• *~fU&tf~§0m.J,~@:t9'.mi,Tit~IHH!~~-3'.-K~0l!l~~i~~~,~fU~tlllll~~ix:>Z:~0~D::fffiii~ix:ib,~~1.JO.L;.U~Bfa.l0**mislffl9Hilfl=~:g-+,~11=B~~J'JgJJ:~~~BjJf*~,.L;.1.{~i~~~i0**mi~~~~~--~:g&-~~$0*~1~-miilH~0:>'Z:~=1~J=:lr9::f~l®~m*m,11=~oJ§fi~ItO~om~mi,~l~{u@J!W{~M0**mioJ~I~~paulolam.safp@nformac.gov.mo'§JZ1[H~~*~fU~iii@~O*fUJJ~{fiiIIJ:}~3t~11=00~~:l~~Jiff~1i{lfll1®t§Jl!Bjmi!ffi0tt@3~~t:~~xit/fP?h~:l~FM&&EPm:fP?h~
  • 263二○一○年，澳門行 政澳門公共行政雜誌
  • 264行政澳門公共行政雜誌每年四期社　長：朱偉幹執行社長：吳志良編輯：林瑞光 編輯委員會：婁勝華施佩玲馮若儀蘇朝暉蘇翊崚所有權：澳門特別行政區政府出　版：行政暨公職局社址、編輯及行政部：澳門郵箱463號水坑尾街162號26樓中國澳門電話：28323623 圖文傳真：（853）89871809電子郵箱：paulolam@safp.gov.mo發行及訂閱  電話：89871015/89871808排印：澳門特別行政區印務局印行：1600本ISSN 0872-9174行政雜誌現在已經可以在互聯網上讓公眾下載及搜尋昔日資料。網址為：http:www.safp.gov.mo，進入網頁之後，按“資料”欄目選擇澳門公共行政雜誌即可。
  • 265第二十三卷•第二期（總第八十八期），二○一○年六月目錄憲法和基本法是特別行政區的憲制基礎267駱偉建為澳門基本權利作貢獻――澳門廉政公署行政申訴部門及其277他促進人權發展的機構CristinaFerreira澳門、新加坡、香港小販管理比較研究307呂國民澳門食品安全應急經驗和建議321湯家耀，蕭巧玲優化澳門食品管理體系的若干建議333方月華，鄧志豪論澳門特別行政區活動賽事及文化遺產的重要意義349AntónioR.J.Monteiro澳葡政府對華人慈善社團的管理政策363黃雁鴻作為本土知識體系而構建的澳門學375吳志良摘要531
  • 266在《行政》雜誌刊登之署名文章，文責由作者自負。原則上，其他刊物可轉載或翻譯原刊於《行政》之文章，但須指明出處及原作者，並須獲得有關許可。
  • 267《行政》第二十三卷，總第八十八期，2010No.2，267—275憲法和基本法是特別行政區的憲制基礎駱偉建*憲法和基本法是澳門特別行政區的憲制基礎，體現在二個方面。第一，“一國兩制”的實施需要制度化和法律化，制度化就是設立特別行政區，法律化就是制定特別行政區基本法。制度化和法律化是以中國憲法為依據。第二，在澳門特別行政區成立後，落實“一國兩制”，“高度自治”，“澳人治澳”，既離不開中國憲法，也要以基本法為治澳的法律依據。一、憲法是特別行政區設立的法律基礎中國恢復對澳門行使主權，實行“一國兩制”，設立特別行政區，是全國人民代表大會依據憲法的規定，行使國家主權，進行行政區劃的結果。《全國人民代表大會關於設立中華人民共和國澳門特別行政區的決定》指出，根據憲法第31條和第62條13項的規定，決定自1999年12月20日起設立澳門特別行政區。分析全國人民代表大會的決定，可以看出：（一）憲法第31條是設立特別行政區的合憲性依據憲法第30條和第31條是國家行政區劃的法律依據。憲法第30條規定了中國的行政區劃的一般制度，包括普通行政區、民族區域自治區。憲法第31條是中國行政區劃制度的特殊規定，根據需要可設立特*澳門大學法學院教授、法學博士。
  • 268別行政區。所以，全國人民代表大會根據憲法第31條規定設立了特別行政區。沒有憲法第31條的規定，就沒有特別行政區制度存在的合法性基礎。（二）憲法第62條是設立特別行政區的許可權依據正如上述，憲法為特別行政區制度的設立提供了合憲性的基礎，然而，中國對澳門恢復行使主權，作為中華人民共和國不可分割的一部分的澳門，怎麼能夠從一個被殖民管制的地區成為一個特別行政區呢？它由澳門自己決定？還是由中央決定？即誰有權設立特別行政區？根據憲法第62條的規定，只有全國人民代表大會才享有設立特別行政區的專屬權力。所以，特別行政區的社會制度、高度自治、“澳人治澳”都由全國人民代表大會來決定，而不是由澳門自行作主。因此，澳門特別行政區及其制度是全國人民代表大會根據憲法第31條的規定，行使憲法第62條賦予的權力設立和規範的。二、憲法是基本法的立法依據中華人民共和國憲法是制定基本法的法理依據，這是十分肯定，又非常明確，不容質疑的。（一）規範性文件的明文規定1.中葡聯合聲明附件一《中國政府對澳門的基本政策的具體說明》早已闡明，“中華人民共和國全國人民代表大會將根據中華人民共和國憲法制定並頒佈中華人民共和國澳門特別行政區基本法。”2.澳門特別行政區基本法序言第三段規定，“根據中華人民共和國憲法，全國人民代表大會特制定中華人民共和國澳門特別行政區基本法，規定澳門特別行政區實行的制度，以保障國家對澳門的基本方針政策的實施”。
  • 2693.全國人民代表大會關於《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》的決定中指出，“澳門特別行政區基本法是根據《中華人民共和國憲法》按照澳門具體情況制定的，是符合憲法的。”1（二）法律邏輯的證明憲法是國家一切法律的立法依據，就是在“一國兩制”的條件下，從憲法與基本法關係的內在邏輯上看，制定基本法仍然以憲法作為立法依據。1.何謂立法依據？立法依據是指立法合法性的法律根據，具體而言包含立法權的法源、立法內容的合法性獲得。按照這一標準，全國人民代表大會制定基本法的權力來源於憲法第62條關於全國人民代表大會行使職權中的第三款“制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律”，第十三款“決定特別行政區的設立及其制度”，以及第31條“國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定”的條文。憲法第62條是全國人大立法權的一般規定，憲法第31條是全國人大制定基本法的直接權力的來源。2.憲法在整體上是基本法的立法依據雖然，憲法第31條是授權人大制定基本法，為立法權的合憲性提供了依據。然而，並不等於制定基本法內容是否合憲也僅僅是第31條。立法權的合憲性與立法內容的合憲性既有聯繫，也有區別。特區基本法的內容是否合憲，要以憲法為依據，不是以憲法某一條為依據。（1）根據憲法制定基本法，就是要根據憲法中的“一國”規範在基本法中作出相應的規定。如基本法規定特別行政區直轄於中央人1.參見《全國人民代表大會關於〈中華人民共和國香港特別行政區基本法〉的決定》和《全國人民代表大會關於〈中華人民共和國澳門特別行政區基本法〉的決定》
  • 270民政府，其法律依據是憲法關於國務院統一領導全國地方各級政府的規定。基本法在中央與特區關係的條文中體現全國人民代表大會及其常委會的地位與職權、國務院的地位與職權的規定，均源自憲法有關中央國家機關地位、職權的規定。基本法關於本法的解釋和修改的規定，也是以憲法關於法律解釋和修改的規定為基礎。所以，制定基本法並不是以憲法第31條為唯一的法律依據。如果認為除憲法第31條外，憲法的其他規定對基本法不發生作用，那是不正確的，其後果將把憲法高於基本法變成一個空洞的概念，基本法不受憲法的約束，最終結果是特區可以不受憲法的約束，“一國”的憲制基礎就沒有了。（2）根據憲法第31條的規定，就要從澳門的具體情況出發來制定基本法，規定特別行政區的制度。因為憲法第31條的規定，允許在兩種不同制度下，特別行政區可以有不同於憲法另一制度的規定。換一種說法，有了憲法第31條的規定，才有基本法有關特別行政區社會、經濟制度、居民基本權利和自由制度、行政、立法和司法制度的規定，才有基本法第11條第一款“根據中華人民共和國憲法第三十一條，澳門特別行政區的制度和政策，包括社會、經濟制度，有關保障居民的基本權利和自由的制度，行政管理、立法和司法的制度，以及有關政策，均以本法的規定為依據”的規定。所以，憲法第31條是憲法有關兩種社會制度的特殊條文，基本法規定的特別行政區的社會制度，雖然與憲法的相應條文不同，並不構成違反憲法而無效。而且，憲法31條，也是一個授權條文，授權基本法根據“一國兩制”，以及港澳社會情況，來作出特別規定。正如全國人民代表大會在通過基本法的決定中指出，“澳門特別行政區基本法是根據《中華人民共和國憲法》按照澳門的具體情況制定的，是符合憲法的。”符合憲法的含義，是指符合憲法的整體規定，不是僅僅指符合憲法第31條。如果基本法不以憲法為依據，何需要符合憲法呢？又或進行合憲性的審查呢？基本法必須符合憲法。因此，憲法整體上作為基本法的立法依據是完全成立的。但是，在“一國兩制”下，憲法作為基本法的立法依據的內涵有所變化，即在
  • 271“一國”方面，基本法的規定必須與憲法相應的規定保持一致，但在“兩制”方面，基本法可以在憲法的授權下作出不同於憲法的規定。然而，不論是一致，還是不相同，都是憲法整體中不可分割的部分。三、憲法和基本法是“一國兩制”、高度自治的法律基礎與保障根據憲法制定了基本法，是否有了基本法，憲法對特別行政區就不適用了呢？答案應該是否定的。有了基本法不能排除憲法對特別行政區的效力，同樣，憲法對特別行政區的適用也不排除基本法的效力，兩者是共同發揮作用。（一）憲法是特別行政區的主要憲制基礎1.憲法適用特別行政區（1）憲法是國家的根本大法，是國家主權在法律上的集中體現。因此，憲法適用於一國領土所有範圍。那麼，在“一國兩制”下，憲法適用於特別行政區嗎？有人提出，憲法在特別行政區不適用。這是割裂了憲法的整體與部分的關係。憲法作為一個整體，它既是“一國”的體現，也允許“兩制”的存在，正如在分析憲法是基本法的立法依據時看到的，“一國”是憲法的一般條款，“兩制”是憲法中的特殊條款，兩者共存於憲法整體之中。所以，講憲法適用於特別行政區，就是說憲法中的“一國”要適用特別行政區，憲法中的“兩制”也要適用特別行政區。（2）憲法直接地適用於特別行政區。按照基本法第11條“特別行政區的制度和政策，包括社會、經濟制度，有關居民的基本權利和自由制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有關政策，均以基本法為依據。”和全國人大關於基本
  • 272法的決定“澳門特別行政區設立後實行的制度、政策和法律，以澳門特別行政區基本法為依據。”的規定，凡屬於憲法第31條規定所指的內容，並由基本法規範了的特別行政區制度和政策，以基本法為準。反之，基本法沒有規範的，就應該以憲法的規定為依據。所以，憲法中的“一國”規範是直接可以在特別行政區適用的，在特別行政區內任何違反憲法一國原則的抽象性行為或具體行為都是無效的。（3）憲法中“一國”的規定適用於特別行政區。第一類，憲法關於行使主權的國家機關的法律地位的規範，適用於特別行政區。國家主權是通過國家機關來行使的，我國憲法明確規定行使主權的國家機關以及它們的法律地位，這些國家機關對外有權代表國家，不依賴於任何外國的國家政府和組織，有完全的獨立性，對內全權領導國家內政事務，領導下級機關工作，有不可動搖的法律地位。我國憲法第57條規定，中華人民共和國全國人民代表大會是最高國家權力機關，它的常設機關是全國人民代表大會常務委員會。第81條規定，中華人民共和國主席代表中華人民共和國，接受外交使節，等等。第85條規定，中華人民共和國國務院，即中央人民政府，是最高國家權力機關的執行機關，是最高國家行政機關。第93條規定，中華人民共和國中央軍事委員會領導全國武裝力量。上述規定對特別行政區是有約束力的，是不受特區挑戰的。只有這樣，才能做到統一行使國家主權。相反，如果上述憲法規範不適用於特別行政區，那麼就等於要求特別行政區擺脫它們的領導和監督，顯然是違背“一國兩制”的原則。第二，憲法關於為行使國家主權而賦予中央國家機關相應的職權規範，適用於特別行政區。中央國家機關依照憲法規定，行使主權，作出一定的行為，特別行政區必須執行，不能拒絕。這是有效地行使國家主權的保障，也是體現國家對特別行政區行使主權。正如我們前面已提到的，如果國家主席根據全國人大常委會的決定，發佈了戒嚴令、全國總動員令，那
  • 273麼特別行政區就要執行。要是這類憲法規範不能適用特別行政區，對它沒有法律約束力，必然導致中央行使主權流為一句空話。第三，憲法規定國家主權象徵的規範適用於特別行政區。一國的主權除了體現在它的國家權力內容上外，還通過一定的形式表現出來，作為主權的象徵。憲法關於中華人民共和國國旗、國徽的規定適用特別行政區，在澳門特別行政區要懸掛中華人民共和國國旗和國徽。國旗國徽法要在特別行政區適用。上述已經證明，憲法適用於特別行政區。所以，憲法是特別行政區的憲制基礎。2.全國人大及其常委會依據憲法授權特區高度自治（1）中央向特區授權及授權的範圍由憲法決定。講授權就要解決兩個基本問題。第一層次的問題是中央能不能向特區授權，它包含了以下幾個要素。第一，誰來授權？誰有資格。第二，授權主體的行為合法性基礎在哪裏？為甚麼他可以授權？而他的授權為甚麼是有效力的？第二層次問題是中央授權的範圍是如何確定的，為甚麼授予這方面的權力，不授予另一方面的權力？以上二個層次問題均有憲法來規範。根據憲法的規定，授權的主體是全國人民代表大會及其常委會、國務院，授權的範圍由全國人大及其常委會、國務院依據憲法賦予的職能，按照“一國兩制”的原則，在保留中央政府行使國家主權的前提下，向特區授予自治權。（2）中央向特區授權的兩種形式均離不開憲法。中央向特區授權的第一種形式是基本法，它是授權的主要形式。而基本法是依據憲法制定，受憲法的約束。中央向特區授權的第二種形式是全國人大、全國人大常委會、國務院的決定。它們是補充的形式，也是比較靈活的形式，隨時可以根
  • 274據需要進行授權。港澳特區成立以來，全國人大常委會已經進行了兩次授權，授權的法律依據仍然是憲法。一方面，全國人大及其常委會授權的權力來源於憲法，他必須根據憲法賦予的職權進行授權。另一方面，特區根據全國人大常委會的授權和基本法第20條的規定，享有中央授予的其他權力。3.中央行使對特別行政區的管轄權也要依據憲法規定中央在行使對特別行政區主權時，其法律職能不僅僅是基本法的規定，首先是憲法的規定。如，中央政府領導特區政府，向特區政府發出命令和指示；全國人民代表大會常務委員會審查特區的法律，決定部分全國性法律適用特區，決定特區進入戰爭狀態和緊急狀態，解釋和修改基本法等，都是有憲法的依據。除此之外，理解基本法的有關條文，也離不開所涉及到的憲法含義。因為基本法條文中的一些概念和內容是出自憲法，所以不能完全離開憲法解讀基本法。如，基本法中的“地方行政區域”，“直轄於中央人民政府”，“外交事務”，對行政長官和主要官員的“任免”，“中國公民”等等，絕對不能離開憲法去解釋這些概念。（二）基本法也是特別行政區的憲制基礎1.基本法的地位決定了它是特區的憲制基礎基本法第11條第二款規定，“澳門特別行政區的任何法律、法令、行政法規和其他規範性文件均不得同基本法抵觸。”從而，確立了基本法的權威性。基本法在特別行政區法律體系內，其地位高於其他法律。具體表現在：第一，基本法是特別行政區立法機關立法的基礎和根據。第二，立法機關制定的法律如與基本法抵觸則無效。第三，澳門原有法律中，凡與基本法抵觸者，或者由立法機關進行修改，或者應予廢除。上述三點說明，基本法的法律地位和效力要高於特別行政區其他法律，其他法律與基本法的關係是一種從屬關係。所以，基本法也是特別行政區的憲制基礎之一。
  • 2752.基本法作為特區憲制基礎的具體體現特別行政區的行政管理權、立法權、獨立的司法和終審權等高度自治權，居民的基本權利和自由，政治體制，經濟制度，社會和文化制度，對外事務處理等，均以基本法規定為依據，受到基本法的保護。凡是基本法已經有規範的，則依基本法處理。對於自治範圍內的事務，中央人民政府將給予尊重，並保障特區的自治權。（三）憲法與基本法的關係憲法和基本法構成了特別行政區依法施政和共同的憲制基礎。既要依憲法，也要依基本法，缺一不可。就憲制基礎而言，憲法與基本法關係，既要看到它的一般特性。所謂一般性，體現出憲法是國家的最高法，具有最高的效力，是基本法的立法依據。同時，也要認識到它的特殊個性。所謂特殊性，反映出在一國兩制下，憲法有特殊原則，靈活性地處理特殊問題，基本法在憲法授權下，可以有特殊的規定和制度。我們應該認識到，基本法是根據中國憲法制定，受憲法的約束。所以，講基本法是特別行政區的憲制基礎是有條件的，是相對與特區的其他法律而言。講基本法在“一國兩制”，高度自治中的作用時，不能排斥憲法的作用，只顧基本法，不看憲法。相反，憲法在國家中的最高地位是無條件的，是絕對的，是淩駕於基本法之上，不能不適當的提高基本法的地位，而貶低憲法在處理“一國兩制”和高度自治中的作用。我們應該堅持的基本立場是：憲法和基本法是特別行政區的憲制基礎，因而，應該用憲法和基本法處理“一國兩制”，高度自治的問題。原則上，屬於憲法調整的“一國”範圍應用憲法和基本法的規範來處理，只有在不屬於憲法調整，又屬於“兩制”的範疇用基本法的規範來處理。
  • 276
  • 277《行政》第二十三卷，總第八十八期，2010No.2，277—306為澳門基本權利作貢獻──澳門廉政公署行政申訴部門及其他促進人權發展的機構CristinaFerreira*一、導言**下列人權1條約執行監察委員會2：公民權利和政治權利國際公約實施監察委員會（ICCPR）3、經濟社會與文化權利國際公約實施監察委員會（ICESCR）4及兒童權利公約實施監察委員會（CRC）5等條*國際法事務辦公室法律專家。文責由作者自負，文中的意見並不代表任何人或實體。**提請讀者注意，為方便在互聯網上快速搜尋，本文選擇以英文提述有關的國際機關文書以及其的縮寫。1.該等委員會主要職責是監察各國執行條約的情況，又名為“treaty-monitoringbodies”2.關於委員會的角色及其程序，參見PaulSieghart，“TheInternationalLawofHumanRights”，ClarendonPress，Oxford，1983年，第45-46及384-390頁；或MathewCraven，“TheInternationalCovenantonEconomic,SocialandCulturalRights–AperspectiveonitsDevelopment”，ClarendonPress，Oxford，1995年，第31-32頁。　3.CCPR/C/79/Add.115，1999年11月4日，ParteC-PrincipalsubjectsofconcernandCommitteerecommendations，第8段：“TheCommitteenotestheOmbudsmanfunctionsoftheHighCommissioneragainstCorruptionandAdministrativeIllegality,andthepetitionprocedure;however,itregretstheabsenceofanindependent,statutoryHumanRightsCommissionwithamandatetomonitortheimplementationofhumanrightslegislation.SuchaCommissionshouldbeestablished.”.　4.E/C.12/1/Add.107，2005年5月13日，E部份――SuggestionsandRecommendations，第118段：“TheCommitteerecommendsthatMSARestablishaStateinstitutionresponsibleforthepromotionandprotectionofgenderequalityandengageinsensitizationcampaignstoraiseawarenessongenderequality,particularlyinemployment,andtoreport,initsnextperiodicreport,ontheresultsachievedinthisregard.”　5.CRC/15/Add.271，2005年9月30日，C部份――Principalsubjectsofconcernandrecommendation，題目為“Independentmonitoring”，第16段：“（……）butitisconcernedatthelackofanindependentnationalhumanrightsinstitutionwithaclearmandatetomonitortheimplementationoftheConvention.Itsimilarlyregretstheabsence
  • 278約機構，提出關於在澳門設立一個保護人權的獨立機構的建議，另一方面，藉著最近修訂澳門廉政公署在打擊貪污方面6的權力及職責的機會，對澳門特別行政區政府中一些以促進和保護人權為宗旨的部門作簡要分析是適當的，特別是澳門廉政公署在行政申訴（Ombudsman）方面的角色。我們將扼要分析一下澳門專責人權事務的政府部門，按照國際標準，是否已符合或具備成為獨立人權機構應有的基本特徵。同樣，我們亦研究將廉政公署行政申訴職能延伸至人權領域的可能性，以及廉政公署行政申訴部門獨立的可能性，並構想創設一個專責人權事務的獨立機構的可行性，此外，亦分析這些方案對法律規範帶來的影響。本文不打算作深入研究，只是對當今世界普遍認同的課題進行思考。ofanindependentnationalhumanrightsinstitutionwithaspecificmandateonchildrightsinthemainlandandHongKongandMacauSARs.”；和第17段：“TheCommitteerecommendsthatthe（……）HongKongandMacauSARsrespectively,anationalhumanrightsinstitutionwhichincludesaclearmandateforthemonitoringofchildren´srightsandtheimplementationoftheConventionatnational,regionalandlocallevelsandinaccordancewiththePrinciplesrelatingtotheStatusofNationalInstitutions（TheParisPrinciples）containedinGeneralAssemblyresolution48/134of20December1993.WhiledrawingtheStateparty´sattentiontotheCommittee´sGeneralCommentNo.2（2002）ontheroleofindependentnationalhumanrightsinstitutions,theCommitteenotesthatsuchinstitutionsshouldhaveamandatetoreceive,investigateandaddresscomplaintsfromthepublic,includingindividualchildren,andbeprovidedwithadequatefinancial,humanandmaterialresources.”　6.參見關於“預防及遏止私營部門賄賂”的8月17日第19/2009號法律，該法律的目標是將私營領域中的腐敗行為列為犯罪，並擴大廉政公署的權力，將行動範圍延伸至新型犯罪，即是延伸至私人領域（第7條），並因此遵守因在澳門特別行政區實施《聯合國反腐敗公約》而產生的義務（見“理由陳述”載於www.al.gov.mo/lei/leis/2009/19-2009/nota_justificativa.pdf）。參見立法會第3常設委員會關於法案的第4/III/2009號意見書（載於www.al.gov.mo/lei/leis/2009/19-2009/parecer.pdf）。儘管不屬強制性的義務，但是澳門特別行政區有意制定有關法律向外界或內部展示打擊貪污的訊息。澳門在TransparencyInternational（IT）協會的180個會員國中排第43位，該協會是分析貪污的國際機構。　
  • 279二、專責促進和保護人權事務的獨立機構的緣由與性質為促進和保護人權，設立多元的國家獨立機構的背後理由是，獨立機構在維護人權和基本自由7方面起著關鍵作用，對行政當局在推行促進和保護人權的政策作出了實時監督。這些獨立機構亦監督國家的政策是否已履行了所加入的國際法律文書――特別是國際人權條約要求的國際義務8。事實上，這是在國內層面上，作為加強和鞏固保障核心權利與自由的另一種機制，因此，獨立機構的設立被視為法治社會的民主成熟程度的標誌。國家人權獨立機構的起源，與聯合國在促進和保障人權方面所開展的工作有關——聯合國是一個負責促進普遍尊重和遵守人權和基本自由的國際機構（見《聯合國憲章》第13條第1款b項第2部分聯同第55條c項9。在這前提下，有必要強調以下幾點：（一）在聯合國基礎上設立專門機構，例如，由人權理事會取代人權委員會（HRC）10；（二）設立人權高級專員（OHCHR）11；（三）通過規範性文書（協約、公約、宣言和決議）;7.參見VideAnna-ElinaPohjolainen，“TheEvolutionofNationalHumanRightsInstitutions”，見http://www.nhri.net/pdf/Evolution_of_NHRIs.pdf；以及MortenKjaerum，“NationalHumanRightsInstitutions:TheroleoftheUnitedNations”。　8.事實上，行政當局有義務確保市民完全享有基本權利及自由。　9.根據《聯合國憲章》規定，由經濟暨社會理事會（ECOSOC）負責製作報告書，提出建議以促進基本人權及自由的尊重與遵守（見第62條第2款），就實施本理事會之建議及大會對於本理事會職權範圍內事項之建議所採之步驟，取得報告（見第64條第1款第2部份），應履行其職權範圍內關於執行大會建議之職務（見第66條第1款）。　10.2006年4月3日A/RES/60/251。　11.1993年12月20日A/RES/48/141。　
