澳 門 政 府 雜 誌行 政一九九九年，澳門179

行政 澳門政府雜誌 每年四期 社 長： 薛尼路(Jorge Bruxo) 社長助理： 李麗如(Lídia da Luz) 執行社長： 何思靈(Celina Veiga de Oliveira) 編輯部： 林瑞光(Lam Soi Kuong) 鄭亞洲(Rogério Cheang) 編輯委員會： Amável Afonso Barata Camões Diana Loureiro José Ângelo Lobo do Amaral José Manuel da Silva Agordela 所有權： 澳門政府 出 版： 行政暨公職司 社址、編輯及行政部： 水坑尾街一六二號 公共行政大樓二十六樓 （亞洲）澳門郵箱 463 電話：323623 圖文傳真：（853）594000 發行及訂閱 電話：9871015/9871014 排印：澳門政府印刷署 印行：2500 本 ISSN 0872－9174 180

第十二卷·第一期（總第四十三期），一九九九年三月目 錄經 濟在烏拉圭回合及世界貿易組織範圍內之澳門及服務自由化 1 85Auc end ina Diogo投資流動性及國際集體勞務公約 205庇樂法 律論澳門特別行政區與內地的法律衝突 21 3曾忠恕民主法制國家、基本權利及監察專員 227Jorge Carlos Fons eca澳門與中葡國籍法之關係 237譚炳銓公共行政澳門公務員在公共行政現代化中的角色 259吳志良澳門公共行政現代化的另一種動力？ 269高志德…………文件 281摘要 307181

小 啟本刊編輯部葛祖民先生已離澳返葡定居，葛先生於本刊工作多年表現能幹，其對本刊所作之貢獻將銘留於冊。另通知各讀者行政暨公職司已遷往水坑尾街一六二號，公共行政大樓二十六樓，欲與本刊聯絡可致電：987 1015 ，987 101 4或圖文傳真：59 40 00 。在《行政》雜誌刊登之署名文章，文責由作者自負。原則上，其他刊物可轉載或翻譯原刊於《行政》之文章，但要指明出處及原作者，並須獲得有關許可。182

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《行政》第十二卷，總第四十三期，1 999No．1 ，1 85－20 4在烏拉圭回合及世界貿易組織範圍內之澳門及服務自由化Aucendina Di ogo＊一、序言澳門於一九九一年一月加入關稅及貿易總協定，自一九八七年開始直接參與烏拉圭回合談判。這樣，為研究並跟進尚未完成的“檔案”及為落實自由化協議而進行協商和執行內部架構的工作，此刻追補了被推遲了幾年的光陰。對外方面，在關稅及貿易總協定均有澳門代表出席，而目前亦有代表出席世界貿易組織。這些代表辦事處一向設在布魯塞爾而並非在日內瓦。一向以依賴紡織業出口而著稱的澳門，在加入關稅及貿易總協定及參與烏拉圭回合時，倘多種纖維協定得以撤銷及紡織業逐步自由化的架構得以確保，那麼，澳門全面參與世界貿易組織而獲得的利益將更擴大。為了非貿易陣營小型經濟的利益，加強多邊主義及運用無條件最惠國原則是它們在國際貿易中取得好處的途徑。此情況下的多邊體系中，除了受惠者不受歧視外，大型貿易伙伴透過談判取得的特許規定所產生的“需求溢出”，均能對經濟產生一個重要影響。相反，貿易伙伴薄弱的談判能力會促成經濟陷入受排斥的困境。服務貿易協議並非與澳門經濟無關，因為澳門的旅遊服務業在出口架構中佔一個重要的比重，而金融、通訊及運輸業的發展亦有很大的潛力。雖然澳門大部分服務業未具國際化的能力，然而我們相信在鞏固第三產業的策略上，該協議能增強澳門對外的信譽及自由化，並可產生一個增加程序透明度的內部改革進程。經服務業內部所受壓力的研究，証明透過外資、較高水平及質素的就業渠道，自由化協議定可為技術轉移帶來益處。二、從關稅及貿易總協定至世界貿易組織＊經濟學家、澳門經濟司研究室顧問高級技術員。在烏拉圭回合談判中協調擬訂澳門服務業初步承諾清 單 提案 的 跨部 門 工作 小 組 。除國際貨幣基金組織及世界銀行外，關稅及貿易總協定是第二次世界大戰後萌發新秩序的三大組織之一。正如其兄弟組織般，從一九七四年第一次石油危機所產185

生不穩定氣候開始，它遭受到國際架構劇變所導致的損失。再加上關稅及貿易總協定是這些組織中力量最薄弱及並未獲得哈瓦拿憲章的追認，因此，它一直未具臨時資格，並飽受組織天生弱勢的待遇。隨著烏拉圭回合的結束，取消了關稅及貿易總協定，並於一九九五年一月誕生了一個新組織—— 世界貿易組織。該組織致力恢復前組織透過多邊渠道未能取得反對非關稅壁壘、交易及解決貿易分歧而導致失去的信譽。由於多邊主義趨向地區主義，因此關稅及貿易總協定失去了操控世界貿易的韁繩，故此，出現以世界三大經濟強國（美國、歐共體及日本）為核心的貿易“壁壘”瓜分市場的危機。面對關稅及貿易總協定的被撤銷及為體現烏拉圭回合達成的所有協議，世界貿易組織介入的範疇及性質額外地擴大了。從貨物、服務以至知識產權的介入範疇都有所拓大，並加強了農業貿易的法規及紀律，而紡織業更被納入該組織的範疇內。然而最重要的是世界貿易組織是一個具有能力去解決分歧及審查成員國貿易政策的組織。請注意烏拉圭回合的巡迴談判仍未結束，只是重開新一輪的談判。由於雄心勃勃的整體法案引發的問題及與此同時許多發展中國家在世界舞台上取得的貿易比重，還有他們組成一個具有吸引力的國際金融基金中心，因此，談判變得漫長和艱巨。談判中認為在世界貿易組織內發展產業自由化的深度並不足夠，例如服務業，尤其是金融服務、電訊、運輸和提供服務人員的活動。三、服務業談判年表3．1 第一階段第二次世界大戰後商議的哈瓦拿憲章宣稱首次嘗試規範服務貿易，但這點從未得到通過。當中的服務業，特別是運輸、電訊、保險及銀行商業服務等，它們須受到國際貿易組織管轄權的約束。國際貿易組織與關稅及貿易總協定是具有相同目標的組織，然而，國際貿易組織只限於商業活動。雖然哈瓦拿憲章的大部分商業政策措施均被納入關稅及貿易總協定內，但服務業則除外。上指之服務業包括內容與貨物貿易有關的情況隨後附加入東京回合的關稅及貿易總協定（如稅務價值法典）。一九八二年，美國向關稅及貿易總協定提交了一份指出服務貿易重要性的文件，並建議在該組織的範疇內展開談判。這就是發達國家為該產業國際化而創設條件的立場，但該建議遭到由印度及巴西為首的發展中國家反對。爭議的論點是關稅及貿易總協定是否具有討論服務業的權限。事實上，許多發展中國家對服務業的談判都表示猶豫不決，因為，該談判可導致疏忽了傳統產業（農業、熱帶產品及紡織）及讓該產業的保護主義色彩變得更明顯。一九八五年，在美國施加壓力下，決定將服務業納入未來一輪的談判中，其後，對服務及貨物非聯繫的特許規定達至共識。對於發展中國家而言，這個共識是非常重要的，繼而美國多次以交換特許規定的理由及提議在貨物範圍內承擔更大的自由化，以交換發展中國家一方的服務業自由化。發展中國家認為不可接納上述的觀點，因為在關稅及貿易總協定的正常運作中，發達國家也違反許多貨物範疇內的186

限制（例如多種纖維協定），因此，認為毋須為重整合法性而付出任何代價。由於在農業產品自由化方面可能出現困難，因此，並沒有明確得悉發達國家如何捍衛上述的立場。這一個“檔案”無論對於美國抑或歐盟均非常珍貴。然而，並不是所有發展中國家都是以同一立場站在同一陣線上。雖然印度及巴西等國家的銀行及旅遊業均具有能力國際化，但卻不及香港及星加坡的經濟般在服務業開始自由化的進程中已準備就緒。另一方面，在這段期間歐盟在美國 1 與巴西及印度為首國家組成的集團—— G－10之間的極端立場中致力擔任雙方達成協議的協調角色。3．2埃斯特角聲明一九八六年九月發表埃斯特角聲明的前夕，烏拉圭回合開始正式進行服務貿易自由化的第一輪會談。在發展中國家施加壓力下，設立服務談判組，與貨物自由化的談判團體脫勾，根據大家的共同職能而內設貿易談判委員會。在埃斯特角聲明第二部分闡述的原則中，反映了發達國家及發展中國家 2 之間達成服務業協議的解決方法。—— 區別服務貿易的拓展及自由化。通過透明度及逐步自由化而取得拓展，也就是伴隨著透明度的自由化作為一種手段以達到貿易拓展的最終目標。接納這個逐步”詞語即承認發展中國家在進行內部市場自由化條件不足的情況 。—— 逐步自由化、增長、發展之間建立聯繫，即推測自由化應可促進發展中國家的發展，然而，發展中國家不太清楚自由化對他們產生影響的因果關係。—— 在服務範疇內重視國內政策的目標。這就意味著接受自由化協議的限制及條件，這一點不單得到發展中國家的支持，而歐盟也大力支持，他們共同一起致力維護共有的法律體系。3．3談判日程初期由服務談判組帶領進行談判工作，並根據聲明的目標進行審核及制訂五項方案。a）定義及統計1．然而，美國政府立場對內部眾多的“游說議員者”的意見不作反映，即不願向其他國家給予同等競爭機會。2．請注意：這是關稅及貿易總協定歷史上，第一次在發展中國家開始進行的一輪會談，當中顯示出上述國家在國際舞台欲擔當的角色。服務貿易沒有一個完善的定義，而一般都認為在世界整體貿易中扣除貨物貿易所剩餘的貿易就是服務貿易。顯然，這個基礎不足以開始討論上述的問題。一些國187

家，尤其是印度及巴西，主張類似貨物貿易的傳統定義，即服務貿易的概念是與邊境貿易有著緊密的聯繫。該立場不能取得成功，由於它不符合發達國家的期望，而發達國家的利益明顯集中於在外國設立服務企業的權利。無論如何，最後以涵蓋範圍較廣的定義得到接納。發展中國家對此感到不悅並強調需有一個對稱的體系，因此，主張服務企業的商業存在與人員流動自由化有關，因為這些國家擁有利於對外開放的勞工“供應處”。然而，就如擬訂服務業定義的基本問題的工作上也是困難重重。為服務貿易、商業存在及人員流動之間聯繫所取得的共識存在著極大的障礙。事實上，這個問題屬關稅及貿易總協定討論的權限，是為協調服務業而進行的談判。產生此類問題主要是與外資有關，而與貨物貿易問題的聯繫則是次要。此時，所提供之服務業統計數據的不足，失卻了爭拗的論題，亦可理解為對該產業認識不足，所以不能抱有任何立場。b）概念對於服務貿易的原則，認為應同樣以貨物貿易的原則來規範。關稅及貿易總協定的本身專用術語，如國民待遇、最惠國原則等概念，在服務業的專有定義中需重新表達及採用。透過商業存在而提供的服務須訂定國民待遇是否自動賦予市場准入的承諾。換言之，倘若服務企業取得在外國設立機構的確認，在此情況下，是否能期待國內企業亦得到同等的待遇。雖然採用多邊主義的基礎—— 最惠國原則總是受到發達國家的頑強反對，尤其是美國。他們認為該原則的缺點是造就“搭便車者”，即是，由於非歧視的強制下，在交易中一些人坐收漁人之利，但卻沒有義務付出任何利益。基於上述爭拗，美國不欲在一些服務業上實施最惠國原則，特別是電訊、海上運輸及金融服務。c）協議涵蓋的產業首先，佔主導地位的美國立場是欲以無須理會協議涵蓋產業的概念來討論。相反，發展中國家希望首先確定那些產業該納入談判議程內，同時他們擔憂出現某些產業被刪除情況，就如農業及紡織業。d）現存的產業協議及紀律沒有服務貿易組織參與的談判是不可置信的，即使其目標並非直接與貿易自由化有關。換言之，該談判恐怕會對將來最高權力協議內現存的法規及紀律產生疑問。現正生效的多個國際協議、公約及規章是奠基於互惠互利的原則上，然而卻有一些一般原則未能遵守，如透明度或最惠國原則：—— 與特定產業有關的組織：民航（國際民用航空組織）、國際空中運輸（國際航空運輸協會）、國際海上運輸（國際海上組織）、電信（國際電信聯盟）及人造衛星通訊（國際通訊衛星）。188

—— 與資本及無形資產流動有關的組織（經濟合作與發展組織）及貿易限制措施或約束性的貿易行為（聯合國／聯合國貿易和發展會議及經濟合作與發展組織）。e）對拓展服務貿易有貢獻或限制的措施及行為發展中國家各自要求集中討論與國內政策目標脗合的項目，因而對承諾自由化存有危機。然而，他們深知在服務貿易壁壘及政策目標之間的直接聯繫中存在著實質性的困難。3．4 蒙特利爾會議在非正式的密集諮詢期後，於一九八八年十二月蒙特利爾會議中草擬了一份對未來工作具指導方針的承諾文件，其中最重要的是恢復了埃斯特角聲明闡述的原則。在談判中，發展中國家不斷努力爭取非從屬地位。事實上，“逐步”自由化概念的重新肯定並不表示發展中國家的接納，他們建議作出有限度的承諾，並隨著各個發展中國家的經濟發展而逐步擴大該承諾的層面。發展中國家欲以宏觀經濟政策為目標，至少得保留國內原有的限制條文外，並引入新法規。蒙特利爾文件的其他原則是在貨物貿易及服務業的特殊情況下採納傳統概念，尤其國民待遇、最惠國原則／非歧視（仍未擬訂）、透明度及市場准入。雖然發佈了首張關稅及貿易總協定秘書處以聯合國產品分類中心資料編制的服務分類表，但仍未能解決產業涵蓋及定義的問題。3．5從蒙特利爾至布魯塞爾部長會議在蒙特利爾會議中，制訂了一份為未來服務談判組內部談判的議程表。根據該表，首要目標旨在設立協議內所涵蓋的產業。與此同時，服務談判組透過產業的研究，“試驗”蒙特利爾通過的原則的應用能力。於一九八九年九月完成對建築、運輸、電訊、旅遊、金融服務及專業服務等六大產業的測試，上述試驗不涉及任何的承諾，但令關稅及貿易總協定知曉這些概念在上述產業的應用性能。研究並指出一些概念在應用過程中出現的問題，如國民待遇及最惠國原則。這是由於某些國家產業劃分的差異（銀行及保險）或已有規範產業的雙邊協議，如前所述電訊、民航及一些金融服務。基於聯合國擬訂的文件，至一九八九年十二月超過有十三個國家及服務談判組採納了一份服務協議的架構“草案”，目的旨在指導來年的談判，也就是當時認為是烏拉圭回合的最後一年的談判。該“草案”在未來協議的體制方面在原來三個部分增加至四個部分。三個部分分別闡述如下內容：—— 服務貿易的範圍及定義。—— 概念、原則及規則，特別是最惠國原則、發展中國家的更多參與、保障、例外情況、規範情況及其他規定。—— 協議涵蓋的產業、項目及逐步自由化（初步特許規定及自由化機制），附加傳譯業及協議的清晰度。189

大家希望在最後一年的談判中取得一致的共識，因此對議程特別抱有更大的冀盼。只重新增加“逐步自由化機制”的目標實際上是需要各國尋求相互間作出及兌現承諾的共識。一方面，美國及歐盟以協議中所涵蓋的服務貿易為方案，將各國欲刪除的服務貿易項目而訂出“否定名單”；另一方面，發展中國家則主張一份以協議中非涵蓋所有服務貿易的相反方案，而訂出“肯定名單”。除最惠國原則的方案外，在協議的產業涵蓋方面，該衝突是非常明顯並急需取得共識。最惠國原則方案的困難之處在於談判中該原則及發展中國家倡議逐步自由化原則之間的矛盾。逐步自由化原則實際上包含了由許多發展中國家一方作出的一些幾乎毫無價值的初步承諾，由此亦引起了爭論性的“搭便車者”的問題。直至一九九零年十一月，關稅及貿易總協定前總主席杜凱深信至該年末仍未能為承諾取得解決辦法。十二月在布魯塞爾舉行結束“烏拉圭回合”會議中亦未能達至倡議的目標。除了在服務範疇上缺乏共識外，農業方面、知識產權以至世界貿易組織本身的未來架構都出現分歧而產生問題。烏拉圭回合全體通過的所有協議的條件就是阻止進行局部共識—— 單一承擔。3．6杜凱報告只於明年三月重新開始談判而於一九九一年末才為一致的目標達至共識，這與預期的時間拖延了一年。至於服務業，雖然已發表有關的重要文件，如服務產業分類表及承諾方案實用指南，然而在最惠國原則的整體適用及推行一些敏感產業的協議中，仍未能達成共識（電訊、海上運輸及視聽）。在第二次烏拉圭回合結束期限內，仍未取得服務及其他協議所需達至的共識。此情況導致杜凱於一九九一年十二月二十日向參與國提交一份按他個人認為在談判中最合適的總法案的承諾文件。在談判中該文件沒有受到參與國的接納，但也沒有遭到初步的拒絕，因為如果是這樣，則意味著沒有一個國家欲承擔責任，也就是說烏拉圭回合遭受到不可逆轉的失敗。杜凱報告納入服務貿易協議的草案內，而當中只欠缺附加承諾的清單。一如所料，承諾清單的交換重新引發對該清單內微不足道的內容的爭論，如納入產業的限制數目及條件主義所倡導取消或限制出售的價值。因上述理由，美國總是堅持要處理“搭便車者”的問題，而其他參與國欲提交一份同樣附加入協議內違犯最惠國原則的清單。四、服務貿易總協定杜凱報告是隨後三年談判的起點。在服務業談判中，工作集中於各國向其他參與國提供或要求自由化承諾的雙邊諮詢。實際上，這就是協定的實質部分。如缺少該部分，協議框架的原則及義務在產業自由化中沒有任何實際障礙。一些敏感產業承諾的談判進度緩慢，而某些談判仍未有結果。在視聽業的情況中，歐盟為保障向來與美國激烈競爭的工業而盡顯保護文化的特徵。雖然該產業繼續納入協議框架內，但已暫時中止談判。190

電訊服務業及其他服務業貿易傳播途徑的談判中出現的困難幾乎都與各國基本通訊的特權息息相關。另一方面，海上運輸自由化是美國與歐盟之間爭論的核心。至於佔世界服務業貿易很大比重的金融業，美國拒絕無條件實施最惠國原則，因為他們不滿其他參與國作出承諾的幅度。經過七年的談判，於一九九三年十二月最終結束烏拉圭回合。一九九四年四月馬拉克斯部長會議透過談判取得協議的最後法案，該法案包括服務貿易總協議，然而該協議的生效期只至一九九五年一月一日，這是由於根據各國憲法的規定而需確認該協議。在服務業中，由於上述提及的敏感產業缺乏顯著的成果，因此，同意在烏拉圭回合後繼續進行談判。金融服務及基本通訊業只於一九九七年才取得共識。服務貿易總協議基於三大支柱：協議框架包括原則及締約國的義務，特別是產業附錄及各締約國自由化初步承諾清單。該協議的研究正反映出所存在的困難，因此需要漫長的談判過程，而當中解決取得承諾所花的時間還不及烏拉圭回合所談的自由化。不過，這是首個世界貿易歷史上服務自由化的多邊協議，同時設立了有利拓展服務貿易的紀律框架。4．1 協議框架協議框架由六個部分組成，我們談談當中最重要的部分：第一部分——範圍及定義透過下列提供方式，服務貿易總協議包括所有世界服務的貿易（第一條）：a）由一個成員國地區到其他成員國地區—— 跨境貿易。b）由一個成員國地區到其他成員國地區的消費者——外地消費（典型例子：旅遊）。c）一個成員國的服務提供者透過在其他成員國地區進行商業存在—— 商業存在。d）透過一個成員國的自然人身處其他成員國地區—— 提供服務的自然人存在。第二部分——一般義務及紀律在服務貿易中，訂定了服務貿易總協議涵蓋的所有產業適用的一般原則：a）無條件及即時執行最惠國條款（第二條），因此，各成員國給予其他成員國的待遇均不可低於給於任何其他是否屬於服務貿易總協議成員國的待遇，同時容許有意的成員國一方提交最惠國條款的例外情況的豁免清單（如成員國欲優先保護已存的雙邊協議）。在服務貿易總協議生效前，只可一次性呈交內容為現時及日後執行措施的豁免附錄，原則上該時效不可超逾十年。然而，在五年執行期後，服務貿易委員會再重新審議上述措施。倘若服務貿易總協議生效後，一個成員國欲引入沒有載入豁免清單內的歧視措施，那麼，它只可透過世界貿易組織協議第九條，須得到四分之三大多數的成員國通過，方可引入該措施。191

b）透明度的義務（第三條），強制成員國公佈所有有關的重要法例及在世界貿易組織協議生效起兩年期限內於各國預設諮詢點，以便向所有成員國提供非保密的資訊（第三條a）。c）透過取得的技術、分配途徑、資訊網絡及出口市場准入的自由化的談判承諾，鼓勵更多發展中國家參與世界貿易，並優先考慮落後國家（第四條）。預期以諮詢點的同一期限，主要在發達國家設立聯繫點，以便公佈關於市場的信息。d）一如關稅及貿易總協定所規定，只要經濟一體化協議遵守某些條款，服務貿易總協議與經濟一體化協議可互相並存（第五條）。仍接納勞動市場一體化協議（第五條a），只要該協議豁免協議國公民擁有居留及工作許可的條件，並通知服務貿易委員會。e）內部規範的規定（第六條），在已作出承諾的產業上，各成員國確保實施適用於服務貿易的措施，並以合理、客觀及公正的方式處理。各成員國應保留司法仲裁或行政法院，以便審議抵觸義務的行政措施。f ）專業學歷認可規定（第七條），由一個成員國以多邊協議的標準認可某一個國家的專上學歷。由世界貿易組織協議生效日起計十二個月期限內，所有成員國強制通知服務貿易委員會所有現時在該地區生效的認可措施，並指出該措施有否與其他成員國訂立協議或協約。g）實施最惠國原則，以排他制度確保保留服務提供者的專利權（第八條），並不濫用反對有關成員國承諾的領導地位。h）刪除一些限制競爭及服務貿易的商業活動（第九條），以便建議開始進行雙邊諮詢。i ）基於非歧視原則，採取保障緊急情況措施（第十條）及採取保障支付平衡限制（第十二條），而與非歧視、臨時性質的往來貿易和各成員國承諾有關國際支付及轉讓的非限制原則的例外情況（第十一條）。預計談判初期是以非歧視原則為基礎進行商議，旨在訂定保障緊急情況措施的定義，而談判日期最遲為世界貿易組織協議生效日起計三年內。j ）在公共市場（第十三條），不執行第二條（最惠國）、第十六條（市場准入）及第十七條（國民待遇）。預期由世界貿易組織協議生效日起兩年期限內開始進行服務貿易總協議內公共合同的多邊談判。k）採用一般例外情況的規定（第十四條），第二條及第十七條的規定（免除雙重稅務、確保徵稅及合理或有效徵收直接稅的協議）及有關道德、公共衛生、欺詐行為、私穩保護、保安及採取保安的例外情況（第十四條a）。部長決議建議研究服務貿易及環境之間的關係，並將該決議附錄於世界貿易組織協議內，同時亦加入以扶植方式促進發展的問題，以便證實是否需要修改第十四條b項（確保公共衛生措施）。l ）為了監控補貼的派發，開始進行有關補貼的多邊談判的規定（第十五條），同時確認在發展中國家計劃中補貼所起的作用。192

第三部分—— 特定承諾這一部分的服務貿易總協議是成員國對市場准入及國民待遇作出的承諾。它不是一般性質的承諾，而必須遵守特定承諾清單的內容。上述內容就是談判的目標並附於服務貿易總協議內。a）市場准入（第十六條）：成員國保証在產業及提供服務形式的範疇內作出承諾，該承諾不會強制接納下列限制措施，載於詳細列明表除外：—— 數量限制（服務提供者的數目、服務貿易的總金額、交易的總數目或服務“生產量”的總數及服務業人員的總數）；—— 服務提供者在法律程序上的限制；—— 外資的限制。b）國民待遇（第十七條）：成員國在產業及提供服務形式的範疇內強制作出承諾。該承諾中成員國須向國內服務提供者及外國服務提供者給予同等待遇。在不同情況下，給予外國提供者的待遇亦不能低於國內提供者的待遇。c）附加承諾（第十八條）：其他有關質素、法規或准照的特許規定可以是成員國承諾清單的組成部分。第四部分—— 漸進式的開放政策服務貿易總協定透過以下的手段逐步地開放服務貿易：a）初步承諾的談判（第十九條）是以一連串的雙邊和多邊談判進行，而最後一輪談判剛好在世界貿易組織協定生效的五年後進行。其後，談判仍定期進行並初步接受發展中國家的參與，這些國家將按照其國家的政策和發展逐步地打開市場。b）特殊承諾清單（第二十條）：各成員國將提交初步的承諾清單，說明：—— 進入市場的條件和限制；—— 獲得國家待遇的條件和資格；—— 補充承諾的責任；—— 倘有需要列出承諾的施行日程；—— 各項承諾的生效日期。c）清單的修改（第二十一條）：成員國可更改或取消清單內的承諾內容，但不可在承諾生效期不足三年內提出修改。根據最優惠國的原則，利益受損的成員國可通過該程序要求作出補償性的調整。成員國的利益受損無非是因雙邊談判或在最近的個案中因仲裁而造成的。第五部分—— 組織的規定服務貿易總協定規定成員國就諮詢、解決爭議、最優惠國的技術協助及與其他國際機構建立關係等方面應採納的程序。通過該協定（第二十二至第二十六條），更成立了可設立輔助機關的服務貿易委員會。此外，透過附於世界貿易組織協定的部長決議，建議制定名單並從中選出負責解決爭議的基本成員。193

第六部分——最後的規定當中包括成員國可在何種情況下拒絕申請服務貿易總協定所載之優惠以及術語的界定和附件等條文（第二十七至二十九條）。4．2各行業的附件服務貿易總協定還包括一些附件，其中大部分的附件都是關於協商無法達至共識的特別事項或行業的規定，尤其是：a）有關提供服務自然人的活動的附件服務貿易總協定不適用於自然人欲加入某成員國勞工市場的措施上，也不適用於其申請公民資格、永久居留或長期工作的措施。該協定只應用於提供協定所載之服務的所有自然人的暫時活動。這些自然人需根據承諾清單的規定提供服務。鑑於有關提供這種服務方式的談判所得的成果有限，根據附於世界貿易組織協定的部長決議，建議進行烏拉圭回合以外的談判，其目的是討論放寬服務提供者的活動。基此，更成立了有關自然人的協商小組。另一部長決議規定成立有關自由職業服務的工作小組，以執行服務貿易總協定第六條第四款的規定（確保規範的內部措施不會對服務貿易造成不必要的障礙）。工作小組需優先為會計業的多邊紀律措施提意見，目的為制定這方面的特殊承諾。b）有關航空運輸服務的附件服務貿易總協定的內容並不包括交通法及與其直接有關的服務。因此，該協定只適用於航空器的維修及保養服務、提供及經營航空運輸服務以及備妥資訊化系統。該協定還規定服務貿易委員會每五年進行一次航空運輸業發展的分析工作，目的是評估擴大服務貿易總協定在該行業應用範圍的可能性。c）有關金融服務的附件第一附件最主要的內容是確保成員國採取謹慎的措施以保障投資者、存款人、投保人或金融服務提供者對其應盡信用義務的人士以及保障該制度的完整性和穩定性。世界貿易組織協定附有一個有關金融服務承諾的備忘錄。該個由經濟合作和發展組織成員國提出的備忘錄，讓服務貿易總協定的成員國可根據有別於該協定的規則制定承諾清單。在加入市場方面，備忘錄就專利權、公共實體所取得的金融服務、跨境貿易、商業存在及人員之臨時入境訂立附加的義務。至於國民待遇方面，該規定提到成員國如何從公共實體監管的支付和補償制度中獲益和如何取得官方融資和再集資方便的方法；此外，亦提到加入和參與有規章的自治機構、證券交易所或流動資產市場、賠償處或任何其他機構或組織的條件。194

此外，在世界貿易組織協定的附件中還包括兩個部長決議和另一個附件，其內容為：—— 成立金融服務貿易委員會，服務貿易委員會附屬機關；—— 在烏拉圭回合結束後的六個月內，以平等待遇為原則，進行金融服務談判。這使成員國可在該段期間內修改或完成承諾清單和合符最優惠國原則的豁免清單。在同一期間，應用於該原則的豁免待遇亦告中止。d）有關海上運輸的附件鑑於在談判過程困難重重，預計須暫緩施行最優惠國的原則直至該行業的協定開始實施。透過部長的決議，決定設立海上運輸服務談判小組。該小組負責定期提交談判的進展報告，而這些談判是自發性進行的。e）有關電信的附件顧及到電信業的特殊性，附件列明取得和使用電信運輸公共服務的條件。這些條件應是合理的和平等的，並且有助於提供承諾清單的服務。與海上服務相同，有關基本電信的附件規定中止執行最優惠國的原則直至該行業的協定開始實施。另一方面，附於世界貿易組織協定的部長決議，規定展開屬自發性質的談判以商討基本電信的逐步開放，並且為此成立基本電信協商小組。4．3初步承諾清單成員國在烏拉圭回合進行期間經協商達成的初步承諾清單是服務貿易總協定的組成部分。一九九三年十二月三十一日，亦即烏拉圭回合結束之日，一些發展中國家仍未作出初步的承諾，而在隨後一年才開展。同一天，有關較敏感行業的承諾亦相繼提出，但不獲接納。該談判在隨後數年仍繼續進行並跨越了服務貿易總協定的生效日期。在各個行業中，以旅遊業及金融業取得較高層次的承諾。旅遊業的情況可從眾多最優惠國的承諾清單中反映出來，而金融業的談判在烏拉圭回合結束後仍繼續進行。提到發展中國家的利益，要強調的是幾乎所有成員國都就提供服務人員的存在訂定承諾，儘管其受到商業存在需要的限制。再者，發達國家的承諾涵蓋勞動密集型的跨境服務貿易，如與電腦、專業性及建築有關的行業。正如先前提到，大部分的發展中國家都作出承諾開放旅遊及旅行社服務，包括放寬酒店及度假聖地服務外來投資的限制。這些承諾將提高該行業提供服務的能力。旅遊業是發展中國家的主要行業，是絕大部分國家的收益來源。更重要的是，發展中國家承諾開展其本身的內部改革進程，這對提高服務的透明度和質素以及增加國家的經濟增長潛力都有裨益。承諾清單的訂定意味著為開放服務業進程邁出不可逆轉的一步。事實上，這些承諾在未設定填補程序時是不可撤回或修改，這是基於協定的目標是鼓勵成員國以漸進的形式作出涉及面更廣的承諾。195

