行 政澳門政府雜誌一九九九年，澳門515

行政澳門政府雜誌每年四期社 長 ：薛尼路（Jorge Bruxo）社長助理 ：李麗如（Lídia da Luz）執行社長：何思靈（Celina Veiga de Oliveira）編輯部：林瑞光（Lam Soi Kuong ）鄭亞洲（Rogér io Cheang）José Manuel da Silva AgordelaJosé Â ngelo Lobo do AmaralDiana LoureiroAmá vel Afonso Barata Camõ es編輯委員會：所有權：澳門政府出 版 ：行政暨公職司社址、編輯及行政部：水坑尾街一六二號公共行政大樓二十六樓（亞洲）澳門郵箱463電話：323623 圖文傳真：（853）594000發行及訂閱 電話：9871 01 5／9871 01 4排印：澳門政府印刷署印行：2500本ISSN 0872－91 74516

第十二卷·第二期（總第四十四期），一九九九年六月目 錄法 律論澳門市政法律制度與未來澳門特別行政區市政機構章程的兼容性（上篇） 521António Malheir o de Magalhã es教 育語言教學——由理論基礎到實踐 545Raul Leal Ga iã o歷史與文化葡國首次海上東方之旅——新時期的誕生 555黃鴻釗、李寶平伯多祿和高美士名聞遐邇的澳門土生漢學家 561何思靈挖掘原始檔案文獻、重現澳門史原貌 567吳志良、金國平外交葡國駐澳門總領事館——延存下去的另一種方式 575方達舟行政二十一世紀公共行政的改革 581薛尼路顧客導向的公共服務——I SO9000與服務承諾在澳門公共行政的建立 589高炳坤自我評估——目標與效果 599高志德517

………文件 615摘要 619在《行政》雜誌刊登之署名文章，文責由作者自負 。原則上，其他刊物可轉載或翻譯原刊於《行政》之文章，但要指明出處及原作者，並須獲得有關許可 。518

法律519

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《行政》第十二卷，總第四十四期，1 999 No.2，521 -541論澳門市政法律制度與未來澳門特別行政區市政機構章程的兼容性（上篇）＊António Malheiro de Magalhã es＊＊前 言當我們知道要製作澳門大學法學院關於我們的法律碩士課程法律政治科學方面的行政法學科的報告時，我們立即想起一個非常有吸引力的題目。在我們的概念中，這題目有一個涵蓋面極大的標的，以便以適當的尖銳性及嚴緊度，在一項具此性質的工作的範圍內去處理這標的 。倘對基於其“根本法”的未來澳門特別行政區公共行政的組織面貌進行徹底搌張及深入的分析是正確的，那麼應把分析工作交給對關於公法的事物表示興趣的人士。然而，基於種種原因，實行這種意圖不會總是可行的。而且，這不是我們往常走的路向，所以我們決定選取一條更受限制的途徑，一條不太延伸、不太廣闊的途徑，不過在我們的觀點中，這途徑仍不缺乏應有的重要性。在不失對組織方面的行政當局“國內公路”或甚至“高速公路”的觀點的情況下，我們似乎被驅使去說出，在初見較簡樸但總是接近真實所必須的路時，我們決定了走向“市政的路”，雖然這些路常是相當與別不同且遙遠的。因此，我們要說，這樣即忽略了中華人民共和國中央行政當局與未來澳門特別行政區行政當局之間將建立的關係計劃，就是說在一般情況下，忽略在一九九九年十二月二十日即主權行使之移轉後，後者的組織架構。我們選擇了集中這項對不久將來的現行地方行政當局的硏究，更好的說法，是澳門地區市政行政當局。我們之所以對權力分立這課題特別感興趣，原因是 Rogério Ehrhardt Soares 教授一直在碩士課程的教學中對之進行探討，久而久之把所學寫成論文在澳門大學發表，該論文題為《未來澳門特別行政區基本法中的分權原則》＊＊＊ ，我們堅持要認真回到其分析去，儘管在一個極之受限制的方向及範圍內，即是在其垂直範圍及中華人民共和國未來澳門特別行政區的地方行政當局的具體計劃。＊本文為澳門大學法律學院（法律－政治）法律碩士課程中行政法一科的報告。＊＊澳門大學法律學院客席助理教授＊＊＊該論文刊於本雜誌第四十一期（一九九八年第三期），第十一卷，一九九八年九月。521

倘我們仔細想想，為了達到這樣的目標，使澳門地區市政現行的法律制度1 與《基本法》第95條所確認的未來澳門特別行政區市政機構地位的兼容性或不兼容性成為標準就變得必要。這是一項我們從此以後將負責的工作，同時承認將不再由於我們會得到的結果的不完整而犯錯的過去。一、對市政廳權力分立原則的一些考慮我們一直講關於中央行政當局和地方行政當局及權力的垂直分立和市政廳。這樣，一個“沿路上短暫的停留”將被提出。因為這停留極之“為人所識”，所以也許是突出的，但這卻是主要的，為著我們或可在這些實況中建立一條導線。此外，我們或者需要其導論。1．在其垂直範圍內的權力分立的原則2然而，我們曾退回至權力分立原則，同時選擇了這原則作為我們整個隨之而來的分析的起點。今天，正當人們以三個基礎計劃或前景去分析“政治範疇的結構成形原則”3時，其重要性始為人所知悉。這三個基礎計劃或前景就是：實質功能計劃、機構或組織技術計劃及社會或社會文化計劃。在第一個前景，提及到國家職能的分立，即是在立法、行政及司法職能之間的傳統的三權分立。然而，現在人們認為這將不是唯一可能的歸類，同時可以設計出一些被區分的場景，在此會認別出其他的職能及給予他們自治，這些職能是與那些在這範疇4 被傳統考慮的職能截然不同的。在組織技術或機構計劃，權力分立被決定下來，他們被理解為不同的組織綜合體，在國家機器之內彼此分開執行上述的職能5 。最後，權力的社會分立被視為一種“權力”或“帶有社會結構的國家權力”的列舉，例如：組別、等級或黨派6，據Gomes Canot i lho的說法，他們被視為“現代的原則表達手法”7 之一種。1．十月三日第24／88／M號法律；後經七月五日第4／93／M號法律引入部分修改。2．總的來說，關於權力分立原則可參閱António Malheiro de Magalh ã es的《未來澳門特別行政區基本法中的分權原則》，同上，第862至864頁及該文的參考書目。3．JoséJoaquim Gomes Canotilho，《憲法學》（Direito Const i tucional ），科英布拉Almedina出版，1993年第六版，第687頁。4．關於國家職能的問題，可參閱Jorge Miranda的《國家機關的職能和行為》（Fun ç õ es Orgã os e ActosdoE s t ado），里斯本，1 990年，第8頁及續後數頁。作者提出對包括立法職能及狹義上的政府職能的政治職能、行政職能及司法職能的區分。出處同上，第1 9頁。5．Rogér io Ehrhardt Soares，《行政法Ⅰ》（Dire ito Administrativo I），無日期，自行編製的教材，天主教大學法律課程，波爾圖。6．José Joaquim Gomes Canot ilho的《憲法學》，同上，第687頁。522

對這種說法，我們不能忘記Rogér io Ehrhardt Soares 在教學時的說話，雖然權力分立原則已經失去了在國家機器之內的政治性質，但卻透過社會分立轉而有“作為在國家之內的有組織的社會”8這解釋。當處理及考慮權力分立學說時，雖然這前景一直獲得一種在組別社會愈來愈大的突出之處，但這些是現存的社會，而不是各憲法及法律所述的社會分立。通常人們在這些法規中，遇到的是一種憲法政策的分立9 ，對此，最終表現在一種結合了職能的前景及組織的前景的情況內，在立法權、行政權及司法權之間出現的典型的分立。此外，正如我們說過的，儘管在其典型的或水平的範圍，權力分立原則不可被視為神聖、永恆及不死的三位一體。這原則在今天表現為一“歷史原則”，有時這可被視為“永恆價值的教條”10 。雖然所有這些考慮令人感沉重，但有一對我們的研究極為重要的，就是權力分立的其他“現代表達”。我們正在講述其“垂直範圍”，這是重新引導“往聯邦制度、區域自治及地方自治的原則”1 1 的現實情況，又考慮“按照基本地區性標準的權限界定及控制關係”12 。Barbosa de Melo認為，這垂直範圍除了行使一種“在行政權及司法權的內部結構的相當影響力之外” “肯定在國家內一定存在著中介的機關及團體，在其正當性及活動方面，他們可以是自治及獨立於中央或最高機關的。” 13我們曾說過，人們認為權力的垂直分立的“實現”1 4或“即時的表示” 15 之一種是“行政分權”，在 Philippe A rdant 的意念中，行政分權可被視作為實行這原則的“最有效的形式”16 。7．同上，出處同上，第6 9 2及6 9 3頁。根據作者所述，這是一個職能的社會“部門”，或“處”，同時想以此提及在國家與其他“非國家的公共權力”的擁有人之間的“權力分配”。8．Rogério Ehrhardt Soares，《公法及技術社會》（Direito Público e Sociedade Técnica），科英布拉，At l â nt ica 出版社，1 969年，第1 56頁。9．José Joaquim Gomes Canoti lho及Vital Moreira，《憲法釋義》（Const i t ui ç ã o Anotada），科英布拉出版社，第三版，1 993年，第499頁。根據作者所述，“與權力的社會分立的新發展有關的難題……雖然他們可反映出政策層面的某些事物，然而不應與權力分立的憲法政策原則混淆。”1 0．J osé J oaquim Gomes Canoti lho的《憲法學》，第688頁。1 1．同上，出處同上，第692頁；José Manuel Sérvulo Correia，《公共行政合同中的合法性和合同自治》（Legalidade e Autonomia Contratual nos Contratos Administ rat ivos），Almedina，科英布拉，1 987年，第262頁。1 2．José Joaquim Gomes Canot i l ho的《憲法學》，第687頁。13．António M．Barbosa de Melo，《民主與烏托邦》（Democracia e Utopia），波爾圖，1 980年，第44 頁 。14．José Manuel Cardoso da Costa，《政治學元素》（Elementos de Ciê ncia Polít ica），自行編製的綜合教材 ，葡萄牙天主教大學，1 97 8／79年，第92、第67及續後數頁。1 5．António M．Barbosa de Melo的《民主與烏托邦》，第44頁。16．Ph il ippe Ardant，《Institutions Pol i t iques et Droi t Consti t utionel》，巴黎，L．G．D．J ．，第六版，1994年，第49頁 。523

2．行政分權分權1 7 以顯示為一種“國家與不同實體之間的權限和職責的部門標準”1 8 開始，而以達至一特有的行政組織系統為完結。此外，行政分權1 9可以有多種的意思，這些意思可以包含不同組織的面貌。在此情況下，可以依服務2 0或職能2 1 來談技術分權，可以談機構分權2 2及也可以談地域分權或談本來的意思2 3。第一種亦被稱“權力的歸還”2 4，它是基於“行政組織的效率及職能性”25的原因，同時被視為設立國家的不同的公法人，它們被稱機構的自治團體2 6或公務法人2 7 ，法律規定它們負責國家或其他市民和地域法人的公共利益，而其本身行為2 8的結果會影響這些法人。1 7．根據《葡萄牙共和國憲法》第6條第1 款，“國家為單一國，其組織以尊重地方自治團體之自治，及公共行政當局之民主分權為原則。”此外，在第267條第2款規定，“……法律應訂定行政分權及行政分治之適當方式。”關於第一個規範，Gomes Canot i l ho及 Vi tal Morei ra 強調，這規範“包括一項一般憲法性原則，即國家的統一，及三項範圍較窄的原則，就是地方自治、行政分權及區域自治，這些原則訂定出一標準，否則，這些原則將會違反憲法性原則。這三項原則有同等重要性，他們可避免憲法之修正。……地方自治 、行政分權及區域自治的保障引起某種多頭政治或權力中心的多元化，這些中心在政權及行政當局的複雜的垂直結構。”引述過的《憲法……》第7 5頁。18．Mário Esteves de Oli veir a，《行政法I》（Direito Administra t ivoI ），Almedina，科英布拉，1980年，第 83頁 。1 9．根據Afonso Queiró所說，“人們說在國家機關的控制方面，當國家透過其行政機關，非由國家（或由政府及附屬機關）而是由其他公法人透過其機關及其本身權力的行使，自治地行使行政職能（不論大小）的一部分時，就有行政分權。”Afonso Rodr igues Que i ró，《分權》（Descentral iz aç ã o），《公共行政法律詞典》，第Ⅲ冊，里斯本，1 990年，第569及570頁。20．J．Baptista Machado，《一九七六年憲法中的參與、分權、民主和中立性》（Par t ic i paç ã o eDescentral izaç ã o Democrat izaç ã o e Neutral idade na Constituiç ã o de 76），Almedina，科英布拉，1 982年，第4頁及續後數頁。21．Mário Esteves de Ol iveira的《行政法》（Di reito Administ ra t i vo），第186頁。22．同上，出處同上，第1 84頁。23．J ．Bapt ist a Machado的《一九七六年憲法……》，同上，第4頁及續後數頁。24．Diogo Frei tas do Amaral，《行政法 I》（Direito Administr at ivo I ），Almedina，科英布拉，1989年，第705頁及續後數頁；J．Bapt i sta Mac hado，《一九七六年憲法……》，同上，第4頁及續後數頁；Mário Es teves de Oliveira的《行政法I》（Direito Admini s t ra t ivoI ），同上，第185－188頁。José Casal ta Nabais，《地方自治的幾個方面》（A Autonomia Local：Alguns Aspectos Gerais），紀念Afonso Rodrigues Quei ro教授（一九八六年）的研究特刊，法律學院學報，科英布拉，1 990年第61頁。Sérvulo Cor re ia 認為，“權力歸還”的意思是值得保留的，以便以此方式加強面對分權的概念自治。”此外，依其理解，這實行不應被視為代表一種“分權模式”，然而在這情況，將對“分權本身的概念的含糊性”作貢獻。根據作者所述，真正的分權建基於國家權力範圍以外行政權力的中心的確認。因為這樣，不夠法律人才及行政自治分配予被分權的實體 ；此外，尚要留意擁有指導自治的實體。指導自治意即，在現行的法律框架，法人的目標及其重要的指導方針是由市民的代表機關所決定，這些代表為著這效力自由地審議有關的利益。……相524

Caslta Nabais認為，對於識別由“權力或權限的歸還的處理手法”而引起的行政實況，“技術上或部門的分權”出現不適當解釋。根據作者所述，“行政分權經常引起行政自治團體的存在，亦即是基於鞏固一種本身（專屬）利益的慈善團體，反，公務法人（透過“權力歸還”的現象而產生的公法人）須向國家……謀求政治行政的指導。Sér v u l o Co r r e i a，《公共行政法律詞典》，第三冊，里斯本，1 990年，第656頁。25．Mário Est e ves de Oli vei ra ，出處同上，第1 86頁。26．J ．Bapt is ta Machado，《一九七六年憲法……》，同上，第4頁。27．與“權 力歸還”系 統相對的是“ 權力整合” 系統，後者 包括所有利益 ，這些利益 是國家或市 民和地 域 法人 所 尋 求的 ， 而 後者 是 由 法律 規 定其 本 身 所屬 的 法 人職 責 的 。” Di ogo F re i t as d oAmaral 的《行政法》（Di rei t o Admini s t r a t i v o ） ，同上，第705頁。尚要指出，作者認為這是基於設立公 共團體 的權力 歸還現 象，這 些團體 屬於國 家的間 接行政 當局。 這間接 行政當 局亦包 含公共基金及公營企業。Rogério E hrhard t Soar es說這些是“非地域的自治實體”的機構性或基金性的 類 型 ， 他 們與 地 方 自 治 團 體或 “ 地 域 自 治實 體 一 起 組 成 所謂 間 接 的 行 政當 局 ” 。 《 行 政法 》 ， 同 上 ， 第 5 頁 。28．由於 這些“機構 的自治團體 ”謀求國家 的公共利 益，這些團 體受“表現 於被視為多 種干涉權 能的指引權能”的政府的監管權的限制。J osé Joaquim Gomes Cano t i l ho 及 Vi tal Mo rei r a 的《憲法… …》 ，同 上， 第7 82頁 ；尚 可參 閱 《共 和 國憲 法 》第 1 99條 d項 ， “政 府 在行 使 行政 職 能時之權限為：……監管間接行政當局並執行監督……”F rei t as do Amaral 說過，“監管權是按傳統而被構思出來的”，在葡國法律，“監管權是作為等級的典型 權力之 一”。 因此， 這種傳 統的概 念由於 一九八 二年憲 法修正 的影響 而作出 根本的 意思上的修 改。為 此效力 ，“監管 的意思 不再與 等級有關 連，而 變成與 國家的間 接行政 當局有 關連。然後 ，因為在 國家的 間接行政 當局的範 圍，監 管現有異 於從前的 等級關 係的結構 法律的 性質。 因 此 一 種不 同 的 術 語 就顯 得 必 要 …… ” 然 而 ， 根據 作 者 所 述， 這 轉 而 稱 之為 “ 對 廢 止 權能” ；上級對下屬的行為具 有監督權。對因憲法 的影響而現在位於間接 的國家行政當局範圍 的“監管”， 這應有另 一意思，即 是“由依 循間接行政 當局形式 的公法人定 出將發展 活動的指 引的權力。”Diogo Frei t as do Amara l 的《行政法Ⅰ》，同上，第71 0及71 1 頁。29．J osé Casal ta Nabai s，《地方自治》，同上，第61 頁，特別在注釋1 20。對Casalt a Nabais 來說，“國家行政 當局是所有 對維護國家 利益而由國 家開展的行 政活動，最 低限度在最 後關頭，這 些國家利益 的謀求 及落實 ，總是屬 於國家 －政府 的行政組 織支援 。自然 地，國家 可以利 用多種 的處理手法 ，以便 達到這 個期望， 同時這 就產生 不同種類 的國家 行政當 局的形式 。”在 這些特 別的國家 行政 當局 的形 式之間 應被 引述 有行 政集 權、行 政組 織分 治、 人格化 分治 以及 自治 分治 。自治分治 表現於一 種國家行 政當局的 形式，透 過此形式 ，國家進 行一種“ 作為統一 自治行政 當局支持的 慈善團 體的工 具的已 存在公 法人的 ”權力 或權限 的歸還 ……。 另一方 面這包 含一由 一“關於職責的 權力的歸遺， 這些職責僅涉 及國家法人 ，最後這法人 是該等權力的 負責人，同 時這法 人 對 執 行 該 等權 力 的 自 治 機 關有 真 正 的 行 政 監 督 。”因此 ，作者 肯定不 會在“ 人格化 分治”也不 會在“自 治分治 ”的情況 下，“可 以談及 一種真正 的行政分 權，因 為這裡並 無真正 的國 家 —— 行政 當局 的職 責的 移轉 ，卻 只有 國家 緊握 不放 的職 責方 面的 權力 移轉 。” 相反 ， 當國家 把 “ 自 治 社群 的 本 身 職 責 ”歸 還 予 地 方 自治 團 體 ， 儘 管 之前 曾 以 “ 公 共行 政 國 有 化 來 考量” 把 這些 職 責轉 嫁 給自 治 社群 ， 但我 們 碰上 的 卻是 真 正的 行 政分 權 。另一方面，Casalta Nabais 在相同的範疇提到，對“人格化分治”及對“自治分治”來說，他認為國 家行 政分 治 是利 於公 法 人的 ，因 此 ，雖 然這 些 自治 法人 要 面對 政府 —— 法人， 但被納 入一種 行 政 監 督視 為 結 果 的 關係 中 ， 它 們受 制 於 部 分 的國 家 中 央 行政 當 局 ， 為 著謀 求 所 被 “ 委託” 的 國 家 性團 體 的 總 體 利益 。 這 說 明了 ， 在 最 後 的情 況 中 ， 我們 有 兩 種 公 法人 去 合 作 貫 徹（達到）同一公共利益，雖然這利益常被視為是國家的責任，因此就由一公務法人或一自治團體525

這些利益的定義及持續就是其根本的職責。必然地，作者寧願稱來自國家間接行政當局的這現象為“人格化分治”29、 30、 31 。負責。作 者不感 驚訝， 政府部署 一些工 具，以 避免總體 利益會 被挪用 ，或甚至 被轉變 成公務 法人或 受 託 謀求 該 利 益的 自 治 團體 的 本 身利 益 ” 。最後，作 者作出提 醒，任 何該等處 理手法均 與“自 治團體的 機關內之 組織分 治”不同 ，倘我 們仔細考量 ，國家 （政府 ）可以對 這些機 關授與 在自治團 體的機 關的代 表（監督 ）權， 同時， 這自治團體的機關是國家行政當局的機關。Bapt i sta Machado認為，在這種假設中，關於國家對自治團體的 監督有如 一種“內裡 （內部） 進行的監督 ”，如此 ，就不會與 由國家按 照“人格 化分治 ”及 “ 自治 團體 的 分治 ” （權 力的 歸 還） 所完 成 的“ 內 部監 督” 產 生混 淆 。眾所周知 ，在間接 行政當 局的範疇 內，謀求 國家的 利益（或 應說是團 體的總 體利益） 的責任 落在自 治 實 體 身 上。 透 過 這 些 實 體， 謀 求 的 過 程亦 得 以 表 示 出 來， 並 由 這 些 實體 進 行 謀 求 的 工作，但其 定義及代 表卻非 由他們負 責，而是 屬於議 會及國家 中央行政 當局即 是政府的 。正如 以上所述， 這對那些 單位行 使一種監 管、指引 權，這 權在發出 指令時是 合為一 體的，在 其活動 的發展中，他們是有聯繫的。因此，Bapt i s t a Mac hado 認 為，所述的自治實體所從屬的監督是一種內部或 內在的監 督，“ 所以，那 些確立目 標及需 要將實踐 的公共利 益的內 容的指示 ，他們 為部門的工作定下路向，及對內部作通知或規定其機關決定的內容及意思。” J osé Casal t a Nabais的《地方自治》，同上，第59－64頁，特別是注解1 21 ；J ．Bapt i s t a Machado 的《分權……》，同 上 ， 第 1 4 及 1 5 、 1 7 、 2 0 及 2 1 頁 。此外，Alves Co r r e ia 在指出“市政的樂於為人提供的服務”是市政廳之間合作的原因時，他強調說 ， “ 這責 任 的 增 加” 變 得 應 附於 “ 國 家 對地 方 自 治 團體 的 權 力 歸還 及 （ 或 ）授 予 ” 。 因此，對作 者來說， “權力 的歸還” 表示出國 家的職 能或職責 轉移予其 他公共 實體的意 思，而 這公共實體 屬自治的 ，同時禁 止對歸還 權力的實 體機關作 任何運作 的干擾。 反過來說 ，在“權 力的授予”有一較簡單的現象，這 可能是一機關的現象，而法律對 此機關賦予某些權限（授權人 ）去授予其 他機關（ 受權人） 負責進行 一些相同 類型的行 為或甚至 是單一種 行為，而 不喪失其 本身的權限。”此外，Al v es Co r r e i a 不贊同主流的意見，這就是“當權力的歸還是與行政分治有緊密的關 係的，權 力歸還的 技術就被 用於行政 分權”， 在此情況 下，“權 力歸還的 工具可用 於不同的法 人的機關 間的關 係……” 據作者所 言，雖 然在該等 情況中存 在“較 正確地談 及職能 的授予或職責的授予”，正如 Rogér io Eh rhard t Soar es 在講學時說，“我們現在所面對的是一種授予而非一 種權力的 歸還或轉 移。因此 ，不妨礙 自治團體 ，在其本 身職責及 國家所轉 移給它們 的職責之外執行政府所授予的職能。”Fernando Al ves Co rreia，《市政合作的法律形式》（Formasjurídicas de cooperaç ã o intermun i c i pal ） ， 紀 念Afonso Rodrigues Quei ró教授的研究，I ，科英布拉，科 英布 拉大 學， 1 9 8 4 年法學 院學 報， 特刊 ，第 63 及6 4頁， 特別 是注 解7 。關 於在 地方 自治團體的“國家職責的授予”亦可參閱Gomes Cano t i l ho 及 Vi ta l More i ra 的《憲法……》，同上 ， 第 88 6及 8 8 7 頁 ， 注 解 Ⅱ 及 Ⅳ 。30．在對《葡萄牙共和國憲法》第267條第2款的評論中，José Joaquim Gomes Cano t ilho 及 Vi talMo re i r a 肯定地說，在一種較嚴格的方式，行政分權僅表示國家把地區、社團或機構性的職能轉移予自治 行政當局 。在一種 略欠透徹 的理解中 ，亦視分 權為在國 家或地方 範疇設立 無法人的 組織基礎的 公共實體 ，以便它 們擔當中 央行政當 局（間接 或直接行 政當局） 的某些工 作。該兩 種形式的共 同點（餘 下的是十 分不同的 形式）是 ，不再屬 於政府的 直接行政 當局及賦 予其他具 法律人 格 的 實 體的 職 能 這 事 實 。“至 於行 政分 治” ，反 過來 說， 這簡 單地 表示 於一 些權 限的 歸還，這些權 限有：國 家的本身行 政組織範 疇的、由中 央機關至 周邊機關的 、由上級 機關至下 屬機關的。 在某些展 望的情況 下，本身 的間接行 政當局可 被視為分 治形式（ 及非分權 ），同時 與“官僚 分治” 比較， 這被稱 為“ 機構分 治”。 《憲法 ……》 ，同 上，第 92 7 及9 2 8頁。 此外 ，應特別注意《葡萄牙根本大法》（Lei Fundamental P o r t ugue sa ）第6條第1 款注釋（Ⅳ），這裡述及“行政 分權的原 則不是總稱 的”，又 談及“憲法 規定人口 與地區”實 體（地方 自治團體 與526

在與間接行政當局的比較來說，應說直接行政當局由納入國家的公法人內的機關及部門的結合所組成，它們謀求及進行國家的利益，同時，它們“受制於政府的一種權力的指導及監察。”據 Rogério Ehrhardt Soares在講學中所說，這是一種稱為“中央化的行政當局”的“強烈的等級結構”32 ，其法律及實質活動的結果均屬國家的責任33 。在此情況下，通常會談及行政的中央管治及分治，而行政組織體系是與“同一公法人的一些機關間的權限公布”有關34 。在後者兩種行政組織體系及行政的集權及分權體系之間有巨大的差異，這差異的事實是第一類體系述及在單一公法人內的組織，而第二類的就需要設想有不同的公共目的之存在。因此，我們會碰上一種中央管治的體系，當決定的權限是屬於高等級的機關時，而給予下屬機關的只是較“一般的”的工作，如準備及執行決定。相反，我們會面對一種分治的體系，當這些相同的機關處於較低的等級卻享有決定權35 。行政分治36 ，不管是原本的或是衍生的，可能立即並和諧地來自法律，或者為了產生效力，可能由高等級者要求進行一特別行為，透過法定批准37 ，選為其優先的具體化“工具”38 ，設立地方行政機關及部門3 9，以及授予權力或權限40 。自治區） 的分權 與公共 行政的分 權之間 的區別 ，尤其是 國家行 政當局 。”同上 ，出處 同上， 第75 及 7 6 頁 。31 ．倘我們仔細想想，Afonso Que i ró 亦曾同樣指出，當他提醒要開始談及“運作上分權的實體的實質非人格 化現象 及談及 在很多 情況下 其對國 家直接 行政當 局的機 關級別 的實際 的減少 ，就猶 如人們說的 對有利 立法者 工作的 機關級 別的減 少，這 不僅有 一種分 權，即 一種簡 單的權 力或職 能的分治。 這“非 人格化 ”現象及 隨之而 來所謂 中的對等 級上依 屬政府 的機關的 實質條 件的機 構的減少… …的現 象，較 不令人 驚訝的 是部門 的分權 ，從來 源開始 ，一種 假分權 ，一種 供行政 立法者使用簡單的行 政組織的技術工 具，以便有效地 謀求整體的公共 利益或國家利益 ”。A f on soRodr igues Quei ró 的《分權》，同上，第573頁。32．作 者 強調 這現 實 是回 應 西歐 特點 的 行政 體 系， 《行 政 法 I 》 ，同 上， 第 5頁 ， 尚可 參閱 Már i oE s t e ves de Ol i v ei ra 的《行政法》，同上，第204頁及Diogo Frei tas do Amaral 的《行政法Ⅰ》，同 上 ， 第 2 0 5 頁 。33．Már io Es t eves de Ol i v ei r a 的《行政法》，同上，第204頁。34 ．同 上， 出處 同 上， 第1 9 9 頁 。35． 出處 同 上 。36．據Casal ta Nabai s 在講學所述，表示一種在寧可稱為“行政組織分治”的國家行政當局形式中。《地方自治》，同上，第60頁。對 Este ves de Ol i v e i r a來說，“分治旨在釋放由於極度擴大的行政尤其國 家的工 作引致 膨脹的 法人的 上級機 關，在 最近的 數十年 及在其 較典形 的形式 （設立 國家的地方 部門） ，亦代 表一接近 利益的 國家行 政當局及 地方團 體的模 式，同時 ，允許 對決定 作較 大 的 適 應 及 較 快 的 回 應 。 ” 《 行 政 法 》 ， 同 上 ， 第 1 99及 2 00頁 。37．Diogo Fre it as do Amara l 的《行政法I 》，同上，第601 頁。38．Mario Es t e ves de Ol i v e i r a，《行政法Ⅰ》，同上，第1 99及200頁。39．國家的地 方機關是“分 散於國內地區 的決策中心， 但通過法律取 得資格以國家 名義去處理行 政事務，總的來說，諸如面對其他的公共及私人實體。”Diogo Frei t as do Amaral 的《行政法I 》，同上 ，第 39 3頁 。這 些“ 在等 級 上從 屬於 政府 ”的 機關 與“ 國 家的 地方 部門 ”構 成一 綜合 體 ，527

