行 政澳 門 政 府 雜 誌一九八八年，澳門301
行政澳門政府雜誌每年四期代社長：卞廼良 （Sebastiã o P inela）副社長兼統籌：華紀廉 （Guilherm V al ente）中文統籌：廖 明 （Peter Li o）編輯部：Adela ide Ant unes （財政司） ，A na Fe rnandes（勞工署），Fernanda Rodrigues （市政廳）， Gui lherme Valent e（行政曁公職司），Joã o Rober t o（財政司），Peter Li o Meng（行政曁公職司），Sebastiã o da Rosa（司法署）翻譯：黎鴻輝、廖明、羅金碧、戴奎秘書：Ana Or tet版權：澳門政府出版：行政曁公職司社址：編輯及行政部：巴掌圍斜巷十九號郵箱463 澳門電話 ：85558發行及訂閱 電話：85588－187排印：澳門政府印刷署302
第Ⅰ册· 第二期· 一九八八年十月目錄特稿“培訓”在澳府現今結構中的重要性 307José da Silva Monteiro邁向一個二十一世紀的澳門政府 31 5Rui Rocha澳門政法改革與基本法 323魏美昌本地化：一項策略的訂定的備忘錄 331Ru i Rocha有關資訊人員職程現有法例的修訂 339Vasco B．Silvério Marque s澳門推行公民敎育之必要性 351梁官漢評論仍受“海外施政改革”章程管制的澳門自治行政：發展及前景 359Júlio Meir inhos文件澳門對學歷的認可 363Alexandre Rosa，José A．R ．Gome s，J．da Si lvaMonteiro，Rui Rocha工作培訓公職人員紀律章程——宣傳及解釋 387Margarida Ortet，Luís Serpa Soares…………法律諮詢 391摘要 395303
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《行政》，第1册，第二期，1 988 No．2， 307－31 3“培訓”在澳府現今結構中的重要性Jo sé da Si lva Monteiro ＊1 ．“培訓”作爲機構發展因素的作用1 ．1．對“培訓”的看法培訓一詞乃說明一個有組織及系統的敎育方法的意念，人們透過它學習某方面的知識與技能。制度化與否，培訓是爲準備從事某項工作的一種敎育，並進一步使個人不單能應付本身現有的工作，且能担起更繁多的任務①。這就是“培訓”的槪念，並從中區別於“一般敎育”——樹立完整的人，德、智、體、羣兼顧——不論其採用系統化的家庭式，制度化的學校式或任何其他敎育性機構的方法。“培訓”與“敎育”兩者的分別在於其目的，態度及策略而共同點則在於兩者皆幫助個人學習。根據麥哲希 MC G EHE E 的說法，培訓包括了所有由學習一般技能至進修更完整的專門知識，行政才能及認識社會問題等事情②。任何一項培訓的行動的目的也是增加知識，改變態度，發展才能及創做更佳“成績”。上述任何一方面所佔的份量是視乎機構所要提高的社會——技術——經濟方面的一般目的而定。在葡國國家技術人員工會擧辦有關培訓的研討會上，C I F A G的敎學參贊R E I S S A N T O S工程師所說的上述一句話，提出了在機構人員的發展方面，培訓工作是一個需要，因其作用是顯而易見的。＊行政暨公職司公共行政培訓中心廳長① Idalberto Chiavenato，Administraç ã odos Recursos Humanos，3．o Vol．，S．Paulo，Atlas，2．a ed．， 19 8 0，② W．McGehee，Training in Business and Industry，New York，Wiley Interscience，1961.如果我們的視線只是集中於個體上，是可以見到培訓的即時效果 ，在這情况之下，就容易肯定培訓的工作，但同樣亦容易否定它，在肯定方面就是個體滿足307
自己的目標，但與此同時，只是滿足個體而忽略機構那個社會——技術——經濟方面的目標，這就不能加以肯定了。當在機構的發展方面考慮到培訓之時，假設一個看法，我們所指的是機構性和整體性的發展，而其效果是長期性的。那些機構並不會一天之內便改變或改善，它的長期效果是因正面及建設性的行動而得到的。就機構組織與目的內容方面，就個人與機構的互相作用方面，應關注“個人”的培訓。這樣看法，它負起本身所有的重要性且是絕對可加肯定的，可加肯定的是因爲它沒脫離機構的目標與策略又同時可使個人、機構成員滿足其需要。根據麥格高MC G R E G O R 的“實証”理論，人類顯露有效率及有生產力的潛能，但如果他生活及工作的環境受限制或對他不利時，這潛能便會潛伏而使其人沒法發揮和一展所長。社會學家，尤其是麥士勞MA S L O W和賀斯保H E R Z B E R G都強調如果我們在機構內創做能滿足個體的需求的環境，這些個體便能有所發展，主動工作，實現機構的目標。1．2．“培訓”在一個轉變的環境中的角色今日的世界不斷在變，在這個變的過程裏人與機構彼此正面影響，有時你是因，有時則是果，轉變需要出現時，其他人便爲生存而接受它。急速和不停的變化影響機構在科學、技術、經濟、社會、政治、宗敎等方面的發展，令人多方努力也感到難以弄得清楚。那麼他要至某程度上創做一些東西使他能明瞭自己製做出來的現象，然而，變化的過程是由產生變化的需要的力量出現而開始的，不管那些力量是外生的，如新科技、新目標、社會新價值觀，或是內生的，如個人態度，價值觀、群體規範等。不管個人、羣體、機構或社會都需要不斷適應變化，培養智育與德育。所有個人或羣體的培育計劃都關乎一個指向解決疑問，更新機構的培訓問題。在一個變化的主體裏培訓是主要的手段，改革的推動者。培訓的作用是利用其最大的資源改變行爲、發展智力，創造條件完成機構旣定目標。培訓可以減少甚至消除不勝任的情况，使個人行爲達至水平，在知識範圍或實際表現方面達至需求，或甚至可以協助事業的發展，得到更好的成績。培訓可以並且應該是任何機構運營動力的一部份，任何運作上的問題都可以全部或局部透過有組織，有管理的培訓行動來解決：308
── 一件新的事物對一個部門的目標、結構、政策或產品的適應；—— 一項新政策行動或修改的履行；—— 新條例、新程序、新技術、新生產方式的引進；—— 工作成果的質素，不論是一件成衣、一份報吿、一份文件或接待公眾最正確的方式；—— 新機械或技術或程序的正確使用；—— 減少意外、遺失、怠慢、曠工及其他；—— 擺脫過時的水平、技術、方法、產品……，—— 替換能力的發展。一句話，培訓可協助面對成長、改變、實現生產。2、 培訓在澳門行政當局裏的重要性、作用及優勢。行政當局是一個全力爲自己社會服務的機構，爲社會、文化、經濟及歷史的環境而設想。感受及適應力，洞察外來刺激的能力是一個機構最主要的特質，一個敏感及靈活的機構有多種的能力並能快速地重新分配及評估其資源，以求達到物盡其用。機構——這裏指行政當局——有需要以最少的時間及開支使自己不斷適應環境，處身於一九八八年的澳門的時空之中，我們感受到政治行政轉移加諸身上的緊逼壓力。記得一個類似的情况，第二次世界大戰時期，美國人因爲要應付軍事工業及軍方人力增加的壓力而發明了工業訓練這東西。那麼，正如現在，培訓就是變遷時期的基本應對手段。在過渡方面，培訓以優先者姿態出現，推動精神、觀念及行爲的改革，它需要完成目標，發展一個彼此相符的管治行動與思想，裝備人力應付，適應新的文化、社會及語言實况。不單現代世界對新知識及技術要求的衝激向我們的知識、技術及態度提出了疑問，當前“過渡期”的現實更要求高度適應力，作爲生存及延續的條件。培訓在各方面都扮演着重要角色，它的作用是居安思危，未雨綢繆。在確定行政現代化爲政治目標時，培訓的資源是首要必需的，因爲培訓就是思考存在的形式，作出反應的方法。主要是在人格方面培育受訓者的才能及行爲。2．1 需要在澳府，培訓的需要是來自：a）文化、社會及語言的區別——任何機構都有自己的一套文化，自己的信仰系統、期望及價値，典型的互相作用及關係的方式，這都是一個疏離甚於親近的語言裏的固有東西。309
如果想把葡國文化由過渡期至今後一直保留於澳門，便需要把它與其他文化相融合，作爲它生存的方式。我們相信由法律、經濟、社會等體系組成的這個文化如不能融合於其他便沒法發展和延續。只以西方文化價值觀面對由文化的多種形式結合成的澳門現况，是不可能繼續想像澳門政府的結構保持不變的。引起社會不同行爲的文化差異的問題，因吸納更多中國人背境的公務員的措施而更爲尖銳化，旣有需要一個互相接近及了解的基礎，培訓便應是優先的手段了。到目前所假設爲眞實的價値在不久便變爲不可少的東西，有益的回想以及重新組織，不單要准備本地化，更要把來自葡國的同化。這些存在之不同方式，當遇有對抗時，便會逼使舊框框改變，創做及維持一個有效力及接近民眾的政府。b）對公務員本地化的要求：要求由本地政府部份人員（行政、技術及管理人員）負起的一個特定的及與政府總體目標有聯系的計劃的行政機構。C）雙語普及化的政策——語言是文化交流，互相關係的優先媒介，上述所指之機構文化的吸收需要有雙語的普及。D）領導人員的發展——改變帶來疑惑及恐懼。領導人被要求成爲改革、變化的推動者，他們需要有創作力、明確行動、具效率的領導，並要重視所施行的政策。上述目標是需要特別或優先注意他們的培訓，所謂其身不正其力不行，同樣，人必先自信然後人信之，領導人的管理能力應予發展，而最有效的方法就是對其他管理方法及管理實務的需要多加思考以及處理。e）對人力資源的評價人是機構的基本元素，較諸金錢、設備、物質等，人並非一般的資源而是能創造目標，想出方法，刺激更新的資源。所以我們首先要看的是人，因爲沒有人的推動根本沒法進行改變。機構產生一種複雜的內力誘導個人成爲它的一部份。它們吸引、挑選、吸收及訓練個體並安排特定工作，而個人方面則透過參與機構的工作而獲得個人需求上的滿足（金錢、福利、安全、友誼等……）人力資源的評價有本身的目的，這目的是個人表現的重要決定因素，它並非是唯一因素，但却有助於個人在工作上獲得滿足以及克服缺點。而在適當的措施中評價了人力資源，機構便得以發展及進步，人力資源的質素是機構發展及生存的重要因素③ 。③ Gi bsan ，Invancevichs e D onne ll y，in Organizaç õ es，S．Paulo，Ediç õ es Atlas，1981.310
當對創造性、主動性及個人的知識與經驗的需求更大的時候這個評價就更形主要及逼切。有時，在一個轉變的環境當中，其資源就是機構生存之問題所在。2．2．目標需求確定了，培訓的目標又是什麼？a）文化、社會及語言的不同逼使推行雙語制來幫助溝通和管理。如果有保留葡國文化的政治意圖，如果除了在現今政府所有的葡國社會性及歷史性的成份外，還有需要考慮新的，同樣社會性及歷史性的中國成份，便必須了解兩者的分別，並採取良好的態度加以接受，簡單地說，這個行政當局必須對才幹及行爲有靈活彈性的思想。b）另一方面，以上種種引出了對一個結構性穩固形態的需求，就是不能偏重某方而忽略另一方，也就是這個方法使留存葡國文化更爲容易。因此需要認同兩者文化，改革兩者思想，設立有利條件對此加以吸收，並培育能力使之能利用兩者之不同特性。C）本地化的實現首先便是基於這個文化的交滙。本地化並不只是靠“接替”來解決那麼簡單。可本地化的只是所有那些認同旣定的文化遺產的人。旣定文化遺產即是歷史文化交滙的結果，這亦是說，誰不耐煩或蔑視這其中之一的歷史文化將不會是“可本地化的”，因此需要增加對這個文化的生存的了解。接着便是要抓緊語言這問題——華語及葡語——當它們是政府溝通的媒介語言的時候。在葡語仍是政府的溝通媒介之時，在本澳它在數量上的代表性與其本身的重要性是反比的，是故葡語的推廣是實在的需要。華語的推廣是一個逼切的措施，這才能使一個有效率的管理，人與人之間之互相關係，政府所需人力資源的培育等成爲可實現的。雙語普及化的需要便由此而來。d）領導層公務員的培養應該是整體性的，應對他管理的各個方面給予優先，不要視之爲一個官員而視之爲一個促進文化、技術、人際等方面密切關係的人。因此，應該令到領導級官員有所準備能施行靈活而又適當及適時地滿足政府要求的管理方法。311
e）在政府人力資源的評價方面，預計：在行政及技術水平上—— 需要給予理論與實務的知識，使他們在本身工作責任上能正確運用固有的方法和技巧。在社會心理水平上——需要加強他們對人際行爲的反省的能力，使能了解個人與羣體固有才智。在同樣的顧慮之下，政府應關注隸屬葡國政府的公務員的培訓情况，這是因爲：—— 當他們在澳府工作時要使他們知道現况；—— 使他們有更佳能力提供服務；—— 使他們能容易地回歸葡國政府，避免與當地人員脫節。他們對澳門不感興趣、厭惡或不大工作的情形顯示某方面對培訓的作用的忽略，又或顯示思想智力的廢退。3、公共行政培訓中心在這方面所扮演的角色“必需有培訓”這個意念是不變的，特別在這個政府，而它是直接關係到工作活動的開展因此便應考慮其目標，方法及內容，對工作，機構及受訓員的分析，我們得出的結論是公共行政的培訓應該被政府本身所肯定及推行。故此，所有政府部門都應負起這個責任。在這方面，公共行政培訓中心有什麼職權呢？設立這個中心的組織條例有這樣的說法：—— 根據本地區需要的發展，爲政府設計、組織及執行培訓計劃。—— 協助向中心作出要求的政府部門開辦培訓活動。這兩項職權確定培訓中心是一個“搞培訓”的組織，它其實可以只做一個協調者及只是保証其他部門運作的質素，但這個做法將會大量增加培訓中心，訓導員及輔助設施的數量，耗費財力及物力。基於培訓對政府是需要的以及是公務員的權利這原則下，另外一個方法就是每個部門派送其人員到工作性質類似的私人公司上課學習。除開費用負担不談，即使這假想方法達到政府要求的目標與內容等等，但這些公司又在哪裏呢？較爲符合政府政策與實務以及培育其人力資源的可行之法，正如歐洲及東南亞各政府已考慮到的，就是政府本身設立自己的培訓機構，稱之爲局，處或中心。公共行政培訓中心担當什麼角色？首先，公共行政培訓中心不可以亦不應該是唯一負責培訓工作的，甚至在關312
注（理應是整個政府去關注）和推行培訓方面。雖然敎學、組織及後勤的支援或可以由一個中央培訓部門去提供，但有很多獨特的範圍是應由本身每個部門負責的 。此外，理論、槪論及文化性質的旣定敎育範圍，應該由敎育機構負責，例如大學。是故，當仍作爲中央培訓部門時，培訓中心會負責：1．推行機構改革需要的培訓工作。2．開展與職務發展有關的訓練活動。3．有益於政府的一般性培訓，基於其目的及對象，這些培訓不應由政府以外的組織來負責。在這範圍內，中心還負責：—— 語言的敎授，因爲語言起着功能性的作用。—— 爲各級包括主管、技術、行政及領導人員之培訓作準備。4．推廣由有關機構所辦的培訓課程，促進不同文化的交流。5．與大學合辦課程，提高行政管理的理論能力，甚者，與大學合作辦一些爲培養未來政府人員的課程。6．培訓導師，按不同範圍訓練，但要與感興趣的部門緊密合作。7．發展視聽培訓工作。8．對其他正在發展本身培訓工作的機構給予支援。9．對一些把培訓課程及相關計劃制度化的方案條例給予分析意見，一如設立公共行政培訓中心的63／87／M 號法令第九條e項所訂明者。如果有政策上的意願以及又明白到“培訓”在行政現代化中担當的角色及重要性，公共行政培訓中心便可成爲努力於培訓工作的推動者。公共行政培訓中心將會成爲政府所期望般的一個部門，有人以爲該中心欲把培訓工作集中化而對其抱懷疑態度，但亦有人認爲培訓得回的好處等同節省資源而予以支持。培訓所要求的人力與財力的投資，是要結合多方的努力，肯定它的需要，它的責任及對它的評價。本地化是澳門的一項“大型建設”，澳門政府所設想的是個貴精不貴多的現象，而培訓就是個優先的手段，因此，有需要下碼投資。並非因爲人有我有，公共行政培訓中心設立的原因係基於實際的需要及爲將來的發展。有些計劃是公共行政培訓中心想推行的，例如設立具實在政治影響的視聽實驗室使澳門成爲遠東視聽培訓的擴散中心。1988年 6月（翻譯：廖明）313
