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  • 637《行政》第十七卷，總第六十五期，2004No.3，637—649–––––––––––––––*澳門理工學院社會經濟研究所客座教授，北京大學社會發展研究所和北京大學台港澳研究中心副教授、法學博士。1.中共中央文獻研究室編《鄧小平思想年譜》，北京，中央文獻出版社，1998年，第257頁。“一國兩制”構想之創新與可創新性探討孫代堯*“一國兩制”理論是鄧小平建設中國特色社會主義理論中最有特色也最具創意的部分。這一創造性構想的提出，既與鄧小平的個人特質有關，也有現實的前提和科學的方法論依據。作為中國國家統一的制度設計，“一國兩制”是立足於時代發展和中國實際的科學構想，同時也有待於在實踐中進一步豐富和創新。本文試對此作一探討。一、“一國兩制”構想的理論創新和實踐價值1.對國家理論和國家結構的創新自民族國家形成以來，傳統的國家形態都是“一國一制”，即在一國內部，只實行一種類型的社會制度，並以憲法形式固定下來。無論採單一制結構形式的國家還是聯邦制國家，均不例外。上世紀初，世界形成社會主義和資本主義兩種不同類型社會制度並存的格局，也有了社會主義和資本主義兩種類型的憲法，但無論哪種類型的憲法，都只保護一種類型的社會制度及其相應的政權組織，所以“一國一制”是傳統國家形態及相應憲法體制的常態。但是，按照“一國兩制”構想，允許在一個統一的主權國家內，有兩個不同性質的社會制度長期並存，“這是史無前例的”1，是對包括經典馬克思主義國家學說在內的傳統國家理論的重大突破和創新。雖然
  • 638在馬克思之後，列寧在探索落後國家建設社會主義的道路時，曾經提出要對外發展同資本主義國家的聯繫，對內允許私人資本主義經濟在一定範圍內、一定程度上發展，使之成為社會主義的“幫手”。但“一國兩制”構想則把“利用資本主義”擴展到在一個統一的社會主義國家㝯，允許存在幾個資本主義地區並長期不變。社會主義國家既可以為作為國家主體的社會主義經濟基礎服務，也允許和保護一定地區範圍內存在的資本主義經濟基礎和上層建築。這是對馬列主義國家學說的重要發展。正如鄧小平所說的：“以社會主義制度為主體的國家包含不同的制度，馬克思沒有講過這個問題，我們大膽地提了，如果不這樣設想，絕對不可能統一。”2“一國兩制”發展出了一種新型的國家結構形式。我國是實行單一制國家結構形式的國家，是在中央集中統一領導下由若干地方行政區域單位組成的單一主權國家。但自“一國兩制”構想提出後，1982年新憲法增加了“國家在必要時得設立特別行政區”的規定，其後並以《基本法》的形式明確授權特別行政區以高度自治權力，涉及行政管理、立法、司法、財政經濟、社會文化和對外交往等各個方面，這些權力不僅大大超過了傳統單一制下地方自治的權限範疇，在很多方面也超過了聯邦制下各成員國的權力。如同參與起草了港澳兩部《基本法》的蕭蔚雲教授指出的：特別行政區“這種高度自治權比我國（單一制國家結構下）實行民族區域自治地方的自治權要高，比一般資本主義國家實行的地方自治的權限要高，甚至比聯邦制國家中的成員國的某些權限也要高。”它“是具有新的特點的地方自治，是‘一國兩制’下的新型的地方自治。”3全國人大常委會澳門基本法委員會委員楊允中教授也認為，在“一國兩制”下實行特別行政區制度，使原中央集權制的國家制度開始含有聯邦制的特點，即涉及中央與地方關係或者整體與局部的關係，已不再是單一的中央集權制，而是結合了聯邦制和單一制兩種形式的特點。特別行政區既直轄於中央人民政府，又可以實行與內地各省、自治區、直轄市完全不同的社會制度，享有和行使後者無法比–––––––––––––––2.中共中央文獻研究室編《鄧小平思想年譜》，第257頁。3.蕭蔚雲《論澳門基本法》，北京，北京大學出版社，2003年，第269頁。還可參見蕭蔚雲《論香港基本法》，北京，北京大學出版社，2003年，第294－296頁。
  • 639擬的高度自治權。這就使中國單一制的國家結構形式帶有了複合制的某些特徵。42.和平共處原則的拓展和平共處五項原則是在上世紀五十年代由中、印等國首先倡導，其後為國際社會所普遍認同的處理國與國之間相互關係的準則，即：互相尊重主權和領土完整，互不侵犯，互不干涉內政，平等互利，和平共處。這五項原則是中國外交的指導原則。“和平統一、一國兩制”構想堅持了和平共處精神，又創造性發揮和靈活運用了和平共處原則。即把這一處理國際關係的原則拓展到處理一個國家的內政問題上，用於解決一個國家內部實行兩種不同社會制度的地區之間的關係問題，以達致一國之內兩制之間的“和平共處”。鄧小平說：“和平共處的原則用之於解決一個國家內部的某些問題，恐怕也是一種好辦法。根據中國自己的實踐，我們提出‘一個國家，兩種制度’的辦法來解決中國的統一問題，這也是一種和平共處。”5在和平共處原則下，一國之內實行兩種不同制度的地區，其關係模式應當是：互相尊重各自的社會制度和生活方式；嚴格按照基本法辦事，中央和內地省區不干預特區自治範圍內的事務，特區也不干涉中央和內地的事務；雙方和平共處，互利互惠，相互支援，共同發展。3.未來中國現代化發展圖式的繪製鄧小平的“一國兩制”構想，首先是為了解決歷史遺留問題，是基於中國國家統一需要而作出的一種制度安排，但同時也是對中國現代化發展模式的一種宏大構思。–––––––––––––––4.IeongWanChong,IeongSaoLeng,etal.,“OneChina,TwoSystems”andTheMacaoSAR,Macao:CentreforMacaoStudies,UniversityofMacao,2004,pp.233-234.5.《鄧小平文選》第3卷，北京，人民出版社，1993年，第96—97頁。
  • 640“一國兩制”是和平與發展時代的產物，與東亞崛起相契合。戰後亞太地區的繁榮、東亞的崛起，給中國提供了巨大的機遇，因為我國正處在東亞。在東亞崛起的過程中，兩岸四地的中國人以各自優異的表現做出了巨大貢獻，表明中華民族有能力抓住機遇。東亞的高速發展也向我們提出了嚴峻的挑戰，不要說經濟停滯，就是發展慢了，與周邊國家和地區一比就有問題了。對戰後東亞的崛起，鄧小平有親身體驗和清醒認識。1978年5月，鄧小平說：“現在東方有四個小老虎：一個是南朝鮮，一個是臺灣，一個是香港，一個是新加坡。它們的經濟發展很快，對外貿易增長很快。它們都能把經濟發展得那麼快，我們難道就不能嗎？我們的腦子㝯還都是些老東西，不會研究現在的問題，不從現在的實際出發來得出問題，解決問題。這樣天天講四個現代化，講來講去都會是空的。”6同年9月12日，鄧小平說：“最近我們的同志出去看了一下，越看越感到我們落後。什麼叫現代化？五十年代一個樣，六十年代不一樣了，七十年代就更不一樣了。”711月14日，鄧小平在新加坡訪問時說：“大家要開動腦筋，有的人總認為自己好，要比就要跟國際上比，不要與國內的比。”8直到1992年初南方談話時，鄧小平還告誡國人：“抓住時機，發展自己，關鍵是發展經濟。現在，周邊一些國家和地區經濟發展比我們快，如果我們不發展或發展得太慢，老百姓一比較就有問題了。”9為了抓住機遇，回應挑戰，鄧小平及時地作出在鄰近港澳臺的地區設立經濟特區、進而實行全方位對外開放的決策。東亞崛起之日，正是經濟全球化和區域經濟合作強勁發展之時，為了回應這種挑戰，需要在一個中國的框架內加強中國大陸、臺灣、香港、澳門四方的合作。因此可以說，“一國兩制”之構想，既是解決歷史遺留問題富有想像力的思路，也是對21世紀中國現代化發展圖式的勾畫，這一圖式是：在一國版圖內，在兩種制度下，通過三種不同的發展模式（港澳的自由市場經濟模式，臺灣有計劃的市場經濟模式，大陸的社會主義市–––––––––––––––6.中共中央文獻研究室編《鄧小平思想年譜》，第67頁。7.同上，第76—77頁。8.同上，第91頁。9.《鄧小平文選》第3卷，第375頁。
  • 641場經濟模式），香港、澳門、臺灣和大陸四方緊密合作走向現代化。這是中國現代化的鮮明特色，也是當今世界最獨特的現代化發展模式，是中華民族對人類文明的重大貢獻。它不僅反映了“一國兩制”的中國特色，因為這是中國獨有的；而且反映了“一國兩制”的時代特色，因為它體現了時代的精神。4.解決國家間衝突的新思維香港、澳門問題是歷史遺留問題，涉及中英、中葡之間的關係，臺灣問題是中國的內政問題，但有外國勢力的干涉。這使解決港澳臺問題具有相當的複雜性，需要找出一個圓滿妥善的解決方式，以保持和發展中國同有關國家的關係，維護世界和平，從而為中國現代化建設創造一個良好的國際環境。“一國兩制”構想提供了一種全新的視野和思維，為解決國際爭端和歷史遺留問題提供了新的思路和新的範例。鄧小平說：“世界上一系列爭端都面臨著用和平方式來解決還是用非和平方式來解決的問題。總得找出個辦法，新問題就得用新辦法來解決。香港問題的成功解決，這個事例可能為國際上許多問題的解決提供一些有益的線索。”10“我很有信心，‘一個國家，兩種制度’是能夠行得通的。這件事情會在國際上引起很好的反應，而且為世界各國提供國家間解決歷史遺留問題的一個範例。”11正因為如此，“一國兩制”構想提出後，受到世界輿論的廣泛讚譽，被認為是解決當今世界難題的一個最佳辦法。從“一國兩制”的思路出發，鄧小平還進一步設想：對於有些國家之間存在的領土爭端問題，如釣魚島問題、南沙群島問題、馬爾維那斯群島（福克蘭群島）問題等等，是否可以先不談主權，先進行共同開發，雙方相互讓步，共同得利。這樣的問題，要從尊重現實出發，找條新的路子來解決。“‘一國兩制’，是從我們自己的實際提出來的，但是這個思路可以延伸到某些國際問題的處理上。好多國際爭端，解–––––––––––––––10.《鄧小平文選》第3卷，第59—60頁。11.同上，第68頁。
  • 642決不好會成為爆發點。我說是不是有些可以採取‘一國兩制’的辦法，有些還可以用‘共同開發’的辦法。”12作為“一國兩制”構想之延伸的“擱置主權，共同開發”的新思路，是鄧小平對世界和平的又一個重要貢獻。二、創新的源泉1.鄧小平的非凡品質與個人信念“一國兩制”構想凝聚了中共兩代領導集體的智慧，但它首先是和鄧小平的名字聯繫在一起的。這其中，我們不能忽略鄧小平的個人特質。政治領導人的個人特質形成於其人生經歷和經驗，而體現在其思想、性格和行為上。鄧小平的一生富有傳奇色彩。他青年時期曾遊學歐洲（1920—1926年），先後在法國勤工儉學和莫斯科中山大學學習。在此期間，鄧小平經歷了艱苦生活的磨練，也使他完成了世界觀的轉變和堅定了振興中華的信念。後來他曾對美籍華人學者李政道教授說：我從青年時就有了這樣的理想，一是為共產主義奮鬥終身，二是愛國主義，振興中華民族。13回國後，鄧小平投入新民主主義革命的洪流，在黨軍部門擔任重要職務。在此期間（1933年），他曾因支持毛澤東的正確意見，抵制中共黨內的“左”傾冒險主義路線，遭到排擠和打擊，被撤銷職務並受到黨內“最後嚴重警告”的處分，派到江西中央蘇區一個邊遠縣的區委當巡視員。這是鄧小平政治生涯的第一次“落”。新中國成立後，鄧小平成為黨中央第一代領導集體的成員。“文化大革命”爆發後，鄧小平被誣為黨內第二號“走資派”，於1969年和家人一起被下放到江西新建縣拖拉機修造廠勞動。這是鄧小平政治生涯中的第二次“落”。鄧小平後來在回答外賓問他“最痛苦的是什麼”時曾說：“我一生最痛苦的當然是‘文化大革命’的時候。其實即使在那個處境，也總相信問題是能夠解決的。”141975年1月，鄧小平受命主持黨–––––––––––––––12.《鄧小平文選》第3卷，第87頁。13.中共中央文獻研究室編《鄧小平思想年譜》，第328頁。14.《鄧小平文選》第3卷，第54—55頁。
  • 643中央和國務院的日常工作，開始著手對許多方面的工作進行整頓。因試圖系統糾正“文化大革命”的錯誤，鄧小平在當年底的“批鄧、反擊右傾翻案風”運動中再次受挫。1976年天安門事件後，他被撤銷了黨內外一切職務。這是鄧小平的第三次“落”。1977年7月，鄧小平第三次復出，中國的歷史也由此掀開了新的一頁。鄧小平在他“三起三落”的傳奇式坎坷政治經歷中，練就了臨危不懼、處變不驚、堅強樂觀、現實主義、敢開風氣之先的偉大政治家的氣魄和膽略。鄧小平之所以能在中國面臨歷史轉折的重大關頭扮演決定性角色，成為中國改革開放和現代化建設的總設計師，創造性地提出包括“一國兩制”構想在內的具有鮮明時代氣息和中國特色的新理論，是與他的上述品質分不開的。1986年鄧小平在會見外國客人時說：“‘文化大革命’中我被打倒兩次。這種經歷並不都是壞事，使我有機會可以冷靜地總結經驗。因為有了那段經歷，我們才有可能提出現行的一系列政策。”15這一系列政策，即包括了“一國兩制”。“一國兩制”理論是以它的創立者的名字——鄧小平，鐫刻在中國歷史發展的豐碑上的。2.創新的現實前提：改革開放和中國的重新崛起“一國兩制”構想之所以在20世紀80年代成型，是與中華民族偉大復興的歷史進程分不開的。改革開放和中國特色社會主義的興起，為“一國兩制”構想的提出創造了必要的前提。歷史是一面鏡子。香港、澳門從失落到復歸，映照的是中國從積貧積弱到重新崛起。在鴉片戰爭以後的漫長歲月㝯，中國人民和歷代政府為收回香港澳門主權作出了種種努力，但都因國家貧弱和政府的腐敗無能而未能如願。1842年，鄭觀應在一篇時評中寫道：當朝既與列強簽下了一個又一個不平等條約，弱國必不免受辱。如積弱自安，不能振作，雖有百部國際公法，有何補哉！1868年，清政府得知法、德、美、俄等國均有意從葡萄牙人手㝯購買澳門的打算，曾考慮出100–––––––––––––––15.中共中央文獻研究室編《鄧小平思想年譜》，第369頁。
  • 644萬兩白銀的高價“償金”買回對澳門的管理權。此事雖因當時葡萄牙國內政局動蕩而中止，但中國人竟然要出錢買回自己的國土，看似十分荒唐的事折射的正是中國國力的衰敗。20世紀20─40年代，中國政府企圖在“傾斜的談判桌”上實現港澳回歸的努力也均告失敗。孫中山先生“廢除不平等條約，尤須於最短期間促其實現”之遺訓難以促成，幾代人的統一之夢難圓。1949年新中國誕生，中國終於擺脫了一百多年來備受外國列強欺辱的歷史，開始了中華民族復興的偉大歷史進程，從而為最終收回香港和澳門創造了先決條件。但出於打破以美國為首的西方國家對新中國的封鎖，保留香港、澳門這一傳統的“窗口”和“國際通道”的考慮，在1978年之前的30年㝯，我國政府對香港、澳門問題採取了“暫時不動”、“暫時維持現狀”、“長期打算、充分利用”、待時機成熟後通過談判解決的方針。這是中共第一代領導集體從實際出發，把原則的堅定性和策略的靈活性高度結合的大手筆。1971年10月新中國在聯合國的合法席位恢復後，我國政府隨即又向聯合國非殖民地化特委會特別指出：解決香港、澳門問題完全是屬於中國主權範圍內的問題，根本不屬於通常的所謂“殖民地”範疇，因此不應把香港和澳門列入反殖宣言中適用的殖民地地區的名單之內。這是中國政府又一極具遠見卓識的戰略考慮，既排除了其他國家和國際組織介入港澳問題的可能性，又完全避免了類似世界其他“殖民地”地區通常出現的由當地公民“公投”決定其歸屬的後果。1978年後，中國開始了改革開放和社會主義現代化建設的歷史進程，並取得了舉世矚目的巨大成就，綜合國力日益增強，國際談判地位顯著提升，和平解決香港澳門問題的時機已經成熟。正是在這樣的背景下，鄧小平審時度勢提出了“一國兩制”的科學構想，並通過中英、中葡和平談判實現了香港、澳門的順利回歸。不難設想，如果沒有強大的國力作為後盾，以“一國兩制”方式解決主權回歸的想法很有可能不被他人接受。換句話說，正因為有了改革開放後中國的崛起，我們才有力量搞“一國兩制”。1984年，鄧小平這樣講道：“香港問題為什麼能談成？並不是我們參加談判的人有什麼特殊的本領，主要是我們這個國家這幾年發展起來了，是個興旺發達的國家，有力量的國
  • 645家，而且是個值得信任的國家。”16當鄧小平強硬地向撒切爾夫人和葡方代表表示：“主權問題不是一個可以討論的問題”、“決不允許將殖民主義的尾巴帶到下個世紀”的時候，代表的是一個已經強大起來的中國的聲音。1987年《中葡聯合聲明》簽署後，香港《中報》發表評述，指出：“中國一定要在本世紀以內收回澳門，這一聲音，若發自80年前的滿清王朝之口，說不定又會引起‘列強’們的一番干涉，再演出一場‘八國聯軍’血洗京、津的慘劇；若這一聲音發自半個世紀前的國民黨南京政府之口，殖民地宗主國也完全可能一笑置之，或者出現一場外交危機。甚至，這一聲音出現於五、六十年代的中國政府之口，都有可能引起一場不愉快的糾紛。但是今日，在一片逆流的聲浪中北京一發出主權的聲音，嘈雜的聲浪立即消弭，葡國政府也只得順應了潮流。⋯⋯這一不平凡的現象，足以說明中國的強大，以致任何一個國家，都不能不注意到它的聲音和它的意見。”香港、澳門的得失，恰與中國的興衰相契合！如果說，改革開放和中國特色社會主義的興起是“一國兩制”構想提出的前提，那麼，實行“一國兩制”長期不變，則有利於中國改革開放的推進和中國特色社會主義現代化戰略目標的實現。因此鄧小平多次指出，承諾“一國兩制”五十年不變不只是為了安定人心，不是隨隨便便、感情衝動而講的，而是考慮到中國的現實和發展的需要，考慮到這幾個地區的繁榮和穩定同中國的發展戰略有密切的關聯，即：中國要實現“三步走”、在21世紀中葉完成基本實現現代化的戰略目標→需要擴大對外開放，融入世界經濟體系→港澳臺地區在中國的對外開放中發揮著獨特的作用→繼續發揮這種作用的前提是保持這幾個地區的繁榮和穩定→為此需要保持其制度和發展模式不變→實行“一國兩制”五十年不變。五十年後，中國同世界經濟體系的互動更加頻繁，更加相互依賴，更不可分，“一國兩制”的政策就更沒有變的必要了。3.創新的方法論依據：實事求是與“一國兩制”1984年，當英國首相撒切爾夫人稱讚鄧小平的“一國兩制”是“沒有先例的天才創造”時，鄧小平告訴她：“如果‘一國兩制’的構想是一個–––––––––––––––16.《鄧小平文選》第3卷，第85頁。
  • 646對國際上有意義的想法的話，那要歸功於馬克思主義的辯證唯物主義和歷史唯物主義，用毛澤東主席的話來講就是實事求是。這個構想是在中國的實際情況下提出來的。”171978年中共十一屆三中全會重新恢復和確立了一切從實際出發，解放思想、實事求是的思想路線，成為中國特色社會主義興起的邏輯起點，也為鄧小平提出“一國兩制”理論奠定了科學的方法論基礎。在1984年發表的《一個國家，兩種制度》的著名講話中，鄧小平說：“近幾年來，中國一直在克服‘左’的錯誤，堅持從實際出發，實事求是，來制定各方面工作的政策。經過五年半，現在已經見效了。正是在這種情況下，我們才提出用‘一個國家，兩種制度’的辦法來解決香港和臺灣問題。”18如果不是堅持從實際出發而是思想僵化或教條化，如果搞的不是有中國特色的社會主義而是傳統模式的社會主義，就不會提出“一國兩制”，就不可能容許在局部地區範圍內實行資本主義，不可能允許兩種社會制度同時並存。在這個意義上說，“一國兩制”是實事求是思想路線的延伸。正如鄧小平所說：“我們搞的是有中國特色的社會主義，所以才制定‘一國兩制’的政策，才可以允許兩種制度存在。”19而“一國兩制”的創造性構想，也使中國特色的社會主義大為增色，“這個特色，很重要的一個內容就是對香港、澳門、臺灣問題的處理，就是‘一國兩制’。”20建構在從中國實際出發和實事求是基礎上的“一國兩制”，既維護了國家主權，也充分考慮到港澳臺地區的歷史和現實情況，同時也妥善照顧到一些有關國家在這㝯的投資和其他利益，是一個各方都可以接受的、切實可行的方案。鄧小平說：“我們考慮用何種方式解決香港、澳門和臺灣問題的立足點是，解決香港問題不僅要符合中國的利益，還要符合英國和香港的利益；解決澳門問題不僅要符合中國的利益，還要符合葡萄牙和澳–––––––––––––––17.《鄧小平文選》第3卷，第101頁。18.同上，第58－59頁。19.同上，第217頁。20.同上，第218頁。
  • 647門的利益；而解決臺灣問題，則既要符合大陸的利益，也要符合臺灣的利益。”21採取“和平統一、一國兩制”方式，最能充分照顧各方的利益。例如，香港是自由港和國際金融、貿易、航運中心，英國在這㝯也有不少利益。中國恢復行使對香港的主權，需要處理好各方面的關係，解決的辦法要使中國、英國和香港三方都能接受。鄧小平說：“如果用社會主義來統一，就做不到三方面都能接受。勉強接受了，也會造成混亂局面。即使不發生武力衝突，香港也將成為一個蕭條的香港，後遺症很多的香港，不是我們所希望的香港。”22用“一國兩制”方式解決香港問題，既符合中英兩國的利益，也符合廣大港人的利益。同樣，以“一國兩制”方式解決澳門問題，既符合中葡兩國的利益，也符合廣大澳門居民的利益。臺灣問題歷來是中美關係中最重要、最敏感的核心問題，是中美關係健康發展的關鍵。鄧小平說：“如果採用‘一國兩制’的辦法，不僅解決了中國的統一，美國利益也不致受損害。”23採用“一國兩制”方式，也符合臺灣的利益。兩岸統一後，“臺灣的社會制度和生活方式不會改變，臺灣人民沒有損失。”24總之，以“一國兩制”方式解決中國統一，既能體現維護國家主權的原則性，又具有高度的靈活性，有利於保持港澳臺地區社會穩定、經濟繁榮和居民安居樂業，也有利於保持和發展中國同有關國家的關係，是我國實現國家統一的最佳方式。三、進一步豐富和創新“一國兩制”從1978年11月鄧小平在同緬甸總統吳奈溫的談話中首次表述以“一國兩制”方式解決臺灣問題25，到1982年1月鄧小平第一次提出“一個國家、兩種制度”的概念26，直到1990年9月鄧小平最後一次發表關於國家統一問題的講話，“一國兩制”在鄧小平時代從最初的一個關於國家統–––––––––––––––21.中共中央文獻研究室編《鄧小平思想年譜》，第381頁。22.《鄧小平文選》第3卷，第101—102頁。23.同上，第97頁。24.同上，第170頁。25.中共中央文獻研究室編《鄧小平思想年譜》，第91頁。26.同上，第212頁。
  • 648一的戰略逐步上升為理論，從一個概念發展成一個內容逐漸豐富的理論體系，並在其後光輝地經受住了香港澳門回歸祖國和回歸後特別行政區“一國兩制”實踐的兩度檢驗。但是，“一國兩制”仍然可以創新也需要創新。謂其可以創新，是因為鄧小平理論本身是一個開放的體系，具有與時並進的理論品質。1997年中共十五大把鄧小平理論確立為黨的指導思想的同時，也提出了“堅持鄧小平理論，在實踐中繼續豐富和創造性地發展這個理論”的重大理論創新任務，這無疑也包括了作為鄧小平理論重要組成部分的“一國兩制”理論。“一國兩制”構想本身就是理論創新的產物，也內在地包含了可檢驗的意涵和進一步創新的要求。謂其需要創新，是因為“一國兩制”是一個在20世紀80年代時空環境下形成的理論建構，是從當時已有的經驗材料出發的，它沒有也不可能對未知的事情和在實踐中必然不斷出現的新問題、新矛盾作出先知先覺的解釋，提供一勞永逸的答案。這也正是“一國兩制”理論的科學性之所在。鄧小平曾說：“‘一國兩制’是個新事物，有很多我們預料不到的事情。”27鄧小平在世時，港澳尚未回歸，“一國兩制”還處在理論化與法制化的階段，尚未進入實踐層面，因此它不可能是完全經驗知識的概括，而是一種建立在科學方法論基礎上的理論構想，是一種帶有原則性和高度概括性的“理念型”（ideatype）建構。這是科學“範式”（paradigm）革命的共通特點，當然無損於“一國兩制”這一理論範式的科學性，惟其需要接受經驗事實的檢驗並在實踐中進一步豐富和創新。這一點，也同樣體現在港澳基本法這兩部原創性的法律中。香港、澳門回歸祖國後，“一國兩制”、“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治的方針和基本法得到貫徹落實，中央政府嚴格按照基本法辦事，妥善地處理了涉及港澳政治、經濟、社會的一系列重大問題；特別行政區政府依法施政，領導和團結各界人士，正確處理穩定、發展和改革的關係，克服了內外經濟環境變化帶來的衝擊和影響，為保持兩地的繁榮、穩定和發展作了大量開創性的工作，積累了不少有益的經驗，這些經驗是初步的，但是十分寶貴的，豐富了“一國兩制”的理論和實踐。事實證明，“一國兩制”構想具有可操作性和強大生命力。–––––––––––––––27.《鄧小平文選》第3卷，第221頁。
  • 649但毋庸諱言，尚處實驗期的“一國兩制”在實踐過程中，也出現了大量事先沒有預料到的新問題和新矛盾。這其中，港澳兩地因歷史和區情差異，“一國兩制”的實施績效和出現的問題有所不同。在未來的實踐中，“一國兩制”也必然會繼續面臨新的挑戰。這是不足為怪的。香港回歸只有七年，澳門則不到五年，如果以“五十年不變”為標準，“一國兩制”還處於童年；如果把“一國兩制”比喻為一顆參天大樹，它現在還只是一株幼苗，遠未成長得枝繁葉茂。未來面對不斷出現的新的問題或矛盾，除了必須堅定不移地實行“一國兩制”方針不動搖外，要做大量具體細緻的工作，更需要有創新性的思維，在創造性地實踐“一國兩制”的過程中創造性地發展這個理論。對此，中央政府固然責無旁貸，港澳兩個特別行政區也肩負重任。解決臺灣問題，實現祖國的完全統一，也呼喚著“一國兩制”構想的進一步具體化和創新。臺灣問題和香港澳門問題在性質上不同，複雜程度和艱巨性更甚。以“和平統一、一國兩制”方式解決臺灣問題，有賴兩岸人民的智慧和想象力。比如，對“一中”內涵的解讀、在臺灣實施“一國兩制”比港澳更寬鬆的尺度把握、“什麼問題都可以談”的內涵和外延、臺灣當局的政治定位和國際活動空間問題等等，非有創新思維難以解決。在統一問題上，兩岸都需要坦誠、善意和務實，也需要創新、浪漫和詩意，而不是對抗、敵意、守舊和單贏。若能在一個中國的大屋檐下，兩岸四方攜手，抓住新機遇，創造新動力，建立新結構，則中國將譜寫這個世紀的經濟篇章，中華民族將實現偉大的復興。
  • 650
