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5《行政》第十八卷，總第六十七期，2005No.1，5—13實施《澳門基本法》的重要法律舉措——澳門特別行政區行政長官選舉法概述趙向陽*《澳門特別行政區基本法》第四十七條規定，“澳門特別行政區行政長官在當地通過選舉或協商產生，由中央人民政府任命。”《基本法》附件一規定，行政長官“由一個具有廣泛代表性的選舉委員會依照本法選出，由中央人民政府任命”。而如何產生選舉委員會和進行行政長官選舉則由澳門特別行政區制定選舉法予以規定。為實施《基本法》及其附件一的有關規定，澳門特區立法會於2004年4月1日通過了第3/2004號法律《行政長官選舉法》。現將草擬該法時的主要考慮說明如下：一、立法依據與法律結構《基本法》第十八條第一款規定，“在澳門特別行政區實行的法律為本法以及本法第八條規定的澳門原有法律和澳門特別行政區立法機關制定的法律”。因此，《行政長官選舉法》首先必須以《基本法》及其附件一的有關規定為憲制性法律依據，同時也必須與澳門現行法律體系相協調。即，一方面，必須準確理解和嚴謹執行《基本法》及其附件一的有關規定，並據此構思行政長官選舉法的總體設計和有關事項的具體安排，這是確保該法律合憲性的法律基礎。另一方面，必須充份參考澳門有關選舉制度的現行法律規定，包括經適當調整後沿用選民登記、選舉程序以及相關司法程序等等方面的規定，這是確保行政長官選舉得以順利進行的法律機制。–––––––––––––––*中國人民大學前任教授

6行政長官選舉法共設九章，就其結構而言，可分為專門事項、共同事項和其他事項三個部份。專門事項部份包括：涉及選舉方面的第二章“行政長官選舉管理委員會”（簡稱管委會）、第三章“行政長官選舉委員會”（簡稱選委會）、第四章“行政長官選舉”；涉及司法領域的第六章“司法上訴”、第七章“選民登記的不法行為”、第八章“選舉的不法行為”。共同事項部份是指第五章“選舉制度、投票與核算”。由於選舉選委會委員的選舉和選舉行政長官的選舉在制度和程序的某些方面有共同之處，故設立第五章用以規範兩個選舉中的共同事項。其他事項部份是指第一章“法律標的”和第九章“最後及過渡規定”。法律各章的先後順序主要是按照選舉工作的流程〔如第二章至第五章〕、以及相同領域〔第六章至第八章〕兩方面的因素作出安排。總的來說，各章既相對獨立又相互關聯，都是不可或缺的部份，從而構成較為完整的行政長官選舉制度。二、行政長官選舉管理委員會選委會的產生和行政長官選舉是一個複雜的過程，必須設立相應的領導及管理機制，即法律第二章所指的“行政長官選舉管理委員會”（以下簡稱“管委會”）。由於行政長官選舉具有崇高的莊嚴性，因此“管委會”主席“由職級不低於中級法院法官的本地編制的一名法官擔任主席”〔第二條第一款（一）項〕是適當的。1而為了體現“管委會”的獨立性，法律規定主要官員、行政會委員及立法會議員不得成為“管委會”的成員〔第二條第一款（二）項〕。“管委會”成員由“推薦法官的獨立委員會”推薦，由行政長官任命。至於選擇由該委員會做出推薦是基於其具有《基本法》所確立的地位。2–––––––––––––––1.括號中為選舉法的條文序號，下同，另外，澳門立法會選舉管理委員會主席為初級法院法官。2.參見《澳門基本法》第八十七條第一款。

7為了使“管委會”能夠充份履行其職責，法律賦予“管委會”較為廣泛的權限，並設立秘書處和要求由特區政府中專責選舉事務的行政暨公職局為“管委會”的工作提供行政及技術支援〔第四條第五款〕。三、行政長官選舉委員會（一）充份體現“具有廣泛代表性”的原則《基本法》附件一規定，選舉委員（以下簡稱“選委會”）會由四大界別的共300名人士組成。為了體現“具有廣泛代表性”的原則，法律規定，除澳門地區全國人大代表作為當然委員和宗教界的委員以外，其他委員均須由不同方式的選舉產生。而澳門地區全國人大代表亦是由具有廣泛代表性的“澳門特別行政區全國人大代表選舉會議”選舉產生。因此，事實上，百分之九十八的選委會委員都是由不同方式的選舉產生的。（二）合理訂定“選委會”委員的具體產生方式法律規定“選委會”委員（澳門地區全國人大代表除外）由三種方式產生：第一，“按本法律選舉產生”。選舉法第十二條規定，第一界別的工商、金融界，第二界別的文化、教育、專業等界，第三界別中的勞工、社會服務界，該等界別或界別分組的選委會委員由屬於相關界別或界別分組的社團和組織按照本法律選舉產生。以這種方式產生的選委會委員共有254名（300名委員減去第四界別的40人及宗教界的6人），佔“選委會”全體委員的82%以上。由於澳門特區社團眾多，採取這種產生方式將大大擴展全社會的參與程度，體現了民主開放的原則。第二，“確認提名產生”。宗教界的情況與其他界別分組有所不同。因此，選舉法第十三條規定，其“選委會”委員採取由相關宗教的有代表性的團體提出人選、由“管委會”予以確認的方式產生。至於法律附件一規定由天主教、佛教、

8基督教及道教的團體提出“選委會”委員人選，主要是基於歷史傳統的原因。上述規定是比較合理可行的辦法。第三，“自行選舉產生”。選舉法第十四條規定，立法會議員的代表和澳門地區全國政協委員的代表以自行選舉產生方式選出。由於立法會和全國政協均有其章程和運作規範，因此由其按照自身的規則選出作為“選委會”委員的代表是合理及有章可循的。尤其是全國政協屬於國家性組織，由澳門特區的法律去規範其內部運作並不適當。（三）嚴謹規範“選委會”委員的資格雖然300名選委會委員來自不同界別、以不同的方式產生，但應該具備相同的基本條件，從而體現公平公正的原則。因此法律規定，所有“選委會”委員“須是澳門特別行政區永久性居民，年滿二十一周歲並已作選民登記，且不得為無選舉資格者”〔第九條〕。規定“選委會”委員必須是永久性居民反映了“澳人治澳”的精神；要求“選委會”委員必須年滿二十一周歲，已作選民登記及不得為無選舉資格者，與參選立法會議員的條件基本一致，既沒有附加新的限制，也是作為“選委會”委員應該具備的基本資格。四、“按本法律選舉產生”的進一步說明如前所述，由這種方式產生的“選委會”委員佔“選委會”的大多數，故有必要作出較詳細的介紹。第一，適當借鑑立法會間接選舉制度。根據澳門第3/2001號法律通過的《澳門特別行政區立法會選舉法》，部份立法會議員由相關社會利益組別的社團或組織選舉產生，即所謂間接選舉制度。採取這種制度可以使各個社會利益界別都能在立法會中具有相應的席位，從而使立法會具有更廣泛的代表性。這種間選制度施行多年，已為澳門廣大市民和社會各界認同，而與此密切相關的法人選民登記制度（第12/2000號法律《選民登記法》）亦較為完備；

9因此借鑑間選制度來選舉產生大多數的“選委會”委員，是一項切合澳門實際、符合《基本法》及附件一有關規定精神，並具備可操作性的適當選擇。當然，“選委會”委員選舉不同於立法會議員選舉，不應亦不能全面套用立法會間選制度，理應作出必要的調整。例如，候選人的產生就沒有沿用間選制度的提名委員會機制，而是改為由參選人自行爭取法定比例的社團提名從而成為候選人（第二十及二十一條）。第二，界別劃分的依據和調整。如前所述，由《選民登記法》訂定的法人選民登記制度，與間選制度密切相關，而該法律第二十九條對社會利益的劃分，與《基本法》附件一所列的界別分組基本一致。3因此，在借鑑間選制度的同時，將該法律對社會利益的劃分等同於“選委會”委員選舉中的界別或界別分組的劃分〔選舉法第十六條第二款〕，無疑有利於“選委會”委員選舉的順利進行：其一，這可以使界別或界分組的劃分具有清晰的法律界定；其二，這可以使已作法人選民登記的社團或組織繼續保持已有的法律地位，並從而保證了法律的連續性；其三，事實上這也從一個方面體現了便民原則，避免因重新登記而浪費民間及公共資源。需要說明的是，《選民登記法》並未將僱主利益細分為工商、金融界，但兩者的社會利益性質相同，故行政長官選舉法仍將工商、金融界作為一個整體等同僱主利益〔第十六條第二款（一）項〕。事實上，由於缺乏相關的確認機制，將僱主利益細分為工商、金融兩個組別，確實存在一定的困難。4因此，在選舉法中將工商、金融界稱為“界別”，而將文化、教育、專業、勞工等等稱為“界別分組”，以示區別。另外，在立法會間接選舉中尚有體育利益組別。《基本法》附件一雖沒有列出該界別分組，但允許澳門特別行政區以選舉法對各個界別作出劃分〔附件一第三款〕。因此，法律規定第二界別的界別分組包–––––––––––––––3.《選民登記法》第二十九條規定，社會利益按其社會宗旨劃分為：僱主利益、勞工利益、專業利益、慈善利益、文化利益、教育利益、體育利益。而基本法附件一規定，選委會委員的社會界別包括工商、金融界，文化、教育、專業等界，勞工、社會服務、宗教等界。4《選民登記法》並未規定除已有利益組別以外的利益劃分界定機制，而重新設置界定機制涉及諸多複雜問題，以及需要對現行法律作出較大的修改。

10括文化界、教育界、專業界和體育界〔第十六條第二款（五）項〕。這樣安排是於法有據並符合澳門社會的特點。第三，參選人和候選人問題。《基本法》附件一規定“選委會”委員由相關各界人士組成〔第二款〕。因此，參加“選委會”委員選舉者必須是相關界別或界別分組的人士。由全國人大澳門特別行政區籌備委員會第四次全體會議通過的《第一屆政府推選委員會具體產生辦法》規定，參選人報名參選“推委會”時必須遞交相關界別團體出具證明其屬於本界別的證明書。這些規定是選舉法訂定參選人條件的基本依據和參考。為了確保參選人是屬於相關界別或界別分組的人士，法律規定該人必須獲得該界別或界別分組範圍內至少佔總數20%的具投票資格的社團和組織確認〔第二十條第一款〕。上述百分比的要求同樣是參考了立法會間選制度的有關規定並有所降低。5參選人符合永久居民、年滿二十一周歲、已作選民登記、不屬於無選舉資格者等條件，並取得上述確認，以及在法定期限內報名，經審核後即可成為選委會選舉的候選人。為了確保行政長官選舉的公正性，法律規定行政長官、主要官員、行政會委員、立法會議員、管委會成員及司法官均不能成為“選委會”委員選舉的候選人〔第十八條〕，否則必須辭去現任職務。需要說明的是，《基本法》附件一關於選委會組成的規定中並未列出“公務人員”組別。因此，公共行政工作人員衹可以循《基本法》附件一所列界別或界別分組參選。第四，關於選舉方式。《基本法》附件一規定，“各界別法定團體根據選舉法規定的分配名額和選舉法自行選出選舉委員會委員”〔第三款〕。據此，選委會委員是由法定團體選出，而且每個法定團體衹是就本界別或界別分組的選委會委員進行選舉，從而確保“選委會”委員是由“各界人士組成”〔《基本法》附件一第二款〕。上述“法定團體”只能根據澳門法律作出界定，也就是已按照《選民登記法》作法人選民登記的社團和組織。而每個“法定–––––––––––––––5立法會間選制度的相關規定為25%。

11團體”如何參加選舉，則是沿用立法會間選制度：“具有投票資格的每一社團或組織享有最多十一票投票權，由最多十一名已作選民登記的投票人行使”〔選舉法第十九條第一款，及參照《立法會選舉法》第二十二條第二款及第三款〕。至於《基本法》附件一關於“自行選舉”的規定，可以理解為各法定團體獨立自主地決定投票取向而不受任何干涉。第五，名額分配的原則和考慮。《基本法》附件一規定，選委會委員中文化、教育、專業等界八十人，勞工、社會服務、宗教等界八十人。選舉法附件一就文化、教育、專業、體育、勞工、社會服務、宗教各界別分組的選委會委員名額作出了具體規定。名額分配的基本原則是充份體現具有廣泛代表性，同時也參考了各方面的因素，包括籌委會和第一屆政府推選委員會的人員構成，以及立法會間選的名額分配比例等等。五、關於“行政長官選舉”〔第五章〕（一）被提名為候選人的資格選舉法規定，被提名為行政長官選舉候選人必須具備六項資格〔第三十五條〕。其中（一）至（五）項是根據《基本法》〔第四十六條、第四十九條〕、《澳門特別行政區第一任行政長官人選的產生辦法》〔第三條〕，而第（六）項則是根據澳門選舉法律關於候選人條件的規定，作出此項補充規定是有必要和適當的。除需符合上述（六）項資格和條件外，法律亦規定了若干限制〔第三十六條〕。法律要求主要官員、行政會委員、立法會議員、司法官及司法輔助人員、公共行政工作人員〔第三十六條第一款（一）至（六）項〕，衹有在提名期開始前已經辭職或退休方可參選，這是為了避免其履行現任職務與參選活動有衝突；而爭取連任的現任行政長官則必須在整個任期內履行《基本法》賦予的職責，故不能為了爭取連任而辭職。法律同時規定在一定期間有犯罪紀錄者亦不得參選〔第三十六條第二款〕，這既是為了確保行政長官選舉的嚴肅性，也是參考了香港《行政

12長官選舉法》的規定〔第14-（f）、（h）條〕。另外，《第一任行政長官產生辦法》第五條規定“具有政治性團體身份的人士在表明參選意願時必須退出政治性團體”，而澳門第2/99/M號法律《結社權規範》規定政治團體具有參加選舉的功能〔第十四條a）項〕；因此，選舉法規定“屬政治團體成員者當選並獲任命，須在就任日前聲明已退出該政治團體”〔第三十六條第三款〕，希望藉此使兩者達致合理的平衡。（二）提名候選人根據《基本法》附件一的規定，“不少於五十名的選舉委員會委員可聯合提名行政長官候選人。每名委員衹可提出一名候選人”〔第四款〕。選舉法亦據此作出規定〔第四十一條〕。與選舉第一任行政長官有所不同的是，法律借鑑了香港的作法，規定由有意參選行政長官者親自或透過其代理人及競選機構向選委會委員爭取提名〔第四十條〕。而委員對其作出的提名不可撤回〔第三十七條第三款〕。此項規定並沒有限制委員完全獨立地作出選擇，但要求委員應該嚴肅認真地對待自己作出的選擇。法律亦參考了香港的有關作法，規定在公佈候選人姓名時一併公佈提名人姓名〔第四十二條第三款〕。這無疑有助於提高選舉過程的透明度和公正性。（三）喪失候選人資格法律就喪失候選人資格的情況和程序作出了規定〔第四十六條〕，這將使有關候選人的制度更趨完善，亦令到整個選舉更為規範。（四）競選活動行政長官候任人是由“選委會”選出，因此候選人的競選活動應面向全體或部份“選委會”成員〔第四十八條第一款〕。但是這並不妨礙候選人透過“發表政綱及接受傳媒採訪”等方式面向全社會〔第四十九條第一款（一）項〕。同時，法律尚規定傳媒可以自由採訪及報導各項競選活動〔第五十二條第一款〕。事實上，在上述規定的保障下，在資訊高度發達的當今社會，不可能以“黑箱作業”的方式進行行政長官選舉。為了使各位候選人都能得到公平的對待，法律規定傳媒必須平等對待每

13位候選人〔第五十二條第三款〕，公共實體亦需嚴守中立和公正無私〔第五十一條〕。需要說明的是，如前所述，現任行政長官競選連任時不能放棄履行《基本法》賦予其的職責，因此不能錯誤地將行政長官執行職務的行為視為競選活動。（五）當選標準《第一任行政長官選舉辦法》規定，“候選人得票超過推選委員會全體委員的半數即可當選。如果沒有一位候選人得票超過半數，則對得票最多的兩位候選人進行第二輪選舉，得票多數者當選”〔第七條（三）項〕。換言之，在行政長官選舉中第一輪投票實行絕對多數制，第二輪投票則實行相對多數制。這種混合型計票模式體現了原則性（第一輪投票要求絕對多數）和可操作性（第二輪投票允許相對多數）的合理平衡，因此為選舉法所採納（第六十條第二款）。六、關於其他各章第五章“選舉制度、投票與核算”主要涉及選舉程序的組織，基本上沿用《立法會選舉法》中的有關規定，但作出了適當調整。上訴的權利是《基本法》規定的一項基本權利，在選舉過程中亦需獲得法律保障，故法律第六章就有關上訴程序作出規定。為了確保選舉的公正廉潔，法律借鑑了《選民登記法》及《立法會選舉法》中關於懲罰選民登記中的犯罪（選舉法第七章）和選舉犯罪（選舉法第八章）的大部份條款。七、結語綜上所述，選舉法以《基本法》及附件一關於行政長官及其選舉的規定為依據，充份考慮了澳門特別行政區的實際情況，適當參考了澳門第一任行政長官選舉及香港特區的經驗，就選舉委員會的產生和行政長官的選舉作出了全面規定。

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15《行政》第十八卷，總第六十七期，2005No.1，15—28中國政府未採取法律行動的國際條約問題王西安*通過對比，人們很容易發現，根據中英雙方作出的有關安排，香港回歸時繼續適用於香港的國際條約總數為214項，而澳門回歸時，中國政府採取法律行動並使之繼續適用於澳門特別行政區的國際公約僅為158項，兩地相差56項。面對兩地適用國際公約在數量方面出現這種差別，一般而言，人們想當然的答案是，香港作為國際大都市，素有金融中心、航運中心和購物天堂之稱，其國際化程度自然較高，而彈丸之地的澳門其經濟發展的水平和國際化的程度自然與之不可相提並論，所以參加國際公約的數目較少也就不足為奇了。其實不然，在澳門的過渡時期，中葡雙方在磋商解決國際公約擴展適用和繼續適用澳門的過程中，曾就逾200項國際公約適用澳門的問題進行過磋商和討論，並對其中的絕大多數公約擴展適用和繼續適用澳門特別行政區達成過共識，這個數字與香港特別行政區繼續適用的公約數目相差無幾。另一方面，人們可以從中國政府致聯合國秘書長關於國際公約繼續適用澳門特別行政區的外交照會所附的清單與葡萄牙政府致聯合國秘書長相同內容的外交照會所附的清單不相一致中發現，中國政府未將葡萄牙政府照會所附的清單中的52項條約列入到其致聯合國秘書長的外交照會清單之中，這就意味著中方未就這52項條約（清單附後）繼續適用澳門特別行政區採取法律和外交行動，辦理相關的適用澳門特別行政區的手續。這是因為，葡方在澳門回歸時，未向中方明確上述公約是否已經在澳門正式生效。中葡雙方在向聯合國秘書長遞交的外交照會所附的在澳門適用的國際條約清單上出現的差異，必然會引起人們對兩方合作出現了困難的聯想。實際情況是，由於種種原因，上–––––––––––––––*中國社會科學院研究生院法學博士。

16述52項條約有些本身在1999年12月20日之前尚未正式生效，有些或者在澳門生效的情況不明確，或者葡方未來得及辦理延伸適用澳門的手續。鑒於中葡雙方在澳門回歸時就國際公約繼續適用澳門問題商定的法律和外交行動僅針對那些在1999年12月20日之前已經在澳門正式生效的國際公約，所以中方無法將尚未在澳門正式生效或生效狀況不明確的公約列入採取外交行動的清單之中。這就是中方未對52項中葡雙方實際上已經達成共識的國際公約未採取法律行為的原因。本文將就造成中國政府未對52項公約採取法律行動的原因作一簡單回顧，並就如何解決中葡雙方在國際公約適用澳門方面遺留的這一問題提出一些解決的建議和思路。一、問題的形成眾所周知，中葡兩國在澳門問題上的合作自始至終都是友好的和卓有成效的。中葡雙方在解決澳門問題過程中既不存在關於澳門主權歸屬的分歧，在澳門的過渡時期的合作中也沒有出現類似香港過渡時期出現的“政改”爭拗，尤其是在澳門適用國際公約和加入國際組織方面，雙方的合作幾乎沒有遇到什麼重大障礙和分歧。一如中方在解決國際公約繼續適用香港過程中的立場，中方的態度一貫是，凡有利於澳門的發展與穩定、其繼續適用與中國的主權原則和澳門特別行政區《基本法》的規定不相抵觸的國際條約，中方均積極支持延伸適用或繼續適用澳門。為了順利解決國際公約適用澳門問題，以便為澳門特別行政區的長遠發展和穩定創造適宜的外部環境，早在1988年4月舉行的中葡聯合聯絡小組第一次會議上，中方就參照中英聯絡小組在處理香港過渡時期事務的經驗，提出了將澳門的國際權利和義務問題納入中葡聯絡小組的工作日程。並且早在1989年1月31日至2月1日在澳門舉行的中葡聯絡小組第三次會議上，“雙方就澳門參加有關國際組織和國際協定問題繼續交換了看法並取得了一致的意見”。1但由於種種客觀和技術上的原因，雙方未能就國際公約適澳問題盡早展開實質性磋商。直到1992年11月雙方在聯絡小組第十五次會議上才作為個案就《公民權–––––––––––––––1.見中葡聯合聯絡小組第三次會議公報。

17利和政治權利國際公約》、《經濟、社會和文化權利國際公約》和《關於消耗臭氧層的物質的蒙特利爾議定書》和若干關於建立國際組織的公約達成共識，其中包括《關稅和貿易總協定》。此後一直到1997年底國際公約適澳問題第一次專家會議召開之時，雙方曾斷斷續續地僅就涉及基本權利、勞工、國際私法、民航、文化、海運、旅遊、衛生、海關、銀行和科技等領域的四十餘項國際公約適澳問題達成共識。2中葡雙方就國際公約適用澳門問題真正展開全面地和實質性地磋商始於1997年底開始的國際公約適澳問題的專家會議，這時距離中葡聯合聲明規定的澳門政權移交的日期僅剩下兩年時間，在如此短暫的時間內要處理國際條約適用澳門問題的難度可想而知。大家知道，由於葡萄牙負責澳門過渡時期的行政管理，掌握著所有的相關資料，澳門已經參加了哪些國際公約，還需要參加哪些國際公約均應由葡方首先提供資料和提出擴展適用澳門的建議。由於國際公約適用澳門問題本身是一項浩瀚複雜的工程，需要大量的準備工作，而澳門過渡時期存在著亟需解決的中文官方地位、法律本地化和公務員本地化問題，這三大問題直接關係到澳門的平穩過渡和政權的順利交接，牽扯了雙方的許多人力和精力，這些客觀方面的原因導致雙方實質性磋商開始得較晚。但經過雙方專家的辛勤工作和共同努力，1999年7月3日，雙方在中葡聯絡小組第三十六次會議之後對外宣佈，“雙方加深了關於國際公約適用澳門特別行政區和向有關公約的保存機關提交聲明的程序的磋商，並已就累計120餘項國際公約適用於澳門特別行政區達成共識”。3從中可以看出，雙方的工作效率不能說不高，速度不能說不快。然而，由於距澳門政權交接的時間已為時不多，已經來不及辦理部份公約的延伸適用手續，這是非常可惜的。實際上，真正導致52項公約未能在1999年12月20日之前在澳門生效主要有三個方面的原因：第一，一些國際公約本身在生效程序上有一定的時間要求，例如，1973年的《撫養兒童義務判決的承認與執行公約》規定締約國在向公約保存機關遞交延伸適用的有關聲明後12個月公–––––––––––––––2.見中葡聯合聯絡小組第三十二次會議公報。3.見中葡聯合聯絡小組第三十六次會議新聞公報。

18約才能在其領土生效，又比如《勞動行政管理：作用、職能及組織公約》規定該公約在締約方交存其加入的批准書12個月後生效，還有一些公約要求在遞交有關聲明後3個月或60天後生效，這就意味著即使在雙方達成共識後，立即辦理這類條約延伸適用澳門的手續，也無法滿足這些條約本身要求的特定的生效期間；第二，有些雙方已經就其延伸適用澳門問題達成共識國際公約本身尚未生效，比如《關於修改國際民用航空公約第56條的議定書》和《1973年防止船舶造成污染國際公約1978年議定書》附則四。即使已經完成了上述兩項議定書在澳門延伸適用的相關程序，這兩項議定書也無法在澳門正式生效，只能等到這些公約本身生效後才能在澳門正式適用；第三，在中葡雙方同意延伸適用澳門後，由於時間的關係，葡方已經來不及在1999年12月20日之前及時辦理延伸適用澳門的相關手續，從而導致這些公約未能在澳門正式生效和適用。其中有1928年《國際展覽會公約》（經1972年11月30日議定書修正及1982年6月24日修正案增補）、1961年《關於在展覽會、交易會、會議等事項中便利展出和需用物品進口的海關公約》等。4以上就是導致部份國際公約無法在1999年12月20日之前在澳門正式生效的主要原因，也使得中國政府無法為這些公約在1999年12月19日之後繼續適用澳門特別行政區辦理所需的法律手續，即採取法律行動，向有關公約的保存機關發出關於公約在澳門特別行政區繼續適用的照會，並將之列入致聯合國秘書長的外交照會所附的清單之中。由於這些公約從未在澳門正式生效和適用過，那麼就談不上繼續適用了。儘管葡方將雙方磋商並達成共識的公約全部都列入了葡萄牙常駐聯合國代表致聯合國秘書長的外交照會所附的清單之中，但葡方始終未能明確其中的52項公約是否已經在澳門正式生效。針對在雙方達成適用澳門共識的國際公約中，既有已經在澳門正式生效的公約，也有生效情況不明確的公約，中方承諾，只要有關公約於1999年12月19日之前已在澳門生效並適用於澳門，將自1999年12月20日起繼續在澳門特別行政區適用。其內涵是，只要在澳門回歸之前，葡方適時完成了延伸適用澳門的程序，使有關公約按照該公約本身的規定已經在澳門正式生效，中方將對之採取法律行動並保證其繼續在澳門特別行政區適用。–––––––––––––––4.見《中華人民共和國多邊條約集》（第七集），第998頁。

19由於葡方在澳門回歸之前，已將生效情況不明確的52項公約也列入到致聯合國秘書長的外交照會所附的清單之中，並且已在澳門政府公報上將有關公約刊登，而中方在向聯合國秘書長遞交的外交照會中則未將此前葡方未明確在澳門正式生效情況和根據相關公約規定在1999年12月20日前尚未正式生效的上述52項公約列入適用澳門的公約清單之中。雙方外交行動之間的差異在國際上引起了某種混亂，也使一些公約的保留機關和相關締約方對上述公約是否已經適用澳門產生了疑問。那麼，上述52項公約在澳門正式生效的情況究竟如何呢？讓我們首先分析一下葡方常駐聯合國代表1999年10月21日致聯合國秘書長的照會。該照會指出：“根據1987年4月13日簽署的《葡萄牙共和國政府和中華人民共和國政府關於澳門問題的聯合聲明》，葡萄牙共和國將於1999年12月20日向中華人民共和國移交對澳門之主權行使。在此日之前，葡萄牙共和國繼續為澳門承擔國際責任。自1999年12月20日起，葡萄牙共和國將終止承擔本照會附件所列的、目前適用於澳門的各項條約在澳門適用所產生的國際權利與義務。此等條約之保存機關已被正式通知這一立場。葡萄牙共和國謹在此提及中華人民共和國政府於1999年12月16日致閣下關於1999年12月20日起將有關條約適用於澳門特別行政區的照會及有關附件，並對該照會及其附件表示歡迎及支援。葡萄牙共和國政府謹請閣下將本照會內容正式記錄在案，並通知聯合國其他成員國和聯合國專門機構。”從中可以看出，葡方的照會僅僅表明照會清單所列的公約目前適用於澳門，顯示了葡方希望這些國際公約繼續適用澳門的良好意願和態度，但對這些公約是否全部已在澳門正式生效則是不明確的。儘管葡方已經按照澳門適用國際條約的慣常方式，根據《澳門組織章程》的規定，分別將有關條約通過在澳門政府公報上刊登公佈予以生效，完成了條約在澳門生效的內部法律手續。但在國際法上這些條約是否真正生效，仍然是有疑問的，因為，“條約的效力在原則上取決於國際法規則而不是國內法，除非國際法本身涉及國內法”。5並且，《維也納條–––––––––––––––5.《奧本海國際法》第一卷第二分冊，中國大百科全書出版社，第725頁。

20約法公約》第42條，“條約之效力或一國承受條約拘束之同意之效力僅經由本公約之適用始得加以非議”。這一規定的內涵是，只有按照《維也納條約法公約》的規定履行了有關條約延伸適用澳門的相關手續，才能議論這些條約在澳門的效力問題。因此，從國際法的規定來看，那些本身尚未生效的公約未在澳門生效是顯而易見的，那些無法滿足公約本身要求的生效期間的公約是否在澳門生效至少是不明確的。應該說，這些公約處於剛剛進入公約要求的生效的期間卻又隨著葡萄牙終止對澳門的國際責任而失去效力，即處於尚未生效已經失效的境況。在中方看來，這些公約均屬於尚未正式在澳門生效和實際適用的公約，這就是中方沒有將之列入繼續適用澳門的國際公約清單之中的理由和依據。然而，有一種觀點認為，葡方將在澳門生效情況不明確的公約列入其外交照會清單的做法不失為一種實際可行的解決辦法，因為相關公約的締約方既不會注意也不會在意有關公約在澳門生效期間不足的問題，換言之，相關締約方會對有關公約在澳門生效問題採取默示同意的態度。這種觀點是否正確以及中方的做法是否有理由？弄清這些問題是妥當解決國際公約適用澳門遺留問題的前提。國際法上關於條約的生效，通常在兩種場合下均可使用，一種是條約本身生效，另一種條約對當事國生效。關於前者，條約生效的正確意義是指：一個條約在法律上成立，因而發生拘束各該當事國的法律效果，該約的規定即成為各當事國的法律，各當事國必須予以善意履行的那種法律狀態而言；關於後者，是一個多邊條約在生效後對表示同意受其拘束之國家之生效。這並不意味著該約第二次生效，而只是意指該國表示同意受該約的拘束。6上述生效情況不明的52項公約中既有條約本身生效的情況，也有相關條約對澳門生效的情況。《維也納條約法公約》對兩種生效的方式有許多具體的規定，但都沒有也不可能有針對上述52項公約在澳門是否正式生效情況的具體規定。不過，無論如何，《維也納條約法公約》第24條第1項的規定適用於條約生效的各種情況，該項規定：“條約生效的方式和日期，依照該條約的規定，或–––––––––––––––6.李浩培《條約法概論》，法律出版社，1987年，第205頁。

