合作條件封 面 設 計：江連浩統籌執行工作：馬亨利《行政》雜誌公開接受有興趣人士合作供稿。但保留不採用認為內容在精神、目的及範圍上有不宜者。同樣地將不採用認為未有足夠處理及撰寫水平之作品。除了採用或簡單地拒絕之外，作品在刊登前，亦可由雜誌編輯委員會向有關作者提出修改之建議。有意向《行政》雜誌提供合作之人士可與本雜誌聯繫或將作品直接送交本雜誌。刊於《行政》雜誌之作品將按其研究價值獲得相應的稿酬。

行 政澳門公共行政雜誌二零零零年，澳門1

行政澳門公共行政雜誌每年四期社 長：李麗如執行社長：薛尼路編輯部：林瑞光梁惠芬編輯委員會：朱偉幹馮若儀盛 炎高舒婷蘇朝暉所有權：澳門政府出 版：行政暨公職局社址、編輯及行政部：水坑尾街一六二號二十六樓（亞洲）澳門郵箱463電話：323623 圖文傳真：（853）594000發行及訂閱 電話：9871015／9871014排印：澳門特別行政區印務局印行：2500本I SSN 0872－91742

第十三卷·第一期（總第四十七期），二零零零年三 月目 錄在建構中的行政 7陳麗敏公共行政澳門行政當局：由過渡期到特別行政區 11李 麗 如司法警察局特別職程人員的學歷 47鮑輝南臨時澳門市政局文件管理及追蹤系統簡介 53容志成、劉梭標、劉叔嗣法律澳門不法的依賴藥物的成年人及未成年人之治療 63金智安歷史與外交民國時期南北政府對澳門的立場及其有關交涉 73吳志良行政組織組織內的公民意識是素質的催化劑嗎？ 91高志德公共財政淺談澳門公共財政制度 101何浩然文學十八世紀英國文學中之澳門形象 - 在笛福作品中之“東方之珠” 111Rogério Mi guel Pug a3

衛生澳門兒童的視敏度：機能異常的早期診斷 123Macedo de Almei da、Rui Manuel Calado教育澳門教育改革 141蘇朝暉、潘詠賢稅務電子商務及電子媒體對轉變中的澳門稅務制度的影響及用途 149黎溢年……文件 167397摘要4

小 啟本刊執行社長何思靈女士，編輯委員會 Amá vel AfonsoBarata Camõ es、José Â ngelo Lobo do Amaral、José Manuel daSi lva Agordela 及編輯部鄭亞洲先生等已離任。他們於本刊工作多年表現能幹，其對本刊所作之貢獻將銘留於冊。在《行政》雜誌刊登之署名文章，文責由作者自負。原則上，其他刊物可轉載或翻譯原刊於《行政》之文章，但要指明出處及原作者，並須獲得有關許可。5

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《行政》第十三卷，總第四十七期，200 0 N o．1 ， 7－8在建構中的行政陳麗敏*這一期的《行政》雜誌是在澳門特別行政區成立後首次刊行的，值得慶賀。該雜誌也將於今年四月迎接它創刊十二周年，值得紀念。十二年來，《行政》雜誌在推廣和傳播有利於澳門行政的社會研究等各項工作中，已確立了一個不能代替的地位。毫無疑問，不論對澳門特別行政區總體，還是其個別行政領域而言，該雜誌會一如既往地致力於維持這個重要的地位。《行政》雜誌的內容一向十分廣泛，從文化、歷史及政治到法律、社會及語言等問題，當中涉及行政組織、經濟及稅制等內容，正是無所不包。今後應繼續貫徹始終，對公共行政相關事宜不應收斂視野，亦不應局限於這個範疇。對澳門和澳門行政的演變作廣角的反映，並將它廣為傳播，這極為有助於行政的改革，也是澳門特別行政區邁向發展和現代化的進程中不可或缺的。澳門特別行政區政府希望有一個最有效的、消除官僚習氣的公共行政架構，要求她在服務社會時盡忠職守並在道德上無可非議；也要求她的公務員具有才幹、積極進取、愛祖國也愛澳門，因為他們不是在澳門出生，便是澳門的居民。《行政》雜誌可以並且必須為這一切作出積極和持久的貢獻。《行政》雜誌在慶祝十周年時，當時的立法會副主席，即現在的行政長官何厚鏵先生曾撰寫《十載竿頭，更進一步》一文致賀。該文刊載於第四十期《行政》雜誌，現摘錄其中五項要點，作為《行政》雜誌邁入澳門特別行政區的門廊。1．“……大約每隔數個月，我們總能見到一冊新一期的、拿在手中具重量感的《行政》雜誌。”2．“高層次、專業化的本地區行政及政策研究，在澳門素來貧乏，《行政》雜誌以其獨有特色填補了這一空白，她提供了很多專業資料和學術分析，讓讀者獲得一些較紮實的依據來了解政府的事務。”3．“《行政》雜誌也以一定的開放態度接受社會的稿件。作為一份高層次的政府刊物，能做到這一點，在理念上是難得的，在實行上更是不容易的。”＊行政法務司司長7

4．“兼容政府與民間、葡語作者與漢語作者的見解，《行政》雜誌已經作出了令人欣賞的誠意和努力，她今後仍有很多的發展空間。”5．“……祝《行政》雜誌帶著十年的經驗和成績，用更大的貢獻去創造出她的第二個十年。”遵循行政長官的思路，藉《行政》雜誌在澳門特別行政區首次出版之際，本人謹以此文祝願《行政》雜誌如繁花璀璨、如明媚春天，並且在以後每一個周年紀念中，都能透過為澳門特別行政區當局及市民服務，不斷自我更新，自我完善，更上一層樓。繼承和發揚《行政》雜誌的優質服務精神，是該雜誌長存不朽之道。願與《行政》雜誌共勉。二零零零年三月三十日，澳門。8

公共行政9

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《行政》第十三卷，總第四十七期，2000 No．1，1 1－46澳門行政當局：由過渡期到特別行政區＊李麗如 ＊＊一 、引言對於澳門的公共行政，本人不單會從現今的基本情況和特徵，還會從其歷史背景作簡單介紹，並會對還有不足80天，即將於1 2月20日便成立的澳門特別行政區的未來作出剖析。澳門是一塊很細小的土地，其面積不斷增加，是因為由珠江河口填海造地所得。因此，1 950年澳門的陸地面積祇有1 0．5平方公里，而1 996年已增至21 ．5平方公里，現在則有23．6平方公里。澳門是由一個細小的半島－澳門市便位處其上一以及氹仔和路環兩個海島組成，與中華人民共和國珠海經濟特區毗鄰，距香港祇有60公里，廣州1 00公里。提及上述數字，祇是作為一項補充，澳門雖然地方細小，但人口卻接近430，000，流動人口每天達40，000人次，由陸路經關閘，或即將啟用的蓮花大橋，又或通過海上以及空中的交通工具往來香港和其他地方，駱驛不絕地進出澳門。基於這些特點，澳門乃擁有任何非主權國的行政需要，其行政機制必須能回應這裏的居民或過境旅客的集體需要。遠於史前時代，雖然人口很少，但澳門經已有居民在此生活，這一點可以由在路環島上留傳下來的遺蹟得以印證。過往許多年，澳門都是附近漁民船隻停泊的港口，但在1 553年至1 557年之間，隨著葡萄牙人的到來，澳門便逐漸形成了自身的行政機關。由一開始，大約經歷了三個世紀，澳門便出現了雙重管轄權的情況，一個享有高度自治的基督教城市的公共行政，但某程度上卻依賴當時葡萄牙屬地的印度總督和葡萄牙國王，當時，葡萄牙國王正雄踞於非洲北部至南美以及亞洲的印度至太平洋的廣泛的海外殖民地上。這時期的澳門，是一個主要的貿易中轉港及一個支援東西方國際商貿的地方。＊本文取材自行政暨公職司（現稱行政暨公職局）與歐洲公共行政學會及澳門理工學院於1999年 9月 2 4日 及 2 5日 所 舉 辦 的 《 細小地區行政管理研討會》上所作的報告，祇是有關人員數字的資料則已 更 改 截 至 1 9 9 9年 1 2月 1 9日 ，一 些在 後期 公佈 的 法規 的參 考資 料 亦作 出更 改 。＊＊行政暨公職局局長11

接著的另一個時期，澳門成為殖民地，後來，再成為祇隸屬於葡萄牙主權的海外省，這事件最初是一個單方面的行為，但後來得到中國政府的同意，通過1 862年簽署的《天津條約》和1 887年簽署的《中葡和好通商條約》，滿清政府承認澳門由葡萄牙長期佔領，並承認她的政府，而葡萄牙則承諾在未經滿清政府事先同意下，不得割讓澳門。然而，再後期，在中華民國於1 91 0年宣佈成立及現時的中華人民共和國於1 949年宣布成立後，中國聲明該等條約以及與其他國家簽署的條約為不平等條約，在國際上無法律效力，並重申澳門和香港一樣，均是中國的領土，中國會在認為適當的時候恢復對其行使主權和管治。1 974年4月25日的軍事政變後，促使葡萄牙建立了一套民主制度，並激發了非殖民化的進程。1 976年2月頒佈了一項新的憲法制度，為澳門設立了一個新的政治行政組織，並載於《澳門組織章程》內，澳門隨即不再是葡萄牙的海外省而改稱為澳門地區。憲制大會隨後於1 976年4月2日通過的《葡萄牙共和國憲法》第296條決定以下關於澳門的政治行政組織：“1 —— 受9月1 4日第53／79號法律修改的2月1 7日第1 ／76號法律所載的澳門地區章程繼續生效。2——透過澳門立法會的建議以及聽取國務委員會的意見，共和國議會得通過章程的修改或其替代文本。3——倘建議在有修改的情況下通過，共和國總統不得在澳門立法會無表示贊同下，頒佈共和國議會的命令。”上述的《澳門組織章程》採用了一個享有立法、行政和財政高度自治的模式，因此，由那時起，澳門的立法權便順理成章完全屬於本地的政府機關，執行權亦無須過於依賴葡萄牙的國家機關，但司法自治還未實現，該情況直至1 989年才開始有所改變，而法院的完全司法獨立則在1 999年才實現。二、現今的政治行政架構澳門的政府有兩個管理機關：總督和立法會。立法會主要肩負立法的職能，有權限通過諸如法律等的法規，可給予總督在其權限範圍內立法的立法許可，然而，正如我們已述及，立法會可在《澳門組織章程》的修改上作出干預。在其權力範圍內，更包括每年通過稱為施政方針的澳門政府政治行政工作的基本方針，此外，還有監察和跟進執行活動的權限。立法會是一個由多位議員組成的合議機關，由直選、間選和總督所委任的議員所組成。然而，澳門政府最重要的管理機關，從權力的角度來看，毫無疑問，還是屬於總督，儘管這祇是一個一人機關。綜合而言，總督具有立法、執行、政策和代表的職能。總督在行使立法職能時，透過其專屬及與立法會競合的立法權限，以及由立法會透過立法許可所授予的權限通過和頒佈法令。但所有法規，包括立法會通過的法律，均由總督負責頒佈。總督還可以透過其他的法令、規則性訓令甚或法規性批示來為法律和法令制定規章，總督在行使立法的職能或制定規章時，由諮詢會對有關待通過的法規草案進行審議和發表意見。12

諮詢會是由總督委任的委員、市政廳選出的委員以及本地區利益團體的代表所組成。諮詢會委員享有法律賦予澳門立法會議員的所有權利、豁免權、保障、行使任命的條件和特權。在執行職能和政策範圍內，總督由7位由其授予權限的政務司協助。因為在實際上不存在一個集體的執行機關，所以不應存在一個政府委員會，儘管這個架構在馬俊賢總督短暫的任期中曾經臨時設立過。執行的職能是透過訓令、批示及行政當局日常的活動和所有工作範圍內作出的決定來行使，總督有權限在澳門行政當局內進行監督。政策的職能是訂定和跟進本地區總政策的執行，確保政策和公民的自由，協助司法機關獨立和保證其決定的實行，平衡勞動市場，通過貨幣、金融和經濟政策，創造社會穩定的條件，並確保保安、衛生、食物及其他社會福利和市民及旅客信心等方面的基本策略目標的進行。政策的職能是在具權限參與澳門的管理和管治的各主權機關的協調和配合下開展的。代表的職能亦分為幾個方面，澳門總督在澳門代表共和國總統、共和國議會和葡萄牙政府，亦即是所有主權機關，但法院除外。澳門地區具有公法人的特徵，由總督在對內和對外的關係上代表澳門，但在對外的關係上需透過共和國總統的授權，總督得行使該等權力簽署和澳門有關的國際協約。政務司具政治行政的職能，其監督範圍視總督授予的權限而定，一直以來，授予的權限和工作及監督的職務範圍均有不同。跟香港的情況相反，澳門總督的政務司並非屬於公職編制，作為政治信任的職位，其任期可隨時終止，且隨總督職務終止及政務司替代人出現時而停止職務。目前，可分七個管理範疇，每一範疇涉及相似的職務範圍及相關的公共部門，由各政務司負責指導和協調。現時的結構分為以下管理範圍：——行政、教育暨青年事務，包括教育、青年、體育、行政及公職、學術及科技研究、向市民提供資訊、選舉輔助、公共行政工作人員補充福利、對兩個市政廳行使的檢查性監管權和修正性監管權、與籌委會聯絡設立澳門特別行政區以及籌備政權交接典禮等有關事宜。——傳播、旅遊暨文化，包括旅遊、文化及傳播媒界。——經濟協調，包括旅遊及文化活動，以及在本地區內外的有關推廣、經濟、商業、工業、銀行、保險等活動、貨幣暨滙兌、勞工暨就業、專業資歷、統計資料的編制及勞工的社會保障。——社會事務暨預算，包括衛生、社會福利、環境、維護消費者的權益、公共財政，當中主要有稅收和其他收支及控制公共開支，以及博彩經營合約的監察。一一司法，包括居民的身份認別、支援法院的服務、監獄及社會重返制度、登記暨公證、法律的改革、法律翻譯、總督和立法會以及總督和諮詢會之間的關係，以及協調支援過渡進程。13

——運輸暨工務，包括地區外貌整治及基建、公共工程、社會房屋發展、海陸空運輸和通訊。——保安，包括監督警察和消防員，以維持地區內部的公共秩序、管制邊境，特別是人和貨物的出入境，以及民防，在緊急情況或一般災難時的協調工作。澳門公共行政仍沿用葡萄牙公共行政的模式，各公共部門的職能均依據所負責解決的問題的性質而賦予。公共部門是有或無法律人格的實體，當無法律人格時，其所有行為便屬於本地區的行為，如一般公共實體和所涉及的實體。澳門儘管面積細小，但其公共部門數目約有五十個，由這些公共部門組成中央行政當局；還有由兩個市政廳組成的地方行政當局。有關法律定下一些大規則和大原則，用來制定澳門公共行政的組織架構，這些大規則和大原則具彈性解決的可行性，使下屬單位與各專門工作範疇，在等級和數目方面均能適當配合；而在人員編制方面，使工作量與所需人力資源能達至平衡。此外，還有一些與公共開支、財貨及服務的取得以及公共財產的管理等為主的公共管理有關的一般法律。各部門的組織法都是由法令制定的。法令規定部門的法律性質及職責、機關及組織下屬單位、有關的架構、機關結構和運作以及人事，在某些情況下還會規定財政及財產管理規則，甚至制定有關人力資源方面的特定制度。“司”為直屬總督或獲總督授權的政務司的組織單位，其職級性的下屬單位為“廳”。“廳”具有一個架構職層，用以推動一些以技術性構思為主的重要活動，還會執行一切計劃及行動，或協調職層較低的下屬單位。“廳”的下一級是“處”和“組”。“處”是技術性或同時具構思性的組織下屬單位，一般隸屬於“廳”，但也可直屬“司”級運作。“組”為僅具技術性的組織下屬單位，主要負責執行工作，亦可例外地隸屬於“司”或“處”“科”為行政下屬單位，可隸屬於職層較高的任一組織下屬單位，然而亦可以獨立下屬單位形式存在，但這種存在形式並非是常規性的。儘管如此，亦可設立一些具特色和特別名稱的下屬單位，在此情況下，有關下屬單位必須與“組織系統綱要法”所規定的其中一個模式明顯相同。同時，還可成立具項目小組性質的臨時部門。例如：立法事務辦公室、輔助納入事務辦公室和移交大典統籌辦公室。在法律上兩個市政廳都是公法人，根據其特有章程規定，依法享有財政、行政和財產的自治權，章程中亦訂定有關架構和功能的法律制度、財政和財產制度、選舉制度及市政職位據位人通則。澳門設有兩個市政廳，一為澳門市市政廳，另一為海島市市政廳。前者仍沿用“澳門忠貞議會”這個傳統稱謂，管理整個澳門市區，而其中分為五個堂區：聖老楞佐堂、大堂、望德堂、聖安多尼堂及花地瑪堂。然而值得注意的是，這種區域的劃分並不等於組織系統的劃分。後者是海島市市政廳，其管轄範圍包括以填海地區連接起來的氹仔和路環兩個離島。14

這兩個市政機關分別由市政議會和市政執行委員會組成。市政議會由直選和間選以及由總督委任的成員所組成，其獨特的組成形式和澳門立法會相似，均考慮到澳門的特殊性和有關的歷史背景；市政執行委員會成員包括由總督委任的主席和一名市政委員，以及由市政議會選出的副主席和多名市政委員。值得注意的是，有些公共部門和實體是直屬於總督的。諮詢會、澳督辦公室、澳門發展合作基金會、里斯本澳門聯絡處，布魯賽爾澳門聯絡處、總督暨政務司辦公室輔助部門、保安委員會以及過渡期事務研究委員會均屬此類。三、過渡期1．概況中華人民共和國將於1 999年1 2月20日全面對澳門恢復行使主權。從當天起，便落實1 987年4月1 3日於北京簽署的《中華人民共和國政府和葡萄牙共和國政府關於澳門問題的聯合聲明》中附件一所載的一系列政策。這份《聯合聲明》是中華人民共和國政府與葡萄牙共和國政府之間的一份雙邊協議。然而，由於附件中提及的施政方針涉及對澳門地區主權的行使，因此該附件只是北京政府單方面的一份聲明而已。在這份附件的開首，引用了《中華人民共和國憲法》第31 條，准許成立特別行政區，使“一個國家、兩種制度”的方針得以具體化。為此，將於1 2月20日開始設立澳門特別行政區，明確肯定“不實行社會主義的制度和政策，保持現行的社會、經濟制度和生活方式，五十年不變”。澳門特別行政區是由本地居民管治，享有高度自治權，但毋容置疑，中華人民共和國中央人民政府將保留外交及國防事務方面的工作。由此肯定，外交部的駐澳辦事處將在澳門特別行政區運作，而一隊由中華人民共和國解放軍組成的部隊亦將在澳門駐守。然而，值得注意的是，澳門特別行政區在對外事務方面可維持並自行發展某些對外關係，與其他國家、地區及國際組織在經濟、財政、文化、科學等特定範疇上簽訂協議。澳門特別行政區有本身的護照，在免簽證方面也有本身的協議；可在外地設立經濟及貿易辦事處；在中華人民共和國中央政府的允許下，可在澳門特別行政區內設立領事處和其他官方、半官方的辦事處，即使與中華人民共和國沒有外交關係的國家亦然。澳門特別行政區在執法、立法以及包括終審裁判權的司法範疇上均完全自治。2．政治行政過渡的機制為確保貫徹中葡兩國政府就澳門問題簽署的《聯合聲明》，以及確保創造適當的條件使主權平穩過渡，中葡兩國政府在各自的主權範圍內設立了雙邊合作機構。為了有系統地進行合作，於是設立了中葡聯合聯絡小組及中葡土地小組。中葡聯合聯絡小組是中葡兩國政府聯絡、磋商和交換資料的機關，有十名常任成員，雙方各指派一名大使級人員為組長。雙方組長還可由有關專家和必需的輔助人員陪同參與工作。15

中葡聯合聯絡小組於1 989年開始工作，直至2000年1 月1 日。中葡聯合聯絡小組的工作層面包括工作小組、專責委員會及交替地在澳門、里斯本和北京舉行的全體大會。中葡合作的另一機關是中葡土地小組，負責處理有關澳門土地批給程序的問題，由中葡雙方各指派三位代表組成。土地小組的職責主要是決定批出土地的面積，對可能提前使用儲備基金提出意見。該儲備基金是未來澳門特別行政區政府的財政儲備，來自澳門土地批給部分的收益。為了解決有關過渡期的問題，為主權的平穩過渡創造條件，以及使未來澳門特別行政區的各機關和行政當局在1 999年1 2月20日當天即可全面運作，亦為了使交接順利，避免給市民帶來不便，無論是中國政府抑或葡、澳政府均設立了一些架構並採取了一些單方面的措施。例如：里斯本政府外交部設立了澳門事務關注委員會、中華人民共和國全國人大設立了籌備委員會，以及現已撤消的澳門過渡期程序研究及跟進辦公室。四、澳門公務員本地化情況1．本地化的概念公務員本地化在澳門過渡期內既是其中一項特別的程序，也是最重要問題之一，它的主要目標是為“澳人治澳”創造條件，也為澳門的行政系統無論在現時，或在今年1 2月20日澳門特別行政區成立後，都能完全和有效率地運作。為了實現上述的目標，有必要在本地居民中培養一些能保證在澳門特別行政區誕生前後都留在澳門的人，使他們成為高素質的人力資源。公務員本地化是1 987年4月1 3日中葡兩國政府在北京簽署關於澳門問題的聯合聲明所衍生的一項重要事務，在聯合聲明的附件一的第六部分中，除了載明其他的事項外，也提到以下的內容：“關於特別行政區成立後，原在澳門任職的中國籍和葡籍及其他外籍公務人員均可留用。”“公務人員應根據本人資格、經驗和才能予以任命和提升。澳門原有關於公務員的錄用、紀律、提升和正常晉級的制度基本不變。”2．過渡期前的情況在1 987年以前，澳門行政當局在人力資源方面，本地中、高級的人員，無論是領導、主管或有經驗的技術人員都奇缺。換句話說，富有專業經驗的高級技術人員是非常缺乏的。當時，這些官職均由外聘人員擔任，他們一般均屬葡萄牙行政當局的編制。我們不把當時少量的本地人員視為本地化人員，是因為他們大部分都無意在1 999年1 2月1 9日以後留在澳門，即是說，他們在過渡期結束前將會先後地離開澳門行政當局。16

當時本地化的人員幾乎全是行政文員、技術助理員和技術輔導員，這些人員的學歷最高只有高中畢業，其主要原因是澳門過去沒有公辦的高等教育機構。澳門第一所高等院校——东亞大學，於1 981 年才設立，這所大學不是公辦的，而是由香港一個私人機構——西部發展有限公司（Ricci Island West L t d．）開設的一個附屬單位，它設立的目的主要不是為了澳門社會的需要，就更談不上為行政當局培訓奇缺的人力資源了。至於工人和助理人員，他們幾乎全是本地人並以中文為母語。當時公務員的隊伍約為現時1 7，000人中的一半多一點，雖然大部分的工人和助理人員等基層人員都是由以中文為母語的本地人士擔任，但擔當責任最重的職務，例如領導、主管和嚴格要求技術或專業資格的職務的職位都是由外聘人員來擔任的，這些外聘人員佔了當時公務員人數的百分之二十多。過渡期前十年，是奠定基礎的時期，也是力求改變而令過渡期有可能蓬勃發展的時期，如果當時沒有擔任以下三項重要工作的外聘人員，要奠定基礎和力求改變是沒有可能的。這三項工作是：領導的工作、落實結構性項目的工作和培訓本地專業技術員的工作。也是在這時期內，行政當局制訂了助學金政策，藉此鼓勵往外地修讀大學課程，而教育制度也是在這時期內逐步完善的。澳門行政當局已經現代化，公務員法律制度中的條例也相應作了適當的修訂，以更切合實際情況。此外，還制定了一些培訓本地公務員的措施。這些措施有利於公務員修讀學術課程和接受專業培訓，其中包括減低或全免學費和在辦公時間上課給予豁免等。3．為實現公務員本地化的工作澳門公共行政人力資源本地化程序的主要目標是培訓本地人員，特別是擔任澳門各個公共部門職位的高級人員，以確保行政當局在1 999年1 2月1 9日前後均能順利和有效率地運作。為實現澳門公務員本地化，通過了多個法規、批示及備忘錄。其中，直接與本地化進程有關的主要法規包括：3月1 日第1 4／89／M號法令，該法令設立了在澳門以外或在本地區不同的非官方教育制度所取得的學歷的認可制度，使過往由於只具有不符合官方認可的學歷條件而不能進入公職的人員能順利進入。1 1月3日第62／92／M號法令，該法令完善了規範助理職位和有關聘任的規定。設立助理職位的目的是培訓本地人員以擔任領導和主管人員的職位。在過渡期中，在各個公共部門設立1 40個助理職位，當中，1 31 人已經被提升為領導和主管。6月25日第33／GM／95號批示設立公務員本地化關注委員會，目的是跟進及評估全澳門公共部門本地化的進程，並就這個問題進行研究及提出具體的政策，從而使本地化進程有所進展，並正確地分配人力資源。同年第34／GM／95號批示再在所有公共部門內設立關注本地化的內部工作小組。17

1月25日第5／86／M號法令，這項法令規定了在公共部門內的用箋必須全面使用中葡文兩種語言。7月2日第31／90／M號法令，該法令設立了“中國語言及文化課程”的培訓項目，目的是為本地人員提供進修漢語和瞭解中國公共行政的原則和運作方式，至今已有700名公務員分別在北京語言及文化大學及國家行政學院修讀此類課程。12月21日第78／92／M號法令對“赴葡就讀計劃”進行了調整，至今已有300名公務員在葡萄牙國家行政學院修讀這課程，目的是讓他們進修葡語和認識葡萄牙公共行政的原則和運作方式。8月8日第1 74／94／M號訓令，為澳門公共行政的技術人員的培訓及進修設立了獎學金，目的是確保對澳門發展有利的優先範疇的技術員得到培訓和進修機會。司法範疇的人力資源本地化亦是澳門公共行政當局其中一項首要工作，因此，亦通過了多項法規，其中包括1月24日第6／94／M號法令和第7／94／M號法令，該兩項法令分別規範了進入司法官和檢察院司法官的實習制度，及設立了澳門司法官培訓中心，以及8月29日第1 1 2／91號法律（《澳門司法組織綱要法》）第1 1條，設立了《司法參事課程通則》。18

4．公務員本地化現時之情況現職人員數目之演變圖表11 991 年至1 999年1 2月1 9日，澳門公共行政在職工作人員持續增加，但祇有1 992年例外，由1 5371 人減至1 51 1 1 人；同時1 998年亦由1 7589人減至1 7037人，這是由於公務員本地化進程的落實，不可本地化的公務員脫離澳門行政當局所致。19

公務員本地化狀況及進程20

本地招聘現職人員圖表2在分析公務員本地化的問題上，招聘本地人員的指標起著重大作用，1 991年本地招聘的人員佔92．80％，而截至1 999年1 2月1 9日則佔97．85％。向外招聘人員，是因為公共行政當局某些範疇所需，但在進行分析期間，該等人員的數目由7．20％下降至2．15％。21

出生地點- 現職人員圖表3截至1 999年1 2月1 9日，按人數次序排列，澳門出生的在職人員名列首位（60．17％），其後依次是中華人民共和國出生的（29．39％），於其他地方出生的（7．94％），最後是葡國出生的（2．50％）。然而，由1991年至1 999年1 2月1 9日，最後的兩個組別排位互調，當時葡國出生的以10．92％佔第三位，而於其他地方出生的僅佔8．96％。另一方面，同期，澳門出生的在職人員輕微增長3．91％（由56．26％增至60．17％），而中國出生的同樣亦有5．53％增長（由23．86％增至29．39％）。22

國籍 - 現職人員圖表4澳門公共行政在職人員大部分為葡籍。根據上述圖表所示，1 991年葡籍公務員佔72．25％；中國籍佔24．94％；其他國籍佔2．81％。截至1 999年1 2月19日，葡籍的現職人員佔66．60％；中國籍佔31．71％；其他國籍佔1 ．69％。據該期間的分析，葡籍現職人員減少了5．65％，而中國籍增加了6．77％，其他國籍減少了1 ．12％。在國籍的問題上，由於《中華人民共和國國籍法》的規定，由1 999年1 2月20日起，很多在澳門出生的公務員將被視為中國公民。23

母語- 現職人員圖表5母語是公務員本地化進程的一個重要指標，1 991年至1 999年1 2月1 9日，母語為中文的公務員增加了13．59％（由74．03％增加至87．62％），同一期間，母語為葡文的現職人員則減少了12．83％（由24．12％減至11．29％）。另外，母語為其他語言者亦減少了0．76％（由1．85％減至1．09％）。24

職業結構 -現職人員19／12／1999圖表6在澳門公共行政在職人員的職業結構中，1 991年佔大部分的是工人及助理人員組別，有5，229名；而截至1 999年1 2月1 9日則是保安職能範疇，有5，434名工作人員。1991年，專業技術人員組別佔第三位，有2，390名在職人員，而直至1 999年1 2月1 9日仍能保持這個位置，有3，1 08名。在1991年至1 999年1 2月19日年期間，高級技術員和技術員人數保持在第四位（由1，303名增至2，084名）。行政技術人員組別雖然稍有減少（由1，160名減至1，024名），但仍穩守第五位。1 991年至1 999年1 2月1 9日期間，教學人員由729名減少至520名，原因是上一年減少了209名。同一時期，領導及主管職位數目稍有增加，即為24名。25

語言認識現職人員19／12／1999圖表7根據上圖所示，總結出澳門公共行政當局現職人員當中約有65．28％並非雙語，因此，僅會講中文者佔58．85％；只會講葡文者佔4．25％；完全雙語者，即會講寫葡文及中文者佔32．25％；會講寫葡文且會講中文者佔1．1 7％；會講寫中文且會講葡文者佔1．30％；其他情況約佔2．18％。行政當局在最近十年，採取了很多措施去確立兩種官方語言的地位。1 992年起，隨著2月1 7日第1 6／GM／92號批示，為輔助澳門總督推展這項政策而設立澳門語言狀況關注委員會，負責促進澳門各個公共部門對中葡文的使用給予相同比重。26

本地化狀況進程 -現職人員圖表8根據上圖所示，公務員本地化進程由1 995年起便持續發展。如1 995年上半年，祇有79．26％的現職人員本地化，那麼1 999年12月1 9日該數字更達到97．85％。然而，整個公務員本地化的進程既不容易，也非一帆風順，它在一個嚴謹的計劃下，透過1 995年6月29日第33／G M／95號批示，為跟進澳門公共行政當局人力資源本地化進程而設立的公務員本地化關注委員會逐步跟進和評估下有序地執行。27

本地化狀況 - 按職業組別劃分之現職人員19／12／1999圖表9觀察上圖可以得出，截至1 999年1 2月1 9日，澳門公共行政當局大部分職業組別的在職人員本地化已超過了百分之九十。其中，工人及助理人員組別的本地化程度最大，達100％，其次是行政人員，達99．71％，領導及主管人員為98．59％，專業技術員為98．49％，保安人員為97．96％，技術員為96．41％，數目稍低的組別為教師，92．88％及高級技術員，91．35％。28

職務範圍-現職人員19／12／1999圖表1 0歸納各職務範圍的特徵，將澳門公共行政整體現職人員按1 0項職能範疇分類，其比率為：治安範疇佔31．55％；助理員佔22．34％；行政技術員佔14．43％；衛生範疇佔6．96％；司法範疇佔3．91％；教育及體育範疇佔3．45％；一般公共行政管理佔3．1 0％；資訊及組織佔1．90％；傳譯、翻譯及撰稿佔1．35％；其他範疇則佔1 1％，該範疇包括：文獻及檔案、生活質素、人事管理、地圖繪製及地籍、旅遊、研究暨計劃、地球物理暨氣象、勞工暨就業、文化、資訊及傳播、市政工作、城市規劃及建築、統計、社會事務、經濟及財政、博彩及海事。29

領導及主管人員本地化狀況30

本地化狀況 - 領導及主管人員圖表1 1領導及主管人員組別的本地化，由一開始便備受行政當局的重視，並在這範圍內向中華人民共和國澳門特別行政區成立後，確定留任澳門公共行政當局的領導和主管人員推廣職業和語言的培訓課程。另一方面，此組別的公務員本地化還遵守一個循序漸進的原則，一般而言，是由低至高，因此，行政當局高層的主管人員職位的本地化是由擔任其他職務、且在實際上顯示出有能力及才幹擔當更高職位的主管人員中挑選出來。根據圖表1 1 所示，自1 995年起，領導及主管人員本地化的比率逐漸增加，該年的比率為46．69％，而至1 999年1 2月19日則達到98．59％。31

本地化狀況 - 按官職劃分之領導及主管人員圖表1 2由1 995年年末至1 999年1 2月1 9日期間，領導人員組別的本地化出現了顯著變化。這種變化體現在三方面：在保安範疇的領導及主管方面、在處長及科長方面之本地化在1 999年1 2月1 9日之前已達1 00％，而1 995年年末，該等職位之本地化比率分別祇為51．07％、47．14％及28．41％。本地化比率較低的職級是司長級或同級，在過渡期的最後階段，該職級的本地化比率僅達至89．66％。然而，該職級本地化的演變是頗顯著的，因為1 995年該職級的本地化比率僅為7．5％。副司長職級的本地化比率在 1 9 99年 1 2月1 9日達到977 3％，而以前是28．89％。廳長本地化的比率在1 999年底是99．03％，比1 995年明顯增加了69．76％。最後是組長職級，過往的比率是53．54％，而現時該職級的本地化已達到97．62％。32

本地化領導及主管人員之分析33

本地化領導及主管人員出生地點19／12／1999圖表1 3直至1 999年12月19日，大部分（75．82％）的本地化領導及主管人員均在澳門出生；於中華人民共和國出生的佔11．30％；於葡萄牙出生的佔6．28％；其餘的6．60％是出生於其他地區。可以這樣說，澳門公共行政當局是由一群生於澳門的年青管治者管理，他們承諾以毅力和創造力去管治好未來的澳門特別行政區。34

