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5《行政》第二十一卷，總第七十九期，2008No.1，5—18對澳門區域組織結構的思考潘冠瑾澳門回歸8周年後，“澳人治澳、高度自治”使得澳門民眾對民主的需求日益增強，不斷尋求政治制度的改進。現有的部分改革方案中提到要在澳門設立分區直選市政機構，認為可以為澳門帶來民主和民生，同時，特區政府也在設立分區服務機構的同時提出要建設分區諮詢網路系統。二者都牽涉到對特區區域組織結構的變動，何者能更有效促進澳門社會的和諧健康發展則需要結合澳門的歷史社會背景進行比較分析。一、形同質異：港、澳不同的治理模式目前有關方面所提出的政制改革方案中的市政機構部分基本上是在澳門運作香港的政治制度中區域組織的模式，由於從地理面積上，澳門只是香港的1/40，而在人口數量方面，澳門也只是香港的8%，因此，澳門特區僅須設立一個由分區直選產生的類似香港區議會的市政議會組織，而無須設立眾多區議會，認為這種安排比較切合港澳各自的特色。根據現有制度設計者的說明，對澳門政治制度的這部分設計，在一定程度上是按照數學比例判斷做出的。但社會是一個有機的系統，整體的發展是組成這個系統不同部分相互作用和協調的結果，而不是簡單地進行機械的加減乘除。不可否認港澳有著極其相近的文化和歷史傳統，更具有極其相似的殖民經歷，而且殖民時期實行的政治制度中很多部分也較為接近，–––––––––––––––*中國人民大學國際關係學院博士研究生*
6但是並不意味著二者在後殖民時期的政治制度上走向完全一致的道路。因為澳門就是澳門，澳門不是香港，也沒有必要變成香港。實際上，一個地區所採取的政治制度應根據自身的社會文化背景和不同階段發展的現實需要來建構，而不是僅僅考慮地域的面積和人口。香港目前採取的這種區域組織治理方式是根據香港的社會和歷史背景而設立的。因為殖民政府時期，港英政府缺乏與基層民眾的溝通，對香港的統治需要通過區域組織將自身的力量延伸到民間基層。但是澳葡政府卻是通過街坊會等社團來實現與民間溝通的。這需要追溯到英葡兩國殖民統治模式的差異。雖然從表面的政治制度設計來看，港英政府和澳葡政府並沒有很大的差異，都是總督主導下，三權分工，同時在立法會吸收一定華人參加。但二個殖民政府的治理模式卻有著一些關鍵的差異。港英政府是持一種較為積極態度投入對香港的治理，因此香港的社會建設主要是由政府來承擔，當時是由市政局來承擔的1；同時歷史上，在民政事務總署未成立之前，港英政府的官、民之間並沒有適當溝通途徑，以致產生如六七暴動。因此，港英政府主要是通過草尖民主——公務員本地化實現“行政吸納民主”和草根民主——設立眾多諮詢組織的實現與基層民眾溝通相結合的方式保持社會的穩定發展。所以六七暴動後，港英政府在1968年5月成立民政處（DistrictOffice）及開始推行民政主任（DistrictOfficer）制度、已被廢除的市政局和區域市政局以及1982年成立的區議會等，這些區域組織就是港英政府與香港市民之間的溝通渠道。而在現實中，香港的行政區劃也必須要設置區一級機構組織來更好的組織社會生活。澳葡政府對澳門卻一直是無為而治。因此澳門政府在社會服務方面並沒有投入太多，華人社會基本上是依靠社會（主要是社團）自身的人力、物力和財力來實現社會服務方面的正常運作。因此市政機構在–––––––––––––––1.本澳學者曾論述過香港市政機構與澳門市政機構性質上的重大差異，前者不像後者是一個自治機構，該內容詳細分析請見吳志良《澳門的市政傳統、制度及其發展——兼談香港的經驗》，《澳門政治與社會》，澳門成人教育協會，2000年。
7這方面功能並不顯著。與此同時，由於民間社團由自身的這種服務功能成為法團，澳葡政府與基層民眾的溝通主要是依賴於以社團來進行的，因此在效果上，澳門的社團特別是其中的街坊會而不是市政機構承擔了與香港區域組織相同的功能。在此，尤其需要提及的是，實際上，市政議會最初在澳門並沒有地位，直到1988年葡萄牙政府決心對之改革，賦予其更多的權力與地位，但這種改革的動力源於使中國在中葡政權交接時接手一個空心政權。2因此，雖然在1988年對市政廳進行改革後，市政廳在社會服務和建設功能有了一定程度的提高，但是這種功效很快就因澳葡政府在1990年代自身規模的擴大而再次縮減。而市政機構在民主表達和溝通方面的作用也是極其有限的。也許如今希望改制以重提市政機構者，更多的還是停留在澳葡政府時期市政選舉的規範，如果仔細回顧當時的歷史，雖然當時市政議會的選舉和運作的確十分規範，但不可忘卻的是，當時的市政議會的作用也受到各種局限：首先，議員選舉是有限的選舉，存在著直選、間選和委任三種形式的議員；同時，雖然市政議員有代表參與到立法會和政務委員會中，但一般情況下還是諮詢作用居多。而且由於當時的各種局限，華人很少參與其中。因此，澳門原有的市政機構與香港區域組織的在各自原有社會治理中所起的作用卻是截然不同的。香港保留區域組織是在保留原先治理模式的基礎上進行了一定程度的修訂，即便如此，香港也對自身的行政架構做了改革，在2000年，香港政府進行區域組織改革，改變原先三層區域結構，取消原有的市政局及區域市政局。而澳門則需要按照自身原有的治理組織基礎實現變革。二、如果按照香港的模式，澳門是否能夠走向善治？同時現在的改制者也期望通過民眾對市政機構的參與以民主推動民生，但是從效果上看，市政議會的設立並不必然實現以民主帶動民生的結果。根據有關學者的論述，1990年代澳門的市政議會能取得比–––––––––––––––2.該內容詳細分析請見吳志良《澳門的市政傳統、制度及其發展——兼談香港的經驗》，載《澳門政治社會研究》，澳門成人教育學會，2000年。
8較好的治理成果更多的是由於財政狀況的改善，而不能完全歸因於民主選舉的效應。3現有改制派的設想，是設立分區直選市政機構，有利於推動市民參與區內事務，培養市民的歸屬感和守望相助精神，並確保政府能迅速對地區的問題及需要作出回應。從這一論述可見，建立市政機構的必要性體現在兩方面：推進民主和改進民生。那麼分區直接選舉是否必然帶來民主？由於澳門特殊的歷史社會文化背景，在該階段就大力提倡選舉不得不考慮有可能存在著種種事與願違為的隱患。（一）後進選舉社會遭遇先進選舉技術民主顯然已經是世界的大勢所趨，但形式的民主並不必然帶來實質的民主，後進選舉社會在推進民主選舉中必然要小心應對先進選舉技術帶來的挑戰。選舉在西方有著悠久的歷史，在其過程中不斷積累了各種技術規則，發展至今已達到一個比較成熟的階段，當前的選舉越來越趨向於一種技術主義，即無論是選舉規則的制定、候選綱領的設計、競選口號的推介、各種助選方式等等無一不是遵循著一定的技術指導，但在此過程中西方也不斷改進自身的法律來規制技術在選舉中的活動空間，防止以此對選舉結果的非民主影響。而普遍意義上的民主選舉在澳門的起步比較晚，不僅大大晚於西方民主國的大部分地區，也晚於香港；這種民主選舉的後進不僅意味著澳門民眾在選舉經驗方面的不足，也意味著相應配套的法律規制的缺位。在已過去的三屆立法會選舉中，澳門特區顯然已經初步遭遇到這一問題帶來的衝擊。因此，當現代西方民主先進國的各種選舉技術被運用到或有可能被運用到澳門社會時，對選舉結果的影響將難以衡量。進行市政機構選舉，必然要相–––––––––––––––3.該內容詳細分析請見吳志良：《澳門的市政傳統、制度及其發展——兼談香港的經驗》，載《澳門政治社會研究》，澳門成人教育學會，2000年。
9應衡量。進行擴大基層民眾的參與面（改制派主張由澳門特別行政區永久性居民，按下列分區一人一票直接選舉產生），因此更容易導致一些問題的發生。有時候民主形式的建設並不必然意味著公民社會崛起，實質公民素質的培養更為緊要。尤其在澳門這種後進選舉社會中，公民素質的培育成為有效抵抗選舉技術濫用的關鍵之一。雖然時至今日，澳門民眾的公民素質在整體上有了很大的提高，但目前的各種統計和調查也表明澳人自身的公民責任感還有待提高；同時文化程度也大大影響著公民的政治態度和政治判斷能力。這些都是澳門特區需要首先面對的問題。選舉和遊行固然是對民眾實施公民教育的渠道之一，但相較於這些短暫的週期性行動，長期持續和規律的教育才更有效。雖然澳門地區較早就存在著民主選舉的形式，但卻是葡萄牙人自治中遵循西方傳統的結果，直到1980年代，華人（也就是澳門社會的大部分）也一直沒有大規模地真正參與其中，因此這一矛盾沒有顯現出來。但當民主選舉成為大勢所趨時，這一矛盾對社會產生影響的規模效應就必須被考慮到。尤其是按目前的選區劃分，文化程度和社會身份較低的成員被聚集在特定的區域，傳統的各種組織叢生，更容易在選舉中引發一些問題。（二）民主形式與民主效果之間的距離在被作為這一政制模本的香港，已採取的區議會制度，卻並沒有像設想的那樣在民主和民生方面有了翻天覆地的變化，這可歸為兩方面原因。香港區議會的行政區劃並沒有跟上時代潮流，因此無法滿足民眾的需求。香港區議會自身的權力並不如西方議會那麼完全。雖然是香港議會制度的一部分，香港區議會卻並不具有現代議會最重要的兩項權力：立法和審批政府公共開支的權力。由於沒有實質的權力，多數情況下，香港區議會只能讓議員發表意見，成為討論多於成效的“口水會”。雖然當時政府承諾向區議會增撥資源、增加其職責，以鼓勵市民參與地區公共事務。不過，很多議員普遍認為政府未有實現承諾，讓區議會承繼兩個市政局原有的權力。
10而在澳門，原有的二級政府本身就沒有必要，澳葡政府不同部門之間本來就存在的較為嚴重的功能交叉，而原有的兩個市政廳的職責與澳門政府有關部門的職責重疊更加劇了這一問題，導致相互衝突、扯皮和行政管理效率低下。因此澳門特區在成立後改革原有市政議會，將其中在文化、康樂、環境衛生等部分市政服務的行政責任歸於現有的民政總署，這是一種根本性質的“脫胎換骨”的改革，從一定的政權性機構和自治機關演變為一種諮詢性、服務性的機構。符合了《基本法》該條款中“非政權性”的要求，同時又實現了提供市政服務的功能。而改制派的設計中，除了提出設立分區直選的市議會外，還有兩方面內容作為落實民主諮詢網絡和相對自主決策權的分區民生服務體系的核心環節。一方面，在各分區內設立市政分區管理委員會，由特區政府在各分區設置專員作為協調人，結合市政議會成員及有關區內民生事務的政府部門代表，共同商討分區事務，協調分區內各項公共服務和設施的提供，另一方面，由各分區民眾選舉的代表在政府的分區服務中心接受民眾諮詢，同時實現與政府機構的溝通和投訴，以此實現民主促民生的目標。按照此方案實施，也存在不少問題，這是因為前一部分制度設計仿效了香港設立的地區管理委員會。只是，香港並沒有像澳門那樣計劃建立分區服務中心，因此需要由地區管理委員會來協調地區層面的行政；但是澳門政府作為分區服務中心的直接設立者，可以通過分區服務中心直接回應社會民眾的需求，同時分區服務中心提供的是跨部門、跨範疇的一站式綜合服務，若再通過市政管理委員會來協調各政府部門，反而顯得有些多此一舉。與此同時，由於政府分區服務中心中人員全部為政府公務員，而非市政局職員，這意味著市政議會既沒有完全的議會權力，又缺乏相應的執行機構。這樣產生的澳門市政機構倒是比較容易步香港的區議會的後塵。此外，不得不提的是，由於澳葡政府傳統的治理模式，很多情況下，澳門社會的公共產品並不是由政府來單一提供的，社會和政府往
11往同時參與其中。雖然回歸後，由於機構改革和發展的需要，特區政府承擔了越來越多公共服務的提供，但澳門社會自身並沒有也不可能完全退出這一領域，幾大主要的社團是主要參與者，如果要說紮根於社會最深的莫過於街坊會。雖然街坊會自身目前也存在著必須改革的問題，但如果要論及與民眾的接觸廣度和頻率、以及對民眾要求的回應程度，它比設計中的市政議會似乎更容易達到效果。下表是根據改革派對澳門市政議會選舉的分區設計做的一些資料統計。 表1：澳門各區基本情況統計面積百分比人口百分比街坊會街坊民署（km2）所在全澳（萬）所在全澳個數社區服務 大區大區中心站數澳門半島北區（花地瑪3.234.411.220.146.440.0842堂區）中區（聖安東1.111.83.811.326.122.59尼堂區）南區（大堂、553.817.511.927.523.9721風順堂+望德堂）合計9.310043.31002463 32.586.4離島︖仔（嘉模堂區）6.533.722.76.39.012.6111路環（聖方濟各7.639.426.60.3295.00.71堂區）路︖城5.226.918.2合計19.31006.629100211 67.512.3 合計28.6100449.632998.752674–––––––––––––––4.以上各地區資料來源與澳門特別行政區統計暨普查局《環境統計（2006）》中統計條目。http://www.dsec.gov.mo/index.asp?src=/chinese/pub/cambpub.html。5.由於在官方網站上尚未查到最近的各區域人口分佈，上述表格中各區域的人口資料來源為維基百科中各堂區介紹的相關條目http://zh.wikipedia.org/w/index.php?title=%E6%BE%B3%E9%97%A8&variant=zh-cn，由於維基百科各條目的編輯是由各個讀者根據自己所掌握的材料撰寫而成，因此在資料方面存在著一些小的出入，但根據各堂口人口在全澳人口的百分比測算出當時總人口約為50.1萬人，對照澳門官方機構統計兼普查局公佈的資料，應是以2006年的人口資料為標準。
12從表中可見，現有街坊會有著與各個分區面積和人口比例較為相應的分佈，因此更貼近民眾的生活。其原因有兩方面：其一，單個坊會所涉及的區域面積小，有利於降低行政的重心，實現與區域內民眾的溝通；其二，坊會是一種基於地緣而形成的組織，區域內的民眾更容易面臨相近的問題。由於街坊會擁有自己的執行機構來為地區民眾提供服務；同時法團主義的治理模式也使街坊會有著與政府溝通的優勢，此外還可以通過自身在立法會的代表來溝通政府。因此，無論是對民眾還是對政府，街坊會在溝通渠道的數量和質量方面都更具有優勢，回應性方面也更勝一籌。當然，與設計中的分區市政議會相比，街坊會缺乏的是程序的民意和法定的職位，但是正由於上面論述的特徵，其成員在分區選舉中似乎更具優勢。不能否認，隨著澳門社會經濟發展，城市建設和運作日益複雜，行政區域管理應該有層次性、等級性，才會有高效率。但在設定不同行政層次時應考慮不同層次間能否實現功能的互補，應追求作用的銜接。當實行市政議會分區選舉時，澳門社會在區域中實際上將同時擁有三套民主和公共服務體系。但是這三套系統並非是互補的，市政議會系統在組織和功能上都多少與政府和社會兩套系統存在著部分的重疊。客觀而言，相比於其他的兩個系統，市政議會自身的作用和意義並不大，而它的加入卻容易導致多頭管理，增加了不同系統之間的溝通成本和可能的衝突，影響社會運轉的效率。此外，也許我們還要考慮到一些落實政治制度的可行性因素，尤其是民眾的參與。與1980年代現代化起步時相比，現階段的澳門是個典型的商業城市，除了部分民眾因改善自身生活狀況的需求更容易參與其中，也許能投入時間來參與選舉和議會討論的民眾並沒有想像的多，實際上，一個社會在政治上花費太高成本也並不需要。
13由於市政議會的設置必然增加了整個社會的運作成本，包括是經濟成本、時間成本和組織成本。這些消耗不僅體現在單次選舉中，而且在市政議會成立後，在其運轉和實施的過程中繼續，而其所能產生的效率與效果與其被寄予的希望之間卻存在一定的差距。整體而言，在此模式下的政治操作是一種資源重疊，必然導致政府機構、人員和財政支出的無謂膨脹和權力的重疊和衝突。因此，對於民主的追求，不能僅僅限於形式民主的建設，更重要的是在於民主效果的取得。我們不排除選舉對於推進民主的意義，但如果政府真意欲鼓勵市民參與地區公共事務，建立市政機構也並非是唯一可行的選擇。同時，政治制度設計並不能以民主為唯一的目標，關鍵是要保證以比較小社會代價進行改革，平穩發展，所以應盡量減少因政權機構的重大變革引起社會動蕩。既然市政一級議會並不會對澳門特區的民主推進和民生改善起關鍵作用，澳門民主民生的前途在何方？三、政府與社會：零和搏弈還是雙贏戰略改革派之所以有市政議會改革的提議，就是由於現有治理中的兩套服務體系並非盡善盡美。澳門應在遵循社會傳統的基礎上根據社會需要和廣大市民的願望對原有治理模式作相應的調整。但這並不意味著完全延續原有的治理方式，而是做出適當的調整。處於轉型期的澳門，本來就要經受各種現代化進程的衝擊，如果同時再實現急劇的變動，必然對社會帶來巨大震蕩。原有的治理模式不僅提供了可為利用的組織結構，同時也留下了一定的社會資本，正確地對其適時適量的變革可以有效地滿足社會的需要。2007年起，政府開始在黑沙環設立市民服務中心，同時也在施政報告中提出要開始建設分區諮詢機制。於是有論斷認為政府的街坊會
14開始出現，認為這種舉動將開始取代傳統街坊會在民間的影響力、社團政治走到盡頭。這種論斷簡單地將政府和社會置於對立的位置，排除了政府與民間合作的可能。實際上，政府降低行政層級，延伸到地區並不必然導致與區域內原有社會力量的衝突、競爭和替代。二者的關係實際上是多種可能的博弈結果，取決於政府進入社會的意願、途徑和方式，區域社會力量的能力及反應，而不能一以概之。（一）現狀：政府與社團的非競爭性關係設立分區服務中心的確表明目前政府意在通過降低行政重心，實現擴大與民眾接觸面的效應，通過更貼近民眾來更有效的實現與社會的溝通。在這一過程中，政府逐步將自身力量延伸到社會中，雖然表面上看來政府更為“財大氣粗”和權威性，但並不意味著民眾會倒向政府，就目前來看，政府進駐社區並不能取代社團在社區的地位。首先，該機構提供的服務內容並未形成與街坊會的功能競爭。作為政府推行服務分區化、集中化試點的黑沙環市民服務中心，其職能在於為市民提供諮詢、服務申辯及領證等一站式服務。在原有民政服務的基礎上，擴展到包括提供查屋紙、自然人選民登記、公職就業登記、政府服務諮詢及售賣印務局產品等服務。這種職能定位主要是提高行政效率及服務品質，所提供的公共產品雖比較原先民署的有所增加，將除民署以外其他部門的服務包納進來，從而實現整個政府的行政層面降低，但沒有超越政府原有提供的公共產品的範圍，並沒有與街坊會所提供的服務實現重復，因此不存在競爭和重復。其次，分區服務中心雖然也以服務民眾為目的，但更多情況下是民眾根據自身需要向中心尋求服務，而街坊會卻是通過實際行動主動介入民眾生活。第三，從表格上我們可以看到，分區服務中心的分佈既也不可能也沒必要像街坊會各坊會一樣如此基層和廣泛。
15第四，分區服務中心才剛建立，而街坊會的各坊會都有著一定的歷史。這種感情聯繫使街坊會有著更豐富的社會資本，更容易深入和貼近民眾。因此，政府並沒有優勢可以將街坊會取而代之。二者更多的是仍然處於一種互補的態勢。（二）可能：良性競爭下的社團調整當然，當政府開始依靠自身力量進入社會時，必然增加了民眾與政府溝通的渠道和可能，這在一定程度上的確削減了社團對民眾的吸引力。然而，雖然這種政府改革在客觀結果上與社團力量形成了一定的競爭，也並不意味著社團只是被動地等待自身合法性的逐步喪失，相反，社團具有一定主動性來延續自身的發展，目前各大社團都陸續推出改革措施，力求更貼近民眾和快速地回應民眾的需求。在這種良性競爭中，無論是政府還是社會都為了爭取民眾而不斷改進自身，從而使民眾得到更好的社會服務。雖然街坊會更主動接近民眾、也更容易接近民眾。但也有其弱勢，不同區域的街坊會創建時間不同，一般而言，歷史悠久者比較有群眾基礎，新建立的則比較淺。但其原有的優勢隨著時代和社會的變遷逐步被弱化。主要是社會資本的弱化。社會資本是指“能夠通過推動協調的行動來提高社會效率的信任、網路以及與網路相聯繫的規範”。6街坊會是地緣性組織，因此其所具備的社會資本是以各坊會所轄地區成員為載體的。但是1990年代後，本澳人口流動頻繁。隨著人口的遷移和外來人口的進入，街坊會原先培育的得以立足的社會力量漸漸被削減。–––––––––––––––6.普特南·羅伯特·D《繁榮的社群——社會資本與公共生活》，載《社會資本與社會發展》，李惠斌、楊雪冬主編，第155-156頁，社會科學文獻出版社，2000年。
16表2：澳門街坊會各坊會所屬地區和建立時間7所在堂區街坊會名稱興起時間 花地瑪堂區台山坊眾互助會1956 望廈坊眾互助會1956 澳門街坊福利會1956 青洲坊眾互助會1956 新橋街區坊眾互助會1958 馬黑祐居民聯誼會1964 新填海居民聯誼會1965 筷子基坊眾互助會1982 聖安多尼堂三巴門坊眾互助會1966 沙梨頭坊眾互助會1966 四坊會聯合辦事處 果欄六街區坊眾互助會 海傍、海邊街區坊眾互助會1967 提柯街區坊眾互助會1967 爐石塘坊眾互助會1969 十月初五街區坊眾互助會1970左右 草堆六街區坊眾互助會1970左右大堂新馬路區坊眾互助會1967 新口岸區坊眾聯誼會1995風順堂南灣西灣街區坊眾互助會1950年代 板營街區坊眾互助會1966 福隆區坊眾互助會1966 下環區坊眾互助會1967望德堂區水荷雀坊眾互助會1967嘉模堂︖仔坊眾聯誼會1970左右聖方濟各堂路環居民聯誼會1970左右–––––––––––––––7.該表格根據澳門街坊總會網站提供的資料編成。