  • 280（四）引進監督機制12，例如：1.設立了人權條約實施委員會（Treaty-basedbodies）13和reportingprocedure14；2.建立UniversalPeriodicReview（UPR）15，3.透過以下手段調查侵犯人權的行為：（1）State-toStatecomplaint;16（2）individualcomplaints17及（3）specialprocedures;181912.關於機制，參見HandbookforParlimentariansdasNaçõesUnidas，disponível，見www.ohchr.org/Documents/Publications/HRhandbooken.pdf。　13.該等委員會由本身條約設立，參見《消除一切形式種族歧視國際公約》第8條設立消除種族歧視委員會（CERD/C），《公民權利和政治權利國際公約》第28條設立人權事務委員會（CCPR/C），《消除對婦女一切形式歧視公約》第17條設立消除對婦女歧視委員會（CEDAW/C），《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》第17條設立反對酷刑委員會（CAT/C），《兒童權利公約》第43條設立兒童權利委員會（CRC/C），保護所有移徙工人及其家庭成員權利國際公約第72條設立保護所有移徙工人及其家庭成員權利（CMW/C），以及《殘疾人權利公約》第34條設立殘疾人權利委員會（CRPD/C）或該等委員由ECOSOC設立，例如：ECOSOC1985年5月28日第1985/17號決議設立經濟、社會及文化權利委員會（CESCR）。　14.提交報告對於監督機制的完整是關鍵的。（見CERD第9條、ICCPR第28條、ICESCR第16條、CEDAW第18條、CAT第19條、CRC第44條、CMW第73條、CRPD第35條）。　15.2006年3月15日A/RES/60/251，UPR是人權理事會（HRC）主導下的一項進程，其目標是對聯合國192個國家的人權狀況的資訊作出調整/檢討，這是一個監督政府在人權方面採取的措施時而附設的監察機制。就已採取關於改善國民享受基本權利及自由的措施，各國均有機會發表聲明，彼等措施隨後成為HRC的審議對象，這項舉措的價值是成員國或非政府組織（例如，國際特赦組織或HumanRightsWatch）直接參與討論報告，UPR的首輪工作從2008年4月至2011年。詳情載於www.ohchr.org/EN/HRBodies/UPR/Pages/UPRMain.aspx。　16.參見ICCPR第41條、CERD第11條及CAT第21條。根據該等規定，如成員國中認為有其他成員國沒有遵守條約規定，可將此事實通報有關委員會。　17.參見ICCPR首份任擇議定書，CERD第14條及CAT第22條。該等條文規定，因國家侵犯條約規定的權利而受損害的個人或組織，可向委員會提出投訴。　18.經6月19日2000/3決議案修改的1970年5月27日ECOSOC1503（XLVIII）決議案，設立了保護人權協約外的機制，稱為“1503程序”。這個協約外的程序，允許個人或組織就已向人權委員會（UNCHR）――今天稱為人權理事會――報告關於侵犯基本人權與自由的事實，直接就有關事實進行通報。為進一步完善，該程序目前正在修訂當中，見2007年6月18日關於“Institution-buildingoftheUnitedNationsHumanRightsCouncil”的5/1人權理事會決議案。詳情載於www2.ohchr.org/english/bodies/chr/complaints.htm。　19.參見“Internationalmonitoringmechanisms,includingreportingandcomplaintprocedures,arealwayscomplementaryinrelationtothedomesticprotectionofhuman
  • 2814.促進人權的培訓和推廣工作；5.提供技術援助。此外，在上述活動進行過程中，於1946年20首次將設立國家促進和保護人權自主及獨立機構的議題列入ECOSOC決議案；在1960至1970年代制定普世人權標準時，對此課題作了進一步考慮21。1990年代，雖然國際社會擔當積極主動角色，尤其是聯合國在促進和人權方面功不可沒，但獨立機構亦毫不遜色22，因為目標的實現根本直接與國家本身有關，因此，當國家採取政策或措施以落實國際承認的普世價值，又或推出政策或措施將人權的國際法律文書引入國內法律秩序，必須對該等政策或措施設有具體監督的機制23。這樣，當評估行政當局行為的內部和外部責任時，這些機構起著雙重的監督（watchdog）作用。獨立機構的重要性在國際社會中日益備受認同，這在聯合國各種行為和文書中經常提及獨立機構便可見一斑，特別是：（一）人權國際協約與公約24；（二）聯合國大會決議和建議25；rights.”，AllanRosas和MartinScheinin，AsbjornEide、CatarinaKrause及AllanRosas編，MartiNaçõesUnidassNijhoff出版，1995年，第367、379及後續頁。　20.參見UnitedNationsCentreforHumanRights（1995），NationalHumanRightsInstitutions:AHandbookontheEstablishmentandStrengtheningofNationalInstitutionsforthePromotionandProtectionofHumanRights,ProfessionalTrainingSeriesNo.4,第4-6頁，UNDoc.HR/P/PT/4,UNSalesNo.E.95.XIV.2（1995）.　21.LindaC.Reif,“BuildingDemocraticInstitutions:TheRoleofnationalHumanRightsInstitutionsinGoodGovernanceandHumanRightsProtection”，第3頁及後續頁，inHarvardHumanRightsJournal（2000），第13卷，載於www.law.harvard.edu/students/orgs./hrj/iss13/reif.shtml.　22.參見OHCHR關於國家人權機關的比較研究（SurveyonNationalHumanRightsInstitutions–ReportonthefindingsandrecommendationsofaquestionnaireaddressedtoNHRIsworldwide”），2009年7月，載於www.nhri.net/2009/Questionnaire。　23.參見MortenKjaerum,“NationalHumanRightsInstitutions:TheroleoftheUnitedNations”disponívelemwww.nhri.net/default.asp　24.例如：ICCPR、ICESCR、CRC、CERD、CEDAW、CAT、CMW及CRPD。　25.例如：1978年12月14日A/33/46決議案，1993年12月20日A/RES/48/134決議案，1996年2月27日A/RES/50/176決議案，1998年2月26日A/RES/52/128決議案。　
  • 282（三）人權事務高級專員決議26；（四）維也納宣言（和合作行動計劃）27及關於個人、群體和社會機構在促進和保護普遍公認的人權和基本自由方面的權利和義務宣言28；（五）人權條約實施監察委員會一般性意見和建議（人權條約機構）29；（六）在聯合國和聯合國安全理事會的主持下達成的和平談判協定（CSNU）3031。獨立機構的重要性區域層面上也獲得認同，區域性的多邊機關，例如歐洲理事會32或美洲國家組織33均引用了獨立機構便是例證。26.例如：E/CN.4/RES/1999/72及E.CN.4/RES/2002/83。　27.A/CONF.157/24和A/CONF.157/NI/6（關於國家機構）。　28.1998年12月9日A/RES/53/144。　29.例如：CEDAW/C（1988）第70次會議關於“Effectivenationalmachineryandpublicity”（A/43/38）的第6號一般提議；CERD/C（1993）第42次會議關於“EstablishmentofnationalinstitutionstofacilitatetheimplementationoftheConvention”（A/48/18）的第XVII號一般提議；CESCR（1998）第19次會議關於“Roleofnationalhumanrightsinstitutionsintheprotectionofeconomic,socialandculturalrights”（E/1999/22）的第10號一般評論；CEDAW/C（2000）第68次會議關於第3條（“Theequalityofrightsbetweenmenandwomen”）的第28號一般評論；CRC/C（2002）第31次會議關於“Roleofindependentnationalhumanrightsinstitutionsinthepromotionandprotectionoftherightsofthechild”的第2號一般評論；CRC/C（2003）第34次會議關於“GeneralmeasuresofimplementationoftheConventionontheRightsoftheChild”的第5號一般評論；CCPR/C（2004）第2187次會議關於“NatureofthegenerallegalobligationsimposedonStatePartiestotheCovenant”（CCPR/C/21/Rev.1/Add.13）inCompilationofgeneralcommentsandgeneralrecommendation（HRI/GEN/1/Rev.9,Vol.IeII,2009年5月27日）的第31[80]號一般評論。　30.由聯合國或聯合國安全理事會主導關於新民主社會政策重訂的磋商，是以公民社會的重設及設立國內保護人權的機制，主要是在國內設立保護和促進人權的獨立國家實體。　31.例如，1996年關於Guatemala的和平協定，1995年關於Bósnia-Herzegovina的Dayton-Paris和平協定，關於東帝汶設定UNTAET任務的聯合國安全理事會第1272（1999）號決議案（參見parág.operativo8）。　32.例如：關於設立國家實體的重要性及“巴黎原則”的明文表述的歐洲理事會（CdE）第R（97）14號建議；關於國家人權機構與歐洲理事會的合作的CdE第（97）11號建議；關於設立人權事務專員辦公室的的CdE第（99）50號建議。歐洲理事會的職責之一是鼓勵及支持歐洲理事會成員根據“巴黎原則”設立國家人權機構。　33.例如：美洲國家組織AG/RES1601,XXVIII-O/98。　
  • 283另一個值得注意的地方是，獨立機構在不同的法律秩序中逐步發展，並產生相應的區域影響34。事實上，經過20多年的發展，獨立機構已發展到一定的規模，按地區分類主要可分為，伊比利亞美洲申訴專員35，亞太地區國家人權機構論壇36，非洲國家促進和保護人權機構網絡（前非洲國家促進和保護人權機構協調委員會）37，及歐洲理事會國家機構的歐洲協調小組38。此外，亦設立了一個國際論壇（NationalHumanRightsInstitutionFórum）39，由此產生了國家促進和保護人權機構國際協調委員會（ICC）40，該會參與聯合國人權理事會的工作。34.聯合國過半數的成員國已設立該等機構，但並非完全遵守“巴黎原則”（www.nhri.net）。參見註腳22。　35.安道爾、西班牙、阿根廷、洪都拉斯、巴拿馬、墨西哥、玻利維亞、哥倫比亞、巴拉圭、哥斯達黎加、秘魯、厄瓜多爾、葡萄牙、薩爾瓦多、危地馬拉、尼加拉瓜、波多黎各和委內瑞拉。詳情參閱www.portalfio.org。　36.阿富汗、澳大利亞、印度、印度尼西亞、約旦、馬來西亞、蒙古、尼泊爾、新西蘭、巴勒斯坦領土、菲律賓、卡塔爾、韓國、泰國和東帝汶。詳情參閱www.asiapacificforum.net。　37.毛里求斯、摩洛哥、納米比亞、尼日爾、盧旺達、塞內加爾、埃及、南非、坦桑尼亞、加納、多哥、肯尼亞、馬拉維、烏干達、贊比亞、乍得和剛果民主共和國、阿爾及利亞、布基納法索、尼日利亞、喀麥隆、貝寧和馬達加斯加、安哥拉、剛果、布拉柴維爾、毛里塔尼亞、塞拉利昂、埃塞俄比亞、蘇丹、加蓬、突尼斯和馬里。詳情參閱www.nanhri.org。　38.阿爾巴尼亞、安道爾、亞美尼亞、奧地利、阿塞拜疆、比利時、波斯尼亞和黑塞哥維那、保加利亞、克羅地亞、塞浦路斯、捷克共和國、丹麥、愛沙尼亞、芬蘭、法國、格魯吉亞、德國、希臘、匈牙利、冰島、愛爾蘭、拉脫維亞、立陶宛、盧森堡、馬耳他、摩爾多瓦、黑山、荷蘭、挪威、波蘭、葡萄牙、俄羅斯聯邦、塞爾維亞、斯洛伐克、斯洛文尼亞、西班牙、瑞典、馬其頓、烏克蘭、聯合王國，載於www.coe.int/t/commissioner/links/omb_nhri_en.asp。　39.該論壇集合了各個國家人權機構（NHRIs）的資料，並按照“巴黎原則”促進經驗的交流，討論及研究。“InternationalCoordinatingCommittteforNHRIs”（ICC）亦由此產生。詳情參閱www.nhri.net。　40.ICC是一個國際協會，目的是促進及加強與國家人權機構（NHRIs）的合作，以及在促進及保護人權方面擔當一個積極角色。ICC的其中一項職責是，按照“巴黎原則”對NHRIs進行分析及評級。符合“巴黎原則”的機構被評為｀A´級，未完全遵守“巴黎原則”的所有要件的被評為｀B´級，其餘者則列為｀C´級。按照ICC通則第24條第1款第4部分規定，被評為｀A´級的NHRIs方可成為全權會員（具有投票權）。詳情參閱www.nhri.net/2009/ICCStatute.pdf。　
  • 284在上述提及的國際文書當中，最重要的是1993年12月20日聯合國大會第A/RES/48/134號決議41，訂定了國家保護和促進人權獨立機構的地位和運作的原則――通常被稱為“巴黎原則”。“巴黎原則”重申地方機構在本國促進和保護人權的關鍵作用，並規定設立地方機構應遵的標準。根據“巴黎原則”，機構地位必須遵循獨立性和自主性原則，特別是相對於行政權的獨立性與自主性，獨立機構的任務應在憲法和法律中有明確規定，並具體規定其組成、存續期和權限範圍。獨立機構的組成具有獨立性和多元化，而其成員可透過選舉或任命產生。事實上，目的是確保參與促進和保護人權的（公民社會）社會力量的多元代表性42。另一關鍵問題是，為了確保機構的獨立性和公正性，這些機構必須擁有本身的人力、行政和財政資源，以及擁有履行其職責所需的基礎設施。在職責方面，“巴黎原則”列舉了獨立機構下列的主要職責：（一）在諮詢基礎上，向政府、議會或任何其他主管機關提出意見、建議、提議和報告，可以：1.目的在於維護和擴大保護人權的任何立法和行政規定以及有關司法組織的規定；為此，國家機構應審查現行的立法和行政規定，以及法案和提案，並提出它認為合適的建議，以確保這些規定符合人權的基本原則；必要時，它應建議通過新的立法，修正現行的立法以及通過或修正行政措施；2.它決定處理的任何侵犯人權的情況；3.就人權問題的一般國家情況和比較具體的事項編寫報告；41.參見人權理事會1992/54決議。　42.例如：醫生、大學教授、專家、傑出人士、新聞記者、科學家、律師協會、非政府組織、工會、社會和專業組織、國會成員、政府成員，後兩者只能以顧問身分參加。　
  • 2854.提請政府注意國內任何地區人權遭受侵犯的情況，建議政府主動採取結束這種情況的行動，並視情況需要，對政府要採取的立場和作出的反應提出意見。（二）促進並確保國家的立法規章和慣例與該國所加入的國際人權文書協調，及其有效執行；（三）鼓勵批准上述文書或加入這些文書並確保其執行；（四）對各國按照其各自條約義務要向聯合國機構和委員會以及向區域機構提交的報告做出貢獻，必要時，在對國家獨立性給予應有尊重的情況下，表示對問題的意見；（五）與聯合國和聯合國系統內的任何其他組織、各區域機構以及別國主管促進和保護人權領域工作的國家機構進行合作；（六）協助制定人權問題教學方案和研究方案並參加這些方案在學校、大學和專業團體中的執行；（七）宣傳人權和反對各種形式的歧視特別是種族歧視的工作，尤其是通過宣傳和教育來提高公眾認識以及利用所有新聞機構。在業務範圍方面，獨立機構應根據其成員或任何請願人（petitioner）的提議，可在行政當局及私人領域內開展工作，尤其是提出問題或建議，聽取任何人的陳述和獲得任何必要的資料及文件，為了廣為公佈其意見和建議，直接或通過任何新聞機構公諸輿論，與負責和促進保護人權的其他機構保持協商，建立工作小組，與司法當局及同類機構合作。這些機構還應當賦予準司法權，或獲授權負責受理和審議私人的申訴和請願43，他們可獲授予下列權力：（一）通過調解，或在法律規定的限度內，通過有約束力的決定，或必要時在保持機密的基礎上，求得滿意的解決；43.可由利害關係人或其代表、第三人、非政府組織、協會或工會將個案反映。　
  • 286（二）告訴提出請願一方其權利，特別是他可以利用的補救辦法，並促使他利用這種辦法；（三）在法律規定的限度內，受理任何申訴或請願，或將它轉交任何其他主管當局；（四）向主管當局提出建議，尤其是對法律、規章和行政慣例提出修正或改革意見。最後，需要強調的是，對於是否設立獨立機構屬於政治上的決定，各國有權訂定獨立機構的法律地位及選擇符合本身國家/地方特點的獨立機構模式。然而，我們不要忘記，獨立機構的成功將不僅取決於地位、組成及獲賦予的權力，而且取決於當面對行政當局時，權力的發揮和“活動空間＂是否充分（獨立和公正程度）44。三、比較法──國家人權委員會與申訴專員的比較在比較法層面上，我們發現不同形式的申訴專員，很大程度上與各司法管轄區的歷史政治、地理和社會文化的因素有關45。這些因素導致設立各種專門委員會，如保護兒童的權利（例如：FederalChildren’sOmbudsman,46OmbudsmanforChildren47或OfficeoftheChildren’sCommissioner48）49，為了保障少數民族的權利（例如：OmbudsmanagainstEthnicDiscrimination50或Commission44.若獨立性及公正性未能充分發揮，則淪為正如中國方言所說的“紙老虎”。　45.《從比較法角度對獨立機構作深入研究》，參見註腳21，videLindaC.Reif，上述作品。　46.例如，奧地利（www2.ombudsnet.org/Ombudsmen/Austria/austria.htm）。　47.例如，挪威（www.barneombudet.no/english）、愛爾蘭（www.oco.ie/）、瑞典（www.bo.se）及法國（www2.ombudsnet.org/Ombudsmen/France/France.htm）。　48.例如，新西蘭（http://www.occ.org.nz）。　49.參見聯合國關於“IndependentInstitutionsProtectingChildren´sRights”的公佈，於http://www.unicef-irc.org/publications/pdf/digest8e.pdf。　50.例如，瑞典（www.do.se）及比利時（www.diversiteit.be）。　
  • 287againstRacism51），或為保護婦女的權利（例如：EqualTreatmentCommission52或GenderEqualityOmbudsman53），或建立一個單一的保護人權機構（Ombudsman54或國家人權委員會55）。一些國家都選擇同時設立國家人權委員會和Ombudsman，例如：新西蘭（OfficeoftheOmbudsmen及HumanRightsCommission）、印度（People’sOmbudsmanCommission及NationalHumanRightsCommission）、烏干達（Ombudsman及HumanRightsCommission）、挪威（ParliamentaryOmbudsman及NorwegianCentreforHumanRights）、愛爾蘭（OfficeoftheOmbudsman及IrishHumanRightsCommission）和希臘（GreekNationalCommissionforHumanRight及Ombudsman）56。儘管機構形式多樣，但可在各種形式中識別出一些典型特徵，我們認為，這是因為遵守了“巴黎原則”，一如所述，該原則就機構的地位確定了一系列的結構性原則。事實上，相對行政權來說，這些機構均具有高度的獨立性和自主性，以促進和保護人權為宗旨。一般情況下，該等機構獲賦予一般權力，特別是：提出建議，接受個人投訴並進行調查；就抵觸基本權利和自由的立法、政府政策和行政慣例，建議修改法例或提出具體措施；如有提起司法訴訟的依據，依法通知司法當局；促進和宣傳人權等。51.例如，瑞士（www.ekr-cfr.ch）及英國（www.cre.gov.uk）。　52.例如，香港（www.eoc.org.hk）、澳洲（www.humanrights.gov.au）及荷蘭（www.cgb.nl）。53.例如，挪威（www.ldo.no/en）及瑞典（www.jamombud.se）。　54.例如，亞美尼亞（www.ombuds.am）、葡萄牙（www.provedor-jus.pt）、阿根廷（www.defensor.go.ar）、西班牙（www.defensordelpueblo.es）及秘魯（www.defensoria.gob.pe）。　55.例如，希臘（www.nchr.gr）、愛爾蘭（www.ihrc.ie）、加拿大（www.chcr-ccdp.ca、墨西哥（www.cndh.org.mx）、印度（www.nhrc.nic.in）、新西蘭（www.hrc.co.nz）及菲律賓（www.chr.gov.ph）。　56.上述的機構被ICC評為｀A´級。　
  • 288雖然賦予了準司法權，但只有個別機構方獲賦予下列權力：調解57、作出具有約束力的決定58、探訪及監督拘留中心/監獄59、檢查和檢驗、扣押或起訴60。該等機構由社會各方人士組成，具有一個清晰和明確的地位（組成和任務），且不論設立的手段（例如，根本法律61、法律或法令62）或在建制架構／等級中所處的位置63。從現有的機構模式來看，我們可以區分出兩類：設立國家人權委員會――普通法國家的傳統；設立申訴專員（Ombudsman）64――大陸／民法法系國家的傳統65。國家人權委員會的明確任務是促進和保護人權，涵蓋公營與私營部門66（儘管可能只涵蓋其中一個範疇）67，其職責著重教育與培訓工作，以及研究和宣揚人權。57.例如，加拿大（CanadianHumanRightsAct1985）、泰國（NationalHumanRightsCommissionAct1999）、南非（SouthAfricanHumanRight´sCommissionAct1994）及哥倫比亞（1992ConstituciónPolíticadeColombia）。　58.例如，烏干達人權事務委員會的決定可被上訴至最高法院（1995Constitution.oftheRepublicofUganda），詳情可參閱www.uhrc.ug。　59.例如，馬來西亞（HumanRightsCommissionofMalaysiaAct1999）或烏干達。　60.例如，南非、納米比互（Constitution.oftheRepublicofNamibiaandOmbudsmanAct1990）及加納（1992ConstitutionoftheRepublicofGhanaeCommissiononHumanRightsandAdministrativeJusticeAct1993,Act456）。　61.例如：阿根廷、葡萄牙、瑞典、挪威及納米比亞。　62.例如，馬來西亞、香港（OmbudsmanOrdinance1989）及泰國。　63.有些機構隸屬國會，有些則隸屬政府，另外有些則以獨立辦公室出現。成員可由國會委任或國王建議委任（非由政府委任），或在政府或國會建議下由國王委任，大部份均對國會負責，每年提交工作報告（例如，阿根廷、加拿大、葡萄牙、泰國及南非）。在香港，申訴專員由行政長官委任，每年向行政長官呈交報告，並隨後送交立法會（議會）。　64.Ombudsman制度在瑞典出現，這就是今天我們認識的模式，Carlos二世（18世紀）受此構思啟發，在國內設立一個由德智兼備的獨立人士領導的辦公室，以確保公務人員遵守法律。1809年，Ombudsman制度被引入瑞典憲法，它是一個由國會委任、獨立於國王的實體。　65.FernandoAlvesCorreia，《申訴專員與行政申訴專員》，科英布拉，1979年。　66.例如，加拿大、泰國、馬來西亞、納米比亞及南非。　67.例如，香港沒有特別針對人權的職責，僅涵蓋公共部門，但亦處理反映社會利益的問題。　