五、承諾實用手冊鑑於參加烏拉圭回合的國家向關稅貿易總協定秘書處提出，要求對方出版一本手冊，以協助他們制定初步承諾的供／求清單 3 ，故承諾實用手冊隨後便面世。事實上，只有統一承諾清單的制定方式方可做到清單內容明確和不含糊。關稅貿易總協定秘書處為回應該請求於一九九一年推出一非官方的文本，該文本後來經修改並加上注釋。根據服務貿易總協定的規定，當成員國放寬某服務行業或服務行業分支時，必須將該行業載於其承諾清單內。此外，倘被載的行業或行業分支沒有設定任何限制，這便表示外國的服務機構和供應服務人可自由進入市場並享有國民待遇。然而，成員國可就加入市場和取得國民待遇方面設置任何形式的條件，但必須在承諾清單中列明。因此，顯然承諾清單一方面是積極的，由於載有供應成員國開放給服務貿易的行業；另一方面則是消極的，因其對加入市場及取得國民待遇方面施加一些限制和條件。承諾清單應載有各行業或行業分支的三項資料，並列出四種供應方式，該三項資料為：—— 成員國欲就進入市場而置設的限制（根據第十六條）；—— 成員國欲就給予國民待遇而置設的限制（根據第十七條）；—— 其他的承諾（第十八條）。這樣便產生了固定的承諾清單模式，如下：3．關稅貿易總協定秘書處推出另一部與之相類似的 技術支援刊物，其內容是有關（最優惠國原則 ）第二條的豁 免清單。 鑑於澳門 沒有根據 該條款呈交 豁免清單 ，這裏便 不再詳述 。就進入市場，清單應根據服務貿易總協定第十六條的說明列出數量和次序或其他方面的限制。就國民待遇方面，應說明根據法律和實際情況而導致的待遇不同的措施，換言之，應指出一些具體的令得到的待遇有別的措施和其他一些雖然沒有刻196

意區別國民和外國人，但實際上對取得同等待遇有影響的措施。倘在進入某行業或行業分支的市場及在給予國民待遇方面將執行不同待遇的措施，那麼只需在進入市場一欄中作說明。許可程序本身不會對服務貿易造成約束。正因如此，毋須在承諾清單中加以說明。然而，倘某些許可的規範是屬於進入市場或給予國民待遇的限制，有關的措施需列入清單中，提供服務之成員國亦把它視為限制。成員國可列出一些附加的承諾，如技術規範及其他內部法例和取得專業資格及執照的條件。即使成員國呈交第二條所規定的（最優惠國原則）豁免清單，承諾清單的合法性也不會受到質疑。豁免清單，對於那些需作出承諾的行業而言，只容許成員國批給另一成員國承諾清單以外的最優惠待遇。為了使各供應成員國的清單明確和一致，承諾清單應載有以下的內容：a）行業分類關稅及貿易總協定秘書處，根據聯合國貿易促進委員會公佈了一行業分類表。倘供應成員國需進行更細緻的分類，應依照該委員會的編訂方式為之。b）牽涉面廣的措施對於那些影響超過一個行業或行業分支的措施，為免重複，宜把它們歸納為一獨立的部分並列於承諾清單的開首。c）供應方式四種供應方式主要是按供應人或消費者的來源以及提供服務的地點來界別：——倘供應人不在供應成員國的領土：跨境貿易（提供服務的地點在供應成員國的領土內）及外地消費（提供服務的地點在成員國的領土外）。——倘供應人在供應成員國的領土：商業存在及供應人的確實存在（提供服務的地點在供應成員國的領土內）。d）維持現行情況的用語除了列明現存的限制，供應成員國還需通知是否希望維持現行的情況。必須說明的是就算一些成員國完全開放某些行業的市場，這些行業不一定維持現行情況，在這情況下，成員國保留隨時向該等行業施加限制的權利。於是，這便有待其他的成員國作出是否願意確定限制的決定，儘管在這些行業完全被開放的情況下。基此，在填寫供應清單的母本時，可按下列情況處理：i ）供應成員國欲維持某行業或行業分支及某種供應方式的現行情況（bound／受限制的）：——倘在沒有任何限制的情況下維持現狀，使用的術語為“沒有限制”（nolimitations，no conditions 或 none）197

—— 倘欲在有限制的情況下維持現狀，這可出現兩種情況：要麼維持現行的情況（s t ands t i l l ／維持現狀）要麼便維持日後將作縮減或被取消的限制（rol lback ／減低）。倘採取後者，需指出實行的日期。以上兩種情況都需要在清單中列明s t ands t i l l 或rol l back的法律依據。Ⅱ）供應成員國就某行業或行業分支及供應方式沒有作出任可承諾（unbound 或not bound／不受限制的）。很明顯這種情況不可能同時發生於四種供應方式以及進入市場和給予國民待遇方面。因為，在這情況下仍把行業或行業分支列入承諾清單中是不可行的。Ⅲ）在技術上不可對某種供應方式和行業或行業分支作出承諾。在這情況下應使用“不適用”一詞。倘將來該供應方式成為可行，那麼，應把該詞理解為“不受限制”（unbound）。六、澳門的初步承諾清單澳門未能及時加入關稅及貿易總協定，故不能像一眾成員國般得到烏拉圭回合決定給予發展中國家的初步技術協助。烏拉圭回合是由貿易與發展會議／開發計劃署與關稅及貿易協定以及其他國際組織共同籌辦，旨在讓國家和地區組織參與。該談判自一九八七年 4開始以多種形式進行如研討會、圓桌會議、諮詢會等。要注意的是，由於大部分的非經濟合作發展組織成員國家都缺乏服務貿易方面的經驗，許多研討會都以該範疇為主題，並協助推動有關服務行業在經濟上所擔當的角色的研究計劃。這對制定經營策略是一項重要的“投資”澳門於一九九二年七月委任了一個由經濟司研究辦公室協調的工作小組。該小組負責制定服務業的初步承諾清單。由於清單遲遲未完成而關稅及貿易總協定秘書處一直都在催迫澳門在期限前按次序提交清單，於是小組在制定清單前未能對服務業進行廣泛和充分的研究。這樣，小組便根據三個準則在服務貿易總協定的服務行業分類中選擇一些下列的行業列入清單中：放寬較多限制的行業，因此，被載於承諾清單時有較大的說服力；一些行業由於其代表曾參加國際行業組織的辯論或身為該組織的成員，所以對這類問題有較深的洞察力；最後，便是那些行業，其一般規定的責任避免採用較長的裁決程序。於是，該工作小組便由貨幣暨滙兌監理處代表金融及保險業、旅遊司代表旅遊業、旅行社及導遊界、郵電司代表通信業以及最後由財政司代表會計及核數業。4．澳門得到關稅及貿易總協定所提供的技術協助，自一九九三年三月舉行了“關稅及貿易總協定與烏拉圭回合”研討會開始。該研討會討論了有關紡織業及服務業的問題，出席者包括關稅及貿易總協定的一名顧問。在研討會進行期間，該服務業之專家順便為澳門的承諾清單作一次事先的專業評估。下一步便是研究和分析被選中的行業的現存法例。首先，有必要強調工作小組無權為涉及服務貿易的行業制訂廣泛性措施使小組為被研究行業作出承諾時受到諸198

多掣肘。事實上，根據載於承諾清單實用手冊的第四種供應方式的理解（提供服務者自然人存在），是不可能放寬輸入勞工、外國人逗留或居留的嚴謹法律框架的。因此有必要強調確立承諾的經濟和政治意義以及界定該方面未來法例的結果，因為國際上所簽定的承諾的法律效力，使之不能施加一些先前所沒有的限制。另一方面，澳門要求其他成員國作出承諾或為回應承諾要求而進行的雙方協商，這些只涉及少數行業的研究都不足以應付。澳門自一九九一年起便收到來自（歐盟、瑞典、挪威、芬蘭、加拿大、印度、波蘭、斯里蘭卡、冰島）等國5的要求，但卻沒法回應。然而，該種情況對澳門本地區而言不會構成障礙，主要原因是本地的服務企業實行國際化的能力薄弱，此外，在經濟、旅遊及銀行領域中較為重要的服務行業，其推動力均有賴擁有全部或部分的外國資金。因此，澳門方面提出承諾的要求是不可行的。至於要求澳門作出承諾方面，初步承諾清單的制定和提交，顯然為徹底回應該要求邁出了重要的一步。6．1 旅遊服務要研究法律框架，就需識別以下的法例：·酒店業與同類行業之管制法規，四月十三日第30／85／M號法令。·旅行暨旅遊社之管制法規，五月三十一日第25／93／M號法令。·不包括司機在內之汽車租賃業務，六月十六日第52／84／M號法令。除了評估法律框架外，該行業的承諾亦考慮到以下的事項：—— 在澳門，這些行業的市場是開放予國際競爭者。儘管商業存在的供應方式需要經過申請執照的程序6 ，這些行業不但不會把外國人拒於門外，而且在其建立業務後，是不會受到區別性的待遇的。同樣澳門就這種寬大的情況是不會施加任何苛刻的法例，並選擇確立商業存在的供應方式。—— 然而申請執照的程序，就以旅行社為例，除強制外國公司在澳門設立總部外，這些外國公司的商業存在的法律形式亦受到限制。這樣，根據服務貿易總協定以及承諾實用手冊的說明，澳門確立了有限制的商業存在方式。—— 至於供應服務人存在的供應方式，大部分國家都不就此作出初步的承諾，因憂慮這種方式會對國家的勞動市場帶來衝擊。澳門的情況也類同，因其設有嚴謹的輸入勞工以及外國人入境、逗留和居留法例。正如我們先前提到，由於有關法律的研究並不全面，這使旅遊業及其他的行業都選擇不會就這種供應方式作出承諾。—— 導遊業方面，從法律及上述問題作考慮，故不把它列入承諾清單中。——由於未有條例對“Cat e r i ng”的活動作監管，因此不可列入承諾清單中。5．澳門不是唯一收到該申請的國家，亦即是說，這些國家也向其他談判國提出同一請求。6．注意承諾實用手冊建議不把公司申請執照的程序列出，只要這些程序是符合服務貿易總協定第六條的規定以免清單載滿純為資訊性的資料。199

6．2會計、核數及稅務顧問專業服務有關會計和核數服務，按現行的情況是受六月三日第1 7／78／M號法令管制。至於稅務顧問服務方面，鑑於在經濟活動中所佔的比重不大，有關條例的制訂工作仍是一片空白。此外，核數師及核數師樓的法例正進行修改，並有待核數通則的公佈。考慮到法律方面的情況，在進行最後的程序，亦即制定承諾清單時，需顧及以下事項：—— 澳門的政治面臨過渡期的轉變，迫使現行法律制度作出適應，儘管這方面的立法工作指日可待，但其實質內容則是不可預見的。需要強調的是，會計師與核數師業的法律仍以葡國的法律模式為基礎，因此堅持不可修改有關的法例是站不住腳的。—— 核數師通則的草稿，不但對從事該職業需具備葡國教育機構的教育程度沒有限制，更對總部設於外地的核數師樓的業務也沒有規限。此外，由於部分設於本地區的核數師樓都是外國企業的分支，因此在適應新的制度上以及在維持該法例提案上會有一定的困難。—— 由於稅務顧問服務沒有法律管制，因此不宜就這方面作出承諾。—— 以個人身份從事會計師及核數師的業務須符合在本地區居住的法律規定的必要條件，而在訂定有關的承諾方面，必須顧及到外國人進入及居留澳門的法例。立法的工作，正如我們已提到，並非執行工作小組的權限。考慮到這些因素，澳門的初步承諾清單便撇除了這些專業服務。此外，從中也總結出儘管仍有待研究的專業服務的法律框架（醫療、建築及工程服務等），使制訂承諾時同樣遇到困難，但該項研究仍是有用的。事實上，即使一般的初步承諾清單都忽略專業服務，在進行國與國間的雙邊諮詢程序後，修改後的清單還是會載有一些有關專業服務的承諾。這樣，研究和制定有關法律的迫切性仍存在。值得一提的是，考慮到將來可能就放寬專業服務作出承諾，進行該行業法律框架的研究具有敦促行政當局修改現行法律的作用。6．3通訊服務有關郵電司所監管的服務，結論為澳門無法就這方面作出任何承諾，由於郵政、郵遞及電訊服務均是專營。可以說，除了具有增值力，且具有較大競爭性的電訊服務外，通訊服務以專營方式營運在許多國家都是常見的。正如以上提到，這些難題導致烏拉圭回合後仍繼續就基本電訊業進行談判。還需一提的是在澳門正協商修改與“大東電報局”所簽訂的批給合同。該公司擁有電訊服務的專營權。但就算合同有任何更改，都只會在一九九六年才開始生效。然而，正如我們所見，只要有關方面願意，把電訊服務列入初步承諾清單，且從該日期或其他日期起開始生效（rol l back ）是有可能的，但最終卻沒有實現。200

6．4金融及保險業首先，一如上述的行業般，讓我們先看看規範金融及保險業的現行法例：·保險業務的管制法規，二月二十日第6／89／M號法令。·保險中介人業務的管制法規，六月五日第38／89／M號法令。·金融體系法律制度的管制法規，七月五日第32／93／M號法令。·財務公司業務的管制法規，二月二十六日第1 5／83／M號法令。·成立或組成澳門地區離岸銀行及其有關業務制度的管制法規，五月四日第25／87／M號法令。由澳門貨幣暨匯兌監理署監管的行業，儘管受到管制該業的法例規範 7，其引入國際競爭的大門是敞開的。外國人可染指該行業並且不會受到有區別的待遇。於是，旅遊業選擇的供應服務方式為—— 有限制的商業存在方式。至於保險業方面，由於該業所提供的服務模式與國際標準非常接近，並在其規範和實質上擁有相對簡單和穩固的架構，所以該業的所有行業分支在承諾清單中都有說明。金融服務方面，則採取由金融體系法律制度所建立的“全能銀行”原則，基於當時有關方面的限制已明確，一九九三年十月所定的承諾清單草案文本便概括地指出從事金融組織活動的條件，並載明離岸銀行和不屬銀行經營的金融組織需遵從的限制。這樣，載於服務行業分類中的所有金融服務都被列出，而有執照的銀行都合資格提供有關服務。此外，草案文本試圖界定其餘的金融組織的業務經營範圍。清單的最後文本於同年的十二月制成。在提交服務談判組的會議前，該文本由關稅及貿易總協定秘書處審閱過後，並在其專業的建議下，將被視為僅具有資料性質而非約束性質的有關金融業業務的草案文本內容進行修改。雖然商業存在方面採用放寬的方案，但在提供服務的自然人存在方面，基於先前已詳述的原因，所選定的立場並不相同。這種在金融業尤為明顯的情況，由於對已經或將來設於本地區的外國機構的主管或高級人員的入境或逗留都有影響，因此得出的結論是必須盡快就該問題謀求日後的指引方針。6．5最終的建議儘管澳門在國際貿易上採取放寬的立場，然而其現存的法律狀況卻不足以保障服務貿易作出更廣泛的承諾。從工作小組的研究所得出的結論是，將會計、核數和通訊，包括電訊服務列入清單是不可行的。於是，一些由旅遊司及澳門貨幣暨匯兌監理署所監管的服務行業便被載於清單中，雖然這些行業的一些服務供應方式受到現行法規或令本地區獲得較大利益的協商性策略所限制。7．要注意的是金融業是唯一在承諾清單沒有列明的情況下而可採用保障方式（“pr ude ntia l rea -s o n s ”）的行業。201

第一種的限制是涉及到與商業存在息息相關的供應服務人的臨時存在。在進行有關服務的雙邊談判時，雙方往往都傾向於將某些人員的——“總經理”、“高級經理”和專家的存在與商業存在的權利掛鉤。因為這點對企業的基本良好運作是重要的（一般期限為一至五年）。正如先前已提到，澳門不能沿用舊有的政策。因此，從中得出的結論是必須盡快修改外國人入境、逗留與居留的法例（一月三十一日，第2／90／M號法令）。而第二種的限制我們得出的結論是由於這是初步的承諾，許多條件都可保留下來直至其他國家施壓要求雙方協商時才施行。在參考參加烏拉圭回合的國家的多個承諾清單中，不難發現在進行雙邊的協商後，初步的承諾建議跟修訂後的有很大的區別。這種考慮導致未能落實跨境貿易的供應方式。值得一提，儘管澳門對載於承諾清單的行業所進行的該種貿易方式沒有設置任何障礙，然而高速的技術發展日後將導致在沒有預先的研究下，則難以評估的風險，特別是在金融業方面。就該問題，我們可看看世界貿易組織就電子貿易對商業匯兌的影響所作的分析工作。最後，應該一提初步承諾清單方案 —— 第一個文本於一九九三年十月才呈交，而第二個經修改的文本於同年的十二月遞交—— 對要求澳門進行雙邊協商以作出附加承諾的壓力起了紓緩的作用。澳門的初步承諾方案在一九九四年二月服務談判組的會議中進行了一次技術性而非內容上的修改。該文本最終在沒有更多的說明下被載於服務貿易總協定——一九九四年四月之GATS／SC／50 8 文件中。現尚要補充說的是澳門沒有在進行服務的協商時提交載於第二條的豁免清單（最優惠國原則），雖然一九九九年後與葡國將維持下去的歷史與經濟關係使該國市民獲得優惠待遇的保障是無可非議的。例如，澳門可提交一份豁免清單，讓一九九九年後被視為外國公民的葡國專業人士得到優惠待遇的保障。要注意，雖然豁免有暫時性的限制，在服務貿易總協定中的“原則上”一詞把該項義務撤回。而許多國家都以“無限期”一詞說明載於其清單中的一些豁免情況的限期。另一方面，應強調的是第二條條款所載的豁免清單並不強制服務貿易總協定成員國遵守，該規定僅賦予這些國家行使豁免的權利。因此，倘在澳門可行，中華人民共和國更毋須施行這些豁免措施了。七、澳門與烏拉圭回合後的談判服務貿易總協定的第七條第四點，強制澳門以及其他的成員國在世界貿易組織協定生效日起計的十二個月內，報告其地區的現行措施，以作確認。澳門呈交服務貿易委員會的報告在一九九六年三月的S／C／N／15文件中公佈。8．世界貿易組織設有有關服務貿易總協定資料的網址（ht t p：／／www．w t o．org），並可進行文件的下載，當中包括目前有效的承諾清單。那些在烏拉圭回合結束後仍繼續進行協商的行業中，只有金融業仍需澳門跟進，因為該行業為初步承諾清單其中的一部分。在烏拉圭回合後，經過規定的六個月談判期限，金融業仍未達成協議。一九九五年七月，大部分參與談判國之間，包括歐盟達成了共識，然而美國卻沒有簽署該協議，並退出了談判桌。美國直至一九202

九七年，在滿意其他談判國所提供的服務的情況下，才簽署協議，故此，牽涉所有強大貿易伙伴的協議最終達成。這個以無條件施行最優惠國待遇為基礎的協議，仍有待其他成員國的認可，預計將於一九九九年初才開始生效。與此同時，澳門頒佈了三月二十七日第1 4／95／M號法令。該法令自一九九五年四月一日開始生效，為欲居留本澳的企業家、領導人員和專業技術員提供便利。其最終的目的是希望可促進吸納對本地區極為重要的外來投資。這些重要的投資主要都落在金融業、顧問業、酒店業以及其他與旅遊業相關行業的商業存在。這項新的法律制度，根據服務貿易總協定的觀點，係有助於放寬對供應服務人方面所施加的限制，雖然供應人與投資，亦即外國商業存在有關聯。另一方面，六月三十日頒佈並於一九九七年九月一日開始生效的第27／97／M號法令為保險業務帶來了新的法律框架。該法律框架大大提高對該行業的保障，並訂立了一些規則，企圖提高嚴格監管有關業務的能力。然而，該框架卻沒有增加任何的限制，因為按照服務貿易總協定的規定，有關的限制應在金融業提供新的服務時提出。在這前提下，由澳門貨幣暨匯兌監理署負責制定，有關金融業的承諾新方案將會取替初步承諾清單中有關該行業的內容——一九九八年二月GATS／SC／50／Supl ．1。新方案結合新的法律框架並導致一些較為重大的改變，即採用第四種的供應方式——連同商業存在的供應服務自然人的存在。考慮到未來的技術發展所帶來的影響更甚於現存的效應，故不得不提新承諾清單在沒有設置限制的情況下，維持從事金融和保險行業所給予國家待遇。於是，在對一九九三年的承諾清單進行修改時，前兩種的供應方式（跨境貿易及外地消費）在沒有任何限制下予以維持，而第四種的供應方式（自然人存在）則在現存限制的約束下予以確立，以此作比較之下，顯見世界其中的兩大金融中心香港和新加坡，對上述的供應方式均有所保留。八、結論把服務業列入烏拉圭回合的議程，與先前多輪的協商會議相比，是一個重大的改革。初步的放寬目標顯然過於野心勃勃，且程度比服務業預期的還要大。儘管用了七年時間去尋求共識，且進度遲滯和緩慢，成員國簽署了世界貿易史上第一個有關服務的多邊協定。該協定除了即時產生重要的放寬措施外，還確立了一個能調控日後談判的紀律性制度，以逐步擴大初步的承諾。澳門當然願意擴展這種多邊的貿易環境，以便在一個沒有區別性待遇的基礎下，受惠於服務貿易的放寬措施。隨著其本身積極的內部改革，服務業規範的透明度得以大大提高——正因如此，使服務業變得更有效率和更具素質—— 而澳門吸納外來資金以及合資格的供應服務人的競爭能力也得以大大增強。事實上，澳門的經濟在世界上而言是屬於開放型的經濟。然而，澳門現存的法律與這種經濟體系顯然互不協調，導致有關方面難以作出再進一步的承諾，而放寬承諾更能切合本地區的利益。203

服 務 貿 易 總 協 定 第 十 九 條 規 定 應 最 遲 在 協 議 生 效 後 的 五 年 內 展 開 談 判 ，以 提 高 承 諾 清 單 中 所 許 可 的 放 寬 程 度 。 根 據 同 一 條 的 第 三 款 ， 進 一 步 談 判 的 指 令 將 在 總 體 和 分 門 別 類 地 評 估 服 務 貿 易 後 才 作 出 ， 目 的 在 於 提 高 已 承 諾 的 放 寬 程 度 。 在 新 一 輪 談 判 之 始 ， 一 些 發 展 中 國 家 已 表 現 出 對 有 關 問 題 有 所 保 留 ， 因 為 先 前 他 們 所 作 出 的 承 諾 仍 未 開 始 執 行 ， 故 怎 能 把 這 些 承 諾 對 服 務 貿 易 造 成 的 衝 擊 進 行 分 析 工 作 。 另 一 方 面 ，隨 著 現 代 化 商 業 服 務 的 湧 現 ，服 務 貿 易 呈 現 一 股 新 趨 勢 ，並 預 計 在 隨 後 數 年 ， 新 技 術 為 商 業 化 （ 例 如 電 子 供 應 ） 所 帶 來 深 遠 的 影 響 ， 迫 使 有 關 方 面 在 新 一 輪 談 判 之 前 ， 需 就 新 趨 勢 和 技 術 為 服 務 貿 易 所 帶 來 的 影 響 進 行 研 究 工 作 。 按 日 程 的 規 定 ，新 一 輪 談 判 應 在 公 元 二 千 年 展 開 —— 千 年 回 合 —— 由 於 過 去 的 經 驗 告 訴 我 們 ， 重 新 展 開 談 判 的 眾 多 協 議 對 具 較 小 技 術 和 行 政 資 源 的 成 員 國 ， 無 論 在 履 行 義 務 方 面 抑 或 在 遵 循 期 限 方 面 ， 均 是 一 個 沉 重 的 負 擔 ； 澳 門 應 以 較 適 合 本 地 區 服 務 經 濟 的 目 標 和 策 略 為 根 本 ， 審 慎 地 訂 定 和 組 織 工 作 的 程 序 。 參考書目 WTO FOCUS Newsletter,月 刊 ， 世 界 貿 易 組 織 資 料 處 。 WTO Press Release, 世 界 貿 易 組 織 資 料 處 。 GATT FOCUS， 月 刊 ， 關 税 及 貿 易 總 協 定 資 料 處 。 CATT Press Release,關 稅 及 貿 易 總 協 定 資 料 處 。 News of the Uruguay Round,關 稅 及 貿 易 總 協 定 資 料 處 。 Knapp,Ursula, The General Agreement on Trade in Services(GATS):an Analysis,OECD Working Papers n.°85,1994. Gibbs,Murray e Mashayekhi,Mina,Developments in the Uruguay Round Negotiations on Trade in Services , in“ Services in Asia and the Pacific” ,Vol.II,United Nations,1991. Oxley,Alan,The Challenge of Free Trade,Harvester Wheatsheaf,1990. Snape,Richard M.,Principles in Trade in Services ,in“The Uruguay Round,Services in the World Economy” ,The World Bank,1990. Marconini,Mario,The Uruguay Round Negotiations on Services,an Overview,in“The Uruguay Round, Services in the World Economy” ,The World Bank,1990. Sampson,Gary P.,Developing Countries in the Liberalization of Trade in Services,in“Developing Countries and the Global Trading System” ,Volume I,Macmillan,1989. Bhagwati,Jagdish,Services,in“The Uruguay Round,a Handbook on the Multilateral Trade Negotiations”, The World Bank,1987. 204

《行 政》 第 十二 卷， 總 第四 十三 期 ，1 99 9 No．1 ，2 05－2 0 9投資流動性及國際集體勞務公約＊庇樂＊ ＊在勞動法範疇上，國際勞務關係旨在研究企業及勞工的跨境流動性所引起的特殊問題，儘管勞動力的流動性並非同類現象，但我們也需關注這個問題。此外，還需特別留意資金流動性，因為國際企業在外地投資建立分公司和混合企業，很多時候甚至掌管獲其投資的企業，並且派員前往當地進行管理或發展新投資，以及參與國際組織和／或國際策略。上述的情況可能會導致勞務關係出現糾紛。眾所周知，國際勞務合同具有獨有的法律特性，涵蓋與勞工的流動性或出國有關的整體權利和義務，當然，這是為了使到有關合同適用於每種情況。國際勞務合同中的一些條款是集體公約所強加的，此外便純綷是當事人所提出的。儘管如此，眾所周知，勞動法對出國勞工的保護較少。國際勞務合同的規定一般源自國際企業或國際集團的規章，對國際流動性方面而言，是權利和義務的一個新增來源。集體公約本身很少注意這些情況，即使留意，也不是很全面。集體公約可作為法律糾紛中的“當事人”的規則（客觀法規則）。因為勞務關係受到法律和集體公約規範，故此，國際勞務關係同時突顯法律問題和有關的集體公約。勞動法以國家法律（行政途徑）及職業法為依歸，而職業法乃根據集體公約而形成。因此，在決定何種法律適用於國際勞務關係時，需同時考慮集體公約和國家法律規則。＊一九九 七年二月 廿一日， 在澳門司 法官培訓 中心所發 表的講詞 的修訂本 。＊＊前勞工暨就業司司長205

職業關係與市場全球化面對經濟全球化，社會夥伴開始制定出一些超越領土界限，多國適用的國際集體公約。此情況下，作為國家勞務關係的共同立法人的社會夥伴，超越協議的傳統範圍。然而，所有這些仍處於萌芽階段，而其所突顯的需求空間幾乎完全取決於未來環境。若想展望不久的將來，我們會問，在國際集體公約制定的過程中，將會投入哪些動力？有關動力必須具有一些特點。首先，國際集體公約取決於國際職業關係的狀況。然而，國際集體公約並非只依靠一些事實數據。國際集體公約的法律概念取決於一些說明和解釋集體勞務公約中非常特殊的法律行為的理念的重要性。儘管如此，這個近似解釋並不能充分體現國際集體公約的概念，因此我們必須嘗試徹底了解它。成文法仍未定出實踐國際集體公約的方案，但已着手工作。一直以來，確認國際集體公約所採用的方法有三個：第一個方法是透過國際法例的途徑去確認國際集體公約；第二是透過一些國際條約；最後是落實國際合同。我們可從國際法例中找到其中一項較有力的依據（法律依據）。隨之而來的一種自然傾向是，國際集體公約維護公法，就好像賦予公法一個印信一樣，使其可以作出公共當局的行為（然而，不要忘記的是，就勞務合同方面來說，葡萄牙司法見解經常提及私法合同，當中，國際集體公約亦可被理解為國際私法合同）。主要問題是要知道國際集體公約能否“重遇”成文法給予內部協定的“主要指引”。對此提出很多疑問：國際法是否一個變動因素？集體公約所建立的國際規則，能否與應採納有關規則的國家的內部法律協調？國際職業關係制度是否有足夠的動力，以使國際集體公約制度化？除非有更好的意見，否則將由社會數據來決定有關執行。集體公約源自談判，而談判則取決於社會夥伴；在此情況下，國際社會夥伴是談判的參考基礎。若要有談判，應有談判理由才成。在國際公約方面來說，談判具有國際性，而談判理由亦需具有國際性。在社會學語言中，這一整體的見解稱為國際層面的職業關係制度。在相互依賴的階段中，有關制度是否早已制度化？一個基本否定的答案使我們意識到，還欠缺使之實現的必要基本建設。甚至可以總結出，倘沒有使之實現的必要先決條件，國際集體公約難以得見天日。猶幸答案並非完全是否定的。眾所周知，集體公約的社會勞動條件逐漸增多是一個爭議性問題。然而，毫無疑問，現正努力爭取進行國際集體談判。目前我們處於何種狀況？各方持有不同的意見，一方予以否定，而另一方則肯定。最後，倘談判本身並沒有理由、倘沒有促使談判的工會糾紛和不滿行動這些直接因素，以及最大的原因是，倘沒有談判目標，那麼，有沒有談判者已不再重要。206