然而，與分治的截然不同，如“技術分權”或“權力歸還”的，這被稱為“機構分權”。據Esteves de Oli ve ira所說，這分權形式的依據應取自某些集體需要的存在，這些需要出自“一些人員組別中，由於其專業、經濟或其他活動，這些組別亦面對著本身的利益……，他們可以證明有關的下屬的人格化，以便面對其代表機關時，決定及執行有助該等利益進行的工作。”41 眾所周知，這分權形式將證明謀這些部門 執行決 策及為 此作準備 ，名為 國家的 地方行政 當局， 具有其 受某些行 政範圍 規限的 權限 。 同 上 ， 出 處 同 上 ， 第 39 3及 3 9 9頁 。相反， 把權限 延伸 至整個 國內地 區的 國家機 關及部 門納 入到國 家中央 行政 當局中 。出處 同上 ，第 20 3及 2 0 4 頁。無論在任何情況，均出現等級模式。正如Bapt i s ta Machado說的，“據等級從屬原則的垂直組織，國家 直接行 政當局 正是由中 央行政 當局運 作的。這 國家行 政當局 常常可擁 有地方 或外圍 機關， 而 且可 被 “權 力 的 授予 ” 分治 為 司或 從 屬 機關 。 《一 九 七六 年 憲 法… … 》， 同 上， 第 1 1頁。 ”這行政組 織的模 式“由 有共同職 責及被 區分的 權限的機 關及人 員的綜 合體所構 成，他 們是透 過一法律 聯繫 而連在 一起 ，這 聯繫賦 予上 級領 導權及 給予 下屬 服從的 義務 ”， 這稱為 行政 等級 。Diogo F rei t as do Amaral 的《行政法I 》，同上，第638頁。因此，如Casal ta Naba i s 在講 學中說的，“在組織 分治的情況中，分治 在機關及人員中實行 ，因為會被 納入到一 等級關 係中，他 們受制於 國家行 政當局的 上級機關 的等級 權力，即 受制於 領導、監督（ 等級的）及 紀律權力 ”，《地方 自治》， 同上，第63頁。在 此意念中， 《葡萄牙 共和國 憲法 》 第1 9 9條 d項規 定 “政 府 在行 使 行政 職 能時 之 權限 為 ：領 導 屬民 政 及軍 政 之國 家 直接行政當 局之部 門與活動 ……” 。等級上從 屬予國家 直接行 政當局的 機關及部 門受制 於“領導 權”，這 必然顯 現於“具 體命令 ”的發出 ，而 不僅顯 現於 “同 類指示 ”， 這體 現於重 新落 在“ 公共機 構” 的監 督權或 指引 權” 。J ．Bapt i s ta Mac hado的《分權……》，同上，第1 3頁。在此理念中，Pau lo O tero 說“領導權的精要存在於上級發出命令及指示的權能……。透過所述的命令，上級可計劃、組 織 、指揮及協調所有其下屬的行政 活動。依此效力，領導權顯出易 於包含所有 等級化 機關的 活動，而 領導權 是與該 等機關的 權限沒 有關係 的 ；據一些作者意思，這並沒有意 外事宜 限制。 ”作者認 為“這 （由上 級發出關 於下屬 所有活 動的命令 及指示 ）受限 制的權利，授予構成行政等級特色的中央地位有領導權。”Pau lo Ote ro的《行政等級的概念和依據 》（Conceito e Fundamento da Hierarquia Admini s t ra t i va），科 英布拉出 版社，1 992年 ，第1 1 1及 1 1 2 頁 。因此，在 國家地 方行政 當局及在 權力之 授予中 有其最有 價值的 工具， 但行政分 治在補 償方面 有其在上級或中央機關的等級的權上的“懲罰”。Már io Es t e v es de Ol i v ei r a 的《行政法Ⅰ》，同上 ， 第 2 0 0 頁 。40．權力或 權限之授予 是一項行政行 為，是“基 於一種法律 的決定，透過 這決定，一 個機關變得 可以由其他機關行使其權力”。Rogér io E hr hardt Soares，《行政法》，科英布拉，1 978年，第251頁。據作 者意思 ，“授 予行為的 法律規 定僅允 許那些為 滿足指 定利益 而合法工 作的有 權限機 關可以授予 其他機關 一些行 使相同行 為或甚至 單一行 為的有關 利益的負 擔”， 但卻不允 許把其 權限轉移予 其他機 關 。出 處 同 上 ， 第 25 6 及 2 5 7 頁 。41 ．對作者 來說，“雖 然憲法不確認 任何機構分 權的形式， 正確的是那些 東西使立法 者推廣這形 式作為實現本身的民主的模式”。Már io Es t eves de O l i v ei r a 的《行政法Ⅰ》，同上，第1 84頁。此外， 現在 要 說說 《 葡萄 牙 共和 國 憲法 》 第26 7條 第 1 款 ， 這裡 明 確述 及 “公 共 團體 ” ，作 為 公共行政的 有效管 理中“ 確保利害 關係人 的參與 ”的途徑 。接著 ，這條 的第四款 規定“ 公共團 體只能為滿 足特定需 要而成 立，不得 行使工會 團體本 身之職能 ，其內部 組織應 以尊重其 成員之 權利、及 以民主 方式建 立其機 關為基 礎。 ”528

求一特定團體本身利益的需要，這利益是不會與整個社會或國家的利益混淆的。正是這些屬經濟或專業方面的利益，他們的出現建基於專業社團或專業團體的存在42。以此效力，實現這自治行政當局特別形式的公法人“把其根基深植於一種利益的共同謀取的情況中”，這是在一系列某一個個人組別的私法人的需要內，這組別與組成這些需要的人員組織基礎混合在一起。在此情況下，根據大部分教義，我們找不到一國家行政當局（尤其是間接的），但卻要對一與國家有關的自治行政當局，而這國家是受公眾約制的。在葡萄牙的學說中，（僅）區分“社團”或“公共團體”43 與“自治行政當局”（“機構的”）是普遍的44、 45 。Cas al t a Nabai s 繼續強調“不管其加入公共行政範疇及其參與和行政效率的意義，機構的自治權有一較 地方自 治團體 適當的 地方。 即是， 有多 重目的 公法人 就是， 後者構 成真正 的民主 學校 及教育的 需要， 這樣， 不感奇 怪的是 ，在我 們之 間，這 些公法 人不單 構成政 治權力 的極端 ，亦 會看到其 面對本 身的憲 法修訂 權力的 受保證 的地 位…… ，自然 地，這 不由機 構團體 而產生 的。 相反，因 為這些 團髏的 特別目 標服務 ，及他 們不 納入市 民這個 整體， 所以他 們佔有 一個較 少曲 折及較可 供立 法者 利用 的自治 地位 ，如 此， 這地 位將可 在擴 展的 措施 中成型 ”。 《地 方自 治》 ，同 上 ， 第 7 6 頁 。如此，Es teves de Ol i v e i ra 最後證明“對地方自治團體的監督亦是自然的……對其自治來治可能比那些由 法律訂 定的較 輕易得 多，然 而這對 機構的 自治行 政當局 卻是按 情況而 定的” 。《行 政法 … … 》 ， 同 上 ， 第 1 85頁 。42．據 Vi tal More i r a 的言論，“同樣地，其餘的公共社團性質的實體（地區社團及互相管理的聯合會和社團 ）及已 談過的 公共團 體仍是 一非常 不同的 類型。 其表述 多不勝 數。” 此外， 作者補 充“較典型 及突出的 公共團體 是在專業 及經濟範 圍內的。 然而，非 偶然的是 ，談到公 共團體就 由考量這個社團組別開始。”V i tal Morei r a，《自治行政當局及公共社團》（Admini s t ra ç ã o Autónomae Ass oc ia ç ã es Públ i c as ），科英布拉出版社，1 997年，第403及405頁。Jorge Mi randa 對我們說“跟其 餘的公 共團體 相反的 是專業 會，最 低限度 ，法律 一法庭 專業會 可追溯 到十九 世紀或 二十 世 紀 初 ， 他 們 毫 無 疑 問 納 入 自 治 行 政 當 局 中 。 Jorge M i ra n d a ， 《 專 業 團 體 》 （ O r d e nsP r o f i ss i ona i s），《公共行 政法律詞典》，第Ⅵ 冊，里斯本，1 994年，第229、231及232頁。”43．與知識 問題無關的 是，倘“公共 團體”屬於 自治行政當 局或國家間接 行政當局， 那麼有時， 他們可能會變成專業階層。Fre i t as do Amara l 指出三種公共團體：“公共實體團體”，“最少 爭議的種 類”， 市政 團體正 是此類 的例 子 ；納入專業階層的“私人實體團體”，“最重要及最多的種類 ”，然 而亦 有“那 些在新 葡萄 牙民主 制度編 制內 較值得 接受的 種類 ” ；“混合性質的公共團體” ，即是“ 那些在同 一團體內 分有公法 人及個 人或私法 人組別的 。”Diogo Fr e i t as doAmara l ，《行政法》，第二版第Ⅰ冊，Almed i na ，科英布拉，1 99 4年，第402－405頁。接著 ， Alves Co r r e i a 強 調 “ 我 們 的 學 說 把 市 政 團 體 納 入公 共 團 體 或 社 團 內 ” 。 據 作 者 說 ，“J orge M i randa視市政團體為公共團體，至於成員性質方面，他把他們評為複雜級別，因為這些團體由 法人形 成，所 以在成 員的素 質方面 ，屬公 共實體 團體， 至於利 益的構 造方面 ，這些 團體屬本身公共團體。然而，正如Jorge M i randa所述，雖然市政團體是在地方權力的領域內，然而卻不因 此而與 地方自 治團體混 為一體 。他們 顯示的特 色是凝 聚了某 些地域（ 市政） 法人， 及不對該地域行使任何權力。”Femando Al v e s Co r re i a 的《……法律形式》，同上，第99頁 。44. V i t a l Mo re i ra 憶及“在葡萄牙的學說甚至在一九七六年的憲法中，把公共社團納入自治行政 當局內這立場 不是主導的 。在一九九 三年的憲 法中，主流 的學說受到 了Marc elo Caetano的影響 ，在 ‘權力歸還’的概念中 ，它包括了公共團體， 並結合公共機構，同時 保留了對區域的地方 行政當局的 分權。 然而， 今天，尤 其在一 九八二 年憲法的 修訂後 ，公共 團體與自 治行政 當局之 間的身 份 區 別 是 一 普 及 化 的 立 場 。 ” 出 處 同 上 ， 第 37 4頁 。529

然而，一些作者如Esteves de Oli v e ira、Gomes Canoti l ho、Vital More i r a、Casalta Nabais、Sérvulo Cor r e ia及J orge Miranda所持的立場是“這不是一普遍的立場”。這樣，最為反對的應來自Rogério Ehrhardt Soares 的論文。此外，必須特別引述Freitas doAmaral 的意念，在我們的理解中，這可當作為一種“中介”的立場46、 47。45．這並 不表示只 有這些“社 團”或“ 公共團體 ”可以被視 為同一樣 的東西。 Vi ta l Mo re i ra 認 為“在自治行 政當局的 概念的觀點 下，公共 機構／公共 團體的區 別是特別明 顯的。即 是說，原 則上，僅公 共社團 可以是 自治行政 當局的 支撐物 ，而在其 實質的 意義上 ，是作為 某國家 基礎團 體的自決行 政當局 。倘公 共機構屬 代表性 質，這 些機構只 可以是 自治行 政當局的 支撐物 。”倘 公共團體或社團是自治行政當局所選取的外貌，而不是說……這是自治行政當局唯一的形式。……令當代的 自治行 政當局 有特色 的是其 主觀方 面的變 化不定 及多功 能。在 面對有 政策行 政指導 自決 能 力 的 代 表 機 關 時 ， 問 題 是 某 一 些 行 政 工 作 是 委 託 一 些 由 本 身 的 利 害 關 係 人 組 成 的 要 求 。“在此情況下，同時 引述 Schuppe r t 的意思，作者解 釋“應拋棄機構是不 勝任自治行政當局 的這傳統想 法，因 為實況 顯示出存 在一些 有代表 機關的機 構，而 這些機 關顯出有 一種特 殊的協 同行政當局及自決行政當局。”因此，Vi t al Mo re i ra 與J orge Mi randa同樣認為，在其實際的設定中，大學納入自治行政當局中。Jorge Miranda的《專業團體》（Ordens Prof i s s i onai s ），同上，第 2 3 2 頁 ” 。在我們的理解中，Bapt i s ta Machado似與V i ta l Mo re i ra 持相同意見，在引述“可以有選舉機關的區 域 工作 的 公共 機 構或 一 些混 合 機關 —— 代替一 些機 關， 這些 機關的 據位 人可 能稱 為中 央行政當局 的，及在 這些機 關的管理 ，有較多 或較少 市民或區 域的社會 種類。 當出現這 情況， 區域工作的 公共機構 可以作 為國家的 間接行政 當局與 區域自治 （分權的 ）行政 當局之間 的一種 過渡結構。”J ．Bapt is t a Machado，同上，第6頁，注釋4。此外，Vi t al Mo re i ra 認為，不是說所有“普通法律意義的”公共團體都有屬於自治行政當局的能力。需 要變的是 “在實 質方面” 的公共團 體，即 是說倘這 些團體表 現為法 人團體， “而這 些團體參 與一個 利益社 會，及 享有其 目標的 自決 能力。 ”反過 來說， 他們不 被視為 真正的 團體 ，或者 很 多 不 轉 為 “ 外 表 ” 的 團 體 。最後，要 強調的是 ，有時 ，把公共 社團描述 為唯一 “自治行 政當局的 部分” 的學說在 廣義情 況使用這個概念，即是包括地方自治團體及“剛說過的公共團體”。Vi t a l Mo re i r a 的《自治行政當 局 … … 》 ， 同 上 ， 第 36 9、 3 7 4及 3 7 5頁 。46．Már i o Es t e ves de Ol i v e i r a 的《行政法 I 》，同上，第1 84及1 85頁；Gomes Cano t i l ho 及V i ta lMorei r a，《憲法釋義》，第781 －782頁及第927－930頁；V i tal M orei ra 的《自治行政當局及公共社團》，同上，；J osé Casal t a Nabai s 的《地方自治》，同上，第49頁；Jorge Mi randa的《專業團 體》 ，同 上， 第231 及2 32頁。 作者 認 為， 最低 限度 “某 些公 共團 體， 在他 們之 間， 毫 無疑問，“專業公共團體”是屬自治行政當局的。最後，據Vi t a l Mo rei r a 所說，那些是 Sér v u l oC or re ia 稱為“在去蕪存菁的意義下的公共團體”的團體。引述過的V i t al Mo rei ra 的《自治行政當局及公共社團》，第374頁及 Sér vulo Correi a，《行政法概念Ⅰ》（Noç õ es de Direi to Administra t i vo I），D anúb i o 出 版有限公司里斯 本，第1 45頁 。47．Vi ta l M o r e i r a 的《自治行政當局……》，第522頁。對 Rogér io Ehr hardt Soares來說，一些公共社團，特別是專業階層的，如律師階層，這些社團明顯屬於國家的“直接行政當局”，又實踐一特殊的行政分權模式，這是基於國家的“權力的歸還”（公共利益）的。作者認為“設立一個公共社團需要把屬於公共層面的工作歸還。依此，給予社團一公共情況：社團必須履行一530

系列義務，及將有一系列適當的公共權力。只有在此情況下，社團方可作為國家的直接行政當局的一部分而運作。”48這樣，Freitas da Amaral 49起初不認為公共社團是自治行政當局的形式。對作者來說，這些社團是簡單的“社團性質的公法人，以確保貫徹一些屬於國家或其他公法人50 的公共利益”，這些利益是納入國家間接行政當局的。作者終於修正原先的意見，現在主張“公共社團是具社團性質的公法人，旨在確保貫徹一些屬於一群人士的利益，他們為貫徹本身利益而組織起來”，因此，被視為自治行政當局的一部分。然而，仍主張這些公共社團在“權力返還”上建立了本身基礎51 、52 。48．據Rogério Ehrhardt Soares 在教學上所說，“……國家規定一自由行使的組織權力、一自我結構的能力 。這樣 就構成 了複雜 的國家 機器。 然而 ，要注 意證明 這組織 權力是 在一種 迫切性 ，就 是留給國家 一途徑 ，以便 決定最 能滿足 公共利 益的行 為。這 不表示 需要設 立納入 國家機 關網內 的權力的 整體 。很 有可 能發生 的事 是， 需要 免除 與國家 有別 的課 題的 公共工 作。 不僅 是正 當的 ，正如歸還 完全國 家性的 活動， 好像防 務 、司法、國際關係、稅務設立。面對這些工作，它們保持是一 種可質 疑的國 家專 屬 ；可以說在狹義上，它們是國家的。其數目依賴歷史環境的其他 工作如屬 於社會 的工作 亦被承 擔，所 以這是 公共 的，在 功能上 ，它們 是與國 家有關 的，國 家一 定要滿足這些工 作 。然而，至於這些工 作，已被接受的是 國家的組織權力在 把負擔歸還予國家 本身的多種 實體的 範圍內 運作。因 此，人 們說出 現了一個 直接行 政當局 。”另一 方面， 作者認 為值得強調 ：“公 共社團 之設立 意味著 一個分 權的解 決方案 ，這點 在某種 設立的 程度上 ，幾乎 獲得主流 政治思 想所推 崇。根 據在每 個歷史 時刻 所需的 公物組 織的概 念，我 們將更 熱切地 或以 平常心去希 望把貫 徹社會 利益的 工作交 到國家 組織以 外的主 體。然 而，我 們的憲 法確切 地肯定 這個盼望 ，不僅 表明在 與先於 國家的 “自然 ”活 動有關 的完美 假設中 借助區 域基礎 的制度 且表 明了要求具社團基礎 、財團基礎或建制基礎的 法律制度在落實公共利益 上提供合作，該等法律 制度基於 基本 條件是 更適 合於 必須要 履行 的工 作。此 外， 當一 九七六 年《 憲法 》提及 分權 原則 ，明顯 地 不 僅 考 慮 區 域 性 的 法 人 ；而 且在 公法 極廣 泛層 面上 作 考慮 。這 裡出 現的 公共 團體 ， 律師公 會 便 屬 此 例 。” 蘇 樂 治 “ 律 師 公會 ， 一 個 公 共 團 體” —— 一 九 九 一 年十 月 一 日 科 英 布 拉第 1 2 4年 度 《 法 例 與 司 法 見 解 雜 誌 》 第 38 0 7 期 ， 第 1 6 2頁 及 1 6 3頁 ， 第 38 0 9期 第 22 5頁 及2 2 6 頁 。對蘇樂治 而言， “習慣 上把超越 國家機 器地方 自治團體 及非區 域自治 組織限制 的公共 行政的 這一大部分稱為間接行政當局，對此可理解為以國家名義履行公共工作”。《行政法Ⅰ》，同上，第 六 頁 。49．Diogo Frei tas do Amaral，《行政法》，第一卷 ，A lmendina，科英布拉，1 989年 ，第382－386頁。當時，作 者主張 “具有 特權的公 共社團 對某類 別市民來 說，不 是國家 作出的恩 賜以使 他們更 好地實 現 其 利 益 ；而 是作 為 維護 及促 進 國家 不得 摒 棄的 公共 利 益的 最適 當 方式 ”。 因 此， 認 為公共 團 體 是 執 行國 家 間 接 行 政 工作 的 實 體 （ 或其 他 多 樣 目 標 的公 法 人 ） ， 並非 “ 自 治 行 政 機關 的 主 體 ” 。50．Diogo Freitas do Amaral ，《行政 法》，第一 卷（第一 版），A lmedi na，科英 布拉，1 984， 第3 7 0 頁 。51 ．作者現在斷 言“存在貫徹國 家公共利益的公 務法人，因此， 包括了間接國家 行政機關。而社 團之存在為 了貫徹 組成社 團的人士 的本身 公共利 益，因此 ，屬於 自治行 政機關” ，按照 他的看 法“導 致他 改變 初步 立 場的 “主 要爭 論” 是 憲法 （目 前， 第 1 9 9條 d項 ）規 定 間接 行政 當局 受 制於政府監 督權力， 而自治 行政機關 僅受到監 督權的 約束。然 而，在公 共社團 的章程中 沒有規 定531

最後，關於“地域性分權”，如果我們主張分析作者們的一般取向以把之劃入“贊同狀況”時，尤其是當作者堅持從“權力返還”所實行的分權中區分出此種分權，我們則離事實不遠。按照Bapt is ta Machado，很多人視地域性分權甚至是“一種獨一且真實的分權”53。在同一層面上，Esteves de Oli veira及Freit as do Amaral有相同立場，前者指出“地域性自治團體”是分權54的一種“較固定的分式”；後者把分權這個用語指定為“地域性分權”，即狹義上的獨一分權5 5。政府的“ 任何監督 權力”（ 領導）， 只存在監 督權（監 管），結 論是“我 們不是面 對屬於間 接國家行政機關的實體，然而，面對的是納入自治行政機關的實體”。Frei t as do Amara l 不得不強調“在 多種情況 中，公共 社團貫徹 原來屬於 國家的集 體利益， 例如司法 行政當局 的公共利 益交托予律 師團體” 。然而 ，在這些 情況下， 國家決 定將利益 的維護首 先轉移 到有關專 業人士 的團體，並落實一種“真正的權力交還”。然而，對 Fre i tas do Amara l ，“不論權力交還幅度減少至引起 間接行政 當局還是 擴大了， 對自治行 政當局作 出了貢獻 。這一切 取決於國 家打算設 立機構的種類及賦予彼等機關的自治程度”。Diogo Fr ei t as Amaral ，《行政法》，第一卷，第 二版 ， Al me d i n a ， 科 英 布 拉 ， 1 9 9 4年 ， 第 40 0頁 及 第 4 1 4至 4 1 6頁 。儘管同意 Fr e i t as do Amaral 的結論，V i t a l M o rei r a 對所提出的爭論屬“結論性”表示懷疑。他認為“不 是基於立 法取向而 整體上不 存在對公 共社團的 監督，是 因為這情 況在民主 國家內的 公共社團， 這些社團 是獨立於 國家的， 不受指導 權的約束 ，因為它 們構成具 有本身利 益的以人 為基礎的集體的自我組織、自治及自我管理的方式”。Vi t a l More i ra，《自治行政機關……》，同上 ，第 52 3及 5 2 4 頁 。52．有人指出 Fre i t as do Amara l 稱作的“機構性分權”及“社團性分權”，前者產生了公務法人，後者是以公 共社團為基 礎 。但是，作者喜歡僅對地域分權的情況才用“分權”這名稱，而對於機構性及社團性分權則稱為“權力的交 還”。Diogo Frei t as do Amaral ，《行政法》，第一卷 ，A l me d i n a ， 科 英 布 拉 ， 1 9 9 4 年 ， 第 6 9 7 及 6 9 8 頁 。 另 一 方 面 ， 不 應 把 “ 機 構 性 ” 分 權 跟Es teves de O li ve i r a 所指的“機構性自治行政機關”混淆，最明顯的例子目前是“專業團體”（我們所強調的）。《行政法》第一卷，同上，第1 84頁。另一方面，Afonso Que i ró把那些“具有 特 定 資 格 或 處 於 一 定 的 專 業 或 經 濟 狀 況 的 、 或 為 了 道 德 、文 化共 同 利益 而走 在 一起 的 情況……稱為團體性分權”。Afonso Rodrigues Que i ró，《分權》，同上，第570頁。53．J．Bapt i s ta Machado，《一九七六年憲法……》，同上，第6頁。這個意見似乎得不到V i tal Morei ra認同。按 照作者， “倘必須 在真正及 本身的分 權與單純 的權力“ 交還”作 區分，則 這種區分 應與自治行 政當局與 間接行 政機關之 間的區分 同時進 行。倘公 共社團屬 自治團 體之外的 自治行 政機 關 的 形 式 ， 及 與 公 務 法 人 相 對 ， 則 這 些 社 團 同 樣 應 被 本 意 的 分 權 概 念 所 覆 蓋 。 ” V i t a lMo re i r a ，《地方自治團體及公共社團》，同上，1 997年，第1 67頁。54．Má r i o Es teves Oli vei r a，《行政法》，第一卷，第1 83頁。55．Diogo Fr ei t as do Amara l ，《行政法》，第一卷，（第一版），同上，第690頁。56．對Bapt i sta Machado，“地域分權規定三種條件：a）由國家對以共同利益為基礎的人類集體確認 ；b）由源自集體所選出機關管理這些利益 ；c ）及由國家對這些機關實行行政監管”。《分權 … … 》 ， 同 上 ， 第 27頁 。57．D iogo Freitas do Amaral ，《行政法》，第一卷，同上，（第一版），第41 3頁。另外，不要忘記這種分權方式確是我們所關注的範圍之內，儘管“地域性分權”5 6在出現地方自治團體才實現，市政機關是這些自治團體的一種自然及歷史的現象。在其他行政實況的組織性表述中，與國家地方行政當局57 不混淆的地方自治團體是“具多種目標”的“居民及地區”的法人，目的是貫徹由某一界別人士所組成的人員基礎的“本身利益”，該等人員透過“具代表性機關”在國家中佔一席532

