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837《行政》第十八卷，總第六十九期，2005No.3，837—848–––––––––––––––*澳門大學校長高級顧問兼澳門研究中心代主任。“一國兩制”——在實踐中提升實踐水平楊允中*一、中央的高度肯定與殷切期望在慶祝澳門回歸祖國五周年大會暨澳門特別行政區第二屆政府就職典禮上，胡錦濤主席在充分肯定澳門特別行政區五年來成功實踐“一國兩制”、高度評價各領域取得巨大發展與進步的同時，清晰而深刻地指出特區前五年依法施政的寶貴經驗並具體而明確地指出確保社會全面進步和長治久安的關鍵性舉措，即“四點希望”。胡主席的講話對澳門特區繼續正確實踐“一國兩制”，提升發展質量、奪取更大進步具有巨大的指導意義。（一）“一國兩制”完全正確，具有強大生命力作為國家僅有的兩個特別行政區之一，澳門正式成為“一個享有高度自治權的地方行政區域，直轄於中央人民政府”，作為直轄於中央政府的規模最小的地方行政區域，澳門特區依照基本法的規定，“實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。”澳門被定位很高，澳門寫入基本法的這個特殊定位受到尊重，五年來澳門特區政府、澳門各界人士都是這種特殊定位的受益者。澳門不僅迅速走出經濟低谷，而且進入全面加速的發展新時期；澳門不僅成為“一國兩制”優越性得以全面展示的基地，而且面臨㟚更加廣闊的發展前景。“澳門回歸祖國五年來，‘一國兩制’方針成功地付諸實踐。中央政府嚴格按照澳門特別行政區基本法辦事，堅定地支持特別行政區行政長官和政府依法施政，不干預特別行政區自治範圍內的事務。澳門特
838別行政區依照基本法的規定實行‘澳人治澳’、高度自治。所有澳門居民依法享有廣泛的自由和民主權利，並履行相應義務。澳門原有的社會制度、經濟制度不變，生活方式不變，文化傳統和特色不變。實踐證明，鄧小平先生提出的‘一國兩制’方針是完全正確的，已經並將繼續顯示出強大生命力。”1（二）澳門人有智慧、有能力、有辦法澳門是在經濟處於困難時刻實現回歸的。回歸之初，澳門的發展面臨一個又一個挑戰和考驗，但是澳門一次次順利地越過障礙，走上了坦途。這中間除中央政府無微不至的關懷，全國人民積極有力的支持外，依照基本法實行澳人治澳、高度自治的數十萬居民不失時機地開拓進取、團結奮進是一個重要的不可取代的內部因素，五年多來他們所展示的愛國愛澳的堅定性、主宰命運的成熟性是非常突出的。“澳門回歸祖國五年來，社會面貌煥然一新。以何厚鏵先生為首的特別行政區政府帶領社會各界人士團結奮鬥、開拓進取，克服了亞洲金融危機、外部經濟環境變化和非典疫情等帶來的種種困難和挑戰，妥善解決了一系列關係澳門全局和長遠發展的重大問題。今天的澳門，社會安定祥和，經濟持續增長，民眾安居樂業。實踐證明，澳門人是完全有智慧、有能力、有辦法管理好、建設好、發展好澳門的。”2胡主席充分肯定澳門特區正確貫徹“一國兩制”的同時，相信澳門人能夠管理好、建設好、發展好澳門，特別把完全“有智慧、有能力、有辦法”加以強調，而且把“有智慧”放在前面。中央政府對澳門鼓勵有加、寄以厚望，這就更要求澳門特區政府尤其要進一步明確與樹立科學的權力來源觀和民間智慧觀，合理用權、科學用權，尤其要在推進以民為本、依法施政方面提高要求、強調質量，力爭在現有基礎上把前進步子邁得更大一些、更紮實一些。而各界人士亦要始終保持頭腦清醒，堅持理性思維，為社會的和諧和進步作出更多承諾和奉獻。–––––––––––––––1.胡錦濤《在慶祝澳門回歸祖國五周年暨澳門特別行政區第二屆政府就職典禮上講話》，《澳門日報》，2004年12月21日，C5版。2.同註1。
839（三）中央與特區兩級政府面臨的嶄新課題“‘一國兩制’是一項開創性事業。在國家主體實行社會主義制度的同時，按照‘一國兩制’方針把實行資本主義制度的香港、澳門兩個特別行政區管理好、建設好、發展好，保持香港、澳門長期繁榮穩定，是中央政府治國理政面臨的嶄新課題，同樣也是香港、澳門兩個特別行政區政府面臨的嶄新課題。”3這是胡主席在講話中㟚重強調的一個重要命題，也是特區開局後發展、建設、前進得以全面提速所證實的一個重要命題。香港也好、澳門也好，都是“中華人民共和國不可分離的部分”、都是中央政府統轄下的一個享有高度自治權的地方行政區域，它們的每一進步都是中央關心、全國支援、特區自身努力的共同成果，反之，它們的每一不足也都有待特區上下在中央政府、全國人民支持下予以克服。這個理念的強調，正是“一國”與“兩制”之間辯證關係的體現，也是隨㟚“九七”、“九九”回歸、港澳兩個特別行政區成立後中央和特區兩級政府共同面臨的嶄新課題。實踐“一國兩制”，作為一項開創性事業，不僅特區政府沒有經驗，中央政府也沒有經驗；作為兩級政府面臨的共同性課題，在管理好、建設好、發展好特區進程中通過不斷總結、不斷完善依法施政，就能確保特區這艘“一國兩制”大船的正確航向。對於中央政府，關心、支持特區發展，為特區營造一個穩定祥和、充滿生機活力的大宏觀環境，既當“守門員”又當“場外指導”，既打氣助威，又提供戰術理念，這是隨著特區成立在自身議事議程上凸顯的新議題。對於特區政府，管理好、建設好、發展好澳門，令“一國兩制”得以在特區正確實踐，令中央政府和全國人民放心，同樣是不容有失的歷史使命，這就要全面建立、提升現代施政理念：民本、法治。（四）“四個堅持”互相關聯，互為補充“‘一國兩制’作為一個嶄新事物，我們在實踐中難免會遇到一些矛盾。要正確分析和妥善處理出現的矛盾，關鍵是要堅持全面、準確–––––––––––––––3.同註1。
840地理解和貫徹‘一國兩制’方針，堅持按照特別行政區基本法辦事，依法治港、依法治澳，堅持以愛國者為主體的‘港人治港’、‘澳人治澳’，堅持在愛國愛港、愛國愛澳的旗幟下實現最廣泛的團結，而且團結的人越多越好。”4正因為“一國兩制”是一項開創性事業，是一個嶄新事物，因此，實踐“一國兩制”，不能講沒有難度，不能期望只能風平浪靜，沒有挑戰，因為不僅特區沒有經驗，中央政府也沒有經驗；不僅要遵循其本來要旨，而且還要不斷總結、不斷開拓、不斷探索。但正如胡主席所指出：關鍵在於（1）堅持全面、準確地理解和貫徹這一方針；（2）堅持按照基本法辦事，依法治澳；（3）堅持愛國者為主體的澳人治澳；（4）堅持愛國愛澳旗幟下的廣泛大團結。四條中正確理解“一國兩制”是基礎和前提，按照基本法辦事，依法施政是基本原則，而提倡愛國愛澳則要有縱深要求，在共同的愛國愛澳要求下要力求最大限度地體現社會運行的公平公正。祇要做到這四個“堅持”，堅持求穩定、求和諧、求發展的大方向，香港、澳門的長期繁榮穩定就能夠得到切實保障，“一國兩制”事業就能夠取得更大成功。（五）倡導居安思危、與時俱進“要鞏固和發展目前的良好局面，實現澳門社會全面進步和長治久安，需要我們做的事情仍然很多。從澳門的實際情況出發，我們尤其要有居安思危的憂患意識、與時俱進的創新觀念和艱苦創業的奮鬥精神。”5澳門特別行政區現已進入第二個依法施政的五年。從澳門特區當前發展趨勢觀察，無疑已走上比五年前有利得多的新旅程，但過去的成功並非意味㟚今後的成功，有利因素的增加並非意味㟚可以輕而易舉達到新的成功。無論從澳門過去的低起點還是今後的高目標觀察，今後探索與創新的路依然漫長而艱苦。故此，要有憂患意識，居安思–––––––––––––––4.同註1。5.同註1。
841危；要有創新觀念，與時俱進；要有奮鬥精神，艱苦創業。這是確保長治久安、全面進步的唯一可行之路。二、“四點希望”指出澳門特區當前努力的大方向要在政治、經濟、文化、社會四個大方面繼續努力，下大功夫，是中央政府和全國人民的優先關注點，也是爭取更大成功的前提。這四個方面的“要”，連同四段文字裡強調的14個“要”，構成當前或第二屆特區政府任期內澳門發展的總方向、總要求。第一，“要以人為本，不斷提高政府的管治水平”。“民為邦本，本固邦寧。”特別行政區政府，一要牢固樹立為民惠民的觀念，增強為公眾服務的意識；二要深入了解社情民意，急民眾之所急，想民眾之所想，積極回應民眾要求；三要建立健全民主科學的決策機制，提高決策水平；四要穩步推進行政和法務等領域的改革，推進施政的法制化、規範化，不斷提高施政能力；五要做到勤政、廉潔、高效，為民眾提供優質服務；六要繼續高度重視治安問題，依法打擊各類違法犯罪活動，維護安定的社會環境。這六個“要”講到了民本政府、法治政府的建設方向和要求：一個現代政府，一個新興政權，其建設目標是民本化、法治化，其檢驗標準是民主用權、科學用權、公平用權。第二，“要集中精力，大力促進澳門經濟持續健康發展”。發展是硬道理。近幾年，澳門經濟發展迅速，但長期以來形成的一些深層次問題和矛盾仍然存在。故此，一要謀劃長遠，在鞏固現有優勢的同時，努力培育新的經濟增長點，增強發展後勁；二要繼續加強和完善對博彩業的管理，促進旅遊等相關行業的發展；三要抓住實施內地與澳門更緊密經貿關係安排的機遇，加強同祖國內地的合作特別是泛珠江三角區域合作，不斷提高合作實效；四要拓展澳門同國際市場的經濟聯繫，開闢更大的發展空間。澳門經濟整體上走勢不錯，但要防止陷入盲目性，要認真提升國際競爭力，要力爭產業適度多元化，增加發展的後勁和可持續性。
842第三，“要㟚眼長遠，加緊培養澳門發展所需的各類人才”。當今世界的競爭，說到底是人才的競爭。故此，一要加大對教育的投入，全面提高澳門的教育水平；二要加強政策引導，發展各類在職教育和培訓，以適應澳門經濟社會發展的現實需要；三要重視和加強參政議政人才的培養，確保愛國愛澳力量後繼有人，始終保持朝氣和活力。在強調發展質量、創建優質社會過程中，人的因素、人口質量、人才開發、精英成長要引起更多關注，這是確保“一國兩制”正確落實、確保澳人治澳繼續成功的關鍵。第四，“要維護安定，努力建設包容共濟的和諧社會”。要在愛國愛澳的基礎上，進一步促進社會各階層、各界別、各群體的團結，保持和鞏固社會和諧。不論是來自甚麼階層、甚麼界別的人，也不論其信仰甚麼主義、甚麼宗教，都可以也都應該在愛國愛澳、保持澳門長期繁榮穩定的大目標下團結起來。即使對於某些問題一時存在不同意見，也可展開理性討論，相互包容，求同存異。祇要真正是以澳門的整體和長遠利益為重，以國家利益為重，澳門社會各界就一定能夠實現廣泛團結，齊心協力，同舟共濟，攜手創造澳門更加美好的未來。包容和諧、互利共濟是澳門社會特點，也是特區成功的重要條件。要維護長遠的安定，建立和諧的社會，就要提倡包容性和共濟性，包容是共濟的出發點，共濟是包容的結果；只有發展理念的共識、發展成果的共享才能導致深層次的長遠的和諧，故此，在共建優質社會過程中，對提升公共意識的關注與提升生活水平的關注是不可分割的統一要求。三、從施政中學習施政（一）重視對前五年經驗的總結澳門特區前五年的發展變化，其必然性、其影響力、其啟迪性，已經成為人們廣泛議論的話題。回顧、總結這五年經驗與不足，肯定成績與進步，找出薄弱環節與改進方向，是擺在人們面前的需要深入
843思考，也需要及早作出回應的課題。而認真學習胡主席重要講話，落實四項指示，尤其應該成為優化依法施政的思考重點，也是改進工作中不足的努力方向。令人欣喜的是，何厚鏵行政長官在其就職演說和2005年施政報告裡都清晰地指出了不斷總結依法施政的重要性，自覺而及時地總結與檢討特區整體發展規律以及各領域各部門的發展特點與存在問題，對於特區各級官員應屬提升執政能力的要求，對於各界人士作好這項工作也不是份外事情。“在這五年裡，特區第一屆政府在各種困難和挑戰中履行本身的使命，我們就如何在施政實踐中貫徹‘一國兩制’的理念，如何將過去的延續性和新時代的任務銜接起來，如何在政府和社會的互動關係中，兼顧澳門的局部需要和整體利益、當前發展和長治久安，不斷摸索，吸收經驗，從施政中學習施政。”6“藉㟚‘一國兩制’的實踐和體驗，我們的視野有所提升，觀念有所突破。我們從國家民族的全局發展趨勢中，從既穩定又多變的世界浩蕩潮流中，從處理我們各種複雜的歷史遺產和新情況的過程中，找到特區獨特的位置和前進的切入點，從而，很多陌生的事物變得可以了解，可以把握。五年來，無論成功的經驗和挫折的教訓，都使我們對本身優點和不足的認知遠比過去深刻得多。”7“我們啟動公共行政改革，初步建立起具有公僕意識的政府運作機制；我們開始建構一個開放的、具有更大競爭力的優質市場體系；我們作出適當的社會支援，抑制不平衡現象的發展。經過五年的施政，我們深深體會到，以民為本正是整個施政的核心價值所在。”8（二）分析形勢發展要保持清醒“未來五年，發展的節奏可能比較快速、多元化的事物將紛紛湧現、社會訴求和矛盾將更加複雜，但我們在解決當下問題和前瞻策劃–––––––––––––––6.何厚鏵：《第二任行政長官就職演說》，《澳門日報》2004年12月21日，C5版。7.同6。8.同6。
844未來的時候，將決不放棄根本的政治原則，堅守大是大非的底線，確保‘一國兩制’、‘澳人治澳’和高度自治的偉大事業承先啟後，繼往開來。”9“發展速度和發展條件之間的不平衡，將帶來越來越多不可預測的新挑戰，對社會的可持續發展產生重大考驗，這正是第二屆政府必然面對的全新施政課題。因此，我們要保持高度的憂患意識和健康的謙卑心態。在未來五年任期內，我們將在特區現有發展基礎上，用實事求是和前瞻進取的態度，依法工作，實現第二屆政府的施政目標。”10“政府的工作，不足之處仍然很多，但最重要的是，隨著民主步伐的有序推進和問責機制的強化，我們將更有能力預防和糾正施政的失誤，並最終邁向成熟的責任政府，使政府的政策和公共行政的素質，全面建基於國家利益和居民利益之上。”11任何地方，形勢發展不可能同一節奏、同一特點，同一要求、要在瞬息萬變的發展過程中保持主動，唯一辦法便是建立堅定的現代發展觀，保持清醒的理性思維，低潮時不氣餒，高潮時不盲目；不利時不低沉，順利時不驕躁。當前，澳門發展走勢喜人，提倡進行深層次思考，建立風險意識、憂患意識顯得尤為重要。（三）推進改革，推動物質和精神的雙重進步“更重要的是，我們必須堅持過去五年帶引我們走向成功的核心價值和經驗，這就是以愛國愛澳的高度自覺精神，堅定執行基本法，全面貫徹中央政府的方針政策，顧全特區長治久安的政治大局，珍惜、維護社會的團結、穩定和包容，讓廣大居民在特區發展過程中取得實際的得益。”12在堅持核心價值基礎上，穩步推進行政、法務領域改革，進一步平衡社會各層的利益格局，是當前政府與各界人士有待深入思考的現實課題，亦即：“一是繼續充實和擴大長遠的發展根基，並–––––––––––––––9.同註6。10.同註6。11.同註6。12.同註6。
845在確保社會充分發揮原有優勢的同時，發掘更多方面的發展潛力，推廣過去五年良好的經驗，使它們成為特區未來發展的動力。二是繼續關注社會發展的不平衡，促進不同範疇全面的配合和發展。三是繼續處理各種急切的、表面化的社會課題，同時更加注重深層次的、需要長期投入才能產生效益的各種社會建設。其根本目標是推動物質上和精神上的雙重進步，建立一個綜合生活素質逐步提升的社會。”13四、堅持穩定、和諧、發展的大方向在胡主席重要講話裡，穩定、和諧、發展三位一體、互為因果、互有關聯。穩定是和諧、發展的先決條件，穩定意味㟚“打波規則”受到認同、思維趨向理性化；和諧是穩定、發展的客觀要求，和諧意味㟚資源得到合理開發、社會受益面不斷擴大；發展是穩定、和諧的必然結果，發展意味㟚競爭力在提升，包括人在內的生產要素在優化。穩定、和諧、發展也是沒有上限、長期適用的追求目標，是驗證“一國兩制”、驗證現代文明的重要標誌。它們不僅要求社會的信息容量不斷擴大、傳遞途徑暢通、新鮮事物和理念適於生長，而且更要求社會成員的思維及時轉型、公民意識強烈、肯於承擔更肯於付出。因此，要做到或保持穩定、和諧、發展，還要有上至政府下至民間的全面發動，還要有改革、創新思維在導向和推動，還要推進政治民主化、市場公平化的強烈意願，還要有排除發展不確定性或風險的智慧更新機制。（一）建立正確的知行觀“一個正確的認識往往要經過由實踐到認識、由認識到實踐這樣多次反復，才能完成。⋯認識真理過程又表現為從特殊到一般、又由一般到特殊的循環往復的過程。客觀世界的運動變化永遠不會完結，人們對客觀世界的認識也永遠沒有完結。”14知與行、認識與實踐向來是人們普遍關注的一個哲學課題。是先知而後行還是先行而後知，知與–––––––––––––––13.同註6。14.《辭海》，上海辭書出版社，1999年版第1763頁。
846行到底哪一個更為重要呢？實踐，只有實踐方是檢驗真理的客觀標準，這是人們已經接受的一個結論性認識。但對於自然現象也好，對於社會現象也好，通常的認知與把握可能因人而異、因時而異，這也是不容否認的。一般來講，沒有必要的知，就難有正確的行；離開行的驗證，就不能肯定知的正確。人們當然要充分肯定實踐的巨大意義和作用，但絕不宜排斥建立正確認識觀的重要性，只有正確的符合實際的理解與認識方可導致行動的依法性、規範性，方可獲取預期的社會和經濟效益。在人類文明進入信息時代的今天，我們應當也可能不斷調整思維體系，把認識與實踐關係擺正，成為知與行的統一論者，成為理性思維受益者，成為自主命運的行為主體。（二）強調正確理解的重要性《澳門基本法》第11條規定：“根據中華人民共和國憲法第三十一條，澳門特別行政區的制度和政策，包括社會、經濟制度，有關保障居民的基本權利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有關政策，均以本法的規定為依據。澳門特別行政區的任何法律、法令、行政法規和其他規範性文件均不得同本法相抵觸。”基本法是最高國家權力機關制定的憲制性全國性法律，對基本法的正確理解直接關係到憲法原則、國家主權原則的體現，關係到全國人民的根本願望和利益，同時也直接關係到澳門特區的繁榮穩定、長治久安，關係到特區居民的基本權益。基本法對於國家憲法來講是子法，而對於特區法律體系來講則是母法，故對其權威性在任何情況下均不容懷疑、不容動搖，更不容挑戰。基本法是特區根本大法，是特區依法治澳總章程、總綱領，既是行政系統有效行使高度自治權、做好行政管理的權力來源和依據，也是立法系統制定與完善法律的法理依據，和司法系統維護社會正義的準繩。故此，任何部門、任何環節都不容因理解不到位而導致行為產生偏差。基本法是一部體現“一國兩制”這個嶄新理論模式的新創造，在其9章145個條文和三個附件中，相關法律規範前後呼應、絲絲入扣，穩定
847與創新高度結合，繼承與發展充分兼顧。但，這部根本大法正式頒佈至今也只有12年，正式實施更只有5年4個月，要確保特區長治久安，萬無一失，就要緊緊把握住立法原旨原意和基本精神，就要對實踐中出現的新情況、新問題及時加以檢視、評估，以科學態度和務實精神加以正確回應。基本法是有待全體居民身體力行、認真貫徹的大法典，是特區社會行為總規範。建立與健全法治社會的重要一環是不斷提升全體居民的法治意識，在澳門特區就是要不斷提升基本法意識。由於觀察角度和利益關係的不同，時而出現理解上的差異是正常的，但允許存在理解上的差異與堅持正確而全面的理解是問題的兩個不同方面，後者應該成為主要的關注點。要令大多數社會成員理解最大限度地符合“一國兩制”立法原意，符合社會整體利益，就要持之以恆地繼續做好基本法的宣傳推介，就要令基本法的權威性得到最大限度的認同，就要令基本法每個人心目中都真正成為自覺遵循的核心行為規範。（三）正確理解的要求與標誌其實，要求對基本法有正確理解是全方位的、普遍性的，不僅特區上下毫無例外，甚至也包括中央政府和全國人民，因為它是一部地位很高的全國性法律；在特區，既包括特區政府的行政、立法、司法三大執政系統，也包括全澳所有民間組織與全體居民。“一國兩制”的正確實踐首先離不開廣大愛國愛澳群體和個人的理解、支持，他們都是“一國兩制”這部全新理論的踐行者，都是特區這艘大船破浪前進的驅動力。“一國兩制”的正確實踐既需要專家學者的專業化論證與探索，宣傳與推動，也需要全社會群眾化的大發動、大參與。強調對基本法正確理解，其最終目標是非常清晰的，每個人都可以列出許多條，但最基本的不應少於：（1）國家主權受到有效維護，民族利益、國家利益得以充分捍衛；（2）特區整體發展與進步得以保持，其發展指標構成競爭力提升的標誌；（3）居民基本權益受到全面保障，分享社會發展成果的受益面不斷擴大；（4）包容寬鬆、求同存異的大環境日益完善；（5）社會運行有較高公平度，公平競爭權、平等參與權得到較好體現；（6）國際形象持續提升，樣板示範作用受到廣泛認同。
848（四）倡導學習、研究之風作為學習型社會，其成員絕大多數都應該是知識密集型勞動者，提倡學習、提倡自我完善，不僅要具備相應全面的知識結構，還要具有比較完善的人格。而加強研究，亦即善於總結規律、善於獨立思考、善於拓展活動空間，這是現代社會掌握行動主動權、提升綜合競爭力的一個有效手段，也是建立學習型社會、優質化社會的基本要求。澳門特區成立五年多來，隨㟚基本法正式生效實施，其根本大法的地位、其勿庸置疑的權威性已受到高度認同，其規範保障作用已得到充分發揮。可以講，首屆特區政府依法治施的成效都是認真貫徹基本法的結果，都是全體居民基本法意識不斷提升的產物。為了使特區未來發展保持更加均衡合理的節奏，為了在驗證“一國兩制”過程中扮演一個更加積極的角色，提倡進一步擴大基本法宣傳推介、進一步全面提升全民基本法意識、進一步加強對基本法有重點、有針對性的系統研究，是對全社會的一項永不過時的基本要求，也是特區上下永遠不容放鬆的社會使命。
849《行政》第十八卷，總第六十九期，2005No.3，849—859–––––––––––––––*廣東行政學院教授。1.何厚鏵《澳門特別行政區政府二零零五年財政年度施政報告》。2.黃鴻斌、孫宇挺《澳人參政議政當家作主》，《澳門日報》2004年12月17日特稿。澳門特區民主政治的未來走向黃啟樂*澳門回歸祖國已滿五周年。五年來，澳門特別行政區的經濟發展迅猛，社會進步神速，“蓮花之地保持了攸關重要的穩定、革新、開放和進取，不斷克服發展過程中的各種困難，充滿活力和希望”。1隨著經濟發展和社會進步，民主政治建設也是成果顯著，對此，全國政協委員、澳門街總理事長姚鴻明先生有精闢的概括：“‘一國兩制’、‘澳人治澳’得到全面落實，澳門居民參政議政熱情高漲、管道暢通，當家作主、主人翁意識倍增”。2展望未來，澳門特區民主政治將如何進一步發展？在發展的過程中將會出現些甚麼問題？怎樣看待和處理這些問題？筆者試圖以特區民主政治建設現狀為依據，遵循民主政治建設的一般規律，對此作一粗淺的分析。一、澳門特區民主政治建設的現狀民主的本質是人民當家作主，民主政治的本意就是人民的統治，也就是人民作為主人，對如何治理國家、如何管理社會等重大問題具有最終決定權，這個最終決定權通過選舉權、監督權和參政議政權等具體權利體現出來。這些權利就是民主權利，又稱作政治權利。在民主憲政的條件下，民眾的政治權利的實現一般通過兩個途徑：一是通過法制建設，以法律來保障權利的實現；二是通過民主政治建設，即由民選的合法政府與民眾之間形成互動，通過關注民生、吸收民意、開發民智、依靠民力四個環節來實現民眾的政治權利。第二個途徑的意義並不亞於第一個途徑，因為這個途徑能夠使民眾對政治權利由形式上的享有變為事實上的享有。
850民生是民主的基礎。因為人民當家作主，首先得解決生存問題。當民眾還在為溫飽而奔波、為安全而焦慮時，是根本無法享受其民主權利的；同時，民眾也首先是以能否給他們帶來好生活、能否保障他們的安全為標準來評判政治集團的政綱，來選擇施政者的。可以說，民眾的生存問題就是施政者面臨的最大的政治問題，也是關乎政局穩定和社會發展的重大問題。而解決民生問題的根本措施就是發展經濟，如果沒有經濟的發展，民主就失去了根基，民主政治就容易變成空頭政治。因此，民主政治建設首先要求施政者關注民生，保障民眾的生存權。民意是民主的表達。因為人民當家作主，就必然要求施政者按照人民的意志或意願處理政務和管理社會公共事務，而人民意志的表達方式，就是民眾對影響自身生存和發展的環境，對政務的處理和社會管理，提出或發表自己的看法和意見，就是對自己合法權利的行使和實現提出正當的要求。如果民眾不能夠自由地表達自己的意願和政治訴求，民主就無從體現，民主政治就容易變成虛幻政治。因此，民主政治建設要求施政者廣泛吸收民意，以防止施政的方針、措施與人民的意志背道而馳。民智是民主的內涵。因為人民當家作主，就是民眾以主人翁的身份，圍繞共同的目標貢獻自己的智慧；就是民眾為改造生存環境、創造美好生活齊齊出主意、想辦法，獻計獻策。為自己的事而發揮自己的聰明才智，是人民當家作主的內涵。離開了民眾的智慧，民主就會成為少數人的專利，民主政治就容易變成寡頭政治。因此，民主政治建設要求施政者開發民智，充分發揮民眾的聰明才智。民力是民主的後盾。因為人民當家作主，就是要通過民眾的參政議政、參與國家政務和社會公共事務的管理，最終要實現整個社會的自我約束，自我管理，“自己的事情自己辦”。另外還要利用民眾的力量對公共權力實施監督，防止其濫用。缺少了民力的支撐，民主就是脆弱的，民主政治就容易變成極權政治。因此，民主政治建設必須依靠民眾的力量來治理國家，管理社會，監督權力。回歸五年來，澳門特區政府正是抓住了上述四個環節，以經濟發展為重頭戲，帶動、促進民主政治建設，使特區各方面發展呈現一派新氣象。
851在關注民生方面，特區政府利用和發揮區位優勢，找準突破口，周密籌劃，穩步推進，使經濟持續快速增長，本地生產總值實質增長率由1999年的-0.3%發展到2004年的20%，五年平均增長率達到9%；季度失業率由最高時的7.1%降至2004年的4.2%，就業不足率由2000年的3%降至2004年的1.6%。3市道百業興旺，居民安居樂業，由此而激發了民眾的政治熱情。在吸收民意方面，特區政府廣開言路，採取多管道、多角度的方式收集居民的意見，如在行政改革過程中，設立公共行政觀察站，由下設的各個專題小組按專題收集社會公眾的意見。特區政府認真對待市民的投訴，把市民的投訴作為政府制訂有關政策的重要考慮因素及改善服務質素的基礎。4由於政府重視吸收民意，市民踴躍提出批評意見，僅2004年截至9月底，49個公共部門共收到16,345宗投訴。5在開發民智方面，特區政府善於利用社團作為市民民主訓練的基地，通過支援社團開展有利於貫徹“一國兩制”、“澳人治澳”方針的政治活動和公益活動，使市民得到更多的民主訓練機會，政治素質和參政水準不斷提高。市民就特區各方面建設紛紛提出合理化建議，僅2004年截至9月底，就向特區政府提出建議2441宗，異議288宗。6在依靠民力方面，特區政府不僅自覺地把自己的施政活動置於市民的監督之下，而且充分相信市民並善於依靠市民的力量推進各方面事業。各部門在落實施政方針時，緊緊依靠市民，發動市民廣泛參與。如司警提出“警力有限，民力無窮”，要在整個警務過程中爭取居民協助，有效預防犯罪；7教育暨青年局組織“社區青年工作隊”，創新服務模式，開展青年教育工作；8社會工作局組織護老者支援小組，為有需要的長者提供短期的日間照顧服務；9如此等等。–––––––––––––––3.澳門特區政府《經濟財政領域施政方針政策》。4.澳門特區政府《行政法務領域施政方針政策》。5.澳門特區政府《行政法務領域施政方針政策》。6.澳門特區政府《行政法務領域施政方針政策》。7.《警民關係趨改善》，《澳門日報》2005年3月16日特稿。8.澳門特區政府《社會文化領域施政方針政策》。9.澳門特區政府《社會文化領域施政方針政策》。
852通過上述四方面的努力，特區政府贏得了廣大市民的信任和支持，新一屆政府得以順利產生，充滿信心地步入第二個施政期。可以說，澳門特區的民主政治建設，完全是在《基本法》的指引下並按照《基本法》的規定，遵循民主政治建設的規律，循序漸進地穩步、健康發展的。二、特區民主政治建設所處的階段及其發展趨勢民主政治建設是一個系統工程，在這項工程建設的進程中，關注民生、吸收民意、開發民智、依靠民力四個環節不僅是同步進行、相互促進，而且是相輔相成、缺一不可的。不關注民生，民眾的政治熱情將被生活艱辛的重壓而冰釋，無意關注地區和社會公共事業的發展並疏於提出意見或建議，其智慧的發揮也會僅限於個人生計的範圍而無緣造福社會，民力亦將因爭取個人和家庭的溫飽而耗盡，難有餘力為社會作貢獻。不吸收民意，施政者將因對民眾困苦情狀及其生存要求不瞭解而無從幫扶，經濟和社會發展將會由於目的變得模糊而失去㝱久動力，民眾的政治熱情和積極性亦會受到極大的挫傷，並會因施政者的冷漠而產生憤怨，拒絕貢獻自己的智慧和能力。不開發民智，僅靠施政者的智慧容易陷入“黔驢技窮”的困境，經濟和社會各項事業的發展將屢屢受挫，民生亦得不到有效保障，民眾參政議政的品質和水準也無以提高，向政府提出批評和意見容易異變為洩憤攻訐，從而導致政府與民眾關係的惡性循環，民力也會因為只有單純體力而無智力遂變得難以依靠。不依靠民力，施政者將變成孤家寡人，雖有宏圖大略卻力不從心，經濟和社會發展計劃、方案難以落實，民生問題重重積㟦，民眾或會因無機會參與社會改造的實踐，逐漸懈怠而變得崇尚空談，民智之樹亦會因之而枯萎。從上面的分析中，我們可以看到，民主政治建設的四個環節不能孤立脫節，必須同步展開。然而，民主政治建設是一個漫長的過程，
853在這個過程中的不同階段，各個環節的權重是有差別的，換言之，四個環節在民主政治發展的不同階段有不同的側重點，隨著民主政治建設的發展，側重點從關注民生向依靠民力依次遞進轉移。這一點可以從澳門回歸五年來特區民主政治發展的過程中得到證實。澳門特區成立伊始，在一種嶄新的政治制度和政治體制下，民主政治建設處在初始階段。特區政府面臨舊制度、舊體制遺留下來的諸多難題中，首先必須解決的就是重建適合新制度、新體制的經濟基礎，通過經濟的復興滿足民眾生存和發展的需要，以此取得民眾對新政權（政府）的認同，取得施政的合法性。這時對於特區政府來說，解決民生問題就是重中之重，必須用大部分精力去關注民生，讓市民感覺到生活在新制度、新體制下確實比舊制度、舊體制好。因此，特區政府適時提出了“固本培元，穩健發展”的戰略，一方面，改善投資環境，加促經濟復蘇，另一方面，充分利用福利資源，回應市民實際需要，妥善處理來澳人士定居問題，確保居民整體生活質素。10可以說，這時特區民主政治建設的重點是關注民生，其他環節都緊緊圍繞著改善民生的主題來展開。為了盡快發展經濟，改善民生，特區政府加強與民間的溝通，確保公眾的言論自由和知情權，認真聽取市民的意見和建議，藉此發現問題並及時作出有利而可行的調整。11隨著經濟走上良性發展的軌道，民生問題的初步解決，澳門特區的民主政治建設就步入逐漸提速的階段。這個階段中，市民的政治參與的熱情隨著生活的改善而逐步高漲，參政議政的要求日趨強烈。他們對進一步改善民生提出越來越多和越來越高的要求，並且越來越超越個人和小家庭的範圍關注社會的發展，關注與自己的生產生活息息相關的環境和公共事業。據政府統計資料顯示，回歸後市民所提的建議、投訴和異議個案數目逐年增加，2001年有12,048宗，2002年有16,006宗，至2003年增加至24,576宗。2004年截至9月底，49個公共部門共收到16,345宗投訴、2,441宗建議及288宗異議。12這種形勢要求施政者必須開闢更多的管道，採取更多的方式，方便民眾參政議政。也–––––––––––––––10.何厚鏵《澳門特別行政區政府二零零零年財政年度施政報告》。11.何厚鏵《澳門特別行政區政府二零零零年財政年度施政報告》。12.澳門特區政府《社會文化領域施政方針政策》。