  • 289第二類是ClassicOmbudsman，職責是監督公共行政的行為，並確保行政當局在法律範圍內以公平、公正方式行使權力，工作的焦點集中在一般公營部門，即促進和保護市民的正當權益，通過非正式途徑，確保公權力在正義，公正，透明、合法和優質的前提下行使68。通常來說，立法機關、司法機關和行政機關的行為69（高層次的行為）以及私營部門的行為不屬申訴專員的“監察”範疇。這些傳統的申訴專員沒有保護人權的特定任務，只是在面對公共行政當局時捍衛私人利益的情況下，才間接處理人權保護的事宜70。儘管上述兩類機關出現了融合的現象71，但是，英美法系國家通常選擇了混合模式（委員會），大陸法系國家則選擇了申訴專員的制度，由技術小組協助提供諮詢72。除了這兩種傳統的機構外，亦出現了新型複合模式的機構，特別是在申訴專員範疇內加入了打擊貪污的職責（例如：烏干達73、菲律賓74及澳門75）76，又或在申訴專員範疇內增加促進和保護人權的職責（例如：葡萄牙77、西班牙78、阿根庭79、哥倫比亞80、秘魯81及納米比亞82）83。68.例如，挪威及荷蘭。　69.然而，在瑞士及芬蘭出現例外的情況，他們的國家人權機構具有調查司法機關的權力。　70.挪威及荷蘭一直堅持這種見解，認為Ombudsman的任務僅限於監督公共行政的行為，實際上，申訴專員不得不對侵犯人權的情況，依照現行法律，主要是根據歐洲人權公約作出監察。　71.例如，希臘（委員會）、挪威（委員會）、烏干達（申訴專員）及香港（申訴專員）。72.例如，葡萄牙、西班牙及阿根廷。　73.www.igg.go.ug　74.www.ombudsman.gov.ph/index.php　75.www.ccac.org.mo　76.參見n/nota22,pág.8　77.www.provedor-jus.pt　78.www.defensordelpueblo.es　79.www.defensoria.org.co/red/　80.www.defensor.go.ar　81.www.ombudsman.gob.pe　82.www.ombudsman.org.na/index.php/about-us/37-about-the-office-of-the-ombudsman/45-establishment-of-the-ombudsman　83.參見註腳21，VideLindaC.Reif，上述作品，第8-9頁。　
  • 290在後一種模式下，申訴專員――亦被稱為人權複合型申訴專員（HybridHumanRightsOmbudsman）――包括了兩種職能：i）監督行政當局的工作，ii）促進和保護人權84。該等申訴專員在角色上完全與commomlaw國家人權委員會相似，特別是在教育、推廣和研究方面。這意味著，我們看到了普通法系的委員會的某些特點融入混合型申訴專員，尤其是明確規定其任務是促進和保護人權85。四、澳門特別行政區促進和保護人權事務機構的狀況綜上所述，我們現在分析澳門特別行政區人權機構的狀況，藉此判斷該等機構是否已具備擔任“watchdog”角色的條件，否則，將探討是否可在澳門設立一個具有監督性質及符合現行法制的機構。首先，需要分析一下澳門特別行政區現存的機構或組織是否遵守了“巴黎原則”的規定。為此，我們從中選取了一些機構進行分析：澳門廉政公署――在行政申訴部門方面86、婦女事務諮詢委員會87、復康事務委員會88、長者事務委員會89。初步來說，上述委員會對人權作出不同程度的保護，這有別於澳門廉政公署透過行政申訴部門對人權作出全面保護的做法。84.同上。　85.人權混合型申訴專員與國家人權委員會一般具有准司法權，例如，可以提出建議，建議修法或具體措施，受理及調查私人投訴。　86.通過廉政公署組織法的8月14日第10/2000號法律（參見第3條第4項）及核准廉政公署組織及運作的2月6日第3/2009號行政法規（第22條至第25條）。　87.5月23日第6/2005號行政法規，復經二月一日第1/2010號行政法規修改。　88.9月1日第239/2008號行政長官批示。　89.11月12日第307/2007號行政長官批示。
  • 291澳門廉政公署的特點是屬於一個雙重性質的實體，因為包括了行政申訴方面的職能（監察公共行政的行為）和打擊貪污和欺詐行為的職責90。廉政公署是一個單一91及獨立的機構92，擁有行政和財政自主權，並獲賦予特別的公權力（見《基本法》第59條及第10/2000號法律第1條及第2條）93。廉政專員由行政長官提名並報請中央人民政府任命94，並只對行政長官負責95。廉政公署被列入《基本法》第四章第一節（行政長官），而並非列入專門規範“行政機關”的第二節，清楚地反映出其相對行政機關在組織架構上的獨立性96。廉政公署的主要職責是：“在保護人的權利、自由和正當利益的前提下，確保公權力的行使符合公正、合法及高效的標準”97，主要具有下列權限：（一）“進行及要求進行專案調查、全面調查、調查措施或其他旨在查明公共實體與私人關係的範圍內的行政行為及程序合法性的措施；90.最近新增的職責，參見註腳6。　91.參見第10/2000號法律第2條及第16條。廉政專員得在被認為有功績、廉潔及具獨立性的人士中提名兩人為助理專員輔助其工作，並報請行政長官任免（參見同一法規第24條）。　92.參見第10/2000號法律第2條。　93.參見第10/2000號法律第5條、第6條、第9條、第10條、第11條、第12條、第19條。廉政專員及助理專員在其權限內的刑事訴訟行為方面，具有刑事警察當局地位（參見第11條第3款）。　94.參見《基本法》第50條第6項及第10/2000號法律第17條。　95.這裡所指的行政長官應被理解為澳門特別行政區的首長（參見《基本法》第45條）　96.廉政專員對行政長官負責是一種政治上的責任，並非是行政上的責任。　97.關於廉政公署，參見杜慧芳：“澳門廉政公署的肅貪倡廉的角色”，行政雜誌第59期，第16卷，2003年；及IvoFirmoMonteiro，“TheroleoftheOmbudsmaninDefendingHumanRights”，第329-337頁，該文曾在題為“OneCountry,TwoSystems,ThreeLegalOrders—PerspectivesofEvolution.”國際研討會發表，2007年2月5-7日於澳門，EssaysonMacau´sAutonomyaftertheResumptionofSovereigntybyChina，JorgeCostaOliveira和PauloCardinal（Eds），Springer，2009年。　
  • 292（二）就所發現的法規缺點，特別是使人的權利、自由、保障或正當利益受到影響的缺點，作出解釋、修改或廢止有關法規的勸喻或建議，又或作出制定新法規的勸喻或建議，但涉及屬立法會權限的法規時，僅將公署的立場製成報告書呈交行政長官；（三）建議行政長官作出規範性行為，以改善公共部門的運作及對依法行政的遵守，尤其消除各種有利於貪污及實施不法或道德上應受責備的行為的因素；（四）向行政長官建議採取行政措施，以改善公共服務；（五）直接向有權限的機關提出勸喻，以糾正違法或不公正的行政行為或行政程序；（六）與有權限的機關及部門合作，謀求最適當的解決辦法，以維護人的正當利益及改善行政工作；（七）進行宣傳教育工作，以遏止貪污及行政違法行為，並推動市民採取預防措施或減少各種有利犯罪行為發生的行為及情況的出現。”98由此可見，儘管廉政公署是同時肩負打擊貪污及行政申訴職能的實體，但申訴專員不得不歸類為傳統的申訴專員――沒有明確保護人權的任務，並只限於對公共行政的行為作出審查，廉政公署的申訴專員並未符合“巴黎原則”的要求。99至於婦女事務諮詢委員會，復康事務委員會及長者事務委員會等，不論其設立的形式如何100，目的是協助澳門特區政府構思、推行、協調和監督政府在婦女、老人和殘疾人權利方面等施政領域的政策。在此值得一提的是，為保護人權而選擇設立各類委員會體現了人權條約執行監察委員會最近作出的提議。10198.參見第10/2000號法律第4條。　99.然而，在實務上與其他申訴專員一樣，在面對行政當局而保護人的權利、和正當利益的前提下，可簡接處理關於侵犯人權的問題。　100.行政法規及行政長官批示，參見註腳87、88及89。　101.例如：載於註腳5的CRC/C的意見。　
  • 293上述該委員會是由政府成員（包括局長）和民間社團（非政府組織及在相關領域被公認為傑出的社會人士）組成，唯一的例外是婦女事務諮詢委員會的成員只包括政府和非政府組織的成員，這些委員會由政府主要官員102，獲委任的成員任期為2年。在履行職責方面，該等委員會一般可在相關施政領域的政策及措施發表意見，建議各項須優先開展的工作，甚至在某些情況下，建議採取立法措施，參與分析和準備法規草案或其他行為103，或就措施或行動提出修正建議。104委員會的技術及行政輔助由社會文化司司長辦公室確保105，或社會工作局確保106，委員會由行政長官批示107委任或社會文化司司長批示委任108的秘書提供支援。至於在職權及權力方面，我們可總結出該等委員會獲賦予廣泛的權力，主要是：建議修法或就措施提出修正建議，建議進行研究，建議訂定策略和宣傳活動。委員會在透過提出意見或建議，監察政府的規範行為、政策及慣常做法109，我們還可以推斷委員會的權力亦包括促進教育、培訓和推廣活動110。但是，我們不要忘記該等委員會不是獨立於行政權的自主機構。此外，從婦女委員會的名稱反映出該委員會純屬一個諮詢機構。雖然法律並無就另外兩個委員會的性質作出說明，事實上與婦女委員會沒有太大分別。102.婦女事務諮詢委員會由行政長官或社會文化司司長領導（過去是由行政法務司司長領導），而復康事務委員會及長者事務委員會由社會文化司司長領導。　103.參見第307/2007號行政長官批示（設立長者事務委員會）第三點及第6/2005號行政法規（設立婦女事務諮詢委員會）第三條。　104.參見第239/2008號行政長官批示（設立復康事務委員會）第三點。　105.例如：婦女事務諮詢委員會。　106.例如：復康事務委員會及長者事務委員會。　107.例如：婦女事務諮詢委員會。　108.例如：復康事務委員會及長者事務委員會。　109.例如：復康事務委員會及長者事務委員會。　110.參見第6/2005號行政法規第3條，第307/2007號行政長官批示第三點及第239/2008號行政長官批示第三點。　
  • 294因此，我們明確對下列問題作出保留是合理的：（一）實質監督行政當局行為的權力；（二）就有關工作領域的人權狀況制作獨立報告的權力；（三）建議的性質和範圍。因此，對於委員會是否可以對澳門特區政府的政策及行為行使“監督”職能，我們持有觀望態度。總的來說，雖然該等機構具備下列特點：（一）在人權的某個層面上具有明確任務，這符合了國際機構的指引111，（二）傾向多元化（民間社團的代表性），（三）有全面的權力，但是，委員會具有不穩定因素，從而對獲確認為符合國際標準的本地獨立人權機關造成影響――即面對行政權時所具有的獨立性和自主性。在下結論之前，先對個人資料保護辦公室112作扼要分析，該辦公室確保個人資料的處理“（......）應以透明的方式進行，並應尊重私人生活的隱私和《澳門特別行政區基本法》、國際法文書和現行法律訂定的基本權利、自由和保障”（見第8/2005號法律第1條）113。簡言之，負責監督及協調第8/2005號法律（個人資料保護法）的執行。個人資料保護辦公室在行政長官監督下獨立運作，具有《民法典》第79條及第8/2005號法律所賦予的公共當局權力，其成員由行政長官以定期委任的方式委任，具有本身的行政及財政資源。在行使公共當局權力時，可以受理投訴/接受舉報，制作意見書，提出建議及作出決定114。如果我們考慮：（一）辦公室在體制上只向行政長官負責；（二）無需遵守及受行政長官的指示約束；（三）對私營和公共部門行使監督職能（公共當局權力）；（四）擁有本身的人力、行政及財政資源（負擔由澳門特別行政區預算所登錄的撥款支付），我們認為基於這些因素，它是有別於上述提及的委員會，是一個面對行政權時111.參見註腳101。　112.3月12日第83/2007號行政長官批示，詳情瀏覽www.gpdp.gov.mo。　113.參見立法會第3常設委員會關於法案的第3/II/2005號意見書，載於www.al.gov.mo/lei/leis/2005/08-2005/parecer.pdf。　114.參閱8月22日第8/2005號法律第25條第5款、第26條第2款及第28條。　
  • 295具有獨立性和自主性的機構。因此，由於本身的特徵，這說明了辦公室整體上115符合了“巴黎原則”的基本要件。然而，美中不足的是辦公室的工作範疇過於狹窄，因為只對人權的特定層面作出保護。現在，我們可以肯定地總結出，澳門特別行政區沒有一個既符合“巴黎原則”且以促進和保護人權為宗旨的獨立和自主機構。儘管如此，在澳門特別行政區現存的上述機構當中，考慮到有關性質及權限，我們認為有一個能夠促進和保護人權的部門――廉政公署行政申訴局。事實上，廉政公署行政申訴局本身已具備條件履行維護人權的職責（具有類似於“巴黎原則”規定的職責與權力）116，只需為此而重新訂定職能及架構運作模式便可，也就是說，以明確方式將人權的促進和保護列為其任務，並提供必要的人力，行政和財政資源。因此，我們可在澳門特別行政區設立人權複合型申訴專員（HybridHumanRightsOmbudsman），並賦予適當資源使其運作符合國際標準。同樣地，基於同一邏輯，我們認為可以考慮將廉政公署中的行政申訴方面的工作獨立117。任一方案的取捨――以明確方式將人權的促進和保護列為廉政公署行政申訴部門的任務，或直接地將行政申訴局獨立，這必然和不可避免地修改8月14日第10/2000號法律。基於同一想法，我們亦可考慮，按照“巴黎原則”及其他國際文書的規定，創設一個本地的人權機構。115.稍後我們將有機會討論一些人所共知的問題，然而，率先在此指出，考慮到有關法益，辦公室由批示設立顯得有點別扭，此外，辦公室只屬臨時性質（項目組性質）。116.參見關於說明廉政公署在行政申訴方面的權力及準司法權的註腳。　117.這並非新構想，參見立法會第三常設委員會第1/III/2008號報告，及第4/III/2009號意見書第6頁，第42-43頁（註腳6）。後者指出“有意設立一個在運作上獨立於廉政公署的申訴專員部門”。隨後再指出“委員會注意到廉政公署同時兼顧打擊某種犯罪及維護基本權利，可能在某些情況下出現難以平衡兩者的困境，因為這兩方面的工作及人權的維護須予以確保。在委員會中有議員認為藉著修改廉政公署法律的機會，必須審慎研究修法如何確保居民的基本權利。”　
  • 296五、澳門特別行政區促進和保護人權事務機構的狀況當考慮將澳門廉政公署行政申訴局或創設一個本地的人權機構，必然面對與澳門特別行政區法律制度配合的問題，因此，建議對此問題要一併考慮。首先，設立一個具有這樣性質與任務（保護基本權利，獨立於行政權並具有自主性及公共當局權力）的機構，只可能採取法律的形式118。設立行為應明確規定機構的地位，機構組成及運作的規則，獲賦予的權力及其範圍。至於獲賦予的準司法權的權力範圍，包括可以發出有約束力的建議及意見，調解權、研究和調查權（在這種情況下，須配合檢察院及廉政公署的權力），這是一個立法政策的問題，我們不對此發表評論。不過，一方面廉政公署行政申訴方面由於已掌握了上述的部份權力，另一方面，在個人資料保護辦公室的體制上與檢察院和廉政公署配合方面所得的經驗，因此，我們認為在立法政策方面不會存在大的問題。至於本地人權機構的創設或澳門廉政公署行政申訴部門獨立化（具有新職責）與澳門特別行政區法律體制的配合問題，具體而言，《基本法》對於設立具有類似於廉政公署及審計署（《基本法》第59條及第60條）的特別權力的機構並無明文作出規定，我們的立場認為上述兩個構想並無違反《基本法》的條文或精神，現就此問題進行如下分析。118.參見《基本法》第67條及第71條第1項。最近生效的7月27日第13/2009號法律（關於訂定內部規範的法律制度），就立法權限及機關設立的形式等方面消除了倘有的疑問，見第6條第1項，當中規定：“《基本法》和其他法律所規定的基本權利和自由及其保障的法律制度須由法律予以規範”，及見第7條第4項（須由獨立行政法規予以規定的事項）；該項內容是：“公共行政當局及其所有的部門及組織單位的架構和組織，包括諮詢機關、具法律人格的公共部門、公務法人、公共實體、自治部門及基金組織、公共基金會、其他自治機構及同類性質機構的架構及組織，但不包括屬於立法會、法院、檢察院、審計署及廉政公署的機構或納入其職能或組織範圍內的機構，以及對基本權利和自由及其保障具有直接介入權限的機構，尤其是刑事調查機關（下劃線由作者加上）”，詳情參閱立法會第一常設委員會關於法案的第3/III/2009號意見書，載於www.al.gov.mo/lei/leis/2009/13-2009/parecer.pdf。　
  • 297我們的見解是以系統分析《基本法》為基礎，且不排除對屬於不同法系119但情況與澳門特別行政區相類似的香港特別行政區作比較分析。由於這是一個富爭論的課題，首先，對《基本法》的規定進行實質性的分析。澳門特別行政區在“一個國家，兩種制度”下，具有本身的法律政治地位120，享有行政管理權、立法權和獨立的司法權。這種高度自治是中華人民共和國全國人民代表大會授予，《基本法》第2條對此明文規定。《基本法》是特區內部最重要的法淵源，在政治權力的組成及澳門居民基本權利的訂定方面可視為“實質意義的憲法”121。在基本權利方面，《基本法》在第一章“一般原則”第4條規定：“澳門特別行政區依法｀保障´澳門特別行政區居民和其他人的權利和自由122。”119.澳門特別行政區屬於大陸法系，香港特別行政區屬於盎格魯——撤克遜/普通法系。120.“不論對自治的依據或是對自治的延伸，對行使政治權利的連接因素，對預先確定的政治模式來講，這個模式都具有獨創性。”簡秉達，“在聯合聲明及基本法中澳門的法律自主《基本法》：問題與展望”，《澳門法律雜誌》，1999年，第163頁。121.同上，第177頁。AntónioKatchi，“澳門法淵源”，《論文與研究》，澳門大學，2006年，第280頁及後續頁。122.參見《基本法》第8、11、18、40、41及43條。關於在澳門的人權保護及法律體系延續性原則，見：JorgeCostaOliveira，“未來澳門特別行政區基本法中澳門法律體系延續性”，《行政雜誌》，第19/20期，1993年；J.C.Oliveira，“TheExtensiontoMacauoftheInternationalCovenantsonHumanRights”，第13屆LAWASIA研討會發言稿，Colombo，1993年；ArmandoIsaac，“Theconstitutionalframeworkforlegal-cooperationbetweenthe｀TwoSystems´ofthe´OneCountry´:ThecaseofMacau”，香港法學院舉辦1999年舉辦“一國兩制司法互助研討會”發言稿；PauloCardinal，“過渡期澳門基本權利的反思”，DAXIYANGGUO，2005年，第7期，第53-92頁；P.Cardinal，“過渡期澳門基本權利：若干思考”，《行政雜誌》，第71期，第XIX卷，2006年1月；P.Cardinal，“ThejudicialguaranteesoffundamentalrightsinMacauLegalSystem:aParcoursundertheFocusofContinuityandofAutonomy”，第221-269頁；VitalinoCanas，“ThegeneralregimeoffundamentalrightsintheBasicLawandintheinternationalinstruments”，第655-677頁；SimonNMYoung，“FundamentalRightsandtheBasicLawsoftheHongKongandMacauSpecialAdministrativeRegions”，第681-693頁；JorgeBacelarGouveia，“澳門
  • 298《基本法》第三章明文確保了一系列關於居民的基本權利和自由123，儘管其他權利和自由的保護由澳門特別行政區普通法律規定（見第40條及第41條）124。因此，有必要了解憲法規定的真正範圍，特別是“保障”一詞的意思。我們認為，這一用語應作廣義解釋。也就是說，要由澳門特別行政區負責確保其居民切實及完全享受基本權利和自由，特別是透過下列手段達致：（一）法律上承認這些權利；（二）促進尊重這些權利及推廣，（三）運用法律手段和/或準司法手段保障該等權利，（四）建立以保護權利為目標的機制。“保障”一詞包括廣義上的基本權利的法律保護。因此，為保護和促進人權，在本地設立一個獨立、多元和自治的機關是完全符合《基本法》第四條的規定，澳門特別行政區根據該規定，有資格設立該等機關。我們認為這一舉措並不違反《基本法》，因為這是屬於特區自治範圍的事務125，因為當擁有高度自治，意味著也同樣給予權力行使的高度自由裁量，尤其是關於尊重和捍衛澳門特別行政區居民的權利和自由（《基本法》第2、4、11條）。上述見解亦可建基於對《基本法》第18條第3款第2部分內容所作的相反解釋。只要不涉及外交與國防事務，其餘則屬《基本法》所規定特區自治範圍的事務126。的基本權利”，第695-714頁，“OneCountry,TwoSystems,ThreeLegalOrders–PerspectivesofEvolution”國際研討會發言稿，澳門，2007年2月5-7日；EssaysonMacau´sAutonomyaftertheResumptionofSovereigntybyChina,J.C.OliveiraandP.Cardinal(Eds)，Springer，2009年；PauloCardinal，“澳門刑事訴訟法形成的點滴――從延續不變原則到維護人格尊嚴原則說起”，澳門特別行政區立法會法律及公民權利系列研討會，CoimbraEditora，2009年。　123.非本地居民享有《基本法》第三章規定的基本權利和自由（第43條）。　124.在人權保護的角度下，值得一提，對基本人權及自由的尊重已深深地紮根在澳門特別行政區法律體系中，在根本大法及普通法律均對此作出明確規定。　125.“特區的自治限制與自由國家傳統職能有關，並賦權中央負責外交及國防事務。”簡秉達，上述作品，註腳120，第167頁。　126.參見《基本法》第144條關於修改本法基本政策的限制。　
  • 299此外，這一舉措也符合了《基本法》第40條的精神，規定《經濟、社會與文化權利的國際公約》（ICESCR）、《公民權利和政治權利國際公約》（ICCPR）通過澳門特別行政區的法律予以實施127。因此，在澳門特別行政區設立保護人權機構，意味著進一步從廣義層面上落實公約所規定的原則和權利。如果從實體法律條文的註釋及法律原理上獲得支持的話，那麼就不能說懷疑訂定該等公權力機關制度的法律“抵觸”《基本法》。當我們注意到構成我們法律體制的行政法一般原則，及《基本法》關於政治體制的規定（第四章），可否對《基本法》規定以外的其他機構賦予一個特殊的機關法律地位（具有上述的特點及公權力）？澳門特別行政區的政治體制建基於傳統的行政、立法和司法權力分立，其憲政制度的特點是，以行政長官為中心的“總統式管治體制”128。行政長官是澳門特別行政區的首長，代表澳門特別行政區，依照《基本法》規定對中央人民政府和澳門特別行政區負責（見《基本法》第45、62條）。行政長官的職權由《基本法》第50條規定：“澳門特別行政區行政長官行使下列職權：（一）領導澳門特別行政區政府；（二）負責執行本法和依照本法適用於澳門特別行政區的其他法律；（三）簽署立法會通過的法案，公佈法律；簽署立法會通過的財政預算案，將財政預算、決算報中央人民政府備案；127.該條文亦包括國際勞工公約的規定。　128.“澳門特別行政區在地方層面上的憲政制度的自治”主要特徵是，設立了以行政長官為中心的總統式管治體制，對權限作出嚴格的界定及立法機關，行政機關及司法機關的職能互不干涉”，簡秉達，上述作品，註腳120，第168頁。　
  • 300（四）決定政府政策，發佈行政命令；（五）制定行政法規並頒佈執行；（六）提名並報請中央人民政府任命下列主要官員：各司司長、廉政專員、審計長、警察部門主要負責人和海關主要負責人；建議中央人民政府免除上述官員職務（……）。”結合上條第6項及《基本法》第59、60條（分別關於廉政公署及審計署）來看，我們可初步推斷出，只有《基本法》明確規定的廉政公署及審計署才是唯一擁有特別公共權力的實體（除上條第6項所指的其他主要官員外）129。那裡所列的主要官員是否已盡數列出？這種遺漏是否對人權機關的設立構成障礙？再者，由行政長官提名並報請中央人民政府任命的程序，是否對公權力機關的設立（其據位人由行政長官任命）構成實質限制？這些法律問題的出現是合符邏輯及有理由的，我們將詳盡解答這些問題，請讀者耐心靜候。雖然上述條文已初步對我們的論題構成障礙，但我們不要忘記其他具有憲法效力的條文，以及對《基本法》作目的及系統解釋後（《基本法》第2、4、40條及第18條第3款第2部分內容所作的相反解釋），我們的論題是獲得支持的。再者，我們也不能忽視的是，《基本法》不須描繪澳門特別行政區整個建制架構130，因此，第59條及第60條的條目並非盡數列舉，此外，經中央人民政府任命亦並非對由行政長官任命其它人士擔任公共官職的實質限制。129.主要官員包括各司司長、警察部門主要負責人和海關主要負責人，他們由行政長官提名並報請中央人民政府任命。至於司法機關的官員（法官及檢察官）由行政長官任命（見《基本法》第87、90條）。此外，《基本法》第15條規定中央人民政府任免澳門特別行政區行政長官、政府主要官員和檢察長（第90條第2款）。　130.澳門特別行政區的政治架構規定在《基本法》第四章，分成三節。關於行政架構的條文為第61至66條(第二節)。　
