行 政澳 門 政 府 雜 誌一九九一年，澳門113

行政澳門政府雜誌每年四期社 長 ：金邁豪（Manuel Gameiro）社長助理：魏美昌（Gary Ngai）副社長：何思靈（Cel ina Veiga de Oliveira）編輯部：莫綺文（Critina Moreno）廖 明（Peter Lio）編輯委員會：Alexandre Rosa，Ana Soares，Celina Veiga de Oliveira，Crist ina Moreno，Gary Ngai，Jose Pedro de Almeida Redinha，Luis Filipe Evangelis ta，Madalena Santos Ferreira，Manuel GameiroPaulo Tavares ，Peter Lio Meng，Victor Calvete所有權：澳門政府出 版 ：行政暨公職司社址、編輯及行政部：巴掌圍斜巷十九號（亞洲）澳門郵箱463電話：323623 圖文傳真 ：（853）594000發行及訂閱 電話：5995861／5995862排印：澳門政府印刷署1995年第一版第二次印刷印行：1 000本ISSN 0872－9174114

第I V册、第十一期（一九九一年第一期）、一九九一年三月目錄1991年1月10－11日《行政》雜誌主辦“澳門公共行政的未來”研討會上發表的內容序言 117高偉道開幕詞 121金邁豪過渡期內的澳門公共行政 123范禮保行 政 結 構 與 運 作澳門的公共行政架構 127J．E．LOPES LUIS中國的行政改革：問題與前瞻 139余振輿論與政府 143飛若翰政府與市民公民在行政程序上的保障 151華年達行政當局與市民的關係：現况與前景 157安娜庇利絲對澳門過渡期與公共行政的一些看法 161吳榮恪115

澳門公共行政的未來聯合聲明，過渡模式及行政改革 167李志高人材培訓和澳門公共行政的未來 177黎祖智澳門公共行政宏觀架構的模式 185金邁豪…………………法律諮詢 195摘要 199在《行政》雜誌刊登之署名文章，文責由作者自負。原則上，其他刊物可轉載或翻譯原刊於《行政》之文章，但要指明出處及原作者，並須獲得有關許可。116

《行政》，第四册 ，第十一期，1 99 1 No． 1 ， 1 1 7－ 1 1 8序 言　　由葡萄牙共和國政府及中華人民共和國政府簽署有關澳門問題的聯合聲明，訂明後者將在一九九九年十二月二十日恢復對澳門的主權。到時便會成立高度自治的澳門特別行政區，並將維持現行社會及經濟制度不變。　　隨着聯合聲明生效，就進入了過渡期，在過渡期間，葡萄牙政府負責本地區的行政，肩負着歷史的責任，不單只繼續推動經濟發展及維持澳門社會安定，亦須創造一些 條件使行政權能順利轉移 。　　在過渡期，葡萄牙政府最大的挑戰，簡而言之，是確保爲澳門社會不同階層創造條件， 以便支持澳門特別 行政區的自治地位 。　　按照葡國憲法，澳門地區具有自治權力，把在歷史上非常重要的任務，交予澳門政府機構。　　明顯地，過渡期的管理不是一項容易的工作，不單是因爲所有的過渡及改變程序是很困難的，甚至是艱難的，所以會承受許多對抗；亦特別是因爲刻劃着澳門歷史發展的特殊條件，導致一個複雜和多様文化的社會，而當中不一定能夠保證有一個有效的機制使同在這社會裏生活的不同民族之間能互相融洽。　　此刻不是創造澳門歷史的時候，更不是找尋理由以解釋一直以來所採取的選擇的時候，而是以決斷且不複雜的方式展望將來，充滿熱誠地繼續這個在歷史上非常重要的時刻管 治澳門的如此具吸引力的計劃 。　　本人在某些塲合曾經提及過，現在再次重申，在這歷史性的時刻管治澳門不同於管治一個殖民地，而應爲本地區的過渡作準備使之能按照兩地政府之協議擔當一個特別行政區的角色。任何作改變用的策略不可不考慮這個事實，以及 在一些不同領 域的改革發展必 需要與之協調 。　　公共行政的改革在這方面具有一個基本策略的重要性，因爲正如世界各地所有公共行政都有的共同憂慮，以及根據在這硏討會所察覺到的：公共行政與其使用者之間的關係，普遍而言都不是最和諧的，因此，澳門的公共行政必須確保一個多様文化和多元化社會裏不同範疇的正常運作，所以重新組織這個管制以便能令在其本身吸取同様多元化的性質，俾能有效地回應賦予其的任務。117

教育暨中央行政政務司高偉道　　正是爲了衡量直至主權移轉之前施行的行政模式以及移轉之後的模式雛型，《行政》雜誌在適當時候提出舉辦是次硏討會——“澳門公共行政的未來”。　　雖然本地區政府已經展開各種系統選擇的硏究，特別是對那些能吸收、重視和運用人力資源的、能令與使用者間的關係簡化和清晰而增加使用者的信心和合作精神的、與及那些能反思行政機器運作而有利于現在分析的公職人員法制修訂草案中可成爲最重要支柱的架構單位合理化和涉及資源的效益的系統選擇，然而很明顯無論在那一方面沒有人可以自認爲眞理的唯一擁有者，故此由這個硏討會所引出的有建設性的討論，非常有用，因爲提供了交換心得和廣泛聽取社會各方面意見的機會，這樣，並非假意樂觀，本人確信在一九九九年前後建立一個現代化及有效的公共行政的工作一定會成功，不論以何種形式，或多或少大家都正在努力，因爲是我們應有的義務。歷史證明任何有政治組織的社會都不能缺乏一個無論什麼理由或不論何時我們都是她的使用者的公共行政。　　這個令人振奮的計劃能否成功關鍵到聯合聲明中所指建立一個自治的澳門的成敗， 而這亦是指引 我們一切工作 的中央目標 。　　本人深信，這期出版的《行政》雜誌特刊，再集合參與這次題目爲“澳門公共行政的未來”硏讨會各個人士對涉及這個被討論問題的不同範疇的意見，對深入思考這個問題甚有幫助。（華務司譯本）118

開幕禮119

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《行政》，第四册，第十一期，1 99 1 No．1 ，1 2 1開幕詞行政暨公職司司長金邁豪在由《行政》雜誌舉辦“澳門公共行政的未來”研討會開幕之際，本人首先要多謝所有應邀出席的參加者。現在容許本人提及有關促使研討會舉行的原因，就如以下幾點：a）澳門行政機關和部門近這十六年增幅逾百分之一百，由一九七四年至一九九一年一月，政府機關和部門由32個增加至65個。b）與此同時，這種架構的增幅是與公務人員的增幅百分之四百併駕齊驅；由一九七四年2720名增加至現在的一萬四千名。c）中華人民共和國與葡萄牙取得協議，於一九九九年十二月二十日將澳門地區的主權交還中華人民共和國，而中方答應會保持及確保政治行政制度五十年不變。d）葡國政府的責任就是要確保平穩過渡，特別是澳門居民生活質素的提高及社會的安定繁榮。對上述幾點我們應細心思考作出反映：—— 在行政方面的增幅是否有值得稱許的理由？增加的規模如何才算合理？—— 爲履行服務居民的任務方面，我們現有的行政組織架構的運作是否最適合的呢？—— 爲着一九九九年政權移交及對將來澳門特別行政區及中華人民共和國中央政府運作上關係的良好發展，在現時及過渡期有什麼問題需要改善？《行政》雜誌，一個討論有關澳門問題的“論壇”，決定將其篇幅轉移至這個研討會上研究及討論上述問題，其精神仍是對將來面對的問題策謀共識。主題就是澳門！現在 ！直至一九九九年 ！然後…本人非常多謝有關的講者發表其意見，並對問題作出反映。特別多謝護督及各政務司的出席及支持，我們爲此而感到非常安慰，這感覺就如爲達到目的而作出了貢獻。對所有受邀的出席者我們深表謝意，我們會盡努力希望令各位離開研討會時，不會有徒然浪費時間的感覺。121

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《行政》，第四册，第 十一期，1 99 1 No ． 1 ， 1 2 3－ 1 2 4過渡期內的澳門公共行政＊范禮保＊ ＊當此過渡期決定性的時刻在本澳舉行一個有關公共行政前途的研討會，不單祗突出該項工作所面對的挑戰，而且還表現出所必需的勇氣及態度，因爲本地區的公共行政並非是容易處理的事情，尤其要回應過渡期結束前數年所面對的無數問 題 。首先，對各位參加者在這兩天內，公開討論猶如一副機器般的公共行政架構和組織方面的效力與功能的敏感問題，以及有關編制本地化問題所作出的努力致以鼓勵及敬意。基於澳門的社會政治狀況，可肯定公共行政在過渡期中扮演着重要的角色。如衆所週知，但適宜重申，其運作該是無誤及不間斷地推行。如果說本地區公共行政的特色是沉重而緩慢的話已不算新鮮了，有時是思慮過久或機關方面對外以至對內缺乏對話，這是可能因機關規模過大與運作所需的人力資源不平衡所致。故此，急需要進行重組，以便確保有一個現代化及有效率的行政架構，並將過渡期之舟安穩駛至二○○○年。這項重組分爲三個階段進行：第一階段 ——經已完成關於公務人員的法律制度的重組，並於一九八九年的立法籃子中實現，其目的爲作出一些適時的調整，以便爲技術編制吸納高質素的人員，尤以本地區人員爲然，以其榜樣及培訓的能力，成爲變更中可信任的及有歸屬感的人员 。＊ 華務司譯本＊＊澳門護理總督123

第二階段爲組織方面的重組，將現有的金字塔式及集中的官僚架構，藉責任的均衡轉爲一個由一組運作責任所形成的富有彈性的架構模式，俾能更適應此歷史性時刻及不同階段發展所提出的需求。這個功能上的重組是必須要透過機構的合併以減低甚至廢除分散且相同或類似的職務及透過決策權的分放以提高各職級的職權而拉近決策者與市民的距離。最後，第三階段的功能重組是要針對三個基本的因素；首先廢除繁複的官僚政策，即廢除一些非必要的運作程序，從而增加行政當局運作的透明度；第二是公務員思想的革新。爲此，對公務員提供職業的培訓，不單是技術上的，亦應包括社會事務，令到公務員成爲能滿足社會上需要的人員，並作爲那些使用公共服務的人的引路者，而不是一個繁複程序的創造者。最後，是要令到行政當局自我評估及檢討對社會所作出的貢獻；爲此，有需要創立一個行政指示的系統，透過這系統可獲知現職人員的數目，開支，他們附屬的工作範圍，對提供予市民的服務的效率及質素，對財政、人力及物力與得到的成果作比較。除了上述所說的再加上一個適當及有實際需要的公務員本地化計劃，我們應該明白到面對的這個挑戰是必須要克服的。124

行政結構與運作125

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《行政》，第 四册，第十一 期，1 99 1 No． 1 ， 1 2 7－ 1 3 8澳門的公共行政架構＊J．E．Lopes Luí .s＊1 ．澳門公共行政1．1．章程基礎由二月十七日第一／七六號法律核準並經九月十四日第五三／七九號法律及五月十日第一三／九○號法律修訂之澳門組織章程管制澳門地區，訂立其法律、組織及實質架構的主要基礎：· 澳門地區爲一內部公法之法人，並在法律範圍內享有行政、經濟、財政及立法自主 權 ；· 澳門地區擁有具政治及立法權限的自我管治機構；· 澳門地區具有由公共機關組成的行政當局，公共機關是它的專有機構，並可成爲具有或不具有法人資格的自治機關。＊ 本文編寫之目的乃用作在“澳門公共行政的未來”研討會上發表的题爲“現時對澳門公共行政的分析及評估”的講稿。該研討會由《行政》雜誌主辦，於一九九一年一月十日及十一日舉行。本文爲行政曁公職司就該問題寫成的多編文章及本地區現行關於該事項的多項法例的綜合文章。本文設法簡明但盡量完全地介紹澳門公共行政，它的機構、部門及機關（宏觀及微觀架構），其架構的整理標準以及關於該問題的現行規則＊＊ 行政墍公職司副司長127

一九八九年修憲後（七月八日第一／八九號法律），葡萄牙共和國關於澳門地區的問題列入第二九二條內，該條文尚賦予它擁有其自主權並適應其特殊情況的本身司法組織。1．2． 行政組織在組織方面，公共行政的系統也就是機關及部門，公共機構及其人員的系統，其目的是發展及管制爲確保正常滿足集體需要的一系列活動。基此，適宜引進，即使是稍簡單的，公共行政機構及機關的槪念：機關——公法的法人的主要原素，能夠形成及表達其意願，爲此擁有爲該目的賦予它的工作上的權力。部門——在有關機關領導下，爲正式達致公共行政之目標而組成之人力、物力及財力架構綜合體。公共行政之目標及權力可以界定，以使基於所得利益範圍的原則，將之分爲中央行政及地方行政：中央行政 ：包括達致關於本地區整體之一般利益，得以：直接方式實現——直接行政——倘該行政由隸屬政府機構之中央本身機構及機關；或，間接方式——間接或機構行政——倘交與獨立工作但受政府機構監管的具有法人資格及自治的機關。地方行政：由從事本地利益的機關及部門組成，該等利益直接及特別關於在特定地理範圍（市或市政區）內之居民。1 ．3 ． 公共部門通過在其內部組織內之管理機構及機關進行直接中央行政之機構，其活動在本地區自我管治機構或管理司法之機構之監管下發展，該等機構通常稱爲公共部門，可有不同程度的自主權：簡單的或集合的部門——乃強烈從屬於政府管理機關的組織單位。行政自主的部門 —— 爲即使在較少程度上，從屬政治機關，但在某些行政行爲上，具有本身權限的管理機構的組織單位。行政及財政自主的部門——聯合其機構之進行行政行爲的本身權限，賦予該等機關管理有本身收入的專有預算之權力。128

