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5《行政》第二十二卷，總第八十三期，2009No.1，5—16社會企業的概念、實踐與發展策略*婁勝華**因應全球金融海嘯對澳門經濟發展與社會民生的影響，特區政府構思於2009年“推出具有本地區特色的｀社會企業´計劃”1。由此，原本並不為人注意的“社會企業”概念開始進入澳門的公共論述範疇。那麼，甚麼是社會企業？它與市場企業有何不同？政府何以會青睞社會企業？澳門是否具備了社會企業生長的環境與條件？社會企業果真可以在澳門生根發芽、開枝散葉，甚而至於碩果累累嗎？又或者像有的人所擔憂的那樣“種龍種，收跳蚤”呢？此以介紹西方社會企業的實踐入手，分析澳門發展社會企業的基礎條件、現實困境，探討社會企業在澳門發展的策略選擇。一、社會創新：探索中的社會企業實踐說到“社會企業”，對於澳門人來說，或許會感到陌生。其實，即使是在公認為社會企業較為發達的英國，“社會企業”同樣是一個新鮮而陌生的辭彙。因為與許多事物一樣，社會企業的實踐與理論並非總是同步發展，相互間卻存在著嚴重脫節現象。作為一個辭彙或抽象化概念，“社會企業”可謂相當年少。有人考察，社會企業（SocialEnterprise）概念首次出現在1998年，是由法國經濟學家蒂埃里•讓泰提出的2。事實上，在此之前，經濟合作與發展組織（OECD）於1994年發表的一份報告已經使用“社會企業”概念來描述那些既利用市場資源又利用非市場資源以使低技術工人重返工作崗位的組織*“本文系理工學院科研項目《澳門公共行政案例研究》（批准號RP/ESAP-1/2008）的成果之一”。**澳門理工學院公共行政學課程副教授。1.《中華人民共和國澳門特別行政區政府二零零九年財政年度施政報告》，第19頁。2.《透視社會企業：中國與英國的經驗》，第52頁。http://www.britishcouncil.org.cn
6了。1996年，該組織的“歐洲對社會排擠的新回答”項目組織網絡（EMES）進一步對社會企業概念作出認定。3如此看來，在人類正在使用的辭彙海洋裏，“社會企業”一詞確實相當年輕。然而，對於那些深具歷史知識的人來說，在接觸與使用“社會企業”概念時，出現某種似曾相識或久別重逢的感覺，也沒必要訝異。實際上，作為一項社會實踐，社會企業歷史悠久而內涵豐富，它承載著人類追求平等與均富的夢想，也並非是甚麼“消失的古老傳說”。因為近代以來類似的社會實踐無論中外未曾停歇，合作社就是其典型形式之一，至今猶然。從1824年英國人歐文（RobertOwen）在美國印第安那州創辦的“新和諧公社”到後來被國際合作社聯盟樹立為合作社榜樣的“羅虛代爾公平先鋒社”（RochdaleEquitablePioneers，1844年由英格蘭西部的蘭開夏郡羅虛代爾鎮的28名紡織工人用自己節省的工錢創辦起來的小型消費合作社），形式多樣的農業合作社、濟貧合作社、住房合作社、加工銷售合作社、信貸合作社等在西方資本主義國家屢有實踐，並影響到東方，20世紀發生於中國的“工合運動”4，以至後來的合作化運動或多或少受到它的啟發與影響。至於由政府或非贏利團體提供的不以營利為目的的各種福利服務與培訓服務項目（活動）也並非始於今時今日。由此可見，作為社會實踐活動，社會企業或准社會企業始終以不同形式存在著，而不同的時代它也具有不同的形式。從歷史看，儘管社會企業源遠流長，但似乎從來未能夠發展成為一種佔主導地位的社會組織或經濟組織形式。反而，它總是每每在社會經濟遇到困難或者危機的時候受到社會重視，也時不時地閃現在那些批判資本主義經濟罪惡的憤世嫉俗的著作之中。因此，就不難理解，何以會在今時今日當美國金融海嘯引起的經濟危機重新席捲全球時它又再次進入世人的視野了。不管是否巧合，英國是公認的資本主義原鄉，恰恰也是社會企業較發達的國家。從早期的試驗性合作社組織到如今的社會企業，英3.時立榮：“轉型與整合：社會企業的性質、構成與發展”，載《人文雜誌》2007年第4期，第183-184頁。4.朱健：《工合歷程》，北京：金城出版社，1997年。
7國擁有極其豐富的實踐形式5。而社會企業之所以在英國從20世紀80年代開始重新受到追捧，理論背景上，可以看作是安東尼•吉登斯（AnthonyGiddens）倡導的“第三條道路”理論的現實注腳。如果說早期的合作社是對自由資本主義貪婪性擴張的消極反抗，那麼，現今的社會企業則顯然潛藏著矯正福利制度社會後果的野心，它企圖通過“變福利為工作”，把個人責任與工作福利相結合，從而令福利制度擺脫現實困境。說到底，社會企業仍然是緩解危機的產物，也正是在這個意義上，它被賦予了“社會創新”的使命。之所以說社會企業是一種社會創新，乃因為它可以在政府失靈與市場失靈的領域承擔社會救補功能。從提供的產品與服務類型看，社會企業往往提供那些贏利型企業不願提供或達不到市場利潤水平的產品與服務。而政府在提供公共產品與公共服務時因其採取綜位取向，難以照顧到差別性需求，且不注重成本效益比。因此，那些政府可以讓渡出來，而市場又不願意進入的具有半公共產品性質的服務領域，正是社會企業施展抱負一顯身手的空間。從滿足社會需求來看，社會企業何嘗不是一種社會創新？！如果聯繫其不同於一般市場企業與政府的運營模式，無疑更能彰顯其創新特質。與社會企業形式的多樣性相同，社會企業的定義也是多種多樣的。然而，共同的定義傾向在於從運營上如何使其與市場企業及公益組織相區別。與市場企業相比，二者區別不在於是否贏利，而在於如何處分贏利，社會企業的贏利不可以像市場企業那樣直接分配給股東，而是投資於企業本身，追求利潤最大化不是社會企業的目標，因此，與市場企業的自利性不同，社會企業具有公益性特徵。然而，與純粹的公益組織（如慈善團體）相比，二者區別不在於目標上是否追求公益，而在於運行模式的不同。如果說公益團體以接受捐贈或公共資源的輸入來提供服務的話，那麼，社會企業則以市場企業的運營模式，通過經營性活動獲取收入，藉以維持自身生存與發展。三者之間的區別可參見表1所示。5.據2005年的統計資料顯示，英國共有社會企業5.5萬家，從業人員達到47.5萬人，年營業額約為270萬億英鎊，佔全部GDP的1%。歐盟一項統計指出，目前“形式上屬商業，本質上屬非營利的社會企業”提供了880萬個工作機會，佔到15個老成員國授薪工作機會的8%。
8表1社會企業與市場企業、公益團體之區別組織形態動機與目標運行方式資本來源勞動力來源物資來源受益者支付市場企業自我利益訴求，市場驅動，實現經濟價值經營性按市場利率取得資本按市場水準支付報酬按市場價格獲得按市場價格支付社會企業混合動機，使命和市場驅動，實現社會和經濟價值公益性+經營性按低於市場利率取得資本，或捐款和按市場利率取得資本的混合按低於市場水準支付報酬，或志願者和付酬員工的結合按折扣價格獲得或捐贈與按市場價格獲得相結合按補貼價格支付，或零支付與按市場價格支付結合公益團體追求社會利益，社會使命驅動，實現社會價值公益性捐贈與補助志願者捐贈零支付資料來源：《21世紀商業評論》第17期，第110頁。從表1可知，相對於傳統的市場企業與公益組織來說，社會企業確實具有混合創新的性質。它位於公益團體與市場企業之間，兼具經營性和公益性的雙重特徵，它是以商業運作來實現社會價值，或者說為社會目標尋求商業解決方案。如果稱其為“公益企業”亦未嘗不可。典型的例子莫過於小額貸款的創始人、2006年度諾貝爾和平獎得主穆罕默德•尤努斯（MuhammadYunus）在孟加拉創辦的“鄉村銀行”（GrameenBank，格萊瑉銀行）6，一個用商業方式運作的旨在促進公益目標（反貧困）的社會企業。作為公益企業，社會企業似乎與弱勢群體或地區存在著某種親緣性關聯。從傳統的社會企業活動的優勢領域——社會服務與社會福利到回應社會新需求的教育、環境等領域，社會企業的就業主體與服務對象多以弱勢群體為主。資料顯示，在歐洲，社會企業往往承擔著失業培訓與再就業的功能，其中發展較好的社會企業中，有一些是活躍在被剝奪地區從事重建工作的，著名案例有英格蘭西北部坎布亞郡懷特港（Whitehaven）的重建是由WDC（WhitehavenDevelopment6.穆罕默德•尤努斯（MuhammadYunus）著：《窮人的銀行家》，吳士宏譯，北京：三聯書店，2006年。
9Company，懷特港發展公司）與WCT（WhitehavenCommunityTrust，懷特公益信託）兩家社會企業共同推動的。正因此，在政府看來，社會企業的功能不單僅限於它可以提供社會需要的產品與服務，更值得鼓勵與推崇的是它通過安排劣勢群體的就業而兼顧到該群體的福利與尊嚴，使之融入社會，從而展現了創造社會資本、增強社會關懷、重建社會網絡與擴大公民參與的工具性價值。二、澳門發展社會企業的契機與基礎條件社會企業的創新實踐與公益功能，使之非常容易受到政府部門的關注，尤其是政府意圖衝破“福利僵局”又或是面對經濟衰退而引發的嚴峻就業形勢時，社會企業往往會作為替代性解決方案之一而進入政府視野。非但歐美，也不獨是澳門，大陸地區與香港的政府部門亦於近期不約而同地關注起社會企業問題，甚至制定相應的政策來推動社會企業的發展。從社會企業興起的背景來看，即使全球性金融危機引發的全面性經濟衰退幸未降臨澳門，然而，不可否認的是週邊經濟環境的轉變已經開始影響澳門經濟。進入2008年下半年以來，連年跳躍性增長的博彩業發展勢頭開始逆轉，博彩企業的營收狀況轉差。11月，金沙集團宣佈因資金問題而暫停澳門金光大道的第五、六號地段發展計劃，即時影響到11000名建築工人。對於其中的2000名本地工人，儘管公司表示會協助調配到其他地盤工作，但若有關地盤因未必可全數吸納，屆時難免出現裁退的情況7。就在金沙集團宣佈暫停部分在建項目不久，另一家博企——皇冠酒店也開始實施所謂的“四選一”方案8，要求員工自願減薪。有分析指，進入2009年澳門或會出現裁員潮，包括中小企業。儘管澳門人力資源存在總量不足，然而，受限於勞動力素質，結構性失業在澳門一直存在，並成為困擾政府的社會問題。7.“金沙炒九千外僱力留澳工”，《澳門日報》2008年11月14日。8.“四選一”方案是指該公司現職員工可以在下列四項措施中選擇其中一項：1、每月多放2天無薪假；2、每月多放4天無薪假；3、停薪留職；4、上3天班及讀4天書。實際上，即變相減薪。“皇冠四選一多揀兩日無薪假”，《澳門日報》2008年11月18日。
10經濟環境的轉變使原本在博彩經營權開放後得到舒緩的就業問題再次成為政府施政的重要政策議題。然而，解決失業問題所慣用的“救濟＋培訓”對策，過往實踐已經證明效果有限，且政府每每陷於被動。辯證地看，原有的失業應對機制面臨挑戰之時也正是創新措施的孕育之時，因此，換個角度看，對於澳門來說，未嘗不是發展社會企業的有利時機。實際上，澳門發展社會企業不但面臨著難得的歷史機遇，而且擁有得天獨厚的基礎與條件。首先，澳門民間社團數量眾多，且因葡治時代公共物品供給的“政府缺位”而導致民間社團發展出“擬政府化”功能9，至今仍然在教育、醫療、社會服務等諸多領域發揮作用。可以說，民間社團具有長期的公益實踐，累積了相當的經驗。儘管社會企業的舉辦主體是多元化的，未必全部交給民間社團包辦，然而，既有實踐表明，民間組織從來就是興辦社會企業的主導力量。因此，為數眾多的經驗豐富的民間社團應該成為澳門發展社會企業的積極推動者與主要承辦者。其次，澳門產業結構獨特，它是以博彩旅遊業為龍頭，以服務業為主體的。應當說，旅遊服務業佔主導地位的產業結構是較適合發展社會企業的，因為社會企業的行業分佈雖然極其廣泛，但是，從集中程度看，商業、服務業、運輸業、醫療護理業、房產租賃業、社區服務業是社會企業分佈較為集中的行業。之所以社會企業集中於這些行業，是因為行業本身所要求的技術程度不高，適合吸納低技術水平與簡單技能就業者。可見，澳門現有的產業結構、城市類型與人力資源狀況是較為適合社會企業的生存與發展的。再次，澳門的和諧型社會文化可以成為發展社會企業的價值支撐。與其他社會組織一樣，社會企業不是孤立的，它需要得到賴以生存的環境支持，其中，社會文化價值的支撐是不可缺少的。澳門社會的兩大特質——中西文化交匯與傳統的熟人社會——造就了澳門獨有的社會文化性格：憐憫慈善的道德精神與和諧容忍的社會風氣。而社會企業是以實現社會責任與社會目標為使命，因此，崇尚人文關懷較之於標榜競爭至上的社會文化顯然更加契合社會企業的發展。9.參見拙著：《轉型時期澳門社團研究——多元社會中法團主義體制解析》，廣州：廣東人民出版社，2004年。
11從組織基礎、產業結構到文化習性，澳門已經具備社會企業發展的基本條件，甚至是獨特優勢。那麼，是否意味著社會企業在澳門必定可以取得成功呢？答案仍然是不確定的，因為成功與否還視乎澳門社會是否具有使優勢條件轉化為實踐的能力。三、破解澳門發展社會企業的現實困境社會企業在西方發展的既有實踐表明，社會企業要想取得成功還必須突破從人才、資金到社會觀念乃至法律、政策等諸多方面的困境。而在澳門，儘管具備社會企業發展的環境與優勢，可同樣面臨著不少現實與可能的困境。首先是人才困境。與市場企業一樣，社會企業同樣需要優秀的創業與管理人才，社會企業對社會企業家的渴求甚至比市場企業更顯著。事實上，發達的市場經濟社會都存在成熟的職業經理人市場，以及培養企業管理人的機制，比較起來，社會企業家的培養與遴選機制遠未形成，而社會企業對管理人技能的需求絲毫不比市場企業低，甚至某些方面的要求更加特殊。勿庸諱言，與其他地區相比，澳門的管理人才總量與結構均無優勢可言，澳門同樣缺乏社會企業家的養成機制。而社會企業作為實踐中的社會創新，加上社企員工的特殊性，就要求企業家具有創新的思維與不凡的經營能力，同時，社會企業的目標與使命還要求社會企業家具有奉獻精神與道義人格。因此，更增加了為發展社會企業而找到合格與優秀的社會企業家之難度。除了社會企業家外，社會企業的生存與發展也離不開其他相關類別的優秀人才，如技術人才與管理人才，而社會企業的公益性質限制了它很難像市場企業那樣依靠高額薪金作為招攬手段，因此，如何吸引、凝聚一批具創新精神且樂於奉獻的技術骨幹與管理精英同樣是社會企業創業以及持續發展面臨的重大挑戰。儘管對於社會企業的管理人才可以採取境外招聘，但是，如果完全使用境外人才來管理澳門社會企業，可能會出現如同現在的博企遇到的內部員工間利益與文化紛爭現象，因此，社企管理人才來源仍應以澳門本地為主，而以境外為輔。
12其次是法律困境。社會企業究竟是企業，還是慈善組織？類似的問題並不純粹歸屬於理論範圍，如果社會企業投入運營，就需要合法的身份與地位，而社會企業的合法地位則必須從法律上得到明確說明。從澳門現有法律看，企業、社團與財團都由《商法典》、《民法典》等法律賦予相應的法律地位，而顯然對於社會企業尚未有明確的法律規範。社會企業的邊緣、模糊性質，以及形式上的千差萬別，可否能夠做到單獨立法？抑或通過增補或修訂法律條文等方法使社會企業適用現有的《商法典》以及包括會計制度在內的其他相關法律呢？如果社會企業的法律需求問題不能夠得到及時地回應，社會企業在起步階段就可能會遇到諸多障礙，更不用說它的持續發展了。相應地，如果缺乏法律規範，社會企業的監管又如何進行，難道社會企業無須監督，可任其自律仍可蓬勃興旺嗎？再次是政策困境。儘管特區政府對社會企業發展所釋放出的政策取態相當積極而正面，令人鼓舞，然而，從施政構想到實際操作尚須經歷政策轉換。如何制訂促進社會企業發展的具體政策，對於政府來說，並非那麼簡單。縱覽全球，即使在社會企業較為發達的英國，政府制訂社會企業政策可謂相當謹慎。不是說政府消極對待社會企業的發展，而實在是需要顧及相關政策的社會影響，尤其是相關的扶持政策如何避免社會爭議。如，在稅收優惠方面，社會企業既然具有公益性質，是否可以像慈善組織那樣給予免稅資格？而在免除商業活動收入的稅務責任方面，社會認識並非沒有分歧。再比如，在政府採購方面，因為社會企業的公益性質，所以，政府部門傾向於在政府採購上實行向社會企業傾斜的政策。然而，政府此一行為可能涉嫌違反相關公平競爭原則的法律，甚至有違世界貿易組織（WTO）政府採購協議的條款。再說，政府採購如果採取公開競價投標的方式，實際經驗表明，在產品與服務的品質、價格等方面，社會企業與私人企業相比並無明顯優勢。如果不採取公開競價投標方式，既顯失公平，且存在以高價購買低質服務的風險。至於由政府直接投資社會企業，再以社會企業身份參與產品與服務市場競爭，則可能會被指為公然破壞市場法則。而政府對社會企業的過度“關懷”與保護，可能導致社會企業對政府的依賴，結果適得其反，反而削弱了社會企業的競爭力。
13四、連鎖化社區企業：興辦社會企業的策略選擇與社會企業面臨的機遇與風險相一致，既有的各國（地）社會企業實踐，有失敗的例證，也有成功的典型。那麼，特區政府提出的興辦社會企業之設想能否順利地轉化為成功的實踐，除了各種條件及影響因素的配合外，選擇契合澳門實際的實施方案，尤其是初始階段的設計，顯然是極為重要的。（一）以就業為導向：社會企業政策目標的定位。如前所述，儘管社會企業的形式千差萬別，而實現社會利益卻是所有社會企業的共同目標。當然，共同目標的一致並不意味著興辦社會企業的具體目標也是相同的，實際上，人們正是從社會企業具體目標的差異來區別社會企業的層次。西方社會企業發展的經驗顯示，初始階段的社會企業往往是以就業為導向的，屬於非正規就業組織，直接目標就是著眼於向劣勢就業群體提供工作崗位，使他們可以從勞動中獲得福利，以就業替代保障。與以創新為導向的社會企業不同，就業導向的社會企業既以弱勢群體的就業為工作目標，那麼，在活動領域與經營範圍上，難免會在一定程度上受到企業員工素質與能力的限制，因此，該類型的社會企業大量地存在於非技術性社會服務領域。按照特區政府施政報告的初步構思，考慮到澳門博彩業主導的產業結構，以及勞動力群體的整體素質，澳門興辦社會企業的政策目標應該定位於就業導向，而非創新導向。而就業導向的社會企業，無論是直接目標，還是功能效用，乃至價值追求，都與社會保障與社會福利政策相一致，因此，對於特區政府來說，興辦社會企業可以納入社會保障政策體系大範疇，進行統籌規劃與設計。（二）扶持與監督：政府推動社會企業發展的角色。儘管基於社會企業的就業保障功能而可以使其納入到社會保障政策的範疇統籌考慮，但是，社會企業畢竟不是政府福利機構或社會慈善機構，而是依企業模式運作，因此，它需要創業資本，且必須明晰資本所有權。從社會企業的資本來源看，在西方國家，成功的社會企業極少由政府全資擁有，因為社會企業並不等於政府企業。實際上，社會企業的資本來源與籌資管道是多元化的，有來自私人企業的投