  • 651《行政》第十七卷，總第六十五期，2004No.3，651—659–––––––––––––––*中國人民大學博士生1.阿部照哉、池田政章編《憲法（1）》，日本有斐閣1975年版，第114頁以下（山下健次撰寫部分）。憲法“新”結構：開啟中國法律共同體之通道韓秀義*分析2004年中國修憲會給香港、澳門甚至台灣在政治、經濟、社會等方面帶來怎樣的影響，其闡釋角度可以是多樣化的，但是，就憲法特質而言，它最終畢竟是一個主權國家在權力架構與權利保護兩個層面進行理性選擇與建構的產物，是政治的一種固化，是通過法律形式組織國家、保障權利的系統化制度安排，所以，從法律共同體角度來透析中國修憲在香港、澳門乃至台灣（當然也包括中國大陸）的諸多影響，不能說全面但至少是一個恰當的視角。因為從法律共同體角度進行審視，其並不是單純強調某一個構成部分的決定與支配作用，而是注重在憲法的框架下，各部分之間的互動及相互影響。如果將憲法作為一種現象，那麼這一憲法現象在邏輯結構上大致包括憲法規範、憲法意識、憲法制度與憲法關係。1按照這一邏輯去分析2004年的中國修憲在兩岸四地所可能造成的影響，我們可以初步地得出一個結論，即：2004年修憲所蘊涵的憲法“新”結構，將會成為開啟中國法律共同體之通道，也是中國走向法律共同體的標誌與象徵。一、“三個代表”與政治文明：憲法理念普適性之提升與接近將“三個代表”載入憲法，實際上表示著黨治與治道的合法性的重大轉換，即從以往的專政與革命演變為代表與治理。從“三個代表”的內容來看，它是以生產力為軸心與主幹，以文化與利益為兩翼具有人
  • 652民性與普遍性的有機系統，這實際上同西方近代以來的政治社會發展路向具有極大的相似性。2也就是說，這種合法性的轉換也是歷史的必然。這樣，在愛國統一戰線的構成中加入“社會主義事業的建設者”就是一項當然之舉。同時，為了實現代表能力和支撐合法性的轉換，也必須尋求相應政治理念的支援，所以，“政治文明”載入憲法恐怕就是在理念與制度兩個維度上的重大選擇。政治文明基本要義就是在正義理念指導下，將政治過程制度化、程序化與政治參與的公開化和廣泛性。相對於中國而言，由於已經面對了一種社會分層與社會斷裂，3因而通過政治過程的制度化與程序化，通過政治參與機制的公開和參與主體的廣泛，將大眾的各種利益要求進行規約、集中、整合和表達，克服日益多元分散的社會離心傾向，使中國從目前的“非政治民族”狀態走向一個成熟的“政治民族”，4其意義也許顯而易見。如果我們將“三個代表”與政治文明結合起來，就會清晰地發覺它事實上表達了政治的正義性理念，而正義當為法與國家的正當性基礎，這一點中外概莫能外。在這個意義上，雖然我們不能否認兩岸四地具有相同的文化之根，但是也不能否認在微觀層面存在著諸多差異，比如香港的法治、台灣的多黨制和澳門獨特的經濟發展模式。但是，由於主權的至上性與不可分割性，兩岸四地最終實現統一乃為必然趨勢，那麼通過什麼介質或手段進行整合，這就不但是技術問題，更是一種價值理念問題。應該說，“代表”理論與政治文明能夠為未來的中國主權的最終統一創造觀念與理念的溝通和對話平台，也能夠為處理目前大陸與香港、澳門的各種關係提供精神指引。從這一意義來看2004年的修憲，或許允許我們更多地設想未來，也會驅使我們冷靜地計算與思考憲法理念普適性的提升與接近，以及–––––––––––––––2.這方面的詳盡論述可以參見羅榮渠著《現代化新論：世界與中國的現代化進程》（增訂版），商務印書館2004年版，第一編第四章“一元多線歷史發展觀”。3.參見孫立平《我們在開始面對一個斷裂的社會？》，載於《戰略與管理》，2002年第2期。4.參見甘陽《走向“政治民族”》，載於《讀書》，2003年第4期。
  • 653究竟能夠給未來中國法律共同體的建立帶來多大的空間，更為重要的是，當這一憲法契機從理念、原則趨近於制度實踐時，職業政治家和學者能夠為此貢獻什麼──阻擋還是順勢？二、人權原則憲法化：權利神聖之權威表達人權的實體內容實際上就是“人”，之所以為人必須具備的一系列權利的有機組合，如財產權、生命權、自由權與追求幸福的權利。當把人權原則憲法化時，實際上意味著在某種程度上超越了法律實證主義的新權利觀，即承認在國家成立之前和國家規定之外存在著一些出乎自然的、個人所固有的權利。5也可以認為，人權原則的憲法化，既是在價值與觀念層面認可了人權的普適性，也說明在法律上有將人權的神聖與權利的至上付諸制度實踐的勇氣。因此，似乎可以認為，在權利與權力、私法與公法等眾多關係上，由於這種憲法性表達而給予了符合人類社會發展趨向的解答與安排。在權利與權力的關係上，應該明確的是，權力應該支援、保障權利的實現，如尊重人們對財富的進取心，並以相關制度保障追求成果的安全；如權力應該為人們政治權利的實現創造條件，而不能隨意壓制與剝奪人們基於人性而具有的各種政治性權利。在私法與公法、社會與國家的關係領域，應該使權力和國家安分守己地履行其應盡之義務，不能無根據地進入社會的自治領域。實際上，人權原則的承認與憲法化，已經表明了權力和國家理性的局限性，進而在觀念與制度選擇上明確認識到國家與政府的有限，就不僅僅是理論認知，更應該是實踐操作。所以，在理論與觀念上承認、尊重權利的自治，也就為權利的保有、運行與實現提供了根據；反過來說，也為權力的存續提供了正當性與合法性，為權力的運行劃定了界域。更值得提出的是，由於人權觀念的形而上色彩與人權內容–––––––––––––––5.季衛東《從界定產權到改善政權：對憲法第四修正案建議稿的詮釋和批評》，載於《財經》，2004年1月6日。
  • 654的先驗特質，既為制度的選擇與建構開闢出廣闊的空間，也為制度設計預設了前提和檢驗標準。人權原則進入憲法，對於兩岸四地的政治、經濟、文化與社會發展的意義是不言而喻的，一方面為在一個中國框架下大陸、香港、澳門及台灣步入最終統一奠定了理念與憲政基礎，為更好地溝通與商談搭就了平台，為走向中國法律共同體提供了一種生生不息的動力和活水源頭，另一方面又為尊重不同地域人們的權利狀況提供了合法性與正當性依據，同時也對實現人權內容的各種制度建設提出了確切而又急迫的要求。就是在現有的制度協調與法律衝突解決的過程中，人權原則也是必須考慮的要素之一。三、私有財產權憲法保護：人權原則踐行之制度裝置人權理念與原則若從應然之境落實到實然之地，能夠真正成為自然人、各種團體及政府信守的物件，必須有具體制度的配合、支撐與護衛。私有財產權明確地獲得憲法的保護，就是這樣的制度裝置之一。季衛東教授認為，關於私有財產權的憲法保護，實際上包含了五個環環相扣的憲法命題，即：（1）國家承擔保護私有財產權的職責；（2）私有財產權不受侵犯，包括不受國家的侵犯；（3）正是為了保障私有財產權不受國家的侵犯，國家對私有財產的徵收或者徵用必須滿足兩個條件，一個是依照法律規定，另一個是必須給予補償；（4）從前一個命題可以推論：任何不以法律形式出現的對私有財產的徵收或徵用都是違憲的；（5）採取非法手段獲得的私有財產不得轉化為不受侵犯的權利。6其實，對私有財產的法律保護，實際上有兩個層次：其一，私有財產的民商法與刑法保護，核心是保護私有財產的靜態和動態安全；其二，私有財產的憲法保護，核心是針對國家行為（既有抽象行為也有具體行為）侵害私有財產的情形，憑藉司法權威來給予矯正甚至撤消該種國家行為。–––––––––––––––6.季衛東《從界定產權到改善政權：對憲法第四修正案建議稿的詮釋和批評》，載於《財經》，2004年1月6日。
  • 655在這個意義上，對包括非公有制經濟的私有財產的保護既是人權內容的重要組成部分，也是人權內容的具體落實。如果從更深刻的層次看，這種對私有財產權的保護，也意味著對人格的普遍承認與尊重，對自由適法地追逐自身利益最大化行為的道德與法律肯認，對財產主體身份制的破除。但是，權利神聖與至上，並不意味著不會造成社會分化、財富佔有的不均衡，所以，基於公平的考慮，國家也要建立相應的社會保障體系，以維護弱勢群體的基本人權，同時，依照法律打擊那些以不正當手段獲取利益的自然人、團體甚至某些公法主體，從而實現社會正義。這也是市場經濟的本然要求。儘管我們不能在憲政、法治、民主與市場經濟之間建立絕對的因果聯繫，但是，從中國社會的發展來說，在政治層面，憲政和民主乃為兩岸四地進行更緊密聯繫、融合的前提；在治道層面，法治應該是溝通商談的通行與標準話語。若達致這兩種狀態，私有財產權的憲法保護既是根本前提之一，也是重要動力之一。在這一意義上，私有財產權入憲，能夠為兩岸四地融合直至最終統一提供一定的制度供給與制度支援。四、憲法“新”結構：孕育中國法律共同體之巨大空間2004年憲法所修訂的內容之所以用“新”字來形容，主要在於同以往的修憲內容及原來的憲法文本相對照，呈現了一種新結構，如果用簡略圖式表達(見圖一)，即是：圖12004年“新憲法”之結構式“三個代表”與政治文明——→人權原則——→私有財產權（第一層面）（第二層面）統一戰㠬與特別行政區人大代表人數—→緊急狀態——→懲用或懲收之補償
  • 656對於第一層面而言，可以理解為憲法之元原則與元規則，它內蘊著憲法對正義的表達，對人類基本價值尊重與呵護，以及對正義和人類基本價值的制度護衛；對於第二層面而言，乃為對憲法元原則與元規則的制度落實與接續保護機制。可以說，這次修憲無論在哪一個層面都有所突破，而且這種突破本身也暗含著憲法制度突破的契機和可能。歸根結底，2004年修憲內容本身已經預設了一個開放性的結構，而這一結構能夠為使中國走向一個在統一主權下的法律共同體提供具有涵攝性質的框架，在這一架構中，能夠進行制度選擇與建設，能夠展開政治性商談與對話，能夠運用“新”結構所包含的理念、價值與原則解決目前的一些問題。比如，如果要將“新”結構真正落實，必須繼續進行新的制度構建：既然政治文明的本體部分是政治過程的制度化、程序化及參與的公開與廣泛，那麼就必須在憲法的權力部分進行權力制衡與權力程序的制度設置；既然已經將人權原則寫進憲法，那麼就要為人權的保護而設立司法審查制度；既然對私有財產權具有了憲法上的明確承認，那麼就應該為保護私有財產權進行私法制度的細化。如此等等，不一而足。從這一角度來看，我們可以發現，憲法“新”結構具有無限的延展性。只要“新”結構能夠不斷拓展，只要在一個中國之下兩岸四地能夠靈活地利用“新”結構所內蘊的巨大空間，只要職業政治家能夠智慧地使用通行與標準的法律語言與法律技術手段，中國法律共同體就會逐步實現。中國法律共同體實現之時，就是中國最終統一之日。
  • 657附件中華人民共和國憲法修正案(2004年3月14日第十屆全國人民代表大會第二次會議通過2004年3月14日全國人民代表大會公告公佈施行)第十八條憲法序言第七自然段中“在馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論指引下”修改為“在馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和‘三個代表’重要思想指引下”，“沿著建設有中國特色社會主義的道路”修改為“沿著中國特色社會主義道路”，“逐步實現工業、農業、國防和科學技術的現代化”之後增加“推動物質文明、政治文明和精神文明協調發展”。這一自然段相應地修改為：“中國新民主主義革命的勝利和社會主義事業的成就，是中國共產黨領導中國各族人民，在馬克思列寧主義、毛澤東思想的指引下，堅持真理，修正錯誤，戰勝許多艱難險阻而取得的。我國將長期處於社會主義初級階段。國家的根本任務是，沿著中國特色社會主義道路，集中力量進行社會主義現代化建設。中國各族人民將繼續在中國共產黨領導下，在馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和‘三個代表’重要思想指引下，堅持人民民主專政，堅持社會主義道路，堅持改革開放，不斷完善社會主義的各項制度，發展社會主義市場經濟，發展社會主義民主，健全社會主義法制，自力更生，艱苦奮鬥，逐步實現工業、農業、國防和科學技術的現代化，推動物質文明、政治文明和精神文明協調發展，把我國建設成為富強、民主、文明的社會主義國家。”第十九條憲法序言第十自然段第二句“在長期的革命和建設過程中，已經結成由中國共產黨領導的，有各民主黨派和各人民團體參加的，包括全體社會主義勞動者、擁護社會主義的愛國者和擁護祖國統一的愛國者的廣泛的愛國統一戰線，這個統一戰線將繼續鞏固和發展。”修改為：“在長期的革命和建設過程中，已經結成由中國共產黨領導的，有各民主黨派和各人民團體參加的，包括全體社會主義勞動者、社會主義事業的建設者、擁護社會主義的愛國者和擁護祖國統一的愛國者的廣泛的愛國統一戰線，這個統一戰線將繼續鞏固和發展。”
  • 658第二十條憲法第十條第三款“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行徵用。”修改為：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行徵收或者徵用並給予補償。”第二十一條憲法第十一條第二款“國家保護個體經濟、私營經濟的合法的權利和利益。國家對個體經濟、私營經濟實行引導、監督和管理。”修改為：“國家保護個體經濟、私營經濟等非公有制經濟的合法的權利和利益。國家鼓勵、支持和引導非公有制經濟的發展，並對非公有制經濟依法實行監督和管理。”第二十二條憲法第十三條“國家保護公民的合法的收入、儲蓄、房屋和其他合法財產的所有權。”“國家依照法律規定保護公民的私有財產的繼㤛權。”修改為：“公民的合法的私有財產不受侵犯。”“國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權。”“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行徵收或者徵用並給予補償。”第二十三條憲法第十四條增加一款，作為第四款：“國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度。”第二十四條憲法第三十三條增加一款，作為第三款：“國家尊重和保障人權。”第三款相應地改為第四款。第二十五條憲法第五十九條第一款“全國人民代表大會由省、自治區、直轄市和軍隊選出的代表組成。各少數民族都應當有適當名額的代表。”修改為：“全國人民代表大會由省、自治區、直轄市、特別行政區和軍隊選出的代表組成。各少數民族都應當有適當名額的代表。”第二十六條憲法第六十七條全國人民代表大會常務委員會職權第二十項“（二十）決定全國或者個別省、自治區、直轄市的戒嚴"修改為“（二十）決定全國或者個別省、自治區、直轄市進入緊急狀態”。第二十七條憲法第八十條“中華人民共和國主席根據全國人民代表大會的決定和全國人民代表大會常務委員會的決定，公佈法律，任免國務院總理、副總理、國務委員、各部部長、各委員會主任、審計
  • 659長、秘書長，授予國家的勳章和榮譽稱號，發佈特赦令，發佈戒嚴令，宣佈戰爭狀態，發佈動員令。”修改為：“中華人民共和國主席根據全國人民代表大會的決定和全國人民代表大會常務委員會的決定，公佈法律，任免國務院總理、副總理、國務委員、各部部長、各委員會主任、審計長、秘書長，授予國家的勳章和榮譽稱號，發佈特赦令，宣佈進入緊急狀態，宣佈戰爭狀態，發佈動員令。”第二十八條憲法第八十一條“中華人民共和國主席代表中華人民共和國，接受外國使節；根據全國人民代表大會常務委員會的決定，派遣和召回駐外全權代表，批准和廢除同外國締結的條約和重要協定。”修改為：“中華人民共和國主席代表中華人民共和國，進行國事活動，接受外國使節；根據全國人民代表大會常務委員會的決定，派遣和召回駐外全權代表，批准和廢除同外國締結的條約和重要協定。”第二十九條憲法第八十九條國務院職權第十六項“（十六）決定省、自治區、直轄市的範圍內部分地區的戒嚴”修改為“（十六）依照法律規定決定省、自治區、直轄市的範圍內部分地區進入緊急狀態”。第三十條憲法第九十八條“省、直轄市、縣、市、市轄區的人民代表大會每屆任期五年。鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會每屆任期三年。”修改為：“地方各級人民代表大會每屆任期五年。”第三十一條憲法第四章章名“國旗、國徽、首都”修改為“國旗、國歌、國徽、首都”。憲法第一百三十六條增加一款，作為第二款：“中華人民共和國國歌是《義勇軍進行曲》。”（中華人民共和國憲法全文及歷次修改文本已經在本雜誌第四十八期509頁-533頁刊登。）
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  • 661《行政》第十七卷，總第六十五期，2004No.3，661—687–––––––––––––––*澳門理工學院公共行政高等學校副教授澳門法團主義體制的特徵婁勝華*一、社團網路：核心與週邊的層級式“蛛網結構”任何社會組織都存在於一定的關係之中，澳門社團也不例外。澳門社團發展呈現出的功能性區域化分佈特徵反映的是社團之間橫向關係，如果由此推導澳門社團之間只存在平行關係的結論顯然是片面的，同樣，將澳門社團關係歸結為競爭主導的論斷也是值得商榷的。事實上，在澳門社團極其複雜的內外部關係中，社團與政府之間的關係具有極其重要的分析價值。對於澳門功能性社團而言，分析其與政府間的關係以及由此所造成的功能區域內社團之間的層級化聯繫，更加有利於準確把握澳門社團關係的實質。眾所周知，自1849年中國官員被迫撤出澳門後，在一個半世紀內，葡萄牙人取得並實際行使對澳門的管治權。雖說澳門華葡共處，但人口分佈上，華人遠較葡人為多，而地理位置則毗連中國大陸，來自中國的影響始終強大。面對特殊的治理環境與物件，歷屆澳葡政府都不能無視澳門華人社會的治理。事實上，對華人社區事務的漫不經心曾經導致過澳門歷史上最嚴重的社會治理危機。正是在尋找維持澳葡當局在澳門的管治存在與穩定澳門社會治理秩序過程中，社團的治理價值得到了有效而充分的發掘。在澳門，就法律地位而言，任何社團都是平等的。但是，在現實社會中，社團的實際社會活動與社會影響卻千差萬別、各不相同。其中的一個重要影響因素是澳葡政府的傾向性介入改變了社團之間的地位均勢。澳葡政府對社團有哪些影響方式呢？一是社團合法性的授予。在澳葡政府管治澳門的相當長時期內，澳門實行預審制的社團法律。在預審制社團法律條件下，澳葡政府可以方便地運用所掌控的社團合法性認可權來表達政府對民間結社的偏好。澳門早期成立的社團以慈善性社團為主的結構固然是澳門社會需
  • 662要催生的，同時也蘊含了澳葡政府的意願。即使對於“專行善舉”的慈善性社團，政府在准其成立的同時持有監督權。對照同善堂發起人呈請總督批准同善堂成立的稟文所附章程草案與《澳門憲報》正式刊載的立案章程，1可以發現其中增列的一些監督性條款，除第24條“本堂值事每年將所進支數目，用華字開列清單，交與政務廳，以便照例而行”外，在草案文後增加了第七條的附款三，規定“嗣後如有公事，邀請各股友齊集會議事宜，該值年董事須先將聚會時日報明政務廳知悉，以便政務廳前赴會所聽議”，在立案章程中增加了第九條的附款，即“如日後或月更改，或有新增各章程，則以本堂齊集公議允肯過半者為准，並由官憲准行方可”。澳門中華總商會的成立風波同樣反映了在合法性認可上政府與民間的博弈。據記載，在20世紀初，受清政府鼓勵海內外華商成立商會的影響，澳門華商設立商會。然而，葡萄牙政府下令撤銷華商商會，改設葡萄牙商會，並立會章規定，凡是不入會的商店，皆不得視為商業。以此迫使華商加入葡商會。但是多數華商拒絕加入。1909年，香洲開埠。澳葡唯恐華商攜資出走香洲，遂要求葡萄牙政府改變政策，澳門總督也表示贊成華商再次提出成立商會的要求。21912年底，葡京批准成立旅澳華商總會。1913年，澳門中華總商會（時稱“澳門商會”）正式成立。中華總商會在獲准成立的同時被授予商事裁判權，由此奠定了其在工商領域內的代表性地位。運用社團預審制法律認可權，非但可以推延一些不能反映葡萄牙或澳葡當局偏好的社團產生，而且還可以取締某些業已存在卻被葡萄牙或澳葡當局視作危害其管治澳門的社團。已知的事實表明，澳葡當局有規模地取締社團的行動分別發生於1922年“五•二九”工運與1966年“一二•三”事件中。“五•二九”工運發生後，澳葡當局嚴厲鎮壓，其藉口工會未經註冊，地位非法，從而一次性解散了68個工會。此後，澳葡當局頒行一系列限制市民結社集會法令，嚴格檢查社團的登–––––––––––––––1.《同善堂章程》（稟文所附），澳門歷史檔案館所藏澳門民政廳（administraçãocivil）檔案1892年12月2日，第109號；《同善堂章程》（立案），見湯開建、吳志良主編《〈澳門憲報〉中文資料輯錄（1850-1911）》，澳門，澳門基金會，2002年，第211-212頁。2.《東方雜誌》1909年第五期，“記事”第132頁。轉引自費成康《澳門四百年》，上海，上海人民出版社，1988年，第409-410頁。
  • 663記註冊，規定除宗教慈善團體外，凡政治性的社團不准公開成立與活動，政治性集會與宣傳活動同樣明令禁止。經此打擊，澳門工人結社走向低潮，即使重新出現一些工會社團，也被迫以“公會”名義公開活動。由此，嚴重影響了澳門勞工界功能性代表團體的形成。與1922年的“五•二九”工運結果相反，1966年的“一二•三”事件以澳門華人取得了對澳葡當局的勝利而告終。勝利成果之一就是澳葡政府回應廣東省人民委員會外事處與澳門各界代表關於驅逐在澳親台社團的要求，運用其所掌握的社團合法性認可權宣佈取締澳門工團總會、澳門中華自由教師聯合會等親台團體，以換取自身對澳門管治的存在。而澳葡當局關閉親台社團的行動客觀上結束了長期以來因政治對立而造成的澳門華人社團在功能區域內相互對立的狀態（如澳門工會聯合總會與澳門工團總會的對立、澳門中華教育會與中華自由教師聯合會的對立），促進了勞工界、教育界等領域內代表性社團的最終形成。顯然，社團合法性認可權對於澳葡當局表達政府的社團偏好與掌控調節社團佈局具有重要工具價值。二是物質性社團資源的供給。物質性資源，在社團的生成、維持與發展過程中，其重要性是不證自明的。追溯澳門社團物質性資源獲取途徑，不外乎（1）會員繳納的會費；（2）租業收入與其他經營性收入；（3）社團內部與社會性募捐；（4）政府資助。上述4種社團物質來源，在不同社團中所佔比例未必相同，而來自於政府的社團資助則構成澳門社團經費的基本來源之一。在歷史上，澳門政府對華人社團的物質性資源供給規模不等地始終存在。相應地，獲得與爭取政府資源也成為某些社團組建動因或社團活動的經常性內容。澳門政府對民間社團的資助分為定期資助與不定期資助兩種形式。定期資助包括人員薪金資助和服務活動資助，也就是常規性活動的運作經費；不定期資助是對民間社團為回應社區需求或自身運作需要所舉辦的偶發性活動或設備購置、設施維修的資助。3資助的實施通常由政府有關部門組織。但是，作為澳葡政府首腦，總督個人有時也–––––––––––––––3.《民間福利機構/社團偶發性活動財政資助申請指引》，澳門社會工作局研究暨計劃廳編制，2000年。
  • 664參與某些社團的募捐或零星性資助社團活動。其中，以鏡湖醫院與同善堂獲總督個人捐助為多。1941年9月，鏡湖醫院擬建肺癆病院，需費2萬元，澳督戴思樂（GabrielMaurícioTeixeira）獲悉後，捐款2萬元。該院擬建成後命名為“戴思樂總督紀念醫院”。1942年1月7日，鏡湖醫院入不敷支，澳督一次性捐助3萬元。1944年9月28日，澳督戴思樂就任鏡湖醫院籌款大會名譽主席。4與鏡湖醫院一樣，同善堂屢獲歷屆澳督資助。1939年3月25日，鑒於澳督巴波沙（ArturTamagninideSousaBarbosa）歷年指撥鉅款，補助經費達萬元之多，同善堂值理公議“敬懸督憲玉照，永留紀念”。5繼巴波沙之後，戴思樂總督也不時地資助同善堂。1941年10月，同善堂藥局開張，戴思樂捐款3000元相助。6除慈善性社團外，澳門中華婦女會也曾多次獲澳督捐助。1944年12月，澳督為婦女會建會所捐款5000元。1946年5月，澳督捐400元資助婦女會辦婦孺免費識字班。7可以說，在澳門歷史上，總督捐助社團（尤其是慈善社團）的行為，數額不同、頻密不等地始終存在。儘管來自總督個人的捐助對受捐社團來說仍是杯水車薪，但其中蘊含著不容忽視的示範與導向價值。澳門政府的社團資助主要是通過政府有關部門來實施的。1930年代後期澳門政府組織慈善救濟委員會（ComissãodeAssistênciaeBene-ficência）專門負責對慈善社團的資助。來自於該組織的資助構成澳門鏡湖醫院與同善堂穩定的經費來源之一。歷年資助情況可見表1所示。表1慈善救濟委員會對鏡湖醫院與同善堂的撥款（1939-1946）年份鏡湖醫院同善堂備注1939年2000元2500元慈善救濟委員會預算撥款–––––––––––––––4.《華僑報》，澳門，1941年9月21日、1942年1月6日；《市民日報》，澳門，1944年9月28日。5.同善堂本擬為澳督巴波沙塑銅像，因巴波沙本人不同意，表示願將塑像款用於濟貧。同善堂遂決議改為懸像紀念。參見《華僑報》，澳門，1939年3月26日。6.《華僑報》，澳門，1942年10月25日。7.建會所被澳門許多社團視為事關自身生存與發展的大事，澳督捐助中華婦女會建會所的行為是支援該會長期存在的明確表示。《市民日報》，澳門，1944年12月6日、1946年5月7日。