本地化領導及主管人員國籍19／12／1999圖表1 4對於公務員的國籍，可以說是壓倒性的，因為88．23％的公務員是葡籍，而中國籍者僅佔1 1．77％。然而，正如前面所說，由於《中華人民共和國國籍法》的效力，大部分在澳門出生的公務員，由1 999年1 2月1 9日起便被視為中國公民。35

本地化領導及主管人員之母語19／12／1999圖表1 5根據上圖所示以及和圖表1 4的資料比較，可能會以為所有葡籍公務員都是以葡語為母語及／或掌握葡語的。但事實並非如此。大部分（71．74％）的本地化領導及主管人員其母語均為中文，而母語為葡文者僅佔28．26％。36

以中文為母語之本地化領導及主管人員19／12／1999圖表1 6直至1 999年1 2月1 9日，保安部隊的第一和第二級的領導及主管人員中，母語為中文者佔9474％。在其他職位，母語為中文者在廳長級中佔78．85％；在處長級中佔83．33％；在組長級中佔78．95％；在副司長級中佔83．72％；至於司長方面，母語為中文者佔66．70％。母語為中文之現職人員在科長級中所佔的比率最低（4 .2 86％）。37

本地化領導及主管人員年齡結構狀況19／12／1999圖表1 7年齡介乎31歲至39歲之間的領導及主管人員佔大多數（56．99％）；其次是40歲至49歲（31 ．55％）；29歲以下者佔4．87％；其餘是50歲以上者。38

本地化領導及主管人員（科長除外）學歷19／12／1999圖表1 8在這分析中並不包括科長的資料，因為此組別的人員大部分具有法律要求的最低學歷（九年級）。因此，由圖表18所見，82．86％的領導及主管人員（科長除外）均具學士學位或以上學歷；具專科學位者有5．08％；僅完成中學教育的祇有9．42％。39

五、法律本地化《中葡聯合聲明》承諾澳門擁有本身的法律體系，而這個體系在將來亦可保持。按照有關的承諾，澳門特別行政區成立後，澳門居民的基本生活方式不變，現有的法律制度基本不變。毫無疑問，澳門的法律是葡式法律，起源於羅馬法或稱大陸法。人們習慣上把羅馬法與香港現行法律體系所仿效的英美法系或普通法系相對。然而，並非所有適用於澳門的法律規範都可視為本地化的法律規範，因為本地化的法律是指有條件過渡到澳門特別行政區，而在一九九九年十二月十九日之後仍繼續生效的法律。事實上，《中葡聯合聲明》是在十二年前簽署的，當時澳門大部份的法律均富有典型的殖民地色彩，原因是這些法律並不是在澳門制定的。葡國本土立法機關在立法時鮮有考慮澳門的特殊情況，而著令在澳門施行的法典及單行法律在構思時一般都從葡國本土或從非洲的安哥拉、莫桑比克等葡國海外省的社會實際情況出發。此外，當這些法例因要迎合潮流而在葡國本土已逐漸被修改的同時，有些具百年歷史且在葡國本土已被廢止的舊法規卻仍繼續在澳門生效。再者，當時僅以葡文公佈法例亦是一大缺點。此種做法自然使法律持續地脫離其主要的對象：群眾。除了法律技術的複雜性外，語言隔閡亦使澳門的華籍居民未能對規範行政當局、經濟活動及他們個人生活的法規有所認識。法律本地化是澳門特別行政區所享有的法律自治權中的重要一環，目標是：a）法律規範由澳門本身的立法機關制定，而非由外面引入；b）以本地區的兩種官方語言，即中文及葡文，制定及公佈法律規範；c）法律規範須符合《澳門特別行政區基本法》，因為它屬憲法性且是澳門的最高等級法律，祇服從《中華人民共和國憲法》、國際條約及特別適用於澳門的中華人民共和國全國性法律；d）從法律技術的觀點來看，法律規範要現代化，且適合澳門的社會、文化及經濟等實際情況；e）法律規範要與其他體系一致，以避免出現不協調、漏洞及重疊的情況。進行法律本地化的同時，有需要向澳門市民推廣法律，以便他們盡可能認識對其本身生活方式、權利、自由、保障及義務作出規範的法律制度的概要。此外，澳門法律界必須獨立自主，法律工作者及熟悉澳門法律的人士盡可能懂雙語。為此，澳門於一九八八年開辦了“葡文法律課程”，而“中文法律課程”亦於一九九六年開始舉辦，澳門大學法學院已頒授法律學士學位予一百四十九名法律專家，當中有四十五人懂雙語，其餘的雖然以葡文為母語，但對中文亦有一定的認識。另外，澳門大學法學院從一九九三年開始舉辦“澳門法律導論課程”，吸引了很多在澳門以外完成法律課程的法律專家報讀。現處於完成階段的法律本地化是中葡聯合聯絡小組所處理的過渡期重大問題之一，亦是澳門政府的一個重大策略目標，這從過渡期間政府施政報告中可以看出。40

立法工作的加強在過渡期的後半期尤為明顯，《刑法典》、《刑事訴訟法典》、《民法典》及《商法典》的公佈更是其中的成果，而期待公布的還有《民事訴訟法典》1 。此外，一些與上述重大法典有關或無關的獨立性生質及規章性質法例也相繼公 佈 。在公共行政方面，主要的法規有：《澳門公共行政工作人員通則》、《澳門公共行政機關的領導及主管人員通則》、《澳門公共行政的一般及特別職程制度》及《行政程序法典》，而期待核准及公佈的還有《行政訴訟法典》 2 。最後，需要指出的是，法律本地化已經到了完成階段，預計因下列原因而不應或不能過渡到澳門特別行政區的現行法律為數甚少：a）因涉及會消失或被取代的政治行政機關（如政府機關）或涉及應當不能延續的情況（如與天主教教會有關的葡萄牙在東方國家的聖職授予權，這種授予權產生於僅由葡國承擔的國際義務）；b）不符合《基本法》的規定；ｃ）欠缺中文譯本；d）非由本地機關制定的法規及不適合澳門特別行政區實際情況的法規。現時，所有新的法例及所有需要讓公眾知悉的行政行為通常都在《澳門政府公報》內以中葡兩種語言同時公佈。1． 法典 由 下列 法 規核 准 ：a）十一月十四日第58／95／M號法令 ——《 刑 法 典 》 ；b）九月二日第48／96／M號法令——《刑事訴訟法典》；c）八月三日第39／99／M號法令——《民法典》；d）八月三日第40／99／M號法令——《商法典》 ；e）十月八日第55／99／M號法令 ——《民事訴訟法典》。《民法 典）、 《商 法典》 及《 民事訴 訟法 典》同 於一九 九九 年十一 月一 日開始 生效 。《民法典》無疑是最重要的法典，原因不單是它包含整個法律體系的共同法律規範，亦由於它規範著澳門的所有居民以 至遊客的日常生活。《 刑法典》則指出受澳門 社會譴責的行為，並以 施加刑罰來阻嚇這些行為 ，《刑法典》的規定用 於所有身處澳門的人， 無論他們是長久或臨時 居澳， 亦 無論 他 們是 否 澳門 居 民 。2． a）由十二月二十一日第87／89／M號法令核准的《澳門公共行政工作人員通則》直至在一九九九年 三月 二十 二 日的 《澳 門政 府 公報 》第 1 2期 第一 組內 以官 方 雙語 重新 公布 經 修改 後的 全 文後， 方 視 為 本地 化 的 法 律 。b）《行政程序法典》由十月十一日第57／99／M號法令核准，而《行政訴訟法典》由十二月十三日第1 1 0／99／M號法令核准。《行政程序法典》規範了澳門公共行政當局的行為及運作方式，力求各部門的活動合理化，在形成與各 利害 關係人 直接 有關的 決定 時容許 他們 參與 ，避免 官僚 化及確 保行 政工作 的透 明度 。核准《行政訴訟 法典》的法令在 其序言中指出 ，《行政訴訟法 典》的核准“標 誌著澳門行政 法之發展 進入 一個 新里程 ，這 是基 於以下 三個 原因 所致 ：41

六、官方語言地位 3澳門是一個具有多元文化、多國語言特色的社會，因此，公共行政理應有能力以存在於本地區兩個主要文化社群的語言，即中文及葡文，來運作及回應市民。從此，澳門的政治及公共行政機關及部門均屬強制性使 用兩種官方語言，而有別於1 991 年1 2月31 日前僅使用一種官方語言的情況。事實上，這種情況是造成政府與市民之間隔膜的原因及有礙澳門將來的發展，以致引起中介人的出現，愆生依賴的現象，行政腐敗，甚至貪污及違法等。雖然，早前澳門公共行政與公眾之間的關係已一直逐步使用中文溝通，尤其是在簽署了中葡聯合聲明之後，但事實上，1 991 年1 2月31 日前，澳門仍以葡文作為唯一官方語言。由於急需落實聯合聲明的義務，故設立了“行政當局雙語普及化委員會”4 ，以便開展在澳門公共行政推行雙語制度政策的重要工作。但是，可注意到，很多其後的及以前的事實同樣是重要的，尤其對於只有十年多的期間內將澳門公共行政人力資源的語言現狀改變。現時公共行政很大程度上有別以前，如現有很多雙語公務員，所有要公佈的現行法規及行政行為差不多全部均以中葡文刊登。除此之外，在公共機關及公共部門的日常內部運作及公共機關及公共部門與公眾的關係上有能力使用中葡雙語。一個重要的且在簽署中葡聯合聲明之前的事實，毫無疑問就是中文推廣委員會於1 996年 5提交的報告。首先 ， 因為 終 於為 涉 及這 方 面事 宜 之現 行 法例 以 往所 處 之混 亂 狀況 劃 上了 句 號 ；由於以往之混亂 狀 況， 使 法律 工 作者 極 難絕 對 肯定 地 知道 ， 在行 政 上之 司 法爭 訟 方面 有 哪些 法 規確 實 仍然 生 效 。其次，因為這樣可 使現核准之法典內 之規定，與最近修 改之《行政程序法 典》內之規定連貫 一致並互 相協 調，從 而使 法律 工作者 及私 人能 對現行 行政 法律體 系有 一系 統及全 面之 理解 。最後，因為現核准 之法典係以現有之 給予足夠保障之前 提作為基礎，並將 該等前提擴展至被 認為在行政當局與私人間 之法律關係之現狀方面 所容許之最大限度，且 在維護私人面對行政當 局時之權 利 、自由 及保 障之 需要 ，與 行政當 局謀 求公 共利 益之 必要性 兩者 間， 尋求 極難 達致 之平 衡 。3． 關於這方面 的內容，可 參看1 9 99年行政 暨公職司出 版之“過 渡期之澳門 行政當局及 官方語言 ”一 書 中 第 4 1 0頁 所 載 之 資 料 及 數 據 。4 ．“行政當局雙語普及化委員會”是由六月一日第54／87M 號訓令所設立。5． 在中文 推廣 委員 會中 所關注 的重 要性 如下 ：雙語制度在當代 社會中是普遍存 在的問題。很 多國家都不能幸 免，因為大多數 國民均能說多 於一種語言。甚至少數單 語國家亦有雙語制度這 一問題，這個縱使不只 是社會語言問題，至少 也是個教學 技術問 題，因 為在當代 生活經 常國際 化的情況 下學習 外國語 言是一種 很平常 的趨勢 。很多社 會已 曾研究 過這 一問題 ，而 可以 肯定的 是， 大致上 取得 的結果 是正 面的 。同樣 ，在 澳門 面對 的問 題 ：——社 會語言 ：由 於兩個 社群 的存在 ，適 應兩種 不同 文化及 兩種 不同的 語言 ；——教學技術：現 時在學習及傳授一 種語言的教育制度 的地位是不能動搖 的，以及正如在現 代社會及 澳門所 處區域 的情況 一樣，第三語 言 —— 英語 已 在澳 門 的教 育 制度 中 佔 了一 個十 分重 要 的 位 置 。很多國家推行語言政策的模式是 各有 不同 的，從純教 學技 術模 式 —— 如 瑞典， 在瑞 典這 個國家內，英 語是屬密集 形式教學的 ，是一個 將瑞典社會 融入國際層 面上的方式 ，因為瑞 典文沒有國際層面用語——過渡至以某些歷史形勢為根本的教學技術模式：如印度及菲律賓。在這兩個國 家內，英語 被視為第二 語言，因 為不單是它 現時的國際 地位，而且 是由於過 往分別是在英國及美國擔 當重要角色，亦同時 是國家內統一推動作用 而使然，再發展至社 會42

自1 991年起，澳門有兩種官方語言 6 ，並逐步建立一個實際雙語公共行政的計劃，以便發展公務員在澳門公共機關及公共部門內部運作，甚至與市民關係上使用中葡文的能力。為著推廣兩種語言的官方地位，開辦了多項中葡語言培訓課程；申請書的印件及格式均是雙語的；接待公眾普遍能夠以公眾所使用的語言來回應；幾乎所有公共部門均設有兩種官方語言的翻譯及傳譯人力資源。在語言培訓方面，發展不遺餘力，尤其注重中葡語教師的培訓；在改善教材及教學方面，將各手冊及課本灌錄成錄音帶及光碟；遠赴外地就讀，尤其前往科英布拉、里斯本及北京，以便“全情投入”專心在當地學習語言及文化。在過渡期初期前，澳門行政當局幾乎只使用葡語，但時至今日，情況已改觀。不同的地方就是現職人力資源中，84．72％是以中文為母語的，與此同時，懂講中文的，有92．66％。另外，領導、主管以及高級技術員，大部分均為雙語人員。就官方語言在澳門特別行政區的未來動向，除有中華人民共和國實體，即國務院港澳辦公室及中葡聯合聯絡小組中方代表處作出的聲明，亦得到已任命擔任澳門特別行政區各主要機關的政治職位領導人的承諾之外，必須有在澳門法律秩序中現行各種規定穩健的法律保證，例如《澳門特別行政區基本法》第九條 7 及《行政程序法典》 8 、9 第六條的規定。語言模式：如 比利時、瑞 士、加拿大及 星加坡。在 這些國家內， 雙語制度是 以各自本身 語言來 回 應 各 自不 同 的 社 群 。從經驗所得， 在教育制度方 面，可從過渡 雙語制情況決 定 即是說雙語制 度起初作為過 渡情況形式來面 對及遵行直 至完全統一為 一種語言為 止，如俄羅斯 學習俄文， 美國要移民 學英文 ， 直 至 完全 雙 語 情 況 。在這方面，亦有需 要指出，基本上都 一直普遍接受， 包括在國際政治權 方案，就是“有 使用本 身語 言權 ”， 其 後， 同樣 引伸 至 “學 習語 言權 ” 。以這些 權利 作為 背景 ，我 們應 該為澳 門具 體情 況得 出所 需的 結論 。首先要指出的， 是需要制訂本 地區全面的語 言政策。這政策 應以平衡中葡 兩種語言為理 想目標 ，但 不失 兩個 實況 的存 在 。——完全或全面雙語制從來沒有廣泛地在社會實況體現出來，在某些經驗來看，都未能普及；進一步來說，有 些國家地區在 平等的層面， 但難於實現的情 況下使用雙語 ，因此有需要 考慮 到 雙 語 人 員 ；——假如這一政策意願是不可缺少的話，亦必需取得市民的贊同和支 持 ·同時盡可能需要令政府產 生 這 種贊 同 和 支持 的 意 識 。這樣，這政策的整體目 標應該是給予這兩種 語言有對等的地位，以 免造成維持或出現一 種語言 強 於 另一 種 語 言的 情 況 。整體 語言 政策 應 該著 重四 個範 疇 ：——設 立 雙語 文 化 環 境；——法律制度；——教 育 制 度 ；——公共 行 政。6． 十二月三十一日第455／91 號法令賦予中文官方地位 。7 ．《澳門特別行政基本法》第九條規定如下：澳門特別行政區的行政機關、立法機關和司法機關，除使 用中 文外 ，還 可使 用 葡文 ，葡 文也 是正 式語 文 。8 ．《行政程序法典》第六條題為“使用正式語文原則”規定如下：“公共行政當局之機關從事活動時， 應 使 用澳 門 之 正式 語 文 ” 。9． 就這課題亦有需要提及十二月十三日第1 01 ／M／99號法令。43

作為澳門官方語言地位一文的最後總結，於此指出，《澳門政府公報》已全面以雙語出版，所有在“澳門政府官方報刊”刊登的立法或行政行為，亦同時以兩種官方語文撰寫及提交。又指出澳門公共行政在近幾年來致力出版大量雙語刊物，以鞏固其法律地位，方便所有澳門居民或其他使用者更容易取得澳門公共行政提供服務及產品的資訊。七、各主要的分別1．行政架構現時政務司的數目是7名，但未來澳門特別行政區司級官員將會是5名。自然各司的權限增大了，而且組合的方式亦相對不同。再者，性質上也有差異，即是說，現時的政務司並不等同於未來的司長，因為他們是合議機關的行政據位人，而現時的行政機關的唯一據位人是總督。2．組織架構就組織架構方面，政府將會設立現時並未設有的司級。政務司亦都指導、領導及監督各公共部門，但是，名為司的組織單位則不從屬於政務司。3．審計署設立審計署，取消審計法院。4．廉政公署設立廉政公署，取消反貪污暨反行政違法性高級專員公署。5．市政局的性質及職能澳門及海島兩個市政局均為臨時市政機關，運作至2001 年年底。依照《澳門特別行政區基本法》第95條規定，可設立非政權性的市政機構。市政機構受政府委托為居民提供文化、康樂、環境衛生等方面的服務，並就有關上述事務向澳門特別行政區政府提供諮詢意見。6．海關部門海關部門的設立，與水警稽查隊現時職能有直接的影響，應要重組。7．警察設立一個警察統一指揮部，將司法警察司從屬於保安司監護下，而非現時從屬於司法政務司監護範圍內。44

八、結論澳門現正處於歷史轉變的時刻，因為本地區主權的行使不再屬於葡萄牙共和國，而將由中華人民共和國恢復行使。從此，澳門由本地居民管治，負起所有政治及行政職務的責任，雖然《澳門特別行政區基本法》第99條肯定了澳門公共部門可以聘請葡籍和其他外籍人士擔任顧問和專業技術職務。由1 987年4月1 3日（《關於澳門問題中葡聯合聲明》簽署日）起至1 999年1 2月1 9日（澳門葡萄牙政府管治終止）這段過渡期已被好好利用，對公共行政，無論在結構及職能上，或設施及設備計劃上都已推行現代化，又創設實效條件，以便在行政當局改變時能順利平穩過渡，避免對市民造成不必要的不便、損害及難堪。從過渡期開始至今，已經歷了十多年，今日我們擁有一個不同的行政當局，有具資格的本地化人力資源，雖然在某些情況下，經驗相對稍嫌不足，這也是造成某些困難的原因。不過，行政當局已創立及紮根於一種組織及行政文化，而這文化是建基於一種具倫理、法律和實用性質的規則及原則的行政制度上，而當中尤以合法性、行政公正、公正無私和具透明度的原則最為重要。澳門是一個文化交融的城市，而這文化交融影響著行政當局的運作，使行政當局有能力負起使用中葡文兩種官方語言法律義務。因此強調，現時大部分澳門公務員是雙語的，回顧過渡期初期，懂葡語及普通話的公務員為數不多。但是，1 999年1 2月20日後，仍有大量工作尚待進行，不祇是架構上的計劃，還有部門的設立、撤銷或合併及重組等。人員管理政策亦會作出修改及改進。然而，一項經預先研究、策劃和立意採用的改革帶來轉變和發展，而在整個轉變和發展過程當中，同時亦出現以下多方面的有利因素：1．自從1 993年3月31 日起，產生了《澳門特別行政區基本法》。這《基本法》是最高的架構，亦同樣是澳門本身架構及行政工具運作制度；2．澳門特別行政區籌備委員會一系列的重大及適時的決定指示要達到的目標及該走的路向；3．澳門特別行政區政府現已籌備妥當，於1 2月20日便可履新；4．從香港所得的經驗，可為多方面重要事項的借鏡；5．現時及未來的領導層清楚知道澳門市民的民情及意願，因為他們也是澳門市民一份子；6．那些選擇了繼續服務澳門的現職澳門公共行政工作人員受到良好的培訓及作出明智的決定，積極開展工作及繼續提升專業資格，以便改善公共行政服務的義務，並能日益為社會作出貢獻；45

7.根據《基本法》及其他將會由澳門特別行政區有權限的機關，即政府及立法會制訂的其他現行法例的規定，現存的財產、財政、科技及人力資源均可保證及確保達到策略性的目標。基此綜合結論，本人可肯定，過渡期是有正負兩面，雖然出現過困難情況，例如亞洲經濟衰退，為亞太區帶來了負面的影響，但是，過渡期最終的結果仍是正面的。誠然，我們面對的工作是繁重的、艱巨的，但可以絕對肯定，澳門行政當局面臨的種種挑戰必會被克服，因為行政當局現有的人力資源經已準備就緒，為社會服務、造福澳門居民以及為那些以工作代表團名義來澳訪問或旅遊的人士帶來更大裨益。最後，本人衷心表示，對澳門行政當局的未來抱有莫大的冀望及信心。46

《行政》第十三卷，總第四十七期，2000No．1，47－52司法警察局特別職程人員的學歷＊鮑輝南 ＊＊1）新組織法社群的演進給社會、經濟帶來變化。這些變化，除了改善市民大眾的生活外，同時亦改進犯罪手法，故此，警方必須尋求新技術以及提升員工的專業水平。澳門司法警察司當然亦不例外，所以一直以來格外關注設備現代化與人員（特別是刑事偵查職程之人員）培訓兩方面。鑒於澳門新的《刑法典》與《刑事訴訟法典》剛開始生效，以及刑事紀錄轉移往身份證明司，所以，透過六月二十九日第27／98／M號法令，公布了司法警察司新的組織法，賦予該機構一個新架構。舊有的組織法已達七年之久（九月二十四日第61／90／M號法令），所以新法規無論在預防、偵查及打擊罪案方面均力求改善，同時也配合本地化與未來的要求。第27／98／M號法令對司警司人員編制的數量作出實質修改，特別是增加某些特別制度職程的職位，如偵查員的職位（由一百二十個增至二百個）和助理刑事偵查員的職位（由六十個增至一百個）。若要落實上述措施，司法警察學校便需開展一系列工作，因為，除了實習課程外，還有所有司警司人員的專業培訓、語言培訓、進修與專門課程，均有賴司警學校安排及跟進，沒有以上的培訓，便不能實踐對警員的職前訓練，特別是那些進入刑事偵查職程的新人。針對此一職程，司警學校不單籌備及提供為進入及晉升而設之課程和實習，亦“協助籌備及進行為聘任及甄選投考人進入司法警察司人員編制以及有關職程內晉升之活動”。一如在七月二十七日第32／98／M號法令第二條所載之內容，對司警學校之活動有所規範，即法律條文指明司法警察學校必須參與刑事偵查人員考試的甄選程序。＊本文 寫於 澳門 特別 行政 區成 立之 前， 現在 司法警 察司 改稱 為司 法警 察局 ，並 隸屬 於保 安司 。＊＊前 司法 警察學 校校 長47

故此，一直以來，每當聘任工作展開時，司警學校便會格外關注，以確保這些活動具備高質素且能嚴謹地進行。鑒於現今社會特別是本澳的情況正急劇變化，所以要確保能選出最適當的人選。在甄選投考人的多個考慮條件中，我們特別重視投考人的學歷、專業知識和語言能力，以期提升本司人員的素質。要達至該目標，我們或在收生方面提高學歷要求，若能成功完成培訓課程，便可進入有關職程；又或對不同職級的工作時間稍作調整，好讓刑事偵查人員在短期內完成職業培訓課程。透過六月二十八日第26／99／M號法令的公佈，“對司法警察司人員特別制度職程作出若干調整”，特別對刑事偵查人員、助理刑事偵查人員、刑事技術輔導員和刑事技術鑑定員。較重要而又已著實執行的有以下各方面：就助理刑事偵查員培訓課程的收生要求，由以往六年級的學歷改為九年級的學歷；另外，縮短其他職級的服務時間，以加速職程晉升，又強制員工修讀進修課程。有關九二至九九年的統計分析，旨在展示司警學校各項培訓課程學員的學歷，該等課程是為進入和晉升刑事偵查人員職程（亦稱作特別職程）而設，特別是高級的職程（督察與副督察），其次是偵查員、助理刑事偵查員、刑事技術輔導員和刑事技術鑑定員。本文亦有探討其他的方面，如取得學歷的地點、出生地點、中葡文的語言能力等，擬就這些事實帶出一些問題，如在司警司內進行本地化（特別是較高級的職位）所遇到的困難、擁有大學程度的人數不多，以及大部分職程的雙語人材不足等。2）學歷分析差不多所有的刑事偵查人員都會在司法警察學校進行入職或晉升的培訓、參加進修課程、專業或語言培訓課程。從以上研究結果得知，我們可以確定基本培訓為獲得新知的必要條件和必不可少的基礎。以下就以入職和晉升的學歷要求加以說明。學員包括督察、副督察、偵查員、助理偵查員、刑事技術輔導員和刑事技術鑑定員。基於體制內編制人員數目的限制，上述首4個職級的人員佔培訓課程學生的大多數，因為偵查員職級的晉升人數明顯較多。由於司法警察學校在1 990年才成立並展開工作，首兩年是創設期，可供數據在某程度上並不突出，所以，我們以1 992年至1 999年這八年記錄所得的數值來進行上述研究。48

從圖一可見刑事偵查員職級共有287名學員，其中具有1 1 至1 2年級學歷的人佔大多數。圖——1992至1999年期間在司法警察學校入職或晉升不同職級學員的學歷分佈a）大學培訓有關具大學程度的人數調查顯示，他們在報讀不同職級的課程時，已經具有大學學歷，若將較低級的人員（偵查員、助理偵查員和刑事技術鑑定員）與較高級的人員（督察和副督察）比較時，則顯示出一個強烈的對比，因為前者大都具有大學學歷 。至於不同性別所具有的學歷是否有不成比例的情況出現，我們試從這機關的前景來看，很明顯，男性人員較女性人員多，以致大學學歷的分佈亦有同一情況。圖二——具大學程度的學員在不同職級的分佈情況49

較有代表性的學科較符合這一行業的需要，其中修讀經濟、法律、體育和工程等學科的人數較多，並按人數多少依次排列。b） 1 1 至 1 2年 級大部份人員具有1 1 至1 2年級的學歷，如圖一所示，在287人中佔54．7％。同樣地，偵查員和助理偵查員職級的人數各佔總人數的62．4％和1 7．8％，因而難以晉升至較高的職級如督察和副督察。一直以來，報考加入司法警察司編制人員的女性人數遠比男性人數少。其中，具有此等學歷的刑事技術輔導員人數最少，只有百分之一。c ） 9 至 1 0 年 級有關這一類的學歷水平，經分析後得出以下結論：由偵查員組成的專業類別具有此等學歷的人數最多（52．3％），其次是副督察和助理偵查員，二者的數值相同（18．2％），之後是督察（6．8％）。根據資料顯示，只在偵查員和刑事技術鑑定員職級中，才有女性人員。刑事技術輔導員則沒有一人具備此等學歷。d）低於9年級圖三—— 具有低於9年級學歷的學員在不同職級的分佈情況如圖三所示，大部份的助理刑事偵查學員（54．6％）具有低於9年級的學歷。我們不能不提的是，在九九年六月二十八日公佈的第26／99／M號法令規定入職人士的最低學歷為9年級，這是圖三情況形成的主因。50

在偵查員的組別中有20％的人士具有此等學歷，較意外的是，副督察竟佔1 6．4％，而督察佔9％。至於性別方面，報考的女性人數並不突出，因為按照整體的評估，所招收的學員差不多全部為男性。3）取得學歷的地點、出生地點及語言能力根據統計得知大部份人均在澳門取得學歷（89．3％），在中國的有7．3％，在香港的只有3．4％。在中國內地修讀的只有21人，當中有一位是督察。另有十位在香港修讀，但只有一位是督察。整體上，報考人的出生地點在某程度上跟他們取得學歷地點成正比，在澳門出生的有76．3％，中國出生的有1 6．7％，餘下的7％則在其他地區出生。這些數據顯示出偵查員大都在中國出生，至於刑事技術鑑定員則大多在不同的“其他國家”出生。圖4——不同職級學員的中葡文語言能力（講及寫）統計圖至於語言能力方面，即葡語及中文的會話及書寫能力，調查指出，接近80％的人只能掌握其中一種官方語言。儘管司法警察學校不斷努力推廣及加強葡語及中文（普通話及廣東話）的培訓課程，並安排在合適的機構如東方葡萄牙學會、澳門理工學院進行教學，但仍有58．5％的人只懂講、寫中文，1 7％的人只會講、寫葡文，只有24．5％的人對兩種語言有特別的認識。這個情況說明了近年來公務員本地化過程所遇到的困難，尤其是較高職程的職級大部份缺乏雙語人材，如督察及副督察的情況，他們大多只能掌握葡語而不懂中文。相反，較低職程的人員（助理刑事偵查員、刑事技術輔導員及刑事技術鑑定員）則大多缺乏葡語能力。51

4）結論根據在司法警察學校修讀培訓課程以進入及晉升各項職程（督察、副督察、刑事偵查員、助理刑事偵查員、刑事技術輔導員及刑事鑑定員）的287名司法警察司編制內人員的學歷、取得學歷的地點、出生地點及語言能力，可得出以下幾點結論：. 司法警察全體刑事偵查人員中，具有1 1 至1 2年級學歷的佔大多數；. 各職程中具有1 1至1 2年級學歷人數最多的是偵查員（62．4％）及助理刑事偵查員（1 7．8％）；. 只具有9年級以下學歷的人所佔比例亦不少（1 9．2％），但因應六月二十八日第26／99／M號法令的要求，進入助理刑事偵查員職程的人需至少具有九年級學歷，因此，這些低於9年級學歷的人員在各個特別職程的總人數中所佔比例將會逐漸減少；具. 有大專學歷的人員只佔總人數的1 0．8％，修讀科目主要是經濟、法律、體育及工程。這些人員大部份屬於刑事偵查員及助理刑事偵查員的職程（佔大專學歷總人數的65％），奇怪的是，要求具有較高學歷的高級職程（督察和副督察）具有大專學歷的人員卻最少（只有1 3％）；. 澳門是絕大部份人員（89．6％）取得學歷的地方，原因是在總體人數中有76．3％的人在澳門出生；. 司法警察的刑事偵查人員在掌握（講及寫）本澳兩種官方語言方面存在問題。其中58．5％懂中文，1 7％懂葡文，只有24．5％懂得兩種官方語言，即是說，司法警察司的刑事偵查員職程（或特別職程）中真正懂得兩種官方語言的人員不足四分之一；. 高級職程如督察及副督察的人員缺乏對中文的閱讀及書寫能力，而低級職程（助理刑事偵查員、刑事技術輔導員、刑事技術鑑定員）人員則較少人懂得葡文。結語作者運用進入及晉升各職程的全體學員的資料，藉著本文展示出司法警察司特別職程（刑事偵查）人員的學歷水平。調查中，運用了多個參數，如取得學歷地點、出生地及語言能力，並經分析、統計，目的是希望說明司法警察司編制內人員本地化過程遇到的困難，以及需努力跟進有關問題，以便提高雙語人員的數目並達至滿意的水平。52

《行政》第十三卷，總第四十七期，2000No．1，53－60臨時澳門市政局文件管理及追蹤系統簡介容志成＊ 劉梭標 ＊＊ 劉 叔 嗣 ＊ ＊ ＊臨時澳門市政局和很多政府部門一樣，每天要處理大量外來或內部的文件，隨著社會的發展，市政服務也不斷增加，部門要處理的文件數量正在逐年遞增。文件很多時需要經過幾個部門處理，如果文件停留在某部門處理的時間過長，可能令有關工作遭到延誤。故此，如何更方便地管理所有文件的收發工作、得知文件停在哪一部門、停留的時間、有關工作的進度等等，一直是市政部門關心的問題。一 、過去屬下部門如何處理文件收發工作以往，市政部門間文件的傳遞主要是使用一本文件簽收冊記錄，而每個部門都擁有自己的簽收冊，當需要發出文件時，便會把文件的特徵記錄在簽收冊上，由接收方的人員在收取文件時簽收確認，而接收部門如果需要再次發出該文件，便會在自己的簽收冊上重複以上的過程。有需要時，此簽收冊便可證明該文件已送交指定部門處理。二 、尋找文件遇到的困難很多情況下，部門需要知道文件停留在甚麼地方，從而了解有關工作的進展。因文件可能已經先後經過幾個部門，要即時知道文件停留在甚麼地方比較困難；因為文件的去向是記錄在文件簽收冊裏，而每一部門的簽收冊只記錄由該部門發出的文件。如果文件由其他部門發出，只能向其他部門查詢，這種尋找文件的工作，需要花費不少時間。遇著一些比較舊的文件，因為無法確定其他部門發出文件的日期，所以在簽收冊上尋找的難度就更大了。三、提高效率＊容志成 － 臨時澳門市政局組織暨資訊部部長（中山大學公共行政學系碩士）＊＊劉俊標－ 臨時澳門市政局資訊中心處長＊＊＊劉叔嗣－ 臨時澳門市政局資訊技術員除了尋找文件外，我們經常需要一些統計數據，例如，每年需要處理文件的數量、某部門處理文件的速度如何等等，如果有方法知道部門何時接收該文件及文件53

