行政澳門政府雜誌每年四期社 長：金邁豪（Manuel Gamei ro）社長助理：魏美昌（Gary Ngai）執行社長：何思靈（Celina Veiga de Ol ivei ra）編輯部：廖 明（Peter Lio Meng）葛祖民（José Cô r te-Real）崔嘉麗（Lí dia Santos）編輯委員會：Afonso Camõ es, Armando Manuel da Silva Aparí cio,Celina Veiga de Ol ivei ra, Fernando Medeiros,Gary Ngai , Gonç alo Xavier , José Â ngelo Lobo do Amaral ,José Pinto Belo , Manuel Gamei ro,Rui Daniel Ferreira do Rosá rio所有權：澳門政府出 版：行政暨公職司社址、編輯及行政部：巴掌圍斜巷十九號（亞洲）澳門郵箱463電話：323623 圖文傳真：（853）594000發行及訂閱 電話：5995620／599561 1／599560 1排印：澳門政府印刷署1 992年第 1 次印刷1 997年第 2 次印刷印行：1000 本I SSN 0872－9174204
第V册、第十五期（一九九二年第一期）、一九九二年五月目錄法律制度困惑時代之權力、法律和正義 209Antón i o Man ue l Hesp an h a澳門的政治決策程序與法律的制定 217J．A ．O l i v e i r a Rocha中國刑法原則與普通法系、大陸法系之比較 225徐逸仁經 濟對澳門稅制之檢討：發展及前景 239Rat o R a i n h a澳門：中國和拉丁世界交流的橋樑 28 1汪海《AMACAO》 巨 輪 的 再 現 29 1Nel s o n do s S an to s Antón ioV i rgíni a Trigo文化從澳門看東西方關係 301魏美昌明清之際澳門海上絲路貿易國際大循環 315楊仁飛………………法律諮詢 329摘要 333205
《行政》，第五册，第十五期，1 9 9 2 No ．1 ，2 0 9－2 1 6困惑時代之權力 、法律和正義＊António Manuel Hespanha＊＊本文將以提出問題的方法作論，以析別各種疑問、困惑和不確切的提法，這個問題是：“聰明的祈禱”可以作爲無知的懺悔嗎？這種無知不僅僅是祈禱者的無知，而且是某一時期集體的無知，可以肯定，這個時期至少已達二百多年。“無知的祈禱”這一說法畢竟會引起很多的爭議，因此，不如稱之爲“審愼的祈禱”。審愼一詞可從其更豐富、傳統的含義加以理解，作爲“實踐的科學”或作爲對包羅萬有的現實的一種恭敬的無先入之見的實際運用。在此，本人只論及這一現實中的某一方面。當然，這個方面由最終成爲當今最富爭議的方面，其中各種虛構的事物或各種持續不斷的高貴的幻想顯然已不復存在。本人所要指出的僅是構想和組織權力、確立法律的地位，實現正義的策略和爲政治提出政策的各種方式。本人今天所涉及的問題將在後面逐一闡述避免讀者把它視爲酸性和腐蝕性地灌輸某些課題，而這種灌輸必須且只能在嚴格的醫學配方下方可進行。因爲對於某些正在探討中的問題，本人將試圖把它們當作目前仍佔主導地位的政治和法律的範例（爲方便起見，稱之爲國家的範例）①，這樣大大地降低了以政治和法律的名詞來解釋我們生活在其中的社會的能力，因此也降低了我們所能想象的這個新社會組織的各種不同方面的能力。＊ 本文是一九九一年十二月十三日在賈梅士自立大學（Un i v e r s i d a de Autónoma L uísde Camōes）開學典禮上所作之題爲“聰明的祈禱”演講的補充。＊ ＊ 澳門大學法律課程主任敎授，里斯本大學社會科學院研究員。①關於中世紀近代政治和法律構想史中“社團”範例和“國家”範例的對立，參看Hespanha作品，1 992年 a，關於八十年代葡萄牙政治制度中社團典範的幸存，參看Hespanho作 品 ， 1 9 9 2 年 b 。209
以下，本人將以歷史學者的立塲提出一個探討性的問題：試問我們今天再三提到的權力——這個權力必須佔據政治改革的所有策略性問題的中心地位——就是國家的權力？是否只有涉及政治的策略或權力重新組合的各種問題才能引導國家的改革並引向與國家有典型聯繫的政治方式（如代議民主和黨派）呢？在回答這個問題以前，需借助一些本人對政治史的研究，並對過去作一簡略的回顧。國家，作爲政治的壟斷中心，在政治思想史上，是一個距今不遠的槪念。一位意大利歷史學家皮埃特羅·高士德（P i e t r o C os t a）在其最近的一本書中，把八十年代意大利的機構狀況描述成一個“構想國”②，或者作爲集中化和等級化的政治類型在機構上和實踐上得以實施的一個時代，這個時代存於新一代權力思考者的構想之中。在這個意義上，傳統的歐洲社會擁有一個更受人注目的政治構想，因爲在實際的國家機器中，每天實施的權力都是在龐大而複雜的社會各個層面和由各方面的約束性手段來進行的③。在人類現實中我們可發現某些方面是遠離政治機器的，例如友誼和仁愛。先從友誼說起。亞里斯多德總是強調友誼或與友誼有直接聯系的其他美德如自由的政治含義④，結果，所有古代、中世紀和近代初期的哲學傳統都持這樣的觀點。事實上，我們今天所提及的友誼和自由並不是絕對地與政治現象無關的簡單的情感而是滙集權力的交換和制約社會行爲的非常直接的方式。亞里斯多德在《倫理學》一書中曾多處提及，特別是分析不平等者之間的友誼方面。朋友，存在於社會各處，彼此交換相互的利益，一方——僱主——提供保護，另一方——門客——承諾即時和未來的服務，主要是尊重僱主和隨時提供服務。辛尼加（Séne c a）在談到自由和利益時，指責那些比買或賣更缺周詳考慮的方式去給予的人的輕率。強調在某種形式下，某個行爲顯然是很自由和無條件的，例如贈予行爲，免去了雙方義務的惡性循環——感謝、償還又償還，這些雙方義務足以建立施與受之間幾乎無止境的關係。爲此，托馬斯·阿奎那（Tomásde Aquino）非常強烈地把利益關係歸類爲無止境的關係。② C o s t a ， 1 9 8 6 年 。③關於社會的社團類型，參看 He s p a n h a作品，1 9 9 2年；此 外，參看大部 份 C l a v e r o的作品，即 C l a v e r o 的 近 作 ， 1 9 9 1 年 a ， 第 1 5 － 6 0 頁 。④關於作爲主要政治約束的友誼，參看He s p a n h a的作品，1 9 9 2年 b和 C l a v er o 的作品 ， 1 9 9 1 年 b ， 第 1 8 7 頁 至 末 。儘管我們對此沒有共識，但是可以肯定友誼、自由和感恩仍然和總是構成社會關係的日常的權力手段。馬竭爾·莫斯（Mar ce l Maus s）已指出在他所處的時代法國的這種情況。更近期的人類學關於第一世界外圍社會的研究——如西210
西里（但仍可選擇更接近的例子）⑤——已突出了在描述權力的詞匯中“友誼”、“尊重”、“忠誠”等槪念所起的中心作用。根據我們對權力的粗略探討的自身經驗，無論是宏觀或者是微觀，都不得不肯定任何權力實踐分析的表面性——只尊重“國家”政治理論中非個人化的系列制度而拒絕考慮多種類型的個人忠誠的意義，這些忠誠構成政治的範疇，這種範疇又是建立在“朋友”、“敎父”、“門客”之間的。我們還必須謹記並且很清楚地認識到任何有關方面的純道德性的討論不外是附予某種形象的宗敎性的祭獻，這種形象來自國家和公共領域的權力壟斷，而且只會繼續產生虛幻的效果。順着關於權力的不很明朗的闡述，讓我們再來談談 仁愛 。八十年代的思想，出於各種原因，如同把權力置於高處即國家一樣地對待仁愛；在人類學領域，曾援引爲內在情感的範疇（即在有限範圍內它無社會影响或有不合要求的社會影响），在架構性領域，也曾援引爲家庭的範疇。無論如何，仁愛被排除在政治理論之外且不再被用作解釋權力和各架構的運作。但是，仁愛曾經是多個世紀以來歐洲社會政治和法律構想的中心⑥。在最初的基督傳統領域，這個理論孕育了一個完全建立在仁愛紐帶之上的社會的計劃。雖然敎堂本身很早已放棄了這樣的目的，結果代之以訴諸法律和強制力（儘管帶有“改良的博愛”的標記），但是，仁愛一詞隨後又與法律和政治有不可分割的聯繫，通常用於仁愛佔主要地位的生活性和架構性的比喩。“Pat er ”（父親）和“Pas t or ”（牧師），成爲非常有用的代表精神上和現世的主人的隱語。對家庭的孝敬和信徒對牧師的愛戴這種情感使得赤裸裸的主僕關係變得緩和⑦。法律的理論包括了所有這一切，亦即通過公平解決和狹義的法律解決之間的對立，或通過承認即使適用正義時，法官也不可獨立於不可避免地圍繞在每一個具體案情之中的各種看法，結果，在決定仁愛和不仁愛之時就得把這一對立處於某種平衡狀態，這種仁愛與不仁愛包括它們自己本身與判決有很大關係⑧。當狂熱（狂想）開始被視爲擾亂某項社會工程的因素，且從此以後，建立於非個人化、普遍性和抽象性之上時，所有以上所述均會喪失理性。仁愛不被視爲建立秩序的武器，而是作爲建立無秩序的因素。在政治領域，統治者不再成爲共和的主人，不再成爲臣民之父，亦不再如此公開地向臣民誓言其仁愛之心（儘管我們知道仁愛繼續存在着……）。在制度和勞動組織領域，仁愛的關係是被禁止的並包括在不相容的系列上，一如在講求不偏不倚或講求生產效率時當作一種進攻性的關係。仁愛，作爲正面的情感組織者及作爲各種關係的有效根基，只在家庭關係方面才表現爲其唯一合法的領域⑨。⑤參看 B o i s s e v a i n 的作品，1 9 7 3年。⑥關於中世紀仁愛在解決爭端中的作用，參看 C l a n c h y 的 作 品 ， 1 9 8 3 年 。⑦關於權力的仁愛方面，參看 P i e r r e L egend re的作品，“政權的尊嚴”（J oui r desp ou v o i r ），巴黎，1 9 7 6年 ；“新聞檢查之樂” （L＇amou r du C ens e u r） 巴黎，1 9 7 4 年 。⑧參看 H e s p a n h a 的 作品 ， 1 9 8 8 年 。⑨ 參 看 B e c k 的 作 品 ， 1 9 9 1 年 。211
然而，仁愛——仁愛者（當然我們知道該視他們爲多面的實體）一一繼續以有效和日復一日的方式建立着各種社會關係，即使是超出家庭的有限範圍亦然 。在組織技術領域，仁愛的突出之處，最終地體現在社會和人類關係工程方面的正面作用；同時，在組織生產力的有限領域，仁愛逐步被管理理論所涉及。日本現行管理技術的魔力——強烈地陶醉於家長式或鄕村式的感情世界裏——代表着各種組織在情感方面的最高層次的恢復⑩ 。但是也是在政治的領域，福利國並沒有停止再提起基於仁愛的權力合法化中具有某些典型特徵的論題。對公衆施仁愛是鄕村政府的典型。後來國家或其代表機構才開始考慮市民生活的各個方面，這些方面涉及與仁愛有關的——如健康 、居住、敎育，一句話，福利和幸福（11）。除了來自政治組織兩極（企業和國家）關於恢復仁愛關係權力合法化的論題和仁愛關係的典型約束性手段外，在個人之間關係的層面上，仁愛繼續構成社會約束性的因素，因而，也是一項構成權力關係的手段。權力的各種關係的效力超出或不與家庭關係範圍重合，或不與感性的現實水平重合，在這些現實中，國家政治理論（亦是感情的自身理論）已涉及這些現象 。我們可通過政治組織的不同層面來繼續這一探討，這是國家理論未能涉及的。以此形式我們可增加相同的經驗，這一經驗使我們看到現代社會中權力的多面性。以此認識無疑也增加了分析權力的經驗以及對由國家和與國家有關的國家機器（如法律、官方正義、政黨）的運作而帶來的政治消耗的社會分析 。在這一意義上，政治多元化的再發現，同時也就是國家、官方法律和公共正義受限制的再發現（12）。由此，政治多元化是理解第一世界的社會中政治、法律和正義達到明顯和多面危機的主要因素。更甚的是，第一世界的模式未能向一些社會輸出，因爲該社會組織在各種層次上的多元化的意識仍未被國家的構想所抹去（13）。它作爲理解的因素，是因爲現行政治困惑中的某些熱門話題似乎與不夠充份的國家政治理論直接相關，這些理論未能解釋權力組織和現代社會規範的豐富性和複雜性的，因而未能在理論和實際的層面上考慮和接受在社會規範和監督制度中與國家相聯繫的政治和法律機制的基本和起碼的特點 。⑩參看 Maini er o 的作品 ，1 9 9 1 年和 Der Spi egel 的 作 品 ， 1 9 9 1 年 1 1 月 1 8 日 “工作場所的性騷擾”（Af fã ren in Bü r o．Sex in des Arbei t swel t）。（11）參看 Serrano Gonzalez 的作品，1 98 7年（爲形容這種現象，建議使用與《 podersubspecie legis》相對立的《poder past oral》）．（12）關於這個問題，參看 Hes pa nha 的 作 品 ， 1 9 9 2 年 a 。（13）參看 《Dominar o compart i r 》，巴黎，聯合國敎育、科學及文化組織，1 980年（那裏收集了一些關於知識轉讓調查的初步結果並提交給專家會議討論，其中較突出的是 F．Os t 和 G． Lenoble 的論文）；在這一觀點上並非全部是統一的（參看 Heyen ， 19 8 5 年 ； Med ic k，1 9 8 4 ） ，關於西方法律制度在遠東的情况，特別是有關澳門的，參看 Ro c ha的作品 ， 1 9 9 1 年 。212