  • 665（續上表）年份鏡湖醫院同善堂備注1940年4000元2800元實際撥款1941年6333.34元6300元實際撥款1942年5333.34元2500元實際撥款1943年5333.34元2500元實際撥款1944年8333.34元2500元實際撥款1945年25000元8900元實際撥款1946年23333.34元8600元鏡湖醫院與同善堂預算收入資料來源：BoletimOfficialdeMacau（《澳門憲報》）1939年-1946年各年所載。澳門政府慈善救濟委員會對鏡湖醫院與同善堂的撥款分為固定與臨時兩部份，從1939年起，每年固定向鏡湖醫院與同善堂各撥2000元，至1944年大幅增加。臨時撥款通常以總督批示方式作出，或多或少，有時超過固定撥款數額。從同善堂與鏡湖醫院的預算冊可以看出，來自政府慈善救濟會的收入逐年增加。1938年同善堂總預算為24670元，其中政府補助為630元，僅佔2.6％。8至1946年，同善堂當年總預算收入38983元，來自政府慈善救濟會的補助為8600元，佔全部預算的22.1％。9同樣，1942年鏡湖醫院立案章程第六條羅列了鏡湖醫院慈善會的8項“財產及經費”，第一項即“澳門政府及慈善委員會所撥給本會之補助等費”，10鏡湖醫院在做年度預算時將澳門政府及慈善救濟委員會的補助列收入科目的前兩項，如1946年鏡湖醫院預算冊中，收入預算中“政府補助”金額3333.34元，“慈善救濟會補助”金額20000元，列在預算收入首項“上年結餘”之後。該年鏡湖醫院總預算金額421948.75元，來自澳門政府及慈善救濟會的補助佔總預算的5.5％。可見，來自澳門官方的資助已成為維持鏡湖醫院與同善堂日常運轉的經常性收入。–––––––––––––––8.BoletimOfficialdeMacau（《澳門憲報》），1938年第4期，第69頁。9.BoletimOfficialdeMacau（《澳門憲報》），1945年第51期，第501、502頁。10.BoletimOfficialdeMacau（《澳門憲報》），1942年第19期，第350頁。
  • 666實際上，政府公共救濟總會（ComissãoCentraldeAssistênciaPùblica，由“慈善救濟會”更名而來）對澳門華人社團的資助並非僅僅局限於鏡湖醫院與同善堂，時間上也絕非僅限於二戰期間。據《澳門工商年鑒》記載，該會於1958年資助的物件及數額涉及同善堂11250元、孔教會（孔教學校）8000元、婦女會及所屬托兒所10950元、鏡湖醫院慈善會60000元、青洲平民夜校（商會附設）25000元等。11至1960年代中期後，公共救濟總會改為政府社會福利處，其資助社團的功能始終存在。1970年分別資助同善堂36000元、孔教會（孔教學校）8000元、鏡湖醫院100000元、青洲平民學校（商會附設）5000元。12進入1970年代中期以後，澳門政府加大了資助民間社團的力度，資助金額增加、資助方式多元、資助部門增多⋯⋯逐漸形成政府與民間社團合辦澳門教育、醫療、福利、慈善、體育等各項事業的格局。仍以澳門社會工作司（前身為政府社會福利處）為考察物件，該司對民間機構（社團）的財政資助逐年增加，具體情況見表2所示。表2澳門社會工作司對民間機構/社團資助的變動（千澳門元）1989年1999年金額比重％金額比重％+、-％總額51132100.0256638100.0+401.9給予民間機構財政資助2055540.212736549.6+519.6給予個人財政資助201469.43408713.3+69.2其它1043120.49518637.1+812.5資料來源：1989年、1999年澳門社會工作司年度報告。可以向社團提供資助的官方部門，除澳門社會工作司外，還擴大到教育暨青年司、文化司署、體育總署、澳門市政廳、海島市政廳、–––––––––––––––11.《大眾報》社《澳門工商年鑒（1958-1959）》，第四篇，澳門，《大眾報》社，1959年，第28頁。12.同上，第48頁。
  • 667澳門基金會等多個機構。資助方式既有直接撥款，也有政府投資興建公益性社會設施交給社團管理（如街坊會管理的某些老人中心、婦聯管理的某些托兒所等），還有政府向社團購買服務（如向工聯下屬學校購學額等）。由此可見，澳門主要華人社團，如鏡湖醫院慈善會、同善堂、婦女會（包括中華婦女會與婦女聯合會）、工聯、街總，甚至中華總商會（政府通過資助下屬青洲小學），都不同程度地得到政府經濟資助。可以說，有些社團正是得到政府長期資助而綿延發展。相反，在1970年代中期之前的澳門慈善救濟會（公共救濟會或社會福利處）資助的華人社團名錄中，很難找到名不見經傳的弱小社團。未經註冊社團縱然有一定規模，也不能獲得政府資助。即使是1970年代中期後，政府資源向社團投放並非絕對均衡，其分配格局仍然需要體現政府社團發展的政策偏好。那麼，澳葡政府長期資助社團的行動是否僅僅出於政府的仁慈呢？當年澳門政府經濟局長羅保（PedroJoséLobo）在談到政府資助慈善社團時曾經指出：“假若沒有許多慈善機關合力救濟，使貧苦的人心感當局的仁慈，而誠心地服從當地的法律，遵守當地的秩序，那麼，當局對於維護現狀當然感覺許多困難”。13三是直接或利用非物質性獎勵的間接方式操控社團領導人選。如前所述，澳門政府非但握有社團合法性認可權，即決定社團可否成為法人資格，而且還利用直接或間接手段操控社團領導人選，從而達到調節不同社團之間關係的意圖。按社團章程規定，澳門社團領導人多數以選舉方式產生，少部份以推舉方式產生，也就是說，是通過民主形式產生的。可是，為什麼民主形式下社團領導人一任幾十年的“連選連任”現象卻屢見不鮮呢？除了國內政權更㟦與社團領袖的人格化因素外，還有一個重要因素是來自澳葡政府的影響。澳葡政府對社團領導人選施加官方影響通常分為直接和間接兩種方式。直接方式表現為總督對社團領導人的產生行使部份監督權。按照1976年之前澳門結社法規要求，社團成立時即須關係人向澳門政府民政機關提出申請轉呈總–––––––––––––––13.羅保（PedroJoseLobo）《澳門葡人辦理的慈善事業》，載《華僑報》，澳門，1941年9月18日。
  • 668督批示，申請報告要求申請人具完全認別，且須注明領導機構及負責人姓名。獲准註冊的社團，若需要修改立案章程或遷址或社團領導人變更，均要報呈政府審核。澳葡總督也一向關注某些重要社團領導的任職。據記載，在1941年鏡湖醫院值理會的推選過程中，現任值理會兩次面謁總督報告情況，總督介紹的人選戴恩賽、王德光、郭秉琦、黃蘇、劉敘堂、胡肇春、黃耀堅、趙七、梁後源、高福耀、董慶堂、吳偉佳等12位元全部成為當年新任值理。戴恩賽為主席。幾個月後，澳督巡視鏡湖醫院時表示政府新組織教育委員會，決定由戴恩賽出任，戴隨即辭鏡湖醫院主席職。14戴恩賽在鏡湖醫院的任職與去職充分體現了澳督的意志。太平洋戰爭爆發後，澳督作出決定，暫停社團選舉，由現任值理主持，何時改選再通令。15期間，澳門主要社團領導人的去留均由澳督掌控。“蓋在戰爭期間，⋯⋯凡屬社團團體之選舉制度，不復適用，如商會主席，同善堂主席，華人代表等，曾被委任數載而尚未有改選，只有政府指定”。16二戰之後，社團內部“政潮”㟦起，但爭取澳督支援仍舊是各社團領導人穩定自身領導地位的重要籌碼。以商會為例，在1949年國內政治轉折之交，原理事長劉柏盈的去職與何賢出任商會理事長甚至是仰仗於澳督的直接干涉而實現的。17相對於直接方式的使用而言，澳門政府操控社團領導人選更顯頻繁與隱蔽的是運用間接方式。其中，向某些社團或社團領導人頒授各種非物質性的榮譽或獎勵是澳門政府的常用方法。據不完全統計，澳門部份社團領袖曾獲過葡萄牙、澳葡政府（澳督）頒授的多種榮譽，見表3所示。–––––––––––––––14.戴恩賽為孫中山先生的女婿，1941年3月起任鏡湖醫院值理會主席。當年6月，戴辭鏡湖醫院職，轉任澳門政府視學會視學官。參見《華僑報》，澳門，1941年3月18日、6月14日。15.澳門政府第3208號訓令。見BoletimOfficialdeMacau（《澳門憲報》），1941年第51期，第875頁。16.《市民日報》，澳門，1945年10月16日。17.在1950年商會換屆選舉中，出現兩位已故會員（一說理事）的簽名，經澳督干涉，宣佈選舉無效，後重新組織選舉，何賢當選理事長。有關事情經過的記載，不同版本書籍記載存在一定差異。但何賢當選是經過重新選舉而實現的事實是共同的。參見關振東、陳樹榮，《何賢傳》，澳門，澳門出版社，1999年，第54-62頁；謝常青，《馬萬祺傳》，北京，中國文史出版社，1998年，第185頁。
  • 669表3澳門部份社團領袖所獲葡國或澳葡政府榮譽統計姓名社團任職所獲榮譽何連旺同善堂立案人1884年獲葡國基唎斯督寶星（CavalleirodaordemmilitardeNossoSenhorJesusChristo）。盧九鏡湖醫院值理1890年獲葡萄牙國王勳章；同善堂立案人1894年獲葡萄牙國王勳章。盧廉若中華總商會主席1913年獲葡國三等嘉禾勳章；鏡湖醫院總理1925年獲葡國基督一等勳章。高可寧中華總商會主席1951年獲葡國紅十字會紅十字勳章；鏡湖醫院值理1952年獲葡國基督勳章。同善堂永遠值理一生共獲得4次勳章，為同時代澳門華人獲勳最多之人。何賢中華總商會會長1952年獲葡國基利斯督大勳章；鏡湖醫院慈善會主席1953年獲葡國紅十字會榮譽十字勳章；中華教育會會長1984年澳門政府追授英勇金質勳章；1984年澳門市政廳追授“榮譽市民”稱號，為澳門歷史上第一位獲此榮譽的華人。馬萬祺中華總商會會長1995年獲葡國商業功績大十字勳章。鏡湖醫院慈善會主席中華教育會副會長崔德祺中華總商會副會長1966年獲葡國慈善功績司令級勳銜；同善堂主席1980年獲葡國慈善功績爵士級勳銜；1984年獲澳門政府文化功績勳章；1989年獲澳門政府英勇勳章；1990年獲葡國紅十字會勳章；1995年獲葡國公民功績高級軍官勳章；1998年獲澳門市政廳傑出市民榮譽獎章；1999年獲葡國殷皇子十字勳章。許世元中華總商會理事長1999年澳門政府高級軍官勳章。鏡湖醫院副主席同善堂副主席
  • 670姓名社團任職所獲榮譽崔樂其中華總商會副會長1996年澳門政府英勇勳章；同善堂副主席1999年澳門市政廳傑出市民榮譽獎章；還曾獲葡萄牙殷皇子軍官勳章及功績紳士勳章、澳門政府文化功績勳章及慈善功績勳章。劉焯華澳門工會聯合總會理1999年葡國功績勳章。事長鏡湖醫院董事彭為錦澳門工會聯合總會副1999年葡國專業功績勳章。理事長畢漪汶中華教育會理事長1988年澳門政府勞績勳章。劉羨冰中華教育會理事長1990年澳門政府文化功績勳章。羅柏心婦女聯合會會長1999年葡國高級軍官功績勳章。注：均為主要社團職務，在同一社團內不同時期的任職，僅標注其最高任職。資料來源：吳志良、楊允中主編，《澳門百科全書》，北京，中國大百科全書出版社，1999年；各社團紀念特刊；有關人物傳記。對於社團領袖來說，來自葡國或澳葡政府的獎章表徵了管治當局的肯定，同時，獎章所內涵的社會暗示效果有利於鞏固或提升社團領袖及其所在社團的社會地位。事實上，澳葡政府也直接表彰已註冊社團，澳門重要的功能性代表社團都曾獲澳門政府頒授不同的獎章。1985年9月10日，澳門總督在澳門中華教育會召開的澳門首屆教師節慶祝會上宣佈頒發文化功績勳章予教育會。1988年6月8日，澳門政府頒發慈善勳章給同善堂。同年，澳門街坊會聯合總會獲澳門政府頒發的慈善勳章。1989年6月，澳門婦女聯合會獲澳門政府慈善功績勳章。1990年，澳門工會聯合總會成立40周年，獲澳門政府頒授慈善功績勳章。18相應地，澳門非代表性社團及其領導人卻很難獲得澳門政府的獎章。–––––––––––––––18.文化功績勳章是頒給在文學藝術、文化教育方面有卓越功德的個人或團體。慈善功績勳章是頒給為澳門社會提供重要服務，使澳門聲譽更為提高，社會獲益更大的個人或團體。各社團獲頒澳門政府勳章詳情，分別見《澳門中華教育會成立七十五周年會慶特刊》第160頁、《同善堂一百一十周年紀念集》第157頁、《澳門街坊會聯合總會十周年紀念特刊》第2頁、《澳門婦女聯合會金禧紀念特刊》第66頁、《澳門工會聯合總會成立四十周年紀念特刊》第2頁。
  • 671非物質性的鼓勵還包括澳督有選擇性地出席社團新任理事的就職儀式、慶典及重要的社團活動等。在1940年代，澳督出席鏡湖醫院等社團新任值理的就職儀式，並致訓詞。每逢農曆春節，澳督通常前往商會賀年。19一些重要社團的會所揭幕、社團紀念日慶典以及慶祝中國國慶的活動，澳督或親自參加或委託重要政府官員代表參與。而當澳葡政府舉辦葡國國慶等重要活動時，澳門一些主要華人社團才能獲得澳督邀請。至於在1970年代中期澳葡政府有限度開放政治後，能夠進入體制內機構任職的華人，仍然是功能區域內代表性社團的領導人，且逐漸形成由代表性社團領袖主導澳門政治的基本格局。可見，社團合法性認可、物質性資源與非物質的選擇性獎勵（selectiveincentives）構成了澳門政府表達社團政策偏好、影響與支配社團發展以及調節社團生態格局的直接手段與間接方式。在政府居間作用下，澳門社團發展被逐漸導入“政府—功能性代表社團—（次級功能性社團）—基層社團”的層級化結構，以圖1示之。圖1澳門政府與社團關係模型邊緣化或體制外社團–––––––––––––––19.《市民日報》，澳門，1945年5月7日、2月15日；《華僑報》，澳門，1940年2月10日；《西南日報》，澳門，1944年1月24日。LD3m,DZ1111Dl.IllIJ1211!flmmar,..,-1111YlV2V3'Illlll112""-ll3
  • 672圖1直觀顯示，澳門政府與社團以及社團之間關係形成一種“蛛網式結構”。“蛛網式結構”是由多重關係建構起來的，其中包含三對基本關係。首先是政府與社團關係。政府的地位授予與資源輸入在社團間的不均衡分佈，導致某些社團獲得了優先權與代表權，從而打破了社團與政府之間的等距離運動，形成由不同功能區域內代表性社團組成的核心社團叢（Ⅰ1、Ⅱ1、Ⅲ1、Ⅳ1、Ⅴ1⋯），政府與社團關係體現出“政府—核心社團叢”的緊密聯繫與“政府—（核心社團）—非核心社團”的鬆散或間接聯繫等不同層面。其次，功能區域內社團關係。在相同功能區域內的不同社團並非構成相互競爭關係，也不是簡單的平等關係（儘管有法人上的形式平等），而是形成“核心—週邊”的層級秩序。處於核心層次的是功能區域內的代表性社團，處於週邊層次的是功能區域內的基層社團（Ⅰ3、Ⅱ3、Ⅲ3、Ⅳ3、Ⅴ3⋯），在核心層次與週邊層次之間規模不等地存在著次級功能性社團（Ⅰ2、Ⅱ2、Ⅲ2、Ⅳ2、Ⅴ2⋯）。再次，功能性社團之間關係。功能性社團是非民主制度條件下社會不同群體利益表達與溝通的基本工具，其構成了澳門全部社團關係的組織基礎。但是，澳門社團形成功能性分化後，並不意味著功能性社團之間處於對立或隔離狀態。它們之間同樣存在聯繫，常態下相互之間的利益邊界較為清晰，各有不同的功能活動領域，在爭取政府或社會資源時，相互構成一定的競爭關係。而在特殊時期（如二戰）或非常狀態下，共同的利益突破相互間的功能邊界，合作關係替代競爭關係成為主導面，尤其是功能性代表團體之間為應對共同危機往往凝聚成一個核心社團叢體，並成立聯合性社團組織形式。如，國內抗戰爆發後，由澳門中華總商會、同善堂、鏡湖醫院、中華教育會，聯合各行業各階層救亡力量組成的“澳門各界救災會”。再如，在1966年“一二•三”事件中誕生的“澳門各界同胞代表會”。澳門政府與社團關係的“蛛網式結構”正是在橫向社團關係的功能化基礎上形成以縱向層級化為主導的社團關係網絡。同時，在“蛛網式結構”之外，還存在著一些邊緣化或體制外社團，它們通過非制度化方式保持與政府的聯繫。需要說明的是，在澳門政府與社團關係的“蛛網式結構”中，並非任何功能領域內社團關係均具有同水平的成熟度。事實上，功能區域
  • 673內社團的“核心—週邊”關係模式包括典型與非典型兩種形式。典型形式可以澳門勞工界為例，澳門工會聯合總會屬於勞工界的代表性社團，一些行業性的基層工會，如製衣工會、織造工會、手工業工會、香業工會等，構成勞工界的基層功能性社團，而製造業總工會、建造業總工會、服務業總工會等勞工團體則處於代表性社團與基層社團之間，屬於次級功能性社團。由此，工會聯合總會—製造業總工會等—製衣工會等三級工會團體形成典型的“核心—週邊”關係。同時，在澳門工會聯合總會系統外，也陸續出現少數新興工會團體，它們往往通過不同於工會聯合總會系統的利益表達方式來表明自身的存在。非典型形式存在於文化等領域，雖然澳門也有一些綜合性文化社團，卻未能形成統一的代表性文化社團。對於不同功能領域的社團來說，利益邊界越清晰，功能區域內的社團層級化關係越明顯；反之，社團關係則趨向多元。利益邊界模糊領域內功能性社團關係非典型方式的存在，並非否定了功能區域內“核心—週邊”社團關係的典型模式，它們的存在，本身已經構成了澳門政府與社團關係“蛛網式結構”的組成部份，同時也表明澳門社團關係網絡的動態性建構。二、澳門式法團主義的體制特徵1999年澳門的回歸徹底終結了葡萄牙自1849年以來在該地區的殖民主義統治。1849年與1999年之所以成為澳門歷史上至為關鍵的兩個轉折年，乃在於它們分別標誌著中國政府對澳門主權的失落與恢復。20可見，殖民主義反映的仍然是一種權力關係，其本質性指向在於主權關係。而社會管理體制是管治者與被管治者之間互動與博弈的規範，反映的是治理權力關係，集中體現在政府如何處理與社會的關係上。葡萄牙管治澳門，在主權關係上體現了殖民主義的本質，但就其具體管理方式而言，則與殖民主義的暴力統治與極權政治存在明顯差異，–––––––––––––––20.1976年通過的《澳門組織章程》及同年頒佈的《葡萄牙共和國憲法》承認澳門為葡萄牙管治下的中國領土。至1979年2月8日，中葡兩國建立正式外交關係，澳門作為“葡管中國領土”的政治地位得以明朗。人們通常將1999年12月20日視作葡萄牙共和國向中華人民共和國移交澳門治權日。
  • 674更不是自由主義或多元主義的競爭性政治與自主性表達。由前述對澳葡政府管治澳門的實踐分析可知，功能性代表社團是連接政府與社會成員的中介性社會單位，也是澳門社會秩序化運行的基石。功能性代表團體被政府與功能區域內的社會成員賦予了雙重的委託—代理權，即既有政府所賦予的資源優先權與部份社會管理的代理權，又有功能區域內社會成員利益表達（經基層社團初步綜合）與協調的代理權。對於澳葡政府來說，功能性代表團體在社會治理中的價值在於它的中介效應——社會成員利益的組織化而非無序化表達與政府政策社會化的低成本滲透。對於澳門華人來說，無論是出於民族感情抑或實際需要，他們更樂意接受來自本族的功能範圍內代表性社團的管理，而不是作為殖民主義者的澳葡政府的直接管理。由此，代表性社團還須承擔協調與管理的功能。協調包括內部協調與外部協調。代表性社團適應內部協調的需要而發展出權威式的科層化組織體系與結構。相同功能區域內社團適應外部協調的需要而進行社團整合，形成層次劃分，處於高層級的代表性社團，近距離地與政府接觸，同時承擔協調與治理次級社團的功能。就是這樣，澳葡政府與民間社會之間建立起常規性的互動體系。該體系以功能性社團為基礎形成功能區域內非競爭性的有層級秩序的社團結構安排，其中代表性社團既綜合傳達功能區域內社團成員利益，又有責任協調管理功能區域內社團成員，通過代表性社團的中介作用，澳葡政府實現了對民間社會的間接治理而不是直接進入。在澳門，政府與社會互動中出現的體制現象反映了法團主義制度的本質。實際上，澳葡政府管治澳門的過程就是不斷地引導、建構與運用上述法團主義體制的實踐。因為政府與社會力量的強弱差異以及各個社會不同的政治文化和歷史傳統，法團主義體制表現出不同類型與特徵。在澳門，澳葡政府與民間社團（組織化的社會力量）之間並非始終處於均衡態，而且澳門具有獨特的社群結構與文化傳統，受這些因素影響，澳門法團主義體制的建構體現出“澳門化”特徵。（一）社會自組織主導的生成路徑。典型的國家法團主義體制，通常建立在強制性法律法規基礎上。在法團主義典型的奧地利，實行義務會員制，每個勞動公民至少是一個職業委員會的成員。如最高工會
  • 675組織可以操縱工人代表，全國的各個工會都是它的下屬單位，而且在財政上依賴最高工會組織。21在葡萄牙本土，薩拉查（OliveiraSalazar）的“新國家體制”就是通過強制性法律構建起來的。如前所述，作為“新國家體制”的核心構件，國民職工會（工人與職員參加）、同業公會（企業主與商人參加）和職業協會（醫師協會、律師協會、工程師協會）等不同類型的勞資協會團體都是根據1933年9月頒佈的《勞動法》組建的。按照《勞動法》規定，葡萄牙國內所有能自立的國民（國家職員、自由職業者和農民外）均有義務參加其中的一個組織。對於農民與漁民，勞資協會制度規定，分別組織“人民之家”與“漁民之家”的勞資協會組織。“人民之家”聯合從雇農到地主的所有“務農者”，有土地的農民必須加入“人民之家”。“漁民之家”建立在漁業中心，由漁船主或船長領導。除“國民職工會”、“人民之家”、“漁民之家”外，還有企業主、商人、土地所有者參加的各種各樣的同業公會、聯合會、戎塔（junta，議會、委員會、評議會）。22可見，義務會員制作為國家法團主義的體制構件具有明顯的強制性。因此，典型的國家法團主義體制是在政府主導下借助於法律賦予的某種強制性以自上而下方式建構起來的。儘管葡萄牙法律在葡管澳門是等效於葡國本土的，但是澳門由華人主導的族群結構以及華人的僑民身份導致澳葡政府無法照套葡國本土法團主義模式，而是採取以引導與激勵為主的方式建構澳門的法團主義體制。由此，澳門華人社團的發展取得一定程度的自主性。對於僑居澳門的華人來說，從生存策略考慮，如果說加入葡籍是尋求保護的個人方式，那麼，組建社團則是維護利益的集體方式。比較而言，後者因其成效明顯而成為眾多華人的共同選擇。華人社會內部的結社衝動轉化為具體行動從而推動了澳門華人社團的持久蓬勃發展，並使澳門華人結社體現出自組織性特徵，其主要表現在：（1）社團變遷過程。無論是澳門早期華人社團從宗教性組織到世俗性組織的發展以及世俗性組織內部的裂變與分化，還是20世紀華人社團從累積性的低–––––––––––––––21.[英]戴維•米勒（DavidMiller）等編、鄧正來主編《布萊克維爾政治學百科全書》，北京，中國政法大學出版社，1992年，第173-176頁。22.參見[蘇]格•尼•科洛米耶茨《葡萄牙現代史概要》，南京，江蘇人民出版社，1973年。
  • 676度發展向跳躍性的高速增長演進，都不是由澳葡政府強制性外力介入的結果。澳門華人社團成員身份的特殊性，使得澳葡政府不可能像管理葡籍公民結社那樣進行強制性干預，同時，國內政府（無論是國民政府還是人民政府）也不能像控制國內民眾結社那樣直接介入。正是因為澳門華人社區管治中存在的“縫隙效應”，從而致使澳門華人結社獲得了一定程度的自主發展空間。（2）社團發展動力。在推動澳門華人社團發展的雙重動力中，縱然外部影響時強時弱地始終存在，但居於主導地位的不是外部動力而是內部動力。其中主要的內部動力有社團成員的需求變化、社會經濟發展及其引起的社群分化、社團自身發展的慣性。（3）社團結構分化。澳門社團發展的功能分化以及功能區域內代表性社團的形成，同樣不是澳葡政府或外力強制安排的產物。首先，澳門社團的橫向功能區域化分佈導源於澳門社會經濟與社會結構的長期發展。澳門社團發展的長程觀察結果表明，社團的多元化與專業化程度及速率是與澳門經濟社會從低度發展向現代轉型過程相一致的。其次，功能區域內社團的縱向層級化發展是在澳葡政府社團制度的引導下社團成員適應組織化利益表達的需要進行逐級授權完成的。需要說明的是，澳門華人結社的自組織性與社團的自主性發展並非否定影響澳門華人社團發展的制度條件與外部力量的作用，實際上，在外部因素作用下澳門華人社團一度出現濃郁的僑團化氣息。但是，從澳門社團發展的長程觀察，構成澳門法團主義體制的功能性社團層級化結構與代表性社團的生成是由社會自組織與外力推動共同作用的結果，其中社會自組織力量居於主導地位。可見，澳門法團主義體制是社會選擇與政府選擇相結合、以社會選擇為主導，自下而上方式與自上而下方式相結合、以自下而上方式為主導進行建構的。由此路徑所建構的澳門法團主義體制的類型表現，不是強制型法團主義，而是引導型法團主義。（二）以合作為主導的社團與政府關係。當民間社會組織化力量的社團被視為締造公民社會的基石時，往往因其可能阻止政府力量入侵民間社會而易於被視作政府的對立物獲得推崇，至於殖民主義管治下的民間社團更是難免被賦予反政府的聯想。事實上，處於殖民政府管治下的任何一個民間社團，倘若其一味地公然與政府相對立，其必然
  • 677面臨或者遭遇被取締或者趨向秘密非法存在的選擇。澳門民間社團與政府之間既有合作也有對抗，從歷史長程觀察，合作關係居於主導地位。儘管在澳葡政府統治澳門的過程中，華人社團支援、組織與領導的反澳葡當局的行動時有發生，有時甚至訴諸於暴力形式，但是大部份時間內華人社團與政府之間處於非對抗的合作狀態，通過合作而不是對立來維持澳門華葡社區共處分治的治理格局。社團與政府所以存在合作關係是建立在互相需要的共識基礎上的。對於澳葡政府來說，維持社會穩定與統治秩序較之於其他目標更具優先價值；同樣，追求穩定而不是動蕩的生活是多數避居澳門華人的共同意願。作為兩個理性的利益主體，澳門政府與華人社團正是在趨利避害中認識到，合作而不是對抗更有利於實現合乎雙方利益的社會運行的秩序化。社團與政府間合作是通過互相賦權（empowerment）方式來實現的。澳葡政府賦予代表性社團某些權力資源，如，中華總商會成立時被賦予的“商事糾紛裁判權”，即商會調處商務糾紛，“凡秉公會斷結，視為與官廳判斷無異，不論如何不得上控”。23此外，一些重要社團還可以為出口商品簽發產地來源證明，代徵職業稅，代辦無證勞工登記及發給臨時居留證等等。政府對代表性社團權力資源的讓渡，使得代表性社團轉變成管理性組織，約束與管理功能區域內的社團成員與社會事務，由此，政府從社會管治者轉變為社團管治者，也就是說，政府從管理社會轉向管理社團，通過管理社團達到間接管理社會的效果。而華人社團從澳葡政府取得合法地位，並接受某種權力資源形成或鞏固其具有管理職能的代表性社團地位，其行為本身是對澳葡政府管治權的認可，有利於減弱殖民政府的合法性缺失程度。反過來說，也是民間社會對政府的間接賦權方式。如，澳門政府教育行政機構——華視學會的法令長期通過中華教育會轉達到澳門各華校。24澳葡政府的各種經濟社會政策也是通過中華總商會等代表性社團的轉介而為社會成員所知曉與執行的。為此，商會曾專設“商務諮詢處”，配備葡文書記，以便會員查詢澳葡政府的稅收、貿易等多項法規政策。25正是商會、教育會–––––––––––––––23.《商會章程》，載BoletimOfficialdeMacau（《澳門憲報》），1913年第9-1號。24.《澳門中華教育會成立七十五周年會慶特刊》，澳門，《澳門教育》出版社，1995年，第186頁。25.《華僑報》（澳門），1941年4月19日、5月31日、7月11日。
