行 政澳 門 政 府 雜 誌一九九○年，澳門173

行政澳門政府雜誌每年四期社 長 ：金邁豪（Manue l Gamei r o）社長助理：魏美昌（ Gary Nga i ）副社長：華紀廉（Guilherme Val en te ）編輯部：莫綺文（Crist ina Moreno ）廖 明（ Pe ter Li o ）編輯委員會：António Teixeira，Celina Veiga de Oll iveira，Cristina Moreno，Gary Ngai，Guilherme Valente，José Pedro ode Almeida Redinha，Madalena Santos Ferreira，Manuel Gameiro，Pedro Siza Vieira，Peter Lio所有權：澳門政府出 版 ：行政暨公職司社址、編輯及行政部：巴掌圍斜巷十九號（亞洲）澳門郵箱463電話：323623發行及訂閱 電話 ：599551 2／599551 4圖文傳真 ：（853）594000排印：澳門政府印刷署第二次版，一九九五年印行：1000本ISSN 0872－91 74174

第Ⅲ册·第七期（一九九○年第一期）·一九九○年七月目錄發展正確評估和增強澳門的戰略地位 1 79魏美昌檢討澳門經濟政策與珠江三角洲內區際互動 1 87吳國昌環境論澳門環境保護 21 1汪長南法律制度關於澳門的授權問題 21 9簡能思澳門公職法律制度檢討 241羅忠誠 何佩珊雙語制論過渡時期法律翻譯及雙語立法工作的政策 261Pedro Hort a e Cost a e Sérg io de A1mei da Correi a短 評人口普查與資料統計制度的關係 285Joã o Car los Neves………………法律諮詢 291摘要 295 175

在 《行政》 雜誌刊登之署名文章，文責由作者自負 。原則上，刊 於《行政》之文章可轉自或譯自其他刊物，但要指明出處及原作者，並須獲得有關許可。176

發展177

178

《行政》，第三册，第七期，19 90 No．，1 17 9 -1 8 5正確評估和增強澳門的戰略地位＊魏美昌 ＊ ＊已有四百多年歷史的“濠江珍珠”即將步入九十年代，在二十世紀最後的這個十年內將面臨“一天等於二十年”的巨變。這個變化將涉及政治、經濟、文化及社會的各個層面。如何正確地認識、把握並促進這一變化，對於澳門在下一個世紀能否保持安定繁榮以及澳門在華南地區能否續繼發揮它應有的作用，將具有決定意義。澳門的命運由三個方面主宰：（1 ）葡國總統、政府和國會；（2）澳門政府和澳門人；（3）北京中央政府、廣東省，尤其是珠江三角洲地區。在本世紀最後十年間，隨着葡國管治權的下放，澳門在行政、立法和司法自主性的加強，第一個因素將逐漸淡出，第二個因素將逐漸突出，而如何正確處理第二和第三因素的關係，將顯得越來越重要，也是本文着重要探討的問題。一、澳門長期落後的原因＊在1 990年1月粤澳關係第二次硏討會上的發言稿＊＊澳門社會科學學會副會長澳門自從上一個世紀作爲華南地區轉口和通商口岸的優勢逐漸被香港取代之後，其經濟長期停滯不前，同香港在各方面的差距越拉越大。即使到了七十年代，澳門的經濟在香港帶動下開始起飛，但到了八十年代仍擺脫不了在金融、旅遊、179

交通、投資等方面對香港的依賴。難怪香港人一向稱澳門爲“澳門街”，藐視其各方面規模之小。在他們眼裏，香港是現代化繁華的國際城市，而澳門則是落後、寧靜的“鄉村”，是供他們消遣、耍樂和撈一筆錢的地方。內地人包括京城一些高官，對澳門亦長期採取藐視態度。一些人把澳門看成是靠賭博混日子的小縣城。若香港是能生金蛋的鵞，那麼澳門只是生土蛋的鴿。對澳門的處理只能跟着香港的尾巴跑，慣於把“香港模式”套在澳門頭上。至今有些人對澳門有甚麼特點，同香港究竟有哪些區別，都還不十分清楚，對澳門的研究遠遠落後於對香港的硏究。對於由港澳兩地經濟上巨大差距所引起的“大香港小澳門 ”的心理上和實際上的不平等待遇，澳門人長期以來只是忍氣呑聲，無可奈何。許多人只是把澳門當作“過路橋”，無歸屬感。連一些土生土長的澳門人也願意把自已兒女送出國讀書，一去不復返，人材難於挽留與生根，致使澳門不僅在經濟上而且在文化敎育方面長期落後，形成惡性循環。澳門長期落後的主客觀原因還可作更深一層的分析：（一 ）葡國國內政局的演變對澳門有直接的影響。在薩拉沙統治時期，澳門是離葡國最遠的海外屬地，其地位遠不如非洲葡屬殖民地重要，不值得投更多精力去管，而讓其長期處於“半睡眠”狀態。在文化大革命“一二·三”事件衝擊下也容忍澳門成爲中國的“半解放區”。一九七四年薩拉沙專制政權被推翻後，在非殖民化浪潮中亦迫不急待地要把澳門這個“包袱”卸給中國。葡國建立民主制度後，對澳門有正面影響，確認澳門屬中國領土，引進了西方“三權分立”的民主制度，給澳門更多的自治權，制訂了澳門的“組織章程”（小憲法），使澳門在理論上具備了比香港更爲優越的政治制度。但由於一九七四年革命後葡國各政黨忙於“內鬥”，十年間葡國政府走馬燈式地頻繁更替，也影響了澳門政府的穩定性和政策的連續性。來澳工作的葡官員不少抱着臨時觀點，無長期打算和計劃。行政、法律、敎育制度的改革長期無人問津或半途而廢，致使七四年葡國革命對澳門帶來的某些益處得不到充分發揮，行政效率，敎育質素，開放程度等便大大落後於香港。（二 ）基礎設施的建設跟不上。澳門這個只有十六點五平方公里面積的地方屬典型的海島式經濟，其自然條件與香港、新加坡相似，其唯一的缺陷是地處珠江口淤泥帶，不適宜建深水港，加上沒有機塲，沒有鐵路，大大限制了經濟的發展。在現代化通訊方面，直到八十年代成立電訊公司之後才開始起步，才開始打破長期的封閉狀態。銀行法到了八十年代才制訂，並開始經營離岸業務，初步建立起金融制度。但由於基礎設施落後，長期未能形成理想的投資環境，因此澳門經濟國際化程度長期處於低水平，吸引不到歐美、日本等發達國家的投資。與香港相比，澳門亦同屬自由港，但未達到眞正國際城市的水平。自七十年代以來，澳門經濟雖有長足進步，從人均總產値來看已可擠進亞洲“四小龍”的行列，但基礎仍很脆弱，受各種不利因素制肘，在國際市塲上仍未擺脫“夾縫經濟”的不利處境。180

二、經濟發展是巨變的基礎但澳門人並非甘居下游，特別是七、八十年代經濟取得驕人成績之後，大家增強了在此小塊地方創造經濟奇蹟的信心。經過多年爭論，澳門官民之間就擺脫落後狀態，已基本上取得了共識，就是首先要狠抓基礎設施，狠抓經濟。從葡國政府來講，情况已有改善，葡國國內政局已由多變進入相對穩定，經濟亦有起色，相信在九二年共市進一步一體化後，葡國內形勢還會更好，有更多精力關注澳門的事情，不再“做一天和尙撞一天鐘”，而是“百尺竿頭” “百年大計”，進行十年的“最後衝刺”，從而完成“光榮徹退” ，使葡人在遠東這個古老城市的業跡和影響能流芳百世。葡人這種心態和積極性不應加以打擊，而應加以扶持和鼓勵。在北京中央政府的積極支持下，澳門一些大型項目，例如飛機塲、深水港、松山隧道、第二澳氹大橋等已不再是紙上談兵了，這些大型建設對於改善澳門的基礎設施將起決定性作用，而且將大大提高澳門在珠江三角洲的地位。關於澳門在交通運輸方面同三角洲的配合，在去年研討會上筆者已有專文分析，在此不再贅述。在大型建設方面，尤其是鐵路、港口、機塲和公路的建設，澳門同珠江三角洲，特別是鄰近珠海，存在一個互相配合協調的問題。但這個問題看來未引起有關方面的足夠重視，有各自爲政、各搞一套的傾向存在，會導致資源的不必要的浪費。珠海正在開發西區，制訂了宏偉的規劃，擬建深水港、機塲、鐵路和高速公路，發展能源、重工業和旅遊業。凡是能促進珠江三角洲繁榮的計劃都應加以支持。但有兩點値得商榷：1 、關於機塲的建設上述計劃似未把周圍地區，尤其是澳門的關係，作爲一個重要問題來考慮。即使考慮到了，也似乎把這種關係建立在互爭而非互補的基礎上。最明顯的是關於機塲的建設。本來國際機塲究竟建在澳門，還是在珠海，是有過爭論的，最後由中央裁決建在澳門，旣是國際又是國內機塲。這個決定是正確的，是爲了提高澳門的地位，促進澳門同鄰近地區的發展，並有利於“一國兩制”的落實。若從大局出發，特別是考慮到九九年後澳門機塲能更有效地爲珠江口西岸的整個地區服務，不應對此決定存有異議。但遺憾的是在澳門機塲已動工興建的今天，在離澳門只有十多公里遠的三灶島又要建大型機塲，把五十多年前日本人修建的舊機塲加以恢復和擴建，近期能181

起降 B 七三七、七五七型客機，遠期能降七四七型客機，是國內國際兩用機塲，同澳門機塲的功能完全一樣。在如此距離內同時建兩個機塲，在國際上是罕見的。由於客源貨源有限，勢必造成惡性競爭，兩敗俱傷。更嚴重的是，它將挫傷澳門這個自由港地位，因爲澳門機塲服務的範圍不僅是澳門一地，而是珠江口西岸地區，起香港機塲分流的作用，就同深圳機塲起廣州機塲分流作用一樣，所不同的是深圳機塲只是內陸機塲，而澳門是國際機塲，與其自由港地位相適應。若加挿一個三灶機塲，則是畫蛇添足，弊多利少，不如節省這筆錢，搞好三灶（即珠海西片）通往澳門的公路網和水路網建設，兩地相隔不過是二、三十分鐘的路程有人說 ，機塲建在澳門 ，出入不便。這個理由不能成立。因爲澳門機塲不同於香港機塲，是國內國際兩用機塲，分國內與國際兩個不同的通道，其中國內通道由國內海關自行管理。瑞士邊境某機塲由兩個國家共用，分開通道管理，長期使用，無絲毫不方便之處。旣然兩國如此，那麼澳門同珠海同屬“一國”，爲何不能共用一個機塲？2 、關於鐵路、港口建設筆者在去年研討會的論文中曾主張興建通貫珠江三角洲西片連接三（水）茂（名 ）的鐵路，使大西南、西北的鐵路線有多幾個出海口，並與自由港澳門相連，減輕對廣州和香港的運輸壓力。修這條鐵路對於開發大西南、西北，促進這些地區的外貿，對於發展珠海經濟以及擴大澳門機塲和港口的腹地，都是有戰略意義的。關於鐵路的走向，筆者曾建議不要與穗珠高速公路走向重覆，以免影響其經濟效益。廣東地理學會鄭天祥等三位學者，經過實地調查，主張鐵路經江門、台山在新興與三茂線相接，經珠海與澳門相連。他們還考慮到高欄深水港建設，還主張把鐵路延伸到高欄。他們在澳門《行政》雜誌第五期上發表的這篇文章把鐵路建設方案同開發大西南、促進珠海和珠江口西岸地區、同擴大澳門腹地，提高澳門的自由港地位有機地結合起來，其主導思想是正確的。反觀珠海西岸的發展計劃，鐵路建設似乎只顧本區的需要，只考慮高欄深水港同鐵路連接，保證高欄港有足夠的吞吐量，而未考慮將鐵路延伸到澳門，與澳門深水港、機塲相連。高欄港的自然條件固然優於九澳港（前者是十萬噸級而後者只是萬噸級以下），但九澳港是自由港，從外貿角度來看，具有高欄港所不具備的優越條件。高、澳兩港若能互相配合，取長補短，在珠江口西邊將發揮更大的經濟效益，就如深圳和香港在東邊所起的作用一樣。把鐵路延伸到澳門，還有利於解決建鐵路的集資問題。下面再談談與澳門經濟起飛有關的若干問題。1 、產業轉型澳門經濟轉型是內部和外部條件逼出來的，轉則興，不轉則衰。由於國際市塲上競爭加劇 ，靠廉價勞力和落後生產和經營方式所賴以維持的低成本優勢已漸182

失。在前一個時期，澳門一些廠商還能利用珠江三角洲的廉價勞力，靠“三來一補”來維持這種低成本優勢，使珠海及鄰近地區在某種程度上成爲澳門製造業的加工區。這種趨勢本來是正常的。但“六·四”以後，隨着國內政治氣候的變化及受中央緊縮政策影響，使珠江三角洲的加工業出現“滑波”，促使澳門資本另謀出路，紛紛向東南亞，特別是向投資環境好、成本低的泰國轉移。如果不再下大功夫調整產業結構，向產品多元化、高檔化以及市塲多元化發展，則澳門製造業將面臨萎縮的危險。八九年上半年出口增長率下降是不祥之兆。如何提高勞工質素，培養技術人才，改善經營管理，是擺在政府、工商界、敎育界面前的嚴重任務。無節制地輸入內地廉價勞工只能拖產業轉型的後腿。在保護主義日益抬頭的今天，長期依賴歐美市塲是危險的，應不懈努力開拓新市塲，尤其是開闢目前處在急劇轉變中的東歐市塲。在不斷改善投資環境的努力中，要大力引進台灣、日本、歐美資本，限制內地資本，避免不公平競爭，提高投資質素和國際化水平。在開闢離島和塡海工業區時，要加強規劃性，鼓勵高科技、低成本、有競爭性的工業，而限制汚染環境，無競爭性的低檔工業。2 、大力發展旅遊業在發展製造業的同時，要注意發展旅遊業，因旅遊業（包括博彩業）是不受任何政治風波影響的“一枝獨秀”。在“六·四”冲擊下，廣東、香港的旅遊業都在滑波，唯有澳門仍門庭若市，繼續興旺。它成了澳門政府一項穩定的、不斷增長的財源，使政府的財政預算年年有盈餘，是擴大投資 ，實現經濟、社會現代化的重要支柱。澳門是具有四百多年歷史的、有豐富中西文化遺產的博物館式社會，是澳門所獨有的，應化更大氣力予以保護和整理，作爲發展旅遊的重要資源。同時還要根據澳門自然環境的特點發展大型的、能大量吸引遊客的項目。最近提出的改造南灣的計劃以及在離島建世紀換千紀念碑“希望與幸運巨塑”，若能落實，將大大提高澳門在國際上的知名度，大大促進整個珠江三角洲旅遊業的發展。3 、邁向新的金融中心在旅遊業和製造業的帶動下，澳門的金融業一直穩步發展，銀行業不受政治風波影響而不斷上升，存款多於貸款，外滙儲備十分充足，爲金融制度的進一步改革，爲開闢澳門自己的股票市塲，以及爲澳門幣的逐步國際化提供了條件，也有利於進一步開展離岸業務，爲珠江三角洲的經濟發展提供更多的資金。展望下一個世紀，澳門有可能發展成爲遠東地區僅次於香港、新加坡的另一金融中心，從而徹底擺脫對香港的依賴。183

澳門的經濟若能保持目前每年百分之七至十的增長速度，並把人口限制在七、八十萬，則到本世紀末，人均總產值可達七千甚至八千美元的水平。屆時可徹底摘掉“落後”帽子，而名符其實地列入“新興工業國”行列。它對內地尤其是珠江三角洲西部在信息、技術、市塲、 管理等方面的橋樑和輻射作用將會比現在更顯著。4 、發展多方面的合作澳門與內地鄰近地區多年來已形成的、建立在互利互補基礎上的經濟合作關係，今後應繼續發展和加強。去年研討會上大家提出的建立多渠道、多層次和多方面的合作，應力求逐一落實，推動民間的、半官方直至官方的合作。若有可能，應在近期內成立半官方的協調機構，以推動各方面的合作。只有通過多方面的合作，才能逐步形成珠江口西岸強大的經濟實體，以加強在國際市塲上的競爭能力，達到共同繁榮的目的。要消除合作中的種種障礙，特別是“六·四”後出現的一些消極的、人爲的障礙。具體來說，就是要保持廣東省、珠江三角洲和經濟特區原有的開放、優惠政策，繼續發展市塲經濟，使它在各方面更合理化、制度化，並得到充分的法律保障，這是投資者和人們的信心所繫，不僅是個經濟問題，而且是個政治問題。三、保持澳門的政治穩定和開放是關鍵眾所周知，沒有先進的政治法律制度就沒有經濟的飛躍，沒有開放的政策，就沒有自由的經濟，而沒有先進的敎育制度，就難以維持先進的政治經濟制度。過渡時期如此 ，九九年後更是如此 。經過這幾年的探索，官民都看到了澳門政治、法律、敎育制度的改革，其難度比香港還大，原因就是本文第一部分所分析的，各種改革起步太晚，問題成堆，不易一下解決。無論是行政、法律還是敎育制度的改革，尤其是各方面人材，特別是雙語人材的培養，若不下大氣力，上下左右同心協力，則難以完成，光着急是無濟於事的。澳門政府的工作重點由抓基礎設施轉向這三大制度的改革，是正確的，需要各方面配合，促其實現。要在過渡時期裏擴大行政、立法和司法的自主權，必須修改澳門的組織章程。大家都在努力排除修改組織章程中出現的種種障礙。過分顧慮組織章程的修改會與基本法脫節是不必要的，中葡聯合聲明是修改的基礎，晚改不如早改，分階段把它改好。應當相信澳門政府，立法會和澳門人可以把它改好。過渡時期內的一些事，凡是有利於澳門安定繁榮 ，應放手讓澳門政府、澳門人自己去幹，而不要過多地干預或指手劃脚。不要害怕和反對澳門人說“剌激性” 的話 ，不要動不動給人扣上“反對或顚覆中央政府”的大帽子。澳門的言論自由不是太多了而是太少了。應鼓勵別人提出不同意見和批評性的意見，以利克服官僚主義，增強中央與地方的溝通。184

在起草基本法時，除聯合聲明所規定的體現國家主權的防務、外交等屬中央所管之外，應具體規定澳門在行政，立法和司法方面的高度自治，而不要過多地限制。澳門人在九九年後所享受的自主和自由起碼不應少於澳門組織章程及葡國憲法所規定的。在這方面只能前進，不能倒退。只有這樣，才能增強澳門人對前途的信心。有了信心才能使這個自由港自由地運轉下去，否則運轉不靈，甚至停轉。國內“大氣候”的變化隨時在影響澳門的“小氣候”。人們只是希望擋住一些負面影響，使這小小的“濠江珍珠”得到保護，不致慘淡沒落，而能繼續閃耀其燦爛光輝，與對岸的“香江珍珠”爭艷，使它在進入二十一世紀後，在珠江三角洲、華南以至遠東地區能繼續發揮它應有的作用。185

186

《行政》，第三册，第七期 ，1 990N o ．1 ，1 8 7 -2 0 7檢討澳門經濟政策與珠江三角洲內區際互動＊吳國昌＊＊前 言在一九八九年初粤澳關係首次研討會上，筆者嘗試在經濟意義上把珠江三角洲的經濟區範圍定爲包括1 984年4月起成爲沿海開放城市的廣州市，1 980年8月已開始成爲經濟特區的珠海和深圳，將會成爲特別行政區的澳門和香港，以及在1 985年2月劃定並在1 987年1 2月擴充作爲沿海經濟開放區的六市二十一縣（佛山市、中山市、江門市、東莞市、肇慶市、惠州市、南海縣、順德縣、高明縣、花縣、從化縣、清遠縣、番禺縣、寶安縣、斗門縣、開平縣、新會縣、台山縣、鶴山縣、恩平縣、惠陽縣、惠東縣、博羅縣、高要縣、廣寧縣、三水縣、僧城縣）。這個經濟區範圍的界定，至今基本上沒有修正的必要。這個珠江三角洲區域，實際上可視爲一個在中國開放政策下逐步興起的大城市羣 。在八十年代中期，有五個世界上公認的巨大城市羣：一、美國東北部大西洋沿岸以紐約爲核心的城市羣；二、日本東部太平洋沿岸以東京、橫濱爲核心的城市羣；三、歐洲西北部以阿姆斯特丹、鹿特丹爲核心的城市羣；四、美國北部五大湖沿岸以芝加哥、底特律爲核心的城市羣；五、大不列顛島上以倫敦爲核心的城市羣。這些巨大城市羣各以超級大城市和國際港口作爲核心。超級大城市和國際港口海陸空交通發達，資訊集中。在周圍興辦企業和建設市鎮，往往有投資省、效率高的優點，而周圍的中小城市，保持適度規模，有利文化社區建設。＊ 在1 990年1月粤澳關係第二次硏討會上的發言並做了補充修改＊ ＊ 澳門社會科學學會副會長187

在八十年代後期，世界上還有許多新興巨大城市羣在形成中。中國長江三角洲以上海爲核心的城市羣和珠江三角洲以香港、廣州爲核心的城市羣，都有可能在將來晋身世界巨大城市羣的行列。廣州和香港可視爲珠江三角洲新興城市羣兩大核心。珠江三角洲圍繞廣州附近的大羣市鎮，原已初步由農業經濟衍生加工業，傳統上各具一定經濟實力，在多方面受廣州影響，並透過廣州才能夠跟全國其他地區聯繫。澳門的經濟體系和政治環境近似香港，近二十年來陸逐加強吸收香港的影響。至今，澳門工業投資仍有逾六成來自香港，博彩旅遊業接待旅客中近八成是香港客。在八十年代開放政策下，深圳和珠海特區都是有意爲吸收港澳的影響力而建立的。在以香港爲核心和以廣州爲核心的影響力在八十年代交織興起的珠江三角洲城市羣佈局當中，澳門的初步作用只是折射香港的影響力。張仲深君在《從沿海發展戰略看珠海與澳門的經濟合作》中列出了澳門日益重要的五項作用：一、窗口作用；二、橋樑作用；三、中介作用；四、借鑒作用；五、示範作用。事實上，這些作用正是香港對珠江三角洲經濟區發展的重要貢獻。澳門同樣有這些功能，但規模較小，且在發揮這些功能時也頗須借助香港的力量。隨著珠江三角洲經濟的發展，有人希望加強發揮澳門連同珠海在珠江三角洲西邊的作用，形成穗港澳金三角的經濟佈局。無疑這二十年來，澳門在經濟發展上頗有表現。據經濟合作與發展組織的統計，從一九七一年到一九八一年，澳門經濟年增長率達1 6．7％，是世界增長率最高地區之一。又據經濟合作與發展組織統計，在八十年代澳門地區人均收入長期在亞洲名列第六，僅次於文萊、日本、新加坡、香港、台灣。這兩項成績，一直爲看好澳門經濟發展實力的人們反覆強調。然而，至少在目前看來，正如封小雲在《珠海的經濟發展與澳珠合作》中指出，由澳珠兩地對內地與國際的交通不暢，且經濟實力不如港深，故澳珠兩地合作的效應及影響並沒有對珠江三角洲產生巨大的經濟幅射。同時，作爲澳珠腹地的佛山、南海、順德、中山等地，經濟發展水平還高於珠海，故澳珠地要形成區域性的經濟中心，充分發揮橋樑與窗口作用並非易事。澳門在珠江三角洲經濟區內的地位和前景，牽涉到澳門本身的經濟佈局和經濟政策，以及澳門與珠江三角洲內其他地區的互動關係。關於澳門經濟地位和前景，已有不少論述，其中有部分因爲未有認眞觸及經濟政策和區際互動的具體局限而流於過份理想化與抽象化。本文嘗試透過檢討澳門勞動政策、工業轉型政策、旅遊業發展政策中牽涉的經濟政策與區際互動，藉以反思澳門在珠江三角洲經濟區城市群中地位和前景，希望能夠啓發出較爲具動態的、具複雜性的和切合實際的描述。188

檢討勞動力政策1．本地勞動力提升近世資本主義歷史上，出現了三回龐大的科技革命。第一回是在十八世紀中期到十九世紀中期的工業革命。紡機、織機、蒸氣機使機械力代替部份人力，現代大工廠漸代替工塲手工業，輕工業生產力獲得巨大進展。不過，這時科技是分途發展的。科學的發現者是學院中的敎授，工藝的發明人是實際工作的管工和勞動者，兩批人在組織制度上風馬牛不相及。第二回發生在十九世紀末至第一次程前。隨著電磁力的推廣應用，內燃機和電動機取代了蒸氣機，重工業和運輸通訊獲得重大發展。這時壟斷企業已經出現，中小學畢業生投入大企業機構旗下。研究人員依附著文敎機構生活，自行組織研究。研究出來的科學成果，被大企業機構的技術人員利用作工藝創新。第三回發生在二次大戰後，科技方面以原子能技術、空間技術和電子計算機爲標誌，經營管理方面結合心理學、傳播學、經濟學和各種社會科學的研究成果，形成內容複雜的科管革命。科學和科技創新已經在政府和衆企業集團支配規劃之下建築了精緻的聯繫和分工，成立了結構嚴謹，耗費大量投資的學校、研究中心體系。科管發展加深了各經濟行業的專業化。新工藝、新產品、新服務紛紛抛出市塲，在美國，一九七零年生產的消費品，有百分之九十是一九零零年還不曾見過的。科管革命，透過工程師、敎師、智力勞工、以至技術勞工等粒子構成的勞動力體系，發揮了領導性的生產因素作用。這種勞動生產力隨而上升，說明了人力資本的作用。由於敎育對於經濟成長的貢獻得到證實，現代發達資本主義國家都重視敎育投資。除了普遍學歷水平的提高之外，各行業生產時所需的工作技能與敎育過程中所提供的工作技能在性質和數量上成爲經濟發展階段的重要採證。例如工業向資本或技術密集轉型是否成功，不能單看有沒有高技術或資本密集程度的投資，而要看高水平投資是否持續，以致誘發出相應的人力資本生產體系。以香港爲例，在踏入八十年代時，香港已經實行了九年強制敎育，在文法中學之外建立了工業中學學校，在大學和私立大專的學生約二萬人，而在理工學院和工業學院的學生約五萬人。在澳門，儘管經過多年擾嚷，推行九年免費敎育的設想必須待九十年代才可能開始逐步實現，而工業中學的投資計劃，還未提上政府的議程。目前澳門根本沒有提供大專程度工業培訓的學院。據一九八一年人口普查，具大專程度者在澳門人口中約佔百分之一。八十年代初期來澳門的國內新移民中，有部份具大專畢業程度，但大體上以來自農村的低文化水平勞動人口爲主，故一般估計自前澳門人口具大專畢業程度者不足百分之二。而且，新移民中具大專畢業程度者來到澳門，很多人都未能學以致用。189

過去，每年澳門都有一批中學畢業生赴香港、台灣、外地（八十年代起有赴國內或在澳門東亞大學）升學，但以澳門的經濟規模和行業技術密集水平，向來難以吸納這些人才。八十年代澳門經濟成長迅速，但工業行業仍未見顯著吸納到高敎育水平的人員，反而澳門政府開始吸收大專畢業華人加入公務員行列，遂使公務員系統成爲澳門年青一代高敎育水平人士的顯著集中點。現時，澳門兩大經濟支柱是加工出口業和博彩旅遊業。澳門政府在一九八零年設立旅業學校培訓旅遊業在職員工，到一九八五年才開設工業輔導中心培訓製造業在職勞工。不過，這些機構只能提供中下層技術訓練，上層管理技術人才仍然靠香港。據張穗強君在《澳門與珠江三角洲的經濟合作前景》中的比較和估計，澳門勞動人口的素質，不僅低於香港，而且低於珠江三角洲地區，製造業人口中，文盲佔25％，大部份工人只有小學或初中文化水平，具中專敎育水平者僅佔5 ％ 。據華僑報《澳門經濟年鑑》估計，一九八五年澳門就業人口分佈如下：製造業 80000 文 員 5000建築業 8000 敎 師 2200飲食業 10000 公務員 8000娛樂業 6000 醫護人員 2000旅 業 3500 漁 農 8000店 員 4000 小 販 10000交通運輸 7000 水 客 4000銀 行 2500 其 他 20000全體勞動人口佔總人口的44％。其中第二產業（製造業及建築業）勞動人口約佔全體勞動人口一半。根據下列調查可以說明澳門中學敎育水平的青年人對製造業工作沒有好感，不願投身這些行業。這種顯著的傾向，使製造業勞動人口提高學歷水平希望更加渺茫 。一九八八年《活流》季刊進行“敎育與職業”調查。調查對象是澳門天主敎學校、中華敎育會學校、基督敎學校和官立學校各抽取三分之一的中學畢業班同學作答。結果顯示中學畢業都不願當工人，而估計被迫要當工人的也佔極少數：190