14資，也有個人集資成立的，經營資金同樣會從銀行以貸款方式取得。其中，來自於政府的多種形式的資金支持一直存在，且佔有一定的份額，特別是在社會企業發展的初始階段。同樣，在澳門興辦社會企業也離不開政府的資金支持。特區政府已經明確表示，“政府將撥出充足資源”來推動社會企業。問題是政府的資源會以何種方式運用於社會企業。或許簡單而直接的方式就是由政府操辦，但是，過往的實踐證明，政府直接操辦企業從事競爭性服務，不但紊亂市場秩序，而且企業成本高昂，終究難免改革的命運。因此，特區政府可以採納其他地區政府支援社會企業的成熟做法，即由政府以撥款方式成立“社會企業創業（發展）基金”，再以該基金名義通過入股或借款方式向經過遴選的有發展前景的社會企業“輸入”資金。同樣，在社會企業經營過程中，政府可以制訂相關協助政策，如稅務優惠，以及政府採購。鑒於特區政府提出的興辦社會企業之政策目標在於就業，因此，相關協助社會企業發展的政策可以考慮與就業目標相聯繫，比如，以社會企業吸納失業者的數量來配套支持資金或減免稅務的額度，從而鼓勵社會企業聘用就業弱勢群體。值得強調的是，在實踐中，支持社企發展與不干涉社企經營行為，往往被誤解為放任或忽視監督。實際上，社會企業需要支援，也需要監督。社會企業的公益產權特性，較之於私人企業，就更加需要政府與社會監督。如果政府忽視對社會企業的監督，不但可能導致社會企業難以健康發展，同時，對於政府來說，也是一種失責行為。作為社會企業的監督者，在監督內容上，政府以市場與社會管理主體身份可進行外部監督，或者以社會企業出資人身份進行內部監督，通過不同形式的監督，在確保社會企業不偏離經營目標的基礎上，實現社會企業的可持續發展。（三）連鎖型社區企業：發展社會企業的主要形式。社會企業能否生存，並得以持續發展，說到底，並不取決於政府的政策支援或資金投入，而取決於社會企業提供的產品與服務是否為市場與社會所接受。因此，確定興辦何種形式的社會企業，關鍵在於選擇何種產品與服務作為社會企業的經營內容。一般說來，社會企業所提供的產品與服務是市場企業與政府部門不願意或不經濟的項目。
15換言之，社會企業活躍的領域恰是市場失靈與政府失靈的領域。歷史地看，澳葡時代政府公共物品與公共服務的供給缺位導致澳門社會服務與社區建設長期處於滯後與短缺狀態，雖然自進入過渡時期直至回歸以來，政府積極回應社會需求盡力“補課”，社會福利與社會服務嚴重短缺的狀況得到一定程度的緩解，但是，距離高質素生活的要求仍然存在相當差距。另一方面，從未來社會發展看，人們對教育培訓、醫療保健、環境保護等方面的需求將處於持續高成長狀態。而在這些領域，恰恰是社會企業較之於市場企業與政府部門更能發揮其優勢的。因此，對於制訂澳門社會企業發展規劃的特區政府來說，何不展社會企業之所長，補澳門社會之所需呢？具體地說，傳統的社會福利與社會服務，以及發展中的教育培訓與衛生環保的共同消費對象都是社區居民，因此，社區建設始終是各類居民服務的操作平臺與基本依託，也是社會建設的基礎工程。而澳門社區建設的滯後狀態卻是不爭的事實。因此，選擇社區型社會企業作為澳門興辦社會企業的起點較為契合澳門社會的實際需求，也符合特區政府提升居民生活質素的施政目標，相信會得到官方與民間的支持與認可，成功機會較大。至於社區型社會企業的形式可以“社區發展公司”註冊，經營服務範圍主要包括社區建設與社會服務兩個方面。在社區建設方面，配合政府社區發展規劃，開展完善社區功能的社區設施建設與整修工程，美化社區環境。在社區服務方面，凡是社區居民物質生活與精神生活需要的各類社會服務都可以提供，範圍涵蓋社區文化、社區衛生、社區治安、社區環境、社區福利等服務項目。配合多樣化服務的需要，企業形式亦以多樣化為宜，如社區超市、社區食店、老人中心、社區學校、保安公司、維修公司、幼兒託管所、健康諮詢室等等，可以承接政府、企業（包括大型博彩公司）或社團單位的委託經營業務，也可有針對性地向居民提供個性化服務，社區內不同形式企業以社區為中心組合成綜合性社區發展公司，再由不同社區發展公司聯結成全澳性“社區發展總公司”，以連鎖化方式進行規模經營，最終形成覆蓋澳門的經營服務網絡。當然，社會企業的成功，除了充足的資本、優秀的企業家，以及扶持性政策投入等硬體條件外，還需要加強社會各界對發展社會企業
16的認識。因此，特區政府可以與民間組織共同舉辦一些旨在推廣社會企業的活動，提高社會企業的社會認知程度，消除社會對發展社會企業的疑慮，優化社會企業的發展環境，使社會企業與市場企業各得其所，相得益彰，發展社會企業與強化市場企業社會責任同步推進，共同推動澳門的和諧、穩定與持續發展。總之，作為一種被賦予了社會創新使命，甚至寄託了某種社會理想的組織形式，社會企業始終處於不斷的探索與實踐過程之中，而在澳門發展社會企業，雖然是政府因應經濟減速可能引起的社會就業問題的回應性政策，其實，在組織基礎、產業結構與社會文化方面，澳門具備發展社會企業的條件與優勢，同時也應該看到，在社企經營管理與技術人才、法律規範與政策等方面還存在著諸多困境或空白，因此，選擇以連鎖型社區企業的形式作為澳門興辦社會企業的起點，穩步推動社會企業在澳門的生長與可持續發展。
17《行政》第二十二卷，總第八十三期，2009No.1，17—31論查封優先權──澳門民法典第812條的啟示李磊明*澳門民法典中，第812條規定了因查封而生之優先權。此等優先權人具有優先於任何在查封前未有物權擔保之債權人受償之權利。而且如被執行人之財產已先被假扣押，則因查封而生之優先權，其效力即提前在假扣押日產生。該項制度極具特色，而且，對內地的法制建設而言，也頗有借鑒意見。因為查封債權人給予特別保護問題，不僅立法上尚未涉及，就學理討論看，有關研究成果也都比較少。筆者不惴簡陋，提出自己的看法。一、關於查封債權人權利的學說債權人是否因查封獲得優先權，學說上一向有兩種對立的觀點――優先主義與平均主義，而折衷於兩者之間的是群團優先主義或稱集團執行主義（集團執行主義）。1優先主義係基於債權人努力行使其權利而應獎勵的法律思想。2我們知道，法院作出查封的裁定，在保全查封時，以債權人提出申請，提供擔保並提供待查封物的若干具體情況為基本條件。在執行查封中，也往往以申請執行人提供可供執行的財產（包括財產線索）為前提。為了尋找債務人可供保全或執行的財產，債權人無不從人力、財力上多有支出。有鑒於此，對此類最早申請查封的債權人確有提供特別保護的合理性。優先主義的基本內容正是對先申請的債權人，承認其對執行標的物有查封優先權。除澳門*澳門科技大學博士1.關於集團執行主義，請參見〔日〕我妻榮等編：《新法律學辭典》，董璠輿譯，中國政法大學1991年版，第453頁以及駱永家：《民事法研究》（第二冊），國立臺灣大學法學叢書編輯委員會編輯，第170至第171頁，1995年。2.張登科：《強制執行法》，第231頁。自版，1996年印刷。
18民法典外，因為眾所周知的原因，葡萄牙民法典以及曾經作為葡國仿效對象的德國也同樣採納優先主義。在德國，經查封動產或債權後，債權人於標的物上取得質權（Pfändungspfandrecht，§804ZPO），優先於一般債權人而受清償。即使債務人破產，也不例外。3數債權人就同一標的物申請查封的，則依查封先後決定質權的優先次序。而查封不動產，則可為強制抵押權登記（強制抵押權Zwangshypothek，§867ZPO），並依登記的先後決定優先權的次序。4在假扣押時則有假扣押抵押權（Arresthypothek§932ZPO）。與大陸法系的德國不同，英國僅在強制執行程序上承認債權人按查封執行的時間先後而享有優先受償權，對查封的標的物並不賦予物權。5平均主義係基於債權人平等的原則以及債權人共同分擔損失的法律思想。6平均主義否認查封產生優先受償的效力，並以參與分配為其標誌。平均主義為法國和我國臺灣地區等所採用。7依此主義，不問債權人申請的先後順序，均按其債權額的比率，從執行標的物或其變價價金中平等地獲得分配。8值得注意的是法國法的立法實踐。雖然民法典第2093條被認為屬於平均主義的產物，但法國法僅僅在動產上執行平等主義比較徹底，而對於債權的強制執行和不動產的強制執行，則並未完全適用該原3.按照《德國支付不能法》第50條第1款，“債權人對支付不能財團中的一個標的物享有意定質權、享有因扣押而取得的質權或享有法定質權的，對於主債權、利息和費用，其依第166條至第173條有權由該質權的物別除受償。”參見《德國支付不能法》（外國法典譯叢），杜景林、盧諶譯，法律出版社，第28頁，2002年。原德國破產法第48條，參見劉漢富譯《德國破產法》（1994年10月5日通過/1999年1月1日生效），載王保樹主編：《商事法論集》（第5卷）第48頁。4.關於這種強制抵押權問題的詳情，請參見〔德〕鮑爾、施蒂爾納：《德國物權法》（下冊），申衛星、王洪亮譯，法律出版社，第66頁注釋3，2006年版。5.常怡主編：《比較民事訴訟法》，中國政法大學出版社，第794頁，2002年。6.張登科：《強制執行法》，第299頁，自行出版，1996年印刷。7.1975年法律修正前採用。參見楊與齡編著：《強制執行法論最新修正》，中國政法大學出版社，第21頁，2002年。8.駱永家：《民事法研究》（第二冊）第170至171頁，國立臺灣大學法學叢書編輯委員會編輯，1995年。
19則。尤其是對不動產，法國法上有裁判上的抵押權制度（hypothèquejudiciaire，民法典第2123條），這相當於德國訴訟法上的強制抵押權制度。9群團優先主義為瑞士法所採用。依群團主義，以最初申請查封的債權人及在一定期間內（瑞士法原則上為查封後三十日內）參加到執行程序的其他債權人為第一群團，再以其後申請查封的債權人及於一定期內參加到執行程序的其他債權人為第二以下的群團。群團優先主義承認第一群團各債權人相對於第二群團有優先權，而在群團內部，各債權人則地位平等。10優先主義與平均主義各有其長，一方的長處正是另一方的短處。一方面優先主義側重照顧最初申請債權人的利益，卻以犧牲債權人平等的原則為代價。“並且在程序上形成其他債權人重複申請，多次分配的拖累現象”。11另一方面，因平均主義不能激勵債權人及時行使自己的權利，因此形成另一種類型的程序拖拉，並相應地出現了另一種形式的不平等，即先申請保全或執行者雖然為此比其他債權人付出更多的費用和精力，卻沒有得到比其他債權人更多的實際利益。至於群團優先主義，純係走中庸之道，實際運行上也甚為不便。第一群團與第二群團間，期間長短也難確定。如期間太長，因大部分債權人可能於第一群團內均已參加分配，其結果則與平均主義無異。反之，則無異於優先主義。12二、內地法上的查封效果分析之一──法律上無優先權內地《民事訴訟法》沒有規定申請查封的債權人取得優先權。但按照法釋〔1998〕15號司法解釋13第88條第1款，多份生效法律文書確9.關於法國法這方面的更進一步的論述，請參閱《法國民法典（下冊）》，羅結珍譯，法律出版社，第1538頁，2005年（第二節裁判上的抵押權）中的解釋。10.駱永家：《民事法研究》（第二冊）第170至第171頁，國立臺灣大學法學叢書編輯委員會編輯，1995年。11.馬原等：《〈民事訴訟法適用意見〉釋疑》，中國檢察出版社，第198頁，1994年。12.張登科：《強制執行法》，自行出版，第233頁，1996年印刷。13.即1998年的最高人民法院《關於人民法院執行工作若干問題的規定（試行）》。
20定金錢給付內容的多個債權人分別對同一被執行人申請執行，各債權人對執行標的物均無擔保物權的，按照執行法院採取執行措施的先後順序受償。關於前述司法解釋是否賦予查封債務人以優先權，解釋上一直有爭論。一種觀點認為上述規定表明申請查封的債權人有優先受償權。14而另一種觀點則認為我國現行立法採平等原則，並未賦予債權人優先權。15筆者認為，內地現行法上並無規定最先申請查封的債權人有優先受償權。因為從立法層面看，強制執行旨在保護個別債權人的利益，所以貫徹效率優先原則。所謂查封產生之優先效果，即“按照執行法院採取執行措施的先後順序受償”也就只是程序法意義上的，屬於程序性權利。此點於澳門民法典第812條構成根本性的差別。查封產生的這一優先效果受到參與分配和破產制度的制約，查封不可能產生實體法意義上的優先權。按照法釋〔1998〕15號司法解釋第96條，被執行人為企業法人，未經清理或清算而撤銷、註銷或歇業，其財產不足以清償全部債務的，應當參照本規定90條至95條的規定，對各債權人的債權按比例清償。第89條還規定，被執行人為企業法人，其財產不足清償全部債務的，可告知當事人依法申請被執行人破產。最高法院法發〔1992〕22號司法解釋16第276條也規定，執行中，具有企業法人資格的被執行人不能清償到期債務，根據債權人或者債務人申請，人民法院可以依法宣告被執行人破產。最高法院法複〔1993〕9號司法解釋17則更明確地指出，根據《企業破產法》（試行）關於“人民法院受理破產案件後，對債務人財產的其他民事執行程序均應中止”的規定，以破產案件的債務人為被執行人的執行案14.由最高法院組織進行的一項民事訴訟法調研，其調研報告指出：“查封行為的實施具有創設優先權的效力”。見李國光主編：《民事訴訟程序改革報告》，法律出版社，第366頁，2003年。15.常怡、崔婕：《民事強制執行立法研究》，載田平安主編《民事訴訟程序改革熱點問題研究》中國檢察出版社，第515頁，2001年。江偉主編：《中國民事訴訟法專論》，中國政法大學出版社，第293頁，1998年。16.《關於適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》。17.《關於人民法院受理破產案件後對以破產案件的債務人為被執行人的執行案件均應中止執行的批復》，載最高人民法院研究室編：《司法手冊》（第十輯），人民法院出版社，第580頁，1995年。
21件，執行法院雖對該債務人的財產已決定採取或者已經採取了凍結、扣留、查封或扣押等財產保全措施或者執行措施的，仍屬於未執行財產，均應當依法中止執行。執行程序中止後，該執行案件的債權人，可憑生效的法律文書向受理破產案件的法院申報債權。如果受理破產案件的法院裁定宣告債務人（被執行人）破產，被中止執行的財產應當作為破產財產；如果破產案件審理終結，債務人不被宣告破產，被中止的執行程序可恢復進行。最高法院法釋〔2002〕23號司法解釋18第三十六條，破產宣告後，破產企業的財產在其他民事訴訟程序中被查封、扣押、凍結的，受理破產案件的法院應當立即通知採取查封、扣押、凍結措施的法院予以解除，並向受理破產案件的法院辦理移交手續；第六十八條規定，債務人的財產被採取民事訴訟執行措施的，在受理破產案件後尚未執行的或者未執行完畢的剩餘部分，在該企業被宣告破產後列入破產財產。結合上述司法解釋，顯然，採取執行措施的先後順序與受償順序並非同一概念，兩者不應等同視之。因為當被執行人的財產不足以清償全部債務時，申請查封債權人的受償順序將與嗣後查封的債權人或未採取查封措施的債權人處於同一順位。因此，司法實踐中人們一般認為，現行法上的查封僅具有使申請查封的債權人取得有限優先權或相對優先權的效果。所謂有限或相對，指的是優先權的存續時間有一定限制，即優先權的行使以個別執行的存續為限。當就債務人的全部財產為概括執行時（包括破產和參與分配發生時），優先受償權歸於消滅。19顯然，這種優先權徒有其名，在權利性質上，無法與澳門法上的查封優先權以及德國法上的查封質權相提並論。在德國法上，享有查封質權的債權人，在債務人破產後，有權就質物別除而受清償。20而中國內地的查封優先權，是債務人的財產足以清償全部債務時，為維18.即最高人民法院《關於審理企業破產案件若干問題的規定》。19.關於查封取得有限優先權，最高法院執行辦黃金龍法官、北京市高級法院劉文濤法官等人持此觀點。參見黃金龍：《制定民事強制執行法的指導思想和主要內容》，載《人民司法》2001年第9期以及劉文濤：《判決優先權問題的研究》，載沈德詠主編：《強制執行法起草與論證》（第一冊），中國法制出版社，2002年。關於相對優先權，請參閱拙文《論查封的法律效力》，載《中外法學》1998年第1期。20.§50InsO-AbgesonderteBefriedigungderPfandgläubiger
22護執法秩序所作的一種安排，其本意僅是先採取查封措施的法院具有處理被查封財產的許可權。21顯然，對當事人而言，查封不可能有創設實體性權利的效力（本文所指的是擔保物權意義上的優先權），因而所謂的優先權也就不可能具有實體性權利上的排他性特徵。三、現行法上的查封效果分析之二──事實上享有優先權我國立法雖未賦予申請查封的債權人以優先權受償的權利，但因各法律制度間的協調性較差等原因，申請查封債權人常常事實上又享有優先權。（一）參與分配的適用範圍有限企業法人參與分配參照法釋〔1998〕15號司法解釋第90條執行。按照該規定，被執行人的全部或主要財產已被一個法院因執行確定金錢給付的生效法律文書而查封、扣押或凍結，無其他財產可供執行或其他財產不足清償全部債務的，在被執行人的財產被執行完畢前，對該被執行人已經取得金錢債權執行依據的其他債權人可以申請對該被執行人的財產參與分配。從參與分配的法律構成看，參與分配的適用範圍非常有限。首先，參與分配僅限於企業法人未經清理或清算而撤銷、註銷或歇業，不具備這一條件，其財產又不足以清償全部債務的，參與分配程序實際上並不能有效地發動。而且甚麼是未經清理或清算而撤銷？甚麼是歇業？也常有疑問。其次，參與分配僅限於對該被執行人已經取得金錢債權執行依據的其他債權人。關於執行依據，因內地《民事訴訟法》第201條的措辭是“發生法律效力的”，因此，學者們沒有使用大陸法系各國經常採21.參見李仕春博士專著：《民事保全程序研究》，中國法制出版社，第240頁，2005年。