21依照各談判國的規定”。由於根據上述規定，締約國可以按照國際法上締約自由的原則，自由地規定條約生效的方式和日期。關於條約生效的規定自然是多種多樣的，其中條約在簽署後，或一個國家在表示同意承受已經生效的條約拘束後，經過一定的期間該條約才對其生效也是比較常見的生效方式。規定一定的生效期間對某些條約而言是必要的，目的旨在使當事方作好相應的履約準備，特別是那些採取轉化方式適用條約的締約方，需要一定的時間制定相應的國內法，以落實條約的規定。雖然，葡方已經將上述52項公約在澳門政府公報上刊登生效，完成了《澳門組織章程》第73條規定的國際條約在澳門正式生效的程序，即內部法律程序，並將之列入到致聯合國秘書長的外交照會之中，然而，由於條約的效力在原則上不僅取決於國內法，更取決於國際法的生效程序。顯然，在分析了上述52項條約的內部生效法律程序後判斷上述52項公約是否在澳門正式生效的唯一依據只能是相關公約關於生效方式和時間的具體規定。據此可以肯定，除了那些本身尚未生效的條約之外，有關公約在延伸適用澳門時由於無法履行該等公約關於生效期間的規定而未能在澳門正式生效。此外，那些葡方未能及時辦理延伸適用澳門手續的公約未在澳門生效也是肯定的。既然如此，中方未對這些公約採取法律行動是有理由的，也符合國際法的原則和規定。那麼那種認為有關公約的締約方不會注意、也不會介意該等公約在澳門的生效期不足問題的觀點是否可行呢？首先，條約的生效方式和時間與對條約提出保留問題不同，國際法在條約的生效問題上沒有默示同意的習慣和規則。其次，如果允許默示同意的話，那麼默示同意的期間多長呢？顯然也沒有具體的規定。這就意味著，關於條約對某一締約方的生效或對於締約方將條約擴展適用其部份領土的生效只能依照該公約本身規定的方式和時間。誠然，澳門願意適用某些國際公約，對於有關公約的締約方而言，當然被視為正面的和積極的現象，這些締約方在實際上不會注意或介意公約在澳門擴展適用在生效程序上存在的瑕疵，或者很可能對此採取默示同意的態度。但是，如果將某些公約在澳門的生效基於有關公約的締約方的默示同意將使這

22些公約在澳門的生效狀態處於不可靠和不穩定的境況。如上所述，一項條約一旦對締約方生效，該條約的規定即成為當事方的法律，特別是在採取直接適用國際公約方式的國家和地區，其行政機關、法院，甚至法人和自然人均可直接援引和適用。在具體情況或案件中，當事人根據自己的利益既可主張有關公約已經在澳門生效，也可根據該公約關於生效程序的規定對該公約是否在澳門正式生效提出質疑，從而引起不必要的爭議和麻煩，並使有關公約是否在澳門正式生效問題再次處於不明確的狀態。顯而易見，上述觀點並不可行，至少不是穩妥的解決辦法。二、解決問題的對策澳門回歸後，國際公約適用澳門問題從性質上講已經成為由中國政府自行決定的適用國際條約的適用範圍問題，無論是已經適用澳門的國際公約的繼續適用問題，還是解決中國政府未採取外交行動的公約的適用澳門問題均與葡萄牙無關。然而，鑒於在澳門過渡時期，中葡雙方畢竟曾就上述52項公約的適用問題進行過反復的磋商，已經就其適用澳門的可能性和必要性達成過共識，付出了艱辛的勞動和努力，況且，無論如何，造成這些公約未能在澳門回歸之前在澳門正式生效的主要原因均屬於技術性的，這些公約適用澳門特別行政區不存在政治上和法律上的障礙，特別是澳門特別行政區也有參加其中相當一部份公約的現實需要。因此，考慮到澳門特區的利益和實際需要，為了避免引起混亂，消除有關締約方的疑問和體現中葡雙方在國際公約適用澳門問題上的友好合作和已經取得的成果，似有必要盡快從法律上明確上述52項公約在澳門法律中的地位，及時解決這些中葡雙方在過渡時期處理國際公約適用澳門時遺留下來的問題。澳門特別行政區《基本法》的有關規定無疑是處理上述52項在澳門的法律地位問題的國內法的依據。根據《基本法》對國際條約在澳門適用的相關規定，大致上可將尚未在澳門正式生效的52項國際公約按其性質和情況分為四類：一、中國政府已經參加的公約，這類公約佔了52項公約中的絕大多數，其中涉及民用航空的有《關於修改國際民用航空公約第五十條第一款的議定書》，涉及勞工方面的有《最低就業年齡

23公約》、《勞工行政管理公約》等、涉及航運的有《國際船舶載重線公約》和《國際船舶噸位丈量公約》，涉及船舶污染的有《1973年防止船舶造成污染國際公約1978年議定書》附則三和附則五等；二、中國政府尚未參加的公約，這類公約為數不多，僅十二項，其中涉及勞工的有《移民就業公約》、《勞工統計公約》、《人力資源開發公約》和《公共部門勞動關係公約》，涉及國際私法的有《承認離婚和分居公約》，涉及科教文用品等進口的有《關於進口教科文用品協議》、《關於教學用品臨時進口的海關公約》等；三、公約本身尚未生效的公約，這類公約有兩項，具體是《關於修改國際民用航空公約第56條的議定書》和《1973年防止船舶造成污染國際公約1978年議定書》附則四；四、其他與澳門有關的國際公約，這類公約共有14項，均是海關類公約。根據第四類公約本身的規定，澳門特別行政區可以世界海關組織成員的身份自行辦理加入的手續。解決上述52項公約的適用澳門問題原則上仍應按照國際法的規定和“一國兩制”的原則，根據澳門特別行政區《基本法》的有關規定和每項公約的性質和具體情況逐項予以解決。解決第一類中國政府已經參加的國際公約的適用澳門問題相對比較容易和簡單，屬於我國適用國際條約的適用範圍問題。首先由中央政府徵詢澳門特別行政區政府的意見，只要特區有適用公約的需要和願望，即可由中央政府向有關公約的保留機關辦理延伸適用澳門特別行政區的手續，相信絕大多數公約都會延伸適用澳門特區；解決第二類中國政府尚未參加的國際公約則有某些複雜性，因為根據聯合聲明和《基本法》的有關規定，中華人民共和國尚未參加的、但可以繼續適用澳門特別行政區的國際公約應該僅限於澳門回歸前已經適用於澳門的國際協定。換言之，中國尚未參加的國際公約繼續適用澳門特別行政區的前提之一是有關公約在澳門回歸前已經延伸適用於澳門。然而，由於上述公約在澳門回歸前從未正式在澳門生效和適用，顯然不屬於通過中國政府在回歸時作出的具體安排可以繼續適用的公約，並且，中國政府在澳門回歸時作出的安排具有特殊性和特定的時效性，中國政府如果在澳門回歸後繼續為這些公約再次作出類似的安排似乎缺乏國內法的依據。所以，這類中國政府尚未參加並且在澳門回歸前從未在澳門正式生效的公約應該屬於重新加入的公約，而不是繼續適用的公約。憶及中國常駐聯合國代

24表代表中國政府就國際公約適用於澳門特別行政區事宜致聯合國秘書長的照會似乎能夠為妥當解決這類公約的適用澳門問題找到可行的解決辦法，照會的第二條指出：“本照會附件二所列的、中華人民共和國尚不是當事方，但1999年12月20日前適用於澳門的各項條約，自1999年12月20日起繼續適用於澳門特別行政區”。照會的第四條隨後又指出：“未列入本照會上述附件的、中華人民共和國是當事方或將成為當事方的其他條約，如決定將適用於澳門特別行政區，中華人民共和國政府將另行辦理有關手續”。顯然這類公約屬於可由中國政府另行辦理有關手續的公約。對於這些需要另行辦理有關適用手續的公約似可採取下列方法，首先是徵詢澳門特別行政區政府的意見，並在此基礎上，根據特別行政區的需要和輕重緩急，並考慮中國參加相關公約的可能性逐個處理相關公約的適用澳門問題。對於中國在近期內有可能參加的且澳門特別行政區確有需要和希望適用的國際公約，只要特別行政區的需要並非十分迫切，可留待中央政府參加時一併解決該等公約的適用澳門問題；對於難以預見中國何時會參加的國際公約，而特別行政區卻有需要並迫切希望適用的國際公約，可採用中央政府在解決香港適用《修正1971年設立國際油污損害賠償基金國際公約的1992年議定書》的辦法，由中央政府出面通過正常的加入程序參加有關公約，然後作出有關公約僅適用澳門特別行政區的聲明。鑒於中國政府已經有專門為香港適用而參加國際公約的先例，問題應不難解決；關於第三類公約，應按照中國是否參加的情況分別處理。由於中國是《關於修改國際民用航空公約第56條的議定書》的當事方，澳門特區如需要適用，可由中國政府為辦理延伸適用澳門的手續；由於中國尚未加入《1973年防止船舶造成污染國際公約1978年議定書》附則四，解決辦法應按照解決第二類公約的原則。需要說明的是，在解決國際條約適用香港問題時，也曾遇到過類似的問題。比如，英國政府在香港回歸前已將1991年《在可塑性炸藥上作標記以供偵察的公約》延伸適用於香港，但由於當時該公約本身尚未生效，中方在香港回歸時也未對該公約採取繼續適用的法律行動。香港回歸後，該公約於1998年6月21日正式生效，中央政府根據香港特別行政區的要求，於2001年3月20日辦理了香港適用該公約的手續，即中國加入相關公約，並作出該公約僅適用香港特別行政區的聲明。關於

25第四類公約，解決辦法則是更為簡單，可由澳門特別行政區政府根據需要自行決定，並根據相關公約的規定自行辦理有關公約適用澳門特別行政區的相關手續，隨後報中央人民政府備案即可。在此應該強調的是，加入本身尚未生效的公約也是有意義的。“雖然條約僅在生效後對締約國有拘束力，但是，甚至在生效之前，條約並不是完全沒有效力－特別是在簽署和批准之間。許多條約包含有關於在其生效前必然發生的事項的規定。這些規定是從約文議定之時起就適用的。再之，條約可以規定，或者談判國可以另有協定，條約的一部份或全部在條約生效前暫時適用”。7另一方面，“這樣的條約雖然未經批准也可以對國際習慣產生影響。一項對於法院地國家無拘束力但在擁有廣大會員的國際組織內的範圍內被採納的公約可以是國際公共政策的證據，而應加以考慮”。“即使在條約一般地或對法院地國家生效之前，該條約所包含的習慣規則將仍然屬於習慣性質的規則予以適用”。8首先因為有些多邊條約規定公約的生效需要一定數目的國家交存批准書，公約本身方能生效。例如1949年8月12日4個日內瓦公約的最後條款都規定：“本公約在至少兩國的批准書交存後六個月發生效力”。還有一些多邊條約規定一定數目的國家交存批准書或加入書後經過一定的期間生效，比如1958年4月29日關於海洋法的4個日內瓦公約規定：“本公約應於第二十二件批准書或加入書送交聯合國秘書長存放之日後第三十日發生效力”。顯然，這類公約只有在批准或加入的國家達到一定的數目之後才能生效，如果各國都因為有關公約尚未生效而不願加入，這些公約則永遠不會生效。另一方面，《維也納條約法公約》第二十五條還對條約在生效前的暫時適用作出了規定：“有下列情形之一時，一個條約或該條約的一部份在其生效前暫時適用：（甲）該條約本身這樣規定；（乙）各談判國以其他方式作出了這樣的約定”。除此之外，“國家在等待批准期間有義務在條約生效之前不破壞條約的宗旨和目的”。9“誠意的原則表明，國家批准之前，應不對已簽署的承諾–––––––––––––––7.《奧本海國際法》第一卷第二分冊，中國大百科全書出版社，第646頁。8.《奧本海國際法》第一卷第一分冊，中國大百科全書出版社，第72頁，[注51]和[注52]。9.《奧本海國際法》第一卷第二分冊第643頁。

26作出有意嚴重損害其價值的行為”。10所以參加其本身尚未生效的國際公約是有意義的。至於如何解決上述兩項本身尚未生效的議定書的適用澳門問題應與解決其他公約適用澳門的辦法一樣，即不將公約本身是否已經生效作為區別對待的依據，而將中國是否已經參加作為採取不同解決辦法的標準。但這些公約在澳門的正式生效，則只能等到有關公約本身正式生效之後。令人欣慰的是，澳門回歸後，中央政府在充份徵詢澳門特別行政區政府意見的基礎上，正在逐項研究和解決過渡時期中葡雙方磋商遺留的52項條約的適用澳門問題，已經對其中澳門特別行政區認為需要適用澳門的、中國已經參加的部份公約作出了適用澳門的決定，並辦理了延伸適用澳門特別行政區的相關手續，比如1973年6月26日《最低就業年齡公約》（國際勞工組織公約第138號公約）1978年6月26日《勞工行政管理公約》（第150號公約）。中央政府還根據澳門特區政府的意見，對其他大多數公約作出了適用澳門特別行政區的安排，並根據澳門特別行政區政府的意見，僅對少數公約作出了暫不適用的安排，我們完全有理由相信過渡時期遺留的國際公約適澳問題定會得到圓滿的解決。附：中國政府未對之採取外交和法律行動的52項條約清單1.1989年10月6日《關於修改國際民用航空公約第56條的議定書》＊2.1990年10月26日《關於國際民用航空公約第50條（A）修改的議定書》＊3.1950年11月22日《關於進口教科文用品協定》4.1976年11月26日《關於進口教科文用品之議定書》5.1952年11月7日《關於便利進口商業樣品和廣告材料國際公約》6.1960年10月6日《關於包裝用品臨時進口的海關公約》–––––––––––––––10.同上，第647頁。

277.1961年6月8日《關於在展覽、交易會、會議及其它類似事項中便利展出或需用物品進口的海關公約》8.1961年12月6日《關於貨物憑ATA報關單證臨時進口貨物海關公約》9.1961年6月8日《關於臨時進口專業設備海關公約》10.1970年6月8日《關於教科文用品臨時進口的海關公約》11.1983年6月14日《商品名稱及編碼協調制度的國際公約》12.1990年6月26日《貨物暫准進行海關公約》13–24.1990年6月26日《貨物暫准進口海關公約》的附約A、B1、B2、B3、B4、B5、B6、B7、B8、B9、C、D、E（13-24）25.1928年11月22日《國際展覽會公約及1972年11月30日議定書》及1988年5月31日修正案26.經1967年7月14日、1979年10月2日修訂的1891年4月14日《商標國際註冊馬德里協定》27.1920年6月15日《海難失業賠償公約》（第8號公約）28.1926年6月24日《海員協定條款公約》（第22號公約）29.1926年6月23日《海員遣返公約》（第23號公約）30.1949年7月1日《移民就業公約》（第97號公約）31.1952年6月28日《保護生育公約》（第103號公約）32.1973年6月26日《最低就業年齡公約》（第138號公約）33.1975年6月23日《人力資源開發公約》（第142號公約）34.1978年6月26日《勞工行政管理公約》（第150號公約）35.1978年6月27日《公共部門勞動關係公約》（第151號公約）36.1982年6月22日《僱主終止僱傭公約》（第158號公約）37.1985年6月25日《勞工統計公約》（第160號公約）

2838.1966年4月5日《船舶載重線公約》39.1969年6月23日《船舶噸位丈量公約》40.1972年12月29日《關於防止傾倒棄物和其他物質污染海洋的公約》及1978年對公約附則（焚燒）條款的修訂；1980年對公約附則的修正案41.1978年2月17日議定書修訂的1973年11月2日《防止船舶造成污染國際公約》及議定書附則三42.1978年2月17日議定書修訂的1973年11月2日《防止船舶造成污染國際公約》及議定書附則四＊43.1978年2月17日議定書修訂的1973年11月2日《防止船舶造成污染國際公約》及議定書附則五44.經修訂的1978年7月7日《海員培訓、發證和值班標準國際公約》45.1958年6月10日《承認與執行外國仲裁裁決公約》46.1976年6月1日《承認離婚和分居公約》47.1979年12月6日《無線電規則》48.1988年12月9日《國際電信規則》49.1994年9月14日《萬國郵政公約及其最後議定書》（及實施細則）50.1994年9月14日《郵政包裹協定及其最後議定書》（及實施細則）51.1994年9月14日《郵政匯票協定》（及實施細則）52.1994年9月14日《代收貨價郵件協定》（及實施細則）Nota:Asconvençõesmarcadascom“#”sãoasqueaindanãoentraramemvigor.

29《行政》第十八卷，總第六十七期，2005No.1，29—50澳門與葡國強迫性金錢處罰制度的差異朱琳琳一、對實現權利的有效保障Ihering曾說：“法律之存在是為了被施行，施行是法律的生命及真理⋯⋯”。這段話看似簡單，但至少可引伸出兩項重要意義，而各國或地區的法律體制要體現有關意義確非易事。首先，履行及執行應優先於對損害的彌補或等價執行，其次便是法律須賦予權利人以確保其權利得以實現的機制。應自願及切實履行債務，因為只有這樣才能完全滿足債權人的利益──債的最終目的及功能。在債務人自願及切實履行債務的清況中，有關法律行為得以落實，債權人的需要得到滿足，而其意思亦被尊重。債務人自願履行義務，使債權人在無須作出額外開支或承受更多不便的情況下取得原給付，是法律賦予每一權利人的最佳保障。然而，如債務人不自發履行債務，債權人又可以怎辦呢？他可以提起宣告之訴及／或執行之訴。在履行優先原則下，法律應允許權利被侵犯之人藉有關訴訟取得什麼效果呢？㟚令債務人履行其未履行的原給付還是作出替代原給付的另一給付？換言之，法律應允許權利人提起特定執行之訴抑或僅讓他提起等價執行之訴（對不履行的金錢補償）呢？上述問題的答案不但與有效保障權利及履行優先等問題密不可分，而且影響強迫性金錢處罰的適用範圍。–––––––––––––––*澳門大學法學院兼任講師

30原則上，葡國和澳門的法制均為所有債務訂定了優先履行及特定執行原則《葡國民法典》第817條、第827條至第830條及《澳門民法典》第807條、第817條至第821條）。由於損害賠償及等價執行不能滿足債權人取得原給付的利益，僅使其取得替代給付，故不應將之視作適用於任何債務的原則，只應將之視為最後手段。然而，有些給付是不可被特定執行的，例如不可替代的給付（積極或消極的不可替代給付）。就消極的不可替代給付而言，除《澳門民法典》第819條（《葡國民法典》第829條）所規範的情況外，債務人僅可提起等價執行或損害賠償之訴，因為法院不可侵犯債務人的自由及尊嚴。然而，針對即時消極不可替代給付1，提起等價執行之訴而非特定執行之訴，是合理的，因為在作出被禁止的行為時，已即時產生確定不履行的效果，而不作為義務亦自始成為不可能，但不應延伸這種做法至積極不可替代給付或連續或定期作出的消極不可替代給付，因為與即時消極不可替代給付相反，這些給付不但有可能被履行，且應鼓勵債務人履行有關給付2。既然權利的創設是為了被實現，而權利的實現又取決於履行，那麼在法律體系中存在那些機制使權利人可確保其權利得以實現呢？這些機制分為私人機制（當事人可直接採用）及公權機制（須向法院申請採用有關機制）。不論是私人機制，還是公權機制，這些強迫機制全都針對債務人的財產，並藉此迫使其履行債務，其最終的成效均取決於債務人是否有償還能力，債務人的無償還能力是這些強迫措施不可逾越的限制。私人強迫機制有：違約金、定金、留置權及不履行的抗辯；雖然這些機制可以起到迫使債務人履行債務的重要作用，但不一定全部債務都設有這些機制，亦不一定可以引用之，例如僅在之前有約定違約金的情況，才會存在違約金，而定金制度亦僅會在事前有交付定金的–––––––––––––––1.例如不披露公司秘密的義務。2.就長期消極不可替代給付而言，寧取彌補損害而放棄迫使債務人履行已處於遲延狀況的義務的壞處，是允許繼續存在侵犯有關權利的情況，並使法制處於姑息侵犯行為的狀況。

31過錯不履行的情況中啟動，而留置權則要求債權人按《民法典》第744條的規定留置有關之物，而僅涉及雙務合同中的雙務及相關給付時，方可援引不履行的抗辯（《民法典》第422條）。公權強迫措施的最佳例子是強迫性金錢處罰；債務人屢次不履行給付時，為了有效保障債權人取得給付的權利，立法者沒有採取消極的態度，它作出了積極回應，制定能向債務人施加壓力的強迫措施，迫使他自願履行債務。在歷史上，曾出現過不同的強迫措施，例如死刑、奴隸制、錢債監禁、侵犯債務人身體的刑罰等，這些機制採用強暴的手段，向債務人本人施行暴力，侵犯其身體完整性及尊嚴，是法治社會所不容的。雖然強迫性金錢處罰亦是由法院著令作出的強迫措施，但它的對象不是債務人本人，它直接向債務人的財產施壓，並間接向其意願施壓，完全不侵害其自由。強迫性金錢處罰的運作方式如下：法院判令債務人履行主給付的同時會規定如債務人遲延履行有關給付，須就遲延的每一期間（日、星期、月），或在作出判決後，每次違反消極不可替代給付，被科處金錢處罰。強迫性金錢處罰沒有彌補由遲延或不履行造成的損害的功能，它不是損害賠償，它可與損害賠償這一次給付並存。因此，遲延的期間越長，強迫性金錢處罰的金額亦越大，而不履行消極不可替代給付的次數越多，強迫性金錢處罰的金額亦越大。基於此，強迫性金錢處罰可成為保障債權人的權人的有效機制，尤其是在不可特定執行之債的範疇內。二、強迫性金錢處罰的適用範圍就強迫性金錢處罰的適用範圍而言，至少有兩個選擇：1）規定強迫性金錢處罰適用於所有債務，不論是可替代債務，還是不可替代債務；2）規定強迫性金錢處罰僅適用於不可替代的給付。

32在選擇1）中，債權人可以採用強迫性金錢處罰迫使債務人履行任何種類的給付3，包括那些法律已允許提起特定執行之訴的債務；在這種制度中，強迫機制與執行機制不會互相排斥，它們處於一種互補及相融的關係。將強迫性金錢處罰的適用範圍延伸至可採取特定執行的給付，有下列好處：1）可以迫使債務人自願履行債務，而無須提起執行之訴，從而避免債權人承受不必要的延誤、開支及不便；2）在強迫性金錢處罰的脅迫下，即使債務人仍不履行債務，債權人尚可提起執行之訴；3）可更好落實履行原則及尊重法院原則，因為不論是判令履行可替代給付抑或不可替代給付，均應以同樣態度執行有關裁判；4）可替代給付遠遠超出不可替代給付的數量。在選擇2）中，強迫性金錢處罰被視為後補適用的強迫機制，旨在填補因不能特定執行積極及消極的不可替代給付而存在的漏洞，因此，出現不履行時，如可提起特定執行之訴，則不適用強迫性金錢處罰。（一）《葡國民法典》第829-A條的適用範圍6月16日第262/83號法令將強迫性金錢處罰引入葡國，該法令在《葡國民法典》中增加了第829-A條，該條將強迫性金錢處罰的適用範圍收窄到“積極或消極的給付”；這條規定頗受批評4。然而，第829-A條第1款為強迫性金錢處罰訂定的後補性質，被該條第4款的規定打破了，該款為金錢之債訂定了法定強迫性金錢處罰。–––––––––––––––3.在法國的法制中，啟發了葡國強迫性金錢處罰制度的“astreinte”，在初初制定時僅適用於不可替代給付，但很快便被延伸適用於可作出特定執行的給付，而不僅僅限於不可替代的給付。4.JoãoCalvãodaSilva《履行及強迫性金錢處罰》，第4版，Almedina，第502至506頁。

33就強迫性金錢處罰的適用範圍而言，這款規定使該處罰的制度互相矛盾，因為在執行之訴的種類中，無疑特定金額的執行一定比交付一物的執行及可替代給付的執行更容易，對金錢之債作出特定執行肯定是沒有問題的。（二）《澳門民法典》第333條的適用範圍於1999年修訂《澳門民法典》並使之本地化時，將強迫性金錢處罰的制度引入了澳門。在適用範圍方面，可以說在某種程度上，澳門的立法者選擇了使強迫性金錢處罰適用於所有債務。首先，在《民法典》的編排上，沒有跟隨葡國的做法，將強迫性金錢處罰的制度置於《民法典》第二卷（債法），而將之放在第一卷“權利之行使及保護”的分編內。其次，根據《澳門民法典》第333條第1款的規定，強迫性金錢處罰適用於“法院在判令債務人對因合同而擁有獲得給付權利之債權人履行給付之同時，或在判令當事人終止侵犯絕對權利或承擔損害賠償義務之同時，可（⋯⋯）判令債務人須就其有過錯之遲延履行裁判而向受害人支付一項按日、按周或按月計算之金額，或判令債務人須向受害人支付一項按債務人每一有過錯之違反裁判之行為而計算之金額（⋯⋯）”。毫無疑問，與《葡國民法典》第829-A條第1款相比，《澳門民法典》第333條第1款的適用範圍更廣，但單憑這一點就可以肯定澳門的強迫性金錢處罰制度適用於所有債務，包括可替代及不可替代的債務嗎？立法者規定強迫性金錢處罰適用於以下三方面事宜：1）因合同而生的給付；2）涉及絕對權利；3）涉及賠償之債。

34上述選擇是基於什麼理由而作出的呢？該選擇是否可適當及有效落實履行優先原則及有效保護債權人權利原則5？無疑在當今的經濟中，合同越來越重要，但債的淵源不僅限於合同。澳門的立法者放棄給付的可替代性或不可替代性，而選擇債的淵源作為是否適用強迫性金錢處罰的標準，只要給付因合同而生，不論是可替代給付還是不可替代給付，均可適用《澳門民法典》第333條所制定的強迫機制。另一方面，如應為給付（不論是否不可替代給付）因合同以外的其他債法淵源而生，例如公開許諾6、無因管理7或不當得利8等，債權人即不可申請科以強迫性金錢處罰。誠然，在現實生活中，這些債的淵源都沒有合同那麼重要，但這並非將有關債權人拒於有效保護權利原則門外的有效及合理理由。將合同作為是否適用強迫性金錢處罰的標準，不但無理地排除了因其他淵源而生的債務，同時亦排除非獨立之債。學術界普遍認為雖然非獨立的債的存在取決於之前存在的另一法律關係，例如物權或親屬關係，但仍是債的一種。因此，有什麼理由不允許小業主大會在向法院提起的追討小業主拖欠管理費（《民法典》第1332條第1款規定的分層所有權大㢗共同部分維修及享用的費用）的訴訟中，一併申請法院判令作出強迫性金錢處罰？親屬間按《澳門民法典》第1850條的規定而承擔的扶養義務又如何呢？難道這兩項非獨立的債與因合同的不履行而生的金錢之債相比，更不值得法律的保護嗎？澳門立法者所選擇的第二種適用範圍，是絕對權利；一般而言，絕對權利指可對抗所有人的權利，其他人有遵守或不作為義務，物權及人身權是絕對權利。雖然，採用強迫性金錢處罰的情況絕大多涉及物權或人身權，但卻將親屬法拒於門外。除其他情況外，在保護探望–––––––––––––––5.《一九九九年澳門民法典》的修訂所強調的其中一項原則，見AlmenodeSá，《澳門民法典債法的革新：切實保障債權人權利原則》，澳門大學法學院學報，III年，第8號，1999年，第133頁及續後數頁。6.例如著名攝影師A在報章上刊登廣告承諾給予找到及交回他遺失了的寶貴攝影機的人，一筆可觀的金錢或作出不可替代的給付（親自為拾獲人拍照）作為報酬。7.例如本人償還管理人有依據作出的必要開支的義務（《民法典》第462條第1款）。8.例如《民法典》第473條所指的返還義務。

35子女的權利或因親權行使協議而生的債務方面，強迫性金錢處罰均可發揮重要作用。最後值得一提的是，強迫性金錢處罰是一強迫履行機制，它沒有賠償性質，完全與因遲延或瑕疵履行而生的損害的存在與範圍無關。因此，立法者在《澳門民法典》第333條第1款中，將損害賠償義務與合同義務及絕對權利相提並論，將次要義務9與主義務混為一談，是不大洽當的。（三）要求債務人具有特別的學歷或藝術水平的不可替代給付在葡國及澳門，強迫性金錢處罰均不適用於要求債務人具有特別的學歷或藝術水平的不可替代給付（《葡國民法典》第829-A條第1款及《澳門民法典》第333條第4款）。強迫性金錢處罰不適用於這類給付是完全可以理解的，CalvãodaSilva教授就指出：“強迫性金錢處罰的目的是向債務人施壓，而精神創作活動與債務人的意願無關，它受其他不可知的因素影響10”。然而，亦有學者（如AntunesVarela教授）11不同意排除上述類別的給付。3.澳門法制將過錯視為適用強迫性金錢處罰的要件《澳門民法典》第333條第1款規定：“法院在判令債務人對因合同而擁有獲得給付權利之債權人履行給付之同時，或在判令當事人終止侵–––––––––––––––9.除在非合同責任的情況外，原則上賠償之債是取代主義務的次義務（債務人被判令支付賠償以取代履行原給付），或是與主義務並存的次義務（債務人被判令履行主給付，並支付因遲延或瑕疵履行而生的損害的賠償）。10.Silva,JoãoCalvãoda《履行及強迫性金錢處罰》，第4版，Almedina出版社，第480頁。11.PiresdeLima及AntunesVarela《民法典釋義》，第II冊，第4版，Coimbra出版社，第103至104頁。

36犯絕對權利或承擔損害賠償義務之同時，可應權利被侵害之一方之請求、按照最適宜於有關個案之具體情況之處理方式，而判令債務人須就其有過錯之遲延履行裁判而向受害人支付一項按日、按周或按月計算之金額，或判令債務人須向受害人支付一項按債務人每一有過錯之違反裁判之行為而計算之金額；對裁判之遲延履行推定屬有過錯。”在遲延遵行法院裁判及侵犯絕對權利的情況中，過錯均成為科處強迫性金錢處罰的要件。在葡國，過錯不是科處強迫性金錢處罰的要件，過錯與作為強迫履行機制的強迫性金錢處罰涉及兩種完全不同的事實。債權人有權取得原給付，這項權利不取決於債務人是否有過錯，因契約是有約束力的，只要仍有可能作出原給付，即使已屬遲延，債務人仍有義務履行原給付。如債務人於遲延中有過錯，則須承受更多不利後果，例如彌補因遲延而生的損害義務（《澳門民法典》第793條）、承擔給付不能的風險（《澳門民法典》第793條）、因債權人喪失給付利益而使遲延轉化為確定不履行（《澳門民法典》第797條）。如遲延不可歸責於債務人，則無須承受上述不利後果。但他們有履行給付的義務，這一義務僅在於給付在事實或法律上成為不能時，方會消滅。在法院判令作出的主給付成為不能的情況中，作為強迫履行工具的強迫性金錢處罰，亦因標的消失而不再產生效力。損害賠償之訴與履行之訴有別，在前者中，債權人不打算要求債務人履行原給付，而是要求法院判令債務人賠償因確定不履行而生的損害。在損害賠償之訴中，存在損害及債務人在不履行中有過錯，是訴訟成立與否的重要條件。因此，原則上過錯不應被視為強迫性金錢處罰（強迫履行的工具）的要件。然而，第333條所指的過錯與履行原給付沒有直接關係，它指過錯遲延遵行判令債務人作出主給付的法院裁判，這不禁使人產生以下疑問：為了提起履行之訴，債權人無須指出債務人有過錯，但如債務人被司法裁判著令作出給付而又不自願遵行判決，債權人則須指出債務