854正是在這種形勢下，特區政府明確提出在新一屆政府的施政期內，“政府的民生服務，將更加明確地指向提升市民綜合生活素質的目標。我們的理念，是民生建設和民主建設並重，政府服務和官民合作並重，物質生活環境和精神生活環境並重，短期民生事務和長期民生事務並重，公共支援意到力到和社會本身自主自強並重”。13可以說，這時特區民主政治建設的重點，已由原來的關注民生擴大到關注民生與吸收民意並重。縱覽五年來澳門民主政治建設的狀況，我們已不難把握其發展的未來走向：第一，在今後一個很長的時期內，進一步拓寬市民參政議政的管道，完善民意表達機制，政府通過對市民意見要求的積極回應，激勵更多市民為改善自己的生存環境，為“一國兩制”、“澳人治澳”方針的進一步貫徹落實，為澳門的持續繁榮興旺提出意見或建議。這是澳門民主政治發展的必然。第二，當民眾當家作主的主人翁意識進一步增強，參政議政的熱情進一步持續高漲，民眾的政治熱情與政治素質之間的反差就會凸現出來。一方面，民眾熱切希望政府（施政者）更多地聽取和吸納自己的意見或建議，另一方面，政府（施政者）希望民眾對經濟發展、政府治理和社會管理提出更多有水準、有價值的建議，但如果民眾的政治素質及其參政議政能力和水準不高，那麼這兩方面的願望都無法實現。這時，提升民眾參政議政的能力、水準和品質就被擺上民主政治建設的日程。過去對市民素質提升的分散、零星培訓就必須向系統、集中的培訓過渡。澳門特區民主政治建設的重點也就要隨之轉到吸收民意與開發民智並重。第三，民眾的政治素質和參政議政能力得到大幅度提升後，澳門民主政治建設就開始逐步向社會自我約束、自我管理的階段發展。在這個階段㝯，市民的主人翁精神和政治智慧得到充分發揮，他們不僅對特區的治理和社會公共事務的管理提出高品質的建議，而且有著直–––––––––––––––13.何厚鏵《澳門特別行政區政府二零零五年財政年度施政報告》。
855接參與治理或管理的強烈願望；許多原來由政府承擔的職能逐漸轉移到社會團體、民間組織，由這些團體和組織團結和組織市民承擔各種社會公共事務的管理，實現市民與政府的共治。這是民主政治建設的高級階段，這一階段民主政治建設的重點就轉到開發民智與依靠民力並重。當然，要達到上述第二、第三階段還尚需時日，還要經過相當長的過程，但是，只要堅持《基本法》確定的方向，只要特區政府在堅持目前施政理念的基礎上與時俱進，澳門的民主政治建設就一定會不斷向新的高度攀升，最終發展到高級階段。三、澳門民主政治建設需要解決的幾個問題由於民主政治建設進入了以關注民生和吸收民意為重點的階段，澳門特區將會出現“百花齊放、百家爭鳴”的政治局面，因此特區政府的第二個施政期將是澳門民主政治發展的關鍵時期，如果對這種局面把握得好，能夠因勢利導，民主政治建設將向高級階段順利過渡。但若然對某些問題處理不當，則民主政治建設將走向非常態發展，並極可能被推至兩個極端：要麼出現極端自由化的無政府思潮氾濫，衝擊特區經濟和社會的正常發展，阻撓《基本法》的進一步實施；要麼出現鉗制輿論、阻塞言路，造成市民與政府的關係緊張，出現“萬馬齊喑”的悲哀結局。為此，澳門民主政治建設的過程中，必須注意解決好幾個方面的問題：1.在擴大市民參政管道的同時，組織市民理智地參政議政如前所述，澳門特區政府面臨一個新的施政期，各項事業的改革、發展進入了廣納民意的階段，如何組織市民理智地參政議政，是特區政府必須解決好的重大課題。除了加強特設的社會事務委員會外，還要責成和敦促各公共部門加大向社會的開放度，設立收集民意的專門機構，以此完善和優化民意網絡，拓寬公民參政議政的管道。未來的若干年內，將是澳門特區經濟和社會各項事業迅猛發展的時期，也是市民政治訴求的急劇高漲期和參政意識的急速膨脹期。但
856由於澳葡當局統治時期市民無緣參政議政，長期壓抑、禁錮心靈的藩籬一旦解除，伴隨而來的也許是心態的浮躁和行為的衝動，需要施政者會同政治精英給以冷靜的誘導。一方面，特區政府及政府公務員要以寬容大度理解和容忍少數市民急躁、幼稚的言行，首先要讓人把話說完，耐心傾聽其意見或想法，另一方面，又要恪守原則，耐心說服，動之以情，曉之以理，通過誘導和說服把矛盾衝突化解於爆發之前。值得注意的是，隨著特區擴大參政管道、廣納民意，澳葡管治時代潛存較深的矛盾會浮出水面，將給民主政治建設帶來不少難以回避的問題。特區政府應該在幫助市民改善民生、解決他們的實際困難的基礎上，引導市民向前看，通過經濟和社會各方面事業的發展來解決歷史遺留問題。2.在發展多元民主的同時，堅持“一國兩制”、“澳人治澳”的政治原則隨著民主政治建設的深入，精英民主與多元民主將出現交融。無論是精英民主還是多元民主，都沒有從根本上否定人民的統治這個實質，只是精英民主論強調由人民來選擇政治領導人（政治精英），多元民主論強調由代表人民中不同部分的利益集團之間通過“討價還價”的方式實現人民的統治。因此，施政者要促進這兩種政治的交融，因為政府的施政必須建立在民眾自覺自願表達的基礎之上，讓市民的政治表達有所選擇、競爭和比較，才能有真正的民主。意見的多樣性或者目標衝突本身是多元政體的一個必要條件。如果在政治決定之前總是千人一腔，施政者就失去警鐘和鏡子，多元民主也就根本建立不起來。因為有不同意見才有約束，才能促使施政者冷靜、全面的思考，才能作出正確的政治決定。但是，隨著多元政治逐步走上政治舞臺，不同政見的碰撞將會加劇，極少數對“一國兩制”構想持反對、抵觸態度者受國外和境外不健康勢力的影響，有可能借多元政治的講壇和政府廣納民意之機，向特區政府和愛國愛澳力量發難施壓，愛國愛澳力量和特區政府如何從容面對，將是一個極大的考驗。在大是大非面前，必須堅持特首何厚鏵
857在2004年12月20日第二任行政長官就職演說中所強調的：“將決不放棄根本的政治原則，堅守大是大非的底線”。3.強化民主政治的訓練，提升市民的政治素質和參政品質特首何厚鏵在2005年財政年度施政報告中提出的提升市民的綜合生活素質，理應包括提升他們物質生活的素質、精神生活的素質和政治生活的素質；提升居民的生活品質，理應包括提升他們的物質生活品質、精神生活品質和政治生活品質。只有這三方面素質和品質都提高了，才算得上全面發展。而在民主政治建設中，提升市民的政治素質，是提升其參政水準和品質的關鍵。應該承認，澳人治澳在特區成立後相當長的一個時期內，只能是澳人通過精英、通過自己的代表治澳。只有經過這個時期的公民訓練和民主訓練，市民的政治素質、公民意識和參政議政能力都大大提升，才能夠真正實現名副其實的澳人治澳。澳門居民參政議政熱情高漲、管道暢通，當家作主的主人翁意識倍增，這對於澳門的民主政治發展，對於貫徹“一國兩制”、“澳人治澳”方針來說是十分有利的條件。但是，光有參政議政的強烈願望和高漲熱情是不夠的，還必須有較高的參政議政的素質、能力、本領和水準。而這些方面，在過去澳葡當局管治下是無法得到訓練和培育的。通過廣泛吸收和組織公民參與公共事務和社會事務的管理，對他們進行循序漸進的民主進行訓練和培育，提升他們參政議政的素質、能力和水準，就成為澳門特區政府及施政者必須完成的功課。需要特別強調的是，為了保證政治精英和智囊隊伍的承前啟後、後繼有人，特區政府在新的一個施政期內，必須加強兩個方面的專門培訓：一是對政府公務員的培訓，提高他們吸納民意和為公眾服務的意識和能力。如果公務員這方面的能力低下，就會在政府與民眾之間形成溝通的障礙，甚至使政府與民眾的關係陷入惡性循環。二是對青少年公民的培訓，增強他們的民主意識和社會責任感，訓練他們民主參政和服務社會的本領，並且有意識地為他們融入社會參政議政提供機會。
858另外，還必須明確，市民政治素質和參政品質的提升，既不是他們純粹的自我努力，也不是施政者的揠苗助長，而應該是施政者與市民共同努力，形成互動，才能收到明顯的效果。新一屆行政會議五名司長讓出席位供社會不同界別的精英，正是特區政府擴大政治參與範圍，讓更多公民接受參政議政訓練的明智舉措。司警以“警民互動始於你我，高效執法基於合作”、“警力有限，民力無窮”為理念的加強警民合作共同打擊犯罪，亦是訓練市民參政能力的操作性措施。4.扶持社團發展，架起市民與政府溝通的橋樑，擴大民主訓練的基地在實行代議制民主的時代，澳門與其他民主國家的地區政府一樣，公民政治訴求和意見及建議的表達主要通過多層次的層層反映，才能到達施政者。其中愛國愛澳社團就是市民向政府表達意願的主管道。特區成立以來五年的實踐已經證明，澳門界別社團是公共機關和居民之間的中介者、協調者。通過對其成員的政治教育、政治動員，有助於提高公民的參政議政能力和水準，使政治參與有序化，緩解對政治系統的壓力；通過社團向政治系統輸送高素質人才，提高公共管理水準；社團具有與政府合作的豐富經驗，與特區政府的合作，有助於利益協調，維護特區政府的權威性，便於公共政策的制定。如街坊總會與各基層街坊會十分關注民生，積極推動居民參與社會事務，有很多代表出任澳門特區政府各委員會的委員。街坊總會十分重視促進市民與特區政府的溝通和聯繫，經常與特區政府有關部門就政府的社會政策、社會服務設施以及一些有關居民切身利益的問題交換意見，提出積極建議，並長期與政府合作開展社會福利服務和救災賑災工作，合作舉辦文化、康樂活動，進行有關城市清潔、治安、交通等宣傳活動，以提高市民的主人翁意識。14為此，特區政府一方面要扶持和培育各種社團，充分發揮他們的橋樑和紐帶作用，另一方面要加強與愛國愛澳社團的溝通，協助社團對他們所聯繫的市民進行培訓，提升他們的參政議政能力和自我管理–––––––––––––––14.黃鴻斌、孫宇挺《澳人參政議政當家作主》，《澳門日報》2004年12月17日特稿。
859能力。特區第一屆政府已經在這方面做了大量的工作，對於社團組織提供的教育、衛生等服務給予鼓勵和支援，不僅為民間團體提供的社會服務提供方便，也定期或不定期給予社會團體或組織以財政上的支援。許多政府機構都設有專門預算，資助相關的民間組織及其活動，如澳門體育發展局就經常資助各體育總會舉辦比賽和外出參加比賽。新一屆政府在這方面亦有許多新的設想和舉措，但還應在這方面有所加強並加以一一落實。如果說，特區成立之初民主政治是自上而下的推動，那麼，今天已經轉向上下雙向構建的良性互動。我們堅信，只要確立了正確的目標，堅持正確的理念，政府與市民同心同德，不懈努力，特區的民主政治建設必定與經濟建設互相呼應，同鑄輝煌。
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861《行政》第十八卷，總第六十九期，2005No.3，861—870–––––––––––––––*澳門理工學院公共行政高等學校副教授。民間社團、制度資源與澳門政治發展婁勝華*政治學把探尋與設計最美好的政治制度作為該學科古老且㝱久不衰的中心議題。長期以來，在政治學視野㝯，政府（國家）始終佔據㟚核心地位，而政府之外的政治行動單位遭遇長久的忽視，它們很難進入政治學研究視野。直到20世紀，隨㟚政治行為主義的興起，政治學家們超越傳統政治學以國家或政府為中心的狹隘分析範疇，開始把眼光投向政府之外的政治行動單位。作為行為主義代表性人物之一的大衛．伊斯頓（DavidEasten）用政治系統來分析現代複雜的政治生活與政治現象，從而將過去被認為外在於國家政治制度結構的政黨、利益集團、大眾傳媒，甚至家庭、學校、教會、工會組織等納入政治分析的視野之中。由此，民間非政府組織與政府之外的其他政治單位一起開始受到政治學的重視。之後，無論在多元主義理論，抑或在國家—社會關係理論中，非政府組織都取得了與國家（政府）幾乎同等重要的分析價值。冷戰的結束和全球化、民主化浪潮進一步推動並彰顯了民間組織作為政治實踐者的優越功能，也引起了政治研究者的學術關注與理論傾斜。在後行為主義政治學中，以市民社會理論與第三部門理論為代表，對民間組織的政治價值進行了持續深入的發掘，而善治（goodgovernance）理論同樣把民間組織視為構成公民社會的主導性力量而加以珍視。事實上，民間組織從邊緣化到中心化的過程，正是政治理論在追尋政治實踐發展過程中不斷調整學術焦距的結果，因此，該過程也反映了人類社會政治發展的基本邏輯。對於澳門來說，縱然它經歷了非同尋常的獨特政治歷程，但是，在思索它的政治發展與政治未來時，同樣需要用人類政治文明發展的寬闊視野去分析反思它的歷史制度遺產與設計規劃它的未來政治路向。
862一作為澳門特殊社會生態的產物，民間社團在澳門具有悠久的歷史，然而，真正意義上的澳門民間社團本土化、多元化、自主化的高速發展卻是從20世紀70年代中期開始的。從澳門民間社團發展的動力考察，自1970年代中期以來，澳門經濟發展越過波動期進入大幅躍升期，1經濟增長的速度、結構與方式出現前所未有的轉變，經濟發展引起社會人口及就業結構、社會收入水平、社會生活方式乃至社會心理需求等多方面的變革，經濟增長與社會發展，特別是澳門順利回歸的預期與實現，共同推動澳門社團的數量劇增與結構分化。此將澳門生產總值（GDP）規模、人口、社團數量與社團密度列表如下。表1：20世紀80年代以來澳門經濟、人口與社團發展（億澳門元、人）年份本地生產總值人口社團社團密度產值+、-%人數+、-%累積數+、-%（%o）ABCDEFGF/D198271.6-261,713-370-1.41198385.7+19.7276,911+5.8397+7.31.431984106.5+24.3288,774+4.3452+13.91.571985109.5+2.8290,633+0.6488+8.01.681986124.7+13.9301,480+3.7542+11.11.801987160.3+28.5312,207+3.6595+9.81.911988187.2+16.8319,786+2.4656+10.32.051989220.6+17.8330,410+3.3701+6.92.121990261.8+18.7339,510+2.8768+9.62.261991303.3+15.9363,782+7.1841+9.52.311992395.2+30.3377,983+3.9929+10.52.461993451.9+14.3389,984+3.21027+10.52.63–––––––––––––––1.需要說明的是，澳門經濟進入1990年代中期後曾經一度衰退。特區政府成立後，通過明確經濟發展定位與賭權開放等一系列舉措，推動澳門經濟重新駛上高速發展軌道。
863年份本地生產總值人口社團社團密度產值+、-%人數+、-%累積數+、-%（%o）1994501.1+10.9403,570+3.51126+9.62.791995553.3+10.4415,030+2.81218+8.22.931996552.9-0.7415,172+0.11393+14.43.361997558.9+1.1419,417+1.01482+6.43.531998519.0-7.1425,190+1.31580+6.63.721999490.2-5.5429,632+1.01724+9.14.012000497.4+1.5431,506+0.41837+6.64.262001498.0+0.1436,686+1.21983+7.94.54資料來源：澳門統計暨普查司（局）：《澳門及其人口演變五百年》（古萬年、戴麗敏）、《本地生產總值估計修正1982－1998》、《統計年鑒2001》；澳門身份證明局社團登記資料。表列資料顯示了20世紀80年代以來澳門經濟規模（GDP）、人口與社團的發展在總體走勢上體現出同步性與一致性，經濟增長的“黃金時代”，也是社團發展的“黃金時代”。經濟規模（GDP）、人口與社團之間以“因果鏈”表達的關聯方式表現為，經濟增長吸引移民入澳帶動了人口增加與社會分化，社會分化促動的權益與需求多元化導致結社運動蓬勃發展。從20世紀80年代以來，澳門民間社團的自主性多元化發展在總量、結構、密度、趨勢上表現出諸多特徵。（一）社團總量上，呈幾何級跳躍式增長。在已註冊社團2中，20世紀最後20年新註冊社團1445個，佔全部社團總數1983個的72.9%。從增長速度看，1980年代新註冊社團422個，10年內新立社團超過之前所有註冊社團數的52.3%。在1980年代高增長基數上，1990年代增長速度更是史無前例，10年內新註冊1023個社團，較1980年代增長了142.4%，年均遞增14.2%。如果以工作日折算，也就是說，澳門政府身份證明司（局）每兩個半工作日就要辦理一個新社團的註冊登記手續。對該時期社團發展，以5年為一個時間單位，表示如下。–––––––––––––––2.本文以澳門特區身份證明局、澳門基金會提供的截止2001年澳門社團登記資料作為分析依據。
864表2：20世紀70年代以來澳門社團的發展時間段數量比重（%）+、–%1979年之前27714.0–1980-19841738.7-1985-198924912.6+43.91990-199442521.4+70.71995-199959830.1+40.72000-200126113.2-合計1983100.0–資料來源：澳門特區身份證明局、澳門基金會。（二）社團結構上，知識社團與政治社團比重增大。以1980-2001年期間註冊社團比較此前註冊社團的結構變化，在可作對比的9類社團中，比重增加的類別依次是社會、文化、學術（科學）、教育、工商、政治6大類，比重下降的類別依次為體育、慈善、宗教3大類。值得注意的是，政治類社團是1980年代以後新出現的類別。文化團體、學術（科學）團體和社會類的專業協會團體在1980年代之前的漫長歲月㝯雖已出現，但為數甚微，從1980年代開始到20世紀末，文化、學術（科學）和專業協會三類社團快速發展，在全部社團中的比重明顯增大。（三）發展動力上，外部動力式微與內部動力主導。雖然澳門社團發展過程中始終受到內部與外部雙重動力的作用，但是自1970年代中期以來，來自外部的影響明顯減弱，大陸新一代領導人鄧小平放棄了毛澤東時代的政治浪漫主義行為，從過去發動國內階級鬥爭與支援世界革命轉向務實靈活的改革開放與現代化建設，更加注重於國內改革事務與經濟發展。與此同時，澳門內部本土性動力成長為推動澳門社團發展的主導性力量。其具體表現在：經濟起飛帶動的產業結構變革，大型基礎設施建設推進的都市化進程，新移民機械性劇增與中產階級成長推動的社會結構兩極化，有限政治開放促進的政治參與發展，澳門政府的自由結社政策與過渡期的來臨等等。（四）發展趨勢上，明顯的多元化與漸顯的國際化。外部影響的減弱與內部動力的增強，導致澳門社團發展出現多元化趨勢。一是社團組建動因與目標性質的多元化。與以往社團組建的單一性集中性動因
865不同，新生社團既有出於公益性，也有出於互益性，甚至還有出於爭奪資源或提高個人聲譽（地位）而成立的。二是社團活動領域的多元化。與以往外部因素作用下社團往往以群狀形式出現不同，新生社團領域分佈極其廣泛，既有傳統的社會福利領域、教育文化領域等，也有科學學術、休閒娛樂，甚至還有環保、人權等領域。三是社團服務的對象與方式多元化。過去社團多以互益型為主，而新生社團既有封閉式的會員互益型社團，也有開放式的社會服務型社團。服務對象既有特定人群，也有跨行業、跨社區的非特定人群。服務方式既可以是物質形式，也可以是非物質形式的權益保護、技術輔助、諮詢交流等。四是社團成立要素與資源結構的多元化。與過去以經費自籌的會員型組織不同，新生社團既有基於人群集合的會員型組織，也有基於資金集合的非會員性組織，如各種基金會。社團的收入結構中，在私人資助、會費與自營收入外，公共部門的資助開始成為社團收入的重要來源。五是社團關係網絡的多元化。與以前社團以大陸為主進行外部關係網絡的建構不同，新生社團既與中國範圍內大陸、臺灣、香港建立聯繫，也與海外華人組織建立聯繫，有的還直接成為全球性組織的區域分支機搆，社團發展的國際化趨勢漸顯。（五）社團密度上，持續增長形成的累積型社團數量，無論與人口之比，還是與面積之比，呈現加速度擴張性增長趨勢。分析觀察期內不同時間段形成的增長臺階，不難發現，從1982年到1988年的7年內澳門社團密度從1.41%o達到2.05%o，之後社團密度從2%o到3%o僅用了7年時間，從3%o到4%o用時短至3年。社團密度指數型擴張階梯的形成一定程度上反映了澳門內部現代經濟增長與社會發展驅動民間社團生成的乘數效應。與可獲取資料的國家與地區NGO密度進行橫向比較，澳門社團密度之高可謂首屈一指，就連一些發達國家也無法比擬（法國NGO密度為11.05個/萬人、美國NGO密度為5.18個/萬人、日本NGO密度為9.72個/萬人），至於發展中國家（地區）更是望塵莫及，即使是那些被視為NGO比較活躍或是民主等級上升較快的南非（NGO密度為2.52個/萬人）、菲律賓（0.93個/萬人）等國家（地區）3同樣無可匹敵。–––––––––––––––3.王名等《中國社團改革——從政府選擇到社會選擇》，北京，社會科學文獻出版社，2001年，第105頁；[美]朱莉•費希爾（JulieFisher）著，鄧國勝等譯《NGO與第三世界的政治發展》，北京，社會科學文獻出版社，2002年，第172-175頁。
866二作為不同社會群體的利益或非利益聚合體，任何民間社團必然面對兩組重要外部關係，即社團與社團之間的橫向關係，以及社團與政府之間的縱向關係。如何處理上述兩對關係，非但關係到社團分佈與結構形態，更為重要的是，不同關係模式決定社團可否參與社會治理，以及參與社會治理的程度。換言之，並非所有承擔一定社會功能的民間社團都獲得了同等程度的體制化。在澳門，就法律地位而言，任何社團都是平等的。但是，在現實社會中，社團的實際社會活動與社會影響卻千差萬別、各不相同。其中的一個重要影響因素是政府的傾向性介入改變了社團之間的地位均勢。在澳葡時代，政府對社團的影響方式主要包括：1）社團合法性的授予。社團合法性認可權對於表達政府的社團偏好與掌控調節社團佈局具有重要工具價值。2）物質性社團資源的供給。物質性資源，在社團的生成、維持與發展過程中，其重要性是不證自明的。在澳門社團物質性資源獲取的幾種途徑中，政府資助始終是社團經費的基本來源之一。歷史上，澳門政府對華人社團的物質性資源供給規模不等地始終存在。相應地，獲得與爭取政府資源也成為某些社團組建動因或社團活動的經常性內容。3）直接或利用非物質性獎勵的間接方式操控社團領導人選。可見，社團合法性認可、物質性資源與非物質的選擇性獎勵（selectiveincentives）構成了澳門政府表達社團政策偏好、影響與支配社團發展以及調節社團生態格局的直接手段與間接方式。在政府居間作用下，澳門社團發展被逐漸導入“政府—功能性代表社團—（次級功能性社團）—基層社團”的層級化結構。上述結構是由多重關係建構起來的，其中包含三對基本關係。首先是政府與社團關係。政府的地位授予與資源輸入在社團間的不均衡分佈，導致某些社團獲得了優先權與代表權，從而打破了社團與政府之間的等距離運動，形成由不同功能區域內代表性社團組成的核心社團叢，政府與社團關係體現出“政府—核心社團叢”的緊密聯繫與“政府—（核心社團）—非核心社團”的鬆散或間接聯繫等不同層面。其次，功能區域內社團關係。在相同功能區域內的不同社團並非構成相互競爭
867關係，也不是簡單的平等關係（儘管有法人上的形式平等），而是形成“核心—週邊”的層級秩序。處於核心層次的是功能區域內的代表性社團，處於週邊層次的是功能區域內的基層社團，在核心層次與週邊層次之間規模不等地存在㟚次級功能性社團。再次，功能性社團之間關係。功能性社團是非民主制度條件下社會不同群體利益表達與溝通的基本工具，其構成了澳門全部社團關係的組織基礎。但是，澳門社團形成功能性分化後，並不意味㟚功能性社團之間處於對立或隔離狀態。它們之間同樣存在聯繫，常態下相互之間的利益邊界較為清晰，各有不同的功能活動領域，在爭取政府或社會資源時，相互構成一定的競爭關係。而在特殊時期或非常狀態下，共同的利益突破相互間的功能邊界，合作關係替代競爭關係成為主導面，尤其是功能性代表團體之間為應對共同危機往往凝聚成一個核心社團叢體，並成立聯合性社團組織形式。澳門政府與社團關係的結構正是在橫向社團關係的功能化基礎上形成以縱向層級化為主導的社團關係網絡。同時，該結構之外，還存在㟚一些邊緣化或體制外社團，它們通過非制度化方式保持與政府的聯繫。可見，功能性代表社團是連接政府與社會成員的仲介性社會單位，也是澳門社會秩序化運行的基石。功能性代表團體被政府與功能區域內的社會成員賦予了雙重的委託—代理權，即既有政府所賦予的資源優先權與部分社會管理的代理權，又有功能區域內社會成員利益表達（經基層社團初步綜合）與協調的代理權。功能性代表團體在社會治理中的價值在於它的仲介效應——社會成員利益的組織化而非無序化表達與政府政策社會化的低成本滲透。就是這樣，政府與民間社會之間建立起常規性的互動體系。該體系的有效運轉，使得政府實現了對民間社會的間接治理而不是直接進入。澳門政府與社會互動中出現的體制現象反映了法團主義（Corporatism）制度4的本質。可以說，政府居間作用的結果造成了不同民間社團的體制化程度差異，從而引導澳–––––––––––––––4.P.C.SchmitterandG.Lehmbruch（eds）,TrendTowardsCorporatistIntermediation.London:Sage,1979;[英]大衛•米勒（DavidMiller）等《布萊克維爾政治學百科全書》，北京，中國政法大學出版社，1992年；張靜《法團主義》，北京，中國社會科學出版社，1998年。
868門民間社團持續性功能分化與功能領域內代表性團體的形成，並最終在多軌異質的澳門社會中完成社會法團主義治理體制的建構。三澳門把殖民主義留在20世紀，從1999年12月20日起，它開始了後殖民主義時代的新航程。回首20世紀中葉以來殖民主義崩潰後的亞非拉諸國，或者移植民主制或者模仿集權制的政治實驗，無不留下痛苦的回憶與失敗的教訓。結果，多數國家（地區）走上了威權主義，少數國家（地區）至今仍然掙扎於社會動盪與無序的探索之中。它們的教訓昭示，直接民主制易於刺激長期遭受殖民統治的民眾政治參與的過度化，從而引起參與爆炸（participationexplosion），最終導致社會失序與社會危機；集權制則易於導致新政府的權力因失去民間社會制約而成為與原來殖民權力無差別的淩駕於社會之上。無論前者抑或後者，都是澳葡政府撤退之後的澳門社會應當避免的。應當說，《基本法》確定的“一國兩制、澳人治澳、高度自治”的原則，為澳門政治發展與治理模式的探索預設了一定的制度空間，那麼，如何更好地發掘澳門民間社團資源的治理價值與利用社會法團主義體制的制度資源來推動澳門步入善治之途呢？（一）以“強政府、強社會”為目標構築澳門政府與社會關係模式。政府與社會關係模式是政治發展與政治現代化理論的基本命題。G·A·阿爾蒙德（GabrielA.Almond）認為，“政府的權力和效能，和公眾對政府影響的程度，是兩個衡量政治發展的標準”。5S•P•亨廷頓（S.P.Huntington）指出，政治現代化的主要內容就在於權威的合理化和參政的擴大化。6簡單地說，政治發展與政治現代化是指1）從國家（政府）方面看，現代化意味㟚國家（政府）力量的增長與政治體系能力的提高；2）從社會方面看，現代化意味㟚社會力量的增長，以及社會（公民）對–––––––––––––––5.[美]G•A•阿爾蒙德（GabrielA.Almond）《發展中的政治經濟》，載於羅榮渠主編《現代化：理論與歷史經驗的再探討》，上海，上海譯文出版社，1993年。6.[美]S•P•亨廷頓（S.P.Huntington）著，王冠華等譯：《變化社會中的政治秩序》，北京，三聯書店，1989年。
869政治體系的參與與影響的擴大。澳門回歸後，確立了以行政主導為特徵的管治體系，隨㟚政治關係的優化、政府架構的完善、公職人員的培訓等一系列措施次第展開，政府能力得以迅速提升。與此同時，澳門民間社會悠久的結社傳統得到延續，民間社團參與社會管理的範疇進一步擴大，政治參與功能日益增強。政府管治能力的提升與民間社團功能的完善，在推動過去澳門“弱政府、強社會”格局發生改變的同時，政府與社會關係中的理想格局——“強政府、強社會”模式初露端倪。在澳門建立以“強政府、強社會”為目標的政府與社會關係模式，既可以避免“強政府、弱社會”模式下易於出現的政府權力淩駕於社會之上導致社會（公民）處於被奴役與被支配的境況，又可以防止“弱政府、強社會”模式下易於出現的社會動盪與社會無序。同時，澳門民間社團的存量資源、社會法團主義制度遺產以及“一國兩制“澳人治澳”高度自治的政治原則為實現上述“最優選擇”提供了難得的現實條件與歷史機遇。（二）以協商與合作的方式處理社會關係與實施公共管理。治理（governance）理論認為，公民是社會治理的主人，治理是政府與公民社會的合作、政府與非政府組織的合作、公共機構與私人機構的合作，因此，政府不是公共事務治理的唯一主體，而是諸多主體之一。公共事務的治理過程不是政府憑藉公共權威發號施令，實行單一向度的管理，而是一種上下互動的管理過程。7既然如此，公共事務的管理方式就不能夠僅僅依靠強制與命令，而需要更多地採取協商與合作來完成。在澳門，政府與民間社團之間曾經有過長期合作管理社會公共事務的行為與過程，不但積累了豐富的合作經驗，而且形成了廣泛的合作網絡。如，政治事務領域內的社會協商與對話的渠道與機制，社會事務領域內的公共物品的供給參與和委託管理等。通過協商與合作而不是強制與競爭的方式實施社會治理，既有利於彌補特區政府有限的政治合法性，也有利於提高社會治理的績效，實現“善治”的本質性內涵，即“民主的治理”。–––––––––––––––7.俞可平主編《治理與善治》，北京，社會科學文獻出版社，2000年，第5-6頁。俞可平《增量民主與善治》，北京，社會科學文獻出版社，第161頁。
870（三）以內部民主建設為重點加強民間社團的能力建設。澳門民間社團的活動領域與功能承擔，雖然存在㟚個體差異性，但總體上具有涉域的廣泛性與歷史的發展性兩大特徵。從涉及領域看，經濟、社會、文化、教育、體育、政治等領域都有民間社團的參與。從歷史發展來看，不同的歷史時期，不僅不同社團之間的活動與功能各不相同，即便是同一社團的活動與功能也表現出一定程度的差異性，總體走向上出現增量性擴張和替代性增長趨勢。隨㟚澳門回歸的實現，民間社團的政治法律環境與物質性資源保障得到持續改善，同時，民間社團的功能也面臨㟚調整與轉變。對於功能性代表社團來說，社團外部政治環境的改變拓寬了社團成員意見表達與政治參與的渠道，因而使代表性社團在團體成員的權益維護、利益表達與社會參與等方面面臨越來越大的壓力。過去依賴社團領袖個人魅力獲得內外部雙重賦權（empowerment）的方式難以適應外部環境的急劇變化與內部成員與日俱增的訴求，因此，社團內部民主化建設日顯迫切。實際上，民間社團的內部民主化建設，非但可以增強社團自身的利益代表性與合法性，而且可以推進吸納功能性代表團體參與的澳門政治體系的民主化與合法性建設。