位”58 。因此，我們將很快探討是些地方自治團體。就這一點，當Freitas do Amaral提到“地方自治團體的憲法性存在及面對中央權力其自治性的確認，均屬於民主本身的要素，並反映在分權的法律政治的概念上。”59因此，目前作出明顯區分是重要的。我們援引法律意義上的分權及政治行政意義上的分權的二元論。我們遇到了法律意義上的分權體系，因為純料存在一些貫徹國家以外公共利益的地域性公法人。相對來說，當行政職能僅由國家負責時，則遇到中央權力體系。此外，在政治行政層面上，我們僅面對在真正字面意義上的一種分權體系“當由有關人民自由選出地方自治團體機關，當法律在其職責及權限範團內視自治團體為獨立時，當要受到行政監督的特別形成的約束時，原則上是受到合法性監管的約束時。”相反，“當地方自治團體由國家機關隨意任免或受到行政監督特別的強化形成的約束時，尤其是受到適時性的廣泛監督時，制度將是中央化。”60、6158．J．Bapti s t a Machado，《分權……》，同上，第6頁。59．Diogo Frei tas do Amaral ，《行政法》，第一卷，同上，（第一版），第420頁。60．同上 ，第 68 7頁 。 Frei t as do Amara l 認為， “當 法律分 權與 以人 民代表 機關 的民主 選舉 為基 礎的政治分權重叠時，可以說存在自我管理”，或一些德國著名的作者稱為 sel bs t v e r w al t ung，同上， 第42 1 頁 。另 一 方面 ，為 了 存在 一個 地 方權 力 ，除 了自 我 管理 外， 還 必需 具備 其 他元 素 。作者認 為， “當地 方自 治團體 自治 是真實 時及 具有高 度的 行政及 財政 自治時 ，方 有地方 權力 ：換言之， 當具有 足夠的 職責及權 限時， 當具備 必需的人 力、技 術資源 以及充足 的物力 資源， 及當沒 有 受 到中 央 權 力的 行 政 及財 政 監 督過 渡 控 制 時， 方 有 地方 權 力 。同 上 ， 第42 2頁 。61 ．在面對直接 及間接國家行政 當局以及自治行 政當局時，政府 在權力關係方面 的行政權限，先 後曾成為 修憲的 對象， 在修憲 時，為 求對彼 等關 係作出 一個完 美的定 義及說 明，從 意義上 引入 了一些 顯著 的 修改 。 因此 ，按 照 一九 七 六年 憲 法初 稿第 202條 b項 的 規定 ，由 政 府負 責 領導 國 家直接行政 及間接 行政當 局的服務 及活動 ，及監 督自治行 政當局 。儘管 因其“不 正確” 的組成 方式而成為Casal ta Nabai s 的批評對象，然而這種闡述不得不成為Bapt i s ta Mac hado在當時解釋工作的對 象，以 求弄清 有關內 容。作 者認為 “領導 權力” 這種表 述“涵 蓋了層 級上的 權力 （ 關於直接國 家行政 當局的 權力） 及監督 權力 （ 關於間接國家行政當局的權力）”。除此之外，必須接受“監 督”在 憲法文 本上是 指關於 “由政 府對自 治行政 當局的 監督” 。因此 ，必須 區分“ 兩種監督 的種 類”。 一方 面， 提出了 對國 家間 接行政 當局 機關 的監督 ，按 照一 些作者 的意 見… …涉及了一種特殊的強化指引的權力……，“後來 Bapt i sta Mac hado 將之訂為“內在監督”或“ 內部監督” 。另一 方面， 我們有 一種對 獨立自 主法人 的政府 監督（ 地方自 治團體 及社團 機構， 這體現為由國家行政當局以國家利益名義對彼等實體的監管權力”，稱為外部監督。J osé Cas al t aNabai s，《地方自治》，同上，第64頁，注 釋 1 2 5 ；J．Baptist a Machado，《分權》，同上，第1 2－1 7頁。隨著 一九 八 二年 憲 法修 憲 ，文 本 被修 改 了， 目 前， 第 20 2條d項 ，規 定 了在 執 行行 政 職務 方 面由政府“ 負責領導 國家直 接行政當 局的服務 及工作 ，在民事 及重事職 務方面 ，則監督 間接行 政當局及對 自治行 政當局 的監督” ：毫無 疑問， 這種規定 在行文 上的新 表達方式 相對於 舊文本 的特 徵 是 更 清 晰 。最後 ， 在 一 九 九七 年 的 修 改 ， 規範 成 為 再 修 改的 對 象 。 因 此 ，現 行 生 效 的 經修 訂 憲 法 文 本 第1 9 9條 d項規 定 ，在 執行 行 政職 務 方面 由 政府 “領 導 國家 直 接行 政 當局 的服 務 及活 動 ”在 執 行民事及軍 事方面 “監督 間接行政 當局及 對間接 行政當局 及自治 行政當 局的監護 。”正 如我們 所533

3．地方自治團體我們之前已指出地方自治團體是落實行政分權，在形式上有所反應—— 倘不是指定形式時——那麼特別是反映在自治行政當局上62。面對此情況，地方自治團體概念與地方自治概念之間的緊密聯繫是無容置疑的。Casalta Nabais在此意義上指出，當強調“自治概念……體現在分權的區域性社群的所有自治性時”總結出“地方自治與地方自治團體是等同的詞匯，是一個同義詞。”63見，文本 實際上 維持不 變，但 政府的 監督權 力則除 外，按 照新文 本，不 單對自 治行政 當局且 對國 家 間 接 行 政 當 局 的 監 督 。然而，倘我們想清楚的話，由修改法所規定的“革新” 不會完全與 Fre i t as do Amara l 言論所 指的學理無關，該學理在 Frei t as do Amara l 的言論中被視為“既得論據”。因此，按照作者建議，“公法人及公共社團要受到行政監督……因此，想不到的是，該等實體受到監管的事實竟不認為是該等實體受到監督。按照葡國法例規定，存在對公務法人及公共社團的行政監督……”D i agoFrei tas do Amara l ，《行政法Ⅰ》，同上，第708頁。62．正如Bapt i sta Mac hado所講，“《憲法》所指的自治行政當局本身是一個所謂的自治國家行政當局（ 就是之 前在憲 法文本 中所指 的“間 接行 政當局 ”）， 然而， 是一個 面對國 家的自 治行 政當 局 ” ， 《 分 權 … … 》 ， 同 上 ， 第 1 3及 1 4頁 。63．J osé Casal t a Nabai s，《地方自治……》，同上，第50頁。作者指出，“自治團體的意念有足夠能力去實行 各種“ 自治” ——地 域性或 機關性 ，它在 法律領 域中的 表現體 現為一 種法律 內部的 效力（行政 ）申言 之，自 治團體 因此涵 蓋自治 行政當 局的概 念，不 論在地 域性自 治團體 還是在 機關性自治團體上（機關自治團體），均被涵蓋了。然而，Casal ta Nabai s 提醒，這種地域性省級的地方 自治具 有所有 的“自 治”， 這些“ 自治 ”是公 共行政 當局非 國家化 構思所 要求 的 ；這些地域 性 省 級 的地 方 自 治 在 大部 分 歷 史 及 慣常 實 踐 所 能 反映 的 ” 。 同 上， 第 49頁 。64．Casal t a Nabai s 指出從法律技術意義來說，我們所接受自治團體的概念是以意大利學論為此而訂出的構思為基礎，這種構思是以上世紀 se l bs ve r wa l t ung德國學說為基礎。這種構思有意解釋於一八零八年藉著紀念S t ä d ordnung de Lorne z von S tei n 而進行的普魯士公社改革所出現的情況，改革的目的是要引入一種地方選民制度及給予公社本身的運作權限（eigne Ange legenhei t en ），並確定公 社中市 民（資 產階級 ）的自 治範圍 ，國家 透過其 組織基 礎（政 府）相 對於彼 等範圍 僅有合法性監督（Rech t sa uf s i c ht 或Gesetzm ä ssgke i t s kont r o l l e ）”，後來，按照作者，社會主義國家、法 西斯 制度令 到“ 自治 團體的 前題 消失 儘管並 非有 意消 除這個 專用 語。 排斥了 人民 選舉 ，令到地 方團體 ，只是 一種空 泛的程 式而已 ，因 此，在 仇恨這 些制度 的期間 內，地 方自治 團體 這個用語在 法律人 格的層 面上備 受駁斥 ，與此 同時法 律人格 問題開 始作為 國家間 接行政 當局技 術性手 段 而 衍生 ” ， 因此 ， 僅 在 二次 大 戰 後， 再 提 出 自治 機 關 的“ 原 始 概 念” ， 同 上， 第 39及4 0 頁 ， 4 5 和 4 6 頁 。按照作者的見解，在“自治團體的原始概念”64上配合兩種因素，其順序在某種程度上是任意的，且視為“相同的法律實況的二個方面”：“實體（公法人）的法律與集體，（自我監管）的法律。”事實上，這個概念建基於表層上，建基於基本及必需的原則，該原則體現為“在一個社群中，自治性獲確認——“自我貫徹本身利益。”然而，“為了在法律顯得重要，這個基本元素需要一個在法律上視為實體的組織。”因此，在此基礎上把公法人的職責加到集體上，該集體“只不過是一種對某地居民的社群的自治性確認的不可撤銷的要求”。因為出現了自治團體公法534

法律人格，所以僅是一種為本身自治社群的自治65服務的工具，是用於貫徹社群本身利益的手段，接著，Casalta Nabai s強調，“自治團體必須指出集體元素，怎樣參與其管理的方式。”在我們一直提出的方向上，這種管理與組成集體的個人有關及必然地與統一該集體的實體有關是明顯的，個人參與該集體的管理。如果自治機關據位人不是真正的自治集體的代表，即不是由該集體選出但由國家中央權力委任，那麼失去了本意的自主及自治的含意，這點是明顯的，在此情況下，不再是建基於自治團體的社群以貫徹本身利益，即終止自我管理。因此，正如Casalta Nabais提醒，“從自治者中除去本身利益的管理後，很難可以繼續視為自治的利益，由他方行政當局所貫徹的利益，這些自治者沒有監管的可能性。”66就這一點，不得不指出Bapt ista Machado的說話，當他強調“地方自治團體的存在推定本身集體利益的存在，這些利益有別於國家的一般利益，一種有別於國家市民一般意願的集體意願，具有與國家利益代表與一般國家意願代表有別的代表，這些代表具有自決權。國家機關及自治團體機關因此代表著不同的利益與意願。”67因此，儘管國家不得對地方自治團體行使監督（領導）的權力，這正如對間接行政當局的自治實體行使，這不妨礙“公共行政兩極”之間的權力關繫。”68事實上，地方自治團體自治原則不阻礙地方自治團體受國家（政府）監督權力約束。此刻由我們嘗試訂定及說明這種權力的內容。國家對地方自治團體機關的監督權是一種對彼等團體工作的“監管”或“監察”的權力，因此，這是一種比針對間接國家行政當局的監督權力程度較低的權力。按照這點，Baptis ta Machado將之定為對外監督，或協調監督，這與間接行政當局自治實體受到內部監督“約束”相對6 9。65． 自治 一 詞 “包 含 廣 泛含 義 ” ，在 詞 匯 學上 ， 自治 是 指 自我 規 範 ，因 為 這 個希 臘 生 字是 由 “ 自我” （ 本 身 ） 和 “ 州”（規範）所組成。在哲學政治意義上，這個生字逐漸解釋了一種意義就是，“ 不論是 理性生 物還是 政治社 會僅作 為具有 本身特 性的特 有者存 在 ；自治，申言之，是一種自 我 決 定 或 自我 監 管 的 權 能 。自 治與 他 治相 對 ，這 情 況就 是 一個 人 或社 會 受他 人 決定 或 監管，或受到他治”。因此，按照Cas al t a Nabai s ，可理解的是“法律意義上的自治不得不指規範自治，即 具有或 制定法 律規範 的權力 ，法律 自我規 範的權 力。” 即不是 意味著 法律意 義上的 自治僅 指 法 律 的 自 我 規 範。 這 個 用 詞 可 用 於 其 他的 “ 法 律 上 確 鑿 無 疑 ”範 疇 ， 例 如 “ 組 織 性 自治” 的 情 形 ，“ 帶 出 一 種 組織 性 制 度 ” ，同 上 ， 第 5－ 9頁 ， 第 28和 2 9頁 。66．同上，第46－48頁，J orge Mi randa強調僅當有地方民主權力時才存在地方權力。單一賦予市政機關法人 的法律 人格或 把廣泛 的權限 賦予機 關是不 足夠的 ，重要 的是自 由選擇 其路途 ，落實 其利益及領 導人。 單有管 理本地 事務的 本地機 關是不 足夠的 ，這些 機關必 須源自 地方主 治及忠 於人民意願。J orge Mi randa，《地方權力概念》，載於《憲法研究》，第一卷，里斯本，Pe t r ony書店，第31 9頁。Gomes Gano t i l ho 及V i t a l Mo re i r a 當指出“地方自治團體是國家民主結構固 有的一個 元素 ”時 ，亦 持相 同見 解， （《 憲法 》第2條） ，《 憲法 …… 》， 同上 ，第 88 1 頁 。67．J．Bapt i s t a Machado，《分權》，同上，第1 5頁。68．J osé Cas al t a Nabai s，《自治》，同上，第65頁。69．按照Bapt i s t a Mac hado，“……自治團體透過本身機關訂定本身利益（自治團體的集體利益）及在貫徹該等 利益時 反映出 一種本身 意願（ 自治團 體集體意 願）” 。因此 ，“…… 監督關 係在公 務法人 及 在 地 方自 治 團 體 有不 同 的 制 度 。第 一種 情況 是包 括 兩種 意願 ，一 是 監督 機關 的意 願 及535

事實上，在地方／國家自治團體之關係中，存在兩種截然不同的公共利益，即自治團體本身利益與國家一般利益。相反，在公務法人與國家之間所建立的聯繫，我們僅遇到一種利益，國家由其本身訂定的利益，利益的實踐交由“機關性自治團體”負責，這些團體是國家為此目的按照其“組織性權力”而建立的。因此，儘管國家不得透過約束自治團體機關工作的指引進行領導，因為這些機關貫徹自治團體或自治社群的本身及專門的利益，然而，可以及應該以國家利益義務監管這些工作。我們與Baptista Machado指出“在最後一種情況中，監督關係視作一種指向對各種利益協調的上級命令，而不是一種各種實體之間的最高權力——從屬的關係，但是這些實體是在同一目的領導下旨在訂定及落實相同的利益。”70Casalta Nabais 認為“監督實體在法律預先訂定的某些限制內必須對享有自治的實體的決定予以確認或不確認。”對地方自治團體的行政監督面對其機關在開展活動時，將犯上的或有不合法性，特別是當這種不合法性反映出是源自自治團體職責，及國家職責和其他自治實體的干預。因此，當作者強調“有一種構想是，對自治行政當局的本身職責的監管應僅限於一種對由彼等職務所實行的工作的合法性監管，這種構想是確切的事實。” 71最後，應指出學理必須配合在此情況下的自治團體職責問題72。申言之，相對國家行政當局的職責來說有必要確切地界定哪些是地方自治團體的本身職責。公務法人 的意願， 他們是處 於相同的 層面上， 他們又之 所以相衝 突是因為 應凌駕上 層意願——政府機關 的意願 。第二 種情況 是儘管 反映出 一定的 上層秩 序關係 ，然而 ，主要 反映出 一種不 同的利 益 及 意 願 的協 調 關 係 ， 因 為兩 種 意 願 不 會在 同 一 領 域 中 處於 競 合 的 局 面中 （ 針 對 相 同 利益），因 此，這 兩種意 願是處於 不同的 領域中 。”因此 ，可以 肯定的 是“對地 區自治 團體或 地方自治團 體的監 督是對 外的監督 ，而不 是對內 監督（公 務法人 的例子 便如是） 。是一 種對外 監管，且沒 有正當 性去訂 定一些與 之相衝 的利益 。因此， 在有別 於被監 督實體的 意思自 主的層 面上介入。 故此， 以一種 外在的 方式作 為，並 限制及 在整體 利益配 合下協 調自治 的各種 表示， 然而，對自治的重要性沒有提出疑問。”J．Bapt i s ta Machado，《分權……》，同上，第1 6頁及1 7頁 。70．同上，出處同上，第1 7頁。對 Bapt i s ta Machado來說，具體地，內部監督不單可具有合法性監督的簡單 形成及 實質性 監督的 簡單形 成。另 一方面 ，僅談 及相對 於地方 自治團 體的內 部監督 才有意義， 申言之 ，即一 種“對 以訂定 及維護 被監督 機關要 負責貫 徹的利 益為基 礎”的 監督方 具意義，這 正如是 一種由 以自治團 體本身 人員為 基礎所行 使的監 督，即 由以選舉 團體或 監察機 關所組 成 的 界 別的 監 督 ， 尤 其是 透 過 行 政性 的 公 民 投 票。 出 處 同 上， 第 1 9頁 。71 ．J osé Casal t a Nabai s ，《地方自治》，同上，第66和67頁，特別是注釋1 35， Frei t as do Amara l指出行政 監督就 其目的 來說可以 分為“ 合法性 監督”及 “實質 監督” 。前者“ 旨在監 管被監 督實體決定 的合法 性。後 者“旨 在監管 被監督 實體決 定的適 當性” 。查究 決定的 “合法 性”是 指證實該 決定 是否符 合法 律。 另一方 面， 查究 決定的 “實 質性 ”意指 “除 了是 否合法 問題 之外 ，還以 行 政 、 技 術 、財 政 等 角 度 去 確 定這 決 定 是 否 適 當 ，適 時 與 否 ， 正 確 與否 。 ” 目 前 ， 按 照《葡萄牙憲法》規定，對地方自治團體的行政監督是一般的合法性監督（第242條第1 款），《行政 法 》 ， 同 上 ， 第 二 版 ， 第 7 0 2 及 7 0 7 頁 。72．Rogério Soares 指出“公共利益與為之服務的公權力之間的關係反映出某種職能。法律上訂定某一個公法 主體負 責的職 能稱為 職責。 換言之 ，法律 將一種 職能或 一系列 的職能 交予、 賦予某 一創設的實體。”Rogério Ehrhardt s oar es，《行政法》，同上，第238及239頁。536

當我們 探討澳門的市政機關的職責時，儘管有意重提這方面的事宜，然而，應指出hic etnunc，“這種區分必須建基於互補原則，上級不應插手，除非下級沒有能力透過自己舉措及工作執行彼等職責。”Casalta Nabai s，“應確認地方社群具有一切滿足集體需要的不可或缺職責，這些職責可有利地滿足到上級或下級在人員技術及財政上的需要。”73 因此，產生了互補原則74 ，該原則是作為源自行政分權的最普遍的原則，立法者僅將一些地方自治團體沒有條件貫徹的利益交由國家行政當局實踐。無論如何，“立法者推定一種執行所有針對本地工作的普遍及完全權限，及透過法律，這些工作不得賦予行政當局的其他據位人。” 75有必要指出，我們所講的是以源自真正的行政分權的地方自治的“古典”概念為基礎，該概念必須假定存在“一個地方社群事務（“地方事務”）的決策權。”7673．José Casalta Nabais，《地方自治》，同上，第69頁；J．Baptista Machado，《分權》，同上，第29頁 。74．當引述國家公社、部門及地區之間權限分配所建基的原則時，Pont i er 特別指出互補原則。按照作者，“互補原則幾年來及一切反映出分權的原則被接受，然而，為了避免那個原則不會因帶有神秘感而成為奇妙的表述，應適當地考慮其沿革。”，因此，可以首先說互補原則是一個天主教教會的教會法的一個原則，該原則由教宗庇護十一世於四十教年（一九三一年）之通諭清楚地闡述。該原則首先適用於國家與個人之間的關係，以表明前者僅從事一些後者不能由其本身進行之工作。例如，該原則適用於構成法律秩序的不同集體之間的關係：“可能出現不公平情況，同時亦嚴重地擾亂了社會秩序，若從下層秩序中脫離這些集體轉而向一些更廣泛及高級的集體賦予一些可由他們本身實踐的職務。”……因此，在國家與地方集體之間關係層面上所確立的互補原則的確立是指這個教會法原則適用於公共集體。然而，Pon t i e r 提醒最好不要搞混：“這不意味著國家在互補這個字眼的整體意義來說只是有一種互補權限，即次級權限。相反，國家權限是主要地必須遵守互補原則，才可提升國家權限的價值，因為國家行使一些不得由其他人擁有及行使的權限。”J ean－Mar ie Pont i er ，《Les princ ipes de la répart i t ion descompétences》，in Les Nouve lles Competences Loca les，sous la direct ion de Frank Mode rne，Colle c ti onColle c t i v i tés Te r r i t o r i a l es，Economica，Par i s，1985年，第6及7頁。75．J．J ．Gomes Canot i l ho 及 Vi tal Morei r a，《憲法……》，同上，第887頁，注釋Ⅲ，對這些作者來說，在“自治團體職責事宜上，行政分權原則當中要求有一系列主要的本身職責（不單僅由國家授權的）及把地區性的國家職責移轉到自治團體。然而，分權的憲法性原則僅是一般性標準不得僅由原則本身訂出國家職責與自治機關職責之間的準確實質界限，及不能在這些職務內，訂出各種自治類型的職責界限……《憲法》在具體訂定自治團體權限的事宜上完全沒有提及……，然而，法律不享有塑造的完全自由。地方自治的機關性保障訂定限制及要件。首先，法律不得不為自治團體訂定至起碼適當的職責。之後，彼等職責不能是任何的職責，應與當地社群的本身利益有關。最後，倘自治團體職責的擴展原則上是自由的話（受制於相應的財政補充工具的授與），那麼，既定的職責範團的減縮原則上是因既得自治的受侵犯而被禁止，除非按照必需原則及適度原則作出適當的合理解釋。”出處同上，第886及887頁。注釋Ⅱ。Vieira de Andrade持相同立場，對某些人事說，互補原則在規範層面上涉及“具規章性的自我負責範疇上的確認及隨之而來的特定法律前題的豁免，即存在本地自治團體獨立規章的可能性。”J．C．Viei ra de Andrade，“規章性自治及法律保留”載於《紀念Af onso Rodrigues Queiró教授的研究特刊》，Ⅰ冊，科英布拉大學法學院學報，科英布拉，1 994年，第24及25頁。76．António Câ ndido de Ol iveira，《地方自治團體法律》，科英布拉出版社，1993年，第1 25頁及續後數頁。作者指出“為了適當了解地方自治概念及古典概念的危機，有必要考慮近百年來在行537

然而，目前，這概念難免受到批評，並就該概念進行了無數的學理上的考量，倘不是為了排除的話，則是為了對之進行修改。這些考慮一般是建基於古典概念不符合當代社會國家法律實況。歸根究底，這種“二元論”要知道地方自治核心元素是否在於地方社群事務的決策權利或權力，或相反應集中於市政機構介入與之有關事務的權利。正如我們所講，似乎某部分學理一直更進一步以便最起碼適應或更改這個傳統概念，儘管不欲全面超越這概念 77 。甚至在維護該概念時，力爭其“政治——民主價值”，繼續選擇“決定自由”作為地方自治的核心，而不選擇其餘行政效率理由所要求的“參與自由”作為核心78 。政實況中所進行的深化變更。這些變更在於大規模擴闊國家行政活動（及其他由國家所設立的公共實體）以滿足不斷增長的集體需要。”出處同上，第1 29頁。他認為，這“概念”在多個方面受到不斷增加的批評，這些批評主要建基於一個意念，就是這傳統概念已不符合今天的行政實況，因為這概念的提出是針對今天已不復存在的前題。自此，主要的批評是指向作為市攻機關工作具這標準的本地事務意念，倘可以清晰地界定國家與本地實體尤其是市政機關之間權限的分配，那麼一切都十分簡化了。……然而，認為不可以像兩個目的或兩種不同的事宜的區分那樣去區分國家行政當局本身事務及市政行政當局本身事務的作者並不是有這樣的想法。出處同上，第1 34及1 35頁。77．面對“地方自治古典概念的危機”，某些學理一直致力於“尋找新方案”，因此，在這種可以貫上革新或其至“改革”這樣名稱的學理思想中，分成三種基本立場。第一，那些德國學者提出“在古典概念內維持，然而，接納一些公共行政當局新實況要求的適應情勢。之後，在法國及意大利學說界有一種趨勢就是質疑地方自治概念利益，因為在我們日常中是不能實踐的。”最後，遇到由J．Burmei s t er 所提倡的另一種立場”，嘗試為本地自治新概念開拓新路途，為該自治提出了一種新的“起源模式”。“第一種及第三種情況獲得學理及司法見解接受，因此，按照António C â ndido de Oli vei ra ，儘管在實況中存有“地方自治的危機”，“然而，這仍是一種渴求的信念。”出處同上，第1 47頁及續後數頁，及各注（292），（293）及（294）。然而，作者不得不強調“這些概念的影響一定要提及W．B lümel 所提倡的補償模式”及對之有所了解，正如“古典概念配合由工業技術文明所引起的經濟、社會及文化新條件。”這種概念忽略了視地方自治為“一種自治團體在地方上級的規劃 、計劃及決定的一般參與”的學理立場，“這種概念折衷地反映出一種補償模式，按照該模式，除了在地方自治團體本身責任下決定的職務的 “不可觸及的核心”外，以補償名義承認了彼等團體具有參與（以各種方式）一些成為行政當局高級的職務的權利……關於自治團體一系列本身職務的決定自主性及對居民有重要性的決定的參與是這種概念的兩種不同的註釋，該概念主要地與傳統概念相聯繫。”出處同上。第1 82及1 8 3頁。78．按照António Câ ndido de Oli vei ra，“新的地方自治概念實際上一直受到猛烈批評，這是因為在實踐上有意把市政機關（其他地方自治團體）的角色降低為一般的參與有關社群事務的權利。倘僅由市政機關參與（不同程度上）在高層次上對有關事項的決定及執行有關決定，不得稱為真正的市政自治。市政自治首先要求賦予市政機關一個對地方社群事務作決定的權力。今天，有人指出，視為本身自由決定介入一些關於在本身地區居民事務的高層次的管理的權利的地方自治是民主法治國的一項基本元素，並實施垂直的權力分立。”出處同上，第1 77及1 78頁。António Câ ndido de Oli vei ra 主張“一個與我們時代相配合的概念，一方面，該概念賦予地方行政機構以自我負責形式執行一系列的事務，該等事務從交予公共行政當局中的大量工作中作出538

儘管作出這些考慮，然而我們可穩妥地主張，在葡萄牙對這方面的事宜沒有出現顯著的修改。這方面的證明首先是最近第1／97號憲法性法律對《憲法》進行的修訂，關於地方自治團體概念規定的文本維持不變（第237條第2款）79 。因此，按照《憲法》第235條（現行文本）第2款的規定，“地方自治團體是擁有代表性機構的地域性公法人。目的是落實有關居民的自身利益。”倘我們想清楚的話，在《葡萄牙根本大法》繼續清楚闡明了“落實有關居民自身利益的原則”，即那些“奠基於地方社群的利益，這些利益是居民共同的利益，有利於國家集體利益”80 。據此，須凸顯在葡萄牙憲法法律體系內對“地方自治團體自治性所給予的重要性”，換句話說，即凸顯“地方自治原則”首先，正如我們所說，地方自治團體是自治行政當局的一種形式，旨在落實有關居民的自身利益而非國家利益 。界定，這些工作基於其相似性及性質可由地方行政機關，但不妨礙良好管理原則，另一方面，承認這些地方自治團體具有參與（介入）與之有關的高層次管理領域的決定，尤其那些在當地地區有所反響的決定。”這種立場偏離了傳統概念，因為“這不是以稱為本地事務的事務等級的存在為基礎 。另一方面，同樣地偏離了對現代概念的某一種理解，因為沒有把自治降格為一種在高層次決定的參與，及這些決定的執行。”出處同上，第1 95頁。另一方面，Freitas do Amaral，開始拒絕這些“最根本的”理論，即主張以“一種參與自治”替代“自由自治的理論”，並斷言“作為自治團體對本身利益事務的自由決定的空間的地方自治不得豁免，否則，扼殺了民主國家原則”，要強調的是，“今天，國家利益範圍與地方利益範圍之間的完全分立，這正如兩個完全密封的範圍，這種分立僅在某些情況存在 。”他的意見是，“完全消失這種說法是錯誤的，然而，不再與大多數情況相符。今天，這種規則涉及各個實體的配合，在葡國情況，至少有兩個實體的配合—— 國家及市政機關……”。然而，這僅意味著僅確保自治團體的“參與權”。作者終於主張“除了包括保留予自治團體的專屬介入的領域外，地方自治團體原則是更加深入，儘管包括參與意念，然而並未完全發揮這意念，自然地要求獨立的決策權力及拒絕單方地由中央權力所強加的解決方案的權利。”因此，F rei t as doAmaral ，雖然同意António Câ ndido de Ol i vei ra對地方自治新概念所提出的批評；“但是，在這問題上比後者“更加深入”，因為他不滿國家與地方自治團體存在一種一般的合作關係”，他認為地方自治團體加強《憲法》所拒絕的行政中央化。Diogo Frei tas do Amaral，《行政法…》，同上，第二版，第426至428頁，特別是注釋Ⅱ。關於界定保留予自治團體的地方利益的困難，這種困難在地方自治新概念層面上出現，V i e i r ade Andrade不得不指出J．Bur me i s t er 的立場。作者認為這種主張“把自我管理保障最後變回一種在國家之內特別管理的保障的概念”“似乎在貶低自治社團的保留及本身利益上顯得誇張，並與分權意念一般理解相反。”《規章性自治》…，引述…前述，第24頁，注解47。Gomes Canot ilho及 V i tal Moreira 認為“在自治團體職責之中可以包括參與履行國家職責。”《憲法》，引述…，第887頁備註Ⅳ。79．在此方針上，António Câ ndido de Oli veira，指出“在葡萄牙地方自主的新概念至目前仍未在學理上或司法見解上遇到大的反響。”出處同上，第1 48頁。80．JoséJoaquim Gomes Canot i lho及 V it al Moreir a，《憲法……》，同上，第882頁，注釋Ⅶ。對於作者來說“地方自治團體的職務是貫徹有關居民的本身利益。”539