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《行政》，第1册，第二期，1 9 8 8 No．2. 3 1 5－ 3 2 1邁 向 一 個 二 十 一 世 紀 的澳 門 政 府 ＊Rui Rocha （羅世賢）＊＊倘沒有廣泛的思考公共編制／行政的未來是不易談論澳門的未來的，所謂廣泛的思考，即是對整個管治方針的政治制度，以及確定如何分配及行使政治權力的方式，或如何照顧及反映公眾的利益的方面。正如大家知道，任何國家或地區的管治政策，公共行政主要是措施執行的用具，是依據一個或多或少機構官僚化的模式而構成，因爲管治權的活動愈來愈具干預作用，爲達到其目的，利用經濟、社會及文化方面不斷增長的複雜性，以期取得行動手段的控制，使其能夠增加居民的一般福利。大家可以說官僚主義是如公共行政當局般的所有大型機構的一個不可避免的現象，又或者，如果我們喜歡的話，亦可說這是因爲要協調和管理不同的資源和事物的需要，官僚主義是大型機構一個無休止的趨勢。本文就是要說出澳門政府的三十七個分爲兩級：一級司及二級司的部門和擁有本身制度及特定編制的兩個市政廳——澳門與離島市政廳以及保安司令部。然而上述之協調和管理不同資源和物件的需要往往在某時候因爲要適應新的理想和實務標準而妨碍大型機構分析了解在社會發生的變遷，從而確定新的行爲及要求不同的主動，甚至令那些大型機構短期性地抵銷在轉變環境中的後果。政府在本地區政治過渡期內放置它的理想與實務，而在變遷跟前，是會和新的理想與實務產生相互作用的。面對這個我們可以稱爲“邁向一個廿一世紀的澳門政府”的挑戰時，人們都想知道政府的政策應該定立哪一個宗旨和什麼策略來到一方面展示本地區在這新景况的社會及經濟發展的衝擊，另一方面展示一個能夠控制變遷的原動力，生產足夠但符合實際並可因應新的現實而得到的結構性，功能性及規律性的適應力。＊羅世賢代表行政暨公職司於東亞大學澳門研究所擧辦之“澳門邁向廿一世紀發展戰略構想”學術硏討會上的講詞。（1988年6月1及2日）＊＊ 行政暨公職司招聘暨甄選廳廳長我們會說明策略方向的五條大路線：三條是給所有行政當局的共同路線，並315
且都是一致要求一個爲發展服務的政府；兩條則是給在目前局勢性質特殊的澳門政府。第一條：在所有方法中以最快速度發展公共管理，目的是要達到一個結合政府所有行爲的計劃。除了一個着眼於前景，變遷，人員積極性集合及新科技的引入的行動建議外，公共管理還主要地涉及“一個精神狀態及一個爲複雜而存在的形式”。在這過程中足以說出領導團體所負起的重要角色任務，希望他們在行政行爲上有破除官僚的遠見，有廣泛的主動才能，並因責任而具有通識，在政府裏有參與性而非排擠性的意識以及應變的眞實才幹。第二條：樂觀地對待公務員及公職人員的人身及專業價值，因應新的政治環境而盡量利用和發掘他們的潛能替本地區服務。在政府人力資源的管理制度內，招募／甄選及專業培訓的制度該用作爲決定性的手段以發掘具質素的澳門政府人力資源。此乃因人力資源的質素與政府本身質素的發展是相輔相承的。找尋政府本身質素的發展並非單靠人力資源的發掘及捕捉，但主要却是靠它來獲得最能幹的及在各部門工作活動及決策上創設立最細致的工作人員的參與模式，建立個體——行政發展的綜合體，讓政府的生產活動成爲個體及集體進步的多個因素的其中一個。第三條：實現一個政府面對公眾態度的切底改變。給市民每日閱讀的社會信息的缺乏是値得關注的，這是因爲：—— 直接或間接管制個人或羣體的法例漸漸增多。—— 在市民對信息供求方面的文化傳統有明顯不足。—— 傳統上缺乏物質、人力及專家適當地知會市民，某方面忽略信息傳達的重要性。—— 在常規產物方面，存在大多數市民不認識的語言，更嚴重的是在本澳社會有不同語言體系的障碍。然而，可以相信一個可能性，就是引致問題的機體的增強，爲它所意圖的改變定下形式及方法。在這方面，隣埠香港的經驗向我們展示如何在行政活動上得到社會參與：∶諮詢市民；∶與社會及意見團體對話及協商；∶透過訊息宣傳及刊物將政府的事情公吿社會；∶透過各部門的公關及有關信息部門向市民發佈消息。看來在這方面參巧學習香港並非不合理的，當然要結合我們的實况。316
第四條：發展一個本地化的整體計劃，目的是要到一九九九年十二月二十日時有一個本地的政府。第五條：在政府部門推廣雙語的普及，加強本地化，但在一段長的時期內，中葡兩語需有同等地位。明顯地，在政府通行的語言的問題在這裏是一言難槪的。有需要研究適當的措施在中期內推廣標準普通話。爲什麼要一個本地化計劃，爲何要雙語普及化？因爲這急切的問題與本地區進入政治過渡期有關，百分之五十在政府工作的人不會說葡語，而約一千名高層人員（包括敎師、專家及領導人）係屬於葡國公務員團體，且極大部份都只是短暫地留在澳門。讓我們轉談本地化的問題，較簡短地從澳門政府整個人力資源方面說起，·在政府工作的人員數字：9785（八七年三月三十一日的資料）。換言之，每一千名居民中有19．53人在政府工作。·在有經濟活力的人口中，每百人有6．5個在政府工作，所謂有經濟活力的人口包括就業及失業者。現在，就把這些數字與以下歐洲各政府的同類平均數字相比較：·每千居民中66．9人於政府工作（最少42．7——最多149）·每百有經濟活力居民中15．59人在政府工作（最少9．95 —— 最多27．89）利用相同的比較參數，得出以下六個東南亞國家政府的資料：表一·在國籍方面，百分之七十三點九三的公務員是葡籍，百分之二十三點九二是華籍，百分之二點一五是外籍的。在本地化結構方面須強調：—— 澳門政府人員之82．36％或是澳門出生（60．21％），或是澳門所在之地理區域出生（中華人民共和國21．25％，香港0．40％，政府人員之9．91％是在其他國家出生。317
在以專業組別本地化結構方面須強調：在專業組別1102工作人員中領導人員（255人）技術人員（479人）及敎師（368人），約爲46．27％（510人）係在葡國出生，而約40．47％（446人）爲澳門，中華人民共和國及香港出生。在其餘專業組別8662工作人員中，87．5％（7583）是澳門，中華人民共和國及香港出生，而約5．2％（458）是葡國出生。在出生地方及絕對方面而言，政府工作人員本地化數目高（82．36％）。在出生地方及相對方面而言，發覺：—— 非技術專業組本地化數目高（87％）—— 技術專業組本地化數目低（40．47％）因此，將會問：將誰本地化？對此性質之一個問題所作之答覆自然含有不可估量之危險（不認識將留在澳門之人員），但這些危險不應對繼續本地化程序構成障碍。首先期望，本地化之努力必須以全體人員爲對象，他們不分種族，出生地或國籍懷有小小希望於一九九九後留在澳門。事實上，1987年3月26日之聯合聲明在某程度上重申該精神。請注意上述文件附件第三項及第六第九部分，對澳門之中國人及葡國人與及外籍市民給與公職本地化及在未來澳門行政特區定居之有關條件。基此觀點，澳門全體市民，倘於澳門行政特區成立前或後，通常連續居住在特別行政區最少七年，分別有成爲政府本地僱員及行政特區定居之同等機會。因此，嚴格以爲所有葡國人將離開本地區不是正確的，而以爲全體華籍市民留在澳門亦是不正確的。事實上，人們是否繼續爲本地區政府服務，主要視乎將來訂立關於利益之保障及其種類而定。其次，本地化必須找到最敏感範圍適當回應，在該等範圍內應徵人數較低甚至沒有。在所有範圍中，技術人員範圍値得特別小心。從就業所及赴葡就讀計劃所擁有的資料中可強調下列各項：1、具有大學程度公共職位之全體求職者，絕對數值上較爲穩定，鑑於：—— 八七年第一及第二期在葡就讀計劃報名人數（341）與具有大學程度在就業所登記之人數（392）接近。—— 八七年第一及第二期在葡就讀計劃報名者中80％在就業所登記。318
對八七年第一及第二期在葡就讀計劃理論上取錄了448名投考人，但鑑於第一期在葡就讀計有107名報名者投考第二期在葡就讀計劃，因此實際只有341 名報名者。2、倘將具有大學程度之報名者數目與具大學程度政府現職人員數目作比較，發覺，整體而言前者只能滿足政府50％的需要。3、相對而言，政府工作範圍之現職人員數目與可動用人力資源之間存在顯著不平衡現象。讓我們擧下列數字作爲例證：表二（＊）只以在就業所登記之人作爲可動用資源。在此範圍內，招聘，甄選及培訓將應付政府急需之人員担當較重要之角式，而赴葡就讀計劃係一重要工具。亦必須加強本地區現有之招聘泉源，諸如東亞大學及敎育司助學金委員會，利用現有資源及指導上述機構使之適當地回應政府之具體需要。承認在非正式敎育制度所獲得之學歷對本地化程序亦是重要的，這樣不只使葡籍及華籍市民有担任公職同等權利及機會，而且擴大招聘政府人員之泉源。雖然已作出及將作出之努力，但不可考慮政府在某方面之缺乏在短期內將獲補充。因此，必須考慮來自外地人員留在本地區，特別在若干範圍內最低限度至1999年之可能性，或許給予他們不同地位，作爲不獨確保政府在該等範圍之工作，而且確保將知識逐漸傳與本地人員的方法。現在讓我們轉而談談在政府內之雙語問題。本地化程序其中一方面爲雙語方面。在將來澳門政府內無分彼此地使用葡文及中文是一絕對需要。事實上，葡國法律與列入中華人民共和國政治行政制度內一個政府之需要共存必須有適當溝通工具。319
但，在澳門政府內推廣雙語不是容易的工作，須預先解決其他問題，例如敎授講及寫兩種語言，將包括政府在其眾多工作範圍內之活動及政府與市民之關係之法律翻譯成中文。因此，中文合法化，取得與葡文同等地位是使人關注及急需之工作，該項工作不能不認識須克服之預見困難，否則產生行政機構不能全面運作。但是，對這個問題所作之巨大努力使人預料，將於短期內產生明顯效果。在培訓範圍內，行政曁公職司充份促進敎授中葡文，使在各政府機關內普及雙語之認識及溝通。由六月一日第113／85號批示設立之“中文推廣員會”及由六月一日第54／87／M號訓令設立之“雙語普及委員會”在這方面仍會繼續重要的工作。對翻譯法律及編製一本法律詞彙作了特別努力，並由一月十八日第8／88號批示設立了“法律翻譯辦公室”。對政府與市民關係方面已採取了若干重要步驟，諸如設立接待及諮詢中心，採用雙語表格，給予機關能翻譯文件之人員，在這方面強調任何市民無論口頭或書面向政府求助必會獲得對提出問題之適當及應有答覆。爲迅速回應此項關注，政府已作出巨大努力，以華務司主辦之課程培訓翻譯員，該等課程，按就讀學員的資格分爲一年及四年。澳門政府將在廿一世紀有世界上最多人講之第一及第五種語言及可能有廿一世紀，除英語之外，最多人講之拉丁語系第二語言，作爲溝通用的語言。倘要求我們簡單地介紹，在廿一世紀澳門政府將會是怎樣的話，我們會說：一個本地人員之政府一個有質素的本地人員的政府一個用雙語及有兩種文化有質素的本地人員的政府建設廿一世紀的澳門政府不單是包括社會及通過在政治行政機器內大的尖端技術解決辦法而取得之實際資源的動力。亦考慮政府改革在目前文化主要架構可有之影響，不但符合一改變中的社會之評估優先而且符合澳門文化價値的保護，而該等價値係人類歷史及文化上一項獨一無二的世界財產。（翻譯：廖明，黎鴻輝）320
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《行政》，第1 册, 第二期，1 9 8 8 No．2 . 3 2 3－ 3 3 0澳門政法改革與基本法＊魏美昌＊＊（一）引言根據“中葡聯合聲明”的精神與要求，澳門在一九九九年十二月二十日之前的過渡時期內要對行政、立法、司法制度進行一系列的改革以便同一九九九年之後特別行政區的制度銜接。爲此要對統管現有政法制度的“澳門組織章程”做必要的修改。不久前香港基本法的初稿已經發表，對九七年後特別行政區的制度比“中英聯合聲明”有了更爲具體的規定和描繪，爲澳門今後起草基本法，確定九九年後的具體制度提供了寶貴的藍本供參考。當然要起草基本法，必須根據澳門的實際情况和特點進行深入的分析和研究，不能依樣畫葫蘆，照抄香港的一套。只有掌握港澳兩地的異同，才能在九九年之後保持澳門的特色。爲了在九九年達到兩個不同歷史時期政制的銜接，一方面要對“澳門組織章程”進行修改，以達到或接近“中葡聯合聲明”的要求，另方面，在起草基本法時要以現有和經過改革的政法制度爲基點，令其在九九年之後得以延續，保持五十年不變。這裏就存在修改“組織章程”與起草基本法兩者的銜接問題，前者不一定要等後者才能銜接，完全可以同步進行。前者屬於澳門立法會和葡國國會的事，而後者屬澳門草委和人大常委的事，各管各的，互不矛盾，因爲雙方已有協議即“中葡聯合聲明”，以此爲共同目標。“組織章程”完全可以朝着“聯合聲明”所規定的方向着手修改，而不存在搶在基本法之前“偷步”的問題。基本法也完全可以根據“聯合聲明”並參考“組織章程”進行起草。兩個法各管不同的歷史時期，但均以“聯合聲明”爲銜接點，是互爲因果而非互相衝突的。修改“組織章程”的另一重要理由是澳門過渡時期政法改革任務相當繁重，在某種意義上其難度比香港大得多。若遲遲不進行修改，過渡時期的一些改革將缺乏法律根據，甚至會有違憲的情形出現，形成障碍，貽誤時機。＊本文係作者於“澳門邁向廿一世紀發展戰略構想”學術硏討會上發表之講話。＊＊澳督辦公室技術顧問323
“組織章程”之所以必改，因爲它是十二年前制訂的，已不適應目前過渡時期的需要。它雖然確認了澳門的自治地位，但與葡國的隸屬關係依然明顯，表現在行政、立法和司法方面。要改變這種隸屬關係，給澳門更多的自治，不但要修改“組織章程”，而且對葡國憲法亦要適當修改，這是刻不容緩的。本澳立法會應發揮主動性，硏究和提出修改意見，呈交葡國國會討論通過。本文試圖從行政、立法和司法三個方面分析九九年前應進行的改革並展望與基本法銜接的前景，同時分析“組織章程”是大改或小改的問題，哪些方面要改，哪些方面不改。（二）行政改革“組織章程”規定總督由葡國總統任命（註一）。澳門政府的權力來源不是本地而是葡國，此種狀况要持續到九九年十二月二十日，而這之後行政權力來源不再是里斯本而是北京。從里斯本轉到北京，必須有個過渡，也就是說，第一屆特區行政長官和立法機關如何產生，必須在基本法中具體規定，同時由聯絡小組做具體安排，以便保証政權的順利過渡。“聯合聲明”規定，聯絡小組和土地小組要對過渡時期一些問題進行磋商和處理，但不能代替或干預過渡時期澳門政府的工作（註二）。因此“組織章程”規定的總統與總督的關係不能動，澳督仍由總統任命，對總統負責，不能因爲聯絡小組是政府所管而改變總督對總統的隸屬關係。這對穩定過渡時期澳門的政局免受葡國政黨紛爭的衝擊，是有好處的。當然，澳督在過渡時期內要比以前做更多的協調工作，使其施政方針不僅得到總統，也得到總理的支持。要保証順利過渡，必須做好公務員本地化的工作。“聯合聲明”規定澳門特別行政區政府和立法機關均由當地人組成（註三），同時規定原在澳門任職的葡籍及外籍公務員可以留用，但不能担任主要官職。特區聘請的葡籍或其他外籍人士，只能以個人身份受聘，並對特區政府負責（註四）。這裏包括兩個含意：（一）特區主要官職由本地人出任；（二）留用或聘請的葡籍人士只對特區政府負責，而不再受葡國管理。這就是公務員本地化，特別是高層人員本地化的主要含意。“聯合聲明”未規定主要官職的範圍，留待基本法做具體規定。香港基本法草稿中已大體劃了個範圍：各司司長、副司長，各局局長，廉政專員，審計署署長，保安局副局長，銓叙局副局長，警務處長、副處長，外事處長、副處長，入境事務處長，海關總監。這些官職由特別行政區永久性居民中的中國公民担任（註五）。請注意，連一些副職都要由中國公民担任。在澳門，亦可相應規定哪些官職必須由華人担任，同時照顧土生階層。324