國際工會運動缺乏談判者是談判減少的首要因素。在工人方面來說，缺乏談判公約的對手，很難想像得到一場沒有對手的談判。這令人想起柯奈的著名詩句：“沒有敵人戰爭也就結束”。另一方面，有時候，若社會糾紛涉及國際範疇，那麼，事實說明這是一個例外的情況；就算有談判對手，就國際問題而進行國際談判是不尋常的。若屬國際糾紛，這並不表示有關糾紛涉及國際問題。工會能在國家層面上運用其參與的方法和方式，但在國際層面上則不能。有一些國際聯盟：世界工會聯盟、國際自由工會聯合會和世界勞工聯合會。國家的主要工會並非孤立的，它們定期參與一些聚集思想接近的國家工會的國際會議。因此可以說，國際工會運動分為三大種類和趨勢：世界工會聯盟包括一些共產主義思想的工會；國際自由工會聯合會正如其名所指，是一反共產主義的聯合會，集合西方國家的一些非革命性的主要工會；最後，世界勞工聯合會為前國際基督徒工會聯合會的新面孔，鑒於其會員人數，所起影響力最少。儘管存有一些國際工會組織，但這些世界協會的權力非常有限。對於一些國家工會組織，其權力和權限非常薄弱，甚或無用。這些世界性協會較像真正的國際論壇、交流意見和討論的地方，但仍未能成為推動集體談判的有組織動力。就參與國際勞工組織方面而言，工會的首要任務是代表有關國家，而不是代表國際勞工運動。怎樣解釋這個說法？最低限度的中央集權是真正的“必要條件”以確保國際工會運動能更有效地進行，以及建立一個真正的工會反對勢力以抵抗資本的日益國際化—— 工會在國際層面上，建立一個真正的統一決策系統是很重要的，以便在面對任何利益衝突時，能以全面的方式去安排和協調有關行動。國際實況顯示出，爭取權益的糾紛很少直接與職業投訴有關。大型的團結工會運動只出現在一些重大及罕見的關乎世界或國際利益的嚴重政治事件上，並且幾乎可以說，從未發生在社會職業性質的問題上。綜合來說，我們可以斷言，工會仍未能在國際集體談判上起作用，而且也未為此而作準備。譬如，倘我們把國際罷工視作一個特殊現象，這將會成為更有力的否定論據。然而，當然有人會認為事情並非這樣。對於這些人來說，有關的否定論據已過時，因為它們是以一些今天已不復見的職業關係情況為依據，而否定主義者也忽略了演變的一些新跡象。沉重和陳舊的世界工會機器正被一些規模較小和更具效率的組織所取替，這讓人聯想到，將會出現一場準備更充足，並直接爭取權益的國際工會運動。國際糾紛是有原因的……甚至愈益明顯的是，某些談判的目的確實是國際性的，並且只能在國際層面上解決。主觀因素（工會組織及其行動）以及客觀因素（爭取國際權益的行動）促使國際集體公約的出現。207

另一方面，新工會運動希望逐漸改革國際核心及發展國際職業聯合會的活動。譬如歐共體愈來愈需要一個龐大的各種職業間的工會核心，因為回應跨國企業勢力有賴國際職業聯合會的努力。一九七三年，歐洲出現一個跡象，就是不斷進行革新，促使歐洲工會聯合會的成立。歐洲工會聯合會已在具有世界號召力的國際工會運動的期望中誕生，它不但吸納了國際自由工會聯合會的成員，還吸納了其他傾向的工會，因為歐洲工會聯合會希望成為一所公開聯盟，而非思想聯盟；而且，它是一所歐洲組織，而不是共同體組織。然而，湧現更多的運動，目的為激發一場具影響力、參與性及行動性的工會運動，以建立真正的反對勢力來抵抗跨國企業。組織並鞏固國際工會運動，因為意識到，若要恰當地回應跨國資本壓力的話，就不能在思想鬥爭中落敗。而有關的需要使社會夥伴生出一個念頭，就是必須進行一場國際集體談判。然而，譬如是否因為欠缺國際支持文本，因而抹殺了國際集體公約成為歐洲法律的可能性？有些人認為，沒有理由會有這樣的想法，因為現時存有一些文本，如在歐洲委員會中的國際勞工組織公約，甚或羅馬條約。一些作者相信，國際集體公約必須引用國際勞工組織的第八十七號及第九十八號公約，作為國際公約的法律依據。眾所周知，一九四八年的第八十七號公約涉及工會自由和工會權利的保護，並確認建立工會組織的權利及進行工會活動的自由和權利，而且還提到，工會組織應有參加國際組織的權利。因此，一些作者推測，朝着第八十七號公約的方向前進，便可組織國際工會運動；假使沒有第八十七號公約，國際集體公約純綷只是烏托邦而已。譬如，由於第八十七號公約得到所有歐洲聯盟國家的確認，故此，在歐洲聯盟的範圍內，不能阻礙國際工會運動的發展。第九十八號公約旨在確保進行集體談判的權利。除了荷蘭以外，所有的歐洲聯盟國家已確認有關公約，因此，其國際性是不容置疑的。另一方面，羅馬條約顯得不夠清晰，只在第一百一十二條中提到，集體談判是歐洲委員會所應促進的國與國之間的其中一個合作範疇。羅馬條約中沒有任何的條文可明確作為歐洲集體公約的依據。歐洲社會憲章的第五條和第六條確保工會自由和集體談判，但僅提供上述國際勞工組織公約中已提到的保障而已。倘我們分析世界人權宣言甚或歐洲人權公約時，可發現相同的情況。從上述一切可推斷出，在國際法中，不論是國際性質，還是區域性質的規定，對於作為國際集體公約的有力支持，理由都不夠充分。208

然而，這種看法並非沒有引起爭議的。我們認為，儘管國際勞工組織的規定支持國際工會運動，但並不支持國際集體談判。然而，承認國際工會運動不等於承認談判和國際集體公約嗎？若非這樣，就好像把在國際上落實工會運動這個送上門的機會，一下子拋出窗外一樣，因為若阻止國際集體談判實現的話，工會運動將失去目標。故此，承認國際工會運動也暗示着承認國際集體談判的可能性。然而，其他人認為，不可因此而說工會運動和集體公約談判國際化程序的發展是非法的。假若認為羅馬條約的第一百一十八條不能作為支持歐洲集體公約的直接依據的話，那麼，對於在勞動共同市場和經濟聯盟中短期內未能實現國際集體談判又有何看法？另一方面，第一百一十八條並不排除把共同體法律作為依據，特別是就此方面制定一個源自公約的文本的可能性，當然亦不排除成員國透過多邊協議相互同意制定歐洲集體公約的可能性。至於國際勞工組織，第九十一號建議書彷如其最有力的依據，有關建議書透過合同或立法途徑去規範集體談判。但現時公約的合同性質只有合同效力，而沒有規範效力。若一項由國際規定使之生效的國際協議只具合同效力，那麼，國家公約應保障其規範效力，並需有一些規定去迫使當事國在國家層面上接受具國際聯繫的效力 。本人持有不同的想法，並希望提醒那些支持有關論點的人士，第九十一號建議書根本沒有改變，換言之，它沒有強制性效力，而且不能約束國家。所有這些讓我們聯想到，集體公約的共同體法律的概念為這些論點提供法律依據，並為其制定一個獨有的制度，儘管如此，在歐洲聯盟內，它還沒佔有地位。雖然有一股勢力（國際規模的企業）可改變遊戲規則，但對於將來實現有關公約，目前仍沒有明顯跡象。國際企業的集體公約是一種重要手段，透過有關手段可規範及解決困擾有關企業的勞工的某些社會問題。另一方面，認識這些企業的所在國家的現行勞動法，可迫使企業負責人去了解現行的勞動法。一些數據顯示出，儘管落實集體勞務公約存有困難，但國際勞動法將逐步取得成功。209

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法律211

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《行政》第十二 卷，總第四十 三期，1 99 9No．1 ， 213 －225論澳門特別行政區與內地的法律衝突曾忠恕＊在“一國兩制”條件下，澳門與內地的法律衝突是一個必須認真對待和妥善處理的問題。恰當地解決這個問題，對於貫徹“一國兩制”方針，促進兩地的正常交往，是極其重要的。鑒於兩地法律淵源多元，本文所述法律衝突的“法律”，就澳門特區而言，僅指當地法律，不包括它所適用的全國性法律；就內地而言，僅指不在澳門特區實施的全國性法律，不包括地方性法規。一 、兩地法律衝突概述法律衝突 1 ，又稱法律抵觸，指內容相互歧異的不同法域的法律競相要求對同一法律關係實施管轄而形成的法律適用上的矛盾衝突狀態。所謂法域，是指適用獨特法律制度的特定範圍 2 。一個主權國家既可以在全國實行統一的法律制度，全國構成一個單一法域，也可以在國家內的不同區域實行各自相對獨立的法律制度，從而呈現多元法域並存的格局。聯邦制國家固然如此，單一制國家，由於政治上的需要，也可以實行不統一的法律制度而構成多元法域。我國為了保持澳門的繁榮與穩定，決定在恢復對澳門行使主權時，保持澳門原有法律基本不變。這樣，澳門特區與內地的法律制度也是不一致的，由於兩地的法律彼此不同，必然會產生法律衝突問題。一國內不同區域的法律衝突稱為區際法律衝突，澳門特區與我國內地的法律衝突就是區際法律衝突。與世界上其他國家的區際法律衝突相比，澳門特區與內地的區際法律衝突有一些鮮明的特點：＊北京大學法學博士1．國內學者在給法律衝突下定義時，往往僅涉及民事領域。參見丁偉主編：《衝突法論》，法律出版社，1 996年版，第3頁 ；李雙元、金彭年著：《中國國際私法》，海洋出版社1 991年版，第3 頁。2．參見黃進著：《區際衝突法研究》，學林出版社，1991年版，第1－3頁。213

（一）特殊單一制國家內的法律衝突 3 。澳門特別行政區享有高度的自治權，其權力甚至超過聯邦制國家內其成員所享有的權力。但是澳門特別行政區所享有的高度自治權，絕非其本身所固有，而是國家根據澳門的歷史與現實賦予它的一種特殊待遇。澳門特別行政區只是在中央政府領導之下的一個地方行政區域，它同中央政府的關係是中央與地方的關係。因此，不能將它與內地的法律衝突混同於聯邦制國家內的法律衝突。另一方面，兩地的法律衝突又與一般單一制國家中的法律衝突有很大區別。由於澳門特別行政區享有高度自治權，其法律與內地法律差別極大，因而法律衝突的範圍很廣，並且不能像一般單一制國家那樣，通過一個統一的最高司法機關來協調區際法律衝突。（二）中央法律和地方法律的衝突4 。一般說來，一國之內的區際法律衝突總是地方立法間的衝突，如美國的區際法律衝突就是美國各州立法之間的衝突。然而，在澳門特別行政區與內地的法律衝突中，一方是中央政府領導下的地方政府頒佈或確認的法律，另一方是代表全國利益的中央政府所頒佈的法律。應該指出是，在“一國兩制”的國家結構形式下，澳門特區施行的地方法律與內地施行的中央法律在適用效力上有一定的平等性，故而不能根據“中央立法優於地方立法”的原則來解決兩地的法律衝突。（三）不同本質的法律之間的衝突。從國際上看，任何一個國家的區際法律衝突都是社會制度相同的不同地區之間的衝突，即這些法律的根本屬性是一致的。但是，由於未來中國的內地與澳門地區分別實行社會主義制度和資本主義制度，它們的法律分別屬於社會主義法和資本主義法的範疇，所以，它們之間的法律衝突在實質上是社會主義法與資本主義法的衝突。基於這一特殊性，在解決澳門特區與內地的法律衝突時，有可能需要運用一般區際法律衝突中所沒有的“公共秩序保留制度”（四）不同法系之間的法律衝突。由於歷史的原因，澳門特區法域與內地法域所實行的法律具有不同的法律傳統，屬於不同的法系。澳門特區屬大陸法系，其主旨突出了西方的法文化傳統，而內地法律雖以成文法為主，具有大陸法系的某些特點，但與澳門的法律傳統又有很多不同。可以將內地的法系稱為“新中華法系”5 ，即中國根據世界法制現代化的總體走向和中國國情（包括中國的民族精神、法制優秀傳統、獨特的經濟、政冶和文化模式等）而創建的獨立於當代世界主流法系之外的一種新型法系，其主旨是突出法制現代化的中國國情和中國特色，創建法制現代化的中國模式。因此，澳門特區與內地的法律衝突是不同法系之間的法律衝突。在解決兩地的法律衝突時，必須考慮到各法域的不同法律傳統。3．參見韓德培、黃進：《中國區際法律衝突問題研究》，載於《中國社會科學》，1 989年第1 期。4．參見宣增益：《中國內陸與澳門法律衝突研究》，載於《政法論壇》，1 994年第4期。5．參見謝暉：《我國未來多法域之間的衝突及其調控》，載於《法學研究》，第1 8卷第4期。6．參見宣增益：《中國內陸與澳門法律衝突研究》，載於《政法論壇》，1 994年第4期 ；韓德培、黃進：《中國區際法律衝突問題研究》，載於《中國杜會科學》，1 989年第1期；馬其家：《論“一國兩制”實施後我國的區際法律衝突及其解決途徑》，載於《廣東社會科學》，1994年第3期；余先予主編：《衝突法》，法律出版社，1 989年版，第291 頁。（五）全方位的法律衝突。國內學者通常認為，澳門特區與內地的法律衝突僅限於民商事領域，而不涉及其他領域 6 。這種看法是片面的。實際上，兩地的法律衝214

突不僅包括民商法律衝突，而且包括刑法、行政法等方面的法律衝突。因為，在“一國兩制”條件下，兩地交往將日益緊密，所觸及的範圍會越來越廣，這就不可避免地出現大量的跨法域的刑事、行政等方面的法律關係，從而產生管轄權和法律適用方面的衝突。以上特點表明，澳門特區與內地的法律衝突是廣泛的、複雜的。筆者認為，要解決好這樣的法律衝突，應當遵循以下原則：1．“一國兩制”原則。一方面，要立足於“一國”，維護國家統一。促進和維護國家的統一是我國解決澳門問題的出發點，也是我國解決澳門問題的最終歸宿。1 999年1 2月20日以後的澳門特別行政區，是中華人民共和國領土不可分割的組成部分。澳門特別行政區是我國的一個獨立法域，有其自己獨特的法律制度，但其法律制度中不得存在違反國家統一的規定。澳門與我國內地間的區際法律衝突是我國統一的國家內的區際法律衝突，我們在解決這種法律衝突現象時，應充分考慮到這一特點，不應完全適用解決國際法律衝突的辦法來加以解決，否則將不利於促進和維護國家的統一。另一方面，要領會“兩制”精髓，充分認識兩地差異。兩地的社會制度存在着根本不同。因而，處理有關案件時，切不可強加己方制度於對方，而應適用公共秩序保留制度，以便維護各自的特殊的合法利益。兩地的法律制度存在着很大差別，而且由於各種原因，這種法制各異的局面將長期存在。因此，在解決兩地法律衝突時，不宜操之過急而簡單地訴諸中央統一立法的途徑，而應充分考慮到兩地的歷史傳統、社會背景及人民心理承受能力，盡量使用各方均能接受的方式。2．法域平等原則。澳門特區法域與內地法域處於平等地位，它們相互之間無隸屬關係。因此，在解決法律衝突時，對各法域要平等對待。首先，要承認各法域法律適用效力上的平等。即各法域的法律，不僅在其域內享有絕對的權威，而且在域外和其他法域的法律發生衝突時，也享有同等的權威。從本來的意義講，法律衝突就是指平等地位的法律之間的衝突。我國實行“一國兩制”，並不等於實行聯邦制，內地兼有作為一個法域和作為中央行政區域的地位，在此情況下，必須強調法域間的法律有平等的適用效力，才能較好地解決區際法律衝突。如果一味強調本法域法律的優先適用，對對方法域的法律一概採取排斥態度，那麼，兩地間的區際法律衝突便無法解決。其次，對於各法域的自然人、法人要平等對待。特別是在民商事交往中，應承認澳門特區和內地的自然人和法人在法律上一律平等，要賦予其平等的民事法律地位和訴訟地位，並對他們的合法權益予以同樣的法律保護，而不能存有任何歧視或偏見。只有這樣，才能促進和保障正常的區際交往，利於兩地的合作和人民的團結。3．有利於各法域經濟發展的原則。澳門特區與我國內地間區際法律衝突的解決，正是為了排除區際法律衝突給兩地法域間經濟交往帶來的任何障礙。我國按照“一國兩制”的構想實現澳門回歸祖國的本身就有利於我國內地和澳門的經濟發展。解決澳門特區與我國內地間的區際法律衝突，也應從有利於我國內地的社會主義經濟建設，有利於澳門特別行政區在經濟上的穩定和繁榮的原則出發，增進我國內地和澳門特別行政區的廣泛交往與合作，使我國內地與澳門在政治上加強團結、統一，在經濟上互相協作，取長補短，發揮各自的優勢，共同促進我國的富強和民族的振興。215

二、民商事法律衝突的解決途徑（一）對幾種解決方案的評析1．制定全國統一的區際衝突法國內絕大多數學者都認為，由國家最高立法機關制定全國統一的、適用於一切法域的區際衝突法是解決我國區際法律衝突的最為可取的方式。它不僅能使各法域的法院對同一案件的審理得出相同的結果，從而在根本上防止“挑選法院”的現象，而且可以避免區際衝突法本身產生的衝突和反致問題，也使識別問題變得簡單多了7 。應當承認，這一方案是比較理想的，但並不現實。因為我國各法域的法律（包括其衝突法）差異極大，僅靠一部立法來對各方面的問題加以協調，是不大可能的。並且，只有在國家完全統一之後，才談得上考慮該方案，而在此之前卻存在法律衝突，需要合理的處理方式。更為重要的是，在民商事領域，各法域均擁有獨立的立法權，中央立法機關無權制定既適用於內地，又適用於特別行政區際衝突法。2．統一實體法有人提出：在特別行政區成立後，“中國的區際法律衝突的調整應以統一的實體法為主。” 8 還有相當一部分人在展望我國區際法律衝突的解決途徑時，均認為最終應制定統一的實體法。在他們看來，只有通過這一途徑，才能徹底解決中國的法律衝突 9 。從理論上講，這一方案是最為理想的，但在“一國兩制”的條件下，它是根本行不通的。因為我國各法域的法律千差萬別，特別是內地的法律屬社會主義本質，而其他法域的法律則屬資本主義本質，要想實現全國實體法的統一只能是一種奢望。況且，“一國兩制”本身就意味着要保持各地區法律制度的差異，尊重各法域法律制度的特殊性。企圖靠統一實體法從根本上消除區際法律衝突，顯然有悖於“一國兩制”精神。在筆者看來，尋求法律衝突的解決途徑旨在維護正常的交往，加強彼此間的聯繫，而不在於完全消除法律衝突本身。正像國際上不可能達到法律制度統一一樣，在“一國兩制”條件下，沒有必要也不可能用統一實體法來最終消除各法域間的法律衝突。7．參見韓德培、黃進：《 制定區際衝突法以解決我國大陸與臺灣、香港、澳門的區際法律衝突》，載於《武漢大學學報》（社科版），1 993年第4期；孟憲偉：《論我國區際法律衝突的特點及其解決》，載於《法律科學》，1 989年第2期；曾華昌：《“一國兩制”與我國區際私法的制定》，載於《厦門大學學報》（哲社版），1 989年第3期；于秦蘺：《論解決中國區際法律衝突的基本連結因素），載於《寧波大學學報》（人文科學版），1 991 年第2期。8．吳克勤、朱安山、陳子良：《“一國兩制”與中國區際法律衝突》，載於《江海學刊》，1 989年第 4 期 。9．參見韓德培主編：《中國衝突法研究》，武漢大學出版社，1 993年版，第427頁；黃進著：《區際衝突法研究》，學林出版社，1 991年版，第240頁；栗曉宏：《論我國大陸法律與港澳臺法律衝突的解決》，載於《法學與實踐》，1 991年第6期；嚴紅：《我國區際法律衝突的法律適用問題》，載於《學習與思考》，1 996年第1 1 期；宋錫祥：《試論“一國兩制”與區際法律衝突》，載於《上海大學學版》（社科版），1 990年第4期。216

3．判例法有人主張：“解決我國區際法律衝突的最佳途徑是運用判例法方法。”即由內地最高人民法院和特別行政區終審法院聯合建立區際法律衝突法院，由該法院適用國際私法的基本原則及各法域的法律審理跨法域的民商事案件，並創制判例，這些判例對各法域法院審理類似案件有約束力10 。這種方案實際上是在最高人民法院及特別行政區終審法院之上另行設立了一個司法機關，既不符合我國內地實行的人民代表大會制度和法院體制，也與特別行政區享有獨立的司法權和終審權相背離。同時，它忽視了判例在不同法系中的作用，以及中西兩種法律制度和法律文化之間的差異，尤其是判例法制度與內地法律制度之間的本質區別。因此，這種方案在實踐中也不具有可行性。（二）區際協議是最佳途徑前述幾種方案都是在參照國際上解決區際法律衝突的一般途徑的基礎上提出的，均與我國的國情不相符。應當指出，“一國兩制”的獨創性決定了解決“一國兩制”下法律衝突的途徑也應該是空前的。其他多法域國家在解決區際法律衝突方面有一些可供我們借鑒的地方，但更重要的是要充分認清我國法律衝突的具體情況，在實踐中逐步探索出有效的途徑。結合澳門特區與內地法律衝突的特點及解決兩地法律衝突的基本原則，筆者認為，由澳門特區與內地在充分協商的基礎上簽訂區際法律衝突協議，是解決兩地法律衝突的最佳途徑。這一途徑完全符合“一國兩制”的原則精神，充分體現了對各法域法律制度的尊重，易於為各法域所接受。至於雙方如何簽訂協議，以及協議涵蓋範圍的多寡均應視將來的實際情況而定。但無論怎樣，區際法律衝突協議都會涉及到法院管轄權和法律適用這兩個主要問題。以下筆者即就這兩個問題提出自己的看法，以期為簽訂區際協議提供參考。1．關於管轄權問題對於一般的民商事案件，只要當事人雙方或一方的住所、訴訟標的物位於不同法域，法律行為、法律事實發生在不同法域，管轄權的衝突就不可避免。解決此類衝突，可遵循下列原則：a）依某一法域法律有專屬管轄權的案件，應尊重該法域有關專屬管轄的規定。如根據我國民事訴訟法的規定，因在內地履行中外合資經營企業合同、中外合作經營企業合同、中外合作勘探開發自然資源合同發生糾紛提起的訴訟，應由內地人民法院管轄。而對於在澳門的不動產提起的物權訴訟，對總部設在澳門的法人的破產宣告或無償還能力宣告之訴，對有關工作關係之訴11 ，則應由澳門特別行政區法院管轄。1 0．參見鍾建華：《試論運用判例法方法解決我國區際法律衝突問題》，載於《法學天地》，1 993年第 2 期 。1 1 ．根據澳門現行民事訴訟法的規定，澳門法院對這三類涉外民事案件有專屬管轄權。參見米健等著：《澳門法律》，澳門基金會，1 994年版，第1 78頁。217

b）無專屬管轄的，原則上由被告住所地法院行使管轄權；如有兩個或兩個以上的被告分別位於不同法域時，可由原告選擇其中一個法院起訴；原告同時向兩個法域的法院起訴的，管轄權屬於最先收到訴狀的法院。對於幾個相關的訴訟案件，分別審理可能會導致判決相互抵觸的，也應由首先受理案件的有管轄權的法院管轄。c）如果被告在各法域均無住所，可由雙方當事人協議選擇法院；對於合同糾紛案件，也可允許當事人協議選擇管轄法院。但當事人的協議管轄條款不得違反專屬管轄、級別管轄等公共秩序的要求。d）如果澳門特區與內地共同參加了某一含有民事管轄權條款的國際條約或協定，可參照其規定來確定法院管轄權，但保留條款除外。e）如果兩法域間發生了民事管轄權爭議，而又無共同遵守的準則時，可由有關法院公平合理地協商解決。2．關於法律適用問題法律適用問題是區際協議的核心問題，它最終關係到對於跨法域的民商事案件適用哪一法域的實體法的問題，直接影響到跨法域民商事案件當事人的切身利益。因此，在區際協議中，應有比較完備的識別制度，以確定適宜的準據法。a）有關人的身份關係的法律適用目前，兩地都將當事人屬人法作為人的身份關係的準據法，但對屬人法的理解不盡一致。在澳門地區，外籍當事人的屬人法為其本國法，本地當事人的屬人法為住所地法 12。如可適用的澳門法律認為在澳門訂立法律行為的人有行為能力時，不得以有權限的屬人法內無行為能力的規定為依據，撤銷該人的法律行為 1 3 。我國《民法通則》第1 43條規定，定居國外的中國公民的民事行為能力可以適用定居國法律。最高人民法院對此的司法解釋是：定居國外的我國公民的民事行為能力，如其行為是在我國境內所為，適用我國法律；在定居國所為，可以適用其定居國法律。外國人在我國領域內進行民事活動，如依其本國法為無民事行為能力，而依我國法律為有民事行為能力，應當認定為有民事行為能力。因此，在實踐中，有的以當事人本國法作為屬人法，有的以當事人住所地法作為屬人法。由於跨法域區際私法關係的主體在澳門特區既有中國籍居民，又有外籍居民，在內地則只有中國籍當事人，所以將國籍作為屬人法的連結點是毫無意義的，應以住所地法作為當事人的屬人法。b）有關物權關係的法律適用1 2．長期以來，澳門都將國籍作為屬人法的連結點。但1 991年5月，澳督頒佈的第32／91／M號法令對適用於澳門的葡萄牙民法典作了修訂，規定：對本地區的常住居民適用澳門的現行法律，即以其住所為連結點。參見蔣恩慈著：《澳門商法導論》，中國大百科全書出版杜上海分社，1 994年版，第1 76－1 77頁。1 3．參見《澳門法律概述》，中國政法大學出版社，1 993年版，第1 45頁。在澳門地區，以物之所在地法作為解決涉外物權法律衝突的基本準則，即佔有權、所有權以及其他物權的制度均適用物之所在地法。設定或轉移過境物的物權218

時，以該過境物的目的地為物之所在地。而我國《民法通則》第1 44條只規定不動產依物之所在地法，對動產的法律適用未予規定。最高人民法院對此的司法解釋也僅指出：“不動產的所有權、買賣、租賃、抵押、使用等民事關係，均應適用不動產所在地法律。”將來在處理涉兩法域的物權關係時，宜將物之所在地法作為準據法，同時適用於動產和不動產。這樣既基本符合兩地的現狀，也與絕大多數國家的立法和司法實踐相一致。c）有關合同之價的法律適用目前，兩地均將“意思自治原則”作為處理涉外合同關係法律適用的基本原則，但在意思自治的方式上，以及當事人未選擇合同準據法時，兩地的做法有些差別。在澳門地區，對於合同之債，適用當事人明示或默示選定的法律，但當事人選定的法律必須符合表意人的真正利益，並與法律行為的要素有連結關係。如當事人未就所適用的法律作出選定時，適用合同雙方當事人的共同常居地法；如欠缺共同居所，無償合同適用提供利益一方的常居地法，其他合同則適用合同締結地法。在內地，涉外合同的當事人可以選擇處理合同爭議所適用的法律，但其選擇的法律應與合同有實際聯繫，且當事人的選擇必須是明示的。可見，內地不承認默示選擇。如果當事人未選擇合同準據法，則採用“最密切聯繫原則”，即適用與合同有最密切聯繫國家或者地區的法律。最高人民法院的有關司法解釋對如何具體運用最密切聯繫原則確定涉外經濟合同所適用的法律作出了較為詳細的規定14 。本着求同存異的原則，在區際法律衝突協議中，除法律有特別規定外15 ，應以“意思自治原則”作為確定合同之債法律適用的一般原則，以“最密切聯繫原則”作為補充原則。d）有關侵權行為之價的法律適用在澳門地區，涉外侵權行為之債適用造成損害的主要行為地法，不作為的責任適用責任人應該進行行為之地的法律。但是，如果損害結果發生地的法律認為行為人應承擔責任，而行為地的法律認為行為人無須承擔責任時，應適用損害結果發生地法；如果行為人與受害人具有同一國籍且偶然處於外國，或無共同國籍，但有同一常居地且偶然處於外國時，適用其國籍國法或共同居所地法。在內地，涉外侵權行為的損害賠償適用侵權行為地法律。侵權行為地法律包括侵權行為實施地法律和侵權結果發生地法律。如果兩者不一致，人民法院可以選擇適用。當事人雙方國籍相同或在同一國家有住所的，人民法院也可以適用當事人共同本國法或者共同住所地法。對於在中國法院訴訟的涉外侵權糾紛，如果我國法律不認為在我國領域外發生的某一行為是侵權行為的，不作為侵權行為處理。1 4．參見《中華人民共和國最高人民法院司法解釋全集》，人民法院出版社，1 994年版，第1 5 1 7頁。15．如我國《涉外經濟合同法》第5條第2款規定：“在中華人民共和國境內履行的中外合資經營企業合同，中外合作經營企業合同，中外合作勘探開發自然資源合同，適用中華人民共和國法律。”219

可見，目前兩地都將侵權行為地法作為損害賠償的準據法，並且都規定了共同屬人法原則（包括共同本國法和共同住所地法）。鑒於此，筆者建議，將來在解決兩地法律衝突時，應以“雙重可起訴原則”（即侵權行為的成立必須同時符合侵權行為地法和法院地法）作為確定侵權行為之債法律適用的主要原則，以兼顧侵權行為地和法院地的利益。同時輔之以共同住所原則和最密切聯係原則。e）有關婚姻親權關係的法律適用1．結婚在澳門，結婚的實質要件適用各當事人的屬人法，形式要件適用婚姻締結地法。而在內地，結婚的實質要件和形式要件適用婚姻締結地法律。在將來的區際協議中，宜採用澳門現行的做法，即以當事人的住所地法作為結婚實質要件的準據法，以婚姻舉行地法作為結婚形式要件的準據法。2．離婚在澳門，離婚、法院裁定的分居和分產適用配偶雙方共同的本國法：如配偶不具有同一國籍時，適用其共同常居地法：無共同常居地時，適用與其家庭生活有較密切聯繫的國家的法律。內地則適用法院地法來處理離婚案件。由於將來的區際離婚案件發生在同一主權國家範圍內，所以不能以當事人的本國法作為準據法。筆者認為，應以共同住所地法為準據法，無共同住所時，以法院地法作為準據法。3．夫妻關係在澳門衝突法中，對於夫妻身份關係適用配偶的共同本國法；配偶如不具有同一國籍，適用其共同常居地法；無共同常居地，則適用與家庭生活有較密切聯繫的國家的法律。在夫妻財產關係方面，對於婚前協定和法定或約定的夫妻財產制，其實質要件和效力適用當事人結婚時的本國法；如當事人國籍不同，適用結婚後的共同常居地法；無共同常居地時，則適用結婚後的首個居所地法。我國《民法通則》對夫妻關係的法律適用末作詳盡規定，僅對扶養關係有所提及，即扶養適用與被扶養人有最密切聯繫國家的法律。將來在簽訂區際協議時，宜採用澳門現行的做法，把夫妻關係區別為身份關係和財產關係，前者適用雙方當事人的共同住所地法，無共同住所時，可適用法院地法；後者區分動產與不動產，動產法律關係適用雙方當事人的共同住所地法，無共同住所時，可適用法院地法，不動產法律關係適用不動產所在地法。f ）有關繼承關係的法律適用在澳門地區，涉外法定繼承適用被繼承人死亡時的屬人法，遺囑繼承適用被繼承人立遺囑時的屬人法。我國《民法通則》僅對法定繼承作了規定，即遺產的法定繼承，動產適用被繼承人死亡時的住所地法律，不動產適用不動產所在地法律。可見，在法定繼承的法律適用方面，澳門採用的是國籍國法或住所地法，而內地則實行“分割制”。筆者認為，在將來，以內地現行的做法解決跨法域的法定繼承案件比較合適。在遺囑繼承的法律適用上則可參照國際通行的做法，用分割制220