之後，地方自治團體不是“狹義行政自治”的表述，並構成一個政治權力的架構：地方權力81 。對於Jorge Miranda，這個權力帶有“因《憲法》效力而存在的一個權力的意義，且在主權機關行使權力的旁邊由規範所確保的權力。並有一種權力意義，即不論表現形成為何；相當於一種生命，一種問題及與生命不混淆的抱負，即是國家的一般問題和抱負，最後，無論如何亦不得影響國家主權及獲賦予多元性的根本單元，因此，在其架構內應考慮不得忽略或任意解散的地方社群，而這些社群要求本身的職責及機關。因此，“政治權力不得只由國家機關專有，在國家機關外還存在為著一般行政管理的地方自治團體。”82另一方面，當主張行政分權原則的憲法性規定反映出立法者把權力分配視為權力的地域性分配，Luís Solano Cabral de Moncada強調這意念，因此，地方自治團體被視為真正的地方權力，這是《憲法》的正確表述。“正如Jorge Miranda，那位作者總結出《憲法》所採納的政治權力架構具有多元性質，並不局限於中央行政當局的本質。”83這種意圖的證明，與此同時，憲法政治實況允許我們“除了權力的傳統垂直分配外，以更嚴謹方式討論權力地域性或垂直性分配。” 84因此，我們提出“地方自治”應繼續適當在憲法文本上得到保護，《憲法》視之為“機關性保障”其核心內容不得由立法者減少及撤銷。81．JoséJoaquim Gomes Canot ilho及V i t al Morei ra，《憲法……》，同上，第881頁。82．Jorge Miranda，《地方權力的概念》，同上，第31 8頁。83．Luís Solano Cabral de Moncada，《地方自治團體及私法》（As Autarquias Locais e o Direi t oP r i vado），載於《地區發展》，1 982年上半年和下半年，第1 4／1 5期，《中央地區協調委員會簡報》第73及74頁。對作者來說，《憲法》規定的“地方自治概念（該表述具多義性，我們只採納其本意）並不是一種一般的法律技術上的處理以解決國家與地方行政當局之間權力分配的問題 。”84．José Casalta Nabai s 的《地方自治》，同上，第53頁。他的意見已被上述作者分享，認為憲法文本中的地方自治不單為了整體公共行政的效率及運作性，而且為了實現多極權力的民主及平衡，這種權力的多極化是社會多元化所接受的。總括而言，“我們面對國家政治權力組織的概念，該權力以本身社會實況為基礎，這正如今天我們所面對的：帶有權力中心及決策多元化的多元化社會”。出處同上，第53及54頁。特別是注釋1 00。85．José Joaquim Gomes Canot i l ho及 Vital Moreira，《憲法……》，同上，第883頁，對作者來說，機關上保障的領域是廣闊的。因此，地方自治保障包括：“自治組織的存在（法律不得在地區任何部分撤銷這些組織），自治（本身機關），自決（自治機關政策取向上的自由），一些必不可少的職責（不得被法律排除），擁有本身財政工具。”按照Gomes Canotilho，除了“自治市政行政機關的保障與民主原則有密切聯繫外，目前有人視這種保障為“法治國一個特別的元素。”作者認為，“地方自治保障原則與法治國有關，主要在規範性自治方面……及憲法性保障有關憲法性保障確保了市政機關有一個自治性的塑造空間，有關主要內容不得由國家行政當局取消。”另一方面，主張“對公法人的基本權利能力的否定在各層面上不得接受”，Gomes Canot i l ho 意見是一些公法人“貫徹了憲法特定權利所保護的利益”，主要是當這些公法人處於“典型的從屬狀況。”這正如“關於面對國家自治權”的地方自治情況。”（《憲法》第235條）。參閱《葡萄牙憲法》第1 2條第2款，當中沒有就基本權利能力方面對公法人與私法人作出區別，而僅規定法人享有與其性質相符的基本權540

用Gomes Canotilho及 Vital Moreira 的說話，地方自治團體核心內容是指“禁止導致撤銷或任意減少地方自治的措施，正如歷史上在葡萄牙逐步加強，並考慮到《憲法》分權哲學85 。然而“地方自治團體自治原則”不是僅“強加”在普遍立法者的工作上，亦作為對派生立憲權的實質限制（《憲法》第288條n項）86 。利……，J ．J ．Gomes Canot i l ho ，《憲法》，第六修訂版， Almedi na，科英布拉，1 933年，第368及 5 6 0頁。86．與Gomes Canotilho相反的是，José Carlos V iei ra de Andrade指出“不認為自治機關自治性是一種基本權利或一種等同於源自自然人自主性的一種制度——倘把地方自治邏輯與國家機器邏輯性對比是正確的話，則令人懷疑這種自治性可從社群的國家組織框架內脫離。地方自治因此將被視為行政機關分權原則的特定的表達，或與同民主原則相配合，並突出了其組織性的特性。”《規章性自主》…，同上，第20及21 頁。541

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教育543

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《行政》第十二卷，總第四十四期，1999 No．2，545－552語言教學—— 由理論基礎到實踐Raul Leal Gaiã o ＊一、引言外語教學／學習是一門不斷發展的學科，特別是在二十世紀末葉，正不斷地對其系統、方法及術語進行研究及重新定義。外語教學／學習由往至今包括很多範疇：有歷史悠久的語法學、修辭學和教育學；本世紀的語言學及心理學；最近方興未艾的社會學、民族學及各類技術術語學等 。教學法的效力是難以評估的，同樣，專業教學法亦是如此。以一系列的教學法方案為例，教學法力求達到本世紀中葉“科學時期”所訂的目標，即超越之前“史前時期”的水平，因該時期缺乏堅實的基礎。所謂的“科學時期”的教學法，是以學習概念和語言科學概念為基礎的語言教學法，從制定教學法的立場來說，所採用的方法應比原有的形式更為廣泛，後者的效能和不足之處一直備受爭議。二、語言教學的理論基礎 —— 指導方針在種多指導方法的建議理論中可分成三大類：—— 整體方針，包括方法和路向，是以語言性質和學習概念為基礎，分為聽說法及視聽法。—— 以語言學為主導的方針，包括以語言概念為主導的方向和方法。情境法及交際取向是該方針的一部分。——具心理學特色的方針，包括以學習心理學理論及概念為基礎的取向或方法。這些教學法（如古蘭的社團語言學習法及加特諾的默教法）特別着重於學習的條件，而其他教學法（包括克拉申—— 泰勒爾的自然法、阿舍爾的全身反應法、羅札諾夫的暗示法着重於理解的意向）則着眼於學習的過程和條件。＊澳門大學葡文學院講師545

因此，從下列圖表中可看出近期在心理學概念和教學法取向之間的關連（Germain，1993）：三、理論基礎及方法的特點3．1 聽說法美國的聽說法是在第二次世界大戰期間發展起來的。因為當時軍方須盡快學會其他語言，因此，邀請了語言學家如布龍菲爾德予以協助，應用語言學家如拉學弗里斯、布魯克斯和 poli t zer 等亦曾經參與。該語言教學法的概念是以形成習慣為基礎，而學習的概念則以自主地形成語言習慣為主，將行為心理學與語言結構聯繫在一起，因此，該方法有強烈的連貫性。學習語言，可以利用自主的方式、重複的方式、潛移默化以達到無需思考便能準確地說出。行為主義的基本原則，正如華生的一般概念，同樣斯金納的概念都對聽說法的指導方針產生影響。行為心理學反對內省和主觀心理學思想，其觀點是所有的心理學現象，包括語言，都應該透過可見的行為來分析。這種行為稱為可見的有機反應，利用可觀測的對外界剌激作出反應的方法，由於自然心理學制約了對刺激與反應關係的分析（刺激→反應）。斯金納（語言行為“Verbal Behavior ”，1957），通過對動物（老鼠，鴿子）進行實驗得出結果，並通過觀察總結出可循的規律，語言學習主要依靠動因條件和強化方面。由剌激—— 反應會出現一種反應／回應（反作用）：當反應加強（因補償或懲罰），剌激與反應本身之間的聯繫亦隨之加強，每一次反應都是由刺激引起的。斯金納認為語言是可以由動因引發的行為，以他用來訓練的動物為例，強化本身就是學習的動力。掌握練習的方式、形式習慣及自覺性（習慣與錯誤規律），掌握由一種行為所帶來的補償或懲罰（強化規律），學習嘗試的能力和錯誤（嘗試及錯誤規律），學習與習得形式同類的形式，並可以再生成及轉換所習得的形式（類推規則）。以類推的方法學習語言就如一條刺激與反應的鏈，刺激位於中央。強化及反饋是模仿方式的基礎，模仿亦是學習語言的方法之一。546

關於語言模式方面，聽說法是以結構語言學為基礎，與行為心理學緊密聯繫。結構語言學強調語言的系統性，集中了語言（共性）的要素和一般原則。從集中對語言各分系統的研究創立概念和方法，摒除了曾佔主導地位的歷史心理學方案。布龍菲爾德（《語言論》，1 933）提出，語言是建基於“刺激一反應”的行為模式，按其論點，語言學家應研究“觀察者所處的時間和空間所發生的事情”“事情處於特定的時期和空間”，此觀點恰好符合硏究語言應該有嚴格的條件。語言的分析也是邏輯實證主義，注重描述語言的基本單位及其組合方式，迴避語言形式的外部意義。有需要將語言的語音系統和語義系統區分開來，制定了分析和描寫語言結構的方法（Kr i ste va，1969）。值得一提的是美國的結構語言學，每一種語言在某種程度上都有其本身的系統（語音、詞法和句法），實質上迴避語義學這一層面，詞義不佔首位，佔據首位的是語言形式。因為語言是靠句法串連組合而成，是由形成習慣／自動化的方式而產生的，猶如自然形式的方式，不需任何思索。所以，為了向對方傳遞信息，修正語言形式最為重要。從這些理論基礎可以得出，採用聽說法來學習，包括反覆的口語訓練（牢記句型）和對口語句子結構的訓練（自然化）達到掌握句子結構。學習第二語言，記憶和自然化是心理學中的兩個基本程序。語言實驗室便成為加強反覆練習的特有的輔助工具。句子結構的練習加上嚴格的訓練，是這種方法的核心。側重於句子的句法多於詞法或詞彙，從一系列強化實踐的例子中可歸納出類推規則（Besse，1 992），其中進行對話對取得進步作用很大，以一個基本結構的句子作為句型，利用替換（詞法或詞彙）或轉換（例如代詞）的方法便能造出新的句子，直至掌握了句子結構的類型，其中並不涉及到語法的描述。學習第二語言的目的是交流，在聽、讀、說、寫方面，重點在聽和說的能力，四個方面依次為聽、說、讀、寫。此種方法，其效果及影響與句型結構的連貫性有關· 理論上，學習是建基於嘗試歸納規則，循序漸進，以達到掌握的目的。·語言學理論排斥對客觀事物的分析及思維的相似性。·語言實驗室的機械式教學是一種適合的技術，且有利於機械性地學習。3．2視聽法（整體結構法）視聽法（整體結構法）源於歐洲，以完形學（方式／完形心理學）為理據。50年代，薩格勒布的彼塔爾·吉布里納，法國的Paul Riv enc確定了該種教學法的應用規則 。關於這種學習方法的概念，是以結合心理學理論的方式去解釋和領會，以此作為整體的理解方式，或整體／重組不同的要素，憑感應吸收並經大腦過濾。完形心理學者指責行為心理學者只重視細小的行為單元而忽視連貫的形式。總體領會的宗旨是遵守相近、相似、實現和連續的原則。這些原則使不同部分之間的聯繫清晰顯現，也能介入主體的反應與外部的剌激之間。由這種學習方法推理出口語和非口547

語、個人和社會是類似的因素且相互共存（鮑華，1 981）。構成論與視聽法相融，至少在一般原則上互不影響。皮亞杰在關於語言產生的理論中認為，語言的學習是以一般協調動作為基礎，與表達的效果和結構有關。語言學習的概念，其宗旨是為了溝通，而口語正是每天都說的語言。從理解方面來說，語氣應該重於語義（如聽說法），該方法亦以四種功能為依據，重視口語多於書寫。語言是一種表達和溝通的方式，亦是情感要素的一部分，例如缺少對感覺和感情的其他表達方法，但同樣亦注重非語用（動作、手勢……）的表達。在語言學習／教學方面，語言學認為表達與溝通的方法需要靠人類的其他能力來輔助：表情、動作、手勢、聲調和說話的節奏，這些是語言在社會中產生的條件（Charles Ball y ）（Germain，1 993）。按照視聽法的對話方式，通過對第二語言的使用者在日常口語交流中所使用的語言（法文中的基礎法語）的統計調查，顯示出日常實際使用的詞和句子結構中，“是”和“有”往往用在其他動詞前，是較複雜的詞法。視聽法的特點是重視口語（以總體語感為依歸），循序漸進地組織對話。學生對課程的發展和內容不會有任何的置疑，直接服從教師。學生聽會話（邊看幻燈邊聽錄音），跟隨朗讀（盡可能準確模仿對話的節奏和聲調）、理解、記憶（重複對話，並配合動作、表情和手勢來表達）、重述、跟隨練習和活動（Besse，1 992）。語法的訓練較含糊，但除句子結構的練習外，還有重複的刺激一反應、詞序的替換、研究、反覆訓練。（Besse，1 985）；練習的方式也不同、戲劇、複述幻燈片內容、句子結構練習、會話練習、對話內容的詞序轉換、故事或對話的片斷練習（Germain，1 993）。3．3 交際的取向儘管認知心理學與交際取向之間的關係非常密切，然而交際取向（認知法（E．U．）、功能法、概念功能法）側重於語言的性質。綜合而言，皮阿杰的認知心理學乃一種結構主義，也就是說，心理發展在於連續進行一些新運算和創造一些新結構，這些新運算和新結構並非與生俱來（非依照天賦論）的，而是在發展過程中才出現的。知識是透過一種將客體“同化”成主體構系的行為而獲得的，在客體被同化或納入主體構系內的同時，結構亦在配合客體的特性。此過程可證明連續建構分為多個階段：一個先於語言的感覺運動階段，在行動邏輯內（次序關係、物體永存性、空間組合、因果關係）建立象徵期，即一個表徵時期，但這時仍未可進行可逆性運算；具體運算程度（與客體運作有關的組合）；作為假設演繹的命題邏輯的形式運算階段。這些源自自動調節，並具有均衡的認知結構的建設逐漸顯得重要。（皮阿杰／喬姆斯基，1 978）。然而，交際取向以語言概念為依歸。喬姆斯基對結構語言和行為主義這兩大語言教育支柱表示懷疑。喬姆斯基的主要原則強調語言學習並非單純模仿，而是重新表達。學習一種語言在於學習建立規則，以便能夠重新表達，思考在尋找表達規則的過程中擔當重要角色。然而，喬姆斯基認為，語言並非一種交際工具，而是思想表達的一種手段。與此同時，某些語言哲學家專注硏究當代語言，一種被視為交際工具的語言（奧斯汀和 Searle ）。語言被看成一種話語和一種活動。548

“在涉及一名講話者和一名聆聽者的典型語言情境裏，有關講話者及其表述的行為是多種多樣的。講話者牽動上下頜並以獨特的方式發出聲音”，並用獨有的方式作出一些行為，包括通知、激怒或煩擾聽眾等行為；（…）；講話者還以肯定、詢問、命令、通知、問候和勸告的態度作出一些行為（Sear le ，“甚麼是語言行為？”）。Sear le 認為，對於涉及一種語言行為的任何語言交際來說，語言行為或話語行為是必不可少的。由於符號是語言交際的基本單位，因此，他認為指出所有的語言行為是非常重要的。海姆斯的語言實用概念具有很大的影響力，此概念指出使用語言的條件；學習語言並非單指從第二語言中所獲得的語言能力，同時還指交際能力，也就是說，脈絡規則和情境規則具體規範第二語言的使用，並賦予談話者真正的交際能力。因此，就交際取向方面來說，語言主要是社會互動的一種交際工具。對於交際來說，認識規則、詞彙和語法結構是必要的，但並不足夠。為了能夠有效地運用第二語言來交際，我們必須清楚使用這種語言的規則；如某人有一溝通意向（說服、命令……）時，應使用哪種語言形式。交際能力不單包括語法能力（對詞彙元素、語形學、語法、句子的語義及語音學的認識），還包括社會語言能力（包括社會文化規則和演講規則）及策略能力（用作彌補交際過失的言辭和非言辭策略）。懂得交際指的是懂得按照交際目的（請求許可）和交際的情況（講話者的身份和社會地位）作出語言陳述。意義是社會互動和談話雙方的成果（Germai n，1 993）。交際取向的着眼點落在學習者身上。由於學習涉及認知過程，除了要接納第一語言的翻譯外，還要恢復語法解釋，因此，學習者應控制認知過程。借助實際的文件、“媒介”的聲音或視覺上的訊息，使第二語言的表達能力更能接近以此語言作為母語的人士的表達能力，然而這未必能使詞彙語法有大的進步，因此，應按照學習者交際的需要去選擇實際文件（Besse，1 992）。特殊活動並非指結構練習或簡單的表象練習，而是指跟遊戲、模仿、解決問題及教學有關的，這些都是可達致真正交際的活動。對於學習者來說，犯錯是無可避免的，而且是暫時掌握語言知識的標記，學習者從錯誤中可不斷驗證其對語言所作的假設。3．4自然法一九七七年，泰勒爾聯同克拉申在“A natural approach to the acquisit ion andlearning of a language”一文中提出語言教學概念，而克拉申更對第二語言的學習有獨到的見解。是次合作促成“The Natural Approach”這部作品的誕生，理論部分由克拉申撰寫，而教學應用部分則由泰勒爾負責。教授第二語言應盡量以自然的語言學習方法作為教育手段，強調要理解意思，避免教授語法和借助第一語言。自然法注重訊息的意思或內容。學習者應處身於一個豐贍和多樣的語言環境，以及接受一個較其本身的語言程度略高的程度。學習一種語言是需要理解和明白，而不能單靠做大量的練習。根據此原則，學習的主要目的是加強理解和交際，而理解又較練習重要。此外，特定目標取決於學習者的需要和利益。549

雖然理解意思為首要條件，但是詞彙亦很重要。語言被視為單詞的總和及具意思的陳述；其結構不需借助分析或語法規則，只需根據“1＋1”程式組成便可。語言的基本作用是交際，而交際所傳遞的是意思或訊息，因此，理解是獲得語言知識的大前提。此方法主要以習得的精神學模式為依據。自然法的學習概念在於區分習得和學習：習得是一種含蓄、無意識、注重意思的過程；而學習則是明確、有意識、偏重於語言形式或語法的過程。根據此概念，這些過程是獨立的，並非由一個過程進入到另一個過程。學習／習得的概念取決於監察的假設，監察模式旨在解釋和評估成人學習第二語言的模式。根據監察模式，學習第二語言就像兒童習得第一語言一樣自然。習得是一個無意識的過程，人在無意識之下習得語法結構，這樣的習得是按步進行的。語法結構的習得有一個自然的規律，犯錯是自然發展的一個無可避免的過程。大凡成人均具有一個“監察器”，以便在表達時作出更正或修改。要學懂一個新結構，首先需要明白一個新意思。習得機制和學習者所接觸的語意資料之間存在一種“情感過濾器”（動機、自信、無憂）。首先，學習者需要聆聽對方的說話，但不一定要回應，學習者可利用身體語言回答有關命令和指出物件。在首次表達時，學習者被引導以簡單的單詞和短語回答問題和表達構思。接著，活動（模仿）完成後，學習者便能表達自己的意見和解決問題。犯錯是語言發展的必經階段（Germai n，1 993）。四、比較圖表550

五、總結近年來，儘管語言教學法一直尋求一種能確保其科學地位的語言或精神學方面的依據，然而教學法觀點的發展突顯其臨時性，而一些支持教學“科學紀元”的理論方案卻受到質疑。Denis Girard認為，語言教學不應依附一種特殊的語言理論：“語言學習和教學是一些可透過某些範疇的科學探索而解釋的特殊的活動”。總而言之，語言學習和教學無論在語言抑或在精神學方面均是獨立的。語言教學應集中在由老師輔助學生學習一種語言的所有環節上。551

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歷史與文化553

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《行政》第十二 卷，總第四十 四期，1 99 9No．2， 555－55 9葡國首次海上東方之旅——新時期的誕生黃鴻釗＊ 李寶平＊＊1 498年是一個貿易的年頭，是新東西方關係的標誌。葡國首次成功從海上抵達印度，意味著東西方文化交流的歷史開始。一、東方新航路歐洲、亞洲和非洲在地理上都是位於東半球的大陸。西方是指在東半球的西部，而東方指的是在東半球的東部。但本文的東方是特指遠東並不包括中東和近東。新航路發現之前，東西方之間幾乎沒有直接的關係。兩地文明在政治、軍事、經濟和文化的接觸主要是依賴歐亞大陸和地中海的路線。威尼斯人馬可孛羅（Marco Polo）最為我們所熟悉，他於十三世紀抵達東方並於1 275至1 292年期間在東方生活，但這只是極罕有的例子。一直至十五世紀以後歐洲才興起與東方直接接觸的念頭。從那時起歐洲人才開始尋找新的東方海上航路。表面上係由於歐洲與土耳其帝國之間的長期互相對峙，特別是在1 453年君士坦丁堡（Const ant i nopl a）失陷後，令歐洲至亞洲之間的陸上通道受阻所致。而事實上，係因為歐洲的經濟和社會發展必須繼續與東方保持接觸。當時，歐洲多個沿岸城市的資本主義經濟和對外貿易都相當繁盛。資產階級在社會經濟的上升階段都熱衷於擴展對外貿易來提高他們的收入。他們最大的願望是直接與東方發展貿易；原因是他們知道東方地區物產豐富，如絲綢、地毯、珠寶和瓷器，歐洲出產的這些工藝品沒法與之競爭。＊南京大學教授＊＊南京航天航空大學副教授此外，某些香料，如胡椒、肉桂、丁香和肉豆蔻等都是受人欣賞而常用的調味和醃肉香料。總言之，在西方人眼中東方是一塊寶地。自十三世紀起，好些在東方555

居住過的旅客出版了不少書本描述東方的景象，譬如，《馬可孛羅遊記》和《奧多利克的東方見聞》，這些著作把東方描寫成物產豐富和遍地黃金的一處地方。這引起了歐洲人的遐想。哥倫布率領一支西班牙艦隊向西進發，而葡萄牙人則沿著非洲海岸前行，他們的目標都是想到達印度和中國與它們做買賣和獲得金銀珠寶。哥倫布在他的日記中這樣寫著：“在眾多產品中黃金是最珍貴的，黃金就是財富。誰擁有黃金便可以把地獄中的靈魂拯救出來並在天國得到幸福”1 。葡萄牙人對尋金的狂熱在十六世紀為人熟悉的詩人賈梅士的史詩《盧濟塔尼亞人之歌》中可略知一二：如果你想到東方去尋找，遍地的黃金，無窮的財富，辛辣的香料，桂皮與丁香，益智健身的名貴補葯，如果想尋找晶瑩的珠寳，堅硬的鑽石，瑰麗的瑪瑙，此地的寶藏便堆積如山，你的願望在此就能實現。（《盧濟塔尼亞人之歌》，第2章，第4段）2至此，我們知道經濟因素是激勵葡萄牙人、西班牙人及其他歐洲人越過重重困難障礙去開發東方海上航路的主要原因。當然還有其他的因素，諸如想在亞洲宣揚基督教教義，但這些只是經濟因素下的次要因素。二、葡國海上航路的偉大歷程葡萄牙人是現代的航海先鋒。它的一切活動都和當時想直接與東方通航的想法有關。當時，葡萄牙擁有上佳條件成為太西洋上的航海先鋒國。首先，它在地理上擁有優越位置。自十六世紀起，傳統的歐亞陸上通道及地中海海上航路因土耳其王國與西方基督教國家之間的敵對，愈來愈變得不安全和冷清。因此，大西洋航路就作為東西方之間聯繫的解決辦法。大西洋沿岸的國家：葡萄牙、西班牙、法國、荷蘭和英國，漸漸取代地中海國家在當時的位置，成為東西方兩地文明聯繫的主要角色。在眾多國家中，葡萄牙佔據進入地中海的優越地理位置，這為它提供了契機並刺激它向東發展航路的決心。1．Guo Sout iang ，“世界歷史精選”，商務出版社，1 981 年，第304頁。2．賈梅士，《盧濟塔尼亞人之歌》，Leonard Bacon譯，1 950年，紐約，第2章，第4段，第42頁。其次，葡萄牙人從羅馬人和阿拉伯人中學會了製造戰艦的技術及海上作戰技術。它的造船技術自十三世紀起突飛猛進，不單是在船的航速上還是在噸位上都有556

長足的發展。十四世紀，歐洲已懂得製造火槍，此等技術於十五世紀初為葡萄牙徹底掌握，配合新式的船隻—— 三桅帆船 ——並使用指南針向大西洋遠航。自十三世紀起，葡萄牙人從事對外貿易，而對外貿易亦變成葡國的主要國策。除商人和資產階級外，甚至是國王、皇室和國家機關都贊成對外貿易。簡言之，憑著強大的商業船隊，扎實的航海技術和經驗，葡萄牙具備海上遠航活動的穩固根基。這些活動由1 41 5年佔據休達（Ceu t a）開始，休達係非洲北部沿岸重要而富庶的城市。航海家殷理基（D．Henr ique ）王子（1 394－1460）是葡國現代航海的倡導者和策劃者。繼休達的行動後，他被封為“基督軍隊”長官，有權動用軍隊中的龐大財富以發展大西洋航海事業。他在葡萄牙南部聖維森提角（S ．V icen te）的薩格雷斯（Sagres）命人興建了一座堡壘作為軍隊的總指揮部，在那處他策劃了首階段的現代海上探險。航海家、旅行者、地圖繪製員和科學家（猶太人、阿拉伯人、威尼斯人、德國人、北歐人等）紛紛擁至，充當他的顧問，提供資訊和經驗。得到他們的幫助，殷理基王子發明了當時最好的航海工具和技術，製作出一種新式的船：雙桅船，亦設立了一個氣象台。殷理基王子支持航海意念，並培養專門人員和親自策劃航海活動。在其四十五年（1 41 5－1 460）有計劃的擴展活動中，對擴張進程給了很大推動，令大西洋至非洲西部之間的地方遍佈葡國航行的足跡。繼休達（1 41 5）後，先後到達馬德拉群島（Madei r a，1 41 8）和亞速爾群島（Aç ores，1 427），越過博哈多爾角（Cabo Bojador ，1434），抵達布蘭科角（CaboBranco，1441）、佛得角（Cabo Verde，1444－1456）和塞拉利昂（Serra Leoa，1460）。葡萄牙人從直布羅陀（ Gibraltar ）至非洲的塞拉利昂開發了差不多四千公里。雖然在殷理基王子的一生中並未發現新航路，但卻為日後發現新航路提供了基 礎 。自殷理基王子死後，葡萄牙人繼續沿著非洲西岸向南航行。1 482年，迪奧戈·康（Diogo Cã o），第二代的航海家，指揮艦隊到達非洲的西南部，在安哥拉（Angola）南部扎伊爾（Zai re）河出口，豎起了葡國的紀念碑。巴爾托洛梅烏·迪亞斯（Bartolomeu Dias），第三代著名的航海家，他將擴張事業帶到另一個新階段。1 488年，迪亞斯的艦隊成功繞過好望角抵達非洲東部。這次發現為日後葡人抵達印度作好了準備。十年後，即1 497年7月，新一代的年青航海家華士古·達·伽瑪（Vasco daGama，1 460－1 524），在巴爾托洛梅烏·迪亞斯的指導下，帶領一隊艦船從里斯本的特茹（Tejo）河出發。當他到達非洲的東岸時，便開始了他橫渡印度洋的歷史。於1 498年4月24日從肯尼亞（Quénia ）的馬林迪（Mel inde）港口，由一名阿拉伯人馬吉德（Madned）領航出發，嚴酷的季候風把船隊緩慢地吹向彼岸。5月20日，一個高聳的海角在船隊前出現：印度西岸的一個港口加爾各答（ Calecute ）。馬吉德指著前面的港口興奮地向華士古·達·伽瑪道：“那就是你渴望到達的國家”。557