何時發出到其他部門，這樣就可以知道該部門處理文件用了多少時間。這些統計數據如果很難獲得，那肯定會對部門主管評估工作質量造成一定障礙。相反，如果這些統計資料隨時可以得到，那麼對部門改善工作效率，及合理運用資源是有幫助的。如果有一個方法能夠更有效率地查找文件，這肯定會節省一定人手，部門可利用剩餘人力資源完成更多的工作，這對提高整個部門的工作質量有積極的影響，這個目標促成了臨時澳門市政局屬下的資訊中心研究新的文件傳遞方法。四、文件管理及追蹤系統的出現於95年初，市政廳（現稱臨時澳門市政局）屬下的資訊中心就文件收發工作進行研究，有關研究發現，傳統的方法很難追查文件的來源及經過哪些地方。要準確知道文件經過哪些部門及狀況，必須建立一個中央資料庫，所有部門都把文件的發出、接收、批示及意見等資料記錄下來，使各部門可以透過電腦獲得所需的資料。因此便開發出一套文件管理及追蹤系統，此系統以條碼（Bar Code）識別每份文件，並記錄文件的特徵及收發的地點及時間，各部門可以憑文件的編號或條碼得知有關文件的狀況。此系統有下列幾個功能：1．登記文件的識別資料，如編號類型，日期和內容摘要。2．記錄文件發出的日期及發出地點。3．記錄收取文件的日期及接收地點。4．連結相關文件，方便日後尋找。5．按條件尋找有關文件。6．列出文件的收發狀況，按不同的條件，例如發出而未被目的地接收的文件，文件在某地點停留的時間等等，藉此加強文件流程的管理監控。有了以上的功能，部門主管可更快捷，更直接地了解文件的狀況。由於文件登記交收時，用戶只需要用條碼閱讀器讀取編號，免卻了使用鍵盤輸入的時間，而且用條碼閱讀器輸入的準確度高，減少輸入的錯誤。圖1、2、3分別是一份文件的實際傳遞過程、利用文件簽收冊記錄的內容及使用文件管理及追蹤系統查詢文件的狀態。圖1 —— 一份文件傳遞的實際過程54

圖2—— 文件交收的資料分別記錄在三個部門的文件簽收冊上圖3—— 透過文件管理及追蹤系統可更容易得知文件的行蹤55

√√√√五 、文件處理過程標準化，減少錯誤有了文件管理及追蹤系統，各部門便有統一的標準進行文件的交收，當文件交收出現錯漏時，系統更可以及時提醒使用者處理有關錯誤。例如文件未在系統上發出但錯誤地送往其他部門，接收文件的部門嘗試利用條碼閱讀器讀取條碼時，系統便會提醒使用者文件未被發出而不能接收，使用者便可及時糾正錯誤。以下是文件管理及追蹤系統的主目錄及資料輸入的介紹。系統的主目錄：如圖4所示，左邊有五個資料輸入的按鈕，分別是文件的登記、副本的登記、發出文件、接收文件及連結文件。右邊有五個查詢資料及列印的按鈕分別是按文件的內容查詢、文件發出但未被對方接收、等待發出的文件、每日往來的文件及文件簽收冊列印。圖4—— 文件管理及追蹤系統的主目錄文件的登記：首先在文件上貼上條碼標簽，如圖5所示，在主目錄上按文件登記按鈕，再輸入下列的資料，如圖6所示：輸入貼在文件上的條碼選擇文件的類型輸入文件的編號輸入文件的主題56

√√√√輸入文件發出日期輸入有關批示及意見圖6——文件的登記功能文件的發出：如圖7所示，當部門需要發出文件時，可在主目錄上選擇發出功能，並輸入以下內容：輸入貼在文件上的條碼選擇目的地57

圖7—— 文件的發出功能文件的接收：如圖8所示，當部門需要接收文件時，可在主目錄上選擇接收功能，利用條碼閱讀器讀取有關文件上的條碼。只有指定的目的地才可接收該文件，其他部門嘗試接收時，系統便會提醒使用者目的地不符，不能接收。圖8—— 文件的接收功能58

六、新方法的推廣系統開發以後，如何推動各部門使用也是重要的工作。由於臨時澳門市政局的屬下部門眾多，而且又分佈在不同的地方，要所有部門同時開始使用新的系統有一定困難。要是一開始便出現問題，使用者便會對該系統失去信心。所以，初期我們只選擇一些部門作為試點，對系統進行測試，並作出了修改，當試點運行順暢後再逐步推廣到更多的部門。為了讓所有使用者知道使用文件管理及追蹤系統並不困難，我們在每一個工作地點安裝系統及設備的同時，需要向有關工作人員及主管介紹該系統的功能，並解答他們的疑問。由於新系統從根本上解決了追蹤文件的問題，所以各部門都樂於使用。現時已在五十個工作地點安裝了此系統，處理過的文件數目超過二十萬份。七、人員培訓，成敗關鍵為了使該系統運作順暢，對用戶進行培訓是必要的，如果有關人員沒有得到適當的培訓，很容易對新系統產生抗拒或缺乏信心，他們可能會覺得新的系統只會增加工作量。因此，有關人員都被安排到培訓班裏學操作該系統。藉著培訓灌輸正確的觀念，可使有關人員了解該系統的好處，明白使用新方法的優點。除了開始使用時安排的培訓班外，在對系統作出改良及增加新的功能後，亦為有關人員安排了補充訓練，使所有人員充分掌握系統的功能。另外，我們還製作一本使用手冊，讓用戶在實際使用遇到困難時，可以作為參考。八、支援及改善，提高效能雖然有關人員已接受培訓及獲得使用手冊以作參考，但有時會遇上一些問題需要技術人員的支援。現時當用戶遇到問題時，技術人員可透過臨時澳門市政局的網絡，即時觀察用戶的電腦了解情況，通過遙距支援，可更快地為用戶解決技術問題，而技術人員與用戶的溝通，除了能解決用戶的問題外，更可以收集用戶的意見及發現系統的缺點，從而改善用戶介面及增加新的功能，配合用戶的需要，使該系統變得更完善。目前，已根據用戶的意見對該系統作出不少改動。九、質量檢定由於用戶眾多，需要處理的文件數以萬計，當中難免有人為因素造成的錯漏，而這些錯漏都可在系統的資料上反映出來，例如文件發出但未被接收等等，所以技術員會定期製作一些統計圖，檢查文件收發狀況，並向各部門提供各種統計資料，以便評估使用情況。十、應用前景在政府部門當中，相信存在著一些部門工作地點比較分散的現象，而這些部門可能會遇上尋找文件的問題，把文件收發工作電腦化是其中一種改善辦法。現時，已有政府部門對文件管理追蹤的工作進行研究，有些部門更進入了系統開發階段。59

隨著電腦設備的普及和價格下降，開發的成本相應降低，相信不久將來，類似的系統將會被廣泛應用。結束語隨著電腦應用日漸廣泛，除了利用電腦追蹤文件外，相信還有不少繁複的工作，可以利用電腦進行簡化，提高生產力，而引入新的方法時，必先要有充分準備，並投入足夠的資源，才有最理想的效果。60

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《行政》第十三卷，總第四十七 期 ，2000N o．1 ，63－7 0澳門不法的依賴藥物的成年人及未成年人之治療金 智 安 ＊一、引言1991年末，我是司法事務司有簽署權力的副司長，當時我們有機會擬一份草案，這文件目的在組織及執行一項關係行政當局各個不同部門的計劃，這計劃可以改變存在於不法的依賴藥物者層面的情況（如撤銷刑罰或終止措施等漠不關心的態度），努力推行有效力治療及社會復原工作。過往並沒有任何途徑，所以實踐有關的計劃就受到阻力。然而，大家都承認今天的技術和人的力量均比昔日大增，所以應適時去重新面對這個挑戰。不過，現在這只可在中華人民共和國澳門特別行政區進行了，所以我們應重提從前的草案，透過重寫及更新其文本內容，採納可令這草案更為廣泛的選擇。二、不法依賴藥物者的種類社會復原中心透過一月十八日第1／90／M號法令得以進行運作，而後來被撤銷並把其責任重新分配予澳門社會工作司及司法事務司（為著這效力，應設立一些“專門化單位”），重新提出問題，要弄清楚以刑事程序進行成年及未成年依賴藥物者的處理工作的地方和方法，以及重新提出未成年待判者的司法教育制度。這些依賴藥物者可分為三大類：a）因實施服用麻醉品的犯罪而被懷疑有跡象／被控告／通過某程序被宣告／被判罪等人士（及一些因該等犯罪的未成年人）；b）因實施販賣麻醉品作個人服用的犯罪而被懷疑有跡象／被控告／通過某程序被宣告／被判罪等人士（及一些因該等犯罪的未成年人）；c）因實施其他犯罪而被懷疑與依賴藥物的人士有關而被懷疑有跡象／被控告／通過某程序被宣告／被判罪等人士（及一些因該等犯罪的未成年人）。＊前司 法政務 司辦公 室主 任63

三、法律教育及對比的制度在法律及對比的制度方面，可收集歐洲委員會的各個代表國、香港及新加坡對不法依賴藥物者的治療問題所作出的回應。現從這些回應中摘錄成一些一致或主導指引如下：a）有需要透過法院預先及深入認識藥物依賴者的情況，以便作出決定，使他得到較恰當的制裁或措施；b）只施行非制度化的措施，是不會達到預期使藥物依賴者復原的效力；c）服刑或教育場所的收容對這些人士有某種有效作用，然而，只是生理上戒毒的作用而已；d）有需要在所有個案中設有最少一種在自由情況下的醫藥治療，否則也要採取在適當（教育或非囚禁）的場所的收容措施；e）堅持必須把依賴藥物者與治療或收容緊連起來（儘管這措施是為“壞孩子”而設的）；f ）有需要使收容機構成為開放式的，以便使藥物依賴者亦感到對其本身的復原是有責任的；g）有需要進行在規定的期間後的跟進工作，及有需要透過同一部門的中介人執行這跟進工作；h）由於保密及職業道德的問題，需要盡可能避免醫療部門與司法實體之間的直接接觸。然而，這些國家和地區給予監獄與在教育得所內的收容的職能或使用均出現了重大的分歧：對於生理戒毒和可以進行心理戒毒的機構來說，是否擔任一個不可替代的角色？或者反過來說，倘具有令任何治療變得不可行的固有元素，那麼收容機構的強迫性和封閉性質的固有元素是甚麼？四、這問題在澳門的法律架構的情況無論如何，在澳門，對第2點所提及的問題的答案應有明顯法律規定，這些規定對有關事宜是以刑罰來規範的，就是對不法的藥物依賴者的治療制度，然而，由於法律上的障礙導致這制度不可行。基 此 ；a）因為要更恰當地對行為人的人格量刑，法院得要求製作及交出有關這行為人的人格的社會報告書（《刑事訴訟法典》第一條第一款g項、第二百九十一條、第三百五十條及第三百五十一條）或技術專長報告書（《刑事訴訟法典》第一百四十六條及第三百五十條）；64

b）法院亦得使用關於行為人的人格的社會報告書和技術專長報告書，以便覆查羈押前提是否仍存在（《刑事訴訟法典》第一百九十七條及第一百四十六條第二款）；c）當介乎其他的前提，有一抽象上相應於犯罪的最高三年的徒刑時，《刑事訴訟法典》第二百六十三條及第二百六十四條允許訴訟程序的暫緩；在此情況下，必須對嫌犯施加強制命令和行為規則，並得由社會重返部門引導和監察這些命令和規則之遵守；倘不遵守，則訴訟程序繼續進行；d）一月二十八日第5／91／M號法令第二十四條允許，倘若被控實施服用麻醉劑犯罪者經醫生證實為藥物依賴並需接受藥物治療或接受在適當場所的收容的人士，則對嫌犯的刑罰會被暫緩執行（及不施行）；並定期通知法院有關該等治療或收容的情況（根據該法規第一款的最後部分，由於屬一般法，故《刑事訴訟法典》第四百七十四條第三款及第四款的規定並不適用）。因此，倘若出現不遵守該等強制性規定，會確定合宜的諸如對暫緩執行刑罰的廢止，並命令服徒刑（亦請參閱《刑法典》第五十三條和第五十四條及《刑事訴訟法典》第四百七十三條和第四百七十六條）；在最後的情況下，囚犯得在監獄適當的區域內服刑（這是一月二十八日第4／91／M號法令所述的“專業單位”嗎？最近這法令已被規範執行徒刑上司法管轄的介入的法規所廢止）。而且這囚犯已恰當地接受路環監獄各部門、其他機構或公共或私人機關的援助（現在請參閱七月二十五日第40／94／M號法令第四十四條第一款）；e）同一法規第十一條第二款允許為普通吸毒者而制定的制度同樣會適用於販賣—— 吸食附於本法規的表Ⅳ所規定的物質或製劑者；f ）在《刑法典》第四十八條一般適用於因任何種類犯罪而被判刑者（然而，亦適用於那些曾實施與其依賴藥物這情況有關的犯罪的人士），這法典規定，倘認為徒刑的執行對被判刑者的復原已是足夠的，法院可暫緩徒刑的執行，具體來說，即不超過三年的徒刑；這種暫緩是有條件限制的，即履行義務或嚴格遵守行為規則，以及服從考驗制度的跟進；在任何情況下，社會重返的所有部門可以且必須引導和監督被判刑者，並經常向法院報告有關情況，一旦出現對一些強制規定的違法行為時，法院便可採取認為適當的措施，諸如廢止暫緩，及命令執行徒刑（請亦參閱《刑事訴訟法典》第四百七十六條）；g）前數項述及並在刑事上受制裁的事實的歸罪規定也有所提及（一月二十八日第5／91／M號法令第十一條第一款及第二十三條、《刑法典》特別部分及單行刑事法例）——雖然考慮到其藥物依賴者的人格，然而徒刑對此處所規定的犯罪行為人是適用的；h）根據《刑法典》第八十二條及《刑事訴訟法典》第四百六十五條，徒刑可被延長；i ）最近被廢止的一月二十八日第5／91／M號法令第二十七條是規範那些因任何犯罪，且只在囚禁過程中測知出其處於藥物依賴的狀態中的被羈押或確定囚禁的人士的情況。該規定定明在此種假設中，得將事實知會司法當局，而這囚犯得適當及急切地接受協助，諸如醫療上的協助（現請參閱七月二十五日第40／94／M號法令第四十四條第二款）；65

j ）按照《刑法典》第五十六條，可對一些在其他條件之中已服滿三分之二徒刑刑期的囚犯批准假釋，假釋可附加包括社會重返部門的指引及監督的行為規則及考驗制度（《刑法典》第五十八條），倘違反這些規定，則由跟進假釋的部門以報告書告知法院，而獲假釋者則須返回監獄以服餘下的刑期（參閱《刑法典》第五十九條）；l ）相對來說，一月二十八日第5／91／M號法令第二十九條的內容是令人費解的：倘該法律所規定的措施適用於介乎十六歲至十八歲的未成年人，是否有意將未成年人法院的權限延伸至這些未成年人（立法者設想日後這法院將有更大的可能性對未成年人的人格採取適當的措施）？或者是，為著該規定的效力，在該法規所規定的措施—— 至少是治療或收容的措施，因為我們不相信曾企圖把監禁的措施亦包括在內—— 變得適合由未成年人法院用於十六歲的未成年人身上？當我們知道這法例並未提到未成年人時，“按照未成年人特別法例”這句表述是否有意為著該法例的效力而限制未成年人法院對未成年人（即在規則中的至十六歲止）的介入，或是否企圖在該等法例被收納或被寫在未成年人特別法例……的情況下，限制“該法規所規定的措施的適用”？當未成年人法院從未曾存在過，亦從未預計會存在時，那麼賦予該法院權力的實際意義是甚麼？能否向在未成年人審判權之訴訟中所規定有權限法庭宣讀所述的表述？m）無論如何，十月二十五日第65／99／M號法令（未成年人司法管轄範圍內之教育制度及社會保護制度）第六條准許對未成年人染有藥物依賴的狀態下執行教育制度的措施是正確的；為確定對這種情況採取較適當的措施，法院可以要求製作社會報告書和觀察報告書，並可以以其他的考驗方法去幫助未成年人（第二十八條第一款c項和d項、第三十條、第五條及第三十一條）；要注意：1）任何措施的適用及半收容和收容措施的執行可被暫緩及附加條件（分別在第十四條及第十三條）；2）例如“命令作出某些行為或履行某些義務”和“教育之跟進”是一些可以適用的措施（第七條b項和c項、第十條和第十一條）；3）半收容和收容的措施可以在最後的“理由”中適用（第七條d項和e項及第十二條）；在任一該等情況中，該等措施可以（在某些情況中得）由一些部門作出跟進，而這些部門須經常告知法院有關跟進工作的過程（第四十二條、第四十三條及第五十七條第二款和第三款）；最後須強調的是所有措施隨時都會重新審查（第六十一條至第六十三條），以便切合未成年人的真正利益。五、一直在澳門開展的活動在這個法律框架內，一直在開展司法和管理活動，這項活動是與涉及藥物依賴人士的刑事訴訟和未成年人的司法教育制度有關的。這項活動普遍綜合出以下數點：a）不要求任何尤其是關於成年的藥物依賴人士的預先判決人格的社會或專長報告書；66

b）這些在未成年人司法教育制度訴訟確定前的社會報告書和觀察，是不被法院引導去分析或有的未成年人藥物依賴的問題，然而倘發現這問題，疑問才會在因此產生的一連串文件上研究；c）被要求提出或提供有關是否存在藥物依賴人士的狀態的醫療意見書是極之罕有的；d）法院一直對成年人或未成年執行制度化的收容的選擇性措施，後來在澳門衛生司、澳門社會工作司、非政府的機構……對被收容的藥物依賴人士並無強制性跟進。強制在澳門社會工作司治療的藥物依賴人士十分少（在1 998年只有十二名），與上述人士不同的是那些接受社會重返廳／司法事務司的跟進計劃的人士就更佔少數；e）一般都不提及在少年感化院內受收容的未成年藥物依賴者；f ）在路環監獄中，藥物依賴的囚犯可分為已列於第2點的三大類（雖然只有四名曾實施吸毒罪和兩名曾實施為吸服而販毒的犯罪，但那些實施其他與其藥物依賴有關的犯罪卻多很多）。然而，為他們而開展的活動顯然是太少。可能影響專門為羈押的或被判刑的藥物依賴囚犯而設的樓層這想法是正確的；以下各種做法也是正確的，包括：自監獄開始運作，就有十分緊貼的個人化跟進工作；開始成立一些囚犯與監獄技術員的會晤小組；自1 996年始，即實行一項“藥物依賴囚犯的治療計劃”，這是開放予自願人士的，以與其餘囚犯分隔的制度，在這個制度下，被接納的囚犯可按部就班地參與工作活動、個人和小組治療活動、體育活動及參與社會聚會等，以及接著取得一台吸毒偵測機。然而，事實上，監獄的技術員缺乏培訓和缺乏只有專長於藥物依賴問題的專門部門可提供的技術協助；由於沒有後備的人力資源，只有二十名囚犯，他們是從已被判刑囚犯中挑選出來的（以便保證治療的持久性），他們均是澳門居民（因為他們是唯一可以在規定之後的期間接受跟進），並在一年後獲得釋放（進行計劃的最少時間），才可實行上述的“治療計劃”。但正是這些因素引致不能接受大量申請參加計劃的囚犯；在準備規定之後期間的生活上，這計劃不能依賴與外界的必然聯繫；以及上述的偵測機經常失效。因此，無怪路環監獄首任獄長曾說過，“我要面對一個欠佳設施的問題，基本結構尚未得到保證，不論在硬件結構上，還是在組織和職能結構上，監獄還未準備妥當去收留這類人士”。“由於缺乏一些能對藥物依賴囚犯作適當的治療，藉以遏止這不良現象蔓延，以及在這些囚犯於監獄內引起不穩定情況時能作出應變的技術員，故困難會愈來愈多”。“注意到被拘押的藥物依賴者數目的增加，我們可以確定他們的治療構成監獄所面對的最嚴竣的問題之一”。“除了影響囚犯的生活之外，培訓亦要求人員的能力，而直至目前，司法事務司仍未能確保提供這種培訓”。67

“我們尚可以肯定，倘監獄制度在解決此問題上不能嚴格地執行職責，將會受公眾的批評，兼且會喪失社會對其的信心”。g）假釋措施極少限制任何收容或專用於藥物依賴方面的治療。事實上，由於在司法訴訟的不法藥物依賴者的存在，有人會辯稱，由此可綜觀澳門地區在治療不法藥物依賴者方面毫無成就，在對該等人士的社會重返工作亦沒有寸進，為此便催促作出更改。用何種途徑？以甚麼形式？六、途徑目前，澳門有三間可以找到能最恰當解決澳門地區的問題的方法的大機構：各法院（其中包括法院的司法官員和檢察院的司法官員）、司法事務司／監獄和社會重返部門以及澳門社會工作司。各法院—— 有賴他們具體定出向藥物依賴者執行的刑罰或措施，以及在這服刑過程加諸藥物依賴者的責任；司法事務司——可提供關於未成年人的人格和觀察的社會及專長報告書，以便法院準備作出裁決，以及在任何刑罰或措施內的社會心理跟進工作；澳門社會工作司—— 有賴他們向法院提出醫療資料，這是關於藥物依賴狀態和治療的形式，以及在任何刑罰或措施內的醫療跟進工作。七、形式不法藥物依賴者的治療計劃是強制接受的，並在該三個機構之間設定了一種緊密且持久的聯繫。這計劃是一個整體，並設定了一種聯繫，又包含在刑事司法或教育司法的管理制度的過程中，藥物依賴者所要經過的一切訴訟階段。因此：a）倘出現已在第2點所列舉的藥物依賴者種類的任一元素——不論在最終裁決前維持假釋，還是被確定羈押、被確定以半收容或收容制度觀察或尚在看守——加上准許暫緩對藥物依賴者的訴訟或刑期的執行或暫緩對藥物依賴者適用但有別於有效的半收容或收容的措施，有權限法院（法庭或檢察院）將向司法事務司（向路環監獄、少年感化院或社會重返廳配合個人的情況）要求一份關於有關人士的社會、專長報告書或一份未成年人的觀察報告書，以及向澳門社會工作司要求一份醫療報告書，而這報告書在製作上應與司法事務司有聯繫，並應把報告書送交司法事務 司 ；b）然而，當最終裁決還未作出時，受羈押的與受半收容的人士、被少年感化院收容或看守的人士將按規定接受跟進或治療，以便他們得以服徒刑和遵守半收容68

或收容措施；對得到假釋的人士，法院確定由司法事務司對其進行跟進或治療，倘有需要時，則由澳門社會工作司進行該等工作，這些工作將按監禁及無須在適當場所收容的半收容及收容等選擇性措施的規定執行；c）倘選擇暫緩訴訟或刑期的執行，又或選擇半收容或收容的選擇性措施，法院（法庭或檢察院）在得到嫌犯或未成年人的同意後，命令：—— 倘確信不需要在適當場所收容時，則必須由司法事務司負跟進或治療責任，在有需要時，則由澳門社會工作司負責；或—— 必須入住由司法事務司或由澳門社會工作司在之前送交的通知書中預先指定的適當場所，並由司法事務司按持續聯繫的方式對其進行治療及社會跟進等工作；d）倘不選擇暫緩訴訟或刑期的執行、或不選擇半收容或收容的選擇性措施，又或者嫌犯或未成年人對治療或收容未表示同意又或者那暫緩被廢止或選擇性措施被重新審查時，法院（法庭）將確定徒刑、半收容或收容的措施的履行；在此等情況下，由司法事務司（根據情況而定由路環監獄或少年感化院）及由澳門社會工作司以分段方式進行藥物依賴者的跟進或治療工作，為著這個目的，後者將在司法事務司安排一個固定或非固定的小組；藥物依賴者將習慣其在路環監獄或少年感化院的空間，他們不會與餘下的被收容者接觸，他們將參與適當的治療計劃，與外界維持法律所允許的必要的社會和醫療上的接觸，以及持續接受分析監察；e）終止在適當場所的收容、假釋及改變半收容和收容措施為教育制度的其他措施應由司法事務司跟進，倘在需要時，透過法院（法庭）的明確決定則由澳門社會工作司跟進，在可能的情況下，上述的工作應以司法事務司或澳門社會工作司事先指定藥物依賴者在規定期後入住庇護中心的工作為開始；f ）當藥物依賴的狀態在以下情況被證實時：暫緩訴訟、刑期的執行、半收容或收容的選擇性措施、羈押、在半收容或收容或看守未成年人制度下的觀察、徒刑、半收容或收容措施或假釋，法院（法庭或檢察院）在法律允許下，按情況確定採取任何在前各項規定的措施，而路環監獄獄長或少年感化院院長決定把安排所有受其管理的囚犯與餘下的藥物依賴者在一起；g）在b項至e項所規定措施之後，和為著f 項所規定的效力，法院（法庭或檢察院）將得到正式告知情況的進展，以便在法律允許下維持或更改已確定措施；儘管該等告知是由兩個部門（司法事務司和澳門社會工作司）發出的，然而倘基於保密和第二中介人的職業道德的原因，則應單由第一中介人向法院發出該等告知。八、聯繫和職責所提出的計劃要求三個機構間的聯繫，而這些機構並非屬於同一監護機關：司法事務司從屬於司法政務司、澳門社會工作司從屬於社會事務暨預算政務司，而法院則是獨立的。69

因此，我們設想—— 兩個政府機構的技術員可以獨立地建立彼此之間和與司法官員的直接接觸。為了推行有關計劃，就需要有關的政務司、檢察院各個層級和在澳門工作的司法官員一起努力。只有由澳門行政當局和司法領域方面的最高負責人對這計劃提供的協助，才是暢通無阻地推行的確實保證。70

歷史與外交71

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《行政》第十三卷，總第四十七期 ，2 000No．1 ，73－8 8民國時期南北政府對澳門的立場及其有關交涉吳志良＊一1 887年1 2月1 日，中葡兩國簽訂了第一個有關澳門政治法律地位的條約，並於次年4月28日在天津換文生效。然而，《中葡和好通商條約》是一個權宜之約，也是一個遠離主題的不完善的條約，故而具有較大的爭議性。具體而言，通過條約，中國獲得葡萄牙人在打擊走私、徵收鴉片稅方面的合作及其未經中國首肯不將澳門讓與他國的承諾；葡萄牙則獲得中國確認其永居管理澳門的權利以及與其他西方列強在華的同等通商特權。乍一看來，葡萄牙獲得夢寐以求的澳門主權治權，澳門的政治法律地位得以確定，但事實上，由於澳門及其屬地的界址未清，澳門問題並無得到真正解決，為中葡關係造成無窮後患和困擾。《中葡和好通商條約》第二條規定，由“兩國派員妥為會訂界址，再行特立專約。其未經定界之前，一切事宜俱照依現時情形勿動，彼此均不得有增減、改變之事”。這個看似清楚的條文，實際上潛伏著巨大的爭議性，因為雙方對“現時情形”的理解存在著顯著的差異，而葡人更在簽訂前後圖謀擴界，企圖造成既成事實，迫使中國承認。因此，簽約前，粵督張之洞便不無遠見地指出：“大率澳門一帶，有葡人原租之界，有三十餘年久佔之界，有十餘年新佔之界，有近數年圖佔未得之界，區別甚多，實非一致，現當立約之際，彼必將含混貪求，若使稍不詳審，則遠慮近憂，處處棘手”為此，他建議：“除原租圍牆以內之地，仍舊聽其居住；已侵佔者明示限制，察其於我無大礙，分別租給收回；未侵佔者力為劃清，嚴加防範。其海面按照公法，與之議明，不容擅佔” 1 。1 ． 《清 季外 交史 料 》卷 7 3 第6 、9 頁 。＊澳門基金會管理委員會委員、歷史學博士。73

換約後的第二年，總理衙門指示兩廣總督回覆澳門總督的照會時稱，勿動之界“係指關閘以南至三巴門一帶而言，至關閘以北乃中國獨管之地，原不與約內界務相涉”2 。換言之，中國理解“澳門”為葡人在半島的原居地，即舊城牆界內地段；未界定勿動之“屬地”指城牆至關閘一段，即締約前為亞馬留總督武力強行所佔之地。此外，不擁有港口、領水管轄權。而葡萄牙的理解是，“澳門”指澳門半島，“屬地”指氹仔、路環、對面山、大、小橫琴兩島及周圍領水。面對如此大的分歧，一位葡萄牙政論家聲稱要在歐洲列強的協助下，“維護屬於葡萄牙的，重拾曾是葡萄牙的，爭取應屬葡萄牙的”具體而言，葡萄牙應：1）維護已佔有的澳門舊城、氹仔和路環島；2）重新佔有對面山、小橫琴；3）佔領大橫琴；4）恢復關閘至北山嶺拉塔石炮台的中立公共地段。這樣，葡人不僅可以更好地防守澳門，還可解決一向仰仗中國的日常生活供給，令澳門可以真正自給自足，獨立自治 3 。不難看出，葡人要求“屬地”，有其深遠的政治、經濟和軍事目的。本來，深明葡人意圖的清廷對解決有關分歧的意欲不高，只期維持現狀，以“拖”為策。1 902年，葡萄牙借清廷因白銀貶值需與有約之國修訂原定5％的關稅之機，遣使白郎谷（José Castelo Branco）來華提出談判澳門界址問題。由於雙方分歧太大，有關談判沒有結果。但是，葡人趁機不斷侵界，而廣東地方官紳也強烈要求劃清界址，避免無日無之的衝突和糾紛。1 908年2月發生日本軍火走私船“二辰丸”號闖入澳門海面事件，清廷在處理事件過程中向日本和葡萄牙屈服，引起公憤。於是，清政府迫於壓力，委派雲南交涉使高而謙為代表，與葡使馬沙鐸（Joaquim José Machado）談判。中葡代表於1 909年7月1 5日至1 1 月1 3日在香港舉行了9次會談。由於雙方基本立場與1 902年白朗谷來華時所陳述者無甚變化，尤對“屬地”的理解南轅北轍，相持不下，高而謙和馬沙鐸為維護本國立場，針鋒相對4 。高而謙面對世界各地勘界維持會的壓力和葡萄牙欲交海牙法院公斷的要脅，一度要求外務部將談判地點移往廣州，與粵督妥議，聊作緩兵之計，惟外務部擔心事端越鬧越大，“未愜民情，有礙行政”5 。最後清廷答應作出讓步，允許葡人在氹仔、路環佔地居留而不作為屬地，但葡方並不滿足，談判陷於僵局而中斷。澳門劃界事又回到原狀。2 .《澳門專檔 》（一） 第397 頁，台北 中央研究院 近代史研 究所，1 992年 。3．J．F．Marques Pereira，Ta－Ssi－Yang－Kuo（《大西洋國》），Vol ．I ／I I ，p．595、644，Direcç ã o dosServios de Eduç ã o e Juvent ude de Macau，Fundç ã o Macau ， 1 9 9 5 。4．各次會議詳盡記錄見黃培坤編《澳門界務爭持考》第1 3－35頁，廣東圖書館，1 931 年。另有 華使演辭、 葡使演辭 及其說 帖 ——載 於 其 後 。5．《澳門 專檔》 （二） 第29 8、3 00頁 ，台北 中央研 究院近 代史研 究所， 1 99 3年 。74

1 91 0年1 0月5日，葡萄牙建立共和政體。滿清政府一度擔心葡政局不穩而導致澳門似謠傳那樣落入他國手中，試圖利用外交承認葡萄牙共和政府作為籌碼，與葡商談澳門劃界問題。葡萄牙當局完全明白問題的複雜性，知道難以一時了斷，而新政權剛剛建立，有更急迫的事情要做，故而沒有馬上表現出很大的積極性。後雖進行私下商談，但一直爭持不下。但是，界址不定，糾紛難止。香山縣民在關閘附近填築圍基，被葡人指控為侵界，而葡人濬河也為廣東所遏止 6 ，如此交涉，永無寧日。可是，雙方都似乎不願放棄不可調解的立場，達成協議。正如馬沙多總督理性地指出，“若非特殊環境迫使中國處於不能與我們對立的局勢，或出現機會令我們擁有比被認受的邏輯和外交更強烈的理由來支持我們的權利，劃界永遠不會有結果，除非我們放棄無可爭議的權利” 7 。這種關係無定的狀態，不僅對睦鄰友好有害，對澳門發展也不利。澳門葡人30年前便開始研究港口工程，疏浚河道，期望改善澳門內港的航行條件，促進貿易。儘管1 91 1 年葡萄牙臨時共和政府批准疏浚航道後，輪船等候漲潮才能進港的情形已有所好轉，但不能從根本上改變其有限的航行能力，澳門自由港僅徒具空名，事實上並無可進出大型船隻的港口。當然，澳門沒有充足的財政資源來改良港口是其中的一個因素，不過，更重要的是劃界和海權問題懸而未決，缺乏中國當局的默認和配合來展開有關工程。澳門港口工程，也就這樣無止境地拖下去。二值得指出的是，澳門問題傳統上主要由廣東當局處理，北京中央政府除涉及兩國外交的事務外，甚少過問和干預。即使鴉片戰爭後，欽差大臣耆英於1 844年6月赴澳門會見美國大使時，也只跟澳門總督把酒言歡，而對被委任為葡萄牙駐華公使的邊度（Si l veira P into）避而不見，將澳門問題限定於地方層次。《中葡和好通商條約》簽訂後，澳門問題才提升至兩國外交層次。不過，有關澳門劃界及其糾紛的調解，廣東當局的參與依然很大。6．《澳 門 專 檔 》（二 ） 第 63 2 、68 3 頁 。7．Al va ro M e l lo d e M a cha do ，Coisas de Macau（《 澳 門 事 物 》）， p．53 ，Lis bo a，Liv ra r ia Fe rre i r a，1913。1 91 1 年1 0月1 0日，武昌起義推翻了滿清皇朝，中華民國臨時政府於次年1 月1日正式成立。在改朝換代之際，內外交困，百廢待舉，澳門劃界問題雖不獲中央政府足夠重視，但並未被完全遺忘。1 91 3年1 0月1 5日，外交部致電駐葡代辦郭家驥：“近日西報載有葡國內亂情形，略云政黨互相傾軌，亂黨乘機潛謀暗殺，又稱某國與葡接壤，利用鄰國內亂欲有所圖，甘為亂黨之逋逃藪，雖經訂約允將逃入亂黨驅逐出境，其實陰為庇護，而某某兩國又在伺機密商，處商分葡國屬地等語。以上各節，雖為葡75