37人有過錯，換言之，雖然給付判決可作為主給付及強迫性金錢處罰12的執行名義，但是否可落實有關處罰，則取決於債務人在遲延履行裁判中是否有過錯。如債務人於遲延遵行裁判中沒有過錯，即使仍有可能作出主給付，債務人亦不會被迫使履行主給付，法官不會藉強迫性金錢處罰向債務人的財產施加壓力。難道這種解決方法不會削弱強迫性金錢處罰的強迫功能，並因而間接地收窄其適用範圍？如就債務人於遲延遵行裁判中是否有過錯，產生爭議，則有關爭議由法院審理。債權人可藉那種訴訟機制將有關爭議交予法院審理呢？再次提起宣告之訴，討論債務人是否有過錯，原則上是行不通的，並違反了訴訟經濟原則。因此，應允許當事人於為執行主給付及強迫性金錢處罰而提起的執行之訴中討論有關問題。然而，對於以裁判為基礎的執行程序，《澳門民事訴訟法典》第697條已盡數列出提出異議的依據，債務人不能透過提出異議而證明自己於遲延遵行裁判中沒有過錯。應如何處理有關問題呢？為科處強迫性金錢處罰，立法者除要求債務人於遲延遵行裁判中有過錯外，《澳門民法典》第333條第1款尚要求在侵犯絕對權利中有過錯。首先，第333條第1款所要求的過錯，應僅針對在作出不得再侵犯絕對權利的判決後，再次出現的侵犯行為，因為僅在這種情況中，強迫性金錢處罰可以起到迫使尊重他人權利及司法判決的功能。其次，過錯與不法性是截然不同的概念，無疑侵犯他人的絕對權利是不法的行為，但不一定有過錯，是否僅在過錯侵犯他人權利的情況下，該權利人方可要求法院判令終止侵犯行為，否則會被科以強迫性金錢處罰？第三，《澳門民法典》第333條第1款最後部分推定遲延履行有過錯。按該款的字面含義及結構，過錯推定好像不包括侵犯絕對權利的–––––––––––––––12.於宣告之訴中作出的給付裁判，是否可以作為強迫性金錢處罰的執行名義，是一個值得討論的問題，因為在作出判決時，法官仍不知道對司法裁判的遲延履行會否有過錯。

38情況，在這種情況中，須由權利被侵犯之人證明侵犯人有過錯。如權利被侵犯之人於宣告之訴中申請科處強迫性金錢處罰，給付判決所科處的強迫性金錢處罰會附有以下兩項條件：1）被告不遵守著令終止侵犯原告權利的判決，再次侵犯其權利；及2）原告證明侵犯人有過錯。這樣，在執行程序中，法院尚須審理有關過錯的爭議（具宣告之訴的性質），而這類爭議會為執行人帶來很多不便。4.應債權人申請法院應/可科處強迫性金錢處罰就法官科處債權人所申請的強迫性金錢處罰的權力而言，在國際上主要有以下兩種模式：1）在德國／奧地利及巴西法制中，一經申請強迫性金錢處罰，法官就有義務科處之，不能考慮其合適性；2）在Benelux協議及法國的法律制度下，法官有權在審理具體案件中衡量強迫性金錢處罰的科處是否有實效後，才決定是否科處有關處罰。在這方面，葡國及澳門的強迫性金錢處罰制度採用不同的模式：前者採用德國／奧地利及巴西的模式，後者則採用Benelux協議及法國的模式。澳門的模式有一定好處，尤其是在已證實債務人沒有可供查封的財產或無償還能力的情況中，因為在這些情況中，強迫性金錢處罰向債務人財產施加的壓力，不會產生任何作用。在這方面，澳門的強迫性金錢處罰制度與葡國的相關制度雖有差異，但它們均規定法官不得依職權科處強迫性金錢處罰，僅在債權人提出申請的情況下，方可科處有關處罰。考慮到這種強迫機制13的兩種功能，不禁會使人質疑立法者不允許法官依職權科處強迫性金錢處–––––––––––––––13.這些功能包括：（1）確保司法裁判的公信力，促進對司法當局的尊重；及（2）迫使債務人履行給付，促使作出特定執行。

39罰的理由。此外，強迫性金錢處罰亦不具備賠償性質，依職權科處之，不會引發其他技術或道德上的問題。5.強迫性金錢處罰的受益人針對強迫性金錢處罰的受益人，在比較法中有三種可行方案：1）將金錢處罰的全部款項給予債權人；2）將金錢處罰的全部款項給予國家；3）將金錢處罰的款項分給債權人及國家。法國採用1）方案，而主要原因是強迫性金錢處罰藉向債務人財產施加的壓力，旨在促使債務的履行。德國／奧地利則採用了第2）類的方案，因為如除賠償外，尚允許債權人分享處罰款項，會造成不當得利的情況。基於強迫性金錢處罰的兩種功能（促使履行債務和遵行法院裁判），葡國採用了方案3），《葡國民法典》第829-A條第3款就規定，金錢處罰的款項由債權人及國家平分。澳門實體法的立法者未就上述事宜作出規範，《澳門民法典》第333條未定出被科處的強迫性金錢處罰的歸屬。在執行之訴的範疇內，在《澳門民事訴訟法典》中只有第826條第1款及第834條提及強迫性金錢處罰，該兩條規定的條文分別與《葡國民事訴訟法典》14第933條第1款及第941條一樣，該等規定訂定在符合有關規定的前提後，除其他權利外，債權人尚可申請相等於倘有之“強迫性金錢處罰的金額的款項”；因此，我們認為在澳門強迫性金錢處罰的款項歸債權人所有，因為在實體法沒有作出規範的情況下，訴訟法間接應導我們得出以上結論。–––––––––––––––14.《一九九五／九六年葡國民事訴訟法法典》的行文。

40六、定出強迫性金錢處罰金額的標準在定出強迫性金錢處罰的金額方面，雖然《澳門民法典》第333條第3款與《葡國民法典》第829-A條第2款有差別，但其精神是一樣的：賦予法官充分自由，以使其可因應每一具體案件的重要事實，按衡平原則定出金錢處罰的金額。定出具體金額時，為了達到科處強迫性金錢處罰的目的（迫使履行給付並遵行法院判決），法官應考慮債務人的經濟條件及反抗能力、不履行帶來的好處及利益、債權人取得原給付的利益、債務人過往的行為（惡意或過失）等事實。澳門的立法者不但一般性地定出了確定強迫性金錢處罰的金額的標準，而且使之具體化，列出了法官在確定有關金額時應衡量的3類事項：（1）債務人的經濟條件；（2）違法行為的嚴重性；及（3）處罰金額對達成強迫履行之目的是否適當。澳門立法者的這種立法方式，有好處亦有壞處，好處是可以使立法原意更清晰，並給予對首次引入澳門的此一新強迫機制頗陌生的使用者一些啟示；壞處則是有可能會限制法官的自由，使他不考慮（或更正確點，不鼓勵他考慮）具體個案中的其他重要事實。七、強迫性金錢處罰在訴訟法方面的某些內容不論是在澳門還是在葡國，一經科處強迫性金錢處罰，便不能調整其金額，這種確定性的特徵並不存在於法國“astreinte”的制度，這種啟發了葡國強迫性金錢處罰制度的法律機制具有臨時性質，在清算時法官可以減低其金額。正如本文第二項第（二）點部分所言，與葡國相比，澳門的強迫性金錢處罰的適用範圍較廣，原則上立法者打算將它適用於多種情況，而不僅限於不可替代的給付，但對實體法的這項修改並未反映在相應的訴訟法15上。《澳門民事訴訟法典》涉及強迫性金錢處罰的執行之訴與–––––––––––––––15.在主權移交前對各大法典進行的本地化工作的範圍內，於一九九九年通過了《澳門民法典》及《澳門民事訴法法典》以取代《一九六六年民法典》及《一九六一年民事訴訟法法典》。

41《一九九五年葡國民事訴訟法典》的相關制度一樣，僅於作出事實的執行之訴中提及強迫性金錢處罰（第826條對被執行人之傳喚及第83416條不履行作出消極事實之債）。雖然，訴訟法並未反映澳門的立法者對強迫性金錢處罰制度作出的修改，但在實踐中不會帶來嚴重的負面後果，因為對強迫性金錢處罰的執行，等同於對一般金錢之債的執行，即使沒有明文規定，亦可按一般規定適用支付一定金額之執行之訴。此外，即使不同意上述見解，債權人亦不得因訴訟法與實體法的不協調而受損，因為前者的制定是為了落實後者，《澳門民事訴訟法典》第1條第2款就規定，就所有權利均有適當的訴訟，以便能向法院請求承認有關權利。另一方面，一九九九年的《澳門民事訴訟法典》更引入了形式合適原則，允許法官因應案件的特殊情況而命令作出更能符合訴訟目的的行為，以使對案件實質問題的裁判優於對案件的形式問題的裁判。與葡國不同17，在澳門，強迫性金錢處罰不僅僅適用於不可替代給付，將強迫性金錢處罰的執行程序規範於支付一定金額的執行比作出事實的執行更洽當，因為前者不但後補適用於後者及交付一定物之執行（《澳門民事訴訟法典》第375條第2款），而且更常用。基於強迫性金錢處罰的兩種功能，於債務人履行應為給付或原給付成為不能時（因可歸責或不可歸責的原因），強迫性金錢處罰便會終止。大家對終止強迫性金錢處罰的時間沒有分歧，但對應於何時開始科處之則頗多爭議。（一）強迫性金錢處罰在宣告之訴中的起始點在主訴訟中，債權人可以於提交起訴狀時申請科處強迫性金錢處罰，或於隨後申請，直至第一審的辯論終結前為止（《澳門民事訴訟法典》第217條第4款）。–––––––––––––––16.分別與《一九九五／九六年葡國民事訴訟法法典》第933條及第941條一樣。17.我們指按《葡國民法典》第829-A條第一款的規定適用的司法強迫性金錢處罰。

42根據《澳門民法典》第333條第2款的規定，對於命令作出強迫性金錢處罰的判決成為確定前的期間，不得科處該處罰，而法官亦可因應案件的特殊情況推遲科處該處罰的期間。然而，如債務人純粹以拖延為目的提起上訴而被判敗訴，則強迫性金錢處罰自命令作出該處罰的裁判被通知之日起適用（《澳門民法典》第333條第2款）。在仍可向上級法院提起上訴的情況中，這項規定會導致不公平的現象，因為不應以任何方式限制或削弱上訴的權利，沒有理由要求就裁判作出通知後即須立即繳交強迫性金錢處罰的款項，而不理會上訴期間是否已屆滿。（二）於執行之訴中強迫性金錢處罰的起始點在執行之訴中，我們會探討以下兩個問題：1）於宣告之訴中未申請、法官亦未科處強迫性金錢處罰時，是否可於執行之訴中申請判令該處罰；及2）於執行之訴中強迫性金錢處罰的起始點。在2003年對《葡國民事訴訟法典》第933條第1款及941條第1款作出修改前，葡國的司法見解及學者對第一個問題，沒有一致的答案，有些法官認為即使強迫性金錢處罰未載於執行名義18，亦可於執行之訴中申請科處之，而另一些法官則不然19。在學術界方面，JoãoCalvãodaSilva教授是其中一個支持可於執行之訴中作出有關申請的學者，理由概括如下20：1）立法者訂定強迫性金錢處罰的目的，是為了填補執行之訴無法對不可替代的給付作出特定執行的漏洞，從而避免將特定執行轉化為等價執行，故沒有理由僅允許法官於宣告之訴中判令強迫性金錢處罰，該處罰於執行之訴中仍可完全發揮其功能；–––––––––––––––18.例如2001年4月19日最高法院的合議庭裁判、1990年12月12日里斯本中級法院的合議庭裁判、1990年5月2日里斯本中級法院的合議庭裁判、1986年5月9日最高法院的合議庭裁判。19.例如1990年4月22日里斯本中級法院合議庭裁判、1996年9月25日最高法院合議庭裁判、1995年11月8日里斯本中級法院合議庭裁判、1993年1月13日里斯本中級法院合議庭裁判、1991年12月19日里斯本中級法院合議庭裁判。20.JoãoCalvãodaSilva《履行及強迫性金錢處罰》，第4版，Almedina出版社，第533頁至第550頁。

432）另一方面，不是所有執行之訴都是以給付裁判作為執行名義的，在以法律所容的其他執行名義（《澳門民事訴訟法典》第677條）為基礎的執行之訴中，強制規定已具有其他執行名義（如訴訟外執行名義或確認自認、和解或調解的裁判）的執行人，必須先提起宣告之訴申請法官向不履行主給付的債務人科處強迫性金錢處罰，是不合理的；3）執行之訴不但不會改變強迫性金錢處罰的兩項功能（迫使債務人履行債務和遵行司法裁判），而且是落實該等功能的良機，《澳門民事訴訟法典》第801條第1款就規定，在執行程序的任何時刻，被執行人均可透過清償債務，使執行終止；4）強迫性金錢處罰未載於執行名義的事實不會導致不能於執行之訴中申請該處罰，因為雖然執行之訴旨在執行載於執行名義中的原給付，而並非法官仍未科處的強迫性金錢處罰，但這並不排除債權人在債務人不履行債務時，申請判令該處罰，而在執行之訴中判令該處罰的法官批示，可作為該處罰的執行名義；5）雖然法官就科處強迫性金錢處罰申請作出決定前，須審理諸如債務人的經濟能力、反抗程度、債權人取得原給付的利益等事實事宜，而這項審理工作又與執行之訴的程序不大協調，但這不能導致在執行之訴中不能科處強迫性金錢處罰的結論，亦不是無法解決的問題，因為訴訟法是落實實體法的工具，而在形式合適原則下（《澳門民事訴訟法典》第7條），法官應依職權「命令作出更能符合訴訟目的的行為」。於2003年對《葡國民事訴訟法典》第933條第1款及第941條第1款作出修改後，上述問題已被解決：“（⋯⋯）債權人可以申請債務人支付相等於強迫性金錢處罰金額的款項，不論是債務人已被判處該處罰，還是債權人擬在執行之訴中申請判處該處罰。”（劃線部分為2003年所引入的修改）。鑑於《澳門民事訴訟法典》第826條第1款及第834條第1款的規定（民訴法中在執行之訴的範疇內唯一提及強迫性金錢處罰的規定），與一九九五／九六年《葡國民事訴訟法典》第933條第1款及第941條第1款的規定一樣，故在澳門的法制中仍存在於執行之訴中是否可科處強迫性金錢處罰的問題。

44鑑於強迫性金錢處罰的制度僅於1999年被引入澳門，故其應用仍未普及，本地的司法見解及學者21均未探討與其有關的問題。就於執行之訴中科處的強迫性金錢處罰而言，原則上其起始點應為判令該處罰的法官批示轉為確定之時。7.3強迫性金錢處罰於保存程序中的起始點保存程序屬臨時及附條件的程序，它的存續取決於主訴訟的提起及理由成立（《澳門民事訴訟法典》第328條第1款及第334條第1款）。根據《澳門民事訴訟法典》第329條第2款規定，債權人得申請訂定適當的強迫性金錢處罰，以確保所命令的措施切實執行，但依法訂定的強迫性金錢處罰的起始點是何時呢？該處罰正如其旨在確保的保存措施，具有臨時性，因附有條件。正確的答案肯定不能是訴訟法的裁判確定之日，否則對債權人而言，於提起保存程序時立即申請訂定強迫性金錢處罰，或是僅於提起主訴訟時才提出有關申請，都是一樣的。因此，較適當的做法是容許訂定強迫性金錢處罰的決定的效力追溯至保存程序的裁判確定之日，但債權人僅得於主訴訟理由成立且其裁判成為確定之日提取相等於該處罰金額的款項。8.結論在我國政府恢復對澳門行使主權之前，於澳門生效的各大法典均延伸自葡國，在澳門回歸前的過渡期中，對這些法典進行了本地化工作，從而廢止了葡國延伸適用於澳門的相關法典，並由本地的立法機關制定了新法典。然而，一般而言，在1999年完成了法典的本地化工作後，除了某些例外情況外，澳門特區各大法典基本上與葡國相應的法典差別不大；強迫性金錢處罰正是其中一個例外情況，它在實體法中的制度與葡國現行的相應制度存在很大差異。–––––––––––––––21.在本地僅有兩篇有關強迫性金錢處罰的文章：i)杜慧芳，《澳門民法典所訂定的強迫履行措施》，澳門大學法學院學報，第III年、第8號、1999年，第145及續後數頁；

45以下簡要地列出這些差異：葡國民法典澳門民法典在法典的編排上：在法典的編排上：第二卷第一編第一章“債的履行第一卷第二編第四分編“權利之及不履行”第三節“給付的強制行使及保護”第一章“一般規定”履行”第二分節“特定執行”適用範圍：適用範圍：i）積極及消極的不可替代給付；i）因合同而生的給付；ii）金錢之債。ii）侵犯絕對權利；iii）賠償之債。不適用範圍：不適用範圍：要求債務人具有特別的學歷或藝要求債務人具有特別的學歷或藝術水平的不可替代給付術水平的不可替代給付提出：提出：債權人申請債權人申請法官審理權：法官審理權：一經申請法官應按合理標準科處一經申請法官可按合理標準科處強迫性金錢處罰強迫性金錢處罰受益人：受益人：債權人及國家平分債權人–––––––––––––––ii)AntónioKatchi《澳門民法典規定之非法律行為中的私法上的制裁》，法域縱橫，第11期、法務局、2002年，見網址：http://www.macao.law.gov.mo/pt/data/perspectiva/issued11。作者認為強迫性金錢處罰是一項剝奪自由的刑罰，並認為不論是在葡國還是在澳門，強迫性金錢處罰均屬違憲，他寫道：“因此，基於澳門《民法典》第三百三十三條第一款違反《葡萄牙憲法》第二十九條第一款的相同理由，其亦違反《基本法》第二十九條及《公民權利和政治權利國際公約》第十五條第一款的規定”。“（⋯⋯）沒有設定一個法定幅度，以便在各種具體情況中訂定強迫性金錢處罰的金額。前文在分析葡萄牙《民法典》第八百二十九-Ａ條時亦提過，這種欠缺違反了“法無明文規定者不罰”。

46附件一澳門民法典第333條與葡國民法典第829-A條的比較表葡萄牙《民法典》澳門《民法典》第八百二十九-A條第三百三十三條（強迫性金錢處罰）（強迫性金錢處罰）一、就不可替代之積極或消極事一、法院在判令債務人對因合同實之給付義務，法院應債權人之而擁有獲得給付權利之債權人履請求，應按照最適宜於有關個案行給付之同時，或在判令當事人之具體情況之處理方式，判令債終止侵犯絕對權利或承擔損害賠務人須就其遲延履行義務而支付償義務之同時，可應權利被侵害一項按日計算或按每一違法行為之一方之請求、按照最適宜於有而計算之金額，但該義務係要求關個案之具體情況之處理方式，債務人具有特別之學歷或藝術水而判令債務人須就其有過錯之遲平除外。延履行裁判而向受害人支付一項按日、按周或按月計算之金額，或判令債務人須向受害人支付一項按債務人每一有過錯之違反裁判之行為而計算之金額；對裁判之遲延履行推定屬有過錯。二、上款所規定之強迫性金錢處二、對於命令作出該處罰之判決罰須根據合理標準確定，且不影成為確定前之期間，不得設定強響倘有之損害賠償。迫性金錢處罰，而就損害賠償算出前之期間，亦不得設定該金錢處罰；但債務人純粹以拖延為目的提起上訴而被判敗訴者除外，在此情況下，有關處罰自命令該處罰之裁判被通知之日起適用。三、強迫性金錢處罰之金額由債三、法院僅在認為合理之情況下，權人及國家平均分享。方作出強迫性金錢處罰之命令，而有關處罰金額須根據衡平原則

47葡萄牙《民法典》澳門《民法典》確定，其中包括對債務人之經濟條件、有關違法行為之嚴重性及處罰金額對達成強迫履行之目的是否適當作出考慮。四、如約定或經法院判令支付特四、對已設定具相同目的之強迫定金額，須自給付判㠠確定之日性違約金之情況，不適用強迫性起支付年利率為5%的利息；這些金錢處罰；如屬判令債務人對因利息附加於應支付的遲延利息或合同而擁有獲得給付權利之債權倘有之賠償。人履行給付之情況，且給付之內容係要求債務人具有特別之學歷或藝術水平方可作出之不可替代之積極或消極事實，則對作出此命令之裁判，亦不適用強迫性金錢處罰。附件二《澳門民事訴訟法典》第８２６條及第８３４條與《葡國民事訴訟法典》第９３３條及第９４１條的比較表澳門民事訴訟法典葡國民事訴訟法典第826條第933條對被執行人之傳喚對被執行人之傳喚（1995／96年文本）一、如某人有義務於一定期間內一、如某人有義務於一定期間內作出一事實而其未有作出，而該作出一事實而其未有作出，而該事實可由他人代為作出者，則債事實可由他人代為作出者，則債權人得聲請由他人作出該事實，權人得聲請由他人作出該事實，以及其有權獲得之因遲延給付而以及其有權獲得之因遲延給付而生之損害賠償，又或聲請給予因生之損害賠償，又或聲請給予因

48澳門民事訴訟法典葡國民事訴訟法典無作出該事實而遭受損失之賠償無作出該事實而遭受損失之賠償及獲支付基於或有之強迫性金錢及獲支付基於或有之強迫性金錢處罰而應得之金額。處罰而應得之金額。第933條對被執行人之傳喚　　　　（2003年文本）一、如某人有義務於一定期間內作出一事實而其未有作出，而該事實可由他人代為作出者，則債權人得聲請由他人作出該事實，以及其有權獲得之因遲延給付而生之損害賠償，又或聲請給予因無作出該事實而遭受損失之賠償；債權人亦可以申請債務人支付相等於強迫性金錢處罰金額的款項，不論是債務人已被判處該處罰，還是債權人擬在執行之訴中申請判處該處罰。第834條第941條不履行作出消極事實之債不履行作出消極事實之債（1995／96年文本）一、如債務人之債務為不作出某一、如債務人之債務為不作出某事實，而其不履行該債務，則債事實，而其不履行該債務，則權人視乎情況而定，得聲請透過債權人視乎情況而定，得聲請透鑑定證明該債務未履行，聲請法過鑑定證明該債務未履行，聲請院命令銷毀或有之工作物，就請法院命令銷毀或有之工作物，就求執行之人所遭受之損失向其作請求執行之人所遭受之損失向其出損害賠償，以及獲支付基於或作出損害賠償，以及獲支付基於有之強迫性金錢處罰而應得之或有之強迫性金錢處罰而應得之金額。金額。

49澳門民事訴訟法典葡國民事訴訟法典第941條不履行作出消極事實之債　　　　（2003年文本）一、如債務人之債務為不作出某事實，而其不履行該債務，則債權人視乎情況而定，得聲請透過鑑定證明該債務未履行，聲請法院命令銷毀或有之工作物，就請求執行之人所遭受之損失向其作出損害賠償；債權人亦可以申請債務人支付相等於強迫性金錢處罰金額的款項，不論是債務人已被判處該處罰，還是債權人擬在執行之訴中申請判處該處罰。參考書1.Costa,MárioJúliodeAlmeida《債法》，第7版，Almedina。2.Freitas,JoséLebre《修訂民訴法典後的執行之訴》，第2版，科英布拉出版社，1997年。3.Isaac,ArmandoLó《形式合適原則淺析及疑問》，澳門大學法學院學報，IV年，第10號，2000年，第59頁及續後數頁。4.Katchi,António，《澳門民法典規定之非法律行為中的私法上的制裁》，法域縱橫，第11期，法務局，2002年。5.Lima,Pires及Varela,Antunes《民法典釋義》，第II冊，第4版，科英布拉出版社。

506.Lima,Viriato《修訂訴訟法使事實判決優先於形式判決》、澳門大學法學院學報，IV年，第10號，2000年，第51頁及續後數頁。7.Machado,AntónioMontalvãoePimenta,Paulo《新民事訴訟法》，第二版，Almedina出版社，2000年。8.Monteiro,AntónioPinto《違約金及賠償》，第一次再版，Almedinaa出版社。9.Neto,Abílio《民事訴訟法典釋義》，第十五版，Ediforum出版社。10.Pires,AntunesCândidadaSilvaeFeio,AmílcarBatista《澳門現行民事訴訟法典釋義——第801條至第943條》，澳門大學及澳門基金會，1996年。11.Prata,Ana《法律字典》，Almedina出版社，1997年，第三版，修訂版。12.Sá,Almeno《澳門民法典債法的革新：切實保障債權人權利原則》，澳門大學法學院學報，III年，第8號，1999年，第133頁及續後數頁。13.Silva,JoãoCalvão《履行及強迫性金錢處罰》，第4版，Almedina出版社。14.Silva,JoãoCalvão《強迫性金錢處罰-民法典第829A條》，司法部簡報，第359號。15.Silva,JoãoCalvão《著作權、違約金及強迫性金錢處罰－評1983年11月3日最高法院合議庭裁判》，律師公會簡報，47年，里斯本，1987年4月。16.Silva,JoãoCalvão《執行之訢與強迫性金錢處罰》，《民法及民訴法研究》，科英布拉出版社，1996年，第253及續後數頁。17.杜慧芳《澳門民法典所訂定的強迫履行措施》，澳門大學法學院學報，第III年，第8號，1999年，第145及續後數頁。18.Urbano,LuísMiguel《1999年澳門民法典》，澳門大學法學院學報，第III年，第8號，1999年，第37及續後數頁。19.Varela,JoãodeMatosAntunes《債法》，第一冊，第九版，Almedina出版社，1996年。

51《行政》第十八卷，總第六十七期，2005No.1，51—56四厘利息補貼制度回顧鄭國明*取得或融資租賃自住房屋之貸款補貼制度，俗稱為四厘利息補貼制度，是一個政府行為，受法令第35/96/M號、第59/98/M號與第38/99/M號，以及行政法規第24/2000號和第14/2001號所規範。該法令規定由房屋局負責審批申請的程序，並核實許可的條件，個案批准後，補貼金額的發放由澳門金融管理局透過信貸機構支付予受益人。有關申請補貼及發放的要件是：凡年滿18歲，居住於澳門，並持有澳門特別行政區有權限機關發出之身份證明文件者，倘有意購買樓價不超過澳門幣75萬元，樓齡不超過15年（其後更改為18年）的自住房屋；或申請人雖為一獨立單位之所有人而擬取得一更大面積之單位，得例外申請享受該制度，但須在自以公證書方式簽訂貸款合同或融資租賃合同之日起六個月內，證明已不為原有房屋之所有人。個案一經批准，每月以其尚欠之本金計算，可獲補貼貸款利息4%，發放補貼的期限由償還貸款起算最長為10年。這個制度的產生，是由於在80年代末、90年代初，批地、買地、賣規劃、買樓花等一連串活動，使房地產市場如雨後春筍，百花齊放。但是，由於內地實行宏觀調控及亞洲的金融風暴，令房地產業尤如經過十級颱風的洗禮，形勢出現逆轉，暫停動工的建築工地，比比皆是，落成的樓宇，燈火凋零，積壓的資金不計其數，影響㟚總體經濟的發展，政府有見及此，亦因應各方面的需求，遂採取措施俾能盤活澳門四大產業之一的房地產建築業。“四厘利息補貼制度”遂應運而生。該制度自1996年8月1日開始，申請期達五年多，期間於2000年1月至6月曾短暫停頓，最後一期期限於2002年6月30日屆滿。–––––––––––––––*房屋局局長。

52該制度的實施，始於1996年頒佈第35/96/M號法令制定“購買或以融資租賃方式擁有自用居所之優惠貸款制度”。根據該法令規定，有關制度的申請期限由1996年8月1日至1998年7月31日。由於市民反應熱烈和地產業界的歡迎，因此，政府在1998年將該制度延長至1999年7月31日，其後，因為同樣的原因，政府在1999年再將該制度延長至1999年12月31日。由1996年8月1日至1999年12月31日期間，房屋局收到9,582份申請表，而獲得批准的有8,380份，當中涉及的不動產交易金額約為澳門幣35.8億元。按法令規定，政府在該3年零5個月的申請期內提供的可獲補貼貸款額為澳門幣30億元，以貸款利率4%補貼市民向銀行借貸購買樓宇時之利息，資助期最長為10年。鑑於有關制度結束後，地產市道仍未走出谷底，空置樓宇的積壓情況依然嚴重，此外，仍有相當部份有意置業的市民希望享受有關制度，澳門特別行政區政府遂於2000年頒佈第24/2000號行政法規制定“取得或融資租賃自住房屋之貸款補貼制度”。按照法規規定，該制度的申請期限由2000年7月1日至2001年6月30日為期一年，但是由於需求熱切，特區政府在2001年將該制度延長至2002年6月30日。從2000年7月1日至2002年6月30日期間，房屋局收到6,473份申請表，符合規範而獲得批准的有5,751份，當中涉及的不動產交易金額約為澳門幣23.4億元。根據行政法規規定，特區政府在這兩年的申請期內提供澳門幣20億元的可獲補貼貸款額，同樣對市民向銀行貸款購買樓宇時，給予貸款利率4%之補貼金額，而補貼期最長為10年。根據立法的主觀願望和客觀事實的反映，經過五年又五個月申請期的四厘利息補貼制度可以發揮下列的作用：第一、協助市民自置居所。80年代末、90年代初，房地產市場如火如荼的交易狀況，突顯了房屋的投資功能，而且在失衡的情況下更成為投機工具，樓價㡚升，是時銀行利率高企（表1），再者樓宇按揭利率，往往是優惠利率加上一至二厘，利息負擔成為市民置業的一大障礙，雖然有意欲達成“居者有其屋”之願望，但是仍然裹足不前，四厘利息補貼制度的施行，正好緩解部份市民置業的困難。

53表1港元優惠利率生效日期（日/月/年）利率27/12/19958.7505/02/19968.527/03/19978.7524/10/19979.512/01/199810.2530/03/19981019/10/19989.7523/11/19989.507/12/19989.2521/12/19989.0011/01/19998.7512/04/19998.5003/05/19998.2530/08/19998.5014/02/20008.7527/03/20009.0022/05/20009.5008/01/20019.0005/02/20018.5026/03/20018.0023/04/20017.5021/05/20017.0003/07/20016.7523/08/20016.5018/09/20016.0003/10/20015.5007/11/20015.2512/12/20015.125