1．4．公共機構間接中央行政的行使係由通常稱爲公共機構的公法及分部範圍之具有法人資格的機關，該等機構可反影不同程度的行政、財政及財產自主。自我管治機構對它的活動的干預，體現在指導及監護的權力上，公共機構可分爲：具有法人資格的機關或公共機構（在狹義而言）——它的組織及運作與公共部門一般略有不同。賦予此等機關法人資格爲一法律技術手段，其目的爲改善本身機關的效率。公共基金會——以財產及其收益爲主要成分的基金會，該法人的存在爲確保一宗特別基金的管理，它的資本來自撥與某項公共目的之收入。公共企業——爲企業型組織，具公法人資格，其活動由一公、私法混合的特殊制度所管制。主要之特色爲其基體聯合由公共機構領導及監察的專爲公用的資金。澳門地區現時沒有這種企業。公共團體——具有法人資格但有團體性質的機構（基本上構成負有繼續間接行政任務的一組公共及／或私人機構）。2． 行政之宏觀架構2．1．政府系統澳門地區擁有自己的政府，它的架構一分爲二，總督和立法會，通過該架構在澳門組織章程賦予的自主權範圍內，確保兩個機構行使立法職務及確保執行職務由總督在各政務司及諮詢會之協助下行使。2．2．澳門總督總督係由共和國總統委任，有以下特別權限：·在澳門地區內代表共和國總統，共和國議會及共和國政府；·在對內關係上代表本地區，在對外關係上代表共和國總統；·承擔對內安全事宜之責任，而在地區之對外安全事宜之權限屬共和國總統；·根據法律採取必要之措施恢復公共秩序；·行使立法職能，簽署及頒佈法律、法令，規範法律及法例之執行，宣佈訓令及批 示 ；·領導本地區之總政策，訂定貨幣及金融市塲的結構；·保障司法當局的自由、執行職務的全權性，以及其獨立性；·管理本地區財政，訂定結構及管制貨幣和金融市塲的運作。129

宏觀架構葡萄牙共和國憲法施政工作在一般範圍內由一諮詢架構協助進行，諮詢委員會由總督委任的五名委員及民選五名委員組成。五名民選委員中三名由代表社會利益之團體之領導機構選出，兩名由有關市議會成員中選出。執行架構（政府）是非正規的，總督由最多七名政務司協助確保政策的協調，政務司由共和國總統經總督建議而委任。130

執行權的組織架構目前包括七個管理範圍（見附圖——澳門公共行政組織圖）：司法暨自治機關行政：包括民事、刑事及司法認別系統、法律改革及法律翻譯，以及市政區的監管。運輸曁工務：包括本地區的整理及基建政策、公共工程、運輸、交通，以及大型建設的協調工作。經濟事務：包括工、商業、旅業、金融、貨幣及滙兌系統的管理，管制保險活動，統計產品及博彩經營會計的監察。衛生曁社會事務：包括衛生及醫療、社會保障及救濟系統的協調，勞工暨就業政策以及居屋發展。教育暨中央行政：包括教育及體育系統的協調、行政暨公職政策，以及社會傳 播 。保安：包括本地區內部公共安全及民防的協調工作。過渡：包括關於澳門地區政治行政之過渡及本地化程序之事務的協調，以及暫時包括文化事務。在直接隸屬於總督，在法律規定，在遵守法院之命令及爲達致居民之正當利益的前題下，所有本地區公共機關進行其工作，總督可將關於公共機關之所有或若干事務的執行職權，授與各政務司或所屬的機關司長。2．3．立法會立法會由廿三名議員組成，由有選舉資格的市民中選出，其中八名由直接及普選產生，八名由間接選舉產生，七名由總督委任。每屆立法會有四個會期，每期通常不超過八個月，但可分爲二或三段期間。立法會之權限爲：·監督憲法、法規及法律在本地區的遵守；·對澳門組織章程或其代替章程提供意見及提議修訂；·根據其所擁有之立法權利，對於未保留予共和國主權機關或總督的一切事宜制訂 法 律 ；·授予立法許可，爲着拒絕追認或修改之效力的規定，審議總督的法令；·訂定當地社會、經濟、財政及行政政策總方針；·核准行政當局按照總督爲着翌年而作的建議，徵收收入與支付公共開支，審理各經濟年度本地區之帳目；核准總督按照法律規定借入和借出款項，進行其他信用活動 ；131

·審議總督、政務司及行政當局的行爲；表決對施政方針的彈劾動議，該項動議應詳細列明理由；·對本地區有關的一切事宜提出大體上的意見。2．4．司法行政在未訂定本地區自己的司法組織基礎之前，司法行政繼續由共和國發出的法律所管制，共和國總統聽取國務委員會及共和國政府後，有權規定由何時開始澳門法院有完全的司法管轄權。澳門法院是獨立於政治權力之外，只受法律約束。按法律制度，檢察院享有適當的地位及自主。目前除澳門法院外，在本地區行使司法權的尚有憲法法院、最高法院、里斯本上訴法院、最高行政法院及共和國審計院。澳門現有兩初級法院及一行政法院：·一般權限的法院在刑事問題上有只限於本地區民事及施行刑罰法院的司法權；·刑事起訴法院有權進行初級起訴及反正起訴，並行使關於初步調查及保安程序的司法職務；·澳門行政法院有權審核行政團體及公共行政機構之帳目，以及行使審查關於本地區機關權限的行爲及合約。檢察院有在法院代表國家及自治機構，進行懲罰行爲及維護民主合法性和法定利益 。3． 中央行政架構3．1 ．一般基礎八月十一日第八五／八四／M號法令及七月卅日第八／八七／M號法律，訂定本地區公共行政組織架構之一般基礎，制定在機關組成時有巨大靈活性的制度，作爲在其組織的主要特徵。該等法例所制定的原則適用於本地公共行政的所有機關部門，包括各自治機關，但澳門保安部隊及法院之辦事處則除外，各市政廳應以該等規定作爲組織原則 。對於登記及立契部門、衛生部門、監獄及教育機構、司法警察司、立法會及諮詢會之辦事處等言，架構原則應作出顧及其特殊性質及組織之所需適應後，加以運用。132

3．2 ．公共部門之組織本地區行政的公共部門之組織並非遵循嚴格的模式，而是基於達到實效的基本目的所需的靈活性原則，同時依循以下的限制：·在架構之觀點上，在組織的各部門或屬下部門與在運作上的不同範疇之間，無論在等級方面或在數目方面均需盡可能正確相應；·在制定人事編製的觀點上，工作的負擔與所需人事兩方面該互相平衡；公共部門可以下列單位組成［第八／八七／M號法律第一條］：·司級部門；·司 署 ；·廳 ；·處 ；·組 ；·辦 事 處 ；·科 。重訂領導及指導人員地位之十二月二十六日第八五／八九／M號法令，將一級及二級司長合一及撤銷辦事處主任之職位，客觀地使該等組織上的職位無實際適用性 。但，對領導人員而言，該法例爲司級部門之司長設立了兩種不同的薪酬，對以前架構等級有若干平行，給予該等薪酬時需考慮所負責之部門的質與量之比重，主要重新採用其組織方面的理論。3．3．架構模式各司級機關爲直屬總督之組織性部門·各個廳成爲司級機關組織性屬下部門。·各個處爲司級機關或廳的有主要技術性質的組織性屬下部門。·各個組爲各司級機關及組成司級機關的各廳及處或例外地組成各廳的各處的具執行權及技術性質的組織性屬下部門。·各個科爲具有行政性質之組織性屬下部門，可列入爲較高部門的組織性屬下部門 內 。各個組及分組的成立是根據七月十三日第六七／八五／M號法令，在各組織屬下部門於職權上出現複雜性及不同性之情況下，而成立各組及分組，但各分組的有關法例只能維持生效直至各有關機關重組時可能將之撤消爲止。133

基於上述原因，下面介紹可能將機關之組織架構廳化及階級化之略圖，結合已訂定的不同架構模式（經七月三十日第八／八七／M號法律修訂之八月十一日第八五／八四／M號法令，並配合十二月二十六日第八五／八九／M號法令）。＊ ＊ ＊ 科 ＊ ＊ ＊①在例外情況時，方可准許有三個以上的架構垂直發展等級。作爲附屬部門的科，可獨立地，即使這個不是它的主要傾向，或與上面任何等級架構一起設立，構成在組織上明顯地有行政性質的職務的最後等級。上述組織架構可按照機關之特色，其參與範圍之性質或傳統名稱因素採用專門名稱，但該名稱應明顯指出上述架構之其中一級。對一些臨時性的特別計劃之實行，總督得以批示成立由公務員或合約人員組成之計劃組。3．4 ．組織法例總督有權設立、重組或撤消公共部門，以及檢討有關人事編制，有關組織法例應包括以下內容：·法律性質及職責；·未載於行政程序之一般法例的機構及屬下部門，有關權限及運作規則；·人員，援引適用於有關職程的法律；·倘有需要時，最後及過渡性規定。134

各行政及財政自主的機關之組織法例應訂定有關行政及財政制度及尚包括關於財政及財產管理的一章。編制內人員之撥款應只反影各機關在運作上所需之最低要求數目。4 ．地方行政架構4．1 ．法律制度市政之行政在澳門已有悠久的傳統，而經年數百的澳門市政廳乃最具有代表性之機關。在七十年代中，本地區政府本身制度之改動，在地方行政架構上並沒有重大的影響，直至八八年十月三日法律第二四／八八／M號之頒佈，始引入一項市政廳的合法新架構，其有助於澳門環境，讓政府本身各機關擁有適當之權限實踐其職責，並加強了獨立性及行政財政之自治權。4．2 ．市政區澳門地區之地方行政包括兩個市政區：·澳門市政區設於以天主之命名之澳門市，座落自一五五三年起設於同一地點之商業中心區內，包括澳門半島；·海島市政區，正式建於一九二八年，總址在氹仔島，包括氹仔及路環島。兩市政區均爲擁有其本身管理機關的公法法人，維護其本身及有關市民之利益，擁有本身之資產並依照法律被賦予行政及財政之自治權，主要之職責爲：·本身及屬其管轄範圍內資產的管理；·發展、都市規劃及建設；·公共衛生及基本清潔；·文化、餘暇和體育活動；·環境和有關居民生活質素的維護及保障。市政機關爲市議會及市政廳；市政機關爲獨立的並在某權限範圍內及爲履行有關市政廳之職責作出決議。行政監護行使權屬於總督，總督可將之授予對公共行政事務有執行權限之政務司：＊在行使其監護權時，總督有權通過分析市政機關之會議錄監督其行政及所作出決議的合法性；135

＊在行使其改正性監護權時，總督有權批準市議會之某些決議。4．3 ．市議會澳門市政區之市議會由十三名成員組成，其中十名爲選出成員（五名直接選出，另外五名間接選出，代表市政區之社會利益），另三名由總督委任。海島市政區之市議會由成員九人組成，其中六人爲選出成員（三名直選、三名間選，代表市政區之社會利益），另外三名由總督委任。市議會對議決下列事項有特別之權限：·活動計劃及其修訂；·市政區預算及補充預算；·活動報告及市政區之管理帳目；·各部門及長期性人事編制之組織架構及其修改；·監督合法性之遵守；·監察其決議之執行；·要求關於市政廳任何行爲的資料、報告及解釋；·主動或應市政廳之要求，就與市政區有利之任何事項發表意見；市議會主席由市政廳長出任，市議會之秘書由其成員中選出。4．4．市政 廳維持忠貞議會傳統名稱的澳門市政廳及海島市政廳兩者均由主席一人，副主席一人，及議員三人組成，彼等從市議會成員中，以下列方法選出：·主席及一名全職市議員由總督以訓令委任；·全職副主席及兩名兼職市政議員由市議會選出。海島市政廳之組織現時受第二四／八八／M號法律第五一條所訂立之臨時制度所管制，有全職之主席及副主席各一人，兼職議員一人，全部由市議會成員中選出，並由總督以訓令委任。市議會在下列範圍內擁有廣泛之權限：＊各部門之組織及運作，其日常之管理及與市議會之關係；＊都市規劃及建設；＊公共衛生及基本清潔；＊文化、餘暇及體育。136

5．評 估詳細分析政府部門的槪況非屬本文的範圍，然而，不作這些分析而要具體評估公共行政的結構並不是一件容易的事情。但總的來說，亦可以綜合和本質地進行評估公共行政現有的若干情況：●數目龐大的政府部門，計劃辦公室，委員會和其他機構或機關過度從屬於執行權的成員，使統領工作因以下情況而負担過重：—— 公共機構的一般自治管理權有限，令其性質猶如普通部門一般；—— 政府與那些自治的部門及機關有着一種幾近直接管轄的，強大的監管關係，尤其在財政方面，因它們的收入大部份都來自地區總預算册。●行政運作的宏觀架構的龐雜，有時更以分散的形式層叠，使在類同範圍內繼續存在重叠的缺點及增加它的組織規模上的不平衡。●從屬部門層別過多，使上下之間的聯系綫過長，容許出現若干官僚作風。●在行政及運作工具方面的組織層有某程度的膨脹，出現與本身相對規模倒轉的情況。●爲繼續一些策略性的目標以及策劃與管理一些政府與私人合作的項目，尤其具有公共利益的建設方面，計劃辦公室的這個形象是成功的。137

澳門政府行政组織架構一九九一年一月 行政曁公職司138

《 行 政 》 ， 第 四 册 ， 第 十 一 期 ， 1 9 9 1 N o ． 1 ， 1 3 9 － 1 4 1中國的行政改革：問題與前瞻余振＊在一九八七年十月二十五日舉行的中共第十三次黨大會上，前中共總書記及國家總理趙紫陽在其報告中指出了中國行政改革中最主要的問題：1 ．黨政分家；2．分放決策程序；3．國家行政系統的非官僚化；4．建立一個文職人員制度。1．黨政分家 ：首先，趙紫陽一開始便強調國家的政治與行政的關鍵就是要黨政分家。他指出應將黨的角色規限於“政治領導”。按照趙的意思，中國共產黨應當堅持正確的政治原則與方針並在政府主要決策上給予指導。此外，黨亦負責任命國家各級重要部門的幹部。各級地區黨委也應向地區行政當局提供“政治指導”，而他們的主要職責包括：1．確保地區行政貫徹上級的指定政策；2．決定地區事務上的重要政策；3．任命地區上主要的國家幹部；及4．協調地區組織的政治活動。＊ 東亞大學教授139

