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行 政澳門公共行政雑誌二零零一年，澳門469

行政澳門公共行政雜誌每年四期社 長：李麗如執行社長：薛尼路編輯部：林瑞光梁惠芬編輯委員會：朱偉幹馮若儀盛 炎高舒婷蘇朝暉所有權：澳門政府出 版：行政暨公職局社址、編輯及行政部：水坑尾街一六二號二十六樓（亞洲）澳門郵箱463電話 ：323623 圖文傳 真：（853）594000電子郵箱：paulol am ．s af p＠ i nformac．gov．mocatarinal ．saf p＠ informac．gov．mo發行及訂閱 電話：9871 01 5／9871 01 4排印：澳門特別行政區印務局印行：2500本ISSN 0872－91 74470

第十四卷·第二期（總第五十二期），二零零一年六月目 錄公共行政澳門特别行政區立法會選舉制度的監督 475李麗如對澳門公文改革的思考 483陳合宜再談中文公文的語言問題 491盛炎法律我國的行政法律制度 501應松年經濟大中華範圍内的经濟特區、特别行政區和臺灣 51 9萧偉諾中國加入W TO帶來的機遇、挑戰和應對措施 549周紹朋衛生澳門全科醫學的完善與家庭醫學發展路向之探討 561潘錦盈勞工與就業國内移民及外地勞工 581蕭錦雄471

翻譯從過去到未來——澳門社會中的翻譯員 597裴曼娜…… ……文件 609摘要 839在《行政》雑誌刊登之署名文章，文责由作者自負。原則上，其他刊物可转载或翻译原刊于《行政》之文章，但要指明出处及原作者，并須獲得有关許可。472

公共行政473

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《行政》第十四卷，總第五十二期，20 0 1 No．2， 4 7 5－48 1澳門特別行政區立法會選舉制度的監督＊李麗如＊＊一 、引言澳門特別行政區（澳門特區）是一個根據中華人民共和國憲法第三十一條及“一國兩制”方針成立的具有人口及地域的公共實體。根據上述方針，澳門特別行政區的政治制度與中國大陸實行的制度，無論在基本原則還是在法律結構及推行政策方面都有著根本的區別。在中華人民共和國內部公法範疇內組成的澳門特別行政區是中國不可分割的一部份，並且實行高度自治，擁有自己的立法權、行政權和司法權。而這些權力由澳門特別行政區基本法專為行使該等權限而規定設立的機構來實行。該基本法於一九九三年三月三十一日由中華人民共和國第三號主席令核准並於一九九九年十二月二十日當中華人民共和國恢復對澳門行使主權時開始生效。我們不擬討論該法的細節，只想談及被稱為立法會的澳門特別行政區立法機關在最初成立時所採取的三重結構形式，即組成立法會的議員通過三種不同的程序選出：一部份由直接選舉產生，另一部份由間接選舉即功能組別選舉產生，第三部份則由澳門特別行政區行政長官任命。立法會的選舉是一個複雜的過程，由澳門的法律制度，特別是今年三月五日公佈的第3／2001 號法律作出嚴格規定。＊本文取材自葡國國家行政學院及中國國家行政學院於2001 年4月在上海舉行的《公共行政的監督》研討會上發表的報告。＊＊行政暨公職局局長。475

二 、在公共行政及選舉中監督活動的概念及目的現今，公共行政是一部複雜的機器，其運作如同其它組織機構一樣，需要通過有效的行動進行監督，特別是參照行政實踐採用的現行法律及規定指引而進行監控。正如體現法制國體精神及價值的任何國家或作為行政制度樣板的自治區域一樣，澳門特別行政區的公共行政機構以法律作為根本性的指導原則及行動準則，以發展澳門特別行政區居民的集體利益為其根本目標，鞏固第二體系的基礎及捍衛中華民族的統一。關於此點通過各種法律文件構成的規範已得到明確的體現，特別是澳門特別行政區基本法、中華人民共和國適用於澳門的現行全國性法律、澳門行政程序法典以及澳門已加入的甚至雖未加入但以其為標的的國際協定及公約。監督行動的目的為使行政機器的所有“零件”能夠及時、正確及有效地運轉，從而準確及時地執行法律指令，更好地滿足公眾的需求。行政活動必須通過適當的監督才能符合要求。這種監督不僅存在於實現其具體目標的過程中，也就是說，存在於公共行政為了人類的發展而創造公共利益和提供服務的過程之中，而且還涉及所使用的資源及程序，這是因為澳門特別行政區的行政活動必須與法律保持一致，並且尊重被管理者的合法權益，正如澳門特別行政區基本法所要求者。另外應考慮的是，“行政機器的零件”歸根結底是由不同的人所組成，這些人可以是以任何形式作為機構據位人或工作人員以及直接或間接的利害關係人，因此，監督活動的目標一直是人的行為以及由此而產生的事 實 。需要強調的是，公共行政監督是一項總體的工作，其目的是確定行政活動是否符合行政規範和決定以及既定的目標，不管其是戰略性的還是戰術性的，又或是操作性的目標。鑒於行政體系範疇的行動是在規範化的法律環境中得以發展的，因此，必須藉着監督來確認其是否符合法律，被管理者的權利是否得到尊重，以及在預期效果及既得效果中是否發現存在錯誤的、無效的、不需要的或者不可忽視的過失行為。在上述情況中，不但可以而且應當建立一種修正錯誤及可引致懲戒的機制。然而，在某些情況中應實施具有防範性質的事前監督，而不是跟進性的事後監督。這樣才能避免為社會、制度及個人帶來不良後果。476

根據以往的經驗我們認為必須尋找一個平衡點，以便使監督得以順利進行，因為濫用監督權會使行政體系的運作陷於癱瘓或者造成嚴重後果，加重了其負面效應或者使投訴程序變得更為複雜，從而使所犯的錯誤變得更加隱蔽，犯罪者得以逃避責任。選舉程序的目的在於體現人們的集體意願，而該種意願應通過法律規定的行為和程序得到自由、理性及真正的表達，並據此制訂時間表及作出程序上的規定。由於這是一個非常重要的政治及社會程序並且已經訂出簡明的時間表，因此在各個方面的選舉監督應務求靈活、迅速、有效、持續及公正。三、立法會選舉程序中的監督3．1．總原則在有關立法會選舉的程序中，我們可看到一個在時間上比選期更長的極其複雜的監督過程，這個過程涵蓋了整個選舉程序，從訂定選舉之日起直至該選舉工作完成。這項漫長的監督工作既產生於選期之前，亦發生在選期之後。在前階段，我們可以肯定地說監督具有永久性，其主要體現於選民登記的過程。該登記根據十二月十八日第1 2／2000號法律，從今年一月十八日開始登記工作，可於全年任何時間進行，而並非如同澳門特別行政區成立之前的過渡期那樣在每年固定的短時期內進行。選民登記僅在選舉年選舉日前1 20日起直至選舉結果在澳門特別行政區政府公報公佈之日這一段時間內中止。選民登記在以下情況亦可中止，如在正常舉行選舉的選期外進行補選以填補應屆立法會在特殊情況下產生的一名或多名空缺；或在解散立法會的情況下隨即進行提前選舉。但在這種情況，中止期相對較短，即從訂出選舉日期之日起中止。在選舉後階段，仍可以某種方式對選舉程序提出質疑並進行監督，主要是直至立法權建立及議員就職，也就是說直至有關屆別正式開始運作時為 止 。公共行政的監督可通過非正式及非官方的形式進行，比如公眾輿論。在某些情況下可透過傳媒表達意見，此外亦可藉着被管理者的請願、投訴及建議等參與形式直接或間接地向某些機構表達意見。在這種情況下，上477

述干預主要是通過公眾服務暨諮詢中心進行，該機構為行政暨公職局屬下的一個部門，職責為受理各種批評、建議、控告和投訴，向有關公共機構要求作出必要的解釋，以便回應有關方面提出的質疑。但是，除了非官方監督之外，還有透過立法權和司法權行使的制度性監督。如果說該等監督為外部監督，則行政權本身亦通過在該方面具有專門職能及權限的本身機構進行自我監督，比如在澳門特別行政區就是藉着廉政公署和審計署來進行監督的。我們發現，在立法會選舉過程中，可出現包括上述所有組別的不同類型的監督，這些監督往往在選舉過程的速度、莊嚴性及澳門特別行政區永久居民的參與積極性等方面發揮極其重要的作用，此外，對立法會選舉過程中的監督行動集中於時間和空間方面。關於這一點我們將會在下文談及。3．2．司法權監督通過司法進行監督是一項十分嚴肅的工作，同時也是一種更具約束力的監督形式。根據法律規定，在選舉過程中產生的問題由終審法院裁定。立法者的該種選擇基於兩個根本性的理由：其一是建立於尊嚴之上，即有關選舉程序是為了挑選澳門特別行政區的民意代表（直接選舉）和澳門社會基本利益的代表（間接選舉）。另一是澳門特別行政區法院在選舉方面的裁決應不引致向其他上級法院提出上訴，因此，由最高一級作出裁決是自然的，也是適宜的。選舉司法爭訟注重的是程序是否符合規則，以及候選人是否具有當選資格等實質性問題。同所有其他司法機構相比較享有絕對優先權，除非是為了保障人身自由，比如有“人身保護令”（Hab e a s Co rpu s ） 的情況。3．3．行政權監督3．3．1．通過立法會選舉委員會監督立法會選舉委員會是一個由行政長官任命的過渡性獨立委員會，以便其在選舉期間發揮作用。該委員會由一名主席及四名委員組成，在不參加議員競選及被公認為合適的市民中自由選出。478

該委員會的某些權限具有監督性質，在這方面主要有以下幾點：a）審核各候選名單在競選活動中選舉收支是否符合規範；b）審核可能構成不法行為的行為是否符合規範；c）將所獲知的任何有關選舉的屬刑事性質的不法行為報知有權限實 體 ；d）任命立法會選舉委員會的代表，其應於選舉當日被適當派往各投票站，以便向有需要者及求助者提供全面協助及合作；e）監控選舉結果的總核算工作，證明統計數字的準確性，並協助編制應於收到總核算紀錄後五日期限內向終審法院遞交的選舉結果官方圖表。3．3．2．廉正公署的監督廉正公署是澳門特別行政區的一個具有永久性質的獨立公共機構，在對選舉程序進行監督方面，其職能和權限具有預防性質和懲制性質。其行動範圍包括對選民登記和立法會選舉過程中的行賄及舞弊情況展開事實調查及質詢，捍衛當事人的合法權益，確保公共行政的公正性、合法性和有效性，以及開展動員行動，以便制止賄選及行政違法活動，敦促市民提防或遏制有助於產生犯罪情況的行為及現象。3．3．3．通過行政暨公職局進行監督行政暨公職局除了負責進行選民登記及為整個選舉過程特別是為立法會選舉委員會提供技術、法律及行政方面的協助外，還在該同一過程中承擔監督的專門任務。其有權檢查程序是否符合規則，特別是文件的有效性、期限的履行以及所要求的法律要件，並可命令對發現的缺陷進行補 救 。3．3．4．通過衛生局進行監督在選舉當日的投票過程中，衛生中心保持開放，以便在某些情況下對澳門特別行政區欲行使選舉權的永久居民是否具有必要的精神智能進行測試，以確定其是否具有投票能力。479

3．3．5．通過新聞局進行監督所有公共機構均有義務對選舉過程的監督提供協助。特別要提到的是新聞局，因為其對社會傳媒機構擁有特別權限，如電視台、廣播電台及報刊。這些媒體在提供選舉信息及競選宣傳方面負有特別責任。因此，新聞局應向立法會選舉委員會或檢察院通報發現的違法情況，並同時向傳媒機構作出適當說明及提供資料。3．4．立法權監督作為被賦予立法權的機構據位人的選舉，立法會在該範圍似乎並不擁有監督權，至少在具體方面是如此，因為一旦進行選舉，一般情況是不會處於立法會的會期，甚至可能是處於解散的情況。但是，根據現行規定，立法會可審核其合規範性及參選資格所需的基本要件。同時設有一個委員會，即章程及任期委員會，負責就當選資格的爭議設立程序並發表有關意見。3．5．直接利害關係人的監督我們理解直接利害關係人是指競選議員的候選人，由提名委員會或政治社團組成的有關候選名單、候選名單的受託人以及派往投票站的候選名單的代表。每個候選名單有一位受託人作為其代表，受託人有權以候選名單及其候選人的名義向立法會選舉委員會和行政暨公職局提出異議，同時亦可採取行政及司法上訴程序，尤其是就提交候選名單所作出的決定提出異議和上訴。在某些情況，可就選舉程序的規則性或任何候選人的當選資格提出異 議 。每個候選名單有權指定一名正選代表及一名後備代表，以便在每個投票分站運作期間開展工作，其主要是有以下權利：a）在投票站運作期間轄免其職業活動；b）佔用可監察所有投票活動的位置；c）隨時查閱投票站執行委員會所用的選民登記冊副本；d）在投票站運作的整個期間，就產生的問題進行說明及要求作出解釋；480

e）以口頭或書面形式就選舉活動提出異議、抗議或反抗議；f ）在紀錄上簽名及在一切與選舉活動有關的文件上簡簽，施加封印和加蓋火漆；g）取得有關投票及核票工作的證明；h）索取涉及其被派駐的投票分站的選民登記冊的副本，但須提前十日向行政暨公職局書面申請，而有關副本應於部份核算及統計選票點算後立即予以歸還；i ）緊隨投票站執行委員會的成員之後投票。3．6．選民監督凡在澳門享有政治權利並通過選舉有效程序在選民登記冊上進行適當登記的成年永久性居民均為選民。選民可透過多種形式積極參與選舉程序，不僅可透過使可行在此方面的專有權利，而且還享有更為廣泛的權利，比如請願權。選民在投票站有權就該處出現的疑問要求作出說明，同時亦可提出異議、抗議和反抗議。在投票站開始投票時，選民可發揮重要的監督作用，因為投票站負責人必須依法在此時向選民當眾展示空票箱。3．7．社會的普遍監督所有人，即使不是選民，均可參與選舉程序，因為他們可對選舉過程的進展及法紀的恪守形成公眾輿論，從而產生決定性的影響。該種參與不僅可透過社會傳媒進行，亦可透過參加公眾會議及社團活動來實現。除此之外，自始至終都可藉着前述澳門特別行政區的公共行政機構以及向法院舉報的形式對違法情況進行揭發。如此，澳門社會便能有一種積極的參與態度，形成輿論洪流並採取具體行動，使選舉過程實現合法化及道德化，使選舉具有社會正當性，議員的代表性具備有意義的社會價值。481

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《行政》第十四卷，總第五十二期，20 0 1 No ．2， 48 3－49 0對澳門公文改革的思考＊陳合宜＊＊從1 999年1 2月20日中國政府恢復對澳門行使主權至今，差不多一年了。回歸後的澳門，與內地的公文 1 交往愈益頻繁，而兩地公文在文種、格式、公佈程序和行文規則等方面，既有相同點，又有不同點。在與香港進行公文往來時，也要注意香港公文的新變化。因為1 998年香港法定語文事務署正式印行的《政府公文寫作手冊》，與原試行本各分冊以及過去一些政府文件、出版物有所區別。在此情況下，澳門公文改革既迫在眉睫，又有相當難度。本人在對三地（內地、香港、澳門）公文進行初步調查後，提出以下幾點思考意見，敬請諸位專家學者斧正。一、先對回歸前（“回歸前”以下簡稱“前”）澳門公文進行梳理，吸收其精華，剔除其糟粕。1 ．前澳門公文是在澳門特殊的歷史條件下產生和發展的，牠深刻地打上時代烙印，無論在內容和文字使用上，都帶有殖民主義色彩。＊本文為作者於二○○○年十二月一日至三日期間舉行的第五屆現代應用文國際研討會上所發表的講話。＊＊暨南大學中文系教授1．本文所說公文限行政公文 。澳門的歷史條件之所以特殊，是因為逐步淪為葡萄牙殖民地，經歷了漫長的過程。1 6世紀初，澳門還是一個小漁村，舊屬廣東省香山縣管轄。1 51 7年（明正德十二年），葡萄牙人以進貢為名來到廣東，由於無文書證明被令回國。1 535年（明嘉靖十四年），葡萄牙人賄賂清朝官吏，取得在澳門停靠碼頭進行貿易的便利。1 553年（明嘉靖三十二年），他們又以水浸貨物為由，趁機上岸居住。鴉片戰爭之前，澳門由明清政府管理，澳門的主權和治權均屬中國。1 849年葡萄牙人驅逐清政府的官吏和海關人員，483

佔領了整個澳門半島。1 851 年佔領了氹仔島。1 864年攻佔路環島。長期以來，澳門作為喪失治權的地區，其公文必然直接或間接地反映這一政權性質，被這種政權性質所制約。在前澳門公文中，有一些是由葡萄牙共和國總統或由葡萄牙共和國總統委任的澳門總督用較高規格的名稱（如令、命令以及某些法令等）發佈的。就澳督而言，他是澳門政府的最高領導人，是除法院以外的葡萄牙主權機構在澳門地區的代表，並在政治上向葡萄牙共和國總統負責，因而他發的公文以是否有利於葡萄牙共和國為依歸，是不言而喻的。另一方面，我們知道，公文語言的使用情況對公文能否發揮積極作用至關重要。祗有語言通俗易懂，牠才能為民眾接受，進而廣泛流傳。而前澳門公文長期以來只使用葡語或有限制地使用華語，這不但嚴重削弱了公文的效用，而且反映出民族事實上存在的不平等。顯然，上述這些帶有殖民主義色彩的公文，以及使用語言現象，是應剔除的糟粕。而事實上，隨著澳門特別行政區基本法的公佈與實施，這些情況已發生根本性的改變。2．前澳門公文的格式、公佈程序和行文規則，不僅詳盡、規範，而且以法令形式公佈，顯示出其嚴肅性和公開性。這是西方資本主義國家注重法治、講求實效的一種表現。前澳門公文的格式，在1 998年2月2日第5期《澳門政府公報》第一組第5／98M號法令中有詳細敘述，內容包括一般規定、公務通訊及行政當局徽號、紙張之標準化等。紙張之標準化又包括印件之雙語性、紙張顏色及印刷油墨顏色、格式編號及尺寸說明、紙張種類、紙張之規格及格式等等，甚為周全。前澳門公文的公佈程序，在1 993年5月24日第21 期《澳門政府公報》公佈的第23／93／M號法令中也有詳盡說明，依次為第一條（公佈），第二條（公佈程序），第三條（更正）……第八條（強制性發佈）。前澳門公文的行文規則，在上述1 998年2月2日第5期《澳門政府公報》第一組第5／98／M號法令第二章第三條中亦有規定：（一）有權限機關之據位人及有資格之工作人員經授權或授權簽署後，方得以有關公共部門或公共機關之名義與其牠實體進行公務通訊。484

（二）……（三）部門或機構間、同一部門或機構之附屬單位間之通訊或非秘密信息之交流，如因通訊接收人、發送人或有關內容而不具公務通訊方式，則視為非正式接觸。以上諸項，整體來說，有不少是精華，可酌情予以吸收。二、借鑒內地 、香港公文改革的有益經驗，立足於“求同”內地公文自解放以來經過幾次大調整，公文主要種類現為1 3類，公文格式、行文規則、發文和收文辦理等都有明確嚴密的規範，公文語言完全使用普通話即現代標準白話文 2 。香港公文改革 70年代已開始。新出版的《政府公文寫作手冊》把公文分為6類1 0種。該手冊雖存在一些缺陷，但總的來說，是一份銳意改革、內容齊全、易記易學的公文寫作指南3 。澳門公文改革如注意借鑒牠們的成功經驗，可少走彎路，使步子邁得大些。三地公文各有異同，如何看待這些異同？大多數人傾向於“求同”4 ，也有學者主張“兩條腿走路” 5 。本人傾向前者，理由如下：1 ．香港、澳門回歸中國這一不爭事實，決定了“求同”是大勢所趨。香港、澳門回歸中國後，三地的政治、經濟、文化交流不斷加強。在交流中，經常要用到公文。但彼此的差異，使互相的交流受到阻滯。如果同處一個國家，還各吹各的號，那是違背時代潮流的。因此，我們應義無反顧地積極尋求“求同”的種種方案，從中選擇科學可行的，進而推廣應用 。2．見《國家行政機關公文處理辦法》（以下簡稱《辦法》）（國務院辦公廳2000年8月24日發佈，自2 0 0 1 年 1 月 1 日 起 施行 ） 。3．見拙文《小議香港〈政府公文寫作手冊〉》，提交1 999年1 2月於香港舉行的《第四屆現代應用文國際研討會》論文。4．張衍源《 如何縮小大陸、香港兩地應用文的差距》，載余國瑞主編《應用寫作理論與教學研究》 ，香港社會科學出版社1 999年1 0月香港第一版。5．單周堯《應用文的一民族兩制、一國兩制、一港兩制與一人兩制》（兩制是指用文言寫成的傳統應用文和用白話寫成的新式應用文），載李學銘主編《現代應用文的教學與研究》，香港理工大學中文及雙語學系出版，1 998年3月香港第一版。485

2．公文的現行效用決定了必須“求同”應用文作為傳遞信息的載體，在社會上有極大的流通性，幾乎人人都要接觸到。應用文中的公文，流通性更大。這是因為牠作為行政機關在行政管理過程中所形成的具有法定效力和規範體式的公務文書，大多祗有現行效用。也就是說，牠在現行工作中形成，在現行工作中使用，為推動現行工作服務。某項工作完成了，在該項工作中形成並使用的公文，牠的作用也隨之消失。因此，大部分公文的效力是有時間性的。公文的這一特點，決定了牠要快速傳遞。而快速傳遞就必須縮小因地區不同而在種類、格式、語言等方面的差距，盡量做到劃一化和簡化。三地公文祗有朝這方面努力，才有利於公文現行效用的發揮。3．“求同”的標準是便於交往。6．參見馬國競《試論公文格式的要點與難點》，提交1 998年8月於長春舉行的《中國寫作學會第十屆學術年會》論文。怎樣“求同”？誰向誰“求同”？以往有“整合”，“接軌”等提法，而“接軌”又似乎是向內地靠攏，與內地接軌。我以為，用“便於交往”更合適。因為，內地公文亦有不完善之處。一是文種界定處於變動之中。如“公告”，《辦法》限定為“適用於向國內外宣佈重要事項或者法定事項”。牠雖較之《國家行政機關公文處理暫行辦法》（國務院辦公廳1 981年2月發佈）對“公告”的界定（向國內外宣佈重大事件，用“公告”），使用範圍寬了些，但仍不能適應政治體制和經濟體制改革向縱深發展的需要。如今，需要“公開告之”的事項越來越多，使用級別也越來越低，估計以後對“公告”的限定還會放寬。二是公文的1 8項格式（秘密等級和保密期限、緊急程度、發文機關標識、發文字號、簽發人、標題、主送機關、正文、附件說明、成文日期、印章、附注、附件、主題詞、抄送機關、印發機關和印發日期等）在理解和掌握上存在不少疑難，不好解決。如主送機關與抄送機關如何區別，秘密等級與其識別標誌怎樣配合，格式項目的“簽發人”與發文辦理的“簽發人”應否統一，標注主題詞須採取甚麼原則和步驟等。6 三是黨政分開制發公文法規給公文處理工作帶來一些困難。黨政分開制發公文法規，這是內地多年來的一貫做法。大概是缺乏溝通，有時會出現對同一公文名稱表述卻不一致的情況。如“函”，486

《辦法》規定為“適用於不相隸屬機關之間商洽工作，詢問和答覆問題；向有關主管部門請求批准和答覆審批事項”。《中國共產黨機關公文處理條例》（中共中央辦公廳1 996年5月3日發佈）則規定為“用於機關之間商洽工作、詢問和答覆問題，向無隸屬關係的有關主管部門請求批准等”。7前者說適用於“不相隸屬機關之間”後者說用於“機關之間”，這就有所不同。因為機關之間有的屬上下級關係，有的屬平級關係，有的屬無隸屬關係，後者的使用範圍顯然大些；前者沒說向誰請求批准，後者說“向無隸屬關係的有關主管部門”請求批准，二者也有差別。因為“有關主管部門”可能是上級，也可能是平級或比自己級別低。若是上級，應用“請示”（《辦法》有規定），而不應用“函”。這些分歧，導致秘書人員在處理公文時左右為難。因為，不少單位的領導是“雙肩挑”（經理或廠長兼黨委書記，校長兼黨委書記等）的，下面辦公室的秘書人員也是一套人馬兩個牌子，既要負責處理行政公文，又要負責處理黨的公文。有學者提出，黨政公文規定應合二為一，在內容方面完全可以統一概念、統一要求、統一程序、統一表述8 。綜上所述，本人認為，“求同”是互動過程，祗有“各方互動，變異求同”9 ，這種“求同”才是科學的、切實可行的。三 、根據澳門的實際情況，適當“存異” 。1．為甚麼要“存異” ？任何國家的公文，都直接或間接地反映國家政權的性質和根本利益，具有鮮明的政治性。與此同時，牠作為國家進行管理的重要工具，還具有時間的延續性和操作的嚴謹性。消除港澳一些公文中的殖民主義色彩，是比較容易的，但對在歷史長河中約定俗成的格式、行文規則等的改革，卻不能操之過急，否則會帶來麻煩，甚至造成混亂。7．字下面的橫線是筆者所加。8．參見劉玉君等《關於黨政公文規定的思考》，載1 999年第1 1 期《應用寫作》。9．朱濤《論華人社區公文程式的整合》，提交1 999年7月於澳門舉行的《“語體與文體”學術研討會》論文。487

2．哪些地方“存異”？前澳門主要公文，經我們整理，可分為1 1 類 1 4種，牠們是：（1 ）令、命令；（2）法律；（3）法令、訓令；（4）決議；（5）批示、批示綱要；（6）公告、通告；（7）聲明；（8）告示；（9）更正；（1 0）公函；（1 1 ）通知。另外還有報告書、建議書、意見書、會議記錄、證明書、聲明書、申請書等10 。牠與內地公文種類大致相同，但其內涵有的差別較大，有時甚至名同實異；使用上也有區別。如“通知”在澳門多用於機關內部，在內地則既用於機關內部，又是一種重要的、使用頻率較高的公文，許多涉及政策性的文件，都作為通知的附件下發。澳門的“佈告”除張貼外，也可登報。內地的“佈告”祗張貼，一般不登報，現不列入公文的主要種類。香港將“通告”、“通函”、“佈告”、“公告”4種歸入通告類文書，將“通知”歸入會議文書，而且局限於開會通知。對這些差異，可暫時保留，有必要時再縮小差距。在前澳門公文中，有一類是“法律”，而在內地和香港，牠是具有強制性的法規的總稱，不作為主要公文種類。之所以用上這個文種，與澳門原法律制度和政府操作程序有關。原澳門法律的主要組成部分是葡國法律，屬葡萄牙大陸法系的一個分支，其法律形式是成文法或制定法，所有法律和法規，必須由澳門政府按立法程序，用條文形式制定並在《澳門政府公報》上公佈後方可實施。《澳門政府公報》是澳門官方的公文刊物，我們查到的最早的《澳門政府公報》是1 838年的。從那時至澳門回歸前，該有多少法律在該刊物上公佈。由此可見，“法律”成為澳門主要公文名稱，是適應澳門的社會現實的。澳門回歸後，原有法律等，除同基本法相抵觸或經澳門特別行政區的立法機關或其牠有關機關依照法定程序作出修改者外，予以保留 11 。因此，“法律”這一公文種類，會繼續保留。四 、大力提高中文公文的語言素質1 0．陳合宜、陳滿祥《澳門公文與內地公文的比較研究》，提交1 999年7月於澳門舉行的《“語體與文體”學術研討會》論文。1 1．見《澳門特別行政區基本法》第八條。長期以來，形成一種觀念，即祗要掌握公文格式，照貓畫虎就能寫出好的公文。誠然，一個有中等文化程度的人，也可寫出一份公文，但是否488

“”寫得好，則取決於撰寫者的政策水平和文字表達能力。文字表達能力不是一朝一夕能培養的，牠不僅與個人努力程度和天賦有關，還與社會環境有關。澳門社會百分之九十五以上的人口為華人，但一直以來，葡文是澳門的官方語言。1 993年澳門特別行政區基本法公佈後，才確立中文在澳門特別行政區的法律地位。在民間，澳門居民中有不少是內地農村移民，文化程度較低。在就業人口中，初中或初中以下程度的佔73%，大學程度的僅佔4. 6% 12 。文化水平普遍偏低這種現狀，直接影響了公務員隊伍駕馭語言的能力。尤其是澳門缺乏精通中葡雙語的人才，更使有些公 文 看 起 來 費勁，讀起來拗口。請看下例：澳門政府財政司×××司長来函編號 来函日期 發函編號 澳門郵政信箱464號第13/DCP-DDP/1 999號事由：由本地區政府負擔之交通費用　　随函奉上臺端有關 1 999年 6月 1 6日生效之 葡 萄 牙 /香 港 /葡 萄 牙 機 票新價格表，以代赵替於 1 999年 5月 28日随本司通告編號 1 0/ DCP-DDP/ 99寄出之價格表，因其出現錯誤。專誠致意一九九九年六月三日於澳門財政司司長1 2. 盛 炎 《 港 澳 地 區 中 文 公 文 中 的 語 言 問 題 》 ， 提 交 1 999年 1 2月 於 香 港 舉 行 的 《 第 四 屆 現 代應用文國際研討 會 》 論 文 。489

上文之所以別扭，可能是因為前澳門公文通常由葡人或精通葡語的本地人用葡文撰寫，在有需要時，再由翻譯人員譯成中文。翻譯者對葡文未必精通，中文水平也不一定高，故譯文難以達到既符合原意又文筆流暢的要求。上文祗要把“因其出現錯誤”調前，文字稍加簡化，就可寫成這樣 ：因1 999年5月28日隨本司……寄出之價格表有誤，現隨函奉上臺端於1 999年6月1 6日生效之……新價格表，請查收。提高中文公文的語文質素，不光是澳門政府和教育部門的任務，也是內地和香港有關機構的任務，祗是相對來說，澳門更繁重更艱巨。我們期望借助公文改革的東風，澳門人民的語文水平將達到新的高度。490

《行政》第十四卷，總第五十二期，200 1 No． 2，49 1 － 4 9 7再談中文公文中的語言問題盛炎＊在第四屆現代應用文國際研討會上，筆者宣讀了題為《港澳地區公文中的語言問題》的論文。筆者有一個基本的觀點，就是所謂公文問題，說到底是個語言問題；公文訓練主要是語言訓練。一年來，又接觸到了不少公文和一些有關的資料，有了進一步的思考，覺得有必要在原來文章的基礎上，再做點簡要的補充說明。筆者高興地看到，澳門已經回歸祖國，治權問題已經圓滿解決。特區政府十分重視公文的改革，行政暨公職局和澳門理工學院密切合作，為此作了大量的工作。公文正在不斷地改進。當然，不可諱言，過去遺留下來的一些老問題（主要是語言翻譯問題）還有待進一步解決。不過，這些問題一定會很好地解決，而且解決的速度也會比預料的要快。一 、中文公文的語體風格＊澳門理工學院1 ．如果說，語言是民族的，那麼語體就是全人類的，因為語體是從語言功能的角度去劃分的，而人類語言的語體有其共性。過去，筆者曾說過，不同的民族有不同的文化背景，因而在語域（regi s t er，也就是語體）使用的範圍和層次上略有不同，如英國人和美國人就是這樣，但這並不影響語體的全人類性。因此，美國語言學者鳩斯（Mart i ns Joos，1 967）有關語體的定義和類別劃分，對人類語言語體的研究，仍有權威性。按筆者的理解，鳩斯的基本思想是：語言的語體有非正式、正式兩個端點，非正式的端點最低，正式的端點最高。從非正式到正式，即由低到高，中間是一個491