871《行政》第十八卷，總第六十九期，2005No.3，871—877從基本法的規定看澳門特區政治體制發展蔣朝陽*一、問題的提出澳門基本法規定的政治體制是符合澳門實際的。它依據我國憲法制定，貫徹了“一國兩制”方針，體現了國家主權和統一，維護了澳門的高度自治、經濟發展和社會穩定，內容完善，切合澳門的實際1。澳門基本法制定已經12年，實施5年多來，它的實踐也是非常成功的，基本法所確立的“司法獨立、行政與立法相互制衡、相互配合且重在配合、以行政為主導”的“行政長官制”2的政治體制，在澳門也得到了非常成功的實踐，這是有目共睹的。在這種情況下，再來談澳門政治體制發展的話題似乎不合時宜。但是，似乎有至少以下幾個因素使得不得不考慮：一是新近香港出現的情況。2004年4月，全國人大常委會就香港政制的發展對香港基本法附件一第7條和附件二第3條作出了解釋，對有關香港政制發展的原則和程序進行了規定。近一段時間來，圍繞行政長官出缺後補選的任期問題，香港有關方面也產生了很大分歧，涉及香港基本法規定的有關政治體制條款的理解和解釋。澳門不存在上述分歧和爭議，但香港的這種情況也對澳門基本法的有關條文的認識產生了影響。–––––––––––––––*澳門科技大學法學院副教授。1.蕭蔚雲《符合實際的澳門基本法政治體制》，載於蕭蔚雲《論澳門基本法》，北京大學出版社，2003年8月出版，第13－19頁。2.“行政長官制”是由蕭蔚雲教授在基本法的起草過程中，根據基本法的規定提出來的。早在1989年，在《法律科學》第1期《論香港特別行政區基本法規定的政治體制》一文中，蕭蔚雲教授提出“將港督制改為行政長官制”。2005年3月，蕭蔚雲在其遺著《論澳門特別行政區行政長官制》一書中，對“行政長官制”作了全面的理論闡述。參看蕭蔚雲主編《論澳門特別行政區行政長官制》，澳門科技大學，2005年3月出版。
872二是澳門基本法已經實施5年多，離2009年還有4年。按照澳門基本法附件一和附件二的規定，2009年及以後行政長官和立法會的產生辦法如需修改，則按該兩個附件規定的程序和原則進行。參考全國人大常委會對香港基本法的解釋的精神，如何認識“如需修改”或者“如不需修改”，抑或如果要“修改”，則如何確定修改哪些方面，這些都需要有關方面盡早考慮，未雨綢繆。三是在2005年特首的施政報告中提出，“穩步推動民主政治的發展”。特首在施政報告中是這樣表述的：“優質社會的創建，要求優化政府的施政能力。為此，特區政府將以基本法的原則和框架為本，根據社會的實際發展需要，穩步推動民主政治的發展。我們不但要推進政府運作的民主化，也要推進各種層次的社會運作民主化。創造更大的空間，讓市民能更廣泛參與公共事務的諮詢，體現‘澳人治澳’的政治文化，為澳門不斷趨向成熟的民主體制，全方位打造廣泛和深厚的基礎。”3如何在基本法的原則和框架下，根據社會的實際發展需要，穩步推動民主政治的發展，也是當前面臨的實際課題。當然，政治體制屬於上層建築，一方面，它要適應社會經濟發展的需要，以推動社會經濟的發展；另一方面，政治體制是上層建築的核心部分，其任何細微的波動都會對社會經濟穩定和發展起著顯著性的影響，故其變動更要慎重。二、政治體制是什麼政治體制原本是一個政治學的術語。在中國，除了兩個基本法以外，其他以法律形式頒佈的法律檔很少有“政治體制”的範圍和概念的解釋。4在英文的法律詞典中，對中文的“政治體制”一詞找不到對應的–––––––––––––––3.參看《中華人民共和國澳門特別行政區政府二零零五年財政年度施政報告》，http://www.gov.mo/egi/Portal/rkw/public/view/area.jsp?id=21，澳門政府網站。4.作者對國家資訊中心出版的《國家法律資料庫》進行搜索，發現有38篇規範性文件中含有“政治體制”一詞。其中，除兩個基本法外，其餘36個規範性文件都是在“政治體制改革”一語中使用“政治體制”一詞，均未對政治體制的範圍和概念作出實質性解釋和說明。
873英文（politicalsystem）術語。與中文政治體制一詞相近的英文似乎是politicalsociety，但該詞用於指國家的政權組織形式或者規則。5將“政治體制”一詞引入法律規定並賦予其實質的意義，是兩個基本法的規定。香港基本法第四章標題是“政治體制”，其下分列有關政治體制的條文共6節62條，包括行政長官、行政機關、立法機關、司法機關、區域組織和公務人員以及附件1《香港特別行政區行政長官的產生辦法》、附件2《香港特別行政區立法會的產生辦法和表決程序》，和關於首屆政府、立法會和司法機關產生辦法的決定。澳門基本法第四章的標題也是“政治體制”，其下涵蓋關於政治體制的條文有7節58條，包括行政長官、行政機關、立法機關、司法機關、市政機構、公務人員和宣誓效忠各節，以及基本法附件1、附件2和關於首屆政府、立法會和司法機關產生辦法的決定。儘管按照普通法的理解，法律章節的標題並不構成法律的實質內容，但是，至少從語言邏輯表述上來看，基本法規定的政治體制一語包括了特區政權機關以及非政權組織產生、組成、職能以及相互關係的內容。有些學者將“政治體制”簡稱為“政制”。有些學者認為，“政制”即“憲制”。6在香港，也根據普通法的理解，將政制說成憲制。但是，即使撇開普通法不能超越基本法不說，就拿這幾個詞的實質意義來講，政治體制雖然是憲制的核心部分，卻僅僅是其中的一個部分；將政治體制簡化為政制，或者乾脆叫憲制，似乎片面，這幾個概念在內涵和外延上很難等同。三、如何看待政治體制的發展發展一詞在當今社會是個用途極為廣泛的詞語。從個體層面上說，尋求更好機遇提升個體物質和精神的價值，是發展；就社會而–––––––––––––––5.參看：BLACK’SLAWDICTIONARY,8thEdition,BryanAGarner,EditorinChief,ThomsonWest,2004,p11976.蘇力認為，constitutional和constitution應為“政制的、政制性的”或者“政制”。因為這兩個英文詞的詞根最初含義是“組合”或者“構成”，強調政治社會和國家的實在構成和實在的遊戲規則。參看（英）M.J.C.維爾著《憲政與分權》，蘇力譯，生活．讀書．新知三聯書店，1997年10月出版，第405頁。
874言，發展經濟、發展貿易、發展各種事業，以及社會和諧發展等等，也成了政府推行的主要政策目標之一；就國際層面來講，追求和平與發展，也成為當今國際社會兩大主題。從人們普遍使用“發展”一詞的內容來看，發展不是拋棄，不是否定，而是在原有的基礎上的提高、完善和改進。所以，從法律的層面上來看發展，則發展不能脫離法律的原則與架構，不能違背法律的規範與指引，而只能在法律的規制下有序的落實、完善、提高和改進。這是我們理解政治體制發展的前提和基礎。其次，政治體制的發展要與實際相適應。這㝯，實際是甚麼呢？有的人從某些表像來看待實際。其實，實際應該就是依據憲法、“一國兩制”、高度自治、“港人治港”、“澳人治澳”、穩定發展的實際，所以，對“循序漸進”的理解似乎應該理解為根據實際情況逐漸完善。7與其他章節的條文來比較，基本法規定政治體制條文佔基本法條文總數的最多部分。從基本法的結構來看，基本法有關政治體制的條文不能脫離其他章節的條文而孤立存在，他們之間，都有著內在的、有機的邏輯關係。因此，談政治體制的發展，除了要受有關政治體制條文的約束外，也不能背離基本法其他有關條文的規定。例如，2004年在香港特區行政長官提交給全國人大常委會《關於香港特別行政區2007年行政長官和2008年立法會產生辦法是否需要修改的報告》中提出，考慮上述產生辦法如何確定時，要顧及9項因素，如：特區在研究“政制”發展的方向和步伐時，必須聽取中央的意見；政制發展的方案必須符合基本法的規定，不能輕言修改基本法規定的政治體制的設計和原則；不能影響中央對行政長官的實質任命權；要鞏固行政主導的政治體制，不能偏離這項設計原則；步伐不能過急，要根據實際情況漸進，保持繁榮穩定；有利於社會各階層參政，兼顧社會各階層利益；不能對基本法規定的經濟、金融、財政及其他制度產生不良的影–––––––––––––––7.在對香港基本法第45條第2款有關“實際情況和循序漸進”的理解上，有些香港學者認為，其中的“序”似應為普選的進度時間表。這種說法與前一個表述“實際情況”似乎在邏輯上不搭配。按照中文的通常理解，在兩個表述並列且相互關聯的語境下，後一個表述似應為前一個表述的說明和補充。
875響；等等。8這些因素的考慮，就是要在基本法規定的原則、框架和條文㝯，設計涉及政制體制發展有關方面的具體辦法。四、政治體制如何發展正如上文所述，發展是落實、完善、改進和提高。所以，要發展澳門基本法規定的政治體制，首先還是要進一步全面落實好基本法中所有的規定。澳門基本法實施5年多來，全面貫徹了“一國兩制”方針，妥善落實了中央與特區的關係，正確實行了以行政為主導的政治體制，治安明顯好轉，社會穩定，經濟日益發展。這既是澳門基本法成功的實踐經驗，9也是現在和將來特區發展應遵循的主題。就拿特區政府行政法務這一領域來看，基本法實施5年多來，在公眾服務、行政管理、簡化行政程序、優化行政架構、電子政務、法制建設等諸多方面，逐步深化行政及法律改革，在法制建設和完善特區法律體系方面取得了一定的進展，各種措施，亦在不斷探索和完善中逐步落實。10在行政與立法的關係方面，特區政府對立法會負責及接受其監督，向立法會引介法案，並應邀列席全體會議及委員會會議，詳細回答議員的詢問，解釋政府的立法意向，行政與立法機關雙方就立法工作的完善均發揮了積極的互動，為法規的質素及頒佈作出了共同的努力。另一方面，特區政府積極配合立法會的工作，答復議員的質詢，使政府在立法會的監督下不斷改進和完善施政。截至2004年10月中，回復了立法議員提出的96份書面質詢的其中90份，並提交了多項議員希望政府提供的資料，以及處理經由議員轉介政府予以跟進或協助解決的市民求助個–––––––––––––––8.參看香港特區行政長官2004年4月15日向全國人大常委會提交的《關於香港特別行政區2007年行政長官和2008年立法會產生辦法是否需要修改的報告》，轉引自黃江天著《香港基本法的法律解釋研究》，三聯書店（香港）有限公司，2004年5月出版，第473－474頁。9.參看蕭蔚雲《澳門基本法的成功實踐》，載於蕭蔚雲《論澳門基本法》，第296－299頁。10.參看澳門特區《行政法務範疇2005年施政方針》，http://www.gov.mo/egi/Portal/rkw/public/view/area.jsp?id=21，澳門政府網站。
876案。11然而，基於法律的延續性，回歸前通過而現時仍然生效的法規仍佔特區法律體系的大多數，而其構成亦比較複雜，隨著澳門回歸後與內地的關係進一步密切，尤其是博彩業開放、更緊密經貿關係的確立，按照基本法的指引對澳門現行法規的收集、整理、分析和更新的步伐似應加快進行。為進一步全面貫徹落實基本法，應加深對基本法條文的理解。值得欣慰的是，澳門社會對基本法條文的理解沒有出現像香港那樣的分歧和爭議，一方面澳門基本法是在香港基本法之後制定的，吸收了香港基本法有益的經驗，表述更為明確和完善，12另一方面，短期內沒有修改的現實需要，13也無釋法的迫切要求。目前可能出現的情況是，全國人大常委會就香港基本法有關行政長官出缺補選的任期作出的解釋，該解釋是否適用澳門？根據澳門基本法第18條的規定，如果僅僅是就香港基本法有關條文的解釋，是不能直接適用於澳門的。但是，全國人大常委會的這種解釋對理解澳門基本法的有關條文有著權威的參考作用，基於澳門與內地比較相似的法律傳統，全國人大常委會就香港基本法有關條文的解釋也可以有助於統一澳門社會各界對有關條文的認識。從這個意義上講，全國人大常委會的解釋也有利於澳門基本法的貫徹落實。在政治體制方面，要嚴格區分兩個基本法不同的規定。應該看到，澳門基本法雖然在結構和條文方面與香港基本法有許多相同的規定，但由於澳門與香港的具體情況不同，且兩個聯合聲明也不完全一致，加之澳門基本法是在香港基本法之後制定的，所以澳門基本法至少在15個方面與香港基本法有不一樣的規定。14在政治體制有關行政長–––––––––––––––11.同上注。12.如澳門基本法附件1、2中涉及2009年以後產生辦法的修改問題，均在2009年與以後之間加了個“及”字。這就不會產生香港基本法附件1、2中2007、2008年以後是否包括2007、2008年在內的分歧。參看蕭蔚雲主編《論澳門特別行政區行政長官制》第45－46頁。13.參看楊允中《暫未有修改〈基本法〉需要》，http://sh.cbnstv.com/html/2005/2289.htm。14.這15個方面不同的規定，蕭蔚雲教授在1992年就作了全面的分析。參看蕭蔚雲《澳門基本法草案與香港基本法的比較探討》，載於蕭蔚雲《論澳門基本法》第1－12頁。
877官的產生辦法方面，澳門基本法第47條中沒有像香港基本法第45條有關“行政長官的產生辦法根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定，最終達至由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名後普選產生的目標”的規定。在立法會的產生辦法方面，澳門基本法第68條規定，立法會多數議員由選舉產生，沒有香港基本法第68條“立法會的產生辦法根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定，最終達至全部議員由普選產生的目標”的規定；同時，澳門基本法附件2也沒有與香港基本法附件2一樣，沒有專門規定“法案、議案的表決程序”。從澳門基本法的上述規定來看，沒有所謂“雙普選”的規定。當然，就基本法對行政長官、立法會產生辦法的規定來看，均有一個至少穩定10年的考慮。所以，當至少過了10年後，如果實際需要，才可考慮附件1、2中有關辦法的修改。當然，即使到那個時候修改，也要按照基本法的規定、參考全國人大常委會有關香港基本法的解釋的精神進行。在以基本法的原則和框架為本、根據社會的實際發展需要、穩步推動民主政治的發展的進程中，尚需適當地吸收澳門長期以來形成的本土化體制性遺產。就澳門社會的民主發展來說，有學者在分析澳門社團發展的產生、發展及其功能特徵後指出，直接民主制易於刺激長期遭受殖民統治的民眾政治參與的過度化，從而引起參與爆炸，最終導致社會失序與危機；而集權制則有導致政府的權力失去民間社會的制約而淩駕於社會之上。15為避免這兩者的傾向，有必要對澳門法團主義這一體制性遺產予以重視和清理，在基本法規定的原則和框架下，就政府－社團－居民之間的良性互動、發揮社團在民主政治中的作用這一課題，展開深入的研究。–––––––––––––––15.參看婁勝華《澳門法團主義體制的特徵》，載於澳門《行政》第17卷，總第65期，2004No.3，第661－687頁。
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879《行政》第十八卷，總第六十九期，2005No.3，879—890–––––––––––––––*澳門大學法學院教授。1.駱偉建《論特別行政區的行政主導》，載於《行政》第60期，第397-405頁。2.洛克《政府論》，商務印書館，1983年，第82、91頁。3.戴雪《英憲精義》，中國法制出版社，2001年，第116頁。論行政主導的權力設定、結構設計及其他條件駱偉建*行政主導的話語，引起了社會廣泛的注意和爭論，是一個熱門題目。不僅理論上值得探討，就是政治實踐中，也需要解釋清楚。本人曾就特別行政區行政主導寫過一篇文章1，論述了行政主導是憲法分權原則的一種形式，特區行政主導的特點及行政主導與立法、司法的關係。現將自己新的一些想法集成本文，與同行交流。一、行政在政治體制中為甚麼是主導？社會上有一種說法，認為行政主導是違反民主的一種制度，是集權理論的產物，主張拋棄。這完全是誤解，不符合憲政的現實。（一）行政主導並不是憲政理論的產物，是世界憲政實踐的結果憲政理論主張權力分立和制衡。如果要說，在政治制度中的行政、立法、司法三權之間，由誰主導的話，歷史上被公開主張和被實踐的則是立法主導，如英國憲政學者洛克提出的“立法權至上”、“立法權優先”2，憲政實踐中的英國“議會主權”、“議會至上”3。然而，立法主導的理論並沒有發揚光大，立法主導的實踐也已不復存在。雖然，世上沒有形成一種完整的行政主導的理論，但行政主導的實踐卻大行其道。不論是憲法學著作，還是政治學著作，在描述政治體制運作圖
880景時，在行政主導上，觀點基本一致。請允許多引用一些學者的論述。英國學者M.J.C.維爾在《憲政與分權》一書中說，20世紀的英國，“首先，內閣從一個與平民院大致同等的地位上升到領導並支配後者的地位，然後，首相權力的增長使他在權力上和威望上都遠遠高於內閣的其他成員”。“在美國，這個世紀中總統權力的巨大增長，以及法國第五共和國的憲法，都反映了同樣的趨勢，有同樣的基本力量在運作，儘管這些國家的不同政治結構已經修改了所採用的方法和方法適用的細節”。4美國學者邁克爾•羅斯金等在《政治科學》一書中就立法機關的衰落寫道，“直到19世紀晚期，觀察者開始注意到國會並未以人們所預料的方式運行。和洛克的預期相反，立法機關看起來像失去了對行政機關的制約權。絕對多數政治家都贊同這一趨勢仍在繼續而且正在加強”。“在世界範圍內，權力一直在向行政機關傾斜，而立法機關在衰落。”5美國學者萊斯利•里普森在《政治學的重大問題》一書中告訴世人，“洛克曾經在立法的最高權威基礎上設想三種權力間的關係，孟德斯鳩和麥迪森則傾向於三個部門的平衡。⋯⋯但是行政的優先權在20世紀還是很流行”。6行政主導為甚麼會顛覆立法主導呢？為甚麼成為現代政治制度運作的主要形式呢？第一，權力關係在運行中偏向行政。在議會制下，表面上或法律上是議會產生政府，政府對議會負責。事實上是政府控制了議會。因為在立法權與行政權融合的情況下，內閣成為中心因素。7內閣是由議會中多數黨所組成，所以，內閣自然得到議會中多數支持，因此，與議會相比較之下，內閣很明顯具有優勢地位。8內閣的職能本質上是雙重的，領導立法和行政等領域的最終責任。9在總統制下，總統無須向國會負責，國會無權罷免總統。總統扮演國家元首、政府首腦、政黨領袖、武裝力量的領導人、最高外交官、最高行政官員和主要立法–––––––––––––––4.M.J.C.維爾《憲政與分權》，生活讀書新知三聯書店，1997年，第325-326頁。5.邁克爾•羅斯金等《政治科學》，華夏出版社，2001年，第295、320頁。6.萊斯利•里普森《政治學的重大問題》，華夏出版社，2001年，第229頁。7.M.J.C.維爾《憲政與分權》，生活讀書新知三聯書店，1997年，第200-201頁。8.李帕特《民主類型》，台灣桂冠圖書股份有限公司，2001年，第12頁。9.萊斯利•里普森《政治學的重大問題》，華夏出版社，2001年，第235頁。
881者。這些權力彼此強化，使得總統成為國家中最受尊敬的職位。當然，巨大的責任也伴隨這些廣泛的權力而來。10第二，社會的變遷，政府功能的增強。政府擴大了活動的範圍，管理㟚社會、經濟、軍事、科技等領域的眾多事務。而議員對此卻缺乏專業知識，難於應對，讓位於行政處理。第三，立法機關結構性不足，政黨的出現，議員服從本政黨立場，喪失獨立性。加上人們的心理因素，崇拜領袖、國家元首、政府首腦，如總統、首相自然是最佳對象，成為關注焦點，而議會作為集體，很難令人擁戴，民眾把前者看得比後者更重要。因此，我們可以說，第一，行政主導不是由理論家發明的，是政治實際的需要推動而成的，不隨人的意志轉移，不論喜歡還是不喜歡，終究是政治現實，世界潮流，必須接受和適應。第二，行政主導是民主代議制的一種常態，議會制、總統制均如是，兩者不矛盾，更不是有些人說的是反民主的制度。（二）港英、澳葡時期的行政主導制度是政治設計的產物港英、澳葡管治香港和澳門時，在《英皇制誥》、《皇室訓令》、《澳門組織章程》中，確立的行政主導體制，則是政治的實際需要，即如何最有效地保證英國和葡國對港澳的管治，所以，它是管治者設計出來的，不是政治實踐的產物。英國諾曼•邁因納斯在《香港的政府與政治》一書中一針見血指出，“《英皇制誥》主要強調的是需要維護女王陛下政府對這個殖民地的各項權益。凡授予港督的一切權力，他必須認識到他只能按照倫敦給予他的指示去行使這些權力，而且皇室明確有剩餘權力為本港殖民地制定法律並有權駁回本港立法局通過的法例”。所以，必須將“權力集中於港督手㝯”11這是由英國的國家利益決定的。因此，法律賦予港督–––––––––––––––10.邁克爾•羅斯金等《政治科學》，華夏出版社，2001年，第308頁。11.諾曼•邁因納斯《香港的政府與政治》，上海翻譯出版公司，1986年，第80-81頁。
882幾乎不受約束的權力，他可以自行採取行動，有權暫時中止行政局成員行使職權；可以批准或拒絕批准立法局的法律；可以任命法官及其他官員。港督是最高權力的代表，港督在與行政會的關係上，由於他的權力基於明確的法律基礎和具有約束力的指示，可以不理會行政局的建議。港督在與立法局的關係上，港督委任議員，控制立法局中的多數。12澳門的情況基本如此。“總督仍是澳門政治權力的核心，在澳門代表葡萄牙法院以外的所有其他主權機構——總統、議會和政府。換言之，葡萄牙在澳門的管治是通過授權總督來進行的，只有司法權除外”。13基本上可以說，總督的權力核心地位明顯，立法局（會）權力有限，加上議員委任等限制，在實際政治生活中僅是一個配角。（三）特別行政區的行政主導體制是“一國兩制”的實際需要現在特別行政區實行行政主導，一方面，是參考了世界憲政的實踐經驗，包括過去港澳的經驗。另一方面，這是實行“一國兩制”的客觀需要使然。首先，從“一國”原則看，特別行政區直轄於中央政府，對中央負責，如何確保中央對特區領導，特區對中央負責，就制度而言，行政主導是當然的選擇。行政長官、政府主要官員由中央政府任命，對中央負責，對國家效忠，既能讓中央放心，又能得到中央的支持。正如港澳辦副主任陳佐洱在全國人大常委會舉行的紀念香港基本法頒佈十四周年座談會所指出：“特區政治體制必須以行政為主導，除了這種制度是經實踐證明行之有效外，最重要的是，只有行政主導的政治體制，才能做到《基本法》規定的行政長官對中央負責。無論是立法主導還是三權分立的制度，都無法做到這一點”。14在這一點上，與港英、澳葡實行行政主導的原因並無差別。其次，從“兩制”原則來說，行政主導是政治體制發展的一種趨勢，特區也不可能例外，行政–––––––––––––––12.參見《英皇制誥》。13.吳志良《生存之道——論澳門政治制度與政治發展》，澳門成人教育學會，1999年，第316頁。14.新華網，2004年3月12日。
883主導要比立法主導，更能保持社會政局的穩定，提高行政管理的效率，從而促進社會經濟的發展。因此，我們可以得出一個結論，特別行政區的政治體制必須堅持行政主導。二、行政在政治體制中如何主導？社會上又有一種意見認為，行政主導成敗取決於個人權威，非為制度性的安排，因而不是最好的制度選擇。這種看法也是一種誤解。事實上，行政主導倚重制度的構建。（一）行政主導的權力設定與權力關係的結構縱觀憲政實踐，行政主導，需要制度安排。就制度本身而言，主要依賴兩方面的因素。第一，是行政與立法之間權限的設定。第二，是行政與立法之間關係的結構。議會制與總統制作為目前兩種典型的政治模式，能夠發展出行政主導的形式，與上述兩個因素是分不開的，雖然側重點並不相同。英國議會制，行政發揮主導作用，主要是通過行政與立法之間關係的結構進行。“議行合一”的結構，即行政與立法的融合，使行政主導立法。美國總統制，雖然行政與立法分立，在行政與立法結構上與英國議會制不同，其行政主導作用，是通過設定總統的權力和保持總統的獨立性實現的。總統無須向國會負責，就是沒有掌握國會中的多數，國會也不能罷免總統。總統既是國家元首，又是政府首腦，因而總統的實際權力足以影響國會制定法律，通過政策。港澳的原有行政主導制度，實際上是將行政與立法關係的結構和權力的設定，兩者集於一身，行政權既在兩者關係的結構中處於優勢地位，又在兩者權力關係中佔據主導。當然，行政主導僅僅有優勢地位和主導權還是不夠的，還要有其他的制度配合。如，行政局（諮詢會）的諮詢協助；政務官的輔助，公務人員的凝聚力；社會諮詢組織的合作等。
884（二）港澳行政主導體制變化的原因面對港澳的回歸，原先的管治者開始改變行政主導的體制。港英自中英開始談判香港問題之時就醞釀改革，當中英關於香港問題的聯合聲明簽署以後，加快了改革速度。英國在交出對香港的管治權時，通過削弱行政主導，加強立法職能，保護其在香港的利益。過去突出行政主導，現在弱化行政主導，都是由英國的國家利益決定的。港英在1985年推出立法局民選議員。同年10月，通過立法局（權力與特權）法案，擴大立法局權力，還準備1988年安排直選。1991年實行分區直選。1995年增加直選議席，佔立法會總議席一半。改變了原有的行政與立法之間的結構，權力關係也發生了一些變化。因此，特區的行政如何主導，就要面對一些新的問題，需要創造新的條件，在行政主導制度重構時，必須考慮如下這些因素，如何保持行政長官為核心的強勢政府；如何爭取政治同盟支持；如何爭取廣泛的社會基礎，贏得民望等。15因此，我們又可得出一個結論，一方面，只要對行政與立法的權力作出適當的規定，在行政與立法之間的關係上構建出恰當的結構，行政主導是能夠維繫、能夠實行的。另一方面，由於港澳回歸的因素，面對原有行政主導制度的一些變化，特區要面對挑戰，作出回應，進行一定的調整。三、行政在特別行政區內應該如何主導？特區必須堅持行政主導原則和體制，但是，對行政主導的體制和運行有改進的需要。（一）行政主導體制的構建和有待改進的思考特區行政主導體制構建時，一方面吸收了原有港澳行政主導體制的有效部分，另一方面，應因情況變化，也作出了相應地調整。–––––––––––––––15.陳弘毅《行政主導概念的由來》，載於《明報》，2004年4月23-26日。
885在行政與立法的權力設定上，主要是反映在行政長官與立法會制約關係的權力設定上，基本法規定，行政長官對立法會制定的法律有否決權，對立法會也有解散權。立法會對行政長官的拒絕簽署僅有再次通過權，對行政長官無罷免權，只有在行政長官違法情況下方可進行彈劾。此外，行政長官有立法提案權；人事提名權和任命權；及某些公職的委任權；負責基本法的實施權等。雖然澳門基本法改變了過去的做法，將財政批准權給予了立法會，但立法議員的立法提案權同時受到限制，如議員不得對公共收支、政治體制、政府運作事宜提出法案。如果涉及政府政策的法案，必須得到行政長官書面同意，才可提出。在行政與立法關係的結構上，基本法堅持了行政主導地位。第一，確立行政長官的雙重地位，既是整個特別行政區的首長，也是特別行政區政府的首腦。行政長官對中央負責，明確了他在特別行政區佔據最高地位。第二，行政與立法關係上，明確行政對立法負責的範圍，不同於議會制下的行政與立法的關係，最主要的是，立法會無權要政府下台。政府對立法會負責，只包括執行立法通過的法律、向立法會作施政報告，接受立法議員的質詢。第三，立法機關的產生、組成和表決上作限制性的規定。立法議員由直接選舉產生，也有功能組別間接選舉產生，在澳門還保留了委任議員。在立法會運作上，香港規定了分組投票計票辦法，互相制約。基本法的這些規定，與原有港英的《英皇制誥》、《皇室訓令》，澳葡的《澳門組織章程》比較，不難發現，有變化的一面，也有不變的一面。在行政權力的設定上，過去港督對立法局制定條例有絕對的否決權，現在行政長官只有相對的否決權。過去港督主持立法局會議，並可投下關鍵一票，後來逐步淡出。現在行政長官無此許可權。所以，香港行政長官對立法機關的制約權力是被削弱了一些。但是，澳門的情況有一點相反。過去澳督不能否決立法會制定的法律，如認為違反憲法，只能提請葡國憲法法院決定，現在行政長官可以擁有相對的否決權。過去立法會對澳督的立法行為，可以提請葡國憲法法院審議是否違憲，現在立法會無此項權力。過去立法會對政府施政方針可以提
886出彈劾動議，現在無此許可權，只能對行政長官的違法行為提出彈劾。所以，澳門行政長官對立法會的制約權力，增加了一些，而不是受到更多限制。在行政與立法關係上，過去與現在變化相對較大。過去不存在行政對立法負責的規定，現在基本法規定行政要對立法負責。過去香港立法局沒有選舉議員，後來產生了選舉議員，但也保留了部分委任議員。現在香港基本法規定，立法會所有議員由選舉產生。在這一點上，澳門基本法維持了原有的做法，保留了行政長官委任部分議員的權力。從反省的角度說，有些變化對行政主導造成了制肘。比較香港與澳門基本法規定的不同，從中也能發現問題，值得我們思考。如果將香港與澳門比較，就能看出，香港的行政主導體制受到衝擊比較大，帶來的變化比較多，實際運行時，困難就比較大。澳門基本不變，甚至向㟚更有利於行政主導的方向變化，實際運行就比較順利。所以，權力設定的大小不同，會影響行政主導的效果。權力關係的結構不同，也會妨礙行政主導的運行。香港和澳門行政主導制度運行的情況不同，效果不一，其中一個主要原因，就是制度上的一些差異決定的。這個實際情況，啟發我們思考，令我們應該想一想，有關制度完善的問題。從長遠考慮，應結合實踐中的問題，繼續研究，尋找解決的辦法。（二）總結落實基本法行政主導原則的經驗與教訓我們應該指出，行政主導運作如何，不僅取決於基本法規定，更決定於基本法實施的好壞。基本法規定得再好，不落實也將一事無成。所以，實有必要，對基本法規定的行政主導原則和具體規定是否真正落實進行檢討。如果作一番粗略分析，在香港，行政的權力在實際政治生活中並沒有完全落實，有的被不適當的限制了，有的甚至被放棄了，而立法會的權力在沒有基本法依據的情況下，依自身的議事規則被擴張了，此消彼長，行政主導就出現了危機。在澳門，行政權力得到了強有力的執行，政府在制定政策、擬訂法律、決定重大公共問題上，掌握主
887動權。立法會按基本法履行責職，議事規則嚴格按基本法重新制定，廢除了原有不符合基本法的一些規定，沒有借此擴張自身的權力。因而，使得行政主導運行比較順暢。雖然，兩個基本法規定基本相同，但行政主導的運作情況有差別，當然有許多因素，其中執行上是否有力應是結果差異的一個原因。所以，有必要查找落實行政主導原則中的問題所在，採取措施解決，提高行政主導的水平。（三）創造行政主導運行的其他必要條件以上兩點，涉及制度確立和制度運行，是行政主導的基礎，但是僅限於此是不夠的，還需要其他條件的配合。第一，發揮行政主導作用，必須“以民為本”制定切合民眾要求和利益的政策。現在，在社會上有一種相當流行的說法，要實行行政主導制度，就必須實行行政長官普選制，只有一人一票選舉產生的行政長官，才有認受性，才有民望，才能發揮行政主導。一句話，行政主導必須以普選作為基礎。否則，行政主導面對選舉產生的議員將陷入困境，走入死穴。普選是特區政治體制的長遠目標，在沒有普選之前，就不能有行政主導嗎？或者行政主導就不能發揮作用嗎？這是我們要回答的問題。從港澳過去實行行政主導的歷史看，普選與行政主導並沒有必然聯繫。在原有的行政主導制度中，行政主導是否受到民眾接受並不是一個決定性因素，也不影響行政主導的實際作用。在沒有民選產生立法機關議員前，它是排斥民眾參與的。所以，從另一角度說，過去港澳的行政主導並不是以民眾參與為基礎的，也不將其作為一個必然的條件。因此，沒有選舉不等於不能有行政主導。從憲政實踐看，實行行政首長由選舉產生的政治制度，也未必產生出行政主導，或者真正能實現行政主導。因為，任何一種選舉只是決定由誰來制定政策，執行政策，但並不能證明，執政者的政策是否