因此，澳門內部人口勞動力，較顯著的問題是：一、整體勞動人口學歷水平低落。二、依靠廉價勞工的製造業缺乏吸引力，該行業勞動人口質素難以提升。三、政府尙未承擔中小學義務敎育，未有計劃設立工業中學系統，甚至未有全面的勞動力政策。澳門政府官員最近多次公開表達推行敎育改革的決心，著手起草澳門敎育綱要法，把九十年代視爲澳門敎育改革的年代，逐步推行九年免費敎育，又預算在一九九零年把敎育經費預算由二億八千萬澳門元增至三億七千萬澳門元。推行敎育改革可以算是爲實行勞動力策劃製造條件，但是，由於推行敎育改革的敎育司屬敎育、文化、衞生暨社會事務政務司領導，而勞動力策劃原則上是屬經濟事務政務司領導的經濟司的事務，兩者在協調上較難完全一致。2．輸入勞動力控制除了內部人口的勞動力策劃外，從本區以外輸入勞工也是勞動力策劃十分重要的方面。自一九七八年後由國內南遷澳門的新移民人數，一般估計二十萬，達澳門人口的四成。在一九八三年以後，國內來澳新移民的數量受到控制。目前每年來澳名額是1 440人，在這些新移民中，有一些是從國內大城市遷來的市民，他們的平均學歷水平可能比澳門人平均的學歷水平還高。可是、佔新移民中絕大部份的是從國內村鎮遷來的鄉民。在一九七八年至一九八三年間，從珠江三角洲村鎮來澳的鄉民估計不少，但從來沒有可靠的統計分類。這一股新移民帶來的輸入勞工問題，已經從數量上控制下來，至於由國內來澳的不合法移民，雖然估計人數肯定過萬，但他們的生活比較缺乏保障，待遇較差，在客觀環境限制下，祗能維持在一定的數量。可是，新移民帶來的輸入勞工的質量問題，澳門卻無法控制。每年1 440個名額，分配給全國各地政府審批來澳，澳門沒有挑選或覆審的主動權。一九八九年澳門特別行政區基本法結構草案諮詢起草時，澳門人提出將來澳門特別行政區對於國內移民來澳應有主動審批權，結果，在澳門特別行政區基本法結構草案第二章中央和特別行政區的關係內增加了一條“中國其他地區的人進入澳門特別行政區的批准手續問題”。也就是說，在一九九九年後，澳門特別行政區政府有可能在接受國內移民方面有某種主動權，並有可能利用這種主動權而實施勞動力政策，例如著重吸納具較高水平或具適合本地需要之專業才幹的人材。不過，由現在到一九九九年這十年間，澳門在接受國內移民方面看來是不會取得主動權的。近來年，澳門輸入勞工最惹人關注的是應資本家的申請由政府審批輸入國內非技術性合約勞工的問題。191

輸入合約勞工跟輸入移民勞工有很大分別。輸入移民勞工往往須伴隨勞工的家屬問題，對社會敎育和福利設施也構成直接的增長壓力。反之，輸入合約勞工理論上旣無考慮勞工家屬問題，又不會對社會敎育和福利設施構成直接壓力。可是，合約勞工卻成爲澳門重大的社會問題。自一九八七年政府實行審批輸入國內非技術性勞工的政策開始，至一九八九年底已批准九千九百名國內非技術性勞工來澳工作（佔澳門勞動人口5％），工作行業範圍頗廣，包括製造業、建築業和各服務行業，其中以製造業女工佔多數，勞工來自以福建省爲主的鄉村地區。合約勞工的人數遠多於每年從國內移民來澳的人數，且完全直接投入工作。雖數量有控制，但已經對勞動力市塲有顯著影響。增加勞動力供應數量即時的經濟效果顯然就是對勞工不利。故此，合約勞工問題掀起了資方與勞方的論戰。支持輸入合約勞工者，除了本地資方外，還有國內一些地區的領導人。福建省一些地區的領導人曾經宣稱，澳門確實缺乏勞工，而國內可以供應。從全國各地勞動力充分運用的角度考慮，從勞工過剩的地區向缺乏勞工的地區輸出勞工，旣可解決前者安排勞動人口就業的問題，並賺取外滙，又可以解決後者勞動力的限制，表面上言之成理。當然，這主要不是澳門與珠江三角洲其他地區關係的問題，因爲近年在開放政策下，珠江三角洲各開放區本地人口已達到充分就業，一些較繁盛的地區還須引入粤西、粤北和外省勞工工作，今年珠江三角洲內僱用外來勞工估計逾三百萬人。無論如何，輸入合約勞工政策首先是引起本地勞工對資方和政府的不滿，當政府成立社會協調常設委員會，在官方主持下把商會和工會代表聚在一起實行合謀政治處理包括輸入勞工的問題後，工會也開始遭受本地勞工不滿的壓力。本地勞工投訴開工不足，加薪無望，實際工資下降。本地勞工與合約勞工潛伏著很大衝突，而合約勞工也投訴資方刻薄的待遇。一九八九年發生了據稱合約女工因受刻薄待遇，精神壓力太大，以致蹈海喪生的事件。在資方立塲上，輸入非技術性合約勞工的目的就是獲得廉價勞動力，因此，自不可能給這批廉價勞動者提供較好的待遇以致成本增加。於是，澳門人發覺，雖然輸入合約勞工不會對社會敎育和福利設施構成直接壓力，但這項政策引來的連串矛盾衝突，可能會使澳門付出不少社會成本。除了國內新移民和合約勞工輸入外，國內外派於中資機構的人員和葡國派來澳門的公務人員，也都是輸入勞工的一種，也有人關注，但數量相對不多，不影響勞動力政策。另一種人數較多的輸入勞工是來自東南亞經濟水平較低地區從事娛樂服務行業的非技術性合約女工，主要是來自泰國的，估計人數過千 。3 、缺乏實行勞動力政策的能力從經濟效果分析，輸入非技術性勞工除了在勞動力市塲上產生短期內有利於資方而不利於勞工的效果外，對行業的發展也有影響，至於是正面影響還是負面影響，當取決於該行業的具體處境。192

一般來說，輸入非技術性勞工是有利於鼓勵投資者在勞動密集的生產水平下擴大生產規模，而不利於鼓勵投資者採用技術或資本密集程度較高的生產方法。如果行業的處境是適宜在勞動密集的生產力水平下擴大生產規模的話，輸入非技術性勞工對行業的發展可能有利；反之，便可能不利。此外，還要考慮行業的利潤、勞工的反抗、行業的工序可否外移的問題。就以旅遊娛樂業、建築業和製造業的具體情况而言，輸入或禁制輸入非技術勞工的效果和應有策略便各不相同。在澳門的旅遊娛樂業，目前的設施和服務質素已達到國際上較高水平，沒有必須提高資本或技術密集程度的壓力，加上本地人提供類似服務者較罕有，輸入泰國青年婦女從事正規服務和附帶的性服務，在經濟效果上只是豐富了這個行業提供服務的品種而對社會道德規範有顯著破壞。若果撇除社會道德規範的問題，輸入泰國青年婦女對目前澳門旅遊娛樂業就主要有正面經濟影響。政府可以對這類型服務加以監管，減小負面效果的出現。不過，有人提出要把娛樂服務業輸入勞工的權利寫進澳門基本法內，這卻是不能同意的，因爲我們無須在基本法內賦予某些行業特權，也應避免造成對將來特別行政區政府施政的不必要約束。至於應否爲了娛樂服務行業品種的豐富化而付出破壞道德規範的代價，看來也值得商榷。在澳門的建築業，目前在行業發展上也沒有必須提高資本或技術密集程度的壓力，不過輸入勞工直接影響建築業本地工人的利益，而如果要把輸入勞工數量精確地限制在對本地工人利益構成可接受程度影響的水平，行政上很難做得到。在資本主義經濟體系內政府不宜對各行業內部運作實施太精細的干預。鑑於建築業仍是一個高利潤行業，一個較合理可行的辦法是只批准在短期內無利可圖的各項大型建設項目（如國際機塲、深水港）工程中輸入合約勞工，以保證這些項目得以完成。一般工程，基本上不輸入合約勞工，這樣做首先是導致建築行業從高利潤的狀態稍爲下降而不是直接使行業收縮。直至行業利潤較低而房屋供不應求時才需要重新考慮政策。在澳門製造業方面，情况比較複雜。這個行業在國際和區際競爭下，已很有提高技術或資本密集程度的必要，但另一方面，這個行業的利潤較低而工序可以外移，採用規定較高薪酬或禁制輸入勞工的辦法就只能促使工序加速外移。故此，這個行業的勞工輸入管制政策必須從下文工業轉型整體策略的角度來考慮。總括而言，澳門在勞動力政策上可以着力之處十分有限。在輸入勞工方面，目前可以限制國內移民的數量，但對移民當中的勞動力數量和質量都無從控制，甚至沒有統計資料；這十年內不讓非中國人組成的政府審批中國人移居澳門的權力，顯然出於政治原則的考慮，故此，這情况不易改變。對於非技術性合約勞工，理論上可以針對行業的具體處境來制定策略，但現時政府沒有一套明確和有經濟學根據的處理政策。在本地人口的勞動力政策方面，必須待敎育司於九十年代逐步推行敎育改革後，才算初具執行政策的基礎，而負責勞動力規劃的經濟部門並不參與敎育改革，將可能使澳門敎育在培訓本地人力的方向上走不少彎路。必須承認，中小學敎育不應該單爲經濟發展服務，敎育政策不應完全受經濟政策支配，但敎育政策與經濟發展中的人力供應政策應該有適當的聯繫。193

事實上，澳門政府敎育部門對於人力資源合理運用的考慮存在着一種異常偏狹的見解，以爲要解決人力資源不合理運用的主要辦法就是搞學歷認可，讓非官制學校畢業和在各地大專畢業的人士的學歷受政府承認，以便政府可以吸納這些人材，至於澳門學校羣所培養的人材是否符合勞動力市塲發展的需要，則不在考慮之列。澳門實際上還沒有一個統籌勞動力供應的人力發展統籌組織。澳門現時採用資本主義經濟體系，而將來澳門特別行政區仍要繼續五十年不變。在資本主義經濟體系內，經濟發展不能依靠政府對各行業的直接投資，不過，勞動力政策和基建安排，都是政府誘導經濟發展方向的工具。以澳門現時實施勞動力政策的能力而言，要有計劃地達致一些澳門邁向廿一世紀經濟發展論者期望的經濟階段或模式，談何容易。不過，澳門現時的勞動力政策實施能力雖不能跟香港雙提並論，若證諸港澳經濟發展的歷史，香港六十年代工業急速發展，其後才轉變成工商金融業中心，澳門的八十年代大抵相當於香港的六十年代。按這條發展軌跡，現時的澳門也不見得比二十年前的香港差。問題是香港的發展過程中，基本上沒有受隣近地區競爭影響，但澳門現時發展，尤其是工業發展，已經受隣近地區和東南亞地區的低土地及勞動成本的競爭壓力。因此，港澳的經濟發展軌跡，恐怕未必可同日而語。檢討工業轉型政策1．勞工輸入工序移出一九七八年至一九八三年間大批來澳門的國內新移民包含的廉價勞動力是推動澳門勞動密集出口加工業成長的一項重要因素。據官方統計，一九七八年至一九八三年間，製造業勞動者增加69％製造業生產總値增加達271 ％，不過，工人薪金佔總產値的比重却從20％下降到1 5％。據蕭源君在《本澳製造業工人近年工資變化情况》中紀錄和推算澳門製造業工人實際工資變化情况如下：（ 單位：澳門元，剔除通脹因素）歷年製造業工人實際工資變化反映出的情况是 ：澳門勞動密集出口加工業在一九七八年起因新移民大批流入而壓低工人平均月薪，成本減輕，發展迅速；在一九八三年後新移民數量受控制後幾年，廉價勞動力已因行業迅速擴張而逐步用盡；在行業繼續好景的情况下，工人實際工資開始回升，勞動者開始可以分享到較多經濟成果。在一九八六年，工人實際工資開始超逾一九七八年的水平；在這一年，本地資本家開始投訴勞工不足，着手將工序移往國內其他地區並要求輸入合約勞工來保障利潤。在一九八七年，澳門政府同意審批輸入非技術合約勞工。自此之後，澳門製造業內大、小資方和勞方的關係日益緊張。包含山寨廠東主和194

本地工人在內的一羣針織業從業員在一九八七年便批評廠商將工序移出，卻利用澳門的產地來源證出口取得優惠，並警吿要通知外國領事館。資方和勞方又分別在是否缺乏勞工，是否開足工，實際工資有沒有下降等問題上各自提出資料，使情况變得更混亂和難以分析。到了今日，澳門製造業勞工不足和工序外移的問題已不是純粹統計資料上爭論的問題，必須從經濟學的角度來分析。勞工不足、工序外移的主要原因，在經濟學立塲上看來是很清楚的。主要原因就是藉大批廉價勞工來澳和香港廠商因當地土地成本和勞動成本上升而把投資轉來澳門，使製造業迅速擴張，終於用盡了勞動人口。至於一些專利性行業可以給予員工超過自由競爭企業所能付出的薪酬、服務行業興起使青年人不願當工人、水客現象等都只是使問題來得更快的次要因素。縱使沒有次要因素，勞工不足和工序外移的壓力還是要出現的。在資本主義生產關係內，經濟發展的重要訊號主要是由市塲提供的。一九八六年澳門製造業工人實際工資開始超過一九七八年水平就是一個迫使投資者對影響澳門工業發展的關鍵問題上作出抉擇的重要經濟訊號。在這時候，投資者可以選擇：一、因勞動力限制，即使有更多訂單也不接，實行不再擴大經營；二、謀求採用資本和技術密集程度較高的生產方法擴大經濟，促使工業轉型；三、把工序外移往土地成本和勞動成本低的地方，以勞動密集的生產方法繼續經營。在資本主義生產關係內，投資者是利潤追求者，很明顯，在條件許可下，投資者首先會考慮第三種選擇。如果第三種選擇行不通（例如在香港工業面臨轉型需要時，國內尙未實行開放政策，便不能有此選擇），才會考慮第二種選擇。第二、三種選擇都不通，才會考慮第一種選擇。在澳門的情况，投資者顯然是採用第三種選擇，實行工序外移。現在，香港和澳門的工業都在向珠江三角洲國內地區移出。製造業勞動密集的投資由勞動成本高的地區轉向勞動成本低的地區，這本來就是資本主義經濟正常的規律。在分析到這個問題的時候，卜東新君在《未來的澳珠合作關係：自由港＋生產基地》中也指出，澳門的勞動密集型產業向內地轉移已成必然的趨勢。玩具業已有三至四成加工工序轉到內地生產。紡織、製衣業也有部份工序轉到內地進行。卜東新君認爲，只要對澳門製造業產品出口競爭有利，只要不造成澳門本地勞工失業，只要不影響產地來源的認定，製造業部份產品或工序的生產過程內移，不會對澳門工業構成威脅；相反，只會有利於澳門製造業結構優化和向較高技術層次發展。問題在於如果不影響產地來源證的嚴格規定的話，實際上有許多紡織製衣業的工序是不應外移的。同時，如果跟香港比較，香港的工業轉型已在工序大批外移有使工業結構優化和向較高技術層次發展的作用；澳門的工業工序大批外移發生在工業轉型之前，其後果將是挖空澳門的工業基礎，使工業轉型無從實現。在大批工序外移的背景下，廠商爲甚麼還要要求輸入非技術性合約勞工呢？其中一個理由是一些廠商希望在澳門仍可利用較廉價的勞工保持在本地象徵性的195

生產，繼續有理由取得產地來源證出口，另一些廠商希望讓旣有的廠房設備投資充分運用。資方則認爲這顯示了他們在本地經營工業的誠意。勞方卻投訴本地工人已經開工不足變相失業。工序外移的嚴重性不會從澳門工業出口數字中反映出來。澳門工業出口逐年上升，但當中包括了在外加工利用本澳獨立配額出口的成分。可是，在計算本地加工値的地區總值（ G D P ）結構的變化中即可以看出問題的嚴重性：2．工序移出與三來一補衡量澳門工業發展，不可以單看澳門工業產品出口量的增長，因爲出口量當中包含了愈來愈多不在本地加工產生的價値。自從一九八七年以後澳門工業工序外移情况日益普遍後，衡量澳門工業發展基礎實力的重要指標，應該是實際在澳門加工的工業品增值數字，亦即G D P 當中的工業產值 。工業產値近年佔 G D P比重顯著下降，說明澳門工業增長已顯著落後於整體經濟增長。在澳門政府草擬的一九九零年度施政方針中，關於工業發展的措施仍沿用過去的一套辦法，包括繼續審批輸入非技術性勞工、避免觸及工序外移問題、鼓勵非紡織製衣工業以求多元化、工業人力供應與中小學敎育政策無關。比較新的施政目標只有籌辦工業技術學院一項。事實上，儘管澳門政府強調要開展美國和共市之外的市塲，又透過利息補貼辦法鼓勵非紡織製衣的工業投資，還有中資刻意參與投資一些非紡織製衣工業，即所謂“政治投資”，可是，工業出口市塲多元化和工業產品多元化卻不能成功，例如，澳門工業產品輸往美國和共市的比重，一九八零年爲74％，一九八二年62％，一九八四年64％，一九八六年70％，一九八八年70％；紡織製衣出口佔總出口量的比重，一九八零年爲86％，一九八二年76％，一九八四年70％，一九八六年70％，一九八八年74％，在八十年代中期略爲下降的出口市塲集中程度和工業產品集中程度，到八十年代後期卻重新回升。八成產品利用澳門優惠配額出口的紡織製衣業一枝獨秀。196

由於澳門土地與勞動成本低的優勢已迅速消失，隣近地區和東南亞地區競爭投資資金，以往那種讓傳統的主流工業行業在勞動密集的方法下繼續發展而期望資本密集或技術密集生產方法在非紡織製衣的行業興起的構想已經站不住脚。澳門工業工序外移至珠江三角洲其他地區而仍以澳門貨名義出口，工序外移採用的形式主要就是三來一補（來料加工、來件裝配、來樣加工，補償貿易）。據盧義茂君在《過渡期珠澳經濟合作關係之我見》中指出，珠海自一九八零年到一九八六年來料加工工繳費收入佔同期全市外滙總收入的1 2．3％，貢獻不可低估。不過來料加工業的發展在珠海沒有達到與對外出口同步發展的程度，例如，一九八零年工繳費佔外貿出口收入1 3．9％一九八七年下降至3．5％。可是實際上，三來一補投資已陸續擴散到珠江三角洲一般開放區各鄉鎮那裡吸收較廉價的勞工。根據中國第七個五年計劃第三十五章，對經濟特區、沿海開放城市和沿海開放地區的經濟發表措施均有定出指引。深圳、珠海等經濟特區“要重點搞好現有基礎設施的完善和利用外資項目的配套工程，集中力量建設好現已展開的區域。要積極吸引外資，開發生產項目特別是知識技術密集型的項目”。作爲沿海開放城市的廣州要“積極進行外引內聯，有步驟、有重點地開展對外經濟貿易和技術交流。工業基礎雄厚的城市，要立足現有基礎，以更快的步伐引進先進技術，對現有企業進行技術改造和改建擴建，同時興建一些新項目，積極開發新興產業”。珠江三角州一般開放地區“要逐步形成貿——工——農型的生產結構，即按出口貿易的需要發展加工工業，按加工工業的需要發展農業和其他原材料的生產”。那麼按照國家政策，在珠江三角洲有層次的經濟發展佈局中，非技術型出口加工性質的三來一補項目是適宜在廣州、深圳、珠海以外的開放區進行的。從珠江三角洲區際矛盾與合作的角度來看澳門工業轉型政策則可發現，澳門製造業輸入非技術性勞工或禁止輸入非技術性勞工，都不存在三角洲區際矛盾的問題，因爲主要勞工來源不在珠江三角洲內；相反是否容許以工序外移產品利用澳門產地來源證出口，將在一定程度上牽涉到在珠江三角洲地區三來一補的投資。理論上，容許以工序外移產品利用澳門產地來源證出口有利益合作效果，但不利澳門工業轉型。本來，由香港和澳門引入珠江三角洲地區的三來一補項目加上其他生產項目已超出了當地勞動市塲供應的負荷。可是，按照中共十三屆五中全會關於經濟政策的決定，一方面是沿海開放地區將繼續實行開放政策，另一方面要壓抑消費和收緊信貸。這種政策在未來兩、三年造成的經濟效果將會是導致消費品內銷市塲收縮，從事內銷市塲消費生產的企業將陷於困境或倒閉，珠江三角洲地區在工業發展上唯有進一步爭取外銷型項目的投資，同時，由於信貸收緊，要主動投資於外銷型項目有一定困難，爭取三來一補項目便成爲當務之急。也就是說，在未來兩、三年內，如果澳門採取限制工序外移的措施，打擊一部份實行工序外移的三來一補項目，將會造成澳門與珠江三角洲國內地區利益上的矛盾。197

3．轉型策略的建議與風險澳門工業向資本或技術密集程度較高水平轉型的問題，已經長期受到關注和討論，至今前景尙不明朗，政策也未明確地定下來，而轉型的時機可能正逐漸消失。如果認爲澳門的勞動密集工業可以長期在輸入合約勞工的策略下生存，或者認爲澳門的勞動密集工業可以保存一段較長時期（例如十年）而爲自發地工業轉型製造充份條件的話，我們不必迫切採取工業轉型政策。因爲，實行工業轉型政策是必需付出代價和承擔一定風險的。可是，放在眼前的事實是澳門發動密集工業縱使輸入合約勞工和塡海設工業區仍不能抵受其他低勞動成本和低土地成本地區的競爭挑戰，而轉趨衰弱的工業基礎使自發產生工業轉型的機會日益下降。故此，筆者認爲澳門政府實有立即設立專門機構，例如在經濟司之下設立工業處，在短期內研究和執行工業轉型策略。參考香港的經驗，可以爲澳門工業轉型策略提供不少啓示。香港的工業轉型發動於香港工業經過五、六十年代以來十多年的發展之後，由於勞動成本和土地成本上漲，旣沒有大量移入的廉價勞工又因中國尙沒有開啓適宜投資吸引工序外移的環境，構成了自發的工業轉型傾向。同時，香港政府也設立多個機構提供協助。香港政府部門內設工業署和貿易署，分別負責執行勞工政策和處理各個政府貿易部門的工作。更重要的是設立官民合辦性質的促進機構：一九六六年設香港貿易發展局，主席由港督委任，其餘十六名成員包括各大商會代表、工商界領袖及兩名高級政府人員，負責促進及拓展香港海外貿易，並向外宣傳與香港通商的各種利益和機會；一九六七年設立香港生產力促進局，由港督委任一名主席及二十名委員組成，各委員分別代表管理階層、勞工階級、學術界、專業人士和有關政府部門，負責提高香港工業的產力，香港生產力促進中心即爲其執行機構，經費部分由政府津貼，部分來自爲客戶服務的收費；一九六五年委任的工業敎育諮詢委員會，稍後重組成爲香港訓練局，負責就發展全面性的人力培訓措施提出建議，發展到一九八二年更演變成職業訓練局，下設十九個爲多行業而設的工業委員會，而主委職能包括向政府提出全面性工業敎育及訓練之建議，訂定和執行技工、技師、技術員訓練計劃，開辨管理工業學校與工業訓練中心。要執行工業轉型政策，澳門政府可以運用主要來自博彩稅收的資金設立（或把一些現有機構如工業輔導中心、社會協調常設委員會改成）類似的輔助機構：可稱爲貿易發展局、工業技術發展局和人力發展局，由官民合管，分別負責推廣轉型工業產品的出口市塲，提供工業轉型的技術輔助、制訂及執行工業人力訓練計劃（包括自辦培訓中心、參與經營工業技術學院和參與敎育改革決策設立工業中學系統）。執行工業轉型政策和設立上列組織的根本前提是政府必須採取堅定和有效的政策，在工業投資環境方面造成部分資本家持續投資於轉型工業的形勢。這部分投資者也相應成爲政策優惠的重點對象，並可以在上述輔助機構內有較大的參與決策權力。198

必須注意的是一個地區工業是否成功向資本或技術密集程度較高的水平轉型，並不能單看該地區有沒有這類型的投資，而是要看這類型投資是否能夠穩定持續成爲當地工業的顯著構成部份，以致足以跟當地勞動力培訓結合起來，使敎育和培訓系統產生顯著變化，做就相應於較高資本或技術密集程度生產需要的人力資本生產系統和實際受培訓的人。在指令經濟的體系內，要達致這種工業轉型，可以透過指令方法開設一批又一批較高水平的企業，同時開設相應的培訓敎育機構，分配人員受訓和投入服務。至於是否保證有良好經濟效益，那是另一個問題。相反，在資本主義經濟體系內，情况便大不相同。筆者不是自由競爭資本主義的支持者，並不反對政府介入誘導和推動轉型，但介入的形式和程度有一定限制 。政府可以在敎育投資上鼓勵開設或自行開設爲培訓技術勞工和工藝人才而設的培訓機構、工業中學、理工學院，可是，政府不能強迫一批市民就讀。特別是在資本家沒有明顯表示會持續穩定地投資於轉型工業的時候。政府也不能代替資本家去投資工業。上文已提及，目前澳門實施勞動力政策的能力比較薄弱，但從一九九零年開始的敎育改革可望增強實施勞動力政策的能力。可是。如果不同時在工業投資環境上造成部份資本家持續投資於轉型工業的形勢，配合工業轉型的敎育投資是不能夠實行和生效的。有計劃地預先開辦了大批培訓機構和預早有大批人材自願接受了培訓而等待資本家去選擇是否利用這些條件去轉型，在資本主義經濟體系下是不能實行的。現時，要不破壞資本主義經濟體系基本法則而在工業投資環境上造成部份資本選擇是否持續投資於轉型工業的形勢，一個顯著的機會就是在澳門本地出口因取得優惠待遇（有八成利用優惠出口額）而長期佔出口工業產值長期逾七成的紡織製衣行業實行加強限制工序移出（限制的程度有一個研究協商的過程）和把輸入非技術性勞工辦法逐步收緊最後局限在從事澳門大型項目建設範圍內。政策堅持實施至澳門工業成功轉型或已證實澳門工業不可能轉型再行考慮。這個策略的經濟理論基礎就是由市塲產生的訊息發揮作用，使投資者在採用資本或技術密集程度較高的生產方法擴大生產或停止擴大生產之間作出選擇。部份廠商可能選擇前者，部份廠商可能選擇後者。如果在佔工業出口七成以上的紡織製衣業內有相當部份廠商持續投資轉型工業，對該行業的稅務優惠、津貼、技術支持，以及配合敎育改革和相應的勞動力培訓政策，可望使澳門製造業能實現轉型。在轉型成功之後，勞動密集型紡織製衣業工序照樣像香港的一樣向外移出。在澳門，近年來提倡終止勞工輸入及要求以工業轉型來解決勞工不足問題的議論醞釀已久。可是，限止非技術性勞工輸入必須與限止工序移出一併考慮：A ．如果不限止非技術性勞工輸入又不限止工序移出，則情况就像今天，不管政府如何投資工業敎育，工業轉型仍難有希望。199

B ．如果限止非技術性勞工輸入但不限止工序移出，則只能加速工序外移，工業轉型仍然無望。C ．如果不限止非技術性勞工輸入但限止工序移出，則透過市塲環境壓力可迫使部份投資者考慮投資轉型工業，但廠商可能更樂於設法施加壓力爭取擴大勞工輸入量來拖延問題。D ．如果限止非技術性勞工輸入和限止工序移出，則是一種典型的透過市塲環境壓力誘導工業轉型的策略。誘導工業轉型的策略當然是有風險的。風險之一是執行效率不足甚或誘發貪汚行賄腐化，以致政策不能貫徹。風險之二是敎育改革和工業培訓投資配合不上，使政策不能達效果。風險之三是紡織製衣行業最後經過實踐證明因種種因素限制不可能在澳門轉型成功。誘導工業轉型的策略又會遭受多方面的壓力，例如，資方一定不願意接受對自己不利的措施，澳門和珠江三角洲其他地區產生利益衝突，加上目前已有不少工序外移，一旦要限止，反抗情緒會較大。八九年六月後澳門資本家長期投資意願減低是另一項不利因素。可是，必須清楚面對澳門勞動密集型工業不能不被經濟規律淘汰這一個客觀事實。如果在這兩年內不實施誘導工業轉型策略，當實際在澳門本地進行工序的工業基礎被挖空後，轉型的時機便會消失。把工序基本上都移出，僅保留象徵性生產包裝工作而利用澳門產地來源證出口取優惠的辦法，除了不能保存本地工業基礎外，還帶有很大的風險。例如，一九八四年澳門抽紗出口共市達一千噸，後來被共市調查發覺這些抽紗產品工序多在國內地區完成，澳門的優惠配額立時劇降，出口量降至一百噸，整個行業至今一蹶不振。九十年代西歐共市貿易保護主義強化，風險將更大。現在從速研究實施誘導工業轉型政策也有一些有利條件，在一定程度上可以對抗風險。有利條件之一是廉政機構已可以成立，有助於警剔對貪汚腐化的防範。有利條件之二是澳門即進入敎育改革期，如果透過人力發展局的設立使勞動力策劃可以在敎育改革中有影響力，則有可能更好配合工業轉型的人力資本生產。有利條件之三是轉型後的紡織製衣業有優厚的發展前景。王新幸君和柯堅君在《珠澳工業合作的若干思考》中的硏究，世界紡織品市塲已逐漸從發展數量時代進入到提高質量時代，有需要新生產設備，提高該工業技術水平，以適應市塲的需求。澳門出紡織品優惠配額是限量不限質的，提高產品質素還可以增加利用優惠配額貨物的產値。同時，近年澳門服務行業穩定增長，加上大型建設項目進行，對執行工業轉型策略所可能做成的勞動密集型工業收縮的經濟後果可以吸納抵消。槪括而言，採用上述誘導工業轉型策略，就是以紡織製衣業爲重心的行業專業化轉型辦法，藉此達到提高工業生產和工業人材培訓水平，使澳門輕工業免受淘汰。反之，如果不採用誘導工業轉型策略，按現時情况發展，澳門輕工業基礎不易保持，除了指望成爲一個現代旅遊經濟型城市外，唯有被動地等待一些不可控制的因素，例如保祐台灣的工業資本會長期不受其他低成本地區吸引而大量持續來澳投資。200