  • 678等代表性社團的居中轉介才使得澳門政府頒行的政策得以社會化，政府的政策能夠得到社會成員遵循的事實表明，其社會治理權受到認可並得以履行。民間社團與澳門政府的合作領域與水平存在一個逐漸擴大與提升的過程。早期合作以慈善性社會服務為主，隨著民間社團的法團化，合作逐漸從經濟社會領域擴展到政治領域，代表性社團參與社會管理，並成為公共政策的諮詢性參與者，至1970年代中期後，一些代表性社團的代表直接進入澳門立法會、市政議會等政治機關，分享部份政策動議權與社會治理權。進入1980年代，澳門主要華人社團更是一改過去消極被動參與的態度，積極參與澳門政治事務，其標誌是1984年第三屆澳門立法會選舉。由於華人社團的積極介入，該屆立法會議員組成改變了長期以來由葡人控制的格局。可見，澳門華人社團在其漫長的發展過程中始終保持著與澳葡政府的接觸與合作，就合作的領域與水平以及社團主觀意願而言，經歷了從被動到主動、從消極到積極、從零星具體事務合作到寬領域全面合作的轉變。隨著政府與社團合作範圍的擴大、程度提高，政府逐漸為合作創設制度性框架，事實上，政府與代表性社團的制度化合作構成了澳門法團主義體制的基本內容。在事實判斷上，澳門華人社團與政府存在著長期的合作。那麼，這種合作在價值判斷上是否有什麼特別意味呢？對於澳門華人來說，華人社團與政府的合作是以有利於保護華人權益與發展華人社區為依歸的，即合作從善，決非與殖民管治者沆瀣一氣，充當政府作惡為害的幫兇。合作從善而不是合作為害，此即澳門華人社團構築其與政府合作體系的利益底線與價值底線。實際上，與政府合作擴展了社團權力，障隔了政府權力向華人社區的強制性擴張，從而避免了澳葡政府對華人社區的深度殖民化。其次，合作與對抗是相互轉化的。當澳葡政府的殖民行為威脅或超越了社團與政府合作的利益與價值底線時，澳門華人社團與政府的合作將轉化為對抗，甚至以暴力方式出現。在澳門歷史上，規模不等的華人反葡運動時隱時現，激烈的暴力衝突也不乏其例。澳門社會抗議水平的漲落表徵了以社團與政府為核心的社會合約體系在不同時期的強弱程度。
  • 679（三）以社團為中心展開社會整合。澳門是民族、階級、文化等多種異質性因素彙聚的社會。各種異質性因素的存在易於引發多元複合性社會矛盾與衝突，往往導致社會陷入無序與動蕩的困境。因此，對於異質性社會而言，倘若缺乏化解矛盾協調紛爭的社會整合機制，就難以預防社會斷裂與社會失序。社會整合包括市場整合、法律整合、行政整合、中間組織整合等多種形式。殖民主義體制普遍選擇以政府為中心展開社會整合，政府通常會不遺餘力地建立以行政性整合為主導的縱向垂直型社會控制體系。在澳門，社團的叢生與分化改變了澳門社會權力配置格局，並進一步導致澳門社會整合以社團為中心展開，形成了相異於其他殖民主義體制的社會整合模式。在殖民主義體制下，社會權力的配置通常呈現出單極化特徵，社會管理權高度集中在殖民政府，殖民政府總是設法建立對社會的單極統治，任何可能導致政府權力民間化的組織與團體的出現都會引起政府的疑慮與戒備。因此，存在於殖民主義統治下的社團往往難以取得寬鬆環境，數量有限，且法團化前景黯然。但是，澳門民間社團卻因特殊的“縫隙效應”而得以大量滋生。民間社團的存在與活動，改變了澳門社會權力配置的格局，權力不是朝向單極化，而是走向多極化，不是縱向化建構，而是橫向化擴展。澳葡政府無法全然漠視眾多華人社團的存在而無所顧忌地實行直接的極權統治，而是採取向代表性社團賦權方式取得對華人社會的間接治理。對於生活在澳葡殖民管治下的眾多華人來說，社團的存在改變了其在社會權力結構中的位置，並導致社會成員身份的轉變。在社會治理與控制結構中，社會成員不再是直接面對政府的個人，也就是說，從“政府—個人”轉變為“政府—社團—個人”。個人身份不再是單個的，而是團體的。各種社團在向其成員提供“庇護”的同時改變著澳門民眾的忠誠次序，他們首先忠誠於自己所屬的社團，獲取團體人格，爾後才考慮別的忠誠物件，甚至視團體忠誠物件為個人忠誠物件者也不鮮見。26社會成員以社團為契約物件，而不是以政府為契約物件。同–––––––––––––––26.在澳門曾經出現過政治上相互對立的華人社團，不同社團的成員因社團對立而對立。可是，一旦相互對立社團出現轉化，其絕大多數成員往往隨社團的轉化而改變忠誠物件。只有少數社團骨幹成員或因堅持己見而退出原有社團。
  • 680樣，對於政府來說，加入社團的個人更能夠增強自身角色認知，不加入社團的社會成員才是社會秩序的潛在威脅力量。因此，澳葡政府選擇社團作為賦權物件，而不是單個的社會成員。來自政府與社會成員的共同賦權，27導致澳門民間社團成為社會整合中心。在澳門，華人社團承擔的社會整合涉域廣泛，個人的、家庭的、群體的、官民之間的⋯⋯甚至介入中葡兩國之間的外交衝突。不同層次的社會矛盾與衝突可以由相應層次的民間社團協調與排解。社團內部會員之間的糾紛通常可以在社團內得到協調，相同利益群體內不同利益主體間矛盾可以由功能區域內社團間相互協調或由功能區域內上位社團協調與裁判，不同社會利益群體之間的糾紛（如勞資糾紛等）可以由功能區域內代表性社團進行調解，事實上，澳門工商界代表社團與勞工界代表社團之間保持著悠久的合作關係。同樣，不同性質的社會不穩定根源可以由相應社團去化解。根源於貧困與災害的，由慈善性社團去化解；根源於現代化的，由現代性社團（如行業性協會等）去化解；根源於社區發展的，由社區類社團（如街坊會）去化解；根源於合法性的，由代表性利益團體去化解。可見，澳門華人社團的功能性分佈與層級化結構構成了一個獨立的非正式非官方的社會整合與社會控制網絡，並成為澳門居民實際生活中不可替代的協調社會利益與社會衝突的社會整合機制。從這個意義上說，民間社團的存在和活動彌補了政府能力的結構性缺陷，促進了政府的能力建設（capacitybuilding）。調節利益衝突，緩和社會矛盾，化解社會危機，保持社會多樣性發展，且不對社會秩序構成威脅，這些成果的取得彰顯了澳門以民間社團為中心展開社會整合的法團主義體制績效。（四）以共同體為本位的價值認同。美國人類學家克利福德•格爾茨（CliffordGeertz）認為，知識形態的建構必然總是地方性的。28澳門–––––––––––––––27.在澳門華人社團中，一些代表性團體還取得了國內政府所授予的部分處理僑民事務的代理權。28.參見[美]克利福德•格爾茨（CliffordGeertz）著，王海龍等譯，《地方性知識——闡釋人類學論文集》（LocalKnowledge），北京，中央編譯出版社，2000年。
  • 681作為一個獨立的區域性治理單位，其本位文化與本位價值觀是什麼呢？眾所周知，澳門是中西文化的交彙點，也是一個移民社會。由此，澳門文化顯現出移民文化所具有的多元性與相容性特徵。是否可以據此認定澳門文化是以個人主義為本位呢？從人口分佈與移民性質分析，作為移民社會的澳門，雖然歷史上來自東西方各國的僑居者始終不斷，但是澳門以華人為主體的人口結構從未因此而改變。移居澳門的華人，多數來源於鄰近澳門的廣東，以及福建沿海地區。澳門地域狹小，但華洋共處分治。華人移民集中居住，言語相通、風俗相同，在澳門形成一個儼若粵閩沿海“移植市鎮”構成的華人社區。近距離大規模的華人移民與遠距離小規模的非華人移民共同組成的澳門社會，屬於拼盤式社會，而不是熔爐型社會。表現在文化特徵上，來自於中國與西方的移植型文化既相互區別又相互影響，中西合璧或相互影響在澳門留下的文化遺產並不鮮見，但並不會因此而改變中國文化在澳門居於主流地位的格局，特別是在澳門華人社區。文化適應是多數移民必須面對的問題。可是，來自粵閩的大陸移民在澳門甚少出現文化不適應現象。實際上，澳門華人社區的文化建構是基於中國文化基礎之上的，同時受到了西方制度文化等因素的影響。中國傳統文化發軔於鄉土社會，以倫理與自治為基礎，以血緣、地緣為紐帶，以家庭（族）、宗族、村落等“小共同體”為本位，以等級、權威、秩序、穩定、和諧等為核心觀念，其集體性取向的本位觀與以個人為本位的西方文化存在顯著差異。從移民性質與類型看，多數遷居澳門的華人既非科舉、經商等因素引起的主動移民，也非工業化引起的農民市民化，而是源於戰爭、動亂、災難等因素的災變型流動，甚至是循非法途徑進入澳門，屬於非常態的難民化移民。他們移居澳門後，失去或削弱了原先來自於家庭、村落等資源單位的供給與照應，“集體性記憶”驅使他們尋找新的庇護組織，由此，澳門類別多樣的社團獲得了持續發展的動力，並成為難民化移民期待與依賴的資源單位。可見，難民化移民構成了以共同體為本位的中國傳統文化在澳門傳播與發展的族群基礎。即使在澳門華人社區，傳統中國文化並非完全免受其他文化的影響與衝擊。影響與衝擊澳門傳統文化，並留下深刻印象的是大陸的激
  • 682進主義思潮與澳葡的制度文化。毗連大陸的地理位置與華人的僑民身份，使澳門易於受到大陸主流社會思潮的影響。從1950年代後期至1970年代中期，“左”傾思潮在大陸興起，並在1960年代中期走向高潮。受以階級本位為特徵的“左”傾思潮影響，澳門華人社團一度染上濃郁的意識形態化色彩。進步社團掀起了以帝國主義的澳葡當局與資產階級的親台社團為物件的鬥爭狂瀾，並取得了成功。雖然澳門受到了以階級本位為基礎的“左”傾激進主義思潮衝擊，但並不能據此認為澳門華人社區存在嚴重的階級分化與階級對立。實際上，澳門存在的政治對立社團並不是基於華人社會內部階級分化基礎上的階級性社團或政黨。縱然是工會團體，其性質仍屬於功能性利益組織，而不是工人階級的暴動組織。更何況澳門的工會與商會存在著長期密切的合作關係，而不是對立鬥爭關係。澳門華人結社不是源於階級忠誠與階級意識，而是源於團體忠誠與團體意識。對於澳門外部的政治力量來說，若想影響與控制澳門華人，不是尋找與針對澳門華人內部的階級或家族施加影響，而必須影響與控制澳門的華人社團。澳門華人濃烈的愛國主義意識正是通過他們的共同體——社團培養出來的，即從團體忠誠而非階級忠誠向國家忠誠轉化。由此，澳門華人的認同次序以團體認同而不是家庭（家族）或階級認同為起點，乃其區別於其他華人地區的特點之一。作為澳門地區的實際管治主體，澳葡政府雖然缺乏華人正式的合法性認可，但其對澳門華人文化的影響依然存在，尤其是直接作用於社會的制度文化形態。澳葡時期的制度文化具有實用、理性、重利、契約等特點，重視程序性，強調事先的規則制定。受其影響，澳門華人社團普遍制定了成文章程，並有內部辦事規則。社團運作中，即使是實質性的人格化操作，程序上仍然表現為循章辦理。除此而外，澳葡制度給予澳門華人價值認同以深刻影響的是尊重與保護私人產權。也就是說，雖然澳門華人是以共同體為本位的，價值取向上反對個人至上，但卻強調尊重個人的產權制度，將個人的產權與其他權利分開處理。兩種貌似衝突的價值理念相互結合，形成澳門華人地域性文化，其既相異於以家庭（族）本位、財產共有為特徵的中國傳統文化，以及來自於大陸的以剝奪私有產權為特徵的激進主義思潮，又與主張一切個人權利絕對化的自由主義相區別。澳門法團主義體制正是建基
  • 683於這種獨特的價值文化認同基礎上的。因此，就不難理解何以澳門本土化激進主義矛頭從未指向資本主義的財產制度，29同樣，也不難理解何以生活在資本主義制度環境中的澳門華人沒有形成個人本位的文化認同。因為不同社會的力量構成、文化傳統等方面存在差異，法團主義實踐形態並非完全一致毫無差別，而是各有特色。“澳門化”法團主義體制的建構反映了合作導向下的社團與政府關係，體現了以社團為中心展開的社會整合，其生成選擇了社會自組織主導的路徑，並得到了以團體認同為本位的文化價值支撐。它不是在一個完整的民族國家而是在一個管治區域內進行的長期建構。由此可見，“澳門化”法團主義體制不屬於國家型法團主義，而屬於區域型法團主義；不屬於強制型法團主義，而屬於引導型法團主義。它是一種區別於典型的國家法團主義體制的次級類型，即引導型的區域性社會法團主義體制。結語歷史不可能完全決定未來，但歷史確實可以為未來提供某種選擇的可能性。縱觀澳門民間社團自身發展邏輯及其與政府互動關係，首先，社團發展始終存在雙動力作用，即源自於澳門社會內部需求與外部力量的共同作用。內部動力主要包括澳門經濟發展、社會分化與人口結構、社團法律環境以及社團自身變革的路徑依賴因素；外部動力則源於澳門特殊的管治狀況與地緣因素，葡萄牙國內與中國大陸的政權更迭及文化流變對澳門社團發展產生深刻影響。就影響程度而言，不同時期內外部動力強弱不均，可總體上經歷了外來影響日趨式微與內部動力逐漸上升為主導地位並成為推動澳門社團本土化建構與自主性發展的主導性力量的過程。–––––––––––––––29.在澳門，即使是最激進的革命主張，其矛頭不指向私有財產制度。這一點可以從澳門歷史上華人發動的幾次劇烈的底層社會反叛運動中得到證實。
  • 684其次，社團發展形成階段性標誌與特徵。澳門民間社團從起源、變遷到現代轉型，期間經歷了從神緣性組織到世俗性團體以及世俗性社團內部的裂變與分化兩次歷史性轉變。而20世紀澳門世俗性民間社團的發展，以1976年《澳門組織章程》的頒發為界，分為前後兩大歷史階段，形成三次發展高峰。第一次高潮出現在1937年到1945年的澳門“中立”時期，為“結社賑難”時期；第二次高潮出現在1950年初期，為“結社對立”時期；第三次高潮出現在1970年代中期至1999年澳門回歸中國，為“結社維權”時期。從澳門社團在20世紀的發展脈絡中，可以發現，本土化與非本土化、意識形態化與非意識形態化、多元化與非多元化構成貫穿其中的三條基本線索。一是從非本土化到本土化，即華人社團僑團性質的不斷淡化；二是從非意識形態化到意識形態化的確立及其弱化。1945年國內抗戰的勝利結束了民族覆亡的危機，國共兩黨由合作走向分裂，從政治對抗走向武裝較量，最終以國民黨失去大陸政權偏居台灣與共產黨在大陸建立的新政權進行長期政治對抗。期間，國共兩黨政治力量在澳門經歷了消長起伏，但雙方不是主動放棄而是想方設法擴大各自對澳門華人社群的政治影響，從而推動了澳門社團走向意識形態化。不同意識形態的華人社團互相對立。直到1966年“一二•三”事件發生，澳葡政府驅逐台灣國民黨在澳勢力，澳門華人社團政治分裂與對抗局面因此而告終。三是從有限走向多元化發展。進入1980年代之後，澳門居民取得自由結社權，經濟起飛與都市化進程加速了澳門社會階層的中產階級化，推動了澳門社會的多元發展，多種因素共同作用從而啟動了澳門結社潛力，結社活動空前活躍，社團數量跳躍式增長，社團結構與功能多元化發展。再次，社團發展出現持續性功能擴展與分化。澳門社會的雙層二元治理結構，以社會公共產品供給中的“政府缺位”與有限政治參與中的“政黨缺位元”為特徵，由此，導致民間社團成為部份“政府”與“政黨”功能的替代性承擔者。在公共物品供給、社會整合與動員方面，民間社團功能出現“擬政府化”，而在社會政治參與、利益綜合與表達方面，民間社團功能出現“擬政黨化”。從縱向觀察，澳門民間社團的功能存在著因社團組織環境與成員需求變化而不斷調整轉移的過程。傳統功能的弱化與新興功能的展拓成為社團功能轉移與變遷的基本方式，而從單一化經過綜合多元發展逐漸走向專業化是澳門民間社團功
  • 685能變遷的基本路徑，即表現在過程上，社團總體性功能變遷經歷了從單一化到多元化與從多元化到專業化的兩個連續性發展階段。從向華人社會提供簡單的初級公共物品以滿足居民起碼的生存性需求到社會政治參與以及公民權利與意識等新型文化價值觀念的社會供給，體現了澳門民間社團功能發展的多元化進程。而在社團供給功能的實現上，隨著澳門經濟社會發展，公共物品的社會化供給與社會需求層次的高級化引起社團功能的持續性分化不斷地削弱“全能型”社團的存在基礎，兩種趨勢加速了澳門民間社團功能從追求綜合性發展向追求清晰的專業化定位轉變，推動澳門民間社團的功能性分佈格局的形成。第四，社團發展形成科層化組織與法理型精英。不斷變革中的澳門社團組織體系與制度以垂直組織的層級化、水平組織的專業化與社團組織的制度化為總體趨向。至20世紀末，澳門社團的縱向組織結構大多完成了從兩層到多層的轉變，形成縱深型權力分化，一些綜合性社團甚至出現雙層次多層級的複雜結構。與此同時，組織權力水平分化推進了社團橫向組織機構的專業化發展，逐漸從初創時期的決策權、執行權與監督權“三權集中”的簡單混合式機構設置轉變為“三權分立”的複雜制衡式機構分設，社團行政幅度寬頻化，一些社團甚至趨向巨型化。澳門社團的制度建設，在高起點基礎上，採取堅持與改善並行不悖的途徑進行，經過漫長的改良過程，澳門社團的制度化水平得到提升，並趨於成熟。澳門社團組織變革中出現的縱向組織層級化、橫向組織職能化以及社團組織制度化，也就是社團組織的科層化。與社團組織變革的科層化趨向相一致，澳門社團精英代際更替經歷了從魅力型領袖到法理型權威的轉換。澳門民間社團的魅力型領袖沒有出現在社團組織初創及團體規範開始形成時期，而是在社團組織遭受挑戰、不斷克服危機的鞏固與重建過程中逐漸形成的。隨著社團外部生態變化與內部組織變革，澳門社團領袖超凡魅力因素日益祛除，法理因素不斷增加，導致社團精英“祛魅化”與法理型取向的雙向建構成為澳門社團精英群體更替的基本趨向。澳門民間社團組織權威從傳統魅力型向現代法理型轉變可以視為不同時代澳門社團精英之間存在的本質性差別。魅力型社團領袖的人格化結構可以成為社團強制性穩定的條件，而體制化的組織結構與法理型的社團權威則是澳門社團秩序動態性穩定的基礎。
  • 686第五，社團發展形成功能性分佈格局與“蛛網式”層級結構。作為民間社會自我救濟的工具，澳門社團一度出現功能綜合化現象。隨著澳門經濟社會發展，公共物品的社會化供給與社會需求層次的高級化，社團的持續性功能分化不斷地削弱了“全能型”社團的存在基礎，同時，隨著澳門殖民體制的消亡與社會自治的增強，社團原有的一些附加功能，如政治對抗與意識形態對立、身份證明、中葡溝通等，或趨於消亡與萎縮，或得到剝離與歸位元，上述兩種趨勢加速了澳門民間社團從追求綜合性發展向追求清晰的專業化定位轉變，推動了澳門民間社團在社會分化基礎上按利益區域生成的功能性分佈格局的形成。同時，澳門民間社團的功能性分佈格局也是澳葡官方與社團成員兩個理性行為主體的共同選擇。對於澳葡政府來說，功能性社團可以降低政府行政成本，避免社會力量無序分佈而導致雙重或多重秩序。社團領導群體可以因此而獲取較多的名譽資本和關係資本，至於一般社團成員也可以經由功能性團體進行相對通暢的利益表達。可見，功能性社團的制度框架，決非單方面行動的產物，它的存在使政府與民間社會達成一種正和博弈（positivegame）狀態。鑒此，澳門政府運用社團合法性認可、物質性資源與非物質的選擇性獎勵（selectiveincentives）等直接手段與間接方式表達官方社團政策偏好，調節民間社團生態格局，控制與促進功能區域內代表性社團的形成與發展。在政府居間作用下，澳門社團發展被逐漸導入“政府—功能性代表社團—（次級功能性社團）—基層社團”的層級化結構，澳門政府與社團關係形成以縱向層級化為主導的“蛛網式”社團關係網絡。同時，在“蛛網式結構”之外，還存在著一些邊緣化或體制外社團，它們通過非制度化方式保持與官方聯繫。澳門社團分化與功能性代表團體的發展說明，在缺乏正式民主制度條件下，功能性代表社團成為社會成員進行利益表達與政府進行間接社會治理的非正規社會制度體系。這種非正規社會制度體系也就是存在於澳門顯性殖民主義體制內的潛性法團主義結構，正是依靠法團主義結構來稀釋、緩和與消彌因澳葡政府的非法性治理權力所引發的社會對立、緊張與衝突，從而實現了澳葡政府對民間社會的間接治理，並在一定程度上構成澳葡政府維持其統治權力在澳門長久存在的制度性謎底。
  • 687“澳門化”法團主義體制不是在一個完整的民族國家而是在一個海島型城市區域、不是在一個獨立政治制度內而是在一個殖民管治制度內進行建構的，因此，它屬於區域性社會法團主義體制。澳門式法團主義從社會自組織主導的生成路徑、合作導向下的社團與政府關係、以社團為中心的社會整合、以團體認同為本位的價值支撐等特徵上體現並代表了法團主義的一種實踐形態。20世紀末年，澳門結束了漫長的殖民統治遭遇，重新回歸中國。她的回歸象徵著殖民主義奴役中國的歷史終結。作為澳門管治者的葡萄牙人走了，如何治理澳葡政府撤退後的澳門成為繼續生息於澳門的本土民眾必須直面的課題。回望20世紀中葉以來殖民主義崩潰後的亞非拉諸國，或者移植西方民主制或者模仿蘇聯集權制的實驗，無不留下痛苦的回憶與失敗的教訓。結果，多數國家（地區）走上了威權主義，少數國家（地區）至今仍然掙扎於社會動蕩與無序的探索之中。它們的經驗昭示，直接民主制易於刺激長期遭受殖民統治的民眾政治參與的過度化，從而引起參與爆炸（participationexplosion），最終導致社會失序與社會危機；集權制則易於導致新政府的權力因失去民間社會制約而成為與原來殖民權力無差別的淩駕於社會之上。無論前者抑或後者，都是澳葡政府撤退之後的澳門社會應當避免的。對於特區政府來說，在運用《基本法》確定的“一國兩制、澳人治澳、高度自治”的制度空間探索澳門治理之道的過程中，澳葡時期的社會法團主義體制未嘗不是一份值得重視與清理的制度遺產。可以說，無論在澳門回歸之前還是回歸以來，有關澳門社會治理模式的主張與方案層出不窮，澳門未來社會體制發展方向的猜想與反駁彼伏此起，直接民主模式、多元主義模式、市民社會模式、葡式、中式、港式⋯⋯都曾得以介紹，亦屬無可厚非。可是，倘若因為忙於借鑒域外治理經驗而忽視本土化體制性資源，顯然是得不償失的。在此，土耳其現代化奠定者凱末爾總結土耳其經驗時說過的一句話值得記取，他說：“我們只像自己！”
  • 688
  • 689《行政》第十七卷，總第六十五期，2004No.3，689—702–––––––––––––––*中國社會科學院研究生院2004屆博士1.（英）J.G斯塔克著《國際法導論》，1977年，第8版，趙維田譯，法律出版社1984年版，第69頁。關於國際條約在香港和澳門特別行政區適用的若干問題王西安*國際條約在香港和澳門特別行政區適用問題是國際條約在中國適用問題的重要組成部分。香港和澳門作為按照我國憲法第三十一條的規定和“一國兩制”的原則設立的特別行政區，在適用國際公約方面既具有不同於國際公約在我國其他地區適用的做法與問題，也使我國在適用國際公約方面具有與眾不同的特點。從而在國際公約的適用上為國際法注入了新的內容，豐富了國際法的實踐，為國際法的前進與發展作出了自己的貢獻。這些問題和特點主要反映在國際條約的適用方式和適用範圍等方面。一、適用方式問題世界各國普遍採用的適用國際條約的方式主要有兩種，即納入方式和轉化方式，所謂納入方式是指一項國際條約生效後即納入締約國的國內法從而可在該國國內直接適用，因此也被稱之為直接適用方式；所謂轉化方式是指一國締結與加入的國際公約只有經過該國的立法機關的立法程序將該公約的具體規定轉化為國內法後才能在國內適用，也稱之為間接適用方式。條約的適用方式實質上反映了國際條約與國內法的關係問題，這是國際法學的一個基本問題。英國國際法學者J.G斯塔克指出：“要完全掌握國際法的實質，最重要的莫過於搞清楚它與國內法的關係”。1研究這一問題的根本目的旨在解決國際法在國內法律體系中的地位問題，從而在法律上保證國內善意履行國際條約。
  • 690上述兩種不同的適用方式源於西方國際法學界的兩種基本理論，即一元論和二元論。就國際法與國內法的關係而言，一元論認為，國際法與國內法同屬一個法律體系，國際法是國內法的法律淵源之一；而二元論則持完全相反的觀點，認為國際法和國內法是兩個獨立的存在的、完全不同的法律體系。至於國際法在國內法中的地位，還普遍存在著以下幾種觀點：（1）國內法優於國際法；（2）國內法與國際法地位相等；（3）國際法優於國內法；（4）國際法優於憲法。從各國的實踐來看，美國、法國、西班牙和葡萄牙等國是採用納入方式即不經轉化即可直接在國內適用國際公約規定的國家。美國《憲法》第6條第2款規定：“本憲法與依本憲法制定之合眾國法律，以及在合眾國權力之下締結及將締結之條約，均為美國之最高法律，即使任何州的憲法或法律與之相抵觸，每一州之法官仍受其約束”。顯然，在美國看來國際條約等同於國內法，但美國在實踐中還將條約劃分為自動執行和非自動執行兩類。法國採取條約效力高於國內法的立場，法國憲法第55條規定：“經過合法批准或核准的條約或協定，在公佈後，具有高於法律的權威，但以締約他方實施該條約或協定為條件。”西班牙《憲法》第98條第1款規定：“國際上有效締結的條約自在西班牙公佈之時起，成為國內法的組成部分。”葡萄牙憲法第8條第2款規定：“經正式批准或通過之國際公約所載之規範，一經正式公佈，只要在國際上對葡萄牙國家有約束力，即在國內秩序中生效。”採用轉化方式即須經國內立法將國際公約的規定轉化為國內法律的國家主要有英國、意大利和英聯邦國家等。在英國，制定法的效力被認為是高於條約的，一項制定法即使與條約相抵觸，對英國法院仍有約束力，英國的判例法要求條約即使已經批准，仍須經國會將條約的內容制定為法律，法院才可予以適用。意大利法律要求，國際法（包括習慣國際法和條約國際法），必須經過轉化為國內法後，才可被國內法所接受。我國憲法和一般性法律未對國際條約與國內法的關係作出明確規定，這不能不說是一項法律空白或者至少是立法滯後。但是，一些單行的專門性法律、法規作出了條約與國內法發生衝突時，條約效力高於國內法的規定。例如，第一個作出這種規定的《民事訴訟法（試行）》第189條規定：“中華人民共和國締結或者參加的國際條約同本法有不同規定的，適用該條約的規定，但是，我國聲明保留的條款除外。”此
