行政-澳門公共行政雜誌（第 1 期） - 在線閱讀

行政澳門政府雜誌一九八八年，澳門 95

行政澳門政府雜誌每年四期社長：彭理樂（José A. Barreiros）副社長：高斯磊（Rui Cabaço Gomes）統籌：華紀廉（Guilherme Valente）編輯部： Adelaide Antunes，Ana Fernandes，Fernanda Rodrigues， Guilherme Valente，Luís Centeno，Peter Lio Meng， Rui Cabaço Gomes. 編輯委員會： Adelaide Antunes（財政司），Ana Fernandes（勞工署）， Fernanda Rodrigues（市政廳），Guilherme Valente（行政暨公職司）， João Roberto（財政司），Luís Centeno（行政曁公職司）， Luís Machado（統計曁普查司），Sebastião da Rosa（司法署）. 翻譯：黎鴻輝、廖明、戴奎秘書： Ana Ortet，Emília Range1 版權：澳門政府出版：行政曁公職司社址、編輯及行政部：巴掌圍斜巷十九號郵箱 463 澳門電話：323623 發行及訂閱電話：5995－512/514 排印：澳門政府印刷署第二次版，一九九四年 96

第一期 • 第Ⅰ冊• 一九八八年四月目錄創刊詞 99 José António Barreiros（彭理樂）資訊科技與將來 101 Raúl B. Junqueiro 檢討澳門敎育 107 A1exandre Rosa 工作表現評核，人力資源的管理方法？ 113 José da Silva Monteiro ＳＩＡＧＥ計劃——政府機關， 117 行政及管理共有範圍電腦化計劃 J．E．Lopes Luís 香港語言政策 131 Miguel Neves e Rui Daniel Rosário …… 市政廳在本地區生活所扮演的角色 141 行政曁公職司主辦的研討會的論題 …… 法律諮詢 173 摘要 177 97

創刊詞＊現時在澳門公共行政內進行的工作是如此獨一無二，因此値得加以公開。這就是本雜誌的目標，它使雑誌具有生命力，而此目標的實現正反映出行政暨公職司的實踐能力。處於地球一角的我們在擔負著何種工作呢？就是組織及管理一個當葡國現所擁有之澳門地區管治權終止時，必須保證其本身得以延續之行政當局。這屬於對過渡的管治，特别是在逐漸改變的情况下，以政治穩定及行政有效爲前提予以管治。情況複雜多様，而在同類情況中卻沒有可借鑒的地方引領我們的步伐。按照聯合聲明，葡國有責任及義務保證將管治權順利移交予中華人民共和國。在權力轉移範圍内，葡國得到中華人民共和國承諾給予友好合作，亦具體地獲得保證，已在澳門政府機關工作之葡國國民，包括警員，可保持其職務聯繫，同様允許委任或聘用葡國國民擔任澳門特别行政區某些公共職務。按照聯合聲明，中華人民共和國有責任去確保該情況，而葡國在該情況中獲得利益，所以自願地負責執行所稱公務員本地化之政策。進行這項工作，不僅是由於聯合聲明中淸楚界定之義務促使我們承擔這項責任，也是因爲我們意識到澳門之經濟發展及社會安定全賴上述兩項保證當中的友好承諾而實現的，其一是我們從中華人民共和國中獲得葡人公務員留任，另一是爲該國在一九九九年十二月二十日後之利益而從現在開始凖備公務員本地化。此點應在本雑誌的首頁被提及，以使人們明白，在預先爲澳門組織一個如同聯合聲明爲公平地處理兩國之利益所勾劃的未来的意願上，我方所作出的努力是何等巨大。就本地化，葡國政府現推行一項適用於公職之法律制度重整政策，從現在開始構思簡化行政機制，嘗試翻譯法律，使未來管治人員及被管治者躋身於一個可以法律爲依據的政府，致力於培訓工作，其目的爲使行政組織内的主管及領導職位人員逐漸具備晉升條件。所有這些項目中有一些措施正執行中，部份爲實驗性，其他正處於研究階段。所有措施象徵著一項龐大的財政支出及能力的分配，這點定得到將來的受惠人關注。對事物的觀點，或多或少是從前任者既定的方針中得到啓發，倘若不提及是不公平的。他在過渡期前一段時間內爲履行本身的責任，因而嘗試推行一些工作，這些工作對今天來說成爲了必須參考的經驗。雖然當時的澳門政治生活與現在截然不同——正因這點之不同，我們今天嘗試新的工作計劃，我們從過去能找到的事物中獲得了很大禆益。本雑誌日後出版的各期中，必定存有我們的工作寫照。現已具備條件，讓公務員共同參與這個集體計劃，他們的齊心協力是作爲今天維護有關利益的一項保證，亦是他們決意致力未來的承諾，這個未來將大大地超越他們理應得到的實際好處及利益。本年內，將率先開展重要的工作，如部門架構重組、其運作現代化及配備新科技資訊器材。同時將開展一項中期工作計劃，爲過渡期設計四個三年期內應發展之工作。＊原刊於初版之“創刊詞”譯文本與葡文原文內容有些出入，本文爲再譯文本。 99

倘對我們現正在東亞大學籌辦之法律及公共行政課程寄予厚望，相信當我們的管治權移交時，將爲澳門行政當局培飬出兩批新的學士生及四批専科生，此外尙有的中級公務員，有了這些人員，我們可以樂觀地計劃特别行政區的未來。給予願意留在澳門的葡人合作者一個前景樂觀的行政當局，葡國從今天開始爲這個行政當局的誕生，自願地貢獻綿力，他們若不在這個世界中找到足以自豪的更佳理由，還可在哪裏找得到呢？行政暨司法政務司彭理樂 100

資訊科技與將來 Raúl B. Junqueiro＊一、科技發展的重要及其對政治、經濟與社會組織之強大衝擊在今天已是老生常談。我們都認同現代科技帶給人類及社會各方面素質的提高。十八世紀末，第一次工業革命之初，一個新的動力和一個結構性的恆變徹底地改變了人類的日常生活，引來各種生產，消費及形式上的不同習慣，在一定程度上亦帶來一種新的文明槪念。七十年代的科技大躍進，尤其在資訊科技方面的發展，引領八十年代的人類建做一個新的經濟及社會動力的舞台。二、變化的信息開始在各方面逐漸顯現。電子科技伸展至最多元化的領域，資訊科技從底裏滲透及改變不同的範圍，電訊科技使新的電傳技術配合新的服務。工廠在生產綫運作上裝設微型處理器，透過自動化及機械化技術，使生產上獲得鉅大利益。裝置了綜合服務數字網的地方，可獲得多元化的服務，如多綫路電視，身歷聲音響，私人及專業電腦，電子通訊，遠程保密以及遙遠控制。電訊科技的一些新的服務使到家庭及專業使用者蒐集到範圍廣泛的信息，包括氣象預測，兌換行情牌價，銀行交易，旅遊行程安排，交通工具時間表，市塲物品價格等。重要的印刷傳媒採用排印及傳送新科技可以同時間將訊息發送至世界不同角落。由電子郵遞以至用戶電視電報這類新的傳送方式，以及無綫廣播的新技術促使新的媒體的出現並革新傳播的形式。＊律師、企業顧問及董事，第九屆立憲政府傳播部副部長 101

人造衛星的使用不斷普及決定性地衝破傳播上的最後障碍。資訊社會及傳播紀元已在成形。三、資訊科技經已深入滲透經濟及社會生活的大部份層面，構成其中一個最相關的改變因素，突出於它提供的服務及某些生產領域。這些科技帶來一個概括了資訊與電訊科技的新槪念，正如今天我們所了解它是處於與電子有親密關係的組合。資訊與電訊科技正受到一個滙合進化，使人越來越難將兩者區分。如我們留心電訊的發展，便可以從以下方式綜合其演進的巨大傾向：首先，便是由聲響紀元至影像紀元的進展過程；電訊終端設備以在加強使用畫像作爲通訊的方式，像今天已廣泛投入服務的圖文傳眞，並期待着本世紀末顯像電話的普及。同樣地亦有一種傳播上的漸進演化過程，由獨一的人與人間的溝通及至機器與機器間的溝通。此外，資訊傳送的速度飛快地增加，只需比較一個每秒少於 50 信息單位（ｂｉｔ）的電話對話與一個每秒超過 48000 信息單位（ｂｉｔ）的資料傳送運作的差別足可明白。然而，需予注意數碼信號藉着日益可靠及複雜的網路及設備將會取代模擬信號，與此同時資料將會由只屬傳送之物轉變爲處理之物。最後，已開始作全球性裝置，那個名爲「綜合服務數字網」（ＲＤＩＳ）的東西，取代及凝集今天我們所認識的電訊網，同時間處理整組的信號。這些變化就如在電訊及資訊方面所發生的一樣是意義重大的。資訊科技將會普及和平民化。過往，以迷信認眞的意識將資料貯放在密室，只能透過密碼甚至需經規定和批准的手續才可進入拿取的“資訊廟堂”的年代經已結束。系統由大型發展至微型，電腦亦由大型發展至微型。電腦使用者已無需中介物而能直接操作設備，並深入探索其存在的潛能與容量。再者，資訊網路漸成爲其設備中的一個組成部份，不論是地區性，國家性又或跨國性，表示出所謂平民化是包括了資料的傳送已非專有而是跨洋越海的了。還需注意，設備的價格不斷下降，而所操作的程序的價值及重要性則上升，突出了“軟件”超越“硬件”的策略優勢。 102

那些機器有一個單純被動及協助性的特性，而給予這些機器智力，動力及效率的是那些指示其運作的程序，而程序則只有人類才能夠編寫。再可強調，已滲透於經濟及社會生活絕大部份層面的資訊科技，入侵着製造及服務業，在發展及現代化過程中佔據着一個根本位置。電子科學的傑出成果帶來電腦及電訊科技，正就是這兩者的結合演變到達融滙貫通而產生資訊科技。四、新科技的普遍應用以及資訊科技的專門應用，逼使人們深切反省以下問題，主要是其運用方式及其有關應用的政策，不同水平的主事人都知道在操作中是不會產生即時的作用，而這些作用，輕微者可以引致極低效率，嚴重則損害經濟及社會的狀况。政治決策人必需推進旣定政策，一方面增強有關國家的科技力量，另一方面培養足夠的人力資源。企業負責人必需經常擁有及時的資訊，並投資於革新，創造以及專業培訓。工會負責人必需能調動工人，使其明白改革是不可逆轉的事實，並要加以適應。五、然而，在所有情况中，關係到人力資源培訓方面是至爲重要的，因爲這是認識及操作新科技的要素，不論在了解應用以至使用方面亦然。在了解水平方面，當我們面對 “ 聰明 ” 的科技時要知軟件哪裏勝過硬件，要知科學知識與革新哪裏是決定性的。在應用水平方面，無論是如何的先進複雜，沒有一部機器是不需由人所編寫的程序而運作的，因而需關注予擁有一套有效敎育的整體計劃，且是易於吸收，使盡可能有最多學員得到更多及更好的敎導。在使用水平方面，不論對工人或公衆，需要進行一個確實的思想改革，使發展不受干擾，以敎育爲目的而進行的推廣運動對達致以上目標是很重要的。六、在世界不同地區，科技進化的過程有不同的面貌，正當第三世界國家仍處於被遺棄的困境而越益貧窮，孤立和待援的情况時，美國及日本明顯地以最發達的兩極形象出現。當工業國家由廉價的人工產品漸發展至高科技產品而嘗到一些現代化政策的成果之時，歐洲諸國開始謀求共同策略，以期可與日本或美國並肩領導科技革命，歐洲國家的努力試圖將把她們與美國及日本分開的距離縮短。一個歐洲規模的內部市塲，合作以及一個協調和共產的工業政策是維持及鞏固歐洲的競爭地位的重要條件。 103

有需要透過對不同國家及尖端部門的工業潛能的市塲結合的適當開發，建立歐洲的內部市塲；有需要鼓勵高科技的關鍵部門而不是保持運作不佳的工業部門；應設立條件，提供動力給予大型企業以至小型個體業作經濟發展，使其能適應瞬息萬變的市塲；應調整津貼政策以求達到一個集中及協調的歐洲水平；歐洲企業之間應推行工業合作，各企業同意在尖端項目方面共同合作；在互惠的原則下應與美日企業合作；對有利達至歐洲水平的模範單位應給予優惠。槪言之，歐洲要實在地成爲一個有共同市塲及統一行動而非市塲細散的歐洲。歐洲將所有重要策略有效地加以計劃： ——有個三億二千萬人口的市塲； ——有關於大中小型工業企業的重要數字； ——有領導科技革新的優越地位； ——有高技術水平的工人；歐洲要人和企業組織的公開聲明以及共同調查計劃所得的訊息，都充滿有關的希望。壞的地方就是，在一個以太平洋處於中間的新世界地圖的設計之前，歐洲諸國仍殘抱被動和呆板的政策，仍掛心於第二次工業革命的破壞，而忘記別人已開始建做將來。已成爲歐洲共市一員的葡萄牙，採用一個正確的歐洲策略對維護國家利益及全面參與科技革命是至爲主要的。然而，在葡國同時引起問題的是傳統工業本身的成長以及革新工業本身的發展。二十年前已在經濟學者胸懷的 “ 成長發展 ” 的可喜措詞，在今天已成爲我們國家的目標。七、在現實裏，葡萄牙面對着爲了未來的重要挑戰。沉睡了數十年，錯過了兩次的工業革命，終於被強烈的政治，經濟及社會的動盪過程喚醒，葡萄牙必需要無誤地急起直追。處於科技發展急速的地理區域的澳門亦遇着同一命運，受着其他諸如香港等地區國家的激烈競爭。創造推廣現代化的基本條件是保衛將來以及保証葡國利益得以在這區域延續的決定性工作。我們必需明白到，如果我們能夠保証到科技的能力，革新，創造以及市塲的存在，才可以有穩固的明天。 104

誠然，國家資源及知識便是遊戲裏應下的認眞的注碼。因此要以開發及重視我們的人力資源爲要，提供不可缺少的條件，敎育及訓練，使其獲得實在寶貴的要素。也就是在這種境况以及這個方向下，我們要爲前進發展及現代化而展開奮鬥。（里斯本，一九八七年十二月二日）（翻譯：廖明） 105

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檢討澳門敎育 Alexandre Rosa ＊ 1、序言八十年代末期澳門敎育實况是歷史規定一項發展程序之結果，其主要特徵係與政府在製訂本地區敎育政策上差不多無干預有關。由於此種不干預，出現了若干私人主動，在非官方範圍內，對澳門市民求學之需要作出回應。因此，出現了多間教育機構，在無聯繫的情况下，建設成爲今天這個葡國管治下中國地區之敎育制度現况。在過渡時期正開始之時刻，將採取措施對鞏固澳門的自主作若干貢獻，並須對走過的路，現在情况及應指導未來工作之有力方針之訂定作一反影。我們不擬編寫歷史，只欲以此文章在敎育方面協助作一檢討。我們擬在此簡單及有系統地介紹澳門非高等敎育槪况。 2、關於澳門敎育特徵之若干資料 2.1 學校，入學及就讀人數比率表一顯示本地區現有學校網規模及在一九八七 /八八學年度就讀各不同程度之學生人數。小學前敎育包括三至五歲學，小學的學生年齡爲六至十一歲，中學學生爲十二至十七歲。就本表內容，需要指出的就是，小學敎育的數字，從學科結構觀點而言，包括兩個不同事實。在３２０６０已報名學生中，５９１名在三間學校被稱爲預備敎育之葡文敎育制度之第五及第六年就讀。與中文及英文敎育相應學年之間的差別在於葡文敎育是敎師分科制度，而中、英文敎育則爲一名敎師敎授各科制度。＊澳門敎育司敎育活動暨計劃室主任。 107