爲此，“澳人治澳”的“澳人”即“當地人”的概念需要明確界定。“聯合聲明”規定澳門“永久性居民”爲：（一）在澳門特別行政區成立前後在澳門出生或通常居住連續七年以上的中國公民及其海外出生的中國籍子女；（二）在澳門特別行政區成立前後在澳門出生或在澳門通常居住七年以上，並均以澳門爲永久居住地的葡萄牙人（這裏指的是土生葡人及長住澳門的葡人）；（三）在特區成立前後在澳門通常居住連續七年以上並以澳門爲永久居地的其他人（註六）。在澳門居留未滿七年者只能歸入非永久性居民範疇內，他們雖能取得當地身份証，但沒有居留權，也沒有選擧權和被選權（註七）。這樣的居民算不算“當地人”？在香港基本法草稿中，這種人未有資格入公職，只有永久性居民，包括中國公民和外籍公民，才能進入公職（註八）。目前來自葡國的公務員多半採取二年合同制。按“聯合聲明”來衡量，他們只能算臨時居民，到了九九年若未滿七年，就無資格進入公職“留用”範圍，除非是臨時聘請當顧問或技術員的。因此根據過渡時期公務員本地化的要求以及將來特區政府留用現職公務員的需要，對現行公務員制度要做必要的改革。首先要排除“當地人”尤其是華人進入公職特別是中高級職位的障礙，包括學歷（只承認葡國學歷）、語言（只要求精通葡語）等方面的限制，改革晋升制度，讓更多的有經驗、有才華的本地人進入中高級職位。這個過程要同中文“合法化”的步驟相結合。其次是改革聘請葡國公務員在澳任職的制度。一方面要規定一些制度嚴格限制把非急需而本地容易請得到的人員從葡國請來。另方面要改革合同制，讓那些工作出色、對澳門有歸屬感的葡籍專業人士能長期留在澳門服務，鼓勵他們熟悉本地環境和語言，使他們成爲澳門永久居民。改革公務員制度還應該包括培訓在職人員、提高質素、精簡機構、提高效率、加強紀律、堵塞舞弊等內容，使澳門在九九年之前能夠建立起符合社會發展需要的、現代化的工務員制度和公共管理制度。鑒於此項任務的迫切性和複雜性，建議政府成立專門工作小組，吸收民間人士參加，將改革的意見和計劃反復徵詢民意，並以法律形式落實下來，爲此需要得到立法會的充分關注和配合，以促其實現。與此有關的是確保政府高層官員的相對穩定性。由於“組織章程”未規定政務司一級高官不一定要隨總督的更換而更換，因此常常出現大換班的局面，特別是總督任期未滿而離任時，情况就更加嚴重，影響了政策的連續性，甚至出現半癱瘓狀態。目前過渡時期任務重，時間緊，爲了保証計劃、政策和工作的連續性，可以考慮在“組織章程”內增加一些條文，規定政務司和司一級高官需嚴格按專業水平而非按黨派或其他因素進行挑選，並在証明其工作勝任和出色的情况下允許其長期留任，不受澳督換屆影響。同時還可以規定在政務司班子中挑選一名325
抓能力最強、威望最高的官員担任澳督副手。此人要比“組織章程”規定的護督的作用更大。在日常工作中他要協助澳督協調各政務司之間的關係，處理一些事務性工作，負責承上啓下的“管家”作用，讓總督騰出手來 過渡時期的大事和計劃的落實。這個護督的角色類似港府的佈政司。在總督離職時，他要繼續主政，並負責把上一屆政府的全部計劃、政策傳給下一屆，保証其連續性。要避免澳督同護督同時離職，在通常情况下，護督的任期要長於澳督。在護督調職時，應盡量從政務司班子中找人替補，因他們比新調來的人更了解澳門情况。此外，還應當採取有效措施防止葡國政黨鬥爭冲擊澳門政府。澳門不是葡國，葡國的政黨鬥爭不應帶到澳門政壇中來，干擾本地政治的穩定性。近二十年來已有過不少深刻敎訓，應當很好總結，立些法，由立法及司法機關監督執行，這對以後防止大陸的政治鬥爭波及本澳亦有幫助，防浪堤該早建立。在接近九九年時，不僅要有大批本地人出任高官，而且還可以考慮從本地人當中任命澳督，以便鍛鍊本地人治澳的能力，也便於九九年後同第一屆特區政府銜接。這就要視目前本地化的速度而定，沒有高層的本地化，到了九九年難免會變成“京人治澳”，因爲“葡人治澳”已不可能，眞空便由“京人”來塡補，就無“高度自治”可言了。（三）立法改革在過渡時期內要擴大本地的立法權，減少對葡國國會的從屬關係，除了“組織章程”的修改仍需經葡國國會批准外，其餘立法權應下放到本地。從擴大澳門自治，減少對葡國的依賴這個角度來看，過渡期內葡國的許多法律不能再“自動”延伸到澳門來，而必須根據澳門的實際情况做些修改或重新制訂。對百年來在澳實施的各種法律、法令、條例要做全面系統的大清理，甄別其適用性而決定保、廢、改或補。還要將這些法律分別輕重緩急準確地翻譯成中文。這是非常艱巨而複雜的任務，沒有一批精通雙語的法律人才是辦不成的。按照“組織章程”規定，立法會和澳督均有立法權，並在各自權限範圍內立法，還規定總督與立法會的制衡關係（註九）。在十多年的實踐中，澳督的權力大於立法會，形成行政主導的模式，而非立法主導，其好處是保証了政治的穩定性，促進了經濟的發展。缺點是立法會的功能沒有得到應有的發揮，亦不利於發動民眾議政、參政。爲了保持過渡時期的政治穩定性，這種行政主導模式不宜大動，但可以小動。所謂不大動包括兩層意思：其一是不削弱總督的控制權和決定權，例如立法會制訂的法律、法令必須經澳督批准才有效；在發現立法會制定的法例有違憲成份時有權拒簽；在爭執不下時可提交有關法庭裁定；矛盾不可調和時可向總統建326
議解散立法會。其二是保持立法權對行政權的制衡，例如對總督和政務司提出質詢；審查政府的預算執行情况；授予澳督以立法許可；追認或拒絕澳督頒佈的法令；以三分之二多數對政府提出不信任動議，但還不是彈劾。對澳督的撤換仍由總統決定。以上兩個方面，行政與立法的相互制衡應盡量保持不變，而且將來在起草基本法時也應盡量採納這部分，使現行法制中已被實踐証明是合理和科學的成份在九九年之後得以延續下去。所謂小動也包含兩層意思：其一是擴大立法會的立法權，把總督更多的立法權交給立法會，以便同九九年後的情况銜接。根據“聯合聲明”規定，特別行政區立法權屬立法會（註十），行政長官無立法權。現有立法會要由部分立法過渡到全部立法。癥結在於目前立法會未發揮應有的立法功能，潛力沒有挖出來，這同立法會成員的質素有關，欠缺積極主動針對本地社會、經濟、文化迅速發展的需要進行立法，以致在許多情况下由政府（澳督）代替立法會立法。澳門的立法會比香港的立法局權力要大得多。後者只有諮詢權而無立法權，立法權屬港督，而澳門立法會則擁有眞正的立法權。可惜由於專業人士太少，專業水平不足，制度不健全，立法會未能盡其職，因此問題不在於權力不夠而在於權力沒有充分使用和發揮。過去只偏重於制訂與少數階層有關的法令，而與民生有關者則被忽略，留下了不少空白以及沒有着手修改早已過時或不完善的法律。有些議員在民眾壓力下力圖改變這種情况，但往往由於語言隔膜和缺乏專業性輔助而裹足不前，成效甚微，未能令人滿意。因此目前的主要問題是加強立法會的功能和效率。一方面，要適當擴大立法會的代表性，增加間選的職能團體的席位以及直選席位，讓草根階層和知識分子、專業人士的代表佔有一定比例，但增加的席位不宜過快過多，必須按人口增長的比例來確定席位漸增的幅度。間選和直選議員要加強同選民的聯系，有必要規定一些制度和措施使議員能夠充分反映民意，充分議政。但立法會不是“人大”，更不是“政協”，而是獨立的立法機關，因此問題在質而不在量，其成員應有相當比例的法律專家和懂法律人士。由於歷史原因，華人中懂法律者少之又少，必須通過建立輔助機構來彌補。由專業人士組成的固定或臨時的工作小組要協助議員做調查研究，搜集資料、起草議案等技術性工作，同時要增加華人議員與葡人議員之間的溝通與合作，簡化繁瑣的立法程序，深化議案的諮詢和討論過程，增強立法會與民眾的溝通。總之，立法會要根據上述要求，爲健全和加強本身功能而立法，這是刻不容緩的，比爲議員自己增加薪水和福利而立法要緊迫得多。九九年之前若澳門培養不出自己的雙語法律人才並健全立法制度，則九九年327
後立法會就很難承担特別行政區立法機關的職責。小改的第二個方面就是盡量協調立法和行政之間的關係，修改現行條文中含糊和容易引起爭議之處，減少對抗，並且在實際工作中增進行政與立法之間的溝通，消除誤會和紛爭，盡量避免走極端，例如解散立法會或對總督投不信任票，這有助於加強過渡時期的政治穩定性，使過渡時期的各項任務得以順利完成。在過渡時期內，只要澳督還有立法權，就應當加強諮詢會的功能，使它在立法過程中能眞正爲澳督起智囊和參謀的作用。遺憾的是諮詢會和立法會一樣存在質素不高的問題，眞懂法律的人士不多，議政的能力不強，不善於提相反或不同意見深入討論，以便澳督拿出符合實際和較成熟的法律草案供立法會討論通過。要改變這種狀况，一方面，要靠澳督重視發揮諮詢會的作用，另方面要改善諮詢會本身的質素。九九年之後，諮詢會這一機構仍可保留，但其職能可能要比現在大得多，起着類似香港基本法草稿中所提的“行政會議”的作用，變成協助行政長官在重大問題上進行決策的機構，而不是一般的立法諮詢機構了。對“組織章程”提出不宜大改的另一理由是考慮九九年前後兩個模式的銜接問題。從目前香港基本法草案可看出，國內草委堅持行政主導的模式而不贊成立法主導，這反映了鄧小平等中央主要領導人的意向，難以改變，澳門將來起草基本法時估計亦難以擺脫行政主導的模式。如果現在大改，把行政主導改爲立法主導，就會鬧起“不按本子辦事”的風波。儘管“聯合聲明”規定行政機關要對立法機關負責，但在起草香港基本法時國內草委對“負責”一詞做了明確的解釋：行政長官向立法機關提交施政報吿並接受質詢；立法機關要審核行政機關的財政預算和公共開支計劃。在香港基本法草案中又規定：行政長官可以撥回立法會通過的法案（註十一）；若立法會拒絕通過政府提出的財政預算案或重要法案，行政長官可以解散立法會（註十二）；相反，立法會要有全體成員三分之二的多數才能對行政長官提出彈劾案（註十三）。可見，在特區的法制中，行政長官的權仍大於立法會的權，而且主要是對中央政府負責。因此不可能有“還政於民”的立法主導模式出現。當然，澳門人在起草基本法時可向中央多爭些“民主”，使基本法能體現“澳人民主治澳 的精神。“中葡聯合聲明”比“中英聯合聲明”更明確地規定立法機關多數成員通過選擧產生（註十四），體現了現在立法會間選和直選成員的比例大於官委成員，這就比香港立法局的構成更加“民主”些。將來應爭取立法會直選的比例逐步增大，亦可爭取行政長官以直選或部分直選方式產生。但“民主”的程度及有效性還取決於本地經濟、敎育、公民意識諸多因素的發展水平，理想必須以現實爲基礎。328
（四）司法改革如果說在行政和立法方面對“組織章程”只需小改，那麼在司法方面就非大改不可，因爲目前澳門只允許有初級法庭存在，中級和高級法庭都在里斯本。初級法庭的權力有限，對高官在任期內所犯的民事、刑事案件，對法官、檢查官的違法案件，對立法會主席、副主席及總督、政務司的上訴案件，均無權審理或過問（註十五）。葡國的中級、高級法庭有權對澳門初級法庭的判決進行修改和否決，或要求重審。“聯合聲明”規定了兩個原則：一是終審權在澳門；二是司法獨立，不受任何干預（註十六）。過渡期要解決的最大問題是建立中級和高級法庭，把終審權轉移到本地，其難度不亞於清理和翻譯法律。若“組織章程”不開綠燈，不早動手，到了九九年澳門特別行政區有可能建不成自己的終審法庭。建立獨立的司法體制並非簡單地把葡國的中級和高級法庭搬來澳門算數，而必須建立符合澳門實際情况、具有本地特色的司法制度，這就是司法本地化。在司法本地化方面，澳門比香港落後得多。最大的問題是缺乏本地的法律人才，尤其是精通雙語的華人法律人才，必須從頭培養，而十年時間是難於培養出合格的、有獨立工作能力和經驗的法官，因此司法本地化的過程可能要拖到下個世紀才能徹底解決。這是十分複雜和艱苦的過程，對華人來講，首先要攻破語言關，學好大陸法，葡國法（請注意歐洲大陸法在各國的運用有差別，懂得大陸法不等於懂得葡國法），研究葡國法在澳門實施的情况，還要同香港實施的普通法，同大陸實行的社會主義法做些比較，然後才能談得上做些改革，沒有十年功夫就很難辦得到，操之過急只能壞事。但必須抓緊，一刻也不能放鬆。東亞大學成立法律系是很好的開端，希望在敎學過程中能夠理論聯系實際，眞正針對澳門的需要在短期內培養出精通雙語的法律人才來。“聯合聲明”中另一重要原則就是司法獨立，不受任何干預。這一原則一定要寫進基本法內，做到所有的人，不分種族，不分宗敎和政治信仰，不分官與民，在法律面前一律平等。要防止將來產生“黨大於法”或“官大於法”的現象，絕不允許行政機關影響法庭的獨立審判。能否保持司法獨立，一個重要的問題就是對基本法的解釋權問題以及判斷一些本地法律是否“違憲”問題。“聯合聲明”對此並無規定，因這屬中國的內政問題，但在香港草委中成了爭論的焦點，涉及中央同特區的關係，涉及特區在多大程度上有司法獨立，涉及特區在多大程度上能有“聯合聲明”所規定的“高度自治”的問題。329
一些大陸法國家，包括葡國，凡涉及一些法律是否違憲時，一律交“憲法法庭”裁定。由於這個法庭獨立於其他司法機關，並由最資深的法律專家組成，因此它對法律的解釋和判斷是具權威性，令人信服的。反觀香港基本法草稿中所載，法律解釋權歸人大常委會，但人大常委會並非獨立的司法機關，其成員對基本法，對香港的實際情况未必十分了解，難以做出公正的、準確的解釋和判斷。爲了彌補，草稿中又提出要建立“基本法委員會”，吸收香港一些法律專家參加，作爲人大常委會的法律諮詢機構（註十七）。可惜草稿對該委員會的構成及功能未進一步說明，有待今後討論中進一步明確起來，也是今後起草澳門基本法時要注意解決的重要問題。（ 五 ）結束語無論是修改“組織章程”還是起草基本法，都是爲了落實“聯合聲明”，在行政，立法和司法三個方面尋找銜接點，雖然“聯合聲明”和香港基本法草稿中均未出現“三權分立、互相制衡”這樣的字眼（主要是因爲港澳都不是而且不能成爲獨立的主權國家），但其精神是存在的，其原則應當好好掌握，作爲今後發展民主政制的一個基礎，並且使“一國兩制”能眞正得到落實。註釋：（一）見“澳門組織章程”第七條（二）見“中葡聯合聲明”附件二（三）見中葡聯合聲明”附件一第二章（四）見“中葡聯合聲明”附件一第六章（五）見香港基本法徵求意見稿第一百條（六）見“中葡聯合聲明”附件一第九章（七）見香港基本法徵求意見稿第廿三、廿五條（八）見香港基本法徵求意見稿第一百條（九）見“澳門組織章程”第十三、十四、三十一、四○條（十）見“中葡聯合聲明”附件一第三章（十一）見香港基本法徵求意見稿第四十九條（十二）見香港基本法徵求意見稿第五十條（十三）見香港基本法徵求意見稿第七十二條（十四）見“中葡聯合聲明”附件一第三章（十五）見“澳門組織章程”第十八條（十六）見“中葡聯合聲明”附件一第四章（十七）見香港基本法徵求意見稿第九章及十六條330
《行政》，第1册，第二期，1 9 8 8 No.2 ．3 3 1 － 3 3 8本地化：一項策略的訂定的備忘錄Rui Rocha ＊Ⅰ引言公務員本地化是行政曁公職司內一個問題化的題材，而本司正就是爲了本地化工作的澳門政府行政改革的一個核心及典範機構。這個備忘錄是爲了使人對公職司的這個論題有個一般的槪念，而在某些方面使人能爲本地化策略的制訂作點貢獻，帶來日後的整體計劃。1 、字義論本地化——使地方化或限制於某地之行爲或結果。職員——可以有兩個意義：意義甲：某一單位（公司或機關）內的人員團體。在政府部門來說，就是根據法律規定維持一個部門正常運作的不可缺少的所有職級的人員團體。意義乙：一羣有專業學術知識以及在服務機構領導層內的人仕。他們的職務包括主動負責監督，聯絡，又或者應用高科技知識、方法及程序。因此，“公務員本地化”一詞根據以上兩個或其中之一個含義可解作招聘本地居民在政府部門工作。2、質與量的關係一九八七年三月卅一日發表的澳門政府人力資源調查報吿就本地人員結構方面提供了不少關於出生地的資料數字。＊行政曁公職司招聘暨甄選廳廳長331
關於出生地狀况方面（表一），必須指出：—— 在82．36％澳門政府人員中，有60．71％是在澳門本土出生，其餘分別有21．25％在中華人民共和國及0．40％在香港出生。—— 在澳門政府中有9．91％是在葡國出生的人。—— 其餘的6．9％是屬於其他地方出生的。表一關於職業類別人仕出生地狀况方面（表二），必須指出：在1 1 02名領導，技術及敎師人員中，領導人員佔255名，技術人員479名，及敎師人員368名。大約有46．27％是在葡國出生（51 0名），40．47％（446名）是本澳，中華人民共和國及香港出生的。在8662名其餘人仕中，87．5％（7583名）是在本澳，中華人民共和國及香港出生，而其餘的5．2％（458名）則是在葡國本土出生。表二332