★國政 局變 遷 ，於 我 國今 日情 形 頗有 關 係， 葡政 府 對於 交 犯及 屬 地兩問 題 ，外 交 是何 態 度 ，事 前 有無 籌 劃， 其 結 果大 致 如何 ， 執 事於役 是 邦見 聞 較 切， 希 隨 時調 查 詳 細報 部 為 要。 至 我 國現 時 內 政定 ，所 有 外交 宿 案正 在籌 劃 提出 磋 議， 以期 了 結。 澳 門事 件 如經我國提議，葡政府能否受商，時機能否利用，亦希密探詳覆”。在葡使符禮德（J．Batalha de Frei tas）催促下，外交部次年4月2日發函廣東都督龍濟光、民政長李開侁：“澳 門 界務 問 題， 前 清宣 統 元年 曾 派高 而 謙充 勘 界大 臣 ，與 葡 國 專使馬 沙 鐸會 議 ，旋 以 兩 方意 見 不合 ， 遂而 中 止 。嗣 經 駐法 劉 公 使式訓 赴 葡接 議 ，又 值 葡 國內 亂 ，亦 無 成議 ， 現 在駐 京 葡使 請 將 界務 從 速 勘 定 等 。 因 查 此 案 拖 延 已 久 ， 極 應 早 日 解 決 ， 然 事 關 重大， 必 須內 外 兼籌 ， 方有 把 握。 除 由本 部 預行 籌 備外 ， 相應 函 達尊處 查 照， 即 希 將關 於 此 案要 件 足 為談 判 之 助者 ， 暨 對於 此 案 有何意見，一併聲覆，以憑核辦” 8 。5月1 4日，外交總長孫寶琦回覆符禮德的查詢時稱：“此事本部並未妄忘卻，現正調查，調查成案徵集廣東地方官意見。一俟籌備略有頭緒，自當知照貴使來部商議”。但符禮德認為“貴部向粵省官憲徵求意見似覺太早，因該地官紳會社一聞開議，此事定必言論紛紛，反致事不好辦。最好係在北京先行與貴總長商議，俟有頭緒再向省、粵省徵求意見，如此，本公使逆料以貴總長之聲譽暨本公使之願望，定必得良好之結果”。孫寶琦保證道，“將來商議時主權仍在中央，所以徵集粵省意見者，係作為參考之資料而已” 9 。6月1 2日，外交部選派駐墨西哥公使陳籙，往澳門調查界務。同一天，致密函予廣東省都督龍濟光等：“ 澳 門 界 務 問 題 拖 延 已 久 ， 極 應 內 外 兼 籌 ， 早 日 解 決 。 曾 於 4 月 2日函 達 在案 ， 本部 詳 加 研究 此 案。 自 以分 別 新 佔舊 佔 地界 入 手 ，將來 開 議 時， 爭 論 方 有根 據 ， 惟本 部 所 存 案卷 暨 粤 省前 此 報 告 對於葡 人 佔 地 範圍 及 佔 地 時有 無 經 過 交 涉， 均 屬 無 案可 稽 ， 自 非 派員實 地 調查 ， 不能 得 其真 相 。茲 查 有新 簡 駐墨 公 使陳 籙 於澳 門 界務研 求 有素 ， 應即 委 託 密往 該 處調 查 一切 ， 所 有尊 處 關於 此 案 要件暨 對 於 此案 有 何 意 見， 均 有 於陳 使 過 粤 時與 之 接 洽， 俾 將 來 開議 時 可 收 內 外 一 致 之 效 。 惟 粤 省 勘 界 維 持 會 議 論 紛 紜 ， 多 係 臆測 ， 且 係 意 氣 用 事 ， 不 顧 大 局 ， 此 次 陳 公 使 赴 粤 與 台 端 接 洽 一切，務 望秘密 勿宣， 以免另 生枝節 ，無益 有損 ” 10 。此外，還肯請巡按使李開侁誡勸在劃界問題上言詞過當的旅港華僑楊瑞楷，以免“引起仇外舉動，於大局無益”1 1 。8． 《 澳 門 專 檔 》 （ 四 ） 第 7 4頁 ， 台 北 中 央 研 究 院 近 代 史 研 究 所 ， 1 9 9 6年 。9． 《 澳 門 專 檔 》 （ 四 ） 第 7 5頁 。1 0． 《 澳 門 專 檔 》 （ 四 ） 第 83頁 。1 1 ． 《 澳 門 專 檔 》 （ 四 ） 第 87頁 。76

7月1 2日，陳籙致函外交部稱赴澳後仍將回粵，原因是“龍督李使意均以澳事在京會議較易著手，惟事關粵省，必先諮取地方官意見，將來開議，可免往返電商”。20日，陳籙再向外交部匯報龍、李二君甚以澳事在京開議為然，惟事關粵省界務，意欲融和京外意見，必先就地會商一次，俾得各抒所見，互資參考，即將來輿論有所反對之處，而地方官應負之責在所不辭，開議時粵亦派員赴京與議等語1 2 由此可見，廣東當局也堅持要參與其事，以期權責分明，內外一致。外交部8月7日收到陳籙的調查報告書後，一方面指派秘書劉符誠（錫昌）依葡使符禮德之請先作私人談判，以“彼此可將兩政府之意見互換，其可採者，將來再正式提出；其不可採者，可先私下設法商改……以期結果速而爭論少也”13 。另一方面，提請廣東當局在澳門附近各要塞添駐官兵，為勘界作準備。1 91 5年1月5日，外交部電函廣東將軍龍濟光等，稱葡使符禮德欲前往澳門調查界務，而劉符誠則以個人身份順道結伴偕行，詢廣東方面能否接洽。龍濟光欣然應允，“優加款待”，並以澳門劃界懸案眾多為由，請劉符誠多留數日，但所需費用，則報北京發還 14 。次年4月，澳門葡人濬海築圩謀佔界址，龍濟光請外交部嚴加交涉，而外交部則於7月1 0日指示廣東當局“如果屬實，希查明交涉”15 。三袁世凱去世後，黎元洪於1 91 6年6月繼任總統，南北兩方為此展開新舊約法之爭，拉開了護法運動的序幕。隨著北洋軍閥分裂割據和混戰的加深，廣東成為護法運動的根據地。次年8月，孫中山在廣州當選為陸海軍大元帥，成立護法軍政府，南北形成對峙局面。1 2．《澳門專檔》（四）第88、1 08頁。1 3．《澳門專檔》（四）第1 24頁。1 4．《澳門專檔》（四）第1 66、1 68頁。1 5．《澳門專檔》（四）第202頁。1 6．《澳門專檔》（四）第223頁。然而，雖然澳門劃界談判暫時無法進行，但界務糾紛卻一直沒有停止。1 91 6年1 0月31 日，廣東省省長朱慶瀾因葡兵艦泊灣仔、西洋人在灣仔租屋等事向英國兼葡萄牙總領事發出照會，稱“灣仔地方向屬中國內地，並非通商口岸，外國兵艦不應駛進停泊，及外國商民不得在非通商口岸之地方租貸舖屋居住”。為此，希望總領事“轉請澳門總督飭屬查明，如該兵艦尚未駛去，即令刻日開離灣仔海面，及飭各該西洋人將租貸舖屋退還業主，一併遷出”16 。澳門護理總督在爭辯葡人並無違規的同時，還稱：“本護督今先敬謹聲明，此項事件應由中華民國政府直接向西洋民國政府交涉，西洋政府自必詳細調查，在澳門總督並無駐紮中國77

西洋公使之權，是以與廣東政府交涉不能過於澳門政府或廣東政府行動之外及兩政府所屬職官行動之外，故按照現在廣東政府所提之事，必與由中國政府提出交涉也。然本護督以禮相待，應謹答覆”17 。1 1 月7日，外交部會晤葡使後覺事情難辦，只好請朱慶瀾勸諭粵省人民不得有過激行為。1 3日，再電廣東省，希“維持舊狀”，但與前約不符者應嚴拒。次日，符禮德會晤外交部秘書王景歧時則質詢“此等電報如何答得？中央政府若如此說法，朱省長或至以武力實行，兩國豈不衝突？”王景岐答“‘維持現狀’乃中葡同意之原則，外部似不能告朱省長聽令葡艦停泊”。於是，符禮德表示將電告葡“政府，云廣東安靖，此事可靜候，案件到時歸北京交涉”。由於南北對峙局勢已定，王景岐答道：“廣東秩序，中國斷無不竭力維持者，至於此事應否歸北京交涉，似尚有疑義。因交界官員向來對於地方問題常有直接交涉之事，此事兩國主張之原則如有不合之處，自應歸中央論。今兩國均願意維持原狀，是於原則上已無問題，所未決者事實而已，不就地討論似不能明了。至於貴公使對於朱省長來電所稱之事實，儘可行文與外部辯論”18 。1 5日，外交部再電朱慶瀾，稱“原狀如何，應由地方官與葡官商議”，並於次日將此事告知葡使。然而，符禮德並未因此罷休，聲稱“朱省長與領事照會中稱灣仔中沙對開華界海面停泊西洋水師兵艦各節，實為誤會，此處實係葡國海面，一千八百九十年李總督曾與澳督訂有界線約章，並諮總理衙門有案”19 ，外交部為此多次催查廣東當局是否有其事。朱慶瀾30日回覆，稱正在查核葡艦是否逾中立界線。同一天，葡使又稱前山突然添兵800人，要求解釋。外交部於是再去電廣東查詢“係如何情形。現在國事維艱，一切交涉須和平處理。倘一不慎，或致釀重大交涉，甚至第三國出面交涉，更難收拾”。符禮德也因廣東報界對葡人持論甚為激烈而私下威脅王景岐，“云葡國此時固無力與中國反抗，但是葡國之後尚有聯邦。此時本公使尚未與英館接洽，如至不得已時節，只恐此事又須請各國出面也”20 。1 7．《澳門專檔》（四）第224頁。1 8．《澳門專檔》（四）第229頁。1 9．《澳門專檔》（四）第240頁。2 0． 《 澳 門 專 檔 》 （ 四 ） 第 2 4 6頁 。外交總長伍廷芳以“中國報紙常有登載謠言”何必相信以及將有關“情形報告中央，予意此等事當無甚危險處”好言相勸符禮德的同時，再電催廣東覆電。1 2月1 0日，廣東督軍陸榮廷、省長朱慶瀾終於覆函，除解釋經過外，還表示“一面飭屬勸諭報館人民靜候解決，勿作激論為彼間執，可否由貴部援據再與葡使切寔磋議，令葡輪早退，冀易就範”。而外交部則於1 2日致函符禮德，“希電達澳督，轉飭葡官與中國地方官和平商辦為荷”。20日，葡使符禮德“面交澳門理蕃廳來電，內稱廣東專員現尚未到，現有大隊武裝軍隊前往拱北駐紮，為從前所無，此項軍隊現在彼處新建兵房，左近開掘濠溝。如北京及廣東政府並無敵視葡78

國之意，則前山軍官此項舉動殊屬違背政府之意思，不啻取消政府迭次所聲明維持睦誼之希望”。面對葡方壓力，外交部再詢“是否粵省曾派員往澳”21 。廣東當局此時對北京政府的態度似已轉趨冷淡。王景岐1 91 7年1 月1 1 日答覆葡使查詢時，只道“聞說此係本來原有的，並未增添。且中國方面看法微有不同，以為凡地方所佈置未侵入澳門者，澳門似不必留意”，“地方上佈置當有必要之處，中葡邦交素篤，貴公使儘可放心也”。2月1 日，廣東督軍和省長在外交部從葡使知悉廣東代表與澳督會談並“議定和平辦法之基礎”後，才覆函北京，稱“粵省並無派員會議界務。因日前澳督指稱銀坑開掘戰濠，請會委查勘，由瀾派員會同澳督派員同往察看，証明確非戰濠，旋澳督交出建議、請求條款，委員亦以無權與議答之。今葡使謂澳督與粵派員議定條件，殊屬誤會，至該條款均關界務重要不能允許之事”22 。21日，廣東省再次致電外交部，解釋澳督提出“建議條款四則”、“請求條款三則”（全文見附錄）的經過，並謂葡使所言“議定條件自屬誤會”。在附送原文和譯文的同時，又致密函外交部請求勿允運泉水入澳門：“查日前澳門總督以非正式手續提出關於澳門界務建議條款四則、請求條款三則，業經逐條譯漢附加註語備諮，陳請大部察酌轉向葡使，駁議交涉在案。至該請求條款第三則，囑飭官吏勿禁銀坑輸運泉水前赴澳門一事，隱與界務交涉極有關係，蓋澳門淡水不敷食用，向靠銀坑輸運接濟，葡人圖佔灣仔銀坑，垂涎該處泉水已久，祇以憚我遏制運輸，每遇交涉，不敢公然思逞，故歷年對於澳門辦理案件，僅恃銀坑泉水准否輸運暗為操縱地步，雖非交涉正軌，究亦不無所裨。倘若明允要求准予運水赴澳，則適中彼譎謀，實於將來界務交涉大受影響。用特密陳左右，敬乞主持。對於澳督要求勿禁銀坑運水赴澳一事，切懇勿予允讓，以顧外交”23 。外交部收函後，向廣東當局稱“已據函葡使暫從緩議，惟將來遇有機會，仍應內外協商，再行酌定，以期周妥”，並於次日致函葡使，重申“粵省所派委員係會同澳督派員前往察看挖濠一事，並非會議界務。惟委員往晤澳督時，澳督曾交出建議條款四則、請求條款三則，當經該委員告以此次來澳係奉長官委查濠溝一事，此外無權議及，僅允將該條款代呈長官閱看，並非正式交涉。葡使來函所稱澳督與廣東委員議定條件，想係誤會”，“查既據廣東督軍省長聲覆，並無雙方訂定條件之事，而中國政府以為解決此事尚非其時，惟有彼此遵照舊約維持原狀”24 。21 ． 《澳門 專檔》 （四） 第24 7、2 48、 249、25 0頁 。22．《澳門專檔》（四）第277、279頁。23．《澳門專檔》（四）第281 －283頁。2 4． 《 澳 門 專 檔 》 （ 四 ） 第 2 8 4、 2 8 5頁 。事實上，廣東省方面一直希望早日定界，並挾民意催北京成議。同年4月9日，廣東省長再為此事電告新任外交部次長、曾主持澳門劃界談判的高而謙：“慶瀾曩假視學，親至前山遍巡附澳各區，密為考察並延訪該處紳商，僉稱畫界之舉，萬難緩圖，若再因循，所失更大。現已將請79

派員 勘 界， 詳 情咨 呈 國 務院 並 密函 總 理儘 力 主 持， 適 當我 公 新 長外交 之 會， 正 是 澳界 合 當 訂定 之 期 ，伏 希 鼎 力維 持 並 將澳 界 內 容婉達政府 ，俾早 日派勘竟 公前功 ” 25 。但高而謙認為“此案雖係中葡交涉，而英葡與協商國對於澳事向尤左袒，現值中德絕交，政府正與協商國方面力謀接近之際，澳門問題若於此時提議，恐非所宜，鄙意此案似應暫從緩議，以待時機。倘粵省因地方關係極須解決此項問題，亦應遴派專員在外會勘，以期周妥”。不過，朱慶瀾仍堅持“明知外交大局現正紛繁，定界問題重增手續，緩置既有不可，京議又非其時，是以輾轉思維，瀝將委曲情形咨呈國務院，並密函段總理，請簡專員就粵省紳界中擅長交涉、夙負鄉望若程玉堂、唐少川、譚翊章、溫欽甫、劉葆紳（琛）諸賢，遴選一人來粵勘辦，實與尊電派員外勘之恉不約而同。蓋就今日而論，急與葡人交涉，雖不免稍予遷就始能入我範，但一經劃定，界址昭然，補牢縱晚，猶可收以後之亡羊。彼狡即貪，究難肆無形之蠶食，倘及今不定來日大難，領土主權日朘月削，此非我公之始願”26。然而，外交部依然以大局為重，認為應緩議，並呈報國務院：“此次粤省主張開議，係為一勞永逸之計，用意甚善。惟此事重大，不僅關係中葡兩國，即與英國亦有關係，是以美（英）使迭次藉詞干涉，並於宣統元年十一月正式來文，有一六六一年英葡訂有約章如中國不允調處，以致有攻擊之舉，英國力助葡國之責等語，已明示左袒之意。歐戰以來，英葡同在協商國方面，關係更為密切，英之助葡，尤必惟力是視。現值中德絕交，政府正與協商各國力謀接近，澳門問題似應暫從緩議，以待時機。除逕復廣東省長查照外，相應函達貴院查照，即希酌核辦理為荷” 27 。朱慶瀾並不罷休，繼續爭取北京政府同意談判界務事，稱“明知外交風雲日急，屢次籲請，似不近情，然苟非迫於萬不獲已之苦衷，以求達於一勞永逸之目的，斷不出此至再至三之要求”，並極力推薦劉葆琛出任劃界專員。外交部最後作出讓步，但提出條件，要求先在地方達成共識後再在京開議：“此事部中原無成見，尊處既謂劃界一節，與地方行政有密切關係，不容再緩，自當設法提前辦理，其專員擬屬劉君擔任，政府亦無異議。現在葡使因事出京，應俟回署再行相機提議，惟該使對於澳門界務，向係主張由該總在京開議，將來此案如經中國提出，葡使必堅持前議要求在京辦理，而葡政府亦未必能徇我之請，另派專員辦理。勘界事宜，屆時如為速求解決界務問題起見，不能不在京開議，惟有請劉君來京擔任其事。未識劉君能否認可，似應先為接洽。又此事關係重大，如移京會議，不能不徵求地方人民意見，似應於劉君未啟程以前，先與地方紳民討論籌畫，定一標準，以便開議時依據辦理，免致會議仍無結果”25．《澳門專檔》（四）第296頁。26．《澳門專檔》（四）第297、298頁。27．《澳門專檔》（四）第301頁。80

同時，提醒粵省“設將來開議之後，雙方主張仍不能一致，勢必至再行停議，彼時會論議既無效果，公斷又非中國之利，此外有何解決之法，似應預為籌及，以免臨時躅蹶。總之，政府之意，澳門界務如能不拂與情就此解決，自屬甚善。萬一因上開各情形竟致失敗，轉不如暫行維持舊狀，以待國勢稍強，再圖解決之為愈”28 。由於外交部另有看法，未對劉葆琛作出任命，粵省提議最後不了了之。1 91 9年3月7日，原來主張急於劃界的符禮德約見外交部次長陳籙，表示“談判此項問題，當在貴國秩序恢復之後，蓋恐提議此事，南方人士必多議論，與上海和議進行有所妨礙”。而陳籙也認為“俟上海和議定後，再與貴政府開始談判可也”29 。四191 9年，葡萄牙再次利用南北議和未定之際，在青洲島堤岸附近疏浚海道，築成一條長五十丈、寬十丈的路面。廣東省長張錦芳“竭力籌維，相機應付”，在得悉澳督將事件交駐京葡使處理後，9月1 9日即致電軍政府外交部：“彼既電報葡使辦理，誠恐京部未悉底蘊，為其所矇迫得。體念一致對外之旨，除將本案據報事寔暨現交涉情形電達北京外交部接洽核辦外，理合密電陳請察核主持辦理”30 。軍政府外交部馬上指示廣東省交涉員梁瀾勛“即向葡領嚴重交涉，務將該處工程立即停止，一面速派妥員帶領測繪人員前往青洲，將現築之坦地方向尺寸四至形狀並所稱挑浚海道，究在何處詳細繪圖說帖，剋日呈復，以憑核辦，勿稍延緩”31 。1 0月2日，他又致電北京外交部“擬懇大部察酌主持，提向葡使嚴重交涉，並密示方針，俾有遵循”。北京外交部向葡使交涉抗議的同時，更告廣東省長“尊處如能實力抵制，酌派兵隊或兵艦前往駐紮，較易就範”32 。然而，葡代理公使那錫曼德（Má rio de Nascimento）回覆道，“澳門所施行之水中工程，皆只在於本國地界之內，即澳門領海以西、亞婆石與青洲相距之中心平行線以南之處，且此次濬深海道所挖出之泥土，亦仍皆墳於本國所轄之海中，是以貴部所請，轉電澳門總督將前項工程即行停止，實屬礙難照辦，甚為歉惜”。正在里斯本的符禮德亦“對於此事語意雖好，然頗注意於南北未合問題”。駐葡代辦郭家驥認為那是中國內政，南北對外一致，但符禮德仍深望“南北速和是幸，蓋前曾擱阻澳督動工事尚不困難也”33 。28．《澳門專檔》 （四）第303、 304、305頁 。29．《澳門專檔》（四）第31 7頁。30．《澳門專檔》（四）第31 8頁。31 ．《澳門專檔》（四）第3320頁。32．《澳門專檔》（四）第320、321頁。33．《澳門專檔》（四）第323、325頁。81

葡人既不肯停工，軍政府1 920年1 月9日乃派出軍艦和軍隊，以巡視海防為名前往青洲附近駐守，並於1 9日委任林子峰為代表往前山交涉。葡人驚恐，葡代辦21 日往晤外長陸徵祥，稱“接消息知貴國中央政府命令軍艦一艘駛赴澳門，阻止青洲海坦工程”，外長故意問消息從何而來，那錫曼德答稱來自香港中文報章。於是，陸徵祥回覆道：“現時中央軍艦不能南赴澳門，如保民軍艦停泊越港不能北來，觀此即可明証此說之不確。茲敢為貴代辦正式聲明，中央命令軍艦前赴澳門並非事實”23日，葡代辦獲澳督電報確認消息後再約晤北京外交部秘書劉錫昌，稱“南方水陸軍隊在澳門周圍往來行動，似係有意，可視為一種對敵之態度” “本代辦前已電請本國政府，將澳門問題速為和平解決，故特請陳代總長幫忙，電令南方暫行停止軍隊之行動”。劉錫昌道：“據個人看法，南北尚未統一，即使電令停止，恐未必能聽”34 。第二天，粵軍政府外交部則電林子峰：“澳門政府因我派兵，電告請求我國軍隊此時暫勿舉動，日間葡政府當有訓令致澳門政府云云。業已允其所請，該委員即便轉知盧旅長，部令未到以前，我國軍隊不宜有何舉動。……又英使經請葡人停止一切填築工程，靜候兩方派員劃界”35 。而廣東陸軍第一旅旅長盧焱山也報“昨日面約澳督，告以焱山欲親赴築堤處查看情形。今日來函約二時前往，務署佐治出關閘候迎，並先到澳督署坐談，焱山反復曉以利害，澳督頗為悚聽，遂於二時偕澳航政廳告利亞卡佐治同赴築堤處細踏勘，繪圖容後呈鑑。本日下午九時接佐治來函，云本署長現奉澳門督憲命，敬達貴旅長知照緣督憲，現為表示與廣東政府和好之，心理及來使現在情形更難起見，特依貴旅長代表廣東政府之請，將所請停止之工程飭即停工”36 。此時，英國借機插手，以英葡結盟為由，自香港派兵艦至澳。駐京英使1 月28日晤見外長陸徵祥，稱“現本國政府聞廣東當局派兵一千五百人及戰艦二三艘前往澳門，因徇葡政府求援之請，令海軍部派一兵艦赴澳門監視，倘該處果生衝突，殊屬不幸之事。可否請貴部長勸告廣東當局，勿出強迫舉動？”陸徵祥則回答道：“廣東政府未曾將派兵之事電告中央，故中央政府未知其有何強迫舉動。廣東政府素不奉中央之命令，即由中央勸告亦屬無益。葡代理公使曾以此事語本部長，當答以若逕由中央勸告，恐不徒無益，反更不妙”。而英使堅持“中央政府仍應負責”。於是，陸徵祥重申不能負責的同時，請他指示駐穗總領事直接與軍政府接洽：“中央政府不能負责。本部當致電廣東，但是否有效，則非本部長所知矣。中央政府對於廣東失其命令之效力，否則亦何必有上海之南北議和，故此事最好由貴國駐廣州總領事與廣東軍政府接洽”37。34．《澳門專檔》（四）第350、351頁。35．《澳門專檔》（四）第354頁。36．《澳門專檔》（四）第354頁。37．《澳門專檔》（四）第358頁。82

同一天，外交部將會晤情形電告廣東省長張錦芳，提請注意：“既有派艦之說，一切務希注意和平辦理，以免或生衝突。駐粤英領倘向尊處交涉，並希本部意答覆，以期一致”38 。2月3日，葡代辦照會北京外交部，稱“貴政府並不以該重政府之舉動為是，而且本國總以邦交為重，故將該工暫行停止。但查事雖如此，倘若該工停至三閱月之後，則該海道必然歸於廢棄，其所有之船隻亦難以往來。因此，謹代表本國政府之意懇請貴國派員會同本國所派出之員，將界址速行劃清，以我兩國之最久之交誼而足能使兩國之員從事速得美滿之結果，並望貴政府竭誠使該軍政府能一致同意，以便日後所訂明之界址能以力為遵守，不生妨礙，並免其對於澳門政廳應有修濬海道之權而不發生爭辯之事”39 。在廣州，軍政府外交次長伍朝樞向政務會提出交涉議案：“1）當地界未經劃定之時，在爭持地段內無論在水在陸，不得有建築挖掘作為及安置浮標等事，惟為輪船來往免港口淤塞之絕對必要工程不在此限，此節廣州政府將派代表往澳門決定之；2）對於中國軍艦不得再有簽押文書之儀式；3）中國當局將發出佈告，聲明近日增派之兵係屬和平性質之意”。而葡代表則提出反建議：“1）葡中政府允各派委員解決劃界全案，該委員會在四個月內開第一次會議 ；2）若兩政府所派委員在三個月內不能解決，兩政府允將此案交付仲 裁 ；3）由兩政府所派委員開始談判之時起至劃界終結時止，青洲島北面之工程全行停止；4）在委員會第一次會議以前所造工程，葡國政府允於委員會中不作為葡國主權所有之辯論資料” 。葡總領事還轉達，“澳督提議請廣州政府會商北京政府，即行開議規劃公平及確定之界線，如廣州政府承諾此議，澳督即請求葡國政府核辦等”40 。38．《澳門專檔》（四）第359頁。39．《澳門專檔》（四）第363頁。40．《澳門專檔》（四）第363、364頁。北京外交部對廣州政府之議則表示反對。次長陳籙2月5日答覆葡代辦稱：“劃界一層，一時未易辦到，蓋中央所決定事件，廣東方面必多方挑剔，即如上次貴代辦來部商請後即去電勸告，至今尚無復電。貴代辦曷勿先與廣東接洽談判”，並強調“劃界一事必須雙方派員親赴地方查看，斷非在北京談判所能定界。總之，南北未統一以前，若派員會商定界，徒廢時日，於事無濟”。葡代辦83

則詢“若與南方訂立暫時定界條約，可以得中央之承認否？”陳籙答道：“事實與法律截然兩事，此次衝突係屬事實，至於劃界定約係屬法律，若專與廣東相訂，仍屬無效” 4 1 ，並將有關情況通告駐葡代辦郭家驥和廣東省長張錦芳。實際上，南北政府雖然互相對峙，在處理中葡交涉的某些問題上也未必完全同步，具體做法亦有所不同，但對澳門的基本立場是一致的。駐法專使顧維鈞5月1 4日因澳門事件電告外交部，謂“聯合會中人密告，謂近日會中某股討論施行條約問題，因見中國南北尚未統一，於北京政府辦理全國外交之能力及施行條約於全國等事頗懷疑慮，曾經討論補救方法，鈞答以我係一致，即廣東方面交流事宜仍由中央指示辦理，彼稱慰而去。頃據彼箇人密函見告，謂前談各事已達當局，惟會中研究澳門界務問題，查悉北京政府前曾擬就辦法，飭廣東方面執行而彼完全拒絕，不允照辦。確否，務請見覆”42。而外交部1 7日即作出正面答覆：“外交問題，南北一致，數年以來事實具在，外報及外交團知之頗稔。至澳門問題，向由南北接洽商辦，廣東派艦游弋澳門，葡人濬海因之停工，實出自中央授意，葡使亦知內情。惟葡使要求劃界，政府利在維持現狀，曾告以未統一以前不易辦理，不過暫時延宕之詞，西藏問題久未開議，亦係如此托詞。此次聯合會疑慮各節，或係別有作用”43 。五191 9年巴黎和會上，葡方代表莫尼斯（Edgas Moniz）曾與北京政府外交部長陸徵祥進行私下接觸，試圖商談澳門劃界。不久，五四運動爆發，此事不了了之。1 920年1 1 月，孫中山重返廣州恢復軍政府，並於次年4月當選為非常大總統，成立廣州政府，再次形成南北兩政府的對峙局面。在1 921年華盛頓會議上，當葡萄牙再次試圖提出討論澳門問題並請美國公斷時，北京政府代表也以同樣托詞，認為此乃廣東軍政府的事務，與中央政府只有間接關係，由於廣東軍政府沒有代表與會，故而不宜討論 44 。不過，葡萄牙政府則在《九國公約》上簽字，承諾“尊重中國之主權及獨立，暨領土與行政之完整”（第1 條）。41 ．《澳門專檔》（四）第368頁。42．《澳門專檔》（四）第39 1 頁。43．《澳門專檔》（四）第392頁。44．Antó nio Vasconcelosde Saldanha，A“Questã o de Macau”na Conferê ncia de Washington（1 921－22）（《1 921 -22年華盛頓會議中的“澳門問題”》），澳門 文化雜誌第22期1 69－1 88頁，澳門文 化1 9 9 5 。事實上，北京政府外交部收到駐英、駐葡大使電報知悉葡萄牙欲在華盛頓會議提出澳門問題後，即指示與會代表顧維鈞等“不宜由國際會議解決。”1 2月5日，顧維鈞向外交部匯報：84

“據葡萄牙代表言，澳門案宜早決。葡政府擬請美公斷，業向美政府示意，似不反對。如能得中國政府同意，即可在大會中宣布，問我意見如何。請裁示。”兩天後，外交部示覆：“澳門原係租與葡人停舶。光緒十三年，總稅司因藥稅案訂定條款，認葡永駐及管理其地。宣統元年，高使與葡代表勘界輟議時，葡代表即有請付海牙公斷之議，當經拒絕。此案仍重在勘界，然新佔舊佔情形複雜，非他國所能深悉，斷難付之公斷。或可歸入租借地問題，根本上籌收回之法，以圖解決。希酌商辦 理 。 ”由於早前澳門葡人槍殺華人案件未結，中葡雙方仍在交涉中。次年2月1 4日，外交部收到國務院交總統府的報告，“探聞葡使符禮德接彼國外交當局電訊，澳門既屬廣州範圍，關於交涉進行應向所在地方粵吏辦理。”一個月後，外交總長顏惠慶會晤美國參贊時也澄清澳門事件移交中央直接辦理“是謠言並非事實”。4月24日，他會見葡使符禮德，“符使云此次南下接洽澳門界務問題，首先注意不傷及中央政府之體面，故不用駐華公使名義而用澳督顧問名義，且對於陳烔明亦上以廣東省長視之，而與伍廷芳等則絕不談及。故此舉始終為地方交涉，即澳門殖民地與廣東省之交涉也”45 。南北分裂時期，澳門問題一時由北京中央政府主理，一時又回到廣東地方層次，雖不無談判策略上的考慮，但一致對外的基本立場始終未變，並多少反映出澳門在中國政治上的真實地位及其微妙性。1 924年1 月，國民党召開第一次全國代表大會，其中所制定的對外政策旨在廢除不平等條約：“1）一切不平等條約，如外人租界地，領事裁判權，外人管理關稅權，以及外人在中國境內行使一切政治的權利，侵害中國主權者，皆當取消，重訂雙方平等互尊主權之條約。2）凡自願放棄一切特權之國家，及願廢止破壞中國主權之條約者，中國皆將認為最惠國。3）中國與列強所訂其他條約有損中國之利益者，須重新審定，務以不害雙方主權為原則。”孫中山先生逝世後於1 925年7月1 日改組成立的國民政府，也重申“國民革命之最大目的，在致中國於獨立平等自由，故其最先著手，即在廢除不平等條約”46 。45．《澳門專檔》（四）第450-464頁。4 6 ． 轉 引 自 傳 啟 學 《 中 國 外 交 史 》 第 3 7 7 、 3 8 0 頁 ， 台 灣 商 務 印 書 館 ， 台 北 ， 1 9 9 1 年 。1 928年，軍閥混戰告一段落，南北統一，國民政府也開始致力於落實廢除不平等條約的外交政策。《中葡和好通商條約》剛滿40年，依約內第46條每1 0年修改一次的規定，正趕上修訂的時候。以前每次屆滿皆自動續約，徒具形式，國85