17從表中可見，最早建立的街坊會都是在舊區，但時代變遷後，很多舊區居民都搬離原住地遷往新居，很多甚至搬到︖仔，而由於舊區房價相對較低，新搬入的居民往往又是外來打工者，因此無法馬上融入社區，對本地區歸屬感都不強，因此街坊會對這部分群體的影響比較小。此外，由於近年來，本澳房價上漲，很多澳門居民選擇到珠海居住，雖然目前這部分人在數量上不具主導，但是相對而言，街坊會對這部分群體的影響力就很小。由於澳門各地區原有著不同的功能定向，街坊會最初所轄各坊會是基於地緣而成，因此各轄區內居民社會特徵的同質性就比較強，各坊會比較容易針對區域內物件的需求開展工作。但隨著近年來政府根據澳門社會發展而重新對不同地區採取新功能定向，原有的部分地區之間出現新的分化和聯合，而街坊會的組織分佈卻沒有相應進行變動，導致了現有各坊區內所居住的人員成分異質性加強，向多元化發展，由於不同物件於文化層次、社會地位、興趣愛好的差異，坊會原有單一的組織方式和服務無法滿足新的需求，影響力減弱。街坊會對不同階層影響力有著差異。一般而言，社會地位較低者改變自身境遇的能力較弱，對街坊會的依賴性就更大些，而由於澳門在傳統上就存在著階層居住區域化的特徵，因此街坊會的影響力在某些特定區域內更大。此外，街坊會同所有傳統社團一樣，組織方式陳舊、工作人員專業程度不高，必須變革才能跟上整體民眾對公共服務發展的需求。因此，為了更好的實現民主和推進民生，街坊會一定要在自身的工作方式、方法和組織結構方面做必要的調整和改進。在組織和功能方面，實現與政府力量的互補。（三）將來：互補合作的發展路徑從促進澳門社會發展和進步的角度看，政府也不應對街坊會採取競爭或取而代之的態度，更多時候還是採取合作和引導。其實，目前街坊會所轄的各個社區中心中有一部分就是與政府合作的結果。這是因為，使得澳門地狹人多，在這麼一個有限的區域內
18實現對眾多人口的管理和服務，需要政府在機構設置上面面俱到。同時特別行政區的法定地位又決定了澳門政府系統的設置較之於一般地方政府應更為完善，因此特區政府組織結構本就負擔不小，如果再完全依靠自身組織深入到基層，更是政府的組織超負荷運轉。對於一個小區域而言，政府更多需要通過街坊會這種社團力量來利用社會方面的人員和組織結構，這一方面降低自己的組織成本，另一方面利用了社團的社會資本，因為澳門在一定程度上還是一個熟人社會，這種社會力量相互之間的溝通不僅更容易進行，而且效率和效果都會比較好。街坊會的重心更低，與民眾接觸的機會更多，同時因其內源型地緣性組織更容易得到民眾的支援。以工作人員的身份為例，較之於身為政府職員的服務中心人員，街坊會工作人員與地方民眾的聯繫相對更密切些。同時，政府也沒有必要包攬所有的公共產品的供給。因為若政府提供與社團相同的公共服務，並不具有必然的優勢。因為，對某些特定的公共產品的供給，例如一定區域內的某些服務，由街坊會一類的組織來提供更為便利、有效和經濟。再者，容易導致二者職能分工的不明確，形成功能重疊、多頭投入、比較分散、資源浪費。因此，政府在設置分區服務中心時應注意實現與原有區域內的社會力量的配合，在地理分佈和服務物件和服務內容品種，同時也要意識到，分區服務中心的設立並不必然帶來與民眾溝通距離的拉近，唯有提供社會所需服務，增加服務的主動性才能真正實現與社會互動的加強。雖然在此只討論街坊會與政府的關係，但是對於澳門社會的其他力量而言，也有一定的借鑒意義。回歸8年後，特區政府和社會仍然還在摸索各自的定位、邊界和職能。這是一個漫長的時期，在此過程中，必然有著眾多的挫折，但為了澳門社會的發展，政府與社會之間不應是一種無謂競爭的零和博弈，而是應在考慮到有限資源的合理運用以及社會與政府職能明確分工的基礎上，尋求更好的途徑和方式以實現二者相互合作、互補，推動民主和民生的改進。
19澳門的行政堂區——兼議市民服務中心的可行區劃陳震宇*一、前言自葡萄牙人來澳定居和實施行政管理以來，以各居民區內具代表性的教堂名稱命名的堂區，早已成為澳門的一個生活傳統和特色。儘管如此，作為“舶來品”的澳門堂區，其性質和作用，與葡萄牙的堂區卻大相逕庭。雖然存在著差別，但堂區作為澳門政治行政生活中的一個單位，卻仍發揮著它原來設置初衷的作用。另一方面，過去因為語言和其他因素而導致的隔閡，使澳門不少居民仍然對堂區的屬性、區劃和數量存在各種誤解。本文希望透過介紹葡萄牙堂區制度的沿革和澳門堂區區劃的歷程，和披露歷史上葡萄牙海外地方行政制度中對堂區建制的一種引入性嘗試，來釐清澳門實際存在堂區的數量和堂區的屬性，並且在此基礎上，討論政府籌備設置的分區“市民服務中心”和“分區社區服務諮詢委員會”中可行的區劃方案。由於澳門存在兩種堂區，一種是天主教澳門教區為傳教、信徒和教堂管理的目的而設立的堂區（paróquia），另一種是行政當局設立的堂區（freguesia）。為了區別兩種堂區，本文將以“行政堂區”表示由行政當局設立的堂區。而天主教的堂區，則以“宗教堂區”來表示。二、葡萄牙堂區制度沿革根據葡萄牙學者JoséAntónioSantos的研究，最早應可追溯至公元3世紀末葉至4世紀初葉，葡萄牙已經出現堂區劃分的雛形，在時間上–––––––––––––––*澳門科技大學管理學博士研究生《行政》第二十一卷，總第七十九期，2008No.1，19—33
20與伊比利亞半島開始受基督信仰影響一致。但是，由於當時葡萄牙作為一個地理概念尚未確立，堂區因此只是附屬於教會的信仰社區，即宗教堂區，本身尚並未明確成為一個地理區域。葡萄牙立國後，宗教堂區的數量開始增加，而教堂的建設，以及隨後升格為堂區，往往印證了當地社區，從組織鬆散到嚴密的發展歷程。Santos認為，隨著市政組織的結構日漸成熟，堂區組織在社區生活上越來越普遍，社區的宗教、文化、教育和社會救助工作，也開始圍繞著堂區組織來進行。不過，這段時期的堂區組織，在本質上仍然是宗教堂區，尚未成為葡萄牙行政建制的一部分。到了1820年自由革命發生後，堂區才從過往被長期視為宗教堂區，轉變成為葡萄牙行政建制的一部分。1830年，宗教堂區成立委員會（juntasdeparóquia），不但負責宗教事務，而且還有權兼顧純屬地方利益的所有事務。宗教堂區在1835年正式被納入葡萄牙地方行政劃分的一部分。雖然這種做法曾經在1840至1867年期間被中斷，但隨著1867年行政改革的開展，堂區被正名為“行政堂區”（paróquiacivil），作為葡萄牙基層政權單位，負責管理當地居民集體利益和教會的財產。這項改革措施，後來在1878年頒佈的《行政法典》（CódigoAdministrativo）中被正式確立。而在葡萄牙共和國成立後，“行政堂區”的葡文名稱“paróquiacivil”正式以“freguesia”一詞取代，與宗教堂區區隔起來。1從上述可見，葡萄牙的堂區制度，是從天主教傳教分區的基礎上逐步發展的。隨著宗教生活逐漸深入葡萄牙民眾，堂區組織也開始兼顧地方事務，成為葡萄牙地方政治行政生活的傳統。這種傳統後來在憲制上被確立下來，成為葡萄牙絕大部分地區的基層政權單位。2同時，作為政治行政生活一部分的葡萄牙堂區制度，經歷了一個由下而–––––––––––––––1.SantosJA(1995):AsFreguesias–HistóriaeActualidade,CeltaEditores,Oeiras。2.目前除了亞速爾自治區的科爾武（Corvo）外，所有葡萄牙的市政區（municípios）都會有至少1個堂區。據葡萄牙國家統計署（InstitutoNacionaldeEstatística）的統計，在2005年葡萄牙共有4,259個堂區。見InstitutoNacionaldeEstatística(2006):AnuárioEstatísticodePortugal，第37-38頁。
21上的過程，從社區居民因利乘便自發以之為組織單位自我管理社區內部事務，至在憲制上正式被納入地方行政制度的一部分。三、澳門行政堂區區劃的歷程葡萄牙人自16世紀中葉抵澳後，先後在其聚居地內建立起聖老楞佐堂（1558至1560年）、聖安多尼堂（1565年前）、望德聖母堂（1568或1569年）和主教座堂（1576年前）3，其中聖老楞佐堂、聖安多尼堂和主教座堂早已成為葡人在澳門聚居地的地方劃分單位。根據瑞典歷史學者龍思泰（AndersLjungstedt）的敘述，當時的議事會在1593年致葡萄牙國王菲臘普一世（FilipeI）的函件中，已表示澳門有一座主教座堂和兩個堂區（freguesias）。4後來，由於清朝政府在鴉片戰爭中戰敗，與英國簽訂《南京條約》，葡萄牙開始認為擴張澳門領土的時機成熟，於是派員與清朝政府談判，謀求佔據整個澳門半島。在被清朝政府拒絕後，葡萄牙王室於1846年派遣亞馬留（FerreiradoAmaral）為澳門總督，在澳門實質推行殖民政策。至1849年事實上完全佔據了澳門半島，並相繼於1851和1864年以武力侵佔了︖仔和路環。雖然後來葡萄牙還謀求佔據灣仔和大小橫琴，但終告失敗。至此，澳門地區在地理上的涵蓋範圍，也基本確定為澳門半島、︖仔和路環。顯然，在殖民管治得以確立後，澳門地區的政治行政制度也開始參照葡萄牙的行政管理系統，並將之移植過來。在原來葡人聚居地已有的宗教堂區的基礎上，澳門葡萄牙行政當局參照了這套天主教的社區教務管理方式，將之照搬入行政管理體制中。不過，與葡萄牙的堂區制度相反，行政當局在澳門設立行政堂區的原意，並非為了增進居民（特別是葡裔居民）的社區參與和政治生活，也並非一如外界普遍認為般，是“政教合一”的結果。在澳門設立行政堂區的原意，其實只是為了便利稅收管理。更深一層來說，是以區域的劃分作指引，來伸張和鞏固葡萄牙在澳門的行政管理權，對澳門實施事實上的行政管理。–––––––––––––––3.澳門主教公署《二零零六年澳門天主教手冊》，2006年。4.Braga,JM“AsIgrejasParoquiaisdeMacau”，載於BoletimEclesiasticodaDiocesedeMacau，第36年總第413期，1938年，第142-159頁。
22在完全佔據澳門半島後，葡萄牙海軍暨海外部（MinistériodosNegóciosdaMarinhaeUltramar）於1893年3月9日頒佈了澳門半島房屋稅收（俗稱“業鈔”）的規則（全稱：RegulamentoparaolançamentoecobrançadacontribuiçãopredialemMacau），其中的第11條規定，有關澳門半島房屋的巡查工作，以堂區（freguezias）為單位；第44條也規定，公鈔局（即後來的財政廳）在確定市內房屋的界線後，須由負責登記的部門劃定堂區的區劃。5為了執行有關規定，《澳門地捫憲報》（BoletimOficaldoGovernodaProvínciadeMacaueTimor）在1893年8月5日刊登了第128號札諭（PortariaProvincial，又稱“省訓令”），成為葡萄牙開始對澳門地區實施行政管理後，首份頒佈的關於澳門半島行政區劃的法律文件。這份札諭一開始便指出：“照得所有澳門公鈔事宜，應即行將本澳地方分列坊數，以便條晰辦理，俾免窒礙。”因此，“合行將澳地定分三坊，列左：一為聖老愣佐坊，即華俗名風順堂約；二為大堂坊約；三為聖安多尼坊約，即華俗名花王堂坊。”6後來為了使新橋、沙崗和望廈納入行政區劃，進一步完善房屋稅收管理，行政當局在1894年1月9日，透過第4號札諭，調整澳門半島的3個堂區的區劃。7隨著葡萄牙“新國家體制”（EstadoNovo）的建立和鞏固，澳門的行政堂區也跟隨其意識形態體系中“政教合一”的特點，而開始引入宗教的元素，並與天主教教務行政區劃調和。1932年，為了適應澳門半島的擴張，當時的護督JoãoPereiradeMagalhãis在6月16日發出第895號札（Portaria，即訓令）8，委任一個以民政廳廳長為主席、大堂區本堂神父羅若翰（JoãoClímacodoRosário）、服役警隊中尉JoãoTavaresdeSousa、工務廳和財政廳的官員各一名為成員的委員會，負責研究澳門半島行政分區的重新劃分。行政當局隨後根據該委員會的報告9，經過–––––––––––––––5.1893年5月29日《澳門地捫憲報》第21期副刊。6.1893年8月12日《澳門地捫憲報》第32期。7.1894年1月13日《澳門地捫憲報》第2期。8.1932年6月16日《澳門政府公報》第25期。9.筆者曾嘗試從現有澳門歷史檔案館藏中尋找此報告，惜該館尚未收錄民政廳在1932年草擬的報告和建議書。
23第527號立法證書10（DiplomaLegislativo，即立法性法規），確認了澳門半島新的堂區區劃，仍然維持3個堂區的格局，只是調整各堂區的區劃。值得注意的是，雖然澳門教區早在1923年成立望德聖母堂堂區，專責管理全澳華籍天主教信徒的職務11，但此時該區仍然未被分拆成一個獨立的行政堂區，而是將該區的範圍分別納入花王堂和大堂行政堂區。隨著澳門半島的進一步發展和新的宗教堂區的設立，行政當局在聽取了時任澳門教區主教戴維理（PauloJoséTavares）的提議後，認為有需要將當時各行政堂區的區劃，與現行以及教會計劃把1929年創立的花地瑪傳教區升格為宗教堂區的區劃一致。12為此，行政當局民政廳在1965年4月10日發出訓令13，組成一個由澳門市行政局局長擔任主席、並包括澳門教區兩名代表、澳門市政廳和工務運輸廳各一名代表為成員的委員會，研究新的澳門半島行政堂區劃分。經此委員會建議14和政務委員會通過，行政當局頒佈第1676號立法性法規15，將原來澳門的3個行政堂區，擴充為5個，即風順堂區（聖老楞佐堂區）、大堂區、望德堂區、花王堂區（聖安多尼堂區）和花地瑪堂區。其中，原來望德聖母堂宗教堂區正式成為一個獨立的行政堂區，另外在澳門半島北部新設花地瑪堂區。澳門半島的宗教堂區和行政堂區的區劃相互配合，至此時才統一起來。葡萄牙在1974年發生“四‧二五革命”後，澳門從過去葡萄牙的一個海外省的地位，修正為葡萄牙管理下的中國領土，是為“澳門地區”–––––––––––––––10.1932年9月17日《澳門政府公報》第38期。11.澳門主教公署教區事務統籌秘書處（2006）《澳門教區成立四百三十周年教聞摘錄（1576-2006）》，2006年，第4-5頁。12.澳門主教公署教區事務統籌秘書處（2006）《澳門教區成立四百三十周年教聞摘錄（1576-2006）》，2006年，第4-5頁。13.1965年4月17日《澳門政府公報》第16期。14.筆者曾翻查民政廳在1965年草擬的建議書和報告檔案（澳門歷史檔案館館藏編號AH/AC/27930），未有發現此份報告。值得注意的是，從時間上推算，有關委員會於1965年4月組成，而第1676號立法性法規則於1965年8月7日公佈，其間尚需政務委員會討論通過；而從民政廳當年收錄的建議書和報告中，筆者發現從4月至8月期間有4份建議書未有收錄，另有1份被列為密件。雖然當中未有收錄的報告和建議書的數量較多，但不能排除此報告被列作密件的可能。15.1965年8月7日《澳門政府公報》第32期。
24（TerritóriodeMacau）。澳門地區的行政區劃權限，也從過去的總督，轉移至立法會，而且是立法會的專屬權限16。不過，直至1990年《澳門組織章程》修改為止，立法會從未行使過這個專屬權限。當1990年《澳門組織章程》被修改以後，這個專屬權限被撤銷，總督可向立法會對行政區劃的事宜申請立法許可。隨著黑沙環和新口岸相繼開展填海工程和發展計劃，澳門半島的地貌也起了很大的改變。1991年，當時的護督范禮保（FranciscoMurteiraNabo）向立法會申請立法許可獲得批准，並於同年4月頒佈第26/91/M號法令17，重新界定澳門半島行政堂區的區劃，仍然維持5個行政堂區的格局。自此，雖然澳門半島的地貌繼續出現大規模的變化，行政堂區區劃卻未再調整，大堂區的範圍也由於填海地段的增加，而一直向南擴展。在離島方面，坊間雖然往往認為︖仔和路環分別“屬於”“嘉模堂區”（又稱“聖母聖衣堂區”）和“聖方濟各堂區”，但事實上這兩個所謂“堂區”從來沒有專門的法律文件確認，僅於1976年3月31日的第4/76/M號法令（訂定有關辦理選民登記及澳門立法會暨諮詢會成員之選舉應遵規則，已廢止）第26條有關選民登記委員會的規定中，以及與地籍登記有關的文件中提及。但是，嚴格而言這些文件並非正式規定或確認離島的行政區劃，因為當時有權限制定行政區劃的機關，根本從未就離島的行政區劃立法。所以，現時坊間常常認為離島“存在”兩個所謂的“堂區”，僅為訛傳，並無法律基礎。即使在1976年之前，離島也沒有任何確定的行政堂區區劃，較接近的只有1935年3月18日的第25124號大總統令（Decreto，即國令）。但是，該令只確認當時的海島市（ConcelhodasIlhas）分為︖仔和路環兩個行政分所（postosadministrativos），未有指明行政分所以下堂區的劃分。而宗教堂區的劃分方面，離島其實只設有一個堂區，即嘉模聖母堂區，本堂設於︖仔市區（ViladaTaipa），而路環在目前則設有比堂區次一級的“準堂區”（Quase-Paróquias），即聖方濟各準堂區，其前身更–––––––––––––––16.《澳門組織章程》（1976年2月17日第1/76號法律）第31條。17.1991年4月22日《澳門政府公報》第16期第1組。
25只是傳教區（Missão，於1903年創立，1963年重建18）。這種微細的分別，也實在考住了一些行政當局的官員。例如在20世紀60年代末期至70年代初期，當時葡萄牙的海外部（MinistériodoUltramar）為了整理各海外省現行的行政區劃，於是向澳門的行政當局去函查詢。在1969年至1971年短短3年間的多次往來書信中，便曾經出現過兩個不同的答案。行政當局在1969年致海外部的答覆中，按照海外部的要求，引用第25124號大總統令，確認離島分為兩個行政分所，並指出之下再細分為兩個堂區，即嘉模聖母堂區和聖方濟各堂區。但是，到了1970和1971年的答覆中，則按照了教區行政區劃的方法，表示離島只有一個堂區，即嘉模聖母堂區，設於︖仔市區19。隨著時間轉移和社會經濟的進一步發展，離島的地貌已經發生巨大的轉變。︖仔島不但名副其實成為了澳門的“衛星城市”外，島上還興建了澳門大學、澳門科技大學、澳門國際機場，以及廢料焚化中心等重要基礎設施。過去連接的︖仔和路環兩島的路︖連貫公路長堤，兩側從過去的養蠔場和紅樹林，發展至現時逐漸填出新的地段。路︖城近年來隨著各項大型體育和度假設施陸續投入使用而聞名遐邇。既然︖仔和路環本來並無行政堂區的劃分，路︖城應否納入行政堂區的區劃當中，似乎並不重要。–––––––––––––––18.澳門主教公署《二零零六年澳門天主教手冊》，2006年。19.民政廳檔案第99D宗卷（澳門歷史檔案館館藏編號AH/AC/P-23500）。
26圖1澳門特別行政區的行政堂區區劃註：︖仔和路環並無行政堂區區劃。圖片來源：地圖繪製暨地籍局，經處理。
27四、葡萄牙海外行政體制的“堂區委員會”與澳門從上述離島的情況可知，過去行政堂區和宗教堂區混為一談的情況，在當時固然有其意識形態認知的背景，也成為了澳門行政史上的一件小趣事，也可以算是一筆糊塗賬。不過，從另一個側面來看，此事也反映了作為葡萄牙政治行政制度中的基層單位的堂區，當時的澳門其實並無跟隨葡萄牙其他地方，特別是海外省的做法，在行政堂區設立相應的行政建制機構的情況。葡萄牙海外行政系統中的地方行政機構，在傳統上包括了市政廳（CâmaraMunicipal）、市政委員會（ComissãoMunicipal）和地方委員會（JuntaLocal，澳門的官方文件中曾將之譯作“鎮公所”、“鎮參議會”等），這些機構的運作全部以市（Concelho）20為單位，根據市內歐洲裔或等同的人口數量（後來改為選民人數）而設置。1953年，葡萄牙頒佈新的《葡萄牙海外組織法》（LeiOrgânicadoUltramarPortuguês），首次將上述地方委員會的運作單位下延至堂區或行政分所，卻由於一直未有辦理相應的選舉的關係，而使這項規定成為一紙空文。到了1961年，為了因應在非洲海外省的葡裔居民人數增加，以及葡屬幾內亞、安哥拉和莫桑比克在20世紀50年代末至60年代初相繼爆發的民族解放鬥爭，葡萄牙需要透過政治行政制度的改革來一方面分擔一些管轄面積較廣，以市為基本單位的地方行政機構的工作，另一方面借助新設置的機構來擴大當地葡裔居民政治參與的途徑，爭取當地葡裔居民的民心，而且更需要利用地方行政建制向下伸延來達至控制社會和鞏固政權的目的。葡萄牙海外部於是修改了規範葡萄牙海外地區地方行政體系的《海外行政改革》法令（ReformaAdministrativaUltramarina），規定地方委員會於堂區，以及至少有20名選民的行政分所的總辦事處所在村落（povoação）設立21。–––––––––––––––20.另一個與市同級的建制是區域（circunscrição），但區域的常居人口通常以“土著”（indígenas，即原住民）為主。區域原本不設置市政機構，有關地方事務的工作有區域的行政局長，以及區域總辦事處所在地的行政分所監管，並透過保甲制度和登記制度等確保當地的治安和人口監控。不過，自1953年起，區域可設置市政委員會。澳門從來沒有區域的建制。21.1961年6月12日第43730號國令，刊登於《葡萄牙政府日報》（DiáriodoGoverno）第135期第1組，刊登於1961年7月1日《澳門政府公報》第26期。