檢討旅遊業發展政策1、博彩旅遊仍屬好景現代城市經濟基礎分析的其中一個辦法是把城市經濟活動分爲基本活動收入與非基本活動收入來加以比較。基本活動收入（ B ）是指城市爲外地服務所賺取的收入：非基本活動收入（ N B ）是指城市爲本身內部服務所賺取的收入。理論上，城市爲外地服務愈多，城市經濟實力愈傾向於強大，將導致城市成長。故此，B／ N B 大，則城市傾向於擴張，B／ N B 小，則城市傾向於萎縮。以澳門的實際情况，出口工業和博彩旅遊業大體上屬基本活動，其餘行業大體上屬非基本活動 。以此計算，一九八四年澳門城市的 B／ N B 爲1．62；一九八七年澳門的 B／ N B 爲 1．22。從基本活動與非基本活動之分類，可知加工出口業和博彩旅遊業對澳門城市生命力的重要性。澳門 B／ N B 傾向於下降，主要是因爲工業增長的實際萎縮，但博彩旅遊業則仍屬好景。博彩旅遊業除了在 G D P 佔有顯要比重外，對澳門政府財政收入更加重要。博彩旅遊業稅收佔澳門政府總稅收歷年高於40％，澳門政府對於利用博彩專營機構的貢獻是富於經驗的，除了稅捐外，又促使博彩專營機構投資於澳門基本建設。澳門旅遊娛樂有限公司是新港澳碼頭、新澳氹大橋、國際機塲等項目計劃中的重要投資者，也是九澳深水港項目的間接投資者。此外，澳門政府又試圖誘導旅遊業減少對博彩業的依賴，積極保護文物、辦國際性活動、向外宣傳、簡化入境手續，可是，至今博彩仍是澳門吸引香港遊客的主要因素。台灣財團投資賽馬公司，並於一九八九年開跑賽馬，使澳門博彩活動又添新玩意，但經營情况暫只平平。至於籌劃中的希望與幸運女神巨塑綜合體工程，也可能爲旅遊業添一點希望與幸運。在八十年代，由香港來澳門的港客與外國遊客的比例大體維持 5 ：1 之比，港客數量持續增長；外國遊客數量視世界旅遊潮流和各國貨幣滙價增減而變化，基本上維持增長趨勢。一九八八年澳門接待遊客五百五十萬人次，相當於澳門人口十倍以上，一九八九年遊客估計增加 9％。一九八九年六月以後，國內包括珠江三角洲地區旅遊業吹淡風，但對澳門這方面未有負面影響，更使人覺得旅遊業發展有穩定性。待國際機塲三年後啓用，旅遊業可望更進一步。不過，正如夏本能（ H A R A L D B R U N I N G ）君在《新博彩專營合約評述》中總結所說，澳門政府以壟斷專營的形式批准澳門的合法博彩娛樂塲，是因爲在隣近的香港地區把商業性博彩定爲不合法的這個事實。假使博彩業在香港變爲合法的話，澳門娛樂塲的顧客將顯著減少至百分之八十五，從而使澳門的大規模博彩業變得無利可圖。沒有人知道1 997年後的香港特別行政區政府會怎樣處理賭博問題。201

這正是澳門博彩旅遊業最大的潛在風險。爲了設想減低這個風險，澳門旅遊業仍然須努力減低對博彩業依賴，而發展澳門與國內地區連繫的旅遊路線，是其中一種可能的努力方向 。較早前“穗港澳旅遊大三角”之類的設想爲澳門旅遊業發展前景提供了一些憧憬，但未必足以產生實際的政策性指導。2 、質疑穗港澳旅遊大三角從地理和交通上觀察，在珠江三角洲內，香港和澳門是中國南方兩個主要的旅客入口，而廣州則是在南方入口的旅客通往全國各省必經之道。因此，穗港澳三個城市由於外國旅客進入中國的路線而有顯著的發展旅遊業的優勢。廣州、香港、澳門無疑是三個各有特色的城市。“穗港澳旅遊大三角”的基本意念就是着重發揮三個城市各自的特色，互相補充，而在這個大三角之內，發展出諸如香港——深圳——惠州、澳門——珠海——中山、廣州——佛山——肇慶等一系列旅遊小三角，使整個珠江三角洲地區充分發揮旅遊業的經濟效益。有人指出，香港是購物天堂和經濟、金融、交通中心；澳門是傳統博彩旅遊城市和宗敎活動中心；廣州是歷史文化名城，附近有山川湖澤的景色；三者互相補充，可聯合成爲大型國際旅遊區。也有人指出，香港是大三角的前哨基地，澳門是前哨一翼，而以廣州爲中心，總面積4．6萬平方公里的珠江三角洲則是大三角的基礎後座；人們有理由指望，在遠東這個大三角將是泰新馬旅遊協作區之外規模更大、吸引力更強的旅遊中心區；在全球，這個大三角若干年後同各世界級旅遊勝地媲美而毫不遜色。不過，穗港澳旅遊大三角的觀念未有考慮到不同旅客來源的不同路線和需求，只強調區內全面互相補充配合的關係而不強調層次分工的關係。自國內開放旅遊以來，廣東省入口旅客人次固然激增十多倍，港澳也爲此增添了途經的外國旅客和觀光的國內遊客，港澳人也經常赴廣東省及國內其他地區遊玩，於是，珠江三角洲旅業大盛，珠江三角洲內各地區在經濟上能夠負荷的都嘗試興築旅遊住宿設施，希望在旅遊經濟上分一杯羹，樓堂館所有過度興建的趨勢。一九八八年底，國家經濟整頓的政策中，着重提出樓堂館所過度投資的問題，下令地方自行建築的樓堂館所一律停建，即使是在建中項目，原材料也停止供應，施工隊也要撤走，不過，這些命令並不針對牽涉外資的項目。因此，合資企業的樓堂館所項目還是可以繼續。一九八九年六月後，全國旅遊業務的一時大幅下降，加上信貸進一步收緊，使合資企業經營的樓堂館所項目也受到抑制。於是，在旅遊設備投資方面，應該清醒過來，考慮針對不同遊客需求的層次分工問題、資金投放的基金成本問題以及鄰近區域間旅遊設備的可替代性問題。事實上，按照第七個五年計劃第三十五章對經濟特區、沿海開放城市和開放地區的要求內，根本沒有隻字提及旅遊業。也可以說，在國家整體規劃內，發展旅遊業並不是經濟特區、沿海開放城市和開放地區的重點。由經濟特區、沿海開放城市和開放地區組成的珠江三角洲（除港澳外）地區的首要任務是發展對外經202

濟貿易、利用外資和引進技術，而不是要建設成世界級旅遊區，因此，在資金投放上應有分開主次的考慮。目前，珠江三角洲內的旅業投資，只宜從實際經濟效益上衡量，而不是從建設世界級旅遊區的宏圖來衡量。第七個五年計劃第三十七章關於旅遊的計劃，第一項主要政策和措施是“主要建設北京、上海、西安、桂林、江蘇、廣州以及海南島等重點旅遊城市和旅遊區，形成住宿、交通、遊覽、通訊等綜合配套的接待能力。對其他有發展前途的旅遊點和旅遊區也要進行必要的建設。在建設中要講究實效，注意民族風格和地方特色，注意保護歷史文物和風景名勝，防止環境汚染。旅遊飯店要保持合理的結構，多建中、低檔飯店，少建高檔飯店”。按照這個精神，珠江三角洲的旅遊建設也是需要講求必要性和實效性，而廣州作爲全國旅遊路線的一個要點，必須具備充分的接待能力。當然，第七個五年計劃的指示也不一定對，即使對，也應該根據環境的變化來修訂。在這裏提出第七個五年計劃的指引，是要說明，基於經濟體系不同，港澳的旅遊業投資由市塲環境加政策誘導決定，而珠江三角洲國內地區的旅遊業投資是受全國性經濟規劃所制約的。3 、爭取澳港穗分途如果從旅遊建設之必要性和實效性來考慮，就必須具體分析珠江三角洲旅遊業的幾種主要客源。第一種主要客源是不包括港澳人在內的外國旅遊者。國內開放旅遊逾十年，現時外國遊客進入中國仍穩定有95％以上從港澳入口。現時外國遊客經過珠江三角洲地區的主要路線如下：進入珠江三角洲的外國旅客1 00％先到香港。進入香港來澳門的外國旅客約有20％來澳門，20％逕赴國內。由香港來澳門的外國旅客約有20％赴國內。估計由香港——深圳——廣州線進入國內旅遊的外國旅客人次大約是由香港——澳門——珠海——廣州線進入人次的4倍。以路程計算，自然是以香港——深圳——廣州線便捷得多，但香港——澳門——珠海——廣州線的觀賞內容較豐富，特別是途經孫中山先生故居地的中山，這條路線實質上可改變成香港——澳門——珠海——中山——廣州線，有一定吸引力。展望將來，澳門國際機塲完成後，澳門要爭取獨立於香港的外國旅客，就更加有賴於澳門——珠海——中山——廣州旅遊線的豐富化發展。此外，旅遊建設還有一個層次分工的問題。對外國遊客來說，來到中國這個大國的境內旅遊，很自然地希望盡可能瀏覽中國各地多方面的景色風俗，通常不203

會願意把大部份時間僅花在珠江三角洲一隅。珠江三角洲旅遊建設不管怎樣加強，也不可能代表整個中國的風俗景色。從全國旅業發展着眼，也要求廣州扮演一個有效的中轉角色。故此，接待外國旅客的旅遊建設投資，應考慮集中在港穗或澳穗之間的沿線要點內。如果澳穗線以遊覽內容豐富爲特色，則實效性投資重點可能就只在珠海、中山兩個中途點。第二種主要客源是國內各地赴珠江三角洲及港澳遊覽的旅客。對於這些旅客，廣州又是一個主要的中轉和接待點，珠江三角洲一般地區也可以接待他們，但相對之下，社會面貌略有不同的深圳、珠海特區，以及經濟體系截然不同的香港澳門，應該有特殊的吸引力。第三種主要客源是赴珠江三角洲作短暫旅遊的港澳人。港澳面積細，人口密度高，珠江三角洲各地自然成爲港澳人假日旅遊的好去處。珠江三角洲一般地區在旅業投資上可以從這個層次考慮。第四種主要客源是受博彩娛樂吸引到澳門的香港旅客。國內經營博彩業是不合法的，無法在這方面競爭。只要多元化的博彩業不能在香港合法化，澳門仍然可以繼續取得這方面的客源。綜括起來，澳門的旅遊業須繼續投資於接待香港旅客、外國旅客和國內旅客的建設。在接待外國旅客方面，特別有賴於澳門——珠海——中山——廣州線的更好配合和豐富化。旅遊建設分層次實效性投資的觀念跟大三角旅遊區投資的觀念有一定分別，一些沒有劃入接待外國旅客重點區的地方可能感到有利益上的損失。這牽涉到接待外國遊客重點區在多大程度上由策劃指令決定或在多大程度上由各地區自由競爭決定的問題。總 結（各項基本數據比較表，1985年，香港＝1000計算）上表把廣州、香港、澳門、深圳、珠海和珠江三角洲開放區內兩個較大的市比較一下，不難發覺，澳門人口密度最高，地區人均產値僅次於香港；人口與地區產值遠小於香港和廣州，但比其他地方稍強；市區面積最小。204

因此，澳門除了跟香港一樣有自由港的特點外，經濟實力也不是沒有優勢，但地方小，規模窄，發展餘地不很多，也不宜再容太多人口，城市規模應有控制。很明顯，在上列比較之下，澳門不適宜發展土地密集或勞動密集的行業。作爲澳門經濟上兩大支柱和城市經濟基礎上兩大基本活動的出口加工業與博彩旅遊業，也只能向資本密集或技術密集方向考慮。其中，出口加工業的問題較大。如果工業轉型政策不成功或不被採納，澳門可能變成博彩旅遊業一枝獨秀的旅遊經濟型城市，經濟結構不夠多元化則風險較大。博彩旅遊業的繼續興盛，很大程度上須依靠香港至少在1 997年前不會把多元化的博彩旅遊業合法化，同時須藉着跟澳穗線上各重要旅遊點互相配合，建立大大有別於港穗線的旅遊特色。澳門近期的各項大型交通運輸建設雖然項目本身的經濟效益不一定好，但有協助增強澳門在珠江三角洲西邊經濟影響力的作用。大型交通運輸的建設，牽涉複雜的區際競爭，但珠江三角洲國內地區將受信貸緊縮政策影響，將可能讓澳門在大型交通運輸建設上取得時間優勢。不過，如果有機塲、深水港、新大橋而未能引入鐵路，澳門的交通運輸集中點仍是未算完備的。這些交通運輸設施實際上沒有把握可以爭取到足夠的轉口業務來維持經營，很大程度上須依仗本地工業連帶的貿易運輸作爲支柱，故此，爭取澳門工業轉型生根就更具重要意義。另一方面，澳門目前沒有清晰和具全面策劃性的勞動力政策，而且還缺乏執行勞動力政策的基本條件。這種情况，使澳門經濟發展能夠按計劃者意圖來指導落實的機會大打折扣。多項重要的經濟政策都難以迴避澳門與珠江三角洲其他地區的區際互動，其中包括有合作的、競爭的或矛盾的關係。區際互動的因素使澳門經濟政策的推行和澳門的經濟地位前景存在更多變數。國家經濟政策的變化也可以隨時在珠江三角洲經濟區產生顯著後果。澳門資本主義經濟體系的特點，在經濟政策和區際互動中往往產生顯著作用。這種經濟體系的特點，有時對澳門特別有利，有時卻又成爲局限。在歷史中，經濟體系是可以改變的，但須從社會基礎的根本革命和改造的角度出發，如果僅僅爲了個別經濟效果而破壞經濟體系的根本法則，卻可能因小失大，對澳門帶來災難的後果。在珠江三角洲經濟區內有指令經濟體系地區和資本主義經濟體系地區。有採用社會主義法系的地區、有採用資本主義海洋法系的行政地區、有採用資本主義大陸法系的行政地區；在區內經濟佈局和投資決策上起顯著作用者，有7個市政府、21個縣政府、各鎮各鄉領導、企業領導、各類個體投資者、省級領導、中央各部分支機構、中央指示、兩個準特別行政區政府、各資本家等。在這塊地域上，沒一個統籌經濟佈局和投資決策的單位，而區內存在着有不同經濟體系和法律體系的部份。這個經濟區內的經濟決策系統不僅遠比中央集權指令經濟的模式複205

雜。在這種情况下，經濟發展和佈局很大程度上取決於各城市、各區域、各體系間互相有合作，又有矛盾的關係。珠海和澳門在大型交通運輸項目建設方面，有合作、競爭和矛盾性的關係，正體現了珠江三角洲經濟區內經濟決策複雜的特色。以深水港的建設爲例，高瀾深水港有較優越的自然條件，九澳深水港卻有澳門自由港的有利人爲因素，縱使項目本身經濟效益不好，兩個地區的政府都會爭取建立本區這些大型建設，期望給本地區帶來正面的界外經濟效益，但建設是否成功還要看兩地不同經濟體系分別提供的條件。澳門的九澳深水港在項目可行性探討中雖然認爲使用該港運輸成本稍低於使用現澳門內港的運輸成本，但內港碼頭之繼續存在仍然是一個實在的競爭壓力，加上香港的貨櫃碼頭擴建和隣近地區的深水港計劃，使項目的可行性受到挑戰，但經過一年多商討協調後，九澳深水港財團貸款在一九八九年十二月基本籌組成功，解決了資金來源問題。澳門貨幣市塲跟國內貨幣市塲截然分開，本地貸款不受國內信貸政策影響約束，也不會影響國內貨幣市塲。珠海的高瀾深水港的投資成本、經營成本、預計營業額和利潤率等可行性硏究資料，筆者暫未取得，但鑑於高瀾港沒有自由港的優勢，入口貨可能須經香港轉口，且規模遠比九澳深水港大，估計其項目本身的經濟效益也難有保障。高瀾深水港項目的資金籌措則受國內信貸政策和經濟政策的影響。目前，國內對於國家銀行的貸款和向外借款的活動，都加強管制，資金籌措不容易。再者，按照壓抑基建投資和壓抑通貨膨脹的經濟政策，深水港項目的投資便顯得不很適當。只要珠江三角洲除港澳外的其他地區不實行自由港政策，則這些地區無論建設甚麼大型交通運輸項目，仍難免要經香港或澳門作爲對外接觸點。相反，在澳門建設大型交通運輸項目則有爲澳門爭取加強在珠江三角洲兩邊起橋樑和窗口作用的意義。張穗強君在《澳門與珠江三角洲的經濟合作前景》中也指出，澳門的經濟實力較弱，缺乏香港所具有的國際中心地位和國際市塲環境。珠海和深圳相比，經濟水平和發展條件也稍遜。在這種情况下，作爲珠江三角洲和內地對外聯繫的兩套橋樑、窗口，西邊的澳珠橋窗就無法和東邊的港深橋窗相比。由於現時東邊的經濟幅射力強盛。珠江三角洲各縣市都作東出的打算，兩套橋窗有合二爲一和西溶於東的趨勢，形勢十分嚴峻。如果澳珠橋窗能夠在珠江三角洲西邊發揮較強的橋樑和窗口作用。對澳門和珠海自然十分有利。可是，對於珠江三角洲其他地區來說，西邊澳珠橋窗加強發揮作用，是否確實會比集中於東邊港深橋窗對外接觸更有經濟效益，則尙未有具體的論證。在東南亞大港口劇烈競爭的壓力下，香港已決定新建機塲和擴建貨柜碼頭，使機塲可容客運量由年2000萬人次增至8000萬人次，把貨柜處理容量由400餘萬個標準單位增至2000萬個。可是，澳門和珠海的大型基建還在互相競鬥。206

在一九九○年初粤澳關係第二次研討會上，來自珠海的學者們繼續傾向於從珠海兩地合作的角度談論協調兩地大型建設問題，但來自珠海以外的學者們却一針見血地指出，應該從整個珠江三角洲，整個廣東省，甚至整個中國大陸跟港澳的關係這個角度來處理問題，事實上，包括珠海在內的各市鎮紛紛大搞基本建設，整個珠江三角洲的基建失去了經濟規模效益的考慮，而且，還不自覺地違背了北京不僅要利用港澳作爲對外橋樑且還要使港澳得以長期穩定、發展和繁榮的政策。估計被違背了的政策是有可能重新被中國官員重申落實的，但控制權不在澳門人的手上。目前澳門在珠江三角洲經濟區域群中的地位，正處於力求從折射香港的經濟影響力的角色掙扎出來試圖轉變爲在珠江三角洲西邊發揮較獨立的城港作用的角色。各項大型交通運輸建設都有利於朝向這個方向發展。可是，除了大型建設外，要掙扎成功，澳門還必須進一步充實本身的經濟實力。如果工業轉型失敗，經濟實力肯定受到影響。筆者提出的工業轉型政策是集中鼓勵製衣紡織行業轉型，給予這行業較其他行業優惠的稅收和利率補貼待遇，限止非技術性勞工輸入與工序移出，設立貿易發展局、工業技術發展局和人力發展局。把資本家吸收進貿易發展局和工業技術發展局，實際上還有政治上的重要作用。目前澳門很多資本家名流被安排在立法會、諮詢會等過問一般政策的機構，但他們當中大部分對一般政策不擅長也無興趣。讓不合適的人佔據這些位置，又引起市民反感。目前的情况實際上是浪費了資本家的精力資源。反之，把資本家吸收在他們所擅長的和對具體行業經濟有積極影響的機構中應該是合理的安排。由於各項經濟政策和區際互動都存在着影響力很大的局限和變數，如果並非認眞分析和有把握解決這些局限和變數而輕易進一步推論澳門的經濟地位與前景，恐怕是難以切合充滿動態和不確定性的現實的。展望將來，一九九七年和一九九九年港澳治權轉移，旣存在不安動盪的因素，也提供更新奮發的機會。中國經濟開放政策現時着重緊縮調整的方面，珠江三角洲國內地區經濟發展將面臨不少影響重大的政策變數。以前有人預料二十一世紀世界經濟活動中心將轉移到太平洋。可是，東歐政治經濟社會改革正如火如荼，中國的經濟卻在開放中調整。一長一消，九十年代世界經濟活動中心究竟將逐漸向太平洋抑或轉向歐洲大陸，尙未可預卜。關於珠江三角洲的經濟發展和澳門的經濟地位與前景，社會科學研究者須持批判的態度進一步剖析各種風險和機會，在設定假設條件的基礎上也可進行科學的推測。207

208

環 境209

210

《行政》，第三册，第七期，1 990No． 1 ， 21 1 － 21 6論澳門環境保護汪長南＊一、港澳環境保護比較一九八八年六月五日世界環境日，香港政府發表了環境問題的白皮書“對抗環境汚染莫遲疑”，提出有關解決汚染問題的整套計劃。港府打算今後十年內至少撥出二百億港圓，推行各項解決汚染的計劃。包括在新界的將軍澳，稔灣和坪洋，開闢三個大型堆塡區，以安全處置未來二十年間所產生的廢物，因而逐步取消現有的焚化爐和人口密集地區的垃圾堆塡區，帶來環境的重大改善；並將透過廿一個汚水處理總計劃實施，妥善處理範圍遍及全港各區的汚水；同時，將採取若干措施，使空氣質素達到規定的指標；當局還將會制定法例管制噪音。雖然各項計劃的細節尙可商榷，但總體上顯示了港府對環境汚染所賦予的重視和治理環境汚染的決心，如這些目標能——達致，香港將成爲一個更清潔、更衞生的城市，不僅使港人的健康更有保障，也將吸引更多的遊客。澳門與香港一衣帶水，許多方面極其相似。香港治理環境汚染的經驗値得澳門借鑑。香港因工業多元化和工廠密集，由工業造成的汚染比澳門嚴重，兩地其他環境汚染的程度接近。澳門雖然工業起步較遲，但是近幾年由於人口的膨脹和工業迅速發展，環境汚染已成爲不可掉以輕心的社會問題。隨着國際機塲和深水港的興建，澳門的出口貿易和旅遊業將蓬勃發展，澳門的國際地位將顯著加強，這就要求澳門政府將遏制環境繼續惡化作爲今後必須優先實施的一項主要政策。＊ 澳門立法議員、澳門綠色力量主席211

香港政府環境白皮書首先指出香港的環境汚染已經到了極其嚴重的程度，一座六百萬人口的城市，約有三百萬人受空氣汚染的影響，已達到難以接受的程度，因此患哮喘和支氣管炎等呼吸系統疾病的人越來越多，尤以老年人和兒童爲然；還有二百萬人受到噪音影響：由建築工程、工商業及住宅樓宇，以及道路上的車輛所發出的噪音，實在令人煩厭和難以忍受，也是產生神經衰弱、失眠、高血壓和一系列生理失調症狀的原因。香港每天產生兩萬公噸垃圾，二百萬公噸汚水和工業廢水，車輛和工廠噴出一千一百公噸有害氣體，這些汚染物和噪音，使居民的生活環境日趨惡劣。澳門沒有專責的環保機構，沒有全面地調查和統計澳門汚染的程度。據衞生司公共化驗所、市政廳的零星資料和東大澳門研究所與珠海環保局合作進行的一次粗淺的調查可以看出澳門環境汚染的程度，以其城市規模與香港比較可謂不相伯仲，香港工業對大氣的汚染程度略高一些，而澳門的噪聲汚染可能超過香港。嚴重的環境汚染是港澳兩地經濟繁榮和人口大幅增長的不幸副產品，過去十一年間香港人口增長百分之三十，國民生產總値增長百分之三百，而廢物量亦增長百分之三百。澳門由一九七九年至一九八五年內，人口增加了十五萬，十餘年來澳門經濟穩定而高速發展。工業外貿、金融、建築、旅遊、博彩等行業均有了很大的發展。1 977年至1 982年外貿的年增長率平均達百分之三十，這速度高過香港，在世界上也是罕見的。經濟發展使本地區不斷繁榮，澳門政府的財政狀况良好，節餘年年增加，在這種情况下我們要求政府撥一些錢去清理經濟發展造成的不良副產品一一環境汚染，以保障市民生活的環境不再繼續惡化，應屬合情合理的。在財政狀况改善之後，對公職人員的薪酬作適當的調整是可以接受的，但更多的公帑應用於造福澳門和澳門的廣大市民。二、廢物處置廢物處置是現代城市最頭痛的事，香港也不例外，白皮書指出：在接近市區所設置的較小型堆塡區，很快將吿塡滿；焚化爐所發出的廢氣和烟霧日漸引起更多的關注和投訴；已經被塡滿的堆塡區因爲以往在設計時未能符合科學的規劃準則，所以產生了從堆塡區滲出汚水和發出氣味。這三種情况使港府下決心徹底改變廢物處置的策略，首先在主要人口中心設廢物轉運站，將收集的廢物分類、處理，其中的大部份以躉船和貨櫃車送往新界的三個大型堆塡區。這些堆塡區的設計和運作不論在堆塡過程和將來堆塡區塡平關閉之後，都盡量不會引起環境汚染問題，這項計劃實現後，焚化爐和接近市區的小堆塡區將會逐漸關閉。焚化爐是香港市區大氣汚染的主要來源，約佔全港所有排入大氣中的可吸入人體的粒子的1 8％，並且可能是小量高度有毒物質的來源，因此逐步棄用現存的都市焚化爐，改用遠郊堆塡的方式，將會大大改善市區的環境。212

澳門地小人多，垃圾處理更形困難。1 987年4月本人在大專畢業人士（澳門）協會擧辦的研討會上曾建議珠澳兩地恢復以往在處理垃圾問題上的合作關係，本人的建議引起政府的重視。澳督文禮治曾親往珠海與梁廣大市長洽談，但因種種原因未能實現，政府不得已採用建焚化爐的對策，但是焚化爐的選址，我認爲仍有重新考慮的必要。隨着新口岸、氹仔的開發，未來澳門最繁華的重心應在濠江兩岸。焚化爐選在北安不僅予來自海空兩路的遊客以不良的印象，也會對未來的城市中心造成汚染，如將焚化爐設在目前堆塡垃圾的路環，會更恰當。三、汚水處理汚水處理是各項環境保護計劃中耗資最鉅的。香港政府決定將提高及保持沿岸水域的水質，使這些水域可供正常用途（如海浴、其他康樂活動、海洋生物聚居地、食物來源地或商業漁塲、航海及船運等用途）作爲未來的目標。而現時水汚染的情况是很嚴重的，每天二百萬公噸汚水和工業廢水，相當於每天可以注滿一千個符合奧運會標準泳池。這些汚水目前只有1 0％經過生物處理，40％經過局部處理，50％未經任何處理便流進海中近岸的水域，使沿岸水域及內陸水道的水質日趨惡劣。因此港府計劃在未來十年內耗資一百二十億，透過廿一個汚水處理總計劃，建立一個妥善的系統，以收集廢水和把廢水排入適當的汚水管，然後把汚水和工業廢水加以處理。澳門半島的汚水仍然以有機汚染爲主，顯示了生活汚水佔主要地位，最突出的是C O D 全部超過國際標準，而且濃度甚高。海灘以新口岸泳棚的汚染最顯著，87年8月衞生司公共衞生化驗室抽樣檢查，結果發現一百毫升水樣中，竟含有四萬六千個大腸桿菌。水汚染令澳門半島的海濱惡臭難當，嚴重損害本地區的形象，澳門興建汚水處理廠已經急不容緩。根據澳門半島的地形，澳門至少要建二至三個汚水處理系統，分別收集排往東、西、南三個方向的汚水，加以淨化處理，將汚水渠與雨水渠分開。除了擬議中的黑沙環汚水處理廠，在青洲或筷子基再設一汚水處理廠，南灣海灣的整治必須配合汚水處理。南灣目前除了泥沙淤塞減低了海港自淨的能力，同時因人口密集，使汚水排放量大增，致使海岸四周發生惡臭和毒素。整治後的南灣若不妥善解決汚水處理，仍不能根治海濱惡臭的問題，是美中不足的。四、空氣和噪音汚染香港每天由車輛和工廠噴出1 1 00公噸有害氣體，主要是二氧化硫、二氧化氮，還有大量懸浮粒子來自建築工程（30％）、焚化爐（1 8％）、柴油車（44％）。香港約有一百五十萬至二百萬居民，受到不可接受程度的二氧化硫及二氧化氮的包圍，有三百萬人左右受高濃度粒子的影響。許多人同時受上述所有三種汚染213