民政府欲趁此一機會，在平等及互相尊重領土主權的原則上另訂新約，一次性解決中葡關係的所有衝突和糾紛。至此，澳門問題已不僅是劃界問題而是中國如何收回主權的問題。1 927年，駐葡大使王廷璋致函外交部條約司提請修改時表示，“不可謂非吾國莫大之恥辱”的條約中“所有不平等條款（如領事裁判權等）應完全取消”。次年4月28日，外交部正式照會駐京葡使畢安琪（Joã o de Bianchi）：“查 釐 定中 葡 兩國 國 交之 和 好通 商 行船 條 約， 訂 立遠 在 一八 八 七 年十二 月一 日 ，自 該 約簽 訂以 來 ，兩 國 國情 根本 上 已有 變 遷， 然 該約條 款雖 因此 種 情形 之變 遷多 已 不復 適用 ，至 今 仍依 然未 改 。中國 政府 以為 將 中葡 兩國 間 之關 係奠 立 於平 等及 互 相尊 重領 土 主權之 基 礎， 藉 使 兩國 邦 交 益臻 鞏 固 ，實 為 急 圖。 為 贯 徹此 項 目 的起見 ， 一 八 八 七年 十 二 月 一 日 中葡 兩 國 所 訂 和 好通 商 行 船 條 約 ，應即 根 據上 述 新基 礎 改訂 ， 一更 適 合現 代 國際 邦 交普 通 情形 之 新約， 以 資 替 代 。查 上 述 中 葡 條 約 係 於 一 八 八 八 年 四 月 二 十 八 日 互 換 批 准 實 行 有效， 其 第 四十 六 款 載 明， 締 約 一方 得 於 每 屆十 年 期 滿後 六 個 月 內提議 修 約， 本 年四 月 二 十八 日 又屆 十 年期 滿 之 時， 中 國政 府 用 敢通知 貴 國政 府 對 於上 述 之 一八 八 七 年中 葡 條 約自 本 屆 十年 期 滿 六個月 後 ， 意在 不 再 照 現行 方 式 予以 繼 續 ， 並特 向 貴 國政 府 提 議 即行商議 修改 ，俾 新約 在上 開六 個月 期限 之內 得以 訂立 。中國 政府 希 望貴 國 政府 對於 上 開意 見 慨予 贊同 ， 承允 根 據平 等 及互相 尊重 領 土主 權 原則 另訂 新 約之 提 議， 並希 望 為達 上 項目 的 起見， 兩 國從 速 開始 修 約之 會 商， 務 使新 約 在上 述 第四 十 六款 之 六個月 期 滿以 後 得能 立 見實 行 ，以 免 發生 現 約既 廢 新約 尚 未成 立 之情事 ， 致使 兩 國邦 交 陷 於一 種 不定 之 狀態 … … ”47 。兩天後，民國政府國務院也接受外交部的提請，議決修改《和好通商條約》。5月2日，葡外交總長覆函表示“貴公使送來貴國政府之通告閱悉，並極欣幸向貴公使保證，葡政府將根據與中國政府歷來好感，以友誼及協調精神研究該問題，相應照覆”48 。經過多次磋商，國民政府外交部長王正廷與葡駐華公使畢安祺於1 928年1 2月1 9日在南京簽署《中葡友好通商條約》，並於次年3月27日換文生效。49 不過，新約對澳門地位卻一字不提，完全迥避。澳門劃界問題，從此也不再提及，長期緊張的粵澳關係有所緩和。附錄：照譯澳門總督建議條款四則第一則——喇吧島（即灣仔）地方此後永不得駐紮兵逾四十人之數，並永不得建築炮壘安置大炮。47．《澳門專檔》（四）第533、534、581－584頁。48．《澳門專檔》（四）第588、595頁。49．有關簽約的過程，請參閱拙著《生存之道——論澳門政治發展與政治制度》第20021 2頁，澳門成人教育學會，1 998年。86

按灣仔係中國領土，就我地方駐我軍隊自屬政治主權，豈容外人稍加限制。向來粤省盜匪以澳門及各島為逋逃淵藪，現正各屬舉辦清鄉，若有大股匪徒竄匿該處，僅駐四十名兵何能勦捕，實於治安前途大有妨礙。且灣仔一島係粤省屏幛，門戶地方頗關重要，駐兵多少，自當因時制宜，相機察酌，尤不能預為限定，致生窒礙。第二則—— 第一則如得同意，則灣仔已建濠溝蓬廠可准保存其原有位置，惟將來不得再有濠溝或砲壘之建築。按銀坑所挖溝衢祗備兵操避風之用，已會勘明確非戰濠，並經令飭附澳軍警，勿在駐地無故增設關於軍事建築等物，以符不得增減改變之約，則此節葡人不應再行提議。第三則——第一第二兩則如得同意，葡國小輪或炮船在距灣仔海岸一百密達（公尺）之內不得灣泊逾二十四點鐘時間，惟葡國小輪或炮船在該海面仍有梭巡及執行公務之權，並按一千八百八十七年條約及一千八百九十年暫定條約，凡澳門內港至青洲及亞婆石交界平行線一帶河面，仍歸葡國管豁一節，不得因此條議別有變更。按葡輪向在媽閣以外巡泊，自上年四月始有葡輪一艘進泊灣仔海面，迄未退出，實違不得改變之約，豈能借端要求，始不停泊灣仔逾二十四點鐘？現因該輪久未駛離，人心甚為惶惑，應請轉令早日退回，以符向來現狀，至亞婆石以下青洲以上之適中海面。原案祇聲明彼此辦公船隻灣泊不得踰越，與將來分界之事無干，今澳督指為澳門內港歸葡管轄，自難承認，致礙日後會議定界。第四則—— 為保存現在情形計，則關閘與高沙交界之中立地點應行留存，凡武裝之葡兵不得越過關閘三十密達之地，武裝之華兵亦不得越過高沙三十密達之地。按葡租澳門原地無多，即就讓步而言，關閘以外完全係屬我有，不容葡人再圖越佔。今澳督指關閘與高沙交界之處為中立地點，及華兵不得越過高沙三十密達之地，無非欲圖拓佔澳門界址，殊於將來畫界有礙，應請駁拒。照譯澳門總督請求條款三則第一則——廣東省長應嚴飭中國兵官，鄭重葡國政府有管轄澳門內港之權，及不得干預葡國政府於澳門內港地方施行之職務。按條約祇認葡國政府永居管理澳門，並無涉及海權字樣。葡人屢圖侵佔全係注重水界，我所力爭亦以此為最扼要。今澳督謂葡政府有管轄澳門內港之權，斷難承認。87

第二則—— 中國政府如欲澳門屬民不在中立地點即關閘與高沙交界處掘取泥沙，則香山屬民或別屬人民亦應同守此例，惟該中立地點仍得用為澳門華民及香山屬民營葬之地。按關閘以外既全屬我有，則關閘與高沙交界之處葡人當然不得越過掘取沙坭，亦不得強指為中立地，限制華人一體遵守。第三則——廣東省長應飭駐灣仔所屬官吏，不得禁止於銀坑地方輸運泉水入澳門之事 。上列建議條款暨請求條款雖均得同意，仍不得因此於中葡兩國自後彼此之權利有所變更。按灣仔銀坑純係中國內地，其泉水准否輸運赴澳，自屬地方內政，葡人何得有所干求？應請特別注意，勿予允讓。88

行政組織89

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《行政》第 十三卷，總 第四十七 期 ，200 0No．1 ，9 1 －9 7組織內的公民意識是素質的催化劑嗎？高志德＊今天，我們生活在一個以競爭、虛偽、利益遊戲、機會主義為社會的主導價值，而把人際關係中的自發性合作、互相幫助、利他主義及純潔放在次要位置的地球上。然而，最近我們發現一種有趣的“現象”，這種“現象”與以前某些被低估或忽視的行為，換言之，與“組織內的公民意識”的行為的效率有關。雖然沒有正式規定和要求作出某些自發行為（合作舉止、提升組織對外形象的行動、利他行為），但這些行為對組織的存活、進步和素質來說，是必不可少的。究竟什麼是組織內的公民意識？傳統上，組織內的公民意識指表面上個人沒有義務作出的行為，這也就是說，形式上個人沒有期望從這些行為中獲取報酬，但實際上他們提高了組織的運作效率。組織內的公民意識亦指支持社會及心理環境的行為，使得有關工作能在此環境下開展。然而，這種定義對於組織的決策人來說，其實質意義不大。另一方面，長年累月積聚下來的知識並未失去其效用和機會，而最重要的是，這些知識沒有喪失引領我們去思考的能力，讓我們清楚作為人及社會團體的組織，其合作者只不過是人、社會實體、人類而已。毫無疑問，某些行為對於組織來說具有潛在的好處 儘管對於有關行為人來說沒有直接的實質好處。讓我們看看以下例子：組織的合作者撥出部分時間去幫助一位新來的員工會損害其個人職務的履行嗎？假如新入職員工工作表現的進步大於退步的話，就能為組織帶來好處。故此，有必要重新考慮擔任職務的評核制度，使其涵蓋內容少些個人色彩，而更富集體性。＊前 行政 暨公 職司 行政 現代 化廳 顧問 高級 技術 員 。91

下面介紹的表一，嘗試列出組織內的公民意識的行為的一些較常見類別，以及一些有利組織的行為。表一“組織內的好市民”的行為特點來 源 ： 《 領 導 雜 誌 》 九 八 年 三 月 － 四 月 。 R E G O。A r me n io 。“ 摘 自 組 織 內 的 公 民 意 識 ” 。對於表一所描述的情況，毫無疑問，“組織內的好市民”的特點可提高群體和組織的效率。（今天一些組織聘用專為群體帶來生氣的具資格技術員，並非偶然的事；因為這些技術員能起著催化劑的作用，在組織內營造良好的氣氛，而人際關係可清楚反映生產力／素質的指標）。92

較為人所熟悉的論據有：潤滑組織的社會機制；減少摩擦和衝突；提高同事的生產力；免除管理者控制和處理有關糾紛的工作；有利協調群體成員間和不同群體間的工作；能留住和吸引較能幹的人才；使組織易於適應環境變化。下面的表二清楚解釋為何“組織內的好市民”的特點可以影響群體及組織的效率 。表二“組織內的好市民”的特點對群體及組織的效率的影響來源：《領導雜誌》九八年三月-四月。R EGO 。A rmen io。“摘自組織內的公民意識”。93

在此情況下，人們受到更大的激勵，而明顯地有關激勵可從組織環境中反映出來。眾所周知，人類動機一般是一種心理過程，透過內在和／或環境刺激，去改變人的一些行為以滿足需要，因此，“組織內的好市民”的角色是一個很值得強調的例子 。在一個群體裏，尤其是有組織群體，根據各種因素，動機的種類可有不同的來源。若屬外在性質有強制性動機（被迫接受目標）及與金錢有關的動機（因為金錢的緣故而接受目標）。若屬內在性質則有適應動機（接受類似或補充性的目標）及識別動機（接受較其本身目標為佳的目標，以及接受作為個人職務履行必要條件的目標）。五類人士可歸入組織人類結構，而動機乃根據利益種類（需要）而有所不同：執行人員和直接主管只“接受”與金錢有關的動機，在“捍衛”與金錢有關的動機的同時，他們亦支持適應動機；而管理人和領導人“接受”“身份”識別動機，以及與其職位有關的一切事項（旅行、已付費用等）。強制性動機只跟實際或功能上依賴職級嚴格劃分的組織的人或群體有關，例如軍人。儘管識別動機不被視為執行人員和直接主管的權限或責任，但對他們來說，識別組織的目標是滿足個人需要的必然結果。事實是這樣的，我們每天處身的組織環境促成部分識別動機，甚至令我們將組織視作第二個家（譬如日本的組織）。動機這個問題是一個與多個問題有關的問題，並逐漸帶出無數的理論，而由於場合不適，所以我們沒有提及它們，但是我們可把最近的一些理論概括下來：a）與個人需要得到一份合理的薪酬、一定的社會地位及工作成就有關的滿足理論 。b）與個人按被分配的工作數量和擔任職務的要求而取得相應報酬有關的進步理論。C）與獎勵及懲罰制度有關的鼓勵理論。從務實角度來看，這三種因素可以並應該充實新的動機學說：1．熟悉群體的特點和運作以及每個成員，並清楚工作情況特點及組織目標，才是有效率的領導。2．對內的上向、下向及橫向溝通應能在各個方面起作用，並適合不同類型的訊息、目標和對象。3．整體的補償機制能滿足動機過程本身所帶來的需要。儘管還可就這個課題作更深入的探討，但我們相信這已足以凸顯出一個問題，就是證明維持和發展任何組織文化的重要性 。受組織文化激發的群體總能為其成員所要求的科際及多科能力起協同作用，故有利群體的精神及功能健康發展，並提高生產力，正如所言，提高素質標準。組織的另一關鍵項目是與程序上的公平有關。通常會對分配上的公平和程序上的公平作出區分。94

能公平地分配組織成果（例如工資）就有分配上的公平。透過公平的程序和過程能夠實現程序上的公平。當上級以公平的態度去跟下屬保持聯繫和對待下屬時，就有互相影響的公平。雖然有點過於簡單化，但我們現只考慮分配不同的工作予合作者及其薪酬。若以公平方式去分配工作和薪酬，這也就是說，有考慮每個人的經驗、壓力和擔任職務付出的努力、所需學歷等，那麼就有分配上的公平。若分配時所依照的程序是公平的話，換言之，沒有歧視或裙帶關係；人們被要求參與某事情或發表意見；有考慮到別人的憂慮、利益和意見；有就一些已作出的決定進行解釋等，那麼就有程序上的公平。若上級對待下屬時能夠維護其尊嚴和尊重他，就是真誠；若能夠就會影響別人工作職位的決定進行解釋，就是關心合作者的個人需要。舉出一個簡單的例子：有顯示指出個人可同意組織所作出的解僱（分配上的公平），但在執行過程中卻以消極的態度去回應。下面表三列出的清楚闡明組織上的公平如何鼓勵人去做一個組織內的好市民。表三來 源 ： 《 領 導 雜 誌 》九八 年 三-月 四 月 。 R E GO 。Armen io 。“ 摘 自 組 織 內 的 公 民 意 識 ” 。若能具備表一、表二和表三中所指的所有條件，那麼我們肯定能有健全的組織，而且有關組織定能團結運作。今天，我們發現有些東西正在改變，故此，我們覺得有需要作出改變，然而，很多時候我們並沒察覺到我們正在改變。當我們承認有必要作出改變的時候，可斷言我們有責任為質素作出保證，因為文化改變是優質組織的先決條件。95

因此：優質組織內的文化改變結 論在某種程度上，我們剛才所說的是憑直覺的。我們明白到，若個人受到尊重及獲得公平的對待，那麼，即使他們沒被正式要求，他們都會樂意以行動作出回報，從而為群體和／或組織帶來利益。這種態度有利非正式和正式的關係革新；提高創造力及與組織負責人建立良好關係。除此之外，還需考慮另一重要方面，就是今天作為一位管理人員應具雄心、 說服力、效率、活力、善於生產和賺取利潤、有進取心、聰明和敏銳。要一個人具備所有這些美德好像很難，但事實並非如此。能幹的管理人員的特別培訓能使管理者改變在職業行為方面的態度。招攬越來越多具雄心、進取性，及能以組織名義承擔責任的職業人士。群體工作、相互尊重及靈活性是成功的必要條件。今天組織的新形象能提高效率，而這肯定能鼓勵和刺激計劃的執行，從而促進質量的躍進，並朝著素質的方向去適應職務、變化和關鍵性因素。從定義上來看，素質指滿足顧客／用戶明確的需要。這種概念自然適用於公共部門，雖然一直存在“行政／當局”的深厚傳統。將公共部門變為“提供勞務的當局”是“行政現代化”所選取的路向，而且應作為不同組織的工作及管理革新的參考 。公共部門的工作朝著這個方向進行，意味著需將組織的重心從生產程序轉移去滿足顧客的需要。公共行政當局應就如何運作和革新，以及提高素質進行深入思考。素質目標是公共部門工作轉變的典範，並且是快將來臨的千禧年的一項挑戰。在訂定和控制範圍內使用一些技巧能確保財產和服務的素質。最後注意到負責生產或提供勞務的人員應具有把工作做妥的意願。如可能的話，在第一次就把工作做好。除了懂得和能夠外，還需要希望。96

目前，在素質的概念和技巧的應用方面邁出了新步伐。需定出範圍，以避免一些人的“進步”導致另一些人的損失。應繼續提高這一代（目的在於建設一個美好的地球）的生活素質，或者是不要危害後代的生活素質，而I SO9000標準的公佈正為此邁出重要的一步。當一種產品對社會（就物質社會環境的廣義來說）的危害越小時，素質就越能得到提高。只有這樣，我們才有理由相信所有人都能得到真正的滿足。本文讓我們更加清楚，我們積極地多作一分貢獻，就能有多一種工具去全面改善組織，並對素質重要性的警覺性日漸敏銳；而在管理方面，澳門公共行政當局表現得更具活力和效率，以迎接新千禧年的挑戰。書目GODET，Michel ，《策略展望手冊》，Dom Quixote 出版社，里斯本一九九三 年 。SHEIN，E，“Organizational Culture and Leadership”－ Bass，publishers，SanFrancisco 1985。REGO，Arménio，領導雜誌第五十四期一九八年三月－四月。HOFSTED，Geert，《文化與組織》，Sílabo出版有限公司。LOPES，Albino及RETO，Luís ，《企業身分及文化管理》，里斯本，經濟及貿易 ，SíLABO出版有限公司。ROSA，Luís ，《企業文化、動機及領導》，里斯本，現代管理圖書館，Presenç a出版社一九九四年。TURNER，Charles Hampden——《企業文化》——現化管理圖書館——Presenç a出版社。97

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公共財政99

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《行政》第十 三卷，總第 四十七期， 2000No．1 ，1 01 － 1 0 7淺談澳門公共財政制度＊何浩然 ＊ ＊引 言在任何一個公共行政系統之中，財政制度都佔著一個相當重要的地位，澳門地區的情況亦不例外。本文嘗試從不同層面簡略介紹及探討澳門地區之公共財政制度和一些在執行政策過程中遇到的情況。這些情況包括：參與執行之部門、法律制度及相關之法例、預算案的組成及籌組和最終執行等等。最後，內文除了會介紹近年公共財政一些運作情況外，亦同時提出澳門在1 999年1 2月20日成為中華人民共和國特別行政區後，在公共財政環節上需要面對的挑戰及急務。一、公共財政之執行部門在組織層面上，澳門地區的公共財政管理是屬於由澳門總督領導下的七個政務司中之“社會暨預算政務司”的管轄範圍，而具體執行的司級部門則為“財政司”。有異於鄰近地區的行政安排，澳門政府財政司同時兼具統籌財政管理及稅收兩個職能，致使其成為澳門地區行政架構中一個頗為重要的部門（財政司的職能亦包括公共財產的管理）。根據1 999年7月5日刊登於《澳門政府公報》內有關財政司最新組織法的第30／99／M號法令，財政司除了透過將原來財稅處升格為廳級部門以加強稅務運作的力度外，更納入了向各自治機構及公營部門作出稽核及審計的職能。除“財政司”外，其他公共財政運作的主要參與者包括“澳門貨幣暨匯兌監理署”及“大西洋銀行”，前者除了執行本身在澳門地區金融及貨幣管理領域中的職務外，更負責地區政府可動用資金之調動及運用（包括投資）；而後者作為一間商業銀行在公共財政管理中則主要扮演政府“出納銀行”的角色。二、預算案之組成與籌組＊本文是一九九九年五月四日在北京舉行由行政暨公職司與北京語言文化大學合辦的“澳門公共行政前瞻 ”研 討會 的發 言稿， 文中 所提 及的 財政司 現稱 為財 政局 。＊＊澳門特別行政區財政局副局長作為公共財政管理的工具，預算案無疑是其中一份最重要的文件。澳門的財政年度是由每年的1 月1 日至1 2月31 日止，故此，每年的預算案所涵括的日期亦與101

此相同。每年由執行權呈交立法會審批的預算案文件，主要由兩個部分組成：預算案法律和預算法令。預算案法律基本上是一個法律工具，讓立法會透過行使《澳門組織章程》賦予之能力，批准行政權在有關年度內在本地區推行的社會、經濟、財政及行政各方面的施政方針。該法律亦正式批准行政當局在相關年度依據適用之法律規定收納有關的收入，與及支付各項登錄（或將會登錄）在有關年度之總預算案內之運作及投資之公共開支。這份文件有三個附錄：包括政府施政方針、澳門地區經濟及金融展望分析和公共投資及發展開支計劃。另一方面，預算案法令除列出收支總額和各自治機關及市政廳之開支外，亦訂定了預算案在實際執行中各機關必須遵從的一些規則及指引。一般來說，新一年預算案之籌組工作由每年的六月底開始，並通過總督的批示決定籌組工作小組的組成、成員名單及籌組的時間表。工作小組在經濟協調政務司的指導下進行工作。除了由該政務司指定的人員參與外，工作小組成員亦包括財政司、統計司、經濟司及貨幣暨匯兌監理署的代表，而有關工作一般可在十一月初完成並在總督審閱後先呈予諮詢會審議，繼而呈交立法會討論及通過。在預算案的編製過程中，公共收入的評估原則上由財政司負責，當然在個別情況下亦需要其他政府部門提供資料，特別是博彩稅收入的評估，其主要是由博彩監察協調司方面提供有關預測數據。開支方面則基本上首先要考慮預視可供應用的資源（即各類收入的總數）、各項施政方針及各政府部門所呈交之預算提案，經過分析後才作決定。土地工務運輸司在這個開支預算的籌組過程當中，佔了一個很重要的角色，這是因為在各類型的公共投資及發展開支計劃中，有關工程及建造等方面的開支預算都是透過這一部門作出評估。另一方面，各自治實體或具行政自治的實體，由於需要中央行政撥款資助又或者按照有關法例及條文得到中央行政的津貼，在籌組其預算案時除了必須考慮本身之收支外，還要等待財政司定出有關之資助或津貼金額後才能落實其提案之最終版本。基於這一原因致令此等機構之預算案編製時間表比起一般機構略遲。三、預算案之執行要了解澳門地區預算案之執行，必須先了解不同部門之財政及行政制度。一般來說，各部門之財政／行政制度可分為三大類別：（1 ）一般性部門（非自治部門）；（2）行政自治部門；（3）自治部門（具行政及財政自治）。各公共部門在財政制度中的分類主要視乎其組織性質、工作性質、服務對象和財務特性而決定。作為財政運作及管理之基本法規，一般的非自治部門主要按照1 1 月21 日之第41／83／M號法令和其後對其作出修改的法令，與及7月1 3日之第30／98／M號法令。前者敘述了預算案的組成和執行時必須遵守的原則及規則，而後者主要進一步制訂各公共部門之常置基金 1 的運作指引以提高行政效率。1 ．擁有此類基金的部門主要用以支付一些金額較小的資產及勞務開支。然而在特別情況時也可用以支付 金額 較 大和 其 他性 質 的費 用 。102

另一方面，9月27日之第53／93／M號法令和1 2月27日之第1 1／93／M號法律則分別制訂了具行政及財政自治的實體和各市政廳在編製及執行其預算案時必須遵守的財政管理規則。在預算案的執行中，各項開支的處理程序除了因應開支的性質而須按照不同的法規進行，亦視乎有關部門所屬之財政／行政制度而有所不同。簡單而言，按照現時的法例規定，一般性部門（即非自治部門）之開支基本上必須事先得到財政司之審批才能予以執行，而具行政自治或具行政及財政自治的部門則基本上通過財政司按其應得之預算撥款總額之多寡按月撥款。部門內各項開支的審批則主要由該等部門所組成之行政委員會作決定，並定期向財政司匯報財政運作情況及呈交有關之證明文件，財政司基本上只派代表參與並監督該等委員會的運作。值得一提的是，在現行的財政制度中，個別部門雖然本身收入未能達到有關法令的要求 2，但因應本身的運作需求仍然可以經總督的批准而擁有財政自治的權 力 。四、近年之財政運作情況1．收入澳門地區其中的一個經濟支柱為博彩業，故此，博彩稅的收入在公共財政的總收入中佔了一個極大的比重。事實上，在過去數年間，正如下列有關九六至九九年度公共財政收入報表所示，博彩稅的收入均佔總收入百分之五十以上，在在顯示了博彩業在公共財政中的重要角色。這顯然是一個偏高的比重，故此，澳門地區的公共財政收入向來欠缺平穩性，進而加大了財政管理的困難度。因此行政當局未來必須以稅源多元化為長遠目標，以改善此一情況。然而考慮到澳門傳統以來傾向採用低稅率及簡單稅制，同時經濟規模亦不利太多不同種類的商業活動的運作和發展，故此，相信博彩稅作為主要稅源的情況在未來數年內是不可能扭轉的局面。相反，如果將博彩業深化和優化可能會為財政帶來更可靠和可觀的收益。另一方面，來自“批地溢價金”的收益，比重逐年下降，由九三年的二十多億元下降至九九年的八億元左右，主要原因係自九四年開始房地產市道低迷所導致。總體來說，房地產業供求之不平衡、大量的空置單位和待建的土地都令批地溢價金在未來不會出現較好的增長。2 .按現時法 令規定，具行政自 治權的實 體如其本 身收入、指 定之收入 及共同分 享之總數 等同或超 過其開 支之 首次 預算 之百 分 之三 十者 具有 財政 自治 權 。其他直接稅收主要包括所得補充稅（九九年約六億）、職業稅（二億八千萬）、房屋稅（三億）、物業轉移稅等（二億五千萬）。上述幾種稅收，除了職業稅與房屋稅，因為其本身的特性而令這兩種稅收的收益相對比較平穩，甚至有些微增幅外，其他各項直接稅都因為近年經濟活動放緩而有不同程度的跌幅。值得一提103

的是九九年作為回歸年，其預算案內收入的項目中亦包括了二十八億多的歷年滾存（為避免扭曲有關比率，本文的收入表內並不包括此金額）。公共財政收入（單位：百萬）註 ： 收 入 數 據 中 “ 自 治 機 關 及 基 金 ” 只 包 括 各 項 指 定 收 入 。 從 歷 年 滾 存 中 撥 出 之 金 額 ，即 九 七 至 九 九 年 之 四 億 、 十 五 億 七 千 萬 及 二 十 八 億 零 六 百 萬 等 都 不 視 為 收 入 。 表 內九 八 年 的 數 字 為 臨 時 數 據 。2．開支開支方面，比重比較大的項目包括“人事”開支（約佔九九年預算開支九十七點七億中的百分之三十二）及“經常性轉帳”（約佔百分之四十）。需要注意的是經常性轉帳一項內包括了一系列撥予自治機構及基金的款項。此等撥款在有關部門之預算內當然亦包括“人事” “資產及服務”（九九年佔約百分之七）及其他經常及非經常性開支。因此，“人事”和“資產及服務”兩項開支在預算案內佔的實質比重比表內的數據要大。另一方面，考慮到目前公務員的人數和其組成（年齡相對年青），估計人事開支將繼續佔澳門地區公共開支一個較大的比重。第三類比重較大的支出是各類型“投資項目”，九九年約佔總開支百分之十二點三 。公共 財政 開 支（單位：百萬）104

註 ： 九 九 年 之 開 支 不 包 括 約 二 十 八 億 八 千 萬 的 備 用 撥 款 。以參與之社會範疇分類，下列之圖表顯示了澳門政府分配在各領域上之資源比重。其中治安、教育、衛生、經濟等領域均佔上一個比較大的比重。按功 能 分類 的 公 共財 政 開 支（單位：百萬）註：九九年數據不包括約二十八億的歷年滾存。五、未來的挑戰正如其他地區或政府一樣，澳門地區公共財政的制度隨著社會及經濟的演變而出現了一些不甚合理或不完善的情況。在過去數年間，無論澳門政府內部又或者是105

民間的訴求都顯示了澳門地區在公共財政管理的問題上有必要作一個總體的分析、檢討及改革，從而通過一些改善的措施及法規以便更有效益及有效率地管理公共資源。其中一些值得深入研究的課題包括如下：1．收入來源正如前述，澳門地區的公共財政高度依靠來自博彩業的稅源，其過高的比重係造成地區財政不穩健的因素。故此，政府絕對有必要在兩個環節上多下功夫以保證公共財政的正常操作。首先，對於博彩業方面的收益必須加強監管，從而確保地區的財政命脈。當然，博彩業的整體政策及發展上的配合亦將影響此一稅收的多寡。其次，在平衡地區的稅收來源方面，政府有必要從開拓新稅源（稅種）和擴闊稅基方面著手。然而，這些工作明顯涉及政府的經濟發展策略，必須同時考慮其他因素，例如：民生、低稅率政策、稅務公平等等。2．監管機制長久以來，輿論都認為澳門地區在公共財政監管方面的工作有待改善。按照目前之財政制度，正如前述，在預算案的執行中，開支主要由財政司及有關之行政委員會審批，而開支的監管基本上是通過審計法院向個別部門隨機及事後抽查。鑒於審計法院人手不足，再加上有關之審查原則上只規限在有關開支的合法性而非其合理性，使有關之審查的功效未如人意。估計將來在審計的環節中有必要加強這方面的工作。有關工作可通過財政司進行，亦可透過一些獨立及專責的審計部門進行（如日後特區政府的審計署）。事實上，透過財政司最新頒佈的組織法的執行，在其內將會設立一個專門負責審查各公共部門包括自治實體的審計處，雖然組織尚屬雛型，但需要留意的是已向正確方向邁進一大步。盼望將來有關的審查（審計）工作不應只規限於開支的合法性，其合理性亦即是開支本身的效用也應該是審計過程中的一項重要目標（例如：透過一系列的成本效益分析報告）。此外，在法律的層次上亦可考慮改善目前有關開支之處理及審批的法規，特別是一方面給予各機關更多的自主權（例如：給予其行政自治權），裨能提高各部門處理開支的管理效率，而另一方面亦要建立一個完善的責任制度以保證公共資源的合法及合理應用。3．會計制度由於在澳門公共財政制度中容許有不同的具行政自治及財政自治之機構及基金，而個別有關的機構及基金的預算案及帳目編排方式是與地區總預算案頗有差異，再加上行政當局在撥款資助此等機構時，在會計登記上只有比較簡單的闡述，甚至是以一個單項“轉帳”形式撥予該等機關，造成行政當局在處理及分析地區總體公共財政情況的時候遇上頗大的困難，例如前述有關人事開支在九七年佔總開支的百分之三十二強，其實是忽略了由經常性轉帳至各自治實體中理應分類為“人事開支”的部分，如果以此方法分析的話，公共行政之整體人事開支所佔的比重將會106

大幅上升至超過百分之四十二。這方面除了說明目前的會計安排未能實際地顯示出開支比重的情況，亦顯示了自治實體佔公共資源的比重已到了一個不可被忽視的比重。故此，有必要重新評估此等自治機構與地區總預算案之間的財務及會計安排。4．行政改革正如前述，政府開支當中超過百分之四十實際上用於人事方面，而人員的多寡亦都直接影響到其他各類的開支。故此，在公共財政管理之範疇中，加強公共行政部門的人事管理將會起關鍵性作用。在這情況下，為著保證公共財政的穩健，實在有需要對目前整個公共行政架構、組織作出一個策略性研究，裨能一方面提高公共行政的效率來回應社會的訴求，另一方面亦不會有冗員的情況出現。當然，此等改革的大前提是必須以循序漸進的方式試行，並在不打擊公務員士氣的情況下予以執行。5．財政儲備一直以來，澳門地區都沒有建立一個財政儲備制度，而社會各階層在近年亦有要求認真評估建立此制度的可行性。考慮到未來澳門特別行政區成立時將有一筆接近一百億元澳門幣的土地基金，再加上九九年度年結時的結餘，未來特區政府將具備設立財政儲備制度的條件。當然，具體的建立及操作模式必須留待未來特區政府通過具體的分析及討論才予以執行。總 結澳門地區公共財政很大程度上是透過財政司具體執行。而預算案的執行除取決於開支的性質外，亦視乎各有關部門的行政／財政制度而須遵守不同的法規。隨著社會的演變，目前澳門地區之公共財政制度出現了某些不合理的現象或需要改善的地方。這些可能涉及到欠缺適當經濟和稅務政策；有待改善的會計制度和操作；監管的不足；缺乏問責機制；法例的不清晰和甚至乎整個公共行政架構的安排等等。估計新一屆特區政府可在該等問題上詳加研究，從而進一步強化及優化公共資源的管理。107

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文學109

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《行政》第二卷，總第四十七期，2000No．1 ，1 1 1 －1 1 9十八世紀英國文學中之澳門形象—— 在笛福作品中之“東方之珠”Rogér io M i gue l Puga ＊從十六世紀葡國人到達澳門港灣開始，歐洲作家便把澳門描述為一個文化交匯的台階。在到達印度後，葡國航海家從馬可勃羅的著作中得知中國的情況，並聽說中國人是白膚色及蓄長髮 1，但沒有鬍子。雙方接觸後，在葡國人眼中，他們的目光是奇異及陌生的。自此以後，在漫長歲月中，中、葡相互之間的關係及形象一直有所改變。引用坎達澳所提及的由於歐洲缺少描述巴西人的資料。拿巴西人與中國人相比，在性格方面：“……一些巴西人具有中國人的特徵”2 。以葡國人觀點來看，美洲土著與亞洲人相比，是兩個相異、奇特及陌生的文化。因此將兩者放在一起，以便讓讀者感知世界上每個角落都存在著各種各樣的事物。至於對比及類推的方法，如掌握外來事物的技巧，我們可引述富於爭論性的愛德華著作《東方學》中有關東方學的理論。在這本著作中，作者把“西方的創造物”3 比喻為東方的形象。澳門就是組成該形象的其中一部分，也是葡國及英國文學的題材。＊ F．C．S ．H ．—— 里 斯本新 大學。1 .參閱 塞朗著 《葡國 歷史字 典》第 四冊，第一百 零八頁 之埃斯 托爾尼 紐撰寫 《澳門 》 文，菲蓋里尼亞 斯 書局 ， 波 爾圖 ， 一 九九 二 年 。2．《聖克魯斯省歷史》，由甘達澳所著。該篇文章見於里斯本阿爾出版社出版，及由阿爾布開克所著的 《 巴 西 之 確 認 》 。3．賓尼卡 著《東方 學》，布 埃諾翻譯 ，一九九 零年，聖 保羅文學 出版公司 。4．《牛津英語大詞典》第九冊，第一百四十九頁，一九八九年。5．我們可參閱英國文學，一七七八年，馬梅布爾的著作《Diari es and c or r es pondenc e》（中譯“日記及 書 信 ” ） 的 第 一 百 七 十 九 頁 提 及 有 關 博 彩 的 資 料 中 ， 註 解 “ 澳 門 （ 一 種 在 此 間 流 行 的 遊戲） ” 。 在 一 七 八 三 年 ， 瓦 爾 波 萊 亦 提 及 英 國 婦 女 喜 歡 這 種 博 彩 的 社 交 活 動 ， 該 活 動 亦 被 俱樂 部 雜 誌 所 報 導 ， 包 括 《 時 代 日 報 》 ， （ 一 八 八 三 年 七 月 十 一 日 ） 。 參 閱 《 牛 津 英 語 大 詞典 》 ， 第 九 冊 ， 第 一 百 四 十 九 頁 。在《牛津英語大詞典》4中“澳門”一詞的定義是“葡萄牙在中國沿岸的殖民地，以博彩著名”，而一種名為澳門的紙牌玩意在英國5廣受歡迎。由於澳門的定居方式、政府措施以及在廣州嚴禁博彩，因此，澳門的博彩業可追溯至葡國人逗留澳門的初期。在十七世紀澳門博彩業的名聲傳遍歐洲各國，我們可引用上述的英國111

