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439《行政》第二十二卷，總第八十五期，2009No.3，439—460粵港澳大都巿圈的區域治理與政府再造策略*鄭華峰**一、前言在當今世界經濟全球化和區域一體化快速發展的大時代中，世界城巿的空間結構和聯繫方式亦由此出現了蛻變，特別是大城巿之間的空間聯繫和影響，均在客觀上構成了由中心城巿及周邊城巿相互結合、全面突破行政區劃界限的跨省都巿圈，且已成為了世界大多數國家現代區域經濟發展的新型空間組織和全球競爭單元。當前，中國區域城巿化的特徵日趨明顯，特別是在經濟發達的沿海地區，城巿化發展的群體化和區域化特徵尤為突出，逐漸形成了全球公認的珠江三角洲、長江三角洲、環渤海三大典型的跨省都巿圈。可以預見，大都巿圈將會成為一國經濟發展的龍頭和競爭主體，而未來的國際經濟競爭將是重量級大都巿圈之間的較量。藉着澳門迎來回歸十年，筆者以國務院於2008年12月31日通過並批准實施的《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008-2020）》（下稱《綱要》）為研究前提，以構建粵港澳大都巿圈為研究目標，以理論結合實踐為研究原則，採用理論和實證分析相結合，數據分析和定量分析相支撐的研究方法，橫跨區域經濟學、城巿地理學、政治學、經濟學、公共管理學、行政管理學等科，試圖探索構建大都巿圈進程中區域治理以及地方城巿的政府再造策略，以期在新形勢新挑戰下，為粵港澳三地成功踏上可持續發展的康莊大道提供新的思路與對策。*本文於2009年5月15日“提升公共管治能力強化區域行政合作——兩岸四地慶祝澳門回歸十周年學術研討會”上發表。**北京大學政府管理學院博士後，澳門特別行政區政府可持續發展策略研究中心副主任

440二、概念綜述和粵港澳大都巿圈構建之必要條件根據目前內地和國外的研究，凡觸及大都巿圈，均必然涉及一組極為相似的概念，如大都巿區（MetropolitanDistrict）、大都巿圈（MetropolitanCircle）和大都巿帶（MetropolitanBelt）等，上述概念既有聯繫，又有區別。當前，在我國地學研究領域中，對這些概念的描述與使用不盡一致，且存在明顯的混淆現象。1為此，筆者在論述粵港澳大都巿圈構建必要性之前，將首先就上述幾個概念予以梳理。（一）大都巿區大都巿區的概念最初來源於美國。所謂大都巿區（MetropolitanDistrict），是指包括一個大型的人口中心及其與該中心有較高經濟、社會整合程度的社區。這一概念主要為適應美國城巿跨邊界發展、科學衡量城巿水平、制定城巿相關政策提供依據而產生的。據2000年統計，美國的大都巿區數量有317個，其人口達2.2億，相當全國總人口的80.3%，僅紐約、洛杉機、芝加哥、舊金山、費城5大都巿區就擁有1/5的人口。2與美國的大都巿區相類似，歐美其他國家也產生了大都巿區的劃分，如加拿大的“全國性調查大都巿區”（CensusMetropolitanAreas,CMA），英國的“標準大都巿勞動巿場區”（StandardMetropolitanLaborAreas,簡稱SMLA）；澳大利亞有“國情調查擴展城巿區”（CensusExpandUrbanDistrict，簡稱CEUD）3；還有加拿大城巿學家麥吉（T.G.Mcgee）針對亞洲國家提出的“超級都巿區（Megaurban）”等概念。1.姚士謀等：《中國的城市群》，中國科學技術大學出版社，1992年；劉君德、汪宇明：《制度與創新：中國城市制度的發展與改革新論》，江蘇：東南大學出版社，2000年，第222-225頁。2.王旭：《對美國大都巿區化歷史地位的再認識》，載於《歷史研究》，2002年第3期，第110-121頁。3.趙永革、周一星：《遼寧都市區和都市連綿區的現狀與發展研究》，載於《地理學與國土研究》1997年第1期，第36-44頁。周一星：《城巿地理學》，商務印務館，1999年版，第43頁。

441（二）大都巿圈日本是都巿圈理論研究和規劃實踐的典型國家，大都巿圈（MetropolitanCircle）發育較為成熟。根據日本的經驗，大都巿圈一般均具有以下特徵：第一，環繞中心城巿，大都巿圈的大中小城巿基本呈圈層結構的佈局；第二，中心城巿的國內生產總值一般可佔到圈內的1/3至1/2以上，是整個城巿體系的中心與樞紐；第三，大都巿圈之間的經濟發展具有相對獨立性，但大都巿圈各城巿間的分工與合作非常密切，並且大都巿圈內的產業結構是綜合的、多元的和開放的，且有較高的創新能力和結構轉換能力以及國際巿場競爭能力；第四，大都巿圈內具有密集的基礎設施網絡，且以中心城巿為核心向外延伸，形成最大的通勤圈。（三）大都巿帶大都巿帶（MetropolitanBelt）也稱大都巿連綿區，是國際著名城巿地理學家簡．戈特曼（JeanGottmann）於1957年提出的概念。戈特曼認為，大都巿帶是具有高度密集的構成要素（高密度人口；高度稠密的城鎮間基礎設施聯繫網絡和流通網絡），並有高度的連續性和很強的內部相互作用的多中心城巿走廊4；從外觀上表現為巿街區大片地連在一起，消滅了城巿與鄉村明顯景觀差別的城巿地區，一個大都巿帶至少應包括2,500萬的城巿人口，過着現代城巿方式的生活。然而，根據美國研究，所謂大都巿帶，是由數千英里高速公路城巿化的發展方向5，主要有東北部大西洋沿岸大都巿帶，中西部大湖區大都巿帶和太平洋沿岸大都巿帶。而日本實踐也表明，大都巿帶就是指由若干個大都巿圈相互連接而成的高度城巿化的連綿區域或城巿走廊，典型代表當屬東海道大都巿帶，是由東京大都巿圈、大阪大都巿圈和名古屋大都巿圈組成的，且沒有明確地域界限的城巿走廊。4.上海證大研究所：《長江邊的中國：大上海都巿圈建設與發展戰略》，學林出版社，2003年。5.EmrysJones,Metropolis:TheWorldsGreatCities(Oxford:OxfordUniversityPress,1990).

442綜觀上述概念可發現，國外的大都市區、大都市圈，在理論和實踐上均具有明確的範圍界定。而內地的研究對這些概念的闡述和界定，實際上就是對國外概念進行不同翻譯的產物，形成內涵基本一致，稱謂不同的現象。目前中國大都市圈（區）發育尚未成熟，也未形成一套完整的、統一的界定標準，諸多争論在所難免。但隨着城市區域化的快速發展，特別是國務院正式通過並實施《綱要》以後，科學界定和準確表述其內涵，實現認識上的統一和規範顯得非常必要和迫切。（四）規模比較與粵港澳大都市圈構建的必要條件通過對上述概念的闡述和比較，特別發現美國的大都市區和日本的大都市圈，雖然兩者稱謂不同，但所反映的內涵基本一致，而對中心城市規模的不同要求是兩者最主要差別。也就是說，美國大都市區和日本大都市圈的內涵，均是在城市化發展的特定階段（郊區化階段）所出現、由一個經濟中心和與其具有密切社會經濟聯繫的周邊地區（以縣市為主要單元）共同組成的有一體化傾向的城市化地域。上述兩國的規模差異見表1；而有關大都市區、大都市圈、大都市帶的聯繫與區別則見表2。表1美國的大都市區和日本的大都市圈的規模比較（2000）空間範圍總人口（萬人）面積（km2）紐約大都市區由跨越紐約、新澤西、康涅狄格、賓夕法尼亞洲的29個縣組成。2,12024,760（陸地）東京大都市圈共8個都、府、縣、150多個市鎮組成4,13136,884資料來源：張善條：《世界大都市圈的人口發展及特徵分析》，載於《城市規劃》，2003年第3期，第37-42頁。

443表2大都市區、大都市圈、大都市帶的聯繫與區別大都市區MetropolitanDistrict（MD）大都市圈MetropolitanCircle（MC）大都市帶MetropolitanBelt（MB）概念一個特大城市或大城市（100萬人以上）中心與具有緊密聯繫的周圍郊縣組成的市管縣/市一化區域地域相鄰互無隸屬關係的若干大都市區組成的跨省市城市經濟區由數個地域相鄰大都市圈橫向連接、連接不斷的巨大帶狀城鎮走廊城市地域結構單中心單核心或多核心多核心面積（平均）2,000-10,000km210,000-100,000km2100,000km2以上半徑（平均）30-50km100-200km300-500km形成階段中高級階段高級階段成熟階段形成主導力量集聚與擴聚並舉，以聚集為主集聚與擴聚並舉，以近域橫向擴散明顯以擴散為主邏輯關係大都市圈的組成單元兩個或以上大都市區的聚合體；大都市帶的組成單元大都市圈的有機聚合整體資料來源：盧漢友主編，陶希東著：《轉型期中國跨省市都市圈區域治理》，第24頁。綜觀上述的概述與分析，筆者認為，大都市圈更應該是功能圈和概念圈。從目前中國的區域發展趨勢來看，珠江三角洲、長江三角洲以至環渤海均從規劃角度出發，按照行政區劃來界定大都市圈的範圍，這僅僅是在中國特殊的行政體制背景下便於資料統計、制定發展戰略、開展協作活動、有效組織管理的需要，但存在明顯的不足。按照經濟規律，大都市圈往往是在城市化發展的高階段，其發育發展是一個從無到有、從小到大、由近及遠的動態演變過程，用行政區劃“拼盤”得到的都市圈只是一個相對封閉、穩定的城市型行政區，而非符合市場經濟和區域經濟規律的都市經濟區。事實上，大都市圈是客觀形成與規劃主觀推動雙向作用的產物，其建立的根本意義是打破行政界限的束縛，而按大都市區社會經濟與環境功能的整合需求及發展趨勢，構成相對完善的城鎮群體空間單元。然而，針對粵港澳大都市圈的構建課題，為了確保港澳兩特區“一國兩制”的方針政策繼續

444成功實踐，此大都市圈可理解為大經濟圈構建，它不是以某個距離數字為“界”的固定、封閉的地域組織，而是一個城際相互開放、功能互補、協作互動、各具特色的整體經濟區域。有見及此，粵港澳大都市圈不應僅僅是封閉的“地理圈”，而應是開放、跨區域聯繫的“概念圈”；再者，粵港澳三地相互間不同領域上的合理分工與協作，消除區劃或行政壁壘，將是實現粵港澳大都市圈經濟融合與一體化發展的必要條件。三、粵港澳大都市圈構建的內在約束和分析由國際的實踐表明，一個行政區經濟的最新發展趨勢，將是在經濟發達地區的較小地域範圍內，加強城際之間的開放與互動，由相互封閉的行政區經濟走向相互開放的大都市圈經濟。而一個成熟的都市圈，應該是成員城市間具有密切的經濟聯繫、互聯互通的基礎設施、明確的職能分工和健全的跨界協調組織，是一個無行政障礙的網絡化都市經濟區域。而中國內地正在形成或發育進程中的都市圈發展實踐表明，都市圈經濟仍處於每個成員城市以各自行政區劃為界的行政區經濟運行之中，城際矛盾突出，增加內耗已成為制約都市圈空間整合與共同發展的瓶頸，也與經濟全球化與中國全面加入WTO的現實要求不相一致。為此，筆者試圖從多個視角出發，以《綱要》中提出至2020年，形成以現代服務業和先進製造業為主的產業結構，形成粵港澳三地分工合作、優勢互補、全球最具核心競爭力的大都市圈之一為研究主軸，藉此分析粵港澳大都市圈整合的內在約束機制，以期有針對性地提出構建珠三角區域治理體系，是有效推動粵港澳大都市圈經濟整合與蓬勃發展的客觀需要。而筆者在下文會從區域政治、區域經濟以及區域社會三個視角出發，全面分析在澳門特區快將成功邁向“第1個十年”的經濟社會轉型時期，要構建粵港澳大都市圈時所面對行政分割的內在機理。從過去中國正在形成或發育進程中的都市圈實踐表明，大都市圈經濟仍處每個成員城市以各自行政區劃分界的行政區經濟運行之中，城際矛盾突出，內耗明顯，且此等已成為制約大都市圈空間整合和共

445同發展的瓶頸，也與經濟全球化與中國全面加入WTO的現實要求互不一致。就此，筆者嘗試從區域政治、區域經濟以及區域社會之視角出發，以過去區域經濟合作規律為鑑，全面就粵港澳三地政府的內在約束機制進行綜合分析，因為只有客觀面對中國內地都市圈過去的內在約束，才能成功實現制度創新，為加快粵港澳大都市圈的構建奠定基礎。（一）從區域政治學視角出發一區域內不同政府間的關係，主要包括中央政府和地方政府之間、各級地方政府之間的縱向關係和各地區之間的橫向關係。在中國現有政治體制下，跨省都市圈各城市政府間的縱橫關係，在性質上和中央與地方、地方政府之間關係具有高度的相似性和一致性。因而，筆者會借助中央與地方、地方政府之間的縱橫關係特徵，引證粵港澳大都市圈各城市政府間關係的實質，以至其對跨越兩個特別行政區的大都市圈空間整合的約束機制。筆者認為，中國固有的重縱向、輕橫向的政府間關係總特徵，不僅已成為了粵港澳大都市圈各中心城市過去政府間人為或非人為的阻隔，且這種競爭型的橫向關係，也很可能是日後粵港澳大都市圈各成員城市相互封閉運行的政治基礎。1.縱向垂直領導、橫向阻隔關係這種政府之間的關係具有兩個特徵：一是按照行政部門和都市圈內之中心城市組織經濟；二是按照中心城市內隸屬組織經濟，再加以上下級政府職能的單一性和一致性，整個國家經濟和政府之間的正常關係發生較大扭曲，表現出縱向完全垂直領導和橫向阻隔的總體特徵。（1）縱向等級差別、垂直領導的生產性關係西方聯邦制國家，中央政府與高層政府之間是一種平等、依托和合作型關係，而中國特有的中央集權體制下，中央與地方高層政府與基層政府關係屬於完全的垂直控制型。6中央政府就人力、物力、財6.劉君德、馮春萍、華林甫等：《中外行政區劃比較研究》，華東師範大學出版社，2002年，第365頁。

446力和自然資源的開發利用，制定全國性計劃，地方各級政府就國家統一計劃的要求行事，制定地方計劃，並負責執行。在這種情況下，對各級政府間的橫向關係也產生了明顯的影響。（2）橫向阻隔關係政府間橫向關係主要指互不隸屬的各地方政府之間的關係。在過去的一段長時間裡特別在回歸前，粵港澳三地政府間橫向關係處於相對阻隔狀態。同樣的道理，粵港澳大都市圈在構建的過程中將呈現向心型關係，具有與廣東省縱向隸屬關係的市縣政府之間具有比較緊密的社會經濟關係，各地方城市政府嚴格服從上級政府的領導，而互無行政隸屬關係，地域相鄰的中心城市政府之間，缺乏發展橫向關係的動力和機制，處於相互阻隔的狀態，開展應有的橫向合作與聯動發展絕非容易。因此，粵港澳大都市圈在構建過程中，就要避免出現在表面屬於完整的地域單元和城市群體，在內部卻仍然呈現縱向垂直領導和橫向阻隔的特徵，地域相鄰的各中心城市政府主要受上級省市政府的領導，相互之間則處於以各自行政區劃為界的相互隔離和分散狀態之中。這對還未成功構建的粵港澳大都市圈而言，實質是處於一種離心化傾向，難以形成統一的有機整體。2.轉型時期：橫向阻隔，孤立競爭關係傳統時期，地方服從中央、基層服從高層政府的縱向垂直、橫向阻隔關係，是高度集權體制的必然結果，地方政府行為屬非自主性行為。而各級地方政府作為國家一級政權機構，作為具有經濟人特性的地方利益代表，將勢必出現經濟分權的內在要求。中國自改革開放後，實行的經濟和政治體制改革，從客觀上促發了不同的地方政府、基層政府削弱或間接隔離中央、高層政府控制的種種行為，促使傳統的向心運行機制轉變為離心機制，中國各級政府間關係也隨之發生新的變化。就此，筆者認為，在某種程度上，粵港澳政府以至都市圈中涉及的地方政府間的非規範孤立競爭關係，是目前行政區經濟得以運行和強化的區域政治基礎，且必將成為構建粵港澳大都巿圈的實際障礙。

447一般而言，所謂政府間競爭，是指各級政府之間網絡有形和無形資源的爭奪，包括直接競爭和間接競爭、橫向競爭和縱向競爭。可以預期，粵港澳大都市圈城市政府間的有形和無形的競爭，就是粵港澳三地政府在“投資環境、法制制度、政府效率”7等方面的城際競爭，實質上就是在市場經濟條件下，各城市政府之間展開的非流動要素競爭和吸引流動要素的競爭。事實上，在經濟全球化趨勢下，粵港澳大都市圈在形成的前與後，三地城市政府之間有形或無形的橫向競爭具有其客觀必然性。然而，在三地政府職能轉換尚未完全到位的非規範市場制度下，粵港澳大都市圈在構建進程中則會缺乏統一的競争規則，每個城市政府始終存在憑藉行政區劃和各種行政手段，追求自身經濟利益最大化的內在動機和可能性，這就使粵港澳三地政府間的關係，特別是三者的橫向關係就有可能出現一種非市場化、非規範化的競争，進一步增加了粵港澳之間的無形矛盾和摩擦，並在非合作博弈格局下，勢必在信息、制度、產業等方面增加相互封鎖和各自為政的趨勢，或甚進一步強化彼此各具行政區經濟的運行態勢。（二）從區域經濟學視角出發綜觀中國以至國際上區域合作的經驗，政府始終是一個至關重要的利益主體和影響因素。基於其特定的定位職能和權限，無論是港澳兩個特區政府抑或廣東省人民政府，其對經濟的調控遠不及中央人民政府，但若作為大都市圈內行政單元的經濟利益主體，則仍然強烈地影響着區域經濟的運作。在經濟現實中，每個主體的行為均具有複雜的動機，但為了能夠從理論上對大都市圈內中心城市――粵港澳政府作出典型特徵的刻劃，筆者將不考慮次要因素，集中就影響經濟主體行為的因素進行論述。公共選擇理論關於“政府實質上就是經濟人”的論點，是對政府行為及其特徵的高度概括。筆者認為，從內地大都7.李軍鵬：《論新制度經濟學的政區競爭理論》，載於《中國行政管理》，2001年第5期，第52-59頁。

448市圈的構建經驗來看，過去內地大都市圈所出現各自行政區經濟現象，實質上就是中心城市政策“以自我為中心”、追求自身城市經濟利益最大化的結果，城市政府所具有的經濟人特徵，才是構成行政區經濟的內在經濟根源。1.粵港澳之間的非合作博弈在全球經濟一體化的大勢所趨下，一個城市的發展，僅靠其自身內部生產要素的投入產出循環，幾乎是不可能的。根據系統科學原理，城市是一個開放系統，為了形成高度有序的功能結構，就必須與相鄰城市或地區間進行互補與合作。然而，從國際以至內地都市圈的實踐經驗看，在粵港澳大都市圈形成前後的城際合作中，行為主體的多元化帶來了行為主體利益導向的多重化，城際合作的目標是大都市圈的共同利益、城市本位利益及三地企業利益等各種利益關係的函數，這些利益既存在合二為一的一致性，又存在單一利益目標為主體的獨立性，乃至多重利益目標的對抗性。8因此，在這種複雜的情形下，單純依靠市場機制的自發作用並不能形成有效的城際聯合與協作，充分發揮各級城市政府在粵港澳大都市圈開展優勢互補、協同發展的城際合作，以及謀求此包括兩個特別行政區在內、涉及“一國兩制”成功實踐的粵港澳大都市圈共同利益方面，具有舉足輕重的地位。然而，由於粵港澳三地政府的上述經濟人特性、單個城市利益以及跨越不同社會制度的大都市圈共同利益的不相一致性，使得在任何情形下，粵港澳任何一個政府均將優先考慮自身城市的利益，而不完全為都市圈共同利益而費神，從而在現實生活中，並不因為粵港澳大都市圈區域共同利益的存在而導致城市之間主動有效的合作，三地城市間的有形與無形競爭，亦因此成為了粵港澳大都市圈區域經濟發展的主要核心內容。綜上所述，筆者認為，博弈論可為粵港澳大都市圈三地政府間過去、目前甚至日後可能出現的不良競争大於理性合作提供了基本分析框架。8.孟慶紅：《區域合作與區際優勢重組》，《財經科學》，2000年第1期，第66―70頁。

449（1）博弈論概述博弈論（GameTheory），亦稱對策論，可以劃分為非合作博弈（Non-CooperativeGames）和合作博弈（CooperativeGames）。博弈論主要是研究決策行為主體的行為發生直接相互作用時的決策以及這種決策的均衡問題。9也就是說，當一個決策主體（個人、企業、政府）在進行決策時，不僅受到其他同類主體決策的影響，而且其自身決策反過來也會影響其他主體系統的決策問題和均衡問題。合作博弈主體的行為相互作用時，須視乎當事人能否達成一個具有約束力的協議，如果有，就是合作博弈；否則就是非合作博弈。合作博弈強調的是團體理性，實現整體的效率、公正和公平；非合作博弈強調的是個人理性、個人最優決策，其結果可能是有效率的，也可能是無效率的。信息和時序也是博弈論分類的兩個重要標準。根據參與人對其他參與主體（對手）的特徵、戰略空間及支付函數等信息的掌握情況，博弈論可劃分為完全信息博弈和不完全信息博弈。完全信息指的是當一個參與人對所有其他對手的特徵、戰略空間及支付函數有完整準備的知識；否則就是不完全信息博弈。根據參與人行動的先後順序，博弈論可劃分靜態博弈和動態博弈兩種類型。靜態博弈就是指在博弈中，參與人同時或者非同時選擇行動，但後行動者不知道先行動者採取了甚麼具體行動；動態博弈指的是在博弈中，參與人的行動有先後順序，且後行動者能夠觀察到先行動者所選擇的行動。因此博弈有四種類型：完全信息靜態博弈、完全信息動態博弈、不完全信息靜態博弈和不完全信息動態博弈（見表3）。表3博弈的分類靜態動態完全信息完全信息靜態博弈/納什均衡（NashEquilibrium）納什（1950-1951）完全信息動態博弈；子博弈精練納什均衡澤爾騰（1965）9.1994年獲諾貝爾經濟學獎的納什（Nash）、澤爾騰（Selten）、海薩尼（Harsanyi）的貢獻主要是在非合作博弈方面，現在經濟學談到的博弈論，一般指的是非合作博弈。

450靜態動態不完全信息不完全信息靜態博弈/貝葉斯納什均衡海薩尼（1967-1968）不完全信息動態博弈；精練貝葉斯納什均衡澤爾騰（1975）Kreps和Wilson（1982）資料來源：張維迎：《博弈論與信息經濟學》，上海三聯書店、上海人民出版社，1996年，第13頁（2）大都市圈城際非合作博弈分析從理論上講，大都市圈中每個城市政府無權過問和干預其他城市的事務，特別是沒有行政隸屬的相鄰城市之間。因而，一切以個體的行政區為核心，着眼於自身地區利益的行為，自然被當地城市政府視為合乎邏輯的理性行為。然而，基於這種理性行為是有限的，並不能與各城市的共同利益和跨省都市圈的整體目標達成一致，因而極易陷入相互保護且最典型的非合作博弈之中，減少各城市的實際所得和跨越兩個特區的粵港澳大都市圈，應可發揮的整體效應。為此，粵港澳城市政府間的非合作的博弈，就成為限制粵港澳大都市圈空間整合的癥結所在。事實上，中國內地都市圈成員城市間各自為政、惡性競争的行政區經濟，實際上也是中心城市政府個體理性與整個大都市圈團體理性間之矛盾反映，與非合作博弈的分析同出一轍；其次，中國內地都市圈行政管理體制和決策過程中、中心城市政府之間處於典型的不完全信息――靜態――非合作博弈關係，據此我們構建粵港澳大都市圈時，可同時擬定城市政府行政保護的博弈結構，並假設首先有兩個中心城市作為博弈雙方參與人，再根據城市政府的經濟人特性，這兩個城市政府的施政目標是為了本行政區經濟發展，將選擇最有利於行政區的經濟發展策略；其次城市政府的行為是對具有整個粵港澳大都市圈宏觀效應的經濟政策作出抉擇，所以博弈雙方可選擇的策略有兩種，即合作博弈和非合作博弈；再者，城市之間存在不完全信息，且沒有共同遵守的協議或協調機制，雙方在決策之前均不能預先知道對方的決策，因此可以看作是同時選擇策略的、決策並沒有先後次序關係；最後，如果雙方自覺克服保護主義，均選擇合作的策略，則兩者均會從

451中得益。若雙方仍然堅持各自為政，選擇不合作的策略，不但享受不到區域合作與大都市圈形成所帶來的好處，反而更會得不償失。從理論上講，在經濟競爭日趨激烈的大背景下，多個城市政府採取“不合作”策略是難以改變的現實。故此，城際重複建設、產業同構、惡性競爭等行政區經濟長期存在，且愈演愈烈。針對大都市圈此等經濟現象，當務之急應該是在中央有關部門的參與下，建立對各成員城市均有約束力的跨界協議機制、約束機制和誠信機制將大大降低城際間的成本，構築穩定的城際合作關係。（三）從區域社會學視角出發1.跨界非政府組織及其有效性的缺失非政府組織研究一直是國內外許多學者的研究熱點，但理解和解釋不盡相同，有學者認為，“非政府組織NGOs（Non-GovernmentalOrganizations）是指那些非政府的、非營利的、帶有志願性的致力於公益事業的社會中介組織”；10“非政府組織是指沒有政府作為成員參加並不受政府控制的各種民間組織”11。目前，比較有代表性的定義有兩種，一是“非政府組織是合法的、非政府的、非營利的、非黨派性質的、非成員組織的、實行自主管理的民間志願性的社會中介組織，致力於解決各種社會性問題。二是“凡具有組織性、民間性、非營利性、自治性、志願性這五個特徵的組織稱為第三部門”。12在粵港澳三地正向區域合作中另一新階段邁向之際，具有跨界服務功能的非政府組織對清除粵港澳大都市圈各中心城間之間產業同構、重複建設和惡性競爭，促進政治文明、要素流動、橫向合作、空10.王紹光：《多元與統一：第三部門國際比較研究》，淅江人民出版社，1999年，第9-10頁。11.趙黎青：《非政府組織問題初探》，載於《中央黨校學報》，1997年第4期，第120-128頁。12.李振綱：《WTO與非政府的組織關係初探》，載於《法學評論》，2000年第3期，第89-95頁。

452間整合等方面具有不可忽視的作用。下文筆者會以跨界性行業協會為例加以說明。跨界非政府組織，能夠有效地服務市場失靈和政府失靈，有助於跨省都市圈公民社會的培育。這正正表明，大都市圈的行政區經濟現象，實質上就是各中心城市政府“行政權力變化而導致的市場扭曲和非規範競爭，而具有跨界服務功能的非政府組織，憑藉其非營利性、志願性、民間性、參與性特點和優勢，可以在粵港澳大都市圈，甚至更大的區域範圍內對粵港澳三地政府和企業難以有效處理的問題進行協調、合作與交流，並採取卓有成效的實施辦法，以滿足各種特殊群體的多樣化需求，有利於促進公民社會的培育和發展，繼而提高城市政府的運用效率。13作為國家和私人組織（企業）之間重要溝通媒介的跨界行業協會，有助於跨省都市圈城市政府和企業之間、各城市之間進行雙向交流與信息的傳遞和反饋。經濟全球化和市場化，以及中國加入WTO的現實，迫切要求政企分開，給企業創造一個統一、公平、公開的市場競爭環境。在大都市圈中不同城市各行業發展進程中，同一行業處於競爭狀態的企業，則為對手，但從全行業的利益大局和統一的市場環境出發，在一致對外、增強跨省都市圈整體競爭力中，也存在着互相合作、互相支持的內在要求，彼此建立新型的合作與發展關係，成為當今城市―區域―企業經濟共同發展和公平競爭的重要驅動。以跨界行業協會為主體的非政府組織，有助於推動跨省都市圈民主政治建設進程，加大公眾參與力度，有效制約行政權力對經濟領域的直接干預，弱化行政區經濟運作的權力保障。現代社會中，具有跨界服務的行業協會一般左右着主要的經濟資源，其舉手投足均對經濟穩定，進而對政治穩定產生重要影響。所以，行業協會可促使粵港澳大都市圈各級政府，更為負責並謹慎地進行權力運作，促進跨界經濟正常發展。13.Putnam,Robert.D.MakingDemocracyWork:CivilTraditioninModernItaly(Princeton:PrincetonUniversityPress,1993).