  • 301如前所述，行政長官既是政治機關和行政機關。而澳門特別行政區的政治體制架構包括政治機關和行政機構，以及其他機構，如法院（司法權）和立法會（立法權）。在中央行政當局範疇內，根據學理，可以透過憲法131或法律，設立無需受制於任何人的獨立諮詢或監督機關132，如廉政公署和審計署專員，從澳門的情況來看，設立其他獨立諮詢或監督機關沒有任何法律障礙133。這些依法設立的機關或機構，定義上不屬行政當局的概念（機關及運作上的概念）134，他們擔當著重要的角色，為確保私人面對行政當局時享有權利、自由和保障而對行政活動進行監察135。此外，以下學理亦指出“（......）國家以外的公法人（狹義上），即那些由公權力設立的、並以貫徹公共利益及以本身名義行使當局權力目的的公法人”136。因此，建立在澳門特別行政區設立人權申訴專員是符合上述學理，亦完全符合我們行政法律憲政體制的原則。另一方面，尚有以下兩個論據支持我們的論題，分別是：（一）個人資料保護辦公室的設立，（二）分析與澳門享有同等的法律政治地位的香港特別行政區情況。131.《基本法》包含了實質上屬憲法但形式上屬行政法的規範，主要是關於組織架構（例如，行政權（《基本法》第4章第2節）、地方權力（第4章第5節）、公務人員（第4章第5節）。正如FreitasdoAmaral教授指出：“（……）所有這些規範在形式上屬憲法規範，因為被規範在憲法內，但實質上屬行政法規範，因為涉及公共行政的活動。（……）因為該等規範紮根於憲法而可將之稱為憲法化的行政法，然而，卻存在一些不屬憲法或關於憲法專門規範的政治機關的行政法規範（……）”，《行政法課程》，第1卷，Almedina出版社，1990年，第161-162頁。　132.FreitasdoAmaral教授，《行政法課程》，第1卷，Almedina出版社，1996年，第230、300-302頁。　133.此外，最近生效的第13/2009號法律接納了這種可能性，第7條第4項指出可透過法律設立“對基本權利和自由及其保障具有直接介入權限的機構”。參見註腳118。　134.《基本法》第62條訂定了澳門特別行政區機關運作上的架構：“澳門特別行政區政府的首長是澳門特別行政區行政長官。澳門特別行政區政府設司、局、廳、處。　135.特別是可以向公權力發出勸喻，使侵害基本權利的狀況得以糾正。　136.MarceloCaetano，《行政法教程》，第I卷，第10版，Almedina，1991年，第184頁。
  • 302對於在澳門特別行政區設立個人資料保護辦公室，除了關心其創設行為及臨時性的問題外137，我們亦必須思考該辦公室所受到的法律限制138，以便判斷廉政公署行政申訴工作可否獨立或創設一個本地的人權機構。對於在特區設立一個《基本法》並無規定的具有特別權力的獨立機構139，我們從中可以得出甚麼結論，法律上如何解決？140接著，我們建議分析與澳門享有同等的法律政治地位的香港特別行政區情況。經分析香港特別行政區基本法的規定，我們發現與澳門特別行政區情況相類似的是，香港特別行政區基本法第57條及第58條分別規定的廉政專員（IndependentCommissionAgainstCorruption-ICAC）和審計長，均由行政長官提名並報請中央人民政府任命（見香港特別行政區基本法第48條第5項）。香港特別行政區法律建制架構，除了《基本法》所規定的機關外，尚包括其他獨立於行政權的機構141，該等機構已設立多年，在基本權利保障方面具有特定職責，主要有：於1989年設立的OmbudsmanOffice，於1996年設立的EqualOpportunitiesCommission及OfficeofthePrivacyCommissionerPersonalData142。基本上，它們是獨立於行政架構的自治機關，具有準司法權力，特別是仲裁和調查權。機關據位人由行政長官委任，在體制上對以香港特別行政區的首長身份，並代表特區的行政長官負責，而不是對以特區政府的首長身份的行政長官負責。137.事實上，當考慮到受保護法益（基本權利）的性質，我們對以行政長官批示設立（行使《澳門特別行政區基本法》第五十條（五）項賦予的職權，並根據訂定澳門公共行政組織結構大綱的8月11日第85/84/M號法令第十條的規定）的政治立法決定感到奇怪。我們亦對因應辦公室的職責而賦予臨時性質產生疑問。　138.正如前述，辦公室在行政長官監督下獨立運作，除了具有本身的行政及財政資源，按照第8/2005號法律及《民法典》第79條規定獲賦予公共當局權力。辦公室基於職責亦必須配合廉政公署及檢察院。　139.因為在形式上曾以“批示”設立，見註腳110。　140.見法案的理由陳述，指出：“另一方面，應由一獨立實體承擔監管及保護個人資料的重大職責，而按照《基本法》的規定，設立此類機構的提案權屬政府。”第3頁，載於www.al.gov.mo/lei/leis/2005/08-2005/nota_justificativa.pdf.　141.參見香港特別行政區基本法第60條第2款。　142.www.doj.gov.hk/eng/about/pd.htm　
  • 303這些機構與香港特別行政區ICAC和ProsecutionsDivision，並無管轄權上的衝突，本著緊密合作的精神執行職務。然而，香港特別行政區基本法只列出了廉政公署和審計署，而無提及其他獨立機關，我們正處於類似於澳門特別行政區的情況，法律上如何解決？我們認為，在形式上區分獨立機關與廉政公署和審計署的差異在於，由行政長官提名並報請中央人民政府任命。所以我們可以發現，若中央人民政府有意控制所有公權力機關據位人的任命，香港特別行政區基本法大可落實這一政策取向，但是這並沒有發生。這並不意味著，非經中央人民政府任命據位人的公權力機關處於較低的建制地位，而只是說明中央人民政府無意對行政長官作出的所有任命行使監督權，從而嚴格遵守了香港特別行政區基本法規定的自治原則143。另一方面，它可以說，這些機構早在中國恢復對香港行使主權前已設立（1997年7月1日），這與澳門特別行政區新設立有關機構的情況不同。但是，從我們的角度來看，這種情況無疑為我們提供了豐富的論據以支持我們一直堅持的觀點，現作闡釋。首先，如果這些實體在違反了香港特別行政區基本法，按照《基本法》第8條第2部分及第11條第2款規定，創設該等實體的規範行為會被自動廢止144。再者，成立香港特別行政區常設委員會認為，香港回歸後這些機構的延續性沒有抵觸或違反香港特別行政區憲法性原則和規定，否則早就宣告抵觸基本法145。143.有關事務屬香港特別行政區自治範圍事務（香港特別行政區基本法第2條）。144.與澳門特別行政區基本法相同，香港特別行政區基本法已規定排除一切抵觸基本法的規範性文件的條款。　145.就此問題，參閱全國人民代表大會常務委員會於1997年2月23日第23次會議決議及相關附件，有關決議是以香港特別行政區籌備委員會的工作，決定了哪些法例或規範抵觸香港特別行政區基本法精神及規定。　
  • 304最後，有關問題從未成為全國人民代表大會常務委員會事後審議的對象（香港特別行政區基本法第158條），因此，我們可得結論，獨立機構的設立並不違反香港特別行政區基本法的規定，在政治層面上（例如，香港特別行政區與中央人民政府的關係領域），及在法律建制層面上（即在香港特別行政區組織及政治建制架構中）均不產生任何制約。在法律憲政層面上，幾乎與澳門特別行政區相同的香港特別行政區，儘管屬於不同法系，我們肯定憑藉香港的經驗，設立《基本法》未規定的新公權力機關，不違反《基本法》的規定和精神，亦不會對澳門特別行政區政治建制構造成影響。綜上所述，我們認為有足夠法律上和事實上的理由支持廉政公署的行政申訴服務獨立並肩負保護人權的明確任務，同理亦有充足理由支持在澳門特別行政區創設一個人權機構。六、結論（一）對本地促進和保護人權機構的關鍵角色予以肯定，特別是人權事務機構實時監察（“watchdog”）行政權在執行關於基本權利、自由和保障的政策，以及監察遵守適用人權公約時所產生的國際義務；（二）建立一些國際級的機構（即對國家、地區及全球發揮影響力的機構），例如，國家人權委員會（commomlaw國家的傳統）和申訴專員――Ombudsman（大陸法/民法國家的傳統），以及新模式的機構――HybridHumanRightsOmbudsman；（三）在這些機構中存在一套以“巴黎原則”為依歸的劃一標準，“巴黎原則”訂定了設立地方獨立和自主的人權機構時應遵的原則和標準；（四）在澳門特別行政區各類以促進和保護人權為目標的機構當中，廉政公署申訴專員，基於其性質和權力結合本身的職責範圍，已
  • 305具有類似於地方獨立人權機構的權力，為此將其職責重新調整，尤其將基本人權和自由的保護明確列為其任務；（五）考慮到澳門特別行政區社會政治、地理人口及文化特徵，我們認為宜設立一個獨立的人權保護機構，而不是建立個別的委員會；（六）廉政公署行政申訴服務的獨立或按照“巴黎原則”規定，創設一個地方獨立和自主的人權機構，是我們不得不考慮的方案，但是，是否符合澳門特別行政區法律體制這一問題仍備受爭論；（七）儘管有其他見解，但我們認為正如本文所述，對於廉政公署的行政申訴服務獨立並肩負保護人權的明確任務，或同理在澳門特別行政區創設一個人權機構，並無法律上和事實上的障礙；（八）我們的理由是基於對《基本法》進行系統的分析，和比較分析與澳門特別行政區相類似的香港特別行政區的情況；（九）建立一個獨立、多元和自主的、並以促進和保護人權為目的地方機關，符合《基本法》的精神和條文基本法，特別是《基本法》第4、40條的法理由，因為我們只是在保護人權的法律制度下，設立一個促進人權的機制；（十）這舉措是不違反《基本法》的，因為它屬於在特區自治範圍事務（高度自治），亦不會不符合本地法律體制的憲法及行政法原則和法律，此外，澳門特別行政區《基本法》不必描述整個政治建制架構，因此，在形式上沒有由《基本法》規定的情況下，可以設立一個獨立於行政權並具有公權力的機關，以行使監督職能；（十一）藉此一提一項公法原則：當一個國家對特區授予自治權，並相應地就特區的權限作出保留，這種保留的權限必然是盡數列出，除非規範本身另有規定（本個案不屬此情況），國家保留原則給予特區自治空間，這自治空間像香港特別行政區模式般擴大，我們並不認為中央人民政府希望給予較少的自主權／權力予澳門特別行政區；
  • 306（十二）為了在澳門設立一個人權申訴專員（複合型），不論透過將廉政公署的行政申訴服務獨立或創設一個地方機構（採取一種符合特區特徵及規模的模式），均可促進中國在遵守人權條約執行監察委員會的提議方面的對外形象，亦使澳門特別行政區符合了亞太地區國家的做法，特別是澳大利亞、斐濟、印度、印度尼西亞、馬來西亞、蒙古、尼泊爾、新西蘭、菲律賓、韓國、斯里蘭卡、東帝汶和泰國。
  • 307《行政》第二十三卷，總第八十八期，2010No.2，307—320澳門、新加坡、香港小販管理比較研究呂國民*一、前言小販主要是指經營規模較小、流動性較強、在公共空間從事經營的攤販。在很多地方，從事小販工作是一般低下收入家庭的重要生計，也是很多人在經濟低迷時期賴以謀生的重要手段（如1997-1998年的亞洲金融危機、2007-2009年的國際金融海嘯）。由於投資少，小販行業不單是失業群體臨時謀生的途徑，也是居民，特別是低收入人仕的主要生活消費模式。小販的存在有其社會功能，但是街頭小販也帶來社會成本的增加：例如危害公共衛生、污染環境、阻塞交通等1。本研究嘗試通過參考香港和新加坡小販管理的經驗，提出澳門小販管理的一些改善建議。二、澳門的小販管理（一）澳門小販業的現況澳門近年急速發展，躋身於如新加坡、香港的國際城市之列；澳門要作為吸引遊客的國際城市，政府是需要加強城市規劃、改善市容清潔，藉此使澳門成為亞洲區內優質居住環境城市。澳門在邁向國際城市的過程中，小販管理是不可忽視的一個重要工作。*香港浸會大學政治與國際關係學系助理教授。1.Bhowmik,S.,2005.“StreetVendorsinAsia:AReview.”EconomicandPoliticalWeekly.May,June4。
  • 308根據民政總署提供的資料顯示：於2006年底，澳門分佈於五個露天小販區的數目總數為251個。營地街市外圍小販區共121個、下環街小販區共67個、十月初五街小販區共52個、大三巴牌坊小販區共5個、主教山小販區共6個。最多小販的小販區為營地街市外圍小販區，最少小販的小販區為大三巴小販區。販賣貨品種類方面，以成衣百貨類為最主要，有117個，佔總數的69.3%。表1澳門五個露天小販區小販數目地區次數百分比十月初五街5220.7下環小販區6726.7大三巴小販區52.0主教山小販區62.4營地街市外圍小販區12148.2總數251100.0資料來源：民政總署提供（2006）至2009年4月，全澳合共劃分了17個小販區、3個附設於市政街市內之熟食中心及1座小販大樓――祐漢小販大樓，當中有11個小販區設有固定支架蓬帳，包括祐漢第二街小販區，祐漢街市外圍小販區，臺山街市內小販區，筷子基小販區，雀仔園街市外圍小販區，營地街市外圍小販區，牌坊小販區，主教山小販區，氹仔街市外圍小販區，氹仔四面佛小販區及路環黑沙海灘小販區2。至2008年底全澳合共有1,200個小販攤檔（澳門半島有1,162個，海島有38個）。從事小販行業的人士有約二千人。相對於五年前，現2.小販區地點包括：義字街、群隊街、紅街市外圍、飛能便度街、羅白沙街、道咩卑利士街、祐漢新村第二街、下環街、貨倉街、河邊新街、木瓜圍、蓮溪廟一帶、營地大街、筷子基一帶、雀仔園街市一帶。　
  • 309時的小販牌照減少了174個。因應外圍經濟狀況，自2003年起，特區政府連續七年豁免小販的牌照費用3。（二）澳門小販管理的機構在1980年代初期，由於大量外地人士遷居澳門，社會經濟漸趨蓬勃，小販之數目亦逐漸增加；初期，澳葡政府並沒有專責之行政部門負責制定小販行業之政策及管理工作。及至1987年，當時之澳門市政廳成立專責處理之行政部門――流動小販輔助組，小販行業之政策及管理工作，才逐漸較有系統、有秩序地開展；及至1996年7月1日；因應當時政策之考量，正名為“小販事務處”並沿用至今。澳門民政總署小販事務處是設於衛生監督部以下的部門。小販事務處主要權限包括：向小販、手工藝者及買賣舊貨者發出准照，並更新有關紀錄；管理小販專用區及其他預留給小販使用的場地，並確保該等場地衛生清潔；監察小販的經營情況，維持小販的經營秩序，並執行有關規定及規章；並設立臨時市集及街市，發出有關准照，並進行監察4。1.流動小販輔助組流動小販輔助組在成立初期，基於部門職能及法例之規範，只能負責澳門半島小販之監管工作，而海島市小販之監管工作，則由當時之海島市政廳負責。1999年澳門回歸祖國後，根據澳門特別行政區基本法之規定於2002年1月1日；將澳門及海島市（包括氹仔半島及路環半島）兩個市政廳合併；正式成立民政總署，至此澳門及海島市小販之監管工作亦全撥歸小販事務處負責。2.小販事務處小販事務處主要有下列權限包括：（1）向小販、手工藝者及買賣舊貨者發出准照，並更新有關紀錄；（2）管理小販專用區及其他3.鄭淑賢：《澳門小販牌照逐年減少》，載於《澳門雜誌》，2009年6月，第70期，第10-11頁。　4.澳門民政總署小販事務處組織架構。http://www.safp.gov.mo/legismac-orgtxt/2002/S1/2002_02/IACM_C_txt.htm。　
  • 310預留給小販使用的場地，並確保該等場地衛生清潔；（3）監察小販的經營情況，維持小販的經營秩序，並執行有關規定及規章；（4）設立臨時市集及街市，發出有關准照，並進行監察。澳門小販的管理由小販事務處可根據職能分為四個不同功能範疇：（1）前線稽查範疇：負責執行現行小販市政條例，檢控違例擺賣人士，扣押貨物，監管各小販區及熟食中心的營運秩序及衛生情況，設施之保護及維修情況，巡查特色市集與臨時售賣攤檔。（2）倉務管理範疇：負責安排扣押物品存放及領取之工作，查點及核對每日扣押物品之種類及數量，整理及安排需移交往其他部門物品之類別及數量。（3）資訊管理範疇：利用現今之數碼及資訊科技；使小販管理工作正式進入數據化、系統化、清晰化、效率化之層面，降低及減少人為錯誤之出現機率。編制及監控各類“准照”之發出，制訂、研究“市集”、“臨時攤檔”等各項之“遵守規則”及籌設等等之工作。（4）內部管理範疇：逐步及更多利用數碼電子化設備，藉以優化日常之管理工作及提升本處人員之質素。（三）澳門小販管理的工作特點澳門的小販管理工作特點主要有以下四個方面：1.分區特擊，定點巡查及重點駐守無牌小販的存在，是大部份發展中城市及地方之普遍現象。當經濟環境變壞時，無牌小販之活動數量會有所增加。澳門的無牌小販，一般會採取分區特擊，定點巡查及重點駐守等綜合方法，達到壓制無牌小販之活動及範圍的目的。這種方法有效阻止及減少無牌小販的出現。2.定期提供空置檔位抽籤每年定期為有興趣從事小販行業的市民提供空置攤檔進行抽籤活動。每期的空置攤位數目及所在位置會分別張貼於衛生監督部，民政總署各服務站及全澳各市政街市之佈告板上。市民可往民政總署查看相關資訊及申請。這種方法能提供機會給有興趣從事小販行業的市民
  • 311參與，亦可配合社會經濟及城市發展，重整小販區的配套設施及經濟職能。3.因應傳統節假日設立短期之臨時售賣攤檔於每年農曆新年之傳統節假日期間設立臨時售賣攤檔，此外亦會設立臨時市集、增設臨時小販區、假日特色市集及臨時售賣攤檔等。藉此可輔助旅遊業之發展及回應市民之要求。這種方法能推動及增加傳統節假日之氣氛，並提供機會給有興趣從事小販行業的市民參與。現時澳門的臨時市集包括氹仔市集檔位、農曆春節期間售賣爆竹及小食攤檔、農曆年宵市場檔位、傳統節日臨時售賣神香風車攤檔等。4.分區巡查及作大型特擊檢控小販事務處的稽查人員會聯同衛生檢疫人員進行衛生檢疫、分區巡查及作大型特擊檢控工作。小販事務處也會與其他相關部門合作，改善小販區之營商環境，例如定期清洗小販區、熟食中心之地面、蓬頂、隔油井及各相關之配套設施等。這有助維持小販的管理工作及起到阻嚇作用。三、新加坡的小販管理（一）新加坡小販業的現況1950-1960年代，新加坡小販大多數都在不衛生的環境下工作。這些小販活動威脅到了新加坡人的公共健康和環境衛生，甚至造成了嚴重環境污染。因此政府不得不採取措施為這些小販組建相應的經營場所。1968-1969年，新加坡政府通過人口普查，確定了18,000名街頭小販，並頒發了臨時准照，成功限制街頭小販數量。1970年代之後，新加坡所有街頭小販必須持照經營。為防止小販對城市環境和交通造成影響，新加坡政府採取強硬措施管理街頭小販，政府經常檢查小販的情況和組織小販接受衛生和環保知識培訓。近幾年來在亞洲金融危機
  • 312後，失業高企率導致在新加坡湧現出很多年輕、受過教育的小販。新加坡目前共有113個政府街市／小販中心，容納超過15,000個攤檔。由2004年4月1日起，所有政府街市／小販中心統一由國家環境局管理5。表2新加坡有國家環境局准照的小販數目年份1998200320042005200620072008總准照發行（售賣各種貨物）369832391586215105143461441912898街頭熟食檔攤（通常是小面積）80228115410538781021902來源-新加坡統計署，主要統計年鑑2009。http://www.singstat.gov.sg/pubn/reference/yos09/statsT-hawkers.pdf表二中，有准照的小販總數在新加坡政府控制之下有溫和的減少。在2004年4月1日，小販區歸入國家環境局和小販部門的監管範圍之下，有准照的小販數目急升至15862。這表示熟食檔小販已經在有關於食品安全方面受到較嚴厲的監視。於2008年，在125個政府街市/小販中心內有超過13,000個小販攤檔6。（二）新加坡小販管理的機構在新加坡，小販中心由環境部下屬法定機構國家環境局（NationalEnvironmentAgency）主管，由小販署具體負責管理。環境局在全國劃分五個管理區，內設小販中心管理機構負責。國家環境局於2002年7月1日在環境及水源部（MinistryofEnvironmentandWaterResources）轄下成立，集中推行環境政策7。新加坡國家環境局推行一系列措施，確保街市／小販中心符合食物安全及良好衞生的標準。有關的措施包括：1.由1990年開始，所有食物處理人員均須修讀基本5.食物安全及環境衞生事務委員會代表團2006年7月25、26及28日前往新加坡及2006年7月29日前往吉隆坡進行職務訪問之《研究新加坡和吉隆坡家禽屠宰運作的報告》。香港特區政府，2006年。　6.SingaporeNationalEnvironmentAgencyreport--http://app.nea.gov.sg/cms/htdocs/category_sub.asp?cid=131。　7.同上。　
  • 313的食物衞生課程和通過筆試，以及接受傷寒疫苗注射；2.在1987年9月推行違例記分制度。3.在1997年6月推行食物攤檔分級制；4.由1992年開始禁止在濕貨街市內屠宰家禽；5.在1999至2000年期間推行冰鮮鍊制度8。（三）新加坡政府管理小販的工作特點1.違例扣分制度在新加坡，環境局小販署專門有一批人對小販進行抽查。環保總局在1987年9月年推行違例扣分制度，實施“犯規記分制”（PointsDemeritSystem.），懲處觸犯公共衛生法例的小販。違例持牌人如在一年內被記的分數累積達12分或以上，會被暫時吊銷牌照2個星期（首次暫時吊銷）。如果又在1年內累積12分或以上，第二次的暫時吊銷長達4個星期；第二次暫時吊銷後，如果再度在1年內累積12分或以上，其執照將被撤銷。對犯規行為分類處罰：A類為嚴重犯規，扣6分，比如售賣不潔、污染、不宜食用的食物，將污水倒入明溝等等；B類扣4分，包括儲藏食物的方法不對，在準備食物時抽煙等等。屢次違規的違例者或會被撤銷牌照；在2000年，有231個小販因為不符合衛生標準而被扣分，其中有16個小販被停牌達二個星期之久。扣分制在新加坡被證明是一個非常有效的控制小販的政策。2.食物攤檔分級制度在1997年6月推行食物攤檔分級制，實行飲食店及食物攤位的分級制度。使消費者能掌握攤檔的衛生資料，選擇擬光顧的攤檔。分級制把攤檔分為4個級別，一年一次把所有飲食店和飲食攤位分成A級（優）、B級（良）、C級（中）及D級（差）四個等級；評估標準包8.食物安全及環境衞生事務委員會代表團2006年7月25、26及28日前往新加坡及2006年7月29日前往吉隆坡進行職務訪問之《研究新加坡和吉隆坡家禽屠宰運作的報告》。香港特區政府，2006年。　
  • 314括管理和清潔、個人衛生、食物運送等。等級執照必須展示在營業場所內顯眼且易接觸到的地方，否則將被罰款和扣分。分級制度可讓市民了解小販的食品衛生情況和所受到的保障。政府也可通過分級及扣分制度對小販的食品衛生進行有效約束。3.冰鮮鍊制度在1999至2000年期間推行冰鮮鍊制度（ColdChainSystem）。肉食攤檔檔主須按法例規定，在攤檔安裝展示式冷凍機，向顧客展示出售的豬肉、禽肉、牛肉及羊肉。從2000年開始，大多數的貨攤（為賣肉、魚及熟食等）為了消費者的食品安全，都要安裝展示式冷凍機以確保肉類的新鮮。這制度要求肉類由屠宰到整個零售過程的各環節都要保持冷凍。4.小販中心提升計劃在新加坡，很多小販中心在20多年前建成，安置街頭小販。該等小販中心成為當地生活方式不可分割的一部分。中心別樹一幟的風格及林林總總的食品，不單吸引新加坡人，也吸引了外國人和遊客。新加坡政府因此決定保留小販中心，並進行改善工程。1986年政府興建了141座小販中心，使流動食品攤販納入政府集中、有序的統一管理之中；至此幾乎所有街頭小販都進駐了食品中心。小販中心一般由熟食和街市食品兩個部分組成。熟食部分的攤檔售賣即食食品及飲品。街市食品部分的攤檔則專門售賣街市食品和雜貨。較為高檔的小販中心一般都有空調，且通常位於大型超市內部。政府還規定工廠、購物中心、辦公大樓和多層工業樓必須在同一建築物內設立餐廳以方便居民就近用餐，同時也減少居民光顧到無牌熟食小販。5.評估食品衛生水準新加坡每年對所有食品攤販的清潔管理、食物衛生、個人衛生等按優、良、中、差四等級進行評估；對獲“優”者，頒發“清潔與食物衛生優越表現”獎狀。
  • 315被評為“中”、“差”的食品攤販將成為下一年度衛生監督檢查的重點評估單位；按照《環境公共衛生（食物衛生）條例》對違法行為進行罰款、記分、暫時吊證、永久吊證等處罰9。四、香港的小販管理（一）香港小販業的現況香港有兩類合法的街頭叫賣小販：固定小販和流動小販。小販提供了就業機會和價廉物美的貨品，但也造成了衛生、噪音和街道擁堵等問題。為了緩解小販造成了問題，並將之納入政府管理的軌道上，香港自二十世紀50年代就開始對小販進行規管。街頭小販被安排到街市場中去，無證小販需要申領政府准照並在政府劃定區域經營。從二十世紀50年代開始，香港的食品小販顯著增加。到了1970年代，由於飲食習慣、餐館和速食店數量擴張、以及對小販投訴增加等原因，香港市民對於街頭食品小販的需求開始回落。政府嘗試減輕小販問題。最初，政府主要把街頭小販從街頭的露天地區移動到離開街道的市集；沒有准照的小販被鼓勵申請准照藉此取得資格在政府管理的街市區域中經營。政府進一步的步驟是鼓勵有准照的街頭小販搬進多層的戶內街市大廈內經營10。1973年，前市政會議通過決議不再頒發新的小販准照（包括熟食檔小販牌照）11。為了進一步降低街頭叫賣食品小販的數量，前市政會議在1983年引入新的法規（ex-gratiapayment，EGP）以便鼓勵在港島和九龍的小販自願交出准照。在這種政策引導下，2002年，尚餘164名街頭食品（熟食）小販12。20059.MinistryoftheEnvironment,Singapore.AnnualReport2000.HawkerManagement,Singapore.http://www.nea.gov.sg/cms/ccird/pg_66_69.pdf。　10.Smart,Josephine.1986.“Theimpactofgovernmentpolicyonhawkers:Astudyoftheeffectsofestablishingahawkerpermittedplace.”AsianJournalofPublicAdministration,Vol.8,No.2,Dec。　11.PaperfortheHKLegCoPanelonFoodSafetyandEnvironmentalHygiene–CookedFoodStallHawkerLicense[LCPaperNo.CB(2)2296/01-02(06)]。　12.同上。　