資料以資證實。與此同時，當法國人特拉尼遊覧東方的時候，亦提及這種澳門的玩意。在其第三次旅程的記事中，他指出：“souhaite qu’onle Laissâ t aller aMacao……aprés avoir beaucoup gaignéau négoce quélle recevoit assez vien lees etrangers，qu’elleaimoit fort le jeu，ce Qui estoit la plus forte passion de du Belloy”6 。6．塔瓦埃尼著《Les six voyages de jean Bapt iste Tavaernier》，ecuyer baron d’Aubone，qu’i l a jait enTurquie，en Perseet Aux Indes……，imprimèe a Paris，一七一二年，第一百四十三頁至一百四十四頁（資料與題材有關）。《伊比利亞傳統的澳門紙牌博彩》，由阿馬羅所著。該篇文章見於第二十三期（第二組）《文化雜誌》第五十頁，澳門，一九九五年。7．在拉斯泰爾的間奏曲Four El ements中，（一五二零年），曾間接提及葡國人在海外建立的功績及直接提及葡國。參閱索薩在里斯本新大學 F．C．S．H．／科技基金，里斯本，一九九八年，《英葡研究雜誌》第二十一頁至三十六頁內《莎士比亞與葡國大發現》一文。8．在莫爾著《烏托邦》（一五一六年）中阿德斯撰寫簡介及附註，W.W.W．Norton＆Company（諾頓公司），紐約，一九七五年。小說的作者為伊洛德，書中虛擬葡國航海家到世界各地遊歷。透過上述航海家的故事反映了一個新社會，同時他亦是對抗英國伊沙貝的模範 。伊洛德與韋斯普奇曾結伴遊歷。在他們最後一次旅程中：“他並沒有跟隨司令回家……他獲得阿美尼高的允許和另外廿三人一起留在航程最遠一站的一個堡壘（巴西的佛里奧角）……在韋斯柏奇離開後，他遊歷多國……最後他從錫蘭抵達加爾各答，在那裡巧遇一些葡萄牙船隻，並出乎意料之外回到自己的國家”。（莫爾，第七頁，資料與題材有關）。英國作家在真實情況的影嚮下，想象葡國船隊在東方遊歷的情況。9．《New At lant is 》（中譯《新大西島》）由培根撰寫於一六二九年。該篇文章見於約翰遜著《TheAdvancement of Learning and New Atlant is》（中譯《知識的進步和新大西島》），Clarendon Press（格寧頓出版社），倫敦，一九八零年。培根在其著作的開端中，提及他前往中國及日本的旅程，該地亦是葡國航海家最嚮往的地方，尤其是指澳門。在第二百二十五頁註解：“……這具開創性的六年……給予人類探索海洋的信心……”，當中亦提及葡國大發現，狄亞士（一四八八年），華士古達加瑪（一四九八年）及麥哲倫（一五一九年至二二年）。葡國大發現產生的希望導致培根描述真正及虛構的英國航海家到中國沿岸的旅程，包括澳門沿岸。10．除了在《The Merchant of Venice》（中譯《威尼斯商人》）的作品中提及葡國的海上功績及其殖民地外，莎士比亞還以葡國人的遊記來描述戲劇《The Tempest》（中譯《暴風雨》）。而《暴風雨》則是麥哲倫環球航行的資料。無論在東方《威尼斯商人》，第三冊，第二組，第二百六十七頁至二百六十九頁，抑或在《葡國的海灣》（《如你所願》，第十五冊，第一組，第一百九十七至八頁）所描述的旅程都在莎士比亞的作品中有所提及。1 1 . 笛福著《The Farther Adventures of Robinson Crusoe……》（一七一九年），倫敦，一九七二年。該作品後來稱為《The Farther Adventures》（中譯《魯賓遜漂流記》）。笛福在發表該書第二冊之前，在同年曾發表有關《魯賓遜》的小説，並即時獲得成功，而《魯賓遜漂流記》就是我們現正分析的作品。此外，該作者亦曾發表《The L ive，Adventures and Piracies of the Famous CaptainSingleton》（一七二零年），倫敦，一九六九年 。該作品後來稱為《Captain Singleton》（中譯《辛格爾頓船長》）。英國作家拉斯泰爾（1 475－1 536）7 、莫爾（1 477－1 535）8 、培根（1 561 －1 626）9 、莎士比亞（1564－1 61 6）10 及笛福（1 660－1 731）11 等等都提到葡國航海家是“經驗和知識的寶庫”及葡國航海家在東方遊覽的事情。其中一些作家在描述中國沿岸的旅程中，談及與澳門有聯繫的葡萄牙。許多作家都被葡萄牙發現新大陸——作為評論賈梅士民族的功績——所吸引。其他理論家則認為成功橫越好望角的事蹟，就是其中一個人類的豐碩成果：“……發現美洲及經好望角通往東112

印度的航道，是當今人類世界最偉大最重要的事件”12 。此後，該成果有助於葡國人在澳門及遠東其他地方紮根，如著作《南灣》就可證實此事。我們的工作就是分析一些英國作家提供的有關在中國沿岸出現的葡國人及澳門的資料。在笛福的下列作品中齊集了這些資料：《The F ar t he r Adv ent ur es of Robi n sonCrusoe》（中譯《魯賓遜飄流記》）及《Captain S i ng let on》（中譯《辛格爾頓船長》），兩位主角人物都是為了尋找財富，因而在葡國人稱霸的海岸上經歷他們的冒險故事，而這兩本小說均以他們的名字命名。另一位愛好漢學的法國人塞加倫則把各種中國生活的情況比喻為“多方面的美學”13 。這些東方的記述向我們展現了另一種文化。至於外國事物的概念，我們可以以另一種文化及其獨特性14 表現來說明。正如“歧異”一詞的詞綴，它意指以西方本身文化的眼光及感覺為主審視外來的活動。透過alter mundus的觀點，使我意識到澳門的情況是另一個文化互相影響的“理解”過程。外國事物比喻為多個文化範疇交匯的表現，它作為一致性的問題納入社會文化中。還有，它亦是本體論及認識論的問題，也是一種橫向及回轉反映的玩意。因此，它表現為一種自身態度與另一方態度的密切聯繫的現象，這就如在外來觀察家的觀點中，展現了現實情況的固定模式及題材，而該模式亦逐漸變化因而得以證明上述論點。笛福著作中曾描述故事主角人物在澳門的遊歷，這是由於多個原因所導致。因為可讓讀者幻想一下遙遠的異國風情，這正如在葡國遊記的文學作品 15中一樣，在一定程度上影響了英國作家 16 ；又或者是由於在葡譯英的遊記中，澳門是東方一個重要的商業中轉站，這樣便使野心勃勃的英國人1 7 垂涎欲滴。由於在虛構的遊記中也有描述葡國航海家，因此，在這些作品中不容置疑，澳門成為歐洲進入中國的門戶，並經常與葡國航海家有所聯繫。透過遊記文學及與認識葡國航海家和其功績 1 8 的朋友交談發現，葡國大發現確實豐富了多部英國文學作品的想像力。12．坎南撰寫的註解及簡介見於史密斯著《The Wea lth of Na t i o ns》（中譯《國富論》）（一七七六年），Paper bac k s Un i v er s i t y，倫敦，一九六一年，第二組，第一百四十一頁（資料與題材有關）。13 .塞加倫著《Essan sur l ’E x o t i sme》，波謝書局，巴黎， 九九 九 年 。 （ 遺 作 第 一 版 於 一 九 五五 年 出 版 ） 。1 4．參閱在韋爾博書 局出版，基亞著《文 學詞彙字典》內普加撰 寫《外國事物》一文 。1 5．為研究文學及神話關係，參閱索薩著《神話 及文 學創 作》 ，興 趣書 籍， 里斯 本， 一九 八五 年 。1 6．參閱費雷拉斯著《魯賓遜與葡國的淵源》，世紀末，里斯本，一九九六年。（該 作 品 提 出 一 些非常有趣 的問題， 然而，却 沒有透 過 些嚴 謹及 關 鍵的 例 證以 作合 理 解釋 ） 。1 7．參閱埃斯托爾尼紐作品第一 百 一十 一頁 。1 8．例如在葡國與英國的學術經驗的交流中，我 們提及史蒂芬在一五七九年寄回其家鄉的信件中 ，描述了城市 果亞。而在 其他時空中 亦曾發生同 樣的情況。 上述的信件 經翻譯後， 收集在葡國 皮雷斯統籌編輯的文選集中，並由英國人批閱。里斯本新大學／I N I C的現代語言及文學比較研究中心 ， 里 斯 本 ，一九八 一年， 第 九 十 一 至 九 十 四 頁 。東印度是傑出的英雄前往的地方，正如魯賓遜及鐵鈎船長。在海上航行以及在中國內陸與中國人及日本人協商事情方面，魯賓遜需要一個作為嚮導的航海家。英國人與葡國航海家的聯盟，在他們一起走過的土地上，創造了豐功偉績而廣受讚頌。英國作家塑造了葡國人的形象，而與葡國人接觸的民族的居住地亦曾是歐洲人113

渴望成為其殖民地的大商埠，葡國人在那里曾參與爭奪該地。在十六世紀，渴望認識新大陸的英國人翻譯無數有關葡國大發現19的作品，並拘禁了葡國航海家奧利韋拉，並在一五四五年，將他帶返英國，其後，亨利八世對該事大表驚訝。此後，奧利韋拉成為英國愛德華六世及葡國約翰三世的信使。在該情況及其後許多相同情況的事情下，雙方的知識及興趣得到互相交流，而澳門亦是他們感興趣的地方。這些資料也在笛福的小說中得到證實。《The Far ther Adventures of Robi son C rus oe》 小說是以主角命名，當中主角人物前往巴西。而在笛福的其他作品中，如《Capta i n S i ngleton》及《The His t o r y andRemarkable Li f e of ……Col．Jacque》（中譯《杰克上校》）20 的主角人物則曾遊覽非洲、印度、馬德拉及澳門等地。魯賓遜以同樣的航程沿著馬六甲海岸航行，並能看到荷蘭船隊“在離開中國的途中”21 。多個歐洲國家在東方發展商業體系，就是這個原動力推使我們的英雄前往中國，特別是指以商業貿易著稱的澳門。面對海上的敵人及海盜的危險，魯賓遜在前往南中國的旅程中表現得猶豫不決，並聲稱“我的同伴看到我沮喪的樣子……便鼓勵我，向我描述港口的模樣；那個海岸，並告訴我他希望可以踏足交趾支那，東京灣，還打算到澳門—— 一個曾經被葡萄牙人佔領的城市，仍然有很多歐洲人在那裡居住，尤其是希望經澳門到中國的傳教士”2 2 。其後，船長描述澳門為“很多英國或荷蘭船隻到過的地方，屬於中國的 一部分 ” 23 ，因此，為免受海盜的攻擊，還是不要前往此地。19. 例如我們提及佩雷拉的《 中國 條約》（ 一五六零年），而該條約亦由維斯翻譯為英文，一五七七年。該譯本收集在《H is tor y of T rav ay le i n the West and Eas ti nd i es》（中譯《特佛耶在西方和東印度的歷史》中，其後亦收集在普爾沙及阿盧的選集中。另外，還有一份卡斯塔涅達著《 印度的發 現及 征服 的歷 史》 的譯 本， 一五 八二年 ，在 五年 後則 發表 了第 二版 。20．蒙 福在笛福著《The Hi s tory and Remarkable L i fe of t he Trul y Honou rable Col ．Jaque……》中撰寫簡介 及 註解 ，牛 津大 學出 版社 ，倫 敦， 一九 六五 年 。21．笛福 著《F ar t he r ……》，第三百六十七頁（資料與題材有關）。22．同上 ，出處 同上，第 三百六 十八頁 （ 資 料 與 題 材 有 關 ） 。23．同上，出處同上，第三百七十五頁。24．參閱在《 卡里亞諾民族》內之《 大三巴牌 坊：有 關牌坊 周圍之符號學》 ， 一九 九八年 七月十 六日 ，第 五 頁 。25．笛 福，《Far t her …… 》第三 百零 七頁。26．同上，出處同上，第四百零一頁。在魯賓遜的描述下，澳門從前是一個屬於葡國人的鄉村。但我們亦應考慮上述作品是一部由作者經過翻閱許多資料及幻想而撰寫的小說。澳門同樣亦是許多歐洲家庭的聚居地，尤其是葡国家庭。充滿著陌生事物的遙遠異地使航海家感到萬分欣喜。歐洲家庭就像重回歐洲“家鄉”懷抱一様。在作家的腦海中總是強調外國事物經常伴隨著自然及人為的海上危險。在小説中，澳門作為歐洲傳教士到達全中國的交匯台階，突出了自身的形象，這一情況對澳門形象而言是非常重要的。面對這些資料，我們不得不提及始建於一六零二年的莊嚴的聖母教堂。在該教堂裡，遺留著一些十七至十八世紀的記錄以作證明 24 ，而十七至十八世紀正是我們分析的這一著作撰寫時期。在上述作品 25 中有提及葡國人的傳教工作，這樣使天主教的讀者對傳播宗教及拓展國家版圖的情況均有所認識，從巴西至東印度，魯賓遜在離開中國後，終於區分了“這裡”信奉天主教及“那裡”不信奉天主教26 。因此，我們可以114

指出對於歐洲航海家而言，不同文化和諧共處的澳門是一個無拘無束的綠洲，並突顯了人類學風韻的外國事物。從拉希文學至殖民後的文學發展，每個國家與“別國”均擁有其本身的方式而有所不同；許多時候它都與民族中心主義混淆。外國的modu s v i v endi是否屬西方形式，取決於觀察敘述者源自何種文化及地域。根據國籍、種族及美學的感覺，在亞洲人眼中，我們是一種樣貌及習慣均陌生的異國民族。外國事物的焦點與另一種種族的觀點有關，歐洲的情況，就正如以敘事者的觀點作衡量。作家的出發點、期望、興趣及塑造形象或把其他民族神話化等等的決定因素均是非常豐富多彩的，這一點正如歐洲人前往的目的地及吸引他們的事物一樣均是五花八門。在《T heFar t her Adventures》及《Captai n S ingl eton》中，中國及日本的傳統文化的多姿多彩形象與歐洲的殖民地，如巴西的形象是截然不同的。外國事物的出現造就了真實或虛幻的變化，而魯賓遜亦有提及在中國發生上述情況。在往東京灣及暹羅的時候，魯賓遜是經過歐洲人當時的（前）思想概念過濾後而觀察及描述當地居民情況，隨後發現在各方面英國比中國更勝一籌時，魯賓遜指出“他們的財富、貿易、政府的權力和軍隊的力量都令我們震驚，因為……這一切我們都沒有預期到”27 。同時為了避免遇見歐洲船隊，英國船隊前往台灣並由此啓航前往另一個中國沿岸的港口，在那裡有一個年老的葡國航海家提供嚮導的服務，他的經驗知識非常豐富：“靠近岸邊的時候，兩浬外一艘船駛向我們。船上有一位年老的葡萄牙領航員，他知道我們也是從歐洲來的，因此向我們提供協助，我們感到很高興……，我跟他談到帶我們到南京灣 28 的事，那裡是中國最北的地方。他說南京灣很好，笑著問我們到該處的目的”29 。在領航員與魯賓遜交談後，我們發現一艘船隻已在亞洲的港口停泊：“他告訴我們澳門可能是最好的港口，在那裡不可能找不到鴉片的市場，而且可以買到各式各樣價廉的中國產品”30 。葡國人企圖說服英國人在澳門這理想的港口通商，並在此賺取豐厚的利潤及帶回英國。為形容澳門港口的商業活動，他們用了形容詞good（好）的最高級best （最好）來修飾。當葡國領航員向船員查詢前往南京的目的時，他面露笑容並嘗試向魯賓遜說服澳門是中國沿岸銷售鴉片及購買任何中國產品的最理想地方。英國人則以否定的態度回應葡國領航員：“是的，葡萄牙先生，我說這並不是我們來這裡要做的……”3 1 。27．同上，出處同上，第三百八十六頁。28．在平托《漫遊之旅》的第二十六章中提及詞語G u l p h of Nan q ui n。該作品於一五五三年由根特翻譯為英文。 於 一六六三年及一六九二年再版（參閱萊維《Por t ug ue s e Voy ages》第七十八頁，一四九八年至 一六六三 年，倫敦， 一九五三 年）。笛福 可能亦取 得該葡文作 品的譯本 ，而該作 品就像許 多其 他作 品一 樣， 內容 均是描 述葡 國人 在中 國海 岸的 遊歷 。29.笛福，《F a r t h e r ……》 第三百七十三頁（資料與題材有關） 。30 .同 上 ，出 處 同 上 （ 資 料 與 題 材 有 關 ） 。31 ．同上，出處同上（資料與題材有關）。笛福將葡語（“ S e i g n i o r ”）一詞與西班牙語混淆。從《魯賓遜漂流 記》第一 冊開始， 由於近似 性及某些 外來語的 因素，他 都以該詞 來表達。 魯賓遜在 巴西曾學習葡語，而葡語在東方海岸亦廣為使用。參閱蘇利範著《The Age of D i scover y 1 400－1 550》（中譯《 大發現時 期1 40 0-1 55 0》）朗 文，倫敦 ，一九八四年 ，第二十 三頁， “一五五 零年建 立了利潤豐厚的外國生 意，每年載運一船貨 品 一著名的黑 船一 由果亞運送歐洲 貨品到澳門的葡 萄牙人基地， 再裝載中國 絲綢，運 到福崗售賣 ，交換所 得一 般為白銀。 葡萄牙人是 最早的世界 貿易商人…… ” 。115

在談及海盜和海上“不遵守法律的人士”後，葡國領航員表示知悉亞洲及歐洲的現時情況，因此，英國航海家把他當作為“經驗的智者”。葡國領航員還通知魯賓遜可直接與中國居民通商，避免了歐洲敵人攻擊他們船隊的危險：“Qui nchang32，傳教士一般從澳門來到這裡登岸，向中國人宣傳基督教，從未有歐洲船隻在此登陸……有時候他們在那裡做生意，因為有日本人希望購買中國貨品”33 。還有，笛福提及中國的傳教工作是由澳門開始。葡國領航員表示只有他才熟悉中國海岸及如何進行通商，而且亦通曉日本的情況，這樣，他便使魯賓遜的朋友放下思想包袱“如釋重負”34，換言之，就是其背上的重擔，因此，他成為英國船員的朋友。該領航員使我們想起魯賓遜小說的葡國船長，因為該船長在非洲海岸救了魯賓遜一命，並帶了魯賓遜回到巴西。同時當英國航海家需要船長幫助的時候，他表現誠懇並樂於助人。在中國，這個葡國人物同樣表現出樂於與英國人結伴而行，前往世界各地遊歷，英國人稱他為“永垂不朽的老船長——一 位 葡 萄 牙 人 ” 35 。勇敢的“葡萄牙領航員”為英國船員與日本航海家製造多次接觸的機會，隨後，他們一起前往北京，那裡亦有他的朋友。在中國首都：“由於我們希望晉見皇帝，因此我們把葡萄牙領航員帶上，付款給他與我們同行，並為我們作傳譯。他能聽懂該國語言，又說得一口流利的法語和一點點英語。事實上，無論到哪裡，這個老人家都是我們最有用的工具，因為我們到北京不到一星期，當時他笑說“哎，英國貴族……” 36。英國人認為年老、充滿好奇心及精力充沛的葡國人是他們航程中必不可少的好伙伴，因為他熟悉中國各地的情況，並精通拉丁語及葡語。魯賓遜由於長期逗留巴西，因此亦諳上述語言。領航員亦精通法語、英語及“國家語言”。在北京講普通話，而在澳門地區則講廣東話。笛福是否不清楚這一情況或者這個葡國人是否真正通曉多種語言呢？魯賓遜在許多葡國人居住的巴西生活，使他獲益良多，而他的生活經驗亦是非常難能可貴。他喜歡遊歷因而到處旅遊冒險，並決定酬謝從澳門一直倍伴著他的領航員“這個人，坦白說……在任何情況下都是他最需要的人……”37 。葡國人總是樂於助人，包括向英國船員傳達一些有關中國民族手工藝的資訊“葡萄牙領航員愛說笑話……他說給我看我國的珍品。……一所用“中國製品”建造的房子，正如在英國所用的名稱，在我們的國家（葡萄牙）叫這種所謂“中國製品”為瓷器”3 8 。 葡國人親自向英國人介紹一所世上罕有的擺放著琳琅滿目的瓷器的房屋。領航員並解釋這詞在英語及葡語的區別，就像理解不同的文化及modus v i v endi“……英國先生，我明白你的意思，我明白”，他說，“但中國人對你所說則有別的理解”39 。32．葡 國航 海 家 、 中 國 人 及 日 本 人 對 該 港 口 一 詞 的 發 音 均 有 不 同 的 方 式。 因 此 ， 笛 福 對 該 詞 的 三 種發 音 都 表 示 理 解 ， 並 指 出 這 是 由 於 不 同 文 化 對 同 一 地 點 都 有 著 本 身 的 發 音 方 式 。 參 閱 笛 福《 F ar t her … … 》 ， 第 三 百 七 十 七 頁 。3 3．同 上 ， 出 處 同 上 ， 第 三 百 七 十 七 頁 ， 並 參 閱 第 三 百 八 十 一 頁 中 作 者 提 及 葡 國 傳 教 士 在 中 國 傳教 ， 同 時 由 於 英 國 國 教 為 基 督 教 ， 因 此 ， 受 到 《 Romish p ri e s ts》 批 評 。34．笛 福 ，《 Fa r t h e r … … 》， 第 三 百 八 十 頁 。35．同上 ， 出 處 同 上 ， 第 三 百 九 十 七 頁 （ 資 料 與 題 材 有 關 ） 。36．同 上 ， 出 處 同 上 ， 第 三 百 九 十 頁 。37 ．同 上 ， 出 處 同 上 ， 第 三 百 九 十 一 頁 。3 8．同 上 ， 出 處 同 上 ， 第 三 百 九 十 三 頁 。3 9．同 上 ， 出 處 同 上 ， 第 三 百 九 十 五 頁 。116

由北京出發，前往英國的途中，當英國船隊被敵人攻擊時，“葡萄牙人”又一次顯示他的冷靜及靈敏的思考能力，因此魯賓遜指出：“年老的領航員是我們的船長，也是我們的工程師……”40 。魯賓遜在澳門所遇到的葡國人的角色是航程中不可或缺的人物，並得到高度的重視及讚賞，由於他不單止是航行的專家，也是在貿易往來和航程中出現實質問題的解決能手。魯賓遜及鐵鈎船長的冒險歷程中，不能缺少樂於助人及經驗豐富的葡國人的參與，並在世界各個角落給予他們援助。魯賓遜表示非常喜歡葡國人及在澳門所遇見的領航員。雖然在海上葡國人是英國人的敵人，因此，在初期他對葡國人的印象是負面的。在巴西的旅程後，海盜鐵鈎（博）經過霍爾木茲及菲律賓返回香料之路的東方，而在該地進行通商已經不是奇聞，“由於葡萄牙經常有船隻從中國的澳門回來，帶同中國商人賣給他們的香料。中國商人同樣地經常用中國貨品換取荷蘭香料”41。小說作者敘述當時他們的競爭者葡國人在澳門地區已有直接及間接的貿易伙伴，因此，一如巴西及非洲的情況，不利於鐵鈎的船隊進行貿易。英國船長指出在果亞學懂了“一切醜惡事，從葡萄牙人當中看到最不誠實、最墮落、最自大、最殘酷的一面——一個自稱信奉基督的國家”42 。鐵鈎把在旅程中所遇到的民族與葡國人相比，顯然減少了對葡國人的批評，因為在葡國人腦海中只有盡量賺取更多的金錢。因此，我們從作品中可覺察到葡國人的形象及他們常到的地方的變化，就如印度的情況。為何有如此的變化呢？鐵鈎是英國海盜及隨後是葡國人的敵人，葡國人對他的攻擊曾否作出自衛呢？羅馬教皇的宗教應否反對亨利八世呢？笛福希望強調在東方海岸是沒有法律可言，這正如發生在魯賓遜身上的情況。作者可能只想向我們提出葡國人的另一個觀點，因為每一個社群都有他們的觀點 。身為記者的笛福可能曾翻閱有關印度賄賂情況的評論及資料，在今天賄賂被視為導致東方王國沒落的原因之一，因此，貿易往來隨後轉向大西洋發展。魯賓遜及鐵鈎亦曾到達大西洋。前者欲以工作致富而後者則欲以搶掠致富。上述兩個人物的不同興趣可能逐漸得到過濾並影響他們所建立的形象，而在葡國及澳門均有反映該形象。40 同 上 ， 出 處 同 上 ， 第 四 百 二 十 四 頁 。41 同上，《 Cap ta in S ingl eton》，第三百零八頁。4 2 同 上 ， 出 處 同 上 ， 第 七 頁 。外國事物的題材亦與經濟問題有關。然而，我們感興趣的只是，透過人類學及文學中的各種現象所反映的澳門人、中國人及葡國人的觀點。不過當描述中國的地貌、民族及風俗習慣時，由於讀者或評論家不諳所有藝術的表達方式，以致對“外國事物”的認知存有顯著的偏差。無可避免的是，不論相近／類似，抑或差距／差異，這種論證歐亞之間差異的方法，始終都是以類推和比較來評定價值論的。同時，透過對其他人的無知和野蠻行徑，也嘲諷了自詡文明的“我”。這種外國主義－東方主義也成了一種教化的武器，從而產生“我”的社會及政治縮影的反面教材。由此，我們可談談涉及哲學的外國事物。而我們還可提及“人類學、社會學、117

文化、肖像、修辭學、語言學及文學美學等的外國事物”43 。例如，談及在澳門一些有關外國事物的繪畫中，英國畫家錢納利的作品（倫敦，一七七四—— 澳門，一八五二），作品中展現了典型的澳門人物及與她有關的所有異國風情的生活體驗及周圍事物。外國事物的差異亦是人類學研究的對象，在人類學的研究論文中以盡可能如實重現或描述外國事物為目的。在外國事物中，除了追求人類學的趣味外，我們還可提及遊客及“exot a”的趣味，這就如西格倫自身受到啟發而追尋“plaisir de sent i rle Di ver s”44 。同樣，我們亦可從錢納利的作品中發現，其作品是以日積月累的多元文化知識為基礎，再借助色彩斑斕的意象，使其作品充滿異國情懷。憑經驗來看中國文化，會發覺它別有天地，這個發現是多方位的，是一種情感欣賞成果的擷取。然而，以客觀身分是難以洞悉其中奧秘。托多羅把“e xo t op i e”的發現過程稱作為“af f i rmat ion de l’e x ter io r i té de l’aut re qui va de pa i r av ec sar econnai ssance en tant que suj e t ”45。另一種與“本國”文化相距甚遠的“外國”文化的出現，就是本次研究的對象一一 東方學。它是一項要求理解其所有複雜性的跨學科研究。外國事物的概念融合了從地域及虛幻的旅程中賦予人類的經驗，並反映了每一種文化在互相影響下的不同形象。在葡國文學中亦反映了有關中國的形象，反過來亦然46 。魯賓遜及鐵鈎船長的澳門之旅，不論是真是假，總是具有象徵意義的。同時，該旅程創造了變化萬千的時空及人物的神話，作者偶爾使用誇張手法處理，偶爾以感性認識等多種手法來描述。外國事物可能只是西方文化的對立反映（在《Thef ar t her Adventu r es》中的中國）或是另一種文化的反映（在《The far t he r A d ventures》中的澳門）。該反映是基於對不同種類的文化及modus v iv end i進行觀察，並嘗試將之解碼。除了無數記叙著作及活靈活現的象徵手法的著作外，從十五世紀的大發現、遊記以至現今的旅遊指南及各種民族的特色膳食均反映了外國風情。外來事物與前往另一個地方的行為有著密切的關係，它有時純粹是藝術創作及幻想虛構的成果（《Far t her Adventu res》及《Captain S ingl eton》）。有時，它則是帝國主義思想推動下，實現擁有外國事物的夢想的成果。翻譯當地語言是與外國文化交流的前提之一。在《The Fart her Advent ure s》47 裏葡國領航員曾提出這個問題。43 .在 布 埃 索 著《 遊 記 文 學 、 故 事 、 歷 史 及 神 話 》 中 的 第 五 百 六 十 六 頁 內 之 《 在 葡 國 文 學 中 的 異 國情 調 或 “ 各 種 美 學 ” 》 一 文 ， 科 斯 梅 出 版 社 ， 里 斯 本 ，一 九 九 七 年 。4 4 ． 塞 加 倫 ， 第 三 十 頁 。45． 托 多 羅 著《La Conquet e de l ’Amer iqu e 》，E d i t i o n s du S e v i l ，巴 黎 ， 一 九 八 二 年 ， 第 二 百 五 十四 頁 。46．參閱《 文 化 雜 誌 》 第 二 十 三 期 （ 第 二 組 ） 內 霍 啟 昌 撰 寫 《 葡 國 人 在 清 朝 的 最 早 形 象 》 文 ， 澳門 ， 一 九 九 五 年 ， 第 五 頁 至 十 二 頁 。 同 時 亦 參 閱 同 一 雜 誌 內 洛 雷 羅 撰 寫 《 在 葡 國 大 發 現 文 化 中之 中 國 形 象 》 一 文 ， 第 十 三 頁 至 十 八 頁 。47． 笛福 ，《F a r t h e r ……》 第三百 九十 五頁 。4 8.參閱 布 埃 索 著 《 十 六 世 紀 外 國 語 言 之 研 究 》 ， I C AL P ， 里 斯 本 ， 一 九 八 三 年 。另一種文化的美學特徵及標誌亦在小說主角人物到達中國海岸時出現，我們透過列舉地名、稱號、短語、模仿異地語言的聲音 48 及其他性質的標記，便可讓讀者118

得知不同於他們的詞彙世界。例如衣服、外貌輪廓、手勢、事物的特徵及喜好。正如我們在整篇文章的分析中，外國事物是以明確或含蓄的比喻、模仿技巧或脫離現實的手法來表現，就正如荷里活西部電影的北美印第安人。總括來說，有關外國風情的文章都是以虛構情節來堆砌的，以便達到其既定的目的，然而，在某些情況下，又會如實反映當地的情況。創造這些象徵性的題材及人物有助於讀者理解異地文化，有時該題材更與讀者的“期望”不謀而合。（cf ．l ser ．The Act of Reading：《AT heory of Aes t het ic Response》）（中譯《讀書：美學反應理論》）。透過前往世界各地的使命，人們在曾踏足的土地上展現外來的物質、人力資源以及語言。在澳門及中國其他地方，相繼發現了中國以外的異國風情的事物。葡國的領航員就是以這個宗旨為己任。以形象生動的象徵手法來進行描寫的著作可改變讀者的思維方式及拓寬其知識的範圍。英國的 homo v iator在描述新的現實情況中，特別注重一些不利於外國文化 49 的細微情況，因此，他認為有需要改變讀者的思維方式及對外國事物的想法。笛福的有關外國事物的文章是一個概念的工具，並能在面對舊大陸的信條時，幫助讀者理解在新世界中產生的疑問、恐懼及威脅。許多與外國事物有著密切關係的題材都是有系統地迅速得到發展的，特別是從伊比利亞的對外擴張到大發現的新時代，甚至今時今日，這個題材都能在歐洲文學中得以發揮。從十五世紀到十六世紀，隨著多次的新發現，知識不斷地傳播及吸收，提高了人們理解及思考各種現實情況的能力。由於外國事物的影響，我們的思維方式及文化得以逐漸改變。透過上述我們所分析的作品得知，Jamais vu將會逐漸蛻變為deja vu。因此，我們的結論為，透過笛福的作品所表現的中心思想，反映了葡國人及澳門的形象都是積極進取的。澳門也將繼續成為融匯外國多元文化知識的台階。119

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衛生121

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《行政》第十三卷，總第四十七期，20 00 No .1，123 -138澳門兒童的視敏度：機能異常的早期診斷＊Macedo de Almeida＊＊ Rui Manuel Calado＊＊ ＊索 引1．前言2．目標及目的3．研究方式4．人口及調查對象5．材料及方法6．結果6．1．調查結果6．2．眼科檢查結果6．3．診斷檢查的可靠性6．4．機能異常的盛行率及專科診斷6．5．機能恢復的覆蓋水平7．討論8．參考書目＊ 這項工作得以進行有賴 以下人士及機構的合作 ：衛生局局長及副局長 、初級衛生保健廳廳 長教育暨青年局、附件一中的各校校長、風順堂衛生中心的 R i t a Rod r igue s 、葡國衛生統籌司。＊＊ 里斯 本醫科 學院醫 學士， 澳門仁伯 爵綜合 醫院眼 科醫生 。＊＊＊ 里 斯本醫科 大學醫 學士及流 行病學 碩士，澳 門初級衛 生保健 廳公共衛 生醫生 。123

