• 行 政澳門政府雜誌一九九八年，澳門1109
  • 行政 澳門政府雜誌 每年四期 社 長： 薛尼路(Jorge Bruxo) 社長助理： 李麗如(Lídia da Luz) 執行社長： 何思靈(Celina Veiga de Oliveira) 編輯部： 葛祖民(José Côrte－Real) 林瑞光(Lam Soi Kuong) 鄭亞洲(Rogério Cheang) 編輯委員會： Amável Afonso Barata Camões Diana Loureiro, José Ângelo Lobo do Amaral José António Pinto Belo José Manuel da Silva Agordela, 所有權： 澳門政府 出 版： 行政暨公職司 社址、編輯及行政部： 巴掌圍斜巷十九號 （亞洲）澳門郵箱 463 電話：323623 圖文傳真：（853）594000 發行及訂閱 電話：5995620/5995612/5995611 排印：澳門政府印刷署 印行：2500 本 ISSN 0872－9174 1110
  • 第十一卷·第四期（總第四十二期），一九九八年十二月 目 錄 城市化 二十世紀葡萄牙與澳門——城市規劃法律史之研究 1115 José da Conceição Afonso 法律本地化 澳門法律本地化的新思考 1157 孫同鵬 澳門法律人才本地化之回顧與前瞻 1163 趙燕芳 行 政 行政當局的法律專家 1171 Maria João Antunes Ramos 經 濟 未來澳門特別行政區在中國與各葡語國家的關係中所擔當的角色 1195 Luísa Bragança Jalles 中國與澳門勞工的價值及其重要性 1217 庇樂 適合澳門的經濟模型 1227 Aucendina Diogo ……… 摘要 1241 1111
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  • 《行政》第十一卷，總第四十二期，1998 No.4，1115－1154 二十世紀葡萄牙與澳門 ——城市規劃法律史之研究* José da Conceição Afonso** 法律及規章規定了某地區空間中的、在組織及結構相互交錯的不同行為人之間 的“遊戲規則”。如果不了解這些法律及規章，就很難理解一個城市化的過程，無 論它屬於哪一種城市化之過程。 法律界人士、政府決策官員、城市規劃者、發展商、城市規劃史學家、還有其 他人士，每一個人對城市化立法都有着自己不同的看法。 對於法律工作者來說，在平等、公正、合法及合比例的原則下，最重要的是法 律本身的強制性及將之適用於某一地區之細則；對於政府決策官員而言，他們強調 的是立法中可以使城市發展的政策及戰略得以確立的要素；對於城市規劃者而言， 則是在城市圖則之特殊性及特點方面強調品質、可操作性及空間形式設計方面的局 限性；對於發展商來說，他對城市立法之適用而帶來的經濟效益及可行性最感興 趣；而對於城市規劃史學家而言，最重要的是立法及規章的公佈行為（換言之，即 對已建或將要建設之空間內容的重要性的提及），已建或將要建築之物在時間上的 印記及協助了解空間本身之工具。 雖然在城市立法上各人有各人的看法及優先，但是為了保證空間發展的質量， 介入城市化工作的各行為人却不能互不理睬；為此，在這一方面跨學科的工作越來 越多，大家均努力了解其他人的行業用語，正如今天所有人都應當熟知或探求城市 立法及規章的適用效力一樣。 本人以自己作為建築師——城市劃師所獲得之經驗為基礎，寫出了這篇題為 《二十世紀葡萄牙與澳門——城市規劃法律史之研究》的文章，以求在澳門這個因 果 關 係 複 雜 的 地 區 及 葡 中 文 化 的 背 景 之 下 ，更 好 地 了 解 使 澳 門 發 展 的 城 市 化 * 撰於 1998 年 3 月 14 日。本文從法律層面去探討葡萄牙和澳門的城市規劃。為了閱讀方便和易 明，有關澳門的部份使用了斜體字。 * * 建築師 1115
  • 之“遊戲規則”。由於本文之題目跨越整個二十世紀，本人意識到在本文中對某些時期應比其他時期作更多的論述。因此，在無法克服這些反思在時間上的限制的情形下，我希望能有更多的人及文章來對澳門城市規劃法律進行反思，因為這種反思迄今為止仍是屈指可數的 。一、重建運動至第一共和國結束時期（1851 — 1 926）1．1 王國城鎮修葺總規劃（ 1864年 12月 31日之國令）在葡萄牙重建運動產生的多個措施之中，這一“王國城鎮修葺總規劃”十分突出，它規定了在征服過程中適用的規則及計劃之製作、建築物的周邊及與樓宇高度有關的道路的寬度。應當指出，這一法規遠遠早於歐洲多個國家所公佈的類似立法，尤其是瑞典（1 874年）、荷蘭（1 901年）、英國及法國（1 909年）的立法，為此，它在澳門的適用具有明顯的效果，對於改善居民尤其是中國居民的生活素質及對於澳門的城市化具有革命性的效果。在本地區，1 864年1 2月31 日之國令一直生效至1 956年9月8日第40742號國令公佈（《政府公報》第36期）之日，後者是在Duar te Pecheco創導的城市化政策的影響下產生的 。鑒於其歷史重要性 ，我們簡要分析一下 1 864 年 12月 31 日之國令在澳門的發展及影響 ：1 87 1 年8月31 日，向總督呈交了由Henr ique de Cast ro及JoséM.Cri spiniano daFonseca J r . 組成的委員會製作的關於行政法典修訂並適用於澳門的報告書( 見《澳門省及帝汶公報》第42期，第1 67/ 1 70頁) 。這一報告書對前述法令作了如下摘要：“委員會提請注意，極有必要依據1 864年1 2月31 日的國令第52條研究一個改善城市的計劃，以使未来的建設服從於这一計劃，並不致産生今天所見到的、甚至可在城市的最主要街道見到的不規範性。”十二年之後，在依據1 883年7月28日省訓令第89條而設立的、由當時的工務局局長Constant i no Joséde Bri to 擔任主席的“澳門城市改善研究委員會”於當年1 1 月20日提交的報告中，再次提到了1 864年1 2月31 日的國令並將之作為在澳門適用的規章，其中表示：“其中指出了一切必要的規則；法律規定之外無需補充。”這一法規在城市化政策方面的決定性影響( 當時第一次通過了計劃的方式，全面、系統及戰略性地對本地區的城市化進行了規劃，取代了當時作為澳門城市發展邏輯之特點的即興主義) 還見於同一報告書的下述摘錄之中：“作為未來在澳門進行任何重要改善的首要條件，現在就必須立即進行一個未來城市總規劃的整理工作，這一規劃應以澳門的詳細圖則為基礎。”“没有必要對一個幾乎不明自喻的論點予以堅持，本委員會即是如此認為的。應使之成為努力改善本城之一切工作的出發點。委員會從一開始就認為這一規劃是重要的，没有這一規劃，一切就無據可依。”1116