888反映民意，是否代表民意，是否能得到民意的支援。如果執政者，違背民意的話，行政主導同樣缺乏民意基礎，也就發揮不了行政主導作用。所以，有選舉也不等於就一定能做到行政主導。選舉僅僅是發揮和保障行政主導作用的因素之一，不能誇大它的作用。由此可見，發揮行政主導的作用，關鍵取決於政府的政策是否反映民眾的願望、要求和利益。邁克爾•羅斯金等指出，“政府的任務是為所有公民提供生存、穩定以及經濟的和社會福利。這是現代世界中絕大多數國家的最高目標”。“維持合法性的一個辦法是成功實現國家的目標”。16所以，只要政府政策符合民意，就會得到民眾支持，行政主導就能發揮作用。在這一點上，特區需要吸取教訓。引起民怨，主要不是民眾是否參與選舉，就是選舉出來的政府，同樣會產生民怨，關鍵是政策要合乎民意。今後，行政主導的政府應該在制定政策上下苦功，爭取民眾支持。第二，發揮行政主導作用，有賴於公務人員對政府的凝聚力、合作精神、工作效率，構建好以權威為主的等級結構。不論是政府制定政策，還是執行政策，都離不開公務人員。正如邁克爾•羅斯金等揭示的一個真實的現象，國家權力在向行政權傾斜的同時，“在行政機關內部，權力正在流向那些非經選舉產生的文官—官僚手中”。17如果公務人員不認同、不支持、不執行政府的政策，具體實施的好政策不可能出台，就是政府有了再好的政策也枉然。如何實現這一目標呢？在行政主導體制內應該建立起嚴格的等級結構，牢固確立從屬型的關係。行政長官必須是行政主導的核心，掌握好控制職能。主要官員協助行政長官工作，各級公務人員在行政長官和主要官員領導下工作，上級領導下級，下級服從上級。如果沒有這種結構性的制度保障，就建立不起權威，內部消耗，公務人員將是一盤散沙。更危險的是，在一盤散沙的情況下，公務人員又掌握了權力，包括在一定範圍內制定具體政策，自由裁量解釋和執行政策，一定是政出多門，損害政府形象，影響行政效率。要人們接受行政主–––––––––––––––16.邁克爾•羅斯金等《政治科學》，華夏出版社，2001年，第39頁。17.同上註，第321頁。
889導，而行政主導卻一事無成，一定得不到支持。因此，有系統的行政體系，有效率的公務人員隊伍，精誠合作的團隊支持，是行政主導賴以存在的重要性條件。在這方面也有經驗教訓可以總結。第三，發揮行政主導作用，妥善處理與立法機關的關係，搭建以合作為主的同級結構。既然基本法規定了行政機關對立法機關負責，立法機關也由選舉的議員組成。為了爭取民意，立法機關有自己的立場也是正常的。行政主導就要從處理等級結構下服從關係轉移到處理同等結構下的合作關係。不能使用上下級的控制職能，以命令方式解決問題，只能運用協調職能，以平衡利益方式解決問題。行政主導，爭取立法機關合作是有一定的客觀基礎。絕對不是行政－主導，必然與立法勢不兩立。立法是民意機構，行政是以民為本，代表民意，實現人民利益是共同的目標。所以，不存在只有立法機關可以代表民意，行政機關就不能代表民意的問題。杜撰出來的“民意論”，無非是想要證明行政主導行不通，披上行政必須屈服於立法的道德外衣。但是，事實並非如此。立法制約行政的唯一力量在於民意，立法議員也以代表民眾利益自居。然而，立法議員是否反映民意，主要不是因為他是選民選出來的，而是決定於議員主張甚麼樣的政策。“輸入甚麼（選舉）與輸出甚麼（政策）之間並沒有必然的聯繫”。18所以，高呼我是民選議員，我就代表民意，政府就得服從，並沒有充分的理由支持，否則，就不可能有行政主導的立錐之地。事實上，民眾在行政與立法的政策之爭中，不會簡單地以立法議員是我選舉的就不分對錯而支持，不顧自己的真實利益而盲動。相反，他們關注、追問的是政策的合理性，這就是行政主導可行性的立腳點和發力點。當行政機關主導的政策是代表民眾利益的，立法機關不會冒犯民眾利益反對，與行政對㟚幹，這就是行政與立法選擇合作的理由。如果行政與立法長時間的對立緊張，行政主導將受到制肘，最終損害的是民眾的利益。因此，行政主導要理直氣壯，敢於堅持正確的政策，才能爭取到立法機構的合作。凡事遷就，放棄原則，不可能有行政與立法合作。–––––––––––––––18.同上註，第89頁。
890行政主導，應該做好與立法的溝通工作，爭取多數的支持。雖然不會因得不到立法機關內穩定多數的支持而跨台，但是，沒有多數的支持，實行起來會困難重重。政府需要運用各種方法進行溝通，做好公關的工作，誠意協商，化解矛盾。同時，為了防止“多數決民主制”19的弊病，把少數團體或利益代表長久排拒在權力核心之外，忽視其存在的危險，對立法議員的組成，不宜輕率地改變基本法的現行規定，具體地說，在香港要繼續保留功能組別的議員，在澳門要保留間接選舉的議員和委任議員，以利立法機關內的多元化。立法機關內部應有不同利益的代表，建立利益平衡的機制，以發揮“共識決民主制”20的長處，包容而非排斥，盡量擴大共識的基礎。同樣，這種多元化，也有利於行政與立法的合作。行政主導，在特區的現有條件下，不能輕易照搬政黨政治。主張行政長官有自己的政黨，才能實行行政主導，則弊大於利。在一個地區，政黨不成熟、政黨派別多多，不能建立起穩定的多數黨，將造成政局的更加動盪和不穩，把政府建立在多黨聯合基礎之上，是不能長久的，行政主導根本無從談起，法國第四共和的歷史經驗值得記取。目前，行政主導應該以利益共同體作基礎，不以某黨某派作基礎。以多數人的共同利益，爭取立法議員的支持。行政要化解與立法的這種緊張關係，最終還必須從立法機關之外爭取民眾支持。政府政策要贏得民眾支持，就必須向民眾解釋。同時，也要向媒體推銷政府政策，這個環節不能忽視。一個公開、透明、合理，在諮詢基礎上求得的共識政策，能夠得到社會的支持。因此，我們又形成一個結論，既要搞好行政主導的制度建設，也要完善其他的條件，有利於爭取到立法機關、社會大眾的合作、支持。–––––––––––––––19.李派特《民主類型》，臺灣桂冠圖書股份有限公司，2001年，第36頁。20.同上註，第37頁。
891《行政》第十八卷，總第六十九期，2005No.3，891—895繼續深化和鞏固以行政為主導的政治體制王禹*一、問題的提出澳門基本法附件一和附件二規定，2009年及以後行政長官和立法會的產生辦法如需修改，須經立法會全體議員三分之二多數通過，行政長官同意，並報全國人大常委會批准或備案。澳門基本法的原意是澳門回歸後先穩定十年，十年之後也即2009年再來檢討有關的政制發展。今年已是2005年，澳門政治體制發展的有關檢討工作開始浮出水面：2009年及以後，附件一和附件二是否需要進行修改呢？如果進行修改，又應當如何修改呢？顯然，澳門基本法附件一和附件二規定的行政長官和立法會產生辦法的“如需修改”，是指如果有需要就進行修改，如果沒有需要就不修改。2004年4月全國人大常委會對香港基本法附件一第七點就是這樣解釋的，“‘如需’修改，是指可以進行修改，也可以不進行修改。”同時，2004年4月26日，全國人大常委會在《關於香港特別行政區2007年行政長官和2008年立法會產生辦法有關問題的決定》中指出，“有關香港特別行政區行政長官和立法會產生辦法的任何改變，都應遵循與香港社會、經濟、政治的發展相協調，有利於社會各階層、各界別、各方面的均衡參與，有利於行政主導體制的有效運行，有利於保持香港的長期繁榮穩定等原則。”全國人大常委會對香港基本法有關問題所作的解釋和決定，對澳門基本法的實施具有重要的參考意義。所以，我認為，2009年及以後，不管是否修改澳門基本法附件一和附件二，行政主導是澳門基本法設計政治體制的重要原則，繼續深–––––––––––––––*澳門科技大學法學院助理教授。
892化和鞏固以行政為主導的政治體制是澳門特別行政區政治體制的發展方向。二、澳門基本法設計了行政主導的政治體制澳門基本法對於澳門政治體制的設計以行政為主導，是比較明顯的。從澳門基本法的結構安排來看，澳門基本法第2條規定全國人大授予澳門特別行政區行使“行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權”，將“行政管理權”放在了“立法權”前，澳門基本法第四章“政治體制”，其中第一節為“行政長官”，第二節為“行政機關”，第三節為“立法機關”，將“行政長官”和“行政機關”放在了“立法機關”前，這種結構安排，顯然不是隨隨便便的，而是體現了“行政優先於立法”的指導思想。澳門基本法規定行政長官既是澳門特別行政區的地區首長，又是澳門特別行政區的政府首長，既行使行政管理權，又同時履行立法和司法方面的有關職權，賦予行政長官更高的法律地位和更大的法律職權。澳門基本法同時也設計了行政與立法互相制約的機制，行政長官有權拒絕簽署立法會通過的法案，行政長官有權解散立法會，立法會有權對行政長官提出彈劾案，但賦予行政對立法有更大的制約權。澳門基本法規定行政機關要對立法會負責，但明確界定“負責”限於執行立法會通過並已生效的法律、定期向立法會作施政報告、答復立法會議員的質詢，基本法沒有規定立法會可以向政府提出不信任案，立法會沒有倒閣權。澳門基本法還規定行政長官有權委任部份立法會議員，立法會議員不能提出涉及公共收支、政治體制或政府運作的議案，凡涉及政府政策的議案，在提出前必須得到行政長官的書面同意。三、行政主導符合當代政治體制的發展方向和澳門作為小型國際城市的實際情況行政權的擴張是當代憲法學的重要特徵。這種特徵肇因於當代政府職能的轉變，原來的行政管理職能相對簡單，僅僅限於保障國家安
893全、社會治安、稅收和郵政等寥寥幾項，而現在政府的職能還涉及保障和促進經濟發展，保障和促進文化進步，健全和發展社會保障與社會福利，保護和改善人類生活環境與生態。與之相適應，整個憲法體制由傳統的立法主導轉變為行政主導，政府的行政職能擴張，行政機構和行政人員都大大增加，要求權力向行政機關集中。尤其在澳門，行政主導更符合澳門的實際情況。澳門屬於小型國際城市，人口眾多，地方狹小，商機瞬息萬變，更應該強調行政管理的效率，更應該強調行政主導。澳門回歸五年以來的實踐證明，行政主導的政治體制在澳門運行良好，社會穩定，經濟獲得較快發展，民心凝聚，政通人和，對澳門當前的社會發展起到了關鍵性作用。所以，必須準確理解澳門基本法附件一和附件二規定2009年及以後行政長官和立法會的產生辦法“如需修改”，是指可以修改，也可以不修改。但必須指出的是，如果決定進行修改，也必須符合澳門基本法設計政治體制的行政主導原則，繼續深化和鞏固以行政為主導的政治體制，維持現在運作良好的行政與立法關係，維持來之不易的社會穩定和經濟發展局面。四、繼續深化和鞏固以行政為主導的政治體制維持行政主導的政治體制，從表面上看，取決於具體的政治實踐和政治活動，如制定符合民眾要求和利益的政策，取得民眾的支持，妥善處理行政與立法的關係等等。但是，從其制度安排來看，行政主導的政治體制的良性運作，與政治體制背後的制度搭配和制度磨合有很大的關係，如行政機關與立法機關是根據甚麼原則來進行權力上的配置？行政長官是怎麼產生的？立法機關又是怎樣生的？所以，行政主導的政治體制同行政長官和立法會的產生辦法有很大的關係，也就是說，同基本法附件一和附件二規定的行政長官和立法會產生辦法的修改有很大的關係。試舉例說明：比如澳門基本法規定的行政長官委任立法會部份議員的做法，在很大程度上支持了行政主導政治體制的良性運作，不能輕言修改和廢除。在澳門，行政長官沒有黨派和政團背景，行政長官
894的有效施政需要立法會多數議員的支持，而委任制則適應了這種需要，有利於行政長官更好地獲得立法會多數的支持，使得行政與立法互相制約又互相配合的局面上實行了行政主導。從現在澳門的第一屆、第二屆和第三屆立法會的組成來看，第一屆立法會議員共23人，第二屆共27人，第三屆共29人，其中行政長官委任議員的議席都為7人，其比例雖有下降，但其絕對數目卻沒有任何變化。所以，行政長官委任7名立法會議員的權力不能輕易修改。澳門基本法規定立法會可以全體議員三分之二多數通過對行政長官的彈劾案，但是在行政長官有權委任7名立法會議員，以及有權從立法會議員任免部份行政會委員的情況下，使得立法會中有可能超過三分之一的議員與行政長官有比較密切的關係，彈劾案是不大容易成立的，從而在關鍵的時刻下，不大容易衝擊到行政主導的政治體制運作。另外，也不能在維持7名委任議員的同時，大量增加直接選舉和間接選舉的議員數目，使得委任議員在立法會的比例大幅下降，使得委任制無法發揮其正常的功能。又比如立法會部份議員由間接選舉的制度也應當繼續維持。香港基本法明確規定立法會議員的選舉最終達致全部議員由普選產生的目標，但澳門基本法無此規定。從香港立法會第一屆、第二屆和第三屆的組成來看，第一屆分區直接選舉20人，選舉委員會選舉10人，功能團體選舉30人；第二屆分區直接選舉24人，選舉委員會選舉6人，功能團體選舉30人；第三屆分區直接選舉30人，功能團體選舉30人，雖然立法會議員的組成都維持60人不變，但直接選舉的比例在增加，間接選舉的比例在下降，這是符合循序漸進最終達致全體普選的目標的。澳門基本法規定澳門立法會的組成有明顯不同。從澳門基本法第一屆、第二屆、第三屆立法會的組成來看，第一屆共23人，其中直接選舉為8人，間接選舉8人；第二屆27人，其中直接選舉10人，間接選舉10人；第三屆29人，其中直接選舉12人，間接選舉10人，委任的議員都為7人，可見，直接選舉的議員在呈增加的趨勢，但間接選舉的議員卻沒有減少。
895又再如，行政長官選舉委員會和立法會間接選舉的議員由功能組別產生的機制，也不能輕言修改或廢除。按照澳門基本法，行政長官選舉委員會由300人分四個界別選舉組成，其中工商金融界100人，文化、教育、專業等界80人，勞工、社會服務、宗教等界80人，全國人大代表和立法會議員及全國政協委員代表40人，除第四界別和第三界別中的宗教界外，其他三個界別按照行政長官選舉法，其名額由具有投票資格的登記社團或組織依法選出，宗教界的選委會委員，則由宗教團體以協商的方式提名，由選舉管理委員會確認和登記。澳門立法會第二屆和第三屆間接選舉部份的議員各有10名，也分別自雇主利益階層、勞工利益階層、專業利益階層和文化、道德、慈善利益階層由登記社團按照議席比例選出。這種功能組別選舉制度是澳門選舉制度中的重要特色，既在行政長官選舉制度中發揮重要作用，也在立法會間接選舉的議員的產生部份發揮重要作用。它不同於政黨參與政治的方式，是一種通過社團參與政治的方式。從澳門的政治實踐來看，它強化了社團在產生特區政權機關中的重要作用，有利於各界別居民的廣泛均衡參與，有助於維護行政長官主導政治運作，有利於維護行政主導的政治體制。所以說，行政主導的政治體制的良好運作與附件一和附件二規定的行政長官和立法會的產生辦法有密切的關係。在考慮澳門基本法附件一和附件二在2009年及以後是否進行修改時，必須考慮到澳門基本法確立的行政主導政治體制，凡是有利於維護行政主導的政治體制運作的，則必須予以保留。
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897《行政》第十八卷，總第六十九期，2005No.3，897—907–––––––––––––––*澳門法律工作者、教授。1.現行葡萄牙共和國憲法由立憲會議於1976年4月2日通過，4月25日生效。後於1982年9月、1989年7月、1992年11月分別以第1/82號、第1/89號、第1/92號憲法性法律修改。《澳門組織章程》由葡國議會於1976年2月17日通過，後於1979年9月、1990年5月、1996年8月分別以第53/79號、第13/90號、第23-A/96號法律修改。2.鄭言實編《澳門回歸大事記》，澳門基金會，2000年，第3頁。從《組織章程》到《基本法》——澳門回歸前後政治體制比較研究趙向陽*1999年12月20日中國政府恢復對澳門行使主權，標誌㟚澳門的性質和地位發生了根本變化。因此，澳門回歸前後的政治體制必然存在㟚本質區別。回歸前的澳門政治體制是葡國對澳門實施殖民管治或行政管理的產物，自二十世紀七十年代中期以後是以葡國憲法及專項法律《澳門組織章程》（以下簡稱《組織章程》）為憲制基礎。1回歸後的政治體制，是實施“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治、方針的政治安排，由根據中國憲法制定的《澳門特別行政區基本法》（以下簡稱《基本法》）作出全面規定。本文擬對兩種政治體制的幾個重要問題進行初步的比較研究，並且主要是對《組織章程》和《基本法》有關規定作出分析。一、憲法及憲法性法律《基本法》序言指出，“澳門，包括澳門半島、㞛仔島及路環島，自古以來就是中國的領土，十六世紀中葉以後被葡萄牙逐步佔領”。直到二十世紀七十年代中葉以前，葡國對澳門實行殖民管治。1972年3月10日，中國政府致函聯合國非殖民地化委員會特委會主席，聲明“解決香港澳門問題完全是屬於中國主權範圍內的問題，根本不屬於通常的所謂‘殖民地’範疇”。21974年4月25日葡國發生革命，新政府宣佈澳門不
898是殖民地，而是葡萄牙管理下的中國領土。31976年4月2日通過的葡國現行憲法第292條第一款規定，“澳門地區仍受葡萄牙行政管理時，由適合其特別情況之通則約束”。這就從憲法上確認了“澳門不是殖民地”的政府立場。1987年4月13日簽署的《中葡聯合聲明》指出，“自本聯合聲明生效之日起至1999年12月20日的過渡期內，葡萄牙共和國政府負責澳門的行政管理”。4由殖民管治到行政管理是一項重要變化，並且在很大程度上影響到澳門政治體制，尤其是澳門總督的地位和權力，以及行政和立法的互動機制。同樣，中國政府決定以“一國兩制”方針解決台、港、澳問題，並由憲法第三十一條確認了這項基本國策，《基本法》對回歸後澳門政治體制的規定正是依據憲法，將“一國兩制”、“澳人治澳”、“高度自治”、方針予以法律化（這方面的論述甚多，此處不贅）。值得注意的是，葡國對澳門由殖民管治轉為行政管理，這更多地具有國際法層面的意義，而對澳門政治體制的設置仍然與其憲法確立的葡國政制模式密切相關。例如，葡國政府同樣行使國家立法職能並以法令為之（憲法第201條），且為此詳細列明議會和政府各自的立法範圍及確立授權立法機制（憲法第164條、第167條、第168條、第172條及第201條等等）。這些在《澳門組織章程》中也有具體規定（第五條、第十三條至第十五條、第三十條及第三十一條等等）。與此不同的是，由於實行“一國兩制”方針，澳門特別行政區的政治體制與內地不同，憲法中的有關規定自然也不會沿用於《基本法》，但憲法所體現的內地憲法觀念和立法技術卻在《基本法》中有所反映。例如，國家立法權只屬於全國人大，中央政府並無此種立法權但可以制定行政法規（憲法第六十二條、第八十九條），因此也就不存在如何在人大和政府之間劃分立法權限的問題。《基本法》亦同樣如此（參見第五十條（五）項、第七十一條（一）項等）。以上所述，旨在簡要描述兩種政治體制的宏觀法律背景，揭示不同的憲法與回歸前後澳門政治體制的內在聯繫。至於憲法在當地的適–––––––––––––––3.同上註。4.鄭言實編《澳門過渡時期重要文件匯編》，澳門基金會，2000年，第2頁。
899用，中葡兩國的情況也有所不同。例如，《組織章程》對此有較為明確的規定：“澳門地區為一公法人，在不抵觸共和國憲法與本章程的原則，以及在尊重兩者所定的權利、自由與保障的情況下，享有行政、經濟、財政、立法及司法自治權”（第二條）。將澳門界定為一公法人而不是如葡國1838年憲法將其列為葡國的海外省5，無疑體現了葡國現行憲法關於廢除殖民主義的規定（第七條第二款），事實上，這也是葡國憲法的一項基本原則。但是葡國憲法序言中明文規定的其他“基本原則”（第一條至第十一條）卻並非都能適用於澳門，而可以肯定的是該憲法關於權利、自由與保障的規定是適用於澳門的6，這也是《組織章程》不再具體規定這方面內容的主要原因。而《基本法》設有專章規定“居民的基本權利和義務”（第三章）。由此可見，這是在憲法適用問題上的一個重要不同點。中國憲法在澳門特別行政區的適用，情況較為複雜7，本文不擬展開論述。二、總督與行政長官（一）權力來源、產生及任期政治體制的本質區別決定了總督與行政長官具有完全不同的法律性質和政治地位。然而，就其權力來源而言，雙方也有相同之處，即皆來自中央授權，只不過對總督的授權關係較為簡單和人格化（“總督由總統任免，並授予職權”，《組織章程》第七條第一款），而對行政長官的授權關係則較為複雜，並且由《基本法》作出或原則或具體的規定，而不是如前者般直接由某個國家領導職務擔任者授權。在產生方面，總督由總統任免，任命前要諮詢當地居民，此項諮詢“主要是透過立法會及在社會基本利益方面有代表性的機構為之”–––––––––––––––5.蕭偉華（JorgeNoronhaeSilveira）《澳門憲法歷史研究資料(1820—1974)》，澳門政府法律翻譯辦公室、澳門法律公共行政翻譯學會，1997年，第23頁。6.J.J.GomesCanotilho/VitalMoreira《憲法的依據》(中文本)，澳門大學法學院，2003年，第206-207頁。7.駱偉建《澳門特別行政區基本法概論》，澳門基金會，2000年，第36—40頁；許昌《對中國憲法與基本法關係的再思考》，載於《行政》第45期，第849—851頁。
900（《組織章程》第三條第二款）。但“實際上這些意見大多是對人選的總體要求，諮詢結果也沒有真正的約束力”。8另外，對於總督人選的條件，《組織章程》並未規定，但事實上只能是葡國人，而且主要是葡國的職業軍人。9行政長官則是按照《基本法》及附件一的有關規定，在當地選舉產生，由中央人民政府任命。同時，《基本法》第四十六條對行政長官人選的條件作出明確規定，“由年滿四十周歲，在澳門通常居住連續滿二十年的澳門特別行政區永久性居民中的中國公民擔任”。《基本法》對行政長官條件的規定，既體現了國家主權原則（澳門永久性居民中的中國公民）也是為了落實澳人治澳方針。對於總督任期《組織章程》也未規定，這應該是基於政治考慮，事實上總督的人選和任期主要取決於葡國國內政治力量對比和政策取向。行政長官的任期確定，每任五年，且只可連任一次（《基本法》第四十八條），這有利於保持政治和政策的穩定性，也是對行政長官的一種憲制性保障。（二）性質和地位關於總督的性質和地位《組織章程》有如下規定：1.“共和國的主權機關除法院外，在當地以總督為代表”（第三條第一款）。按照葡國憲法第一百一十三條第一款的規定，葡國主權機關包括葡國總統、議會、政府和法院。2.在對外關係及締結國際協定時，如涉及專屬澳門地區利益的事宜，總統得將代表澳門之權限授予總督（第三條第二款）。3.“澳門地區的本身管理機關為總督及立法會”（第四條）。4.“立法職能由總督及立法會行使”（第五條）。5.“執行職能由總督行使，並可由政務司輔助”（第六條）。–––––––––––––––8.吳志良《澳門政制》，澳門基金會，1995年，第83頁；簡能思（VitalinoCanas）《政治學研究初階》（中譯本），澳門政府法律翻譯辦公室、澳門大學法學院出版，1997年，第302頁。9.簡能思，前引書第303頁。
9016.“總督的職級相等於共和國政府部長級”（第八條）。7.在政治上總督向共和國總統負責；總督應對其行為向法院負刑事及民事責任，當其在任期間成為民事或刑事訴訟的被告時，只能在里斯本法區提起訴訟，但該訴訟非屬澳門而屬另一法院管轄時例外（第二十條）。根據上述規定，我們可以對總督的性質和地位作如下表述：其一，總督是葡國在澳門的總代表，即代表總統、議會和政府；但除特定情況外（如前引第三條第二款所指事項），總督並不能對外代表澳門。10這是符合葡國對澳門的基本政策。其二，總督是葡國對澳門實施行政管理的最高執行者，因此被授予包括立法和行政在內的廣泛職權（具體情況將在下文分析）。但關於總督刑事和民事責任及其訴訟管轄的規定，仍體現出殖民管治的色彩。其三，總督是直接向總統負責的葡國部長級官員。對於這一點，尚體現在《組織章程》的其他規定中，如第十條規定“未經共和國總統事先同意，總督不得離開當地”。《基本法》對行政長官的性質和地位的規定主要是指第四十五條及第六十二條。根據這些規定，可以清楚地看到行政長官與總督在性質和地位方面的區別：第一，行政長官並不是中央國家機關在澳門的代表，當然也不是中央政府或內地地方政府的官員。事實上，中央人民政府在澳門有專設機構──中央人民政府駐澳門特別行政區聯絡辦公室；為了處理外交事務，中央政府的外交部在澳設立了特派員公署，至於解放軍駐澳部隊則直接由國家中央軍事委員會統轄。11這些設置體現了國家主權原則。第二，行政長官是澳門特別行政區首長，代表澳門特別行政區，包括“代表澳門特別行政區政府處理中央授權的對外事務和其他事務”–––––––––––––––10.有學者對此持另一種觀點，參見《澳門政制》，第83頁。11.參見《中華人民共和國澳門特別行政區駐軍法》第2條。
902（《基本法》第五十條（十三）項）。此處的“中央”包括憲法規定的部分中央國家機關（參見憲法第三章第一至第四節的有關規定）。雖然總督代表葡國總統、議會及政府，但並不具有明確的地區首長之法律地位。第三，行政長官即是澳門特別行政區首長，也是政府首長。這種雙重身份的法律地位決定了行政長官的雙重責任：即要對中央政府負責，也要對澳門特別行政區負責。這與總督祇對葡國總統負責而無須向本地負責形成鮮明對比。（三）職權根據《組織章程》的規定，總督的職權包括代表權、行政權和部分立法權。代表權──總督在澳門代表除法院外的葡萄牙主權機構進行管治；同時，在法律規定的情況下，在某些對外關係上代表澳門。總督有權簽署法律、法令，並命令頒佈；訂定內部安全政策，確保其執行；採取必要措施恢復澳門的公共秩序；提請葡萄牙憲法法院審議立法會訂定的任何法規有否違憲或違法；向葡萄牙議會提出修改或取代《澳門組織章程》的建議；行使法律賦予的其他權力。行政權（亦稱執行權）──總督擁有除法律規定保留給葡萄牙主權機關外的全部行政權，具體包括：指導澳門地區的總政策；領導整個公共行政；為實施在當地生效但欠缺規章的法律及其他法規而制訂規章；保障司法當局的自由、執行職務的全權性及獨立性；管理澳門地區財政；訂定貨幣及金融市場的結構，並管制其運作；等等。總督在行使行政權時，所發出的訓令在《澳門政府公報》上公佈。部分立法權──總督的立法權有三類：一是共享性立法權（又稱競合權限），即對所有未保留予萄萄牙主權機構或立法會的立法權皆可行使；二是局限性立法權，即經立法會事先許可或在立法會解散後行使的立法權，立法會賦予的立法許可期限可以延長，但祇能一次性使用；三是專屬性立法權，即明文規定保留予總督的立法權。總督以法令形式立法，法令與立法會通過的法律有同等效力。12–––––––––––––––12吳志良、楊允中主編《澳門百科全書》，澳門基金會，1999年，第548頁。
903關於行政長官的職權，已故著名憲法學者、基本法專家、港澳基本法起草委員會委員、北京大學法學教授蕭蔚雲先生在其主編的遺著《論澳門特別行政區行政長官制》中有精僻全面的論述。該書將行政長官的職權分為兩類：一是作為澳門特別行政區首長的職權，包括五個方面。1.負責執行《基本法》和依照《基本法》適用於澳門特別行政區的其他法律。2.簽署立法會通過的法案，公佈法律；簽署立法會通過的財政預算案，將財政預算、決算報中央人民政府備案。3.提名並報請中央人民政府任免包括各司司長、廉政專員、審計長、警察部門負責人和海關負責人等主要官員和檢察長。4.執行中央人民政府就《基本法》規定的有關事務發出的指令。5.依法頒授澳門特別行政區獎章和榮譽稱號；依法赦免或減輕刑事罪犯的刑罰；處理情願、申訴事項。二是作為澳門特別行政區政府首長的職權，包括七個方面。1.領導特區政府。2.決定政府政策，發佈行政命令。3.制定行政法規並頒佈執行。4.依法任免公職人員。5.批准向立法會提出有關財政收入或發出的動議。6.代表特區政府處理中央授權的對外事務和其他事務。7.根據國家和特區的安全或重大公共利益的需要，決定政府官員或其他負責公務的人員是否向立法會或其所屬的委員會作證或提供證據。13–––––––––––––––13.蕭蔚雲主編《論澳門特別行政區行政長官制》，澳門科技大學，2005年，第62—67頁。
904根據行政長官的雙重身份闡述其職權已成為《基本法》研究中的一項共識。14對於總督和行政長官的職權，可作如下比較。第一，較為相同或相近的方面：領導整個公共行政或領導澳門特別行政區政府，指導當地的總政策或決定政府政策，依法定程序任免公職人員、法官和檢察官，提議解散或自行解散立法會等等。第二，有所不同的方面：總督以制定法令方式行使部分立法權，行政長官可制定位階低於法律的行政法規；立法會被解散之後其立法權由總督行使，行政長官則無此職權；總督有權提請葡國憲法法院審議立法會發出的任何規定有無違憲或違法，行政長官則是代表澳門特別行政區將立法會通過的法律送全國人大常委會備案，由後者根據《基本法》第十一條處理；總督有權向葡國議會提出修改或取代《組織章程》的建議，以及對葡國議會修改該章程發表意見，行政長官並無權獨立提出《基本法》修改案等等。第三，顯而易見，《組織章程》顧名思義主要是就政治體制──包括行政、立法、司法之設定及運作做出規定，而《基本法》則是就澳門特別行政區的各項制度作出全面規定。因此，關於總督與行政長官職權的規定，《組織章程》與《基本法》的表述亦有所不同，前者較為具體，後者較為原則。當然，比較總督與行政長官職權和地位尚需分析其他相關法律，而更重要的是對整個政治體制及其實際運作狀況，尤其是對政制模式的比較分析。三、政治體制模式對於澳門回歸前的政治體制，大致看法如下。有評論認為，“那是一種經過強化的總統（總督）制”。15曾任澳門第一至第三屆立法會主席的土生葡人領袖宋玉生，在1984年總督解散–––––––––––––––14.駱偉建，前引書第162—165頁。15.李炳時《澳門總督與立法會》，澳門基金會，1994年，第88頁。
905立法會後對傳媒說，“事實上，總督擁有差不多全部的權力⋯⋯如今立法會已經解散，總督成為絕對主宰，擁有一切的權力。16曾在澳門政府任職的一位葡國學者卻並不這樣看，他指出“雖然總督是顯現權力的一面，但澳門的制度是一個平衡的制度”，不同於總統制或半總統制。“雖然總督最為突出，但不可談及權力均集中於其手中”。17也有華人學者持較為相近的看法：澳門政制是以行政為主導的體制18，“只有分權平衡，而非三權分立”。19對於回歸後的政治體制，蕭蔚雲教授認為就是行政長官制。即“是以具有較高法律地位和較大決策權的行政長官為核心的特別行政區地方政權形式”。20澳門大學法學院駱偉建教授認為，“澳門特別行政區政治體制與原澳門政治制度、西方三權分立的政治制度、內地的人民代表大會制度相比較，有相同點，也有不同點，形成了自己的特點”。包括採納了原有政制的行政主導原則，以及“行政、立法、司法互相獨立、互相制衡、互相配合”。21但是蕭蔚雲教授在其1993年出版的專著中只提及“行政與立法的相互制約和相互配合”並未提及“司法”。22澳門學者吳志良在其博士論文中寫道，“《基本法》設計的政制模式，是現代民主政制中總統制和半總統制的混合體，行政、立法、司法三權基本上分而立之，但行政長官的地位顯得特別突出和超然，有點似總統制中的總統。行政長官由（間接）選舉產生，代表特別行政區，對特別行政區負責，雖然可能受到特別行政區立法會彈劾，但無需對其負責。向立法會負責的，只是他所領導的特別行政區政府。因此，實際上行政長官既是特別行政區首腦，又是特別行政區政府首長，擔任㟚重大的政治和行政責任，也擁有相當大的行政權和決策–––––––––––––––16.李炳時，前引書第54頁。17.簡能思，前引書第8頁、第281頁、第345—347頁。18.吳志良《生存之道──澳門政治制度與政治發展》，澳門成人教育學會，1998年，第334頁。19.《澳門政制》，第85頁。20.蕭蔚雲，前引書第2頁。21.駱偉建，前引書第146—147頁。22.蕭蔚雲主編《一國兩制與澳門特別行政區基本法》，北京大學出版社，1993年，第171頁。