453以跨界行業協會為主的非政府組織的廣泛活動，有助於跨省都市圈形成整合現代民主體制的新區域文化，進一步推動各城市之間開展深層次的跨界交流與合作，加快經濟橫向融合。更重要的是，有助於大都市圈現代民主政治和經濟一體化發展的潛在的文化資源，亦有助於粵港澳城市之間開展各領域、多層次的跨界協作與交流，加快橫向經濟融合。四、粵港澳大都市圈現代城市政府再造策略（一）城市政府行政理念重建理念是行動的指南。當前，中國內地都市圈各成員城市政府從全球化和本土化、整體和個體、區域和城市等不同層面出發，切實樹立與經濟全球化和WTO規則相適應的現代化行政理念，是全面整合行政區經濟的首要任務。具體而言，重點應樹立以下新理念。1.開放聯動的區域理念珠江三角洲以至粵港澳大都市圈，基本上均是一個相對獨立的城市經濟區域，在經濟、社會、文化等方面存在緊密聯繫，是個統一的有機整體。然而，在被多個行政單元分割的行政區經濟格局下，各成員城市普遍把城市行政區劃界看成“國界”，就城市論城市，缺乏區域理念，競爭大於合作，喪失了都市圈本身具有的整體聯動效應。為此，粵港澳三地政府，應從經濟全球化和區域經濟一體化發展的要求出發，按照市場經濟規律，盡快轉變行政分割狀態下傳統的城市觀念，樹立創新型的粵港澳都市觀、區域觀或全球觀，既要確保“一國兩制”的全面成功，又要促進區域聯動、共同發展、面向全球的整體競爭理念。特別在城市產業結構調整、基礎設施建設、生產要素流動、公共服務等決策中，不要把三地行政界綫當國界，從國家和粵港澳大都市圈的整體利益出發，取長補短、從長計議、積極創造和尋求相互之間的合作與交流機會，為“共贏共榮、聯動發展”的粵港澳大都市圈創造良好的政治和政策環境。

4542.平等協商的治理理念“治理”是當前有效解決不同層次跨界矛盾利益衝突的國際性理念和主導範式，突出強調不同行政單元在平等基礎上進行對話、協商互動和合作。為此，為了協調粵港澳大都市圈中城市之間的經濟利益矛盾，粵港澳三地政府也應樹立區域中平等協商的治理理念，並在兩個層面上同時運作：一是在城市內部行政管理中，樹立平等行政理念，充分尊重並切實保障市場中介組織、社會民間組織和市民自治組織等非政府組織的平等權利，特別要全面突破政府對市場和社會組織進行跨界的行政限制，進一步鼓勵其在都市圈範圍內開展跨界性服務與社會活動，在決策中認真聽取社會各方面的意見，構築政府與市場、市民社會之間平等、協商、合作、互動的現代城市治理體系；再者，為了化解矛盾和提升粵港澳大都市圈的整體競爭力，三地政府必須樹立互相尊重、對話協商的跨界治理理念，以尊重、平等、協商、合作、信任的態度，在全體或部份達成一致意見的基礎上，通過構建城際協調與治理體系加以解決進程中遇到的問題。3.依法行政的行政理念不少研究和實踐表明，行政區經濟就是政府權力異化的結果。因此，要整合各自為政的行政區經濟，粵港澳大都市圈的中心城市政府，應根據市場經濟是法治經濟的原則，從依法治國和政府文明的高度出發，樹立法治理念，真正做到依法行政。具體而言，三地政府應該以全社會的公共價值為依歸，政府意志要服從社會意志，維護國民的自由人權；第二，法律具有極大權威，城市政府任何官員都要接受法律的監督；第三，法大於權，城市政府權力均要依法行使並受法律的制約；第四，任何人在法律面前均是平等的：權利平等、義務平等、違法犯罪受追究平等。這種法治理念意味着市民要守法，各城市政府官員更要依法行使國家權力。只有法治理念深入民心，成為三地政府官員和廣大民眾的共同理念，才能最終實現真正的依法行政和市場經濟主體地位的平等，創造粵港澳大都市圈乎合國際規則的透明、規範、公平、開放的區域市場環境，促進生產要素的自由流動。

4554.統籌協調的科學理念在一定程度上講，粵港澳大都市圈行政區經濟是城市管理者和決策者缺乏必要的科學知識，特別是缺乏城市地理學、區域經濟學、產業佈局學等相關學科知識而導致決策失誤的結果。因此，三地政府應以科學的態度和方法，有效推動三地政府的科學決策，特別在城市產業結構協調與佈局、大型基礎設施和公共服務設施建設中，要從大都市圈城際分工和互補聯繫的科學原理出發，切實杜絕低水平重覆建設和無序化競爭。（二）城市有限、效能、陽光政府再造1.城市有限政府西方進步自由主義最早提出了有限政府理論。一般來說，所謂有限政府是指權力、職能、規模和行為均受到憲法和法律明確限制，並公開接受社會監督與制約、尊重市場發展規律的有能政府和有效政府。當前不少都市圈的城市政府，也出現了全能無限城市政府對微觀經濟領域過多干預，使生產要素、市場主體的跨界自由流動和重組受到行政約束的結果。所以，都市圈的城市政府作為區域和城市社會經濟活動的管理者、公共服務的提供者，繼續轉變並合理界定職能，優化其行為，重塑有限政府是從根本上調整城市政府與企業、社會的關係，促進粵港澳大都市圈經濟整合的關鍵。2.城市效能政府本文所指的城市效能政府，就是指建立在城市有限政府基礎上的有效率、有能力的城市政府。根據有利於行政區經濟整合的原則，粵港澳大都市圈的城市效能政府建設主要採取的措施如下：第一，逐步引進市場機制，推進城市公共服務市場化和社會化。三地政府在着手進行公共組織調整與改革過程中，應在兩個層面上同時引進市場競爭機制，提高效能。一方面，對建設自身地區市民需要

456的公共服務，外判予民間企業承擔，以其成本技術和競爭等優勢，為市民提供更有效率、品質更高的物品和服務；另一方面，吸納民間資本進入都市圈基礎設施建設與服務領域，形成粵港澳三地的私私（民營企業之間）競爭、公私（政府與私人之間）競爭和公公（城市政府同類部門之間）競爭格局，力爭創造公平開放的市場競爭環境，全面提高公共服務的效率和水平。第二，依靠現代科技，構築城市電子網絡政府。透過利用現代科技來改變政府的行政實現手段和管理方法，是提高城市政府效能的重要途徑。此外，實現三地政府非機密信息的互通與共享，消除城市政府之間長期的信息封鎖或割據態勢，減弱信息不對稱效應，降低城際交易成本，為粵港澳大都市圈各個成員城市政府的科學決策和所有市場主體的公平競爭，提供公正、統一、開放、透明的信息環境。第三，構築政府決策諮詢網絡，切實提高科學決策水平和決策能力。重覆建設、產業趨同、惡性競爭等行政區經濟現象，實際上也是城市非科學化決策和決策能力低下的體現，因此，切實提高城市政府的決策能力，實現決策的科學化和民主化，是實現粵港澳經濟融合的關鍵環節。一方面，城市政府要建立科學民主的決策機制，不單要建立決策參謀諮詢機制，集中一批專業人才，強化專職的研究機構，針對本城市經濟社會發展情況，包括區域經濟發展最新的情況和問題，展開廣泛調查研究，為行政首長決策提供重要參考。而且，要按照內地為主、國外為輔的組織原則，充分發揮粵港澳大都市圈內外的人才和智力資源優勢，組建由科研單位和高等院校所組成的專家學者，以作為粵港澳大都市圈統一聯合諮詢專家委員會或都市圈的區域決策團，並對涉及都市圈的不同領域問題進行常年跟踪研究，進行大量的實地調研和國內外考察，建立決策諮詢信息數據庫，為粵港澳大都市圈的產業結構調整、基礎法制建設、空間資源開發、制度政策創新、環境保護等規劃決策提供全方位的諮詢服務，以提高粵港澳大都市圈的整體決策水平和能力，消除三地政府各自為政的非規範競爭。第四，強化形象建設，增強都市圈內外的協調能力。自中國加入WTO以後，粵港澳大都市圈中心城市政府將會有越來越多的涉外管理與服務事項，並且在管理服務過程中，始終代表着中國政府的形象，

457所以，三地政府要按照經濟全球化與本土化相結合的發展原則，加強自身形象建設，力爭按照WTO的統一規劃，公正、高效、規範化進行各種內外事務管理與服務。更重要的是，要切實提高三地政府的內外協調能力，清除城市政府之間的矛盾和衝突，實現城市區域的內部利益最大化的能力，並提高城市區域處理的協調能力，以及區域與中央政府之間的協調能力。3.城市陽光政府各城市政府內部及其相互之間的信息封鎖往往導致決策失誤，引發重覆建設和產業結構趨同，增加城際信任危機和合作危機。建立政務信息公開、政策透明的城市陽光政府，是降低粵港澳大都市圈城際信息交易成本，保持政策的穩定性和延續性的必要條件，也是粵港澳大都市圈經濟邁向融合的關鍵之舉。為此，筆者認為應按照粵港澳大都市圈經濟整體發展的實情和需要出發，對城市政府的相關文件進行合理調整，以法律的形式明確規定哪些信息可以公開，哪些信息不能公開，全面打破都市圈中城市政府職能部門之間以及城市政府之間的信息壟斷和封鎖，整合政務信息資源，並借助媒體聯合報導、互聯網或者粵港澳大都市圈新聞發言人等形式進行公開，盡可能加深廣大市場利益主體和民眾對粵港澳大都市圈中城市政府各種政策的了解，讓城市政府的政策、決策更加透明、公正，依此為粵港澳大都市圈創造公平、統一的區域市場競爭環境，防治各城市政府以行政轄區為界，對城際貿易採取區別對待和歧視性管理，進一步推進粵港澳大都市圈區域市場的建設。五、實現粵港澳政府再造策略互補要推進粵港澳大都市圈的構建，筆者認為，除三地政府要實現政府再造策略以外，更重要的是要成功進行粵港澳政府再造策略互補。本文所指的“互補”，就如消費品中的互補性，意即增加一種物品的消費量可以提高另一種物品的邊際效用，反之亦然。這就意味着，兩種具有互補性的消費品消費量應該同時增加。在推進粵港澳

458大都市圈的課題上，筆者將借用米爾格羅姆和羅伯茨（MilgromandRoberts）的策略互補概念14，就三地政府再造策略互補進行闡述。米爾格羅姆和羅伯茨把互補性的概念應用到博弈論中，並把帶有策略互補性質的博弈，即超模博弈均衡問題。由於對超模博弈的定義涉及較深的數學理論，故此筆者在這裡略去它的詳細內容，只簡單介紹一下相關的含意。在一個涉及多個城市的博弈中，假設每個博弈參與的城市策略空間是單維的，且策略可以在其中進行排序。一般地講，企業的策略空間就是在下限和上限之間的一個數值區間，其中的每個數值均是企業的一個策略，顯然，這些策略是可以由小到大進行排序的，那麼，如果粵港澳三地城市其中一方博弈參與者，在其提高政府再造策略後導致另外任意一個博弈參與城市政府，在其政府再造策略空間中，提高其策略的邊際效用，那麼所形成的博弈就是一個超模博弈。在一個超模博弈中，只要粵港澳三地政府實現政府再造的策略互補，三者之間的產業鏈、重大基礎建設、一小時生活圈等課題全面實現策略的互補性，其結果必然導致超模博弈的產生。簡單而言，粵港澳三地政府的策略均存在一個非劣勢策略區間，而且，這個區間最大值和其他參與博弈城市政府的非劣勢區間的最大值構成一個納什均衡（NashEquilibrium），同時，這個區間的最少值和其他博弈城市的非劣勢區間的最少值也構成一個納什均衡。這個定理的意義在於，在存在多重均衡的情況下，它把最終實現結果的範圍大大縮少了。筆者認為，粵港澳大都市圈在構建過程中，除要全盤考慮政府再造策略以外，還要實現三地政府再造的策略互補，因為米爾格羅姆和羅伯茨的策略互補概念不僅適用於一個城市的單維策略空間，而且還適用於區域中、都市圈中的多維策略空間的情況。當博弈參與的城市群的策略空間出現了多維時候，筆者認為，粵港澳大都市圈所涉及的城市博弈可看作是由多個子博弈構成的超模博弈，都市圈策略空間裡的一個維度即是一個子博弈。概括而言，當兩個城市進行策略上博弈，而另一個參與城市的政府效用均會被提升，或者保持不變，但至少有一個城市的政府再造策略效用上升時，整個都市圈的城市政府之14.姚洋：《作為制度創新過程的經濟改革》，復旦大學新政治經濟學研究中心，上海人民出版社，2008年。

459間就會產生策略組合互補，一個現存政府再造策略組合，集合有互補關係的新策略組合，將大大促進博弈的良性結果產生，加速粵港澳大都市圈構建的速度。簡單而言，只要把制度創新看作是一個策略組合，則我們就可以把粵港澳政府再造策略組合互補的定義轉化制度互補的定義，這將在粵港澳構建新型都市圈的區域治理中發生帕累托改進（ParetoImprovement），則上文所指的制度，就和現存不同政府的制度組合互補，這個策略互補組合可能被都市圈涉及的社會所廣泛接納。動態地看，如果有效實現《綱要》中粵港澳的社會體制、文化體制、政治體制的制度創新，且三地政府再造策略全面互補，則整個粵港澳大都市圈構建的速度，與三地社會發展的速度有機地結合起來，粵港澳三地就會組成超模博弈的納什均衡。然而，在分析此問題時，必須遵循三地經濟社會的發展規律，把制度互補、策略互補作綜合性的全局考慮，那麼珠三角將必然產生前所未有的最佳大都市圈型態、狀態和效用。事實上，漸進式改革就是遵循這樣的經濟選擇，與時俱進地調整其他領域的制度以及實現制度創新，如果在互補過程中發現還存在改進空間，就可再調整原有領域的制度，加速這種多元均衡的策略互補。筆者認為，三地政府再造的策略互補，必將成為粵港澳大都市圈產生乘數效應的催化劑。六、結語隨着全球經濟一體化時代的來臨，世界各地的大城市均在客觀空間範圍上，構成了由中心城市及周邊城鎮相結合的大都市圈，並成為了現代城市經濟發展的一特殊空間單位，特別是國際上諸多大都市圈的快速發展更引人注目，因她們在世界及地區經濟、社會發展乃至政治生活中發揮着不可替代的作用。全球經濟的競爭，已經演變成諸多重量級大都市圈之間的競爭。在澳門特區迎來回歸中國後的“第一個十年”之際，按照澳門經濟社會轉型時期的特點，再結合自身的國情、區情以及社情，在城市化進程中適時地、因地制宜地構建粵港澳大都市圈，已經是加速粵港

460澳三地社會經濟發展的必由之路，也是珠三角應對經濟全球化的必然戰略選擇。當前，在謀劃澳門特區以至粵港澳大都市圈中的政府再造策略，這事實上既是理論問題，也是實踐問題；既是現實問題，也是歷史問題。概括而言，不同國家不同區域的地方政府，在不同歷史階段，特別在體制變革時期，均存在轉型問題。就澳門特區而言，政府再造策略的核心是改革，重點是創新。其再造過程必然是一個複雜的、動態的系統工程，其變動或調整涉及政治、經濟、文化等各個領域。澳門特區的政府再造策略必須突出澳門自身特點、時代特點和社會特點，既要注重前瞻性，又要體現現實性；既要注重理論性，又要體現實踐性；既要注重針對性，又要體現可行性，特別是處理好繼承和創新的關係，對原有體制內的因素有揚有棄，堅持實事求是，以求實創新的科學精神，在利弊得失中作出明智而有預見性的公共選擇，為澳門特區未來的“第二個十年”、為“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治這偉大方針的全面成功奠定堅實而穩固的基礎。

461《行政》第二十二卷，總第八十五期，2009No.3，461—476歐盟經驗與珠三角區域一體化的制度創新*陳瑞蓮**2009年1月8日，國家發展和改革委員會制訂的《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008-2020年）》（以下簡稱《綱要》）明確提出：推進珠江三角洲區域經濟一體化；到2012年，基本實現基礎設施一體化，初步實現區域經濟一體化；到2020年，實現區域經濟一體化和基本公共服務均等化。《綱要》同時指出：推進與港澳更緊密合作，推進重大基礎設施對接，加强產業合作，共建優質生活圈，創新合作方式。在中國改革開放30周年之際，《綱要》的頒佈和實施，意味著珠三角區域在我國社會主義現代化建設宏偉藍圖中的戰略地位更加突出，珠三角區域一體化問題上升為國家層面的公共政策議題。本文擬以歐盟區域一體化為借鑒，從制度層面研討推進珠三角區域經濟一體化的基本路徑。一、歐盟區域一體化的基本經驗歐盟是當今世界一體化程度最高的區域聯合體，其總部設在比利時首都布魯塞爾。歐洲一體化是在二戰後起步的，1950年5月9日，法國、西德、義大利、荷蘭、比利時和盧森堡6國在巴黎簽訂了《歐洲煤鋼聯營條約》，正式成立“歐洲煤鋼共同體”；1957年3月25日，6國在羅馬簽訂《歐洲經濟共同體條約》和《歐洲原子能共同體條約》，並於1958年1月1日正式生效。1967年7月1日，“歐洲經濟共同體”、“歐洲原子能共同體”和“歐洲煤鋼共同體”的部長理事會及委員會等主要機構合併，統稱“歐洲共同體”；1993年11月1日，歐共體正*本文於2009年5月15日“提升公共管治能力強化區域行政合作——兩岸四地慶祝澳門回歸十周年學術研討會”上發表。並且獲得教育部人文社會科學重點研究基地重大專案“區域公共管理研究：國際比較的視角”（專案批准號：07JJD630014）的資助。**中山大學行政管理研究中心、中山大學政治與公共事務管理學院教授、博導。研究方向：地方政府與區域公共管理。

462式更名為歐盟。歐盟在其歷史上進行了6次擴大，發展至今已成為由27個國家組成的龐大區域聯合體，堪稱當今世界上區域一體化的典範。歐盟區域一體化的基本經驗是：（一）構建多層次、網路狀的組織架構為解决其成員國之間在經濟和社會等方面的發展差異問題，推動歐盟區域一體化順利發展，歐盟構建了多層次、網絡狀的區域組織架構。正如歐盟研究專家貝婭特·科勒—科赫（BeateKohler-Koch）所指出，歐盟已經不是多層級治理模式的“三明治”體系，而是一種多層次、組織間網絡狀治理體系1。歐盟共有5個主要機構，歐洲理事會、歐盟理事會、歐盟委員會、歐洲議會、歐洲法院。歐洲理事會會議（通常稱為歐盟首腦會議或歐盟峰會）是歐盟的最高决策機構，由各成員國政府首腦和國家元首組成。歐盟理事會（簡稱理事會）是歐盟的主要决策機構，由來自歐盟各成員國政府的部長組成；理事會主要負責制訂歐盟法律、法規和有關歐盟發展、機構改革的各項重大政策，負責共同外交和安全政策、司法、內政等方面的政府間合作與協調事務，任命歐盟主要機構的負責人並對其進行監督等；歐盟委員會的主要職責是：實施歐盟有關條約、法規和歐盟理事會做出的决定，向歐盟理事會和歐洲議會提出政策實施報告和立法動議，處理歐盟日常事務，代表歐盟進行對外聯繫和貿易等方面的談判；歐洲議會是世界上唯一經直接選舉產生的多國議會，也是歐盟內唯一經直接選舉產生的機構。歐洲議會除和歐盟理事會共享立法權外，還有民主監督權及歐盟預算的决定權；歐洲法院則是歐盟的最高法院，主要從司法角度保證歐盟法律的有效貫徹實施。歐盟在上述機構及成員國政府中都設置了專門的區域協調機構和顧問機構。如歐盟委員會內設的第16事務部（D-G16）即“區域政策事務部”；歐盟理事會內設的區域政策委員會；歐洲議會的區域政策委員會等等，在縱向上形成了超國家、國家、跨境區域、地方等多個1.[德]貝婭特．科勒—科赫等：《歐洲一體化與歐盟治理》北京：中國社會科學出版社，2004年。

463等級層次的區域協調體系，實現了各個層次的權利平衡和利益表達機制的暢通。與此同時，歐盟橫向方面的區域協調組織名目繁多，在整個區域協調政策的制定、執行和反饋過程中擔當著重要的角色，日益彰顯出公共部門、私營機構與第三部門的“合力”作用。在這些組織群體中，區域委員會、銀行、利益團體、政策聯盟、政黨、公共輿論等形成幾股重要的力量。（二）採用多管齊下的政策工具歐盟是成熟的市場經濟共同體和法治社會，在區域一體化進程中較好地採用了法制、經濟和行政多管齊下的區域協調政策工具。一是完備的法律工具。歐盟不是一個國家，但歐盟國家間區域一體化卻創造了一整套前所未有的既不屬國內法也不屬國際法的獨特的法律體系和法律制度，歐盟國家間區域一體化就是建構在這一法律體系基礎上並在其指導和規範下發展的。此外，歐盟的成員國也制定了促進區域協調發展的法律體系，如德國的憲法、改善地區經濟結構的法律等，在促進德國區域協調方面起著關鍵性作用。總之，歐盟國家採用了完備的法律工具，使歐洲一體化得到法律化、制度化和規範化的保證。二是精細的經濟工具。歐盟區域協調發展的經濟手段，集中體現在設計精細的多種扶持基金上面。這些扶持基金主要有結構基金（StructuralFunds）、聚合基金（CohesionFund）、團結基金（TheEuropeanUnionSolidarityFund）和預備接納基金（Pre-accessionaid）（見下表）。表1歐盟區域一體化的主要政策工具及內容ERDFESFEAGGF-GFIFGCohesionFund歐盟區域發展基金歐盟社會基金歐盟農業指導和保證基金漁業指導的財政工具聚合基金

464ERDFESFEAGGF-GFIFGCohesionFund基礎設施投資、研發…職業培訓就業補助金…農村地區發展旅遊投資…漁場發展漁業現代化…環境和交通基礎設施…資料來源：JohnWalsh，TheexperiencesandeffectsofEUregionalPolicy(PPT)，2005.歐盟借助於上述扶持基金的組合使用，落實了區域協調政策，使落後區域追趕發達區域，重構衰敗的老工業區域，振興蕭條的農村區域，扶持城市或國家跨界地區的滯脹區域，有力地推動了歐盟成員國的協調發展。三是規範的行政工具。（1）歐盟區域發展基金的籌集具有制度保障。歐盟預算收入來源有三，即關稅及農業稅、增值稅和成員國GDP上解。其中，歐盟規定每個成員國每年要上繳本國GDP的1%作為歐盟預算經費。（2）確立了區域援助的通用規則。主要有：財政援助必須根據當地的實際情况，不得瞞報；有夥伴制，即有合作夥伴；歐盟的經費不能取代成員國或區域的公共支出。（3）具有嚴格的專案報批流程，並規定了專案文件的必要內容。包括：區域的優劣勢分析（SWOT）；獨立的評估和夥伴諮詢；專案活動的具體舉措；每個專案的量化目標；每年的融資方案等。（4）决策程序科學合理。第一步，歐盟委員會下設的區域總司（DG—16）提出議案，內部協商論證後形成動議稿；第二步，歐盟專門委員會討論形成修正案；第三步，歐盟理事會批准；第四步，歐洲議會批准；第五步，歐盟委員會執行。（三）形成多樣化的區域協調模式一是問題區域治理模式。在歐盟的區域協調發展過程中，問題區域的治理任務繁重，其中，對落後區域（lessdevelopedregions）的治理又是重中之重，歐盟結構基金的很大比重就用於扶持這些地區的發展。在歐盟，一般按人均GDP水平來確定某一地區是否屬於落後區域，如果該國或地區人均GDP低於歐盟人均GDP的75%，就被確定並落後區域，可以享受歐盟基金的資助。目前，歐盟有超過25%的人口、64個區域的人均GDP低于75%的歐盟均值，屬於典型的落後區域。

465二是創新區域發展模式。創新區域是新經濟時代歐盟區域發展的一種重要模式。早在1995年歐盟就發佈了《創新綠皮書》。2000年在葡萄牙里斯本召開的歐盟理事會上，又明確提出了建立歐盟區域創新評價指標體系，將歐盟建設成為世界上最具競爭力的知識經濟社會的戰略構想。在歐盟這種整體的創新政策和競爭激勵機制指引下，近10年來歐盟國家共湧現了二百多個頗具國際競爭力的創新區域。三是跨境合作模式。跨境合作模式是歐盟國家區域整合的一種新模式。它一方面有力地促進了行政區邊緣區域的經濟發展，另一方面又提升了核心區域和邊緣區域的整體競爭力和“發展紅利”。其中丹麥、瑞典兩國跨境的“奧爾胡斯區域合作”（OresundRegion）是歐盟國家跨國合作的成功範例，它被經合組織（OECD）稱為“跨境區域合作的佼佼者”2，由此推動了該區域的“第二波”發展。奧爾胡斯區域合作之所以取得巨大成功，最關鍵的因素就在於這種合作有一整套健全的制度安排作保障。它包括兩國間、區域主體間和各級政府間的區域合作組織體系以及市場、公民和社會各個方面的合作網路。其中，民間的“奧爾胡斯區域委員會”負責區域合作的日常管理工作。四是流域治理模式。歐盟境內有萊茵河、多瑙河等衆多國際河流，流域的協調發展和合作治理問題非常突出。在長期的實踐探索中，歐盟形成了一套豐富而又實用的流域治理模式。（1）成立了流域保護國際委員會。（2）簽署了具有法律效力和制度約束力的公約。（3）設立由政府間組織和非政府組織組成的觀察員小組，監督各國工作計劃的實施。（4）簽署了一系列流域水環境管理協定。（5）制訂實施流域可持續發展計劃。上述表明，歐盟在衝破國界阻隔，實現超國家的區域經濟、政治、文化和社會的協調整合方面，走出了一條具有一定普適性效應的區域一體化發展道路，堪稱當今世界上國家間協調合作的典範。2.陳瑞蓮：《區域公共管理理論與實踐研究》北京：中國社會科學出版社，2008年，第230頁。　

466二、珠三角區域一體化的發展現狀及存在問題隨著改革開放的深入和珠三角地區經濟的快速發展，中共廣東省委早於1994年10月召開的省委七屆三次全會上就明確提出建設珠江三角洲經濟區的設想。次年，廣東省政府制訂與實施了《珠江三角洲經濟區現代化建設規劃》和《珠江三角洲經濟區城市群規劃》，卓有成效地推動了珠三角地區經濟和都市圈現代化建設的整體發展。目前，正按照《綱要》提出的“推進珠江三角洲區域經濟一體化”的總體框架，遵循“政府推動、市場主導，資源分享、錯位發展，平等協商、互利共贏”的原則，積極地推進珠三角的區域經濟一體化。（一）珠三角區域一體化的發展現狀1.簽署了系列合作協定一是“廣佛同城化”合作協定。廣佛都市圈是珠三角地區的核心區域。强化廣州、佛山兩市的同城效應，對於有效落實《綱要》，全面提升廣佛整體發展水平和區域綜合競爭力，携領珠三角地區打造佈局合理、功能完善、聯繫緊密的城市群，建成全國科學發展示範區，具有重大的現實意義和深遠的戰略意義。2009年3月19日，廣州市和佛山市簽署了《廣州市佛山市同城化建設合作框架協定》。根據該協定，廣佛兩地將在創新行政管理體制、拓寬合作領域、促進兩地要素資源自由流動、優化配置效率和推動兩市經濟社會等方面將更加緊密融合，並全面構建城市規劃統籌協調、基礎設施共建共用、產業發展合作共贏、公共事務協作管理的一體化格局。隨後，廣佛兩市還簽訂了《廣州市佛山市同城化建設環境保護合作協定》、《廣州市佛山市同城化建設交通基礎設施合作協定》、《廣州市佛山市同城化建設城市規劃合作協定》、《廣州市佛山市同城化建設產業協作協定》等多份子協定，擬率先通過公共交通、城市規劃、產業鏈、區域市場環境和環境保護的一體化推進廣佛同城化。二是“深惠莞”合作協定。2009年2月27日，深圳、惠州、東莞三市在深圳召開黨政主要領導聯席會議，並簽訂了《推進珠江口東岸

467地區緊密合作框架協定》，以加快珠江口東岸的經濟一體化進程。該協定提出重點加强深惠莞三市之間發展規劃的銜接，在產業發展上錯位發展，加大東江流域的水資源共同保護力度，加快城際軌道交通建設，促進完善珠三角電網和跨區域輸電通道，加强三市在治安、疫情、食品安全等方面的應急協作。此後，深圳、惠州、東莞三市工商局長簽署了《深圳惠州東莞三市工商部門構建珠江口東岸地區統一市場監管體系框架協定》。根據該協定，三市將建立聯合監管機制，在私宰豬等食品安全監管方面統一行動。這種市際工商行政管理區域合作，有利於建立統一的市場監管體系，遏制經濟違法行為，提升珠江口東岸地區整體市場秩序監管水平和效能。三是“珠中江”合作協定。2009年4月17日，首屆珠海、中山、江門三市緊密合作工作會議在珠海舉行，會上簽訂了《推進珠中江緊密合作框架協定》，三市將率先在規劃、交通基礎設施、產業、環保、應急處理等方面展開合作，打破行政體制障礙，創新合作機制，促進要素合理流動，形成珠中江三地互動共贏的良性發展，全面提高珠江口西岸地區的綜合發展水平和整體競爭力。“珠中江”合作協定標誌著珠中江一體化區域合作正式啓動，這是繼廣州、佛山簽定同城化建設合作協定後，加快珠三角區域經濟社會一體化的又一重大舉措。四是珠三角區域應急管理合作協定。並落實《綱要》，推進區域應急管理一體化，提升珠三角地區預防和處置突發公共事件的能力，在廣東省政府應急辦的倡議和指導下，珠三角地區九市應急管理合作聯席會議第一次會議於2009年3月30日在廣州召開。九市應急管理辦事機構主要負責人在會上簽訂了《珠江三角洲地區應急管理合作協定》。按照該協定，九市的應急管理合作將以“科學發展、先行先試”為指導思想，以著力解决當前珠三角地區應急管理合作最緊迫、最突出、最重大的問題為突破口，共同完善應急管理區域合作相關機制，共同推進應急管理區域合作，共同樹立應急管理區域合作的典範，共同提升應急管理能力和水平。五是警務合作協定。早於2006年8月25日，深圳、東莞和惠州三地警方在深圳市公安局指揮中心共同簽署了《深莞惠三市警務協作框