學校及一九八七 /八八年度就讀各程度之學生人數。表一＊學校總數不符合實際存在之學校數目，但符合各不同敎學程度，具有超過一個敎學程度之學校數目是明顯的。致於中學，１６２４６名學生分別以兩個階段學習。因爲，初中（第七、八及九年）有學生１１６２４名，而高中只有４６２２名學生。因此看到，班級越高，就讀學生人數越少，而此事本身說明有明顯放棄學校制度。但此事不應影响與入學率有關之另一事實，因爲敎育對大部分居民而言不是免費的（只有政府辦的敎育才是免費的），而該等入學率是極重要的。從一九八一年第十二次人口普查資料中，可以看到（按照表二）：ａ）六至十一歲學生入學率差不多爲百分之一百；ｂ）十二至十四歲學生入學率爲百分之九十一；ｃ）十五至十七歲學生之入學率則爲百分之五十七。雖然我們沒有系統資料使我們估計這個人口在不同敎育程度中如何分配，但要強調六至十七歲學生佔百分之八十五入學率是頗高的。此事使我們相信對敎育之担心是中國家庭社會戰略重要一環，雖然此選擇引致須負担差不多全部費用。作爲證實此論調之有用資料，應注意澳門文盲率是不高的。因此，按照第十二次人口普查資料，有活力居民文盲百分率降至百分之九點九，具有六年學歷之人士約達百分之五十而有中學程度者佔該人口百分之三十。再看該敎育事實今天的情况，我們現對它抱有雙重期望：一方面，從機構觀點，另一方面，以較側重敎育觀點。在一九八一年以年齡分組之入學率表二 108

2.2 機構運作與敎育制度可以從機構觀點肯定，私人方面差不多擁有本地區整個敎育系統。一如在表三所見，現有７９所學校中，６９，即百分之八十七爲私立學校，而直屬政府的只有十間，佔總數百分之十三。一個絕大部份爲私有敎育系統之存在，單就其本身不能說是政府少參與之結果。但在澳門特殊情况下，此一事實係與各不同敎育機構對政府差不多完全獨立有關的。我們說獨立而不說自主，因爲兩者之間存在的關係是純手續及行政性質，並不超越取得有關准照及推動財政援助之方法。因剛才提及之歷史情况，私立敎育之發展促使設立不同敎育制度，而其結構，從敎學觀點看，與政府無關。倘細心閱讀表三資料，立即發覺，私立敎育確保居民百分之九十五入學問題，而官立敎育只得百分之五。另一方面，可以証實所有中文敎育全由私立學校確保，官立學校只負責葡文及葡中敎育，而葡文亦在三間私立學校敎授，由政府給予津貼。另外值得強調的是英文敎育之相對地位，該敎育有４１２０名學生，（佔總數百分之六），係高於葡文及葡中兩制度總學生人數（佔總數百分之五）。鑑於政府與私立敎育之關係，此種情况使學生人數百分之九十三（中文制及英文制）人士，在修讀完其課程後，得不到政府自動承認，因爲所採用學科結構及課程未經當地政府批准或保證。學校及在一九八七 /八八年度按照敎育制度，以敎育類型註册之學生表三我們面對的情况，嚴格而言，澳門沒有單一敎育制度，而有多個不同制度，每個制度本身，雖有困難，但仍滿足本地區市民需要。 109

2.3 葡語之敎授作爲將各不同制度與政府敎育相合之方法將以多種學科結構及課程組成之各不同制度與葡文（官方）制度相合，例如係爲能取得政府工作之必要條件，此種相合是透過獲得政府承認程序而達致。該程序之主要求，不獨在正規課程中授課，而且須在葡語考試及格，而學生亦須擁有修讀制度之一個程度。這也許是多人就讀推廣葡語課程原因之解釋，今年就讀學生爲：一九八七 /八八年度就讀推廣葡語課程之人數：表四在第一、二及三級考試及格分別獲授與相當於小學、中學預備班及初中（第九年）之程度。 2.4 多中心敎育實况及對外依賴如此，由於無一個受政府支持而獨立的敎育制度，本地區敎育需要是在無協調情况下得到滿足。一如邊度所言①，“由於澳門政府沒有採取主動滿足華籍居民敎育之需要，讓其他機構採取主動，而損及其監管。因此，澳門的敎育實况係由多個獨立中心發展出來的。而在八十年代末期，我們所見到的不是一個集中或不集中的敎育制度，而相反地是一個多中心制度。” 基此，我們對在不同敎育中出現不對稱情况不會感到詫異，因爲每個敎育質素差不多完全依賴可能影响建康及人之財力。因此，澳門地區將有一些學校，由於其敎師未經適當培訓而其校舍條件差，很難能提供適合社會需要之敎育。政府無實際干預，給予本地區一個適當及統一敎育制度，而該制度無論是否獲私人機構支持，得給與所有入學市民公平對待，並在很大程度上澳門依賴外面，香港或中國大陸。由於缺乏按照澳門社會特色設計之課程，本地區之學校以進口敎科書發展其課程。因此我們不會感到奇怪，澳門的歷史，它在國際上地位，它的地理及其社會組織及運作之具體方式，實際上沒有在學校敎授。按照所採用書本來源，學生們讀香港或中國大陸之歷史及地理。 1：邊度，澳門敎育：有系統研究敎育實况。澳門敎育文化政務司辦公室。１９８７年，第２０頁。 110

我們認爲，差不多無人學習葡語是因同樣性質之問題。私立學校未經政府認可之課程，其絕大部分未將葡語之敎授列爲必修學科，雖然目前以不同制度在中文學校就讀學生約有５０００人學習葡語。澳門敎育制度依賴外面，此種情况對葡文制度亦是一樣，因明顯理由，全部採用在里斯本訂定之課程，因此不論在敎授葡語方式，或在列入關於澳門實况之名詞立面，無法滿足配合本地特徵之要求。一如剛才說過，雖然有不足，但在數量上仍滿足市民之需要，澳門敎育尚有一系列問題，必須予以解决。 3、過渡時期敎育改革雖然不是本文目的而我們亦不欲對澳門敎育前途有很大期望，但我們以爲有條件對須深入檢討之問題提出若干意見。現在開始之過渡期規定亦在敎育方面採取措施，爲支持澳門實際自治設立條件。因此，給予其敎育制度身份似乎是須達致的主要目標。此種關注似乎值得若干認同，因爲已由本地區官員或曾檢討敎育問題之本地人士解釋過。另一方面，此目的來自“葡國政府與中國政府關於澳門問題聯合聲明”文本，它說： “ 澳門特別行政區自行制定有關文化、敎育和科技政策，諸如敎學語言包括葡語的政策和學術資格與承認學位級別的制度。” 設立一個適合澳門之敎育制度，而該制度，在不妨礙現有之動力及敎育自由的情况下，使其合統，但不應與敎育國有化混爲一談。問題在於採取措施，而該等措施應包括以下方面：組織一個按作爲媒介的主要語言而改變及主要遵守一相似的必修學科結構之敎育制度；設立適合實行一獨立的敎育制度之課程，而該敎育制度，在不妨礙其受國際及地區承認之情况下，使之合法及因而獲政府承認；建立能爲取得各敎育程度文憑，設立平等條件之地區評審機構；採取能大大改善敎師培訓之措施；設立條件逐漸增加現有學校數目，以便將各班現有人數減至合理數目；採取學校社會工作措施，照顧社會最不受照顧階層。我們正面對一項眞正的敎育改革，而其可行性主要有賴於曾致力於敎育事業之政府官員或私人之間可有之對話能力及取得共識。是一個奢望的，困難的及複雜的目標，但我們有能力達到。一九八八年壹月於澳門。（翻譯：黎鴻輝） 111

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工作表現評核，人力資源的管理方法？＊ José da Silva Monteiro＊＊新年伊始，“工作評核”的苦事壓落各級人身上，這個名稱被拒絕的原因是它達不到 “人員評賞及表現評價 ”之目的， “人員評賞及表現評價 ”似乎是個更貼切的名稱，據 JOÃO ILHARCO 所寫，這個名稱絕佳地演繹了 “對某人的價值或功績判決 ”①的意思。人員評賞及表現評核的目的是在於其能雙重的對人員實在價値及其潛能有所認識。一九八四年末在巴黎召開的一次由“人事”Le Personnel 雜誌贊助的一次圓桌會議上，此種評核被視爲管理實務，亦即提高對人事管理的決策的素質。② 對人加深認識，重視其才能及動機，幫助他了解及重視自己，在工作才能及動機上給予輔導，評核就是如此對一個人在工作行爲上客觀分析的方法的結合，並且關注到機構方面的目的③，這都是在人力資源管理方面永不能缺的。評核主要是針對工作的成果，所顯示的能力以及表現於工作的動機和興趣，而非針對人的本身，其人格或才幹，以及仍未顯露的潛能。只可能對已表現了並同時與工作成果有關的才能予以評核。從經常性對話對人員工作表現裏所作的所有評核是依據四個簡單，基本而又決定性的問題： ——我幹什麼——工作成果 ——我識得幹什麼——能力的分析 ——我想幹什麼——潛能、興趣、動機 ——我能幹什麼——可支使的資源＊本文乃寫於中止“工作評核”之批示公佈之前。然而，作者對這個現時已中止之制度及有關情况的回顧，仍值得本文刊出。＊＊Joséda Silva Monteiro 行政暨公職司公共行政培訓中心主管。（1）João Ilharco“人員評價的制度”（Sistemas da Avaliação do Pessoal）於《公共行政》（Revista da Administração Pública）第五期，1969：（2）Dufetel e outros“表現的評賞”（L’Apreciation des Performances）於<人事>（Le Person.nel）第二六六期，1985，2 月（3） Idalberto Chiavenato 人力資源管理》（Administração de Recursos Humanos）第二卷，第二版，1980 Ed.Atlas 聖保羅，巴西。 113

從以下幾行字可清楚看到因何“工作評核”這措辭不被接受。評核即標準，你是好的，那個是劣的評核即分級，獲得 9.6 分的甲公務員比得 9.5 分的乙公務員較好。似乎十位小數點（爲何不百位小數點？）就可以區分人員的價值！應被評審者了解爲補充點而非目的點的這個數值，往往需向被評者解釋是不重要的。評核即階級排列，從所批的分數：優、良、一般及不合格。評核即使某人依然故我，帶着這分數，公務員開始新的一年的工作，沒有要分析成功或失敗的意思，沒有任何改善的計劃，流於依然固我的情况。由此可知評核完全失去了它的目的，何處找尋改進？改進的激勵在哪？互相認識及了解的努力又在哪？都跌入劇化的競爭、恐懼、勢力與自我。若問“工作評核”可否應用於人力資源的管理，答案似乎並非如此。指出一月二十五日第四 /八六 /M 號有關工作評核的現行法令並不是人力資源管理的方法，最肯定的証明便是：缺乏會面對話，因會面對話不單可評價過去的表現，更可着眼於未來表現的改進；配額制（分數）的存在，這是個不曾發表的事實，証明了立例者的腦袋從不知工作評核從來不是人力資源管理的方法。如何了解這景像？是維護評分者，在被評者跟前維護評分者，或顯示主管是權威的，“充滿理由的”，開明的，無私的和客觀的，又或使之怯於對話的能力，怯於已評之事實，怯於他的無私與客觀。維護評分者是整個評核過程的最困難和最重要的時刻，必要平衡兩者關係的發展。但推論其實可以是另一個——而在這情形下又是聯貫的：若對未來表現的改進並不是主管所關心的，他便只需認識工作（過去）的成果，這樣，爲何却要屈從於一個廢的而通常又是痛苦的經驗呢？說得對，只不過那情形並非是評核而矣! 對於配額制的存在，這推論就更爲簡單及明顯：單純地就是不信任主管的客觀度，基於一個良好的評核應傾向於一個吉氏曲線式，及典範的分配的事實，決定了在級數表上的高分數應包含獲得成績的最低百分比藉以加強其標準性，然而却忘記了，完善的評核亦需參攷不良紀録的同樣百分比。但在相反推論的整個進程中，從應當構成出色評核的這個証明，即由成績分數的處理開始，標準分配或說用吉氏曲線得出標準分配的意向，制定評核的優先標準。很明顯，我們都知道立例者沒有這個意圖，他關心的是評分者會有給予所有人都“優良”的這個傾向，規例沒有要求評分者客觀、無私、公正，沒有要求不在評114

核中犯錯，取而替之是強逼評分者按已定了的“優，良”數額分配，以比例方式配給其部門的人員，這是一統，這是不公，這是給徇私主義開路。在每一司之部門內何以每五人中不能有超過一人得到“優”？！數字優先處理可以有輕率情形的出現，可以因爲精細的挑選，組織或劣份子的篩選而存在一個不均勻的，內裏的人員性質極相似的曲線。 Cecília Bergamini 有同一的說法：統計及數字結果必需要回應公司、機構進行的改革，特別培訓計劃的推行，甄選手續的變改或人員的入職，薪酬政策的變動都可以影響對市民的正常分配，引起不對稱的現象。④ 爲此及其他更多的理由，檢討本地區現行的“工作評核”制度是急需的，而要將此制度變爲管理工具，則管理者與行政當局是有必要同樣付出極大努力。（翻譯：廖明）（4）Cecília Bergamini《公司內人員表現之評價》（Avaliação do Desempenho Humano na Empresa）第三版，1981 Ed.Atlas 聖保羅，巴西。 115

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S I A G E 計劃政府機關行政及管理共有範圍電腦化計劃 J.E.Lopes Luís ＊ I 引言總督閣下透過十二月十日第四二／ GM／八六號批示 ①着令組織 ——工作組，進行“研究及編製本地區政府機關管理及行政共有範圍電腦化計劃”，特別包括下列範圍：“人事管理及行政管理，財產及管家職務（應用物品）之管理，預算，公文及檔案管理” 由行政暨公職司長協調並由該司與財政司四名人員組成之工作組編製了發展那個計劃之建議書，在工作組報吿書②上總督於八月十九日作出如下批示：“本人同意提出之建議。請執行。” 總括而言，已批准一系列視爲對展開及執行本計劃最重要之措施，包括： a）由十二月十日第四二/GM/八六號批示設立之工作組成員組成之統籌組之成立，統籌組將確保 S I A G 日計劃之管理及所有涉及資源之統籌工作 b）執行 S I A G E 計劃之責任屬財政司及行政暨公職司，在兩司範圍內將設立計劃隊，進行旣定工作，特別是：應用軟件在首階段之發展： •由行政暨公職司負責人事行政管理；＊行政暨公職司組織暨資料室主任（1）——八六年十二月十五日第 50 期政府公報（ 2）——由第 42/85 號批示設立之工作組報吿書，由公職司之 J.J.Pereira Gomes；J.M.Tubal Gonçalves；Graciosa Caetano Martins；J.E.Lopes Luís e IsabelBarreto Lopes 於一九八七年五月提交。 117