23用的終局執行名義的提法，而是將執行依據定義為“當事人據以申請執行和法院據以採取執行措施的生效法律文書。22與《適用民事訴訟法意見》第297條相比，法釋〔1998〕15號司法解釋第90條“縮小了可申請參與分配的債權人的範圍”，排除了“已經起訴的債權人”申請參與分配的權利。23第三，執行迅速是各國強制執行法律的重要原則。強制執行法不可能為了追求公平分配而無限拖延執行過程。24中國也不例外，申請參與分配必須在被執行人的財產被執行完畢前提出。最高法院法發〔1992〕22號司法解釋第298條第2款則解釋為“被執行人的財產被清償前提出”。由於規定了參與分配的截止期限，這實際上等於賦予在該期限前參與分配的債權人以優先權。第四，就申請參與分配截止期的判斷標準，所謂“執行完畢”或者“被執行人的財產被清償”，其內涵和外延均不明確。25長期以來，司法實踐中這一問題爭議很多。26需要最高法院頻繁地協調，直至專門出臺司法解釋。27第五，參與分配程序的發動以債權人申請為限。但由於法院案件資訊不公開，執行財產的處置情況、其他債權人的債權情況等重要資22.李浩主編：《強制執行法》，廈門大學出版社，第184頁，2004年。23.參閱最高法院黃金龍法官著作：《〈關於人民法院執行工作若干問題的規定（試行）〉》實用解析》，中國法制出版社，第286頁，2000年。24.譚兵主編：《外國民事訴訟制度研究》，法律出版社，第446頁，2003年。25.關於參與分配申請期間的終期，大陸法系的義大利、日本等國規定較為明確，實踐中易於判斷。義大利《民事訴訟法典》第563條規定“在為批准清償而確定的第一次庭審之前”。日本《民事訴訟法》第49條規定由執行法院“在考慮製作財產清償方案所需時間的基礎上，決定提出分配要求的終期”。26.參見吳合振法官主編的《企業破產清算》，人民法院出版社，第268頁，2002年。27.最高人民法院《關於山西省太原市中級人民法院執行深圳市羅湖對外經濟發展公司房產問題的復函》（1996年5月26日法函〔1996〕89號）、最高人民法院《關於新疆石河子地區中級人民法院裁定轉移給石河子八一棉紡織廠的財產不應列入承德市針織二廠破產財產問題的復函》（〔1997〕經他字第23號）、最高人民法院《關於破產案件受理之前已被執行的債務人銀行存款不應列入破產財產問題的復函》（1998年8月19日）、最高人民法院與國土資源部，建設部聯合下發的《規範人民法院執行和國土資源房地產管理部門協助執行若干問題的通知》第27條。
24訊在執行過程中，相對於非本案關係人均是不公開的。債權人在不能正常獲得資訊的情況下，很容易錯過申請的時機。28第六，就“不足清償全部債務”的認定標準而言，審判實踐中也有疑問。楊立新先生提出的是資不抵債說，即在扣除被執行人可供執行的財產後，被執行人的全部財產總額小於債務總額。而且再也沒有其他任何財產。而實務部門人士則主張所謂“主觀標準”說。“主觀標準”，即法院只需審查申請參與分配人提供的被執行人不能清償其債務的表面證據，如債權人向有關法院申請執行後是否通過對被執行人的其他財產獲得清償，在債權人的請求履行下，債務人對於到期債務，是否有持續的不能清償的客觀狀態，債務人是否明示或默示其不能償還債務，是否有相反證據證明債務人能夠清償到期債務等。因審查標準的差異，不同法院之間、甚至同一法院不同法官之間，對本要件的把握存在極大差異。從而影響參與分配程序的成功發動。（二）破產申請難以被管轄法院受理對破產而言，由於受理條件非常苛刻，而且許多條件與債務人的財產狀況並無關係29，因此，破產申請無法受理成為常見的現象。上述情況表明，有的案件既不符合參與分配的條件，也不符合破產受理的條件。這樣一來，參與分配也好，破產也好，均無法有效阻止先申請採取查封措施者先行接受清償。先行申請查封的債權人事實上能夠優先受償。這一立法者始料不及的問題還成為實踐中頻繁出現搶先查封事件的內在動因之一。四、關於立法方面的啟示內地現行法未規定債權人因查封獲得優先權，筆者認為這種狀況應當改進。應明定在一定條件下，債權人因查封獲得優先權。28.羅魏斌：《論我國現行執行分配制度的局限性以及法院依職權啟動執行分配的現實意義》，下載自珠海市香洲區人民法院網站。29.例如職工安置方案是否落實，是否存在非法集資未處理等情況。某省高級法院甚至發文要求破產債權額和職工人數達到一定標準的申請需報請上級法院審批。
25（一）賦予申請查封債權人以優先權的實益1.在更高層次上實現社會公平只要債務人的企業主體資格存續一天，其經營活動或其他為民事行為，將隨時造成責任財產的減損。對先申請查封債權人而言，因為強制執行制度本身的局限性以及審判管理水準不高等原因，不賦予優先權的話，先申請查封者的利益常易受損。例如財產變現過程的制約。申請查封時，本來債務人的財產還足夠清償全部債務，但財產變現過程拖了很長時間，債務人財產狀況惡化，導致先申請查封的債權人被迫與後來的債權人按比例接受清償。又比如執行和解制度的制約，也蘊含類似風險。導致債權人好心無好報。因此，參與分配並未真正實現社會公平，而賦予優先權則在更高層次上實現社會公平。這既是優先主義的正當性所在，也是賦予債權人以實體法上優先權地位的客觀基礎。2.是否賦予優先權與造假案無關賦予查封債權人以優先權的一個疑慮是助長造假案，導致執行秩序以致於社會秩序混亂。30筆者認為從審判實踐反映的情況看，無論採優先主義，還是平等主義（參與分配），都可能出現此類問題。正如有業界同仁正確闡述過的那樣，參與分配制度“在一定程度上助長了地方保護主義和債權人與債務人互相勾結損害其他債權人合法權益之風，容易導致債權人偽造債權或者執行依據，以假債權、假法律文書分配被執行人的財產，或者是假債權人通過參與分配幫助被執行人轉移財產。”31顯然，是否造假案與是否賦予查封債權人優先權無內在聯繫。（二）各國立法實踐表明，優先主義是世界上主要發達國家和地區的共同選擇，這在相當程度上反映出這一制度安排的合理性以及各30.南京市江甯區法院陶建榮法官反映審判實踐中出現過這樣的問題。參見陶建榮：《凍結和扣押優先權探析》，載《江蘇法制報》2003年7月17日（網路版）。31.何裕剛、李祖豔：《論民事執行中的參與分配制度》，載廣州市黃埔區人民法院網站。
26國處理類似問題的規律性。有關各國立法實踐的情況在本文第一部分已作討論，此處不再贅述。（三）賦予申請查封債權人以優先權不違反債權人平等原則參與分配以立法上不承認查封債權人的優先權為基本前提。但是，參與分配的法律基礎究竟是甚麼，這一基礎是否穩固，卻有待研究。據學者歸納，參與分配制度的實體法基礎是債的共同擔保原則（法國法上稱為一般擔保權利droitdegagegénéral，參見澳門民法典第五章債之一般擔保，第599條以下），即債務人的財產是全體債權人所有債權的共同擔保。所以，債權人對債務人的財產請求民事執行時，其他債權人可以對債務人的同一財產請求執行或者與請求執行的債權人平均受償，以享受法律的平等保護。32正是在這一意義上反對優先主義者認為，賦予申請查封債權人以優先權有違債權人平等原則。33筆者認為，上述觀點恐怕與人們對甚麼是債權人平等原則以及該原則與建立物權關係的聯繫，存在誤解有關。關於債權的相對性及債權平等原則，按照王澤鑒先生的理解，是指特定債權人得向特定債務人請求給付的法律關係，這種法律關係與物權所具得對抗一般不特定人的絕對性不同。而債權平等原則，是指債權無排他的效力，因此數個債權，不論其發生先後，均以同等地位並存。34債權人平等原則的本意當指沒有物權關係時各債權平等，而不是說某項債權成立之時或成立之後不可以通過設定（擔保）物權等手段使債的效力得以補充和加強。按照債的擔保理論，債的擔保關係一旦建立，特定的債權人即可從債務人特定財產價值中優先於其他債權人受償35，稱為所謂“特定財產責任”，從而排除債權平等原則的適用。32.齊樹潔主編：《破產法研究》，廈門大學出版社，第115頁，2004年。33.顏運秋、呂翔玲：《論民事執行程序中的參與分配原則》，載《河北法學》2000年第5期。34.王澤鑒：《債法原理》，中國政法大學出版社，第12頁至第13頁，2003年。35.王利明主編：《民法》，中國人民大學出版社，第436頁，2005年。
27考慮查封優先權的性質類似於擔保物權，我們再就設定擔保物權的條件進行探討。學理上以擔保物權發生的原因為標準，擔保物權可以分為法定擔保物權和意定擔保物權。法定擔保物權是指具備法律規定的條件或者原因而當然發生的擔保物權。意定擔保物權是指依照當事人設定擔保物權的合意而發生的擔保物權。36從意定擔保關係看，影響其成立的事由與本文有關者只是《破產法》第三十一條，即在破產臨界期（法院受理破產申請前一年內），對原來沒有財產擔保的債務提供財產擔保。而且為保障交易安全，這種妨礙擔保關係設定的情形還限僅於“對原來沒有財產擔保的債務提供財產擔保”。從對意定擔保關係的分析可知，擔保物權究竟依甚麼原因發生與是否違反債權人平等原則並無聯繫。因此，可以有把握地認為擔保物權的發生原因不是從立法上直接規定查封債權人以優先權的障礙。最後，從債務人對一般財產的處分權角度考察，我們也可清楚地看到，於當事人自願清償的場合，沒有人會認為違反債權平等原則，先受清償者無效。因為，債務人的責任財產雖為全體債權人的總擔保，但這種擔保並非專為特定債權人而設，因此也不會對債務人的處分權構成影響。（四）取得查封優先權的條件1.破產臨界期不得成立查封優先權上文我們討論了通過設立物權以保障債權實現，與債權平等主義並不矛盾。關鍵是要把握好物權設立的時間。按照《破產法》第31條第3項，在破產臨界期內，不得對原來沒有財產擔保的債務提供財產擔保。而成立擔保物權的原因與此無關，故破產臨界期內，亦不得成立與擔保物權性質和功能類似的查封優先權。這是維護社會公平正義的一項重要制度保障。可能有人會認為查封是公法行為，不應與債務人自願清償的處分混為一談。但筆者認為，民事執行上的查封，係應債權人請求而為，36.梁慧星主編：《中國物權法研究》，法律出版社，第807頁，1998年。
28是債權人實行其債權的方法。雖然被認為是公法行為，但查封是為保護私權，此點並無疑問。因此，在破產臨界期，查封及其後續的強制執行措施引起對債務人財產的處分與債務人自願清償引起的處分，應作同樣的要求。不然的話，任何債權人（尤其是債務人的關聯企業或其他先行瞭解債務人財產狀況惡化的債權人）均可以申請查封，以強制執行的方式，規避《破產法》第31條的要求。從比較法角度看，有關通過強制執行實現私權可能引起的利益失衡問題，德國法早就加以規範。德國民法典第161條第1款、第184條第2款、第353條第2款、第499條以及第883條第2款均提到“以強制執行或者假扣押的方法，或者由破產管理人進行的處分，在法律效力上視同意定處分。值得我國立法時借鑒。2.制度配套問題規定破產臨界期不得成立查封優先權，可能產生的問題是，所謂破產臨界期是事後才可以界定的期間，當強制執行完畢時，就涉及是否需要執行回轉的問題？若答案是肯定的，那麼司法公信力，司法權威將受到極大損害。若答案是否定的，則別有用心者，將利用這一制度，搶先查封，搶先執行，一旦執行完畢，所謂破產臨界期不得成立優先權的制度功能將完全失去作用。筆者認為，要解決上述問題，需要採取措施防止在破產臨界期出現查封及執行完畢的情況。而具體措施，一是健全破產制度，確保符合條件的申請能夠立案，通過及時受理破產申請來阻卻執行；二是改造強制執行制度，建立執行緩衝期。對處於破產申請審查期的，應中止執行；三是為防止對緩衝期的濫用，應嚴格執行關於破產申請審查期間的規定。37第四，對不服破產受理決定的債權人（尤其是可能獲得查封優先權的債權人），要提供必要救濟，例如准其就此提起上訴。37.《破產法》（2006年）第十條規定，人民法院應當自收到破產申請之日起十五日內裁定是否受理。對債權提出異議的，應當自異議期滿之日起十日內裁定是否受理。有特殊情況需要延長前兩款規定的裁定受理期限的，經上一級人民法院批准，可以延長十五日。
29（五）查封優先權成立的時間按照物權法關於物權變動的法理，依非法律行為發生的物權變動，與依法律行為引起的物權變動實行不同的規則。前者不以登記為要件，而以法律規定的事實條件的成就而直接發生效力。38法院裁判是典型的非依法律行為導致物權變動的情形，物權變動從裁判發生法律效力時起算。我國法律過去對此沒有作出規定39，但是司法解釋認可此原則。例如，最高法院早在1996年《關於山西省太原市中級人民法院執行深圳市羅湖對外經濟發展公司房產問題的復函》（1996年5月26日法函〔1996〕89號）中就認定：深圳市羅湖對外經濟發展公司以物抵債給山西省物資貿易中心的廠房，在未經過戶登記前所有權即發生轉移。2004年最高法院在與國土資源部、建設部共同發佈的《關於依法規範人民法院執行和國土資源房地產管理部門協助執行若干問題的通知》（法發〔2004〕5號）第二十七條中再次指出，法院製作的土地使用權、房屋所有權轉移裁定送達權利受讓人時即發生法律效力，人民法院應當明確告知權利受讓人及時到國土資源、房地產管理部門申請土地、房屋權屬變更、轉移登記。國土資源、房地產管理部門依據生效法律文書進行權屬登記時，當事人的土地、房屋權利應當追溯到相關法律文書生效之時。但是對查封裁定而言，實踐中遇到的問題的是，在多家法院先後採取措施的情況下，究竟應如何判斷誰最先查封。考慮地方保護主義的消極影響，我國存在各地法院爭搶查封的問題，最高法院在法釋［2004］15號司法解釋中明確要求查封以登記為准。未經登記者，不得對抗其他法院的查封。40事實上，除了查封外，終局執行也面臨同樣的問題。如此一來，關於強制執行引起的物權變動就出現不同的38.孫憲忠：《物權法基本範疇及主要制度的反思》（下），載《中國法學》1999年第6期以及肖厚國博士的專著《物權變動研究》，法律出版社，第22頁，2002年。39.可喜的是，物權法第二十八條至第三十條中已經就此問題作出規定。40.參見最高人民法院《關於人民法院民事執行中查封、扣押、凍結財產的規定》（法釋［2004］15號）第九條第二款，查封、扣押、凍結已登記的不動產、特定動產及其他財產權，應當通知有關登記機關辦理登記手續。未辦理登記手續的，不得對抗其他已經辦理了登記手續的查封、扣押、凍結行為。
30規則，如果就此問題立法，司法實踐中的現行做法是否適當，值得研究。筆者認為，目前司法解釋的要求是典型的以公示為准的方案。這一方案有效地解決了以法院裁判發生法律效力為准，易被人利用為地方保護主義服務以及為“權利尋租”提供土壤的問題。但是目前雙軌制的現狀（即“同是強制執行，而引起物權變動卻適用不同規則”），的確不理想，故應對現行司法解釋的方案進行改造。改造的基本思路是，就查封事項，不再由法院通知登記機關，而讓當事人自己申請登記，以登記輔助解決前述爭議。進行上述改造的優點是，當事人取得的優先權是否有對抗效力取決於當事人自己的行為，對立的利益方不是各實施查封的法院，而是各申請查封的債權人。避免現行做法上認定法院的執法行為不具有對抗效力，從而影響司法權威的弊端。由於目前登記的事項僅限於不動產和少數動產，對於不適於登記的動產，應在就登記問題專門立法時予以配合。具體方案，可借鑒澳門登記法典，由當事人申請將查封裁定所載明的事項進行登記。這樣處理後，法院裁定的內容就成為登記的事項，而不是直接導致物權變動。另外一個附帶的好處是，可以有效減少因地方保護主義導致的爭管轄的誘因。可以設想的是，一旦由當事人申請登記，當事人為便於訴訟，在可能的情況下，將選擇財產所在地法院訴訟。地方保護主義的一個特徵是強行對不適宜強制執行的財產採取強制執行措施。如果由當事人申請登記，也可以避免目前實踐中，查封法院強制登記機關對不適宜處分的財產採取強制執行措施，干預行政權的問題。（六）查封優先權的立法體例關於立法體例，即使在具有典型大陸法系傳統的法域，也有所不同。德國是通過其聯邦民事訴訟法典第八篇，即強制執行篇作出規定。而且區分動產和不動產分別予以規範。就動產而言，德國民事訴訟法典第804條規定，扣押後，債權人在扣押物上取得質權。在於其他債權人的關係上，扣押質權使債權人得到與因契約取得動產質權時
31同樣的權利；破產時，扣押質權優先於不視為動產質權的質權與優先權。而就不動產，德國民事訴訟法典第866條至868條規定債權人因就不動產扣押而取得強制抵押權。除此之外，德國破產法（支付不能法）也作出銜接性的規定。按照德國破產法第50條，在執行程序中如果債務人破產的話，查封債權人有權行使別除權。而澳門是在民法典這樣的實體法中加以規範。關於立法體例的建議，一方面，可借鑒澳門民法典第812條，對查封優先權在實體法上的地位概括地予以認可。另一方面，考慮到在民事訴訟法外正另行起草強制執行法，作為程序法中寫入實體法的內容，按照大陸法系國家的立法經驗（例如德國民事訴訟法典）41，也是可以接受的。這樣，可在強制執行法、破產法中就有關具操作性的內容作出較為細緻的規定。41.參見〔德〕鮑爾、施蒂爾納：《德國物權法》（上冊），張雙根譯，法律出版社，第15頁，2004年，（“如德國民訴法第868條規定，基於強制執行名義而產生的強制抵押權。”）。
33《行政》第二十二卷，總第八十三期，2009No.1，33—42“以人為本”理念與社會工作行政*譚佩欣**一、前言公共行政的根本目的在於維護社會公共利益以及為市民大眾服務。自1980年代以來，政府作為公共服務提供者的職能與角色越來越突顯。因此，世界各國政府都十分重視公共服務的質量及其所取得的成效。過去十年，特區政府社會工作局（以下簡稱“社工局”）一直堅持“以人為本”的理念為市民提供服務，着重市民的訴求，貼近弱勢社群的實際需要。在落實特區政府在公共行政方針政策的同時，社工局亦不斷進行革新和改進，積極尋求為市民及服務對象提供更佳、更多元化的服務。本文嘗試從這十年來社工局在對施政方針理念的貫徹，組織架構的轉變，內部行政改革以及推行促進社會服務機構的服務優化機制等方面，探討如何具體落實“以人為本”的理念。二、社會工作範疇施政方針的轉變在這十年裡，政府政策的發展路向在不同時期有着明顯差別，尤其是澳門回歸祖國後，特區政府成立以後，面對社會急速發展和轉型，社會工作領域方面的施政方針更加着重強化以市民利益為依歸的理念。為了配合市民的需要以及長遠政策規劃，必須更人性化地開展適切的社會服務。*本文寫作的目的是為了慶祝澳門回歸十週年。**澳門大學公共行政學碩士
34隨着對社會服務需求的發展和變化，社會工作範疇的施政方針較以前明確及有具體目標，制訂了具前瞻性、持續性及中長期社會服務政策，所提供的服務涵蓋家庭、兒童青少年、長者、復康及防治藥物依賴等範圍。為了建設和諧共融社會，社工局更着重和關顧服務對象的實際需要，重視各種社會問題的解決具體措施，服務方式由過往的較被動轉變為主動，由單向性的政策推行朝向官民協作的關係發展，貫徹落實“以人為本”的服務理念。為了提升服務提供者的水平和素質，社工局一直十分關注社會工作人員的專業培訓。早於1991年，當時的社會工作司已有針對不同專業服務人員而開展的培訓工作。特區政府成立以後，更重視對社會工作人力資源的培育，並將其納入施政方針項目內。培訓課程的對象除社工局員工外，還包括民間的社會工作服務人員，透過不同形式（社工局自辦，社工局與本澳組織或國際組織合辦，國際組織舉辦）的課程、會議、參觀交流活動等，提高其知識水平和專業技術能力，持續實踐“服務能力專業化”的方針。三、社會工作局服務架構的轉變作為特區政府的社會福利公共部門，社工局一直秉持着照顧扶持弱勢社群的宗旨。回顧近十年來的變化，主要表現在服務理念、架構功能、服務發展路向等方面，着重回應市民的需要，以專業服務手法提供服務，建立以市民所需為導向的服務形式。（一）服務理念和宗旨1986年11月17日頒佈的第52/86/M號法令，明確訂定社工局（前澳門社會工作司）的宗旨和原則。宗旨是向經濟困難的個人、家庭及團體提供社會支援，包括經濟、物質或技術方面，並推進社會福利事業之發展。社會工作所遵循的四大原則為：平等、效率、互助和參與，強調社會團體的互助，透過與民間機構的合作，向其提供經濟、物質或技術方面的協作，形成政府與民間的優勢互補。在服務方式上，提出透過更專業的手法，向市民提供服務。