54第二、盤活房地產市場。試看下表，按已繳交物業轉移稅（自2001年8月1日起修訂為印花稅）統計之住宅樓宇單位與獲得四厘利息補貼資助的單位（該制度獲批准的前提是先要繳納上述稅項），可反映出市民利用此制度購買的樓宇單位數量佔總成交量之比重（表2、表3）。表2單位數目每月平均買賣數目每月平均獲批准之四厘申請數百分比第一年89523626.4第二年1,10923721.4第三年78017522.4第四年65423936.5第五年2,05724511.9表3樓宇價值總體市場四厘制度百分比第一年4,822,779,000.001,138,006,316.8423.6第二年5,769,838,000.001,202,438,152.0020.8第三年6,073,412,000.001,307,694,310.5221.5第四年4,009,803,000.001,185,256,586.0029.6第五年7,031,030,000.001,173,109,854.0016.6第三、加快經濟復甦的步伐。一個獨立單位從規劃直至交到買家的手中，之間涉及的行業和資源不計其數，建築師、工程師、建築工人、銷售員、建築公司、銀行、地產代理等等，若然該行業停滯不前就如一潭死水，樓宇空置，資金積壓，勞動力市場受損，失業率上升，尤以建築行業的人力資源，更顯昭彰，四厘利息補貼制度減低市民置業時的利息開支，促使更多用家投入市場，既可消化積累的住房，資金也隨之而流動，裝修及其他相關行業的從業員，亦增加了不少的工作機會。

55第四、藉以調節樓宇的價格。自從房屋的投資功能被突顯後，雖然歷經宏觀調控及金融風暴，澳門的樓宇價格仍然高企，但是，由於四厘利息補貼制度的申請要件其中一項，是樓宇單位價格的上限，故為求脫手，開發商不得不尋求適當的措施，降價來吸引顧客，一些屋苑的售價因之而獲得調低，推動總體市場價格的調整。第五、協助紓緩對經濟房屋的需求。於1996至2002年四厘利息補貼制度有效申請期間，房屋局開展了兩期經濟房屋競投，根據統計數字顯示，第一期經濟房屋競投於1996年舉行，有效期為3年，即從1996至1999年，獲接納的申請共17,180宗，其中有1,863宗申請自願取消，其取消原因是在自由市場購得物業同時獲得四厘利息的補貼，即四厘利息補貼協助了約11%的經濟房屋申請人自置居所；而第二期經濟房屋競投於1999年舉行，有效期亦為3年直至2003年，期間獲接納的申請共6,835宗，其中有821宗申請基於上述同樣理由自願取消，即四厘利息補貼協助了約12%的經屋申請人自置居所；從上述數字顯示，雖然未能藉此取代經濟房屋的作用，但四厘利息補貼制度的確可以起到協助紓緩對經濟房屋的需求的作用。四厘利息補貼制度於2002年6月30日最後一期申請期屆滿後，政府沒有再延續制度的期限，一方面，是由於在其他相關方面的努力下，地產市道交投漸趨活躍，當時投資居留申請手續已進一步簡化和行政效率提高，透過置業申請而獲得投資居留的個案數目大幅激增；而隨著賭權的開放，本澳作為博彩旅遊、休閒會議中心的城市定位逐步確立，進一步刺激本澳投資氣氛，為活躍房地產市場注入更多利好因素。而另一方面，是基於以下一些與該制度有直接關係的原因：第一，當初的構想這是一項短期的政策，而且，一直以來澳門都是奉行㟚自由經濟的體系，長期對某一行業的輔助，會干預㟚該市場的運作，使行業將有可能成為一個長不大的孩子一樣，永遠需要別人的扶持。第二，由於住房的投資功能被過分吹噓，假性需求的湧現，導致供給和需求的關係嚴重扭曲，市場的運作因而失靈，投資者本身有㟚不可抹煞的責任，政府為了整體社會經濟的發展，從庫房撥款資助，

56不失為一個可行的舉措。但是，時間愈長，負擔愈重，庫房資源來自社會，且有限分配，因此，也不宜長期施行這種傾斜性的干預政策。第三，面對銀行於當時出現持續減息，帶動樓宇按揭利率的不斷下調，對減輕市民的置業負擔已有一定的幫助。在協助活躍房地產方面，政府除了不斷完善本澳投資的硬環境和美化城區以外，亦努力完善樓宇買賣的相關法例和改革稅制，制訂了規範“三方約”的“不動產的轉讓抵押預約”法律；調整了物業轉移稅稅率並以印花稅取代，物業轉移稅率因而降低，相關部門亦已成立了工作小組加緊研究簡化樓宇登記的行政程序和完善法例，並積極為推動房地產市場創造長遠有利的發展環境。因此，政府於2002年經過審慎研究和整體評估後，決定於該年6月30日後不再延續四厘利息補貼制度，以便減輕庫房負擔，將資源作更有效的投放。至此，“取得或融資租賃自住房屋之貸款補貼制度”——四厘利息補貼制度，這一輔助住房市場的政策劃上了一個句號，但是，根據有關法例，發放補貼之期間自償還貸款或繳交租金時起計，最長為10年，即自最後一宗被批核的申請之日期起計，10年內，相關機構仍需跟進有關的個案。總的來說，四厘利息補貼制度所起的作用，除了盤活房地產市場、加快經濟復甦的步伐、調節樓宇的價格及協助紓緩對經濟房屋的需求外，同時亦能因應當年利率的不斷上升、藉以協助市民自置居所。而這個制度的終止，其客觀因素主要在於樓市的復甦與利息的逐步下調，以及當時的樓價亦已因應市場的調節而逐漸符合市民的購買能力。綜上所述，若利率呈上升趨勢，樓價水平與本澳市民的生活水平及置業能力出現脫節的情況，從而引起對經濟房屋的需求壓力上升的話，政府除可考慮採取宏觀調控的方式對不合理的現象作出干預外，四厘利息補貼制度亦可再次被考慮作為滿足市民置業需求的一項短期措施。

57《行政》第十八卷，總第六十七期，2005No.1，57—70–––––––––––––––*國家行政學院政治學教研部副主任，教授、博士生導師，中國行政倫理研究會會長。常修為政之德王偉*國家主席胡錦濤在慶祝澳門回歸祖國五周年大會暨澳門特別行政區第二屆政府就職典禮的講話中，對澳門特別行政區政府和各界人士提出希望：“要以人為本，不斷提高政府的管治水平。民為邦本，本固邦寧。特別行政區政府要牢固樹立為民惠民的觀念，增強為公眾服務的意識。要深入瞭解社情民意，急民眾之所急，想民眾之所想，積極回應民眾要求。要建立健全民主科學的決策機制，提高決策水準。要穩步推進行政和法務等領域的改革，推進施政的法制化、規範化，不斷提高施政能力。要做到勤政、廉潔、高效，為民眾提供優質服務。要繼續高度重視治安問題，依法打擊各類違法犯罪活動，維護安定的社會環境。”何厚鏵行政長官在致辭中表示：在未來的5年任期內，我們一定不折不扣地恪守基本法，克己奉公，務實奮進，實現第二屆政府的施政目標，推動物質上和精神上的雙重進步，建立一個綜合生活素質逐步提升的社會，對祖國，對特別行政區，對“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治的神聖事業，作出責無旁貸的承擔和奉獻。上述兩段話，已經深刻地揭示了本次“以民為本、與時俱進－－公務員應如何配合特區政府依法施政”研討會的主題。本論文擬在此基礎上闡述：為了保證公務員切實做到“以民為本、與時俱進、依法施政”，需要努力實踐胡錦濤主席所宣導的“常修為政之德、常思貪欲之害、常懷律己之心。”這㝯所說的“為政之德”，就是公共行政倫理；所強調的“常修為政之德”，就是要加強公共行政倫理建設。以公共行政倫理為基本內容的施政能力修養，是公務員做好本職工作的有效途徑。

58上篇常修為政之德的基本內涵一、公共行政倫理的價值加拿大政府於2003年元旦開始實施的公務員行政倫理守則，取名為《公共服務的價值與倫理規範》。該守則第一章的標題就是“公共服務的價值與倫理”。內容如下：（一）加拿大公共服務的作用：加拿大公共服務是一個重要的國家制度，也是加拿大議會民主必不可少的組成部份。公共服務制度為憲政政府和公務員提供了一個基本的方式，使他們致力於建設一個好政府，一個民主的加拿大社會。公共服務的作用在於協助加拿大政府保持和平安定的社會秩序和政府的良好形象。《加拿大憲法》和責任政府的原則為公共服務的作用、責任和價值提供了基礎。公共服務的民主使命是依法協助部長為公共利益服務。（二）本規範的目的：《公共服務的價值與倫理規範》提出公共服務的價值和倫理，以指導和支援公務員的職業行為。本規範有助於保持和提高公眾對公共服務誠信的信心。本規範也有助於加強民眾對公共服務在加拿大民主政治中所扮演的角色的尊重和讚賞。本規範敘述了公共服務的價值、利益衝突和聘用終止後的有關規定。本規範以《部長和國務卿指南》中所規定的職責和責任為背景。部長們有責任確保公眾對自己部門的管理工作有足夠的信心，保持公共服務的政治中立傳統，保持其持續地提供專業的、坦率而真誠的建議的能力。（三）公共服務的價值：公務員的工作和職業行為應該由公共服務的平衡的價值體系所指導，即：民主的、職業的、倫理的和作為人的價值。這些價值不是獨立的而是互為依存的。透過這些價值可以看出公共服務行為的總體水準。1、民主價值：依法協助部長為公共利益服務。1）公務員應該提出誠實、公正的建議，並且提供所有相關資訊以備部長決策之需。2）公務員應該忠實地執行部長依法做出的決定。3）公務員應該支持各部門履行自己的行政職責，並且向國會和人民提供關於工作結果的所有資訊。

592、職業價值：勝任、優秀、高效、客觀、公平。1）公務員必須在加拿大法律的規範下工作，並且保持公共服務的政治中立傳統。2）公務員應該努力保證公共資金恰當、有效、高效率地使用。3）在公共服務中，實現結果的過程應該與結果本身同樣重要。4）公務員應該通過不斷地提高服務品質，通過創新來適應公眾不斷變化的需求，通過提高政府計劃的有效性和效率，通過兩種官方語言提供服務，來不斷強化為加拿大人民服務的意識。5）公務員應當在依法履行保密責任的同時，努力確保政府行為的透明度。3、倫理價值：永遠保持公眾的信賴。1）公務員應該履行職責，處理好自己的私人事務，以保持和增強公眾對政府誠實、客觀與公正的信心和信任。2）公務員應當總是以一種經得住公眾最嚴格的檢驗、以一種盡職盡責而非簡單地在法律規定的範圍內做好工作的態度來工作。3）公務員決策時應當以公眾利益為出發點，以實現其職責和責任。4）如果公務員的私人利益和官方責任之間發生衝突，則解決衝突時應當以公眾利益為重。4、作為人的價值：在與市民和其他公務員交往時，體現尊重、公平和禮貌。1）尊重人的人格和價值能使人更好地行使其職權。2）人的價值得到體現將擴大公共服務價值的外延。那些得到公平和禮貌對待的人將受到激勵，並用自己的行為來展示這些價值。3）公共服務組織應當允許參與、公開、溝通，尊重加拿大社會的多樣性，尊重加拿大的官方語言。4）公共服務領域的任用應當以公務員的品質為基礎。5）公共服務價值是招聘、評估公務員和公務員晉級的關鍵因素。以上，加拿大政府以法規的形式對公共行政倫理價值所作的闡述，值得我們高度重視。二、公共行政倫理的界說（一）倫理：法與道德的統一探討公共行政倫理，需要首先研究倫理、道德和法的相互關係。通觀中外思想發展史，對法、道德與倫理這三者關係做出最深刻的辯證分析之人當屬德國近代著名辯證法大師黑格爾（1770—1831）。

60其代表作是《法哲學原理》。《法哲學原理》由三篇構成，標題分別就是：“法”、“道德”、“倫理”。在黑格爾看來，法是客觀外界的法，道德是主觀內心的法，倫理則是客觀法與主觀法（道德）的統一；它調整主觀和客觀、內在和外在、普遍和特殊之間的關係，並在倫理的關係中實現人格。這三個階段是有機聯繫的、由低級向高級不斷豐富和充實的過程。恩格斯指出：“黑格爾的倫理學或關於倫理的學說就是法哲學，其中包括：1）抽象的法，2）道德，3）倫理，其中又包括家庭、市民社會、國家。在這㝯，形式是唯心的，內容是現實的。法律、經濟、政治的全部領域連同道德都包括在這㝯。”（《馬克思恩格斯選集》第4卷第232頁）簡言之，倫理是一種包含著法與道德，同時又高於法與道德的一類社會現象；其本質特徵是法與道德的統一、他律與自律的統一，客觀與主觀的統一。（二）公共行政倫理所謂公共行政倫理，是倫理在公共行政關係、公共行政活動中的體現；是國家公務員在公共行政領域，在實踐施政為民，在堅持科學施政、民主施政、依法施政，在履行經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務等職能的過程中，所形成的一種應然關係，以及調節這種應然關係的倫理規範，與國家公務員由於內化倫理規範而形成的倫理品格。（三）公共行政倫理的基本問題公共行政倫理的基本問題就是權力與利益的關係問題，也就是公共行政主體（國家機構和國家公務員）如何利用所掌握的公共權力調節社會中各種利益關係的問題；公共行政倫理的基本問題包括兩個相互聯繫的方面，其一是權力代表誰的利益，其二是怎樣利用手中的權力謀取利益。公共行政倫理的諸多問題都可以歸結為這一基本問題。這一基本問題的解決決定著對其他問題的回答，公共行政倫理判斷都是依據對這個基本問題的回答為依據的。

61胡錦濤主席2004年元旦在全國政協新年茶話會上講話中指出：我們要堅持立黨為公、執政為民，堅持權為民所用、情為民所繫、利為民所謀，樹立正確的政績觀，切實轉變幹部作風，真正做到為民、務實、清廉。三、公共行政倫理的規範體系從體系結構上分析，當代公共行政倫理規範體系主要包括三大部份，即公共行政倫理觀、公共行政倫理規範、公共行政倫理範疇。（一）公共行政倫理觀公共行政倫理觀就是特定的行政價值觀，是公務員在公共行政領域中的價值追求的總體觀念，在根本價值的層面上影響並指導行政主體的行政行為。公共行政倫理的價值基礎是廉政，價值核心是勤政；價值目標則是在廉政、勤政的基礎上，培養和完善國家公務員的行政人格。1993年9月，江澤民同志為國家行政學院題詞：“永做人民公僕”。公僕精神，就是公共行政倫理觀的最核心的內容，最集中的體現。公共行政倫理又具體體現為權力觀、地位觀、利益觀。馬克思指出：“正確理解的利益是整個道德的基礎。”對公務員來說，解決好權力觀、地位觀、利益觀問題，其關鍵是要“牢固樹立為民惠民的觀念，增強為公眾服務的意識”；堅持做到“權為民所用、情為民所繫、利為民所謀。”（二）公共行政倫理規範公共行政倫理規範是國家公務員所必須遵循的行政行為準則。胡錦濤在第十屆全國人民代表大會第一次會議上指出：“我們新一屆國家機構工作人員是在國際形勢複雜多變、國內建設任務艱巨繁重的新形勢下擔負重任的，為了履行好人民賦予的神聖職責，我們一定努力做到：第一，發揚民主、依法辦事，堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一，堅定不移地維護社會主義民主的制度和原則，維護社會主義法制的統一和尊嚴。第二，忠於祖國、一心為民，堅持國

62家和人民的利益高於一切，做到權為民所用、情為民所繫、利為民所謀，始終做人民的公僕。第三，繼往開來、與時俱進，繼承和弘揚中華民族的優良傳統，學習和發揚我國老一輩領導人的崇高品德，永不自滿，永不懈怠，開拓進取，不斷前進。第四，嚴以律己、廉潔奉公，始終保持謙虛謹慎、艱苦奮鬥的作風，為國家和人民夙興夜寐地勤奮工作。”這是對國家公務員必須遵守的公共行政倫理規範的精闢概括。（三）公共行政倫理範疇所謂公共行政倫理範疇，是指概括和反映公共行政倫理主要本質、體現社會對公共行政倫理要求，並成為公共行政主體特別是廣大公務員的普遍信念而對公共行政行為發揮重要影響的基本概念。公共行政倫理的主要範疇包括：行政理想、行政態度、行政責任、行政技能、行政紀律、行政良心、行政榮譽、行政作風。其中，行政義務是自覺意識到的行政責任。行政良心是對行政義務（行政責任）的自覺意識。行政信譽是行政義務和行政良心的價值尺度。行政作風則是國家公務員在長期的公共行政中所表現出來的一貫態度；從其形成的角度分析，行政作風是行政理想、行政態度、行政義務、行政技能、行政紀律、行政良心、行政榮譽相互作用的積澱。四、公共行政倫理的機制體系公共行政倫理機制建設是將公共行政倫理規範體系的要求轉化為公務員內在素質的基本途徑。公共行政倫理機制體系主要包括監督機制、養成機制、評價機制與選擇機制。（一）公共行政倫理的監督機制公共行政倫理在本質上是行政他律和自律的統一。從他律的角度分析，公共行政倫理需要接受主體之外的社會方面的公共監督。這是保證公共行政倫理建設健康發展的必要條件，實質上是人民監督的問題。政府的一切權力都屬於人民，必須自覺接受人民的監督，確保權

63力真正用於為人民謀利益。政府一定要十分重視和切實加強人民監督行政的工作。為此，必須繼續探索和完善人民監督制度，進一步拓寬人民監督管道，確保人民監督權力的實現。（二）公共行政倫理的養成機制公共行政倫理建設的目的，是要在廣大公務員，特別是領導幹部中形成普遍的、完美的倫理人格。公共行政倫理人格是評價公務員綜合素質的最重要的標準。公共行政倫理人格的養成要經歷三個階段。一是公共行政倫理的他律時期。二是公共行政倫理的自律時期。三是公共行政倫理價值目標形成時期。以行政良心和道德自律為主，在行政良心和道德自律中反映和遵從著行政義務和行政他律，即構成公共行政倫理人格的總特徵。培養和完善公共行政倫理人格，需要從行政他律和自律，亦即從行政道德教育與道德修養兩個環節著手。（三）公共行政倫理的評價機制行政行為選擇是行政主體在公共行政領域實施行政行為的特定形式。國家公務員行政行為選擇中的動機、效果及其相互關係，是評價行政行為善惡的基本根據。行政行為選擇的倫理評價中對待根據問題的總原則是：考察和判斷行政行為選擇的善惡，必須既看動機，又看效果，聯繫動機看效果，透過效果查動機。從對行政行為選擇的善惡評價的過程看，應當把對效果善惡的考察放在首位。但在動機與效果的善惡已經查明的情況下，對行政行為善惡的判斷就應注重其動機。行政選擇中動機與效果的辯證統一關係的原理表明，在評價行政行為善惡的過程中，既要注意在整體上將動機和效果結合，又要注意在具體環節上分別對動機和效果有所側重；只有全面地把握動機與效果的辯證統一關係，才能對行政選擇與行政行為作出正確的評價。（四）公共行政倫理的選擇機制利益衝突中的行政選擇是公共行政倫理選擇機制中最複雜的情況。它的特點在於，行政主體必須在相互衝突的利益關係與倫理價值

64之間進行行政選擇，並通過這種方式解決面臨的矛盾而實現行政價值目標。顯然，在利益衝突與倫理衝突的情況下進行行政行為選擇是困難的；這就要求行政主體不僅要瞭解各種公共行政倫理的價值內涵，而且需要具有解決可能出現的各種利益衝突與倫理衝突的能力。解決利益衝突中的行政行為選擇問題，必須正確地評價利益衝突中的功利價值。即要正確建立公共行政倫理價值的等級次序，承認社會利益高於個人利益；並需要處理好絕對性與相對性的辯證關係。公共行政倫理學把人民的根本利益作為行政選擇的最高倫理標準。下篇常修為政之德的機制建設常修為政之德的機制建設需要從以下四個方面著手：必須進一步懲治腐敗機制、完善監督防範機制、公正待遇機制、廉潔自律機制，並且需要將這些機制形成統一整體，以努力實現公務員不敢腐敗、不能腐敗、不必腐敗、不願腐敗的倫理目標。一、懲治腐敗機制建立與完善懲治腐敗機制，旨在有效解決不敢腐敗問題。胡錦濤主席在中央紀委第三次全體會議上的講話中指出：“面對當前一些領域腐敗現象依然易發多發的態勢，我們必須繼續嚴肅查處違紀違法案件，特別是要堅決查處大案要案。對腐敗份子，發現一個就要堅決查處一個，絕不能姑息，絕不能手軟。只有這樣，才能向廣大人民群眾表明我們黨加強黨風廉政建設和反對腐敗不可動搖的決心，才能消除腐敗現象帶來的消極影響，才能遏制住腐敗現象的滋生蔓延，也才能教育一大批幹部。”為此，要繼續重點查辦縣（處）級以上領導幹部違紀違法案件，特別是違反政治紀律的案件和貪污、受賄、挪用公款的案件。韓國公共行政倫理在廉政建設與反腐敗鬥爭中發揮了巨大作用。兩位前總統盧泰愚、全斗煥巨額秘密資金被揭露，即是金泳三政府認真實施《韓國公職人員倫理法》的結果。

65需要指出，以“把公職人員、公職候選人的財產登記和財產登記公開予以制度化”為基本目的的《韓國公職人員倫理法》，早在全斗煥當選總統的1981年即頒佈實施，在盧泰愚執政期間又多次修訂。但是，由於這兩位總統自身存在著嚴重腐敗，不可能認真遵守公共行政倫理；再加上當時的《公職人員倫理法》本身也不盡完善，使之長期以來沒有能夠發揮應有的作用。相比之下，金泳三總統在任期內，對《韓國公職人員倫理法》進行了再次修訂，使之日趨完善；特別是金泳三政府採取了嚴肅認真的態度，於是，公共行政倫理終於在韓國開始發揮出其巨大的社會作用。二、監督防範機制建立與完善監督防範機制，旨在有效解決不能腐敗問題。中共十六屆三中全會強調：“建立健全與社會主義市場經濟體制相適應的教育、制度、監督並重的懲治和預防腐敗體系。”完善監督防範機制，必須進一步深化體制改革。完善監督防範機制還必須堅持從實際出發，與時俱進，不斷解決實踐中出現的新情況、新問題。例如，為建立健全黨政領導幹部辭職制度，加強對黨政領導幹部的管理和監督，根據《黨政領導幹部選拔任用工作條例》和有關法律、法規，中共中央辦公廳於2004年4月8日頒佈《黨政領導幹部辭職暫行規定》。《黨政領導幹部辭職暫行規定》將領導幹部的辭職分為因公辭職、自願辭職、引咎辭職、責令辭職四種形式，並分別對其適用範圍、辭職條件、辭職程序、辭職後的安排或管理，以及引咎辭職、責令辭職與紀律處分的關係、自願辭職後的從業限制等作出規範。為了規範黨政領導幹部辭職從事經營活動，根據《黨政領導幹部選拔任用工作條例》、《國家公務員暫行條例》以及有關法規政策，中央及時提出《關於黨政領導幹部辭職從事經營活動有關問題的意見》，其中包括：一、領導幹部辭去公職應當符合辭職條件，二、領導幹部辭去公職必須履行辭職程序，三、領導幹部辭去公職後從業應有必要限制。

66韓國公共行政倫理建設的基本特色，是重視法制，具有可操作性。其基本內容如下：（一）韓國憲法確立了公共行政倫理精神《大韓民國憲法》規定，公職人員應該為全體國民服務；公職人員總的倫理標準，是把國民利益作為價值基礎，而不是為特定集團局部利益服務。韓國憲法確立的公共行政倫理精神，在韓國《國家公務員法》、《地方公務員法》、《公職人員倫理法》、《〈公職人員倫理法〉實施令》、《公職人員倫理法實施規則》、《公職人員倫理憲章》、《公共事務條例》、《公務員服務規定》以及《防止腐敗法》中都得到具體體現。（二）韓國《國家公務員法》規定了公務員應該遵守的基本倫理準則適用於行政機關、立法機關和司法機關全體公職人員的《國家公務員法》，規定了公務員應該遵守的倫理準則。其基本內容如下：l、宣誓就職根據總統令，所有公務員都必須宣誓就職。2、倫理原則：誠信公務員不應做出任何有損於政府地位或違背《公務員法》所規定的事情。3、與工作有關的具體倫理規範1）遵守法律和規章制度的職責。公務員在執行公務和日常生活中都應該忠實地遵守規章制度，遵守法律和法規。2）服從上級命令的職責。公務員在執行公務時應該服從上級下達的與工作有關的命令；除非這些命令不合法、非法或明顯不恰當，公務員可以不予執行。3）全力以赴作好公務的職責。

67a.限制辭職：除非獲得聘用機構長官的允許或有正當的理由，公務員不得離開自己的崗位。b.禁止從事營利性企業並限制兼職。c.限制接受外國政府給予的榮譽。d.禁止從事政治活動。4）限制參加勞工運動的職責。5）和藹和公正無私的職責。公務員作為全體國民的公僕應該為公眾的利益履行其職責，並在執行公務時竭盡全力，公正無私。6）保守機密的職責。（三）韓國《公職人員倫理法》對公共行政倫理做了詳細規定。該法1981年12月31日以總統令的形式頒佈。進行了6次修訂。內容包括6章30條，約合1萬5千個漢字。各章的標題分別為：“總則”、“財產申報與公開”、“禮品的申報”、“限制退職公職人員的就業”、“補則”、“懲戒和罰則”。“總則”第一條指出：“本法目的是把公職人員、公職候選人的財產登記和財產登記公開了以制度化；是對利用公職取得財產、公職人員申報禮品、退職公職人員的就業制定限制性規章，防止公職人員不正當的財產增值，確保公務的公正性，確立為國民的服務者──公職人員的倫理準則。”第二條強調：“國家必須使公職人員獻身於公職，保障公職人員的生活，努力確立公職倫理準則。”三、公正待遇機制建立與完善公正待遇機制，旨在有效解決不必腐敗問題。中共十六大指出：要“建立幹部的激勵和保障機制”。這是廉政與公共行政倫理監督機制不可或缺的重要組成部份。

68發達國家公共行政倫理建設的一條成功經驗是，一方面對公務員提出嚴格要求，另一方面實行以薪養廉。1995年10月，第七屆國際反貪污大會在北京召開。國際刑警組織主席約恩．埃里克松在大會開幕式上強調指出，反對腐敗要求與道德相互一致，他說：“我們必須認識到，僅靠制定法律是不可能消除貪污腐敗的，如果所制定的法律與公共道德規範不相符的話。公共部門的官員接受賄賂是有組織犯罪的常見現象，也是有組織犯罪的必要前提；坦率地說，是犯罪的一貫手法。然而我認為，如果接受賄賂的人所掙的工資不夠負擔家庭生活開支，這種現象的發生可能並不令人意外。公眾往往非常瞭解這一點。因此公眾對這種受賄現象的評判可能沒有法律那麼嚴厲。在我看來，這就為貪污腐敗創造了適於生存的土壤。但是，如果公共部門的官員所掙的工資足夠擔負家庭生活開支卻仍然接受賄賂，我深信公眾對這種現象的評判就會同法律相一致。足夠的工資收入並不是防止公共部門官員接受賄賂的唯一解決辦法。但我確信這樣做將會減少接受賄賂的人數，因為法律與道德規範將會更加一致。”1998年4月23日，經濟合作與發展組織理事會通過了關於行政倫理管理原則，並建議各成員國積極行動起來，建立行之有效的機構和體系，改善公共機構的倫理行為。《經濟合作與發展組織理事會改善行政倫理行為建議書》關於“行政倫理管理原則”共十二條，供各國用來檢查本國在改進行政倫理方面的機構、體系和機制建設情況。這些原則闡明了行政倫理管理體系中關於指導、管理和監控的功能，可供各國參照。這十二條原則的提出，吸取了經合組織各國的經驗，集中反映了各國關於“完善的倫理管理”的共同看法。各成員國應根據本國國情，以號召和實踐相結合的方式，建立行之有效的倫理管理框架。經濟合作與發展組織理事會所通過的《關於行政倫理管理原則》第十條明確要求：“公務員待遇和人事政策應當促進倫理行為的改善。公務員任用待遇（如職業前景、個人發展、豐厚報酬等）和人事管理政策應當創造一種有助於改善倫理行為的環境。在任用和提升中堅持基本的原則（包括功績制）有助於公務員保持清正廉潔。”上述經驗，我們可以借鑒。對於中國來說，建立與完善公正待遇機制還需要與公共財政建設緊密結合。在市場經濟條件下，公共財政主要確保政府履行政治、經

69濟和社會各項職能，滿足社會公共需要。也就是說，公共財政要打破計劃經濟條件下財政大包大攬的支出格局，凡市場能夠起作用的，主要是競爭性、經營性領域的投資，財政不代替，做到“不越位”；而對行政管理、國家安全、基礎設施、科技教育、公共衛生、環境保護、社會保障及對經濟進行宏觀調控所必要的支出等社會公共支出，則要在財政能力允許的情況下，通過綜合平衡，給予重點保障，努力做到“不缺位”。四、廉潔自律機制建立與完善廉潔自律機制，旨在有效解決不願腐敗問題。胡錦濤主席在中共十六屆四中全會上的講話中精闢闡述了“常修為政之德”與黨風廉政建設的內在關係：在堅決懲處腐敗分子的同時，繼續在加強教育上下功夫，引導廣大黨員幹部尤其是領導幹部堅持科學的世界觀、人生觀、價值觀和正確的權力觀、地位觀、利益觀，堅持“兩個務必”，做到“八個堅持、八個反對”，常修為政之德、常思貪欲之害、常懷律己之心，築牢拒腐防變的思想防線。公共行政倫理的基本特點是自律與他律的統一。在公共行政倫理的他律與自律的統一中，自律是反映倫理特徵的主導方面。公共行政倫理精神強調自律，自律是監督機制的基礎和關鍵環節。中央反復強調：要進一步加強思想道德建設，構築牢固的思想道德防線。防治腐敗，教育是基礎。古人說：“道德當身，故不以物惑。”要加強對國家公務員的思想道德教育，使廣大公務員牢固樹立正確的權力觀、地位觀、利益觀，能夠經受住權力、金錢、美色的考驗。教育抓好了，德治加強了，國家公務員的思想道德素質和精神境界提高了，可以有力地防範和減少違紀違法問題的發生。國家公務員的自律是所有防範措施中的第一道防線，也是實現公務員行政人格昇華的根本途徑。完善廉潔自律機制，需要強化公共行政主體自覺接受監督的意識。鄧小平同志在題為《共產黨要接受監督》的報告中強調指出：黨要接受監督，黨員要接受監督。我們黨是執政的黨，威信很高。我們大量的幹部居於領導地位。在中國來說，誰有資格犯大錯誤？就是中國