•由行政暨公職司負責人事管理； •由財政司負責薪俸管理。 •由財政司負責預算管理。將中央及地區設備在技術上與負担將發展運用的資訊系統外形配合； • 與有關機關合作，在電訊範圍內，設立通訊系統，將一般政府機關之設備與財政司及行政暨公職司之中央設備連接與及連接該兩司之設備；在地區設備之操作及良好運用已設立之用途上培訓使用者。 c）由統籌組組織——競投資格預選以挑選微型電腦及其他地區設備之機械裝置，以便每一機關在適當時候，憑所得資料，以商定方式購買所需物品。 d）由財政司及行政暨公職司負責將爲執行ＳＩＡＧＥ計劃之七百萬澳門元總預算費用列入政府投資預算，八八年行政當局投資及發展費用計劃之欵項內。因此，本ＳＩＡＧＥ計劃——管理及行政共有範圍電腦化將在下面詳細分析。 Ⅱ 系統設計擴展至所有政府機關及包括直接支持公共行政及管理方法之一系列如此重要活動之電腦化計劃不能停留在一組設立資訊技術簡單措施內，應將之建立在機關本身現代化及合理化之堅強策略上。政府機關電腦化 /現代化計劃有疑問的是組織通訊方法不同或者，在廣義方面，是承担機關管理及運作之通訊系統，而其解決辦法必須在古老組織，管理技術及資訊技術範圍內尋找，特別強調資訊技術爲將其他技術達致主要目的之原動力，該等目的是政府向自己及其使用者提供合理，有效率及有質素之服務。對此，請注意關於公共行政之“一九八七年施政方針”③，該方針指出“肯定一個向新的及有創造性領域開放現代及有效率政府”之清楚意旨，該等領域根本爲本計劃目標的主樑。 1、設計原理基於上述原因，需要強調建議各政府機關共享處理方法之構思之共有範圍槪（3）——一九八六年十二月三十一日第 52 期政府公報之第二副刊刊登之“一九八七年施政方針”。 118

念清楚指出採用客觀上得與某些“操作方式”配合之資料（自動）處理表格之可能性，並將整批擬將政府機關管理及行政程序處理方法實際合理化及簡化之措施集中在其內。其他構想，併合之構想，亦不得不與性質聯合起來，以便透過共有範圍產生合邏輯之承担，倘由系統各機關單獨產生之全部資料有系統及有組織地運用於併合高級機關，爲改善視爲在系統內互相連繫及互相補充之機關之有聯貫整體之管理及行政所作之努力方有豐碩成果。倘承認在此併合使政府本身及時在控制其行政及管理機器之機構範圍內獲得可信資料之步驟是需要的，則其可實行性完全依賴足夠表格去處理由該機器之機關各自產生之資料。因此該等處理表格之完全電腦化及其併合必須根據抽象計劃，每個機關參與系統責任之明確劃分，有方法之規劃及客觀地賦予涉及機關資料之需要及數量之計算方法及工具。如此，因強調一項現代化政策之影響，訂立了下列設計原則：一、在管理及行政共有範圍內設立，使用及傳遞資料所需之自動處理資料合理表格之訂立原則，按照第四二 /G M/八六號批示第一條之規定，把將展開之電腦化工作焦點集中在一般政府機關內；二、鞏固及集中處理全部所需資料不可分開之一項整體行政管理發展原則，發展至政府透過擁有在該等範圍內中央協調職權之機構，諸如財政司及行政暨公職司，長期注視政府機關之情况。 2、系統之組織此等設計原則之訂立立即規定需要清楚分開在資訊系統組織上之兩個級別，該兩級別分別稱爲地方及中央級及在功能上可由圖一表達。按照第一原則及承認在地方級賦予各政府機關能處理本身資料及將之傳往中央之工具之迫切需要，提出了有足夠功能及靈活性之副系統，以確保三個主要條件：兼容性，保證每一地方點與中央副系統之間通訊之完全同一種類；輕便性，使能設計及推行合標準之使用，此等使用對用者本身是清楚的及除專屬地方的處理程序外，將要集中的資料紀錄，使之有效及傳遞；獨立性，使地方設備具有適合處理被包括之每一機關個人資料之需要及將資料加入在中央機關之要求能力。因此訂定該系統，在關於一般機關地方設備方面，應根據十六位微型訊息處理機與 MS－DOS 操作系統，或兼容器而設計，此兼容器實際成爲目前微型資訊119

市塲一個“標準”，一種將與中央副系統連接爲參與程序所有機關資料之併合基礎之“智能終端機”。圖一明顯地，此智能終端機槪念包括微型信息處理機之任何設計，該設計倘對多種微型電腦經常保證有一 MS－DOS 型或兼容標準操作之標準環境，按照機關規模及將處理資料之複雜性及數量，具有一人使用或多人使用簡單微型電腦或在地方網或以集中器連接之微型電腦組合之形式。順便地提及於 31－12－86 對資訊情况調查的結果清楚地顯示無論在簡單確定微型電腦類型或承認在 MS－DOS 系統操作標準方面作出這個選擇④。（4）——公職司於一九八七年十月發表關於八六年十二月三十一日澳門公共行政之資訊狀况之資料。 120

電腦類型表一爲此只需看看微型電腦在公共行政管理範圍之絕對優勢——平均在每十個電腦之中有九個屬微型類——及 MS－DOS 系統在該市塲無可爭辯之領導地位一 65%以上微型電腦使用或直接與該操作系統兼容就知道了。（參看表一）。將設立一個與兩個協調機構，財政司及公職司，爲系統現有或將有可動用之適當資源聯合之中央級副系統，而其容量及性能係適合將處理的資料數量與及與地方副系統通訊之管理條件，在該副系統內將放置傳遞及集中處理須併合資料之所有機械。在實用上，已面對一個事實，就是財政司已擁有一個容量高之電腦，具備爲負担——廣大通訊網所需之所有發展潛力並具有能成爲中央副系統之管理主結之足夠條件，公職司與該中央副系統連接作爲副結。在計劃上，該系統之總結構應取得下列圖二所代表之方式：圖二 121

在此結構，財政司之設備將確保管理各機關之資料傳遞，使中央資料索引適時及鞏固（及在有需要或必須地區將資料歸還或回應）並作爲對公職司之特別有益資料之路經結而補充性運作。一如在圖表內可見到，兩個地方自治機構，澳門市政廳及海島市政廳，不受這個一般規則所管制，因爲這兩個機關在政府組織架構內有十分特別之特徵處而公職司，當作爲向有關監管當局提供輔助之機關時，與兩個市政廳維持特殊的機構關係，而這個關係擴大至未列入本共有地區範圍之其他特別職權。因此建議其直接互相連接，這樣公職司之資訊系統轉爲互相及與上面相同之方式運作，作爲將資料傳送至設在財政司之電腦之主結去之分結。在此多種連接使用之傳遞綫之類型及速度將主要受資料在每條綫之眞正運輸及受可能使用，特別在地方微型電腦使用之調制解調器之特徵所限制。其全部特徵之說明亦在大程度上有賴於本地區無線電通訊操作員面對將發展之通訊網詳圖，能提供之條件。一個系統，一如所描述，最後應具有一個可靠安全計劃，確保其無缺憾之運作，將資料無失或無誤地送往地方及中央與及資料之本身傳遞，且無不適當地取資料之任何危險。在任何情况下，資料應嚴格保密及保留與直接及核准之使用者。因此，採取兩種以下列規定保證該系統之物理性安全及邏輯性之措施似乎是需要的：物理性安全——自動創製地方及中央存於系統之全部資料之副本並規定交替通訊方法，例如以兼容磁性媒介將資料轉移；邏輯性安全——加入使資料有效之精緻的機件，必須在涉及在沒有資料索引加入資料或使資料通時及全面封鎖不可信使用者閱讀及或抄錄索引之活動之所有操作上使用不同電腦密碼（passwords）及控制代號。三、資訊應用軟件假定在共有範圍之間有某種獨立性，即本計劃之對象，按照中央機構，財政司及公職司，爲此目的參與每區特別資料之生產及使用程序之情况，預先地訂立了併合之不同等級。因此，在特定共有範圍內設計及採用之應用軟件一般將有兩種不同微型組件׃ 中央微型組件，係關於由財政司及／或公職司併合及整體處理所有機關的資料，而該微型組件將按照有關職權之行使，主要放置在財政司或公職司或在兩機關內。 122

地方微型組件，關於地方資料之搜集及處理並將之送往中央微型組件，且明顯地應給與各機關最少之計算能力，以便進行其在每一共有範圍之管理及行政。這個應用軟件之組件結構來自下列兩個資料主要等級之明確承認：機關本身資料，就是詳盡資料之基本組合，該等資料，只對有關機關有益，所以在中央化方面無直接用處，因此對地方處理顯示完全有效的。併合資料，即不獨特別對機關而且對執行整體協調工作之機構需要之資料組合，因此該資料，爲財政司及公職司之特別目的，需要在中央鞏固。因此分析了共有範圍，在應用軟件內將之詳細分類及按照現有之通訊等級，爲每一共有範圍決定應有那些裝置在地方及中央之微型組件，訂定在有關設計及發展方面財政司及公職司應有之責任，在首次研究，強調了下列應用軟件：範圍一—人事行政管理及管理Ａ1.1—人事行政管理Ａ1.2—團體管理Ａ1.3—人事管理Ａ1.4—薪金範圍二—財產及管家職務之管理Ａ2.1—財產之管理Ａ2.2—車輛之管理Ａ2.3—管家職務範圍三—預算管理Ａ3.1—預算管理範圍四—公文及檔案室Ａ4.1—公文及檔案室整體而言，在此等應用軟件將可稱爲輔助管理之資訊系統（ＳＩＡＧＥ）之東西具體化，該系統以上述之工具立即集結在訂定之共有範圍使用之標準套裝軟件同類組合，一方面以“鑰匙在手”之方式將系統地方性設在各機關，另一方面把資料中央性併合在協調機構內。但強調將資訊應用軟件加入各機關必須有以完全重組處理程序爲基礎之重新組織措施，該等措施，一如在本計劃開列之目的及原則內清楚強調，是行政當局合理現代化之保證。因此，在本說明內，爲所有任何資訊應用軟件，認爲暗示存在一個人手及自動處理程序之組合，該等處理程序當構成上述每個共有範圍之特別目的，從設計觀點顯示完全不可分開。 123

在此設計初圖及在每一共有範圍進行全部詳細分析工作之前，不能進一步訂定所有應用軟件（ packages ）之功能特徵，因此即使在已做妥該分析之範圍，選擇了開列每共有範圍每個應用軟件之一般目的，該等目的將在下面說明：Ａ1.1 一人事行政管理 a）地方微型組件一諸如負担公務員一般資料之登記工作；個人，職業及家庭身份資料；缺勤及許可假期之紀錄；依時辦公之控制；假期表執行之控制；年資表之編製。 b）中央微型組件一取得關於年資及缺勤率之資料。Ａ1.2 一人員團體之管理 a）地方微型組件一隨時認識機關之組織人員團體每一職位之特別情况，例如職位名稱，有或無預算撥欵之空缺；職位塡補之統計，等等； b）中央微型組件一說明各機關人員團體一般情况，諸如關於因有職位之數目，列入預算之職位，已塡補之職位，空缺。Ａ1.3 一人員之管理 a）地方微型組件一在情况末期發出警號（委任，合約及臨時僱用），年資給付，職階及年限（因退休而離職之預料）；機關人員調動之按時統計； b）中央微型組件一獲取行政當局之整體統計資料，例如現職人員之分配，年齡，職業，年資，連繫方式之結構，等等；規定人員之流動，尤其是關於人員加入及離開政府，以職級及職程晋升/晋階，在機關之間流動，等等方面。Ａ1.4 一薪金 a）地方微型組件一容許登記，使有效及選擇對會計處理程序適合的資料； b）中央微型組件一處理政府簡單機關人員之薪金及其他補充酬勞。 c）此應用軟件，雖然與人事行政管理有關，而其輸入實際上是同時發生的，但因其相對重要性及在處理程序上之大比重，與人事行政管理分開。Ａ2.1 一財產之管理 a）地方微型組件一協助每個機關之耐用財物之登記，使用管理及保養控制。 b）中央微型組件一開列組成本地區政府財產之耐用財物之清單及協助該等財物之整體管理。Ａ2.2 一車輛之管理 a）地方微型組件一登記，支配及控制消耗及保養機構使用之機動車輛； b）中央微型組件一開列各機關全部機動車輛清單及協助其整體之管理。 124

Ａ2.3 一管家職務 a）地方微型組件一紀錄日常消耗物品及供應者，控制物品之分配，最低數量，價格及消耗； b）中央微型組件一得按期核算消耗及存在物品之整體統計資料。Ａ3.1 一預算之管理 a）地方微型組件一負担收、支之登記及機關常設基金之管理； b）中央微型組件一編制支出及收入預算與及執行該預算，尤其是本地區機關收入及支出之控制及處理；將欵項撥歸，控制結算及支付，尤以對簡單機關爲然。Ａ4.1 一公文及檔案室 a）地方微型組件一公文進、出自動化，及將公文內部傳遞與及有關工作執行之控制自動化； b）此應用軟件無中央微型組件。 Ⅲ 工作計劃剛介紹而我們將簡稱之爲輔助管理之資訊系統計劃之系統之實現成爲一項使人興奮之挑戰，這個挑戰槪括其執行及推廣之純技術問題，因本計劃使公共行政現代化以穩定步伐達至崇高目的而大大提高其價值。將發展之重要計劃之如此想法，是其實現之最寶貴之鼓勵，但倘無所需之人力，技術及財政資源之明顯集中，而該等資源之管理當然大大地導至其成功或失敗，不能完成該計劃。事實上，鑑於將輔助管理之資訊計劃作地方及中央級之推廣，本計劃之發展基於以下四個主要因素：應用軟件之設計及發展；資訊設備之購買及改裝；資料傳遞網之籌備及設立；操作系統之使用者之培訓及訓練；倘然從資訊觀點可將第一個因素視爲十分重要的話，因只透過一個改裝妥當應用軟件之組合方得實現對新系統之期望運行性，當然有關物質支持，資訊傳播125