“解決遺囑繼承實質要件（包括遺囑的成立、撤銷、效力等）的法律衝突，其中動產部分適用被繼承人立遺囑時的住所地法，不動產部分適用不動產所在地法。對於遺囑形式要件，可採用國際上通行的做法，即只要符合當事人立遺囑時的行為地法、立遺囑人立遺囑時或死亡時的住所地法等多種法律之一，其所立遺囑之方式均屬有效。（三）其他補充途徑筆者認為，解決澳門特區與內地的法律衝突，應遵循靈活運用的方針，而不宜固定在單一模式上。除了區際協議這一最佳途徑外，還有必要採取一些輔助的手段 。1．類推適用各自的國際私法規範由於國際法律衝突與區際法律衝突在某些方面有相似之處，且澳門與內地法律差異大，在其回歸之後，兩地不可能立即就區際法律衝突問題達成協議，所以參照原有的國際衝突規範來處理區際法律衝突是順理成章的16 。但國際法律衝突畢竟不同於區際法律衝突，因此兩地應就其國際私法規範中不能適用於區際法律衝突的規定，根據需要作必要的變通性處理後方可適用。如，對於“屬人法”的認定，應用“住所地法”；對於有關國際私法規範中的“國家”，應改為“地區”或“法域”。在這方面，澳門參照適用其民法典中的衝突規範，內地參照適用《民法通則》第8章“涉外民事關係的法律適用”以及一些單行法規中的衝突規範。同時，兩地均可就實踐中的問題，制定一些新的衝突規範。當然，這種途徑是一種權宜之計，只能在澳門回歸後的最初幾年採用。2．立法借鑒1 6．如同我國現在處理涉澳民事法律問題一樣，既不把它作為涉外民事法律問題來處理，又區別於處理純國內民事法律問題。許多涉澳民事問題參照了處理涉外民事問題的法律規定。有些問題上又有特殊的政策規定。1 7．參見米也天著：《澳門法制與大陸法系》，中國政法大學出版社，1 996年版，第1 1 0－1 21 頁。1 8．魏美昌著：《澳門縱談》，澳門基金會，1 994年版，第8頁。1 9．澳門政府立法事務辦公室：《澳門居民的屬人法則》。轉引自于蓁蘺：《論解決中國區際法律衝突的基本連結因素》，載於《寧波大學學報》（人文科學版），1 991 年第2期。如前所述，澳門特區法律體系與內地法律體系既相互獨立，又相互促進。為着解決法律衝突，兩地立法機關可以根據本法域的具體情況，在立法中有意識地借鑒對方法律制度中的某些做法。國內有的學者便指出，內地法律體系需要而且應該從澳門法律體系中汲取一些有益的借鑒，以使其本身得到豐富、改進和加快發展17 。澳門的有識之士也認為：“不排除澳門在未來發展中吸收中國法中有益的成份。”18可見，立法借鑒的途徑是完全行得通的。實際上，澳門政府在這方面已有了先例。1 991 年5月6日，澳門總督頒佈第32／91／M號法令，將澳門居民屬人法的連結點由國籍改為住所，以適應區際法律衝突的處理。而在此之前，澳門政府即對內地法律中的“以‘居住地’相關要素為基礎”的屬人法加以研究19 ，並聘請內地法律專家221

作專題講座 20 。應當說，在澳門特別行政區成立以後，這種立法借鑒的便利條件將大大增加。特別是在經濟貿易領域會更有作為。比如，內地在立法時便可吸收澳門在市場經濟立法方面的成功經驗21 。這樣就使得兩個法域在實體法或程序法的某些方面能夠協調一致，從而減少兩地法律衝突的發生。3．個案協商由於現實中的法律衝突問題是紛繁複雜的，僅靠區際協議等途徑不可能解決所有的問題，因而採用個案協商這一靈活途徑是十分必要的。也就是說，對於某些情況特殊的案件或者是在實踐中出現的沒有現成操作依據的具體案件，澳門特區與內地可以在平等互利的基礎上，互諒互讓，充分協商，以便在管轄權及法律適用等問題上求得一致意見，使糾紛及時、妥善地得到處理。這一途徑在解決澳門特區與內地法律衝突的整個過程中都將發揮作用。三、刑事法律衝突的解決途徑現階段澳門與內地間互涉刑事案件已逐年增多，可以預測，在澳門回歸以後，隨着兩地間政治、經濟、文化和社會交流的日益擴大，兩地互涉刑事案件會呈上升趨勢。只有加強區際合作，妥善地解決刑事法律衝突問題，才能有效地打擊和懲治跨法域犯罪，維護社會的安寧和法制的尊嚴。（一）立法途徑筆者所說的立法途徑並非指由中央專門就兩地刑事法律衝突的解決問題統一立法，而是指兩地分別根據自身的實際情況，本着平等互助的原則，適當參照國際法、國際慣例及對方的有益經驗，以立法的方式對相互間刑事法律的衝突予以協調。實際上，澳門基本法已對兩地刑事法律衝突的解決作了原則性規定，對這些規定，兩地在刑事立法中均應加以貫徹。1．基本法第1 8條第2款規定：“全國性法律除列於附件三者外，不在澳門特別行政區實施。凡列於本法附件三的法律，由澳門特別行政區在當地公佈或立法實施。”據此，全國性的刑法規範不適用於澳門特別行政區，內地的刑事立法不得與之相違背。而對某些全國性法律的實施，澳門特別行政區立法機關得制定刑事規範予以保障。比如，《國旗法》和《國徽法》應在澳門特區實施，按照《國旗法》第1 9條和《國徽法》第1 3條規定，在公眾場合故意以焚燒、毀損、塗劃、玷污、踐踏等方式侮辱中華人民共和國國旗和國徽的，依法追究刑事責任，而我國刑法關於侮辱國旗、國徽罪的規定又不能在澳門特區適用。顯然，澳門特別行政區應自行立法，對侮辱國旗、國徽的行為作出具體的規定。20．參見楊賢坤主編：《澳門法律概論》，中山大學出版社，1 994年版，第61 －62頁。21．不論從市場體系、市場開放度和市場自由度來看，還是從市場規範性和市場交易方式來看，內地市場均不及澳門市場成熟。因此，澳門市場經濟法律機制中有不少做法值得內地借鑒。參見蕭蔚雲：《略論內地法律與澳門法律之異同》，載於1 994年1 2月1日《人民日報（海外版）》；國世平、張中華主編：《港臺澳市場經濟體制》，蘭州大學出版社，1 994年版，第276－280頁。222

2．基本法第1 8條第4款規定：“在全國人民代表大會決定宣佈戰爭狀態或因澳門特別行政區發生澳門特區政府不能控制的危及國家統一或安全的動亂而決定澳門特別行政區進入緊急狀態時，中央人民政府可發佈命令將有關全國性法律在澳門特別行政區實施。”該條中的“有關全國性法律”應理解為包括刑事法律。因為，在戰爭狀態或緊急狀態時期，往往出現強烈的無序狀態，而全國性的刑事法律在維護社會穩定與秩序方面最具威力，不應將其排除在外，況且與戰爭狀態或緊急狀態有關的法律大多包含着刑事法律的成分。鑒於此，在上述法定的非常狀態下，經中央人民政府發佈命令，全國性的刑法和刑事訴訟法可以在澳門特別行政區直接實施，中央司法機關有權在澳門特別行政區行使刑事管轄權。3．基本法第1 3條第Ⅰ款規定：“中央人民政府負責管理與澳門特別行政區有關的外交事務。”第1 4條第1 款規定：“中央人民政府負責管理澳門特別行政區的防務。”第1 9條第3款規定：“澳門特別行政區法院對國防、外交等國家行為無管轄權。”筆者認為，基本法所指的外交和國防事務應包括有關外交、國防的刑事案件的管轄權。所以，在澳門特別行政區發生的危害我國國防、外交的犯罪行為，澳門特別行政區司法機關無權管轄，而應由我國最高司法機關適用全國性的刑事法律追究行為人的刑事責任。並且，對於國家在澳門特別行政區所行使的有關國防、外交等的國家行為，澳門特別行政區無權作為案件管轄。澳門特別行政區法院所審理的案件如果涉及國防、外交等國家行為的事實問題，對這類案件則不得獨立審理，須獲得行政長官就上述事實問題發出的證明文件，而行政長官須取得中央人民政府的證明書才能發出證明文件。法院對這類案件的審理，須受證明文件的約束。4．基本法第23條規定：“澳門特別行政區應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為，禁止外國的政冶性組織或團體在澳門特別行政區進行政治活動，禁止澳門特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫。”這一規定為澳門特別行政區刑法中設置叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府、竊取國家機密等罪名提供了依據。澳門特別行政區通過刑事立法設置上述罪名，是從刑事法律的角度維護國家主權、統一和領土完整的必然要求，同時也有利於對此類跨法域刑事案件的處理。（二）協商途徑協商途徑是指兩地有關機關通過平等協商就兩地刑事法律衝突的解決作出適當安排。既可就刑事法律衝突的一般性問題進行協商並達成協議，也可就具體案件的處理進行協商。這種協商主要涉及刑事立案管轄問題和法律的選擇適用問題。筆者認為，在立案管轄上應堅持以屬地主義為主，以限定的屬人主義和保護管轄為補充的原則，在法律適用上應主要以法院地法為準據法。下面筆者即對這兩個問題的解決提出一些具體建議。1．相互派駐人員犯罪的管轄及法律適用問題根據澳門基本法的規定，中華人民共和國外交部將在澳門特區設立機構處理外交事務；中央其他各部門、各省、自治區、直轄市經澳門特區政府同意並經中央人民政府批准，也可在澳門特區設立機構，其派駐人員均須遵守澳門特區的法律；澳門特區也可在北京設立辦事機構。223

這些互派機構所駐人員的犯罪可以區分為兩種情況：a）一方派駐人員在所駐領域內利用職務犯罪的，所侵犯的主要是派駐方的利益，應根據屬人管轄的原則，由派駐方司法機關管轄並適用派駐方的法律。但該案涉及的被告人中的駐在方居民、派駐人員以外的其他人，由駐在方司法機關管轄並適用駐在方法律。b）派駐人員在所駐領域內非執行職務的行為侵犯駐在方居民、其他人的人身權、財產權以及其他違反駐在方法律構成犯罪的案件，應根據屬地管轄原則，由犯罪地司法機關管轄並適用駐在方的法律。c）派駐人員侵犯同屬工作人員的人身或財產構成犯罪的，由犯罪地法院行使管轄權，適用當地刑事法律。2．其他人員犯罪的管轄及法律適用問題a）犯罪地處一邊的刑事案件澳門與內地在刑法的空間效力上都堅持以屬地主義原則為主，因此，對犯罪地僅發生在澳門特別行政區或者僅發生在內地的刑事案件，由犯罪地法院行使管轄權並適用犯罪地的法律是最為可取的。凡是犯罪發生在澳門特區的刑事案件，無論犯罪嫌疑人、被告人或受害人是澳門居民還是來澳的內地居民，均由澳門特區司法機關管轄，適用當地刑事法律。凡是犯罪發生在內地的刑事案件，無論犯罪嫌疑人、被告人或受害人是澳門居民還是內地居民，均由內地司法機關管轄，適用內地刑事法律。b）犯罪跨越兩地的刑事案件對犯罪地為兩個以上，且分別在澳門特區和內地時，可根據社會危害性的大小確定刑事管轄與法律適用。在犯罪的實行地和結果地不一致時，應由犯罪結果地管轄並適用其法律。在犯罪的預備地和實行地相分離的情況下，應以犯罪實行地作為犯罪地來確定管轄與法律適用。犯罪實行行為持續發生在澳門特區和內地的情況下，應由率先查獲並審理的破案地司法機關管轄。c）數罪涉及兩地的刑事案件同一犯罪人在澳門特區與內地分別犯有數罪的，可由兩地司法機關各自適用當地刑法對發生在本區域內的犯罪進行審判。也可由重罪犯罪地司法機關單獨行使管轄權（或從便利審判原則出發，協商確定出誰管轄），但對於不同的犯罪不能統一適用法院地刑法，而應分別適用犯罪地的刑法。d）兩地居民結夥的共同犯罪澳門特區居民與內地居民結夥在同一地共同犯罪的，由犯罪地司法機關管轄，適用犯罪地刑法。按分工分別在兩地實施共同犯罪的，以主要犯罪地確定管轄及法律適用。如果難以區分主要犯罪地與次要犯罪地的，以首要犯罪分子的住所地確定管轄及法律適用。如果難以確定首犯的，由破案地司法機關行使管轄權。對此類案件，也可通過協商，從便利審判原則出發確定管轄。224

3．保護管轄及法律適用問題通過保護管轄原則行使管轄權主要適用於犯罪地和受害地均認為是犯罪，且犯罪行為侵害的對象是對方法域政府利益的犯罪。這類犯罪主要有：偽造對方法域貨幣罪；偽造對方法域有價證券罪；偽造對方法域政府公文、證件、印章罪；侵犯對方法域政府利益的貪污罪、賄賂罪；冒充對方法域政府官員招搖撞騙罪等。對上述犯罪行為，受害地司法機關均可依據保護管轄原則主張管轄權，並適用受害地刑法對該犯罪行為進行審判。比如，內地居民或者澳門居民在澳門特區偽造人民幣構成犯罪的，內地人民法院即可按保護管轄原則對其予以審判。4．一事不再理原則澳門現行刑法第6條規定：“澳門刑法適用於在澳門外作出之事實，以行為人在其作出事實之地未受審判，或行為人逃避履行全部或部分所判之刑為限。”即是說，行為人在澳門外已受過審判並已執行所判之刑的，澳門刑法則不再處理。可見，澳門刑法採用一事不再理原則。我國刑法則不同，第1 0條規定：“凡在中華人民共和國領域外犯罪，依照本法應當負刑事責任的，雖然經過外國審判，仍然可以依照本法追究，但是在外國已經受過刑罰處罰的，可以免除或者減輕處罰。”這樣規定在處理涉外案件時是合理的。但在“一國兩制”條件下，跨法域的刑事案件畢竟不同於涉外案件，對其處理應避免重複行使管轄權。如果同一犯罪行為已經由澳門特區司法機關審判，內地司法機關不得對該案再行審理；反之亦然。225

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《行 政》 第十 二卷 ， 總第 四十 三期 ， 19 99 No．1 ，2 27 －2 3 6民主法制國家 、基本權利及監察專員＊Jorge Carlos Fonseca＊＊本文探討的主題是“監察專員（Ombudsman）——規範框架與體制經驗”這個大專題的組成部分。筆者在大學教學科研工作或法律諮詢方面近20年的經歷僅局限於所謂的“犯罪學”領域，本文探討的主題無疑具濃厚的法律色彩，甚至打下了體制和行政法的烙印。眾所周知，至少到目前為止在佛得角的公民與公共行政之間的調解署僅局限於一種請願權——體制與法律——規範框架，在該領域尚無法斷言有甚麼非常重要的實踐或體制經驗1 。我們還知道，從其法律角色譬如其命名方式和活動範圍尤其是從其運作的具體模式來看，反貪高級專員公署的形象在請願領域或者說在基本權利的無償監護方面 2 具備一種遙遠、間接和局部性的參考極點3 ，與監察專員、議會專員、居間人及人民辯護人沒有甚麼關係（我們將在後面看到這一點）。缺乏任何聯繫的情況可見諸於任一不同模式，1 809年憲制改革後瑞典設立了監察專員，此後芬蘭（1 91 9年）、丹麥（1 955年）、新西蘭（1 962年）、挪威（1 962年）亦設立了監察專員，最近葡萄牙亦設立了申訴專員、西班牙設立人民辯護人、法國和一些非洲法語國家設立居間人以及英國設立議會專員等，歐洲國家的申訴專員模式亦延伸至英聯邦國家，在此期間，東歐國家和拉美國家在共產黨和軍人體制垮台之後紛紛設立了上述各種模式，非洲和亞洲以及希臘和比利時最近亦發生了相同的情況 4 ；而我們並沒有此類機構，儘管最近有一些權威人士倡導在我們中間設立一個這樣的機構。＊本文改自一九九八年六月二日在巴黎有關“公民的權利和自由——調解經驗：監察專員和申訴委員會”的國際會議上發表的論文；該會議由PAICV的議會小組舉辦， Fr i edrich Ebert 基金會贊助。＊＊ 佛得角的法學家編者按 ：由 於本 文注 釋過 長，故 將之 置於 文章 末部。儘管有這些局限，但因為涉及的是一個經久不衰的專題，對那些設立監察專員的國家取得的具體經驗加以評估，關注權利和自由保護及面對國家和政府的公民保障方面的規範性和實踐性經驗的交流，就是我們的任務，我們要對這個與此類機構息息相關的大問題作一個總體介紹，對基本權利、人的尊嚴之確立條件及法制國家的基礎作一總體展望；因為，自著名的Henke l 宣言 5 發表以來，歸根結底，與刑事227

法及刑事訴訟法打交道的人勢必要涉足應用性體制法，這種情況是不爭的事實，我們現在已經置身於這樣的介紹工作。這裡涉及的大問題的框架方面的參考是清楚的；當我們要對已有的經驗加以評估時，或把尋求監察專員（或相應的角色）有最佳適應或運作的目標加以遵循時，或就其在我們這樣的國家的法律框架的引入之利弊加以探討時，總是要涉及法制國家的確立，抑或涉及其鞏固，如同參考性措辭所說的那樣。如同一些人明確表明的那樣，民主法制國家存在於一種完全正確的想法中，即，如果民主和法制國家的原則（這裡涉及的是嚴格意義上的以尊重人的尊嚴、個人的權利、自由和保障為基礎的法制國家，抑或如佛得角憲法所說的那樣“承認人權的不可侵犯性，作為整個人類社會的基石……”（第1條）的民主國家，以人民主權、言論和社會組織的多元化思想為根基的民主國家）一般來說於今天可自行納入基本法律（如同佛得角的情況，是對真理的推崇）6 ，那麼，沒有民主或置身民主之外就沒有法制國家，及所有的民主國家都是法制國家或尊從其法律的國家的說法，在今天就是一個不可辯駁的斷言 7 。雙方的力量（及相互制約）8 在民主法制國家內得以實現並納其中9 ，並納入某一不僅被視作基石而且被視作權力界限的憲法框架之中，而權力祇有在基本法律的範圍內才能形成或行使。換言之，就如我們此前已經表明的那樣，沒有超越憲法的民主，也沒有任何意志較憲法更為重要 10 。事實上，監察專員於1 9世紀初在瑞典出現時的形象是令人驚奇並造成了重大影響 11 ，它結束了皇室中央集權的專制體制，這與歐洲大陸當時發生的情況相似，是議會控制執行權原則之廣泛納稅憲制改革使然。監察專員是代理他人的人一一在案件中，被代理的人是老百姓或對公共行政的違法或不公正行為提出投訴的人士——，後來變成一個機構，在這個機構裡，獨立於皇室、政府、法院和任命他擔任該職務的機構的一個議會專員，其擁有強大的權力，包括自行採取行動行使對政府和法院的監督職能，甚至可以針對官員直接提起刑事訴訟，監察專員行事的模式是“強硬”和古典的，或許除了芬蘭之外，在1 91 9年時並沒有在整體上得到推廣 12 、 13 。在瑞典，後來在芬蘭，一個備受尊敬的高級法學家經憲制委任行使對公共行政及司法當局的監督。該居間人還有義務監查所有“封閉”的公共機構，如監獄、精神病院和軍營等，而不必等待任何投訴和檢舉，他應保障入住上述機構的人士以及應招服兵役的人員得到符合法律和有關人權的國際公約規定的待遇。從那時起，此類機構的主要特性已經在歷史層面上定型：獨立和公正無私，監督權，以及即刻決定權的消除14 。然而我們還應該看到，後來的經歷，具體來說是丹麥（1 955年）和挪威（1 962年）的經驗，是立足於一種非常靈活但脆弱的模式上的，監察專員的職能更為狹窄，不涵蓋司法權的活動，也不承擔上面提及的對前述“封閉”的公共機構進行定期監督的義務。其權力集中在公共行政方面，主要由其運用廣泛的調查權力和其實際權力原則負責對違法行政行為加以防範和補救：提議的權力，包括向議會提出的提議，其途徑是提交年度報告或特別報告，目的是促使作出立法修訂。諸多要素對監察專員的職能變化施加了影響。一方面，管轄監護制度在行政活動方面存在不足，這種習以為常的不足日益擴大並蔓延至要求越來越高的日益廣泛的領域。另一方面，議會政治民主的具體經驗表明在多數派和反對派之間有一種越228

來 越 明 朗 化 和 深 化 的 分 裂 ， 在 議 會 和 政 府 之 間 有 一 種 日 益 協 調 和 相 互 依 賴 的 行 事 方 式 。 這 樣 ， 議 會 對 執 行 權 在 行 政 領 域 活 動 的 監 督 ， 對 違 法 或 不 公 正 行 為 的 深 入 調 查 或 檢 查 ， 逐 漸 成 為 反 對 派 關 注 的 事 務 ， 然 而 ， 反 對 派 一 般 不 具 備 有 力 的 手 段 使 該 等 控 制 變 得 卓 有 成 效 。 因 此 ， 當 行 政 運 作 不 良 或 公 民 的 合 法 權 益 受 到 侵 害 時 ， 尤 其 是 涉 及 多 數 派 的 政 治 指 導 明 確 涉 足 的 領 域 時 ， 就 須 設 立 較 傳 統 的 議 會 調 查 或 對 政 府 的 催 告 更 為 靈 活 有 效 的 機 制 1 5。 居 間 人 的 丹 麥 模 式 ——可 稱 之 為 現 代 居 間 人 以 運 用 Jacob Söderman 作 的 特 徵 描 述 1 6—— 一 般 被 視 作 將 直 接 影 響 監 察 專 員 角 色 的 模 式 ， 該 角 色 在 世 界 各 地 將 逐 漸 得 以 確 立 。 該 模 式 公 認 的 成 就 在 很 大 程 度 上 與 其 越 來 越 狹 窄 的 活 動 範 疇 有 關 ， 這 種 情 況 可 能 對 它 很 容 易 就 被 擁 有 該 權 力 的 人 接 受 的 事 實 發 揮 了 作 用 ， 認 為 這 種 居 間 人 具 最 大 的 可 行 性 在 那 些 存 在 新 生 的 或 不 太 鞏 固 的 憲 制 民 主 和 法 制 的 國 家 裡 卓 有 成 效 運 作 的 大 有 人 在 1 7。 亦 為 一 種 具 對 話 和 協 調 功 能 的 居 間 人 開 闢 了 道 路 ， 他 尋 求 協 商 一 致 的 方 案 或 勸 說 影 響 所 涉 及 的 公 共 行 政 當 局 。 這 很 快 就 凸 顯 出 傳 統 申 訴 權 利 的 範 疇 1 8， 將 監 察 專 員 改 造 成 對 公 共 權 力 施 加 影 響 的 真 正 司 法 官 1 9。 此 前 的 作 法 經 歷 了 對 上 述 形 象 不 斷 推 敲 的 過 程 ， 並 引 入 或 調 整 了 其 他 要 素 ， 如 在 人 權 領 域 的 監 督 ， 監 察 專 員 或 相 應 的 角 色 被 視 作 保 衛 人 權 的 重 要 的 非 司 法 手 段 。 可 以 說 這 是 主 流 ， 在 不 同 的 國 際 會 議 和 場 合 中 都 得 到 了 認 可 ， 尤 其 在 歐 洲 理 事 會 這 個 層 面 上 2 0。 然 而 ，如 果 目 前 運 作 的 角 色 在 丹 麥 模 式 中 有 其 最 為 相 似 的 先 例 的 話 ，尤 其 是 司 法 權 活 動 和 針 對 涉 嫌 違 法 活 動 的 執 法 人 員 的 刑 事 和 紀 律 直 接 報 案 領 域 的 權 限 排 除 ， 就 如 同 我 們 所 看 到 的 那 樣 ， 這 方 面 還 涉 及 其 他 要 素 ， 確 實 無 疑 的 情 況 是 存 在 多 種 模 式 ， 甚 至 可 以 說 ， 實 際 上 並 沒 有 任 何 一 種 模 式 在 其 功 能 內 涵 層 面 上 融 入 另 一 種 模 式 ， 也 沒 有 融 入 其 他 模 式 所 採 用 的 程 序 或 行 動 範 疇 。 然 而 ， 以 一 定 數 量 的 空 間 或 國 家 的 共 同 特 點 為 基 礎 為 之 建 立 一 種 分 類 應 該 是 可 能 的 ， 這 些 空 間 或 國 家 相 對 於 其 他 空 間 和 國 家 可 能 具 備 某 種 主 流 或 區 別 性 的 要 素 2 1。這 樣 ，內 閣 會 議 法 令 委 任 就 可 能 是 法 語 國 家 模 式 的 特 點 ；伊 比 利 亞 半 島 模 式 則 擁 有 對 法 規 的 憲 法 性 進 行 監 查 的 權 限 2 2； 北 歐 模 式 （ 不 包 括 挪 威 ， 就 如 我 們 已 經 看 到 的 那 樣 ） 具 備 對 司 法 權 領 域 進 行 干 預 的 可 能 性 ； 英 聯 邦 國 家 的 盎 格 魯 撒 克 遜 模 式 的 權 限 幾 乎 局 限 於 行 政 程 序 性 的 問 題 ， 特 別 是 接 觸 保 密 文 件 方 面 2 3 ； 混 合 模 式 是 聯 邦 國 家 或 區 域 國 家 聯 盟 所 特 有 的 ， 如 德 國 、 美 國 和 意 大 利 的 情 況 2 4， 在 這 些 國 家 裡 一 般 祇 有 地 方 、 區 域 或 聯 邦 監 察 專 員 。 然 而 ， 應 該 說 很 多 情 況 下 監 察 專 員 或 其 他 類 似 的 名 稱 所 涉 及 的 是 與 其 原 有 含 義 沒 有 多 少 關 係 的 機 構 。 美 國 地 方 政 府 任 命 的 一 些 此 類 角 色 就 是 這 種 情 況 ， 他 們 確 實 在 很 大 程 度 上 依 賴 執 行 權 2 5。 至 於 相 似 和 差 異 ，這 方 面 自 然 包 括 名 稱（ 監 察 專 員 、居 間 人 、議 會 專 員 、人 民 辯 護 人 、 申 訴 專 員 、 代 理 人 等 ）， 任 命 的 模 式 （ 由 議 會 直 接 或 通 過 其 他 機 構 的 建 議 而 作 出 的 ， 如 通 過 總 統 ， 匈 牙 利 就 是 這 種 情 況 ； 由 內 閣 會 議 及 君 主 和 總 理 的 綜 合 性 介 入 作 出 的 ， 如 反 對 派 領 袖 的 預 先 聽 證 ， 英 國 就 是 這 種 情 況 ）， 區 域 權 限 （ 僅 國 家 監 察 專 員 ；國 家 居 間 人 有 區 域 或 地 方 代 理 人 ）；實 質 權 限 領 域（ 具 廣 泛 權 限 的 監 察 專員，或僅對某些事務有權限的監察專員，如環境、軍事、消費者或兒童保護等） 26或 功 能 領 域 ， 抑 或 機 構 的 單 一 或 團 體 構 成 ， 抑 或 監 察 專 員 與 申 訴 權 範 疇 (葡 萄 牙 、 荷 蘭 和 歐 洲 聯 盟 的 情 況 是 第 一 種 假 設 的 典 範 )的 共 存 或 非 共 存 ， 我 們 可 以 某 種 方 式 找 229

出共同點，尤其是如果我們突然在其最近的演變中找到其形象的話：整體而言，監察專員有義務監督公共當局的工作，設法制止政府實施損害公民權益的違法或不公正的活動或實踐；擁有憲法賦予的獨立於公共權力的地位，而且一般是通過秘密投票由議會選舉產生的，任期四至六年，不能連任或祇可連任一次，任內不能被解職，除非證實有極其嚴重的問題，如犯罪或嚴重踐踏職能義務；通過公民向其提出的投訴或舉報或自行行使其職能，其途徑是使用廣泛的調查權力；一般沒有決定權，其典型的措施有建議、提交報告尤其是向議會提交報告、調解、向權限實體提出刑事或紀律報案等27 。如果我們說目前的傾向是大部分監察專員或類似角色與公民的權利、自由和保障及總體基本權利的維護相結合，甚至這第二個構件被視作法制國家確立之根本要件的話，這主要是專制體制的使然，那麼我們就有了監察專員或現代居間人的主導形象。還有憲法和法律方面的差異，這在申訴專員工作的效率及廣度或深度方面尤為重要28 ，它們不取決於考慮到總體政治、文化或社會或民主或今天稱之為民主文化的發展與鞏固程度方面的價值而作出的選擇。歸根結底是公民資格延伸29 。在這裡，我們沒有責任根據對不同法律框架和不同國家的制度和實踐經驗的分析而提出監察專員或類似角色的最佳模式。更沒有義務對佛得角該等角色的設立作合理與否的評估，如果要這麼作的話，亦是以其憲制和法律模式為對象。這項煩人和複雜的工作是由其他人士去作的。然而，從我們在這篇短文中所作的分析來看，我們認為以下最終反思應是不能回避的：1．甚至在最先進的法制國家裡 ，基本權利的司法裁判或司法爭訟監護都沒有涵蓋基本權利遭損害的所有情況，甚至是支離破碎的，儘管我們從憲制和傾向層面上宣稱實施“沒有盲點的個人司法法律保護” 30 ，在某種意義上這是憲法至上原則的使然，該原則使法制國家付出高昂的代價，它可釋義為憲法是或者包括一個“……通過對審判思想的求諸而達致的穩定、合理和具體的政治規劃……”31 。這為引入所謂的無償監護的可能性留下了很大的餘地，其中可包括監察專員或申訴專員的角 色 。2．監護可能性的擴大 ，如政府分列權力的行使領域，不太廣泛的審判化監護的正面之社會或基本權利的行使領域 32 ，集體或混合利益的行使領域，抑或如果我們考慮到某種角色，而監察專員、居間人或實質相同的角色在其中的介入不必視乎其他行政或司法監護手段是否存在33 ，而且它可以自行實現使命，其動力是投訴或檢舉，而投訴與檢舉並不取決於期限也不取決於投訴人或檢舉人的直接、個人和合法的利益。3．直接決定權力的採納，尤其是賦予監察專員或申訴專員控制政治行為和司法權力的權限，如果這種採納是無限制和直接的，那麼它會影響對分權原則的不可或缺的監督34 ，進而影響希望加以鞏固的民主法制國家的本身效率。這並不意味著禁止其在法院的行政活動範疇或不質疑司法權獨立性和分權原則要旨的其他活動範疇的干預。譬如，我們可以想一想對法院管理機構的干預，這種干預是針對訴訟程序的拖沓，抑或旨在達致檢察院人員面對相同情況時在行動上的一致性 35 。4．自行行動權力的賦予36 ；建議、糾偏或對可能實施違法和不公正行為的實體進行檢查及尋求與其他利益相關實體談判的措施之使用；將重心放在人權的維護230