物影響，已達到不可接受的程度。爲此港府計劃採取一系列管制措施，其中有一點是港府特別強調的，對澳門也適用的是對汽車廢氣的管制，如取締含鉛汽油的使用和管制柴油車輛所排出的廢氣。報吿中指出，最嚴重的汚染物是柴油引擎車輛所排出的氮氧化物和粒子。這些車輛排出佔全港44％可吸入人體的粒子總數量和高達75％地面氮氧化物的含量。像香港這樣大的都市，噪音是無可避免的，但現時的噪音却是過量的，每天有超過一百萬人，受路面交通噪音影響，已達到不可接受程度，而有二百萬人受到建築工程、工商業或住宅樓宇發出的過量噪音所騷擾，噪音嚴重妨礙市民的休息和睡眠，而且對一些學校已構成特別問題。澳門的噪音問題比香港更爲嚴重，澳門的人口密度，車輛密度高踞世界之首，而澳門對噪音並無完善的法例管制。1 988年9月東亞大學澳門研究所邀請珠海市環保局進行的澳門環境綜合調查表明，澳門半島環境噪聲是本市主要汚染因素，較之大氣、水域汚染，它對澳門居民健康的影響更甚。此次調查結果表明，澳門半島由於人口稠密，城市現代化程度高，各種類型的噪聲源一一交通（車輛）聲源、工業聲源、城市環境聲源等互相交織混雜，重叠干擾，而地盤和市政施工更造成普通的擾民噪聲。工廠與居民爲鄰，致使工業噪聲直接威脅居民健康，1 988年9月測試的結果，百分之八十均超過了中國國家標準，而公敎大會堂前測定的夜間噪聲超標尤甚。環境噪聲汚染評價是以中國《城市區域環境噪聲標準》（G B 3096－82）的二類混合區、商業中心區所要求的等效聲級 Le g【d B（A）】爲標準，日間不得超過60分貝，夜間不得超過五十分貝。以此作爲標準級，每偏離基準五分貝定爲一級，共分最理想級，理想級、標準級、干擾級、重干擾級、嚴重干擾級六個級次，經評價澳門市區基本上不存在令人滿意的最理想級和理想級，只有個別地點屬於標準級，而青洲南端住宅附近，關閘馬路，美副將大馬路屬干擾級，姑娘街，公敎大會堂屬重干擾區，建富新邨，跑狗塲大門、螺絲山公園屬嚴重干擾級（該次測試未包括杏花新邨、勞校和台山第八街）。超標從 0．1分貝至16．8分貝，實地測量中發現，澳門噪聲汚染主要是行駛的車輛、鬧市和生活噪聲、地盤和市政工程等。靠近工廠的民居，因工業噪聲蒙受其害。公敎大會堂前日夜監測表明，日間（ 7 時至21 時）的超標値爲 1．6 分貝，而夜間（22時至翌日6 時）的超標值爲8．6 分貝至1 3．8分貝。雖然夜間實測値比白晝稍低，但其超標的程度更甚於日間。這種交通噪聲長時間維持在較高水準之上，大大妨礙市民正常生活的要求，成爲本市噪聲汚染的一大特點。根據區域環境噪聲標準的要求，夜間頻發噪聲峯値不准超過標準値十五分貝，而南灣公敎大會堂前的瞬時最高值（ L A E ）爲八十五分貝至九十七·五分貝之間，超標相當嚴重。五、政府在環保工作的主導地位在環境保護工作中，政府的主導作用是極重要的，政府不僅可以通過立例要求汚染者處理廢料，也可以減稅來鼓勵廠商裝置減低汚染的設備，政府亦可以通214

★過都市規劃將一些汚染性的工業隔離民居。不過一個政府是否採取一種或多種干預手段，是受其價值取向左右的。政府要使資本家賺取他們認爲滿意的利潤，抽重稅是不可能的，要他們幹一點環保工作他們也不喜歡；但另一方面要爲市民提供良好的生活環境，公帑是不可少的。奧夫（ O f f e ）曾指出：“任何政府都是見風駛 的，如果形勢吿訴他資本家的政治勢力抬頭，他就依順資本家的要求，而當大眾的輿論壓力大增時，他也會向輿論屈服而作一定程度的讓步。”我們應使市民清楚地瞭解，任何人均有權享受合乎人性的環境並有責任維護該環境。澳門是我們的家。一個對居民生活、健康美好的環境原是屬於闔澳居民共有的。汚染者有義務重整與恢復環境。對於澳門政府，我也誠懇地建議：如眾所知中葡關於澳門問題的聯合聲明已經莊嚴地確定了移交澳門的行政管理權的時間和條件，在未來的十年中能做的事並不太多，建國際機塲、建深水港、造澳氹大橋都將對澳門產生深遠影響是好事。但是我更希望政府切實做幾件市民渴望已久的德政：如肅貪倡廉、免費敎育、環境保護等，因爲留在人們心中的紀念碑才是永遠磨滅不掉的。環境保護必須以科學爲基礎，以法律爲依據。我們一方面要保持低稅制吸引投資，促進本地區的繁榮，另一方面要爲市民提供良好的生活環境，這就必須善用公帑。香港政府打算在未來的十年中，每年拿出二十餘億圓投入環境保護工作，而澳門政府每年財政總收入才二十餘億圓，所以澳門政府沒有可能用太多的錢去對抗汚染。怎樣用有限的資源，去改善對市民危害最嚴重的汚染？爲此，首先要對澳門環境汚染的現狀作出正確的評價。澳門政府已有一些機構具備一定的監測能力，如衞生司公共化驗室和澳門市政廳化驗室，有技術力量和儀器設備，應該運用他們的力量對澳門環境按照國際慣例進行定期普查，使我們對澳門環境汚染的程度做到心中有數，以利於決策時分別輕重緩急和選擇最經濟有效的方式。政府還應與工商界人士、科學及工程人員、公共衞生、學術界、法律界的專業人士共同研究及制訂環境汚染管理及預防的規例。預計當“環境保護綱要法”在立法會正式通過之後，以上工作將更易開展。屆時澳門環境保護工作將達到新的高度，這座有四百餘年歷史的城市，將散發出新的青春氣息。六、發展路氹、規劃澳門據美國國會人口諮詢委員會的一份報吿表明，澳門人口密度居世界首位，比第二位的香港高出一倍多。澳門土地擴大的幅度是有限的，中葡聯合聲明限制每年批地二十公頃，即使有特殊需要，可塡海造地也不會太多，反而人口膨脹的潛在危機却是一觸即發的。一個人口密度如此高的地區，對土地資源必須善用，政府可以採用減稅的方式鼓勵開發路氹兩島，特別是氹仔，發展的潛力是很大的。從一個環境工作者的角度看，氹仔是極美好的地方。現在那裏的困難是交通不便215

，缺乏學校、商業網。政府應針對這些不便之處，鼓勵各類投資者。如能在未來五年內將人口轉移十至十五萬去氹仔，將有助於減緩澳門半島的人口壓力。由於離島市區屬新發展的地方，可以規劃得更符合現代化發展要求。澳門半島是一個新舊參半的地方，改造較爲困難，澳門現在迫切需要一個中長期的城市總規劃。爲了制定切合本地區發展，佈局合理的城市總規劃，需要對澳門未來人口的發展，澳門現狀和未來政治、經濟、文化發展趨勢進行研究，應迅速確定各區未來的走向，使其功能化。將陷在工廠區的居民有計劃地遷出，將那些住房或改變用途，或加以拆建。而未來確定爲商業和住宅區的地方，要增加綠化和開闢休憩處。已有的工廠要加設防噪聲、防空氣汚染的設施，對一些完全不適合在生活區內的工廠，政府採取補償的方式使其另覓地點。重新規劃澳門半島時要優先考慮改善交通設施和治理環境汚染。近幾年澳門內部交通日益繁忙，而問題也越來越多。目前每月平均有四百多輛新車落地，而停車塲興建的速度遠遠落後於車輛增長的速度，致使大街小巷泊滿了車，塞車也越來越嚴重。當機塲和深水港相繼建成後，澳門內部的交通問題更形尖銳。我建議重新檢討與泊車公司訂立的專營合約，鼓勵興建停車塲，政府要使建造停車塲的商人有足夠的回報；需要立例，對有車位與無車位的車輛徵不同的稅，並加重違例泊車的罰款，政府如不就“泊車位荒”採取果斷措施，澳門的道路遲早被不斷增加的新車塞到全面癱瘓。澳門的公路應逐步邁向立體化並建環城公路。可以首先在關閘，蓮峯廟前和水坑尾等交通黑點建立交橋，並將半島周圍的公路拓寬，形成環城公路。限制大型貨車和貨櫃車駛入市區的時間可以減少市區交通負担並減低車輛噪聲和廢氣汚染。重新規劃澳門半島時還要注意保護文物和風景點。澳門是東西文化的交滙處，一些具有歷史價值和反映澳門特色的文物不僅現在要保護，將來也要加以保護。這些文物不僅反映澳門的歷史和特色，對於旅遊業也有很大的作用，澳門不僅應注意保護現有的景點，還應刻意去創造一些新的景點。訂出一份比較科學，具有發展眼光的澳門城市總規劃，然後不斷地按照這份藍圖去建設和改造澳門市區。一個舒適、符合人類健康要求的生活、居住、工作、交通、消遣的良好環境將逐漸在全澳實現。216

法律制度217

218

《行政》，第三册，第七期， 19 90 No．1 ，2 19 －2 3 9關於澳門的授權問題 ①簡能思＊一、導言A ） 授權 的定義授權是通過一個法定的、一般是權威性的行政機構來使另一個同樣是法定的行政機構有可能實施同一行政行爲②。由這一定義可引伸出：依照行政法授權是涉及兩個機構（或一個機構與另一個代理人）在行使行政職能和措施時的關係。但是，當他們行使另外的非行政職能時，在這一範圍內可能產生的授權則不屬於我們所要討論的範圍。此外，這些機構不一定是同一法人的組成部份，當然也就不一定屬於同一行政管理機構了③。從這一定義還可引伸出：應該有一個批准授權的準則，應該有一個確認授權者和受托者身份的準則（具有轉權權的授權法，以下簡稱“授權法”）。此外，授權機構一般說來將有資格進行包括在授權範圍內的一切問題的行爲。祇有這樣，最後才有可能實施行政行爲，而不是別的法律行爲或實際行爲。＊總督辦公室主任① 本文是作者爲他指導的本地法律工作者培訓班而撰寫的一份基礎材料。它首先是一份工作文件，而不是敎條式的反思。因此，對於那些更加理論化的問題，它祗是純粹表面地加以處理。②這一定義在很大程度上是根據葡國行政法中各種經典定義而做出的。它與弗勒塔斯·杜阿馬拉爾（Freitas do AMA R A L）在其所著的《行政法課程》（一九八八年科英布拉出版）第一卷第663頁上所做的定義很相似，祗有細微區別。③這一點是我們的定義同弗勒塔斯·杜·阿馬拉爾的定義之間的最明顯的區別。219

B）依照行政法授權的法律性質關於依照行政法授權的法律性質，可以擧出各種理論流派。這裏我們着重講述以下五種：a）授權代表的理論根據這一理論，某一個機構授權另一個機構以自己的名義開展活動，費用與責任由前者承担，受托人代表授權人行使職權。b）轉讓行爲的理論根據這一理論，某一個機構把一定的權力轉讓給另一個機構，這一轉讓很明確，即授權機構將失去把這些權力收回自己職權範圍的可能性④。c）准許行爲的理論根據這一理論，受托者允許執行那些在授權之前已屬於授托者所享有的職權或有能力執行的職權⑤ 。d）轉移行爲的理論根據這流派的理論，授權行爲旨在臨時地轉移（不是轉讓）權力的享有權和執行權⑥（或僅僅是執行權⑦）；授權者可以在任何時候收回這些權限，而由授權者親自行使。e）擴大行爲的理論根據這一理論，授權旨在把一個機構的職權擴大到另一個開始時並不擁有這些權力的機構。擴大的權力可以僅僅是執行權⑧，也可以是包括享有權和執行權兩個部份。④我們不了解有誰主張這一理論，也不了解有誰主張第一種理論。⑤可以說這是葡國理論中的經典理論。參見安德烈·貢薩維斯·佩雷拉 （André Gonç alvesP ER EI R A）的作品《論依照行政法授權問題》（一九六零年發表在《法學》雜誌上）第1 08頁及其以後幾頁；馬爾塞羅·卡依塔洛（Marcello CAETANO）的作品《行政法手册》第一卷 第 十 版第 2 2 7頁 ， 以 及塞 爾 烏 羅· 柯 勒 亞 （Sé rvulo CORREIA）的作 品《 行 政法 槪 論》（一九八二年里斯本出版）第一卷第223頁。⑥這一理論看來得到羅熱里奧·蘇亞雷斯（Rogé r io Soares）的贊同，參見他的作品《行政法》一書第1 07頁。該書於一九七八年在科英布拉出版。⑦這是弗勒塔斯·杜·阿馬拉爾所主張的觀點，參閱上述他的作品第682頁。⑧ 如保 羅 · 奧 特 如 （Paulo OT E R O） 從受 托人 隨 即接 收授 權 法的 享有 權 這一 原則 出 發所 主 張的那樣，參閱他的著作《依照葡國行政法授予的權限》（一九八七年於里斯本出版）第1 97頁。祇有在授權行爲落實之後才有權執行之。220

祇要我們對授權法作一簡要回顧，我們可以肯定，前兩種流派的理論在葡國法律中和澳門法律中顯然不能採用，其餘三種流派中，我們更爲贊成最後一種。的確，我們認爲這一流派的理論較好地反映了法律制度，因爲它較爲清楚地闡明了授權者保留着他可以在任何時候執行他已經授予別人的職權，並有權親自或通過第三者取消、中止和改變受托者的行爲。授權法僅僅賦予授權者進行權力授予的權限。該授權法未賦予受托人任何權限。受托者祇有當授權者決定了擴大授權範圍後，他才能看到有關的權力落到他的法律範圍內。對於擴大什麼權力的問題，我們認爲最謹愼的回答應是授權法本身：有時候，該授權法祇允許擴大執行權，有時候則允許享有權的轉移。這後一種情况，顯然表明該授權法承認權力的再授予他人。這樣，我們就摒棄了所謂權限總是直接來自法律的偏見。相反，我們並沒有看出權限不能僅僅間接地來自法律的理由。在授予的權限中，下述情况恰恰常常發生：法律允許某個行政單位在實際上採取一些自由行動，使其權力進一步充實，而法律本身又肯定不能給予這種權力，它還可以把一定的權力擴大到另一個最初未享有這種權力的單位。權力不直接來自法律，但權力的授予又並非與法律無關。正因爲它是法律所認可的，所以法律才同意這一授權。我們也不贊成那種認爲依照公法之規定享有權和執行權不能分開的觀點。我們了解許多在公法領域中享有權和執行權可以分開的例子。遠的我們就不用說了，祗要看看澳門地區主權的享有權和主權的執行權分離的例子就足夠了⑨。C） 我們前面的闡述儘管是扼要的，但它足以使我們分清授權與其他許多類似的或接近的形式——如權力的轉讓，權力行使的許可，權力的合法給予，所謂的默示授權（更嚴格地說，這叫做冒險的合法授權），職權的移交，特許，簽字的委托，代替，替補，代表，協助等——的區別。二、葡萄牙授權制度總則通過考察制約葡萄牙授權問題的法律制度，就可以發現下列主要思想：⑨關於這一點可以參看我們的題爲《葡國立憲制度同澳門地區法律制度之間的關係》的研究文章，見《司法部通報》第三六五期的單行本第9頁（該文章也曾在《澳門法律雜誌》上刊登過，見該刊一九八八年第一卷第32頁及其後幾頁）。⑩關於法律的各種槪念請參閱一九八七年在里斯本出版的奧里維拉·阿斯森桑 （OliveiraASCENSÃ O）的著 作 《 法 學 ：導 言 曁 槪 論 》第 2 0 7 頁 及其 以 後 數 頁 。a）行政管理機構的權力或權限（從廣義上來說⑩）是由法律分配的或得到法律認可的。根據這一原則可得出這樣的結論：祇有在法律本身預見到的各種情221

况下，也就是說祗有在授權法存在的條件下，才可能有授權行爲（見葡萄牙共和國憲法第1 1 4條2款）；b）該授權法應該具有與原來授予一個行政管理機構的權限的那些規則相同的或高於那些規則的規範力與法律尊嚴。當授權是根據低於原來的授權規則而實現時，該授權法可以具有與實施規則的法規同等的法律尊嚴或效力（11）；c） 該授權法應該確定可授權範圍，應界定授權者和受托者的身份；還應該預見再授權的可能。該授權法還可以包括其它附帶的規定；d） 授權是通過授權者自行決定的行政授權行爲而實現的（12）；授權行爲應該明確寫出來，並應予以公佈（13）；e） 授權行爲原則上具有個人性質，這就是說，它將隨着授權者或受托者的替代或斷然阻止而失效（參閱一九八九年九月廿六日頒佈的第323／89號法令第1 5條 2 款 ） ；f ） 授權後，授權者和受托者對委托的事務保持着同等的法定權力。但是，授權者在授權範圍內享有一系列顯示優先地位的附加權力。特別是授權者在行使其所授予的權限時（在無具體指令情况下）享有一般指導權，享有改變、中止和取消受托者行爲的權力，享有取消授權的權力，還享有收回授權的權利；g） 關於對受托者行爲進行行政程序上訴和司法程序上訴的問題，葡國行政法中規定的原則是：在沒有相反的法律規定的情况下，受托者的行爲與授權者在行使同一職權時的行爲一樣，在經過隨時司法調查後是可以得出結論的。現在需要探討的是，這些基本思想已被澳門地區的行政法律制度採納和改造到了何等程度。（11）該理論提出這一極爲準確的觀點是不尋常的。常見的觀點是正如塞爾烏羅·卡勒亞在他所著的《行政法槪論》一書的第21 7頁所述的，允許授權的法律必須具有被授予權限的最初給予法的法律等級價値。我們認爲我們不能就此爲止，因爲，如果權限缺乏各種實現等級，如像葡國政府的行政權限（這些權限總的說來已被列入了葡國憲法第202條）那樣，或如像澳門總督的執行權限（這些權限已被列擧在《澳門組織章程》第15條中）那樣，隨着這些權限的逐步實現（也就是說隨着這些權限被逐步地確定下來），隨着行政職能的干預領域暨適應於行使這些行政職能的手段、程序以及輔助機構被合法地確認下來，就將可能同時產生一個適合於所建立的職能組織架構很好地進行運轉的授權網。（12）除了所謂的強制授權的特殊情况外。這種特殖情况甚至可以理解爲一種大體上由法律直接分配權力的形式。因此，它不屬於眞正的授權情况。請參閱保羅·奥特如的上述著作《依照葡國行政法授予的權限》第1 26頁。（13）在這一意義上的觀點，請參閱塞爾烏羅·柯勒亞的上述著作第220頁以及迪奧古·弗勒塔斯·杜·阿馬拉爾的上述著作《行政法課程》第670頁。與這一觀點相反的意見，請參閱安德烈·貢薩維斯·佩雷拉的上述著作《論依照行政法授權問題》第1 21頁。222

三、在澳門的最普遍的授權形式爲弄清這一問題，下面讓我們來研究一下澳門的一些最普遍的授權形式。此外，還要提及這種或那種，儘管不是典型的，但有助於了解澳門授權制度的某些鮮爲人知的方面或對澳門實行的權力分配方式加以思考。我們暫且列出以下種種授權方式：a） 葡國總統向本地區某些單位授權 ；b） 總督向政務司授權 ；c） 總督向保安部隊司令授權 ；d） 總督向司長暨同級單位授權 ；e） 總督向駐里斯本澳門辦事處主任授權 ；f ） 總督向其它機構授權 ；g） 總督向代理人授權 ；h） 政務司暨保安部隊司令向司長們及其所屬的同級單位授權 ；i ）司長暨同級單位向下屬部門授權 ；j ） 自治機構的授權 ；k ） 所謂 默示授權（14）（15）。四、具有轉權權的授權法（簡稱“授權法”）A） 前面我們已經列擧了葡國現時實施的所謂授權法是有必要的原則。現在讓我們來考察一下本地區的制度是否同樣需要這些原則。前面我們已經介紹了葡國憲法第1 1 4條2款是授權法必要性的基礎。這一條款規定，“除了葡國憲法暨法律所明確規定者，任何一個主權機構、自治區機構或是地方權力機構都不能把自己的權力授予別的機構。”但實際情况是，我們不認爲第1 1 4條2款是澳門組織章程中所吸納而成爲澳門法律制度組成部份（16）。（14）當法律給予一個特定機構權力的同時，並把這一權力看作是“默示授予”另一個機構直至第一個機構從第二個機構手中收回該權力的情况，被理解爲默示授權。可以參閱在一九八八年十月三日頒佈的第24／88／M號法律一一市政機構法律制度——中的第30條1款的一個例子（向市政廳主席默示授予市政廳權限）。但是，我們認爲這不是一種眞正的授權，而是一種由法律把（不穩定的）權限直接地進行分配。對於這種形式的授權我們還將進一步談到。（15）詳盡地列擧一個在本澳進行的授權的各種情况及深入加以研究，並不是本文的目的。我們列出的僅僅是些典型的例子。（16）儘管並非葡國憲法的所有法規都在澳門生效這一點看來是非常明顯的，但是在確定在葡國的憲法中究竟有哪些法規在本地區正在實施或有什麼影響這一點上至今都尙未取得結果。就我們方面來說，我們已經在上述的《葡國立憲制度同澳門地區法律制度之間的關係》一文中闡明了我們關於接受那一憲法法規的技術機制和標準（詳見文章第14頁及其以後幾頁）。但是，我們認爲無可爭辯的是，葡國憲法中關於機構的內部組織和葡國立憲制度範圍內的權限的第1 1 4條2款與澳門地區的法律制度無關、祇是單純地提及一下而已。223

不過這絕不妨碍這一原則以不同的模式和不同的根據被明確地吸收到澳門的法律制度中來。這就需要我們竭力澄清對採納葡國憲制中這一原則所存在的一些憂慮和偏見。首先，這一原則是淵源於這樣一種傳統的觀念，只有權力的分立才能保障自由。祇有把權限分到各個機構而使權力受到限制，獨裁者獨攬大權的幽靈才不會出現。所以，必須分權，而且必須以法分權。這才是人民的至高無上的意志的最高表現。其次，在這一理論中部份地包含着這樣的法律原則：如果我們是需要至高無上者（人民）的意志的最高的或最完美的表現的話，就決不能受到這一意志的較低或不那麼完美的、不那麼正規的表現的影響或貶低。所以，任何法律（就其正規意義來說）都不能違反憲法——人民立法意志的最高代表；任何規章都不能超越法律；任何個人的具體行動都不能無視規章，等等。隨着民主法治國家的原則的逐步勝利，這一基本理論已進入低潮，而傾向於技術性的觀點却日益突出了，如把合法性原則說成是國家的行政官僚化管理的極佳手段，是成文法律源泉分類的手段。第三，法律的保障作用受到重視，儘管其影響較小。如果打算在澳門實施上述第一種理論，祇要簡單地看看以下一點就足以知道會遇到什麼困難。眾所周知，現時在澳門還沒有實行人民當家作主的原則。這裏現行的制度並非民主。所以，法律還不是人民意志的表現。在很大程度上法律是在此地行使主權的行政管理權威的意志的表現。法律並非事事遷就民意，而往往只是有效地表達行使主權者在本地區的政治意願。旣然合法性原則成爲維護最高統治者（一個抽象的最高統治者：不管這個最高統治者是人民還是另外一個可能是外部的政治實體）的意志的最高表現形式，就更容易適應澳門的社會制度了。如果我們把這一原則看成一種在法律範圍內對法律淵源的高級管理技術的話，它在本地區的適應性就更強了。（17）有人在這裏加了“並符合憲法”幾個字。但是，我們認爲，在我們關於澳門法律制度和葡萄牙共和國法律制度之間的關係的論文（請參見上述該論文第14頁及其後數頁）中，特別是在我們關於這兩種制度的最高法規之間的關係的一系列論述中，我們感到還沒有一個葡國法規目前是原封不動地在澳門生效的。它在生效之前，總要根據澳門地區的實際加以重新訂定，以避免與葡國人民的法規相混淆。這就是說，葡國憲法的準則，祗有當葡萄牙共和國在行使本地區的主權時認爲某一法規符合澳門現行的組織章程，應該在這裏貫徹並決定予以實施後，它才能在澳門生效。這樣就會導致澳門組織章程採納了葡國憲法的某些法規。它們由於被採納了，所以就變成了澳門法律制度的內部法規，就具有了章程的價値。所以，從嚴格的意義上來說，本地區政府機構本身的法規，祗涉及合法性，從來就不涉及是否符合憲法。我們不知道《澳門組織章程》什麼時候涉及過不符合憲法的問題。但是，立法者在制定法律時，並未考慮這一理論。因此 ，當我們在澳門組織章程中發現這一合法性原則（17）的各種表現形式時，224

如第1 4條3款，第1 8條2及4款，第40條3款，以及第41條之規定（18），就不會感到驚奇了。現在，如果有充分證據來證明法律規範的等級制得到承認，效力小的應服從效力大的，那麼，毫無疑問，在澳門也同樣應當承認類似葡國憲法第1 1 4條2款的原則了。這一原則規定，根據某條法規所給予或實施的權力，只有在具有同等或更高效力的法規許可的情况下，才能通過授權方式進行再分配。否則效力大的有被其它效力小的公然和經常地部分廢除的危險。以上證明了法律賦予的權力不可廢除或不可更改或喪失的原則。因此在澳門的行政法律制度中有必要增加關於有轉權權的授權法。旣然所有法律制度都有法律保障，就更應要求這樣做。B） 自一九七六年《澳門組織章程》生效以來，這一要求已經強烈到了何等程度呢？我們在本文第三節中列擧的授權方式，若確實符合第二節 a）、b）和 c）三段中提出的要求（法律的存在、尊嚴和形式）有多少會被重新納入授權法中去呢？下面讓我們來考查一些授權的類型 ：a） 《澳門組織章程》第1 2條1款明確規定：有關本地區的對外安全事務的權限屬共和國總統。儘管這一款未附加任何解釋，但我們認爲，“有關對外安全事務”的表述，旣可能包括對這一問題作出的基本政策，也可能包括對實施這些政策的監督，也就是說，它將包括所有的行政權（19）。在第2款中增加了“上述權限可以委托他人代理”的內容。這第2款是一個典型的“授權法”，因爲它符合與授權準則相適應的法律級別。但它仍然是一個不完善的“授權法”，因爲它沒有指明誰可能是受托人。這一款不僅規定了授權者有決定授權的自由，而且選擇受托人的自由。這一規定在葡國法律中是找不到的。看來，總統可以選擇共和國的任何一個機構（如總理、共和國議會主席、共和國議會的議員、他的顧問……）或選擇本地區的任何一個機構（如總督、政務司、保安司令、司長、最高安全委員會……（20））。（18）舊的條目，與現在的有所出入。現在分別爲第1 5條2款；第1 9條2及4款；第40條3款及第4 1 條。（19）本規定與其說具有實用性倒不如說更具有學術性。澳門的這一國際政治章程，幾乎提涉及本地區的防衞或對外安全的問題都變成了純粹的理論問題。在一切情况下都有必要及時指出，《澳門組織章程》第12條把現行的行政管理、防衞和維護對外安全的具體領域的直接責任都給予了共和國總統。（20）《澳門組織章程》第12條和第20條1款的衝突看來表明共和國總統擁有維護對外安全的權力，同時最高安全委員會擁有維護對內安全的權力。總督在維護安全的問題上不享有特有的權力。但在實踐中，保安司令在組織上對總督的從屬關係又使他幾乎擁有與對內安全相關的問題的全部控制權。225

b）根據《澳門組織章程》第1 5條，總督享有執行權，其中包括行政權。政務司職責是協助總督行使行政權（參見《澳門組織章程》第6條）。爲此，總督將可以通過發佈訓令（21）的方式授予他們一些權限（22）（見《澳門組織章程》第1 6條4款）。這裏我們看到了一個完善的授權法。c ） 總督在向政務司授權時，一般都要考慮到向澳門保安司令授權（23）。從《澳門組織章程》中不能明確看出任何有關政務司與保安司令同等的原則規定。其中第6條只是專門涉及政務司的，而第1 6條則看來是關於如何向政務司授權的問題。在對保安司令授權方面，《澳門組織章程》中沒有任何與上述相一致的規定。對於這個問題，也許在一九七五年十二月十九日頒佈的第705／75號法令中就已做出了回答。其中第5條規定，保安司令與政務司同級。這一規定至今仍是保安部隊架構的依據。但是，我們不完全相信，這一規定除了禮節上和酬勞方面的考慮外還有別的什麼考慮。即使有這樣的考慮，也會使人一直懷疑在其後頒佈的《澳門組織章程》——本地區最高層政治機構的設計藍圖——中是否必須取消這方面的規定。需要補充說明的是，儘管存在這些疑問，但我們最終還是接受了這一不僅是禮節性的同級原則（這一原則，在一定程度上說來，從法律上已對該組織機構有利）。而《澳門組織章程》在關於允許向政務司授權時就根本沒有向我們指明可以把這一規定擴大到保安隊司令。如果是那樣的話，我們就認爲難以把《澳門組織章程》中的第1 6條看作是總督將自身的職權授予保安司令的授權法了。所以，直到一九八四年八月十一日第85／84／M號法令生效前，人們在一定程度上都意識到了這一困難，因爲關於這方面的授權行爲僅在《澳門組織章程》的第1 5條2款中有輕描淡寫的提及。（21）我們不能不利用此機會進行反思：旣然政務司不能擁有自身的權限，司長們還能得到這樣的權力嗎？從《澳門組織章程》的字面上看，一點也得不出與此相反的結論。然而，實際上本地區的法律在授予司長們和其它類似單位特有的權力方面是慷慨的。但是，看來這即使符合組織章程的精神，也不是一個毫無問題的模式。事實証明，如今儘管行政決定和管理事務基本上是經過政務司而進行的，儘管幾乎所有司長和其它機構都從屬於一個政務司，但政務司與在其領導下的那些部門相反，不能擁有自身特有權力，因而遇到了譬如由於缺乏上級對下級的許多權限來實行領導的法定權力而產生的種種困難。（22）現在廣泛地存在着一種理論觀點，認爲授權人將決不能夠避開對他人授予自己擁有的所有權限。事實上，即使法律不阻止某些權力的授予，也總是有一些權力由於其性質所決定是不可授予他人的。顯然，如授權人對受托人的控制權以及行政上訴的審理權就屬於這樣的情况（參見A，貢薩爾維斯·佩雷拉的上述著作第208頁）。（23）例如：一九七九年三月一日頒佈的第28／79／M號訓令；一九八一年七月八日頒佈的第102／81／M號訓令；一九八五年七月二十日頒佈的第137／85／M號訓令；一九八六年六月七日頒佈的第86／86／M號訓令；一九八七年八月十一日頒佈的第95／87／M號訓令。226