地方及方法必須由隨後兩個因素確保，所有這些因素在最後一個內突出，而最後一個因素作爲在共同目標指導工作之共同努力下，本計劃可行性之最後條件，因此亦是重要的因素。首先需要透過一適當計劃，控制將發展工作之執行及評估其結果，爲本計劃之良好管理確保條件，產生適合本計劃之規模及複雜性之工作動力。基此，發展 SIAGE 計劃之基本結構之形成基於以下組織：統籌組 a）目的－指導及統籌所有將發展之活動，推動工作進行及對進行之選擇性選擇作出技術性，功能性之決定及監督整個計劃之執行； b）組織－無延續性之中斷，保留按照第四二／GM／八六號批示之規定設立，負責該計劃之一般設計之工作組。設計隊伍 a）目的－按照統籌組爲每一活動及旣定工作訂定之部分目的，進行發展計劃之各不同階段工作及收集有關文件，及在有關設立方面提供合作及測試。 b）組合－可按將進行之工作而改變，但因在準備應用軟件之大部分工作方面作爲計劃之基礎，有一在財政司及公職司範圍內優先成立隊伍，由負責一許可之共有範圍之資訊發展一名系統分析員，及一或兩名應用軟件程式編寫員組成（並不影響經統籌組建議，對計劃有興趣之機關之任何其他技術員倘有之參與）。 1、應用軟件之發展由於牽涉在計劃內之每個統籌機關之特別職權（公職司及財政司），發展應用軟件之責任一方面按照其參與之範圍分開及同時分配在互相進入之範圍內，要求一聯合及集中工作，其互相聯繫是完全由 SIAGE 計劃統籌組與負責屬每一範圍／應用軟件隊之分析員緊密合作而確保的。因不能立即及同時設計所有應用軟件，訂立了若干推行之優先次序，以便分期發展應用軟件。因此考慮了三個優先次序：第一優先之應用軟件： —人事行政管理 —人事管理 —薪金 —預算管理 126

第二優先之應用軟件： —人員團體之管理 —財產之管理 —管家職務之管理第三優先之應用軟件： —車輛之管理 —公文及檔案此項優先次序之訂定設法首先反影兩個關注，而這些關注首先是與以人手處理有關程序之最大量工作及其次與水平併合之可預見最大指數有關，而其重要性對統籌機構是明顯的及在關於已提及的八六年十二月三十一日之資訊情况之可動用資料中完全得到証實。資訊應用軟件表二事實上，說明在共有範圍內相等於在本計劃內視作一項發展趨向之清楚安排之應用軟件之百分率以性質分配似乎是合理的，該項安排，整體而言，是由答覆調查及使得出結論，爲編寫程式所作之努力百份之六十以上剛剛用在人事管理及財務管理方面之一組政府機關所表示。（參閱表二） 2、物力及財力由於認識到進行一項良好之估計之困難，因計算在所有政府機關所需之準確配置之任何試圖現階段顯示非常困難及不可衡量的，因此接受了推測，可能在第一階段謹慎地以下列條件以第一優先之應用軟件展開該系統：向地方副系統之每一機關進行一般及同類分配一個微型電腦，裁斷已裝置之兼容微型電腦之某一數目尚擁有過剩之能力。財政司及公職司將爲中央副系統提供之設備之改裝及倘有之擴大。因此，對與計劃有關之物力及財力進行一項聯合分析，考慮要設立之資訊及通訊器材之估價及平均費用，並有一個準確之觀念，就是倘這個估價不正確將永127

遠由實現應用軟件之低費用去應付，而該等軟件之使用範圍係全體政府機關，計算其眞正費用及在該等應用軟件在所有政府機關自動及獨立發展之地方會獲得之全部費用之間由一至二十之最小關係。在此情况下，所作出之推理將計劃之發展及通常該系統之人士爲達至其電腦化之目的而作財政上之努力所需之款項以增長之利益進行倘有之增加視爲可行。經考慮，在此第一階段，所包括之政府機關最低限度需二十五部微型電腦，地方副系統之估計費用（澳門幣）在表三列出：表三相信透過由統籌組進行公開競投以預選供應商之資格而選擇地方設備（微型電腦，印刷機，軟件，等）是可期望的，。事實上，這個顯示較合理執行之程序之解決辦法可在整體購買大量資訊器材上節省不少金錢及在上述條件之遵守，尤其對計劃之可執行性十分重要之兼容性方面，給予較佳之保證。對分配與財政司及公職司之中央系統，需作出配合及或許擴大在其資訊系統之容量。這個配合對財政司是特別重要的，因爲需要爲其電腦配置一個通訊系統（或許是前置電腦處理器之類型），該系統能管理約三十五條通訊線路，而不大影響在其資訊中心發展及運作中之其餘應用軟件之回應時間。基此，在表四綜合中央副系統可預料之費用（以澳門元計算）：表四（＊）在費用上規定選擇一個前置電腦理處理器。 128

經考慮以安全系數計得約 10%之分項總計後，得出以下數值：計劃總投資……………………………澳門幣 7.000000.00 在此計算之外，強調一點，就是在一九八六年爲公共行政之資訊器材所作之投資十分接近五百萬澳門元，其增加率超過至一九八五年資訊系統投資額百分之五十。（參閱圖三）全部資訊設備之價值（以葡幣千元計算）圖三雖然相信，由於設立政府若干現存較大之資訊中心，資訊增長率在最近數年有顯著的增加，但可預料，因資訊之相對“副發展”之一般情况，這個增長率在未來數年仍繼續提高。因此，約相當於至 1986 年底裝置之全部設備之價值之 50%及與 1987 年之預料增長率相距不遠之爲展開 SIAGE 計劃所計算之投資金額使預見在本計劃內分析公共投資之大部份努力之可能性，而該等公共投資在任何情况將會用於資訊計劃。 3、設立方案前面提及影響 SIAGE 計劃發展之重要因素，正與下列事物有關：實現眞正知道新系統眞正如何運作之應用軟件；確保在副系統之間資料之所需傳遞之通訊網；在所包括之機關整體內成爲系統之對象之使用者。另一方面建議分期設立之簽略，訂定及爲符合設立集中在將發展之活動總表內之優先應用軟件組合之將進行之巨大工作編定時間表： 129

表六促請注意該等部分目的之發展與旣定大量工作同時進行，因此倘所有期限被遵守，系統以將設立之第一個應用軟件作初期開展將在一九八八年底進行，即其實行眞正之開始一年後，而在下年設立第一期之其餘應用軟件。但，按照將發展之各目的/工作，如此期限需動員公職司，財政司及或有其他機關人員參加之各隊伍，預料全部最低限度有資料分析員六人，程式編寫員十二人，資料及無線電通訊專門技術員三人及技術隊伍之輔助員三人。（翻譯：黎鴻輝） 130

香港語言政策 Miguel Santos Neves ＊，Rui Daniel Rosário ＊＊語言是一個控制社會之優良制度，而言語是語言之一主要特徵。在個人方面，語言在個人社會化程序中担當一主要角式，使人之行爲適合社會之規則。在社會方面，語言得協調及連接個人之行爲，以便人們會集於共同目標（協調一合作職務），此外語言尚担任“集體表達”之職務（Buhler），作爲群體認別資料而運作，同時爲內部和諧及與另外一人有所區別之因素①。此外，語言係任何文化之主要工具：使過去積聚之經驗具體化，組織一集體之記憶及編寫群體之歷史；作爲組織領悟及思想之正式系統而運作。因此，語言除成爲文化及文化程序交換之主要工具之外，得確保文化規則之永存，傳遞及發展。因此，語言不僅是溝通之中性工具。語言現象與社會及文化現象之間之多重關係成爲研究及十分有趣之思考之一個範圍。鑑於下面兩個主要問題，此興趣在香港較大：是一個由極豐富社會語言現象刻劃之社會之事實，多語言；由中英聯合聲明產生之例外情况及一九九七年主權移交後政治社會變化之展望。在本文，有三個主要問題值得我們注意：香港語言情况之分析；政府設計語言政策之存在，其目的及其與實際情况配合；及最後，未來發展之情况與及由一九九七年主權移交所產生之展望。一、當我們提到香港語言情况時，我們立即想起雙語制，但我們將可考慮在那地區存在雙語制之眞正情况？明顯地，在答覆這個問題之前首先知道那個是觀察家採用的雙語制槪念，這個爭論之問題尚未能引起社會語言學理論家採取一個清楚及集中之立塲。立刻提及此問題，因爲考慮使用雙語人之存在比考慮使用雙語之社會更正確一訂定一個社會爲使用雙語社會視乎組成社會之使用雙語之人士之數量及特徵，其次，經驗顯示幾乎所有雙語之使用是不均衡的，即是兩種語言之間缺乏平衡，雙語人趨向於在基些機會使用一種語言及在其他機會使用另一種語言，發覺有一＊總督顧問＊＊行政暨公職司研究暨文件室技術員。 ① 作爲團體象徵之語言功能自十五一十六世紀開始已取得主權國家所肯定之特別重要性。那時，語言轉爲有一主要政治範圍，團結本國社會及使與其他國家不同之要素：語言獨立是主權之基本體現。 131

種語言超越另一種語言之趨勢。現在，有一個難以知道什麼可視爲眞正使用雙語及訂定在控制兩種語言上被接受之不均衡之最大限度，使我們能繼續視某人爲使用雙語人之一個主要問題。與此有關的是一種語言之不同規模問題。倘理會語言之生產或編成代號（講及寫）之能力與語言接收或解除代號（聽及讀）之能力之間之分別，我們明白一種語言有很多種規模及人可掌握若干語言而不精通其他語言：困難在於知道使用雙語人在每種語言最低限度應精通那些方面之問題方視爲雙語人？例如明瞭第二種語言就足夠，或要求亦有表達之能力？麥藍瑪拉（Macnamara）及其他作者對該等問題已在一九六七年作了若干十分簡單之答覆，麥主張，倘一個人在第二語言範圍內擁有多種語言能力之其中一種，即使其通曉水平是十分低，仍可視爲雙語人。另一方面，雙語之使用主要由不同語言及文化之人共同存在而產生的，倘語言是任何文化②之一主要工具，我們可以認爲得存在雙語之使用而無兩種文化嗎？爲能被視爲雙語人，他應否參與所使用每一語言之文化組織？我們對這個及其他問題所採取之立塲確定性地規定問題之研究及我們承認在社會裡雙語使用現象之規模。與雙語使用接近之其他現象趨向其混淆。雙語按其社會功能而使用有別於雙語使用之語言情况及在於使用兩種或多種語言（Ferguson，，創立該槪念之作者並將其範圍限制於同一語言種類之間之關係，但後來亦適用於兩種不同語言之間之關係），每一種那些語言在社會生活之不同範圍內，一個相當於有官方正式性質並具有較大之社會聲望之“高級種類”，而另外一個相當於非正式性質及較少隆重性之“低級種類”。按照團體所定及某種程度嚴格之標準，雙語按其社會功能而使用有一分開兩種語言之社會功能之現象（一個功能爲官方儀式，行政及政治之語言，而另一功能爲家庭及工作關係及朋友關係之語言）。此種較嚴格功能之分配相當於對每一涉及之語言之不同社會評價。不同地，雙語使用相當於共存在同一地方及時間之兩個不同語言及文化之社會之互相關係之一個現象及顯示主要有群體內及群體之間通訊功能。此外，涉及對一種或另一種語言之使用作某種程度之選擇。雙重語言之情况及雙語之使用可能或不可能共存。我們得尋找雙語之使用而無雙語按其社會功能而使用，即有兩種語言之存在而不按照團體本身訂立之標準，訂定每一語言之特別社會功能一情况趨向暫時性，因或向一雙語按其社會功能 ②、語言與文化之關係爲結構式學校由其是透過 Lévy－Strauss 之文章所反影之對象，該文章認爲此等關係得按照三個不同期望去正視：1.語言作爲文化部份一是其一方面；2.語言爲文化之產品一因象徵制度之性質及涉及之事項反影一個文化某些特色；3.語言作爲文化在一雙重期望之條件：a）語言現象之發展研究一確保文化之長久連續性，保證文化轉移；正因一優先溝通制度，提供方針解釋爲文化各方面之私人溝通制度。 132

而使用或向一語言同化之情况一雙語按其社會功能而使用而無雙語之使用及有雙語使用之雙語按其社會功能而使用。按照 Fishman（1972 年）所訂定之標準，一般而言，香港之情况相當於有雙語使用之雙語其社會功能而使用之一個混合模式。此作者訂定有雙重語言情况穩定雙語社會與不穩定雙語社會之間之主要分別。在第一種情况裡，語言固定在團體生活之不同方面使用；在第二種情况裡，不存在雙語按其社會功能而使用，語言之固定功能消失，兩種語言在交替之制度，尤其是與家庭及朋友在較非正式方面被使用一不穩定性，在第二種情况，主要由一個暫時情况產生。在香港，我們找到一個清楚之雙語按其社會功能而使用之結構，英語相等於高級種類，是在政府及該地區商業團體使用之有較高社會聲望之語言，而粤語相等於低級種類。但我們認爲香港之模式有使 Fishman 提及之穩定發生問題之本身特色。因爲語言之結構是較複雜的，與英語一樣出現另外一高級種類，現代高級中文，因此似乎願意有三重結構而不雙重結構。其次，香港之情况顯示在雙語按其社會功能而使用一雙語使用現象之兩個成份之間有一清楚之不平衡，而對第一種情况有利。倘我們找到相對由整個團體承担語言功能之社會固定用途，事實上，按照該地區專家所透露，雙語使用之指數是十分低的。事實上，很少雙語人在其差不多整個社會生活範圍內眞正能任意使用英語或華語，（這是雙語使用之一個主要特色）。在香港我們見到一較大數自之人士，他們之第一語言是中文而在其社會生活，例如職業生活之十分特別範圍內簡單地使用英語作爲工具。嚴格而言，該等人不應視爲雙語人，不獨因爲其使用之第二種語言頗低於所要求之最低標準，而且因爲該語言不是他社會生活之組成部分。所以香港是一個雙語按其社會功能而使用較多於雙語使用之社會。該地區語言情况之另外一個重要特色是雙語按其社會功能而使用之非中性性質，而這個性質永遠有一個衝突之情况。事實上，英語之社會優勢是與香港之特殊歷史情况及與英國主權之存在有關連，並有一個政治大於社會之依據。因此，這個依據是社會及政治衝突之泉源（一如在七十年代所發生者）。及正因如此是另外一個不利於穩定之特別特色而 Fishman 將該穩定與有雙語按其社會功能而使用現象之雙語使用模式連在一起。結論，香港之情况相當於一個有雙語使用之雙語按其社會功能而使用之模式，第一種語言有強大優勢而第二種是弱勢語言。此不平衡，雙重語言關係之衝突性及其三重結構使制度不穩定，此不穩定因預見移交主權後作出修訂而增加。香港之情况，雙語使用，除了是一細小表達現象之外，似乎越來越接近缺乏社會文化依據之專門雙語使用模式。 133