很明顯，趙紫陽並沒有察覺到他所謂的“政治領導”事實會嚴重干預國家行政系統本身的運作。黨的權力超越了其監督的角色。實際上，在政策制訂及人事招聘方面黨起着決定性的作用，而在一個西方民主制度裏，一般認爲這些事務乃屬於政府權力範圍內的。因此，所謂黨政分家至今沒甚進展並不令人奇怪。2．分放決策程序：接着，趙紫陽指出了黨委內的領導幹部手上的權力過於集中，控制了行政、經濟、文化機關及大衆團體。地區機關，尤其最低層的，缺少自主權，結果導致沒人積極執行政府政策。趙紫陽於是提出了明確劃分中央與地區政府的職責的建議。地區事務由地區管轄，中央政府只需提供總體政策指引及必需的監督。事實上趙的建議並無新意。集權抑或分權是任何像中國這樣要管理一個龐大的行政機器的政府所要長年面對的問題，然而這問題在中共就更複雜。在共黨管治下的中國所施行的是一個集權的政治制度及中央計劃經濟，中國幅員廣闊，各地區經濟發展情況不一，爲了適應不同情況，中央下達的指令往往都被修改，然而，太多的分權又會導致內部矛盾及劇化區域冲突，就如南北以及內陸與沿海省份之間長期的競爭。此外，自治區的情況可能更嚴重。在情況失控之前，中央一般會收緊控制地區政府，重申堅持集權。這是過去四十年一直困擾着中共的一個惡性遁環的問題，並相信仍會繼續如是。3．國家行政系統的非官僚化：管治中國的另一個長久的問題就是它那龐大的官僚系統。趙紫陽在他的報告裏指出中國的官僚政治過大而且太多職責不清的等級。各級領導幹部都逃避作主或負責，趙指這是中國官僚政治裏最嚴重的問題。改革中國官僚政治的關鍵就是在各級政府建立責任制的行政制度。其他任何大的行政官僚包括澳門所遇到的諸如部門之間缺乏協調，上下級之間缺乏溝通等一般問題也纏繞着中國。在某種意義上，中國官僚改革所面對的問題並不是獨特的，中國改革的複雜處在於其政治制度，也就是黨政不分。在很大程度上，結合着職責不分的種種問題的出現乃由於在各級黨政之間存在平行的權力。往往被認爲係某單位的負責人事實上並沒有權力作出重要及最後的決定。例如，一間地區工廠的經理可以負責維持廠的生產，但在員工的任用上就沒有什麼權力，而負責員工任用及其他重要決定的地區黨委則不管生產。4．建立一個文職人員制度 ：最後，趙紫陽指出了建立一個國家文職人員制度的急切性。他稱“國家幹部”的槪念十分籠統，需要更科學的劃分。他特別關注妨碍中國人力資源發展的人事管理方式倒退的情況，呼吁採用例如以功績考核爲本的公開招聘制度。趙建議對國家公務員作兩種分類：“政務的”及“業務的” 。政務人員由各級黨委任命而業務人員則公開考取。主要擔負監督責任的政務人員會有定期的任命；業務人員則由新的規章管理並保障任期。趙又提議設立國家行政學院培訓新一代公務員。140

國家文職人員制度的改革已經在國內兩個主要城市，哈爾濱及深圳內試行，結果尚未明朗。總體來說，這改革在國內的前景並不順利。趙對黨政分家的呼吁未受重視，他下台後更未見加強進行。事實上，有蹟象顯示中共正收緊對國家行政的控制。在任何情況下，中共堅持了她對國家的統治，包括：1．中國憲法清楚指明需要“黨的領導”及“無產階級領導”；2．在所有中央，地區及地方的國家機關裏設立“黨組”保証執行黨的方針與 政 策 ；3．在所有中央、省、市及地區的國家行政機關裏安排黨員做領導。其時，政治標準的強行及缺乏人力資源流動的靈活性妨碍了推行“公開”招聘人員的努力。141

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《行政》， 第四册，第 十一期，1 99 1N o ． 1 ， 1 4 3－ 1 4 7輿論與政府＊飛若翰＊ ＊每個政府都有獨特的組織、規模、或政治體系。如果說所有政府都有共通點，那麼，官民之間即使並不是處於敵對的關係，亦必有一條鴻溝。由於稅制，相當一部份的收益會被佔有、買賣須遵守規定、何處道路可通行、何處可吸煙、何處可露體或應否穿著禮服、爲使“存在”合法須塡寫表格、甚至連日常的時間也要被規定。因此，市民都認爲政府是一頭經常干預他們日常生活的“七頭怪物”。在極權國家，市民很快便學會不向政府挑釁，因爲市民反對國家的決定或懷疑政府的善意都會招惹危險。因此，市民敵視政府是自然和不可避免的。在各種民主制度中，即使表達方式不同，這種對政府的敵視態度似乎並不因而減少。例如，部份市民不參與投票。然則，行政機器是由部份市民所不信任的一小撮人所操縱；同時，亦經常將所有的“不是”全往政府身上推。至於那些支持選舉活動的人並不因此感到十分滿足。或者，這是因爲他們把一些在目前不能克服的弊病歸咎於舊日的制度，又可能他們逐漸醒悟到“還不是那回事”！＊ 華務司譯本＊＊ 葡文澳門晚報社長、諮詢會委員143

例如：本人不清楚公共行政管理者與被管者之間是否會有一種眞誠的、融洽的及和詣的關係。一方面，市民不會視任意支配社會生活方式的政府及行政機器爲他們的代表；另一方面，那些不同職階的公職人員也不會認爲那些他們毫不認識的市民是他們的“老闆”。在他們眼中，市民只不過是說謊者、是沒教養的無知者、或是有偏見的人，他們需要教育……。澳門的處境以此作爲出發點並從輿論的角度來看——本人的講話亦由此觸發——澳門政府正處於一個非常困擾的位置。實施民主政體並不是由於市民選擇而導致的結果。事實上，如果施行極權統治，當選與否便不是那麼重要了。然而，澳門的情況並非如此，而是缺乏鞭策的力量和合理的投票。更壞的，這是一個非本土人的政府，所使用的語言是那一大羣被管理的市民所難以理解的。這是一個經常困擾的處境，但在殖民制度下，這是比較容易維持的，這已是很明顯地表現了出來。澳門的困難很可能不是如此，澳門不是眞正的殖民地。第一批歐洲人當中的一位遇見一隻長頸鹿，於是他上書皇帝，並在信中詳細描述那頭異獸。他的恐慌是毫無疑問的，但他卻在信中斷言：“正如陛下的推論，這頭動物可能不存在”。澳葡政府所構築的架構，亦令本人有差不多同樣的感覺：一個如此這樣的政府，可能並不存在……。應研討會主辦者的要求，本人就“輿論與政府”這個論題提出一些意見。就讓我們暢所欲言吧！輿論在澳門一向是“獨特的”。首先，讓我們回顧這個情況，雖然沒有精確的資料支持本人的論點，然而本人認爲在本地居住超過十五年的居民不足五分之一，而少於十年的居民約佔百分之五十的說法並不誇張。肯定那一大羣市民很少或根本沒有批評政府的習慣。這麼一大羣來自中國的人以及那些在葡國舊制度時代出生澳門的人，都沒有這種習慣。更甚者，所有的人在較早前都有一種難以抗拒的寄人籬下的感覺。葡人——特別是行政當局——（在此無需細說因由）及大部份在飄揚着其他旗幟並由他人制定遊戲規則及發號施令的土地上定居的華人，都有同感。我們所能掌握的只有這個世紀了，在過去的十餘年裏，葡國政府所管理的就是那麼一丁點兒。原則上，要確定解決澳門葡人社會的今後路向、憑藉官僚機器以保證他們在工作上的專利、管理一間醫院及爲兒童而設的學校、並維護他們的144

宗教信仰外，便沒有更多了。其他要處理的祗是怎樣回應——幾乎都是“拖”字訣——私人倡議的各種挑戰。實際上，在私人倡議萎縮時，澳門正沉醉在一個酣暢的午睡中。這些事情並未對這段時期的歷任總督造成任何影響，而個別總督確是耗盡心力，竭盡所能地工作。請不要忘記，那時候正値六十年代末，是人力、物力極有限及海外部在很大程度上已停止對本地區的預算提供協助的時期。在企業家進軍澳門，大興土木及興建廠房，以至建置業空前蓬勃時，政府庫房亦開始豬籠入水，頓然使行政當局從昏睡中驚醒過來並自我膨脹一番，儼然成爲全體市民的衣食父母。那時，在很短的時間內——壹個現時尚在推行的政策——政府對衛生、教育、社會福利等等均承擔一般的責任（雖然仍視條件而定），就是一個很好的例子。因此，如果說澳門的輿論全無偉大的傳統並不令人感到驚奇。（請注意，在葡人組織中那些“打游擊”的習慣並不包括在內）所有發生在澳門的都是如此獨特的（在某種程度內，這情況亦將如此繼續下去）。華人社會中一些舉足輕重的人物，藉着有影響力的媒介向總督傳遞一些訊息，指出這種或那種措施會帶來不妥或令市民欣然接受。然而，這些訊息是否全部順應民意，爲民請命……。最後的十年誇張地說，80年代的澳門輿論從萌芽到取得地位及力量是衆所週知的事實。冰凍三尺，非一日之寒。澳葡政府“失去面子”（港英政府亦然），追源溯始是文革所引起的事而觸發的。這種情況在七十年代的加速發展，是由於官民的密切對話、市民需索增加、四二五革命及歷任總督自該日起的嶄新政治目光所引起 的 。在八十年代初期（特別在八二年尾），澳門出現了由葡人私營的傳媒組織。他們在社會所擁有的人力、物力都足以制衡政府的施政，甚至直接評擊政府。這種作風極少見諸中文報章。他們的“訊息”仍保持一種較爲隱晦、謹愼及溫和的態 度 。港澳先後面對前途談判。在磋商香港前途初期，中文傳播媒介的表達方式出現巨大的轉變。他們與葡人同業的批評風格，亦步亦趨。同時，以另一種姿態出現的和具有份量的輿論亦傳達政府高層：逐漸壯大的階層和利益團體很快便成爲社會不可或缺的喉舌。可以說，澳葡政府的權力約在十年間從家式統治的專制地位轉爲處於守勢的地位，甚至有時受制於難以忍受的壓力下，就好像最近所發生的事件一般。145

輿論針對什麼 ？其實，針對澳門政府的批評大體上與其他行政機器所面對的並無太大分別（雖然他們的政治及社會結構十分不同）。世界各國所聽到的指責通常是過份的官僚作風、惡劣的官民關係、不明確的資訊、緩慢的程序、膨脹的架構及涉嫌貪污等。然而，澳門還有個別的特殊問題：公務員本地化程度不足、優待從葡國來的人員、政治的不穩定以及管理澳門的官員不了解澳門等。這些意見是否公平在此無需提及。除了較高層次的責任感外，似乎必須指出這個行政機器缺乏團隊精神。公務員——多少類似駕車人士，在步行時便是行人——在離開辦公室時便立即成爲一個普通市民，和站在極端批評政府的位置。這並不是澳門所獨有的，而是招募的特殊條件令人側目。在此引起的漣漪所觸發有趣的討論，勝於本人在此唱那令人生厭的獨脚戲。基於新聞界的職責及本人在輿論方面的代表性，似乎要就這個論題提出一些簡單建議，以改善官民的對話：行政當局高層負責人與社會傳媒機構維持經常的聯繫（護理總督舉行定期的記者會値得鼓掌稱讚）。各機關繼續努力改善接待公衆的態度，並盡量簡化所需手續。詳細列明每一櫃台所處理的事務，以免浪費時間及令人厭煩。在一櫃台前忍耐輪候，而最後卻發覺“搭錯車”，我相信沒有比這更惡劣的情況了。尊重公衆，迅速處理問題、信件及申請書，特別對必須費時處理的事務，更應讓當事人知悉。工作失職，懲而不貸。舉辦座談會、會議、會晤、聚會，均應節約，邀請外賓，更應如是。妥善安排警務人員以處理今天意想不到罪案。本著“防微杜漸”的原則，經常主動查核各機關的辦事效率。爲維護消費者的利益，應有效監管專營合約公司的運作。因爲這類公司的首要責任就是如此。繼續消除官僚作風。以上提出的並非無的放矢，而是今天經常可以碰到的。很多事例對輿論是敏感的，因爲所提出的都是直接與我們日常生活有關。146

最後，本人想以鄭重的態度向大家提出一個重大問題——將來會是怎樣的？壹部葡萄牙的機器由一大羣中國人駕馭，並且由一個管治資本主義地區而堅信共產主義的人所領導（由北京委任在政治上不被信任的人員管治本地區是難以置信的）。就本人而言，與其說這是一頭長頸鹿，則無寧說這是一幅異乎尋常的圖像。有怎樣的過去就有怎樣的將來。換句話說，我們只有今天和那麼短暫的明天。油量愈充足、結構愈簡單、運作愈有效、又能因地制宜，則所組成的行政機器就更能處變不驚、並爲用家了解及接受。這是一個恰當的時刻去提出各位期待已久的說話。要說的，已說了。147

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《行政》，第四册 ，第十一期，1 99 1 No． 1 ． 1 5 1 － 1 5 5公民在行政程序上的保障＊華年達＊ ＊前 言作爲維護及保障公民的工具，法律程序是確保行政管理機關遵守法律的保障。葡萄牙共和國憲法第2條規定建立一個民主法治國家，而第266條則規定公共行政管治的基本原則。基此，用文字載明：“公共行政關注與公民依法受保護的利益和權利有關的公衆利益”（第1 條），以及“行政機構及人員受憲法及法律約束，並應根據平等、適度、公正及公正無私的原則履行其職能”（第2條）。一方面要遵守法律，而另一方面又要顧及個人的利益和權利，因此，應在法律程序上考慮被管治者的權利和保障，並用以防止公共行政人員和公務員的不法行爲和濫用職權。葡萄牙共和國憲 法第268條 清楚載明這些利 益和保障。第 27 1 條亦載 明公務員及人員在執行職務時，應對侵犯公民在法律上應受保障的權利和利益的過失及行爲負責。爲了避免或懲罰公共行政的違法行爲，及使用人的合法利益及權利免受侵犯，被管治者的保障便在法律程序所定的規則中反映出來。詳述之，這些對公民的保障可分爲政治保障、行政保障和司法程序保障。＊ 華務司譯本＊＊ 大律師、立法會議員151

政治保障國家的整個民主組織（本身或其組成的各個部份）都是行政能合法運作的保障 。例如，監督法律是否違憲，法令可否爲立法會追認，通過每年公共帳目的規則，可否否決政府的行爲，行使選舉的權利和結社的權利，以及很多直接或間接對公民的政治保障。屬於此類性質的憲法性保障載於澳門組織章程（第2條），而其他預料的保障 則 載 於 第 30 條 1 款 a項 及 e項 以 及 2 款 c 項 。但是，上指保障較多關注對憲法和組織章程在程序上的平衡性而較少關注對市民本身利益的保障。事實上，我們可以說屬於被管治者的政治保障計有：——請願權、申述權、聲明異議權、告訴權、資訊權及抗拒權。第一類的保障載於葡萄牙共和國憲法第52條及第27 1 條，而抗拒權則載於第21 條。但是，政治保障並不是一種充份和有效保障個人權利的方法。由於這種情况很少發生，即使發生，亦很少會達到某種程度。况且，政治的保障亦不是很安全的。因爲當個人尋求權力亦應服從的法律保障時，那些被信賴的政治組織卻以自己的一套作爲政治準則，並用這個準則去評價和行使這些保障。所以，非司法程序保障和司法程序的保障是很重要的。我繼續要說的是根據本地區現行法例而提出的。首先，我希望指出一個事實，就是所有這些保障都是互相補充的。最近，有人倡議在原有的基礎下成立反貪污曁反行政違法性高級專員，以便爲澳門帶來一個新面貌。這位專員在該機構內集合了歐洲傳統的“明政專員”（北歐國家），“國會行政專員”（英國），“仲裁員”（法國）“申訴專員”及“葡國反貪污高級專員”（葡國）於一身。無疑地，按照法律及道德的原則，在行政程序中便多了一重保障，從而使行政管理嚴格地服從法律的原則。非司法程序保障藉着行政管理各個組織的運作而達致的保障，稱爲非司法程序保障。這個保障亦稱爲行政保障，共分爲非司法聲明異議、層級訴願及監督訴願。在行政方面，這個保障令能改變某些行政決定的機構運作。這個非司法保障能夠成功端賴高層的關注或良好意願。所以，在權力集中的行政機關的某些部門，這些保障很多時並不符合要求（一方面，高層要求下屬爲其挽回面子，另一方面，下屬在未作出決定前已爲高層勸阻）。152