70共產黨。犯了錯誤影響也最大。因此，我們黨應該特別警惕看問題就會少一些片面性。（參閱《鄧小平文選》第一卷，人民出版社l994，第270-27l頁。）面對腐敗現象在一些領域依然易發多發的態勢，在堅決懲治腐敗的同時，必須有效預防腐敗。要立足教育，抓住樹立正確的權力觀這個關鍵，增強教育的針對性和有效性，築牢反腐倡廉的思想道德防線。要健全制度，形成用制度規範從政行為、按制度辦事、靠制度管人的機制，不斷提高反腐倡廉制度化法制化水準。要強化監督，綜合運用政黨監督、國家專門機關監督、群眾監督和輿論監督等多種形式，有效防止權力失控、決策失誤和行為失範，使公務員不犯錯誤或少犯錯誤。把教育、制度、監督貫穿於反腐倡廉和公共行政倫理建設的各個環節，發揮懲防結合、綜合治理的整體效能。這就是關於“常修為政之德”的結論。參考書目1、王偉主筆：《行政倫理概述》，人民出版社2001年版。2、王偉、車美玉、徐源錫（韓）：《中國韓國行政倫理與廉政建設研究》，國家行政學院出版社1998年版。3、王偉、高玉蘭：《我們面臨道德選擇》，人民出版社1988年版。4、王偉主編：《公共行政倫理讀本》，國家行政學院出版社2005年1月版。

71《行政》第十八卷，總第六十七期，2005No.1，71—79澳門特區行政文化建設的理性審視婁勝華*一公共行政是由組織、人員、資源、文化等眾多要素組合而成的規範性結構系統。在公共行政系統中，行政文化屬於無形要素，具有與其他有形要素所不同的彌散性與深層性特質。它無時不在，無處不有，且一旦形成，變革不易，具相對穩定性。正因此，許多政治家進行公共行政改革時，出於追求政治效應的考慮，往往會選擇易於顯效的行政技術、行政組織與行政制度作為改革對象。誠然，行政技術與組織的改革確實能夠出現立竿見影的效果，但是長遠看，由於缺乏行政文化的支撐，許多當初轟轟烈烈的行政改革終究難免功敗垂成。在公共行政改革實踐中，類似現象可謂屢見不鮮。澳門特別行政區成立後，特區政府在積極穩妥地推動行政技術、行政組織與行政制度的改革過程中，始終注意將塑造新型行政文化作為公共行政改革的重點與先導，從而使公共行政改革具有明確的方向與清晰的定位，改革內容與改革次序形成體系化與配套化，改革取得了明顯成效。有關機構的調查資料1表明，澳門市民對特區政府與特區行政長官的滿意率與信任度不但較回歸之前的澳葡政府高，也好於內地與鄰埠香港。《人民日報》記者在一篇題為《營造新型的行政文化》的相關報導2中認為，“特區政府贏得了澳門市民的認同和信賴”，並具體指出，“公務員和政府部門服務態度的轉變、行政效率的提高”是回歸以來市民“感受最深的變化”。那麼，澳門特區行政文化建設究竟取得了哪些成效呢？–––––––––––––––*作者為澳門理工學院副教授。1.詳見http://hkupop.hku.hk/chinese/macau/motp4/morelease.tm12.姚小敏、連錦添《營造新型的行政文化——澳門特區政府行政改革紀實》，詳見http://www.people.com.cn/GB/paper39/8292/781471.htm1

72概括起來說，澳門特區行政文化建設初步實現了“一個轉變”與“三個基本確立”。“一個轉變”，指的是澳門特區政府與公務員群體價值觀基本實現了從官僚主義的“衙門文化”向民本主義的“公僕文化”轉變。對於理性利益主體的政府與公務員群體來說，在從事公共事務與提供公共產品等行政行為時，確實遭遇價值取向上的本位觀困惑。究竟是以民為本，還是以官為本，成為具體行政實踐中相互對立與衝突的基本價值範疇。有鑒於此，澳門特區政府成立後，在行政文化建設上，鮮明而不含糊地將“以民為本”作為塑造新型公共行政文化的價值基礎。甚至早在1999年何厚鏵先生參選首任澳門特區行政長官的《參選政綱》中，就提出以“公僕”來定位未來特首。32001年施政報告更加明確提出，“‘以民為本’是國際公共行政的基本理念，亦是我國傳統行政文化的精華所在。澳門回歸祖國，管治權出現了質的改變，澳人治澳的基本原則得到全面貫徹。因此，毫無疑問，特區政府的施政必定充分體現本澳市民的整體利益。在全體公務人員中進一步強化服務特區、服務市民的公僕觀念，是特區政府繼續改進行政運作的基本出發點”。4事實上，檢視特區政府成立以來的歷年施政報告，“以民為本”成為報告文本中出現頻率較高的主導性政治話語，同時，它也成為特區政府與公務員具體行政行為中努力踐行的基本信條。“以民為本”的提出與踐行，完全顛覆了澳葡時代的政府與民眾關係，使民本主義成為特區政府建構政府與市民新型關係的價值導向和精神基礎。“三個基本確立”，指的是特區政府與公務員群體在“以民為本”價值基礎上確立的新型行政觀念。具體地說，一是基本確立了便民利民的服務型行政觀。回歸以來，特區政府致力於建立現代化、人性化及負責任的服務系統，不斷提升政府服務的質素，努力讓市民獲得高效率及高水準的政府服務，推出了多項便民利民的服務措施。據有關部門統計，至2004年9月底，共有19個公共部門實施了“市民滿意度評估計劃”，以掌握市民的需求與評價。對外服務的45個公共部門已於2003–––––––––––––––3.何厚鏵《知難而進共創新機》（1999年參選政綱），澳門，1999年，第1頁。4.《二ＯＯ一年財政年度施政報告》，中華人民共和國澳門特別行政區，2000年11月9日，第13-14頁。

73年底推行“服務承諾”，至2004年9月底，承諾的服務質量指標累計達到923項。有10個部門共推行了15項“一站式”服務，民政總署的“一站式”綜合服務中心已經投入運作。特區政府成立以來，有9個部門合共30多個附屬單位成功考取ISO品質管理系統國際認證。5“服務承諾”、“一站式”服務、品質認證等措施直接推動了特區公共服務的優質化與效率化，使被服務的市民享受到政府提供的便利、快捷的公共服務，體現出特區政府以公眾需求為導向，服務民眾、方便民眾的行政觀念，原先澳葡時代的管制型行政觀開始向服務型行政觀轉變。二是基本確立了依法行政的法治型行政觀。回歸以來，特區政府始終注意加強特區法制建設。五年來，共頒行各種法律法規達260項，其中法律75項，行政法規185項。6通過法律法規的創制、修訂與完善，使政府與民眾有法可依、有章可循。與時同時，持續不懈地進行以《基本法》為中心的特區法律之推廣宣傳，令法律盡可能地廣為人知，從而成為政府行為的依據與公眾監督政府行為的準則。依法行政機制與意識的強化，使特區政府與公務人員的行政行為得到規範，橫行於澳葡時代為社會與民眾所痛恨的貪污賄賂、營私舞弊等不端行政行為與惡濁行政作風得以遏制，從而推動了澳葡時代人治型行政觀開始向法治型行政觀轉變。三是基本確立了由民間組織合作參與的民主開放型行政觀。回歸以來，特區政府推動公共行政的民主化建設。在公共政策的制訂與執行過程中，通過推廣政府“跨部門電子投訴處理系統”的應用範圍，收集與容納民間意見，加強政府內部與社會民眾的雙向溝通，接受公眾傳媒監督，重視專家學者建議，發揮各種專門委員會的諮詢功能，提升行政運作的公開化與透明度。在公共服務等社會民生事務上，特區政府注意培育與發揮民間組織的優勢，鼓勵、引導與推動民間社團的合作與參與。通過擴大公眾與民間組織的有效參與，使公民對社會公共事務的知情權與管理權得到尊重與保障，同時也減少了公共決策的失誤，提高了政策執行效度，從而推動了澳葡時代封閉集權型行政觀開始向民主開放型行政觀轉變。–––––––––––––––5.《二ＯＯ五年財政年度施政報告》，中華人民共和國澳門特別行政區，2004年11月16日，第36頁。6.同上，第38頁。

74二如前所述，作為行政系統的深層結構，行政文化具有相對的獨立性與穩定性。那麼，澳門特區行政文化建設何以能夠較快地取得“一個轉變”與“三個基本確立”的成效呢？除了上述特區政府的全力投入外，還與澳門所具有的某些特殊條件密切相關。（一）行政環境的劇變提供了千載難逢的歷史契機行政生態學原理表明，公共行政受制於其賴以生存與發展的行政環境。行政環境包括自然環境與人文社會環境，一個國家或地區的政治、經濟、社會文化環境的改變都會對該國家或地區的公共行政產生直接或間接影響。行政環境的變化必然要求公共行政的性質與方向與其相適應。具體到澳門，雖然近年來行政環境的諸多要素均有所變化，但是比較而言，對澳門公共行政產生劇烈影響的莫過於眾所周知的政治環境之根本轉折——1999年12月20日澳門管治權的移交。澳門政治環境與政治關係的轉折徹底改變了澳門公共行政的性質與發展方向。隨著“一國兩制”、澳人治澳、高度自治的實施，澳門居民成為澳門的主人，特區政府成為澳門人自己的政府。由此，政府與民眾之間的關係出現根本性變化——從過去的管治者（殖民者）與被管治者（被殖民者）轉變為被授權者（僕人）與授權者（主人）。政治環境與政治關係的轉變奠定了澳門特區行政文化迅速改觀的根本性前提。正是有了這個政治前提，特區政府才能提出“以民為本”的施政理念。試想作為外來管治者的澳葡政府怎會提出“以民為本”的行政理念，即使提了，也會因為行政主體與行政理念的內在衝突而難以付諸實施。事實上，無論是歷史上還是現實世界中，許多國家或地區的公共行政改革都發生在政治環境劇變之時，究其因，蓋源於政治環境的改變一方面要求行政與之相適應，另一方面政治環境的改變有利於行政改革的成功。澳門特區政府適時把握政治環境變革所提供的歷史契機，提出“以民為本”來“塑造新型公共行政文化”，得到了澳門社會與民眾的一致認同。倘若沒有澳門回歸的政治前提，澳門行政文化的轉變相信不會如此順利。換言之，對於特區政府來說，如果無視政治環境改變而依然承襲

75澳葡時代的行政本位觀，特區政府一定不會像今天這樣得到澳門民眾的認同。（二）為數眾多的民間社團提供了不可多得的參與載體通常所說的“公共行政價值觀”、“行政文化”、“行政作風”等概念，其實質性指向在於政府與民眾關係。簡單地說，即如何看待與處理官民關係。前述澳門特區成立後努力塑造與培育開放型民主型的行政文化，由此政府必然會遇到這樣的問題，即政府對誰開放？誰來參與行政？對於處於非直接民主制度條件之下的政府來說，願不願意實行開放式行政和民主式行政是一個問題，而政府實行民主式開放式行政後，有沒有參與主體或者說參與主體的能力是否足夠，同樣也是一個問題。事實上，確實存在這樣一種情況，即一些國家或地區的政府試圖實行開放式民主式行政，就是找不到適合的參與載體。為此，不少國家或地區的政府正在組織和培育具有一定參與能力的民間組織。相對來說，澳門社會有其優勢。澳門有為數眾多的民間社團組織，這些社團組織擁有組織民眾開展非政府性活動的基本能力與悠久傳統。澳門回歸後，它們很自然地成為參與和協助特區政府施政的組織載體。在澳門，政府將一些公共性事務交給民間社團，或者與民間社團合作進行，已經成為普遍現象。政府行政過程中，引導民間社團的參與，借助民間社團的力量，已經成為政府行政行為的自覺意識與習慣方式。（三）政府職能範圍的有限性弱化了新型行政文化的生長障礙公共選擇理論7傾向於把政府與公務員群體視作理性行為主體，在公共事務活動中，它們形成利益集團，參與社會博弈（gaming）和利益分配。因此，在公共物品的供給中，“政府失敗”變得不可避免。既然如此，公共行政主客體之間的利益矛盾是經常的，利益一致則具有偶–––––––––––––––7.參見〔美〕丹尼斯•嫪勒《公共選擇》，張軍譯，上海，三聯書店上海分店，1993年。

76然性。從澳門的行政實踐來看，公共行政主客體間的利益是否一致，以及一致或不一致的程度與政府職能存在某種聯繫。一般說來，建設“以民為本”的行政文化，受到民眾的贊同是必然的，至於是否會遭遇來自政府部門和公務員群體或明或暗的阻擾，則取決於政府與民眾在利益上的一致程度。在澳門，政府職能範圍的有限性弱化了政府部門以及公務員群體與民眾利益的衝突性，從而減少了“以民為本”新型行政文化的生長障礙。眾所周知，政府職能在不同歷史時期以及不同國家或地區有不同範圍，但其主要職能不外乎：1）政治統治與保衛，以及2）社會管理與服務。比較而言，澳門特區政府的職能應屬於小範圍類型，因為特區政府的政治統治與保衛功能相對較弱。一方面，特區的國防、外交等重大政治事務由中央政府負責；另一方面，澳門沒有競爭性政黨存在，因政黨對立而造成的利益分化與衝突尚未形成。所以，特區政府的職能更多地集中於管理與服務上。這個條件，澳葡政府時代也沒有，澳葡政府承擔著政治統治的職能。政治統治與保衛職能的弱化，提高了特區政府與民眾的利益一致性與共同性。不是說政府部門以及公務員群體與澳門民眾不存在任何利益矛盾與文化衝突，而是說遠較實行競爭性政黨政治的地區之利益衝突程度與可能性要小得多。所以，“以民為本”的行政文化理念能夠較為順利地得到包括公務員群體在內的全社會廣泛認同。上述三個特殊條件是其他國家或地區所難以具備的，也是澳門特區文化建設的有利因素。三雖然澳門特區行政文化建設已經取得顯著成效，但是在未來發展過程還應注意某些潛在問題發生的可能性。此以概念辨析方式提示如下。（一）“以民為本”、“依法施政”的實質內涵與語義指向雖然“以民為本”、“依法施政”的提出引起了極其正面的社會反響，成為特區政府行政文化建設的價值導向，可事實上，僅從概念考

77察，它們並非特區政府首創，而是古已有之。在封建專制時代，君主也講“以民為本”，所謂“民為邦本，本固邦寧”，“水能載舟，亦能覆舟”；也講“依法施政”，所謂“法則公平”、“刑當其罪”。那麼，問題在於現在特區政府使用的概念與封建專制時代君主言說的概念究竟存在何種區別呢？仔細考究，二者區別不在於具體行為的差異，或許專制時代的君主同樣可能做出民主政府的愛民、利民之舉。因此，真正的區別在於二者的出發點不同。封建時代，君主講“以民為本”，是出於政治統治的策略考慮（即使是殖民政府也可以講“以民為本”，道理亦然），怕失去天下，失去統治權，實質上反映的是以權為本，折射到社會文化上，就是官本位。相反，特區政府倡行“以民為本”，體現的是政府與民眾的新型關係本質，即權力的公共性與責任性，以及權力來源的合法性，要求的是政府存在的正義性與政府行為的正當性。由此可見，二者在語義指向與內涵上存在本質性差異。儒家雖然倡導民本主義，卻不承認主權在民，主張建立一種“父愛主義國家”，即施“仁政”。現在特區政府講“以民為本”，同樣是民本主義，卻是體現主權在民原則的民本主義。同理，封建君主講“依法”“施政”，但在制定法律時就維護“權利差等”，執行的只能是保護特權的法律。現在特區政府講“依法施政”，制定和執行的是體現平等與正義的法律，而不是保護特權的法律。可見，概念雖然相同，差別卻不可謂不大。有鑒於此，對於特區政府來說，“以民為本”、“依法施政”千萬不能變成一種統治策略，一個空頭口號，一種形式主義。類似的例子古往今來屢見不鮮，教訓可謂深刻。值得提醒的是，在實踐理性上，“以民為本”指向的是政府治理動機的合法性，而不是政府治理的有效性。因此，對於政府與公務員群體來說，“以民為本”的純正動機並不能代替治理績效。倘若政府的治理不能帶來經濟發展、民生改善與社會昌明，那怕你在動機上多麼地“以民為本”（“以民為本”不一定必然促進經濟增長），同樣不能保證政府一定能得到民眾的擁護。也就是說，政府不踐行“以民為本”的行政理念是不行的，但僅有“以民為本”的行政理念而無具體實在的治理績效同樣也是不夠的。

78（二）行政文化是一個系統性概念，同時也是一個結構性或複合性概念首先，行政文化是公共行政體系的構成部份。如果說觀念是行動的先導，那麼，行政文化的優化是公共行政改革與現代化的先導。但是，僅有行政文化這個先導力量，仍然是不能保證行政改革的成功與現代化。既然公共行政是一個系統，那麼，系統的變革既需要文化性要素的革新，也需要非文化性要素的改革。為什麼一些國家或地區的公共行政改革未能取得成功，其中一個原因就是改革過程中往往未能注意到文化性要素與非文化性要素改革的相互配套，共同推進。中國大陸的機構改革總是在“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈中循環，其中固然有其深刻的政治、社會、歷史原因，但在改革中，行政文化性要素與行政體制性要素未能配套進行，不能不說是一個重要原因。同樣，放眼世界，一些被殖民國家獨立之後，往往套用與移植西方國家行政制度，鮮有取得預期效果的。究其原因，忽視行政體制與行政文化的適應性與系統性建設乃其主因。因此，澳門特區行政文化建設過程中，需要考慮文化性要素與非文化性要素的平衡與配套，使行政文化的創新與行政技術、行政組織、行政制度的創新相結合。否則，行政文化的創新成果無法得到保證。其次，行政文化是一個結構性概念，不但有外部結構，還有其內部結構。在內部結構上，它包含不同層次的內容，有基本價值觀、群體意識與共同行為準則、個體道德規範。具體說，在表現形式上，有觀念性行政文化（如“以民為本”的基本行政價值觀）、規範性行政文化（如公務員行為標準與道德指南）、行為性行政文化（如公共機構與公務員的外在形象）等。在性質上，有積極的行政文化，也有消極的行政文化。正因此，對於特區政府來說，行政文化建設應該注意層次性。“以民為本”作為特區政府的基本價值觀，屬於總體性行政文化。在此基礎上，不同的行政機構還應培育屬於自身的機構性行政文化。而作為行政主體的公務員，理應有約束其行為的道德規範。對於不同層次的公務員應制訂出具層次性的行為規範。如，對高級公務員的要求應更高一些，以彰顯其社會表率作用。所以，特區行政文化建設中，提出“以民為本”的總體性文化目標與要求是必須的，但也是不夠的，還應研究與制訂不同層次的具體規範與要求。

79（三）行政文化是一個靜態的描述性概念，同時也是一個動態的發展性概念行政文化，不但是靜態的描述性概念，同時更是動態的發展性概念。它在內容上包含時代性要求，在發展上體現階段性特徵。雖然行政文化具有相對穩定性，但也不是一成不變的。只不過它的變化，和它的形成一樣，具有漸進性特徵。行政文化作為一種組織文化，一經形成，易於形成路徑依賴與創新惰性。一般說來，新政權建立之初，往往會引進新型行政文化與行政風尚。隨著時間的推移，時代在進步，民眾訴求也在不斷變化，如何使行政文化的內涵體現時代發展的要求與民眾需求的變化，始終做到與時俱進，確實是一個值得思考的問題。具體到澳門特區，表現在行政文化的內涵上，回歸初時，澳門市民對社會平等的經濟性訴求強烈，那麼，“以民為本”的行政價值觀更多地體現在政府對物質性資源的公平分配上。隨著社會經濟的發展，當非物質性的文化精神需求成為社會大眾的核心需求時，“以民為本”的行政價值觀就需要更多地體現在政府對優化市民生活素質的關注。同樣，公務員的行為規範不能僅停留在廉潔性要求上，應當在廉潔性要求基礎上不斷增加效率性要求。唯此，方能保持特區行政文化建設與行政環境發展的同步性與適應性。這些都是特區行政文化建設需要注意的問題。

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81《行政》第十八卷，總第六十七期，2005No.1，81—88現代公共行政倫理在澳門特區的實踐──以民為本、依法施政陳卓華*一、現代公共行政倫理與公民意識現代公共行政倫理源自美國1970年代新公共行政學者的主張，其內容主要是為維持洽當行政行為、公務員應遵循的規範，其中包括下列內容：1——現今社會的核心價值，如公平、公義、尊重人權、民主、自由等；——公職人員的專業守則，如行政中立、保密、廉潔、依照憲法精神及法規程序辦事、根據專業理念而判斷（特殊專業守則）；公職人員應明確認知其職權內容，勇於負責；——謀求長遠、整體的公共利益；行政人員應忠於服務對象，對於市民之投訴，及其部門的不足之處，應積極尋求改善；以利有效地與市民溝通。公共行政倫理包含了“價值觀”及“理性”兩種不同元素，公職人員在實際工作中須要把兩種元素融合協調，當中或會碰到兩難情況–––––––––––––––*澳門理工學院副教授，博士。1.K.G.Denhardt,Theethicsofpublicservice:resolvingmoraldilemmasinpublicorganizations.NewYork:GreenwoodPress,1988.K.G.Denhardt,Thenewpublicservice:serving,notsteering.Armonk,N.Y.;London:M.E.Sharpe,2003.D.F.Thompson,Politicalethcsandpublicoffice.CambridgeMass:HarvardUniversityPress,1987.H.G.Frederickson,Thespiritofpublicadministration.SanFrancisco:Jossey-BassPublishers.1997.林鍾沂《行政學》，台灣，三民書局出版，2001年。

82（dilemma）；例如清拆寮屋，舊區重建，香港房委會上市“領㟬”事件等。公共行政倫理的準繩與尺度，雖因個人認知立場與實踐能力而略有不同，但社會上仍有大體一致的方向與標準。透過社會輿論，仍能影響與改變人心。行政倫理對於公務員的行為，乃至政府的行政運作，均有重大的影響。公共行政倫理的倡導，旨在彌補法律之不足，以穩定既有秩序、維繫和諧的人際關係為目的。社會核心價值具有文化性與時間性，美國的社會核心價值與中國的不一樣，中國古代的社會核心價值與現代的不一樣。但伴隨著經濟全球化影響，歐美的社會核心價值已漸成為亞洲人的核心價值之重要元素。公共行政倫理不應與當時當地的社會核心價值逆反；否則該政府的政治認受性必會大大下降。公共行政倫理與公民意識有密切的關連，倘若本地的公民意識很強，市民積極關心公共事務，參與政治及發表意見，民間團體非常關心政府政策，監察公共行政的運作；那麼公職人員的操守及服務表現必定受到正面影響；當公共行政效率及效能（efficiencyandeffectiveness）均提高時，其社會經濟競爭力亦可隨著提高。但吊詭的是，公民意識的培養，某程度上受到本地政府的影響。例如：香港在早期殖民地時代，“公民教育”是刻意被“隱藏”。但在過渡期及97回歸後，香港漸成為一個高度言論自由的社會，其公民意識亦較容易孕育出來。公職人員的專業守則，包括一般守則及特殊專業守則。一般守則的例子包括行政中立，保密，廉潔，依照憲法精神及法規程序辦事，注重效率、效能，善用社會資源（效益－成本分析）等。“行政中立”，是指公務人員依法執行公務，以同一標準提供判斷或服務，不因政黨屬性、商業/利益團體之游說或個人價值等因素，而改變其態度與作法。歐美國家由於政黨競爭激烈，大體已建立行政中立的法制規範，雖然因各國國情環境、歷史文化的差異，使其內涵不盡相同，但總不外依法行政、公平對待與適度限制政治活動三項。行

83政中立的法制化，旨在限制政黨之間的惡性競爭，維持行政運作的順暢，藉以建構公正的政治文化，避免公務人員無端捲入政黨紛爭。特殊專業守則的例子包括──國家安全部門、情報人員、軍隊、警察臥底、公共衛生部門、司法人員等的特別守則。二、澳門特區近年之行政改革2亞洲多個政府自90年代初起，紛紛模仿西方國家的“新公共管理”改革路向，頗多亞洲政府領導人希望藉著公共行政改革來提高公共服務的質素，節省公共支出，最終是為了增加政府的政治認受性（politicallegitimacy）。澳門特區政府在2000年施政報告中提及有關公共行政的改革有下列數點：——精簡政府架構，節省公共開支，例如，把“澳門基金會”與“澳門發展與合作基金會”合併；——提高公務員效率，向市民提供更優質的公共服務；——提高公共機構的透明度，樂於接受社會監察；——加強公共機構之人力資源的在職培訓；——建立新公共行政文化，增強公務員的社會責任感；——加強“審計署”的職能，促使各公共行政部門提高效益，善用公共資源；——加強“廉政公署”的工作，建設廉潔的公共行政架構；——在社會福利服務發展方面，政府會加強與民間團體的合作，充分利用民間社會的資源。在2001年的施政報告：——推行“衡工量值式”的政府帳目審計方法；——增加“審計署”的法定權力；–––––––––––––––2.澳門特別行政區施政報告（2000，2001，2002，2003，2004，2005財政年度）

84——加強公共會計的規範化；——對市民的意見及投訴，加快作出處理和回應；——簡化市民申請公共服務的程序及手續；——給市民提供更多溝通渠道，便利市民查詢有關公共服務的資訊；——加強法治制度；——加強打擊貪污；——強化公僕觀念，提高行政效率；——廣泛地推行“服務承諾”計劃；——重新檢討公共行政部門的結構及人員編制；——引入私人企業管理的模式，嘗試採用品質管理認證方法（例如ISO9000）；——改善公務員之招聘及遴選方法。在2002年的施政報告：——積極改善公共部門的“臃腫性”，減少職能重疊的情況；——努力推動“電子政府”計劃，進一步改善政府與市民的溝通；——盡量以“一站式”邏輯，為市民提供公共服務；——改善執行公共政策的繁冗程序；——設立“民政總署”，提高社區民政服務管理之效率，從而加快改善市民生活質素；——研究政府如何應付危機處理，提高統籌協調及快速應變之能力；——檢討公務員的獎懲體制；——加強打擊貪污。在2003年的施政報告：——改進公共服務方式，調整管理思維；——改善激勵機制；——增加供市民投訴的渠道；——對某些部門進行重整或合併；——修改公職法；

85——加強各級公務員之培訓。在2004年的施政報告：——強調以民為本；——推出“市民滿意度評估計劃”；——進一步在更多部門推行“服務承諾制度”、“一站式服務”、ISO國際認証；——就民政總署與其他部門職權重疊問題，進行檢討及調整；——增加公務員之國際性培訓機會；——進一步推廣由電子媒介提供政府資訊或服務。在2005年的施政報告：——強調民主、開放、理性；——行政主導，依法施政；——保持公信力、問責性；——行政決策過程中投入科研、專業、學術元素；——改善跨部門合作；——關注民生問題、城市規劃；——嚴禁好大喜功，浮誇攀比；——推出公務員新評核制度，廳長或以下公職人員均納入為被評核者範圍內。綜合澳門特區近年的一連串公共行政改革的措施，我們可發現這個小小的城市，竟可緊貼世界公共行政改革的潮流——新公共管理策略，至少在政策思維（policyparadigm）上已有頗大的突破，這是令人欣喜的。至於在具體落實改革措施的成效方面，則仍需一些時間，讓有關部門的人員續漸適應新的制度文化。因為有形式的制度（formalinstitutions）可以一夕改變，但非形式的制度（informalinstitutions）存在於人的價值觀裡，不可能在短時間內改變。因此，推行公共行政改革不宜太過急進，需要考慮公務員的意見，以及各利益團體的聲音。另外，在推行“私營化”及“外判”計劃時，政府要注意對公共利益的保障，以及對提供公共服務的私人企業之監管，不要重蹈西方國家之覆轍。

86自七十年代末，英美國家興起“新公共管理”運動，此運動乃是針對當時福利主義在歐美國家過度強烈，政府部門過度膨脹，引致浪費公共資源，公共財政出現赤字。納稅人（尤其是資本家）擔心政府支出增加，稅項也會隨之增加。因此，“新右派”政治力量漸漸抬頭。“新公共管理”強調自由市場機制的重要性，由於私人機構的管理較注重誘因（incentives）、成本控制、供求平衡、衡工量值、顧客為先、有效資訊管理、獨立財務審計等原則，所以私人機構比公共機構更能提高成本效益（costeffectiveness）及生產率。因此，公共機構應向私人機構學習管理技巧。“新公共管理”的哲學理念對於資本階級非常有利，它強調應把社會資源從公共領域（publicsector）調回私人領域（privatesector）。雖然“新公共管理”為社會帶來頗多好處，使社會資源獲得更有效的運用，可是它亦有一些負面影響。“新公共管理”策略使很多政府部門“私營化”，令政府對社會的監控力減弱，政府的職能範圍變得越來越少，私人企業集團對於市場空間及公共服務空間的影響力相對增加。倘若私人企業集團缺乏社會道德，唯利是圖，損害公共利益，那麼後果可能不堪設想。舉例來說，英國在八十年代把牲畜檢疫及飼料化驗檢定的政府部門私營化，後來，政府對這私營飼料檢定機構的監管越來越少，而這私營機構受到肉食生產商的干預則越來越大，肉食生產商採用高蛋白質的飼料飼養牛隻，超出安全標準，但私營飼料檢定公司受到肉食生產商之巨大壓力，被迫保持緘默；最後，英國爆發瘋牛症，背後黑幕才續漸被揭發。3新公共管理的另一個負面影響是減弱政府的“資源再分配”之功能。資本主義的內在矛盾會導致貧富懸殊日益嚴重，公共服務很多時也有“資源再分配”的功能，如果把大部份的公共服務私營化，甚至推行“用者自付”計劃，政府的“資源再分配”之功能便會削弱，那麼低下階層人士將可能獲得更少資源，他們的生活質素將會進一步下降。另外，我們不要忽略一點，“公共行政”與“政治”是分不開的，通常公共行政的任務範疇與當地的政治制度有關，例如：如何界定“公共–––––––––––––––3.Ratzan,Scott,MadCowCrisis:HealthandthePublicGood.London:UCLPress,1998,

87財貨”？為何要資源再分配？這與利益團體之間的政治角力有關。政府政策的制定過程通常須要考慮國際政治因素、地方政府與中央政府關係、利益團體的游說、如何使市民接受該政策等等。至於法律程序方面，行政機關須要提交法律草案予立法機關審議，而立法機關就是一個政治場所，不同政黨代表著不同利益團體進行政治辯論。另一方面，公共行政可被視為政治工具，公共行政具有社會控制（socialcontrol）的功能。很多執政黨也會推行公共行政改革，以增加其政治認受性。簡言之，“公共行政”並非純粹是“行政管理學”的性質。當我們研究“公共行政改革”之課題時，必須考慮相關的政治因素。西方國家在七、八十年代的公共行政改革多是基於一些政治壓力而產生。澳門特區政府面對的問題是，在推行公共行政改革當中，一方面須要強調“民主、開放、理性”，因為香港及台灣的民主開放政治文化或多或少都影響著澳門市民；但另一方面澳門特區政府亦要強調“行政主導”，因為這是〈基本法〉所指定的，使中央政府對於地方政府的管轄較為有效。但“民主、開放”與“行政主導”在某情況下可能產生矛盾。澳門特區政府最不希望見到的是，管治形勢像現在的香港特區政府處於非常弱勢被動，政治認受性低。相反，新加坡的精英管治模式倒是中央政府及澳門特區政府心裡想借用的。三、如何落實“以民為本、依法施政”相對於澳葡時代，澳門市民的聲音是較為被政府重視。但本澳市民對政府仍有一些不滿，例如：某些公職人員的傲慢、只按本子辦事、裙帶關係、開小差、貪污事件、浪費公共資源、亂開超時工作津貼、城市規劃及交通管理不完善、各部門互相推卸責任、對提供公共服務之專利公司監管不足、教育政策落後（尤指中、小學制度）、忽略弱勢社群（如精神病患者、新移民、老弱傷殘人士）、公立醫院服務質素問題、舊城區街道衛生問題、食物中毒事件、新“禁止非法工作規章”難以執行⋯。