二、香港有眞正之語言政策（policy），一套互相連繫及協調之活動及工具以達致一共同目標嗎？倘有，適合香港之語言特色？產生了什麼結果？當我們分析英國政府之工作時，我們遇到若干此等問題，我們嘗試在下面研究。我們所得到之第一個印象是不存在一個有結構之語言政策。香港政府在這方面之工作被視爲缺乏連續性及主意而爲。由於七十年代發生被稱爲“兩個中文運動”③之社會運動，曾採取重要措施。但一項較小心之分析顯示，雖然。一如我們所言，沒有符合達至“維持情况”而有正式結構之政策，但仍可查出一項方針存在。 ③、兩個運動有密切關係。一如所言，第一個於六十年代末期出現並於一九七四年從中文合法化達到頂點。第二個運動於七十年代（1978）末期出現並成爲第一個運動之目的及寶現之加強而努力。事實上，一九七四年所採取之操施顯示過份着重形式，因此第二個運動出現主要作爲對中文敎育逐漸惡化及由法定語言條例在關於推廣中文方面所產生期望之落空之一個反應。在七十年代末期香港敎育政策繼續以一九六五年敎育白皮書爲基礎。按照此文件應先設立及發展英中學校（在校內英文是第一語言）而損害中文學校，因爲英語在財、經社會有國際語言之地位一對在學校內使用中文是一個明顯的打擊。因此，在中學如此方針產生了下列結果：中學就學人口比率結論是政府當時沒有執行公平對待兩種語言之原則。一九七七年底編制了同樣引起第二次運動之第三級敎育綠皮書，綠皮書建議在中三後擧行一公開考試，發展專門敎育及修改中文大學學制，將四年制改爲三年制（此擧視爲濫權的干預及妨碍該大學所授課程之發展）。第二個運動之主要目的得歸納爲三點：1.向政府施加壓力，使其將中文改變爲眞正之合法語言及提高其社會上之使用；2.嘗試將中文改爲中學敎學工具。3.增加中英文敎學之水平。倘使用敎育制度之現况突出不公平及社會文化分離之現象，第二個運動誕生了作爲工具以爭取敎育制度變成產生社會及政治改革建議之“媒介”。作爲結論我們得認爲，第二個運動使其發起人明白，一如在第一個運動所了解到，使用中文的問題及其社會地位不是問題的焦點，而只是較複雜及深入社會現象之表示，爲解決該等問題聲明中文爲法定語文之形式上行爲是不足夠的。 134

事實上，當我們放棄對社會實况工作時，我們很多時憑良心採取一項“維護情况”之政策。因香港雙語按其社會功能而使用之情况，人們將認爲不改變該情况是有利的。另一方面，試圖擴大英語之社會使用程度，爲此加強其在敎育制度之角色④一請看七十年代末期英中學校之比重。透過加第二種語言之地位擴大雙語之使用是語言“政策”之另一目標。讓我們說英語在敎育制度之很多學校內爲媒介語言而不作爲第二語言而敎授之事實擬在文化上限制學生多於擴大雙語之使用。所以我們獲知有兩種成份之組合：一個消極之成份，某目的爲維持現有之雙語按其社會功能而使用之情况；另一個是積極的成份，當其作爲社會生活非正式範圍內之第二語言的，擬擴大英語之社會使用，倘考慮這些目的，分析爲其實現而訂定之策略是有趣的。在行政範圍內，幾乎只有政府關心試圖給予直接與公衆接觸之機關一個雙語結構。在實用之期望方面，雙語使用視爲一技術問題，即市民與政府之間之溝通問題之解決辦法。方便及改善該等接觸給予政府更大開放及接受而同時使之更有效率。在敎育範圍內，繼續採取相似方針。在六十及七十年代香港之敎育政策之主要基礎之一九六五年之教育白皮書內，透過增加英中學校之數目，維護英語之領導地位，在與國際外交及經濟生活英語之角式連繫之技術論據尋求輔助及因而適當地培訓香港市民。其特徵爲社會及政治上中性，缺乏社會及激情的負担及目的只在於方便溝通之專門雙語使用（與社會雙語使用相對）之維護着重說明因何政府爲組織者及推動者。鑑於目標之中性，政治力量之干預因此不會引起社會之衝突及不同團體之關係問題，而其活動亦不會有被視爲局部之危險。我們得出的結論就是曾採用一個巧妙之策略以達致與表面不同之實際目的，一個表面上中性以達到絕非中性之目的。作爲雙語按其社會功能使用之情况之高級種類之英語地位沒有一眞正社會基礎，因此有一人工性質。鞏固英語社會地位及在社會生活各個範圍內擴大其使用所以是十分重要的工作。在中文第一個運動及中文委員會之四份報吿書編制後⑤，香港政府必須修訂其策略。主要必須接受中文合法化，這個決定可能不但旨在滿足爲具有特殊力量原則所支持之要求，而且確保未來。我們不能忘記，無可避免遲早面對“語言常化”之一個現象，即承認中文社會價值給予相應之地位。因此曾嘗試訂立兩言工同等，這樣不等於消除上述雙語按其社會功能而使用之情况，但只將其變更複雜。 ④、第二語言，英語，正式在學校爲人學習之事實引致現有之雙語制成爲一“協調”的雙語制。與“複雜雙語人”不同，“經協調之雙語人”在不同環境裡，學習兩種語言，一在家庭內，另一在學校，而其特色是給予兩種語言之相當文字及詞句不同或部份不同之意義。 135

已將中文合法化，但那種中文？現代標準中文，而非粤語，粤語也許只是一種經改變之口語。若於人士主張，“語言正常化”要透過前被抑制之語言之領導地位方能達致，這涉及中文及英文地位之轉換。 ⑤、此等報吿書是在六十年代末期展開之爭取中文成爲法定語言之運動後出現的。這個運動首先象徵性批判現行殖民地制度——一九六七年事件，該等事件仍在人們記憶中，對運動之產生及政治面貌亦起作用。首先，運動之發起人借助了稱爲缺乏民主之事，再加上香港 98%居民，絕大部份居民，講華語，但中文無決定地位之事實。不懂英語亦是，除了是職業資格之外，使很多華籍居民不能担任政府高級職位之原則，此事被視爲頗不公平。另一方面及鑑於語言成爲一個文化之主要工具而不給予其使用一大社會價值之事實，等於不保留語言作媒介之文化。傳統及中國文化尊嚴之保留要求華人社會按照運動領袖所維護之論點採取一堅定立塲。該運動於一九七一年著名之三十萬人聯合簽名書達至頂點，該簽名書連同一正式要求中文合法化致英國政府請願書後來一併寄往倫敦。作爲對上述運動之反應，香港政府設立了中文委員會，負責研究該問題及隨後編制一報吿書。該四份報吿書有如下主要結論： 1. 在第一份報吿書（一九七一年二月）內，建議對在市政局及立法局內進行之討論及發表之演詞採用即時傳譯，因此政府應擴大繙譯服務使運用英語有困難之人士不致因此被阻作較積極之公民參與活動。 2. 第二份報吿書（一九七一年四月）建議政府盡可能同時多用英文及中文以便給予兩種語言一同等地位。建議設立一繙譯機關，幫助提高公務員之繙譯水平及組織主要之培訓課程以便增加繙譯工作範圍內之優秀人員。 3. 第三份報吿書（一九七一年六月）承認，在香港法庭內中文未取得與英文之同等地位。因此建議法官決定審案時是否使用英語及 /或粤語之可能性。法律委員會建議將香港全部法律繙譯成中文，新法律現應以兩種文字頒佈。同時主張，倘英文及中文本出現分歧時，以英文本爲準。 4. 最後，在第四份報吿書（一九七一年七月）內，建議設立——中央部門負責監督各政府機關完成之繙譯工作。亦建議敎育司採取措施提高香港中學之中、英文之敎學水平。作爲最後結論，建議除英文之外，中文亦被視爲法定語言並勸諭政府發展——容許平等對待兩種語言之堅定政策。作爲該等報吿書之結果，於一九七四年頒佈了法定語言法例，賦予中文法定語言之地位。到此結束第一個中文運動！ 136

這個論題係按照兩個主要觀念：其一，存在使用雙語人而非有兩種同等級別方言之團體；另一，雙語人所講之兩種語言中永遠有不平等之客觀社會聲望。此等資料可使人預料英語地位之不利發展，因此相信由於中文於一九七四年合法化及隨後採取之措施，試圖取得： a）使不能轉換及鞏固平等對待兩種語言，有關地位之同等之原則，此原則具有能對抗時間之轉變之特殊內在力量。英語之地位得長期有賴於該原則之接受。 b）英語繼續爲主要參考點，因爲中文應配合現時賦予另一種語言之地位； c）使華人社會接受，解決之辦法永遠應是“排在上面”之解決辦法，因此阻止任何不推廣英語之觀念之可能性。對英語作爲高級語言之地位之社會基礎之缺乏產生了不穩定之情况。但是較有問題的是在語言功能作爲羣體之象徵已加重之社會，中文之廣泛使用與其社會地位之間不平衡，此情况成爲社會衝突之潛在根源，該等資料似乎未爲訂實語言政策之人士所重視，以至制度之不穩定性繼續因堅持英中敎育之優越性而加劇。華人學習英文係因規定學習多於自願學習，無疑地，此是解釋香港雙語使用程度低之理由。我們不能忘記，在學習一種語言與使用它之間，在社會生活各立面有一明顯之距離，雙語之使用與語言之使用比其學習更有關係。加上學習之人之動機，他最多有一機械的期望與敎授之人十分傾向於一個整體的期望之動機之間有一主要之矛盾。在整體研究而言，所採取之語言政策未具備所需之靈活性，顯示不適合現實情况及不能有效地產生潛伏衝突。正因如此及終於因爲不獲鞏固雙語使用及增加其表達，結論是其功效已減少。三、“作爲中文之補充語言，英語亦特在香港特別行政區政府及法庭使用。” “在香港特別行政區內，應實行以前在香港施行之敎育制度，香港特別行政區應自行決定關於敎育制度，其管理及敎學語言之政策〔……〕。宗敎組織及社會團體將維持其自治權及能繼續聘請人員與及使用來自香港以外之敎材” 中英聯合聲明之兩段文字（第一及第十章），係分別關於政府結構及敎育方面的資料，主要可用作使能根據閱讀協議文本研究對英語及華語之未來展望及可能之發展情况。我們不能根據該等展望得出結論，說將賦予英語一特別地位，更不能說給予官方語言之地位；只能給與其繼續爲在政府及法庭被許可使用之語言之優惠，很可能我們得冒險將英語在社會生活之狹窄範圍內繼續用作執行及使用語言。由語言學及敎育專家本身開始而由若干人士提出之疑問爲政府在敎授英語137

範圍內所採取之政策，對該政策，需要期望英語之學習應有何種程度及應以何種模式將之實現⑥。雖然最近香港政府執行了一個設立在香港敎授英語之指導提綱之大胆及富爭論之計劃，該計劃爲期兩年，其預算爲五千三百萬港元，由來自英國之敎師進行，但不獨敎師們而且學生們似乎已無初時預料之熱誠⑦。若干上述專家認爲最確實之一個解決辦法會是以平衡方式鼓勵學習英語，粤語及普通話，以代替嘗試推廣英語而將其他語言放在第二位置之解決辦法。或者對後者（普通話）需在全體中國人中訂立一文化關係，中國於一九四九年將普通話作爲能實現國家政治統一之國家語言而推廣。使用一種語言作爲敎學工具不但必須顧及該語言講及寫之正確範圍，而且顧及該語言爲傳授知識所作出之配合與及作爲對學生之間有批評思想之鼓勵。由於英語只不過在香港英中學校敎授，在該等學校裏敎師們很多時需使用粤語作爲在英語堂上更明白及更使人了解之方法，因此敎育之範圍是一個可以說成雙語制政策之一項嘗試之範圍。可預料教育制度之發展將有一個特色，就是給予粤語及普通語優先作爲敎學工具。在香港，百分之九十八家庭在家裡講粤語，自然該語言成爲他們之間引起較少溝通問題之語言。英語尚有一角式，不至淪爲死語言而只爲人認識在法庭援引之著名引証。將來人們自由地報吿就讀一所英語學校與該語言是規定選擇之語言，在職程之一項投資，或進入受良好敎育及聲譽之人士之狹小世界裡之事實無關，而是因社會約束之自由選擇，在社會裡英語將不視爲主要語言，但作爲取得適當之敎育制度及專門技術知識之高級學習語言。但隨着中文之重要性增加，英語亦不失去其部分重要角色而成爲弱語言⑧， ⑥、“爲何期待英語制度必定會失敗”，八七年十二月二十四日之南華早報。 ⑦、“英語計劃陷入困境”，八七年十一月三十日之南華早報。 ⑧、通行語言之槪念指用作解決兩個社會之兩個人之間語言障碍之任何語言。聯合國敎育機構對通行語所下的定義爲“由人們使用非其母語之語言。以方便他們之間的溝通”。確認四種通行語言： 1. 商業語言：由若干在其自然環境以外之人士使用之語言作爲隣近廣泛地區商業活動之第二語言。 2. 接觸語言：其使用不必是習慣的語言。 3. 國際語言：國際上使用之語言，英語趨向被視爲十分接近國際語言之一種語言。 4. 輔助語：人工創製的通行語言（如世界語）。 138

特別在工、商方面之國際性接觸爲然。當英語在國際財經社會被大量使用時，其重要性影響中國，在中國人們對學習英語之興趣大，根據一項普遍接受的資料，在高級敎育方面，英語爲研讀專門技術書籍之重要因素。但是，除了政府之領導職位及經濟活動之高層人士外，香港之制度不需很多通曉英語之人工作，在社會爲人常到之範圍及課室外，英語能成爲一工作語言，但在課室內，英語不及粤語。對若干人來說，在香港講英語之能力下降之原因係與本國語言——粤語——在殖民地結構裡對外來語——英語——規定之不可避免之程序有關。英語趨向發展爲一種“土語”，吸收本地最多人使用之語言之強大特徵。對其他人來說，這個或者是最正確之地位，在過渡期及一九九七之後，英語將在政府及貿易方面失去其是爲主要語言之角式，此事實使很多人認爲在粤語，尤其是普通話將成爲未來政府及與中華人民共和國進行之貿易之主要語言之時刻，努力學習高級英語是不需要的。英語繼續爲在法庭廣泛使用之一種語言之假設是可行的。請注意，一九七零年十一月，中文委員會委任一小組負責編制一報吿書，而最重面參考項目一方面爲知道是否可給予中文（講或寫）一個相等於英語在法庭之地位，及另一方面，將香港之法律以英文或中文頒佈是否可行。在對第一點作多種考慮之後，小組作出一否定之意見。所持之論據與將在香港實施之英文法例繙譯成中文之困難有關，因爲法例本身包含數世紀以來形成之整部英國法律思想史。小組擧出以下國家爲例，印度，錫蘭，馬來西亞及新加坡，在這些國家裡英語尚繼續爲人使用。報吿書之負責人亦將兩種語言之同等地位及其同等使用分開⑨。因此，不覺得奇怪，香港政府與中國當局現致力培訓技術人員及動用資源以便將香港實施之法律制度以書面及口頭繙譯成中文。在司法範圍內，基本法議定者有責任討定中文及英語得在法庭使用之模式。基本法起草委員會成員之一的李柱銘 Martin Lee 認爲應在基本法設立條款使法官在控、辯雙方律師對應用何種語言審理一案件無法達成協議時決定用何種語言審理。香港法律制度之改變將如何發展對該地區未來之政治及經濟之穩定將有重要影響。倘保持該地區在與法律及司法有關問題上之若干特色及倘要香港和中國有個一之法律時，對該殖民地之信心及其繁榮將遭受重大倒退。對將香港組織法律繙譯成中文之工作，隣埠似乎尚未培訓足夠人員。 ⑨、一九七一年六月中文委員會第三份報吿書內“中文委員會法律小組之報吿書”。 139