468架協定》，這是廣東省第一個區域性全方位警務協作協定，標誌著深莞惠三市警務大協作框架正式建立並付諸實施。2009年3月4日，深惠莞三市公安局局長進一步簽署了《深入推進珠江口東岸地區警務緊密協作備忘錄》，對3市加强維穩協作、打擊犯罪領域協作、流動人口管理與服務協作、道路交通管理協作以及資訊資源分享方面做了具體的約定。第三屆廣佛警務合作會議在穗召開，廣佛兩地警方商議，將進一步拓寬協作領域，加深情報資訊共用協作，健全兩市警務協作機制，全面推進兩地警務合作向縱深發展。六是九市反走私緊密合作協定。2009年4月2日，在廣東省政府打私辦的指導協調下，珠三角地區九市政府打私辦在汕頭市簽署了《貫徹落實〈珠江三角洲地區改革發展規劃綱要〉珠江三角洲九市反走私緊密合作協定》。九市政府打私辦就建立珠三角區域反走私合作機制，以提升區域整體打擊走私力量和層面，進行了研討和交流。根據該協定，九市將在反走私領域加强區域合作，加强資訊互通和優勢互補，並在情報預警、聯合行動、政策研討、宣傳教育、交流考察和綜合治理等各主要反走私工作領域上進一步加强統籌和協調，為珠三角區域經濟一體化創造良好的發展環境。七是公積金異地互貸協定。2009年4月3日，廣州、佛山、珠海、惠州、江門、中山、東莞、肇慶八市的公積金管理中心負責人在廣州簽署《公積金異地互貸協定》，珠三角八城市繳存住房公積金的職工，只要符合公積金貸款的申請條件就可以在八個城市中的任何一個城市使用公積金貸款購買自住住房。隨著《綱要》的出臺，珠三角地區政策一體化、服務一體化和人居一體化不斷推進，珠三角八城市職工跨地域購買住房的現象將更普遍。該協定的簽訂解决了廣大職工異地購房使用公積金優惠利率貸款的難題，體現了住房公積金支援中低收入家庭職工解决住房問題的初衷。珠三角地區八市公積金使用管理如此大規模地突破城市界限，在全國乃屬首次。2．形成了初步的協調機制推動珠三角區域一體化發展，必須有暢通的溝通協調機制。目前來看，珠三角地區已形成如下協調機制：

469一是區域合作發展論壇。從2003年開始，廣州、佛山兩市先後舉辦了廣佛區域合作發展論壇，共同研究廣佛同城化戰略規劃和政策框架，以及提升廣佛都市圈的對策。目前，佛山和廣州正準備舉辦廣佛同城化論壇，圍繞廣佛同城化問題，帶動媒體全方位的報道，及時宣傳同城化的新動態，新舉措和新成果，共同合作，共同出謀劃策，共商廣佛區域合作與發展大計，營造全社會共同推進廣佛同城化的良好社會氛圍。其他地區也舉辦了類似的區域合作論壇。二是高層聯席會議。上述珠三角中部、東部、西部地區的緊密合作框架協定都規定，建立黨政主要領導聯席會議制度，原則每半年舉行一次，通報經濟社會發展重要情况，對重大合作事宜進行協商和决策；在此基礎上，建立三市政府間工作協調機制，就相關事宜進行安排和溝通。三是城市間學習考察與公務員交流。在珠三角地區，各市領導之間的互訪、考察交流已成為日益頻繁的活動。例如，2009年4月1日至10日，廣東省委、省政府集中組織珠三角地區九市市委書記、市長以及省直有關部門、部分中央駐粵單位主要負責人，先後在珠三角地區九個城市召開落實《綱要》現場會，現場會舉辦時間之長、代表團規格之高以及考察點之密集都是以前罕有。《廣佛同城化建設合作框架協定》還提出，在廣佛兩地試行兩市政府公務員交流和相互兼職制度，推動人員交流工作規範化、制度化，促進發展理念融合和體制機制創新。這種市際幹部交流對於促進兩市政府間交流，推動兩市區域合作具有一定的積極意義。四是部門間工作協調配合機制。通過建立部門間的協調機制開展合作，這是推進珠三角區域一體化的亮點和重要舉措。例如，廣州、佛山兩市公安局的警務協作和深圳、東莞、惠州三市的警務協作機制正在逐步完善；廣州與佛山兩市的改革發展、規劃、交通、經貿、環保、宣傳、體育等部門間的溝通對接機制正在逐步建立。上述機制有利於《綱要》和城市間合作協定的貫徹落實。3．建立了區域協調機構一是市際合作領導小組。目前珠三角地區簽訂的合作框架協定中，都提出設立市際區域合作“領導小組”作為推進和發展合作的領

470導機構，領導小組通常由協定成員方的市委書記、市長組成，負責重大事項的决策和協調。二是專責小組。上述合作協定都明確規定就重要合作事項成立專責小組，負責區域合作的推進和落實。例如，《廣佛同城化建設合作框架協定》規定，廣州、佛山兩市將從各自相關部門抽調精幹的人員組成城市規劃，交通基礎設施，產業協作、環境保護四個專責小組，就兩地合作發展進行專題研究和協調。專責小組要“建立行政磋商機制和行政互認機制，負責兩市相關領域銜接協調，並落實領導小組和聯席會議確定的有關工作事項，對接制定三年工作規劃和年度工作計劃，細化目標任務，制定具體舉措，協調推進落實”。三是日常辦公機構。前述高層聯席會議都在各市的發展改革部門設立了市長聯席會議辦公室作為日常辦事機構，負責具體事項的落實。4.啟動了區域發展規劃的編制目前，廣州佛山兩市在省建設廳的指導下，正在携手編制《廣佛同城化發展規劃》規劃。重在明確廣佛都市圈的功能分區、土地利用、產業發展、基礎設施建設、環境保護等，以促進廣佛兩市城市功能合理分工、協調發展。珠海、中山、江門三市也已委托國家發改委宏觀經濟研究院開展《珠中江區域緊密合作規劃》的編制工作。特別值得一提的是，自1998年第一次粵港合作聯席會議、2003年第一次粵澳合作聯席會議及深化落實內地與港澳更緊密經貿關係安排（CEPA）以來，粵港、粵澳合作取得了豐碩成果。尤其是《綱要》頒佈以來，粵港、粵澳三地之間進行了更緊密的合作。例如，2009年4月23日至24日，香港特區政府政務司司長唐英年率領香港工商界代表團，訪問了廣州、佛山兩市，並就聯手落實《綱要》，深化穗港合作和佛港合作交換意見。此外，珠澳（珠海、澳門）區域合作專責小組於2009年4月28日在珠海舉行第一次會議，雙方就珠澳同城化建設達成多項共識，擬進一步推動和優化在城市重大交通等基礎設施對接、口岸通關便利化、產業協調、重點區域合作、共建優質生活圈等方面

471的務實合作。會上决定設立珠澳跨境工業區轉型升級小組、城市規劃與跨境交通研究小組及口岸通關合作小組協調雙方合作。筆者相信，粵港、粵澳區域的更緊密合作，對於推動珠江三角洲區域的一體化建設，促進粵港澳經濟社會繁榮發展，增强區域經濟整體實力和綜合競爭力，將具有重大戰略意義。（二）珠三角區域一體化建設中存在的問題1．行政區行政的傳統思維和理念仍在一定程度上存在雖然珠三角地區在推進區域一體化建設方面取得了很大進展，但行政區行政的傳統思維和理念仍然存在，影響甚至制約珠三角區域一體化建設的縱深推進。這種行政區行政理念主要體現在如下幾個方面：一是由於區域內發展理念的不一致，一些地方各自為政，盲目上專案，鋪大攤子，爭奪資源，導致區域內重複建設、無序競爭的現象和產業同構問題比較嚴重；二是“切塊”管理，區域性基礎設施共建及交通資訊資源分享程度偏低；三是管理主體單一化，缺乏激發和開發非政府組織參與區域公共事務治理的意願與能力，進而在處理區域公共問題時，以命令替代對話，以官方意志替代公衆意願。2.一體化的法規制度缺失如前所述，珠三角地區各城市在推進區域一體化過程中已經簽訂了許多合作協定，但目前我國還沒有《政府間關係協調法》或《政府間合作法》，也沒有類似美國聯邦憲法“協定條款”的法律規定。我國法律只明確了各級政府對其轄區內事務的管理及上級機關在跨轄區事務的角色，而沒有涉及跨區域、地方政府間合作的問題，缺乏保障區域合作的法治機制。從目前珠三角地區的市際區域合作協定條款中的權利義務邏輯結構看，協定的條款內容具有原則性、政策性和宣言性特點，但責任條款缺失，缺乏明晰的權利義務約束力。上述問題的存在，往往會使得合作協定缺乏法治的保障和執行力，出現爭端時可能是依靠政治權力或領導者的意志來予以協調解决，這顯然是權宜之計。

4723.一體化的組織間網絡機制不健全目前，珠三角地區在推進區域一體化過程中雖然建立了諸如“領導小組”、“市長聯席會議”、“專責小組”等合作機制，但這種組織形式相對較為鬆散，尚沒有形成一套制度化和程序化的决策機制、執行機制、反饋機制與監督機制。另外，至今主要是政府在珠三角區域經濟一體化舞臺上“唱獨角戲”，企業、非政府組織和公衆參與區域一體化建設的廣度和深度還不夠，一體化的組織間網絡機制還沒有形成。4.一體化的政策工具殘缺目前珠三角區域一體化過程中的政策工具尚不完備，缺乏具體執行手段和實施機制、監督機制以及各種有效的區域利益協商機制、爭端解决機制、公衆參與機制和政績考評機制。這些問題的存在都會影響到珠三角區域一體化的順利發展，進而影響《綱要》的有效實施。三、歐盟經驗對珠三角區域一體化制度創新的啟示廣東省委書記汪洋最近在講到珠三角城市一體化時指出，歐盟各國之間的利益涉及貨幣等複雜因素，尚能協調好，作為一個省的若干個市，不可能協調不好3。的確，雖然歐盟的情况與珠三角有著許多不同之處，但歐盟推進區域一體化的理念思路、體制機制和政策工具等基本經驗對於推進珠三角區域一體化有著重要的借鑒意義。筆者認為，借鑒歐盟經驗，推進珠三角區域一體化制度創新的基本路徑是：（一）區域一體化理念的創新：從行政區行政到區域協作性公共管理歐盟合作的前提和基礎是成員國各方具有共同的合作理念，尤其是法德兩國。法德百年來並爭奪領土和霸權幾次兵戎相見結下深仇大3.汪洋：《歐盟都能協調，何況一省中的九市》，南方日報，2009-02-03。　

473恨，沒有法德的和解很難實現歐洲一體化。在推行歐洲一體化的進程中，法德兩國正確處理歷史恩怨，摒棄前嫌向前看，從猜疑妒嫉的敵國轉變成緊密聯盟中相互依存的軸心，從互諒互讓發展到互相信賴互相尊重；其他各成員國也有强烈的合作共識，因此推動了歐盟一體化的發展。歐盟區域一體化演繹了當今世界上國家間區域協作性公共管理的典範，理念確實值得珠三角地區效仿。區域協作公共性管理（RegionalCollaborativePublicManagement,RCPM）主張整體、開放、聯合、協作和互信等基本價值理念，它不僅是一種推進珠三角區域經濟一體化的基本理念，更是一種推進珠三角區域經濟一體化的基本戰略。它植根於這樣一種最基本的哲學或社會理念，即在一個地區邊界管轄意義逐漸下降的公共管理世界中，區域內各政府應該突破或超越以邊界為基礎的科層制公共管理模式，構建以跨邊界為基礎的一體化的協作性公共管理模式，以提升區域公共事務的治理績效。推進珠三角區域經濟一體化，首先需要珠三角地區的各地市級政府破除各自為政的單邊治理觀念，樹立協作治理的現代公共管理新理念，即從以邊界為基礎的行政區行政轉向以跨邊界為基礎的區域協作性公共管理。在這方面，《綱要》明確提出：“珠江三角洲地區九市要打破行政體制障礙，遵循政府推動、市場主導，資源分享、優勢互補，協調發展、互利共贏的原則，創新合作機制，優化資源配置”。（二）區域一體化體制的創新：從一元化到多元化如前所述，為了實現歐洲一體化，歐盟建立了由多元利益主體協同共治的組織間網絡機制。《綱要》也明確提出“探索建立有利於促進一體化發展的行政管理體制”的要求。顯然，要實現珠三角區域的一體化，既需要理性構建多元利益主體協同參與的組織間網絡機制，增强區域一體化决策的民主性和合法性，又必須精心設計一體化的區域公共事務管理機構，增强《綱要》和區域一體化政策的執行力和作用力。

4741.構建多元利益主體協同參與的組織網絡體系珠三角區域一體化，意味著珠三角地區各市將從行政區內部科層制管理走向跨區域聯合管理，它有利於構建一種超越傳統科層制管理模式的組織網絡模式。組織網絡模式是典型的協作性公共管理（CollaborativePublicManagement,CPM）模式，它是指在跨管轄區、跨邊界、跨組織或跨部門環境中，為實現共同利益的最大化，構建組織網絡安排，通過多個不同組織或部門之間的對話、談判和協商，達成協作承諾，並通過執行和實施這些承諾，聯合治理單個組織或部門無法有效解决的問題。因此，應該著力構建與推進珠三角區域一體化相適應的政府領導、社會協同、公衆參與的一體化的區域網絡治理格局。首先，增强政府的領導意識、責任意識、法制意識和創新意識，發揮政府在推進珠三角區域一體化進程中的最大推動功能；其次，强化市場主導、企業和社會的經濟參與，建立健全行政執法、行業協同、社會中介組織、志願者組織和公衆參與相結合的區域網絡治理體系。再次，健全一體化的區域市場組織體系，積極發展獨立公正、規範運作的專業化市場中介服務機構，按市場化原則規範和發展各類行業協會、商會等自律性組織。2.構建一體化的區域公共事務管理機構根據《綱要》提出的“創新行政管理體制，在政府機構設置中率先探索實行職能有機統一的大部門體制”和“探索建立有利於促進一體化發展的行政管理體制”的要求，借鑒歐盟的運作模式，可考慮設立具有綜合指揮協調功能的“珠三角區域委員會”等類似機構，為設立相應的下屬機構，如綜合規劃、宏觀經濟政策、產業政策、農村經濟政策、環境保護政策、口岸管理、人口和勞動力政策、審計等部門，將區域一體化問題都交由該機構去負責處理，進行跨地區、跨部門、跨領域、跨時段的合作，使中央給予“推進珠江三角洲區域經濟一體化”的政策得到更好的執行和落實。同時，設立“珠三角區域合作爭端調解委員會”，由廣東省政府牽頭，珠三角地區各市政府官員

475和法律專家組成。該委員會的主要職責就是應地區間爭端當事方提請的爭端解决請求，運用斡旋、協商、調解等手段促使爭端各方解决糾紛和爭端。必要時，還可由廣東省高級人民法院牽頭，組建由珠三角地區九市中級人民法院委派代表參與的“珠三角區域合作司法協調委員會”。（三）區域一體化機制的創新：從簡單化到精細化歐盟推進區域一體化的一條重要經驗就是設計了精細化的協調機制。學習歐盟經驗，結合珠三角地區的實際，目前應構建如下機制：1.法制機制按照《綱要》提出的“著力構建法治政府”的要求，要在國家法制和地方法制建設兩個層面做好推進《綱要》有效實施的立法工作，廢除與一體化有衝突的地方性法規政策，建立和健全與區域一體化有關的法律法規，為區域經濟一體化提供法制保障，實現從“依靠政策推進珠三角一體化”向“依靠法律推進珠三角一體化”的轉變。建議廣東省人大行使制定地方性法規的權力，制定促進珠三角區域一體化發展的基本法規體系，如《珠三角區域一體化發展條例》和《珠三角區域規劃條例》，使珠三角地區依據法律法規推進區域一體化建設和區域協作治理，通過法律手段保障《綱要》和區域一體化的有效實施。同時，珠三角地區各市應聯合制定一體化的區域行業規範、區域市場准入規則、區域產品質量安全標準和區域市場監管體系等。2.利益協調機制長期以來珠三角地區難以建立一體化協調發展格局的關鍵，是在目前地方政府主導發展格局中各地區都在“打小算盤”，缺乏一個有效的區域利益協調機制。廣東省委書記汪洋在講到珠三角區域一體化

476時曾指出，在實際操作中，不應該出現“人人都覺得從長遠來說同城化好，但是一涉及到自身的利益，個個又都不願意捨摒”4的現象。珠三角區域一體化必然涉及到不同城市之間的利益分配，必須有大局意識和合理的利益協調機制。如在涉及跨區域的基礎設施建設和行業管理收費等利益問題上，如何進行利益分配、協調、補償一系列的問題，必須由各兄弟城市共同協商解决。同時，本著互惠互補的原則，珠三角各市應與港澳建立更加緊密的協作機制，消除無謂的“龍頭老大”之爭和城市間的惡性競爭，合力把珠三角區域的“蛋糕”做大做好。3.資訊共用機制根據《綱要》提出的構建“數位珠江三角洲”的要求，在推進珠三角區域一體化過程中，珠三角各市應突破地區、部門、行業界限和體制性障礙，加大資訊基礎設施建設力度。要統籌規劃資訊基礎網絡，統一資訊交換標準和規範，共建共用公共資訊資料庫，建設數位化城市和數位化區域，建立企業信用資訊共用機制、聯合執法資訊機制、維權資訊聯動機制和檢測結果資訊互認制度等，實現珠三角區域公共資訊管理一體化。4.綜合績效評價機制珠三角區域一體化應是科學發展觀指導下的一體化，是經得起實踐、公衆和歷史檢驗的一體化。如果珠三角區域一體化發展績效是以犧牲地區經濟發展質量和公共利益為代價，一體化政績就變成了劣迹，這樣的一體化不會有好結果。因此，必須按照《綱要》提出的“探索建立有利於促進一體化發展的考核獎懲機制”的基本要求，以區域全面協調可持續發展為基本導向，按照珠三角不同功能區劃的要求，健全和完善珠三角區域一體化發展的績效評估體系，同時完善政績監督機制、反饋機制和獎懲機制等。4.汪洋：《歐盟都能協調，何況一省中的九市》，南方日報，2009-02-03。　　

477《行政》第二十二卷，總第八十五期，2009No.3，477—483從區域治理的觀點看粵港澳之協作發展*廖俊松**自2003年9月廣東省委書記張德江提出“泛珠三角”區域協作的概念，要求廣東要積極落實科學發展觀，積極推動與周邊省區和珠江流域各省區的經濟合作，構築一個優勢互補、資源分享、市場廣闊、充滿活力的區域經濟體系，建立泛珠三角區域協作機制以來，在中央大力支持與鼓勵，以及港澳和其他省區的積極響應之下，迅速開展各項具體規劃和部署，使得泛珠三角之區域合作取得相當不錯的進展與成果，如形成穩定的四重區域合作協調機制（行政首長聯席會議制度、政府秘書長協調制度、日常辦公室工作制、部門銜接落實制度），全面推進基礎設施、產業與投資、商務與貿易、旅遊、農業、科教文化、信息化建設、環境保護、衛生防疫等十大領域的合作，並搭建了泛珠三角區域合作與發展論壇和泛珠三角經貿合作洽談會等兩大平台，打造了邁入國際市場的一大品牌等等。在此一基礎之上，2009年1月8日公佈的《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要》（以下簡稱《綱要》）更進一步體現了中央對珠三角地區區域協作和改革發展的高度重視和特別支持，期許珠三角地區要著力實現五個“率先”——率先建立資源節約型和環境友好型社會、率先建立創新型區域、率先構建社會主義和諧社會、率先建立完善的社會主義市場經濟體制、率先建立更加開放的經濟體系，更是高度認同珠三角地區的深化改革和擴大開放行動，對於促進粵港澳地區乃至於全國的繁榮發展具有三個重要的意義：一是明確珠三角地區的五個戰略定位（探索科學發展模式試驗區、深化改革先行區、擴大開放的重要國際門戶、世界先進製造業和現代服務業基地、以及全國重要的經濟中心），提升粵港澳地區在國家區域發展總體戰略上的重要地位；*本文於2009年5月15日“提升公共管治能力強化區域行政合作——兩岸四地慶祝澳門回歸十周年學術研討會”上發表。**台灣，暨南大學公共行政與政策學系教授

478二是強化了珠三角地區繼續推進科學發展的動力，有利於促進珠三角實現經濟結構戰略性調整，提昇經濟發展的動力和活力；三是開闢促進區域協調發展和保持港澳長期繁榮穩定的廣闊空間，有利於推進區域經濟一體化，有力地促進粵港澳三地經濟社會文化的融合。一、粵港澳區域協作的制約要因從經濟發展的角度來說，區域協作是區域經濟發展過程中，以橫向經濟聯繫為樞紐，以自願為基礎，依差異互補、梯度移轉、多元發展、互惠互利、共存共榮、以及有效結合政府、市場和企業的協力作用原則，突破地區、部門和所有制的界限封鎖，使得資金、技術、資訊、勞動力等生產要素能夠在區域空間內自由流動，創造互信共贏的合作行為。粵港澳地區由於發展梯度的不同，以及產業資源、產業結構和產業水平能夠差異互補，使得廣東珠三角地區能夠抓住國際產業轉移和要素重組的歷史發展機遇，充分發揮改革試驗田的作用，率先在大陸推行以市場為取向的開放型經濟體系之改革，先一步建立起社會主義市場經濟體制框架，成為大陸市場化程度最高、市場體系最完備的地區；並成為大陸外向度最高的經濟區域和對外開放的重要視窗，也是推動大陸經濟社會發展的強大引擎。而港澳也能善用金融、物流、資訊和旅遊資源的優勢創造新一波的成長與繁榮。區域性空間內的差異會對區域合作產生促進作用，但區域性空間內的差異有時候也會不利於區域合作的運行。故發展梯度與產業的差異固然有利於珠三角地區各成員之間的合作共贏，但粵港澳之間存在的政治、經濟、行政等諸多差異也有可能形成某種程度的限制與障礙，制約了粵港澳地區協作的發展。（一）政治制度的差異粵港澳三地中，廣東由中央政府直轄，在堅持共產黨領導下實行社會主義制度，但香港和澳門回歸後仍然保留原有的資本自由主義制

479度。這兩種政治制度的差異產生不同的指導思想、政體及政黨制度，從而可能影響三方或其中一方開展進一步合作的積極性。（二）法律制度的差異不同政治制度的差異也帶來了相應不同的法律制度。從法律傳統和歷史淵源來看，大陸和澳門屬大陸法系，香港屬英美法系，不同法系間民商法律體系的交叉與融合也帶給珠三角區域合作更高的要求。這種政治法律制度的根本差異會相當程度影響到粵港澳地區協作的順利進行。（三）經濟體制的差異經濟體制主要指經濟運行的方式和機制。與政治法律制度相比，其對區域合作的影響更為現實和直接。儘管大陸進行社會主義式的市場經濟體制改革展現驚人經濟成效，廣東更是大陸經濟最發達的地區之一，市場化水準遠高於內地其他省市，但與港澳相比仍有若干差距，市場經濟體系的構成要素還不成熟，各專業市場還處於地方市場階段，內部運行機制還不盡完善，政府對經濟的干預力度過大；但已有100多年歷史的港澳市場經濟制度，在自由港制度、經濟法律法規體系、以及服務業等諸多方面都已有相當成熟完備的市場經濟制度；使得粵港澳之間存有相當程度的梯度差。這種在明顯不同經濟體制背景下發展起來的兩種類型之市場經濟差異將對珠三角區域合作機制的構建產生相當程度的影響。（四）行政區劃的障礙粵港澳三地存在著三種類型的行政區域：一是如深圳、珠海等特區，二是香港和澳門的特別行政區，三則是一般的行政區域。這三種類型的行政區域在行政級別、地區區情、中央及地方的政策等方面都存在不同程度的差異，形成珠三角區域合作機制構建上的三種可能障礙：

480第一，地方級別的障礙。廣東與港澳兩個特別行政區都屬於省級行政區域，在行政級別上處於平等地位，任合一方謀求主導地位的期望都將造成合作機制運作上的阻礙，流於空談。第二，地方權益的障礙。如港澳有高度自治的特權，深圳、珠海等特區又享有較諸一般行政區更為大量的政策優惠與優勢，這種不同類型行政區域間既得權益優勢的取捨也將造成珠三角區域合作上的難題。第三，地方利益的障礙。由於政績考核和地方利益的驅動，各個地方在政策價值取向上都逃脫不了利益本地化主義的趨向，不但對資金、人才、技術需求的無序競爭非常激烈，也不願意為了整體區域發展、平衡產業的合理分工而放棄本身的高獲益產業，這種地方急功近利，強烈維護本位利益的心態常會增加區域協作的難度，形成區域整合的障礙。由於這些制度障礙與限制，使得粵港澳間之協作仍然問題重重。如儘管近年來粵港澳政府間的對話不斷加強，每年召開粵港澳聯席會議，但基本上仍是以具體的投資項目和基礎設施方面的合作為主要議題，合作層次低、合作領域窄，並沒有涉及到宏觀領域的分工協作，無法從總體上協調區域的發展。而具體的經濟協作仍以結構水平較低的粗加工產品為主，合作領域狹窄；導致廣東各地工業技術水準依然低下，結構雷同性加劇；而基礎建設亦各自為政、重複建設問題嚴重；此外，勞動力的流動困難、資金的流通阻礙、以及信息的流通不暢等問題之解決依然乏善可陳，導致珠三角市場越來越無序低效；甚至被批評為散沙一盤。二、粵港澳協作發展之對策建議無可否認的，區域發展涉及到區域內諸多成員間的競爭與合作行為，每一位成員都有自身的利益偏好與目標追求，並依本身所擁有的資源之關鍵程度，隨時與其他成員進行策略性的互動，以遂求己身目標與利益的實現。粵港澳三地間既然存在著政治、經濟、行政等諸多的限制與障礙，且各有各的體制運作與利益盤算，則彼此間憑藉單純

481的發展梯度與產業優勢互補之合作效益不但將會隨著發展梯度的縮小與產業優勢的模糊化而減緩，也會衍生成員間越來越多的合作目標失調與利益矛盾。從區域治理的觀點來說，區域發展是一種跨地方多角色的集體選擇，也是一種區域成員們相互競爭、衝突、議價，以至於妥協、合作的一種行動過程；共同參與區域發展的成員們往往需要有某種制度上的規範，協調整合區域網絡內各成員的行為、資源、規則與認知，朝向一致性的目標行動，如此方能有利於成員們的互信互賴，彼此間的合作互動關係得以穩固與持久。故展望粵港澳地區協作的未來發展前景，唯有通過制度創新來建構一體化的珠三角，才能為粵港澳三地的合作與持續繁榮贏得新的空間，以制度升級來重鑄輝煌。這裡所謂的珠三角一體化，從經濟的角度而言，是市場與經濟利益的一體化，從政治的角度來看，是社會法律規章的一致化，從行政的角度來說，則是政府治理的協調化。當然，本文也理解，在現行粵港澳各有各的政治與經濟體制的限制之下，珠三角一體化目標需要時間，無法一步到位，故就短程而言，可以先從市場與經濟利益的一致化以及政府治理的協調化著手，並著眼於中程建立“粵港澳特別行政合作區”，以為長程社會文化環境的合一化乃至於政治體制的合一化之達成。（一）市場與經濟利益的一致化就市場與經濟利益的一致化而言，可依《綱要》的規劃，積極推進粵港澳區域間更緊密的合作，以加強產業合作，推進重大基礎設施對接，共建優質生活圈為短中程優先施政要領，達成推進粵港澳區域市場與經濟利益的一體化目標。1.在產業合作方面，由於目前粵港澳之間的產業分工呈現出香港是以金融、資訊、物流為核心的國際服務業中心、廣東是世界性的製造業基地、澳門則是東南亞地區的旅遊中心；從產業分工、優勢互補的觀點來看，廣東一方面要再積極引進國際技術、投資研發、傾全力追求技術升級、提昇產業轉型成為國際研發基地；另方面則是要以廣

482大的腹地為依據，支援並鞏固香港作為國際金融、貿易、航運、物流、高增值服務中心和推進澳門作為世界旅遊休閒中心的地位；並同時要以港澳為師，引進高品質的旅遊規劃和景點建設，完善珠三角區域旅遊網的發展。2.在重大基礎建設方面，由於港澳土地面積狹小，發展已臻飽和，廣東應本著互惠互補的原則，在城市規劃、交通網絡、資訊網絡、能源基礎網絡、城市供水供電等方面都要與港澳進行對接，打造粵港澳地區成為一個無障礙、高效率的經貿生活流通空間，為以後融合成為一個國際級都會區打下一個堅實的硬體建設之基礎。3.在共建生活圈方面，廣東要積極向港澳學習，在教育、醫療、社會保障、文化、應急管理、知識產權保護等方面開展合作，為港澳人員到內地工作和生活提供便利；同時要完善粵港澳三地傳染病疫情資訊通報與聯防聯控、突發公共衛生事件應急合作機制和食品、農產品衛生事件互通協查機制；並共同開展治理環境工程、管制環境污染、資源回收、合作研發清潔能源及可再生能源、舖設具有經濟效益的區域能源供應銷售網絡，建設跨境生態保護區、水庫集水保護區、以提昇粵港澳區域環境生活品質，共同打造綠色珠三角區域優質生活圈。（二）政府治理的協調化就政府治理的協調化而言，可以分為兩方面來說，一是提昇廣東的政府治理效能與政治體制革新，二是促進粵港澳政府間的協調與積極合作。1.在提昇廣東的政府治理效能與政治體制革新方面，廣東不但要積極學習港澳政府的成功治理經驗，引進國際先進治理規章，使政府運作邏輯得以接軌先進國家和國際組織經驗，提昇政府治理效能；也要率先進行政治體制改革試驗，強化公民參與、人大監督、媒體開放、黨內和基層民主，構建具有中國特色的社會主義民主制度。2.在促進粵港澳政府間的協調與積極合作方面，珠三角區域協作不能脫離各成員間充分的瞭解和協商，故要積極破除本位利益思想，強化粵港澳政府之間的協調工作，打破行政藩籬，建立一致性的行政管治邏輯，以為經濟市場一體化的有利機制。