事實上，凡對有效的政治實踐的非先入爲主的分析都很容易地反映爲權力總是倒向國家和附屬於國家的機構一邊。這樣，國家的約束，即法律和正義的約束，僅是針對社會關係和社會衝突的最低層面，儘管在衝突有限增長的情况下才顯而易見（14）。相應地，政治和法律活動的巨大眞空在今天仍繼續以監督和規範的復古和自發的方式來塡充。在我們這一時代，除官方法律以外，社會仍繼續由基於仁愛、友情或利益的交換之上的人與人之間的網絡或由自發的複雜規範或由“習慣做法”（P．Bou rd i eu）或是由行動和行爲的老套的辦法來調節的。儘管受到絞盡腦汁的政治或法律的忽略或排斥，這些複雜的規範仍享有一種自力和持久生存的巨大能力，而國家的規範和政治秩序的推廣政策通常變得沒有效力或無能爲力 。所有這些都必須被考慮在爲運用法律和正義而採取政策之時。目前，對於法律和正義的幾個問題正好反映了在這兩個領域中國家範例的不足。首先，談談“法律的首要性”問題，法律的首要性可理解爲法律所起的主要作用，即正式公佈的國家的法律必須適用於社會組織之中。法律集中性的槪念旣反映了堅信法律和置法律於社會工程策略的中心地位，又反映了法律在規範社會中的影響的減少，這兩者是相矛循的。無論如何，這種減少將引起朦朧的後果，因而也是負面的後果。那些贊成政治生活集中在“法律的首要性”之上的人，貶低了作爲現實的法律結構的模式，枯竭和歪曲它。換言之，法律掩蓋和衝擊了社會衝突的不可少的政治本質（15）。談及這一點，首先，當“法律案件”“典型化”時，需從生活中尋找根據，構成了生活中各種沒有生氣但多少具有感情色彩和政治味道的替代物。談及這一點，其次，通過語言的正規化和程序的儀式化，使政治職能的地位中立化。談及這一點，最後通過援引具備科學特點的法規，遠離和中立各種學說理論，抛開尋找解決問題的技術，把發現正義的程序轉移在幾乎正規式的統計，解除立法者，法官甚至律師在正規法律的產生和中介中的責任。或通過這些離奇的步驟，使權力的使用——有時是殘暴的——轉移爲遠離了技術的行徑。最近一些法律理論家（16）一直強調社會衝突管理領域的發展是跟隨着法律的非政治化而來的，這樣，用盡可能坦率的語言來說，法律以可能的也是必須的共識作爲統一和管理的邏輯來進行所有的社會交易。本人相信重新使用這些詞匯（從M．Bach t i n 的正字法開始）的社會成本一直沒有被充份地考慮進去。事實上，其效力體現在管理用語方面達不成共識而沉默下來，這些用語所涉及的東西存在於生活之中只是法律沒有指出而已，如個人利益、感情、先入之見，感情負擔或政治壓力等。（14）關於合法化的限制問題，參看C a ppe l l e t t i ，1 984年。（15）關於法 律實 踐的政 治分 析，參 看 B ou r d i e u 1 9 8 6年 ，此外 ，參 考 Sa n t o s ， 1 9 80年，其中有不同之處。（16）即 N i k l a s L u hm a n n （ 主 要 是 L u hm a n n， 1 9 9 0 年 ， 同 時 ， 參 考 T e u b n e r ，1 9 8 8 年 ） 。213
實質上，現在本人所擔心的法律用語在生活中的正規化所付出的代價，其實不過是一百五十多年前馬克思對法律形式主義進行古典批判的再實踐和再加深，不同的是所包含的內容更加廣泛。當然，一方面所指的不僅是“資產階級”的法律，而是官方形式法律的一切現象。另一方面，不能僅將這一法律同經濟權力的隱藏而相比較，而是要同多項社會權力的隱藏而相比較，從創造金錢的社會權力到締造知識、性別、日常生活和公共地位的社會權力（17）。現時的新自由人士在斥責國家的過份膨脹和提出“民事社會”時，似乎在提出“國家屬衆人”。另一方面，我們面對一個原則上無規則的社會，在這個社會，來自官方權力的強制力在減少，所有個人之間的紐帶都建立在意願的自由表達基礎之上。個人意願在社會關係結構中的重大作用和來自自然的社會神話的重版，似乎也使從政治到國家和從規範到官方法律的演化加劇減少。那些權力中央化和法律的首要性的維護者未曾認識到即使不存在國家社會也是親密而自發地組織起來的“連國家都不存在”作爲解釋格老秀斯（Hugo G roc io）的一個著名的假設。“立法的非規則化”並不揭開一個給予每個人或團體隨意自由的社會，而是不可避免地會引致對已建立的權力狀况的維護和最終的加強。“非法律化”的某些經驗，例如，在美國實行的正義政治的領域，其給果恰好已顯現了沒有更多的權力下放到社會，在有衝突存在的社會中這種現象正好加劇了社會的不平等以及使權力更令人窒息（18）。最後所述偶爾也指出了維護國家構想的一個因素，儘管那可能與國家並無任何關係，一如我們今天所認識的國家。這一因素指的是社會關係的理性意願的因素，過去它總是隱藏在國家理論之中。這一理性意願保持其效力並最終構成正義思想的中心。但是，問題是這種意願可因權力獨攬而終止，這種獨攬是通過規範的策略單一化，使人與人的關係受其支配來實現的。在此再次提及馬克、加蘭特（Mar c Gal an t er）一個極富涵義的論述：正義有許多空間”。正義（僅在平衡和均等的完美意義而言）有許多方面。首先，正義是人類的一種美德，在這種意義上，是作爲一種情感的敎育。其次，正義是任何人類關係的一種屬性，在這種意義上，必須適時或自動地在社會生活的每一個角落得以實現，即在每一種友誼關係，每一種仁愛關係，每一個家庭，每一處工作地方，每間學校，每個班級，每個師生關係等，或者在所有和任何能找到兩個人共存的地方實現。因此，正義出現在我們每一個人共同生活的每一個微觀世界裏。從更廣義來說，正義在整個社會層面上是一種保障的方式，保障每個人獲得自由，保障“給予每個人屬於他的東西”，保障其永恆性，保障其它非全面性利益的實現（19）。（17）關於權力在不同層面的多樣性的分析可參考M．F ouc aul t 最後階段的作品。其中要強調的是後面的參考書目中提到的所有他的作品。另外，有關的原始資料還可參看Mái z 1 987年和 C a l v o G a r c i a 1 9 8 9 年 的 作 品 。（18）參閱 He s p a nh a作 品 1 9 9 2年 a書集 中 的 一 些文 章 一 即 R．A b e l 和M．G a l e n t e r 的文 章 。（19）在同等的意義上，所有旨在使一個社會更公平的政治都加深了個人的自由。參看Gi ovanni， 1 9 9 0 年 。214
可以肯定，把這種社會微觀工程交予唯一的權力中心，是免除個人責任的好方法。但是更爲近代的社會政治思想對於人與權力關係的理解恰恰是把政治再反交予人民，保証他們更能以個人名義參與權力的社會機制，同時也對其結果負起更重的責任（20）。這是很顯然的，從黨派在政治活動中監管作用的現行危機中可見一斑。黨派政治的危機表現得非常廣泛，如選擧棄權的增加，軍人在黨派中的減少和組織政治斗爭的非典型方式，如俱樂部，論壇或聯盟，這似乎代表着結束由黨的機器和官僚來進行政治監督的一種願望，要結束個人參與政治時那種脫離個人和團體具體問題的寄生現象，他們忽視社會化方式多樣性，其實每個人都置身於這種多樣性並且都覬覦其財富，對我們社會各種共謀關係的差別性，不說成是非邏輯性。這種政治的具體投訴，尤其在今天，也因政治和眞實生活的分離而顯示了一種不滿足，這種不滿足由政治的代理機構又或由那些感覺到不滿足的人表現出來。製造一種政治所建立的模式，不管是東還是西，都試圖附予這個政治固定的位置、方式、論題和內容，這些方面已與我們所生活的地點、我們目前活動的方式、我們每天所擔憂的問題、我們每天交流的方式等具有越來越少的關係。這樣，一些積極份子不得不在政治和生活之間作出選擇。可以從政而沒有生活，或選擇生活而不從政。無論這樣還是那樣都得付出代價。那些從政的人，喪失生活的一面，可以談及生活，却不爲生活所理解，因爲他們談論的東西是奇異的，超出常人的談論。那些選擇（或被迫選擇）生活的人被限於對政治保持沉默，只成爲政治的對象，儘管政治很少談及他們。但是，所有共同生活的活動，如在家庭，在工作地方，在學校，在娛樂場所，都是政治的行動。我們所有人從事一種自己並無認識的政治，或說得確切一點，所有人從事政治，卻又缺乏一種從政所建立的方式使他們認識政治。由此，展現“政治的限制”的急逼性，一如我們今天所理解的，是政治未能深入到人們具體的生活。所以，爲了引起人們的興趣，使每個人回到日常生活的政治層面，嘗試給予他們說話的權利，準許把那些人們共同擔憂的問題（如居住、交通、性別和種族岐視，家庭壓力、老年人、貧困等）置於政治的中心，並由倡導者和對那些擔憂有同感的人去討論，而不是像今天那樣，僅僅是黨派或競選所利用的論題（由其它人遠遠地談及）。最後，讓我們回頭再講一種政治，這個政治再次决定性地根植於微觀實體的活動，根植於順勢療法的醫療學，根植於個人的組織因素，而歸根結蒂，根植於美德（這是從聖朱氏（Sai n t － J us t ）到康德的古典唯心主義的政治理論中極富涵義的中心槪念）。一種政治再次被融入人類的範疇，再次強烈地質疑人的感情和特性，還有古人在Ph rones i s 或 Pruden t i a （謹愼）。標記下所做的理論的微妙藝術，這一藝術是善於巧妙地在政治關係中引進同其相近者以及共和國。（20）這一假設儘管値得有批判地探討，但這裏指的是激勵批判性的思想及刀刃上的生活，是存在地優於個人和平意義上的享樂主義，代表着考慮和決定問題的其他方面。在各種制度的理論方面，這最後的態度可以很好地適應於“自然”機制，減少一般心理層面上的複雜性。215
試問這與賦予政治以倫理內容的道德性探討有某些聯系嗎？如果這樣意味着重新把人束縛在一個不同價值的系統組合中，這個系統給予他們精神上的安慰，保証他們免受選擇的風險，那麼，這主要是一項裝門面的運作，這個運作即組織和參與越來越少人相信的權力的各種模式再度合法化，也許不是這樣。相反，假如是這樣，這意味着在政治強硬的中心可以有個人的選擇，而這又假設爲不僅是不阻碍每一個可供自由和選擇不可缺少的空間的小心翼翼的擴大，同時也是實踐科學對引導行動一種新的關注，這首先意味着爲個人自由的敎育，一種識世物的敎育，綜上所述，是一項對於社會極權化趨勢的清楚揭露和帶有批判性的永久呼吁，特別是關乎那些隱藏在“多麼精細和多麼微妙／筆墨難容”的形式之下。我以上述這兩句名言作結本文，這兩句話是多麼的美麗和深奧，多麼希望這是出自我手，但事實上，這是摘自著名詩人Soph ia de Me l l o B r e y ne r 的詩句。註：本文之參考書目請參閱葡文版同文末。216
《行政》，第五册，第十五期，1 9 9 2No．1 ，2 1 7－2 2 4澳門的政治決策程序與法律的制定＊J．A．Oliveira Rocha＊＊一 、引言把立法過程納入政治決策程序裏，絕非易事。之所以困難，是因爲在那些對“政策學”早已進行研究的國家裏，法律並不是施行政策的專有工具。此外，在強調法治主義的國家裏，譬如葡國①，人們認定法律是實施政治決定和規範公民行爲的唯一合適的方式。這個所謂“法治範例”是歐洲大陸的主流觀念，A．Hes pan h a（ 1 9 8 6年的作品第64頁）對其作如下的描寫：“那就是法律是一種規範紀律的基本技術；政權與公民間的所有的溝通，都必須通過法律而進行；法律是政權規範公民行爲的唯一的方式；公民對政權的所有要求都必須受法律槪念的規範或制約”。如果我們從歷史角度分析該思想，我們就會發現，它與自由主義思想以及法律是全民意願的理論是相聯的。另一方面，法律社會學早已表明有一種社會和經濟的自我規範的自然進程的存在②而法律並不一定是啓動某一經濟或社會政策發展的最合適的手段。＊本文 原爲 作者 爲澳 門法 律現 代化 辦公 室於 1 9 90年 1 2月 1 0日至 1 5日擧 辦的 “澳 門的法律與過渡期”研討會而準備的一篇講稿。＊＊行政學博士，澳門大學敎授。①幸好這觀念經已過去，因此，在葡國部長委員會於89年2月8日所提交的第1 5／DB／89號決議上可以見到寫着：“立法的汚染對經濟及科技的層面尤其有害，過多的規條一直成爲經濟及科技發展政策以及革新過程的窒碍。”決議還堅持規範性條文的制訂和宣傳必須合理，以增加其實效。②根據 B oa v e n t ura S．San t os （蘇保榮，1 991 年）的結論，這在文化分離的社會裏尤其如此。按這位著名的法律社會學家的說法，澳門存在着多種的規範性命令，儘管政府控制着施行法律的執行工具，官方的法律命令可能是最次要和最乏效的。217
這並不意味着在很多國家裏法律不再是落實政治决策的一個慣常的程序。在這種情况下，法律學家不能再是社會領域的工程師③而必須成爲不單在立法政策和技術範圍的專家，更且要專注於那些備受管制的範圍的立法（Mazu r，1 989年）。這位作者還認爲，制定法律的專家應懂得回答下列問題：1．現行法律是必不可少的，或是能以其它方式來落實政策？2．是否合法，亦即法律制定的合法性如何？3．是否能得到一般人的理解？4．是否有成效？儘管有局限，儘管認爲最好的法律是沒有法律，且會出現失控，法律仍然是歐洲大陸政治體系中實施公共政策的最重要的工具。因此，將立法工作納入公共政策理論之中，是當務之急。爲此，我們沿用傳統的分類法④闡述公共政策理論：——政策的形成。——政策的制定。——政策的合法化。——政策的實施。——政策的評價與控制。二 、政策的形成公共政策不能憑空造出，而是需要一定的環境。這個環境的最主要表徵元素就是政治文化，按照Almon d和 Ve r ba（ 1 9 63年）的解釋，那就是將個人與政治體系聯系在一起的的態度、情感和價值觀。Almond和Ver ba把政治文化分成三種基本類型 ：1．地區型，人們對行政管理機構沒有太大的期望，一般來說，他們不參與政治行政的運作 ；2．服從型，人們明白行政管理的工作，但並不參與其中；3．參與型 ，人們積極參與政治。③根 據8 9 年 1 0 月 4 日發 出 的第 1 1 4 ／GM／8 9 號批 示， 法 律現 代 化辦 公室 的 設立 不 單是基於要推展立法方面的研究，同樣是要利用法律界的人力資源來檢討澳門司法制度內的各個主要分支系統，法律界的參與是必需的。④參閱 A n d e r s o n （ 1 9 8 9 年） 作 品 及 We i n e r e V i n i n g（1 9 8 9年）的作品，其他有關對政治過程理論的新說可參閱 S a b a t i e r （ 1 9 9 1 年 ） 及 N a g e l （ 1 9 9 0 年 ）的作品。如同其自身槪念所表明的那樣，服從型政治文化所構成的環境最適於把法律作爲確定和落實公共政策的方式。事實上，在服從型政治中，法律更富於有效。218