結論，我們以爲英語未來的地位是在制度內一個較大未知因素。分別考慮對雙語按其社會功能使用及對雙語使用之發展之期望。對維持英語作爲官方語言方面，中英聯合聲明無作出任何保證。相反地，我們認爲聲明之文字及精神指出英語之輔助角式，普通話（共同使用之語言）趨向成爲政府主要語及取代英語作爲雙語之高級語言。可能將來沒有雙語按其社會功能使用之情况，但是現在有新主角，普通話及粤語（廣州話）。致於雙語，我們認爲其主要媒介，敎育制度，將在這方面遭受重大改變，事實上，聯合聲明規定維持敎育制度，但保留未來香港特區政府對敎學語言作獨立決定之可能性是有意義的。但仍不知英語是否繼續作爲外國語言在學校敎授。香港之國際經濟地位將是強有力之論據，使技術性雙語制之現象在某方面，社會上中性方面，發展而有專門通訊語言之功能。英語一有殖民地勢力及具有重要政活、社會內涵之語言一將遭受一變形程序，成爲一中性語言，有技術性功能而失去其文化負担。（翻譯：黎鴻輝）參考 Fernando Peñalosa，語言社會學槪論，Long Beach，加州州立大學，Newbury House Publishers ＩＮＣ出版社，1981140

市政廳在本地區生活所扮演的角色行政暨公職司主辦研討會的論題（一九八七年六月十五、十六及十七日） …… 會議討論；工作小組結論；自治機構研究及培訓中心訪澳團之報吿 141

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研討會秩序六月十五日，星期一開幕禮，行政曁司法政務司韋德霖博士致詞 Romero de Magalhães 敎授演講：“地區自治制之歷史架構” 工作小組組織小組討論六月十六日，星期二小組討論六月十七日，星期三總結及辯論閉幕禮——Romero de Magalhães 敎授致詞護督孟智豪博士致詞項目內容「題目一」市政機關的組織及運作主持：自治機構研究及培訓中心秘書長 Francisco Valente 「題目二」市政機關及機構的職權、職能及市政廳的財政制度主持：自治機構研究及培訓中心導師，前行政部副部長 Marques Leandro 「題目三」市政機關，行政司部門——合作的方式主持：吿奄巴拉大學敎授吿奄巴拉市政廳長 Romero de Magalhães 143

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行政政務司韋德霖在 “市政廳在本地區生活所扮演的角色” 的研討會的開幕禮上講話澳門市政廳行政委員會主席，海島市市政廳委員會委員，行政曁公職司司長及副司長，Romero de Magalhães 博士，各位先生及女士。雖然討論的範圍只局限於行政方面的問題，我想，沒有人會反對今次由行政曁公職司所主動擧辦的“市政廳在本地區生活所扮演的角色”的研討會。這是一個很久的奢望。一個有關澳門地方自治機構的新法律制度；這個制度由於市政廳在今日世界所扮演的角色的槪念的發展與及由於市政廳需有的職務及職權及適合雖然已是本地區日常生活模式，但被稱爲“澳門特色”之目標而將之現代化。或許關於這問題可以說的第一句話，就是大家都知道這個題目不獨十年來已有討論，而且當本人七月抵達本地區時，表示希望在最多三個月期限內將有一個新的地方自治機構法律。這個對時間的預測顯示出過份樂觀，因爲已過了八個月而仍未有自治機構法律。我在這裏對自治機構法律所寄望的是，我們不是永遠判決於希望。相反地，在過去的八個月內雖然實際上比我自己預測的更慢，但亦進行得很深入及仔細，以及當我們進行訂定本地自治機構的法律制度時，我們將會遭遇到我們需要按良心澄清，精研及解決的新疑問及新問題。當然，對於澳門市政廳行政委員會及海島市市政廳的期望，產生了損害，以及因爲環境因素及根據我的承諾，將會完成其爲期一年的活動。但是由於我受到眞正的環境的不可抗力——我敢說，諷剌地，“因爲工作方便”——將會停留在其職務多一段時間。但，新法律的“承諾的土地”已在我們的眼前而這個研討會的擧行亦表示這個意思。這是我們應該自問（在討論研討會的題目之前）甚麼是澳門自治機構的職務及職權的時候？是否需要有自治機構？倘答案是肯定的話，澳門應該有多少個自治機構？在回答這些問題時我們不能夠依據在西歐（及尤其是葡國）自治機構的145

角色研究的典型尺度作準則。那裏在界定每一地方自治機構之工作範圍時，常以地區職權之標準爲依歸。在澳門這裏所謂的“小小地方”令到“本地區政府”及“地方政府”，或本地自治機構之間有一重叠。因此，顯示出自治機構的生活及其與地區政府的關係是一個共同生活合作多過一個分隔或不同地區勢力範圍。就是如此所以我們必須面對那些職權範圍是歸於本地區政府及那一些是必須歸於自治機構的解決自治機構法律推敲問題。我們這裏所有人都有良知知道我們所服務的部門裏有時會出現在狹義的行政部門和市政廳之間常有職能的正面衝突，這是由於法例並不是相連結的，無論是本地區政府，或是自治機構，內裏有些部門在同樣事情有着同樣的職能。另一方面，亦有些職能的負面衝突（幸運地比較少），這是由於有關同一事情，不知道是本地區行政部門的職能或是本地自治機構的職能。這樣可使那些機關因惰性而不工作及會令到本地區行政當局（在廣義上及整體上）的任何機構在這範圍欠缺回覆。就是因爲這樣，在本地區政府及本地自治機構之間必須有一職能的分界決定，這個必然是在澳門地區這次討論的強烈話題。另外一點我必須說的是職能的正面衝突，並不是所有都是消極的。我亦在想在我們傳統歷史的葡國習慣有時會從這些衝突中得益，根據一個古老原則：我們大衆做一公共的工作不是多餘的。擧個例說：本地區自治機構在今天有一個重要的文化角色。這並不表示和文化學會的活動有一不可救治的衝突，在行政機構中需要推廣文化活動。相反地，所必要做的是在市政廳和海島市市政廳的文化活動中必須有一相互補充性，並且能夠深入本地區的現實及日常生活中，以及，在另一方面，澳門文化學會的活動有另一個範疇，另一個任務及另一個活動的層面，因此每一個部門的工作的對象並不是同一些人。嘗試將水分開及說：“所有是文化的留在這裏，所有不是文化的不能在這裏”這種態度是和所有俄國社會主義革命黨中最急進派之黨員態度一樣，會令到本地區全部機構的工作受損害而無任何禆益。另外一樣不同的東西是，嘗試調和在廣義內不同行政部門的文化活動的目的，使令到，沒有重叠，沒有財政資源的浪費及人力資源的浪費。澳門政府有關自治機構方面的施政大綱，一如我剛才所說，是加強本地區自治機構的財政及行政獨立。假如我們不給與達致現正在草擬中的法律的目標所需要的財政資源，那末將是完全對於本地自治機構的職權及職能不負責任了。 146

這是關於一個非常重要的問題，及肯定是這個研討會的題目，但是在將來還需要更加深入研究。我們需要分清楚本地自治機構的財政制度及必須保証本地自治機構在本地區稅收的穩定方式的分享。必須繼續規定本地區總預算之財政基金有一調往地方自治機構預算之款項，但金額的多寡則由客觀的準則訂定。爲了使到本地自治機構的角色再次復甦的這項工作起作用，爲了使到本地自治機構眞正的給與自己的權力，行政獨立，財政獨立及適當的政治職權，使到本地自治機構的內部結構眞的能夠迎合這些新的挑戰。我們大衆都知道自治機構有一巨大的財政及行政重組工作需要完成。以及就是這個原故，在這研討會內，亦都擧行有關本地自治機構內部結構的研究，重要目的是重新訂定適合將會歸入自治機構法律的新目標的重組大綱。總之，新法律的目標是減少自治機構生活內監管的角色，給與本地自治機構自由發展的能力。並不是因爲自私的目的所以我說要減低監管的干預。那是因爲我個人相信如果沒有權力的分隔便沒有眞正的民主。以及在澳門地區，權力的分隔，只有在職能分開時，才能夠訂定本地區政府及自治機構之間沒有衝突的勢力範圍，但是要保証在廣義內這些機關的自治，獨立及相互尊重。因此，自然地，自治機構的組成以及監管的形式成爲一個核心問題。我覺得有需要訂明組織將來自治機構的來自不同合法方面人士的貢獻。可以用另一種說法：將來的自治機構必須有來自直接選擧，間接選擧及總督委任的人員。這樣將會容許在今天被視爲澳門地區的傳統中加入自治機構的結構，該傳統係由海外管治改革中有關自治機構及澳門組織章程中有關澳門立法會方面的問題而引起的。分成三份的自治機構組織對我來說好像是適合現有有關澳門立法會的解決方法。但是我認爲，新的自治法律不能像任何澳門綜合政治改革一樣，和香港的所謂“政制改革”相比較，因爲兩者是完全不同的而且不應該被混淆。如果必須有關於澳門政制改革的討論的話，那麼，我個人覺得，便必須是有關澳門組織章程的修改。新的自治機構法律可以被通過而無需修改澳門組織章程，但這並不表示，在不遠或不近的將來，在其更廣義裏，展開任何有關澳門本地區政治改革或行政政治結構的討論。我請求你們原諒，因爲這些突如其來的說話。我只希望祝福你們能夠成功地完成這個研討會，祝賀行政暨公職司擧辦成功，並且最後恭祝在很短的將來，我們有一個澳門自治機構的新法律。多謝。 147

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研討會總結題目一 “市政機關的組織及運作 ” 有關這個題目工作小組曾嘗試回答以下的問題：設立一些機構是爲了什麼？何時？爲誰？何地？怎樣？工作小組忙於研究行政組織的方法、技巧及使用的工具並分析了葡國、巴西、荷蘭及澳門的市政廳之結構。 1、設立機構是一種有助於提高政府部門工作效率的活動。 2、設立機構是一種永久性的活動，應當由所有領導及主管階層分担。 3、組織活動必須由外向內並反映用者之意見。 4、組織活動需要一個明確的定義並預見總的目標，處級和科級的目標。 5、對情况的分析必需在任何結構重組行動及部門運作之前進行。 6、設立機構必須從整體出發並需要考慮到各個部份和有關手段之互相關係。 7、在設立有相當規模之機構時，必須設立對業務單位以便解決行政手續合理化和簡化的問題。 8、組織結構是決定一個部門工作效率的重要因素並應該反映其追尋之目標。 9、組織結構一些指導原則有以下重點： a）經濟效益； b）基本活動作爲手段應享有優先權； c）靈活性（每一項目的管理）； d）目標； e）運作中的互相連繫； f）協調及控制同類活動。 10、對澳門市政廳及離島市政廳之結構及運作之分析導致以下之建議： ——重新訂定市政廳及本地政府機關之職權及職能以便組織統一和負責的單位來採取行動或取消行動。 ——面對供其支配的財力、人力資源及擁有的職權，市政廳之現行結構顯得太小； ——缺少中層公務員； ——在澳門市政廳及其他部門提拔廳長級之領導人員； ——在澳門市政廳內設高於處級的部門； 149

——提高離島市政廳部門的現有級別； ——評估市政廳領導部門的章程。 11、以下各點，可視爲組織發展的辦法： ——訂定職務之功能內容及列明職業培訓之需要； ——制訂兩個市政廳人員專業深造的一般計劃； ——評價和公衆有正面接觸的部門的職程； ——加快雙語培訓； ——發展兩個市政廳之間的合作。 12、爲了減少政府部的官僚作風，可以考慮以下幾個方案： ——設立管理規條更爲靈活的市政部門； ——把權力下放到有足夠資料進行決策的部門； ——同等權力應賦予同等之責任。題目二市政機構的職權及職能與財政制度在一天半的討論中，因時間限制不能做深入的探討，第二組認定，地方權力的存在應首先考慮讓市民有必要參與對其日常生活的管理。 1、有關職權方面：旣然明白訂定市政廳職權的重要性，就必須把市政廳的作用重新集中起來。建議市政廳主要担負文化、社會及政治方面的參與，作爲城市敎育和福利的推動因素。除了以上所述的集中爲基礎，保留市政廳現有之職權外，還需要將市政廳某些成熟的職權及資源逐漸移交。職權的移交被認爲是一項積極而連續的工作，要考慮到市政廳的能力並避免影響工作效率。因此本來不屬於市政廳的某些職權則會繼續存在，並且需要由市政廳與澳門政府繼續合作來處理。第二組認爲市政廳本身的職權範圍應該包括以下各點：＊公共塲所；街道、里巷、廣塲及公園＊衛生及保健＊街市及屠塲＊公共供應及內貿＊公共運輸網＊文化及業餘活動在市政廳與澳門政府合作方面應突出下列職權範圍：＊水電供應 150

＊居屋＊體育＊旅遊除了一些可以詳細叙述的範圍外，市政廳依其在本地生活的特殊地位，應選擇參與本地的發展。 2、監管權力監管機構的干預應限於保證市政活動配合本地總政策及其法制，爲此監管機構在延伸其權力和具體實施其權力時應有明確的界定。 3、資源現行財政制度並無助於市政廳的自治，相反令它部分地倚賴受制之權力。需要保証市政廳的財政資源便於它有效地行使和發揮其職權，並且在法律上規定資源分配的客觀標準。題目三市政廳，行政機關及附屬機構 ——調停及合作方式在市民中應存在一個地方權力來處理他們的問題及轉達他們的願望。維持澳門及離島兩個市政廳市政廳內存在兩個機構：執行機構及代議機構（表達意見及願望，起監督作用）。重新考慮地方及中央之間的權力分配以便建立一個持久的代議架構。職權及職能不足，以及施行職權及職能的手段不足。發現市政工作範圍逐漸縮小。市政廳需要向澳門政府肯定其作用在於代表市民的利益並動員他們參與。市政廳協助市民之社團活動。市政廳的領導層應着重關心管理的效率並設想創立旨在指導的機構人員培訓。在代議機構內應考慮讓一些代表本地區範圍的市民出席。 151

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研討會閉幕禮 DOUTOR ROMERO DE MAGALH ES 講話由於環境關係，歸於我們一項刺激而又熱愛的工作。在很久以前，如在這般事情的習慣，不能履行向我們所要求的事情。但我想我們是不會因此而放棄發問一切，一切在我們能力範圍之內。結論可能是貧乏的，但都是經過一致同意後取得，所以不能是沒有任何價值。當然我們的任務是沒有任何報酬。我們已到達了澳門十五天，但並不認識這社會及其語言，因爲我們花大部份時間在研究現存之問題上，我們不可能担當超過討論發起人之角色，但我相信我們是不會不成功。一如一古老諺語所說：“沒有人能像修女般認識修院。”我們只是屬於另一些修會而已。我們承認政府權力之擴大及市政廳貶謫到一剩餘的功能所扮演之空白角色令到我們疑惑及困擾。但是這情况變得更加奇怪當時空好像劃出另一相反的形式：當政府時日無多之時，本地之行政，居民無期限地參與管理社會。有人吿訴我們是由於過去什麼理由才導致今天會這樣，我們當然相信那些理由是好的。但是關於未來的計劃不就暗示了正好相反嗎？我們清楚知道這城市的交通是一大難題，那就是好像是的並不經常是一樣，及這個社會是有理由的及並沒有立刻向我們揭露。我們特別相信有兩個重點必須立刻決定：市政廳的職權及職能是什麼？（必須給與所須之人力及財政）及一個歸還給居民一個管理其本身命運的政治模式的選擇，一如在一個組織良好的社會裏有一個強大而又能夠高效率地供給所有居民安居的需要的本地權力。解答第一個問題的方法當然是政治願望及政府遠景的責任，但不僅如此。權力的取得，並不涉及任何暴力。在這裏取得是一個渴望及和平的轉移。關於市政府及諮詢機構所担負的角色；議決，監察及注視可以見得是一定的混亂，及找尋一個所有人喜歡的格式的困難。幸運地對政治家來說，在這些事情上，沒有哲學的磐石。而我們亦明白到我們距離明白很遠。以我個人來說，我是一個市政委員會的主席，並且是由直接普選出來的。因此沒有不能將這經歷過的自治形式轉移到另一些機構的不可能，以及轉移到另一些機構的理由的爭論性。已決定了，因此，不可以缺少一個居民可以釋放及建立的一個參與機構——一個大衆熱心參與決定大家問題的機構。很多時這些問題是微少的，困擾的，冗煩的，並且不需要地驚擾及煩惱我們。同樣地已商定了必須選立強力的市執行者，在適當的支援下153