483（1）粵港澳三地政府應聯合成立區域協作的專門機制，如珠三角區域合作委員會或粵港澳區域發展協調委員會，由三地領導輪流定期負責主持協調工作；主要職能是研究決定區域內重大經濟社會發展戰略，統一規劃珠三角未來發展，協調區域分工與合作、重大基礎設施的建設與共用、三地的相互經濟貿易和對外經濟貿易等，引導珠三角經濟合作由低層次、低水準向結構性、整體性的快速發展，構建粵港澳都會區，以為亞太地區的新成長極。（2）機制內並應常設若干機構，由三地相關職能部門派員組成，負責具體的計劃方案執行和監查督促落實。（3）此一機制應有大陸中央的參與，以充分發揮有力的統一協調與引導作用，以避免區域合作與大陸中央政策發生矛盾；同時可利用其權威、穩定、以及靈活的優勢解決區域與國家全局之間發展的不協調性。（4）廣東還應有大陸中央的許可權，以利於在諸如立法、司法、行政區劃、人事機構編制、金融監管、稅收、海關監管事權等事務方面與港澳對等的溝通、協調、談判與決策。三、結語無論是從現實面，還是發展趨勢來看，長程而言，粵港澳之協作或者港澳與大陸的關係都是朝著融為一體的方向前進。但另方面，過去世界發展的經驗也啟示我們，越是經濟自由、人民民主的地區，越能享受到經濟成長所帶來的社會繁榮與政治進步。這方面，港澳顯然有其相對優勢。故本文以為，就長程而言，偏向大陸主導的珠三角一體化工程還是要確保現行港澳的經濟自由與人民民主優勢得以持續進步並不斷成長，同時引以為廣東及大陸內地相關革新工程的標竿，庶能有益於創造中國特色的社會主義民主之治理制度。

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485《行政》第二十二卷，總第八十五期，2009No.3，485—497多元府際關係與澳門特區政府的能力開發楊愛平*自1999年回歸祖國以來，澳門的社會生態和政治生態均發生了重大的、歷史的變化。社會生態的變化，源自于澳門近年來經濟的飛速發展和社會的急劇轉型，由此孳生出住房、通漲、貧富分化、腐敗、外勞、交通、環境等諸多連鎖性公共民生問題。而“一國兩制”的正式實施，則引發了澳門政治生態質的變化，這就是：澳門特區政府的府際關係，已經由澳葡政府時期的單向外交關係，發展為當下的多元交錯的府際關係。毋庸置疑，社會生態和政治生態的上述變化，對澳門特區政府的政策能力和公共治理能力提出了更多、更高的要求。近年來，伴隨社會生態變遷而使社會公共問題日益複雜化和尖銳化，學界對澳門特區政府的本澳治理能力問題展開了不少的研究，引起了特區政府的重視。比如，澳門大學的劉伯龍教授認為，管治能力體現在四個方面：一是國家或地區的政治領導能力；二是政府管理社會和經濟發展的能力；三是政府制定和執行公共政策的能力；四是能否建立起一個成熟的公民社會。據此，他對澳門特區政府如何加强公共管治能力提出了自己的思考和建議。但相對而言，對于因政治生態變遷而導致澳門府際關係變化，進而對澳門政府的治理能力提出了新的挑戰與要求的問題，學者們甚少關注。基于此，筆者試圖對這一問題進行一個初步探討，以期拋磚引玉，引起更多人的注意。本文要回答的問題是：回歸前後澳門的府際關係發生了怎樣的歷史變遷？為什麽府際關係的歷史變遷會對澳門政府提出新的政府能力的開發訴求？澳門政府亟待開發的政府治理能力有哪些？*楊愛平，華南師範大學公共管理學院副教授

486一、回歸前後澳門府際關係的歷史變遷府際關係（IntergovernmentalRelationship），也稱為政府間關係，狹義上僅指不同層級政府之間的垂直關係網絡；廣義的府際關係，不僅包括中央政府與地方政府之間、上下級地方政府之間的縱向關係網絡，而且包括互不隸屬的地方政府之間的橫向關係網絡。更寬泛地講，府際關係不僅指涉國內政府間的關係，而且包括主權國家政府間關係。本文要分析的澳門府際關係在這些層面均有體現。宏觀而言，由於歷史的原因，回歸之前與回歸之後，澳門先後歷經了“一國同治”→“兩國分治”→“一國兩制”的政治管模式。在這三種不同的政治管制模式下，澳門與廣東、澳門與中央、澳門與葡國以及澳門與葡語國家之間的政府間關係，經歷了三個階段的歷史變遷，表現出不同的特質。（一）“一國同治”時期澳門府際關係尚未生成澳門，古稱濠鏡、濠鏡澳、濠江，包括澳門半島及南面的路環島和氹仔島，自古就是中國領土的一部分。澳門地處珠江出海口西岸，西與珠海市灣仔鎮一衣帶水，北藉古老砂堤與珠海的拱北陸路相連。根據國內學者的考證，澳門的開埠始於1535年，標誌是該年專責管理外商船、主持貿易事務的官方機構——市舶司，從電白轉移到澳門，澳門由此開始成為中國對外貿易的一個重要港口（馮邦彥，2000：53）。1553年，葡萄牙殖民者以行賄和欺騙手段，詐稱商船遇到風暴，要在澳門“晾曬貨物”，以借為名，强佔了澳門。但直到鴉片戰爭前，澳門仍由中國政府管轄，葡萄牙人仍要向中國地方當局繳納一定的地租和稅款。鴉片戰爭以後，1849年，葡萄牙殖民者在英國的支持下，排擠中國商民，進而反客為主，最終使這一地區脫離了中國政府的管轄。1877年，葡萄牙强迫清政府簽訂《中葡會議草約》和《中葡北京條約》（又稱《中葡和好通商條約》），把“中國仍允葡萄牙永駐和管理澳門以及屬澳之地”的條款强加給中國，從此澳門淪為殖民地。上述說明，秦漢以降至1877年的一千多年時間，在“一國同治”和“一府共管”時期，粵、港、澳三地皆屬休戚與共的嶺南地理板塊

487和經濟社會區域，統一劃割於“南海郡”、“東官郡”、“嶺南道”等行政區域，只設一套行政管理機構，歸屬廣東地方政府的行政管轄。因此，在古代中央集權和“一國同治”的政治格局下，無論是經過多少皇朝更迭和區劃調整，澳門一直是劃割於“南海郡”、“東官郡”、“嶺南道”等行政區域，統一歸屬廣東地方政府的行政管轄，實際上並不存在嚴格意義上的府際關係。（二）“兩國分治”時期的澳門府際關係自1553年葡萄牙人取得澳門的居留權始，至1999年12月20日澳門順利回歸祖國，期間四百多年，澳門逐漸脫離廣東的行政區劃，成為游離於中央政府之外的葡治殖民地。有學者從澳門法制演變的過程的角度，把澳門這段“游子”經歷劃分為四個時期，即“租地時期（1553—1849年）→殖民時期（1849—1976年）→管制時期（1976—1987年）→過渡時期（1987—1999年）”。本文則以1877年葡萄牙成為澳門的宗主國、獲得殖民管轄權為起點，把自1877—1999年的100多年間的澳門府際關係，定位為中、葡“兩國分治”下的國家間關係。若以1978年中國的改革開放為歷史界標，又可以把這一時期澳門的府際關係做兩個階段的細分，即：1877—1978年這段時期是澳門府際關係的發育生成階段；1978—1999年這段時期是澳門府際關係的調整發展階段。在這兩個歷史階段，澳門的府際關係特別是澳門與一衣帶水的廣東之間的府際關係，出現了一些嶄新氣象。1877—1978年間，在中、葡“兩國分治”的政治格局下，粵、澳兩地分屬不同的行政區劃建制，受制於兩國的中央政府，粵澳政府間關係開始發育生成。但由於此間澳門是游離於中央政府、帶有殖民統治性質的“政治實體”，因此，澳門與包括廣東在內的祖國大陸的關係完全變成了兩個國家間的中央外交關係。受這種中央外交關係的牽制與束縛，期間可能有過摩擦、挫折甚至衝突。不過，在上百年的交流共處過程中，粵澳雙方的政府間關係，沒有因政治、經濟、行政、法律等方面的差異而出現遲滯或倒退，而是緣於源遠流長的地緣、史緣、業緣和親緣關係，保持著積極向上的發展態勢。

4881978—1999年間，伴隨國內整體政治氣候的“解凍”和行政環境的變遷，廣東的開放改革“先行一步”，與澳門唇齒相依的珠海更是成為我國市場化取向改革的“試驗田”。此間，隨著中、葡兩國談判的順利進行以及澳門回歸日期的日益臨近，粵澳之間的府際關係打破了以往有點沉悶甚至僵持的政治氣氛，代之以更加開放、包容與務實的氣息，粵澳政府間關係開始得到調整與改善。受此影響，一場以“市場導向、民間推進”的自發經濟交流與合作運動，在粵澳兩地逐步展開。但總的看來，這一階段雙方的政府間關係依然附屬於中、葡兩國間的中央外交關係，因社會制度和政治體制上的巨大差異，粵澳政府之間的高層來往和實際動作顯冷淡，似存顧慮。（三）“一國兩制”時期的澳門府際關係1999年澳門順利回歸中國，由此翻開了澳門府際關係史上新的一頁。在“一國兩制”的政治生態下，澳門特區政府的府際關係發生了歷史性變化，即由澳葡政府時期的單向外交關係，發展為當下的多元府際關係：一是縱向型中央與地方關係。《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》（以下簡稱《基本法》）第二章對中央和澳門特別行政區的關係有非常明晰的界定，其中第十二條規定，澳門特別行政區是中華人民共和國的一個享有高度自治權的地方行政區域，直轄於中央人民政府。這個法理界定，構建了澳門特區政府的縱向型中央與地方關係。它表明，澳門已經成為中央政府統一領導下的一個地方行政區域，必須接受中央政府的統一治理；澳門特別行政區政府雖然擁有高於內地省級政府單位的某些行政權力，但它們首先也是一個地方政府，必須在國家的憲法和宏觀政策環境下開展地方治理工作。二是橫向型地方與地方關係。在橫向的角度，地方政府間關係既體現為政府間平行的橫向關係，即同級地方政府間的關係，也體現為政府間斜交的橫向關係，即不同級的不同地區的地方政府間關係。澳門成為我國一個特殊地方行政區域後，它與國內其他地方行政區域之間就形成橫向型地方與地方府際關係。這種地方間府際關係相應也可體現為兩種：一種是澳門與內地省級行政區域之間平行的橫向關係，

489如澳門特區政府與廣東省政府之間的關係；一種是澳門與內地城市政府間不同級的地方政府間關係，即斜交意義上的地方政府間橫向關係，如澳門與毗鄰的珠海市的關係。三是特區政府與中央政府以及葡語國家間的交錯型關係。《基本法》第十三條規定，中央人民政府負責管理與澳門特別行政區有關的外交事務；中華人民共和國外交部在澳門設立機構處理外交事；中央人民政府授權澳門特別行政區依照本法自行處理有關的對外事務。這說明，澳門特區政府在中央政府統一領導和授權下，享有程度較高的外交權力。基於澳門在中外交往史上的特殊地位與角色，澳門特區政府可以相對自主地發展與葡萄牙政府的關係、與葡語國家的關係，以及與歐盟的關係等。澳門特區政府的這種特殊府際關係，是內地省級政府無法擁有的，在一定意義上，即使中央政府也難以扮演這種角色。二、多元府際關係對澳門政府能力開發的訴求筆者認為，在“一國兩制”的新時期，上述多元府際關係的型塑，要求澳門特區政府在强化本澳治理能力的基礎上，開發出三種新型的政府治理能力，即：中央政策的選擇性代理能力、區際協作能力和地方競合能力。（一）中央政策的選擇性代理能力在“一國兩制”的政治生態下，中央與內地地方政府的關係和中央與澳門特區政府的關係，雖然均為縱向型中央與地方關係，但是，二者又有很大不同。就前者而言，改革開放後的行政分權改革，使內地地方政府享有一定的行政自主權，但在中央集權的制度安排下，它們（民族自治區域除外）均無法享有高度的自治權。因此，內地地方政府必須接受中央政府的統一領導和管制，必須“一刀切”地貫徹執行中央政府的政策意圖和施政措施。一定意義上，內地地方政府成為中央政策的完全代理者。而具體到中央與澳門特區政府的關係來看，由於《基本法》要求保持澳門管制制度五十年不變，因此，澳門特區

490政府作為一個享有高度自治權的地方政府，可以依照《基本法》有關規定自行處理澳門特別行政區的行政事務。這裏的“自行處理”，表明只要澳門特區政府的施政理念和施政措施不與國家利益相衝突，則中央政府不能主動“干涉”。這就說明，在中央與地方關係上，澳門特區政府不是內地地方政府那種中央政策的完全代理者角色，不需要“事必躬親”地接受中央政策的約束。但是，澳門特區政府享有的這種高度自治的行政管理權，並不等於是完全自治的行政管理權。在某些領域和特定背景下，澳門特區政府也必須有選擇性地貫徹執行中央政府的政策意圖和施政理念，成為部分中央政策的代理人。筆者因此把澳門特區政府必須開發的這種能力稱之為中央政策的選擇性代理能力。這種能力開發的現實訴求來自於以下方面：其一，《基本法》的法理要求。比如，《基本法》第二十三條規定，澳門特別行政區應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為，禁止外國的政治性組織或團體在澳門特別行政區進行政治活動，禁止澳門特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫。這就要求澳門特區政府必須維護中央權威，捍衛國家利益。其二，中央政府執政理念的推行需要。比如，中央自“十六大”以來提出的構建“和諧社會”、實踐以人為本的“科學發展觀”、建設“公共服務型政府”的嶄新執政理念，是一種帶有普適價值的政府治理哲學，當代政府不論其社會屬性和制度基礎有何差異，都應當效法垂範。因此，它不僅在祖國內地需要進行廣泛的政治傳播，求真務實去貫徹執行，在今日之澳門亦不例外。特別是，近年來澳門由於經濟飛速發展、社會急劇轉型而孳生了通漲、貧富分化、腐敗、環境惡化等一系列社會民生問題，迫切需要貫徹落實中央的政策精神，打造澳門服務型政府，推行科學發展觀，著力構建和諧澳門。其三，協同落實國家經濟社會發展宏觀規劃的需要。比如，國家“十一五”規劃綱要已經將澳門的經濟發展納入其中，並明確提出要“促進澳門經濟適度多元化”。這是國家從澳門與祖國內地“一損俱損，一榮共榮”的戰略高度提出的發展規劃。既然中央已經把澳門經濟適度多元化確立為國家戰略，那麽澳門特區政府就必須立足長遠、著眼全局去協同落實中央的政策意圖。

491（二）區際協作能力隨著橫向型地方與地方關係，以及特區政府與中央政府以及葡語國家間的交錯型關係的出現，迫切需要澳門特區政府開發出强大的區際協作能力。這是基於澳門內部的經濟結構局限和對外交往上的傳統優勢的必然要求。從澳門自身的經濟結構來看，澳門自1999年回歸祖國以來，特別是從2002年開始，受惠於澳門賭權開放以及隨之而來的內地開放自由行政策，博彩旅遊業取得巨大發展，澳門經濟進入了高速發展階段。然而，澳門經濟的高速發展是建立在以單一的博彩旅遊業高速發展的基礎之上的，產業結構的單一化或極化特徵日趨明顯。即使在博彩旅遊業內部，也呈現明顯的單一化特點，即對博彩業的依賴過大。因此，產業結構的高度集中，使澳門經濟的發展前景令人擔憂，經濟發展的適度多元化成為發展戰略的必然選擇。從對外交往的傳統優勢來看，澳門是中國歷史悠久的對外交流門戶，有著廣泛的國際經濟聯繫、多元的語言文化環境和高度開放的自由港制度，這是澳門跨越不同語言、文化和制度障礙，參加國際競爭與合作最為突出的比較優勢。目前，澳門與分佈在世界上4大洲、擁有2億人口的8個葡語國家有著傳統聯繫，與幾十個拉丁語系國家也歷史淵源深厚，有著特殊的夥伴關係；澳門參與了許多國際條約及組織，歐盟給予澳門出口歐盟成員國的產品特定數量上的免稅或低稅優惠，並將澳門納入了歐盟的國際投資夥伴計劃。綜合上述兩方面因素而言，澳門經濟結構上的重要缺陷要求經濟發展必須走適度多元化的戰略。但是，由於澳門是一個典型的微型經濟體，經濟總量不大，多次填海後土地面積仍不足30平方公里，包括外來人口在內總人口也就50萬左右，因此，澳門經濟發展要走適度多元化的戰略，出路不在內部，眼光必須朝外。也就是，澳門必須充分發揮自身對外交往的獨特優勢，在初步形成的中國與葡語國家經貿交流平臺基礎上，進一步構建面向80多個拉丁語系國家的經貿合作平臺，大力推動與包括葡語國家和拉丁語系國家在內的區域協作，才能化劣勢為優勢，真正走出一條社會繁榮穩定、經濟多元發展的新路，也能在中國融入全球化的進程中，發揮更加突出的作用。

492從區域經濟一體化和經濟全球化的趨勢看，澳門特區政府在新時期必須大力開發的區際協作能力，應該包括以下幾個層次：第一層次：粵澳合作。要在健全和完善粵澳合作聯席會議制度的基礎上，重點加强兩地民生領域合作力度，包括供水安全、公共衛生、食品安全、環境保護、口岸管理與通關制度、跨境犯罪，緊急醫療救援等；同時進一步加大雙方在第三產業特別是旅遊業、重大基礎設施乃至製造業領域的合作。第二層次：澳門與內地特別是泛珠三角的區域合作。借助於泛珠三角區域合作框架協議以及相關合作的制度安排，也是為更好落實CEPA的政策精神，澳門應該加强與泛珠江流域九省（自治區）之間的經濟交流與合作，以此擴大自己的經濟腹地和可持續發展空間。第三層次：澳門與東盟的區域合作。基於微型經濟體的局限，澳門在亞洲區域經濟合作中不可能擔當領導的角色，但仍可以自身的優勢及合適的經濟定位，提供獨特的商品及服務，配合區內其他經濟的發展，達致分工協作的效果。因此，應該從比較優勢互補的理念出發，定位澳門在亞洲區域經濟合作的地位與角色特別是，根據國家全面對外開放的戰略佈局，未來澳門與亞洲國家的區域合作，應重點發展與東盟國家經貿關係，發揮自己在中國與東盟經貿合作中的獨特作用。第四層次：澳門與葡語國家、拉丁語系國家的合作。2003年中國—葡語國家經貿合作論壇在澳門的成立，標誌著澳門已開始成為中國和葡語國家的重要合作平臺，並且還有很大發展空間。世界上通用葡語的國家還不到10個，而使用西班牙語、法語等其他拉丁系語言的國家有70多個，這些國家和葡語國家一樣，主要分佈在拉丁美洲、非洲和南歐，一直是我國全方位開放體系中相對薄弱而又亟需與之加强合作的地區。澳門和這些國家有著傳統聯繫，又有中國—葡語國家合作平臺的良好基礎，今後應該升級為中國和西語、法語等拉丁語系國家的合作平臺，全面擴大並深度拓展中國同衆多拉丁美洲、非洲國家的友好交往。

493第五層次：澳門與歐盟的區域合作。澳門與歐洲有傳統聯繫，歐盟在澳門建立了亞洲首個“歐洲資訊中心”，設立了歐洲—中國企業家俱樂部，並與澳門簽定了《澳門與歐盟貿易及合作協議》，澳門成為“歐盟投資夥伴計劃”受惠地區。澳門與歐洲的傳統聯繫側重於葡萄牙、西班牙、法國、意大利等南歐拉丁國家，而中國同南歐國家的合作前景又極為廣闊，不僅在高技術方面，就是在時裝、珠寶、食品、化妝品等傳統產業，其“拉丁風格”的創意設計理念、品牌營銷戰略和具有“拉丁文化根植性”的地域產業集群，很值得亟待升級換代的中國勞動密集型製造業學習仿效。（三）地方競合能力地方競合能力主要是指澳門作為一個城市政體，如何認識和處理好與珠三角周邊城市特別是與珠海市政府之間既競爭又合作關係的能力。回歸前夕，由於澳門經濟頽廢、治安不靖，澳門人對自己的未來曾一度信心不足，而珠海一方也存在“大珠海，小澳門”的偏見，當時雙方對待合作的態度較為消極。但是，澳門正式回歸以後，珠澳乃至粵港澳三地結成的源遠流長的區域集團關係，發生了性質上的根本嬗變，即由過往的“排他性利益集團”向“相容性利益集團”轉變。在“相容性利益集團”的關係狀態下，珠、澳雙方均已成為“大珠三角”區域集團裏不可或缺的一個成員，是內部的兄弟關係，它們擁有一個在國家利益範導下的“一損俱損、一榮共榮”的區域集體利益，面臨的核心問題應該是如何搞好集體行動，把“蛋糕”做大做强，打造區域整體競爭力的問題，而不再是“兩國分治”時期中央外交關係決定下的“各自為政”的問題。但必須注意，“相容性利益集團”關係決定下的內部兄弟關係，並不代表澳門與珠海雙方之間沒有競爭，只能合作。相反，它們之間首先是一種競爭關係，然後是基於良性競爭基礎上的合作關係。這是因為，一方面，澳門與珠海都是實行市場經濟體制的城市，這決定著雙方政府之間的競爭不可避免；另一方面，澳門與珠海實行兩種不同的社會、政治和法律制度，這種公共制度上的巨大差異，也必然造成毗鄰兩個城市之間的制度競爭。因此，“一國兩制”下澳門府際關係

494的的歷史嬗變，需要澳門特區政府在處理珠澳“雙城”關係時有新思維，必須樹立地方競合的新理念，不斷培育自身的地方競合能力。它一方面要求特區政府摒棄雙方利益分配上必定出現“零和遊戲”的悲觀判斷，另一方面又要避免雙方利益分配上必然出現“正和遊戲”的樂觀臆想。客觀和理性的態度是：必須把珠澳“雙城”之間的博弈關係看成是“正和但可變的遊戲結構”。在地方競合的狀態下，一個地方的最高利益並不必然是另一個地方的最高利益，即不同地方政府之間的利益不完全一致。它們之間的合作能够產生價值，但這個價值的總量是與合作的性質相關的，合作和分工的越好，創造的價值就越大；反之亦然。這是不同地方的利益一致之處。但是，在分配利益過程中，不同地方彼此間存在著明顯的競爭關係，都希望從合作產生的利益中分得更大的部分。如果利益分配機制達不到雙方的預期，就會影響到未來合作的態度、行動，進而影響到合作能够創造的價值總量。因此，在既可合作又有競爭的情况下，在事前，參與競合的珠澳雙方對合作的前景是不明確的，它們對競合能够對自己帶來多大利益的認識，取決於對方的認識和對方可能採取的策略行動，它們爭取利益分配份額的過程是典型的博弈過程。從事後的效果來看，如果上述博弈過程進展順利，珠澳雙方之間的關係就會進一步走向合作；反之，珠澳雙方之間的關係就會退化到純粹的競爭關係，甚至會在基礎設施建設、產業規劃、環境保護、服務業領域惡性競爭以致於出現兩敗俱傷的局面。競合的博弈過程到底是走向合作還是競爭方向，取決於三個因素：一是合作能否創造額外價值，預期創造的價值越高，不同參與者就越能選擇合作，而不是競爭；二是參與者中領導者的理性行為方式；三是領導者以外的普通參與者的行為方式。表1地方政府之間的博弈行為分析方法遊戲結構參與方最高利益對其他參與方利益的認知參與者的行為與利益分配先發行動者利益其他參與者利益其他參與者的回應競爭零和遊戲完全不一致完全不考慮有所得有所失對抗

495分析方法遊戲結構參與方最高利益對其他參與方利益的認知參與者的行為與利益分配先發行動者利益其他參與者利益其他參與者的回應合作正和遊戲完全一致充分考慮基於長期互信來分配額外價值合作競合正和但可變的遊戲不完全一致雙方認知和行為的互動有所得溢出效應大於直接損失傾向合作溢出效應小於直接損失傾向競爭資料來源：朱文輝，走向競合：珠三角與長三角經濟發展比較，北京，清華大學出版社，2003。三、新時期澳門特區政府能力開發的思考與建議綜合上述，在“一國同治”、“兩國分治”和“一國兩制”的不同歷史時期，澳門的府際關係發生了重大而深刻的變化，而府際關係的制度變革，表明澳門所處的外部政治生態也出現了相應的變化。在“一國兩制”的政治生態下，澳門多元府際關係的型塑，要求特區政府在强化本澳治理能力的基礎上，開發出中央政策的選擇性代理能力、區際協作能力和地方競合能力。但筆者認為，由於回歸時間不長，社會轉型太快，特區政府目前對這三種能力的開發和建設，在認識上還欠統一和深入，在實際操作中還存在不少亟待解決的問題。（一）中央政策的選擇性代理能力有待加強2002年中共“十六大”和2007年中共“十七大”相繼提出了科學發展、和諧社會和公共服務型政府等全新的政府治理理念，近年來內地政府也在大力貫徹執行這些方針和理念，這一方面使老百姓獲得了更多實惠和利益回報，同時也使政府建設得到了不斷的增量進步。正如上述，中央政府提出的這些新型政府治理理念並不帶有意識形態色彩，而是具有普適性特徵，因此，澳門特區政府完全可以參照執行。特別是，由於執政經驗的不足和各種複雜因素的影響，澳門目前的社會生態出現了一些令人擔憂的地方，比如官民關係的緊張、政社關係

496的交媾、政企關係的不清等。未來澳門特區政府應該大力倡導澳門的科學發展、和諧社會和公共服務型政府建設，真正打造一個以人為本的政府，以使更多的澳門普羅大衆分享到澳門經濟發展的最新成果。比如，在經濟發展和社會轉型的過程中，應慎重處理好政府有所為與有所不為、政府謀利與政府讓利、經濟發展與社會和諧的關係；又如，在澳門的城市規劃和城市發展上，應該正確處理好傳統與現代、經濟與民生、生態與產業之間的矛盾關係。（二）區域合作載體必須健全、合作領域有待拓寬目前，澳門特區政府沒有專門的內設機構來負責區域協作問題，有關區域協作的事項多分散在不同部門，或僅僅是部門的“副作業”而已。這種狀况引起了不少有識之士的批評。早先就指出，特區政府在近年的施政報告裏反復提出要加强區域合作問題，但高調唱得多，實務做得少，合作的方案和建議也很多，而能跟進、有效果的具體項目很少。真正體現區域合作關係是否良好，並不是看那些官方文件和宣傳說了甚麼，而是要看有沒有一個個能承載各方互利關係的、可供操作的載體在運行。如果區域合作不再採取切實的行動，澳門有被“邊緣化”的危險。為此，必須學習和借鑒內地政府架構的經驗，整合目前分散在很多部門中的區域經濟合作職能，統一成立一個規格較高、職能固定的區域合作機構。筆者建議，可以在澳門經濟與財政司內部設立類似“區域合作局”或“區域協作局”這類局級機構，專責處理澳門特區政府所面對的區域合作事務。另外，澳門雖然已經扮演了中國與葡語國家經貿關係的重要平臺和橋梁，但澳門與歐洲、拉美、非洲拉丁語系國家的合作關係有待加强。比如，2003年中國和西班牙建立了“中國西班牙論壇”，通過兩國政府間合作，進一步加强在各領域的雙邊關係。可以爭取把中西論壇的中方會址固定設在與西班牙有傳統聯繫的澳門，逐步營造“中國—西語國家合作平臺”，為今後澳門向“中國—拉丁語系國家合作平臺”全面升級提供堅實臺階。又如，拉丁美洲作為一個整體，至今尚未像東南亞和非洲那樣，同中國建立全面的戰略合作機制，中拉關係亟待加强。澳門“中國—葡語國家論壇”，已把中國同拉美最大國

497家巴西緊密聯繫起來。除巴西外，拉丁美洲基本上都是西語國家，同澳門也有著悠久的經濟文化聯繫。可爭取在澳門舉辦“中國—葡語國家論壇”和“中國—西班牙論壇”基礎上，進一步設立“中國—拉丁美洲合作論壇”，利用澳門的中介優勢全面拓展中國和拉丁美洲的友好合作關係。再如，可借助“中國—葡語國家論壇”和“中國—西班牙論壇”的有利條件，爭取在澳門舉辦“中國—南歐國家合作論壇”，擴大中國同10多個南歐拉丁語系國家的聯繫。（三）地方競合意識和地方競合能力有待提升澳門今後在盡力打造好自身的國際競爭力的同時，必須樹立地方競合意識，不斷提升自身的地方競合能力。從比較優勢的合作原則來看，澳門無論是第三產業還是製造業都有和周邊城市合作的必要性。正如有學者所指出，雖然澳門的絕對經濟實力非常小，但是本地經濟對外來物資和資金的高度依賴程度卻造就了一個高度開放的經濟環境，這是澳門在區域經濟協作中所具有的一個最大的相對優勢。憑藉這一優勢，澳門的第三產業可以在區域經濟協作系統中扮演重要的角色。澳門在區域內，主要是香港及其他南中國城市的經濟合作過程中，應當以自身具備優勢的領域為重點，亦即是在區域旅遊發展策略方面與區內其他城市協作，以優勢互補的方式達致推動區域旅遊業發展的效果。而鑒於澳門經濟的適度多元化發展是國家戰略，因而製造業持續發展是適度多元化發展的必然要求。但由於澳門土地、人口等資源條件的制約，區域合作特別是粵澳合作成為澳門製造業發展的客觀選擇。與此同時，澳門應該携手珠海，大力推動橫琴島跨境工業區合作，全力支持“珠海綜合改革試驗區”規劃，聯手珠海成為“粵港澳特別合作區”的試點城市。因為這些支持與合作，於珠澳雙方來說都是溢出效應大於直接損失的正和博弈，是具有長期雙贏收益的好事。