相反，在有廣泛參與的政治體系裏，法律的使用在很大程度上是不需的。在那些政治文化主要爲服從型的歐洲大陸國家裏，法律在政治決策過程中佔據了中心地位，因爲其人民認同國家是有權支配大衆的意願。政策的形成同樣有賴於一定的政治制度，亦即有賴於特定的、其構成具有某種民主形式的政治結構。由此，在那些政治分化和決策過程分散的民主制度裏，用 L i j p h a r t （ 1 98 4年）的話來說，政策必須得到廣泛的贊同；以及爲了能更切實有效，政策不能採用法律的形式。與此相反，在那些人口單一，服從多數、派別不起作用的民主政制裏，假定法律已代表大衆的意願，以法律形式推行政策是最簡單不過的了⑤。總而言之，公共政策形成於特定的文化環境和特定的政治結構，但議事日程的制定並不是政府計劃的合乎邏輯的結果。政府計劃的實施並不取決於邏輯的標准或時間次序，而只是與政治經濟周期有關⑥。三 、政策的制定當事情觸及政治制度，即當把事情編入日程表的時候，就要制定接着推行的政策。這個階段料想就是一個決策過程。總的來說，我們認爲决策過程有三個基本模式：1．情理模式。2．累加多數或談判模式。3．組織或習慣模式。在現實中，多數的情况都是按組織習慣而編排決策。至於那些未被編排的決策，則爭取它們至少是合情理的（S i mon，1 959年），即必須選擇那最適合達到目標的，其中當要考慮到成本與效益的問題。然而事實上，人與組織一樣，其理性是有局限的，所能考慮的選擇是爲數有限的，而這些選擇也是以前政策所累積的。⑤英國是這種理論的一個例外，儘管它是一種古典民主派的形式，以服從多數的規則爲基礎，但其法律中却沒有用以確定公共政策的最重要的條文。這個情況乃與其參與式政治文化及“習慣法”的傳統有關。⑥施華高Cavaco S i l va曾精警地演譯過這理論，指出政治家是爲尋求社會利益而奉獻其生的動物的說法今天已被視爲一個神話；政治家找尋選擧的回報，即“趨向於選擇有直接即時利益的機會，選擇易收益及代價是非直接，即時的而又不容易辨認的”。如要介定官僚們，即其官位不直接依靠選擧而保持的人，的政策的話，他們的表現同樣是“根據個人的目的，包括保留權力，個人晋升及最大的物質補償。”219
如果我們將這些模式應用於政治決策過程，我們就會發現，存在着以理性的方式編寫政策的傾向；然而，這是不太現實的。事實上，決策過程就是各種模式相互作用的結果。理論上，決策人並不是絕對化的理性人，他們亦置身於組織之中，並要承受和容忍與關係人打交道的壓力。有些情况下又須做出承諾，建立聯盟關係，等待從當時來看並非最好然而是可能的機會。此外，官僚機構利用習慣的經驗，亦即援引先例處理不確定的事項，試圖以內部習慣製造環境⑦。決策之後，就要選擇最適合的手段將之付諸實行。在歐洲大陸國家裏，從自由主義革命起，法律就一直是實施公共政策的最具特權的工具，而且實際上是唯一的工具。如果說在自由主義國度裏法律行爲受制於其自身的思想體系，那麼在“福利國家”裏其重要性則要大得多。實施新法改善社會，成了當時的目標。八十年代的非規範化運動削弱了法律的作用。人們現在認爲，法律條文愈多，行政管理機構就愈臃腫，公民的自由亦就愈少（P e r row語）；大部份管制經濟活動的法律條文是爲壟斷集團服務的（S t i g l e r 的論點）；社會和經濟活動能自然地自我規範；司法技術不太可能對立於附屬的政治文化。隨着“法治範例”重要性的削弱，把法律作爲制定和實施公共政策的工具的作法，轉而受到特殊的關注。在 澳 門 ， 1 9 9 1 年 7 月 3 日 所 頒 佈 的 第 1 0 8 ／GM／ 9 1 號 批 示 明 顯 地表達了上述的憂慮，批示的內容是希望令到法律條文的制定程序合理化。批示規定草擬法令之前須先研究其合理性，其目的，其後果及其選擇的理由。批示還規定要作出一項有關成本與效益的分析⑧。總的來說，在“草擬”法例之前，有必要先回答一系列的問題（T hor t on， 1 9 8 7 年 ） ：1．第一個問題乃關乎法律是否必要，當然通常都寧取其他方法而非法律來施行政策。2．進而應檢查一下其可行性。3．最後應評估一下所規劃的措施可能造成的影響，亦即對法律的作用過程做一個模擬測試。這一種測試可以是將某一“草案”付諸具體的情况加以試行；然後加以推廣並計算所採取的措施對社會和經濟的影響。在像澳門目前所處的過渡時期裏，這種分析或許是非常困難的，但對於避免無實際用處的立法來說，同樣也是非常必要的。⑦如果我們將組織語言轉換成法律語言就會發覺法律就是多方利益的組成的最可能和最合理的結果，期望它的執行能形成習慣和程式化行爲，減少不確定性。⑧關於法律制定的技術，請參閱我們的作品《法案起草註解》。作品內提及一個關於法律制定的適當程序的多個階段：有關方面的建議，對立法事項範圍及現有司法條件的分析，設計、起草法案及通過一項核對準則加以審閱。220
在澳門，存在很多不當，甚至無用的立法範圍。一般來說是指經濟方面的立法，而主要就是對投資方面的鼓勵。例如，關於財政鼓勵方面（1 987年1 2月 2 1 日 第 7 1 ／ 8 7／M 號法令），只不過是有一項信貸批給的申請，也因沒有依法立約而被拒。（Margar ida Proenç a ， 1 9 9 2）。四、政策的合法化當一個制度有能力令人對其政治機構產生及維持信任，認爲是最適合其所處的社會時，就會提及政治的合法性問題⑨。關於制定法律的問題，Rogé r i oSoares （ 1 9 8 6年）談及了以下的必要性：“立法見解保証得到多種前景，當法律越能回應社會的多元化那前景的種類則越繁多，並能夠刺激起輿論決議以便能眞正控制及可能對其他環境施加反作用力。”在一個像澳門的，利害關係迴異並處於急劇過渡之中的，政治制度裏，尋求政治上的合法性應成爲一種經常性的關切。最好的法律，亦即最切實有效的法律，可以不是那些在技術上盡善盡美的，而是那些得到廣泛贊同、並具備條件超越習慣方式而持久存在的法律。要做到這一點，就需要公衆的參與，就必須不斷地進行協商，使環境與政治決策系統之間有一個回饋的過程 ⑩ 。合法性的問題還涉及另一種與那過程的規律性有關的考慮，譬如其與憲法的相容性，對葡國賴以凝聚的法規的尊重，對綱要法的適應，對各種機構擁有的職權的尊重以及法規與相關原法律的一致性。如果以一種簡明的方法而且不苛求法學嚴謹性的話，我們可以說，這些問題與立法權和行政權的法規方式問題緊密相關。運用 Maria dos Prazeres Beleza博士（1 9 89年）的分類學，我們可以將澳門的立法程序作如下劃分：1．立法會的法律澳門組 織章程 （2月 1 7 日的第 1 ／ 7 6號 法律頒 佈的 ，9月 1 7日 的第 53／ 7 9號法律 和5月 1 0日的 第 1 3／ 90號 法律對 之做了修 訂）認 定下列 事項屬立法會職權範圍並將之納入法律之列：＊立法會專有的立法權限範圍（澳門組織章程第31 條2款），例如有關選擧和議員章程的立法 。⑨關於政治合法性的問題以及多元民主政治中有待解決的問題，可參閱 Do g a n （ 1 9 8 8 年 ）及 L i pset （ 1 9 8 1 年 ） 等 人 的 著 作 。⑩成立法律現代化諮詢委員會的第 6 2 ／G M／ 9 0 號 （ 9 0 年 6 月 4 日 ）批示在某方面表達了上述的憂慮，委員會有權“對在法律現代化的基礎上作的政治抉擇與過渡過程的其他方面的交接事情提出意見 ”。221
要做到明確性和嚴格性，就要預先對那些將要廢除和保留的東西加以審定。系統化方面的要求同樣與明確性聯系在一起，亦即，對法律加以整理使之符合科學標准（11）。雖然法律要有效用就應該是要得到廣泛的贊同和享有政治上的合法性，日常的行爲亦需有配合的裝備對之加以管治，以防止法律淪爲純粹的一項意向聲明（12）。另一方面，不應要求公共行政在法律運作中做出過火的努力。譬如，不完善的法規、不符合公衆意願的廢除或不正確的修訂，都將給法律的實施帶來困難。這類困難將會阻碍法院實施法律（W i e l i n g e r ， 1 981 年）。六 、政策評價與控制評價與控制是政策程序中的最重要的時刻。因此，在純立法性的工作中，同樣需要建立控制其效率和評價其影響的機制。只有這樣才有可能發現和糾正立法的負面作用，改善法律的實施條件，找出立法的需要，作出簡明的撤消。然而，控制與評價的成功，有賴於是否存在可信賴的標準，是否能夠測量其結果，在公共政策領域要做到這一點並非一定容易。而且，還有義務對議會介紹其成果。無論如何，各個公共部門應具備研究其影響的條件，包括對結果的分析，與法律執行者的會晤，直至對意見的研究，計算實施的代價以及計算產生的副效果和超乎意料的效果。（ L y n n， 1 9 8 7 年 ） 。在一個像澳門這樣的情况裏，控制與評價是極其重要的（13）。七 、結論我們並不意圖透過上文的分析把立法程序縮變爲落實政策的一個純粹技術。法律有其本身的自主性，另一方面，除法律外，還有其他實施政策的工具。倘採用法律的形式就要着重司法準則必須回應其試圖塑做的社會的價值觀，必須反映其所尋求的公正。否則的話，旣沒有公正，也沒有效率。（11）關於系統 化問題 ，可參 閱 Mene z es Co r d e i r o （ 1 98 6年） 的作品 。（12）應當提醒一下，沒有公務員的參與就沒有有效的公共政策。倘這些公務員不肯定這個變化，就會出現各種令一切保留不變的官僚形式或是那政策會引起在決定過程中未預見到的混亂（R ocha ， 1 9 9 0 年 ）。（13）澳門 並 沒有 任 何 負責 控 制 和評 價 的 機構 。 然 而， 9 1 年 6月 3日的 第 1 06／GM／ 9 1 號批示規定公衆服務曁諮詢中心必須就其處理的投訴，申駁，建議，批評及諮詢個案提交季度報吿，如果處理得當，可作爲評價有關法例是否恰當以及控制其實效之用。223
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簽署的大憲章。其中第39條規定：“凡自由民除經貴族依法判決或遵照國內法律之規定外，不得加以扣留、監禁、沒收財產，褫其法律保護權或加以放逐、傷害、搜索或逮捕。”這一規定自然不可能改變封建司法專橫的狀況，但在一定程度上起到限制王權和司法專橫的作用。這就奠定了“適當的法定手續”的法的基本思想。這一法的基本思想在1 628年的權利請願書和1 688年的權利典章中均得到反映。因此，這一思想不僅在英國領土扎了根，而且在英聯邦也產生了廣泛的影响。當“適當的法定手續”這一法的基本思想傳入美國以後，最明顯的反映在1 787年美利堅合衆國憲法中就有了“不准制定任何事後法”的規定，即不准制定有溯及旣往效力的法律。各州法律中也有同樣的規定。1 791 年的修改憲法第五條規定：“不依法律規定、不得剝奪任何人的生命、自由和財產。”並於1 870年的憲法修改中，對各州也有同樣的規定。以上充份說明：即使屬於不成文法的英美，也在“法律的正當手續”的形式下，走向罪刑法定主義的具體化道路。在歐州“罪刑法定主義”最初是作爲一種學說出現在啓蒙運動的思想家盧梭（Jean－J acques Rousseau ．1 71 2－1 778）孟德斯鳩（Char les de Secondat，baron de la Brede et de Mon t e s qu ie u 1 689－1 7 55）等人的著作中。孟德斯鳩在其著名的《論法的精神》一書中寫道：“專制國家是無所謂法律的，法官本身就是法律，君主國是有法律的，法律明確時，法官遵守法律，法律不明確時，法官則探求法律的精神。在共和國裏，政制的性質要求法官以法律的文字爲依據；否則在有關一個公民的財產、榮譽或生命的案件中，就有可能對法律作有害於該公民的解釋了。”孟德斯鳩的罪刑法定思想，又得到被稱爲意大利刑法之父的C．B貝卡利亞（1 738－1 794）和著名的德國刑法學家，安·費爾巴哈（1 755－1 839）進一步發揮，成爲一項法律原則。貝卡利亞是刑事古典學派的奠基人，他的刑法思想對後世有極大的影响，他率先提出一系列的刑法原則。在他的《論犯罪與刑罰》一書中指出：“只有法律才能對犯罪者規定刑罰……超出法律的刑罰是不公正的。因爲它是沒有法律規定的另一種刑罰。”對此，我們可以理解爲罪刑法定的雛型。此其一。第二，提出了刑罰應當與犯罪相均衡的原則。認爲犯了罪，便理所當然地應受到刑罰的懲罰，但不可濫用刑罰。而要罪罰相當。第三，提出刑罰人道原則。貝卡利亞反對死刑、拷打等不人道刑罰。必須明確指出：罪刑法定主義的有力倡導者是十九世紀初期，號稱近代刑法學鼻祖的費爾巴哈第一次在他的《刑法敎科書》中用拉丁文明確記載“罪刑法定主義”這一法律用語。但我們不能根據最初是用拉丁文來表述的，就推定罪刑法定主義出自羅馬法。刑事古典學派在德國的主要代表人物費爾巴哈把貝卡利亞許多刑法思想予以充實、完善與理論化。他的有關罪刑法定思想主要就體現在（1 ）刑事立法與命令不同。他認爲刑法與普通的命令有着本質的區別。刑法不爲自身以外的原因所左右、是絕對的“命令”，而普通的命令可以受命令以外的原因所左右，是“附條件的命令”。法官可以發佈命令，但不能制定刑法。（2）刑法必須有確定性。他認爲：刑法的目的旣然是用法律進行威嚇，刑法的規定必須是明確的。如果刑法的規定含糊不清，可以隨意解釋與適用，人們就不可能對什麼是犯罪與犯罪應受到什麼樣的刑罰有一個明確的認識。從而無法預見自己的行爲與刑罰的聯系，刑罰的目的便難以實現。（3）刑法必須具有絕對性。這就是說，一方面，刑227