完成這些重要的任務使能提高生活的質素。還未有訂定投票或任命之選擧形式一和在這裏我們不討論其合法化但其效率。要讚同安排執行委員是容易的，是如此準備妥當工作，必須有隊伍之成立。這不是向我們所要求的一切，但卻是所得到的。我們想讚美行政暨公職司及政府之主動，給與我們這個有趣的工作。在推動這工作中，反影了關心本地區市政廳之情况。我們不是呈交收入的人，但我們一定給與鼓舞。在小組討論中我們表現得很積極，反對毫不禁止地提出，及努力作出解決問題的方法。作爲發起者或調和者，在這時候，我們多謝所有共同參與及給與我們敎引的人。以研究及培訓自治中心的名義，我多謝大家，多謝大家之邀請及聆聽，多謝大家在工作中所表現的意志。我們的任務是十分榮幸及有益的。我們打算培訓那些應該良知地服務市政廳的人。總之，十分多謝。 154

護督孟智豪博士講話首先我要在這裏祝賀今次這個討論十分重要及合時問題的研討會之擧行。多謝所有曾經慷慨地參與這次會議並傳播他在市政廳或與市政廳有聯系及互相補充之機關之活動範圍內之專業經驗的人仕。特別多謝 R.Magalhães 博士， F.Valente 博士及 M.Leandro 博士之光臨，並接受主持小組研討之工作，因而貢獻今次研討會之成功。我知道討論了許多題目，例如政府機構之組織及運作，市政廳之職權及職能性質及其與其他行政機關之聯系等。我亦知道你們工作了兩天深入研究分析問題之多方觀點。我細心聆聽了各研討小組所達致的結論。政府將重視這些十分重要的題目之研究。澳門地方自治問題，可以說，是一個歷史遺留下來之問題。事實上葡國以一九七四年革命以來，在這方面已有一個深切的改變，但澳門化未能達到具體情况要求的目的，這點是因爲澳門複雜的市政問題所導致的。目前政府優先處理的措施是透過行政政務司韋德霖研究市政廳運作的條件，以便對其法律結構進行改革。在這方面已制定了一項基本法例的草案，希望透過這次研討會對此問題有更深入的研究，並搜集意見，使政府能加強設立市議會的制度。一個經常談論關於澳門地方自治機構的問題是其存在的理由。人們忘記了那市政廳是出現在現代社會之前的問題及放棄解釋市行政機構之堅持存在。甚至忘記了那不是因爲不同地方領域和中央權力關係而是由於大家功能不同所引致市政廳之出現。有一些事情由於性質關係是適宜維持或轉移到市政機構處理。事實上所有非市政部門必須在關連居民每日生活之細小地方性問題上解放，以便準備及貫徹執行政策及策略。在澳門，一如在世界其他地方，需要正確劃分中央與地方之權力。透過今次研究會得到的結論對權力的劃分有很大的幫助。大家所作出的努力對於政府編製及其後通過交給立法會的法律提案，同樣是有很大的貢獻。 155

政府堅決創造條件來鞏固市政廳的政治，行政及財政的獨立。我們不想就此結束討論這有問題的澳門市政廳問題。我們，因此，喜歡將此討論轉新的一頁，結束市政廳在過去數年的不分明，給予他一個新的章程及所有執行其任務所需之條件。我們對澳門之未來充滿信心，並深信本澳居民不會放棄給予合作，在其共同合作下，保証澳門的市政機構不僅是一個歷史傳統的機構，更成爲改善我們日常生活的機構。十分多謝各位。 156

“自治機構研究及培訓中心” 使團來澳報吿書 Francisco H.Valente，J.Romero de Magalhães， JoséMarques Leandro 1、應本澳行政暨公職司之邀請， “自治機構研究及培訓中心 ”使團來到本地，爲着觀察、分析、推動討論並提出有關本地自治機構的職能、職權及運作的方案。 2、使團成員包括法蘭西士古、亨利 •華年達、若望堅 •龍美路、馬家英及若瑟 •馬奇士 •李安道。他們在一九八七年六月一號至十八號期間逗留在澳門。 3、爲達到上述第一點所說的目標，使團的每一成員忙於仔細研究以下每一個題目： ——市政廳、行政機關、部門以及各集團之間干預合作的形式； ——市政機關的職權及職能，市政廳的財政制度； ——市政廳的組織及運作。這些題目構成了在六月十五、十六及十七日擧行的“市政廳在本地區生活的作用”研討會。參加這次研討會的有本地政府及市政廳的高級公務員以及負責籌備此會議的署名人員。 4、在研討會擧行之前進行了一些實地調查，與市政機關的執行委員開了會，對市政機關主管進行訪問，對檔案做些研究，對財務管理進行審核以及對本地剪報進行分析。從所獲得的資料中得出了以下的結論，其中一些亦成爲研討會的部份結論。 4·1、無論是本澳市政廳或離島市市政廳，其職能及職權都是十分有限的。因爲澳門政府差不多將所有本地權力據爲己有，甚至可以說，市政廳只擁有剩餘的權力。 4·2、更糟的是沒有按照共和國憲法有關地方權力的規定那樣去做，而是維持一九三三年的“海外施政改革”，將大部份潛力收回。 4·3、現時沒訂明地方應擁有和保留的職權範圍而任意和突然地將市政廳一些權力收回，引致市政工作效率下降，令到市民疏遠權力機關，供行政需要的人力資源缺乏以及政府、自治機關有關責任不明確。 157

5、澳門地區，尤其是澳門市本身，旣然市政廳在歷史上擁有權力和威信，理應重新恢復其權力以便能接近市民。我們的政治理論着眼現實及將來：在一九九九年政府將放棄這地區，但葡國人不能留下一個雜亂無章的、無政府主義的城市。在這麼多個世紀的管治之後，我們有責任將地方權力加以整頓，令其活躍並留傳下去，儘管政府是短暫的。 6、我們的觀察似與現任政府人員，即護督及行政政務司的建議相吻合，他們兩人特別表示他們願意見到討論這問題並顯示出他們已準備好向立法會提出以法律手段終止現行的不明確及暫時性的制度。 7、我們明白，有些事物該完全隸屬政府，例如治安、華務、財政、經濟計劃及博彩業，並且不應該下放給地方。相反地，其餘的應該歸於市政廳，考慮到有些活動必須和旅遊及文化部門合作。 8、爲使地方行政能夠有效率地担負日益增加的任務，必須給予它有質素的人力資源，增強其辦事能力。 9、地方政府還必須找尋一個華人及葡人社會都能接受的政府形式。若缺少任何一方的參與，過渡期末很難再令人感覺到是本地權力的歸還，而會加深兩個社會之間的鴻溝。我們不可忽視一種可能的後果，即出現大批離澳移民或用劇烈方式解決問題，葡國政府對此不可推卸其責任。 10、使團成員提不出適合本澳出生人仕、居民或政府部門的政治解決方法。他們並不害怕市政選擧或立法會選擧的全民投票。我們害怕的是有些人要維護旣得利益而非居民的利益。 11、在被認爲需要重整市政府權力的時期，必須考慮到清楚界定其隸屬，使人們不反對市政廳執行委員一向由本地區政府委任。最重要的是要考慮地方權力必須由一個團結、合格及對事務有興趣的人員所組成。 12、權力移交旣然是緊急和必需的，就要對中華人民共和國及香港地區現行的地方權力結構做仔細的研究，以便能夠和它們協調，在一九九九年順利移交。 13、本文附件一和附件二對市政廳的有關職權、職能及財政制度的問題、其組織及運作盡量做技術性的解釋。 14、附件三爲幫助對有關問題做出抉擇提供指南。 15、行政曁公職司、澳門市政廳及離島市政廳執行委員及有關負責人的合作，爲使團的工作提供了方便，所有參與分析及討論研討會題目的人亦作出了自己的貢獻。 158

附件Ⅰ 市政機關及機構的職權、職能及市政廳的財政制度 1、干預目的因我們工作中所要討論的問題不明確，故需要澄清。在與行政暨公職司有關負責人聯絡時，我們認定這些問題的內容正是衆所關心的有關現在澳門市政廳及離島市政廳的自治並要求系統闡述衆所希望的自治。鑑於這點，我們採取了一種工作方法，並且包括以下幾個階段：第一階段一分析現行自治制度的各個組成因素，因爲這些因素會影響 a）自治機構的現行職權乃權力； b）財政制度； c）監管權力第二階段一批評現行模式，爲此需要： a）鑑別那些損害政府或市民利益的重要情况。 b）同市政典型相比較。 c）由研討會第二小組在十五、十六及十七日討論現行模式。第三階段一根據研討會的結論，包括在第一及第二階段所獲得的結果提出衆所希望的基本模式。 2、分析結果 2．1 市政局的職權及自治機構的權力在一九七四年四月二十五日，澳門仍施行前殖民地法例，即一九三三年的“共和國憲法”，一九七二年的“海外組織法”，一九七二的“澳門施政章程”以及一九三三年的“海外施政改革”。後來的法例對這些法例做了深刻修改，但是澳門地方政府仍保持“海外施政改革”的一套。澳門地方自治機關的法制並沒有採用一九七六年開始在葡國施行的制度。因此，本澳市政廳的職權仍基於“海外施政改革”中第伍佰至第伍佰零肆條。 159

總而言之，澳門政府從兩個市政廳中收回了職權及權力並轉移到政府附屬的部門。今天的市政廳不擁有如下的重要活動權力：公共交通：建設街道，通道，車輛停泊處。都市化：都市計劃及管理，居屋，私人工程。城市服務：交通，公安。基本衛生：水，建設陰溝和下水道。總而言之，市政廳只管職權範圍內的事，例如，街道維修，城市清潔，街市及市墟，地名錄及市警察編號。 2．2 財政制度現時的財政制度包括下列事項： a）收益來源 —直接收益：包括稅收，罸款，物業收益，售賣物品及服務。 —間接收益：分享本地政府稽查之直接稅項。 —津貼：由本地政府撥給（在一九八七年，只是給離島市政廳）。 —借貸 b）支出費用 —人工，物料，服務及轉帳（強制性或非強制性）雖然知道可以借款，但是從來沒有用過。資料顯示離島市政廳，面對財政危機時，本地政府採取特別措施予以補償津貼。 2．3 監管權力政府採用糾正和檢查兩種形式監管本地的市政廳。前一種情况是對會議紀錄及根據海外施政改革”第伍佰零陸條所做的有關決議進行研究後得出的。後一種情况是對管理的合法性及效果進行檢查（“海外施政改革”第肆佰零貳條）。３、對現有模式的批評從我們對兩個市政廳所做的分析可以得出結論，市政廳難於開展重要活動是有原因的。 3．1 職權方面 160

甲、澳門市政廳及離島市政廳職權的執行並不基於市民的熱烈參與，雖然在某些特殊情况下作過這樣的努力。乙、某些活動需要相互補充及影響，因此必須建立統籌系統。有些重要的活動是由兩個市政廳及澳門政府一些部門分別執行的；有時會引起不協調及不方便市民。例如公共交通方面，行人道的建築，通道、路標及衛生網的建築都是本地政府的責任；但是清潔、維修行人道、稽查及佔地的調整是市政廳的責任。丙、有些事應歸本地政府管，但是在做有關的決定時，例如在研究佔地及城市規劃時，並沒有讓市政廳參與。丁、某些與市民每日生活及切身利益有關的市政工作應由本地政府管，但是仍有些市民依舊將他們的投訴及請求呈交給澳門市政廳及離島市政廳，雖然有些了解清楚的市民會前去有關政府部門。 3．2 財政制度現行之市政廳財政制度擁有的自治權很少。此外，現行之制度顯示出這兩個市政廳是作爲分散及非權力下放的機構。這是由以下事實決定的： a）一貫由政府發給津貼以解決市政廳的財政困難。 b） b）市政廳所分享的稅收轉帳時並不是強制性地自動公佈，因此轉帳情况欠明或延誤。 c）十一月二十四日之第一一九/八四號法令認爲，爲了財務管理起見，市政廳作爲自治機構，其人員應遵守所有公共機構及自治儲備金所應遵守之規定。 d）現時財政管理的方法並不符合市政的需要。財政預算及帳目是按其他自治機構的辦法編定，其會計制度並不能預計所需之支配權並且很難在管理方面開拓它。 3．3 監管之權力市政廳列出不少事項等待監管機構批准，使市政廳的名種決定拖延了。我們知道，本地政府機關司長的建議比起市政廳的建議能獲得更快的批准。監管權力有時候超過了“海外施政改革”的規定，而市政廳並不提出抗議。 4、衆所希望的自治有關兩個市政廳之研究結果是由第二小組在十五、十六及十七日擧行之研究會上呈交。第二組之討論導致附件Ⅲ之結論。它提議對現行制度做重要修改。 161

爲了訂立衆所希望的模式我們提供了一項指南（見附件Ⅲ），必要時可併入研討會結論之中。根據這個指南及所述的結論，我們建議如下： Ⅰ、職權 a）建議市政廳和政府之間採用合作及互補原則，列明歸於市政廳之獨立職權以及政府及市政廳需要合作的範圍。研討會之結論能——鑒別得很清楚。總之，我們更關心的是：這些規定必須保證市政管理之統一運作並且避免分散和取消合作。 b）職權範圍的規定最好根據系統辨別的模式，並且以後能夠給財政管理，例如在做計劃表，寫報吿、記帳及開支分類等做參考（見指南之第二頁； Ⅱ、自治機構之權力我們建議採用業務準則如上述指南內第六及第七頁內所指。 Ⅲ、機構之權力界限我們認爲以法律訂定機構的主要界限很重要。而且根據這法律必須正確地指出哪些是行政方面的弊病及後果，自治機構，其成員及其代表對不法行爲的責任。 Ⅳ、監管機構干涉的權力在研討會上還討論了政府對同中華人民共和國有關協議的責任。這個責任強制市政當局服從本地奉行之政策。對於市政自治機構，這個監管干涉權力與本地綜合發展計劃的吻合一致是很重要的。這個監管干涉權力不能超越法律所規定的範圍。故此，我們提議如下：一對可能影響政府政策的事項進行綜合監管。因此，必須刪去“海外施政改革”第伍佰零陸條內所指的規定，因爲這些規定並沒有這些特徵。一爲了便於監管機構評定，必須對有關問題進行清理，爲使市政工作暢順，經一段時間之後對監管機構的沉默要適當提醒。一監管機構對會議內容進行檢查和分析，以便 ·確定有否遵守法例 ·對政府給予技術援助。一懲罸性監管一只有預先進行調查才可解散機構。排除政府對市政廳私人員工實行紀律處分。 162