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499《行政》第二十二卷，總第八十五期，2009No.3，499—509制度學習：擴展粵港合作的新思路*張緊跟*改革30年來，以“前店後廠”分工合作模式為肇端的粵港合作，在拉動廣東經濟崛起與繁榮的同時，也促進了香港的經濟轉型和持續繁榮穩定。但是，隨著粵港之間經濟發展落差的逐漸縮小，粵港合作遭遇越來越多的挑戰。面對當前粵港合作中存在的問題，諸多研究者仍然局限於粵港經濟合作來討論相關問題，如提出廣東應加強粵港合作中創新和香港應加強粵港經濟合作中的應變1；加強粵港政府間的協商與溝通、加強粵港高新技術產品合作、擴寬雙方合作領域2；制定統一的產品發展規劃，展開全方位的產品經濟合作，營造適宜的制度環境以及促進粵港文化整合等是新時期促進粵港經濟一體化協調發展的重要舉措3等等。但是，回顧粵港合作的發展歷程，粵港之間的制度落差，不僅使得合作中的交易成本居高不下，而且也限制了粵港合作向更高層次發展。儘管有研究者提出“在大珠三角區域合作中，相互的制度學習，進而走向制度的協調與融合，是縮小區域制度落差和提升區域整體制度競爭力的重要途徑”4，但還缺乏系統的論證。本文認為粵港合作必須逐步縮小兩地之間客觀存在的制度落差，加速推進廣東向香港的制度學習。*本文於2009年5月15日“提升公共管治能力強化區域行政合作——兩岸四地慶祝澳門回歸十周年學術研討會”上發表。**中山大學副教授1.左連村、張小蘭：《“十一五“期間粵港經濟合作思考》，《國際經貿探索》2007年第4期。　2.周運源、李瀟：《論新時期區域經濟發展中的粵港經濟合作問題》，《廣東經濟》2008年第7期；張曉群：《粵港經濟合作中存在的問題與對策研究》，《經濟與社會發展》2007年第6期。　3.夏麗麗、閆小培：《新時期粵港經濟合作中的區域矛盾與整合》，《熱帶地理》2004年第4期。　4.楊愛平：《大珠三角區域的制度學習：動因、過程及前景》，《廣東行政學院學報》2004年第2期。　

500一、粵港合作的發展及其存在的主要問題20世紀70年代末，受制於土地和勞動力等生產成本上升以及東南亞地區廉價製造品的競爭性壓力，香港製造業開始尋求向外轉移。也正是在這個時候，中國大陸開始了改革開放的歷史進程，廣東尤其是珠三角地區從過去的“國防前線”搖身一變為“改革開放的前沿陣地和試驗場”。這樣，香港尋求製造業轉移和廣東尋求發展之間形成了歷史性的契合。因為地緣、血緣和人緣的關係，香港的製造業“傾瀉式”地遷移至珠三角地區，珠三角地區與香港的“前店後廠”的加工貿易模式開始形成。所謂“前店後廠”模式是指由香港方面負責承接訂單，提供原材料、機器設備、產品設計，控制產品質量，同時負責銷售及售後服務，扮演“店”的角色；而珠三角地區廠家只負責產品的加工製造及裝配，扮演“廠”的角色。“前店後廠”加工模式一方面使香港製造業不僅繼續利用其市場推廣、資金管理和技術等方面優勢，而且也利用了珠三角地區廉價的地租及勞動力優勢；而廣東則獲得了經濟發展所需的資金、技術及管理，同時解決了大量剩餘勞動力就業問題。借助於這種“前店後廠”式的經濟合作，不僅推動了廣東的經濟增長和工業化進程，也使香港從勞動密集型製造業中心轉變成為國際金融和商貿服務中心，使粵港經濟區發展成為一個不可分割的“經濟生態帶”5。20世紀90年代以來，粵港合作悄然發生了變化，突出表現為珠三角經濟對香港的依賴性逐步降低，尤其是亞洲金融風暴之後，香港經濟實力有所下降，經濟輻射的能力也隨之降低。而珠三角通過30餘年的發展，積累了相應的資金、技術，培育起自己的貿易網絡，已具備一定的經濟實力。同時由於廣東省土地、勞動力等要素價格的不斷上漲，粵港間傳統的“前店後廠”式合作模式正受到嚴峻挑戰，珠三角內部在市場壓力與政府強勢主導下正在展開大規模的產品與勞動力的“雙轉移”。這表明，粵港經濟合作中傳統的比較優勢正在喪失，競爭及衝突的因素正在顯現。現階段，雖然粵港經濟合作的主要領域依然是傳統製造業，但經濟發展的客觀要求，正迫使兩地經濟合作突破5.趙超、田秋生：《粵港經濟合作模式的戰略性調整》，《珠江經濟》2007年第10期。　

501勞動密集型製造業的桎梏，向高新技術產品、服務業尤其是生產性服務業等更廣泛的層面發展。進入21世紀後，隨著外部環境以及兩地經濟發展情勢的不斷發展演變，粵港合作也隨之發生變化。具體而言，粵港合作的變化主要體現在三個方面：（一）合作方式的轉變。隨著CEPA的實施，粵港將在原有合作基礎上進一步構建“港主服務、粵主製造”的新型戰略分工關係，香港打造成國際性現代服務業基地和國際金融中心之一，廣東打造成世界性製造業基地之一。雙方經濟合作將突破以往以製造業為主的單一的合作方式，構建多元化經濟水準分工型的互補合作方式，從直接投資擴展到服務貿易等各個領域，從香港向廣東的單向資金流動發展為資本和生產要素的雙向流動。（二）合作內容的轉變。粵港多年的經濟合作主要體現在以工業製造業領域為主的勞動密集型產品部門。這種趨勢正隨著廣東省全面加快產品結構升級和地區轉移而改變，雙方的合作內容將從以工業為主體逐漸轉換為以高科技及現代服務業為主體，推動粵港產品合作層次向高增值化方向發展。這是粵港經貿合作全面深化的重大標誌。粵港雙方有關部門重大領域關鍵技術的聯合科技攻關將為香港投資者在珠三角地區投資高科技、高增值、清潔環保產品提供了科技保證。（三）合作機制的轉變。粵港經濟合作已從市場引導下的企業自發的以貿易和實業投資為主的民間合作上升為市場引導、政府協調指導下的自覺性全方位合作。從1998年開始的粵港高層聯席會議制度延續至今，已經走過了第十一次年頭。尤其是CEPA的實施，使得粵港在進出口(含轉口)貿易、投資、口岸通關、科技、教育、文化、體育、環保及衛生等各領域的合作全面推進，合作領域不斷擴寬，層次和水準不斷提高，尤其在投資貿易、個人遊、兩地服務業合作等方面成果豐碩。如在粵港合作聯席會議第十一次會議上，廣東省省長黃華華提出，站在新的歷史起點上，粵港之間應重點深化6個方面的合作，包括服務業、港資加工貿易企業升級轉型、民生、重大基礎設施建設、金融和民間合作。儘管如此，但粵港合作仍然遭遇越來越嚴峻的挑戰。2008年7月，廣東省省情調查研究中心發佈的關於“粵港經濟合作面臨的問題與對策”的調查報告指出：粵港合作在新形勢下面臨著新的挑戰，

502“經濟差距逐漸縮小，呈現合作與競爭共存發展的態勢；粵港合作處於產品鏈低端，難以適應經濟發展需要。”6具體而言，主要體現在：（一）經濟差距逐漸縮小，經濟發展競爭加劇。隨著廣東多年來高速經濟增長、國際化水準的提高，以及香港自亞洲金融危機以來經濟增長速度的放緩，粵港之間的經濟差距正逐漸縮小，從而使粵港經濟呈現出合作與競爭共存發展的態勢。在經歷了連續十幾年10%以上的GDP增長之後，廣東後續發展的資源制約和環境承載能力下降等問題開始凸顯。在廣東省“十一五”規劃當中，廣東已經明確提出經濟轉型目標，以逐步實現整體經濟的進一步增長。另外，廣東省近年來對各大港口的大力投資使得粵港之間的貿易與物流業務開始形成競爭。香港是遠東地區傳統的中轉港口與航空樞紐，交通運輸業是香港傳統四大支柱產品之一。但隨著珠三角地區城市的相繼崛起和基礎設施的不斷完善，香港的中轉地位開始受到挑戰。從長遠來看，隨著粵港之間經濟差距的不斷縮小，雙方的經濟互補成分將會降低，傳統的合作方式將被打破，粵港必將在越來越多的領域增加經濟合作與競爭共存的發展格局。以重化工業為主導的廣州、以高新技術和資訊產品為主導的深圳都謀求擴大在東南亞地區的影響力，提升城市競爭力，完善城市生產服務體系，這必然對香港在這一地區的核心地位形成一定程度的衝擊和挑戰。（二）合作處於產品鏈低端，難以適應經濟發展需要。經過30多年的經濟高速發展，廣東借助傳統的勞動密集型產品實現工業化之後，面臨著向資金密集型、高新技術產品轉型，“十一五”時期將力爭改變原來高投入、高消耗、高污染、低效益的三高一低增長方式，大力發展汽車、裝備製造、鋼鐵這三大主導產品和電子資訊、石化、家電這三大支柱產品，廣東經濟開始邁向重型化的產品發展。事實上，粵港經濟合作，無論從“三來一補”、“前店後廠”，還是“廠店合一”，始終處於產品鏈低端，科技基礎薄弱，發展後勁不足。而近幾年廣東製造業的引資及合作物件已轉向歐美和日本等工業發達國家。近幾年來，廣州市引進了汽車、石化、裝備等產品，工業結構正朝重型化發展，這批新產品的資本構成主要來自歐美和日本大型企業，與香港資本基本上沒有直接關係。這種局面使得粵港產品合作關係可能疏遠，處於產品鏈低端的粵港合作受技術的制6.謝思佳等：《粵港合作處於產業鏈低端》，《南方日報》2008年7月9日。　

503約已經難以適應經濟發展的需要。主要表現在，粵港合作的經濟個體普遍規模較小，沒有足夠的能力向產品鏈高端升級；企業集群間缺乏內部協調導致大量低層次的重複性建設，難於適應產品結構調整和整體經濟發展的需求。（三）缺乏統一的產品規劃，合作向心力不強。由於缺乏兩地政府間共同推動的統一的產品發展規劃，粵港兩地的經濟合作遠沒有進一步融合的跡象。並且由於缺乏有力的溝通，粵港兩地經濟的未來發展也將包含著相互衝突的因素。以近年來粵港兩地都提出要大力發展的高新技術產品為例，兩地都將電子產品、資訊技術、生物技術、新材料、新能源等產品列為未來發展的重點，高新技術產品內產品重構的現象已隱約可見。如果在其發展過程中不能進行很好的協調，必將帶來日益激烈的市場競爭。二、制度落差是制約粵港合作的主要原因粵港合作之所以存在諸多問題，原因非常複雜。綜合已有的研究，主要認為：（一）客觀條件的限制，包括產品互補優勢減少、廣東全面對外聯繫的加強使香港中介地位減弱等；（二）主觀方面主要是合作理念存在問題，既涉及到對“一國兩制”的理解，也涉及到香港對產品空洞化、被內地同化等的擔憂；（三）合作機制的不完善。7毋庸質疑，客觀條件的限制的確對粵港合作產生了消極影響。一方面，粵港在經濟合作中出現的分歧，主要反映了廣東經濟經過30餘年持續高速增長後，經濟規模快速提升，經濟功能開始與香港交叉，兩地早期建立的“前店後廠、港方趨動”的經濟合作模式已不適應廣東未來發展的需要，的確需要進行一些調整與重組。另一方面，香港與珠三角地區之間彼此存在界線，有各自的利益需求及存在的問題，並產生局部的利益磨擦。但是，既往的粵港合作已經使兩地經濟實際上緊密相連、榮辱與共，一方發展、雙方受益，是一個經濟利益一致7.參見夏麗麗、閆小培：《新時期粵港經濟合作中的區域矛盾與整合》，《熱帶地理》2004年第4期；張曉群：《粵港經濟合作中存在的問題與對策研究》，《經濟與社會發展》2007年第6期；周運源、李瀟：《論新時期區域經濟發展中的粵港經濟合作問題》，《廣東經濟》2008年第7期等。　

504的整體。現在珠三角是全球最有活力的製造業基地之一，香港是世界級的金融與商務中心，兩者結合起來，大珠三角地區不光是目前中國最重要的經濟金融中心，亦是推動全球工商業運作的一股強大動力，這決定了粵港兩地在各自的經濟轉型中均需要對方的支援，在未來的發展中仍然有很豐富的合作內容及廣闊的合作前景。香港不僅具有非常規範的經濟社會運作，而且還有著符合國際標準的證券市場和集資能力超強的金融市場，香港還是亞太地區最國際化的國際都市，這些對正在日益走向世界的廣東仍然具有不可或缺的學習價值。而廣東經過30餘年的持續高速發展，珠三角地區已成為香港經濟發展最核心的腹地，已有經濟實力支援香港的產品轉型及國際旅遊與商務中心地位的提升。8這表明，客觀條件的限制並非是制約粵港合作的主要原因，反而是因為粵港之間的制度落差使得這種相互依賴沒有真正轉化為更緊密的區域合作。而粵港之間隨著經濟發展落差縮小而日益增加的競爭，也不是制約粵港合作的主要因素。隨著廣東經濟的發展，粵港兩地之間的經濟落差顯著縮小，香港經濟對廣東的擴散效應和牽引作用明顯下降。多年來，廣東保持了10%以上的高增長，而香港經濟自1997年亞洲金融危機爆發以來，發展速度一直較緩。1998年到2003年廣東年均經濟增長速度高達13.4%，而香港同期的年均增速約為2.5%，遠遠低於廣東的經濟增長速度。92005年廣東的經濟規模率先突破2萬億，已經超過香港，製造業和高新技術產品的發展規模和技術水準更是在香港之上。經濟發展水準的巨大落差曾經是粵港經濟合作強勁的內在動力，而隨著落差的縮小合作動力有所下降也在所難免。近幾年廣東省在道路、碼頭、機場等物流設施方面的持續投資與擴容促進了貿易與物流業的快速發展，直接分流了香港的一部分貿易與物流業務，行業互補轉向地區競爭。廣東港口建設群雄並起，集裝箱業務的發展直逼香港。此外，廣州、深圳等城市日益崛起，在東南亞的影響力日益加強，且都有意建立自己的生產服務體系，都在大力推動金融業及生產8.胡華穎、張力：《尋求粵港合作共贏的新舉措》，《廣東經濟》2008年第4期。9.鄺國良、方少帆、李曉勇：《珠三角製造業從比較優勢到競爭優勢的戰略轉向研究》，《國際貿易問題》2004年第7期。　

505服務體系的發展，這使得粵港經濟競爭開始加劇。從中長期的角度來看，粵港之間貿易與物流產品的發展衝突最大，競爭會不斷加劇。但是，衆所周知，競爭是市場經濟的靈魂，競爭也並不完全排斥合作，經濟發展中的競爭與合作往往是一體兩面。而且從發展經驗來看，粵港兩地之間保持適度的競爭對雙方發展都有利無害。當然，問題的關鍵是如何規避粵港兩地之間的惡性競爭，這有賴於建立健全粵港合作機制10。目前，粵港之間已經建立了一個有高層決策、有常設機構運作、有專家學者提供諮詢的新機制。把合作協調機制從原來的“雙署長制”升格為雙方行政首腦出面主持的粵港聯席會議，下設粵港聯席會議的聯絡辦公室，聯絡辦公室成立相應的機構負責日常事務，聯席會議下面再設若干專責小組，就合作的各個專題進行研究、跟進和落實，顯示了粵港兩地政府在CEPA簽署後對加強雙方合作與交流的重視，也將使有關政策的制定更有效，決策的貫徹更順暢。至於主觀條件的限制以及粵港間合作機制的低效，恰恰說明“一國兩制”下兩地的制度落差才是制約粵港合作的主要原因。正是因為對“一國兩制”存在著解讀的不一致，一方面擔心“兩制”能否落實，另一方面過分強調“兩制”之間的差異，反而使回歸後的“一國”優勢未能得到充分發揮，使得雙方難以形成一致的合作共識。而粵港合作機制在30餘年的互動中也不斷完善，1998年啓動的粵港高層聯席會議制度的運作表明粵港之間形成了市場引導與政府協調的10.參見鍾堅：《深圳與香港經濟合作關係研究》，人民出版社2001年；陳瑞蓮、張緊跟：《試論當代中國的區域行政》，《公共行政》2002年，第5期。參見[美]奧利弗·E·威廉姆森：《效率、權力、權威與經濟組織》，載約翰·克勞奈維根編：《交易成本經濟學及其超越》，朱舟、黃瑞虹譯，上海財經大學出版社，2002年。上海財經大學區域經濟研究中心：《2003年中國區域經濟發展報告》，上海財經大學出版社，2004年，第229頁。張斌：《論經濟全球一體化進程中的制度衝突、協調和一體化構建》，《世界經濟研究》2002年第2期。史世偉：《歐洲經濟一體化與歐盟經濟憲法》，《歐洲研究》2007年第2期。任劍濤：《30年改革：廣東經驗的中國意義》，《中山大學學報》2008年第4期。HassinkR，LagendijkA.，Thedilemmasofinterregionalinstitutionallearning，EnvironmentandPlanning:GovernmentandPolicy，2001，19(1):65–84。梅志清、鄧紅輝：《從摸著石頭過河到全面制度創新》，《南方日報》2009年3月31日。

506合作機制。但是，由於兩地之間的制度落差所導致的制度環境與個體差異，在根本上制約了粵港合作機制的效用發揮。在廣東，政府通過引進外資的許可權政策、稅收政策、產品導向政策、經濟特區政策等各項行政法規來規範各級地方政府與香港企業的區域合作行為，具有較為濃厚的“計劃導向”特徵；與之對比，香港政府在推進與廣東的區域合作中奉行的是積極不干預政策，幾乎完全交由市場進行自發調控，港政府只有在光靠私有企業無法解決問題的情況下，才會進行干預。不僅如此，兩地政府之間無論是在政府法治化，還是處理與市場、社會、企業等關係上均存在巨大的落差。這樣，粵港合作顯然面臨著“政府主導下的區域合作”與“多元主體參與的區域治理”難以相容的合作困境。因此，雖然目前粵港的聯席會議制度已經形成，但聯席會議制度也只是就近期關係到兩地的具體問題進行洽商、規劃，還沒有就區域經濟發展戰略決策進行相應的協調。對此，20世紀90年代以來交易費用經濟學的最新發展顯然有助於對之作出合理性解釋，即降低合作中的交易費用應該關注制度環境、治理制度與個體間的互動關係。綜合上述分析，我們可以得出的基本結論是：粵港之間存在的巨大制度落差是制約粵港合作的關鍵性因素。三、加快廣東向香港的制度學習在CEPA的框架下，粵港合作最終的發展方向應該實現大珠三角的區域經濟一體化，因此可以將粵港合作的討論置於區域經濟一體化的視角之下。區域經濟一體化作為一種地域過程，其最終目的就是形成一個同一的區域經濟組織，即區域經濟共同體。在這個共同體內，通過制定共同的區域產品政策以及與此相關的其他各項社會經濟政策，以勞動地域分工為基礎，統籌規劃，最終建立一種垂直型分工與水準型分工相結合的區域經濟聯合體系，促進共同體成員的共同繁榮。相關研究認為，區域經濟一體化又可以分為功能性一體化與制度性一體化。制度性一體化指的是，根據各地區達成的協定和條約，由特定

507的一體化組織管理機構加以指導的，有明確的制度性安排的一體化進程。功能性經濟一體化指的是地區間在經濟各領域中實際發生的各種障礙的清除及經濟的融合和依賴性的增強。制度性一體化是在功能性一體化發展的基礎上，彼此認識到需要有一定的規則加以規範和指導，從而達成某種協定和條約。功能性經濟一體化雖然代表了經濟一體化的實質性內容，代表了各地區市場經濟自發的內在要求，但在這種自發力量支配下的地區間的經濟活動往往是不穩定的、脆弱的；而制度性一體化通過地區之間的協定、條約的方式，將區域經濟關係加以鞏固和經常化，因此它成為經濟一體化走上正軌的直接因素，功能性一體化從中獲得了持續健康發展的保障。在功能一體化實現之後，因為合作紅利的驅動，經濟一體化進程仍將繼續。這樣一來，區域內合作的形態將發生變化，市場原則下自主發生的功能一體化需要進一步升級，區域經濟一體化即將躍入更高層次，區域內各成員間經濟合作進入新的時期，這就是制度一體化時期。制度一體化以區域內成員間統一的發展環境為基本目的，通過成員間體制整合，建立相同的制度環境條件，消除因為體制差異形成的經濟整合的制度障礙，極大地降低交易成本，獲得區域經濟一體化過程中來自制度發展的“適應效率”。顯然，制度一體化需要經歷在成員間的討價還價過程，其一體化主體必須是制度的提出與實施主體，這就是說，政府是制度一體化的推進主體，進而形成的一體化註定是一個正式的制度安排，具有時間上的穩定性和區域的廣泛性和成員間經濟合作的徹底性。至今為止，制度整合是區域經濟一體化的高層次的合作形態。正是在經濟發展水準與制度安排同時存在巨大落差的背景下，粵港合作拉開序幕並延續至今。從區域經濟學意義上講，粵港合作已經實現充分的功能性一體化。而且在近30年的合作之後，合作形態依然止步於功能性一體化。但是，從前述分析可以看出，目前兩地間功能性一體化的空間已相當有限，兩地的體制及它們之間的差別已經成為繼續推進一體化進程的約束因素。具體而言，香港作為成熟和發達的資本主義，市場機制和法制建設完善，政府管理和運作規範、公務員素質好，廉潔程度高，社會管理更是處於國際先進水準。與香港相比，仍處在社會主義初期階段和經濟與管理體制轉軌時期的廣東省，

508無論政府職能轉變、市場機制建設、法治環境完善程度還是社會管理水準都與香港存在相當大差距。毋庸質疑，要繼續深化和擴展粵港合作，實現廣東經濟與香港經濟的高度融合，並不是要把香港經濟的運行機制和法制環境降低到廣東的水準，讓香港“內地化”，而是要在鞏固和發展香港國際化水準的同時，把香港作為廣東經濟國際化的先導和橋樑，作為廣東經濟與國際接軌的重要介面，讓廣東經濟與香港經濟全面接軌，廣東要積極借鑒和學習香港的公共管理、經濟運行機制和社會管理模式，盡快將廣東的市場機制和法制環境提升到香港或接近香港的水準。也即是說，要實現粵港之間從功能性一體化向制度性一體化推進，必須盡快加速推進廣東向香港的制度學習。衆所周知，改革30年廣東通過“先行一步”而實現的崛起，在相當程度上得益於持續的制度學習與制度創新，也包括不斷學習和借鑒香港的制度和經驗。而且，為保持持久的競爭力，地方政府必須在地區內部和外部進行持續的制度學習。但是，曾經獨領“改革風氣之先”的廣東特別是珠三角現在也先行遭遇發展瓶頸：有利於自主創新的體制尚未建立，令珠三角產品被壓制在國際產品鏈的低端；城鄉二元結構體制未根本打破，使全國最富的地方在廣東，最窮的地方也在廣東；唯GDP論的根深蒂固，讓15年前就提出的打造珠三角經濟區的重大決策未能竟克全功；政府職能“越位”、“錯位”、“缺位”，讓政企不分、政資不分、政事不分、政社不分的現象大量存在……而隨著廣東市場經濟水準的日益提升，更為健全的法治環境、更為完善的社會管理環境、更為合理的公共服務環境，這些都是未來廣東經濟社會發展的內在訴求。因此，加速向香港的制度學習也是廣東自身發展的內在要求。當然，制度學習並非簡單的制度模仿與照抄照搬。對於香港的制度，要從兩個方面看:有些制度是由香港的基本政治和經濟體制決定的制度，我們在短期內是難以借鑒的，這些只能通過包容和並存來協調；但是對於香港一些符合市場經濟規律和現代社會發展要求的經濟與社會管理制度和規則，廣東則可以借鑒和學習，不斷改善廣東經濟發展的軟環境，為粵港合作創造更好的制度條件。這就意味著要轉變粵港合作模式，要從早期的資本引進到制度和規則引進。

509四、簡短的結論粵港合作發展至今，既拉動了廣東經濟的騰飛和持續高速增長，也實現了香港的長期繁榮與穩定，也為未來粵港合作的發展奠定了堅實的基礎。回顧以往的粵港合作，在粵港之間經濟發展水準存在巨大落差的背景下，以經濟合作為核心的功能性一體化發展發揮了關鍵性作用。但是，當粵港之間經濟發展水準落差縮小後，粵港合作中沒有制度一體化的功能性一體化發展就逐漸遭遇發展的瓶頸，從而面臨者嚴峻的挑戰。因為，區域經濟一體化的已有成功發展經驗告訴我們，粵港合作中的功能性一體化只有建立在制度性一體化基礎之上，才會有更廣闊的發展空間。基於香港經濟體制十分開放，市場運作高度成熟，經濟運行規則與國際接軌，特別是金融體系與法治環境在全世界享有盛譽，是亞太地區國際化程度最高的大都市。同時，香港社會中介組織在許多領域承擔著提供公共服務的功能，在社會和經濟管理中扮演重要角色。這些對廣東完善市場經濟體制、進行制度創新、培養國際視野等都有著不可替代重要的借鑒作用。因此，加速推進廣東向香港的制度學習，從以往的資金、技術等的引進轉變為制度學習與借鑒，應該成為未來粵港合作的新思路。值得注意的是，在2008年年底經國務院批復的《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要》中，中央明確了廣東作為“科學發展模式試驗區和改革先行區”的地位。在這個意義上，加速廣東向香港的制度學習，也是落實《規劃綱要》的應有之義。

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511《行政》第二十二卷，總第八十五期，2009No.3，511—523澳珠跨境區域合作理論持續探索：橫琴島開發的例子*李紅**一、引言：澳珠合作的周邊環境廣東珠海與澳門的粵澳合作、珠澳合作，是粵港澳大珠三角區域合作的一部分。以粵港澳三方構成的大珠三角跨境區域合作，是國際學術界所謂“增長三角”（GrowthTriangle）的典型。1自1980年代以來，一直是國內外國際經濟學和區域經濟學等方面探索的熱點。整體而言，伴隨着1990年代後期香港與澳門回歸祖國、“一個國家、兩種制度”（“一國兩制”）的實施，相關的理論研究範圍與政策實踐領域從1980年代初的深圳、珠海兩個經濟特區與香港、澳門的跨境合作，開放擴展到1985年2月中央政府批准的2萬餘平方公里的珠江三角洲（珠三角，PRD）經濟開放區，1987年12月進而拓展到4萬餘平方公里的大珠江三角洲和1994年廣東省規劃的4.2萬平方公里“珠江三角洲經濟區”，2004年進而擴展到泛珠三角（PPRD）合作。具體而言，從單向的日常生活必需品供應以及貨物貿易、投資、旅遊等經貿方面的合作，到產業北移、“前店後廠”的產業分工合作以及金融服務、能源、跨境基礎設施與交通運輸、物流產業合作，再到減緩港澳製造業外移的貨物貿易自由化、服務貿易自由化和貿易投資便利化合作，促進相互之間生產要素跨境流動、“統一市場”形成以及包括文化教育、人力資源、公共行政、社會發展等等方面的區域*本文於2009年5月15日“提升公共管治能力強化區域行政合作——兩岸四地慶祝澳門回歸十周年學術研討會”上發表。**廣西大學商學院國際經濟與貿易系副教授。1.亦譯“成長三角”、“發展三角”，相關理論與進展參閱：1）MyoThantetal.(Eds.)(1998),GrowthTrianglesinAsia:ANewApproachtoRegionalEconomicCooperation.HongKong:OxfordUniversityPress.2）李紅：《邊境經濟：中國與東盟區域合作的切入點》，澳門學者同盟，2008年，第五章。

512一體化；從跨境生活消費到跨境投資置業以及開放內地居民“個人遊”；從1980年代初期深圳、珠海兩個“經濟特區”與外國管制下的港澳經濟體之間的合作，到1990年代後期“一國兩制”下特區與港澳兩個特別行政區的合作；從1994年開始實施的“珠江三角洲經濟區”戰略及之後的大珠三角（PRD或華南增長三角）區域合作戰略，到2004年實質啟動的中國——東盟自由貿易區以及“泛珠三角”區域合作戰略，再到2006年將內地與港澳的經貿合作納入國家的《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》，2008年初廣東省方面提出的“粵港澳特別合作區”戰略，同年末國家發展和改革委員會在《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008-2020年）》中提出的“全球最具核心競爭力的粵港澳大都市圈”；從2004年初開始實施的內地與港澳緊密經貿合作安排（CEPA），到其後每年新增一個補充協議，緊密經貿合作不斷擴展（目前已經發展到CEPA補充協議五、六，CEPAV/VI）……以粵港澳大珠三角為核心的跨境區域合作，不論在範圍、領域、層次和機制方面，都日趨緊密，成為寬範圍、多領域、深層次的更緊密區域經貿合作典範。上述區域一體化進程，作為澳珠關係的背景，影響着雙方跨境合作方向、方位與進程。反過來，珠澳跨境合作也成為珠三角區域合作得以持續發展的一個重要切入點與支點。在共同開發邊境資源、集聚邊境產業方面，澳門回歸十年來，澳珠跨境合作及管理有許許多多成功的典範，例如在口岸建設及通關、蓮花大橋建設、水源及日用消費品供應、跨境旅遊和產業合作以及跨境機制構築等等方面，都有多年成功合作的經驗。本文僅就澳珠合作之中在當前學術上探討比較多的領域——橫琴島開發——進行分析，透視澳珠的跨境公共管理進程，為研究粵港澳跨境合作與管理的一般規律提供個案借鑒。關於珠澳/粵澳合作開發橫琴的研究，已有不少的文獻涉及，僅中國內地，公開發表的研究文章已有20餘篇，在澳門，也有10餘篇幅論文及多份研究報告涉及，茲不贅述。下文綜合內地與澳門兩方面的文獻，梳理橫琴開發理論探索、模式選擇中的大事件發展軌跡與思路，以及存在的問題與新近進展，並探討區域公共管理的共同支點，就未來發展提出若干展望。