很長的連續體。至於鳩斯的語體分類，並不是最後的定論，還是可以進一步研究的。公文自然使用正式語體，但在正式語體中，也有一個層次問題。有的公文書卷意味濃一些，有的淡一些，這應該是允許的。比如，著名語言學家呂叔湘先生的文章用的自然是書面語，但他的書面語比較接近口語。我的老師王還教授也是這樣。有的語言學家寫的文章，書卷意味很濃，跟口語差別較大，但也是很正式、很標準的書面語。這兩種書面語都值得我們學習。2．書面語與口語的劃分是有客觀標準的，仍不過時，這同功能語言學的理論並不矛盾。功能語言學很重視語言情境，包括溝通的環境、對象、方式和工具等，書面語與口語的不同，其主要原因在於溝通的方式和工具的不同。書面語是口語的加工形式，因而比口語更高。書面語在語法結構和用詞上都有它的特點，例如句子比較長，附加成分比較多，結構比較嚴謹，使用大量的書面語詞語，包括一些習慣用語。寫在書上的話不一定都是書面語，也可能是口語，如文學作品中的對話，但不能以此為理由來否定區分書面語與口語的必要性，否則就有點形而上學或鑽牛角尖兒了。公文語言應為莊重、規範的書面語，而不是一般的口語。有些地區的有些公函過於口語化，看起來覺得不太正式。這也是應該改進的。3．兩岸四地、世界華人社區的中文公文皆趨向於白話文（也叫語體文）。這裏的所謂“白話”，就是以普通話（國語、華語）為基礎的書面語。臺灣公文一向以淺近的文言文為主，但是也有白話文，這要看公文對象。筆者發現，有些寫給基層民間團體的公文，用的完全是白話。總的來說，臺灣近年來也在改革，正朝著白話文的方向發展（見1 985年《文書處理手冊》），雖然還沒有正式公佈過。因此，在兩岸四地和世界華人社區提倡白話公文是完全有基礎的，也是合乎時代潮流的。4．為適應現代國際化社會的需要，應提倡白話文，不提倡文言文。公文中可吸收現在還活著的文言成分，但要避免使用生僻難懂的古詞語和典故。“五四”時期的“白話文運動”是成功的，功不可沒。但那時一概拒絕吸收有生命力的文言詞語，那是絕對化了。適當地使用一些文言詞語和表達方式，可以增強公文的莊重意味和文采。不過，在吸收文言詞語時，要注意文采與實用性的結合和語體風格的統一，防止文、白混雜，半文不白。半文不白的語體風格不宜提倡。著名語言學家王力先生曾經舉過一個492

例子，說有一個學生用文言給他寫信，可能是因為他寫過三本《古代語》教材。他說，現代的活人完全沒有必要再用死了的語言寫信了，況且那個學生的文言水平並不怎麼高。著名語言學家呂叔湘先生也說過：甚麼是文言？文言就是讀出來聽不懂的話。可見，他也不提倡用文言寫作。當然，在特定的社會文化背景下，給一些有相當古文基礎的學者寫信，使用文言也是允許的。這叫做“大集體小自由” 。二 、港澳中文公文中的語言問題1．港澳語言背景：港澳語言的共同特點是多元化。如果說香港是“兩文三語”，那麼澳門則是“三文四語”。港澳地區還有一個“一國兩字”的問題。“一國兩字”的提法雖不太科學，（因為繁、簡兩種字體都屬於同一種文字體系，）但卻在一定程度上反映了現實情況。分析港澳的語言問題，不能脫離這個大的語言環境。2．本澳有人說，有些公文中的中文是“葡式中文”。還有人說，有些公文是“四不像”公文。據筆者分析，中文公文主要受以下諸因素的影響：（1 ）受外語（包括英語和葡語等）的影響，如“他很自我”，“他很中國”；（2）受方言影響，如“訪客揚聲”；（3）受文言影響，如“恭候大駕光臨，曷勝榮寵之” ；（4）當然普通話是最基本的；（5）有時幾種影響同時存在，如“落車請由後門”，“是日例假”。在這種環境裏，人人都會受影響，連學者也不例外。筆者也有親身感受。例如，我們學校的老師來自全世界各地，筆者批文件給他們，要用中文、葡文和英文，有時把三種語言混在一起，連秘書看了都發笑。只看到一種因素的影響，或只看到一種因素的負面影響，都是不全面的。搞翻譯的人不容易看到外語的負面影響，操廣州話的單語人不容易看到方言的負面影響，把廣州話當成普通話。所以，筆者建議，我們語文工作者應該各自注意克服自己的弱點。3．如何看待語言之間的相互影響？（1 ）當代語言運用的總趨勢是由單語到雙語、多語。“不會開車等於沒有腿，不會外語等於沒有嘴。”在境外學習或工作的人都有這種親身體會。地球越來越小，人們的交往越來越多，只會一種語言怎麼能行？不少學者都認識到，語言是了解各國人民的重要工具，最好至少掌握三種語言，而且掌握得越早越好。（2）應用文的493

現代發展趨勢是使用範圍國際化、語言表達“雙語化”、書寫技術現代化；（3）外語和方言是豐富民族共同語的源泉。語言之間的相互影響是很自然的事情，而且正面影響大於負面影響。因此要用雙語的觀點實事求是、一分為二地分析語言中存在的問題；（4）雙語往往是開放的標誌，而單語往往是封閉的象徵。單語思想有各種表現，其危害也是很大的。有單語思想的人一般都是單語人，但單語人不一定都有單語思想。單語思想嚴重的人一聽到誰講外語就罵他：“唐人講鬼話！”“假洋鬼子放洋屁！”甚至懷疑他“以夷變夏”等等。如果在明清時代，有這種思想，那倒不奇怪，因為連乾隆皇帝這樣開明、有學問的君主都有這種門戶之見。但如果在全球一體化的今天，身為語言學者的我們而還有這種思想，那就千奇百怪了。單語思想很容易使人們誤入自我封閉、排斥異己的歧途。因此在任何情況下，我們堅決反對單語思想，但萬萬不可反對雙語的大趨勢，不可把社會雙語與個人雙語對立起來，當然也不可把雙語絕對化，不適當地推行所謂“對等”原則；（5）語言學發展很快，三年一小變，五年一大變，而且越變越複雜。因此，語言學者要緊跟時代的腳步，不斷地提高理論修養，以理論指導實踐，不可感情用事。還要防止思想僵化，知識老化。單靠一種語言學理論（例如早期的傳統語言學或是結構語言學）不能很好地解決語言中的許多問題。過去，人們總想把某一個學科從其他學科中分離出來；而如今，人們意識到要把某一個學科同其他學科結合起來，以求多學科地解決某一個問題。於是，雜交學科（如社會語言學、心理語言學、數理語言學、計算語言學等）便應運而生。所謂“專家專家，井底之蛙”的說法，就是在這種背景下產生的。我們要學會多角度地分析問題，防止片面性。三十多年前，筆者曾在一本英文課本裏看到一個故事，大意是：有兩個朋友在一起喝酒，喝了半瓶。其中一個悲觀主義者說：“唉，半瓶沒有了！”但是另一個樂觀主義者卻說：“嘿，還有半瓶！”筆者建議，在澳門回歸的今天，澳門人自己管治澳門，我們應該多從正面看問題，向前看，多提些合理化建議。同時，培養一種從我做起的好思想，筆者經常捫心自問：“作為一個語文工作者，我為解決澳門的語言問題作了些甚麼？”4．書面語寫作水平的提高是長期的任務，不可能一蹴而就。提高全澳居民的中文水平，是二十一世紀語文教學面臨的艱巨任務。因此，要有耐心和毅力，制定短期、中期和長期的計劃。立法會主席曹其真女士在談到法律語言時說道，法律的翻譯應該首先讓人看懂，然後再談雙語立法問494

題。她的話很有道理。澳葡當局時期，一般公文產生的過程是這樣的：先由葡國人用葡文起草，然後由譯員由葡文翻譯成中文，最後由文案對中文進行加工、潤色。葡國起草人和中國文案大都是單語人。而譯員多是土生公務員，雖說他們是天生的雙語人，但其兩種語言能力是不平衡的，也是不完善的，需要進一步培養。因此，那時公文的語言水平可想而知。用雙語起草公文，也要有一個過程，急不得，罵也解決不了問題。筆者過去也曾批評過中葡翻譯中的一些問題（如有的中文譯文連我這個中文教師都很難看懂）。後來當了語言翻譯學校的校長，知道這個學校有上百年的歷史，差不多所有的政府譯員都是這個學校培養出來的。學生水平有待進一步提高，校長首先要負責任。譯員面對社會上的批評，也大吐苦水，覺得翻譯難做。在這種情況下，唯一正確的做法應該是，下大氣力，提高教學質量，培養高水平的高級譯員。同時，鼓勵現有譯員積極參加在職進修。用雙語起草公文，其關鍵在於發揮高級雙語譯員的作用。試設想一下，如果兩個人都是單語人，哪怕都是精英，如何合作起草一個地道的、內容相同的雙語公文！？如果我們從正面看問題，就不難發現，澳門回歸以後，政府用中文起草的公文多起來，其中文水平也在不斷地提高，這是一個不爭的事實。但同時又發現一種新情況，即葡國公務員反映，有些中文公文的葡語譯文看起來比較吃力，大概有點“中式葡文”的味道吧。有時，既有中國人又有葡國人的機構只收到中文公文，原因是時間緊迫，來不及翻譯成葡文，這也給工作造成了新的不便。筆者希望大家一起努力，吸取1 991 年1 2月26日葡國部長會議通過確定中文在澳門享有官方地位的法令之前澳葡當局長期執行單語政策（即只承認葡語是唯一的官方語言）的教訓，建立科學的雙語公文體制。不過，何時使用中文公文，何時使用葡文公文，又何時使用中葡雙語公文或中葡英三語公文，這要看社會上的實際需要。筆者堅信，在特區政府的領導下，我們一定會逐步解決澳葡當局時期出現的語言翻譯問題，也一定會避免由一個極端走向另一個極端，重犯過去的錯誤。筆者是一個不可救藥的樂觀主義者，堅信中文公文的問題一定會圓滿解決，而且解決的速度會比人們預料的要快，因為特區政府的主要官員都是本地人，我們已有多方面的經驗。現在政府、民間的積極性都調動起來了，正在進行紥紥實實的工作。長期以來，澳門理工學院和行政暨公職局密切合作，公務員的中文和普通話培訓已進行了十多年，而在此基495

礎上，公文寫作訓練也進行了兩年，並且還在繼續。行政暨公職局編寫了《中文公文寫作手冊》（試用本），正在廣泛地徵求意見，得到了專家們的肯定（見張佐邦教授的評論）。李向玉教授主編的澳門第一本《中文公文寫作教程》已由理工和公職局聯合出版，得到了專家們的好評（見《第五屆現代應用文國際研討會紀要》）。由理工和公職局主辦、澳門寫作學會和澳門公務華員職工會協辦的第五屆現代應用文國際研討會研討的重點是公文寫作的理論與實踐。這是一次學術層次頗高的大型國際研討會，它具有重大的現實意義，其影響將是深遠的。與會的學者和代表對此次研討會給予了充分的肯定，對澳門公文改革的前景充滿了信心。內地知名學者于成鯤教授、余國瑞教授和柳宏副教授等還特別向特區政府提交了改進澳門行政公文的書面建議（詳見《關於建立澳門行政公文體系的思考和建議》）。本澳工作在第一線的語文工作者也寫了不少論文，他們最能體會公文寫作中的甘苦，所以他們的論文針對性強，操作性高，能解決實際問題。讀他們的論文很解渴，一點沒有隔靴搔癢的感覺。三 、不同地區和國家中文公文之間的關係不同地區和國家中文公文之間的關係如何正確地處理，涉及到的問題比較多，這裏只談跟語言有關的幾個問題：1 ．各地中文公文本是同根生，因而大同小異。我們既不能誇大也不能縮小這種差異。不同地區和國家中文公文來往的最高原則是“有效地溝通”。不同地區和國家在公文來往中要互相尊重、互相學習、取長補短、共同進步。未來的整合應是水到渠成的。新加坡南洋理工大學周清海教授在他的論文中提出建立中文公文的國際化標準，以滿足全球華人的需要，這是一個很有遠見的設想，但要從長計議。2．在不違背“有效地溝通”的前提下，各地區可適當保留自己的特點，如稱呼、起始語、結束語、語體風格等。大家知道，中國政府給臺灣當局的一些公文，就有意識地使用當地民眾比較熟悉的語體風格。港澳地區實施“一國兩制”的國策，語言政策由特區政府根據基本法自己制定，不必照搬內地的語言政策。例如，內地要求中國公民“講普通話，寫規範字（即簡化字）。“如果語文工作辦公室的工作人員在大街上發現有繁體字的招496

牌，就讓店主立即取下來，否則就罰款。澳門要不要現在就這樣做？當然不可行。如果特區政府以後向中央政府屬下的有關部門提出要求，他們會盡量協助的。3．各地的中文公文正在進行改革。澳門正在貫徹“固本培元，穩健發展”的施政總方針，這種精神對公文的改革也不無啟發。筆者個人認為，雖然漢字豎寫的歷史比較長，但我們要提倡自左向右的書寫方式，以便中文公文在有需要的情況下，使用雙語或多語格式，這樣也便於中文走向世界，吸收所需要的外來語成分。根據公文對象而決定使用繁、簡字體。記得筆者曾在臺灣報紙上看到一個政治笑話，說鄧小平看臺灣報紙總是點頭，因為漢字是自上而下豎排的，而看大陸的報紙總是搖頭，因為漢字是自左而右橫排的。這只是笑話而已，不足為據。在雙語、多語環境中，科學的雙語公文格式具體應該是怎樣的，這是一個值得進一步研究的大問題。中文公文和外文公文各有千秋，可以相互取長補短，新加坡的中文公文就得益於英文公文。筆者個人認為，遇有雙語公文最好分開書寫，一般不採用隔行對照的直譯方式，以免相互干擾和不倫不類的情況產生。最後，筆者衷心希望，有關公文中的語言問題是學術問題，而學術問題要用討論的方法去解決。筆者向來提倡營造一種百花齊放、百家爭鳴的學術氣氛，讓各種不同的學術意見自由地發表出來。在一個民主社會裏，如果只有一種意見，那是很不正常的，也是很可悲的。另外，筆者認為，要特別注意把學術問題同政治問題嚴格區分開來。今年三月，筆者曾經寫過一篇文章，紀念高名凱教授誕生八十八週年，目的是讓大家不要忘記過去，吸取用生命換來的歷史教訓。在高先生所處的年代，有一種很不好的風氣，就是有些人常常把學術問題同政治問題混在一起，無限上綱，對一些持不同意見的學者“抓辮子，扣帽子，打棍子”。高先生就是因學術觀點不同而吃盡了苦頭，不幸過早地離開了人間。497

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法律499

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《行政》 第十四 卷，總 第五十 二期，2 0 0 1 N o．2 ，50 1 - 515我國的行政法律制度應松年＊一黨的十五大提出的“依法治國”的基本方略，已由第九屆全國人大第二次會議寫入憲法：“中華人民共和國實行依法治國，建立社會主義法治國家。”依法行政是依法治國最重要的組成部分，“在很大程度上對依法治國基本方略的實行具有決定性意義。”憲法規定，中華人民共和國的一切權力屬於人民，人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。國家行政機關由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。憲法又規定，行政機關是權力機關的執行機關。權力機關的意志主要是通過制定法律表達出來的。因此從根本上說，行政機關是執法機關。“依法行政”是對行政機關提出的要求，要求行政機關行使行政權力，必須有法律授權，權力來源於人民，來源於法律，並依據法律。嚴格依照法律規定辦事。法律是行政機關據以活動的根據，也是人們對這種活動進行評判和監督的標準。改革開放以來，我國加強了行政法制建設，從總體上看，是按照依法治國依法行政的要求展開的。依法行政，首先要為行政執法提供完善的行政法律制度，授權明確，制度民主、公正，便於操作，符合市場經濟要求。其次是要政府依據法律的授權和規定，嚴格執法。行政機關行使行政權力，執行法律，主要有兩種方式，一是制定規範，又稱“抽象行政行為”，即國務院根據憲法、法律，制定行政法規，國務院部委根據法律、行政法規，制定規章，地方政府還要根據法律、行政法規和地方性法規，制定規章。二是依法作出具體行政行為。這兩者都要按照黨的十五大的要求：“一切政府機關必須依法行政，切實保障公民權利。”＊全國人大內務司法委員會委員、國家行政學院教授博士生導師501

規定行政法律制度的，統稱為“行政法”。從性質上說，行政法是關於行政權的法，是關於行政權的授予、行政權的行使和運作以及對行政權的授予、運作和行使進行監督的法律規範的總和。這裏所說的法律規範的總和，是指行政法是由眾多法律規範組成的。這與民法、刑法一般都有法典不同。因此，行政法就有一個調整範圍的問題。行政法大致由三部分組成：第一部分，關於行政權的授予和組織行政機關的法律。大致由行政組織法、行政編制法和公務員法等法律組成。第二部分，關於行政權的行使和運作的法律。這部分法律數量最多，內容最為龐雜，稱為行政行為法。行政權的運作大致有兩種情況，一種情況是按行政管理事項劃分的行政權具體運作的法律。行政機關管理的事項有多少種類，這部分法律就可分為多少種類。其中有些部門還可自成體系，諸如公安、環保、稅務等等。這種法律為數眾多，範圍極廣，一般稱為部門行政法。另一種情況是與各級政府和各個部門都有關的法律和規則，各級政府和各個部門都必須遵循。如行政立法的規則；關於行政執法的法律，包括行政處罰、行政許可、行政強制、行政徵收以及普遍有關的行政程式等法律。這裏介紹的主要是和各級政府各個部門都有關的全國統一的一些行政法律制度。第三部分，對行政機關的組織、行政權的行使和運作進行監督的法律，統稱為行政監督法。如行政監察法、審計法、行政複議法、行政訴訟法、行政賠償法等。以上三個部分，就是行政法的範圍。二下面根據依法治國、依法行政的基本精神，分別介紹上述三個方面的法律制度。（一）關於行政組織法行政組織法是規範行政機關的職能、組織、編制的法律。按照憲法，我國行政機關是權力機關的執行機關。因此，行政機關行使的行政權力是502

權力機關通過法律授予的。行政機關自己不能給自己授予權力，必須由法律授予。正因此，行政機關必須遵循職權法定原則。行政機關不能行使法律沒有授予的權限。這部分內容在行政組織法中以性質、地位、職權、職能等形式表現出來。權力的載體是行政組織。行政組織法還要對行政機關的機構設置和相互關係；行政機關的層次與幅度、編制與職數、活動方式；行政機關的成立、變更和撤銷的程序等作出規定。這些都由行政組織法加以規範，以避免主觀隨意性。這就是黨的十五大報告所提出的行政機構的組織、職能和編制必須法定化的要求，是依法行政的重要的不可缺少的組成部分。我國目前已經有兩部重要的行政組織法，即國務院組織法和地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法中的地方政府部分。這兩部法律對規範國務院和地方政府的職權和組織，起了重要作用。但多年來的實踐也證明，長期以來，我國行政機關職權不清、相互交叉衝突的情況比較突出，有些部門甚至行使了一些自己不能或不該行使的權力，政府職能轉變不能適應市場經濟的需要；機構臃腫，人浮於事，編制不斷擴充、膨脹的問題始終難以解決，等等。說明已有的行政組織法沒有完全起到應有的規範和控制作用，以至不得不多次求助於發動大規模的機構改革來解決。此次機構改革以後，成果是否能鞏固並繼續得到發展，是公眾關心的焦點問題之一。要解決這個問題，唯一的辦法是黨的十五大指出的方向，即把機構的組織、職能、編制法定化。為此，加速制定、修改和完善行政組織法應該是當前立法的重要課題之一，這也是世界各國的實踐所證明了的。首先是要完善已有的行政組織法，其中國務院組織法需要修改和充實，尤其是組織、編制部分；地方政府組織法線條過粗，缺乏可操作性，可以考慮仿照建國初期的辦法，分為省、自治區、直轄市、市、縣、鄉以及派出機關等各級組織法。目前在實踐中問題最多的是各部門的組織簡則。50年代中期曾制定過十幾個部、委、局的組織簡則，此後即付闕如。80年代後用三定方案來確定行政機關的職能、機構和編制，作為過渡，也是一種辦法，但不能代替組織簡則，要通過制定各部門組織簡則的辦法來解決職權交叉衝突和機構設置的隨意性等問題。根據我國在編制方面長期存在的問題，是否可以考慮單獨制定行政機關編制法，主要規範兩項內容：503

一是行政機關人員的總定員。以改革後的編制為基礎，每年由總理向全國人大報告總編制數後由全國人大決定發佈，原則是總數逐年減少或持平，不能增加，由全國人大控制總數。至於行政機關內部，由行政機關自行調節，可以全國定總數，也可分中央與地方，或地方再分省定數，但總數不能超過上一年。與此同時，屬於國有的事業單位，也同樣要控制總數。事業單位仍然會有發展，但所需編制要在總定員中調節，在若干年內不能增編，否則只控制公務員總數就會失去意義。二是對編制的管理，主要規定行政機關在內部調整人數時，關於編制的提出、審查、論證和批准的程序。關鍵是論證程序。通過程序控制編制，並規定隨意擴大編制的法律責任。從廣義上說，公務員也屬於行政組織的範疇。各國對公務員的管理都是通過法律進行的。1 993年國務院已制定了國家公務員暫行條例。我國公務員制度已試行數年，積累了比較豐富的經驗，實踐也迫切需要進一步完善公務員制度。將國家公務員暫行條例上升為公務員法的條件應該說已經成 熟 。（二）關於行政行為法行政機關依法行使權力，管理公共事務，直接或間接產生法律後果的行為，統稱為行政行為。與所有行政機關都有關的共同性的行政行為，大致可分為行政立法行為、行政執法行為兩大部分。1 ．行政立法行為是指國務院制定行政法規、國務院各部各委員會制定部委規章，省、自治區、直轄市政府、省會市和經國務院批准的較大市政府制定地方規章的行為。規章是否可稱為法，尚有爭論。此外，有規章制定權以外的政府和部門，還要制定很多行政規範，統稱為其他規範性文件 。改革開放以來，行政立法在數量和質量上都有很大發展和提高，對國家行政管理起了重大作用，但也存在一些問題。從我國實際情況看，行政立法需要解決的問題有三：一是制定行政法規和規章的權限，牠們與法律和地方性法規權限的區別和關係；二是行政立法的程序；三是法律規範之間的衝突及其解決，也即對行政立法的監督。504

目前我們正在制定立法法，上述行政立法中的三個主要問題，都是立法法中需要解決的。首先，關於立法權限的劃分。行政立法中有兩項最基本最重要的原則，即法律優先原則和法律保留原則。法律優先原則或稱法律優位原則，是指其他國家機關制定的一切規範，都必須與全國人大制定的法律保持一致，不得抵觸。這在我國憲法和有關組織法中有明確規定：國務院根據憲法、法律制定行政法規；國務院各部、委根據法律、行政法規制定規章；地方政府根據法律、行政法規和地方性法規制定規章。憲法規定的“根據”原則，至少應該是要求行政機關制定的規範，必須與法律保持一致，不得抵觸。據此，行政處罰法也規定，在法律已設定行政處罰的情況下，行政法規可以再作具體化的規定，但必須在法律規定的違法行為、處罰種類和處罰幅度的範圍以內。對規章作了更為嚴格的限制性規定。總之，下一位階的規範要與上一位階的規範保持一致。這是依法行政最重要的原則之一。法律保留原則，也就是立法法中所規定的“國家專屬立法權”。即有些事項的立法權只屬於法律。立法法草案對此作了明確的列舉，其中，最為重要的應該是關於公民基本權利，包括人身權，財產權，言論、集會、結社、出版、遊行、示威等政治權利，宗教信仰、受教育權等權利的保障。如果要對公民的上述基本權利作出限制或不利的設定，只能由法律進行，即該項立法權只能屬於法律，是國家專屬立法權。但在一定條件下，法律可以將其中某些本應由其設定的權力授權給行政法規或地方性法規、規章等行使。如1 984年9月全國人大常委會通過的《關於授權國務院改革工商稅制發佈有關稅收條例草案試行的決定》，又如行政處罰法規定，在法律沒有設定行政處罰的情況下，將除人身自由處罰以外的處罰設定權授權於行政法規，這屬於相對保留的情況。授予多少，其他法律規範就可以設定多少。沒有授予的，就不能設定。例如不能將處罰、收費的設定權授予其他規範性文件。還有一些立法設定權，如限制人身自由、行政強制執行權等則只能由法律設定，不能授權其他國家機關。這屬於絕對保留的情況。這是依法行政又一最基本的原則。其次，關於行政立法的程序。行政立法程序是使行政立法充分體現民意的重要保障，為此，必須完善行政立法程序，其中的關鍵在於設置聽證程序。一切與公民權利、利益有關的立法，都必須聽取利害關係人的意見和專家的論證意見。立法中的聽證程序與一般座談會不同。聽證會是在法505

定機構主持下，聽取利害相關人意見的必經程序。對聽證會上提出的意見或提供的證據，必須記錄在案，並在作出決定時要表明已經注意和考慮了這些意見和證據。立法要聽取和尊重人民群眾的意見，這是社會主義民主最重要的表現形式之一。也是黨的群眾路線的法定化。再次，關於行政立法的監督。廣義的監督包括法律解釋、糾正行政立法與法律不一致，以及解決行政立法特別是規章之間的衝突等問題。目前行政立法與上位階法律規範不一致，以及規章之間的衝突，都比較嚴重。立法解釋跟不上實際需要，這就需要有監督和解決衝突的原則和機構。憲法對立法監督機構是有規定的，但實踐中難於啟動。比如，全國人大常委會的監督就難於啟動。這裏有兩個問題需要認真研究：一是是否需要設立專門的解釋法律和解決衝突的機構，二是如何啟動監督的程序問題 。2．行政執法行為， 又稱具體行政行為，涉及的範圍更廣，法律制度也更多。但從公民的角度來說，無非就是權利性和義務性兩大類。權利性行政行為，包括賦予公民作某種行為的權利，如許可；或作某種行為的資格，如律師資格；也可能是在公民違法的情況下依法剝奪其某種權利，如吊銷執照。義務性行政行為主要是依法使公民承擔某項義務，如納稅；或依法免除某種義務，如免稅。據此，下面介紹幾種在市場經濟條件下最常適用的法律制度。2．1．行政許可制度行政許可是行政機關根據公民、法人和其他組織的申請，以書面證照和其他方式允許其從事某種行為，確認某種權利，授予某種資格和能力的行 為 。許可是一項極為重要的法律制度，是國家為維護經濟秩序和社會秩序，保護資源和生態環境，促進經濟發展，保障公民權利等而設立的具有多方面功能的制度，為世界各國所普遍重視和廣泛運用。許可的本意是禁止的解除。對一般人都限制或禁止，但對符合條件者解除限制或禁止。如對一般人都禁止駕駛汽車，但對取得駕駛執照者卻允許開車，就是一種許可。駕駛汽車需經許可，其原因在於，駕駛汽車可以506

大大提高行動效率，因而給汽車駕駛者帶來利益；但駕車有潛在的危險性。許可的目的就是控制其危險性。許可因其控制程度的不同而有特別許可，如佩槍許可；一般許可，如採礦許可；以及符合公開、法定條件即可登記的許可等，還有各種專業資格的設立和取得制度等等。近年來還建立了一大批與許可相聯系的各種年檢等檢查制度，我國已在廣泛的領域裏建立了許多許可制度。幾乎所有的法律、法規、規章都無不規定各種批准和審批制度。很多許可制度在實踐中發揮了重要的作用，但由於我國沒有一部統一的行政許可法，因而各個領域許可制度的建立顯得無序，甚至出現某些混亂。一些並不需要許可的事項，紛紛被規定必須經某些行政機關“批准”。其中特別值得注意的是許可與收費的聯系，一項許可、批准、年檢，就要收費若干，成為某些行政機關創收的手段之一。也許這正是出現亂設許可的關鍵原因。另一個重要問題是許可的設定與程序。一方面，許可沒有設定權的限制，一些無設定權的政府或政府的各部門、部門內的各機構都紛紛自設許可制度，百姓辦事有蓋不完的章，走不完的程序，以致背離了效率與便民的原則，並且潛伏著許多引發腐敗的危機。另一方面，諸如許可的聽證制度、不得單方面接觸的制度、時限制度、效力制度、許可標準和條件的公佈制度等等，都尚未建立，因此制定統一的行政許可法，健全和完善我國的許可制度，是十分必要的。制定行政許可法已經列入九屆全國人大常委會立法規劃，希望這一至關重要的法律能早日出台。2．2．行政處罰制度行政處罰是行政機關對違反行政管理秩序的公民、法人和其他組織依法予以制裁的制度。它在國家行政管理中佔有很重要的地位，屬於國家三大法律責任，即行政、刑事、民事法律責任中的行政法律責任。全國人大已於1 996年通過了行政處罰法，它所建立的主要原則和制度是：第一，行政處罰法確立了幾項具有普遍意義的重要行政法原則。（1 ）處罰法定原則。行政機關實施行政處罰，必須有明確的法律依據。法無明文規定不得處罰，它與刑法規定的罪刑法定原則一起，為建設社會主義法治國家作出了基礎性的貢獻。公民只有在實施為法律所明文禁止，並規定要給予懲罰的違法行為的情況下，才有可能受到懲罰。（2）處罰適當原507