這條新航路的發現是幾代葡萄牙航海家長期鍥而不捨的努力成果，係一個舉國合力參與和多人犧牲的過程；猶如一場長跑接力賽：眾多優秀航海家為此事業作出貢獻，但華士古·達·伽瑪以隊中最後一位運動員身份跨過重重障礙最後衝過終點。他所作出的貢獻是人類航海史上空前的。三、華士古達伽瑪之旅的意義和影響東方海上新航路的發現完全是由葡萄牙人的精密計算所致。在十五世紀的航海歷史中，有兩條競爭激烈的海上航路。一條是西班牙選取的由哥倫布帶領堅持向西航行，橫越大西洋抵達印度。另一條是葡萄牙人選擇的由華士古·達·伽瑪帶領向南出發，沿著非洲西岸越過好望角並成功抵達印度。哥倫布的路線是由一批老科學家根據托勒密（Ptolomeu）理論而設定的。那時候，人們相信地球是圓的，向西出發可以到達世界的東方。可以說哥倫布只是到達一些已為人知的地方。明顯地，他不知道距離目的地有多遠，然而他錯誤地堅信只要向西進發就可以到達預計的目的地 。相反，另一條航路便沒有遵守任何的法則，它只基於大膽的假設和傳說。與西班牙那條航路相比，這個航路較傳統但從未被科學家驗證。在地理上，托勒密絕對肯定自己的理論，此一理論鼓勵著好幾個開拓者如哥倫布無畏地向西進發。另一方面，托勒密又否定沿著非洲可以抵達印度和中國，因為他肯定在赤道南面的非洲地方是一處不為人知和沒法通過的世界，因而向東出發是沒法到達亞洲的。不過，華士古·達·伽瑪之旅的成功就完全證明了葡萄牙人的精確計算。此外，哥倫布首次航行雖然沒有抵達他的目的地印度，然而意外地發現了新世界，這也有著重要的意義。但是，在這兩條航路的競爭中葡萄牙人是勝利者。葡萄牙人在這次重要的海上航路發現中得到了巨大的利益，成為了東方貿易的強大壟斷者，中斷了阿拉伯、波斯和埃及（紅海）間的貿易路線，並迅速取代這些民族的位置。稍後，葡萄牙人佔據了馬六甲（Malaca，1 51 1）、奧爾木茲（Ormuz，1 51 5）和馬魯古（Molucas）群島，建立了香料貿易的根基。葡萄牙人並且對泰國、柬埔寨、菲律賓、日本和中國有一定的影響，成功地與這些國家建立貿易基礎。葡人的霸權就是貿易——貿易的壟斷權——這與西班牙人建立的殖民霸權是十分不同的。葡萄牙人在東方的香料和絲綢貿易壟斷中賺取令人難以置信的豐厚利潤。十六世紀，葡國是歐洲最富裕的國家，而曼努埃爾（D．Manuel ）國王係歐洲最奢華的國王，擁有歐洲最豪華的王宮。大發現開拓了一條新貿易航線，東方不再是遙遠而充滿神秘的地方。其他的歐洲國家，諸如西班牙、荷蘭、法國、英國、瑞典和丹麥陸續來到東方找尋絲綢貿易的市場和落腳地。這些國家中很多漸漸在東方建立殖民地，並且壓迫和勞役當地人民。因此，東方成了歐洲國家積累資本的主要來源，它們之中有些國家利用從東方得來的資源發展成為歐洲工業資本主義的先進國家。558

大發現打破了兩個大陸的分離狀態，築起了東西方互相接觸的橋樑，並且促進了兩地文明的文化和貿易的交往。西方文化在東方社會迅速擴展，深深地對東方沿海城市造成影響，並促成了東方現代化的進程。1 51 7年，葡萄牙人到達中國廣東，並於1 557年在澳門落腳從事貿易。這個事實為中國和西方關係的歷史揭開新的一頁。從那時起，澳門成為“海上絲綢”之路的根據地及中西方文化交流的中心。透過澳門，開始了一個雙方長久而正面的影響，拉近了中國對歐洲文化、西方對中國文化的認識。總之，葡萄牙人首次東來的旅程係一頂具有高度歷史和文化意義的投資。沒有這次發現新航路，就沒有今天的世界。這次事件在世界歷史中將作為人類文明光輝的一頁，令人永遠銘記。559

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《行政》第十二 卷，總第四十 四期，1 99 9No．2， 561 －56 5伯多祿和高美士名聞遐邇的澳門土生漢學家＊何思靈＊＊就政治和外交的藝術而言，澳門是藏有無盡資料的寶庫，是一個值得研究和分析的課題，當時葡萄牙人要在澳門停留就要遵守中國朝廷所規定的對外關係的嚴厲規則。由於這種情況，葡萄牙人要在澳門安頓，就必須要有非常巧妙的外交手段不可。其時，澳門的行政工作連繫於果亞，有時因遠程遙控和利益衝突而產生一些難題，雖然如此，但兩地因使用同一種語言為溝通帶來不少方便。而澳門與天朝帝國的聯繫就複雜得多了，如果沒有懂雙語的人作橋樑，根本就不可能溝通。在葡萄牙行政當局和當地社群的內部關係上，由於有人懂雙語，所以困難並不大。當時的中國人受中國官員所管轄，他們與葡萄牙當局在政治行政上的關係幾乎是不存在的。自十九世紀中葉開始，唯一的葡萄牙行政當局政治整合了中國居民，而當時的文化表現，尤其是語言就出現了二元性1 。由於形勢使然，必須要設立懂雙語的公務員，亦即是翻譯員了。這些翻譯員，為了行政效率和方便施政，必須要懂得管理者的文化和天朝的文化，藉此確保把外交的詞匯和訊息正確無誤地翻譯出來。因此，由兩種截然不同的施政理念可能衍生的麻煩便消弭於無形。做翻譯員要經過嚴格和多方面的培訓，對同時期共存的兩種社群的基層文化要有廣泛的認識，他們在多方面都要具有翻譯的才能，換句話說，翻譯員如果能超越兩種專業職能的狹窄目標的話，它便會成為一個漢學家。今日，我們要向在當時能達到這境界的兩位人士致意，他們就是伯多祿和高美士 。＊於一九九九年五月二十四日公共行政大樓的伯多祿廳暨高美士圖書館開幕禮上發表的演辭。＊＊歷史學士和研究員、澳門總督顧問1．關於這個問題，參閱文章《中葡關係結構中的中文學校》，刊於《文化雜誌》，第十八期（第二組），一／三月號，一九九四年，澳門文化司署。561

伯多祿是誰要把一個最出色的大地之子的一生濃縮在一篇短文內，對我來說，並非一件容易的事。伯多祿於1 842年出生，十四歲開始在聖若瑟修院又名聖若瑟學校讀書。當時，一個青年人要在澳門受教育是絕不容易的，因為當時的澳門在驅逐耶穌會士的國令下所受的創傷中仍末復原過來，這件事波及到所有的學校教師，因為他們大部分都是耶穌會士。1 862年，耶穌會士返回聖若瑟學校，恢復教育澳門的青年 2 。伯多祿是在聖若瑟學校的耶穌會士教導下的一名最出色的學生。雖然他是學生，但他已被取錄為華務代理所的學生翻譯員。在他的公職生涯中，擔當的職務繁多。在這裏有關他的紀錄中，他是華務代理所的第一個傳譯員，是聖若瑟修院、商業學校、商業學院和利宵學校的教師，是中國貿易行的臨時代理人，是1 885年設立的華務專理局的領導。在公務生涯結束時，伯多祿說：我們所擔任的一切公職，是要經過考試的，藉此公開考核我們的才能資格。在這方面，我們是能符眾望的3 。有關漢學的研究方面，可以肯定說伯多祿是眾多究研博大中國文化的傑出學者之一 4 ，同時他又寫了多本教授漢語的書籍。這些書籍如下（要注意其著作對教育的貢獻）：——葡文及中文的知識課程，為開始學習中文者之用；——漢語實用語法；——澳門葡文小學男校用的漢語初階；——澳門葡文小學學生用的北京及廣州話常用句子及會話匯編；——漢語讀寫手冊第一冊及第二冊；2．一八六二年六月十五日的《Echo do Povo》這樣說：“一八六二年在澳門土生歷史年鑑中將作為我們祖國的一段幸福時光永遠令人記起。我們有幸在今年參加了兩所學校的開幕禮（新澳門土生學校，於一八六二年一月五日開幕，聖若瑟學校，於一八六二年六月八日開幕），澳門無疑進入一新階段，係我國完全遺忘這生活必需品多年後 ‘澳門土生青年的教育復興階段’。昨天我們在聖約瑟學校的禮堂聚首，家長們將部分重要的父權交與尊敬的神父，他們尚不為人熟悉，會上清楚說明澳門需要一所招收全日制學生的學校，而這所學校剛好成立了；與此同時，會上亦藉此感激多位知名人士，他們在近年來為推動本地青年教育出錢出力。”摘自《十九世紀澳門傑出土生集》，文德泉蒙席，澳門，官印局，一九四二年。3．同上著作，文德泉蒙席，第二九三頁。4．António Aresta：《葡萄牙教育歷史中漢學研究之總覽》，載於《澳門政府雜誌—— 行政》，第三十八期，一九九七年，行政暨公職司。562

——基礎概念及進階課程；——澳門葡文學校適用的廣州話指南；——及《聖喻廣訓》的譯本，這是一本巨著，是真正的儒家教育手冊，由清朝的開國君皇順治編撰，並由他的兒子康熙和孫兒雍正繼續增訂，這本書是用於教育人民的。透過這譯本，我們明白到通過復興儒家思想去維持國家統一的皇室策略。1 887年，他以傳譯秘書的身份陪同澳門前總督羅沙前往北京，而後者是簽署當年中葡條約的全權公使，這條約賦予澳門一個新的政治身份。在關於社會貢獻方面，伯多祿是仁慈堂的領導人，他設立了孤兒院，他又是振興學會的創辦人，澳門市政廳的副主席及主席，曾是《澳門人報》、《Echo Macaense》和《Hong Kong Dai lyPres s》的記者，在鄰埠香港出版的葡文周報《Echo do Povo》的編輯及國民教育監督委員會和海外省委員會成員。伯多祿於1 91 2年去世，在他的墓碑上有十分公正的碑文如下：他為澳門貢獻良多，其一生所為對澳門均是有利的，所以當受讚揚 5 。5．同上著作，文德泉蒙席，第三五六頁，摘自澳門教區教會報告，第十年，第一一一至一一二號，九／十月，一九一二年，第六七頁至六九頁：“伯多祿先生，大地傑出之子，於十月十二日清早逝世，享年七十一歲。他是澳門土生中較凸出的人物，無可否應在五十年的社會生涯中，他為出生地的發展而努力。他絕頂聰明，熱愛學習，有很強的工作能力，奮力為這殖民地謀幸福，以真正同胞的心為這地方作出貢獻，伯多祿留下了一個難以填補的空缺。他為澳門貢獻良多，其一生所為對澳門均是有利的，所以當受讚揚。在教育和公益事務上，很多是經市政廳而為的，他多次當市政廳的領導，在省行政上和在解決有關殖民地名聲的嚴峻問題上，一切都為了公共利益代表著澳門土生的功績。毋庸置疑澳門失去了它最出色的兒子，他對這殖民地所作的事很多，他的離開將是我們重大的損失。在聖若瑟修道院學習期間他已是一位出色的學生，完成學業後投身社會工作成為政府翻譯員學 生 。他醉心於學習中國語言，在翻譯專業中表現特出，有埋由相信他是首位的葡人漢學家。後來被委任為華務專理局的領導，並以新基礎重組這個機關。一八八七年，以傳譯秘書身份陪同全權公使羅沙（Conde de Sousa Rosa）先生前往北京。他在商談一八八七年條約時表現出積極和聰穎，這個條約確保了澳門的獨立（當時，他是條約的葡文官方翻譯），受到國人的感謝和友善對待。教育事業是他生命後期值得我們特別關心的。澳門振興學會便是由他一手創立的，這個會出了不少學生，今天在整個遠東他們都佔有很好的地位。他還創辦商業學院和利宵學校。編寫了各色教科書，當中包括《澳門土生青年中文使用手冊》。仁慈堂在澳門的開設，並因他而茁壯成長。當他出任這個慈善機構的領導時（他多次擔任此職位），成立了孤兒院，收養和教育了很多貧窮兒童，如果沒有澳門土生慈善院的照顧，他們還生活在痛苦中。同時組織和規範該機構轄下的所有慈善服務，使仁慈堂在澳門作為慈善機構可以做很多有意義的事。伯多祿係國民教育委員會成員和多年來參與省委會工作。亦以記者身份在多份定期刊物如《Echodo Povo》、《Echo Macaense》和《澳門人報》中發表文章。參與多個處理殖民地整體利益的委員會的工作，在各個委員會工作中，他的真知卓見和高標準令他懂得解決複雜的問題。563

近代的漢學家高美士（Luís Gonzaga Gomes）可以講是華務專理局所屬學校培養出來的最後一位偉大漢學家。他生於1 907年，曾就讀於澳門利宵，在完成中學課程後進入華務專理局工作，並成為該機構的一等傳譯員。他走上漢語研究的路途，在他一生中都可以尋找到痕跡。他以熱誠和毅力對中國文化進行研究，這些都遠遠超過作為華務專理局工作人員所要求的。高美土並不僅是翻譯員和傳譯員，他是漢學家，是中國人思想的解碼者和揭示者，更是對澳門歷史進程有很清楚認識且能提供這些重要資料的學者，可以透過其不同方面且數量眾多的著作得以看到。在眾多作品中，要提及的是，在中國文化方面有：《澳門的中國傳說》、《中國的領養制度》、《中國的寓言故事》、《中國人的言行舉止》、《中國傳統節日》、《中國藝術》等；在語言方面有：《葡語粵語詞匯》、《粵語葡語詞匯》、《漢語基礎理論》等；在歷史方面有：《舊澳門逸事》、《澳門手寫本著作目錄》、《澳門歷史事件》、《土生葡人書目》以及關於澳門市政的一些重要作品；在翻譯方面有：《三字經》、《孝經》、《四書》、《澳門記略》、Á lvaroSemedo 所著的《與中華大帝國的關係》以及Gabri el de Magalhã es 所著的《新的中國關係》。高美士搜集在當時若不懂中文而難以明白的資料，藉著這些資料，葡萄牙的漢學家便可以走進博大精深的中國文化裡。高美士不但是知識分子，亦是一位被認為對其出生地有大量貢獻的人。他在一生當中曾擔任過很多工作，曾當過記者和《復興雜誌》等刊物的合著人、官立小學的教師和校長、利宵學校教師、市政廳副主席、澳門國立圖書館館長、《賈梅士學會學刊》社長、賈梅士博物館館長等，同時亦是著名的音樂人，曾領導“音樂文化界”樂隊和澳門電台。在1 976年去世後，他的一位朋友對他的生平曾作出了高度的評價：高美士為人特立獨行，他以自己本人的努力而得到成功，他代表了澳門文化史的一個階段。而這些都不是像今天所採用的宣傳工具和讚美的方式而取得，所以他的作品必能長存6 。沒有人像他那樣認識殖民地最近五十年的歷史，當然，我們知道這是由於他經常參與省的行政和政治事務有關。在他繁忙的一生中，伯多祿從未忘記他的信仰。一直是個忠實的教徒，而他辭世前所做的一切均符合一個真正教徒的所為。我們深深惋惜這個傑出公民的離去，他一生為善和具有高尚情操，給後代和同胞們遺下尊敬的模範，作為家長、祖國傑出政治家的模範。在此謹向其家人表示哀悼。”6．Túlio Tomás：《朋友和欣賞者證言》，載於《高美士影集》，澳門文化司署出版，一九八七年。564

本人對此毫無疑問。時間藉著歷史所篩選的自然進程，以凸顯澳門歷史上的偉大人物。今天我們在此追憶這位具有漢學家、智者、外交家、政治家和公民風範的人物，他在構築澳門的特徵方面作出貢獻。而我們只要將這些回憶世代相傳下去，就算盡了我們的責任了。565

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《行政》第十二卷，總第四十四期，1 999No．2，567－572挖掘原始檔案文獻、重現澳門史原貌吳志良＊ 金國平＊在中葡兩國史料未通過翻譯為對方歷史研究人員充分掌握之前，一本澳門史的編寫不可能具有科學性和歷史真實性。若不進行此項基礎工作，任何澳門史似應冠以“中國澳門史”或“葡萄牙澳門史”。既然我們承認，澳門是中西文化的交滙地，那麼，她的500年滄桑也應由兩國學者根據雙方的史料來撰寫。這樣，才可能有一部不帶定語的澳門史，即一部具有共識的澳門史問世。近年來，澳門、中國及葡萄牙對史料的發掘、整理及出版予以了一定的重視，尤其是澳門基金會在此方面起步較早，成績逐步顯現。迄今為止，澳門基金會策劃、出版的史料選題準確、涵蓋面廣泛。最早實施的一項研究計劃是《葡中關係史料彙編》。此套文獻彙編由薩安東主編，漢語部分由金國平統籌，澳門基金會、澳門大學刊行。迄今為止，已出版兩個系列7冊，另有5冊在印刷中。本彙編為中葡數個世紀交涉史上首項雙語史料彙編研究計劃，它的出版已引起國際學術界的重視，“治1 9世紀澳門史的學者必須參閱此彙編”1 。澳門基金會實施的另一漢語文獻出版計劃是《中葡澳門交涉史料》。該彙編分兩輯，由南京大學澳門史學者黃鴻釗選編。1 994年初制定整理計劃，1 998年出版。文獻收錄時限始自1 849年，截至1 946年，內容側重近一個世紀的中葡澳門政治交涉史。尤其是《澳門劃界》一章中所引用的《澳門界務錄》及《香山旬報》，為不易查找的書刊資料，有關民國時期澳門問題的《國民政府外交部檔案》及《國民政府行政院檔案》較為珍貴。鑒此，澳門基金會正在與中國第二歷史檔案館商討，擬系統整理、出版有關民國時期澳門的史料。＊澳門史學者1 普塔克（Roderich Ptak） ：《澳門及中葡關係》，《華裔學志（Monumenta Serica）》，第46卷，1 998年，第352頁。《馬楂多將軍日記》的刊行是澳門基金會文獻出版的另一個重要項目。這一珍貴的歷史文獻，由薩安東從馬楂多將軍後人處訪得。它披露了中葡香港勘界會議的許多內幕。在此一重大歷史事件中，中方勘界大臣高而謙未留下隻字片語。學者可以發現，高而謙似乎因勘界會議的失敗成了千古罪人，遍查晚清民國的傳記字典，均不見其名，因此這一日記顯得尤為重要。香港談判破裂後，移會北京。據日記透567

露，這不過是給葡方一點面子。連馬楂多將軍本人都不願意前往北京作秀。他在葡京的壓力下，被迫成行。此書為硏究中葡香港勘界會議及晚清廣東風起雲湧的政治形勢不可或缺的珍貴史料。此書出版後，引起了學界及一般讀者的濃厚興趣。為方便廣大漢語讀者，澳門基金會已組織翻譯本書，預計將於今年秋天與讀者見面。目前澳門基金會進行的大型文獻編輯工作是《葡萄牙國立檔案館漢語文書》2 。50年代臺灣方豪神甫應葡國著名澳門問題學者席爾瓦·雷戈 （S i l v aRego）神甫的邀請，往葡鑒定這批文獻，後撰文加以披露 3 。劉芳對這批檔案進行了詳細的編目。在此基礎上，她與章文欽聯手系統校輯、考訂了全檔，彙編成冊。全書1 20萬字，1 6開本，將於今年8月出版。這批舊檔的主體是清朝香山地方當局、前山同知及粵海關駐澳委員與澳門葡萄牙當局交涉中形成的來往函件4 ，為澳門史的深層研究提供了細部資料5 。這批流落異鄉的檔籍的彙集刊行，將極大地方便有關中外學者查閱。2．這批文獻已有中、葡編目，檢索甚便。參見劉芳：《漢語文書葡萄牙國立東波塔檔案館庋藏澳門及東方檔案文獻》，澳門文化司署，1 997年；及 IsaúSantos，《Chapas Sínicas：Macau e Orientenos Arqui vos Nacionais Torre do Tombo（Documentosem Chinê s）》，I CM，1 997。關於chapa的詞源，可參見金國平：《從Chapa de Prata到Chapa de Ouro》，《澳門研究》，第1 0期，第97頁。3．方豪：《流落於西葡的中國文獻》，《方豪六十自定稿》，臺灣學生書店，1 967年，第1 743－1792頁。李維城：《葡京葡萄牙東波塔檔案館所藏澳門文件之研究》，國立臺灣大學（學士）畢業論文（民國四十二年，未刊）。卜新賢曾利用其中部分資料著有《從葡萄牙國立檔案館所藏文獻簡論1 8世紀的澳門國際貿易》，《發現史國際會議文件集》，單行本，里斯本，1 961 年。鄧思平：《葡萄牙國家檔案館的中文史料》，《文化雜誌》，中文版第1 9期，第21 －22頁。李德超：《臺灣出版之有關澳門史料及庋藏之澳門檔案舉隅》，《文化雜誌》，中文版第1 9期，第30－44頁。4．這批文獻的第一簿題目如下《議事亭發函及中國官員來函登記簿 1 749、1 807年至1 81 9年晚近函件登錄》。最早的文獻是俞安性5條與張汝霖1 2條的葡文本。5．詳見章文欽、劉芳：《一部關於清代澳門的珍貴歷史記錄——葡萄牙東波塔檔案館藏清代澳門中文檔案述要》，載蔡鴻生主編《澳門史與中西交通研究》，廣東高等教育出版社，廣州， 1998年，第51 －1 1 6頁。《葡萄牙國立檔案館漢語文書》的姊妹篇《葡萄牙國立檔案館漢語文書葡譯及葡語回函》（暫名）正在整理之中。我們在撰寫一考證左堂入出澳日期的短文時，因需要查閱現庋藏里斯本國立檔案館著名的“漢語文書”，調閱了全部原件，無意中見到了大部分“漢語文書”的葡語翻譯件及回函。這批文獻約2500頁，其時限上起1 749年，下至1 839年。從其內容而言，較“漢語文書”更為豐富。例如，“漢語文書”中1 828年的文獻僅存5、6件，而《漢語文書葡譯及葡語回函》保存了1 00多件。它不僅包括中國各級政府來件的譯文，同時還有葡方回文的葡語原稿登錄，因此保留了這一時期中葡有關澳門許多重大問題交涉始末的全宗，同時為“漢語文書”的深入研究，尤其是西文人名、地名、船名等考證提供了十分可靠的依據。源自中國官方文件的葡譯散見澳門及里斯本各大檔案館及圖書館，從1 929年起《澳門檔案》、《雜俎》、《葡萄牙影像館》等刊物有零星刊載，但如此集中的中國官方文件的葡譯收藏仍屬罕見。據信，這批文獻從未為任何西方或中國學者提及或引用。這批文獻尚無編目，與“漢語文書”混放，且標明為漢語文件，致使西568

人“望盒怯步”，至今無人問津，塵封百年。各位澳門問題學者對此文獻的重要性，相信不會有任何異議。澳門基金會對此批文獻給予了高度的重視並決定立即開始整理出版工作。《葡萄牙國立檔案館漢語文書葡譯及葡語回函》的整理工作由金國平、吳志良統籌，目前正在順利進行，預計今夏起將陸續與讀者見面。希望在葡語注釋版問世後不久，能有一漢語精輯本奉獻中文讀者，為澳門史的深入研究提供些一手史料。澳門基金會支持、參加的另一項具有國際意義的文獻整理出版項目，是中國第一歷史檔案館與澳門基金會、廣東社科院歷史所合作編輯的《明清時期澳門問題檔案文獻彙編》。此計劃醞釀於1 997年。1 998年3月“達成了三方合作編輯出版這套檔案文獻集的協議”，“確定由中國第一歷史檔案館長邢永福、澳門基金會委員吳志良擔任總策劃，楊繼波副館長、吳志良委員以及廣東省社會科學院歷史研究所鄧開頌教授任總主編，……”6 本彙編的“目的就是要將明清時期有關澳門問題的漢、滿文原始檔案文獻彙編成冊，以全面反映澳門問題的來龍去脈。彙編以中國第一歷史檔案館所藏明清兩朝中央機關檔案為主，適量選取《實錄》、《東華錄》及有關官書、方志、明人的筆記資料為輔。同時，收錄臺灣“中央研究院”近代史研究所編印的《澳門專檔》7 中的有關資料。彙編採用編年體，計約250萬字，擬分六卷。”至1 998年8月，選材工作基本完成。令人欣喜的是，在挖掘澳門問題檔案（明朝檔案和滿文檔案）中取得了重大突破。中葡交涉始於明朝。以往對明代澳門問題的研究多依賴官書、筆記。偶有引用的檔案材料，也是輯錄在《明清史料》，《籌辦夷務始末》，《清代外交史料》及《清季外交史料》幾部彙編中的資料。“人們一般認為，現世沒有留存明朝澳門問題檔案。更有學者撰文說，中國第一歷史檔案館現藏澳門問題檔案最早始於清康熙年間。這次，我們本着高度負責的精神，對館藏3000餘件（冊）明朝檔案逐一進行篩選甄別，迄今已陸續發現了20餘件有關澳門問題的檔案。其時間跨度從天啟三年（1 6 23）到崇禎十五年（1 642）；文書種類主要是兵部、都察院、兩廣總督、福建巡撫等衙門的題行稿、題本；內容涉及葡人入居、互市貿易、官員委任等諸多方面，……”“……過去館藏澳門 檔案 並未 系統 整理過 ，這 次編 輯出 版， 80％ 以上 材料 是第 一次 公佈，……”8明檔為研究澳門早期的管理模式提供了可靠的資料。譬如，天啟四年九月二十三日（1 624年1 1 月3日）的一件兵部題行稿顯示，明朝駐守廣東香山的參將直接管轄澳門，“每歲同巡海道臨澳查閱一次”。關於葡萄牙入居澳門的情況，有一件崇禎四年八月二十四日（1 631 年9月1 9日）的兵部題行稿記述如下，葡萄牙人“其初不過以互市來我濠鏡，中國利其歲輸涓滴可以充餉，暫許棲息”明代澳門檔案的披露為中外學者對澳門早期史的科學研究提供確鑿的史料，對進一步探索澳門早期史具有重要文獻價值，將把國內外澳門史、傳教士在京廷的活動等領域的研究提昇至一前所未有的水平。6．《人民日報》，1 998年8月1 2日版第1 1 頁。7．《澳門專檔》中公佈的檔案與一史館的檔案原為一個整體。由於我們知道的歷史原因，現分存海峽兩岸。8．《人民日報》，1 998年8月1 2日版第1 1 頁。569