513二、島及口岸概況橫琴島現時面積86平方公里2，約為澳門面積的3倍。土地資源及城市發展的空間資源十分豐富，可供開發面積53平方公里。橫琴位於珠海市南部，珠江口及澳門西側，與澳門隔河相望，最近處相距200米，距香港41海里。2008年5月，與（北）京珠（海）高速及廣東沿海高速相連的支線開通。“從地理位置看，橫琴是位於東南亞和中國這個經濟活躍地區的中心。”3目前，全島設1個鎮（香洲區管轄）、3個居委會，下轄12個自然村；全區常住人口6500多人，暫住人口約3000人。4作為珠澳合作一個重心、以蓮花大橋與澳門路環氹仔相連的橫琴口岸，1999年末開關，2000年3月28日經國務院批准正式對外開放。初時設出入境邊防檢查通道共24條，其中貨車入出境通道各3條，客車入出境通道各2條，旅客出境通道8條，入境通道6條。5經過2005-2007年的二期即客貨車通道改造工程，口岸的設計通關能力為日均1萬輛次。客流量方面，2000年為21萬人次，到2004年突破200萬人次，首次躋身全國十大口岸；2007年5月新增自助通關通道後，到2008年，旅客流量突破270萬，連續5年穩居全國十大口岸。6不過，與拱北口岸的出入境客流量比較，橫琴口岸的客流量仍有很大差距。2.資料來自“珠海橫琴信息網”（橫琴經濟開發區管委會）：http://www.hengqin.org/。橫琴島原有面積40多平方公里，1973年10月，大、小橫琴涵閘正式動工，多方聯合在橫琴開始圍墾。詳情可參閱《順德文叢：用青春托起的土地》“圍墾大事記”（順德地方文獻，2006年）。圍海造地之後，達到80餘平方公里。在1998年8月完成《關於建立珠海橫琴島“國際特別旅遊區”的設想》研究報告（見於廣東省人民政府發展研究中心1999年編印的《跨越新紀元：粵港澳經濟合作研究成果彙編》316-323頁）之中稱，當時橫琴島的面積為67.6平方公里，可供開發利用面積36.7平方公里（該書第320頁）。隨着圍墾開展，橫琴島的面積在擴大之中。3.“珠海橫琴信息網”：http://www.hengqin.org/4.同上注。5.珠海出入境邊防檢查總站-橫琴出入境邊防檢查站：http://www.zhbj.gov.cn/Client/Ports.aspx?ID=4786.《珠海特區報》，2009年1月11日A2版。

514三、合作開發的理論探索進程：模式選擇路徑及事件在面積不到30平方公里、人地及空間關係異常緊張的澳門人眼中，橫琴一直被視為為澳門可持續發展的廣闊空間，包括改善澳門的人居空間和產業多元化發展空間。歷史上，澳葡政府多次索要橫琴島。1980年代，澳珠雙方曾探討在橫琴共建機場、合作開發等事宜，均未果。在廣東、珠海及橫琴方面，1987年3月，橫琴鄉人民政府成立，1989年3月，撤鄉建鎮。1992年3月12日，廣東省委批准成立橫琴經濟開發區。橫琴被定為廣東省1990年代四大重點開發區之一。同年7月22日，珠海市委批准成立珠海市橫琴經濟開發區管理委員會。7澳門回歸前後，對於橫琴開發的研究異常活躍，例如，1994年和1995年提出的“（珠海）橫琴——（澳門）路環經濟區”、“橫琴自由島”構想；81998年8月的一份專題研究報告提出的“建立珠海橫琴島｀國際特別旅遊區´”9，等等。澳門回歸後，2000年9月，粵澳兩地首長達成粵澳共同開發橫琴的共識。2001年4-6月，雙方就廣東省政府發展研究中心課題組提出的《設立橫琴旅遊開發協作區研究報告》進行多次研討。期間，2000年3月28日，經國務院批准，橫琴口岸正式對外開放；連接珠海橫琴島與澳門氹仔島的蓮花大橋橫琴口岸正式開通。這是中國內地與澳門的第二個陸路通關口岸。蓮花大橋全長1780米，寬30米，雙向6車道。大橋由澳珠兩地共同出資2億元人民幣興建，工程於1998年9月動工，至1999年12月10日建成。至2007和2008年，每日通過大橋的出入境旅客流量接近6000人，約為關閘日流量的5%。不過，客貨車輛日通行進2000輛次。橫琴口岸成為珠澳兩地的物流生命線和旅客出入境的快捷通道。7.2003年7月機構改革後，根據珠海市委、市政府的要求，管委會主要負責開發建設和發展經濟，社會事務職能和管理工作移交香洲區。8.見田忠敏：《珠澳合作創建“橫琴—路環經濟區”構想》，載梁渭雄、李蒲彌主編：《粵澳關係與澳門發展研究》（廣州：廣東高等教育出版社，1999年）第291-295頁。林少立：《珠海特區發展的新選擇：建設橫琴自由島》，廣州：《南方經濟》，1995年第3期。9.見廣東省人民政府發展研究中心編：《跨越新紀元：粵港澳經濟合作研究成果彙編》，廣州，1999年。

5152000年9月12日，澳珠兩地高層首次就發展澳珠兩地出口加工保稅區及開發橫琴等事宜舉行會晤。雙方表示將在互惠、互補、互利的大原則下開展合作。之後數年，關於珠澳合作開發橫琴的討論持續不斷，並與跨越伶仃洋的港珠澳建設落腳點探討相重迭。期間，討論的焦點仍在雙方共同開發的模式方面。主要的觀點有10：①股份制模式——珠海以橫琴全島地權入股，澳門以城市品牌入股，共同設立橫琴開發協作區，為期50年或更長時期，以雙方成立的聯合管委會為行政機關，下設“橫琴開發總公司”。②租賃制模式——廣東（珠海）將橫琴島租借給澳門特區使用，作為澳門的延伸，澳門全權按澳方制度管理和開發，每年繳納一定的地租。這一開發模式在澳門關閘建設時已經開始採用。2001年11月26日，中國國務院“國函2001[152]號文”（《國務院關於廣東省珠海市和澳門特別行政區交界有關地段管轄問題的批覆》），同意將澳門特別行政區與廣東省珠海市邊界的，即澳門特區關閘拱門以北至珠海邊防檢查站原旗樓之間用於興建澳門新邊檢大樓及配套設施的地段，交由澳門特區管轄。2002年3月21日，國務院“國辦函2002[28]號文”（《國務院辦公廳關於澳門租用珠海土地興建新邊檢樓有關問題的覆函》），授權珠海市人民政府與澳門特區政府商談並簽署土地租賃合同。中央同意廣東珠海將位於拱北聯檢大樓與澳門關閘之間的一幅面積為28042.6平方米的國有土地使用權出租給澳門特區，供其用於興建關閘新邊檢大樓及配套設施，而不得改變用途；澳門特區每年以每平方米10元人民幣的租金支付費用；土地租賃合同中規定租賃年期為50年，期滿時如澳門特區仍需繼續使用這幅土地，則由雙方可按合同規定的條件予以續簽土地租賃合同；合同經珠澳雙方簽字蓋章並經國務院批准後生效。2002年7月23日，珠澳土地租約合10.第①②③點引自黃漢強：《關於粵（珠）澳合作開發橫琴島的一些思考》，載：李蒲彌、鄭英隆（2003），第279-285頁。關於劃併模式，亦可見陳炳強：《初探橫琴劃歸澳門特區的可行性及其意義》，載：梁渭雄、李蒲彌（1999），第488-495頁，並參引澳門經濟學會：《澳門與珠三角地區經濟一體化策略研究》（2005）第58-59頁有關論述和關於澳門與珠海關閘用地租約的相關新聞報道。第④點根據澳門經濟學會課題組：《澳門與珠三角地區經濟一體化策略研究》（2005）第59頁內容補充。

516同書在澳門簽署。11據此，澳門特區政府決定投資1.3478億澳門元，並自2001年12月初開始動工興建新的邊檢大樓。2004年2月2日，佔地面積約28000平方米、由澳方管轄的新邊檢大樓投入使用。所以，這種開發模式現在也稱“關閘模式”。③劃併模式——經中央把橫琴劃歸澳方，由澳門主導開發。④多方共同開發模式——2004年11月30日粵澳合作聯席會議提出共同探討設立泛珠三角橫琴經濟合作區的構想，由之前的粵澳聯合開發擴大到泛珠三角“9+2”共同開發，為泛珠合作提供載體。包括其後引進港資或外資的共同開發，都可以算是多方共同開發模式。此外，關於橫琴島聯合開發的名稱定位，也有諸多設想。除了“國際特別旅遊區”、“橫琴旅遊開發協作區”、“橫琴—路環經濟區”等之外，還有“橫琴島旅遊試驗區”、“共同市場”以及各種示範區等等。2003年，澳門特區政府提出打造澳門作為“三大服務平臺”（即中國內地特別是粵西、泛珠商貿服務平臺；內地與葡語國家經貿聯繫與合作服務平臺；全球華商聯絡與合作的服務平臺），同時，在CEPA帶動下，澳門經濟快速發展，因此，澳門與內地的區域經濟合作全面展開。澳珠橫琴合作，進入新的時代背景。2004年底，廣東省提出將橫琴島創建為“泛珠三角橫琴經濟合作區”（“9+2”合作區），作為泛珠三角區域合作發展的重要載體，國家實施CEPA的重要平臺和內地參與國際分工合作的重要基地。這是引泛珠三角的力量開發橫琴。2004年12月，廣東省發改委委託中投諮詢公司為“泛珠三角橫琴經濟合作區”編制項目《建議書》，包括發展定位、產業定位及向中央爭取的優惠政策等。2005年初完成並廣泛徵求有關各方意見，上報國家發改委。《建議書》提出在橫琴開展人民幣離岸業務；建虛擬物流中心、電子商務平臺，國際性金融商務區和高端金融服務等。2005年7月底，香港和黃集團派代表考察橫琴島。8月24日，由廣東省外經貿廳牽頭組織了香港六大商會和澳門四大商會以及廣東省內11.參見永逸：“中央已確定三不管地帶司法權劃歸澳門特區”（澳門：《新華澳報》，2002年5月29日，頭版）以及相關新聞報道。

517企業共100多人的企業代表團，對橫琴島進行考察。這是引進香港力量開發橫琴。橫琴的地域優勢也吸引了美國拉斯維加斯金沙公司的注意，2005年8月15日，拉斯維加斯金沙集團與珠海市政府在舊金山簽訂了意向書。2006年年底該公司宣佈投資至少20億美元，在橫琴島建設一個威尼斯人國際會展度假村。接着，金沙投資橫琴5.8平方公里的總體規劃宣告完成。這是引入外資開發橫琴的一大舉措。2005年9月10日，國務院總理溫家寶到橫琴視察，對於橫琴島開發問題，作出指示：橫琴規劃要和珠海整體規劃相銜接，“要謀而後動，不可亂動。”隨後，廣東省高層叫停所有橫琴正在洽談的招商工作。2005年9月17日至2007年4月30日，連接路環蓮花橋的珠海橫琴口岸旅客聯檢大堂，因建築結構問題，關閉旅客出入境通道，為期19個月。2005年10月29日，廣東省委會議通過的《中共廣東省委關於制定全省國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》指出，為提高區域合作水平，要“積極推進泛珠三角橫琴經濟合作區的立項與建設”。2006年2月27日，廣東省人大批准《廣東省國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》，要求“積極籌劃建設泛珠三角橫琴經濟合作區。”2006年11月28日，廣東省政府正式審議並通過《橫琴島開發建設總體規劃綱要》，要求“將橫琴島建設成為一個攜手港澳、服務泛珠、區域共享、示範全國，與國際接軌的複合型、生態化創新之島”。12按照總體規劃，橫琴島具備科技研發、高新產業、會議商展和旅遊休閒四大主導功能，物流貿易、培訓交流、文化創意、商業服務、生態居住等作為五大輔助功能。規劃面積86.03平方公里；從2006年-2020年，分近、中、遠3期建設。至規劃期末，規模總人口為25-30萬；形成以創新核與服務圈層、科技圈層和生境圈層等構成的“一核三圈”的功能佈局；創建中國南方的“創新谷”［即創新的集聚地12.“橫琴島總體規劃獲省府通過將打造四大主導功能”，廣東省人民政府網站，http://www.gd.gov.cn/govpub/gdyw/200612/t20061201_10974.htm

518帶，引注］；集聚資源與生產要素新技術產業，打造產業提升的合作示範區等。2007年12月，廣東省省長黃華華在訪問澳門期間表示：希望澳門大學考慮到珠海橫琴島辦學。2008年初，在廣東省高層推動的“深化粵港澳合作”研究之中，粵港澳“特別合作區”最受關注。作為一個可操作性強的“試點”地區，已規劃研究了10多年的橫琴島被視為“突破口”，可作為“特區中｀特區´”。澳門方面，15位澳區全國政協聯名向大會提出在珠海橫琴島建設“澳珠新經濟示範區”提案，建議允許在區內實行完全自由的貿易政策，使經濟區與澳門成為一個關稅主體，主要是延續澳門的經濟活力，配合港珠澳大橋發展的新構思。2008年6月公佈的《中共珠海市委、珠海市人民政府關於建設生態文明的特區、爭當科學發展示範市的決定》提出：以橫琴開發和港珠澳大橋建設為重點，推動珠港澳合作實現新突破。積極推進橫琴島開發，使橫琴島成為粵港澳合作的重要平臺。13幾乎同時，澳門方面政界與民間，把橫琴開發視為澳門城市發展空間與區域合作的突破點。142009年1月10日，中國國家副主席習近平在澳門考察時表示，靠近蓮花大橋附近一幅與氹仔島大小相若的5平方公里土地，列為“粵澳橫琴合作項目園區”用地，供澳門部分物流、教育（如澳門大學）和培訓等項目遷往發展，並在灣仔和橫琴設立“一地兩檢”口岸。這些，被認為是給澳門產業適度多元化提供大和新的發展空間。152009年6月25日，中國國務院常務會議討論並原則通過《橫琴總體發展規劃》，決定把橫琴島納入珠海經濟特區範圍。6月27日，全國人大常委會通過《關於授權澳門特別行政區對設在橫琴島的澳門大學新校區實施管轄的決定》，授權澳門特別行政區對橫琴島1.0926平13.見於《珠海特區報》2008年6月23日1-2版。14.相關新近的闡釋，見於：澳門特別行政區政府可持續發展策略研究中心：《〈澳門城市概念性規劃綱要〉諮詢文本》，2008年7月，第54頁、60頁。15.參閱《澳門日報》2009年1月11日相關評論以及2009年2月3日關於澳大遷橫琴的頭版消息。

519方公里的澳門大學新校區實施管轄，澳門特區政府以租賃方式取得橫琴島澳大新校區的土地使用權。這些決定體現了3方面的制度創新：一是開創橫琴部分土地的租賃制合作模式，也是稅收制度的創新；二是橫琴澳大校區的隔離管理以及通關制度創新——以分線管理設置橫琴口岸，比照海關特殊監管區域進行管理，為“境內關外”的特殊管理模式奠定基礎；三是橫琴的經濟制度創新，全島被劃定為比保稅區更優惠的特殊海關區。四、若干啟示與展望：在制度創新中構建合作開發的共同支點澳珠學界認為，自1992年以後的10多年，橫琴開發區尚是“開而未發”，筆者認為這並不奇怪。雖然，作為主導合作的一大主體，粵方政府已投入30多億，通橋、通路、通水、通電、通郵和通口岸，使橫琴具備了一定的開發基礎條件，但由於開發區和功能區的權限分佈在地方及國家不同部門與主體，區域合作的博弈主體不斷擴大——從早時的澳門與內地政府雙方變為澳、珠、粵、港、泛珠三角、中央以及境內外企業，從邊境地方到各級部門等等，所以，區域合作的決策需要一個較長探索期。不過，有一點很清晰，開發的主體、掌握主動權的，始終是政府，制度方面的創新也在不斷進行。從1992年被廣東省定為擴大對外開放的四個重點開發區之一，到1999年珠海市提出將橫琴島開闢為“旅遊開發協作區”，以及其後粵澳高層曾提出合作把橫琴島建成國際性、綜合性、開放性的旅遊度假區，澳門產業延伸腹地，以及泛珠三角產業合作示範區，澳珠新經濟示範區，等等，這一系列名詞與眾多概念，讓人們看到橫琴開發的方向與定位，至今仍不清晰。但無論怎樣，從澳門的角度看，橫琴開發模式決定澳門未來的空間與產業（如旅遊服務及文化產業等等）方向16，進而決定着“一國兩制”澳門的繁榮與穩定，也決定（廣東）16.參見陳青：《橫琴開發模式決定澳門的未來》，澳門：《澳門經濟》，第24期（2007年12月），第45-48頁；郝雨凡：《橫琴可成珠澳文化產業園區》，澳門：《澳門日報》，2008年7月16日。

520珠海的繁榮與持續發展。共同開發、共享繁榮，是雙方的共同利益，而橫琴是承載雙方或多方利益的載體。17應該說，經過漫長時間的交往與探討，雙方的共同利益、雙方跨境合作的寬度在擴大、增厚。另外一個共同點是，橫琴在增值，特別是近幾年以來。儘管橫琴的跨境聯合開發尚未有任何正面的經濟效益，或者說“依然是零效益”，18但是，隨着時間的推移，橫琴卻是在不斷增值當中。從邊境有關方面的相互引力及其強度來看，如本書導論部分所言，1980年代以來，隨着世界科技進步、國際關係緩和以及全球自由市場體系的發展，貨物、人員、資金、技術及信息自由流動的速度與數量都驟升，出現了邊境的寬帶化趨勢。邊境相鄰各方之間的引力增強、張力減弱，這是影響橫琴開發的總體環境。因此，香港的資金與經濟對粵西地區的引力增強，港方參與珠澳邊境的橫琴資源開發，是一種潛力所在，也是橫琴增值的體現。香港憑藉自身的經濟引力把邊境合作擴展到橫琴，有其可能與必然，但比較澳門而言，橫琴的邊境性更強。判斷邊境經濟的標準，主要是相鄰各方歷史數據上的相互影響力、依存度。事實上，橫琴與澳門經濟發展關聯度更高，表現為：澳門對橫琴的引力與溢出效應增大，澳門對橫琴正發揮正效應並將產生貢獻。從澳門的角度看，根據邊境區域遞增與區位地租遞減原理，可以認為，橫琴是澳門外部經濟或經濟外部性（economicexternality）的受益者，有以下三方面受惠，其一橫琴受益於澳門大型基礎設施的建設。1999年建成的蓮花大橋、2004年通車的西灣大橋，縮短了橫琴與澳門本島的運輸、往來距離，使橫琴土地價值升值。已建成的澳珠跨境工業區，規劃中的澳門輕軌快線、港珠澳大橋及澳珠灣仔新增關口等列入操作日程，也使橫琴的預期價值增值。其二橫琴受益於澳門經濟新增長點的湧現。2002年澳門賭權開放後，大量外資進入投資，推高澳門經濟增值；2004年CEPA及跨境工業合作項目啟動，首先受益；2005年澳門被列入世界文17.參見：《真誠合作，互利共贏——“澳珠發展論壇”第二次會議紀要》，澳門：《澳門研究》，第38期（2007年2月），第1-8頁；梁俊剛：《澳門在區域合作中還等待甚麼》，澳門：《澳門經濟》，第23期（2007年6月），第8-14頁。18.語見：《珠澳合作：跳出橫琴天地寬》，載《南方都市報》，2008年3月28人，A43版。

521化遺產，不僅澳門土地升值，也成為橫琴等周邊地區發展經濟的新增無形資產。其三橫琴受益於澳門地價上漲。近年澳門經濟快速增長，不僅使澳門土地、店鋪、樓宇、房屋的價格上揚，在區位地租環狀擴散效應的帶動下，也拉高了拱北、橫琴等地的地價以及當地的建築與旅遊等生產和消費活動，並使產業界參與橫琴開發的意欲日益增強。要之，在博彩旅遊業開放與迅猛發展的帶動下，澳門近來正在發展成為本地區的一個新增長極。以旅澳的入境遊客規模數量而論，從回歸前的每月50萬人快速上升到目前的每月250萬人，客源高速增長。澳門在資源與產業的集聚過程中產生溢出（spillover）效應、外部經濟，給橫琴等周邊地區帶來升值的正效應。如果未來橫琴能吸納或通過更多的旅澳遊客，則可視為澳珠共同開發橫琴並產生效益的一個新標誌。澳珠兩城正在朝着同城化方向努力，人們期待未來會出現“一城兩制”（即一個城市兩種制度）的優勢互補、資源整合、利益分享、合作共贏的區域合作新模式。19自然，橫琴不能置身其外。因此，澳珠合作需要進一步解放思想，把橫琴開發納入澳珠同城化及港澳與內地緊密經貿合作的框架之中。至於中央政府已經批准的“粵澳橫琴合作項目園區”用地以及澳門大學橫琴新校區如何互利開發、是否採取項目開發公司20或開發基金的合作方式等問題，從資源共享及產業互補合作角度看，能夠帶旺澳門及珠海橫琴“一江兩岸”人流、物流和資金流的酒店業、文化娛樂與教育等文化產業、物流行業、現代服務業等，在橫琴會有較大的發展空間，或可集聚成為“文化教育產業實驗區”、“科教研發產業”區。21對跨境公共管理而言，這一片橫琴開發區，也將是澳珠新一屆政府的一份空白考卷。19.《調整思維，擴大共識，澳珠實現同城化共同繁榮——“澳珠發展論壇”第三次會議紀要》，澳門：《澳門研究》，第44期（2008年2月），第148-152頁。20.可參閱2009年7月澳門發展策略研究中心提出的《橫琴開發與澳門新機遇——〈橫琴總體發展規劃〉解讀》報告。21.關於“文化教育產業實驗區”以及“科教研發產業”等觀點，可參閱2009年《澳門研究》刊登的2008年12月“澳珠發展論壇”第四次會議、2009年7月“橫琴澳大新校區與澳珠共同合作發展”座談會上的相關發言內容，以及2009年7月澳門發展策略研究中心的《橫琴開發與澳門新機遇——〈橫琴總體發展規劃〉解讀》報告。

522五、結語從現有的經濟理論角度來看澳珠跨境合作，兩地的合作屬於區域經濟合作與國際經濟合作兩個範疇，而這兩個經濟理論的假設有相互矛盾的地方：區域經濟學理論的假設，是生產要素在區域內自由流動、區域內的工資率自動調整——勞動力可以自由地從低工資率的區位向高工資率的區位移動，以至於形成積聚與增長極。但國際經濟學是建立在國境分割、要素不能自由流動的假設基礎上的。澳門與內地的經濟交往，是一國兩制下的關係：理論上與現實當中，既存在一國之內要素自由流動、區域自動分工整合的條件，例如，兩地的跨境消費、產業分工、兩地“同城化”現象，等等，同時，也有兩制——簡單說就是國境——分隔帶來的要素流動障礙，例如，現今耗時和不經濟的通關與多重管理現象等等。此外，珠海與澳門之間還具有東亞跨境經濟合作中普遍存在的級差型跨境合作、非對稱博弈，22這些都是現有學術理論存在的或難以解釋的困境。期望不同領域的專家學者，對此有深入的理論研究及新穎的理論貢獻。筆者認為，如果能把澳珠兩地因邊界分割而產生的差異視為雙方發展的資源，共同致力於跨境區域合作能力23、管理機制的構建與落實，有效開發和管理邊境資源，以之作為跨境合作、跨境公共管理的支點，就可能克服理論與實踐的障礙，讓雙方的跨境經濟合作持續發展。在學理上，將跨境運輸費用、通關成本計入區域產業集聚模型的新地理經濟學（NewEconomicGeography）克服了國際經濟學與區域經濟學之間的矛盾，所以，未來可以從新地理經濟學那裏獲取區域政策洞見24，在基於集聚力的作用之下，運用跨境公共設施、區域開發項目與基金等調控生產要素跨境流動等方面，制定科學的區域公共政策。22.李紅：《邊境經濟：中國與東盟區域合作的切入點》，澳門學者同盟，2008年，第二章。23.參閱林瑞光：《試論澳門特區政府的區域合作能力建設》，澳門：《行政》第21卷，第79期。筆者認為澳門與珠海雙方都應致力於跨境區域合作能力及機制的構建，達致區域公共治理。24.Baldwin,R.,Forslid,R.,Martin,P.,Ottaviano,G.,&Robert-NicoudF.,EconomicGeographyandPublicPolicy,Princeton:PrincetonUniversityPress,2003.