則。行政處罰應與公民違法的事實、情節和社會危害相適應，不能過重過輕。這也就是在處罰領域裏的公正原則，這一原則在行政機關作出不利於公民的決定時，應該普遍適用。（3）聽取意見原則。行政處罰法規定，在作出處罰決定前，必須聽取對方的陳述和申辯，否則，行政處罰無效。其後，在行政處罰的程序中又規定了聽證程序，即當作出嚴重的處罰決定時，當事人可以要求聽證的制度。所有這些都說明我國正在逐步完善一項重要的法律原則：在行政機關作出影響公民權利的決定時，必須充分聽取對方的意見，不能不聽。這是我國社會主義民主的固有含義。聽證制度把這一民主原則法律化、制度化了。第二，行政處罰的設定。設定或稱創設，是指對何種行為可以給予處罰，以及給予何種處罰的法律確認。行政處罰法第一次將處罰的設定權與規定權分開。規定是指已有上位階法律規範規定了行政處罰的情況下，下位階規範就只能在上位階規範所規定的行為、種類、幅度以內作具體化規定。行政處罰是對公民、法人和其他組織的人身權、財產權依法給予損害的制裁措施，而人身權、財產權又是公民諸多基本權利中最為重要的權利，因此，行政處罰的設定權只能屬於法律，即國家專屬立法權。但由於實際情況的需要，不可能由法律包攬一切行政處罰的設定，這就需通過法律將部分設定權授予其他國家機關。根據行政處罰法的規定，授予行政法規的設定權比較大，除人身自由處罰外，行政法規可以設定其他各種的處罰；授予地方性法規的設定權要小一些，除人身自由處罰外，吊銷企業營業執照的處罰也不得設定；授予規章的設定權就更小，只有警告和罰款兩項。其他規範性文件一律不得設定行政處罰。這是法律保留原則在行政處罰法中的具體體現，對其他涉及公民基本權利的立法有普遍借鑒意義。第三，行政處罰的程序。行政處罰法關於處罰程序的規定，是我國法律首次對具體行政行為的行政程序作出最為完善的規定。行政處罰程序分為兩大部分，即作出處罰決定的程序和執行程序兩大部分。第一部份是行政處罰的決定程序，又分為簡易程序和一般程序。簡易程序即當場處罰程序；一般程序即需要調查取證的程序和聽證程序。行政處罰法對行政機關作出處罰決定的程序作了比較全面的規定。這一規定對於規範行政處罰權的行使和保護公民合法權益都起了很好的作用。其中關於聽證程序的規定，是我國法律第一次建立的制度。此後，聽證制度又為價格法所吸收。立法法草案中關於立法程序的規定，也引進了聽證制度，508

相信今後會有更多的法律規定聽證制度。應該說明的是，行政處罰法所規定的聽證，屬於正式聽證，即審訊式聽證，在形式上近似於法院的開庭審理，但聽證是在行政系統內進行的，程序也較庭審簡單。在實踐中用得更多的是非正式聽證，雖也有聽證官主持和聽取意見，但程序較正式聽證更為簡便。第二部份是行政處罰的執行程序，有兩點特別引人注意，一是建立了行政處罰的裁執分離制度，即作為處罰裁決的機關和收繳罰款的機關分離；二是建立行政處罰的收支兩條線制度，即罰沒所得必須全部上繳財政，與處罰單位的財政要完全脫鈎。行政處罰法還對不執行裁執分離制度和收支兩條線的機關和個人，規定了嚴厲的法律責任。國家權力的行使不能以贏利為目的。這是世界各國政府都嚴格遵守的一條原則，否則，必將增加人民負擔和導致行政機關的腐敗。行政處罰法建立的這兩項制度，也應該是其他行政行為法律中必須確立的制度。2．3．行政收費制度廣義上說，行政收費是行政徵收的一部分。行政徵收是指行政機關根據法律法規的規定，以強制方式無償取得相對人財產所有權的行為。行政徵收包括稅收和行政收費兩部分。由於稅收已是一項比較嚴格的法律制度，而亂收費問題尚未解決，因而人們把更多的注意力放在收費制度方面。行政徵收具有強制性、無償性的特點。由於徵收涉及公民的財產權，因而還應具有先定性和固定性，即應按法律規定預先確定的標準收取。行政收費與稅收的區別在於，稅收是一般徵收，用於國家的一般支出；收費則是由於特別支出的需要，因而要特別徵收。例如，證照的收費。證照是發給某些人的，就不能用稅收來支付製作證照的成本，而要由取得證照者支付成本費。排污企業的排污行為將造成國家的特別支出，因而有必要用收取排污費這種特別徵收來增加排污企業的負擔。我國的行政收費廣泛存在於各個領域，名目繁多。有些是依法、必要的收費，有些則屬於亂收費。解決亂收費的關鍵在於把收費納入法制軌道。第一，收費涉及公民的財產權，因此，應該和稅收一樣，其設定權屬於法律，經法律授權，法規、規章才能取得設定權。和行政處罰遵循的原則一樣，規章以下的規範509

性文件一律不得設定收費；第二，必須按特別支出由特別收入予以滿足的原則，劃清收費與稅收的界線，清查我國的收費項目，應該費改稅的，加快改變進程；第三，收費必須由法定的有收費權的行政機關收取；第四，收費必須遵循嚴格的法定程序。公民、法人或其他組織對收費決定不服的，有權獲得司法救濟，要暢通申請複議和提起訴訟的渠道。黨和政府正在花大力氣整頓收費工作，根本的途徑還是要依靠法治。2．4．行政強制制度行政強制包括三項制度：一是行政強制執行。在公民、法人或其他組織不履行行政機關依法作出的行政決定中所科設的義務時，有關國家機關可以強制其履行義務。如拆遷房屋、拍賣財產等；二是行政強制措施，這是行政機關針對公民、法人或其他組織的人身或財產依法採取的預防或制止危害行為或危害後果發生的強制行為，如扣留、查封、扣押、凍結等；三是即時強制，這是指行政機關在遇有重大災情或事故，以及其他嚴重影響國家、社會、集體或公民利益的緊急情況下，依照法定職權直接採取的強制措施，如對傳染病患者的強制隔離等。這三項制度在性質、內容上有區別，但都採取強制手段，故可統稱為行政強制。行政強制是行政機關為了維護良好的經濟和社會秩序，保證行政決定的執行，糾正違法行為，保護公民合法權益和公共利益所必需的手段。但這些手段直接涉及公民的人身權、財產權和其他基本權利，因此，對這些權力的行使必須謹慎，加強控制，且嚴格遵循法定程序，防止濫用。我國在行政實踐中已形成一些制度，如：（1 ）在行政強制執行方面，根據已有的法律規定，可以概括為這樣的原則，即申請人民法院強制執行為一般，行政機關自行強制執行為例外。例外是在法律授權的前提下，法律規定哪一行政機關在哪一方面具有行政強制執行權，該行政機關才有強制執行權，否則，都要申請人民法院強制執行。這一制度與國外很不相同。在英美法系國家，強制執行權是司法權的一部分，行政機關要強制執行，只能通過訴訟；在德奧等大陸法系國家，則認為強制執行權是行政權的一部分，但須有法律的授權。我國似介乎兩者之間，既考慮行政效率，又注意保護公民權益。行政強制執行的設定權歸於法律。（2）在行政強制措施方面，行政機關要取得行政強制措施權，一般也要有法律、法規的授權。實踐中這方面的問題似乎更多。其中勞動教養制度最引人關注。按法510

律條文表達，勞動教養屬強制教育措施。其實從性質上說，屬於行政處罰。但行政處罰的處罰種類中沒有列入勞動教養，因而目前仍按強制措施對待。由於勞動教養在實踐中存在諸多問題，因而迫切需要全國人大常委會對這一涉及人身權的重大問題作出決定。這些制度共同存在的缺陷是法律幾乎很少對這些權力的行使規定具體嚴格的程序，而程序正是正確運用這些手段的基本保障。制定行政強制措施法已經列入九屆全國人大常委會立法規劃，正在研究起草。2．5．行政裁決、裁判制度這是指行政機關充當解決糾紛和爭議的中間人，對行政爭議和民事糾紛作出裁決和裁判的制度。也有人將此稱為行政司法制度，以示與一般具體行政行為的區別（關於行政機關解決行政爭議的行政複議制度將放在行政監督部分介紹）。解決民事糾紛，本應是法院的職責，但現代社會的發展，使解決糾紛的技術性、專業性增強，且糾紛的數量也大為增加，行政機關擁有各類專家，且人數眾多，而法院的人數畢竟有限，因而需要行政機關先行裁決，不服的再進入司法程序。同時，行政裁決雖採用準司法程序，但畢竟帶有很強的行政色彩，程序相對簡略，且不收費，因而受到人們歡迎。由行政機關裁決與行政活動有關的民事糾紛，已成為世界性的發展趨勢，英國有二千多個行政裁判所，美國的行政法官制度也類似於這種制度。根據我國的法律規定，我國也設置了行政裁決與裁判制度。主要有：1 ．對自然資源的確權裁決，如對土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘塗、海域等自然資源的所有權、使用權的裁決；2．民事賠償的裁決，如治安管理處罰條例中關於民事賠償的裁決；3．根據專利法、商標法的規定，由行政機關組織的專利複審委員會和商標評審委員會對專利和商標糾紛案件，包括行政爭議和民事確權糾紛的裁判等等，都屬於行政裁決、裁判制度。設立這些制度是完全必要的，但共同的缺點是缺乏對裁決、裁判程序的規定。511

2．6．行政程序制度世界很多國家都制定了行政程序法。我國的周邊國家如日本、韓國也都制定了行政程序法，澳門特別行政區也有行政程序法典。將行政程序法典化，也許是20世紀行政法領域中最重大的事件之一。行政程序是行政機關作出行政行為的程序，是規範行政機關為達到行政目的而必須經歷的步驟、採用的方式，以及實現這些步驟和方式的時間和順序的法律規範的總稱。實際上，程序就是操作規程。沒有程序保障，實體權利義務是無法實現的。當然，沒有實體規定，程序就是空洞的、無意義的。實踐中常反映有些法律難以操作，主要原因之一，就是缺乏具體的程序規定。行政程序是行政機關正確作出行政決定和實施行政決定，提高行政效率，保護公民權益的最基本的保障。行政程序法大致包括三個方面，一是行政立法的程序，二是行政機關作出具體行政行為的程序，三是對行政行為進行司法審查的程序。我們已經有了行政訴訟法，司法審查的程序已經解決；行政立法的程序將由立法法解決。因而我國的行政程序法將以規範行政機關作出具體行政行為的程序為主。1 989年行政訴訟法頒佈後，全國人大常委會法工委曾組織一些專家研究行政程序立法問題。當時鑒於對行政程序的理論研究和實踐情況的瞭解還不夠深入。人們對行政程序的重要性的認識也不足，制定統一的行政程序法尚有一定困難。因此，決定先就市場經濟條件下行政機關普遍常用的幾種手段，諸如行政處罰、行政許可、行政強制和行政收費等單獨立法，待條件成熟時，再制定統一的行政程序法。據此，先制定了行政處罰法，使行政機關在作出對公民、法人或其他組織的人身權、財產權不利影響的決定時，有了明確的程序規範。正在研究起草的行政許可法，將就行政機關作出對公民、法人或其他組織有利、授益決定時的程序作出規範。處罰程序和許可程序是兩種很不相同的重要程序。雖然如此，它們畢竟只是範圍廣泛的行政程序中的兩個方面。近幾年來，行政程序問題開始引起人們的注意，因而在一些單行法中也規定了一些有關的程序，但比較簡略，且不統一。因此，從長遠看，仍然需要制定一部全面的行政程序法，使所有的行政行為都有最基本的程序可以遵循；也避免了單行法律中不斷重複規定某些必經程序。制定行政程序法的時機正在日益成熟，希望能把行政程序立法列入下一個五年立法規劃。512

（三）關於行政監督法行政監督是國家監督體系中最主要的組成部分之一。因為行政權力總是國家機關中權力最大、人數最多，對國家和社會的發展最為重要，與人民群眾關係最為密切的權力。世界各國都有一套行政監督方面的法律制度。我國有關的制度也比較健全，關鍵是如何更充分地發揮這些制度的作用。除了人民代表大會及其常務委員會對政府的監督外，最主要的還有行政系統內部的監督和司法機關的監督。行政系統內部的監督，主要有上級對下級的層級監督和行政系統內的專門監督。層級監督制度有些已形諸於法律，有些為內部文件，主要制度有報告工作制度、執法檢查制度、審查批准制度、備案檢查制度、考核獎懲制度等等。最近通過的行政複議法所建立的行政複議制度，也可認為是層級監督的一種，雖然是很特殊的一種。行政複議制度是行政系統內的一種特殊監督形式，指公民、法人或其他組織認為行政機關的行政行為侵犯其合法權益，向上級行政機關申請複議，由複議機關作出複議決定的制度。由於行政複議實際上是上級對下級的監督，因此與行政訴訟不同。根據新通過的行政複議法的規定，行政複議的範圍比行政訴訟要寬，用一句概括的話來說，一切侵犯公民權益的具體行政行為，除行政機關作出的行政處分或其他人事處理決定外，都可以申請複議。不僅如此，公民、法人或其他組織認為行政機關侵犯其權益的具體行政行為所依據的規章以下的其他規範性文件不合法時，也可以在申請複議時一併提出審查申請。這就使行政複議的範圍遠遠超過原行政複議條例所規定的範圍。同時，在行政複議中，公民、法人或其他組織不僅可以對具體行政行為是否合法，要求進行審查，也可以對該具體行政行為是否合理，要求進行審查。這也反映了行政複議的行政監督性，而行政訴訟中，人民法院對具體行政行為則只能進行合法性審查，除行政處罰外，原則上不作合理性、適當性審查。行政複議不僅是上級行政機關對下級的監督，它又是公民、法人或其他組織不服下級行政機關的具體行政行為，因而向上級行政機關申請複議，要求複議機關作出一個公正裁判的救濟行為。因此，行政複議制度的關鍵，在於複議機關能否作出一個公正的決定，以保障申請人的合法權益。法律規定，除了有些案件法定必須先申請複議外，大部分行政案件都513

由申請人自由選擇，既可以先申請複議，再提起訴訟；也可以直接提起訴訟。如果行政複議不能做到公正複議，申請人就會放棄複議而去直接提起訴 訟 。關於專職從事監督工作的審計機關和監察機關的監督，我國已經制定了審計法和行政監察法。根據審計法的規定，在政府內部監督範圍內，審計主要是對本級政府各部門和下級政府預算的執行情況和決算、預算外資金的管理和使用情況；政府部門管理和社會團體受政府委託管理的社會保障基金、社會捐獻資金及其他有關基金、資金的財務收支等進行審計監督。審計部門在行使職權時，擁有要求報送權、檢查權、調查權、制止並採取措施權、通報權及處理權等多方面的權限。根據行政監察法的規定，行政監察是監察部門對行政機關及其公務員的行政效能和清正廉潔兩方面進行的監督。監察部門在行使監督權時擁有檢查權、調查權、建議處分權等比較廣泛的權力。內部監督的主要問題是如何依法充分發揮它們的作用。行政監督最強有力的法律制度是行政訴訟和國家賠償制度。我國1 989年制定了行政訴訟法，1 994年制定了國家賠償法，法律也已經完備。行政訴訟俗稱民告官制度，是通過法院對行政機關的具體行政行為是否合法進行審查的制度。由於它擁有一套嚴密的程序，因而它在行政監督方面發揮了巨大的作用。行政案件已從每年幾千件發展到1 998年的近十萬件。行政訴訟是保護公民合法權益的強有力的制度，同時它在協調行政機關與公民的關係，維護社會穩定方面有著重要的作用。對行政機關來說，行政訴訟是從監督的角度促進依法行政的制度。行政訴訟法第一次確立了具體行政行為合法與違法的標準。只有證據確鑿（以事實為根據）、適用法律法規正確（以法律為準繩）和符合法定程序的具體行政行為，才是合法的具體行政行為，人民法院才能判決維持。對主要證據不足、適用法律法規錯誤、違反法定程序、超越職權和濫用職權的具體行政行為，人民法院可以判決撤銷或部分撤銷，並可責令被告重新作出具體行政行為。正是在行政訴訟法的推動下，行政機關依法行政的自覺性有了很大提高。“依法行政”逐步進入政府工作報告，成為各級政府施政的基本方針。根據行政訴訟法的規定，人民法院有權對具體行政行為是否合法進行審查。人民法院除行政處罰外，一般不作合理性、適當性審查。人民法院審理行政案件時，以法律法規為依據，參照規章。514

行政訴訟法關於行政訴訟中被告承擔舉證責任的規定，是行政訴訟法最重要的規定之一。既然行政訴訟是對行政行為是否合法的審查，因此必然要求被告行政機關承擔舉證責任。如果被告不能以充分的證據證明其具體行政行為合法，那就要承擔敗訴的責任。國家賠償法是與行政訴訟法同一類型的法，都以監督行政機關的具體行政行為是否合法為主要任務。國家賠償法所建立的行政賠償責任制度是行政訴訟制度的繼續和發展。應該說，賠償制度的建立，加強了對行政機關依法行政的監督力度。行政訴訟法和國家賠償法所建立的相應制度，是適應我國民主法制和保護人權發展需要的現代行政法律制度。行政訴訟法所確立的被告承擔舉證責任、對不履行判決的強制執行制度等制度；國家賠償法建立的以違法為賠償前提的歸責原則，事實行為造成損害的賠償責任等制度，都是當代先進的行政法律制度。從實踐情況看，行政訴訟和國家賠償制度也還存在不少問題。對我們擁有十二億人口的國家來說，行政訴訟案件的數量實在太少了。公民、法人和其他組織很多都不懂、不會甚至不敢運用這一法律武器來保護自己的合法權益；行政訴訟受到的各種干預比其他任何訴訟都要嚴重。明年是行政訴訟法實施十周年，建議人大常委會對行政訴訟法的執行情況進行一次普遍檢查。我國的國家賠償法與西方國家不同，包括了行政賠償和刑事賠償（冤獄賠償）兩部分。從執行實踐看，刑事賠償，尤其是刑事賠償程序，存在較多問題。另外，國家賠償在計算時不包括違法造成損害應承擔的違法責任，也是國家賠償中的重大問題之一。國家賠償法需要修改。以上介紹的是我國行政法律制度方面的一些主要制度，可以看出，有些制度已經健全，有些則尚需進一步建立和完善，全國人大和全國人大常委會在行政方面的立法任務還很重；至於如何監督行政機關，使已經建立起的法律制度在實際生活中得到落實，使各級政府都能按照黨的十五大提出的要求做到依法行政，切實保障人民權利，建設廉潔、勤政、務實、高效的政府，其任務將更為艱巨。515

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經濟517

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《行政》第十四卷，總第五十二期，20 0 1 N o．2 ，5 1 9－54 8大中華範圍內的經濟特區、特別行政區和臺灣＊蕭偉諾＊ ＊引 言A．大中華1 ．全球化和亞太的區域主義：大中華和新的國際政治、經濟關係2．大中華概念的演變3．中國的開放政策4．國家統一政策5．跨國中華文化B．地區經濟的相互依賴：華南經濟區域的協同聯繫1．澳門與香港特別行政區2．特別行政區和經濟特區3．特別行政區和臺灣4．臺灣和經濟特區結論＊下一期的《行政》將有本文的延續篇。＊＊里斯本科技大學社會及政治科學系東方學院獎學金獲得者。519

引 言本研究的範圍是經濟特區、特別行政區和臺灣，其主要目的是對華南的亞經濟區進行識別和描述，並就它對大中華概念的定型作出的貢獻進行分 析 。這一題目的選擇與關於這個在20世紀90年代尤為顯著的過程的文獻稀少有關。與此同時，其起源因素的多樣性亦引發了學人研究這個多方面現實的興趣。這一現實一般以大中華的概念詮釋。本文章對大中華概念的起源及它在不受北京控制或管理的中國地區及華人社區在政治、經濟方面的接近進行分析。然後，對此過程所接受的有利國際環境及上述在大中華範疇內的這一亞地區的現實存在的政治、文化、經濟基礎進行描述。最後，將對華南的亞地區不同成分之間的相互依賴和協同進行分析。不同成分的存在足以有必要對它們進行識別和描述。然而，似乎首先有必要對導致中國領土遭受肢解的某些重大事件，特別是1 9世紀最後二十五年和20世紀前半葉所發生的事件作一簡要的歷史回 顧 。的確，除了明朝的海外征討外，在其悠久的歷史上，中華帝國幾乎僅僅關注它的陸地邊界。然而，1 9世紀中，她被迫來嚴肅考慮來自海洋的對其疆界安全的危險。她作出了反應，但為時已晚。以英國為首的西方列強，利用它們在鴉片戰爭中所顯示的科技優勢，通過所謂的不平等條約佔領了中國沿海數量可觀和具有戰略意義的部分。它們大部分位於大江河的三角洲。因此，英國根據1 842年《南京條約》獲得了香港島，1 862年又增加了九龍半島。1 898年，通過一為期99年的租約，得到了新界。俄國佔領了滿州和蒙古。而日本，通過甲午戰爭於1 894年佔領了朝鮮半島和臺灣島。在此情況下，葡萄牙於1 887年1 2月1 日簽署了《中葡友好通商條約》，重申了1 887年3月26日的《葡京草約》。根據這一草約（第二款），“定准由中國准允，葡國永駐管理澳門以及屬澳之地，與葡國治理他處無異。”11．何思靈（Ce l ina Ve iga de Ol iv e i r a），《澳門歷史地位之演變》，《行政雜誌》，19／20期，1 993年，4月，第6卷，第1 5頁。520

上述領土實際上脫離了中國的主權，中華民國及以後的共產黨中國沒有掩飾想看到它們回歸祖國的願望，以此挽回失去的面子。20世紀末，北京仍然期待重新擁有香港和澳門。香港和澳門已經成為向中國內地輸送財富和知識的平臺。尤其是在密切確定中國與外部世界的關係，特別是與歐共體和美國的關係時更為重要。在此情況下，嚴格執行《中英聯合聲明》及《中葡聯合聲明》對中華人民共和國的對外關係，尤其是在政治及經濟方面具有極大的重要性。從這一角度來看，臺灣的回歸也是一個極其重要的問題。事實上，至於這個問題，臺北政府不斷受到中華人民共和國所提出的統一條件的壓力（在中華民國看來是聯合）。這種壓力在香港與澳門回歸後越發加大。上述地區已經在原來為將國民黨臺灣島收回得到國際承認而制定的一國兩制的原則下得到了統一。在此原則下，香港和澳門的政治、經濟和社會生活方式的主要內容得到了保存，保證上述地區享有高度的自治。在開放政策的格局中，經濟特區為香港、澳門和臺灣及中國大陸經濟結構之間相互依賴的增長作出了貢獻。對此將進行詳細的分析。甚至在政治的範疇內，許多人認為，上述區域的不同一般的經濟發展可被視為香港、澳門及將來臺灣統一過程中安定和令人擁有信心的因素。與此同時，華人社團再次接近。這些社團來自沿海的省份一一廣東和福建。幾個世紀以來，它們通過地球上最浩瀚的南海，在整個東南亞建立了華人社區，然後分佈在西方世界。目前，中國僑民在1 978年開放以後的外國直接投資中的作用舉足輕重，促進了中國的經濟增長。由於血緣關係和對故土的熱愛，中國僑民充滿熱情地參加了中國大陸經濟的改革和逐漸開放。改革和逐漸開放提供了一個有利的投資環境和為他們的國家發展作出貢獻的機會。海外中國僑民的進取精神和投入也是東南亞經濟蓬勃發展的決定因素。許多人認為，沒有中國僑民，“奇跡”不過是經濟擴張。本文將不斷涉及中國僑民在華南亞地區經濟關係深化中所作出的貢獻。因此，無論臺灣，還是中國僑民是一個企圖更新、渴望獲得世界影響、獲得仍存留於帝國記憶中的影響的政治經濟結構的重要部分。因此，本文不揣簡陋，欲對中華人民共和國的五個經濟特區，新生的香港和澳門特別行政區，臺灣和中國僑民在大中華範疇內的多元政治結構和一體經濟基礎的地緣文化空間的緊密連接作出客觀的分析。521

A．大中華1．全球化和亞太的區域主義：大中華和新的國際政治、經濟關係全球化可被解釋為一全球性範圍內的經濟金融因素，尤其是資本、產品和服務及政治、文化元素通過思想與文明價值的交流互換而產生的相互滲透形成的一種多面現象。由跨國企業集團決定的資金、財富、勞動力及資訊的迅速發展，它們的一切活動基於比較優勢及最大利潤原則之上。這是全球化過程的主要特點之一。近二十年來，可以看到，某些因素促進了這個過程。最重要的似乎是科技的驚人發展。它表現在通訊、機器人和資訊技術能力的日新月異上。這一現實要求我們承認一種新的科技模式。它創造了一個新的地理空間，特別是建立了一個電子空間的地理。在此，距離已逐漸消失。的確，科技成為了主要生產力的主要推動力，同時，競爭成為科技革新的有決定性的因 素 。80年代初以來的有利國際政治環境，尤其是蘇聯的崩潰，促進了市場經濟的持續發展，地緣經濟的邏輯逐漸凌駕於地緣政治的因素之上。最後，作為前兩點的結果，出現了普遍的區域主義和多邊主義，自由經濟及公開競爭日益強化。作為上述因素影響的結果，出現了財富、服務及資金市場國際一體化的深化。它反映在全世界產品出口的成倍增長上。2然而，全球化也帶來一些嚴重的矛盾。其表現為在國際勞動分工中已加入的人口區城與未加入人口區域之間的衝突。的確，80％的世界人口仍生活在消費網的邊際。32．Yue－man Yeung《全球化與網絡社會：亞太的都市區域性變化》，夏威夷大學出版社，2000年 ， 第 6 頁 。3．同上，同頁。鑒於全球化過程的性質，目前在國際範圍內建立了一種新的局面。其主要對話者是民族國家和跨國公司。在此新的格局下，全球化的力量與區522

域化的力量處於協調與矛盾之中。因而，人們對全球化－區域主義這一對立事物的觀點不一而同。可以將其視為一種矛盾關係。它既可以被視為區域主義對本地工業的一種捍衛與保護的戰略，同時也可以被認為是一種補充。地區貿易集團將成為形成一個多邊體系的必要階段。至於區域主義作為一種跨國流向的複雜網絡的概念，在某一地理區域內設立更高程度的專業化和相互依賴，市場及私有經濟人的作用是最基本的，其中包括跨國公司和區域性的企業網路。 4另外一個有某種關聯關係的問題是，在目前的政治體系中，民族國家的作用，及其面對一種已超出了任何一種邊界範圍的新的全球經濟現實的（無）能力。導致民族國家分化最關鍵的原因之一便是民族國家的權力並不完全與其地區吻合，因而由此產生了一系列影響政府有效行使其職能的後果。作為一種替代，某些分析家已經提出了“地區國家”5的概念。它以某些區域或一個國家的某些部分為中心，例如日本的東京地區，印度的班加羅爾（Bangalore ），或以不同國家或地區相鄰的區域為中心，例如香港、澳門、臺灣，以及中國的附近沿海地區。這些假設的“地區國家”與經濟合作甚為吻合，它們經常被分析為所謂的相鄰三角發展模式。例如，經常被引用的有柔佛－新加坡－寥內（Riau），印度尼西亞－泰國－馬來西亞，華南與圖門江三角洲經濟區。6 ，74．卡米勒爾（J o s e p h A．Cam i l l e r i ） 《亞太的區域主義與全球主義：經濟、安全和政治的相互作用》 ，L a T r ob e 大學 ，墨爾本 ，參 見 h t t p ：／／ww w．t o d a ．or g／ c onf e r e nc e s ／ hugg＿hon／hugg＿hon＿papers／j ＿camil l e r i ．html。5．哈梅（Ohmae ， Ken i c h i ） 《囊擴性的全球經濟：在新的世界秩序中的意義》，劍橋，馬薩諸塞，哈佛貿易雜誌叢書，1 997年。6．Yue－ma n Yeu ng《全球化與網絡社會：亞太的都市區域性變化》，夏威夷大學出版社，2000年，第4 6 頁。7．其中的一些三角洲經濟區已於圖一內劃分。分析一下華南作為一種進入一體化過程的集團出現的國際政治環境的潛在因素。從蘇聯和美國之間的軍事政治競爭的國際邏輯分解後，它的發展速度加快了。取代這一地緣政治邏輯，又產生了所謂的地緣經濟主導。這一傾向隨著國家與其他國際生活代理人－尤其是企業和跨國銀行之間的競爭而突出。因此，華南的這一區域不可不同冷戰以後期間所出現的新的時空特殊性發生關係。從結構上來說，這個新的時代以蘇聯集團的解體，523

以像德國、日本這樣的經濟強國的持續發展為其標誌。在這個世界裏，雙極已為單極所代替，而大國又在爭奪單極。在此情況下，日本、中國這樣的國家的重要性與日俱增。 82．大中華概念的演變除了國際經濟政治的有利環境外，大中華概念具有政治、歷史及文化根源。它敘述了為何有一種經濟協同，具有中華文化及正處於政治接近過程地區的存在。大中華概念經過一番演變及學術上的成熟之後，它已經確定了一個地理文化區域。它的政治結構是不同的，但是它具有相同的一體化經濟基礎。因此，可以假設這是“一種經濟利益及歷史文化因素的交匯”9 。這一說法是指中國大陸同其他受到中華文化影響地區的銜接：1 997年誕生的香港特別行政區，成立於1 999年1 2月的澳門特別行政區，仍然被視作中國的一個省的臺灣，以及分佈在世界各地的中國僑民。108．庫科（Ian G ．Cook），多爾（Mar c us A．D o e l）及李（Rex Li ）《被分割的亞洲：亞太的區域性一體化與國家的解體》，太平洋興起研究系列，As h g a t e 出版社，第53頁。9．羅馬那（Romana，He i t o r ）《關於中華人民共和國對外關係文化因素的幾個問題》載《社會科學》雜誌單行本，1 98 9年，社會及政治科學系1 9 95年，第39頁。1 0．2500百萬來自廣東和福建省僑民的投資額佔在中國大陸總投資的80％，參見科里斯蒂那·阿爾維斯（Cr i s t i na Al ve s ）《珠江三角洲的地緣政治與地理連贯》載《珠江三角洲中的澳門》，東方學院，社會及政治科學系，里斯本科技大學，2000年，第73頁。1 1．王（C．F．W ang，Jam es ）《當代中國政治：介紹），1 997年，第6版，第8章：《大華南，香港和澳門及珠江三角洲的轉向》，第1 89－1 90頁。作為一種經濟一體化的空間，大中華這個詞在1 992至1 993年間，取得了更大的穩定性。這些年裏舉行了許多研討會。第一次是在香港 1 1 舉行的。它的目的是討論這一概念的意義及其後果。在此研討會上，廣泛地討論了“大中華”的使用問題，以及用它來準確描寫這一現象的有效性和適用性。但也承認與日俱增的互動性與互相依賴性確實存在，這是華人世界的構成部分。的確，在政治和戰略的舞臺上，“大”這個詞很容易獲得貶義。它與那些擴張國家通過對被政治疆界分離的同一種族的人來進行暴力行為的解釋有關。歷史遺留下來的例子有：“大塞爾維亞”及“大德國”。這兩種政治導致產生了兩次世界性的衝突。然而，人們一致認為，如果將524