在澳門，被管治者的非司法保障載於三月二十三日第23／85／M號法令，而該法令規範行政行爲的法律制度。該法令載有：—— 請願權，向公共行政機關請願，以影響有關的決定或將會採取的行動（第 2 條 ） ；—— 告訴權，因告訴而設立及推動案卷，以便處理有關某施政者事宜（第2條 ） ；—— 聲明異議權（第25至29條），個人得透過行政程序在告訴人面前提出反 駁 ；—— 層級訴願（第30至38條），透過行政程序爲廢除、更改、中止或替代等行爲向上級提出反駁。被反駁行爲是否受直接訴訟程序影響決定了這個層級訴願是自願的還是必需的。而且，這個反駁是由於事情不合法、不公平或不適當而作出。司法程序保障司法程序的保障就是指行政行爲或行政當局的某些行爲可以被法院所管制的可能性。此保障爲維護被管治者權利的一個最高及最有效的方式。行政訴訟不單包括對行政行爲的上訴，且包括關於行政合約的活動或對因公共管理的行爲，行政當局承擔其合約以外的責任而作出賠償的活動。雖然，第23／85／M 號法令沒有規定在行政法院內的程序（該程序由一九八六年十月二十九日在澳門公佈的七月十六日第267／85號法令所訂定），但是該法令第39條提及到一個雙重途徑，對行政行爲提出司法訴訟程序。此分別（過去及現在）是因爲澳門組織章程規定對於總督的行爲或由其受權者作出的行爲，只可向最高行政法院（設於里斯本）提出訴訟。至於其他的上訴（屬其他機關的）以及關於行動的提出（關於行政合約或由於公共管理行爲所作出的賠償）由澳門行政法院審理，雖然關於行動方面的司法判決指引是不一致。倘若在此浪費各位的耐性以及列舉出每種假設在不同程序的法律技術方面，將是使人厭煩的。因此在這本人只想說明最高行政法院是由一其本身的章程所管理，該章程收集了共和國憲法中有關的原則（自然地這些包括了透過修憲而加入重大的修改）此外，配合了在這範疇的教義理論上顯著的發展，同時可察覺出不斷地被確立那些擴大和加強對被管治者作出保障的法律學說。關於澳門行政法院方面，必須承認基本上仍是由一陳舊制度（1 927年）所管理，該制度的現代化調整（若非153

撤銷）必須在澳門司法組織綱要法通過後立即進行（該法現時在共和國議會內審議）。此外，關於該法院的權限、組織和運作等方面，仍保留沿用某些載於海外行 政 改 革 章 程 （ R． A． U． ） （ 1 9 3 3年 ） 的 條 文 。此外，在行政司法訴訟方面，可以就澳門行政法院的判決向最高行政法院上訴 。將來怎樣？雖然在憲法層面上一向以來加強對被管治者的保障（尤其是指透過1 989年憲法的修訂）和這些改變在一般法律上表現出來，但行政訴訟有一方面是仍要着重強調，而這方面將會更易明瞭倘若跟其他種類的審判權相比較。過往行政法院只是行政當局內的高層機構——自然地獨立性較少和在實際決定方面沒有能力超越執行權的抗拒力（有可能發生但不罕有）。時至今日行政法院是眞眞正正的法院，並歸予國家司法架構內和具有完全脫離與行政當局的獨立運作（自1 29／84號法令公佈後開始）。然而，在葡萄牙法律體系內，行政司法訴訟只不過是對被提交上訴審理的行爲作出撤銷的判決，亦即是並不是一個完全的審判權。簡而言之，行政法院在審理一個由被管治者提出反駁的行爲時，倘其結論指出行政當局的行動不合法時，行政法院只可限於撤銷該行爲，而恢復其被侵犯的合法性（倘可能）或賠償受害者（倘恢復其合法性不可能時）等因撤銷而帶來的任務則留給行政當局。行政法院的工作，有別於司法法院的工作（全面的審判權），該等法院的工作不只限於聲明、不合法性、而且同時它們本身可裁決恢復被侵犯的合法性，爲了更瞭解此題目，本人在此以特徵描述及區分在一法治國家裡，兩種可能的系統：（a）司法行政系統及（b）執行行政系統。（a）在司法行政系統中平民與行政當局之間的糾紛是由司法法院解決，正如解決平民之間的糾紛一樣，沒有一些特別的規定把行政當局置於比被管治者高的位置；行政當局倘沒有一法院的預先指示不可作出任何影響被管治者權利的行爲；被管治者可就一項影響其權利的行爲，向法院獲取禁止或着令的措施；因此可見行政中央化幾乎完全不存在。（b）執行行政系統其內存在着一套有別於普通法系的獨立的法律規範體系，用以管制行政當局的活動；行政當局與被管治者所產生的問題是歸專門的審判權審理——行政審判權；行政當局的行爲享有推定合法性，因此，使行政當局可以下達及立即執行其決定，而無需透過法院的指令（即謂預先執行的特權）；在這存在着行政中央化及人員職級化。因此，此系統有需要設立一解決衝突的審判權以便解決司法法院與行政法院之間的衝突。154

正如上述所指，已可看出葡萄牙的法律體系是吸納了執行行政系統。不管那些導致不同國家的法律體系採用何種系統的歷史因由，本人在此大膽一言，關於澳門將要作出的抉擇（本人認爲必須要作出的）對澳門立法者而言是衆多挑戰中其中一項最大的挑戰。此情況不單只因爲鄰近地區香港所採用的是司法行政系統（源於安格魯撤克遜及爲“普通法”國家所採用）——此舉可能會產生影響的作用，且因爲有人認爲此司法行政系統更能配合澳門的經濟及政治的自由主義特性的實際情況，以及更加符合在社會關係中佔優的強烈個人主義精神。上述的無需在此加以證明也足以看出今天，在那些採納執行行政系統的國家裏，“更少政府”的看法越來越顯著。仍就此方面，（正如上述所暗示是值得深入考慮），本人想指出，倘採用執行行政系統，毫無疑問地此系統可在其運作方面可被大大地改善：透過司法本地化減少及逐漸消除向設於澳門以外地區的法院提出的上訴；另一方面藉着吸納近年來在葡萄牙行政法院所沿用的理論學說及司法判決指引等的演變；此外，透過統一程序及期限，整體而言，透過從新制訂訴訟的範規，以加快法院工作程序的步伐；最後採取措施以使行政當局有責任知會被管治者（不論普遍或個別具體事件）他們具有的途徑以維護其本被影響之權利。在結束之前，本人想在此表達本人深信有逼切的需要從各方面着手進行深切考慮此等問題，務求在澳門及爲澳門尋求一個連貫及和諧，以及有演進潛能的法律體系——簡而言之，即是一個適合本地區現在及未來需要的法律系統，而此法律系統將透過其程序的快速性而確保法律賦與市民保障的效率。155

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《行政》，第四册，第 十一期，1 99 1 No ． 1 ， 1 5 7－ 1 5 9行政當局與市民的關係 ：現况與前景＊安娜庇利絲＊ ＊由於與私營企業所發現的情況相類似，業務發展的成功多基於對本身業務對象的關注、並對公共及人際關係範圍所作的大量複雜的研究，以及發展嚴格的市塲技術，故所有政府現時逐漸理解到有需要與市民作進一步接近，設法更好地爲他們服務。這種現象在民主的國家中當然係與選舉的因素有關，故此，可以說一個政府制訂其施政方針時應包括：採取尊重其服務對象的措施及活動，並使其架構明確、靈活、有效率及效力，這樣，有所收獲是自然的。事實上，市民在其權利上有同樣的理解是不足爲怪，因爲他們懂得要求當繳付各種稅項而該換取更好及更有效的公衆服務。這個簡短的介紹，說明了在澳門，行政當局與市民之間關係的新槪念已是不爭的事實，並且在接近一九九九年行政當局移交中華人民共和國的期間將不斷擴展及加深 。對於此點，我可以肯定，因爲在本地擔任公職已達十六年，目睹多屆政府本身和居民彼此間的改變，共同尋求了解和往還的方式，便於以兩個社會間的對話爲基礎，對本地區作民主的管理，在社會、文化和語言雖然有別下，但四百年來都是和平共處。＊ 華務司譯本＊＊ 澳門公職人員福利會主席、立法會議員157

在一九七五年，人們完全理解爲了發展及加強對話，有須要進行一塲重要及艱巨的任務——語言。大部份的居民都是華人，他們之中極少懂得葡語，而管治本地區是葡國行政當局，所以認爲有須要着手進行一些工作，減少言語的隔閡，以促進政府和居民之間的關係。人們知道解決的辦法是推行雙語制。一九七六年，澳門組織章程頒佈後而成立的立法會，從始使用中葡兩種語文，亦採用即時傳譯的辦法，並一直沿用至今；而華務司受到更大的重視，並多次進行重組；一些政府機關更逐步採用雙語表格，並在私校推行葡語敎授，該等學校表示對此感到興趣。一九七七年首次試驗性聘用一名受華語教育的高級技術員，（正是本人領導的機構所聘用的，由於前無先例，所以備受葡文報界紛紛的爭議）政府並在各方面設立多個諮詢委員會，使到市民能夠以他的關心、知識、經驗，對解決本地區的各項問題作出寶貴的貢獻。本地區出生的人士在外地取得學士學歷而有意返回本地工作，政府的大門經常爲他們敞開。可以說，政府努力創造條件，促進市民之間的關係，在七十年未至八十年初，政府面對財政困難亦盡力實施可行的措施。一件在前途上非預料的事件——中葡聯合聲明的簽署，加速當時擬定及逐步推行的政策。行政當局原意促進當局與市民之間對話爲目的的雙語政策，而變成當局必須推行的政策，爲要履行葡萄牙與中華人民共和國所簽訂的協議。面對這新情況，且時間已是固定，行政當局必須迅速施行新計劃和新措施。舉辦多屆赴葡就讀計劃；以法例規定，政府機關必須採用雙語的印件；又以法例規定，各種法規必須有中文本，政府機關人員編制內職位已向非葡語教育的專業人士開放；大力投資於敎授和推廣葡語。從未出現過在這短暫時間內做了如此多項事情，以發展和促進行政當局與市民間的關係。今天，市民不再如前需要懂得葡語，方能與行政當局往還，或知悉當局所頒佈的規定；政府機關再不拒絕接受以中文書寫的函件；市民今天亦不須要透過中間人以葡文塡寫申請書，因爲有政府機關人員協助塡寫；亦設立公衆服務暨諮詢中心，作爲當局與市民之間聯繫的一環，爲市民提供政府有關的資料及接受他們對政府工作方面的投訴和意見。毫無疑問，這已踏出重要及決定性的步伐。無可否認，所有在這裏提及、在實施階段的措施和施政是有效和奏效的，而一個對現階段官民關係的分析，奇怪地令我們感到詫異。把組成行政當局的部門與人員從行政當局的槪念中分析出來本來就是不可能的，一如正在推行的雙語政策所證實，這政策與行政當局的主要憂慮相配合，就是要在有效的時間內爲所有政府部門預備一批在過渡期後仍留在本地區的公務員及工作人員。（估計此政策就是本地化）。而雙語政策會帶來一種出乎意料及肯定不受歡迎的情況。158

今日，在公職界中葡語的使用正日漸式微，以至處於稍次的層面，而廣州話於近廿年來，正逐漸廣泛使用，作爲大量擔任公職的雙語人員之間的溝通橋樑。隨着大部份爲來自非葡語教學、接受非葡語的學術及職業培訓、並對此種語言只有十分粗略認識的新人員進入，進一步確定廣州話的應用。若藉着這個塡補公務人員的新政策克服了一向使官民關係難以建立的語言障礙，那麼，今日這個障礙又似乎在行政當局本身、藉着其運作效率上所呈現的不難理解情況再度出現：諸如不被理解或理解錯誤的規則和指示；傳達出來又不被全面接受的知識；發出而又不能被理解的訊息；在工作進行中，基於參照法例或有關檔案的困難而造成的障礙；以及需要重複改正和更改的不完善工作等等。按照以上描述的情況，那些只深懂葡語的人士就成爲首批的受害者，而當他們爲解決某種問題而前往某政府部門時，常會遭遇困難。可是，開始間接感到此種情況所帶來的後果，就是普遍市民並不認識或理解此種情況，以致他們對行政部門的慢條斯理及缺乏效率怨聲載道。奇怪的是還可以聽到：政府部門與其服務對象間的關係目前並未隨語言障礙的消除而有顯著的改善。藉着大衆傳媒機構所公開的各種埋怨及議員的多次介入，正好顯示這方面的缺陷，而爲了更加改善官民關係，還需要作某種努力。爲了行政當局的平穩過渡，肯定不單只面對仍會沿用的法律守則，在公職界中，葡語的使用將不會在短期內停止，中葡聯合聲明中，也認同葡語將來作爲特別行政區所使用的一種語言（從最近的資料顯示，甚至會把葡語理解爲一種官方語言）。上段所提及的情況顯示要採取急切措施，以便及時阻止它的延續。修訂教授葡語的方法及提高進入公職的葡語評核要求；爲政府部門的新入職人員制定輔助計劃，以使他們完全明白其職務及工作的進行方式；於部門內爲在工作上有疑問及需要詳盡資料參考的人員設立條件；以及進行有關接待公衆的培訓計劃等均需考慮。一句葡文中的古成語“又快又好，無人做到”正是今日的寫照，是否應借這個機會，稍停下來回顧過去所走的路，以便對踏出的步伐作出評估，以及在需要時作調整及更正。本地區行政當局的將來及官民關係取決於各部門的效率及效能。看來必須提醒一下，旣然在政府內使用中文將會逐漸取代葡文是個正在來臨的必然現實，希望不會採用危及今天渴求的效率及效力的措施及行動來加速這個過程，傖猝而不加全面的分析將帶來未可預見的影响。作爲結束這段發言，本人支持在這適當時間發起舉辦這個研討會，並祈望透過本人的參予，有助於對本地區過渡期間的其中一個極重要及困難的問題作出共同反省 。159