  • 　　關於對現存道路的調整，該報告書指出：　　“若想達到這一目的，應立即確定未來道路的邊界，而這一工作只有在我們首先提出的規劃得以制訂後方可有凖確的認識。”　　城市規劃所基於的圖則無疑指Demét r i o Ci nat t i 於兩年前( 即1 881 年) 第一次通過圖籍整理而以1 / 2000之比例尺作出的圖側。　　依據1 864年1 2 月31 日 之國令適用以 來取得的經驗， 在1 883年 1 1 月20日 在澳門城市改善規劃報告書具 體指出十二個目標 之後近二十年以後， 1 901 年6月2 9日之《政府公報》公佈了《依據1 900年8月4日第1 01 號皇室制誥及1 900年9月22日第1 1 3號省訓令而制訂的市政工程服務實施臨時規章》。　　這一 臨時規 章繼續 並遵從 1 864年國令 中表達 的政策 ，它規 定 ：　　第1 4條 省政府將下令制定一個澳門市改善總規劃。該規划將注意對污糟地區的整理，完善道路、廣場、花園及現存建築物，並建設新的道路、廣場、花園及建築物，使之具有衞生、美觀、舒適、可居住之條件及公眾可以自由行走之條件。　　第1 5條 爲完整實施前條所命令的、並爲政府所通過的規劃所必需的一切徵用具有公益性及緊迫性。在制訂這些徵用過程中需遵守現行法律 。　　第1 6條 前述條款所指的建築及改善規劃一經政府通過，有關規劃的條件就對新的建築物、重建物及道路、廣場及花園的開闢具有約束力。　　獨一附段 在這一規劃制定並獲通過之後，省政府得分部份通過關於其實施的確定性計划。　　第1 7條 在計劃未依據第1 6條之規定被通過的情形直，市政工程科繼續對建築物的邊界及水平標高予以確定。 1 91 2年 7月 20日 之 國 令 ( 載 於 8 月 3 1 日 《 政 府 公 報 》 第 3 5 期 ， 名 稱 為 《 澳門私人工程服务暨都市建築物之衞生服務規章》) 依據1 900年皇室訓令制定並於1 901 年公佈的臨時规章( 前述摘要即摘錄自該規章) 導致産生了1 91 2年7月20日之國令( 載於8月31 日《政府公報》第35期) ，稱為《澳門私人工程服務暨都市建築物之衛生服務規章》。在其第一章( 《一般規定》) 之中具體指出了澳門城市改善規劃的下述規则： “第1 條 如果澳門市政廰的支出預算無法將批出私人工程許可證及其監察的一切程序的有關必須開支納入預算之内，則由省政府負責這些開支，這些服務的執行由省工務司負責。　　獨一附段 有關的开支費用由公共工程之一般赠與承擔，每年以仁慈堂彩票預計總收入的百分之十五遞增。　　第 2 條 随着正在制訂中的澳門城市改善新規劃被政府通過，新的建築物、重建物及道路、廣場及花園的開闢將受該規劃的條件約束。1117
  • 第 3 條 在該規劃未被依據第 2 條而通過的情況下，工務司將對一切新建築物 的邊界及水平標高予以確定，尤其注意： 1．新的設計； 2．角度或角落視覺更佳； 3．由道路寛度而決定的樓宇高度之適宜性，同時保留本規章第 12 條之規則； 4．如果因建築現存樓宇時為了確定邊界而使業主被迫作出讓步，則按所失去 的土地進行賠償；這一賠償依據徵用法律予以清付。 相反，如果由於所確定的邊界，業主被迫將其建築向公共道路方向前進，則應 按所獲得的土地交費，其價格與因土地被徵用而獲得賠償的條件完全一様。 第 5 條 行將倒塌的樓宇的拆除程序，繼續由 1863 年 7 月 16 日之敕令調整。 第 6 條 已經或凖備建築住宅樓宇之大型土地的業主，若此等住宅大部份無公 共道路之服務，則必須適時在這些住宅之間建設必要的道路以保證通風、衛生、消 防及警事行為。 獨一附段 這些樓群中的道路的寬度，依據本規章第 12 條之規定，由現存建 築物的或業主希望建築之建築物的高度確定。 第 7 條 如果省份的情況有需要，則與公共道路相接之土地的業主必須依照被 通過的設計在這些土地上進行建築。 第 1 附段 這一義務只有在為此目的作出警告（Intimação），並公佈於省《政 府公報》上之後方成為有效。它對情形相同的所有業主具有普遍性，自人口最多地 區之中心的土地開始。 第 2 附段 為了服從這一警告，被警告之業主應於自警告作出之日起六個月的 期限内提交他們希望建築之樓宇的計劃。 第 3 附段 如果在該條情形下的業主未在指定日期内呈交計劃，或雖然呈交却 未在確定之期限内開始建設，則依據徵用之一般法律之規定，通過友好協商或司法 訴訟對土地予以評估。 第 4 附段 如果依據前一附段規定，被徵用的土地在公開拍賣中被出售，則競 投得到土地者有義務在競得之日起六個月内在土地之上進行建設。不如此為之者， 則受本條第 3 附段規定之制約。 雖然歷史變遷表明有關工程主要與澳門港規劃有關（本文對此不予詳述），但 正是在這一法律背景之下，自上個世紀末至本世紀二十年代出現了下述對於城市規 劃而言極為重要的草案，從而決定了二十世紀澳門城市的主色調，這一色彩一直維 持至本世紀八十年代： 1877 年——7 月 7 日於《澳門省及帝汶公報》上公佈了 7 月 2 日第 64 號訓令， 規定公民 Miguel Ayres da Silva “在澳門內港側進行填海工程，其區域為沿海的下述 地區：由位於 Caldeira 路以南 24 米的海邊城牆之一點起劃一直綫至 Matadouro 巷 北角正面的另一點止的地區，該地區的另一面為通過上述兩點的海邊馬路。“承批 1118
  • 人建議在填海地上修築樓宇，並將這一土地用於建築工商業企業的設施，以發展勞 務，增進社會繁榮。” 在該《澳門省及帝汶公報》第 110 頁公佈了這一由省政府與 Miguel Ayres da Silva 訂立的合約條款。 這是我們所了解的澳門第一個城市規劃的卷宗，它遵守了前述第 64 號訓令指 出的規劃標凖，即“工程計劃的全部細節、圖則、輪廓、標的及其它特别工作均已 獲得工務技術委員會的通過。” 1882 年—— 7 月 10 日第 367 號決定。該決定由省秘書長 José Alberto Côrte Real 在總督不在時以總督名義簽署，它載於《澳門省及帝汶公報》第 238 頁，是對和隆 街及高冠街一帶地區的更新規劃之制訂與圖則的整理。 1884 年—— 由於 Demétrio Cinatti 於 1881 年 7 月 20 日向省總督作的關於港口 研究的闡述，産生了由 Adolpho Ferreira Loureiro 於 1884 年完成的澳門港口先期規 劃。這一研究不僅是對“澳門及其港口”的一個詳細的技術分析性報告，還對建議 予以了論證，並已包括了一個詳細的預算以及執行預算的一整套必要的要件，包括 載有修繕建議的總圖則及建築的細節。 在有關的澳門半島及港口的圖則中，含有 1884 年進行的調查及内港、氹仔、 青洲及南灣的規劃以及青洲至白石之間海邊大馬路的重鋪計劃。 在對全部澳門港口區的規劃之中，為了保證最低限度的可航行條件（這對於澳 門的經濟生活至關重要），這一本應成為一個戰略規劃政策的基本文件的規劃，在 某些主要建議的實施上不幸受阻，從而使規劃中的一些設想延遲實現。 1885 年——（9 月 21 日）這是關於高冠街一帶地區城市化的第 78 號省訓令公 佈的日期。该訓令涉及開闢道路、下水道及水溝。 1900 年 —— 1900 年 6 月 30 日 訓 令 通 過 了 “ 望 德 堂 區 修 繕 規 劃 ”，載 於《 澳 門省政府公報》第 26 期。 1909 年—— 將進行中的多個計劃予以聨結；對新橋，龍田，沙梨頭，塔石， 聖美基，和隆及望德堂區的總體改善計劃被 1909 年 2 月 19 日工務技術委員會會議 有條件通過，並通過 3 月 9 日省工務局第 155 號公函送交秘書處。 1920 年—— 第 380 號訓令於 1920 年 11 月 27 日公佈於《澳門省政府公報》第 48 期上，它通過了由澳門港工程局提交的工程總規劃，其中有關的備忘是由水力 工程師 Hugo de Lacerda Castelo Branco 及民用建築工程師 Duarte Abecassis 簽署的， 它涉及在內港進行的工程和內外航道的挖泥工作。同時通過了在澳門建設避風港的 規劃部份。 關於 1864 年 12 月 31 日法令對王國城鎮改善規劃的實際效果的簡單結論： 在城市規劃法方面，建築師 Fernando Gonçalves 認為，1864 年 12 月 31 日之國 令一直生效至 Duarte Pacheco 城市規劃法産生為止，没有産生任何具有影響力的重 要效果。鑒於這一國令對澳門的影響，本人對這種認為該法規對葡國無甚重要影響 的觀點持懷疑的態度，應當進行更為深入的研究。 1119