1．前言在澳門，接受中文教育的兒童在滿四歲時開始接受強制性教育。衛生局意識到一系列的機能異常將明顯地對這些兒童學業上的成功造成限制，因此在監測門診中向四至六歲兒童進行臨床觀察（分別名為G1及P1的檢查）。因為保持視敏度對於學習過程中不致產生問題是一個重要的條件，所以透過採取視力檢定法及掩閉試驗，有系統地進行機能異常的檢查。然而，由於技術次序上的原因，只是在六歲兒童的門診中進行此兩項檢查。鑑於本世紀科技的急速進步，在市場上出現了新的診斷檢查方法，這方法是很容易達到及使用的，目的是為了及早發現斜視、屈光不正或中度混濁。透過一部名為MT l 1 Phot os cr e ener 的特殊攝影機進行光折射檢查，能夠診斷上述病理情況，即使對於四歲以下的兒童亦然。因此，這項研究的作者決定系統性地使用這方法以調查有何優點，自然而然地這方法是納入衛生局提供予澳門兒童的預先護理範疇 中 。2．目標及目的透過這項工作，選擇性地收集了各項要素，目標是要確定對澳門的兒童從強制教育開始時進行系統性的視敏度檢查之適宜性。為此並以此為基礎，一方面在MTIPhot o s c r eene r 的輔助下進行光折射檢查，另一方面，亦在仁伯爵綜合醫院眼科進行眼科全面檢查，以便能夠確定：用於調查視敏度機能異常的診斷調查的可靠性，該調查是按其敏感度及特徵來評估的一一（第6．3項） 。視力機能異常在澳門年齡為四歲（在一九九四年出生的兒童）的學齡人口中的盛行率—— （第6. 4項）。在經眼科全面檢查（患有斜視、屈光不正2及中度混濁的人）後，被區分為屬真陽性及假陰性個案中觀察到的視力機能異常的鑑別診斷—— （第6．4項）。在有視敏度變更的人口中之機能復康的覆蓋水平——（第6．5項 ）。由於有系統地採取了診斷檢查，獲得經調查後被區分為“陽性” 的個案的預期數字，而這些“陽性”的個案會每年通報眼科——（第7項）。3．研究方式為達到這項研究的目的，作者們進行了一項描述性、橫向的及“此時此地”方式的研究。1 ． 醫學 技術 的革 新 。2． 近 視 、 遠 視 、 屈 光 參 差 及 散 光 。124

4．人口及調查對象這項研究尋求反映出五千五百八十一名在一九九四年出生（年齡組別為四歲）就讀於本澳學校的兒童的眼科方面之實況。上述的學生就讀於六十四間學校。為使這項工作得以實踐，必需選擇在居民中具代表性的調查對象，並尋求描述其特徵。因此，以此連續階段的收集方法為基礎，篩選了初級及第二級觀察的單位（從二十間不同的學校共二千八百八十七名四歲的學生中，篩選了二十五個班別共七百四十一名學生，該名單構成了附件一）。為了確定觀察單位的數目及在缺乏與澳門實況有關的資料的情況下，按參考以下文件所產生的元素，計算了有視敏度機能異常的兒童的百分率：““HｏｗａｒｄL. Fｒｅｅｄｍａｎ，KａｒｅｎL. Pｒｅｓｔｏｎ ， 刊 登 於 九 二 年 十 二 月 第 十 二 期 《 眼 科Pｏｌａｒｏｉｄ Pｈｏｔｏｓｃｒｅｅｎｅｒ Fｏｒ Aｍｂｌｙｏｇｅｎｉｃ Fａｃｔｏｒｓ AｎIｍｐｒｏｖｅｄ Mｅｔｈｏｄｏｌｏｇｙ”ｄｅ：of Ophta l mology：San F rancis c o - 05 Sept . 9 6 .Bac k-T o-Sc hool Chec k ist ShOuld Inc lud An E ye E x am”da American Academye雜誌》第九十九冊中：因此，澳門年齡為四歲及患有視敏度機能異常的兒童預期最高的盛行率被固定在1 0％。為了確定調查對象的人數多少，對於確實的數值而言容許最高的差誤為±5％。為了使可信度達到95％及確保研究的穩定性，減低了由於使用其他非隨機性的方法選擇調查對象可能產生的偏差（錄得的值被乘以2）。事實上，進行這項研究涉及到對澳門二十所學校二十五個班級中的三百零二名兒童進行觀察。對於預先篩選了的每一個班別的學生名單實行單純隨機性的抽樣方法，以便能夠識別所有這些觀察單位。5．材料及方法調查是在一九九九年三月至四月期間於經篩選的學校內進行，由一個特別為此目的而設的小組負責進行（附件二）。使用於檢查視敏度機能異常（斜視、屈光參差及混濁）的材料只包括MTI P HOT OS C RE E N E R（附件三），由一位公共衛生醫生操作，透過拍攝兒童眼睛的即影即有照片，能夠立刻評定出是視力機能異常的“患者”或“非患者”，即是說，分別評定為陽性或陰性（附件四）。為了進行眼科的全面檢查，進行這項調查的小組向仁伯爵綜合醫院眼科報告了：··所有診斷檢查為陽性的兒童的資料。診斷檢查為陰性的兒童其中一人（每五人中只轉送一人） 。雖然不是預期地讓其中一名診斷檢查為陰性的兒童到仁伯爵綜合醫院眼科進行檢查以作參考，因為這聯繫到進行研究的預定時間（三個月）。客觀的條件顯示最高可進行門診的限額只是八十個，因此必須採取這種方法作配合。125

有關的兒童會持有一封信函（附件五）作識別，由一位他們完全不認識的眼科醫生為他們進行檢查，透過診斷檢查而取得結果。眼科全面檢查是由一位眼科醫生進行，並使用仁伯爵綜合醫院有關部門內現存的材料，包括：·外部及內部機能動性檢查·沒經矯正及經矯正的視敏度·活組織顯微鏡檢查··色覺檢查眼底鏡檢查為了確定透過診斷檢查取得的分類的準確性，對於進行眼科全面檢查後會發現到的不同情況預先設定了數值的限制。因此，所有顯示出屈光變更或斜視及中度混濁（表一）等變異情況的兒童，若數值高於預先訂立的限度，這此兒童則被視為患有機能異常。表一 ——診斷臨床標準＊＊為四歲兒童而設從眼科全面檢查及診斷檢查結果之間的關係可以確定每項診斷檢查可以是：真陽性：倘調查顯示出結果為陽性者與眼科的全面檢查，即一種或以上屈光變更（數值高於預先設定的數值）及／或明顯斜視或中度混濁之陽性結果相符者；假陽性：倘調查顯示出結果為陽性，但眼科的全面檢查沒有顯示出任何陽性的結 果 ；真陰性：倘調查顯示出結果為陰性，而眼科的全面檢查亦沒有顯示出任何陽性的結果；假陰性：倘調查顯示出結果為陰性，但眼科的全面檢查卻顯示出陽性結果。就可能出現的屈光變更，這種方法對於在檢查結果被區分為“真陰性”及“假陽性”的兒童當中，可能存在兩種情況。事實上，在兩者當中眼科全面檢查沒顯示出屈光變更的數值高於預先設定的數值。因此，按照這項研究的標準，這些兒童被126

區分為“沒有機能異常”。然而，嚴格地來說，我們必須說明有些兒童沒顯示出存在問題的，但其實他們是有可能存在輕微的機能異常的。這是因為被區分為“沒有機能異常”的兒童的眼科全面檢查的結果可以是：··沒有發現任何屈光變更（沒有任何機能異常）；發現存在輕微的屈光變更，但發現到的屈光度之數值沒有高於預先設定的數值（見圖一）。因此必須要有這項“研究中”的診斷檢查，倘這項檢查有系統地在澳門施行，則會著眼於早期發現患有視敏度“嚴重機能異常”的兒童。這個前提自然而然地聯繫到這項工作的“設計”。但這沒有妨礙眼科醫生在面對“輕微的機能異常”的情況下要求屬於這情況的所有兒童配戴眼鏡。眼科檢查的結果是紀錄於相應的表格中（附件六）。資料轉錄至DBASE3PL的檔案中是很小心翼翼地進行的，並依循“清除”及“校準”記錄的程序而進行。資料處理的進行是以項目相交為基礎，及使用了“雙項表格”，這能促進統計測試的應用，這些統計檢驗能證明發現到的差異真正的意義，尤其是採用了這種診斷檢驗的準確性。6．結果為了易於理解取得的結果，一方面會提交以MTI P HOT OS CR E E N E R進行調查的結果，另一方面，會提交在仁伯爵綜合醫院進行的眼科檢查結果，這些數據的相交，對於這個“研究”中的問題的討論，尤其是在這項工作的目的部份闡述的問題之討論（見第二項），提供了必需的資料。6．1．調查結果有三百零二名兒童接受了調查，其中53％為男性，47％為女性。其中91 ．7％的個案的診斷檢查為陰性（即正常），但8．3％有的兒童顯示出診斷檢查為陽性，即是說，這些兒童是患有視敏度變更。而發現到在兩個性別中（圖一）沒有明顯統計學上的差異。圖一 一一診斷檢查的結果127

所有診斷檢查為陽性的兒童及20．3％的診斷檢查為陰性的兒童的資料均向眼科報告了，總數為八十二名兒童（表二）。表二 —— 報告 眼 科 的兒 童 資 料6．2．眼科檢查的結果有85．4％的兒童被邀請到眼科進行全面檢查。總共進行了七十一個檢查。有五十一名兒童被區分為視力正常（沒有任何視力變更或屈光變更的數值低於預先設定的限度）。被區分為有機能異常（明顯的斜視、中度混濁或屈光變更的數值高於預先設定的數值）的兒童有十九名。在十一名沒有出席的兒童當中，只有一人的診斷試驗為陽性。由於存在一個在數據記錄中因遺漏而造成的錯誤，致使必須排除一名診斷檢查為陽性的兒童（表三），結果同樣是按兩個性別劃分（×2（1g1 )＝0．36 ）。表三—— 眼科檢查結果128

6．3．診斷檢查的可靠性表四—— 在仁伯爵綜合醫院接受觀察的兒童：調查及檢查的結果結果為假陽性及假陰性的調查百分比的計算，是透過對七十名在仁伯爵綜合醫院接受觀察的兒童進行的調查及眼科檢查取得的數值的相交而進行。所產生的圖表構成了這項工作的表四。6．3．1．假陽性及陽性預計值從二十五名已報告了仁伯爵綜合醫院，其診斷檢查為陽性的兒童當中，有二十三人接受了觀察。在這些兒童中有六人沒被確定診斷檢查結果，因此經確定的假陽性的百分率為26．1％。這樣，在結果為陽性的調查中，可能存在機能異常的百分率為73．9％（陽性預計值）。6．3．2．假陰性及陰性預計值從五十七名已報告了仁伯爵綜合醫院及其診斷檢查為陰性的兒童當中，有四十七人接受了觀察。在這些兒童中有二人沒被確定診斷檢查結果，因此經確定的假陰性的百分率為4 ．3％。這樣，在結果為陰性的調查中，可能不存在機能異常的百分率為95．7％（陰性預計值）。6．3．3．敏感度及特異度向眼科轉介進行了診斷檢查的三百零二名兒童中，缺席的百分率為1 4 ．6％，以及可能在每四十七個診斷檢查結果為正常的個案中，有兩名兒童屬於有機能異常，而所遇到的情況在表五中說明。敏感度及特異度的計算是按這些數值為基礎的。因此，當存在機能異常的百分率為63 ．0％時，發現到診斷檢查可能為陽性，129

即是說，在每一百名真正存在問題的兒童中，診斷檢查的敏感度只容許我們發現到其中六十三人。當不存在機能異常的百分率為97．4％時，則診斷檢查可能為陰性，即是說，在一百名沒有問題的兒童中，診斷檢查的敏感度容許我們發現到其中九十七人。表五—— 經調查的兒童總數中結果的反映6．4． 機能異常的盛行率及鑑別診斷結果顯示出機能異常（斜視、中度混濁或屈光變更的數值高於預先設定的數值）的兒童百分率為1 0．5％。在區分為“有機能異常”的兒童當中，68．9％經研究的參數顯示出完全正常的數值及31．1％經研究的參數顯示出存在輕微的屈光變更，並且當中觀察到的屈光度低於預先設定的限度（見第五項一材料及方法）。在七十名在醫院眼科接受觀察的兒童中，沒診斷出任何中度混濁個案，而當中有3％“很大程度機能異常”的個案為斜視，而97％為屈光變更。在這些情況中，絕大部份個案為散光（20），依次序為遠視（5）屈光不正（4）及最後為近視（3）。在圖二中表示出有關的百分率數值。圖二一屈光變更的鑑別診斷130

6．5．機能復康的覆蓋水平在進行調查及眼科全面檢查當天只有四名兒童配戴眼鏡。這表示在澳門四歲的兒童當中，85．2％視敏度減低的情況嚴重而機能復康的情況是有待滿足的。7．討論進行這項工作而採取的“設計”是按參與這項工作的眼科最大資源提供量而定。為了構組在表五中所示的“雙項表格”，必須說明以每四十七人為一組，而診斷檢查為陰性的兒童中有兩人的檢查結果為陽性（診斷檢查為假陰性）。這個比率是穩定的及存在不能量化但很微小的錯誤的危險，這使我們能制訂一項研究，而該研究在澳門不能以別的方式進行。以這項研究的結果為基礎，今天可以肯定地說超過1 0％居於澳門的兒童，當“入學”時顯示出視敏度變更，倘沒有及早發現及矯正（這些兒童當中只有4．8％在進行調查當天配戴了眼鏡），因為所有這些無法彌補的損害，會影響或容易導致學習上的不成功。至於MTR Phot os c r eener的可靠性，必須很大保留地表達診斷檢查敏感度的數值。事實上，重要的是要提及在這情況中，這個結果不單只依賴取得的影像的質量，亦有賴拍攝這個影像的操作人的解釋。因此，由於解釋的主觀性，理所當然地希望診斷檢查的敏感度能伴隨著從某些方案或計劃一直以來累積了的經驗，這些方案或計劃是會在不久將來發展的，為的是及早發現開始入學的澳門兒童視敏度的變更。最後，要提及的是對於工作的結果及資源的需要，這些資源的需要是涉及澳門所有兒童在其入學第一年進行調查的計劃或方案之設立而產生。因此以1 998／99年度的數字為基礎，我們大約有五千六百名兒童需進行調查（每星期有一百四十一名兒童需接受檢查。按照視敏度機能異常的盛行率，這些人口中大約六百名兒童存在問題。考慮到被區分為陽性的診斷檢查的百分率及沒有前往眼科門診而診斷檢查為陽性的兒童的百分率，估計每年必須提供條件進行四百二十五個眼科全面檢查（每星期八個門診）。考慮到陰性的預計值及已恢復機能的兒童的百分率（1 4．8％存在問題的兒童已配戴眼鏡），能每年進行二百七十個視敏度機能異常的早期診斷，而這些診斷是可以在限定期內得到矯正（佔總數54％的兒童存在未經診斷或未經治療的問題）。131

8.參考書目 ·American Academy of Ophthalmology. Back-To-School Checklist Should Include An Eye Exam. Sept. 96; San Francisco. ·American Academy of Ophthalmology. Infant and children's vision screening. 1991; San Francisco. ·Howard L. Freedman, Karen L. Preston. Polaroid Photoscreener for Amblyogenic Factors: An Improved Methodology. Rev Ophthalm, Dec 1992; Vol.99, no 12:1785-95. ·Hunt, Louise. Vision screening for infants and preschool children. Journ Insight, Dec 1993, Vol.18: 28-9. ·Knapp RG, Miller MC. Clinical epidemiology and biostatistics. Williams & Wilkins, 1992; Baltimore. ·Lwanga SK & Lemeshow. Determination de la taille d'un echantillon dans les etudes sanometriques, manuel pratique. WHO 1991; Geneve. ·Nelson LB, Rubin SE, Wagner RS, Breton ME. Developmental aspects in the assessment of visual function in young children. Journ Pediatrics, Vol.73: 375-81. ·Tong PY, Enke-Miyazaki E, Bassin RE & col. Screening for Amblyopia in Preverbal Children with Photoscreening Photographs. 一九九九年十月二十日於澳門 Macedo de Almeida Rui Calado 132

附件一澳門學生的視敏度調查對象的收集進行調查的班別資料133

附件二澳門學生視敏度研究一九九九年進行方法衛生專業人員使用一種稱為MTI Photos c reener 的特殊攝影機可進行檢查，透過分析拍攝到的膠片，能驗測到接受檢查者的視力問題。這些檢查稱為“光折射檢查”，是非常便利的，只要兒童的年齡超過六個月就可以進行，這樣可及早發現視覺的改變。考慮到澳門兒童開始入學的年齡，我們希望衛生局有可能以普及化的方式，對本澳年齡為四歲的兒童進行這種檢查。若得到肯定，就可以在兒童入學前，對有需要的兒童進行視力矯正，這是有顯著益處的。因此，在與教育暨青年局緊密合作下，決定對一些隨機篩選出來的兒童進行光折射檢查。為此，建議採取如下的方法：·在學校內課室以外及照明度很低的地方進行檢查；·該項檢查包括拍攝兩張兒童眼睛的照片以診斷視力改變。攝影機每拍攝一張照片會發出“閃光”，這是無害、完全無痛及安全的；·該項檢查會由一位合資格的衛生專業人員進行，過程約需五分鐘；·最理想是由教師預先向兒童解釋該項檢查的目的及請他們予以合作；·若兒童害怕或拒絕合作，不要使用任何強迫的方法令他們顺從。這是他們的權利及會完全受到尊重；·為盡量避免這種情況出現，當一名兒童正在進行檢查時，下一位將被“拍攝”的兒童應在場觀看前一位同學接受檢查，這樣可以驅除他們的恐懼；·這項檢查只要求每名兒童離開課室約十分鐘的時間。為了過程的進行能得到學校最大程度的理解及將混亂情況減至最低，需要補充的是：·在選擇了的學校內進行的“設站工作”，將於三月或四月份進行。·為此，各學校應聯絡：Rit a Rodrigue s風順堂衛生中心電話：313418·檢查將會在上午進行。衛生工作組會在上午九時至十時三十分，或上午十一時至十二時三十分之間對每組兒童進行檢查，每組十二人（來自同一班）。一九九九年二月九日於澳門。醫生 Rui Manuel Calado134

附件三135

附件四個人資料表視力調查136

附件五學生家長／教育監護人 先生閣下年 月 ＿日澳門衛生司工作小組前往一對一九九四年出生的兒童進行視力檢查。該項檢查包括拍攝一張兒童眼睛的特別照片 ，並藉以確定其視力是否正常 。學生已進行該項檢查，但結果需經確定。為此必須於 月 日 時攜同該學生到仁伯爵綜合醫院眼科。一項不同的及更嚴謹的檢查需時約十分鐘，從該項檢查會得出確定的結果。請不要忘記這項檢查。視力的改變會對學習造成損害。我們希望避免這種情形發生在澳門的兒童身上。順祝台安。澳門衛生司副司長瞿國英（醫生）137

附件六個人資料表眼科全面檢查138

教育139

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《行 政 》第 十 三卷 ， 總第 四 十七 期 ，2 0 00 No. 1 ， 1 4 1 － 1 4 5澳門教育改革＊蘇朝暉 潘詠賢 ＊ ＊前 言踏入二十世紀七十年代末期，世界各地紛紛提倡教育改革。大勢所趨，澳門亦自八十年代末期開始推行教育改革。在接近十年的教改過程中，透過政府與民間機構共同努力下，各項教育政策順利展開，使過去的澳門教育得以去蕪存菁，創造一套完整的、屬於澳門的教育制度。然而這個教育制度的出現，不代表著教育改革的終結，教育改革最終的目標是使澳門的教育達到公平、有效率、有素質的教育。這是澳門，以至世界各地所追求的主要目標。教育改革在追求什麼回顧過去澳門的教育，大部分以私立學校為主。正因如此，過去澳門有著各種的教育制度存在。例如在學制方面，分別有三三制（三年初中、三年高中）、五一制（五年中學、一年大學預科）、三二一制（三年初中、二年高中、一年大學預科）等等。除學制有不同外，課程的編排上、採用的教學內容以及教科書的來源亦不相同。如某些學校使用來自香港的教科書，或來自台灣、中國大陸等地的教材，以至英文學校採用外國的教科書等。多種教育制度並存的現象，加上大多數的私立學校本身具有一定的自主權及自由度，導致過去澳門教育質素的差參。面對過去多種教育制度並存、教育質素差參的情況，澳門的教育改革所要追求的是什麼？實際上教育改革是希望因應澳門本身以私校為主的基礎上，配合澳門社會經濟發展的步伐，創造一個適合澳門的教育制度。這個教育制度能夠發揮多元化教育模式的優勢，保存過去私立學校具有的競爭力、效能。同時，透過這個新的教育制度，促進教育現代化，提高澳門教育的素質，提供一個公平的教育機會給本澳的每一位市民。＊ 本文是一九九九年五月四日在北京舉行由行政暨公職司與北京語言文化大學合辦的“澳門公共行政前瞻”研討會的發言稿，文中所提及的教育暨青年司現稱為教育暨青年局，並受社會文化司所管轄。＊＊ 蘇朝暉 澳門特別 行政區教 育暨青年 局副局 長潘詠 賢 澳門特別 行政區教 育暨青年 局中學教 師141

教育改革的開展在整個教育改革的過程中，概括地包括四方面的工作。第一，建立系統的教育法體系：在一九九一年頒佈1 1／91／M澳門教育制度法律及其後陸續公佈的補充性法規。這套教育制度法規包括：教育委員會法令、教育暨青年司組織法、私立教育機構通則、會計制度法令、課程組織法令、教師培訓法令、成人教育法令、有特別教育需要的學生教育法令、職業技術教育法令等，構成一套完善的教育法體系。這套教育法系主要提供一個行為手則，一方面規範著行政當局在教育範圍內應遵行的工作，另一方面規範著被規範的某些行政機構或個人，包括學生、家長、老師及學校當局本身應有的行為規範。而教育暨青年司作為教育的行政部門，在這套教育法體系中，不只是守法的部門，更是執法的部門，使受法例規範的所有行政單位或個人遵守法律。同時透過這套法規，進行教育的發展及計劃。第二，重組教育行政部門：在過去被稱為教育司的教育行政部門，主要職責是管理官立學校的教育工作，相對於佔大多數的私立學校，只由一個處級部門負責向私立學校提供支援，以及一個廳級部門向全澳學生提供學界福利。現在藉著教育行政部門的重組，提供一個合理、有效率的架構及組織 教育暨青年司（簡稱教青司），並透過此一合理的組織，進行高效率的行政工作，面向全澳的官立與私立學校，進行教育行政管理。教育暨青年司由一位司長與兩位副司長組成其領導層，下圖為教青司的組織架構圖：領導層下設有4個廳、1 1 個處；另外包括有督學、各個青年中心、教育活動中心及1 6間官立學校。從研究、計劃 執行一評估的運作模式來看，教育研究暨資源廳的職責在研究教育與青年等問題、制訂各項政策、協助提供教育上所需的資源。教育廳與青年廳則為執行的部門，教育廳負責執行教育相關的法令以及教育行142

政的工作，青年廳負責執行青年方面的工作，推動青年的事務。而督學則肩負著評估的工作，輔助學校與教師在教學方面的工作，監察整個教育制度的行政及財政效益。另外，作為後勤支援的部門 學校管理暨行政廳，其職責是提供教育部門、官立學校在人事、財政及財物方面的支援。以上各部門形成了教育暨青年司的主要運作方式。加上各個青年、教育活動中心、青年旅舍等在工作上的配合，形成有系統的教育行政體系，有關各部門的資料可在教青司的網頁（ht t p：／／www．dsej ．gvo．mo）上查閱。第三，投入更多資源：為著學校的教育主要需要的空間及金錢，政府在過去十年，透過更多的資源投入，特別是在財政及土地方面的投入，用以發展澳門的教育。第四，推行教育改革的各項政策：當法律上所有依據，增加財政與人力等資源，並透過各項教育政策來推行教育改革，如施行免費教育、批地建校、提供教師培訓和推行課程發展等工作，提高教育服務的質素，使教育制度更具效率，更公平。教育政策的執行免費教育早在教育改革開展以前，已在官立學校實施，為澳門市民提供免費教育，在95／96學年開始，便全面推廣至私立學校。這項政策的實施由初期的六成學生獲得受惠，直至在99／2000學年已超過八成的學生享受此項服務。而未來澳門教育將進入新階段，不只是免費教育，還會實施義務教育（或稱強制性教育），以確保所有適齡的學童取得最基礎的教育。事實上，由統計的數字上顯示出，在1 996年，年齡介乎6－1 1歲的兒童，在學率已達99．5％（見圖1），表示這批適齡入學的兒童當中，大部分均在接受教育。而未能達到百分百的入學原因，為存在著在學人口流動的因素，如新移民的遷入與某部分居民移居外地等。圖1：在學率（摘自統計暨普查司的官方資料）此外，在批地建校方面的工作，由1 993年開始進行校舍興建，直至1 999年止，總共建造了36間新學校，提供約二萬個新學額，逐步降低每班學生的人數。回顧過去，學前教育方面平均每班人數由91 年46 ．2人降至96年42 ．1 人（見圖2），而在98／99學年開始，平均每班人數已在40人以下。導致學前教育每班學生143

人數下降的因素除出生率下降外，主要是批地建校所增加的學額。在小學教育方面，由於在八十年代中末期出生率的提高，約有七千八百新生活嬰，導致91 年至96年間處於小學階段的人數大幅度的上升。透過批地建校的工作，使由96年的平均每班人數4 7．5人降至現在平均每班人數44人左右，已解決大部分學額不足的問題。另外，在中學教育方面，每班的人數雖然沒有太大的差異，但在未來的數年間，預計此階段的學生人數會有稍微增加，而批地建校的工作亦會持續進行下去，以解決未來學額的需要。圖2：平均每班人數（摘自統計暨普查司的官方資料）教師培訓方面，教育暨青年司提供多方面的培訓課程，包括有職前培訓、在職培訓、專業培訓與延續培訓。從圖3顯示出教師的學歷在學前、小學與中學各階段都有上升的現象。尤其是在中學階段，已有九成的教師具有師範的培訓。圖3：教師學歷（摘自統計暨普查司的官方資料）144

在教育發展過程中，最重要的核心部分就是課程的發展。在教育的改革中，各項教育政策的執行，更是少不了課程這一環節。教育暨青年司轄下的課程改革工作小組，自1 994年9月成立至今，已將幼兒教育、小學教育及初中教育各年級各科的課程大綱編製完成，而提供一套完整的屬於本地的教學大綱。目的是希望透過這套課程大綱，給本地教師一個藍圖，依據學生的個別差異，選取恰當的教學內容，自備一套適合的教材，讓學生得到全人的發展，使教學更具靈活與效率。小 結教育改革不斷地深化，鞏固現有的澳門教育制度，在行政當局和民間共同的努力下，進一步發揮這個制度的優點，提高澳門教育的素質，為下一世紀的中國澳門培養人材。145

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稅務147

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《 行 政 》 第 十 三 卷 ， 總 第 四 十 七 期 ， 2 0 0 0 No. 1，1 49- 1 61電子商務及電子媒體對轉變中的澳門稅務制度的影響及用途黎溢年＊1．簡介2．電子商務的課稅原則3．電子商務課稅的困難3．1．所得稅3．1．1．活動地點及固定場所3．1．2．稅基的分配及價格的轉換3．1．3．收入特點3．2．消費稅3．2．1．課稅地點3．2．2．結算方式4．電子媒體的用途4．1．輔助及對納稅人的幫助4．2．聲明書的遞交及稅款的繳交4．3．監管發出的銷售文件5.澳門的經濟及稅務制度6．結論及建議＊（葡 國）稅務統籌司經濟學家及前澳門財政司（1 987／1 992）副司長。149

一、簡介電子商務具有潛力成為二十一世紀其中一項經濟發展。可以肯定的是，儘管它將出現轉變，然而如今還是難以預測互聯世界和電子商務中的技術到底會如何改變工作和活動方式。就其發展來看，必須進行政府、企業及社會夥伴之間的合作，而且這個過程亦須視為一個基本範疇來課稅。現時，在發達國家尤其是歐盟及OCDE國家的稅務制度中，因電子商貿的發展而牽涉的問題，確實已成為了一項研究課題 。在實現電子商務的巨大潛力方面，稅務當局擔當了重要角色，負責建立一個不會對電子商務發展構成障礙的相應稅務環境。另一方面，課稅的行政當局亦須維持徵稅的能力，以擁有財政後盾來進行有組織的社會政治目標，故此必定要尋找某些方法來監管和查核透過互聯網（i n t e rnet）所進行的交易。發達國家尤其是歐盟國家，他們的政府和稅務管理當局所面對的電子商務課稅問題不盡相同。至少，對於細小地區的稅務管理當局來說，因為地區的面積不同，所以面對的問題亦不一。正如澳門，它在世界貿易中的影響力便較小。而實際上，不論在所得稅稅率高或稅率低的國家，抑或在財產和服務方面有否普通稅的國家，所指的是有附加稅（I VA）的歐洲國家（及其他國家），這些問題均截然不同。與電子商務發展有關的各項課稅問題的研究不斷地進行和公佈，因此，細小地區的稅務管理當局便不須耗費大量資源尋找新的解決方法，而只須跟進這些研究的發展和分析那些可以引入其稅務制度中的轉變的可能性即可。在電子商務的範疇中，應注意那些使用電子媒體來發展活動的企業之間的差別，無論是透過電子途徑來銷售財貨的企業，還是通過同樣方法提供各種服務的企業，抑或由其他企業來安排其活動的那些擁有電子媒體的企業，企業之間和企業與消費者之間的貿易形式均各有不同。儘管世界貿易中新技術的使用給稅務管理當局的監管和課稅工作帶來了困難，但是這些手段也同時提供了新的和有意義的機會來改善執行稅務的稅務管理當局的服務。這些機會確實是重要的和應予實行的。人們也可更容易地認識到那些適用的法律和納稅人的各項稅務情況，甚至可以藉電子途徑來遞交稅務申報書，更可藉該等媒體來進行繳稅和稅務償還等工作。二、電子商務的課稅原則電子商務呈現了一種嶄新的商業形式，但是值得質疑的是，中立和平等這些重要的現行課稅原則是否曾被人注意過。關於這個問題，應注意那些有關國內和國際法庭的工作和意見。但並不需要事事查根究底，只需找出有關的意見與工作發展，以及澳門法律和稅務制度影響數者之間的關係便可。OCDE便在這方面規定了應用於電子商務的中立和平等原則，規定應保障不同形式電子商務之間的課稅要中立和平等，而這些原則亦適用於傳統形式與不同形式150

的電子商務之間的往來。這些決定應從經濟角度和非稅務方面考慮，從事同類貿易的納稅人應繳納性質相同的稅款 1 。此外，歐洲委員會指出，稅務制度應具有法律的嚴謹性、簡易性和中立性，故此對財貨和服務的貿易來說，課稅結果全然相同，而有所不同者，視乎所使用的貿易形式是否以在綫（on－l i ne）來遞交的形式，或是成員國2 以內、以外所一直進行的貿易形式。一般來說，電子商務的課稅能維持平等和中立這些原則，使利益不會被削減和浪費。鑑此，從稅務平等的角度來看，應嘗試加入某些參與者到傳統貿易和電子商務中去，而這些電子商務的參與者既可以是國內的操作者也可以是國外的操作者。儘管政府對電子商務課稅問題已具有一套關於普通解決方法的周詳理論研究，然而不論這些觀點是否著重於不應有任何的課稅（間接），抑或應有電子商務的特別稅，也應考慮要擯棄一般的施行形式。雖然，在監管上出現了一些問題，但由於這些解決方法主要與電子商務的間接課稅有關，而這關連到財貨和服務的普通稅，因此，就和維持來自有關經濟活動的利益／收入的課稅無關了。實際上，主要討論的問題是，應否找出這種經濟活動的特別課稅形式，抑或將這種經濟活動納入現有的課稅形式中，這個問題尤其與歐盟的附加稅的間接課稅有關。就這個問題，歐盟成員國均同意3 不需考慮電子商務發展中新間接稅的問題，並認為有關問題的研究應以適合現存稅制為目標，而課稅亦須以消費權限為依據和要考慮周全，這正因為電子商務是一種服務的提供，產品供應的安排是由接收者透過電子數據或網絡途徑支配的。根據這個指引，所找出的實際解決方法與歐盟的課稅有著密切的聯繫。總而言之，在世界電子商務中，問題主要落在那些影響力有限的細小地區的稅務管理當局，它們只得跟隨歐洲稅務的發展而發展。同樣，對於那些地區的企業來說，它們若想跟歐盟國家的消費者進行貿易，便須遵守其內部商業法則，而且有時須在一個歐盟國家中進行附加稅的稅務登記。計劃中所進行的改變要配合歐盟內所提供的服務和消費的課稅，而且亦要適合本身具有稅收而向外提供服務的地區。電子商務在課稅方面所面臨的巨大挑戰主要是與那些具有如歐盟的附加稅制度的國家，以及與聯盟有貿易往來的企業有關。除了由財貨和服務的提供所導致的直接課稅問題之外，也出現某些與電子商務有關的普通問題，這些問題的特徵表現在各行政當局對問題的解決方案上，儘管如此，在解決困難問題方面都是各有不同的。就此，可以研究一些有關一般稅務管理當局和某些非聯盟的行政當局的問題，而那些非聯盟的國家又需要提供資訊、簽訂課稅區域內行政合作協議或協定，以避免雙重課稅和防止有關收入和資金逃稅的問題。1 .請 參 閱 O C D E ，一 九九 八 年 六 月 DAF F E ／ C F A（ 9 8） 3 8關 於 電 子 商 務 課 稅 的 規 定 。2．請 參閱歐 洲委員 會WP I 一 九九九年六月之××1／99／1 201 的電子商務間接稅。3 .一九 九 八 年 十 月渥 太 華 之 歐 盟財 政 部 長 會 議 。151