法對刑罰具有絕對的制約性。作爲刑法的一部份，刑罰必須受制於刑法，量刑的根據只存在於刑法的規定之中。另一方面說明，刑法對法官具有絕對的權威性，法官是執法者，他的一切活動必須受刑法的制約。由此可見，費爾巴哈反對法外刑和法官立法。（4）刑法具有內在的必然性。犯罪與刑罰是刑法的兩大基本要素，兩者法定地結合在一起，構成必然的因果關係。因此，法官執法必須做到有罪必罰與非罪不罰。被稱爲現代刑法學鼻祖的費爾巴哈補充豐富了貝卡利亞提出的罪刑法定原則，使之臻於完整。罪刑法定原則從思想轉變爲現實，從學說轉變爲法律制度，是法國資產階級革命的積極成果。1 789年《人權宣言》第五條規定：“法律僅有權禁止有害於社會的行爲。凡未經法律禁止的行爲即不得受到妨碍，而且任何人都不得被迫從事法律所未規定的行爲。”第八條還規定：“法律只應規定確實需要和顯然不可少的刑罰，而且除非根據在犯法前已經制定和公佈的且係依法實行的法律以外，不得處罰任何人。此後，法國又在1 791 年大革命後制定的第一部刑法典中，肯定了罪刑法定原則。這一原則有兩個基本要求：一是刑法的法定化、實定化；一是條文規定明確化。前者要求刑法中的犯罪與刑罰，必須用條文規定，必須作實體的規定；後者要求條文規定，必須意思確切，文字清晰，不容稍有混淆。1 81 0年的法國刑法典第四條作了實體規定：“沒有在犯罪行爲時以明文規定刑罰的法律，對任何人不得處以違警罪、輕罪與重罪。”一般認爲，這是罪刑法定原則直接淵源。它幾乎爲全歐諸國所採用，英美也沿用這一原則。其影响所及早已超出歐美諸國而傳入亞洲。日本在1 880年公佈了由法國邦蘇納德（Boessnade 1 825－1907）起草的日本舊刑法正式採取了罪刑法定主義原則，該法第二條就有“無論何種行爲，法無明文規定者不罰”的規定，至今日本刑法仍採用罪刑法定原則。罪刑法定思想是在晚清傳入中國的。法律上的規定最早見之於1 91 0年頒佈的“大清新刑律”。該法規定：“法律無正條者。不問何種行爲，不爲罪。”以後舊中國歷屆政府，包括目前的台灣國民黨政府頒佈的法律也都沿用這一原則。從封建社會的罪刑擅斷到資本主義的罪刑法定，是刑法發展史上一次大變革。廢止罪刑擅斷主義，確定罪刑法定主義作爲刑法的基本原則，是一個歷史進步。對限制封建的司法專橫、保障公民的人身權利和其他權利是有積極意義的。（二）罪刑法定原則的內容罪刑法定原則是近代世界各國公認的一項刑法的基本原則。它原來是用拉丁語作如下表述：“法無規定，不爲罪。”（nu l l um c r imen s ine l ege）“法無規定，不得處罰。”（nu l l a poen a s ine l ege）或者“法無規定，不爲罪，不得處罰。”（nu l l um c r i m e n ，nu l l a po e na s i n e l e g e）在大陸法系國家，關於犯罪和刑罰均需以法律明文規定。行爲時法律無明文規定者，不爲罪；行爲時法律無明文規定爲犯罪者，不得處罰。簡言之，法無明文規定不爲罪，法無明文規定不處罰。此外，罪刑法定還包括根據前述精神派生出來的內容。對派生出來的內容說法有多種，但流行的觀點是指以下四點：228
（二）稅制之目的稅制除作爲公共收入之一個來源外，透過適當地使用各項稅款，亦是一延續經濟及社會政策之有力工具，可以這樣說，在已發展或發展中之國家，稅制已不單止用作吸取資源用作公共行政活動之經費，且轉變爲一重要之政治工具因其對整體經濟或本身經濟架構之逐漸改變具有影響。事實上，在稅項及公共開支政策上所作之決定對資源之分配，收益及財富之再分配及經濟之穩定及發展均有影響②。因政府或地區公共集體職能之改變及其作爲社會經濟發展主要推動者之旣有角色使其需要有一個公共行政，其行政及技術單位透過人力及物力資源快捷及有效地作出貢獻以達致政治層面上所訂下之目標 。爲着達致此等具有較大或較小發展目標而徵收稅務收入，當向各納稅人徵收此等公共收入時必須尋求有效及公平。另一方面，稅制需符合經濟活動之需要及需顧及國際經濟之競爭和需爲大衆所接受。在使用經濟社會政策之工具即稅制時應考慮訂立此等一般性因素作爲研究之基礎，可以問澳門地區稅制之目標及其發展之前景爲何。現時之行政過渡期應對本地區之各種稅項及其管理作一檢討並對這些公共收入之來源及政策工具預估其可行之修訂。過去數年本地區現行公共收入之結構在重要性之編排方面都是一樣，最近三年稅務收入之總平均（一九八八至一九九○年）約佔現行總收入之百分之二十八，而從博彩專營合約所得之收入則佔百分之四十七③。所以，稅制之主要目的一徵收公共收入——在澳門並沒有執行，雖然稅務收入並非本地區收入之主要來源，但仍是公共收入之一重要來源，行政當局可以對其進行干預並尋求控制其發展④ 。使用稅項（及公共支出）作爲澳門經濟社會政策之優先工具之可能性是非常低，主要在其對整體或經濟穩定之影響，由於來自公共收入特徵干預之限制，大部份之公共收入都非行政當局所能控制——博彩之收入——，故此，受外部經濟之影響極大，但是考慮到其獲得公共收入之能力，稅項可作爲資源分配之工具以發展基建或經濟社會政策，即收益（及財富）之分配，資助給予低收入家庭優惠之公共機構，例如興建及售賣經濟房屋及給予助學金。②參閱澳洲稅務論壇1 9 90年 R i c h a r d M．B i rd“發展中國家稅制的角色”第3 9 5－ 41 0頁 。亦 可 參 閱 Mc G ra w－Hi l l B o o k Compan y 出 版 的 Ri c h a rd A．Musg ra ve 與Peggy B．Musg rave 合著的“公共財政的理論與實踐”，第6－22頁，國際版第四版新加 坡 1 9 8 7 年 。③ 有 關 1 9 8 5 － 1 9 8 9 澳 門 地 區 經 常 性 收 入 的 架 構 可 參 閱 1 9 9 0 年 1 2 月 澳 門 政 府 《 行政》雜誌第十期黎溢年著“澳門地區的公共收入”。1 990年度，幸運博彩專營收入佔經常性收入的百分之四十九點二，而稅收佔總收入的百分之二十五點八。④參閱上 述一書 中的第8 9 8頁 。240
雖然無意把澳門之稅制轉變成公共收入之主要來源，似乎也不應把完善稅制一事忽略，因爲有需要查看以往實施之條件是否最正確，即使在一個欲維持低課徵水平之地區⑤。另一方面，應要經常留意在不久之將來可能會出現一些來自本地區以外而可以影響公共收入來源之轉變⑥，除了希望稅制能有效運作外，在需要更大支出之期間內也可提供可能需要之收入⑦。另一個行政當局可以在本澳執行但不在本文提出之哲學是完全放棄而只是收取用作支付活動之稅項。雖然沒有提出更詳細之解釋，我們認爲在澳門，爲着使所有人都感覺直接參與政府之決定，應使用參與資助公共支出之原則，即使在低課徵水平時，也根據其居民及在此獲得利益人士之納稅能力⑧。作爲本地區特徵之低課徵壓力則仍然維持，似乎不應反對稅務收入應以簡單之方式徵收，同時亦要有效率及公平，公平即指稅務收入應以有效率之方式徵收，具有同時課徵情况之納稅人完全平等。另一方面，稅制本身必須協調，這即是說，具有相同課徵能力或繳稅能力之納稅人應繳納同樣之稅款而具有較大能力之人士則應繳納多些稅款⑨。在此情况下，爲了能做到公平分配稅款，稅制應與法制協調而稅務行政當局應具備行政及專業能力使稅制得以實施。似乎這應該或可以是實施稅制改革或完善稅制之意義，不論獲取公共收入之目的爲何。⑤至於香港的 情況，可參 閱1 98 7年 1 2月加拿 大稅務雜誌 中 B i l l L a m 與 Kaus ha lT i k k u 合寫的“在香港經商的稅務問題”第1 46 7頁：“整體而言，稅制並不是香港政府政策的一個主要工具。香港旣無外債，又無龐大的社會保障計劃，只有若干微不足道的防務預算。課稅的目的只是籌集可供政府運作的收入”。同時亦可參考1 976年第三屆稅務法例檢討委員會所作的稅制改革之研究“委員會關注到現時的利得稅制，並建議總督顧及香港的經濟環境以能保證（ 1 ）維持較低的直接稅；（ 2 ）能有效地達到收入之稅率；（ 3 ）及訂定能使行政手續旣簡單又慳錢的法例”。⑥無人知道1 997年後的香港特別行政區政府會怎樣處理賭博問題。這正是澳門博彩旅遊業最大的潛在危險”。 —— 吳國昌“檢討澳門經濟政策與珠江三角洲內區際互動” —— 1 9 90 年 7 月 《 行 政 》 雜 誌 第 七 期 第 2 0 1 －2 0 2 頁 。⑦根據第⑤點所述，香港稅制應考慮的第二個條件爲最能達到收益效果的稅率（ 縱使是低稅率）。⑧按照傳統的“利益原則”，納稅人納稅的多寡應視其享用政府提供服務多寡而定。此稅制遂被認爲是合理的。此一原則，稅制的合理或公平取決於公共開支的架構，特別是澳門，由於不同層次的政治行政權有不同的職權分工，許多自治機構開支亦主要由稅收資助負擔，因此對稅收的最終用途，納稅人始終有較大的憂慮。將來對此理論的實施可將稅務行政的職權轉入自治機構或具有專責功能的公共部門。⑨“能力原則”是指經濟能力相同的人繳納相同的稅率；收入不同者應繳納不同的稅。前者爲“水平公平”，而後者爲“垂直公平”。241
（三）稅制改革“稅制改革”一詞包含多種意義及槪念，在某些情况及稅務地區分析有關之稅制（或稅項）時則按照認爲是重要之目的而使用⑩。通常會說出某些目的來解釋爲何需要更改現行之稅制，例如法例或行政之簡化，吸引外來投資，稅制現代化及稅務公平。澳門地區跟此一規則一樣，有時候，“稅制改革”一詞與上述某些目的產生某些連繫，但却沒有詳細說明何者才是其眞正之含義。在“八十年代”後半期，稅制改革一詞才有數次在行政政策之層面上（11）與澳門地區之稅項產生連繫，雖然從來沒有指出其最終目的或執行期。本地區此等課徵之改變並沒有引起大衆之討論，只在一些本地之傳播機構刊登一些新聞。從公衆之反應和各政府部門之小量消息當中，似乎可以指出在執行這些“稅制改革”時所出現之兩項存在着相當大差異之方針：a）在一九八六至一九八七年間，欲提高間接稅及減少直接稅，甚或完全放棄征收按照從工商業活動及從工作收益所征收之稅項。b）在一九八七至一九八九年間，欲減少兩方面之稅項：按不動產之轉讓及擁有征收之稅項及按收益征收之稅項。第一項指導方針是欲建立一個不按收益征稅之現行公共收入制度，並以一些在地理面積及與澳門具有相似特徵之其他地區作爲模範，例如摩納哥王國，在一九八七年下半年發生之政府轉變令此項稅制改革之方針不能得到認知及發展。雖然在那時期之後期認識到政治想法有輕微之改變。按照優惠之原則，當作已解釋維持一些按收益課徵之稅項，即來自自由職業及工商業活動者。上面所述第二段時期中之優先政策基本上在法例方面及尋求將現行按樓宇之轉讓及擁有課徵稅項（ S I S A（12））之法例合爲一個章程（市區房屋稅），而按收益課徵稅項之章程則包括現行之營業稅，職業稅及所得補充稅（13）章程中之規則。⑩ 澳 洲 稅 務 論 壇 1 9 8 8 年 B r i a n J． A r n o l d “國際稅制改革的方向”第4 5 1 － 4 6 9頁，亦提出國際稅制改革的構思：“一個國家之稅制在對外方面的改革：特別對本地居民所獲得之國外收入（外國債券交易）及非本地居民所取得的國內收入（國內債券交易）之稅務處理有所改革”。（11）雖然在立法會通過的政府施政方針中並無提到稅制改革的字眼，但在稅務政策方面最受關注的是維持較低的稅率。（12）物業轉移稅是針對有償性不動產的轉移而征收的稅項，由買方支付。但對遺產稅與贈予稅的繼續與否，從未有一個明確的指引。（13）營業稅是一種年度登記稅，即對每個工商業企業，店號徵收一個固定稅額。職業稅是以工作收益爲課徵對象；其一爲替他人服務所得之收益，另一爲自資從事自由職業所得。所得補充稅是以個人或團體法人在本地區從事工商業活動所取得的總收益爲課徵對象；此外，假如納稅人同時從事一項活動，除了繳納職業稅，亦要繳納所得補充稅。242
沒有說明是欲建立一整體收益之課徵或只是行政手續之簡化將各種稅項之規則合爲一個章程。按照國際之經驗，即使在有單一稅率及單一稅項之稅務地區，在結算稅項之單項時，不能沒有不同之規則來評定每一種類之收益及行政手續，故此，在某些情况下，不能說已將稅制簡化。上面所述有關本地區課徵修訂之主流並沒有發展，亦沒有在商會，專業協會及其他與稅務有關之人士中宣傳讓其反映意見，在兩項指導方針內亦從沒有提及稅務行政當中實際上之修訂，也沒有指出專業及人力資源在質和量上增加之需要眞正之稅務改革是由兩方面不同但又互相有關連之部份組成：即法例以及稅務行政當局專業方面。在此兩方面中，在任何稅務地方較易實行者是制定法例之修訂：只需找一個或一班對有關事項具有專業知識之技術員，提交一份法例大綱，裏面包括各種稅項課徵對象，豁免及結算和征收之規定之一般性準則，並訂定納稅人之責任及解決糾紛之步驟。一項眞正稅制改革之另一成份是較難實施並且經常是“改革”失敗之原因並只是理想化之法例：有責仟實施及發展此改革之稅務行政當局（及大衆）之培訓及預備。應給予有關部門公務員及公職人員需要之培訓使其清楚明白新稅務法例應尋求管制之大原則，同時使用課征稽查之技術及管理使法例能眞正實行。其他與稅制改革（或稅制修訂）有關之問題是發展期產生之問題。指導方針是應根据每一地區之政制——憲法或組織法，織織架構及政制——，除了法律之外，不同國際經驗所給予之敎訓說明有需要小心透過什麼來表達其目的。使大衆對修訂之目的明白及接受是十分重要，計劃之成功依賴對它的理解及接受。稅制修訂實施之方式基本上有兩個方向：一個總體之改革在短期實施，或一個漸進式之改革，訂定一個指導方向並逐步修改稅制（16）。有時，一個整體之改革與一個漸進式之改革只有很少之差別及，實際上，漸進式之修訂有時會使稅務結構產生變化，其結果與大修改很相似。（14）在葡萄牙，對個人所得稅的征收是按照有關的規則作扣除後再將收益分爲八個等級進行之：受僱他人的工作收益，自資從事職業的收益，商業、農業、資本、樓宇、增値、年金及其他收益（見個人所得稅法例第1 條）。（15）此等法律的提交可以或無需依照對現況進行深入或淺表的研究；有時，亦取決於政治之需要，籍此希望能表現已做了工作。（16）任何國家的稅務改革應由現實出發，並受此國家的政治社會環境及時代制約（見R i c ha r dM．B i r d 一書第 4 0 9 頁） 。（17）參閱一月廿 五日第3／88／M號法令 第2條d及e項（ 財政司組 織法律） 。澳門財政司（DSF），在其職權裏包括“執行本地區之稅務行政，推行適用於澳門之稅制，簡化行政手續及保障和取回庫房利益當其受到侵犯時”及“執行稅務政策，維持其對財政，經濟及社會秩序方面影響之評估”（17），同時亦在其工作上跟隨着一個稅制改革之槪念。在一篇由財政司主編之雜誌“稅務通訊”之243