35近年來，雖然社會工作局的組織法有改變，但在工作理念上力求朝着“以人為本”的道路邁進，由過往的側重慈善救濟工作，到逐步加強服務的深度和廣度。在加強深度方面，社工局引入心理輔導和心理評估，為有需要人士提供更深層次的輔導服務。在加強廣度方面，不斷提供多元化的服務和活動，涉及家庭、兒童和青少年、長者、復康、防治藥物依賴、問題賭博治療等的工作；同時更關注推廣預防教育工作，通過預防與治療相結合，多方面為市民提供服務。針對特定的對象，提供適切的服務，是社工局落實“以人為本”理念的重要體現。（二）組織架構和功能1980-1990年代期間，社工局的運作模式有了很大的變化，由以服務項目為主，轉變為以家庭為中心以及分區服務為重點。為了更好地服務區內市民，社工局讓其在所屬區份申請服務及進行查詢。當時澳門社會工作司轄下社會服務廳在澳門半島及離島不同區域設立了四個接待與協調中心，並按行政堂區劃分，分別是花地瑪堂區、聖安多尼及望德堂區、風順堂及大堂區、以及氹仔和路環區。其後，由於花地瑪堂區人口激增，需要處理的個案及相關事務日益繁重，1995年又增設了青洲區接待與協調中心，分擔服務工作，這種分區服務運作方式一直沿用至今。此外，1990年社會服務廳增設了三個輔助機構小組，專門負責向兒童及青少年、長者及殘疾人士的社會服務設施提供技術及財政援助工作。1987年6月22日透過第42/87/M號法令的頒佈，前澳門社會工作司增設了社會設備廳，負責社會房屋的計劃和管理工作。但自1990年房屋局（前房屋司）成立後，與房屋相關之權限已從社工局劃出，撥歸房屋局管轄。1988年9月27日透過第90/88/M號法令的頒佈，社工局負責規範社會服務設施的設置地點、運作條件，以及發放准照和監管設施的相關工作，以確保社會服務設施提供具質素的服務。為了回應市民對社會服務設施的需求和更加善用資源，社工局與民間團體／機構合作，設立不同類型的社會服務設施，如托兒所、兒
36童及青少年院舍、安老院舍、復康中心等。此外，透過與其他公共實體或民間社團合辦大型社區活動，如國際兒童節、國際長者節、復康日等，發揮社工局組織協調的功能，廣泛地推動社會關注弱勢群體的活動。透過第24/99/M號法令，社工局再次更新行政組織架構，以配合社會服務的發展以及組織合理化的需要。通過重組及調整內部行政架構，將已經試行及運作多年而又未正規化的服務單位，如預防及治療藥物依賴辦公室等納入正式編制。為了加強對家庭和社會服務組織的功能，社工局將原有的社會服務廳分為家庭暨社區服務廳和社會互助廳。其主要服務範疇為：個人及家庭、兒童及青少年、長者、復康、防治藥物依賴等；所提供的服務類別包括：經濟援助，個案輔導工作，社區發展，推廣公民教育，社會服務設施的規劃以及開設、服務活動的津助、發展和監管、社會工作專業人員培訓等。尤其對職能及權限亦有明確的劃分及界定，使整體運作架構更大地發揮服務效能，更有針對性地幫忙澳門居民解決個人、家庭以至社區問題，大大提升回應市民需求的幅度和力度。（三）服務發展路向社工局在服務發展路向方面，從初期以救濟性質為主，一直發展到現時的綜合性社會服務；從單一的支援性服務到與民間社團／機構的協作，以至整合社會資源和結合社會各方力量；從而推動社會服務的發展，提升社會工作人員的服務水平，期望為市民大眾提供多元化和綜合性的社會服務。社工局透過不同的政策工具及服務運作方式推動社會福利服務發展，如直接提供社會服務、開辦新型服務計劃（先導計劃）、研究規劃、機構輔助以及支援、專業人員培訓、績效評估、立法監管等。面對社會環境不斷變遷，家庭及社區問題日益複雜及嚴重，社會工作局除為市民提供上述服務外，亦會加強社會服務網絡整合功能，持續提升綜合服務質素，竭力營造一個互相關愛、和諧共融的健康社區。
37綜上所述，十年來，從服務理念以至服務內容，社工局都積極求變，務求以市民的需要為導向，提供適切的服務，尤其重視市民的聲音，共同營造和諧社區。當然，在社會服務的發展道路上，仍存在着很多的改善空間和開拓的領域，這需要民間機構及市民與社工局共同努力。四、向市民提供優質服務：社會工作行政的目標（一）公共服務優化機制社工局一直致力改善及提升服務素質，除舉辦培訓課程外，還與民間團體在不同範圍合作開設嶄新的社會服務設施，又透過不同方式與市民及民間團體進行溝通，廣納民意。社工局一直貫徹特區政府公共行政服務的政策與方針，積極配合行政當局推行優化服務的總體政策，着重改善社會服務工作，提升服務績效，使其能適切地回應市民大眾的訴求及需要。為進一步加強社會服務政策的透明度，社工局設立了優化委員會協調有關工作，循序漸進地開展及落實推行各類優化項目，並配合特區政府推行“2007-2009公共行政改革路線圖”的方針以及與廉政公署合作開展工作。公共服務優化機制主要分為：1.“市民回饋”機制——投訴機制及“市民滿意度評估”計劃。收集市民及服務使用者的建議和意見，用作參考依據，從而逐步提升服務素質、完善服務機制和相關流程，讓市民大眾獲取所需服務。2.“自我完善服務”機制——服務承諾、ISO品質管理體系認證及優化行政程序。公共實體採取主動性，以不同方法積極地提升社會服務的質與量。3.廉潔管理計劃。透過廉潔推廣工作，維持政府公務人員的廉潔形象以及專業操守，使能向市民提供更優質之公共服務。1.投訴機制社工局於2001年設立接受市民建議、投訴和異議處理的“投訴機制”，不斷積極聽取市民的意見，並檢討和完善投訴機制的運作流程，以達至促進溝通、加強監督、改進工作等目的。市民可透過不同渠道，如社工局轄下服務單位設置的意見箱、電子郵件、24小時錄
38音專線或傳真專線等，反映意見及作出投訴或建議；有關資料會透過專人獨立管理、分類處理和進行分析，並在指定期限內作出跟進及檢討，以確保處理的質量、速度和持續性。“投訴機制”發揮了一定成效，促進了服務質素及行政運作的有效改善。2.“市民滿意度評估”計劃配合特區政府進一步優化公共服務素質的理念，社工局於2004年開始推行“市民滿意度評估”計劃，透過問卷調查，收集服務使用者的意見和建議，以評估服務的成效。調查數據顯示，市民一般對社工局所提供的服務均感到滿意，而工作員亦獲讚賞，反映市民的整體評價滿意和正面的；有關的改善建議具積極意義作用，可作為訂定改善服務的參考指標。社工局因應調查的實際情況，不斷逐步完善公共服務的軟硬件設備，改善內部行政運作，提升工作員的行政效率，如：設立新的社會工作中心辦事處和建立電子化系統處理數據資料等，快速地回應市民的需求，完善了工作流程，提升了水平和績效。3.服務承諾為了提高公務人員的工作效率及行政運作，確保市民能更方便和在合理時間內獲得所需服務，社工局除了加強各單位之內部溝通外，轄下服務單位更推行“服務承諾”計劃，戒毒復康處和社會設施管理暨准照處率先於2001年1月推行和實施。現時服務承諾範圍已擴大到局內各個服務單位，項目由初期14個擴展至2008年的60個。服務承諾專責小組對服務進行監督，定期檢討服務標準，跟進相關工作。各服務單位對承諾項目進行檢討和更新，並因應實施情況需要進行項目的增刪，又提升個別項目的承諾指標。同時，對個別未達標的情況進行檢討改善及制定防錯措施，力臻完善。歷年來，大部份服務承諾項目均能達標，反映社工局人員抱着持續改善服務的精神和態度，為市民提供優質的服務。另外，為配合特區政府於2008年在公共實體全面推行“服務承諾認可制度”的政策方向，社工局自2007年已開始積極跟進相關工作，並且已正式向公共服務評審委員提出服務承諾認可申請。
394.ISO質量管理體系認證ISO質量管理體系認證是當代國際行政改革中企業管理的先進模式，社工局於2004年開始在部分服務單位引進該質量管理體系。在2004年施政方針中，社工局防治藥依賴廳的戒毒綜合服務中心住院部率先落實推行ISO9001：2000質量管理體系認證，從而逐步提升內部運作、行政效率和服務水平，以及建立服務質素持續改進機制，回應市民對社會服務質素日漸增加的訴求。住院部於2005年10月通過ISO認證機構的評審並取得證書，其後三年，戒毒綜合服務中心住院部持續進行內部質量審核及跟蹤評審，保證所建立的ISO機制能順暢地運行。另外，社會互助廳轄下的社會設施管理暨准照處亦於2007年6月中開始積極推行ISO認證的相關工作，完成了“系統評估”；現階段正進行“體系建立與文件編寫”及“體系實施與審核”，2008年下半年將繼續跟進ISO審核及認證等工作，期望於2009年成功考取認證。5.優化行政程序優化行政程序於2004年逐步開展，並按各行政程序的要求而採取不同措施，如：電子化措施、流程再造、一站式服務等。優化委員會轄下的行政優化小組每年根據行政優化程序和既定時間表，跟進各項行政優化工作的開展進度和具體情況，以確保各服務單位能貫徹執行優化項目。社工局期望在優化工作完成後，能以規範化和標準化來達到提高行政效率、完善內部運作、善用人力資源等效益，進一步改善便民措施及提升市民大眾對公共服務的滿意度。6.廉潔管理計劃配合廉政公署有關公務人員廉潔奉公的推廣工作，社工局於2005年4月開展“廉潔管理計劃”的相關工作。為了讓員工能充份掌握執行公務時應遵守的法律規定，社工局於2006年製作了《內部廉潔守則》，在部門內推廣正直的公僕文化，宣傳廉潔工作的良好操守，減少員工誤觸法律的風險，維護社工局的廉潔形象。其後社工局與廉政
40公署雙方於2007年9月21日簽訂了《廉潔管理計劃合作議定書》，協議以兩年時間為基礎執行計劃中的內容。2008和2009年的內容包括：成立統籌小組及各工作小組、履行通報義務、設立專題網頁，製作發放援助金，准照批給、續期及採購的工作流程，檢討現時公職身份收受利益的申報程序及處理準則、檢討迴避制度的執行機制等，各工作項目均能如期開展或完成。稍後將開展的工作包括：上載及更新內聯網的訊息，透過內聯網收集社工局員工對廉政工作的意見，審查援助金，准照批給及續期、採購的工作流程，優化公職身份收受利益的程序，迴避制度的執行機制等。（二）其他優化服務機制社會福利理論經常提及官辦民營的社會福利模式，認為政府資源較豐富，但由於始終屬於龐大的機構，所提供的社會服務在運作上遠不及民間機構具彈性和優勢。民營社會福利的優點在於可以利用較少的資源發揮較大的效能，政府則承擔監督及協調角色。故此，社工局近年減少提供直接服務，改為交由民間機構營運社會服務設施，使兩者的優勢可以互補。同時，社工局為致力協助受資助民間社會服務設施提升服務素質，推行其他優化管理措施，包括：1.服務質素持續改進機制，2.受資助機構會計制度，3.社會服務資訊聯接系統。1.服務質素持續改進機制為了協助民營社會服務機構全面提升服務水平和效益，建立相互間的協作機制，社工局於2005年12月委託香港樹仁大學承辦“服務質素持續改進機制”的研究以及機制的建立，期望藉系統性研究，配合澳門實際情況與世界服務質素改革的潮流優勢，建立一套適合澳門社會服務應用的持續改進機制。研究計劃的主要內容是對社工局所資助的社會服務設施的持續優化機制進行深入評估和分析，並建構四個綱領（機構管理、服務提供及監管、服務評估、服務交代）、十項標準以及五十項指標。最終達至提升澳門社會服務機構的整體水平，為各機構建立一套改善行政、評估等機制。有關機制將會於2008年第四季於社工局內的三個單位試行，並於2009年正式向社會服務界推廣。
412.受資助機構會計制度為了加強對受資助民間社會服務機構的財政監督，更完善地處理財務會計記錄，確保政府發放的津貼能適當的運用，發揮應有的效能，社工局委託了專業會計師事務所，按各服務範疇的特性及會計準則，逐步建立一套合乎資助服務機構需要的會計制度。2007年底，社工局開始舉辦先導計劃會計培訓課程，對象為社工局受資助單位，旨在便於進行監督管理和跟進工作，其後又制定了受資助單位財務會計制度的相關財務報表填報指引。先導期間採用較寬鬆會計政策，循序漸進地跟進及改善社會服務設施會計帳目管理。3.社會服務設施資訊聯接系統為了更好地發展整體的規劃，建立有助於掌握服務使用者的現況資料，預測其服務需求，社工局於2006年10月委託了香港社會服務聯會對轄下社會互助廳的資訊科技發展進行研究，期望對社工局的業務發展提供一個具方向性、可靠性以及有效率的資訊平台，協助建立內部社會服務資料庫的中央資訊系統。在收集和分析資料後，制定了工作流程圖以及系統功能設計，為未來實施“資訊系統”提供功能以及工作流程說明，包括下列內容：1）系統架構，2）系統要求，3）系統功能，4）用戶要求功能，5）系統接駁介面。2008年工作更推展至社工局其他工作單位，目前已收集用戶意見及相關資料，並完成分析報告，將就有需要的問題進行修訂，預計於2009年進一步將該系統延伸至受資助的民間服務機構。五、總結：“以人為本”的持續落實改革不能單是形式上改變，更重要的是思維的轉變，才算是真正改革的開始。公共行政改革的實踐必須落實各種施政理念，從而反映特區政府積極完善公共行政的決心，達至建設和諧社會的目的。“以人為本”並非口號或空談，而需真正落實到政策及服務上，切實地為社會及市民大眾謀福祉。
42作為特區政府的職能部門，社工局一方面貫徹落實特區政府“以人為本”的施政理念，並以務實的態度推動社會服務發展；另一方面，透過上述各種優化服務的持續改善以及服務素質和提升，更高效快速地回應市民需要。社會福利十分重視人的價值，而社會各界公共服務亦着重體現“以人為本”的精神。在未來日子裏，社工局將一如既往地堅持“以人為本”的施政理念，持續優化各項服務，深化和強化各項改革的成果，竭誠盡力促進社會服務工作的發展，為市民大眾謀求福祉。
43《行政》第二十二卷，總第八十三期，2009No.1，43—56澳門醫療政策的評估和建議*劉伯龍**龐欣新***澳門是迄今為止世界上少數的幾個被世界衛生組織（WHO）認可的健康人口地區中的一個，這對於地小人多的澳門來講的確是件值得驕傲的事。世界上發達國家的醫療保險制度分為三大類。第一類是全民健保國家，主要實施國為英國、瑞典等。第二類為國家保險和私人保險相結合的國家，在這些國家裏，國家和僱主共同承擔國民醫療保險政策，主要代表為法國和德國。第三類為國家保險為輔，主要是私人保險為主的國家。主要受惠國為美國和澳大利亞等。從公共政策的角度來進行評估，由於醫療政策的特殊性和重要性，以私人保險為主的國家基本失敗了。以美國為例，醫療費用全世界最貴，美國中下階層有4000萬人基本沒有醫療保險。而前兩類醫療保險政策基本是可行的，保證了國民對於健康保障的需求。澳門由葡萄牙統治了四百多年，葡萄牙在澳門實行的是法國為主的第二類健保政策。但澳門由於毗鄰香港，在很大程度上受到香港醫療政策的影響。而香港是實行英國採用的全民醫保制度。所以在回歸以前，澳門基本上採用的是的全民醫療和混合醫療的結合物。從總的來看，澳門的醫療制度基本保證了市民普通病症的診斷和治療。特區政府成立後，積極提升和優化醫療保健素質，以保障全民健康為長期的工作目標，加強與內地醫療部門的合作，使得澳門的醫療水準全面提升。可是，澳門也有無法回避的地域狹小、人口相對較少的缺陷。這種高密度的人口分佈不僅嚴重影響了本地居民的居住條件和生活環境，同時也給市政管理和醫療衛生工作的實施帶來了巨大的壓力。由於澳門人口過少，重大疑難病症數量不多，所以留不下水準很高的專科醫生。所以，專科醫療的水準較低，對於重大疾病的治療較為落後也是澳門醫療界的一個重大缺陷。這說到底主要是澳門缺乏高水準的醫療人才和培訓機構，沒有一個穩定的醫務人員培訓隊伍。因此，本文主要是從公平與效益的角度*本文在第三屆“21世紀公共行政：機遇與挑戰”國際研討會上發表。**澳門大學教授**澳門大學公共行政學學士
44分析澳門現有的醫療系統，指出其優勢和缺陷所在，並提出相關的建議和改革方向，希望澳門醫療服務可以進一步提升，使澳門在醫療保險方面可以和香港、新加坡等先進地區看齊，成為休閒旅遊和養老的好地方。醫療水準的高低是居民考慮養老居住地的重要參考指標之一。一、澳門醫療系統簡介澳門醫療衛生的具體事務由澳門政府衛生局、醫藥管理局和政府化驗所負責。澳門政府社會工作局參與由慈善團體舉辦的公立醫院的心理諮詢。其中衛生局是澳門政府的衛生主管部門，負責與衛生有關的所有事項，並向政府首長提供意見，同時它也是執行健康護理政策和法定職務的機構。衛生局通過促進健康，疾病預防、治療和康復服務，保障澳門市民的健康。醫院管理局負責管理澳門所有華人和葡人辦的公立醫院。1（一）醫療機構澳門的醫療機構主要可分政府（公立）、私立和民間團體組織三大類，屬於政府的醫療系統由澳門衛生局負責。1．仁伯爵綜合醫院（俗稱山頂醫院）仁伯爵綜合醫院是澳門唯一一家政府辦的綜合性醫院，坐落於仁伯爵山山頂，創立於1874年，負責急診服務、住院及專科門診。截至1999年，該院擁有病床436張，佔用率為67.93%。工作人員1300多人，其中有醫生225人，護士397人，診斷和治療助理技術人員68人，衛生服務護理人員315人，以及行政和其他技術人員。2到2004年，病床增至471張。（具體數位請參見圖表1、2。）山頂醫院目前的情況是澳門公職人員、貧困家庭、中小學生、65歲以上老人、惡性腫瘤患者都可以享受免費醫療，但一般居民就醫仍要付費。1.周燿華，今日澳門的醫療衛生事業，《健康廣角》，1999/10。2.澳門主要醫療機構介紹，中國醫院，1999年第3卷第6期。