上 ， 這 是 對 監 獄 中 的 運 作 和 該 等 權 利 受 尊 重 的 情 況 進 行 監 督 的 格 言 ， 公 認 這 個 領 域 必 須 獲 得 切 實 有 效 的 方 案 ， 就 此 ， 歐 洲 申 訴 專 員 Söderman 如 是 說 ：“ … … 政 治 經 驗 與 力 量 ” 3 7 ，以 及 擁 有 廣 泛 干 預 和 影 響 手 段 和 權 力 的 某 一 實 體 的 介 入 ，這 一 切 可 使 像 監 察 專 員 這 樣 的 角 色 與 申 訴 權 共 存 3 8。 5．這 些 條 件 一 旦 實 現 ，還 會 使 所 涉 及 的 角 色 通 過 與 議 會 申 訴 和 議 會 有 義 務 進 行 的 監 督 本 身 的 活 動 的 聯 繫 而 更 有 成 效 地 運 作 ， 在 其 涉 足 的 一 些 領 域 裡 ， 立 法 機 構 並 沒 有 作 這 方 面 工 作 的 資 源 和 技 術 準 備 ， 甚 至 亦 不 具 監 督 本 身 的 效 率 3 9。 6．這 樣 ，監 察 專 員 、申 訴 專 員 或 議 會 專 員 不 應 該 被 設 定 成 執 行 權 政 治 監 督 機 構 （ 依 從 原 本 的 監 察 專 員 ）， 而 是 要 作 為 獨 立 的 機 構 ， 擁 有 監 查 職 能 ， 可 以 某 種 方 式 用 於 議 會 控 制 的 未 來 展 開 4 0。 7．一 些 人 士 認 為 ，我 們 正 在 討 論 的 角 色 的 成 功 ，特 別 是 其“ 強 力 ”版 本 ，隨 著 相 關 國 家 民 主 或 民 主 文 化 發 展 程 度 的 提 高 ， 其 可 行 性 也 越 大 ， 如 果 這 種 說 法 是 對 的 話 ， 那 麼 在 那 些 已 經 建 立 民 主 法 制 政 府 但 其 公 民 資 格 文 化 的 內 向 與 普 及 程 度 尚 需 加 以 鞏 固 的 國 家 裡 ，“ 憲 法 意 志 ” 4 1 是 弱 不 禁 風 的 ， 無 論 是 權 力 對 象 的 意 志 還 是 公 共 當 局 的 意 志 都 是 如 此 ， 得 享 權 利 和 公 正 的 手 段 尚 不 太 為 眾 人 所 瞭 解 ， 監 察 專 員 或 申 訴 專 員 角 色 的 引 入 可 能 作 為 教 學 或 提 昇 從 憲 法 價 值 框 架 中 提 取 的 價 值 的 一 種 層 面 出 現 。 它 肯 定 對 我 們 邁 向 文 化 和 文 明 發 展 階 段 有 助 益 ， 如 果 我 們 引 用 Prosper Well 的 話 語 ， 在 這 個 階 段 裡 ， 權 利 和 自 由 的 基 本 保 障 將 處 於 “ 時 代 潮 流 之 中 ” 4 2。 8．對 那 些 尚 需 鞏 固 其 民 主 和 法 制 國 家 進 程 的 國 家 而 言 ，選 擇 監 察 專 員 的 角 色 似 乎 是 最 可 取 的 ， 在 這 樣 的 模 式 裡 投 訴 或 檢 舉 可 直 接 向 該 機 構 提 出 ， 這 種 情 況 不 同 於 法 國 居 間 人 4 3或 塞 內 加 爾 居 間 人 4 4的 情 況 ， 甚 至 不 同 於 英 國 專 員 的 情 況 ， 後 者 是 以 某 位 下 議 院 議 員 或 上 議 員 議 員 為 中 介 。 這 樣 的 政 治 過 濾 器 或 許 會 像 緩 沖 器 那 樣 運 作 ， 如 果 沒 有 成 為 調 解 運 作 之 阻 礙 的 話 。 9．綜 上 所 述 ，要 達 致 這 樣 一 種 申 訴 公 署 的 效 率 ，該 機 構 的 領 導 就 必 須 從 憲 法 和 法 律 層 面 上 具 備 必 要 的 條 件 以 切 實 地 獨 立 於 其 他 公 共 權 力 ， 作 為 公 民 與 政 府 當 局 的 真 正 居 間 人 。 在 具 上 述 條 件 的 那 些 國 家 裡 ， 這 樣 的 地 位 將 要 求 絕 大 多 數 通 過 的 議 會 任 命 程 序 以 及 一 種 因 其 切 實 的 獨 立 性 、 社 會 聲 望 及 技 術 權 限 和 適 當 性 而 得 以 贏 得 幾 乎 一 致 的 通 過 的 角 色 。 10．上 述 獨 立 性 要 求 監 察 專 員 不 應 是 議 員 或 聽 從 議 會 指 示 的 人 ，在 特 定 案 例 核 查 方 面 尤 為 如 此 4 5。 該 獨 立 性 要 求 職 務 之 終 止 祇 能 發 生 在 那 些 涉 及 嚴 重 違 反 職 務 義 務 的 例 外 情 況 裡 ， 而 不 能 僅 僅 因 為 喪 失 了 議 會 的 信 任 就 如 此 行 事 ， 這 就 如 同 Vergott ini 4 6的 看 法 。 興 訴 自 治 應 通 過 自 由 選 擇 合 作 者 和 自 由 領 導 和 開 展 其 工 作 ，以 及 向 其 領 導 人 提 供 類 似 於 一 般 賦 予 司 法 官 職 務 行 使 的 豁 免 權 而 得 以 加 強 。 總 之 ，我 是 不 能 在 這 裡 為 監 察 專 員 的 無 條 件 辯 護 而 陳 詞 。我 也 不 能 像 歐 洲 申 訴 專 員 Söderman 那 樣 認 為 該 角 色 是 近 幾 十 年 來 世 界 上 現 代 民 主 國 家 設 立 層 面 最 為 成 功 的 憲 法 發 展 。 本 人 甚 至 不 會 冒 險 認 定 監 察 專 員 “ 象 徵 著 法 制 國 家 及 在 現 代 國 家 裡 對 基 本 自 由 和 人 權 的 尊 重 ”， 更 不 會 使 用 Söderman4 7使 用 的 樂 觀 和 鼓 舞 人 心 的 表 述 （ 或 許 這 種 表 述 是 對 的 ， 因 為 它 有 理 據 ， 但 誰 又 能 說 得 清 楚 呢 ）。 231

本 人 將 上 述 結 論 留 給 我 們 的 讀 者 作 進 一 步 探 討 。我 的 看 法 是 ，謹 此 斗 膽 將 之 獻 給 讀 者 ， 在 從 憲 法 和 法 律 層 面 設 定 的 假 想 和 條 件 的 某 種 框 架 內 ， 拙 文 已 對 之 作 了 描 述 ， 監 察 專 員 或 申 訴 專 員 作 為 獨 立 、 自 治 和 調 解 公 民 與 政 府 關 係 的 權 力 ， 可 成 為 真 正 實 用 的 機 構 4 8， 對 確 立 法 制 國 家 及 公 民 權 利 的 日 益 增 長 尤 為 適 應 。 他 不 僅 是 監 察 專 員 ， 更 是 一 個 面 對 國 家 的 公 民 社 會 辯 護 人 ， 一 個 公 民 權 利 監 察 專 員 。 註 釋 ： 1． 有關 1980 年憲法之後佛得角的請願權和請願委員會的情況，請參閱 Ilídio Cruz 在有關“權利與 自由——調解經驗：監察專員與請願委員會”的普拉亞國際會議上（1998 年 6 月 2－4 日）發表 的題為“葡語國家的請願權與請願委員會——佛得角的個別經驗”的論文。 2． 有關所謂的基本權利無償監護，筆者認為它包括請願權(部分原因是，它亦有自治權和政治 權，與此同時作為代理權或“從總體利益角度將任何問題帶到公共權力機構，促使其採取適當 的措施而不是讓其停留於一種狹窄的決策義務上的權利……”)和申訴專員的角色，參閱 Jorge Miranda 的“體制法手冊”(“Manual de Direito Constitucional”)，Ⅳ冊，第 2 版，科英布拉 出版社，1993 年，第 248 頁及後續頁；亦參閱 Gomes Canotilho，他使用了不同的系統處理法 （請願權與申訴專員，以及抗拒權、要求公正程序權、信息自決權、接觸公開檔案權和行政程序 中 的 申 訴 保 障 等 ， 均 是 “ 非 審 判 防 衛 手 段 ”） ——“ 體 制 法 與 憲 法 理 論 ”（“ D i re i to Constitucional e Teoria da Constituição”），Almedina，科英布拉，1998 年，第 466 頁及後續 頁；Vieira de Andrade，“1976 年葡萄牙憲法中的基本權利”（“Os direitos fundamentais na Constituição Portuguesade 1976”），Almedina，科英布拉，1987 年，第 335 頁及後續頁，作 者將申訴權和監察專員的處理納入補救措施類別。 3． 12 月 30 日第 28/Ⅳ/91 號法律營造的角色是與政府首腦一起運作的。反貪高級專員公署是一個由 內閣會議任命的個人職務(第 2 條)。設立該機構旨在“預防、調查和揭發在行使公共職務中發 生的貪污、欺詐行為及任何其他損害公共利益或行政道德的活動”(第 1 條第 1 款)。因而這不 僅是一個為政府和公共利益服務的機構，更是公民權利監護的產物。由主權機構長官作出的行 政 行 為 （ 不 僅 僅 是 政 治 行 為 ） 在 很 大 程 度 被 排 除 在 其 行 動 範 疇 之 外 （ 第 10 條 第 2 款 ）。 然而亦可參閱 Menéres Pimentel，他提到了澳門反貪污暨反行政違法性高級專員公署，將之作為 申訴公署，作為參考極點（“申訴專員”，DJAP，第 1 期，1994 年，653－654 頁）。 4． 這方面可參閱“共和國居間人”包含的指引，Rapport annuel au Président de la République，Dakar， 1997。 5． “Strafverfahrenerecht，ein Lehrbuch”（Vorwort），2.a ed.，1968。 6． 參閱本人文章“民主、民主文化與政權的行使”（“Democracia，Cultura Democrática e Exercício Do Poder Político”），載於“自明德盧至佛得角——援助之洪流”(De Mindelo para Cabo Verde －Convergência para a Solidariedade)，Carlos Araújo 協調編撰，明德盧，1995 年，第 53 頁及 後續頁。 7． 參閱 Gomes Canotilho，“法……”（“Direito…”），第 81 及後續頁；Castanheira Neves，“刑 事合法性原則”(“O princípio da legalidade criminal”)，載於 Digesta，卷 1，科英布拉，1995 年，第 412 及後續頁（“……法制國家並不是法的國家，因為它使用法去實現某種政治價值目 的，但它將法作為其政治體制建設的最基本的建築要素加以使用……”——第 413 頁）；Reis Novais，“對法制國家的貢獻——從自由法制國家到法制社會民主國家”（“Contributo para uma teoria do Estado de Direito－Do estado de Direito liberal ao Estado social e democrático de Direito”，科 英 布 拉 ， 1987 年 ， 第 224 頁 及 後 續 頁 ）； Zippel ius，“ 國 家 總 體 理 論 ”（“ Teoria Geraldo Estado”，第 2 版 ，高 秉 根 基 金 會 ，里 斯 本 ，1984 年 ，第 152 頁 及 後 續 頁 ）；E.Benda，“ 法 232

制社會國家”（“El Estado social de Derecho”），載於 Benda，Maihofer，Vogel，Hesse，Heyde，憲 制法手冊，Marcial Pons，Ed.Juridicas y Sociales，馬德里，1996 年，第 487 頁及後續頁）。 8． 引 自 本 人 文 章“ 法 律 源 泉 問 題 ”（“ O problema das“ Fontes de Direito”），載 於 佛 得 角 法 律 雜誌，第 4 期，普拉亞，1990 年，第 6 頁及註 22－26，根據 Sousae Brito 的說法(“憲法中的 刑 法 ”（“ A leipenal na Constituição”），載 於 刑 法 ——輔 助 輔 助 材 料 ，A.A.F.D.L.，1977/78 年，第 267－268 頁)，我們認為，法制國家的一種實質概念“……今天要求承擔，要求法制國 家原則和民主原則的相互制約，以便國家行為的有效性和人民意志的自我表達必須以原則和價 值 的 尊 重 為 指 導 ， 該 等 原 則 和 價 值 以 實 質 性 的 憲 法 為 基 礎 ， 給 人 面 子 ， 是 法 制 國 家 固 有 的……”。還引用 Gomes Canotilho，“領導之憲法與立法者之約束——對實用性憲制規範之 理解的助益”（“Constituição dirigente e vinculação do legislador-Contributo para a compreensão das normas constitucionais programáticas”），科英布拉出版社，再版，1994 年，第 14 頁及後 續頁。作者認為，憲法的理解須經歷一種（程序和實質規範性之）雙重合法性的共生現象，該 現象由民主憲制國家加以實現。“……憲制國家是一個在”法律“中……起”法律職能“的國 家 ”（ 第 23 頁 ）；Manuel Afonso Vaz，“ 葡 萄 牙 憲 法 中 的 法 律 概 念 ——反 思 之 展 望 ”（“ O conceito de lei na Constituição Portuguesa－uma perspectivade reflexão”），載於法學司法，卷Ⅲ， 1987/1988 年（第 179－206 頁）。 9． Reis Novais，談及法制社會民主國家時，清楚地表明了其主要內容。“……倘若這三個要素的 植根導致無法詮釋，即一旦將這三者分割開來它們終將對整體意思造成影響，那麼保持每個要 素的助益特性同樣是非常重要的，缺之，團結原則的真正範疇就無法把握”（前引作品，第 224 頁）。 10． 引述 Canotilho/Vital Moreira，“葡萄牙共和國憲法注釋”（“Constituição da República Portuguesa A n o t a d a ”）， 科 英 布 拉 ， 1 9 9 3 年 ， 第 6 4 頁 ； J o r g e C a r l o s F o n s e c a ，“ 民 主 … … ” （“Democracia…”），第 53 頁及後續頁；Cristina Queirós，“法制國家內的政治行為”（“Os actos políticos no Estado de Direito”），Almedina，科英布拉，1990 年，第 136 頁及後續頁。 有關其意義對應於“憲制國家”的法制國家的概念，引述 Jorge Miranda，“憲制法——補遺” （“ Direi to const i tucional－ Aditamentos”），里 斯 本 ，1982 年 ，第 291 頁 及 後 續 頁 ；Carl Schmit t，“ 憲 法 理 論 ”（“ Teor ía de la Const i tución”， Francisco Ayala 之 西 班 牙 文 版 ）， Alianza Universidad Textos，第 2 次 再 版 ，馬 德 里 ，1996 年 ，第 137 頁 及 後 續 頁 ；Ferrajoli， “ 管 轄 權 與 民 主 ”（“ Jurisdição e democracia”）， 檢 察 院 雜 誌 ， 第 18 年 度 ， 1997 年 ， 第 11 頁及後續頁，作者認為，“舊的法制國家”改造成有權作現代式的根本變革的法制憲制國家， 是“同時改變法律性質、政治性質和民主性質……的一種第二次革命”（第 12 頁）。這種改造 尤其要求政治不再是“全能的”，要求倒置其與法律的關係：政治及其制定的法例亦須從屬於 法律。然而，在作者看來，如果在法律理論層面典範的變革在法律的生效和效力之間表現出離 異，那麼在政治理論層面就表現“在民主本身性質的平行變革上；它不再簡單地存在於政治 體，後者源於立法的代理和多數方式，該方式為法律的生效設定條件，但由憲制原則強加的實 質體亦是如此……”（第 14 頁）。 11． Karl Loewenstein 向我們講述了他對羅馬帝國末期的一個類似機構的理解（或國家技術，如同作 者講述的那樣）：公民或貧民辯護人接受臣民對大莊園帝國政府的干預和羞辱提出的投訴（“憲 法理論”，Ariel Demos，巴塞羅那，1982 年，第 524 頁，註 48）。申訴專員的角色亦可追溯 到巴西殖民時期。世襲領地受贈人的直接助手被任命擔任法官職務。1548 年，隨著巴西總政府 的出現，出現了總訪察這樣的職務，在整個殖民地行使大法官的職能。 然而，這些歷史角色顯然與現代申訴專員沒有甚麼關係，為此我們在本文中略去了這方面的 敘述。 12．有關芬蘭監察專員的起源及其在其他領域的演變和發展，可參閱 Luís Lingnau da Silveira，“申 訴 專 員 ”（“ O Provedor de Justiça”），載 於 葡 萄 牙 ——政 治 與 憲 制 體 制（ Portugal-O sistema político e constitucional），1974/87 年，Mário Baptista Coelho 協調主編，社會科學學院，里斯 本 ， 1989 年 ， 第 701 頁 及 後 續 頁 ； Alves Cor re ia，“ 從 監 察 專 員 到 申 訴 專 員 ”（“ Do 233

Ombudsman ao Provedor de justiça”），載於 B.F.D.U.C.，1979 年 9 月，第 99 頁及後續頁； Menéres Pimentel，前引作品；Giuseppe de Vergottini，“比較憲制法”（“Diritto Costituzionale Comparato”），第 4 版 ，Padova，Cedam，1992 年 ，第 516 頁 及 後 續 頁 ；同 上 ，“ 監 察 專 員”，載於政治字典（Norberto Bobbio、Nicola Matteuci 和 Gianfranco Pasquino 編），第 2 版， 巴西利亞大學出版社，1986 年，第 838 頁及後續頁；Jacob Söderman，在雅典大學（11.11. 96）、 維 多 利 亞 （ 9.12.96） 和 巴 黎 （ 5.2.98） 的 演 講 ； Walter Gellhorn，“ 監 察 專 員 與 其 他 ——九個州之公民保護”（“Ombudsman and others.Civilian Protection in Nine Countries”）， 劍橋，馬薩諸塞，1996 年，前引。 13．Vergottini 告訴我們，如果說由於 1809 年憲法監察專員成為對君主執行權進行政治監督的一個 工具的話，那麼隨著執行權對議會承擔政治責任原則的逐步確立，這個角色經歷了一種徹底的 改變，由此導致對“……行政權的正確行使的監督……”（“法……”，第 519 頁）。 14．Menéres Pimentel 作了明確無誤的認定，前引作品，第 655 頁。 15．Vergottini 明確表明了這種看法，“申訴專員”，前引作品，第 839－840 頁。 16．“La médiation：Quel avenir”，在法蘭西共和國居間人 25 周年慶祝活動上的講演（巴黎，5.2. 98）。 17．J.Söderman 似乎持這種看法，在上面提及的雅典演講中闡述了他的思想，1996 年。 18．申訴權利方面，許多作者都參閱了 Luís Barbosa Rodrigues，“面對共和國議會的申訴權”（“O direito de petição perante a Assembleia da República”），載於憲制展望——1976 年憲法之 20 年 （Perspectivas Constitucionais－Nos 20 anos da Constituição de 1976），冊Ⅱ（Jorge Miranda 組織）， 科英布拉出版社，1997 年，第 643 頁及後續頁。 19．引述 Eudoro Pamplona Côrte－Real，“申訴專員”（“Provedor de Justiça”），載於 Polis Verbo， 4，1986 年，第 1697 頁；Vergottini，“法……”，第 520 頁；Menéres Pimentel，前引作品， 第 658 頁（“……申訴專員擁有影響其他公共權力行為的權力，其原因並不是權威，也不是預 先執行之任何特權，而是出於論據的權威性，出於他與多種公共利益保持距離的特權，而公共 利益則會推動其他權力機構和機關的行為……”）。 20．文中的說法可見諸於 L.L.da Silveira，前引作品，第 707－708 頁。 21．參閱 Menéres Pimentel，前引作品，第 656 頁；Vergottini，“法……”，517－519；J.Söderman， 在雅典大學的演講（11.11.96）。 22．加利薩的“人民保護人”以及巴斯克、加泰羅尼亞、阿拉貢、安達盧西亞、巴倫西亞、加那利 和巴利阿里的類似的其他自治角色已經不是這種情況，此外，他們僅擁有針對相應自治社群政 府的權限。 人民辯護人亦是如此，他可以提起保護上訴和責任訴訟，而葡萄牙的申訴專員則沒有這樣的手 段。引述 L.Lingnau da Silveira，“申訴專員——與西班牙的人民辯護人及加利薩的人民保護 人之比較分析”（“O Provedor de Justiça－Análise comparative com o Defensor del Pueblo de Espanha e o Valedor do Pobo da Galiza”)，載於 Scientia Ivridica，XXXVⅢ卷，1989 年，布拉加，第 27 頁及後續頁。 有關人民辯護人與其他相似自治角色之間的關係，引述 José Luis Carro Fernández-Valmayor’ “人民辯護人與其他類似自治角色之間的關係”（“Las relaciones entre el Defensor del Pueblo y las figuras autonomicas afines”），載於地方自治政府研究雜誌，243，1989 年 7－9 月期，第 527 頁及後續頁(“……自治的人民辯護人……不是憲制機構，也不具備總體國家機構的特 點。相反，我們在這裡提及的是一些自治章程根據組織自治權力而設立的自治機構，這在憲法 上……對應於自治社群……”)第 528－529 頁；Jcsé Cazorla Perez/Juan B.Cano Bueso，“人民 辯護人：公眾形象及司法相互關係”（“Los defensores del Pueblo：Imagen Publica e interrelaciones juridicas”），載於政治研究雜誌，59，1988 年，第 41 頁及後續頁。 23．引述 Garner，“憲制與行政法”（“Constitutional and Administrative Law”），倫敦，1979 年， 第 104 頁及後續頁。 234

24． 引 述 Temistocle Martines，“ 憲 制 法 ”（“ Diritto Costituzionale”）， 第 8 版 ， Giuffrè Editore， 米蘭，1994 年，第 844 頁及後續頁；Vergottini，“監察專員”，前引作品，第 841－842 頁。 25．引述 Vergottini，“監察專員”，前引作品，第 838 頁。由此或許可將某種國際定義視作不可或 缺的，該定義為一個值得信賴的機構確定基本條件，該機構“……有能力防止此重要概念的” 淡化“或政府濫用之……”（引述 J.Söderman，Lamédiation…，前引作品）。 26．匈牙利憲法（第 32 條 B－1 及 2）為公民權益設立了一個監察專員，為少數民族權益設立了另一 個監察專員。議會甚至可根據憲法為受憲法保護的個人權益的保護選舉監察專員。 27．文中指明的許多特點來自 1996 年在布宜諾斯艾利斯召開的世界大會，由國際監察專員學會召 開，當時在 84 個國家設有廉政公署這樣的機構，J.Söderman 亦有相同的說法（前引的在雅典 的演講）。 28．葡萄牙通過 8 月 14 日第 30/96 號法律加強了申訴專員的權限。其活動範疇轉而集中在“在權 利、自由和保障之保護領域涉及特殊控制關係的個人之間的關係上”。這在實踐中變得很重 要，尤其在銀行和保險領域。 29．參閱 Boaventura Sousa Santos，“通過阿利塞之手——後現代之社會和政治”（“Pela mão de Alice－o social e o político na pós－modemidade”），Ed.Afrontamento，波爾圖，1995 年，第 203 頁及後續頁；Jorge Carlos Fonseca，“民主……”，前引作品，第 64 頁及後續頁；Mário Anse lmo Matos，“ 民 主 文 化 與 佛 得 角 社 會 之 條 件 限 制 ”（“ Cul tu ra democrá t i ca e os condicionalismos da sociedade cabo-verdiana”），同上，第 71 頁及後續頁。 30．有關這一點可參閱 Gomes Canotilho，“法……”，第 265 頁；Jorge Miranda，前引作品，第 249 頁 ；同 上 ，“ 憲 法 與 民 主 ”（“ Const i tuição e Democracia”），Petrony 書 店 ，里 斯 本 ， 1976 年，第 276 頁（“……法制國家的進步正是隨著規定……所有權利均有一個司法裁判監 護的原則……而取得的”）；Vieira de Andrade，前引作品，第 339 頁及後續頁；Jorge Carlos Fonseca，“民主……”，第 57 頁及後續頁。 31．Cristina Queirós，前引作品，第 136 頁。 32．引述 Vieira de Andrade，前引作品，第 343 頁及後續頁；Jorge Bacelar Gouveia，“非典型基本 權利”（“Os direitos fundamentais atípicos”），Aequitas，Ed.Notícias，里斯本，1995 年，第 465－ 466 頁 及 註 194； Paulo Bar i le，“ Garanzie Cost i tuz ional i e Di r i t t i Fondamental i： Un’Introduzione”，載於 Perspectivas…，Ⅱ，第 131 及後續頁。 33．在葡萄牙，1976 年討論通過基本法時，一些政治力量反對最終得以實現的如下思想：申訴專員 的介入不能取決於是否存在其他的行政和爭訴手段。人民民主運動爭辯說那些手段是足夠的， 重要的是先使其恢復活力。後來發生的情況是，他們覺得申訴專員的設立“……會引發對公民 個人利益有利的失衡”——引述 L.L.da Silveira，前引作品，第 703 頁。 34．參閱葡萄牙共和國總檢察長 4 月 27 日第 8/84 號意見書，載於 BMJ 341，第 68 頁。 35．有關這方面的情況，請參閱 E.Pamplona Côrte-Real，前引作品，第 1697 頁；L L.da Silveira， 前引作品，第 712 頁；Menéres Pimentel 認為，在其他介入形式與司法權對法律的嚴格遵守的維 護之間獲得一種可行的承諾，是個敞開的問題，應該在擯棄情感的情況下對之加以反思（前引 作品，第 662 頁）。 36．歐洲議會在提交 1995 年度報告時認為，歐洲監察專員自行進行調查的權力應更多地使用（前引 歐洲申訴專員的演講，維多利亞，9.12.96）。 37．前引在雅典大學的演講。 38．然而，Marcel Prélot 告訴我們，在法國，居間人的設立可能倒退至申訴機構（“Institutions politiques et Droit Constitutionnel”，第 10 版，dalloz，巴黎，1987 年，第 872 頁。 39．Loewenstein 明確了這一點，前引作品，第 542 頁。亦引述 Vergottini（同註 13）。 40．Vergottini 談及可信賴議會控制(“申訴專員”，前引作品，第 839 頁。 41．引述 K.Hesse，“Die normative Kraft der Verfassung”，1959 年，第 9 頁及後續頁。 235

42．Vi e i r a d e Andrad e 引述，前引作品，第31 3頁。43．引述Ve r r i e r ，“居間人”，載RDFS P，1 973年，第941 頁及後續頁。44．2月1 1 日第91 －1 4號法律第7條。引述“塞內加爾共和國居間人”（“ Le média t eur d e l aRépu b l iqu e du Se n e g a l ”），塞內加爾居間人 S e y do u Mada n i S y教授在上述普拉亞會議上宣讀的論文（1 998年6月2－4日）。45．我們覺得並不要求成為一個反對派角色，如同在葡萄牙所致力的那樣，這種設想最終不了了之。這或許也承諾了機構領導之豁免，為此打下政治烙印。在這方面，我們完全同意L ．L ．d aS i l ve ir a 的觀點，前引作品，第721 頁。46．“監察專員”，前引作品，第840頁。47．在互聯網網頁上出現了該角色的廣告，這是令人驚奇而又意義重大的。如有巴西申訴人的廣告——有私人的，也有公共的。正是在這樣的情況下出現了費用－獲益關係方面的需求：該關係應該是有裨益的，有一個網頁這麼說道：“……針對任何政府……旨在：——更好地引導政府工作；改善公共服對市民的接待；增加公共行政的透明度；提昇政府在市民中的公信力 ；強化行政人員的形象 ；使民主與公民權利的行使臻於完美……”48．亦是在正面的意義上引述西班牙經驗，J o sé Car z o la Pe r e z ／Jua n B．Cano Bues o，前引作品，第27頁及後續頁；塞內加爾方面的經驗請參閱Se ydo u Mad a n i S y， 前引作品。236

《行 政》 第十 二卷 ，總 第四 十 三期 ，1 99 9No．1，2 3 7 - 255澳門與中葡國籍法之關係＊譚炳銓＊＊澳門是一個具有多個民族及多種文化的地區，居住着不同的社羣。此種情形引起了關於國籍的問題。對於這些問題，已進行了許多辯論。本文之目的並非提出能解决該等存在已久的問題的方案，而是對在目前及將來於本地區生效的國籍法中的某些主要內容進行論述。一 、葡國國籍法目前在本地區生效的國籍法是葡萄牙共和國1 981 年1 0月3日之37／81 號法律。此項法律由1 994年8月1 9日之第25／94號法律修改。第37／81 號法律由1 982年8月1 2日之第322／82號法令所制定之《葡萄牙國籍法實施條例》加以補充，而此條例又經由1 994年1 0月20日之第253／94號法律修改。第37／81號法律的主要內容包括葡國國籍之歸屬（即原始取得），取得（指非原始取得）及喪失。以下對每一點進行評述。1．葡國國籍之歸屬＊ 作者感謝薛尼路先生提供的寶貴意見。作者負責本文附件二：《中華人民共和國國籍法》的葡譯工作。＊＊法律學士、立契官和登記局長實習員第37／81號法律之第一條規範了葡國國籍歸屬的各種形式。此條之a及d款規定了純因法律效果而獲得葡國國籍歸屬的三種情形（純因法律效果的意思是在具備法律所需的條件下，直接因法律而產生）。這三種情形是：（1 ）生父或生母為葡國國籍，其子女在葡國地區或葡國管理地區出生者；（2）生父或生母為葡國國籍，且在外國為葡國政府服務，其子女在外國出生 者 ；237

（3）在葡國地區出生而無其他國籍者。上述三種獲得葡籍歸屬的理由是明顯的。第一種情形是基於同時具備在傳統上决定歸屬國籍的兩個原則：出生地原則及血統原則。假如某人在葡國地區或在葡國管理地區出生，而其生父或生母為葡籍人士，此人明顯地應具有歸屬葡籍的權利。在第二種情形，葡籍之歸屬是基於血統原則，但亦非純粹基於此原則。某人因其葡籍之生父或生母在外國為葡國政府服務而在外國出生。在此情形下，立法者視在外國出生同等於在葡國地區出生。因此，在這種情形下出生的人士也是明顯地有權獲得歸屬葡籍的。在第三種情形，葡籍之歸屬是基於出生地原則，然而只有在有關人士如非獲得葡籍之歸屬便沒有任何國籍的情形下才是這樣處理。可以說：這種情形下之葡籍歸屬並非純粹基於出生地原則，因為法律要求其他一項條件。這項條件是不具有其他國籍。這種情形的葡籍歸屬事實上是考慮到具有國籍是個人的基本權利。為了避免產生無國籍的情形，因此訂立了此項措施。關於第三種情形，有一點值得留意：法律明確地指明“在葡國地區”，因而不包括以澳門為例之“葡國管理地區”另一方面，第37／81 號法律之第一條b及c項規定了歸屬葡籍的兩種其他情形。在這兩種情形下，法律要求有關人士表示其意願。根據上述之b項，原有葡國國籍為：生父或生母為葡國國籍，其子女在外國出生，經聲明願歸葡國國籍者，或經在葡國民事登記冊登記其出生者。在b項所指的情形下，給予國籍的歸屬是基於血統主義，卻並非單純决定於此種主義。法律要求遵循一項簡單的程序：表示歸屬葡籍的意願，或在葡國民事登記冊中登記其出生。上述之c項規定另外一種歸屬葡籍的情形。該項之內容如下：原有葡國國籍者為：非為本國服務的外國人、具有效居留許可證件、屬以葡語為官方語言的國家或其他國家的公民、分別在葡國地區居住至少滿六年或十年，其子女在葡國地區出生、經聲明願歸屬葡國國籍者。在c項所指的情形下，給予國籍的歸屬是基於出生地主義，然而法律另外要求具備以下條件：有關人士之父母在葡國地區居住相當時間，且不為本國服務，以及表示歸屬葡國的意願。有一點值得注意：c項所指為“在葡國地區”，因而並不包括“葡國管理地區”關於葡國國籍的歸屬，尚有一點需要提出：第37／81 號法律第一條二款規定“在葡國地區或葡國管理地區之棄嬰，如無相反證據，則視為在上述地方出生”2．葡籍之取得葡籍之取得由第37／81號法律之第二條至第七條所規範。有關之法律訂立了取得葡籍之三種形式：（1）出於意願；（2）由於收養；（3）歸化。238