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《行政 》，第 四册 ，第十 一期， 1 9 9 1 No． 1 ， 1 6 1 - 1 6 3對澳門過渡期與公共行政的一些看法吳榮恪＊一般而言，市民對公共行政的認識是比較模糊，以爲公共行政只不過是政府各部門或部門與部門之間的內部行政事務而已。但事實上，每個市民與公共行政運作有着非常密切的關係。例如：工人和勞工暨就業司的關係，小販和市政廳的關係，工商界和經濟司的關係，居民福利和社會工作司的關係等等，這些關係就是市民和公共行政的關係。所以實質上來說，公共行政的最終目標應是爲市民服務 。由於中葡聯合聲明的簽署，澳門已經進入了過渡時期，因此，今天在這裏去討論公共行政有關問題，是具有特別意義的，換言之，旣然公共行政的目的是爲市民服務，那麼，公共行政就必須配合着過渡期的發展，以進行改革和制訂出相應的政策，以能順利地過渡並和將來的特別行政區的行政銜接。公共行政的改革和制訂發展政策是多方面及多層面的。由於我的學問和知識所限，故沒有可能從理論上作出探討。爲此，我只想就有關語言問題上談談個人的一些看法，希望籍此得到回應並有機會和在座各位共同討論。中葡聯合聲明第二條五款載明：“澳門特別行政區政府機關、立法機關和法院，除使用中文外，還可使用葡文”。而澳門基本法草擬條文草稿則寫着：“澳門特別行政區的行政機關、立法機關和司法機關，除使用中文外，還可以使用葡文，葡文也是正式語文”。＊ 澳門出入口商會會長、立法會議員161

基本法草擬條文在聯合聲明條文的基礎上，加上了一句“葡文也是正式語文”。在我看來，除了考慮到將來特別行政區司法領域上的實際情況外，只不過是履行了聯合聲明的條文而已。事實上，除了在司法領域外，語文問題中的一個重要事項，就是引至在一九九九年後，公共行政領域內文書方面的改變，因爲屆時公共行政不可能只靠中文口語來和市民溝通，而更重要的是，從理論上來說，所有文件都必須是雙語的。我們看到，直到今天爲止，任何一個市民到政府部門或治安警察廳投訴，又或者因爲涉嫌某一個案件而被調查問話的時候，如果當事人不懂葡語，則整個過程是先以華語對話，然後以葡文落案記錄。當然，在過渡期的九年時間中，中文是可能成爲正式語文。也就是說，即使在過渡期內中文成爲了正式語文，但可以肯定一點，就是在政府部門或司法部門的運作上，還將是主要採用葡文。就正如現在的情況一樣，市民有投訴或被檢控落案時，仍可以用中文口語作溝通，而文件上則仍是採用葡文。但是，九九年後這種運作方式可能會出現相反的情況。華人市民到政府部門辦理任何事項、諮詢服務、投訴或被檢控落案的時候，若要求以中文來進行，就不得被拒絕。市民有權要求只在中文版本的文件上簽署，而非是現在的以葡文爲主，只用口頭翻譯或簡單中葡對照表格的方式。從上述情況我們看到了九九年後語文問題在公共行政運作上有兩個嚴重問題：一是能否擁有足夠的翻譯人材；二是公務員架構層次的溝通問題。這裏，我想主要就公務員架構的層次溝通問題再深入地說一說。按照現在公務員架構中分爲高、中、低的三個層次來看，高層的是葡國來的官員爲主體，他們絕大多數都不懂中文；中層的以土生葡人爲多數，他們多只是懂中文口語；低層的則是華人佔大部份，並絕大多數不懂葡語。從這三個層次結構看來，他們在語文上的溝通已經是存在着問題，只不過由於葡文現在還是官方語言，所以，這三個層次的溝通情況還並不十分困難，因爲中層的公務員尚可勝任上情下達的角色。可是，九九後，公務員這三個層次結構就出現變化，低層的將是本地化外，更加中文化；中層的就有可能仍是維持現在的以土生葡人爲主。而由於在這九年間獲得晋升爲中層的公務員，仍必須是懂葡文爲主的、亦即是葡文化的。故此，將來的中層公務員將是本地化加葡文化；而高層官員則也是本地化加中文化，因爲按照中葡聯合聲明附件一載明，特別行政區的主要官員是由中國公民擔任，故將來特區的行政長官和其主要官員，有可能並不通曉葡文。這樣，我憂慮將來特區公共行政架構中的文書運作將會出現“三文治”情況的問題。換言之，三個層次在語文溝通上將會不靈，下層有困難傳遞到中層，中層又難以向高層上呈。而中層這個“夾心層次”將要承受着龐大的壓力，形成了一種上壓下頂的局面。162

三個層次的公務員在溝通上出現“樽頸”的矛盾根源在於，中層公務員到現在仍是絕對地偏於葡文化之故，他們只能運用葡文。然而，我們有理由相信，九九年後，中文將會作爲主要官方語文，行政運作和文件將逐步地絕大部份轉爲採用中文。特區的公務員，不可能只靠中文口語溝通，更重要的是他們必須能夠掌握雙語的文字應用。因爲將來不可能再像現在這樣只以簡單的雙語溝通和中葡文表格並用去解決雙語制的問題，而是實實在地面對一個語文溝通的問題。因此，我認爲，爲着眞正達到解決雙語的障礙，政府應該考慮如何使現在葡文化的中層公務員更普遍地去學習掌握中文，而他們掌握中文的程度不只是簡單的應答能力，而是有着熟練運用和起草公文的水準。這裏要強調一點的是，中層公務員是公共行政運作上的主要動力，倘若從今天起，還不實際地鼓勵他們學習中文，將來有可能因爲語文溝通的問題，使到公共行政運作滯涸和發生矛盾，而掌握着公共行政經驗的中層公務員，將難以在特區政府運作上發揮眞正的作用。現實地看問題，語文地位與人口應用的文化是應該成正比例的。在一個有百分之九十強的居民是以中文爲母語的地區，不可能允許繼續讓少於百分之十以葡文爲母語的人來管治的局面。這百分之九十強的居民始終是運用中文的自然規律力量，而這種力量將會漸漸地融解這少於百分之十的文化。我們可以客觀地看，過去四百年來，葡文始終無法蓋過中文，也無法深植於本地區或被大多數居民所接受使用，這就說明了澳門的語文大氣候。在過渡期的今天，我認爲政府應該面對現實，以週詳和切實的前瞻來發展計劃，讓公共行政領域爲這百分之九十強的居民服務，而非集中力量來維護少於百分之十的人士所使用的文化。我相信政府是開始關注到公務員學習中文的問題。教育暨公共行政政務司高偉道在出席立法會討論一九九一年施政方針時，就行政領域政策問題上，他作出了這樣的發言：“一九九○年開辦了首屆中文及中國行政課程，有十三位學員自九月起在北京就讀，這樣，相信當可透過此途徑加強中文在公共行政中的使用”。但是，我認爲這樣是不足夠的，政府應將現在只集中於推廣葡文的政策調轉過去。也就是說，政府在語文政策上，應更集中於推廣中文，加快確定中文爲官方語言的進程。讓我坦誠地說一句話，現在努力地去改變澳門的語文大氣候，將是一種高度的浪費 。163

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澳門公共行政的未來165

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《行政》，第 四册，第十一 期，1 99 1 No． 1 ， 1 6 7－ 1 7 5聯合聲明，過渡模式及行政改革李志高＊（ 1 ）主權的即將歸還爲澳門帶來多項重要的挑戰，在過渡期內思索澳門公共行政的前途即爲其中之一。中葡“聯合聲明”生效三年後，按“聲明”所定原則及透過 澳門組織章程的修訂，重新建立了澳門的憲法性結構，現在的問題是設立適當的條件，按照高度自治所設計的範圍，確保平穩地移交權力。旣然認爲現行法律制度的延續是本地區的特色，那麼在主權的移交方面便須通過司法和行政機構的組織及運作來確保法律制度得以延續。當該等機構的人員是由本地人組成時，要令法規制度與擬監督該制度的各種利益相互配合。因此，在我們討論澳門公共行政的前途時，應當考慮爲了塑造及改革行政機構而需採取何種政策措施以及如何達到這些目標。爲方便起見，我們從三方面說起：1．在過去，現在以至將來，對澳門主權的行使都有一個局限性，這可從其政治地位的自治性日見顯著反映出來。2．“聯合聲明”描繪一個配合過渡程序的模式，該模式對於訂定過渡期各項任務能給予決定性的解釋並對締約國的權力進行自我限制。3．“聯合聲明”爲澳門特別行政區創建後的公共行政訂定了戰略基礎。簡短地回顧過去及快速地展望未來使我們能找出延續性及變革性的因素，作爲構思及管理改革的依據，這對我們應走的道路給予重要的啓示。＊ 大律師、澳門律師公會理事167

（ Ⅱ ）葡萄牙在澳門行使有限的主權是一個長期存在的事實。葡萄牙人自從在十六世紀中葉開始定居澳門以來，無論以何種名義對澳門行使主權，他們實際上已連續地佔有澳門。然而，中國的朝廷及各省當局却經常通過設立一些平行的管轄方式，設法限制葡萄牙進行完全的管轄，形成一種混合管轄或“分擔主權”的情况，一直至十八世紀末期爲止。從那時起，出現了一個鞏固葡萄牙對澳門管治的過程，這過程在一八四六至四九年間發生的危機中結束而葡萄牙對澳門的主權在一八八七年獲得正式承認，但仍然受領土不可割讓的限制。因此，北京條約的簽訂首次將澳門主權合約化。在中國皇朝時期結束之後，儘管國民政府與中共都曾重申對澳門擁有主權，但兩者都沒有眞正對北京條約所訂定的狀况提出疑問，令到葡萄牙能在超過一世紀的期間內全面管轄澳門地區，期間只是受到一九六六 至六七年間發生的危機影響 。澳門現時的政治地位的特點實乃因爆發周期性危機而需要不斷調整而出現的結果，而這些調整影響了行使權力的實質條件。兩宗政治事件——中國革命的勝利和葡國的四二五革命——爲澳門歷史開展新時期創造了條件，兩個主權國對此達成基本共識——承認澳門是“由葡國管治的中國領土”。這樣，澳門地區這個特殊的法律地位乃透過七六年二月十七日領佈的第176號憲法性條文而確認，而在制訂“澳門組織章程”的時候，上述條文肯定了給予澳門一個更大的自治權。從表［一］的分析中可以看出，在“澳門組織章程”獲通過後的年代中，共和國主權機關與本澳有關當局在立法的範圍內的相互關係上顯示了本澳自治成份的增長，即立法程序的重心不斷向本地區轉移。“澳門組織章程”所規定的方針載於一九七六年的葡萄牙憲法之內，憲法維持上述法規的有效性，規定葡國所管治的澳門由適合其本身特殊情况的章程所管制，並重訂葡國領土的範圍不包括澳門地區在內。就這樣，對澳門完全執行管治權方面，葡萄牙減少它所擔任的角色，因爲對非領土行使完全主權是互相予盾的。有限的葡國主權（已不存有領土的觀念）及默認中國的主權就成爲理解澳門在葡國革命後所處之政治及法律地位的主要因素。這些都突出地反映在防衛方面，葡萄牙武裝部隊由本地保安部隊所代替；以及反映在國籍問題上，人們再不能因與澳門的關係而取得葡萄牙公民资格。中華人民共和國隨後的政治發展及至頒佈一九八二年中華人民共和國憲法，訂定了解決“澳門問题”的適當方案，規定了國家在必要時及按照特殊情况可以168

設立特別行政區（中華人民共和國憲法第31 條）這一原則，而全國人民代表大會制定了通過談判收回澳門主權的新的、適宜的法律架構的輪廓。表［一］法例的來源（ 1 9 7 6 － 1 9 8 4 年 ）（Ⅲ）“澳門問題”的政治輪廓早已在一九七九年中葡協議中訂定，按照該協議，政權移交的時間和條件須由未來的談判去解決。一九八五年五月葡萄牙總統官式葡國主權機關澳門立法機關訪華時再度提出了這個問題。在北京條約簽訂一個世紀之後所展開的談判導致締結一項協議——葡萄牙共和國政府與中華人民共和國政府關於澳門問題的“聯合聲明”，並於一九八七年四月十三日在北京正式簽訂“中葡聯合聲明”。按照“聲明”規定，中華人民共和國“從一九九九年十二月二十日起對澳門恢復行使主權”，並根據中國憲法第31條的規定，屆時將設立中華人民共和國澳門特別行政區。雖然直屬中華人民共和國中央政府，澳門特別行政區，除對外關係及防務外，享有“高度自治”，擁有自己的行政、立法及司法權並受人民代表大會通過的基本法管制而基本法應按“一國兩制”的原則制訂由“聯合聲明”規範的一系列基本政策。169

國家的統一性和有效行使主權的保証係體現在特區的憲法性條文的立法權、主要官員的任命權、防務與外交事務的處理權歸還中國主權機關負責。另一方面，對於將來在特別行政區實施的制度賦予五十年不變的原則，透過政治及司法制度在特區保留以及現行社會及經濟制度的不變使現行法律條例繼續有效，但那些“與基本法相抵觸或由澳門特別行政區立法機關作出修改的條例則除外” 。因此在管治國和被管治地區的關係方面，有可能爲憲法所規定的本地制度，制定一九九九年前後的連續性方針，將隸屬原則與自治原則互相配合，而兩者的相互作用將決定澳門政制及體制的眞實輪廓與運作方式。事實上，現行的憲法性條文，無論是來自葡國憲法或“澳門組織章程”與由“聯合聲明”規範的未來的憲法性條文是會有相似之處，即按憲法規定本地區對每個管治權力都是等距的，亦在於中葡雙方都承認澳門地區在憲法中的特殊法律地位（見葡萄牙憲法第292條1 款，中華人民共和國憲法第31 條），這並體現在下列事項：1．儘管本地區居民的正式或非正式代表在採取政治主動或諮詢方面可以起主要作用，但制憲的權力仍掌握在管治國的立法機關手裏（見葡萄牙憲法第 29 2條 2款 及 3款 ，“ 聯合 聲明 ” 第二 條十 二款 ） ；2．本地區直屬管治國主權機關，由主權機關負責本地區的防務及對外事務，並作有條件的授權（“澳門組織章程”第3條及第1 2條，“聯合聲明”附件一第一條），還負責委任總督或行政長官及擔任主要公職的官員，在委任總督或行政長官時須經本地諮詢（即協商或選舉），而任命其他主要官員時須先聽取總督或行政長官的建議（見“澳門組織章程”第7及1 7條，“聯合聲明”第二條三款）；3．規定本地有權擁有包括立法權、行政權及司法權（包括終審權）的自治政治制度，但涉及主權機關權限範圍內的事宜則例外（“澳門組織章程”第2條，第4條及第51 條，“聯合聲明”第二條二款）。這樣，在所設計的制度內，由於強大的自治結構成份的存在使主權機關受到一定限制，也就是說，主權範圍的一部份被自治成份所“侵佔”。兩者之間在規範制度下的共存是具有可塑性的。兩者在該制度內互動的情况取決於多種因素的組合，特別是取決於政治、經濟和社會制度的多元化程度。因此，隸屬與自治在本地政治制度的眞正相互關係是由擴張和收縮的相互結合而產生的，而且更多的是由政治制度的運作方式，而非由憲法所規定的結構所決定。本地政治精英的組織能力和領導方式隨着政治制度自治性的加強，不但日益反映市民參與政治生活和各級公共行政的程度與類型，而且反映本地利益在國際化日益增強的過程中的協調能力及組織水平。170