  • 316年12月底，香港市區共有6,644個固定攤位小販牌照和418個流動小販牌照；非市區則有397個固定攤位小販牌照和308個流動小販牌照。至2005年12月底，香港共有7,236個固定攤位小販。表3香港（持牌及無牌）小販數目年份1955198520032004200520062007有准照的小販100004000082708048776774847236沒有准照的小販（估計）400001700032003000//////食物環境衞生署――境衞生統計數字http://www.fehd.gov.hk/tc_chi/statistics/pleasant_environment/statistienh_2004_2007.html（二）香港小販管理的機構前市政總署及區域市政總署轄下成立一般事務隊，是小販管理隊的前身。自2000年改為小販管理隊。九七香港回歸後，兩個市政總署合併，小販管理隊隸屬於香港食物環境衛生署（簡稱食環署）。食環署特設的小販事務隊是小販管理部門，其中包括總區特遣隊和分區小販事務隊，分佈於香港各區。分區小販事務隊人員定期巡查持牌的固定攤位小販，並整頓在街頭販賣的流動小販。總區特遣隊負責對無牌小販進行突擊行動。小販阻街或招致投訴，小販事務隊會先發出口頭警告；如口頭警告無效，小販事務隊會採取拘捕等行動。（三）香港政府管理小販的工作特點1.三更24小時當值各區的小販事務隊主要負責分段巡邏分兩更工作。小販管理特遣隊則負責掃蕩小販，他們分三更24小時當值，以增強各分區內小販黑點的管理工作。食環署人員通常會發出口頭警告驅散小販；如口頭警告無效便會採取執法行動13。13.同上。　
  • 3172.賠償收回小販牌照前市政局在1983年引介了賠償金額（ex-gratiapayment：EGP）方案。在這一個方案之下，熟食小販將會在他們的准照放棄之後給與賠償。在香港島、九龍和新界的熟食小販若交出他們的准照，他們能得到六萬元的一次性賠償金額。對於流動小販，政府也提供一些激勵給他們放棄他們的准照――接受三萬元的一次性賠償金額或轉為一個戶內固定的街市攤檔。這提議只從2003年1月1日至2007年12月31日五年內有效。在2002年的估計，有1,067個正在經營持牌熟食小販，其中超過60%是60歲以上。因此他們將會逐漸地從工作上退下。由於政府將不發行任何新的准照，並且小販准照並不能由子女繼承。政府又向小販提供優惠，鼓勵他們放棄牌照或遷入公眾街市或熟食中心經營。這些措施實施後，持牌小販（包括固定攤位小販和流動小販）數目在2008年年底已減至7,135人14。3.戶外小販市集香港政府為了要作較好的管理小販工作，將戶外小販集中在19個市集地點。在2005年，在78個地點的戶內公眾街市中，賣新鮮食物、熟食和雜貨（包括3,772空置攤檔）共有14,245個攤檔。此外，在39個熟食中心和26個獨立熟食街市中，共有1,075個熟食檔。（備有上蓋，自來水補給，排水處理系統等）。除了持牌固定小販攤位集中的小販認可區之外，常見的露天市集可有不同形式，而攤檔經營者也因應不同情況，可能需領取不同的牌照或許可，例如臨時食物製造廠牌照、臨時公眾娛樂場所牌照或冰凍甜點許可證等。在香港，一些政府地或私人屋苑、政府都會設立露天市集。其中包括：（1）由社區團體籌辦及政府部門協辦的露天市集：（a）以短期租約形式租用空地舉行（b）香港電腦節（2002年至今）（c）大角咀廟會（2005年至今）（d）社會企業展銷日（2008年）（e）秋冬上環假日行人坊（2008年）（f）四週為有機（2009年）。（2）由政府部門在公眾地方主辦14.食物環境衞生署年報(2008)http://www.fehd.gov.hk/tc_chi/publications/annualrpt/2008/4.html#10。　
  • 318的露天市集：（a）大埔海濱休閒生態水陸墟（2007年至今）（b）大埔區鄉郊長者擺賣農產品試驗計劃（2008年至今）。（3）由政府部門在政府場地舉行的露天市集：（a）香港公園藝趣坊（2009年）（b）維園藝趣坊（2009年）15。4.扣分制為有效阻嚇違反公共衛生和市政條例的食品（熟食）售賣小販，食環署推行了扣分制（DemeritPointsSystem：DPS）。在該系統中，過失點反映食品安全／公眾衛生的風險程度。而處罰則反映違法的嚴重性。在2001年修訂的扣分制中，如果在36個月期間累積被扣45分，則該小販的准照將被吊銷16。香港政府引入扣分制的管理方式，採取強硬措施管理可防止小販對城市環境和交通造成的破壞。五、可供澳門借鑑的經驗隨著澳門急速的經濟發展和邁向國際城市，澳門在制訂未來管理小販政策時，可參考鄰近地區小販管理的一些相關先進經驗，引入有效管理措販，並以提高小販區的質量和減少小販數量為目標，以配合澳門的未來發展。（一）加強對小販的衛生檢查街頭熟食小販缺乏足夠的設施，造成對市民健康的一大威脅。澳門應以新加坡政府為鑒，加強對熟食小販的衛生檢查。也可參考香港的24小時當值的小販管理隊，對無牌小販集中的黑點，進行無間斷的巡查。15.立法會CB(2)1044/08-09(02)號文件：露天市集。香港特區政府，立法會。2009年。16.PaperfortheHKLegCoPanelonFoodSafetyandEnvironmentalHygiene–DemeritPointsSystemforLicensedFoodPremises.[LCPaperNo.CB(2)1335/05-06(04)]。
  • 319（二）引入扣分制參考新加坡的缺點懲罰系統（PointsDemeritSystem）和香港政府的扣分制（DemeritPointsSystem：DPS），累積被扣分到一定程度的小販，可考慮將其准照吊銷，這比罰款方式的管理來得會更有效。（三）引入賠償收回小販牌照措施可參考香港的賠償方案，減少街頭熟食小販的數目。熟食小販放棄准照之後給與賠償。這可有效鼓勵熟食小販將准照交出，讓熟食小販區自然萎縮以配合澳門作為國際化城市的發展。（四）引入文化、藝術內涵的戶外小販區外市集參考香港的經驗，在一些旅遊景點，政府可設立一些有文化、藝術及潮流的戶外小販區以吸引遊客。例如澳門的牌坊小販區是較多遊客參觀消費的地方。現時牌坊小販區以工藝類為主，若能引入非傳統的小販區的模式，可吸引更多遊客。增加售賣有文化、藝術氣息的貨品種類，可提高貨品質素和銷售。六、總結小販區的存在一向是對一個地區經濟現況的反映。在經濟好景時，街頭小販會減少，當經濟情況不景時，失業人士增多，失業人士較多會以小販形式自僱謀生。現時澳門的經濟正急速發展，博彩、旅遊行業吸納大量的勞動力。現時澳門勞動人口已接近全民就業。根據對小販區的實地考察，現時澳門露天小販區，大都是年老的小販在擺賣；而較為年輕、受中上教育的人士大都不願意從事小販工作，他們寧願轉入較高工資的博彩旅遊行業中工作。在現時失業率偏低的情況下，小販業作為紓緩社會失業壓力的功能已消失。故此政府可藉此時機，考慮進一步規範小販區的管理。對一些願意放棄小販牌的人士，給與金錢以鼓勵自願交出准照。由於對經常違規小販採用罰款的作用不大，故此政府應考慮引入更為有效的扣分制，加強對小販的管理。
  • 320在過往澳門經濟不景氣時，露天小販區的設立主要是政府為失業人仕提供自僱就業機會的一個優惠政策。但隨著澳門近年經濟的急速發展，本地就業機會增多，小販人數將會逐漸減少。隨著澳門近年經濟的急速發展，本地就業機會增多，政府不應再以發出小販准照作為一項社會福利政策；政府應協助小販轉型，這樣不但能改善他們的生活水平，也可舒緩一些行業的人手短缺。政府在規劃小販區的未來發展時，應配合澳門作為一個旅遊、歷史城區的可持續發展。政府可將一些傳統小販區轉型為有特色，吸引遊客的民間市集、引入非傳統的、富有文化、藝術氣色的現代化露天小販區。隨著澳門經濟的急速發展及就業機會增多及城市的現代化，澳門若要朝著國際化城市發展，便需要加強對街頭的小販的管理。也正如其他經濟發達的城市一樣，一些有損市容的街頭小販區應該自然縮減和轉型。
  • 321澳門食品安全應急經驗和建議湯家耀*蕭巧玲**一、食品安全概況食品安全工作的首要目標是減少食源性疾病的風險，保護公眾健康。澳門疾病監測系統顯示本地區食源性疾病指標大體屬於可接受水平，嚴重的食源性疾病罕見，但食源性疾病暴發（集體食物中毒）仍是澳門最常見的突發公共衛生事件。如表一所示，2000至2008年期間，可經水和食物傳播的疾病最常見的是由諾沃克因子引起的急性胃腸炎（但該病一般較多通過人與人接觸傳播）、細菌性食物中毒和沙門氏菌感染，其他均較少見，霍亂沒有病例。表一、澳門食源性疾病申報病例數200020012002200320042005200620072008合計霍亂0000000000傷寒31621200217副傷寒00114311011沙門氏菌感染10027392119751152539460志賀菌病1300000318腸道大腸桿菌感染012100001014細菌性食物中毒41943619062383713475急性阿米巴痢疾1201201029由諾沃克因子引起的急性胃腸炎----8403479280477*澳門特別行政區政府衛生局，疾病預防控制中心主任。**衛生局高級技術員。《行政》第二十三卷，總第八十八期，2010No.2，321—332
  • 322200020012002200320042005200620072008合計未特指的病毒性腸道感染----00001212急性甲型肝炎501413428542急性戊型肝炎000021911335合計11435156633241551921543671560每萬人口發病率2.60.83.61.47.13.33.82.96.8資料來源：衛生局http://www.ssm.gov.mo如表二所示，2000至2008年期間，有66宗懷疑或確定的食源性疾病暴發報告，涉及病例共1267人。表二、澳門食源性疾病暴發統計200020012002200320042005200620072008合計暴發宗數2112788165766病例人數67313187458129160481871267每十萬人口暴發宗數0.50.22.71.61.81.73.21.01.3資料來源：衛生局http://www.ssm.gov.mo這些食源性疾病暴發以細菌性為最常見，其次為病毒性（圖一和圖二）。圖一：食源性疾病暴發的病因構成（按暴發宗數）資料來源：衛生局http://www.ssm.gov.mo
  • 323圖二：食源性疾病暴發的病因構成（按病例人數）資料來源：衛生局http://www.ssm.gov.mo二、食品控制體系按聯合國糧食及農業組織和世界衛生組織的指引（AssuringFoodSafetyandQuality:GuidelinesforStrengtheningNationalFoodControlSystems），食品控制（Foodcontrol）是指為了保護消費者，並確保所有食品在生產、處理、貯藏、加工和銷售過程中均能保持安全、衛生及適於人類消費，確保其符合食品安全和質量要求，確保貨真無假並按法律規定準確標識，由國家或地方主管部門實施的強制性法律行動；而國家食品控制體系（Nationalfoodcontrolsystem）是適用於本國範圍內所有食品包括進口食品的生產、加工及銷售，具有法律基礎並具強制性的系統。食品控制體系的主要目標包括：（一）通過減少食源性疾病的風險，保護公眾健康；（二）保護消費者免受不衛生、有害健康、錯誤標識或攙假的食品之危害；（三）維持消費者對食品體系的信任，為國內及國際的食品貿易提供合理的法規基礎，促進經濟發展。食品控制體系的要素包括：食品法規；食品控制管理；監督；化驗和監測；信息、教育、交流和培訓。澳門食品控制體系屬於多部門系統。如表3所示，多個部門分別對不同的環節進行監管。
  • 324表三、澳門食品控制部門監管環節法律基礎民政總署水源和公共輸水動植物尤其是家畜和家禽養殖、檢疫、屠宰、運輸、銷售動植物源食品入境檢驗檢疫屠場、市集、街市、小販飲食場所和飲料場所第17/2001號法律、第32/2001號行政法規第7/2003號法律、第40/2004號行政法規、第368/2006號行政長官批示第2/99/M號法令第16/96/M號法令、第83/96/M號訓令、第16/2003號行政法規經濟局食品工業場所異常食品和食品添加劑包裝食品標籤第15/2003號行政法規第11/99/M號法令第6/96/M號法律、第26/96/M號法律、第2/2002號法律、第7/2005號法律、第3/2008號法律第50/92/M號法令、第56/94/M號法令、第7/2004號行政法規、第223/2005號行政長官批示旅遊局餐廳、舞廳、酒吧第16/96/M號法令、第83/96/M號訓令海關不法販運和侵權食品第11/2001號法律消費者委員會保護消費者第12/88/M號法律、第4/95/M號法律、第1/98/M號法律土地工務運輸局供排水設施第46/96/M號法令衛生局預防疾病食品檢驗第81/99/M號法令第107/2007號社會文化司批示其中，第81/99/M號法令（衛生局組織法）並無明文提及食品和食品安全，僅通過第四條賦予衛生當局為預防疾病“採取必要措施以預防或消除可能危及或損害個人或集體健康之因素或情況”的酌情權力。
  • 325回歸以來，澳門在食品安全控制體系方面有一些進展，包括：（一）2001年10月，衛生局設立疾病預防控制中心，統籌公共衛生工作。該中心以食品安全定為三大重點工作之一，並在實踐中：1.採用風險分析的框架，加強風險評估和風險溝通工作，以及通過與各權限部門的溝通協調加強風險管理工作；2.確立了食品安全應急工作機制，對於本地的食源性疾病暴發事件，能夠及時和有效調查和應對；3.對於外地的食品污染事件，通過情報、風險評估、預警和風險溝通等工作，協助和促進有權限部門落實風險管理措施；4.在重大活動食品安全保障方面，建立和逐步完善了工作方法、方案和流程。（二）2008年9月，通過第265/2008號行政長官批示，設立食品安全統籌小組，由行政法務司司長領導，民政總署、衛生局、經濟局、新聞局領導和技術人員組成，負責協調監管食品安全的工作，並對可能出現的食品安全事件作出及時適當的處理。同時，特區政府亦積極建立與內地和香港的食品安全溝通合作機制，包括：1.與國家質檢局和珠海質檢局的交流合作：2004年4月，簽訂《國家質量監督檢驗檢疫總局與澳門特別行政區社會文化司檢驗檢疫及食品安全合作安排》，並每年召開“粵港澳深珠衛生檢疫、動植物檢疫與食品安全控制會議”。2.泛珠合作和粵澳合作：2005年粵澳合作聯席會議將“進一步加強粵澳公共衛生和食品安全合作”列為重點合作項目，成立粵澳食品安全合作專責小組，開展一系列的交流與合作；2007年12月，簽署《粵澳食品安全工作交流與合作框架協議》，建立食品安全工作通報機制。
  • 326三、應急經驗群集性食源性疾病事件不一定都構成突發公共衛生事件。表二所示的66宗暴發事件中均無死亡病例，其中12宗因受累人數達30人或以上及或涉及重大活動而界定為突發公共衛生事件。（一）受累人數眾多的事件受累人數達30人或以上的事件共11宗，有關情況歸納如表四所示。表四、11宗群集性食源性疾病事件的有關情況情況受累人數30~99人九宗；100~199人一宗；>300人一宗供餐場所餐廳七宗；食肆兩宗；食堂兩宗餐飲活動（複選）自助餐七宗；送餐到會兩宗；旅行團餐兩宗；食堂和臨時食堂供餐各一宗；預製盒餐一宗問題食物生蠔兩宗；含蛋甜品兩宗；肉類菜式兩宗；印尼糯米雞一宗疾病性質細菌性九宗：確定沙門氏菌三宗、金葡菌一宗病毒性兩宗：均為諾如病毒資料來源：各大報章和衛生局http://www.ssm.gov.mo世界衛生組織為預防食源性疾病推廣食品安全五大要點。如表五所示，上述11宗事件的發生，全無例外地都涉及一個或多個要點的缺失。表五、11宗群集性食源性疾病事件發生的關鍵因素五大要點關鍵因素1.保持清潔—食物被不潔的手或物品污染2.生熟分開—熟食被生的食物污染3.煮熟—生食生蠔—含生蛋甜品—剩餘食物沒有充分翻熱
  • 327五大要點關鍵因素4.保持食物的安全溫度（>60ºC或<5ºC）—自助餐食物沒有保溫和及時更換—提前製作食物並在室溫下長時間存放—剩餘食物沒有適當保存5.使用安全的水和原材料—帶有病毒的生蠔—含致病菌的生蛋漿—已變壞的食物對食源性疾病暴發事件進行調查和處理的主要目的，一是防止事件進一步擴大，二是預防日後的同類事件。其中，主要的任務包括：1.病例的發現、診斷和治療；2.問題場所、問題食品、問題環節的認定和處置；3.對公眾和業界的溝通。衛生局是負責調查處理的主要部門，其他食品控制部門和所涉及業務的監管當局在需要時參與協作。對於上述事件，衛生局均能迅速開展調查和處理，而事件均能在短時間內終止，但一般看來，存在一些不足，特別是：1.病例診斷水平欠佳，多數食源性疾病暴發最終未能明確判定病因；2.調查處理透明度低，事後往往沒有向公眾報告，除事發場所外，亦往往沒有與相關業界溝通和跟進，未能很好地藉事件提昇公眾和業界的認知，改善食品安全行為。（二）涉及重大活動的事件涉及重大活動的食源性疾病暴發事件，比較顯著的是2007年11月澳門主辦第二屆亞洲室內運動會期間，來自五個國家共九名運動員懷疑食物中毒的事件。這事件的經過揭示一個重要的問題：因衛生部門與主辦機構未能有效協調合作，使事前的預防措施沒有落實，事後的應對和公眾溝通陷於失敗。
  • 328（三）外地食品污染事件本澳高度依賴來自外地的食品，外地發生而有可能影響到本澳的食品污染事件幾乎無日無之、不可勝數。近年，懷疑在本澳導致疾病個案的外地事件有一宗：2008年9月揭示的內地奶粉受三聚氰胺污染事件。為此，衛生局對曾飲用疑受污染奶品的兒童進行篩檢，共發現28個腎結石病例，其中大多數無症狀及為微小腎石；但未能證明腎石成份為三聚氰胺，亦未能證明曾飲用受污染奶品者的發病率高於不曾飲用者。在這事件中，衛生局在下列三個方面受到較大的挑戰：1.調度資源，為大量暴露者進行健康評估和跟進；2.在沒有食品安全法和法定食品衛生標準、檢驗能力有限的情況下，在市場上發現和清除構成威脅的產品；3.面向公眾的風險溝通。四、問題嚴重食源性疾病罕見主要應歸因於澳門已具備的良好的基礎衛生設施，尤其包括安全的食水供應系統、污水排放和廢物處理系統，而澳門的食品衛生監管系統，亦針對食物鏈的多個關鍵環節進行監管，為食品安全提供了基本的保障。同時，食源性疾病暴發仍然常見則反映政府的食品控制、業界的食品安全管理、個人的衛生行為三方面的不完善。圖三：食品安全三方
  • 3292004年，衛生局邀請國家食品藥品監督管理局專家組來澳，對澳門的食品安全管理現狀進行調研和評估。專家報告基於與上述世衛指南一致的基本原則，指出澳門食品安全管理存在三大不足，包括：（一）存在監管盲區，法規亟需完善；（二）溝通協調不夠，步調標準不一；（三）各種資源不足，難以有效監管。基於這三大不足，結合前述應急經驗，在食品安全應急的特定範圍可界定多重的問題，如表六所示。其中，尤其重要的是：（一）法規不完善是最基本的，決定了食品安全工作的整體格局；（二）欠缺有效的協調機制，導致應對重大突發食品安全事件的工作陷於失敗；（三）風險溝通能力不善，尤其是未能做到由負責和可信的實體第一時間發佈正確可信的信息，則常是導致公眾對食品安全工作不滿和欠缺信心的重要原因。表六、食品安全應急工作範圍存在的問題問題法規不足1.法規分散，欠缺整體系統，未覆蓋完整的食物鏈，許多生產經營場所、物品、人、活動不受規範；未妥善分配監管權限，部門之間容易出現消極的和積極的權限衝突；未確立食品業界對食品安全的基本責任，未建立促進政府、食品業界、消費者三方合作的機制；2.以反應而非預防為導向；只著眼於異常食品，未引入HACCP的關鍵控制點概念；未引入風險分析的概念，未重視風險評估和事前的風險管理；3.未確立食品衛生標準體系，難以界定違法情況；4.未提供多種有效的干預手段，難以遏制違法情況；未規範食品溯源和問題食品召回的制度；未規範食品安全突發事件應對制度。協調不足5.欠缺有效的經常性協調機制；6.欠缺有效的應急協調機制。
  • 330問題資源和能力不足7.監察人員數量和質量不足；8.檢測能力不足；9.診斷能力不足；10.風險評估和風險溝通能力不足。五、建議（一）四項基本建議針對這三大不足，國家食品藥品監督管理局專家組提出了四項建議，包括：1.調整、完善法律法規；2.調整控制體系；3.重視能力建設；4.加強培訓、教育和交流。這四項建議對食品安全應急工作的特定領域也是十分相關的。（二）“單一部門”迷思食品控制體系是一個複雜的系統，所以，加強本澳的食品控制體系，也必須以系統的方式為之。有一種過度簡單化和過度樂觀和的看法以為，只要“建立統一的食品質量監管部門”，當前澳門食品安全管理不完善的問題就能迎刃而解。其實，參照國家衛生部為建設突發公共衛生事件預防應對能力所採納的“一案三制”框架，本澳食品安全應急能力建設，在“法制”、“體制”、“機制”、“預案”四個方面，都有明顯需要大力完善的地方。其中，部門組織結構形式僅僅是“體制”的一部份，不是唯一的或首要的問題。關於食品控制部門組織結構，世界衛生組織有較全面的闡釋：1.至少有三種可以是適當的組織方式：多部門系統、單一部門系統、整合系統。
  • 3312.多部門系統可能是常模（Norm），但有嚴重缺點。3.單一部門系統有不少優點，但建議一個普遍適用的單一組織結構並不可能，而且通常的情況是，國家不太可能去重建一個新的、基於單一部門的食品控制系統。前述國家食品藥品監督管理局專家組的報告，關於建立單一機構體系，同樣明確指出：“此方案跨度太大，一時難以實現，務實性較差”。在現實世界中，大多數國家採用多部門系統，例如美國的食品控制系統至少由12個部門組成，中國內地則至少由17個部門組成。採用單一部門食品控制體系的只有極個別的國家。究其原因，其一，如世衛所指出的，基於歷史、政治等不同理由，要建立單一部門食品控制體系常常是不可能的；其二，建立單一部門後仍然要面對部門間協調和合作的問題，亦不能使法制、機制和能力上的問題自然解決；其三，將食品控制職能合一，其實同時就意味著將其他的多種社會職能分割――例如，建立專門的食品巡查隊伍，很可能就意味著將原本合一的公共衛生隊伍分割。（三）“法制”、“機制”、“能力”先行系統考慮本澳現況，為加強本澳食品控制體系，應以“法制”、“機制”、“能力”先行，作為改革觸發點。其中，“法制”是最基礎的但改變需時最長，“能力”在較表層因此改變顯現時間最快，“機制”處於兩者之間。圖四：法制機制和能力
  • 332真正有效的協調和問責機制，是改革能夠開始、前進和完成的必要條件。具體而言，在現行體制下，食品安全統籌小組應承擔協調和問責的職能，尤其包括協調各相關部門著手研制食品安全法，並進而依法建立和逐步完善食品標準體系；對於法律已明確授予權力和責任的食品控制工作，應向各部門問責，促使其以透明和負責的方式執法。在有效協調和問責的格局下，各相關部門必然需要提升相關的執行能力，以履行職責。現階段對衛生局而言，亟需加強的能力包括：1.風險溝通能力；2.理解和使用外地風險評估資料的能力；3.化驗檢測能力；4.診斷能力。最後，在法制改革方面，完善食品安全法律和食品標準體系的首要重點應包括：1.引入全食物鏈規管的原則，將農場至餐桌的所有環節及其有關要素和活動明確納入法律規範和監管範圍。2.引入風險分析的原則，將風險評估和風險管理的權力和責任明確授予各適當部門，並規定可行和有效的監管措施。3.引入三方合作的原則，強化食品業界和消費者在保障食品安全上的角色和作用。
  • 333《行政》第二十三卷，總第八十八期，2010No.2，333—347優化澳門食品管理體系的若干建議方月華*鄧志豪**一、前言過去的食品安全事件中，雞蛋的戴奧辛含量超標、淡水魚被檢出含孔雀石綠、奶類食品被檢出含三聚氰胺、生蠔含諾沃克病毒引起的食物中毒事件等，除引起各地對食品安全的關注外，亦對澳門經濟和政府管治產生一定的衝擊。根據1996年世界衛生組織在《加強國家級食品安全計劃指南》中的描述1，“食品安全”是指“對食品按其原定用途進行製作和／或食用時不會使消費者健康受到損害的一種擔保”。明顯地，所謂“擔保”，實質上是業界對消費者供應食品的一種安全責任保證。但由於雙方信息的不對稱性，因此，政府作為監督管理的角色變得是維繫食品安全不可或缺的重要部份。各地政府為了“食品安全”的目標有效達成，都會因應其自身的文化、價值、歷史及政治現實等等情況，而建立符合自身特點的食品安全管理體系，並在過程中不斷完善和優化。根據2003年糧農組織/世界衛生組織聯合出版的《保障食品的安全和質量：強化國家食品控制體系指南》中指出2，現時國家一級的食品控制體系結構大致有三種類型：（一）建立在多部門負責基礎上的食品控制體系的多部門體系；（二）建立在一元化的單一部門負責基礎上的食品控制體系的單一部門體系；（三）建立在國家綜合方法基礎上的體系的綜合體系。加深對三類食品控制體系的了解，比對現時澳門食品安全管理的現實，找出差距，適度進行調整，將可提升澳門特區的食品安全水平，進一步保障食用消費者的健康。*中山大學行政學碩士。**香港中文大學公共衛生碩士。1.WorldHealthOrganization.GuidelinesforStrengtheningaNationalFoodSafetyProgramme.WorldHealthOrganizationPublication,1996。2.AO/WHO.AssuringFoodSafetyandQuality:GuidelinesforStrengtheningNationalFoodControlSystems:FAO/WHO.2003。
  • 334二、各地區國家食品安全管理體系（一）建立在多部門負責基礎上的食品控制體系的多部門體系這是最為普遍存在的食品控制體系。此體系的特點是，以食品控制範疇劃分由不同部門負責。主要分有二類：以食物種類劃分管理的“分類”管理（又稱“類別管理”），如美國將肉及肉製品、魚類水產、水果蔬菜、糧油食品等類別劃分不同的部門負責管理；以食物鏈過程劃分管理的“分段”管理，如：中國大陸將農副產品由農業部門負責，流通領域食品則由工商部門負責等。各部門按照各自權力及職責負責既定食品範圍的工作是多部門體系的主要特徵。以美國的“分類”管理為例，農業部的食品安全與檢查局負責全國所有肉、禽、蛋類產品的安全及標籤管理；衛生與人類服務部的食品藥品管理局負責管理除肉、禽、蛋類產品以外食品的安全及標籤管理；環境保護總署負責殺蟲劑的管理；動植物衛生監督局的職責則是防止動植物產品的病蟲害（表1）。驟眼看來，似乎所有食品均完全被政府部門監管所涵蓋，而且部門責任亦相當清晰。然而，由於多部門體系本身缺乏協調的特質，加上在實際操作上亦因受限於法律賦予各部門的專責特性，致使不論以分類或分段管理形成時，都可能出現管理上的重叠、真空或工作界定上的矛盾。以美國在薄餅衛生管理為例，一般急凍薄餅由食品藥品管理局進行監管，但若薄餅的饀料熟肉或禽類成份多於2%，則食品安全與檢查局便成了負責部門。亦因此，對生產薄餅製造場所自然會因在兩個不同部門監管下出現了兩套準則。無論以類別或分段作為管理形式，由於當地法律或行政部門組織章程所賦予部門自身的權力及職責，無可避免地使負責衛生、農業、商業、環境、貿易及工業、旅遊等各政府部門都不同程度地涉及到食品安全管理系統中來。以中國大陸的“分段”管理為例，衛生部門除了要承擔醫療、藥物的行政管理、傳染病控制、健康促進事務外，尚需承擔餐飲業的食物安全衛生管理、食物安全風險評估和風險溝通的工作；工商部門除了要努力創造公平貿易環境和促進貿易外，尚需對