  • 　　在1 864年1 2月31 日之國令在澳門適用問題上，這一法規對於從上個世紀八十年代開始的澳門戰略及衛生城市規劃的起步及發展具有重要作用，它毫無疑問開立了在葡中背景之下葡國城市規劃史最為光輝的一頁，在國際上也十分重要，只是可惜鮮為人知。二、自軍事獨裁至二次世界大戰結束時期（1926 — 1 945）2．1 葡國現代城市規劃初期 ：Duar te Pacheco時期2．1．1 政府倡導的城市規劃地區性規劃的前身（參見 4．2．2 ，a．1 ）城市總規劃（1934年）1 934年 1 2月21 日 第24802號 國令 規定 市政 府必須 推動 市政 府所 在城 市的 城市總規劃的製作。該法規第1 條將這一強制性擴搌到擁有二千五百名居民以上的城市（由人口普查核查其增長及發展），亦擴展到“由政府指定的”旅遊、娛樂、風景、療養、宗教、歷史或藝術性”地區。城市及擴張總規劃（1944年）專業技術人員的欠缺及資料整理方面的普遍欠缺使城市總規劃的制定過程受到了某些延誤 。在大體克服了這些問題並經過十年的時間後，1 944年9月5日第33931 號法令再次就“城市規劃”作出了在邏輯上與前有法規相吻合的規定。　　這個1 944年9月5日的第33931 號法令影響 了 ( 十 二 年 後 ) 的 嗣 後 性 立 法 的批准。後者將海外各省的首府納於法律之制約之下：　　在Duarte Pacheco之政策的影響下，産生了規定各海外省之首府及其它具有可以證明其重要性的地區或市鎮政府所在地( 包括城市周邊地區及自然擴張區) 必須受城 市 規 劃 規範 的 立 法 。 這一 立 法 就 是 1 9 5 6 年 8 月2 5 日 公 佈 於《 政 府 公 報 》( D. G. ) 第1 80期第一組別的第40742號國令，它被強制性公佈於所有海外省之《政府公報》上( 在澳門則轉載於1 956年9月8日《政府公報》第36期上) 。鑒於這一法令的重要性，現將其前言及首兩個條款抄錄於此：　　“海外屬地多個居民聚居地的迅速發展，要求有關負責當局注意並隨時警惕保證合理使用都市空間的及時規劃及建築條例，使之符合這些規劃中表現的總體利益。城市規劃的制訂及有關條例的産生即是為了這一目的，它們早在幾年前就在海外省的主要居民聚集地使用，並由海外屬地城市化辦公室進行研究及引導。　　但是，人們一直發現，由法律賦予行政機關的權力無法使其對在其司法管轄權範圍內發生的事宜予以回應，亦無法對經常出現的有損大眾利益的違規和力有不逮的工程的行為進行快速及有效的約束。為此，這已造成了過多的、嚴重的城市化問1120
  • 題，嚴重危及未来，没有更有力的介入，單純以最基本的善意及適當的介入手段是難以予以阻止的。　　目前急需避免危及最重要的居民點前途之行為，並為此需要給予其行政機關有效的和及時的進行保護之可能性，以使在其司法管轄下的區域的城市發展依據已被通過的規劃及規範而進行，或在臨時欠缺這些規範的情況下( 因為有時不可能按照居民點之迅速增長相應地制訂這些規劃及規範) ，採取必要之謹慎，以不阻止對不同的城市區域可推定之最有益之利用及有機的組織。　　為此，經聽取海外委員會之意見；　　本政府經使用憲法第1 09條 第 3款賦予的權能，依據第80條第2附段之規定並由本人批准，決定如下：　　第1 條 海外各省、及情形與重要性得以證明之堂區或村鎮之政府所在地，包括城市周邊地或用於其自然擴張之地區，受本法規特訂之城市化規範之制約。　　獨一附段 在海外省各政府委員會的審計下( 如屬有總督府之省份) 或政府委員會之下屬機構的審计下( 如屬其他省份) ，以訓令形式決定哪些地區或其它居民點之政府所在地應適用本國令之制度，並規定所包括之範圍 。　　第2條 在前條之規定所包括的城市區域或城市周邊區域內，禁止在没有有關行政當局之預先許可的情形下建造新的建築物，或對現存建築物進行任何修改、翻新或修整，無論是否存在法律因特殊原因而要求的任何其他許可證或許可。”　　關於澳門調整規劃的1 2月29日第66/ 63號批示：　 　執行 1 9 5 6 年 9 月 8 日 第 4 0 7 4 2 號 國 令 ( 載 於 1 9 5 6 年 8 月 2 5 日 第 1 8 0 期 《 政府公報 》( D. G. ) 第I 組 ) 並 使作為 省府 的澳門 受城 市化規 定之 制約的 試圖 ，直 到該法規公佈七年之後才伴隨總督1 2月29日第66/ 63批示産生。該批示任命了一個委員會去制訂澳門調整規劃，但有關这一制訂的研究成果從未得以公佈。城市化的局部性規劃（1 944年）　　前文提及的、以“城市及擴張總規劃”冠名的 1 944年9月5日第33931 號法令一直生效到1 971 年。它在第1 0條第4附段中創造了一個新的規劃概念，即“城市化的局部性規劃”。　 　在澳門與局部性規劃這一概念類似的，有下述城市化方面的經歷：　　關於 西望洋—— 媽閣地區的1965年8月10日第1677號立法性法規( 載於《澳門政府公報》第32期之副刊)　　這一法規對西望洋—— 媽閣地區進行了劃定，將之定為只可以從事酒店活動及手工業活動的地區，命令拆除一切不衛生之設施，因為它是澳門最好的居住區。這一立法性法規還指出，西望洋媽閣地區的城市規劃已在研究之中。但直至今日，這一規劃仍未在《政府公報》上公佈。　 　關於黑沙環工業區的城市規劃的1 966年1 月1 日第8096號訓 令　　1 966年1 月1 日 第8096號訓 令通過 了黑 沙環工 業區 城市規 劃之 規章， 它後 來又被1 96 9年1 1 月 1 5 日第9 1 9 5號 訓令修 訂及 調整 。1121
  • 由於它被公佈於《政府公報》之上，故一反當時普遍見於葡國及澳門的情形。 這一規劃成為了澳門城市化法律史上的一個標誌，並成為一個直至九十年代才被重 提的經驗（九十年代產生了新口岸填海區規劃及南灣區城市化規劃，這一點下文將 有論述）。 2.1.2 關於由私人倡導的城市化： 1932 年 9 月 30 日第 21697 號國令第 10 條規定，失業基金中的款項可被用於 城市改善之中，居民與業主亦可參與，保障業主及居民具有與當地市政機關、行政 機構及倡導團體一樣的條件。 1934 年第 24802 號法令第 12 條則規定，市政府可以“在城市總規劃的制定過 程中被倡議團體取代，如果這些團體如此希望。亦可通過訂立被政府批准之合約被 個人企業代替。” 在 Duarte Pacheco 參予其中的 1935 年 5 月 22 日關於太陽海岸的城市規劃的第 1909 號法律中，由於規劃者、城市規劃專家 Alfred Agach 之豐富經驗，同樣對規 劃區內由私人發起的規劃建議予以了規定及調整。 令人奇怪的是，僅過了一年時間，1936 年－1940 年行政法典便作出了與該規 劃中的規定完全對立的規定，默示廢除了私人倡導之城市規劃制度。 這些事實只能產生於由新國家政體開始的城鄉政策之停滯程序之中，也是一種 效果不太明顯、反對私人將農村土地城市化企圖的一種辦法（當時私人極希望通過 將鄉村土地變作城市土地而獲得不動產利潤）。 “為此，必須擴大城市規劃的介入範圍，使之不僅包括已城市化及可被城市化 的地區，亦包括城市的郊區。 這一要求在 1944 年得以滿足。當年城市及擴張總規劃條例在規劃的介入範圍 內包括了受城市聚居區保護的鄉村地區。但是，由於與城市化總規劃之有效性之喪 失有關的理由，對這些鄉村地區的確定並未完全產生所期望的效果。主要的城市的 周 邊 地 區 有 一 條 非 法 城 市 化 地 帶 ，以 及 旅 遊 村 鎮 四 散 分 佈 便 是 證 明 ”（ 見 建 築 師 Fernando Gonçalves：《城市化法律》，國家行政學院，1989 年，第 252 頁）。 三、從戰後到新國家政體結束時期（1945－1974） 3.1 後 Duarte Pacheco 時期 城市化之先期規劃（1946 年） 1946 年 11 月 4 日第 35931 號法令：但是事實表明，雖然城市規劃的通過給予 了市政府更大的權力及權限，但它却使堅持強化中央行政集權的薩拉查政府不滿。 為此，在僅過了兩年後，政府便通過這一法令來消除正在進行中的城市規劃帶來的 分散中央集權的效果，為此規定只要有城市規劃的先期計劃就已經足夠，並規定這 些先期計劃必須在“一切樓宇建設、重建或修改中及樓宇所在之區域的‘新道路規 劃’中被遵守，具有與規劃一樣的效力” 1122