此次文獻整理工作的另一特色是從滿文檔案中挖掘澳門問題史料。“清太祖努爾哈赤時期，為適應滿族社會發展的需要，於1 599年仿照蒙文字母創製了滿文。清入主中原後，定滿語為國語，滿文為國書，因此，在清代形成了大量的用滿文書寫的官文書。現僅中國第一歷史檔案館所藏滿文檔案即達200多萬件，所涉內容包括清代政治、經濟、文化、軍事、天文氣象，可謂包羅萬象。澳門項目啟動後，滿文專業人員翻閱了近30萬件滿文檔案，到目前為止已陸續選出有關澳門或葡萄牙的滿文檔案30餘件。這近乎萬分之一的檔案可謂彌足珍貴。”它們“分別選自於宮中滿文朱批奏摺、軍機處滿文錄副奏摺、內務府行文檔等。文件形成的時間主要集中在清前期康熙、雍正和乾隆年間，而以康熙朝為主。其內容大致可分為4類：一是反映澳門洋船往來情況。由於康熙認為去南洋貿易的中國商民將船、米等物私自賣給外國，不少人還留居外洋，奸弊甚多，於康熙五十六年（1 71 7）頒佈了禁止中國商船前往南洋貿易的諭令，而租居澳門的葡萄牙人經過幾番努力，獲得了前往南洋貿易的特權，澳門對外貿易由此迅速發展，注冊商船由原有的9艘增至25艘。這一時期，康熙對澳門港洋船的往來情況極為關注，多次垂詢有關西洋船到澳門以及澳門船隻出洋的情況。二是反映西洋人在澳門活動的情況。如西洋人通過澳門往來於中國內地，或通過澳門傳遞信件等。雍正繼位後，下令除通曉技藝的西洋人允許在京效力外，將其他傳教士一律遷往澳門，各省遵令清查遷移，驅逐傳教士到澳門。三是反映清政府對澳門管理的情況。如廣東官員對澳門的巡視；澳門地方發生的各類案件及審理情況，包括澳門洋人與中國居民、洋人與洋人相互傷害的案件等等。四是反映葡萄牙等國西洋人在北京供職及生活的情況。如葡人徐日昇在京供職多年，給康熙講解西方天文曆法，並協助管理在京西洋人眾，頗得康熙賞識，及至去世，康熙特賞銀二百兩、緞十匹及茶葉等物，並派人祭奠。”9從上所述，我們可以看到“現已發現的有關澳門問題滿文檔案，雖然數量不是很多，但其內容廣泛，而且均為清早期檔案，是不可多得的研究澳門歷史和中葡關係史獨具特色的資料。”10方志和筆記為研究地方史最可靠的資料來源，鑒此，澳門基金會還邀請知名史學家，全面系統地選輯各種與澳門有關的方誌資料和其他官書和私人筆記著述，收入其中。最近，東方基金會將與中國第一歷史檔案館合作進行該館部分中葡關係清檔的葡、英譯工作，以此披露“未刊文獻”。預計出版兩冊，每冊近500頁。然後，再以3或4冊的形式輯入《中葡文獻集》。“《中葡文獻集》為東方基金會準備出版的一套檔案叢書。其目的是編輯出版葡萄牙圖書館及檔案館中的漢語文獻並附之葡、英文評介。”1 19．《人民日報》，1 998年7月30日版第5頁。10．同上。1 1．參見《東方基金會會刊》，第1 6期，1 999年4月，第1 1 頁及《澳門論壇日報》，1 999年6月 3 日 版 。從舊粵海關的人事安排上，我們不難看到，它不僅是一個稅收部門，而且是一個直通“龍廷”的政治機構。粵海關的史料對粵澳、中葡關係的研究，具有不可忽570

視的重要性12 。澳門基金會與廣東檔案館合作對粵海關老檔進行了整理，其中有關澳門部分已彙編成冊，年內出版。本書彙集的文獻多不見於梁廷楠《粵海關志》一書，其史料價值不言而喻。由赫德長期出任總稅務司的中國海關，在中國近代史上、尤其洋務運動中扮演過重要的歷史角色。它的影響領域不僅局限與稅收、財經，還左右該時期我國的對外交涉。這一過程中形成的檔案，為研究早期中國外交史及中葡關係的重要資料來源。例如，在已刊佈的《海關密檔》中有關於《葡京草約》的詳細資料。為此，澳門基金會組織人力對拱北關的十年報告及年度報告進行了全面的整理並已結集出版。《拱北海關報告彙編》一書收集了1 887年至1 946年的全部報告，為研究澳門史提供了許多經濟、政治資料。鑒於英中文本不盡相同，澳門基金會正在整理出版英文版。近年來，澳門基金會致力再版具有公認學術、歷史價值的書刊。例如，1 994年，與澳門大學合作重印了《蜜蜂華報》，並於1 998年出版了一部研究該報的專著1 3 ，1 995年與教育暨青年司實施了《大西洋國》的重刊計劃，1 996年與上海社會科學院聯合出版了《知新報》的影印本。1 998年起，與教育暨青年司、澳門大學及澳門理工學院協作再刊《復興雜誌》。已列入再版計劃的還有《雜俎》和《中國叢報》。1 999年1 2月之後，葡語仍會在政府中使用，也將成為研究澳門史的最主要科研語言之一，因此葡語教學的戰略應作相應的結構性調整。擺在新一代澳門學者面前的任務是艱巨的，隨着史料的對外介紹，澳門歷史的研究將迅速國際化，中外學界將通過以雙語或多語史料構成的學術對話平台逐漸接軌，對澳門史上某些重大事件獲得共識。雖然對澳門基金會出版物的評價褒貶不一14 ，但事實證明，澳門基金會的文獻出版方針是正確的。它籌劃、出版的多種文獻彙編及其他出版物，尤其是《澳門法律叢書》，《中國大陸與港澳台地區法律比較叢書》、《澳門叢書》、《濠海叢刊》、《澳門論叢》、《新澳門論叢》以及《澳門總覽》和《澳門百科全書》日益為學界及公眾認同，產生積極的社會效應。無論如何，必須要承認的是，語言隔膜仍為文化交流的最大障礙，澳門基金會因而加強雙語及多語出版物，努力為促進不同文化的交流作出貢獻。漢語文獻“民主化”了，不再成為少數漢學家的特權。反之，我國學人也更加容易接觸西文資料。1 2．朱榮基：《廣東舊海關檔案史料價值初探》，《檔案學通訊》，1 981年，第1期，第38－42頁。13．程曼麗：《蜜蜂華報》，澳門基金會，1998。1 4．魏美昌：《論一九九九年前後澳門文化特徵之保留及發展》，《行政》，第1 0卷，第1 期（總第35期），1 997年3月，第231 頁上對澳門基金會及東方基金會出版物的評價為“澳門基金會及東方基金會向來亦有不少出版關於澳門題材的書籍，儘管學術水平還不高。”誠然，尚有一些重要研究領域未得到涵蓋，有待開發。若能對葡語中有關孫中山的史料加以全面的鉤稽，定會為有關他早期革命活動的研究及民國史的探討帶來新風。澳門基金會正在刊印的戈麥斯·貝薩陸軍上校（Coronel Gomes Bessa）所著《民國創立中的澳門（A Implantaç ã o da Repúbl ica da Chinapassou por Macau）》一書為此方面的新嘗試。另外，《薩拉查檔》及《國際國防警察檔》為研究澳門現代史571

的重要資料來源。中外學者已開始將上述檔案引入澳門現代史的研究15 。通過上述檔案中保存的豐富文、圖資料，我們可以了解到何賢先生在澳門60年代至80年代的政治史上幾次重大事件中所起的重要作用。在中文檔案尚未開放的情況下，《薩拉查檔》及《國際國防警察檔》對澳門現代史的研究具有極其重要的意義。此外，葡萄牙外交部歷史外交檔案館庋藏的大量中葡外交交涉中形成的檔案亦十分重要。薩安東近期的研究很好地利用了這批資料，因此他的著作即可作為論文閱讀，又可作為簡便的史料來源參考、引用。外交部檔中，對研究粵澳關係最重要的是《葡萄牙駐廣州領事館檔》。其文獻時限為1 904年至1 948年，共計39冊，1 5函盒，305札文獻。這批檔案不僅有葡國機構的內部公函，同時保留了許多當時中外報刊雜誌及書籍中的有關資料，對廣東清末、民國初年的歷史研究具有十分重大的文獻價值 16 。從歐美有關澳門的文獻資源來看，尚有許多未開墾的處女地。1 580年至1 640年，葡西共事一王，而這60年正是澳門發展的初期。這一時期形成的許多重要文獻 17 ，今存西班牙塞維利亞東西印度 18 檔案館、西曼卡皇家檔案館、馬德里國立圖書館、西班牙國立檔案館、西班牙皇家科學院等機構。梵蒂岡圖書館及耶穌會檔案館庋藏有大量有關澳門的漢、西文資料。上述資源的調查整理有待進行。早期耶穌會士及其他教團傳教士在中國境內刻印的漢、拉丁等文書籍在中國無全面的收藏，初版尤其難見，但此類書籍在歐美各大圖書館、檔案館有較豐富的收藏。這批書籍大部分是西方傳教士與中國文人墨客合作的產物，且以漢語在中國境內刊行，應被視作中華文化遺產的一部分，因此有必要對這批書籍在歐美的收藏作一全面的調查，編寫一題解目錄，從國外複製中國無收藏的書籍或不同版本送存中國國家圖書館並在澳門留存一份。利瑪竇、羅明堅越“關閘”，入肇慶，“長征”華夏，但根在澳門。史料的發掘、整理及出版，是項巨大的系統工程。除了必要的財政資源外，尚需要能迅速選定確有學術、歷史、文獻價值的項目的學者和管理人員作為決策人。多語種文獻的出版為撰寫一部科學的澳門近、現代史的基礎，因此，該項工作應該持之以恒。祇有充分挖掘整理澳門史的原始檔案文獻，才能體現澳門史的原貌，才能正確評估澳門史的意義，才能真正體現澳門應有的文化價值。1 5．吳志良在其《生存之道》一書中已有引用。澳門基金會近期發行的《澳門—— 她的兩個過渡》的作者（Fernando L ima）也利用了這些檔案。1 6．從這一檔中輯出發表的有東方葡萄牙學會《東方追憶》叢書之一《澳門及戰後中國》及之十二《通過廣州看戰爭—— 中日戰爭期間葡萄牙駐廣州總領事瓦思克 ·馬爾廷斯 ·莫爾加多的報告》。此書的漢譯本將由澳門基金會於年內出版。1 7．里斯本阿儒達圖書館所藏《耶穌會會士在亞洲》這一珍貴鈔本的大部分原件今散存西班牙數個機構 。1 8．東印度即葡屬印度。西印度即拉丁美洲。572

外交573

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《行政》第十二卷，總第四十四期，1 999No．2，575－577葡國駐澳門總領事館——延存下去的另一種方式方達舟＊葡國以歷史悠久、深遠且多元化的形式存在於澳門已達四百三十年之久。將來欲在政治和行政的層面上繼續留存在澳門，與設立一所新的領事機構相比，可能顯得過於不現實。上指機構將於十二月二十日啟用，而澳門特別行政區亦將於此日誕生。事實上，無論國家、人民都必須面對路途上、人生歷程中所遇到的挑戰，同時，亦嘗試回應各個時期的新需要。當葡國不再管治澳門之時，與中國的歷史關係不會就此而中斷。恰恰相反，希望這關係得到更新，更能配合現代化和蓬勃發展的國家的獨特環境，使之在歐共體的模式下以及在中華民族的重要性不斷提升的情況下，成為二十一世紀亞洲的中心和嶄露鋒芒的超級大國。葡國在這世界一嵎的策略性目標已從她在澳門不斷更新的存續中體現出來，所有官方演辭都一致確認的一項事實就是，澳門是“東西方之間的橋樑”、“中國面向世界的窗戶”、“不同民族和文化互融的台階”為了印證官方演辭所述的事實，葡國必須在構思將設於澳門的葡國官方機構時大膽創新，這不單是為了狹義的“對外政策”的緣故，原則上是基於歷史、文化和人文方面的原因。澳門居民具有一種極其豁達的想法，就是如何理解葡萄牙民族本身的觀念。一九八七年《中葡聯合聲明》簽署之時，葡國行政當局已決定不會修改葡國國籍法，言外之意就是國籍問題牽動着葡國人和將近十一萬澳門居民，亦即是說，這是關乎着人民之間關係的廣泛而具前瞻性的概念。訂定入籍的條件，不會考慮文化和語言的共性，只會考慮其本身的歷史實況。此舉與延存於這裏四個半世紀的歐洲最古老的國家對中國瀕海這一地方的管治是相符的。＊葡萄牙駐澳門總領事館籌設辦公室主任575

但是除了一些來自中國文化背景的葡國人，在澳門也有一個來自葡國文化背景的葡人社群。葡國為他們存在於當地社群中這一確鑿的歷史現況而感到驕傲，對這一歷史現況，葡國當局亦嘗試在有關的組織計劃內尋求一些延續其文化和鞏固其地位的方法，確切地說，是相對中華人民共和國（澳門特別行政區）來說，保存一種與本地區不同的文化元素，並且匯之而成一種豐富、開放以及無可避免的國際交流的源泉，這亦是澳門數世紀以來的特徵。然而策略性的理由是源自歷史、文化和人文的因素，以期為將來葡國駐澳門的總領事奠定基礎，一方面將會是極其豐富和多元化的，另一方面，葡國當局在構思新領事機構時將會審慎考慮。為此，在籌備設立領事機構的工作計劃中已經予以關注，從籌設辦公室早在權力移交三年之前就投入運作，這一點已完全體現出其認真的態度。在司法計劃方面，例如：涉及到國籍、民事登記以及一些如身份證和護照部門的延續等複雜的問題，正如一貫的原則，需要十分具專業性的意見，同時應考慮到將來領事機構的使用者百分之九十有着不同的文化背景、操不同的語言、出於其傳統，所表現出的行為非常個人化。面對以上種種情況，應該知道如何演繹、如何配合、如何靈活處理，同時又無損司法安全和人民的基本權利。—— 該籌設辦公室已於一九九七年一月二日投入運作，初始只是負責簽證工作，其後的宗旨是協助澳門透過神根公約的各國，以及以較普通的方式利用通往歐盟各成員國的方便之道與歐洲聯繫。籌設辦公室建立之始同樣欲向葡國航空（TAP）的航線以及本地的澳門國際機場提供服務，但隨着葡國航空航線的取消該服務順理成章地則會消失。—— 在本文作者抵澳之前，某些建築物將作為新的總領事館辦公之用（如原白馬行醫院大樓作為行政服務之處；現峰景酒店將作為領事官邸等）已有定奪。重要的是要着手工作，使該等設施能適用於新的職能。—— 峰景酒店乃澳門市獨特非凡的酒店之一，其本身蘊含着頗深的象徵意義，因此，受到了最審慎的對待。這座華麗的建築物中的圓柱，是昔日殖民統治時期的象徵，至現時仍洋溢着浪漫的氣息（即使只引發某些人的思念之情），將來將步入一個新紀元，另具一種新的風範。該酒店將於一九九九年後，被賦予各項新的職能，成為澳門葡人社團社會生活的一個真正核心，因為其旨在表露葡人社團較重要的社會形象，因此，對決定重整該酒店理論上是不會拒絕且會非常高興。現時重要的是為該酒店營造一種賓至如歸、極具葡國風格的氛圍（這是作為一間酒店必備的但卻並非每一間酒店皆有的），同時又不失其履行官方職務的尊嚴。因此，須以新的意念設想該大樓全面投入運作後，作為中國人與葡國人之間、中葡政府當局之間、中葡企業家之間，甚至兩國的藝術家及知識分子之間的一個聚會及維繫友誼之地。至於原白馬行醫院的大樓，予人的第一觀感就是：這座宏偉的具紀念意義的建築物，其外觀似乎與其實用性相悖，但對於一個現代化的公共行政部門來說實用性更乃其所需。幸然這只是一種感覺，實際並非如此，因為九十年代初，AntónioBruno Soares 建築師及其工作小組已對這座大樓進行了徹底的重整工程。576

這座大樓高三層，擁有寬敞的空間，多個設計精良的辦公室及一束束常明的燈光，更能誘發人們的工作意慾，並營造出一種親切和善的美好氣氛。大樓的首層，環境優雅，領事服務的使用者將在此受到熱情的接待，並可循指示牌輕易地辨識路向。接待人員將設法與公眾建立密切的關係。一切完善週到的安排可快捷地向市民提供他們所要求的資料。與此同時，精挑細選了一些能體現葡國特色的顏色及裝飾物，讓市民能融入一個充滿葡國氣息的環境中。在領事服務過程中所涉及的資料，將確保能快捷地提供各項不同的服務，而雙語（甚至三語……）人員可使不論操任何語言的使用者均毫無顧慮且輕而易舉地前往該部門尋求協助。倘有需要，可由專人優先直接處理公眾的事宜，當所處理的事宜涉及較複雜的法律及行政問題，又或涉及人類或社會方面較複雜及較敏感的問題時，這種特殊性更是必不可少的。在這種情況下，法律輔助及社會服務均能給予必要的援助。於公眾等候室內，會利用影音系統，確保市民可長期接觸有關葡國實況的視聽資訊。有關葡國的政治、社會、文化及體育等方面較重要事件的錄影帶會經常更新。此外，更注意提供有關該國的一般資料及資訊等。在總領事館的出入口處將設置一個一般諮詢處，任何人士均可使用。經過賈梅士學院及東方葡萄牙學會等辦公室後，白馬行大樓一樓便是葡萄牙文化中心。筆者認為，從計設特點來看，中心內的設施將成為長久吸引那些欲繼續與葡國在文化方面保持聯繫的澳門青少年的原因之一。此外，樓內還有：一個雅致的圖書館，內有重要的藏書；一個設施先進的視聽影像儲存室；一個具有完善裝備的語言實驗室；還有聚會室、會議室、常設展覽室及定期會議室等，葡國語言及文化方面的課外教育更不在話下。筆者認為以上簡單的描述將會啟發那些鍾情於文化的人士的興趣，使其通過瞭解這些文化感受這個宇宙之浩瀚。這是一個與特殊的民族有關的宇宙，然而這個民族熱情好客，您可逐漸瞭解和認識他們。大樓的二樓，將設有宣傳旅遊及推廣葡國對外貿易的部門，並已準備好一些場所，用來招待企業家，舉辦有關經濟方面的研討會，以及展示葡國各個不同的旅遊及經濟區域的資料。綜上所述，可得出一個結論，集中於該官方大樓內的葡國駐澳門總領事館、葡萄牙文化中心及葡國對外貿易促進局代辦處，將設立得莊嚴適度，其內有葡國昔日在澳門遺留下來的史蹟。另一方面，總領事個人將擁有由其支配的與其身份相稱的官邸，但這官邸並非供其個人獨享專用，亦並非單單考慮到他的身份的緣故，而是在其受任領事期間，可以利用最佳的條件來實現國家推廣葡國的目的。當然，任何一個公共部門的具體設施，無論對其本身而言是何等的完善，都不足以確保公共部門的所有任務皆可成功。在這方面，正如在其他所有範疇一樣，保守與革新之間的區別在於：在許多層面，確保以奉獻及熱情的精神創建新部門並指揮其運作的人士的能力，並意識到將葡國與中國兩個民族的友誼及相互了解的精神聯繫在一起的意念是光榮的，而這兩個民族已互相認識和相互尊重達四個半世紀。577

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《行政》第十二卷，總第四十四期，1999No．2 ，581－587二十一世紀公共行政的改革＊薛尼路＊＊一、引言公共行政的改革現已受到每個政府、國際組織、社團、學術機構及大學，以及有更強公民意識及選擇公職為其職業的市民大眾廣泛及越來越高度的關注。我們有時會聽到人們用其他的言詞來表達這個同一的概念，例如：公共行政的改革、行政改革、非企業的公營部門重組、政府部門現代化、公共行政的改造、政府重新創造或政府部門重建，儘管這些言詞均是表達同一概念，但事實上它們的含意是有著或多或少的區別的。想一提的是，重組、現代化或改造等工作，只是對公共行政的改革的部分理解，公共行政的改革是一個複雜且持續的過程，當中銳意運用公共權力訂定及實施可令行政體系轉變的新措施，同時，選擇新的策略目標、改變架構以及重新訂定程序，以使到行政機器的運作得以全面發展，並使它變得更實際、更簡化、更有效率、更靈活及更能與社會氣息及歷史潮流和諧共處。澳門同樣也需要以平和及客觀的態度對行政公營部門的改革進行思考及討論，而且要輔以最新的數據及正確的資料，其唯一的意義是行政當局應服務市民和應以獲得支持的及現實的方式來構築澳門的未來。公共行政改革中最為重要的是，嘗試在策略目標範圍內訂定企圖達到的目標；如何將之落實；及嘗試去了解改革會否對或有的問題產生預防作用或會否帶來可以和應避免的假設的負面後果。行政改革的目的是，消除停滯不前、倒退及技術落伍等情況以及一成不變和不合適的管理，從而避免機構的僵化及瓦解，或消除由某些僵化的行為或程序所造成的不切實際情況，然而，除了要減低成本、改善素質及提高效益和效用之外，尤應注意透明度以及讓市民參與。＊本文部分取自於一九九九年一月十六日澳門公共行政管理學會舉辦的“行政現代化——二十一世紀前 瞻 ” 研 討 會 上所 發 表 的 內 容 。＊ ＊ 行政暨 公職 司司 長581

公共行政是一個著重組織及活動的整體，集合了以有系統的方式去執行公共政策及去推行為滿足集體需要的活動的公共部門，從而構成一個技術官僚的組織，這個組織具有當局權力，這些權力容許這組織在需要時合法地使用力量，使其作出的決定為人所遵守。公共行政的影響於今時今日已廣及社會各個界別，而社會必需要有一個現代化及日趨進步的行政管理方才發達。同時，在經濟領域內其扮演市場發展、財富分配及資源利用這條件因素的角色是重要的，至於在提倡及保障市民的社會及個人權利方面亦顯得同樣重要。公共行政的改革必需回應某些主要的問題：增加或減少在規範經濟程序的參與；增加或減少市民在政府決定上的參與；增加或減低決定程序的清晰度及透明度。二、在一個歷史前瞻下的行政模式隨著時間的推移，公共行政產生了很大的變化。因此，我們有需要回顧近今歷史的演變，在這前瞻下，我們可把先後出現的變化歸納為四個模式，然而，在今時今日，這些模式的某些元素繼續共存，今天這種情況仍然在以下或以下各階段發 生 。這四個模式是：（1 ）領主或世襲的公共行政；（2）官僚或自由的公共行政；（3）社會公共行政；（4）後現代、經營式或市民的公共行政。領主或世襲的公共行政，相當於由專橫、寡頭或獨裁政府主政的歷史時期，公共行政正是政治權力的延伸，它集中了國家的所有功用，而其工作人員具有相對超然的社會地位以至政治地位；公共職位是以獎勵、徇私、遺贈的方式分配，甚至通過買賣手段取得，這些職位本身就是一項遺產。行政當局的財產與某些行政當局最高官職的據位人的財產並無清楚的分野。公民權在當時尚未出現，而統治者與被統治者之間存在很大的距離，顯然，這是一個屬於過去的且有著封建主義痕跡的陳舊模式，在某些情況中，這正屬於家長式統治。官僚或自由的公共行政是在法國大革命至第一次世界大戰末期的歷史時期的一個主要模式，即是在十八世紀末至二十世紀的首二十五年，亦相當於以自由及民主政府為主導的時期。按照常規，這是一個以中央集權、分等級及形式主義的公共行政，同時開始催生了職業職程、職能分級、集中由高層做決策的行政流程、行政活動合法性的意念，甚至在某些情況中的強烈合法主義、策劃、官僚行政形式主義以及繁多且嚴厲的管制意念。在這個模式中，存在著一個對管理者以及對政府人員不信任的強大元素，其實，這種不信任是可以延伸至被管理者的；在某些倒退的情況582

中，行政當局是為其本身運作，即是說，公共部門之間是互相為對方，以及是為維護本身利益而工作，而公眾則與之存有距離及從屬於行政當局；在新興的公民意念中，公民主要是納稅者及履行義務者；行政程序靈活不足，講求形式多於實效；官僚的陋習日深，因而產生一種帶有多餘的及無結果的行為和程序的官僚主義；以及公共行政架構及服務人員出現病態的膨脹，這是由於裙帶關係及政治保護主義。社會公共行政出現於第一次世界大戰之後，並在1 91 8年之後出現的政治、科學和技術的演變時期得到自然發展，但主要是在第二次世界大戰之後才為人所察覺及得以開展。這個模式相當於二十世紀大部分公共行政的模式，其特色普遍仍是現今大多數國家及地區的公共行政的主要特性。這個模式逐步由形式上的合法演變為實質上的正義，從一個無任何傾向且不干預的公共行政轉而進步為一個關注社會、文化、教育、勞動和就業及衛生及其他有關大眾方面的公共行政。這是一個複雜的模式，相當於把現今公共部門在經濟、財政、社會及文化方面的職能擴大。然而，在現今社會所存在的公共行政中，留有上述陳舊模式的痕跡，但在很多情況中，已經消除了多餘的方面或矯正了不當之處。幸而，當今的公共行政亦有著第四個模式即稱之為後現代、經營式公共行政或公民行政當局的特性及痕跡，毫無疑問，這就是不久將來的模式。這是一個回應由下列事由所帶來的問題的模式：經濟及金融全球化、把市民視為公共行政的真正“僱主”或“主人”、改善公共部門質素及效率；將一切可能通過批給授予私人企業的公共服務私有化政策、提高程序的清晰度及透明度、重視效果多於程序、決策程序的地區及機構分權、持續不斷吸納所有的技術革新、大量投資於專業培訓及進修、架構靈活化以及程序的簡化。這個模式建基於綫上資訊、快速決策、依理決策及打擊專斷、消除實體違法性、不規範某些程序及要求對所有層面作更大承擔，而因決策核心擴大，決策行為便由不同的等級階層共同分擔。此外，等級失去了神聖的地位，且保證了更務實的形式 。這個模式突顯出加強對公眾利益及集體利益的注視，這兩項利益是有別於以政府機關權限的行使為識別的政治權力利益，以及有別於支持該政府的各黨派的其他利益，因此，這是一個非政府化、非黨派化及非官僚化的模式。它是一個有效率、效益和素質的模式，是一個具競爭力的、不假外力的、遵守合法性原則的模式，尤其持續地預防濫權及遏止了各式各樣的貪污的出現。在這模式裡人的行為一定不可以被豁免或不受評核、評價和問責。在這模式中，操守轉而成為非常重要的一環，內外的參與面廣泛，以及自我及其他的評核也是多式多樣的。通過各種的活動促使公營部門及私營部門的合作更為緊密，同時承擔起科學及技術研究方面、協助管理以及不斷開拓盈餘的重大責任，後者只可透過銀行財團、特定的擔保以及收回資本的期間的延長而取得，而在某些情況中，要求結合由公共實體在評估上支持資本的私人運用。很多的活動被批給他人承攬，很多的企業是共同參與的，同時，歡迎非政府組織的加入和積極參與，而這些非政府組織是作為專門機構及能確保滿足集體需要。583