表［二］試圖說明憲法規定的澳門與管治國之間隸屬與自治兩個範圍的相互交錯與共存，以及潛在的衝突。表［二］管治國與被管治地區的關係（ Ⅳ ）澳門作爲中華人民共和國特別行政區的特殊地位是從它原有的基礎上延續下自治範圍隷屬範圍來，並且根據“一國兩制”槪念的實施和“聯合聲明”所規定的兩個基本原則作爲主權回歸後五十年發展的方針：——對現行制度不做實質性的改變；——承認特別行政區享有高度自治（見“聯合聲明”附件一第一條）。這樣便能根據本地區對管治國之等距情况來制訂過渡期的對稱模式，即使是傾向性的或不完善的對稱，以符合“聯合聲明”範圍內及在它有效期間賦予每一訂約國的義務。由於特別行政區要吸收本地區原有的制度作爲模式的基礎，其不完善之處在於“聯合聲明”在各方面規定自治成份需增強時，它要設立的機構及要制定的政策在現有制度中還不存在。例如特別行政區規定要擁有獨立的司法權（包括終審權）並採用官方雙語政策，都是比較突出的例子。171

表［三］介紹“聯合聲明”爲過渡期所採用的模式，按這模式，現在與將來，現行制度與九九年後的制度相結合，爲順利移交權力創造適當條件。表［三］過渡期的（不完善）對稱模式中華人民共和國葡萄牙共和國A．在“聯合聲明”生效日（一九八八年一月十五日）實施的制度。A1．司法組織（“澳門組織章程”第51條1款：“澳門地區普通司法行政繼續受共和國主權機關所制訂法律的管制”，本條文於一九九○年在“澳門組織章程”第二次修訂時做了修改）。B．澳門特別行政區成立時（一九九九年十二月二十日）實施的制度。B1．司法組織（“聯合聲明”附件一第四條：“澳門特別行政區的審判權屬澳門特別行政區法院，終審權由澳門特別行政區終審法院行使”）。此模式的應用以過渡階段爲基礎。事實上，依照國際司法程序規定在中華人民共和國重新行使主權後司法制度基本不變的原則，立約國預測在兩個時期，一九九九年前及後進行過渡，而過渡期中每一方的權利和義務則體現在主權的自我限制上 。這樣，在有關的時期內，在“聯合聲明”所管制的事宜上，在受主權約束的行爲，特別是行使憲法權力的行爲方面，權力的行使是受到了限制的。172

在過渡的第一階段中，從一九八八年一月十五日，“聯合聲明”生效之日，至一九九九年十二月二十日移交政權之日，葡萄牙負責管治澳門並有權繼續促進經濟的發展及維持澳門社會穩定，對此中華人民共和國政府應提供合作。在這一過渡期階段中，鑑於“聯合聲明”爲澳門特別行政區設計了高度自治的制度，在葡國管治下，亦有需要逐漸從制度方面創造高度自治的實質條件，這樣使權力的移交能夠在管治國與被管治地區於一九九九年前及後的關係對稱被確保的情况下實現。“聯合聲明”往往根據現行制度提出解決辦法，一如高樹德＊所適時地強調過的：“根據協議由澳門政府繼續負責期間，即至一九九九年十二月十九日，葡萄牙有責任在立法方面遵守及履行一些標準、限制及義務”。但凡由葡萄牙提出的立法對“聯合聲明”生效後的制度產生根本的改變，而這種改變又是“聯合聲明”所未曾預料的，同時按其性質又會超越葡國政府管治的期限時，須得到中華人民共和國的合作。最近經過修訂的葡萄牙憲法及隨後在“澳門組織章程”裏所作的修改擴大了本地區管理機關的立法權限並爲司法制度的完全獨立創造了條件，一如在表［三］所看到的，是在憲法修改程序內，以迂迴方式貫徹執行了“聯合聲明”。設立本地區的司法組織就是提前實施澳門特別行政區擁有獨立司法權的原則，這與先前本地司法組織隸屬葡國司法組織情况相比是具有典範意義的。上述的修改加強了本地一些制度的獨立性，從而在憲法範圍內及過渡期內成爲現行制度與“聯合聲明”爲澳門未來設計的模式之間的調和因素。同樣，按“聯合聲明”所採取的對稱模式，中華人民共和國須在有效增加自治成份的未來行政特區內重新建立原來由葡國管治的澳門現行制度。因此，特別行政區的基本法應制訂符合現行制度及“聯合聲明”所規定的“一國兩制”的基本原則和政策，成爲適用於澳門特別行政區法律的支點，以此處理以前的法規和制訂未來的法律。在面對一項國際條約時，對“聯合聲明”內文的最終的約束性解釋又或對法律的一般原則或公共秩序的原則的撤消，基於對制度不能作根本改變，人們可視之爲特別行政區法律制度的組成部份，中華人民共和國在不遵守協議的情况下就要負起國際責任。儘管通過基本法是中華人民共和國人民代表大會的專有權限，但基本法所依據的是“聯合聲明”，因此葡國有責任審查基本法是否符合“聯合聲明” 。這樣，“聯合聲明”成爲締約國在過渡期內所必須遵守的模式，作爲“聯合聲明”基礎的對稱模式，對於負責過渡期各個階段的兩個國家來說，能發揮解釋和界定的功能，使現行制度與一九九九年後的制度協調起來。＊澳門政府前任司法辦公室主任——編註173

( Ⅴ )在此情况下及按照我們在前面指出的原則，最後的問題是：“澳門的公共行政的未來是怎樣的呢？”在細閱“聯合聲明”時，有可能找出足以訂定澳門特別行政區行政模式輪廓的一系列規定，這些規定要體現維持現行制度基本不變以及確認高度自治的原則。雖然“聯合聲明”沒有涉及政府機關的結構及組織計劃，亦可根據該聲明所規定的一連串戰略原則，構築未來澳門行政特區之公共行政運作模式如下：1．澳門特別行政區的行政機構，由於被列入“聯合聲明”所設計的自治機構範圍內，將按照自一九七六年“澳門組織章程”被通過以來的現行模式，由本地的自治行政組織所組成；2．在人力資源方面，澳門特別行政區將擁有本地化的行政機關（見“聯合聲明”第二條三款），該行政機關由具永久性居民身份（見“聯合聲明”附件一第六及第九條）的原公務員（見“聯合聲明”附件一第六條）及由受聘爲顧問，只擔任專業技術職務的外籍人士（見“聯合聲明”附件一第六條）等所組成，而他們只對澳門特別行政區負責（見“聯合聲明”附件一第六條）；3．在語言政策方面，由於明文規定在政府機關、立法機關和法院，除中文外，還可使用葡文（見“聯合聲明”第二條五款），特區政府將是一個使用雙語的政府；4．在法律制度方面，不論是對公務員的錄用、晋升、退休和紀律的規定（見“聯合聲明”附件一第六條）或對行使集體權利，如工會及罷工等權利的規定（見“聯合聲明”附件一第五條）都將延用原公職制度基本不變的原則 ；5．最後，通過相互作用和根據法律制度基本不變，規定要維持現行行政程序，包括一系列行政手續和對被管治者的法律保障。這樣，“聯合聲明”大體上規定了未來澳門特別行政區的公共行政運作的原則，在思考過渡過程，包括了按照在高度自治範圍內維持現行制度基本不變的原則時，需要對行政機器做某些調整，令前述的模式，除延續性外，還導致主權的有效移交。在回想現行制度及設計調整公共行政未來運作的原則時，預測未來的變化是具有戰略意義的工作，因爲組織原則和行政機器的運作是保留現行法律制度的關鍵 。174

在確定了改革，特別是關於執行本地化及語言政策的大綱之後，葡國就要在過渡期第一階段中根據對稱模式採取政策性措施，以便按“聯合聲明”把現行行政制度及未來澳門特別行政區的制度協調起來。面對此情况，爲達到那些目標並能配合改革所需的工具（如大學、研究中心、人員培訓計劃等）而實施一個整體戰略，同時爲本地法律文化及行政文化的形成再現創造制度化的條件，從而克服本澳面積小的局限性，這些工作成爲在過渡時期充分體現“聯合聲明”爲澳門的將來所規定的模式的必要條件。175

176

《行政》，第四册 ，第十一期，1 99 1 No． 1 ， 1 7 7－ 1 8 3人材培訓和澳門公共行政的未來黎祖智＊翻譯：吳志良序 言本人不拘泥於考慮過渡期人材的長處和重要性，因爲在這個問題上已有了廣泛的共識。我們要具體地看看在此一時期，尤其在高級人材方面，正在做些或還可以做些什麼，畢竟在葡國管理最後幾年及此後即一九九九年十二月首屆澳門特別行政區政府成立之後，行政機器的運作從根本上還要依賴他們。本人亦將提出一些反思和疑問，供以後討論。比揭示（有時以傲慢的形式）那些尚不完全在我們的能力之內的可靠情況或不斷重複那些由於過多使用而失去光澤的美麗頌詞（如安定繁榮）更重要的是，本人認爲，作爲在澳門歷史時期肩負重任的領導人，應準備應付突如其來的局勢——而這些意外之事將會不少，儘管中葡聯合聲明從總體上十分清楚地爲過渡制訂出一個全面的藍圖。大家承認，教育是施政的重點之一，基於此點并考慮到旣定的期限——時間一日一日地消逝，使得我們要完成巨大工作量的期限越來越短，最大的關鍵點之一便是受過高等教育的人材的缺乏。因此，需要共同努力，協調利益，積極籌劃各機構參與這一工作的形式，從而使得我們可以有信心地面對聯合聲明提出的重大挑戰，且並不缺乏建設澳門居民應有的未來所需的人力資源，當然，澳門居民對未來有合情合理的擔憂。＊ 澳門基金會主席177

聯合聲明和公共行政在此需要回顧一下聯合聲明與公共行政有關的幾個方面：——澳門特別行政區直轄於中華人民共和國中央人民政府，除外交和國防事務屬中央人民政府管理外，享有高度的自主權。澳門特別行政區享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。——澳門特別行政區政府和澳門特別行政區立法機關均由當地人組成。——原在澳門任職的中國籍和葡籍及其他外籍公務（包括警務）人員可以留用。澳門特別行政區可任用或聘請葡籍和其他外籍人士擔任某些公職。——澳門現行的社會、經濟制度不變；生活方式不變；法律基本不變。——在澳門的葡萄牙後裔居民的利益將依法得到保護。——澳門特別行政區政府機關、立法機關和法院，除使用中文外，還可使用葡 文 。——澳門特別行政區保持財政獨立。——……自本聯合聲明生效之日起至一九九九年十二月十九日止的過渡時期內，葡萄牙共和國政府負責澳門的行政管理，葡萄牙共和國政府將繼續促進澳門的經濟發展和保持其社會穩定，對此，中華人民共和國政府將給予合作。——……爲保證聯合聲明的有效實施並爲一九九九年政權的交接創造妥善的條件，在聯合聲明生效時成立中葡聯合聯絡小組……。以上摘自中葡聯合聲明的內容，使我們毫無疑問地得出結論：直至一九九九年十二月十九日，管理澳門的責任依然歸屬葡萄牙，因此，應爲政權的移交創造適當的條件。此後，在一個現行法律和社會經濟制度基本保持不變，享有獨立的司法權的高度自主的特別行政區裏，政權應由當地居民組成的政府和立法機構行使。葡萄牙人可以留用，特別行政區政府亦可繼續任用或聘請葡萄牙人擔任“某些公職〞。（目前，澳門特別行政區基本法的起草工作正在加緊進行，前述的內容已基本寫入將在今年八月份公佈的第一稿中。尚需要召開新的會議來完善由五個專題小組提出的文本以及對若干方面作出修改。某些成員認爲，有些方面不符合聯合聲明的精神）。還值得一提的是，在聯合聲明附件一《中華人民共和國政府對澳門的基本政策的具體說明》中還注明“公務員應根據本人資格、經驗和才能予以任命和提升，澳門原有關於公務人員的錄用、紀律、提升和正常晋級的制度保持不變”。正178

是在此背景下，應繼續發展本澳行政，其中的一項重點工作便是逐漸將人材“本地化”，爲了培訓人材並提高他們的素質，仍需動用大量的資源。澳門高等人材的培訓政府擁有衆多的工具來推行培訓計劃，特別値得提及的有行政暨公職司培訓中心以及多個政府機構掛勾的中心、大學、海外的大專院校和東亞大學。東亞大學日趨轉變爲澳門的大學，重點培訓本地高級人材。負責東亞大學的澳門基金會，一九八八年重組後，章程規定以“培養負責澳門命運的後代”爲重點目標。原爲私立並面向海外的東亞大學轉屬澳門基金會後，打開了嶄新和更好的發展前景。試圖達到的重大目標是使得東亞大學越來越多地爲澳門服務，尤其是要擔負起爲澳門政治行政過渡時期及過渡期後培養領導、公務員和專業人材的重要使命。從那時起，開始了解本澳的需要，研究大學的承受能力；準備興建新的大樓，以便能夠設立新的課程，增收澳門學生；并設立了新的資助方式，方便他們入讀大學；檢討了大學的章程；爲推出本澳急需的課程作了必要的準備，這些課程不久便得以推出。保持國際大學的特色並招收海外學生和擁有一個來自世界多個國家的教師隊伍的同時，東亞大學轉而把澳門在此一時期的利益放於首位。大學除開已有的企業管理、社會科學、文化以及師資培訓，電腦和酒店管理方面的課程外，一九八八／八九年新開辦了法律暨公共行政課程以及一個公共行政研究生課程，而土木和電子工程課程亦已開學。而在一九九○／九一學年裏，旅遊、翻譯、社工高級課程和機械及軟件工程課程亦陸續開課；并設立教育學院，解決本澳另外一個重要的不足——缺乏合格的教師，尤以私立教育爲甚。隨着中葡大學關係的日益密切（八九年中葡大學校長首次會議在澳門舉行便是一個例子，東亞大學還被吸收爲校長聯席會議的成員），英語之外，中、葡語言將越來越多地在大學使用，而中葡教師的人數亦將大幅增加。今學年，東亞大學慶祝建校十周年，同時其內部重組工作亦將繼澳門高等教育綱要法頒佈後得以完成。綱要法規定東亞大學其他機構必須適應符合綱要法的條文。代表澳門高等教育發展和增加進入高等教育機會邁出重要步伐的此一新法例，還制定了高等教育的組織和運作，法律性質，教學和學術自治，學位，從事教學的資歷，進入高等教育及就讀條件，機構的撥款和評核以及私立高等教育的特殊體制。在最後和過渡性條文中，將澄清東亞大學作爲公立大學的地位。此外，預料現時的東亞大學理工學院將獲得獨立，改名爲澳門理工學院，自成一家，具有更大的規模，以適應爲新的大型建設以及由此引起的新的技術職業培訓人材的需要。179