  • 這一法規也許表明當時在薩拉查政權內部存在着較深的矛盾。這一法規將Duart e Pacheco推上了先期規劃之父的寶座，亦使其對一直持續到1 984年的全國範圍內的非法城市化浪潮負有一定的責任。都市建設總規章（R．G．E．U）（1951年）及先期計劃的無效果性：1 951 年8月7日第38382號法令＊：這一法規（都市建設總規章）於1 951 年一經公佈，便使人們對1 946年1 1 月4日第35931 號法令規定的“先期計劃”這一解決方案提出了很多問題及質疑。這一新的都市建設總規章只是明示指出了“已被通過的總體或局部性規劃”的概念，並於第3條規定，不遵守此等規劃之規定者，不得被發出市政許可證。第1 1條還要求必須有被通過之規劃，以使市政府可對建築物徵用。應當指出，這一條款最初產生於1 934年1 2月21 日第24802號法令第1 5條之中，一直持續至今，且幾乎無任何實際效果。在本世紀五十年代末期，全國已有有關“先期規劃”劃定的兩百多處地方。＊ 後經1962年3月31日第44258號法令及1963年5月13日第45027號法令修 訂 。　　我們來看一下都市建設總規章在澳門的演進過程：　　1 901年6月29日《政府公報》公佈了《依據1 900年8月4日第1 01 號敕令及當年9月22日第1 1 3號省訓令而制訂的實施市政工程部之服務的臨時規章》。　　由這一臨時規章而産生了公佈8月31 日第35號《政府公報》上的1 91 2年7月20日之國令* ，它被命名為《澳門私人工程服務暨都市建築物之衛生服務規章》；　　 *这—1 91 2年的國令第85條後經1 935年1 1 月23日第467號法令修訂。　　1 91 2年7月20日的國令被載於1 940年3月30日《澳門殖民地公報》上的第661 號法令默示撤銷，該法令使新的《澳門殖民地私人工程服務暨都市建築物之衛生服務規章》生效；載於1 946年1 2月31 日《澳門殖民地公報》第52期的第966號法令後又將這一規章撤銷並生效了《澳門殖民地都市建设總規章》。这一總規章在歷經多次修訂、補充及更改後，被1 963年6月25日第4308號國令下令制定的、載於1 963年7月31 日《澳門殖民地公報》第30期的第1 600號法令废止。　　載於7月31日之《澳門政府公報》上的1 963年6月23日第43089號國令規定：　　“1 91 2年7月20日的國令通過了《澳門私人工程服務暨都市建築物之衛生服務規章》。這個在長達头半個世紀時間內一直生效的法規大部份已與現實不相符合，已不適應現代生活的活力及發展節奏。為此，急需為本省訂立適應城市发展需要的立法措施。　　出於輕易可被理解的原因，建議这些規範之制定由省立法機構負責，它們無疑是最有資格權衡其自己需要程度如何的機構，況且在其權限範圍內了解所調整的事宜。”……1123
  • 　　“第1 條 廢止1 91 2年7月20日 國令，並廢止由該國令通過的《澳門私人工 程服務暨都市建築物之衛生服務規章》。　　第2條 批准澳門省立法機關制定關於私人工程服務及都市建築物衛生服務的新規章。”　　依據於7月31 日《 澳 門 政 府 公 報 》中 公佈的這 1 963 年6月2 3日第4 3089 號國令，在同－《澳門政府公報》中公佈了1 963年7月31 日第1 600號立法性法規。其前言部份性摘錄如下：　　“1 . 1 949年9月3 日第1 1 00號立法性 法規對由1 946年1 2月31 日第966號 立法規通過的《澳門殖民地都市建設總規章》進行了某些修訂，臨時實施一年。雖然有權限之部門在適當的時候已表明這些修訂符合要求、甚至提交了一份其中不僅包括這些修訂，而且還包括旨在承認有必要更清楚地表明立法目的或彌補某些疏漏的修訂在内的新的規章草案，以在一個法規之中匯集1 946年之後所有有關都市建築物的立法，但這些修訂仍是不確定性的。　　由於在該工作之後不久，在宗主國内廢止了以在省份內關於建築物方面生效的立法為基礎的1 903年2月1 4日國令所通過的 《都市 建築 物衛生 規章 》，並 公佈 了含於1 951 年8月7日第38382號法令中的《都市建設總規章》取而代之，故有 必要對本省立法予以修訂並制訂含於本法規內的《都市建設總規章》，以便遵守該法令中確立的新規範。　　1 903年2月1 4日國令所通過的規章被廢止，是因為在其生效之後的近半個世紀內，發生了一個巨大的變化，這一變化不僅體現在官方機構介入有關建築活動的理念方面，而且體現在建築所適用的技術方面。”　　8月21 日載於《澳門政府公報》第79/ 85/ M號法令對《都市建築總規章》規定了行政性質的規範，對在澳門實施的民用建築工程的計劃、准照及監管的審議及通過程序予以規範。其第75條第1 款明示廢止了由1 963年7月31 日第1 600號立法性法規通過的 《都市建設總 規章》第1 部 份的第Ⅰ編、 第Ⅱ編第1 章 及第VI 編 。　　就澳門的《都市建設總規章》而言，1 963年7月31 日第1 600號立法性法規及8月21 日第 79/ 85/ M 號法令仍然有效，雖然經過了一些修訂，但與現存的都市現實及建築大大脱節，尤其是在從八十年代起在城市建設出現的問題方面，故目前正在修訂階段。　　簡而言之，為了理解從第一個《澳門私人工程服務暨都市建築物之衛生服務規章》( 1 91 2年 ) 至現在 生效的《 澳門殖民 地都市建 設總規章 》( 1 963年) 期間的 演進，我們可以指出：　　第一個規章( 1 91 2年) 主要是針對城市衛生、住宅及道路的衛生而制定的，其目的是將建築性要素置於城市規劃，即《城市改善規劃》之下；在它之後的所有规章均發展了控制建築質量這一內容，而沒有論及規劃優先於一切建築程序這一方針；1124
  • 澳門建築規章的這一演進，如果説一方面是在控制建築質量方面的立法的専業 化和深入，那麼另一方面也毫無疑問地反映了城市規劃在葡國已處於從屬地位，尤 其是在後 Duarte Pacheco 階段。 無窮循環之規劃 那麼，在葡國的先期規劃浪潮有無法律效力呢？ 存在於關於“先期規劃”與“規劃”之等同性的 1946 年 11 月 4 日第 35931 號 法令與只承認“被通過的總體規劃及局部性規劃”的《都市建設總規章》（1951 年 8 月 7 日第 38382 號法令）之間的衝突，為市政府發出都市准照的工作造成了嚴重 後果。由此，發出准照的行政程序越來越要不斷聽取市政府上級機關的意見，即使 是最簡單的問題，亦需如此。由於這種不確定及模糊性，造成了整個政府的官僚機 制在審議程序上盲目隨意地處理，且蔓延成風，根深蒂固。 雖然《都市建設總規章》只承認“被通過的總體規劃及局部性規劃”，但薩拉 查政府為了加強中央集權，繼續在實際情況中拒絕這一概念，拖延對其的批准程 序。Fernando Gonçalves 為此在《城市化法律》（國家行政學院，1986 年，第 229 頁 ）中 寫 道 ：“ 只 是 一 個 法 令 、一 個 條 款 ，便 開 始 了 本 人 稱 之 為‘ 無 窮 循 環 的 規 劃’的程序，即：關於一個城市總體規劃的研究由草圖變為待修訂的先期規劃；由 對先期規劃的修訂圖再到待重審的、已作過修訂的先期規劃；再由對已被修訂的先 期規劃的重審圖樣，到對已被修訂並待重審的先期規劃；如此循環往復…… 由一個簡單的指數我們就可以看出這種無限循環的規劃制度的負面效果：從 1944 年 到 1971 年 ，沒 有 任 何 一 個 城 市 總 體 規 劃 達 到 符 合 法 律 的‘ 被 通 過 之 規 劃’的地位……為此，規劃制度自我封閉起來，與現實的距離越來越遠。” Fernando Gonçalves 對這種規劃之目的得出了如下結論： “唆使投機，同時增加人們認為國家正在被規劃之中這一幻想。” 應當指出，這一政策已在不同的城市規劃介入者的心目中根深蒂固，對國家造 成了不利，且一直持續到 1990 年。1990 年最終確立了《國土規劃之市政計劃》， 並產生了有法可依的城市規劃。 由“無循環之規劃”這一表達可以輕易地理解為什麼圍繞依據第 66/63 號批示 而制訂的《澳門調整規劃》而進行的工作（這些工作由海外部在里斯本進行）遲遲 不能完成，從而使該規劃無法得到批准。 領土區“城市總規劃”與細節性規劃(1971 年) 12 月 17 日第 560/71 號法令，由城市規劃委員會訂立。它創造了細節性規劃 概念（第 7 條），並規定每五年對規劃予以修訂（第 3 條第 5 款），從而給予了一 個高度的靈活性；1946 年法規中規定的、且被《都市建設總規章》（1951 年）反對 的先期規劃亦被改稱“規劃”，明顯解決了一個拖延了二十餘年的問題。但是這又 提出了這樣一個問題：一個有二十或三十年歷史的先期規劃或規劃的實際有效性何 在？除了這一疑問之外，雖然明確存在着“規劃”這一法律概念，且由另一個同時 性的法規（第 561/71 號法令）所規範，但是總體規劃及局部性規劃，以及細節性 1125