公共管理愈來愈接近私人管理，然而仍保留著一些主要的差別，如：行使當局權力、財政資源的來源及在一些特殊情況如：維持公營部門高成本但屬社會利益的活動，或維持公營部門以低於有關成本的價格提供產品或服務，藉此達到某些政治目標。這個模式必須在二十一世紀加以增益和發展，因為，這顯然是將來的模式，其創造力和生產力必有成果。至於人力資源方面，首要的是透過開考的入職，其間要廣泛公布，並配合客觀而公平的方法、減少現職人員和增加對技術專業的要求。晉升將只以論功行賞，公共就業市場將愈來愈富彈性，終身制聯繫將逐漸減少，從而有利於公營部門和私營部門間的流動，激發起競爭、工作能力和持續的專業技術的更新。終身職業制和各種社會福利將被排除在公職之外，組織的文化亦必然隨著後工業社會的轉變而將逐漸改變，而且對於錯誤、畸變和無效率的事情亦絕不容情。行政當局對工作人員的要求愈來愈嚴格。限期的工作、遙距工作及兼職將逐漸成為工作人員數量日增的勞動方式。將來的公共行政，首先要講求成績的表現、減少成本效益的比率、市民是公共行政工作的唯一主體和對象。三、公共行政的改革總而言之，公共行政的改革是以構築第四種模式為本，循序漸進，也要有決心和與時並進，盡可能令社會的生活有最佳的條件，從而令市民得享文明日進的益處。由於我們認為有必要開展行政的改革工作，所以現在我們以綜合的方式提出一些能區別公共部門和私人部門具特徵的原則，在這些原則中我們可以指出七項分別：（1 ）關於當局的權力方面，公共部門是主體，而私人部門是客體及對象。（2）公共部門完全為所有市民而設，而私人部門原則上只為某些人而設。（3）公共部門的依據基礎由法定權限所構成，而私人部門的依據基礎是由合同權力所構成。（4）公共部門的財政資源通常大部分來自各種稅項和收費，而私人部門的財政資源則以業務利潤為基礎。（5）公共部門與私人部門是恰好相反的，其主要目標是複合的和多樣的，而其利潤並不是其存在及其運作的原因。（6）公共部門的工作成績以質量、低成本和滿足市民的需求來量度，而私人部門則以利潤、增加顧客來考量，因此，其業績以市場機制來量度。584

（7）公共部門直接促進公共財產的增加，這是它基本的關注，而私人部門在促進業務的同時，製造公共財產只是間接和次要的目標，它首要的目的是維護個人的利益 。今天要重申的是，公共行政改革的方向是推行第四個模式或上述的範例，而我們稱之為後現代公共行政、經營式的公共行政或市民的行政當局。只有這模式是可行的，推行這模式時，在二十一世紀黎明開始的後工業時代出現的新社會也同時被推動 。我們已見到私人企業已紛紛求變，尋求縱深的和全盤的變更，並採用新的原則。公共行政亦應在各方面作仿效，諸如業績、公共關係、簡化及節約方面求變，並以考慮總體效果取代只評估即時的和個別的成果的方式。隨之而來的行政改革須要考慮周詳，為此，必須認清方向，清楚確定策略目標和由此衍生的次要目標。應透過清楚認識實況而找出存在的問題，並必須找出問題的根源，以便尋求各種解決辦法，並從中擇善而為之。公共行政的改革應分析源頭，亦即現況，因為沒有預設的解決辦法，更無可以忽略歷史及社會實況的新體系的結構。這種分析應針對原則、結構、各種程序、政策、工作計劃、方案、工作及活動。然而，公共行政的改革除要考慮現況和歷史過程外，還要考慮所身處的社會的期望。此外，無論在研究或策劃階段，以至在確立階段，即落實改革程序所帶來的組織及職能的改變時，均應以市民的需要和期望為依歸。決策者應考慮輿論，而個別被考慮的市民亦可以影響某些改革的需要，這些市民能為創造易於接受的改變和容許有某些犧牲的條件作出貢獻。他們明暸改革無可避免會影響行政當局內外的某些既得利益，改革經常會令少數的核心人物喪失權力和影響力，並使他們嚐到唯我主義的利益被侵的滋味。發表輿論的人，諸如那些透過電視、電台或報章和雜誌等傳媒及領導社團和團體活動的人們，他們可以在改革的過程中發揮肯定的作用，無論在改革的形式方面、決定事情先後次序方面以及在落實這些事情的步伐方面都能發揮他們的影響力，當然，這一切亦端賴所需的資源，這包括財政、科學以及專業人士的資源。今日，所有的決策均受輿論力量的影響，這是前所未有的。輿論直接反映出有利害關係的市民或代表多種社會利益的團體和工會，如：研究公共行政及公共行政的代表團體的研究學會有特別的利益。大家都知道，選擇部門的內部方面、市民方面的意見資料以及監察和顧問的工作，均是在跟進所核准的措施的執行工作及所採納的革新的成功程度時所不可或缺的 。包括組織結構的行政體系的改變必須考慮各種事項及問題，並把它們按其性質或其未來的客戶的利益功能分組。此外，所引入的程序改變應導致市民盡可能在同一地點開始及結束一個程序，當需要各類部門的貢獻時，這程序應正式地由所涉及的公共實體主動進行。585

行政機器可以及應該重新規劃其規模，並留意減低效能及增加成本的架構臃腫；決策程序的等級級別的數目應盡可能減少。結構必須要考慮工作的劃分、與社會的氣息相通及對私營部門的活動的補足。結構表現為各構關的單位和附屬單位，它們有對應其有關身份、活動目標及活動權等的稱謂。四、行政改革的部門學者們及研究人員們從經驗和工作中確知需要把行政改革部門機構化，這些部門有多紀律的性質，帶著企圖改革的公共行政的同層面的權限，這些部門提供盡可能詳細及經常更新的資料庫資料，他們有容易收集資訊、快速處理及差不多是統一發放或按照所期望的效果而選擇性地發放。這些改革的部門必須要上情下達，具非凡的創造力，但必定要十分接近決策中心。在這方面一定要區分出表面或正常的決策中心與實質、真正或作出適當決定的決策中心，前者的有效重要性相對地降低，而後者有取得公共行政改革成功的基本及必須的命令權。行政改革的部門以一個特別的研究辦公室的地位運作，有更深層意義的任務、現實主義及為未來作打算。在這些部門之上應有一個公共行政高層決策者，確保領導的事項及有決策的能力。此外，應有一諮詢性質的委員會參與，這委員會由具專門培訓的專家所組成，他們熟識公共行政的事項，並掌握行政當局所在的社會的各項問題。這些部門應考慮改革要分開階段及按部就班進行，改革不單有賴資源，更要避免職能的斷層及提倡作出所需的解釋，以便這些改革可方便市民及為公眾所接受。因此，必須要開創條件使這些條件可被瞭解及接受。五、公共行政的再造工程再造工程的目標再落在工作的程序而非組織的結構。再造工程出現在二十世紀的最後十年，它對研究及促進建立上述的公共行政的四種模式的不可或缺的改變及革新。再造工程會帶來各種基本問題，它不應流於純是外表的改變，而要預估未來發展的計劃，同時必須從始至終地考量整個程序，而不應只顧眼前的情況，那管是好是壞也不可停滯不前。在功能的重組範疇內，再造工程提出新的規則，以便替代過時的傳統規則，這些規則導向行政程序迴路、決策程序及減少回覆的時間的修正，目的是更經濟地處理事情及增加效能。我們將列舉一些傳統規則及由再造工程提出相應的新建議為例，我們有以下七個例子：（1）舊規則講述資料只可在一指定的時刻內在唯一的地點取得，而新規則則訂定，由於容易進入資料庫，資料可同時在所有需要資料的地點取得。586

（2）根據舊規則，複雜的工作只可由具高程度的專業資格的人員方可進行，而根據新規則，由於容易使用的集成系統，普通的人員就可執行複雜的工作。雖然這工作有高度的複雜性，但由於有簡單的指示而變得容易，這些系統可使用工具，可消除錯誤，避免損失時間，有擅長多樣科技的專家的協助，使工作更容易。（3）舊規則規定必須在決策程序的集權與分權中作選擇，而新規則則訂定決策程序可兩者兼得，同時一定要在需要的地點及時間的利用決策的好處，因此，就有某些限制及特定條件，這確保某一程度的決策責任。集權保證了集體決策的協調及控制，而集體決策可確保較重大的決定。（4）在舊規則方面，只有管理者方可作出決策，而根據新規則，雖然責任的層面及程度不同，但所有工作崗位都作出決策，如此就可更好更快捷地解決問題。（5）根據舊規則，與未來的行政活動的利害關係人或受益人的最佳接觸是人的接觸，而新規則方面，接觸必須是有效的，可以是擬人化而無人的，即是沒有任何個人的現場介入，例如使用互動的錄像。（6）按照舊規則，計劃應定期修正。然而，現在的計劃可以及應該時刻修正。現存的技術使這計劃的恆久的調整的這種新態度變得可能，如此就顯現出高度的彈性 。（7）舊規則規定關注現有情況及演繹法，而新規則則以歸納法在預計的情況之前對未來作某一預估或展望。587

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《行政》第十 二卷，總第 四十四期， 1 999No．2，5 89－59 7顧客導向的公共服務—— ISO9000與服務承諾在澳門公共行政的建立＊高炳坤＊ ＊前 言二十一世紀即將來臨，世界各國政府均致力提高行政效率，以適應經濟發展的需要；同時，各國市民對公共服務的要求也隨着社會的發展不斷提高，因此，諸如美國、英國、歐洲大陸各國、馬來西亞、香港等國家或地區都推行以顧客作導向的的改革計劃，為的是改善公共服務品質、提升行政效率及回應市民訴求的能力。而澳門政府在1 999年的《施政方針》的行政和公職領域中亦提出了：“研究I SO9000品質標準管理系統在公共部門應用”的計劃，以便為市民提供更好的服務。在以上各國政府中，馬來西亞政府是最有系統地全面推行公共服務I SO9000認證的政府。根據其經驗，I SO9000品質標準系統能否在公共部門裏成功推行要取決於一系列的因素，例如：部門最高層的共識及支持、顧客導向的公共服務文化的建立以及各工作人員對I SO9000的認識程度等。因此，本文就顧客導向作為公共服務發展的方向，I SO9000品質標準系統的簡介及效益，以及I SO9000系列品質標準系統在馬來西亞政府內推行時所遇到的種種問題進行探討，並借鑑以顧客導向來改善公共服務的國家和地區的經驗，提出先建立“服務承諾”系統，繼而逐步推行I SO9000品質標準系統的方案，以逐步完善政府提供的服務。一、甚麼是顧客導向的公共服務現今的社會環境不斷變化、競爭激烈，政府所需處理的事務日益繁多及複雜，但資源却又相對有限，因此，如何建立一個既順應環境變化又有競爭能力的政府均是各國所面對的問題。不少公共管理學者認為只有把企業精神引進公共部門，才能建立一個高效率、重效益、高透明度的企業性政府。正如1 992年在戴維·奧斯本（Davi d Osborne） 與特德·蓋布勒（Ted Gaeb ler） 所著《改革政府—— 企業精神如何改革公營部門》一書中強調，政府機關應以顧客導向、注入競爭因素等精神，把使用政府服務的市民視為顧客；通過企業管理的方法了解及滿足市民的需求，重視計劃的效果及成本等方面以達改革的目的。＊《邁向優質服務的澳門公共行政》研討會上發表的論文。＊＊ 澳門政府行政暨公職司行政現代化廳廳長589

在90年代，各國均以顧客導向作為改革計劃及提供公共服務的其中一個指導思想，例如：1992年美國《國家績效評估報告》（Report of National Performance Review）中提出“政府要服務的是我們的顧客”，強調公共服務以顧客為導向，將市民需求作為行政機關提供服務的指南；英國政府頒佈的《市民憲章》（Ci t i zen’s Charter），強調給予市民完善的服務，並注意到不同類別市民的特殊需求；馬來西亞政府提出的《顧客憲章》（Client’s Charter）及I SO9000計劃，強調有效的政府所提供的服務品質不能低於私人企業所提供的；而鄰埠香港也提出類似英國《市民憲章》的“服務承諾”（Performance Pledge）等。由此可以看到顧客導向是公共服務發展的大方向。二、服務品質顧客導向就是以顧客的需求作為發展公共服務的指南，也就是要向顧客提供優質的服務，滿足顧客的需求。在這簡單直接的解釋中存在兩個問題，其一就是何謂優質的服務？另一就是什麼水平的服務才能滿足顧客的需求。首先，根據品質管理學家V．A．Zei thaml，A．Parasuraman 和L．Berry等人採用焦點小組形式訪問了接近二千名顧客（這些被訪者是代表廣泛的服務機構及這些機構的服務消費者）的結果顯示 1 ，影響服務質素的因素主要有：可接近性、保證度、溝通、能幹、符合、謙恭、缺陷、耐用性、關懷度、仁慈度、表現、可靠度、反應度、安全性、可見度。其中“可靠度”、“反應度”、“保證度”、“關懷度”、和“可見度”是影響服務最重要的五個方面：1．可靠度：指機構提供可靠及兌現承諾的服務的能力。2．保證度：工作人員應是禮待及關心顧客、並具備豐富的專業知識。3．關懷度：指工作人員給予顧客的關心和照顧。4．反應度：指工作人員樂於協助顧客，並為顧客提供即時服務的意願和準備。5．可見度：指機構可見得到之設施、出版的刊物、以及工作人員的儀容等。因此，提供服務的機構必須注意以上足以影響服務質素的因素，尤其是最重要的五個方面，以顧客的要求作為標準，以適當的設備，具專業知識、友善並樂於協助顧客的工作人員提供可靠及兌現承諾的優質服務。1．V．A．Zeithaml，A．Parasuraman＆L．Barr y，Del ivering Qual ity Services，New York Free Press，1990，第27頁，轉引自《在服務機構推行全面優質管理》，梁偉康與陳洪濤著，香港集賢社出版，1 995，第1 63頁至第1 65頁。同時，有關資料又顯示，對顧客而言最重要的因素以“可靠度”為首位，通常指顧客會依據過去該產品和服務之特徵而形成對它們的期望，也就是認為未來的服務亦會獲得同樣的質素；倘若有太多的“差異”出現在產品製造或服務提供的過程當中，則顧客便會覺得質素問題的存在，因而管理階層要制訂標準及規格，以防出現令服務質素低降的問題。顧客這種以比較來衡量品質的心態，可帶出機構如何去滿足顧客的需求這個問題。首先，機構必須以過去的產品和服務標準為基礎，不斷改善品質，滿足顧客。其次由於現實中並非只有一家機構向顧客提供所需的產品和服務，因而存在590

機構與機構之間的比較，甚至國與國之間的比較。因此，機構除了要不斷保持服務的水準外，還要在不斷改善品質的基礎上最終達至或超過國際公認標準。三、ISO 9000品質標準及馬來西亞政府的推行經驗I．ISO 9000 品質標準的基本概念、組成及可帶來的效益2I SO9000系列標準是國際標準化組織（International Organizat ion for Standard－i zat i on）在1 987年頒布的一個規範性和依據性文件。它規範了組織為滿足顧客需求而建立的產品／服務品質管理及保證系統的基本組成元素；目的是為保證服務在第一次便符合顧客要求，減少不合格的產品或服務所造成的浪費，從而改善成本結構，提高效益。I SO9000是一個顧客導向的系統，它強調的是：1．事前預防而不是事後補錯；2．不斷複核及改正重要的流程環節；3．所有工作都是以政策及程序文件作為基礎；4．保存有關品質記錄作為採取必需行動的依據。如下圖，I SO9000品質標準系統整個流程是由顧客作開端，透過制訂一系列的規範性文件，如品質手冊、程序手冊、工作指引及證明文件來規範每個程序的過程，同時對每個程序進行控制及保證其正確性，從而生產能滿足顧客需求的產品或服務。2．《邁向卓越的馬來西亞政府—— I SO9000的應用》（The Civ i l Service of Malaysia－Towards Excel lenceThrough I SO9000），馬來西亞行政現代化暨管理計劃組（Malaysia Administrat ive Modernisat ion andManagement Planning Uni t） ，第1 1頁至第1 7頁。591

ISO9000 主體標準的組成如下圖所示I SO9000系列的主體標準是由五份獨立而相關的文件組成。I SO9000及I SO9004為指引，I SO9000是I SO9001 、I SO9002、I SO9003三份品質保證要求的選擇及使用指引，I SO9004則是機構發展品質系統的指引。而I SO9001 、I S O9002、I SO9003是適用於不同範圍的品質保證要求，I S O9001適用於設計、發展、生產、安裝及服務，I SO9002適用於生產、安裝及服務，I SO9003適用於最後檢驗及試驗的範圍。雖然這三套的品質保證要求規範的範圍有所不同，但正如下圖所示，他們之間對各元素的要求，只有在設計、控制、採購、工作程序控制及服務上存在分別。592

推行ISO 900 0 可帶來的效益I SO9000是通過對每個程序進行控制以達到預期目的，機構若能達到以上的各項要求，將取得以下效益：1．I SO9000品質標準要求預先計劃工作，制定一套包括品質手冊、程序手冊、工作指引等的結構性的文件。這一系列的文件為員工提供了控制與操作的方法，減輕了管理階層的工作，而且預期工作人員按照這些既定的程序辦事便能保證正確的結果，機構的績效亦可得到改善。2．I SO9000品質標準要求系統的使用者必須維持有關品質的文件記録，這樣，透過系統便可偵察偏差的出現及其產生的原因，從而採取糾正行動。3．通過收集，分析及檢討有關質量記錄的數據，對過程、產品或服務的表現作出評估，從而改善機構的績效及保證顧客滿意程度。Ⅱ．馬來西亞政府推行 ISO 9000 品質管理系統的經驗 3馬來西亞政府於96年開始推行I SO9000品質管理系統計劃，整個計劃分為兩個階段，第一個階段計劃在2000年所有中央及地方的一千多個公共部門至少有一個核心流程取得I SO9000認證。並以這階段所取得的知識及經驗作為基礎以開展第二階段的全面認證。馬來西亞政府的整個計劃將歷時四年，根據有關資料，計劃推行期間曾遇到一些問題，現就發生的問題介紹及提出推行計劃所必須注意的地方。3．《I SO9000品質系統的建立》（Bui lding Qual i t y System Through IS O9000），Ms．Musalmiah H j．Asl i，第十七屆東方地區公共行政組織全體會議及研究會（The Seventeenth General Assemblyand Conferenceof eastern Regional Organizat ion for Publ ic Administration），1997．首先是管理上的共識。管理上的共識是推行的必要條件，否則必然失敗。一方面，管理層必須積極參與，提供各種資源及進行審查評估，預防及更正錯誤的發生。而且I SO9000的應用牽涉到公共部門組織文化及工作方式的轉變，管理方式也593

必須相應地作出配合，所以管理層必須具備相應的知識及推行的技巧才能在管理方式上作出配合，使部門整體運作上符合ISO9000的要求。另一方面，其他工作人員的積極參與也同樣重要，他們不僅要按ISO9000的工作指引工作而且要對不斷完善工作提出意見，因此各工作人員也需對系統有正確的認識及建立優質服務的文化，才可確保機構的良好運作。第二是I SO9000系列標準在公共部門應用的解釋。I SO9000系列標準雖然適用於製造業及服務業、顧客導向及產品導向的環境下，但I SO9000最初不竟是以製造業及產品導向的環境而設計，因此在服務業尤其是公共部門應用時有必要對一些概念、定義作出解釋，從而使各公共部門對I SO9000有更清晰的理解。第三是對I SO9000作用的正確理解。在開展I SO9000的應用工作中，所有人員必須認清I SO9000所能做到的及不能做到的。品質保證證書的取得只是證明品質管理系統的存在，並不代表提供的服務必然符合顧客的要求，它還有賴機構管理層及員工具有顧客導向的思想，並在機構本身的有效管理與I SO9000品質管理系統的互相配合之下，才能提供良好的服務。除此之外，I SO9000所規定的要求只是保證服務品質的起碼要求，並非最終的目標，機構本身仍需要不斷改進服務品質。第四就是品質系統所需的文件製作。要落實I SO9000的各項標準及取得認證，必須建立一系列的文件系統來進行管理及控制。包括品質手冊、程序手冊、工作指引及作為品質活動證據的記錄。編寫手冊之前，必須對各流程進行分析及合理化，才能進行手冊編寫。因為手冊編寫後如有關流程有改動，便會引致手冊的重新編寫，造成大量的工作重複。同時，編寫手冊的人員需要有相當的技巧。為了解決以上的問題，馬來西亞政府採取了一系列的措施：通過參考澳洲及英國的經驗，擬定了一份行政指導性的文件，把I SO9000的目的、概念、原則及在公共部門推行的指引逐一列明解釋，以明確推行I SO9000的作用、各部門的責任及推行的步驟。向管理層、各工作I SO9000的專責代表，以領導計劃的推行及處理由於各方面的轉變所產生的問題，確保計劃的順利推行。綜合以上馬來西亞推行I SO9000計劃的經驗，如政府部門要推行I SO9000計劃，管理層對I SO9000的認識及支持、各工作人員的配合，建立顧客導向的優質服務文化是整個計劃的首要條件及關鍵。馬來西亞政府早在89年就開始推行優良工作文化運動，為顧客導向的服務文化在政府的建立打下基礎，到推行I SO9000時在服務文化及人員的相關技術適應性方面都有一定基礎，雖然遇到問題，仍可在短期內解決。在澳門公共行政內顧客導向的服務文化只處於初級的發展階段、仍相對薄弱，因此，參考以上提及的一些國家和地區的經驗，在澳門公共行政內先推行“服務承諾”以建立顧客導向的服務文化是比較適合。四、“服務承諾”及其品質管理系統I．“服務承諾”的背景1 992年英國政府為了提高行政的整體質素，使公共服務的效果比服務對象所期望的還要好，開始推行“市民憲章”計劃。市民憲章標榜四項主題：（1）提升594

服務品質；（2）享用服務時有更多的選擇機會；（3）人民可以要求知曉服務的標準，（4）確保經費運用的適當性。4計劃推行後，各個涉及到民生領域的行政機構（如衛生、教育、英國鐵路、住房、道路等）均發布了他們自己的憲章。例如，《英國鐵路市民憲章》，對每條鐵路路線都訂定了準時的和可靠的目標。教育部門發布的《父母憲章》，規定要為家長們提供更好的信息，以幫助他們對孩子的教育問題作出決定。衛生部門發布的《病人憲章》，規定了病人等待住院的最長時間等。隨後，歐洲及亞洲的一些國家都先後採用了類似的制度，如法國的“公共服務憲章”、比利時的“公共服務使用憲章”、葡國的“品質憲章”、中國的“服務承諾”、馬來西亞的“顧客憲章”及香港的“服務承諾”。Ⅱ．“服務承諾”及其品質管理系統簡單來說，“服務承諾”是在管理階層帶領下及屬下工作人員的參與下，為滿足顧客的需求而訂定的書面承諾。它使顧客在接受服務前已清楚知道他們將會得到的服務水平，從而監察和評估政府部門所提供的服務品質，促使政府部門不斷改進完善服務 5 。同時“服務承諾”把企業服務顧客的態度、要求帶進公共行政部門，把政府服務的使用者當作顧客，以“優質服務一我們承諾”服務市民。為了達到以上目標，部門必須分析現行的工作程序、作出改善、釐定標準、接受意見、進行評估並加以跟進，因此，“服務承諾”不僅是一紙承諾，而是一個如下圖所示的以不斷改進工作、共創優質服務為目的、包涵工作及流程分析、制定工作目標、監督執行、評估成效等環節的管理系統。4．《市民憲章—— 提高標準》（The Cit izen’s Charter－Ra ising the Standard，presentedt o Parl iament by thePrime Min ister），1992。5．《邁向卓越的馬來西亞政府—— I SO9000的應用》（The Civ i l Serviceof Malaysia－Towards Excel lenceThr oughI SO9000），馬來西亞行政現代化暨管理計劃組（Malaysia Administrat i ve Modernisation andManagement Planning Uni t），p．89－p．101．595

Ⅲ．“服務承諾”的作用“服務承諾”系統也是一個顧客導向的品質管理系統，強調顧客的意見、滿足顧客的需求，此計劃的推行可改善市民與政府之間的關係及提高市民對政府的滿意程度。其強調管理層及工作人員共同參與，根據顧客的意見制定目標（承諾），一方面為管理層評估工作人員的表現及為工作人員工作提供明確的目標，另一方面能提高工作人員的責任感及認識顧客導向的服務文化，為公共部門建立顧客導向的服務文化打下穩健的基礎。各國推行此計劃後都取得明顯的效益，現以鄰埠香港的成效為例作介紹。香港政府自92年開始推行此計劃，直至98年末，有50個直接向市民提供服務及1 2個向政府內部各部門提供服務的部門參加此計劃。根據香港政府最近發表了一份有關計劃的評估資料，結果顯示，超過八成的市民滿意政府部門以承諾為標準的表現及政府部門回應市民的意見，並覺得“服務承諾”是有用的，另外超過六成的市民覺得“服務承諾”對政府部門改善服務質素幫助很大。同時，結果亦顯示，有接近九成已推行此計劃的政府部門認為：此計劃能提供有效管理工作人員的標準，七成以上的政府部門認為此計劃對部門日常運作的管理、工作人員認識顧客導向提供服務的概念及管理政府部門與顧客的關係等方面均是有效的。結 論總結以上所述，顧客導向已是公共服務發展的大方向，必須為顧客／市民提供品質優良的服務，使顧客滿意，I SO9000與服務承諾是兩個同以顧客導向作為指導思想的，但側重點及要求不同的品質管理系統。I SO9000是強調利用各個文件對每個流程的控制及第一次就為顧客提供符合標準的服務，而服務承諾則強調管理層工作人員及顧客的參與及不斷改善服務。根據馬來西亞的經驗，顧客導向服務文化的建立及管理上的共識是推行I SO9000的關鍵，從澳門公共行政現時的情況看，顧客導向的服務文化只處於初級的發展階段、仍相對薄弱，推行I SO9000的基礎不穩，而且，根據國際標準化組織近期的資料，正在修訂I SO9000品質標準，並將於2000年出版，將更強調顧客的參與及其滿意程度和不斷改進，即“服務承諾”所強調的也將在I SO2000年版中加以強調。因此，對澳門公共行政而言，首先推行“服務承諾”制度是比較適合的，一方面可以現時的服務為基礎來進行改善，另一方面在機關與市民的共同參與下制定新的服務標準，提高顧客／用者的滿意程度和工作人員的責任感，從而使市民和公共行政工作人員能共同參與，為建立一個以顧客為導向，向市民提供優質服務的澳門政府作出努力。596

參考書目1．《服務市民》，1 995，《服務承諾計劃》，1 998，香港政府。2．《改革政府—— 企業精神如何改革着公營部門》，戴維·奧斯本 （Dav id Osborne）與特德·蓋布勒（Ted Gaebler）著，1996，上海譯文出版社。3．《ISO9000系列叢書》，林漢川主編，1 996，廣東人民出版社。4．《顧客至上》（Putt ing Customers F irst’99），國家績效評估（Nat i onal Performance Revi ew），美國政府。597

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《行政》第十二卷，總第四十四期，1 999 No．2，599－61 3自我評估——目標與效果＊高志德＊＊就“自我評估”這個性質抽象的主題進行闡述是不容易的。儘管這主題對理解者來說是清晰的，但對那些不熟識者卻並非這樣。我們會看到：責任感、動機、投入和承諾，以及權限、創造力和智慧是構成一個組織的基本因素。因此，一些管理工具諸如對自我評估進行控制，這些組織必須考慮上述的概念，目的是使自我評估不會被視為一項強迫接受的活動，而被視為進行一項被所有人贊同及接受的行動。自我評估是一種需要，它證明：倘沒有組織內的自我評估，就不可以有所謂的真正管理，所以所有公共機構的部門及每一個工作人員需要全力進行全面性的自我評估。然而，在我們真正進入我們要講述的主題之前，我盡力推測，我們以一種簡單的形式處理關於組織、管理的目標、控制的定義、組織的文化、一些關於內部控制及有關評估的發展方面的情況、對管理上的行為轉變愈來愈重要的領域，這些將改善對公共行政使用者所提供的產品或服務。組織是甚麼 ？試想想一個沒有組織的世界！就沒有學校、醫院、醫療福利、俱樂部、協會、政黨、政府、企業等等。人如何得到教育、衛生、娛樂等等？組織的存在是為滿足人的需要和希望。但不是所有組織都是一樣的。組織是有很大區別的。事實就是：組織是一種具高度效率以滿足人的大量需要和希望的形式，所以每當這種形式企圖滿足新需要及／或其他希望時，它就是與眾不同的。＊ 《邁向優質服務的澳門公共行政》研討會上發表的論文。＊＊澳門政府行政暨公職司行政現代化廳高級顧問技術員599