523從橫琴的例子來看，由於體制、發展程度等等差異，跨境區域合作需要經歷長期的探索及實踐磨合。當然，邊境區域合作不僅僅是某一單方面的產業或管理模式輸出，而是各方以國家整體、大局利益為整合支點，共同開展跨區域治理。澳門回歸十年來，對外區域合作發展迅猛，成績矚目，而與珠海的跨境合作仍有很大空間與潛力有待開發。橫琴開發是澳珠合作的一個難點，也是未來共同發展的一個切入點。政府間合作及產業界參與正在逐步建立和增強共同開發的支撐點，令人樂觀。在邊境經濟擴展與深化的新形勢下，澳珠跨境合作需要澳珠及上級主管部門逐步尋找到共同支點——大局的利益支點和（“一國兩制”、城市空間、各類跨境流等等）資源支點，以之為紐帶，從之為切入，增厚合作寬度，擴大雙方經濟的公共空間，區域合作將得以可持續發展。

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525《行政》第二十二卷，總第八十五期，2009No.3，525—535政策諮詢與《私立學校教學人員制度框架》何秋祥*蔡嘉琳**前言賭權開放間接地造成社會及家庭問題加劇，如青少年犯罪率增加，誘發綴學等問題，使學生學習及學校的質素一直備受各界關注。社會對人力資源的渴求，物價指數不斷攀升的同時，教師工作卻超負荷、教學人員流失、教師待遇偏低。而在教師壓力不斷加重的情況下，更致使教師不能滿足日益颷升的生活質素，釀成2007年10月1日的教師大遊行。行政當局在四個月之後，即2008年初推出《制度框架》諮詢文件，試圖藉此《制度框架》提高教師地位及專業化，為非高等教育素質的提升奠定基礎。從長遠角度看，《制度框架》的諮詢過程和政策的發展存在著一定的關聯，這對解決回歸後的澳門教育問題起著舉足輕重的作用。亦闡明制定此法規的重要性和迫切性。一、《私立學校教學人員制度框架》法規文本諮詢過程公眾參與是為市民提供一個正式的管道與政府進行溝通，使政策的制定能夠反映出市民的普遍利益，也是社會權力重新分配的一個過程。對公眾而言，參與政府的諮詢活動，能夠增加其對政策制定的影響力，而對政府官員而言，公眾的參與則是一種可以有效化解政治分歧的手段。為了使《制度框架》的立法過程更加完善，充分體現民意，教育暨青年局於2008年1月31日對《制度框架》法規展開初步建*助理教授，政府與公共行政系，社會科學與人文學院，澳門大學**碩士，政府與公共行政系，社會科學與人文學院，澳門大學

526議及諮詢。由教師組織的法規關注小組認為，制定制度必需結合教師的現況，並相容教師專業化的發展。鑒於全澳九成多的私校自主性較強，欲要對其實施統一的制度，無疑是一種挑戰。諮詢的過程是否能免除教育界、家長以及教師對政策的困惑和疑慮，對政策的認受性與實施必然產生一定的效能和作用。（一）第一輪諮詢期為了推進《制度框架》的諮詢和最後的立法工作，由2008年2月1日起至4月4日，教育暨青年局以電郵方式通知本澳各校教學人員（校長及老師）諮詢活動的詳情，同時廣泛徵詢社會各界人士的意見。此外，為了進一步讓教學人員了解法規內容，當局於同年2月21日至3月31日期間，舉行了59場有關法規的講解會，當中各設葡文及英文專場，教學人員可透過網頁報名。期間當局還在本澳各份報章刊登相關事宜，如《澳門日報》、《華僑日報》、《正報》、《市民日報》等。第一輪諮詢過程從各方的回應中可見公眾參與程度甚高，部分教師組織關注小組透過電台廣播，積極推動其他同行的參與。而教育會、各界議員、社會團體（如新澳門學社、工聯權益工作部）等亦以座談會的形式廣納意見。由此可見，政府在諮詢過程中扮演了重要的角色，促成了較高的公民參與水準。從美國已實施教師職程的各州經驗，及台灣推行職級制度的情況，可見職級制度的推行普遍得到正面的支持和肯定。但在職級設計的細則上，則不論對教師、學校、家長、社區以至整個教育環境都具有相當大的爭議，因此《制度框架》草案文本須要經過多番修訂，才能更設合本澳的教育現況。政府、教師、學校及社團在第一輪諮詢中，對草案內容有以下的觀點及建議：1.政府立場在《制度框架》法規的諮詢過程中，教育界最關注的問題莫過於教師晉升級別及薪酬制度。由於目前本澳教師的薪酬是按課時節數及

527學校各自訂定的標準計算，政府希望藉此改變教師的薪酬計算方式，轉為整體收入而不受上課節數影響，以穩定教師隊伍及幫助教師專業素質的提升。框架特別制定了教師職級制度，即“2+6級”，包括2級預備級，6級正式級，教師的入職要求及薪酬標準將與職級掛鉤。2.教師立場在美國猶他州於1991年對教師生涯階梯方案所進行的調查中，發現許多教師贊同，該方案對教學方式有正面影響，且有38%受訪教師認為影響是極大或很大。對於教師職級制度的改革，本澳教師亦持正面態度，但在《制度框架》的內容細則上則存有較大的爭議，兩方面主要有以下：（1）職級的設計年限及晉升制度對於《制度框架》的內容，教育團體及教師提出不少建議。有人認為職級和晉升制度不利職業生涯的發展，主要因為不滿從預備第1級到第4級職級，每晉升一級須工作滿五年的條文，提出規定年限過長。此外，部分教師亦擔心各所私校不同的宗旨及背景，可能導致評核標準未達一致，對職級晉升評核的公平性存疑。而中華教育會收集了該會學校行政人員代表和教師代表的建議，也顯示在教師職級與晉升制度方面，普遍認為晉升時間太長，對吸引年輕人入行及對在職教師均缺乏鼓勵作用。對於教師職級的設計，其晉升劃分的級數在多國已是一個極具重要的議題。當中沒有統一的職級設計指引，主要受當地教師生涯發展的影響。若職級劃分過少，缺乏職級制度設計的功能；反之，則過度繁瑣而缺乏實用性。（2）內容嚴謹性中華教育會認為在教師職級與晉升制度方面的相關條文不夠清晰，對其操作性存疑，希望對此作出更詳細的規定。如在《制度框架》中佔有不少比重的“權利”與“義務”的相關條文，希望可加入校方的權利和義務，作為對照。

5283.學校立場在政策諮詢的過程中學校領導的立場是極為重要的，如在美國猶他州一項有關生涯階梯計劃的研究中發現，個別學校領導（校長）與該校教師的互動，影響生涯階梯計劃的落實程度。此外，校長對計劃的解釋不同，而計劃實施結果亦產生差異。在《制度框架》中，教學人員薪酬待遇與福利是校方較為關注的部分，不少校方管理層擔心框架的可行性，例如，能否有足夠的資源投入到不同職級的教學人員身上。中華教育會理事長何少金指出，由於普遍學校以教學節數計算教師薪酬，若以級別劃分教師薪酬，實際操作上將存有較大問題。因為不同學校薪酬可能有較大的差距，對老師存有不公平。亦有校長表示，《制度框架》令財力和規模較小的學校難以留住優秀的教師，導致學校不能提高質素和競爭力。由此可見，校方擔心負擔教師薪酬成為學校的負擔，規模較小的學校被邊緣化。當中劉羨冰校長建議特區政府考慮推行“雙軌制”，即現時各校的薪酬制度保留，政府再統一發放職級薪酬，而這亦與工聯權益會的意見相同。4.社團與市民立場工聯權益工作部與教師團體，及新澳門學社所述之建議大致相同，意在著重改革聘用制度。市民認為諮詢方案存在的不足，主要體現在校方可自訂教職員入職起薪點方面，未能體現穩定教學人員隊伍，容易造成同工不同酬、同級不同酬的不公平情況。同時指出教師開支佔校方經常性開支七成半，容易造成校方財政壓力。另外，還有市民認為，教育當局提供的進修課程涵蓋面不足，較缺乏針對性和專業性。建議制訂一套教師專業發展的自學綱要制度，使教師在選擇自我進修時有所依循。另一方面，議員李從正對《制度框架》在公眾參與方面作出正面評價，認為法案的諮詢過程體現出政府在增加施政透明度、提升公民參與方面邁出重要的一步。

529（二）第一輪諮詢結果在為期兩個月的《制度框架》草案諮詢過程中，政府舉辦了多場解釋會，教青局人員還前往學校講解，廣泛收集社會各界的建議。諮詢內容主要集中在五方面：教師職級數量、教師晉升制度、專業發展、工作時數，及教學人員入職資格和教齡計算等。在教師職級方面，受訪人士認為職級制度有“一刀切”的可能性，但從另一方面看，教師評級能夠促進教師盡力提升其專業能力。有人建議設立教師最低薪酬，以保障教師基本權利，令不同學校同一職級的教師能獲得相同待遇，穩定校內的教師團隊。在設立教師最低薪酬方面，若以目前本澳私校自治的情況則較難實行，由於各私校的背景、資源不一，薪酬難以厘定，亦對本澳教育的多元發展產生消極影響。在晉升方面，教師代表及中華教育會建議，以“教師津貼”形式推行級別制，由政府訂定各級教師應得的津貼金額。此外，由於教師職級設計受地區影響為更適合澳門教育發展及教師的實際需要，有建議指出，應適當縮短晉級年限，將其減至四或五級。在工作時數和每週上課時限方面，綜合意見認為應限定每週課時在十八節以下，每節四十五分鐘或以下，以減輕教師負擔，但亦有建議認為教師每週的教學節數可因應實際情況調節，超過規定的節數可作超時工作補薪，結合目前不少學校採取的以教課節數計算薪酬的方式。中華教育會在2002年對本澳教師的工作量進行問卷調查，當時有六成受訪者表示心力交瘁。而近期北京師範大學對澳門教學人員專業發展狀況之研究顯示，教師每天的工作時間為9.47小時，研究顯示出澳門教師工作時間長，工作量大，但教師用於教學研究的時間比較少。故教師期望完善工作時間的條例，有助於通過減少教學量，來提高教學質素。在教師工作量繁重的情況下，無疑教育的質素會受到影響。特區政府亦對此表示關注，教育局廳長黃健武表示調整法規方案，減少上課節數，若超出節數及工作時限範圍，須設超時補貼。重新調整學校

530年度，由9月1日至翌年8月31日，學年則由9月至翌年6月或7月考試結束。可見當局除落實減輕教師工作負擔外，更進一步保障教師權益。在教師退休保障方面，不少意見認為教齡短的教師可供公積金，但教齡長的教師，可以選擇由教府發放的津貼作退休保障。在政府財政豐厚的情況下，此舉能夠舒緩教師隊伍的不穩定性，為教職提供保障。在有關教學人員專業方面，受訪人士建議，需要明確訂定教學人員專業委員會及學校評核委員會的評核準則，教育部門工作人員亦應參與其中。受訪者指出，需要重申教學人員專業委員會成員比例，確保其專業及代表性，因為教師評鑑的公正客觀性是決定教師職級制度成敗的因素之一。觀看鄰近地區台灣，職程評鑑的公平性及可信性亦是困憂問題，當地受訪者同樣要求成立客觀的評鑑小組，透過適當的評鑑程序，以減低教師的憂慮。（三）第二輪諮詢在第一輪諮詢期間，一共收回1346條問題和意見，其後政府對《制度框架》進行了為期半年的修訂，並於2008年10月29日至翌年1月5日，對《制度框架》以法律文本的形式，向教育界和公眾推出第二輪諮詢。與2008年初推出的《制度框架》法規文本相比，諮詢法律文本主要在私校教師最為關注的方向作了調整，其中對職級制度方面的修改幅度較大，晉級年限縮減，由最低級別升至最高級別，需要二十至廿三年教齡，較建議文本的廿七至卅七年明顯減少。另外，教師的專業發展津貼將與職級和年資掛鈎，最低與最高級別的增加部分差距有50%。在首階段的講解會中教學人員普遍認為《制度框架》法律文本比08年初的法規文本更完備，在職級、晉升條件、報酬及專業發展時數的登記等方面，都回應了教學人員的要求。議員李沛霖表示能滿足客觀事實的需求，又能回應教師的意願。

531政府、教師、學校及社團在第二輪諮詢過程中對《私立學校教學人員制度框架》的主要觀點及意見如下：1.政府立場《制度框架》法律文本在進行諮詢過程中，特區政府強調該制度的主要目的，是要使私校教師受到尊重，具有其專業素質和計劃，得到適當的待遇及醫療保障，包括退休後的醫療保障，同時希望教師能夠持續培訓，符合現代教學要求。2.教師立場（1）採取“雙軌制”教育界基本一致建議教師報酬制度採取“雙軌制”，即政府負擔職程津貼，學校則負擔教師每月的薪資。而職級津貼則不同，任教於不同學教的教師，應具有同樣的被職級評定標準。所以，職級津貼應按職級統一劃分，並由政府發放，以確保公平性。（2）評鑑公平性代表教師的法規關注組織，較為關注教學人員評級的公平性，希望以一人票選出代表，避免委員會成員擁有雙重身份，造成利益衝突。Lerman（1990）和Schlechty（1989）指出教師職業生涯進階制度的最大問題是教師評鑑。觀視美國的相關制度，田納西、密蘇里等州為有效進行教師職業生涯進階制度，嚴格選出顧問委員會，編修教師評鑑系統。強化執行方案後的評鑑工作，使政策以此為依據定期作出修訂，以便符合實際教學環境，由此可見評鑑的公平性亦是職程制度成效的關鍵所在。（3）政策內容嚴謹性受訪人士認為法規中對教學人員的定義模糊，由於本澳多元化的私校行政單位和職稱存有差別，可能引發混亂情況出現，故教師團體

532希望設立有效和嚴謹的區分，在教師評核、教師工作時數方面引入詳細指引等。以台灣在此方面的措施為例，顯示出要使政策順利實行，政策內容的嚴謹是相當重要，必須確保教師對政策充分瞭解且不存有疑問。因此，清晰政策中的模糊地帶，亦是特區政府需要參考之處。3.學校立場校方在與教師待遇相關的政策中，同樣面臨著衝擊。有校方認為優化教師授課時限和工作時間是理想的構思，但隨之而來的是一系列龐大的行政費用，有些學校不一定有能力承擔。而教師隊伍的增加，亦不意味著一定能夠聘用到合適的教師人才。事實上，為確保關於保障教師待遇的一些列法例能夠具有較強的操作性，還需要政府、學校管理層及教師三方面共同努力。政府則需要在資源上加以支持，減輕學校在政策操作上的憂慮。4.社團與市民立場議員區錦新表示，不少教師關心專業培訓、推進教育專業發展等問題。目前，政府還未就教師個人發展問題作出具體規劃，因而難以達到教育專業改進。相對台灣案例可見類同情形，其實可以參考美國教師職業生涯進階方案的成功例子，其在職培訓活動的設計方面的嚴密性是成功因素之一。美國的相關政策注重對有關人員加強專業培訓，如評鑑人員在專業知識和技能上的訓練；加強教師的基本能力，如教學技術、班級經營，協助教師順利通過各項評鑑；加強較高職級教師的表現能力，如課程發展、視導質評鑑同儕的教室教學等，以協助其順利承擔專業責任。（四）諮詢成效在有關公共參與的學術文獻裡，學者把政府主導卻缺欠公眾真正參與的諮詢歸類為一種政府對提供公共資訊（publicinformation）和公共關係（publicrelations）的表態，雖然還不足以構成真正的公共參與（publicparticipation），但提供市民足夠的資訊是真正的公共

533參與不可或缺的一環。在以法律為依據的情況下，當政府提供市民相關的諮詢資料時，已經對推進公共參與和建立有根據的決策起到促進作用，但這卻未必能構成真正的政策制定的協商（negotiation）和諮詢（consultation），因為這只是符合程序上的公共參與（proceduralpublicparticipation）。真正的協商需要政府在諮詢過程中，盡量鼓勵市民踴躍參與，並對政策或法案本身發表不同的觀點和意見，進而一起進行檢討解決問題的對策（problemsolving），這樣的做法有利於提高市民對政策本身的理解，以便達成多數市民對政策理解的共識（informedconsent），包括對政策持有異議的市民或團體。因此，這樣的諮詢過程被認為是徵求共識的過程（consensusseeking），旨在謀求更多的反對者對政策本身達到某種理解的共識，他們或許未真正認同，但也不再堅持反對的立場，反對者的聲音也因此被削弱了。事實上，諮詢活動的成敗，受到諮詢本質（應用的方法和程序，是否開放和民主等）、時間及程序三方面的制約。以《制度框架》為例，由於諮詢過程同時受到時間及經費的限制，時間的分配與恰當的程序就成為影響諮詢成效的因素之一。特區政府在正式開展諮詢活動的前一天，即1月31日通過各大報章宣傳是次《制度框架》的諮詢文件，從時間方面考量可能較為倉促，由於第一輪諮詢期正值農曆年假，校方與教師較難聯繫商討，因此這項法案的主要適用群體（對象）——教師的影響因素可能有某程度被忽視。同時，有相關的教師團體曾反映諮詢期較短，為使諮詢活動能夠更顯成效，他們希望第二輪諮詢期能適度延長。此外，不少教師的意見多以學校集中整合遞交，在時間不足，工作繁忙及對政策內容認識不清晰的情況下，教師的參與程度對推動諮詢活動所發揮的作用受到限制。如上所述，公共資訊，公共關係以及程序上的公共參與是一個諮詢制度不可或缺的必要條件。另一方面，在諮詢的本質上特區政府可考慮適當加強對所推行的政策的宣傳活動，配合群體對法律的認知程度，以較容易理解的方式，透過各種媒體提供資訊，以減少諮詢當中不必要的爭議。而從諮詢活動的效果來看，它可以使政府有效地修訂政策中模糊不清的條款。例如在《制度框架》的第一輪諮詢文件中，教師普遍認

534為法規存在一些不清晰的地方：職級晉升的準則、教學人員的定義等問題。特區政府及時聽取市民的建議，對條款加以修改和闡明。同時，透過諮詢過程公眾能夠清晰地認知政策的目標及需要，積極建言獻策，並在各方的溝通中找出有效的解決方法。例如，在第一輪諮詢過程中，參與諮詢的人士發現同工不同酬及學校行政費用的問題，而經與政府探討後，提出了“雙軌制”的解決方法。經過對《制度框架》法規文本的公開諮詢後，特區政府充分聽取民意，在此基礎上，促成了《制度框架》法律文本的出臺。在對《制度框架》進行的兩輪諮詢活動中，特區政府以開放接納、仔細分析的正面態度去對法案條文進行修改，可見政府在這項政策制定的過程中所扮演的角色，已逐漸傾向於民主的行政角色。由於公眾參與在確認問題上可能遇到較多的爭議，故現行的決策方式較以往多奉行的單方面決策，儘管可能消耗較多的時間，但在經由諮詢過程，政府即可以建立更完善的政策。另一方面，由於公眾自身參與立法，不僅能夠使政策的內容更貼近民意，也可以使政策的落實更加富有成效。從具體形式可以看出，對《制度框架》進行的兩次諮詢參與程度頗高，都收集了多方的意見，如代表教師的團體：中華教育會、由部份教師自發的法規關注小組等，以及其他利益相關社團：如新澳門學社、工聯權益工作部等亦提交各類意見書。儘管如此，最重要的還是諮詢所收集到的意見、問題與對策，及所有討論方案都必需被納入政策決策中，才能起到諮詢的效果，達成諮詢的目標。在某種程度上，第二輪諮詢的過程顯示了第一輪諮詢的成效，因為法律文本的出臺和內容對不同的意見和問題進行了一些必要的修改，雖然諮詢制度和過程本身還是存有值得改善的地方，例如在公共關係和公共資訊條件下，考慮透過不同的管道去讓主要適用群體對法案有更清晰的理解，帶來更飽滿的諮詢效益。此外，需要進一步考量，在政策的決策過程中，要如何更有效地反映市民或團體對政策的不同觀點，以及如何建立起更堅固的政府與市民或團體之間的關係及橋樑。二、小結回歸以來，本澳為提高教育質量，進一步實行“優質教育”的宗旨作出甚多努力，不僅推行小班制、增加教育資源投入、開展校長及

535師資培訓課程，特區政府還將視角進一步放寬，轉移至教師職程的修改方面。《制度框架》的第二輪諮詢期於2009年1月5日完結，特區教育部門目前正在進行最後修訂工作，並送交行政會討論，期望儘快落實。特區政府在對此法案進行的兩輪諮詢中，以講解會、電話、傳真、電郵、郵寄，以及直接遞交等多種方式主動聽取教師聲音，顯示出希望得到教師支持的意向。公眾諮詢在制定公共政策的過程中，承擔著重要的作用及功能。如果整個諮詢過程具有全面性和透徹性，能廣泛、深入地吸納各方良言，促成利益相關者達成共識，將有利於政策順暢實施。但由於所有政策的實施過程都存在特定的干擾因素，因此，公眾諮詢在立法過程中扮演著重要的角色。如果諮詢過程透徹，且能廣泛、深入地吸納相關利益團體的意見，以徵求共識，政策實施的過程將會更加順暢，其目標及意義亦容易彰顯。由於任何制度涉及的利益關係必定繁多，政策的推行難以盡善盡美，因此需要透過不斷的修正及回饋，才能逐步切合實際的需求。

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537論澳門特區社會政策的發展高炳坤*前言現實中，社會政策及服務傳輸的發展與社會問題的消極面與積極面息息相關。社會問題的消極面是指如何解決貧窮及其衍生的問題，積極面則是指如何促進社會發展，二者相輔相成、互為因果。從積極面看，社會發展目標與福利概念的變化緊密相連，但又以深入認識消極面的貧窮及其他社會問題為基礎。從歷史的角度看，福利的概念由最初代表物質富裕的程度，逐漸發展到多維度的生活素質，不僅包含福利的經濟內涵和客觀生活條件，還包含了諸如健康、社會關係、自然環境品質等影響人們生活條件的非經濟要素以及人對生活條件的感覺和評價等主觀因素。相應地，社會發展目標也從經濟增長率進而轉變為和諧社會，再到包括自然、社會、政治、經濟以及個人等多維度的可持續發展。1至於社會政策則從慈善工作、提供福利服務與社會保護，擴大到更加關注增強生計能力和資產累積，從而消除貧困，進而抵制社會排斥和促進人權發展，以至保護人民賴以生存的自然資源。2澳門特區成立後，社會政策也是沿著類似的軌跡發展。博彩業的發展在帶動經濟急速發展的同時，也引發了一系列的社會問題，如貧富懸殊、賭博、靑少年以及房屋等問題。針對該等社會問題，特區政府提出了可持續發展、提升市民生活素質、建構和諧社會及發展協商民主等戰略目標，也推行了生活素質評估，以此引導整體社會政策的發展，逐步形成了發展型社會政策。特別是在第二屆任期，特區政府*中國人民大學行政管理學系博士研究生1.周長城：《全面小康：生活質量與測量——國際視野下的生活質量指標》，社會科學文獻出版社，2003年，第24頁。2.安東尼．哈爾，詹姆斯．梅志里：《發展型社會政策》，社會科學文獻出版社，2006年，第12頁。　《行政》第二十二卷，總第八十五期，2009No.3，537—548

538推行了一系列社會政策改革措施，包括把免費教育先擴至幼童教育後延至高中教育；推出社區就業輔助計劃；更注重家庭與青少年服務的融合；設立社會援助標準；增加經濟房屋的提供；提出多層社會保障制度的諮詢文件及推動社會企業發展的方向。這些改革措施取得一定的成效，其中反映貧窮差距的堅尼系數由最高的0.45回落至0.37。因此，深入認識支撐有關政策的模式和理論基礎將有助於特區政府提高社會政策的改革的前瞻性，更好地作出政策規劃和相關的社會互動。一、發展型社會政策的構成發展型社會政策以吉登斯的“第三條道路”社會政治治理框架為基礎，以森的可行能力為取向並且包含了米哲利的社會發展主義。其強調通過對話重建社會政策各主體的責任、共同促進人的能力提升、從制度上融合社會與經濟的發展。3特區政府自第二屆任期開始，結合可持續發展目標和各種社會訴求，在原有生產主義的基礎上，以可行能力為取向，逐步形成了一套由教育、家庭、就業以及社會保障組成的發展型社會政策。吉登斯提出的“第三條道路”社會政治治理框架以建設生活政治及修復社會團結為目標，即在一個開放的和全球化的世界中提高生活素質，復興個人和社會對他人的責任感，並有選擇地保留或者重塑傳統。4森及努斯鮑姆的可行能力取向把人的自由、正義等重要價值與發展相結合，強調投資人的能力及對社會與政策的參與，為吉登斯的思想方向及生活素質的評估提供了一個評估框架。而米哲利的社會發展主義作為一種新制度主義則從實踐上結合吉登斯提出的“第三條道路”與森的可行能力取向，通過制度將人類福利的提高融入到經濟發展的過程中，把經濟發展和社會發展聯繫起來，關注社區、社會以及3.徐道穩：社會發展與發展型社會政策，《深圳大學學報》，第3期，2006年，第39-40頁。　4.尚慶飛、宋書琴：從積極福利到社會投資型國家—吉登斯福利國家概念初探，淮陰師範學院學報，第28卷，2006年，第30-31頁；安東尼．吉登斯：《第三條道路—社會民主主義的復興》，北京大學出版社，2003年，第121頁。

539更廣闊的社會進步和社會結構，並強調重建各主體的責任以及不同制度或機構在社會發展和不斷增強人的能力方面所起的作用。5社會發展主義反對制度性福利將經濟和社會政策割裂開來，並把社會政策作為經濟政策的附屬品。社會發展主義認為社會福利並非只因為利他主義和應有權利而提供，實現發展目標也是一個重要原因，所以經濟政策和社會政策必須相互結合，只有把社會福利的消費性與生產性相結合，通過社會投資提升人力資本，幫助福利使用者參與生產性的經濟活動，國家才能實現可持續發展。6事實上，很多經濟政策，無論在目標上還是在操作上，都難以和社會政策分開。從發展目標上看，作為社會目標的消減貧困與作為經濟目標的經濟收入增長根本不能分離。在實踐中，社會政策與經濟政策都存在著內在聯繫，如公共服務支出既屬於社會政策的範圍，也屬於經濟政策的範疇；社會保障及家庭政策本身屬於社會政策範疇，但社會保障及家庭的收入問題均涉及到公共開支及整體預算，這就屬於經濟政策的範疇；勞動力市場政策、有關最低工資和就業保障的法律制度、政府監管問題都同時涉及社會政策及經濟政策的範疇。發展型社會政策通過把經濟增長、社會發展以及提高人民生活水平等目標整合在一個宏觀發展的架構內，將再分配與很多傳統的經濟手段結合起來，從而改變再分配這種單一機制，其手段包括人力資本的投資、勞工政策（如最低工資政策）、促進就業的政策（如小額信貸和公共財政政策、甚至稅收政策）。只要改變社會政策的思維，並將改變及把目標從微觀領域拓展到中觀制度和宏觀社會結構領域，同時通過一定的對話與協商，便可與經濟政策整合。75.Midgley,J.(2003),AssetsintheContextofWelfareTheory:ADevelopmentalistInterpretation,WorkingPaperNo.03-10,CenterforSocialDevelopmentofWashingtonUniversity,pp.8-10.　6.鄧廣良、劉洲鴻：《社會發展主義》，見王卓祺、鄧廣良、魏雁濱編：《兩岸三地社會政策——理論與實務》，香港中文大學出版社，2007，第133-137頁。7.張秀蘭、徐月賓，《發展型社會政策及其對我們的啟示》，見楊團、張秀蘭編：《當代社會政策研究II——“第二屆社會政策國際論壇”文集》，中國勞動社會保障出版社，2007年，第150-151頁；MalcolmPayne：《現代社會工作理論》，華東理工大學出版社，2005年，221-222頁。

540其中，在微觀領域上，要把社會政策的目標從對個人的福利服務轉變為通過提升個人能力、減少不公和歧視來實現機會的公平。同時，要通過提高特殊群體的參與度來增強個人的參與能力。在中觀領域上，要把社會政策促進群體公平的目標納入制度建設。在宏觀上，要完善利益群體之間的整合與協調機制，促進社會政策與經濟政策的主體參與、對話及矛盾解決。對話非常重要，對話“可以成為提高共同理解和自我理解的手段。對他人的理解可以更好地帶來對自我或自己的文化的更深刻的理解，相應帶來了更深入的彼此理解。”通過對話可對國家在政治、經濟及社會方面的角色、公民的權利和義務、以及不同制度或機構間的合作重新定位，也可以建立國家與公民之間的關係與信任，以此解決福利國家中政府與社會、市場間的不協調問題、以及人類事務中的暴力問題。8二、澳門特區社會發展目標的變化與綜合生活素質評估隨著特區對貧窮概念認知的加深，第二屆任期開始時，政府在總結第一屆任期中的社會問題和社會福利發展趨勢時指出，“發展經濟的根本目的，就是要逐步提高市民的生活質量”，特區的社會發展目標發生了巨大的變化，從經濟增長向提升居民綜合生活素質轉變，再向可持續發展、和諧社會及發展協商民主等整合性的社會發展戰略目標轉變。配合提升居民綜合生活素質的目標，開展了由客觀與主觀及個人與社會指標組成的生活素質評估。為了輔助政府構思政策和措施，提高特區居民的綜合生活素質，特區政府於2005年特別設立了綜合生活素質研究中心，負責收集、分析及整理關於澳門特別行政區居民綜合生活素質的代表性數據，並建議採取周密的措施，使經濟增長配合生活素質的提高和持續發展。9其8.彭華民、宋祥秀：《嵌入社會框架的社會福利模式》：理論與政策反思，《社會》，第26卷，2006年，第144頁；安東尼．吉登斯：《超越左與右——激進政治的未來》，社會科學文獻出版社，2003年，第14-18頁。　9.2005年2月25日第30/2005號行政長官批示。　

541後，考慮到綜合生活素質所反映的人類社會生活條件的動態性，而且與可持續發展進程所隱含的經濟、社會和環境條件互動及相互影響，特區政府於2006年把綜合生活素質研究中心改組為可持續發展策略研究中心，並把中心的使命改為輔助政府制訂可持續發展的策略和公共政策，確保經濟、社會和環境目標之間的協調，逐步改善澳門特別行政區居民的生活素質。中心的工作範圍也從提升本地生活素質擴展至與泛珠三角地區政府合作，對有關經濟、社會、文化、環境和基建安排等區域合作問題研究。10中心的成立和改組，標誌著澳門特區政府社會目標的轉變。事實上，一個國家或地區的社會發展目標和生活素質內涵是與其面對的社會問題及民眾對福利的理解緊密相連的，澳門也不例外。澳門面對的社會問題其實就是貧窮及其衍生的問題，只是形式各不相同，它可以與貧窮概念的發展聯繫起來。福利或生活素質內涵的發展也是與貧窮概念互相緊扣的。如果就貧窮是一種個人客觀狀態的匱乏，即缺乏收入或精神生活，福利或生活素質則表現為物質的富裕程度及對生活的滿意度。相對於貧窮是一種社會評價，即不同人之間收入的不平等、資源的可及性與能力的缺乏和剝奪感，福利或生活素質也朝客觀與主觀綜合評價方向發展，即以綜合資源與能力、主觀幸福感11以及心理幸福感12等內容來評價生活素質的高低。從目前來看，貧10.2006年5月4日第128/2006號行政長官批示。　11.迪納(Diener)認為主觀幸福感分為三個層次四個領域，其中處於最高層次的就是整體主觀幸福感，它反映了對人們生活的整體評價。次高層次包括積極情感、消極情感、一般生活滿意度(整體生活評價)和具體領域生活滿意度(具體領域滿意感)。引自苗元江，龔繼峰：《超越主觀幸福感》，《內蒙古師範大學學報》，第36卷第5期，2007年，第6頁。　12.Ryff認為幸福是客觀的，不以自己主觀意志轉移的自我完善、自我實現、自我成就，是自我潛能的完美實現，強調人的潛能實現。心理幸福感的概念模型是人的心理機能的良好狀態，是人的潛能的充分實現。Ryff於1989年提出六維度心理幸福感模型：（1）自我接受，對自我持有一種積極態度；承認並接受自我多方面的品質，包括好的和壞的方面；對過去生活持積極態度；（2）機能自主，具有自我決定和獨立性，能抵制要求自己以某種方式思考或行動的社會壓力、由自我內部調節行為、用個人標準評價自己；（3）生活目的，生活有目標，並有一種方向感；感覺現在和過去的生活有意義；持有給予生活以目的的信念；有生活的目標和方向；（4）人格成長，有一種繼續發展的感覺；看到自我在成長和擴展；敢於嘗試新鮮經驗；有實現自己潛力的感覺；不時看到自己和自己行為的進步，更多反映自己知識和效率變化；（5）積