  • 規劃的結構由於推行政治及行政中央集權的原因，即使在該等法規產生之後，亦很少得到政府的批准。市政都市准照的發放往往只基於：對建築（《都市建設總規章》）與相關技術結合的調整；與現實脫節且無任何法律效力的研究、草圖或先期計劃，甚至對於同一地點同時存在多個研究、草圖及先期計劃。其壓力由此可見。土地分塊分配之法律制度（1965年 ；1973 年）及非法小區1 965年1 1 月29日第46673號法令：第一個總體調整對土地分塊分配的規範直到這一法規出台才告產生。這一法規後被6月6日第289／73號法令進行了大幅修訂。由於城市規劃不獲批准，且處於一個“無窮循環規劃”的制度之中，再加上土地分塊分配程序上的嚴重官僚主義作風阻止這一擬制制度之運作，因此除了這一完全虛假的規劃之外，只能導致被稱作非法建築的建築物迅速蔓延，將我國的主要城市包圍起來甚至在某些情況下充斥了整個城市。正如前文所述，第289／73號法令將非法城市建設的主要始作俑者（即負責土地分塊分配者）置於無罪之地位之上。他們在該法規的保護下，只是對不可分割的土地按共同業權制度一塊塊出售，而不管在出售後緊接着出現的實際情況是什麼（即由購買者本人自行建築的土地塊額大小如何劃定）。這一法規導致了一般的公民（而非土地分塊分配者）在毫無其他辦法解決其居住問題的情形下，只能進行非法建築。而在這一法規的庇護下，負責土地分塊分配者則在從分塊出售至對分塊之界定過程中因事不關己而高高掛起；的確，按塊出售土地不是土地分塊分配。我們抄錄一下Osva l do Gomes關於第289／73號法令的的一些觀點（載於《城市化法律》，國家行政學院，1 989年，第41 2頁）：“1 987年1 1 月1 9日合議庭裁判裁定：‘在6月6日第289／73號法令生效的情況下，包括在沒有執照之土地分塊分配中的土地的承諾買賣合約是有效的，除非在訂立這一合約時因法律、規章或行政行為阻設執照之出具而無法獲得執照。’”“如果執照作為某一契約立組成性文件被存檔，執照中具有號碼及日期等要素並以契約及執照的副本作為登記之依據，則在一份契約中沒有具明土地分塊分配之執照的號碼及日期並不造成契約無效。”……“在第289／73號法令生效期間，所謂的“按塊出售”是非法分塊分配者為繞開第27條第2款之規定而使用的辦法。這是因為，原則上共同業權之設定不意味着對土地的劃分，而是意味着一個嗣後不可分割之共同支配，並不適用土地分塊分配制度。”這就是說，在葡國市郊的土地的業權已以普遍方式被確定於被劃成一份份的土地的承諾買賣合約之中，它時刻期待着有一天，這些被非法劃定的一塊塊的土地被批准確實劃分土地的法律、規章或行政行為包括在規範範疇之內。由此，產生了一個透過使用“按塊劃分”之概念對非法小區進行合法化及收回的浪潮，當然它也末1126
  • 能逃脫“無窮循環規劃”制度的怪圈。那麼，是否成千個土地按塊分配中的某些分配已獲得了執照呢？正是在這種城市規劃的法律背景之下，特別是自1 974年4月革命至1 984年這十年之間出現的政治激進主義、行政政策的搖擺不定、政權脆弱、且人口向主要大城市移居的情形下，“非法”土地按塊分配才引起了更高的警覺，因為這一現象已野蠻蠶蝕了我國城市的郊區及沿海的相當一部份地區。當時，已國有化的銀行作為這一現象的後盾負有不可推卸的責任。這一現象只是由於最高反貪局的有力介入方告結束。葡國城市規劃與建築的黑色之年（1973年）本人認為1 973年是葡國城市規劃及建築法律史上最為黑暗的一年。6月6日第289／73號法令及2月28日第73／73號法令的規定完全是聽任隨意製造空間的粗陋政策，完全明顯地違背了歷史背景、規劃以及城市及建築設計。在前文中我們已經看到，第289／73號法令是如何為非法土地按塊分配大開方便之門以及它對我國主要城市的空間結構及組織產生的災難性影響是什麼；現在我們再來看一下本人認為1 973年是葡國城市規劃及建築法律史上最黑暗的一年的另外一個原因，即2月28日第73／73號法令的影響。在野蠻城市化及雖無司法管轄但仍謂之以“合法”的城市化之間，從組成、功能及美學角度而言，兩者區別甚微乃至無甚區別。兩者的共同點不僅體現在均反對規劃方面，亦體現在漠視城市圖則及由建築師對那裡將要建設的建築物所設計的建築圖則方面。我們認為，這一問題並非只是由於2月28日第73／73號法令允許未經適當培訓的技術人員行使建築師之職務而直接造成的，它還是由於當時葡國的職業建築師這一階層本身表現出的公開漠不關心而造成的。直至最近，在《建築師學刊》第75期的一篇題為《建築師的自身行為》的文章中，文章作者仍表示，在葡國建築師學會看來，建築師只應介入大型的及重要的樓宇建築。而在全國每年的總建築中75％均是小型建築的情況下，我們可以得出這樣一個結論，即第73／73號法令與該協會公開捍衛的如此奇怪的立場簡直是不謀而合，因為兩者均允許一些未經過適當培訓者在過去及現在佔居一個葡國建築師學會認為建築師不應佔居的位置。在當時，許多建築師認為社會的無產階級化可以由國家只推動集體住宅來實現。《田園城市》雜誌是一份關於城市化及建築方面社會政治題材的雜誌，它在第1期中激進地認為別墅式住宅是第三帝國住宅政策及計劃的獨特之處。在缺少一個務實政策的背景下，與新國家政體一起產生的別墅式住宅這一解決方案遵循單一官方式獨裁風格，反對建築設計上的自由，並被確定為葡國人的理想住宅模式。並由於同樣是意識形態及獨裁政治、但卻意義相反的理由，被從通過國家建造住宅的計劃中激進地取消，從而違背了由鄉村大量湧向國外或湧入我國主要大城市郊區的人們在人類學及文化意義上希望的空間模式。而所謂的非法小區，對於當時採取的主流住宅模式（即一家一戶的別墅式住宅）而言，是沒有依循城市及建築圖則而自行建造的，它不過是對政府企圖禁止選擇住宅種類自由這一盲目政策的即時及自我回答，也是對葡國建築師學會在《建築師的自身行為》一文中默示認為不易參加別墅（小型建設）設計這一同樣盲目的立場的即刻及自我回答。1127