88澳門仍然比較缺乏獨立、敢言並有影響力的傳媒機構，把社會的不滿聲音表達出來。目前已有的只是一些小規模的網上論壇、周報、政團言論4。澳門電台早上phone-in節目接聽市民來電投訴，其內容一般都是日常碰到的小問題，並不涉及制度結構的層次。那是否表示本澳真的沒有制度結構性問題呢？這是值得我們反思的。如果我們希望政府真正落實“以民為本、依法施政”，那麼提供有利環境讓一個理性、自由開放的公民社會孕育出來，是其中一個重要先決條件。公民社會可成為政府的“諫者”，提供多元性意見。雖然現在香港特區政府是一個弱勢政府，但香港的經濟及社會制度仍然正常運作，香港的公民社會監察著政府行政及立法行為，使日常的社會管治不會出亂子。另一方面，本澳的公職人員應多留意其他地區的公共行政改革，放眼世界，體會何謂真正的以民為本之精神。至於“依法施政”方面，公職人員須要注意：a.個別法律、行政法規的內容是否被正確理解；b.個別法律、行政法規的內容是否可以有效執行“不擾民、不侵犯人權、不浪費大量政府資源”；c.個別法律、行政法規之間是否存在矛盾及灰色地帶；d.“法”的範圍–國家法律、澳門特區基本法、澳門特區法典、本地行政法規。總的來說“以民為本、依法施政”並不應視為一句“空洞的口號”，這其實是政府與公民社會的一種政治互動過程，尊重多元政治聲音是一個重要起步點。經得起市民及壓力團體的挑戰，這才是一支強健的公務員隊伍。–––––––––––––––4.例如www.cyberctm.com/eforum_new/www.pulso.com.mo澳門脈搏周報home.macau.ctm.net/~newmacau/disscuss.html新澳門學社

89《行政》第十八卷，總第六十七期，2005No.1，89—93公務員團體與政府施政陳滿祥*澳門現有眾多公務員團體，它們無論是在澳門回歸祖國的過渡期，還是在實施“一國兩制”的新時代，都為配合形勢的發展發揮了自身應有的作用。在今後的建設特區美好家園的進程中，仍迫切需要公務員團體不斷凝聚力量和智慧，在支持配合特區政府依法施政等方面繼續作出更大的貢獻。一、澳門公務員團體現狀眾所周知，澳門地方雖小，但社團卻不少。據大致統計，目前有各種各樣的社團二千多個，它們代表著社會不同的階層和行業，可分為政治、經濟、公益、勞工、文化、教育、公務員、文藝、衛生、體育、宗教、街坊、遊樂、社交、同鄉會、氏族等界別。因此，人們稱澳門社會是一個社團文化的社會，這種說法不無道理。不同的社團，秉承自身所在社團的宗旨，在澳門現實生活中參與社會事務、爭取相關權益等方面扮演著重要的角色，對進一步推動社會事業蓬勃發展起著積極和不可或缺的作用。公務員團體是澳門眾多社團中的一個界別，會員主要由在政府任職或曾任職的公務員1組成。澳門現有公務員團體30多個，幾乎包括了所有的公共服務領域，具有多樣性的色彩。計有：澳門公務華員職工會、澳門公務專業人員協會、澳門公職人員協會、澳門女公務員協會、澳門法律公共行政翻譯學會、澳門公共行政管理學會、中山大學行政學系澳門同學會、澳門法學協進會、澳門衛生高級技術員協會、–––––––––––––––*行政學士、法律學士、中文碩士，現職澳門理工學院儲備供應暨財產處處長，澳門公務專業人員協會理事長。1.這裡所指的公務員是一個廣泛概念，是在政府任職或曾任職的工作人員的統稱。

90市政人員協會、澳門市政稽查人員協會、澳門警務人員協會、澳門翻譯協會、澳門公職教育協會、澳門公立醫院醫生協會、澳門公共行政學會、澳門公共行政學友會、澳門護理人員協進會、澳門公職診斷及治療技術員協會、澳門公共衛生學會、澳門社會工作人員協進會、澳門中葡護士會、澳門醫務助理人員協進會、澳門專科護士會、澳門藥劑專業人員協會、民政總署員工協進會。此外，還有澳門退休公務員聯誼會，澳門退休警務人員公會，澳門退休、退役及領取撫恤金人士協會等。公務員團體伴隨著澳門回歸祖國的步伐而不斷增加。據資料顯示，成立較早的公務員團體，應屬1975年成立的澳門公務華員職工會，它是由當時的七個政府部門的華員工會聯合組成2。上世紀80年代中葉，以中葡聯合聲明的簽署為標誌，澳門進入主權回歸的過渡期，特別是澳門與香港一樣，同樣實行“一國兩制”，澳門的前途明朗，廣大公務員關心社會和爭取權益的意識不斷提高，大家積極參與社會活動，公務員團體的成立也隨之增多。例如澳門公職人員協會（1987年成立）、澳門公務專業人員協會（1989年成立）等眾多公務員團體就是在這種大背景下相繼成立的。澳門具有適宜公務員團體成長的政治生態環境。除了澳門的法律規定結社自由之外，政府鼓勵社團活動。以公務員團體為例，符合資格的團體既有會員會費的支持，又有政府有關當局給予實質性的財政資助，還有社會機構和熱心人士的大力支持，甚至部份團體還獲政府在會址上的給予，以幫助社團推動會務發展。二、公務員團體的特點和作用愛國愛澳的優良傳統。和社會上絕大多數社團一樣，公務員團體心向祖國，關心內地，支持和擁護中央政府的大政方針，對祖國表現–––––––––––––––2.參考《澳門公務華員職工會慶祝聯合二十五周年紀念特刊》。

91出強烈的凝聚力。公務員團體同時熱愛澳門，重視參與社會活動，積極參政、議政，踴躍向政府提出各種意見和建議，努力推動各項社會事務的發展。為促進澳門的平穩過渡不遺餘力。從社團開展活動的情況看，特區成立前的澳門處於政權交接的過渡時期，公務員團體的會務除日常的聯誼工作外，大部份時間一是用於積極投身於解決過渡時期的“三化”問題、爭取公務員的合理權益（尤其是加薪方面），以及公職法例的修訂等範疇上，發表意見和建議，參與社會事務；二是積極支持和參與《澳門特別行政區基本法》的宣傳和推廣，如派員參與基本法研習班等力圖使基本法家喻戶曉，深入人心；三是積極參與澳門特別行政區政府的組建，如部份公務員團體的核心成員當選首屆行政長官推選委員等；四是針對過渡期事務進行問卷調查、舉辦專題講座或研討會、多個公務員團體合辦“服務市民日”等。這些都反映了澳門公務員團體在此階段所擔當的重要角色，以及所起著的推動澳門平穩過渡的重要作用。積極支持配合特區政府施政。公務員團體根據澳門回歸祖國以及澳門特別行政區成立後形勢的變化，在自身定位和角色上作了較大的調整，轉為支持和配合特區政府的施政。現以回歸五年來的情況看，主要公務員團體在開展各自會務的同時，積極參與特區的各項社會事務。如澳門公務華員職工會、澳門公務專業人員協會、澳門公職人員協會、澳門女公務員協會的負責人，被特區政府以個人名義邀請加入公共行政觀察站。他們在這個觀察站中，可表達對公共行政改革的意見，發揮作為對公職法例的修訂被諮詢團體意見的作用，支持特區政府政策，表達對公務員納稅的贊成意見；十多個團體負責人一起赴內地參加由中央駐澳聯絡辦主辦的“澳門公務員團體負責人研討班”；爭取在多年“凍薪”的前提下要求加薪；多個團體負責人從不同界別被選成為第二任行政長官推選委員會委員；更如由十多個公務員團體組成“澳門公務員團體慶祝澳門特別行政區成立五周年活動委員會”，舉辦研討會、歡慶會、嘉年華、植樹等系列慶祝活動等，也無不反映了公務員團體的團結和在相關事務上的共同取向，既理性爭取合理合法的權益，同時支持和配合特區政府的施政。

92為社會穩定和諧貢獻力量。公務員團體從分散各自開展會務，到因應社會的演變而加強交流和協作，特別是各自努力、相互包容和協作，對公務員隊伍的穩定和團結起到了紐帶作用。公務員隊伍的團結和穩定，是社會的穩定和諧結構中的重要元素。這裡還要指出的是，如果說澳門公務員隊伍的穩定團結，與公務員團體所起到的作用是分不開的；那麼，公務員團體間的團結協作和備受社會認同，與特區政府和社會各界的支持幫助，以及與原新華社澳門分社和中央政府駐澳聯絡辦的指導、協調是分不開的。三、公務員團體今後的工作重點今天的澳門，處處呈現勃勃生機，為公務員團體開闢了一個大有作為的新天地。澳門特區呈現的新形勢和第二屆特區政府提出的新任務，給公務員團體提出了新的更高的要求。我認為，公務員團體在今後的活動中，應圍繞胡錦濤主席最近提出的“要以人為本，不斷提高政府的管治水平”的殷切希望，以及圍繞特區政府提出的“同建優質社會，共創美好明天”施政目標，腳踏實地做好下列工作：1、愛國愛澳，團結奮進，進一步支持配合特區政府施政當前的澳門，社會治安良好、市民安居樂業，澳門的經濟和社會建設踏進了前所未有的大發展時期。作為澳門“一國兩制”建設生力軍的公務員團體，有必要一如既往地堅持愛國愛澳的優良傳統，一方面支持及配合特區政府施政；另一方面充分發揮澳人當家作主的精神，使廣大居民感受到公務員“以民為本、服務澳人”的“公僕”理念和精神。同時，進一步加強公務員團體的交流和協作，對社會活動起到更大的影響和推動作用。2、學習和推廣澳門特別行政區基本法基本法作為澳門特別行政區的根本大法，有必要在公務員隊伍中加強宣傳和推廣。公務員團體可通過舉辦和合辦活動，學習和推廣基本法，讓更多的公務員加深對基本法的認識和了解，從而使大家更加

93自覺地貫徹落實“一國兩制”、“澳人治澳”和高度自治的方針政策，確保特區的各項建設沿著基本法鋪設的軌道順利前進。3、推動公共行政改革澳門特別行政區成立五年來，全體公務員在以何厚鏵先生為特首的特區政府的正確領導下，在維護和促進社會穩定團結為大前提之下，充分表現了公務員既能顧全大局，與民共渡時艱；又能與時並進，理性爭取權益的良好精神風貌。然而，公共行政的改革更是本屆特區政府的其中一個工作重點，公務員團體應做好公務員與政府之間的協調角色，積極配合特區政府推行行政改革，配合特區政府建立一支有效率、問責、廉潔的公務員隊伍，同時，也要適時諮詢和反映會員的意見和建議，以利更好及更合理地配合有關法律的修改、制定和完善。

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95《行政》第十八卷，總第六十七期，2005No.1，95—99以民為本、與時並進──公務員如何配合特區政府依法施政女公務員協會“以民為本”是特區政府成立以後所倡導的施政理念，在此理念的指導下，特區政府在公共行部門中建立了一種全新的文化，一種提倡為市民服務，急市民所急，想市民所想的文化。這種文化的建立、發展、深化，給廣大的公共行政工作人員提出了新的要求。作為公務員，應如何適應這一時代的轉變，如何跟上時代的轉變，成為了一個值得大家思考及探討的問題。一、“以民為本”的理念的歷史淵源及現實意義“以民為本”，這由行政長官所倡導的施政理念，在中華民族源遠流長的發展史中，有著悠久的歷史淵源。早在三千多年前，古人就認為“民惟邦本”（《尚書•五子之歌》），明確地提出了要治理好國家，必須拾棄高高在上、一切以統治者自我為中心的思想。孟子更尖銳地說出︰“民為貴，社稷次之，君為輕。”（《孟子•盡心下》）警醒管治者重視黎民百姓的疾苦和意愿，解決百姓關心的問題，否則，“民可載舟，亦可覆舟”。作為一個國家，政府和國民既是管理與被管理的關係，但也是互相作用的、相互依存的辨證關係。政府制訂政策，維持秩序，治理國家；國民遵守制度，安份守紀，服從管治。它本身是一種良性的循環，政府如果從國民的整體利益出發，根據客觀情況制訂政策，社會就能夠有序運行，國民就可以安居樂業，國家亦逐步走向富強。但如果政府未能體察民情，制訂的政策偏離大多數國民的意願，也不符合國家的實際情況，政策就難以推行，國家就難以發展。中國歷代王朝

96的興衰成敗，都反覆體現了這個道理。因此，“以民為本”成為歷代管治者的座佑銘，也是走向成功管理的法寶。澳門特別行政區作為實行“一國兩制”、“澳人治澳”的地區，政府的管理人員都是作為澳門人的代表制定政策、維護社會秩序。所以，特區政府在澳門回歸之初就提出“以民為本”的基本政策，將特區政府的定位定在以市民利益為依歸、為市民服務的位置上。二、“以民為本”所包含的內容“以民為本”按照我們的理解，從政府的角度來看，其意義在於：民為社會之根本，行使公權的政府部門的工作是為社會謀取公共利益。政府政策的制定、政府機構的設置、職能的設定、行政程序的訂定、人員及財力資源的配備均以公共利益的需求為依歸。特區政府成立後，所採取的一系列行政改革措施，如簡化行政程序、實行服務承諾、考取ISO品質管理系統就是落實“以民為本”方針的最好證明。從公務員的角度來看，最基本的要求在於：適應時代的轉變，從根本上建立為市民服務的“公僕精神”，放下架子，時刻緊記從市民的利益出發，在為市民服務時設身處地為市民著想。不斷自我增值，跟上時代步伐。三、“以民為本”得以實現的基礎所有的政策都是要靠人來實施的，“以民為本”不是一句空泛的口號，是否可以付諸實施，公務員是關鍵的一環。在一般來說，讓市民感受最深的，是政府部門面向市民的服務窗口，這些對外服務的窗口是政府的一面鏡子，直接面向市民的公務員的一言一行，都直接關係到公共部門的聲譽及市民對公共部門的信任。因此，這首先要求面向公眾的公務員，確立為市民服務的思想，在言行舉止表現出一種親切感。公務員對市民的態度，不能只是一種表面的東西，要在心理上作出調整，否則，表面的笑容是不可能長久維持的。只有公務員認識到是向市民提供“服務”，才會有發自內心的親切感。

97第二，對公務員加強業務上的培訓，提高專業能力。態度上的轉變只是一個良好的開始，更重要的是公務員素質的提高。執行階層的公務員要清晰了解所有部門的職能，熟悉自己處理的業務，給市民一個清晰的指引，如空有好的態度但不能為民解困的話，一樣是達不到“以民為本”的要求。因此，應確保公務員的入職及在職的持續培訓，為他們提供良好的服務提供條件。這包括從政府的層面為公務員提供適合的培訓課程，例如與公眾接待技巧有關的課程及專業知識培訓課程，也包括鼓勵公務員自己尋找增值機會，例如提升基礎學歷，使公務員的整體認知水平得到不斷提高。提高了前線公務員的素質，並不等於就實現了“以民為本”、為市民提供優質服務的目標。澳門特別行政區成立後，市民對政府的要求不斷提高，提供良好的服務只是市民在最初階段的要求，隨著市民要求的提升，他們所要求的就不僅是有良好的服務了。基層公務員畢竟是提供服務的最後一站，“以民為本、與時並進”的施政理念能否成功落實，決策層、管理層的角色更為關鍵，首要是政策、法律的制定必須回應社會需求、符合公共利益。還需理順部門職能、簡化程序，行政程序的簡化並不是一件容易的工作，特別是一些涉及到不同部門的程序，要做到便民，首先要理順各部門的職能，取得共識，實行一站式服務。另外，辦公室的現代化，電腦化可以節省時間及人力，也是簡化程序的重要一環。另外，部門的管理人員亦須加強管理工作，讓部門人員清晰了解部門的工作目標，制定工作指引，對人員的工作作出持續的指導、監督和支援，並提供有效的培訓等。當具備上述條件及工作環境，由前線公務人員提供的服務才可能做到“急市民所急，想市民所想”。四、公務員如何“與時並進”我們所說的“與時並進”，是指公務員要適應時代的變化，跟上社會發展的步伐，在日常工作及生活中實現、增加自身的價值，做一個稱職的公務員。1、要求公務員在觀念和思想上的轉變：不僅要恪守奉公守法，盡忠職守的原則，更要從市民、從公眾利益的角度執行職務和考慮問

98題。這要求公務員有敏銳的觸覺，去探測時代的步伐，對於麻木不仁，停滯不前的人，我們應通過培訓及大多數人的影響力使之同大家一齊進步。“與時並進”首先是思想的轉變，這是一種觀念的轉變，是一個發自內心的心理適應過程，要做到根本的轉變，並不是一件容易的事，也非一朝一夕可以做到。我們相信絕大多數公務員是能夠跟上時代，對於一些實在無法適應的公務員，希望建立一種制度，令他們可以安心離開公務員隊伍。這樣，一方面，可以令公務員隊伍補充新鮮血液，另一方面，也可以使到在政府服務多年的公務員有多一個選擇。2、自身素質的提高：除了有新的思維，還要通過不斷學習，提高知識水平、專業技術能力，才能從個人方面創造條件，以落實“以民為本，與時並進”的施政理念。換言之，就是要求提高公務員的業務水平及心理素質。工作上體現為：服從上級的指示和管理、熟悉與工作相關的法規；與同僚通力合作，致力為實現部門的目標作出貢獻；以負責、積極的態度執行日常工作，向市民提供優質服務。業務的範圍包括其本人所在的部門的職能，所提供的服務的認識，以及對公務員自身所從事的業務的認識。對於前者，可以是一個整體上的、宏觀上的了解，但對於後者，則要求有深入的認識，要清楚了解上級的指引及相關法規的含義。公務員不但要知道自己在做什麼，也要知道為什麼這樣做，正所謂知其然，亦要知其所以然。這樣在回答市民的問題時方能做到詳盡、有說服力。對於公務員的心理素質，這裡有必要一提的是，在回歸以後，市民對政府部門的要求不斷提高，前台的公務員受到一定的壓力和精神上的困擾。要減輕前台人員的壓力，部門有清晰的工作指引、清楚界定工作人員的責任、定期進行輪換十分重要。在制度上，如果可以對表現突出的前線人員有專門的獎勵，就更加能夠激勵他們的積極性。另外，亦要給員工提供必要的心理輔導，以化解工作給員工造成的困擾，使員工有一個健康的精神面貌進行工作。3、積極參與和配合特區政府及所在部門的各項改革措施，例如配合服務承諾、ISO品質管理系統的考取、新工作表現評核制度的實施、

99行政程序的簡化、一站式服務的建立等措施的實行，為各項改革措施積極提出意見，以供決策層在制定各種政策、法規時能更準確掌握實際情況和民情，使各項改革措施得以順利推行。“以民為本”是一個千古不變的話題，公務員只有不斷自我增值、“與時並進”，才能夠成為一個合格的民眾公僕。

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101《行政》第十八卷，總第六十七期，2005No.1，101—113–––––––––––––––*中山大學行政學系澳門同學會副理事長，北京大學政治學與行政管理系博士生。弘揚公僕精神建造有效率的政府朱妙麗*前言自澳門特別行政區政府成立以來，“一國兩制”、“澳人治澳”得到落實。市民對特區政府的訴求增加，對特區政府的期望也相應提高。第一屆特區政府的施政致力於提升行政效率，推動行政改革。回歸後，社會形勢剛穩定下來，需要時間磨合調整，同時需要逐步凝聚各方力量落實“一國兩制”、“澳人治澳”的首次推行。在首份施政報告中，特區政府整體政策的初期目標定位為“固本培元，穩健發展”，以奠定穩健發展的基礎。首年的行政改革以完善政府內部架構，鞏固內部根基為主要方向。接著幾年的施政報告中，特區政府提出要強化公僕精神，加大行政改革和提高行政效率，並為此向中、高級公務員進行培訓，學習新加坡政府的行政效率模式，同時設立“基本法”培訓課程，將學員送到國家行政學院學習內地的行政模式。對基層和前線的工作人員培訓課程以提高技術、語言、公關接待技巧等為重點，旨在提醒公務員“為民服務”的精神，為市民提供更優質的服務。與此同時，對公務員的評核、晉升和獎懲制度的修訂，有助於穩定公務員制度。在提高行政效率方面，首次在公共部門引進ISO品質管理，提高服務素質，把公共部門與國際品質認證標準接軌，並逐漸將ISO品質管理擴大至其他部門。接著，在不動產買賣、公司註冊等方面試行“一站式”服務，把同類的行政手續集中在一個地點辦理，以節省申請辦理時間和人力資源。同時，在各個領域範疇推行“服務承諾”提高行政效率和增加透明度，並設立專門機制接受市民投訴、聽取意見和建議，在有

102需要時跨部門處理這些投訴。此外，還就不同專題，成立政府和民間合作的諮詢組織，以廣泛聽取民意。近年來，政府還致力開展“電子政府”，增加透明度，也方便市民在網上查閱政府資料和辦理行政手續。隨著時代的不斷發展，經濟環境結構的變化，“與時並進”、“以民為本”是特區政府的施政核心。以下將就公務員如何發揮公僕精神，配合特區政府建造有效率的政府以回應社會的發展進行初探。一、公僕精神是提升行政效率之本政府是行使公共權力，在社會從事公共事務，為公眾服務的行政機關，代表著的是公共利益。澳門回歸祖國，“澳人治澳”令特區政府的施政必然是要體現澳門市民的整體利益。因此，特區政府行政改革的基礎，必須在公務員隊伍中強化“服務特區”、“服務市民“的公僕觀念。１、行政效率的意義自工業經濟社會開始，人民便追求效率。隨著政府急速增長的公務支出，以及貿易與工業方面的國際競爭，人民開始對政府的效率有更高的要求，追求效率成為歷來各地政府致力研究的課題。效率是投入與產出之間的比率，雖然效率概念源自管理學的低成本、高回報和高利潤，由於政府是代表人民共同利益，從事社會公共事務，為人民服務的行政機關，其所提供服務的公共特性決定不能以機器代替勞動，同時需要關注公平原則，因此，公共行政管理所指的行政效率不可能完全跟隨管理學的效率概念，追求最大盈利化，而在提供公共服務方面，公務員起著非常重要的角色。這樣，行政效率關注的是公共部門在進行管理和提供服務的產出和投入之間的比率，這㝯講究的有三項指標：1）在經濟預算上節約從源自管理學的低成本、高回報和高利潤的效率概念來看，在經濟預算上節約是取得低成本的效率關鍵。然而，政府是為人民提供公

103共服務的行政機關，公共性的特質使其不能完全像私營企業般隨意節省和調動資源以取得最大的利益，或在經濟不景時，馬上調動節省資源或裁減工作人員。由於政府的運作預算取自人民的稅收，因此，政府的預算開支調動受市民的廣泛關注。這樣，在多次的行政改革中，各地政府將節省資源和減低預算視為首要工作。另一方面，採用管理學的低成本、高回報和高利潤的效率概念，行政效率的提高和經濟預算的節省可由引入競爭開始，把市場和競爭引入公共部門，以市場帶動政府主動改革；以“顧客服務標準”來貫徹“顧客至上”原則；推動“績效與結果”，強調以結果為本的目標，在目標中引入效率性和回應性兩種指標；將“掌舵”概念引進政府，使政府集中精力做好決策性工作。這樣，提高效率節省預算的一個有效方法是簡化行政程序，這包括精簡行政部門，重整公共部門職能管理，將由社會自行承擔的事務放手，並將行政手續簡化或電子化。從上述可見，提高行政效率的關鍵在於經濟節約，以管理學的低成本、高回報和高利潤的效率概念來進行。雖然政府的公共性特質使其不可能完全採用私營企業的方法來隨意調動資源，以取得最大的盈利化，但仍可以有效、靈活及合理地運用預算，引入競爭和簡化行政程序、重整公共部門職能管理等方法來節省資源，以提高行政效率。2）講求政策的結果效益行政效率關注的是公共部門在進行管理和提供服務的產出和投入之間的比率。在進行公共管理和提供公共服務的過程中，公共部門需要制定公共政策。行政人員應積極地採取主動，使政策更有效地適應現代社會要求，對公眾作積極的回應。這要求行政組織基於公眾導向，根據公眾需要而制定的政策，並廣泛注意公眾的要求。行政效率關注產出和投入之間的比率，因此，評定一項公共政策的行政效率需要考慮以下幾點：a）政策的投入成本——預算；b）政策產生的效果——是否符合公眾的期望；c）政策提供服務的過程——包括政策過程是否公平、合理合法，流程是否順暢；d）政策提供服務的品質；e）政策的分配——誰得益；f）政策產生的結果——是否達致

104政策目標；g）政策的投入與產出的比率——成本與效果的比率及成本與結果的比率。以上幾點歸納起來指的是，政策既有公共性，在制定公共政策的過程中，由制定政策目標、政策分析至政策執行必須符合社會公平，能回應社會訴求，解決社會的利益分配問題，而政策的結果必須要有價值，因此，政策評估成為整項政策對效率評估的重要組成部份，是對政策付出的代價與產出的結果成為“經濟效率”和“技術效率”的評價，即成本和效益的評價。3）關注回應社會訴求的時間性如上所述，公共部門在進行管理和提供服務的產出和投入之間的比率，是有關預算成本和政策帶來結果（是否達致政策目標）的比率，也是預算成本和政策成效（是否符合公眾期望）的比率。公眾對政策的期望，分別在於政策是否如公眾期望的效果和政策是否如公眾期望的應變速度。由於政府官僚制的層級制度，制定政策由上而下，中間經過很多層級，行政程序繁複。基於官僚制的特性，從發現問題、制定政策目標、政策分析至政策執行，行政程序需時頗長，如果有需要加上立法程序，所需時間更長，並不能如私營企業般靈活對問題馬上作出反應，並立即尋求解決方法。這樣，很多政策按當時社會環境需要制定，但到落實執行時由於相距一段時間，環境因素轉變，令政策推出時已經不合時宜，需要再作出調整。另一種情況是由於突然而來的環境轉變，政府未能馬上快速反應，導致政策困境。這樣，快速回應社會訴求需要公共部門在簡化行政程序方面著手改革。以上三項指標——在經濟預算上節約、講求政策的結果效益、關注回應社會訴求的時間性——是行政效率的內容，三項指標相互作用，缺一不可。儘管公共部門不能將提高行政效率等同追求管理學所指的效率指標，以追求最大盈利化為目標。無論在時間觀點、管理方式、人事、預算、物品或服務的供應、計劃貫徹落實及績效的衡量方面，公共管理都有別於私營企業管理，但行政效率仍可作量測，在加入社會公平性和維護公共性的合法合理原則下，將成本效益分析或作績效評估，包括對預算花費是否合理，政策是否到位達標、服務水平質量是否高效、人力資源配置等的效能效益，以及時間上是否快速回

105應等方法進行量測，以評估公共部門在進行管理和提供服務的產出和投入之間的比率。2、公僕精神的意義“以民為本”的概念是國際公共行政的基本理念，也是中國傳統的“仁政”之本。公務員是在公共部門㝯負責向公眾提供公共物品和公共服務的人，行政官員擁有更大的自由決定權。為了規範公務員的職業道德和行為，歷來提倡弘揚“公僕精神”。“公僕精神”包括政治概念和公務概念。首先，政治概念指的是“忠於國家”和“忠於人民”的“人民公僕”。澳門回歸祖國後，“愛國愛澳”、“服務特區”、“服務市民”成為“公僕精神”的政治概念，而在法律的框架下，遵守“基本法”和澳門特區的法律規定，從公共利益出發，追求社會公平、公正和公義，是澳門特區政府公務員必須遵守的事項。“公僕精神”的第二個概念是公務概念，要求的是“勤政”和“廉政”。澳門特區政府的公務員必須在遵守“基本法”依法施政的前提下，以“愛國愛澳”為核心，強調以“公共利益”為行政方向，“以民為本”為價值追求的標準。本著這個前提，公務員在執行職務時以“勤政”和“廉政”為基礎，忠於職守，並將社會公共利益置放於個人利益之上。3、公僕精神與提升行政效率“公僕精神”的意義在於以“公共利益”為前提，忠於職守。提升行政效率要求在經濟預算上節約、講求政策的結果效益和關注回應社會訴求的時間性。這要求公務人員在執行職務上配合政府的整體行政方向，以社會的公共利益為前提，以提升行政效率為目標。因此，“公僕精神”和提升行政效率兩者是相輔相成，相互作用的。公務員需要自覺地具備“公僕精神”，行政效率才可以被提高，而要提高行政效率，必須先培養公務員團隊中的“公僕精神”。然而，由於公共部門的壟斷性和官僚制特性，在公共部門推行“公僕精神”和提升行政效率不是易事。公共部門的經濟運作基礎來自公眾的稅收，有著“取於民、用於民”的責任。為了向市民負責、善用資

106源，公共部門內設立很多規章制度，包括人事、行政程序、採購、預算等規章和制度。訂立規章的原意是規範公共部門的行為，以法規形式訂定官方的許可權範圍，將權力和職位分配，做到層層相扣，互相牽制，統一指揮，防止貪污、濫權等腐敗事件發生。與此同時，官僚制中的層級制令官員在“牢固而有秩序的上下級制度”中工作，“按等級賦予機關權力”，層級制令下級每事等待層層匯報，喪失在工作上的主動和積極性，同時也因為規章呆板，不能隨意改動，令組織失去應變能力和彈性。在這種制度下，公務員的心態“是以不犯錯誤為定向”。行政規章和制度的複雜性令行政效率中的時間效率變得困難，令行政程序的預算成本增加。在效益方面，由於時間效率和經濟效率的降低，令行政效率的服務投入比率高，而其相對產出比率得出的結果會較低。另一方面，公共服務的壟斷性是使行政效率難以提高和量測的其中一個原因。在私營企業制度下，時間就是金錢。為了賺取更大的利益，工作時間相對增加，要求主動積極。私營企業制度的不穩定性令職位晉升和工資與工作表現掛㟝，失敗的可以遭免除職務，而企業失敗的可以倒閉。因此，每人都為生存而奮鬥，這個目標也令工作人員主動向著企業的目標勤力工作，效率也自然被提升。由於政府提供公共服務的非盈利性和壟斷性，在缺乏競爭下，政府提供公共服務的質量維持在某一水平，不用為競爭而致力提升效率和改善服務素質。公共物品和服務在市場也沒得比較，最終的社會效果在質量和水平上難於評估。隨著經濟和社會的發展需要，當代的行政理論從“行政導向”轉向以公共部門朝市場化發展為方向，將“公眾需要”和“市民滿意”列為政府部門提供公共服務的標準。回歸五年來，特區政府一直把“服務特區”、“服務市民”的觀念注入行政改革中，引進ISO品質管理、“一站式”服務、推行“服務承諾”、設立投訴機制等政策來提高行政效率，令“市民滿意”。國際ISO品質管理令行政程序流程受到監管，達到國際企業中品質管理的標準，令行政程序保持一定的水平。“一站式”服務是為節省公共資源和市民的時間設立，將辦理同類行政手續的部門設置在一個地方，免除市民花費在交通來回走幾個部門的時間，也令行