文章中（18），其本身也是一項稅制改革，指出近年財政司所追隨之槪念，爲着使人更明白，再轉載以下一段（19）：“財政司採納之課徵管理理論，在近年中，是將法例及課徵技術不斷更新使其更能適應本地區之經濟社會實况，此亦在加速轉變中。此一理論與傳統之稅制改革背道而馳，一般來說，是整套實施並有一些來自突然修改之不便及，很多時，是激進的，使整套稅制完全改變。所進行之修訂則是漸進式之改革且不斷對稅制修訂，在近年値得表揚之重要修改包括，房屋稅及營業稅之電腦化，有關征收文件之自動發出，印行較易塡寫之新表格及可以在銀行櫃枱繳納此等稅項。這些新的手續方便行政當局與市民間之溝通，節省相當多之資源，所帶來者爲對納稅人之要求作出更快及更有效之反應。亦需強調此種不斷現代化之努力在財政司內部資源內實施。”（四）稅制改革之國際趨勢一般來說，在已發展國家，其稅項是其中一種重要之經濟及社會政策之工具，稅務政策亦經常在施政方針中出現，其他國家有一個學習及模仿那些國家在修訂其稅制時所得到之經驗之趨勢。這是一個很流行且理性之做法只要記住每一國家或地區本身之條件，從經濟發展至歷史，社會及政治之理由，及組成稅制要執行之職責（20）。（18）“稅 務通 訊” 是一 份雙 語的 政策 性刊 物， 不定 期出 版， 由1 98 8年 4月 至 1 99 0年 1 2月共出版了六期。該份刊物刊登有關稅務法例，稅捐廳通吿，稅務表格及申報書；有關稅務的學說，行政決議或收益複評委員會的決議等。其發行對象爲商業、專業協會及其他與稅務有關的機構。（19）見 1 9 8 8 年 7 月 “ 稅 務 通 訊 ” 第 二 期 第 8 － 1 1 頁 。（20）許多時，此方法的應用受到工業國家稅制的影响，其通常與發展中國家制訂稅務條例。例如：英國於1 920年替其殖民地制訂所得補充稅章程模式。經對大部份英聯邦國家現行法例的研究，顯示了其稅制的基本架構與英國的有相似之處。參閱 S．I ．Che l v a t h u ra i “英聯邦國家的稅制去向何方？”於A P T R C－ B u l e t i n ， 1 9 9 1 年1 月第三頁，有關稅制法例內歷 史條 件的 限定 ，亦 可參閱 第2 8， 6 4 及6 5條 。（21）參閱上述 S．I ．C he v a t h ura i 一書中第5－6頁有關“經濟合作與發展組織”（ O C D E ）。此組織於1 9 60年1 2月成立，由歐洲，美洲（美國及加拿大）及亞太（澳洲 、日本及新西蘭），共二十四個國家及一個觀察國（南斯拉夫聯邦共 和國）組成。此種修訂稅制之意圖可以分爲三種理由（21）：第一個理由是來自各國之稅務競爭，因爲資金及某些項目之工作具有地區流動性，而由於經濟上之連繫，故此國際貿易上之障礙得以消除。在此新環境下，政府覺得不能容許其制度遠離其競爭244
者之指導方針，不論其爲資本之出口國或進口國（22）。第二個理由是一個來自經濟結構調整之新現象，因爲很多政府開始再檢討其稅制由於其經濟歪曲之影響，尤其是在通脹持續及物價速升期間。第三個理由來自所謂迷惑效果，它因爲通訊發達及對轉變之快速認知，如尋求模仿其喜歡的，這樣便使政策決定者尋求這潮流及稅務之國際趨勢。根据這些條件及爲着對澳門之稅務作一簡短之分析，我們可以參照經濟合作及發展組織，由於這些亦作爲不屬於此一國際組織之亞太地區之國家遵照之參考（23）。稅務修訂趨勢之分析及其比較基本上是在按個人，有限公司及其他團體收益課征之稅項，因爲是通常最易引起爭論之課征（24）。在一九六五及一九八五年間，經濟合作及發展組織中之國家除了採取措施將按消費之課征轉變爲一個明顯比其高之按增值課征之制度之外，在稅制方面並沒有很大之轉變。在這時期之後，幾乎所有這些國家轉變爲收益課徵之稅制，所有這些轉變之發展都是透過將收益課徵匯合成兩大稅項：向有限公司或其他團體課徵之稅項及按個人收益課徵之稅項。在一些仍然實施個人收益複稅制度之國家轉變成收益之總課征。雖然稅制改革對個人擴闊個人課征稅基之影響還未明確，已考慮到所有這些改革都尋求不干預經濟及社會之發展目的。這種稅務不干預政策得到更廣泛的接受，大部份之輿論都接受市場力量比很多時候受壓力團體影響之政府干預更能帶領一個有效之稅務政策。爲着對本澳現行收益課征及經濟合作及發展組織中各國之收益課征作一簡短之比較，下面情况標誌着稅制改革轉變之趨勢（25）：——透過兩類稅項之收益課征：按個人收益課征之累進稅率稅項及按有限公司及其他團體收益課征之比例稅率稅項；——擴闊課征稅基之個人收益課征改革，重組稅率及更爲平等處理不同之收益來源；及——透過取消扭曲投資決定之稅務優惠，減低稅率及引入減少利潤與分派股息間差別之措施而進行之有限公司及其他團體之收益課征之改革。（22）此理由應使澳門行政決策機關不僅要認識香港稅制的總方針及其修訂方案，同時亦要了解中國經濟特區（珠海與深圳）的稅制。（23）參閱“Ve e r i n de r je e t S i ngh”與 L e e B e ng F y e 合著的“馬來西亞：稅制改革 ——槪論與建議”，第4 4 5 － 4 6 1 及 5 0 7 －5 2 7 頁。A P T I R C － B u l l e t i n ， 1 9 8 9年 1 0 月 及 1 1 月 版 本 ；及上述C he l v a t h u ra i 一書第3－ 1 0頁其中亦提到非屬亞太地區聯邦國家。（24）關於發展中國家所得稅的經濟效益可參閱 VED．P．Gandh i 與其他人合著的“論發展中國家的稅務政策”1 987年版，國際貨幣基金組織，華盛頓D．C．。（25）作爲進 一步 的了 解， 讀者 可參 閱OCDE “發 達國 家的 稅制 ”巴黎 1 9 8 7 年版 第6 4－ 69頁，及“稅制與 國際投資 —— OCDE 的稅務改革與 九十年代的展望” （OCDE 稅務 參考 資 料 ） ， 巴 黎 1 9 9 0 年 6 月 出 版 。245
納稅人分爲兩組：在本地區替他人服務而從事任何行業之員工（散工或僱員）及自資從事科學，藝術或專業性質行業之人仕。如納稅人獲得之收益同時來自從事非獨立及獨立工作時，則按其總收益課征，雖然非獨立工作收益應就源減除相對之職業稅而僱主應將扣除之金額每季向財稅處遞交。自資經營行業之納稅人要繳納每年最少三百元之稅項，依据各自由或專門職業之固定稅率。其收益之評定是根据其正統之會計制度或根据上年所獲收入及支出之差額計算，當估計其收入大於支出時，或其正統會計制度不詳及聲稱擁有會計制度之納稅人所遞交之申報書欠缺或不詳時。在每年之一及二月內兩組納稅人應遞交其上年度所得到所有收到或還未到手之薪酬或收益，只有那些獲得豁免之納稅人，如其不能獲得其他來源之工作收益及那些員工，其薪酬只來自單一之僱主時可以不用遞交此申報書。在每年之一月及二月內，僱主也有責任遞交一份上年度曾支付或旣定給與任何薪酬或收益的散工及僱員名表，不論有否進行代扣。即使散工或僱員享有職業稅之豁免，所有僱主仍有責任遞交這份僱員名表。由非獨立員工所繳納之稅款差額之正常期限爲獲得收益後之六月份內。在同一期限內也繳納獨立員工之稅款，其中扣除在上年度一月份內預先繳納之固定稅率（或稅率）之金額。爲着評定自資從事行業納稅人之可課稅收益，可減去經營行業年度或賺取收益所必需之支出及負擔，能在合理之水平內提出証明。不受課徵者包括醫療津貼及藥物津貼或住院津貼，家庭津貼及生育津貼，其金額不能超過爲公共行政團體內公務及公職人員，退休金或同類津貼所定之限額。所有納稅人都可享有一項50，000元之個人免稅額，如其收益是在一九九○年之後獲得，如納稅人是超過六十五歲或其永久傷殘程度相等或超過百分之六十之僱員，其個人免稅額則增至70，000元。職業稅之稅率是百分之十至十五之累進稅率，一般來說，是按超過50，000元而不在豁免之列之金額採用超額累進式課征。其他獲豁免職業稅之人士包括公共行政之公務及公職人員及公共收益行政團體之職員，其中包括官立私校之敎師。從事有關行業之收益才能獲得豁免。（ i i ）所得補充稅所得補充稅具有複稅及用個人資料向收益重叠課稅之特征。它是複稅，因爲是向個人或團體在本地區直接從事工商業所獲之收益或向來自同樣行業之股息或利潤之收益課稅（33），對個人來講是一具有重叠課征特性之稅項因爲也向工作收益課征如果納稅人同時從事要繳納職業稅之行業。（33）所得補充稅章程第二十條“……納稅人因正常或偶然的，主要或次要的活動而進行任何交易或經營之所得，槪視爲業務收益或利潤……”；同時亦列出一系列收益及利潤的種類。按照其他各項規定股息、利潤及分享作爲收益屬於所得補充稅課征範圍（參見所得補充稅章程第九條一款e項及二款；第十二條第一及三款）。248
商業有限公司及商業形式之合夥公司，其與稅項有關之年度內派發給股東之利潤金額或分派給股份持有人之金額可在總收益中扣除。故此，不論在經濟上或法理上，有限公司之股東或股份持有人所得或可供其用之收益都沒有雙重課征，由於只對有關之受益人課稅。（ i i i ）市區房屋稅市區房屋稅之課征對象是座落於本地區市區房屋之收益並由享有有關收益權利之人士繳納。市區房屋之收益如爲出租時則爲有關租金之金額，如不爲出租時，從樓宇中獲得或有可能獲得之由估計（租値）所設立之經濟得益，不論誰人使用或從那裏獲得收益之人士。房屋稅是按年計算，在一九八八年以前是按收益或稅務行政當局所評定之租值課征百分之十六，而在那日期以後則按收益或租値課征百分之十。對於由業主或業權人所支付之保養及維修費用，可在收益或租値中獲得百分之十的扣除。市區房屋稅有各種之豁免，即如：——經營任何工業之個人或團體，專供其工業場所之開設及工作用之非租賃樓 宇 ；——建造目的爲居住及／或商用之樓宇，其收益在澳門爲期四年而在海島市（氹仔及路環）則爲期六年；——新建不動產供開設工業單位或工場用者之收益在澳門爲五年而在海島市（氹仔及路環）則爲期十年；——用作設立不牟利敎育機構之樓宇及公共利益團體及宗敎團體之樓宇。大部份上述之豁免需由有關人士提出，並需連同足夠有根据之証明。有關之批示會通知申請人士，如全部或部份不獲接納時，可申駁或上訴。2、稅務優惠澳門之稅制，除了具有一個十分低之課稅水平外，還設有一系列之稅務優惠用以鼓勵公司之投資，不論已在本地區設立或有意設立之公司，例如興建及售賣經濟居屋及保養及維修文物建築之稅務優惠。故此，在任何工業或較爲專門之行業中設有重置設備及設施之稅務優惠，例如一些給予認爲具有旅遊利益之機構的優 惠 。（ i ）一般之稅務優惠對一般公司及行業所實施之一般稅務優惠如下：——居住，商業，行政及工業樓宇之重置率在使用（購置）之第一年可增加至百分之二十（正常之年度率爲百分之二至百分之四），在評定需繳納所得補充稅之可課稅收益時。250
如果想在課徵改革中使稅制適合澳門現時之經濟狀況，及如設立新之課徵對象，評定可課稅資料之新方法及新技術，嚴格跟隨法律及在搜集資料或應表達之因素時要跟隨其經濟之內涵，對部門之組織及其人員要加以指導，使新之法例能得到好之效果。2、（…………………………）3、不一定要以深入之改革重組作爲方法，在擴展及本質方面，因爲課徵改革並不要求如此，財政司不會預計一些可能出現之意外，由於其所達到的是從長時間得來及來自一羣作出奉獻之人員，雖然稅務行政當局之人員培訓在內部水平上得到很好之進展，使其很快能適應課徵改革之需要及目標。4、財政司之重組是給予其兩項重要之工作——財政行政及公共財政之稽核，與此同時並轉變成一個司級部門，分爲廳——財政行政廳——及公共會計廳。由此而增加新之人員或增強已存在之人員，使其可以有效執行所有之職務，及爲着使公務員可以不斷在準備上跟隨到其部門之技術要求或可以在財政科學之理論及實際上跟隨到其發展。5、雖然應用部門之一般性之架構原則，尋求擴大稅務行政組，給予足夠之專業人員，不論在質量上或數目上，使課徵改革能完全執行，即是說，防止各部門因不協調而產生延誤，或來自某些稽查部門之低效率。”在這一架構內同一廳內包括——財政行政廳——行政及公物及稅捐部門，最後幾個部門執行稅務行政之傳統及古典之工作。稅捐部門則包括稅務行政曁諮詢科及課徵緝查科，另外更有澳門區及海島區之財政廳及收納處（96）。雖然有行政架構方面之這些法例修訂用以配合一九七八年之稅制改革，但是幾乎與一九六二／六三年葡國稅制改革所說的一樣，並作爲參考之用（97）：執行之改革也不一定表示會依照其原意而執行。事實上，有需要使稅務行政當局配合及創造條件使其能適當地實施，因爲要求：——執行改革之上層人員信任一組公務員，可以明白其廣泛之意義及嚴格按照新法例之精神對很多不可避免之問題之解釋及塡補遺漏作出決定；——重組稽查部門使其能擁有足夠數目之人員去查閱及核實公司之帳目。這些要非常依賴所得補充稅及職業稅之成功；——需給予稅務行政當局足夠之人員使其能應付增加之改革工作，特別是按眞正收益課稅，事實上，這種課徵——是其價値——不只增加納稅人與稅務行政當局之接觸也要求查核及評定很多之資料；及，——不斷擧辦活動用以解釋改革之目的，決定之理由，納稅人之義務及權利。（96）參閱九月廿八日第27－G／79號法令第十、十三、十四、二十二及二十五條。（97）參閱 J o sé J oa qu i m Te i x e i ra R i be i r o “ 稅制改革 ”第32／33頁 A t lán t i d aE d i t o r a，SARL ．Coimbr a 1 9 6 5 年 。264