或許可在澳門從事高等教育的其他機構是澳門管理協會的管理學院，聖約瑟修院以及一個遠距離教育學院，此外，還有在東亞大學的教學和學術合作下，專門爲保安部隊培訓士官的澳門保安部隊高等學校。在澳門，多個培訓中心，尤其是行政曁公職司的培訓中心，將開展短期的培訓計劃，主要爲提高公職人員的素質。但是，我們都承認需要更好地協調這些計劃，以避免不必要的重複和更好地利用資源。特別值得一提的是華務司技術學校，測量暨地籍學校和旅遊司酒店旅業學校，這些學校曾經或將逐步解決多個專業領域的不足。政府正在研究提出多個職業學校同時開展本地區的教育改革。財政資助澳門學生的新方法，如今得到了根本上的擴大，使得東亞大學裏來自本澳的中學生超過了來自香港的學生。請參看下列圖表：a）最近兩個學年東亞大學學生分佈澳門學生數量的增加和其他重要領域師資的擴充，從事實上使得本地區擁有受過培訓的技術人材來逐步代替海外僱員，儘管將在很長時期內需要海外僱員的合 作 。研究生課程亦開始得到引入。其中首推和葡國國立行政學院合辦的第一屆公共行政課程，這一屆在去年十二月完成的課程，是政府機構培訓領導人的一次絕好經驗。完成課程的三十九名學員中，大多數爲澳門出生者，且很多人也擔任技術和指導職務。180

在海外培訓人材然而，並不僅僅在東亞大學的澳門學生獲得政府和澳門基金會的支持。值得一提的是，一九八一年至九○年澳門政府發放的高等教育助學金亦有增加。一九八一年，僅有三十幾位助學金受益人。到此爲止，僅向葡文官校或官方化的學校的學生發放助學金。一九八二年起，政府採取新的政策，有了如下的轉變：目前， 澳門政 府總共 有1 4 30個 助學金 受益人 ，其中 7 1 3人在東 亞大 學，9 1 人在 葡 國， 2 1 0人 在中 國 ，而 餘 下的 4 1 6人 則在 其 他國 家 和地 區 。一九八二年的變革，使得在葡國、中國和其他國家接受高等教育的青年才俊顯著增加。很多青年人畢業後，被鼓勵參加“赴葡就讀計劃”，效果良好，從而使得公共部門擁有越來越多技術水平合格，對葡文和葡國公共行政有所了解的澳門青年，且其中大多數爲華人。同期赴葡就讀計劃中共有一百位學員接受培訓，目前第五期有四十二人，在國立行政學院協調下運作。前述的助學金受益人和赴葡就讀計劃者的數字，顯然僅是指受政府和本澳其他公共機構資助的學生，很多其他學生用自己的資源在海外留學。培訓和行政的未來了解到現行主要培訓計劃及其可預見的積極效果後，便需要對這些計劃進行必要的協調，有共識地明確要達到的重大政治目標。粗略而言，其目標可以是：a）不斷提高服務於澳門政府的人力資源的素質；b）逐步將人材“本地化”；c）培訓能夠有效管理瞬息萬變形勢的新一代領導人；d）盡可能和諧地移交主權，其中行政機器的運作擔負着重要的角色；e）將行政接近社會，認識澳門居民的期望和憂慮，行政機關首先應爲居民而 存 在 ；f ）推廣雙語制，否則在現階段社會將繼續與行政分離。181

若我們接受一個樂觀的藍圖，即聯合聲明規定的目標可在一九九九年前全面達到，那麼，我們便可以爲二十一世紀初設計一個具有與現行的極爲相近的法例、實踐和方式的行政，儘管屆時的政治環境已經不同。葡萄牙尚應負責爲行政做好準備，以便它能夠在不同的環境下繼續成爲澳門社會經濟發展的支柱以及變化的動力，使得其本身的架構和本澳的機構能夠恰如其份地適應新的形勢。另外，以槪括澳門特點的一系列價値來加強澳門的認同性，也是葡萄牙不容推卸的責任。沒有這些價値，便沒有足夠的理由來設立特別行政區，即使設立了，也是不可行的。金邁豪先生隨後將介紹澳門行政的模式，因此，本人對這個問題也不多談。然而，如果說執政者和領導人的“未來眼光”可以指出一個樂觀的藍圖是眞的話，那麼消極因素，其中很多由外因引起而不受我們控制的因素，可能不可救藥地損害過渡的努力，甚至危害兩國政府明確同意要推行並可合法干預的模式，也是不爭的事實。爲此，并沒有任何理由去違背履行賦予我們——作爲急劇變化過程中的一個政府的積極且負責的成員——的使命。在此一情況下，我們不得不考慮如下問題，這些問題，由於時間的關係，不可能在此展開討論，留給在座者思考，以作爲我們下次討論的思路：一、多年來，施政缺乏連貫性一直是澳門行政的一個重大問題；二、在此短暫停留，首次接觸本澳的複雜問題的執政者、領導人和技術人員，上任後對本地實際情況缺乏了解，造成缺乏效率及行政機器經常中斷的情況。好似每次來一個新總督，澳門的歷史便要重新開始……；三、對澳門缺乏一個全國性的計劃和明確的政治策略，在聯合聲明簽訂後方獲得部分解決。然而，聯合聲明僅制定過渡期的重大指導方針和目標。儘管多次被稱爲“全國性計劃”，只是最近我們才聽到一篇關於澳門及其發展和葡萄牙的責任的著名政治演說，令人遺憾的是，此一演說并非廣爲 人知 ；四、澳門對選擇本身的總督和領導人或至少對決定其類型的參與甚少，按章辦事委任總督前的正式諮詢并不受歡迎；五、澳門社會代表機構在制定各行各業政策的參與不足，直至近期設立行業性政府諮詢機構方面方得以改善。這些機構的運作，短期內肯定會使得重新組織其職能和工作方式；六、利用澳門作爲新經驗的試驗室的意圖和很多領導人站穩脚跟的需要，使得在很多機關裏系統性地把前面的實踐和經驗放在一邊。在此生活時間長的人都知道，例如很多時委任不同的委員會去研究同樣的問題，根本不利用前面研究的成果，只有具備專業的謙虛精神，才能尊重其他人留下的工作 ；182

七、匆匆忙忙“本地化”并非良藥。事實上在這方面正在作巨大的努力，但在急需解決問題時，“本地化”應連貫地進行，抵擋住煽動性的企圖，將未受足夠訓練的青年人或華人，僅僅因爲他們是華人而不理會他們是否澳門人或至少和澳門有關係，“推”到負責職位上。聯合聲明并沒有說明一九九九年責任轉移到一個來自中華人民共和國的政府和領導人手上。恰恰相反！因此，需要克服目前對什麼是“本地化”的問題而存在的混 亂 ；八、香港局勢朝消極方面發展必然會影響到澳門，導致骨幹人材出走的信心危機，也會波及澳門。這一問題需要密切注意并採取現實的措施；九、如果因爲信心危機或兩國的保障不足，現有的公務員決定永遠離開澳門，那麼行政機器將不能運轉。葡萄牙比中國更有責任去及時創造必要的保障，而這些保障目前尚看不到；十、儘管聯合聲明規定依法保護葡萄牙後裔的利益，且居民“在法律面前人人平等，不因其國籍、血統、性別、種族、語言、宗教、政治或思想信仰、文化程度、經濟狀況或社會條件而受到歧視”，但在與基本法有關的圈子裏已逐漸形成一種趨勢，過分局限於“中國公民”積極參與社會生活。本人認爲，這是一種沒有理由且危險的歧視，可能影響到過渡的進程和此一時期的行政運作；十一、中華人民共和國未來數十年的政治發展還可以限制澳門接受的“模式”十二、大家承認平穩、連貫且沒有沖突地實踐“一國兩制”的模式有困難；十三、行政的公衆形象應該是豁免、超脫、誠實、透明和能幹的，應從這一方面發展。衆多問題中，本人僅想現實而直接地留下這些。我們不得不面對越來越多的困難，而不能停留在跟隨我們多年的良好意願的幻覺中。本人當然希望能夠永遠停留在且一味相信衆人描繪的樂觀藍圖中，但認爲正如在開始時所說，比揭示我們并不擁有的實在情況更好的是，讓我們準備妥當，明智管理不測的局勢，從現在起就預防拖延至今或至今仍管理不善的情況，否則，這類情況很可能導致不可承擔的費用并令澳門在我們以後繼續生存的計劃（或夢想，如果我們願意的話）變得遙遙無期。183

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《行政》，第 四册，第十一 期，1991 No．1，1 85－19 2澳門公共行政宏觀架構的模式＊金邁豪＊ ＊Ⅰ緒論1 ．模式問題 ：模式是抽象的建築。能夠感覺一個形狀，不能辨別一個具體的物體，未能與現實相適應。然而，勾劃模式的輪廓是可能的：有關主綫，在內裏繪出一些能賦予現實個性及給予其外貌的東西。爲澳門公共行政尋找一個模式，其實並非一項如上述般怪異的工作。無非是勾劃出一個輪廓，一個形狀，這個輪廓或形狀是作爲構成各個部門架構的框架，而它們是一個同質和聯貫的整體的組成部份。在此，和其它模式一樣，要找出作爲架構圖所依據的學說原理。這個問題才是最根本的，因爲在最後的分析中，接受這些原理就表示接受這個模式。一般來說，圍繞原理的討論是溫和的：處於理性的層面。不同的是將現存架構的實際情況適應已建立的模式。換言之，就是改變現實去服從模式的原理。衆所周知。在這種情況下，如果接受者沒有預先透徹瞭解模式所蘊含的理性，將可能產生偏重感情的複雜現象。對此，本人認爲勢必要花費足夠的時間來分析和討論上述原理的合理性。＊華務司譯本＊＊行政曁公職司司長、《行政》社長185

2 ．架構概念的新趨勢與古典主義、新古典主義和構造主義學派所擁護的學說背道而馳，愈來愈趨向富有彈性的架構。標準方式已不復重要。但任何時候都不會丟棄這個鮮明的定義：由誰人下命令，需要做什麼和由誰負責執行。當我們處於私營機構時，這個簡單的規則尚算足夠，因爲它有保證欲取得效力與效率的非常強烈的利益和價值在內：利潤，公司生存的條件；管理者的威信；職員的晋陞及其它福利等等。但是，公共行政就極少提及這些價值；另外，責任在權力層內消失：認爲在某人之上永遠有“一個人”會對出錯負責任；原則上，職業是穩固的，因爲行政不可能倒閉；負責人在批准經費時，通常不會從任何盈利或收益的角度去考慮：只需在有關預算項目中存有金額及嚴守過程和結賬的會計規則，就會批准通過。如上所述，我們似乎可以下結論說，企業和公共行政兩者內的彈性架構問題是不可相提并論的。故此，一些規例、標準及公式是不可缺少的。3． 接觸的對象我建議按照上面所闡述的意見，試驗架構模式的一些構成原理；接着我會嘗試爲澳門的公共行政勾劃一個模式的主綫；最後，我會就關於實現（此處書面意義爲：塡滿）這個模式的步驟作簡略的註明。Ⅱ架構模式的原理在制定支配架構模式槪念的原理之際，必須首先聲明在每個具體的情形下，不單只存在一個可能的模式。技術上各種各樣的設想可以及都應該考慮到，可能出現支持多過一個以上的有效論點是不足爲奇的。故此，我們似乎可以下結論說，某個架構的槪念應建於堅固的技術根基之上，但亦不排除這個方式的人爲特徵。許多時，一個架構運作的效力取決於管理人的“天才”多過取決於所採用方式的技術完美性。經驗證明被認爲缺乏技術的架構從其取得的成果來看，然而卻十分有效力。所以，我們易被引導作出這樣的結論，將運作的缺點歸咎於架構，可能會不自覺地隱藏了其它方面的缺點：例如領導才能、激發才能、策劃才能、鑑定才能、決定才能等等。在澳門，架構模式的槪念問題有一個地區的本身條件，其行政當局正處於過渡期，一九九九年十二月二十日後完全由中華人民共和國行使主權。這個情況使人不免關注爲澳門所塑造的架構模式要有利於澳門特別行政區和中華人民共和國中央政府的未來關係。186

目前，我們擁有關於中華人民共和國的架構及運行機制的知識不足以指導我們有效地建立 個能確保這種融洽關係的模式。總而言之，必須接受一個事實，就是今日建立的任何模式一定是暫時性的。但是，嘗試將現有系統合理化是有可能及有希望的。談到系統合理化並非表示一定要改變它。而是表示進行反思，突出現有系統的缺點一若存在的話一及優點——定存在。假若考慮過這些因素而得出結論說，這個情況正是此時此地所希望的，即使如此，我們已經將這個系統合理化了，因爲從此刻起，能以剛知道的理由來解釋現有系統的採用。但需要保留一些基本原則。在下面數段我們將進行分析 ：架構圖的基本問題在於採用適當的決策，令到任何架構的主要因素無論何時都能明確和公開：——組織成立的目的或目標；——爲達到這些目標而需要發展的活動；——誰負責執行已規定的活動；——誰有權及負責下命令、指導及決定；——組成組織的人員向誰呈報。因此，需要描寫與公共行政有關的每個因素的特色。唯一能解釋公共行政存在的原因在於實踐政府的目的或最終的策略價値：司法、教育文化、治安、良好的經濟和良好的社會。這些可謂是公共行政的基本功能。直接實踐這些價値的活動是有效的或實質的活動。但行政當局的工作空間是無窮無盡的。有些輔助活動雖然不以行政當局的最終目的作爲其直接和即時的目標，但仍不可缺少。這就是在整個行政活動中具有相當份量的器械和技術－槪念活動。重要的是描寫行政當局這些活動的特徵。這就是：爲了實現政府的目的，行政當局如何擔當其角色。可將其濃縮爲兩個基本的行動方式：第一，透過管治功能確保公衆利益及平等對待市民；第二，透過向公衆提供服務，無論是主要的服務，或是因管治活動而產生的服務。最後，還可以扮演一個促進發展的角色，甚至一個候補的角色，當私人的主動參與在被視爲主要的範圍內沒有顯示出回應的能力時 。政治－行政體系的主要選擇在於要麼重視私人的參與，要麼重視對行政活動的參與。我們正在嘗試勾劃的模式賦予了特權給私人的參與，顯而易見在以下方面：保持良好經濟的最終價値方面；教育文化和良好的社會均衡方面；積極實現司法和治安的價値方面。187