45圖表1仁伯爵綜合醫院之服務數目資料來源：2006年度統計年刊，澳門特別行政區政府衛生局，2007年8月。圖表2仁伯爵綜合醫院之醫務活動指標20022003200420052006住院部病床數目448454471476472入院病人數目13,50714,05615,27115,68515,737出院病人數目13,44914,07215,23615,67015,732住院日總數123,103114,075129,082132,319133,565平均住院日9.158.118.478.448.49病床入住率78.0668.7879.9481.1582.12日間醫院血液腫瘤科3,5046,0216,5706,2956,215腎科11,14012,73414,00715,10417,215門診部總門診人次194,471211,309236,009251,676256,274門診初診及覆診人次187,718197,454221,262236,783242,055門診補充藥物6,75313,85514,74714,89314,219急診部急診總數147,523148,294154,622167,433168,956其他涉及外科手術6,0656,1006,5826,5016,320分娩1,7601,6851,7351,8622,008診斷及治療輔助檢查2,244,5652,372,9712,758,7662,945,2942,998,725資料來源：2006年度統計年刊，澳門特別行政區政府衛生局，2007年8月。
462．全科衛生護理部門包括分佈在全澳各處的衛生中心、捐血中心、公共衛生化驗所、藥物事務辦公室等。1）衛生中心：澳門現有9個衛生中心（澳門半島7個，氹仔島和路環島各一個），遍佈全澳門，為居民提供醫療衛生保健服務。衛生中心現有服務專案為：疫苗接種、兒童醫療保健、成人醫療保健及婦女衛生保健。2）捐血中心：成立於1988年，其目的是讓澳門人免費輸用經過捐血中心科學處理的澳門居民捐獻的血液，避免受血者被輸入不明情況的外地血液。3）公共衛生化驗所：成立於1985年，是在衛生司管轄下，專門對藥物、血液、食品、飲用水等進行抽樣、化驗的部門。4）藥物事務廳：主要負責藥物的進出口、牌照發放及品質檢測。3．私立醫院鏡湖醫院是澳門唯一的私立醫院，創建於清代同治十年（西元1871年）。醫院設有院長室，下設院務部、醫務部、護理部、並設有醫療質量保證委員會及感染控制組。醫院設立不同等級收費的病房，以滿足不同經濟水準、不同層次的澳門市民的需求。住院部設施齊備，配備中央空調系統，共有床位466張。院員工867人，其中醫生160人，護士262人，技術人員116人。34．民間社團澳門民間社團、慈善團體設立的醫療機構為數不少，其中較具規模者有工人醫療所、同善堂診所、街坊會醫療所、澳門歸僑總會診療所、協同醫務所等。5．私人診所截至2006年，全澳門共有西醫診所302個，中醫診所182個，牙醫診所113個，綜合診所84個，共計註冊在案的私人診所681個。43.鏡湖醫院，http://www.kwh.org.mo/Introduc.htm。4.澳門特別行政區政府衛生局，技術協調室，2007年8月。
47關於澳門醫療機構的具體數字我們可以參考附錄1。5（二）醫務人員澳門衛生司及鏡湖醫院均設有護士學校，培養全科及專科護士為澳門醫療機構服務。由於澳門沒有醫學院，所有由中國內地、葡萄牙以至其他地區醫學專業院校畢業者（如具有澳門居留權）均可申請在澳門註冊行醫。截至2006年澳門現有註冊醫生如下：（見圖表3）圖表32006年現有牌照和診所種類牌照數目2006年累計數目（不包括工作於鏡湖醫院及科大醫院）鏡湖醫院科大醫院批准中止取消西醫1105322753424210中醫生7440131416中醫師2104720321按摩師0011400針灸師001700牙科醫生314327391牙科醫師0018000護士4529121102593治療師12302080診療輔助技術員140210322總數28255531,18255633附注：1.持有西醫執業牌照。2.持有中醫師執業牌照。3.持有牙科醫生執業牌照。4.持有護理執業牌照。資料來源：2006年度統計年刊，澳門特別行政區政府衛生局，2007年8月。5.2004年-2006年澳門統計暨普查局的統計資料。
48二、澳門醫療體系評估（一）澳門醫療系統的優勢：1．重視基層衛生保健，醫療機構覆蓋率高澳門政府以基層衛生保健和綜合醫院相結合的方式，發展醫療衛生事業。在基層衛生保健方面，採取以仁伯爵綜合醫院為中心，在全澳9個區分設9個衛生中心，提供婦幼保健、成人保健等免費醫療。按照政府的規定，澳門居民攜帶身份證（包括永久和臨時身份證）可以前往所屬區域的衛生中心求診。患有重、急、疑、難病或者需作詳細檢查者，才到仁伯爵綜合醫院治療。所以，澳門市民憑一張身份證就可以去分佈於各區的醫療中心免費就醫，包括醫生診斷和取藥費用。澳門居民的一般性疾病治療得到了保證，如傷風感冒等，基本上不用花錢。除非不願排隊，或者嫌醫療素質不夠，才會去鏡湖醫院和私人診所就醫。澳門的這一政策使得澳門醫療保險幾乎達到全民醫保的水準。詳情參見附錄1。2．重視公平性，享受免費醫療的群體普及率高在澳門，醫療體系還是非常重視公平性的原則，各年齡層的男女分佈還比較均衡。（見圖表4）根據1986年的法令，澳門衛生局規定在一定條件下，政府醫院（仁伯爵綜合醫院）向本地公職人員、待產期婦女、處於貧困狀況的個人和家庭、兒童和中小學生、65歲以上老人、傳染病可能患者、惡性腫瘤和精神病患者，以及囚犯、吸毒者提供醫療免費服務。衛生中心向全澳居民（不分年齡、職業）提供免費服務，主要專案有：醫療、保健、藥品、診斷和治療等輔助服務。圖表42007年按性別及歲組統計之醫院門診求診人次資料來源：澳門統計暨普查局，http://www.dsec.gov.mo。
493．重視健康教育工作在醫療系統中，保健教育佔了很大的比例，這不僅可以提高全民的醫療保健知識，而且可以提高小病的預防和大病的及早判斷，對提高全民健康水準有著極大的推動作用。（見圖表5）圖表5衛生中心團體健康教育工作兒童保健產前保健家庭保健成人保健老人保健社區保健學童保健口腔保健其他總數衛生中心活動之數參加人數活動之數參加人數活動之數參加人數活動之數參加人數活動之數參加人數活動之數參加人數活動之數參加人數活動之數參加人數活動之數參加人數活動之數參加人數筷子基1876,310222983997,26245263,989118433,54712610,8412233,053001,45395,318台山1052,2131437531941,739103682551,2736316161,799713182598028,838黑沙環36212,2943593,7364404,71324011,2182682,198232,608704,3921291,163001,89142,322塔石28929,0652675,9892658,217281262,28924675,4622235,0608612,99326511,108106411,932174,824風順堂30321,771923,1251004,59655515,17300231,131985,50900001,17151,305海傍區26293418129943740003135302,3972282,157003465,839氹仔22411,6965142,9696464,41820364112014188531,8302211,889001,69323,555路環00008286274100321,274241,87500001263,918總數1,49683,6421,40116,8882,06431,0721,663118,88278179,15235714,25950341,6361,13719,688127009,414405,919註釋：團體健康教育工作主要為教育講座，在衛生中心或學校及其他機構等地方進行。講座由各衛生中心自行編排；在衛生中心內舉辦的講座多由護士負責，其他地方則由醫生或護士主講。資料來源：2006年度統計年刊，澳門特別行政區政府衛生局，2007年8月。（二）澳門醫療系統的不足1．專科醫療水準較低，重大疾病治療不太可靠大多數的澳門居民可能都會不約而同地感覺到，雖然澳門的公共醫療大多是免費的，但是一旦發生重大疾病，如心腦血管疾病、癌症等，稍有經濟條件的人都會選擇去廣州或香港等大醫院救治。大家普遍覺得在澳門普通內科和外科還算不錯，但對於重大疾病的診斷和醫治都不太讓人信得過。由圖表6、7可見，2007年普通門診的求診人數佔當年總數的9.44%，而心臟科和腫瘤科的求診人數佔當年總數的1.20%和1.90%，但心腦血管疾病和腫瘤則是導致澳門居民死亡的主要病症。
50圖表62007年按專科統計之醫院門診求診人次2007專科求診人次總數1093216麻醉科3442心臟科13128胸外科86普通外科103230整形及修復外科9127全科2174皮膚科61857糖尿病科/內分泌科4714口腔科/牙科36443腸胃科4769婦產科93246血液科8322傳染科8130物理治療及復康科105838內科189314腎科9306神經外科2729神經內科7347眼科58530腫瘤科20730骨科及創傷科25834耳鼻喉科57243兒科/新生兒科95482胸肺科6765精神科17185泌尿科12850中醫76158健康檢查39737其他19500資料來源：澳門統計暨普查局，http://www.dsec.gov.mo。
51圖表72007年按病重及專科統計之外科手術宗數2007專科總數大型及中型小型預先編定緊急預先編定緊急總數12833697134671925470心臟科11399###普通外科2790174175620984整形及修復外科49612215219725血管外科11932253131口腔科/牙科7058462婦產科385812241892569173腎科54651627神經外科21612278133眼科1437135918546骨科及創傷科138572643314680耳鼻喉科553472393111泌尿科171810023865127其他248###資料來源：澳門統計暨普查局，http://www.dsec.gov.mo。2．衛生系統投入不斷增加，但用於醫療研究的支出卻十分有限澳門政府十分重視對醫療衛生系統的財政投入，而且逐年遞增（見圖表8），其中大部分都用於基礎設施建設，但用於醫學研究的卻只佔極少部分（見圖表9）。圖表8衛生局實際開支資料來源：2006年度統計年刊，澳門特別行政區政府衛生局，2007年8月。
52圖表92006年“行政當局投資與發展開支計劃”完成的開支所屬單位工程設備裝置研究總數金額比率金額比率金額比率衛生中心1,477,125.5055.3%1,192,724.6044.7%--2,669,850.10仁伯爵綜合醫院5,310,699.5034.8%9,747,527.5063.9%207,000.001.3%15,265,277.00公共衛生化驗所25,956.0045.1%31,610.0054.9%--57,566.00捐血中心36,153.0033.4%71,991.4066.6%--108,144.40衛生局（行政部門）8,549,937.5074.6%2,918,160.4025.4%--11,468,097.90結核病防治中心109,003.0088.5%14,138.6011.5%--123,141.60疾病預防控制中心-------衛生局——其他25,860,606.7059.2%14,884,432.0034.1%2,945,770.006.7%43,690,808.70總數41,369,481.2056.4%28,860,584.5039.3%3,152,770.004.3%73,382,835.70資料來源：2006年度統計年刊，澳門特別行政區政府衛生局，2007年8月。3．醫生及護士數目增長緩慢，趕不上人口的增長自1997年至2006年，全澳醫生及護士人數增長緩慢，十年間西醫、中醫、牙醫和護士分別僅增加了319、231、63和307人，而這與十年間全澳人口增加近9萬2千人6的速度相比還相差甚遠，人均醫生、護士數在不斷下降，詳情見圖表10、11。圖表10全澳主要醫護人力資源資料來源：2006年度統計年刊，澳門特別行政區政府衛生局，2007年8月。6.資料來源：澳門統計暨普查局，http://www.dsec.gov.mo。
53圖表11人口與醫療指標200520062007醫生（每千人口）2.12.22.3護士（每千人口）2.32.42.5住院病床（每千人口）2.01.91.9資料來源：澳門統計暨普查局，http://www.dsec.gov.mo。4．具有高學歷的專科醫生很少澳門人口五十萬，人口較少使得水準很高的專科醫生在澳門保持水準比較困難。澳門又靠近香港，香港的專科醫療水準亞洲聞名，所以，澳門的重症患者一般都設法去香港看病、治療、住院。所以，澳門的專科醫生少、醫護人員學歷低是一個不爭的事實，這也是導致本澳醫療機構對重大疾病的診斷和治療不利的一個重要原因，見圖表12、13。圖表122007年專科統計之初級衛生護理服務醫生數目專科男女總數664麻醉科1心臟科4整形及修復外科4全科512皮膚科12口腔科1婦產科14內科11神經外科1眼科6骨科及創傷科6耳鼻喉科5兒科/新生兒科14胸肺科2精神病1放射科11公共衛生科5泌尿科6實習醫生2其他46註：若為多間場所服務時，將被重覆計算。資料來源：澳門統計暨普查局，http://www.dsec.gov.mo。
54圖表132007年專科統計之特級衛生護理服務醫生數目專科男女總數550病理解剖8麻醉科33心臟科23普通外科38整形及修復外科6胸外科5皮膚科10口腔科17腸胃科12婦產科39血液腫瘤科10物理治療及復康科10內科47腎科5神經外科7神經內科8神經兒科3眼科19骨科及創傷科19耳鼻喉科16病理科12兒科/新生兒科37胸肺科6精神病科12放射科/放射治療科30內分泌科30泌尿科14深切治療科4急診科39實習醫生12其他46資料來源：澳門統計暨普查局，http://www.dsec.gov.mo。
555．缺乏本澳自己的醫療教育機構澳門沒有高等醫學教育機構，西醫基本上畢業於葡萄牙和內地醫學院校。雖然澳門衛生局設有技術學校，但主要任務是進行護士和診斷治療技術人員的基本培訓以及專業技術人員或行政人員的進修培訓。鏡湖慈善會下屬的鏡湖護理學員也只是培養本地護理人才的一個中等專業學校。2000年成立的澳門科技大學設有中醫學院，但也僅僅是中醫醫護人員的教育。因此，澳門的專科醫生，尤其是西醫，大多來自內地和葡萄牙，人員相對不夠穩定。所以，如果可以在澳門大學成立一個醫學院，邀請內地和世界具有專科水準的優秀醫學專家、教授在此任教，一方面可以到醫院定期坐診，對醫護人員進行臨床指導；另一方面，又可以培養澳門本地的專科醫學人才，使得澳門擁有自己高水準的、穩定的醫療隊伍，無疑是一個一舉兩得事情。結論澳門的醫療保險政策相當接近香港的水準，遍佈澳門的各區的醫療中心著重向市民提供普通科門診和就醫，使澳門的廣大市民，特別是中下層市民，得到基本的醫療治理，健康有一定的保證。但澳門和香港仍有一定的差距，澳門市民去政府醫院（山頂醫院）和鏡湖醫院看病仍要自己掏腰包，這無疑是對中下層市民的沉重負擔。由於澳門人口基數較小，專科醫生很難留下來，所以澳門的醫療水準不高，市民有重大疾病都要去鄰近的香港和廣州治療，這無疑也是澳門醫療制度的缺陷，作者的建議是：在澳門大學成立醫學院，從祖國內地和世界各地招聘學者、教授，讓他們一方面在澳門教書，一方面在山頂醫院擔任專科的顧問醫生，這樣就可以保證專科醫生可以在澳門有用武之地。這一政策是許多城市都行之有效的方法。香港的香港大學就設有醫學院，他的教授專家都成為政府醫院（主要是瑪麗醫院）的各科主任醫生，使香港的醫療水準達到國際先進水準。而內地的主要城市，例如廣州和上海，都是實行這一政策。如果澳門走這一步改革，相信對澳門居民的醫療保證有巨大的推動力，澳門可以成為老人退休頤養天年的理想居住地。對於經濟在高速發展的澳門，這一政策也將顯著改善澳門投資的軟環境，使投資者、專業人士在澳門可以安心工作。
56附錄1地點及性質 200420052006總數政府私營總數政府私營總數政府私營總數628166126381662265117634特級衛生護理服務211211312初級衛生護理服務415134024251341243413421中醫及治療服務211220921122092143211澳門半島603115926071159661613603特級衛生護理服務211211211醫院211211211初級衛生護理服務3959386403939440810398衛生中心66-66-66-醫院門診3-33-33-3私家診所361-361370-370356-356輔助診斷檢查服務9-99-97-7其他提供衛生護理服務場所163131531236432中醫及治療服務206120520212012062204氹仔213182632330228特級衛生護理服務------1-1醫院------1-1初級衛生護理服務162141721521120衛生中心11-11-11-醫院門診---1-12-2私家診所11-1110-1012-12其他提供衛生護理服務場所4135146-6中醫及治療服務514918817路環422523523初級衛生護理服務422523523衛生中心11-11-11-私家診所1-11-11-1其他提供衛生護理服務場所211312312
57《行政》第二十二卷，總第八十三期，2009No.1，57—65構築全球治理能力的途徑──知識管理、組織學習、創新、技術轉移*唐納德．E．克林格爾**引言：一個潛在的問題提高政府能力的壓力在今天比以往任何時候都要求更明智的政策，從而使稀缺資源的利用最大化。這意味著，創新的採納與推廣，它可以通過政治、社會、經濟的發展構築全球治理能力。成功的創新實踐的傳播和發展有一個或隱或顯的變化模式。因此，我們必須通過知識管理、組織學習、技術轉移模型來討論組織和社會適應問題。這個模型必須涉及以下問題：1.資訊、知識、智慧是如何在資訊通信技術下共同運轉的；2.資訊通信技術是怎樣和組織學習和知識管理相關的；3.知識管理和組織學習是怎麼和創新的傳播和應用相關的；4.資訊通信技術、組織學習、知識管理和創新的傳播與應用是怎樣和技術轉移相關的；5.所有這些聯繫是怎樣和組織效能相關的；6.它們是如何與最好的公共政策創新實踐相關的。一、ICT模式：資訊、知識、智慧資訊通信技術本質上是人們在組織和社會內對資訊的處理和利用。資訊通信技術是永恒的，因為社會的本質是觀點和感知的交流，資訊通信技術又是適時的，因為現代環境使通過資訊通信技術進行人*本文在第三屆“21世紀公共行政：機遇與挑戰”國際研討會上發表。**美國公共管理學會會長