2．1 出於意願而取得葡籍此種形式的取得葡籍分為三種情形：（1 ）未成年子女或無能力子女的取得；（2）出於結婚的取得；（3）因取得能力後作聲明而取得。2．1．1 未成年子女或無能力子女的取得此種情形的葡籍取得由第37／81號法律第二條所規範。該條的內容如下：取得葡國國籍的生父或生母，其未成年子女或無能力子女亦得透過聲明取得葡國國籍。該項法律條文允許取得葡國國籍的生父或生母的未成年或無能力子女，通過聲明其意願而取得葡籍。這是推行家庭團結的一項措施。2．1．2 出於結婚的取得此種情形的葡籍取得由第37／81號法律之第三條一款所規範。該款條文規定：外國人與葡國人結婚超過三年者得透過在婚姻存續期作出聲明而取得葡國國籍。此項規定允許與葡國人結婚之外國人取得葡籍，這也是推行家庭團結之一項措施。然而，葡籍之取得並非純因締結婚姻所至，法律要求符合其他條件。首先，結婚的期間需超過三年。通過此項條件，法律旨在保證聲請人與葡國社會有相當時間的聯繫。其次，基於“國籍之改變並不純因結婚而决定”之原則，法律要求表示取得葡籍的意願。最後，此意願需在婚姻存續期間表示，因為在婚姻結束後才表示這意願很明顯是應該無效的。在此可能產生一個問題：假使基於某段婚姻取得了葡籍，而後來這段婚姻結束了，那麼對取得了的葡籍有什麼影響？第37／81號法律第三條二款對這問題作了答案。該條款規定：結婚無效或結婚撤銷的宣告不妨礙配偶已取得的國籍，但該配偶的婚姻須出於善意的。2．1．3 因取得能力後作聲明而取得此種取得葡籍的情形由第37／81號法律之第四條所規定。此條的內容如下：凡因在未有能力期間作出聲明致喪失葡國國籍者得於取得能力後透過聲明回復葡國國籍。此種情形實際上是葡籍的恢復。例如某未成年人可因其法定代理人的聲明而喪失葡籍。法律賦予他當達至成年時通過聲明而恢復葡籍的機會。2．2 由於被收養而取得葡籍根據第37／81號法律第五條，被葡國人完全收養者取得葡國國籍。此亦為一種純因法律效果而取得葡籍的形式。通過此項規定，法律進一步實現了“完全收養與血親相等”原則。然而有一點值得留意：法律所指者為“完全收養”，因而不包括“限度收養”239

2．3 出於意願或由於被收養而取得國籍的抵觸當發生第37／81號法律第九條所指定的理由時，法律賦予檢察院反對以上述形式取得葡籍。該等理由共有三項：（1 ）關係人不出示與葡國社會有實質聯繫的證明；（2）依葡國法例，違犯最高可被處以超過三年監禁刑之罪行；（3）為外國政府出任公職或服強制性兵役。事實上，以葡國利益而言，假如以上任何一種情形發生在某人身上，讓他取得葡籍是不恰當的。2．4 因歸化而取得葡籍此種取得葡籍之形式由第37／81號法律第六條所規範。根據此條，在符合該條第一款a至f 項所規定之所有條件下，葡國政府可通過歸化形式給予某外國人葡國國籍。該等條件一方面保證申請取得葡籍的嚴肅性，以及申請人與葡國社會有確實的聯繫；另一方面，亦旨在避免對葡國社會產生騷亂或造成負擔。根據第37／81號法律第七條，歸化是經由關係人申請而批准的，因此，法律是要求關係人表示其意願的。然而在這種情形下，意願的表示只是提起申請程序的一個條件，申請的批准與否最終由葡國政府所决定。3．葡國國籍之喪失探討了葡國國籍的歸屬及取得的各種情形後，以下談談葡籍之喪失。關於這點，第37／81號法律第八條規定：其他國籍人士出具聲明不要葡國國籍者喪失葡國國籍。根據上述條文，某人如具雙重國籍，假如通過聲明表示不要葡籍的意願，則喪失葡國國籍。值得注意的是：假如這位人士不作此聲明，則不喪失葡籍。由此可見，葡國法律是容許雙重國籍的。制定《葡萄牙國籍法實施條例》之8月1 2日第322／82號法令的第二十一條二款對這點提供了明確的澄清，因為此條款規定：對取得其他國籍的人士，其葡萄牙國籍仍然維持，倘有相反聲明除外。二、中華人民共和國國籍法上文談論了目前在本地區生效的國籍法的一些主要內容，以下將論述在未來澳門特別行政區生效的國籍法。根據《澳門特別行政區基本法》第十八條規定：全國性法律除列於本法附件三者外，不在澳門特別行政區實施……。《基本法》附件三所列舉的其中一項法律是中華人民共和國國籍法。因此，該國籍法將在澳門特別行政區生效。現時在中華人民共和國生效的國籍法於1 980年9月1 0日在第五屆全國人民代表大會第三次會議通過，並於同日起施行。此國籍法的主要內容包括中國國籍的取得，喪失及恢復，以下將逐點進行論釋。240

1 ．中國國籍的取得中華人民共和國國籍法規定了取得中國國籍的兩種形式：因出生而取得及因申請而取得。1 ．1 因出生而取得中國國籍上述國籍法列舉了因出生而取得國籍的三種情形。這些情形均屬國籍的原始取得 。第一種情形由該國籍法的第四條所規定。其內容如下：父母雙方或一方為中國公民，本人出生在中國，具有中國國籍。在這種情形下取得中國國籍的理由是明顯的，因為同時具有兩個在傳統上認為可取得國籍的標準：血統主義及出生地主義。第二種情形由上述國籍法之第六條所規定。該條之內容如下：父母無國籍或國籍不明，定居在中國，本人出生在中國，具有中國國籍。在這種情形下，國籍的取得是基於出生地主義，但並非純因此種主義，因為另外需要具有其他條件：（1 ）父母定居在中國；（2）父母為無國籍或國籍不明。上述情形明顯地是避免產生無國籍情形的一項措施。第三種情形由中華人民共和國國籍法之第五條第一部分所規範，其內容如下：父母雙方或一方為中國公民，本人出生在外國，具有中國國籍。在這種情形下，中國國籍的取得純基於血統主義。只要某人的生父或生母是中國公民，他便可以取得中國國籍。然而此第五條之第二部分規定了一項例外情形：父母雙方或一方為中國公民並定居在外國，本人出生時即具有外國國籍的，不具有中國國籍。由上述情形，可見中國法律對於一個在出生時已具有外國國籍的人，並不賦予中國國籍（查中華人民共和國國籍法明文規定不承認雙重國籍，因為此國籍法之第三條規定：中華人民共和國不承認中國公民具有雙重國籍。）。1 ．2 因申請而取得中國國籍此種取得國籍的形式由上述國籍法之第七條所規範。其內容如下：外國人或無國籍人，願意遵守中國憲法和法律，並具有下列條件之一的，可以經申請批准加入中國國籍：一、中國人的近親屬；二、定居在中國的；三、有其他正當理由。從上述條文，我們可見中國法律要求申請人表示取得中國國籍的意願，以及遵守中國法律，另外並要求申請人提出正當理由。這些理由通常是與中國社會有適當的聯繫。然而，法律條文所指明的理由並非是唯一的。因此，負責批准國籍申請的機關將考慮其他可接受的理由。241

在此應提出一點：中國法律不容許被批准取得中國國籍的人保留外國國籍（可參看上述國籍法第八條）。這也是中國法律不承認雙重國籍的一種表現。根據《中華人民共和國國籍法》之第十五條，受理國籍申請的機關，在國內為當地市、縣公安局，在國外為中國外交代表機關和領事機關。2．中國國籍的喪失《中華人民共和國國籍法》規定兩種喪失國籍的形式：純因法律效果及由於申請。2．1 純因法律效果而喪失中國國籍根據上述國籍法第九條，定居外國的中國公民，自願加入或取得外國國籍的，即自動喪失中國國籍。此法律條文規定一名中國公民將純因法律效果而喪失中國國籍，假使他具有下列各種情形：（1 ）在外國定居；（2）取得外國國籍；（3）他是自願取得外國國籍的。這同樣是中國法律不承認雙重國籍的一種表現。2．2 由於申請而喪失中國國籍此種形式的喪失中國國籍由上述國籍法之第十條所規範。該條之內容如下：中國公民具有下列條件之一的， 可以經申請批准退出中國國籍：一、外國人的近親屬；二、定居在外國的；三、有其他正當理由。關於此種形式的喪失中國國籍，除了具備法律所規定的任何一種條件外，還要求有關的中國公民表示其意願。此項要求的目的是保障具有該等條件的中國公民維持中國國籍的權利。事實上，只有在這些公民經申請聲明願意退出中國國籍的情形下，他們才喪失中國國籍。根據《中華人民共和國國籍法》第十二條，處於某些情形下的中國公民不得退出中國國籍。這些公民包括國家工作人員和現役軍人。3．中國國籍的恢復中國國籍的恢復由上述國籍法之第十三條第一部分所規範，其內容如下：曾有過中國國籍的外國人，具有正當理由，可以申請恢復中國國籍。關於中國國籍的恢復，上述法規要求具備下列各項條件：（1 ）曾具有中國國籍，但因某種原因，喪失此國籍；（2）現時是外國人，且具有恢復中國國籍的正當理由；（3）聲明恢復中國國籍的意願。上述之第十三條第二部分規定：被批准恢復中國國籍的，不得再保留外國國籍。此項法規也是中國法律不承認雙重國籍的一種表現。242

三、結論探討了現時及將來在本地區生效的國籍法的一些主要內容後，可以說兩個國籍法有共同之處，亦有差異之處。最突出的差異之處或許是葡國國籍法允許雙重國籍，而中華人民共和國國籍法則明文規定不承認雙重國籍。此項差異很可能是構成在將來澳門特別行政區的國籍問題的主要原因之一。正如本文之開始部分所述，本文的目的並非探討這些問題，而只是對於有關法律的一些主要內容進行論述。243

244

附件一共和國議會法律第 37／81號十月三日（註）國籍法按照憲法第一六七條a項及第一六九條二款的規定，共和國議會合制定如下條文：第一篇 國籍的歸屬 、取得及喪失第一章 國籍的歸屬第一條（原有國籍）一、原有葡國國籍者為：a．生父或生母為葡國國籍，其子女在葡國地或葡國管理地出生者，又或生父或生母為葡國國籍，且在外國為葡國政府服務，其子女在外國出生 者 ；註：葡萄牙共和國1 981 年1 0月3日公佈之第37／81 號法律之中譯本全文取錄於澳門政府印刷署於1 982年1 0月印制之《國籍法》一書。其後，該國籍法經由1 994年8月1 9日公佈之第25／94號法律修改。茲將有關修改條文中譯如下，供讀者參考：（1 ）第一條一款c項之條文改為：非為本國服務的外國人、具有效居留許可證件、屬以葡語為官方語言的國家或其他國家的公民、分別在葡國地區居住至少滿六年或十年、其子女在葡國地區出生、經聲明願歸屬葡國國籍者；（2）第三條一款之條文改為：外國人與葡國人結婚超過三年者得透過在婚姻存續期間作出聲明而取得葡國國籍。（3）第六條之條文改為：一、外國人同時兼備下列條件者，政府得給予歸化葡國國籍：a．依葡國法例為已成年或獲解放於父權者；b．具有效居留許可證件，根據屬以葡語為官方語言的國家或其他國家的公民、分別在葡國地區或葡國管理地區居住至少滿六年或十年；c．對葡國語文有足夠認識；d．證明與葡國社會存在實質的聯繫：245

b．生父或生母為葡國國籍，其子女在外國出生，經聲明願歸葡國國籍者，或經向葡國民事登記為出生登記者；c．常住葡國地至少滿六年，且非為本國服務的外國人，其子女在葡國地出生，經聲明願歸葡國國籍者；d．在葡國地出生無其他國籍者。二、在葡國地或葡國管理地棄兒，無相反證據者，視同在上述地方出生。第二章 國籍的取得第一節 出於意願的取得國籍第二條（出於未成年子女或無能力子女的取得）取得葡國國籍的生父或生母，其未成年子女或無能力子女亦得透過聲明取得葡國國籍。第三條（出於結婚的取得）一、外國人與葡國人結婚者得透過結婚程序作出聲明而取得葡國國籍。二、結婚無效或結婚撤銷的宣告不妨礙配偶所已取得的國籍，但該配偶的婚姻須出於善意的。第四條（取得能力後所爲的聲明）凡因在未有能力期間作出聲明致喪失葡國國籍者得於取得能力後透過聲明回復葡國國籍。e．公 民 操 守 良 好；f ．有 自我 管理能 力及 確能 維持自 己的 生活。二 、曾具有葡國國籍的人、葡國人的後人、祖先為葡國人的僑民及曾為葡國政府提供或被邀 請 提 供 服 務 的 人 ， 可 免 除 b至 d項 所 指 的 條 件 。（ 4）第九條之條文改為：對 取得葡國 國籍有抵觸 的根據為：a．關係 人不 出 示與 葡 國社 會有 實 質聯 繫 的證 明 ；b．依葡國 法例 ，違 犯最 高可 被處以 超過 三年 監禁 刑之 罪行 ；c．為外 國政 府出 任公 職或 服強 制性 兵役 。（ 5）撤 銷第 37／81號 法律 之第 七 條二 款、 第十 三條 及第 十五 條。246

第二節 出於被收養的取得國籍第五條（出於被完全收養的取得）被葡國人完全收養者取得葡國國籍。第三節 出於歸化的取得國籍第六條（條件）一、外國人同時兼備下列條件者，政府得給予歸化葡國國籍：a．依葡國法例為已成年或受有能力的宣告；b．在葡國地或葡國管理地定居至少滿六年；c．對葡國語文有足夠認識；d．道德、民事操守良好；e．有自我管理能力及確能維持自己的生活。二、凡曾為葡國人，葡國人的後人，祖先為葡國人的僑民及為葡國政府作出或被邀請作出有功服務的外國人，均得免除b項、c項所指的條件。第七條（程序）一、歸化係經關係人申請，並按照有關章程規定的程序編制成調查案送請內政部部長以國令核准之。二、按照有關章程發給關於歸化取得國籍的證明稱為歸化證書，其上貼有現行法例規定的已簽劃的印花稅票。三、歸化案及其組成文件，不受印花稅法的管制。第三章 國籍的喪失第八條 （國籍喪失的聲明）其他國籍人士出具聲明不要葡國國籍者喪失葡國國籍。第四章 對出於意願或被收養取得國籍的抵觸第九條（根據）對取得葡國國籍有抵觸的根據為：a．與葡國社會顯無確實聯繫者；247

b．依葡國法例，違犯應受重監禁刑罪者；c．出任外國政府公職或服非強制性兵役者。第十條（程序）一、抵觸在國籍取得過程中發生有關事實之日起一年內由檢察處予以起訴而在葡國里斯本高等法院審理之。二、強制性規定，凡有執行權人員應將上條所指的事實報告檢察處。第五章 國籍歸屬、取得、喪失的效力第十一條（歸屬的效力）葡國國籍的歸屬由出生日起生效，但不抵觸曾根據其他國籍法律關係所訂定的效力。第十二條（國籍變更的效力）國籍變更的效力只由有關行為或事實為登記之日開始。第十三條（歸化的效力）歸化證書只由通知領取之日起六個月內為申請登記方發生效力。第六章 概則第十四條（確立生父生母與子女關係的效力）只限在子女未成年期間確立其與生父生母的關係方能對國籍發生效力。第十五條（在葡國領事舘的註冊或登記）只憑有關章程的規定在葡國領事舘所為的註冊及登記不足以成為葡國國籍歸屬的憑證。248

第二篇 國籍的登記 、證明及上訴第一章 國籍登記總署第十六條（國籍登記總署）凡與葡國國籍的歸屬、取得或喪失有關的聲明，概須向隸屬中央登記署的國籍登記總署為登記。第十七條（向有外交或領事職權人員所爲的聲明）國籍的聲明得向葡國有外交或領事職權人員為之，在此情況下，該等聲明連同必要文件將由有關部門主動送交中央登記署登記。第十八條（強制性規定須爲登記的行爲）一、強制性規定須為登記的事項為；a．國籍歸屬的聲明；b．國籍取得或喪失的聲明；c．外國人的歸化。二、上款所指的行為登記應由關係人申請。第十九條（出生登記上的註記）國籍歸屬、取得或喪失的行為登記永遠應註記於關係人的出生登記上。第二十條（登記不收費）葡國國籍歸屬的聲明及由有關部門主動所為的登記連同兩者所必要的文件，其登記概不收費。第二章 國籍證明第二十一條（原有國籍的證明）一、在葡國地或葡國管理地出生的原有葡國國籍，其證明以有關出生登記為根據。有關出生登記並無載明其生父或生母為外國人，又或其生父或生母籍別不詳時，視同葡國人的子女。二、在外國出生的原有葡國國籍，其證明將視情況分別以國籍歸屬聲明登記或向葡國民事登記所為的出生登記上的註記作為根據。249

第二十二條（國籍取得、喪失的證明）一、國籍的取得及喪失，其證明以有關出生登記或其旁邊續後的註記作為根據 。二、出於被收養的取得國籍，其證明準用上條一款的規定。第二十三條（中央登記署署長的建議）就國籍的任何問題，特別是對有領事職權人員送交關於申請人在領事館所為的葡國國籍登記或註冊所生疑義發表意見，屬中央登記署署長的職權。第二十四條（國籍證書）一、除登記證書外，經關係人申請，中央登記署署長得發給葡國國籍證書。二、證書如未有載明有關持有人的國籍時，對其證明效力得以任何方式提出抗 訴 。第三章 國籍訴訟第二十五條（法定資格）對於與葡國國籍歸屬、取得或喪失有關的任何行為，有法定資格提起上訴者為直接關係人及檢察處。第二十六條（有資格審理的法院）上條所指的上訴，其審理屬里斯本高等法院之職權。第三篇 與國籍法例的抵觸第二十七條（葡國國籍與外國國籍的抵觸）任何人有兩國或以上國籍而其中之一為葡國國籍時，依葡國法例僅以後者為根據 。第二十八條（外國國籍的抵觸）對於有兩國或以上外國國籍發生確實抵觸時，僅以該有多國國籍者經常定居國的國籍，又或不屬此情況，則以與其有最密切維繫國的國籍作為根據。250

第四篇 暫行及最後規第二十九條（被收養人的取得國籍）在本法律實施前，被葡國人完全收養者得透過聲明取得葡國國籍。第三十條（女性出於與外國人結婚取得的國籍）因結婚致喪失葡國國籍的女性得透過聲明回復葡國國籍。第三十一條（曾出於自願取得的外國國籍）凡曾按照一九五九年七月二十九日第二○九八號法律及續後頒佈的法例，因自願取得外國國籍致喪失葡國國籍者，如為能力人，得透過聲明回復葡國國籍。第三十二條（外國政府所爲的強制性歸化）倘外國政府對定居其國土者施行直接或間接強制性歸化時，對於葡國國籍的喪失或維持，其决定屬於里斯本高等法院之職權。第三十三條（國籍變更登記）凡因結婚或依以往法律的規定，自願取得外國國籍者，其國籍變更登記應由關係人申請或由有關部門主動為之，但為着認別之目的，該項登記為強制性。第三十四條（對以往法律不受強制性登記的行爲）一、對於以往法律不受強制性登記的行為如國籍的取得或喪失，其證明繼續以有關行為登記或證明文件作為根據。二、為着認別之目的，該等行為的證明以有關出生登記的登記或續後的註記作為根據。第三十五條（以往無須爲登記的行爲的效力）一、依以往法律不受強制性登記的國籍變更行為或事實，其效力以該等行為或事實被查明之日開始。二、上款的規定，對於因自願取得外國國籍致喪失葡國國籍者不適用。但在私權關係方面，只限由送請登記並登記日起方對第三者繼續發生效力。251

第三十六條（懸案）凡國籍懸案在不抵觸本法律暫行規則下將根據以往法律審理之，但歸化案除 外 。第三十七條（專爲非葡國人子女的出生登記）一、本法律實施後，凡在葡國地或葡國管理地所為的出生登記，專為非葡國人子女者，將載明其生父生母的外國國籍或國籍不詳，作為被登記人的認別資料。二、倘有可能時，聲明人應出示文件證明按照上款所應作的註明，目的在表示生父生母非屬葡國國籍。第三十八條（後於外國人出生登記的葡國國籍生父生母或收養人的出生註記）一、在葡國地或葡國管理地出生者倘經為外國國籍出生登記後，或於法院决定或由其引致的行為受收養宣告後，或於接獲通知在出生登記附加註記後始確定其生父生母關係時，該出生登記上將註記其葡國國籍生父生母或收養人的國籍。二、上款所指的註記亦將作為被登記人的認別資料，有關出生登記的旁邊將加註生父生母或收養人的確定關係。第三十九條（暫時實施規則）本法律實施條例頒行之前，準用經作必要配合修訂的一九六○年七月二十七日第四三○九○號國令。第四十條（法例的撤銷）一九五九年七月廿九日第二○九八號法律即行撤銷。一九八一年六月三十日通過共和國議會主席 區美達一九八一年八月十九日頒佈着頒行共和國總統 恩尼斯總理 鮑世孟着刊登澳門政府公報252

附件二中華人民共和國國籍法（一九八○年九月十日第五屆全國人民代表大會第三次會議通過 一九八○年九月十日全國人民代表大會常務委員會委員長令第八號公佈一九八○年九月十日起施行）第一條中華人民共和國國籍的取得、喪失和恢復，都適用本法。第二條中華人民共和國是統一的多民族的國家，各民族的人都具有中國國籍。第三條中華人民共和國不承認中國公民具有雙重國籍。第四條父母雙方或一方為中國公民，本人出生在中國，具有中國國籍。第五條父母雙方或一方為中國公民，本人出生在外國，具有中國國籍；但父母雙方或一方為中國公民並定居在外國，本人出生時即具有外國國籍的，不具有中國國籍。第六條父母無國籍或國籍不明，定居在中國，本人出生在中國，具有中國國籍。253

第七條外國人或無國籍人，願意遵守中國憲法和法律，並具有下列條件之一的，可以經申請批准加入中國國籍：a．中國人的近親屬；b．定居在中國的；c．有其他正當理由。第八條申請加入中國國籍獲得批准的，即取得中國國籍；被批准加入中國國籍的，不得再保留外國國籍。第九條定居外國的中國公民，自願加入或取得外國國籍的，即自動喪失中國國籍。第十條中國公民具有下列條件之一的，可以經申請批准退出中國國籍：a．外國人的近親屬；b．定居在外國的；c．有其他正當理由。第十一條申請退出中國國籍獲得批准的，即喪失中國國籍。第十二條國家工作人員和現役軍人，不得退出中國國籍。第十三條曾有過中國國籍的外國人，具有正當理由，可以申請恢復中國國籍；被批准恢復中國國籍的，不得再保留外國國籍。254

第十四條中國國籍的取得、喪失和恢復，除第九條規定的以外，必須辦理申請手續。未滿十八周歲的人，可由其父母或其他法定代理人代為辦理申請。第十五條受理國籍申請的機關，在國內為當地市、縣公安局，在國外為中國外交代表機關和領事機關。第十六條加入，退出和恢復中國國籍的申請，由中華人民共和國公安部審批。經批准的，由公安部發給證書。第十七條本法公佈前，已經取得中國國籍的或已經喪失中國國籍的，繼續有效。第十八條本法自公佈之日起施行。255

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《行 政》 第 十二 卷， 總 第四 十三 期 ，1 99 9 No．1 ， 2 59－2 6 8澳門公務員在公共行政現代化中的角色＊吳志良＊＊一 、回歸前夕的澳門公務員隊伍自澳門進入過渡期以來一直備受各界關注的公務員本地化，已經接近尾聲。根據行政暨公職司的最新統計（見附表），已本地化的有20名司長和39名副司長，尚未本地化的司長和副司長還分別有1 4位和7位。除開個別情況，廳、處長職位本地化已大致實現。一般估計，除開極個別職位，未本地化的司長、副司長在今年暑假期間都將由本地公務員出任。然而，對即將完成的公務員本地化進程，社會和公眾輿論似乎還存有很大的爭議和分岐，甚至有人憂心忡忡 1 。資深新聞工作者鄧祖基先生在一個研討會上曾對公務員的心態作出總結，指出社會對公務員隊伍存在保位思想、消極等待的態度、對職位變動的不平衡心態、土生公務員的自卑和失落感以及公務員當中可能存在一種朋黨關係的擔憂 2 。而《澳門日報》在回歸倒計時一周年的社論中更表示：“公務員本地化，玩的是數字遊戲。在百分之九十二的本地化官員中，司長級高官簡直不成比例。今年年底前基本完成本地化，看來不外以此充數。已經本地化的各級官員，雖見年輕化，卻猶如揠苗助長，流於‘交差’。不少工作經驗不多或水平不高的也會被提拔擔當重任，以致部門內部形成新的矛盾：個別品德欠佳、受人非議的依然可以晉身高位，工作未有建樹，郤已官僚氣盛。這些人腦袋裏根本不知公僕為何物，頤指氣使，濫用公物，不可一世。一個新的官僚階層正在形成，厝火積薪，不可不防” 3 。＊在澳門 公共 行政 管理 學會 主辦 、1 9 99年1 月1 6日 舉行 的“ 行政現 代化 一一 廿一 世紀 前瞻 ”研 討會的發 言稿。 付梓時 本地 化又有 新進展 ，如 保安政 務司屬 下各 警隊已 全部本 地化 。＊＊歷史系博士、澳門公共行政管理學會會長（1 995－99年）1 ．詳見南飛雁：《當前公務員隊伍的異常現象》以及呂國民：《如何保障公務員隊伍的素質》，載名流政策（澳門）研究所，《澳門政策研究》1 9 98年1 2月第3期第7 0－7 1 頁、2 8－3 1 頁。2．鄧祖基：《公務員的心態》，載澳門發展策略研究中心，《發展策略》1 998年第6期第1 0－1 1 頁。3．《自 求 多 福 ， 團 結 起 來 迎 回 歸 》 ， 載 《 澳 門 日 報 》 1 9 9 8年 1 2月 2 0日 A7 版 。259

眾所周知，澳門社會各界和公眾輿論這些年來一直大聲呼籲要加速公務員本地化，盡早落實“澳人治澳”，為什麼在本地化即將完成之際，又如此作出評論呢？如果說對官方統計數據持有不同看法是因為對本地化概念有不同理解，那麼，為什麼對部分已本地化的官員也持批評態度呢？這是一個十分有趣的現象，也是一個極為複雜的課題，頗值得我們警省反思以及社會學者和政治學者在適當的時候進行深入的分析。在缺乏系統研究的情況下，我們只能作出初步的考察，並與香港比照。雖然港澳兩地的過渡期約為1 2年，但值得指出的是，兩地的經濟社會發展水平十分懸殊，香港在第二次世界大戰後，已開始公務員本地化到回歸前兩年的1 995年，只剩律政司和總督兩個高職由非本地人員執掌。而本地市民社會在70年代逐漸形成，至80年代鞏固壯大，成為香港現代化，一股強大的推動力。回觀澳門，市民社會發展在80年代才走入正軌，新興專業社團如雨後春筍地出現，更積極參與本地政治社會事務，近年逐漸形成一股推動社會現代化的力量。公務員本地化遲遲於80年代末才起步，加上經濟教育發展長期滯後造成人材、尤其是中葡雙語人材奇缺，本地化的困難也遠比香港大，甚至有人認為在這麼短的時間完成本地化是件不可能的事情。然而，在政府、社會各界、尤其是上進心極強的年青一代的不懈努力下，公務員本地化終於接近完成。誠然，公務員本地化尚存許多不如人意之處，一方面是由於原有人力資源基礎和客觀社會條件十分薄弱，本地化起步很遲且過程極為急速；另一方面，也由於行政制度和架構上的制約，最高層的政務司為政治委任，不屬於本地化範圍，其辦公室主任和顧問也不本地化，而司、廳、處級公務員的本地化又基本上是在各政務司甚至各司級部門內部進行的，缺乏全局的協作和調控，從而出現水平參差甚至良莠不齊的現象，加上少數已本地化的官員既不自覺又不自律，引致對回歸期望甚高的社會各界和公眾輿論有所憂慮和不滿，也就不足為奇。事實上，公務員內部對官場一些現象亦有不同看法，有些不滿情緒還以“讀者來信”形式公開宣泄於報刊上。公務員本地化不僅是政府在過渡期的一個政治行政行為，還是一項極為複雜的社會工程，甚至可以說，公務員本地化是非常措施，無前例可循，難以常規的眼光來看4 ，這項措拖對社會發展造成的深遠影響，目前亦不易全面評估。不過，無論採用何種方案，這項工程都必須限期完成，以順利交接政權。平心而論，本地化雖然出現前述的一些問題，其導致社會上的眾多顧慮也尚待消除，但總體來說還是成功的，已本地化的大多數中高層公務員都應可勝任，其具體表現如下：首先，這批公務員基本都接受過良好的教育和培訓，有些還有碩士、博士學位，其中不乏具有較寬闊視野和國際眼光的人。公務員整體水平的普遍提高，長遠來說，肯定會對提高行政運作效率有所裨益，進而更積極促進社會發展。其次，這批公務員基本都是澳門土生土長或扎根已久的居民，不少還出身於草根階層，十分接近澳門社會，對民間困苦有直接的了解和認識，對澳門也更有歸屬感、使命感和責任心。一般相信，既然他們較為掌握民情、民意和實際情況，容易與市民大眾溝通，制定和執行政策時也可以更好更快速地反映和符合現實需要，逐漸解決公共政策與社會脫節的問題。4．詳見拙文：《公務員本地化的回顧與展望》，載吳志良、楊允中、馮少榮編：《澳門1 998》第1－30頁，澳門基金會，1 998年。260