三、電子商務課稅的困難在一般的貿易範疇裏，稅務當局均具能力去識別納稅人、獲取經證實的有關課稅問題的資訊，以及擁有有效的機制以全面進行適當的稅收。不過，不仔細識別納稅人是難以推行稅收的，而儘管能夠識別納稅人，但是並不能識別其地址或全球位置，這種情況引起了稅務當局之間有關管轄權的爭論，因此亦出現了雙重課稅的危險。涉及互聯網的電子商務貿易只可以由其主導體和網頁來識別，而電子地址和企業的所在地點之間的關係很少。另一方面，即使某些為人熟悉的國際企業，也可以不指出正進行貿易的分公司的主導體名稱，又或這個主導體的名稱所指示的只是一種關係，一種與某一名牌企業沒有實際聯繫的關係。而這也就引起了有關註冊品牌的爭論了。除了識別的問題之外，電子商務亦引起其他問題，如管理當局獲取資訊的能力便為一例。故此，在電子區域內，會計和其他註冊均可易受外國的管轄區管轄。另一方面，傳統的資訊是透過第三者提供的，而在提供的過程中可能會遇到困難或受到阻礙，有鑒於此，互聯網主張要以中間人來完成程序。所以，這些問題會漸趨複雜，而稅務當局在進行取得所需資訊的工作時便得正確使用課稅規則了。某一課稅地區的電子商務課稅問題，主要是與其稅務制度的稅種和稅率有關一一所得稅和財產與服務稅一一 貿易額和本身的稅務管理當局的規模（物資和人力資源）。這些問題擴展到那些所得稅稅率高的國家，還有課稅和就收入來源扣繳的國家，而就源扣繳的國家的收入是來自知識產權或工業產權和其他類似收入。除此之外，也包括以提供服務來收取一般稅收的國家。3．1 所得稅關於所得稅，電子商務的問題主要分為三類：a）活動地點及固定場所；b）稅基分配和價格轉換；c）收入特點。3．1 ．1 活動地點及固定場所一般來說，對電子商務活動課稅的地區性法規能對內部法例的協調和已訂立稅務協定的不同稅務地區產生影響。大部分情況下，在一個稅務地區當企業開設時，不論是個人本身，抑或是一個固定場所，又或是一個具有有效地址的總址，便應進行課稅。稅務管轄權的問題是一個十分趨時的話題。鑑於企業會把生產、財務管理、廣告等各個功能劃分開，而不同的稅務地區要由不同的中心作專門研究，那末，電子商務的難題就在於決定在何處發展其活動和在何處進行貿易課稅。隨著新的資訊電子技術的發展，當活動是透過電子途徑進行時，要找到企業的有效地址實非易事，而企業是否營業或是否有固定場所，又或如何尋找企業，這種種問題確是使人存疑的。電子商務能對財貨和服務的供應進行簡易的分配，而且能使提供財貨的企業進行經濟活動的基本調動。因此，由於國與國之間的差別而存在的稅務競爭問題也變152

得更為明顯。一般來說，低稅收的地區，在設立經濟活動基礎方面較具吸引力，因為這些稅務地區，只有課稅的原因而沒有其他的原因，所以就毋須使人太擔心會出現像高課稅地區的企業流失情況。另一方面，避免雙重課稅的協議包括了有關課稅權的法規，這些協議確認了非居住地的稅務地區課稅權、居住地和來源地的稅務地區課稅權，甚至是來源地國家的課稅權。當課稅權在居住地和來源地被確認時，有關法規便能防止或消除雙重課稅。此外，關於一些現存概念的問題，電子商務及互聯網的應用帶來了貿易的問題和課稅處理的問題。為此，便需研究現存概念的改變情況或其應用於新的貿易形式的問題。對於確定經濟活動地點的問題和其所得稅的約束問題，就有某些重要的國際概念，例如要有固定場所和要制定永久利益，這些概念使授予課稅權的法規可以建立。在電子商務這個大前提下，值得考慮的是，其來源地和居住地國家之間，以及稅務地區，均須規定一個固定場所以進行適當的固定稅收，又或是需要有某些特別的法規對現存的國際規定進行可行的修改。3．1．2 稅基的分配和價格的轉換當聯合企業或同一企業的分支企業進行貿易時，而這些企業是設立在不同的稅務地區，便會受到不同課稅制度的約束，這對於稅務管理當局來說，問題在於稅基的分配以及穩定價格的轉換，而價格的轉換就是聯合企業之間或同一企業的不同分支企業之間進行貿易時所給予的價格。一般來說，課稅法例可由有關稅務管理當局進行修改，而這些修改對於決定課稅收益來說是必需的。另一方面，鑑於納稅人和他人的關係是否受所得稅約束均會設立不同的條件，而這些設立的條件通常又要得到個人的同意，故此那些根據會計學核算出來的利益是多樣性的。價格轉換的問題並非電子商務獨有，也並非由電子商務帶出問題來。由此可見，透過電子媒體，可以改變內部組成的關係，尤其所涉及的是有關某些非物質東西的提供：軟件的轉讓、調查、後勤的功能、財政手段等 4 。另一方面，電子商務亦使稅務當局在決定貿易種類以及全面開發獨立企業方面遇上越來越多的困難。總而言之，電子商務可算是一種有競爭力和有實效的貿易。3．1．3 收入的性質電子商務的收入性質與稅務地區存在的稅收類型有關，這些存在的稅收為所得稅和提供服務的稅收，還有知識產權所得稅或工業產權所得稅的稅收和就源扣繳，以及其他類似的稅收。收入的性質可區分不同類型的電子商務貿易和這些貿易的特性，而且這些性質又能區別服務收費及銷售收入，甚至是區別一種財產的租讓（l e as ing）。4．請參閱《葡國法人所得稅法典》（I R C法典）第五十七條第 一款 及 第 二 款 。關於電子商務這個問題，還要考慮的是著作權法的確定應用和不同收費之間的差異的研究，這些都是用以決定一種是否相應於著作權法或提供服務的電子商務的固定收費。此外，亦須識別電子商務的貿易性質以區分不同的企業利益，尤其是要153

區別這些企業的所在環境。電子商務的收費可視為使用著作權法或科技知識的收費，甚至可視為工業、商業或科學儀器的收費依據。3 .2 消 費 税在電子商務的間接課稅方面，應進行財貨貿易一脫綫（of f－ l i ne）貿易和非物質化服務在綫（on－l i ne）貿易之間的基本區別。脫綫貿易類似面對面的銷售形式，間中也有電子付款，這些銷售形式不會帶來特別的課稅困難，因為那些引入到一個稅務地區的財貨都是課稅物品，而這種買賣財貨的方式在傳統貿易上早已存在上述的課稅條件。情況有所不同的是，行政當局面對脫綫貿易會冒上風險，這種脫綫的貿易形式在其控制大量包裝的能力方面會有限制，因為電子郵遞的擴展，數量和來源是可以倍增的。政府須保障關務程序不會阻礙利用電子郵寄脫綫貿易訂貨和境外運送貨物的發展，要脫綫貿易獲得發展，政府就要簡化關務程序和修訂最低的豁免課稅權。此外，有關電子商務的間接課稅問題，極之重要的是要區分互聯網所提供的“產品”，應把這種“產品”作為一種財貨或一種服務的提供來區分。所以，有附加稅的入口稅率可根據財貨或進行服務的性質而改變，而結算方式也隨之各有不同。對此，我們可以視間接課稅的問題是跟數字“產品”的識別、其課稅地點和結算方式有關。如上所述，不要忘記的是，如果付款的動機是有關著作權法或同類權益的付款方式的話，那麼，課稅便與所得稅掛鈎。3．2．1 課稅地點在財貨和服務稅方面，應在何地進行課稅的概念是非常重要的。一般來說，有關的課稅法規可以兩個類別為基礎：其一，稅收是依靠對有關場所（該等情況的供應商和消費者）的識別來進行的；其二，稅收是根據活動和使用的所在地來進行的。在這個範疇內，須由具有消費稅的國家去確認，並要查對歐盟的附加稅制度、非歐盟的附加稅制度和銷售稅制度，了解它們是如何相互操作的，以確保可以找出既有效且適用於全球的可行方法。有關消費稅的課稅地點和課稅率的施行，歐盟法庭認為，應維持服務提供的相應原則，而一種財貨的供應須以一個中間網絡的數字資料形式進行。然而，這些原則到現在還未能對所有有問題的情況作出規範。就此，亦應注意受益人的性質，因為這可以影響稅收的結算形式，而這些形式可能關於被動主體（相同稅務地區或不同的稅務地區）之間的貿易，也可能關於顧客個人的貿易。3．2．2 結算形式和傳統貿易一樣，結算形式應適合從事貿易的人士，而儘管這在監管方面會不斷出現困難。個人貿易出現了大量問題，問題的癥結在於結算的監管困難和當貿易中的購買者為個人時遞交稅款的困難。所以，如果當供應者為國內的被動主體時，154

情況便可受到控制。但是，當供應者為外國人時，情況就難以受控了。而在研究出來的解決方法中，購買者或供應商都應為負責繳交稅款的實體。這些尋找出來的解決方法亦反映了一種行政責任和那些參與實體的困難。看來，有時是需要發展自動化機制的，使供應者能製發適合各種情況的單據，而在現時所討論的一系列指引中，會先就幾方面進行協議，這幾方面包括了電子商務的必要貿易自由、雙方的識別、現在和將來的有關證明技術的可能性、行政當局監管的合法需要，以及在一宗貿易中的不同參與者的相等責任。四、電子媒體的利用儘管電子商務的發展帶出了一些與傳統貿易形式有關的問題，然而亦須廣泛地利用同類媒體解決一些出現在這種貿易形式中的困難：電子商務中識別參與者的問題、有關課稅認可的識別證明的確認／證明的數字署名；電子會計記錄的存在形式；第三者資料的獲取和數據（數字署名和其他密碼的使用）的可信性和真實性等。另一方面，屬於新的貿易形式的這些電子媒體對於稅務管理當局來說，提供了極大的可能性，使稅務管理當局可更好地執行稅務法例、便於徵收稅款和在廣泛的地區中進行不同的參與形式，也就是說，稅務管理當局和納稅人之間的溝通可以得到改善，這種溝通有助納稅人遵守其稅務責任。此外，稅務申報書的接收也可透過電子媒體來進行。新技術除了使細小地區的稅務管理當局不需負擔額外的費用之外，還可使這些稅務管理當局獲得其他使用相同技術 5 的管理當局的知識。故此，澳門的稅務管理當局亦可利用這些由電子媒體提供的機會去改善對納稅人所提供的服務、削減稅務法規內的費用，從而以更有效的方式去使用稅收資源。關於這個問題，值得注意的是，在修改稅務法例之前，例如課稅申報書的遞交或透過互聯網甚至其他電子媒體來進行繳稅，均應設立必需的信息基礎設施，使納稅人可以使用這些媒體。此外，還須建立必需的稅務識別（納税人號碼）設施，使其給予和監管可以在申請時即時進行。4．1 輔助和對納稅人的幫助鑑於要課徵稅收，作為政治及行政實體可以發揮其功能以滿足有組織社會普羅大眾的需要，不同地區的稅務管理當局應不斷地表現為納稅人服務的提供者。這樣，在政策上，課稅就不應超過有組織社會所接受的合理底綫，而稅務管理當局的目標也並非只是有效地打擊逃稅和稅務詐騙，同時亦要尋求取得納稅人合作的方法。5． OCDE 正發 展 互 聯網 網 頁， 旨 在 交流 經 驗和 知 識 。就此，可以建立一些為了不同程度的資訊傳遞而設的不同媒體的使用方法，無論是透過報章、收音機或電視這些社會傳媒，或透過稅務管理當局印製的刊物，甚155

至是例如互聯網這種電子商務技術。亦可利用電子技術把稅務法例和規定以及行政指令等基本知識用在綫的查詢形式以供查閱。此外，亦可以此來查詢某段時期所實行的稅務責任的定期資料、某些常用的問答形式的資料，還可向納稅人提供證書、範本、格式和計算稅款的方法等。這種遙距服務能使大多數的納稅人可以確定和獲得有關稅務法律的意見，而且這種服務有時也可幫助納稅人填寫申報書、繳費、更改資料、解決在各種服務中的一般或個人性質的利益問題等。寄發申報書和自動繳費、更改納稅人登記、印刷和收發繳費的證明文件，這些都對納稅人有幫助，亦是稅務管理當局所要發展的其他範疇 。4．2 遞交申報書及繳納稅項對稅務當局來說，以紙張辦理申報書和繳納稅項是一項極花時間的工作。因為傳統的申報書和繳納稅項的數據登記系統經常出現錯誤，使當局難以更有效率地工作。一種提交申報書和繳納稅項的電子系統需要三組基本工作：制定可幫助納稅人準備其申報書的計劃；制定程序和計劃以便接收申報書的資料並使它生效；及制定電子繳納的程序和計劃。以電子途徑遞交申報書可以不同方式進行：以磁碟直接在稅務當局遞交、在與稅務當局為遞交而簽訂合同的銀行或某一企業遞交，或納稅人透過電話線或國際網絡直接傳送到稅務當局的電腦裏去。在接收資料方面，需要開發程式，使以磁碟或透過國際網絡傳送的資料生效，同時又需要有一些例行保安及加密工作，以保障被傳送資料的完整性和機密性。已可供利用的電子途徑令透過國際網絡寄出稅項的申報書變得可能，同時使稅務當局可以接收由企業的帳務技術員寄出的稅項申報書，然而出現了一個極之重要的問題，就是在納稅人或帳務技術員身份自動確認程序中的保安問題。事實上，必須要設立一種識別納稅人或帳務技術員身份的保安方式，當在取回任何關於其利益的資料時，如欠缺申報書、現用帳目等等，他必須與中央數據庫聯繫，或必須要送聲明通知法律規定的人士。可以找到不是絕對安全的解決識別身份的程序方法，就是透過預先出示身份證明和其職責範圍，並以郵遞方式寄往登記簿冊所載的住址。另一種較新的解決方法是透過使用編入了納稅人身份證明的電子卡（“晶片卡”），和使用轉送數據的加密鑰匙。這些手段使與系統的溝通更為互動和安全，同時又免除了在上述情況中要求預先出示身份證明。6. 透 過 跨 銀行 網 絡 ，任何 銀 行 的帳 戶 可 轉 帳至 另 一 銀行 的 某 一 帳戶 ， 例 如在 葡 國 的 一個 跨 銀 行 網絡，建立了一 種在總數約 30家在葡國 營業的銀行 之間的聯繫 ，並可以在約 5000部 聯上這個網 絡的任 一 部自 動 櫃 員機 轉 帳 。新科技允許設立納稅人根據多種稅收債務的規定而繳納稅項的不同系統，正如有些稅項，其結算是由稅務當局預先計出數額，並在某一預先規定的期間內給付，這是可用一張提款卡來進行繳納的。透過這個方式，繳納會由納稅人的帳目戶口轉移至受益實體 6 的帳目戶口，在債務納稅人引入數據時並在要繳納的收入識別後，156

債務納稅人會給予參考資料，這是有關結算識別的，納稅人可於稍後確認系統所指的債務數值。總體上，可以說稅務當局在此方式上可（透過郵遞方式）把給付數值通知納稅人，並把所有要繳納的結算資訊資料寄予跨銀行網絡管理實體（或者為著公共會計的目的而寄予其他公共實體）。在跨銀行網絡繳納稅項時，當轉移操作完成，會有一繳納收條給予納稅人，這收條是該項給予稅務當局（或者是其他實體）的繳納的累積資料，是為了監管所給付的結算和為了稅項給付機制的或有錯誤而延誤了正常繳納的期限而設的。類似的繳納方式可於一些情況推行，其中有繳納與遞交申報書之間的即時聯繫，正如自動結算的情況一樣，就是納稅人必須要聲明支援和證明這計算的數據，同時是否可以透過國際網絡 7 進行繳納。在此情況中，納稅人要定出繳納的債務數額，而這數額只在發出繳納通知單時才作出，同時亦應指出要繳付的文件的編號，這編號是與自動結算的計算的申報書或憑單內容一致的（在某些情況下，這文件是由稅務當局預先印制的，而編號是與納稅人的身份識別有關的）。這文件會以任何途徑（國際網絡或郵件方式）寄往有關部門。透過納稅人的銀行戶口繳納稅項這問題有兩個解決方法：其中一個是納稅人以一般預先通知指出某一個繳納全部稅項的銀行戶口；另一個則是規定納稅人要指出一個肯定可繳納申報書上稅項的銀行戶口，而這程序亦是以國際網絡 8 進行的。關於選擇遞交申報書和繳納稅項的電子方式，尚有推行策略的問題：由某些納稅人組別（例如繳納金額較大的納稅人），或由所有自願的納稅人開始；是否必定要以電子途徑（磁碟或國際網絡）遞交申報書。稅務當局要有以電子途徑接收申報書和稅款的基本設施，這些設施應有有關的手段強制納稅人使用電子途徑，同時考慮到納稅人資源的可供利用性以便實現這強制性。4．3 監管發出售賣文件很多國家為了可以監管商業交易，要求所有交易都要由供應商發出一張發票，並制訂有關發出發票的體系的一般規則：定出售貨用的發票或是根據不同種類的簽發者和接收者的發票等等要遵守的手續（必需的資料 9 和其設計、尺寸等等）。在發展這個發出發票的制度的過程中，從稅務當局的預先准許得知可限制特定的印刷廠印制發票，和准許大型企業使用資訊系統生產及發出本身的發票。7.雖然這些 責任被視 為不同的 ，但自動 結算的稅 項申報和繳 納責任應 是最可能 有關連的 。倘法律 規定在同 一期限內履行兩種責任，那麼會構成極大的不便，使納稅人只會用國際網絡寄申報書，而不會 用 國 際 網絡 繳 納 稅 項 。8. 若有 足 夠交 易 的 結存 時 ， 電子 繳 納 代 表 種保證，而以支票繳納則沒有：在進行交易時，會直接與帳戶所在的銀行機構聯絡，顯示要支付的相關時刻，若可供利用的結存不足進行納稅人定下的支付 ， 交易 會 由 內部 停 止 。9．財貨供應商或服務提供者（相 對 人 或 取 得 人）的名字、商業名稱或公司名稱及總址或住所、出售者（或 是取 得人 ）稅務 編號 、轉 移的 財貨或 提供 的服 務的數 量及 名稱 等等 。157

在此制度中的“印刷廠的繳稅記錄”只能由有資格印制售貨用發票的印刷廠來印製，而在此制度中亦限制納稅人只可向記錄上載有的印刷廠要求售貨用的發票。這些中介印刷廠應與稅務當局簽訂加入議定書，在此文件中，設定了更新規則和對不履行的處罰。新科技可以較佳監管這系統，並使它更有效率。因為利用國際網絡進行印件申請的登記，有關的准許就可以立即進行，所以這是與印刷廠的優先聯繫。在發出發票之前，印刷廠應向稅務當局申請准許，若獲准許，將立即登記了納稅人的身份識別資料、發出發票的獲准編號和中介的印刷廠。透過郵寄方式，把資料寄給納稅人，這資料包括使用印件的准許和向印刷廠要求新發票的識別碼，這資料可對其稅務住所作正常監管。這些制度可更方便知悉生產和使用的發票編號，並可克服在印刷廠識別納稅的顧客身份的機制中出現的困難，從而避免生產假的或重複的發票。五、澳門的經濟和稅收制度普遍來說，電子貿易的課稅出現了一些原則上的困難，而稅務當局打算利用電子途徑，故電子貿易和在對澳門稅收制度或有改變的情況下使用電子途徑的影響變得明顯。因此，應就澳門的地域大小和人口的特色方面作一簡單描述，例如總體地介紹澳門經濟的架構和有關的稅收制度。中華人民共和國澳門特別行政區是一個面積約23．6平方公里 10 的小地方，估計居住人口為430，000（1998） 11 ，擁有中華人民共和國全國人民代表大會通過可作為微型憲法的《基本法》。在這法規內，訂立了澳門自治的一般原則、載明中華人民共和國中央政府的專屬權、訂立澳門特別行政區永久居民的基本權利和義務、政治結構以及經濟、文化和社會事務及其對外代表等一般原則。根據《基本法》，“澳門特別行政區不實行社會主義的制度和政策，保持原有的資本主義制度的生活方式，五十年不變。”〔《基本法》第五條〕。這使澳門的政治行政組織享有高度自治、行政管理權、立法權和獨立的司法權 12 。 可 以 說 澳門特別行政區擁有在資本主義經濟制度中發展出的現代國家有特色的經濟職能。澳門特別行政區擁有獨立的財政和獨立的稅收制度，因此有本身全部財政收入的規定和實行獨立的稅收的職責，而且“（…）自行立法規定稅種、稅率、稅收寬免和其他稅收事項”。〔《基本法》第一百零六條〕，和“中央人民政府不在澳門特別行政區徵稅”。〔《基本法》第一百零四條〕。根據《基本法》，澳門特別行政區可簽訂涉及稅收的國際協議，同時可以把涉及有關課稅制度主要成分的課稅事務 13 的協議與其他關於合作、行政和交換資訊等等多種事務的協議區分開來。1 0．澳門由澳門半島及氹仔和路環兩個島嶼組成，總面積為23.6平方公里：半島7．8平方公里；氹仔6．2平方公里 ；路 環 7. 6平 方 公 里 ， 而 路 氹 兩 島 間 的 填 海 地 2.0 平 方 公 里 。1 1．有關一 九九 八 年 十二 月 三 十一 日所作的估計人口的數據（澳門統計暨普查司）。1 2. 參 閱 《 基 本 法 》 第 二 條 。1 3. 參 閱 《 基 本 法 》 第一 百 三 十 六 條 。158

在澳門的稅收制度中，課稅的水平是低的，對收益／利潤徵收稅率最高是15．75％14 ，評估收入是極依賴推定標準的。在澳門特別行政區沒有對總體收益徵稅，而計算關於真實收益的稅項，依其指定和自定的制度分為：職業稅、都市物業稅和所得補充稅。並沒有運用資本所得收益和資本收入等指定課稅，雖然在某些情況下這些收益要被徵收所得補充稅，但這稅是對在直接進行或參加工商業活動所得的收益，以及在（補充地）工作收益徵收的。稅收制度有一種運用不足的情況，現應澄清某些情況中對收益的課稅對象15，諸如在課稅中加入著作權，又對某些收益徵收保留來源稅項，雖然這些收益被課稅對象所涵蓋，但最終也沒有被徵收，正如專利權（Roy a l t i es）和外勞所得的其他同類收益。沒有一項對開支（財貨與服務）徵收的一般稅項，儘管有對某些產品徵收的指定稅項，例如對酒及酒精飲品、煙草、汽車等等，又有對某些由特定類別的酒店場所所提供服務的所得而徵收的旅遊稅。澳門的經濟屬小規模，但享有高度的貨物和資本流動的自由，並可完全自由與外地進行貿易，使澳門的商業逐步加入一個循環不息的區域之中。因為澳門現有的低課稅水平和稅收制度運作的不足，故一直都需要簽訂一些稅務普及化的國際協議或國際公約，不久之前才開始（與葡萄牙共和國）簽訂這些協議。談過了澳門特別行政區經濟和課稅的總架構，現在我們轉而去分析這架構在面對電子貿易的發展所作的準備或改變。正如前述，澳門作為一個低課稅水平而稅收自主的地區，這條件可吸引諸如與電子貿易有關的企業來投資，那麼為了對收益徵稅，這些商業活動的收益應被視為獲自本澳或是在本澳所賺得的 16 。澳門的稅務當局沒有經驗處理稅基和有關連企業之間商貿上轉移款項的難題，更沒有法例規範潛在情況下可能的稅收的機制。雖然本地的課稅水平是有利於不把要徵稅的所得利益轉移往外地，但也需要針對本地的收益課稅法例來對所申報的款項進行徵稅，目的是為了防止一些因澳門經濟國際化所帶來的稅收的轉移。由於可以以電子貿易付款予居於澳門以外地區的人士的發展迅速，使修正運作變得急切，一直以來，稅收運作都不對居於外地人士的著作權、專利權和其他同樣的收益徵稅，故需要定出由於電子轉帳所支付的收益的特色。這個課稅部分總是稅務當局之間在商討簽訂為避免雙重徵收所得稅的協議時的課題，同時稅務當局應努力培訓本身的技術員以應付這商討的發展 17 。1 4 .澳 門 的 低 課 稅 政 策 是 《 基 本 法 》 的 一 項 規 定 〔 參 閱 《 基 本 法 》 第 一 百 零 六 條〕。1 5 . 關 於 所 得 補 充 稅 的 課 徵 對 象 方 面 存 有 某 些 （ 學 術 上 ） 意 見 分 歧 ， 而 該 種 所 得 是 指 設 於 澳 門 的 企業 在 外 地 得 到 的 ， 在 現 有 的 課 徵 對 象 的 定 義 所 包 括 的 範 圍 ， 參 閱 黎 溢 年 的 《 澳 門 稅 收 》 澳 門 大學 ／ 法 學 院 ／ 澳 門 基 金 會 ， 1 9 9 8， 第 7 9／ 8 0頁 和 澳 門 行 政 法 院 案 卷 第 1 1 ／ 8 3號 1 9 9 1 年 5月 2日最 高 行 政 法 院 合 議 庭 裁 判 （ 最 高 行 政 法 院 第 二 分 庭 案 卷 第 1 2 7 3 1 號 ） ； 雖 然 似 乎 是 立 場 不 明 確 ，但 有 相 反 的 意 見 ， He rnani Mach a do Du a r te的 《 Os Impos tos － Uma Abor dagem Eco n o micae oS istema Fisca l de M a c a u》 ， 澳 門 理 工 學 院 ／ 行 政 暨 公 職 司 ， 澳 門 1 9 99， 第 1 8 6至 1 9 0頁 。1 6． 參 閱 前 項 註 釋 。1 7 ． 本 地 經 濟 活 動 的 增 加 及 它 加 入 區 域 和 國 際 經 濟 ， 有 賴 於 謹 慎 應 用 稅 收 制 度 ， 帶 出 關 於 稅 務 的 問題 就 變 得 更 複 雜 ， 所 以 為 了 不 妨 礙 澳 門 的 社 會 經 濟 的 發 展 ， 便 應 該 更 要 留 意 ， 所 以 需 要 簽 訂 該等 協 議 。159

澳門的稅收空間沒有對服務的提供進行徵收普通稅，在把這些透過電子途徑所進行的服務的提供納入為課稅對象的過程，出現了一些重大問題，就是徵稅的定位和結算的方式，而且這些問題實際上是與澳門的稅收制度相左。倘欲引入一種對轉移財貨和服務徵收的稅項，該等問題就出現，當然其程度會視乎稅種及這稅所包括財貨和服務的種類而定，這不是電子貿易專有或引致的問題。由此可總結出，因為本地法例規範的課稅規則和程序，不會急切需要對電子貿易的發展引入修改。雖然不是排除對徵稅規則或對稅務當局徵收有關聯企業間可能的轉移引入完善的方法。對本地法例和管理手法引入的重大修改，或可致使澳門稅務當局使用電子途徑：在第一階段是協助支援納稅人，稍後，則發展可透過電子途徑18遞交申報書和繳納稅項的系統。澳門稅務當局的現代化和市民在履行其納稅義務中的合作的刺激，只可透過電子途徑對外對內的普及使用方能實踐。藉著為稅收的認別所有納稅人（自然人和法人）的身份，這正是要邁向對透過電子途徑交收申報書或納稅的行政程序引入重大修改的第一步。六、結論和建議澳門的稅收制度如同所有的稅收制度一樣，可以為應付不同目的而作改善：加大力度推廣增減稅收的平等和中立的原則；簡化申請的法例和制度；更大程度地參與本地的會計和貿易活動等等。不可以說電子貿易的監管或徵稅情況必定對徵稅法例引入修改，尤其關於嚴格的徵稅規則（課稅對象的定義），雖然澳門稅務當局使用電子貿易的新科技應被視為遠較對課徵對象規則引入修改為重要。考慮到所談及的事宜，可以得出一些結論和有關的建議，在某一程度，由於電子貿易的發展和由於稅務當局使用電子途徑，可能帶動本地徵稅法例的修改。雖然沒有指出一些曾引述過的1 9 其他修改，但這些修改最低限度是與現正分析的事宜無直接的關係：引入一項普及化的消費稅；減少收益級別數目和減少對利潤／收益的徵稅率如取消所得稅的附加稅；普及繳納年中利潤／收益稅；使（稅務年度）收益課稅期不與歷年一致等等。如上所述，在較先進國家把稅務制度擴展至電子貿易所帶出的問題是熱門的研究課題，尤其在歐盟和 OCDE 的國家，規定實際的解決方案與歐盟的課稅保持緊密的相互聯繫，因此，總體上可以說：1．電子貿易課稅的重大問題主要是關於有直接課稅制度的國家，同時也與歐盟現存的加稅所帶來的問題和與在歐共體營運的企業有關，不論這些企業是否駐於這個經濟組織。1 8．要留意 的是，現在已 准許了透過 澳門銀行體系 進行多種稅項 的定期繳納 。1 9．參閱黎溢年在《行政 —— 澳門政府雜誌》第1 5期1 992年，第1 03／1 1 8頁，《Ref l ex oes sob r eo Si s t ema Fiscal de Macau：Evolucao e Perspec t i vas》，及Hernan i Machado Duar te《Os Impos tos°-Uma Abo rdagem E conomica e o S i stema F i scal de Macau》澳門理工學院／行政暨公職司，澳門1 9 9 9，第 1 89／1 97頁。160

2．一些細小地區的稅務當局對世界電子貿易的影響不大，不需要使用大量資源以找尋本身的課稅或監管的新方法，他們只需要跟隨著由各不同機構的路向和研究的演變，並分析是否引入對本身稅收制度的修改。這裡有些與電子貿易有關的一般性問題，總的來說，這些問題都代表著在稅務當局的解決方案中的共同特色，雖然解決的困難各有不同，如所得稅率高的國家問題更嚴重，這些國家會對收益來源，即來自知識產權或工業產權和其他類似的收益以及對取得服務的消費徵稅。關於電子貿易所得稅的問題主要有三種：活動和固定場所的定位；税基及轉帳金的分配；及定出收益的特色，由此可得出結論：3．如澳門的低課稅的稅務區，原則上會變成更能吸引設立經濟活動的基地，因此，若無其他原因，這些低稅區不需憂慮企業會奔往高稅區。4．應對澳門的課稅法例引入修改，以便允許它的稅務當局可向轉帳金收益徵稅，這些轉帳金是有關聯的企業或是同一企業內不同的分公司之間進行交易的收益，雖這問題不單在電子交易中出現，而且問題亦不太嚴重。5.在澳門的稅收制度中，推行對知識產權或工業產權和其他同類收益權的收益來源徵稅和扣繳制度，有需要知道可分辨企業間的利潤的電子貿易的特色，特別要知道在一些情況中，有關的繳納可被視為是行使著作權或使用科技知識的產權，或被視為工業、商業或科學設備。倘對財貨和服務徵普通稅，會出現一些間接徵收的問題，這些問題與數碼“產品”的識別、徵收的定位和結算方式有關，必須規定的是，如上所述，對應著作權或相同的權來開徵稅項的時候，徵收就變得與所得稅有關。因此，可指出：6．電子貿易的間接徵收問題與消費地點或提供服務地點的定義有關，而澳門稅務當局不用面對這些問題，不欲把消費普及稅引入澳門，但不會排除在納稅人的身份識別和在向其他稅務當局提供情報的合作方面簽訂協議。7．倘在澳門的稅收制度中沒有電子貿易的普通稅或指定稅，那麼那些從事由本澳到外地的業務的企業只需要考慮其他稅務區的條件，尤其是在這些區的課稅登記。雖然電子貿易的發展引發出一些對比傳統貿易的問題，但仍需要普及使用可解決因這種新交易形式而出現的困難的電子途徑。此外，這種電子途徑帶給稅務當局多種新機遇一一 更佳運用稅務法律、方便稅項繳付和方便在較廣泛的社會中以不同方式介入，所以可驗證出：8．新科技令細小地區的稅務當局在不用巨大的附加成本的情況下可以懂得使用其他稅務當局正在使用的科技，所以澳門稅務當局亦可利用電子途徑所提供的機會去改善服務的提供、減低徵收規則帶來的成本，及更有效地使用用以稅務給付的資源。9．在進行對本澳課稅法例的修改之前，為著可以透過國際網絡或其他電子途徑去遞交稅務申報書或繳稅，必須要安裝一些資訊基建，使納稅人可以使用這些電子途徑，並必須開始建立強制的稅務上的身份識別（納稅人編號）方法，這樣，在納稅人申請時，即可立即起作用及監管。1 0．為了更佳地推行課稅，應在澳門稅務制度中開始一個方案，透過強制供應商簽發發票或同類文件，監管程序對進行的交易發出文件，而這些文件有註明發出發票必需的運作細則或文件上應有事項。161

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澳門特別行政區區旗及區徽Bandeira e Emblema da Regiã o Administrativa Especialde Macau165

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《行政》第十三卷，总第四十七期，2000 No 1 167 199 中華人民共和國 澳門特別行政區區旗圖案說明 澳門特別行政區區旗是一面中間繪有金黃色五星、蓮花、大橋、海水圖案的綠 色旗幟。澳門是祖國不可分割的部分，五星象徵國家的統一；蓮花深為澳門居民喜 愛；它在五星照耀下含苞欲放喻意澳門將來興旺發達，蓮花的三個花瓣表示組成澳 門的三個島嶼；大橋和海水反映的是澳門自然環境的特點。 Descrição da Bandeira Regional da Região Administrativa Especial de Macau da República Popular da China A Bandeira da Região Administrativa Especial de Macau é de cor verde, tendo ao centro uma flor de lótus branca de três pétalas. Por cima desta flor estão cinco estrelas douradas e por baixo a ponte e a água do mar. As cinco estrelas simbolizam a unificação da Pátria, sendo Macau parte inalienável da República Popular da China. A flor de lótus, flor preferida dos residentes de Macau, está prestes a desabrochar sob a luz das cinco estrelas, traduzindo a prosperidade e o desenvolvimento de Macau. As suas três pétalas representam a península e as duas ilhas que constituem Macau. A ponte e a água do mar reflectem a especificidade do ambiente natural de Macau. 167

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中華人民共和國 澳門特別行政區區徽圖案說明 澳門特別行政區區徽呈圓形，徽面由綠色環形窄邊，文字區外圈，綠色內圓及 金黃色五星、蓮花、大橋、海水這一組圖案組成，外圈寫有“中華人民共和國澳門 特別行政區”和葡文“澳門”字樣。 Descrição do Emblema Regional da Região Administrativa Especial de Macau da República Popular da China O emblema da Região Administrativa Especial de Macau apresen-ta-se em forma de círculo e é delimitado por uma borda fina de cor verde, seguida pelas inscrições "Região Administrativa Especial de Macau da República Popular da China" em chinês, na parte superior, e a palavra "Macau" em português, na parte inferior. O círculo interior, de cor verde, tem cinco estrelas douradas sobre uma flor de lótus branca de três pétalas. Por baixo da flor tem a ponte e a água do mar. 171

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澳門公共機關徽號Logotipos dos Serviç os e Organismos Pú blicos de Macau175

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