906權。行政長官高度集中權力的特點，與目前的總督很相似。他們之間的根本性差別是，總督由葡萄牙總統委派，僅向總統負責，而行政長官則在當地推選產生，包含了民主成分，故而要對特別行政區負責。但從形式上，行政長官又由中央人民政府任命，因此，同時對中央人民政府負責。這正是主權和治權合一的必然結果，也意味著澳門政制的進一步民主化。”23對於吳文說中央對行政長官的任命是“形式上”的，駱偉健教授持不同看法。他認為“行政長官人選產生後報中央人民政府任命。該任命既是必經的程序，也是中央人民政府行使實質性的決定權，包括任命或不任命。中央人民政府將以國務院令的形式任命行政長官”。24本文認同此說，但在中央政府不任命行政長官人選的情況下將如何處理，尚缺乏明確具體的法律規定。對於回歸前後政制模式的比較，還可以指出以下幾點：第一，回歸前是“一般自治”，回歸後是“高度自治”。例如，立法會通過的法律只需向全國人大常委會備案，後者只是對不符合《基本法》關於中央管理的事務及中央和特區關係的條款可以發回，但不作修改；對於行政法規則無此程序。而回歸前無論是法律或總督制定的法令、也無論是其內容為何，均可提請葡國憲法法院審議，以確定其是否違憲或違法。再如，回歸前的澳門沒有終審權，而且對總督或政務司的刑事民事訴訟均不能在澳門提起和審理。而回歸後澳門設有終審法院，並對行政長官及主要官員等，均由澳門法院行使完整的司法管轄權。25又如，回歸前解散立法會是由總督提請總統為之，回歸後則是由行政長官決定，無須中央批准。第二，在倡導行政與立法相互合作的前提下，兩者的相互制約似乎有所加強。例如，行政長官不再行使立法權，但《基本法》對議員提案權有較多限制；而回歸前議員的提案權有較大空間。再如，行政長官有權解散立法會，但同時立法會也可提出彈劾案報請中央決定，而–––––––––––––––23.《生存之道》，第356—357頁。24.駱偉建，前引書第157頁。25.參閱澳門特別行政區第9/1999號法律《司法組織綱要法》第二章第四節及第五節。
907回歸前立法會只可表決對施政方針的彈劾動議，並立即通知總統及總督。但“此機制之目的在於授予立法會一項手段以便對總督施加壓力，這目的大於引致其直接辭職”。26而值得注意的是，《基本法》和《組織章程》均無規定中央政府或總統是否必須接受彈劾動議。最後應說明的是，雖然相互制約有所加強，但行政主導仍然是政治體制的基本模式。第三，行政主導是就整個政治體制中的權力分配而言，即在整個政制架構中行政權居主導地位，尤其體現在行政與立法的相互關係中。行政主導是回歸前後政治體制的共同特徵，但除了本質不同外兩者的現實形態或權力運行機制也有所不同。回歸前體現為“獨任專權型”。即總督獨攬行政權不存在作為完整的行政架構即政府的法定設置，行政機關的立廢皆由總督定奪；包括政務司在內的各級領導之權力源於總督，放權收權皆由其決定。回歸後的行政主導是“一元主政式”的首長負責制。即首先表明在行政長官的雙重法律地位和責任，體現為行政長官在整個政治體制中及整個行政架構中居最高地位和享有最大的權力，行政長官與主要官員是領導與服務的上下級關係。同時，政府作為完整的行政系統具有明確的法律地位和法定權責，但既便如此，基於行政長官的地位，整個行政架構以致整個政治體制仍然呈現出“一元主政”的體制特徵。27聞名世界的英國憲法學家W．Ivor．詹寧斯早在1933年指出，“若非僅僅就形式上的意義而言，憲法仍是人們的一種結合體，它的特性取決於處於統治和被統治地位的人們的特性。在此方面，憲法是一種轉變中的事物，像萬花筒的色彩一樣變幻不定；對憲法運作的研究包括對各種社會和政治力量的考察，正是這些力量造成了民眾及其社會各階層的觀念、願望和習慣的變化。一個公法學家如果不理解憲法的這些方面，就不會理解憲法”。28這就是憲法學界所謂的憲法之規範研究與憲法之實證研究的問題。顯然，本文充其量只是涉獵前者而已。–––––––––––––––26.簡能思，前引書第335—337頁。27.趙向陽《澳門宏觀行政架構過渡法律思考》，載於《澳門1999》，澳門基金會，1999年，第42-52頁。28.W．Ivor．詹寧斯《法與憲法》(中譯本)，三聯書店，1997年，第10—11頁。
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909《行政》第十八卷，總第六十九期，2005No.3，909—933–––––––––––––––*中國人民大學台港澳研究中心教授。1.《人民日報》，2004年12月21日。“新澳門”的“經濟優勢”、“政治優勢”與“一國兩制”的“澳門模式”齊鵬飛*五年前“新澳門”的煌煌之旅初步，當時的中國國家主席江澤民曾經就如何“觀察和評價澳門形勢”問題，前瞻性地提出了“四條基本依據”，即“四個堅信”——“一是堅信鄧小平提出的‘一國兩制’的偉大構想和‘澳人治澳、高度自治’的方針是正確的；二是堅信澳門同胞完全有能力有辦法把澳門治理好；三是堅信澳門特別行政區政府是能夠駕馭局勢的；四是堅信偉大的社會主義祖國是澳門保持繁榮穩定和戰勝前進中的困難與風險的堅強後盾”，表達了中央人民政府和全國各族人民對“開創澳門新紀元”和“澳門明天更好”的殷切希望和堅定信心。五年來，“新澳門”“一國兩制”的建設實踐充分證明了這一科學論斷的正確性。以何厚鏵為首的澳門政府和逾40萬的澳門市民向海內外所有關注“一國兩制”之“澳門模式”前景者奉獻了一份優異的成績單。在“九九”澳門回歸前非常圓滿地完成了“平穩過渡，順利交接”的“一國兩制”的第一場考試以後，又在“九九”澳門回歸後非常順利地通過了“繼續保持繁榮穩定”的“一國兩制”的第二場考試的“初試”。2004年12月20日，第一次蒞臨澳門的中國國家主席胡錦濤在慶祝澳門回歸祖國五周年大會暨澳門特別行政區第二屆政府就職典禮上發表重要講話，對“九九”回歸以來“新澳門”的優異表現給予了充分肯定：“澳門回歸祖國五年來，社會面貌煥然一新。以何厚鏵先生為首的特別行政區政府帶領社會各界人士團結奮鬥，開拓進取，克服了亞洲金融危機、外部經濟環境變化和非典疫情等帶來的種種困難和挑戰，妥善解決了一系列關係澳門全局和長遠發展的重大問題。今天的澳門，社會安定祥和，經濟持續增長，民眾安居樂業。實踐證明，澳門人是完全有智慧、有能力、有辦法管理好、建設好、發展好澳門的。”12005年1月16日，相隔
910五年再次訪問澳門的葡萄牙總統桑帕約發表評論說：“很高興重臨澳門，親自見證澳門的進步，見證澳門擁有高度自治，由澳門人自己管治。”“‘一國兩制’十分成功，同時中葡聯合聲明及基本法各項條文亦一一在澳門獲得落實及遵守。”2“新澳門”的第一個五年，其“一國兩制”的“經濟優勢”、“政治優勢”初步呈現，“一國兩制”的“澳門模式”逐步成型、成熟。一“東方明珠”香港和“東方寶石”澳門，是當代中國“一國兩制”之和平統一工程的兩個“率先垂範”的試驗田。自1997年香港回歸並開始“港人治港”和1999年澳門回歸並開始“澳人治澳”以來，香港和澳門在“變”與“不變”的“兩難”選擇中，在既有負面的亞洲東部區域性的“天災人禍”——金融風暴和非典型肺炎的衝擊，又有正面的中國內地加入世界貿易組織、中國內地與香港和澳門簽署更緊密經貿關係安排的協定和中國內地部分省市開放對香港和澳門的“個人遊”、“自由行”的機遇的雙重挑戰面前，乘世界範圍的政治多極化、經濟多元化、文化多樣化的大勢，在全面建設香港特色、澳門特色的資本主義的物質文明、精神文明、政治文明和“和諧社會”方面，走出了一條繼續保持“自由港”、“獨立關稅地區”和“國際經濟中心”、“東西方文化交流中心”的“傳統”和“區位優勢”，繼續保持“自由、民主、人權、法治”的“傳統”和“核心價值”，亦即“繼續保持繁榮穩定”的“一國兩制”的新路。當然，由於“大香港、小澳門”在“九七”回歸、“九九”回歸前，“英人治港”、“葡人治澳”的歷史傳統及其政治、經濟、文化和社會發展的模式迥異，其進入“港人治港”、“澳人治澳”的“新紀元”的政治、經濟、文化和社會基礎即歷史起點有㟚雲泥之別，所以，“新香港”、“新澳門”的“一國兩制”新路呈現出不同的軌跡和指向，香港人和澳門人自己的“直覺”和國際社會的“觀感”也就有了“冷”、“暖”之分。比較海內外對於已經近八周歲的“新香港”之政治、經濟、文化和社會發展–––––––––––––––2.《澳門日報》，2004年1月17日。
911形勢以及以董建華為首的香港政府的表現的眾說紛紜的“苛刻”，方方面面對於五周歲的“新澳門”之政治、經濟、文化和社會發展形勢以及以何厚鏵為首的澳門政府的表現則非常寬容，幾乎是異口同聲地“叫好”。此一局面，並不難理解——如果說，香港在“九七”回歸前已經是發達的、比較成熟的資本主義社會，澳門在“九九”回歸前只能算是發展中的、“初級階段”的資本主義社會，兩地的社會發展水平和生活質量有很大距離。在自“舊香港”至“新香港”的“十二年過渡時期”，香港雖然由於中英對抗之故，政治形勢一度十分嚴峻，但是經濟形勢一直向好，經濟自由指數和國際競爭力在世界排位始終名列前茅。對於這一點，無論是香港人自己還是國際社會滿意度都比較高，直面“九七”，他們更看重“一國兩制”中“不變”的成份。而澳門的情況則明顯不同，雖然在自“舊澳門”至“新澳門”的“十二年過渡時期”㝯，葡萄牙人口口聲聲“中葡合作”，也奢談“光榮撤退”，但是，其“夕陽政府”心態始終作梗，根本沒有負起“聯合聲明”所賦責任，不僅舊的“三大問題”——“公務員本地化”、“法律本地化”、“中文官方化”久拖不決，新的“三大問題”——“經濟不振”、“治安不靖”、“移交不清”又接踵而至，使“九九”回歸前的澳門形勢嚴重惡化。對於這一點，無論是澳門人自己還是國際社會都非常失望，直面“九九”，他們更看重“一國兩制”中“變”的成分。因此，江澤民在“九七”之年香港“移交大典”上祝福“香港明天更好”，在“九九”之年澳門“移交大典”上希望“開創澳門新紀元”，意味深長！比較由“舊香港”的“好”到“新香港”的“更好”之“難”，由“舊澳門”的“不好”到“新澳門”的“好”，可以言“易”。“新香港”的任何一點點“退步”都可能被放大到極至，舉世矚目，一如“新澳門”的任何一點點“進步”都可能被放大到極至，舉世矚目。這是問題的一個方面，另一方面，由於英國人在“九七”香港回歸前精心設計的“光榮撤退”中預留了與未來的特別行政區政府和中央人民政府相抗衡的某些或“顯形”或“隱性”的政治架構和政治勢力，加上自“舊香港”至“新香港”，其經濟轉型和產業結構調整的探索一直沒有尋找到合適的突破口和新的增長點，經濟形勢始終在不景氣的狀態中徘徊，“九七”回歸後在“新香港”的政治發展尤其是在董建華的第二屆任期內的政治發展中出現了一系列不和諧之音，如以2003年7月1日“百萬人大遊行”為高潮的反對“基本法”之“二十三條立法”的活動，如以2004年7月1日“五十
912萬人大遊行”為高潮的反對關於2007年、2008年行政長官和立法會“普選”問題的“人大釋法”和“人大決定”的活動，連基本的“愛國者治港”和“香港核心價值”的問題上都無法形成社會共識，嚴重地影響了“基本法”的“至尊”權威，嚴重地影響了香港社會的政治穩定和“民主化”之旅的“循序漸進”，嚴重地影響了香港社會的經濟繁榮和競爭力。香港人自己評價不高，國際社會評價也不高。而葡萄牙人在“九九”澳門回歸前“全面撒手”的“短期行為”，客觀上為“新澳門”徹底唾棄“殖民主義因素”和“殖民主義心態”的“一國兩制”、“澳人治澳”的政治、經濟、文化建設和社會發展掃清了障礙，在“新澳門”，“基本法”家喻戶曉，“愛國者治澳”的觀念深入人心。加上自“舊澳門”至“新澳門”，其“固本培元，穩健發展”思想指導下的“以博彩旅遊業為龍頭，以服務業為主體，各行業協調發展，使經濟結構適度多元化”的經濟轉型和產業結構調整的方向正確，打造“內地與葡語國家經貿服務平台、粵西地區商貿服務平台和全球華商聯繫服務平台”的措施到位，經濟形勢自“負增長”至“恢復性增長”至“發展性增長”，一路“凱歌行進”。“新澳門”“新天新地新人新氣象”，“百廢待興”至“百業俱興”。澳門人自己評價高，國際社會評價也高。二“新澳門”的第一個五年，以何厚鏵為首的澳門特別政府的施政重點是解決經濟發展問題。這也是中央人民政府、中國內地、澳門特別行政區和國際社會共同關注的“第一號的焦點問題”。在這一方面，“新澳門”贏得了“好評如潮”。可以講，“一國兩制”的“澳門模式”在“新澳門”的逐步成型、成熟正是建立在“新澳門”經濟發展“陰轉晴”的基礎之上的。“九九”回歸以來“新澳門”經濟發展的“兩個亮點”：一曰自“恢復性增長”至“發展性增長”；二曰“國際化的區域性經濟貿易服務平台”的地位凸現。現代澳門經濟是從20世紀60年代開始起步的，歷經約30年兩位數的高增長和全面發展期，形成了今日澳門博彩旅遊業、出口加工業、
913銀行保險業、房產建築業四大產業支柱的多元經濟結構和有“亞洲第五條小龍”之譽的經濟規模。但是，由於經濟資源短缺，經濟基礎薄弱，產業結構比較單一，過分倚重於博彩旅遊業（產值佔澳門GDP的40%-50%左右，專營稅佔財政收入的60%-70%左右），故“九九”回歸前從20世紀90年代初期開始的宏觀經濟調整並不成功，在改善投資環境，增加澳門的國際競爭力方面，在從“東方的蒙地卡羅”向“東方的拉斯維加斯”的功能轉化，即加強多元化旅遊產業的開發特別是大型旅遊設施的基礎建設方面，在製造業的企業轉型和升級換代方面，在發展新的經濟增長點，如高科技、高增值路向的電信業和航空運輸業方面，在解決居高不下的失業率，解決50,000套空置房屋並盤活500億澳門元死錢方面，乏善可陳。根據“舊澳門”統計暨普查司和“新澳門”統計暨普查局的資料顯示，從1993年開始，澳門的經濟增長速度逐年放緩，從1996年開始，出現負增長，1996年為負0.4%（以不變價格-1996計算的本地生產總值是553億澳門元），1997年為負0.3%（以不變價格-1996計算的本地生產總值是551億澳門元），1998年為負4.6%（以不變價格-1996計算的本地生產總值是526億澳門元），1999年為負3%（以不變價格-1996計算的本地生產總值是510億澳門元）。正是鑒於自“舊澳門”至“新澳門”交替之際這種經濟基礎不厚、經濟品質不高、經濟總量不足、經濟環境不好的實際情況，特區政府力戒好大喜功、急功近利的浮躁思想，在自2000年第一份“施政報告”至2004年第五份“施政報告”中，均堅持了“循序漸進”和“固本培元、穩健發展”的戰策略原則，扎扎實實地進行經濟重建的基礎工作，一步一個腳印，使澳門經濟逐步走出困局，開始了一點一滴的復蘇和振興。博彩旅遊業的復蘇和振興是“新澳門”經濟形勢全面回暖的最顯著的標誌。根據“舊澳門”統計暨普查司和“新澳門”統計暨普查局的資料顯示，在“九九”回歸前一度陷入低迷狀態的博彩旅遊業在“九九”回歸後已經逐步走出低谷，重新煥發青春，進入了一個新的發展“快車道”：澳門入境遊客總數自“九九”回歸前1996年的815萬人次、1997年的700萬人次、1998年的695萬人次、1999年的744萬人次至“九九”回歸後2000年的900萬人次、2001年的1,028萬人次、2002年的1,153萬人
914次、2003年的1,189萬人次、2004年的約1,200萬人次。澳門旅遊的四大客源地中國內地、中國香港、中國台灣和日本的遊客數穩步上升，尤其是增幅最大的中國內地，平日不計，僅僅“五一”、“國慶”、“春節”的三個七天長假期間，就有近30萬遊客湧入澳門，人均消費3,000澳門元。澳門政府的博彩專營稅收入，2000年是57億澳門元，2001年是60億澳門元，2002年是78億澳門元，2003年是100億澳門元，2004年是約130億澳門元。澳門的博彩旅遊業之所以能夠在“九九”回歸後短短的五年時間㝯重新崛起，重新鞏固其在整個經濟體系中支柱性產業的“龍頭”地位，原因是多方面的：如澳門社會治安狀況的根本性好轉，使遊客對澳門恢復了安全感和信心；如澳門中西文化交彙的傳統、特色和優勢進一步強化和彰化，包括“澳門歷史建築群”申報世界文化遺產，包括不斷創新的各種形式的國際藝術節、音樂節、美食節和大賽車，使遊客對澳門的興趣不再僅僅是局限於博彩；如“中國（內地）因素”在澳門旅遊業發展進程中越來越重要的積極影響，包括中央人民政府支持澳門開放航空市場，包括中國內地部分城市開放澳門“個人遊”，使遊客的來源加深了寬度和厚度，等等。其中，一個決定性的因素是澳門博彩業內部的體制改革和體制創新——“開放賭權”，自“壟斷性”經營至“自由競爭性”經營，為澳門的博彩旅遊業實現“跨越式”發展注入了新動力。自20世紀30年代至21世紀初，自豪興娛樂總公司、泰興娛樂總公司至澳門旅遊娛樂有限公司，自盧九、高可甯、傅德蔭至葉漢、何鴻燊，澳門的博彩業經歷了近百年的“壟斷性”的專賣、專營的歷史，雖然也逐步推進了澳門博彩業的現代化，使博彩業日益成為澳門經濟發展的支柱性產業，使澳門“東方蒙地卡羅”的形象和影響日益舉世矚目，但是，在20世紀80年代末90年代初澳門進入自“舊澳門”至“新澳門”的“十二年過渡時期”以後，在澳門周邊國家和地區紛紛開設賭場大力發展旅遊博彩業挑戰澳門在亞洲和太平洋地區的博彩業“壟斷”地位的壓力面前，澳門博彩業自身“壟斷性”的專賣、專營制度的“封閉”、“保守”、“僵硬”和“漠視市場機制”的弊端暴露無遺。“九九”回歸以後，特區政府順應來自內外部的要求澳門博彩業體制改革和體制創新
915的呼聲，利用2001年12月澳門特區政府和澳門旅遊娛樂有限公司之間的博彩專營權合約屆滿的機會，初步“開放賭權”，有計劃、有步驟地引入境外資本和國際競爭，將博彩專營權一拆為三，在2002年初根據澳門《娛樂場幸運博彩經營法律制度》以公開招標競標的方式，批准了三張博彩業的經營牌照，即本地資本的澳門旅遊娛樂有限公司的子公司澳門博彩股份有限公司和境外資本的永利度假村（澳門）股份有限公司和銀河娛樂場（澳門）股份有限公司，並以比較大的幅度提高了博彩專營稅和溢價金的額度：自31.8%至35%。三家賭博公司承諾，在未來十年將在澳門投資175億澳門元進行博彩旅遊業的基礎設施建設，澳門博彩股份有限公司的“漁人碼頭”項目，澳門永利度假村（澳門）股份有限公司的“永利度假村”項目，銀河娛樂場（澳門）股份有限公司的“金沙娛樂場”、“華都娛樂場”專案，已經陸續動工、竣工。“三足鼎立”的競爭局面的形成，為澳門博彩業重新煥發青春並向“大旅遊”路向的“多元化”發展奠定了基礎，創造了條件。初步“開放賭權”以後，澳門遊客數量和博彩專營稅的節節攀升，就是一個富有說服力的證明。由於博彩旅遊業在澳門整個經濟體系中“獨撐半壁江山”的龍頭地位，澳門博彩旅遊業的復蘇和振興，帶動了澳門經濟形勢的全面回暖，一度沉寂的酒店業、餐飲業、娛樂業、服飾業、珠寶業、手信業甚至房產建築業、銀行保險業、交通運輸業重新走向興旺，澳門的各種基礎設施建設工程紛紛上馬或準備上馬，如澳門“關閘”邊檢大樓、澳門海關大樓、澳門奧林匹克游泳館、澳門多功能體育館、珠澳跨境工業區、第三條澳㞛大橋、港珠澳大橋、京珠高速公路澳門連接段、澳門環城公路，等等。澳門的進出口貿易生機勃勃，根據“舊澳門”統計暨普查司和“新澳門”統計暨普查局的資料顯示，自“九九”澳門回歸前1997年總值的337億澳門元、1998年總值的327億澳門元、1999年總值的339億澳門元，至“九九”澳門回歸後2000年總值的350億澳門元、2001年總值的376億澳門元、2002年總值的382億澳門元、2003年總值的427億澳門元、2004年總值的約450億澳門元。作為綜合性指標的澳門本地生產總值（以不變價格——1996計算），自“九九”澳門回歸前1996、1997、1998、1999連續四年的負增長，至“九九”澳門回歸後2000年總值的534億澳門元（增長4.6%）、2001年總值的546億澳門元（增
916長2.2%）、2002年總值的600億澳門元（增長10%）、2003年總值的694億澳門元（增長15.6%）、2004年總值的約936億澳門元，增長約35%（其中，第一季度200億澳門元，增長25.6%，第二季度209億澳門元，增長47.5%）。特區政府在“九九”回歸之初就非常明確地訂立的“循序漸進”和“固本培元、穩健發展”的戰策略原則以及“以博彩旅遊業為龍頭，以服務業為主體，各行業協調發展，使經濟結構適度多元化”的經濟轉型和產業結構調整目標，正在44.85萬人口和27.3萬平方公里土地的澳門一步步地變成現實。由於“彈丸之地”的澳門自身的經濟發展空間非常有限，屬於微型經濟體，所以“新澳門”“新紀元”的經濟發展的路向和定位“沒有選擇的選擇”，只能是充分利用其“自由港”、“獨立關稅地區”的特殊地位和中西交流的“視窗”、“橋樑”和“國際通道”的區位優勢，在全球化的國際競爭、區域競爭和國際合作、區域合作中探索和確立其經濟發展的坐標系。“九九”回歸五年來，在特區政府和澳門市民的艱苦努力下，澳門“國際化的區域性經濟貿易服務平台”的地位凸現。“新澳門”經濟發展“對內”、“對外”的國際合作、區域合作的空間有兩個主要的縱深面：一個是中國內地，一個是歐盟國家和葡語國家。澳門與中國內地的“一體化”的區域經濟合作重點，是澳門與珠海市、澳門與廣東省、澳門與台灣省、澳門與香港特別行政區、澳門與大珠江三角洲和泛珠江三角洲，以及“內地與澳門更緊密經貿關係的安排”（CEPA）等各個方面、各個領域多層次、全方位的區域經濟合作。自“粵澳合作聯絡小組”至“粵澳高層聯席會議”，澳門與廣東省的區域經濟合作在“九九”回歸以後已經逐步進入規範化和制度化的軌道，兩地之間人流、物流、金流的障礙正在消除。其中，澳門與珠海市的區域經濟合作“一體化”的程度最高，目前的重點專案是“澳珠跨境工業區”的建設和聯合開發橫琴島的計劃。“珠澳跨境工業區”的建設在澳門青州和珠海灣仔之間的河面上進行，可填土40公頃，澳門11公頃，珠海29公頃，兩塊填海地相隔15米河道，以快速通道連接通關。“珠澳跨境工業區”的設廠以紡織品加工業為主，對於已經沉寂多年的澳門製造業無疑將起到積極的推動作用。2003年12月9日，“珠澳跨境工業區”舉行奠基禮，曾經以一名廠商的身份經歷過20世紀70年代澳門
917紡織工業的黃金時期的澳門經濟財政司司長譚伯源，把“珠澳跨境工業區”計劃稱為“澳門工業發展的另一個春天”。他指出：“澳門要優化產業結構正遇上前所未有的好機會。”32004年6月1日-3日，珠江流域的廣東、廣西、四川、雲南、貴州、湖南、江西、福建、海南九省及香港、澳門兩個特別行政區政府共同舉辦的“泛珠三角區域合作與發展論壇”在粵、港、澳三地舉行，並簽署了《泛珠三角區域合作框架協定》，標誌㟚“9+2”區域經濟合作機制的正式啟動。早在“新澳門”經濟剛剛開始復蘇之際，特區政府就富有遠見地提出打造“內地與葡語國家經貿服務平台、粵西地區商貿服務平台和全球華商聯繫服務平台”的戰略目標。而“9+2”區域合作機制的建立，與澳門打造“粵西地區商貿服務平台”的目標有非常大的契合性。珠江三角洲的經濟發展形勢是典型的“東強西弱”，但是由於珠江三角洲西岸擁有優越的自然環境資源、土地資源和人力資源，中介性的區位優勢明顯，其蓄勢而發的“跨越式發展”的空間巨大，是珠江三角洲新一輪經濟騰飛的黃金地帶。“9+2”區域合作機制的啟動，大大深化和強化了澳門“粵西地區商貿服務平台”的輻射面。何厚鏵發表演說曰：“泛珠三角地區的合作是一個逐步發展的動態過程。最初的珠三角發展至目前的泛珠三角，其意義不僅在於地理概念的延伸，還在於區域融合理念的認同，以及由此引發的制度創新和發展機遇。泛珠三角的區域合作，順應了區域經濟的發展趨勢，鍥合了國家東中西部協調發展的需要，更反映了本地區加強合作、共同發展的願望。”他指出：“作為一個以外向為主導的微型經濟體，澳門的活力很大程度上是取決於對外合作的進展。‘一國兩制’的落實，不但為澳門特區奠定穩定發展的基礎，還使澳門能及時地、全面地把握祖國快速、協調發展所帶來的機遇。CEPA的實施，已為澳門和內地的更緊密合作提供了制度保障；泛珠三角的區域合作，又將結合CEPA的催化作用，為澳門提供更寬廣的發展腹地和更豐富的互補性資源，並帶來新的服務空間和發展機會。”4–––––––––––––––3.《珠澳跨境工業區落實——澳門工業發展的另一個春天》，載於《澳門雜誌》，2003年12月，總第37期。4.《澳門日報》，2004年6月4日。
9182003年10月17日在澳門由中央人民政府與澳門特別行政區政府簽署的《內地與澳門關於建立更緊密經貿關係的安排》（CEPA），是中央人民政府支持“新澳門”經濟發展的一份“大禮”，同時也是中國內地與澳門特別行政區之間“加速度”地推進多層次、全方位的區域經濟合作的一個“里程碑”。CEPA主要涉及三大領域：貨物貿易、服務貿易及投資便利化。通過逐步減少或者取消雙方之間實質上所有貨物貿易的關稅和非關稅壁壘，通過逐步實現服務貿易自由化、減少或者取消雙方之間實質上所有歧視性措施；通過促進貿易投資便利化加強內地與澳門之間的貿易和投資合作，促進雙方的共同發展。CEPA規定，自2004年1月1日起，貨物貿易中273項“澳門製造”產品獲准零關稅進入內地市場，服務貿易領域中18個服務性行業獲准放寬准入內地市場。澳門經濟界人士普遍的觀點——“CEPA的簽署是提升澳門經濟‘成長品質’的一個‘歷史性’的杠杆”：“1.CEPA為澳門經濟發展開拓了新的發展空間；2.CEPA有利於澳門打造國際經貿合作的平台；3.CEPA有利於帶動澳門龍頭產業的發展；4.CEPA將進一步優化澳門的產業結構；5.CEPA有利於澳門抵抗世界經濟波動。”澳門特區政府經濟財政司司長譚伯源講：“澳門目前仍然有45,000名製造業工人，1,100家工廠持有工業廠牌執照，生產成本低於香港。CEPA能為澳門節省多少關稅並不重要，過去澳門出口到中國內地的貨物並不多，以2002年澳門出口到中國內地的產品金額為計算基礎，CEPA大概為澳門節省1000多萬的進口關稅。這個數字沒有多少實際意義，重要的是CEPA為澳門產品進入中國內地十三億人口的龐大市場提供了機遇。在273種產品中，有140多項是與香港不同的，有60多種是澳門沒有生產的，這將可以為澳門的產業結構調整帶來一次新的機會。”5目前，CEPA之旅已經在澳門緩緩啟動，根據澳門政府經濟局的最新統計數位顯示：2004年1月至9月，共收到了96份要求享受零關稅的申請表，其中有相當一部分是首次進軍中國內地市場。共發出57張零關稅原產地證書，貨物總出口值135萬澳門元，即節省11.5萬澳門元。從2003年第四季度開始，共有47–––––––––––––––5.《CEPA簽署將令澳門經濟全面持續發展》，載於《澳門雜誌》，2003年10月，總第36期。
919個生產商向澳門特別行政區政府申請設立工業場所，其中有30%為中藥等具有競爭優勢的新型工業。“新澳門”經濟發展“對外”的國際合作的重心是歐盟國家和葡語國家。澳門與歐盟國家之間一直保持㟚良好的互動關係。“九九”回歸以前，澳門就已經是歐盟國家的中小企業包括非常大比重的科技企業進入中國內地尤其南方市場和中國內地尤其是珠江三角洲地區的中小企業進入歐盟國家市場的中介和“國際通道”。1992年開設的澳門歐洲資訊中心，與歐盟國家250個資訊中心直接聯繫，專門為中小企業提供“牽線搭橋”的服務。“九九”回歸以後，澳門與歐盟國家之間的經濟和文化聯繫進一步加強。從2000年6月何厚鏵訪問歐盟2000年上半年輪值主席國葡萄牙和歐盟2000年下半年輪值主席國法國並分別簽署有關經濟和文化交流的協定以來，澳門政府和歐盟國家的領導人互訪頻頻。譚伯源在新一屆的“歐盟——澳門聯合委員會議”上指出：澳門與歐盟國家的密切關係，是澳門經濟邁向可持續發展的重要因素。澳門與拉丁語系國家尤其是葡語國家特殊的政治、經濟和文化淵源和始終保持密切聯繫的歷史傳統，是“新澳門”繼續保持中西交流的“視窗”、“橋樑”和“國際通道”的身份和地位的又一大資源。2003年10月，由中國商務部主辦的第一屆“中國—葡語國家經貿合作論壇（澳門）”在澳門舉行。八個葡語國家——葡萄牙、巴西、莫三比克、佛得角、安哥拉、幾內亞比紹、東帝汶、聖多美及普林西比島的貿易部長出席會議（聖多美及普林西比島因為與台灣保持㟚所謂的“外交關係”，所以不能以正式成員而是以觀察員身份出席，而該國貿易部長因為訪問安哥拉而未能參加本次活動），並簽署了基於“互惠、互補、互信和互利”原則的加強與會國經濟和貿易交流與合作的“行動綱領”。這是“九九”回歸以後“新澳門”規模最大、最重要的國際活動。今後將每三年在澳門舉辦一次。“中國——葡語國家經貿合作論壇（澳門）”的設立，表明了中央人民政府支持澳門特別行政區政府在認識和處理葡萄牙殖民統治歷史問題上的現實主義立場，將“舊澳門”與葡語國家幾個世紀以來的歷史淵源由“包袱”轉化為“新澳門”的政治優勢、經濟優勢和文化優勢，充分利用澳門的“交流和服務平台”的作用，加強與總人口逾2億的葡萄牙及其前殖民地國家的政治、經濟和文化聯繫，加強中國的“和平崛起”在該地域的影響力。
920三“新澳門”的第一個五年，特區政府在重點解決經濟發展問題的同時，也開始關注其政治發展問題，開始關注其民主政治和“和諧社會”的建設問題，開始關注建構其“一國兩制”框架下的特別行政區與中央人民政府、特別行政區與中國內地和特別行政區的行政機關與立法機關、司法機關、特別行政區政府和澳門市民之間的新型關係問題，開始關注建構其“一國兩制”框架下的“一國”與“兩制”、“愛國”與“愛澳”、“中央授權”與“地方高度自治”、“主體的社會主義”與“區域性的資本主義”之間的新型關係問題。當然，比較特區政府在“新澳門”的第一個五年㝯在經濟發展方面的樁樁“大手筆”和“凱歌行進”，其政治發展方面的“小步幅”推進則具有明顯的“保守主義”和“實驗性”色彩，改革的舉措是穩重而謹慎的，是為“新澳門”的第二個五年㝯在政治發展方面的“大動作”和縱深推進打基礎的。“新澳門”的第一個五年，特區政府在奠定其政治發展的“一國兩制”基礎方面的第一個成功之處，就是初步建立了特別行政區與中央人民政府、特別行政區與中國內地之間政治上“互信”和“良性互動”的“政治優勢”，建立了特別行政區政府和澳門市民對於中央人民政府和中國內地“不干預”其內部事務的“高度信任感”，建立了中央人民政府和中國內地對於特別行政區和特別行政區政府“高度自治”、“澳人治澳”的“高度信任感”。“九九”澳門回歸以來，以江澤民為核心的中共第三代領導集體、以胡錦濤為總書記的中共新的領導集體以及朱鎔基總理和溫家寶總理領銜的近兩屆中國政府，一直利用一切和特別行政區行政長官正式的和非正式會面的場合，包括在“九九”澳門“移交大典”和每年12月20日澳門回歸逢周年慶典以及每年上半年特別行政區行政長官列席“兩會”和每年下半年特別行政區行政長官赴北京述職的機會，向海內外公開表達中央人民政府和中國內地對於特區政府依“基本法”施政的“高度信任感”和傾全力支持的堅定立場，充分“授權”並幫助樹立以何厚鏵為首的澳門特區政府“高度自治”、“澳人治澳”的權威和信心。2000年12月18日，國家主席江澤民會見第一次來北京述職的何厚鏵時指出：“澳門