  • 691後，涉及民事、民事訴訟、行政訴訟、郵政、野生動物保護、邊境衛生檢疫、外國人入境等方面的七十多項法律和法規先後規定了類似的內容。我國1985年頒佈的《繼承法》第36條規定：“中華人民共和國與外國訂有條約協定的，按照條約、協定辦理。”可以說表明了國際條約可不經轉化在我國直接適用的納入方式。1980年國務院在《關於我國加入海牙公約和蒙特利爾公約的通知》中指出：“希望各地區、各有關部門認真履行上述公約的有關條款”。1987年我國外交部等單位《關於處理涉外案件若干問題的規定》則表述得更為明確：“當國內法以及某些內部規定同我國所承擔的條約義務發生衝突時，應當適用國際條約的有關規定。根據國際法的一般原則，我國不應以國內法的規定為理由拒絕履行所承擔的國際條約規定的義務。”儘管國務院的通知和職能部門的規定的效力不及憲法及一般法律，但可足以反映我國對待國際法或國際條約的傾向和態度。我國學者根據《締結條約程序法》的規定及單行法律的有關規定和我國締結、批准和核准國際條約的程序推斷，國際條約的效力在中國的法律體系中低於憲法，而與法律和行政法規等同，即凡明文規定應由人大常委會決定批准的條約和重要協定的效力等同法律，這種推斷無疑是符合實際的。關於條約適用的方式，大多學者認為我國實際上採用的是納入方式，即直接適用方式，這是主要的和佔統治地位的觀點。但也有學者認為我國採用的是直接適用和轉化適用兼顧的方式。“從中國的實踐來看，條約轉化適用情況較少，直接適用則比較普遍。”2香港現行的法律是沿襲英國的法律制度，在適用國際條約方面採用的是典型的轉化方式。過去英國政府就是通過香港的立法機關制定相關法律的方式將有關國際公約延伸適用香港的。香港回歸後，在原有的214項國際公約延伸適港的基礎上，又有約30項國際公約適用於香港。除了外交、國防類公約之外，在正式將非外交、國防類國際公約適用香港之前，中央政府會根據《基本法》的有關規定，事先知會特區政府，徵詢特區政府的意見。中央政府在作出將有關公約適用香港的決定之前，一般會留給特區政府適當的時間做好相應的立法準備。而–––––––––––––––2.陶正華“關於條約效力的幾個問題”，見阿登納基金系列叢書第10輯《國際論壇》，2000年，第2期。
  • 692對於個別中央政府基於外交上的考慮，需要在短期內參加但香港特區難以在短期內完成立法準備的國際公約，中央政府則採取先加入並作出暫不適用香港特別行政區的聲明。比如，中央政府在2003年1月3日在向《兒童權利公約關於買賣兒童、兒童賣淫和兒童色情製品問題任擇議定書》的保存機關遞交批准書時，作出聲明，“依照香港特別行政區《基本法》的有關規定，根據香港特別行政區政府的意見，本議定書在中華人民共和國香港特別行政區適用需要經香港特別行政區先行立法，在中華人民共和國另行通知前，本議定書暫不適用於中華人民共和國香港特別行政區。”值得特別一提的是香港特別行政區《基本法》“關於《公民權利和政治權利國際公約》、《經濟、社會和文化權利國際公約》和國際勞工公約適用於香港的有關規定繼續有效，通過香港特別行政區的法律予以實施”的規定明確地表明了香港在國際公約適用方面採用的是轉化方式。國內一些學者曾將上述香港基本法關於香港適用國際公約方式的規定作為表明國內也採用轉化方式適用國際公約的例證，3這是值得商確的。在《基本法》中專門提及兩項人權公約及其適用方式這本身就是一種不同尋常的做法，從當時的背景和情況看，有諸多原因。首先英國在將上述兩個人權公約延伸適用香港時，對兩項公約的不少條款作出了保留。其中對《公民權利和政治權利國際公約》的第10條第2款b項、第12條第1款、第20條、第23條第4款、第24條第3款和第25條b項的規定作了保留，對《經濟、社會和文化權利國際公約》第6條、第7條和第8條作了保留。這意味著兩個人權公約的規定並非全部適用於香港，因此適用於香港的有關規定要通過香港特別行政區的法律予以實施。此外，似乎還主要出於兩種考慮，一是強調在香港適用國際公約方面的一慣做法，即轉化方式，二是為了消除當時人們在人權問題上的擔心，因為在起草和制定香港特別行政區《基本法》時，中國尚未加入上述公約，且當時還難以預期中國何時會加入兩個人權公約，上述規定保證了在香港回歸時，即使屆時中國尚未加入兩個人權公約，也不致影響香港繼續適用人權公約的規定。這無疑表明了《基本法》對人權問–––––––––––––––3.見黃列“國際條約與國內法的關係評析：中國的理論與實踐”，阿登納基金會系列叢書第10輯《國際論壇》，2000年，第2期。
  • 693題的重視和對香港原有法律習慣的尊重。根據“一國兩制”的原則，內地和香港實行不同的法律制度，香港的做法只適用於香港，而不會適用於內地，所以，不能因為香港《基本法》的規定推論內地在適用國際公約方面也採用了轉化的方式。國際公約適用澳門的情況則完全不同，澳門沿用的是葡萄牙的法律制度，採用的是納入法。澳門回歸前，葡萄牙政府通過在澳葡政府的《憲報》上刊登公佈，已將158項國際公約延伸適用澳門。澳門回歸後，中央政府在徵詢了特區政府的意見後又決定將約20項國際公約適用於澳門，仍然採用了納入方式。就適用方式而言，澳門適用國際公約的做法相對簡單，只要將有關國際公約在特區的《政府公報》予以公佈，國際公約便成為澳門特別行政區法律的組成部分，澳門的法院和行政機關即可直接適用。但是，相信細心的讀者通過對比不難發現，澳門《基本法》對人權公約適用的規定與香港《基本法》的規定完全一樣，澳門《基本法》的立法宗旨與香港《基本法》的立法宗旨如出一轍，旨在消除人們對人權問題的關注。然而，僅就適用方式而言，澳門特別行政區《基本法》的規定與澳門在適用國際條約上慣常採用的方式並不相符，這種規定顯然有與香港特別行政區的《基本法》在表述上保持一致的考慮，還因為葡萄牙在將上述兩項公約延伸適用於澳門時，對兩項公約的第1條關於民族自決權的規定，對《公民權利和政治權利國際公約》第12條第4款關於“人人進入本國之權，不得無理剝奪”的規定、第13條關於驅逐外國人出境的規定和第25條關於選舉的規定也作出了保留。況且，此前葡萄牙國會在將兩個國際人權公約延伸適用澳門的決議中指出：“《公民權利和政治權利國際公約》及《經濟、社會權利和文化權利國際公約》適用於澳門的規定，須在澳門予以落實，尤其是通過當地本身管理機構所發出的專門法則為之。”以上情況表明，兩個人權公約地規定並非全部適用於澳門，不可以直接在澳門適用，而必須通過澳門的現行法律，或由澳門的立法機關制定的相應法律予以實施。就適用方式而言，葡萄牙議會的決議顯然是針對兩個人權公約在澳門適用而作出的特殊安排，但是《基本法》的有關規定似乎為澳門在國際條約適用方式上開創了靈活的餘地，即澳門既可通過直接適用的方式適用國際公約，也可通過間接的方式，即澳門特別行政區立法機關自行立法，將有關國際公約的有關規定予以實施。
  • 694既然香港和澳門特別行政區適用國際條約問題是我國適用國際條約的組成部分。隨著香港和澳門的回歸，按照“法律基本不變”的原則，我國在適用國際條約的方式上將有兩種有法律依據的適用方式，這與在一個國家內實行兩種社會制度一樣，在國際上既是一種創造，也是沒有先例的。這種做法是否符合國際法的精神和原則？是否會影響國際條約在我國的執行呢？首先，《維也納條約法公約》僅對國際公約與國內法的關係作出了一些原則性規定，比如第27條規定：“當事國不得援引其國內法的規定為理由而不履行條約”。第26條規定：“條約必須遵守。凡有效之條約對其當事國有拘束力，必須由各國該國善意履行”。聯合國大會1949年通過的《國家權利義務宣言》第13條指出：“各國有信誠履行由條約與國際法其他淵源而產生之義務，並不得藉口其憲法或法律之規定而不履行此種義務。”至於適用方式，《維也納條約法公約》和國際法均無任何具體規定，各國如何適用國際條約是由各締約國自行決定的事項，屬於國內法的問題，“因為一般來說，只要一國履行了它的（條約）義務，它是如何履行的，國際法並不關心”。所以，關於國際公約的適用方式，國際法將決定的自由權交給了各締約國，各締約國有權根據本國的情況和法律規定自行決定。由此可見，一方面，我國在特別行政區適用國際條約方面採取的兩種適用方式並不違反國際法的規定和精神。另一方面，我國採取的兩種適用方式亦不會影響善意履行國際條約，相反，我國對特別行政區適用國際公約作出的安排更能反映和符合特別行政區的實際和一貫做法，旨在保證特別行政區更忠實地履行國際公約的義務。鑒於我國人大準備於今年對憲法作出適當修改，我國國際法的學者普遍呼籲在修憲中解決國際法在我國國內法律中的地位問題和明確國際條約的適用方式問題，不少學者還提出了具體設想和方案。筆者完全贊同在憲法中明確國際法在中國法律中的地位，筆者主張在根本大法中將目前的做法予以明確，即規定凡明文規定應由人大常委會決定批准的條約和重要協定的效力等同於法律和行政法規，並規定在國際條約與同階位的法律發生衝突時，國際條約優先。同時應考慮香港和澳門的情況，不對適用的方式作出明確規定，以保持靈活性，但在實際履行國際公約方面，可參照美國的做法，將條約分為自動執行和非自動執行兩類。實踐證明，在適用方式上保持一定的彈性既是明智
  • 695的也是可行的，既符合世界各國在適用國際條約做法上的發展趨勢，也符合國際公約本身的以下要求和特點：（1）有些條約規定了適用方式，明確要求締結國須通過立法予以執行，比如1924年的《統一提單若干法律規定的國際公約簽字議定書》規定：“各締約國得以給予本公約以法律效力，或將本公約所採用的規則以適合於其本國立法的形式納入該國法律的方式，使之生效。”；（2）有些政治性條約規定的權利和義務原則上僅涉及締約國國家，為將條約的精神和規定擴大到自然人和法人，需要另行立法具體規定；（3）有些條約過於原則和籠統，不夠詳盡具體，為便於國內執行，需另行立法予以補充；4（4）條約既是法律文件，也是外交文件，它不像國內法律出自同一立法機關，同一法系或同一法律傳統，在措詞和概念上與國內法律可能不盡一致，尤其是許多條款往往是各締約方妥協的產物，部分條款的含義難免含糊不清。例如《聯合國海洋法公約》關於船舶在沿海國領海航行自由的規定內涵曖昧，我國人大常委會通過制定《中華人民共和國領海及毗鄰區法》特別規定，外國軍艦通過我國領海必須事先獲得中國政府的批准，並以此推定，我國的法律與該公約的規定之間沒有衝突。此外，隨著全球化的深入和發展，國際法已從最初單純調整國家之間的關係向涉及國家的內部事務擴張，從程序法向實體法領域滲透，國際條約的多樣性、廣泛性和複雜性決定了並非所有的條約都適合直接適用。正如我國著明國際法專家李浩培教授所言：“凡把條約一般地接受為國內法的國家實際上都有區別自動執行和非自動執行的條約的必要。”5二、適用範圍問題香港和澳門《基本法》規定“中華人民共和國締結的國際協定，中央人民政府可根據情況和香港（澳門）特別行政區的需要，在徵求香港（澳門）特別行政區政府的意見後，決定是否適用香港（澳門）特別行政區”。該規定意味著我國參加的國際條約（雙邊的和多邊的）有可能不在–––––––––––––––4.劉楠來“條約在國內的適用與我國的法制建設”，阿登納基金會系列叢書第10輯《國際論壇》，2000年，第2期。5.李浩培，《條約法概論》，法律出版社，1987年，第392頁。
  • 696香港、澳門特別行政區適用，而1969年《維也納條約法公約》關於條約的適用範圍的第29條則明確規定：“除該條約顯示或另經確定有不同的意思外，條約對每一當事國之拘束力及於其全部領土”。兩者之間的表面上的衝突引起國內一些學者的注意，並提出了國際條約在港澳的適用可能引起適用範圍問題。6這種衝突是否存在、是否違反國際法的規定不僅涉及國際法的理論問題，也涉及港澳回歸後的在國際公約適用方面的具體實踐。因此研究和探討這個問題具有一定的現實和理論意義。《維也納條約法公約》是一部重要的條約法法典，它不僅是許多國際法專家十多年起草、編纂辛勤工作的結晶，也是數世紀國際締約實踐和習慣的匯總，從而為現代世界各國締結國際條約確定了基本的制度。關於條約在空間上的適用範圍，《維也納條約法公約》只有第二十九條一條規定，即：“除該條約顯示或另經確定有不同的意思外，條約對每一當事國之拘束力及於其全部領土”。這㝯所指的全部領土自然包括締約國的領陸、領水和領空。“這個規定的目的只是在於確定一個條約對當事國領土的適用範圍問題，而其所確定的規則是：一個條約究竟是否適用於各該當事國的全部領土的問題，是各該當事國可以依據意思自治原則協定決定的問題；但是，如果當事國沒有明示或默示的相反意思，應該認為條約適用於各該當事國的全部領土。”7我國著名國際法學者學李浩培在解釋該規定時指出，〈維也納條約法公約〉的這個規定是必要的。其所以必要，是由於世界上有一些聯邦國，各邦也有締約權，即使在單一國，有些國家的個別地區享有高度的自治權，所以如果沒有這個規則，一個條約究竟是否適用於這些國家的全部領土就有疑問，容易發生爭論。此外，在殖民制度最後全部消滅之前，宗主國所締結的條約是否適用於所謂的“為之負國際關係之責的領土”也必須依照這個規則解決。8“條約對每一當事國之拘束力及於其全部領土”是指各當事國履行公約的常態和一般情況，也是公約旨在努力追–––––––––––––––6.胡志強“新中國的締約實踐和條約在國內的適用淺析”，阿登納基金會系列叢書第10輯《國際論壇》，2000年，第2期。7.李浩培：《條約法概論》，法律出版社，1987年版，第374頁。8.同上。
  • 697求的目標，這是一種應然狀態，而並非必然狀態。可以肯定的是《公約》並未完全排除，在“條約表示不同的意思，或另經商定”的情況下，條約對每一當事國之拘束力可以不及於其全部領土。一如條約的適用方式，國際法也將條約適用的領土範圍的決定權交給了各締約國，所不同的是，在不準備將條約之拘束力及於其全部領土的情況下，條約的有關締約國就必須將有關條約不適用其全部領土的意思通過明示或默示的方式予以表示，否則條約的拘束力將及於其全部領土。國際上條約的締約國通過明示或默示的方式排除國際條約在自己的全部領土適用的例子是很多的，明示的方式一般是採取在條約的規定內訂明，締約國在條約的約文中明確指出條約在內國適用的範圍，例如，1950年以前，英國認為海峽群島和馬恩島屬於英國領土，英國與其他國家締結的條約當然適用於這些島嶼，所以在當時締結的條約中均不提及這些島嶼。但是，自1950年起，由於這些島嶼取得了高度自治權，英國就改變了其締約慣例：當英國政府意欲使其締結的條約適用於這些島嶼時，它或者在條約中或者在另一個文件中把這兩個島嶼包括在該條約適用的領土之內，反之則把聯合王國定義為英格蘭、威爾士、蘇格蘭和北愛爾蘭。葡萄牙也有類似的做法，眾所周知，葡萄牙領土除其在歐洲大陸部分外，還有位於大本洋的馬德拉群島和亞速爾群島，《葡萄牙憲法》將這兩個群島界定為“有其政治行政通則及其本身管理機構的自治區”9。當葡萄牙政府意欲使其締結的國際公約不適用於馬德拉和亞速爾群島時，就將條約適用的範圍限於其歐洲大陸的領土。此外，葡萄牙在1974年“四二•五”革命之前，還擁有許多海外殖民地，並負責管理澳門的行政，儘管當時的葡萄牙《憲法》將殖民地規定為葡萄牙的“海外省”，但葡萄牙並沒有將其締結的國際公約全部適用於其“海外省”。以澳門為例，在中葡兩國簽訂《中華人民共和國政府和葡萄牙共和國政府關於澳門問題的聯合聲明》之前，葡萄牙僅將其締結的數百個國際公約的約50個延伸適用於澳門。我國作為單一國，在國際公約的適用範圍問題上本應採用常態和一般的做法，但由於台灣和大陸處於分裂狀態，我國在締結或加入國–––––––––––––––9.《葡萄牙憲法》第6條第2款。
  • 698際公約時往往有必要對公約適用於台灣問題通過保留聲明予以明示或默示，比如，中國政府在加入1930年的《國際載重線公約》附有如下聲明：“本公約當然適用於中國全部，包括台灣及其它屬於中國的島嶼，因此，只有中華人民共和國政府主管部門發出的國際載重線證書，才是中國方面發出的唯一有效的證書”；對1948年《海上避碰章程》作出了如下聲明：海上避碰規則“當然適用於全部中國領土，包括台灣及其他屬於中國的島嶼”；在加入1929年《華沙航空公約》時也作出類似的聲明。特別是香港和澳門回歸後，由於根據香港和澳門《基本法》的規定，香港和澳門是我國享有高度自治權的特別行政區，按照“特別行政區可在經濟、貿易、金融、航運、通訊、旅遊、文化、科技、體育等適當領域以“中國香港（澳門）”的名義，單獨地同世界各國各地區及有關國際組織保持和發展關係，簽訂和履行有關協定”的規定，香港和澳門特別行政區對外享有一定的締約權。據此，我國在締結和加予國際公約時，當然有必要明確其是否適用特別行政區，否則就會引起適用範圍問題。眾所周知，“一國兩制”原則中的“一國”是“兩制”的前提和核心，在外交與國防事務由中央人民政府管理的原則下，是否在香港、澳門適用中華人民共和國締結的國際協定的決定權屬中央政府，這也是香港和澳門《基本法》有關規定的應有的內涵。誠然，中國政府在締結或加入國際公約時自然承擔了善意履約的義務，從國際層面而言，中國政府只要通過明示或默示明確其締結或加入的國際公約的適用範圍就足夠了。另一方面，從香港和澳門的《基本法》的規定進行分析，一項中國參加的國際公約是否適用於香港和澳門，在作出決定前是否和如何徵求香港、澳門特別行政區的意見和如何根據香港澳門特別行政區的需要適用國際條約均屬條約在中國的適用範圍問題，完全由中國政府按照《基本法》的規定自行決定。從條約法的角度看，在中央政府決定將其締結或參加的國際協定和公約適用香港澳門的情況下，完全符合了“條約對每一當事國之拘束力及於其全部領土”的規定，這是國際上大多數國際公約締約國的常態和一般做法。即使在中央政府根據國際條約的性質和具體內容和特別行政區的需要，決定不將其締結或參加的國際協定或公約適用香港和澳門的情況下，也未必會產生適用範圍問題，因為屆時只要中央政府將其所締結或參加的國際協定和公約
  • 699不適用於香港澳門特別行政區的決定通過在有關文件中明示或發表相應的保留聲明予以明確就足夠了。在香港澳門回歸之前的過渡時期，中英和中葡兩個聯合聯絡小組曾就國際公約繼續適用香港和澳門問題進行了長期和專項磋商和討論，對數以百計的國際公約適用和繼續適用香港和澳門問題逐一進行了妥當的安排，分別對各項國際公約作出了適用或不適用的明示或默示的明確說明和安排，據此可以肯定，香港和澳門《基本法》的有關規定可能會引起的國際公約（多邊）在我國的適用範圍問題已經基本解決，因為中國參加的約三百項國際公約除大部分與香港和澳門已經適用的公約交叉重疊外，只有少數中國為當事方的公約是否也適用香港和澳門特別行政區尚待明確。香港回歸後，中央人民政府經過與香港特區政府磋商，在徵得香港特區政府同意之後，已經決定將中國為當事方的、在香港回歸前未適用於香港的《聯合國氣候框架公約》、《1966年國際載重線公約》和《1974年國際海上人命安全公約》適用於香港特別行政區。並決定將香港回歸之前及之後中國參加的《維也納條約法公約》等9項外交、國防類公約適用於香港。但是，這並非意味著我國政府在香港澳門回歸之前以及回歸之後與其他國家簽署的數以萬計的雙邊條約和協定不存在適用範圍問題，除少數條約和協定外，大多數是否適用香港和澳門至少目前還是模糊的和不確定的，容易引起爭議和疑問。因為中國政府暫時尚無法向另一締約方明確這一問題，也不能以香港和澳門《基本法》的相關規定作出解釋，因為香港和澳門的《基本法》畢竟是我國的國內法，根據國際法的國內法不得對抗國際法的原則，另一締約方是不受中國的國內法拘束的。僅從這一角度出發，應該說的確存在適用範圍問題。筆者認為解決雙邊條約和協定的適用範圍問題仍應按照處理（多邊）國際條約的原則：（1）根據《基本法》關於外交和國防事務由中央人民政府負責管理的規定，中國政府與其他國家締結的外交和國防性質的條約或協定原則上應適用香港和澳門特別行政區；（2）根據《基本法》關於特別行政區在經濟、貿易、文化、旅遊等適當領域可以“中國香港（澳門）”的名義，單獨與世界各國各地區及有關國際組織簽訂和履行有關協定的規定，中國政府與其他國家簽訂的非外交國防類條約和協定，可根據這
  • 700些條約或協定的內容和性質和特別行政區的需要，在徵詢特別行政區政府的意見後，決定是否適用特別行政區。顯然，處理這一問題是一項浩瀚複雜的工作，需要長期的努力。首先應對之進行清理和歸類，因為一般而言，有些條約比如付款條約、同盟條約和某些政治性質的條約不產生領土適用問題。10在此基礎上，除了外交、國防和不存在適用範圍問題的國際條約外，可對非外交和國防類條約逐個進行研究，並在徵求香港和澳門特別行政區意見的基礎上，作出具體適用或不適用的決定，然後將之向有關締約方明示。只有屆時，我們才能肯定地斷言，中國已經不存在國際條約的適用範圍問題。需要專門說明的是，香港和澳門《基本法》關於國際公約適用的有關規定的立法宗旨絲毫沒有限制香港和澳門特別行政區適用更多國際公約的意圖，而是旨在使國際公約適用時更加符合香港和澳門的具體情況和需要，確保善意履約原則的實現。在香港澳門回歸以前，我國締結或加入國際條約主要是根據內地的情況作出的決定。由於香港和澳門在社會、經濟、法律制度方面與內地存在著差別，且這種差別還將在五十年內保持基本不變，故我國締結或加入的國際條約未必完全符合香港和澳門的實際情況和需要，這就決定了兩地在適用國際條約方面存在的某些不同步現象。為了減少不同步的情況，使香港和澳門適用更多的中國已經參加的國際公約，中國政府專門為香港適用某些國際公約作出了許多保留，比如，對1987年的《關於消耗臭氧層物質的蒙特利爾議定書》，中國政府聲明，“該議定書第五條的規定不適用於香港特別行政區”；對1965年的《消除一切形式種族歧視國際公約》，中國政府聲明，“二、假如已提供第六條關於“賠償或補救”方式任何一種，則中華人民共和國政府代表香港特別行政區把上述有關“賠償或補償”的規定解釋為已履行，並把“補償”解釋為包括任何能把有關歧視行為予以終止的補救方式；對1979年的《消除對婦女一切形式歧視公約》，中國政府聲明：“二、鑒於公約第1條所載之定義，中華人民共和國代表香港特別行政區將公約的主要目的理解為根據公約規定減少對–––––––––––––––10.陶正華“關於條約效力的幾個問題”，阿登納基金會系列叢書第10輯《國際論壇》，2000年，第2期。
  • 701婦女的歧視，因而不將公約視為規定香港特別行政區必須廢除或修改任何向婦女暫時或長遠地提供較男子更佳待遇的現有法律、法例、風俗或習慣；在解釋中華人民共和國政府代表香港特別行政區根據公約第4條第1款及其它條文所承擔的責任時，須以此為根據。⋯五、適用於香港特別行政區新界，使男性原居民得以行使某些關於財產的權利，以及就原居民或其合法父系繼承人所持有土地或財產提供租金優惠規定的法律，將繼續適用”。中國政府也專門為澳門適用某些國際公約作出了相應的保留，比如，對1957年《船舶所有人責任限制國際公約》，中國政府聲明：（1）中華人民共和國為澳門保留不適用公約第1條第1款c項的權利；（2）中華人民共和國政府為澳門保留對容積少於300噸的船舶適用澳門特別行政區法律規定的責任限制制度的權利；（3）關於公約在澳門特別行政區的實施方式，中華人民共和國政府為澳門特別行政區保留權利，或賦予公約澳門特別行政區法律的效力，或以適用形式將公約的規定納入澳門特別行政區的立法。對1970年《關於從國外調取民事或商事證據的公約》，中國政府聲明：（2）根據公約第23條聲明，澳門特別行政區不執行普通法國家旨在進行審判前文件調查的請求書。”另一方面，在國際公約適用香港和澳門特別行政區問題上，中國政府似乎還比較關注在國際公約適用香港和澳門特別行政區過程中能夠反映香港和澳門的高度自治地位和不同於內地的特點。為此，中國政府一直在想方設法在國際層面創造有利於香港和澳門特區參加的條件，比如，在國際公約的起草階段即邀請特區的代表作為中國代表團成員參加有關公約談判和起草的國際會議，1999年3月12日在日內瓦舉行的關於《國際扣船公約》的大會上，以國際海事組織聯繫會員地位出席會議的香港特別行政區代表團提議，並經中國代表團附議首次通過了在海事類國際公約中納入一個國家多種法律制度的條款。這項條款雖然不是一項新的發明。11但卻是香港回歸以來國際公約首次為香港及澳門特別行政區納入此類條款，同時也表明了國際社會對我國“一國兩制”制度的認可，並為以後處理此類問題提供了法律依據。又比如，–––––––––––––––11.自1954年以來，海牙國際私法會議所制定的公約中大多已有類似規定。
  • 702在2001年舉行的國際民航組織討論通過《移動設備國際利益公約》大會上，我國代表團與加拿大代表團一起就公約草案中規定的“在締結國境內只能設立一個國際登記處”問題提出了聯合修正案，這項包括“領土適用”條款的修正案最終在大會上獲得了通過，這樣就使作為國際航運中心之一的香港能夠單獨設立國際登記處，從而照顧了香港特別行政區的關注，滿足了香港特別行政區的需要。12三、結論綜上所述，可以得出結論，國際法對國際條約在締約國內的適用方式沒有統一的規定和要求，將選擇權完全交給了締約國，應由締約國根據本國的法律規定自行決定。鑒於香港和澳門適用國際公約是我國適用國際公約的重要組成部分，隨著香港和澳門的回歸，我國成為一國際上少有的同時採用兩種有法律依據的國際公約適用方式的國家，但這並不違反國際法的原則和精神，只要我國包括香港和澳門特別行政區一秉善意履行了國際公約的義務。國際公約（多邊）在香港和澳門特別行政區的適用範圍問題，經過多年努力，可以說已經基本解決或正在解決，但關於我國與它國締結的數萬計的雙邊條約和協定是否適用香港和澳門特別行政區的問題，除個別外，仍然是不清楚的，尚待明確，因此，雙邊條約的適用範圍問題的確存在。–––––––––––––––12.胡志強“新中國的締約和條約在國內的适用淺析”，阿登納基金會系列叢書第10輯《國際論壇》，2000，第2期。