我們認爲這一規定對於任何授權行爲的授權法來說是不完善的。它僅僅允許總督在行使其執行權的過程中發佈訓令，而顯然缺乏任何具體內容，或者說，這些訓令至少不應有與授權予總督或其它權威性機構的最高法規相違背的內容。第85／84／M號法令終於眞正解決了所存在的爭執，在該法令的第3條中載明了允許總督向保安部隊司令授權。d） 總督授權予司長以及本地區中央行政管理同級單位的情况是普遍的（24）。作爲授權依據的準則總是搖擺於下列各個規定之間：《澳門組織章程》第1 5條1款b）項（總督對整個公共行政管理的監督權）暨這一條的2款（總督在行使行政職權過程中發佈訓令的權力）；最後還有《澳門組織章程》的第1 6條，由八四年八月十一日頒佈的85／84／M號法令補充。從這裏顯然可以看出，在確定授權準則的依據的問題上出現的這一搖擺，如果說不是因爲遇到某種困難的話，至少也暴露出了一些猶豫不決的情况。我們認爲，《組織章程》本身不是一個能包羅這些授權的授權法。無論是總督對公共行政管理監督權（25）的規定，無論是總督在行使其行政權的過程中發佈訓令的規定，無論總督擁有向政務司授權的規定，均不足以作爲向司長或其它行使領導職權的單位授權的依據。唯一以這一依據來進行的一切授權均缺乏法律基礎。這一情况直到一九八四年頒佈的關於澳門公共行政管理組織機構的總綱第85／84／M號法令生效以後才從根本上得到了改變。這一法令的第3條允許總督授權予司長們。由於這一法令最終設計出了本地區公共行政管理組織的架構，因此它使總督究竟應該如何才能行使好自己的行政權限的問題得到了解決。祗有這一法令才稱得上是一個向司長授權的授權法，因爲它具有我們前面已經指出的作爲一個完善的授權法應具有的一些根本特點：法律的根據、級別和形式。（24）關於這方面的例子，請參閱一九七九年三月一日頒佈的第26／79／M號訓令（向所有的司長、監獄署署長、立契局局長、登記局局長、民事登記局局長、澳門政府船廠行政委員會主席、銀行業務監察處處長、新聞旅遊廳廳長的授權）；一九八一年七月十八日頒佈的第1 04／81／M號訓令（對財政司的授權）；一九八六年一月廿五頒發的第25／86／M號訓令（對司法警察司長的授權）；一九八六年八月十六日頒佈的第1 15／86／M號訓令（對檢察官公署助理總檢察長的授權）；一九八七年八月十七日頒佈的第96／87／M號訓令（對敎育司司長的授權）。這裏有兩點須注意的：第一，當我們說同級單位時，我們不是根據法律上規定的同級單位的嚴格的法律槪念來說的，而是一種爲了便於對這一問題的叙述起見而構想出來的槪念；第二，對每一個時期，我們僅從在這段期間中進行的權力的授予中擧出一種有代表性的授權行爲。以後我們擧的例子均是根據這一原則來做的。（25）這一權力還沒有“濃”到足以從中提煉出行政性授權的大體帶有普遍性的權力來。227

但是，我們又不能不看到，該法令除解決了向保安司令授權的問題外（26），還沒有超越向司長授權或再授權的範圍（或者說如該法令第3條4款中所說，向司裏的公務員授權——這一點意味着授權範圍的擴大）。我們剛剛闡明的這一點使我們對第85／84／M號法令生效以後總督授權予本地區具有不同法人地位的公法人領導機構（27）的方式產生了一些疑問，例如，如果單從字面上看來，我們感到第85／84／M號法令第3條並沒有包括本地區享有法律人格的公共機構領導者以及職務轉交的受益者（28），但我們想該法令的精神是包括了這些人的。e） 總督向駐里斯本辦事處主任授權的情况是有的（29）。這一授權方式，包括授權的一般理論，很有意思。駐里斯本的澳門辦事處並不是隸屬於澳督的機構，而是隸屬於葡國政府的機構，其職權是協調澳門各機構和葡國政府之間的關係。這意味着授權者和受托者是兩個不同的行政管理機構。他們不僅是不同的公法人機構（如《澳門組織章程》第2條中所載明的那樣，看來屬於葡國內部制度問題），而且還是不同的中央行政管理機構（授權者是澳門地區的中央行政管理機構，受托者則是葡國中央行政管理機構的），還是由各自獨立的法律制度所制約的不同政治實體的機構。這樣，在我們面前就展示出一種超越了規範的、至少是超越了那個受到葡國行政管理理論優先考慮的傳統授權模式的、眞正例外的授權形式。當然，儘管現在還允許在兩個均享有公法人地位的機構之間授權（30）（31），但是這種把行政管理權限授予別的獨立的行政管理機構的情况並不是一種普遍的現象。（26）第85／84／M號法令也提到了向政務司授權的問題。但是，嚴格說來，總督向政務司授權不是依據該法令，而是依據如我們在前面所指出的《澳門組織章程》第1 6條4款。在這方面，上述文件的第3條僅具有順序上的作用，在某種意義上說，它是對那些授權制度的解釋。（27）例如一九八七年八月十七日頒佈的頒佈的第1 02／87／M號訓令及其它訓令發生的情况。（28）以前，傳統上把它叫做“權力的轉交”。但在事實上確實存在一種眞正的職務的轉交，由此產生了適合於繼續執行職務的相應的權力移交。關於這一觀點，請大家參閱馬爾塞羅·卡依塔洛的上述著作第252頁以及弗勒塔斯·杜·阿馬拉爾的上述著作第705頁。這後一本著作又經過了修訂。（29）比如，請參閱分別於一九七九年三月一日、一九八一年七月八日、一九八六年五月三十一日及一九八七年八月十七日頒佈的第29／79／M號訓令、第103／81／M號訓令、第85／86／M號訓令及第94／87／M號訓令。（30）並不總是這樣：請看前述A．貢薩爾維斯·佩雷拉的著作第1 1 5頁上的相反意見。在這個作者看來，權力的授予應該在享有相同法人地位的兩個機構之間進行。他這一理論得到馬爾塞羅·卡依塔洛的贊同。這位作者的這一觀點，請參看他的著作《行政法課程》第十版第一卷第227頁。今天，一個法人機構向另一個享有不同的法人地位的機構進行授權的情况已經被採納。請參閱上述弗勒塔斯·杜·阿馬拉爾的著作第664頁以及上述塞爾烏羅·柯勒亞的著作第21 9頁。但是這後一位作者認爲，在這些情况中，在授予權力的同時，有一個職務的轉移問題。本觀點我們不讚成。（31）在澳門我們不難遇到這類情况。比如，除了上面最後部份提到的情况外，還請注意一九七五年十二月十九日頒發的第705／75號法令第1 0條2款中規定的關於保安部隊司令“向市政廳或市政議會主席授予對市政警察隊的管理權或行政領導權”。228

這些授權行爲的非典型性也決定了授權制度中的某些非典型性。所以，顯然僅有一個允許授權的授權法是絕對不夠的。在有一個關於允許授權機構授權的法規的同時，還應有一個從法律上允許受托機構接受並行使所授權限的法規。這一意見，如果是符合現實需要的話，按照我們的理解，將會得到加強，因爲受托機構得到所授的權力後也變爲一個享有法人地位的授權機構（32），然後通過授權成爲享有兩個法人地位的機構，儘管對於原授權者說來它仍處於某種依附地位（參見後面的第八節 ）。澳督授權予駐葡國澳門辦事處主任的授權行爲一般祗是根據《澳門組織章程》第1 5條2款之規定或根據這一條1 款b項之規定。一九七八年十一月廿九日頒佈的第365／78號法令也涉及到了這個問題，儘管這一法令看來沒有包含允許潛在的受托人接受澳門總督的權限，但也足以作爲制定澳督在這方面做出授權決定的授權法的依據，因爲這也許對於有兩種不同法律制度的情况說來是普遍的（33）。與此同時，還有必要強調的是，最近公佈了一九八九年八月二十八日頒發的第53／89／M號法令。該法令的第9條2款就是爲澳督向駐葡國澳門辦事處主任授予各種權限的授權法。f ） 澳督向別的機構，如他的辦公室主任，政府代表等授權的情况也是眾所周知的（34）（35）。關於這些授權的法律依據，最先的要算我們已經知道的《澳門組織章程》第1 5條1款b）項和2款。在它生效之後於一九八四年頒佈的第85／84／M號法令中的第3條也提及了這一問題。儘管一九八七年十月廿六日頒佈的第67／87／M號法令的第1 5條1款規定總督曁政務司辦公室的主任們在一切法定效力方面都相同於一級司長，但我們認爲這種等同首先是指辦公室主任的個人地位，而不是指他們的法律職能地位。所以，我們對實施第85／84／M號法令第3條之方式有一些疑問。g） 我們偶爾碰到過總督授權予單個的代理人。如一九八七年十一月七日澳督就發佈訓令授權予他辦公室的顧問們。這一授權行爲的依據也是《澳門組織章程》第1 5條1 、2款和第85／84／M號法令中的第3條之規定。上段中所做的說明在這裏也是適用的，而且有着加倍的效力，祗不過現在是把權力授予單個的代理人（36）。（32）是從同一意義上來說的，參閱保羅·奧特如的上述著作第105頁及其以後幾頁。（33）一九七八年十一月廿九日頒佈的第365／78號法令於一九七八年十二月三十日發表在《澳門政府公報》第52期。（34）比如，分別於一九八一年八月二十九日、一九八六年五月三十日暨一九八七年八月十七日頒佈的第130／81／M號訓令、第84／86／M號訓令曁第93／87／M號訓令。（35）“政府代表”的命名不意味着這些機構祇享有受托權。相反，他們自身也擁有特定的權力。（36）今天已經不知不覺地接受了一個純粹的代理人是授權的受益者的可能性。請參閱塞爾烏羅·柯勒亞的上述著作第21 6頁到21 8頁，以及弗勒塔斯·杜·阿馬拉爾的上述著作第664頁。我們認爲，代理人在接受授權後，雖然變成了一個眞正的機構，但祇是個不穩定的機構，因爲他的權限是不穩定的。229

h） 最經常的授權行爲是政務司暨保安部隊司令向司長們（37）或同級單位的授權（或更嚴格地說來是再授權）。這些授權行爲一般是通過澳督授權訓令而實現的。但它又不是一個不可責備的技術問題，因爲那些訓令永遠也不會起到授權法的作用。若涉及到再授權，授權法是批准最初的授權，或者是具有類似的法律等級尊嚴。具體的授權行爲不能作爲再授權法看待，儘管它也需要得到授權法的允許。所以，現在祇有第85／84／M號法令第3條才起再授權法的作用。在這一法令發佈之前進行再授權時所遇到的困難與我們在本節d）段中指出的總督對司長們授權時所碰到的困難是一樣的（38）（39）。i ）政務司對司長以及總督對司長進行的再授權也常包含司長進行再授權的可能性。後一種再授權一般是通過下發經政務司或總督認可後的批示來實現的。我們懷疑專門有一個足以作爲這種再授權依據的授權法，因爲我們不認爲第85／／84／M號法令（40）可以作爲這一再授權之法律依據。最初的授權或再授權行爲本身也絕對不可能是這一再授權的法律依據。j ）從上面的一系列論述中，我們已經可以得出一些結論了。特別是：授權不總是根據必不可少的授權法來進行的，這一情况導致了許多這樣的授權行爲受到無法定資格的傷害；此外，即使在有授權法的情况下這種授權法也不總是正確的，或者說它也不總是與授權行爲完全一致的。（37）比如，請查閱一九八一年八月十日《澳門政府公報》第32期上發表的第1／81／ECT號批示；一 九 八 三 年 一 月 十 五 日 《 澳 門 政 府 公 報 》 第 3期 上 發 表 的 第 8／ 8 2／ O E F I 號 批 示 ； 一 九八六年六月十四日《澳門政府公報》上發表的第1／SAA／86號批示；一九八六年六月十四日發表在《澳門政府公報》第24期副刊上的第3／SAAS／86號批示，以及一九八七年十一月七日 發 表 在 《 澳 門 政 府 公 報 》 第 4 4期 第 2副 刊 上 的 第 2 7 ／S A A J ／ 8 7 號 批 示 。（38）需要說明的是：在葡國行政法中最近增加了“權力的授予包括再授權的權力，除非法律或授權人有相反的規定”的原則（參見第323／89號法令第15條1款）。在澳門暫時還沒有與這一新原則相類似的規定。（39）一九八九年十二月廿一日的第85／89／M號法令第12條1款引用上項所提及的原則。在本節本點及下一點（i ）所說及的內容與第85／89／M號法令第12條1款是有衝突的。（40）從技術方面來說我們對法律所要求的是確認抑或是批準，還存有疑問。參閱馬爾塞羅·卡依塔洛的上述著作第459頁（關於批準問題）以及第461頁（關於確認問題）。在這兩部份中，作者論述了這兩種觀點的區別：批準“是允許某人行使他的一個權利或法定權力的一種行政行爲”。被批準單位享有一種權利或某種權力，而這些權利或權力在尙未有批準人的行動之前是被禁止使用的；確認“是一個決策機構接受一個諮詢機構提出的建議並將其變爲他自己的決定一種行政行爲”。爲什麼我們存有疑問呢？因爲這一切規定是否意味着對於向下級進行再授權的行爲，政務司或司長均有追究權。這個問題具有重要的實際意義。比如，如果是一個單純的確認，人們不認爲司長有任意取消授權的權力。如果是批準，則不排除司長有這一權力的設想，因爲法律對此不要求批準。230

五、授權權力的自由性質我們認爲，進行授權與否的決定權或是否取消授權的決定權是授權者一項自由的權。但我們不認爲它是一個簡單的酌處權（41）。我們這一觀點是基於我們對以下兩種權力的看法，即潛在的授權者決定是否通過授權手段來進行權力再分配以及立法者決定最初以怎樣的方式來分配權限，這兩種權力應具有相同的性質。隨着授權者完成立法者的任務，立法行爲的一些特點——特別是行動上的比較自由——就會轉移到授權行爲上去。在澳門僅有一兩個法律條款不涉及這一理論。這一情况造成了第二授權人或再授權人必須得到第一授權人或再授權人爲執行自己的行動的批准（法律上說是認可，如同我們在前一點中談到的一樣）。在這些情况下，不存在一種絕對的自由，因爲授權機構的意志受上級機構意志的制約。六、明確的、書面的暨公開的授權行爲從理論上說，授權行爲旣可以是一種規範性的行爲（如果它是一般的和抽象的），也可以是一種行政行爲（如果它是個別的和具體的，或個別的和抽象的）。在澳門的法律制度中，所有的授權，原則上都具有個人的性質（42），因一般說來都會是個人性質的。所以，授權行爲一般說來都會是簡單的行政行爲。至於授權行爲的形式和公開性，其原則與葡國現行的原則類似：授權行爲必須是明確的、書面的、並予以公佈。關於這一點，對於中央行政機構說來，其依據無疑是《澳門組織章程》第1 6條4款及第1 5條2款（總督的授權必須通過發佈訓令來進行，並要在《澳門政府公報》上發表）以及第85／84／M號法令第3條5款；這一規定明確地指出向保安司令和向司級部門（暨其它單位，如果規定允許的話）的人員進行再授權的批示，祇有在《澳門政府公報》上發表了之後才具有效力（43）。（41）實際的結果是不可能以濫用權力爲由將授權行爲（或授權行爲的取消）加以追究。需要強調的是，這一理論的主要方面看來沒有被吸收到有關的文本中。請參閱塞爾烏羅·柯勒亞的前述著作第220頁和221頁，及保羅·奧特如的前述著作第1 25頁。我們更傾向於弗勒塔斯·杜·阿馬拉爾的觀點，請參閱他的上述著作第680頁。在這裏指出下面這一點是有益的：我們認爲祇有授權的決定才是自由的，因爲授權決定一旦做出，它就必須符合法定的條件。（42）參閱（44）。（43）這一點備受第85／89／M號法令第12條4款內容的衝擊，因這條款可以有個相反的說法，即可以存在着一些不在政府公報刊登的授權批示。231

對於地方行政機構，授權行爲更寬鬆。根據一九八八年十月三日頒佈的第24／88／M號法令（市政機構的法律制度）的第36條，可以說按照該法令第30條2款和3款及第31 條2和3款進行授權行爲時，由於它主要不具有外部效力（儘管對外部會有影響），也不具有普遍性，所以不需要公佈。我們認爲這一規定不令人滿意，因爲它旣忽視了授權行爲的性質，也忽視了授權行爲應公佈的正常制度。我們認爲，授權行爲無論在澳門還是在葡國都應比其它行政行爲更有必要按照授權應該公佈的這一規定來辦理。需要指出的是，授權行爲必須明確指出誰是受托者（儘管不要求授權行爲中包含其名字），授予的權限是什麼。如果允許再授權，這一點在授權行爲中應提及，並說明後來可能接受再授權的受托者（44）（45）。七、授權的個人性質授權的個人性質在我們已經很熟悉的第85／84／M號法令的第3條5款（46）中已經載明。該款中載有關於這 點的總規定，它直接適用於澳門中央行政機構，並以此類推間接適用於地方行政機構。規定指出，授權與再授權將因授權者或受托者的免職而終止。這裏只提免職（47），但我們認爲應該更廣泛的說，隨着授權人或受托人的任何實質受阻授權即吿終止。如果這種受阻只是臨時的，或如果授權人或受托人祇是臨時地被替換（也就是說，還不是被一個新職稱永久地替換）的話，那麼該授權行爲將在過渡階段繼續有效（見第85／84／M號法令第3條5款的後部份）（48）。八、授權人的權力（44）所以，看來不能完全依照法律來調整（授權人）向他認爲更合適的單位進行再授權許可。關於這點可參閱一九八一年七月八日發佈的第99／81／M號訓令。（45）因第85／89／M號法令第12條1款提及的內容，此理論需要重新考慮。（46）與第85／89／M號法令第12條2款內容相似。（47）第85／89／M號法令第12條2款提及停止職務的事項。（48）我們感到這一規定甚至在第85／84／M號法令生效之前就已經在實踐中存在了。所以，看來由護督來展延由總督授予的權力，不管是在總督臨時不在時或是正處於將由另一個人士來替換其職務期間，都不是絕對必要的。授權行爲實現以後，授權人和受托人均享有包括在授予的職權中的一切事務的同等的旣定權力。他們都將擁有同時或者交替的權力。法律不允許他們中的任232

何一方在沒有另一方的參與下獨自決定導致這一權限引起爭論的具體事宜。但是，授權人的權限畢竟是屬於自己的（否則他只是一個再授權者），而受托者的權限則是被授予的。儘管法律上規定了授權者與受托者雙方權力的均等性，但法律明顯地給予授權人（暨再授權人）一系列使人感到他比受托人（或再受托人）高一等的權力；a） 對授出權限的行使享有發指示的權力授權可與也可不與等級關係共存。如果共存——如政務司向司長授權的情况——等級關係不受授權的影響，上級對下級的領導權仍然保持着。這一領導權可以通過下達對下級執行其職權的方式的命令來實現，不管這些職權是自己的還是被授予的。如果不共存——如總督同政務司之間的關係的情况——，授權在這兩個機構之間不產生任何等級關係。在這一假設中，授權人不擁有對受托人的領導權，但是，至少擁有我們可以命名爲指示權的權力，即爲受托單位或再受托單位制定有關的行動準則的權力和確定行使被授出權限的總方針的權力（見第85／84／M號法令第3條6款）（49）。b） 收回權在授權之後，授權人和受托人就擁有了同時的或交替的權力。但是，顯然必須有一個法規，以便解決在雙方都想決定某一特殊事宜的情况下可能發生的衝突。這裏就涉及到所謂授權人的收回權問題。收回權是指授權人有權通知受托人，要求對某一具體事項行使授權人自己的權力，這時受托人則應根據這一指示停止繼續行使那些權力。與法律在一些時候（50）的規定有區別的是，這裏不存在一種眞正收回權限的情况，因爲授權者甚至在授權之後仍繼續擁有這一權力的。一旦授權者一方通知另一方他想決定某一事宜，這一通知在一瞬間就停止了受托人的權力。這一點在很大程度上與一種授權人不擁有的行政程序（從具體意義上來說）的收回相一致的（51）。只補充一點，可以用書面或口頭通知的方式明確地表示收回權力，也可以通過授權人準備行使自己的權力的明確行動來表明要收回權力。（49）見第85／89／M號法令第1 2條3款。（50）比如，參閱第24／88／M號法令第30條4款。（51）說到程序的收回問題，參閱第85／84／M號法令第3條6款。233

c ） 對受托人行爲的改變、中止和取消在授權人和受托人之間，不管是否存在等級關係，前者可以主動提出改變、中止和取消後者的行爲，或由受此行爲影響的人主動提出這樣做（見一九八五年三月廿三日頒佈的第23／85／M號法令第21條2款（52）（53）。但是，對這一權力有一些限制：授權人在下列情况下不能取消、中止或改變受托人的行爲：——如果受托人的行爲是由明確的法律條文強制執行的；——如果受托人的行爲是合法的，而不是非法的。在這種情况下，授權人祇有在其司法上訴結束之後的更長時期內才能取消、中止或改變受托人的行爲；或者說如果已經提出了司法上訴，那就要等到受理上訴的單位答覆之後，受托人的行爲才能以不合法（但決不能以過失）作爲理由而被取消、被改變或被中止（見《行政法院系統組織法》第1 8條暨一九八五年七月十六日頒佈的第207／85號法令——行政法院程序法第28條1款和47款）；——如果受托人的行爲不合法，如果對於這一行爲的司法上訴已經提出，如果受理上訴的單位的答覆期限已過。如果這個期限還未過，可以取消、中止或改變受托人的行爲，但祗能以不公正或不妥當爲理由（見《行政法院系統組織法》第21條暨行政法院程序法第47條）。d） 取消授權行爲的可能性授權者決定授權是自由的，而取消授權也是自由的；對於這一取消行爲不能以濫用權力爲理由加以反對。（52）這一規定僅提到改變和取消，這顯然是一個錯誤，因爲沒有任何的實在的理由來證明授權人根據同一條第2款之規定也不能中止授權行爲；否則，假使授權人在行政上是上級單位，那將怎麼辦呢？（53）爲詳細地了解授權人取消受托人行爲的權力及對此進行新的實際調整的權力，可查閱若澤·羅賓 · 德 ·安 德 拉 德（J o sé R o b i n d e AND R A D E ） 的著作《行政行爲的取消》第二版 （一九八五年科英佈拉出版）第300頁及其以後幾頁。但需要指出的是，我們不同意作者所述的所有論據，也不同意他提出的一些解決辦法。特別是我們不同意他的下述論點：當受托人執行的行爲已明確時——就是說，這些行爲立即就要受到司法上訴時——，授權人在受托人執行了自己的行爲之後，將祗能消該行爲，但將不能做出另外的實際決定來替換原受托人（參閱上述著作第31 8頁和323頁）。我們認爲：受托人行爲明確之後不應當妨碍授權人行使其不受限制的法定權力。所以，我們主張授權人任何時候都將能夠取消、中止和改變受托人的行爲。這一理論觀點在澳門得到強有力的支持。關於這一點，參閱第23／85／M號法令第21條 2 款 。234

對於這一點，我們法律中的總原則看來是包括在第85／84／M號法令第3條5款中：授權行爲的取消必須是明確的，可採取與授權行爲一樣的方式。因此，不明言的取消授權式是禁止的（54）（55）。有必要指出，除授權人自己外，還有另外兩個單位也可以取消授權行爲：一一授權人的上級，如果授予的職權不是授權本人特有的話。不反對政務司和總督取消一個司長對本部門另一個機構進行的再授權，儘管看來採用下達一個取消令的方式要更好一些。——再授權的第一授權人。不能阻止總督廢除一個政務司向一個司長或其它單位的授權。取消授權只是產生“只及現時”的效果。以前在授權保護下進行的行爲仍保留着。e）受托者權力不對授權者起作用最後，還很有必要提及的是，原則上（56），授權者對於屬於授權範圍內的問題而進行的行爲不能被受托人取消、改變或中止，不管這些行爲是在授權之前或授權過程中進行的，也不管這些行爲合法與否。但是，看來授權者在任何時候都可以明確地允許受托者取消，改變或中止他以前的一個或更多的行爲（57）。九、對授權過程中一些行爲的行政和司法上訴A 、行政上訴手段a）異議異議指的是向執行授權行爲的單位提出的、要求重新考慮和改變其決定的請求 。倘其行爲屬非法，不公正的或不妥當均可成爲提出異議的理由。（54）不排除在特殊授權的情况下，當授權人決定由自己來執行這一行爲作爲唯一實施的行爲時，會對受托人的行爲採取不明言的取消。（55） 對授權行爲的取消僅僅是停止授權的一種方式。其它的方式如：變換授權人或受托人（見上述第7點）；耗盡授權允許的所有行爲；肯定的或否定的解除性終止；由於授權人的權限改變而使受托人權限喪失。（56）之所以是原則上，是因爲根據後面的註釋（63）將要及時地說明的情况來看，至少有一個是後面文中將要闡述的規則的例外，即關於授權人的默示行爲的例外。（57）絕對禁止受托人取消授權人的行爲。關於這一點，見第22／85／M號法令第21條2款最後部份。受托人或再受托人規定不可取消授權人或再授權人的行爲這點祇有葡國法律才有。請大家參閱若澤·羅賓·德·安德拉德的上述著作第321頁。我們認爲對這一不可取消性還應加上不可改變性和不可中止性。我們的這一意見是很容易從本文中引伸出來的。235