“大”作為“較大”的意思來解釋，那就比較合適 12 。它的含義是一個超越了行政邊界的、連貫的經濟及文化區域。無論如何，這一概念的現代含義 13 產生於20世紀70年代末。用它來總括連接臺灣、香港及中國大陸之間的經濟關係，尤其將香港作為主要貿易中心。目前這一概念在國際研究中心及跨國公司中廣泛使用，日益進入國際關係詞彙中 。14跨國中華經濟的出現已經得到了固定。它是一種自然經濟區。它由超越國界的經濟體系構成，因此，如果有關各國政府採取扶持的態度，它的發展勢在必行。因此，儘管大家的目的是不同的，各主要華人社會的政府正在致力於深化它們經濟之間的貿易關係。從北京的觀點來說，經濟互動增加了政治統一的可能性。由於這個原因，它採取了一系列的措施來促進同香港、澳門及臺灣的貿易關係。在此範疇內，應該特別指出的是，經濟特區的成立影響至大。它具有政治、貿易的目的。香港與澳門獲得了特別行政區的新地位。它們努力適應情況，以期在該地區獲得新的比較優勢。而臺灣則相信，經濟互動的深化可能導致北京方面的政治讓步。許多參加香港會議的人認為，如果政治障礙得到克服，中國統一在一個主權之下，大中華也許會獲得超級大國的地位。的確，儘管政治統一的正式障礙依然存在，但非正式的經濟一體化接觸已經迅速發展。同時，從經濟和文化角度來看，民族國家與政治單位的重要性越來越小：人員、思想、財產、投資已經超過任何一個區域或政治的邊界，對居住地區的政府政策視而不見。12．對許多亞洲人來說，“大中華”這個詞令人回憶起日本在第二次大戰期間製造“大東亞洲共榮圈”的策略目標。參見桑巴格（David Shambaugh）編，《中國季刊》，1 993年1 2月第1 36期，第655頁。1 3．在帝國時期，常常區別由中央政府直接控制的省份（18個漢人省份）及藩屬。這是少數民族居住的地區，它們向中國稱臣。在必要的情況下，以武力保證這種隸屬關係（清朝時，這些地區包括滿州、蒙古、新疆和西藏）。這些疆土總合起來形成中華帝國。在20世紀30及40年代，西方常以“大中國”來稱呼這一系列疆土，因為中華民國未能有效地控制在其所有疆土之內的藩屬。參見桑巴格（David Shambaugh）《引言：大中華的誕生》，《中國季刊》，1 9 93年1 2月第1 3 6期，第6 62頁。14．參見桑巴格（David Shambaugh）《引言：大中華的誕生》，《中國季刊》，1993年1 2月第1 36期，第664頁。525

為了正確瞭解這一過程的實際規模，從分析的角度來說，必須對經濟、政治及文化方面加以區分。有不同的邊界及不同的行業中心。大中華集團的形成與中華人民共和國推行的兩種政策有直接關係。第一種是對外開放政策。它使中國當局有可能通過直接的外國投資來促進地區經濟的發展，尤其是廣東、福建和海南，以及與澳門、香港及臺灣靠近的邊緣地區。第二種是國家統一政策，其基礎為“一國兩制”。一開始它是為解決具有獨立傾向的臺灣省而設計的。現在它保障在最近成立的特別行政區內保留原有生活方式的主體。從另一方面來講，“一國兩制”這一原則促進在上述沿海地區採取市場經濟的機制，對外國投資開放。3．中國的開放政策對外開放政策形成於1 978年。在中國共產黨第十一次全國代表大會第三次全體會議上通過了進行經濟改革的決議。這是一項權力下放的戰略，發展中國沿海各省，尤其是廣東與福建。這些省份傳統上來說，比較容易受到外部的影響。因此，在同中央政府進行談判後，一些措施逐漸得到了引進。這些措施包括建立四個經濟特區，其中三個位於廣東省（深圳、珠海、汕頭），一個位於福建（廈門）。上述省份的政府獲得了廣泛的立法及行政權力，來管理這四個經濟特區。在此情況下，由省一級任命的行政官員管理的經濟特區促進發展深圳－香港，珠海－澳門，廈門－臺灣之間的經濟關係，以及吸引中國僑民來汕頭進行投資。同時，這些“視窗”提供了吸收外國投資、先進科技、專門技術人員及新管理技術的入口。1 988年4月宣佈了海南島將開闢為最大的經濟特區，給它一個獨立省份的新地位。因此，通過設立這些經濟特區來推行一種權力下放的政策，形成一種已成型的“國際化的區域主義”。151 5．科索樂（Nar ana Coi s s or o）《珠江三角洲中的澳門》，東方學院，社會及政治科學系，里斯本科技 大學， 2000年 ，第 1 4頁 。1 6．1984年至1 986年，國務院宣佈1 4個沿海城市對外開放，稱科技經濟發展區（ZDE T）。許多經濟特區的稅收鼓勵擴展到這些沿海城市。1 990年，它們佔國家總出口的58．1 ％。1 992年已經有32個科技經濟發展區。它們是大連，秦皇島，天津，煙臺，青島，連雲港，南通，寧波，福州，廣州，湛江，閔行，虹橋，漕河涇，溫州，昆山，營口，威海，融僑，東山，沈陽，哈爾濱，長春，杭州， 武漢，重慶和蕪湖。從設立最早的經濟特區開始，為沿海地區的發展制定了一系列的戰略。1 984年至1 986年間 16 ，宣佈1 4個城市對外國直接投資開放。而後的526

幾年中，珠江三角洲、長江三角洲及漳州、泉州地區17 也宣佈開放。在此情況下，上海東部相對來講“不甚發達”的浦東也於1 990年初對外開放。它獲得了與經濟特區相同的優惠。這一新的開發區鼓勵外國在商業、金融方面進行投資。在這些經濟特區中，珠江三角洲成為一個經濟迅速發展的極地。華南地區是中國經濟政策的前沿，因此，它與東南亞的經濟緊密相連。所以，福建省70％的投資都來自於臺灣。香港－廣東之間的關係非常密切，甚至出現了一個人員和資金自由流通的區域。在中國的北部，南朝鮮在山東投資。在南部，雲南與泰國和婆羅洲之間有聯繫。在這些不同區域內，外國投資享有不同的優惠政策。例如，經濟特區所得稅是1 5％，其他開放地區的所得稅則是24％。總而言之，中國的改革開放計劃保證廣東省及福建省享受專門優惠。這些省份可以留存出口收入的70％。出口已超過1 978年的水準（也就是說，1 4億美元）。18另一方面來講，由於地區及國際競爭的因素，在廣東及附近新興工業中來自香港、澳門及臺灣的投資迅速提高。的確，主要的貿易伙伴，如美國、歐盟及日本的保護政策及由於房租、工資上漲帶來的生產成本的上昇而失去競爭力，使得生產廠家必須遷址。因此，按照珠江三角洲發展區的例子，設立了廣闊的為密集型工業服務的生產區。這一實際華人經濟區的發展基因始於中國的改革開放與臺灣的經濟自由化。另一方面，形成了中國吸引外資及承認外國技術的經濟政策。它的表現形式便是在有可能獲得資金的香港，尤其是臺灣的附近省份設立經濟特區。上述地區的投資者非常高興看到他們的那些成本已經不相適應的工廠遷到勞動力比較便宜的地區去，而這些地區在地理及文化上又與他們比較相近，且與中華人民共國傳統的計劃經濟有所區別。1 7．這地區位於福建省，與廈門經濟特區北部緊連。1 8．庫科（Ian G．Cook），多爾（Ma rcus A．Doe l）及李（Re x L i）《被分割的亞洲：亞太的區域性一體化與國家的解體》，太平洋興起研究系列，Ashga te出版社，第61 頁。另一方面，與香港相反是，臺灣當局在80年代初認為，臺灣和大陸之間的貿易發展弊大於利。然而巨大的中國市場的對外開放，越來越吸引了527

位於臺灣的企業，尤其是新臺幣受歡迎，中國大陸低下的工資與臺灣日益增長的生產成本形成比較，以及可以使用中華人民共和國出口配額的機會。企業家不斷呼籲政府，要求他們停止對貿易的限制，而且表達了他們對來自日本及南韓的競爭的擔憂。在事實面前，臺灣政府終於做出了讓步，允許直接的接觸。這反映在1 987年1 2月的決定中。這一決定允許臺灣人去大陸探訪家人。這一人員流通的便利為海峽兩岸的經濟發展帶來了一個高潮。1 988年，中國國務院發表了二十四條措施，鼓勵臺灣投資。作為這些措施的結果，近五百萬臺灣人訪問了中國，近萬中小企業將他們密集勞動型的廠家遷往中國大陸。1 987至1 993年的總投資額達到了1 1 0億美 元 。儘管仍在形成中的一體化有多種因素，阻礙這一中國經濟地區經濟一體化的障礙不是不存在的。這些障礙包括中國的中央計劃經濟以及臺灣及中國大陸企業間的直接接觸仍然受到禁止。然而，地理及文化上的接近，這種經濟互補帶來的巨大利潤遠遠超出了為經濟互動設立的障礙。事實證明，臺灣、香港、廣東及福建之間相互推動的經濟已成為目前世界上第四最強大的經濟實體。1 978年至1 997年中，每年的國民生產總值增長速度為1 1 ％。19而從他們並不總是消極的經濟活動中出現了相應的政治反應。例如，在福建省，具體說是在廈門經濟特區，臺灣資本產生了深遠的影響，它為在海峽兩岸政治階層之間設立所謂的“保密樓措施”20 作出了貢獻。這是經濟一體化－政治統一的明證。4．國家統一政策1 9．Ya nr ui Wu《華南地區的生產力，成長和經濟一體化》，《亞洲經濟報刊》2000年，第1 4卷， 第 1 期 ，第 4 0 頁 。20．參見桑巴格（Dav i d Sh am ba u g h）《引言：大中華的誕生》，《中國季刊》，1 993年1 2月第 1 36期 ，第 6 5 7 頁。北京政府一直認為，國家的統一是一項歷史使命。目前的國家統一政策始於1 984年以“一國兩制”方式提出。直至今日，任何兩個中國的影射仍不為共產黨領袖們所接受。“兩制”意味著中國大陸的社會主義和香528

港、澳門及臺灣的資本主義。上述地區將以特別行政區的形式併入中國。因此，它們在立法權、行政權及司法權方面享有高度的自治。國家統一政策帶來了《中英聯合聲明》及《中葡聯合聲明》及為香港及澳門過渡過程制定的相應的《基本法》。在臺灣方面，將允許保留其政治及司法制度，經濟及社會結構，自治的武裝力量和獨立的經濟、文化對外關係。同北京的關係將通過駐紮中央政府的一個辦事處來協調。1 993年8月31 日中華人民共和國國務院公佈的題目為《臺灣問題與中國統一》的官方報告21 重申了這一系列建議。中華人民共和國對統一過程所採取的態度於1 979年受到了實際的檢討。那時，“解放臺灣”的口號已為“和平談判”的政策所取代，開展分階段的接觸。作為第一步，必須使海峽兩岸人民的接觸更加流暢。這便反映在“三通政策”上（包括通商、通郵及通航）和“四交流”（學術、文化、體育及科技）上。作為回覆，臺灣拒絕同中國共產黨有任何承諾、談判，甚至接觸。還發表了一些分析家稱為：“三不” 22的政策。因此，臺灣政府僅僅允許通過中間人發生貿易關係。香港起到了這個作用。第二個階段，80年代末，中華人民共和國施加壓力，要求就統一進行談判。鑒於那時取消了（施行了38年的）戒嚴法，國民黨領袖蔣介石的優秀繼承人，他的兒子蔣經國宣佈人員可以自由前往中國大陸。臺灣的形勢有利於北京的企圖。1 991 年，“三不”政策正式為“國家統一方針”所代替。這些方針提出了一些重建統一中國的條件：“在和平、平等及互惠的基礎上，經過一段合適的協商，接觸及合作後，就民主、自由、財富平均分配達成共識。”23當時需要成立一個輔助機構來處理統一問題（這是臺北的看法）。於是於1 990年9月出現了國家統一委員會。它負責向總統府提供新的解決方案的資訊。21 ．同上，第60頁。22．同上，同頁。23．威廉（Van Kemenade，Wi l l em）《中國、香港、臺灣》，I NC．，L i t t l e ，B r own and Company，1 9 96年，第1 1 2頁 。529

第二年年初，國民黨於1 988年成立的行政院大陸工作會報（MATF）為大陸問題委員會（MAC）所代替。從此，它成為策劃與協調同大陸關係整體政策的基石。 24因為不可能設立一更高層次的談判平臺，臺灣當局於1 990年1 1 月成立了一個非政府的海峽交流基金會（SE F）。它負責與中國當局進行正常的接觸 。等 到1 9 9 1 年 1 2月 ，海 峽 的另 一側 有了 回 音， 成立 了海 協 會（ARATS）。這一協會所負責的主要是海峽兩岸人民的旅遊、貿易、法律、文化及一般問題方面的有關談判。 25第一次汪辜高峰會議在新加坡舉行，以紀念新加坡前總理李光耀為促進兩個對手而作出的努力。26 於是1 993年4月，江澤民主席的私人顧問汪道涵與李登輝的親信，著名的百萬富翁辜振甫來負責這項工作。但是雙方僅在一些較小的方面達成了共識，例如證件的審核，遺失郵件的賠償。雙方重申了在將來進行正常接觸的願望。這一僵局也許是來自於臺灣對經濟問題，尤其是對在中國大陸的投資進行法律保護問題的堅持，而中華人民共和國則認為，在政治方面，尤其是恢復一切通航及直接貿易方面作出讓步，這一發展是無法實現的。27第二次會談的目標是北京由於李登輝總統於1 995年6月訪問美國以及臺灣1 996年第一次直接總統選舉前，北京進行的軍事演習而造成的關係緊張。直到1 998年2月，兩個基金會的主席纔同意在上海會見，重開談局。的確，北京當局似乎已經意識到，這一兩個中國之間唯一的溝通渠道太長時間的中斷祇會影響臺灣與大陸之間本來就脆弱的經濟、文化及人員交流的紐帶。24．休斯（Ch ri s top her Hughes）《臺灣和中國民族主義-國家認同與在國際社會的地位》，倫敦，Ro u t l e d g e 出版社，1 997年，第7677頁。25．科魯格（R．N．C lo ugh）《試圖穿越臺灣海峽：民間外交》，Wes t v i ew，Boul de r 出版社，1993年，載威廉（Van Keme na de，Wi l l e m）《中國、香港、臺灣》，I NC．， Li t t l e ，Br owna n d Co mpan y ，1 99 6年 ，第 60頁 。26．威廉（Van Keme n ade，Wi l l e m）《中國、香港、臺灣》，I NC．，L i t t l e ，Brown and Company’1 9 96年，第 1 1 6頁。27 ．同 上 ， 同 頁 。530

1 998年1 0月，辜振甫率領的代表團，在北京同江澤民主席會見後，與汪道涵在上海開始了會談。雙方約定，汪道涵於1 990年間訪臺，日期再定 。然而，這一雙方的接觸很快受阻。1 999年7月，李登輝總統在一家德國電視臺對他的採訪中宣佈說，臺灣的憲政改革將確定海峽兩岸的關係模式。這一關係應該是國與國之間的關係或者至少是一種國家之間的特殊關係。北京當局的反應異常激烈。它指責李登輝總統企圖將臺灣從中國分離出去。同時，北京立即取消了已經約定的汪道涵訪臺計劃。中國共產黨政權當局接受至2000年3月1 8日的總統選舉，對李採取一種置若罔聞的態度。一月份北京已宣佈，民進黨的總統候選人陳水扁是“不可接受的”，而由國民黨提出的連戰和獨立候選人宋張配祇要他們拒絕李總統提出的兩個國家的理論，將是“可以接受的”。的確，民進黨的黨章規定，成立政府以後，該黨必須就獨立問題進行民意測驗。2000年2月，中華人民共和國發表的“白皮書”表明了北京領袖對此問題已失去耐心，它拒絕同李總統這樣的人進行談判。2000年2月及3月初的總統競選是臺灣歷史上有史以來罕見的。民進黨候選人陳水扁獲選。這意味著國民黨55年政府的結束。獲勝的候選人立即重申了他的競選聲明－－人民的總統，而不是一個政黨的總統－－ 。同時，他補充說，將為改善同中華人民共和國的關係進行努力。幾天以後，陳總統向北京建議說，民進黨將取消它黨章中這個有爭議的條款。他建議說，在屬於臺灣的金門島和廈門經濟特區之間設立三種溝通方式。同時邀請汪道涵參加5月20日他的總統就職儀式。上述建議未得到北京，亦未得到民進黨中央委員會的響應。可見這位總統任期的飄搖。2000年5月，海協會常務副會長唐樹備在對新聞界的聲明中解釋說，“一個中國並不僅僅意味著中華人民共和國”。他還補充說，“中國的主權與領土是不可分割的，但是至於海峽兩岸的關係，雙方應平等，不應該產生一種中央－地區的關係。”2828．《世界報》，2 0 0 0年 5月 1 0日 第 1 頁 。531

陳總統在其就職儀式上還說，如果中華人民共和國放棄使用武力，他的政府將承諾不宣佈獨立和改變政體，並不在中華民國的憲法中加入兩國關係的概念，不對臺灣的獨立進行公民投票，取消國家統一方針。這一態度受到了北京的熱烈歡迎。儘管不懷疑其宣言的真誠，北京堅持說，在“一個中國”的原則下進行的談判不可無限期地拖延下去。也就是說，北京當局接受“觀望”的態度。陳總統從他就職以來，鑒於看來無任何一種解決方式會獲得政黨及一般民眾的一致認可，企圖保持現狀。目前，一些中國學者否定說，某種聯邦制的可能性與“一國兩制”的模式不符。但有跡象表明，這個概念在中華人民共國可以得到更大的接受。鄧小平公開說，如果臺灣認為這是最可接受的想法，聯邦主義可以是中國統一的最有效策略。295．跨國中華文化面對這兩種政策，出現了一個第三方面。它不是一個正式的政策。它表明，一種共同文化的影響可以決定一種相同的行為與思維。它有益於統一的進程。在此情況下，有些分析家甚至認為存在一種大中華的人民文化。它的主要基礎是香港和臺灣20至40歲這一代人，現在已經深深地打入了中國大陸年輕人的意識 。30這種影響顯而易見。在大陸，香港和臺灣的人民文化日益獲得更多欣賞，海峽兩岸之間的藝術家、歌唱家和作家的交流日益加強。這種傾向代表了由中國移民社團長久以來形成的一種跨國的中華文化社會的重歸。中國移民從中國出發，現在分佈於世界各地。1 5及1 6世紀的，當大量商人開始在東南亞許多港口定居時，這一移民運動蓬勃發展。稍後，在1 7世紀，當明朝的同情者開始向臺灣大規模移民時，這種運動也加強了。1 9世紀至20世紀勞動力的移民也滿足了西方工業革命的需要。即便是從1 949年開始，中國已經出現了政治分裂，許多政治避難者在香港、臺灣、東南亞及北美洲獲得庇護。這一移民潮部分為向西方大學流動的大學生及學者所替代。29．哈爾定（Harry Har d i ng）《大中華的概念：題材，變化和保留》載《大中華：下個超級大國 ？》桑巴格（Dav i d Sh amba ug h），《中國季刊》，牛津大學出版社，1 995年，第30頁。30．參見桑巴格（Dav i d Sh am baugh）《引言：大中華的誕生》，《中國季刊》，1 993年1 2月第 1 36期 ，第 6 5 9 頁。532

主要是意識形態的差異，不同的社團老死不相往來，它們互相認為對方是對中華民族的順利發展不利。然而，一個個家庭盼望已久的團聚，歸鄉夢，以及藝術家、知識分子和科學家與別人共享他們的著作和思想的願望是不可否定的。同樣，在一般的中國公民中也產生了想瞭解在其他不同的社會情況下以他們自己的語言所產生的文學、音樂及藝術的渴望。交通及通訊的整體發展促進了文化交流。這又大大地提高了所有的渴望和盼望。從有關政府方面來說，他們不僅僅是這一過程的局外者。共產黨領導人認為，貿易關係以外的文化交流是促進國家統一理想的途徑。在臺灣看來，文化紐帶可以顯示生活品質的差別，因而可以加強臺灣政府的合法性。總而言之，在文化互動的宗旨下，使用同樣的語言，以及屬於一個共同文化歷史的人民的歸屬意識連接了處於不同政治及經濟環境中的中國社團。它預示著一個以某種文化相同點為基礎的超級大國的出現。從另一方面來說，這些自從鄧小平提倡的經濟開放以來的文化交流促進了實際的經濟紐帶。它以極有誘惑力的外國投資政策為基礎。它形成一種超越國家的中華經濟。它是區域性經濟互補的後果。承認這種經濟一體化的過程帶來了很好的政治發展。也許它可以導致政治統一。B．地區經濟的相互依賴：華南經濟區域的協同聯繫20世紀80年代中期，某些經濟分析家設計了華南地區、香港、澳門及臺灣之間經濟合作的初步設想。這是一個後來被羅博特·斯卡拉皮諾（Rober t Scal apino）這位專家稱之為華南自然經濟區的亞地區。31 華南這一地區日益加強的華人地區的經濟一體化是比較優越性的基礎：廣東、福建、海南土地使用及勞動力價格便宜；有位於香港的交通及國際金融中心；來自臺灣的資金、技術和企業經驗 。3231．《太平洋興起報告》，第5期，1 997年7月，舊金山大學（烏勒（St e phen Uhalley J r）《香港和大中華》，舊金山大學，參見 h t t p：／／www．paci f i cri m ．usf ca ．ed u／r e search／pacr im report／pacri m report 5．html 。32．Xi an gmi ng Che n《中國的綜合增長與亞太的經濟》，載《這是在外緣？：對太平洋地區想法的評論透視》，蒂爾利科（Ar i f Di r l i k）編，1 997年，第1 95頁。533

香港城是這個亞地區中貿易及工業活動的主導元件。自從1 970年末建立經濟特區以來，香港在中國、區域及全球經濟之間起到了中間人的作用。整個20世紀80年代，香港和中國之間的貿易成倍增長。通過香港的中國出口和進口的間接貿易是1 980至1 987年間直接貿易的五倍。1 980年，廣東省50％的貿易是通過香港進行的。其中有96％是受國家企業控制的。1 993年，增長了1 3％，國際貿易額的85％，也就是說，一共達到了350億美元的額度。這都是通過香港和澳門進行的。受中國中央政府或者省一級政府控制的貿易企業的百分比則降到了37％。33如果香港不為大陸和臺灣之間財富的流向進行中介，中國和臺灣之間的貿易不會發展如此之快。從1 988年上半年香港進口到中國的45億美元的產品來看，20％是在臺灣生產製造的。這一百分比僅僅低於從日本進口的數量。這是一個活生生的現實。通過各方面強有力的貿易紐帶得到了加強。華南經濟區的成功很大程度上歸功於居住在東盟國家，尤其是新加坡的中國社團的直接投資。與對外貿易相比，直接的外匯投資是一個非常有效的工具。它促進了中國南方各省，香港、澳門及臺灣之間的一體化。1 985至1 991 年間外國直接投資數量最大的省份是廣東省、福建省及海南省。34 它們分別佔第一，第二和第八位。廣東省70％的資本來自香港，在福建省則是佔60％。某些分析家估計，臺灣在中國投資的三分之一位於福建。在此情況下，香港、澳門及臺灣在與於其鄰近的省份廣東與福建的直接投資主要集中在經濟特區。35上述中國大陸的省份以廣東省為主。它是中國主要的出口地區。1 994年，佔中華人民共和國出口總額的44％，製成品的40％及外國投資企業出口的65 ％ 。3633．諾爾（Tr ac y Noe l）《東南部：中國區域經濟中中國經濟改革的先鋒：奔向2020年？》，林格（Godf rey Li ng e）編，香港，牛津大學出版社，牛津、紐約，1 997年，第76頁。34．Xi a ngm i ng Che n《中國的綜合增長與亞太的經濟》，載《這是在外緣？：對太平洋地區想法的評論透視》，蒂爾利科（Ar i f D i rl i k）編，1 997年，第1 97頁。35．阿什（F．Ash，Robert），奎（．Y．Y．Kueh）《大中華之內的經濟一體化：中國，香港及臺灣之間貿易和投資流動》載《大中華：下個超級大國？》，桑巴格（Dav i d S hamba ug h）編，《中國季刊》，牛津大學出版社，1 995年，第90頁。36．諾 爾（Tr a c y， No e l）《東南部：中國區域經濟中中國經濟改革的先鋒：奔向2020年》，林格（Go d f r e y Li ng e ）編，香港，牛津大學出版社，牛津、紐約，1 99 7年，第77頁。534

圖一，華南經濟區。自料來源：Xi a ngming Chen《中國的綜合增長與亞太的經濟》，載《這是在外緣？：對太平洋地區想法的評論透視》；蒂爾利科（Ar i f Di r l ik）編，1 997年，第1 96頁。535

1．澳門與香港特別行政區基本上從1 9世紀60年代開始，香港與澳門之間的關係進入了一個更加蓬勃的階段，其主要表現形式是香港加強了在這一葡萄牙管理下的飛地的貿易及投資。在此期間，來自香港的資金流向覆蓋了澳門經濟的許多方面。“香港因素”是澳門從20世紀70年代中期以來經濟發展的最主要推進力。37在此情況下，香港與澳門之間的貿易是澳門傳統貿易總體的一個重要方面。目前，香港仍然是澳門出口業最大的投資者。出口業在很大程度上來講，是香港生產活動的延續。然而，在1 997至1 999年之間，澳門向香港的出口和從香港的進口有明顯的減緩。的確，1 997年澳門從香港的進口高達522百萬美元，而這一總值降低了25％，一共為367．7百萬美元。澳門向香港的出口在同年為1 49．2百萬美元，比1 997年減少8．2％。38 然而，香港仍然是中國大陸以外，澳門的第二大進口來源。同時又是美國和德國以外的澳門產品的第三大出口地。澳門及香港特別行政區強調了加強它們之間實際合作關係的必要性。香港特別行政區行政長官在其第三次年度施政報告中，呼籲加強廣州、香港、澳門、深圳及珠海之間的區域經濟合作，目的是達到資金、勞動力、財產及服務的自由流通，以適應更高一級的經濟發展需要。39比較而言，澳門的經濟規模較小，但是具有很強的能力：許多世紀以來不同文化共存形成的遺產造成的旅遊資源：反映在博彩工業的興旺上的娛樂旅遊的高度發展；稅收及製造成本比香港為低；在珠江西面發展區中具有地區發展中心的潛力；它是臺北和北京之間貿易及投資關係可能的促進者：通過它的歷史淵源，可以同葡語國家及拉丁文化的國家，以及與歐盟進行國際聯繫。從香港來說，它是一個國際性的貿易、金融中心。同時，它可以促進保持中國大陸和世界其他國家之間的密切貿易關係。37．《澳門聚焦》，在新世紀中澳門與中國大陸及香港的經濟和財政合作，第1 卷，第2期，澳門 國際 研究 所， 2000年 7月， 第35頁 。38．澳門貿易投資促進局，ht t p．／／w w w．ip i m．gov.mo／pageen／mai n／i n f o／i n f T5．htm。39．香港貿易發展局，ht t p：／／ww w．td c t r ade．co m／e conforu m／boc／000101．h tm。536

在“兩制”的精髓－－－特別行政區之間應該尋找共同的問題，以尋求共同的解決方法。就此意義而言，某些當地人士提出成立香港、澳門、深圳及珠海之間進行合作的機構。40在此情況下，在分析共同的問題時，必須看到如下事實：上述兩個特別行政區自從中國大陸對所有外國投資給予“全國性” 政策的優惠以後，有所損失。澳門的損失大於香港，因為香港有許多跨國公司。從另一方面來講，至於特別行政區之間的經濟及貿易關係，香港在澳門的工業投資速度明顯放緩。雙邊貿易有所下降，而且兩地的金融業方面的協調仍需要進一步加強。2．特別行政區和經濟特區除了澳門及香港之外，華南的一系列城市也具有了吸收外國投資、傳送財富及經濟影響中心的功能，尤其是深圳、珠海、汕頭和廈門經濟特區。41根據中銀集團制定的一份關於特別行政區和中國大陸之間的經濟及金融合作的報告，通過經濟金融部門的改革，上述經濟可得到更大的推進，深化經濟一體化。從此意義而言，正在準備進行的成千上萬國有企業的私有化將使許多總部設在香港和澳門的公司可以參加許多位於華南“自然”經濟區企業的資本。4240．以何玉棠為例 。他是在全國政協有一席之位的澳門特別行政區人士，參見《澳門論壇報》 ， 2 00 1 年 3月 1 3日 。41．廣東省省會廣州，福建省省會福州所起到的作用是同樣重要的。42．《澳門聚焦》，在新世紀中澳門與中國大陸及香港的經濟和財政合作，第1 卷，第2期，澳門國際研究所，2000年 7月，第37頁。為了有效地完成改革，必不可缺的是採取根據國際標準完善與更新的立法。從此意義而言，在立法方面，為經濟特區提供了很大的自主權，以便為保障最佳投資條件及適應每個經濟特區的本身經濟優勢設立法律框架。關於這個問題，請注意珠海黨委書記梁廣大在香港回歸前夕對《華南早報》所作聲明中的一番話：“我認為，經濟特區的立法權對於發展是積極的，因為它的前途是遠大的，為憲法改革提供了教益。中國需要為新立537

法進行摸索。”43顯而易見，經濟特區將保持它的特性。不再那樣一味追求吸收外資的特殊政策，越來越堅持進行以法律為基礎的對所有的經濟及社會結構的現代化。因此經濟特區不僅僅對於經濟特區，而且對於整個中華人民共和國法律制度的更新都將起到很重要的作用。作為羅馬日耳曼模式的主要支柱，中國法律體系傾向於深深地受大陸法及歐洲法模式的影響。基此，在使法律合符國際標準及現代化方面，中國法律體系出現深層的改革。原於葡國及羅馬日耳曼模式的澳門法律體系對中國法律的改革作出了很大的貢獻。作為香港、廣東省及整個華南經濟區貿易關係的深化，各個特區都努力改善當地的交通基礎設施。20世紀80年代初啟用的連接香港及廣州的鐵路成為了二者之間最重要的交通樞紐，興建了一系列的基礎設施，尤其是公路、橋樑及客運碼頭，以改善整個珠江三角洲沿岸的水陸交通。這些設施是連接各個特別行政區與經濟特區一體化設施的部分。因此，汕頭特區已經通過一條高速公路與深圳及香港連接。它們之間旅行的時間僅僅四個鐘頭。正在研究興建一座將澳門、珠海同香港、深圳連接起來的長達近43公里的橋樑。它將穿越整個珠江三角洲。同時也在研究將連接珠海和廣州的高速公路及鐵路延長到澳門。它的長度是1 85公里。這一客貨兩用的鐵路線將連接澳門，尤其是將路氹填地和九澳碼頭通過斗門市同高瀾深水港連接。在此情況下，廣東省將改善並擴展它的鐵路系統，向西發展，支援海南經濟特區的發展。至於香港、澳門同深圳、珠海的關係，這些地區現在已經進入了珠江三角洲地緣經濟空間。441 979至1 985年間，深圳經濟特區所吸收的88％的資金來自於香港和澳門。1 990年，深圳經濟特區佔中國外匯投資的七分之 一 。43 . 參見http：／／www．hongkong97．comhk／new e r a／l i fe／qual i tyof l i f e／Art i cl e1997．html。44．在珠江三角洲的地理區域裏，有香港和澳門特別行政區和1 985年建立的廣東省珠江三角洲發展區。發展區由6個城市（廣州， 佛山，江門，中山，肇慶和惠州），28個縣和珠海、深圳兩經濟特區組成。它涵蓋了廣東省26％的面積。珠江三角洲發展區的起源是澳門 珠海、香港 -深圳之間經濟關係的發展，以及省城廣州對這些發展基地所具有的策略重要性。參見科里斯蒂那·阿爾維斯（Cr i s t i na Al v e s）《珠江三角洲的地緣政治與地理連貫》載《珠江三角洲中的澳門》，東方學院，社會及政治科學系，里斯本科技大學，2000年 ，第 6 9 頁 。538