在一個分析這些修訂之撮要結論及有關稅務行政方面，可以說重要性之從屬，由於在一個組織單位中存有其他完全不同之目標，表現出政策上不注重由於稅務收入作爲公共收入及稅制作爲政府政策之工具。（ 六 ） 澳門稅制修訂之建議在認識了所得稅徵收制度及稅務法律與稅務行政互相配合的情況後，再回顧一下發達國家所取得的稅務改革經驗以作爲對本澳稅制進行修訂的一個借鑑（106）。雖然在提及建議時會有重覆槪念之嫌，但當有一組稅項時，無論所實施的稅率如何，對於徵稅應基於公平而有效的原則，只有從這一點出發，此等建議才有意義 。由於要吸引外來及本地的投資，對於那些已習慣國際徵稅標準欲在本地投資的外來觀望者，有必要使本澳的稅制更易理解。稅務改革不能只限於製訂若干條法律，由於澳門的特殊環境，稅務法律不單要考慮到企業的行政組織，同時在過渡時期，亦要顧及所有就法律實施所需的人員培訓及穩定的困難。在法律方面，除公平徵稅原則外，對現行稅制修訂時還必須考慮以下兩個因素：法律與行政程序的簡化，及使納稅人（及稅務行政當局）有適當的組織編製。在實施方面必須遵守一般的法律規定，在稅務稽查範圍，對稅務違例者，稅務行政當局應採取處罰的措施，同時亦指明應遵從的手續。1 ．法律之修訂經對本地區所得稅之研究，諸如對所得補充稅、職業稅與市區房屋稅，及國際徵稅標準的兩個方面——團體法人與個人的研究，覺得對公司與團體法人應分別課徵，但在最初階段無需由稅務章程加以分別以分別或放棄收益分類制（分類稅制）。就對個人課稅而言，旣使實施收益單一稅制，但始終要識別收益的不同來源及區分的方式，因此所需的程序其實與分類徵稅的區分相差不大，雖然最終目的要使分類徵收的差異與之調合（107）。（ i ）對公司及其他法人課徵至於對公司及其他法人課徵的所得補充稅基本上實施單一稅制，即除房屋收益外，向所有經營工商業活動所得的收益課徵，無論其來源如何。由於房屋收益無須繳納上述稅項，所有公司收益與房屋有關的開支在稅務上不能接納爲費用，許多時，此種方法對納稅人不利。（106）一九九一年十一月十六日澳門商業周報刊登之“澳門稅制修訂的若干建議”的有關內容得到進一步的闡述。（107）將各種收益的來源統一徵稅，不僅涉及到稅率且亦有偷稅、避稅之可能。266
上述此項例外對公司總收益的課徵會帶來一些行政附加費用：對公司而言，將房屋的收益與開支（包括公司一般行政費用）分開入帳，該等收益只須繳納房屋稅；對稅務行政方面而言，必須分析與核實納稅人在收益申報書內所提出的計算數據。爲着旣能克服這種繁瑣的手續，又能保留現時將房屋收益分開課徵的好處，可透過法律的修訂，有會計編製納稅人的收益與開支帳內亦包括房屋的收益與開支，再把已經繳交的房屋稅金額在公司所得補充稅內減除，以便所有的收益（與有關的開支）課徵同一稅率。在澳門對所得補充稅所實施的稅率是累進式的，無論個人或公司收益均實施累進稅率。而國際徵稅的趨勢是對公司收益實施比例稅率。現時的對公司的收益實施累進稅率及將收益分成十六個等級的計算方法，在理論上的解釋並無一個有力的根據。作爲本澳稅制的一個簡化方式，可以設立一個單一比例稅制及取消對稅款額徵收百分之五的印花稅附加，此單一比例稅率大約爲百分之十六（108）。由於本澳稅務法律或行政措施的因素，對所派發的利潤或股息並無雙重徵稅的情形，但必須修訂對公司收益、利潤或派發給其股東或證券持有人股息的課徵方法，通過法例明確規定免除對同一收益的雙重徵稅。爲着行政簡化的目的，無論是公司或是稅務行政當局，對股東或聯號的股息、利潤或收益的課稅應包括在公司可課稅利潤內進行，以使收益的受惠者無須繳稅（109）。與在收益取得之年繳付部份職業稅的徵稅方法（110）剛剛相反，在對公司（及從事工商業活動所得之個人）收益課稅方面，只須在收益所得的翌年九月及十一月繳付稅款（111）。此情形並不合理，在行政方面亦無任何理由，稅款的繳納應於收益所得之年度內進行，有關的調整及最後的繳交亦於收益申報書遞交時爲之（112）。有編製會計師納稅人的收益申報書於收益取得年度的翌年四月遞交。如果納稅人進行臨時結算稅款相等於上年度被課徵稅款之一半，其申報書可於六月遞交，在討論此修訂條文時，有一位議員（亦是會計師）提議，將遞交期限延至六月，及無須作任何預交，此項建議遂獲得立法會的通過（113）。（108）對超過三十萬收益所 實施的最高稅率爲百分之十五點七五（百分之十五爲所得補充稅稅率，加上百分之五的稅款印花）。此簡化並不因爲稅率的緣故，而是在其之前已轉爲比例制。（109）香港的稅制中實行對公司總利潤的課稅，而不是在派發利潤或股息之後課徵。（110）僱主每月從支付給其僱員／散工薪金中扣除應繳之稅款，然後每季上繳給政府庫房。（111）參閱所得補充稅章程第57條1 款及註釋第（69），從事自由及專門職業人士的職業稅應於收益所取得的翌年六月繳納（職業稅章程第35條）。（112）在香港，對工商業活動收益課徵的稅項（利得稅），亦在遞交年收益申報書之前作部份繳交：當稅款作確定結算時，將已作繳交的稅款與之作對冲，如有差額，則在翌年第一次預交時一併繳交（參閱 D A V I D F I U X “香港稅 制：法律 與實施 ”1 9 9 1 － 9 2 年版第 22 3 ／ 2 2 8 頁 ， 中 文 大 學 報 。（113）在賬項作結之後的六個月提交收益申報書，其理由給予會計師有必需的時間塡表。因此，由錯誤或遺漏引致的偶然性結算將在收益取得年度的很久之後才能進行。267
許多總部設在澳門以外的公司，其結帳之時與平常年度並不相配合。應讓納稅人有權選擇課徵年度，這樣旣只需一年結帳一次，又可配合課稅。因此適宜修改徵稅期（無須與平常年度相吻合），並修改收益申報書遞交，結算及徵收之期限，以使收益之取得日期與稅款之繳交日期相接近。（ i i ）對個人課徵在對個人徵稅方面，雖然在理論上可將納稅人的收益統一，並按其納稅能力而將稅務負擔分開，但實際上，在本澳並無意義。爲此，必須考慮以下的情況：有相當部份具有代表性的業主並非在本澳居住，因此對收益的分類並無一準確的界定，同時在綜合有關的總收益時，要認別納稅人與其家人有一定的困難。儘管將收益統一有一定的困難，但對有相同收益的納稅人應課徵相同的稅款，無論其收益的來源如何。經對現行的所得稅率研究後，發現由不同來源而獲得相同收益的納稅人，按照納稅人與收益數額的情況，繳交不同的稅款。對從事替他人服務職業的收益課徵職業稅，同時對經營工商業所得之收益課徵所得補充稅。如果在兩者收益相同情況下進行比較，發現上述徵稅不公平的現象更爲嚴重（114）。除了此等繳交的稅款之外，不合理的情況還包括稅款的延期繳交及避稅的可能亦有分別，後者在替他人服務的僱員中較少發生。雖然累進稅制仍是個人所得稅的徵稅標準，在某些稅制有一定發展的國家內已開始實施單一比例稅或減少稅率（115）。這樣有可能失掉累進稅制賴以存在的價値基礎，但却對稅務行政有利。因爲對稅務行政當局而言，要獲得納稅人從不同來源所得之總收益頗爲困難，而現行的累進稅制對此並無影响（116）。有一種簡便而又較爲公平的方法是對所有的收益均徵收同一稅率，同時無論對哪一種稅項，均無家庭負擔的扣除，此種比例稅制可使有關經營工商業，從事自由職業及物業的收益獲得相同的處理，因爲三者避稅（及逃稅）可能性極爲相似。另一方面，由於在納稅人之中逃稅的情況亦有不同，作爲一種補償，對替他人服務的僱員應給予特別的優惠，例如，可在其收益中給予一個扣除，對可課稅收益實施比例稅率（117）。在比例稅制中，下列的問題均變得毫無意義，如：對家庭成員綜合或分開課徵；個人收益內所派發的利潤或股息綜合與否；及家庭開支的稅務優惠（如有）是否應在收益內或稅款內扣除。此是對個人課徵的簡化方法，又假若對公司實施相同的單一比例稅率，就課徵方面而言，無論是公司與否，却無任何分別。（114）參閱表Ⅲ。（115）參閱註釋（26）。（116）累進稅率實施的範圍：向工作收益課徵的職業稅及向工商業收益課徵的所得補充稅；對市區樓宇的收益並下實施累進稅（房屋稅）。（117）此項百分率的扣除應與納稅人在其他收益方面所作出的逃稅相等 即爲着所得補充稅的實施，從事替他人服務職業所得收益享有百分之二十的扣除（ 參閱所得補充稅章程第 6 條 1 款 b項 ）。268
有許多納稅人欠交申報書或所申報的資料不全，因此有需要以評估的方式來核定其可課稅收益。此項工作的進行需要搜集有關所經營業務的數據及指標以定出稽查工作的標準（126）。此等指標依據行業的具體情况而定，但必須符合經營業務所需的設備、佔用的面積及僱員人數等客觀資料，以使收益的評定能充份體現稅務公平的精神。例如，對酒樓餐廳業，所搜集的資料包括位置、佔用的面積、桌子數目、伙計人數、營業時間、所定的價格及其他資料。用這些資料或數據在相同行業的納稅人之間進行比較，然後得出一個估定收益。比起以完全主觀報告或並無可靠性的申報書來評定收益，上述的做法比較公平，而後者往往對處於相同情况的納稅人有不公平的對待（127）。在建築公司中亦有相同的情况如申報資料的不可靠或欠交發生。對此，稅務當局很容易得到有關的銷售價格，例如可以通過在傳播媒介刊登的廣告，公司自行派發的小册子，此外亦有由直接問價得到的物業眞正的買價。如果對這等公司進行公平及有效的課徵，可以根據地點，用途、建築面積來制訂收益評定標準（128）。也因此與事實更相接近，同時要控制納稅人自報的收益，本澳具有的大建築公司並不是多到無法稽查（129）。此等稅務的稽查工作應該由稅務行政當局的稽查人員去執行，亦可開展一項運動聘請臨時合約人員去進行，只要有必需的學歷及經過短期的專業訓練，了解稽查的目的及搜集資料即可（130）。實際上，由於要對本澳所有的商號作出調查，需要大量的工作人員。如果欲在短時間內完成整項工作，唯有採取分區、分期的措施來進行。此項工作旨在覓求取得納稅人的登記及其所經營的業務，檢查納稅人是否按時納稅，同時亦搜集資料以使經營相同業務納稅人之間的課徵更加公平。假如能把此項工作交給那些對會計知識並無認識的人員去辦理，那麼其他的工作便可交給對會計，核數及工商管理有認識的稅務人員負責。應有足夠的具有專業知識的技術人材以能應付對大公司的稽查工作（銷售／勞務提供或繳稅額）。通常此等公司備有編製的會計，因此可以透過對有關的收益申報書的研究，視察或查帳，核查其對稅法遵守的情况。爲着提高對稅制遵守的水平，有必要加強外勤調查方面的工作（去納稅人的店舖）。因爲，在有法律修訂或新式申報書採用後，假如納稅人的塡表有錯漏，或對稅法或合理的標準解釋並不充份時，籍此可以作出有關的更正。（126）參閱所得補充稅章 程第1 9條3款 。（127）有 關 對 正 常 收 益 徵 稅 的 利 幣 可 以 參 閱 J o sé J o a q u i m T e i x e i r a 一 書 的第 3 ／ 5 頁 。（128）知道不動產交易的實在價値不但對賣方收益的徵稅而且對買方物業轉移稅的徵收有所影響，假如不動產或獨立單位並無出租，可以透過從交易價所得之有關租值課徵房屋稅。（129）納稅人只要提出有關確實的資料便可對所評估的收益作出申駁。（130）此項活動可由大學工商或管理系學生在課餘時間進行之。272
【表Ⅳ】 由稅捐厅公佈之通告一覽表＊亦有通告中包括不同的稅項。參 考 書 目＃ B r i an J ． A rno l d，“ 國際 稅務 改革 的發展 方向 ”， 澳洲 稅務 論壇， 第451 ／ 469頁，一九八八年。＃ B i l l L am與 Kaus hal T i k ku，“在香港經營的稅務問題”，加拿大稅務雜誌，一九八七年 十 一 月 ／ 十 二 月 出 版 第 1 46 7 ／ 1 4 9 1 頁 。＃ Dav id F l ux，“香港的稅制 ——法律與實施”一九九一／九二年版，中文大學報。＃ 黎溢年 “澳門 地區的 公共收 入：（ 1 980－ 1 989）”《 行政》 雜誌一 九九○ 年十二 月第 十 期 葡 文 版 第 7 6 1 ／ 7 7 8頁 ， 中 文 版 第 8 8 7 ／ 8 9 9頁 。＃ 黎溢年“澳門稅制的研究”一九九一年五月四日，八月三日及十一月十六日澳門商業周報經濟副刊第三、四及五期。＃ 黎溢年“澳門稅制修訂的若干建議”一九九一年十一月六日澳門商業周報第五期。＃ J osé J oaqu im T ei xei ra R i b e i ro ，“ 稅制改革 ”，E d i t o r a SARL ．，科英布 拉，一 九六 五 年 ， 第 32／ 3 3頁 。＃ 李慕士“稅務行政曁諮詢組織”一九八二年一月／三月財政公報第1 69／ 1 90頁。＃ 吳國昌“澳門經濟政策與珠江三角洲的互動關係”。澳門《行政》雜誌第七期葡文版第51頁 ， 中 文 版 第 1 9 1 頁 。＃ 經濟合作與發展組織——“發達國家的稅制：由法國財政部及經濟合作與發展組織稅務委員會主辦的國際稅務研討會”，巴黎，一九八七年。＃ 經濟合作與發展組織——“稅制與國際投資——經濟合作與發展組織的稅務改革與九十年代的展望（經濟合作與發展組織稅務參考資料）”巴黎，一九九○年六月出版。＃ Ri c hard A．Mus grav e與 Peggy B．Musg rav e，“ 公 共 財政 的 理 論 與實 踐 ”McG raw－H i l l 書局，國際出版社新加坡，一九八七年。＃ R i c ha r d M ．B i r d，“ 發 展中 國 家 稅 制的 角 色 ”， 澳 洲 稅務 論 壇 ， 第395／ 41 0頁 。＃ S． I ．C he l va t hu ra i，“英聯邦國家的稅制去向何方？”於APTI RC－ Bu l l e t i n ，一九九一年一月第三／十頁。＃ Ved P．Gandh i ，及其他人合著的“論發展中國家的稅務政策”一九八七年國際貨幣基金組織，華盛頓D．C ．，一九八七年。＃ V eer i nde r j e t t S i ngh與 L ee B eng F y e，合著 的“ 馬 來 西 亞 ： 稅 制 改 革 一 槪 論 與 建議 ” ， A PT I R C－ B u l l e t i n ， 一 九 八 九 年 十 ／ 十 一 月 版 ， 第 445－ 461 及 507－ 527 頁 。280