但是，到底組織是甚麼？組織是集體，雖然是在細小比例的情況下，但他們全部均有以下特點：當局權力的等級、規則、程序、控制與技術、溝通的手續、職能的專門化與工作的分門別類、計劃的專門化及特殊人員的就業，這些是構成組織活動的來源。典型組織的成員間極少有感情聯繫，規模亦有別於一般的家庭。在目標特定性較強和對活動的中央協調程度較高等方面亦有別於一般的社會或社群。一個組織包括很多活動，為着運用資源，他們被構思出來，這些活動有：生產的活動、協調和控制的活動、建立形象的活動及一些為維持組織健康和維持組織恰當地適應所融入的生活環境而被構思出來的活動。組織的任務定義出其存在的基本原因，並允許其在社會的職能有正當性。這任務常常是一本哲學指南，是社會的一種決定價值，這是由組織的創立者或由對此組織定下某個路向的策略家所訂立的。這任務可被視為組織的某一種社會職能與一些較特殊的目標之間的一種聯繫。倘這任務被仔細地定義下來，這任務可以向處於組織內及外者展示其形象和其特 色 。目標就是組織透過其存在及運作而企圖達到的目的。組織是如此重要，因為組織對人的生活有很大的影響力，而且組織使我們可以研究人類的行為，所以其研究也變得是有決定性的。我們均屬於組織、我們與它合作或者我們早已需要組織。當我們出生時，我們已有醫療輔助；我們曾到過疹所、找過醫生、到過醫院、曾在學校學習、曾屬於某俱樂部、去過電影院、劇院、贊同過某政黨；我們有一個政府，它制訂關於環保、社會福利等法律。在現代及複雜的社會中組織是作決策、提供資源及作改革的單位。現在的社會是一個組織的社會。今日，賦予組織的所有社會主要的工作有：衛生、教育、環境保護、文化、餘暇、運動、財物及服務的生產、防衛、治安……在此情況下，為了盡力優化及合理化組織的運作，所以管理擔任與別不同的角色：在一個社群、社會、地域或一個國家的生活水平，以及在其生活素質中，管理是具有衝擊力的。為着影響企業的生產力和改革，管理擔當在經濟的成長中起決定性的角色。傳統上，解釋社群、社會、地域或國家之間的發展區別的成因是五花八門的。· 受社會、文化、氣侯及宗教的因素影響的市民的工作能力；· 不同種類的社會力量之間對政治經濟模式的共識；· 天然資源；600

· 經濟（關於宏觀經濟變量的定義及控制：匯率、利率、稅務負擔、預算及工業的虧損、刺激投資的計劃及公共投資政策）；· 市場的延伸；· 公共行政的效率。倘提到最後的一點，我們知道這個唯一屬於公共行政的原因是在於繼續一個政府的國家目的，這些目的是在文明的發展和社會的進程中，而顯露在教育、司法、治安和防務、社會福利及經濟福利的領域上。在此情況下，公共行政被視為生產的組織，有訂定得很仔細的產品範圍及目標顧 客 。倘設立任何組織，它旨在達到既定的目的，而這些目的實際上表現為其任務。所以，公共部門亦應如此，就是公共部門的存在是在於任務。決定公共部門的設立、撤銷或合併的準則可以——人們或會說應該—— 是要仔細考慮及恰當的判別的。要承認的是當談及撤銷公共部門時，這問題是十分嚴重的，因為可以從這些公共部門所影響的人員的就業穩定性及安定性所反映的效果得知。這些情況嚴重地影響任何社會福利，這可從社會上“缺乏生活素質的條件”反映出來。生活素質是一個普及的術語，它包括了一些變量，如：環境的素質、犯罪率、醫療、工作上的滿足、生活上的期望、對有權限的公共部門的期待等等。鑒於工作是人類生活重要的一環，所以生活與工作顯然是息息相關的。人對職業的滿足是組成社會生活素質的一種成分。工作上的生活素質主要有兩種因素：· 工作的條件（安全、清潔、寧靜、溫度、設備）。· 與工作有密切關係的特色。改善工作上的生活素質衝擊着一般所說的生活素質，此外，加上社群、社會或國家的生活水平而制定其福利。所以為了能實現這種改善，就需要有良好的管理。那麼，管理是甚麼？明白到管理是綜合了組織的實踐和決策活動，他們在任何一個組織內發展，而且他們包含了一個實踐目標的程序，進行這程序先要甄選一些基於各種各樣的資訊而決定出的工作。管理是在一個職能活動的程序內各種可能的決策之中、及在一系列各種不同而互相有關聯的管理工作之中作出選擇，這些活動是在策劃、結構、影響及控制上 的 。策劃方面的功能是制定組織的目標，決定達到及形成工作計劃的途徑。601

組織結構方面的功能與多種組織的活動有關，包括了人員及定出工作的關係。影響方面的功能是推動組織的成員去進行所被委托的工作。控制方面的功能是根據規定去核實不斷進行的事物的指標，同時展示技術發展的活動及有關的行為態度。總體來說，又考慮到複雜及不明確的程度，管理的工作在其性質上、在其範圍上及在其有關的結果上均是極之多樣化的。管理的水平是在這種概念及實踐的複雜性作區別時重要的一部分，就是策略、優化及執行：即是方案的定義、甄選及執行，這些方案總是以基本問題為基礎而加入到目的或目標、組織或活力。· 我們要幹些甚麼？· 透過何種工作及對何種途徑的資源？· 如何合理地運用這些途徑？事實上，往往是由人為領導，加上積極利用資源以達到所定的目標的。管理之控制——正如下圖表所顯示，管理之控制是為監察及管理組織所有層面發展的一連串資料收集及使用過程。管理之控制有如下圖表的系統作支持：根據此圖表，管理之控制實際上就是一個現時工作與理想工作相比較的過程。—— 對現時工作表現作評估開始；—— 將所得分數與標準相比較；—— 將所得分數與標準作鑒別；—— 鑒別偏差；—— 擬定更改計劃，並—— 進行更改，以便達至理想表現。如是這樣，我們會問：管理主要是指甚麼？一般來說，管理就是：“透過別人而獲得東西”，亦即“促進適當的活動和行為，透過別人而取得成果。”602

管理基本是：計劃／組織／領導／控制管理者的職責是根據組織管理方面的知識制定良好工作的方法。根據此分類不能再進行組合或分析，以找出嶄新的意念、調查結果或新技術。換句話來說，管理者的職責就是：計劃、組織、領導和控制。何謂計劃？計劃是指現在對以下各方面的未來作出的決定：設定期望實施策略的目標；把該策略付諸行動；最後，確保計劃的完成。計劃主要是為組織作未來的打算，在事前考慮工作將帶來怎樣的後果。計劃涉及把現時工作紮實地做好，從而獲得理想的將來。為了令現時工作在未來取得理想效果，必需訂定一個策略，在組織及其範疇間設立關係，定下長遠計劃，指定實施計劃的負責部門和控制機制，以確保計劃的完成。為達至目的，組織必須訂定：· 能更有效地達至目標的架構；· 需要甚麼人員及其數目；· 主要使用哪種效率；· 期望達至甚麼結果；· 假如各個指定計劃都正確地施行，那麼又如何控制？何謂組織？以最低成本而獲得最大效益就是組織。部門是管理者有權控制其特定活動的地方。如果管理是透過別人而獲得東西，那麼，人們就得合作，以便能成功地獲得想要的東西。因此，我們可以這樣想，安排基本上就是建立及保持各個行為制度。何謂領導？領導就是將以下各方面聯合一起：合理和擬定好的計劃、謹慎籌劃的組織架構、良好的員工計劃、有效率的控制技術、人員了解目標的需要、鼓勵人員使他們能發揮所能達至的目標，以確保計劃可按目標完成。603

何謂控制？控制基本上就是把計劃與現實作比較；亦是把所得結果與計劃之願望作比較。因此，控制過程首先要訂定標準，然後再把表現（現實）與所設定的標準進行比較，這樣才可在發現差異時作更改。作比較要及時，以使更改能產生預期效果。有效的控制系統需有計劃及有一個清晰的組織架構。那麼，當管理者計劃時，他會刻意使它能達到某種目標—— 其策略。計劃在作安排應時常要切合實際，並應符合三個基本要點：1．計劃之所在2．追求之目標3．如何計劃才可達至目標計劃之所在知道計劃之所在，認識計劃本身及進行計劃時涉及的所有範圍，組織應盡量瞭解市場（對顧客／用戶作分析）及其環境（分工及管理資料系統）。追求之目標定下追求之目標意味着組織會知道怎樣才做得更好，因此，評估前期出現的所有每個變化是需要的。組織和方法會決定評估和選擇的重要標準，同時還決定在其能力範圍內哪些對組織來說是好時機。我們稱這個第二期計劃過程為變化的評估。如何計劃才可達至目標最後，組織知道了計劃之所在及追求之目標，是決定怎樣去達至目標的時候了，組織應首先察看其架構是否最適合（效率方面）施行所採取的策略，然後決定各個長期有利目標達成的計劃，我們稱這第三階段為策略實施階段。實施某個計劃制度時，組織需有一些良好條件，主要包括：· 組織對環境的更好配合在對範圍（管理資料系統及分工）及顧客作分析時，組織在發展其活動時可盡量配合其外界（供應商、顧客、競爭者、公眾意見……）所需。604

·更好地凝聚人員力量假如所進行的任務計劃得很正確，而組織內的每個人都準確知道自己應怎樣做，便可避免工作重叠及浪費人力的情況。· 加強縱向和橫向溝通當組織內各成員知道甚麼應該做，由誰做和何時做時，所有層面的溝通都變得更快和更有效。· 主管的鼎力支持計劃過程得到主管們的支持會更有利整個組織的合作與參與，從而避免令人不悅的抗拒轉變事情。· 減少抗拒轉變的情況計劃系統被視為一個減少抗拒轉變情況的簡易方法，那些抗拒轉變的情況往往會影響組織內的所有成員。如上所述，計劃／安排／領導／控制屬條件多於管理。但是，另一方面我們應考慮而且又很重要的，就是有關控制的要求。哪些是控制的要求？一個控制系統應符合某些要求才會是有效的。·控制應配合計劃和目標控制系統應按照追求的目標和為追求這些目標而設定的計劃而發展，這樣才有發掘、更改差異的可能。控制應適合管理者本身及其性格為了避免控制上的偏差和失誤，所實施的機制應長期配合管理者的個人特徵，尤其是性格和行為標準方面。·控制應在危急關頭作特別考慮當所定計劃在危急關頭出現特別情況時，控制機制應考慮中止計劃，這樣才可令控制緊緊配合進行中的計劃。·控制應是客觀及彈性的控制機制應是客觀的，應準確知道哪些是受控制的參數以及哪些數值必須要驗證和要有足夠彈性，並能配合參數的突然變化及其規模。·控制應符合組織文化作為組織文化，其內部力量與外界趨勢的結合，以及控制機制與組織文化相聯繫，從而令已作評估的參數和更改所發現的差異更有效。605

何謂組織文化？組織文化可定義為一系列能使每個組織成為獨一無二及有別於其他組織的規則和程序，或可定義為一種關於生產、控制、溝通、通知及決定程序的共通代表性制度。正如人一樣，這個組織與所有其他組織比較，會有相同的地方，或只有某些地方相同，又或與所有組織完全不相同。分析差異是每個組織文化的研究基礎，例如在分析認識、行為、語言、信仰（宗教、政治）、習慣等方面，我們處理的方式雖然會截然不同，但有着參考的作用。組織文化的力量主要源自三個方面：在組織中有權力的人士、內部傳統及外部力量。組織文化作為一系列與態度和行為有關之規定和價值，具有特別的重要性，對組織的表現會有很大的影響，而組織文化亦長期起着重大作用。每個組織都有其文化面貌，而這些文化面貌會令組織懂得對轉變進行評估，懂得促進新事物及選擇採用不同屬性。換句話說，傳統的社會標準將被另一種動盪社會標準所代替，這種動盪社會標準促使組織懂得利用所有機會在短時期內求存，更促使組織為求長期生存必具高競爭力。如何管理組織的文化？管理組織的文化就是嘗試尋求其內部鞏固性及與環境的協調性、組織的群體制度以及其宗旨之間的一個制衡。內部鞏固性是平衡具組織內部權力的力量。這內部鞏固性可以在心理方面作研究，當中包括傳統、習慣、法律、象徵、禮儀、相互作用和非正式的溝通、章程、規則、領導類型、價值觀、非金錢鼓勵等；或在理性方面作研究，包括金錢鼓勵、工作程序、權力、正式溝通、程序的控制及等級等。與環境的協調性是指每一個人所擁有的組織以外的文化，並隨着環境自然傳播。應該評估個人的接受能力以改變他們所組成的組群、工作組群、從其他單位所帶來的習慣和傳統、科技、經濟、道德觀、價值觀及公眾意見。我們可以系統地將組織的文化分為四類型：人員關係的文化、內部制度的文化、具理性宗旨的文化及開放式制度的文化。人員關係的文化是組織具有面向自己內部，力圖保證生產能力之餘創造使人感到愜意的群體氣氛，並兩者之間互相協調的特徵。此氣氛取決於親切型的感情關係，這關係倍增人員的勤奮度並在很多中小型企業內盛行。一般來說，當面對轉變時，企業家們不作任何部署，採取被動態度，實質上該等態度可算是消極的長遠策略，所以，存在着令企業宗旨消失的危險。606

內部制度的文化是組織具有因應競爭和勞動力高度密集的環境，而對內部制度進行合理化的調整（採用一個十分接近泰勒制的工作組織），並以自我為中心，只關心工作進度中關於生產力和手工操作方面的事宜的特徵。這文化會造成一種對抗和士氣低落的氣氛。當面對轉變時，企業家通常會作出反應，這反應實質上是適當的策略，那策略或許不足以改變內部方面的設想，但不加以制止，會對內部環境造成損壞和忽略了市場的動力。具理智宗旨的文化是組織具有擁護科技現代化並因應外部情況而演變，不以自我為中心，按宗旨發展其管理，關注品質及對產品深感自豪等特徵。企業家通常是及早採取主動，實質上是預見性的策略，該等策略取決於探索性及預先性的局面。但是，這種競爭模式可能會激發內部矛盾，原因是其只講求成績及個人的成功，當價格／品質不作補償性時會出現資金參與的風險。開放式制度的文化是組織具有那些着重內部情況及工作的靈活性，並在人員／成績互相依賴及不斷改革和創新的環境下，以顧客／使用者為對象及以發展合作者的能力為目標的特徵。一般都是一個有能力的組織，因為企業家面對轉變時採取樂於主動的態度，實質上是一個自發性策略，該策略取決於探索的、預先的及規範的局面（訂出須達到的未來目標），這些局面令組織對外方面造成顯著的影響。組織有其不方便之處，就是長期的產生壓力，該壓力源自講求效率及要求合作者長期保持良好的服務狀態，因為組織需要一個回應市場的靈活性，所以被逼面對此不便之處。我們還可以提問組織的文化如何運作。面對現代化？不論我們是否維護組織的現代化，它都應該有步驟地逐步實現，即是應該在關注到企業所掌握的步驟的具體實況下予以實行，所遇到的模式顯示現在及將來的組織必須要面向外，此為企業的有效方式。在這方面，出現現代化制度策略，在其能力核心，使人力資源具備能力和資格以配合資訊科技和經濟技術新典範，這大大推動組織社群的徹底改革，以回應經濟環境的不斷變化。面對如此清晰的陳述，也說明具昔日文化的組織所朝向的目標：人員關係的文化及內部制度的文化的想法妨礙企業組織的發展，想法未能強調品質的競爭能力，不把科技視為內部變數，卻視為外部變數，否定人員的價值、專業發展及群體網絡的出現。總括而言，這正步入衰落及完全消失的下場，並拖慢經濟發展及對心理及動機造成傷害及失業高企（一般是屬於結構的外觀，因為當發生此情況時，這是組織給予人員一個最基本的培訓並將他們置放在衰竭邊緣組織的位置）的極高昂的公司成本。因此，組織內正朝着提高資格及能力的方向進行的轉變，只能以具理智宗旨的文化或開放式制度的文化為目標，因為是僅有的一些向外的、持有積極的企業態度、預先策略的組織，他們發展權力分散及靈活的結構佈局及顯著的科技進化。在607

這情況下，我們的見解在科技、公司及組織的改革情況下就會以轉變及現代化的軌道為主，此情況大大令到資格及能力處於面向現在及將來的文化環境之內。步達評核的時刻我們講了關於組織的管理及文化，現在我們打算要介紹的是：評 核如果管理者希望勝任，必須進行結論評核。在這特定的工作項目內，他必須驗證制度是否最合適、是否付諸實行。評核可視為一項分析所使用的資源和所獲得的結果的持續、有系統及結構的程序，評核在不偏離所定出的目標並以客觀標準為之，故有助轉變的實效及或適當的修正，並關注檢驗中發現的不足之處。所以這是一個務實的概念但不具有檢查或監察的特徵，具廣闊的實際範圍及對採取決定具有輔助的功能，絕非方法學領域的功能。固有的任何評核程序，除了所訂定的目的之間的比較外，所使用的方法及所獲得的結果、危害度（強及弱）的識別以及要進行的轉變或活動都應該在考慮之列。理解了這方式，評核的重要性及理由在於組成一個包括預計及實施之間的偏差的程序，識別這些差異的原因並提出更合適的可理解的建議。在這方面，可能用作進行比較分析的已掌握的資料素質及（國內及國際的）參考參數的存在成為整個評核程序的重要因素。評核也成為一種嚴格測試及分析一個組織的技術實效的途徑，即是一個組織的宗旨及目的的遵守及其生產之間存在的關係，以及根據相同的作者所言，同時測試符合所應用的資源及生產之間的關係的技術實效。仍須強調的是，在任何評核過程中，總是着重擬進行評核的類型，評核的對象及需附加的環節。時至今日，評核成為知識、方法及技術的世界，與其相符的是一個廣闊的研究範疇，同時在多個領域內成為一個不可或缺的要件。可進行評核的範疇非常廣闊，故此不可以只使用一個模式、方法或將可能適用的易理解及靈活的技術應用在整個及任何評核程序中。面對這個特徵，在公共部門內增加其一個獨特性，其中主要涉及：—— 目的及價值觀制度；—— 外部範圍；—— 內部結構及運作模式；—— 所使用的資源；608

—— 發展的活動性質；—— 評核品質的程序；—— 結果的測試。除了這些特徵外，還應該突出不可或缺的透明度及嚴格性，它們應該領導其管理以及授予評核過程一個附加的獨一無二性及複雜性。然而，不論公共部門的獨特性、差異性及實踐的範圍，其以周期性的及系統性的特徵所作的評核是可能的、令人期望的及需要的，極之有助其服務質素或產品的不斷改善，同時有助其管理機關具有一個較強的問責性。公共部門的評核因此應該成為公共行政現代化的核心元素，或換句話說，評核的程序應該作為保證維護市民的合法權利以及滿足他們的需要及期望的途徑。總括而言，當一個組織開始一個內部評核程序時，就是不單關注其良好的運作，還須關注改善所提供的服務或向其使用者或顧客提供的優質產品的回響，不論是否屬一個提供服務的組織，公共行政當局或企業都應該按顧客的消費需要製造指定的產品。因此整個程序可以稱之為自我評核。自我評核具有評核組織管理的功能，無須依賴其所屬部門的監控。自我評核的實行須依賴領導層／管理層，領導層／管理層使用自我評核作為識別內部程序及訂定政策的途徑。自我評核對組織的活動有輔助性的改善作用，識別問題及提出解決辦法。我們可以重新肯定自我評核“是一項在一個組織內獨自設立的活動，用作檢查及評核有關的組織活動，目的在於向領導層提供一項服務”，以便改善服務質素。自我評估可被視為：· 在任何的組織或機構內的一項既獨立又必要的評估活動。· 一項充當領導層顧問角色的活動，為有關人員提供一些適合其組織或實體所開展工作的資料、分析、評估及建議。當組織的發展變得愈來愈複雜，而其運作的直接控制工作愈來愈難以由領導層執行時，證明自我評估有存在的必要。自我評估的實踐要求接受這項措施的部門作好準備，以及評審人員能熟練操控所使用的技術，使這項工作得以在組織的各個階層中順利進行。既定目標主要目標是協助組織或實體的負責人能更佳地承擔其責任。為達到一項有效的自我評估，必須有如下要求：1）作出決定時須採用嚴謹方法；609

2）選擇恰當的資料，但需證實其可靠性；3）分析可能有的選擇；4）辨別每一項的選擇，並嚴謹評估其風險；5）總體評估所有開展的綜合工作，並在發展自我評估的活動中，確定以下的步驟：a）評定有否履行領導層的指引及程序；b）檢查是否以有效的方式運用資源；c）定期擬定報告書，闡述有關運作上的困難；d）通告工作結果，並證明已將缺點修改。上指的方法可達致以下效果：—— 能確保持久的管制；——組織的問題得以評估及變得客觀化；—— 能配合領導層的決定；—— 能保護組織的財產；——減少一貫的官僚主義作風，並使之逐漸消失；——部門及機構得到協助，使之能適應內外環境的變遷；——最終必然出現分權，同時使組織內的各個職能互相連接；——監察資料的素質，最終使現在及將來的效益能得到保障。澳門公共行政內的自我評估是邁向優質服務的第一步自我評估是一種容許各組織辨別其成功及窒礙的因素，以及其改變的關鍵因素的方法。有了種種的鑑定之後，組織將可採取行動，務求成功改善質素。必須定期進行一項改善質素的分析，並將所建議的及所實踐的工作作一比較。在澳門——如何推行？不論澳門的公共行政，或是其他地方的公共行政，在過去數十年間，主要的思想“自然”是官僚主義思想，這種思想只為自己本身以及為權力中的各種關係設想，而規則之遵守及行政上工作的應付就好像是近幾年才備受關注。顧客／使用者在尋求滿足他的期望及需要時，往往遭受政府的漠視。某些情況亦是與上述情況有關，如：· 缺乏良好的關係以及良好的工作環境；610

· 受管制的環境並不會激勵員工提出意見及建議；· 所作的一切必須得到主管級的核准；· 在職程中出現一個迅速的演變的可能性甚低；· 遇到困難時得不到主管的協助；· 以前及以後的資料失效。這種情況在與決策集權（傳統組織的特色）有關的關係／情感因素中佔了一個極強的主導地位。然而，這些年來，我們可看到這情況正逐漸在某程度上減少。儘管近十一年來，載於施政方針內有關公共行政方面的各個政府計劃一直有規定必須使行政現代化，尤其集中在改善向市民提供產品及服務質素方面，因為公共行政是一個重要的生產組織，會直接或簡接地影響整個經濟，但可惜的是，與我們所希望的澳門公共行政在思想及行為方面的改變還有一段很遠的距離。故此，在澳門公共行政內推行自我評估的活動，必須抱持一種開放的、具透明度的及正確的態度，使所有領導者均感覺到可自由地、毫無制肘地正面承擔責任，無任何畏懼地承認其部門或機構在某些方面運作不良或出現問題。只要具備這種行動及表達的自由，我們才可以肯定和信任一個為澳門而設的、優質的澳門公共行政。改變是必要的，而且已開始進行。急需尋求各個方面的價值：· 作出指引，以便取得成果；· 多重價值；· 接待／服務的質素；遵守規則及規定；· 對主管／等級的尊重；· 靈活性；· 小組工作；· 忠 誠 ；· 個人責任；· 參 與 ；· 新思想；· 分 權 ；· 肯定性；· 在行政範疇內減少管制及檢查／少作干預；· 行政範疇的合理化／簡易化；· 具主動性及創作力的員工；· 培訓（大量！！！）。611

那樣，公共行政便可能起着一個能確立其身份的參考作用：· 名稱／形象；· 接待素質；· 信心／保障；· 穩 重 。我們應遵循這些具有公共機構特徵的“論據”不斷發展，並前望有朝一日可根據這些“論據”出版一本《澳門公共行政應有的態度》的書刊。一般來說，這些論據可歸納為五個重點：1．完全滿足顧客／使用者聆聽顧客／使用者，並嘗試以一種主動的方式去聽取其意見。2．把我們的合作者視作我們最佳資源價值確保所有人員均有確認及發展其能力及專業職程的平等機會。3．確保我們所有工作優良質素了解優質的廣義解釋，我們則撫躬自問：“如何可確保自己本身的工作質素，以及鼓勵其他同事作出同一做法？”4．為部門／機構取得成績擬定一些明確的財政目標，並確保所有同事明白及懂得如何達到這些目標。5．鼓勵人員作出積極管理行為，使各階層均具有企業精神在所界定的限制內，鼓勵思想上的自由，並策動我們的同事去了解如何將一個意念變成一個真正可行的建議。不斷的發展和進步造成市場上出現新的策略及不可避免的衝擊，從而導致我們不斷尋求的新目標變得愈來愈遙不可及。這些新目標，在不忽略上述的基本價值下，將使我們在所有領域中取得卓越的成績。不論對世界或本地區而言，我們都應不遺餘力地將質素提升至一個優越程度，而這程度不管是在生產過程的質素方面，還是在人力資源管理方面，均大大超越I SO9000品質認證系統的要求。同樣，我們亦會致力於以此形式自我導向，使我們在不久的將來可在所有的管理領域上取得卓越的成就。總 結對任何打算開始一項改變程序的組織而言，現今所面對的重大挑戰是懂得將人員包含在改變的理由內，以及制定一份恰當的方案。612

這一股“清新的空氣”將轉為一個為人理解和接納的節拍，這節拍將透過教育去取代技術管治，而有關風險則完全由那些帶領改變行動的人承擔。管理階層、政務司、行政首長或任何其他的負責人必須懂得透過一些明確且有實質成果的可靠參考資料去擔當領導者。 今日，改變已是永無休止的現實。世界的距離愈來愈近。在短短的十年間，澳門已由一個位於南中國的細小地區變為“世界製造”（Made in world），而這地區內的“澳門製造”（Made in Macau）過去只局限於“火柴匣”（match box）、以棉毛製成的“套頭毛衣”（pulloverzinhos）以及其他種種吧了，而現在則是生產科技，同時運作又一如一間提供服務的公司。因此，在這樣的一個架構內，以五十或六十年代的思想去進行組織或公共行政的管理是絕不可能的。 現今要求的是另類的思想及溝通方式，而這些方式必須由最高管理層在其組織內推行。必須發展另一種創建邏輯去與現行的體制，尤其與其運作互相制衡。此外，更須開拓其他的觀念，並須以其他的方式去實踐這些觀念。而自我評估正是目前急需付諸實踐的迫切行為。 參考書目 COSTA, M Jean—Paul «Droit et Evaluation» Revue Française de Administration Publique, n.° 66,Avril/Juin 1993. NAISBIT, John, «Macrotendências»—Dez novas orientaçes que transformam as nosas vidas.Editorial Presença, Lisboa 1993. GODET, Michel, «Manual De Prospectiva Estratégica», Publicação Dom Quixote, Lisboa 1993. SCHEIN E., «Organizacional Culture and Leadership», JOSSEM — BASS PUBLISPERS, SAN,FRANCISCO 1985. THÉVENET M., «Audit De La Culture d’ Eenterprise» LES EDITIONS D'ORGANIZATION, PAN,1986. SALES,Francisco«O Sistema de Controlo Interno da Empresa»Colecção Gestão Criativa— IEFP—MQ EMPREGO. BENNIS Shein, Beckard, «Desenvolvimento organizacional», 1960/1969. 613

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文件本期文件為中葡對照之《澳門公共行政現職人員語言認識的演變狀況》，詳細 內容請參閱 第445頁 。615

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