  • 703《行政》第十七卷，總第六十五期，2004No.3，703—723–––––––––––––––*澳門大學法學院教授1.參閱《中國刑法詞典》，學林出版社，1989年，第11頁。2.同上。3.關於刑法的源淵，也可以包括憲法或憲制性法律中的涉及刑事責任的法律規範，以及國際條約中帶有刑事責任的國際法規範。但由於憲法或憲制性法律的效力地位高於刑法典，故稱其為“特別刑法”似有不妥；如在《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》中，就明確規定了罪刑法定原則，嚴格地說這也是一種刑法規範，但基本法的效力顯然要高於刑法典。至於國際條約中的刑法規範，因其在各國或各地區的適用方式有所不同，如有的國家或地區直接視其為國內法或區內法，有的國家或地區則規定須通過本國或本地區的法律予以實施，所以將其視為與刑法典相對的特別刑法也有不妥之處。比如，從《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》的相關規定來看，在澳門適用的兩個國際人權公約及勞工公約，均須通過澳門特別行政區的法律予以實施。考慮到這些因素，本文所指之特別刑法，尚不包括憲法或憲制性法律或國際條約中帶有刑事責任的法律規範。澳門特別刑法之評析與完善趙國強*何謂特別刑法，學者的解釋可以分為實質的特別刑法和形式的特別刑法。實質的特別刑法就是指“國家或地區為了適應某種特殊需要而頒佈的效力及於特定人、特定時間、特定地點或特定條件的刑事法律”，如戰時特別法。1形式的特別刑法，則指“現行刑法典以外的一切有關犯罪及其刑罰的法律規範”。2鑒於此，本文所論及的特別刑法，泛指形式的特別刑法，也就是指刑法典以外的一切包含刑事責任的法律規範。顧名思義，從這一意義上使用特別刑法的概念，顯然是相對於刑法典而言的。刑法典是一種普通刑法，其他帶有刑事責任的法律規範則為特別刑法。在大陸法系國家或地區，刑法的淵源通常包括刑法典、單行刑事法律和附屬刑法（非刑事法律中的刑法規範）三種表現形式。3因此，就特別刑法的範圍來說，主要包括單行刑事法律和附屬刑法。所謂單行刑事法律，是指內容直接涉及犯罪和刑事責任的單個法律文件，如專門規定某類犯罪及其刑事責任的法律文件。所謂附屬刑法，則指非刑事法律中其內容涉及犯罪和刑事責任的法律條款，故有學者稱之為“非
  • 704刑事法律中的刑法規範”，如環境保護法中規定破壞環境保護的犯罪及其刑事責任的條款即為附屬刑法。澳門特別行政區（以下簡稱“澳門”）是中華人民共和國不可分離的部分，是在中央人民政府管轄下的一個特別行政區，但它經全國人大授權後，又實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。4毫無疑問，這種高度自治權包括了刑事立法的自治權。總言之，內地的刑法典、單行刑事法律和附屬刑法，均不在澳門生效，澳門作為一個大陸法系的成文法地區，有其獨立的刑法典、單行刑事法律和附屬刑法。由於歷史的原因，外界包括中國內地對澳門的刑事法律知之甚少，不少人僅知澳門屬大陸法系，以成文法為主，有刑法典，但具體包括哪些規定，有些什麼特點則無從瞭解。澳門回歸後，不少內地學者對澳門刑法典雖有所認識，但很少有人對澳門的特別刑法有比較全面的瞭解。為此，本文作為一種嘗試，試圖系統、全面地介紹澳門特別刑法，其宗旨是為了讓更多的澳門外界人士，也讓澳門本地居民瞭解和認識澳門的特別刑法，這對於加強澳門與外界的法律交流以及推進澳門的法制建設，必然具有極其重要的現實意義。一、澳門特別刑法之歷史演變眾所周知，澳門是中國的領土，但長期以來一直為葡萄牙所管治。在法律領域，鑒於葡萄牙屬典型的大陸法系國家，因而澳門法律至今具有濃厚的大陸法系特點，其刑法淵源同所有的大陸法系國家或地區一樣，包括刑法典、單行刑事法律和附屬刑法。澳門特別刑法的歷史演變與澳門本身的立法權的歷史演變是分不開的。從歷史的角度考察，澳門立法權的歷史演變可以1976年作為分界線，分為兩個不同的階段。–––––––––––––––4.參閱《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》第2條規定。
  • 705（一）澳門特別刑法的蕭條時期長期以來，葡萄牙對澳門一直實行殖民統治，甚至於1845年頒佈法令，宣佈澳門為“自由港”，指示新任澳門總督要“維護這個殖民地的絕對主權”，5故1976年之前，澳門地區本身並無立法權可言。這一時期，在澳門適用的法律基本上都來自於葡萄牙本土的法律，包括刑法典。6除此之外，尚有極少中華人民共和國成立之前舊中國的法律，如涉及中華民族的風俗法典。由於澳門本身並無立法權，客觀上不可能就刑事領域制定相應的法律，因此，這一時期的特別刑法只能來自於葡萄牙本土的法律。葡萄牙本土法律在澳門的適用，在程序上需要由《澳門政府公報》刊登。因此，據查閱有關《政府公報》，1976年之前延伸於澳門生效的葡萄牙本土法律主要是葡萄牙的憲法，以及民法、刑法、民事訴訟法、刑事訴訟法和商法等五大法典。在刑事領域，除1886年的《葡萄牙刑法典》外，很少有其他刑事法律延伸於澳門適用。從單行刑事法律來說，葡萄牙本土對《刑法典》進行修改的法律，只有很少會延伸到澳門適用7，箇中道理，很難說清，有的可能是對澳門並無太大的實際意義而無須延伸，有的也可能是管理混亂所至。至於其他的作為對刑法典進行補充的葡萄牙單行刑事法律，更是罕見，最起碼筆者似乎未發現。這種狀況，從某種程度上也說明了葡萄牙對澳門的殖民統治主要是側重於從政治上進行管治，作為法律架構，只要有幾部主要的法典就可以了。因此，這一時期澳門的單行刑事法律處於蕭條時期，除延伸至澳門生效的極少數修改葡萄牙刑法典的法律外，幾乎沒有什麼其他的單行刑事法律。據筆者所掌握的資料顯示，在該時期，唯一對刑–––––––––––––––5.參閱王叔文等編著《澳門特別行政區基本法導論》，中國人民公安大學出版社1993年版，第5頁。6.1886年的《葡萄牙刑法典》一直在澳門適用至1996年。1996年《澳門刑法典》生效後才予以廢除，但其危害國家安全罪部分仍適用至1999年12月19日。7.據筆者查閱1976年之前的《澳門政府公報》，只發現極少幾個修改葡萄牙刑法典的法律在《澳門政府公報》上刊登，不知是葡萄牙本身對刑法典修改的少或是其他原因。但據筆者從有關葡萄牙法律人士口中得知，肯定有不少修改刑法典的法律尚未在澳門適用。
  • 706法典進行補充的單行刑事法律只有一個，即1973年頒佈的葡萄牙海外省第21/73號關於《武器及彈藥章程》的立法條例。其次，就附屬刑法來說，由於澳門地區本身尚無立法權，總督主要是行使行政方面的管理權，故缺乏在本地法律中創制刑法規範的前提條件。至於葡萄牙延伸至澳門適用的非刑事法律，主要是民商事方面的法典，因而也基本上無附屬刑法可言。（二）澳門特別刑法的繁榮時期1976年是澳門歷史的一個轉捩點，但這一轉折並非是葡萄牙放棄對澳門的管治，而只是改變了一種管治的方式。1972年3月8日，中華人民共和國常駐聯合國代表在致聯合國非殖民化特別委員會主席的信中，再次重申了中國政府關於香港和澳門屬中國領土而根本不屬於通常的所謂‘殖民地’範疇的立場。同年11月8日，聯合國大會通過決議，將香港和澳門從世界殖民地名單中刪除。事隔不到二年，葡萄牙軍人於1974年4月25日發動政變，成立了新政權。在對外政策方面，宣佈放棄海外殖民地政策，承認澳門是中國的領土，但仍由葡萄牙管治。1976年2月17日，葡萄牙立法機關專門制定了《澳門組織章程》，明確規定澳門地區為一公法人，在不抵觸葡萄牙憲法與該章程所定之原則，以及在尊重葡萄牙憲法和該章程所定之權利、自由與保障的情況下，享有行政、經濟、財政、立法及司法自治權。8自始，澳門終於擺脫了無立法權的純殖民地地位，在一定程度上，享有了對本地區事務進行立法的自治權。正是這種立法自治權，為澳門特別刑法的發展提供了基本的立法條件。應該指出，澳門特別刑法的真正繁榮時期，始於1987年中葡兩國就澳門問題簽訂中葡聯合聲明。因為中葡聯合聲明的簽訂，使澳門的政治前途明朗化；在這種情況下，葡萄牙政府為了在澳門多留下葡萄牙管治的痕㞼，必然會加快立法的步伐，致使本地立法包括刑事立法，似雨後春筍，成倍增加。資料顯示，至今被保留下來的澳門特別刑法，大部分是二十世紀八十年代以後的產物。–––––––––––––––8.參閱1976年頒佈的《澳門組織章程》第2條規定。該法律在澳門回歸後即已失效。
  • 707這一時期的特別刑法，在立法上採用的是“雙軌立法制”。根據1976年《澳門組織章程》的規定，澳門地區的立法權由澳門總督和立法會共同行使，澳門總督行使立法權制定的法律文件為“法令”，澳門立法會行使立法權制定的法律文件為“法律”9。在刑法領域，對犯罪、刑罰及有關前提的訂定，屬於立法會和總督的競合立法權限，立法會和總督都有權就此進行立法，但涉及相對不定期刑和保安處分及有關前提的內容，則屬於立法會的專屬立法權限，除非立法會通過立法許可，總督方可就此內容進行立法。10因此，這一時期的澳門特別刑法，既有澳門總督以“法令”形式頒佈的單行刑事法律及相關的附屬刑法，如關於販毒吸毒罪的法律和關於道路法典中的刑事犯罪規定，也有澳門立法會以“法律”形式頒佈的單行刑事法律及相關的附屬刑法，如關於有組織犯罪的法令和關於立法會選舉法中的刑事犯罪規定。但從總量來說，由立法會以“法律”形式制定的特別刑法要多於總督以“法令”形式制定的特別刑法。這一時期澳門特別刑法的繁榮，集中表現在兩個方面：一方面，補充刑法典的單行刑事法律應運而生。究其原因，主要在於葡萄牙本土已在1982年廢除了1886年的刑法典，重新頒佈了新的刑法典；但考慮到澳門政治前途已明朗，在澳門適用的葡萄牙本土法律面臨著本地化的問題，故新的1982年的葡萄牙刑法典並沒有延伸到澳門適用，在澳門仍然適用舊的1886年的葡萄牙刑法典。這樣，作為葡萄牙本土的立法機關當然不會再就已廢除的1886年刑法典進行修改，而澳門本地立法機關則寄望於制定新的本地刑法典，繼而在1982年以後就再也沒有增加過修改刑法典的單行刑事法律。相反，在立法權的驅使下，補充刑法典的單行刑事法律則日益增多。另一方面，由於澳門地區享有了一定的自治權，本地事務的管理逐步通過本地立法解決，因此澳門本地法律從無到有，從少到多，發展迅猛，各種領域的法律相繼產–––––––––––––––9.回歸前，由於澳門總督享有立法權，其表現形式為制定“法令”，因此，“法令”在澳門屬享有立法權的機關制定的法律文件；至於總督所發佈的訓令、批示、命令，則屬於行政管理權的產物，非為總督行使立法權的產物。10.據此，《澳門刑法典》才可由總督以法令的形式頒佈，但其中保安處分等內容，則事先已取得立法會的立法許可。
  • 708生，尤其是進入二十世紀九十年代以後，立法步伐加快，故在不少非刑事法律中不斷產生帶有刑事責任的法律規範，形成了附屬刑法的繁榮期。二、澳門特別刑法之基本特徵根據中葡聯合聲明的精神和《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》規定，澳門的回歸雖屬新舊政權的交替，但實行“一國兩制”，澳門特別行政區不實行社會主義的制度和政策，保持原有的資本主義制度和生活方式，五十年不變。澳門原有的法律、法令、行政法規和其他規範性文件，除同基本法相抵觸或經澳門特別行政區的立法機關或其他有關機關依照法定程序作出修改外，予以保留。11為此，在澳門回歸前夕，全國人大常委會曾於1999年10月31日通過了一個關於處理澳門原有法律的決定。根據這個決定，原在澳門適用的所有葡萄牙法律在澳門回歸後都停止生效，而絕大多數澳門原有的由本地立法機關制定的法律，包括特別刑法，都自動轉化為澳門特別行政區的法律。因此，現行的澳門特別刑法，基本上都是澳門回歸前由澳門本地立法機關制定的法律。目前，在單行刑事法律方面，絕大多數都是作為刑法典補充的單行刑事法律，而非直接對刑法典進行修改的單行刑事法律。這些補充刑法典的單行刑事法律12包括（以法律和法令並按時間排列）：關於管制色情及淫褻物品的法律（第10/78/M號法律）；關於懲治非法移民的法律（第2/90/M號法律）；關於懲治妨害公共衛生及經濟違法行為的法律（第6/96/M號法律）；關於懲治非法賭博的法律（第8/96/M號法律）；關於懲治擾亂動物競跑刑事違法行為的法律（第9/96/M號法律）；關於懲治有組織犯罪的法律（第6/97/M號法律）；關於規範對暴力罪行受害人實行保障的法律（第6/98/M號法律）；關於遵守若干國際法文書的法律–––––––––––––––11.基本法第五條和第八條規定。12.這些法律除重新頒佈的以外，筆者只注明最初頒佈的法律或法令號，其中不少法律或法令某些內容已被修改。
  • 709（第4/2002號法律）；關於懲治毒品犯罪的法律（第5/91/M號法令）；關於管制倒賣運輸憑證的法律（第30/92/M號法令）；關於剝奪自由處分執行制度的法律（第40/94/M號法令）；關於懲治非法墮胎的法律（第59/95/M號法令）；關於刑事記錄制度的法律（第27/96/M號法令）；關於未成年人司法保護制度的法律（第65/99/M號法令）；關於管制武器及彈藥的法律（第77/99/M號法令）；關於徒刑及收容保安處分之司法介入制度的法律（第86/99/M號法令）。至於修改刑法典的單行刑事法律，只有一個關於透過不可歸責者犯罪之加重制度的法律（第6/2001/M號法律），該單行刑事法律屬澳門回歸後由立法會制定的法律。其次，在附屬刑法方面，則因澳門法律長期沒有得到妥善的清理，故難以概全。從整體看，這些附屬刑法分散在各個領域的相關法律之中，比較重要或多的是：基本權利法領域，如立法會選舉法、集會權及示威權法；交通管理法領域，如道路法典；知識產權保護法領域，如商標法、工業產權法。除此之外，在其他相關領域，如文化出版、人體器官移植、財產申報制度、金融外貿等法律中，也存在相應的附屬刑法。長期以來，由於受政治環境、立法觀念、立法技術、立法管理等各種因素的影響，澳門特別刑法形成了一些比較明顯的特徵。瞭解這些特徵，對於充分認識澳門特別刑法並逐步加以完善是非常必要的。總的來說，澳門特別刑法具有以下幾方面的顯著特徵。（一）罪名繁多澳門大三巴之名勝乃澳門的象徵，來澳門旅遊者非上三巴，則為憾事。以此為喻，在刑法領域，如果只知澳門刑法典，不知澳門特別刑法，則也談不上對澳門刑法的瞭解。尤其是在罪名問題上，如果以為只要知道澳門刑法典分則規定的罪名就知道澳門有多少種犯罪，更是大錯特錯。為此，要知道澳門刑法所規定的犯罪，離開了特別刑法無疑於“鼠目寸光”。澳門特別刑法之罪名繁多，主要表現為：第一，從數量上看，其所佔犯罪種類的比例相當高。現行澳門刑法典共有350個條文，其中總則127條，分則223條。分則分五篇，包括
  • 710侵犯人身罪、侵犯財產罪、危害和平及違反人道罪、妨害社會生活罪和妨害本地區罪，總共涉及190個罪名。但是，在澳門特別刑法中，各種各樣的罪名為數眾多。根據一些主要的特別刑法粗略計算，光毒品犯罪、非法移民犯罪、妨害公共衛生方面的犯罪、非法賭博和動物競跑方面的犯罪、有組織犯罪等單行刑事法律中的罪名就有50多個；而附屬刑法如選舉方面的犯罪、交通道路管理方面的犯罪、財產申報方面的犯罪也有近60個罪名，總和起來就有110多個罪名，還不算其他分散在各種法律中的零碎罪名，以及澳門刑法典規定的所謂“輕微違反”13的犯罪。可見，澳門特別刑法之罪名數量，最起碼佔澳門刑法中犯罪總數的三分之一以上。換言之，在澳門刑法中，也就是有超過三分之一以上的罪名不是規定在刑法典中，而是規定在特別刑法之中。第二，從適用上看，澳門特別刑法規定的犯罪在司法實踐中大都為常見罪。由於每個國家或地區的社會制度、社會生活方式、經濟活動、文化習俗等都存在著一定的差異，因此，在司法實踐中，常見罪的形式也有所不同。在澳門，比較常見的犯罪除了殺人、搶劫、盜竊等典型的自然犯罪以外，還包括非法移民犯罪、有組織犯罪、毒品犯罪、操縱賣淫犯罪、買賣詐欺犯罪、賭場放債犯罪、知識產權犯罪等方面的犯罪活動，而這些犯罪在刑法典中都沒有作出規定，全部都規定在特別刑法之中。法院對這些方面的犯罪定罪量刑，必須依照相關的特別刑法。事實上，澳門刑法典中的不少罪名，如危害和平及違反人道方面的犯罪，實踐中幾乎沒有。由此可見，澳門特別刑法中的罪名不僅僅是數量眾多的問題，更重要的還在於其實踐中的適用性較高。對於澳門本地居民和澳門以外的人士來說，充分瞭解這些罪名，無論是在知法還是守法方面都是非常必要的。導致澳門特別刑法中的罪名繁多的原因是多方面的。從立法的角度分析，主要是受一定的立法環境和立法觀念的影響。–––––––––––––––13.根據澳門刑法典第123條規定，單純違反或不遵守法律或規章之預防性規定之不法行為，稱為輕微違反，對輕微違反，過失也須受處罰，但最高不得處超逾六個月的徒刑。如果超逾六個月的徒刑，則視為犯罪。因此，澳門刑法中的輕微違反，實相當於大陸法系中的“違警罪”。
  • 711所謂立法環境，是指立法者制定一種法律所依據的社會基本狀況。澳門刑法典是在澳門回歸之前由葡萄牙本土的法律專家制定的。應當說，該法律專家的刑法專業知識是不容置疑的，其在葡萄牙刑法領域具有很高的權威性。但是，畢竟葡萄牙與澳門的社會狀況不同。葡萄牙是一個主權國家，而澳門當時則為葡萄牙管治下的一個地區；葡萄牙屬西方社會，而澳門則為東方社會，其政治環境、法律體系組成、生活方式、經濟制度、風俗習慣、常見罪的形式和類型等方面，都不可避免地存在著明顯的差異。因此，葡萄牙法律專家在起草澳門刑法典時，我們不可能要求其對澳門的社會狀況有充分的瞭解，也不能強求其對澳門特別刑法規定的所有犯罪都有全面的認識。在這種情況下，澳門刑法典雖具有典型的大陸法系刑法典的特徵，但與澳門實際的社會狀況，包括犯罪的實際情況必然會存在著一定的距離，甚至產生衝突；14加上當時立法時間的緊迫，致使很多在澳門常見的犯罪很難經過系統整理後納入刑法典體系，從而造成了今天的刑法典無法包容大部分常見罪的現象。其次，立法者的立法觀念也是一個很重要的因素。比如，在單行刑事法律方面，中國內地的立法觀念認為，刑法典是集刑法規範的大全，罪名應全部規定在刑法典中。立法機關可對刑法典進行必要的修改，但一旦時機成熟，所修改的內容還必須回到刑法典中。為此，在1997年全國人大對刑法典重新修訂後，又把所有以單行刑事法律形式作出的修改，包括罪名，又放進重新頒佈的刑法典之中。但在葡萄牙，不少法律專家認為，刑法典並不能一統刑法規範之天下，有些方面的犯罪和刑事內容，可以通過單行刑事法律作系統的規定，因而允許存在一定數量的對刑法典作出補充的單行刑事法律。顯然，澳門之所以存在不少補充刑法典的單行刑事法律，與此立法觀念是密不可分的。–––––––––––––––14.在澳門刑法典本地化過程中，葡方向中方提交的刑法典第一稿中，就專門規定了選舉和侵犯通訊自由方面的犯罪。但這顯然與澳門已有的選舉法和保護通訊自由的法律中的相關規定重疊。最後，在刑法典中將選舉方面的犯罪刪除，保留了侵犯通訊自由和秘密方面的犯罪，同時刪除了澳門本地保護通訊自由法律中規定刑事責任的條款。
  • 712立法觀念的影響同時也存在於附屬刑法的立法過程中。比如，從理論和實踐考察，非刑事法律中的刑法條款通常可分為三種類型：一是抽象型的刑法條款，此類條款僅在相應的非刑事法律中規定某種違法行為應依法追究刑事責任，至於依什麼法，定什麼罪，無明確規定。二是引用型的刑法條款，此類條款對違反非刑事法律的某種違法行為，明確規定應引用刑法典某某條款定罪量刑。三是獨立型的刑法條款，此類條款對違反非刑事法律的某種違法行為，因單獨在非刑事法律中規定了相應的罪名和法定刑，故稱為獨立型條款。15對這三種類型的刑法條款如何立法，立法觀念的不同會造成很大的差距。比如，在中國內地，因立法者有刑法大一統的立法觀念，故在非刑事法律中只採用抽象型和引用型條款的立法方式，而並不採用獨立型條款的立法方式，故內地的非刑事法律中，只有抽象型和引用型的刑法條款，而無單獨規定罪名和法定刑的獨立型條款。但是，在澳門則沿襲了葡萄牙的立法觀念，認為在非刑事法律中只要有必要，就可以將某種違法行為規定為獨立於刑法典之外的犯罪。正是在這種立法觀念的指導下，澳門非刑事法律中大量充塞著這種獨立型的刑法條款，如選舉法、道路法典莫不如此。（二）附加刑五花八門眾所周知，現代刑罰的種類可分為兩大類，一類是主刑，一類是附加刑，澳門刑法中的刑罰也是如此。只不過在刑法典中叫附加刑，在特別刑法中有時叫附加刑，有時又叫做從刑，二者意思相同。在澳門刑法典中，總則只規定了兩種附加刑。一種為禁止執行公共職務，此附加刑只為在行使職務過程中犯了罪並被判處三年以上之徒刑的公務員以及從事特定職業的人員（如律師、醫生）而設；另一種為中止執行公共職務，此附加刑專為公務員犯了罪而未被撤職的情況而設。分則又對某類犯罪規定了二種附加刑，一種是為強姦等性犯罪規定了剝奪親權的附加刑，另一種是為危害和平及違反人道犯罪規定–––––––––––––––15.參閱趙國強著《澳門刑法總論》，澳門基金會，1998年，第9頁和第10頁。
  • 713了喪失選舉立法機關成員或被選為立法機關成員資格的附加刑。但是，如同罪名一樣，如果認為澳門刑法中只有這四種附加刑，則也是大錯特錯了。事實上，澳門刑法中的附加刑之多，差不多可列為世界之最，只不過這些附加刑（或叫從刑）全部規定在特別刑法之中。在此，筆者特意從若干個比較重要的澳門特別刑法中引錄有關的附加刑，我們不難從中發現澳門特別刑法中的附加刑種類之多，足以令人眼花繚亂。比如，在懲治有組織犯罪的法律中，16規定了13種附加刑（期限省略，下同），包括：（1）中止政治權利；（2）禁止從事公共職務；（3）禁止從事須具公共憑證獲公共當局許可或批准方得從事的職業或活動；（4）禁止在公法人、在純為公共資本或大多數為公共資本的企業、或在公共服務或財貸的承批企業擔任管理、監察或其他性質的職務；（5）禁止在專營公司執行任何職務；（6）禁止與某些人士接觸；（7）禁止進入某些場合或地點；（8）禁止行使親權、監察權、保佐權及財產管理權；（9）停止駕駛機動車輛、飛行器或船隻的權利；（10）禁止離開本地區，或未經許可下離境；（11）如非本地居民，驅逐出境及禁止進入本地區；（12）暫時封閉場所；（13）永久封閉場所。在懲治毒品犯罪的法律中，規定了3種附加刑，包括：（1）抑制駕駛機動車輛航空器或船隻之權能；（2）禁止從事職業或業務；（3）封閉場所或公眾地方。在懲治妨害公共衛生及經濟違法行為的法律中，規定了6種附加刑，包括：（1）良好行為之擔保；（2）暫時剝奪參加直接磋商、有限查詢或公開競投之權利；（3）暫時剝奪參加交易會及展銷會之權利；（4）暫時禁止從事某些職業或業務；（5）場所之暫時封閉；（6））場所之永久封閉。在管制不法賭博的法律中，則規定了禁止進入賭博場地的附加刑。在立法會選舉法、道路法典及出版法中，也規定了中止政治權利、撤職、中止駕駛執照效力、將有罪判決公佈、良好行為的擔保及暫時禁止業務或職務的附加刑。由此可知，澳門特別刑法中附加刑之多，種類之雜，確實令人感到驚訝，刑法典與之相比，實為小巫見大巫。造成這種狀況的原因可–––––––––––––––16.參閱澳門《制定有組織犯罪法律制度》第18條規定。
  • 714能與管治觀念、立法觀念和專業知識都有關係。從管治方面來說，葡萄牙長期對澳門實行的是殖民統治，殖民統治下的地區很難有真正的民主，澳門歷任總督從來也不是由澳門本地居民選舉產生的。而刑罰則為一種嚴厲的處罰，附加刑既為一種刑罰，其處罰之性質顯然與一般處罰不同，故可以提升管治的威懾力，使人望而生畏，不敢輕易違反法律。從立法觀念來看，也表明了葡萄牙法學界對刑法典地位的一種看法，即認為刑法典不具有大一統的地位，其他刑法規範也可以隨時制定刑罰，當然局限於附加刑。再次，從歷史的角度考察，立法者或翻譯者的刑法專業知識可能有限，在有些立法者或翻譯者看來，附加刑同行政處罰並無本質的差別，這一點，從澳門不少特別刑法中將罰金翻譯成罰款，在有關行政處罰中經常使用“累犯”表述可見一斑。17（三）刑罰之裁量與執行制度獨具特色澳門特別刑法在刑罰之裁量與執行制度方面的特色乃是相對於刑法典規定而言的，即刑法典規定的某些量刑制度，在澳門特別刑法中常常會得到變通處理。這種特色主要表現在以下幾個方面。1、關於累犯制度根據澳門刑法典總則規定，構成累犯須具備四個條件：首先，前後罪都是故意犯罪；其次，前後罪都要被判處或應判處超逾六個月的實際徒刑；再次，除犯罪人被剝奪自由的時間外，前後罪間隔期不超過五年；最後，法官認為以往之刑罰還不足以警戒犯罪人。刑法典在規定累犯制度時並沒有指出其他法律有特別規定的除外，因此很容易使人以為澳門刑法中的累犯制度就是這樣，並不存在其他特別的累犯制度。但是，事實並非如此。在澳門特別刑法中，恰恰存在與刑法典規定的累犯制度有所不同的累犯制度，或可稱之為特別累犯制度。比–––––––––––––––17.據說，在葡文中，“罰金”與“罰款”為同一詞，所以在澳門有的特別刑法中，明顯是犯罪，但往往是科處多少年徒刑或罰款多少，所以外界人士千萬不可將此類罰款理解為是行政處罰。