可以針對確定的或不確定的授權行爲提出異議。但是，一旦進行司法上訴，其期限永遠也不能中止，（見一九八五年三月廿三日頒佈的第23／85／M號法令一—行政行爲的法規——第27條）。異議祗能使用一次。（見23／85／M號法令第29條 ）b）自由的行政上訴在當事人面臨一個確定和必須執行的授權行爲時，可以立即提出要求取消該行爲的司法上訴（見行政法院程序法第25條（58））。但是，當事人在進行司法上訴之前，也可以向行政管理當局對該問題多爭取一個決定。這一次是原吿人向所屬的一個上級機構（假如有這樣的一級機構的話）徵求意見。一般來說，當事人可以自由決定首先提出行政上訴，然後再提出司法上訴，或同時提出這兩種上訴。在第一種情况，因爲自由的行政上訴一般不能中止上述授權行爲，就有可能冒司法上訴過期的風險（見第23／85／M號法令第31 條1款關於行政申訴問題）。在任何一種情况下都應該考慮到《行政法院系統組織法》第21條關於進行平行上訴之規定：行政上訴祗涉及公正性和合理性的問題，而司法上訴則涉及合法性的問題。至於具體到權力的授予問題，有兩種自由的行政上訴方式：——正常的行政申訴。這一方式一般是在授權人和受托人之間存在着行政等級關係時使用（見第28／85／M號法令第30條1款），因爲，如我們前面所說，授權不能中止行政等級關係，也不能阻止其產生的後果；（58）需要強調的是：由於葡國和澳門制度的司法架構是相同的，所以他們的程序原則和準則或規定也是相同的。因此，在澳門至今還施行着一九八四年四月廿七日頒佈的第1 29／84號法令（該法令發表在一九八四年六月九日的《澳門政府公報》第24期）；一九八四年十一月廿九日頒佈的第374／84號法令（該法令發表在一九八六年十二月廿九日《澳門政府公報）第52期，以及一九八五年七月十六日頒佈的第267／85號法令（該法令發表在一九八六年十二月廿九日《澳門政府公報》第52期）。這最後兩個文件在澳門遲遲才發表的原因，看來是由於在這兩個文件中沒有明確指出應該在《澳門政府公報》上公佈，所以本地區行政當局弄不清是否應該在澳門公佈和實施。但是，隨着這兩個文件對澳門的作用越來越明顯地表現出來（甚至在幾個規定中提到了澳門地區），這一猶豫不決就再也沒有道理了，至今還被認爲仍在生效的《行政法院系統組織法》的規定——如第1 8、19和21條至少包含有行政訴訟程序的規範和原則——至今還在貫徹執行。至於行政基本權利的規範和原則，正如已經確實發生了的一樣，已經沒有什麼東西可阻止本地區的制度產生自身特有的規範和原則了。——不怡當的行政上訴。這一方式使用在二者之間不存在行政等級關係的情况，法律上也算作行政申訴（見第23／85／M號法令第30條）。這樣算並非嚴謹，因爲受托人並非如法律所說的，從屬於“授權人的行政領導”236

，因此，不可能有眞正的行政申訴。有人把它叫作不恰當的行政申訴（59），我們認爲還是賦予它一個恰當的、更精確的名稱爲好（60）。兩者中不管是哪一種情况，決策單位的處理權是相當廣泛的：它可以取消、改變或中止受托人的行爲（在本文第八節C點所列出的法律限制則屬例外）。所以，它實際上是一種廣泛的重新審理權（61）。c）強制性的行政上訴祇要該行爲尙缺乏縱向的最後定論，也就是說，當法律認爲該行爲還沒有得到行政管理機構對這問題做出的最後裁決時，當事人就應該向上級行政部門提出必須的行政上訴。他祇有得到該部門的決定後才可以提出要求取消授權行爲的司法上訴（當然，這一做法是以該行爲已經成爲事實、在橫向方面（62）已經確定並已經可以實施爲前提的）。關於權力的授予問題，在葡國和澳門的行政法中最普遍的規定是：如果對授權人行使的行爲有明確規定，那麼對受托人執行的行爲亦是明確的。這樣的規定祇有當今後出現了與此相反的規定時才會改變。所以，近幾年來在澳門，關於總督和政務司向司長暨其它同級單位進行授權和再授權的決定，對司長或同級單位在授權和再授權問題上若要上訴，普遍的作法是強制性行政上訴；如果不說明這一點，則立即可變爲司法上訴。相反，對政務司所實施的授權行爲同對總督所實施的授權行爲一樣，都沒有任何相反的規定，因此可以直接上訴。強制性行政上訴，同自由性行政上訴一樣，有兩種類型：——有行政等級的情况下爲行政申訴。——不存在行政等級的情况下爲不恰當行政上訴。上面我們對自由性上訴的所有論述均適用於強制性上訴。（59）參閱迪奧古·弗勒塔斯·杜·阿馬拉爾的著作《強制性行政申訴的槪念和性質》（一九八一年科英佈拉出版）第Ⅰ卷第1 24頁和1 25頁。（60）如保羅·奧特如所做的那樣（參閱他的上述著作第316頁），他把它命名爲授權上訴。（61）關於這一觀點，參閱弗勒塔斯·杜·阿馬拉爾的上述作品《強制性行政申訴的槪念和性質》第231 頁及其以後幾頁。（62）關於縱向的、實質的和橫向的最後定論性的槪念，可以查閱迪奧古·弗勒塔斯·杜·阿馬拉爾的作品《行政法》（一九八五年里斯本出版）第Ⅲ卷第1 85頁及其以後數頁。237

B 、司法上訴手段對受托人的明確的和應執行的行爲可進行司法上訴要求廢除此行爲。下面我們將會看到這種上訴怎樣進行及爲誰而進行，以及明示行爲和默示行爲的區別。a）受托人的明示行爲直到不久以前，在我們的法律程序的制度中還實行着一個原則，即法院有權審理受托人的行爲，就同法院有權審理授權人在使用同一職權進行的行爲一樣。這一原則，特別是在《行政法院系統組織法》第1 5條1款中有明確的記載。這一原則導致了審理總督和政務司實行的行爲以及他們通過授權實行的行爲都被理解爲是屬於行政法院系統的職權範圍（見《澳門組織章程》第1 8條5款曁《行政法院系統組織法》的條款）。從表面上看來，新的行政暨審計法院章程（見第1 29／84號法令）爲解決行政法院系統存在的問題開辟了各種途徑。儘管它繼續爲行政法院系統保留了審理對公共行政管理當局高層機構、特別是政府及其成員——在澳門則是指澳督暨政務司——的行政上訴權限（見新章程第26條1 款e及g項，但它還打算把總督暨政務司在授權方面的案件托付給別的行政法院來審理。例如：對一般領導者的行爲——儘管是通過政府成員授權而執行的行爲——的上訴必須向法區行政法院提出（見新章程第51 條 1 款a項）。關於對通過總督暨政務司授權而執行的行爲如何審理的問題，連一條規定也沒有……這使人們以爲對這些行爲的審理將落入本地區初級行政法院——澳門行政法院的職權範圍。最嚴重的問題是關於對保安司令通過總督的授權而執行的行爲如何審理的問題 。關於對這些行爲的審理問題，似乎是可以表明它們也包括在行政法院系統的職權範圍內的。對此，我們最好回顧一下第705／75號法令第5條，其中規定保安司令與政務司級別相當，或回顧一下隨着《澳門組織章程》的施行逐步形成的二者級別相當的傾向性做法。但是，在現行法律範圍內，這似乎是一種很缺乏可行性的理論。因爲，不僅澳門組織章程沒有把這些行爲歸到行政法院系統的職權範圍內，而且包括在行政法院新章程中的有關法院的一系列新職權也未提及對保安司令的行爲的審理問題。現在假設這個問題是立法者忘掉了，那麼，這是法律不允許的，因爲這是個老問題。由此，我們應該得出如下結論：對保安司令的行爲，對司長暨本地區其它部門通過總督和政務司授權而執行的行爲的審理，首先屬於澳門行政法院的職權範圍 。238

b）受托人的默示行爲葡國行政法暨澳門行政法中都有關於默示行爲、特別是對司法上訴的默示行爲的規定。假如當事人向一個擁有法定決定權的行政單位提出某個要求，而該單位在一定期限內又沒有對此做出任何明確的決定時，對此當事人可以理解爲該單位已經同意了，或更經常的是，該單位沒有同意，這時當事人更可以向法院提出反對這一同意或不同意的上訴（見上述第23／85／M號法令第1 2條）。根據授權的性質，我們已經知道，授權人和受托人對授權的範疇保持着同等的法定權力。所以，看來雙方均具有對當事人提出涉及他們的訴訟請求的法定決定權，不管這些訴訟要求是由授權人或受托人指引的。在這種或那種情况下，如果法定的期限已過，而行政單位又沒有做出任何回答，受影響的當事人可以對默示的同意或不同意（當然，這一默示必須是明確的）提出司法上訴。那麼，人們不禁要提出這樣一個問題：當發生了對審理授權人行爲和受托人的行爲，根據法律規定不屬於同一法院的職權範圍時，哪一個行政法院有資格來受理此事呢？行政法院程序法在解決該問題時指出，“對授權人或再授權人提出的請求默示同意或不同意，受托人或再受托人在司法上訴中均有追究權”（見該程序法第33條）。這就是說，對授權或再授權問題上的默示行爲，受托人或再受托人有追究權，而法院總是有權審理受托人的行爲的（63）。（63）需要強調的是，第33條之規定不是完全突出其純粹的程序問題。它至少有一個實質性的結果，即允許受托人或再受托人通過執行相反意義上的明示行爲來取消一個儘管法律把它假設爲他們的而實際上是授權人或再授權人的默示行爲。這或許是受托人或再受托人對授權人或再權人的行爲的不可取消性的唯一的例外。239

240

《行政》，第三册，第七期，1 990No．1 ，241 －258澳門公職法律制度檢討羅忠誠＊何佩珊＊＊翻譯：杜莎美陳淑玲本文是對澳門公職法律制度作出包括所有有關調整之檢討，並且提及最重要之改變。本文採用簡單及直接方式表達，只因原文內容給予人們的印像是比較廣泛及繁複的。盡量在無損準確性之情况下，透過圖表以簡潔形式嘗試比較過去之狀况（前）及檢討後之狀况（後）。1 、序言澳門公職法律制度之檢討在去年中已開始進行，以遵守一九八九年施政方針第五章——行政及司法政策——預料採取一些措施使公共行政現代化，特別針對組織系統之發展及檢討整體工作人員之章程。然而，修改該法律制度的需要，始自一九八四年所頒佈的一系列條例①，這系列條例引致擔任本地公職大綱條例之深遠改變，特別是在海外公務員章程方面（ E F U ）。＊澳門市政廳總行政司司長。＊＊文化司署行政暨技術輔助廳廳長。①在各項法令中，作者所說的是84年8月1 1日頒佈的第85／84／M號法令（機關架構），86／84／M號法令（公職制度），87／84／M號法令（一般職程制度）及88／84／M號法令（領導及指導人員）。241

雖然在立法上曾對此作出努力，該條例的一部份現仍生效。同時額外法例繼續頒佈，以便管制有關事項，應付新出現的問題或解釋或克服疑點。就此，於五月九日通過頒佈之第35、36及37／88／M號法令②，構成對本地區公職法律制度，特別是第35／88／M號法令所撤消已過時之海外公務員章程有相當大和有意義的轉變。餘下來之施政，就是繼續執行在本地公職人員法律制度自主方面及配合本地區之需要的政策。作爲一個龐大之政策及不可否定之衝擊，應廣泛地諮詢意見，包括向機關部門及工作人員，因而透過有利的對話作出了多次諮詢及吸納更多意見和提案。檢討之結果永不可視爲已完成之工作，而只作爲必須延續之第一步。所以，預測該法規生效後之一年，將視爲法律改革目的而去吸取實踐的經驗，才有能力解決其出現的問題，以便令澳門擁有一個更爲適合本地區需要的公共行政人員章程向前邁進一步。2 、檢討目的從一九八四年之眾多的法律中及其在過渡時期之不合適，加上由於條例出現的一些不協調，是構成澳門公職人員制度修改之主要原因。這樣，作出了總目的如下之檢討建議：——簡化程序及定義，使其易於理解和執行。——整理及解決已生效之法律所出現的問題及其存在之爭論。——盡量將法規濃縮，編成法典，以便達到更佳的效果。——面對葡萄牙共和國而自治，但不可忽略其經驗及接受其在本地區可實行及有效之辦法③。——採納適合過渡期的方案，特別在本地化及雙語制作出一定的回應，在雙語方面需採取緊急措施以避免現行之制度突然中斷。②第35／88／M號法令撤消了一九六六年五月廿八日第廿二號政府公報副刊刊登之一九六六年四月廿七日第46982號法令所通過之海外公務員章程。第36／88／M號法令引用該章程之一些條文，而第87／88／M號法令則通過澳門公職人員紀律章程。③有關假期制度及其效力，提前享受年假之權利（工作第一年），一般職程架構以及其他方面等均跟隨葡萄牙共和國最近公佈之公職範圍內。242

——明確預料頒佈之法規應於生效一年後作出檢討及修改，以便解決疑問及漏洞，作出較爲有抱負的方案，此擧是爲了澳門公共行政具有一個適當之人員章程面對過渡期及維持至一九九九年後。自然地，針對問題的複雜性和所牽涉之事情，循立法途徑解決，上述所指之目的便可取得或多或少的成就。無論如何，我們認爲這項檢討最低限度體現了一個重要的進步，使公職法律制度更適時、精簡及現代化，尤其是該檢討將大門打開，以便將來行政當局可引用一些適當的措施。3 、法規在澳門公職法律制度檢討範圍所頒佈之法規如下：——八月廿八日第53／89／M號（海外招聘人員章程）法令；——十二月廿一日第85／89／M號（領導及指導人員章程）法令；——十二月廿一日第86／89／M號（職程制度）法令；——十二月廿一日第87／89／M號（澳門公職人員章程）法令。雖然“海外招聘人員章程”的頒佈日期較前，但並不代表該章程不會進行修改，這完全是因行政當局之需求，以利於管制海外人員的招聘及其在本澳任職之情况 。另一方面，應注意的是雖然這些法規的次序可能令人產生不同的想法，但“澳門公職人員章程”是這系列法律的重心點。因此必需將該章程視爲重點，而其餘法則列爲補充特別法律。換言之，倘未有明確指定時，此等法規將引用該章程之規定。4、外聘人員任職制度章程爲了配合過渡期之需要，現已更改向外招聘人員之制度，不僅使其具有獨特化的特性，而且亦是爲了執行和遵循過渡時期公務員本地化。243

④八月廿八日第53／89／M號法令所提及之程序經在十月九日第四十一期政府公報第115／GM／89號批示詳細列明。244

配偶有擔任政府職務之優先權，是這法律備受爭議的其中一點，但筆者並不同意這些爭議。首先，因爲法例以一個明確及清晰的方式（令政府具有威嚴）表達出政府認同過往一直都有實行但被認爲略帶徇私的配偶優先權的做法。第二，因爲法例清楚表明這優先權對行政機關並不存有強制性，主要仍依部門需求而定，且受聘之配偶必須是已在職或已受聘候職之人仕。最後，如果要從外招聘人員就必須是在本澳找不到合格人選時才可——相信沒有人對此質疑，在外聘之時，雖然要經常顧及政府對人員招聘的學歷與經驗的要求，但在其他條件裏倘不給予外聘人員配偶來澳任職的話，這是不合邏輯及不能接受的。5 、領導及指導人員領導及指導識位的重組可透過以下的圖表說明法例對司署領導人員級別的修改消除了二級司（署）與一級司（司）的分別，在政府機關重組過程完成後留下的只有司（一級司）⑤。副組長的職位於空缺時予以撤消，此等職位現只有在郵電司設立。辦公室主任職位亦將遇到同樣情况，辦公室將由另一下屬部門取代，辦公室主任則晋升爲部門領導人。⑤參閱一九八九年十二月廿一日第85／89／M號法令第十六條及179／GM／89號批示（政府公報第52號第三副刊，十二月廿九日）。245

此法規最突出或最重要的一點是新設立的助理職位，其目的是爲了培養本地領導人，以便維持行政當局運作超越一九九九年。這個職位並不算領導或指導職位，而屬於一種在職培訓的情况。在出任方式方面，最有意義的是領導及指導人員之定期委任期由兩年延長至三年，這樣加強了部門的穩定性。代職制度方面⑥有很重要的變動，最明顯的是領導人可任命同機構內任何擔任與其職位相稱之工作的公務員或服務人員代替其工作。由行政當局主動終止職務時，領導及指導人員應有權收取補償⑦。但現時對於其他情况亦會給予該權利，這對員工較爲有利和符合他們的期望。凡以方便工作爲理由或部門撤消而終止人員的定期委任時，公務員有權收取相等於委任期間所剩餘之月數的薪金，至六個月爲限，但受惠人在三個月內不得擔任任何澳門行政機關之領導或指導職位，否則須退還全部已收取之款項。6 、職程是次檢討對職程制度的範圍的修改較爲深入與重要，實際上澳門公職人員職程整體有基本上的改變。⑥有關以往代任制所引發的問題，參閱本年四月廿三日第十七期政府公報，1455頁至1 461頁有關行政法院行政訴訟科判決。⑦根據八月十一日第88／84／M號法令第7條7款之規定，指明了因工作關係而終止定期委任時，應給予相等於三個月薪俸之補償只適用於領導人員。但過往的理解推論至倘出現相同的情况時該規定亦適用於指導人員。246

首先，應強調是“一般及特別職程”的定義已被“一般及特別制度職程”所取代 。因此，很多以前被視爲特別的職程已被編入“一般制度職程”，同時，其入職，晋階及晋升之標準亦相同⑧。新的政策使職程更爲統一和簡化，並同時體現了更合理均衡的人事架構。藉此着手進行統一服務年期計算表，以便實行晋階及晋升。但特別制度職程亦存有其獨特的規則。下列爲服務年期晋階計算表：⑧從其他職程中，列擧出電訊技術助理員，人口普查及調查人員及水質測量技術員。247

在每個專業人員組別增設中級人員之職位，不但容易，還給予曾修讀專業課程之行政機構員工實踐機會，以便擔任職位。見習期則第一次被編排於入職前進行，雖以普通規則實行，但仍具充份適當之形式安排入職。這樣可避免以多次及連續性之訓令對不同情况作出不同的管制，而這些訓令大部份還未有頒佈。垂直及橫向職程內調換是法規之另一項改革，當員工取得所需之學歷或專業，便可晋升至較高職程或職階，而不失所享有之權利及福利，特別是在薪俸方面。在另一方面，自一九八四年訂定之政策延續，逐步撤消工人及助理員職位，並改爲以散位形式招聘該等員工。然而對此等員工可同樣應用管制實位員工的規則，但職程權利仍屬後者專有。雖然繼續有需要維持秘書職務，但秘書職位已撤消，而該等人員的任命已作出了適應的安排。所有該等人員可獲薪俸索引一百點的50％的額外報酬，並保持在行政人員及專業技術人員中挑選⑨。此外，不再對擔任該職務人員之數目及部門的內部分配加以限制。一切根據內部管理原則來決定措施的正確使用。職務主管的職位是當有需要統籌某項任務，而毋需要設立下屬部門時才出現的。⑨按照五月十八日第43／85／M號法令第六條，秘書之職務是由行政文員或助理技術員以定期委任方式擔任。該職位只限於每一機關的領導部門內設有兩名秘書，但倘設有兩名副司長，則不妨礙增設至三名秘書。（擧例：經濟司，統計曁普查司）248

另一新的改變是有關人員圖表不但包括編制內的人員，亦同時包括了團體外合約及散位人員在內。除傳統編制內的人員外，各行政部門應於本地區總預算頒佈之同時透過圖表預先列出編制外人員之需要。另一方面，各部門的編制內人員的規模必需嚴格規定，其數量只能按部門運作所需而定。這個情况是由於本澳現時所面對的過渡期所致，而當局則採取一項僱用制度，即以編制外合約方式，來招聘人員以作塡補，這是與過往的做法反其道而行的⑩。7 、澳門公職人員章程澳門公職人員章程對程序的簡化作出挑戰並採用了一些革新的方案，該章程之序言並同時闡明了增設社會利益。該章程作爲公職運作的主要引據，倘在澳門公職法律制度檢討內之法規未有明確規定時，將引用了該章程之規定。該章程第一部份是一般的原則，以利對規則之理解和執行。例如：公務員及公職人員之定義，總督及市政機構之職權，實際結合，期限及政府公報。特別受注重的是入職之條件，此乃一方面它接納了一些有關罰則及本地化政策的新概念，尤其是本地化方面，公職人員必須是在本澳居留。在入職方式方面作出了簡化，撤消了編制散位及臨時散位的職位，由散位合約取代，但仍保持其他委任方式及團體外合約。⑩參閱一九八九年十二月廿一日頒佈之第86／89／M號法令第60條1款，及一九八四年八月十一日之第86／84／M號法令第24及42條。249

調動方式（調任、派駐及徵用）只限用於公務員，取消對調方式，因它涉及雙重之調動且也一直未有實行過（11）。在此對兼任及衝突情况的制度加以說明，法例指出担任公職原則上是屬於專職，從事私人事務係原則以外之事。（11）有關調換，參閲一九八四年八月十一日第46／84／M號法令第49條。注意該法規第52條之規定範圍適用於派駐之服務人員。250

有關評政院審閱及註册方面，首次存有總規則，而總規則包括聘請和改變公職人員法律／職務地位。在所有改變公職人員的法律／職務地位之情况下，不需經核閱手續，但必須經評政院註册。於開考範圍內，最明顯一項預吿是加挿了新的甄選方式及限制性開考，原則上是保持一貫的程序及形式。251

至於假期權利較爲突出的是，倘在第一年服務期，服務滿六個月者，可提前連續享受十五天的假期。另一方面，確定終止職務時之補償是有利的，有權獲得相當於上年度因工作上的關係而未享受的年假的補償，以及當年實際工作的每一個月可得兩天半薪酬的補償（12）。有關年假期之影響請參閱下列圖表：此外，有關缺勤方面，引用了過去之制度並加上新的合理缺勤條文。（12） 參閱澳門公職人員章程第80條3款及第86條和一九八五年三月三十日頒佈之第27／85／M號法令第9條及第4條2款。252

倘擬扣除年假而缺勤，應在事前以書面通知或當日以口頭通知，但應在復工日將口頭通知轉爲書面通知。該等缺勤是在職務確定終止時對補償進行扣減。有關因分娩、妻子分娩或領養的缺勤，請參看下列圖表：253

員工因兄弟姊妹身故給予之缺勤由兩天延長至五天。患病缺勤是因爲健康的理由而導致缺席，該缺勤稱爲患病假期（13）。關於假期方面有整體的變動，特別是名稱方面及在一些制度中，而最引人注目是與假期有關連的一些情况，但仍保持給予確定性委任人員享受的假期。下圖作出新舊假期的比較：（13）因病缺勤逾三十天之假期，以往是由健康委員會給予的。參閱一九八六年三月廿四日第28／86／M號法令第6及續後各條。254

鑑於現行之制度要注意下列情况：特別假期的保留只屬過渡性，因它的條件和批給之原因已不存在（14）。在另一方面，對一些存在較大疑問之情况作出修正並採納一些建議增加受惠人之福利。（14）定期與葡萄牙共和國接觸——特別假期之存在理由——由於經過一段頗長時期，其意義已逐漸失去。實際上，以該檢討宗旨是爲設立延續至一九九九年之後制訂一個擔任公職人員工作大綱制度，及採用一套獨有之海外招聘人員制度，鑑於上述理由，特別假期福利對人員本地化已失去其原義。255

法例的檢討並沒有對職務評分制作出徹底的修改，而大家都明白這是必需的，以用作解決在執行時的某種習慣性，尤其是評分的目的（15）。實際上，現行方式之行政機關人員職務評分制，似乎是助長問題的增加而不見得是區別才能與工作質量的有效手段。然而，有關方面沒有在檢討中尋求一個能夠完全令評分制度達至預期目標的選擇性方案，反之，向這個困難屈服下來。關於薪酬方面，雖然沒有很大的變動，但最明顯的事項是增設了結婚津貼及出生津貼，而房屋津貼則延伸至散位人員，分期攤還不應收取之款項及年資獎金由支付薪俸的機關主動辦理，並由獲得該權利日起生效。（15）被一九八八年二月廿九日第15／88／M號法令撤消之第29／85／M號法令第17條規定關於評分爲優的限額。256

由本地區支付的運輸費，由每人應有之一點五立方米（十二歲以下者）增至二點五立方米及由三立方米增至五立方米（在其它情况下），還有十四立方米用以運輸私人汽車。倘不享用這項權利時，還可將此加於一般行李容量之上。最後，法例容許先行享用部份或全部行李運輸的權利，但必須聲明在離開時放棄這項權利（16）。至於退休金方面，最顯注的改變是由行政當局負擔的金額由百分之七增至百分之十六，而公職人員負擔之增幅只爲百分之一。有關社會保障方面，可強調的是儘管散位人員仍不能在退休基金登記，但法例強制所有關機關必須爲該等人員投以工作意外保險（17）。有關撫恤金之扣減額增幅爲百分之一，但只由行政當局支付。另一方面，團體外合約人員或定期委任而不屬於原職編制內之人員，在簽署有關合約或就職時，可選擇不願進行上述扣除。不過，日後倘遇着強制性扣減情况，則仍然能夠要求把以往工作年資計算在內。退休公務員只能在例外的情况下才可担任公職，且必須爲散位形式任職，而薪酬只爲所任職務應有薪俸之百分之五 十 。在紀律制度方面保持不變，但應注意查詢程序之目的是爲查明某件事實，而全面調查的作用是對機關運作作出一般性調查，新增設之審查程序（簡單審查）可於紀律及偵詢程序之前進行。這方面，法例指出“強制退休”的處分視乎是否証實當事人有至少十五年正式工齡（18）時才予執行。8 、下次檢討我們對這份於八九年尾正式頒佈的法規所作的簡略的檢討，須以有組織及客觀的方式，對這份經深入修訂的澳門公職法律制度仍然不足的地方提出改正。我們的理解是，應當能夠採納較爲有抱負及合適之方案，特別是在行政——政治過渡期時。源出於葡國的本澳公共行政工作人員章程大部份之存留有賴於上述方案跨越一九九九年。（16）按照一九八五年三月三十日第26／85／M號法令第7條4款之規定，以往提前享用行李運輸權利只限於海外招聘人員，但實際上在本地區確定性委任之人員一直以來都有享用此權利。（17）一九八九年十二月廿一日第87／89／M號法令所通過之澳門公職人員章程第1 09條。（18）按照五月九日第37／88／M號法令之澳門公職人員紀律章程第41條3款之規定，將退休章程所要求的條件施行於強制性退休的處分內，混淆了自願退休與強制退休處分對服務年資的要求，不清楚強制退休處分是否可以在少於十五年年資的情况下執行。奇怪的是該問題在海外公務員章程生效時已經常成爲要澄清的問題。257

行政部門所作出的貢獻，倘去除本身管理上之利益及以整體出發，定必是該目的成功的要素。至於筆者兩人，如果我們對這份法例所作出的檢討評論能夠起到效果，使公職制度的執行能夠有效地回應澳門未來各種各樣的挑戰的話，咱們倆當感到非常安慰。258

雙語制259

260

《行政》，第三册，第七期，1 990No．1 ，261 －28 1論過渡時期法律翻譯及雙語立法工作的政策Pedro Horta e Costa e Sérgio de Almeida Corre ia＊緒言本文就澳門目前公認的兩個首要問題——法律翻譯和雙語立法（或其立法方面的法律本地化）做初步探討以便做更深入的研究。把這兩個問題與建立雙語法律體系，把中文變成為官方語言以及與中葡聯合聲明有關澳門前途的內容等聯系起來，是撰寫本文一貫的宗旨。葡萄牙政府1 987年4月1 9日做出的承諾以及作為歐洲國家最後一個正式放棄亞洲大陸的歷史責任感，早就要求我們對上述問題加以反思。事實上，聯合聲明及其附件如下段落規定要保留澳門現行法律體系，通過對現行立法文件的了解去訴諸法律和法院，採用法律雙語制以及把中文變為官方語言：“……；法律基本不變。”（第二條第四款）“澳門特別行政區政府機關、立法機關和法院，除使用中文外①，還可以使用葡文。”（第二條第五款）“澳門特別行政區依法保留澳門原有法律所規定的澳門居民和其他人的各項權利和自由，包括……；住宅和通信不受侵犯及訴諸法律和法院的權利；……”（附件Ⅰ第五條）＊法律翻譯辦公室① 斜體字係本文作者所示。261

在一個使用語法語音截然不同的兩種語言的社會裏，讓實際上佔多數的居民去閱讀和解釋本來就很複雜的立法文件，是不公正的，在倫理上也是不能接受的，因為所涉及的語言是專業性的；而他們所使用的却不是他們在日常生活和交往中常用的那種語言。由此，可能經常產生衝突，其根源不應該在臆想性的對法律的抗拒意識中尋找，正確的作法應該在法律內容的難以理解和弄懂這一點上尋找其根源。法律翻譯是知識和經驗交流的特殊領域。這一點，艾温·泰奧托 （E rw i nT h e odo r）②曾強調指出：“當呼吁進行交流和對話的呼聲日漸高漲之時，仍然有必要提醒，這些目標是通過翻譯達到的：用言辭翻譯思維，用概念翻譯形象，無論這個過程涉及的是一種還是多種語言。”他接着指出：“如果沒有翻譯者致力於擴展人類交往領域、使講某種語言的人得以享有講其它語言的人民在科學、哲學和文學藝術方面的技術和實踐成果的話，戰爭與和平環境下的社會和政治接觸，以及無論是科學、哲學還是文學知識的傳播，都將是非常有限或甚至不可能的。”維護葡萄牙在東方的存在是通過翻譯葡國法律③，通過在澳門將來立法都有中文文本，通過培養一批了解葡國法律精髓及其最顯著特性、並善於在尊重漢語的文化和語言特點的情况下保持葡國法律概念的形式與內容的法學家和翻譯家精英來實現的。談及廣義翻譯，就是要把文章及其有關信息從原文語言轉換到譯文語言，不改變內容而且要尊重譯文語言的語言和文化背景。這裏需要注意的是法律翻譯是“不同的法律文化的溝通”④，是翻譯工作的特殊領域，因為它要求翻譯者不僅要掌握兩種相關的語言，而且要具備法律知識和對法律的特殊的敏感性。② 艾溫 · 泰 奧 托 著（Erwi n Theodor：“ Traduç ã o，Ofí cio e A rte”，（ “翻譯，職業與藝術”） ， 聖保 羅 ，1 9 85年 版第 9及1 1 頁 。③葡萄牙前殖民地果阿、達曼和第烏的情况具有特殊的意義。事實上，通過“果阿、達曼和第烏的行政 管理 法” （“Goa，Daman and Diu Adminis t rat i on Act ”－ Act No．1 of1 962）， 印度議會使在這些領地上實施的所有葡萄牙法律繼續保持有效，直至被權威立法機構全部或部分廢除為止，儘管1949年憲法第四十四條規定：“國家必須向公民提供一部全印度通用的統一民法法典”。成為印度內部法律的葡萄牙現行法規中引人注目的是1867年的民法法典有關家庭法和繼承法的規定，以及1 939年的民事訴訟法典對經常性的財產登記程序所作的規定。目前我們對前景的担憂，無疑是如何實施這些規定：如果不對葡萄牙立法文件作任何翻譯或語言轉換，那麼，在對語言有不利或敵意的情况下實施葡萄牙法律，似乎是不可思議的。據作者所知，這些法規僅有一部分被當地雙語法學家譯成英文，而且毫無官方價值。無論如何，葡萄牙法律被以安格魯撒克遜為基礎的印度司法機構承認並在其中佔有獨一無二重要地位的情况，具有很大的價值，從而印度司法機構得到了來自歐洲大陸法系的幫助和影響。葡萄牙法律經受住了時間的考驗，對當地社會的凝聚和融合作出了貢獻。④阿伯多·高斯達 Alberto Costa 著 ：“由中葡聯合聲明看澳門法制的延續和變化”見《澳門法律雜誌》，1 988年第一期第58頁。262