從出生地點及絕對值方面而言，澳門政府人員中存在一個已提高了的本地化情况（82．36％），就出生地及相對値方面而言，得知非技術員的本地化情况爲高（87．5％），而技術員方面則低（40．47％）。雖然以上的資料是有意義的。但是作爲公務員本地化的硏究，這些資料的代表性是不足夠的。因爲出生地這一參數：—— 使我們採用二分態度看：澳門（加中華人民共和國加香港）對葡國之情况 ；—— 在本地化問題中缺少了重要的中介人物在澳門生根定居的居民；—— 沒有考慮到其他方面，尤指政府一直以來分配本地化的法律安排。因此，結論上“本地化”這一名詞，除了解作是屬於某一地方外，基於澳門現時的歷史、政治、社會及文化背景，其實是複雜的。從1 557年開始一直以來，澳門已經基本上不單止是一個財經貿易的交滙點，而且也是文化及思想的國際交流中心。因此，澳門社會是一個一連串社會及文化產物的生產地及根源。槪括來說，以下人仕可以被視爲本澳之本地人：—— 在澳門出生，無論是屬於那一個種族及語言的；又或是—— 非本澳出生的，但是已經在本澳落地生根兼且和澳門有密切關係的人仕，無論他是屬於何種種族及語言。無論是根據其專有解釋，或是以上引用的解釋，又或是從本澳政府的行政立法角度解釋，本地公務員意指所有在本澳政府機關工作的市民。從這方面，我們可以從公務員本地化的法律及社會觀點說，一個本澳出生，在澳門政府機關工作七年的公務員，和一個在葡國或中華人民共和國出生同樣在澳門政府機關工作七年的公務員，兩者是沒有分別的。兩者同樣具有進入公職所需之法律條件，那就是國籍。根據先前所採用的字義兩者都應邏輯地被視爲本地居民。所以，自中葡有關澳門問題的聯合聲明簽署本地區出現新的政治環境後，公務員本地化一詞還可以（或應該）有甚麼新的解釋呢？換言之，將甚麼人本地化？又或者，爲了挽留及搜羅人力資源，澳門政府在澳門市民中推行本地化的努力又應去到哪個境界？這個“本地化”問題裏的中心問題是澳門政府，基於其歷史責任，必須在一九九九年前解決的，在解決了所有限制之後，我們齊爲本地化提供意見。333
Ⅱ本地化計劃開展的限制1．確定公務員轉移至葡國政府之政策上述政策的確定取決於以下問題的答案：問題一：誰可以調動？下述兩個建議所需要的條件：擁有葡國官方教育制度的學歷；擁有葡國國籍。理由：保証能夠至少講、讀及書寫一般葡文。建議甲：只有實位人員（固定及臨時編制委任人員）（總數：1743人）；建議乙：編制內，編制外合約，臨時散位及其他人員（估計總數3，000人）問題二：以何時作爲個人作出留下／調動決定的時限？建議：最早1989年12月20日最遲1992年12月20日理由：中葡聯合聲明訂明特別行政區居民資格爲於澳門居住滿七年者，因此不能在1992年12月20之後來作出決定。總括而言，當前急務是分析本澳公務員留下或調動的意向因爲需要預先策劃人事的管理以便在願意留下澳門工作的公務員中，制定一個本澳政府人力資源的本地化計劃。擧例說，計劃招聘及培訓各次級技術員，包括那些有意調往葡國的人員，來塡補日後的技術員空缺，這是沒意思的，因爲這樣除了令澳門浪費投資外，更令那些人日後到葡國政府工作時可能引起職級劃分上的問題。問題三：調動的規則是怎樣的？建議：甲——調動的選擇：自願退休；償還以往的扣除；賠償；乙——調動的保証：進入同等職級及職務；計算在澳門服務的年資；澳門負責交通費等等；丙——開始調動的日期：與葡政府協議，但必須在有關空缺得到塡補時；丁——調動的期限：理論上是到1999年12月20日止，因爲該日之後只有那些被邀以顧問身份或合作方式得在保留回歸葡國政府工作的權利下留在澳門服務。334
問題四：對願意調往葡國的人在澳門屬什麼情况建議：設立一個平行的，不定額的人員團體，直至其完全調返爲止。理由：這樣一個團體的存在可客觀地爲其人員確定人力資源政策方向，培訓政策及進升政策。擧例說，給予訓練及發展培訓，但不予初級及學歷的培訓。自然地，將會有爲招聘這些人員團體的招聘政策。2．重新訂定取得居民資格的法律制度這個問題已成爲“學歷認可工作小組報吿書”中的一個問題。（閱本期《行政》第37 8頁）。Ⅲ本地化的構想1．三條策略性的路向1 ． 1 ．安排本地人（建立一個本地人的政府）問題A： 何種本地人？—— 本澳華人；—— 本澳葡人；—— 本澳外國人（中葡聯合聲明之附件之第四部份）需要：—— 重新檢定移民政策，尤指管制取得居民身份的制度；—— 訂定從澳門公務員團體調往葡國公務員團體的政策；—— 透過薪金及職級政策，設立推動留下澳門工作政策。問題B：爲何種職業團體及範圍？—— 所有團體；—— 所有範圍。但是需要：—— 列出澳門公務員團體之工作性質及其要求條件之特性；—— 按照澳門政府最欠缺的人力資源的範圍及團體而逐一列出其優先次序；335
—— 鼓勵新招聘途徑或確定現有的招聘途徑（也就是：在東亞大學開設新課程；敎育司之獎助學金；在葡就讀計劃；—— 促進各機關、政府及研究澳門問題的團體或組織對話。問題C：何時開始？根據職業類別來訂立本地化之比率：—— 司級首長及主管級人員，從1996年（97，98）年開始；—— 技術人員，從1992年（94，96，98）開始；—— 助理技術及行政人員，從1990年（92，94，96，98）開始；—— 其餘人員。備註：1．1996年替換司級首長及主管級人員的日期容許使技術人員在一段九年的時間裏更能担起公共行政管理及領導的工作，這必須是一項基於培訓及表現甄別方面的工作。這不過是一個參考性的日期並不排除在這日期前替換司級首長及主管人員。2．1992年這個替換技術員的年期剛好和東亞大學的公共行政課程首屆畢業生的畢業時期相吻合。3．1990年計劃把助理技術員及行政人員本地化的年期則配合首年實施的認可非官校敎育學歷的制度。有必要：—— 爲那些調往葡國政府工作的人員成立一個無人數限制的團體；—— 基於下列原因，要在1997年前以每年4．5％的增長率，增加澳門政府的人力資源：—— 本地區之社會經濟發展，如大型建設，建設國際機塲，客運碼頭、深水港及氹仔市區的房屋計劃都要增加政府人員；—— 預計澳門未來十年內人口會有顯著增長（據中山大學港澳研究所研究指出廿世紀末本澳人口將達七十萬）。—— 對不能調往葡國工作而又末本去留的人數是沒法估計的；—— 本地公務員在職訓練之需要。在1997年，本澳政府公務員的數目將會是15，164人，即每年增長率爲4．5％。1．2．安排才幹勝任的本地人（爲求一個具質素的政府）問題D：何種方法？336
招聘及甄選：—— 修飾招聘及甄選的方法，以附合本澳居民的標準。培訓：—— 加強中、葡語言之敎育—— 學校敎育—— 選擇敎育—— 重整“在葡就讀計劃”表現的評核：——《職業指導》1．3．安排雙文化及具材幹之本地人（爲求一個雙語及雙文化之政府）問題E：什麼策略？社會方面——建立“自治”精神：使澳門市民認同自我；使雙語作爲識別“澳門人”之政策。達至這個政策目的的途徑：社會傳播；公共機構之市塲推廣；市民之社會消息。管理方面：澳門公務員團體的雙文化培訓；還有……雙語制（技術性的）。2 ．（雙）語言政策2．1．澳門的敎育制度及雙語制：問題F：什麼策略？什麼措施？—— 改革敎育制度及雙語制；—— 葡語作爲附帶語言；給與學校財政資助；推廣大學敎育（與東亞大學及葡國大學的協議）。2．2．澳門政府及雙語制：問題G：什麼策略？什麼措施？—— 一個人學習葡語及機構達到使用雙語之時間；—— 懂得雙語作爲晋身各職級之條件；—— 懂得雙語作爲進升某些職位的條件。2．3．中文官方化廣東話或普通話337
3 ．合作政策3．1．合資格的葡國公務員在過渡期中的貢獻的重要性在政府關鍵範圍的實際知識的交流；本地公務員的在職訓練；葡國文化的保留。3．2．規章的制定——服務年期及制度——薪酬——住宿——特許假期——給予配偶的保証——學習華語——部門間的調動——補助社會福利——給外來人員之津貼3．3．對外聘人員之剖析——職務及心理上之需要——採用統一之招聘及甄選標準。（翻譯：羅金碧）338
《行政》，第1册，第二期，1 9 8 8No．2，3 3 9－3 5 0有關資訊人員職程現有法例的修訂Vasco Barroso Si lvério Marque s ＊＊Ⅰ1、緒言目前資訊人員職程並不適合這個科技在最近數年來爆炸性發展的事實爲一般人所接受。行政曁公職司在一九八七年政府的施政方針內關於“修訂資訊人員職程的現有法例……”作爲其屬下的組織暨資訊室的工作之一。但是一九八七年已經過去而現在已是一九八八年中，可是一切還是依舊……資訊人員職程，一如經五月十八日第四四／八五／M 號法令修訂之三月十日第一三／八四／M號法令所訂定者，是少吸引或甚至沒有吸引，該職程是完全不適合今天的資訊甚者令到在政府內運作的資訊部門受到不同的損害，尤以對那些已經在成熟階段的部門，例如財政司的組織暨資訊中心爲然。雖然此類創設係屬行政曁公職司之職權，但是財政司的組織暨資訊中心廳長覺得他有責任展開此項程序，因爲他領導被認爲是本地區重要的中心之一。在這個中心內，一直以來特別使人感覺到“法律的壓制”。除了這個事實之外，加上作者身爲政府團體最高級資訊技術員的責任感。修訂關於資訊人員職程之現行法例的研究明顯地不是最終的結果，因爲它只是一份收集作者認爲主要的修改的工作文件而已。構成現時建議修改的指導性方針如下：設立資訊顧問職程；設立系統管理人職程；提高現時稱爲系統操作員的電腦操作員職程；以及取消程序員職程。* * 財政司組織曁資訊中心廳長——我要感謝身份証明司司長馬秀明博士及財政司技術顧問山度士女士參閱這份文件及提出友善的建議，當然，她倆並不需要對這篇文章內所表達的意見負責。我還要感謝在財政司組織曁資訊中心工作的優秀專業人仕，特别是該中心的資訊技術員施利華先生。339
2、設立資訊顧問職程大約在一年前，六月二十九日第五／八七／M號法律在一般職程之技術員職程內設立了顧問技術員職級①。認爲設立一個好像在葡國一樣的資訊顧問職位將會容許提高資訊專業人仕的地位及開啓進入一個高度專業化職程的展望，而其一般職務不獨在資訊方面愈來愈需要，而且亦爲政府帶來明顯的益處。爲什麼建議設立一職程而不像一般職程一樣在資訊技術員及系統管理員職程內增加一個職等，其原因是與資訊顧問，資訊技術員及系統管理員的基本職務有關 。事實上，一個垂直式的職程是“一職務性質相同的職級的連續，即在內容，能力及責任上愈來愈要求高的工作。”資訊顧問職程的有關職務是技術科學諮詢性質，並且需要一高程度的資歷，責任，主動及自主以及能夠完全熟識資訊方面的全部工作。資訊技術員職程的本來職務主要是資訊計劃的硏究，設計，發展及貫徹執行。屬於系統管理員職程的職務是與硬件及軟件資源的最佳管理有關的。3、系統管理員職程的設立科技的發展正在產生愈來愈尖端的中型／大型電腦系統。爲使這些愈來愈複雜的資源成爲潛能，需要一些高度專業化的專家有條理地管理及支配該等資源。現時還沒有一個可以作爲傾向電腦系統方面的資訊人員的“巢穴”的職程。缺乏系統管理員職程的最明顯後果是浪費資源及／或者管理資源不善而導至各部門要負責令人痛心的的費用。另外一個亦重要的後果是現有的操作員被逼要做一些沒有酬勞的剝削工作。隨著通訊專業在最近的十年內的加速發展，現時管理及支配維持通訊網系統的負責人的工作愈來愈變得沉重及複雜。一個通訊網的管理涉及一些技術知識，爲此完全需要設立一個吸引具潛質的有興趣者的職程。爲吸納這些那麼需要的資訊人員，建議設立一個與資訊技術員職程相平衡的系統管理員職程。①不明白爲什麼不同時在資訊技術員職程內設立資訊顧問職等。340
4、操作員職程地位的提高毫無疑問，電腦操作員的職程地位需要提高，因爲操作員是負責整個資訊系統的良好運作，有條理地使用全部資訊資源，其安全及保護等等。在我們今天，操作員已經不只是三月十日第十三／八四／M號法令②，所指定的其職務“資料紀錄操作員”。操作員的職務是如斯重要，所以在今天一個電腦中心之重要性是大部份因爲其操作員以及他們對“電腦”及其首要軟件之掌握。除此之外，操作員必須經常能夠爲內部或外間的電腦使用者服務。爲了全部這些原因，所以建議提高操作員職程的地位，使操作員能進入系統管理員的職程。5、程序員職程的撤銷隨著第四代語言及微型電腦的迅速發展，程序員的職程是沒有意義的。按照現行法例的精神，程序員的職務是與以數碼編寫程序員的過時槪念有關的。要注意的是現時資訊技術員職程相等於職務分析，組織分析及應用以及系統程序編寫的職務（第四四／八五／M號法令第三條一款），以及程序員職程相當於編寫程序的職務。（同一法令第四條一款）。這個在資訊技術員及程序員的職務上的交叉點加上資訊技術員的其餘職務，使我們想到屬於電腦技術員的職責是（根據現行法律）設計各處理單位的邏輯，而留給程序員單單是編碼的工作。但是實際情况完全兩樣，而且資訊技術員及程序員的職務的現存交叉點是更加廣闊並且不單止包括程序編寫還有機能組織分析。那就是，無論是資訊技術員或是現時的程序員他們的工作都是一樣的。一般上，不是時常的，將他們倆者區分的方法就是他們需要設計及執行的資訊計劃的複雜程度。還有，如果我們還考慮第四代的語言，數據，私人電腦，輔助發展計劃及其他科技創新的有力實用者，那麼程序員職程的過時就會更加明顯的了。如果我們在私人電腦發展一個計劃，或在計算機使用第四代語言甚或以現有實用程式來輔助的第三代語言時，分開談論職務分析，組織分析及編寫程式是沒有意義的。因此，由於沒有理由分開談及程式編寫的職務及因而作爲一個資訊人員職程的專有職務，建議撤銷這個平線職程。②設立資訊人員職程的法令。341
在片面地說明及解釋構成建議修訂資訊人員職程的大綱後，在下面介紹一份法令草案，望關注這些問題的所有人仕討論。Ⅱ法令草案第一章實施範圍第一條（適用範圍）1、本法令的規定適用於透過電腦致力於資訊結構，儲存，傳送及改變的有系統硏究工作的澳門地區政府機關及部門公務員。第二章資訊人員職程第二條（資訊人員職程）1、資訊人員職程如下：資訊顧問資訊技術員系統管理員系統操作員2、工作計劃，準備及控制與及資料紀錄等工作是由一般職程的人員所担任。第三條（資訊顧問職程）1、屬於資訊顧問職程的職務有：資訊顧問工作資訊審核資訊諮詢2、資訊顧問職程分爲資訊顧問，一等資訊顧問及首席資訊顧問等職級及分別相等於本法令附表一所載的第一、二及三職等及職階。342
3、資訊顧問職程的進入是由第一職等的第一職階開始。進入的方法是由擁有學士學位的首席資訊技術員或首席系統管理員在該職級服務最少三年，通過一個包括辯論爲此目的提出的著作的審核學歷試爲之。4、較高職等的晋升係以經二月二十九日第一五／八八／M號法令第四條修訂之八月十一日第八七／八四／M號法令第五條所規定的檢核試及審查年資及考勤爲之。5、在每一職等，服務兩年及三年並取得不低於“良”的工作考勤後，分別晋升第二及第三職階。第四條（資訊技術員職程）1、資訊技術員職程的職務如下：職務分析組織分析應用程序編寫2、資訊技術員的職程分爲二等資訊技術員，一等資訊技術員及首席資訊技術員等職級並且分別相等於本法令附表二所載的第一，第二及第三職等及職階。3、資訊技術員職程的進入是由第一職等的第一職階開始。並且需要經過考試以及擁有下列條件之人士可以投考：擁有學士學位或擁有在公開招考時訂明的合適的高級課程，並且在爲期一年的實習期間取得合格的人士。較高職等的晋升係以經二月二十九日第一五／八八／M號法令第四條修訂之八月十一日第八七／八四／八四／M號法令第五條所規定的檢核試及審查年資及考勤爲之。5、在每一職等，服務兩年及三年並取得不低於“良”的工作考勤後，分別晋升第二及第三職階。第五條（系統管理員之職程）1、屬於系統管理員的職務有：系統管理及行政系統程式編寫2、系統管理員的職程分爲二等系統管理員，一等系統管理員及首席系統管理員等職級及分別相等於本法例附表三所載的第一、第二及第三職等及職階。343
3、系統管理員職程的進入是由第一職等的第一職階開始。並且需要考試，及以下人仕可以投考：擁有學士學位或擁有在公開招考時訂明的合適的高級課程，並且在爲期一年的實習期取得合格的人士。在操作主任職級至少工作三年及考勤不少於“優”或工作五年考勤爲“良”及在上項所指之實習中取得合格。4、較高職等的晋升係以經二月二十九日第一五／八八／M號法令第四條修訂之八月十一日第八七／八四／M號法令第五條所規定的檢核試及審查年資及考勤爲之。5、在每一職等，工作兩年及三年並取得不低於“良”的工作考勤後，分別晋升第二及第三職階。第六條（系統操作員職程）1、系統操作員的職程包括以下這些職務：操作及控制中央及週邊設備。操作及控制獨立週邊設備。控制程序的執行，供給適當的指示及命令予中央處理機。保護、保管，認別及儲存資料元件。2、系統操作員的職程分爲操作員，助理操作員，系統操作員及操作主任職級以及分別相等於本法例的附表四所載的第一、第二、第三及第四職等及職階。3、系統操作員職程的進入由第一職等的第一職階開始。資格是擁有利宵中學的一般課程或同等學歷程度以及在爲期一年的實習期中取得合格的人士。4、較高職等的晋升係以經二月二十九日第一五／八八／M號法令第四條修訂之八月十一日第八七／八四／M號法令第五條所規定的檢核試及審查年資及考勤爲之。5、在每一職等，在上一職階工作兩年及三年並取得不低於“良”的工作考勤後，分別晋升第二及第三職階。第七條（實習制度）1、八月十一日第八七／八四／M 號法令第八條所規定的制度適用於第四、第五及第六條所規定的實習。2、資訊技術員，系統管理員及系統操作員職程的實習生的薪酬分別爲本法344