  • 很明顯，這一切均發生於許多建築師及某些機構認為建築及城市圖則不過是可將世界改變成平等主義充斥的烏托邦的事業，而非一種藝術，一種所有藝術中最公開的藝術的時期。非法小區的問題與另一個問題十分接近，甚至從某種角度上說，這一問題比非法小區問題出現得更早並與之最終混為一體。這一問題就是“僑民住宅”的建設問題。在一段時間內，在葡萄牙國內，僑民作為“替罪羊”而被政府指責為具有一切壞處且係破壞我國景觀的罪魁禍首。但是，僑民不是應對葡國不存在城市規劃負責的人，亦不是應對葡國建築師學會負責人公開宣稱該機構奉行的政策是認為建築師不應設計任何小型建設（暗指別墅式住宅）這種言論負責的人，更不是應對葡國關於在過去及現在允許一個未受過有關培訓的人制定及簽署建築設計之立法負責的人。令人奇怪的是，從空間人類學的角度而言，“僑民住宅”是以從農村住宅向城市住宅過渡的改革計劃為基礎的，這是一個無可爭議的、積極且具革新性的事實，只需將其適當納入城市規劃或有關建築圖則即可。而我們的政府却對此一再漠視不理。我們不能說在葡國沒有任何法律（甚至單行法律）可以在某種程度上作為城市化程序的基礎。但問題是在這一法律沒有要求城市規劃符合空間現實的機制，而只原則上有一個實際中可以選擇的特徵；各個市政府不要求對其領地予以規劃，即使做了規劃，人們也懷疑是否可被通過。在土地按塊分配需遵守上一級之規劃的情形下，或是由於這些規劃根本不存在或在法律上無效，或是由於無窮循環規劃制度本身的虛無飄渺性，很明顯由私人推動的城市化在這種背景下勢必舉步維艱、令人沮喪。直到1 990年之後，土地按塊分配的法律制度才有了新方向並沿着法律有效性之路向前發展，這是我國現行城市化有法可依的出發點。　　我們試與葡國相比較，看看建築及城市圖則在澳門的行使過程是什麼様的：　　8月21 日第79/ 85/ M號法令第1 3條規定，“建築設計由建築師製作”。　　雖然這一法規没有提及城市圖則之使用，而只是提及建築之行使，但可以輕易看出：在澳門，這種專門的設計亦只能由建築師製作及簽署；這並不意味着在建築與城市圖則之間不應有建築師之培訓方面學歷專長之差别，亦不意味着設立了不同的權利及責任，更不意味着可以且應當將有關領域逐一獨立開來。　　在葡萄牙，未經適當培訓而行使建築設計的技術人員，尤其是技術人員、民用工程師及建築商可以製作並簽署這類專門設計，除非在某些限定性領域，例如對國有紀念物及被甄别之樓宇的“保護區”。　　雖然澳門現在的情形無疑比葡國更正確、更先進，但依據8月21日第78/85/M號法令第1 3條之規定，在這裡行使建築設計亦十分複雜且缺少透明度，其原因如下：　　·無論在都市立法方面，還是在對建築材料及技術的規範及調整方面，本地區均存在着很大的漏洞；1128
  • 　　·上述情形使建築師的職業責任在澳門原則上無法律參考，而主要是道德方面的參考；相應地，在澳門不存在、也因上述原因不可能存在一個職業道德法典來限定建築師活動的責任及將之獨立開來；　　·因此，由於在城市立法領域和建築材料與技術的調整及規範上缺少實質性提及，故職業建築師在其它職業階層，即建設者及不動産商人面前失去了自己的職業獨立性。　　·這一情形使每個職業建築師在所存在的行政“合法性”之内，可以獨立地經常成為一個處於城市空間定性之程序之外的行為人。需要指出的是，在城市規劃的遊戲規則内，如果没有法律，那麼道德不過是一個幻象。　　·在没有一個操守法典的情況下，法律本身在葡國及澳門所希望的是删除建築師在由其贊成的方案方面不負有責任；問題的嚴重性在於建築與城市化作為對空間進行組織的藝術及人類一切活動的支柱，應是所有藝術中最為公開的及公民化的。　　在葡國及澳門關於建築及城市圖則實施的經驗方面，可以輕易得出以下結論，即：保證産生高質量空間的必要的( 但非充份的) 條件是有關設計由建築師製作並簽署。四、從 1947年四月革命到現在地區化理論及國土及行政非集中化理論，以及反行政官僚主義規定在憲法中已有二十三年之久，但仍未在規劃制度中得以實現及移植。4．1 非法城市化擴張階段4．1．1《土地法》（1 1月5日第794／76號法令） ：“城市保護及控制區”的無效性：前文已經描述了非法分塊分配土地的情形及對我國主要城市市郊的土地瓜分並野蠻蠶蝕的情形。這些情形有時延伸到了現有的建築之外的市鎮土地的全部。而建立城市保護及控制區的目的正是為了結束這一現象。但是應當指出，雖然出發點是好的，但使用的策略及手段卻是完全錯誤及荒謬的，乃至在《土地法》中規定的這些區域上從未被適用過。1 1 月5日第794／76號法令：第 1 4條 1．將建立城市保護及控制區，其目的是為了避免及控制在與城市建築物有關的、或建於其中的土地上進行的活動，同時避免及控制在使用這些地皮時進行的、不利於有關居民集體利益及城市適當運作的改動（它們可因缺少監管，包括生物形態上的平衡而在多個方面產生），以及保護城市發展的必要特點及條件。2．將以法令形式對下述地點確定一些城市保護及控制區：a）各縣政府所在地 ；1129
  • b）各超過 25，000 名居民的城鎮；c）被視作宜於建立這一地區的其它城鎮。3．城市保護及控制區可建在一個含有多個市鎮的區域內，只要表明這適宜於地區有序發展即可。第 1 5條 1．城市保護及控制區按適於每個個案的情況被確定區域大小，以滿足其目的之需要，但應有足夠的面積以便可以對不利於集體利益，且在近期無法滿足城鎮擴張需要的活動進行有效控制。2．如果城市保護及控制區的範圍全部或部份地與行政區劃不相吻合，則應予以確定以保證一個可靠的認別。為此，只要有這方面的需要，就應指出較易認別的物質要素，尤其是公路及水路。……第 1 8條 應為工業園區建立保護及控制區，應對這些保護及控制區適用經適當修訂的、考慮到這些工業園區特殊需要的第1 4條及第1 7條之規定。4．1 ．2 優先城市發展區及優先建設區的無效性（5月 3日第 152／82號法令）前文所述的關於依據《土地法》而建立的城市保護及控制區的無效性同樣見於優先城市發展區及優先建設區之中。在以上兩種情形中，我們均可以看到政府方面欠缺對城市規劃的一個和諧的及整體性的眼光，亦缺少打擊我國城郊地區非法城市化活動的策略。因此，其失敗的原因與缺少實施法制性規劃的政治決心及意願有直接關係。5月3日第1 52／82號法令：第1 條（優先城市發展區及優先建設區）1．在居民人數超過30，000人的城市（Concelho）中，強制性在超過2500名居民的一切城鎮設立優先城市發展區及優先建設區。在其餘城鎮中，則非強制性的。2．依據最長為期五年的目標，優先城市發展區用於作為為期最長五年的城市發展的支指。應為這一城市發展提供有質量的、一切必不可少的城市化要件，並盡可能為這些發展區提供一個可以應付在此期間人口增長的必要空間。3．優先建設區用於確定即將納入市政城市活動年度計劃的、立即予以建設的土地。關於澳門之土地法1 980年7月5日第6/ 80/ M號法律( 載於《政府公報》第27期)該法令通過了土地法，廢止了與該法不相符的一切一般及特别立法。注：第951 頁。中文版公佈於80年1 2月20日《政府公報》第21 67頁。廢止公佈於73年9月22日《政府公報》第38期上的第6/ 73號法律。1130
  • 　　第1 98條被6月27日《政府公報》第26期副刊中的第5/ 81 / M號法律修訂。　　第1 97條及1 98條被2月6日《政府公報》第6期中的第2/ 82/ M號法律修訂。　　第41 、51 、52、1 1 8、1 24、1 33至1 35、1 43、1 51 至1 58、1 60、1 62、1 95及第1 98條被8月1 3日《政府公報》第33期中的第8/ 83/M號法律修訂。　　係按照與第51 / 83/M號補充性法規一起公佈於1 2月26日《政府公報》第52期中的前法第201 條而為之。　　7月21 日《政府公報》第30期中的第78/ 84/ M號法令對第29、30、43、56、57、68、1 07、1 1 7、1 69、1 70、1 79、1 97條予以了修訂，並廢止了第1 55條第2款及第1 58條第3款。　　88年9月27日《政府公報》第39期中的第DSCI / SAOPH/SAGE規定設立一個工 作小組以製作一個法律草案( 《陸地、水域及天空所有權法》) 。　　1 月25日之《政府公報》中的第1 0/GM/88部門指引規定了關於批地的補充性規則。　　7月29日《政府公報》第30期中的第8/ 91 /M號法律修訂了第48、54、55、59、61 、 1 24至1 3 1 、 1 33至1 35、1 6 2、1 65及第1 7 9條。　　1 1 月1 8日《政府公報》第46期中的第1 3/ 91 / M號法律修訂了第39、41 、56及1 1 9條並廢止了第40條d項。　　