翻譯工作發展到後期將使建立一個雙語立法工作或法律雙語體系成為可能，其可能帶來的後果是多方面的，如同一法律文件的葡文文本和中文文本具有相同的價值、作用和目的。這兩個支配了撰寫本文的根據，是不能與把中文變為官方語言在形式上和實質上的制度化割裂開來。因而，對一些有過類似問題的國家如印度、斯里蘭卡和加拿大的經驗所作的分析表明，採納雙語體系意味着在實用性和非實用性之間作出抉擇，而這種抉擇與力圖滿足和實現（或許）合情合理的民族主義願望的事實無關。要全部實現聯合聲明中闡述的原則，儘管由於時間原因而受到限制⑤，任何時候都不能忽略從技術上站在穩妥的基礎之上去展開工作⑥。這樣，無論是本義法律翻譯還是雙語立法工作中認証文件的可靠性問題，就不能不提及。兩種文本在形式上和事實上的地位平等性，以及解決互相對立的立法文本的解釋所可能產生的料想不到的分歧，亦不能不提及。用以達到預定目標的方法也是主要憂慮之一。可以說，如果沒有指明通向它的途徑的話，對主要命題的簡單表述將在很大程度上喪失其用途，儘管提出了具體方案。⑤這裏簡要談一下聯合聲明的法律性質問題。把它納入條約類，其意義是微不足道的。事實上，這種分類很多，而且因作者而異。這種分類大都已過時，甚至那種對法律性條約和合同性條約加以區別的分類也早已過時。根據李志高（Gonç al ves Pereira）敎授講授的課程，“在現代，……這種分類僅有一個意向價值。這種分類不是絕對嚴格的，因爲存在綜合性的條約，難以把它們納入這種或那種分類；由此看來，不是對條約進行分類，而是對條約上載有的規定進行分類。”“國際法課程”，第二版第1 40頁。在這方面，重要的是弄清聯合聲明是否作爲國家的嚴肅條約對締約雙方有義務，而這種義務又是什麼類型的。對此，我們認爲，聯合聲明的要點是在1999年12月1 9日把澳門的治權移交給中華人民共和國。倘若這個文件的其它義務可以嚴格地加以考慮的話，由於缺乏對不履行義務的適當制裁，它們不過是爲目的的義務而已，其性質附屬於主要義務，而又要依據善意原則加以解釋。這就是說，爲了順利移交，葡萄牙有義務創造條件以全面履行協議。然而，僅要求在權力移交預定日期准備好這些條件並擧行正式交接。聯合聲明並沒有說葡萄牙應該在1 989年或1 995年使中文成爲官方語言。我們理解，只是爲了履行所承担的義務，最好要使中文成為官方語言，一旦認為已具備條件，是葡萄牙而不是澳門政府應該去做這件事，而接受對任何方面的干涉都將是不合法的。履行一項條約是每一個締約國的內部法律問題，甚至對履行各自的承諾也沒有要求在時間上同步：中華人民共國和國所承担的義務，是1999年以後的義務，而葡萄牙的義務則應在這個日期之前履行。最後，為了實施某些預定行動要對葡萄牙國內法律方面的能力引起注意。已經發現對澳門政府提的許多要求和施加的壓力，除了不合理之外，還是沒有根據和不合法的，這是由葡萄牙憲法和澳門組織章程所規定的權力分配所致。⑥簡單提一下巴基斯坦和斯里蘭卡的經驗，在這兩個國家里，政治抉擇要看時機的演變才能成功：在巴基斯坦，當地語言烏爾都語的實施拖了1 6年；在斯里蘭卡，1 972年憲法明確認定僧伽儸語和泰米爾語為國語，全部立法均應使用這兩種語言。1978年，這項規定歸於失敗，倒退至原先的安排，立法文件使用英語，法庭宣判書亦使用英語。263

一、中文文本的法律地位澳門立法文件的中文文本的法律地位問題不能與使中文成為法定語文一事分割開來，後者為前者提供條件和框架。稱之為條件提供者，這是因為，由於各種原因，尤其是技術性和政治性的原因，若不事先承認中文在公眾與政府各機構、法院和立法機構接觸的各個方面具有與葡文相同的效力，則難以想像在立法時中文文本與葡文文本會有同等地位。另一方面，使中文成為法定語言就為許多法律翻譯問題提供框架。但這並不意味着法律翻譯應該停下來，去期待採用普通話⑦或採用廣東話的抉擇——要進行的工作的緊迫性與正在起步的法律翻譯進程的停止是格格不入的。廣東話僅是普通話的一種口語變體，其書寫規則與普通話相同，這對翻譯工作有利的，因為這樣一來，翻譯工作的規劃安排甚至可以完全獨立自主於將要做出的抉擇⑧。然而，不能不強調一下對法律翻譯來說重要而又易受將要作出的抉擇影響的某些方面。例如，從讀者角度來看，如果在他所閱讀的文本中沒有發現差異，這是由於上面提及的書寫的完美相似性，無論他是否懂普通話和／或廣東話，而對（翻譯者）說話人（因為法律翻譯並不總限於書寫）來說，差異將是突出的，困難也不會消失，而且是比較難以克服的困難：這是因為目前與政府合作的翻譯人數有限，而同時掌握廣東話和普通話的翻譯人數就更少了。這種情况應在下文提及的翻譯人員培訓計劃中予以考慮，目的是為這個工作領域配備一批能毫無保留毫不猶豫地去掌握將要成為官方語言的中文的翻譯者。談到中文官方地位的確立時，要考慮的是國家承認中文同葡文一樣有權參與澳門的立法、司法機構，有權參與政府機構與公民的聯系。⑦本文中使用的“普通話”，“北京話”和“現代標準漢語”的含義完全相同。⑧選擇普通話或廣東話，對中文官方地位的確立所涉及的程度如何呢？選擇不是無關緊要的，而是必需的。目前，以及權力移交之前，澳門的官方語言都是葡萄牙語，而且四百多年以來就是如此，儘管事實上廣東話是使用最多的語言。廣東話可以在十年時間裏獲得澳門第一語言的地位，儘管這是純粹的學術假想，因為政府仍然是葡萄牙的。就算能做到這一點，到1 999年12月廣東話也只能成為澳門的第二語言。這是為什麼呢？因為中華人民共和國的官方語言是普通話，儘管它並不就是使用最廣泛的語言。這樣，廣東話注定只能在澳門或澳門特別行政區使用的語言中佔據次要的位置。由此看來，把這樣一種變體口語確立為澳門立法、行政和司法機構以及行政管理當局與被管理者聯系中使用的官方語言，就沒有什麼意義了。正是因為如此，在像香港那樣的地方，就沒有放棄確立普通話的官方地位，而其在許多方面，尤其是語言方面的特點與澳門情况相似。264

自從葡人治澳以來，澳門的整個法律體制的運轉幾乎全部是通過葡語來進行的 。隨着1 999年的來臨以及葡人治澳的結束，澳門在許多方面正顯示發生變化的迹象，例如要承認中文是法律領域的積極參與因素。簽署關於澳門問題的聯合聲明的良好意願使國家把這項任務作為它的義務担當起來，如上文所說，這種義務還具有無可爭辯的道義基礎。在香港產生的這種必要性有些相似。然而，所找到的解決途徑並不總被認為是最適當或最合情合理的，如對現代標準中文官方地位的確立本身含義的理解：“第一次中文宣傳運動以及中文委員會提出四個報告之後，香港政府……不得不同意確立中文的官方地位，這個決定可能不僅是為了滿足原則上受特殊勢力支持的要求，也是為了確保前途本身。我們不能忘記，‘語言標準化’的現象，或者說，承認中文的社會價值並賦予它相應的地位的是遲早要發生的。”⑨可以說，香港把中文變成官方語言，是華人壓力團體發起強大運動的結果，而1 974年的“官方語言法令”（“ O ff icial Languages Ord i nance”） 則被看作中文宣傳運動勝利的標誌⑩。通過上述立法文件，中文成為和英文一樣的官方語言，“便於政府或公務員與公眾之間的溝通”（11）（第三條一款）。如此給中文地位下定義，那麼其官方地位的確立只能是相當薄弱或有限的。事實上，正是因為短乏准備，障碍才沒有被全部清除，這樣，儘管“官方語言法令”［第三條二款］承認“官方語言均具有相同的地位”，但只是在低級法院的特定司法審理中才承認使用中文的可能性［第五條］，而且立法文件的出版仍然只使用英語［第四條］。這樣，香港立法者的選擇遭到批評，也就不足為奇了，因為該計劃很少付諸實施（12）。⑨ Miguel Santos Neves 與 Rui Daniel Rosá r i o， 合著：香港的語言政策，澳門《行政》雜誌，1 988年，第一期，第49頁。⑩袁志榮在“中文立法計劃及司法註釋問題”一文中亦持相同看法，見《香港法律雜誌》1987年第1 7期，第98及其後數頁。（11）原文爲“ for the purposes of communicat ion between the Government or anypublic off icer and members of tt he publ ic ”［譯者注］。我們用原文引述立法文件。這樣可以給讀者提供一次翻譯練習，從中了解翻譯工作的艱辛。“ purposes ”一詞怎麼樣呢？譯作“ efeitos”，“ propó sitos ”？……“ members o f the publi c ”呢 ？譯作“cidadã o（s）”，“comunidade”，“ membros do pú bl ico”，“ populaç ã o”還是“particular（es）”呢？（12）同⑩。265

前不久，對現行體制作了變動；通過兩個“頒行佈告”（“C ommencementno t i ces”，L．N．350／88，2 88／88）， 1 987年的“官方語言（修正）法令”［“ O f f ici al Languages （A mendm en t） O rdi nance”］和 1987年的“詮釋及總條款（修正 ）法令”［ I nt erpretat i on and Genera l Clause（A mendm en t）Ordinance”］分別於1 988年1 0月28日和1 2月1 6日正式生效。然而有一個重要的例外情况，即上述第一個條令的第四條和第四·A條的目的是雙語立法工作。這樣，上述兩個法令尚未正式生效之前，而且當立法文件仍只使用英文出版時，都不能說“雙語法律規劃”已經最終起步了，儘管這個時刻很快就要到來。有了這個制度，馬上就可以宣佈由英文立法文件翻譯出來的中文譯本具有法律效力，而且兩種文本享有相同的地位，可以認定它們所載明的法律含意相同。當解釋兩種文本產生分歧時，應採納能使兩種文本盡可能一致的意見，同時應考慮到立法者立法時的意圖和目的（13）。但是，既然中文變為官方語言在較短時期裏將成為不可抗拒的事實，無論將做什麼樣的抉擇，那麼，就有必要重新評估迄今為止對葡文法律文件的翻譯以及文件的制訂方式。事實上，立法者的注意力迄今仍幾乎全部集中在用葡文制訂立法文件上。現有的中文譯文不到二百篇，而且從整體來看，根本就不符合適時性或優先性標準，且是零散的，對澳門立法工作來說意義不大（尤其是很不可靠）。面對這種情况，就不能不認為有待翻譯的立法文件的數量是驚人之多；純粹為了比較起見，提一下1 988年年底前香港現行立法文件的翻譯工作，這些立法文件約有厚厚的35本之多，計劃用十年時間由十五名全日制翻譯員完成翻譯工作！既然中文成為官方語言，就應該建立雙語立法工作或法律雙語體系，這是合乎邏輯和必要的過程。儘管從嚴格的原則角度看，它是必要的，但在政治上並不總是這樣看待它。我們同意，最理想的是具備政治條件和必要的實踐條件，以便在一個合適的時候同時使二者成為現實。最好將必須要進行的徹底變革的准備工作適當延長一些，以取代從嚴格的原則性及系統性的觀點來看都很脆弱的零星變更。從今，在葡文立法文件通過之前，要同時加強中文文本的制定工作，而且必須起碼將澳門重要的法律文件翻譯成中文。（13）M ichael Thomas在香港雙語法律制度的發展中亦持相同看法，《香港法律雜誌》1988年，第18期，第1 8－19頁。266

中文文本既然要在法律上具有同葡文文本相同的地位，但若還不着手修訂現有譯文，仍然會有許多人担憂，修改譯文是項刻不容緩的工作，因為對現有譯文進行比較研究的讀者產生了疑慮，譯文的目的到底是翻譯還是要消滅葡萄牙法律體系……二、可靠性與平等性雙語立法在目前及現有條件下仍是不切實際的，本文的第二部份將表明無論理論或實踐上其重要性都與現有立法文件翻譯工作不同。因為，如果二者具有相同的基本原則的話，那麼其准備工作和行動計劃可以相當獨立。因此，我們所說的法律翻譯，將作為本部分的重點。通過建立一種雙語法律體系，得到認可的中文文本將獲得一個技術上可稱作可靠性的地位。在這個意義上，可靠性的定義是“一篇譯文給人的印象是它不是被翻譯過來、而是直接用所讀到的語言撰寫，是一篇原文”（14）。法律翻譯的標準目的，是使一個擅長比較的人無法把譯文同原文區別開來。要達到這個目的，或者說，要使一個中文文本具有可靠性，它必須正確而簡明，具有與葡文原文相同的實質和效果，同時保持中文的語言和文化特性。應把法律翻譯有關人員的所有努力和技巧朝一個方向加以引導：能夠用中文表達全部葡萄牙法律知識，令到用中文思考和表達的讀者尤其是法律工作者能夠理解全部葡萄牙法律知識。實際上應注意到這種翻譯主要是為華人讀者服務的，但對比一直沒有給予必要的關注，這不僅表現在對要翻譯的葡文文件的理解沒有給予足夠的重視，而且歷來就不注意尋找與立法者所使用的葡文術語相對應的中文法律詞滙。這方面的情况在後面談及翻譯的障碍時，將進一步加以論述。上述情况非常嚴重，因為譯文中非常明顯的錯譯泛濫成災，使這些譯文用途有限，做成澳門現行法律的不良傳播和不良形象。法律雙語的確立還包括另一個概念，即葡文文本和中文文本地位平等。這種地位平等可以而且也應該在兩個方面加以分析：正式平等和實際平等。由於同一立法文件的兩種或多種文本的地位正式平等，在完全相同的情况下而且不以地點和時間條件為轉移就有可能使用任何一種文本，即使對某一規範性的內容的解釋或實施發生分歧。這樣，我們就在法律的基礎上建立起一個法律效力相同的兩種文本的兩用性體系，而任何文本的使用都不能忽略另一種文本的內容 。（14）Alexandre Covacs：《加拿大聯邦法律文件的法語文本的準備工作》第28頁。267

正式平等性問題只能通過適當的立法文件與中文官方地位的確立並行解決。對此不能抱有疑問：賦予中文以同葡文一樣的官方地位的立法文件，將明確承認並宣佈澳門立法文件中文文本的可靠性和正式平等性，也就是說，將徹底排除在澳門法律界的使用葡文原文文本的情况，承認已有的譯文具有和那些將成為雙語立法工作對象的文本相同的權威性價值。應該弄明白，將要採用的體系不應該對雙語立法工作中制定的文本，同對已有的譯文文本另眼相看而將之對立起來。這是為了保持法律體系的統一性和准確性，是法律理論體系中公認的兩個基本價值，要求對成文法規一視同仁，不把“以前”的文本區別於“後來”的文本：在對待力求統一和連貫的法規，不能有兩種尺度。承認中文文本權威性價值的法律生效時，過去的譯文文本應該修訂完畢，使其法律價值得以承認。可以認為，最正確的作法是把已符合上述條件的譯文文本造册在案，標明其所具有的權威性價值。這樣，對哪些譯文文本具有同葡文文本相同的法律價值，就不會有疑問了；至於那些屆時尚未具備起碼條件的譯文文本，適當的時候應加以修訂，在它們具備了權威性價值後就刊登在政府公報。談到地位的實際平等則涉及中文文本在公共生活諸領城裏的使用方式和條件：一方面，兩種文本在實用方面肯定都抽象地具有相同的價值和潛質，另一方面在實踐中要確保這種可能性，則是另一回事。談到地位的正式平等性時，考慮了做法上的一致性。現在的問題則是在效果方面。在實踐中尤其是在司法領域裏承認地位的實際平等性，意味着通過不同的途徑，即不同的語言，去獲得相同的結果。純粹的正式平等本身是不足以獲得相同的結果的。“法律翻譯的特殊問題歸根結底是‘雙綫傳播’還是單綫傳播的問題，這種傳播同時在兩個層面進行，任何一個層面都不能取銷也不能漠視另一層面，而各自必須尋求有效的聯合方式”（15）。問題的症結還是澳門日常法律工作中使用中文有限，毫無疑問，這是過渡時期面臨的一個大問題。毫無疑問，承認漢語官方地位所涉及的主要問題之一，是立法文件的解釋。對中文文本的解釋將遵循什麼規定呢？也遵循民事法典的規定？兩種文本有分歧時怎麼辦？如何使兩種文本的解釋得以協調？所有這些問題可以歸結成一個問題：如何協調對同一立法文件的兩種正式文本的有分歧或截然對立的解釋？（15）同④。268

在葡萄牙法律裏，民事法典第九到第十一條對法律的解釋作了規定。毫無疑問，這些規定同樣適用於中文文本的解釋；儘管實際上只涉及葡萄牙法律，而不是譯成中文的葡萄牙法律，但對中文文本可靠性的承認並非要引用關於實施中國法律的規定。也許可以說，葡萄牙法律的實際篇幅隨着其規範用另一種語言翻譯而變得豐富起來，但這並未導致譯文語言相應規範的滲入。至於有關解釋的現有規定，很清楚，民事法典沒有預見，也沒有必要預見，對用兩種不同語言發表的正式文本會產生不同的解釋。在進一步論述這種規定的不足方面之前，為了更好地說明可能產生的問題，希望通過下列幾點強調一下兩種文本對照時容易產生的幾個分歧點：1．發現其中一種文本有錯誤；2．一種文本在語法上或字面上難以理解，而另一種文本則意思明瞭；3．兩種文本所使用的詞語或短語具有多種含義，但至少有一種含義是共有的；4．無法調和兩種文本，因為兩種文本使用的短語或概念所具有的多種含義中，沒有一種含義是共有的。如果我們再進一步分析一下這些解釋之所以會產生問題，根本原因在於翻譯技術上的不完善和不准確，或者是立法者表達方式有缺陷。事實上，經驗表明，翻譯工作一直都是葡文翻譯成中文，而相反的情况，即把中文原文文本譯成葡文的情况，一次也沒有。這種情况不會由於雙語立法工作的開展而發生實質性的變化，至少在未有雙語立法者之前是如此。事實上，在擁有大量具有雙語特點的立法者，且不說香港那樣地道的雙語“法律起草人”（16）之前，雙語立法工作都只不過是同步制定葡文立法文件的中文文本罷了，與目前情况不同之處只是翻譯的數量（將包括所制定的全部立法文件）以及它們的發表在時間上與葡文文本並行。由此，可能會把中文文本視為單純的葡文文本的“經審定的副本”，可能會使葡文文本得到優越的地位，唯一的“正本”或“母本”總是葡文文本，對此，中文文本只能退避三舍。然而，這種意見是不能被採納的，因為它公然背逆兩種文本地位的正式平等原則 。（16）香港的立法程序與澳門的情况有很大不同，所採取的方法是挑選“法律起草人”，即名符其實的制定法律文件的專家。在雙語立法工作方面，香港將得到雙語“法律起草人”的幫助，如果做不到這一點的話，亦將得到兩支分別掌握英文和中文的專家隊伍的幫助。這種作法的目的是，一旦從政府方面收到包含有政治抉擇方針的“起草指示”，立法工作就能保証雙語法律起草工作名符其實地並行展開。而得出互相協合的成果。269

既然有缺陷的譯文是產生分歧的根源，就不能用譯文有缺陷的理由去解決分歧。這種推卸的辦法非常容易，尤其對葡文文本讀者來說再方便不過了。遵循上述原則，要解決分歧就必須把兩種文本放在同一平等的地位上，令其並存不誖而不是忽視有分歧的另一方。不能不注意到，這個立塲所涉及的是對葡文文本的解釋習慣上所賦予的價值。事實上，要調和兩種文本，必須努力在二者之間至少找出共性的含意，把葡文文本的解釋能力和潛力限制到某種程度，把所有那些無法與中文文本相吻合的意思去掉。不應該用懷疑或對立的情緒對待這種情况，因為，更為重要的是要尊重地位平等原則，使兩種文本合作與互用富有成效。香港解決這個問題的法律手段和原則，已經分析過了。除此之外，還有兩種經驗：加拿大的作法和維也納條約法公約。在加拿大，“官方語言條例”（17）（“Of f i c i a l Languages A c t”）第八節2款［Sec t i on 8（2）］ 講到這個問題，其所設想的解決問題的方針是：當對英文和法文文本的解釋產生分歧時，解決這種分歧均應考慮到兩種文本，以便找到一種使二者相容的方案，除非立法者持有不同的意圖，無論是明顯與否。對任何一種文本使用的法律詞語或概念含義的不同引伸所產生的疑問，均應通過尋找一種二者都能相容的意思使之得以解決：若二者調和不了，就要偏重於採用較好地表達所涉及法律的實質，內容和意圖的文本。1 969年5月23日簽署的維也納條約法公約第三節（第三十一條至第三十三條）對條約的解釋作了規定（18）。（17）轉引自“關於法律中文本的討論”，香港律政司辦公室，1 986年4月版，第48頁。（18）為了更好地說明問題，特從該公約上摘錄出幾個重要的段落：第三十一條一、條約應依其用語按其上下文並參照條約之目的及宗旨所具有之通常意義，善意解釋之 。二 、 ……三 、 ……四 、 ……第三十三條一、條約文本以兩種以上文字認証者，除條約之規定或當事國之協議遇含義分歧時應以某種文本為根據外，每種文字之文本均一律有效。二、若以認証文字以外之他種文字做條約譯文，僅於條約有此規定或當事國有此協議時，始得視為認証文本。三、條約用語推定在各認證文本內含義相同。四、除依第一項應以某種文本為根據之情形外，倘比較認証文本後發現含義有差別而非用第三十一條及第三十二條所能消除時，應顧及條約目的及宗旨而接納最能調和各種文本之含義。270

“依其用語按其上下文並參照條約之目的及宗旨所具有之通常意義”把善意總原則確定為解釋之通則後，該公約認為，條約用語推定在各種文本內其含義相同，則各種文本一律有效（這與我們說的地位的正式平等明顯吻合），“除非條約之規定或當事國之協議遇含意分歧時應以某種文本為依據”若對不同文本進行比較而發現含意有差別而不能通過訴諸解釋之通則（如善意原則）來解決的話，則在締約過程及末尾應顧及條約目的及宗旨而接納最能調和各文本之含義。對各種方案進行分析後得出的結論是，香港立法者在很大程度上借鑒了維也納公約，該公約包含了非常合情合理的原則，除此，它與加拿大法律沒有很大的差別。在澳門，不可避免地要制定針對這些問題的適當法律，為此，可能會採用一種與上述同類情况非常相似的模式，如前所述，要規定一種文本不能凌駕於另一種文本之上。三、翻譯的障碍翻譯的過程包括兩個基本層面：1．對原文的理解；2．把原文內容轉換成譯文語言，即翻譯。正是這兩個翻譯工作的基本層面構成了翻譯的障碍（19），使原文法律信息正確而又易於理解地轉換成譯文，變得困難或甚至不可能。要得到一篇好譯文，不僅應具備與原文內容的理解和解釋有關的所有客觀條件，而且要具備與譯者自身的法律知識和語言知識有關的主觀條件。這兩類條件是分析翻譯障碍所必不可少的，我們將要做的分析正是以上述兩個基本方面為出發點 。那些搞直譯的倒霉鬼，於直譯時削弱了原意！在我這裏人家可以說：字句雖與原文不符，而精神却能使文章生氣蓬勃。伏爾泰：《哲學通信》（19）引用Alber to Cos t a 原話，見④ 。271

1 、對原文的理解一篇好譯文離不開對要翻譯的內容的正確理解，否則就可能扭曲或歪曲原意，無論是硬生生的直譯，還是對原文作拙劣的簡單解釋。實際上，這方面的問題與翻譯者的培訓問題息息相關。培訓翻譯者，不僅要傳授必不可少的葡語知識，而且要教授像法律這樣的專業語言所特有的方法和詞滙。純粹為了擧例起見，可以說，澳門組織章程第57條第2款的現有譯文是上述第一種情况的典型例子，在這一段譯文裏，“ duodé c i mos”一字錯譯成了二十分之一，而不是十二分之一。而在澳門組織章程第39條譯文中所犯的錯誤則屬另一種類型。在這一條款裏，有這麼一句話“總督及議員均得提出法案，對於議員而言，則應按照立法會規程辦理”，但中文則譯成：“總督及議員均得提議設立條例，並按立法會內部章程辦理”，其錯誤不僅在於沒能對葡語句子結構作出正確的理解，而且也是對法律的邏輯和方法茫然無知。我們甚至可以把現有譯文中的錯誤列成一份很長很長的清單，一些不太嚴重，另一些則屬嚴重錯誤（如“共和國總統”一詞在澳門組織章程中共有五種不同的譯法！），但所有的錯誤都是以犧牲原文內容為代價，使之在很多情况下無法理解。2 、翻譯過程譯者在閱讀和理解要翻譯的文章之後，必須尋找最佳方式，把理解的原文內容用譯文語言表述出來。可以說，最嚴重的問題就發生在這裏，下面將分兩點對此加以深入探討。a）漢語的結構只有那些水平更高的人才能更透徹地研究葡語和漢語結構差別及其在翻譯工作上的反映。然而，有一些問題可以從更廣闊的角度加以論述，因為它們與漢語沒有特定的聯系，而只是與兩種語言的聯系和對照有關。語言是由音韵系統、詞匯系統、詞法系統和句法系統組成的，是互相聯系的整體，對它們的任何干預都可能導致整體的改變。翻譯是不同語種的聯系，而語言差別越大，其聯系程度就越微妙。用葡語和漢語制定立法文件的困難在於如何用各自的文風去表達意思相同的內容，這工作確實很辛苦，但只要具備時間和手段，是可以做到的。這項工作必須得到譯者們的靈活合作，其靈活性要足以使他們在加工風格方面有能力通過調整改寫，用與原文迥然不同的語言結構，將原文內容有效地表達出來。272

b）中國法律方面的不足之處另外，對中國法律的技術性科學性及其特有的推理體系的認識不足，也造成了額外的困難，它表現在兩個方面：譯者對中國法律特有的詞滙和資料方面不熟悉；中國法律概念學本身造成了困難；其原因是“眾所周知的中國法律經驗和傳統的缺乏，或者說不夠明確”（20）。這種情况促使我們去推動在澳門仍很欠缺的中國和葡萄牙法律文化間的溝通或交流。當翻譯工作的參與者尤其是法律專家沒有充份掌握這兩種法律文化時，翻譯工作的質量總是有問題的。然而，必須知道，為了便利翻譯工作，對葡語立法文件本身作一些變動或改寫是可能的。我們正在考慮引入使用過的概念和術語的定義。事實上，實踐中經常遇到的困難，是由缺乏（或不了解）能容納和轉達葡語所表達的內容的中國法律基礎知識造成的。這就使得某些翻譯工作變得非常困難，如登記法方面的“ pr i nc í pio do t r－a to sucessi vo ”或“pr i nc í pi o da i ns tâ nc ia”，以及資產轉讓方面的“propriedade h or izon t a l” 或“d i rei t o de uso e habi taç ã o ”。就算譯者明白這些概念的眞正含義，他也難以把它們譯得讓讀者獲得與其意向一致的概念。而引入描述性的定義，就有辦法克服這些困難，至少在重要的文件裏規定要使用這些定義，這樣，就對葡萄牙法律體系的理解和了解產生無可辯駁的好處。這些定義最終將列入法律術語詞典加以出版，並不斷加以充實和完善，使它名符其實地為對等術語的對照表。把某一種語言的名稱或概念轉換成另一種語言的作法，實際上就是尋找一個相應的詞，一個意思廣泛相同的詞，也就是尋找它的對應詞。當無法找到與所使用的概念或詞語自然對應的詞時，至少有三種可能的作法能達到與所使用的概念一致：把某一種語言的概念植入另一種語言（如歐洲對“o m budsman ”＊一詞的處理辦法）；用譯文語言創造新名稱；或者宣佈兩個詞同義，無論是否為此創造新名稱。鑒於兩種語言差距太大，第一種可能性在澳門似乎是不可行的。我們覺得，第二種設想勢所難免，第三種設想則是我們所希望的。中文法律詞滙公認的欠缺，使葡文法律概念的翻譯在很多情况下有賴於漢話新詞語的創立。這樣，一些資深的法律專家與這種細緻的創造性工作也就必不可少的了。（20）見④，第59頁。＊ ombudsman為瑞典語，其他西方語言已原封不動使用這一詞，中文譯成“明政專員”，即由基層選出而能表達民意的人——編註。273