爲了總結對構成所期望的架構模式的有關學說原理的意見，最後剩下描寫公共行政的權力一責任制度的特徵。在這方面，職級的所屬明顯佔了優勢，雖然功能所屬亦有所規定。因此，權力一責任體系的組織屬於職級一功能的類型。例外地，亦可以找出一些公式化的運作方式，在某些情況下，這可謂是期望的和値得採用的公式。考慮過這個體系的優點及注意到行政運作的專有特徵，我認爲沒有理由去更改它。因此，應該保留其最顯著的主綫及加入所主張的模式。Ⅲ架構圖的準則正當全神貫注給予形狀及在行動上籌劃新的組織實體的實際情況時，——或希望重新考慮現有的組織時，所有關注的問題中首先是找出要發展的活動，以達到正在討論中的組織的最終目的。接着，步向將上面提及的組成架構的各種因素合理地結合起來。形形式式的組織所累積的經驗勸誡我們，在致力結合架構的因素時，應考慮保障一些價值的基本準則，缺少這些準則很可能使組織功能的各種秩序產生失調。我簡略地提及較明顯的準則：·活動的同質／連帶性：將性質截然不同的活動加入一個附屬單位是不適宜的。同樣，將目的或性質相同的活動分散在不同的附屬單位亦是不宜的。·工作的精簡：是避免權限的重叠，不單止爲了因重複工作而導致開支增加，亦爲了避免權限冲突的情況，及由此而可能產生潛在的磨擦。·避免遺漏：所有發展的活動應由某人或某個附屬單位負責。在合理的組織內，不應有權限的“架空”。·協調單位：爲使資源得以適當調配，努力和成果得以一致，每個有連帶活動關係的附屬單位整體應有一個共同的直接協調。·人力物力資源的節省：得悉隨着架構的增加而在職人員相應增加的趨向（柏金遜原理），宜將附屬單位（橫向和豎向）限制在必需的最低程度內。另一方面，組織的共同資源，無論是器械類型或技術類型，假若有一個共同管理，就可以更合理地使用。·連繫的簡化：附屬單位網越大，決定程序就越緩慢。從問題誕生的始端直至必須作出決定的末端，應將因職級而產生的連瑣報告和意見減至最少，以減輕及加快決定程序。188

IV澳門公共行政模式的主綫我由始至終所闡述的意見，加上我所認爲的澳門現狀及對澳門的期望，使我認爲以下描述的指導方針正是我們重新考慮澳門公共行政架構框子的思想力量。但是，它們應被視爲是工作建議，這個問題——上面已提及——是不容置疑的。充分明白到所找尋的方式需要一個長期遵循兩個基本原理的廣泛及公開的分析：方式的合理性及其與現實的適應性，透過行動上具體的系統的努力，想像及預見所採用方式的實際效用。在執行中不應滲入感情成份。否則，失敗的危險性頗高。因此，我建議模式的基本路綫如下：1 ．減 少行政 當局的 參與 性在這方面，要仔細分析一些可以被私營化，或可以批給方式交予私營實體，或甚至組織混合資本企業的活動。在這些方式被視爲不適當的情況下，儘管如此，亦可以考慮公共機構的方式，小心衡量採用以私人法例規則爲基礎的人員制度的優劣。這一思想路綫包含了部門的組織策略，逐漸利用已成立公司的應付能力來實現工作及計劃而非給公共部門裝備人力物力，將其當作私營公司。如果遵照這一方針，公共部門可以（及應該）將其資源集中在策劃、施工計劃的編制及工程或服務的開投，執行的監督及管理的工作上。2．將 現有 的公 共部 門集 中在同 質或 同類 的協 調範 圍內 。這個指導方針經過仔細分析部門現行的職權和權限，依循上面所描述的同質、工作精簡及避免遺漏這些原則，來考慮其在適當規模的組織單位及附屬組織單位內的分配。不贊成在目前存在的部門上簡單設立一協調級的方式。這會使架構更加冗贅，因爲這樣做：只會在現存架構中設立多個級別。毋庸置疑，這類工作是非常重要的工作，其決定的敏感性直接影響人們，所以必需是一個愼重及盡量多參與的過程。在這方面已進行一些反思。根據在不同範圍的試驗而得知的結論，估計約莫有九或十個協調範圍可被考慮。或許有些部門因其工作性質不可以列入被考慮的同質整體內。在這些情形下，這些部門會維持其級別所屬或直接或透過政務司隸屬總督。但是，這個方式只屬特殊性質。我在上面提及的活動，這類型的情況大約佔六個。189

3． 行政 宏 觀架 構 的組 織 單位 分 爲三 級 。法例訂定質和量的標準來劃分每個部門應屬的級別。這些標準的運用和部門的劃分由總督委任的委員會負責。預料可能會考慮有下列特徵的領導級別：第一級：總領導層：是擁有較廣闊活動範圍的協調單位，直屬總督或一政務司，轄下至少有兩個屬第三級的部門。第二級：司：是次於總領導層的單位，可以直屬總督或一政務司。第三級：署：原則上是屬總領導層管轄的附屬單位。但在特殊情況下，亦可隸屬一政務司或總督本人。4．架構的豎向發 展（附屬組織單 位）限制在下列 其中三個級別： 廳、處、組及科。在所主張的模式中，可隸屬任何較高級別，但廳不能由領導的第三級管轄 。訂定附屬組織單位的級別亦應遵守監管、責任、技術及所要求的專業範圍的標準。5． 取 消 排 列 式 的 隸 屬 。此舉是不能接受的，除非監管單位或附屬單位本身擁有並沒給予屬下的單一附屬單位的執行權。6．預料設立策劃的領導職位的可 能性，在正式的架構中不等於附 屬組 織 單 位 。該措施在於更有彈性地回應以計劃形式在高科技或技術革新範圍內的活動發展需要，而無須用附屬單位來加重正式架構的負擔。7． 用部 門 的行 政 自主 原則 作 爲準 則 。這樣，主管人在其權限範圍內有能力實踐已確定和可執行的行政活動。8． 加 強 領 導 者 的 管 理 能 力 。這是上款主張的方式所引致的後果。爲此，領導及主管人員章程會詳盡賦予其本身職權。這個方式明顯地令到領導及主管人員在所授予權力增加的同時，在決策上增加了責任。9． 在公 共 行政 內 建立 管理 會 審制 度 。法例指定一有資格的實體來擔任這個工作，亦定出其活動情況及限制。需要明確這是一個管理會審機制，而非一個監察、審查或管理機制，這190

些工作屬於其它範圍。管理會審處旨在發揮資源的最大作用。這樣，所主張的制度的作用是協助各個部門尋找更適當的方式，不單只爲了遵守與公共行政有關的現行法律規定，亦爲了增加效力和效率的水平。1 0． 接 納 特 殊 方 式 的 原 則 。所主張的模式應具有一些有彈性的胚胎，而不希望有排斥模式以外的任何方式的硬性做法。因此，除了將成爲規則的辦法外，應同時接納各種各樣的辦法。但是，這些情況要遵從一個準則——這點當然是有爭論性的：爲了獲得接納，需要有理由充分的建議和負責上述管理會審工作的實體的有利意見。V對實踐方法的一些反思當嘗試由講話轉爲行動時，充分明白到這一步正是困難之所在。模式來自智力活動，智力活動以或多或少的嚴格性導致一個同樣屬智力性質的結果。可以批評或反對它。批評只屬於思想範疇，且是和平的。但是，模式的實現需要動用資源，而在此情況下，會對人們的地位和期望造成影響。承認可能因該理由而產生一系列反映都算是明智的。在力所能及的範圍內採取一切防範和技術資源來完成一個理性和公認的改變是一個盡責的行爲。除了經常在轉變過程中出現所指的社會心理現象外，有可能及希望找出一些由理論模式轉爲應用的步驟。而首先是討論模式的主綫，以達致一個盡可能廣泛的共識。我們正在參與的研討會可以及應該被視爲是這個討論過程的第一步。第二步是將達致共識的模式透過法例實行。該法例所涉及問題類型，使我相信其內容不單只管制模式，並且有一些學說槪念。例如部門的法律性質的分類及其權限的確定，這些問題專家本身也未必看法一致。縱使這樣，我認爲將學說納入這些問題內對澳門來說是適合的。從可選用的學說中挑選任何其中一種都不會構成嚴重危險。接着要進行上述的所有分析工作，目的是爲了部門權限的重新分配和上述大的協調範圍的構思。這是一項複雜的工作，對各種構想方式的優點和缺點要不斷關 注 。接着的一步就是前者的後果：將部門集中在所構思的大協調範圍內，並透過適當的組織條例實現。在開始以上提到的過程之前，應已決定設立上述的管理會審制度，及透過適當的文件正式規定其權力、範圍及運作方式。191

幻想有關的改變可以在短期內實現是不切實際的，因爲這肯定會延續多個月；上述的會審制度在這個改變過程中可擔任“舵手”的角色。Ⅵ結 論本人經過努力鑽研而得出的思想組織或許不符合讀者所期待的用途，但努力爲“澳門公共行政的未來”這一主題而作出的貢獻，我認爲本人亦算微有拙績。若問我對本人向大家提出的建議有什麼程度的說服力及肯定，我會對你們說這是很眞誠的建議。我不擔心我個人的見解會不同於所有人，因爲我並非一個絕對正確的人。正因爲如此，每當對這些問題要作出決定時，我不希望獨自決定。我誠意邀請各位參與這個過程。我懇請你們接受這個邀請。192

法律諮詢此部份是行政曁公職司司法技術廳解答本澳大部份公務員及政府人員感興趣的有關法律制度方面的問題。193

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《行政》，第四册，第十一期，1 991 No．1 ，1 95－1 97工 齡 與 考 勤 在 升 級 制 度 裏 的 關 係問 ：一名一等技術助理員於一九九○年七月在該職級服務滿三年時間，但該年度的考勤成績只能在九一年一月底才會有報告，在這情况下他可否參加在九○年九月舉行的晋升首席技術助理員的考試呢？答 ：　　按照一九八九年十二月二十一日頒佈的第86/89/M號法令第1 0條1款的規定，在每一職程要晋升一級係取決於：　 　 ( a ) 考試 ；　 　( b ) 在現職級之工齡；　 　( c ) 及考勤成績。　 　要答覆上述問題便要看看上列( b) 及( c ) 兩項條件如何相接。　　該名公務員於一九九○年七月於現職級服務滿三年，亦即他乃於一九八七年七月開始担任該職。　　一九八八年一月各機關替其屬下人員進行一九八七年度的工作考勤( 參閱“澳門公職人員章程”第1 68條1款及第1 69條1 款) 。這項考勤是對員工當時所任的職級而進行的。因此，該名公務員那時已獲得作爲一等技術助理員的考勤。　　一九八八年七月該名公務員服務滿一年而在八九年一月獲得作爲一等技術助理員的第二次考勤。八九年七月服務滿兩年而九○年一月獲該職的第三次考勤。　　一九九○年七月他已完成三年一等技術助理員的服務時間且已有三次在該職級的考勤，因此，他無需等候九一年一月的考勤成績而可以參加升級試。在“公職人員章程”條文規定下，親屬關係對取得某些權利的重要性。因家屬身故而缺勤。固定範圍內的親屬關係的認别問 ：在八九年十二月二十一日頒佈的第87／89／M號法令所通過的“澳門公職人員章程”內，立法者規定了一些由婚姻、親屬、姻親及領養所引至的家屬關係在申請一些列入或不列入報酬條例等福利性質的權利時具有足夠的法律效力。195

試舉公職人員因家屬身故而缺勤的制度爲例，法例訂明在他的某些家屬身故時他可以有一定時間的合理缺勤。在現行規定下，“澳門公職人員章程”第98條a及b項所指的是哪些家屬呢？答 ：　　公職人員家屬的身份係必須由載於“民法典”第1575條至第1 585條內所定之親系及親等規則所確認。因此：　　 1、以下家屬身故時，公職人員可獲最多連續五天的合理缺勤( “公職人員章程 ”第 98條a項 ) ：　　 ( a ) “ 配 偶 ” ；　　 ( b) “直系第一親等的親屬”——包括其人的父母( 尊親系) 及子女( 卑 親 系 ) ；　　 ( c ) “直系第一親等的姻親”——其人之岳父母、前夫/妻之子女、後父母、女婿及兒媳；　　 ( d) “旁系第二親等的親屬”——其人之兄弟姐妹；　　 ( e) “旁系第二親等的姻親”——其人之兄弟姐妹之配偶、及配偶之兄弟姐妹。　 　2、以下家屬身故時，可獲最多連續兩天的合理缺勤( “公職人員章程”第98 條 b 項 ) ：　　 ( a) “直系其他親等的親屬”——其人之祖父母、曾祖父母、高祖父母( 直 尊親 系) 、孫、 曾孫 及玄 孫( 直 卑親 系) ；　　 ( b) “直系其他親等的姻親”——其配偶之祖父母、曾祖父母、高祖父母、孫、曾孫及玄孫；　　 ( c ) “旁系第三親等的親屬”——其父/母之兄弟姐妹、其兄弟姐妹之子女；　　( d) “旁系第三親等的姻親”——其配偶之父/母之兄弟姐妹、其配偶之兄弟姐妹之子女。管理及領導階層人員的出席費問 ：管理及領導階層的人員在參加辦公時間以外舉行的會議時可否領取出席費？答 ：在八九年十二月二十一日頒佈的第87／89／M號法令第四章第四篇（“其他酬勞、補助金及津貼”）內所列之出席費係具有直接與辦事工作有關的酬勞——附加酬勞——的性質。196

　　按照“澳門公職人員章程”第215條1款的規定，對出席參加辦公時間以外，即是，凡於政府或有關部門所訂之每日或每周工作時間以外( “公職人員章程”第77條及第78條) ，的會議的公職人員給予出席費。　　對於管理及領導階層的人員係不可以提出超時工作會議等情況，因爲八九年十二月二十一日頒佈的第85/89/M 號法令第8條已訂明豁免他們的工作時間表，況且那些會議是屬於他們正常職務範圍的。　　因此，只可能在認可的例外情況下由特別法律或總督根據“澳門公職人員章程”第215條3款規定以批示方式核準給予出席費。197

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