281963年，葡萄牙修改《葡萄牙海外組織法》，首次明確規定海外省的堂區與葡萄牙本土一樣，設立堂區委員會（JuntadeFreguesia），並且在各海外省的《政治行政章程》中規定該委員會由選舉產生。同年12月31日，海外部頒佈第45521號國令，規範堂區委員會的組成和權限等細節。這份國令除了將堂區定性為公法人，堂區委員會是堂區的地方行政團體（corpoadministrativo）外，更特別專門規定澳門的堂區委員會的組成方法（第14條第4款）。根據該國令，澳門省的堂區委員會，各由4名委員組成，其中3名由堂區內合資格的戶主（chefesdefamília）選舉產生，另外一名是華人代表，由總督委任。每一屆堂區委員會的任期為4年，主席由各委員之間互選產生，另選舉秘書和財政各一名。在權限方面，則適用《海外行政改革》中關於原地方委員會的規定，可訂定最高1千士姑度（折合約182澳門元）的罰則、批准最高2萬5千士姑度（折合約4,545澳門元）的工程開支和最高5千士姑度（折合約909澳門元）的慈善和教育機構撥款，而該等受資助的機構必須並非由市政廳負責管理。顯然，葡萄牙當局曾嘗試賦予海外省的行政堂區地域公法人地位，並透過設置本身的行政管理機關——堂區委員會，分擔上一級市政機構的部分職能。以當時澳門的物價計算22，堂區委員會實際上被賦予了地方的立法權限，而且有權制訂和批准的罰則、開支和撥款的金額還相當高。這樣，海外省的行政堂區即使並非像一般意義的自治行政般，由法律確認其人格，而是其人格由法律賦予，但是行政堂區的行政管理機關堂區委員會，在本質上仍然是市政機構下一級的政權性機構。而從澳門的實際情況探討，即使人口密度很高，但澳門地區本身的土地面積不大，各市（即澳門市和海島市）管轄的土地面積當然也相對不大，市政機構與在地社區的距離不是很遠，關係也相對簡單，加上華人社群甚少通過正式的行政建制來解決日常生活遇到的，包括–––––––––––––––22.1963年澳門的平均糧食價格大致為：白米每公斤9角；蔬菜每公斤8角7仙；雞蛋每打2元5角；麵粉每公斤6角8仙；麵包每公斤1元。另外，當時的公共汽車每程2角，寄往澳門本地的信件基本收費是5仙。而澳門居民每人的生活費平均為每月大約30至40元。見蔡凌霜編《1964-1965澳門工商年鑑》，大眾報出版，1915年。
29在地事務在內的問題，市政機構也可以透過不同方法，例如社團、個別社會人士或社群領袖等直接兼顧行政堂區的事務，無需架床疊屋地在各個細小的行政堂區再設立職能相近的管理機構。其次，當時澳門的人口，特別是葡裔人口不多，而按照法律規定，分散在各行政堂區的合資格戶主選民人數，在這個基礎上也不會很多。因此，如果要澳門按照該國令的規定設立堂區委員會，不但不會提高地方行政的效率或強化行政當局對本地社會的控制，反而會極易產生浪費行政資源，甚至在當時的地緣政治環境下，引起華人社群不滿的不良效果。而事實上，當海外部就這份國令的條文諮詢海外省的意見時，澳門的行政當局早就表示異議。根據1971年總督嘉樂庇（JoséManuelNobredeCarvalho）答覆海外部海外行政高級督察署（InspecçãoSuperiordeAdministraçãoUltramarina）的查詢時，便提到當時的總督羅必信（AntónioAdrianoFariaLopesdosSantos）在1962年11月曾經向海外部發出一份密函，指在澳門設立堂區委員會不可行，而且重申在現時的政治情況下，不建議設立該機構。23顯然，葡萄牙海外部在確定國令的最後文本時未有接納澳門的意見，仍然將有關規定寫入該國令內，但另一方面也考慮到澳門的特殊政治情況，不強求當地行政當局必須執行該國令的規定。隨著葡萄牙海外行政系統的瓦解，這份國令也由於《葡萄牙海外組織法》的廢止而已經不再產生效力。但是，澳門的行政堂區在過去確實曾出現過具備公法人的身份，而又不具備本身行政管理機構的畸形狀況，行政堂區當時的這個法人身份，因為沒有相應的管理機構，並無多大實際和實質的意義。後來因應政治形勢和澳門在葡萄牙法律地位的變化，重新規範當地政治行政制度的《澳門組織章程》等憲制性文件，只賦予了澳門地區自行劃分行政區域的權力，但隨之衍生的法律文件並無賦予澳門的行政堂區任何法人地位。因此，澳門的行政堂區，一直以來在最大的程度上，只發揮方便行政管理的指引功能。換言之，即向當時設立行政堂區的原意回歸。–––––––––––––––23.澳門總督致海外部海外行政高級督察署的公函（編號1561/A/9/14/17），1971年8月2日；收錄於民政廳檔案第99D宗卷（澳門歷史檔案館館藏編號AH/AC/P-23500）。
30五、“市民服務中心”的分區與行政堂區為了落實優化行政程序的施政承諾，政府在2007年11月在黑沙環設立了首個“市民服務中心”（CentrodePrestaçãodeServiçosaoPúblico），在現階段提供民政總署、行政暨公職局、法務局和印務局（即行政法務司範疇內管轄的部分部門）的服務。按照政府2008年的施政方針，將在此基礎上強化分區在民意諮詢和意見收集方面的功能。預計在2008年，政府將籌設“分區社區服務諮詢委員會”（ConselhosConsultivossobreosServiçosComunitários），配合分區市民服務中心的運作，加強政府和社區之間的直接聯繫24。而行政長官何厚鏵在列席立法會答問會時也提到，在籌設市民服務中心和分區社區服務諮詢委員會的時候，會考慮將澳門半島劃分成3個分區和離島一個區，而不會採用現行澳門半島行政堂區的劃分。行政長官指出，不採用現行行政堂區的劃分，是為了避免浪費行政資源。雖然澳門半島的行政堂區，在公共服務提供的角色上目前僅基本局限於選民登記、統計、地籍管理和由此而衍生的城市規劃，而初級衛生保健服務（衛生中心網絡）、警察巡邏、消防、郵政派遞等，則具備自己的分區準則和體系，並不完全以堂區為劃分單位，但各行政堂區始終具備本身的特色，應仍可成為市民服務中心分區的參考（見表1）：表1：澳門各行政堂區和分區的土地利用堂區/分區土地利用花王堂區商住和傳統工業區、歷史城區、內港北部望德堂區商住區，為將來文化產業和創意產業的孵化區風順堂區行政中心、住宅區、歷史城區、內港南部大堂區經濟中心、歷史城區、外港花地瑪堂區工業區、住宅區、關閘口岸所在地–––––––––––––––24.澳門特別行政區政府《中華人民共和國澳門特別行政區政府二零零八年財政年度施政報告》，2007年，第1012和1034頁。
31堂區/分區土地利用︖仔工業區、住宅區、大學區、旅遊度假區、機場所在地路環傳統村落、旅遊度假區、九澳港、蓮花口岸所在地事實上，政府決定不按照澳門半島現行的行政堂區劃分來作為社區和民生服務的分區，是實事求是的做法。參考近年的統計數據（見表2），不難發現各行政堂區、︖仔和路環不但面積不一，人口分佈也不平均。如果硬性按照澳門半島現行的行政堂區劃分來設立市民服務中心和分區社區服務諮詢委員會，確實很有可能會出現浪費行政資源的效果。另一方面，各行政堂區、︖仔和路環之間不同的人口特徵，使到各區在民生服務的需求也會有所不同，例如在住戶較多的分區，或需加強民生服務；失業人口較多的分區，或需引入職業轉介服務等。不同年齡層次的市民也有不同的民生服務需要，例如升學諮詢、社會保障等。政府也似乎意識到這種需要，也計劃分區市民服務中心在下一步將因應各區的特點而提供不同的服務。表2：澳門各行政堂區和分區部分人口特徵堂區/分區面積人口0-14歲65歲以上入息中位數失業人口住戶（km2）人口人口（澳門元）花王堂區1.1112,87716,5939,8206,4203,08036,819望德堂區0.630,9244,1753,0929,09359410,550風順堂區1.048,2926,9544,5396,8051,06515,894大堂區3.440,6094,9953,7779,13779013,749花地瑪堂區3.2201,20833,60211,0665,6976,82362,447︖仔6.563,2939,7472,78511,31086319,040路環7.63,29230633010,30119668註：0-14歲人口和65歲以上的人口數字從百分比中推算，僅供參考。資料來源：統計暨普查局（2007）：《統計年鑒2006》及《2006中期人口統計總體結果報告》
32綜合澳門半島各行政堂區的土地利用和人口特徵，政府應可將人口高度集中，住戶數目最多的花地瑪堂區劃作一個單區，在必要時也可開設兩個市民服務中心，做法可以與目前的衛生中心類似。針對花王堂區和風順堂區內有相當部份的社區是澳門舊區重整的其中一個對象，加上兩者都包括內港，為了使一些漁民的民生需求能得到集中的回應，兩者應可劃作一個單區。至於望德堂區和大堂區，則應配合土地利用的特徵，在維持大堂區作為澳門地區經濟活動中心的地位的同時，也可以配合政府發展文化和創意產業的政策，適當將這個中心向望德堂區延伸。因此，這兩個堂區應可劃作另一個單區。最後，由於路環人口不多，而且當地的民生需求與︖仔一些地方，特別是舊區類似，因此無需將路環單獨劃作一個分區，而是完全可以將︖仔和路環劃作單一的離島區，集中提供民生服務和處理民生問題。六、餘論：行政堂區的前景歷史上澳門的行政堂區，一直僅扮演著便利行政管理的指引功能，“亦並非所有的行政管理業務，都適合以堂區作為基本單位”。儘管曾經被賦予公法人身份，葡萄牙中央當局並且嘗試在這些堂區設立本身的管理機關，但澳門的現實環境使這樣的構想不但不可能，而且極有可能產生浪費行政資源和族群反彈的效果。依筆者的理解，隨著政制的轉變，澳門半島各行政堂區沒有再被賦予公法人的地位，加上《澳門特別行政區基本法》也已經規定了澳門地區只可以存在獨一級的政權機構，任何在澳門特別行政區內設立的地域公法人，與現行《基本法》的規定不符。所以，縱使一些從政者認為澳門應透過設立“區議會”來擴大居民的政治參與，但顯然在現實的環境中，這是尚未可行的。既然澳門半島的行政堂區並不具備公法人身份，廢除與否本來並非一個重要的課題，但由於目前澳門半島的選舉管理工作，以至整個澳門地區的統計工作，仍然以行政堂區為單位，加上行政堂區的設置有其歷史背景，因而需要顧及一部分居民，特別是一些天主教信徒和葡裔居民的感受。這些因素無疑使行政堂區的去留，增加了一些政治和技術的考量元素。另一方面，按照政府的施政方針，望德堂區將被
33重點發展成文化產業和創意產業的孵化區，選擇維持現有行政堂區的安排，反而可以為構建地方特色起到一定的促進作用。因此，現時澳門半島各行政堂區的區劃應可繼續保留，但同時也沒有必要因為現時和將來的土地面積擴張而重劃，甚至新設行政堂區，更沒有必要因為離島向來並無行政堂區的設置，而刻意為當地開設新的行政堂區區劃。至於計劃開設的分區“市民服務中心”和“分區社區服務諮詢委員會”，也可以根據各行政堂區的人口特徵，在參照行政堂區區劃的基礎後，再作更符合社區分佈現實環境的劃分。從另一個角度考慮，澳門的城市規劃工作若過於強調以堂區為單位，可能會為部分地方在整合、調整和優化城市功能分區劃分上帶來一定的阻力，因為功能區域的劃分之間的融合，可能會導致一些規劃者受到堂區的“界線”所限制，把堂區的“界線”視為規劃功能分區的界限，而可能會忽略與堂區“界線”以外其它地方的關係，而未能做到“跨堂區”的規劃。其實，規劃者應針對澳門半島和離島各地本身的地方特徵、功能和社區的自然紋理，例如歷史城區、工業區、商業區、商住混合區、旅遊區等，還有人口、運輸網絡、現有土地利用狀況等因素，促進土地利用的自然銜接，為澳門長遠的城市規劃，打下較貼近社會和經濟發展現實的基礎。最後，行政當局自1998年完成公佈以堂區為單位的澳門完整確定地籍圖以後，澳門地區不同區域，特別是新口岸新填海區、南灣湖填海區和路︖城等地經歷了快速的發展，加上過去劃界狀況不明的土地，在過去幾年也隨著相關管理體系的發展日趨成熟，而陸續確定了劃界。以公佈新地段或確定地段的地籍圖作為原有地籍圖的補充，顯然已經追不上社會的需要。由於目前澳門半島行政堂區的劃分一般以公共道路的中軸為界線，即使不採用堂區為地籍圖的公佈單位，相信也不會影響土地的確定劃界。再考慮到離島不存在行政堂區，因此建議可以藉著建立“地籍資訊網”的時機，重新一次性公佈澳門特別行政區全區的確定地籍圖，而不再以堂區為單位分批公佈，藉此更正現行地籍圖中仍將︖仔和路環分別標示為“嘉模堂區”和“聖方濟各堂區”的情況。類似的情況也在民政總署的街道命名公告上出現，同樣建議更正。
34
35《行政》第二十一卷，總第七十九期，2008No.1，35—46–––––––––––––––*澳門科技大學法學院助理教授，哲學博士。本文寫作得到澳門基金會項目支持，特此致謝！1.張千帆主編《憲法學》，法律出版社，2004年，第431頁。2.陳紹方《地方自治的概念、流派與體系》，載《求索》2005年第4期。3.陳紹方《地方自治的概念、流派與體系》，載《求索》2005年第4期。中國地方自治制度的新發展——特別行政區高度自治的憲政意義及其局限李燕萍*一、地方自治的一般理論（一）地方自治的概念與特徵地方自治是相對於中央集中管制的一種地方治理方式。《簡明不列顛百科全書》認為，地方自治是由中央或地方政府授予其下級政治單位的有限自主權或自治權。多民族帝國或國家所具有的一種普遍特點，對地方的活動予以一定的承認，並給予相當的自治權，但要求地方居民在政治上必須效忠於中央政府。1《中國大百科全書》（政治學卷）將地方自治定義為“在一定的領土單位之內，全體居民組成法人團體（地方自治團體），在憲法和法律規定的範圍內，並在國家監督下，按照自己的意志組織地方自治機關，利用本地區的財力，處理本區域內的公共事務的一種地方政治制度。”2社會公共事務主要依靠中央權力機關及其下屬機構來決定，還是依賴各地方人民自行決定處理，是識別地方自治的重要依據。綜觀各國地方自治模式，大致上具有以下共同之處3：第一，地方自治具有地域性特點。地方自治活動必須在國家的一定區域內進行，這是地方自治最基本的要求和顯著特點。地方自治的區域，各國一般都沿用歷史上已形成的行政區劃，但也有為地方自治的便
36利重新劃定區域的。該區域具有獨立性，每一地方自治行為只能及於本區域，而不能在其他區域實施。地域性條件既滿足了實現地方特色的自治原意，又有效的限制了地方性規範對非本地方性事務的僭越。第二，地方自治經費由本地方負擔，以地方稅收處理地方公共事務。從內容上看，地方自治主要管理地方公共事務。主要有地方上的治安、地方財政、地方教育、地方衛生、地方救濟、地方實業和地方工程等。這些事務都是為了地方自身的利益，本來就應該實施的事務，因此其費用通常由本地方負擔，以地方稅收的方式獲得經費。此外，中央政府或上級機關限於自身力量或客觀條件限制，需由地方代為辦理的一些事務，如代為徵稅、全國性選舉、調查統計等，也是地方不可推卸的責任。通常情況下，中央政府或上級機關會通過財政支付的方式承擔相應的費用。第三，地方自治遵循國家法律，接受國家監督，不能脫離國家而獨立存在。地方自治意味著地方有相當程度的自主性，但無論地方自治的範圍多麼廣泛，都是主權國家的有機組成部分，不能完全脫離國家而獨立存在。因而，接受國家的監督是地方自治應有之義。各國對地方自治的監督方式、內容上並不相同，一般有立法監督、行政監督和司法監督等形式。（二）地方自治的類型與功能世界各國中央與地方的分權情況不同，實行的地方自治也各有特色，按照不同的標準，地方自治有以下幾種情形：從地方自治的主體而言，地方自治可以分為居民自治與團體自治。居民自治是本著人民自治的觀念，強調人民的自我實踐，將處理公共事務視為人民自己的權利，排斥國家官治色彩。團體自治認為在國家領土範圍內，自治團體具備獨立於國家的法律人格，可依自己的意思和目的，在一定範圍內，自行處理地方公共事務。強調以團體為單位，致力培植團體自治精神。4從地方自治的內容上看，地方自治可以分為行政自治與政治自–––––––––––––––4.陳紹方《地方自治的概念、流派與體系》，載《求索》，2005年，第4期。
37治。行政自治指自治內容僅限於處理地方行政事務，不涉及立法及司法領域的自治形態。政治自治強調自治權內容包括自治立法權、自治行政權、自治組織、人事權以及自治財政權等。中央權力只能通過有限的司法途徑對地方自治權限予以監督。5從地方與中央關係上看，地方自治有對抗型自治與合作型自治。對抗型自治是近代資本主義早期比較流行的自治觀念。以人性的幽暗意識為立論前提，奉行二元論的認知模式，強調中央與地方、國家和個人之間的對抗。作為地方政治生活的地方自治一直被認為是對全國性政府過度集權的制衡力量。6合作型自治則強調中央與地方的治理行為都受制於共同的目標——保障並提高國民的人權水平，因此，與其強調中央與地方的對抗關係，倒不如強調兩者具有同為國民謀福利的夥伴關係。7這是在科技進步和全球化趨勢之下，以合作和依賴代替對立，確立了合作依賴式的中央地方關係模式。地方自治對於有效處理地方事務，促進中央地方關係和諧發展具有重要意義，在現代社會中發揮著眾多功能：（1）有利於提高政府的效率。世界上沒有任何一個國家的中央政府能夠有效決定和處理本國所有領域一切事務。（2）地方政府更接近當地居民，熟悉它們的要求和需要，能較好反映民意，更便利處理地方事務。（3）地方政府有較大獨立性，可以進行各項治理試驗和改革。（4）地方政府費用依靠地方稅收解決，可以節省中央政府開支。地方政府與納稅人接近，便於人們監督地方稅的開支情況。8（三）中國地方自治制度的主要特點在中國，地方自治也有著悠久的歷史。從北宋陝西藍田首創鄉約開始，經過明代王陽明、章潢、呂坤、陸世儀等人對鄉約制度的推廣–––––––––––––––5.蔡茂寅《中央與地方權限劃分問題之研究》，載《臺灣憲法之縱剖橫切》，元照出版公司，2002年，第380頁。6.鄭賢君《地方自治學說評析》，載《首都師範大學學報》，2001年，第2期。7.蔡茂寅《中央與地方權限劃分問題之研究》，載《臺灣憲法之縱剖橫切》，元照出版公司，2002年，第380頁。8.MargaretBowmanandWilliamHampton,LocalDemocracies:AStudyinComparativeLocalGovernment(1984),p.p.4-5.轉引自任進《當代中外地方制度比較》，人民日報出版社，2002年，第27頁。
38和改良，到明末，已經形成了一套以鄉約、社倉、社學和保甲四合一的地方自治制度。9然而，由於缺乏有效的民主保障機制，加之王朝的更迭，這些古老的地方制度未能得到延續，並隨著革命戰爭的蜂起與西方思潮的湧入而被衝擊的支離破碎，幾近湮滅。十九世紀中後期，近代西方地方自治與民主制度傳入之後，中國社會再次開始了地方自治的嘗試，然而民國時期，雖然政府幾次推動地方自治，但始終沒有多大成效，中國地方自治一直處於徘徊不前狀態。直到新中國成立之後，地方自治制度才逐漸得到發展，探索符合社會發展要求的地方自治形態。目前，中國地方自治制度的特點是：第一，中國地方自治是單一制下的地方自治。由於歷史傳統與習慣，國家統一和國家利益在中國社會中具有特殊的價值地位，這一點也毫無例外的體現在地方自治制度中。無論是《城市居民委員會組織法》《村民委員會組織法》這兩部國家立法，還是成千上萬的《村民自治章程》，重點都是強調自治組織要如何維護國家利益，遵守國家法律政策，卻忽略了地方自治的關鍵——發展地方自治團體的利益和福祉。10第二，從憲法規範而言，現有的地方自治形態主要是村民（居民）自治與民族區域自治。11村民自治是從個人自治觀念出發，通過民主形式實現基層群眾的自治能力。居民委員會或村民委員會屬於基層群眾性自治組織，不屬於基層政權的組成部分。民族區域自治是具有中國特色的重要政治制度。民族區域自治是民族自治與區域自治的結合，既有屬人性質也有屬地特徵。民族區域自治主要是為了解決民族平等與民族發展問題，民族居於主導地位，離開了民族，民族區域自治無–––––––––––––––9.牛銘實《從封建、郡縣到自治：中國地方制度的演變》，載《開放時代》2004年第6期。10.牛銘實《從封建、郡縣到自治：中國地方制度的演變》，載《開放時代》2004年第6期。11.有學者認為，我國的地方制度，由於行政領導人由各級地方國家權力機關選舉產生，非由中央委任；又由於地方國家機關享有較充分的決定和管理地方性事務的權力，所以實質上也是一種地方自治制。參見許崇德主編《中國憲法》（修訂本），中國人民大學出版社，1996年，第244頁。筆者以為，對於地方自治的這種實質認定方式也有一定合理性，但是本文主要從憲法規範層面進行分析，故根據憲法第4條與第111條的規定，將地方自治形態歸結為村民（居民）自治與民族區域自治。