一取代性的監管一只適用於與本地發展計劃有關之計劃及與政府合作所執行的計劃。 V、財政手段 a）必須正確訂定自治機構的權力以保証財政獨立。 b）必須保証行政兩級（全澳和區域）之間的財政統一，爲此必須：一增強市政廳在本地行政稽查中取得稅收的參與。一聲明市政廳有權將這種參與的結果以強制的公開的及自動的形式轉賬。一訂定市政廳之間及市政廳與政府之間在本澳發展計劃中的財務合作。一訂定貸款的條件及限制。一訂明在何等情况下政府可以給予津貼而禁止其他辦法。 c）必須建立一個互相補充的財政制度以保証兩個市政廳的平等合作，並且用與公共需要直接或間接連系的指數代替現在稱謂“賠償金”的津貼。 d）公佈管制市政新管理方法的法例（活動計劃，預算，管理層的帳目及報吿），能爲民所懂，以便從政策上加以監督並方便管治。附件Ⅱ 市政機構的組織及運作 1、方法 1.1 情况在經過評定文件（組織表格及機構的職權）及與市政廳執行委員、部門負責人及科長會談後，工作便正式開始。分析的焦點是有關市政廳的結構（部門的級別，隸屬關係，及各自職能）以及與宏規結構運作有關的各個方面。由於時間所限，雖然微觀組織及工作方法是重要的，我們沒有將它深入分析。 2、分析 2.1 首先考慮的是澳門市政廳包括一個超過波爾圖市接近十萬至十五萬的人口，因此，根據這準則，是在里斯本市之後。一個地區的面積、生活質素及該地方政府給予的服務固然都是不可忽視的重要因素，人口毫無疑問是市政結構在質量和數量上的決定因素，並且必須和經濟163

及社會發展的槪念聯結。雖然澳門政府一級的機關開展了在傳統上屬於地方的活動，但是澳門市政廳及離島市政廳的結構比葡國同類市政廳差。 2.2 分開研究澳門市政廳及離島市政廳將會是麻煩的，因爲兩個市政廳的問題只是在需要解決問題的程度及緊迫性不同而已。兩個市政廳都在局部改變自己的結構或重新組織自己的活動，儘管其現有組織能力不足。澄清市政廳的職權及職能就可以根據一個保證各個機構有效運轉的模式，全面地重新改組。 2.3 結構的模式可以有兩種，一種是偉伯式或官僚式而另一種是靈活模式。這兩個模式中哪一個在特定時刻較好就要看哪一個能取得較佳成績。另一方面，這兩個模式並不是不可以並存的。官僚模式比較適合常規及固定生產，不要求高度科技並在穩定的、少競爭的環境內進行的；靈活模式則是爲了適應新計劃的具體化並且需要先進科技及多功能的人員，在必要時將它重組。假定市政組織是在穩定的環境中操作，能夠滿足市民的永久需求；沒有採用先進科技；尚未有作重大改組的準備，在此情况下需要優先選用較接近官僚形式。否則要考慮選擇公共行政活動的另一種模式，以便用較爲靈活的方式動員人力資源去完成某一任務，並隨時解決臨時出現的新問題。這是固定結構難以對付的注意到市政廳有同類的職權，但是問題依舊是有關市政廳的結構、其複雜性、其附屬的部門及互相關係。換句話說，問題的核心是各部門的級別及互相關係，可視爲內部活動（計劃、協調、管制、訊息傳播等等）及對外活動（和其他市政廳的關係或更廣泛的關係）。（見附件Ⅲ，識別職權的規定第二頁） 2.4 根據分析所得出的結論有助於認識問題並提出解決這些問題的方法，這是我們有機會和各部門領導人會談的成果。我們分析決策的重要階段並再說明如下。３、分析結果明顯地我們不會將每一個市政廳的結構模式包括在結論內。這個模式，接近偉伯式或官僚式，必須由市政委員及各部門主管合作和參與，並考慮到現在和將來的職權，活動的政策和策略，人力和財力資源，能用的手段，等等。上述一連串建議，其中有一些需要自治立法或在澳門自治機構一般法律內加以補充規定，而其他則可以考慮即刻應用。 164

3.1 宏觀機構各個部門的分工明確之後就可進一步確定各廳各科的任務還必須考慮組織結構的新情况以便重新評定市政廳執行委員的章程。 3.1.1.澳門市政廳 a）澳門市政廳必須增加“司級”等級，統管“廳”及“科”。除了現時領導人所管的範圍太寬要縮小之外，還可以把各活動範圍搞得更寬更均；組織結構的這個新因素被已開展的活動及人力、財力資源証明是有效的； b）開展康樂及文化活動； c）透過提拔現時在職人員及招聘其他人員，減少組長所管範圍； d）重新訂明澳門政府機關及市政機關的職權和職能，尤其是在工務方面。 e）加深各部門職務的內容並表明向誰負責； f）賦予各部門以資源使其獨立而不倚賴第三者，但又不會產生死角； g）澄清“領導”部門和“執行”部門之間的職能。領導部門的成員應從事於綜合性管理的研究，並需具備多科性知識。有關的領導部門成員必須結合在執行部門內，不單爲避免職能上的衝突，又爲了解研究的效果及執行當中的問題。 3.1.2.離島市政廳除了上點所指之外，當然，還需考慮以下： a）重新評估執行機關及行政/財政援助部門的職能； b）建立技術援助部門； c）現行結構的實施。 3.2 部門的運作在這範圍內必須考慮以下幾個行動： a）透過市政計劃推廣中、葡文，英文作爲輔助。爲了促進上下溝通及不使其管治變得更加困難，仍然要考慮招聘雙語的領導人及附設翻譯職程； b）將領導人員的定期會議制度化以便交流意見及共同計劃開展情况（花園，收集垃圾，對市民的宣傳教育）； c）樹立“專業隊伍”形象； 165

d）重新估計對市民服務的重要職程的數量及質量，採取一些獎勵辦法調動員工的積極性； e）開展兩個市政廳對各種職能的共同研究和職業培訓，提高業務水平，特別是在執行和服務範圍內以便建立市政府的良好形象； f）要收集及處理各種資料以方便開展日後必要的活動； g）實行權力下放的原則以取消官僚主義及回應市民之要求； h）加強及評估市政稽查部門； i）發展市政廳之間的活動； j）建立臨時市政服務以體現市政管理的靈活性；（l）最後，必須考慮所有能夠令市民及市政廳的距離拉近的措施，例如透過街坊會。附件Ⅲ 選擇性的解決方案１、地方自治機構的職權一般原則：屬於地方自治機構的職權涉及到市民個人，一般及特殊的利益。特殊原則：屬於地方自治機構的職權包括以下各點：（附上限制性說明）合作及互補原則採用一般或 /及特殊原則，但僅限於： a）地方與中央已下放了一些活動。 b）可由中央或地方政府以合作或非合作方式進行的活動。（例：八四年三月八日第 77/84 法令） 2、自治機關的權力訂定市政廳的職權以便給予自治機關行使職權力。決定哪一個自治機關擁有審議權或執行權。 166

識別職權的分類表 167

有關本澳政府及市政廳在公共投資活動方面的劃分及合作表 168

決定自治機關一些成員，例如廳長級是否保留個人權力。考慮將來把集體組織領導人的權力授予廳長、市政委員以及部門主管的辦法。 2．1 決定權力中心的準則運作準則管理機構必須通過批准活動計劃及預算授權審議機構制定市政廳的發展政策；訂定對機構及人力資源的管理（各部門的組織結構、員工及其規章）；批准對外活動的規章；配合評估及監督執行機構的活動（評審及批准工作報吿及帳目，評審執行委員的定期報吿書）；最後，訂定及配合重大政策的執行。 ——必須授予執行機構所需之權力以便根據審議機構所批准的政策和根據法律來進行管理。 ——必須授予廳長特殊權力以便根據執行機構的意見和根據法令及條例進行管理，例如： ——爲實施一些決定、條例、規章或法律等需要一些實際活動，因爲這些活動的性質、形式及機會是和這些決定和法例的定義有關的。 ——授予各市政委員的權力在執行中要互相協調以避免職能的相互衝突（爲了這個原因執行機關不應直接授權予市政委員，而是可以通過市政廳長再授權給市政委員） ——執行機構必須根據以下情况授權予市政廳長，而後者再授權予市政委員； ——保留或不保留一些權力（例如：授權支付不超過規定限額的款項，行使不超過章程規定的紀律處分，收取不超過已定金額的罰款，必須知道執行機構作出的有關決定等等）。 ——保留上訴權，以及收回或修改已下放的權力。 ——執行機構在行使此權力時要爲做出決定提供方便。 ——必須授權司級領導人以便在市政廳長的監管下制訂計劃，開展及指導活動（例如，活動計劃必須指明執行計劃的負責人，預算支出的項目必須符合爲了這個目的而設的用錢單位的責任項目）。（註：我們研究了第 79/77 及 100/84 號法律所引起的困難之後，主張維護權力下放的廣泛可能性，我們亦明白到機構內的民主政治勢力會克服那些弊病，反對那些非法的東西） 169

一政策標準一決策機構的權力是比運作準則所建議的權力更大。一執行權應集中在高級機構內以避免把執行權的分級原則運用於下放執行機構。（註：這些準則載於第 79/77 及 100/84 號法律內。總而言之，全國市政協會所領導的運動目的是爲了在將來的改變中減少其影響，以利於運作準則，民主制度在反對派干涉的情况下，必會克服其弊端）。 3、自治機構權力的限制一自治機構的權力必須受以下的限制：一法律的限制，因法律早就指明行政活動中的弊端及其後果，指明自治機構、其成員及所屬單位對非法行爲應負的責任。一資源的限制：政府預算中早規定的收入及支出，不僅可作爲政治批准的根據，而且有法律效力。包不包括運作費用及合法負債的限制亦有所規定。一政府監管的權力包括可以向法庭上訴的權力都應在法律上嚴格規定。 4、政府進行監管和干涉的權力 •其目的是什麼？一鑑別某種行動是否合法。一鑑別某種行動的好處（方便，機會，從技術及行政觀點的改正，等等）一混合（合法性及好處） •其內容是什麼？一綜合性監管一批准某種行動的權力（經批准後才能實行）。一檢查性監管一稽查（檢查，調查，對報吿的分析）一懲罸性監管一用於查獲不合常規之情况（通常在調查之前）。一廢除性監管一很少見一取代性監管一取代未履行法律責任的行爲（參閱 F.do Amaral 亞馬留敎授一《行政法律課程》第一册） 170

5、財政手段一地方財政規則假設： 1. 財政獨立 2. 各級行政部門之間的團結應具體表現爲政府及地方自治機構之間對公共資源的公平分配。 3. 平等一資源的分配必須考慮到減少同級自治機構之間的不平等。將財政制度具體化的形式：爲了財政獨立；必須訂定自治機構的職權以便： a）做好，批准及改變活動計劃及預算； b）作好及批准帳目； c）處理自己的收入，批准及安排支出，徵收法律規定屬於自治權的收入； d）管理自治機構的物業。爲了保障各單位的團結；一必須按實施職權所化費的比例進行分配才算公平；一訂定哪些收入是完全或部份地屬於國家，哪些收入是屬於市政廳的；一訂定哪些是屬於市政廳本身的收入：一所得稅一稅一收费一物業管理的稅及收入一罸款一遺產及捐款一部門收入一訂定貸款之條件及訂立有關之限制 171

一訂立市政廳之間及市政廳和政府之間的財政合作制度；一界定和協調現行活動後而訂的合約一利息一財政收支平衡的合同一市政廳之間的借款一爲了保証真正的平等；一在政府的預算册內撥出財政平衡基金給市政廳以補其所需之項目，例如土地、入口（固定與流動居民） 6、人力資源 7、技術資源自己的資源（翻譯：羅金碧）（複核：魏美昌） 172

法律諮詢此部份是行政暨公職司司法技術廳解答本澳大部份公務員及政府人員感興趣的有關法律制度方面的問題。 173

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依據澳門組織章程第六十九條一款之規定，有關在本地區服務之定期委任的公務員的提升。詢問：按澳門組織章程第六十九條一款，以定期委任方式在本地區服務而又隸屬共和國公職團體的公務員，在查核過工齡條件及工作評審後，可提升至第二級，然而除這些條件資格外，法例是否要求考試或其他文件上的証明？答覆：屬上述情况人員的法定職能服務是受八月十一日第八六/八四/M 號法令第十六條條款，尤指第五、六及七款所管。根據條文規定，除了要符合本地區法例所要求的工齡及表現之條件外，此類公務員的晋升並不依賴考試但需受團體內之職位空缺情况所限。進升七月六日第六九/八七/M 號訓令詢問：按一九八七年七月一日生效七月六日頒佈的第六九 /八七 /M 號訓令的規定，在符合整體進升所需年資情况下，一個獲得不低於“良”以及工齡評核的公務員可否進升至其職級之最高職階？抑或只是讓其升至最接近的職階？答覆：七月六日第六九/八七/M 號訓令的生效，修改了第二三六/八五/M 號訓令，擴大了各職位的職階進升的機會。令立法者調整進升規條的理由之一乃意欲給予本地區公務員實現職稱的機會（參看訓令前言），因此，依從這個不限定按階遞升，像十一月十六日第二三六/八五/M 號訓令生效時所發生的情况的新訓令所指，由一九八七年七月一日起，在同年六月三十日時已獲評審符合有關條件資格的公務員，將可晋升至其職級之最高職階。（翻譯：廖明） 175

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合作條件《行政》雜志公開接受有興趣人士合作供稿。但保留不採用認爲內容在精神、目的及範圍上有不宜者。同樣地將不採用認爲未有足夠處理及撰寫水平之作品。除了採用或簡單地拒絕之外，作品在刊登前，亦可由雜志編輯部向有關作者提出修改之建議。有意向《行政》雜志提供合作之人士應盡可能向編輯部索取投稿規條。規條列明作者送交原作時之應遵守則。編輯部秘書處將評價所涉及研究之工作及所産生之工作之科技質素，向領導部門建議按其價值，給予每件作品一個酬勞。由編輯部秘書處之主動或經投稿人之建議，將在出版市場購買認爲應透過閱讀評論或簡單評述被引述在雜志內之作品。爲此目的購買及將成實際刊登在雜志上之評論對象之書籍將送與該評論之作者。在《行政》雜志刊登已簽名之文章，文責由作者自負。原則上，刊於《行政》之文章可轉自或譯自其他刊物，但要指明出處及原作者，並須獲得有關許可。（翻譯：黎鴻輝）封面設計：江連浩統籌執行工作：馬亨利對江連浩院長及時篩供合作，設計本雜志對面謹致謝意。

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