7月4日《政府公報》第27期第1 組中的第2/ 94/ M號法律修訂了第5、8、29、55、77、1 06、1 1 7、1 1 8、1 1 9、 1 25、1 27、1 31 、 1 32、1 33、1 35、1 47、1 63、1 7 9、1 80及第1 81 條。　　關於土地法，我們來看一下公佈於98年1月份《澳門》雜誌中的一篇題為《澳門建築格局》的文章之摘要：　　“談到澳門的土地及業權，我們就走上了一條混雜着傳说、傳統、富有特點的行為及特徵的道路，它們很難與一個現代社會的法律規範相符合。　　如果説葡國人入居這一中國地區的方式尚無定論，那麼‘對土地的佔有’問題則是一個根源性的問題，這一問題持續了幾個世紀一直存在至今。但是無論是時間的推移，還是由宗主國輸入的法律，均未能予之以解決。　　因此，在這一方面它仍是一個現實問題，尤其需要找到一個方法適當、合乎情理的解決辦法。”　　由於因澳門的特殊性而進行的多個單項“修訂”及“例外”，於1 980年對土地法進行了一次修改，其中第一次以一個廣闊及本地性的眼光對問題予以定質及分析。在其前言中對情況作了如下評述：　　由於本地區面積細小及人口密度高，幾無農作業，可動用之地段及計劃填海可取得之地段主要作為市區用途，建築物的高空發展及城市舊有部份的佔用已達飽和，木屋及其他臨時建築物在空置地段的散佈、離島地區有不少面積非細小的地段單憑私人文件( 所謂紗紙契) 提出業權或所有權，等等，均為澳門一些特有的情1131
  • 況。而此等情況，除對土地問題有其本身的特徵及特别的重要性外，並且在土地範圍内數年來備受法律上的特别處理。　　土地法將對公有土地的租賃等同於現存的永久租借，並規定未來的批地需進行公開競投，同時規定了直接調整的權能。　　在經過二十年並進行了數平方公里的填海後，某些問題得以解決或減輕，例如木屋問題、舊區的衛生問題等等。民事建築“轉至”新填海區。　　但是也產生了新的問題，例如不動産危機，同時還有一些老問題繼續存在，例如“沙紙契”的問題( 即不具法律價值的古老的私人契約) ，這對於某些土地的佔有權將無法確定。4．1．3 關於非法建築及土地按塊分配的法規1 1 月6日第804／76號法令：“規定非法建築區可成為旨在將其合法化、臨時維持或立即或近期性拆除之措施的對象，同時制訂使用這些不同之措施的一般性規定並要求遵守。這要求對不同的非法建築區進行認定及研究，它與可適用之措施的實施一起，由本地有權限之機構在中央政府的適當機構及部門以及有利害關係之居民的參與下負責進行。包括於其中的區域的合法化應通過與利害關係人的協議而尋求。”3月9日第90／77號法令：對1 1 月6日第804／76號法令第3、4、5、6及1 6條進行了修訂。4．1．4 非法土地分塊分配之終結1 2月31 日第400／84號法令：它規定了一個新的城市土地按塊分配制度；在經過了十一年之後，第289／73號法令最終被這一法令廢止。為了呼應各個市政府及其他機構的異議，第400／84號法令第58條要求在訂立任何產生或可能會產生鄉村土地之共有業權設定或共有人人數擴大的法律交易或行為時或予之以登記時，必須有市政府同意的意見書。如果說鄉村土地按塊分配在必須有市政府事先同意書面前已成為不可能，對於在那時之前已經設定並登記的、具有不可分割之共同業權的各個單位之移轉的法律交易之進行可能性而言，則並非如此。第400／84號法令以一種簡單的方式，寥寥數語便用一個條款結束了在葡國的非法地分塊分配，但卻沒有顧及我國城市郊區的土地，甚至全部屬市政土地的土地以及沿海之土地，這些土地以最大的不合理性及完全不顧城市圖則的方式被分為小塊。在其上建設的非法工程至今與約一百萬葡國人有關（即全國總人口的十分之一）。許多我們最好的農業用地同樣在這一程序中被毀壞。如果說一個樓宇的技術壽命不會超過七十年，可由後人在那裡進行另外的建築設計的話，那麼以最大的不合理性分塊劃定土地則會使其黑暗的影響持續許多個世紀。由於缺少城市網絡，缺1132
  • 少一個由此而產生的有組織、有結構的空間基礎，嚴重影響了現代及未來的城市發展。從六十年代至1 984年，這一切均對環境造成了巨大影響，而與此同時在整個歐洲卻成功興起了新興的城市。在此不能不指出 Osvaldo Gomes的觀點（載於《城市化法律》，國家行政學院，1 989年，第41 2頁），他在論及對非法土地分塊分配的打擊方式所具有的違憲性時，就第400／84號法令第58條之規定指出：“這一規範具有違憲性的說法使人們產生了許多疑問，因為它意味着對憲法第62條規定的財產權利的一個嚴重及野蠻的侵犯，明顯違反了憲法第1 3條、第266條第2款及第270條規定的平等、公正及比例性原則。”我們還應注意到1 2月31 日第400／84號法令“以如比簡單方式”終結非法土地分塊分配的這一劑靈丹妙藥，所面臨的恰好是一個因過量提供而完全飽和的非法土地分塊分配的市場；這也許是其獲得成功的原因所在。這一法規廢止了《土地法》（1 1月5日第794／76號法令）中的第VⅢ章之全部，而在該法令中由於存在的極端官僚主義，故法令仍繼續為土地分塊分配之准照設立了許多障礙。《土地法》第32條規定，“城市土地分塊分配的行動，即使符合被通過的城市規劃中的工程，如果其立即或近期實施不利於該規劃或總體利益規劃實施的適當步驟，或不利於地區之有計劃發展，亦不得被批准。”這表明該法絲毫沒有掩飾繼續反對在城市規劃領域及土地分塊分配之中由私人倡議的立場。很明顯，在《土地法》中指出的規劃（土地分塊分配應遵守這一規劃）只能是一個幻象，因為除此之外並無任何東西存在。百密一疏，這一切是不是僅僅意味着合法的土地分塊分配仍然是不可能的，土地交易可能繼續集中於非法土地分塊分配之區域之中呢 ？除此之外，在非法土地分塊分配之外，這一時期還存在着另一個佔領公產土地的現象，這一現象極為迅速地發展，主要見於具有很大度假潛力的地區。同時，政府本身亦在違反法律的情況下，多次輕易及毫無顧忌地佔用都市土地以建設集體設施，並違反行政佔有之規定及在徵用時宣示公益性之規定。在這種情況下，在實際中操縱遊戲規則的似乎是平行性城市經濟的邏輯及策略。我們為此可以輕易地得出這樣的結論：城市空間發展的邏輯只不過是“平行經濟”的一個方面。無論在新國家政體時期還是在74年4月革命之後的時期內，它許多時候就是人民對城市化及住宅領域裹足不前的政策的回答。4．1 ．5 關於城市規劃法在 1 989 年在葡國所面臨的嚴峻情形的一些看法在 Diogo Freitasdo Amaral 對《城市規劃法》（國家行政學院出版，1 989年）的介紹中，我們可作出如下摘錄：“……葡國的城市規劃法是併湊起來的，它由許多互不協調及互不統一的對立法規所組成。它是由一個在基本方面未遵守公正原則的立法而形成的。如果說葡國在歐洲範圍內可因一些法律部門而引以為自豪，那麼城市規劃法肯定不在這些法律部門之中。我們距離一個法制國家可以接受的現狀還差之千里……”1133
  • Fausto de Quadros在同一本著作（《城市化法律》，國家行政學院，1 989年，第26 9 和 270 頁）中 指出 ：“……在葡國……構成城市規劃之總體現實的法律要件均被立法及負責法律適用的政府忽視了。工程師們及建築師們將城市規劃視作一個與法律無關的世界（如果說不是一個與法律相對的世界的話），他們經常對法律工作者使用法律原則（其中一些是法律的基本原則）希望對城市規劃作出規範的做法報以嘲笑。有過之而無不及的是，在城市規劃方面，憲法及行政法則乾脆被完全忽視不提……”“……在承認目前在葡國城市規劃與法律聯繫甚少（更不用說與現代化與進步相配合）的前提之下，必須盡一切努力立即行動起來，使我們立即使城市規劃法制化，使法制與法律尤其是憲法取代盲目主義及冒險主義。只有在此之後，才能談及在葡國的城市規劃法。”4．2 完全富有法律有效性的規劃階段：歐共體的影響（1990 年）4．2．1 國土整理之市政規劃a）前身：1 0月25日第79／77號法律（第48條第1 款I 項）—— 市政機構 ；5月26日第208／82號法令 。前文已述，1 2月31 日第400／84號法令結束了在葡國的非法土地按塊分配的程序。