令附表二、表三及表四所規定者。3、如果已是公職人員而其現有薪酬是高於爲實習員所定的薪酬的話，將可維持其原有薪酬。第三章最後及暫行條文第八條（人員團體的修訂）1、當這法例生效之時，如果政府部門及機關的人員團體有人員執行第二條所指的職務時，將與本法令的規定相配合。2、在一款所指定之人員團體內之首次委任將按照其確實担任之職務及有關服務時間爲之，但得豁免學歷條件。第九條（轉入）1、現時的二等資訊技術員可以在這法令刊登後三十天內申請進入系統管理員職程以及免除實習及保留所有已取得之權利。2、資訊團體人員，按照本法令附表五及由每個機關編制並由總督核准之名單，轉入新的職級，並豁免批核及就職，但需要評政院注釋及在政府公報刊登。3、在這法例刊登之日，在資訊範圍担任職務之散位人員按照本法令附表五轉入資訊人員團體之職級，豁免法定條件及批核，但需要評政院的注釋及在政府公報內刊登。第十條（撤銷）撤消三月十日第一三／八四／M號法令及五月十八日第四四／八五／M號法令。第十一條（生效日期）載於本法例之制度由其刊登之日起生效。345
資訊顧問職程表 一電腦技術員職程表二系統管理員職程表三系統操作員表四346
（第九條二及三款所指的表）表五（1 ）繼續其實習期至滿一年。（2）開始一年實習期。（3）開始二年實習期。Ⅲ職程的工作內容資訊顧問資訊顧問的工作範圍如下：在各機關電腦化計劃之工作及編制指導性計劃方面協助指導部門；執行一般電腦查核及諮詢職務；教導及指引其他電腦人員及在專門範圍內之使用者，該等範圍由於其複雜性需要高的資格；爲訂立部門所採用的準則及程序而訂定方法作出貢獻。在專業技術培訓活動，諸如教授課程方面提供合作；進行研究專業題材，例如邏輯學，器材潛力，數據的電路輸送及傳播，電腦保密及安全，等等。負責在電腦方面的研究工作及發展。347
資訊技術員在機能分析方面資訊技術員的工作如下：—— 進行及參加機能分析工作及編寫應用簿。—— 訂立電腦的輸出，處理，傳播及儲存線路；—— 設計引入資料的形式及取出結果的圖表；—— 衡量電腦化在結構及組織的影响；—— 保証計劃的所有工作及文書處理是根據訂立了的標準準則去做；—— 研究涉及處理資料的法律及規則，提示適合每一情况的建議；—— 預備運用及利用電腦系統者之應用手册；—— 在進行階段，向負責組織分析之技術員作補充性解釋；—— 注視物料及邏輯元件之發展；—— 與其他電腦用者一同參與部門電腦化的工作程序或指導計劃的製訂—— 研究及分析費用及決定費用標準；—— 預計計劃發展所需之人力物力之需要。電腦技術員在組織分析方面的工作範圍如下：—— 研究應用册及取得補充解釋；—— 檢定所需檔案柜之存在以及根據分析簿册而訂定其組織；—— 定立處理之程序並在處理單位之適當繼續方面組織之；—— 將每一處理單位分成邏輯性的小單位；—— 分明實用的程序及編寫程序所需的大型指令；—— 設立編制連鎖測驗所需之測驗電池；—— 分別或連續地指導試驗活動及程序之組織；—— 控制程序的修改對每一個程序所屬連鎖的影響以及有關影響的試驗；—— 編制使用手册。348
資訊技術員在應用程式編寫方面的工作如下：——根據特點編寫處理單位的邏輯；——將處理單位編碼，且不論使用選擇語言或者是一個詳細的分析方法及產生程式之實用方法；——準備爲檢查應用程式所需要之測驗以及在編制連鎖測驗方面提供合作；——根據已定下的準則給予處理單位所需資料。系統管理員系統管理員在系統管理及行政方面的工作如下：——參加電路通訊網之設計及準備關於要裝置的系統的集中或分散程度之決定 ；——確保最佳使用設備，但顧及可動用資源的最大收益；——研究及批評電腦系統及進行技術性的核查；——負責數據的管理及行政；——留意器材及邏輯元件之科技性發展；——進行費用的研究及分析決定費用標準；——有力地管理資源／機件之分配，但顧及訂定運用資源的優先；——進行關於系統之設立及使之現代化的決定諸如關於採用新方法或購買新產品的決定所需的研究；——訂定系統安全之系統以及程序的控制；——模擬系統試驗及評量其結果；——指導器材之正確使用令到系統達到最佳效果，以及，如果需要時，促進設立新控制系統的研究。系統管理員在系統程式編寫範圍方面的工作如下：——發展獨有的實用程式以及使用系統所需的重大指令；——協助編寫一些要求對器材性能更加深入認識的程序及方法；——支持在使用大型指令，實用程序及其他邏輯元件上應用程序編寫及組織分析；349
——參與識別在探索中出現的事件的原因；——對訂立程序及文件準則作出貢獻。主任操作員主任操作員的工作如下：——認識研究中的程序的影响及最終結果；——監督小組的所有活動及確保各組的聯絡；——評核工作中的操作員的質素及生產力及在技術上支持他們負責他們的培訓及深造；——致力維護系統及使用的安全並採取適當措施；——將研究小組之所有活動用文書儲存好；——協助以電腦將工作計劃好並且訂定連續及優先；——收集生產，營運時間，損壞，停頓及維修活動的統計資料；——管理電腦元件之存貨。操作員，助理操作員及系統操作員——操作系統的中央及週邊器材及本身電腦元件；——操作獨立的週邊器材；——保護，保存，識別及儲存電腦元件；——找出系統運作中斷之原因，預見其運作及檔案櫃的恢復；——按照系統有力及最佳管理的需要，供給中央處理單位指示及命令。——根據旣定準則，計劃每日進行之工作；——將已進行之工作及已發生之事件寫成文件；——確保將進行之工作所需之電腦元件的可用性。（翻譯：羅金碧）（複核：黎鴻輝）350
《行政》，第1册，第二期，1 9 8 8 No．2．35 1 -3 5 5澳門推行公民教育之必要性＊梁官漢＊＊序言公民教育其實是一個老生常談的話題，有很多位學者及專業人仕曾經就此題目作出過評論，但澳門一般市民對此問題仍不大注意，亦沒有明確的認識。另一方面，一些人以爲這是可有可無的教育。其實現在，大家應面對現實，因這始終是一個不可避免的事實。所以我現在想藉此機會在已進入過渡時期中及即將制定澳門基本法結構草案前，以客觀的角度用個人感受及見解來分析推行公民教育的必要性。內容包括四點：一、推行公民教育的原因二、公民教育的範疇三、推行公民教育的目的四、目前應如何推行公民教育一、推行公民教育的原因眾所周知，根據中葡政府在去年四月簽署關於澳門問題的聯合聲明，在一九九九年十二月廿日葡萄牙政府就要將澳門交還給中華人民共和國恢復行使主權。即把現在澳門社會的政治體制轉變爲中國特別行政區的政治組織，亦即實行由澳人治澳的民主選舉的政治體制。中葡聯合聲明指出，在這期限之後，不會實行社會主義制度，仍保持澳門原有的資本主義制度和生活方式的權利，實行一國兩制的方針，五十年不變，讓澳門特別行政區政府和立法機構由當地人組成及享有高度自治權。＊作者於東亞大學澳門研究所舉辦之“澳門邁向廿一世紀發展戰略構想”學術研討會上的講詞。＊＊澳門社會科學學會理事本來，這聲明給我們帶來極大的鼓舞。但在這歷史轉變的時期，一般市民對澳門將來會有什麼改變尚未有正確的了解和認識。尤其是對於本地區的現時政制和未來基本法的銜接，民主自由，國際性地位、公民權益和責任、生活改變等等問題，都是不什清楚明白。那麼將來在政權移交時就會發生很多不合理及矛盾的事情，以致形成社會的不安定和混亂局面。因此，爲配合將來的政治轉變，除積351
極地施行中文合法化、訓練政府接班人材、及逐漸形成高級公務員本地化、改革現時民主政制和擬定澳門基本法外，當今加速推行公民教育，實是急不容緩的，相信政府也認爲是必要的。我們可以看到，現時澳門社會一大弊病就是，大部份市民對政治前途及社會問題，反應冷淡，他們只爲生活操勞，希望賺多些金錢，其他事務不想知道。或許是有些人的教育水平比較低沒法知道；又或是有些人存有殘餘的封建思想漏弊及公民意識薄弱的關係。以致對社會事務的好與壞及社會轉變都很少發表意見，這是值得憂慮的。試問在這樣的情况下，若不從速推行公民教育，提高公民意識，使所有市民得以認識公民的責任、義務和權利；關注澳門基本法對市民的重要性；鼓勵市民多參予社會各項工作；培訓各類人才以協助本地區政制的未來發展，怎可爲日後澳人治澳作好準備，怎使澳門政權的移交能順利進行，來完成這一個偉大的歷史使命，邁向廿一世紀。近年來，澳門社會比較進步，參加社會事務的人也相應增多，包括學者、知識份子和各階層的人仕都有，但比例仍是較少。其次，由於現行政制比以往進步及開放，表達意見的渠道亦比較多，所以有不同功能的社團，在最近紛紛成立，這本是一件好事，但參予的人數還是太少。而且由於一般市民對公民教育未有深入了解及缺乏參予興趣，所以難以配合社團會務的發展。試觀在鄰近地方，在一九八六年五月已成立了公民教育委員會，政府提供了指引，並協助及支持市民推行公民教育。該委員會分成四個小組以分担不同的任務。爲配合公民教育的目標及範疇，另一方面，採用“關心社會、坐言起行”作爲宣傳口號，正在積極進行很多不同方式的宣傳教育活動。在本年度將會支出接近二百萬元用於繼續支助推行公民教育的費用，比去年增加了百分之四十。由此可見在鄰近地方，公民教育已被重視及列爲一項極重要的施政內容了。澳門實在應向該地方效法。我們應明白到所謂“公民”是泛指構成社會每一個基本成員，因此，社會是由公民集合而成。所以公民教育亦即是他們所需要受到的教育。二、公民教育的範疇若果你要一般市民用一句話講出公民教育的定義是什麼，我相信很多人都做不到。不過，雖然他們說不出什麼是公民教育，說不定他們已經在接受有公民教育成份的公共事務了。大家知道公共事務牽涉範圍很廣，與我們生活各方息息相關。在現今社會中，我們享有很多個人的自由，包括，言論自由；思想及宗教信仰自由；新聞自由；罷工自由；組織及參加社團的自由；投訴政府的自由；和選舉人民的代表的權利；集會、遊行及和平示威的自由；學術研究的自由；選擇職業的自由等等。352
以公民教育範疇來看，其實大概包括三部份：德育、羣育及政治敎育，在學校內有很多課題已帶來公民教育的元素，但只缺乏一般的政治教育吧。事實上，公民教育的內容很廣泛，其中包括社會的結構、市民與政府之間的溝通、利益團體、法律制度、治安、人口、房屋、勞工、經濟、環境污染、政治參與、與外界的關係、交通運輸、醫療衛生、社會福利、公民權利及義務等等有關的知識都是。三、推行公民敎育的目的在澳門，我們現在生活於資本主義的西方民主政制中，在這制度下個人的地位極爲重要。因此，在要決定社會的事務時，個人便要扮演重要角色要求每一個人對公民教育要有一定程度的見解。因爲，公民教育的主要目的是培養市民關心及參與社會事務；且有獨立思考能力；認識本身的民族傳統和文化；關心澳門前途問題並協助社會向進步方面發展。所以公民教育正是爲配合將來的社會需要而絕不可忽視的。若將沒有規律編排的公民教育內容或課程，強行灌輸給市民或學生，他們接受的程度是値得懷疑的。我們首先應知道他們喜歡及需要什麼，而將有趣味性及可接受程度作爲考慮點，然後將活動範圍或課程安排，使他們認爲可以理解和接受 。這樣，無形之中就將公民教育意識感染了他們，我想特別強調使用潛移默化的教育方式，因爲凡是灌輸或強迫制度，例如普通的講座或研討會，和必須參加考試的獨立公民科或社會科等。但過了一段時間後，就很容易忘掉。如能在有公民意識的社會風氣中，慢慢地感受到，然後經過自己思考確立其價值觀，那麼，這價値觀會是持久的，是經得起考驗的。這種價値觀及關心社會的風氣定會引發起他們的積極性及主動性。積極地提出建議、和主動地表達意見及直接參與。在學校方面來說，公民教育的主要目的是使學生有公民意識的概念。有時學校所面臨種種的問題，如果學生能理解就給他們有機會參與及出點力，令到該問題得以解決；或經過一番努力之後，學生發覺自己所籌備的工作，能夠實現及有成果。從而培養他們一種關心及服務社會的精神，以天下爲己任之情操。這可以說是施行公民教育的最佳辦法及目的。所以本人十分讚成給學生多些機會參與同公民教育有關的工作。另一方面，透過這些活動，可令他們明白到做每一件事，不能單憑用口說、有空泛的理想就可以成功。而是要有組織能力，並且要面對一些現實的困難才可達到成效。同時，他們也可以了解到自己想做的每一件事，不應以自己的意見作爲出發點，是要從整個團體、整個社會，以大眾的利益爲依歸。這些學習實踐的經驗其實已經是公民教育了。353
概括來說，公民教育最終的目的主要是包括兩點：一）對社會有歸屬感，因爲有了歸屬感才有興趣付出時間及精神去爲社會服務。二）訓練自己有個人的分析能力，這分析能力必須是客觀的、公正的及邏輯的。對每一件事要從各方面不同的觀點與角度來看，然後自己作出最後抉擇。如果能夠達到上述兩點，其實基本上已經達到公民教育的目的了。四、目前應如何推行公民教育直至目前爲止，公民教育在澳門推行得並不十分理想，因爲政府沒有正式推動及鼓勵籌辦與公民教育有關的各類課程或講座，也無安排任何宣傳來推動市民接受公民教育的常識。所以我們很難要求一般市民了解及接受公民教育；使到他們懂得怎樣關心和尊重別人；能夠珍惜社會對個人方面所提供的服務和建設；並明白到作爲一個良好市民應盡的責任和義務。本人認爲推行公民教育的第一個步驟是要令到市民注意社會動態的發展，例如居住環境、生活指數、交通問題、醫療衛生等等。然後如何逐步改善。如果一開始就說，公民教育就是要他們參與政治，我相信澳門一般市民尚未達到這境界。故此我們應向市民解釋公民教育是很多方面的。政治教育只是其中重要部份之一，並不代表了全部的公民教育內容。對學生方面，本人提議首先學校當局應將公民教育設立爲一個不用考試的獨立科目。從事這種教育工作的教師，應預先接受特別訓練。使公民教育課程用比較靈活，循序漸進的辦法及形式來推動。事實上，課程灌輸和課外活動是同等重要。而公民教育最好從小學開始到中學一年級便要大力推廣，因爲有部份學生到中三後，就離開學校，進入社會工作。對在初中階段的學生，應着重公民訓練，着重品德教育、提供對公共事務的認識，並應着重提高學生的判斷及分析事理的能力。至於高中階段的公民教育應達至改革和批判的層次，還應輔導學生學會人際關係的技巧，及建立與人共事求同存異的態度，讓學生自由地參與各種活動。學生可就自己的認識和能力，提出意見，並將意見付諸實踐。這樣，學生不但學會民主和自治，而且能建立對社會的責任感及歸屬感。所以本人提議公民教育應從少年開始，否則恐怕到中年就較難接受了。本澳推行公民教育，政府方面應尊重民意和民權，要有健全的法律制度，保障公民的權利。更應提供指引給與市民推行公民教育，或在下一年度的施政方針中列入這一項政策。政府應籌備設立一個由官民聯同組成的“公民教育推廣委員會”，和委任對公民教育有經驗的專業人仕分組來編寫一些深入淺出的中葡文的公民教育叢書或354
手册；同時應搜集及發表有關公民教育的資料，因爲這可加深市民對公民教育的認識，並令到普羅大眾得到更多參與和實習的機會。另一方面，政府應圍繞推行公民教育的主題，鼓勵及資助各社團多籌辦各類多元化雙語制的公民教育活動。例如舉辦多些分數階段進行的短期公民教育培訓課程，由一星期至數月爲期。這亦可使在職人仕有機會受到訓練，使能輔助培養較多的施行公民教育的師資。並應定期促進出版一些有關之刊物或編印公民教育有關的活動訊息的小册子，免費公開廣泛派發，還要通過電台、電視台及報界用不同方式來推動宣傳公民教育常識，包括舉辦海報比賽、問答比賽、話劇表演、演講會及辯論會等。此外，還應安排中學生及大學生訪問公共事務機構、政府機關、諮詢會、立法會、法院、市政廳等，以便認識其組織及功能。在初期推動公民教育工作時，要用講座或研討會作出發點，這樣可從中收集民意，而參加者，可在社會上起推廣公民教育之作用。而有關的社會服務團體或志願機構亦可自發進行，爲其成員開辦展覽會、講座、討論會等。並可出版一些公民教育資料，及新聞圖片大滙展，定期輯刊學報及舉辦幻燈片晚會等，作爲基本學術交流。因爲公民教育的目標並非只限於學生，而是全澳居民，各社團和家庭中之男女老幼的，故此他們都應接受公民教育，每一個好市民都要鼓勵他們的親屬及下一代，多些認識社會、及了解公民的生活，這樣才能成爲有道德教育；有品德修養；有公德心、有責任感和歸屬感；及自重自愛、奉公守法的澳門好市民。結論最後，本人再次強調，公民教育實有加速推行的必要，因爲澳門居民將來要負起澳人治澳的任務，所以必須具備足夠的公民意識，才能應付未來。總括來說，公民教育涉及到個人與社會的關係，包括協助大眾建立正確的個人及社會的觀念、培養個人自信心及羣體意識、教育公民了解公共業務及政府架構的運作，使之明白到個人現所享有的權利及應盡的義務；並鼓勵市民積極參與社會事務，令市民成爲社會發展的基本動力。這樣，才能夠羣策羣力及有效地改革民主政制和積極參與擬定合符大家利益的、較完善的澳門基本法，使將來有一個理想的政府，及一個安定、繁榮的和民主的社會。一九八八年六月355