58際關係轉換成為必需。資訊通信技術是價值中立的，因為媒介就是資訊，資訊通信技術又是價值負荷的，因為所有的社會互動都可以被視為一個理解資訊、分享這一理解並有目標地使用資訊來改進組織效能或人類處境的過程。理解資訊通信技術的最普遍的方式是審視資訊、知識、智慧之間的關係。資訊僅僅是原始的資料流程，資料分類或篩選後就構成知識，篩選往往是基於或顯性或隱性關係。最後，智慧是進行個體或組織選擇時對知識的應用。也就是說，資訊的收集、分類和使用是一個過程，這個過程不僅由資訊本身的特質所決定，也是由感知和解釋資訊的人的知覺、價值觀、本能所決定。二、組織學習和知識管理人類的互動發生在一個模式化的社會和文化環境中。首先，從對一般系統理論的描述性視角來看，人類的互動是一個社會心理過程（感知、認知和交流），它在結構化和功能性組織情境中反復出現，形成模式。第二，組織演變不僅僅是為了確保在複雜和變幻的環境中得以生存，還在於實現組織成員或領導者的預期目標，這種模式化的互動具有規範的意義。成功的組織必須有能力不斷學習並作出改變。組織理論和行政行為領域包括了基於各種視角的組織學習文獻――個人、群體、組織、經濟部門、國家甚至是整個公民社會。組織學習很複雜。首先，對社會心理學家來說，它意味著理解個人的感知和互動如何產生無數更為複雜的組織行為，而反過來組織文化又是如何塑造個人的感知和行為。第二，對組織理論家和管理者而言，組織學習需要對組織變化進行解釋。一些人認為，組織一致（共同的目標）和組織同質化（文化或價值觀）是最重要的，而另一些人則強調差異、多樣性和創造性。自然科學的兩類文獻——自生系統理論和非線性理論——可能會為這個問題提供一種新的視角，並為具體的管理應用或組織知識創造和管理所補充，本文在後面將會更詳細地探討這一問題。
59知識管理假定組織學習是連貫和有目的的，因為它意味著要在社會環境（如個人的、組織的、社會的）下組織和使用資訊。在組織內部，知識管理就是創造、獲取和使用記錄、資料和其他資訊（包括零散的感知）以實現組織目的。在社會中，知識管理是有權力或負有責任的領導者為了實現社會、政治、經濟、文化或環境目標而對知識進行有效、有目的地運用。這樣，知識管理就與構築治理能力緊密相關。三、改革的推廣與應用“改革的推廣與應用”這一術語描述的是新產品、價值、政策或程序超越原初的成功點向其他地方的傳播過程。從目的上來看，這種傳播可以被描述為是組織學習和知識管理。從描述的角度來看，它包括了生產者和消費者之間複雜共生關係的有意或無意的結果，它存在於組織、國家和區域中。從描述的角度來看，技術轉移是價值中性的：我們研究它的目的是為了瞭解內生條件和因素如何影響改革的推廣與應用。但是大多數情況下我們的目的是提供指導。組織研究者希望知道甚麼因素影響組織學習，以令組織更有效地服務消費者、在市場中競爭，或在新興市場中開發產品。公共行政和發展專家希望理解影響內生的“最佳實踐”在被移植到其他地方後，哪些因素會影響到它的外生可持續性，目的是為了實現經濟、社會、政治或環境目標，如聯合國千年發展目標。四、資訊通信技術、組織學習、知識管理、創新的推廣與應用如何和技術轉移相關？資訊通信技術改進了促進知識管理的機會。理論上，資訊通信技術是一個技術平臺，它使知識管理系統能通過組織和彙編資訊而發揮功能。如果說組織人們在共用的空間中進行知識創新有助於在技術層面大量生產知識的話，那麼資訊通信技術使這種空間的虛擬創造成為
60可能——這種方法還未得到充分驗證，但在理論上說，它能夠革新知識創新的過程。在商業世界裏，因為有了技術創新，湧向全球市場的商人所帶來的技術創新就體現了新的知識。技術轉移是技術跨越邊界（例如國家的、地理的、文化的、社會的和組織的邊界）進行轉移的過程和結果。綜上所述：資訊通信技術是驅動力，組織學習和知識管理是其實例，改革的推廣與應用是技術轉移發生的過程。五、知識創造和組織效能我們對技術轉移的研究既是描述性的又是規範性的。描述上講，我們希望洞察技術轉移背後的因素、技術轉移發生的機制或過程，及其對捐贈者和接受者的影響。規範上講，我們希望形成理論，為技術轉移從業人員提供來自不同學科的範例。個人角度來看，我們希望理解世界、理解我們在其中的角色，而且以一種新的方式來理解。這種新理解以哈蘭·克里夫蘭（HarlanCleveland）的態度列表為基礎，他認為這些態度對於複雜管理是必不可少的。表1複雜管理所必需的態度首先，要懷有對知識的強烈好奇心，對任何事物都感興趣——因為任何事都是與其他事相關的，所以，也會與你想做的事相關，不管是甚麼事。其次，對其他人的想法及為甚麼他們要這樣想真正感興趣——這意味著你從開始就和平地對待自我。第三，有一種特別的責任感去設想未來，它是目前的直線映射。趨勢是可以改變的。第四，要知道，大多數風險是不可避免的，只能迎難而上。
61第五，一個良好的心態，認識到危機是常態，緊張可能意味著希望，複雜是有趣的。第六，要瞭解偏執和自憐是那些不想成為領導者的人的特質。第七，對你的努力造成的總體結果具有個人責任感。第八，要有“無端的樂觀主義”的品質——堅信會有比加總所有專家意見更好的結果。規範意義上講，這些關聯之所以重要有兩個原因：組織效能與社會變化。對經理、僱員和組織的其他利益相關者對組織效能有極大的經濟興趣。從全球經濟、社會、環境、文化、政治條件的角度來講社會變化是很重要的。對組織中的大多數利益相關者而言，良好管理的目的就是要使組織成為創造知識的公司，它能夠有效管理知識並從之學習。歷史上，古典組織理論把組織看成資訊處理的機器。但是創造新知識不僅僅是處理客觀資訊。從互動和歷史的角度來看，它“挖掘個體僱員的隱性和高度主觀的洞識、直覺和預感，檢驗這些洞識，並將之用於全公司中”。知識的螺旋上升始於個人洞識，僱員首先清楚地認識到這些洞識，然後轉化為組織層面的知識，幫助企業及時回應顧客需求、發展新的產品或掌握最新的技術。這個過程涉及很多類型的組織學習：•“隱性到隱性”：個體互相分享那些不能夠清楚地交流的知識。（比如社會化或“在職”訓練）。•“顯性到顯性”：個體把各類分散的資訊綜合為一個新的整體。•“隱性到顯性”：個體僱員把隱性知識轉化成可以和其他僱員分享的知識。•“顯性到隱性”：顯性資訊在組織內分享，僱員將之內化，從而令這些資訊自然地影響他們的感知、感覺和想法。
62一個學習型或知識創造型的組織通過互動式“知識螺旋”來使用所有四種類型的學習，這種知識螺旋創造著具有適應力和想像力的組織。從實踐的角度來看，只有環境變化伴隨著相應的管理風格時，才能刺激個體的知識。它的潛在原則是反應（把隱性知識轉為顯性知識）、冗餘（多種和衝突的資訊處理系統）、及將有效率和有效果的資訊處理結合起來的中—上—下的領導模式。六、技術轉移和公共政策從社會的角度，良好政府能力的構建是社會可持續發展的關鍵。而知識管理的能力越來越成為構建政府能力的重要一環。資料庫通過提供良好的資訊和知識獲取通道而構建政府能力。為此，資料庫必須不僅包括相關的資訊，而且還要有一個連接零散概念和文件的機制。知識社會的成功需要搜集資訊的高深方法，同時，還要能使用戶即時地傳播這些資訊。在ICT（資訊通信技術知識）管理應用的早期階段，資料庫是被動的。ICT的互動、參與和網絡形式可以是需求導向和以顧客為中心的，這為通過電子政務提高服務質量提供了更多的空間。從公共政策框架內來看，諾特和瓦爾達夫斯基（KnottandWildavsky）把政府機構對大學研究的應用分為六個階段：“引入、認識、討論、參照、努力和影響。”他們認為這一分類本質上是累積性的，每個階段都建立在前一個階段的基礎上，見下表2。表2政策採納的影響階段階段一引入：“我收到了大學的研究，這項研究與我的工作有關。”階段二認識：“我看過並讀懂了我收到的這份研究。”階段三討論：“我參與了那些旨在討論和普及前述大學研究的會議。”階段四參照：“我在自己的專業報告或文件中引用大學研究。”
63階段五努力（採用）：“我努力支援大學研究結果的使用。”階段六影響：“大學的研究結果影響了我所在部門的決策。”勒斯特和斯特娃（LesterandStewart）提出影響公職人員應用知識的幾種因素。第一類是技術因素——資訊的可得性及採用資訊的適當理性/技術組織資源。朱爾斯和霍哲（JulnesandHolzer）發現內部的需求，資源、目標取向和資訊提高了組織採納基於政策研究的績效測量的可能性。有趣的是，績效測量的採用並不必然意味著政策研究的結果將會被實施。藍里等（Landry）證實了這一點，發現知識的應用依政策領域的不同而各不相同。第二，環境會影響資訊的恰當利用。這包括政治和組織文化環境。朱爾斯和霍哲（JulnesandHolzer）發現內部和外部的利益集團會影響政策建議的採納和實施。組織對風險、創新及政策轉變的回應緩解了環境對知識管理的影響。環境是客觀的，但也受到政策制定者的主觀感知。藍里等認為主觀因素（如感覺該研究對部門的相關性、對當前的政策議題的重要性、它是否可直接應用於組織政策、組織決策能力）直接影響決策者對資訊的使用（因此，影響著組織的知識管理政策）。學者和官員之間專業文化的差異也是大的社會環境的一個重要部分。藍里等預測“政府機構的專家和管理者與大學研究人員之間在文化的差異使他們互相缺乏溝通，因而降低了知識的使用。”生產者和消費者視角的政策研究中也發現了類似的證據，支援這些發現。基於對諸如非正式溝通、會議、電郵、機構的圖書館等聯接機制的測量，藍里等得出結論，在構建一個有利於知識共用和溝通的社會環境上，這兩個群體之間沒有互動。第三，人的因素很重要。一些研究人員發現諸如專業、教育、任職教育類型和決策風格之類的個體屬性都會影響組織是否採納政策的決定。表3總結了這些研究發現。
64表3影響政策採納的因素1.環境因素：1.1.政治：內部利益群體外部利益群體工會1.2.組織：對待風險的態度對待變化的態度關注用戶需求用戶環境工作相關性政策相關性聯邦/州機構僱員數量1.3.社會/互動：產品的適應性知識獲取的努力聯接機制2.技術因素：目標取向資訊資源量化產品質化產品理論產品關注學術知識的提高3.人的因素大學專業崗位的作用決策風格大多數政府都採用了與市民聯繫的新方法，往往是通過資訊通信技術或其他專門用來提高政府能力的創新來實現的。但是這些創新的真正價值在於共用資訊的有效性和轉化知識來諸如可持續發展之類的社會目標。有效的資訊共用依賴於吸收創新的內生能力，而這種能力又取決於其他因素。要通過改革的推廣與應用來促進發展，組織（公共的、私人的或非政府組織）必須：•共用創新及成果的資訊（張貼或以其他形式宣傳）。•鼓勵（經濟手段或非經濟手段）創新競爭（例如迪拜獎和聯合國人居獎）。
65•綜合使用如艾什學院和其他獎勵計劃首創的實踐（如：媒體、電視製作計劃、以教學和實踐為基礎的案例研究、創新者網絡和以國際接受的類別為基礎全球性入口）。•著眼於創新背後的價值/目的/原則，在材料或文件中進行強調。•用可靠、合法的宣傳（個體的或組織的）作為具體創新在轉換過程中的中介。•保持一個促進性的環境（比如，支援性的政策環境、政治領導、環境的穩定性和內部社會結構和能力）。•使用恰當的途徑、指導方針和培訓及技術轉移方法。小結和結論技術轉移包括利用共用資訊提高組織效能或公共政策結果。理論上，它涉及到資訊、知識、智慧之間的關係。實踐中，它需要在學習型組織通過“知識螺旋”對知識進行管理和創新，這樣，個人的洞識和創新將幫助組織適應日益變化和富於挑戰的環境。從全球規模來看，技術創新是把從最佳的實踐從最初的發源地成功移植到其他國家或地區，以實現經濟、社會、政治或環境目標。從組織和社會的背景來看，技術轉移需要瞭解能使本土技術成功應用於外生環境的條件和因素，也需要系統地發展指導方針和方法來指導成功的創新推廣與採用。
67《行政》第二十二卷，總第八十三期，2009No.1，67—80*中山大學行政管理研究中心研究人員，中山大學政治與公共事務管理學院政治學專業2007級博士研究生。全球化視域的公共管理──第三屆“21世紀的公共管理：機遇與挑戰”國際學術研討會紀要熊美娟*由澳門特別行政區行政暨公職局、中山大學行政管理研究中心、澳門大學和澳門基金會共同主辦的第三屆“21世紀的公共管理：機遇與挑戰”國際學術研討會於2008年10月14至15日在澳門成功舉行。前兩屆會議分別在2004年和2006年成功舉行。參會者來自美國、澳大利亞、英國、德國、芬蘭、挪威、新加坡、韓國、葡萄牙、菲律賓、中國等11個國家和中國內地、香港、澳門、臺灣等地區的140多位專家學者，包括國家公務員局信長星副局長、南京大學副校長張永桃教授、中國政法大學張桂林副校長，以及來自北京大學、中山大學、中國人民大學、吉林大學、復旦大學、東北大學、武漢大學、廈門大學、澳門大學、香港大學、香港城市大學、臺灣政治大學等32位內地及港澳臺著名大學的公共行政專業的院長和系主任。本次會議值得一提的是，來自澳門學界、公務員的論文多達30多篇，這是歷屆會議中最多的一次，且提交的會議論文和相關發言得到了與會人員的較高評價，認為其論文和發言不僅有助於推動澳門公共行政的發展，而且對周邊地區和內地也有重要的借鑒意義。在開幕式上，行政法務司陳麗敏司長代表澳門特別行政區政府致辭，回顧了特區政府的改革歷程，尤其提到了2007年6月特區政府提出的《公共行政改革路線圖》，《路線圖》以優化政策過程及完善政府內部管理為主軸，對未來的改革進行了展望。陳司長指出，公共行政改革是一個永無休止、複雜動態的發展過程，是次會議的舉行不但能
68夠推動公共管理的學術研究，亦可讓澳門特區的公務人員和本地學者瞭解公共行政的發展狀況，彼此分享研究成果及管理經驗。隨後，來自七個國家或地區的公共行政學會的嘉賓――中國行政管理學會副秘書長賈淩民教授、美國公共行政學會會長DonaldKlinger教授、澳門大學當代中國社會科學研究中心主任劉伯龍教授、香港公共行政學會會長方國榮博士、臺灣政治大學公共行政系詹中原教授、葡萄牙國家行政學院常務委員會主席RuiFerreiraAfonsoLucas工程師、東部地區公共行政組織秘書長Ms.PatriciaA.Sto.Tomas先後進行了主題發言，對中國的績效管理改革、資訊知識在公共組織中的傳遞、澳門的醫療政策、新加坡及香港的住房政策、葡萄牙政府的績效評估、菲律賓外出勞務人員的服務與管理等主題發表了精闢的見解。來自中國澳門、香港的幾百名公共行政人員和澳門大學的師生到場旁聽會議，並就發言和與會學者交流了看法。一、全球化、社會變遷與公共治理當前世界全球化、社會變遷與公共治理之間的緊密聯繫日益引起學者和實踐者的廣泛關注。由美國次貸危機引發的全球金融海嘯讓世界各國政府都認識到了全球公共治理的密切關係。各國學者對此紛紛發表意見，表達觀點。其一是全球化下公共治理集權或分權的問題。澳大利亞公共行政學院院長AndrewPodger教授則指出，在當前全球化和技術的影響下對中央政府的集權要求更高，然而地方政府更能回應地方公衆對公共服務多種多樣的要求。所以，為了更好的管理這些不同的壓力需要一種合作型的聯邦主義制度。韓國首爾國立大學的TobinIm教授則指出，儘管分權被世界銀行視為是一種主要的改革良方，但事實上，對分權的研究結果顯示，分權的影響是複雜的，它並不是一個治療發展中國家的萬能藥方。相反，不同的發展中國家與發達國家有很不同的制度、經濟和社會條件。適合一個國家的改革並不一定適合另一個國家，為此他主要研究了時機、分權與發展之間的複雜性關係及其原因。
69其二是新公共管理、社會變遷中的治理問題。挪威奧斯陸大學的TomChristensen教授從挪威的改革出發，探討挪威在進行新公共管理和後新公共管理改革的改變過程，並指出這種改變過程增加了新的複雜性，如何在這種複雜發展中分析政治和行政的領導角色，如何在這種複雜過程中平衡控制和自治。美國田納西州立大學ArieHalachmi教授則指出，在從統治到治理的過程中，發展中國家政府面臨的挑戰更為艱巨，他試圖研究這種轉型過程中遇到的困難的本質，並試圖說明研究這種挑戰的途徑。芬蘭公共管理學院AriSihvolas教授提出，當前各國公共部門都在面臨三個主要挑戰：全球競爭，對生產力不斷提高的要求，地方自治政府的結構和服務改革。為此，他以芬蘭公共行政改革為例，探討了改革的關鍵在於對策略、績效和人員有技巧的使用。他認為，轉型的領導、績效管理和情境領導力是公共管理人員應該學習的基礎。其三是以案例研究為切入點研究具體的治理模式問題。如澳大利亞默多克大學IanScott教授對比了英國和香港在倫理管制方面的行政管理體制。臺灣國立暨南國際大學廖俊松教授則對近年來臺灣與大陸的審議式民主進行比較研究。梁錦文教授則以越南為個案，探討了政治精英與政府治理的關係。復旦大學竺乾威教授對當前大部制改革的問題與前景進行了詳細闡述。東北大學的耿國階指出對於中國社會轉型期的治理而言，治理變革取向的研究要比公共物品供給取向的研究更有理論價值也更有理論挑戰性。浙江大學郎友興教授以溫嶺市澤國鎮2008年公共預算民主懇談會的經驗為案例，認為民主懇談會是一個保障農村居民的民主決策權、民主管理權和監督權的一個有效的制度設計。復旦大學陳輝教授提出拓展城市基層民主，加大源頭治理力度，形成緩解社會矛盾的減壓閥，促進社會的公平正義是構建社會穩定與提升政府合法性的重要基石。華南理工大學的葉貴仁老師以廣東的鄉鎮個案為背景，提出了鄉鎮治理的解釋框架，認為壓力型體制、經濟收益最大化、社會網絡、資源優化與整合、領導人權力與責任是其中的五個核心概念。廈門大學李學教授以X市PN社區為例，分析了城市化過渡社區中常住居民的日常利益訴求方式及其博弈背後的理性因素。廣東省委黨校王巍博士提出“二級政府、三級管理、四級網絡”的城市社區管理體制建設有效帶動了國家權力的下沉。