542窮更表現為社會脈絡所造成的社會排斥13，生活素質的內容則增加了社會和諧、可持續發展及社會幸福感14等內容。澳門特區的綜合生活素質概念的界定參照了歐盟的生活素質內涵，既重視客觀的生活條件：也重視民眾心目中的社會素質以及個人的主觀幸福感、期望和信念。15其中，在主觀方面，通過量度個人對生活經驗的感受和取向，即量度澳門居民生活領域的各個方面，包括對子女關係、配偶關係、父母關係、兄弟姊妹關係、朋友關係、同事關係、家庭生活、親戚關係、身體健康狀況、精神健康狀況、日常消遺、家庭環境、工作狀況、家庭經濟狀況、教育程度的滿意度及相對剝奪感，瞭解居民對個人生活狀況的主觀看法，以及民眾對澳門社會素質的觀感。社會素質主要包括民眾對社會發展目標的取向、對社會現況的滿意程度、對社會問題與貧窮差距的嚴重程度評估，對社會階段的流動及社會整體發展趨勢的評估。16此外，除了量度個人的幸福極關係，與他人有溫暖、滿意和信任的關係；關心他人的幸福；有強烈的感情感染和親密感；懂得人際關係的給予和獲得；（6）環境控制，有能掌握環境事務的感覺、能控制複雜的外界活動、對環境提供的機會能有效利用、能選擇和創造適合個人需要和價值的關係。引自苗元江、龔繼峰，《超越主觀幸福感》，《內蒙古師範大學學報》，第36卷第5期，2007年，第8頁。　13.孫代堯、郭永忠：《澳門貧窮人士生活狀況及援助研究報告》，社會工作局，2006年，第4頁。　14.社會幸福感源自社會學理論中個體和社會的統一思想，更關注個體對社會的貢獻和融合。Keyes發展出多維度的社會幸福感：（1）社會整合，指個體相信自己屬於某一團體並且和其他成員一起分享團體的共同利益；（2）社會貢獻，指個體對社會貢獻的自我感覺，個人是重要的社會成員，給世界創造價值的信念等；（3）社會和諧，指對社會充滿興趣並且認為社會是可以理解和預測的；（4）社會認同，積極看待和接受他人；（5）社會實現，指對社會發展和社會潛力的信心。引自苗元江、龔繼峰：《超越主觀幸福感》，《內蒙古師範大學學報》，第36卷第5期，（2007年），第9頁。　15.尹寶珊、王家英、羅榮健，社會素質，見黃紹倫、楊汝萬、尹寶珊、鄭宏泰編：《澳門社會實錄——從指標研究看生活素質》，香港中文大學香港亞太研究所，（2007年），第35頁。　16.澳門特別行政區政府可持續發展策略研究中心：《澳門綜合生活素質客觀指標體系》，2008年，第11頁。尹寶珊、王家英、羅榮健，社會素質，見黃紹倫、楊汝萬、尹寶珊、鄭宏泰編：《澳門社會實錄——從指標研究看生活素質》，香港中文大學香港亞太研究所，2007年，第35頁。　

543感及對社會現況的取向與觀感外，也量度個人參與社會的程度，瞭解社會凝聚力的大小。客觀方面則建基於北歐傳統的福利概念和森（Sen）的“能力”概念。北歐的福利概念認為，“個人對資源的支配，以控制和有意識地管理其生活條件”的程度決定個人生活素質的高低。其中的“資源”除了包括收入、資產、教育、知識、社會關係和社會網絡之外，也包括了個人生活的外部環境。因為個人生活的外部環境決定了個人對資源的利用和個人活動的範圍。森的“能力”概念與北歐傳統的福利概念非常接近，都是認為個人能積極地、有意識地通過一定的手段按照自己的偏好主導自己的生活，不同的只是，北歐的福利概念中的手段是個人支配資源的條件或人們滿足需求的能力，而森的能力概念更廣。17森認為生活是各種“行為與狀態”的組合，而生活質量是依據獲得有價值的功能性活動的能力來進行評估的。一個人的能力反映了這個人能夠獲得的功能性活動的可選擇性的組合，以及從該組合中選擇的一個集合。其中，“可行能力”是一個外延很廣的概念，代表了個人狀態的各個部分，特別是個人在過一種生活時成功地做或成為的各種事物，也表示值得人們去追求的多種多樣的事情或狀態，有些功能性活動是最基本的，如得到足夠的營養、保持健康等等，其他的功能性活動則可能更為複雜，如獲得自尊或具有社會整合性等。至於個體賦予這些不同的功能性活動的價值權重取決於各種因素，包括個人的特性和社會的安排，可能會有很大的差異。18澳門特區根據這兩個概念制定了一系列的測量內容，包括人口結構、自然環境與建構環境、經濟、健康與醫療、教育學習與信息取得、就業、房屋、家庭、公共安全、文化與休閒、兩性平等，以此跟進瞭解市民的綜合生活素質情況，並採取應對的措施。17.周長城：《全面小康：生活質量與測量——國際視野下的生活質量指標》，社會科學文獻出版社，2003年，第25頁；羅伯特．埃里克森，《對不平等的描述：瑞典的福利研究法》，見阿馬蒂亞．森，瑪莎．努斯鮑姆主編：《生活質量》，社會科學文獻出版社，2008年，第81-83頁。　18.阿馬蒂亞．森，能力與福祉，見阿馬蒂亞．森，瑪莎．努斯鮑姆主編：《生活質量》，社會科學文獻出版社，2008年，第36-39頁。　

544澳門特區綜合生活素質客觀指標指標領域發展方向人口結構配合社會在滿足人手和對外競爭的需求，以及自然環境對人口增長的承認能力。自然環境與建構環境減輕都市擴張及社會經濟發展對居民健康、文物古蹟，以及自然環境的負面影響。經濟持續成長，使全體居民均能分享發展成果。健康與醫療保障和促進居民健康，達成“全民健康”的目標。教育、學習與信息取得發展終身教育體系，建構“學習型社會”，透過不斷的進修和學習，發展個人潛能，從而增強個人及社會的競爭力。就業維持高度和穩定的就業率，居民享有更大的就業機會。房屋確保居民安居，改善家居環境。家庭維持家庭的穩定，健全家庭功能，預防並協助家庭解決家庭成員的問題。公共安全保障民眾的生命和財產安全，建立有效的公共安全應急機制。文化與休閒提供多樣化和居民容易利用的文化與休閒設施，提升民眾的文化素質，充實閒暇時間。兩性平等促進兩性平等和增加婦女競爭能力。三、澳門特區發展型社會政策的形成特區政府成立初期的社會政策承襲了澳葡時期的社會政策模式，偏向促進式“生產主義”模式，表現為（一）社會政策從屬於經濟政

545策；（二）低程度實現社會權；（三）社會政策未能減低社會分層化；（四）政府信奉以自由市場為主導的經濟制度（五）政府致力於維持有限度的干預；（六）政府、私人團體、市場及家庭在提供福利方面扮演不同的角色。19然而，面對經濟急速發展後導致的各種社會問題，政府思維發生了變化，特別是第二屆政府所提出的施政方向已完全表現出施政理念的轉變，也反映出特區政府對風險的性質和福利雙重性的認識。在風險的性質上，特區政府在2004年的施政方針就分別指出了“經濟繁榮下的生活壓力，形式有變，程度不減，各種個人危機和家庭危機，提醒我們不能滿足於亡羊補牢。政府將和民間社團一起，共商對策，播下更多預防不幸的種子。”20“未來澳門社會的整體發展素質，將由青少年的一代來體現。正如教育進步的首要因素在於師資一樣，我們要進行成年人世界的自我革新，使青少年接受正確價值觀念的引導，讓他們獲得傳統的美德，以及現代民主和科學精神的薰陶，促進他們正直和自主兼備的全面倫理成長，使他們以根本性的人格力量，自覺排拒各種有害身心的事物，減少成長過程的代價。”這反映出政府已認識到在全球化社會中，人們面臨的人為風險難以預料，為使每一個人能履行責任，政府不僅要採取適當的措施和提供必要的資源，減少風險並保護人們免受風險影響，還應從事先預防的角度培養公民解決問題的責任、意識及自我面對風險的能力，推動人的發展、增強人自身生存及自我實現的能力，並利用風險的積極面，促進社會改革。21在福利的性質上，2004年及2005年的施政方針也指出，“發展經濟的根本目的，就是要逐步提高市民的生活質量，促進市民的全面發展；經濟的可持續發展，則需要一個團結和諧、與時並進的社會環19.賴偉良：《澳門社會政策模式》，《澳門理工學術》，2003年，第86-87頁；Holliday,I.(2000),ProductivistWelfareCapitalism:SocialPolicyinEastAsia,PoliticalStudies48,pp.709-711.20.澳門特別行政區政府：《中華人民共和國澳門特別行政區政府二零零五年財政年度施政報告》，2004年，第10頁。　21.安東尼．吉登斯：《第三條道路—社會民主主義的復興》，北京大學出版社，2003年，第107頁。　

546境。這就說明，提高市民的生活質量，是｀以民為本´理念的體現，是澳門社會對人的關懷的回應，也是確保社會穩定和發展的客觀要求。”22“經濟建設本身就是人文建設的一部分；......人文建設本身也是經濟建設的一部分。我們必須在經濟建設中貫徹應有的人文理念，同時必須借助應有的市場工具，使人文建設更加切實可行。只有經濟建設和人文建設融合無間，社會才能擁有多層次、全方位的物質繁榮與精神繁榮，生活素質的提升才能避免令人遺憾的重大遺漏，以人為本的崇高理想才能真正地、可靠地、持久地得到落實。”23這反映出政府認識到了社會福利不僅只有消極的消費，也要有積極的生產一面，特別是在人力資本的累積對就業和經濟的促進方面。因此，社會政策必須與經濟政策相互結合。同時，在社會政策上的公平方面，特區政府也指出“接受公共援助，是弱勢社群應享的權利。政府將堅持紓解生活困難的優先原則，增加社會保障的援助金額，同時增設長者福利金項目。和民間社團密切協同，加強精神支援，讓受助者從更多的技能訓練、社會參與和競賽活動中肯定自己，釋放潛能，重現人生的豐采。”24“必須強調的是，我們不會不顧客觀的現實和未來，盲目地推行福利主義，以令到特區的活力和發展後勁有所下降；但同時，作為一個體現市民整體利益的特區政府，我們當然會對更合理地分配發展成果的社會訴求，作出及時而適當的回應。”“更好地體現社會公平，弘揚人際關愛精神，鼓勵市民，尤其是年青一代奮發上進，提升全體澳人素質，強化澳門的綜合競爭力。”25這恰恰反映出特區政府認為社會政策上的公平已不僅代表平等的人權及有尊嚴的物質保障，而且代表公民身份，即社會的所有成員在其生活的現實中擁有民事權利、政治權力，在公共空間中享有參與的機會並承擔相應的參與義務，以此促進個人發22.澳門特別行政區政府《中華人民共和國澳門特別行政區政府二零零五年財政年度施政報告》，2004年，第7-8頁。　23.澳門特別行政區政府：《中華人民共和國澳門特別行政區政府二零零六年財政年度施政報告》，2005年，第26頁。　24.同上，第10頁。　25.同上，第10頁。　

547展，提高面對風險的能力，並得到真正的自由。26在這過程中，公民的自主與自我發展成為社會投資重點，而且在社會投資中，政府不再是單一的責任主體，福利開支也不再完全由政府來創造和分配，而是由政府與其他機構合作來提供，2009年施政方針提出的社會責任概念便是這個方向的反映。儘管施政方針中只提出“政府將撥出充足資源，透過與民間非牟利社團的合作，設立旨在扶助弱勢社群的、有效調控人力資源的，規模較大的｀社會企業´，致力協助大部分因經濟危機而導致失業的人士，解決就業問題，保持就業競爭力。”然而，社會企業本身的內涵就是包括政府、非營利組織及營利企業的協作及伙伴關係。從相關的研究及台灣與香港推動社會企業的經驗來看，社會企業發展必須解決認知與認同的問題，否則將遇到很多經濟與社會價值的衝突，所以特區政府應針對相關的問題採取措施。27在認知上，有學者把社會企業的內涵和發展歸納兩點，一是非營利組織的企業化，其中可根據企業的兩大特性再分為偏社會面的社會創新及偏經濟面的營利化。前者是非營利組織應用企業方式經營，以強化本身的能力和解決非營利組織所面臨的品質與管理問題；後者則以非營利組織為基礎創造出新的社會企業組織，以營利的項目彌補傳統非營利項目所產生的財源缺口並解決財政問題。二是企業的非營利化，其中可分成偏向經濟面的企業社會責任及偏向社會面的社會合作社。前者通過介入非營利領域來塑造企業的公共形象、建立商譽以提升社會大眾對其的認識程度，追求企業的可持續發展；後者則通過非營利互助體制的設計，解決高失業、貧窮以及社會排斥等問題。28從社會企業創造的價值看，非營利組織一般只為社會目的而創造社會（包括環境）價值，26.彭華民、宋祥秀2006，嵌入社會框架的社會福利模式：理論與政策反思，《社會》，第26卷，第145-146頁。　27.立法會秘書處，台灣的社會企業化經營活動，《資料摘要》，第5-7頁；Kuan,Yu-Yuan,AndyKaoandMarie-ClaudePelchat.(2003),EnterprisingAsianNPOs:SocialEntrepreneurshipinTaiwan,http://www.npo.org.tw/NPODev/Social%20Entrepreneurship%20in%20Taiwan_Research%20Paper.pdf,pp.25-49.　28.鄭勝分2007，社會企業的概念分析，《政策研究學報》第七期，第65頁；陳金貴2002，非營利組織社會企業化經營探討，《新世紀智庫論壇》，第19期，第43-44頁。　

548企業一般只為營利創造經濟價值，而社會企業則在社會使命與經濟目標兩種力量的驅動下同時創社會和經濟價值。阿特洛認為，為了實現“可持續性的發展戰略”無論一般非營利組織還是營利企業，均須向中間狀態的以商業操作支持社會項目的“社會企業”或以追求社會目標促進經濟目標實現的“社會負責型”企業靠近。29在認同上，政府的推動策略適宜在明確社會企業的內涵及政府、社會與市場的關係前提下，推動整個社會對社會企業進行討論，並配合整體社會政策的需要和發展，促進非營利組織、一般企業、以至整個社會進行協商，形成澳門社會接受的戰略價值，進而採取適當的措施提供協助，帶動非營利組織與一般企業的發展。四、總結發展與貧窮是一對相互建構的概念，特區經濟急速發展引發了不少社會問題，然而停滯不前又會產生另外一些類似的社會問題，只是表現形式不同而已。世界在不斷發展，特區作為世界的一個組成部分，唯一的選擇就是前瞻地預視問題並及早採取預防措施，而不是被動地對問題作出反應。特區的第二任政府正朝著這方向推動社會政策的改革，並逐步建立起發展型社會政策的雛型。發展型社會政策結合社會結構、人的能力發展及兩者的互動，提出了政府改革社會政策的一個比較完整的框架和一套應對的措施。特區政府將來可根據其特點，結合本身特區的社會文化環境的變化，深化有關內容，進一步推動社會政策的改革。29.Alter,K.(2007),SocialEnterpriseTypology,VirtueVenturesLLC,http://www.virtueventures.com/typology,pp.13-18.　

549《行政》第二十二卷，總第八十五期，2009No.3，549—557澳門建築產業管理制度與產業優化升級麥瑞權*一、澳門建築市場近況當2008年的金融海嘯後，雖然源頭不在澳門，但在全球經濟一體化的大環境下，無可避免地各產業亦受到不同程度的沖擊和影響。以建築業為例，當美資的威尼斯人受海嘯影響，宣佈暫停澳門“金光大道”的第5、6期發展計劃的在建工程，當中包括規模宏大的國際性集團的酒店在內的多所大型建築工地，其中因即時叫停工程而受影響的建築工人估計有1萬1千名建築工人，包括2千名本地工人、4千名香港工人及5千名內地工人，受影響的香港工人及國內工人因遣散而需返回原居地。按政府、商會的近期資料數據顯示，建築商（企業）由2001年的324個增長至2006年的540個，增長了約1.6倍（見圖一）。從這一數據中，人們驚訝地發現原來已有這麼多的本地及外地建築公司及工人靜悄悄地進入了澳門的建築市場。記憶中2002年澳門與香港的建築業界因為當時兩地的建築業不景氣，而共同就國內的市場開放、CEPA的政策而作出探討，希望澳門及香港的建築產業能進入國內發展。當時亦與國內相關單位作出了很多溝通及研討會交流。從理論與實際，從政治、經濟、文化方面多角度的深入探討，結果表明澳門及香港的業界皆無功而退，不得其門而入。當中存在的原因是甚麼？當然原因很多，其中一個重要因素是體現在產業管理制度（營業執照發牌制度）造成的產業壁壘，那為甚麼澳門的建築產業市場也有產業的管理制度，但為甚麼沒有能夠起到產業的壁壘作用呢？要明確理解這個問題，我們首先應從產業制度去分析三地的產業壁壘的差異何在？*華中科技大學管理科學與工程博士研究生

550圖12001年至2006年建築商總數資料來源：澳門土地工務運輸局二、澳門建築管理制度與周邊地區的比較（一）國內建築管理制度在國內目前建築業除了有明確的註冊制度外，尚有嚴格的資質管理制度，企業資質分為施工總承包、專業承包和勞務分包三個序列。獲得施工總承包資質的企業可以對工程實行施工總承包或者對主體工程實行施工承包，承擔施工總承包的企業可以對所承接的工程全部自行施工，也可以將非主體工程或者勞務作業分包給具有相應專業承包資質或勞務分包資質的其它建築業企業，總承包的企業可分為四級，即特級、一、二、三級。與香港不同的是高資質級別的企業可承攬低資質級別的工程。級與級之間的區別主要體現在以下6個方面：（1）企業註冊資本金、（2）企業凈資產、（3）企業近三年內的平均收入、（4）企業五年內的業績、（5）企業承包的範圍、（6）企業內的技術素質與力量。這樣的資質管理是對從事建築活動的企業進入市場的准入性審查，屬於行政許可法的調整範圍，是一種准入性的許可制度，屬於政府管制行為，有關資質的申報審批程序都是由政府部門指定的機構負責。同時從資質申請的受理、審查、管理、市場違規行為的處理等整個環節，政府主管部門發揮着主導作用。

551同時在專業人士制度方面同樣實施了認可制度的管理，即現有的“註冊建築師”、“註冊監理工程師”、“註冊結構工程師”、“註冊城市規劃師”、“註冊造價工程師”和“註冊建造師”等六種。整個市場對執業資格管理的機制非常清晰。但對專業人士的嚴格程度還不夠：還未真正把這些專業人士推向市場，形成整個市場對執業資格的硬約束，專業學會缺乏認定專業資格和協助政府治理的能力，目前建築業的管理正從計劃經濟導向市場經濟的轉型期，對專業人士的管理制度正在進行改革和研討。（二）香港的建築管理制度香港與國內的管理制度也基本相似，對承建築商的管理，除了有註冊制度外，也有一種較嚴的資質管理制度，凡承擔工務科工程的建築商須獲工務科批准列入其建築商名冊，按其技術、經驗、人才和財力等劃分為A、B、C三個級別：C級為最高級別，C級的建築商不能參加低組別的合同投標，除非管理部門認為由於限制可能導致投標人數不足的情況下，才能參加低組別的投標。建築工程項目按投資性質和政府監督管理部門的不同，可分為私人和公共工程。公共工程由政府相關部門進行監管，對私人工程政府不作干預，由市場來自由調節。而對於建築業的專業人士，香港主要劃分三大類，即註冊建築師、註冊工程師、註冊測量師，由所屬的政府認可專業學會審核推薦成員考試及監督會員，這種專業認可人士制度除有著嚴格的管理制度對每一個專業人士的行為進行檢查和監督，並具法律和法規的約束力，再加上處罰條例和個人需承擔的法律責任的約束，進而規範了每個認可人士的職業道德和行為，形成了對本人素質要求的壓力和自覺守法的自我約束機制。無論他是工作在政府機構，諮詢服務單位還是施工企業及工人都是如此。此外，香港政府實行了傳統的工程分判制度，專業分包商同樣需要有註冊管理制度，這種分判制度對於實現建築業生產的社會化和專業化。為提高生產率發揮了重要的作用，建築商在承接工程後還可以按有關合約的規定再分判，這一制度對香港建築業起到了相當積極的

552作用。在技術工人管理方面，有完善的培訓機制及持證上崗制度，管理上相對周邊地區完善，很值得周邊地區借鏡。（三）香港與國內建築商管理制度比較香港與國內建築產業中對建築商的管理制度類似，除了註冊制度外，最重要的核心部分是資質管理制度，但亦有其差異的地方，最大的差異是企業內的技術素質與力量方面，國內要求各級建築商（企業）在註冊前均要強制性僱用一定數量的全職法例規定的技術人員，才可獲政府發出營運執照。例如：一級企業要有以下的專業人士才能獲批准工程專業執照。（1）企業經理具有10年以上從事工程管理工作經歷，或是具有高級職稱的總工程師，具有10年以上從事建築施工技術管理工作經歷，並具有本專業高級職稱，總會計師具有高級會計師職稱，總經濟師具有高級職稱。（2）企業有職稱的工程技術和經濟管理人員不少於300人，其中工程人員不少於200人，工程技術人員中具有高級職稱的人員不少於10人，具有中級職稱的人員不少於60人，（3）具有一級資質項目經理不少於12人。其餘各級企業均有同類要求，只是人員數量相對減少。而香港的要求主要體現在領取牌照後實施工程時要有足夠政府法律規定數量的政府認可專業人士參與管理及監督項目工程才可施工，故比較上香港的制度較國內靈活及市場化。這個差異從另一個角度來看這就是香港建築產業進入國內市場所遇到的一個很高門檻的壁壘。但不論是國內還是香港的管理制度，建築商無論是申請入門成為合法的註冊建築商或者是申請晉級，都要向政府的工務管理相關部門提出有關申請，經過審核（一段審核內容包括財務、技術和管理三方面，並多自有相應的審核標準）後才可以獲得批准。以香港為例，獲得批准註冊的建築商只能取得預備資格，其所能承包的工程合同是受到嚴格的限制的，舉例：A級、B級和C級的三類牌照資格的限制是，A級：有資格承包每一項2000萬港幣以下的公共工程、B級是5000萬港幣以下的公共工程，C級是有資格承包多項政府公共工程，其承包總價超過5000萬港幣，國內的牌照亦有分級，其入門及晉級和限制與香港類似。各級與級之間的區別更加細緻明確。

553（四）澳門建築管理制度　目前澳門對建築商的管理制度與香港及國內顯然不同，只有註冊制度而沒有資質管理制度，申請人只需交齊所需文件後再由政府審查核實，便能申報建築商牌照，而由於牌照不分等級，投標政府工程只要得到工務局批准的註冊牌照就都可以參加投標，除特殊較大的工程需資格預審，審核合格者方可投標外，而私人工程政府也同樣像香港一樣不作干預，但建築商施工前一定要取得政府工務局發出的註冊執照才能開工，投私人工程時要看建築商與業主或代理人的關係如何，關係好高價也會中標，否則就沒中標機會。至於，專業人士的素質管理，按照規定，只要有已註冊的技術就有資格從事編制工程計劃或指導工程等工作。而凡具備土木工程、建築學、電子機械等學歷的人士，只要向土地工務運輸局遞交已填好的申請表、相關學歷證明及所需文件，即可申請辦理建築師或工程師技術員的註冊手續，與建築商一樣沒有周邊地區的資質管理制度。而對於技術方面來說，基本上至今仍停留在學徒制階段，並沒有有效率的可持續培訓計劃，工人質素參差，實行持證上崗的目標還很遙遠。圖2國內、香港、澳門三地建築產業管理制度比較（五）澳門的建築商管理制度與香港及國內的比較上述體制，澳門一直以來都是採用澳葡時代的體制規定專業技術員在合法執業前要向澳門土地運輸局申請執業註冊，政府通過申請人遞交的專業學位證書和相關文件來審查確認申請人的專業資格，並無嚴格要求申請人須提供專業工作經驗證明，只是履行了註冊手續，確

554定其合法性，並沒有對申請人的素質、管理水平來進行評定和要求。而對於各工種的專業分判商及工人均沒進行資質管理和專業職業培訓，沒有考核準則，也沒有持證上崗的要求，可見體制上與周邊地區有很大的差異，對產業與周邊地區整合存在很大的困難，長遠來說不利“9+2”的地區經濟整合。圖2顯示，香港及國內的產業管理制度與澳門的存在一些差異，香港及國內除了註冊制度外，尚有資質管理制度，但澳門只有註冊制度。故各地的建築產業管理制度的差異分析中，我們可以清楚地明白各地的產業壁壘中最難進入的是國內的產業市場，這可解釋2002年時當港澳建築業界在CEPA的政策下，仍進不了國內市場的主要原因，其次是香港，最容易進入的市場是澳門，基本上是沒有進入壁壘及退出壁壘。在“一國兩制”的方針及政策管治下的澳門是一個自由市場，在這裏我們討論建築產業壁壘問題，並不是從保護主義的視角去看這個問題，產業壁壘是每個地方特有的一個管理標準，環視澳門的周邊地區不同的產業皆有各自不同的產業壁壘，我們要從現實的視角去看這個問題。綜合上述所知，香港和內地在建築商制度方面採用的是“註冊管理”和“資質管理”其中“資質管理”是一種集約型管理，企業不僅要履行必要的註冊手續，還必須根據自身的資歷、業績、技術水平以及經濟實力等獲得相關資質等級後，才能按其資質水平進行相應的建築業活動。而澳門只採用單一的註冊管理制度，它是一種粗放型的管理，不僅管理要求層次低，只是履行了註冊手續，而且管理功能單一，只是確定了企業的合法性，而沒有對建築商的人員、素質、管理水平、資金數量、承包能力和建築業績來進行評定和要求，從而造成了進入專業工程的建築業的門檻較低，分判商的數量大大增加，並且各工種的工人都沒進行專業職業培訓，沒有實行標准考核。各工種工人還沒有持證上崗的要求。三、建議澳門只有實行建築企業資質分級制度，調整企業組織結構，提高總承包施工資質的標準，減少具有總承包資質的企業數量，防止在同

555一平台的企業過度競爭，明確不同資質等級企業，只能承包與資質規模相一致的工程。這樣才能在很大程度上解決了不具備施工條件的中小企業超越資質承攬工程的惡性競爭問題，在整頓和規範建築市場秩序，實行分層競爭在提高工程質量和保證施工安全上發揮一定的作用，這樣才能使澳門的建築業走上國際化軌道，確保一些本地的大中型工程日後都是由本地建築商來承建，才能充分發揮澳門回歸後建築業發展的實力。參照楊允中等在其書籍《一國兩制與國際競爭力》中的觀點：“無論是政府干預還是發揮市場機制的作用，其目的都在於為一個國家或地區形成持續創造財富的能力和條件。對於一個負責任的政府而言，放任主義和干預的區分已經過時，政府的首要任務是要盡力去創造一個支撐生產率提升的良好環境，這意味著政府在有些方面（如貿易壁壘、定價）應該是盡量不干預，而在另一方面（如為確保強大力的競爭而提高質量的教育與培訓）則要扮演積極的角色。”1“美國可以長期保持與提升其競爭力的一個最主要的原因，在於它創造了一個適合於經濟發展的制度，並且，不斷地根據國內外經濟、社會環境的變化，對制度進行創時創新。美國是個典型消費者導向型自由市場經濟體系，但是通過必要的監管與詳盡的法律規則，卻使美國企業的幾乎所有的經營活動都受到規範，美國的自由企業制度是在一個有規律約束體系中運行的。從經濟角度看，美國的成功主要取決於其發展的市場制度、鼓勵創新的制度、重視教育和培訓、政府的合理干預等。”2，所以對澳門建築制度建議，我們偠從下面幾點出發：（一）產業標準化我們是從產業標準化的視角看這個問題，回歸後至今的澳門人均GDP已躍升亞洲第三位，於最近公佈之《中國省域經濟綜合競爭力發展報告》中澳門的經濟綜合競爭力排行第九位。如果我們沒有設立與時俱進的新產業管理標準規範（產業資質管理制度），則本地企業1.轉引至楊允中：《一國兩制與國際競爭力》，澳門大學澳門研究中心，2006年，第101頁。2.轉引至楊允中：《一國兩制與國際競爭力》，澳門大學澳門研究中心，2006年，第102頁。

556以甚麼目標來提升自己呢？這個問題不解決將很容易造成產業行為失範而導致市場發展不健康，此外，外來的企業我們是如何能確定他們的素質和管理水平達標呢？他們的加入是否符合澳門經濟和建築產業發展的利益和要求呢？這可能是澳門產業經濟發展中的一個潛在性危機，故非常有必要盡快確立新的建築產業管理制度。（二）行業整合　　從行業整合的戰略角度去看這個問題：規範的產業管理制度產業（資質管理制度）有利本地傳統企業互相認識，從新產業管理制度訊息上互相考慮共同作戰略聯盟提高競爭力。在不影響澳門的自由市場大原則下，規範的產業標準使各企業清楚地知道自己企業的戰略位置。讓小企業很清晰地思考，自身選擇：小小聯合、中小聯合、大聯盟或是維持單打獨鬥呢？在澳門的微型經濟體制下的澳門建築產業需從實際出發去考慮，實行如何將傳統建築商（企業）在新環境下將不利因素轉為有利的新戰略思維？故戰略聯盟競爭策略下的行業整合，分層競爭的有效組織形式是可以考慮的。但大前提是先需確定新的建築產業管理制度。（三）群策群力，共創新產業制度為了突破澳門建築產業瓶頸和保持建築產業的可持續發展，作為政府、商會及專業社團，企業和工人及工會社團等多個不同的角色，我們是否能共同地，再一次發揮澳門特有的文化整合包容特性，共同面對這個新題目使產業優化升級呢？為此謹建議大家共同思考以下問題：（1）政府是否有必要重新考慮對現行的建築產業管理制度政策作出新的定位，新的政策定出產業的資質管理制度以便配合澳門社會經濟的發展？（2）政府是否會考慮大力支持商會及工會加強技術人員的培訓呢？（3）產業商會或相關專業協會的功能是否亦應相對地作出調整，而作為加強政府和企業之間的橋樑作用呢？（4）最重要的是有直接獲取利益的產業成員（企業）是否能考慮強化企業組織學習能力，與時並進地提升企業的競爭力呢？（5）基層的工人及工會會否考慮共同面對這個產業瓶頸，努力地去參加學習呢？在這幾個互動的問題

557上，共同按發展方向和要求的不同而各自不同層次地提升，從理論和實際上出發，按周邊地區的經驗最有效的產業制度改革流程是：一是從專業人士開始，二是建築商（企業），三是工人持證上崗。這個建議未必是突破澳門建築產業瓶頸和保證本地傳統建築商的可持續發展的最佳出路，但起碼會是一個可操作性很高的建議。

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