39從談起，但是，區域也是必要的，否則自治就成為空中樓閣。12可見地方自治在不同場合承載著不同的政治目標，表現出差別較大的自治制度安排。第三，對於地方自治的監督以立法監督與行政監督為主，缺乏有效的司法機制解決中央地方權限爭議。憲法規定，自治區的自治條例和單行條例，報全國人大常委會批准後生效。民族區域自治法規定，民族自治地方的人民政府對本級人民代表大會和上一級國家行政機關負責並報告工作。各民族自治地方的人民政府都是國務院統一領導下的國家行政機關，都服從國務院。可見，在中央機關與自治機關之間存在著明顯的上下級服從與被服從關係，權限爭議難以在公開透明的司法程序中得到解決，不能在相對中立的環境中化解中央地方權限爭議，對於地方自治發展具有一定的消極影響。二、特別行政區高度自治的主要內容及其實踐由於存在著巨大的制度和文化差異，為了實現國家統一，中國政府採用“一國兩制”解決港澳地區的回歸問題。也就是在承認現有差異的基礎上，通過在制度上保證“高度自治”來消解統一可能帶來的不適應。為此，香港和澳門特別行政區的基本法第2條都規定，全國人大授權“特別行政區依照本法的規定實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。”根據基本法的安排，特別行政區的高度自治主要體現在13：（一）立法自治在立法領域內，兩部基本法的第8條和第17條規定：特別行政區享有立法權，特別行政區原有法律，除同基本法相抵觸或經特別行政區的立法機關做出修改者外，予以保留。特別行政區的立法機關制定的–––––––––––––––12.王天璽著《民族法概論》，雲南人民出版社，1988年，第225頁。13.張千帆《國家統一與地方自治：從港澳基本法看兩岸統一的憲法機制》，北大公法網，2007-11-4訪問。
40法律須報全國人大常委會備案，但備案不影響該法律的生效。14只有當全國人大常委會決定宣佈戰爭狀態，或因特別行政區發生特區政府不能控制的危及國家統一或安全的動亂而決定特區進入緊急狀態，中央政府才可發佈命令，將有關全國性法律在特別行政區實施。可見，一般情況下，特別行政區的立法自治遠遠大於內地其他區域，甚至可以抵制全國性法律在本地的適用。從而在事實上形成自成體系的法律制度。（二）財政自治與立法上的高度自治相對應，特別行政區在財政上保持高度獨立。香港基本法第106條、澳門基本法第104條規定：特別行政區保持財政獨立。特別行政區財政收入全部由特區自行支配，不上繳中央人民政府。中央政府也不在特別行政區徵稅。這是一種極為特殊的制度安排，是對傳統國家主權理論的突破，特別行政區享受了特別待遇。153、司法獨立。在司法領域內，特別行政區存在一個完全獨立於國家司法組織的地區司法組織。兩部基本法第19條都規定，特別行政區享有獨立的司法權和終審權。特別行政區法院的法官根據當地法官和法律界及其他方面知名人士組成的獨立委員會推薦，由行政長官任命。特別行政區的法官只有在無力履行職責或行為與職務不相稱的情況下，行政長官才可根據終審法院的首席法官或院長任命的不少於三名當地法官組成的審議庭的建議，予以免職。16基本法有效保證了特別行政區法官的獨立性，無論是對中央還是對特別行政區其他政府部門，都不承擔普通的政治責任。特別行政區法院享有最廣泛的審判權，較為完整的維持了特別行政區的司法獨立運作。–––––––––––––––14.根據基本法規定，全國人大常委會在諮詢基本法委員會後，如認為特區立法機關制定的任何法律不符合本法關於中央管理事務及中央和特區關係的條款，可將有關法律發回，但不作修改。經全國人大常委會發回的法律立即失效。至今為止，全國人大常委會尚未發回任何法律。15.根據傳統的國家主權理論，無論是單一制國家，還是聯邦制國家，中央政府擁有全面且統一的徵稅權是共同的特點。16.香港基本法第88、89條，澳門基本法第87條。
41特別行政區高度自治是在特定的社會經濟環境下，賦予地方特殊的自治權限，促進國家統一的地方自治形態。自1997年7月1日香港回歸開始，特別行政區高度自治制度已經運行了10周年。回歸以來的實踐表明，高度自治對於港澳地區的穩定與發展有著重要作用，在很大程度上展示了地方自治應有的精神與價值，具有較強的實踐意義。一方面，由於兩部基本法明確規定“高度自治，港人治港”“高度自治，澳人治澳”，在很大程度上平息了回歸初期人們的疑慮，使得港澳地區社會保持了相對安定，基本上實現了平穩過渡。在此基礎上，隨著與大陸地區經濟貿易交流日益頻繁，港澳地區人民切實體會到國家昌盛與民族強大對自身發展的意義和價值，港澳地區人們的國家觀念與民族精神增強。國家統一的理想得以實現。另一方面，現代社會地方自治正當性的前提條件是實行地方民主，因此大力推進民主政治成為港澳地區高度自治得以持續發展的基礎。在數次的立法會選舉中地區民主不斷得到鍛煉，港澳地區的公民社會得到發展，民主參與精神增強，循序發展民主政治已經成為高度自治重要保障。此外，地方自治的目標是促進地方人民的福祉，為人民謀福利，這促使特區政府將施政方向始終對準社區居民的各種訴求，不斷協調各種社會關係，促進社會經濟發展，個人自由權利得到保障。三、特別行政區高度自治的憲政意義及其局限一直以來，人們對特別行政區的高度自治存在著兩個認識上的誤區：其一，這種高度自治屬於特殊情況，與大陸地區的地方制度沒有太多關聯，人為割裂特別行政區與祖國大陸的聯繫；其二，這種高度自治屬於政治意義上的自治，與大陸地區實行的政治統一基礎之上的地方自治不具有可比性。這兩種看法都有失偏頗。一方面，高度自治是以“一國”為前提的自治，特區行政高度自治是中國地方自治制度的有機組成部分，是中國國家結構形式的重要發展，不可能脫離國家整體而獨自存在。另一方面，高度自治雖然是特定歷史條件下實行的地方治理形式，作為一種自治形態與大陸地區實行的民族區域自治與村
42民（居民）自治仍具有諸多共性。事實上，有學者研究指出特別行政區高度自治與大陸地區實行的地方自治形式一樣，政治意義上的自治十分有限，更多體現的是法律上的高度自治。17回歸以來的實踐表明，高度自治已經成為港澳地區發展的重要條件，呈現出逐漸常態化、深入人心的發展趨勢。作為一種自治形態必然會成為中國地方自治制度的重要組成部分，對中國憲政發展有著重要的制度價值和理論意義。首先，特別行政區的高度自治是充分法治化基礎之上的自治。一方面，特別行政區原有的法治社會結構是實現高度自治的基礎性條件。回歸之後，高度司法獨立體制從制度上維護了法治社會的存續與發展。另一方面，兩部基本法都對中央與特別行政區的關係進行了明確規定，特別行政區政府的地位獲得制度保障。實現了中央地方關係權力分配的法治化，是法治精神的集中體現。其次，特別行政區高度自治以促進民主為重要價值追求。近代以來地方自治的正當性源於人民民主治理的要求。回歸以來，兩個特別行政區都舉行了不同層次的立法會選舉活動，使得人民對於通過行使立法權參與社會治理有了更為深刻的認識，公民責任與社會民主觀念得到較為充分的發展。高度自治加強了公民與政府的聯繫，促使政府更為關注公民各種訴求，保障個人權利與自由。再次，特別行政區高度自治擴展了地方自治主體。從屬人而言，從普通的村民（居民）自治拓展為市民自治，民眾的民主意識與自由觀念都較為發達成熟，與現代民主自治制度的市民性特徵最為接近。從屬地來看，從傳統的民族聚集區發展到一般行政區域，尤其是港澳地區城市化程度相對較高，經濟比較發達，打破了中國地方自治制度集中於經濟相對落後地區的傳統做法。從某種意義上說，特別行政區高度自治是中國最具有城市自治屬性的自治形態。最後，地方自治的內容得到極大擴展，從立法、行政和司法等各方面賦予特別行政區最廣泛的自治權限。回歸以來，中央政府恪守基本法，不干涉地方的公共行政事務，與政府形成了較好的中央地方協調關係。雙方秉持依法行政的原則，理性處理有關權限爭議問題，這對內地正在興起的社區自治與城市治理模式的探索有一定借鑒意義。–––––––––––––––17.張千帆《國家統一與地方自治：從港澳基本法看兩岸統一的憲法機制》，北大公法網，2007-11-4訪問。
43然而，作為一種主要解決政治差異的制度安排，特別行政區高度自治仍然是中央集權大體制下的產物，在實踐中也暴露出一些問題，值得深入研討。這些問題主要有：第一、特別行政區高度自治的性質模糊不清。高度自治是中央授權的產物還是地方分權的結果，這個問題既有理論重要性又有現實迫切性。有觀點認為，授權與分權是兩個不同的法律概念，表達兩種不同的權力關係。授權是將原來屬於自己的權力授予非權力主體行使。分權則是兩個或兩個以上的權力主體互相間將權力進行分割。在授權的概念下，被授權者應當按照授權的規定行使權力，權力主體對於是否按照規定行使權力有監督權；在分權的概念下，權力主體按照規定獨立行使權力，如果發生權限爭議，按照約定的辦法處理，而非一方對另一方的監督。18也有學者認為，授權與分權不是對立的，如果中央政府對地方政府的授權是通過法律進行的，是法律對地方政府權力的初始設定，那麼這種授權仍然形成一種分權，一種法律範圍內的分權。19理論上的分歧也造成了制度上的不清晰。兩部基本法都在第二條規定，全國人大授權特別行政區依照本法的規定實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。同時又以專章的形式對中央與地方政府的權力明確劃分，分權特徵十分顯著。因此，有必要對高度自治的法律性質予以進一步明確。第二、中央地方權限劃分兼有中央集權和高度自治結合的特點，容易產生糾紛。雖然特別行政區在立法、司法和財政等方面享有高度自治，但在重要官員的任命上受制於中央批准。根據基本法規定，行政長官在當地通過選舉或協商產生，由中央人民政府任命。20可見，中央政府對行政長官以及其他“主要官員”的任免發揮著直接作用。單純––––––––––––––18.王叔文、吳建潘等編著《澳門特別行政區基本法導論》，中國人民公安大學出版社，1994年，第136頁。19.許崇德主編的《憲法學》（外國憲法部分）中區分了這兩種授權，並認為前者意義上的授權構成分權。該書在介紹英國的地方制度時指出“在權限方面，地方不是受中央的委託行使職權，而是由中央指定某些事項歸地方管轄”，並認為英國實行的是分權式的地方制度。高等教育出版社，1996年，第41頁。20.香港基本法第44條，澳門基本法第47條。
44從文本來看，特別行政區人事方面的自治程度甚至不如大陸的地方人大代表制。21人事問題極易成為中央與地方之間發生爭執的焦點，從而影響一國兩制的順利實施。第三、保障機制不足，高度自治受保障程度並不“高度”。在高度自治的背景下，對中央地方關係設置合理有效的審查機制顯得尤為重要。兩部基本法均規定，全國人大常委會在徵詢有關的基本法委員會之後，如果認為特別行政區立法機關制定的任何法律不符合基本法關於中央管理的事務及中央和特別行政區關係的條款，可將有關法律發回，但不作修改。同時規定基本法的解釋權屬於全國人大常委會。可見，現行的制度安排是由全國人大常委會承擔基本法的解釋工作，處理中央與地方之間的權限爭議。然而，姑且不論全國人大常委會作為政治性質的機構不宜介入法律問題的爭議，單純考慮全國人大常委會的工作方式與自身的已有的工作內容與強度，似乎也難以承擔法律技術要求較高的權限爭議問題。此外，現行制度之下，國家並沒有統一的司法體系，港澳地區案件的終審權在港澳地區的終審法院，不存在全國統一的最高司法裁判機構，難以實施大多數憲政國家常用的司法判決方式來闡釋和確立中央政府與特區政府的權力界限。四、結語：對中國地方自治制度的展望近代以來，地方自治承載了許多仁人志士富國強民的願望，儘管由於各種原因未能實現。然而，作為一項具有民主意蘊和法治精神的憲政制度，實行地方自治仍然是中國地方制度發展的重要內容。建設合理且恰當的地方自治既是對中國國家結構理論的重大發展，也是適應時代發展要求的制度安排，有利於國家穩定與民族興盛。因此，結合現有的地方自治實踐情況，未來的中國地方自治制度需要考量以下幾個方面：–––––––––––––––21.張千帆《國家統一與地方自治：從港澳基本法看兩岸統一的憲法機制》，北大公法網，2007-11-4訪問。
45第一，廓清實行地方自治的目標。近代以來地方自治正當性的根源在於，建立在地方民主基礎之上，充分發揮地方能動性，與國家政權機構一起為人民謀福利。22為此，有必要澄清一些認識，為地方自治的實行掃清觀念障礙。其一，地方自治與地方保護主義的關係。地方保護主義是指地方政府為維護其轄區利益的各種保護行為。在中國近代史上，地方保護主義的極端形式表現為地盤主義，即地方長官總攬一方之兵民財運種種大權，體現了地方集權思想。23改革開放以來，地方保護主義主要體現在經濟領域，地方政府面對市場競爭時自覺或不自覺的採用各種手段維護本地經濟利益，打擊或限制外地經濟力量。然而，地方自治並非造成地方保護主義的原因，恰恰相反，在統一的基礎上推行地方自治有利於消除地方專制。這是因為建立在民主基礎上的地方政府必然要反映人民的願望，難以民意之名行政府之私意。其二，地方自治與地方隔離政策的區別。地方隔離政策則是中央政府基於便利統治的考慮，採用各種方式人為割斷地方之間的聯繫，以保證統治的穩定性。其中最常見的手段就是戶籍管制與區域隔離。24這種限制行為在一定歷史時期也許具有合理性，但從長期來看，勢必加重地方差距，形成隔閡，不利於國家統一與民族團結的發展。事實上，以區域分隔為主要方式得來的相安無事，未必能夠真正解決民族糾紛和文化衝突。第二，充分發展實行地方自治的條件。實行地方自治必須滿足一些條件，才能實現為人民謀福利之效果。首先，要求推行地方民主，培養健全的地方政治能力，消除地方專制。民主是人民在選拔官員過程中對政府的一種直接決定與控制，表達了人民“自治”的理念。只有民主才能保證法治符合人民的普遍利益，現代國家普遍接受了民主原則，人民直接或間接成為管理其自身事務的立法者。25只有以民主為基礎的自治才是具有正當性的自治行為，否則極易成為地方專制與分裂–––––––––––––––22.蔡茂寅，《中央與地方權限劃分問題之研究》，載《臺灣憲法之縱剖橫切》，元照出版公司，2002年，第379－380頁。23.蕭公權《均權與均勢》，載《憲政與民主》，清華大學出版社，2006年，第5頁。24.例如，到目前為止，在內地，只有經濟發達地區與部分大中城市的居民享有“自由行”的政策優待，其他許多地區居民仍然不能自由出入港澳地區。25.張千帆《憲法學導論》，法律出版社，2004年，第52頁。
46國家的藉口。其次，培養法治習慣，尤其是各級政府的法治習慣，是實行地方自治的重要保障。法治的核心是“他律”而非“自律”，強調的是人民對官員的控制與官員之間的相互控制。因此，法治要求在政府內部建立相對分散與獨立的權力中心，以實現不同部門之間的相互制衡。26只有實行法治才能既維護地方自治的正當利益，又保障中央權威的有效施行。最後，啟發民智訓練人才是實行地方自治的人力資源要求。無論是推行民主還是培養法治，都需要民眾具備一定程度的理性精神與規範意識。正如蕭公權先生所言，需要人民養成尊重法律的習慣，依法發表政見並服從多數的習慣。27通過各種形式進行公民教育是實現地方自治良性發展的重要途徑。尤為值得注意的是要消除官民隔閡。運用法治去除官員作威作福心理和做派，利用民主發揚民眾的參與意識和監督觀念，為地方自治營造良好的官民風範。第三，設置良好的中央地方關係協調機制。主要包括兩個方面：中央地方權限以法律形式明確劃分；中央地方權限爭議以法律形式解決。前者是中央地方關係協調發展的基礎，重點在於明確中央與地方的立法權限範圍。按照民主自治的原則，權限劃分的自然方法是按照事務的影響範圍而非重要程度，即將全國一致性質的事務和有因地制宜性質的事務分別劃歸中央與地方政府。後者是中央地方關係協調發展的保障，關鍵在於建立中立且有權威的爭端解決機制，通過恰當的程序安排，處理中央地方權限爭議。在民主法治社會中，中央與地方的權力衝突主要依靠憲法訴訟得以解決，設立具有司法性質的獨立且最終的權限爭議機構是解決中央地方衝突的有效途徑。總之，港澳特別行政區的高度自治為中國的地方自治制度探索了一條新的發展路徑，通過自治和共存的制度安排，既滿足少數者的利益訴求，又為完成國家統一大業奠定堅實的基礎。借助“制度化分權”以及“地方民主”，使得自治權訴求的焦點從“存異並立”式的自治轉移到“求同分享”式的共治，爭持不下的各方最終統一到某種互相理解和各自接受的制度之下。實現在多元格局中的制度性妥協，應該是中國地方自治制度美好的發展前景。–––––––––––––––26.張千帆《憲法學導論》，法律出版社，2004年，第51頁。27.蕭公權《均權與均勢》，載《憲政與民主》，清華大學出版社，2006年，第28頁。
47《行政》第二十一卷，總第七十九期，2008No.1，47—58–––––––––––––––*中山大學博士研究生，澳門區域公共管理研究學會理事長，主要研究區域公共管理1.楊愛平《論區域一體化下的區域間政府合作——動因、模式及展望》，載《政治學研究》2007年第3期，第77—86頁。試論澳門特區政府的區域合作能力建設林瑞光*區域一體化下的區域間政府合作問題，是當代區域公共管理研究的重要領域。11999年12月20日，澳門順利回歸祖國，按照“一國兩制”的政治方針成立特別行政區。從此，澳門特區政府成為一個享有高度自治權的國內地方政府。而此間的近10年，正是全球化和區域一體化方興未艾之際，澳門特區政府抓住時機，與時俱進地推動了與周邊地區及傳統葡語國家的友好合作關係，有力地促進了澳門經濟社會的發展和整體競爭力的提升。也就是說，回歸以來，澳門特區政府在注重內部能力建設的同時，已經逐步培育和發展出一種跨區域的政府合作能力。那麼，澳門特區政府的這種區域合作能力是在甚麼樣的一種政治生態下產生？目前已取得那些進展與成效？展望未來，我們又該如何進一步推動這種區域合作能力建設呢？為此，本文從區域公共管理研究的視域對上述問題作初步探討。一、澳門特區政府建設區域合作能力的時代背景綜觀當代世界的區域間政府合作可以發現，每一種合作類型和模式的出現，都有其複雜的時代背景和多元的動因。當然，澳門特區政府之所以要適時進行區域合作，其因亦不例外。一是適應全球化發展的需要。當今時代是全球化的時代，在現代信息技術的推動下，資本、技術、勞動力等生產要素的流動和配
48置在全球範圍內展開，國家與國家間、地區與地區間的依存關係不斷加深，競爭也愈演愈烈。這一洶湧而至的全球化潮流，使澳門特區政府面臨著嚴峻的挑戰，澳門能否成為全球化進程的受益者，很大程度上取決於政府的區域合作政策的成果。全球化給特區政府帶來挑戰的同時也帶來了提升區域合作的良機，澳門特區政府只有把握機會，利用國際信息資源和先進科學技術，才能提升特區政府區域合作政策的效益。二是因應澳門經濟社會轉型的需要。近年來，澳門特區經濟與社會的快速發展，既帶來機遇，亦使一些矛盾有所激化。社會上既重新浮現了一些深層次的歷史問題，也出現了一些我們過去從未面對過的新問題。起飛初期的經濟發展不平衡性，對中小企和市民形成相當程度的困擾，通貨膨脹呈現上升的苗頭，人力資源不足問題十分凸顯，中小企業經營困難繼續增大。面對急速的經濟社會變遷，施政上帶來的各種新老挑戰，政府更應加強與不同區域的合作，引導本地企業向外尋找更多機會，亦要從國外引進多元化的投資項目，促進本土產業結構優化，使澳門的經濟逐漸擺脫過份依賴博彩行業的狀況。三是解決澳門政府自身存在問題的迫切需要。澳門特區政府基於本身資源的限制，無法解決一些現實的困境，如土地不足，人力資源不足等問題。因此，不少澳門居民選擇於內地置業居住，甚至選擇內地作為退休養老之地，從而引起了跨越區域的教育、醫療及出入境等問題。另一方面，大量的外地勞工不斷進入澳門的就業市場，對澳門的住屋、交通和醫療服務等帶來沉重的壓力。而這些問題，必須透過與鄰近地區政府的合作，才能得到妥善的解決方法。四是有利於形成政府間良性的競爭與合作關係，提升區域的整體競爭力。通過協調政府間關係，建立良性運行的市場競爭機制，可以使地方政府以開放、競爭的心態去推動本地經濟與社會發展，改善市場環境，最終能促進不同地區的經濟發展。更重要的是，政府間通過長期合作，一方面會形成相互學習和信息獲得的機制，可以不斷增強自身的競爭力和提高公共管理的發展水平；另一方面，可以不斷降低