70其四是公共行政研究的理論探討。西安交通大學的朱正威教授簡要回顧公共管理科學和複雜性科學的研究進展，認為多學科交叉融合為特色的複雜性科學可以推動公共管理理論的發展。暨南大學顏昌武老師則探討了公共行政學中的規範研究，指出當前學術界對規範研究的理論建構方式與質量標準缺乏應有的理論自覺；當前需要重建公共行政學中的規範理論。中山大學的何豔玲老師梳理了近年來國外關於城市權力結構研究的不同流派，並分析了其理論內涵與傳承關係。南京大學孔繁斌教授從建構主義行政學出發，對集體行動進行了研究。其五是NGO與公民社會的問題。南京大學王雲駿教授認為中國NGO發展的限定性條件是與轉型時期中國政治體系的基本結構及其演變過程緊密相連的。華中科技大學李翔等學者認為在政府失靈和市場失靈的情況下，NGO在環境保護中配角向主角身份的轉換，將推動環境政策從政府直控型向社會制衡型轉變，為從根源上解決環境問題提供了全新的治理模式。華東理工大學劉田老師基於中國改革開放以來企業與政府關係的變遷，認為行業協會在政企間建立起新型的溝通關係並最終逐漸佔據三者間的中心位置。二、區域合作與政府間關係區域公共治理、區域公共政策、區域政府間關係日益成為公共管理中的一個重要話題，在當前21世紀公共管理面臨的機遇與挑戰中，區域問題對經濟發展、環境保護等社會、經濟議題的重要性日益凸顯。對此，與會代表在幾方面做了深入的研究。首先是區域公共政策的問題。中山大學陳瑞蓮教授探討了中國改革開放以來不同時期的區域政策演進並分析其成效與不足，提出我國未來區域政策的創新路向將是政策目標上以協調區域利益、縮小區域差距為主線，實現動態整合；政策框架上加強區域立法和統一規劃工作；政策機制上加強區域間、行業間和部門間的互動與互補機制聯動；政策工具上從“簡單化”向“精細化”轉變，多項政策工具配合使用以及政策評價上按照主體功能區的功能實施差異化評估導向。武漢大學喻鋒博士生以歐盟的區域性公共政策為例，並指出其對於我國區域協調發展議程的實踐的借鑒意義。
71其次是區域公共治理模式的問題。暨南大學的陳章喜教授認為，隨著國內區域經濟的發展，傳統行政區的行政治理模式已越來越不適應經濟的發展，完善區域管理需要進一步推進政府區域經濟管理的科學化，促使區域政府之間橫向關係的規範化。中山大學張緊跟老師提出，要理順當代中國地方政府間關係，必須立足於制度環境變革、健全治理機制和規範行為主體三個層面的綜合發展。臺灣國立中山大學的邱靖蓉博士提出地方政府間的夥伴關係是一種動態的合作關係，試圖從群體行為、個體認知與社會條件及制度分析與監督等面向，以南部地方政府間夥伴關係為案例分析與探討了問責性體制的建構與條件。貴州大學的任敏副教授探討了流域公共治理的政府間協調主要有傳統的上級機關縱向協調、流域管理機構進行的專門協調以及橫向協調三種模式；並認為流域管理機構的專門協調的強化可以大大地改善流域公共治理中的碎片化現象，但目前總體還屬於弱勢狀態。其三是以特定區域為例闡述區域政府間關係問題。例如澳門科技大學的劉成昆等學者則著重分析了泛珠三角區域合作中的區域公共治理問題。蘇州大學沈榮華教授認為，為了破解長江三角洲地區的產業競爭問題，必須實施長三角地區經濟一體化中地方政府合作機制研究。中南大學許源源老師則以地方政府合作扶貧為案例，指出政府間關係的良性推進，除了有一定的資訊協調基礎外，還必須構建相關的組織，並提供一定的激勵和約束機制。華南師範大學的楊愛平老師認為，“一國兩制”的政治生態下，澳門特區政府的府際關係由澳葡政府時期的單向外交關係，發展為當下的多元府際關係：縱向型地方與中央關係，橫向型地方與地方關係，特區政府與中央政府以及葡語國家間的交錯型關係。與會學者在區域公共管理問題的討論中，還專門探討了全球化背景下粵港澳的合作問題，及澳門如何更好地發揮作為連接中國和歐盟、葡語世界之間的橋梁和紐帶作用的問題。三、社會公正與社會政策構建和諧社會，追求社會公正，是中國共產黨對如何建設社會主義進行艱苦探索的結果，是黨中央在當前經濟社會發展中新的矛盾凸
72現的情況下做出的正確抉擇，為此在理論上探討社會公正，並聯繫我國社會政策實踐中的問題，是當前學界的一個迫切任務。中山大學岳經綸教授、朱亞鵬博士提出，當前中國政府意識到了建設“和諧社會”、“科學發展”的重要意義，並據此探討了中國政府自2003年以來社會政策方面大規模的新發展和其影響。武漢大學丁煌教授等學者則提出只有公共政策創新才能為社會公正的實現提供保障。為此，學者們探討了幾方面的社會政策問題。其一是有關農民工政策的問題。國務院發展研究中心的崔傳義研究員探討了農民工群體形成背景及意義，並指出，新政策的出現並不等於問題的解決，中國二元經濟結構轉型正進入新的階段，要繼續推進農民工政策範式的轉變。華南農業大學游豔玲老師認為解釋農民工同鄉聚居現象的形成原因、分析其對社會的影響及探討同鄉村社區治理對策，具有構建和諧社會、促進社會公平、創新基層管理的重大現實意義。新加坡國立大學的和經緯博士生探討了珠江三角洲地區的農民工權益護組織近年的興起和發展中存在的問題。其二是農民工問題引發的戶籍政策問題。北京大學王浦劬教授、王清博士認為制度變遷是利益分配格局的調整與變化所引起的社會規則結構的調整和變化，城市戶口遷移從強制許可到條件許可的原因在於組合主義的政府與社會之間的新型結構關係的出現與發展。武漢科技大學張智勇教授從戶籍制度的視角指出，利益分歧所引起的國家政策、地方政策和部門政策之間的衝突，以及各級別政策體系內部的衝突，是導致農民工就業權益受損的內在原因。其三是其他方面的社會政策問題。中國政法大學副校長張桂林教授從社會公正的視角探討了我國當前公共文化服務的選擇，認為要實現我國公共文化服務均等化這一目標，必須從制度體系、基礎設施、文化產業和政府職能等方面入手。中山大學岳經綸教授探討了中國戒煙政策的發展和限制，指出這是一個不情願的戒煙運動，並據此提出了一些政策建議。中央財經大學的王俊教授從養老模式對個人的健康與生活影響出發，運用中國老人調查資料，檢驗不同的養老模式如何影響老人身體狀況和生活幸福指數，為中國的養老政策提供建議。中山大學的陳永傑博士從社會正義的視角檢視我國助學貸款的制度安
73排，認為隨著建設“和諧社會”理念的提出，有必要從社會正義的角度來重新檢視這種純粹為解決財政困難的制度安排。澳門大學龐欣新博士分析了新型農村合作醫療的大病統籌政策，同時也探討了該政策執行中存在的一些不足。四、政府創新與績效管理在和諧社會建設中，還存在不少影響社會和諧的矛盾和問題，為此各級政府積極進行政府創新和績效管理，解決發展中出現的問題。圍繞政府創新、績效管理話題，湧現了許多有趣的話題。其一是公私組織合作治理的問題。韓國漢城國立大學YoungHanChun&Hyun-SeobKum等學者認為，當前社會，公共物品和公共服務並不完全是由政府提供的，為此，需要回顧並分析不同的組織類型，以此為基礎發展一個政府行動組織工具的更好的分類，並著重探討了公和私組織之間的區別及其對政府行動的影響。上海交通大學唐興霖教授闡述了對公私合作制的理解，並以北京、深圳及上海不同的軌道交通公私合作制模式為例，分析了私人部門進入軌道交通行業的可能性、政府部門監管公私合作制的必要性和軌道交通公私合作制的可行性。臺北大學何彥升教授以臺北市政府為例，利用博奕理論的分析找出地方政府和開發商最佳的開發管理方式，促進資源最佳運用效率及管理效能。臺灣立德大學的高松根博士以世博會為例，探討了公私合作在世博會發展歷程中所扮演的角色，認為具外部效益的開發案須由公部門主導，具內部效益較多的開發案則應由私部門扮演開發市場的競爭者。其二是政府業務、職能重造的創新問題。中央編譯局包雅鈞研究員認為人們應當通過政府創新研究來帶動公共管理創新研究。華中科技大學徐曉林教授通過構建城市政府的職能模型、關聯模型、權能模型、流程模型等來描述城市政府的視圖。復旦大學的朱春奎教授則以上海市公安局基層派出所為研究物件，提出了強化派出所服務功能、減小服務質量差距，構建以服務公衆為導向的警察服務質量管理系統的對策建議。武漢大學陳世香教授對已經進行了政府文化管理職能與
74機構改革的典型地方政府改革方案進行分析研究，探求在文化領域進行政府管理職能定位與組織設置改革的有效實踐思路。中山大學聶勇浩老師提出運用交易費用來闡釋部門間資訊資源分享制度性障礙的分析框架及促進部門間資訊資源分享的若干政策方案。其三是政府的績效管理問題。中國行政管理學會副秘書長賈淩民教授認為政府績效管理是深化政府改革的重要內容和必然要求，對推動政府職能轉變，深化政府改革，構建一個服務、高效、民主、負責、廉潔的政府具有重要作用。廈門大學卓越老師認為，公共服務的績效評價是構建服務型政府的必經之途。只有在對其時代價值、發展困惑與流程設計進行深刻反思的基礎上，才能實現公共服務績效的客觀評價與持續改進。雲南財經大學陸甯教授等學者借鑒企業績效管理的成功經驗並結合公共部門的特點，提出了平衡記分卡、業務流程再造體系等與政府績效管理的結合方式，希望這些改進能夠提高我國政府績效管理的水平和質量。華南師範大學周潭博士提出服務理念在公衆與公共部門間的不平衡倡導，為此在公衆與服務人員中應平衡倡導服務理念、轉變並明晰公共部門的服務職能、完善公共部門基層服務人員的法規保障、探索人性化的內部管理機制。五、公共預算與財政管理在當前全球金融海嘯的危機中，公共財政管理、公共預算問題引起了全球人們的普遍關注。公共財政是滿足社會公共需要的政府收支模式或財政運行機制模式，具有公共性、非盈利性和法制性。管好、用好公共財政是關係到國家長遠發展、社會民生的重大問題。為此，學者們探討了以下幾方面的問題。其一是預算與問責、腐敗問題的關係研究。中山大學馬駿教授認為美國進步時代和當前中國在很多方面有類似之處，並據此進行了兩國在兩個不同時代在問責預算方面的對比研究，尤其強調了預算和問責兩者之間的聯繫，並據此設立了有公共預算的問責體制這種分析框架，這樣的研究途徑將是對問責和預算文獻的一個新貢獻，同時也有助於發展中國家、轉型國家轉型路徑的選擇。四川大學周敬偉教授等
75學者在文獻分析和實地訪談、觀察的基礎上，以中國公共行政為例，凸現在公共行政中問責和腐敗行為的關鍵政治與行政要素的因果關係。並指出，問責與反腐敗應是執政黨內部改革的一項關鍵任務——以中國為例，中國共產黨作為執政黨應該盡快推行重大的內部改革。北京大學莊德水博士提出利益衝突從情境和行為兩個層面成為腐敗發生的根源。我國對利益衝突問題的研究尚處在起步階段，需從理論與實踐角度同時推進利益衝突政策研究。其二是公共預算管理及其對治理模式影響的問題。南開大學張光教授通過使用1978-2006年時間序列資料建模，發現改革開放時期我國公務員規模的變動主要取決於政府本身的作為，並提出為控制政府公務人員規模，必須控制財政規模、進行行政機構和編制改革的政策建議。中國人民大學孫玉棟教授提出超收帶來的超支問題在我國近幾年的公共預算管理中顯得較為突出，認為政府應該通過修訂預算法、政策轉型和預算平衡基金的建立等措施合理的對預算超收進行安排。澳門大學的王欣、仇國平博士通過對北京市的財政管理改革的個案研究，試圖考察中國地方政府預算管理改革的成就和不足。復旦大學的李瑞昌教授通過對浙江溫嶺、上海金山的惠南鎮和上海浦東、無錫與哈爾濱等地的“參與式預算”試點地區實證考察，提出三地之所以推行參與式預算的根本目的在於基層政權的公共管理者需要尋求各種政治資源和政治力量幫助完成公共管理任務。復旦大學林挺進博士提出1994年改革對省級政府的財政自治有著重要影響，並據此探討了財政自治如何影響了省級政府對中央制定的教育公平政策的執行。其三是公共財政對公共政策、國家民生的重要影響問題。南開大學的鄒洋教授利用中國的統計資料分析政府消費支出和公債發行對居民消費支出的影響，並考察政府收入和公債發行對政府消費支出的影響。中南財經政法大學樂章教授以近年來在西方公共政策與社會福利領域廣泛盛行的福利多元主義為分析視角，發現政府、市場和社會三角行為主體的不同組合在保障水平上呈現出很大差異，這種差異直接地體現為不同參與群體及其所屬個體享受著不同水平的基本醫療保障待遇。內蒙古大學的劉銀喜博士認為取消農業稅後，縣鄉公共財政和農村公共財務為主體的農村公共財政受到更為嚴重的衝擊，如何完善
76取消農業稅後的農村公共財政體制，如何處理後農業稅時代財政與憲政的關係，將是學術界和政府部門必須思考的問題。六、公共人力資源開發與管理知識經濟時代中，人力資源開放與管理問題日益重要，在政府來說，尤其關係到政府創新、政府績效等重要問題。為此，國家公務員局信長星副局長介紹了中國公務員隊伍能力建設的有關情況，並分析了國家公務員局組建的必要性、組建情況以及主要職責，指出當前重要在於以提升能力為核心，全面推進公務員的培訓工作，並建立以能力為導向的選人用人機制。蘭州大學馬秀玲博士提出深入剖析了公務員培訓市場化的內在動因、市場化可能帶來的風險及解決的對策。這些問題的研究對於推動我國公務員培訓工作的發展與創新，提高公務員素質，進而促進政府治理水平與能力的提升等具有重要意義。華南師範大學的顏海娜博士提出了對廣州市公務員培訓積分制管理出臺的動因進行分析的基礎上，系統介紹了積分制管理的基本內容與運作模式，分析了積分制管理的特點以及實施效果，並對積分制管理實施過程中可能出現的問題提出反思以及相關的建議。澳門行政暨公職局的曾慶彬、陳思恒等探討公共部門如何在人性化管理的理念中，實施有效的員工激勵制度，並回顧近年澳門公共部門的激勵政策，探討適合澳門文化、符合人性化管理的激勵制度。澳門大學的陳建新等學者對澳門養老金改革做了簡短述評，並提出了改革的一些建議。中國人民大學的于強博士以臺灣慈濟基金會為例，從人力資源管理的視角切入，對宗教慈善團體人力資源管理模式進行了分析。七、資訊技術與電子政務在全球資訊化發展驅使下，國民經濟和社會資訊化水平的高低，已經成為衡量一個國家綜合實力的重要標誌。在此次會議上，英國約克大學JohnHudson博士以英國的經驗啓示為例，提出資訊時代下政府議程應該如何調節效率與公平。澳門科技大學的賴嘉偉博士則以澳
77門為例，提出澳門政府在為社會服務過程中，鼓勵更多應用公司對政府之間的電子服務，並指出當前這種服務中存在的問題與解決方案。澳門科技大學的張濤博士分析了電子政務服務質量的維度，並探討電子政務服務質量和公衆滿意度的關係。電子科技大學王曉川博士通過對風險突暴時政府、媒體、公衆在資訊博弈過程中政府角色的分析，探討政府失責以及應當承擔的責任，並提出了針對性建議，以期對風險的管控和風險社會的治理有所啓示。東北大學的張雷教授提出網絡多數人暴政嚴重損害了少數網民的基本公民權利，扭曲了網民政治心理。作為在網絡社會中仍然起主導作用的政府，有責任治理網絡多數人暴政問題，維護少數網民的正當權利。八、政府管制、國家能力和公共危機治理2008年初中國南方廣大地區的雪災，舉世震驚的“5.12”汶川大地震，“三鹿奶粉”導致的嬰兒腎結石等等問題，再次表明政府管制、國家能力、公共危機治理的重要意義。為此與會學者從以下幾方面探討了這些問題。其一是政府管制與國家能力問題。中國人民大學的張成福教授提出了“社會性管制”的概念，認為社會性管制乃是指政府出於消除與緩解資訊不對稱、外部不經濟、內部性問題等非經濟性目的，而制定規則以對企業等行為主體進行強制性約束與限制的管制。安徽財經大學的張會恒老師試圖構建了一個政府規制的供求均衡模型，該模型為尋求提高政府規制有效性的途經提供了一個理論分析框架。中山大學黃冬婭老師從國家社會控制能力和代理人監控能力的角度理解政府市場監管行為的邏輯，以工商所的案例研究為例，展現了以“國家”為中心理解國家與社會關係的研究視角。其二是公共危機治理與國家能力問題。澳門大學的孫金陽、仇國平等學者從NGO參與四川抗震救災分析了當前中國的治理能力，指出公民社會的興起，有助強化政府的行政能力。但是，政府仍然保有力量，在發現公民社會的發展偏離政府的既定軌跡，或者對政府的管治權威造成挑戰時，仍能採取強制能力，收緊公民社會的空間。南京
78大學張海波博士認為，中國轉型期的公共危機治理不能簡化為應急管理，而是一個社會風險治理、應急管理、公共危機治理“三位一體”的戰略過程。北京航空航太大學胡象明教授等學者則緊緊圍繞公共危機治理“何以必要”與“何以可能”這兩個問題展開分析與考察，認為在伴隨全球化到來的風險社會中，公共危機治理的轉型不僅必要，而且可能。公共危機的特性以及傳統的政府危機管理模式自身所固有的缺陷，已使得國家單中心治理模式日益式微，必須向現代的公共危機治理轉型。汕頭大學李平教授等認為我國現行突發性公共衛生事件公共政策在指導思想、規範內容、現實運行上存在一下缺陷，對此在進行政策分析的基礎上提出相應的公共衛生政策改進建議。上海交通大學的劉霞教授則基於現代公共治理理論提出了公共危機的社區治理網絡的概念、理論模型、制度框架和政策網絡工具，提出在我國創建公共危機的社區治理網絡所必須依託的新型組織體系、制度創新平臺和整體聯動戰略。清華大學馬奔博士指出，如何在危機管理中形成行政單位中跨組織、地理空間上跨區域和優勢互補上跨部門的制度化“跨域治理網絡”，是政府危機管理的核心問題。他以汶川大地震為個案，檢視了我國危機管理中跨域治理方面存在的問題，並提出今後的改革之道。九、澳門社會轉型期的發展戰略澳門於1999年回歸祖國後，澳門特區政府在2001年開放賭權，外資跨國企業紛紛進駐澳門，澳門經濟高速發展，居住及流動人口亦隨之而急增，澳門在此步入“全球化”的急速發展趨勢，據此，澳門應如何發展？澳門政府應如何作為？在此次會議上，澳門、內地科研機構的學者和澳門公務員都積極獻策，提出了很多有益的良方，成為此次國際會議一個特色主題。其一是澳門社會轉型期的治理模式。澳門科技大學伍向豪老師認為善治戰略對澳門特區政府的管治將愈形重要，並從各理論中達成善治的各種途徑就澳門政府在現階段所應採取的政策提出建議。澳門博彩業研究協會顧良智教授、顧向恩博士利用SWOT分析探討澳門
79特區政府的策略。澳門科技大學黃湛利老師提出了半自主非官方機構“quangos”(quasi-autonomousnongovernmentalorganizations)的設置，認為它對澳門行政活動具有很大靈活性，保證行政對社會事務的有效管理，符合當今在新公共管理及治理理論思潮影響下的公共行政潮流。中山大學黎熙元博士認為澳門社團發展的特殊性是促進澳門居民國族認同形成的一個重要原因。澳門科技大學石永東等學者研究如何建立澳門特區非營利組織公信力評估指標體系，包括對總體思路、主要內容和重點難點等問題的探討。其二是分析澳門特區政府所面臨的種種挑戰與機遇。澳門理工學院的鄞益奮博士提出在回歸將近十年的政治運作過程中，由於過於強調配合關係，澳門立法會在一定程度上陷入“配合吸納制約”的制度困境，為此澳門需要學習香港的相關經驗，實現“立法行政既制約又配合”的良性關係。浙江工業大學曾軍榮博士等學者提出了澳門特區政府公共服務改革的難點在於回歸前後行政架構的延續性而遺留的職能重疊問題。澳門大學李小勤博士主要集中分析市民眼中澳門政府的公共傳播的效能，即澳門政府部門在傳播公共資訊時效率與透明性等問題。香港獨立研究員葉永棠分析了賭業資本對澳門政府的認受性產生的正面和負面影響。澳門大學鄺錦鈞教授分析了中國於1992年進行了警銜制度改革，並提出其對澳門警察部隊改革的借鑒作用。其三是對澳門未來發展的種種建議。中山大學袁持平教授以進一步推動澳門產業結構調整視角，並以拉斯維加斯從一業獨大到產業多元化的成功轉型為例，進一步說明澳門產業結構需要向多元化的方向演進，在此基礎上分析了澳門產業結構多元化的內、外部因素，並提出了推動多元化的政策建議。澳門大學程惕潔教授探討了粵澳關係與珠澳合作領域中聯合開放橫琴島的一個嶄新思路。即試圖組建一個國家級的文化創業園區；探討突破澳門產業多元化的瓶頸，打造一個多方共贏的新局面。澳門理工學院的呂開顏博士提出，澳門博彩業的發展速度和規模早已超出當初開放賭權競爭的預期，由於監管不足所衍生出各種問題和矛盾也更加凸現，並通過對美國博彩業發展歷史的總結，提出對澳門博彩業發展中監管制度的借鑒。澳門理工學院的李略教授提出教育與培訓對澳門的未來是最重要的問題，當務之急應是