此外，為了保證翻譯的可靠性和准確性，使我們覺得很有必要編出對應詞表，以統一譯文避免因不統一而造成的錯誤。實際上，這是一部其結構類似法律術語詞典的滙編，但目的是為了：約束翻譯術語的選擇。譯者的工作職責並沒有約束他必須選擇法律詞典的某一詞義，這樣，偏離原文的可能性就非常大，這多數是由於譯者多年來或整個職業生涯中就一直使用錯誤的術語，而當時這些錯誤的術語是作為正確的東西被譯者理解和使用的。只有編出對應詞表，才可能養成習慣來糾正不適當詞語，並與使用明顯不正確的譯法的傳統決裂，要做到這一點，就要有約束力。3 、確定輕重緩急要考慮的第三個方面是有必要確定翻譯工作中的輕重緩急。事實上，由於有待翻譯的立法文件浩如烟海，不能不認為這種情况本身就足以構成翻譯的困難。唯一的解決辦法是根據不同題目對立法文件加以分類，以便按照預定的標準根據題目逐一開展翻譯工作。在預想的標準中，不一定要考慮時間或時間順序因素（這些因素可能會促使人們先翻譯最新的立法文件），而是要考慮與公民密切相關的法律，也就是說，對全體公民具有普遍意義的法律，應考慮優先翻譯。四、雙語立法工作既然現有立法文件的翻譯，如上所述，產生了很複雜的問題，那麼在澳門立法機關要大量進行的雙語立法工作當中會出現的一些問題，除了與上述情况有某種相似之處，還有其特殊性需加以分析。如上所述，所謂的法律翻譯，即把一種法律思想或一個確定這種思想的術語從一種語言轉換到另一種語言，或者說從一種法律語言轉換到另一種法律語言。在尼達（Ni da）的術語學裏，他主張用譯文語言找出最接近原文意思的對應詞，其中首先要忠於原義，其次才是文風（21）。至於雙語立法工作，我們就不能只滿足於翻譯現有的東西，而是要同時制定出能達到立法本地化目的的新的立法文件。這就是能使葡萄牙法律體系的關健概念，思想和術語轉換成漢語的唯一前景，一方面是通過翻譯，即修訂現有立法文件的譯文，另一方面通過雙語制定新的立法文件。（21）Nida，“翻譯的原則”，第19頁。274

這些問題的涉及面很多，而我們提出的答覆的基點是以三個方面加以考慮的：雙語立法工作的重要性，雙語立法工作的對象，以及如何開展雙語立法工作使之在一個合理的期限內成為可能。要評估雙語立法工作的重要性，最好先弄清什麼是雙語立法工作。談到雙語立法時，我們指的是其內容和形式都一致的兩種法律文本，一種使用葡語，另一種使用漢語。兩種文本具有一個共性，即可靠性（22），除了兩種文本相同的價值、作用和目的外，科瓦科斯（Covacs）出色地把可靠性歸納成一個公式：“一篇譯文給人的印象是：它不是被翻譯過來，而是直接用所讀到的語言撰寫，是一篇原文”（23）。這樣，無論是法律翻譯還是雙語立法文件的制定，可靠性這個概念都是相同的。然而，這裏所說的可靠性是從不同的方面加以考慮的：法律翻譯的目的是賦予使用不同於原文語言的另一種語言的譯文以可靠性。很清楚既然原文文本是可靠的，那麼翻譯出來的第二種文本也應該是可靠的。在一個法律雙語體系裏，法律只有一個，即用兩種語言發表的法律，而且任何一種文本本質上都是可靠的。可靠性的獲得不是兩次而是僅有一次（24）。1 867年頒佈，1 982年修訂的加拿大憲法第1 33條刻劃了較完善的法律雙語體系的形成：“任何人都可以在加拿大國會和魁北克立法院的辯論中使用英語或法語；上述兩個立法機構的議事錄和出版物必須使用這兩種語言；在受本法令制約的任何一個加拿大法院裏發生的或由其導致的任何辨護或訴訟中，或在任何或所有的魁北克法院裏發生的或由其導致的任何辯護或訴訟中，任何人都可以使用這兩種語言中的任何一種。加拿大國會和魁北克立法院的法令必須使用這兩種語言刊發。”任何一種文本都不佔優勢，它們的地位完全平等。如果說：“法語可以和英語一樣使用……”，兩種文本當然有所不同，在這種假設裏，就面臨着確立第二種語言官方地位的典型情况。這裏說的是法律雙語制（25）。（22）F r an c i s C h e un g 在1 98 6年 1 2月的 講座 “香 港法 律的 雙語 規定 ”中 持同 樣看 法 ；T h omas 寫道—— ：“這裏的邏輯是，儘管有兩個文本，但只有一個法律。只有一個法律和一個法律體系，而沒有兩個法律或兩個法律體系”。（23）見（14）。（24）這裏集中了法律翻譯與雙語立法工作之間的全部差別。那些起初具有相同目的的東西，由於其獲得可靠性的時間，將變得完全不同。從科學的觀點來看，無視這種差別，則意味着作了一個錯誤的評價，其影響不能不在最終結果上表現出來。否則可以說，公務員本地化和法律本地化是同一個問題了，因為二者都是本地化。（25）必須作個說明，以進一步弄清把一種語言變為官方語言和法律雙語制在作法上的差別。擧一個實例會有助於理解。讓我們把引述過的加拿大憲法文本同香港的1974年“官方語言法令”第三條第1款的規定作一番比較：“為了方便政府或公務員與公衆溝通，現將英文和中文定為香港的官方語言。”275

澳門葡萄牙行政當局保存葡萄牙司法體系的最高目的必須通過雙語言立法工作體系或法律雙語制的有效實施才能實現。而僅對葡萄牙立法文件進行翻譯則是不夠的，儘管可以通過法律途徑賦予中文文本以譯文所必需的可靠性。可靠性是法律翻譯的基本特性，同樣確實無疑的是，獲取將要制定的文本的可靠性的最好方式是用原文撰寫這些文本。嗣後的所有法律發展不是以一種而是以兩種文本為基礎，一種使用葡語，另一種使用漢語。中文文本的內容應全部與葡文文本所表達的內容一致，兩種文本的宗旨是同一的，一句話，任何一種文本都必須是可靠的，這是明顯和理所當然的。相同的可靠性不應被視為一種純理想化的目標，而應視為一個眞正的尺度，其約束力必須是通過對要分析的文本的簡單閱讀就能自行產生。讓我們再次引用加拿大的經驗，上述加拿大憲法第1 33條第8節明確規定，立法文件的法文文本和英文文本“均是可靠的”。然而，建立一個這種性質的體系，不是沒有困難的。立法者並不總是用所要求的簡要性和明確性去制定法律，立法文件的某一語言的文本會因此產生問題。加拿大聯邦法院提出了彌補上述缺陷的辦法，即根據兩種文本的精神做出最適當的法律翻譯。能適應兩種文本的解釋性意思。也就是說，當兩種文本缺乏簡明性、意思模稜兩可而產生分歧和衝突時，從意思清楚的文本得出的解釋應佔優勢地位。1 999年前建立一個像加拿大那樣幾近完美的法律雙語體系根本是不現實的，如果對此沒有爭議，那麼，中葡聯合聲明對1 999年1 2月以後保留現有司法體系所作的承諾，起碼要使這項工作迅速起步，爭取分階段建立一個雙語立法工作體系。我們現有的時間不多，這就要求我們要做短期完成的、政治上扎實的工作安排了。我們是從零開始的，當然從另一個角度來說，這也可能成為實現既定目標的障碍，但對那些將從事這項工作的人來說，無論是這項工作所具有的新鮮感還是挑戰性，都是莫大的鼓舞。我們很難在未來四年裏擁有雙語言法律工作者，看來，重心要放在培養翻譯者和悉心翻譯葡文文件上。這確實是一項大膽的工作，而且所擁有的時間很短，容不得因官僚主義而造成的偏離和延誤。但只要合理調配物質和人力資源，大家都共同努力，可以對之持低調的樂觀態度。（25）（續）加拿大法律條款本身是不需要再作進一步的完善：而上述香港法令第三條第1款給人的印象却是不完備、不完美、需要進一步予以完善。本文的出發點一直是中文官方地位的確立，然後才是法律雙語制，其可靠性和地位平等。在我們多次提及的第1 33條裏，並沒有描述某種語言官方地位的確立，而是把它作為法律雙語制的一部分，一句話，它就是法律雙語制本身。在香港，中文官方地位的確立則是為了以後能達到法律文化溝通的高級階段。對澳門的特殊情况來說，可以斷言，加拿大模式是最理想的，而香港模式則是可能性最大的。276

如果翻譯者不是翻譯工作的軀體和靈魂的話，那麼歌德就沒有理由把翻譯者的定義確定為文化間完善無缺的中介者。翻譯者的中介作用任何時候都不能忽略，必須向譯者提供適當及堅實的法律培訓。這種法律培訓，不能沒有葡萄牙法律工作者的參與，也不能缺少葡語和漢語知識的進修提高，否則難以獲得新工作方法以擺脫目前仍在澳門流行的僵化的翻譯模式。1 、方法我們認為，方法就是旨在達到一個或多個既定目標的一系列行動的綜合（26）。這樣，我們要討論方法問題，就不能不確定目標的定義。目標的定義因其所考慮的時間而異，也就是說，達到目標的期限不是沒有差別的。目標有短期的、中期的和長期的，而短期目標的實現正是向長期目標的成功提供條件。在整體上，它們應該是前後連貫和可行的。比較突出的短期目標有下面幾個：——出版法律術語小辭典；——修訂澳門現有的法律譯文；——翻譯出版將要制定的文件的中文文本；——向翻譯者提供法律知識，以促其了解法律內容。由此可以看出，建立一個雙語立法體系不是而且也不可能是一短期目標，因為現有結構不允許在很短的時間裏考慮這種假設。事實上，雙語立法工作不能與另外兩個目標的考慮隔裂，這兩個目標與雙語立法工作一起構成了中期目標：——中文官方地位的確立；——培訓一支法律翻譯者和雙語“法律起草人”的專業隊伍。所有這些中、短期目標都是為了實現唯一的一個目標：保留葡萄牙司法體系。這是根據聯合聲明可以考慮的唯一途徑以達到保留葡萄牙司法體系的目的。（26）“根據語源學，可以認為，一旦選定“途徑”，即根據規劃為達到某個預定目標而制定的程序，方法也就有了。目標可以是知識，甚至可以是純粹實踐的活動” 。 Jaime Puigarnau《法學家的邏輯》 Bosch，Barcelona， 1 978年，第1 37頁。277

出版葡中基本法律詞滙的准備工作，無可置疑地証實了幾十年來澳門翻譯的法律譯文中的錯誤。然而，考慮到這些譯文產生的時間和工作條件，考慮到所涉及題材的多樣性，考慮到這些文本的譯者沒有受過適當的培訓，考慮到那些不得不了解最基本的法律規定，那麼就不能不認為許多譯文所達到水平是應該受到贊賞的。在目前還不具備一批翻譯精英和雙語立法者精英的情况下，要建立一個雙語立法工作體系是絕對不可思議的。我們所說的是名符其實的精英，與馬思·伽羅（Max Gal lo） 說的精英是一個意思，指的是這些精英力量通常所起的創造和革新作用，即任何一個政治社會得以延續和進步的因素。他們是所在環境的發動機和推動力，只要被正確地引導，就有能力在短期內完成具有重大意義的工作。葡萄牙行政當局面臨的挑戰是：在未來的四年裏建立雙語立法工作體系，該體系發展方向是到1 999年能把法律雙語制提到議事日程上來。這一切均有賴於創造正常開展工作的條件。a．首先，我們認為最重要的是法律翻譯應眞正被視作一個高度專業化的技術領域，並通過法律途徑把它納入澳門公共行政的職業範圍內。說它是高度專業化的，這是因為譯者除了要精通至少兩種語言外，還要求對其所翻譯的內容瞭如指掌。正確理解立法文件所涉及的領域，尋找恰當的相應的詞滙，所譯出的文本能符合語言學的要求，發揮創造性和獨立性，這些應是人材培訓工作的特點。b ．其次，我們必須記住，除了華務司組織的一般性培訓外，大部份澳門翻譯者都不具備其所工作領域的專業化知識。因此，必須在法律領域開展培訓活動（27），一旦開始翻譯或開始准備每一個特定領域的立法文件時，還要開設一些有助於翻譯者了解其要涉及的題材的課程。C ．考慮的第三個方面，是必須針對行政當局要制定的立法文件的內容，對翻譯活動和工作提前做出安排。事實上，人材資源的短缺，要求我們必須在各個方面對工作的開展作出合理的安排和專門的准備，要做到這一點，就要有正確的時間表，就容不得走彎路，容不得效果有疑問的作法。d ．我們隣埠香港的經驗表明，起草新文件而獲得可靠性比通過現有立法文件的翻譯獲得可靠性要容易一些。儘管如此，考慮到我們在雙語立法工作方面的經驗是零，我們還是認為，目前最正確的作法是開展現有立法文件的翻譯工作，而這並不妨碍馬上開始培訓以後各階段所需要的人材。（27）除了葡語和漢語外，培訓活動應包括法律入門、葡萄牙憲法、中國憲法、行政法以及公職法等方面展開。278

e ．制定雙語立法文件不是翻譯者的任務，而是所謂的“法律起草人”的任務，澳門目前還沒有這種“法律起草人”。在這個領域內對翻譯者的培訓將是決定性的。我們認為，澳門未來的“法律起草人”，儘管這個詞義並不貼切，將從翻譯者隊伍中產生，為此必須作出特別的努力，向他們提供適當的培訓，使他們具備處理法律文件的能力。2 、程序除了方法問題，在雙語立法工作中我們還面臨着方法的實際運用問題，即程序問題。我們說的程序，是與具體部驟聯系的程序，是隨時使構成方法的行動得以實現的程序。僅僅指明目標是不夠的，還必須指明達到目標的“途徑”。第一個步驟是確定工作領域。我們認為，這種確定具有一種半永久性的性質，儘管工作的進展或挫折將會影響所作的選擇，而且可能每個年度還要作一些修改 。選擇某一工作領域的任務是有關技術人員的職責，任何情况下，它都不能成為政治性考慮的對象。目前，目標業已確定，而方法也已討論過，政治選擇也已作出，不能再提什麼政治選擇了，否則將會導致難以彌補的延誤。下一步就是挑選翻譯者，如可能，就挑選“法律起草人”，讓他們負責起草法律草案。確定工作領域時，我們的設想是，應選擇制定公共行政領域的法規，作為學術性的範例。挑選翻譯者的首要指導性標準，應當是業務上最熟悉和最能適應這種立法工作的人，可以通過他們以前所做的翻譯工作也可以通過他們在公職業務中所起的作用加以衡量。將在選定的領域裏向選定的人員提供一個短期培訓，其內容主要是主題入門引導，增強對關係最密切的一切問題的了解，闡述起草新立法文件的目的及其主要概念。完成這個階段之後，就開始鋪開工作，即用選定的語言起草。這項工作完成後，要由語言學家和法學家對之進行分析，以評價文本草稿是否完善及是否達到了目的。這些文本應該互相比較，以避免在各自的解釋中產生“含糊或分歧”。最後階段是根據預定的法律機制為通過這些文本作准備工作，然後同時正式發表兩種可靠的法律文本。這個程序乍看很複雜，但實際上並不複雜。組織工作是實現上述願望的試金石，而且從另一個方面來說，也是避免產生敏感性問題的唯一合理的保障。279

最後，我們提請注意被某些作者稱之為雙重翻譯條件的東西，它完全適用於我們提出的制定立法文件的方案 ：“……翻譯外語，必須考慮兩個條件，每個條件都是必需的，只有其中一個條件是不夠的：學習外語，（系統地）學習使用該語言的人種史”（28）。這就是尼達確定的基本原則，與美國的語言學主流派的觀點一致。根據這個基本原則，“詞語是本地化文化現象的象徵，如果脫離該現象，這些詞語就無法被正確地理解”（29）。五、結論我們對基本問題作了闡述，這些基本問題涉及立法文件的翻譯及其前所未有的制定；我們置身於一個不完善的雙語社會，正值要正式地把對澳門的行政管理權移交給中國，而且有可能對各樣的論題作一個整體的初步分析：廣義的本地化，中文官方化，法律翻譯和法律雙語制；在不久將來到底能在多大程度上斷言澳門確實朝一種雙語言法律體系發展，對此提出疑問是理所當然的。要在民族主義情緒根深蒂固、外界影響難以滲入的情况下，要求在同質的條件下確定法律和語言的標記，是不易實現的夢想，其所取得的成果也並非在短短一代人的時間內所能評估得出來的。在上述特殊環境裏，只通過立法途徑而不靠外界支持就想確立鞏固法律雙語體系，看來是不可能的。但不能因此就斷言，保留了葡萄牙法律傳統和體系的一種多語言社會的建立無須採納一種雙語立法體系，這種採納是一種有決定意義的基本抉擇，儘管有人說，要在澳門實現法律雙語體系是純粹的幻想。“不要讓我們的視野變得狹窄，也不要把命運強加於人”（30），當長期以來所渴望的有效獨立性尚未付諸現實時，就更是如此。在澳門建立一種從科學文化角度來說可被接受的法律雙語模式的可能性，並並不取決於我們葡萄牙人的意願，而是取決於中國在其內部保留一種引進的法律體系的興趣。我們相信，中華人民共和國將會利用葡萄牙在法律這個如此特殊而又難以滲入的領域裏所取得的經驗，因為中華人民共和國的法律體系是通過吸取外來模式和走它自己本身的社會政治結構所決定的自治道路去豐富法律這種進步意願所產生的（31）。這樣，只要在各自的體系和各自的前進方式的相互理解方面做一番初步的努力，我們就可能達到本文多次提及的保留葡萄牙司法體系的目標。（28）引自 Georges Mouni n （見（21），第21 7頁）（29）Nida，“語言學和人種學”，第207頁。（30）Cunha Rodrigues ，“澳門司法行政及政治行政的過渡”，《澳門法學雜誌》，1988年，第 3 1 頁 。（31）何意志（Robert Heuser）1988年9月2日作題為“中國法律制度的基本特徵，現狀及前景”的講座時，曾就該論題作了探討。280

中國這樣一個文化和語言極其豐富的國家，能接納未來澳門特別行政區及其以四個世紀的有益交往和交融為基礎的社會，這件事可能會進一步推動和促進中國領導人所維護的現代化。這一點體現在鄧小平針對一個類似情况所說過的話裏：“特區是個窗口，是技術的窗口，管理的窗口，知識的窗口，也是對外政策的窗口。”（32）澳門最有代表性的機構與這些機構所歸屬的社會之間的聯系明顯地脫節，其根源不能不在講葡文和中文的人之間的明顯的不對稱現象中尋找。我們認為，只要有關國家有尋求共同行動消除分歧的願望，這種畸形的雙語現象，准確地說，這種特殊的語言不對稱現象，是可以克服的。一種可以考慮的作法，就是在未來的澳門基本法中把葡語確定為官方語言，為期若干年，當然這種作法不應對中文官方化構成任何形式的抵觸或削弱。比消除分歧更重要的，是尋找葡中兩國人民與文化的接觸點，他們有幸在珠江三角洲相遇並在互相尊重的基礎上共同譜寫了歷史篇章。以前如此，將來也會如此。因而，葡國的語言傳統和法律體系傳統，應被視作葡國留給亞洲的最好的東西。一個國家所擁有的最寶貴的東西莫過於其所使用的語言，而支配這個國家的法律，則使之得以生存和強大，這難道不是千眞萬確的嗎？（32）鄧小平：“今日中國的基本問題” ，北京外文出版社，1 987年，第44頁。281

282

短評283

284

《行政》，第三册，第七期，1 990No．1 ，285－28 7人口普查與資料統計制度的關係J oã o Car los Neves ＊本文目的是說明人口普查在澳門資料統計制度下的地位。人口普查的歷史歷史上，人口普查工作是始於中國，公元前二千二百三十八年期間，堯帝曾下令進行人口及農業的普查工作，其後至中世紀，在以色列，埃及，印度及羅馬均曾進行有關居民財產，軍力，稅收，等各方面的同一上述行動，但，首套透過人口普查及生死記錄而認識到人口遷移的資料統計系統則是由希臘，在公元前八世紀制定的。至中世紀，統計學正如其他社會活動一樣並無較大的發展。直至十六世紀，由於中上階層及資本主義的崛起使統計學受到注視而開始蒐集與社會活動有關的多方面資料，在這個複雜的世界中，統計學亦因所出現之新技術，新方法及其多方面之關係而變得非常複雜。普查與一般統計現今的統計活動，粗略而言可分為普查及一般統計，普查方面計有：人口，居屋，農業，工業，分銷業及服務業等，而一般統計又可分為經行政途徑取得資料或抽樣調查，上述普查與一般統計之分別主要是後者之週期性較短，而人口普查工作一般是每十年進行一次。另一方面，普查的範圍是全面性的，所有單位均會被列入觀察範圍之內（行政途徑所取得的資料亦有相同特性），而調查一般只向居民人口的一部份（有代表性的一羣）進行觀察，普查是可比作將一個國家實况以照相機即時拍下從而取得其詳細結構，將整體情况加以分析及提供一個全面透視資料，另一方面，調查則可蒐集需作長期性分析某些社會情况的最詳細資料。＊統計暨普查司資訊廳。285

活動類別在一個資料統計系統中，多種類別活動是共存的（普查，定期或非定期性抽樣調查，以行政途徑取得統計資料，個別調查，等等）。雖然前述活動性質各異，但因統計系統中資料需具有統一性質，因此有關活動需作出協調。定義現以普查作為一個例子，其準備工作需包括認識這方面所採用之概念，較年青的組織（及較悠久歷史的）可發覺同一概念有多個定義，因此便出現這問題：應採用那個定義呢？，任何一個選擇所引來的結果與其他有關資料作比較時，均會有一些限制，這樣，一個普查是會引出有關系統主要概念之修訂，另一方面，上述修訂工作是可被定為中期性人口普查活動（這些活動有統一概念及定義的）計劃的其中一個目的。人口普查結果人口普查結果不應只限於計算人口總數，除留意社會改變之速度亦為取得其最詳細資料，當然一系列活動用於認識該等需要是必須的，而人口普查的作用又在那裏呢？人口普查的作用首先，人口及居屋普查所取得的資料是可作為人口估計及推算的基礎。當然無基本資料是不能進行計算的。另一方面，人口普查可提供居住單位抽樣調查的一個科學性基礎，這樣，在人口普查準備及執行當中可取得一份按所在地點，有關家庭特點等等特性列出的住屋單位名單，由此而編成一份抽樣的基本檔案。但有兩項要點需特別注意：一、有關名單必須是完整，適時及並無重複記錄；同時，有關之人口普查需按有效的標準進行。二、有關名單不能載有過時資料，否則將導致所取得的樣本有偏差及錯誤。主樣本由普查行動所得的資料可建立一份主樣本檔案，用於多個統計活動方面（但需作長期性更新工作）。有關檔案成為長期（兩個普查期間）的可用資料，建立以上檔案是需由一個有抽樣工作經驗的專業技術人員，按有系統性工作方法負責進行的，而這亦可被認定為一項由普查所得出的“產品”286

普查結果普查結果除屬適時資料外，亦可作為與後期調查結果進行比較的基礎。在另一角度而言，人口普查將會在以下兩方面直接影響資料統計系統：一、所動用的人力資源會在行動結束後，被分配到其他統計活動；二、有關行動所取得的經驗可應用於其他同一類形活動（涉及居屋單位的普查及調查），並同時成為將來人口普查的基礎。澳門資料統計制度最後總結，本文所載的論點指出有關行動在資料統計制度所擔任的角色應有所加強。287

288

法律諮詢此部份是行政暨公職司司法技術廳解答本澳大部份公務員及政府人員感興趣的有關法律制度方面的問題。289

290

《行政》，第三册，第七期，1990No．1，291 －292工人及輔助人員的職階晉升問 ：一名屬工人及輔助人員組別，在行政當局實際及不間斷地服務二十年以上的人員，按照八九年十二月二十一日頒佈的第86／89／M號法令，應如何晋升職階？可以為晋升而將服務年資作整體計算嗎？答：一如民法典第1 2條所指之法律的一般原則，法律只對將來起作用。因此，第86／89／M號法令所訂定的職程制度只由其實施，即八九年十二月二十六日起生效，除非法例有明文的其他規定。這様，職階的升遷便要視該法令第1 1 條1至3款所訂定之考勤及年資要求等條件而定，但法令第70條6款a及b項所指之情况則除外，在舊制度時期服務之人員所處之職階時其服務年資已作了升遷的計算，法律不容許重複計算年資。故此，在薪俸索引表上作“跳躍”是不可能的，因爲法律訂明，要達致職級上最後的職階，須經過中間的職階。由編制內散工担任職務問 ：一名以散位方式在編制內任職之工作人員能以臨時委任方式或定期委任方式提供服務嗎？如果可以及以該塡補方式取得的福利可繼續的話，因公共行政人員章程之規定由編制內散工地位轉為散工之結果，可對該工作人員產生什麼影響？答：按照十二月二十一日第87／89／M號法令通過之公共行政工作人員章程第45條之規定，除有相反的規定外，“在公共職務的塡補使從前以……散位方式擁有之地位自動停止”。但將定期委任之塡補方式與維持現有編制散位之過渡性規則作一比較後（參閱第87／89／M 號法令第1 4條），得出該方式的使用不規定以散位方式塡補職位的291

空缺。在編制內其他職位以定期委任方式過渡性担任職務應列入第87／89／M號法令第23條2款所指之情况內。以公務員身份及定期委任方式担當職務時，除獲得有關權利外（見第2條2款），公共行政人員章程第23條第2，3，4及5款亦訂明，這些人員可獲第87／89／M號法令第1 4條2款所指之福利，計算其年資。以臨時委任方式担任編制內之其他職位將引致對編制內以散位方式塡補之連繫自動消失及令致職位出缺（見第45條）。第87／89／M號法令第1 4條2款所指之福利只是在臨時方式担任其他職位的新情况下才得以保留，並同時給予公職人員的身份（見公共行政人員章程第2條）。第87／89／M號法令第1 4條及續後各條所指之塡補方式只在担任由本法律所產生之職位時可維持其價值，因此在按澳門公共行政人員章程規定提出之散位合約所作的後來塡補，該章程第28條2款規定了有關的權利，而維持享有第87／89／M號法令第1 4條2款規定的權利在法律上是不可行的。利用在葡國公營企業服務的年資取得年資獎金問 ：按八月二十八日第53／89／M號法令第1 0條1款C項規定的生效，外聘人員在法律上可享用在葡國公營企業服務的年資嗎？答：按本地法例，爲取得年資獎金而將在公營企業的服務年資一併作總年資計算得依照第53／89／M號法令第1 0條1款之規定而進行，該項計算由辦理爲視作公法制度人員之社會保障專有制度之退休制度之準則調整，其管制條例載於在葡國生效，十二月九日頒佈之第498／72號法令內。因此，倘屬按上述法令規定爲退休目的而計算的時間時，該項年資方予計算，此狀况使其雖然有私人僱員的關係但因四月八日第260／76號法令第33條之規定正享有按適用於私營企業工作人員之管制規則而來的特別退休規則。（翻譯：黎鴻輝）292

合作條件封 面 設 計：江連浩統籌執行工作 ：馬亨利《行政》雜誌公開接受有興趣人士合作供稿。但保留不採用認為內容在精神、目的及範圍上有不宜者。同樣地將不採用認為未有足夠處理及撰寫水平之作品。除了採用或簡單地拒絕之外，作品在刊登前，亦可由雜誌編輯委員會向有關作者提出修改之建議。有意向《行政》雜誌提供合作之人士可與本雜誌聯系或將作品直接送交本雜誌 。刊於《行政》雜誌之作品將按其研究價值獲得相應的稿酬。