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《行政》，第1册，第二期，１９８８Ｎｏ．２，３５９－３６０仍受“海外施政改革”章程管制的澳門自治行政：發展及前景Júl io Me ir i nho s ＊在葡人所生活，奮鬥並以一九三三年“海外施政改革”章程管治的數干個葡國海外自治巿之中，只有澳門的巿行政至今仍施行着這陳舊的章程條例。費解的是五十五年前的舊例如何一直抵抗着葡國巿政自治主義的革新及衝激，特别是近十年葡國那許多的新法例的出现，而葡國那改革的風氣更且是已吹到來本澳的正確地點——一隨澳門組織章程而得到這方面職權的立法會。從一九七四年開始，便已强烈察覚到改變澳門巿行政的需要，並要把那一九三三年的，極度約束、集權、家長制、過時、失調及縛手的“海外施政改革”章程永久廢除。在今天，雖然就這方面做了很多工作、凖備、研究及建議等，但“海外施政改革”章程依然是我们所引據的《法典》，而實際存在的亦只不過是政府所期望並悉心擬定的一籃子自治行政法例，準備好交給立法會安排在議事日程上而矣，要開列這草案内採用的方案會使人感到厭煩。然而，相信他们並不想對章程只作形式上或枝節上的修改，亦不擬去掉其中一半，因爲這様做結果都是一様。但人們可以問，在這個很多方面顯著而方圓却只有五平方公里細微的澳門，同時存在一個地區中史行政機構及一個自治行政機構，盡管級别不同，這是否合理呢？彈丸般的地方，有限的人口、中央及巿政雨個行政機構同時在同一空間，爲同一對象的利益而服務，這看來似乎不必要有一個巿政機構的存在，它大可以歸入於中央行政機構，然後再将有關的職權按性質下放至一或多個部門。＊法學家，巿政廰行政及財務部主管359
這樣便會避免了行政管理的重叠而影響機關的辦事效率及政府的形像。但是，這些理由都是無稽的。因爲撤消市政機構便會使人更加否定數世紀以來澳門所服從及遵行的葡式自治傳統的歷史意義。自治機構爲市民利益而服務的活力是無可異議的。因此，只需要按着它應該有的模式來設想這地方行政機構，又或者，以所需的行政及財政分開形式來發展。除了加重中央行政機構的負担，漠視已上了軌道並在運作中的市政架構外，這個根本的解決辦法更是剝奪了市民透過選舉代表，參與管理日常與本身息息相關的事務的機會。如果以爲澳門地區的時局有兩個權力平衡的行政機構是不可避免的話，這是錯誤的想法。爲免有這誤會，只需把自治機構的職權清楚劃分。不管怎樣，現行的澳門組織章程已預料到並且要求澳門有一個自治行政，這是毫無疑問的。八七年六月在本澳擧行的《市政廳在本地區生活所扮演的角色》的研討會上已很清楚說明這個需要，參與研討會的領導、專家及代表經濟、文化及慈善利益的負責人都一致得出以下的結論，証明澳門市政機構的生命力及其存在的需要：a）大家明白到“確定市政機構的職權是基本的問題，有需要關注其角色”。b）呼吁“多方面參與文化、社會及政治活動、學習立足社會”。C）贊同“應該維護市政廳現有職權，並逐漸將之加強”。d）“考慮到它在本地區生活中所佔的特殊位置，應該參與和本地發展有關的各項重要抉擇”。e）“應該存在一個負責有關問題及代表市民心聲的地區權力機構”。這是其中的一個結論。f ）“在中央政權跟前，市政機構要堅持反映市民利益的措施”。g）維護“必需給予能使市政廳保持自主的財源，避免它受任何制肘”。在其他的結論中，儘管仍有人反對《自治權力》，依然期望至一九九九年，當不再是葡人政府之時，澳門可開始一個更爲開放，盡責及進取的自治政權的新階段，使它在華人政府之照顧及支持下做得更好。（翻譯：廖明）360
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《行政》，第1册，第二期，1 9 8 8 No．2，3 6 3 －3 8 3澳門對學歷的認可＊Alexandr e Rosa ＊＊，José Antóni o R．Gomes ＊＊，José R．Silva Monteiro ＊＊＊，Rui Manuel S . Rocha ＊＊＊Ⅰ問題的介紹一直以來感到有需要賦予澳門地區政府辦法，容許按照不同教育制度及在外地取得學位之零散來源，嚴格及有準則地爲委任公職之目的承認該等學歷。爲滿足此項需要，透過刊登於八八年一月二十五日之政府公報的一月十六日第9／GM／88號批示，設立了一工作組，其目的爲：《……研究由爲進入公職將學歷及專業資格視爲相等及／或認可所引致的問題，建議適當解決辦法，包括有關立法文件的建議書》。爲進入公職之目的，認可在澳門官方教育制度外取得之學歷 ①，在本地化政策範圍內是明顯地重要的，因爲其中一個理由是：對澳門全體中、葡籍居民，不論來自何種教育制度，保證有進入公職之同等權利及機會；使行政當局將招聘內外來源多源化及在吸取人力資源方面，可能補充最缺乏部門之需要。這樣因爲證明認識葡文實際上是對所有來自澳門非官方教育制度之投考人進入公職的一般條件，所以構成葡文官方教育只佔本澳學生人數5％② 之一地區吸取資源的一障礙規定。＊由9／GM／88號批示所委任之工作組編制的報告書。＊＊教育司＊＊＊行政曁公職司①在澳門以外或在澳門地區現有不同的非官方教育制度取得的學歷視爲“在澳門官方教育制度外獲得之學歷”。②關於1 987／88學年65506個學生總數的資料。363
按照就業所關於八八年二月二十九日的資料，這個實况是重要的，因爲：447名具有高等教育之報名者中，只有8．5％來自葡文官方教育；2235名具有中學教育之報名者中，只有14．8％來自葡文官方教育；1434名具有小學教育之報名者中，只有9．8％來自葡文官方教育。但亦必須評估因執行如此措施引致在政府中作若干修改。爲研究爲進入澳門公職而承認學歷所產生之問題，採取了以下方法：a）判斷現有情况，免除由現行法例所引致的限制；b）訂定認可學歷的指導性原則及範圍；C）描畫認可學歷的式樣；d）列舉由公共行政人力資源的管理政策範圍內承認學歷所產生的問題。e）編製建議書或提示。Ⅱ現有情况的評估當分析關於委任公職及反映在使同等及承認非正式學歷時，工作組遇到在其各部分無互相連結及尤其是不符合澳門地區實况之一不完整法例引致的多種約束所產生的一複雜情况。1、第86／84／M法令——公職的委任八月十一日第86／84／M號法令——“公職的委任”—— 擬：《〔……〕設立最低限度之條件，以改善本地區可動用人力資源的使用，使具有在非葡語學校取得學歷之澳門居民能進入機關服務》。爲此，上述法令第二條一款規定：《任何葡籍或華籍人士，倘具備被委任之法定及特別條件，得被任命担任政府機關公務員或公職人員之職務〔……〕》。在其條文內，第三條b）項規定爲担任公職一般條件之一爲“所需的學歷及專業資格”。應遞交“由官校或〔……〕政府培訓機構發出的〔……〕証件作爲該等學歷的証明，此等學歷尚得由“總督以批示”承認。（按第五條一款）。按照該條第二款之規定，多種教育制度之學歷間的〔……〕同等會使用下列兩個途徑取得；或透過可引用之〔……〕法例或由總督以批示”。364
倘透過與葡文教育制度同等之請求而認可在非官校取得之學歷，雖然十分緩慢，無引起不能克服的困難，但不能說“透過總督之批示”可能取得學歷的認可／同等無困難。2、試圖透過第52／86號批示解釋此情况請注意，於一九八六年二月——上述法令頒佈後一年半——尚擬透過第52／86號批示的公佈澄清由第五條之解釋所產生之疑問：《〔總督之〕批示規定，爲職業之目的及按個別情况，〔……〕使學歷同等〔……〕》。整個此程序顯示與本地區現况不配合，因此爲認可在外國學校或澳門官方教育制度外取得之學歷而幾乎唯一採用之方法係請求透過基本及中學教育總司或葡國高等教育機構取得與葡文教育制度同等學歷。自一九八二年已透過七月三十一日第32／82M法令在澳門訂定一項制度：《〔……〕澳門現有多個教育方法與官方教育制度相等》。但鑑於，《〔……〕在澳門中學教育所採用的多個制度之間有實質的差別”，如此法例只限於訂定〔……〕至官方敎育第九年之同等學歷》。至於在外國進行的學習及在澳門取得的學歷，除敎育第九年外，同等學歷的給與會遵守共和國現行之規則。但倘需要有權給與同等學歷之共和國機關的決定而使程序十分緩慢及有時任意的，雖然自信地安全，由七月三十一日第32／82／M法令訂定之給予同等學歷制度未顯示有效。請注意下表：365
當有多重需要，《〔……〕澳門現有多個教育方法及澳門現行以葡語爲溝通語言之官方教育制度之間的相等學歷》。需要遵守認爲需要之某些條件，諸如關於葡文考試合格，如此制度在“華籍居民進入機關”方面曾引起顯著的限制，使如此渴望改善“使用本地區可動用人力資源方面”感到困難，及實際上違反給予“華籍居民有同等機會進入機關”之正當要求。在分析本表時重要的事情是不論“爲升學”或“爲其他目的”，諸如爲職業之目的，要求規定相等於葡文教育制度。倘在葡文教育制度升學或將人列入葡人社會時如此要求是溫和的，當按照澳門具體情况從事一項職業時，同樣情况似乎不明顯。如此情况係由本法例是共和國爲管制將在外國取得學歷同等之制度的現有法例的翻版之事實所產生的。澳門有一特殊情况，其主要特徵爲教授非正式課程與大部分爲華籍的市民之非官校佔優勢，但不是談及將在外國取得之學歷在葡國生效，而是在澳門取得的學歷在澳門有效。當現在擬爲一項實際的本地化政策設立條件及在教育範圍內，爲設立一個有本身價值毋須與葡文敎育制度連繫又適合澳門的敎育制度作出努力的時刻，繼續維護，總括而言已顯示低實效，緩慢，混亂，脫節及不符合本地區需要的制度，似乎不正確的。因此，有必要尋找能迅速及有條理地解決此情况的一個模式。這是在下章介紹的模式。Ⅲ認可澳門學歷的指導性原則及範圍一如前面所言，目前採用的方法，當爲公職之目的，使學歷的認可須依賴一個與葡文教育制度同等之制度時，曾阻礙解決無數情况，該等情况，在擬加強本地化協調政策的意念下趨向增加及加劇。因此，必須設計一個地區性模式，使在無葡文教育制度的必須關係下，能找到認可在以葡文爲溝通語言的官方敎育制度外取得之學位的適當解決辦法。爲此，需要清楚劃定以該模式達致之目的，澄清重要概念，訂定其實施範圍及產生的效力；或需要校正在澳門認可學歷的指導性原則。366
1 、目的爲委任公職之目的，以此模式認可在澳門以外或本地區現有非官方不同教育制度內取得由任何教育水平至學士學位之學歷。由訂定此目的立即產生澄清所包含的若干概念之需要。因此，透過一嚴格分析及以預先訂定之客觀標準確定經證明的學歷有授予與某學位同等之足夠保證，被視爲認可學歷。如此認可將有不超過用作被委在澳門地區担任公職之特定價値；或將用作證明某人，按照授予他的學位及在進入公職不同職程及職位之條件內所訂定的要求，具備投考政府機關職位的一般條件。所以不是訂定將學歷與由葡國現行法律產生之葡文教育制度的任何種類的同等程度，亦不是爲在葡文教育制度內升學而承認任何學位。當然，升學須給予有關同等學歷。這樣因爲由有關學校當局給予的保證證明在官方制度外取得之某學歷相當於該制度同等學位之學歷，有其價值及產生與之同等的學位及文憑應有的所有效力。即是說同等學歷的方法比認可學歷的方法有一更廣闊的範圍，因此應視爲有足夠証明在澳門承認在葡國透過適當措施聲明相等於葡國敎育制度之學歷，倘屬高等課程，透過大學之決定而聲明，倘屬非高等教育，則透過教育部中、小學總司之決定聲明。2、範圍一如在1所定目的之結果，該模式之範圍係管制認可在澳門以外或在本地區現有非官方教育不同制度內取得之學歷。亦需要在此解釋若干採用之概念。這樣，在所有國家或地區，包括葡國及中華人民共和國取得之學歷均視爲在澳門以外取得的學歷。對在葡國取得的學歷，在那個範圍內只考慮未爲教育部正式認可之學歷。那些有認可正式學歷，即在其課程經政府核准的私立學校取得的學歷，視爲屬葡文官方教育制度之學歷，因此，在澳門將自動被承認。在中華人民共和國取得的學歷，即使此等學歷來自該國官方教育機構，對其承認將遵守爲分析在任何外國取得學歷所訂之標準。在本地區正式設立但教授未經政府批准之課程的私立學校取得的學歷視爲在澳門非官方不同教育制度取得的學歷。列入此情况的爲所有以中文爲溝通語言之中、小學校及到目前爲止在東亞大學教授的課程。關於本模式之運用範圍，須說明誰可申請認可學歷，何况如此認可對就任公職將有直接效力而須維護其管制。367
澳門的特殊情况——“由葡國管治的中國地區”——阻止只限於“國民”才可獲認可，因爲這個概念不可實施，或倘屬如此，必須提及中、葡市民。此外，在本地區生效關於委任公職的法例已將中、葡市民視作同等。另一方面，由中華人民共和國及香港流入澳門的人絕大部分爲華人。所以，既然不能使用“國民”的條件，我們認爲按照可引用的法例（參閱附同的備忘錄Ⅲ），應使用“居民”的條件。這樣，將規定澳門居民，不論其國籍，得按照將訂定之條件申請承認學歷。3、效力一如於1所定目的之結果，該認可之目的爲有限的及可摘要爲：a）在澳門地區有效；b）對被委担任公職有效。雖然有上述限制，但對一學歷的認可不免除擁有學歷者，爲職業之目的，遵守政府有關部門爲從事有關職業所要求的全部其他條件。這是可維護的，因爲一個學歷不能與爲從事某項職能或進入政府某項職程之特定要求混淆。第一項可能是第二項所需的條件，但可能是不足夠的。爲被委担任公職而認可學歷之效力的限制不解決爲在私人方面從事職業之同樣問題，此等問題由於拖延，必須受管制（參閱備忘錄I ）。Ⅳ認可學歷之一個模式一方面分析認可／將學歷同等及上述限制問題之現况，另一方面爲澳門找尋解決辦法所訂定的指導性原則及範圍作爲先決條件，因此現在可能提出將爲此目的設立之一個模式。正如我們已看到，係一“認可”而不是與葡文教育制度同等。但如此事實不阻礙以葡國採用之模式作爲根據，因爲雖然情况不同，在葡國現行法例所依據的理論可在澳門實施。在葡國給予在外國取得之學歷同等資格明顯地與國家教育制度有關聯。在非高等教育方面，現行之制度爲在澳門採用及受上述第32／82M號法令所管制之制度，該法令所指的方法，在關於與葡文教育制度同等之單純目的方面將368
仍有效。一切關於在澳門有效之承認將是我們在下面介紹的模式所管制之目的，對高等教育，情况是完全新的，因爲本地區未擁有在本地可施行的辦法。對這水平的教育，教育部六月二十一日第283／83號法令管制爲同等及承認所採取之辦法，讓我們撇開非我們注意的同等程度問題並讓我們觀察認可學歷所發生之問題那法例第五章明確地提及此方式並在其第十四條規定：“1－倘在葡文教育制度，同一範圍，不授予相應程度的學位或文憑時，可承認大學程度之外國學歷。2－倘按照〔……〕章之規定，因課程結構不同而非因課程水平，不授予一大學程度之外國學歷時，亦可承認。”澳門缺乏一官方大學教育制度因此使只能採用“認可”方式而非“同等程度”方式。倘在澳門教育制度，如有的話，因課程結構不同，不授予相應學位或文憑時，遵守葡國法例條文，我們必須分析學歷。隨着在澳門東大建立一高等教育制度，我們爲在東大教授的課程執行“同等程度”方式及對其他情况保留“認可”可逐漸設立條件。在該法例第十五條尚規定：“1——可拒絕或給予認可。2—— 倘承認學歷，這個認可必須指出透過下列說明應產生的效果：a）在葡文高等教育制度結構內之相應程度（大學課程文憑，專科生學位，學士學位，碩士學位，博士學位，等）；b）對學業及／或職業之目的倘有限制。”即是說，一個學歷的擁有人，當申請認可學歷時，必須指出擬取得同等之學位或承認之目的。有權承認學歷之機關將分析申請書，參考葡國教育制度現有之程度及學位，因爲這些程度及學位是訂定進入政府不同職程及晋升之條件所採用之程度及學位。當澳門尚未有爲政府認可之高等教育制度時，學歷的認可不能用作升學之目的，並在職業之觀點而言，其目的只限於“被委担任公職”或，倘採用較寬角度，限於“在澳門從事一項職業”，但不影響，在兩種情况，一如所述，須遵守從事某種職業之特定條件。基此，可爲在澳門承認學歷建立一模式。但教育現實之特殊情况及澳門本身法律規則與及其在地球這個地區之特殊位置不容許採取單一模式。雖然有共同原則，必須找尋含有如此特殊情况之特別方式。369