49交易費用，實現各方共贏，最終在不同地區的政府之間形成長期穩健和諧的合作基礎，提高區域整體的競爭力。二、澳門特區政府區域合作能力建設的政策及成效根據《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》的相關規定，中央人民政府負責管理與澳門特別行政區有關的外交事務，而在中央人民政府授權和許可下，澳門特別行政區政府則有權處理一些與自身有關的外交事務和經濟社會事務，包括：澳門特別行政區政府的代表可參加中央人民政府進行的、同澳門特別行政區直接有關的外交談判；澳門特別行政區可參加某些國際組織和國際協議；澳門特別行政區政府可處理授權範圍內的涉外事務，如授權澳門特別行政區政府與有關國家和地區談判和簽訂互免簽證協議。2多年來，特區政府本著基本法的基本精神，出臺了一系列推進區域合作的政策措施，取得了顯著的成效。下面，我們對回歸以來，澳門行政長官的各份施政報告作一時序分析，從中梳理出澳門政府進行區域合作能力建設的來龍去脈。2000年3月29日，行政長官在特區成立之後的第一份施政報告中提出：“發揮澳門獨特的優勢，強化中西文化交匯的特質，擴大旅遊效益，進一步突顯澳門旅遊資源的獨特性和吸引力。在此前提下，政府將促進高質素的服務和旅遊產品的多元化，積極參與國際旅遊組織，拓展區域旅遊的策略聯盟，開展具針對性的多元化旅遊推廣，建立舉辦大型文化、體育活動和國際盛事的綜合統籌機制，致力使旅遊業成為振興澳門經濟的突破口和特區形象的其中一個有效宣傳。”3可見，推動區域旅遊合作，是澳門特區進行區域合作的初衷和突破口。2001年11月，行政長官在第二份施政報告中進一步提出：“為了進一步吸引外資，貿促局的工作重點將不再局限於投資過程的最後階段，而是主動派出精幹的工作小組前往目的地區，向當地的大企業推介澳門的投資環境。同時，亦將在提供訊息、協助物色買家和貿易夥–––––––––––––––2.詳細可參閱《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》。3.詳細可參閱《中華人民共和國澳門特別行政區政府施政報告》（2000年）。
50伴、對外宣傳等方面，加強對本地企業的服務。為了充分發揮潛在的優勢，政府亦將研究採取更有效的措施，使澳門真正成為內地與歐盟及拉丁語系國家之間的經貿合作和文化交流橋樑，並使澳門經濟從中獲益。”4顯然，第二份施政報告已經提出主動走出去的區域合作方針，特別提出要充分利用澳門自身行政及法律體系上的葡語環境特性，拓展與葡語國家的良好經貿合作關係，成為中國與歐盟及拉丁語系國家之間的經貿合作和文化交流橋樑。在2002的施政報告中，特首總結了回歸幾年來澳門在對外聯繫與區域合作方面取得的新進展，包括成立了“內地與澳門商貿聯委會”；正式激活了中央政府與澳門特區政府之間的商貿聯絡機制；粵澳兩地政府亦建立了聯席會議制度，常設的“粵澳合作聯絡小組”及其下屬專責小組亦已展開工作，除促進兩地日常事務的溝通合作外，雙方還逐步開展前瞻性的合作研究和規劃。另一方面，在工作計劃中，政府還提出了“把廣東、福建以及重慶等地的合作機制進一步鞏固完善和發揮作用，爭取把友好關係昇華為實際的合作成果。要在區域分工中發揮獨特作用，強化與國際社會，尤其與歐盟、拉丁語系國家的關係。”5在2003年的施政報告中，特區政府對回歸以來的區域合作進程進行了回顧與總結，在此基礎上正式確立了區域合作的長遠目標。特首提出：“鞏固和開拓對外合作關係、切實提升區域合作成效，必然是特區政府明年和今後施政的組成部分；在經濟上與鄰近地區融為一體，更是特區中長期的發展戰略目標。”6區域合作的具體策略是擴闊與珠三角其它地區的合作，搭建起經貿服務平臺，積極促進兩地企業的互補互惠，緊密合作，並積極推動，與鄰近地區在文化、教育、旅遊、治安、醫療、交通、基建等各個方面的全方位合作，促進彼此受惠程度的不斷提高。2003年9月，特區政府成功舉辦“中國－葡語國家經貿合作論壇”，使祖國與葡語國家的經貿合作進入新的發展階段，正式確–––––––––––––––4.詳細可參閱《中華人民共和國澳門特別行政區政府二零零一年財政年度施政報告》。5.詳細可參閱《中華人民共和國澳門特別行政區政府二零零二年財政年度施政報告》（2002年）。6.詳細可參閱《中華人民共和國澳門特別行政區二零零三財政年度年施政報告》。
51立了澳門作為中國與葡語國家之間的經貿合作服務平臺的角色。同年9月簽訂的《內地與澳門關於建立更緊密經貿關係的安排》，更進一步促進內地和澳門之間的貿易便利和經貿合作、加速澳門產業結構的優化。2004年的施政報告，特區政府強調要繼續加強與內地，首先是與珠三角在經濟上加快融合，並在其它各個領域加強合作，努力實現資源共享、優勢互補。粵澳合作聯絡小組繼續擔當積極的協調、推動角色，在旅遊、治安、文化、醫療、基建、環保等多個領域的合作都取得不同程度的進展。72005年的施政報告，特區政府對區域合作能力建設提出了更務實的原則和更具體的要求。特首指出：“為實現遠交近融、互補合作、共同發展，必須注意先近後遠、以點帶面，腳踏實地、開拓創新”。8根據這些原則，澳門特區政府構建了“粵西地區商貿服務平臺”、“國際華商聯絡與合作服務平臺”、“中國與葡語國家的經貿合作服務平臺”三大服務平臺，並且把區域合作政策定性為一種和諧的發展策略。特首同時又指出：“區域合作的最終目標，是力求共同進步，實現參與方的雙贏或多贏。政府強調引導和輔助作用，服務平臺功能的全面發揮始終有賴市民和業界的努力。鼓勵並支持本澳企業和市民積極參與，或為祖國與葡語國家以至其它國家的中小企業穿針引線，發揮中介功能；或以經營夥伴、策略同盟形式置身其中，從而取得自己的發展壯大。吸取本地企業家過往走出去的經驗和教訓，政府還將在信息提供、風險評估、人材培訓等方面加大支持力度。”9同時亦積極地配合內地政府的區域合作政策，強調“泛珠三角區域合作，已由意向性合作轉入實質操作階段，各部門將以積極參與和實事求是相結合、項目突破和持久合作互兼顧的態度，有計劃地、務實地作出推進。各部門還應不斷總結經驗，開拓思路，提升合作的層次和實效。粵澳攜手外拓的經驗，正體現出澳門商貿中介作用的獨特性。政府將努力促進泛珠三角–––––––––––––––7.詳細可參閱《中華人民共和國澳門特別行政區二零零四年財政年度施政報告》。8.詳細可參閱《中華人民共和國澳門特別行政區二零零五年財政年度施政報告》。9.同上注。
52地區、葡語系國家和地區的中小企與本澳中小企的優勢互補，加大聯合外拓力度，促進各方取得應有的比較利益。為更好扮演商貿服務平臺的角色，政府將進一步發揮市場的作用。政府鼓勵和支持中介商貿機構的成立和發展，加快培養熟悉內地和國際市場、具備語言優勢的高素質中介服務人材，並充份發揮本澳鄉族、歸僑、葡裔居民的特殊作用，共同打造區域性商貿服務平臺。”102006年的施政報告中，澳門政府繼續堅持遠交近融、積極參與區域合作的政策。“內地與澳門關於建立更緊密經貿關係的安排”補充協議二的簽署，使澳門與內地經貿關係的密切程度再晉新高。所有本澳原產貨品的零關稅、服務貿易領域開放度的加強，為澳門企業、專業人才在內地這個寬廣的、充滿機遇的市場取得更大的發展空間，為產業多元化政策的落實提供了有力的支持。CEPA的推進，亦為區域合作的深化提供了有利條件。商貿服務平臺的打造，是特區發展服務業、落實區域合作的重要戰略部署，澳門政府透過打造和完善各服務平臺，為本澳和本地區成員創設商機。在祖國的全力支持下，打造葡語系國家和地區的商貿服務平臺的進展較為理想，再接再厲地發揮語言、人脈關係、歷史淵源等獨特優勢，促成內地、澳門與葡語國家和國際華商之間的商貿合作。特區政府亦將善用和強化與東南亞、日韓和歐盟諸國之間的網絡優勢，使澳門此一商貿平臺更具吸引力。同時，特區政府將致力強化本澳企業家和專業人士的主角身份，協助他們在平臺打造過程中取得新的進步。2007年的施政報告中，特區政府繼續積極推進區域合作，把澳門打造成別具特色的、更為優質的服務平臺，為澳門的發展另闢蹊徑，為區域的共同發展而努力。特區政府在謀求本地區發展的同時，積極深化與泛珠三角地區，尤其是粵、閩等鄰近省份的戰略合作；及時把握海峽西部經濟區和中部地區的發展機會，力求在共贏的前提下取得本地區的可持續發展。推動澳門企業與內地和其它鄰近地區的企業結成夥伴，強化與葡語系國家的多邊經貿合作，將是未來的施政重點。行政長官特別強調，“廣大市民，首先是各級官員，務必提升國家觀–––––––––––––––10.詳細可參閱《中華人民共和國澳門特別行政區二零零五年財政年度施政報告》。
53念，拓寬國際視野，堅持開放合作，努力促進澳門和整個地區的和諧發展與共同繁榮”。112008年的施政報告中，特區政府表示：“在新的一年，我們將在總結幾年來區域合作經驗的基礎上，加強與內地，尤其是與泛珠區域的合作，提升粵澳、閩澳、渝澳等合作的成效；全力配合中國與葡語國家論壇常設秘書處的工作，鞏固本澳作為經貿合作平台的地位；加大與歐盟地區的交流和合作，加強與東盟國家的經貿往來。我們還將進一步強化平台功能，嘗試推動不同區域間的跨區合作。2008年舉辦的“澳門國際環保產業合作發展論壇，將致力推動澳門、泛珠、歐盟之間在環保產業領域的多方聯動和互補共贏。”綜上所述，澳門特區政府因應區域一體化的時代訴求，結合《基本法》的精神，主動積極地進行了區域合作的探索，開拓了與國內和國外不同地區政府間的合作領域，並構建了不少制度化合作機制，取得了顯著的成效。三、澳門特區政府建設區域合作能力的基本路向與要求從未來的長遠發展來看，澳門特區政府在建設自身的區域合作能力過程中，還必須注意以下幾方面問題：（一）大力培育和提升政府公務員推動區域合作的能力在區域合作的政策環境下，政府必須加強公務員的區域合作能力建設，因為任何政策最終都要由人來執行，因此，區域合作政策的成敗，公務員的作用是一個關鍵的因素。具體來說，提高如下幾個方面的能力建設尤為重要。首先要摒棄公務員的“行政區行政”的傳統思維，樹立區域公共管理的新理念。12–––––––––––––––11.詳細可參閱《中華人民共和國澳門特別行政區二零零七年財政年度施政報告》。12.楊愛平、陳瑞蓮《從“行政區行政”到區域公共管理——政府空間治理形態嬗變的比較分析》，載《江西社會科學》2004年第11期。
54傳統的“行政區行政”是區劃導向的，但行政區劃設置往往可能是出於政治上的考慮，而不是為了便於對公共事務的管理。因此，行政區劃嚴格限制著地方政府的管轄地域，政府並不能有效地提供跨越地理疆界的公共物品與服務。相反，作為經濟全球化和區域一體化的產物，區域公共管理回應了市場化、工業化和現代化的需要。區域公共管理以公共問題和公共事務為價值導向，而非以行政區劃的切割為出發點。它摒棄了傳統的“內向型行政”的弊病，奉行“區域性治理”的理念，將跨越行政區地理界限的“外部性”問題通過區域聯合或某種集體行動而有效內部化。這意味著公共行政不再以地理疆界劃分治理範圍，而是以公共事務為中心形成一種複合的治理結構。區域公共事務是多層次的，從某一社區內的一口井的使用，到亞國家組織（如公共協會和城市政府）的事務、跨國事務（如商業網絡）、區域性事務（如歐盟事務），乃至超國家事務（如聯合國事務），等等。因此，為了有效解決這些區域公共事務，從事區域合作的政府公務員必須開創區域公共管理新的思維，才能提升區域協調的能力。其次要增強公務員對區域合作機制的政策執行力。澳門與周邊地區和葡語國家進行的區域合作，就區域合作的協調機制來看，其運作模式是一種由上而下的政府行為，即首先由各方領導協商了合作的原則和框架，然後由各級對口官員展開具體的合作，把各地方政府團結起來，充分發揮各自優勢，形成有效的優勢互補，增強某一區域的整體競爭能力。在這種情況下，澳門政府的公務員應認識到，其它地方政府的存在對自己而言是具有戰略價值的，應當加以有效利用，競爭夥伴的“核心能力”可以與本澳政府形成有效的互補，從而增強區域政府的整體競爭能力。通過聯合治理，能夠減少未來對抗的威脅，也有助於避免合作夥伴的資源被其它競爭對手利用。各地政府的協調與合作也有助於節約交易費用，促進經濟與社會發展。三要加強對區域合作的法律制度研究。目前，國際上的區域一體化組織如歐盟（EU）、澳大利亞與新西蘭之間的密切經濟關係協議（CER）等，在國家間政策一體化方面有成熟
55的法制建設。借鑒這些國家和地區的經驗，為更有效地做好澳門的區域合作工作，澳門公務員應進一步深入研究如何實現澳門與國內的地方性法規和政策作出相應的調整和變革，消除制度壁壘和體制障礙，創造公平競爭的市場環境；開放商品市場，消除限制商品流通的地區障礙，實行區域內市場一體化，對在區域內流通的其它成員方商品，實行同等待遇；建立規範公平的質監認證制度，各方不得有排他性和歧視性規定。（二）加強澳門特區政府的區域競合能力建設13一是提高區域公共政策的協同謀劃能力。它是指澳門特區政府對區域公共政策的共同規劃、集體抉擇和協調行動的能力。這是區域政府競合能力的最重要體現，它決定和影響著其它次級競合要素的功能發揮。在“複雜性社會”生態環境下，區域公共問題大量興起，如果區域政府間缺乏一種協同的“區域”公共政策，那麼這些外溢於單位行政區劃的區域公共問題，就會因地方政府的“搭便車”心理而出現公共管理真空的現象。像區域間出現的形形色色的地方保護主義、環境治理中的“路易十四”心理、產業結構上的嚴重趨同現象，等等，都是區域政府間因缺少協同的區域公共政策，而任由地方政府“畫地為牢”、“各自為政”單獨決策的惡果。從我國的某些先發地區來看，區域公共政策的合作生產對於解決區域公共問題，提升區域政府整體競爭力的效果已經彰顯。例如，最早期的“小珠三角”概念，慢慢形成了1990年代中期的“珠江三角洲經濟區”規劃，整合了“小珠三角”地區的經濟規劃、產業結構和城市功能；次早期的“大珠三角”概念，對接了港、澳先後回歸後的新機遇和新問題，迎合了粵、港、澳區域經濟融合的需要，對於消減後“一國兩制”時代帶來的制度障礙、制度壁壘問題，提升“大珠三角”的整體品位和實力起到了立竿見影的效果；新近的“泛珠三角”概念，適應了全球競爭和區域競爭加劇的最新要求，對於解決更多區域公共問題，實現區域內資源共享，擴大區域整體競爭力的外溢效應有著戰略的意義。–––––––––––––––13.引自楊愛平《區域政府競爭力》，可參閱陳瑞蓮《區域公共管理導論》，中國社會科學出版社，2006年，第233—235頁。
56二是培育區域公共事務治理的談判意識與商討能力。現代區域公共治理結構的一個重要特質在於，強調區域公共事務的合作治理和談判治理。這要求區域內地方政府間不斷具備談判意識和商討能力，而不是信息不對稱下的相互內耗和互挖牆角。但是在社會轉型和體制轉軌期，那種全能政府體制下形成的“父愛主義”心理，還普遍存在於我國地方政府的日常行為中。一種典型的事例就是，當地方政府A在與地方政府B的相互競爭中處於被動或弱勢一方時，地方政府A往往不是通過與地方政府B在信息對稱的情況下進行平等的談判與協商，而是求助於博弈中央政府，借助中央政府的塔尖權威向地方政府B施壓來解決。可以想像，這種情況如果頻繁發生或長此下去，最終的結果是導致經濟市場的失序和政治市場的混亂和腐敗，引發更多的越級博弈現象和博弈行為。因此，在我國市場經濟體制不斷完善以及中央與地方關係更加規範的將來，地方政府在區域公共事務治理的過程中，養成橫向間對等的談判意識和商討能力顯得非常重要。只有這樣，才能有助於區域公共事務的合理解決，達致地方政府間的雙贏或共贏效應。三是區域公共物品的聯合供給能力。這是區域政府競合能力的最直觀表現。因為區域公共政策的產出和區域公共事務治理的商談效果，都要以區域公共產品的供給績效來評估。這些區域公共物品種類繁多，一種新的分類方法是接近於基礎設施概念來使用，把它們區分為物質性基礎設施、技術性基礎設施和體制性基礎設施。物質性基礎設施主要有：跨區域的公路、鐵路、港口、機場、供水供電設施等；技術性基礎設施主要是廉價而有效的電子通訊系統，與因特網的連結水平，移動電話的發展狀況，以及更大部分的按照信息技術需求的發展而適應企業電子商務、市場交換、居民生活和現代監管等的技術基礎設施；體制性基礎設施則是節約交易費用和制度成本的各種地方法規、規則、慣例、地方優惠政策等等。根據M‧波特的區域集群理論和斯托潑的“體制性基礎設施”新理念，區域政府在區域公共物品的合作供給過程中，其能力的強弱直接關係到區域創新水平的高低和區域整體競爭力的優劣。因此，區域政府在相互競爭與合作過程中，必須不斷提高區域公共物品的聯合供給能力。比如，在CEPA簽署後不久，
57粵港政府便首次在境外的日本和韓國聯合舉辦投資推介會，對外聯手推介“大珠三角”，這對於提升“大珠三角”的海外形象和政府競合能力起到了重要的作用。（三）鞏固及開發區域合作的長效制度安排1.區域合作聯席會議區域合作聯席會議的組成不拘一格，其形式可以有層次和規模上的不同。比如可以有省際間的省長聯席會議、城市間的市長聯席會議和政府職能部門以及行業間的聯席會議。這種類型的制度安排，是目前維繫我國區域競合關係的主要載體。例如，自1998年始，粵港合作聯席會議已經連續舉辦，取得重大進展和明顯的規模收益，特別是2003年6月和10月兩個CEPA分別簽署後，粵、港、澳三地聯動的聯席會議使“大珠三角”的競合關係走上了一個新的臺階；又如，長三角15個城市間每兩年一次的市長聯席會議，在協調區內經濟政策、產業結構和城市發展方面，起了重要的作用；再如，長三角區域創新體系建設聯席會議、信息合作聯席會議、經貿委主任聯席會議的召開，在政府職能部門和行業間建立了很好的多邊協調機制。2.區域基礎設施規劃管理協調委員會物質性基礎設施特別是交通基礎設施，是承載區域經濟和社會各方面合作的主要橋樑。以往由於缺乏統一的規劃和協調的管理，我國區域地方政府間在基礎設施建設上內耗利害，互補不夠，資源利用沒有達到最優化效應。近些年，我國“珠三角”、“長三角”和“京、津、唐”地區，在協調發展區域基礎設施問題上逐步達成共識。例如，“珠三角”地區提出共建2小時經濟圈的思路，“長三角”區域15城市間也規劃出3小時都市圈的構想。此外，“泛珠三角”概念提出後，粵、湘、贛高速公路以及粵、閩、桂高速公路建設也提上議事日程。區域基礎設施的聯合開發建設，關鍵要有一個規劃協調管理委員會，統一負責區內基礎設施的規劃、建設和日常管理。
583.區域項目合作開發區國際上“次區域”增長三角在項目合作開發方面，有很多好的做法和經驗。比如中國與緬甸、老撾、越南、柬埔寨、泰國等眉公河流域國家結成的“大眉公河次區域經濟區”，在共同合作開發水電、人力資源、通訊、文化教育等項目上，取得了較好的成效。這種項目合作開發的成功之處就在於：它通過一種利益分享機制，調動了合作方的積極性，使合作有現實基礎。在國內的區域項目合作開發區建設上，江蘇靖江和江陰聯動開發長江岸線是區域政府合作的典範。2003年2月15日，江蘇省靖江市劃出60平方公里的土地，與劃江為界的江陰市就共建江陰經濟開發區靖江園區、合作開發長江岸線資源簽署了框架協議。《關於建立江陰經濟開發區靖江園區的協議》明確規定：江陰經濟開發區靖江園區按照“統一規劃、分步實施、政府推動、市場運作、封閉運行、滾動開發”的原則進行，主要由江陰經濟開發區出資在靖江成立投資有限公司負責操作，園區經濟事務由江陰經濟開發區負責，社會事務由靖江委託園區管理。該《協議》的簽署，為兩地打破行政區域限制，避免以往的惡性競爭，共同開發長江岸線提供了制度的保障，也為江蘇省蘇南蘇中跨江發展帶了好頭。總而言之，區域合作是區域一體化下的大勢所趨。區域合作能力是當代政府因應區域一體化的訴求而進行能力建設的一個非常重要方面。
59《行政》第二十一卷，總第七十九期，2008No.1，59—67從澳門博彩業看社會財富的第三次分配鄭華峰*一、引言近年以來，隨�澳門經濟的急速發展，貧富懸殊的矛盾日益凸顯，在社會上和在特區政府2008年度的施政報告中，都分別提出了合理分享經濟成果的訴求和目標，而行政長官何厚鏵更在施政報告中首次提出了“公平、共富、和諧”的施政理念，當中，“共富的重點，在於一批又一批的人，越來越多的人，通過共同的拼搏和分享，從而，雖有處境、能力、模式和過程的分別，但大家最終就像兄弟姊妹都會長大成人一樣，先後走上富足的道路。”1事實上，施政報告中所指的“共富”的施政理念，早在1980年代，就由中國已故的黨政最高領導鄧小平所提出，當時鄧小平指出︰“讓一部分人、一部分地區先富起來，再以發展較快的地區帶動大部分地區的發展，從而逐步達到共同富裕。”鄧小平認為這是加速國家發展、達致共同富裕的捷徑。要實現合理分享經濟成果的施政目標，我們不得不檢視已成為澳門特區經濟大動脈的博彩業。澳門博彩業由於涉及至整個特區的興衰，故此，業內的管理水平要求高，社會反響亦大，屬於特殊性的行業。而隨�博彩經營權的適度開放，澳門經濟的騰飛，人們自然將貧富差距等問題與博彩業掛籄一同考慮。政府公共權力機構為解決公共問題、達致公共目標，以實現公共利益的決策方案的選擇顯得極其重要。從國際博彩業的發展看，不同–––––––––––––––*華中科技大學公共管理學院博士研究生1.《中華人民共和國澳門特別行政區二零零八年財政年度施政報告》，第31頁。