107政資源更集中。“服務承諾”制度將具體服務標準化，將服務內容和程序規定在一定時間內辦妥，令行政部門更負責任，制度公開透明，監督按規章進行。設立投訴機制是以輿論督導行政部門自律不違規和負責任。這些措施都令市民受惠，以市民滿意度來推動行政部門改革，提高效率，以最大的限度滿足社會需求，因為一旦許下承諾便公開受公眾監督。然而，這些措施都是機制，令公務員在規定時限按章辦事，並避免犯錯免被投訴。行政改革需要從兩方面著手的。在缺乏競爭下，以國際管理標準、“服務承諾”和完善投訴機制等“外部控制”機制有助政府提高行政效率，這種制度使人在作出承諾後，自覺的要盡守義務，避免受罰或受批評。與此同時，建立激勵制度可以調動人的積極性。異於企事業部門，公共部門受限於傳統的官僚制人事晉升和獎懲制度，不能按社會的發展需要隨時調動激勵制度。然而，在公共部門中設立激勵制度仍是可行的。每一個人都希望受人讚賞，自己的工作表現受人認同的。公開獎勵和認可公務員的表現，有助提高士氣，使人“渴望從工作自身得到滿足”，追求被尊重的價值，自覺提高工作能力和工作效率。推行結果取向的預算制度，能促進部門的團體合作精神，共同爭取節省資源，將省下的資源重新合理配置，投放在培訓、提高辦公室效率、獎勵個人或其他專案上，以“集體行動理論”使公務員“自願地組織起來，以保持自己努力所形成的剩餘”結果取向的預算制度，使開源節流和令顧客滿意的可以調動配置節省下來的預算，從資源配置上對管理者作為獎勵。“公僕精神”講求的是“以民為本”、“為特區服務”，行政效率講求的是“用民之本、建民之需、解民之困”，將資源、效益、時間用於公眾需要，兩者相互作用，講究的是將公共利益置放於個人利益之上，從施政至執行的過程中都體現“為民服務”的精神。“公僕精神”和“行政效率”不單建基於“服務市民”和“市民滿意”，也同時建基於公務員自己對“服務市民”和“市民滿意”的使命感。這種公僕精神和效率來自人自身的激發。“有使命感的政府”令公務員主動“勤政”和“廉政”，以考慮“公眾利益”為主要工作。有了這種目標使命感，激勵進行“企業的精神革新”，令公共部門更自覺的提高效率，尋

108找方法令辦事更有成效，使組織內的士氣相應提高。發揮“公僕精神”和提升行政效率在於調動積極主動性，使公務員真正領會自己是“人民公僕”、“為市民服務”。這需要管理者從施政理念著手，在制度上設計規範，使提供的服務在水平和素質方面有所提高，提高個人對組織的貢獻，使他們以“共同圓滿完成一項工作”、“共同解決了一個問題”和“看到自己的勞動成果”為榮，令個人在組織團體工作中取得更大的成就，從而調動工作積極性，令公務員更主動去完成工作。綜上所述，在公務員隊伍中以培訓、激勵來強化“公僕精神”能令全體人員調動工作的主動性和積極性，是提升行政效率之本。二、以公僕精神貫徹落實政策，提高行政效率政府以公共利益為基礎來制定公共政策。這些公共政策是依據社會的公共利益，決定社會重大事項、解決社會利益矛盾紛爭、促進社會經濟蓬勃發展。政策制定的過程由制定政策目標、政策分析、政策執行和政策評估四個階段組成。一項良好的政策要得到貫徹執行，達到預期效果才可算成功。1、制定以民為本的政策，擴大溝通渠道政策的制定能符合大多數人的公共利益，無論任何一個選擇都會影響一定的利益階層，當中有人得益、有的利益被侵犯。當公眾或社會因發展需要傾向於支援，政策的執行就會相對容易，反之則會相對困難或無法執行。因此，不斷收集資訊和分析資訊對政策的成功制定和有效執行是不可或缺的。近年來，特區政府設立了多個諮詢委員會，收集和聽取各界代表對政府施政各範疇的意見及建議，並於幾項大型改革推出前，先作公開諮詢，調整政策制定目標和內容。然而，即使在政策推出前作好充份準備及諮詢，在政策推行期間經常因未能預料情況出現，需要修改政策或作應對措施。這些情況，有些是人力不可抗拒的，如“非典”，有的是有㞼可尋的。有時是因為設定政策者善意十足，但沒有從市民

109實際角度出發，具體操作上沒有配合社會實際需要，以致市民未能受惠，可能引發反對聲音。有的是在政策執行期間收到資訊反饋，但沒有即時處理或向上級反映，以致後期形成較大的反對力量。當社會的矛盾和怨氣逐漸蘊釀成對政府的管理不滿、政治職能膨脹或對政府的政治信心動搖，當某一項改革政策推出，可能馬上觸發危機，如果政府不馬上反應，可以轉化成遊行抗議或反政府情緒，造成社會動蕩。特別在危機和逆境來臨時，重視資訊渠道暢通和掌握即時和準確的資訊，馬上制定相應的政策，利用傳媒將政府的立場和政策清楚地向公眾解釋，消除公眾疑慮，可以提早化解危機。2、加強內部溝通，貫徹落實執行政策政策都是由上層決策、中層傳達、基層落實推行。政策的成功推行有賴全體公務員的配合，特別是面對市民的前線工作人員。如果單靠上層傳達政令，中層和基層未能完全配合，政策的推行將出現問題。因此，要從上層到下層的溝通渠道暢通顯得非常重要。有很多政策未能完全貫徹落實，其中一個主要因素是在這個溝通過程中，出現資訊傳遞的誤差或前線人員不理解政策理念，只不過按本子辦事。政策的成功執行需要依靠執行人員積極意向的工作態度。“有使命感”的“公僕精神”有助執行人員貫徹執行任務。對政策的瞭解和知識，使公務員在執行任務時清晰明白工作目標，當公眾有疑問時可向公眾解釋疑慮，減低公眾因不瞭解政策內容和目標對政府的投訴。執行人員對政策的明確認識，有助於正確和完整地將政策內容傳遞於公眾，使政策制定、發佈和執行一致，達致目標。因此，加強內部溝通顯得非常重要。在一項政策推行前，由領導層主動向中層和基層前線人員闡述政策推行的理念，解釋政策的內容，對執行人員的要求，以及當公眾有疑慮或需要尋求釋疑時，執行人員應知的事項。與此同時，通過高層和中層人員打開的溝通渠道，基層執行人員可及時獲得有關政策調整的資訊，加強團隊工作的凝聚力，並使政令與行動一致。溝通的目的在於對相互之間加深瞭解：執行人員可以從溝通之中加深對政策的認識，並加強對組織的信賴；高層和中層人員可以從溝通之中，得知基層前線人員在執行上的困難和認識政策的可行，隨時作出調

110整。這有助於減少因利害衝突和意見的分歧產生的摩擦，達成協調，並促進執行人員對組織的認同，增強合作意識和提高政策的執行效率，令政策目標順利實現。正如上述，溝通是雙向的，除了從上層至基層傳達資訊，也可以從基層收集資訊向上級反饋的。除了設立熱線電話、意見箱或投訴渠道外，資訊反饋的工作很大部份需要由基層前線人員協助收集。由於前線人員在工作中真正觀察和聽取公眾對政府的要求、不滿或建議，在組織內部建立這種溝通渠道，可以令高層和中層人員從溝通之中得到這些資訊，並作內部分析，對現在推行的政策隨時作出調整和修定，並有助於確立將來推行的政策方向。與此同時，這對於提高“公僕精神”和“使命感”有關，令公務員感覺為市民服務不限於提供服務，也可以為市民傳達需要，作為政府決策層與公眾之間的橋樑，向市民傳達政策內容，並向上級反映市民訴求。這對凝聚組織團隊合作精神，提高行政效率非常重要。發揮“公僕精神”在於調動積極主動，使公務員真正領會自己是“人民公僕”、“為人民服務”。這需要管理者從施政理念著手，在制度上設計規範，使提供的服務在水平和素質方面有所提高。與此同時，建立從上層至基層人員的溝通渠道，令資訊的交流暢通無阻是當務之急。“同舟共濟”意味著從上層至基層有著同一個理念，朝同一個方向前進。良好的政策無有效的執行是不能成功的。在執行過程中，如未能掌握暢通準確的資訊，也不能迅速有效地隨時調整政策，這需要靠人的協調。從關注基層人員的工作，認可他們的工作，提高個人對組織的貢獻，使他們以“共同圓滿完成一項工作”、“共同解決了一個問題”和“看到自己的勞動成果”，可以令個人在組織團體工作中取得更大的成就，調動他們的工作積極性，令他們更主動去完成工作。從溝通中，鼓勵提高效率的創新思念，令個人感到被尊重，發揮革新精神。特區剛成立時，正是澳門治安經濟較差、百業有待興旺的時候。推行的政策也相對以“固本培元”治療內部問題為主。隨著博彩賭權分立，澳門的經濟復蘇，政策需以預防為主。居安思危、未雨綢繆是每個管理者應該重視的行政課題。然而，在現實中提高憂患意識需要依靠資訊，鼓勵公務員向上反饋即時資訊，有助於對社會形勢的掌握和

111加強“同舟共濟”的意識。管理者除了需要有敏銳的警覺、前瞻未來外，還需要預見某個政策推行所連鎖帶來的影響，先行部署作好準備。在“同舟”的概念中，管理者的角色是掌舵者，划船的是中層和基層工作人員。向“那一個方向前進”需要掌舵者的專業知識和敏銳的警覺，決定前進方向，並清晰地下令，整條船才能朝那個方向進發。當划船者在划船的過程中見到可能意味著危險的訊號，需要馬上通知掌舵者。這樣，溝通的關鍵在於雙向，有明確的指示，有參與的建議，有資訊的傳達，也有資訊的反饋。建造一個有效率的政府，需要得到全體的認同和參與，其中不可或缺的是全體公務員的參與和支援。政府的行政改革願景在於使行政部門調適配合社會發展需要，使其更靈活應付社會形勢的多元和多變，成為一個有效率的政府，發揮因地制宜的功能，以前瞻的眼光帶領社會向前發展。為達致這個目標，需要全體公務員發揮“公僕精神”，共同合作。因此，弘揚“公僕精神”是提高行政效率的途徑。

112參考書目1.彭和平、竹立家等編譯：《國外公共行政理論精選》，中共中央黨校出版社，1997年版2.奧斯本等：《改革政府》，上海譯文，1996年版3.陳振明主編：《公共管理學》，中國人民大學出版社，1999年版4.夏書章主編：《行政效率研究》，中山大學出版社，1996年版5.陳慶雲主編：《公共政策分析》，中國經濟出版社，1996年版6.楊宇立、薛冰著：《市場、公共權力與行政管理》，陝西人民出版社，1998年版7.張金馬主編：《政策科學導論》，中國人民大學出版社，1996年版8.張國慶著：《現代公共政策導論》，北京大學出版社，1997年版9.劉斌、王春福等著：《政策科學研究》，人民出版社，2000年版10.丁煌著：《西方行政學說史》，武漢大學出版社，1999年版11.歐文．E．休斯著：《公共管理導論》，中國人民大學出版社，2001年版12.周志忍主編：《當代國外行政改革比較研究》，國家行政學院出版社，1999年版13.左然、周志忍、毛壽龍編譯：《新興現代化國家行政改革比較研究》，國家行政學院出版社，1999年版14.國家行政學院合作交流部編譯：《西方國家行政改革述評》，國家行政學院出版社，1998年版15.宋世明著：《美國行政改革研究》，國家行政學院出版社，1999年版16.于軍編譯：《英國地方行政改革研究》，國家行政學院出版社，1999年版17.任曉：《中國行政改革》，浙江人民出版社，1998年版18.埃莉諾、奧斯特羅姆著：《公共事物的治理之道》，上海三聯書店，2000年版19.詹中原主編：《新公共管理–政府再造的理論與實務》，五南圖書出版公司，1999年版20.黃榮護主編：《公共管理》，商鼎文化出版社，2000年版

113參考論文1.《2000年行政長官施政報告》，澳門特別行政區網頁2.《2001年行政長官施政報告》，澳門特別行政區網頁3.《2002年行政長官施政報告》，澳門特別行政區網頁4.《2003年行政長官施政報告》，澳門特別行政區網頁5.《2004年行政長官施政報告》，澳門特別行政區網頁6.周志忍：《公共性與行政效率研究》，《中國行政管理》，2000年第4期7.周志忍：《行政效率研究的三個發展趨勢》，《中國行政管理》，2000年第1期8.周志忍：《質量與顧客滿意——21世紀的管理主題》，《新視野》，2000年第4期9.周志忍：《社會服務承諾制需要理論思考》，《中國行政管理》，1997年第1期10.周志忍：《機構改革應處理好八種關係》，《行政人事管理》，1998年第11期11.周志忍：《公共悖論及其理論闡釋》，《政治學研究》，1999年第2期12.田海軍：《公共管理的市場模式》，《北京行政學院學報》，1999年第4期13.金太軍：《新公共管理：當代西方公共行政的新趨勢》，《國外社會科學》，1997年第5期14.陳振明：《西方的新公共管理範式》，《中國社會科學》，2000年第6期15.張康之：《論政府的非管理化》，《教學與研究》，2000年第7期16.蔡立輝：《績效評估的理念與方法分析》，《中國人民大學學報》，2002年第5期17.王偉：《行政倫理道德人格形成的三個階段》，《中國公務員雜誌》，1996年第12期18.王偉：《關於國家公務員行政倫理價值觀的幾個問題》，《新視野》，1996年第5期19.王偉、車美玉：《中國現代行政倫理建設與公務員行為規範》，《中國工商管理研究》，1999年第1期

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115《行政》第十八卷，總第六十七期，2005No.1，115—120全力執行工作表現評核制度，充分發揮公務人員團隊精神林瑞光*政府於2005年1月開始實施公共行政工作人員工作表現評核制度，相信各公務員能在該更客觀、具透明度及更公正的新評核制度下，發揮最佳的工作表現，為特區政府諦造美好的將來。新評核制度有五個目標：一是激勵工作人員；二是改善工作人員的工作表現；三是促進上下溝通；四是改善人力資源的綜合管理；五是提供優質服務。這些明確的目標是為了幫助公務員改善彼此間的溝通，藉著激勵員工，加強員工與所屬部門之間的對話，促進員工的個人期望和整個機構的目標能夠互相協調，從而提升服務質素及工作效率，令員工發揮團隊精神，與部門之間更融洽、團結。本文正要從團隊精神的角度來研究工作表現評核制度。一、制度改革的由來1、聽取社會聲音，回應民間訴求於1999年工作評核的總體結果中顯示了在1999年總共的37個局級政府部門中，評核的結果顯示“優”的特別多，佔總人數的62%，其次是“良”，佔38%。在9269名工作人員中，只有27人被評為“平”，沒有一人被評為“劣”。從原則上說，理應只有工作成績突出的公務員才能被評為“優”，然而，大部分員工的評核結果均為“優”，引起社會人士的質疑。社會大眾市民一直對政府公務員都有一定的期望和要求，在上述報告公開之後，社會各階層更加要求採取改革措施。因此，政府–––––––––––––––*中山大學公共行政學博士研究生，法律公共行政翻譯學會副理事長（2003至2004年度）。

116借鑑了最先進法制的經驗及最具權威學者的主張，開始研究如何完善評核制度，使其變得更為符合實際情況，藉此提高公務員的服務質素，回應社會訴求，為大眾市民提供更優質的服務。2、完善法律制度，提高執法效果過去的工作表現評核制度是以《澳門公共行政工作人員通則》第161條至173條為依據，把員工的工作表現分成優、良、平、劣四個等級，但是當公僕的工作表現被評為平或劣的時候，相應有不同的後果，可能會引致不能參加晉升考試或不續約等情況。事實上，任何部門中，工作表現極差的員工只屬少數，因此上級對員工的評核，在操作上來說，只能在優或良中選擇，失去了四級標準的作用。3、革新評核制度，激勵員工士氣工作評核制度和懲罰掛㟝，對於員工來說，避免被人找到錯處，便變得極其重要。澳門公務人員的薪酬福利在過去一段時間內比一般的民營企業高出很多（隨㟚博彩旅遊業的發展將來可能會有改變），所以凡是進入了公務員隊伍的員工都極其珍惜本身的工作崗位，大部份員工做事都戰戰兢兢，奉公守法，按照法律的要求工作，因此只要不遲到早退及避免在工作中犯錯，大多數人都會獲得“良”的工作評語，並且所得的工作評分會連年上調，所以十年下來，很多人都得到了“優”的評語，對於公務員隊伍來說並不是一件奇怪的事情。只是當大多數人都取得“優”的評語，即意味㟚這個最高級的評語漸漸失去對員工的激勵作用。4、促進內部溝通，建立團隊精神在澳門回歸之前，澳門雖然是中國的領土，但是受到葡國政府的管治，對於大部份在政府工作的中國人來說，與葡國政府只是維持一種聘用的關係，始終無法建立一種當家作主的團隊精神。另一方面在過渡期中，短短十年間要建立一個澳人治澳的領導班子，澳門要由四百年來，以葡語為官方語言，中文不具法律地位的公共行政體制，過

117渡成為一個按照基本法的規定，中文為主要正式語文並且還可以使用葡文的公共行政體制，在政府內部溝通和員工的工作關係上產生一定的問題。過去的評核制度欠缺面談的制度，無法改善員工的內部溝通和工作關係。二、制度修訂的過程1、成立修改法律工作小組及該小組展開調查研究工作由行政暨公職局的“研究工作表現評核制度”小組負責起草方案，對現行評核制度的評分方式、標準、評分指引、完善操作流程等方面提出了較深入的改革建議。該小組更從各方面展開了調查和研究的工作，以便為公共行政工作人員的工作表現評核一般制度打好更完善的基礎。2、擬定初步法規草稿該小組於2002年完成建議草案，草案中訂定了評核的一般原則，按客觀標準以公平、公正、平等、無私和具適當說明理由等原則作評核。還明確了評核人及被評核人的職務範圍和性質，要以所屬部門架構和活動計劃整體考量。整體評核是持續的程序，評核人必須定期跟進所負責評核的人員的工作表現，工作人員本身亦要作自我評核。整個評核程序的參與人，有權知悉有關其工作的評價。3、就初步法規草稿展開諮詢工作政府於2002年3月展開首輪諮詢，推出公務員評核制度的諮詢文本，同年五月完成第一期諮詢階段。經過一年整理意見和修改草案的工作，政府於2003年7月正式向公務員推出諮詢文本，行政暨公職局邀請多個公務員團體協助推介新文本，各團體於2003年7月底前提交書面意見。政府吸納了諮詢文本的各種意見，再經過一年整理意見和修改草案的工作，最後敲定的方案以諮詢文本第二稿為基礎。

1184、把法案呈交立法會審議及通過實施新制度行政會於2004年5月28日完成討論《公共行政工作人員工作表現評核的原則》法律草案，提交立法會審議，以便立法會通過實施新制度。該法律草案在立法會通過後，原來的《公共行政人員通則》第161至173條有關評核制度的規定，隨㟚新法例生效而廢止。具體的評核細則、評分項目、標準及各階段的操作流程等，將以行政法規形式設定。立法會於2004年8月5日正式通過第8/2004號法律《公共行政工作人員工作表現評核原則》，行政長官隨後於2004年8月18日亦頒布了第31/2004號行政法規《公共行政工作人員工作表現評核一般制度》。三、制度中有關發揮團隊精神的主要內容澳門特別行政區的成立，是“一國兩制”理論的實踐。澳門回歸祖國，實現了由中國人來管治中國領土的盼望，澳門真正成為了中國整體團隊中的一個成員，要以當家作主的態度來工作，所以說一國兩制中的一國是澳門特別行政區建立團隊的基石是無可置疑的。過去五年當中，澳門特別行政區政府已經成功地建立了一個新的團隊，並且努力地發展團隊精神，如安排各級領導、主管人員到新加坡學習科學管理的理論，其中一個內容便是研究如何在管理技術中發揮團隊精神。新工作表現評核制度更加用法律制度的形式，進一步促進團隊精神的發展。本人對這方面的領會，可以歸納為以下數點：1、制度力求公平公正，鼓勵員工直言敢諫整個評核程序分為六個階段，包括︰指定評核人、評核人會議、評核會議、自我評核、評分，以及最後的認可程序。對廳、處級等主管人員的評核還包括“下評”機制，即員工透過填寫有關的問卷，對上司的工作表現發表意見。此外若被評核人對評核結果不滿可提出聲明異議，由評核諮詢委員會介入處理紛爭。評核諮詢委員會擁有的權力和性質被定性為諮詢組織，可因應員工（被評核人本人）或認可評核結果的上層人員（負責認可的上級）要求發出不具約束力的意見書。委員

119會由評核人及被評核人雙方代表組成，而且主管和員工代表數目一致，增強委員會的平衡力度。被評核人亦可對最後評核結果，提起司法上訴。藉㟚這些措施，可以確保員工對組織提出種種興革意見之後，不會在評核過程中受到不公平的對待。2、鼓勵良性的內部競爭新的工作表現評核制度將現在的四級評核改為五級評核，獲得最高兩級評核的人員將會獲得獎賞，而表現不佳的實位人員則會採取轉職、轉部門等措施，如表現仍然不佳，則會按照現行法例處置。而倘若合同位人員表現差，則可令其即時終止職務。這種制度不鼓勵懲罰文化，主張通過勸導和培訓等手段改進員工的工作表現，提倡正面的、良性的內部競爭來提升員工的工作能力。3、建立良好的溝通機制原則上，新的工作表現評核制度中每位評核人原則上最多負責二十名員工的評核工作。目前雖然有個別部門可能無法達到這個要求，但是按照法律的精神可在將來創造條件，減輕評核人的工作，加強溝通的效果。部門最高領導人應在每年十一月三十日前指定評核人，以便為翌年的評核工作做好準備。評核人應盡可能是被評核員工的直屬上級，以便履行中期跟進、檢討、引領和監督員工達到工作目標。部門的評核人更要舉行聯合會議，以便對評核準則和統一步驟達成共識。評核人會議由部門領導人主持，包括員工代表在內的“評核諮詢委員會”成員將出席會議，加強上下層的溝通和理解。4、明確組織的發展方向一般來說，每年評核人與被評核員工舉行三次會議，首次會議旨在向員工清楚解釋當年部門在評核期間應貫徹的目標；按照員工的職務範圍和性質、部門工作計劃及所需資源，規劃未來的工作安排；訂定在評核期間擬達至的目標及成果；同時確定評核的基本項目，特別是以兩倍評分計算的評分項目。在年中舉行的中期會議，必須向員工

120明確指出工作目標及優先次序，評審員工上半年的表現，在有必要時進行所需的調整，評核人亦有義務定期跟進該員工的工作表現。最後，在確定評分之前，評核人應與員工再開會，對其工作表現作出最後評審，翌年的首次會議可與此會議同時舉行，在此情況下，就會先對員工的工作表現作最後評審。上述各會議須撰寫摘要，包括載入倘有的意見分歧、個人結論，由雙方簽名後載於被評核人的評核檔案內。在整個評核的過程中，員工便能夠加深對組織的工作目標、發展方向有深入的了解，有助於形成團隊精神。結語在慶祝澳門回歸祖國五周年大會暨澳門特別行政區第二屆政府就職典禮上，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席胡錦濤就管治水平、經濟發展、培育人才、和諧社會等四大議題，向澳門特區政府及各界人士提出了明確的指導方針，概括成中央對澳門特區期許的“四點希望”，其中第四項：要維護安定，努力建設包容共濟的和諧社會。這一點給予我們對團隊精神的很大啟發，澳門特區公務員隊伍中正正需要這種包容共濟的和諧精神，作為公務員應該深入了解工作表現評核制度，全力執行法律，依法行政，共同努力地發揮團隊精神。參考書目1.盧敏雅：《關於澳門特別行政區政府部門工作評核的報告》，載於《行政雜誌》第50期，2000年12月。2.第8/2004號法律《公共行政工作人員工作表現評核原則》。3.第31/2004號行政法規《公共行政工作人員工作表現評核一般制度》。

121《行政》第十八卷，總第六十七期，2005No.1，121—126以人為本──建立公共機構服務文化的核心理念惠程勇*當前，公共行政現代化的改革潮流席捲全球，這一改革包括機構改革，政府職能轉變，制度、施政理念、行政倫理和行政文化的轉變和創新。這也是大家熟知的“新公共管理運動”。有人將機構改革比喻為“瘦身”，而將制度的完善與機構文化的創新喻為“健美”；總得被形象地稱之為“政府重塑”、“政府再造”。其基本理念是：將公共行政作為一種產品與服務輸出，並以社會和公眾的需求為導向；市民就是顧客，盡力要滿足顧客的需求；引入企業的管理技術，推進政府職能市場化，更加重視政府的產出、效益、效率和質量。國家主席胡錦濤最近提出了“立黨為公，執政為民”，“權為民所用，利為民所謀，情為民所繫”的以人為本和全面、協調、可持續的科學發展觀。在這一執政理念下，新一屆政府親民、務實，使以民為本、為民執政的新風氣悄然興起，中國政壇出現了勤政為民、返樸歸真的新氣象。在慶祝澳門特區成立五周年之際，國家主席胡錦濤向特區政府和各界人士提出了“四點希望”，其中一點就是“要以人為本，不斷提高政府的管治水平”，他指出“民為邦本，本固邦寧”，特區政府要牢固樹立為民惠民的觀念，深入了解社情民意，增強為公眾服務的意識。澳門特別行政區行政長官何厚鏵先生在二零零四年政府施政報告中提出“政府服務全體澳門居民，任何施政舉措，必須爭取最大的民意認同，使所有工作符合市民的最大利益，並能真正順利推行。這是特區政府過去、現在和未來都堅定奉行的施政原則”。在二零零五年政府施政報告中亦提出“我們要全面、多層次地傾聽市民的聲音，如實把握–––––––––––––––*澳門公共行政管理學會副理事長。

122民意的各種流向”，“各級官員亦需經常主動接觸市民，取得第一手資料，使有關問題獲得準確和迅速的改善。”這些都對公共機構從業員—公務員提出了更高的要求和挑戰。亦需要公務員從主觀認識上適應和接受這種要求和挑戰。這實際上也是一種觀念的創新過程，一種機構文化的創建過程。機構文化的內涵，主要表現為在機構的工作環境中形成的一種精神理念和文化氛圍。公共機構文化創建的核心理念就是以民為本，服務為先；正如胡錦濤主席指出的那樣：重點應圍繞施政為民而建立勤政、廉潔、高效、為民提供優質服務”。公務員雖有職別及階層之別，職責輕重之分，但其所執行的職務或多、或少、或直接、或間接地涉及公眾的權益，因此公務員的服務理念與工作態度亦將影響政府在市民中的形象。如果要建立以顧客為導向服務型的政府，創建公共機構新的服務文化，有效地配合政府依法施政，各級公務員，首先要做的還是觀念的轉變和創新：一、建立“以人為本”服務的道德觀“以人為本”，實際上是把“人的自由而全面的發展”作為價值理想，並且著眼現實，為實現這一理想創造條件；保障公民的政治、經濟、文化權利。保護公民權利是人的全面發展的重要內容。公共行政的根本目的為社會公共利益及為公眾服務，受公眾監督。公務員，不論職位高低，都是市民的公僕，不能凌駕市民之上，不可做官當老爺。尤其是高級公務員，位高權重，要有勇氣和智慧，與傳統的官本位、權力本位的觀念作徹底的㠠裂，樹立以社會本位、民本位的道德觀。忠誠服務大眾，緊扣社會脈搏，傾聽市民的意見和呼聲，為市民排憂解難。正如行政長官在政府施政報告中所說：“市民的處境和想法，是政府智慧的來源，工作智慧的來源。我們必須深入社會各個階層。瞭解市民真正的需要，不能想當然，不能紙上談兵。⋯還要面對面直接傾聽市民的心聲”。行政長官還在二零零五年政府施政報告中指出：部份政府部門，官僚主義文化依然頑固存在，其服務和“以民為

123本”的理念脫節，過去某些不良甚至惡劣的行政現象，死灰復燃。行政長官說得非常深刻，我們要特別警惕。二、樹立依法行政意識依法行政，就是行政機關自身的設立（包括職能的確定、組織設立、權力來源等）、行政運作（特別是行使行政權力）都必須依據法律的規定並遵守相應程序，一切行政行為都要接受法律的規範。公共機關要做到執法為民，堅持依法行政，必須提高公務員尤其是領導與主管級公務員的認知水平，正確理順下列幾個關係：第一，公共行政機關與市民的關係。在澳門，公共行政權力來源於基本法和其他法律。按照施政為民的要求，行政機關依法行政，保護市民的基本權利，依據公平公正的原則，使市民的利益在法律範圍內得到充份的體現。第二，權力與法律的關係。行政權力的行使，必須有法律授權，有法定依據，越權無效，一切違法行為都必須承擔法律責任。法律體現人民的整體意志，作為執法的機關，依法行政，堅持法律至上，使權力服從於法律，實際上也就是堅持人民意志至上，體現人民的根本利益。第三，個人利益與公共利益的關係。個人利益是公共利益的基礎。人的存在是“有生命的個人的存在”，同“社會的存在”是統一的。人的利益也是個體的利益同社會整體利益的統一。個體的利益同社會整體利益是並重的。當二者發生矛盾時，既要強調個體利益服從社會整體利益，又要強調對個體利益的損失給予正當、合理的補償。而考量公共政策成功與否的關鍵就是要找出公共利益和個人利益的平衡點。“以人為本”的施政理念，也就是要把符合市民的利益作為執政施政的最高準則，並作為決策、㠠定的出發點，適當理順個人利益和公共利益的關係，才能出現政通人和的局面。