  • 715如，根據懲治有組織犯罪的法律規定，對於犯“黑社會的罪”、“以保護為名的勒索罪”、“國際性販賣人口罪”、“不法資產或物品的轉換、轉移或掩飾罪”、“違反司法保密罪（被害人須法律規定的相應人士）”的，即使前後罪超逾五年再犯，也以累犯論處。182、關於緩刑、假釋制度根據澳門刑法典的規定，緩刑、假釋都必須符合相關的條件，這些條件包括硬性條件和軟性條件。硬性條件是由刑法典明確規定的，如緩刑只適用於不超逾三年徒刑的情況，假釋必須服刑滿三分之二且至少已滿六個月。軟性條件則由法官從人身危險性作出判斷，如緩刑須法官認為所判之徒刑已足以實現刑罰之目的，假釋須法官認為提前釋放不至再危害社會。可見，軟性條件屬一種法官的主觀判斷，並非強制遵守的條件。但是，在澳門特別刑法中，有的特別刑法就明確規定某種犯罪不得適用假釋。比如，在懲治有組織犯罪的法律中，就規定對上述特別累犯制度中所涉及的幾種犯罪的情況，不得給予假釋。19除犯罪人阻止黑社會存續或為此作出努力，或為避免犯罪而及時通知警方外，也不得給予緩刑。203、刑罰之延長根據澳門刑法典規定，對多次犯罪的傾向性犯罪人及因酗酒或有濫用酒精飲料傾向或吸毒等犯罪人，只要符合刑法典規定的硬性條件和軟性條件，就可以在刑滿時將刑罰延長，延長刑罰以三年為一期，兩期為限，可連續延長。對該項制度，有的特別刑法，如懲治有組織犯罪的法律，其規定也與刑法典規定的硬性條件不同。21–––––––––––––––18.參閱澳門《制定有組織犯罪法律制度》第20條規定。19.參閱澳門《制定有組織犯罪法律制度》第16條規定。20.參閱澳門《制定有組織犯罪法律制度》第17條規定。21.參閱澳門《制定有組織犯罪法律制度》第21條規定。
  • 716（四）追究法人犯罪的刑事責任在以德國為代表的大陸法系國家，傳統理論對法人能否成為犯罪主體歷來持否定態度。但是，隨著經濟的發展，法人可以成為犯罪主體已為越來越多的學者認同，許多國家或地區的刑法也都明確規定了法人犯罪的刑事責任。關於犯罪主體問題，澳門刑法典規定，僅自然人方負刑事責任，但法律另有規定的除外。這一規定說明澳門刑法典的立法者對犯罪主體強調的是自然人，卻又不絕對否定法人可以成為犯罪主體。為此，在澳門刑法典分則中，並無法人犯罪的規定，從而使規定法人犯罪成為澳門特別刑法的一個特色。在澳門特別刑法中，關於法人犯罪的規定散見於有關的單行刑事法律和附屬刑法中。比如，關於懲治有組織犯罪的法律就專門規定，當私法人以及不按規則成立而無法律人格的社團以其名義犯有“不法資產或物品的轉換、轉移或掩飾罪”時，相關的法人及社團須負刑事責任，唯獨對法人或社團處以何種刑罰，無具體規定，而有關的行為人則須按一般刑法規定負刑事責任。這一規定實際上包含了對法人犯罪的“雙罰制”內容。22在懲治妨害公共衛生及經濟違法行為的法律中，也規定對違反該法構成犯罪的法人追究刑事責任的制度，而且不僅規定對法人犯罪實行“雙罰制”，同時還規定了對法人適用罰金和法院命令解散兩種主刑。23在關於視聽廣播的法律中，也規定了廣播機構可成為違反該法律構成犯罪的主體。三、澳門特別刑法之評析與完善綜觀澳門特別刑法的體系架構及其內容，我們不難發現，澳門特別刑法固有其靈活機動的一面，方便立法者順時隨意地制定刑法規範，但畢竟存在著諸多值得商榷和完善之處。從大的方面來講，澳門特別刑法尤其在以下三個方面需要深入研究，需要立法者跟進，在觀念和政策上作出改進和完善。–––––––––––––––22.參閱澳門《制定有組織犯罪法律制度》14條規定。23.參閱澳門《妨害公共衛生及經濟違法行為之法律制度》第3條和第9條規定。
  • 717（一）強化刑法典的規範指導地位眾所周知，大陸法系同英美法系最顯著的區別之一，就是大陸法系以成文法作為主要或唯一的法律淵源，而英美法系則以判例法作為主要的法律淵源。為此，在大陸法系國家或地區，凡重要的部門法領域如民、刑、商、訴訟等部門法，都有一部集該部門法大全的法典。這些部門法法典都有總論與分論兩大部分，而總論部分對本部門法都具有不可忽視的指導作用。正因為如此，大陸法系的國家或地區，相對比較重視法律體系的規範性和完整性。大陸法系的法學理論之所以比英美法系完整和發達，其主要原因即在於此。澳門既為大陸法系地區，理應遵守大陸法系的一些基本規則，其中包括部門法典總論對該部門法其他法律規範的指導地位。作為刑法典來說，其總則部分的規定，只要總則沒有作例外規定的，刑法典分則及特別刑法都應該嚴格遵守；若有需要，則應由刑法典總則自身作出“但述性”的特別規定，賦予刑法典分則或特別刑法作出靈活處理的許可權。唯此，才能建立科學、完整的刑事立法體系，才能在法律的適用上保持高度統一。從目前狀況來看，澳門特別刑法與澳門刑法典之間的不協調是非常明顯的，這些不協調嚴重影響了澳門刑法體系的完整性和科學性，應當引起立法者的重視。1、罪名重覆或交叉在澳門特別刑法中，不少罪名都是與刑法典重覆或交叉的。比如，以關於管制非法移民的法律為例，其中有的罪名，像“偽造文件罪”、“使用或佔用他人文件罪”、“假聲明罪”、“勒索及敲詐罪”等罪名，在澳門刑法典中都可以找到相應的罪名，它們與刑法典中的“偽造文件罪”（第244條）、“使用他人之身份證明文件罪”（第251條）、“使用虛假聲明罪”（第250條）、“勒索罪”（第215條）在構成要件上基本相同。只不過非法移民法中的這些罪名只適用於該法所管制的領域，而刑法典中的這些罪名則包括各個領域。這樣，當一個人在非法移民過程中觸犯這些罪名時，就構成了法條競合的關係。按照法條競合的處理原
  • 718則，特別法優於普通法，故似乎應適用管制非法移民的法律。但是，值得考慮的是：這些罪名的重覆和競合是否有必要？首先，在理論上，法條競合的出現不是無限制的，只有當某種利益需要特殊保護時，立法者才往往使用法條競合的立法方式，如泄露國家機密和軍人泄露軍事機密，立法者考慮到軍人的特殊主體身份和軍事機密對國家安全的特殊性，才有必要對後者作特別規定，因而構成了法條競合。但上述澳門刑法典與特別刑法的法條競合顯無這種必要，完全可以按照刑法典的規定予以處罰。其次，如果在刑法典與特別刑法中出現大量法條競合的情況，這樣的刑事立法體系必然顯得臃腫，從而會嚴重破壞刑法規範的整體性和科學性。2、刑罰的種類、裁量及執行各行其是刑法典總則之根本任務，就是對犯罪和刑罰的一些基本原則和規則，作出明確的規定，這是建立一個完整、科學的刑法體系的前提條件。因此，作為刑罰的種類、裁量規則及執行制度，理應由刑法典統一規定，如果可由刑法典分則或特別刑法作相應靈活處理的，必須在刑法典總則中作出特別規定。比如，關於法人犯罪，刑法典雖無規定，但作了特別規定；關於犯罪未遂，刑法典總則雖規定法定最高刑超逾三年徒刑的才處罰，但也作了特別規定。這樣，在立法上就既體現了原則性，也保留了靈活性，從而致使澳門特別刑法中規定法人犯罪或對法定最高刑三年或三年以下徒刑的犯罪處罰未遂提供了法律依據。如果刑法典總則無特別規定的，則必須嚴格遵守刑法典總則的規定。然而，澳門特別刑法則完全違背了這一指導原則。從上述分析中我們不難發現，在澳門特別刑法中規定大量的附加刑，對累犯、假釋、刑罰延長等制度任意作出與刑法典不同的規定，顯然是與刑法典總則的指導作用相抵觸的。除此之外，還有不少地方，也顯示出澳門特別刑法在刑罰適用方面與刑法典存在著不協調之處。比如，就罰金刑而言，澳門刑法典規定罰金的數額計算單位是“日”，而不少澳門特別刑法中罰金刑的計算單位是“元”；澳門刑法典規定的罰金刑最低是10日，每日最低數額是50元，故最低額是500元，而有的澳門特別刑法
  • 719規定的罰金刑最低額則只有250元；24澳門刑法典規定只有被判處六個月或六個月以下徒刑的，才可能以罰金刑替代之，而有的澳門特別刑法則無此嚴格的規定。25應當指出，導致這些不協調的原因除了立法觀念以外，還有一個重要原因就是刑法典立法在後，而絕大多數澳門特別刑法都是在刑法典之前已經頒佈。澳門刑法典是於1996年才開始正式生效，在此之前，適用的是1886年的葡萄牙刑法典。筆者不知1886年的葡萄牙刑法典有何內容（只有葡文無中文），但肯定是一個絕對陳舊的刑法典。因此，負責起草澳門刑法典的葡萄牙法律專家，完全是按照自己本身的刑法觀念來設定各種規定，如罰金的計算單位，這樣必然會導致刑法典與舊的特別刑法的各種矛盾。從這一意義上說，澳門刑法典是新法，而澳門特別刑法絕大多數則為舊法。兩者之間存在一定的衝突在所難免。現在的問題就是：立法者一是要從立法觀念上正視刑法典總則的指導地位，這是對澳門特別刑法進行完善的立法前提條件，觀念上不轉變，就很難在立法上採取必要的改進措施。二是要對澳門特別刑法進行認真地總結分析，找出與刑法典不協調之處，在適當時機，作出必要的修改。這樣，才能逐步理順刑法典與特別刑法的關係，才能使澳門的刑事立法體系走上科學化的道路。（二）樹立與時俱進的刑罰觀念違反法律就必須承擔責任，而刑事責任的載體即刑罰。刑罰作為法律處罰中一種最嚴厲的懲罰方法，乃是立法者為維護必要的社會秩序所採取的最後一道防線。鑒於此，因刑罰涉及對人的生命、自由和金錢財產的剝奪和限制，故在現代刑法理論中，刑罰的適用受到了嚴格的限制。作為一項刑事立法原則，只有當立法者認為某種違法行為對社會的危害達到一定的程度，不給予刑罰懲罰不足以維護正常的社會秩序，不足以體現社會公平時，才不得不使用刑罰的懲罰方法。這一原則就是刑罰的必要性原則，它也是刑事立法的一項指導原則。–––––––––––––––24.參閱澳門《妨害公共衛生及經濟違法行為之法律制度》第9條規定，及《販賣及吸食麻醉品》第23條規定。25.參閱澳門《販賣及吸食麻醉品》第11條規定。
  • 720附加刑往往屬於剝奪犯罪人某種權利的資格刑，但也是一種刑罰，因此，刑罰之必要性原則既適用於主刑的制定，也適用於附加刑的制定。從目前大陸法系刑罰中附加刑的立法發展來看，刑罰的必要性原則也得到了充分的體現。比如，在德國刑法學界，不少學者認為資格刑必須嚴格加以限制，有些像剝奪政治方面的權利、剝奪擔任公職的權利等資格刑“很難被納入刑罰的雙軌制”，為此，現行德國刑法典將“禁止駕駛”規定為唯一的附加刑，而將以前的剝奪政治權利、剝奪擔任公職的權利等附加刑改以中性的概念，即稱之為刑罰的“附隨後果”26由此可見，在附加刑問題上，盡可能縮小附加刑的範圍、嚴格限制附加刑的適用範圍、加大附加刑的非刑事化力度，已成為當今附加刑立法的一種發展趨勢。遺憾的是，這一附加刑的立法觀念和立法趨勢在澳門特別刑法中卻不僅沒有得到充分體現，而且似有變本加厲的趨勢。有些澳門特別刑法中的附加刑，實難與一般的行政處罰有什麼區別。如暫時或永久地封閉特定場所、撤職、暫時剝奪參加交易會及展銷會的權利、暫時剝奪參加直接磋商或有限查詢或公開競投的權利等，很難令人設想為什麼立法者會毫不猶豫地拿起“附加刑”這一上方寶劍。有些附加刑，如禁止從事某種職業或業務，既然澳門刑法典已規定了“禁止業務”的保安處分，就可以冠之以“保安處分”之名，以脫“刑罰”之嫌。有些附加刑，如禁止進入特定場合、禁止離境，也可以代之以“保安處分“之名。有些附加刑，如良好行為之擔保、有罪判決之公佈，更沒有必要列入刑罰的範疇。對此，筆者認為，澳門特別刑法中的附加刑必須進行大刀闊斧地修改和完善。這種完善首先是立法觀念的變化，即一方面要確立刑罰種類（不管是主刑還是附加刑）應由刑法典總則加以規定的思想，廢止在特別刑法中任意規定附加刑的做法，以維護刑法典總則的指導地位，完善澳門的刑事立法體系。另一方面，也要克服那種唯有刑罰才能讓人害怕或有威懾力的觀念，在規定附加刑種類時，應順應歷史潮–––––––––––––––26.參閱漢斯．海因里希．耶賽克與托馬斯．魏根特著，徐久生譯《德國刑法教科書（總論）》，中國法制出版社，2001年，第947頁。
  • 721流，要嚴格地遵循刑罰的必要性原則，最大限度地限制附加刑的種類及其適用範圍。最後，根據刑法的明確性原則，對附加刑的內容和適用要作明確的規定。比如，在現行的澳門特別刑法中，剝奪政治權利是一種刑法典所沒有規定的附加刑，但剝奪政治權利究竟剝奪哪些政治權利，在澳門特別刑法中並無任何的規定，由此就會產生執行的問題；這種立法上的含糊性，實為立法之大忌。因此，如果今後通過刑法典總則來規定附加刑，對每一種附加刑的內容及適用制度，都必須作出明確的規定。（三）建立清晰完整的罪名體系如上所述，澳門刑法中的罪名有三分之一以上是由特別刑法規定的。基於這種狀況，如何建立一種清晰完整的罪名體系，使澳門本地居民以及澳門以外的人士都能瞭解澳門刑法中的罪名，這對於樹立澳門社會的法制形像，對於維護社會秩序，都具有相當重要的現實意義。要建立清晰完整的罪名體系，一個不容忽視的問題就是如何對待附屬刑法的立法問題。正如前面所述，在非刑事法律中能不能規定獨立的罪名和法定刑，理論上是一個值得研究的問題，各國或各地區的做法並不統一。像中國內地就不採用在非刑事法律中規定獨立罪名的做法，而澳門則反之。對此，筆者認為兩種觀念各有利弊。在非刑事法律中不規定獨立的罪名，顯然有利於刑法典的權威，有利於罪名體系的完整性和司法實踐的統一，也有利於罪名體系的完整和清晰。但其弊端在於不能及時適應社會形勢的變化，因為犯罪作為一種社會現象，每時每刻都隨著社會的發展而處於千變萬化之中，尤其是在經濟領域，立法者很難預測犯罪的發展，而刑法典又必須具有相對的穩定性，不可能朝令夕改，所以刑法典相對於社會發展和犯罪變化來說，必然具有一定的滯後性。反之，在非刑事法律中規定獨立的罪名，就能在相當程度上克服上述弊端，使刑事立法能夠比較快地適應社會的發展和犯罪的變化。但這種做法也會帶來一些弊端，這就是非刑事法律中的獨立罪名一旦增多，就極易使刑法中的罪名分散於各種法律之中，難以讓人一目瞭然。因此，對澳門來說，採用在非刑事法律中規定獨立罪名的做法本身並無不妥，關鍵在於立法者針對此種立法方
  • 722式，應當清楚地瞭解它所帶來的問題，並採取相應的措拖，盡可能減少或消除由上產生的弊端。筆者認為，要盡可能減少或消除弊端，首先在立法上有必要樹立正確的立法觀念，注意三方面的問題：一、嚴格把握在非刑事法律中規定獨立罪名的尺度，即克服以往的隨意性。在非刑事法律中是否要規定獨立的罪名，要看違法行為對社會的危害程度，只有當相應的違法行為達到一定的危害程度，必須使用刑罰手段時，才考慮是否將其規定為犯罪，質言之，就是要嚴格遵循刑罰必要性原則；二、要重視與刑法典的協調，如果在刑法典中已存在相應的罪名，換句話說，按照刑法典分則的規定，已足以使該種違法行為受到制裁，那就可以採用引用性的條款，直接通過引用刑法典的相關條款，將該種違法行為規定為犯罪。這樣做，既可以使危害較大的新的違法行為受到懲罰，又可以盡量避免不必要的法條競合，有利於維護刑法典的完整性和權威性；三、對於那些危害較大且在刑法典中找不到對應罪名，非通過非刑事法律設立獨立罪名的違法行為，在規定罪名和法定刑時也必須充分考慮到立法的協調與統一。這就要求立法者從該違法行為的危害程度出發，對照刑法典的有關規定，力求在非刑事法律中作出的規定既不違反刑法典總則規定的定罪量刑制度，又使其法定刑與刑法典分則對類似犯罪規定的法定性具有合諧性。其次，在立法技術上，為了使澳門特別刑法中的罪名不致因太多而引起混亂，也應注意兩方面的問題。一是通過有許可權之部門（立法機關之附屬部門或政府行政部門）經常性或定期地對散落於各法律中的刑法規範進行彙編，為社會瞭解澳門刑法中的罪名提供必要的法律範本。此種彙編最好採用活頁式，以方便隨時根據立法的發展作出更正。二是注重對刑法典的修改。刑法典雖具有相對的穩定性，但並不是不能修改。對某些新的問題，包括罪名問題，在積累了一定的實踐經驗後，完全可以通過對刑法典的修改加以解決，將一些常見的、多發性的犯罪規定在刑法典之中。目前，澳門刑法典除通過一次修改27後，尚無進行過任何修改，此項工作值得關注。–––––––––––––––27.即2001年通過的關於《因利用不可歸責者犯罪情節的刑罰加重》的第6/2001號法律。
  • 723澳門特別刑法已經歷了風風雨雨幾十年的磨練，有舊有新，有長有短，在打擊澳門刑事犯罪的鬥爭中發揮著重要作用，構成了澳門刑法體系的一個不可缺少的組成部分。我們期望著，這一澳門刑法的組成部分在未來同犯罪活動的鬥爭中發揮更出色的作用，但同時也期望通過立法者明智的抉擇，使其變得更加科學，更加完善。
  • 724
  • 725《行政》第十七卷，總第六十五期，2004No.3，725—734–––––––––––––––*澳門科技大學博士生探討澳門在“後非典時代”電子商務的發展林媛*一、前言2003年春天一場“非典型肺炎”在亞太地區以致全球的肆虐，連續幾個月嚴重影響了受感染地區的旅遊、零售、航空以及餐飲等行業的正常經營，也拖累了全年整體經濟的步伐。這一場突如其來的疫症對社區生活和經濟發展在短期內帶來的嚴重危害，使得各國政府和民眾都開始意識到在當今全球國際化的大趨勢下防範突發性危機的重要性。世界衛生組織官員在“非典型肺炎”全球爆發後斷言，必須加強傳染病的預防工作，因為今後還會有更多類似非典型肺炎的致命性傳染病爆發。從這個角度來看，非典型肺炎的爆發敲響了全球的警鐘，不僅使醫護界意識到要加強國際間的合作防止類似致命的傳染性疾病的氾濫，也使政府、商界和個人都認識到要通過高新技術的應用、加強對電子資訊產業的應用等措施來提高未來防範不可預見的危機的能力。由於廣東省和香港特區的疫情發展，世界衛生組織在2003年4月初對粵港發出旅遊警告。歐美日等國的企業隨即減少了員工前往港澳地區和中國大陸的可能，一些企業還將受感染地區的本國員工調回國內。再加上一些國家和地區實施了對疫區斷絕交通和人員往來的隔離政策，致使粵港澳地區的商務、旅遊和經貿交流等活動受到嚴重影響。自1997年亞洲金融危機爆發後，引發的亞洲地區經濟疲軟持續多年還沒有完全恢復，這場“非典型肺炎”可以說是雪上加霜。作為香港鄰埠的澳門，雖然有效地扼制了“非典型肺炎”在本地的傳播，但是旅遊業、零售業、餐飲業、地產業，甚至本地製造業的出口在自非典型肺炎爆發後的幾個月㝯景況並不樂觀。澳門特區政府及
  • 726時地採取積極防範措施，確保了“非典”對澳門的影響減至最低，但是如何開闢澳門在人員交通隔離情況下進行商務往來和經貿交流的新通道，減低未來可能再次發生類似危機所造成的危害，是值得人們在“後非典時代”思考的問題。有報導稱，美國的“九一一”恐怖事件曾經推動了當地網路和手提電話通訊的發展，如果澳門的企業能夠未雨綢繆，在“後非典時代”加強對網路和電子資訊等這類“非接觸經濟”的發展與應用，提高電子商務的普及率，應該是今後應對類似危機的一種選擇。本文對澳門如何在目前環境下進一步推動電子商務發展作了淺顯的探討。二、澳門發展電子商務的必然性和存在的制約因素澳門是一個微型經濟體系，產業結構相對比較簡單。澳門在回歸祖國後，一直發揮著連接中國沿海地區的窗口和橋樑作用。但是，由於其存在於區域夾縫中的客觀地理環境——鄰接香港特區和廣東省——在一定程度上反映出在經濟發展中容易受周邊地區的影響。而且澳門目前以旅遊博彩業為主的經濟結構，都使得本地的經濟發展表現出缺乏彈性和穩定性的缺點，容易受到外界的政治經濟波動或危機的影響。回歸之後，澳門特區政府確定了“以博彩旅遊業為龍頭，以服務業為主體，其他行業協調發展”的產業結構定位。這個產業結構的定位得到了普遍的認同，更推動了澳門的經濟在近年來穩步發展（見圖1）。圖1澳門最近十年的實質本地生產總值（GDP）年度增長率資料來源：澳門統計暨普查局4.33.3-0.4-0.3-4.6-3.04.62.210.015.6-8-6-4-20246810121416181994199519961997199819992000200120022003(%)>/./rI/I..../I----/-----.,....../--/......---Il
  • 727但是，現時依賴香港和內地的經濟鏈條中的澳門，所處的連帶位置加大了其承受外界危機的風險，從這次“非典型肺炎”對兩岸四地的衝擊可見一斑。香港特區於2003年3月份大規模爆發了“非典型肺炎”後，澳門特區政府就立即採取了應對措施，不僅加強對出入境口岸人員的檢查，也立即設立隔離營及相應的治療檢疫部門。截至5月底，澳門只出現了一宗正式的病例，並沒有出現類似香港的社區蔓延。但是，主要以吸引香港居民和內地遊客為主的旅遊博彩業，在中國政府限制了內地居民到港澳旅遊及香港、台灣居民在3至5月份㝯減少出入境的影響下，不僅本澳餐飲業、酒店業、手信業和娛樂場所的營業額大幅下滑，連帶澳門的整體經濟也錄得負增長（見圖2）。據初步統計，2003年4、5月份入境旅客比2002年同期分別下降了73.2%和36.8%，4月份的酒店業平均入住率只有44.2%，較2002年同月大幅減少了26.2%。目前，中國內地、香港特區和台灣地區是澳門的3大主要旅遊客源市場，旅客人數佔了其總入境旅客的90%以上。在兩岸四地都有疫症蔓延的情況下，“城門失火，殃及池魚”的窘境暴露了澳門經濟的脆弱。圖22003年澳門實質本地生產總值（GDP）季度增長率資料來源：澳門統計暨普查局。澳門特區政府已經意識到作為單一經濟體的澳門，必須在支柱行業的穩健發展下，積極走對外合作之路才能促進經濟的可持續發展。在2003年的施政報告中，何特首提出了“加強區域合作深度，提高對外交往成效”，不僅要加強與珠三角地區的經濟合作，作為粵西發展的商302520151050-5(%)VVV.,,...--.Vv-v-1~1-I,_...,,---------~,,
  • 728業平台，還要利用其與葡語系國家的歷史和人文的關係，作為聯繫中國與葡語系國家的發展平台。這一政策的提出，可以更好地發揮澳門的比較優勢來強化平台的溝通作用，擴大澳門的可持續發展空間，在一定程度上減少其存在於區域夾縫所帶來的局限性。但是，作為一個高質量的溝通平台，其基本條件之一就是可以提供完善的資訊服務和電子化的商務環境，需要在資訊服務的硬體和軟體方面不斷優化和提升。然而澳門在發展電子商務和高科技產品方面因受諸多限制因素影響，前進的步伐緩慢。以視像會議的推廣為例，雖然澳門發展視像會議多年，至今仍未成氣候，除少數幾家大公司偶爾採用外，多數中小企業對高昂的設備和傳輸專線費用望而卻步。從互聯網的運用來看，雖然部分公司已利用互聯網設計網頁作為輔助的推廣方式，但多停留在用自己的網站發佈一些資訊，缺少更深層次的交易，也有一些企業提供了電子商務的網路平台，仍然不是很成熟，也不廣為市民熟悉。澳門的電子商務1發展緩慢的原因，主要存在人力資源缺乏，市場容量小和企業規模小等制約因素。一方面，澳門缺乏電腦和科技應用的專業人才。目前澳門沒有形成大規模的電子商務市場，因此對外來的高級人才缺乏吸引力。而本地的高等學府培養的專業人才也未能與市場需求形成良性循環。另一方面，澳門本地的市場容量小。因建立網上服務需要高額投資和龐大的客戶量為基礎，所以如只著眼於以中小客戶為主的本地市場，則限制了電子商務的發展。再者，澳門本地的企業規模以中小企業為主，資金實力有限，科技資訊應用程度較低。–––––––––––––––1.本文的探討所參考的對電子商務定義是根據1997年11月在法國舉行的“國際商會世界電子商務會議”上給出了電子商務最有權威的概念闡述。電子商務，是指整個貿易活動實現電子化。從涵蓋範圍方面可以定義為：交易各方以電子交易方式而不是通過當面交換或直接面談方式進行的任何形式的商業交易；從技術方面可以定義為：電子商務是一種多技術的集合體，包括交換資料（如電子資料交換、電子郵件）、獲得資料（共用資料庫、電子公告牌）以及自動獲取資料（條碼）等。電子商務涵蓋的業務包括：商務資訊交換、售前售後服務（提供產品和服務的細節、產品使用技術指南、回答顧客意見）、廣告、銷售、電子支付（電子資金轉帳、信用卡、電子支票、電子現金）、運輸（包括有形商品的發送管理和運輸跟蹤，以及可以電子化傳送的產品的實際發送）、組建虛擬企業等。
  • 729澳門特區政府和商業界人士已意識到澳門推行電子商務的步伐較鄰埠緩慢。在互聯網高度普及的今天，資訊科技的發展將會成為一個國家或地區邁向國際化進程的重要因素和先決條件。為了建立並維護一個與外界交流的穩固的平台，政府和業界人士應重視配套體系的建立並加強在技術層面的配置，來不斷提升本地競爭力。三、澳門在“後非典時代”發展電子商務的思考分析歐美國家電子商務的發展規律，不難發現，電子商務的發展必須依託於一個國家經濟發展的客觀環境，隨著電子網路技術的成熟、消費者消費觀念的轉變以及日益完善的網路誠信體系而逐漸發展起來。當然外界的推動因素所起的作用也是不容忽視的。美國的“九一一”事件對當地網路和手提電話通訊的發展推波助瀾，“非典型肺炎”也被認為是近期推動中國大陸電子商務熱潮的“加速器”。國內幾家知名購物網站的銷售在疫症蔓延的幾個月中創了新高，被視為“第三貿易平台”的虛擬交易平臺亦大顯身手，連以往推行緩慢的網上銀行和信用卡交易都取得了前所未有的好成績。中國大陸的電子商務曾在早期“概念化”炒作中一蹶不振，但在“非典型肺炎”爆發帶來的巨大轉機下呈現出一派火爆景象。購物網站銷售屢創新高，如全國最大的個人拍賣網站“易趣網”，日均銷售額從2003年3月份的180萬元人民幣猛增到5月份的320萬元人民幣。“卓越網”、“當當網”等國內知名的網上商城，網站總體日銷售都增長了30%。網路交易平台驟然升溫，不少公司的網上貿易量都呈現出幾何級增長的態勢。著名的貿易網站“阿里巴巴”在4月每天新增會員3,500名，漲幅在50%左右，國際採購商對中國商品的檢索量增長了4倍，中國供應商客戶數比2002年同期增長了兩倍。與此同時，網上銀行也由以往的門可羅雀變成門庭若市。審視澳門的市場現狀，也出現了“網路展覽會”等電子商貿形式，“視像會議”及相關的電子產品的需求都有增加的趨勢。本地的網頁客戶市場也開始發生變化，許多公司從一開始將網站作為一種“錦上添花”的宣傳工具，逐步發展成傳遞商務資訊、輔助公司業務推廣的渠