同時出現一個並行的情況：香港經濟在重視第三產業的同時，大規模地將工業單位遷往廣東省。目前，將近有五萬香港居民每天前往廣東省。大部分人是遷移工廠的管理人員。在這情況下，越來越多的香港居民在深圳購置了居所。深圳每平方米的價格僅為香港特別行政區價格的三分之一。45因此，深圳將重現香港的發展。借助香港的大量投資，初為工業生產中心，而後再重點發展第三產業。1 997年，深圳特別經濟區75％的外匯投資來自香港。主要是投資用於電子產品及資訊技術產品，以及建材與機器製造。近幾年來，香港投資者已經進行多方面的投資。他們的目標已經轉向第三產業，包括不動產，旅遊及娛樂業。 46珠海特區的人口是1 ．1 5百萬。1 996年的出口為289百萬美元，比前一年增加1 6．5％。該年，外國投資佔總投資60％。近一半的外國投資來自於香港。47至於澳門特別行政區，這一地區從1 999年1 2月20日回歸之後，獲得了新的發展機會。在經濟上，較之香港具有更大的依賴性。澳門取決於區域經濟紐帶的穩定來振興1 993至1 999年之間曾出現的0．2％的經濟負增長。因此，澳門可以發展它的最重要的工業一旅遊業，此來確定它在珠江三角洲流域地區，以及在整個華南經濟區的比較優勢。澳門特別行政區及珠海經濟特區之間的合作在2000年中有了新的進展。的確，該年一月份已經可以向中央政府提交這兩個鄰近地區之間合作的具體計劃，例如建立一個加工發展區（高瀾保稅加工區），以及共同發展大橫琴島的旅遊。大橫琴島已經通過蓮花大橋同路氹填地連接。4845．蒙得哈（Re ub e n Monde jar ）《未來於今始。1 997年的香港與中國》，香港理工大學，參見ht t p：／／www．us i s．u s emb．se／E RT／e06／9HONGKO ．HTM L。46．香港貿發局，參見www．td c t r ade ．c om。47．全球在線資源，貿易及旅行中心，參見ht t p：／／ww w ．global s ources ．com。48．《今日澳門》，20 0 1 年 1 月 22日 。2月初，澳門特別行政區接待了廣東省的一個正式代表團。廣東省省長稱讚說，這是“兄弟情意”精神的友誼。除了促進廣東，尤其是珠海經濟特區及澳門之間的貿易和經濟合作關係之外，宣佈成立一技術小組來跟進539

合作計劃的實施。根據官方數字，2000年中，澳門經濟特區與廣東之間的貿易額達到了660．3百萬美元，比前一年增加9．2％。49在其他經濟特區，如汕頭、廈門和海南，它的投資及貿易額也是同樣可觀的。至於汕頭，1 997年投資的80％是通過香港進行的，總額達到460億美元。同樣這一特區的外貿的80％也是通過香港進行的。同樣，澳門特別行政區和香港特別行政區也加強了同福建的合作關係。廈門經濟特區便位於福建。在此情況下，澳門特別行政區首長和當時的香港財政司司長曾蔭權於2000年9月應中國對外貿易經濟合作部的邀請，參加了在廈門舉行的貿易投資展覽會。當時制定了一個澳門特別行政區和福建省雙邊經濟合作的計劃。50至於特別行政區在海南的投資，1 993年，香港及澳門在這個中國最大的經濟特區投資的總額達到2，379百萬美元，佔該地區總投資的80％。3．特別行政區和臺灣至於臺灣同新近成立的香港及澳門特別行政區的關係，臺灣表示有意看到在上述兩個地區保持自由、民主、穩定及繁榮。的確，1 997年3月1 8日，臺灣的有關立法當局發表一項官方文件 －－《港澳關係條例》，它規定同特別行政區關係的基線。這一聲明是臺灣同上述地區關係的許多方面，例如互設負責經濟及文化接觸、交通及財產、貨物及人員的流通的代表處的法律框架。上述聲明還包括向香港和澳門居民發放工作證和移民准許的可能性 。5149．《今日 澳門》 ，2 00 1 年 2月 8日 。50．《人民日報》英語電子版，參見h ttp：／／en glish ．peo p led aily．co m ．cn／20 0012／22．htm l。51 ．參見 h ttp：／w w w ．taip ei．org／in fo／99roc／u n ifica tion．h tm 。香港特別行政區與臺灣的經濟、貿易關係，從很大程度上來講，是通過香港向中國大陸再出口來自臺灣的貨物並再從中國向臺灣出口貨物。的確，1 999年，臺灣和中國之間的間接貿易佔香港貿易的6％及轉口貨物的1 3％。因此，中國與臺灣之間的間接貿易額為81 0億美元，較1 998年減少2．2％。大陸與臺灣之間的間接貿易額約為1 60億美元，較前年減少540

1 ．6％。據中華民國財政部的數字，該年香港向臺灣的出口達到21 0億美元，從臺灣進口的額達到260億美元。52臺灣在香港的投資總額有了明顯的回昇，從68．6萬美元到1 03百萬美元。而香港在臺灣的投資則呈相反的趨勢，從1 998年的274．5百萬美元減少到1 999年的1 61 百萬美元。1 999年初，將近92萬臺灣人在前往中華人民共和國的途中訪問了香港。同年，香港居民訪問臺灣島的人數達到226，450人次。53至於澳門特別行政區與臺灣的經濟貿易關係，可以看到，雙方的經濟關係有了顯著的增長。因此，臺灣與澳門之間的貿易額從1 992年的97百萬美元上昇到1 998年的360百萬美金。在此數額中，31 9百萬美金是臺灣向澳門的出口，其餘的41 百萬美金是臺灣從澳門的進口。1 999年中，總的貿易額有所下降，降至321 百萬美元，但是澳門向臺灣的出口有所增加，從上述41百萬美元上昇47．8百萬美元 54 ，臺灣是澳門的第四大貿易伙伴。55 澳門有數家臺灣企業，其中包括長榮航空、泛亞航空及臺北國際商業銀行。同時，澳門也為與其相鄰的中國其他地區帶來了臺灣投資。在珠海特區約有320家臺灣公司和工廠在運作。1 995年，澳門與臺灣設立了航線，為臺灣遊客提供了便利條件。所以，從臺灣來的遊客可以在澳門免簽逗留二十天，而在香港必須辦理這一手續。1 999年，將近九十萬臺灣旅客利用澳門國際機場進出中國大陸。實際上，澳門本地的航空公司－澳門航空公司70％的收入來自臺灣市場。臺灣與中國之間的航班僅在澳門作一簡短的停留，試圖繞過二地對直接通航的禁止。至於文化交流，據大陸委員會制定的一份關於臺灣與澳門關係的報告，因求學與尋職前往臺灣的澳門人數達到了31 ，330人，其中756人已經獲得合法居留。另據同一報告，2000年中，澳門接待了1 ，027百萬臺灣遊客 。5652．大陸委員會，參見h t t p．／／www．m a c．gov．t w／en g l i sh／C S E x chan／890124／t ablel ．gi f。53．大陸委員會，h t t p：／／w w w ．ma c ．gov．tw／eng li sh／C SE xc h an／890124／ t able 8 ．gi f。54．大陸委員會參見，h t t p：／／w w w ．mac．gov．t w／e ng l i sh／C SEx chan／89 012 4／ t a b l e8．g i f。55．參見htt p：／／w ww ．t ai pei．org／wh at s new／m ac au－l 22 7－e．h t m l 。56．《 澳 門 論 壇 報 》 ， 2 0 0 1 年 3 月 1 5 日 。541

同一報告還指出，“儘管臺灣與澳門之間的非正式關係正在逐步建立，雙方之間經常的直接關係渠道是可取的。此種直接關係有待建立。”近期，澳門特別行政區行政長官何厚鏵在對本地一家報紙的聲明中說，可以考慮在適當的時候在臺北開設負責處理經濟、貿易、旅遊及文化方面事務雙邊問題的代表處。設立在澳門的臺灣經濟文化中心具有上述官方功能。它的負責人是蔡之中 。57澳門經濟特區在解決臺灣及中國統一的問題中可以起到相當重要的作用。在此情況下，澳門特別行政區行政長官聲明說，儘管“澳門作為中介人的功能將受到影響”，“考慮到雙方和平統一給國家帶來的好處，應該建立中國與臺灣之間的直接關係” 。因此 ，“必須研究最大程度地降低負面效應的方法”。他認為，“直接關係的建立也意味著澳門將有更多的貿易及發展機會 。”584．臺灣和經濟特區廈門經濟特區在地理及文化上來說，與臺灣相近。1 991 年，它得到了海峽對岸的大規模投資。臺灣投資在它所吸收的投資中佔42％。在廈門的第八個五年計劃（1 991 年至1 995年）中，至1 995年，廈門經濟特區國民生產總值的55％是由臺灣企業創造的。投資計劃是位於廈門的出口業的基本部分。1 993年，臺灣企業家在廈門經濟特區投資了300百萬美元，設立了200個生產廠家。因此，“臺灣”企業在該年廈門的總出口中佔22，7％ 。59可以預測的是，大陸與臺灣之間的三通全部執行後，經濟特區和臺灣之間的投資與貿易可能會出現巨大的增長。臺灣某些著名的政治人物，例如民進黨主席謝長廷預測說，祇要北京和臺灣同時被接納加入世界貿易組織 60 ，臺灣政府將與大陸建立直接聯繫。入世受到北京的拖延，因為它需要為它的農業進行準備，同時，按照國際標準更新有關法律。57．《今日澳門》，2001 年4月1 7日。58．《今日澳門》，2001 年3月8日。59．齊羅（Qi Luo）和侯威（Chr i s tophe r Howe）《中國季刊》，1 993年1 2月，第757頁。60．《印度時報》電子版，2001 年2月20日主頁。542

1 998年，臺灣與廣東省的貿易關係及在廣東的投資有所減退，這肯定是地區經濟危機的結果。因此，該年廣東向臺灣的出口額為224百萬美元，比前一年降低28．2％，而同期進口的臺灣貨達到1 ，069百萬美元，比前一年降低2．6％。在投資方面來說，廣東省是最吸引臺灣企業者的省份之一，因此，臺灣的投資在深圳和汕頭的外國投資中佔30％以上。61 臺灣在珠海經濟特區的投資也非常大，因此臺灣企業家在珠海特區的投資高於400百萬美金 。62至於海南經濟特區，在這中國第二大島嶼上，目前有1 ，200多個臺灣企業在運作，其投資總額達到1 30億美元。海南每年約接待1 5萬臺灣遊客。2000年，將近一百個臺灣企業參加了一個為期一周的企業家會議。在此會議上，來訪者考察了海南島的投資環境，討論了經濟、貿易合作深化的問題。這次會議是私人企業之間的第一次碰頭，其目的是探討臺灣和中國之間經濟貿易及文化交流的問題。舉辦的目的在於推進海峽兩岸，尤其是海南與臺灣這兩個中國最大島嶼之間的合作關係。63結 論對外開放，以一國兩制原則為基礎的民族統一政策，以及設立對外國直接投資開放的地區的互補性可以用來從區域經濟一體化及正在進行的政治統一的角度分析大中華的概念。20世紀70年代末，以鄧小平為首的中國共產黨內的掌權派非常務實地接受了國家經濟開放的必要性，利用地理、歷史及文化的相同性來促進同一自然經濟區不同部分的接近，同時喚醒中華人民共和國對外開放。在此意義上，區域一體化過程得益於毛澤東後時代的領袖們所採取的一系列經濟改革的政策。這些經濟改革決定了在廣東及福建省設立經濟特區。上述特區位於可以獲得外國直接投資及在外國或非共產黨統治下中華文明地區的附近。61．廣東國際網絡新聞中心主頁。62．全球在線資源，參見h t t p：／／w w w．globa l sou r ces．com。63．《人民日報》英語電子版，h t t p．／／ww w．peopl e d ai l y ．com ．cn／engl i s h／。543

在深圳及珠海經濟特區的情況下，它們與香港及澳門正對。香港及澳門這兩個地區的政治、經濟及社會制度與中國中央的共產黨制度有所不同。經濟特區的設立為香港及澳門的大規模投資提供了可能性。20世紀80年代中期開始，臺灣也加入了這一投資運動。經濟特區的設立為減緩經濟方面的制度差異作出了貢獻。的確，經濟特區是在共產黨中國轉載入市場經濟的名副其實的實驗室。然而從1 978年至1 992年，中國共產黨內的保守派與改革派之間的權利平衡的遊戲阻止了正式承認經濟特區設立得經驗是中國其他經濟地區改革的決定性榜樣。而1 992年是中國經濟改革的里程碑。在1 992年1 0月舉行的中國共產黨第十四次全國代表大會上，建立一個“社會主義市場經濟”作為主要目標的方針。這一官方的立場前曲是鄧小平於1 992年2月對經濟特區所進行的歷史性訪問。這位中國領導人強調說，計劃經濟和市場經濟的本身並不是區別社會主義和資本主義的標準。64因此，建立一個“社會市場經濟”取得了巨大的重要性，因為不論其屬於社會主義還是資本主義，引進了新的企業的管理機制，對外資開放，引進外國技術等等。根據江澤民在第十四次黨大會政治報告，將主要資源為具有中國特色的社會主義服務。65共產黨內部改革派立場的聲明導致了香港、臺灣、澳門及華南省份，主要是經濟特區之間的貿易及投資額的增加。目前，中國大陸東南沿海地區經濟發展的中心地帶是珠江三角洲。而它又以香港城市地區為主要推動力。某些地區分析家也將深圳列入香港城市地區中。的確，香港一深圳，澳門－珠海這兩個地區為整個珠江三角洲地區，以及整個華南地區的持續的經濟發展作出了貢獻。臺灣的發展一開始基於同美國的關係，目前如果不將它的密集型勞動的企業遷往中國大陸，它已無法進行其經濟結構的重建。珠江三角洲 對臺灣這一過程而言是主要 的 。64．《人民日報》英語電子版，1 992年 1 0月 24日。65．《政治報告（1 992年）》：“加快改革，開放，建設現代化，建成有中國特色的社會主義。”參見《人民日報》1 992年 1 0月 24日。544

至於國家統一政策的施行，1 997年和1 999年所設立的香港及澳門特別行政區對在“一國兩制”的原則下統一中國是歷史性的進展。的確，於1 984年和1 987年分別通過的中英、中葡聯合聲明是仍然有效的國際條約。它確定了香港及澳門回歸的模式，保證保留港澳各自的經濟、社會及政治制度的特性。這些特性是一種生活方式的標誌，它是經濟成功的主要因素。保留它意味著對特別行政區為中國經濟現代化作出的貢獻加以保護，同時意味著進一步發展中華人民共和國的良好的投資環境。同時，臺灣同中國大陸統一的展望有了更大的支援，因為香港和澳門可以為海峽兩岸關係的深化從中穿針引線，而雙方不必作出最後的承諾。無論如何，在特別行政區內實施第二種制度的成功，保留它的政治、經濟、社會及文化特徵是中華人民共和國十分清楚的與臺灣接近的因素。總而言之，華南經濟亞地區所面臨的是在不同華人政府中下的不同政治結構，以大中華概念為核心的經濟結構的一體化傾向。545

書 目1 ．科里斯蒂那阿爾維斯（Cr i s t i na A l ve s ）《珠江三角洲的地緣政治與地理連貫》載《珠江三角洲中的澳門》，東方學院，社會及政治科學系，里斯本 科技 大學 ，2 00 0年 。2．蒙得哈（Reu ben Mond e ja r ）《未來於今始。1 997年的香港與中國》香港 理 工大 學 。3．科魯格（R．N ．Cl ough）《試圖穿越臺灣海峽：民間外交》，We s t v i ew，Bo u l d e r 出版社，1 993年。4．科索樂（Naran a Co i s s o r o ）《珠江三角洲中的澳門》，東方學院，社會及政治科學系，里斯本科技大學，200 0年 。5．庫科（I an G．C oo k），多爾（Ma rc us A ．Doe l ）及李（Re x Li ）《被分割的亞洲：亞太的區域性一體化與國家的解體》，太平洋興起研究系列，Ash g a t e 出版社。6．王（C．F．Wang ， J ame s ）《當代中國政治：介紹），1 997年，第6版，第8章：《大華南，香港和澳門及珠江三角洲的轉向》，第1 89－1 90頁。7．休斯（Chr i s t ophe r Hu g hes）《臺灣和中國民族主義－國家認同與在國際社會的地位》，倫敦，Ro u t le dg e 出版社，1 997年。8．阿什（F．Ash，Robe r t），奎（．Y．Y. Kueh）《大中國之內的經濟一體化：中國 ， 香 港 及 臺 灣 之 間 貿 易 和 投 資 流 動 》 載 《 大 中 國 ： 下 個 超 級 大國？），桑巴格（Dav i d Sh ambaugh）編，《中國季刊》，牛津大學出版 社 ， 1 9 9 5年 。9．（蒙得哈（Re uben M onde j a r）《未來於今始。1 997年的香港與中國》香港 理 工大 學 。1 0．哈梅（Ohma e ， Ke n i c h i ）《囊擴性的全球經濟：在新的世界秩序中的意義》。劍橋，馬薩諸塞，哈佛貿易雜誌叢書， 1 9 9 7年。1 1 ．羅馬那（Roman a，He i t or ）《關於中華人民共和國對外關係文化因素的幾個問題》載《社會科學》雜誌單行本，1 989年，社會及政治科學系1 9 9 5年 。1 2．《大中國：下個超級大國？），桑巴格（Da v i d S hambaug h）編，《中國季刊》，牛津大學 出版社， 1 9 9 5年 。1 3．諾爾（Tra c y，Noe l ）《東南部：中國區域經濟中中國經濟改革的先鋒：奔向2020年？》，林格（Go d f r e y L i n g e ）編，香港，牛津大學出版社，牛 津、 紐約 ， 1 9 9 7年 。546

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《行 政》 第 十四 卷， 總 第五 十 二期 ，20 01 No．2，54 9 -557中國加入WTO帶來的機遇 、挑戰和應對措施周紹朋＊經過長達1 4年從申請“復關”到申請“入世”的艱苦談判，中國即將加入世界貿易組織（以下簡稱WTO），這對中國的經濟發展來說，既是機遇，也是挑戰。總的說來，有利有弊，利大於弊。我們應抓住機遇，迎接挑戰，採取有力的應對措施，趨利避害，加快中國經濟進一步融入世界經濟的進程，以適應經濟全球化的客觀要求，促進中國經濟持續快速健康發展。一 、加入WTO所帶來的機遇WTO是一個非常重要的國際經濟組織，與國際貨幣基金組織、世界銀行並稱為世界經濟的“三大支柱”，在國際貿易中發揮著“經濟聯合國”的作用。加入這樣一個重要的國際經濟組織，在世界經濟一體化、全球化進程日趨加快的今天，必將給我國的經濟改革和經濟發展帶來重大機遇。1．有利於更好地發揮中國在世界經濟發展中的作用＊國家行政學院教授WTO目前已有1 35個成員，還有包括中國、俄羅斯、越南等30多個國家（地區）正在申請加入之中。由於它具有促進多邊貿易協議的執行、管理和運作；為各成員處理多邊貿易關係提供談判場所；管理實施爭端解決的規則和程式；管理實施貿易政策評審機制，與其他全球性的國際組織進行合作，協調制訂全球經濟政策等職能，並且實行非歧視性貿易原則、549

關稅減讓原則、市場開放原則、公平貿易原則、權利與義務平衡原則、爭端協商解決原則和對發展中國家特別優惠原則等，因而在國際貿易中發揮著非常重要的作用，並且隨著經濟全球化進程的加快，其作用將越來越 大 。中國作為一個具有近1 3億人口，很多主要工農業產品產量都居世界前幾位的經濟大國，長期被拒之WTO之外，這不僅是不公平的，而且對中國和世界經濟的發展都是一個巨大損失。WTO作為一個規範國際貿易規則的多邊經濟組織，其規則不僅各成員方要遵守，而且對其他國家的對外貿易也產生重大影響。因此，不加入WT O，就不能進入世界經濟的主流社會，在制定國際貿易規則中就沒有發言權，而且越是後加入的成員越需要更多地“被動”接受它已有的規則。中國只有盡早地加入WTO，才能更好地發揮她作為一個經濟大國在世界經濟發展中的重要作用。2．有利於促進社會主義市場經濟體制的建立和完善WTO是市場經濟發展的產物，它的各項規劃都是適應市場經濟要求的。在過去的20多年內，中國一直堅持市場趨向的改革，並且取得了巨大成功。目前，中國的社會主義市場經濟體制已經初步建立，這為加入WT O創造了必要的條件。然而，與成熟的市場經濟國家相比，中國的市場經濟體制還不夠完善。中國加入WT O之後，不僅要無條件地遵守WT O各項與市場經濟相適應的規則，而且國內的貿易制度和與貿易相關的經濟政策也需要按照市場經濟的要求作進一步的調整和完善，這必將進一步促進我國社會主義市場經濟體制的建立和完善。3．有利於促進國民經濟的持續發展國民經濟的增長需要依靠投資、消費和出口三大需求的拉動。中國加入WTO後，將意味著進一步擴大對外開放。它將從投資、消費和進出口等各個方面促進國民經濟的持續增長。首先，隨著有關領域的進一步開放，外商對中國的直接投資將進一步增加，同時會在一定程度上帶動國內投資的增長；其次，由於加入WTO後，很多進口產品的關稅將大幅度降低，這將引起某些進口商品和國內商品價格的較大幅度的降低，從而使消費者從中得到較大實惠，同時，由於國外先進技術和資源的更多利用，將使消費550

者消費產品和服務的範圍進一步擴大，這都會促進消費的增長；最後，加入WTO後，中國商品將獲得多邊的無條件最惠國待遇和普惠制，這將大大促進對外出口的增長。例如，我國紡織品的出口就會有更多的機會和較大幅度的增長。根據WT O紡織品協議規定，如果我國很快加入WT O，近兩年我國紡織品出口配額限制在設限國現行配額年增長率的基礎上，可再享受較大幅度的增長。據測算，僅此就可以為我國紡織品出口提供每年增長5000萬美元的出口機會。同時，到2002年，美國將取消部分紡織品設限，歐盟也將取消部分設限產品配額；到2005年，全球紡織品將實現自由化，這都將給我國產品出口帶來巨大機會。據估計，中國加入WTO後，經濟增長可望有額外0．5個百分點的增長。4．有利於促進國有經濟佈局調整和國有企業戰略性改組中國國有經濟戰線太長，分佈領域過寬，不利於增強國有經濟的控制力，必須堅持有進有退、有所為有所不為的方針進行國有經濟佈局的調整。中國加入WTO後，一方面，外商投資和外國產品將更多地進入我國，另一方面，我國的投資和產品也將更多地進入世界其他國家，國際國內市場的競爭將進一步加劇，這就要求國有經濟要集中力量，更多地佔領一些關鍵領域，並從一些非關鍵領域盡快退出，這都有利於促進國有經濟佈局的調整；在產品結構和產品質量方面，適應更加激烈競爭的要求，一些產業和產品的集中度必須進一步提高，這又將大大促進國有企業的戰略性改組。5．有利於增強企業的核心競爭力加入WTO後，由於要對外國投資企業和外國產品實行國民待遇，對國內企業的各種形式的保護都將被打破，也就是說，必須將我國的企業進一步面向國際國內市場。一方面，在短期內，它將使我國的某些行業和企業受到較大衝擊；但另一方面，從長遠看，它又會大大促進我國企業核心競爭力的增強。以家電行業為例，最初我國家電行業也很弱小，沒有甚麼競爭力，但它們不自我封閉，而是積極引進技術和管理，並努力開拓市場，很快使我國成為家電強國，特別是彩電，企業的競爭力大大增強，產量和出口量都居世界第一。總之，加入WTO，是我國改革開放政策的進一步擴551

大和繼續，它只會進一步增強我國企業的競爭力和綜合國力，從而縮短我國與發達國家的差距。6．有利於解決國際貿易爭端隨著經濟全球化進程的加快，全球資本流動無論是速度還是數量都達到空前規模，世界貿易總額以越來越快的速度增長。如各國的海外投資目前已累計達到3萬億美元，國際直接投資每年已達到3500億美元的規模。間接投資的規模更大，到1 996年底，世界服務市場的資本總額已達到20．2萬億美元；世界貿易額，包括服務在內，已高達65000億美元。近年來，我國的對外貿易也在迅速增長，1 999年進出口總額達到3607億美元，今年以來又有了較大幅度的增長。我國外貿總額的90％是同世貿組織成員國之間發生的。在日益發展著的國際資本流動和國際貿易中，貿易爭端也越來越多。由於我國沒有加入WT O，不僅WTO成員之間互惠互利的好處無法享受，而且一旦發生貿易摩擦，WTO成員方面可以隨意行使貿易報復、貿易制裁等手段，而我們的利益受損時，卻只能眼睜睜地看著但又無處投訴。加入W TO後，我們就可以利用多邊貿易爭端解決機制，在出現貿易糾紛時保護我國企業的利益。同時，加入WTO後，針對我國的單方面制裁也將會相對減少。二 、加入WTO所面臨的挑戰根據WT O權利與義務平衡原則，加入WT O後，我國在享受有關權利的同時，也將承擔包括降低關稅和進一步開放市場等各個方面的義務，這必將向我們提出新的挑戰。1．對有關產業將帶來較大衝擊加入WTO後，由於進口關稅的大幅度降低和市場的進一步開放，國外產品將以更低的價格和更大的規模進入我國市場，這必將對我國有關產業，特別是幼稚產業，帶來較大的衝擊。從我國目前各個產業的對外開放程度和國際競爭力的情況看，加入WT O後，受到較大衝擊的主要有以下產業：一是那些發展水平還比較低的552

技術密集型產業，如機電行業（特別是汽車工業）、化工行業和醫藥行業等。二是那些規模經濟要求較高，對外開放程度較低的產業，如石油、石化和鋼鐵工業等。三是那些因資源條件長期受到保護的產業，如農業和部分採掘工業等；四是第三產業，如金融、保險、電信、航空、旅遊和那些高層次的服務業等。在上述幾類產業中，受衝擊最大的當屬汽車工業。長期以來，我國的汽車市場一直受到高關稅的保護，1 986年以前轎車進口關稅為22 0％， 1 994年、1 996年和1 9 97年分別降到1 50％、1 00％和80％。加入WTO後，中國的汽車進口關稅將在2006年以前降低到25％，這意味著進口轎車的價格每年都將有較大幅度的降低。在國際汽車強手如林，質量和價格競爭日趨激烈的情況下，對中國汽車工業的巨大衝擊是可想而知的。2．對國有企業將帶來較大衝擊我國的國有企業在國民經濟中發揮著支柱的作用，但由於我國還處在經濟體制轉軌時期，國有企業的改革和發展還存在著許多深層次的矛盾和困難，很多國有企業還沒有能夠適應市場經濟的要求，現在又面臨加入WTO的挑戰。一方面，歷史遺留的許多問題，如債務負擔重，資產負債結構不合理，冗員和企業辦社會等還沒有完全解決。另一方面，在新的改革和發展過程中，它還將承擔更多更大的社會責任。加之長期以來技術進步緩慢，勞動生產率較低，造成市場競爭力較差。因此，加入WTO後，國有企業將比其他企業受到更大的衝擊。這將表現在兩個方面：一是國有企業所佔比重較高，外資企業所佔比重較低的行業受衝擊較大；二是在同一行業中，國有獨資企業所受衝擊較大。特別是少數技術落後，產品缺乏市場，經濟效益較低的企業，將面臨破產的危險。3．政府經濟管理和有關法規還很不適應為了迎接加入WT O，我國各級政府的經濟管理工作都有了較大的改進，有關法律法規也正在同WTO的有關規則相銜接。但總的看來，政府經濟管理工作的水平，以及有關法律法規還很不適應。在政府經濟管理方面，政企不分，工作效率低下等問題還沒有得到完全解決；政府在為企業創造良好的經營環境，為企業提供良好的服務等方面做得還很不夠。不少553

經濟方面的法律法規還存有計劃經濟的烙痕，有些條款與WTO的有關規則還不完全相協調等等，這些問題都需要盡快加以解決。4．專業人員嚴重短缺專業人才短缺是加入WTO遇到的一個最大挑戰。WTO有一個完整的法律體系。這個法律體系充分體現在1 994年4月1 4日至1 6日，1 24個締約方代表在摩洛哥的馬拉喀什市簽署的《烏拉圭回合最終文件》中。這份長達500頁的一攬子協議，包括21 個領域，共45個協議和十多個附件決議。目前，我國除極少數專業人員外，真正熟悉WTO有關協議和運作規則的人（包括政府要員、企業家和法律工作者）很少，能夠靈活運用WTO的規劃和機制，有效解決我國與其他國家的貿易爭端，確保我國企業的合理利益的人員更少。為了減輕加入WTO對我國有關產業和企業的衝擊，除了這些產業和企業要加快制度創新、技術創新、管理創新的步伐外，還需要盡快解決有關專業人員短缺問題。三 、應對措施面對加入WTO所帶來的挑戰，我們必須採取積極的應對措施，趨利避害，盡快提高我國民族工業的國際競爭力，以適應經濟全球化的客觀要 求 。1．進一步深化改革，擴大開放經過20多年的改革開放，使我國的綜合國力大大增強，具備了加入WTO的基礎和條件，為了迎接加入WTO所帶來的挑戰，唯一的出路是進一步深化改革，擴大開放。在深化改革方面，除要繼續堅持市場趨向，搞好計劃、財政、金融、科技、教育等體制改革外，特別是要加快國有企業改革的步伐，盡快建立和完善現代企業制度。要通過建立健全科學的國有資產管理體制，進一步推進政企分開，確保國有資產出資人到位；要對國有大中型企業實行規範的公司制改革，盡量降低國有獨資企業的比重。除極少數必須由國家壟斷經營的企業外，要積極發展多元投資主體的公司。國有大中型企業尤其是優勢企業，宜於實行股份制的，要通過規範上市、554