這樣，須要一方面將大學程度和非大學程度之學歷分開，而另一方面，將在本地區及在本地區以外取得的學歷區別開來。1、在澳門地區取得的學歷1．1．非大學程度（中小學教育）澳門的中小學教育是在官立及私立學校施行的，在官立學校施行的教育（葡文及中葡教育）不需任何認可，因爲由於構成官方教育，已自動得到認可。私立學校，則情况不同。所有私立學校受政府承認，但所施行教育非常常採用政府核准之課程及規劃。這樣，只有伯多祿商業學校，鮑斯高中學及聖羅撒中學葡文部施行葡語官方教育，因此，被授予“有相同教授方式的私立學校”的地位。因此，在該等學校施行之教育，一如官立學校一樣，不需任何承認。至於其餘學校，雖正式存在，但不開辦官方核准的課程，因此在該等學校施行的教育，必須經過一官方認可的程序我們已看到，至此，如此認可，在與葡文教育制度之觀點上，係透過葡文及葡國文化考試而作出的。即是說，政府既然不要如此認可依賴確實在原來教育制度（中文及／或英文）取得的知識，就緘默地接受承認它。我們以爲，現時無理由改變此情况，除非在基於擬推行教育改革的原因而訂立新的條件時候。事實上，倘接受對葡文認識不應被要求作爲認可一個學歷之條件，但只爲與葡文教育制度同等，或符合被委任公職之特定條件，則基於上述原因訂立至現在爲止從未要求的規則是無意義的。這個態度，除了是唯一有條理的規則外，亦是政府對應致力改革教育方面眞正意圖的良好表示，該項教育改革，與若干方面的議論所提出的相反，不規定葡文作爲認可課程的條件。我們會說，爲被委担任公職之目的，在本地區現有私立學校取得之學歷將被承認爲相等於小學（六年級），初中（九年級）及高中（十一年級）。此項承認以官方承認現時開辦之課程爲先決條件，但不影響將來在教育改革範圍內具體訂立之條件。1．2．大學程度在關於在東大修得之大學課程方面及鑑於該校之特色，我們以爲應訂立下列辦法：a）自動承認採用政府有關高等教育機關核准課程的學系，顧及授予的學位370
b）不遵守a）項規定現在及／或將來教授的課程，按照爲在本地區以外修讀的課程所採用的辦法，給或不給予承認，一如在2．2所訂定者。2、在澳門地區以外取得的學歷爲承認在澳門以外取得之學歷所採用之模式將以國際上接受之規則塑造，而該等規則可在下面撮要說明：a）取得學歷之學校的聲望及信用；b）擬被承認之學歷以前所取得之學歷；C）學習時間；d）學習計劃及課程；e）信用單位及取得的總或部份評分。這些是一般性質的準則，主要爲高級課程而施行，對中、小學則顧及2．1的規定。現在請看：2．1．非高等程度學歷此等（中、小）學程度，不論其所處的社會、政治及文化情况的專有特色，在關於所授知識水平及種類方面，趨向普遍化。因此，我們不認爲承認該等教育水平應是太複雜的，因爲况且所出現事件的數目不是十分大，所以我們以爲可以訂定如下：倘授予學歷的學校爲有關國家政府承認，則在澳門地區以外取得的中、小學程度學歷，爲被委任公職之目的，將被承認。根據下表，將給予同等並在澳門生效：2．2．高等程度學歷對高等程度大學或非大學之學歷，我們以爲，除正式承認學校外，應遵守上述一般準則。這樣，不是訂立一個相應的總表，而是將提出承認的事件按個別情况分析。371
V認可學歷法律及制度上的範圍所建議模式的設立係以有適當的法例，合宜的結構及適合的資源爲先決條件。這樣，將由教育司注視認可學歷之整個程序，並爲此進行接受認可學歷之申請書，編制案卷，編寫有依據之意見書及對之作出決定，塡寫認可書及證明書與及最後將給予認可或拒絕請求通知申請人。將頒佈關於管制認可學歷之法例在其條文內將載有關於實施目的及範圍所需規定、效力、概念的訂定，案卷的編制，其程序，譯文、申請書的撤銷，無效，証書及證明書，優先及取消，疑義的解決和生效日期。現時需提及的，嚴格分析認可申請書係以有今日國際上擁有必須準則先決條件（見第四部分第二點）。根據運用該等準則的意見書將就以下列文件編成之案卷而編寫。——申請書，在該書內，除申請人之身份資料及地址外，將註明申請認可之學位或文憑，頒授之學校及擬得到之學位與及獲認可學歷之目的；——具備澳門“居民”條件之證明文件；——持有申請認可之學位或文憑的證明文件；——由有關當局發出之文件，在文件內載有使能取得授予申請認可學位或文憑之課程的先前學歷；——由有關方面發出之文件，在文件內載明課程之計劃及方案，申請人考試合格和導致取得要求認可之學位或文憑之學科，與及導致取得學位或文憑之學習時間和有關最後成績或倘無時，部分成績。除此等文件外，可向申請人要求認爲對申請書獲較好依據所需附加資料。爲使整個認可學歷工作成爲一可信行爲，除了小心編制文憑及設立結構外，尚需小心培訓負責分析申請書之技術員，尤以需要將使能適當地給予所要求的意見書有依據之完整及新的資料供其使用方面爲然。有些情况，不能透過運用上述準則認可某個學位。在此情况下，及鑑於此不可能可不等於那個學歷“事實上”不適合担任政府某具體職務，我們認爲必須設立有教育司及行政暨公職司之代表的一“臨時”結構，倘有需要，可加入直接有關機關之代表。此結構，除其他任務外，有使提出之學歷與職程之具體職份要求配合之任務，該機構得聲明學歷足以担任某職務或提議供補救學歷不足之任何其他補充方式。372
Ⅵ評估由爲進入公職之目的而認可學歷及專業資格所產生之问題第一個問題：將葡文重訂爲在政府溝通語言由於其重要性，首先強調爲“升學”及“其他目的”要求葡文考試合格所引起對相等一認可的制度現有之窒碍。必須明白認可非葡文學歷及要求認識葡語處於不同時期，後者應被列入担任某項公職所需特定條件範圍內。將處於認可學歷之後，而爲適當執行某項公職所要求對葡文之熟識程度可經過由十分初步水平——例如以少詞彙了解及十分簡單地口頭表達——至一高水平——例如葡國語言及文化學士學位之各個階段。在此等情况下，必須訂定對葡文認識之各個程度及將之配合担任某一公職之具體需要。不論在進入公職或在政府職程內晋階有一靈活性之連繫。這樣因爲葡文按照本地區之情况，只在政府範圍內作爲溝通用語言之語言，因此對它之認識及教授事實上符合政府本身一項實際需要。因此，亦有理由訂立措施及建議推廣及／或深造葡文之計劃，此等計劃在一項職務期望內進行，或其主要目的爲解決政府工作人員之間的溝通問題及推廣爲該等人員與市民之間的溝通問題。這樣，溝通可被視爲人力資源管理之活動，透過該活動保證爲促進組織上的活動之人的活動，並顧及下列兩個目的：——給予所需資料及了解，以便人們可適當地被引導担任其工作；——因此提出促進從事職業方面動機的形成，合作及滿足。以此觀點提出了認識葡文的問題，強調其職務方面多於文化方面，由於爲進入公職對認識葡文之要求應只被視爲在政府某些職務範圍之工作性質有此要求的情况下的特定條件而不是在學歷狹義方面的一般條件。但担任所有職務不需要認識葡文嗎？當然，政府所提出普及雙語制之政策甚至在意義上顯示需要有系統地使用中、葡文。只是如此使用在不同認識程度上將是需要的，一如中文常以每個職務範圍之具體內容作爲參考資料。此事引致認識政府工作人員及寫出其特性，以便開列：373
a）葡文必須被視爲進入公職在某職務工作上的要求有依據的特定條件的工作範圍；b）葡文不須視作進入公職之條件的工作範圍，雖然認識葡文顯示爲使職程晋階容易的因素，該語言將在政府培訓活動範圍內教授；e）葡文完全不須視作特定條件的工作範圍。該語言亦會在政府培訓活動範圍內教授。此項開列不豁免訂立澳門政府職務分類計劃（參閱備忘錄Ⅱ）。第二個問題：政府人員之招聘及甄選政府人員之甄選，一如任何其他職業性甄選一樣，其目的是在不同人士中選擇對將被任命的職級或職務有“理想”才能之人士：這個選擇或使人適合工作之定式基於若干原則或明晰的規則，如：—— 性質及困難或不定要求的職務的存在；—— 具有個人身體及智力特色或不定才能之人的存在；—— 有將所缺乏之人撥入顯示有此缺乏之職務內的需要，並整體確保職務（從要求之角度看）及人（從才能之角度看）之間有盡可能完善之相應：在爲政府機關甄選人員時通常使用之甄選試是對大概來自葡文官方教育之人士檢定的。但，因承認非葡文教育制度之學歷，將產生兩種影響並有以下結果：a）無論因澳門居住的學生人數或因取得居民身份之現行制度之其他勞工市塲工人之潛在勞動，本地招聘範圍在投考公職者數量上過度擴大。b）對大部分爲華籍的居民編制及檢定甄選文件的需要（參閱備忘錄Ⅳ）第三個問題：職業培訓374
在爲担任一職務之目的而認可學歷的問題上所見到之培訓角色得在兩方面觀看：——因高度工作上的內容之職業性質的要求，規定學習中、葡文，將來或進入一職程之前學習，爲投考塡補一職位設立最低限度充分條件，或入職後，作爲有效担任一職務之條件，並影響一職程之正常發展。這樣對具有爲官方認可之學歷，但因缺乏特定條件（認識一種語言）而非缺乏學歷或才能，不能担任其職務之人，設立進入政府或晋升之可行條件。——從兩方面發展一項培訓計劃，一爲（一般）文化的及另一爲職業的（特別的，與一職務的工作內容有關的及因任職之需要而規定的）。在此範圍，培訓得參與設立取得基本學歷之補充學歷成份，該成份使其不但爲被委任公職，而且爲担任某一職務可能被官方認可。（翻譯：黎鴻輝）375
附 件備忘錄 I在外地勞工市塲認可學歷對政府的影響雖然對學歷的認可，一如我們現在研究一樣，爲被委任公職之目的產生效力，應肯定如此認可爲在政府外任職之條件發生效力，在此情况下，爲從事若干職業需要預先在政府機關註册，例如工程師在工務運輸司註册，大律師在法院註册或會計師在財政司註册。今天澳門的情况，對工程師及大律師，規定持有官方認可的學歷作爲該項註册之條件。此項認可至目前爲止，只當一間葡國大學對如此學歷賦予同等程度時，方可作出。從轉爲擁有一認可方法起，該方法的效力雖然有限，例如使法律學士或土木工程學士獲同等程度，希望該等學位持有者，倘欲這樣做，嘗試此辦法從事該等職業。讓我們看看一個例子：A君具有在Y大學取得之工程學位，該學位透過在澳門生效認可學歷之辦法，已獲得承認相等於學士學位程度。因此，將可投考一公共職位及，例如被錄取爲工務運輸司二等技術員。稍後，該人擬放棄政府職務及在私人方面，無論加入一公司，或從事自由職業以發展其專業活動，爲此及倘欲能負起工程技術責任，應在工務運輸司辦理工程師註册手續。爲此目的，該機關要求關係人出示持有經一所葡文大學聲明與工程學士學位相等之學歷。鑑於在澳門進行之認可，一如我們指出，只有被委任公職之效力，上述人士不能在工務運輸司註册及，因此，不能全面執業。即是說當該人爲工務運輸司公務員時，可稽查／注視工程及核准圖則；但當其在私人方面執業工程師時，則不能簽署圖則亦不能担任一項工程之技術負責人 。376
事實上，此類情况是荒謬的及不可冒會發生的危險，否則使機構失信。我們認爲，解決該等情况的方法是將學歷認可之效力擴展至在澳門從事專業活動方面，而不限於對政府有效。這樣及一如對被委担任公職而言，持有經認可之學歷只是符合從事某專業活動之一般條件。即是說，其持有者不被免除遵守，爲從事有關職業由政府部門或，倘屬如此，由有關專業機構要求的所有其他條件。因此，按照爲從事某專業活動之特定條件，訂定容許預防認可學歷倘有之不正常效果或本地勞工市塲失調之效果的特別規則。備忘錄Ⅱ澳門政府職務的分類鑑於組織及培訓內在或外在的活動，工作之部份發展引致機關內有新的結構。因此，對職務之內容及對設立的每個職程之有關要求長期不認識。倘擬將人員集中管理，考慮本地化的話，不獨須認識每個職程之數目，內容及要求，而且要知道很多其他問題及社會職業實况，該等問題可在下面舉例說明——職程與職務之間之關連；——列入其間之活動；——在培訓要求，責任，心，智及身體上的要求方面，其主要特色；——給予他們的眞正及不同名稱；——其有系統的安排。在此清楚及明顯地突出一個包含那些問題之工作工具將可滿足的整個多重運用。這樣：一、容許根據有組織之豐富資料對現有勞工作一認眞的反影；二、向有關機構或機關提供足夠及適合資料，以便設計人事管理範圍內之政策：招聘政策，培訓政策，甄選政策，福利政策及本地化政策；三、提供可取得機關之組織途徑的資料；四、透過全面認識各職務，使能更好地利用或更好地分配可動用的人力資源；五、在工作性質及要求之期望方面，透過關於某職級及各職務之間的關係，方便職業流動性；六、對職業重訂作出決定性之貢獻，因爲每一個職稱相當於一工作內容的訂定 ；377
七、倘對每一職務給予一有系統及有意義密碼之編號，則便於比較關於職級的統計資料；八、倘職務係按一經妥善考慮的制度評定等級時，方便以資格之等級整理各職級。將關於職務的資料系統化的整個貢獻不只用作協助人事管理，而且維護公務員本身的權利及保障，因爲倘在每一機關之組織法例內透過職務之界定，說明工作之目的，達致工作人員的權利與義務之間的健康平衡。對包括政府所有職務，給予該等職務專有名稱，指明主要工作，按照被列入的活動之相似性及／或其工作性質將職務分組並指出職務之間的性質關係的這份工作文件，我們稱之爲“澳門政府的職務分類”。將職務分析及分類之方法及技術在政府內用作指出及訂定有關工作團體之職級或職務的工作及心理要求之方法。在東南亞國家之政府內，曾推行較成功的職務分類計劃，在若干情况，甚至導致設立爲此目的之專門機關。例如：菲律賓——Wageand Posit i on Classif ication Off ice（ WA P C O ），1953泰 國——Off ice of C ivil Service Commission，1 971這個計劃當對認可專業資格時出現的困難愈多則愈感需要。即是說，將需要決定某專業資格是否爲符合担任某職務所需特別條件之足夠資格。這樣，對工作目的，每個職級或職務連同有關要求之詳細認識成爲研究所出現事件之有用資料。（翻譯：黎鴻輝）備忘錄Ⅲ ＊澳門居民身份及學歷認可——對政府的若干影響以申請公職的人數而論，認可在非官校取得之學歷將會大大擴闊本地招聘的範圍。＊編寫本備忘錄獲得勞工事務署法律技術員飛安妮博士的合作378
以下關於澳門學校學生的數字將會令我們相當了解清楚：在85／86年度註册的43，209名中小學學生中：—— 有90％小學生取得合格，即是有28，036名學生；—— 有86％中學生取得合格，即是10，390名學生。所以，如果在1987年認可澳門非官方不同教育制度的學歷的話，政府理論上就會有38，426名投考公職者。在擴大本地招聘人員的範疇來說，我們還應該特別注意可能有個別投考公職者是來自別的地區，例如香港。由於其他勞工市塲，諸如香港之求職者會到來，基於上述原因，本地招聘範圍的擴大亦應値得特別注意。因爲雖然現行制度只准許本地居民在澳門工作① ，但是這個制度從來沒有訂定居民的定義，因此使此種較容易的方式更容易。我們可以看到：1．1985年6月25日第50／85／M號法令第五條訂立錄用工作人員制度：1．凡持有下列任何一種証件的工作人員，方能被接納爲僱主工作或提供服務：A ．由葡國政府有關身份証明機構發出的認別証；B ．身份証；C ．治安警察廳憑護照發出之居留証；D ．治安警察廳憑香港身份証及回港証發出之居留証明書。因此，第50／85／M號法令第五條所列舉的任何一種身份証明文件賦予其持有人居民身份。2．當然，我們會將這些身份証明文件逐一研究。非葡籍認別證是發給所有在本澳居留最少一年的非葡籍人士（七月二十一日第79／84／M號法令第23條一款）並且需要出示有效的居留証或警察廳身份証以資證明（第二四條一款C）項）。至於持有警察廳身份証人仕，根據1969年7月5日第1796號立法條例第43條一款，亦是本澳居民，該條例規定：“居住合法性係透過身份証之取得而確立的，有效期一年，由發出日起計，按照有關法例之規定可續期。”①二月一日第1 2／GM／88號批示對非本地居民設立在澳門工作的新制度。379