921特區成立一年來，行政、立法、司法機關逐漸健全，運作順暢，社會治安明顯好轉，經濟開始出現恢復性增長。當家作主的澳門同胞發揚愛國愛澳的光榮傳統，積極參與特區事務的管理和特區建設。”江澤民明確表示：澳門特區成立一年來，總的來說開局良好。這充分表明澳門人不僅可以管理好澳門，而且可以比過去管理得更好。62000年12月26日，江澤民會見第二次來北京述職的何厚鏵，直言對澳門特別行政區成立兩年來“一國兩制”方針和“基本法”貫徹落實的情況表示滿意，對何厚鏵領導澳門特區政府依法施政，積極穩妥地處理關係澳門社會長遠發展的重大問題表示讚賞。72002年12月11日，江澤民會見第三次來北京述職的何厚鏵，指出：“澳門回歸三年來，社會安定，經濟增長，市民安居樂業。事實證明，‘一國兩制’方針不僅可以用來解決歷史遺留的香港和澳門問題，同時也可以為保持香港和澳門的繁榮穩定和發展提供強有力的保障。”82003年12月3日，國家主席胡錦濤會見第四次來北京述職的何厚鏵時指出：“澳門回歸祖國以來，以何厚鏵先生為首的澳門特別行政區政府積極進取，務實有為，改善社會治安狀況，推進政府行政改革，確定符合澳門實際的經濟發展方向和政策措施，深化同祖國內地的經濟合作，擴大國際交流，使澳門呈現出社會穩定、市民安居樂業、經濟持續增長的良好局面。”92004年9月21日，胡錦濤會見來北京接受第二任行政長官任命的何厚鏵，充分肯定了以何厚鏵為首的第一屆“新澳門”政府五年來的成功施政，指出：“澳門回歸祖國以來，以何厚鏵為首的澳門特別行政區政府全面貫徹、落實‘一國兩制’方針和‘基本法’，依法施政，帶領澳門社會各界人士團結奮鬥，務實進取，使澳門呈現出經濟持續快速發展、社會穩定祥和、市民安居樂業的新局面。”胡錦濤明確表示，希望何厚鏵和澳門特別行政區政府再接再厲，總結和發揚以往施政的成功經驗，集中精力發展經濟，堅決維護社會穩定，努力創造和諧的社會環境，促進澳門各項事業全面發展，把澳門的事情辦得更好。”10作為公開表達中央人民政–––––––––––––––6.《人民日報》，2000年12月19日。7.《人民日報》，2001年12月27日。8.《人民日報》，2002年12月12日。9.《人民日報》，2003年12月4日。10.《人民日報》，2004年9月22日。
922府對於以何厚鏵為首的澳門特區政府依“基本法”施政的“高度信任感”和傾全力支持的堅定立場的一項具體行動，在“新澳門”的第一個五年㝯，近兩任的中國國家主席江澤民、胡錦濤，前國務院總理朱鎔基，前人大常委會委員長李鵬，前全國政協主席李瑞環和國家副主席曾慶紅均訪問和視察過澳門。朱鎔基總理那極具個人感情色彩的語言非常具有代表性——何厚鏵的工作表現“幹得比我好”、“幹得比我強”11“他需要怎樣支援，我們便怎樣支持。”12“新澳門”的第一個五年，以何厚鏵為首的澳門特區政府在奠定其政治發展的“一國兩制”基礎方面的第二個成功之處，就是“一國兩制”的“小憲法”——“基本法”在“新澳門”家喻戶曉，“澳人治澳”是“愛國者治澳”的觀念深入人心。逾40萬的各個社會階層的澳門市民在以何厚鏵為首的始終秉懷“中國心、澳門情”的澳門特區政府的領導下在“愛國愛澳”的旗幟下團結起來，一心一意地投身“新澳門”以“一國”為前提和基礎的“兩制”的“優質社會”和“和諧社會”的建設。當然，這也是中央人民政府和中國內地對於以何厚鏵為首的澳門特區政府和澳門市民“高度自治”的“高度信任感”和傾全力支持的前提和基礎。從“新澳門”誕生之日開始，以何厚鏵為首的澳門特區政府就把在逾四十萬的各個社會階層的澳門市民中宣傳和貫徹“基本法”，培育自覺融入中華人民共和國的國家觀念、自覺融入中華民族的民族觀念和“當家作主”的“新公民”意識，作為其施政的“重中之重”。各種官方的和非官方的“基本法”推介組織紛紛成立，自幼稚園至大學，自公務員至普通市民，各種形式的“愛國愛澳”和“基本法”教育始終不輟。早在“九九”澳門回歸前夕的1999年4月，何厚鏵發表競選澳門特別行政區第一任行政長官的“政綱”——《知難而進，共創新機》，開篇即“貫徹‘一國兩制’，執行‘基本法’”，言：“‘一國’是‘兩制’的基礎。實踐‘一國兩制’就必須堅定不移地貫徹‘基本法’。”13他具體闡釋曰：“從根本上來說，‘一國’與‘兩制’的關係是統一的。一方面，沒有‘一國’，就沒–––––––––––––––11.《行政長官何厚鏵赴北京述職——中央政府稱許澳門發展策略》，載於《澳門雜誌》，2002年12月，總第31期。12.《中央全力支持何厚鏵》，載於《澳門雜誌》，1999年6月，總第10期。13.《澳門日報》，1999年4月19日。
923有‘兩制’，國家和民族的全局利益，是澳門利益的前提和保障；另一方面，‘澳人治澳’、‘高度自治’的成功，同時也是國家繁榮富強及完成統一大業的一個組成部分。而處理好兩者關係的準則，就是無條件地落實執行‘基本法’。”他表示：“作為行政長官，將在外交和國防事務方面，堅定執行中央政府的政策和措施，執行在澳門實施的全國性法律；在特區事務上，尤其是關係重大的事務，與中央政府保持密切溝通。”14五年以後的2004年8月，何厚鏵發表競選澳門特別行政區第二任行政長官的“政綱”——《同建優質社會，共創美好明天》，開篇仍然是“繼續貫徹‘一國兩制’，堅定執行‘基本法’”，言：“‘一國兩制’的實踐在澳門特區取得了初步的成功，源於‘一國兩制’本身的正確性、科學性和旺盛生命力，源於‘基本法’為澳門提供了足夠的法律保障和發展空間，源於中央政府給予澳門特區全面的、強有力的支援。”他具體闡釋曰：“‘一國兩制’是澳門特別行政區存在的憲制根據和政治基礎。在‘一國兩制’中，‘兩制’以‘一國’為前提，‘一國’是‘兩制’成功的保證。澳門這一代，以及這一代的繼承者，都要將‘一國兩制’常載於心，人人維護，身體力行，使‘一國兩制’的普遍理念獲得更多實踐和事實的支持，使‘一國兩制’及其體現者之一的澳門特別行政區，贏得偉大的歷史韌力，立於永遠的不敗之地。”15故自2000年至2004年，何厚鏵在其第一任和第二任行政長官任期內所發表的六份《施政報告》中，“貫徹‘一國兩制’、執行‘基本法’”的內容亦佔了非常大的篇幅，分別從不同的側面具體闡釋和弘揚了“愛國愛澳”的政治理念。2000年財政年度的《施政報告》指出：“‘愛國愛澳’是澳門社會的一個優良的傳統，此傳統在澳門回歸後進一步昇華為擁護‘一國兩制’，積極建設澳門的主流力量。”“為貫徹‘一國兩制’的方針，政府當致力弘揚中華文化，培養市民愛國愛澳的情懷。”“我們將繼續嚴守‘基本法’，堅定維護‘一國兩制’、‘澳人治澳’和高度自治。在這個基礎上，進一步將澳門人愛國愛澳的優良傳統發揚光大，同時加強整體的人類關懷和全球視野。”162001年財政年度的《施政報告》指出：“特區政府及其所有官–––––––––––––––14.《人民日報》，1999年5月16日。15.《澳門日報》，2004年8月19日。16.《中華人民共和國澳門特別行政區政府網頁（施政報告資料庫）http://www.macau.gov.mo/policy/policy_cn.phtml》。
924員必須在任何時候和任何情況下，都堅定不移地向中央政府負責，向本澳市民負責。”“我們要進一步發展公民教育，特別是有關國家民族觀念的教育，有關權利和義務、自由和責任的教育。”172002年財政年度的《施政報告》指出：“‘一國兩制’、‘澳人治澳’和高度自治已經獲得普遍的認受性，成為澳門人身體力行、習以為常的社會行為和政治文化。”“在‘一國兩制’、‘澳人治澳’和高度自治之下，特區政府將矢志不渝地堅守‘基本法’，以市民的切身利益為念，以澳門的穩定發展為念。”182003年財政年度的《施政報告》指出：“澳門‘基本法’，是維持社會穩健發展的法律基石；愛國愛澳，是確保民心凝聚的優良傳統。在特區尚處於開局階段的時候，澳門市民憑‘基本法’的保障，秉承愛國愛澳的傳統，守望相助，團結奮鬥，取得了持續復蘇、逐漸興旺的回報，這個經驗彌足珍貴。今天，在澳門邁向新的發展階段的時刻，全面落實‘基本法’的規定、進一步弘揚愛國愛澳的精神，必將促使我們以全局為念，與時並進，開拓創新，以促進全面振興局面的早日到來。”192004年財政年度的《施政報告》指出：“特區成立以來，中央人民政府對澳門的關懷和支持從未間斷。”“榮辱與共之重要，不但基於我們的發展有賴於和諧安定的社會，不但基於我們的力量來自於團結互助的精神，更基於它是澳門與祖國之間，政府與社會之間，集體與個人之間，個人與個人之間一條同悲同喜、共存共榮的命運支柱。”202005年財政年度的《施政報告》指出：“我們要大力培養青少年的愛國愛澳情操，加強‘一國兩制’和‘基本法’，以及中國歷史文化的教育，增進他們的國家民族身份認同，讓他們建立起應有的人文關懷和普世關懷，立足澳門，胸懷祖國，放眼世界。”“發展優質社會，‘一國兩制’、‘澳人治澳’和高度自治是無條件的首要前提。‘一國兩制’是國家事業和特區事業的高度統一，沒有祖國的保護和支持，澳門優質社會的前景，就成為毫無把握的空中樓閣。因此，愛國和愛澳，是感情和理性的統一，在時間上貫穿過去、現在和未來，具有天經地義的永恆價值。我們要以愛國愛澳的深厚情懷和清晰理念，繼續堅定遵守、–––––––––––––––17.同上註。18.同上註。19.同上註。20.同上註。
925執行‘基本法’，使澳門優質社會的實現，成為‘一國兩制’生命力的偉大確證。”21經過特區政府的不懈努力，“新澳門”的“一國兩制”和“愛國愛澳”的教育成效顯著，在“九九”回歸五周年前夕何厚鏵在總結第一任行政長官任期內的工作時已經可以自豪地宣佈：“五年來，‘一國兩制’、‘澳人治澳’和高度自治，在澳門取得創造性的成功實踐，特區以祖國不可分離的部分，透過‘基本法’的穩固落實，保持了原有的資本主義制度和生活方式，同時結合本身的歷史脈絡和時代發展，為‘一國兩制’注入了實在的內容。在‘一國兩制’下，特區與祖國內地之間的相互合作和瞭解，提升到一個全新的層次，澳門人的國家觀念大為增強，愛國愛澳的意識更加普及，不同社群、階層市民的團結進一步鞏固，為特區的社會穩定和健康發展，提供了強有力的政治保證。”22當然，特區政府並沒有沾沾自喜，澳門特別行政區立法會主席曹其真的一番話非常具有代表性地反映了以何厚鏵為首的澳門特區政府在推進“一國兩制”和“愛國愛澳”教育方面的“居安思危”的清醒認識：“澳門在政治方面一樣要有危機意識。我們現在政治上很平穩，但如果我們不加強教育，把‘一國兩制’、‘澳人治澳’的意識滲入下一代，我就不能擔保政治上能否長治久安。”“我們這一代人見證了歷史的轉變，經歷過回歸，但下一代人沒有這個體會，他們覺得‘澳人治澳’是理所當然的事，殖民管治時期對於他們來說太遙遠了，下一代如何理解和接受‘一國兩制‘呢？這是我們的責任”，“我毫不忌諱告訴你，我們要加強愛國主義教育，愛國主義不是一句口號，歷史是不能割斷來看的。”23至於海內外一度非常關注的在“新香港”被迫“擱淺”的“基本法”第二十三條立法（即“國家安全立法”）的問題，特區政府包括立法會和澳門市民已經有了充分的心理準備、輿論準備和立法程序準備。在“一國–––––––––––––––21.同上註。22.同上註。23.《見證歷史的轉變——曹其真暢談回歸五年的體會》，載於《澳門雜誌》，2004年12月，總第43期。
926兩制”和“愛國愛澳”的觀念已經深入人心的“新澳門”，“國家安全立法”在“新澳門”的第二個五年通過僅僅是時機選擇問題。“新澳門”的第一個五年，以何厚鏵為首的澳門特區政府在奠定其政治發展的“一國兩制”基礎方面的第三個成功之處，就是一個“以行政為主導”的、具有“高度的公信力和管治權威”的“強勢政府”在“新澳門”的逐步成型、成熟。這也是自“葡人治澳”的“舊澳門”至“澳人治澳”的“新澳門”順利地由“亂”而“治”，並保障“新澳門”“制度創新”之“一國兩制”建設的政治穩定和社會穩定的前提和基礎。何厚鏵是在1999年進行的澳門特別行政區第一任行政長官的選舉中，在199名推選委員會委員的有效選票中以163票的絕對優勢當選的，在2004年澳門特別行政區第二任行政長官的選舉中，何厚鏵作為唯一的候選人再一次在299名推選委員會委員的有效選票中以296票的高票當選。海內外媒體的評價集中在四個字“眾望所歸”。早在何厚鏵剛剛宣佈競選第二任行政長官之時，葡萄牙文的《澳門論壇日報》主編丁乃時就已經撰文講：“如果何厚鏵再次當選，那麼這個結果在當前是不帶有絲毫的人為操縱的，而是反映了市民大眾的普遍願望。”24“九九”澳門回歸以來的五年間，特區政府在“整頓治安”、“發展經濟”和“改革公共行政”方面所表現出來的“以民為本”的“負責任的政府”的政治理念、政治智慧、政治才能，尤其是在處理“開放賭權”這一類涉及各方面利益關係和根本制度的“複雜事件”、在處理“失業工人的遊行示威”和“非典型肺炎的流行”這一類“突發性事件”的過程中所表現出來的“與時並進”的“有作為的政府”的政治理念、政治智慧、政治才能，給中央人民政府和中國內地、給澳門市民、給國際社會留下了非常深刻的印象。“九九”澳門回歸以來的五年間，或本地或外埠所進行的歷次關於以何厚鏵為首的澳門政府“公信力”的民意調查，其“支持率”和“滿意度”均保持在七成以上。一切如何厚鏵所言：“特區開局良好，需要一個管治能力穩定的政府。”“一個新成立的政權，面對的問題總是千頭萬緒，但與此同時，它最迫切的任務又必定是明確的，那就是建–––––––––––––––24.《外地媒體報導的明顯轉變——澳門回歸的我見我思》，載於《澳門雜誌》，2004年12月，總第43期。
927設一個具有公信力的政府，維持政治的穩定和社會秩序的正常化，使人民的權利和生活受到保障，在這個基礎上贏得社會的信心與凝聚力，使政權的合法性得以鞏固，從而有效地負起管治的責任。”25“九九”澳門回歸以來的五年間，“新澳門”在建設“以行政為主導”的、具有“高度的公信力和管治權威”的“強勢政府”方面，其工作重心就是積極而謹慎地推進“公共行政改革”，以逐步培育“新澳門”公共行政系統和公共行政人員的“公僕意識”，逐步提升“新澳門”公共行政系統和公共行政人員“為澳門市民服務”的工作質量和工作效率。以何厚鏵為首的澳門特區政府是把“公共行政改革”和“經濟開放”相提並論作為其第一屆任期內施政的兩大工作重心的。新澳門的“公共行政改革”是從2001年開始逐步推進的。其原則有二：一曰“積極”，二曰“謹慎”。一方面，“公共行政改革”“刻不容緩”，何厚鏵指出：“九九”澳門回歸以來，雖然“公務員隊伍基本穩定，一批擁有專業知識而又精力充沛的公務員走上領導崗位。行政部門的問責程度和工作效率有所提升，一些利民便民的措施亦開始得到社會的認同。”但是，“公共行政系統的運作仍與過往的模式相近，部份公務人員、包括一些領導級別的公務人員的思維亦未能與‘一國兩制’、‘澳人治澳’的基本原則相接軌，公僕觀念尚待大力強化。”所以，“建立一個不是口號上而是事實上能夠讓市民得到良好服務的現代化政府，必須依靠公共行政體制的根本改善，以及一支高質素的公務人員隊伍。”“‘以民為本’是國際公共行政的基本理念，亦是我國傳統行政文化的精華所在。澳門回歸祖國，管治權出現了質的改變，‘澳人治澳’的基本原則得到全面貫徹。因此，毫無疑問，特區政府的施政必定充分體現本澳市民的整體利益。在全體公務人員中進一步強化服務特區、服務市民的‘公僕’觀念，是特區政府繼續改進行政運作的基本出發點。”另一方面，“公共行政改革”“非一朝一夕之事”且涉及各方面利益關係和根本制度，必須“慎之又慎”“循序漸進”。何厚鏵指出：“在特區成立的初期，並不–––––––––––––––25.《中華人民共和國澳門特別行政區政府網頁》（施政報告資料庫）http://www.macau.gov.mo/policy/policy_cn.phtml》。
928適宜對公共行政的架構和制度進行大的變動。”“政府的任何政策和任何改革必須穩步推行，要充分考慮到澳門的實際情況和承受能力，更要顧及社會的穩定和廣大市民的利益。”“在特區成立初期，政府的正常運作、社會治安的改善、經濟復蘇的實現等都需要相對穩定的行政架構和公務人員隊伍。而且，要使關係重大、影響深遠的公共行政改革取得成功，必然要經歷充分的調查研究、客觀分析、宣傳教育、試點推廣這一循序漸進的過程。我們既不冒進，亦決不甘於保守，‘穩健發展’才是我們奮鬥的風格。”26“九九”澳門回歸以來的五年間，特區政府在逐步推進“公共行政改革”方面，重點抓了三項具體工作：“改善服務”、“公務員培訓”和“機構調整”。關於“改善服務”，何厚鏵強調：“我們對於市民要求改善服務的呼聲，時刻銘記於心。特區政府一成立，提高服務的素質就進入我們首要的工作日程。按照事情輕重緩急的原則，我們優先㟚手進一步改善第一線的公眾服務。”“主要體現為服務承諾和處理投訴這兩大機制的初步設置，在政府接觸市民的第一線，逐步全面建立起優質服務和問責制度。”“在當前的改革進程中，‘一站式’服務和‘服務承諾’，都是提高效率、與民方便的第一線服務先鋒，亦是公共服務全面革新的戰略切入點，因此，政府將以更大的精力給予優先推動。”關於“公務員培訓”，何厚鏵強調：“為了強化公僕觀念，提高服務的素質和能力，特區政府將持續積極地安排公務人員的培訓。我們認為，自上而下的培訓模式更符合公務人員的實際，亦更能響應社會的期望。因此，政府將首先抓好中、高層公務人員的培訓。”“我們首次開辦專為全體高、中級公務員而設的課程。高、中級公務員成為指定的培訓物件，反映出我們根據廣大市民的意願，在新時代要求政府管理階層的人員全面提高服務意識和領導水平，要求他們對本身的工作率先負起更大的責任。”“有關課程的授課物件，涵蓋了全體公務人員，協助他們建立整體一致的角色觀念和工作文化。我們授以特區政治法律體制的基本概念，使學員對‘一國兩制’、‘澳人治澳’和高度自治有進一步認知，同時，使他們明瞭本身的工作在政府整個施政理念中的位置和–––––––––––––––26.同上註。
929意義，促進政府的核心施政方向貫徹到每一個運作細胞之中。”關於“機構調整”，何厚鏵強調：“根據法律的規定和政府施政的需要，必須在特區成立後，盡快完成重要公共機關的基礎建設，進一步實現公共行政組織的規範性、完整性和合理性。”“我們在繼續進行現有改革工作的同時，將全面展開政府架構的重大改革，務求達致精簡架構的目標。”“我們將透過推進行政管理現代化，使服務效率在合理化、規範化的前提下更為改善，有關工作包括健全部門的設置與功能，促進行政運作的暢順與協調，提高服務的質量與靈活性等等。”“在公共行政範疇內，政府將透過人力資源的評估、公務員職業培訓的開展、組織結構的優化和重組、相關法例的修正及制定、資源和科技的合理運用等手段，努力達致公共行政現代化。”27經過以何厚鏵為首的澳門特區政府的不懈努力，“新澳門”第一個五年逐步推進的“公共行政改革”取得了一定的成效，為第二個五年“公共行政改革”的縱深發展和突破奠定了一個比較扎實的基礎。何厚鏵在“九九”回歸五周年前夕曾經對“新澳門”的“公共行政改革”工作進行過一個“粗線條”的“後顧”與“前瞻”：“至今天為止，澳門特別行政區在兩個方面實現了重要的開端：我們實現了經濟領域的開放，同時邁出了公共行政改革的步伐。這兩個開端，已經成為澳門當前發展階段一個明顯的特徵，具有無比重要的共同點：它們都適應澳門發展的迫切需要和長遠需要，同時契合普世文明發展的潮流；它們都建基於廣泛的社會共識，擁有深厚的民意基礎；它們都在‘一國兩制’、‘澳人治澳’和高度自治的新時代，體現澳門人當家作主的精神。”目前，“新澳門”的“公共行政改革”，“在部門運作方面，政府從第一線服務現場的改善，發展到部門內部管理的改善。在人員素質方面，政府從提供專門技能的訓練，發展到提供全面性的政治及公共行政訓練。這些改革，在不久的將來，可給澳門的公共服務帶來重大改觀，為政府施政的不斷進步鋪下長遠的通暢之路。”下一步，“我們將把那些經過試驗證明行之有效、副作用最少的改革措施，盡量加以推廣。從市民和社會的要求來看，分散、不連貫的改革，已經需要提升到有系統的規範–––––––––––––––27.同上註。
930性改革；單一部門、單一範疇各自為政的改革，已經需要提升到跨部門、跨範疇的改革；冷冰冰的、公事公辦的改革，已經需要提升到工作更加細緻入微，更加人性化的改革；某些工作範疇的改革，已經需要從被動等待市民上門的方式，提升到主動深入民間的方式。”何厚鏵強調：“未來一年，既是特區政府施政的第六年，又是第二屆政府施政的第一年。我們必須以新的思維，新的模式，結合過去五年的施政經驗，繼續開展各項工作。”“從明年開始，我們將以民主、開放和理性的精神，促進行政改革由工作執行層面，深入到決策過程層面；由對外服務層面，深入到內部管理層面，使公共行政改革，取得更為全面的突破和推進。”28“新澳門”的第一個五年，特區政府在奠定其政治發展的“一國兩制”基礎方面的第四個成功之處，就是“澳人治澳”的民主政治建設開始“循序漸進”地推展，初步形成了具有澳門特色的“協商型”的“選舉文化”。由於“舊澳門”446年（1553-1999）“葡人治澳”的歷史沒有積澱澳門市民（華人）“政治參與”的民主傳統，沒有“政黨政治”和“選舉政治”，沒有形成一個“中產階級為主體”的“公民社會”，所謂的“民意吸納”主要是通過各種形式的“非制度性”和“非透明”的“諮詢”和“協商”，故，“九九”回歸以來“新澳門”的“澳人治澳”的民主政治建設，基本上是在“一張白紙”的歷史起點上依據“一國兩制”的“小憲法”——“基本法”開始勾勒線條和輪廓的。自行政長官的選舉、立法會的選舉至澳門全國人民代表大會代表的選舉，“當家作主”的澳門市民政治參與的政治熱情和民主意識在逐步培育。自1623年首位澳門總督馬士加路也（FranciscoLopesMascarenha）赴任始，至1999年末代澳門總督韋奇立（VascoRochaVieira）卸任終，“葡人治澳”時代的127任澳門總督無一不是由里斯本派出，無一不是由葡萄牙政府“欽點”，無一不是代表宗主國的殖民統治意志。在這一過程中，澳門市民（華人）從來沒有也不可能有任何發言權，更遑論“選舉”、更遑論“政治參與”。“舊澳門”不是澳門市民（華人）的澳門——–––––––––––––––28.同上註。
931統治者是葡萄牙人，統治語言是葡萄牙文，統治秩序是葡萄牙法律。一如聞一多詩云：“你可知MACAU不是我的真名姓！”1987年中葡“聯合聲明”——“中華人民共和國政府將於1999年12月20日對澳門恢復行使主權”，不僅是澳門“回歸宣言”，而且是澳門“民主宣言”。“澳人治澳”作“一國兩制”之“主題詞”，而“基本法”成為澳門人“當家作主”的“小憲法”。從“草委會”的44.2%的比例（48名委員中的19名）、“籌委會”的60%的比例（100名委員中的60名）到“推委會”的100%（200名委員均為澳門永久性居民），“新澳門”的籌備，澳門市民（華人）的介入由間接到直接，由局部到全部，“中華人民共和國公民”的意識被漸次喚醒。於是，我們看到了何厚鏵叩開“新澳門”的“民主之門”。1999年5月15日，值澳門回歸“倒計時”219天之際，全世界的目光凝焦澳門這顆即將璧還的“東方寶石”——上午10時40分至11時05分，澳門旅遊活動中心，199名從澳門社會各個方面、各個階層、各個行業中按照公平、公正、公開、民主和廉潔原則產生的具有廣泛代表性的澳門特別行政區第一屆政府推選委員會委員，以對國家、對澳門、對歷史、對未來高度負責的態度投下了各自神聖的一票。11時48分，澳門特別行政區籌備委員會主任委員錢其琛莊嚴宣佈：何厚鏵當選為澳門特別行政區第一任行政長官人選（163票），並將由“籌委會”報請中央人民政府任命。“新澳門”“當家人”光榮誕生，掌聲從會場、從海內外每一處有中國人的地方響起來。當何厚鏵起立接受祝賀的那一刻，在他身後，“葡人治澳”的殖民主義的“舊澳門”歷史緩緩地闔上最後沉重的一頁；在他前面，“一國兩制”“五十年不變”的“澳人治澳”、“高度自治”的“新澳門”歷史緩緩地拉開帷幕。2001年秋天，“新澳門”歷史上第一次大規模的民主選舉——澳門特別行政區第二屆立法會選舉取得圓滿成功。除了7名議員由行政長官委任外，在各產生10名議員的直接選舉和間接選舉中，直接選舉投票率為52.32%，間接選舉投票率為65.12%，有近十萬人參加了投票，在一定程度上反映了“新澳門”的民主進程和“澳人治澳”的政治成熟度。“新澳門”的第一個五年，特區政府在推進“澳人治澳”的民主政治建設的過程中，始終堅持了一個基本原則——“循序漸進”。也就是
932說，“新澳門”的“民主化”不能以犧牲澳門社會最寶貴的資源——“穩定”和“和諧”為代價，不能以把澳門社會由“經濟性城市”蛻變為“政治性城市”而肇一直“守望相助”的各族群、各社會階層、各利益團體之間發生紛爭和分化、分裂為代價。對於海內外一度非常關注的所謂“新澳門”之“澳人治澳”的民主政治建設的“速度”問題和“新澳門”2009年以後行政長官和立法會的“普選”問題，澳門立法會主席曹其真的回答是具有代表性的：“我不認為澳門在政治上是落後的，我覺得我們目前的政治環境是完全符合澳門人的利益，亦符合澳門人的實際需要。”澳門的政治現實是“民生問題仍然是澳門人最關心的問題。”“用國內的術語說，我們是小資產階級不夠，中產階級不多，這個很重要，當我們的生活品質還不夠充分時，市民關心的也只有民生，政治和經濟是分不開的。”“經驗是實踐得來的，澳門應該摸索出一種適合澳門的政制模式。”“別人的經驗只能作為借鑒，或許能少走一點彎路，世上成功的經驗直接移來應用，是不切實際的。澳門的政治發展不能脫離澳門的經濟和澳門的社會，在政治上是超前是空洞的，只是口號而已。”“其實，普選又不是洪水猛獸，當政治、經濟、社會環境都能配合，自然水到渠成，歐美也不是一步登天的。”“一步一腳印的經驗是最好的，我希望澳門可以摸索出一種最好的模式。”“我們不應做井底之蛙不理外間發展，亦不應不理澳門的現實。”29“新澳門”五年的煌煌之旅，其步幅並不大、節奏並不快，但是，扎扎實實，一步一個腳印，為未來的發展奠定了一個良好的開局。2004年7月，何厚鏵在澳門特別行政區第二任行政長官的《參選宣言》曾經對他與“新澳門”“風雨同路，一起成長”的第一個五年進行過一番全面的總結。何厚鏵指出：“過去的五年，各項施政工作還存在需要改善的不足之處，和市民的要求仍有距離。”但是，在第一任行政長官的工作中，他“有幸獲得了政府施政的一些經驗。在工作中瞭解到澳門發展狀況中的一些最重要的事實和趨勢，以及如何使澳門彰顯潛質，克服挑戰。從困難和挫折中領悟到施政輕重緩急之所在，也領悟到如何調整策略、改善或抑制不良的情況。通過整體的施政實踐，體驗到如何–––––––––––––––29.《見證歷史的轉變——曹其真暢談回歸五年的體會》，載於《澳門雜誌》，2004年12月，總第43期。
933把握關鍵的環節和細節，確保施政的理念得到完整和堅實的體現。”他表示：將“以永不止息的中國心、澳門情，繼續執行‘基本法’，全面鞏固及擴大‘一國兩制’、‘澳人治澳’和高度自治的成果；團結廣大市民，發揮優勢，克服現實和可能出現的各種困難，打好澳門的根基；推進民主和法治，全面、科學地推進公共行政的變革，奠定一個優質政府的基礎，實現公共服務、民生服務和政治生活的永續進步；建設一個特色鮮明、多元健康而又充滿創造力的現代經濟體系，逐步強化澳門的綜合競爭力；提升大家的倫理認知和實踐水準，促進整體的人文發展，使特區以深厚的文明生命力量，立於不敗之地。”“一個生活素質全面提高的社會，必定為全澳市民所持續擁有，直至更遠的未來。在這個社會㝯，經濟繁榮和人間有情，井然有序和自由奔放，內部成功和對外魅力，今日安樂和信有明天，必將成為澳門人真實生活的寫照。”302004年12月20日，中國國家主席胡錦濤在慶祝澳門回歸祖國五周年大會暨澳門特別行政區第二屆政府就職典禮上發表重要講話，就“新澳門”未來的發展問題“對澳門特別行政區政府和各界人士提出四點希望”：“要以人為本，不斷提高政府的管治水平”；“要集中精力，大力促進澳門經濟持續健康發展”；“要㟚眼長遠，加緊培養澳門發展所需的各類人才”；“要維護安定，努力建設包容共濟的和諧社會。”31這將是特區政府和逾40萬澳門市民在“新澳門”的第二個五年共同努力的方向。在“九九”澳門回歸以前，每個中國人在觸及“澳門”這一名詞時，心境都是十分複雜的，因為畢竟它是與一段並不令人愉快的殖民主義的歷史聯繫在一起的。但是，在“九九”澳門回歸以後，一切都發生了變化，“澳門”是與“一國兩制”聯繫在一起的，是與“穩定繁榮”聯繫在一起的，是與“明天更好”的未來與希望聯繫在一起的。讓我們為“新澳門”的“新紀元”祝福！–––––––––––––––30.《澳門日報》，2004年7月15日。31.《人民日報》，2004年12月21日。
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935《行政》第十八卷，總第六十九期，2005No.3，935—954當前澳門特區政府行政治理模式之分析與展望詹中原*一、前言2005年三月的時代雜誌（Time）以澳門為封面，並以“澳門—亞洲新樂園”（Macau—Madness）為標題，介紹澳門在新賭場開幕之後，成為亞洲玩樂的新天堂。從博彩事業、觀光產業等來看，是的，澳門變了。在澳門回歸中國之後，新的觀念、新的模式、甚至新的市場，都逐漸在擴大中。如同文中所述，“⋯當初誰想得到？五年前，歷經四百五十年的殖民統治之後，葡萄牙將澳門歸還中國，澳門這座城市能夠吸引觀光客的號召屈指可數，除一年一度的三級方程式賽車外，澳門的主要吸引力大約只能到鄰近的香港，作為香港人週末旅遊的地點⋯”（時代雜誌，2005：56）。回歸至今，澳門到底產生何種改變呢？若單就“觀光”此一項目的相關數字而言，至2004年11月底，觀光客已經達到1520萬人次，相較於2003年成長了四成二。其中中國在2003年起，開始解除對人民旅遊的相關管制措施，因而促使中國大陸至澳門的遊客人數攀升了七成三，達到870萬人次，成為澳門觀光業的一大客源（時代雜誌，2005：55-57）。中國國家主席胡錦濤在澳門回歸中國五週年的慶典中，公開的嘉許澳門特區的行政長官何厚鏵，並提及“澳門自回歸以來的成就帶給我們大家極大的喜悅”。然而，此種在經濟方面所獲致的成果，與澳門特區的行政治理模式之間，是否有何關聯性存在呢？–––––––––––––––*本文作者為美國匹茲堡大學公共政策哲學博士，政治大學公共行政研究所教授。