60國家和地區對博彩業的政策不盡相同，有全部開放的，也有逐步開放的，更有開放一部分的，這些取捨各有其道理，反映了不同國家和地區的不同經濟文化發展水平。從澳門特區的實情和狀況看，選擇博彩業作適度開放的公共政策，必須要考慮到制約和影響政策的各種環境、因素等，應當採取有所為和有所不為的政策，在發展的進程中，積極探索符合澳門特區發展實況的博彩業監管制度和機制，以實現化弊為利，以實現澳門特區的可持續發展。正是為了有效化弊為利，在得與失的權衡當中，不少國家將博彩業與社會保障等公共福利事業緊緊掛籄，使人們在不斷評論其負面影響的同時，亦對其社會績效的正面效益予以認同。事實上，要對博彩業實施有效的政府監管，就要對目前社會績效進行有效的評估，包括政治、經濟、文化等方面的正負面影響，這樣才能對博彩業現行的制度進行客觀與科學的分析，從而開展制度檢討與修正，而本文將會集中就博彩業適度開放後，對社會財富再分配的理論與操作問題進行闡釋與探討。二、第三次分配毋庸置疑，市場機制本身就難以解決收入的公平分配問題，如何對待公平與效率問題是近現代學者爭辯不休的難題。儘管如此，人們也一直在探索�對收入進行再分配的各種力量和努力。舊福利經濟學者代表英國的庇古（ArthurPigou，1877-1959）認為，由於同等收入和貨幣，在窮人的邊際績效大於對富人的邊際績效，因而採取諸如徵收所得稅補充和遺產稅，擴大失業補助和社會救濟等收入均等化政策，將會在同等國民收入總量的條件下，增進社會福利。新福利經濟家代表者意大利的帕累托（VilfredoPareto，1848-1923）考察了“集合體的績效極大化”（UtilityMaximization）問題，提出了“帕累托最適度條件”（ParetoOptimum）。新舊福利經濟學者雖然在使用的政策工具上存有差異，但均強調了分配的作用。如果富有的人貨幣的邊際績效比窮人的低，則同樣一塊錢，從富人的邊際手中轉移到窮人手中可增加社會的績效量。許多國家或地區政府也按此理論來制訂其經濟政策，例如
61對個人收入徵收所得補充稅，用這些稅款來作社會救濟以幫助窮人。把這個理論推進到極點，即得出社會每人收入均等可使社會績效極大的結論。2大多數人認為改變收入分配以幫助窮人，從而促進公平是合理的；但不公平並非僅在道義上不合理。大量研究表明，財富分配很不公平的經濟，極有可能會產生嚴重的社會問題，還發現不公平常常與低增長連在一起，結果是社會發展潛在�一定的隱憂，並有可能出現不同的社會事件。3博彩業屬於第三產業，博彩活動不是直接生產或具備創造性的勞動，其本身不創造價值，博彩活動的產值是對社會總價值的扣除和再分配，這種道德力量介入的分配，也就是說博彩活動本身並不直接增加社會總價值。實質上是社會財富的第三次分配，這次分配具有超越政府和超越巿場的特徵，其價值是別具意義的。著名經濟學家厲以寧指出：“在巿場經濟中，人們通常把巿場進行的收入分配稱做第一次分配，把政府主持下的收入分配，稱做第二次分配”，“在兩次收入分配以外，還存在�第三次分配──基於道德信念而進行的收入分配。這表明，第一次分配是巿場調節的效應，第二次分配是政府調節的效應，第三次分配則是習慣與道德調節的效應，意即是政府調節之後，個人自願把一部分收入轉讓出去的行為。在這種道德的激勵下，社會上有這種信念，社會責任心和對某種事情有感情的人越多，個人自願繳納或捐獻的數額就越大，道德力量對縮小社會上收入分配差距的作用也就越顯著。在現階段，社會上可能只有少數人自願轉移出一部分收入，這無疑對縮少收入差距的影響不大，但從長遠而言，道德力量對於縮少收入分配差距的作用是會逐漸地增大的。”4從收入分配的角度來看，第三次分配的重要性非常突出，它的影響是廣泛的，它所發揮的作用的領域是巿場調節和政府調節無法比擬的，或者說是巿場調節和政府調節所不及的。由於它是有情的收入轉移，帶有非功利、非強制性，因此在社會協調發展中，由它來填補空–––––––––––––––2.茅於軾《擇優分配原理》，商務印書館，1998年，第64-65頁。3.王浦劬、徐湘林《經濟體制轉型中的政府作用》，新華出版社，2000年，第59頁。4.厲以寧《股份制與現代巿場經濟》，江蘇人民出版社，1994年，第77-79頁。
62白，效果應更為顯著。它有助於促進各部門的協調發展，有助於提高社會的綜合生活素質，有助於增強人們生活中的希望。5厲以寧談到的第三次分配是“個人自願繳納或捐獻”，更多的是指一種捐贈行為，這裡似乎有兩點缺陷：其一，第三次分配不僅有個人的自願繳納或捐獻，也應包括團體的自願繳納和捐獻；其二，第三次分配不僅有個人或團體的自願繳納或捐獻，也應有像博彩業這種特殊的分配方式，應當說博彩業更符合第三次分配的內涵，甚至可以說博彩業相對捐獻而言，對第三次分配更具有制度化、持續化的作用。對澳門特區博彩業在第三次分配的作用，我們在理論和實踐上的探索似乎並不很足夠，有需要高度重視。在分配問題上，西方經濟學理論一直存有效率優先還是公平優先或二者結合的問題，但如何結合澳門的社會發展實況，平衡優先與公平的原則，應當說博彩業在社會財富所起的分配作用是值得我們重視的。根據市場的“配置效率”（AllocativeEfficiency）理論，任何出現的生產重組都不可能在不使其他人情況變壞的條件下，使得任何一個人的情況變好，在這種情況下就出現了配置效率。因為，在實現了配置效率的前提下，只有降低某人的績效才能增加另一個人的滿足或績效。根據這個經濟學上的“帕累托效率”（ParetoEfficiency）理論，社會資源的優化配置，可以促使經濟變得有效率，有助於增加產出。而且根據“邊際績效溢減規則”（TheLawofDiminishingMarginalReturns），財富由少數壟斷者手裡向中下收入階層轉移，能夠促進社會總財富的增加。澳門博彩業對收入再分配的作用，除政府的博彩稅收外，主要體現在三方面：一是透過經營合約將博彩毛收入的1.6%轉化為公共基金，用作文化、慈善等活動之推廣以外；而六間博彩企業亦分別要將毛利的1.4%或2.4%撥予實體，用作城市建設，旅遊推廣以及社會保障等用途（見表1），這是一個“化零為整”的過程，因為此乃從參與博彩活動的人的財富中作轉移及分配，成為博彩毛收入後的一個分配過程。二是透過博彩行為獲得財富者，這種收入雖不屬傳統意義上的按勞分–––––––––––––––5.厲以寧《超越巿場與超越政府：論道德力量在經濟中的作用》，經濟科學出版社，1999年，第168-178頁。
63配，但應符合按生產要素等各種分配形式的內容，或者說是風險收入，這是由個人在市場中的選擇偏好差異造成的；過去不少人對此問題一直持排斥心態，然而，隨�博彩業已成為本澳的龍頭產業，又或者香港股票、証卷、期貨市場的出現和影響，應當說，博彩業的這種收益分配也不應再被排斥，且應予以充分之肯定，因這分配行為是既合理又合法的。三是澳門基金會或社會保障基金等相關實體對博彩稅收的運用過程，則是一個“化整為零”和“雪中送炭”的過程，低收入者或弱勢社群因此而得到了救助，在資金投放的過程中，可以帶來相關產業和群體的收益，即證明了博彩業對發展澳門社會福利、文化、旅遊等事業上，發揮了極為重要的作用。表1：澳門各項與博彩經營有關之稅率經營權批給方式主牌副牌主牌副牌主牌副牌澳博美高梅金殿銀河威尼斯人永利新濠博亞博彩特別稅率35%35%35%款項撥予指定的公共博彩經營毛收入博彩經營毛收入博彩經營毛收入基金會（用作文化學術1.6%1.6%1.6%及慈善等活動）款項批給實體（用作城博彩經營毛收入博彩經營毛收入博彩經營毛收入市建設、推廣旅遊及社1.4%2.4%2.4%會保障）負起疏濬及其他海上✔──工作義務資料來源：《澳門年鑑2007》。從廣義講，博彩業對整個社會公益文化事業的資助是多方面的，因此，從某種意義而言，博彩業是社會公益事業的重要支援後盾。社會和政府對博彩業予以認同的重要因素在於博彩收益方面，特別是其在社會公益、社保、文化和旅遊等事業上的貢獻，也就是說，博彩業的負面因素被正面的道德貢獻所掩蓋，有了這種社會貢獻的因素，博彩業才可能得到更大的認同和發展。也正因如此，博彩業收益的投放也成為了考驗特區政府能否履行設定目標的一個標準。
64三、目標偏離和體制改革博彩業為澳門特區所帶來社會績效之巨大是不能言喻的，其貢獻應當是充分肯定的，這是大局。但在肯定其績效的同時，也應看到以往在公共福利、公益以至文化事業上還存在一些問題，不同問題其表現程度也有差異，具體來說：一是對公共基金撥款使用的績效；二是投放結構不合理。（1）博彩業對公共福利、社會保障基金等投放的資金過大且時間過長，這樣就會相應影響資金的投放績效。通過博彩業為公共基金、社保等方面籌集資金，正是為了緩解澳門特區社會福利事業的“燃眉之急”。博彩經營權自2002年4月適度開放以來，從博彩毛收入撥予澳門基金會以及社會保障基金等文化旅遊事業用途的款項，由2002年的5.9億大幅增加至2007年的29.9億，這是基於特區政府在新的博彩經營權批給合同中，明確訂定了對公共基金以及社會實體撥款之百分比所致，故此去年的撥款總額是博彩經營權適度開放前，即約為2001年的2.9億的十倍。而由博彩經營權適度開放後，即2002年起至2007年的六年內，特區政府從博彩毛收入中撥予澳門基金會及社會保障基金等實體的款項已超過90億澳門幣（見表2）。這在一定程度上解決澳門福利事業所需要的資金缺口。一般而言，從博彩毛收入調撥予公共基金的款項應該是“出不敷入”，有關的基金應立即投入到急需資金的地方，但若將部分儲存起來再投資並慎用，這點完全可以理解，關鍵是過程中所帶來的問題，不利於公共基金發揮其應有的社會效益，所以，對於博彩毛收入的撥款，一定要管好、用好，充分發揮好應有之效益。（2）多錦上添花，缺雪中送炭，投放結構有待完善。博彩業為社會所帶來公共福利事業的資金投放，首先應解決現有的問題，其次才是加以提高和完善。簡言之，應該首先針對基層的民生問題，而不應滿足於錦上添花。這點可分作內、外兩個層次去處理，並以扶助弱勢社群為首要的目標。首先，在對內方面，除針對日常生活中，因各種突發意外而處於經濟困境的弱勢家庭以外，亦可考慮作為施政上的一個互補性的財政支援，例如目前社會上就施政報告的豁免稅項中未能惠及“在職貧窮”人士的問題，筆者認為，可考慮從博彩稅收益中作特
65別撥款予這群“在職貧窮”人士，這樣就可平衡基層巿民未能分享經濟發展成果的心理狀態。上述的特別撥款，將有助促進博彩業發揮最大的社會績效，亦可平衡外界對新一年度的施政報告的不同意見。表2：1998-2007年澳門博彩收益中用作公共及公益事業之款項*（單位：億澳門元）總毛美高梅新濠威尼款項撥予指定年份澳博永利銀河之公共基金收入**金殿博亞斯人及實體1998145.72.31999130.42.12000158.82.52001181.12.92002221.8170.3***5.92003286.7286.98.62004413.8352.430.931.113.12005460.5344.139.977.115.02006566.2352.221.31.575.4112.319.02007830.229.9****資料來源：博彩監察協調局。註：*2002年前澳門博彩業由澳門旅遊娛樂有限公司專營，其需繳納相當於毛收入30.8%之博彩稅，並需繳付每年毛收入1.6%予基金會，另需承擔維持香港與澳門之間的海路聯繫、旅遊及經濟之促進及多項大型工程興建（外港新碼頭、新口岸填海區等）之責任。雖然澳門的博彩專營壟斷於2002年結束，但新的經營者之娛樂場最早乃於2004年開始營運。**總毛收入：各娛樂場之毛收入引自各博彩公司公佈之業績，由於進位之關係，與博彩監察協調局公佈之總博彩毛收入存有差異。***根據澳門博彩股份有限公司2002年公佈之業績，首3個月之收益貢獻源自澳門旅遊娛樂有限公司（澳博之前身）。****推算數字：本年度各博彩公司之毛收入數據仍未公佈，數字以澳博之市場份額約佔四成計算。資料來源：《華僑報》，2008年1月7日，第14版。此外，在對外方面，針對近年來內地、以及國際上的突發性災難，例如最近我國多個省市出現罕見的雪災，災情嚴重，牽涉面廣。
66筆者認為，澳門特區政府若能先起帶頭作用，啟動特別機制如透過澳門基金會，又或者從博彩業稅收益中作出適當的撥款，再發動社會各界按不同災情的特點，作出共同的支援，救助有需要的災民，這樣比一般的社團資助來得更有意義，不僅令澳門的廣大市民，甚至令內地的人民對澳門博彩業的社會績效產生共鳴，更可深化“救死扶傷”、“扶助弱勢”的助人理念，具有教育意義。要知道錦上添花處處有，雪中送炭更可貴。況且，從另一角度出發，本澳博彩業過去幾年受益於中央的“自由行”政策措施，假若不從“血濃於水”而僅僅單從經濟角度去看待，這亦可作為另一種的回饋措施。（3）不斷完善現行公共基金的管理體制。公共基金的管理體制需因應社會發展需求作出及時之調整。公共基金在運作一段較長的時間以後，其管理體制適宜按照社會的最新發展形勢作出調整，當中，不論是澳門基金會抑或社會保障基金等相關機制，除了目前上對下的監督以外，可適當地加強有力的橫向監督，要徹底完善體制上所出現的問題，首先就應從體制改革的問題入手。6管理方式由依靠行政手段管理逐步向依靠法制管理轉變。實踐證明，博彩稅中的撥款，對加快建立和完善社會保障體系發揮了“潤滑劑”的作用。7四、結論世界各國對博彩業的監管制度、以至其財政收益的管理體制皆不盡相同，毋庸置疑，博彩業自身並不增加物質財富和國民收入，它只是借助其特殊的行業屬性，將個人的財富予以轉移和再分配，實現社會財富的第三次分配，而澳門特區的博彩業在第三次社會財富分配中，扮演�極其重要之角色，因為它已影響�整個地區的經濟發展，更是特區公共福利、文化、旅遊事業的重要財政來源。為此，筆者認為，我們在檢視澳門特區政府對博彩業的監管制度的同時，亦要清楚–––––––––––––––6.李亞雄《重視審計意見落實整改要求》，載於《有獎募捐工作》，1998年，第二期。7.程雪明、段家壽《福利基金使用的社會效應》，載於《中國福利彩票》，1999年，第四期。
67了解博彩業的社會績效，款項調撥的方式、方法，找出問題，尋找對策，理順相關管理體制所出現的問題。概括而言，特區政府透過第三次分配用於社會公共福利、社保、文化、旅遊事業的大方向是正確的，問題是如何運用才能到實處，並將其社會績效推至新高。這點將涉及到制度改革以及制度創新的問題。概括而言，在博彩稅收益中對公共福利事業、社保的撥款使用包含�兩個層面的問題：一是哪些部門可以參與分配；二是參與分配各部門的具體分配比例是多少。而具體參與分配的部門必須符合以下幾個標準：一是公益性；二是非盈利；三是符合“帕累托改進”（ParetoImprovement）的原則。而目前的澳門基金會和社會保障基金等相關機制，在一定程度上均符合上述之標準，關鍵是如何將績效加以凸顯，真正落到實處。因為任何公共政策的權力再分配，亦有可能出現不同層面上的問題，特別是涉及基金使用和監管方面，就更應注意通過有效的制度安排堵塞漏洞，使博彩業在適度開放後的社會績效實現最大值。
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69《行政》第二十一卷，總第七十九期，2008No.1，69—79–––––––––––––––*上海交通大學公共管理系主任、教授1.DodaldF.Kettl,TheGlobalPublicManagementRevolution—AReportontheTransformationofGovernance[M].Norwell,NA:KluwerAcademicPublishers,2000.公共行政創新與以人為本的終極目標——從一種國際比較的視野顧建光*最近30年以來，公共行政創新無論是從實踐還是從理論的角度，都出現了空前繁榮的所謂創新的潮流和流派。但是，公共行政創新關乎人民群眾根本利益的活動，因此，萬變不離其宗，追求公民利益的最大化應該是不應迷失的方向。一、公共行政創新應超越公共服務的層面自1980年代以來，世界各國對於政府應該承擔的公共服務職能的認識愈益清晰，建設服務型政府的口號也成為一種時髦的口號。關於如何向社會提供數量充足、品質良好的公共服務，以及如何來評價所提供公共服務的績效等問題，成為政府公共部門與學界在圍繞公共管理實務研討時的熱點問題。1980至1990年代是國際上新公共管理及其理論盛行的時期。如何更加充分地提供公共產品、如何提供良好的公共服務，成為各國公共部門關注的焦點。汗牛充棟的研究和各種努力都是為了幫助政府提升在有效提供足夠數量公共產品和服務方面的能力。新公共管理運動提出了明確的戰略目標：1、提高政府生產力，2、掌舵而不是划槳，3、在公共部門和公共專案中引入市場機制，4、建設服務型政府，5、向基層放權，等等。具體實施在各國有所不同。一些國家還為此進行了專門的立法，如美國在克林頓政府時期制定的“政府績效成果法”（GPRA）1，一些歐
70洲國家，如英國、意大利等國在這方面也都有相應的立法。還有不少努力則直接來自民間的推動，如歐洲成立了“歐洲品質管制基金”（EFQM），以及其他的品質管制系統。關於甚麼作為良好的公共物品和服務標準，形成了以下一些共識。諸如：1、符合某些規定（如符合ISO9000）；2、符合預選目標（如符合公司或者社會制定的目標，進行綜合積分）；3、確定投入與產出（按照綜合計分）；4、滿足或超出顧客的期望；5、對被服務對象抱有感情，等等。2然而，近年來，我們日漸認識到，即便向社會提供足夠數量的公共服務仍然具有重要意義，但對於公共行政創新的根本目標來說顯然是遠遠不夠的。這是由於，從部分意義上說，當政府在提供公共服務時，還是有可能忽略掉了現存的那些為人民所不滿的所謂“糟糕的社會問題”。僅僅要求各相關政府機構提高效率，增加公共產品的數量和改進公共服務品質，並不就能解決好這類問題。比方說，近年來一些西歐國家一直經歷著經濟衰退的後果，引發了社會要求削減政府開支的運動。為此，許多公共機構不斷努力減少地方政府在社會福利方面的開支。這導致在政府部門引入了更加靈活的以成果導向的資源管理體制，但也造成了地方政府資金不足和開支窘迫。從而迫使有些國家開始制定一些標準，根據這些標準，在本土以外出生的學生將得不到如從前那樣與在本土出生的學生所能享受的同等免費教育機會。而這種情況有可能在未來造成前者的就業困難，並可能使他們落入領受失業救濟者的行列。此外，還有可能出現以下的情況：即便公民或者一些公共服務的獲得者認為公共部門所提供的公共服務是充分的，他們也不一定就會對有關政府部門表示出更大的信用。這也就是說，即使公共產品增加了、公共服務改進了，並不必然就會提升公民對於政府的信任度。實際情況表明，人們對於公共部門的評價並不僅僅局限於所提供的可計量的公共產品和服務是否充分。公民還要求公共部門必須能夠提供良–––––––––––––––2.[美]史蒂文-科恩、羅奈爾得-布蘭德著《政府全面品質管制》，中國人民大學出版社，2002年。
71好的、公平的社會生活環境，並能夠承擔起各方面的社會責任。既然這方面的情況日益明晰起來，於是，近年來就啟動了一場新的政府改革，這也就是所謂的“社會治理”潮流。3總之，在1980年代中期到1990年代中期的時期中，新公共管理潮流在國際上居主導地位。在這段時間裏，世界各國開展的許多政府管理的變革都是圍繞著新公共管理的一些原理展開的。4然而，在經歷了這十年的實踐以後，人們對於新公共管理僅僅關注有限公共服務目標做法日漸不滿。這種不滿主要是起於以下幾個方面的原由：首先，一些公共部門（即便是那些所謂“節約、效率和效能”的公共部門）有可能並沒能適當地去解決那些為人們關注的所謂“糟糕的社會問題”。即使提供了各方面都很充分的公共產品和服務的政府，也還是有可能並沒能解決人們緊迫需要解決的困難問題。其次，人們越來越認識到，與民營部門的合作要比基於對立的合約程序的關係更為重要。人們也日益感覺到，政府要與各種組織（不管是它們屬於哪一類部門）成功地合作開展工作，需要依靠的相互間的信任而不僅是競爭。第三，人們日漸意識到，新公共管理對於公民作用的理解流於片面。這表現在於，只是將公民看作為公共產品的“消費者”。在新公共管理那裏，公民僅僅被看作服務的利用者，公民作為共同體成員參與各項公共管理專案的共同規劃、共同設計以及公共管理的作用，基本上被忽略了或者說至少是被低估了。第四，在大多數國家，與政府績效相關的一些大的醜聞常常不是因為服務的品質不行，而是因為政府在履行自身任務的過程中出了問題（包括政府一些重要官員的失職和腐敗現象等等）。第五，政府長期的公共政策，諸如經濟政策、社會政策以及環境政策，需要有全方位政策和戰略的綜合與協調。公共政策的效果常常不僅是依靠各自為政的不同部門，而是需要在不同的公共部門之間建立起配合與協調關係。這也意味著，各項公共服務的決策必須從作為整體的–––––––––––––––3.[美]蓋伊-彼得斯《政府未來的治理模式》，中國人民大學出版社，2001年版。4.Osborne,DavidandTedGaebler,ReinventingGovernment(NewYouk:Penguin,1993).