再次，也是最重要的，這批公務員不僅有服務澳門、建設美好明天的熱誠和決心，對澳門的發展深懷理想以及有較明確的目標，回歸意識甚強，對澳門未來也具有很大的信心，並不斷努力自我完善，準備迎接時代的挑戰，在特區政府中接受更繁重的任務，扮演更重要的角色。這與香港回歸前因為中英關係不佳而引起許多公務員焦慮不安的情形5 ，形成鮮明的對比。此外，澳門公務員隊伍逐漸趨向穩定，不少年資較長者已逐漸認識行政制度及其運作，知道陳規舊章部分問題癥結之所在，並希望改革。不可否認，已經本地化或即將本地化的中高級公務員大部分為三、四十歲的中青年人，經驗和資歷均淺，有待磨練，某些上崗者還可能能力和學歷都有限，在工作中會遇到很多困難和問題。這無疑是他們的短處。但從另一角度看，年輕人衝勁和活力十足，上進心和可塑性強，想像力和創造力豐富，勇於面對新生事物和作出相應的變革，發展潛力很大，只要選好行政長官，而行政長官又有一個好的班子，悉心帶領和指導他們工作，我們沒有理由不相信，未來的特區政府可以更有效率地為市民提供更好的服務。從歷史角度看，澳門公務員的平均素質比以往任何時期都高，而且還在不斷提高。更值得關注和驕傲的是，澳門第一次可以基本擺脫天外“空降部隊”的控制，真真正正擁有一支來自本地、屬於本地的公務員隊伍，無論其水平和素質如何，都是我們擁有的財產，且來之不易。市民對逐漸本地化的公務員隊伍信心不足或存有疑慮，主要是與鄰近發達地區尤其是香港和新加坡進行比較所致。澳門長期處於華洋共處分治局面，直至80年代中過渡期開始前，一般市民對政府要求和期望都不高，跟政府打交道也不多。近年政府施政的功能和範圍擴大，佔人口絕大多數的華人社會跟政府的關係密切了，對政府的期盼也相應增加了。而新、舊公務員交接期短，各自的教育文化背景以及工作生活習慣有所不同，新公務員熟習行政運作需時，市民亦需要一個調適的過程。此外，還有部分是因為對公務員制度了解不足而產生誤解。事實上，沒有人比公務員自己更擔心其工作表現和事業的發展，而已就職者又比未就職者更為擔心，那些尚未被提拔的、有能力的技術人員不必懷才不遇，還有許多機會。原因很簡單：現在擔任領導和主管職務者是定期（一般為一至兩年）委任，工作有失或成績不佳者，即使不被中途撤職，任滿後也難以續期。既然官員是定期委任而非終身制，那麼不勝任者自然會被替換，我們無需太過擔憂，更不應增加他們的心理壓力。相反，市民應愛護他們，給他們時間，為他們創造良好條件，向他們提供必要協助，讓他們充分發揮自己的才幹，證明他們服務社會的願望和能力。若某些水平不高、能力有限或已被證明不稱職者還獲提昇，某些可能不符合本地化要求者亦被本地化，那麼，這已超出公務員個人的問題，應從制度上找答案。換言之，要大力推動公共行政的現代化。而其中關鍵的一環，便是公務員制度的不斷完善和現代化。5．詳見黃麗君：《公務員》，載鄭宇碩編：《香港評論1 997》第63－89頁，香港，中文大學出版社，1 99 7 年。261

二、西方現代公務員制度及其在香港的經驗現代西方公務員制度源於1 9世紀。一些西方大國在工業革命的推動下，社會經濟迅速發展，政府管理功能急劇增加，社會對政府的要求和期望亦隨之提高，原有官僚體制無效率、缺人材、貪污舞弊泛濫的現象已嚴重不適應現實發展的需要，專業常任的公務員制度乃應運而生。正如韋怕（Max Webe r）總結“理性—— 法治型”權威形態時所指出，早期的行政多依靠人際關係，而非對一個制度的效忠。人治雖能確保官員政治上的忠誠，卻容易造成因人而異、徇私胡為的後果。只有採用非人治的行政制度，依法按章辦事，個人在組織內的行為才會變得理性化和制度化，行政運作才具效率。韋伯的科層官僚論確定了公務員的組織形態和內部運行邏輯，其後的“政治行政分離論”則界定了政治家與公務員之間既存在政治控制、又各有獨立運作領域的關係，公務員維持政治中立態度，循規蹈矩行事。到本世紀30年代，“科學行政學說”進一步奠定了公務員制度的運作方法學，強調在生產過程中透過精密的分工、確切的工序和作業的標準化去節約成本、提高效率，即採用系統化、規格化和專門化的效率管理方法。至此，現代公務員制度因其組織模式、角色功能和價值方法從理論上得到完善而告建立。概言之，現代西方公務員制度有如下四個特點：一、規章法治化—— 以法律規定公務員的地位權責，公務員依法行使權力、執行任務。二、實行功績制—— 任人唯優、嚴格考核、論功行賞。三、專職理性化—— 注重業務的理性及科學化管理，講求職業道德及為整體公共利益或國家利益服務的專業精神（即“人民公僕”的概念）。四、嚴守“政治中立”——實行職務常任，不因政府更替而變動。公務員只對依法產生的“當日政府”（gove rment of the day）盡忠守職，不偏袒任何政治黨派、不涉及黨爭、不利用公職從事政黨活動，如無職業過失亦不得因政治原因被解職。6第二次世界大戰後，西方公務員制度出現新的變化。隨著時代的變遷和社會的演進，公務員所謂的“政治中立”、“非政治化”開始受到質疑，因為在實際運作中，公務員很多時候至少在幕後干預政府的決定，相當程度上左右政治運作，扮演著政治的角色。在現代政府裏，公務員不僅是政策和法律的執行者和闡釋人，還擔負政策諮詢和草擬、社會資訊搜集、分析和解釋、公共資源調配、公共服務提供和分配以及政府的“看門員”（控制民間需求和情報的出入）的重任 7 。與此同時，公務員體系本身已漸漸形成一個龐大的既得利益集團，為了個人利益，爭取更多的人力財力資源，以增加個人的權力、薪酬和群眾的支持，從而造成公共機構膨脹、效率效益下降和社會資源浪費。6．參見張炳良：《公務員制度 —— 不斷演變中的典範》，載鄭宇碩 、羅金義編：《政治學新論——西方學理與中華經驗》第1 97－226頁，香港，中文大學出版社，1 997年。7．參見張炳良前引文。262

針對此一弊端，70年代興盛的公共選擇學派提出政府走市場化的道路，壓縮官僚部門，讓市場按照供求規律去決定服務的供給，使最能滿足個別人的需求。於是，公共行政逐漸步向消費主義，即公務員不再面對空泛廣義上的市民，而是在顧客至上的原則下對一群群需要不同而具體的公共服務消費者負責。世界上很多國家和地區的公共行政，都順應此一時代變化的大趨勢進行改革。沿襲英國行政和公務員傳統的香港政府，1 989年發表了《公營部門改革》報告書，1 993年又參考英國的“公民約章”推出“服務承諾”，公佈主要公共服務指標。兩年後，再發表《服務市民》文件，指出公營部門的四項核心原則：1）加強問責；2）量財而為；3）按效績管理；4）發揚服務文化。由此可見，香港政府近年不斷銳意改革，以適應社會發展的需要，其公務員隊伍亦被視為廉潔高效的。即使如此，過渡後面臨一系列突發事件，港官表現失準，港府亂了陣腳，備受社會和公眾輿論批評。有見於此，行政長官董建華上任一年半後，即提出在任內檢討和改革公務員制度的四點方案：一、檢討公務員的長俸永久聘用制，使公務員的聘任政策更切合時宜，更加靈活，更具成本效益；薪常會的入職薪酬調查是重要的一步；二、全面檢討公務員的薪酬和附帶福利，以確保公務員的薪酬和福利不致與私營界別或市場脫節。政府將根據薪常會的入職薪酬調查結果，考慮應否進行全面的薪酬調整。至於長遠目標方面，政府將進一步研究增薪與表現掛鉤這種在私營界別常見的做法能否在公務員體制上實施；三、進一步簡化紀律處分的程序，使紀律處分制度更趨精簡，特別是加強管理階層對嚴格執行紀律處分的重視，確保賞罰分明；四、檢討目前的表現評核制度，研究改進辦法，以及探討如何進一步加強各級公務員的專業培訓和個人發展；使整個隊伍更具活力，以更開放的態度執行工作，繼續以服務精神為主導8 。這個被視為加薪與表現掛鉤、打破鐵飯碗的方案公佈後，《信報》社評對檢討的機制和內容提出質疑，認為此工作應由行政長官指派獨立委員會而非政府架構內的公務員事務局來進行，重點也不能僅僅限於省錢，應著眼根本、宏觀的改革，從如何加強問責性、平衡通才和專才以及精簡組織架構三個原則問題入手9 。澳門公共行政和公務員制度同樣已難以適應社會發展的需要，澳門公共行政架構和公務員體系本身的缺陷又比香港多，面臨的挑戰可能更大，故而必須未雨綢繆，及早思考和積極參與其現代化過程。三、澳門公務員制度現代化的若干問題澳門公務員制度自80年代初開始改革，特別在1 984年改革行政組織架構時，澳門當局頒佈了三項重要法例《公務員一般職程總則》、《進入公職條例》和《領導和主管人員章程》，對公務員制度進行了較為全面的檢討。8．香港《信報》，1 999年1 月1 5日第2版。9．同上。263

1 988年5月9日第35／88／M法令正式廢除了葡萄牙《海外公務員章程》在澳門數十年的效力，第37／88／M號法令通過了《澳門公務員和公職人員紀律章程》，真正開始建立澳門本身的公務員制度。1 989年8月至1 2月，《外聘人員章程》、《領導及主管人員章程》、《職程制度》和《澳門公職人員章程》相繼頒佈，澳門公務員制度趨向完整和系統化。上述1 989年的“一攬子”法例，加強了對外聘人員的控制，對職位代替、免職補償條件、一般職程和特別職程、職程、職級和職位的橫豎向架構、公務員錄用、晉升方式和條件、福利和紀律等作了更明確和更富彈性的規定，在較大程度上回應了過渡期公務員本地化的要求。特別值得一提的是，第85／89／M號法令設立了司長助理和廳長助理的職位，以便直接培訓本地高級人材，安排接班。隨著公務員本地化的深化，1 992年8月24日第60／92／M號法令對《外聘人員章程》作出修訂，更加嚴格限制外聘入員，加強對外聘人員的招聘和使用的管理。除非本澳實在找不到，否則，應盡量減少到外地聘請人員來澳門公共行政機構任職。1 993年1 1 月3日第62／93／M號法令還對助理職務的規定作出修訂，令其更好配合本地化政策的推行。事實證明，設立助理和限制外聘公務員以及後來的公務員納入葡萄牙編制 10和設立顧問培訓員等舉措，在不同程度上對公務員本地化起了積極的作用。有關公務員制度的法例，十多年來也不斷得到完善，1 998年1 2月28日第62／98／M號法令還對《公共行政工作人員通則）作出較系統的修訂。然而，公務員制度的現代化仍有賴於根本、宏觀和全局的改革，特區政府成立後，應將此一改革列入議事日程，設立由政府、社會各界（包括公務員團體）代表組成的委員會，全面檢討現行制度。依我們管見，此一改革應考慮到如下幾個問題：1 0．參見拙著：《澳門政制》第1 94－1 97頁，澳門基金會，1 995年；以及何永安：《澳門公務員納入葡萄牙共和國人員編制的程序》，載前引《澳門1 998》第31 －38頁。一、從法律上進一步明確和簡化公共行政架構和公務員的組織編制。哪些公共部門列入或不列入政府架構，好似久缺統一規範的標準。例如前述有關本地化進度的名單裏，澳門旅遊學院名列其中，澳門大學、澳門理工學院則被摒於外，而在政府架構圖內的澳門基金會、澳門貿易投資促進局、澳門民航局、澳門貨幣暨匯兌監理署等自治機構以及焚化中心暨污水處埋辦公室、立法事務辦公室等多個辦公室也未提及。這些部門一些已本地化，大多則未本地化。現有職程、職級和職位劃分以及公務員與政府的聯繫，尤其是暫時性委任、定期委任、編制內散工和編制外合約的暫時性聯繫仍嫌複雜，所有公職人員似可簡化為確定性委任和合約公務員兩類。現有約1 8000名公職人員中，只有半數左右為編制內人員，令人擔心公務員隊伍的穩定以及行政的延續和發展。但另一方面，近半公務員沒有“鐵飯264

碗”的限制，又從客觀上為優化公務員隊伍創造了良好的條件。只要採取若干相應措施，公務員可以更加精幹高效，整體水平不難提高；二、在錄用、晉升和調動公務員的過程中，完善和嚴格執行考試、評核制度和紀律制度。很多時候，問題不在法律不好，而在執法不嚴，令無德無能者可以入職、碌碌無為者可以若無其事、違法亂紀者可以逍遙法外，從而導致公務員隊伍出現懶散、不求上進甚至執法違法的情況，整體公務員形象也因一小撮害群之馬而受損。要改變此一現象，除開嚴格執法，不留情面地清理門戶外，另一個方法是引入競爭機制，開放部分中高層職位公開招考，擇優任用；三、檢討薪酬福利制度。澳門公務員薪酬福利制度有兩大特色，其一是嚴重與私營機構脫節，既招至公眾對公務員的不滿情緒，又造成市民對公務員工作的過高期望，從而令公務員在社會上處於不利地位；其二是平均主義，技術員、高級技術員的入職工資偏高，不同職程尤其是領導主管人員之間的工資差異不大，在很大程度上影響公務員特別是高級公務員的上進心和拼搏精神。若能開放部分中高層職位，在社會裏招攬賢能，這些合約公務員的薪酬福利的增減可與表現掛鉤，衡工量值，論功行賞，試行成功後再推廣至全體公務員；四、建立澳門本身的公共行政文化。公務員本地化的完成，並不必然意味著公共行政文化的本地化。市民有時抱怨道，本地化公務員好作風繼承不多，壞習慣學了不少。這雖不無偏激，但實際上已涉及本地公共行政文化建設的重大問題。本地公務員如何在新的歷史時期培養更大的使命感、責任感，正確樹立法治精神、道德價值規範和廉潔、奉公、謙虛、樸實、親民的公僕新風，學會自覺、自省、自律和自愛，已是擺在眼前的急迫任務。為了配合上述改革的展開，我們認為十分有必要建立政務官制度和引入“準部長制”11 。“準部長制”旨在加強政治行政的問責性，更好面對社會和公眾輿論的壓力，政務官制度則可集結一批行政精英，成為政府施政的中堅力量。在一定時期（如兩年）內，對現任領導主管人員進行全面嚴格的考核，提供機會讓合符條件和要求者逐漸進入政務官職系，並同時開放職位供公開投考，擇優錄用一批德才兼備的公務員，提供更多繼續培訓（短期內應考慮與香港和新加坡有關培訓機構合作，進行目標更明確和專業性更強的職業訓練）和縱橫向流通的機會，讓他們獲得全面的磨練。這既可消除市民目前的一些擔憂，又給已經和尚未本地化的官員提供更多但制度化的晉升機會。與此同時，從法律上建立統一協調的公務員管理制度，引入民間社會參與考察、評核和監督公務員表現的機制，共同建立一個具澳門特色、適應本地社會需要和發展的現代化的公共行政和公務員制度。11．詳見拙文：《社會轉型、人心思變、行政改革—— 試論港澳行政制度的互動》，載澳門發展策略研究中心：《發展策略》1 998年1 1 月第6期第6－8頁 ；以及《 關於澳門特別行政區政府組織的若干構思》，載名流（澳門）政策研究所，《澳門政策研究》1 998年1 2月第3期第1 5－20頁；又見趙向陽《澳門宏觀行政架構的法律思考》，載《澳門日報》1 998年1 2月24、25、26日。265

四、公務員在公共行政現代化中的角色公共行政現代化是一項社會工程，絕不是公務員能夠獨力承擔的責任。實際上，如果沒有市民社會的積極參與、配合和支持，這項工程是無法完成的。然而，公務員作為公共行政的法定操作者，對公共行政的制度和運作了解甚詳，對公共部門的效率和效績負有最直接的責任，對其存在的問題也最有發言權，自然應義不容辭地在這項工程中起帶頭和表率的作用。任何一個合格的公務員，都深明自己受託和受薪於納稅人，身負重任，都應盡忠職守，竭力維持公共行政的良好運作，並在工作過程中發現問題和協助解決問題，使自己的工作更加得心應手，令公共行政運作更加順暢，令政府施政更具效率和更好滿足市民生活和社會經濟發展的需要。公務員本地化過程的終結，既是公共行政現代化的契機，也對本地化公務員提出新的挑戰。一方面，本地化公務員更有歸屬感、承擔感和服務澳門的抱負，熟悉民情，了解民意，從而為公共行政現代化創造了不可或缺的客觀條件；但另一方面，社會對他們的要求和期盼也更高，新一代公務員要在不斷政治化、民主化的當今社會站穩腳跟，要達到力量日趨強大、水平不斷提高的市民社會與日俱增的要求，要不辜負父老鄉親的殷切期望，還任重道遠，必須加倍努力，必須以事實和業績來證明自己的理想、智慧、才華和能力。266

附表：司級人員本地化現狀267

資料來源：行政暨公職司268

《行 政》 第十 二卷 ．總 第四 十三 期， 1 9 99 No．1 ， 26 9 - 278澳門公共行政現代化的另一種動力？高志德＊現代化是個相當廣泛分散的概念，因為這個名詞經常出現在政治及行政上。或者可以簡單地說，這是在一個官僚及專家政治解決方案失敗的世界上的一種希望訊號。在過去十年內，出現了一種意圖，就是希望澳門公共行政根據一種社會經濟的轉變及發展相互之間的新展望去激發出新的能量。倘現代化的概念可以作為一個政治“口號”，那麼亦應被視為一種新的社會現象；現代化不是把目前的事物淘汰，而是根據社會的需求把目前的事物革新，使日常生活方便。因此，各地的當代公共行政所關注的，就是集中在不斷尋求新的解決方案，這些方案在上述的公共行政致力於不同領域的工作，日益改善服務身處的社會。所以，他們盡力把其工作集中在使用者／顧客中，努力改善提供服務的素質，及改善回應的能力，以求在適當時機滿足他們的需要及利益。為了達到目標，特別是透過消除官僚作風來簡化工作程序及改善與一般市民溝通的渠道。而針對使用者，在以一體化的行政當局的工作中，優先統一每一項服務的水平，因為只有這樣才可說是一個真正有效的行政。這項工作所包括的人士不僅是行政當局的領導人和很多工作人員，亦包括其使用者，同時應不斷及有系統關注程序的非官僚化之外，更應防止新的官僚程序制度化。＊行政暨公職司行政現代化廳顧問高級技 術員事實上，我們在近十年發現行政現代化有一些特殊趨勢。澳門施政方針內的公共行政是一個好例子，簡單來說，我們一直跟進下列具指引性的工作：一對服務和顧客作出指引；一注重成果的企業方式管理；269

一公眾的參與；一改善提供給市民的資料；一不對社會作出規範及減少監管；一對使用者制訂方便的程序；一普及引入資訊的技術。正如其他國家，澳門正嘗試追及其他國家已穩札根基和實行的《未來形象》。但這個模仿可能是有危險性的，我們不應視行政現代化為一個定型的目標，而是幫助分散社會權力及開放社會的社會和經濟政治的工具。我們必須考慮近十五年社會、政治及科技的情況起了巨大的改變。我們在一個權力集中以及資源集中的社會生活過之後，今天我們感覺到新資訊科技帶來的影響，在新社會中，不僅努力關注權力的下放和分散，而且關注社會合作和各種的價值 。正因這些原因，今天的澳門具備有利的條件進行行政現代化。此外，提出另一條問題：實質上，澳門公共行政引入哪些措施或工作來進行現代化？我們就以行政暨公職司為例。現時公共行政的結構面對過渡期挑戰是適合的，一如既往以及繼續成為行政暨公職司，即澳門公共行政遵從的目標，其最重要的工作是組織及行政現代化、簡化程序、更加親民及在本地化前景方面正確管理人力資源。更清楚地說，在澳門公共行政及公職人員政策的完善和現代化的範疇內，行政暨公職司是一個進行研究、協調和提供技術輔助的部門，而其職責中較突出的列舉如下：—— 協助訂定澳門公共行政之改革政策及現代化政策，並促進其執行；—— 研究如何使資源及結構配合澳門公共行政當局需要之事宜，並就該事宜作出建議以及促進工作程序之簡化，以使在職人員合理化及改善公共機關回應市民之能力及服務質素；—— 研究及建議關於一般公職制度之措施，並在解釋及適用該制度上，向澳門行政當局各部門及工作人員提供法律技術輔助；—— 研究及建議關於澳門公共行政當局人員管理政策之措施，以及在技術上協調及輔助該政策之適用；—— 研究培訓之必要性，建議完善澳門公共行政當局人力資源及提高該資源專業資格之必要措施，並評估該等措施之實現；—— 促進現代資訊技術在公共機關使用及普及，以及在技術上協調及輔助澳門公共行政當局各資訊系統之發展及相互間之連接；270

—— 促進、更新及確保澳門公共行政當局共同資訊系統之連接及數據庫之存 取 ；—— 確保就公共機關之職責及權限以及本地區之法律體系之事宜，接待公眾及向公眾進行解釋，以及接收並分析對澳門公共行政當局活動所提出之批評、建議、投訴及異議。行政暨公職司在行政現代化中所擔任的角色，主要是提供關於行政程序簡化的資料，以及使澳門公共行政當局全體工作人員對非官僚化有一個更具體的概念。為甚麼要使他們具有這個概念呢？因為非官僚化並不單是取消一些規則、手續以及免除遞交某些文件或資料申請書等，而是把它們減少至是絕對需要的和最恰當的。非官僚化並不是對一項請求即時隨便給予回應，而是運用必需時間去開展不可或缺的程序，以便及時作出一個確實而具質素的回應。所以我們扼要地認識這個概念是適時的。在這方面究竟做了些甚麼？或者簡單來說，在澳門已經做了些甚麼？我們可以看到：■ 公共部門的重整自1 985年開始，澳門政府一直致力於整頓公共部門的架構及某人員編制，以配合澳門社會的演變，務求能跟隨及滿足作為行政當局使用者的社會的要求。本地區公共行政組織架構大綱乃透過八月十一日第85／89／M號法令及七月三十日第8／87／M號法令所界定的，使一系列如有較大靈活性的部門重組及其組織的主要特徵等的穩定系統變得制度化。該等法規所定的組織原則，除澳門保安部隊事務司外，乃適用於澳門所有公共行政部門，包括自治機關，對於登記及公證部門、衛生司、監獄及教育機構、司法警察司、立法會及諮詢會秘書處等部門，則須作出一些必要的改動。需強調的是本地區公共機構的組織往往以具有必要的靈活性的原則為基礎，而該原則卻按照以下的限制而有效率及有效力地實現一些基本的目標，例如：·架構方面，無論在職層方面，或是在各單位或機構附單位之間的數目，甚至在工作上各個不同的範疇方面，着重能盡量準確地作出配合。·訂定人員編制方面，在工作職責及必要的在職人員之間取得平衡。正因如此及基於對此方面的關注，1 994年，澳門總督閣下在1 994年1 月25日在有關“重組公共部門”的備忘錄內，就不膨脹澳門公共行政架構及部門衍生方面，作出了頗為客觀的建議。我們將引用載於上述備忘錄內就這內容而採取的一些極為關鍵的措施：271

Ⅰ——公共部門的組織·所有公共部門均設有一個領導機關或多個管理機關。除了技術辦公室外，還設有組織之附屬單位，其垂直的發展應考慮職務的劃一性及將會進行的工作量等方面。·組織之附屬單位的各個架構職層的職責應根據其特徵的重要性而編排，尤其職務的重要性、範疇及複雜性等方面。·組級職層的附屬單位只在例外的情況下才可保留，否則應逐漸將之取消。·原則上，架構的垂直發展不可多於三個架構職層或等級部門，這範圍內還包括該部門的最高決策層。·在公共部門內可以設立一些等同或不等同組織的附屬單位的從屬機關，使之尤其在文化、教育及福利等方面而向社會提供服務。Ⅱ ——公共部門的架構公共部門的設立、重組或撤銷的程序按照以下階段發展：—— 組織概念階段；—— 組織架構形成階段。在這方面，我可以非常滿意地肯定直至現在為止，澳門所有公共部門及機關均已按照上述原則，並預先得到行政暨公職司的技術意見後才進行重組。至於■行政標準化方面在這範疇已跨出了一大步。並考慮到工作資源和方法的技術不斷發展，以及拉近行政當局與市民之間的距離這個目標，促使某些規定得到完善，並採用旨在簡化與服務對象之間的關係並使之現代化的革新措施。這樣，在眾工作中，規範了公函檔案標準化、文件的有效以及標誌。透過2月1 日第5／98／M號法令這個法規，澳門公共行政沿用的表格模式的規格、雙語的強制性以及所使用的語言風格均已標準化，同時亦確定簡化某些行政程序，並鼓勵設立市民參與的機制與程序，從而改善提供服務的素質。另一方面，推廣一些關於簡化“在《政府公報》內刊登批示摘錄”程序的原則。我認為仍需強調的是透過《行政程序法典》的公佈，開展了規範性和合法性的措施，目的是使公共部門的行政程序和工作簡化和非官僚化。272

關於■提高人力資源的價值方面尚需指出的是，在人力資源方面，加強了聘任和培訓等工作，展望一個客觀、漸進的且具質素的公務員本地化，同時有助於在公共部門以及在與服務對象的關係中廣泛推動普遍使用葡文和中文。這些年來，舉辦了各種培訓活動，特別是專為公務員本地化而設的公共行政及管理課程，以及在雙語普及化方面為翻譯員而設的特別課程。至於■公共部門資訊化方面擴大各部門和實體的資訊網絡（公共行政資訊網絡）。今天，無論是公共部門抑或是私人實體均可以查閱關於澳門及葡國法例的資料庫，澳門方面該程式命名為“Legi s Mac”而葡國方面則是“Di ge s t o”。該資料庫是澳門行政當局與葡萄牙共和國之間達成協議之成果。此外，值得一提的是三本極其重要的刊物。因為它們不僅是為澳門公共行政的服務對象而設，也是為所有員工而設的。它們是1 990年發行的“澳門公共行政”年刊初版及1 992年之“市民手冊”。前者是一本有關澳門公共行政組織最新資料的刊物。其重點介紹的範疇為“行政的宏觀架構”、 “司法的行政機關”、“地方及中央行政架構”及其組織結構以及行政運作和程序。而後者，“市民手冊”——公共行政的服務對象可取得的資料如：他們可以向“誰”、以“哪種方式”、及在“何時向何地”行使他們的權利和義務以及得知到底有“哪些機關”？“哪些責任”和“手續”？最近，行政暨公職司又出版了一本名為“接待公眾的概念和建議”的刊物。該刊物載有一些有關接待公眾的概念和建議，務求有關服務可恰當地進行及做出成效。我們希望通過該刊物與讀者分享一些接待公眾的心得，指出其中一些方法和情況，更希望我們可再次以大眾的利益為前提，為促進澳門的公共行政的現代化和拉近與本地區市民的距離而出一分力。我們會問未來的前景將會是怎麼樣呢？使日益導向身為對象的市民的公共行政工作及管理方式有實效及有效率是否其下一步或日後的工作呢？本人無意拖長討論下去，然而卻希望盡可能在適當的時候回應這敏感的問題。為澳門公共行政準備回應對其於下一世紀的冀望，意味着要預測從現在起十年或更長時間所發生的事是困難及冒險的。273

這裏不作諸多忖測，只能從我們日常生活中某程度上顯而易見的事實或趨勢作出一些如簡單預見的指引。盡可能將注意力集中於澳門地區，從其正在發生的事情或只是對這些事情以外的預測，似乎可能冒險，現就下個千禧年只可以說：——可能必需着重加速澳門科技、文化事項及相互關係的發展，目前這些發展已成為幾乎每個地方的特色；—— 隨着教育水平的提高，更多經驗的獲取，市民將對行政當局及所有與他們有關的事宜有更多的要求。—— 未來執行權及文明社會希望獲得的成果就是有效力，本人認為這是評估前者的基本方法，亦是其對公共行政施行的標準；——由於資源常缺，所有浪費應愈受譴責，澳門公共行政應努力提高效率；——關注效力和效率大大有利於完善公共管理的技術及資訊科技；——愈來愈專業化的教育，將為澳門提供大批多元化的技術員以大大改善公共機關的運作條件。澳門愈來愈傾向服務性行業；——市民將愈來愈尋求保護其自由和權利，而文明社會則肯定有更大的能力作主動 ；——行政當局參與的範疇將逐步減少，如教育，清潔服務，民事法院等。如此勾劃了不久將來的公共行政。如何發展公共行政的非官僚化呢？應做什麼呢？將開展的工作的意念沒有和行政現代化和行政改革這傳統的概念配合，而只是以為這些概念會帶來更好的開展工作而已。撇開一個可能（或需要的）概念，非官僚化是改革及現代化的結合，以積極，系統化，持久的行動，並盡量採取更進步的方法去優先打擊現存於各政府部門的異常情況。——若果正如今天人所共知，公共行政任何重大的變革不會因一項命令而立刻改變需要改革的事項，我們亦要肯定這一命令是不可或缺的。它是一般的組織性（design），具備着《新公共行政》所有的基本原則和指引，是一個為某些特點預先制定規則的創作，這些特點須包括：參與的限制；運作模式；與市民的關係；要求公共組織具備的形象；政治機關的從屬機構；政治機關和市民監督的方式等。——所以不能再浪費時間，應加快非官僚化的工作，因為已有一系列極具建設性的（及緊急的）消除機能冗雜的官僚化現象的措施。建議如下：（一）行政當局減少參與——即有系統地簡化一些強加於市民和其他經濟從業員的手續；（二）提倡一套新的行政文化——這不單要從一般教育以及領導和公務員的專業培訓做起，最重要的是要得到公眾的配合，努力採納能拉近政府各部門關係的新274

的組織價值觀。由於這些舉措並不能立竿見影，故要強調的是，須由轉變的動力來推動這個文化的同化作用。（三）改善有關本地區實況的公共資訊—— 需要發展一套可自動評估各公共部門工作成果的系統，使資訊的傳遞更迅捷及更多樣化，尤其是有關行政當局的公共帳目和各方面活動的資料。以上所述足以令行政當局無論在工作成果或資源運用方面都更加開放及更具透明度；（四）在行政當局與公眾的關係方面建立新形象—— 多出版一些指南；謹慎處理直接接觸公眾的有關接待工作；加強對各部門的指引以協助使用者；革新非訴訟性的行政程序；作出創新，讓市民有機會目睹其對部門或公務員的申訴能切實地被受理。此外，要取得反官僚工作的成功，必須有賴於公眾日常與行政當局各部門進行全面接觸時的直接參與和監督。（五）竭力使公共管理現化化—— 加強和擴大現時致力的工作，俾能採用現代化的財政預算技術；致力使融匯現代企業文化的工作取得成效。相信須切實按照公共組織所訂的目標來發展領導的工作，包括由執行權和公眾對所做的多方面工作／方式作公開的評核，並對工作成果進行監督。這個意念倘能成為消除官僚，推動全面轉變的策略性動力，或許會起着有利的作用。（六）加強使用資訊新科技—— 於此要強調對公共部門電腦化的工作予以表揚。然而，這些工作必須延續下去，且要向資料庫的方向邁進，在可能的情況下實現互聯網。此舉最主要的是方便市民的日常生活，減低成本及完善訊息資料。（七）使行政當局組織架構合理化——除減少部門和合理分配工作外（這些均是歷年所見的情況），要指出的是，為真正消除官僚作出指引，合理組建架構的工作還須積極進行。（八）簡化現時的行政程序—— 如前所述，所提倡的以理論及科學為基礎的反官僚化的模式，在此是不排除着反官僚化的常見及普遍的意思，或更好稱之為行政簡化。這個名稱無須借助立法或規範，亦無須依賴《行政程序法典》。無須司法爭訟及投資於新科技，更無須改變傳統的概念，但必須刪除其中許多職能，以及重整格式、修改程序。希望社會夥伴、經濟從業員及市民能講述所經歷的苦況以促使行政簡化。倘若在解決問題的方案中載有所提倡的措施及工作，那麼建議書應闡明在採取反官僚化的措施後的預期成果，無論質或量、又或物質及財政等方面。這一方面對採取決定及評估成果的現實性是很重要。還須結合另一要點，就是物質、人力及財政資源的配置。以可動用資源作為衡量的依據，更可因應該依據而保留或放棄某些目標。從管理角度而言，我們不可將未能達至目標歸于資源不足，可能面對可動用的資源，而錯誤訂立目標。計算成本同樣是在作出決定的一項要素。儘管處理方式並非十分準確，但應時常審慎研究。在亞洲經濟危機中，澳門也未能倖免。因此，在改革的決策中，應衡量系統（現時運作）的成本、改革的內在成本及預期系統的經濟情況等問題。275