  • 335流通領域的食品進行管理；質量監督檢驗局除了關注和協助業界在食品生產方面提升技術外，亦對食品生產過程進行管理，以確保食品的安全性；農業部負責促進農副產品生產，以及所有農副產品的質量管理，特別是食用農產品質量安全管理。段與段之間出現縫隙是“分段”管理所可能導致的結果。由於監管部門的分散和缺乏統籌安排，部門會按照其自身的需要，在食品安全的著重點，和在資源上的分配都會有所不同。而對同一產業的監管力度，就有可能出現不公平現象，或由於沒有周詳綜合考慮，資源的投放就沒有落在食品安全控制的關鍵要點上。根據美國專家估計3，食品安全與檢查局（FSIS）的工作大概只與15%的食源性疾病暴發事件與食品有關；反之，食品藥品管理局（FDA）則約佔85%。在資源投放方面，食品安全與檢查局（FSIS）在2007年及2008年的財政年度分別為10.2億美元及10.7億美元，其外勤人員及稽查員共達7,600名；而食品藥品管理局（FDA）則只有5.63億元及6.19億美元，其外勤人員及稽查員亦只有1,700名。在這種人力資源安排下，同樣是薄餅加工場，美國食品安全與檢查局（FSIS）每天都可以對製造意大利腸薄餅的工場進行稽查活動；反之，美國食品藥品管理局（FDA）則可能十年才有一次會對芝士薄餅工場進行稽查的機會。（二）建立在一元化的單一部門負責基礎上的食品控制體系的單一部門體系這一類體系是將所有維護公共健康及食品安全控制範疇全歸一獨立機構，或相對單一機構。具代表性的國家及地區包括：英國、新西蘭、澳大利亞、荷蘭、丹麥、瑞典和香港等。單一機構最大特點是機構只負有食品安全監管的職責，但沒有促進農業或食品發展的義務，這是與多部門體系的最大不同點。例如1999年英國為解決公眾關注的食品安全問題，經議會通過，英國女王3.TrustforAmerica’sHealth.FixingFoodSafety:ProtectingAmerica’sFoodSupplyfromFarm-to-Fork.TrustforAmerica’sHealth.April2008。　
  • 336頒佈法律，成立獨立的食品標準局，並於2000年4月1日正式生效，作為國家食品安全的領導機構。新西蘭則於2002年7月成立新西蘭食品安全局，具有對境內食品安全、食品進出口和食品相關產品的監管權，其管理職責覆蓋國內巿場食品銷售、動物產品的初加工以及由政府出具的相關出口證明、農產品的出口、食品進口、農業投入品（如：農藥和化肥）以及獸藥的管理及制定行政管理規定4。上述所列舉的國家和地區所實行的食品管理機構，並不具有促進產業和貿易發展的職責。故在某程度上，具有高度保護食用消費者健康的意義。根據資料提示，單一機構除了改善資源投放的分散或重叠，導致營運成本可有效運用外，亦解決了過去在多部門管理時，相關食品安全管理部門分屬不同政府部長管理，而導致協調困難的局面，同時亦解決了因個別部門職能關係而把食品安全放在較不重要位置的情況。此外，由於單一機構負全責，其對食品相關問題亦會較以往更加關注，對問題可作快速回應，增加對食用消費的信心。（三）建立在國家綜合方法基礎上的體系的綜合體系綜合體系可理解為處於多部門體系和單一部門體系之間的一種類型。它藉著統籌政府各食品安全相關部門的能力，期望在“農場至餐桌”過程中的管理達到有效的協調與合作。典型的綜合體系通常分了四個水平運作：˙水平1：闡明政策、開展風險評估和管理以及制定標準與法規；˙水平2：協調食品控制活動、開展檢測和審核；˙水平3：檢驗和強制實施；˙水平4：教育和培訓。4.UnitedSatesGovernmentAccountabilityOffice(GAO).FoodSafety:ExperiencesofSevenCountriesinConsolidatingtheirFoodSafetySystems.UnitedStatesGovernmentAccountabilityOffice.February2005。
  • 337事實上，有些國家因歷史、政治、社會以至環境等種種因素，一下子由多部門體系變革實行單一體系是不可能的事。但由於多部門體系存在不少弱點和不足，不可能最大程度保障食用者的健康，故世界衛生組織和世界糧農組織建議，多部門體系的國家和地區可考慮在現有架構上，建立一個獨立的國家食品機構並由其負責水平1和水平2方面的活動，而現存多個部門的各個機構繼續負責水平3和水平4方面的活動。這樣既可以維持現有各部門既有的工作，也可由單一部門在具體事項及政策上作出協調及指導方向，以優化系統中可能出現重疊或真空的問題。現時具代表性的國家及地區包括：愛爾蘭、加拿大、德國及日本。在實施綜合體系後，這些國家在食品控制體系達到了一致性，同時由於在改革上並未有出現巨變，其他機構的日常檢驗及執行工作不受影響的關係下，因而在政治上更容易被接受，亦有利於全國所有食品鏈中統一實施控制措施。與此同時，亦可以將風險評估和風險管理進行分離，有目的地開展消費者保護措施，從而增加了消費者的信任和國外購買商的信任。以愛爾蘭為例，在食品安全體制改革前，其食品安全監管有近50個政府機構參與；包括6個政府部門，33個地方機構和8個地區健康委員會5，在管理上雖有多重機構承擔執行食品安全法律的任務，但整條食物供應鏈中，卻沒有一個保證食品安全法律正確實施，亦沒有協調食品安全職能和活動的中心責任體系，致使食品安全保障上未得以完整。直至在1990年代一些食品恐慌事件發生，為了保證食品產品的安全和質量，1996年愛爾蘭政府對其食品安全體系進行了評估，經過了幾年的調整，1998年愛爾蘭食品安全局依據《愛爾蘭食品安全局法》正式成立，1999年1月開始運行。該局是一個獨立的、以科學為基礎的機構，但須向衛生和兒童部負責。鑑於改革前，愛爾蘭大約有2000名員工從事食品安全並分佈在50個政府機構，且大部份員工除食品安全外亦有其他職責，要順利將有關人員過渡將會推遲愛爾蘭食品安全局的運作，以及可能會阻斷其他管理局的既有5.UnitedSatesGovernmentAccountabilityOffice(GAO).FoodSafety:ExperiencesofSevenCountriesinConsolidatingtheirFoodSafetySystems.UnitedStatesGovernmentAccountabilityOffice.February2005。
  • 338工作和程序。為此，愛爾蘭食品安全局以合同制度，通過與目前負責執行食品法規的有關機構訂立工作關係，以實施全國性的食品安全強制執行計劃。有關合作機構包括農業、食品與農村發展部，水產品與自然資源部，環境部，地方政府以及地區性衛生委員會和地方權力機構等。三、澳門食品安全體系的發展和現實澳門特區的食品安全系統涉及多個部門，當中主要包括：民政總署、衛生局、旅遊局、經濟局、海關等等。它們亦被劃分隸屬不同司長旗下，按其在食品事務上的權限及職責負責既定範圍的工作。因此，它的管理模式屬“多部門體系”自不待言。但在具體細分種類時，可發覺它既不完全是“分類管理”，也不盡是“分段管理”，亦不存在經法定授權的協調機構。多部門食品安全管理體系，特別是在食品鏈的全覆蓋管理、相關機構對食品管理的專業性和協調能力、食品安全風險評估和風險溝通能力等各方面的弱點與不足，我們都有目共睹。根據世界衛生組織的備忘錄，多部門體系在工作執行方面會衍生出多個問題6：（一）在國家一級缺乏總協調，往往造成某些產業的食品安全由多個部門同時間監控，有些則因權限不清致使其監控完全真空；（二）在管轄權限上經常混淆不清，從而導致實施效率低下；（三）專業知識和資源水平各不相同，造成實施不均衡；（四）公眾健康目標和促進貿易及產業之間發生衝突；（五）在政策制訂過程中，適宜的科學投入能力受到限制；（六）缺乏一致性，導致超出法律規定或者法定行為上出現時間空白；（七）使得國內消費者和國外購買商對該體系的信任下降。6.FAO/WHO.AssuringFoodSafetyandQuality:GuidelinesforStrengtheningNationalFoodControlSystems:FAO/WHO.2003。
  • 339根據資料，2005年在健康城巿委員會轄下設立的“食品安全專責工作小組”算是最早在食品安全議題上相關部門合作的組織，但它除了每年“食品安全週”進行宣傳活動外，它的協調能力過去仍受立法會議員所關注。承2008年全球關注的“三聚氰胺事件”，澳門政府透過行政長官批示將原有的“禽流感應變統籌小組”改組為“食品安全統籌小組”，期望透過法規授權行政法務司司長在食品安全事務上統籌能力，把民政總署、衛生局、經濟局及新聞局組織起來，以期達至可協調監管食品安全工作及對在出現的食品安全事件作出及時適當處理7。事實上，小組成立後的確加大了突發性事件在統籌方面的效度。但由於它並非恆常性的組織實體，亦沒有風險評估相關科學架構的支持，對其“及時”適當處理食品事件的能力尚待考驗。美國是一個以多部門對食品進行“分類”管理的國家。根據資料，他們在1998年成立了“總統食品安全管理委員會”以協調美國的食品安全工作，期望在總統食品安全管理委員會的統一協調下，實現對食品安全工作的一體化管理。該委員會成員由農業部、商業部、衛生部、管理與預算辦公室、環境保護局、科學與技術政策辦公室等有關職能部門的負責人組成。委員會主席由農業部部長、衛生部部長、科技與技術政策辦公室主任共同擔任。事實上，美國政府的食品安全管理體系至今本質仍沒有改變，委員會的協調作用難以到位。部門間職能互不交叉，按“分類”原則，一個部門負責一個或數個產品的全盤工作的情況仍然存在。在欠有效統籌和協調，致使存在分散管理與資源分配失衡的情況下8,9，近年曾出現的大腸桿菌污染菠菜、沙門氏菌污染花生醬的重大食品安全事故難保在未來的日子再次出現。7.澳門特別行政區公報，第265/2008號行政長官批示――設立食品安全統籌小組，澳門特別行政區印務局，2008年9月29日。8.TrustforAmerica’sHealth.FixingFoodSafety:ProtectingAmerica’sFoodSupplyfromFarm-to-Fork.TrustforAmerica’sHealth.April2008。　9.UnitedSatesGovernmentAccountabilityOffice(GAO).FederalOversightofFoodSafety:High-RiskDesignationCanBringneededAttentiontoFragmentedSystem.UnitedStatesGovernmentAccountabilityOffice.February2007。　
  • 340無論如何，澳門特區目前在食品安全管理方式仍然是多部門管理體系模式。如“食品安全統籌小組”仍維持現有的非恆常性組織架構，亦欠缺有效的科學和技術實體支持，難保不會重蹈美國“總統食品安全管理委員會”的老路。四、對澳門未來食品安全體系的構想從1990年代歐洲爆發瘋牛症事件之後，消費者對食品安全的訴求有增無減，而對食品安全的信心則每下愈況，而這亦促成了各地政府思考對食品管理系統改革，又或行政效率的優化。根據歐盟在2000年發表的食品安全白皮書，食品安全體系優化過程中需要考慮到總的原則，包括：（一）政府的食品安全政策應廣泛而又整合、積極主動而又動態發展，以達到保證高水平的群體健康和保護消費者的目的；（二）應包括食物供應鏈的全過程：亦即“無鏠連接”；（三）食物鏈內各利害關係人的角色應作清楚的界定；（四）成功的食品政策需要一個飼料、食物及其成份的追溯系統；（五）廣泛和整合的措施將導致更緊密合作、有效和動態的食品政策，當中少不免各利害關係人的參與，以及提高政策的透明度；（六）風險分析（風險管理、風險評估和風險溝通）是食品安全政策的基礎，同時，預防性原則亦應應用在風險管理上；（七）其他對消費者健康和公平貿易等正當因素，如環境、消費者對產品質量的期望、信息公平性亦應予以考慮。綜合以上的論述，澳門特區對食品採取的多部門分工管理體系，相對單一體系及綜合體系而言，是在管理體系中較差的一種10。由於體系本身存在的弱點和不足，故在食用消費者健康最大保護的前提下，確有優化或改革的需要。10.CommissionoftheEuropeanCommunities.WhitePaperonFoodSafety.CommissionoftheEuropeanCommunities.January2000。　
  • 341事實上，綜合各地食品安全系統改革的經驗，全球並沒有一個所謂“標準化”的食品安全管理模式或改革過程。每個國家和地區均會按其現況需要進行調整、優化或改革，以達致對食用消費者健康的最大保護。澳門亦不應例外。無論澳門的食品安全管理繼續朝向單一體系還是綜合體系的方向發展，目前在政府部門已經存在一定的食品檢驗、強制實施和教育培訓活動，但在闡明政策、開展風險評估和管理以及制定標準與法規，以至協調全澳的食品控制活動、開展檢測和審核等似乎仍是比較薄弱的環節。而這正是食品安全管理綜合體系水平1和水平2方面的活動內容。考慮到現時澳門特區食品安全管理體系的現實，以及第三屆澳門特區行政長官曾在競選政綱提出“研究建立食品安全中心”的概念，建議澳門特區食品安全管理模式朝綜合體系方向發展，即：設立一較獨立的恆常性技術單位，可命名為“食品安全中心”，以實施風險評估、風險溝通和宣教、制定食品安全標準與法規、與食源性疾病監控部門保持良好溝通和聯繫及適時作出協調反應、對實施風險管理的部門和單位進行技術指導和監督等等。為配合有關建議，在行政架構方面可有以下方案考慮：方案一：維持現有各部門對食品安全管理的職能，但在衛生局轄下設立“食品安全中心”優點：由於對現存食品安全管理體系沒有改變，相信變革的阻力較少，容易落實；與食源性疾病監控部門從屬於衛生局，可維繫較緊密的信息溝通聯繫。不足：由於統籌小組組長為行政法務司司長，而中心行政則屬社會文化司司長轄下衛生局內一單位，其與統籌小組的溝通有效性可想而知；由於無體系上根本的改革，仍然維持多部門管理，因此，根本無回應各方訴求，角色難以討好；在提供技術意見及事件處理時，易以“大健康”概念考慮，容易忽略其他與食品安全相關的問題，例如：假、挘、冒等問題；且設於衛生局底下，對已是掌管醫療衛生、藥物職責的衛生局而言，無形加重了其行政方面的壓力；
  • 342單位亦非在統籌小組組長旄下，上下溝通的環節增加，自然令信息滯後，決策遲緩。方案二：維持現有各部門，並將衛生局藥物事務廳調出直接由社會文化司管理，部門名稱改為食品藥品監督管理局，其下設“食品安全中心”優點：由於對現存食品安全管理體系大體一致，相信變革的阻力亦會較少，容易落實；可減輕衛生局在食安方面的壓力的同時，亦有利於對保健食品管理一體化。不足：但如前述，除無根本回應各方訴求外，還使得食品安全管理的參與單位進一步增多；單位亦非在統籌小組組長旄下，上下溝通的環節增加，自然令信息滯後，決策遲緩。方案三：維持現有各部門，但在民政總署轄下設立“食品安全中心”優點：民政總署在統籌小組組長旄下，在署內設立食品安全中心，除可協助統籌小組的恆常工作外，亦可在處理突發性食品事件過程中減少與統籌小組上下溝通的環節，以滿足食用消費者“知”的權利；中心可獨立於食品管理架構外，在某程度上達致風險評估與風險管理的分離；民政總署承擔大量食品安全工作，增加以技術單位性質的食品安全中心，有利於對食品安全監督管理工作的技術支持；此改變與現時食品安全管理體系仍然相近，相關部門抵觸較少；可增強民政總署的技術職能，亦有利加強主要部門風險評估和溝通的能力；由衛生局調配從事相關食品安全工作的人員參與中心工作，亦可與澳門特區疾病預防體系建立更緊密的合作關係。不足：總體架構仍以多部門管理為主，短期內無根本性改變，可能未能回應各方訴求；因維持多部門管理體系，相互間無從屬關係，本身並無統籌能力，統籌協調仍需要透過統籌小組進行。方案四：維持現有各部門，但在特區首長或司長下增設“食品安全中心”，並賦予其統籌與協調的法定職能優點：中心直接隸屬特區首長或統籌小組組長，有利在協調過程中位置權威（positionpower）的建立，令統籌協調變得容易；增強了
  • 343食品安全中心的統籌與協調能力，有利從宏觀角度對政策的制定；有關改變不會對現存部門產生影響，相信容易落實。不足：但由於風險管理職能仍在不同部門負責，且從屬不同司長轄下管理，故必須賦予食品安全中心明確法定職能，以便在整體策略規劃、法律制定、突發事件應變協調等事宜可真正得到發揮；風險評估的科學性易受政策所影響，甚至支配；由於中心需要大量的科學技術支持，可能需要較大量的資源投入，當中亦可能出現與民政總署和衛生局等部門的資源重疊情況。方案五：在司長旄下增設食品安全管理局（圖一），下設食品安全中心以作技術支援，本澳現時的食品安全管理職能按照農場至餐桌全歸入食品安全管理局轄下管理優點：包括了單一部門的優點，特別是組織架構可回應各方需要；有利於在監管上做到“無縫”監管；所有與食品安全相關事務集中同一部門，角色明確，具歸責可能；風險評估與風險管理分離，有利於在處理食品事件上的思維得到充份發揮；符合現時世界潮流，對外易接軌；資源分配集中，有利各方專業發展；監管標準可達到較為一致，食品安全衛生政策容易落實。不足：由於屬政府內的大調整，需大量協調工作，人員調配適應性問題，因此有相當難度，一時間難以達成。優化澳門特區食品安全管理體系符合食用消費者的根本利益。在食品安全管理體系模式中，單一體系明顯較其他體系有著更多的優點。但由於歷史和政治的種種原因，很多國家並不一定實行或在可見的未來實行單一體系。而在優化過程中，雖然要考慮食用消費者和業界的期望、周邊環境、人力資源調配等各種因素，但無論如何，風險評估的獨立性、完善的風險溝通機制，以及必要的風險管理調整等等，仍是在食品安全體系改變時應注意到的。組建“食品安全管理局”（即方案五）雖然是澳門特區走向食品安全管理單一管理體系的方向，但按澳門食品安全管理體系的發展趨勢看來，目前尚未具備適當的環境和足夠的條件。
  • 344事實上，澳門地區的食品安全管理體系優化必須以務實的態度，實事求事，一步一腳印地實踐。根據澳門地區的食品安全管理體系發展過程，目前相信還是朝向綜合體系方向發展較為實際。也就是說，建議採納方案三的建議，即：“維持”現有各部門架構，但在民政總署轄下設立“食品安全中心”，除可作為食品安全統籌小組的科學技術顧問外，並可實施風險評估、風險溝通和宣教、制定食品安全標準與法規、與衛生局保持良好溝通和聯繫以便適時對食源性疾病暴發作出協調應對、對實施風險管理的部門和單位進行技術指導和監督等等工作。相信在第三屆澳門特區行政長官的領導下，在政府部門、業界和食用消費者的共同努力下，澳門的食品安全水平一定可以踏上新的台階，食用消費者的健康一定會得到更大的保障。圖1食品安全管理局的設置構想表1部份國家地區的食品安全管理架構及各部門職責體制型式國家地區主要之管理單位主要職責多部門體系美國-衛生與人類服務部 食品藥品管理局 疾病預防控制中心-除肉、禽和蛋製品外，負責保護消費者免受摻雜、不安全和虛假標貼的食品危害-維護全國的公共衛生，包括對食源性疾病的監察
  • 345體制型式國家地區主要之管理單位主要職責多部門體系美國-農業部 食品安全與檢查局 農業巿場局 動植物衛生監督局糧食包裝儲存管理局 農業研究所 經濟研究所 國家農業統計所州研究教育及推廣署-商業部的全國海洋漁業管理局-財政部的煙酒與火器管理局-環境保護總署-國土安全部-聯邦貿易委員會-負責確保肉、禽和蛋製品安全、衛生和正確標識-負責建立奶製品、蔬果類、畜禽類、肉類和蛋製品的質量和條件標準-主要是保謢動植物免受害蟲和疾病的威脅-負責建立穀類及相關食品的品質標準、檢查程序及巿售管理-負責執行食品安全調研工作-負責提供影響食品供應安全的經濟議題分析-負責提供包括與食品供應安全有關的農藥使用數據的統計資料-負責支時贈地大學體系及其附設組織的食品安全研究、教育和推廣計劃活動-執行海產品檢測以及定級程序等-執行包括酒精類飲品的生產、使用及銷售的法律-負責殺蟲劑、食品及動物飼料的最大容許殘留量管理-協調各組織機構的食品保障活動-禁止食品的虛假廣告中國大陸-衛生部食品安全綜合協調與衛生監督局國家食品藥品監督管理局-質量監督檢驗局-工商行政管理局-農業部-組織查處食品安全重大事故工作、擬訂食品安全標準、負責食品風險評估和預警工作-餐飲服務監督管理-食品生產監督管理-食品流通監督管理-食用農產品質量安全管理澳門-行政法務司轄下的民政總署-對鮮活食品作出監管及對第四及第五類同類場所作出監管
  • 346體制型式國家地區主要之管理單位主要職責多部門體系澳門-社會文化司轄下的衛生局-社會文化司轄下的旅遊局-經濟財政司轄下的經濟局-經濟財政司轄下的消費者委員會-保安司轄下的海關-信息管理、教育推廣及風險溝通工作，食品衛生監督及處理突發食源性疾病事件-對第一、二、三類同類場所作出監管-對食品及飲品加工制造業務作出監管、執行包裝食品之標籤規定-對政府將訂定之保護消費者政策發表意見，並推動各項保護消費者之工作-致力預防和遏止不法販運活動單一體系英國-英國食品標準局-食品及其生產加工的食品安全管理新西蘭-新西蘭食品安全局-具有對境內食品安全、食品進出口和食品相關產品的監管權荷蘭-農業、自然及食物質量部的食物及消費者產品安全局-風險評估和研究、執法、風險信息交流丹麥-食品、農業及漁業部的獸醫與食品管理局-負責從農場至餐桌的食品安全管理香港-食物及衛生局食物環境衛生署-負責風險評估、風險管理及風險溝通的工作綜合體系愛爾蘭-衛生與兒童部的愛爾蘭食品安全局-農業、漁業及食品部-愛爾蘭海產品委員會-環境及地方政府事務部-國家消費者局-地方政府-具風險評估、風險管理及風險溝通的職責，監督各機構在食品安全法的相關執法-執行農場活動有關的食品安全法規-負責發展遠洋漁業、水產養殖工業-保護和改善水資源和飲用水質量-保護消費者利益-負責地方的食品安全事務加拿大-衛生部-農業部的食品檢驗局-地方政府公共衛生相關部門-邊境服務局-負責制定食品安全與營養的標準和相關政策，並對食品檢驗局的食品安全工作進行評估-對進/出口食品的監督；實驗室和診斷支持；危機管理和產品召回；出口認證-非國際/非跨省地方性食品經濟活動，如餐飲-進出口食品及動植物檢驗檢疫
  • 347體制型式國家地區主要之管理單位主要職責綜合體系德國-消費者保護、食品及農業部 聯邦風險評估學院 聯邦消費者保護及食品安全辦公室-聯邦州及地方政府-提供科學性建議，具風險評估及風險溝通職能-具風險管理職能，協調食品安全監控工作及制定執行食品安全法的一般性指導-執行食品安全法規及食品安全監督工作日本-食品安全委員會-厚生勞動省-農林水產省-負責風險評估及溝通工作、處理突發性食源性事件，並向管理部門提供管理建議-負責食品衛生的危險性管理及相關領域的風險溝通工作-負責農林水產品的危險性管理及相關領域的風險溝通工作
  • 348
  • 349《行政》第二十三卷，總第八十八期，2010No.2，349—361論澳門特別行政區活動賽事及文化遺產的重要意義AntónioR.J.Monteiro*作為旅遊觀光目的地的澳門，其對外形象顯然可以通過承辦各種各樣規模的活動賽事來得以提升和突出，再加上澳門獨特的吸引力，從而可以激發各國遊客在出巡之際考慮將澳門列入自己的旅遊觀光目的地。在主辦各類活動時，澳門整個城市的方方面面都有望得以較大的改善和優化，尤其是在澳門市政的基礎設施方面，澳門組織各項活動能力面臨的挑戰方面，在突出澳門的國際知名度所需的宣傳與溝通能力方面，在改善和加強與不同的國家進行磋商談判的水準方面，以及引領澳門經濟的發展方面，都將發揮積極作用。從另一方面看，對於遊客而言，他所期望的是娛樂、輕鬆、休閒、愉快，而這些激發遊客興趣的因素在澳門並不缺乏。如果著眼於澳門特別行政區的未來，那麼澳門的文化個性還依然活躍，澳門的歷史遺產還能夠發揮特別重要的作用，將產生一種名曰“寓予未來的前世今生”的影響力。舉例而言，曾經輝煌一時的大三巴主教堂，如今雖然僅僅剩下前壁牌坊的殘垣斷壁，然而即使是這一小塊廢墟，卻依然是澳門歷史的象徵性建築，對於所有遊客而言依然是一個充滿了愉悅的旅遊勝地，一個特別具有吸引力的景點，而且還被公認為是葡萄牙在全世界最具影響力的七大勝景奇跡之一。一、舉辦活動賽事的重要性在一個具備旅遊目的地特點的國家、區域或者地方，舉辦活動賽事將能夠從活動賽事本身以及提升承辦活動能力等各個方面受益。*科技及人文葡語大學學士及研究生。
  • 350舉例說明，舉辦活動賽事將能夠為主辦城市創建或者改造基礎設施，優化交通狀況，擴大服務業的需求，而且還因為舉辦活動賽事必須要進行行銷宣傳，這一方面是宣傳了活動賽事本身，另一方面也同樣宣傳了舉辦活動賽事的城市。勿庸置疑，舉辦活動賽事的結果是積極正面的，將能夠極大地促進舉辦地的經濟發展，尤其是旅遊業可以作為重要的媒介，對旅遊宣傳推廣、增加旅遊收入等各個方面起到了積極的作用。此外，不光要算經濟帳，更要算社會帳，能夠成功地舉辦活動賽事，其結果不僅僅是體現在增加旅遊收入或者促進舉辦地的經濟發展方面，而且還能夠為舉辦地的居民創造新的就業崗位。庫尼亞還做出以下解釋：鑒於遊客的興趣千差萬別，旅遊目的地吸引遊客的亮點也各不相同，因此往往需要在不同類型的旅遊之間建立關聯，換言之，就是要將不同類型的旅遊產業進行組合，辦好綜合性旅遊項目。當一位外地遊客來到澳門，除了能夠達到瞭解澳門的文化（文化旅遊業）的目的，同時還能夠到澳門參加展覽會、出席會議（商務旅遊業），也能夠參觀一些景點，享受自然風光（自然旅遊業），還可以在澳門打高爾夫球或參加其他現有的各類體育活動（體育旅遊業）。1二、突出的澳門文化形象（一）保護澳門特區文化遺產的重要性《威尼斯章程》（庫尼亞於2007年著）確立了一些關於保護歷史古跡和文化遺產的基本原則。主要內容包括以下幾點：1.應充分認識到歷史古跡不僅僅只限於古建築本身，而還應看到古跡所處的周邊環境和整體背景；2.對於傳統古跡的保護或者修復，不僅僅要著眼於維護藝術品本身，而且還應當保護古跡作這歷史見證的內涵；1.利西尼奧．庫尼亞，《旅遊業介紹》，葡萄牙里斯本威爾簿出版社再版，2007年著。