至於警察廳發給護照持有人的居留証也可視作居留証明之一種。根據上述第1796號立法條例第三章內文有關“外籍人仕入境，逗留及定居”，居留的合法性是經由取得居留証確立的而其有效期於民用年底告滿，所以必須在每年之一月份重新續期。（參看第51條1款）3．但是，讓我們研究一下該立法條例以便了解有關本地區現行居留制度。首先，需要指出該立法條例不適用於：（a）來自中華人民共和國的華人；（b）持有香港身份證及回港証之華人；（C）持有本澳警察廳發出之身份証之華人。爲什麼？——第一種人，因爲一旦從合法途徑進入本地區的話，便會獲發給一個警察廳身份証。該証擁有十一月十一日第40／81／M號法令所載之專有制度並給予其持有人居民資格。——第二種人，因爲按照傳統，這些人仕可以在本地區無限期地自由進出及居住。擁有這些身份証表示居民的身份。根據六月九日第51／84／M號法令第一條，爲訂立契約等目的，香港身份証也於視作與認別證同等。——第三種人，因爲一如前面所言，發給身份証即是相等於承認居民身份。5．據此，這法令只是適用於持有護照或相等証件的華人與其他國籍人士。第一及第二類情况是分別由第二及第三章的規定所管制。至於華人方面，居留許可視乎第二條一款所載的條件而定，即是說：a）擁有由申請日起計有效期不少於六個月的護照或同等証件及有返回或進入其他國家或地區之許可；b）按章程規定繳交保証金 ；C）倘有需要時，透過設定担保人，保証在本澳居留期間的生活及返回原居地。”一如前面所言，一旦批准居留的話，便會發給警察廳身份証。6．有關其他外籍人仕，亦是受到第二十條一款的條件所限制（參照第五○條），但是不會發給他們警察廳身份証，而是發給他們居留証。（第五一條一款）7．因此，結論是，任何非葡籍人仕如欲在澳門爲他人服務的話，必須是本澳居民。總言之，持有香港身份証者必須注意。380
當然，我們重申，擁有身份証自然取得居民的身份。但是，倘獲發給居留証明書時（參閱第50／85／M號法令第五條一款D）項），方可以爲他人的利益服務。即是說居民的身份是一必要的証件 。但是爲簽署工作合約的目的，還是不足夠的，因爲還需要其他証件。但要注意的是那些爲自己利益工作的人是不受這條例限制的。概括地指出那些情况可給予居民身份及那些人通常要在澳門最低限度居住一年方可取得居民身份。現在要問：這問題在公職市塲有何影響？持有下列身份証明文件人仕方可進入公職：——葡籍市民；——華籍市民；——外籍市民，只限於在八月十一日第八六／八四／M號法令第二條二款所規定的工作範圍內。以上人仕必須持有（按情况葡籍或非葡籍）認別証或警察廳身份証。因此持有上述身份証明文件等於享有居民身份。如是者及根據只承認本地區居民的學歷的原則，持有上述任何身份証明文件之任何華籍及外籍市民，可向政府有關部門申請認可所擁有之有關學歷，然後申請公職。如此，便算是符合進入公職所需要的三個基本條件：——國籍；——所要求的專業知識及學歷；——身份証明文件。這樣可以說任何在本澳居住滿一年及一個星期，無論是香港、中華人民共和國或例如菲律賓出生，理論上均可申請公職。但是，在香港，只有連續在香港居住滿七年以上者方可取得永久居民身份。中葡聯合聲明之附件壹第四節同樣指出當在澳門連續居住七年以上，便可取得居民身份及有權取得身份証件及旅遊證件。建議解決辦法以改變取得本澳居民身份的制度是超越本工作小組的職權範圍。但是，鑑於該問題，因上述理由在本地政府或私人就業市塲所產生的重大影響，應在本地區移民政策範圍內重新研究，例如訂定居民的定義及重新評定取得居民身份的最少時間。 （翻譯：羅金碧）381
備忘錄Ⅳ認可學歷與招聘人員在甄選機關人員時通常採用的甄選試係對一般來自葡文官方教育之居民而制定的。但有採用中文考試，包括心理性質之考試（通常稱爲測驗）係對華籍居民而制定的。在這些考試中，我們強調在澳門保安部隊範圍內進行的心理技術運用，行政曁公職司自1985年以來與保安部隊合作設立該隊人員之甄選制度及採用對澳門社會工作司工人進行的知識考試。但……由於認可非官方教育制度之學歷，有需要爲大部分是華籍居民的投考人，有系統地制定一系列的知識性或心理性質的考試。應特別強調主要使用多種文化的考試之才能考試，因爲該等考試用作減少民族——語言之差別及成爲壹開始對本地區不同教育制度較敏感的知識考試之主要補充。要提及的是任何知識考試因強大的學校因素永遠感到飽和的，而現有教育制度數目愈大，愈難撤消該考試。雖然行政曁公職司，應各機關之請求，逐漸增加採用心理性質之考試，尤以在資訊方面爲然，使用此種考試應以法津規定及成爲甄選政府人員之通常做法。在投考公職人士數量而言，澳門非官方教育制度學歷的認可將擴大招聘範圍，急需使用客觀及有效的甄選方法及技術，以便確保將安置在政府內的人力資源的專業質素① 。在強調解除殖民地主義之東南亞國家，本地化／土著化面對兩個較大的問題，該等問題雖然較弱在澳門可有若干意義：一、將安置在政府內的人員之專業質素有需要爲國民找工作而另一方面要確保只有資格的人方被安置在政府內。選擇最有資格人士的這個顧慮係與希望有足夠領導人員代替移居外國者有直接關係但，一如1956年在馬來西亞所發生的事情一樣，迅速更換移居外國者的願望導致“代替移居外國者的全部馬來人所受培訓頗不夠，資格和經驗也不足担任需有高度自決及管理大型計劃能力的職務”。②①參閱備忘錄Ⅲ②CPA Research Team，《Indigenization for Deve lopment：The Case of Southeas t Asia》，inPhil ippine Journal o f Public Administration，vol．XXVⅢ，Janeiro－Abril de 1984．382
另一方面，招聘及晋升係根據與偏愛及個人友誼有關之準則而作出而才能非常常被政府錄取之主要因素。例如在菲律賓，曾實施所謂“50－50計劃”，按照該計劃國會議員，在諮詢總統後，勸諭各機關首長優先錄用由國會議員推薦的投考人。③二、種族問題在如馬來西亞之國家種族的代表性在官僚政治內尤爲重要。在該國所採用的四比一配額制度，即馬來族人四，中華民族及印度族人一的制度確保馬來人在政府的代表性及佔優勢。這個比率對馬來人保證了政府的百分之八十職位。但由於華人及印度人投資在教育的財力，現有的有資格的人員中很多爲華人及印度人。但從該等國家公務員本地化的經驗中可認識下面兩個重要問題：一、移居外國人士的被接替永遠被介紹爲一逐漸發展的程序，其目的在於不在機關的運作上產生中斷，在移居外國人士的生活及職程產生中斷與及讓人力資源在政府主要範圍內有足夠時間接受培訓。二、需要採用及修改人力資源的管理方法及客觀技術，旨在吸收或提升最能幹之人：——招聘及甄選；——根據一項職務的分類制度進行任職的評估；——培訓。對於第二個問題，無論葡國或澳門政府曾多次強調爲澳門之未來留下葡國文化模式的法律、行政遺產的責任。但爲永遠保持這個遺產，相應的專業化及行政效率與道德之形像亦是不可缺少的。因此，向澳門政府提供服務之葡國有資格人員應被視爲該遺產及形像的移交者 。（翻譯：黎鴻輝）③CPA Research Team，《Indigenization for Development：The Case of Southeast Asia》，inPhilippine Journal of Publ ic Administration，vol．XXVⅢ，Janeiro－Abril de 1984．383
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工作培訓385
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《行政》，第 1册，第二期，1 98 8No．2，38 7－38 9公職人員紀律章程——宣傳及解釋Margarida Ortet ＊，Luís Serpa Soares ＊＊當澳門政府在二月八日第二／八八／M號法律第一附件公佈其施政方針時，在第五章行政暨司法政策，列入行政現代化，特別在於“改善及簡化司法制度〔……〕及因此刪除尚存於殖民地式法例的法律、組織上的制度”作爲行政暨公職政策之一個目的。因此，所採取的第一個措施爲整體檢討公職的法律制度，諸如職程制度及政府公務員與公職人員之紀律章程，取消海外公務員章程仍生效的規定。這樣，一九八八年五月九日，在澳門政府憲報，第十九期，刊登了三份重要法例，我們在下面簡略介紹：第三五／八八／M號法令——撤銷由一九六六年四月二十七日第四六九八二號國令核准之海外公務員章程；第三六／八八／M號法令——核准關於海外公務員章程的規定。撤消一九六二年十月十三日第7069號訓令；第三七／八八／M號法令——核准澳門政府公務員及公職人員之紀律章程 。這組法例之重要性及意義獲得澳門公務員及公職人員的重視。但對公務員來說，他們到底是該等法例的直接對象及最有關係之人士，因此認爲適宜在他們讀過新公佈的法例後，組織一工作會議，以便一方面聽取他們對新設立的法律上的紀律之立即反應，另一方面設法解釋立法者所遵守的一般原則及主要方針；同時藉此機會對倘有的疑義給予任何的解釋及收集任何的建議。行政暨公職司負責舉辦該工作會議，參加者約有五十名不同等級之澳門公職人員，會議於七月首星期分兩次舉行。現將會議過程作一報告。＊行政暨公職司＊＊行政暨司法政務司辦公室387
會議開始，有理由首先提及海外公務員章程，該章程數十年來實際管制了在歷史上訂爲葡國海外屬地之所有地區在公職工作的公務員及工作人員的生活各方面的問題。訂出最近十四年來其對澳門只在紀律方面實施的範圍，而海外公務員章程當時尚維持完全生效，因爲尚未被那時公佈之法例所取消的其他方面之一組規則不超過二十條。立法者將注意力集中在紀律法律範圍內，但不影響利用再搜集零散規則，在未完成公職人員法律制度整體及全面檢討前，急需維持該等規則有效，否則，由於未爲任何其他法例所代替，會產生一立法空隙。這個解釋是爲一如在其序文所強調，有一強烈暫行性特徵的第三六／八八／M號法令而作出，雖然其條文對在海外公務員章程之規定有若干修訂，尤以關於一般工作時間表及受到如此強烈爭論的修訂爲然。其次，關於這個問題必須提及的是組織一個負責研究工作時間表及建議認爲更好爲大眾利益服務之修改的工作組是受到一致歡迎的。最後，進入了新紀律章程的分析，首先提及如何考慮將現有法律適時及得到改善，堵塞漏洞及解釋疑義，同時，當這樣獲得法律工具現代化，符合在刑事及紀律方面之現行原則時，利用改變某些事項。這樣已說明章程的根源必須是海外公務員章程及葡國法律章程。在使立法者最敏感之訂定一般原則時，需要在訂立重要事實方面確保準確性之原則對此增加在紀律起訴中維護被告人的保證，加入撤消的法例最重要的改變 。當然我們尚在海外公務員章程找到導至明顯地減弱此等保證，允許起訴員在搜集及研究起訴證據方面大大地（過份）隨意，在若干情况訂立了實際上顯示爲眞正的推定罪過及清楚脫離倘有疑義應幫助／赦免被告的原則，雖然法學已顯示此等解決辦法是違憲的。可讓被告在任何時期查閱案卷及案卷只在正式起訴前才有秘密性，在起訴任何時候聘請律師的能力；加強維護被告，必須產生由被告提出的證據；規定用雙語，上述所有創新措施用於保證給予被告最大的維護，這樣對擬有效規定之準確原則給予實際的表示。由於只在刑事案作出宣判之單純事實不自動將公務員或公職人員停職，在新章程之其他創新中，突出刑事案與紀律案之眞正獨立性；強調停止在紀律案中可實施之若干處分之能力；注意了將已受處分的公務員及公職人員復職的可能性，這個可能性已在澳門保安部隊紀律章程及葡國紀律章程已有所規定。當閱讀經核准之該章程每一條文時，發覺若干規定達至改善上述規則，例如：更好地界定公務員及公職人員之一般權利與義務；列舉使紀律責任絕對無效的情况；要將可執行處分的事實及行爲更正確的系統化。388
與過去實際的做法相反，整個起訴階段必須轉爲紀律案之組成部分。誠然，通常收到案卷後，通報或投訴後，即使被檢舉人之身份爲人所認識，需要進行調查，以查明關於公務員行爲之某些事實；及，在大部分情况，在調查完畢及之後進行紀律起訴，開始推定控訴條文。由於在本章程內，調查被訂定爲用作查明在機關發生而非只關於公務員行爲之某些事實的方法，調查已失去其很多以前或者過份使用作代替紀律案之起訴階段的潛力。此措施似乎未被有利地接受，但可以肯定，在紀律案的進行及其各階段的訂定方面，對其遵守已取得一較佳保證，因此給予它一正確範圍。作爲十分有利地被採用的提示，建議制定一紀律案模式及出版一本有註解的章程，此項工作雖然十分困難，但無疑地非常有用，因此我們相信上述建議將成爲各機關所重視的下一階段工作。（翻譯：黎鴻輝）389
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法律諮詢此部份是行政曁公職司司法技術廳解答本澳大部份公務員及政府人員感興趣的有關法律制度方面的問題。391
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《行政》，第1册，第二期，1 9 8 8 No．2. 39 3－3 9 4書記兼打字員投考三等文員職級的可能性一月二十四日第一二／八五號批示詢問：一名無統一教育第九年學歷，第三職階，在同一職程工作九年並有不低於。良”的考勤報告之書記兼打字員可否參加將爲行政職程三等文員職程舉行之考試？答覆： 按照一月二十四日第一二/八五號批示之規定，無統一敎育第九年或同等學歷，但於一九八四年十月一日已屬本地區機關人員團體之書記兼打字員，倘在該職程第三職階及最低限度在職程工作九年並有不低於“良”的考勤報吿時，可參加將爲進入行政職程的考試。在平行一般職程晉階所要求時間的減少二月二十九日第一五／八八／M號法令詢問：二月二十九日第一五／八八／M號法令第十二條規定：“在一般職程及專業職程內，有關制度將晋階所要求之服務時間交付與八月十一日第八七／八四／M號法令第五條處理，倘超過兩年，減爲一年”。該條文對平行一般職程，例如書記兼打字員職程適用嗎？答覆： 該條文不適用於平行一般職程，因爲此等職程之制度從未交付與八月十一日第八 七/ 八四 / M號法令第五條處理，因此在該等職程內，不可對晋升所有垂直或平行一般職程所需之服務時間進行任何縮減，爲此已在這方面編制了一法令草案。但要解釋的是，立法者意圖將晋升所有職程所需服務時間減爲一年。393
特別假期。實施經二月二十九日第一五／八八／M 號法令修訂之三月三十日第二七／八五／M號法令第三條三款詢問可否給予在經二月二十九日第一五／八八／M號法令修訂之三月三十日第二七／八五／M號法令第三條三款所規定情况服務三年之臨時委任公職人員特別假期，或只可在確定性委任後給予特別假期？答覆：在確定性委任後，方有特别假期之權，因此，倘一臨時散工以此身份服務兩年並後來獲臨時性委任，在確定性委任後，方可取得特别假期之權利，而確定性委任，按照經二月二十九日第一五/八八/ M號法令修訂之八月十一日第八六/八四/M號法令第二十九條一款之規定，在臨時委任的情况下服務兩年後，方可發生。因此，當取得特別假期之權利時，已一共服務四年，這樣規定，因爲按照經二月二十九日第一五/ 八八/ M 號法令修訂之三月三十日第二七/八五/ M 號法令第三條一、二及三款及第十八條一款之規定，臨時委任之情况不給予特別假期之權利，而散工時所服務的時間，在確定性委任前，亦不能利用。病假、因病缺勤詢問：由於三月二十四日第二八／八六／M號法令第十一條b）項之規定，按照第二八／八六／M號法令第十一條七款之規定，超過三十天將喪失收取在職薪俸的權利，爲計算該三十天期限之目的，是否計算健康檢查委員會所給予的假期或亦計算未爲確實服務三十天所分隔之前病假？答覆：按照四月十一日第二二/ 八六/ M 號批示第六點五款之規定，未爲最低限度確實服務三十天所分隔，於健康檢查委員會所給予病假之前或後所發生之因病缺勤亦整體計算在該假期內。（翻譯：黎鴻輝）394
合作條件（翻譯：黎鴻輝）封 面 設 計：江連浩統籌執行工作：馬亨利《行政》雜誌公開接受有興趣人士合作供稿。但保留不採用認爲內容在精神、目的及範圍上有不宜者。同樣地將不採用認爲未有足夠處理及撰寫水平之作品。除了採用或簡單地拒絕之外，作品在刊登前，亦可由雜誌編輯部向有關作者提出修改之建議。有意向《行政》雜誌提供合作之人士應盡可能向編輯部索取投稿規條。規條列明作者送交原作時之應遵守則。編輯部秘書處將評價所涉及研究之工作及所產生之工作之科技質素，向領導部門建議按其價値，給予每件作品一個酬勞。由編輯部秘書處之主動或經投稿人之建議，將在出版市塲購買認爲應透過閱讀評論或簡單評述被引述在雜誌內之作品。爲此目的購買及將成實際刊登在雜誌上之評論對象之書籍將送與該評論之作者。在《行政》雜誌刊登已簽名之文章，文責由作者自負。原則上，刊於《行政》之文章可轉自或譯自其他刊物，但要指明出處及原作者，並須獲得有關許可。