最後，所開展的工作按計劃開始提交《改革方案》且包括預期為批評而作出調整制度的工作。因此，《改革方案》應載有下列的要點：·中介目標；·措施 —— 活動範圍；·工作 —— 活動方式；·預期成果；·所需資源 —— 人力； —— 物質； —— 財政；·附帶條件；·風險；·計劃。施行措施雖然應該已覺察到改變的事實，但事實上，在作出必須改革的決定的現階段，才真真正正引入一些改變。執行解決方案取決於多方面的共識。因此，除了前指的協調程序外，亦意味着在此期間會有大量的人員流動。項目組的建立是一種建議，它們要對預期工作的實行給予關注和保障，並按照議定的計劃監控，因此而引起的效果，只有這樣才能不論對工作本身，還是對其有關的資源，又或者既定目標，適時引入一些必要的修改。對圍繞計劃所存在的現象作出正常的評估是非常重要的，亦可以要求作出某些矯正的工作。它可作為成功結果條件的要好指標。結果的評估對結果的評估是驗正轉變過程的必需條件。由於評估要求比較的參數，其可行性，很大程度上取決於驗正和計劃如何完成的方式，這些參數來自驗證分工的描述及其指標，亦來自“轉變規劃”的預期結果。進行評估的方針將會在驗證中重複使用—— 統計分析、面談、會議等。評估將會以實行解決方案後所取得的質量和數量的資料與計劃展開時所處的情況作比較。然而，更重要的是要注意該性質計劃中取得的轉變不單只在帶有明顯改善的即時結果中得以體現，還會在組織的實力和潛能的增加得以體現。現時，最後的這種情況並非不重要，如我們關心組織的生存，毫無疑問，以其創新的能力就能得以達到。276

容許本人在此總結，消除官僚主義的問題均與公共行政的所有組織和部門有關，因而最好是鼓勵所有工作人員的士氣和提高合作關係，當然亦要加強與領導及主管人員的關係。然而，為達至這目標必需重視公眾輿論，並呼籲大家努力作出貢獻。是否我們就這樣便得到一個廿一世紀的“新行政”？這有賴各種重要的因素，最好不要以預測而進行。本人藉此表示，這份報告並非以“烏托邦”或美學角度的語言表述，這是規劃者本身慣常使用的思維特有習慣的其中兩種，而這情況是因行政學本身的貢獻而有所啟發的。在一定程度上是某個“察觀性”，是透過直接的觀察、文獻的參考以及一些實際生活中的經驗所得的。很希望這份廿一世紀的澳門公共行政的研究可作為基礎或前提條件，透過與該問題感興趣人仕的公開討論以及深入的反思，使我們攜手共創澳門更美好的未來。儘管係接近尾聲並快將結束本文，但談及以下內容仍然是合適的，管理模式是指管理者透過人員去完成目標的方式。這與管理者作為領導如何作為和行使其擁有的權力的方法有關。為此，管理者可以是獨裁的或是民主的，嚴厲的或靈活的，指揮的或協商的，疏離的或是親切的，壓迫的或是提携的，所給指引是對事的或是對人的，緊張的或是不承擔責任的。最後，管理者的內涵與他的人格和其組織屬何種文化有關。組織文化有各種評級，現簡單地探討兩種迥異的管理方法，以理解兩種文化的構成和每種管理模式如何去達成既定的目標。下列圖表清楚地表明這一切。對抗性管理＊277

參與性管理＊＊第47期《領導雜誌》副刊，專業培訓和就業署出版。透過本文，大家再一次清楚知道我們已積極地為總體改善本地區的機構作出貢獻，提供多一個的工具；並形成一個意識，一個愈來愈重視質量和在澳門公共行政上出現的具效能和效率動力的管理方向的意識，以迎接千禧年的來臨。278

文件279

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《 行 政 》 第 十 二 卷 ， 總 第 四 十 三 期，1 999No．1 ，281 －303新聞公報1．公務員本地化可以視為已被解決的問題，這自然經過漫長且複雜的程序，不論在物力、規範以及人力方面創造了條件，使到澳門行政當局無論在1 999年1 2月1 9日以前抑或以後也能有效和不間斷地運作。2．基此，公務員本地化關注委員會認為，當該程序完結時，在該領域內所發展的工作會具備合標準的人員管理。3．所有的進程都是以一些指導原則為基礎，並會遵循以下各點：是一個有層級、循序漸進地執行的進程，更會特別優先關注公務員的培訓、雙語制的加強，並在各司級部門分別執行，且配合公務員納入葡萄牙共和國部門的進程，而最終更一定會保障行政效率。4．在過渡期初時，本地具素質且在1 999年1 2月1 9日以後在澳門行政當局作出留任保證的人力資源人數不多。5．因此，在職業和語言方面已做了既深且廣的工作。正因澳門行政當局這種努力而有所收獲，今天已具備大量具素質的技術人員以及能幹、熱誠和充滿活力的公共部門管理人員。現時已具備經培訓的人員以擔任大部分現有的官職。6．公務員本地化是按照專業資格以及執行職務的條件的標準而進行，所以在種族或其他因素方面絕對沒有厚此薄彼的情況。7．領導及主管人員本地化亦要遵從一個循序漸進的標準，原則上是按照從下至上的。高級職位的本地化是在執行其他主管職務並具備能力與才幹的公務員中進行。8．公務員本地化進程的速度是正確和適當的，有其本身的節奏和來自過渡各種條件的因素而做成的步伐，在這過渡期中亦需要維持一個有誠信的、長期安穩且努力不懈的狀況。9．為了本地化的成功，有需要得到非本地的有經驗技術員的輔助及補充工作，並配合其他的因素，如參與培訓及提升專業素質，因此，有些人員要暫時離開工作崗位，而人員隊伍就有過渡性的增加，目前，該等人員回復281

了穩定及正常的狀況，這項在澳門以外招聘的人員的輔助及輔充工作在一段時間內仍然是必需的。1 0．澳門行政當局人力資源本地化的總百分比超過96．3％，而將在今年離開行政當局的人員約3％，這部分的本地化將分階段進行，以便減少由於離任而產生的問題。11．澳門行政當局過去以從容但具決心的態度去完全達到公務員本地化的既定目標，並履行了對澳門居民所承擔的義務，並對未來澳門特別行政區的成功作出正面頁獻。1 2．因此，面對該程序的完結，公務員本地化關注委員會在三年半的運作後，認為已完成了其任務，在這次最後的會議上，謹向公共及私人實體致謝，特別是社會傳播機關，彼等對現在完結的工作作出了貢獻，同時，曾對這工作有正面及重要貢獻的人士應為該工作所得的成果感到高興。282

澳門公務員本地化（一九九九年一月）283

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批示 第33／CM／95號關於行政當局本地化問題的一九九三年二月十八日的備忘錄訂定了公務員本地化進程的目的、指導原則及各階段。及後，遵照該備忘錄，便根據一九九三年二月十八日第19－I ／GM／93號批示訂定之方法編制了一些實況報告書，及根據一九九四年一月二十五日第7－I ／GM／94號批示訂定之規則構成了在職公務員本地化的發展方針。目前，重要的是強化關注此問題的機制，目的為確保其執行時在關鍵及複雜的階段中能有必須的一致程序。基此，按照《澳門組織章程》第十六條一款a項，本人著令如下：一、設立公務員本地化關注委員會，以下簡稱委員會。二、委員會的目的為關注在職公務員本地化進程，其職能如下：a）評估澳門公共行政各部門及機構進行的本地化進程的發展及進度；b）研究及建議一些措施，目的使本地化有更大進展及對人力資源的管理有正確的預計；c）對各公共機構或部門的半年期摘要報告發表意見；d）致力確保在公共機構及部門內有一致的程序及標準，並建議本地化政策的執行方針。三、委員會隸屬行政教育暨青年事務政務司，由行政暨公職司司長負責協調，每位政務司各有一名司長或職位相當於司長的代表。四、為使委員會運作而需要的不論行政或財政方面的輔助概由行政暨公職司提供 。一九九五年六月二十九日於澳門總督辦公室總督 韋奇立285

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行政當局本地化：一些主要方針第一階段：學術及職業培訓a）透過本地和外地機構，使中級和高級人員的培訓得以加強和多元化；b）預備財政資源以供培訓及增加對澳門學員資助之用；c）為新入職公共行政的公務人員作補充培訓；d）設立高等教育及職業培訓機構；e）採用配合本地化各重大目標的措施方法及機制。第二階段：公務員的運用和公務員素質的提高a）使具素質的本地人員進入行政當局各機關；b）創設提高新人員的價值素質的條件（透過培訓和經驗），使之能逐步承擔主管更高職位，包括領導及主管職位；c）促進學習上的訪問、交流及參與由具素質人員所指導的研討會及會議 。第三階段：行政當局重組，繼續第一及第二階段的工作至本地化程序完結a）識別本地公務員的身份類別（納入葡萄牙共和國編制及留任將來澳門特別行政區）；b）調整澳門政府的宏觀架構；c）架構和人員的重整；d）公共機關及機構的重組是以程序簡單化、效率及連續性和對將來的適應性作考慮。目的：把施行至1 999年1 2月1 9日結束的行政當局人力本地化，並使之在將來澳門特別行政區的架構中不間斷地繼續發揮作用。287

有關行政當局本地化程序的主要規範性行為為了遵守行政當局本地化的目的，長期以來均制定了許多法規及備忘錄，現在所指出的是一些與程序較有直接關係的法規及備忘錄：—— 一月二十五日第5／86／M號法令：命令各公共機關內的所有文件使用雙語文字；—— 十二月三十一日第1 95／86／M號訓令：設立“赴葡就讀計劃”；—— 二月二十日第1 1／89／M號法令：命令公布有關中文翻譯的法規及重新確定各機關所制作的印件及類似文件使用雙語文字；—— 七月二日第31／90／M號法令：設立“中文及中國行政課程”的培訓計劃；—— 七月三十日第5／90／M號法令：訂定進入公職及晉升之語言知識水平；——八月十三日第1 50／90／M號訓令：確定進入公職及晉升所需的語言知識水平；——十月二十二日第1 30／GM／90號批示：設立一過渡期事務委員會；—— 十二月三十一日第455／91 號法令：賦予中文官方地位及法律效力；—— 七月十八日第1 1 9／GM／91號批示：撤銷第1 30／GM／90號批示，賦予過渡期事務委員會一個新界定及擴展其架 構 ；——二月十七日第1 6／GM／92號批示：設立澳門語言狀況關注委員會；——七月二十七日第40／92／M號法令：調整“中文及中國行政課程”計劃；——十二月二十一日第78／92／M號法令：調整“赴葡就讀計劃”；——二月十八日第19－I ／GM／93號批示：命令各機關進行嚴格的統計及其人員的狀況評估，以及關注各部門本地化計劃的制定；288

——一九九三年二月十八日總督備忘錄：有關“行政當局本地化的問題”；——十一月三日第62／93／M號法令：完善規範助理職務及其聘任之條文；—— 一月二十四日第6／94／M號法令：訂定進入法院司法官團之實習制度，以及設立澳門司法官培訓中心；—— 一月二十四日第7／94／M號法令：透過八月二十九日《澳門司法組織綱要法》第1 1 2／91 號法律第十九條的設立，訂定司法參事官職之通則；—— 一月二十五日第7－I ／GM／94號批示：根據總督的指引，各機關在九十天內制定人員本地化的臨時計劃，按公務員納編程序作出選擇的期限之後，制定確定計劃；——一九九四年一月二十五日總督備忘錄：有關觀察各公共機關的設立及重組的指引，以過渡期及符合聯合聲明的目標作考慮；——三月二十一日第74／94／M號訓令：在行政機關編制內設立一百二十六個助理職位；——三月十三日第30／GM／94號批示：設立一項目組負責關注及有系統地評估當局雙語之普及和語言培訓計劃；——七月十六日第46／GM／94號批示：命令在各公共機關內進行一系列完善的普及雙語的措施；——七月十六日第47／GM／94號批示：命令各公共機關提交編制內人員制定語言學習及進修之培訓計劃，以及訂立鼓勵就讀課程的新措施；——八月八日第1 74／94／M號訓令：為澳門行政當局之公務員培訓及技術進修設立特別助學金；——八月十五日第42／94／M號法令：核准關於編制外合同人員進入人員編制及晉升之若干過渡特殊措施；—— 一九九五年一月二十六日總督備忘錄：與葡萄牙共和國納編程序有關的本地化程序的指引；—— 四月二十四日第18／95／M號法令：重定翻譯員職程；—— 四月二十四日第19／95／M號法令：在各公共機關及機構設立翻譯員職位及文案職位並調任翻譯員及文案到以上機關；289

——四月二十四日第1 8／GM／95號批示：命令一九九五年八月三十一日為所有印件及其他公共文件規定使用雙語的限期，加強語言培訓的指引；——六月二十五日第33／GM／95號批示：設立“公務員本地化關注委員會”；—— 六月二十五日第34／GM／95號批示：命令設立一個關於各公共機關內關注本地化的內部工作小組；——一九九五年八月三日總督備忘錄：訂立穩定人員數量的規則，主要是有關進入編制的一般公開考試及確定人員總數；—— 一九九六年四月二十六日第46－I ／GM／96號批示：命令一九九六年十二月三十一日為處長職位及組長職位本地化的總限期，批准開設至一九九五年十二月三十一日為止在各個機關內存在的空缺的公開考試；—— 一九九六年十月二十八日第1 33／SAS／96號批示：一九九七年期間，為了進行澳門保安部隊現有高級職程人員本地化計劃的晉升，將在確定職位停留的時間縮短；—— 一九九七年五月二十六日第1 9／97／M號法令：將轉入公共部門編制超額狀況之制度，延伸至選擇退休而將退休金及撫卹金之責任轉移予退休事務管理局之人員，並澄清二月二十三日第1 4／94／M號法令第十八條若干規定；—— 一九九七年六月二日第20／97／M號法令：規定擔任領導或主管官職之人員轉入超額狀況；—— 一九九七年六月十一日第23／97／M號法令：規範顧問培訓員之聘任制度；—— 一九九七年六月十六日第35／GM／97號批示：命令將有關中文文本的所有規範性行為公布於澳門《政府公報》；—— 一九九七年六月二十三日第25／97／M號法令：對十二月二十一日第85／89／M號法令引入若干修改，訂定澳門公共行政機關之領導及主管人員通則及命令重新公布法令全文；—— 一九九八年四月十三日第89－F／98號法令：訂定及規範澳門行政當局工作人員進入葡萄牙公共行政當局之權利；—— 一九九八年九月二十一日第43／98／M號法令：在出缺時取消助理職位；290

高等教育機構及行政當局本地化1．1 991 年通過兩個法規，除了2月4日第1 1 ／91／M號法令規定澳門高等教育機構及其運作外，8月29日第1 1／91／M號法律訂定本區教育制度的總綱，並為過渡期教育發展設立一套合適的法規。2．上述兩個法規的首個法規已被訂入法律制度及成為一個有關的統一架構，為發展澳門的高等教育以滿足過渡期需要，尤指有關高級人員的培訓，從而為澳門作出技術性的準備和延續的安排。3．由於上述的法令，採取了另外兩個在人員本地化程序中具明顯價值及有關的措施：於1 991 年9月（第50／91 ／M號法令）設立澳門大學，以取替原為英式教育的香港私人機構東亞大學，而同年同月（第49／91／M號法令）設立了澳門理工學院。以下為所進行的工作的數據：—— 至1 997年為止的學士學位畢業（三年課程）人數：·文學院 50·工商管理學院 664·社會科學學院 144合 共 858——至1 997年為止的學士學位（四年課程）人數：·社會及人文科學學院 1 58·文學 60·社會科學 230·工商管理學院 623·科技學院 277·教育學院 248·法學院 69·葡文學院 21 8合 共 1 883—— 至1 997年為止的專科學位人數：·教育學院 1 00總 數 2841291

4．除上述數據外，還有以下的碩士學位總數：—— 自1 993年起，完成碩士課程的學生人數：·管理科學 48·中葡研究 1 1·工程學 13·公共行政 1 2總 數 845．有關理工高等教育至1 998年為止獲得學位及持有證書的學生數目如下：5．1 澳門理工學院：·語言及翻譯學院 301·貿易暨旅遊學校 538·行政暨應用科學學校 51 5·體育暨運動學校 21 8·澳門社工學院 59·視覺藝術學校 69·高等衛生學校 705．2 其他實體：·旅遊學院 70·澳門航海學校 26總 數 1 8666．另一方面，在邁開為本地區吸納高級人員的步伐之前，自1 989年起，隨著3月1日第14／89／M號法令的公布及“學歷認可諮詢委員會”的設立，為本地區能作學歷認可創立了條件。從1 993年起，超過3793份中等及高等程度証書已獲得認可。該法令的出現，設立了學歷認可制度，為在澳門以外或在本地區現有不同的非官立教育制度取得之學歷進行認可。對於學術程度的授予、公職聘任或進行有公共實體參予的專業活動，均對學歷的確定認可提供了充分的保証。這種學歷認可（大部分在中華人民共和國、台灣、香港和澳門獲得）無疑是有助於行政當局本地化，過去因為學歷認可問題而阻礙進入公職。行政當局朝向本地化目標的培訓一直以來所貫徹的重大的培訓工作計劃，都是以推廣知識以及提高專業技術和行政當局的語言能力為目的。292

在確定了上指計劃的內容後，落實這項計劃考慮到各部門的負責人和各公務員，同時亦顧及了部門或公務員的雙方利益，尤其是在本地化目標的重要性方面。基本上培訓方針與下列重大計劃有關：1．赴葡就讀計劃；2．中國行政及語言課程；3．語言培訓；4．發放助學金（一般助學金和特別助學金）5．培訓未來主管 —— 助理職位；6．為領導及主管而設的中國行政及公共管理課程。1．1 赴葡就讀計劃的目的是：—— 提高葡語知識，增進學員對現今的葡國文化的了解；—— 學習葡國公共行政的基礎知識、體制及運作模式，以便更好地了解澳門的行政制度；—— 透過專業課程及實習發展專業能力。1．2 赴葡就讀計劃始於1 986／87年，其內容於1 992年1 2月進行了全面修改，並在澳門和葡國進行。1．3 至目前為止，已舉辦了1 5個課程，共有學員380名（1 2個赴葡就讀計劃一般制度課程的308名學員，3個赴葡就讀計劃特別制度課程的72名學員），其中大部分學員都在行政當局擔任職務。2．1 中文及中國行政課程的目的是向本地公務員提供學習中國官方語言的機會，使他們了解中華人民共和國公共行政的原則和運作模式。這是公共行政雙語政策中本地公務員的培訓計劃，學員會在北京進行為期數月的學習。2．2 中文及中國行政課程始於1 990年並在1 992年7月修改其規範性結構。2．3 至目前為止，已舉辦了21 個課程，共有學員271 名。3．1 兩種官方語言的語言培訓最受重視，因為其成功（課程的質素和學員的參與）在很大程度上取決於行政的延續性以及本身人員數目的穩定性。3．21 986至1 998年期間在一些重要的範疇綜合了多方的努力，而其中屬於行政當局的責任如下：a）在行政暨公職司範疇：——以廣東話及普通話授課的中文課程：565個課程，共1 01 1 7名學員；——葡語課程：267個課程，共5420名學員；293

4．1 自八十年代初，發放助學金已被視為公務員本地化的重要政策。4．2 因此，自1 981／82年起，大部分母語為中文的私立教育制度的學生亦開始享有助學金的福利，在其他國家及地區就讀高等教育課程。因為之前助學金只向來自葡語教育制度、前往葡國讀書的學生發放。4．3 下列數據顯示了自81 年後所發生的變化：1 981 年向39名學生發放助學金，1 981 ／82年1 09名，1 982／83年1 47名，1 983／84年21 0名，1 984／85年333名，總額一直不斷增加，至1 990／91年達1 431名，翌年為1 623名，1 997／98年261 1 名，1 998／99年2692名。4．4 發放特別助學金已於1 994年8月得到規範，旨在向發展本地區優先範疇的澳門公共行政工作人員提供技術培訓及進修，以使其參與本地化進程並作出貢獻。4．5 這些無償助學金，為就讀一些高等課程、研究生課程、補充培訓課程或不定期的技術課程而設，其對象是有意並承諾直至1 999年後仍在行政當局提供服務的工作人員。4．6 自1 994年設立發放特別助學金後，已向84名學員發放這類助學金。5．1 設立“助理”職位的目的，是對一些有適當培訓和特別條件的、有潛質被委任為領導及主管職級的人力資源進行在職培訓。5．2 在這意義下，培訓是為主管人員而設的，助理負責協助這些人員執行賦予他們的任務，同時必須跟進有關附屬單位的整項工作，並可轉派到其他附屬單位。5．3 在公共部門內已設立1 40個助理職位，已有1 31 名前助理被委任為領導及主管官職。6．1 除了中文及中國行政課程外，自1 995年起，澳門行政當局與北京的國家行政學院簽訂一份議定書，自此便開辦了一些為澳門領導及主管而設的中國行政及公共管理課程。6．2在推廣這份議定書方面，已舉辦了1 4個課程，共有249名學員。澳門公共行政公職法律規範本地化隨著1 989年1 2月21 日澳門公職法律制度的公布，使人們認識到公職範疇的三大法規和更多的法例，其中與澳門公共行政公務員階層有關的基本法例已本地化，此舉對其他已制定的補充性法規和部分法規以及在此階段經諮詢意見而作出的修改並無影響。上述的法律制度包括：1．領導及主管人員制度；294

2．公共行政職程制度；3．澳門公共行政工作人員通則（最近由1 2月28日第62／98／M號法令修改）部門的重組：有關本地化方面1 ．在本地化進程方面，自1 992年開始部門的整體重組，目前已進入完成階段。部門的重組所起的作用是十分重要的，因為可使各部門無論是在過渡期，甚至在更好地配合未來澳門特別行政區的模式方面均可規範化，即人員編制規範化。同時，亦考慮到一些實際的需要。2．這樣，共約55個部門中，每年進行重組者如下：·1 992 6·1 993 5·1 994 9·1 995 1 7·1 996 3·1 997 3·1 998 1 0總 結 53在司法領域中的本地化1．鑑於司法的根本領域或法系需要進行法律本地化及專門培訓，因而出現無數困難。2．隨著9月9日第1 1 2／91 號法律的公布（澳門司法組織綱要法），本地化程序有關鍵的一面，本地區繼而擁有一個具有自主及與其特性相適應的本身司法組織（該程序仍未完結）。3．繼該法律後，開展了司法體系的本地化程序，並公布了一系列能令該目標得以實現的法規。4．在此前提下，公布3月2日第1 7／92／M號法令，及3月2日的第1 8／92／M號法令，該法令規範審計法院的組織、運作及程序。5．後來，公布了8月1 8日第55／92／M號法令，核准了澳門法院司法官通則及澳門司法高等委員會成員通則。6．在補充8月1 8日第55／92／M號法令中，公布了1月24日第6／94／M號法令，制定入職法院及檢察院司法官團的實習制度，並設立澳門司法官培訓中心（葡語簡稱CFMM），目的是為了司法官的培訓。295

7．繼澳門司法組織綱要法之後，公布了1月24日第7／94／M號法令，該法令訂定司法參事官職通則，該官職是透過所提及的綱要法所設立的及公布了9月1 8日第49／95／M號法令，該法令規定登記局局長及公共公證員之助理通則。8．在該領域的人員本地化的特定情況下，值得一提的是僅於1 993／94首批學士在澳門完成法律課程（當年有1 6名學士、1 994／95有1 0名、1 995／96有22名、1 996／97有21名、1 997／98有23名、1 998／99有1 4名，總數為1 05名學士），因應司法體系需要作優先聘任在澳門完成法律課程之人士，然而這並不是絕對的。9．因此，目前情況如下：法院司法官第一審法院上级法院檢察院司法官296

1 0．在23名本地司法官中，有3名在澳門司法官培訓中心（葡語簡稱CFMM）實習後獲委任，8名於1 996年1 0月2日獲委任，9名於1 997年7月獲委任，其餘22名於1 998年6月獲委任。1 1．至於登記局及公證機關的人員情況如下：1 2．同樣不能忘記在法院辦事處、登記局及公證署不可或缺的現職人員，他們分別進入了司法文員職程、登記及公證機關文員職程，對彼等人員需要進行一項預先及持續培訓，以便能適當地執行其職務，展述如下：·60名新的司法公務員進入了編制；·32名新的登記局、公證署公務員進入了編制；·65名司法文員職程的實習員正在接受培訓；·35名登記及公證機關文員職程的實習員在將進行的開考結束後將獲錄取；·已完成兩屆晉升法院書記及助理書記職級的培訓課程；·已完成一屆晉升一等助理員職級的培訓課程。澳門保安部隊的本地化1．基於其職責的特性、組織類型及現職人員的數目（數目約佔行政當局現職人員總數的三分之一），澳門保安部隊（葡語簡稱FSM）、的本地化出現特別困難，因此，一直找尋有別於行政當局整體性的解決方案及途徑。2．已顯得有需要適時及盡可能謹慎地培訓那些將成為（大部分已成為）澳門保安部隊的高級編制人員。3．在此前提下，於1 988年7月4日（第57／88／M號法令）設立了澳門保安部隊高等學校（葡語簡稱ESFSM）。4．後來，透過1 2月1 2日第68／90／M號法令，核准澳門保安部隊高等學校通則，重新訂定其任務，該高等教育機構轉而發展教育、研究及輔助社會的活動，但是主要目標是為澳門保安部隊機構編制培訓官員。5．在澳門部隊高等學校開設下列課程：——警官培訓高等課程（葡語簡稱CFO）—— 警官進修課程（葡語簡稱CAO）——指揮及領導課程（葡語簡稱CCD）297

6．以這些機構（治安警察、水警稽查隊及消防隊）為對象的警官培訓高等課程從1 990年開始起已有1 68名學生就讀，目前，第五屆警官培訓高等課程正在進行，有1 2名澳門學生及1 名中華人民共和國學生就讀。7．警官進修課程目的是讓在澳門保安部隊當時存在的職程的警司及高級職位的人士得以進修，該課程自1 989年起辦了三屆，有21 名警官修讀。8．指揮及領導課程的對象是那些已持有先前的其中1個課程學歷的人員，該課程於1 998年第二季舉行，已有1 9名警官修讀（1 7名警務總長／總區長及2名副警務總長／副總區長），從彼等人員中已委任2名指揮官及副司長，並將於2月25日及3月1 4日委任澳門保安部隊機構及機關的指揮及領導的人士。9．至於現職人員總數方面，已本地化的人員有5302人，僅1 58人未本地化。納入程序1．“納入程序”隨著1 0月1 4日的第357／93號法令以及2月23日第1 4／94／M號法令的公布後而展開。這兩項法規作為訂定澳門公共行政工作人員作出選擇各種可能的所有程序的整體結構，而這些可能性並非只是納入共和國編制的簡單摡括。2．這程序對於本地化的問題尤為重要，因為相對其他的可能性，容許對那些明確在1 999年1 2月1 9日後不打算在澳門行政當局留任的公務員的真實編制作出規定。3．因此，整體和概括而言，應考慮以下數據和參照有關日期（1 999年1月）：—— 可以選擇的人員為6400人，其中491 5人已選擇在澳門行政當局留任；——已選擇離開澳門行政當局的人員為1 485人：·納編 386·退休 51 6·解除聯繫 583入職程序在這個受4月1 3日第89－F／98號法令規範的程序進行期間，625名澳門行政當局的工作人員已聲明在葡萄牙共和國的附屬部門內入職的意欲。外地招聘及本地化1．因應行政當局本身架構的增大所產生的需要以及更大程度因應本地區的經濟社會發展的需要，所以向葡國和中國招聘具素質的人員。298

2．這類招聘的演變在行政當局中的整體如下3．從上表顯示1 998年外聘人員（葡萄牙和中國）的人數有明顯的減少。從葡萄牙共和國招聘的人員只是500人左右。4．在外聘人員中，70名屬法律領域的高級技術員，1 07名為教師，以及1 74名屬衛生範疇。本地化的一些基本指數1．後面所列的圖表（表Ⅱ，本地化的指數）反映1 987－1 998年1 2月間有關母語及招聘地方面的演變情況。2．這種反映緊隨有關政策結果的趨勢如下：—— 以“中文為母語”的指數情況：1 987年為69．5％，1 998年1 2月31 日為83．8％。同一時期，以“葡語為母語”的佔總數的28．4％及15．48％；—— 在“本地招聘”方面：1 987年1 2月31日為92．9％，而現時為96．3％。3．對於“外地招聘”指數比重的減少，亦應視為平常的情況。4．以“中文為母語”的情況按其在公務員本地化方面的演變，有突破性的進展。5．另一個“本地化指數”關於領導和主管職位由本地人填補的情況，該情況在下表反映，有關日期為1 999年1 月。299

1 99 9年1 月領導及主管職位據位人的整體資料表Ⅰ6．共有548個領導及主管（或具有相同地位）職位，已考慮到行政當局內的所有部門和機構。300

母 語＊ 表Ⅱ招聘地＊1 993年以前所得的資料以約數計算，因自該年起才開始有系統收集數據。301

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批示 第28／GM／99號一九九五年六月二十九日第33／GM／95號批示設立公務員本地化關注委員會，主要目的是關注澳門公共行政人力資源的本地化進程。經過三年多，得知促成其設立的目的已基本達到。考慮到要發展這進程的工作已成簡單和慣常的管理工作，而這些工作亦有所安排且在完成進程的階段中，已不再需要有另外的發展，因此，這表示無需繼續維持公務員本地化關注委員會的運作。基此，按照《澳門組織章程》第十六條第一款b）項，本人著令如下：撤銷由六月二十九日第33／GM／95號批示設立的公務員本地化關注委員會。一九九九年二月四日於澳門總督辦公室總督 韋奇立303

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