  • 3513.對於傳統古跡的保護，應該始終以有利於當地社會的發展為根本出發點；4.對於文化古跡而言，無論這一景點是位於鄉村還是城市，只要它曾經經歷過獨特的文明，見證過歷史事件，或者是有代表性的文明標誌，那麼就必須對這一景點予以特殊的關照，從而達到保護它完整性的目標。時至今日，可以說澳門深受上天眷顧，擁有獨一無二的歷史軌跡，現存的建築遺跡十分有助於形成“旅遊——文化——魅力”三位一體的理念導向。值得的一提的是，澳門歷史古跡凸顯出澳門的人文特質、內在個性以及文化理念，包含了諸如建築遺產、宗教、歷史等等各個方面。得益於此，澳門作為一個旅遊目的地，就擁有了明顯區別於其他同類地區甚至國家的稀有特性或別處難覓的文化內容，從而具備更多吸引遊客的能力。另一方面，從文化旅遊業的角度而言，文化的幾大支柱例如宗教、工藝、民風民俗、歷史建築和歷史文化遺跡，都對旅遊業有著潛在優勢。正是得益於此，才能夠推動澳門文化獨特性的發展，並將之轉化為自我可持續發展、自我籌措資金的能力，或至少能夠確保歷史古跡的維持和保護。唯有如此，文化產業與旅遊業攜手同行，才能鞏固和促進實施一種更具吸引力、更具競爭力的旅遊行業政策，才能使得前來澳門旅遊觀光的遊客以及在此居住的廣大澳門市民，均能共用在澳門投資的良機和各個方面的明顯改善。從上述論證可以得知，文化同樣也能夠從旅遊業各類活動中受益，二者是相互關聯的。這是因為通過旅遊這種特有的方式，無論是遊客還是澳門居民，都可以受到文化特色的召喚。絕不僅僅是遊客被吸引住，而且大量的潛在投資者和定居在周邊地區的人們也會同樣被吸引，在這個區域可能創造許多財富。旅遊行業的文化內涵還能夠帶動人與人之間的教育、認知、理解和協調，共同繼承他們曾經共同擁有的歷史所遺留的特性。
  • 352（二）大三巴遺跡之範例福斯特曾經在1967年指出，對於遊客而言，其出遊的最根本目的就在於希望瞭解其他地方的人民和文化，正因如此，遊客通常都會被傳統、歷史、藝術品、標誌性建築所吸引和影響。這些內容，都是旅遊產業的首要因素，其中尤其以標誌性建築為促進旅遊業、將數百萬遊客吸引到某一特定旅遊目的地來的核心要素，也是文化旅遊的最大受益方。對於一座文化旅遊城市而言，它應當對藝術作品、美術創造、歷史古跡和普通民居都兼受並蓄，營造出良好的旅遊活動的環境，文化豐富多樣，互動富有生氣，形成文化旅遊產業的優先目標。（阿什沃什於1995年所寫，恩里克斯2003年著作加以引用。2）而對於一座兼具經濟活動中心、文化交流中心和市民住宅區等性質的多功能城市而言，則應當特別強調文化古跡的歷史地位，通過繼承傳統來創造一種文化價值觀。旅遊業中的歷史要素被賦予越來越重要的地位，因為它才是直接或者間接吸引某位遊客前往某一特定城市旅遊觀光的主要原因。換言之，旅遊城市的突出地位是來自於它自身的特性、稟賦、價值觀、社區，等等。“澳門歷史城區”已經正式成為中國第三十一處世界遺產，作為世界文化遺產列入《世界遺產名錄》。這種國際性的承認能夠引導澳門上下都樹立一種全民重視和欣賞文化遺產和價值觀的信念，並且在未來的城市發展方案中加以落實，在改造歷史遺跡的社區、街道和廣場等投資項目審批時應當更為謹慎，這不僅僅是為了保護澳門的地方特性，同時還是著眼於重塑城市的文化形象，實施可持續發展，以及吸引越來越多的外地遊客前來澳門旅遊觀光。從旅遊業的角度看，由花崗岩鑄造而成的大三巴教堂遺址長期以來就不僅僅只是一個地方性文化遺產，更是一個世界性文化遺產。當大三巴教堂的前壁牌坊修復工程完成之後，這座標誌性建築高高矗立2.克勞迪亞．恩里克斯《旅遊：城市與文化――規劃與可持續管理》，葡萄牙里斯本西拉波出版社印刷出版，2003年。　
  • 353在澳門中心，成為未來無數代的澳門人能夠繼續見證當年來自歐洲基督教傳教士在亞洲進行傳教活動的最輝煌最壯觀的遺跡，可以說價值連城。“大三巴教堂是一座典型的歐洲基督教傳教士風格建築，它的前壁牌坊遺跡擁有如此宏大壯觀的規模，多達三十根立柱、十個尖頂石碑、六座青銅雕像和十八件主要的浮雕人物作品，或許這是當年那個時代最為經典、內容最為豐富的教堂前壁牌坊了。更不能忘卻的是，這座教堂是傳教士們在遙遠的遠東修建而成。”3三、大力開展旅遊娛樂活動考慮到大三巴教堂的前壁牌坊遺址被公認為澳門的象徵和標誌，而且已經包括在澳門特別行政區歷史城區中心，因此，澳門的旅遊當局希望通過在這一景點以及散佈在周邊的其他傳統歷史景區大力開展旅遊娛樂活動來帶動旅遊業的新發展。根據澳門本地的《號角報》4公佈的新聞記載，自從2007年以來，澳門大三巴教堂的前壁牌坊遺址開始在每個週末都舉辦豐富多采的娛樂活動，上演內容精彩的表演，目的在於宣揚在澳門地區現存的中國、葡萄牙等不同文化。（一）時至今日，依然還在舉辦的娛樂活動包括中國風格的舞獅表演和葡萄牙土風舞等，上述演出均為澳門特別行政區旅遊局（簡稱DST）推出的以“感受澳門”為主題的活動。5（二）根據澳門特別行政區旅遊局（簡稱DST）提供的資料表明，除了上述定期演出節目之外，在年度活動日程表上還包括了在中3.約翰．布里寫於1991年出版的《澳門雜誌》。　4.《澳門號角報》，2007年5月。5.內容請見以下網頁：http://industry.macautourism.gov.mo/pt/pressroom/index.php?page_id=172&sp=9&id=1916
  • 354國傳統農曆新年進行舞龍表演儀式，這一演出主要是由澳門當地社團和中國居民進行，屆時，巨大的長龍隊伍將從澳門大三巴教堂的前壁牌坊遺址開始，經過澳門商業區，一直綿延到澳門立法會廣場。6（三）由澳門文化協會主辦的澳門國際音樂節，也是在澳門大三巴教堂的前壁牌坊遺址前的臺階上進行的露天文化活動，吸引了澳門社會各界人士參加。7（四）“澳門藝穗節”也是以澳門大三巴教堂的前壁牌坊遺址作為起點，核心內容是文化共存。根據《澳門論壇報》2009年5月25日的新聞記載，“澳門藝穗節”由來自世界各地的藝術家進行表演，其中也有葡萄牙藝人，節目內容包括街頭表演、展覽、澳門學校舉辦的專題學術討論會各項活動，等等。8根據葡萄牙《新聞日報》報導：絲毫不令人意外的是，澳門大三巴教堂的前壁牌坊遺址於2009年6月10日與其他的歷史古跡一道參與了申請葡萄牙在世界各地遺留的七大奇跡候選名單。9涉及到經濟領域，我們同樣也不能低估舉辦活動賽事的重要影響力，這是因為它能夠為大量的人口提供就業崗位——與其相關的產業還包括了許多的工廠（尤其是對於中國而言具有特別的意義，因為中國的製造業往往意味著廉價的勞動力），還將觸角涉及到了傳媒領域，書籍、週刊、報業、互聯網，最後也包括了商業領域，例如分佈在許多商業中心的不同商舖。10在博彩業方面，接連不斷的投注在許多時候是不受政府部門所控制的，然而事實上，在當今社會，欺詐和腐敗往往為政府帶來收入。6.內容請見以下網頁：www.macautourism.gov.mo/pt/ezone/whatson.php?lan=en&year=2009&month=17.內容請見以下網頁：http://www.icm.gov.mo/fimm/NewsDP.asp?id=6302　8.內容請見以下網頁：http://www.jtm.com.mo/view.asp?dT=3105030109.內容請見以下網頁：http://dn.sapo.pt/inicio/artes/interior.aspx?content_id=125995310.《新標準百科全書》第十六冊（從Sma到Sz）。美國芝加哥福格森出版公司，1998年。
  • 355四、活動賽事的種類活動賽事對於滿足廣大民眾的需求已經越來越重要和關鍵，這是因為一些活動賽事可能會成為一個人生命中最難以忘懷的獨一無二的記憶11。而且，從節日、慶典到儀式，所有的活動賽事也同樣可以形成一種產業，如果運作得當，還能夠大大地提高原有的規模，產生更大的影響力。活動賽事可以分為以下幾種類型：（一）重大事件。（二）特殊活動。（三）年度活動。（四）展覽和地方性娛樂活動。重大事件和活動賽事可以對一個旅遊目的地的經濟發展產生積極的影響，旅遊目的地的形象也可以通過來自世界各國的媒體宣傳而大大提升。中等規模以上的體育賽事，比如在2005年由澳門特別行政區主辦的東亞運動會，當時澳門就通過這一活動增強了自身的組織能力。同樣的事例還發生在隨後幾年的2006年首屆葡語系運動會和2007年亞洲室內運動會，均取得了良好效果。得益於澳門特別行政區作為在2005年主辦東亞運動會的東道主，所以繼承了當時興建的現代化運動場館，而這些場館又將成為主辦2006年首屆葡語系運動會的所在地。可以證明這些場館品質優良的另一件事實是，2007年亞洲室內運動會又將由澳門主辦。巴西奧林匹克委員會（簡稱COB）曾在2006年8月上旬派出了一個代表團前往澳門，主要任務是考察澳門特別行政區的比賽場館，通過訪問，代表團對這些運動場館表示了認可。巴西奧林匹克委員會技術部主任若澤．羅伯托．佩利里埃爾是當時的代表團成員之一，人們都稱他為“佩里”，根據他的說法，葡語系運動會無疑是一次密切葡萄牙語國家和11.內容請見以下網頁：http://www.bemparana.com.br/index.php?VjFSQ1VtUXlWa1pqU0ZKUFVrZDRUMWxYZUZkTk1WSjFZa2RHYVZKclNsWldWbWh5VUZFOVBRPT0
  • 356社團之間友好關係的良機。他說：“葡語系運動會具有一切能夠在國際體育界贏得應有地位的條件。對於巴西體育代表團而言，我們即將迎來2007年里約熱內盧泛美運動會和2008年北京奧林匹克夏季運動會等重大賽事，所以能夠在澳門參加首屆葡語系運動會，確實是一次很好的測試”。12作者還認為，每年定期舉辦的主要活動賽事等也都具有相當的意義，由於通常都會有新聞媒體能夠全方位的報導，會有不少的推廣宣傳活動，從而能夠吸引大量的遊客，有利於促進當地經濟的平穩發展。至於羅列在重大事件日程之中的地方性年度活動，由於涉及到來自世界各地的很多運動員、參與者以及個人，新聞媒體的存在也無處不在，同樣會產生積極效果。活動賽事所在地的基礎設施建設會取得較快發展，或者是修改重建，或者是完全新建，毫無疑問都將創造大量新的就業機會。活動賽事無論是通過廣告宣傳，通過市場行銷，也可以通過確定旅遊戰略，均能在國際領域的範疇內擴大影響，提升形象。作為旅遊目的地，重大活動賽事或者年度活動賽事的舉辦，都能夠大力地促進整體旅遊業的發展。根據同一位作者進行的一項案例研究，可以初步得出這樣的結論：主辦體育大賽，尤其是綜合性體育錦標賽，能夠為比賽參與者、廣大觀眾、志願人員、工作人員、建設人員等等參加到某個特定的重大活動或者特殊活動賽事創建良機，能夠在增加休閒遊客人數或做生意客人的數量等方面帶來長期利益，能夠借助新聞媒體的大量報導向海外擴大形象和影響力，還能夠提升基礎設施的建設水準，帶來新的規劃，促進當地的經濟發展。斯坦德文和克諾普在1999年曾經撰文指出：“重大活動賽事或者年度活動賽事的舉辦，由於遊客將源源不斷地從世界各地湧來，他們會在賽事主辦地的商店、購物中心、餐館、娛樂場所和體育場館等地花費大量金錢，能夠迅速帶動體育賽事的門票銷售、餐飲業、廣告宣12.鮑爾丁．格倫．麥克多內爾．伊安．阿倫．約尼和奧吐爾．威廉撰寫的《活動賽事之管理》，英國倫敦埃爾塞埃爾．巴特沃什．海內曼出版社出版發行，2003年。
  • 357傳、彩票、紀念品的銷售，這一切都將使得旅遊目的地的經濟以及旅遊業從事活動中得到間接的利益，價值得以成倍增加。帶來巨大而積極的影響。總而言之：對於旅遊目的地的經濟發展而言，貨幣的湧入和流通是非常關鍵的。”13兩位作者還表示，決不能忘記活動賽事在組織方面所需要的高額費用，必須要把自身的財政實力與可能產生的利潤收益之間的利弊考慮進去。然而，更重要的還在於，必須用一種長遠的贏利眼光，在一個更大的背景下通盤考量，將活動賽事所能在經濟、社會、環境、可持續發展等各個層面產生的影響都納入考慮範圍，只有這樣，才能達到有利於旅遊目的地既能成功舉辦活動賽事，又能獲得積極的成果這一最終目標。五、活動賽事之規劃為了確保活動賽事能夠取得積極成果，必須對這一重大項目的規劃和管理的措施，以及實施的戰略進行認真準備和考慮14：（一）必須要有一個系統化的計劃，將活動賽事的市場行銷工作放在如何提升整體旅遊業的吸引力、創建優良形象、引入旅遊戰略等全面的大背景下通盤考慮，並且對旅遊資訊內容的管理、尤其是如何降低一旦新聞媒體進行負面報導可能產生的不利影響也應當納入考慮範圍。（二）關於旅遊市場方面，應該將遊客人數歸納為那些專程來參加該項活動賽事的遊客，以及那些可能被活動項目所吸引而希望出國參與的一部分遊客。（三）著重發展，提升品質，重視可持續性，面向公眾制定活動賽事的各項節目，便利公眾參與。13.若伊．斯坦德文和保羅．克諾普《體育旅遊》，澳大利亞人文動力出版社出版，1999年。　14.鮑德溫．格倫．麥克多內爾．伊安．阿倫．約尼和奧吐爾．威廉撰寫的《活動賽事之管理》，英國倫敦埃爾塞埃爾．巴特沃什．海內曼出版社出版發行，2003年。
  • 358（四）與旅遊業領域的合作夥伴共同努力，推出各類促銷宣傳計劃。（五）針對某一個特定的旅遊目的地，應該保證集中所有的行銷工具，例如文字、廣告、新聞公報等等，促進遊客和居民前往旅遊觀光。（六）廣泛宣傳活動賽事的商標和旅遊目的地的形象。然而，對於任何一項活動賽事的組織工作而言，一次執行不當的規劃，一次遺忘，一次耽擱，一個失誤，這些細節上的問題都可能徹底地葬送活動賽事的圓滿成功15。活動賽事的規劃必須始終是提前準備就緒，務求做到最好，另一方面應該強調與合作方進行起夥伴關係，以團隊方式聯手工作，共同完成目標16。湯姆斯．希恩奇強調應該重視在不同的產業領域中尋找多功能的角色，應當善於與各方合作制定發展戰略，最終達到滿足顧客或者消費者需要的目的，從旅遊行業而言，更多的是指遊客這個群體。應當與有關產業建立夥伴關係。不難想像，許多的企業組織、公共單位和私營部門都會參與到活動賽事的不同層面，成為活動賽事的攸關方。在活動賽事的組委會與這些企業之間存在一種“利益攸關方”（英文為stakeholders）的關係，它們共同的目標就是圓滿完成活動賽事。為此，活動賽事的成功運作離不開經驗豐富、專業合格、具有創新意識及辦法、始終瞄準客戶需要的人才。（湯姆斯．希恩奇於2004年所言）。六、活動賽事之實例（一）2008年中國北京奧運會根據中華人民共和國駐巴西共和國大使館的新聞通報稱：自從2004年雅典奧運會之後，2008年北京奧運會取得了空前的巨大成功，15.瑪麗亞．塞西利亞．吉亞加利亞所著《活動賽事的組織工作：理論與實踐》，巴西利亞參卡吉學習出版社出版發行，1999年。16.湯姆斯．希恩奇《體育旅遊之發展》，英國倫敦視綫渠道出版社，2004年。
  • 359見證了亞洲大陸的迅速崛起，尤其以中華人民共和國的進步最令人印象深刻，該國運動員贏得金牌的數量創造了歷史新高。通過舉辦奧運會，這個亞洲巨人的許多體育場館和大量的基礎設施建設煥然一新。七萬多名志願者積極參與。儘管還存在著諸如空氣品質等問題，但是事實表明，世界各地的新聞媒體都異口同聲地表明，中國人民以其對奧運會的巨大熱情和將中華文明與西方文明相融合的努力讓全世界銘記在心。17（二）體育賽事成為不同民族與人民之間團結的紐帶由澳門特別行政區主辦的2006年首屆葡語系運動會，使得這個一度是葡萄牙管轄土地的城市成為了進入中國的門戶。這次運動會具有獨特的葡萄牙語國家的氛圍，有力地推動了中國與多個葡語國家之間的友好關係。這次運動會共設立了八個大項的體育賽事。值得強調的是，首屆葡語系運動會在現實的舞臺上對歷史表達了尊重，又向未來敞開了大門。中國通過澳門的這項體育賽事，展示了一個未被外界深入認知的方面，一個熱情好客的國家，一個具有組織能力和致力於加強與葡萄牙語國家友好合作的國家。（三）地方性活動賽事澳門格蘭披治大賽車是亞洲乃至世界車壇一年一度盛事，除著名的三級方程式外，還設有電單車賽、房車賽（WTCC車賽）等等。賽事在東望洋跑道以及現有的鬧市街道上進行。澳門本地的旅遊部門每年都大力推廣這項車賽。與此同時，還與澳門民政事務公署（簡稱IACM）合作，廣泛宣傳澳門國際煙花比賽匯演、葡萄牙語傳統節、澳門國際美食節，以及新年元旦倒數等活動。1817.內容請見以下網頁：http://br.china-embassy.org/por/szxw/t486356.htm18.內容請見以下網頁：http://www.publituris.pt/2007/09/19/gp-de-macau-j-acelera/;http://hk.macautourism.gov.mo/pt/ezone/whatson.php?year=2007&month=10;http://www.iacm.gov.mo/p/detail.aspx?p1=scrweb&p2=act&key=5f7a1fbd-2451-42c2-b8f7-a6b2e14e03a4
  • 360（四）澳門特別行政區成立十周年慶典為了配合紀念澳門特別行政區成立十周年的慶典活動，澳門旅遊部門也安排了一系列的地方性文體活動，其中最值得一提的當屬澳門歷史上最大規模的煙花表演。2009年12月20日，由澳門特別行政區旅遊局主辦的“煙花——音樂表演”取得了完美的效果，煙花匯演在澳門的七個地點不間斷地燃放，歷時將近半個小時。煙花燃放的高潮階段澳氹大橋兩側閃現兩條千米煙花“瀑布”，展現“銀河落九天”的壯闊景象。19七、最後結論胡德森在2002年曾經撰文寫道：主辦活動賽事，目的在於擴大觀光的遊客人數，為旅遊目的地的經濟帶來數以百萬的收益20。在重大活動賽事的舉辦過程中，有可能吸引到來自世界各地的遊客，他們在旅遊目的地享受著衣食住行的便利，同時對當地的旅遊業和經濟做著直接或者間接的貢獻。大三巴教堂的前壁牌坊遺址已經成為了旅遊者青睞的具有吸引力的景點（澳門的其他建築古跡也有類似的作用），通過舉辦各類娛樂活動，這些古跡仍然是澳門社會的一大特色。當然，澳門本地的經濟發展更多的還是依賴於宏大的旅遊規劃，這是澳門旅遊的未來之所在。值得強調的是，得益於澳門歷史遺跡在美學、文化、歷史乃至旅遊方面的獨特性和代表性，大量的遊客還是被它們所吸引，為親眼欣賞它們而選擇出國出境觀光。然而，在舉辦各類活動賽事時，務必要進行周密而嚴格的規劃，使旅遊目的地的形象不致於在遊客眼中出現負面影響。舉辦各類活動賽事需要當地社團、私營企業、公共機構的共同參與，同時為活動賽事的組織工作確保一切必要的財政投資。活動賽事能夠增強民族與人民之間的團結，能夠促進體育發展，推動旅遊業蓬勃興盛。各個參與19.內容請見以下網頁：http://industry.macautourism.gov.mo/pt/pressroom/index.php?page_id=172&sp=0&id=227020.西蒙．哈德遜《體育與冒險旅遊》，英國倫敦哈沃什新聞出版社，2002年。　
  • 361單位元之間需要精誠合作，才有望在經濟、社會和環境等各個層面都取得可持續發展。一般而言，舉辦各類活動賽事的成果多數是積極正面的，不僅僅越來越多地有利於經濟發展，而且越來越多地有利於改善和更新基礎設施建設，越來越多地有利於旅遊業發展，越來越值得為類似的活動賽事加大投入21。在當今時代，即使對於一個經濟發展水準不高的地區，活動賽事和旅遊業也很可能是能夠確保持續增長的領域之一22。不過，在舉辦各項活動賽事時，永遠不要忘記一個事實：對於二十一世紀的旅遊業，可持續發展才是最為關鍵的因素。21.約翰．比奇和西蒙．查德威克《旅遊業務管理》，英國倫敦皮爾森教育出版社，2006年。22.若伊．斯坦德文和保羅．克諾普《體育旅遊》，澳大利亞人文動力出版社，1999年。
  • 362
  • 363澳葡政府對華人慈善社團的管理政策黃雁鴻*一、前言澳葡政府對社團的監管，其實早就開始，1849年亞馬留事件後，葡人逐步取得澳門的管理權，推行殖民政策，不但不著重華人的政治權力，甚至有意剝削來確保葡人在少數人口和文化弱勢下的政治主導地位。從殖民者的角度而言，澳葡政府若要實現“一個國家控制另一個政治社會的實際政治主權。這可藉由武力、政治合作、經濟、社會或文化的依賴而達成。”1然而如薩義德評論西方國家在屬地執行殖民主義犯了自我膨脹的錯誤，“一些歐洲海外帝國的建立起只是無心插柳的結果，如此自然不難想像這些帝國在取得與治理上的毫無定見、一意執拗同趨向體制化”地去排斥及批評“屬地”文化2。這種文化霸權的方式在澳門更是行不通，因澳門大多數人口的華人既然生活在以長久奉行的中國社會和文化傳統為凝聚力的圈子內，當時華商的經濟實力又覆蓋了澳門的行業，對殖民政策的抗拒又使華人對中國傳統文化產生強烈的歸屬和認同，形成澳門的中國和葡國社群涇渭分明，鮮有交集的情況。作為管治者的澳葡當局在這種背景下，排斥及批評中國文化只會使華人和葡人的隔閡越來越深，實行政策也只能是舉步維艱。故此在澳葡當局管治澳門的初期，華人社群之間的結社並不大過問；但後來華人團體越來越壯大，在社會上的影響力讓葡人警覺不能再坐視不理3，在某些敏感事件上還出現過壓制華人社團的事件，如*澳門理工學院中西文化研究所編輯。1.MichaelW.Doyle.1986.Empires.Ithaca:CornellUniversityPress.P.45。2.薩義德著，蔡源林譯：《文化與帝國主義》，第42頁，台灣立緒文化事業有限公司，2001年10月。3.澳門從來未成為真正意義上的殖民地。基本特徵是未能推廣葡語，葡萄牙人未大量移民澳門（金國平：《葡語世界的歷史與現狀》，載《過十字門》，澳門成人教育學《行政》第二十三卷，總第八十八期，2010No.2，363—374
  • 364二戰期間，澳葡政府就對澳門救亡賑難社團進行了政策上的預防性限制，如限制社團自主冠名、活動內容和方式等4。可見澳葡政府對華人社團的法律管制還是存在的，如社團在成立之初要向當時的民政廳申請登記，成立之後也要將章程刊憲，這是根據澳葡政府關於成立社團的法律規定。及至後來要每年提交報告、財政預算和管理人員名單5，顯示澳葡政府對華人組織的干預越來越多。二、相關的文獻回顧要探討澳葡當局對華人社團的管理政策，需要對相關的政策演變有一定的掌握。吳志良分析了葡人對澳門的管治時期由剛入據的葡人內部自治、到葡人議事會權力衰落、以致鴉片戰爭後，葡人對澳門進行殖民管治時期的各階段政策，而1914年葡萄牙制訂《海外省組織法》後通過的《澳門殖民地組織章程》，以至1930年《殖民地法案》賦予了澳葡政府對澳門全面事務包括華人事務進行內部管理的立法權力。6在管理華人事務的過程中，澳葡當局又因應了中葡文化和社會的分野，設立專門針對華人的法律如《華人風俗法典》和華人專有法庭，專責華人社會的民事、商事（破產除外）及輕微刑事案件，反映19世紀末期至20世紀初期澳門法律二元化7，以及葡人政府對華人採取的區別政策。這種政策方向，說明了何以在19世紀末期具規模的華人慈善組織出現時，澳葡政府對這些社團的管理手法傾向於放任和寬會，2004年，第210-216頁）。初期在此情況下，華葡各不相干的管治方式還可以維持。到19世紀華商崛起，澳葡的政治管治環境也起了變化。所以才要支持一些華人團體，就是相當於現在的非政府組織，分攤一部分政府職能。在澳門尤其如此。未能推廣葡語，未大量移民澳門致使澳葡無法有效地管制澳門。隨著澳門經濟的騰飛，澳葡開始更接近華人社團。4.婁勝華：《1931-1945年澳門救亡賑難社團的興盛與轉折》，載《民國檔案》，2007年1月。5.BOCM28（1935.07.13）“promulgaváriasdisposiçõesacercadeassociaçõessecretas.”，法例中定明結社需要申報和登記，並呈交總會及分會會址、章程、規則、成員名單及成員的身份資料等，見該期《澳門殖民地公報》，第975-976頁，澳門歷史檔案館藏。6.吳志良：《生存之道——論澳門政治制度與政治發展》，澳門成人教育學會，1998年，第212-219頁。7.吳志良：《澳門政制》，中國友誼出版公司，1997年9月第2版，第40-43頁。
  • 365鬆。馮海玲等以行政角度分析，提出澳門行政體制由於受葡萄牙行政法理論的影響，屬於行政公益法人的社團在性質上既不屬於間接行政組織，也不屬直接行政組織，而是行政的合作者8，因此華人社團的出現，在一定程度上，緩解了華人和葡人之間的緊張和對抗程度。9婁勝華從澳門的社團著手，從法律和政治的角度分析晚清至現代澳門社團的形態，從這些社團的組織及合法性過程中，結論出澳門的華人社團權力“來自政府與社會成員的共同賦權”。10澳門華人社團的發展過程在澳門近代史上擔當了相當重要的角色，楊仁飛認為，社團在近代表現為澳門人，尤其是澳門華人的聚合力，慈善、教育、文化、工商社團就是這種聚合力的集中表現。11這些華人社團在葡人的管治下出現和發展，突顯了華人社群的向心力和動員能力，以及在外來政權管治下的生存寄望12；同時也是族群施展文化和傳統堅守的場所。13婁勝華發現，華人社團既然承擔了社會整合的重擔，從個人、家庭、群體到官民，甚至介入中葡兩國的外交衝突。社團成為最能代表華人的組織，在法制基礎下14以協商與合作的方式處理社會關係與實施公共管理。換言之，澳門走向巿民社會，有賴華人社團的推動與努力，而積極參與社團事務的華人領袖，也成為澳門社會發展的動力。而澳門現行的社團法律制度，又以自由結社為原則，進行內部治理維持組織的實力，外部也遵守法律規範以參與社會政治事務15。對於澳葡政府而言，針對華人社團法律的實踐，是“重視社團自治自律，弱化外部監督”，使這些社團承擔了社會溝通8.馮海玲、王愛君、閻靜；《澳門社團制度初探》，《理論學習》，2004年第5期。9.孫艷艷、寧少林、孫東川：《澳門社團在澳門和諧穩定中地位思考》，載《理論探索》，2006年第1期。10.婁勝華：《轉型時期澳門社團研究――多元社會中法團主義體制解析》，廣東人民出版社，2004年9月，第339頁。11.楊仁飛：《澳門社團發展――過去、現狀與展望》，載《澳門研究》，1998年3月。12.Tik-sangLiu.ANamelessbutActiveReligion:AnAnthropologist’sViewofLocalReligioninHongKongandMacau.InTheChinaQuarterly（June,2003）.PP.373-394。13.HongLiu.OldLinkages,NewNetworks:TheGlobalizationofOverseasChineseVoluntaryAssociationsanditsImplications.InTheChinaQuarterly（1998）。14.婁勝華：《民間社團、制度資源與澳門政治發展》，載《行政》，2005年第3期。15.婁勝華：《澳門現行社團法律制度的結構與特徵分析》，載《比較法研究》，2006年第5期。