936行政學者D.Waldo（1980:2）曾言及行政與文明之間的關係：文明興起與進步的原因，是為了要因應環境的挑戰；而隨㟚文明的發展，社會越趨於有秩序的複雜（orderedcomplexity），更需要行政的方法以利運作。因此，澳門的回歸，對社會確實是重大的改變。不可諱言，澳門的新治理模式對博彩事業的管理及觀光產業更加的活絡有重大的影響，而這些產業的高度發展，也給澳門行政治理模式上帶來不同的風貌。綜合言之，傳統的澳門行政治理模式對於博彩事業產生了何種的影響，而博彩事業又帶給行政治理何種的轉變，將是本文首先要探討的重點。其次，藉由這些改變，澳門的政治體制又將如何的加以因應，以期能提升澳門特區的國際競爭力（nationalcompetitiveness），則是本文另一個關注的重點。二、澳門特區行政主導型政治體制之運作內涵行政主導，是相對於其與立法間的關係而言。西方國家在政治發展的歷程中，曾出現“國會至上”的立法主導體制。在“立法主導”體制的運作之下，國會是國家最高的權力機關，由國會選舉政府官員，制定國家之法律與政策；相對地，行政機關在執行法律與政策時，則受到國會的箝制與監督。澳門之所以長期實行行政主導體制，主要原因在於葡萄牙需要透過這種行政主導、集權於行政首長的體制，方能進行嚴密統治與有效管制。隨㟚時代的發展，澳門逐漸成為現代化的城市，其境內商業、貿易、金融、政治、社會、文化等各領域之行為與活動，形成一個複雜的網絡結構，除了要有一個涵蓋各階層利益，且能與行政部門配合的立法機關之外，更需要一個能發揮主導作用的行政體制。在澳門回歸之前，其政府部門包含兩個主要的管理機關，分別為總督與立法會。根據於1976年所頒佈之《澳門組織章程》所規範之立法權，主要有三種行使的模式：其中之一為立法會專屬權限。立法會專屬的權限，包括：監督在當地對憲法規則、澳門組織章程及法律的遵守，訂定當地社會、經濟、財政及行政政策總方針。而其他兩部分則
937為原屬立法會的立法權限授予總督，以及立法會與總督競合之權限。因此部分立法職能，是由立法會及總督共同行使。相對地，行政職能則僅由總督行使。總體觀之，總督同時具有行政、立法、司法等三個面向的職能：1.行政面向：總督依照訓令、批示、行政當局的日常活動、所有工作範圍內做出之決定來行使行政權。主要在於訂定政策，確保其能順利執行，並訂立負責執行有關政策的實體之組織、運作及紀律。2.立法面向：總督透過法令、規則性訓令，或其他法規性的批示，來為法律和法令制定規章。總督在行使立法的職能或制訂規章時，由諮詢會對有關待通過的法規進行審議和發表意見。3.司法面向：提請憲法法院審議立法會所決議的任何規定，是否有任何違憲或違法之情事。故而，澳門在屬葡萄牙管轄之時代，依循《澳門組織章程》的條文規範，即已經顯示出行政主導制度的雛形，形成當時行政治理模式之特色。當1999年澳門回歸中國之後，實施仍舊遵照行政主導體制之主要精神設計的《澳門特別行政區基本法》。由港澳回歸中國所帶來的“一國兩制”之理念，確實為當前的行政治理模式帶來了更多討論的空間。按余振（2002：318）的說法，“一國兩制”的原意是為了要維持港澳特區的資本主義和生活方式50年不變，作為中國對外開放的“窗口”。除此之外，基本法原意上也期待賦予港澳地區高度自治，例如財政自主和獨立的行政、立法及司法權，而在近幾年港澳的實行情況，有些不同的發展。若進一步從“一國兩制”的概念出發，分析港澳的情況，發現香港的“高度自治”與“港人治港”的精神並未落實。相對的，澳門在“一國兩制”的概念下，逐步地實踐了一個以行政為主導、威權型（authoritarian）的強勢政府（余振，2002：318）。根據基本法的條文，澳門特別行政區的政治體制包括行政長官、行政機關、立法機關、司法機關四部分。所謂行政主導，實質就是行政長官主導。行政長官是政治體制的核心，行政權力處於支配地位。行政長官既是代表特別行政區的最高首長，又是特區政府的領袖，主
938要職責為執行基本法。依照澳門特別行政區基本法，行政長官所行使的職權1，亦可分為以下三個面向：1.行政面向──包括：領導政府，簽署、公佈、執行法律，委任部分立法會議員、行政會委員、各級法院院長、法官、檢察官，任免公職人員；2.立法面向──簽署財政預算案、決定政府政策，發佈行政命令、制定與執行行政法規；3.司法面向──決定政府官員或其他負責政府公務的人員，是否向立法會或其所屬的委員會作證和提供證據，依法赦免或減輕刑事罪犯的刑罰。整體而言，由上述有關行政長官的職權內容觀之，大致上可以涵蓋行政、立法、司法等三個面向。然而，實際檢視基本法的相關條文之後，則可發現行政長官為特別行政區的權力中心，在澳門主導整個特別行政區的政務遂行。這一政治體制不是想當然設計出來，它不僅需要考慮如何落實“澳人治澳”的問題，還要考慮在特別行政區以何種體制運作才能貫徹落實“一國兩制”和基本法，保證中央政府能夠有效行使主權。甚且，不僅要符合澳門特區是直轄於中央政府的一個地方行政區域之法律地位，–––––––––––––––1.依照澳門基本法第五十條，行政長官行使下列十八項職權：（1）領導澳門特別行政區政府；（2）負責執行本法和依照本法適用於澳門特別行政區的其他法律；（3）簽署立法會通過的法案，公佈法律；簽署立法會通過的財政預算案，將財政預算、決算報中央人民政府備案；（4）決定政府政策，發佈行政命令；（5）制定行政法規並頒佈執行；（6）提名並報請中央人民政府任命下列主要官員：各司司長、廉政專員、審計長、警察部門主要負責人和海關主要負責人；建議中央人民政府免除上述官員職務；（7）委任部分立法會議員；（8）任免行政會委員；（9）依照法定程序任免各級法院院長和法官，任免檢察官；（10）依照法定程序提名並報請中央人民政府任命檢察長，建議中央人民政府免除檢察長的職務；（11）依照法定程序任免公職人員；（12）執行中央人民政府就本法規定的有關事務發出的指令；（13）代表澳門特別行政區政府處理中央授權的對外事務和其他事務；（14）批准向立法會提出有關財政收入或支出的動議；（15）根據國家和澳門特別行政區的安全或重大公共利益的需要，決定政府官員或其他負責政府公務的人員是否向立法會或其所屬的委員會作證和提供證據；（16）依法頒授澳門特別行政區獎章和榮譽稱號；（17）依法赦免或減輕刑事罪犯的刑罰；（18）處理請願、申訴事項。
939還要維持澳門政治體制有效運作的成份。由此看來，只有行政主導，而不是立法主導或者司法至上，才能滿足上述要求（澳門日報，2005：版1）。《澳門基本法》對澳門回歸之後恢復行使主權作出明確指引，並為特區依法施政設計以行政長官為核心的行政主導體制，也為實行以愛國者為主體的“澳人治澳”、高度自治作出有效的保障（楊允中，2004）。因此澳門特區政府藉此一良機，強化被視為龍頭產業的博彩業，並藉此拉動服務業和其他行業的協調發展，是特區政府未來幾年堅定不移的經濟發展戰略。政府將配合和確保博彩業經營者按照合約精神，如期地、高質量地發展相關業務，引入優質的商業管理模式，促使博彩業具備應對外在環境競爭的能力。同時，將汲取國際上較成功的經驗，完善的法律法規，加強對於博彩業監管，規範博彩業市場。我們亦將投資足夠的資源，預防病態賭博現象的蔓延，推動該產業的健康發展（澳門特別行政區政府，2004）。三、澳門的產業結構由於從澳門1994—2003年的生產總值結構觀之，有關於原物料、零件等上游產業，以及中游的製造業，在整體產業結構上是呈現相對弱勢，且其所佔比例更是逐年降低。產業主要集中於餐飲業、零售與批發公司等第三級“最終消費財貨和勞務”的產業結構（請參見表1），其重要性更是逐年攀升，至2000年更已高達90%，此種現象在其他地方更是罕見。表1：本地生產總值結構（%）年份第二級產業第三級產業199417.886.7199516.387.8199615.589.4199715.789.9199817.089.9199916.889.0
940年份第二級產業第三級產業200015.790.3200113.892.1200212.792.6200313.191.2資料來源：澳門統計暨普查局，2005a。（http://www.dsec.gov.mo/index.asp?src=/chinese/indicator/c_pib_indicator.html）若單就生產總值最高的第三級經濟產業來看，澳門自回歸後，其所獲致的效果更是卓越。2002年以來的地區生產總值，均出現兩位數字之增長率。2003年澳門生產總值近80億美元，人均GDP達17,800美元（亞洲時報，2004）。至2004年，澳門統計暨普查局（TheStatisticsandCensusService,DSEC）的統計資料顯示，該年博彩業表現亮眼，博彩總收入（不計賞錢）較2003年上升43.5%，增幅顯著，是推動澳門經濟增長最為重要的作用（澳門統計暨普查局，2005b）。表2：2001年至2003年澳門第三級產業結構第三級產業（%）年份公共行政及社批發零售運輸通訊金融中介業、保事務、教業、酒店及倉儲業不動產及工博彩業育及醫療衛生及飲食業商服務業200120.5311.836.9122.6430.20200219.8312.656.8220.5532.78200318.2912.045.5219.5635.78註：本表以統計當年的當年價格估算的澳門本地生產總值之統計包含了第二級產業與第三級產業，前者如製造業、建築業等；後者則為批發零售、公共行政及博彩業等。本表此處僅引用第三級產業之比重，對於其他產業有興趣者，可自行參考該網站之統計資料。資料來源：澳門統計暨普查局，2005b。http://www.dsec.gov.mo/c_index.html從表2得知，澳門博彩業在近幾年來，於第三級產業結構中所佔的的比重逐年提高，至2003年時已高達35.78%。眾所皆知，澳門的觀光業與博彩業舉世聞名。而從這些的經濟成果可知，這些令人稱羨的數字背後，與博彩業及觀光業的發展，確實是息息相關的。澳門特區政府自1999年回歸以來，即定下明確的經濟發展政策：以博彩旅遊業為
941龍頭，進而帶動其他相關行業的發展（亞洲時報，2004）。從整體產業結構來看（請參見圖1），近年來較具規模的產業，主要集中於“博彩娛樂及旅遊”，並且有㟚“餐飲業”“航空運輸”“食品/飲品加工、零售或批發”的相輔支援發展（陳卓華，2004a：44）。圖1：澳門產業結構之支援關係博彩娛樂／酒店/旅遊餐飲業航空運輸食品/飲品加工、零售或批發資料來源：陳卓華，2004a：44此外，澳門特區政府於2000年開放澳門經營博彩業之經營權，讓這個龍頭行業，不再是過去能朝市場化運作的方向發展，希望能進一步增加博彩業的收入，並藉由博彩業的發展，進而一併帶動其他相關支援產業的提升，最終達成增加澳門整體收益的目標。由此可知，博彩業對於澳門而言，無論是在產業結構或是生產總值而言，皆位居一個樞紐地位。因此，以下首先將探討博彩政策之內涵，其次將討論澳門特區政府在開放博彩業之後，在政治、經濟、社會等方面的衝擊與影響。四、博彩業及其對澳門之影響（一）博彩政策之內涵在探討博彩管理制度時，首要瞭解的是各國如何看待“博彩”、形成政策目標並設計管理制度。據美國內華達州立大學教授卡伯特（A.N.Cabot）表示，各國博彩政策約有四種定位，包括（Cabot,1996:60-64）：
9421.無法接受博彩（gamblingasundesirable）這種政策定位通常基於哲學、社會，以及經濟等因素，但以宗教因素較為重要。這種定位主要擔心博彩可能對社會造成負面影響。2.博彩是一種必要的惡（gamblingasaninevitablevice）這種定位認為，不管是否開放合法博彩，部分民眾仍會前仆後繼地從事各類博彩，既然無法避免，不如予以開放及除罪化，既可防止民眾過度沉溺，也可適度管理以保證博彩活動的公正公平，而政府有限的刑事資源（警察、法官、監獄）亦可轉用到處理更嚴重的社會治安問題。3.博彩堪稱“挽救經濟的一帖良方”（gamblingasasavior）政府可能不喜歡博彩，但如其利大於其弊，不妨准許博彩行為，同時採取積極的態度來達成各種政策目標，如增加稅收、提供就業機會、吸引觀光客。4.順其自然，任其發展（gamblingasanacceptanceactivity）政府無需過度涉入，民間對博彩產業的參與與投資，可使其成為一種純粹的娛樂活動。按學者Cabot（1996:65-70）及Karlins（1998:267-269）等人對於不同國家博彩業的政策定位與分類模式，澳門政府所採取的是“保護博彩產業的適當發展模式”（governmentprotectionmodel）。換言之，政策的目標，係積極性地保護國家（或州）的經濟利益，以及博彩產業的正常發展。對於博彩事業而言，最大的問題在於欺騙（dishonest）以及與黑道等組織犯罪者（organizedcrime）產生牽連。為維持產業的發展，政府應設計一套機制，確保公權力、一般民眾、資本市場、以及參與博彩行為者遠離黑道，這套機制包括嚴格的特許程序、檢查制度、高成本的會計與稽核報告系統、加強查緝賭場經營者任何不法行為。換言之，過去澳門賭場專營權，澳門政府基於上述的政策考量，特許何鴻燊之澳門旅遊娛樂有限公司專營。此種特許專營及政府保護的模式，的確為澳門的賭場奠定發展的根基，也使何鴻燊藉此成為澳
943門最大房地產的開發商。然而，如同經濟學理論一再提醒吾人，產業在壟斷（monopoly）的情況下，相當容易失去競爭力及其優勢。澳門博彩業在2002年何鴻燊的賭場專營權到期之前幾年，不正也是面臨到這樣的困境？（二）博彩業對澳門發展之影響1.社會面與博彩業合法化相關的社會與治安問題，大體上可以區分為兩大類別，其一是所謂的街頭犯罪（streetcrime）或是社區治安（crimeagainstthecommunity）問題，包括搶劫、盜竊、色情、勒索、強暴等等影響社區治安。另一大類則是企業（corporate）、白領（white-collar）以及組織（organizational）的犯罪，例如逃漏稅（taxevasion）、敲詐勒索（racketeering）、賄賂官員（officialcorruption）、洗錢、黑道涉入、黑槍氾濫、員工監守自盜等（MillerandSchwartz,1998:126；Fenich,1998:322）。對於澳門政府來說，博彩業可能帶來一些負外部性。誠如學者所指出，博彩業的管理也正面臨一些隱憂，例如：並非所有的居民，都喜歡博彩業或賭場設立在自家附近。此外，有些地方發現博彩業合法化之後，並沒有為他們帶來預期的偌大利益，反而讓他們付出相當大的社會以及經濟成本。除此之外，人民病態性的嗜賭（CompulsiveGambling）行為，將會減少對於其他經濟活動的消費行為，抑制其他產業的發展，進而增加地方建設的負荷，生活品質降低，犯罪率提昇，道德的淪喪，博彩業的稅收可能會不穩定，地方經濟會對博彩業產生過度倚賴，以及公務人員和執法人員的操守會受到考驗等諸多問題（謝文欽，1998）。2.經濟面首先，就經濟成長之狀況而言，澳門於2004年第二季的經濟成長率為47.5%，是連續第四季呈現兩位數字經濟成長的優異表現（亞洲時
944報，2004）。在這些經濟成長數字的背後，是由博彩旅遊業、製造業、金融保險業及建築地產業等，扮演推動澳門經濟的四大動力，其中博彩旅遊業的貢獻與發展，更是居功厥偉。其次，就金融相關產業而言，澳門特區政府開放博彩業的設立規範，澳門金融保險業更能擴展其服務的空間，因此2003年有兩家新銀行成立。總體銀行業的營運利潤，更由2003年上半年的5.2億澳門元，增加至2004年同期的6.2億澳門元，成長率約20%。再者，就博彩旅遊業最主要收益來源的觀光客而言，2004年1至4月訪澳的入境旅客為5,106,709人次，較去年同期增加39.7%。其中因受惠於《內地與澳門關於建立更緊密經貿關係的安排》中“自由行”政策的推波助瀾，內地遊客佔總入境旅客53.9%，成為訪澳旅客的主要來源地，而香港佔33.6%。然而，就澳門經濟發展來說，在上述這些美麗經濟數字包裹的糖衣之中，可發現澳門相當依賴博彩業，且就近幾年的發展，博彩業又相當依賴內地的觀光客，如此將令澳門的經濟適應能力與國際競爭力大大減低。從生物學的原理來看，若處於多樣性（diversity）的環境下，有助於物種之衡平發展。同樣的，若澳門之經濟發展僅靠中國內地之觀光客，恐有失調之時，並非長久之計。3.政治面澳門特區政府能否處理好當前一連串的問題，正是澳門特首何厚鏵能否取得連任的重要因素之一，從而體現出澳門回歸後特區政府的施政能力。業界人士也承認，澳門特區政府在監管博彩業的難度，是愈來愈高。澳門政府以前是對一家公司作出管理，現在的特區政府卻同時要管理三家公司，以前是對二、三百張賭檯的管理，現在管理的規模增加逾倍以上（時代雜誌，2005）。當民眾對於開放合法的博彩業仍有高度疑慮之際，為了維持“公共信任”（publictrust），似宜採取高度的管制措施，因此有關准照核發、稅制訂定、會計制度、營業方式等項，應賦予主管機關強而有力的調查權及裁罰權，以保護博奕事業正常且合法發展。然而，為提升主題
945園區、國際觀光旅館、賭場的綜合競爭力以及遊憩品質，特許執照的發放，初期可參考電信事業市場規模，約發放4到6張執照，其中1到2張，由公營事業（自辦或BOT等委託民營方式）及社會慈善事業團體取得，此一管理模式或可作為參考（朱鎮明，2001）。五、從國際競爭力分析澳門未來行政治理之方向學者們基於當代行政改革之潮流，以新公共管理（NewPublicManagement）為核心基礎，藉由G.Peters在1996年的名著《未來的治理模式（TheFutureofGoverning）》中，所提出“市場式政府”、“參與式政府”、“彈性化政府”及“解除管制式政府”等四個主要未來政府的治理模式，來作為澳門行政模式改革之方向（黃枝連，2002；婁勝華、陳欣欣，2002）。然而，除從此四個模式，來討論澳門行政治理之外，本文擬從“國際競爭力”的概念，以宏觀的角度分析澳門未來政治發展之方向。近年來對於競爭力的注意，在理論上主要受到MichaelPorter之《國家競爭優勢》一書出版的影響。Porter於此書中提出“菱形理論”，亦即決定經濟優勢的鑽石體系。在鑽石體系中，分別呈列“基本因素”及“附加因素”的競爭力影響變數（Porter，1990）：（一）“基本因素”基本因素又可區分為四大要素：1.生產要素：人力資源、自然資源、知識資源、資本資源、基礎建設。2.需求條件：市場對某項產業，所提供產品或服務之需求為何。3.相關產業與支援產業之表現：產業的相關產業及上游產業是否具備國際競爭力。4.企業策略、結構及競爭對手：企業之基礎、組織及管理形態，以及國內競爭對手之表現。
946（二）“附加因素”：可區分為兩大要素：機會與政府1.機會所謂“機會”之可能情況有（1）基礎科技之發明創新、（2）傳統技術出現斷層、（3）生產成本突然提高（能源危機）、（4）全球金融市場變化（金融風暴）、（5）全球或區域市場需求劇增、（6）外國政府重大政策變遷、（7）戰爭。引發機會的事件，對於產業競爭力有絕對之影響，因為“機會”可打破原有市場狀態，提供全新的競爭空間。2.政府政府的角色會影響到前述的各項條件。相對的，政府也受到競爭力中其他關鍵要素之影響。因此“政府”在競爭力中之關係，可能是競爭力之助力，但亦有可能是障礙。政府的角色為正向或負向，要視其對鑽石體系之影響，而非絕對。政府政策之影響自然可以是相當可觀，但也有其限制。若產業沒有其他關鍵要素搭配，則政策職能的優勢，亦只是枉然。當然政府職能不彰，效率落後，更會使整體國家競爭力之衰退。就澳門“基本因素”的競爭力影響變數而言，若與其他鄰近地區相比，未必具有優勢，因此《內地與澳門關於建立更緊密經貿關係的安排（CEPA）》或是“泛珠三角區域經貿合作”的提案，對於澳門而言，未必是利多的消息（陳卓華，2004a：48）。但是即使如此，在競爭力的概念中，仍要注意附加因素中“資源”與“過程機制”的關係。倘若澳門在轉化資產至競爭力的能力“過程機制”具有優勢，在資源匱乏情況下，仍具有強大之競爭力（詹中原，1998）。此外，Porter認為競爭力的真正內涵，是為該區域內之產業，創造良好的發展成長環境，進而使其產業具備競爭優勢，產業亦擁有國際競爭之能力。因此產業的競爭力，深受該地區整體環境所影響。因為資源不但來自產業過去之投資，更須仰賴環境的不斷供應與創造，此時政府就扮演起提供產業資源的主要來源。倘若澳門特區政府能就扮演龍頭的博彩業，推展更多相關的配套措施，對於澳門整體發展應該
947是比較務實的作法。而澳門特區政府也確實已經注意到此一重點，積極推動相關支援博彩業的產業發展與經濟計劃。澳門特區政府近年來積極改善本地營商環境，相比於前澳葡政府的施政理念，有明顯的分別。雖然前澳葡政府在整體的行政治理機制上，已經具有行政主導制度的雛形，但是在經濟上是採取自由放任主義，容許壟斷現象存在於博彩業。回歸前，澳葡政府除拓展新機場計劃之外，則無其他明顯推動經濟之政策。回歸後，澳門特區政府遵循特別行政區基本法的精神，採取較前澳葡政府積極干預之政策，呈現混合經濟模式，亦即一方面在某種程度尊重自由市場及私有產權制度，另一方面進行一連串的經濟干預計劃（陳卓華，2004b：22）。這些措施，包括：稅務減免、支持中小企業發展、優化人力資源、促進就業等。這些經濟干預措施，從2001、2002年的財政年度施政報告就已逐一清楚羅列，從2003年至2005年的財政年度施政報告中，更是對於這些措施依照不同面向，分門別類的說明澳門特區政府在經濟上希冀有所作為的改革措施，而這些改革措施，都是以協助澳門博彩業能更上一層樓的發展，作為其設計的核心概念。根據澳門特別行政區政府於2004年11月16日公佈之《二○○五年財政年度施政報告》，由於以行政為主導之政府機制的推動及博彩旅遊業的帶動，澳門於2004年在經濟上出現快速成長的趨勢，上半年生產總值成長36%，預計全年經濟成長率將高於上半年（澳門特別行政區政府，2004）。因此，澳門特區政府以行政為主導之機制設計，無論在行政法務、經濟財政、保安、社會文化、運輸工務等範疇，有許多相關政策是以配合博彩業作為其核心概念，確實對於澳門博彩業之發展，具有深遠之影響。六、澳門未來政治發展之方向：以提昇國際競爭力為願景由於全球化（globalization）的來臨，當代無論是政治、經濟，及社會等體系，自然無法自外於其中。關於全球化的文獻已有諸多論述，本文在此也不再加以探討。而無可否認的，當代的資本主義與資訊科
948技對於全球化是為重要之驅策力，而全球化的浪潮也確實帶給各國行政體制改革的動力。2綜觀各國在此波全球公共行政改革之主要精神，無疑的是將焦點置於國際競爭力上。所謂的國際競爭力，是個古老卻又嶄新的概念。早在古代，隨㟚民族國家的出現，此一觀念就已出現。國家之間的利益衝突、以及接踵而來的政治與軍事問題，造成了強國的勝利與弱國的損失。然而，在工業化之後，當代的國際競爭力又開始有了新意義。首先，譬如在經濟社會裡，各國於經濟過程中作出統計學意義的均值化，如此也產生了比較的共同基礎，例如國民生產總值、國民收入等。其次，也由於經濟活動的全球化，使經濟超越了國界，各民族與經濟體之間的聯繫前所未有的密切化，也出現了互相競爭與合作的局面（國家體改委經濟體制改革研究院，1996：1-2）。尤其以後者而言，各國的合作已成為全球治理重要的議題之一。澳門特區政府以博彩旅遊業為龍頭產業，其他各行業配合其發展的經濟配套措施，希冀逐步將澳門規劃發展成為在亞洲地區中同時兼具博彩旅遊、國際會展及商貿服務中心等功能的重點區域。為此，澳門特區政府將根據自身的經濟發展策略與優勢，建構完善的商業投資環境，加強對外的經貿合作，並致力於建構三個優質的經貿服務平台，以增加澳門的國際競爭力（澳門貿易投資促進局，2004）：1.粵西地區商貿服務平台（例如：“內地與澳門關於建立更緊密經貿關係的安排”）；2.中國與葡語國家的經貿合作服務平台；3.國際華商聯絡與合作服務平台。根據中國社會科學院財貿經濟研究所出版的《中國城市競爭力報告NO.1》藍皮書，其利用國家統計局和香港、澳門統計機構發佈的相關資料，採用案例、計量、調查三種方式，透過100多個各類指標，從多種面向對中國200多個樣本城市的綜合競爭力進行分析和評估，並列出–––––––––––––––2.可參閱筆者，《全球化與公共行政之改革：知識經濟觀點之檢視》，國家發展研究，2002年，第1卷第2期，第1-35頁。
949綜合競爭力前50名的中國城市排名。此份報告書所採用的城市競爭力指標有四種：1.綜合市場佔有率；2.長期綜合經濟增長率；3.綜合地均GDP；4.綜合人均收入水準。這四個指標分別代表經濟規模、效率、水準和速度。依循上述指標，針對每個樣本城市作出評價，每個評價還附有一個解釋，包括這座城市的人才、科技、資本、經濟結構、基礎設施、區位、環境、文化、制度、政府管理、企業管理、開發等12個方面。根據研究結果指出，城市綜合競爭力排名前10名者，分別是香港、上海、深圳、北京、澳門、廣州、東莞、蘇州、天津、寧波。除此之外，藍皮書還列出12個分項競爭力，並排出47個最具競爭力城市在每個分項競爭力方面的排名，其中列出18個最具營銷競爭力的城市，其中澳門位居第四（倪鵬飛主編，2003）。以2003年為例，儘管受SARS衝擊，但至澳門的旅客多達1188.7萬，入境旅客人數的成長率達到3.1%。在澳門博彩業開放之後，三間在公開競投中得標的公司，其投資總額超過22億美元。2003年第一至第三季的生產總值成長率高達13.4%，全年新成立公司數目成長34.5%，其中外資公司的成長為46.5%，預計澳門經濟的發展仍會保持良好的發展趨勢（澳門貿易投資促進局，2004）。雖然澳門在《中國城市競爭力報告NO.1》中，具有不錯的表現，然而仔細觀之，此份報告所運用之指標，多偏向於經貿方面。然而，一個城市若要具有國際競爭力，光具有經貿方面的競爭力是不足的，更需要有較為多元性的完整發展。因此一個具有治理績效的城市，需要掌握以下六個原則（Cuadrado-Roura,2001）：1.透過資訊基礎設施的建設與技術研究發展中心的設立，作為提高城市學習能力的基礎，以利迅速創新和技術的開發；
9502.容易獲得充裕的人力資本，以及穩定供應的合格勞動力，有利於吸引外國投資和發展新興產業；3.提高城市的經濟開發程度與參與全球市場的能力；4.容易獲得先進的生產服務；5.有競爭力的城市或區域，易與中央政府和民間組織，以及其他國家的城市形成合作網絡，獲得更多的發展支援與合作機會；6.創造市民優質的生活品質與激發潛力。從上述這些原則檢視澳門現今之政府行政治理模式，有些政府之作為已經符合這些原則之內涵，然而有些則是尚未有相關之成果出現。例如：“提高城市的經濟開發程度與參與全球市場的能力”此一項目，澳門只符合前半段的“提高城市的經濟開發程度”，此一現象特別是在澳門特區政府開放博彩業經營權之後，更表現出令人激賞的成果。澳門在經濟面向上的許多相關政策，特別是建構成同時兼具博彩旅遊、國際會展及商貿服務中心等功能的配套措施，確實是符合“參與全球市場的能力”的原則。但是若從來澳旅遊之觀光客人數檢視此一原則，由於內地遊客佔總入境旅客一半以上，若再加上香港地區的旅客，則已將近九成，澳門尚缺乏此一具有治理績效城市的特質。故而，倘若澳門特別行政區政府希冀提昇國際競爭力，除按照上述之諸項原則之外，亦應參考Porter“基本因素”及“附加因素”的競爭力影響變數，檢視現行相關之政策措施，維持已經達成的部分，並補強尚未達成之原則，方能於最短時間內，提升自己之國際競爭力。七、結語自從回歸以來，澳門特區政府致力建構良善的經貿投資環境，其相關之配套措施，亦獲致極佳之成果。例如：世界貿易組織在對澳門的貿易政策審議報告中指出，澳門仍然是世界上最開放的貿易和投資體系之一；國際評級機構穆迪投資在2003年10月，將澳門整體信貸評級由A3調升至A1，經濟前景展望評為正面，反映了各界對澳門投資環
951境的正面評價和肯定。伴隨㟚投資領域的擴大及博彩業的開放，澳門即將進入一個新的經濟發展高峰期（澳門貿易投資促進局，2004）。澳門博彩業必須透過一系列健全的博彩業規範制度，才能夠有助淨化賭場經營環境，改善本地博彩業形象，從而兼顧本地博彩業界及外國投資者的需求，透過一種穩妥、客觀、務實的方式來與國際接軌（亞洲時報，2004）。澳門特區政府行政主導的治理模式，對於博彩事業建構良善的投資環境與健全的博彩業規範制度，而博彩事業又帶給澳門特區政府行政主導的治理模式，更為開放、多元、具國際競爭力的契機。倘若澳門特區政府能夠更加提昇自己的國際競爭力，則此兩者所共同塑造的雙贏局面，方能作為良善行政治理模式之最佳範例與詮釋。
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955《行政》第十八卷，總第六十九期，2005No.3，955—965–––––––––––––––*中國社會科學院財政與貿易經濟研究所研究員。澳門國際競爭力及其發展策略倪鵬飛*一、提升澳門國際競爭力的重大意義國際競爭力是一個具有明確直觀含義卻又不易精確把握的概念，但它主要是指一個經濟體在競爭和發展過程中與其它經濟體相比較所具有的吸引、爭奪、擁有、控制和轉化資源，爭奪、佔領和控制市場，以創造價值，為其居民提供福利的能力；是指一個經濟體與其它經濟體相比較所具有的多快好省地創造價值，為其居民提供福利的能力。自20世紀90年代以來，全球科學技術日新月異，世界經濟一體化突飛猛進，國家、區域和城市之間的國際競爭與時俱進。一些國家、地區和城市把握了發展的歷史機遇，抓住了競爭的關鍵，制定了適合發展和競爭的戰略，實現了迅速的競爭制勝和脫穎而出。在21世紀到來的時候，世界各國、各地區和各城市的政府，都積極致力於檢查其競爭力的狀㢈、制定其競爭力的戰略，積極培育和提高其國際競爭力，以期在新的世紀對全球實現最有利的戰略爭奪。澳門是20世紀相對成功發展的眾多經濟體之一。在波瀾壯闊的全球化浪潮中，在驚心動魄的競爭背景下，澳門回歸到祖國，也邁入21世紀。21世紀，澳門的外部機遇和挑戰突出，自身優勢和劣勢鮮明，因此，使得澳門的未來充滿不確定性。洞察澳門的機遇和挑戰，廓清澳門的條件和問題；知彼知己知天下，把握機遇，規避挑戰，發揮優勢，彌補不足，制定和實施科學的可持續發展戰略和全球競爭戰略，提升國際競爭力，將使澳門在激烈的全球和區域競爭中脫穎而出，持續繁榮。當然，澳門的國際競爭力，不僅關係澳門的未來興衰，而且關係澳門人的世代福祉，也關係“一國兩制”的歷史前景。
956二、未來最具國際競爭力經濟體的要素特徵提升國際競爭力，建設最具國際競爭力的經濟體，必須認清和瞄準未來最具國際競爭力經濟體的要素特徵，並積極著眼於這些關鍵要素的構造和強化。在進行深入的理論和實證研究後發現：未來最具國際競爭力的經濟體具有6大特徵。（1）知識型。未來有競爭力的經濟體應該是一個知識型的經濟體。人類即將進入知識經濟的新社會。在知識經濟時代，首先，高科技產業、知識型產業應該成為經濟體的主導產業；其次，科學技術廣泛應用於未來生活和未來商務；再次，公民是被知識和技術武裝起來的智能公民，公民的基本活動是享受知識，致力於創新。（2）生態型。未來有競爭力的經濟體應該是一個生態型的經濟體。清潔和綠色是未來經濟體的基本特徵，經濟體及活動將更多地融入自然，城市將更多地體現自然。隨著科學技術特別是交通通訊技術的發展，隨著全球經濟一體化的加深，資源和生產要素的全球流動日益便捷。因此，包括人才和科技在內的最關鍵的流動性要素的地方歸屬性都在不斷弱化。那㝯更有吸引力，流動性資源和要素就向那㝯聚集。這樣就使得非流動性要素在提升經濟體吸引力的作用上不斷增強。城市的自然生態環境就是上蒼賦予的不可移動的獨特環境資源，而在知識經濟時代，知識公民是其競爭力的本體和核心，知識公民對優質環境具有強烈的依賴性，越是高素質人才，越需要優美的自然環境。因此，優美的、生態的有競爭力的自然環境可以吸引最具競爭力的知識公民，通過知識公民，可以進一步吸引高級生產要素。（3）和諧型。未來有競爭力的經濟體應該是一個和諧型的經濟體。首先是人與人的和諧，公民在政治上平等，在思想上自由，在經濟上富裕，公民是社會的真正主人，公民之間互助、友愛，政府協同溝通、扶弱濟貧，社會充滿親和力。在人和自然的關係中，人是自然的一部分，是自然的保衛者，人利用知識，認識自然，利用自然，創造財富，同時保持天人合一的協調發展。（4）多樣化。未來有競爭力的經濟體應該是一個多樣化的經濟體。首先最重要的是文化的多樣化。在未來的新經濟時代，創新是競爭力