80投鉅資提高整體澳門市民的教育水平和個人素質。澳門大學的PennyY.K.Wan等學者提出，澳門應建立一個具可持續發展和參與性的城市規劃模式。同時，他們也對香港的治理模式轉變過程進行了詳細的闡述，試圖探討香港的治理模式是否更能適應當前的環境要求和挑戰，並據此提出對澳門政府的借鑒意義。21世紀全球化視域下的公共管理在當前社會變遷、經濟危機的背景下，變得日益重要，為此更好地交流與探討公共治理、全球化等方面的議題在當前時刻下意義更甚。此次會議的成功舉辦，得到了國內外與會學者的大力肯定。學者們一致認為此次會議是一次高水準的國際會議，必將對公共行政學界和公共行政的實踐者起到重要的推進作用。這次會議集中地體現了近年來國際公共行政學界在上述九個主題上的最新研究成果，它不僅對深化澳門特區政府行政改革產生積極的影響，還將對推進內地行政改革、推動國際公共行政學界相互學習和借鑒、推動服務型、績效型政府的建立起到良好的作用。
81《行政》第二十二卷，總第八十三期，2009No.1，81—91若瑟．米蘭達．伊．利馬——19世紀澳門的一位葡萄牙教育家AntónioAresta*若瑟．米蘭達．伊．利馬1是1759年耶穌會遭到王室敕令驅逐之後在澳門從事葡萄牙文和歐洲語文教育的先行者之一。龐巴爾侯爵2創制並重組了公立教育體系，將教育的領導權和規劃權收歸國家，設置教學領導機構並在葡萄牙海內外任命了一批皇家教師。實施這些舉措的目的在於削弱天主教會在教育領域的勢力，打破其對教育的長期壟斷。若瑟．米蘭達．伊利馬正是澳門歷史上的第二位3皇家教師。首先簡要介紹皇家教師一職設立之前澳門本地的教育水準及公共教育狀況。澳門公共教育事業在葡萄牙和中國的管轄之下發展滯後。歷史悠久，辦學頗具特色的聖保羅學院和聖若瑟學院，是本地最優秀和最具創新力的教育機構，廣納四方學者滙聚於此。然而時過境遷，耶穌會被掃地出門，動搖了他們對王室的長期信任。政治內幕與宗教勢力相互衝突，耶穌會再無立身之地，儘管他們*教授及研究員1.若瑟．度士．桑度士．巴蒂斯塔．德．米蘭達．伊．利馬，1782年11月10日生於澳門大堂區，父親是若瑟．度士．桑度士．巴蒂斯塔．伊．利馬，母親是安娜．佩雷拉．德．米蘭達。利馬擔任過聖若瑟修院的葡萄牙文和拉丁文文法教師，澳門議院計量監督員（1805年），議院法官（1830），議事會理事官（1839），澳門互助會主席（1844）。1848年1月22日在澳門逝世。2.塞巴斯蒂昂．若瑟．德．卡爾瓦路．伊．梅路（1699-1782），歐利亞斯公爵暨龐巴爾侯爵，身為國王若瑟一世首相，是啟蒙運動絕對主義的代表人物。3.第一位是他的父親若瑟．度士．桑度士．巴蒂斯塔．伊．利馬。1774年他在澳門接受國王若瑟一世的任命，成為皇家拉丁文文法教師。利馬於1750年生於阿爾科巴薩的阿爾彼得里斯Alpedriz（Alcobaça），1782年與安娜．佩雷拉．德．米蘭達在澳門結婚。他曾擔任澳門仁慈堂值理會主席。1816年1月16日逝世。
82曾經為捍衛葡萄牙人在澳門和在北京宮廷內的利益做出過不可估量的貢獻。一場社會和政治風波在這塊葡萄牙飛地上演。澳門一邊與中國官府之間頻頻發生衝突，另一邊與大英帝國日漸膨脹的海上霸權矛盾加劇。1775年4月23日，第一位皇家教師若瑟．度士．桑度士．巴蒂斯塔．伊．利馬，登上由尼可拉斯．費爾南德思．達．豐塞卡指揮的“法國之岩聖母”號航船，開始澳門之旅。面對新的工作環境，利馬對澳門公共教育的現實做出了積極的回應：他承認必須求助於翻譯才能理解學生的語言。事實上，政府對皇家教師開展教學和文化活動的支持寥寥無幾，而來自教會教育體系支持者的攻擊卻源源不斷。此外，教師薪水捉襟見肘且常常拖欠。於是利馬不得不選擇海上投資。他所擁有的一艘商船在華南開放港口進行貿易，獲利不斐。因此，利馬與其說是一位教師，倒不如說是一位商人或企業家。1816年逝世後，他的兒子若瑟．米蘭達．伊．利馬子承父業也成為一名皇家教師。若瑟．米蘭達．伊．利馬終生未離開過澳門，儘管他擁有一艘小帆船“幸福維亞那”。這艘小船在他的詩作和倫理著作中被反復提及，從側面反映出他接受教育和社會磨練的歷程。4他的教師生涯開始於教皇庇護七世1814年宣佈耶穌會復會的兩年之後。利馬捲入絕對主義和自由主義雙方的論戰，受一方嘉許遭另一方驅逐。5他實際上是一位為家園努力抗爭的澳門土生葡人。6他主張澳4.儘管條件有限，他仍然得到了精心的栽培，接受了上乘的教育。他學習了法語和義大利語，（英語較少學習），跟隨蒂奧尼索奧修士學習了哲學，跟隨澳門主教（堂．馬塞利諾．若瑟．達．西爾瓦）學習了脩辭學和神學，此外還有數學，音樂和劍術。跟隨父親他學習了葡萄牙文、拉丁文、歷史和古典文學。5.參見附件中關於他被開除一事的相關文獻。6.他也是澳門歷史的耕耘者。他從澳門議事會檔案、主教圖書館中整理出大量文獻，並
83門應避免捲入葡萄牙海外帝國的政治爭論，強調澳門應該由本地人管轄和治理。然而，他的空谷足音並未得到時代的認可。處於兩種思潮的交滙之處，若瑟．米蘭達．伊．利馬的教學理念體現了士林哲學、人文主義和耶穌會的傳統，是“後龐巴爾主義”在海外的體現。1599年耶穌會製定的教育大綱RatioInstitutioStudiorumSocietatisJesu，其影響力延續到了十八世紀。耶穌會的傳統透過家學深深紥根在利馬的成長過程中，其影響不可動搖。耶穌會的理念是憑藉感知、道德榜樣、宗教情感和神秘體驗達到教育的目的。神祕體驗即那些滲透了人文主義的教會經典。下面的例子7來自1832年澳門出版的《賦予澳門土生葡人青年的至高道德和公民意識》8（MáximasMoraeseCivisOfferecidasaosJovensMacaences）。一、教育的要義是，使兒童嚮往教育。二、兒童教育的核心是信仰和宗教。其次是教育兒童認識到自己的卑微、弱小及依賴性。人類受製於需求的本能，為此，一方面，當需求得到滿足時要懷有感恩之心，另一方面，永遠保持人類卑微的本性。三、三歲孩童肆意大哭的任性行為若得不到家長的及時糾正，長此以往，孩子長到十二歲會變得固執，長到二十歲會尋釁滋事，三十歲變得獨斷專行，終其一生難以與人相處。四、不要禁止兒童對他們渴望暸解的事情提問。但是，也不要放任他們為引起衆人的關注而介入或打斷大人的嚴肅談話。五、子女的教育是父母的榮耀。子女受到眾人喜愛，是教育成功的結果。優秀家長培養的子女在家中受人喜愛，在社會中成為良好的公民和友善的夥伴。從耶穌會被收繳的手稿中篩選了部分文稿。這些檔案文獻後為JoséInáciodeAndrade和龍思泰採用，歷史由此向後代讀者敞開。7.根據現代的書寫規則書寫。以下數字代表此處所列條目的順序。8.參見本文參攷書目所列的不同版本。
84六、假如兒童缺乏教養，缺乏懲罰，或者受到不良榜樣的影響，他們的缺點很難改正。缺點隨年齡而增長，懲罰則漸漸失去效力甚至變成危險的工具。你的孩子因此變得命運悲慘甚至危及生命，你的誠信因此受到玷汚，家庭因此落敗。七、教訓改正孩子的缺點，讚揚給予他們鼓勵。以下四件事將會使父母在孩子面前失去威信：給他們樹立不良榜樣，嘲弄別人，虐待兒童，放任兒童的缺點。這些教育和道德原則與當時社會發展的要求並不鍥合，僅僅反映了新興中產階級的期望，或者說，代表了一個有產者對社會主義道路的探索。1831年教皇格列高利十六世頒佈MirariVos，禁止出版自由，即言論自由。類似禁令在澳門的歷史環境下9並不新鮮。利馬這套理論的系統化過程可以理解為一種歷史的積累，是保守主義的源泉，同時也是引發革新者激烈反對的導火索。這種教學理念與其必須無條件服從的現實要求背道而馳，因為進步的潮流總是有利於全人類的文化、經濟、社會和道德發展的機搆。對於現代化進程的阻礙和抵製也是整個澳門的時代特點。一方面澳門的地方風尚仍不成熟，仍依賴基督教化的理論與政治形態。另一方面澳門的歐美都市化特點毋庸置疑。如遊記作品中對其非中心性、革新性、魄力和易變性的描述。與廣州商站之間的航運使澳門成為貨運中轉中心，也成了備受矚目的“新世界”向外推廣形象的媒介。9.1806年國務卿安納迪亞公爵命令檢察官米蓋爾．德．阿利雅格：“……以國王的名義和澳門總督的名義，閣下必須禁絕宣揚不良言論的圖書。因為時下一些有害和非宗教的圖書時常流入澳門。”澳門歷史檔案館，“CartadaSecretariadeEstado”，1806年12月5日。
85澳門由此看來理應扮演現代化進程的接受與傳播者的角色。澳門的權利一分為三：政治、教區、滿清官員。他們各自依照自己的利益過濾各種思想，新奇或離經叛道之舉。對於若瑟．米蘭達．伊利馬而言，所有這一切意味著生存價值的坍塌。在他的理解中，生存價值獨立於物質生產、文化和政治機構而存在。古典教育賦予他繕寫雅麗章句10的不俗文采：……此刻我念起那位澳門女郎，你尊敬的朋友。她沒聽說過利維雅，也不認得那位來自Barre的女士。一顆幼卵正在她的腹中孕育直到雛鷄破殼而出。於是到了雛鷄出生的第二天。衆所週知，澳門人的主食是舂米拌上中國藏紅花。在給雞娃餵食之前，先從那小小鳥喙之中吹走第一口微弱的熱氣。……在他的思想中，以培養貴族氣質面貌為目的的道德倫理教育，應當建立在習慣與傳統的準則之上。對傳統價值觀教育的反響和繼承的爭論說明，同時代相鄰國度內進行的全新社會、道德、倫理的變革在澳門尚未具備開展的條件。澳門意識、葡國澳門意識和澳門土生葡人意識，三種意識交織，衝突在所難免。意識形態的割裂造成了現代化推行的滯後。10.“Alectorea”,TipografiaComercial,Honkong,1866,CantoSegundo,estrofesXXXVIIeXXXVIII.
86這一系列拒斥外來思想的因素有助於我們瞭解澳門的文化教育活動的概貌，也有助於我們理解澳門之所以遠離葡萄牙和中國而得以生存的原因。保守主義不僅體現在利馬的文章中也體現在他的行動上。此處省略了聖若瑟學院重開之際的一位重要歷史人物，法蘭西斯．沙勿略．隆迪那神父11。他的作品曾引起新托馬斯主義在葡萄牙的復興，同時他在澳門推行了一場頗具特色的教育運動。新托馬斯主義可看作是對社會主義思潮的反動。它孕育了1891年基督教民主主義，是針對教皇利奧十三世聖諭RerumNovarum的一種積極反思。與受到觀注的其他教育根本問題相比，如何認識女性的話題尚未得到發展。若瑟．米蘭達．伊．利馬是第一位從倫理角度討論如何認識女性的澳門人。當時的歷史觀念傾向於認為女性處於男性的從屬地位。利馬也毫無例外地受到時代的影響，深深認同這一觀念。當時的澳門社會思想中尚未建立起區分和規定男女權力與義務的法律——政治觀念。與早前路易士．安東尼．威尼在其《學習真法》一書中倡導的理念相比，這一觀念顯然大大落後於時代。歷史時代、反思感受以及政治環境迥異，改革的浪潮直到半個世紀後甫見端倪。試以若瑟．米蘭達．伊．利馬在《賦予澳門土生葡人青年的至高道德和公民意識》中涉及女性的部分為例。一、眼睛不許盯在女人身上，不要受漂亮女人的迷惑。二、假如妻子在家作主，權力淩駕於丈夫之上，那麼這種支配權將昇級為一種專治。若丈夫在家中處於從屬地位，他將淪落成為妻子的奴隸。三、當貞潔受到誘惑時，唯一的抵制方法是躲開和逃跑。11.原籍意大利，澳門的語文和文學教師，有多部科學、教育、文學和教學類著作。
87四、有福之人遇到賢淑女子。這是上帝對那些懷有敬畏心的人的一種恩賜。五、遠離那種備受矚目的美麗女人。天使般的外表背後往往隱藏著一個充滿支配欲的魔鬼。六、上帝希望男人充滿智慧和力量，相對應地，他賦予女人美麗溫柔的面容、聲音和氣質，世界因此幸福和諧。然而原罪打破了這一和諧自然的狀態，女人的美力和溫柔引起了無法遏製的憤怒，給世界帶來無盡的不幸。女人是無數爭執和悲劇的禍源。保守主義傾向一覽無餘。在上述家庭觀念的背後可見女性地位和健全人格遭受專治踐踏。女性教育因男性的利己主義受到壓抑。將女性形象祅魔化並將其視為原罪的根源的這一說法來自神學宗教的深遠影響。天主教利用這一論說，從人類學和目的論的角度為自身找到了道德倫理的合法性。直到男權社會在價值論和等級方面承認女性的獨立性之後，她們的情感、尊嚴、美德和其他品質才得到認可。於是，公民社會的組織形式和家庭之間的密切聯繫隨之建立起來。至於他同意在一小部分世俗團體中展開的女性教育，實際上是一種以灌輸、扼殺想像力和自由的落後教學方式。這種所謂教學方式的變革徒有虛名，因為其內容僅僅是改動了形容詞詞滙表。澳門的保守主義思潮很難接納外來的思想。作為東西文化的交滙之地，澳門擁有國際都市的輻射力，理應海納百川並有所創新。澳門融合葡萄牙和中國兩種文化，其思想交流的論壇借助宗教和宗教感在個人和集體意識中建立起來。本土化的基督教和新儒學在澳門留下的遺蹟俯仰皆是，延續至今。
88漢學家們稱澳門為一片儒學薈萃之地並不為過。稍晚時，伯多祿12的教育舉措將新儒家思想注入葡萄牙社群。在澳門，這一為數不多的儒家流派試圖以其倫理道德的標準，即善良、友愛、禮節和禮儀指導社會生活，伴隨城市發展（包括思想領域也包括那些早期的居民、海上漂泊之人、福建漁民以及後來的廣東農民的生存之道）並造就了第一批西方和拉丁美洲的東方學家、漢學家。澳門儘管遊離在“科舉帝國”13之外——正如歐內斯特．勒南對中國的稱呼，其包括受教育者和文盲在內的社會結構，建築在儒學的教化之上。相比之下，佛教和道教被視為祛除混茫的燈塔。若瑟．米蘭達．伊．利馬正生活在最復雜的歷史時刻，處在謹慎的人類學考查階段。一、誠實者的語言是一片蓬勃的田園，但是它在邪惡者的心中卻一文不值，因為殘暴者只求滿足自己的邪惡慾望。二、遇到小人，與其鄙視他不如從他身上看出你自己：他就像你的一面鏡子，照出重要的事實。三、對正義的審判和對不法之徒的懲罰將在上帝面前進行。從上述思想可以得出這樣的結論：相對主義和普世主義價值觀存在著言語道德和行為道德的巨大分歧。言行道德的分歧似乎很難尋找到合適的評判來傳遞二者之間的信息或指導雙方的競爭。若瑟．米蘭達．伊．利馬能夠借助知識的調和，把天主教和新儒家的倫理道德傳統融入到他的永恆道德法則中。12.AntónioAresta：“葡萄牙教育中的新儒家思想，澳門教育歷史中的伯多祿”，《澳門公共行政雜誌》，1996年。13.這個評價首次出現在曾德昭的《大中國志》一書中，由LuísGonzagaGomes編輯，澳門出版。
89這些原則包括：一、愛戴、尊重並服從父母，這是造世主的命令也是自然法則的要求。二、我們也要愛戴、尊重和服從我們的長官。三、不要讚美無良之人。可見他是將人文主義注入到天主教和新儒家學說中。這種雜糅的理論思想卻難以阻擋當時價值觀坍塌的趨勢。澳門青年需要另一種現代化、價值觀、道德觀和生活哲學。縱觀若瑟．米蘭達．伊．利馬治學的一生，他是一位迷失在浪漫主義時代的古典主義者。若瑟．米蘭達．伊．利馬著作一覽“MáximasMoraeseCivisOfferecidasaosJovensMacaences”,TypographiadoCollegiodeS.JosédasMissões,Macau,1832“Alectoria”,TypographiadoCollegiodeS.JosédasMissões,Macau,1838“PhilomenaInvicta”,Typographiado‘MacaístaImparcial’,Macau,1841“PoemasCompletos”,TypographiaCommercial,Hongkong,1866(ediçãopóstuma)再版著作及研究蒙席文德泉神父將若瑟．米蘭達．伊．利馬散落的作品收入“GaleriadosMacaensesIlustres”（ImprensaNacional,Macau,1942）。這位教育家的遺作和詩歌幸而得以保存。AntónioAresta出版了若瑟．米蘭達．伊．利馬的全集“JoséMirandaeLima,ProfessorRégioeMoralista”（DirecçãodosServiçosdeEducaçãoeJuventude,Macau,1997），其中不僅包括前言、詩歌集、倫理篇、政見篇還包括劇作。
90附錄關於撤銷若瑟．米蘭達．伊．利馬教師資格的法律文獻14文獻一海事部——海外專函女王陛下向上帝聖名之城澳門議事廳派發由內閣議事大臣安東尼．若瑟．瑪麗亞．堪佩陸於本月7日簽字生效的旨令。女王陛下決定撤銷若瑟．巴蒂斯塔．德．米蘭達．伊．利馬的澳門拉丁文法教師一職。PaçodasNecessidades,1836年6月9日馬努埃爾．岡薩雷斯．德．米蘭達文獻二鑑於若瑟．巴蒂斯塔．德．米蘭達．伊．利馬衆所週知的主張違背了國王和國家的意願，違反了政府和皇家法令，特此宣佈撤銷他所擔任的澳門拉丁文法教師一職。海事海外事務部特此決定並執行。Paço,nasNecessidades,，1836年6月7日女王馬努埃爾．岡薩雷斯．德．米蘭達，安東尼．若瑟．瑪麗亞．堪佩陸，首相文獻三尊敬的閣下，茲根據1836年6月7日尊敬的女王陛下頒佈的兩項旨令，並附當月海事及海外部文件第15號和16號，文件決定撤銷若瑟．巴蒂斯塔．德．米蘭達．伊．利馬拉丁文法教師一職，撤銷多明戈．庇護．馬爾科斯的海關公職。然而，上述兩人自1834年5月2日王室憲法生效以14.ArquivoHistóricoUltramarino.MinistériodaMarinhaeUltramar.PastadoProfessoradoRégiodeMacau,1836-1837.拼寫採用現代規則。
91來，一向遵守女王的統治和憲法的規定，並未做過任何無違背女王陛下意願的行為。特此稟承女王陛下。上帝保祐女王陛下，澳門，市議員1837年4月17日議員書記員若瑟．若望金．巴羅士尊敬的海務及海外部部長市議員主席卡佈里諾．安東尼．帕切克市議員檢察官若望金．若瑟．費雷拉．維加市議員弗倫蒂諾．安東尼．德．阿澤維多