  • 730道。但是，澳門的電子商務市場還未成熟，“非典型肺炎”這個“加速器”所起的作用也沒有得到像在中國內地一樣的發揮。因此，結合澳門本身的實際情況，探索性地分析如何建立一個完善的電子商務環境，有助於電子商務的普及和應用，促進電子商務市場的成熟化發展。為完善電子商務環境可以考慮吸引或培養足夠的管理人才和專業人才來發展電子商務；完善與電子商務有關的法律體系；令人滿意的電子商務通訊質素；加強國際合作；擴大市場規模；建立適合電子商務的便利物流體系以及政府加強對電子商務的支援等因素。第一，培養和引進市場需要的高科技人才電子商務的發展需要大量的高水準人才，既要懂電腦，又要懂業務，還要懂溝通，更要懂一門或兩門外語。因此，培養高水準的專業人才至少需要以研究生為起點，引入國際先進的教學理念和教師人才，吸取中外的教育資源的精華來緊跟國際的先進水平。澳門大學、澳門科技大學和澳門理工學院等高等院校都開始了面向內地十四個城市的研究生錄取，拓寬了生源的選擇面，將會吸引到一些內地素質較好的研究人員。同時，建立一些有吸引力的科研所或確立一些有挑戰性的課題，以良好的學術研究環境和氣氛來吸引高級人才來澳任教或作為科研帶頭人，也可以進一步提升專業水平來滿足市場的潛在需要。第二，設立實用有效的網路法規體系電子商務發展使商家和消費者都面臨網路安全的問題，如對商家、消費者、結算銀行的認證，訂立電子合同的有效性，買賣雙方和中介方的交易行為等，需要用法律手段加以約束來保證網上交易的安全性和網路誠信體系的建立。澳門於1999年公佈了《電子貿易商法》，在一定程度上對“透過電子媒介訂立的合同在法律上之有效性及認可問題，以及在電子資料交換範圍內處理文檔之證明力問題”作了規範，但仍需要隨著電子商務的發展來及時調整。根據《澳門管理人》雜誌做的“澳門特區電子商務應用狀況調查”結果顯示，法律的滯後被用戶普遍認為是制約澳門電子商務發展的一個主要因素。因此，用法律理順電子商務交易過程中政府與企業之間、企業與企業之間及企業與消費者
  • 731之間的關係，對於利用電子商務從事商貿交易的各個環節，乃至對技術規程進行法律確認，減少相關的經濟糾紛，便於電子商務的設立開展。第三，提高電腦和互聯網的普及率、提供令人滿意的網路通訊質量目前，澳門有澳門電訊（CTM）、澳門萬維網有限公司（MACAUWEB）等三家互聯網服務供應商（ISP），但其中只有澳門電訊可以提供寬頻聯網服務，不盡如人意的網速和缺乏競爭性的上網成本在一定程度上降低了用戶使用互聯網的願望。根據澳門統計暨普查局《2002年統計年鑑》有關“互聯網服務”的統計資料顯示，截至2002年底，澳門使用互聯網的用戶數量僅為41,517戶，與全澳住戶數約為134,965戶相比，還有很大的發展空間。因此，澳門的互聯網服務供應商應該把握商機，通過提高電腦和互聯網的普及率、降低上網成本、提高網路速度等方面來提高網路通訊的質量，增加用戶和提高服務水平。第四，進一步加強與國際機構的合作關係澳門特區政府和商界已經認識到參與國際機構的活動，及時掌握電子商務最新動態的重要性。澳門電貿參加了泛亞電子商務聯盟（PanAsiane-CommerceAlliance）這個由亞洲地區電子商貿服務供應商自發組成的民間組織，該組織的目的在於推動及提供安全、可信、可靠和增值的資訊科技基建及設施，為全球貿易和物流業務效率提升服務，現在已經為澳門紡織品和成衣界提升了出口准照的效率。澳門的學術界和商業界需要利用各種渠道，通過與國際機構合作不斷學習來提高自身的技術和經營水平。第五，加強區域合作，形成跨地區的市場規模澳門因地域的限制，市場規模狹小，已經習慣上被人們認為是香港市場的一部分。今後的發展需要突破地域局限性，擴大市場規模，才能進一步擴大經濟規模。特區政府提出要將澳門發展成為粵西地區和中國與葡語系國家對外經貿的商務平台，一方面，希望可以將珠三角視為一個經濟體，擴大引資規模來提高區域的經濟競爭力。另一方
  • 732面，擴大了發展規模的電子商務可以提高澳門在金融、物流、運輸和電訊等各項服務的實力和競爭力，從而可以提升其經濟活動能力。這是一個相輔相承共同發展的理念。第六，建立電子商務便利的物流體系電子商務的發展依賴於一整套便利和通暢的物流體系，包括專業化的貨物配送企業，具有高效完備的配送管理系統的配送銷售組織，以維持合理的配送費用和及時交貨保證，這就需要引入現代化的管理手段來實現。而澳門目前在這個方面的發展還比較慢，需要對傳統的貨運、配送等行業進行革新，以適應發展的新需要，這也是澳門推進行業改革、提高競爭力的一個發展方向。第七，政府加強對電子商務的引導政府要通過多種形式加強宣傳與普及基礎知識，建立起企業與用戶對電子商務的正確認識。“非典型肺炎”逼使人們改變了在傳統的商業交往中直接採購和面談的方式，開始重視並大量使用電子商務手段來保持在傳統營銷渠道受阻時的溝通和聯繫。在商業界，可視電話服務系統、網路會議和遠端辦公等可在一定程度上彌補了員工不能出差和居家辦公帶來的不便。在會展業界，電子版的展會推出了“虛擬展館”、“網上展館”等連結標識，可增加網上簽約、下單、連結貿易夥伴等諸多實用性內容。但是，也必須認識到新技術的應用可以彌補傳統交流的不足，仍存在一定的局限性。在外貿交易中，廠商利用電郵和視像會議等方式可以提供方便快捷的遠端交流，但是仍無法發揮面談時的遊說和聯誼功能，尤其是對一些需要檢驗真實貨品的進出口產品所發揮的作用更是有限。在會展業中，消費者或商家“眼見為實”的心理需求由於人們長期形成的思維定勢不會輕易改變，而且人際交流、實物觸摸、面對面的討論等“會展藝術”，都是網上會展暫時還無法取代的。因此，有關的政府部門、協會、學會等機構應該通過座談會等形式幫助企業界和用戶認識到電子商務是順應網路時代和資訊化發展的一項不可缺少的工具，消除用戶對電子商務“萬能”或“遙不可及”等錯誤觀點，認識到電子商務不可能解決企業的一切問題，但它在幫助企業加強對外聯繫和營銷環節等方面特別有效。
  • 733另外，電子商務的發展也依賴於消費者的消費觀念和消費行為偏好的形成，當消費者的網路消費觀念成熟並且固定了網路消費的行為偏好，電子商務會如同其他的商務形式一樣逐漸地被消費者接受。自從科技股泡沫爆破後，市場對互聯網的追捧亦淡化下來，由於“非典”的推動，電子商務的前景普遍看好。目前，澳門的電子商務發展還處於起步階段，正處於全球對這個新興事物從“泡沫時代”的概念化炒作過渡到逐漸進入盈利時代的轉折期。如果政府和企業界在加大對電子商務的投入的同時，用一些獎勵性的手段鼓勵消費者固化在“非典”期間形成的電子商務習慣，完善電子商務發展的主客觀環境，將會逐步推動電子商務在澳門的發展。四、結語在過去的一段時間㝯，因美國、歐盟和日本等主要經濟體的經濟增長放緩，使得全球的經濟形勢十分嚴峻。雖然美國的經濟調整沒有隨著伊拉克的戰火熊熊燃燒而興旺，而同一時期的“非典型肺炎”卻實實在在地延緩了亞洲經濟的前進步伐。但辯證地看待“非典”，人們也不難發現危機背後帶來新的商機。遠端辦公、網路會議、網上購物、網上娛樂、網上求職和網路遊戲等都成為“非典時期”的一種典型網路化的生存模式。B2B和B2C2等網上交易形式比以往更加容易為人們所接受。這場疫症改變了人們原有的生活方式，而且帶動相關的高科技產業發展。更重要的是，對經濟增長具影響力的現代通信和電子商務交易方式獲得了新的發展空間。在複雜性理論中的“蝴蝶效應”分析了偶然的一個攪動因素，在特定的格局下會使事物的發展進程出現根本性的變化。換句話說，就是偶然的攪動因素，能否被放大，關鍵在於這個格局是否適合它放大。–––––––––––––––2.電子商務從其交易雙方和實質內容上劃分，主要可以分為兩種：企業對企業（BtoB/B2B）的電子商務和企業對消費者（BtoC/B2C）的電子商務。企業對企業的電子商務是指企業（或商業、公司）使用Internet或各種商務網路向供應商（企業或公司）定貨、接受發票和付款。
  • 734在電子商務的發展過程中，“非典型肺炎”是攪動因素，它能否促進電子商務在澳門的發展，在於澳門政府和商業界人士如何利用它。目前澳門的電子商務發展還處於“商務電子化”階段，網上支付、網上物流還沒有大範圍實現。要改變現狀，政府和企業界要通過各種途徑不斷完善澳門的電子商務環境，提高電子商務的普及率和應用度。澳門今後是要作為粵西發展的平台，溝通葡語國家的平台，邁向區域經濟合作的道路，實現資訊化是確保今後持續發展一個必要的條件。參考文獻1.中華人民共和國澳門特別行政區政府《二零零三年財政年度施政報告》，2002年11月20日。2.柳智毅：《賭權開放後的澳門經濟形勢分析》，澳門經濟，2002年10月。3.中國商報：《電子商務六大“瓶頸”亟待突破》，2003年2月25日。4.澳門特別行政區政府網站：法規查詢，2003年6月6日，http://www.imprensa.macau.gov.mo/bo/i/cn/default_cn.asp。5.澳門統計暨普查局，2003年6月6日，http://www.dsec.gov.mo。6.澳門管理專業協會《澳門管理人》，http://www.mma.org.mo/rnp/rnp12.htm。
  • 735《行政》第十七卷，總第六十五期，2004No.3，735—744–––––––––––––––*澳門公共衛生學會副理事長**澳門公共衛生學會監事***澳門公共衛生學會理事長澳門食品安全管理系統之現況與未來鄧志豪*方月華**湯家耀***一、前言澳門作為一個對外開放，以及以旅遊會議城巿為發展方向的地區，食品安全衛生工作備受政府重視。如大多數國家和地區，澳門在食品安全衛生行政管理上採取多部門協同管理系統（multipleagencysystem）模式，即在“農場至餐桌”過程中，衛生局、民政總署、經濟局、旅遊局、海關和消費者委員會等多個部門不同程度地參與食品安全衛生行政管理；而各部門亦就其各自職能，在食品安全衛生相關領域制訂有關法律法規、控制管理系統、衛生稽查和監督制度，以至衛生教育等活動。二、食品安全管理系統法律規範現時澳門特別行政區所制訂的法律規範有法律和行政法規。由於法律所規範者，可能涉及包括人身自由權及刑事責任等內容，故必須經過立法會討論審議；而行政法規的條文往往是針對行政機關的管理，又或建基於既有法律之技術細節的具體規範，故一般僅需通過行政會議審議。但基於澳門的歷史現實，現時法律規範中，亦包括法律、法令、訓令、行政法規、批示、行政命令、行政長官公告等形式。與食品安全衛生有關的現行法律規範包括：——規範出入口管理制度之對外貿易法（第7/2003號法律），它規範了在食品入境時需要進行檢驗檢疫的名單，並規範了執行的部門；
  • 736——以食物產品為標的的妨害公共衛生及經濟之違法行為之法律制度（第6/96/M號法律），它界定了異常食品及異常食品添加劑的定義，以及其違法行為及相應之歸責和處分；——為降低食品危害風險而預先規範酒店及同類場所設施之〈酒店業及同類行業之規章〉（第83/96/M號訓令），它規範了酒樓食肆等同類場所在衛生相關設施上的一般要求，違反有關規範可影響行政牌照之批給；以酒樓食肆違法行為為標的的法律制度（第16/96/M號法令），則具體列出了17項衛生及清潔方面的違法行為，以及其相應的處分；——為保障消費者獲得適當資訊，以供有意識及合理選擇食品的食品標籤法（第50/92/M號法令），它規範了除酒精量超過5%的飲料，以及供零售之新鮮產品外，所有預先包裝食品均需把包括產品之性質、成份、份量、有效期、保存及使用條件等資料提供予消費者，否則可屬違法而導致罰款及刑事歸責。——為履行衛生局在疾病預防的職責，當中包括食物源性食物中毒在內的公共衛生事件爆發的預防和控制，衛生局內部份經社會文化司司長及由澳門特別行政區首長透過〈澳門政府公報〉指明確定委任之醫生具有“衛生當局”的權力（第81/99/M號法令）。其在進行活動時，無等級從屬關係且無需預先經行政或司法程序，並得採取必要措施以預防或消除可能危及或損害個人或集體健康之因素或情況。食品控制之管理第三產業是澳門的經濟命脈，農副產品及禽畜養殖業跡近乎零。由於食品及其原材料來源仰賴進口，因而食品加工及製造業亦不甚發達。若以“農場至餐桌”過程描述，餐飲業和食品零售業顯然是本地食品行業的主流。其管理工作由多個行政部門分別就其職能範疇內進行，並以相互協作方式共同參與：1.食品的入境管制現時本澳對進口食品之衛生安全管制工作，主要由行政長官授權予民政總署（第32/2001號行政法規）對已規範需要進行衛生檢疫及植物
  • 737檢疫之貨品進行檢驗檢疫活動（第225/2003號行政長官批示附表三）。當中主要包括：活動物及植物、魚類、禽蛋及乳製品，以至雪糕等。根據1999年至2002年的資料顯示，經檢疫的禽畜類以豬隻及雞隻的數量最多，其比例達年總檢疫數量的六成或以上；海產類及農產品之年進口量近年持續上升。檢驗檢疫站分別設置在內港碼頭、關閘及機場。對於需檢疫而未經檢疫之食品，則由海關進行掃蕩，以至依法提出檢控。然而，除上述進口貨品表所規範需經檢疫才得投放巿場之食品外，包括其他農副產品及絕大部份預先包裝產品並不需經檢驗檢疫程序，而自由進出本澳。2.食品的市場供應在澳門，食品市場採取自由進入制度。生產者和銷售者有責任保證其生產或銷售食品之安全性。衛生局負責計劃和執行對巿面出售食品安全衛生質量的評估，以至作出適當的干預；並按其危害風險之大小而分為常規檢測活動及專項檢測活動。常規檢測活動是為了解經檢驗檢疫後的食品於本澳巿場流通的安全性，以進一步保障消費者的健康免受傷害。目前項目包括綠葉菜蔬殘留農藥檢測、魚欄及酒樓食肆魚缸水質檢測等；專項檢測活動則是透過每年的重點危害分析而對某些特定食品進行評估，這除了是為澳門收集該特定食品基本數據外，亦為日後食品相關標準的制訂打下基礎。無論如何，若然得到對群體健康產生或可能產生不良影響的評估結果，獲授予“衛生當局”權力的公共衛生醫生可透過法規所賦予的權力（第81/99/M號法令第四條），進行沒有行政隸屬和必不可少的干預舉措，並根據妨害公共衛生及經濟之違法行為之法律制度（第6/96/M號法律），將事件提交檢察院，以便進行起訴程序。衛生稽查透過對食品供應場所的衛生稽查活動，除了監督及評估本澳的食品生產和供應場所的衛生設備和設施外，亦藉著有關活動以督促業界
  • 738糾正場所內妨害食品安全衛生的影響因素，以進一步降低食品安全風險。目前本澳在食品安全衛生方面的稽查活動分為預防性、日常性和事故性三種：1.預防性衛生稽查活動預防性之衛生稽查活動，主要是透過參與食品生產或供應場所之發牌制度而建立。當食品生產或供應場所之申請人向其所屬類別的發牌機構提出開業申請，如食品製造工場需向經濟局提出申請，又或酒樓食肆等同類場所則向民政總署或旅遊局提出申請時，有關牌照批給行政機關將根據法規要求，把申請者遞交之有關圖則送至相關權力行政部門審議及提供相關技術意見。衛生局亦是在衛生方面進行審議和提出技術意見部門之一。申請者在收悉意見後，必須按有關書面建議進行工程。在工程竣工後，牌照批給機關將組織由衛生局、工務局及消防局等多個部門代表組成的審查委員會進行現場查驗。當有關現場情況符合各部門所作之建議後，營業牌照才得以發出。2.日常性衛生稽查活動目前本澳經壹年半系統培訓之衛生稽查人員約30多人，大部份具大學學歷，然當中並沒有專職食品稽查人員。包括食品衛生及環境衛生在內的稽查活動是衛生稽查人員的日常主要工作。為了保障消費者健康的需要，其稽查對象不單包括運作中之食品供應場所（當中包括酒樓食肆，以至學校飯堂等），同時亦包括麵飽店和外賣小食店一類目前未具法規規管之食品生產和供應場所。為了有效地進行評估比較，一款自行擬定之檢查量化評估表於1999年引入作為量化評估的工具，而每次評估結果亦會通知場所負責人。3.事故性衛生稽查活動在突發食源性疾病爆發或食品事件方面的工作，現時則透過衛生局地區衛生監督及/或聯同疾病預防控制中心之環境及食物衛生部共同組織應變小組協調處理。一般而言，當可疑事故發生，地區衛生監督即帶領該區衛生工作組前赴可疑現場進行稽查活動，對可疑食品進行
  • 739封存取樣，並運用獲授予“衛生當局”之權力進行包括停業整頓在內等必不可少之干預措施。對於安全質量存疑的已包裝食品，目前澳門衛生部門採取鼓勵業界自願回收的政策。但基於權責，以及對消費者健康的考量，衛生部門亦不定期於巿場上抽取部份已包裝食品進行安全質量檢測。未能通過食品安全檢測者，“衛生當局”會勒令在銷售層面或消費者層面回收行動的進行，以保障消費者的健康。食品化驗服務目前涉及澳門食品檢驗相關工作的部門有：民政總署巿政化驗所和衛生局公共衛生化驗所。前者在食品安全衛生方面，主要關注進口本澳市場之食品檢驗檢疫活動，以及可飲用水監測方面的工作；而後者則涉及所有本澳市場上之食品在檢測上的技術支援。檢測類別以物理化學、微生物及寄生蟲項目為主。食品衛生教育澳門食品安全管理系統除了得到法規、監察系統等方面提供支持外，同時亦透過食品安全衛生推廣及教育工作得到相互配合。在本澳近年食物源性疾病爆發事件中，以可疑細菌性食物中毒事件最為普遍，究其原因乃在於從業員食品安全衛生知識薄弱之餘，態度與行為亦有偏差所致；而食品安全管理體系的建立和維護，除有賴政府推動外，業界與消費者的支持都是必不可少的。為加強業界的自強和自律，以及消費者對食品安全衛生的重視，衛生部門除針對特定題材制作宣傳單張，以及推動業界員工積極參與專題“食物衛生講座”和“食物衛生基礎課程”外，亦協助旅遊學院為業界管理層設計“食物衛生中階課程”，期望透過系統和規範的食物安全衛生知識的講授，俾加深對危害分析關鍵控制點（HACCP）的認識和了解，相信業界在各自單位內建立積極食物安全衛生預防措施，可以提高自身對食品安全衛生質量之保証，亦會增加消費者消費信心和意欲，為建立“健康旅遊城巿”打下基礎。
  • 740三、衝擊與威脅近年，國際上的食品安全警鐘不時響起；食品中抗生素之使用、瘋牛症的出現，又或食品被大腸桿菌O157：H7污染等等，已廣為世界各國所關注。無論是已發展國家和地區，或是發展中國家和地區，食品安全已是公共衛生領域中的一個重要環節，而非僅僅是澳門所面對的自身問題。建立和完善高效的地區性食品安全管理系統，肯定可以對未來食品安全水平的提升給與正面支持作用。在澳門政府積極推動下，目前澳門食品安全管理體系正逐步完善。然而，隨著社會文化和科技的發展，有關系統亦遇到前所未有的衝擊和威脅：新型食品（包括：“健康食品”一類產品、基因食品）的衝擊人們為著種種不同的原因，努力鑽研及開發各種包括“健康食品”一類產品和基因食品等新型食品，為巿場上食品的選擇帶來了多樣性。澳門消費者對其需求亦日漸增加。然而，由於是新型食品的關係，人們對它們的認識並不多，往往亦缺乏足夠的科學證據以支持其安全性和有效性；對其安全性和聲稱之管理，國際間亦無較為一致的共識。因而，採取甚麼措施才能令消費者得到最大的安全保障，是全球關注的話題之一。與大多數國家和地區相似，由於澳門沒有具針對性之行政法規和技術法規，因此，目前仍利用食品標籤法（第50/92/M號法令）及藥物廣告法（第30/95/M號法令）之相關條文對其聲稱進行被動性規管。這顯然為政府及消費者帶來較為消極之影響。社會對政府的期望，以至對政府依賴性的增加作為政府，無可避免地需要承擔社會責任。回歸以後，澳門政府亦本著“想市民所想，急市民所急”的精神做好本職工作，切實回應市民的訴求。而然，在政府努力做好本職工作的同時，社會民眾對政府的期望，以至對政府依賴性卻不斷地增加。個別人士認為，所有食品都經海關和民政總署檢查和檢驗檢疫就可以確保食品的安全性了。而
  • 741事實上，食品安全衛生涉及“政府”、“業界”和“消費者”的三方互動；業界的不當儲存，消費者的“貪小便宜”心理都會直接或間接影響食品的安全性。而三方共同努力協作才能達至最優化的結局。“消費者”和“業界”對政府的過份依賴，只會在社會資源耗損的同時，亦不可能把食品安全衛生工作做好。全球自由貿易和經濟一體化帶來水貨的衝擊全球自由貿易和經濟一體化的結果，必然加強了各地經濟及貿易之往來，亦降低各地地域保護主義勢力。澳門供消費的食品亦有可能增加了更多的安全不穩定因素；如澳門現時的“水貨”問題，將提供一定空間予冒牌貨，甚至假貨的出現。由於現時法規上的弱點和不足，使得監管上遇到一定的困難，巿民大眾進食此等劣質食品後，身體健康必然受到極大的威脅。人們不良的飲食習慣和生活模式社會都市化在發展經濟的同時，亦改變了人們的飲食文化和習慣。過往為追求裹腹而進食，現今卻為了所謂“健康”而追求形形式式的“保健食品”或“纖體飲食”，凡此種種，顯示了現代食品的供應已非純粹為了飽腹的需要。為了滿足消費者的需求，包括非時令食品在內的各式食品的供應數量和消費量正日漸增多。不實的宣傳廣告，此起彼落。近年“東瀛風”和“韓風”飲食文化對本特區的衝擊，令年青一輩消費者趨之若鶩。然其市場競爭的劇烈，造成了“假貨”及“劣貨”生存的空間，而導致消費者安全食用風險的增加。另一方面，都市化和經濟環境改善的結果，導致餐館用膳又或進行團體膳食的機會增多，亦增加了安全食用的風險。凡此種種，當食品不安全事件出現時，除了為個人健康帶來傷害外，對業界以至整個社會之形象和經濟亦帶來負面影響。食品安全衛生管理的滯後無論如何，本特區已初步建立了食品安全衛生管理系統。但這系統顯然仍有極大的發展空間。正如前述，目前本特區在食品安全衛生
  • 742法規存在不完善的情況下，亦未建立專門化的地區食品安全衛生管理網絡，和缺乏專門的食品安全衛生監督隊伍。在專門化不足的同時，有關之稽查人員亦缺乏更新的相應知識和在職培訓。雖然，實驗室在食品安全性方面的檢測能力和技術亦滯後於監督單位的要求，但無論如何，面對日漸複雜的市場環境，日益發展的食品科技，要高效地維護本地區食品安全管理系統，以至可持續性發展，“人”的因素仍然是主要的關鍵。四、機遇與未來綜觀以上現實，其對食品安全衛生管理體系的衝擊，亦必然帶來相應機遇。故在進一步加強和完善現有澳門食品安全管理系統時，亦必須共同齊心，調整步伐，與時並進。政府高層對食品安全衛生管理的重視，加強相關法規及組織建設世界各地的食源性疾病或進食不安全食品已導致發病和死亡人數近億萬，為此，2000年5月第53屆世界衛生大會已通過決議，要求世界衛生組織（WorldHealthOrganization,WHO）及其成員國將食品安全作為一個重要的公共衛生問題予以重視。澳門特區政府領導層亦在食品安全事務上具有前瞻性，為了有效地在未來降低社會對疾病的負擔，衛生局在醫療改革中，亦提出把加強食品安全衛生管理工作納入議事日程。事實上，社會文化司司長特別在2004年度社會文化範疇中衛生領域內的施政方針提到，“研究設立食物安全中心的可行性和實務性”。顯然，領導的重視是食品安全得以成功和延續的重要關鍵。把“以人為本，全面科學協調發展”的理念具體化，以至引入“產品為本”的食品安全衛生管理模式，研究組建如“中國國家食品藥品管理局”（SFDA）相類似組織，這除了可有效協調各部門的食品安全衛生工作外，相信亦可有效加強對保健功效宣稱的食品、藥食同源食品、輻射性食品、轉基因食品等一類新型或非傳統類型食品的統籌管理工作，以最大地保障消費者的健康。
  • 743在法規方面，本澳現行大多數食品相關法規均針對不安全食品（unsafefood）而制訂，客觀上並無預防食品事件爆發的效力。然而，食源性疾病和食品事件的爆發，卻多數歸因於製作過程或儲存等因素，若在最終產品被污染前提出有效之控制，則預防性的落實將勝於事後補求。故此，衛生部門應考慮在未來制定食品衛生相關法規時，把“危害分析關鍵控制點”的概念引入到法規的條文中去，以便加強在食品爆發事件上的預防力度。澳門目前仍未公佈具法律效力之技術法規和標準。然根據澳門特別行政區基本法第110條之規定：“本澳是實行自由貿易政策，保障貨物、無形財產和資本的流動自由地區”。作為世界貿易組織（WorldTradeOrganization,WTO）的成員，有必要遵守其協定及附屬的18個專業協議，在食品安全衛生相關方面須特別注意到衛生和植物衛生措施應用協議（AgreementontheApplicationofSanitaryandPhytosanitaryMeasures,SPSAgreement）。無論如何，“安全”與“公平貿易”應是澳門在制定食品安全衛生相關技術法規之二大重要原則。為著填補本澳相關食品安全衛生技術法規和標準的不足，建議有關部門在該二大原則下，就食品安全衛生質量標準，參考世界糧油組織（FAO）轄下食品法典委員會（CodexAlimentariusCommission,CAC）組織所訂定之標準，以及中華人民共和國的國家標準，並結合本澳的實際情況進行危害分析評估，並由有關單位制訂本澳的相關技術規範，並適時地以立法或公佈形式保障食用者的健康。加強對食品安全管理事務的透明度隨著社會文化之變化，政府權威的認受性受到民眾不同程度的挑戰和衝擊。若然政府公共政策仍處於黑箱作業模式，公眾對政府所實行的政策往往不理解，而出現負面的不良反應；但亦有可能由於透明度不高，做成巿民對政府的過份依賴。因此，我們相信，透過：向公眾諮詢制定之法規、適時向公眾公佈以及解釋食品監測結果、以及發放安全資訊等活動，可增加本澳食品安全衛生管理事務的透明度，這除了可使公眾對政府的食品安全衛生政策和具體工作進一步增加認識和了解外，亦使消費者和業界進一步加強對食品安全衛生方面的危機
  • 744意識，從而透過政府、業界和消費者三方面的共同努力，以追求達到消費者可享用更安全衛生食品的最高目標。加強食品安全管理方面的溝通與合作目前澳門地區的食品安全衛生行政管理採取的多部門協同管理系統模式，導致整個管理體系涉及四司級轄下五大部門，當中包括衛生局、民政總署、經濟局、海關及旅遊局。彼此均因應其權限而進行不同的工作。但作為整體性食品安全管理系統，有必要將其視之為整體而作出考量，藉以減少訊息的片斷性及資源之重疊。因此，加強中央化協調和溝通，將有利於本地區的食品安全衛生信息散播，以及提高本澳食品安全衛生的水平。長遠而言，在本澳建立類似美國“FoodNet”一類具中央性的食源性病源主動監測網，將有助預警機制的完善。由於澳門實行“自由貿易”原則的關係，故此，包括食源性疾病爆發等公共衛生突發事件之源均可能涉及鄰近地區，以至是全球性問題。適時及適度的訊息傳達顯然有其需要。與鄰近地區，以至其他地區和國際組織，諸如：食品法典委員會（Codex）等建立和維持經常性的聯繫、溝通、合作、技術支援與交流，以至相互形成區域間或國際間之監測網，將不單幫助澳門的食品安全衛生水平的維護，相信亦可促進鄰近地區在食品安全衛生水平的提高。

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