中外合資和企業互相參股等形式，改為股份制企業，大力發展混合所有制經濟；要建立規範的公司法人治理結構，理順企業同各方面的關係，提高企業的經營決策水平。通過深化國有企業改革，在國有企業內部和外部形成新的競爭格局，加大國內各種所有制經濟的競爭程度。在開放方面，一方面，要按照加入WTO的要求，無條件地進一步開放有關產業和領域；另一方面，對某些有過渡期的產業，如汽車工業等，要積極主動地擴大開放的力度，通過開放，盡快提高這些產業的國際競爭力。2．加快經濟結構調整的步伐我國的經濟結構，包括產業結構、區域結構、城鄉結構、企業組織結構和產品結構都不盡合理，既不適應市場經濟體制的要求，更不適應加入WTO的要求，面對新世紀和加入WTO提出的挑戰，我們必須加快經濟結構調整的步伐，把經濟結構調整作為經濟發展的重點和主線。在產業結構方面，既要加快高新技術產業的發展，又要注意運用高新技術改造傳統產業，使之煥發出新的生機與活力，以實現產業結構的調整和升級；在區域結構方面，要通過實施西部大開發戰略，進一步實現我國中東西部的協調發展；在城鄉結構方面，要積極發展小城鎮，提高我國的城鎮化水平；在企業組織結構方面，要在堅持大中小企業共同發展方針的同時，加快國有企業戰略性改組的步伐，通過兼併、聯合、資產重組，逐步形成一批具有較強競爭力的大型企業和企業集團；在產品結構方面，要根據國際國內市場的狀況和現有各種產品的生產能力，在控制總量的大前提下，壓縮長線，加強短線，逐步使供給結構與需求結構相適應。通過上述各方面結構的調整，進一步實現資源的優化配置，提高我國經濟在國際上的綜合競爭能力。3．提高政府經濟管理水平在這方面，首先是進一步理順政企關係，實現政企分開。政府要把經濟管理工作的重點放在加強宏觀經濟管理和為企業創造良好的經營環境方面，盡可能減少和避免對企業的直接干預；其次是提高工作效率。特別是在為企業提供服務方面，必須實現高速度、快節奏，以適應市場激烈競爭的客觀要求。最後是增強法制意識，克服工作中的盲目性、隨意性，提高依法行政的水平。555

4．健全和完善有關法律法規要依據WTO的法律體系，盡快健全和完善我國的有關法律法規。一方面，要對以往的法律法規，特別是涉外經濟方面的法律法規，進行一次全面的清理，不適應的法律法規和條款，要按照法律程式，盡快予以修改和調整；另一方面，目前還沒有制訂的法律法規，要盡快予以制訂和實施。在健全和完善有關法律法規方面，要特別注意有效地運用WTO的保護規則，把這些保護規則盡可能納入到我國的有關法律法規中，以便我國的企業能更好地運用這些規則保護自己的合理利益。除了國家層次通過制訂與WTO相銜接的法律法規對企業進行保護外，行業協會和企業聯合會還可以通過制訂符合WTO規則要求的行規行法保護企業的合理利益。5．實現企業的不斷創新，增強企業競爭能力迎接加入WTO帶來的挑戰，最有力的措施莫過於實現企業的不斷創新，增強企業的競爭能力。因為最終要參與競爭的，是企業而不是其他方面。加入WTO之所以會對我國的某些產業和企業帶來較大的衝擊，歸根結底是這些產業和企業的國際競爭力不強。為了盡快縮短這些產業和企業與國際先進水平的差距，唯一的辦法就是在同國際先進企業的競爭中，不斷提高自己，壯大自己。長期封閉保護自己，是沒有出路的。從這個意義上講，加入WTO，對這些產業和企業又是一個難得的機遇。所謂置之死地而後生，說的就是這樣一個道理。當然，要達到在競爭中不斷提高自己，壯大自己的目的，前提是自己不能跨掉，這就要求企業不斷實現以建立和完善現代企業制度為主要內容的制度創新，以開發和利用高新技術為主要內容的技術創新和以廣泛採用現代管理技術、管理方法、管理手段為主要內容的管理創新，增強自己的競爭能力。6．加快全方位的人才培養上述各項應對措施，最終都要靠人去執行。因此，加快全方位的人才培養就成為最重要的應對措施。一方面，要盡快培養一批熟悉WTO各項規則，並能有效運用這些規劃的政府工作人員、企業工作人員和法律工作者，以適應加入WTO後開展對外貿易工作的需要；另一方面，還要培養一大批具有戰略眼光和較高政治素質與政策水平，懂經營、會決策的企業家，以適應企業參與更加激烈的國際競爭的需要。556

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衛生559

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《行政》第十四卷，總第五十二期，200 1 N o．2， 561－57 7澳門全科醫學的完善與家庭醫學發展路向之探討潘錦盈＊前 言家庭醫學自六十年代發展迄今已成為世界醫學的主流。不少西方國家都公認開展家庭醫業是一種最經濟和有效的衛生保健方式，因此家庭醫學在世界各地得以迅速發展。但隨著人口結構和疾病譜的改變、高科技醫療的開發以及醫療費用的高漲，使家庭醫學的發展受到一定的影響。目前各國正致力尋求改革方案以適應社會發展的需要。澳門的全科醫學開展至今也有十多年歷史，政府主導的網絡式初級衛生保健雖已取得一定的成效，但仍存在不少缺失，尤其是基層衛生護理服務、全科家庭醫學教學和研究等方面都顯得非常不足。然而，踏進廿一世紀，面對社會的變遷，以及人們對生活質素和保健需求的日益提高，澳門的醫療制度必須作出適當的調整。通過改善醫療衛生服務，開拓全科家庭醫學的培訓和研究，強化以家庭醫學為主要模式，以預防醫學為導向的初級衛生保健，制定符合長遠的經濟效益和社會效益的衛生政策，推動家庭醫學在澳門的發展，都有助於促成人人享有健康的目標。本文嘗試以理論結合實踐的方式，闡述家庭醫學在國際上的發展現況和趨勢，以及面對的困難和改革的路向，找出目前澳門的醫療制度存在的問題。同時指出對改善全科醫學的建議，並剖析澳門特別行政區政府如何因應社會發展的客觀規律，推動家庭醫學的發展，這也許對澳門家庭醫學的落實具有一定的理論意義和實踐意義。＊全科醫學學士，公共行政學碩士，衛生局全科專科醫生561

一 、家庭醫學的興起與發展趨勢家庭醫學的興起是依循政治經濟的形勢、醫學模式的轉變以及人們對醫療保健需求的殷切等因素逐漸發展而成。現代科技文明的高度發展導致人口結構和疾病譜的改變，引發了現代醫學與社會需求之間不相適應的矛盾。過往僅採取單一的生物醫學模式來防治那些需長期醫護的疾病，是難以減低其發病率和死亡率的。另一方面，隨著專科化與高科技醫療為主要模式的開展，造成醫療費用逐年上漲。高漲的醫療費用雖可促進深入研究疾病機理和提高診治能力，但卻未能有效地解決臨床上許多實際問題，尤其是對慢性疾病和老年疾病仍然一籌莫展。這種社會變化對醫療模式的影響促使現代醫學從過去以專科診治為主向以預防保健為主轉移，因此一種以社會化醫療網絡模式的家庭醫學便應運而生。家庭醫學與家庭醫生的興起，反映了醫療事業發展的必然規律。家庭醫學是當今世界醫學的主流，透過家庭醫師制度，改善基層醫療照顧的品質，使全民皆享有健康，而且在21 世紀將會進一步發展。二 、現代家庭醫學／全科醫學之現狀與改革方向自69年到84年的十五年間，家庭醫學在美國的發展十分迅速。往後大多數西方發達國家都相繼開展家庭醫學或全科醫學，並取得輝煌的成就。亞洲地區國家政府及醫學界多致力於高科技專科醫學的發展，卻不太重視和支持家庭醫學，故家庭醫學的推行起步晚而且進度慢。家庭醫學在歐美發達國家取得重大的成就，全賴政府和人民的支持。家庭醫學教學和訓練的努力，以及集體執業之成功，卻因隨著經濟社會變遷所引伸的各種問題而使家庭醫學在發展歷程上受到一定的衝擊。縱觀目前世界各國對改革和發展家庭醫學都在作出不懈努力，其中不乏值得我們借鑒的東西。發達國家都正在致力於探索如何提高人們的健康水平，以減少心、腦血管疾病，並尋求降低醫療費用的途徑；開展促進健康的活動；強調醫療服務部門應加強疾病的救治能力和全科醫生的培訓；加強健康教育和衛生大環境的支撐作用；創造健康的環境，引導人們建立健康的生活方式；提供優質的衛生服務；抑制醫療資源的過度使用與浪費等。562

發展中國家則逐漸重視和推展家庭醫學。加強對市民、醫學界及政府當局的宣導，爭取政府政策的支持和國際援助；擴大基層醫療照顧的可及性，使有需要的和邊遠地區的人群得到最合適的服務；建立家庭醫學模式的試驗計劃，採取群體醫療執業結合社區導向的基層醫療方式；擴大住院醫師的名額，以吸納更多的醫學院畢業生選擇家庭醫學科；鼓勵基層醫師接受訓練和提升家庭醫生的角色和地位，促進家庭醫師與其它專科醫師維持一種互補而非競爭的模式；推行家庭醫學師資培訓與基層醫生之在職教育。三、澳門初級衛生保健系統之發展概況（一）澳門居民的健康狀況1．人口結構的演變二十年來，澳門居住人口不斷增長，自1 979年的237，31 8人增至1 999年437，455人，人口增加了84．3％，年增長率為1 ．6％。隨著澳門經濟發展，土地開發以及邁向國際化，澳門地區的外地移居人口也有逐年增長趨勢，尤以中國大陸合法移民之增加更為顯著。從1 999年人口結構指標看，澳門65歲或以上的老年人口佔7．7％，超出了國際人口老化7．5％之標準。出生時平均預期壽命愈漸延長，現時男性的平均預期壽命為75．3歲，女性的平均預期壽命為79．9歲。人口當中，以成年人口69．1 ％為主，年青人口23．2％的比例亦不少，相對地老年人口的數目較少，但其比重卻一直上升，加上出生率不斷下降，顯示澳門地區人口老齡化有增加趨勢。2．澳門居民的健康問題一般而言，澳門居民的健康狀況是理想的。若與世界其他國家或地區比較，其健康水平顯然是最好的地區之一。根據統計資料顯示，近五年來澳門地區的總死亡率一直處於低點，至1 999年死亡率為3．2％。其中嬰兒、初生嬰兒、圍產期嬰兒及死胎率均持續下降，反映出澳門人口的健康水平是令人滿意的。在死亡原因當中，以循環系統疾病、腫瘤、呼吸系統563

疾病為主要死因。而十大死亡原因的首三位分別是心力衰竭，氣管、支氣管的惡性腫瘤，急性但不明確的腦血管病，這與世界其他國家或地區的指標相近。疾病譜已由傳染病及母嬰疾病逐漸轉向非傳染病和意外事件。除死亡率之外，發病率是另一項反映人群健康水平的指標。但澳門並沒有以有系統的方式蒐集發病率的整體數據，僅統計出在1 999年居民到各區衛生中心求診的常見原因中，以大比重的預防性工作為主，例如：健康檢查、免疫接種、宮頸癌篩檢、乳腺癌篩選、產前保健、學童保健、健康諮詢及衛生教育。而病理性方面則以心血管疾病為主，其次是呼吸系統疾病。但在這些原因當中並沒有記錄因社會、家庭、婚姻、心理、精神等問題來求診的個案。值得注意的是，對於必須申報疾病的統計數據，記錄出由1 991 年至1 999年間，最常見及發病率最高的是肺結核和其他類型結核病。其次是甲型肝炎、乙型肝炎及丙型肝炎，這些感染性疾病都有上升趨勢，但因疫苗接種的實施而可避免的傳染性疾病則正在逐漸減少。（二）澳門初級衛生保健系統1．澳門公立醫療衛生系統之建立澳門的公立醫療衛生系統創建於上一世紀，其組織模式源於葡國。在本世紀80年代以前，澳葡政府採取放任政策，醫療衛生事務以自由執業為主，政府只負責部分最基本的防疫接種和環境監測等公共衛生工作，市民可任意選擇民間的醫療機構。自80年代起，澳門政府為了保障居民健康和實施世界衛生組織倡議的“公元2000年人人享有衛生保健”的目標，計劃調整澳門的衛生政策。並於1 985年開始將原衛生系統分為兩部分，設立一間綜合性公立醫院，負責提供專科衛生護理服務，以及八間衛生中心，負責提供全科衛生護理服務。自此政府對本澳的醫療事務採取干預政策，開始為全澳市民推行全面性的醫療保健服務，同時允許民間的慈善團體及私人主辦的醫療機構並存，作為補充性的醫療服務，繼續發揮重大的作用。2．初級衛生保健網絡的運作模式澳門的初級衛生保健網絡分佈於全澳各個地區（包括氹仔和路環）為市民提供免費的保健、預防、診斷、治療、轉介、基本藥物等全面性服564

務。衛生局為了配合社區開展衛生教育、預防疾病及促進健康等工作的需要，同時設立了七個技術單位，以健全初級衛生保健範疇的共同協作。圖3－1 是澳門初級衛生保健系統的組織架構。此外，前澳門政府衛生司為完善初級衛生保健工作，於1 999年2月批准成立各區社區衛生委員會，成員由衛生中心主任、醫生、護士、衛生檢查員以及各政府部門與民間團體的代表組成。主要負責長期審議衛生中心的計劃和程序，協助居民參與健康活動，處理民間的申訴或投訴，為改善衛生中心的服務而提出批評和建議等。目前初級衛生保健服務已覆蓋整個澳門地區43萬餘之常住人口。經常接受衛生中心服務的人數呈持續增長，至1 999年底使用者約佔總人口的60％，總門診次數達305，364次，這說明全科醫生與市民之間有著密切的接觸。在資源配置方面，1 999年於本澳提供初級衛生護理服務的機構中，92．2％屬於私營機構，4．4％屬非牟利之慈善或社團機構，只有3．4％屬公營機構。在衛生人力資源分佈當中，衛生中心的全科醫生約1 00人，護士約1 30人。衛生財源通過稅收籌集，以政府預算開支，主要用以支付政府的衛生行政及醫療衛生服務活動，部份資助鏡湖醫院及非牟利團體的醫療服務。市民到衛生中心可接受免費醫療，只有小部分市民使用政府醫院服務時需付費。澳門沒有推行強制性的全民醫療保險制度，僅有部分市民自由選擇各種健康保險。圖3－1 初級衛生保健系統組織架構565

降前保健家庭計劃兒童保健口腔保健學校保健托 兒 所 保 健老 人 院 保 健家庭訪視疫苗接種基礎獲理健康教育公共衛生監督衛生教育培 訓 暨 文 件食物衛生醫務活動牌照動物病媒控制結核病防治四、基層衛生護理實施中存在的問題　　回顧過去十多年，澳門的初級衛生保健未能完全發揮作用，主要基於政府欠缺廣泛而有效的宣傳，使醫務專業人員及廣大市民對全科醫學的理念認識不足，導致“重醫輕防”文化的泛濫，忽略了初級衛生保健存在的價值，社區成員更不曾有意識地積極參與衛生政策的制訂和落實，妨礙了基層衛生護理的實踐。初級衛生保健在實施過程中存在頗多的問題，分析如下：( 一) 工作效率低下，服務質量不高基於公共醫療服務一向沒有受外界的嚴密監督，服務成效和效益自然得不到重視，故基層衛生護理服務便出現以下的問題：1 . 業務推廣宣傳不足，使全科醫學沒有被全面重視，服務未得以充分利用；2. 軟硬件配置不當，使預約、掛號、輪候時間延長的情況普遍存在；3. 專科轉診渠道雖已566

建立，但雙向轉介協議尚未確立，轉介處理完畢經常與病患者失去聯繫，全科醫師也欠缺參與病人的住院照顧、不利於提供協調性和持續性之服務；4．服務內容以常見疾病之處理、一般健康檢查及衛生教育為主，大多沒與患者進行兼顧生理、心理及社會層面的會談與諮詢，甚至是專業技術水平拙劣或服務態度差，而使醫患關係疏遠；5．未充分運用社區資源和優勢，作業大多流於形式；6．服務品質未受到嚴謹的監察和評核，只作一般性的量化評估。（二）衛生資源問題有待解決初級衛生保健的提倡被公認為最節儉有效的醫療供給，尤其對慢性 病的長期護理更見其利，但公立醫療機構往往出現資源被濫用和浪費的現象。在有形浪費方面，因為免費醫療及無引入競爭機制的關係，醫生和市民皆缺乏消除浪費的意識，一起追求高新科技的診治，耗用大量非必要的新貴藥物和特殊檢查，以及出現人員、設施、設備的閒置，電力、物品的浪費等情況。在無形浪費方面，儘管相當重視健康教育，但市民普遍存在重醫輕防的觀念，只顧依賴醫護人員，而不積極提高自我保健的意識，在求診過程中非拿到藥物不可，醫生也只顧打發病人而投其所好，這無疑是增加了醫療負擔，導致醫療成本上揚。人力資源的合理配置是另一個重點問題。目前全澳衛生中心的全科醫生總數約1 00人，護士約1 30人。若既要因應社會發展需要，又要提供優質全面的衛生護理服務，這些人力資源顯然並不足夠，即一名全科醫生照顧4，380名居民（理想為一名全科醫生照顧2，000名居民）。衛生中心的全科醫生當中，全科專科醫生約佔40％，未分類醫生佔60％。但他們的專業角色還未被確定，正處於等待投考其他專科的過渡階段，造成衛生中心的人力資源長期不穩定，因而影響服務質量。（三）培訓制度有待改進澳門的全科專科醫生培訓始於1 989年，1 996年才正式確立專科培訓制度，至今共培訓了32名本地全科專科醫生。32名全科專科醫生乃通過不完全等同的途徑取得全科專科醫生資格。其中9名醫生經專科投考合格後接受為期三年的訓練，培訓內容包括理論和實踐訓練、全職的住院醫師567

訓練。其餘23名是按法令規定的原全科職級的醫生在衛生中心工作滿8年（後修訂為5年）後，自願接受為期一年半的全科培訓特別程序，培訓計劃在半脫產情況下進行，分為正式授課、指導下實踐和醫院（主要是門診）輪訓。而於1 999年開始接受培訓的1 名醫生，首次獲批准將家庭醫學證書課程納入全科專科培訓計劃中。本澳的專科培訓主要參照葡國的模式，僅就本身的特點作了些調整，但在訓練過程中卻出現以下的缺失：1 ．家庭醫學尚未推展至基層，專業家庭醫學科師資和教材缺乏；2．未教授全科家庭醫學理論、社會、倫理及心理醫學；3．只秉承醫學院臨床醫學的訓練，與醫院專科醫生的診治模式無異，高度集中在常見病的診療技術和一般處理；4．欠缺教導及展示全科醫學的態度、知識及技能；5．缺乏誘導和啟發對社區醫學的興趣和長期自我學習及提升的能力；6．無良好的醫業管理及團隊協作的技術訓練。在持續教育方面，目前全科醫生的持續教育由全科衛生護理技術協調室負責統籌與策劃，其教育的特點以集中上課的形式為主，定期舉辦相關的課程及講座，派發多選題作業、文獻資料、網上資訊，或不定期到各專科門診實習等等，較少有醫生被派往其他地方進修的機會。（四）業務管理缺乏有效措施公共醫療服務的工作效率低下、服務質量不高及醫療資源浪費等問題，不僅與缺乏有效的管理手段有關，而且與員工的服務精神不高亦有關係。反映公立醫療機構各級人員尚未建立共同目標，在拓展醫療事業與提升服務品質方面仍缺乏共識。在僵化的制度及陳舊的營運方式下運作，不但令公共醫療服務發展滯後，而且會令市民失去信心，同時也得不到政府政策的支持。勢必導致衛生資源被削弱，最終使公立醫療系統陷於萎縮甚至被吞併的境況。五 、完善基層醫療制度的建議初級衛生保健服務要得以持續發展和提高，首先必須廣開門路加強宣傳。讓全體衛生專業人員及廣大市民都清楚知道澳門衛生事業的發展方向，認識全科家庭醫學的理念，匡正大眾把全科醫學誤解為一種全新或非568

專業性的服務，以及扭轉初級衛生保健被視為一種免費的低級醫療服務之觀念。初級衛生保健是經由團隊合作，向市民提供以家庭為單位之周全性醫療服務。但現時澳門的初級衛生保健在實施過程中存在頗多問題。究其原因與醫療制度、衛生資源、運作方式以及服務素質等不足有關。因此改善本澳的醫療衛生服務應從根本上著手。決策領導者應完善醫療制度，管理執行者應改進管理措施，業務提供者應改掉陋習，樹立服務市民的公僕精神。唯有上下一心建立共同目標，以美好的新形象打開醫業良性循環的契機，才可振興全科家庭醫學。在系統的改善方面提出以下的建議：（一）提高服務效益良好的醫療服務效益，需通過完善的系統管理與運作方可實現。服務的好壞由民間的滿意程度可反映出來，故應採納大眾意見，善於掌握和分析訊息，從各個層面入手來改善服務。1 ．簡化手續，安裝私人電腦，可快速處理掛號、預約、病歷資料、診療記錄、治療方案等日常工作，並與醫院連線使作業獲得專科諮詢，還可用作醫生診療輔助工具、研究及統計分析、庫存管理系統等；2．設立電話預約及專人解答或接待查詢的市民；3．適當調配人手，設計彈性上班時間或分段服務時間，以疏導人流量，解決市民輪候過久及求診不便等問題；4．選擇人流量高及較偏遠的衛生中心增設一些既便宜又方便的診療設備，可提高服務的可及性；5．明確訂立雙向轉介協議，對失約或失去聯系的病患者應主動追縱，以便給予協調性和持續性之服務；6．加強與社區的協作，開發社區可利用的資源，包括機構性資源、人力資源、經濟性資源以及社區動員潛力等。（二）資源的合理利用運用有限的資源來提供滿意的服務，必須懂得開源節流。首重提高整體消除浪費的意識。讓全體市民和工作人員明白濫用及浪費資源，不僅導致醫療成本上揚，而且會破壞社會公共資源使用的公平性與合理性，從而損害公眾及自身的利益。因此，衛生當局需通過加強宣傳和教育，向市民灌輸以預防疾病及自我保健為主的知識，避免濫用衛生資源。同時也應指導機構上下人員提高成本效益和合理使用資源。通過制定控制成本、抑制569

開支、監察管制等措施，以遏止公共資源過度浪費。此外，因應需要合理安排和調配人手，適當增加全科專科醫生和社區護士名額，以解決人力資源短 缺 的問 題 。（三）加強對醫療服務的有效管理和監督澳門的公共醫療體系是參照葡國的模式而建制，同時亦承襲了殖民地政府擁有特權的陋習。配合制度不全與管理不善等因素，直接影響醫療系統的良好運作，間接損害了市民的利益，經常受到民間的非議。故改善醫療衛生服務，唯有加強系統的管理和監督。譬如，職能機構雖已制訂工作守則和辦事程序，應配合有效的行政法規和相關的規章制度，以規範各部門依法執行。 對於部門的業 務運作與服務 效益，需進行 嚴格的監督和 評估。對於員 工服務態度 和工作表現 的好壞，需 引入賞罰或 升遷等競爭 機制。對於濫用或浪費資源的行為，要加以控制和監管。對於醫療事故或醫療糾紛等問題的發生，應有明確處理危機事件的相應措施。此外，加強外間的監督，必須建立衛生中心、民間、社區衛生委員會三方的溝通渠道。市民如有對衛生中心的服務不滿，可向衛生中心或衛生委員會提意見或投訴。透過相互的訊息反饋，有利於聽取民意，從而改善衛生系統的服務。（四）改革培訓制度全科家庭醫學的培訓目標在於提供有關全科醫學的知識和誘導醫學生從事全科醫學的服務，培養從事基層醫療的全科醫生，以及提升全科醫生服務的水準，並且兼顧醫德、醫術、醫業三方面的教育訓練。全科家庭醫學的培訓涵蓋了全科醫學教學、住院醫師訓練及持續教育三項內容。反觀澳門的全科專科培訓計劃有欠完整，教學內容與素質參差，考核基準也不健全，尚未達到以上的標準。為此必須改革全科專科培訓制度，充實原本欠 缺 的 內 容 。在全科醫學教學方面：1 ．確立完整的專科培訓計劃；2．定期聘請合資格的家庭醫學科醫師帶教或給予全科醫生更多往外進修的機會；3．培訓內容應重點教授全科醫學基礎，包括預防、社會、倫理、行為及心理醫學等，以轉變全科醫生在日常工作中高度集中於個人一生物一治療的思維方式；4．在臨床實踐中指導全570

科醫學的態度、知識和技能，諸如全科醫學的核心知識、社區常見病症之處理原則和方法，示教會談與溝通技巧，以達到良好的醫患關係；5．教導衛生服務管理知識及團隊協作的技術訓練；6．加強醫德教育，提高個人素質和責任感；7．教導全科醫生應有之法律認識，在於保障合法的醫療行為和居民的合法權益。在持續教育方面：1 ．持續教育為全科醫生終生學習的方式，應廣泛調查了解全科醫生的需要及興趣而作靈活的安排；2．採取分散式的教學，完善訊息系統，開展多元化教與學活動；3．非強制性地從觀念上誘發全科醫生提高參與持續教育的興 趣及長 期自我 學習的 能力， 並且積 極投入 全科家 庭醫學 的研究 ；4．鼓勵資深的全科醫生參加教學活動，既可認定為持續教育的學分，又可向資淺醫生提供實踐經驗；5．評估持續教育的效益，以及採納學員的意見，以隨時修正持續教育的方向及內容。此外，強化澳門全科醫生學會的角色與功能。提升學術性、活動力、影響力及公信力，使其獲得大眾的認定與支持。全科醫生學會應主動統籌所有全科醫生，成立全科醫學研究委員會。集思廣益帶頭搞活全科醫學的學術與研究氣氛，創辦澳門全科醫學雜誌，提供醫學訊息，舉辦對外的交流活動和相關的學術研討會，協助培訓師資，促進專業定位。另外，創辦健康促進中心，組織義務工作團隊 。以健康指導角色主動地參與社會 服務，如義診、家庭訪問指導、大眾健康教育、擔任公眾媒體或民間團體的醫事顧問、關注和維護病者權益，以及動員社區資源開展健康需求評估和衛生成效調查活動，以此效益評估的結果作為影響衛生投資的參考。六 、澳門家庭醫學發展路向之探討澳門的初級衛生保健發展至今已有十多年歷史，為本地區居民的健康作出了肯定的貢獻，全賴醫療衛生系統內外成員的共同努力。然而，在基層衛生護理服務的實施過程中存在頗多問題，而這些缺失可以通過深化改革而得以完善。但不容忽視的是阻礙其發展之因素仍然存在。面對今天以慢性病為主、人口增加、老齡化、城市化、環境污染、不良生活習慣、精神壓力、先進醫療器材和藥品開發、醫療費用日益高漲、整體財政危機等571

因素的影響，因而對醫療衛生保健提出新的要求。以現時的初級衛生保健服務，是否可以繼續維持高素質的基層衛生照顧，又滿足到民間對醫療供給日漸增加的需求？故此，澳門特別行政區政府在低稅制無籌資的現實環境下，如何運用有限的資源，制定出符合長遠經濟效益和社會效益的衛生政策以適應澳門社會的變遷，是個值得探討的重大課題。（一）發展家庭醫學之目標家庭醫學的主要範疇為初級衛生保健。家庭醫生是基層照顧的主要及最適當的執行者。除了提供以家庭為單位的周全性醫療照顧外，並對病人負上持續性健康照顧的責任。家庭醫學還擔負教學和研究的任務，初級衛生保健可以家庭醫學的理論為基礎，故推展家庭醫學則是健全基層健康照顧的重心。雖然家庭醫學有其廣闊的知識和服務內容，但並非以此取代其他專科的地位與功能。同樣地，其他專科也不能取代家庭醫學的功能與地位。事實上兩者處於互補而非相互競爭或對立的關係，才能符合患者與醫生雙 方的 利益 。踏進廿一世紀，澳門的醫療衛生策略應全面確立以家庭醫學為目標的基層衛生護理。家庭醫學的實踐有賴全體專業人員及社區成員的積極參與而達致廣泛的共識。更重要的是爭取負責社會衛生事務的政治決策者的重視和支持，增加對發展家庭醫學的投資，從而使家庭醫學得以落實。以現階段澳門整體的社會環境和經濟狀況，宜建立適合本地區之家庭醫學模式的試驗計劃。採取群體醫療執業結合社區導向的基層醫療方式，促進全科衛生保健與 專科衛生 護理達成 互補作用， 從而實現 真正的個 體化、人 性化、連續性、綜合性、協調性及可及性的衛生護理服務。（二）發展家庭醫學的若干思考家庭醫學的發展需要靠龐大的人力資源和財政資源來支撐，因此要對實踐家庭醫學的具體方案作前瞻性的分析。1．初級衛生保健運作的妨礙因素目前政府投入初級衛生保健工作的資源與社區的實際需要存在頗大的差距。近年來，澳門人口不斷增長，使用衛生中心初級衛生保健服務的人572

數也相應增多。由1 993年開始，衛生中心的門診總數呈持續性增加，其中以慢性病患者比重增加為主。加上衛生大環境的變遷，要求服務質量不斷提高，故現有的服務種類已不敷應用，必須新增服務項目來達至供求平 衡 。雖然初級衛生保健工作具有明顯的社會效益，但卻得不到足夠資源。服務的供給在設定預算上限的原則下，必然導致服務覆蓋面、服務內容、服務質量等下降，而且不少項目也無法開展。此外，人力資源是個最重要的問題，衛生中心普遍出現人手短缺，部分門診的預約排期已超過二十個工作天，若再不增聘人手或進一步減少可利用工作時數（現時衛生中心醫生每周工作45小時，護士及其他人員每周工作36小時），只會嚴重影響運作而引致市民不滿。另外，藥物供應是最主要的開支之一，由於資源緊縮使藥物供應不穩定或以平價藥物取代，患者服食無效，醫生只好外發處方取藥，反而令成本提高，但現時尚未建立抑制藥物過度開支的機制。由此可見，初級衛生保健可持續發展的障礙因素就是資金投入不足，這種忽視社會的需要和上升的預期，單靠減省開支並不符合經濟效益，利用行政手段對醫療支出設置上限，罔顧使用者需要的做法並不足取。2．家庭醫學實踐的可行性人才資源方面：在原有初級衛生保健的基礎上擴大家庭醫生名額，廣泛吸納全科醫生和未分類醫生接受家庭醫學專業訓練，加入群體醫療團隊工作。鼓勵基層醫護人員參加在職教育，推行家庭醫學師資培訓及家庭醫學教學與研究。並且提升和確立家庭醫生的專業角色和地位，促使家庭醫生與其他專科醫生維持一種互補而非競爭的關係。財政資源方面：近年來，本地生產總值不斷下滑，政府衛生開支不斷上升，衛生開支佔本地生產總值的比例也持續增加，但佔政府總開支的分額卻無明顯增減，見表6－1 。而澳門的初級衛生保健僅靠政府一般稅收以預算開支來維持，服務近乎完全免費。在這種情況下是否能夠發展家庭醫學，關鍵在於如何爭取政府支持。以甚麼有利因素來吸引政府重點投資，如何在預防性和治療性的醫療服務之間達致最佳的資源調配。573