  • 366與整合的功能。16婁勝華在另外的研究中指出，澳門社團領袖除了塑造與引導社團的發展與未來外，還能成為穩定社會秩序的關鍵因素。17三、對澳門華人的法律管理在澳門華人結社的歷史中，媽閣廟、蓮峰廟這些因神祀崇拜成為鄰近地區華人聚集和實行互助的組織，可視為澳門華人賑濟機構的芻型，在澳門存在已久；及至其後如三街會館、上架行會館等因相同行業演進成幫助同業華人的行業性組織，也因澳門社會發展而陸續出現。到了19世紀末期，尤其1849年亞馬留事件以致1887年中葡簽訂和好通商條約，葡人取得澳門的管理權後，居澳華人組成互助團體，來幫助在當時政治和社會地位俱低下的華人。1871年澳門首個華人慈善組織鏡湖醫院成立，目的是服務沒有得到官方救濟的華人“在三巴門外，塵俗不侵，夾以兩大嶺間，清秀可愛。祖師供自中央，神聖由斯。默庇靜齋，整齊左右，疲病借此僑居。”18三巴門外即葡人聚居的澳城之外，說明了賑濟對象是澳城以外的華人；另一個記敍鏡湖醫院創建緣由的碑記也說到華人得不到醫療救助的苦況“與其閣煥鷥翔，徒稱別墅，曷若空塔鳩集，嘉惠窮簷”19，於是仁人君子共讓善舉。由醫院藏碑所記，這個澳門華人最早的醫療機構在開辦之初，就有醫房、殮房、濟生所等設施20，這些針對當時澳門華人對醫療、殮葬及安置需要的賑濟活動，象徵了華人爭取政治和社會權利的開端。鏡湖醫院及其後的華人組織，在創會之初都需要向民政廳登記，把章程刊憲，遵守澳葡政府對善堂和團體的管理和規範。但由於文化隔閡，葡人對這些華人慈善組織的管理和運作開始時不太過問，直到華人勢力日漸壯大，發展出規模，葡人才開始予以剛開始是零星和不定期、及後演變成定期和定額的資助，同時要求華人遵守相關法令。16.婁勝華：《澳門社團法律制度分析：以政府與社團關係為中心》，載《國家行政學院學報》，2006年6月。17.婁勝華：《澳門社團精英的代際轉換》，載《澳門研究》，2004年8月。18.《倡建鏡湖醫院碑記．倡建鏡湖醫院小引》，現存鏡湖醫院鏡湖歷史紀念館內。19.《倡建鏡湖醫院碑記》，現存鏡湖醫院鏡湖歷史紀念館內。20.《倡建鏡湖醫院碑記》（光緒六年），現存鏡湖醫院內。
  • 36720世紀初，澳葡當局開始關注華人事務，這可從之前制定“華人風俗條例”21、成立華務司和華人專屬法庭，還有專為華人的誓詞顯示出來：誓詞今我任直卿香山縣人，赴華政衙門作証，當天設誓，照公道，直講不敢，妄証不敢，謊言如有，欺瞞寃枉，天神共鑒。22《華人風俗習慣法典》所附誓詞為了加強對華人的法律管制，澳葡政府在19世紀末以來公佈多項在司法上管理華人的章程，以及擴充和完善華人法庭職能以及中文翻譯人員機制：1863年檢察院有2名中文翻譯，2名見習翻譯。231865年澳門華人事務檢察官同時擔任澳門委員會召集人、司法委員會委員、巿政廳委員等幾種職務。241865年在澳門設立中文翻譯編制和確定其應有之薪金。2521.湯開建、吳志良主編：《〈澳門憲報〉中文資料輯錄（1850-1911）》，1909年9月4日（第36號），澳門基金會，2002年。22.AnuariodeMacau.1927所載的《華人風俗習慣法典》所附誓詞，澳門中央圖書館微縮捲片。23.施白蒂著，姚京明譯：《澳門編年史》（十九世紀），澳門基金會，第152頁。24.施白蒂著，姚京明譯：《澳門編年史》（十九世紀），第159頁。25.BCU1865.07.13,p.412，澳門歷史檔案館藏。
  • 3681866年柯打（ConselheiroJoséMariadaPonteeHorta）26總督任命組成一個專責起草規範澳門華人交易條例的委員會。271867年公佈司法行政規章，華人居民在管轄範圍之內。281869年規定中國人的風俗須在華人事務檢察權限中予以重視。291918年通過《澳門華民訴訟署章程》。30到了1927年華民訴訟署結束，其權限轉入普通法院31說明澳葡當局對華人的法律管轄已擺脫了作為管治“管理野蠻人”的觀念32，不再與澳門的華人遙遙相望，反而進一步推行殖民政策33，把自身政府制度套用於包括華人的澳門居民身上。四、加強監管時期19世紀中期以來，澳葡政府未有很刻意的管理華人慈善社團，而這些社團的性質，又多屬華人之間的互助組織，其運作和服務對象都在華人圈子內，也因而樂於不受行政當局管理。但到了有關管理善堂、互助會和結社的法令執行後，澳葡政府逐漸加強監管華人機構，與之同時，也對慈善性質的組織作出了資助的決定。資助慈善性質的華人社團也有其歷史原因，19世紀末期澳門受到多次天災和疾病的侵襲，社會救濟的要求很大，澳葡政府必須作出相應的措施，如1900年決定重建受1874及1875年間被颱風破壞的望德堂26.1866年10月至1868年7月期間任澳門總督。MariaLuisaAbrantesMiguelRuiInfante,JoséAintraMartinheira.1999.MacaueoOriente.NoArquivoHistoricoUltramarion1833-1911.InstitutoCulturaldeMacau.P.261。27.Sampaio,ManueldeCastro.1867.OsChinsdeMacau.HongKong:NoronhaeFilhos.cap.VI。28.BoletimdeOficial,1867,No.8.澳門歷史檔案館藏。29.BoletimdeOficial,1870,No.3.澳門歷史檔案館藏。30.BoletimdeOficial,1918,No.14.第3637號法令，澳門歷史檔案館藏。31.BoletimdeOficial,1927.10.20.第14453號法令，澳門歷史檔案館藏。32.（美）薩義德著，王宇根譯：《東方學》，生活．讀書．新知三聯書店，2007年7月第3版，第66-68頁。33.《澳門省組織章程》1917年在澳門實施，加強了澳葡政府的殖民管治權力。
  • 369區34；以及物質資助慈善機構，在1899年就決定把充公得來的豬肉贈予善堂：……查該第十六條係除火腿外，所有中國辦來豬肉，無論是生肉是醃肉，一概不准入口；倘有違背此條者，卽按照該條所定罰銀，並將辦來各肉充公，發歸善堂收用。為此示諭本澳官員、軍民人等知悉，凜遵切切。特示。35這個獲得物質資助的善堂是指“慈善會”（CasadeBeneficecia）36，因此19世紀末期，政府的資助並不是針對華人慈善機構的。以當時身居華人社會事務代表的鏡湖醫院為例，建立之初已是風災造成、鼠疫等疾病導致死傷枕藉，華人救濟刻不容緩之時，但澳葡當局給予的津貼只是以每年一元租賃醫院土地：謹將澳門西洋公物會所發本醫院地紙照稿刻列……一千八百七十年六月二十一日公物會大憲當堂准許建設華人醫院在三巴門外之地。該地每年收租銀一大圓，此系做醫院租價，日後將該地做別樣，則須另議加多租銀。其醫院系眾善士出資建造，本澳大憲飭屬員已將該地量過……因此公物會大憲呀咐立明地界，將該地交與醫院公司管理，做為公司之業。簽名係美基毗咧喇、咽妹吐、沈旺、曹有、德豐、王六並見證人嗎吵、峨樂味。37進入20世紀，澳葡政府逐步增加對華人慈善組織的資助，1924年7月9日總督羅德禮（RodrigoJoséRodrigues）38發出資助另一華人慈善機構同善堂的政令：34.憲報（BOGPM），No.26.1900.6.30.澳門歷史檔案館藏。35.湯開建、吳志良主編：《〈澳門憲報〉中文資料輯錄（1850-1911）》，1899年12月23日（第五十一號）。36.AnuariodeMacau.1922.澳門中央圖書館藏。這裡的慈善會是政府機構，和同善堂一類民間互助賑濟組織不一樣。37.現存鏡湖醫院之《倡建鏡湖醫院碑記》。38.羅德禮（RodrigoJoséRodrigues）1923年1月至1925年10月任澳門總督，但在1924年7月起至其任期結束由山度士（JoaquimAugustodosSantos）任署理總督。MariaLuisaAbrantesMiguelRuiInfante,JoséAintraMartinheira.1999.MacaueoOriente.NoArquivoHistoricoUltramarion1833-1911..P.262。
  • 370謹此宣佈對華人慈善組織同善堂作財政資助。考慮到此組織幫助群體和個人不遺餘力，和殖民地政府合作良好也為社會作出貢獻，幫助全澳門的巿民的人道援助本來就應本著不分種族和群體的原則。依據第64條預算法案，現決定每年資助同善堂五百元，作為賑濟有需要華人之用。澳門總督羅德禮1924年7月9日39然而澳葡政府對華人慈善團體的資助在初期並不是硬性和定時定額的，如上述政令雖定明每年給予同善堂資助，但資料顯示這項措施未有徹底執行，至1925年1月5日，澳門政府（GovernodaProvinciadeMacau）向負責立法的議例局（ConselhoExecutivo）提出了資助同善堂五百元，作為支持華人賑濟機構的措施40，並立定相關法例。及後時任署理總督的山度士（JoaquimAugustodosSantos）在1925年3月5日公佈“給予同善堂五百元作為幫助有需要的華人之補貼”，同善堂才每年均收到來自政府的資助41。這項舉措顯示澳葡政府已開始初步涉足華人組織的內部事務，也說明了華人社群的力量已使行政當局不再小覷：考慮到華人慈善機構提供的服務受到華人的歡迎，予人方便；為了殖民地的惠民及援助措施得以執行，也基於人道主義責任，不應區分國籍、種族和群體，一視同仁地予以幫助，有需要作出支持。4239.羅德禮簽發的政令，見民政廳檔案，1924年7月9日，processono.89,sérieD,澳門歷史檔案館藏。40.民政廳檔案，1925年1月5日，processono.678,séries.澳門歷史檔案館藏。41.見山度士提交議例局的法案，民政廳檔案，1925年1月5日，processono.678,séries，澳門歷史檔案館藏。42.時任署理總督山度士（JoaquimAugustodosSantos）提交議例局的法案，及後在1925年1月10日及1925年1月12日得到澳葡政府的批准。見民政廳檔案，1925年1月5日，processono.678,séries。
  • 371津貼華人賑濟機構的另一原因是澳葡當局意識到社會救濟的急切性，而且不能把津貼對象集中在仁慈堂這類葡人慈善機構。由1930年代開始，澳葡政府通過連串行政措施來實現資助：1930年為扶助難民、孤兒及貧困人士的救濟活動而籌集基金的救印花，原因是“政府辦理慈善事務國庫負擔甚重亟應籌集款項以資彌補”。431931年發行慈善印花。441937年將收入過額之餘用為慈善機關教育機關醫院等補助費及別項社會經費暨公益之需。451937年撥款十萬元作為支給慈善機關及教育團體醫院等暨別種公益事業。461938年成立慈善救濟委員會（ComissãodeAssistênciaeBeneficência），但資助的華人賑濟組織只限鏡湖醫院和同善堂。471947年把慈善救濟委員會改名為公共救濟總會（ComissãoCentraldeAssistênciaPública），擴大資助範圍，至多個華人組織。48這些措施的逐漸演進，顯示了澳葡政府對於華人社群的事務已不再如19世紀中後期的不聞不問，任由華人以自己習俗進行社會活動，華人社團也正經歷一個組織在封閉的結構內自行運作已不受法定支持的過程，這些組織由本來以個人價值氛圍的“信仰體系”為基礎的形成為基礎，由組織內成員深刻認同的價值觀和信仰體系作為行動的一致性、連續性而不致導致內心的緊張，並最終獲得自願服從的行動模式，轉而為由法例和法律作準則，組織行動必須“由官員或領導人物帶領在法律的保證下繼續運作”49，即自我管理到受法律監管的過程。43.殖民地公報（BOCM）第45期，1930年11月8日，第977頁，澳門歷史檔案館藏。44.殖民地公報（BOCM）第34期，1931年8月22日，第224頁，澳門歷史檔案館藏。45.殖民地公報（BOCM）第12期，1937年3月20日，第829頁，澳門歷史檔案館藏。46.殖民地公報（BOCM）第37期，1937年9月11日，第595頁，澳門歷史檔案館藏。47.殖民地公報（BOCM）第38期，1938年9月17日，第752頁，澳門歷史檔案館藏。48.殖民地公報（BOCM）第12期，1947年3月22日，第235頁，澳門歷史檔案館藏。49.MaxWeber.GuentherRothandClausWittich（ed.）1978.EconomyandSociety.P.34。
  • 372五、法例的完備繼進行補助後，澳葡政府不但對華人慈善社團，對所有華人社團的監管規管都變得越來越嚴格。以上文提到受到資助的同善堂為例，到了1937年，也就是慈善救濟委員會成立之前一年，同善堂每年的預算都要向政府提交並且刊憲，此外還要呈上總理、值理等名單；這是基於30年代葡人制定了結社互助會的法例，這些法例後來演變成社團章程50；不但對同善堂，對其他華人機構的監管也是依據法令而來的。澳葡政府早就對善堂，善會進行管理，仁慈堂是屬於葡人機構，經費大多來自政府及教會，故此管理早就開始。對於其他慈善機構，從澳門的憲報所載，澳葡當局由20世紀初就開始了對善堂、教會的管理：1902年5月17日：設立一個方式容許一些專門從事教育或慈善事業的宗教團體存在國家內。51澳門政府。一百零五號至一百十五號札諭：批准澳門各善堂、各教會呈報一千九百一十年進支數目單。一百廿五號札諭：批准澳門各善堂會章程。52當時呈交進支收目的善會有：巴素會（ConfrariadeNossoSenhorBomJesusdosPassos）、善事會（AssociaçãodosBemfeitoresdeCaridade）、方濟格善會（AssociaçãoPiedosadeS.FranciscoXavier）5350.澳門政府第3/76/M號“自由集會結社法”代表了澳門社團法制已臻成熟，這項法律幾經刪修，前身經過幾個階段的立法和修改，分別是：1935年第1901號秘密結社法律“Associçõessecretas”，BoletimOfficialdeMacau，1935年7月15日，第28期；及後經過1954年第14911號規定組織社團事宜的部令“exercíciododireitodeassociação”《澳門政府公報》（BO）第26期，1954年6月26日、1956年第15989號規定執行集會權利的部令“regulaoexercíciododireitodeassociação”《澳門政府公報》（BO）第43期，1956年10月27日。澳門歷史檔案館藏。51.《皇室制誥》1902年4月18日，BOGPM第20號，澳門歷史檔案館藏。52.湯開建、吳志良主編：《〈澳門憲報〉中文資料輯錄（1850-1911）》，1899年12月23日（第51號）；1911年6月10日（第33號）。53.BoletimOfficialdeMacau（《殖民地公報》）1899年12月23日，第105-115號事項，澳門歷史檔案館藏。
  • 373這些屬於葡人教會的善會早在19世紀末就已每年向民政廳提交預算，但一直以來未有華人善會的進支單呈上。到了1933年頒佈的《屬地自治條例》（CartaOrgãnicadoImpério）及《海外行政改革條例》（ReformaAdministrativaUltramarina）是為加固對澳門的殖民政策，因此對慈善組織的監管也伸展至華人組織，要求提交年度收入和支出的預算：建議行政當局對目的是援助、慈善和福利的私營機構，要求提交預算，並經由總督及殖民地省政府視乎情況而批准。例外者：如果這項決策對機構的運作造成影響則當別論。54雖然規定了政府有批准的權利，但《海外行政改革條例》也提出了較為寬鬆的原則，即非政府慈善機構的支出和收入，以及財政使用狀況，澳葡政府還是本著自主原則自行監管的：機構可行使本身及其下屬組織的支出和自行立定財務規則。55以時間的推斷，就是因為這兩個法規的嚴格執行，致使澳葡當局著手管理華人組織。事實上在1937年提交預算案的不止同善堂，同年刊憲批准預算冊的華人組織還有澳門商會56、觀音廟即普濟禪院57。這項政策還有連續性的，在民政廳的檔案中，同善堂自1937年至1950年代以後每年均有提交預算，而且越形詳盡。可見除了葡人對華人的社會事務日益關心，同善堂這類可以救災扶貧為目的的互助賑濟機構通過在社群之間的賑濟活動，所累積的社會影響和政治實力也日益豐厚58，以致政府必須作出一定的監管和控制。54.BoletimOfficialdeMacau（殖民地公報）1933年第52號，第571號法令，澳門歷史檔案館藏。55.BoletimOfficialdeMacau（殖民地公報）1933年第52號，第33號法令第15項，澳門歷史檔案館藏。56.BoletimOfficialdeMacau（殖民地公報）1937年1月9日第2號，“核准澳門商會一九三七年預算冊”。澳門歷史檔案館藏。57.BoletimOfficialdeMacau（殖民地公報）1937年1月9日第2號“核准普濟禪院即觀音廟一九二七年預算冊”，澳門歷史檔案館藏。58.MaxWeber.GuentherRothandClausWittich（ed.）1978.EconomyandSociety.P.36。
  • 374六、結論在審視了澳葡政府對華人慈善社團由寬鬆而至干預、由放任至規範的政策演變後，除了顯示1849年清朝官員撤出澳門後，葡人逐步加強澳門華人的管治程度外，也從另一個側面展示了華人的社會和傳統力量，從而漸漸出現以凝聚社群向心力，實現互助賑濟的華人慈善組織越來越強大；這些組織不但受到華人的認可和依賴，連本來以“二元化”為政策治理華人的澳葡政府，也一再加強對這些組織的管理和規範。在政治和社會學的觀點上，是這些社團除了慈善功能外，一定程度上可作為華人社群向當政者發聲的代表，是雙方溝通的平台，使澳葡當局越形重視對它們的管理。文化學觀念上，澳葡政府對華人以及華人慈善社團管理政策的演變，是一個“再現外來的文化，最好能支配或以某種方式加以控制”的過程59，故此才會經歷由初期的疏於管理，到後期建立以殖民地法案為依據的華人社團監管規範。在華人而言，未能或不主動和葡人政府接觸，則是基於“如果要放棄對一種具排他性的國家、語言的信仰，則意味著要放棄現在身處的獨特的，作為原始概念和組織類型的社會等級和身份”60的文化堅守心態，要改變這個情況需要“不同程度的武力、集會及社會參與”。61華人的慈善和互助組織就是這樣發展壯大，澳葡當局後來只好透過政治手法，對慈善組織進行資助、嚴格執行殖民地條例來監管組織運作，由此之後，這些與澳葡政府的關係也開始緊密，與之相應，政府對華人社團的事務也日漸涉足，而且活動規範也變得繁複。59.薩義德著，蔡源林譯：《文化與帝國主義》，第193頁。60.HomiK.Bhabha.1994.TheLocationofCulture.PP.269-272。61.R.Cohen.1994.FrontiersofIdentity:TheBritishandtheRest.London:Logman.P.205。
  • 375《行政》第二十三卷，總第八十八期，2010No.2，375—378作為本土知識體系而構建的澳門學*吳志良**四分之一世紀前，澳門多位有識之士首次提出澳門學的概念。當時，港澳回歸祖國問題已經列入中國的政治議程，一國兩制、港人治港、澳人治澳的輪廓也大致顯露，但不可否認，無論是內地人還是港澳居民，對港、澳社會都缺乏學理上的系統、全面、客觀認識，在此一背景下，香港學、澳門學的概念應運而生。主觀上，香港學、澳門學的倡導者希望從學理上研究和解釋港、澳社會，梳理不同階層對港澳回歸祖國的意見和建議，增加內地和港澳居民之間的互相了解與信任，為港、澳順利過渡和一國兩制、港人治港、澳人治澳政策的制定提供知識支援，但客觀上，為構建港、澳地區本土知識體系奠定了第一塊基石。四分之一世紀後回頭看，如果當時我們有足夠的識見順勢去建構港、澳地區本土知識體系，港澳回歸之路可能會更加平坦，港澳特區的創建也可以少一點曲折。之所以這麼說，是因為我們相信，對本土知識的充分瞭解，能夠協助我們確切認識從哪兒來、在哪裏、往何處去這些關鍵性問題，從而可以更好理解一國與兩制的關係，可以更加清晰港人治港、澳人治澳的高度，可以更加清楚當家作主的內涵，一句話，理性、正確找到一條應該走的道路。本土知識（IndigenousKnowledge）引起人們的重視，始於20世紀70年代未，在某種意義上，是後殖民的產物。所謂本土知識，乃一個民族在自己的生存、延續和發展過程中所形成的、具有自己獨特內容與形式的知識體系（Conklin，1980），為本土人民所共同分享的知識，是本土人民的“智力財富”（Brokensha，D.，1980）。“本土知識是地方性知識――一種某一文化或社會所獨享的知識。本土知*2010年4月15日首屆澳門學國際研討會的講話。**澳門基金會行政委員會委員，澳門大學客座教授、博士生導師。
  • 376識與通過大學與研究機構所產生的國際知識體系相區別”（Warren，D.M.，McKiernan，G.,1999）。石中英在《本土知識與教育改革》（《教育研究》，2007年8月）一文中，將本土知識定義為：由本土人民在自己長期的生活和發展過程中所自主生產、享用和傳遞的知識體系，與本土人民的生存和發展環境及其歷史密不可分，是本土人民的共同精神財富，是一度被忽略或壓迫的本土人民實現獨立自主和可持續發展的智力基礎和力量源泉。恰好在20世紀80年代，聯合國教科文組織也提出了新的發展模式――內在發展（endogenousdevelopment），以區別於傳統上過份依賴外在因素的發展模式。內在發展強調，如果發展是為了實現本土人民的願望，那它就不可能模仿任何一個外部的模式，必須採用本土人民自主選擇的目標和方法，一句話，必須走自己的路。而內在發展的基礎和核心要素，便是本土知識。由此可見，香港學、澳門學概念的提出，既有中國的背景，也有國際的環境。問題是，當時我們無論對中國國情還是世界局勢都缺乏足夠的認識，對本土知識體系的構思也十分模糊。雖然說，本土知識是一種地方性知識（localknowledge），在知識生產、傳播、消費和辯護上，有特定的文化時空，但許多人忽略或忘記了，港澳不是一個獨立的政治、文化實體，而是中國政治和中華文化的一部分，本土知識體系的構建既要考慮到這兩個地區在殖民統治時期被壓迫的因素及其地方性知識被認受的程度，更加要放在中國的整體上考量。然而，時至今日，我們認為，在這個重大問題上尚有很多似是而非的理解和認識，為一國兩制的實踐造成了困擾和障礙。從學理上解釋清楚這個問題，理所當然成為了學術界義不容辭的責任。而作為本土知識體系而構建的香港學、澳門學，便是可行的路徑，也事在必行。澳門學的緣起和聚焦點是歷史。在相當意義上，這是“本土知識的反抗”，因為歷史最能體現本土知識的特徵。眾所周知，澳門歷史帶有濃厚的民族主義色彩，中葡兩國在澳門歷史、特別是主權問題上存在嚴重的分歧和爭議，而澳門歷史也一直有兩個版本。要解決歷史遺留下來的澳門問題，中葡政府在談判過程中不可避免地要建立自己的歷史敍述，爭奪對歷史的話語權。回顧澳門歷史二十多年的學術
  • 377史，我們不難發現，歷史敍述是如何從葡萄牙主導過渡到中國主導，再演進到如今越來越本土化的敍述。今天，似乎沒有人會質疑，以本土視角解釋的澳門歷史更加接近歷史的原貌，否則，我們無法解釋不同民族、不同文化、不同信仰在彈丸之地和睦共處數百年的事實，無法解釋它們之間是如何對話、溝通、交匯的，無法解釋這個被人稱為人類文明實驗室的運作機制和生存模式，也難以找到核心價值和力量源泉去維繫和構建澳門這個多元並存的共同體。倡導澳門學，主要目的不是令其成為一門顯學。事實上，它今天進入高等學府的殿堂，已經邁出了成為顯學的第一步。倡導澳門學的根本意義，在於建立一個本土知識體系，尋找內在發展的規律，激發社會成員自主發展的創造力，為文化多樣性的合理性解釋提供認識論和方法論的路徑。在此基礎上，找出具普遍性意義、有普世價值即科學、客觀的知識，並將其上升為學術理論。因此，本土知識不僅僅是指特定的、具有地方特徵的知識，而是一種新型的知識觀念，可以具有全球的意義。反過來說，所有知識尋根問底都是地方性的，是一個由特殊而一般的過程，是經驗的抽象。澳門學的問題、概念、命題、範疇、範式和理論解說，相信在這次研討會將得到廣泛而深入的討論。需要指出的是，澳門學也好、澳門研究也好，在相當長時期裏一直處於業餘和邊緣狀態，不僅沒有與社會科學學科有機緊密結合，又缺乏深度的田野學術工作，各學科之間也很不平衡――要不就事論事，既缺乏方法論的指導又沒有理論的昇華，要不泛泛而論，高談普遍意義而缺乏實證的支撐，跨學科研究更加是近年才出現的現象。當然，我們不能否認前人的不懈努力和嘗試，相反，我們應該向他們致以最崇高的敬意。正是他們這代人在條件有限的時代裡的無私追求和默默耕耘，打下了澳門學的地基，鋪平了澳門學的路面，使得我們今天終於可以踏上了一個新臺階。在此一新台階上，我們應該看得更高、更遠、更清，而且必須將視野延展到中國、亞洲和世界。也只有這樣，才能開創新格局。這一次澳門學研討會是歷史性的，不僅彙聚了那麼多學界精英，也彙集了那麼多學術機構；不僅可以對澳門學進行一次全面的回顧，也將對澳門學的發展進行令人期待的展望。我們相信，眾志成城，作
  • 378為本土知識體系而構建的澳門學大廈的落成將為期不遠。在這座大廈裏，充滿了我們的經驗、記憶、知識、智慧和精神力量；更為重要的，在這座大廈裏，洋溢著族群的和諧與生活的韻味，滲透出人文的關懷與人間的愛心，閃爍著人性的光輝。而正是人性的光輝，使得小小澳門在人類文明史上閃閃發亮，也賦予了澳門學的特殊意義。

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