124行政長官在二零零五年政府施政報告中特別強調：依法施政的行政主導型政府，必須防止合法的權力受到扭曲，防止市民的信任受到濫用，保持公信力，促進政治的民主化。三、樹立廉政意識除了盡忠職守，誠信於民，廉潔奉公也是公務員職業道德和倫理操守的重要元素。行政長官何厚鏵先生在特區政府二零零四年施政報告中指出“只有打擊貪污，廉潔的操守才能獲得真正的肯定。廉政建設不限於司法領域，而是整個人文建設的重要一環，我們必須進一步透過廣泛的社會合作，使廉潔精神成為一種深厚的倫理力量，對貪污構成有效的抑制。”作為公務員，尤其是領導和主管人員，如何使用好手中掌握的權力，規範行政行為，是履行好職責和樹立良好形象的關鍵。只有通過勤勉自省、慎微自警、自愛自律、公私分明，妥善處理權力、利益和人情之間的關係，不義之財不取，違法之事不做，禍民之事不為，樹立良好的職業道德和專業操守，才能樹立為民服務的宗旨觀念，取信於民，造福於民。四、樹立成本效益經濟觀和高效理政意識政府施政所需的經費來自公帑，人民信賴政府，願意繳納稅款、費用等，無非是希望透過公共權力的行使，為其營造一個安定、繁榮的生活環境。因此，公共行政管理應力求珍惜民力。公共行政成本立於公共財力，並依靠公共稅收支撐，必須核算行政成本，講究行政投入，行政產出，行政績效，以實現公共利益的最大化。新形勢要求各級公務員，樹立一種“服務至上，高效理政”的工作習慣與文化，在處理日常公務中做到舉止文明、行為得體、服務熱情、辦事快捷。在二零零五年政府施政報告中，行政長官向大家敲響了警鐘，他指出：強化務實施政，減少繁文縟節，嚴禁好大喜功，浮誇攀比。各級官員參加社會活動，應著眼於有助工作開展和實際問題的解決；各

125項社會事業的資助，應著眼於實質效益和合理分配，避免平均投入、形式化投入和重複投入。五、以團隊精神為重、提高施政能力雖然每個公務員都是公共行政機關組織的一顆小螺絲釘，但若有一顆鬆脫，那麼整個機器的功能可能會受到影響，所以不能妄自菲薄，即便是一位清潔環境的人員，若未善盡其職，也會影響公眾對政府的觀感，而質疑部門的管理能力。位高權重的管理人員，其每一項㠠策和㠠定更加關係到大眾的利益，政府的聲譽和形象。另一方面，建立施政的整體觀念，盡力排除本位觀念、山頭主義，加強與各部門的溝通、協調及統整，發揮團隊合作精神，提高施政能力和水平。竭誠服務是公共行政機關工作的宗旨，工作效率高低是服務好壞的標誌。這也是“以人為本”的理念在公共行政機關服務文化中的體現。這既需要每個公務員有較高的工作素質和服務水平，更需要公共行政機關整體服務功能運作效率高，各機關部門運轉協調順暢，形成合作、支援、互助的風氣，共同創建“以人為本”的服務文化，及樹立良好的社會形象：觀念上與時俱進、開拓創新的形象；工作上勤政高效、敢於負責的形象；作風上求真務實、清正廉潔的形象。最後，謹以行政長官何厚鏵先生在二零零二年政府施政報告中一段話作為結語：我們都必須強調“以民為本”的理念，更要強調將之貫徹於具體施政中。在市民的經營和生活尚處艱辛境地時，我們更應關心社會的動態，傾聽市民的心聲，瞭解民困之所在，從而不斷提高施政的水平。身為市民一份子的各級公務人員，必須全力以赴、將心比心、加倍努力地做好服務市民的工作，切實地交出讓市民真正受惠的工作成果。

126參考文獻：——《21世紀的公共管理：政府管理理念轉變與創新》，賈凌民中國行政管理學會——《深化行政管理體制改革的理論與實踐》，中國行政管理學會深化行政改革課題組——《知識經濟與服務型政府》，知識經濟時代公共部門從業人員的服務理念—劉靜如台中市西屯區協和國民小學——《依法行政與執政為民》新華網雲南頻道2004年1月15日——行政長官何厚鏵先生二零零二年、二零零四年及二零零五年的政府施政報告——澳門日報，2004年12月21日

127《行政》第十八卷，總第六十七期，2005No.1，127—129穩定的公務員隊伍澳門公職人員協會在“一國兩制”、“澳人治澳”和高度自治之下，中華人民共和國澳門特別行政區成立至今，已經五年，在這五年裡，各級公務員面對特區發展新階段的考驗，不斷地自我提高素質，以形成一個有觸覺、有責任、有魄力的公務員團體，全力以赴地實現公僕精神。公務員的基本原則與義務身為公務員，應該愛國家、愛澳門，跟隨及配合政府的施政方針去工作，更需要一份無私的精神，全心全意地為市民服務。有效地、盡心地工作；服從和遵守上級為工作目的發出的合法命令；忠誠地依照上級的指示執行職務；對一些因擔任職務所了解到非公開的事實保守職業秘密；以尊重、謙遜的態度對待公共機關的使用者、同事、上級和下屬，這是我們公務人員最基本的原則1。公務員與其他職業有所不同，當然要求亦有所區別，公務員較注重品格，注重團隊精神，追求高服務質素，高效率的成果。更要有多一份的使命感和責任感，因公務員的一舉一動並非個人行為，而是代表公務員整體隊伍。從而可看出公務員並非一般的普通工作，而是要用誠意，要用真心去參與的整體社會事業。與時俱進，配合政府的施政方針現今的社會，一年一小變，三年一大變，市民的訴求也同樣隨著社會的改變而改變，因此政府亦要與時俱進，政府做到與時俱進，很–––––––––––––––1.何金明《澳門公職法律概論》，澳門晨輝出版社出版，第105頁。

128大程度要落實到公務員隊伍中，由於公務員在特區整體運作中的重要性，在公務員隊伍中建立法治意識、公僕意識、服務意識、獻身意識等是極為重要的，而做到這一點，除不斷優化管理外，加強不同層次、不同要求的培訓就是恆之有效的必要措施。每位公務員要積極去提升個人專業水平，提高服務質素，以整體社會服務效益為最終依歸，才能夠獲得以上所說“以時俱進”。在工作方向上，必須要發揮團體精神，以政府的施政方針作為宏觀性工作導向。行政長官在其多份施政報告㝯，一再強調要建設一支高效、勤政、廉潔、問責、“以民為本”的公務員隊伍，這確實為富有遠見的舉措。此外，身為公務員，在工作中要做到盡職、盡心以及盡力。有一句話說得很對，“態度決定一切”，有怎樣的態度和精神狀態，就會有什麼樣的工作效能。要履行好職責，就必須要有一個向市民高度負責的態度和一個爭創一流的精神狀態。凡事要想到、說到、做到。履職要盡力盡心。辦事要不敷衍、不拖延、不推諉。每一個部門中，公務員的職級有高低，能力有大小，但只要有一顆全心全意為市民服務的思想，有一種“要做”就把它做好的責任感，就能讓市民滿意，讓公眾放心。“盡責”，重要的一點就是要改進工作作風，多角度去為公眾考慮。公務員的創新精神，體現在一種與時俱進的思想境界，一種開拓進取的工作表現。我們常聽到一句話，叫做“規定動作要做好，自選動作不可少”。這裡的“自選動作”就是創新。公務員要履行好自己的職責本份，當然要依照政府的施政方針和法律去辦事，這是不容置疑的。法律規定的原則性強，適宜普遍性，只要不違背法律的原則，公務員應當從實際出發，在具體工作制度上、工作方式上、工作程序上要有應變的能力。政府要擁有穩定的公務員隊伍政府要以民為本，使市民得到優質的服務、達到高效益的社會成果。政府須擁有一支團結、高質素兼穩定的公務員隊伍。在這支優秀兼穩定的隊伍中，“人”是關鍵的因素，所以政府除了有好的施政方針

129之外，還需要全體公務人員全力配合政府的既定方針，才可達到最佳的效果。　　澳門公務員整體上比較年青，思想開放，可塑性強，素質正在持續提升。政府透過在與基層公務人員溝通時，多了解公務員的情況和意見，尊重公務員的合理權利，讓公務員有參與感與成功感的同時，更應通過多渠道來培訓公務員隊伍。另外，並以客觀、科學的績效評核，及據此而實行的獎懲制度，將有助於激勵公務員的士氣，達到全面提升公務人員的整體素質，從而建立起穩定兼優秀的隊伍，因此，建立一支穩定優秀的公務員隊伍是發揮政府依法施政的有效途徑。

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131《行政》第十八卷，總第六十七期，2005No.1，131—135公務人員培訓澳門法學協進會澳門回歸祖國已五年，在行政長官何厚鏵為首的第一屆特區政府的領導下，將回歸前的經濟不景，失業率高企，治安惡化等問題，透過固本培元，紓解民困措施，加強保安秩序，適度開放博彩業，引進外資，促進經濟的發展等施政措施而使問題得到明顯的改善。另外，公共部門的行政改革也逐步得到落實，從提高行政效率，提出服務承諾、品質管理、一站式服務等便民措施以及提倡公僕精神，扭轉過去公務員文化的官本位思想逐漸轉化為民本位思想，並進行大規模的公務人員基本培訓和中高級公務人員赴北京和新加坡培訓，取得良好的成果。現在，澳門特別行政區第二屆政府已成立，行政長官何厚鏵連任，主要官員全獲留任，新一屆政府將貫徹以民為本，提升澳人的綜合素質為施政理念。要提升澳人的綜合素質，人才的培訓最為關鍵，其中公務人員的培訓尤為重要，只有公務人員不斷加強培訓，提高服務質量，以民為本，與時俱進，發揚公僕精神，才能有效地貫徹行政長官的施政理念以及配合社會的整體發展需要。《澳門特別行政區基本法》第100條概括地訂定公務人員制度的一般原則，如對公務人員的分類、考核、錄用、任用、紀律、晉升、獎懲以及培訓等制度予以保留，但可在保持原有制度基本原則不變的情況，按照社會發展的需要予以改進和完善。因此，現行有效規範公務人員制度的法律，除了部份公務人員因屬特別職程受相關的專有法律規範外，大多數公務人員都受如《澳門公共行政工作人員通則》（第87/89/M號法令）、《澳門公共行政工作人員職程》（第86/89/M號法令）以及《澳門領導及主管人員通則》（第85/89/M號法令）等規範。然而，關於公務人員培訓制度的規定卻零碎地分散在上述通則的若干條文內，未能形成具體和完善的法律體系。所以，為了能夠完善公務人員的培訓法律制度以及更有效地實行公務人員培訓，我們建議可從以下幾方面加以考慮：

132一、公務人員培訓的意義公務人員培訓有助於提高公務人員的本身素質和工作能力，係公共部門開發人力資源的主要途徑和方法，具有重要的意義。1、提高公務人員的知識和能力通過考核程序被任用的人員，一般都具有一定的知識和能力，但是，由於受到考試方法的限制，如文件審查方式考試，又或知識考試等，大多數人員沒有擔任公職的實際經驗，工作才能有待進一步的提高。所以，在進入公共部門後，需要通過各種方式的培訓，掌握從事相關具體工作的知識和技能，將知識和工作技能實際地相結合，盡快適應新工作要求。同時，培訓也可以更新公務人員的老化知識，配合和適應當今政府職能不斷擴張和變化要求，否則無法適應時代和社會發展的要求。2、端正公務人員的工作態度我們知道，回歸前的公務人員工作態度多存有官本位的色彩，回歸五年後，公務人員的態度已逐步轉化為民本。公務人員的工作態度如何，將會直接影響工作效果和部門的有效運作。工作態度端正，有積極的工作熱忱和意願，就會取得良好和理想的工作效果。3、發掘公務人員的工作潛能通過對公務人員進行各種成效的培訓，可以從中發掘公務人員的工作潛能。我們知道，公務人員在最初擔任公職時一般具有很強的工作能力，但時間長久之後，由於社會發展迅速和知識更新快，工作能力會逐漸減退而導致能力不足。所以，為了彌補公務人員能力的不足，就要透過培訓方式發掘公務人員的工作潛能，從而不斷地補充和提高他們的工作能力。

133二、公務人員培訓的原則過去五年，特區政府所舉辦的公務人員基本培訓和中高級公務人員赴北京及新加坡培訓，都取得一定良好的效果。今後，培訓除了要考慮配合基本法和相關法律規定外，還可重點考慮下列原則。1）理論和實際相結合原則。要求公務人員學會運用學到的理論觀點和方法，在日常的管理中解決實際問題。2）學用一致原則。要求公共部門對公務人員進行培訓時，所開設的培訓內容和方法等都以公務人員有所用為主，如針對不同部門或職責範疇的培訓，使之掌握新的知識、技能和能力配合社會和經濟發展的需要。3）講求效果和質量原則。要求重視培訓的效果和質量，防止培訓工作的形式主義。可考慮以下因素：制定明確的培訓計劃；按照培訓對象的實際需要，確定內容；確保培訓導師的質量；探索培訓的方法，運用現代技術使教學方法更加適當和有效；建立和完善培訓質量評估機制；按照基本法和公職法律的規定修訂及完善公務人員培訓的法律規章制度等。三、公務人員培訓的方式公務人員培訓方式法律制度化，除了個別的特別職程，如司法機關的司法輔助人員、各公證及登記局輔助人員、警務人員、消防人員和保安部隊軍事人員等有專門的特別法訂定相關培訓方式外，大多數部門人員的培訓都遵循現行的公職法律制度的規定，未能有系統地聯繫起來，回應將來更深層次的培訓的需要。因此，建議在按照《基本法》和現行公職法律關於培訓制度的一般原則規定下，修訂及完善培訓制度，明確訂定公務人員培訓方式的法律制度，可訂定以下幾種培訓方式：1、職前培訓職前培訓就是對新錄用的公務人員進行的培訓，目的就是讓將要入職的公務人員理解有關部門的目標、性質、職能、工作程序和方

134法，享有的權利和承擔的義務，工作內容，職責範圍和所需的技能，以便正式入職時有所準備。職前培訓可以有以下內容：——按照新錄用公務人員將要從事的工作部門的要求，對其原有知識結構進行補充和提高，以達到部門的工作需要。——此外，行政部門可考慮將新錄用的公務人員集中進行培訓，聘請具有公共行政管理經驗的教師任教，重新梳理原有的知識和工作經驗轉化為將要從事的工作上。——最後，在具有行政管理和專業實踐經驗豐富的公務人員的現場指導下，由新錄用公務人員從事一些實際的工作。2、在職培訓在職培訓主要針對將要晉升領導或主管職務的公務人員，按照要求進行的培訓。這種培訓的目的在於將要晉升領導或主管職務的公務人員進行所需行政管理水平、組織領導能力和專業知識能力的培訓，為其勝任新的領導主管職務做好準備。擔任領導或主管的在職培訓可以屬於短期（一至兩星期）或長期（半年至一年）的“脫產”培訓方式，在培訓的過程中一定要通過標準評審，回任後需要對其工作或部門的管理運作有良好的改善作用。3、專項職務培訓是指各公共部門按其部門的職能所需對本身公務人員從事相關專項工作而進行的培訓。目的是向公務人員提供所需知識和技能。專項培訓的內容，可以因應各部門的具體職務的要求而定。通過專項培訓，使公務人員無論從知識層面，還是技能和能力層面都能夠勝任本職的工作。4、知識培訓是為了提升在職公務人員知識水平為目的而進行的培訓。可以是法律、行政管理、電腦、會計、公關等知識的培訓等，此培訓有助快速提升其知識，從而滿足社會和履行公職的要求。

135最後，希望透過以上的幾點看法，能夠對澳門特別行政區關於公務人員的培訓制度的建立，以及有助於推動政府在公共行政領域的深層次改革提供參考。參考資料：1.《澳門日報》2004年12月18、19及20日2.蕭蔚雲主編：《一國兩制與澳門特別行政區基本法》，北京大學出版社，1993年。3.王叔文、吳建璠、謝懷栻、鄭成思、吳新平、韋健編者：《澳門特別行政區基本法導論》，1993年。4.楊允中著：《澳門基本法釋要》，澳門特別行政區政府法務局出版，2004年。5.行政暨公職局/澳門理工學院：《澳門特別行政區公共行政──公務人員基本培訓課程》，2002年。6.吳肇基主編：《公共部門人力資源管理》，中國戲劇出版社，2001年。7.吳國存、李新建主編：《人力資源開發與管理概論》，南開大學出版社，2001年。8.舒議、王克良主編：《國家公務員制度教程》，中國人民大學出版社，2001年。

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137《行政》第十八卷，總第六十七期，2005No.1，137—142重視行政文化與倫理的提升──以民為本、與時俱進*李略**前言本次研討會圍繞著“以民為本、與時俱進—公務員如何配合特區政府依法施政”的主題，從多方面進行了研討。由於時間關係，各位講者都是將宏大的內容濃縮在短短的十幾分鐘內，提綱挈領地進行了介紹，現在大會指定由我進行總結，再把這一天的研討內容放在十幾分鐘內概述，等於再次精簡，實在是MissionImpossible，雖然是不可能的任務，但既然主辦機構點到了我，我也只有盡力而為了，也要發揮一下公僕精神和團隊精神。但總結的結果恐怕難免掛一漏萬、也可能曲解各位的真知灼見，還請各位講者和大家海涵，並請及時指正。這次研討會主要從行政文化（包括行政倫理）的角度展開討論、也涉及到了新的公職評核制度、公務員自身發展建設及公務員團體的作用等角度。這也暗合了當今世界行政制度改革的重點之一。下面我首先粗略介紹一下當今行政體制改革潮流中的重要一環：行政文化與倫理，然後結合這次研討會的主題，提要說明各位講者的主要觀點。一、行政改革的重要一環：行政文化與倫理人類的文明可以簡單劃分成實物、技術、制度和文化四個層次1。實物是文明的結果，技術是製造文明結果的方法，制度是組織、應用–––––––––––––––*公務員如何配合特區政府依法施政研討會總結發言*澳門理工學院公共行政高等學校副教授1.當然可能互有一些交叉和模糊的地方。

138這些技術和分配結果的規則，文化則是指導制度和技術的一套信仰、價值觀和表達符號等。那麼針對公共行政來說，除了實物可以看作是公共服務的結果，其餘都是相似的，公共行政的技術、制度和文化。近幾十年來，針對不太滿意的公共服務的結果，全球都在對政府進行改革，但主要集中在技術和制度層面（Peters,1996），對文化層面就著墨不多。基本的一條就是試圖應用私營公司的管理技術和制度。因為私營公司的管理技術和制度由於競爭的原因一直在不斷發展，進步很大，相比較而言，公共行政管理技術的改進就緩慢許多了。但這就牽涉到一個根本性爭論：公共行政是否和一般的私營公司管理相同？如果相同，那麼在私營公司㝯應用的管理技術都可以應用到公共行政中去，如果不同，這種應用就要更加小心。有些學者斷定公共行政和私營公司的管理是相似的，那些強調其不同的只是為了保護公務員的傳統特權。大多數學者同意儘管公共行政與私營公司的管理大部分是相似的，但也存在一些不同。例如公共部門決策是強制性的，私營公司一般不能做出對社會有強制性的決策；公共部門的責任形式相對於私營部門來說不太確定也不太穩定；公共部門更多地受到政治權力與政治議程的約束；公共部門在測量產出和生產力方面存在困難，不像私營公司那樣用利潤、市場份額可以明確測量；公共部門規模更為龐大、利益也更為多元化，例如政府可能在補貼支持煙農的同時反對吸煙。但更為根本的差異，可能在於公共行政要求的行政文化和行政倫理與一般私營公司有所不同。傳統體制更加重視“忠誠的職業公民”，更強調責任、公眾利益、公民民主參與的重要性和最終的民治等。這在新的改革中更應該加以強調。不然，在市場化的改革中就可能導致腐敗更加嚴重，這在俄國已經發生。考慮到這些因素，在改革傳統體制的時候就要更加小心。我們知道，行政體制大致經歷了四大階段：從恩寵制或家臣制到政黨分贓制，又到現代的官僚體制──現在一般稱之為傳統的公共行政模式，再到目前爭論比較大的新公共管理模式。其中傳統模式以理性—合法的權威取代了個人崇拜和傳統權威，其基礎是馬克斯韋伯所分析的官僚制和伍德羅威爾遜提出的政治與行政兩分。當然在演化的過程中，也吸收了一些其他的有益經驗，比如泰勒的科學管理等。

139傳統的體制運行至今已經歷十年上百年了，經過這麼多年的歷練和磨合，修正和改進，必然擁有一定的合理性，切不可貿然全盤拋棄，不然倉促新建的制度可能可以解決我們現在看到的問題，但也可能會帶來新的問題。所以現在在公共行政中，雖然已經廣泛地應用私營公司的管理技術和一些制度，形成目前逐漸流行的新公共管理2，但仍然存在較大的爭論。如經濟合作與發展組織認為如下技術與制度已經而且正在公共部門應用（OECD,1991）:——提高包括績效工資制在內的人力資源管理水平——員工參與決策制訂過程——放鬆管制但同時推進績效目標管理——運用資訊技術——顧客服務——使用收費——合同外包形式——撤銷壟斷性的管制規定這些主要在於技術和制度的改革，又同時要求有較高的公共行政倫理文化作為配合，否則解決了傳統公共行政體制的弊端，可能又會出現傳統體制已經克服的那些前傳統體制的缺點，如廣泛的腐敗等。行政文化及行政倫理的變化對行政改革來說是根本性的和長期性的，也是公共行政與私營公司管理的重大區別之一。所以最新的行政改革，已經開始更加重視行政文化與倫理的改進與提升。二、研討會發言綜述切合世界行政改革的最新潮流，這次研討會主要從行政文化（包括行政倫理）的角度展開討論、也涉及到了一些其他方面，下面做一簡要的綜述。–––––––––––––––2.其理論基礎主要為公共選擇理論和私營部門的管理理論。

140關於行政倫理，國家行政學院王偉教授的論文以胡錦濤主席的“常修為政之德”為題，強調要加強公共行政倫理建設。王教授首先介紹了公共行政倫理的基本內涵，強調倫理是法和道德的統一，指出公共行政倫理的基本問題是權力與利益的關係問題。並以加拿大為例，把公共服務的倫理價值分為四種：民主的、職業的、倫理的和作為人的價值，指出公共行政的價值基礎是廉政，價值核心是勤政，價值目標是在廉政、勤政的基礎上培養和完善國家公務員的行政人格。而公僕精神又是其最核心的內容。（這個邏輯非常強，一環套一環。）王教授還介紹了公共行政倫理的機制體系，包括監督機制、養成機制、評價機制和選擇機制，在此基礎上，提出完善機制建設要從四個方面著手，即建立和完善四個機制：懲治腐敗機制、監督防範機制、公正待遇機制和廉潔自律機制。廣東行政學院培訓中心主任陶強介紹了廣東省近幾年在強化公僕意識、加強公務員能力建設和提高職業操守、以及完善積效評核和廉政監督機制等方面的經驗，值得我們澳門參考借鑑。國家行政學院培訓中心程慈澤處長提出增強行政意識、提高行政能力，要求公務員應全力服務政府、推進依法施政。與行政倫理密切相關的是澳門理工學院公共行政高等學校副教授陳卓華博士的論文，他強調了現代公共行政倫理與公民意識的密切聯繫，回顧了澳門特區政府近幾年的應用新公共管理策略的行政改革及面對的問題，指出一個理性、自由開放的公民社會是落實以民為本、依法施政的根本基礎。關於新的公職評核制度，澳門法學協進會副會長邱顯哲的論文，介紹了新制度在各個方面的革新，〔包括評核過程持續全年（一年三次評核會議）並增加被評核人的參與；評核範圍擴大至廳、處級主管人員；清楚訂定了評核目標；引入更多評核方式（包括平常評核、特別評核、簡要評核、對主管的評核以及自我評核等）；評核結果由四級增加為五級（不滿意、不大滿意、滿意、十分滿意和優異）；設立評核諮詢委員會，以利員工申訴；引入特定評核項目以加強針對性等。〕提出新制度要求公務員的思維應與時俱進，被評核人應清楚這是一個客觀評

141價機制而不是懲罰機制，評核人也應以負責任的態度認真履行職責，減少誤差。澳門公共行政翻譯學會副理事長林瑞光的文章介紹了新工作表現評核制度改革的由來和目的，改革的過程、主要內容等，尤其強調了發揮團隊精神的重要作用。關於行政文化，澳門理工學院公共行政高等學校副教授婁勝華博士，總結了澳門行政文化的一個轉變和三個確立：從官僚主義的衙門文化轉變為以民為本的公僕文化，確立了服務型（管治）、法治型（人治）和民主開放型（封閉）的行政文化。婁博士還指出了澳門得以實現行政文化轉型的三個條件：政治、民間社團和政府職能的有限性。關於今後面臨的問題，婁博士指出要注意行政文化的系統性、結構性和發展性的問題。中山大學行政學系澳門同學會副理事長朱妙麗的文章指出弘揚公僕精神是建造有效率政府的基礎。她首先分析了行政效率的三個指標：經濟預算上的節約、政策的結果效益和回應社會訴求的時間性。接著指出由於公共部門的壟斷性和官僚制特性，提高行政效率必須要發揚公僕精神，公僕精神包括政治上的忠於國家忠於人民和公務上的勤政和廉政。以公僕精神提升行政效率，將公民需要和市民滿意列為標準，引入國際管理標準ISO等，並建立激勵機制。從政策制定角度來看，要擴大溝通渠道才能制定以民為本的政策，從而加強內部溝通，調動各級公務員的積極性才能真正貫徹執行。澳門大學社會及人文科學學院副教授林明基博士的論文以英美行政改革為例，介紹了其五種改革戰略：核心戰略、結果戰略、顧客戰略、控制戰略和文化戰略。這五種戰略互相影響，其中文化戰略往往是最弱的，但又對保持行政改革成功來說又是最基本的。林博士指出現在是最合適的時機建立健康的以民為本的行政文化來保持澳門行政改革的持續發展。澳門公共行政管理學會副理事長惠程勇的文章強調建立以民為本的道德觀，樹立依法行政意識、廉政意識、成本效益經濟觀和高效理政意識、團隊精神等，建立勤政、廉潔、高效、為民的公務員隊伍。

142此外，澳門公職人員協會行政秘書趙思海論述了穩定的公務員隊伍對特區政府依法施政的重要性。澳門公務專業人員協會理事長陳滿祥論述了30多個公務員團體的發展和現狀，他們的特點和作用以及與政府施政的有效關係，並對今後的工作重點提出建議。澳門公務華員職公會理事長郭淑華論述了特區公務人員應該具備的基本素質：德、能、勤、績、廉，並對如何提高公務人員的素質提出了自己的建議。澳門女公務員協會會長文綺華討論了以民為本的淵源和內容以及實現的基礎，並且指出公務員應該如何與時並進，配合依法施政。澳門法學協進會會長朱奕聰分析了公務人員培訓的意義、原則和方式。強調了培訓制度對公務人員及政府施政的重要作用。總之這次研討會，圍繞著“以民為本、與時俱進──公務員如何配合特區政府依法施政”的主題，從行政文化（包括行政倫理）、新的公職評核制度、公務員自身發展建設及公務員團體等角度展開討論，正如澳門基金會行政委員吳志良博士在開幕式上所講的，從理論和實踐上給予了我們非常有益的啟迪。謝謝大家。參考書目：OECD,1991,PublicManagementDevelopments:1991.Paris,OECD.Peters,B.Guy,1996,TheFutureofGoverning:FourEmergingModels.UniversityofKansasPress.

143《行政》第十八卷，總第六十七期，2005No.1，143—145編後語在澳門特別行政區成立五周年之際，超過500個社團、學校舉行各式各樣的慶祝活動，營造出小城延續多月的普天同慶、喜氣洋洋的節日氣氛。澳門公務員團體也不例外，攜手合作，舉辦一系列慶祝活動，向成立五周年的特區獻禮。其中之一，便是舉辦了以“以民為本、與時俱進”為題的研討會，探討公務員如何適應時代要求，更好地配合特區政府依法施政。這一活動本身，充分體現了公務員團體真誠團結、和衷合作的精神風貌。而與會代表的所言所論，又充分反映了公務員積極參與社會事務、構建伙伴關係以及努力提高工作能力、致力優化服務水平的熱情及其對這些問題的思考，值得細味。本期收錄了這次研討會的主要論文，以饗讀者。據不完全統計，澳門社團超過2500個，以土地面積和人口來計算，堪稱世界第一。眾多的社團組織構築了消彌衝突、緩解矛盾以及促進寬容、諒解與和諧的有效機制，成為澳門政通人和、社會穩定的牢固基石，這已經是一個不容忽視也不可否認的事實。這種獨特的政治、社會現象，近年來逐漸引起人們、特別是學術界的關注，更已有部分研究成果面世。我們認為，澳門政治社會管理的此一模式，值得人們高度重視，更值得展開深入和廣泛的討論。這些年來，政治學者研究市民社會的關注點開始轉向民主與信任的關係。市民社會理論早期更多地從限制政府權力擴張、保障個人權利出發，試圖在國家權力與市民權利之間找到一個制衡機制，避免政府權力對個人權利的侵蝕。而在近期，學術界更多地強調權力與權利的平衡，強調社會的共同責任，思考市民社會如何與有效和負責任的政府之間維持某種信任關係，使得民主制度運行得更加暢順和協調，使得組織和協調集體行動的能力更加強大，也使得社會更加和諧。於是，信任便成為了一個重要的關鍵詞。

144信任是一種判斷，正如貝爾（AnnetteBaier）所說，“一個人如果相信他人的良好意願，他就必然容易受到他人良好意願有限性的傷害。當一個人信任別人時，他就給別人留下一個傷害自己的機會，但這也顯示出這個人的信心，即被信任的人不會利用這種機會。”沒有信任，我們的日子便無法過下去，社會也無法正常運轉。信任是社會成員共處、寬容、諒解和團結的基礎，是社會整合、公民參與、社群合作的基礎，也是保持社會生活和民主制度順利有效運作的基礎。信任的產生源自社團組織。正是在社團組織的公共生活中，人們互相認識、互相了解，從而建立了一種沒有社會等級、平等、互助互利且相互依賴的信任關係，而成員之間的信任，又促進了彼此之間的團結、理解、包容與和諧。社團成員在對某些共同關心問題的討論中，形成比較一致的意見、看法、價值取向乃至利益共同體。從整體社會來考察，這些大大小小的利益共同體又聯結成一張更大的社團網絡，進行更大範圍的互惠合作，使特殊環境下的人際信任關係通過某種規範和程序得以轉變、擴展到普遍性的社會信任。於是，正如奧佛（ClausOffe）教授所指出：“當其他手段—尤其是國家通過懲罰性規則進行管理以及市場的無意識協調在完成必要和適宜的社會工作過程中的能力受到限制時，信任就能充當令人滿意的社會協調手段。一個能夠促進牢固信任關係的社會，也很可能是這樣一個社會：它能夠給予更少的管理和更多的自由，能夠應付更多的意外事件，更能激發公民的活力和創造力，限制以規則為基礎的協調手段的低效率，並提供更強的生存安全感和滿足感。”誠然，在如火如荼的全球化浪潮的衝擊下，社會變得更加複雜、更加分化，社團及其網絡無論在結構、運作還是功能、價值上都面對著前所未有的挑戰，傳統的信任也更加需要公平、公正、正義的法律規範和制度來保障。但是，如果我們不充分認識自己所在社會的運行模式，傳承和弘揚其傳統價值，並使之發揮應有的效力，我們便無法應付嶄新的挑戰，社會和諧的格局也難以持久。在這個意義上，特區成立五周年的民間慶祝活動，是市民認識自我、弘揚傳統、擴展信任關係和合作基礎的一次大匯演，也是對我們

145繼往開來、和諧共進的能力的一次總檢閱。經過這次歷練，無論是市民還是政府，都增強了全面實現“一國兩制”、“澳人治澳”、“高度自治”的信心。

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