72組織由現行以及參與各方的綜合考慮來加以評估，不能僅僅是為了達到某個具體的目標進行設計和實施。5由此可見，完善社會管理僅僅關注的公共產品提供的實務層面是遠遠不夠的，還必須考慮到治理的深層層面。二、公共行政創新需關注社會治理層面由上可知，公共行政的創新不應忽略了社會治理的層面。這裏，我們涉及到了所謂“治理”這樣的範疇。關於何謂“治理”，以及何謂“良好的治理”這樣的問題，長久以來，始終是困擾著社會科學家們的爭論主題。然而，從事政府管理的實踐者們通常卻並不十分關心如何來做這方面的精確定義的問題。政府公共管理的實踐者們常常會忽略詞語的抽象定義，而直接關注有關概念與範疇在實踐中所得的實際效果與含義。我們認為，還是必須從具體的社會背景條件下來理解人們關於社會治理的定義。也就是說，對於不同國家以及不同的相關群體來說，“社會治理”是有著不同的背景含義的。如果脫離了這樣的背景，關於這個主題意見或理論將是無法溝通的。不過，還是讓我們在這裏權且採取某種具體的關於社會治理的定義，這可能有助於我們探討不同主體應如何適當地參與關於社會治理的評價。相對於這一定義，其他關於治理的界定，均可被理解為是對我們在這裏所勾勒的關於社會治理以及良好的社會治理定義的某種修正。我們在這裏將社會治理定義為：相關各方為影響公共政策的結果而開展互動的方式；將“良好的社會治理”理解為：在改進公共政策成果和達成一致的治理原則問題（或領域）上，由所有相關各方參與協商，這些政策的實施以及定期評估均由參與各方進行。在社會科學領域的某些討論中，以及在平時習慣中，人們有的時候會有意地採用一些含義模糊的詞語，如“治理”可能就是這樣的詞語–––––––––––––––5.[美]喬治-弗雷德里克森《公共行政的精神》，中國人民大學出版社，2003年版。
73之一。正是由於其模糊性，才使得這些詞語得以流行開來。因為，不同的組織和個體都可以按照他們自己的理解來解釋這些詞語。尤其是在一些國際社會場合，恰恰是“治理”這一詞語的模糊性，有助於許多不同的國家和相關組織都能接受它和使用它。不過，當我們要對社會治理的品質加以測評的時候，還是必須對治理這個詞所包含的內容作一定的理解和解釋。還是讓我們在這裏從某種比照出發。比如說，按照“新公共管理”的範式解釋，所謂“良好的”，也就意味著獲得正確的工具，如“設計一台良好的鋼琴”。因而，良好的治理也就是要求有正確的成果，如“確保好的鋼琴能夠彈奏好的曲子”。按照這樣的比喻，對於治理的評估還包括了對於音樂廳的評估。假如對一架好鋼琴的評估相對還比較容易的話，那麼，對於甚麼是好的音樂廳的評估就顯得過於複雜了。我們為甚麼要對社會治理加以評估呢？我們是否會冒對不可定量的東西加以定量的風險呢？就此，我們無法給出十分簡單而又明確的定義。然而我們相信，這樣一種對於社會治理品質的評估具有潛在的價值。不少關注這一問題的人們（當然包括普通公眾）都會樂於採取這樣的評估，也樂於看到這樣的公眾可獲得的成果。在我們看來，現存的績效評估方法對於完成這樣的任務是完全不合適的。也就是說需要有新的概念框架、不同的評估模式和方法，以及一套新的指標。這裏採取的新的出發點是，需要探討所謂“良好治理”的構成要素。就我們對於良好治理的定義來說，顯然有兩個需要加以測評的重要領域：一是有關公共政策成果是否確實或得了改善；二是具體公共政策的相關各方是否參與了設計和實施適當政策手段的過程。三、公共行政創新需考核公共政策的實際效果在1980年代到1990年代的第一波公共部門改革過程中，人們對於公共政策成果的測評也作了不少探究，但未取得重要的實際效果。在許多國家，人們實際上有時也將新公共管理稱為“成果導向的公共管理”。出現最終成果是政府初始意圖不相一致的情況，在很大程度上是由於，對於負責提供某種公共服務的機構來說，有些成果的出現存在
74著很大的偶然性。無論如何，一些政府部門在公共服務的績效評估方面還是做了一些努力。比如，美國奧勒岡州政府所做得的標杆實踐。這方面的嘗試努力表明，對於公共服務成果的測評要求有部門之間的合作，因而不可避免需要有關資料的共用。然而，這樣的實踐對於不同的公共機構和部門來說，卻並不常見。近些年來，人們對於各項公共政策成果的評估逐漸產生十分濃厚的興趣。這部分地是因為，目前的一些績效評估報告所集中關注的那些測評內容，對於政治家、公民或者媒體來說，並非他們的興趣所在。隨著“批評性”文獻的增加，公民和其他的相關群體要求瞭解的是與他們的利益相關的那些政府活動的資訊。政治家們尤其想瞭解自己的政策是否在他們想要實現的目標方面確實帶來了何種實質性的變化。由此可見，人們現在對自己是否成功地參與改變他們生活品質的實踐活動的效果感興趣，而不只是對這些活動的所謂品質本身感興趣。這意味著，我們需要由公民自己來對公共政策的實際效果加以評估。舉例來說，人們更為關心的關於公共政策的效果體現在：公民所感到的社區安全的程度，而不僅是員警和防治犯罪服務數量；收入水準和工作條件，而不僅是經濟發展計劃績效；公民所感到的醫療和社會福利的水準，而不僅是提供給服務使用者的醫療和社會照顧的設施品質；公民對所想要知道的有關問題的實際瞭解程度，公民在所希望從事的工作中的競爭能力，而不僅是他們所看到的教育和培訓服務的設施數量和品質；人們對他們想要享用設施的可獲得性，而不僅是他們所看到的道路和運輸設施的品質；人們所感到的環境品質，而不僅是環境保護或改進設施的數量和品質；人們在自己家庭中所享有的舒適，而不是所提供的房屋和修理的設施數量和品質；公民所感到的免受外來攻擊的安全程度，而不僅是簡單的國防力量的數量和品質；這並不意味著不再需要關注對由公共部門所提供的服務條件的一般品質或者數量問題，而是說這些東西本身完全是工具性的，並不能簡單地等同於目的本身。由於這一方向性的變化，於是就提出了如何來提升人民生活品質的挑戰，就需要對以上列出的這些根本要求加以評估。
75四、公共行政創新的終極目標是人民生活品質的提升在這裏可以強調，從根本上說，良好的公共管理應該是以追求人民生活品質的提升為終極目標的。公共管理的績效考察不能停留在文字報表上，最終必須體現在公民生活品質的實際改善和提升上。關於生活品質改善和提升的測評，可以從幾個不同的角度來加以探討。我們可以概括以下四種不同類型關於公民生活品質改善的測評。類型1：個體生活品質的總體指標（如，在問及人們生活總體品質的問題時，其回應是“幸福”或者“非常滿意”的比例）。類型2：個體生活品質的部分指標（如，在問及人們是否對工作生活環境滿意，因而樂於繼續居住和生活在本地時，其回應為肯定的比例）。類型3：個體在其生活的某一方面的生活品質的總體指標（如，當問及個體的人事關係、工作條件或者健康品質時，回答幸福或者十分滿意的比例）。類型4：個體在其生活的某一方面的生活品質的部分指標（如，人們表示為了改善住房條件而打算移居它地的比例）。在不同的具體情況下，這幾個角度的測量都是很有用的。從國際上看，對於第一種測量的興趣最大。但是，對這方面的測量只能獲得有限的資訊。因而，就需要採取其他的資訊採取類型的測量。所以，第二種類型的測評就可以用作第一種類型測評的補充。但是，第二種類型的測評結果的累加並不一定導致第一種類型的測評效果。比如，人們願意移居到別的地方也許是為了尋找新的相處關係。人們最常採取的測評方法一般是第三種和第四種類型。這兩種測評可以提供對人們生活品質總體測評或者部分的測評。尤其是涉及到人們對於醫療、社會照顧以及環境的滿意程度的時候。我們可以有以下一些例子：公民生活品質的客觀改善：健康狀況的改善；失去走路能力的老年人得到服務的程度；公民在離居住地只需五分鐘就能到達草坪、公園或其他開闊空間的比例。
76公民生活品質的主觀改善：生活艱難程度的下降；脆弱的老年人相信自己與家庭或者朋友的社會交往程度得到了改善的比例；公民認為他們的總體環境品質得到改善的比例；相對於目標、目的和標準的成果實現程度：公民低於世界衛生組織推薦體重的比例；有能力獨立生活的殘疾人的比例；生活在低於所規定的空氣污染最高標準以下的公民的比例。儘管這兒所列的每一項指標都需要作具體的解釋（因而可能會出現誤解），它們還是表示了生活品質的許多不同方面，可以作為公共領域決策的依據。近些年來，國際上對關於測評生活品質（以及測評生活品質）的項目多不勝數。也許最為著名的關於“生活品質”的測評專案，就是聯合國在2002年提出的“人類發展指數”（HDI）。這方面最早的報告是聯合國在1990年提出的“人類發展報告”。在這份報告中，還只是提出了將人放到發展過程的核心地位模糊目標，但這一目標具有深遠意義，也就是說，從衡量人們的收入轉向衡量人類的長期福利的水準。自從這第一份報告提出以來，已經形成了四個新的綜合指標來衡量人的發展，它們分別是：人類發展指數、與性別相聯繫的發展指數、性別平等測評指數以及人類貧困指數。聯合國每年都公佈人類發展指數，按照公民的生活品質來對各國的發展排名。這方面的標準包括了對期望壽命、受教育程度以及經調整的實際收入排名。德國的指標設計要求地方政府在形成長期發展觀和戰略目標的過程中去諮詢公民以及其他相關的群體的意見。要求地方的發展指標體系可以允許作相互比較。在收集了初步的資料以後，其中包括綜合調查，要形成根據這些資料的改進建議。最後，決策者需要就哪些建議有助於實施其總體戰略進行評價。英國的審計委員會在2002年，在對70個地方政府情況調查的基礎上，形成了38個績效指標來就13個主要領域測評公民的生活品質。在這38個指標中，有4個指標用於經濟領域，4個指標用於社區發展，17個指標用於社會發展，還有13個指標用於環境領域。這38個指標中的28個指標採自現存“客觀”資料資源，另外10個指標則需要向公民進行調查。這個指標中有7個依據的是主觀的、感覺的資料，另外三個則採
77自人們行為的客觀資料。在英國，這樣的調查已經司空見慣。每隔三年就要向公民調查，瞭解他們對地方議會及其提供的服務是否滿意。之所以提出這樣的有關生活品質的測量指標，是為了鼓勵地方政府及其合作者要從讓當地社區受益的基礎上來考慮生活品質指標。政府認為採取這樣的指標有助於督促地方的發展戰略形成良好的實踐慣例。歐洲在1997年發起了“歐洲城市審計計劃”，這是為了對個別的歐洲城市加以評估，以便為其他的歐洲城市提供可以獲得比較資訊。自那以來，取樣城市已經從58個增加到了200個。取樣最初有33個指標，分為5個主題領域。其中包括社會經濟發展、公民參與、接受培訓和教育的程度、環境保護以及文化創新。這33個生活品質改善指標後來經過修正，重新劃分為21個領域，以便能夠對取樣獲得資訊可以進行比較。儘管生活品質改善的測評運動相對來說還比較年輕，我們還是可以對此作一些初步的評價：首先，儘管關於生活品質改善的指標主要還是為了增進公共部門對於公民和社區的責任性。所提供的資訊則很少再是以目標群體導向了。一些地方政府的年度報告變得越來越厚，主要是向當地公眾報告範圍愈益廣泛的有關生活品質改善的情況。但是，似乎目標是為了社會科學家和對此有興趣的統計學者，而不是普通的公民。這些報告在滿足人們以及對某個具體領域有著利益關係的人們來說顯然還是不夠的。其次，至今還很少有證據表明選舉產生的政務官們在很大程度上採用了生活品質改進的指標。加拿大國會曾對為議會採用的社會指標以及成果的實際和潛在影響進行了考察，發現推動社會進步是一個長期的過程，而國會的議員們在任時期則是較短的。第三，就地方層面推進的生活品質專案的情況來看，大量的資料仍然是由地方政府採集的。其他一些地方機構、志願者團體以及公民並沒有太多參與對指標的界定或者資料的採集工作。這就使他們對這方面有關生活品質的報告以及所報告內容不會太感興趣。第四，採用生活品質改善指標已經表現出一種潮流。這樣的指標不僅可以讓我們得以對不同地區的情況加以比較，還可以成為機構之
78間進行比較的尺規。但是，這也會帶來相關的問題，這就是，生活品質改善指標的意義究竟是甚麼。是否會成為“誰做得最好”的一場遊戲，扭曲了這樣的指標設立的本來意義。因此，儘管無論是在地方的層面上還是在其他的政府層面上有很多對於生活品質測評的活動，相對來說卻很少能說明社會治理的原則多大程度上在公共領域得到了實施，或者說在相關的組織中，治理過程在多大程度上得到了實施。近年來，有許多嘗試來對社會治理的主要原則和過程加以歸納。我們在這裏列舉了10項“良好的社會治理”的特徵。關於這些特徵的表述無論是在政治文獻中還是在實踐著關於這個主題的爭論中都是一再出現的：公民參與；透明政府；負責任的政府；平等和社會包容（性別，民族，年齡，宗教等等）；公共部門合乎道德和誠信的行為；公共部門公正（公平的程序和過程）；政府在全球環境下的競爭能力；公共部門有效合作工作的能力；政策的可持續性；尊重法律和法治。這些社會治理的原則和過程並不是絕對的——它們的重要性隨著環境和實踐的變化而有變化。另外，對於不同的當事人來說，這些特徵的實踐含義的理解是會有不同的。比方說，對於斯堪的納維亞國家的公民來說，對於政府決策透明度的期望要比其他歐洲國家來的更加強烈。所以，對於治理原則以及過程品質的評價肯定是會隨當事人的不同而變化的。問題的關鍵是由誰來進行這樣的評估。僅僅是為獲得有關成就的指數所做得測評不一定能得到社會的普遍歡迎，或者說不一定會影響政策的施行，也不一定被用來改進公共政策的決策過程。關於由誰來評估的問題，從傳統上說，必須做出選擇，也就是選擇是自身評估還是選擇外部（獨立）評估。自我評估的優點通常是更瞭解情況，並能讓在實施政策過程中扮演重要角色的人進行必要的學習。但是，這樣的評估難於為其他的當事人所取信。相反，外部的評估則可能更具獨立性，但卻通常得不到執行機構的信任，另外他們也不太瞭解情況。因此還是可以讓所有的當事人參與作全方位的評估。這既可以具有獨立性，又可以顯示對於情況以及核心問題的瞭解。評估永遠需要有多方
79面的當事人來進行，而不僅僅是政策制定和實施者自己的評估，或者讓某些對於具體的政策問題沒有利益關係或者漠不關心的外部人士（專家）作外部的評估。全方位的評估的參與者主要涉及以下主要方面：相關的公民群體；代表某項具體公共政策問題的政府部門和機構（官員）；第三部門的代表，包括社區組織、自願者組織和一些慈善組織；相關的工商部門；媒體（報紙、電視、無線電）；其他層次負責相關事務的政府部門。總而言之，完善的公共管理（良治）應該更多地將服務對象定位為公民，而非一般意義上的“顧客”；良好的公共管理的精粹是公民的參與；公民的滿意程度是公共管理成效的最終標準。
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81《行政》第二十一卷，總第七十九期，2008No.1，81—104澳門特殊教育：回顧和展望阮邦球*一、前言世界知識型經濟的高度發展，使人力資源對教育的依賴有增無減。教育是培養人的事業，教育事業是一項社會系統工程，不同種族、不同特質和不同能力的人都有接受教育的機會，這是社會公正的彰顯。澳門自創埠以來，政府缺乏對特殊教育的重視，民間社團和宗教社團為弱能人士、孤兒、老人、病患者等提供人道援助。在1960年以前，澳門天主教機構為弱能人士開辦服務，為孤兒、老弱傷殘、麻瘋病人及精神病患者等設立院舍，積極參與救濟與提供住宿服務（汪慧梅，1994）。澳門特殊教育開始於1967年，基督教開辦的院舍聖保羅學校開始兼收弱能兒童（蘇肖好，2000）。自1980年代中期，澳門社區拓展特殊教育，特殊班、特殊學校和特殊訓練中心陸續開辦，直至1990年代，澳門政府才在教育司設立特殊教育發展委員會。1991年澳門政府頒佈教育制度法規，確定特殊教育為澳門教育制度的一個組成部分，闡述特殊教育的宗旨，並界定有特殊教育需要人士的類別，其後在1996年制訂《批准特殊教育制度》。2006年澳門特區頒佈《非高等教育制度綱要法》，對特殊教育作了新的界定。澳門特殊教育的工作範疇主要分為對學生的直接和間接服務工作。直接服務工作包括特殊班學生輔導工作、學生評估、治療服務、綜合評估及入學安置建議；間接服務工作提供與特殊教育相關的專業技術支援、資助和協調私立特殊教育及服務機構、對澳門之特殊教育發展提出建議、特殊教育教師培訓工作和推廣特殊教育工作（陳鳳蓮，1999）。–––––––––––––––*澳門大學預科學院教授
82狹義的特殊教育是對身心障礙而有特殊需求學生的教育；廣義的特殊教育是為那些不能在普通教育體制內獲得與其年齡相符教育質素的學生而實施的教育。本文嘗試以澳門特殊教育為研究對象，以量化的統計數據和定性資料，分析澳門特殊教育的特點，探討澳門特殊教育面臨的困境和發展機遇。二、比較第11/91/M號法律和第9/2006號法律的特殊教育已廢除第11/91/M號法律的特殊教育目標是對身心障礙而有特殊教育需求的學生，提供適合其個別發展的教育計劃，以促進學生學習能力的發展，使學生回歸澳門社會的主流教育，並旨在保證教育機會均等的原則及使有特殊需要的人士能適應社會（澳門政府，1991）。第9/2006號法律的特殊教育旨在為有特殊教育需要的學生提供適合其身心發展的受教育機會，以協助其融入社會、發揮潛能、彌補不足及參與就業（澳門政府，2006）。將第11/91/M號法律與第9/2006號法律作比較，新舊教育體制中的特殊教育法例有四項明顯的變動，按其對象、目標、評估、教育形式、課程、支援措施和跟進措施分類並整理於表1，不同之處其一是由狹義的特殊教育對象修改為廣義的特殊教育對象；其二是特殊教育學生將由政府有職權的公共部門或教育行政當局指定的實體負責評估；其三是特殊教育的對象由受教育者、其家人、教師及社團修訂為特殊需要的學生；其四是在普通學校優先實施融合教育。表1：比較第11/91/M號法律和第9/2006號法律的特殊教育特點法例第11/91/M號法律第9/2006號法律對象特殊需要的人士被界定為六大類：特殊需要的學生包括資優和身心存精神特徵、感官能力、肌肉神經及在障礙的學生。身體特徵、感情及社會行為、溝通能力、多種缺陷。目標旨在保證教育機會均等的原則及使旨在為有特殊教育需要的學生提供有特殊需要的人士能適應社會。適合其身心發展的受教育機會，以協助其融入社會、發揮潛能、彌補不足及參與就業。
83法例第11/91/M號法律第9/2006號法律評估-由政府有職權的公共部門或教育行政當局指定的實體負責評估。教育形式透過適合該類人士的特殊能力的教優先在普通學校內以融合的方式實學方法或通過特殊教育機構或設在施，亦可在特殊教育機構以其他方正規學校內的特別計劃而展開。特式實施。殊教育包括為受教育者而設的活動及為其家人、教師及社團而設的措施。課程在可能的範圍內，促使有特殊需要課程、教材、教學及評核方法須配的學生能在教育及工作上融入社會。合每名學生的特點，以發展其潛能，協助其融入社會。支援措施行政當局將創造條件促進特殊教育，政府創造條件，促進特殊教育的發優先支持私人機構，諸如家長會、展，向舉辦特殊教育的實體提供財街坊會及社會互助機構開辦的特殊政支援；向教學人員和其他相關人教育。員提供培訓；向受教育者的家庭提供協助；向推動相關服務的實體提供支援。跟進措施第33/96/M號法令《批准特殊教育制特殊教育制度將由專有法規訂定。度》三、澳門特殊教育學生的類別現時本澳特殊教育學生共分三個類別，第一類是普通班的融合生；第二類是為學習能力稍遜的學生；第三類是為智障及多重障礙學生（教育暨青年局，2007a）。按特殊教育學生的類別、特點和教與學的重點整理於表2中，而根據特殊教育學生的特點開設的三種不同班別為融合班、小班和特殊班。表2：澳門特殊教育學生的類別和特點特殊教育學生的類別特殊教育學生的特點教與學的重點普通班的融合生學生可能因有著下列一項或融合生在普通班級接受教育，多項的情況，如：身體機能學習內容與該級同學類同，障礙（包括：聽障、視障、語但教師會因應學生的個別特障、肢障等）、智力範圍屬於殊需要而採取相應的教學策臨界智能不足、自閉症、過略來協助學生學習。對於在度活躍症、學習障礙（如：聽、融合生就讀之班級人數也相說、讀、寫、數學運算方面有應減少，目的是讓學生能得顯著困難）及具長期且持續性到適度的關注和輔助。的情緒行為問題，而需要少量的特殊輔助便能與同班同學一起學習及成長的學生。第一類
84特殊教育學生的類別特殊教育學生的特點教與學的重點學習能力稍遜的學生是為整體學習出現顯著困難學習能力稍遜的學生會在程的學生而設的特殊教育班級度較高的特殊班就讀，所學習（即小班），這些學生可能為的科目會較正規教育少，但智力範圍屬於輕度智能不足，課程仍然是採用正規教育的且伴隨學習困難或具長期且課程，目的是讓學生能在教持續的嚴重情緒及行為問題，育及生活上融入社會。就讀而在學習上需要較大的遷就小班之學生人數較少，且由或輔助。一名教師及一名助教進行教學，目的是讓學生能得到適度的關注和輔助。智障及多重障礙學生是為智力屬於中度或以下的特殊教育班級會為智障及多學生而設的特殊教育班級（即重障礙學生提供個別課程安特殊班）。排及特別教學環境，教學內容除了基本的學科以外，還包括自理、溝通和社會適應等生活訓練；課程也採用以主題編寫的教材為主，讓學生能得到和他能力及生活相關的學習及訓練。四、澳門特殊班的特點特殊班是為有身心特殊的、具有智障及多重障礙的學員需要而設的特殊教育，其分班準則是以學生的生理年齡、心智類別、學習能力為依據。公立特殊班依年齡、教學內容和學習重點的特點分類於表3中，公立特殊班按年齡劃分為三個學習階段，每個階段和不同班組的教學內容和學習重點亦有所不同，並分為四個不同班組，除了第一階段、第二階段和第三階段以外（教育暨青年局，2007a），啟導班收生的對象為智能不足、唐氏綜合症、自閉症、過度活躍症、腦痲痺、肢體障礙、弱視和整體發展遲緩的學生（蘇肖好，2000）。表3：澳門公立特殊班的分類和特點公立特殊班年齡教學內容和學習重點啟導班6歲以上為學習遲緩或智力臨界的學生而開設，按就讀學生的學習能力來安排，授課時間則因應學生的需要而作調整和延長。第二類第三類
85公立特殊班年齡教學內容和學習重點第一階段6-10歲以訓練學生的心智發展能力、溝通能力、社會適應和生活自理能力為主，再配合不同的學科學習，包括語文、數學、美術、音樂和體育等。學習工具操作、溝通能力、音樂教育、人際關係、公民教育、健教為主，目標在於盡量使學生具備參與工作和與人合作的能力。第二階段11-15歲以訓練學生的心智發展能力、溝通能力、社會適應和生活自理能力為主，再配合不同的學科學習，包括語文、數學、美術、音樂和體育等。學習工具操作、溝通能力、音樂教育、人際關係、公民教育、健教為主，目標在於盡量使學生具備參與工作和與人合作的能力。第三階段16歲以上除了基礎能力的訓練和學科的學習外，此階段的目的在於提供學生發展實際工作能力，以利未來就業和融入社會，此外，亦按每位學生的興趣和性向評量結果，及有關的條件（家庭，就業機會等）定出其個人目標。私立機構以中心和學校兩種教學團體模式開辦四種不同類形的特殊班，按學員年齡、教學內容和教學方式歸納於表4。表4：澳門私立特殊班的特點和分類私立特殊班團體年齡教學內容教學方式中心0-6歲大肌肉和小肌肉的訓全日制、半日制及一練、常識、語言、寫對一個別教學服務前技巧、音樂律動及圖工等中心1歲以上語言訓練一對一個別教學服務學校6-18歲自理、溝通、社會適課堂式教學應及技能的培訓、學科學習包括：音樂、美勞、體育及常識等學校由幼稚園至中五語文、數學、聖經、課堂式教學（3歲-21歲）自理、體育、發音/語言、電腦、美勞、唱游、活動/恩物、英文、工藝、科學、手語、公民、音樂、地理、戲劇等
86五、澳門特殊教育學校澳門特殊教育是《非高等教育綱要法》中的一個組成部分，特殊教育涵蓋學前教育、小學教育和中學教育，亦包括特殊班。至2006學年，澳門特殊教育學校可根據教育機構法人、教學語言、教育範圍和教育形式界定為四種類型，特殊學校按其性質特點整理於表5。特殊教育教學語言以中文為主，祇有1班是以葡文為教學語言。融合教育是在普通正規學校中實施的特殊教育，融合教育是讓有特殊教育需要的學生與其他學生共同接受學校教育。表5：按學校性質分類的澳門特殊學校類型性質類型教育機構法人公立及私立教學語言中文、葡文教育範圍學前＋小學﹔學前＋小學＋中學﹔小學；特殊班教育形式特殊教育、融合教育特殊教育學校是指專門為特殊學生而設的學校，按歷年特殊學校的分類整理於表6。自1996學年，歷年包括公立和私立特殊教育學校的數目變化不大，由5間至7間不等，祇有1間公立特殊教育學校，以2003學年開辦2間公立特殊教育學校為例外，而全部私立特殊教育學校都屬提供免費教育的入網學校。私立特殊學校佔全部特殊學校的比例在71.4%到83.3%之間，而所有私立特殊學校都接受政府資助，對特殊學生提供免費教育。表6：按公立和私立分類的澳門特殊學校學年1996-971997-981998-991999-002000-012001-022002-032003-042004-052005-062006-07總數56666667666公立11111112111私立（入網）45555555555私立（非入網）00000000000公立，%20.016.716.716.716.716.716.728.616.716.716.7私立，%80.083.383.383.383.383.383.371.483.383.383.3資料來源﹕整理自http://www.dsej.gov.mo，澳門教育暨青年局
87澳門非但開設特殊學校，還在普通學校向特殊學生提供特殊教育，這兩類學校合稱為提供特殊教育的學校。在1999/00學年及以前，教育範圍以學前、小學、中學和特殊班界分為四大類；自2000/01學年，則以學前/小學、學前/小學/中學、小學和特殊班分類，根據教育範圍統計的各學校數目整理於表7和表8中。歷年的數據顯示，澳門的特殊教育是以特殊班為主體，歷年的特殊班數目介乎於9至12之間。表7：按澳門提供特殊教育的學校統計（1999學年及以前）學年特殊教育學校1996-971997-981998-991999-2000總數12111213學前2211小學2211中學1100特殊班1091010資料來源：整理自《教育調查》（1996-2000），澳門統計暨普查局表8：按澳門提供特殊學校的統計（2000學年及以後）學年特殊教育學校2000-012001-022002-032003-042004-05總數1415141513學前/小學11110小學01111學前/小學/中學11111特殊班1212111211資料來源：整理自《教育調查》（2000-2005），澳門統計暨普查局澳門現有13所提供特殊教育的學校，其中包括1間官立的特殊學校和7個公立特殊班，公立特殊班置於公立學校內，而私立特殊教育學校是由宗教和慈善團體所開辦。澳門提供特殊教育的學校按其性質統計於表9，自2000學年，提供公立特殊教育學校的百分數由75.0%減少至2004學年的63.6%，特殊班佔特殊教育學校數目的78.6%至85.7%。
88表9：按澳門提供特殊教育學校性質的統計學年特殊教育學校2000-012001-022002-032003-042004-05公私總數公私總數公私總數公私總數公私總數總數9*51496*15861496157613學前/小學01101*1011011000小學000011011011011學前/小學/中學011011011011011特殊班9*3129312831193127411特殊班，%75.025.0100.075.025.0100.072.727.3100.075.025.0100.063.626.4100.0資料來源：整理自《教育調查》（1996-2005），澳門統計暨普查局*估計而修正的數字表10：按澳門特殊教育學校統計的特殊班百分比學年2000-012001-022002-032003-042004-05特殊學校總數1415141513特殊班數目1212111211特殊班%85.780.078.680.084.6六、澳門特殊教育的註冊學員歷年特殊教育的註冊學生總數、男女學生人數統計於表11中，自1996學年到2005學年間，需要特殊教育服務的註冊特殊學生人數由408人增加至565人，特殊學生增長率為38.5%，表明澳門學生對特殊教育的確實需要。統計數據的增減可分為兩個階段，在1996學年到2001學年期間，註冊特殊學生人數由408人持續增加至709人，其增長率為73.8%，增幅甚大﹔其後由2001學年到2004學年，特殊學生的註冊學生人數由709人減少至565人，其減少率為20.3%。歷年男性特殊學生明顯地較女性學員為多，男性學員所佔特殊學生的百分比在64.4%與69.1%之間，而特殊學校男性比例遠較普通學校為高。