957的關鍵，而創新的關鍵在於是否具有創新的文化。創新的文化就是多樣性的文化，只有保持平等自由、包容多元、無拘無束的文化氛圍，才可能有多種文化存在和發展，只有多種文化的交流和碰撞，才能實現創新思想的湧流和噴發。經濟的多樣性可以避免單一化的市場風險。（5）個性化。未來有競爭力的經濟體應該是一個個性化的經濟體。巨型城市和小城鎮有並行存在和發展的理由，城市景觀尤其城市文化充滿個性魅力。經濟科技全球化、經濟科技日新月異的發展，使得經濟體資源同質化加強，經濟體之間的模仿日益廣泛，資源稀缺是創造壟斷利潤的前提條件，最稀缺的資源能夠帶來和創造最大的價值和福利。個性是經濟體尤其是小經濟體生存和發展最重要的理由。經濟體的個性化是吸引投資者、旅遊者和居住者投資、旅遊和消費的重要原因。（6）一體化。未來有競爭力的經濟體應該是一個一體化的經濟體。分工與合作仍然是未來經濟效率的重要保證，經濟體的一體化，在經濟上，首先表現其對全球的無邊界的開放，徹底融入全球經濟之中，從而不斷分享全球專業化和分工的成就。其次，表現城市和鄉村、城市和區域的界線日益模糊，以便充分利用周邊的外部經濟效益。經濟體的一體化，在社會方面，表現為政府、企業、社團和居民之間充分地開放和交流，這種交流和開放不僅有利於主體之間分享外部效用，促進社會和諧，而且能夠激發不斷地創新。三、澳門國際競爭力的突出優勢和致命軟肋澳門是一個十分特殊的經濟體，從表現競爭力的規模、質量、效益、速度、水平的總體指標看，其當前的國際競爭力在包括所有200多個國家、相對獨立地區的經濟體中處在較高的行列。而根據新增長理論，研究和比較資本存量、技術創新、人力素質、創業精神和市場制度等競爭力構成的一些關鍵方面，可以發現：在國際競爭力的構成方面，澳門有其突出的優勢，但也有其致命軟肋。
9581、澳門國際競爭力的核心優勢（1）發展水平。經濟發展水平高。澳門速度即經濟增長（2003年15.6%，2004年30%）和水平即人均GDP（2003年17782美元）處在發達經濟體的前列地位；其效率包括勞動生產率和土地產出率地均GDP也處在發達經濟體的較好水平上；人口勞動參與率、失業率、就業不足率分別為：62.6%、4.1%、1.6%。但其市場佔有規模即產品和服務的出口、質量即高科技產品和服務的生產和出口處在全球220多個經濟體的中下行列。社會發展水平高。澳門教育體系較為完整，學術活動活躍，專業學術組織眾多，醫療保健專業快速發展，社會福利和社會保險日趨完善，社會傳播事業發達，2004年人文發展指數0.904，壽命指數0.901，教育指數0.911，本地生產總值指數0.900，居民生活質量較高。（2）制度基礎。澳門是世界上最自由的經濟體之一。首先，澳門的法律制度相對完善，司法公正、富有效率，從而有效保證經濟主體的人身財產產權不受侵犯，恰當的法律激發經濟主體的創業動力，提高了經濟體系運行的效率。其次，政府介入市場活動恰當規範。澳門特區政府在使用支持市場活動的監管、反托拉斯法、稅收等方面富有效率，尤其澳門在限制壟斷，促進競爭的法制體系建設方面近年來取得重要進展，澳門的稅收在世界眾多經濟體中，也屬於較低之列。再次，澳門的非政府組織發達，這對於彌補市場和政府的不足，促進資源的流動和配置，提高經濟體的效率具有重要意義。（3）基礎設施。對外交通設施完整。澳門擁有世界先進的大型國際機場，形成了完整的海陸空對外交通體系，港澳間水上交通快捷，使之可以利用香港更為龐大和先進的對外交通系統。市內基礎設施先進。澳門市內道路、橋樑以及水電基礎設施，旅遊、會展、教科文衛生體育娛樂等基礎設施先進發達。技術性技術設施較好。信息通信設施和服務達到國際先進水平，2003年固定電話線路17.46萬條，移動電話36.4萬台，互聯網用戶逾48500個。（4）產業集群。澳門目前已形成旅遊博彩、出口加工、地產建築和金融服務四大支柱產業。其中旅遊博彩成為澳門產業的核心和龍頭，
959其巨大利潤推動著旅遊博彩自身良性互動、迅速膨脹，並且以旅遊博彩為主體，與之水平關聯和垂直關聯的產業初步形成。與此同時，適應於國際自由港的發展，澳門的第三產業中的貿易、金融、地產、物流、諮詢等部門的地位也在逐漸提高。（5）文化資源。澳門既是世界多元文化的博物館，也是地方個性文化展覽館。在澳門，東西文化融為一爐，傳統和現代合二為一。澳門多族群混居、雙語通用、建築中西合璧、習俗色彩斑斕，藝術交相輝映，思想兼容並包。澳門自然環境優美別致、人工環境巧奪天工。被評為世界歷史文化遺產的城市歷史城區和其他歷史古蹟，保存完好世所罕見。這些作為無價之寶的非流動要素不僅無時無刻不在影響和塑造著多姿多彩的澳門人，澳門獨特的魅力也無時無刻不在凝聚吸引著全球的目光，吸引著世界各地的人前往。（6）對外開放。澳門是為數不多的全方位開放的自由港。在澳門，全球的人員商務旅遊往來、資源要素流動、產品服務交易和各種經濟社會交流成本低廉、自由便捷。澳門是世界貿易組織、聯合國教科文組織等數十家國際性區域性政府和非政府組織成員，適用的國際協議160多項。與120多個國家有貿易聯繫，國際經濟、文化、科技交流活動頻繁。澳門對珠三角、中國內地及其東南亞地區開放程度高，CEPA跨境工業區、內地居民自由行、泛珠三角合作使得澳門對中國內地的開放和交流更為頻繁和廣泛。2、澳門國際競爭力的致命軟肋（1）規模狹小。澳門陸地面積僅27.5平方公里，且多山地丘陵，人口僅46.8萬。如果把香港比喻“彈丸之地”，澳門就是典型的“塵埃之地”。澳門比香港有著更長的近代文明史，之所以沒能取得更驕人的業績，除了其港口條件等因素外，規模狹小是一個最重大的限制因素，狹小的地域面積和有限的人口，遠遠低於合理的規模，規模不經濟不僅僅增加交易成本，影響大型和戰略性產業的形成和進入，而且還影響其基本的產業體系和功能體系的完善。規模狹小在未來將繼續影響著澳門參與國際和區域競爭。
960（2）結構單一。規模狹小限制澳門經濟結構的完整發展，歷史路徑更造就了澳門結構單一的嚴酷現實。在澳門的產業結構中，一個特殊的產業——博彩業一枝獨秀。博彩業稅收佔全部收入的80%以上，全部就業的80%以上與博彩業相關。幾乎澳門的全部經濟和社會發展懸繫於博彩一業之上。真可謂“一榮俱榮，一損俱損”，而博彩業過度依賴外部包括區域和國際經濟形勢及周邊地區的政府政策。結構單一使澳門經濟面臨巨大的外部風險。（3）人才匱乏。儘管澳門人文發展指數相當高，其中教育指數達到0.911，儘管澳門的基礎教育較好，本地中青年接受高等教育的比例也在不斷提高，擁有一批以本地公務員為代表的高素質人才，但是，總體上接受高等教育人口的比例偏低，澳門的科學家、研究人員和高級專業技術人員還十分稀缺。同時由於過去低素質人才的大量流入，也影響了澳門的整體素質。從人才開發的潛力看，澳門教育體系還不十分健全，職業教育、非正規教育有待完善，基礎教育和高等教育質量急待提升。與此同時，教育資源特別是教師隊伍和教育投入急待增加，引進高級人才的成效也不夠顯著。（4）技術落後。澳門的科學技術相對落後，主要表現在：第一，科技的存量資源稀少，真正的科研院所不多；科技基礎設施尤其是實驗室目前還不多見，信息基礎設施也不太普遍；科技研發人員、政府科技投入相當有限。第二，科技創新即科技專利申請、科技論文、科技成果相對有限。第三，科技轉化能力不強，根據澳門規模狹小的特點，澳門應該致力於加強轉化能力。但是澳門的科研院所與企業的合作不廣泛；企業研發中心和R&D投入比較少，高新技術產業發展幾乎空白。（5）觀念滯後。思想觀念尤其是創新氛圍與創業精神對經濟體發展的內在動力，也是國際競爭力的深層力量。同其他發達的經濟體相比較，特別是和香港、新加坡比較，澳門人缺乏強烈的重商創業意識；澳門人還缺乏敢於競爭、敢於冒風險、勇於進取、不怕困難、百折不撓、吃苦耐勞的創業精神。矽谷成功的關鍵因素就在於其特殊的社會意識和精神文化。儘管澳門具有多元的文化特徵，但其標新立異、無拘無束的創新氛圍還沒有形成，因而創新沒有達到應該達到的水平。
961（6）二元結構。由社會和諧形成的社會凝聚力是競爭力的重要組成部分，但澳門的二元社會結構威脅著澳門社會的和諧發展。首先，在收入結構方面，澳門貧富差距比例過大。2002、2003年收入最低的20%家庭得到的收入佔總居民收入的比例為4.33%，收入最高的20%家庭得到的收入佔總居民收入的比例為49.39%。有一部分家庭人口處在貧困線以下，生活境遇堪憂。其次，在就業結構方面，澳門的就業也存在較大的差距。2003年，從事服務銷售、文員、非技術工人的比重達57%，專業人員就業只佔4%。在失業結構中，青年人的失業比例達21.87%。青年失業比例過大對澳門現實的社會穩定和未來經濟發展都是一個潛在威脅。（7）競爭威脅。澳門在未來發展中將受到三個層面的競爭：全球博彩城市的競爭，東南亞城市的競爭，周邊城市的競爭。在全球意義上，歐美的一些城市和地區博彩業與其他產業及其經濟社會條件相結合有著十分巨大的發展潛力，同澳門一直存在著激烈的競爭；在東南亞層面上，一些過去沒有發展博彩業的國家和地區，現在正在和準備發展博彩業，由於其他條件相對優越，因此，將可能對澳門的博彩業市場份額產生影響。在珠三角層面上，受港珠澳大橋的建設、珠三角產業西移、珠西地區區域整合的影響，珠西地區的珠海、中山等城市未來將有一個更快的發展，未來若干年㝯珠海、中山的產業和經濟發展水平可能超過澳門，而成為真正的珠西增長極，澳門面臨被邊緣化的危險。四、澳門提升國際競爭力的戰略構想根據未來最具競爭力的經濟體要素特徵，對照澳門建設最具競爭力經濟體的條件和問題，思考澳門提升國際競爭力的戰略構想如下。1、戰略使命——指南針提升澳門國際競爭力的戰略使命是：讓澳門成為全球最令人嚮往的地方，最有吸引力的地方；讓澳門人成為最富裕的人、最聰明的人、最幸福的人、最自由發展的人。
9622、戰略原則——導航器揚長，補短，抓關鍵。充分發揮和利用澳門現實優勢；盡力彌補澳門的不足，著力提高影響競爭力的關鍵要素。以人為本，提升澳門的國際競爭力。3、戰略定位——坐標系（1）功能定位：澳門是世界文化博物館，重要的國際文化中心；澳門是全球智慧娛樂城，重要的亞洲娛樂創造中心。（2）產業定位：立足高附加值服務業，發展高科技服務業和高科技製造業。重點發展文化創意產業、旅遊博彩產業、金融保險產業、貿易物流產業、高新科技產業五大產業，並不斷提高這些產業的創新貢獻、技術含量和信息化程度。尤其是博彩產業，通過與高科技嫁接，發展網絡遊戲等產業，提高其產業的技術含量和經濟競爭力。4、戰略目標——里程碑提升澳門國際競爭力的戰略目標體系如下表：表1：澳門國際競爭力的戰略目標體系精明增長經濟動力來自技術創新，經濟目標強調質量精巧佈局功能區更加完善，形成結構合理，協同合作，共同發展的空間格局精緻環境自然生態環境、歷史人工環境，現代商務環境，精巧別致、持續和諧精湛科技城市生產、生活的信息化、數字化平臺進一步完善精良設施城市建設精益求精，現代化配套設施齊全精細管理公共管理以人為本，服務全面細緻精誠社會愛國愛澳，平等多元，和諧包容精英人才將所有的澳門人培養成高素質的人才，吸引全球高素質人才精粹文化中西合璧，多姿多彩，傳統與現代交融，相得益彰
9635、戰略路徑——路線圖提升澳門國際競爭力的基本戰略路徑主要有5條，即特色、高端、輕型、精明、和諧。（1）特色競爭。澳門是一個十分特殊的地區，無論是經濟、文化、社會、產業或環境都具有鮮明的特色，澳門未來發展仍然要走特色制勝的道路。（2）高端競爭。澳門地域狹小，在未來的激烈競爭中，要想以最小的投入，獲得最大的產出，必須發展高技術含量高附加值的產業，同時已經處在一個較高的經濟社會發展水平上，發展高端具備了一定的條件。（3）輕型發展。澳門地域狹小，資源有限，在未來的激烈競爭中，應積極發展土地、資源利用少的輕型經濟，特別是高科技服務業等。（4）和諧發展。在加快經濟發展的同時，更加注重加快各項社會事業的發展，更加注重環境保護和資源的有效利用，促進經濟、社會和人的全面發展，實現人與自然的和諧相處。（5）精明增長。始終結合自身資源條件，全面建設節約型社會，走精明增長道路，在發展和建設的各個方面體現品質化、精緻化、科技化、人文化，促使區域向“小而精”方向發展。五、澳門提升國際競爭力的行動方案澳門提升國際競爭力，在具體的行動方案中要實施5大戰略，基本思路如下：1、“轉型澳門”戰略澳門的目標、條件和問題都要求，澳門在未來的發展中，要實施轉型澳門戰略。（1）從外生增長、外生經濟向內生增長轉變；（2）從依靠特殊區位環境發展向依靠技術創新發展轉變。（3）從依靠引進低級人
964力資源要素向引進高級人才資源要素轉變。（4）從過度依賴單一產業和單一型經濟發展向歸核型經濟發展轉變。（5）從傳統和現代並存的二元結構轉向現代市民社會。2、“大澳門”戰略澳門的狹小的規模劣勢和自由港全方位開放的優勢，㠠定澳門必須也可以實施跳出澳門的“大澳門”戰略。（1）將珠海納入澳門發展規劃，實施珠澳一體化。（2）參與珠三角一體化，納入澳門發展規劃。（3）進一步實施國際開放，特別是積極促進澳門和澳門人走向全球，建立全球的澳門及澳門人網絡，變澳門經濟為澳門人的經濟，實現澳門在全球的無處不在。3、“個性澳門”戰略澳門的特殊條件，面對澳門的激烈的外部競爭，澳門未來發展更要突出個性。為此，要做到：（1）強化個性，澳門應與國際賭城的差異化競爭；（2）突出優勢，與東南亞周邊城市的錯位發展；（3）營銷澳門形成國際品牌。尤其營銷澳門的個性化的稀缺資源包括多元化的文化及其文化資源，特殊的博彩產業，特殊的微型社會經濟體系等。以提升澳門的國際形象，增強澳門的吸引力和知名度。4、“聰明澳門”戰略科技人才是競爭力的核心問題，也是澳門最重要的弱項，因此，提升國際競爭力，澳門必須實行“聰明澳門”戰略。（1）全民人才戰略：制定人才引進規劃，大膽引進涉及澳門跨越式發展的高端人才和智力；建立適合澳門發展的教育體系，實施智能化的人才教育，讓所有澳門人充分享受公共教育，讓所有的澳門人都成為人才。（2）科教興區戰略：政府加強科技投入，建設科研實驗室等基礎研究的平臺，利用非政府組織眾多的優勢，加快建立科技創新服務體系，加強科研院所與企業合作，促進產學研一體化，發展高新科技產業。
9655、“和諧澳門”戰略澳門的目標、條件和問題都要求，澳門在未來的發展中，要實施和諧澳門戰略。（1）利用財稅手段，減少貧富差距；（2）進一步完善社會保障體系和社會救助體系。（3）加強職業教育，培育市民知識技術，提高市民創富能力。（4）加強交流，促進市民之間、市民與政府之間、非政府組織之間的溝通與和解。（5）加強政府管理和服務職能，保障市民的充分自由與權利。
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967《行政》第十八卷，總第六十九期，2005No.3，967—974–––––––––––––––*本文是葡萄牙科技基金會Sapiens99項目內“澳門特別行政區的過渡”研究的成果（項目號POCTI/199/CPO/33156）。**里斯本科技大學社會及政治高等學院東方學院研究人員。1.“中非洲關係中的中國領導人”，http://www.china.com.cn/english/features/China-Africa/82054.htm。澳門：一座中國和非洲葡萄牙語國家之間的橋樑*安娜**自從1949年建國起來，中華人民共和國便對非洲大陸顯示了持續不斷的興趣，儘管各個時期的原因有所不同。冷戰期間，中國在非洲的興趣主要是政治性的，就算是給予經濟和技術援助，也是基於在中蘇爭奪國際社會主義領導權的背景下所展開的意識形態擴張的戰略。數十年內，根據周恩來總理1964年1月對非洲訪問中講話的五項原則第一條1，中國對非洲的外交政策公開“支持非洲人民⋯⋯的反帝和反新、老殖民主義的鬥爭”。70年代，大部份非洲國家已經獲得獨立，中國對非洲的外交用語有所變化。從那時起，越來越強調不發達問題是連接二者的紐帶。在此背景下，毛澤東在贊比亞總統卡翁達訪華期間，呼籲第三世界的“三個世界（亞洲、非洲和拉丁美洲）”聯合起來。80年代，隨著冷戰的消失和鄧小平於1978年開始的中國經濟改革的深化，北京對非洲大陸的興趣逐漸轉移到經濟問題上。中國把非洲政策的重心置於經濟上的策略在90年代變得更加明顯。1996年5月，在一次對6個非洲國家的正式訪問中，江澤民提出了進一步加強中非之間長期合作關係的發展。由此構思產生了中非合作論壇，其初次會議於2000年10月在北京舉行。中國中央政府努力成立這一論壇明確說明，在21世紀初的對非洲關係中，經濟問題日益重要。
968中非合作論壇（FCCA）論壇每三年交替在非洲國家和中國舉行，中非合作論壇首次會議有45個非洲國家參加，中國最高國家領導人江澤民主席、胡錦濤副主席和朱鎔基總理的出席說明這一論壇對中國的重要性。對話的焦點是，雙方在平等互利的基礎上，在新的國際政治和經濟的發展格局下，增進合作與貿易。首次會議產生了一個聲明（北京聲明），一個經濟合作和社會發展計劃，並且成立了一些部長級委員會，以協調已達成的協議的實施。第二次會議於2003年12月在亞的斯亞貝巴（埃塞俄比亞）舉行，中國由溫家寶總理代表出席。與會代表達成了2004-2006年二年行動計劃，主旨在解決一系列問題，如政治、和平與穩定、多邊合作、經濟和社會發展方面的合作等。2論壇自成立起，經濟問題一直是會議的主題。近四年來，中國的合作在非洲大陸越來越引人注目，特別是農業、基礎設施、商務、投資、發展援助、人力及資源的發展和債務的豁免等問題。從論壇2000年設立以來，中國減少和豁免了31個非洲國家的債務，總額共計13億美元（100.5億人民幣）。雙方的貿易額從2000年的100.6億美元上升到2003年的140億美元。中國在非洲的投資也有大幅度的增長：至2003年年底，有602家中國企業在49個非洲國家經營。3中國也在非洲人力資源的培訓方面作了投資4，並在衛生和自然災害方面實施了援助。澳門：一座中國和非洲葡萄牙語國家之間的橋樑（PALOPS）中非合作論壇中，有4個非洲國家使用葡語：安哥拉、莫桑比克、佛得角和幾內亞比紹。非洲葡語國家中，只有聖多美和普林西比不是–––––––––––––––2.“中非論壇達成行動綱領”，http://www.china.com.cn/english/international/82640.htm。3.“中非貿易洽談會簽訂20份協議”，http://www.china.com.cn/english/features/China-Africa/82627.htm。4.中國每年提供1500個獎學金名額，讓非洲學生在華學習並向非洲國家派遣各方面的專家。
969中非合作論壇的成員，因為它是世界上為數不多的承認臺灣政府的國家之一。這4個國家共同的特點是，它們通過澳門與中國有著悠久的聯繫，因為在幾個世紀中，它們同澳門一樣，曾在葡萄牙殖民管治下。這一現實留下一份共同遺產：葡萄牙語言、文化、行政和法律結構。然而，這一共同財產的潛力，在獨立後很長時間內，由於被視為殖民的遺存而未得到重視。隨㟚1974年4月的軍事政變，結束了葡萄牙的專制，非洲葡萄牙殖民地獲得獨立，可是與這些非洲國家的遭遇相反，鑒於中國在當時不接受澳門的歸還，澳門在25年後才看到葡萄牙管治的終結。在澳門回歸中華人民共和國的頭3年中，澳門特區政府非常謹慎地對待葡萄牙遺產的管理，害怕觸犯中國中央政府。奇怪的是，北京發來了指示，要澳門特區政府加強澳門的葡萄牙的語言及文化特色並加以利用。的確，在中華人民共和國商務部的建議下，澳門於2003年成為了中國—葡語國家經濟貿易合作論壇的總部。澳門1999年以後的政治環境允許中國利用澳門作為非洲葡語國家投資和合作中，一個得天獨厚的平臺。這一跨地區的新論壇的目的，是通過加強中國與葡萄牙語國家間經貿合作，促進相互發展。2003年10月12至14日在澳門召開的論壇的首次會議有8個代表團（中國、葡萄牙、巴西、安哥拉、莫桑比克、佛得角、幾內亞比紹和東帝汶），聖多美和普林西比作為觀察員，澳門以中國代表團的成員的身份來參加。代表團由各國政府和企業界代表組成，中華人民共和國派出了副總理吳儀和商務部副部長安民來參加這次盛事。部長會議批准了行動綱領，其內容包括資訊互換的改善，根據國際慣例，改善投資環境，促進合資企業，發展多樣化的合作如基礎設施的建設、人力和自然資源等範疇，並決定論壇每三年舉行一次，常設秘書處設在澳門。組織委員會主席由中國商務部部長呂福源和澳門特首何厚鏵共同擔任，其下有商務部部長助理和澳門經濟財政司司長、商務部和外交部的官員、國務院港澳辦官員及澳門特區政府官員來參與工作，此外負責協調與落實協議具體工作的秘書處則完全由澳門特區政府人員組成。
970鑒於歷史和務實的原因，澳門的確是實現這一計劃得天獨厚的平臺，對此，參加首次會議的官方代表有同樣的意見。5從16世紀開始，澳門便與葡語世界有聯繫，積累了在葡萄牙秩序消失後仍然存在的人際關係及由其構成的商業網絡。葡萄牙語言和文化也留下了機構聯繫，例如葡語首都城市聯盟（UCCLA）、葡萄牙大學協會（AULP）及葡語國家氣象組織等。最近，澳門申請得到葡萄牙語國家共同體（CPLP）觀察員資格，如果我們細心思考會發覺這件事意義重大，因為葡萄牙以往曾極力促成這事，但中國過去卻一直反對澳門進入這一組織。另一方面，澳門一直是進入中國的門戶，這一歷史事實使得澳門在“一國兩制”的範疇內，在與中央政府的關係中，具有了一種特殊的地位。目前，澳門享受一種高度的政治與經濟自主。的確，澳門現在在中華人民共和國與葡語國家關係中所具有的這種重要性由此而來。澳門位於廣東省的邊緣，它具有特殊的經濟體制，稅收很低（15%），服務行業十分發達，具有優質的勞動力，而且還有一系列高質量的高等教育機構，這使得澳門變成了一個對國際貿易非常有吸引力的平臺。在澳門，葡萄牙語言及文化不像從前葡萄牙殖民地時代那樣廣泛普及，但是葡萄牙語言及文化，在作為中華人民共和國同非洲葡語國家連接的紐帶中，現在具有了很大的重要性。目前，在澳門有12所大學。它們開設了許多不同方面的課程，大部份大學都曾經和葡語世界的同類學校簽訂了合作及交流協議，同時亦與中國內地的大學有此類的協議，這些大學主要是從事葡語教學的大學，並且很多活動都是中國方面提倡的，這種傾向越來越明顯。非洲葡語國家對於中國的重要性儘管此次合作論壇具有很大的潛力，但它前面的路還很漫長。–––––––––––––––5.如前所述，尤其是中國副總理吳儀、商務部副部長安民、澳門特首何厚鏵和葡萄牙的代表FranquelimAlves部長。非洲代表的講話則強調了中國在殖民戰爭期間的援助。
971雙方之間在市場、中小企業、法律制度、語言及當地文化方面還存在著很大的互不瞭解。另一方面，中國私有企業的國際化也是中國目前一個新的現象，可是這種現象對於葡語國家來說仍處於萌芽狀態。雙方在發展經濟互動方面表現了很大的興趣，但是現在所設立的有關機構仍然是很初步的。事實上，論壇所代表的市場，對於北京來講，只有一種相對的重要性，對於整體的中國貿易來講，所佔的比重並不很大6。如果我們考慮到巴西已經佔了整個貿易的一半以及二億二千萬講葡語人口中的一億七千六百萬的話，那麼我們可以補充的是，巴西已經同中國建立了悠久而有利的夥伴關係7。可以得出的結論是，當中國開始組織這個論壇的時候，巴西並不是中國的主要目標。它的主要目標也不是葡萄牙，因為葡萄牙的重要性對於中國來講，只是因為她是歐盟的一個成員，因此具有一種貿易夥伴的戰略重要性。從另一方面來看，儘管葡語國家和東帝汶的人口不多而且經濟不很發達，但是有著豐富的自然資源。有漁業、農業、林業、旅遊、天然氣、煤炭、礦產及石油。考慮到這個現實和考慮到中國在2003年已經變成世界上第二大石油消費國，超過了日本，僅次於美國這一事實，北京對非洲國家的興趣便昭然若揭。中國和非洲國家的雙邊貿易近來發展的速度很快：從2000年的124億美元已經上升到2003年的180億美元。8中華人民共和國逐漸成為非洲大陸上一個重要的活動角色，同時由於它借貸予這些國家的發展援助金在2002年間為180億美元，而投資總額在2003年巳達到900億美元9，–––––––––––––––6.2003年中國的外貿總額為：八千億美元；同年中國與葡萄牙語國家的外貿總額為八億美元（估計數字）。這些數字由中國商務部部長呂福源在2003年12月25日《人民日報》（人民日報網站）上披露。7.中國是巴西最大的商業夥伴，僅次於美國。8.中國官方統計數字在：“中國成為非洲政治中最大的玩家”，載Alexander’sGasandOilConnections,vol9,issue#5,NewsandTrends:Africa,March10th,2004.網絡版：http://www.gasandoil.com/goc/news/nta41000.htm9.同上。
972相對它的西方競爭者而言，中國佔有很大的政治優勢：北京不給這些非洲國家強加人權及民主方面的要求，中國唯一的要求是不可以承認臺灣政府。根據聯合國貿易和發展會議的報告，目前中國不僅僅是世界上最大的投資吸收國，而且逐漸成為全世界最大的向外投資國之一。2003年，中國在國外投資了350億美元（1991年只有30億美元，1995年有150億美元）。這些投資的主要對象是其他的亞洲國家，主要是香港和澳門，北美和非洲大陸處於第三位，其次是拉丁美洲和歐洲。中國在非洲大陸的投資，根據胡錦濤主席在今年一月對加蓬的訪問中所說，主要是在基礎設施建設方面，以及農業發展及自然資源方面。中國不僅僅提供財政援助和必要的設備，甚至有時還提供勞動力。中國幫助興建了公路網（盧旺達）、通訊網（埃塞俄比亞）、飛機場（阿爾及利亞），並免費修建了政府大廈和會議中心（莫桑比克、加蓬、象牙海岸等）。中國在非洲葡語國家的投資前面講述的情況，在葡語非洲國家也是大同小異，中國同這些國家的雙邊貿易近幾年來發展很快。在4個非洲葡語國家中，安哥拉是中國目前最大的貿易夥伴，兩個國家之間的貿易額在2002年已經達到一億一千五百萬美元，中國的出口商品大部份為紡織品、鞋類以及電器，然而，中國與安哥拉雙邊關係的主要貨物是中國從安哥拉進口石油；莫桑比克是中國的第二大貿易夥伴，貿易額已經達到了四千八百五十萬美元10，其次是幾內亞比紹，貿易額達到了四百五十萬美元11，與這兩個國家的雙邊貿易以中國的出口為主；佛得角處於最後一位，–––––––––––––––10.2004年1月7日對聯合國貿易和發展會議高級投資官員ZhanXiaoning的採訪，“聯合國報告：中國成為最大的對外投資國”，載http://english.people.com.cn/200401/07/eng20040107_132003.shtml11.中國－葡語國家論壇（澳門）上透露的數字，見RudolfoAscenso的“新的合作道路”。
973這很大程度上是因為它的市場非常有限（人口不到50萬），中國向這些國家綜合出口的貨物主要是輕工業消費品，達到了九千四百萬美元，進口主要是原材料，尤其是原油，達到了一億一千一百萬美元，這對中國來講，是一個很大的貿易赤字12。還令人值得深思的是，中國政府努力加強同非洲葡語國家的經濟互動。這一事實說明，在合作論壇開幕之前，已經同澳門特區政府簽訂了一項協定，準備在兩者之間建立更加緊密的經濟貿易夥伴關係，這便是緊貿《安排》（CEPA），這一協定香港也簽署了。它的主要目的是通過澳門企業，加強澳門與中國內地之間的經濟互動，使澳門的產品及服務業能夠靈活地進入中國大陸。中國商務部副部長安民在論壇上的講話中，已經很明顯的將這些《安排》的內容用於此次論壇。中國預計在今後五年中，同非洲葡語國家的貿易額增加兩倍，因此希望緊貿《安排》可以吸收葡語國家的資本。然而，中國在非洲葡語國家的投資是很難調查清楚的，因為無論是中國方面，還是非洲方面都沒有這方面的統計資料。現在可以掌握的很少數字是偶爾在當地報刊上發表的，其可信性不一定很準確。從我們通過這種辦法（2002年）獲得的數字來看，中國在安哥拉的投資為一億五千萬美元，幾乎相當於中國在巴西的投資（一億五千七百萬美元）。然而，其他一些非洲國家所獲得的中國投資似乎少得多，佛得角一千萬美元，幾內亞比紹四百萬美元，我們沒有獲得有關莫桑比克的資料。這些國家正在吸引中國官方和私人投資的原因，正如我們前面已經講過：這些國家擁有重要的自然資源。安哥拉居首，她擁有豐富的石油、鑽石、黃金、鈾、燐酸鹽等。莫桑比克擁有重要的煤儲藏、天然氣、鈦和寶礦石，此外還有農業產品（例如腰果、玉米、棉花、糖、可可）和漁業資源。幾內亞比紹有鋁釩土、燐酸鹽和石油，以及農業產品和漁業資源。佛得角是這些國家當中資源最貧乏的，但是有鹽、農業產品和漁業資源。–––––––––––––––12.這是澳門貿易投資促進局局長李炳康在一篇新聞文章上透露的數字，見“中國和葡萄牙語國家之間的經貿平臺”，載“句號報”，載2003年10月24日網絡版http://www.pontofinalmacau.com/print.php?sid=2055
974除了官方和私人的投資以外，中國現在也對這些國家的發展給予大量的援助，這自然增加了中國在這些國家的地位和談判的籌碼，其中的安哥拉是中國給予最多援助的國家。2003年，中國向安哥拉提供了三億美元的貸款，來重建盧旺達的公路系統。2004年3月，又以非常優惠的條件向安哥拉提供了二十億美元的貸款13，用於重建在內戰期間被摧毀的基礎設置。與此同時，中國的企業與勞動力也在參加各種基礎設施的重建工程，從學校、醫院到道路和住宅。目前，中國政府正在組織一個將於2004年12月在盧旺達舉行的貿易洽談會，其目的是尋找新的投資領域和建立合資企業。在其他三個葡語國家也可以看到同樣趨勢，儘管程度比較小。中國免去了這些國家大部份的債務，簽署了經濟科技雙邊合作協定，為基礎設施（道路系統、通訊系統、醫院、社會住房、水壩、旅館等等）的興建提供了資金，同時還在農業、漁業和自然資源的開發方面進行了投資。中華人民共和國在短短的幾年內，已經成為了這些非洲國家重要的貿易夥伴。通過這種辦法，中國成為了非洲地區越來越有影響的角色。結論本文所描寫的是現在越來越快的全球化當中的一個領域的情況，在這種全球化的情況下，財富越來越集中於與北半球經濟發達的地區集團中。然而，在目前的世界經濟格局內，跨區域的合作也是一個越來越明顯的趨向。儘管同次發達或不發達國家的經濟有互動性，但是跨區域的協定現在已經變成推進發展的重要工具。正是在此格局內，中國試圖進一步擴大“南南合作”的潛力。在這種情況下，利用共同的紐帶（葡語語言及文化遺產）來將中國領土的一部份同非洲葡語國家相聯繫。在近兩年中，中國明顯在澳門很努力地開展工作，推進澳門同非洲葡語國家的接觸。值得注意的是，中國中央政府倡議在澳門建立一個中國－葡語國家論壇，這表明中國最近對澳門這一地區有了新的打算，尤其是把澳門變成可以吸引使用葡萄牙語及文化國家的中心，同時作為保障澳門本身身份完整性的一個重要措施，以免被對珠海和香港同化。–––––––––––––––13.償還期為17年，利息1.5%。以每天一萬桶石油銷售合同的盈利作為貸款的保證。
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