6－1 政府衛生開支資源來源：初級衛生保健技術協調室3．籌資問題有待研究如果政府有高瞻遠矚的宏偉目光重視和支持開展家庭醫學，必然謹慎計算投放合適資源。但在低稅收無籌資及衛生開支不斷上升的情況下，即使不開展家庭醫學，只靠削減資源勉強維持初級衛生保健現有的服務，也無法長期維持 下去，更遑論 改善服務質量 。若特區政府 真的出現財政 危機，則政府對醫療撥款可能採用三種辦法：一是維持現有資源，二是繼續削減開支，三是設法籌措資金。看來採取第一種辦法可以暫時維持初級衛生保健繼續運作；第二種辦法可能會導致整個初級衛生保健系統萎縮，除非有辦法令澳門的經濟復甦，本地生產總值回升；第三種辦法可以保障初級衛生保健的可持續發展和提高。由此可見，為醫療衛生服務增加經費而採取籌措資金的辦法是有必要的。但如何籌資有待研究，是否應通過加稅、引進健康保險、用者自付、削減政府其他服務的開支等手段來獲得額外財源？先考慮以下幾個問題：（ 1 ）現時澳門 社會的整體經 濟狀況不景氣 ，若加大稅收 可能引致負面 影響，亦有違本澳低稅制的宗旨，故加稅必須審慎考慮。（2）至於引進健康保險，有鑑於很多國家和地區推行全民健康保險，遇到不少困難和引發更複雜的問題，並不能解決醫藥費上升和避免濫用醫療服務等問題，而且本澳社會人均收入低，加上以慢性 病為主需要長期醫治，所以大部分居民未必有條件加入健康保險計劃。（3）政府為保障市民健康，提供基本的醫療保健服務是責無旁貸的。倘若在人均收入低和以慢性 病為主的情況下實施用者自付 ，只會令 老弱貧困 的市民 雪上加霜 ，因此用 者自付方 案並不 可取。（4）雖然當局已從預算中增加醫療撥款，但不能沒有限度，政府不僅574

要維護這一代的利益，還要維護下一代的利益，也必須在醫療、教育、社會福利、房屋、治安、基礎建設各方面的需要上求取平衡，故此不可隨意地削減其他服務的資源。4．籌資方案針對澳門社會的現實情況，在提出籌資方案之前，必須指出醫療衛生的資金投入應當符合五項基本要求：（1 ）教育和指導人們預防疾病和避免受傷；（2）鼓勵醫療護理提供者以最低的成本，提供切合使用者利益的服務，減少和防止濫用資源；（3）保証社會上每一個人不因罹患疾病或受傷而承擔不起醫療費用；（4）容許社會上的人自由選擇多付費用以獲得最先進的醫療；（5）適當地讓有能力的人公平分擔負荷。從上述 的基本 要求 出發， 筆者 提出一 個健 康計劃 的籌 資方案 以供 參考。方案規定為不同收入水平的家庭設置年度醫療支出上限，家庭必須繳付醫療服務的直接成本。所謂直接成本即使用者多使用某種服務時，應自行繳付直接引發的服務成本，若超出上限時則由公費承擔。但對於以下情況應予豁免收費，例如：65歲或以上老人、 1 0歲或以下兒童、合資格低收入者及貧困家庭、傷殘人士、癌症患者、結核病者、精神病者、傳染病者、癮君子、疫苗接種、社區保健等。現時政府以財政預算提供免費醫療服務，會造成貧者負擔富者醫療費用的不公平現象，也容易造成過度使用的情況。由於免費供給，人們的欲求往往有達到飽和的傾向。如設置家庭年度醫療支出上限，由家庭支付醫療服務的直接成本，即引入部分付費機制，其優點在於：（1 ）獲得部分財源，讓有能力者分擔部分成本，可減輕公共負擔；（2）擁有抑制需求的效應，避免資源濫用；（3）提高有限資源和服務的利用效率；（4）在受惠者與非受惠者之間起平衡作用；（5）提高公營與私營醫療服務之間的良性競爭；（6）作為象徵性意義，增加用者的尊嚴等等。此外，超出上限的醫療費用由公費負擔，則可避免每個人因罹患疾病或受傷而承擔不起醫療費用。可見，為家庭 設定年度醫療支 出上限配合部分付 費的方案是有必 要的，不失為明智之舉。但重要的是必須提供良好的醫療服務，居民才樂意接受和承擔費用。575

（三）廿一世紀家庭醫學的展望面向 廿一 世紀 ，全 球訂 定了 “預 防 為主 ，健 康教 育” 的衛 生戰 略 目標。現代醫學的概念強調把衛生工作的重點轉向以預防為主和改變人們不健康的生活方式。透過醫護人員與社區工作的健康教育，指導人們在日常生活中應注意醫護常識，增強自我保健的意識和能力。初級衛生保健是整個醫療衛生 體系中最基 層的重要組 成部分，其 實踐工作一 貫秉承促進 健康、預防疾病、醫治傷病、促進康復四項宗旨，充分體現社會平等權利中人人享有衛生保健的精神。回顧過去十多年，澳門初級衛生保健系統的建立有著良好的基礎。其組織職能架構最有利於開展預防性衛生護理及促進健康活動，其服務質素也受到世界衛生組織的正面關注，被評為西太平洋地區之佼佼者，與日本、新加坡及澳洲等醫學先進地區看齊。雖然如此，但與履行在衛生領域範疇內完善醫療系統，保障居民健康，恪守人人享有平等和優質的衛生護理服務的原則尚有一段距離。因此，正藉本澳醫療保健制度改革之際，我們關注到澳門未來的醫療發展路向。必須因應本地形勢，作出與社會同步前進的轉變，選出一條適合澳門發展的醫療保健道路。應當借鑑世界各國或地區改革醫療制度、醫療衛生服務以及推行家庭醫學的成功經驗。結合本地區的特點，在原有初級衛生保健的基礎上，進一步健全初級醫療系統的功能，積極發揮優勢和創造有利條件。通過改善基層衛生護理服務，推動家庭醫學的開展，開拓家庭醫學的教學與研究，培訓家庭醫業專科人才。提升家庭醫生的專業角色和地位，強化以家庭醫學為主要模式，以預防醫學為導向的初級衛生保健服務，作為承擔一級預防，並與醫院提供二級和三級預防並存，共同發揮全面性預防和治療疾病的作用。創建一個既適應澳門社會政治經濟發展的趨向，又符合本澳財政能力而讓全民受惠的醫療保健系統，促進人人享有健康的目 標早日實現 。576

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勞工與就業579

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《行政》第十四卷，總第五十二期，200 1 No．2， 581－59 4國內移民及外地勞工蕭錦雄＊引 言國內移民及外地勞工一直是澳門人口增長的主要來源。例如，在70年代和80年代，大量國內移民合法或非法地來澳定居，導致澳門人口急劇膨脹，迅速增加的勞動力更推動了製造業的發展。在80年代末期，澳門政府加強管制入境移民人數，勞工短缺的問題便影響了澳門的經濟發展，以致需要輸入外地勞工來解決。從1 996年起，澳門經濟開始衰退，輸入外勞人數因而有某程度的縮減。本文嘗試探討近年來入境移民（包括國內移民及外地勞工）對澳門本地居民的就業和工資的影響。此外，本文亦會淺談外地勞工在澳門勞動市場的角色及比較國內移民和外地勞工對澳門經濟發展的利弊。移民對就業情況和工資的影響近年來移民對勞動力的影響備受爭議。移民會取代本地工人嗎？移民會壓低本地工人的工資水平嗎？移民的增加會引起失業問題嗎？事實上，移民對本地工人的工資和就業方面的影響，主要視乎他們會互相取代還是互相補 足 。＊前資源分析及評估辦公室顧問，現任澳門理工學院教職員假設移民是非技術工人，而且可以取代本地的非技術工人。圖 一顯示在移民到來前，在平衡點A，本地非技術工人的工資和就業水平分別為W1和U 1 。移民使非技術工人的供應線向外移，在新的平衡點B，工資下移至W2 ，就業人數上升至U 2 ，原因是工資下降令企業擴大了生產。在較低的工資水平W2 ，祗有 U3 的本地工人願意工作（見C點）。移民的就業人數581

為U2 － U3 ，再加上U3 的本地工人，非技術工人的總就業人數是 U2 。被取代的非技術本地工人數目為 U1 － U3 ，較 就 業 的 移 民 工 人 U2－U 3 少。換句話說，在整個過程中總生產和總就業人數均有所增加，但移民工人卻不能以 1 對 1 的 比 例取 代 本 地 工 人 。倘 若 程 序 倒 轉 ，U2－ U3的移民被驅逐出境，則祇會騰出 U1 － U3個職位空缺予本地工人，較被逐出境的移民數目為少。總括來說，正如Et h r e n be r g和 Sm i t h（1 991 ）提出，如果移民和本地工人在生產中的關係屬互相取替，移民會導致本地工人的工資和就業人數下降，但替代率會較一比一為低。此外， S m i t h和Ne wma n（ 1 9 7 7）從實證調查中得出，移民對低技術水平的本地工人工資的影響雖大，但卻沒有一般情況下推斷的那麼嚴重。圖一 —— 非技術勞動市場圖二——技術勞動市場582

現在讓我們看看移民對本地技術工人的影響。假設移民都是非技術工人，而非技術工人和技術工人在生產中是有互補關係的。非技術移民人數增加會使非技術工人的工資下降及生產擴大，接著，非技術和技術工人兩者的需求會因而增加。如圖二所示，移民令非技術工人工資下降及生產擴大，增加了對技術工人的需求。在新的平衡點B，本地技術工人的工資和就業人數均有所增長。N i c o l a u s （2000）的實證調查顯示，移民有助於填補低級但必需的工作職位，有助穩定工資及緩和通貨膨脹。事實上，在美國經濟增長繁盛時期，失業率下降至30年來的最低水平，而消費物價指數（CPI ）從1 999年9月起的十二個月內祇上升了3．4％。另一方面，根據美國勞工部的 資料，在同 期的十二個 月內，製衣 工人的工資 指數祇上升 了2．3％，肉類加工業上升了2．2％，而紡織業則上升了0．5％。現實處於以下兩個極端情況之間：（1 ）移民和本地工人都是非技術工人，而且可以互相替代，及（2）移民是非技術工人但本地工人是技術工人，兩者可以互相補足。實際上，或許移民中較多為非技術工人，但他們和本地工人中都有技術和非技術工人，所以移民對勞工市場的實際影響並不清晰，而祇能從現實中印證。Bor j a s （1 990）在美國的實證研究發現，移民對就業情況的不良影響輕微，估計彈性（es t i mat e d e l as tic i t y）約為－0．01。－0．01是指移民數目每增加1 0％，將導致本地就業人數減少不超過0．1 ％。在1 994年，Bo r j a s 進行另一個有關移民對本地工資影響的研究。結果顯示移民對本地工人工資的影響 輕 微 。 入 境 美 國 城 市 的 移 民 每 增 加 1 0 ％ 會 令 本 地 工 人 的 工 資 下 降0．2％，但他們對較早到來的移民影響則較大。移民人數每增加1 0％，便會使他們的工資下降2％至9％。換言之，新移民對較早到來的移民的影響比對本地工人的影響約大十倍。由Bo r j a s 、 Fr e ema n和Kat z（1 992）進行的研究則有不同的結果。他們的結論是在 1 9 8 0年至1 98 8年間可能因為有低技術水平的移民，令三分之一美國中學輟學生的工資相對下降。這與上述研究結果頗為矛盾，可能是由於美國各地的勞工市場都不是封閉型經濟，工人、資金等可在各地區之間自由流動，令生產要素價格達至平衡，因此移民產生的任何影響都會擴散至國內其他地區。Fi l e r（1 992）甚至表示，在有移民入境的地方，當地工人可能會外移，從而減輕移民對當地工資的負面影響。583

目前澳門由於缺乏有關資料，所以要進行類似的研究便比較困難。不過， Sue n（1 994）在香港進行了類似的研究可作參考。他比較了各年齡組別中移民所佔的比例及有關的工資，以避免移民入境後通過地區性流動而產生抵消作用。他發現主要受新移民影響的是較早期入境的移民，而不是本地工人。新移民雖然對本地工人工資有負面影響，但影響有限。新移民人數每增加1 0％，祇會令年輕的和年長的本地工人的工資下降0．02％和0．005％，而較早期入境的移民則會受到較嚴重的負面影響，工資會被壓低0．2％。這情況與美國的結果頗為相似。雖然如此， Sue n的研究也可能被勞動力的另一種流 動方式一職業性流 動 所影響。當某一年齡組別的非技術工人集中從事某一種低收入的工業如製造業或建築業，這情況可能令該年齡組別的本地工人轉換行業，從而減輕移民對該行業職位的工資的下調壓力。如 該年齡組別 的本地工人 轉業後，沒 有令新職位 的工資大幅 下降，那麼移民對本地工人的工資的負面影響便得以紓緩。總的來說，在平衡狀態下，勞工的流動性和生產要素價格能對工資產生影響，移民的增加，即使數目可能不少，其影響仍可能有限。不過，我們不能就此斷定移民不會對工資產生顯著的負面影響。當經濟下滑時，大量入境移民會令勞工流動能力大幅減弱，這時移民對工資的影響可以是顯著的。這情況與澳門的資料似乎相當吻合。在 1 9 9 0至 1 99 1 年蜂擁來澳的移民初期主 要加入製造 業和建築業 工作，輕微 壓低了這些 行業的實際 工資，但整體的實際工資仍然錄得正面的增長。這可能是由於在繁榮時期，工人在各行業或職業之間的流動比較順暢而能抵消其負面作用。那時失業率平均約為3．2％。在1 992年及1 993年，移民對工資產生的負面作用被抵消了 ， 實際 工 資亦 有 所 上升 ， 而失 業 率更 下 降 至接 近 2％ 。 但是 ， 到 了1 9 95至1 99 7年，社會經濟由放緩及至衰退，工作的選擇因而減少，工人在行業之間的流動變得困難，此時主要由移民而增加的勞動力大大削弱了工人在各行業或職業間的流動能力，結果實際工資增長放緩，甚至出現負增長（1 997年的建築業除外，因為當時有一系列的基建項目）。從表一可見，在1 99 5年至1 99 7年間，平均失業率上升至大約3． 7％。表一 各行業實際工資中位數（1 989年＝1 00）的增長率584

資料來源：統計暨普查局（1）由於沒有年度數字，故此處以平均值表示。移民帶來的好處長遠來說，入境移民可對本地的勞工市場帶來好處。澳門的人口結構老化迅速，出生率低。事實上，根據統計暨普查局提供的資料，在1 97 0年年齡在1 5歲以下的人口佔總人口的37．7％，但到1 99 8年已下降至24％。因此，移民有助維持年輕的勞動力，這不僅有助提高競爭力，亦可增加澳門經濟的整體需求 。新移民很多都相當年輕，而且除了下一節討論的外地勞工外，其他的都會進入澳門的教育系統。事實上，Lu i 和 S u e n（1 996）在香港的實證調查發現，與在中國完成教育的移民相比，在香港完成教育的移民的教育投資回報率帶來額外2．4％的收入。雖然澳門在這方面的資料非常有限，使同類研究難以進行，但是從國內年青移民在澳的成功事例，只要付出時間和努力，他們絕對能改善其市場地位。外地勞工外地勞工是澳門移民的另一個主要來源。不過，這一類移民是以合約形式獲准在澳門工作，合約期滿便要回國。與前面所提的移民不同，他們並不形成澳門人口的一個長期基礎。他們在本澳各行業的分佈情況和工資水平如下 ：1 ）各大主要行業的分佈情況——如表二所示，外地勞工佔本澳勞動力約1 5％。眾所周知，外地勞工主要分佈在製造、建築及公共工程、酒店及餐廳以及個人服務等行業。585

表二 外地勞工佔總勞動人口的百分率資料來源：統計暨普查局從表三可以清楚知道，外地勞工在製造業和酒店業分別佔總勞動人口的40％和33％以上。銀行業中外勞所佔的比例極低，據估計目前在銀行工作的外地勞工不足一百人 。表三 工人總數與外地勞工人數的比例資料來源：統計暨普查局2）職業的分佈情況——從表四可見，外地勞工通常從事低技術的基層工作。他們主要擔任機械工人，或製造業的基層工人。在酒店業，他們大部份當服務員和低級工人。但是在銀行業，情況卻剛好相反，外地輸入的勞工都擔任較高級的職位。586

表 四 98年9月30日外地勞工按職業的分佈情況（％）資料來源：統計暨普查局＊指比例過小，故以零表示。3）外地勞工的工資 ——由於外勞多數從事基層工作，他們的工資當然不會高。表五和表六分別顯示各大行業中外勞和本地工人的工資水平及比例。在製造業，外勞的平均工資是本地工人的65．4％。在酒店業，外勞的工資平均較本地工人低32．7％。另一方面，在銀行工作的外勞的工資相當於本地工 人的2 62％ 。表五各行業中外地工人和本地工人的工資水平（澳門幣）資料來源：統計暨普查局587

×★表六 各行業中外地工人和本地工人工資的比例 ＊（％）資料來源：統計暨普查局＊ 工資比率＝外地工人的工資÷本地工人的工資×100％外地勞工是取代者還是補足者？為解答上述問題，原本計劃按職業比較外勞與中低技術或非技術本地勞工的關係，但是由於缺少本地工人和外地勞工按職業分佈的資料，而且時間跨度不大，不符合統計工作的要求。因此我們轉而用了本地就業工人和外地勞工的增長情況以研究其排擠效果（crowding － out ef fects）。根據非官方估計，外地勞工中約90％為中低技術或非技術工人。而根據統計暨普查局的資料，本地工人中有約70％為中低技術或非技術工人。相關系數ρ以下列公式計算出來：ρ＝（N∑×Y一∑×∑Y）／ ★〔N（∑ × 2）－（ ∑ X）2 〕 〔N（∑Y2）一（∑Y）2〕利用表七和上述的相關系數計算所得，這兩個變數之間的相關系數是－0．72，表示本地就業工人和外地勞工的增長成反比。換句話說，外地中低技術 或 非技 術 勞工 人 數每 增 加 1 ％ ，本 地 同類 工 人的 就 業人 數 便會 減 少0．72％。588

★ ★表七 本地工人和外地勞工人數的變化關係資 料 來 源 ： 統 計 暨 普 查 局為了測試該相關系數在統計上的顯著性，我們對上述的相關系數進行了一次t 測試（t －t es t ）。其虛無與對立假設如下：H 0 ：ρ＝0H 1 ：ρ≠0t 值可以以下列公式計算：t ＝（ρ－0）× （N－2）／ （ 1 －ρ 2）在上述公式中，N是樣 板數目， t 是 t 測試的 絕對值。計算出來的 t 值是2．7689，相對於顯著度＝0．05且自由度為7的臨界值2．365為大，所以我們拒絕虛無假 設 H 0 ：ρ＝0，亦即本地工人就業人數的變化與外地勞工人數的變化呈顯著相關。總括來說，增加輸入中低技術或非技術外勞會導致澳門本地中低技術或非技術工人的就業人數減少。換言之，對於技術處中低水平的本地工人來說，這些外地勞工所起的作用似乎是替代作用多於補 足 作 用 。在輸澳的外勞中，根據非官方估計，約1 0％為技術和專業人員。理論上他們能夠把專業知識、聯繫和新意帶進澳門，提高澳門的技術水準和活躍澳門經濟。事實上，根據Card and DiNardo（20 00）利用美國1 1 9個較589

大的統計區域（ l a r g e r Met r opo lit an St a t i s t i ca l Ar e a s）於1 970年、1 980年及1 990年的人口普查的實証調查顯示技術移民能令相同技術之本地工人小量增加。由於缺少本地技術工人和外地技術勞工按職業分佈的資料，所以未能計算其在澳門之效果。但從理論上來看，這些外地技術勞工所起的作用似乎是補足作用多於替代作用的。外地勞工與失業問題雖然本地中低技術或非技術工人的就業人數與外勞的同類工人人數成反比，但就此把失業人數上升歸咎於外地勞工，可能並不恰當。首先，時間並不 吻合 。 1 9 9 6年之 後通過 輸入 外勞 計劃來 澳的 人數 較 1 9 9 6年前 為少，但失業率卻在 1 9 9 6年第二季和 1 9 9 8年第二季才開始上升 。第二，外地勞工主要集中從事低技術或非技術水平的工作，所以傾向於代替低技術或非技術水平的本地工人。不過，如表八所示，無論屬哪個技術或教育水平的人，從建築工人到醫生，在1 996年開始，都經歷失業人數上 升 的 情 況 。表八 失業人口和就業人口在教育程度方面的比例（％）資料來源：統計暨普查局U指失業人口而E指就業人數比例 ＝U÷E × 1 00％最後，利用表九的數據和相關系數ρ的公式，計算得出外地勞工人數的變化和失業率的變化之間的相關系數ρ是－0．20，顯示兩變數之間並不呈緊密的反比關590

係。為了測試該相關系數在統計上的顯著性，我們對上述的相關系數進行了一次t測試（t －t es t）。計算出來的t 值是0．5814，相對於顯著度＝0．05且自由度為8的臨界值2．306為小，所以我們拒絕對立假設H 1：ρ≠ 0。總而言之，外地勞工人數的變化與澳門失業率的變化在統計上來說關係不大。表九 外地勞工增加與失業率之間的關係資料來源：統計暨普查局引入移民和外地勞工的利弊無論是 外勞 還是 國內 移民 人數 的增加 ，均 可明 顯增 加勞 動力 的供 應量。每一類移民都有其本身的優點和缺點。分析這兩類移民，將有助我們了解哪一類移民在什麼時候會對澳門的經濟發展更為有利。較諸增加移民的政策，輸入勞工政策有幾點優勝之處。第一，輸入勞工較易取得缺乏的人材。在輸入勞工計劃下，各企業申請輸入所需勞工，因此輸入勞工比增加批准來澳移民能更快和有效解決勞動力的樽頸問題。第二，由於外地勞工都是年青力壯、身體強健的工人，他們可以即時全職甚至超時工作。相反，不是所有移民都會成為澳門勞動力的一員，因為他們有些是主婦或退休人士。最後，輸入外地勞工的數目可以因應商業周期而調整。如經濟進入衰退期，可以壓縮外地勞工人數，以減輕對本地工人失業的影響。這正是 1 9 9 6年澳門失業率上升至超過4％時出現的情況。與輸入外勞相比，增加移民亦有其優勝的地方。由於輸入的勞工大部份都是中低技術或非技術工人，作為“過渡性”工人，僱主多不傾向於培訓這類工人。雖然輸入中低技術或非技術的外勞，能為僱主立即解決勞工短缺的問題，但亦可減低他們重組企業或更新設備提高效率的意願，這樣便會延誤提高澳門現存勞動力的素質。相反，移民在澳門定居後，許多都會參加各式各樣的培訓。他們有些會成為高技術的專業人員，有些會成為成功的商人。事實上，澳門很多成功的企業家都是國內移民。雖然短期來說，輸入外勞是有效解決勞動力短缺的過渡性措施，但長遠來說，移民能591

夠更靈活地回應社會對長期人力資源的需求，因為移民能永久增加當地人口的基數。從長遠角度來看，利用工資作為指標的勞工市場可把擁有某種技術的工人與需要該種技術的僱主配對起來，從而使人力問題得到解決。反過來說，由於勞動力的需求不斷在變，因此要準確預測需要輸入多少數目或甚麼技術的外地勞工對企業來說絕對不是一件易事。此外，礙於外勞輸出國與接受地的有關手續及條例，僱主必須依照合約，不能擅自更改外勞工作的工種，所以僱主並不能因應商業環境變化而靈活調配人手（除非兩方政府同意設立一套與商業週期掛鈎的機制）。外勞能否繼續留澳工作很大程度上視乎僱主的意願。由於澳門的工資水平較他們的家鄉為高，僱主很容易便可把他們挽留下來。事實上，澳門有些僱主亦趁機剝削外勞。根據Vong（2000）在澳門抽樣調查的300名菲律賓勞工的研究，發現大約41 ．6％的全職外勞每周工作超過48小時（較《澳門勞資關係法律制度》“ Regime Jurí dico de Relaç õ es Laboraisde Macau”附錄B規定的長），57．2％得不到法定的有薪假期等。此外，有8．3％被僱主沒收旅遊證件。這些行為不但違法，而且亦有損僱主和僱員間的關係。由於外勞一般都集中在某些企業及行業，所以特別顯眼，容易在經濟下滑時引發抗拒外勞的情緒。例如在2000年 5月，建築業的失業工人曾為外勞問題而舉行遊行示威。此外，要監管外地勞工在合約到期後過期居留或在澳門失蹤亦非易事。事實上，最近幾年外地勞工失蹤的告示已成為報章的一 個穩定 收入 。總括而言，輸入外勞是解決勞工短缺的一個短期辦法。以建造一個機場或碼頭為例，要使本地工人具備有關項目的技術需要相當時間。一旦工程完結，這類技術的需求便會下降，在此情況下，輸入外勞不失為一種有效之解決辦法。雖然上述統計分析顯示，中低技術或非技術外勞對本地同類工人似乎存在排擠效果，但由於有關資料數目非常有限，而且1 990年初期統計的樣板數目相對比較少，誤差率較高。在此情況下，所得結論的誤差率亦可能較高。此外，從現有數據分析，外勞與失業的變化有關係之論說似乎不能成立。由於澳門是一個對外高度開放的經濟個體，所以外來因素如鄰近地區經濟盛衰週期亦可能影響失業率的升跌，但經濟盛衰最短亦要十年八載才可完成一個基本的循環週期，所以尚需收集一段長時期的數據才能印證探究影響失業率的重要因素。另一方面，澳門人口老化，勞動592

力緩慢增長是一個長期問題，所以特區政府可以考慮運用長期政策，如吸納移 民等 解決 。隨著澳門特別行政區政府的成立，各政府部門的效率有顯著的提升。勞工暨就業局完善了申請審批外地勞工的程序，治安當局加強了掃蕩外勞的非法活動，跨部門工作較以往協調，使監管外勞的工作更完善，有助提高統計暨普查局數據的準確性。在此情況下，外勞及國內移民對本地勞工市場的影響將日漸明朗 清晰，有利澳門特別行 政區政府未來實施相關 政策，以活躍澳門經濟，促進本地工人就業，帶動社會繁榮。593

參考書目 Borjas, George J.(1990), "Friends or Strangers: The Impact of Immigration on the U.S. Economy", New York. Borjas, George J., Freeman, Richard B., and Katz, Lawrence F. (1992), "On the Labor Market Effects of Immigration and Trade" in "Immigration and The Work Force: Economic Consequences for the United States and Source Areas", George, J. Borjas and Richard B. Freeman, eds. Chicago: University of Chicago Press. Borjas, George J. (1994), "The Economics of Immigration", Journal of Economic Literature. Card, David and DiNardo, John (2000), "Do Immigrant Inflows lead to Native Outflows?", AEA Papers and Proceedings, Volume 90 Number 2. Ehrenberg, Ronald G., and Smith, Robert S. (1991), "Modern Labour Economics: Theory and Public Policy", New York: Harper Collins. Filer, Randall K. (1992), "The Effect of Immigrant Arrivals on Migratory Patterns of Native Workers" in "Immigration and The Work Force: Economic Consequences for the United States and Source Areas", George, J. Borjas and Richard B. Freeman, eds. Chicago: University of Chicago Press. Lui, Hon-Kwong and Suen, Wing (1996), "Does School Quality Matter? Evidence from the Hong Kong Experience", Working Paper (May). Smith, B and R. Newman (1977), "Depressed Wages along the U.S.A. — Mexico Border: An Empirical Analysis", Economic Inquiry, January 1977. Suen, Wing, (1995), "Sectoral Shifts: Impact on Hong Kong Workers", Journal of International Trade and Economic Development 4 (July). Vong, M. N. (2000), "The Assessment of Overseas Filipino Workers in Macau", MBA Thesis, University of Macau. 594

翻譯595

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《行政》第十四卷，總第五十二期，200 1 N o．2， 597－60 5從過去到未來——澳門社會中的翻譯員＊裴曼娜 ＊＊僅改變一下詞序、逐字逐句地翻譯將不可取。Horácio ：《詩的藝術》澳門是個多元化地區，不同語言、不同文化和不同種族在這裡交匯和交融，從而形成一個多語言、多文化的社會。今天，我們在談論澳門所特有的文化的時候，無不承認這一語言文化影響比以往任何時候都變得更加廣 泛 。葡萄牙人自十六世紀在位於中國南海之濱的澳門定居以來，不得不首先面對的一個問題就是語言障礙。他們在這裡進行的、直到一九九九年十二月十九日的管治之所以得以維持和延續，根本的就是他們始終依賴了耶穌會士、儒魯巴薩 （j urub a ca）1 、靈瓜（ língua ）2 、翻譯員的媒介作用，甚至依賴了在長期的混居共處中逐步形成的操雙語的社群的媒介作用。＊ 本 文 根 據 於 二 零 零 零 年 十 二 月 遞 交 給 （ 澳 門 ） 國 際 公 開 大 學 的 題 為 《 關 於 不 同 文 化 間 之 關係 的 碩 士 論 文 》 所 寫 。＊ ＊ 澳 門 理 工 學 院 語 言 暨 翻 譯 高 等 學 校 教 授1 ．這 是 十 六 世 紀 時 對 傳 譯 員 的 稱 呼 。 該 詞 源 於 梵 文 和 馬 來 語 ， 意 思 為 “ 語 言 專 家 ” 。2．意 同 “傳 譯 員 ” 。在澳門這樣一個殖民地社會中，我們的翻譯員肩負著一系列特殊的責任，遠不限於充當語言媒介的角色。在過去的漫長歲月裡，這些語言溝通者，特別是那些土生葡人，由於他們不僅懂得兩個社群的語言，而且還扮演著溝通這兩個社群的交際和交流的角色，所以，一般說來他們都是些有影響力的人物，生活都比較富裕。他們所處的這種特殊的地位使他們必然597

會參與調解本 地區所發生的 各種衝突，有 機會了解各種 信息，有可能 說服和影響當局 作出有利於一 部分人、同時 顯然不利於另 一部分人的種 種決 策 。首批這種語言溝通者源於傳教士中，特別是產生於那些在聖母教堂供職和在聖保羅學院學習華語和研究華人習俗的耶穌會士中。這裡所說的聖保羅學院，是根據範禮安（Alex andre Valignano）神甫的倡議，於一五七二年 創 建 的 。但是，在日常生活中使用耶穌會士（在很多時候使用的實際上是馬來亞人和華籍馬來亞人）來作為語言溝通者，常常是行不通的，因為在處理那些較為敏感的問題時，難免要冒風險。所以說，尤其是在外交領域，有必要培養專門的傳譯人員。澳門所擁有的複雜而特殊的身份決定了他們在葡萄牙人同華人當局、甚至同中國朝廷打交道的過程中，必然起著平衡中葡兩個政權的作用。這兩個政權各說各的語言，各自按照特有的、嚴格的準則、規範和禮儀來管治自己的國家。所以在同中國的外交關係中和在其它關係中需要有人來支持和幫助葡國在這裡建立的使團。此外，還需要有人為澳門葡國當局與中國當局（包括省、縣地方當局）之間的對話創造更好 的 條 件 。一八四九年亞馬留（F erreira do Amaral）擔任總督期間，澳門的政治地位開始發生一個最深刻的變化，即從此結束澳門主權共同分享、整個地區轉由葡國當局獨自管轄的局面。這一變化為澳門當局在政治及行政方面的溝通帶來了一個新的、嚴重的問題，因此必須採取措施來保障葡國當局與平時講粵語的大多數華人之間的對話得以進行。在 這 種 情 況 下 ， 在 一 八 六 五 年 ， 考 慮 到 澳 門 市 的 形 勢 需 要 ， 還 考慮 到 ：它 的 政 府 當 局 與 中 華 帝 國 之 間 的 頻 繁 關 係 以 及 該 地 區 華 人 的 特 殊性 ， 海 軍 及 海 外 事 務 部 長 馬 克 斯 · 德 · 薩 · 達 · 班 代 拉（ Ma rq u★ s de Sád a Ba nd e i ra）頒 佈法 令， 成立 華語 傳譯 組， 以行 使其 肩負 的職 能。 （ 第12／07／865號法令）該傳譯 組由 一名 一等 傳譯 員、 一名二 等傳 譯員 和兩 名學 生傳 譯員 組成。這個組織裡包括學生的事實表明自那時起本澳已開始培養翻譯員了。598