《行政》，第五册，第十五期，1 9 92 No ．1 ，2 9 1 －2 9 7《 AMA C A O 》＊ 巨輪的再現Nelson dos Santos António ＊＊Virgínia Trigo ＊＊澳門的出現及其以後的歷史均與同日本的貿易息息相關。起初，澳門只是葡萄牙人計劃作爲其繼續全球性貿易旅程途中補給用水和度過嚴冬的一個地方，只是葡萄牙人航程中的一個後勤服務站，最多也只不過可能是葡萄牙人首先希望在那裏定居下來的一個地方，就像葡萄牙人希望在屯門、韶安、浪白滘、寧波或泉州等地定居下來一樣。出於同日本進行貿易的需要，當時有必要在珠江口的某個地方建立一個落脚點。由於種種歷史原因，中國和日本在十六世紀末和十七世紀初，沒有相互進行貿易。正是在這段時期，澳門扮演了中日貿易的中間人角色。這一活動的直接結果是澳門從中獲得豐厚利潤，從而使澳門在那時就開始發展和強大起來。從此以後的一個漫長的時間內，澳門在中日貿易之間一直充當着這一得天獨厚的中間人角色；它把中國的生絲從這裏運往日本，又從日本運回白銀。澳門當時的行政管理組織反映了這一貿易的重要性，因爲當時的航海船長同時又是國王權力的代表。把這一權力授予某個航海者甚至是通過競爭來實現的；這種競爭進行得很激烈。獲得這一權利的商船在代表王權的船長的指揮下，便可把澳門各個商人的商品運往日本。澳門商業界以《AMACAO》巨輪這種可見的組織形式，代表“澳門企業”進行活動。隨着時間的流逝，澳門失去了自己昔日的重要地位。世界經濟的相互依賴性的不斷增長進一步削弱了充當中間人角色的城市（或國家）的戰略作用。今天，國際貿易不僅發展得很快，而且常常是在國家間直接進行的。＊ 爲十六、七世紀葡萄牙商船隊之名，當時以澳門（MACAO）爲基地發展海上貿易，故以澳門的葡語叫法取名，中文文獻中未有相應的中文名，故本譯文保留其原名——編者註。＊ ＊ 作者任教於澳門大學291
便爭取在經濟方面獲得優勢。我們認爲，日本模式的許多方面都是易於移植到別國的經濟中去的，並且是有利於這些經濟的發展的，因爲它可以使這些經濟在學習過程中獲得最先進的效果。當前，澳門經濟正處於一個轉折階段。在這個階段，澳門的企業可以向日本學習許多東西，這是因爲澳門離日本近，澳門與日本有着共同的歷史紐帶。《AMACAO》在其再現的過程中應該準備好在本世紀末進行一系列新的、同樣是雄心勃勃的行程。下面讓我們來對日本企業（Ke i r e t s u，系列公司）的組織形式和 SogoSosha（總合商社）所起的作用進行一下分析。一、KE I RE T SU（系列公司）甚至日本人自己也不能給KE I RE T SU 這個術語下個準確的定義。根據今井（Im a i）教授的意見KE I RE T SU就是指“在一起共同工作的企業間建立起來的關係網”③。KE I RE T SU 體系，實際上就是一個龐大的子企業集團。過去起着提高日本在世界範圍內的生產者中的地位的關鍵作用；如今，它承担着使日本創造技術奇迹，使日本聞名於世的重任。這種體系，通過相互獲得資本和交流管理人員的方式促進企業之間的信息和技術交流。KE I RE T SU體制的這些方面已經成了別國學習的榜樣。事實上，無論是建立在完善競爭機制的市塲宏觀經濟觀點之上的企業之間的競爭思想——根據這種觀點，許多小企業運用可變價格作爲主要武器相互間進行着競爭；無論是那種僅由一些大型企業把他們的競爭優勢建立在其產品品種差別之上的市塲壟斷思想都被証明是不能解釋日本企業之間的組織形式和競爭現實的。也許是企圖強行推行盎格魯撒克遜人（英國人）的企業體制或也許是因爲無法理解 KE I R E T SU體制，不斷有美國的行政管理部門說 KE I R E T SU是使世界上出現“日本堡壘”的主要原因。在他們看來，KE I RE T SU體制只是限制進口，因爲這一體制內的成員們努力在他們之間實現最大限度的自給自足。美國的那些管理部門還說：在一個受到保護的市塲內， KE I RE T SU系統的成員們在其內部提高進口價格，與此同時却降低出口價格。但是在一橋大學（U n i v e r s i d adede H i t o t s u b a s h i ）的健一三村（Ke n i c h i l u r a i）教授看來，美國人所做的這一切，其實質是爲了“爭奪在二十一世紀中改革經濟體制的領導權”。事實上，KE I RE T S U體制是符合價值鏈條理論的，因爲根據這種理論，價値的“鏈條”並非是一種由某些獨立的活動的集合。它們之間的相互依賴性有利於其結合的完善化；它們之間建立起來的聯系和相互關係對於產生競爭優勢是十分重要的。③ 遠 東 經 濟 評 論 ， 1 9 9 0 年 1 2 月 2 7 日 第 4 4 頁 。293
1 ．KE I RE T SU的類型目前，KE I RE T SU有三種類型：一是建立在資本基礎之上的體制；二是建立在生產基礎之上的體制；三是建立在分配基礎之上的體制。在任何一種類型中，人員的交流對於各個集團間的聯合來說是最爲重要的。大公司把它的退休人員派到其附屬公司或分包公司中去；與此同時，當某些獨立的小公司的創建人退休後，大公司又把這些小公司吸收到自己的企業中來。由於這樣，外單位就難以打入這個關係網。（1 ）建立在資本基礎之上的 Ke i r e t s u，包括一些大型企業，如三井（M i t su i ）、三菱（M i t su b i s h i ）、住友（Sum i t omo）、芙蓉（F uy o）集團，以及集合在以第一勤業銀行（Dai－I c h i Kang yo）和三和銀行（San－wa）爲首的銀行中的集團。這六個集團，就其本質來說，是由一些組織在一個銀行周圍或一個貿易公司（Sogo－shosha）周圍的強大而獨立的企業的鬆散的聯盟。資本的交叉參與及領導人員的交換，是這些成員之間所共有的實踐活動。隸屬於這些集團的銀行優先向“他們的”企業提供資金；因此，如三菱、三井那樣的貿易公司就能擁有數百個附屬公司，因而就能安穩地躺在金山上睡大覺。許多管理人員，當他們到了退休年齡時，就建立起一些小公司，以滿足他們曾經在那裏工作過的大企業的特殊需要。這些大企業和同他們結合在一起的銀行竭誠向那些小公司的管理者提供創業的財政資源。這些建立起來的小企業被看作是大家庭的擴大和發展，並不被看作是對大企業的威脅，因爲這些新企業十分清楚地了解其母企業的需要，十分清楚地知道它的成功是取決於母企業的；所以，它對母企業絕對地忠誠。這一心理狀態是那樣的強烈，以致於擴大到了公司僱員的身上。比如說，大家都知道三菱公司的僱員都是只喝麒麟（Ki r i n）牌啤酒的；而住友公司的職工則選擇喝朝日（Asah i ）牌啤酒。與此同時，隨着高技術工業在日本的發展，一種新型的KE I RE T SU在日本出現了。這種工業體制仍然建立在資本的聯合的基礎之上，它包括如日立（Hi－t a c h i ）、松下電器工業公司（Ma t su s h i t a E l e c t r i c I n du s t r i e sCo．）、日本電器公司（N E C Cor po r a t i on）和富士通有限公司（F u j i t s uL t d．）這樣一些大企業。在這個類型中，各企業之間仍通過資本相互聯合起來；許多生產者都把一些部門和工廠（包括研究和發展中心）變成附屬的獨立公司；整個集團形成一個金字塔型。（2）第二種類型，是建立在生產基礎之上的KE I R E T S U 體制。 這種體制是汽車工業所特有的，其特點是廠家同供應者的縱向聯合。在日本，一個企業一般不獨自生產一個完整的產品。母企業只承担裝配任務和控制產品的設計；與此同時，產品的生產則依靠龐大的分包體系。在生產的組織結構中，主要有三種分包類型：一是關於購買原材料和設備的；二是關於研究和發展的；三是關於產品的最後裝配所需的元配件的供應者的。294
這一組織結構一般都很分散，比如，僅豐田汽車公司（Toy ot a Mot or s）就擁有約兩千個分包企業。這些企業中的大部份是中小型的，每個企業的職工人數不足三百人，所擁有的資本都在一億日元以下。每個分包企業又都擁有它本身的分包企業網。在這種類型的 KE I R E T S U 體制中，各個企業在財務方面是獨立的。但是，爲了使整個系列公司的工作運行得有效益，它們應該相互靠攏，在技術方面互相聯系 。所有的分包企業都依靠母企業擴大他們的生產，來支持他們的研究和發展。分包企業的專業化和它們之間存在的相互信賴的氣氛，使母企業有獲得優質產品的保障。另一方面，這種體制由於對生產程序進行橫向分工，從而使各自的職能分工很有效益。中小型企業最有靈活性，必要時就可以使用臨時或兼職工，保持其產品的低成本，並最終有利於其母企業避免許多因爲要維持一個龐大的一體化產業體系而產生的非效益性。這一分散體制的主要好處之一是它能使獲得信息和加工信息的活動節約開支，因爲關於生產技術、原料的來源和價格等方面的大量的、包羅萬象的信息已直接掌握在各個分包企業手中。在日本企業組織的金字塔結構中，技術的尖端程度是與企業的級別相稱的。所有的分包企業都參與了生產過程。它們在技術、財政和管理等方面都得到母企業的支持，同時又都服從母企業關於價格和交貨期限的指令。建立在生產基礎之上的 KE I RT SU體系是爲母企業而工作的，它就像經濟循環圈中《奇想者》的座墊，使母企業得以把它的產品的許多成本轉移到大家庭中另外的成員身上。某些對於這種體制的批評家說，小企業常常是被迫降低價格的。然而，這種作法的支持者們則認爲，一種長期關係所帶來的利益是會彌補這種作法給小企業造成的損失的，因爲一般地說來，日本人是不簽訂臨時性合同的，他們對短期關係不感興趣。母企業和它的分包企業是由相互承擔的義務聯系在一起的。前者應向後者提供資金和技術，後者應保証產品的高質量和低價格。這樣，建立在生產基礎之上的 KE I RE T SU就能夠繼續革新自己，就能夠迅速適應新的環境，不斷擴大生產，更好地對付國際競爭。（3）最後是 KE I RE T SU 的第三種類型。這種類型是建立在分配基礎之上的，它包括從工廠到零售商的產品分配的縱向聯合。採取這一體制的企業包括松下公司和日立公司。這類企業常常被捲入KE I RE T SU體制的其它類型。在六十年代和七十年代，這類建立在分配基礎之上的體制，尤其在石油企業和化妝品企業中非常普及。但是近年來，它與前兩種類型比較起來，則在不斷地衰落下去。295
附 圖一個KE I RE TSU的例子【圖一】資料來源：日本商品貿易委員會【圖二】KE I R E T SU系統階層式組織296
二·SOGO－SHOSHA（總合商社）Sogo－S hos ha這個術語在日語詞滙中還是比較新的，也許在1 954年才出現。第二次世界大戰以前，日本語中並沒有這個詞；那時，當需要給一個經銷各種各樣的產品的企業下定義時；人們便說它是做綜合貿易的。1 954年6月 30日，三菱公司董事會在它的一份報告中提出了一個聯合計劃；在這個計劃中首次使用了Sogo－Shos ha這個術語。7月1 6日，在日本政府的一個公報中又一次使用了這個術語。Sogo－Shos ha這個術語一般被譯爲“貿易公司”，也許這是個簡潔的譯法。事實上，Sogo－Shosha所起的作用大大地超過了它的西方同行。它們之間的主要區別是：Sogo－Shos ha並沒有義務一定要指導產品的生產和使用，它的首要任務是滿足產品的供求需要，在解決這方面出現的各種問題中發揮關鍵作用。一個企業要能成爲一個Sogo－Shosha，必須經營各種各樣的產品（像從中國的麵條到核反應堆那樣廣泛），應該旣進口又出口，應該在世界上的若干地點設立代辦處，應該在推銷和財政領域中擁有巨大的權力。Sogo－Shosha爲國內和國際顧主提供了各種各樣服務的、並有嚴密組織的“暢順”網絡。它精心地尋找某一特定產品的潛在買主，接着便設法滿足這些買主的需要，並以中間人的身份同他們簽訂雙邊的或多邊的協定。那些創造出今天的Sogo－S hos ha的企業的活動始於1 868年。那一年日本結束了延續約兩個世紀的孤立狀態，掃除了使其與世隔絕的障碍，開始了使其由一個封建國家變爲一個工業國的變革。日本的貿易公司在1 874年的成交額僅爲該國那年的貿易總額的百分之一；但是，約在1 91 8年它的成交額就佔日本對外貿易總額的百分之八十左右了。開初，這些公司不僅努力爲國內市場服務，而且還逐步地擴大它的顧客範圍。在二十年代，Sogo－Shos ha的先輩們開始向生產領域投資。不僅努力從事進出口活動，還努力深化其作爲日本和國外的工業家的貿易及財政中間人的職能。第二次世界大戰造成的破壞徹底改變了這些貿易公司的活動環境。由於戰後日本工業的發展和對外出口貿易的發展，產生了對原料的長期需要。於是，So－go－Shosha便扮演起新的角色：組織者的角色。它同外國公司結成伙伴，以滿足日本對食品和原料的需要；這就是所謂的ABC政策，即它同澳大利亞、巴西和加拿大簽訂的長期貿易合同。它還是新市場的調查研究者。請看如今在東方國家中所發生的情况吧：Sogo－Shos ha在這些國家裏已經建立了許多調研機構。目前日本有九個主要的Sogo－Shosha公司，它們的進口額和出口額分別佔日本進出口總額的百分之五十八點六和百分之四十七點四。這九家大公司是：三菱公司，三井公司、伊藤公司（C．l t oh）、丸紅公司（Marube ni）、住友公司、日商岩井公司（N issho－ lwa i）、東洋綿花公司（Toyo Menka）、兼松江商公司（Kanemats u－Gosho）和日綿公司（N ichimen J i t s ugyo）。297