89表11：按特殊教育學員註冊學生數字的統計學年註冊學生男女男男%1996-199740828269.11997-199843329367.71998-199947831666.11999-200054835665.02000-200156737866.72001-200270945664.32002-200358938465.22003-200457537665.42004-200556536564.6按特殊教育註冊學生教育程度統計和計算的數據分別整理於表12和表13，特殊班學員佔全部特殊教育學生的70至80%，是特殊教育註冊學生的大多數，其次為小學特殊教育註冊學生介乎於10至22%之間，學前和中學的特殊教育學生則分別佔約5%。表12：按特殊教育註冊學生教育程度的統計學年特殊教育註冊學生數目總數學前小學中學特殊班1996-19974082051163211997-19984331945133561998-19994781845193961999-20005481748204632000-20015671861194692001-200270914111245602002-20035892588304462003-200457536107324002004-2005565278132425資料來源：整理自《教育調查》（1996-2005），澳門統計暨普查局
90表13：按特殊教育教育程度註冊學生的百分比統計學年特殊教育註冊學生數目百分比（%）學前小學中學特殊班1996-19974.912.53.978.71997-19984.410.43.082.21998-19993.89.44.082.81999-20003.18.83.684.52000-20013.210.83.482.72001-20022.015.73.479.02002-20034.214.95.175.72003-20046.318.65.669.62004-20054.814.35.775.2七、特殊教育的年終學生由1996學年到2004學年，年終特殊學生人數由408人增加至555人，其增長率為36.0%。按特殊教育按年終學員教育程度統計於表14，1996學年至2004學年，特殊教育年終學生的年增額躍遷頗大，學前年終人數學生增加19.0%，小學年終人數學生增加64.0%，以中學和特殊班年終人數的增幅至為明顯，分別增加了146.1%和28.4%。表14：特殊教育按教育程度年終學員的統計數據學年年終學生數目總數學前小學中學特殊班1996-19974082150133241997-19984422246133611998-19994941949184081999-20005631952204722000-20015601963194592001-200269314110245452002-20035872686304452003-200456837107323922004-20055552582324161996至2004學年1474321992增長額1996至2004學年36.019.064.0146.128.4增長率，%
91按年終特殊教育學生數字計算的年增率和註冊學生百分比整理於表15，歷年的特殊教育年終學生的年增額和年增率變化頗大，這對特殊教育的經費預算、人力資源的培訓和調配等，都構成協調上的難度和發展上的困境。表15：按年終特殊教育學生數字計算的年增額和年增率學年特殊教育年終學生學前年增額年增率小學年增額年增率中學年增額年增率特殊班年增額年增率%%%%1996-199721--50--13--324--1997-19982214.54-4-8.71300.03613710.21998-199919-3-15.84936.118527.84084711.51999-20001900.05235.820210.04726413.62000-20011900.0631117.519-1-5.3459-13-2.82001-200214-5-35.71104742.724520.85458615.82002-2003261246.286-24-27.930620.0445-100-22.52003-2004371129.71072119.63226.3392-53-13.52004-200525-12-48.082-25-30.53200.0416245.8八、特殊教育學生的轉入率歷年澳門特殊教育學生的轉入率介乎於0.4%與4.1%之間，由1996學年到2000學年，特殊學生轉入率由2.9%增加至4.6%﹔由2000學年到2004學年，特殊學生轉入率由0.9%減少至0.4%。回歸前，澳門特殊教育學生呈現較高的轉入率，在回歸後，轉入率較低，數值低於1%，顯示特殊教育學生的流動性減少。特殊教育轉入學生的數目及轉入率，按年份統計並計算，整理於表16中。轉入學生轉入率＝──────×100%年終學生
92表16：按特殊教育學生轉入數字的計算值學年年終學生轉入學生轉入率男女男男女男男女%男%1996-19974082801292.93.21997-199844230118144.14.71998-199949432719133.84.01999-200056336526174.64.72000-2001560375540.91.12001-2002693453310.40.22002-2003587383330.50.82003-2004568370330.50.82004-2005555358210.40.3最大值，%4.64.7最小值，%0.40.2最大差額，%4.24.5按特殊教育年終學員教育程度統計的和轉入率整理於表17和表18中。表17：按特殊教育年終學員教育程度的統計學年轉入數目總數學前小學中學特殊班1996-199712200101997-199818310141998-199919140141999-200026260182000-2001512022001-2002301022002-2003310022003-2004310022004-200520200
93表18：按特殊教育教育程度統計的轉入率轉入率學年學前小學中學特殊班男女%男%男女%男%男女%男%男女%男%1996-19979.57.70.00.00.00.03.13.71997-199813.616.72.22.90.00.03.94.91998-19995.310.08.20.00.00.03.43.01999-200010.50.011.513.20.00.03.84.02000-20015.39.13.22.20.00.00.40.72001-20020.00.00.90.00.00.00.40.32002-20033.86.30.00.00.00.00.40.72003-20042.73.80.00.00.00.00.50.82004-20050.00.02.41.90.00.00.00.0最大值，%13.616.711.513.20.00.03.94.9最小值，%0.00.00.00.00.00.00.00.0最大差額，%13.616.711.513.20.00.03.94.9九、特殊教育學員的升級/畢業率特殊教育學員的升級或畢業人數和升級或畢業率，按年終特殊教育學生的統計數字及計算值整理於表19中。澳門特殊教育學生的總升級/畢業率介乎27.9%至76.1%之間，最大差額為48.2%。表19：按特殊教育學生升級或畢業數字統計的計算值學年年終學生升級或畢業學生升級或畢業率男女男男女男男女%男%1996-19974082803019973.835.41997-19984423013129870.632.61998-19994943273762476.175.81999-200056336515710727.929.32000-200156037537524367.064.82001-200269345323815434.334.02002-200358738320513334.934.72003-200456837018711832.931.92004-200555535821313938.438.8最大值，%76.175.8最小值，%27.929.3最大差額，%48.246.5
94按特殊教育教育程度統計的升級或畢業數目和升級或畢業率整理於表20和表21中。澳門特殊教育學前學生的升級/畢業率介乎84.2%至19.0%之間，最大差額為65.2%；小學學生的升級/畢業率介乎85.5%至44.0%之間，最大差額為41.5%；中學學生的升級/畢業率介乎100.0%至70.0%之間，最大差額為30.0%；特殊班學生的升級/畢業率介乎79.5%至11.9%之間，最大差額為67.6%表20：按特殊教育年終學員教育程度的升級或畢業數目統計學年升級或畢業數目總數學前小學中學特殊班1996-1997301422132621997-1998312521132731998-19993761032183161999-2000157932161002000-20013751646162972001-2002238994191162002-2003205766211112003-200418723927472004-2005213137024106表21：按特殊教育年終學員教育程度的升級或畢業率統計升級或畢業率學年學前小學中學特殊班男女%男%男女%男%男女%男%男女%男%1996-199719.023.44.41.0100.0100.080.979.51997-199822.725.045.740.0100.0100.075.676.61998-199952.640.065.366.7100.0100.077.577.41999-200047.436.61.563.280.086.721.221.92000-200184.281.873.051.184.286.764.761.82001-200264.388.985.582.979.273.21.321.42002-200326.925.076.772.270.070.024.925.92003-200462.265.484.84.184.481.012.011.92004-200552.062.585.480.875.085.025.525.9最大值，%84.288.985.584.1100.0100.080.979.5最小值，%19.023.144.040.070.070.012.011.9最大差額，%65.265.841.544.130.030.068.967.6
95按歷年特殊教育年終學員教育程度的小學、中學和特殊班的分類，升級或畢業率都呈現兩段高低趨勢，1996至1999學年，小學的升級或畢業率在44.0%與65.3%之間，2000至2004學年，則在73.0%與85.5%之間；1996至1998學年，中學的升級或畢業率為100%，1999至2004學年，則在70.0%與84.4%之間；1996至1998學年，特殊班的升級或畢業率在75.6%與80.9%之間，2001至2004學年，則在12.0%與25.5%之間。從升級或畢業率所呈現的數據顯示：歷年對特殊學員的界定和評核標準沒有相應的連貫性和一致性。十、特殊教育學生的離校率澳門特殊教育學生的離校數目及離校率，經整理及計算後，按年份統計於表22中。表22：按特殊教育學生離校數字的計算值學年特殊教育年終學生離校學生離校率男女男男女男男女%男%1996-199740828012112.93.91997-1998442301962.02.01998-1999494327320.60.61999-20005633651182.02.22000-20015603751272.11.92001-20026934531942.70.92002-2003587383540.91.02003-20045683701091.82.42004-20055553581282.22.2最大值，%2.93.9最小值，%0.60.6最大差額，%2.33.3澳門特殊教育學生的離校率在0.6%到2.9%之間，總離校率的最大值和最小值差額為2.3%；男性學員的離校率在0.6%到9.9%之間，而男離校率的最大差額則為3.3%。按特殊教育教育程度年終學員離校數目
96和離校率的統計列於表23和24中，其中以特殊班學生的離校數目為最多，而以特殊教育中學生的離校率為最低。表23：按特殊教育教育程度年終學員離校數目的統計學年特殊教育離校數目總數學前小學中學特殊班1996-19971211371997-1998900091998-1999300121999-20001102092000-200112000122001-200219020172002-2003502032003-200410000102004-2005122109表24：按特殊教育教育程度年終學員離校率的統計特殊教育離校率學年學前小學中學特殊班男女%男%男女%男%男女%男%男女%男%1996-19974.87.72.02.623.122.22.23.21997-19980.00.00.00.00.00.02.52.51998-19990.0.00.00.05.60.00.50.81999-20000.00.03.82.60.00.01.92.32000-20010.00.00.00.00.00.02.62.32001-20020.00.01.80.00.00.03.11.12002-20030.00.02.33.70.00.00.70.72003-20040.00.00.00.0.00.02.63.52004-20058.06.31.21.90.00.02.22.2最大值，%8.07.73.83.723.122.23.13.5最小值，%0.00.00.00.00.00.00.00.7最大差額，%8.7.73.83.723.122.23.12.8
97十一、澳門特殊教育年終學生的年齡分佈特殊教育年終學生按年齡分佈整理於表25中，而特殊教育年終學生年齡分佈的計算百分率則列於表26。表25：按特殊教育年終學生年齡分佈的統計學年1996-971997-981998-991999-002000-012001-022002-032003-042004-05歲組總男總男總男總男總男總男總男總男總男總數408280442301494327563365560375693453587383568370555358<546337258657115739264108756142553755345-9131871167311477106701389814810612487133891399310-14132951471011591021841181579818811017410616310915110115-1964437355946811378124861611171671111581001489220-24201425133015341937224122362624162818>25158961191171274723251135193420資料來源﹕整理自《教育調查》（1996-2005），澳門統計暨普查局經計算，特殊教育年終學生的年齡分佈百分比總結如下﹕表26：按特殊教育年終學生年齡分佈計算的百分比學年特殊教育年終學生年齡分佈百分比%歲組96-9797-9898-9999-0000-0101-0202-0303-0404-05<511.2716.2917.4120.4316.4315.5810.399.689.915-932.1126.2423.0818.8324.6421.3621.1223.4225.0510-1432.3533.2632.1932.6828.0427.1329.6428.7027.2115-1915.6916.5219.0320.0722.1423.2328.4527.8226.6720-244.905.666.076.046.615.926.134.235.05>253.682.042.231.952.146.784.266.166.13澳門特殊教育年終學生年齡主要介乎於5到19歲之間。自1996學年到2004學年，15-19歲組所佔的比例增長最快，所佔百分點由15.69%增加到26.67%。於2004學年，5-9、10-14和15-19三個歲組分的總數佔特殊學生人數約80%，而大於20歲的兩個組別約合佔10%。
98十二、特殊教育的班級特殊教育的班級數據統計於表27中，自1996學年到2004學年計算的特殊教育班級數目增長率為60.5%。由1996學年的38班增加到2001學年的81班，增長率為113%，其後減少至2004學年的61班，減少率為24.7%，近年特殊班級數字持續減少。表27：歷年特殊教育的班級數字統計學年1996-971997-981998-991999-002000-012001-022002-032003-042004-05總計386570767981706461資料來源：整理自《教育數字（非高等教育）》（1996-2005），教育暨青年局十三、特殊教育的教師特殊教育教師的人數和性別數據統計於表28中，男性特殊教育教師所佔百分比界乎12.3%到18.1%之間，女特殊教育教師佔八成以上。表28：歷年特殊教育的教師數字統計學年特殊教育教師數字總男男%女%1996-19971051413.386.71997-1998911314.385.71998-1999811012.387.71999-2000931212.987.12000-20011051413.386.72001-20021121614.385.72002-20031061716.084.02003-20041162118.181.92004-20051041615.484.6資料來源：整理自《教育調查》（1996-2000），澳門統計暨普查局
99十四、澳門特殊教育的總結根據政府部門的相關資料及統計數字，經整理及計算，冀客觀的數據來顯現澳門特殊教育的特點，並從中歸納其規律性。(一)自1996至2004學年間，註冊學生總數由408人增至565人，而教師亦保持在100人左右，顯現特殊教育在澳門教育體系中有確實的需求。10年間，每間特殊教育學校的平均註冊學生人數介乎於34.0與47.3之間，每間學校平均教師人數介乎於6.8與8.8之間，每校平均擁有3.2到5.9班數。表29：按澳門特殊教育統計的學生總數和學校總數學年1996-971997-981998-991999-002000-012001-022002-032003-042003-04註冊學生總數408433478548567709589575565教師總數105918193105112106116104班級總數386570767981706461學校總數121112131415141513學生數/校34.039.439.842.240.547.342.138.343.5教師數/校8.88.36.87.27.57.57.67.78.0班數/校3.25.95.85.85.65.45.04.34.7（二）專門為特殊學生提供特殊教育的學校以私校為主導，私立專門特殊教育學校佔全部專門特殊教育學校的71.4%到83.3%。表30：公立和私立專門特殊教育學校的比例學年1996-971997-981998-991999-002000-012001-022002-032003-042004-052005-062006-07公立11111112111私立45555555555總數56666667666公立，%20.016.716.716.716.716.716.728.616.716.716.7私立，%80.083.383.383.383.383.383.371.483.383.383.3
100（三）特殊班是以智障殘疾為主的有特殊教育需要的學員而設，雖然公立特殊班所佔百分比由2000學年的75.0%減少到2004學年的63.6%，公立特殊班仍佔多數。表31：公立和私立特殊班的比例學年2000-012001-022002-032003-042004-05公立99897私立33334總數1212111211公立，%75.075.072.775.063.6私立，%25.025.027.325.036.4（四）由1996年到2004學年，特殊教育學校的註冊男學生百分比約佔6至7成，而男教師所佔百分比約佔1至2成。歷年男性特殊教育學生多，所佔百分比由64.5%到68.6%，特殊教育在澳門呈現男性學員多，而男性特殊教師少的現象。表32：按澳門特殊教育學校統計值計算的男性學生和教師百分比學年1996-971997-981998-991999-002000-012001-022002-032003-042004-05男學生，%69.167.766.165.066.764.365.265.464.6男教師，%13.314.312.312.913.314.316.018.115.4（五）按特殊教育教育程度統計的轉入率顯示，在1999學年，學前和小學皆有明顯的突躍，而特殊班的轉入率從1996至1999學年的3.1%至3.8%減少到2000-2004學年的0%至0.4%。歷年澳門特殊教育學前、小學和特殊班學生的轉入率的百分點變動範圍分別為13.6%、11.5%和3.9%，而中學特殊班學生的轉入率為零。表33：按特殊教育教育程度統計的轉入率學年特殊教育學生轉入率，%學前小學中學特殊班1996-19979.50.00.03.11997-199813.62.20.03.9
101學年特殊教育學生轉入率，%學前小學中學特殊班1998-19995.38.20.03.41999-200010.511.50.03.82000-20015.33.20.00.42001-20020.00.90.00.42002-20033.80.00.00.42003-20042.70.0.00.52004-20050.02.40.00.0最大百分點，%13.611.50.03.9最小百分點，%0.00.00.00.0百分點變動範圍，%13.611.50.03.9百分點變動範圍%＝|最大百分點－最小百分點|（六）比較特殊教育教育程度年終學員的離校率，小學程度的離校率在3.8百分點以內，自1999學年，中學程度的特殊教育為零離校率，而特殊班的離校率則控制在3.1百分點以內。表34：按特殊教育教育程度年終學員離校率的統計學年特殊教育學生離校率，%學前小學中學特殊班1996-19974.82.023.12.21997-19980.00.00.02.51998-19990.00.05.60.51999-20000.03.80.01.92000-20010.00.00.02.62001-20020.01.80.03.12002-20030.02.30.00.72003-20040.0.00.02.62004-20058.01.20.02.2最大百分點，%8.03.823.13.1最小百分點，%0.00.00.00.5百分點變動範圍，%8.03.823.12.6（七）比較特殊教育教育程度年終學員的升級或畢業率，學前、小學、中學和特殊班的升級或畢業率最大百分點分別是84.2%、85.5%、100.0%和80.9%，而升級或畢業率最小百分點分別是19.0%、44.0%、70.0%和12.0%，百分點變動範圍則分別為65.2%、41.5%、30.0%和68.9%，以定量衡量教育表現時，以中學為最好，其次是小學，特殊班為最弱。
102表35：按特殊教育程度年終學員升級或畢業率的統計學年升級或畢業率，%學前小學中學特殊班1996-199719.044.0100.080.91997-199822.745.7100.075.61998-199952.665.3100.077.51999-200047.461.80.021.22000-200184.273.084.264.72001-200264.385.579.221.32002-200326.976.770.024.92003-200462.284.184.412.02004-200552.085.475.025.5最大百分點，%84.285.5100.080.9最小百分點，%19.044.070.012.0百分點變動範圍，%65.241.530.068.9（八）在1996至2004學年間，特殊教育學生的轉入率介乎0.4%至4.6%之間；升級或畢業率介乎32.9%至76.1%之間；離校率則在0.6%與2.9%範圍之內。歷年升級或畢業率的浮動頗大，最大百分點和最小百分點的最大變動範圍達48.2%。表36：按澳門特殊教育統計的轉入率、升級率或畢業率和離校率學年轉入率，%升級或畢業率，%離校率，%1996-19972.973.82.91997-19984.170.62.01998-19993.876.10.61999-20004.627.92.02000-20010.967.02.12001-20020.434.32.72002-20030.534.90.92003-20040.532.91.82004-20050.438.42.2最大百分點，%4.676.12.9最小百分點，%0.427.90.6百分點變動範圍，%4.248.22.3
103（九）澳門特殊教育教育的參考指標教包括師生比、學生數/班數和教師數/班數等數據，統計於表37中。自1996學年至2004學年，師生比則在3.0與6.3之間；每班學生人數介乎於6.7與10.7名﹔而每班的平均教師人數則在1.2與2.8之間。表37：按澳門特殊教育統計數據計算的參考指標學年學生數教師數校數班數師生比學生/班教師/班1996-199740810512383.910.72.81997-19984339111654.86.71.41998-19994788112705.96.81.21999-20005489313765.97.21.22000-200156710514795.47.21.32001-200270911215816.38.81.42002-200358910614705.68.41.52003-200457511615645.09.01.82004-200556510413615.49.31.7十五、結語和對澳門特殊教育的若干思考總結過去是認識現狀和繼往開來的起點。1996年澳門政府為特殊教育學生頒佈第33/96/M號法令《批准特殊教育制度》，此法令有別於1991年法強對特殊教育學生的定義，而加入資優學生之評估條文。2006年法例強調融合教育是澳門特殊教育的優先，更界定資優生也是特殊教育的對象。資優生被界定為特殊教育的對象，不僅由狹義的特殊教育改變為廣義的特殊教育，關鍵之處在於澳門特殊教育體制的根本性政變，它非但涉及特殊學生的評估、教育形式、課程、支援和跟進措施，更影響澳門特殊教育的未來發展，宜慎重處理。1991年法例提出特殊教育回歸主流教育的理念，但沒有提及融合教育的實施和運作要求，其後教育暨青年局在公立學校推行融合教育，近年部分私立學校亦開始收取融合生，讓有特殊教育需要的學生可以接受主流教育。融合教育是讓有特殊教育需要的學生像其他學生一樣就讀一般學校，融合教育的理念是強調尊重及照顧學生的個別差
104異，亦強調課程應根據學生的個別差異作出調整，課程內容應能切合不同學生的需要。2006年法例強調融合教育是澳門特殊教育的優先，為了在普通學校進一步實施融合教育，教育暨青年局心理輔導暨特殊教育中心印發了《共融校園：讓我們一起平等成長》和《如何營造無障礙校園環境》兩本小冊子，在社會和學校層次上推動融合教育的理念，更在軟件的支援和硬件的建設上提供指引和配套措施，積極地執行法例並承擔教育義務，表現可人。教師是教育成功實施的保証，但現階段特殊教育的師資培訓祇提供特殊教育證書課程的水平上，遠遠不能滿足融合教育的發展需要，而且融合教育在澳門實施未作有效總結之際，宜加重投放資源於官校的融合教育，將其成效和經驗向社會和其它私校推廣，不宜急於推動私校的融合教育，宜循序漸進。融合教育的對象是人，對有特殊需要的學生因材施教是特殊教育的底線和基礎，融合教育是特殊教育的一種方式，不是特殊教育的唯一方式，更不等同於特殊教育。 對特殊學員的界定、鑑定和評定是實施特殊教育的基礎，更是對學員因材施教的保証，新法例規定評估是由政府有職權的公共部門或教育行政當局指定的實體負責，而相關運作極需要專業性的人力資源、管理和執行架構、政府各部門的協調互動、公私團體的協作等跟進措施，宜在未來訂定的特殊教育制度專有法規中有所規範。澳門的特殊教育正在持續改善，但特殊教育的未來發展宜考量：特殊教育政策與法律條文的配合；因應狹義特殊教育到廣義特殊教育的改變，評估對現有尚未完整的特殊教育體制的衝擊；明確公立學校對特殊教育承擔的獨特性和必要性；公立與私立特殊教育的分工、協作與配合；對融合教育師資、課程和實施的反饋和管理；其它政府部門對特殊教育政策的協作與支援；建立新的架構統籌和管理資優生事宜等。人類先天和後天的殘疾智障是社會與公民必須面對和承擔的共同責任，對弱勢社群的關注和承擔是文明社會的標誌。特殊教育的實施需要社會、學校和家庭三方有效的協助。在知識型經濟的年代，所有學生的全面發展對社會進步具有關鍵的作用，投放資源幫助有特殊需要的學員提升融入社會的能力。可以想像，澳門特殊教育的使命將是艱巨而任重道遠。