第一所學校一八八五年依照同年十一月二日頒佈的法令，本澳成立了華人事務代理處，主要目的在於從語言上溝通華人社會和公共行政當局之間的關係，在於“向葡國駐北京的外交使團、葡國駐廣州和上海的領事館提供華語翻譯員”以及“培養年輕的華語翻譯人員”。（第1 1 1 8號命令）然而，直到一九零五年才根據國王的命令，創辦了一所“旨在培養華語傳譯員和教授華語書面語及粵語方言的學校”。（文德泉，1 982∶1 36） 3但是，就讀這所學校的人數一直不多。除一九二五年有七名學生報讀之外，學生平均人數沒有超過四名。甚至從一九四四年起的十七年中，始終沒有新的學生報讀 。由於四十年代的政治動盪，以及其後不承認中華人民共和國，葡國同中國的關係大大地降低了，這些事實可能加劇了報讀該校學生的人數的減少。在漫長的時間中（先後於一九四六年、一九七六年、一九八六年、一九九二年、一九九六年和二零零零年），該校及其開設的課程進行了數次重組和調整，其目的在於更加適應新的社會政治及業務的需要，在於使學校在七十年代葡國“四·二五”革命之後以及葡國同中華人民共和國建立外交關係之後能重新獲得初步的聲譽。隨著所謂的過渡期的開始，當局對培訓翻譯人員給予了新的、更大的鼓勵和支持。於是在當時的東亞大學開辦了翻譯學士學位課程，澳門華務司屬下的技術學校合併到澳門理工學院，並開設了頒授高等專科學位的翻譯課 程 。總的說來，澳門培養官方翻譯人材經歷了下列階段和模式：培訓1 9 1 4－ 1 9 1 5 年華語學校3．文德泉（1 982）：《澳門的教育》，教育暨文化司，澳門。599

1 946年華語學校1 976技術學校600

1 986年技術學校601

1 991 年東亞大學和澳門大學1 993年澳門理工學院語言暨翻譯學校602

1 996年澳門理工學院語言暨翻譯學校2000年澳門理工學院語言暨翻譯高等學校正如我 們從 上述 中所看 到的 ，澳 門總是 在進 行翻 譯，總 是在 進行 傳譯，而且很早以來就思考如何培訓翻譯員的問題，以保障操葡萄牙語的行政當局與講中文的大多數澳門人之間的溝通與交流。但是，現在要提出的問題是：究竟甚麼是達此目的的最好方法？長期以來所進行的這些培訓真的達到了把翻譯員投向市場的目的了嗎？達到了使他們能夠準確地進行筆譯各種文本和口譯各種講話的目的了嗎？我們認為，多數情況是沒有達到的。因為與人們普遍的想像相反，大多數報讀翻譯課程的學生既沒有很好地掌握自己的母語，也沒有很好地掌603

握第二語言，所以直到一九九六年，我們所開辦的所有翻譯課程的計劃都把重點放在語言教學上 。本來，翻譯教學應當在學生們掌握好了工作語言之後才可以開始。祇有這樣，他 們才能繼續 進行本來意 義上的翻譯 學習，因為 任何一種語 言（甚至是母語）從來都不是到翻譯學校裡後才學的。顯然，翻譯學校衹應該給他們提供一些語言進修課程。將近一個世紀以來，澳門雖然開辦過各種課程，但人們祇有在一九七六年所開辦的課程中才清楚地看到開設有翻譯方面的科目，然而筆譯和口譯實踐課的課時數在該課程的總課時數中所佔的比例，與包括在這些教學計劃中的其它科目的比較起來，仍然是很少的。儘管我們開辦的翻譯培訓不理想，儘管澳門的翻譯在很多時候都有賴於如人們所說的“土生土長的人士”的好意和興趣，但需要肯定的一點是：長期以來，翻譯員們無論在不同社群的日常關係中，還是主要在（葡國）行政當局與始終佔大多數的華人社群之間的關係中所起的作用都是極其重要的。澳門特別行政區4的翻譯員澳門行政當局過去對葡中翻譯員的培訓一向給予特別的重視，其原因主要在於政治和外交方面。雖然這一培訓側重在教授兩個主要社群（華人社群和葡人社群）所講的不同語言方面，但它仍然逐步地滿足了各種各樣的需要。試想：如果沒有這樣的具有專業質素的翻譯人員存在，葡國是不可能管治澳門的。回歸前就不可能有一個沒有出現什麼大問題的、平穩的政治行政過渡時期。所以說，這些翻譯人員是為此立下了汗馬功勞的，儘管他們並沒有什麼大的名 聲 。澳門的翻譯工作有著悠久的歷史。現在，如果有關單位願意並善於保護其富有特色的一席之地，善於在新的社會及語言環境下開展培訓工作，同時給予翻譯人員應有的名聲和地位，那麼它同樣將有一個廣闊的未來。4．澳門特別行政區成立於 一九九九年十二月二十日。604

現在擺在我們面前的問題是：澳門特別行政區究竟應如何開展翻譯培訓？澳門特別行政區究竟需要怎樣的翻譯員？從培訓的角度來說，現在開設的各種課程應當進行結構性調整。其嚴格的要求應當依照國際上的模式和標準，應當遵循翻譯培訓不能、也不應該混同於語言培訓的原則。任何一個報考翻譯員的人，如果不很好地具有至少三種語言的水平，是決不能錄取的。此外，還應當對現有的一般翻譯人員進行公共 行政需要之外 的專業領域的 培訓，因為基 於目前形勢的 變化，公共行政機關對翻譯的需求將越來越小。另一方面，我們認為，大力開展文學翻譯工作是重要的。應當鼓勵譯員將一些葡萄牙作家的作品翻譯成中文，也應當鼓勵他們將一些中國作家的作品翻譯成葡文，因為翻譯是文化交流的主要手段之一。還有一個方面需要指出的：如今已經不可能不談及信息時代為翻譯人員提供的工具。使培訓者們意識到這一點十分重要，因為只有這樣，電腦科目才可能作為使用者 的一種工具，被列入各 種翻譯課程中，從而使 這種如今已是任何職業之 普通工具的東西也能真 正成為翻譯員手中的一 種武 器 。現在是進行總結的時候了，但同時也是該抓緊作出些決策的時候。這些決策既要同歷史連貫起來，也要符合現今的翻譯教學之需要。我們應當為澳門的翻譯人員著想，他們曾經為在這裏創造一個多文化的和諧環境作出過貢獻。正因為如此，如今在這個環境中才有來自世界五大洲，特別是來自亞洲、美洲、歐洲和非洲的人們共同生活著。在澳門這塊多語言的土地上，翻譯員究竟佔有、並將佔有怎樣的份量呢？培訓翻譯員的工作究竟應從哪裡著手呢？究竟應該達到怎樣的目的呢？翻譯員們在這個社會中正在扮演著、並將扮演怎樣的角色呢？如果我 們能從 反思 和分析 我們 的歷史 和現 實出發 ，以 界定未 來的 路向，且能考慮到本地區勞動市場的變化，能考慮到語言的發展及其在交際中的地位和作用，回答上述這些問題應該是深刻的和切中要害的。最後，讓我們回顧一下M．Your c e na r先生關於意譯的一句名言：一篇好 的 譯 文 應 當 是 忠 實 的 ， 但 所 有 的 譯 文 都 如 同 女 人 那 樣 ： 光 有 忠 實而 沒 有 其 它 美 德 ， 是 不 足 以 討 人 喜 歡 的 。605

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文件607

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《行政》第十四卷，總第五十二期，20 01 No． 2，60 9－62 8公共行政翻譯中心試行服務承諾計劃第一階段一九九九年八月二日至十二月三十一日計劃推行情況檢討609

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1．前言行政暨公職局（與前行政暨公職司同，下同）一向致力於公共行政範疇內推廣優質服務。一九九九年八月率先在其中一個附屬單位 一一 公共行政翻譯中心 一試行服務承諾計劃，為直接向市民提供的翻譯服務（私譯服務）訂定服務承諾。這個計劃的主要目的在於：一、進一步優化公共行政翻譯中心提供服務的素質；二、進一步改善翻譯服務的流程 ；三、總結經驗，供全澳公共機關分享，並向其提供技術支援。為了順利開展試驗計劃，行政暨公職局局內多個附屬單位在領導集體的協調下，參與了這個計劃，其中：—— 公共行政翻譯中心作為這個計劃的核心單位，全面檢討了過去的工作方法並作出大幅度的改進；—— 行政暨財政處作為這個計劃的最前線單位，與服務對象 —— 市民作全面的接觸，並以實際的行動和友善而誠懇的服務態度，向市民大眾傳達了行政暨公職局不斷堅持改善服務素質的決心；—— 行政現代化廳作為計劃的後勤技術支援單位，對計劃的可行性、服務質量的評估、計劃進度的協調、對內對外的宣傳和培訓等廣泛問題作了積極的配合。第一階段為期五個月的試驗期結束了。隨即作成報告書，對曾開展的工作和試驗結果進行一次檢討。2．服務承諾的制訂背景2．1．草擬承諾條文的初期在正式草擬推行服務承諾計劃以前，公共行政翻譯中心已有一套內部指引，訂明完成公眾要求翻譯文件所應遵循的期限：611

由於上表所列內部指引屬內部文件，並無向公眾公開，因此，草擬服務承諾初期，行政現代化廳和公共行政翻譯中心都有一初步共識：在不為翻譯中心增添額外工作和壓力的情況下，以簡化及完善整個服務流程為前提，以盡量方便市民和令市民滿意為目的去制定新的服務標準，並向公眾公開作出承諾。目的是讓公眾在要求翻譯服務前，已清楚知道翻譯服務的水平和所需時間。而所沿用的標準將經過認真統計分析後，逐步提高服務水 平 。2．2．反覆研究與不斷提升標準在草擬服務承諾過程中，行政現代化廳首先對公共行政翻譯中心過去的工作記錄和統計資料進行科學化的分析，並向翻譯中心提出可以改善的地方和服務改革的方向；其後，翻譯中心主管經聽取屬下工作人員意見和分析後，認為部分文件的翻譯時問可以進一步縮短，因此，訂定了如下表所列的 服務 標準 。當上述服務承諾標準呈交行政暨公職局領導集體後，由於領導集體希望推出服務承諾的同時，外界對翻譯服務有一個徹底改善的印象，所以要求翻譯中心把有關的工作期限進一步縮短。612

2．3．確認標準為了回 應領 導的 要求， 翻譯 中心 在根據 以往 經驗 及增加 資源 的基 礎上，把服務承諾的標準訂定如下：3．整裝待發3．1．宣傳一九九九年六月十日，行政暨公職局邀請了香港政府專責服務承諾計劃的部門 —— 效率促進組的副專員潘胡金燕女士與澳門生產力暨科技轉移中心優質管理部經理李藹倫小姐出席題為“邁向優質服務的澳門公共行政”的研討會，連同行政現代化廳廳長和高級技術顧問向來自行政當局逾二百名領導、主管和高級技術人員介紹推行服務承諾的情況。在有關研討會後，行政現代化廳廳長亦接受澳門電台邀請，出席早晨節目“澳門講場”，並即場向全澳市民介紹行政當局推行服務承諾計劃及其實 施的 決心 。同年六月廿一日，行政暨公職局局長正式向澳門各大小傳播媒介宣佈公共行政翻譯中心將於七月份試行服務承諾計劃，這是澳門公共行政內首次公開承諾落實開展服務承諾計劃。由於在七月份最後一個星期開始有關的計劃不利資料數據的統計，又考慮到其他宣傳活動的配合情況，最後確定了正式開始有關計劃的日期為八月份第一個工作日，即八月二日。613

為了有效地宣傳行政暨公職局試行服務承諾計劃，在出版協調中心的協助下，製作了兩款宣傳品：其一是宣傳小單張；另一款張貼在公共行政大樓廿六樓接收翻譯文件的大堂外。3．2．改善接待環境由於市民要求翻譯文件時，需要填寫一份補充資料的表格。經考慮後認為行政暨公職局確實有需要在接待處設置供填寫文件的地方，因此，藉公共行政翻譯中心試行服務承諾計劃之際，對行政暨公職局接待處的環境進行改善，在入口處設置了可供三人同時使用旳高身企檯，並換上了清楚的服務指示牌，說明各項服務的時間。3．3．設立意見收集箱為了方便市民向我們提意見，我們分別在公共行政大樓地下正門入口處和廿六樓提供翻譯服務的接待處設置了服務承諾專用意見箱。3．4．制定內部工作指引為了讓有關的工作人員有一個明確的工作指引，又為了讓我們的工作程序有一個統一的標準，經多次聽取公共行政翻譯中心和行政暨財政處的意見後，行政現代化廳制定了一份內部的工作指引，主要規範了下列工作的程序和原則：一、 完 成翻 譯 工 作的 期 限 ；二 、 接 待 公 眾 的 指 引 ；三 、 文 件 接 收 的 程 序 ；四、 翻 譯文 件 的明 細 分類 表 ；五 、 預 收 費 用 的 標 準 ；六、以 電話方 式通 知市民 取件的 程序 ；七 、 處 理 投 訴 的 方 法 ；八 、 工 作 的 統 計 ；九、持續 改善工作 小組的組 成和職責 。614

3．5．製作常用表格為了配合服務承諾計劃的推行，行政現代化廳重新設計和製作了一系列表格 ：一、 服務承諾意見調查問卷這份問卷的目的是調查使用了翻譯服務的市民對我們服務水平的滿意程 度 。二、 預計提取譯件的備忘通知單為了方便提醒市民前來提取譯件的日期，經行政暨財政處負責接收文件的工作人員建議，行政現代化廳設計了一張精簡的備忘通知單，效 果顯 著 。三、 投訴意見表為了方便市民表達特別的意見，行政現代化廳亦準備了一份投訴意見表，供市民暢所欲言地表達意見。四、 意見投訴記錄表為了記錄市民提出的意見或投訴，行政現代化廳還準備了一份供處理投訴的工作人員填報的記錄表。五、服務承諾意見箱開箱記錄表為了記錄每日收回的意見調查問卷數目，行政現代化廳製作了一本意見箱開箱登記冊。一方面提醒負責開箱的工作人員每日查看意見箱的情況，另一方面方便有關主管進行監督。六、供行政暨財政處使用的翻譯服務收件記錄為了方便進行統計和評估每一道工序所佔用的時間，行政現代化廳把現有的登記冊進行了改良。615

七、供公共行政翻譯中心使用的翻譯服務收件記錄為了方便進行統計和評估每一道工序所佔用的時間，行政現代化廳亦改良了翻譯中心沿用的記錄表。八、翻譯文件的補充資料登記表為了方便翻譯員進行翻譯，翻譯中心要求每一位要求翻譯服務的市民填寫一份補充資料登記表。但由於難以自行填寫該表格，故行政現代廳與翻譯中心研究改良了有關的表格。3．6．培訓完成內部工作指引後，在行政暨財政處與行政現代化廳兩位主管親自參與和指導下，行政現代化廳先後四次在辦公時間以後對行政暨財政處負責接待的工作人員進行培訓，一方面向他們灌輸優質服務和服務承諾的概念，另一方面亦強化他們的接待技巧，並指導他們按既定的工作指引來工作。為了避免負責接待的工作人員出缺時，其他工作人員無法達到承諾了的服務標準，行政現代化廳亦對行政暨財政處指派的後備人員進行培訓。此外，行政暨財政處亦安排了該等後備人員進行兩次半天的實習。3．7．誓師大會每項新政策的落實，領導的支持是不可或缺的，我們的領導集體亦深明此中道理，所以為公共行政翻譯中心的全體工作人員舉行了解釋會，向所有人員傳達領導集體推行服務承諾的決心，表達全力支持的意願。4．翻譯服務的使用情況4．1．從數量來看根據公共行政翻譯中心的工作記錄統計，一九九九年八月份至十二月份間，總共接受了市民要求翻譯的文件7 28份。這7 2 8份文 件共 有 1 1 1 5頁，經 翻譯 後，譯 文共 有97 2頁 。616

4．2．從加快服務所佔比例來看7 2 8份要求翻譯的文件中， 1 6 5份文件為加快服務，可見加快服務未算被濫用；要求加快的文件中近五成是屬第二類的較複雜的出生證明書。4．3．從文件類別來看如前2．2．點所述，公共行政翻譯中心制訂服務承諾的時候，根據難易程度把文件分為四類，並分別作出完成翻譯工作期限的承諾。在八月份至617

十二月份7 28份要求翻譯的文件中，第一類和第二類相對難度不大的文件佔了絕大多數（654份文件），第三類文件最少。5．履行服務承諾的情況1 0 0％履行既定承諾 ！由於現行統計制度沒有顯示翻譯中心完成工作的日期與承諾日期的關係，因此未能評估承諾的條文是否可進一步改善。618

6．顧客的意見6．1．收回的意見表的統計結果共有二十五位市民交回調查問卷，各項統計如下就整體服務素質而言，基本上有填寫意見的市民對我們的評價都是“優良”和“好”。只有“可見度”一項出現五位市民評價為“普通”。由於服務質素可見度包括機構的設施、設備和員工的儀容多個方面，又由於有多位市民以書面形式表達不滿意公共行政大樓欠缺公共停車位的問題，因此可以理解市民對這方面只給予普通的評價。就櫃檯服務而言，“設備的使用”相對較差。經瞭解，目前接待處不配備影印機，接待人員往往因需要前往影印房影印所需文件而讓市民 久候，造成不滿。6．2．其他特別的意見大部分的其他意見是欠缺停車位，亦有仍嫌翻譯時間不夠快或認為加快服務應比普通服務快一倍者。619

在收費方面，有市民讚賞收費合理，更期望翻譯中心可以提供翻譯其他文件服務；但亦有認為收費稍高了，並期望可以調低收費。據瞭解，目前本澳的翻譯服務公司收費都是遠較行政當局訂定的價目為高的。例如一間著名翻譯服務公司訂價每一個葡文單字收費澳門幣1 ．4元，加快服務另加百分之廿五，技術性高和難度大的文件更需另行商議。而目前公共行政翻譯中心不論文件的難易程度和複雜性，劃一收費，每一百個中文字收費60元，加快亦只是80元而已。從以下比較表可以看出公共行政翻譯中心的收費較其他翻譯公司為低。與行政暨公職局的公共行政翻譯中心比較，其他私人翻譯公司所收取的翻譯服務費用約為本局的1 ．75倍至2．33倍 。7．翻譯員的意見在推行服務承諾初期，公共行政翻譯中心內普遍的意見是承諾存在一定的難度，害怕應付不了。620

8．深化服務承諾計劃的建議8．1．嚴格記錄每一道工作流程雖然在第一階段試驗期內，公共行政翻譯中心在履行承諾方面取得可喜的成績，能百分百地按照既定時間完成任務，但推行服務承諾計劃的最終目的是不斷提高服務素質，因此，在經過一定時間後檢討，我們還需要提高服務水平，訂定更嚴格的承諾條文。行政現代化廳製作了兩款收件記錄表，旨在記錄翻譯工作流程的每一步驟所耗用的時間，並從中尋求可以改善的地方。必須指出的是，日後我們提高服務水平，制訂新的承諾條文時，必須提出合理理據，而有關表格內的統計數據必定在這方面起平衡作用。行政現代化廳製作的兩款收件記錄表分別供行政暨財政處和公共行政翻譯中心使用。由於記錄的內容不單是收件記錄，還包括記錄每一道工序的情況，因此，表格被建議稱作“私人翻譯工作登記冊”在由行政暨財政處填寫的私人翻譯工作登記冊上所包括的每一項資料都是必需的，現對每一項資料的功能詳細說明如下：621

從以上資料可以看出，行政現代化廳希望收集的資料數據，從市民何時交來文件，接待處何時把文件交到翻譯中心進行翻譯，翻譯中心何時把譯完的文件送 回接待處，到 市民何時提取 翻譯好的文件 ，都一一 記錄 下來。此外，亦記錄了市民的姓名和聯絡電話，方便在有需要的時候可以與有關市民聯絡，避免了含糊不清的情況。經驗告訴我們，有不少情況是市民前來領取譯本時，譯本還沒有譯好，理由是翻譯員無法與有關市民取得聯繫以查證某些事項。自開展服務承諾計劃起，由於我們主動要求市民留下了聯絡電話，因此可以在有需要的時候及時與市民聯絡，避免了不能履行承 諾 的情 況 。可以看到，登記冊內還記錄了市民要求翻譯甚麼文件和有關文件所屬的類別及預計取件的日期。這些資料可以避免接待處人員對文件分類的理解與翻譯中心有差異，因為即使對分類的理解有差異，翻譯中心都有責任按照前線接待人員向市民承諾的期限完成任務。接待處人員在收件登記冊上打上星號以標識服務類別是否加快，翻譯中心工作人員在工作登記冊上闢出專欄以作登記，避免遺漏。相對於在行政暨財政處填寫的私人翻譯工作登記冊，由翻譯中心填寫的登記冊內的資料着重記錄文件到達翻譯中心後，職務主管何時把工作分配予翻譯員，翻譯員何時完成任務並交回職務主管及職務主管何時把翻譯好的文件送回接待處 。622

以下詳細說明由翻譯中心填寫的私人翻譯工作登記冊內每一資料欄的作 用 ：今藉檢討服務承諾的運作情況，建議批准使用上述供行政暨財政處和公共行政翻譯中心使用的私人翻譯工作登記冊，以方便日後全面評估翻譯中心的工作負荷和人力資源分配。由於改良後的登記冊的功用尚需通過實踐進行評估，建議初期以電腦打印並裝訂成冊，另每 頁加蓋印章避免遺失。 在三月至半年的試驗結 束後，經確認效果後才正式確定。623

8．2．應用資訊科技，編製電腦軟件協助管理考慮到完善翻譯文件管理的重要性，又考慮到有必要建立機制以監控翻譯文件流程的每一步驟，經認真研究和分析後，認為編製電腦程式對有關工作進行監控是最理想的方法。這既可藉電腦程式簡化8．1 ．所建議記錄的資料，亦可藉此管理工具開展優化工作流程（Wor kf l ow）的工作，因為這個電腦管理 工具在一定程 度上可以滿足 需要監控工作 流程、避免違 反《行政程序法典》規定的工作。8．3．批准使用《翻譯文件的補充資料》表格從翻譯員實際工作的經驗得知，市民交來的文件中，經常包括有人名和地名等專有名詞，為了方便翻譯員的工作，翻譯中心設計了一款表格，要求市民交來文件翻譯時，先行填寫有關的資料。由於市民不瞭解翻譯員的工作程序，以致絕大部分市民對填表的要求十分不滿。為了紓緩市民的不滿情緒，翻譯中心對表格進行了改良，簡化了不必要的項目，並製作了填表指引和填表範例供市民參考。值得指出的是，經改良後的表格強調只收集與翻譯文件有關的資料，其餘無關的項目一 概 刪 除 。從方便市民的角度出發，若人力資源許可，可以安排適當的工作人員或由接待人 員簡單看懂 市民交來翻 譯的文件後 ，代為填報 所需的補充 資料，這樣可以避免市民誤解我們手續繁複和辦事作風官僚。8．4．完善服務承諾條文目前，當市民要求翻譯第四類文件時，我們只能承諾在認真研究分析市民交來的文件的內容後才作出具體的承諾期限。但由於我們的服務承諾沒有明確訂定研究分析時間，所以市民沒法估計我們在這一步驟所需的時間。建議在第四類文件服務承諾中，註明翻譯中心需要使用多少時間進行分析，並在一定期限內給予市民明確的答覆。由於第一階段試驗期內，我們沒有對翻譯服務的每一項工作流程所耗用的時間進行嚴格統計，所以不適宜貿然在第二階段馬上把服務水平大幅提昇，故原來訂定的條文可以繼續履行，並在二零零零年六月份再行檢討。624

8．5．向接待人員提供工作制服由於收回的調查問卷顯示服務素質的可見度有改善的餘地，建議向接待人員提供工作制服，或規定男士打領帶，女士穿套裝。8．6．為接待處配備小型影印機考慮到接待人員經常需要複印單據，建議在接待處設置一台小型影印機，供接待人員作少量影印之用，如此可縮短市民等候時間。8．7．研究市民要求服務時的泊車問題由於不少市民提出前來公共行政大樓辦事不方便的意見，建議深入研究解 決 的方 法 。8．8．工作改善小組應積極發揮作用為了試行服務承諾計劃，行政暨公職局成立了以局長親自領導的工作改善小組，成員包括副局長、公共行政翻譯中心主任、行政現代化廳廳長和行政暨財政處處長。這個小組肩負了推動和監察服務承諾計劃的運作的責 任 。為了有效地履行工作小組的職責，建議小組應定期與翻譯中心的全體工作人員溝通，聽取意見，並作出快速的回應以進行持續不斷的改善。此外，亦應每月定期編制服務承諾履行情況的報告書，並在每季度作出總結。考慮到工作小組成員的組合與所建議的工作，適當增補公共行政翻譯中心職務主管及其他合適的工作人員兼任工作小組的執行人員，負責收集意見和定期向工作小組全體成員匯報最新情況。8．9．處理投訴的機制在收回的意見調查問卷當中，遇有投訴或不滿的事項，行政暨公職局主動與有關的市民聯絡以瞭解情況。但大部分私人問題是行政暨公職局無法滿足、難以作出正面回應。625

8．10．激勵士氣公共行政翻譯中心在試行服務承諾計劃的第一階段試驗期，完全履行承諾，這個可喜的成績全賴行政暨公職局，特別是負責有關計劃的公共行政翻譯中心，行政暨財政處及行政現代化廳所有的工作人員同心同德。建議領導集體對有關附屬單位作公開表揚，一方面鼓舞有關人員的士氣，另一方面可激勵全局工作人員在日後積極支持深化服務承諾的計劃。首先應該表揚公共行政翻譯中心全體人員卓越的工作，特別是負責服務承諾有關工作的翻譯員。同時，即使翻譯員努力地在幕後工作，但沒有前線接待人員的高水平接待技巧和態度，市民的滿意程度不可能提高。因此，負責行政暨公職局接待工作的行政暨財政處亦是功不可沒的，應受表揚。此外，值得一提的是行政現代化廳在首個服務承諾計劃的推行活動當中，所進行的跟進及支援工作。8．1 1．鼓勵局內其他附屬單位試行服務承諾公共行政翻譯中心完成了第一階段的服務承諾計劃試驗期，取得了寶貴的經驗。為了讓行政暨公職局可以更大程度地協助其他部門開展相關計劃，選擇了與市民有緊密聯繫的公眾服務暨諮詢中心作為第二個試驗點。如此我們一方面可以收集更多的實際經驗，另一方面可以激勵其他部門倣效，全面推廣服務承諾 。此外，考慮到服務對象的不同，政府服務一般分為對外服務和對內服務。藉服務承諾計劃去滿足外部顧客，一方面可以提高社會對政府部門的滿意程度；另一方面亦可優化政府部門的形象，滿足內部顧客的需要，例如部門內的工作人員的需要。這是優化管理的過程。這樣除了可以提高部門的工作效率外，更可作為履行對外的服務承諾的後盾。因此，我們局內所有附屬單位亦應該作好準備，隨時應社會的要求更進一步地、更全面地對提供服務作出服務承諾。當然，這種準備可以是局內的，暫時不公開的內部服務承諾。例如：—— 資訊廳可以對局內人員承諾遇有求助時，多少分鐘內可以到達現場施以援手；或多少小時內可以臨時更換電腦供局內人員臨時使用等。626

—— 培訓處可 以承諾 培訓課 程開課 前多少天 公佈課 程資料 和接受 報名；亦可承諾開課前多少天通知被錄取的學員等。—— 公職 人員 福利 處可 以承 諾在 舉辦 有關 活動 前多 少天 公佈 活動 的內 容 ；—— 文件暨刊物處可以承諾接到資料查詢要求後，需要多少時間可以給予 答覆 等等 。以上舉例，僅作參考。倘有關單位有意參加服務承諾計劃，尚需作詳細研究和分析，以滿足顧客（服務對象）為大前提去制定具體的承諾。8．12．公開本報告從增加工作透明度來看，建議公開本報告，讓社會大眾共同對我局的工作給 予評價 。此外，公開本報告是重要的，亦可收宣傳之效，一方面向社會大眾表明我局決心提高服務素質，另一方面可以向其他政府部門宣傳服務承諾的精神，希望藉此吸引更多部門參加服務承諾的計劃。9．總結成功地試行了服務承諾計劃，這不單為行政暨公職局落實開展優質服務踏出第一步，更為行政當局全面推行服務承諾奠定基礎，取得寶貴的經驗。總結公共行政翻譯中心從構思計劃到拍板落實推行並正式公佈實施的過程中，我們 發覺到上層領 導的支持是非 常重要的。在 草擬承諾條文 期間，翻譯中心曾經 因為人力資源不 足而遲遲未能滿足 縮短工作時間的 要求，後經領導集體及時調配人手，問題便得以解決。任何改革、變革都是不簡單的，行政現代化廳在協助翻譯中心推行服務承諾時亦遇到問題，例如翻譯員們對服務承諾計劃的不理解等，這些都是寶貴的經驗，對日後在其他部門推行類似計劃可起借鑒作用。在收集市民的意見方面，普遍對計劃的推行表示讚賞，亦對我局工作人員的工作態度有正面的評價，但仍然存在無法滿足的地方，例如車輛停627

泊的問題。此外，回應建議和投訴的機制亦有待完善，無論市民提出的意見能否滿足，我們都應回應並表達謝意。最後，我們總結出日後推行服務承諾的五項必備要素：一、最高層領導的親自參與和全面積極的支持。二、最高層領導和基層實際工作人員適時的雙向溝通。三、多元化的工作人員共同參與：翻譯人員、接待人員、資訊人員、管理人員都需要同心同德，為共同目標努力。四、承諾條文要按實際情況訂定，不能太高，亦不能太低，應訂在工作人員經努力後能達到的稍高水平。此外，草擬了有關條文後，亦應廣泛諮詢服務對 象和工作人 員的意見。 在作出最後 定案以前， 最高領導人 更應親自向所有 有關的工作人 員進行解釋， 並在提供資源 上作出實際承 諾和 落 實 。五、策劃和籌備推出服務承諾期間，不可避免地必定會碰到不顺利的事情，一小部分害怕改革的人員更會對計劃的推行加以阻攔。這都需要負責的人員堅定信念，對他們循循善誘。更不可害怕失敗，應懂得從失敗中學習，最終必定取得成功。628