在日本企業體制中，Sogo－Shos ha貿易公司和與此相關的Ke i r et s u系列公司是日本成功的基本因素。本文對它們的某些組織形式進行了描述，從中使我們再一次大體地看到日本的經濟過去和現在是如何計劃的。我們認爲，這些組織形式可以爲澳門服務；顯然，某些所謂的障碍，如規模等，是可以轉變爲優勢的。我們只要更好地了解了這些組織形式，就能夠弄清日本人爲解決某些嚴重問題——如資源缺乏和可利用的土地面積的缺乏（澳門也有同樣的問題）——所找到的方法，就將能獲得日本企業的高效益所產生的那種競爭優勢。現在，四個世紀已經過去了，是我們迎接《AMACAO》巨輪再現的時候了。298
歐美航綫是歐洲人發現“新大陸”建立起的航綫，它是將美洲的白銀運回里斯本、馬德里，然後將白銀運送到東方，購回所需求的貨物。以上這五條航綫構成的海上絲路國際大循環是有兩個大小不等的分循環組成，並且以銀與絲的結合，以澳門爲中轉站成爲此循環的重要特色。首先是歐洲、澳門、日本的循環。葡萄牙史學家儒塞斯（C．A．Mon ta l tode J esus）在《歷史的澳門》一書中是這樣描寫這一循環的：“歐洲與東洋的貿易，全歸我國獨佔。我們每年以大帆船與圓形船結成艦隊航行至里斯本，滿載上毛織物、緋衣、玻璃精製品、英國及佛蘭德爾的鐘錶和葡萄牙的酒而到各地的海港換取其他物品。船從果阿航行至柯欽（Coc h in）得到香料和寶石，又從柯欽、馬六甲（Ma laca）得到香料與宋大島（蘇門塔腊Sumat ra的檀香木（San－da lwood），其次再把這些物品在澳門換取絹絲貨加入船貨，最後又把以上的貨物運到日本換成金銀塊。……然後再在澳門滯留數月，則又可載滿絲、絹、麝香、珍珠、象牙精製品、細工木品及漆器陶瓷器而返回歐洲”④。由此構成印度洋、大西洋、中國海一個一定規模的貿易循環。另一分支循環乃是歐洲——澳門——馬尼拉——拉美的循環、在澳門的華、葡商人將絲貨運入菲律賓的馬尼拉，然後由西班牙商人將中國絲貨和少部份菲律賓產物運到美洲的墨西哥、智利、阿根廷、巴拿馬，等地，以拉美豐富的白銀運回歐洲，然後再運回澳門，購買中國的絲貨和其他商品，構成富有特色的太平洋海上絲路與歐西絲路的結合，從而擴大了中西交通史上傳統海上絲路的範圍。這兩大分循環的組合乃是銀與絲的組合，是中國的絲與拉美的白銀的聯系，它們連接起絲路循環的每一起止點，構成特有的貿易現象。實際上將明清之際這條以澳門爲中轉中心的國際海上絲路稱之爲“海上絲銀之路”亦屬確切。二 、繁榮的海上絲貨大宗貿易明清之際以澳門爲中心向世界擴散的海上絲路國際貿易循環，顧名思義，絲貨乃是中國最大宗、最重要的交易商品。澳門自十六世紀中葉興起後，每年抵澳的外國船隻逐年增加。明朝官員龐尙鵬在《爲陳未議以保安萬世治安事》文中指出：“夷舶乘風而至，止二三艘而已，近增至二十餘艘，或有倍焉”⑤。與此同時從澳門開出的船隻也不少，如1 550——1 638年中，幾乎每隔一年便派五、六隻船往日本⑥，1 620年由澳門開往馬尼拉的商船達二十艘左右⑦。④儒塞斯（ C．A．Mon t a l t o d e J e s u s）《歷史的澳門》，p53。⑤《明經世文編》，卷三五七。⑥根据博克塞（C．R．Boxer ）《在遠東的葡萄牙紳士》記載逐年統計分析。⑦舒爾茨（W i l l i a m L ．S c h u r z ）《馬尼拉大帆船》，p1 3 2。317
在太平洋絲路方面，“查墨國（墨西哥）記載，明萬歷年，即西歷一千五百七十五年曾通中國，歲有飄船數艘，販運中國絲綢、漆器等物至太平洋亞冀巴路商埠（即Acapul c o por t），分運西班牙屬島”⑧。1 565——1 81 5年間西班牙政府每年派遣一至四艘“絲船”來往於墨西哥與馬尼拉之間⑨。這些遠洋跋涉的商船主要爲運載中國絲貨而來，中國的生絲和絲織品是最主要的出口貨物。在澳門運往果阿及里斯本的貨物中，絲貨是主要的商品。蘇沙（Fa r ia Sousa）在《葡萄牙的亞洲》一書中提到葡萄牙人每年要從澳門收得了53，000箱絲織品⑩。如1 580——1 590年平均每年運回果阿的生絲爲3000餘担，價值240，000両（Tael s），1 635年就多達6，000担（11）而一般一艘前往果阿的大帆船中總會裝載1，000担白絲（ I oose whit e s i l k），1 0，000——1 2，000匹絲緞（S i l k damasks）和其他各種色彩的塔夫綢（t a f f e t a s ），3～4担金，500～600担黃銅6～7担麝香（musk），200～300担糖（sugar ），2，000担中國桐（Ch i na～Wood），200担樟腦（camphor）及大量的陶瓷器等（12），每担絲價値在80両左右，絲緞每匹在5両左右，計價値十多萬両。由於經營中國絲貨獲利豐厚，里斯本皇室每年都要派遣數艘船隻到東方運絲貨和其他奇珍異寶，而一般的葡商則落力經營果阿至澳門的絲貨貿易。在日本，中國絲貨備受青睞，並且是日本絲織業的重要貨源，“所以爲織絹綜之用也”（13）。當時有人曾說：當時葡萄牙人從中國澳門至日本，運來大量的白絲、黃金、麝香和瓷器，而從那裏帶走的只有銀而已（14）。在航行日本的商船中，絲貨値佔了總貨物值的百分之七十以上。如1 600年一艘葡萄牙商船裝載價値超逾137，000両貨物，其中絲貨値1 07，000両，佔全船貨物的百分之七十七（15）。在明清時期，每年運往日本的絲貨相當可觀，有人估計1 61 2年進口到日本的生絲達5000担（p icu l）（16），1 641年由中國商船運去的生絲爲1 27，1 75斤，絲織物234，981匹（pieces） （17）。中日絲貨貿易對澳門、葡萄牙及中國商人都是至關重要的。⑧索伊拉·加朗《菲島百科全書》，卷十五。⑨同上，卷四十三。⑩弗萊·蘇沙（Manue de F a r i a S o u sa）《葡萄牙之亞洲》。（11）博克塞《澳門之大帆船》，p6。（12）同上。（13）胡宗憲《籌海圖編》，卷二。（14）全漢升《明代中葉後澳門的海外貿易》，香港中文大學《中國文化研究所學報》第五卷第一期 。（15）博 克 塞 《 澳 門 之 大 帆 船 》 ， p 1 7 9 － 1 8 9， 《 1 5 4 9 － 1 6 5 0 年 日 本 之 基 督 徒 》 p1 0 9 。（16）《東方海上霸 權之背景》， 倫敦，p89。（17）山 肋 悌 二 朗 《 長 崎 的 唐 人 易 貨 》 ， 1 9 5 4， p 3 0 。（18）《中菲關 係與菲 律賓華橋 》，第 一册，p 245。在菲律賓的馬尼拉，有一著名的生絲市場，當地稱之爲“八理”（18），中國商人“運來售給西班牙人的商品普遍是：成束的細至兩股的生絲，以及其他質地較差、鬆散的細絲，有白色及其他顏色卷成小絞；成數的絲絨，有些是色平的，有318
（些綉着各種在樣、顏色和款式也多種多樣——有些是金底或綉着金絲；各種顏色和式樣的、有着金和銀在絲綢上的織物和錦緞、花緞、緞、光亮的綢緞、一種光滑的稱之爲p i c o t e s的絲織品，一種用草織成的和各種不同用途的各種質地或式樣的白棉布……及其他種種中國貨物”（19）。馬尼拉的生絲在很長的一段時間裏，是由中國商人提供的，雖然澳門的葡萄牙商人和馬尼拉西班牙商人都想控制馬尼拉生絲市場，但直到1 61 7年仍爲中國商人控制。1 61 9年以後，葡萄牙帆船相當有規律地來到馬尼拉，1 620年就有20艘船從澳門來到馬尼拉，當時西班牙派往馬尼拉的主教薩拉查曾稱這些葡萄牙船運到馬尼拉的貨物中絲貨佔了絕大多數，“（澳門）有商船載土產來此交易……載來之貨物除上舉粮食外，大部份爲絲織品（花緞、黑色及有花樣之錦緞，金銀織成的錦緞和其他製品）以及大批白色、黑色的棉衣”（20）。不過馬尼拉的絲貨市場與其說是供應菲律賓市場，不如說是爲滿足拉丁美洲對中國絲貨的巨大需求。費爾南多·席爾瓦在1 626年說過“如果沒有從澳門運來這些東西（絲貨），新西班牙的船隻（指西班牙拉美殖民地）也就無貨可載”（21）。難怪有人將飄揚於太平洋的大帆船稱之爲“絲船”，此航綫也稱之爲“太平洋絲路”了。在1 636年之前，每艘大帆船運載絲貨300～500箱；1 636年的一艘商船裝載逾千箱生絲，每箱的容量若以1 774年啓航的大帆船爲例，內有珠色廣州光緞250匹，深紅色紗紬72疋，約重250磅；另有一箱專門裝長統絲襪，每箱1 1 40雙，重230磅 22）。1 731年一艘大帆船裝有60，000雙長統絲襪（23），中國絲貨精緻美觀，價格又較其他產地的絲貨低廉，深受拉美各階層人民歡迎。在墨西哥境內“除中國絲織品外，不復銷售其他絲織品”（24），從智利到巴拿馬，“西班牙人穿着的衣服，無論是僧侶的法衣，或是利馬居民的斗篷和長統絲襪，都是用中國的絲紬來縫製或用生絲來織造”（25）。（19）同 上 ， p 1 4 6 。（20）陳荊和《十六世紀菲律賓華橋》，p67。（21）舒爾 茨《 馬尼 拉大 帆船 》， p1 3 2。（22）布萊爾和羅伯遜（B l a i r an d R o be r t s o n）《來自中國的船》，卷二十七，p269（23）索伊拉·加朗《菲律賓百科全書》，卷十五。（24）同（22），卷四十三。（25）全漢升《論明清之際橫越太平洋的絲綢之路》，引自《歷史月刊》第十期，p77－78。（26）《白氏長慶集》，卷四十《與可汗書》。總上所述，儘管缺乏完整系統的中國絲貨出口的統計數字，也暫不分析中國商人與日本及東南亞走私貿易和荷蘭人以台灣爲中心的絲貨交易量，但可以相信明清之際從澳門運出的絲貨數量是巨大的，貿易的規模亦是空前的，並且更値得強調的是這是完整意義上的商品交易，這裏絲貨旣不是貨幣，也不是賞賜物，而是大宗的商品。而在隋唐以前，中國絲貨出口儘管亦相當可觀，但眞正的絲貨交易並不多。如唐朝與回鵑的絲絹貿易，實際上是回鵑幫助唐朝平定安史之亂，從唐朝取得的酬勞，並且約定唐朝每年向回鵑收買數萬匹馬，每匹馬付絹40～50匹（26），這是一種不等價的強制性的交易，並非商品性買賣；宋元時代，中國絲綢由319
互相吸收，交滙相映，出現了以大三巴教堂、媽閣廟爲不同建築特徵的傑作。媽閣廟、觀音堂極有中國南方廟宇建築之特色，大三巴教堂則雄偉壯麗，被譽爲“東方之梵蒂岡”，從而中西不同的建築風格共存於澳門，構成澳門城市面貌的重大特色（43）。與此同時，澳門城內的交通也慢慢地打通，商業中心和文化中心相繼出現，一個小漁港借助貿易之力發展成一個繁榮的國際商業中心。而與貿易同時進行的是，世界各地的人民聚集在這裏，不同的民族基本上按本民族的生活方式生活及傳播各自不同的文化，因而滙集起東西文化，交織多姿多彩的歐亞風情，構成澳門的另一大特色，從此澳門的國際都市地位也就慢慢地確立起來。第三，促進中外科學文化的交流。在古今歷史中，商業通道往往就是文化之路，不論有意無意，文化的相互交流必伴隨商貿的發展而起。明清之際澳門爲中心的國際海上絲路貿易循環作用更是如此。在一定意義上說，文化和技術的交流是貿易的副產品。在中西商貿之路上，重要的交通運輸工具——大帆船便是東西方技術交流的產物。大帆船是歐洲人在中國沿海或在東南洋國家生產的，其中還聘用了不少中國的造船工人和技術人員。博克塞在《遠東葡萄牙紳士》一書中便提到這種情況。舒爾茨（W i l l i am L ．S c h u r z ）在《馬尼拉帆船》（The Man i l a Gal leon）一書中指出，航行太平洋的大帆船一般都是在馬尼拉培甲米的造船廠製造的，而中國技術人員和工人發揮了重要作用（44）。而且大帆船還裝有根據中國技術改裝的指南針和歐洲近代科學成就的天文繪測和緯度航海法，可以說，大帆船是將當時世界最進步之科學、精湛工藝、技術和最優質材料組合而成的文化與技術的結晶。更爲重要的是，還促進了中外文化的互相交流，形成中外文化交流的一個高潮。隨商船來華的傳教士爲達得傳教之目的，向中國介紹了當時歐洲較先進的科學與文化知識。如利瑪竇將近代數學傳入中國，歐幾里德的《幾何原本》也是經他口授，徐光啓筆譯而成的；他還將1 582年方修訂的“格里高里歷”傳入中國，推動中國天文學的發展；他的《乾坤體儀》《萬國輿圖》將世界地理學和地圖學知識介紹到中國；在西醫學、醫術方面，這方面的知識更是實踐地運用到生活中去。1 569年，居澳葡人在第一任澳門主教卡內羅（Melch i o r Ca r ne iro）主持下設立仁慈堂，後又開設白馬行醫院，從而將西醫學和醫術慢慢傳入中國。此外物理學、語言學、建築學、建築藝術、哲學、倫理學、美術音樂也傳入中國。（43）澳門 政府 《 澳門 》 ，1 9 84， 里斯 本 。（44）舒爾 茨 《 馬尼 拉 大 帆船 》 ， p1 9 7 。西方文化、科學的傳入給明清之際中國社會帶來很大的影響。如在數學方面，出現了一批中西數學“會通”的數學家和數學著作；在天文學方面，1 629——1 637年明廷完成《崇禎歷書》，這是集西方天文歷法學大成，按科學編成的天文324