在該法令公佈的兩年之前，曾公佈了另一個法規，即5月26日第208／82號法令，它雖然像以往一樣效果很小，但在我們的城市規劃的法律方面卻具有較大的意義。在該法令中規定了市政指導性規劃，從而實現了早在1 0月25日第79／77號法律（第48條第1 款I 項）中就引入了的對地方市政當局的規定。但是，當時對法制性城市規劃的抵觸十分巨大（包括政府方面亦是如此），以致於以該法規為基礎僅製作了六個市政指導性規劃，而在這些規劃中只有兩個得以通過 。　　 5 月 2 0 日 第 2 0 8/82 號法令在澳門地區指導性規劃中的影響：　　也 許是在 公佈於 葡國的 這一新 法規( 第208/ 82號 法令) 的影響 下，澳 門政 府以極具 發展 性的 眼光 於1 984年下 令製 作《 澳門 地區指 導性 規劃 》。 這一 規劃 於1 986年完成，但從未得以公佈，一如當時司空見慣的一様。我們應當指出，這一規劃於《澳門地區指導性規劃》並非一個法制化的規劃，但卻完全具有適用力，《劃界之官方 圖則 》亦 使用 它作 為參 考， 並一 直有 效至 Roc ha Cabra l 工 程師 頒行 第1 0 /SATOP/ 87號批示為止。　　鑒於1 963年的《澳門都市建設總規章》係針對一個具有小型樓宇的小城市而制訂並因之完全與今天的現實脱節，因此以政府發出的傳閲文件為基礎而分别在1 989年及1 990年編寫及匯編的城市規劃及建築規章，在建築業的壓力面前，已成為一個雖然重要但是由於快捷而無規章之法律效力、亦不屬於城市規劃種類的應對方式，它無法逐案在澳門地區對建築的管理作出回答。為此，“傳閲件”開始成為1134
  • 出具建築“劃定圖則”的主要参考文件。與此相矛盾的是，每一個案的官方劃定圖則的内容似乎源自任一某個並不存在的或只是處於研究階段的細節性規劃之中；這種方法明顯是注定要失敗的，無論其多麼符合操守。　　同時，在這一階段，城市化管理的特點也與葡國無太大差别。直到3月2日第69 / 90號法令與2月25日第25/ 92號法令相結合後，法制化的城市規劃方告確實出現。b） 對國土規劃計劃之實際效力的承認（1990年 — 1 992 年）3月2日第69／90號法令及其與2月25日第25／92號法令的銜接在5月26日第208／82法令公佈8年之後，情況發生了翻天覆地的變化。由於歐共體方面具有建設性的壓力以及3月2日第69／90號法令（國土整理之市政規劃）與2月25日第25／92號法令的共同使用（它要求將國土整理之市政規劃的事先存在作為市政府與政府簽署計劃性合約及合作協議的先決條件），葡國的城市規劃迎來了一場真正的革命，走上了法制的軌道。當時，政府中的一些保守勢力為了說明市政指導性規劃可以被免除，將半個世紀之前已被埋葬的“先期規劃”這一腐朽的概念又重新挖掘了出來，認為它們仍對整個國土有效，因此沒有必要再有什麼別的規劃。另一方面，技術官僚們亦反對市政指導性規劃，主張一個全面的或不全面的所謂“戰略”反對城市之結構及圖則，並將所謂“戰略”規劃仿效意大利的稱謂，稱之為“經磋商之規劃”。關於這一主張，M．Costa L obo教授在《城市規劃法》（國家行政學院，1 986年，第22和23頁）中作出了如下的駁斥：“難道城市規劃不是源自法律和規章的嗎？什麼樣的操守有效性應當存在於一個經磋商的城市化管理之內呢？這是一個需要很好地反思以澄清混亂的題材。”應當指出，無論是保守勢力或是技術官僚均對法制化的城市規劃有很大的抵觸，但明顯均告失敗。關於第69／90號法令，我們在此轉述 António Cordei ro在《公職法律辭典》一書中對“城市規劃”一詞的看法：“第69／90號法令對市政規劃制度進行了修改，取代了1 971年關於城市化規劃的制度及1 982年關於市政指導性規劃的制度，將它們全部包括在國土整理之市政規劃這一統一冠名之下。從規劃的類別上看，它將一般性規劃及局部性規劃結合了起來，由此只存在‘城市規劃’這一種規劃，雖然特別指出除城市區域及可被城市化之區域之外還可以涉及‘中間性不可被城市化之區域或該等區域含括之區域’（第2條第1 款c項），但沒有指出應涉及之區域的具體面積。它以1 982年規定的結構為基礎的形成過程亦開始對多種市政規劃進行了統一：由市政府制訂（第3條），由中央政府關注（第6條），有關設計由有關當局審議（第1 3條），現在再加上在批准之前進行公開調查（第1 4條）。”有關的批准程序轉由市政府負責（由市政議會通過第3條第2款），並報政府批准。但是如果存在正在生效的高一級規劃且與之相符合，則低一級規劃的批准不必報政府批准（第3條第3和第4款及第1 6條）。此外，亦轉由市政議會負責通過1135
  • 有關市政規劃的預防性措施及臨時性規範，而不考慮《土地法》＊（1 1 月 5日第794／76 號法律）第 7條及第 1 0 條規定的普遍集中性規定 。＊ 《土地法》（11月5日第794／76號法律）完全取代了11月24日第576／70號法令。8月1 9日第31 3／80號法令第1 條對第794／76號法律第5條進行了修訂 。“它具有行政性規章的性質（第4條），並需在國土規劃總署進行集中登記（第1 7條），並強制性公佈。規劃的內容（一般為‘在被涉及之區域內對土地的佔用，使用及改造’）規定於法規第9條，它力圖表明規則的漸進性（即自指導性規劃至細節性規劃）的實施所欲達到目的。在細節性規劃，已提升到了城市形態的領域，這尤其表現在‘樓宇外觀之特徵’這一規定上。”……“在對規劃之‘基本性、補充性及附帶性’要素的有關規定之中（第1 0條至第1 2條），應當指出，與1 982年之制度相反，實施計劃及財政規劃在指導性規劃中成為非強制性的，而在其它的規劃中，它們則成為強制性的（第1 1 條第2款）。還必須指出，雖然規定了與以前的城市規劃（如中期規劃及具有長期性趨勢的指導性規劃）＊相反的特點，但卻亦將有關的修訂期限定為1 0年，並規定如不遵行，則市政府就會遭到失去自由地對在這一期限內未加以修訂之規劃予以通過的自主性這一懲罰（第1 9條第5款）”＊第560／71號法令第3條第6款規定對城市規劃的修訂以五年為期限，而第208／82號法令第2條第3款則將指導性規劃的期限定為五年至十二年。隨着3月2日第69／90號法令，採用了一個鼓勵規劃之公佈與登記的政策，同時產生了一個在規劃的有效期內實行規劃保障之法律原則的趨勢，它們嚴重打擊了在城市化管理之中盲目甚至隨意性的做法，因為這些做法並不是基於可靠的城市化規定之上的。相應地，向私人工程發出准照之法律制度本身（1 1月20日第445／91號法令，後被1 0月1 5日第250／94號法令及7月25日第22／96號法律修訂）不再取決於一直遵從的對城市化規定方面的盲目及不同的解釋或規定，而開始在這些方面，在對工程及設計的准照的審議中保證一個更高的透明度及程序快捷性。同時，城市化及建築上的不法性也急劇降低。　　3月2日第69/ 90號法令對澳門地區的影響　　由於3月2日第69/ 90法令在葡國及澳門以同様方式被公佈，似乎在對規劃的公佈所表現的態度上有了某些變化；4月1 8日以第68/ 91 號訓令及第69/ 91 號訓令方式在《政府公報》上分別公佈了《對外港新填海區城市化之規劃》及《南灣重整規劃》 。　　但是應當注意到，葡國憲法第266條及前不久的澳門行政程序法典規定的政府合法性原則必然意味着只能將那些在法律中予以明示規定的規劃視作國土整理規劃，其餘的任何規劃則應被認為是務實性的工作文件，不具有外部有效性及規範性1136
  • 質。事實上，規劃的典型性原則是政府合法性原則的一個外部依托，為此在澳門亦應當使不同的有關機構進行完善的溝通，盡一切努力使土地的整理規劃的制訂及通過程序規範化，同時對這些規劃作出明確的分類，規定明確的等級。在這一方面，我們發現純粹的土地按塊分配經常被稱為指導性規劃，而劃定性圖則或簡單的研究亦被等同於細節性規劃，或者保護已有文物的規劃只不過是一個單純的外觀設計性圖則。4．2．2 國土規劃之地區性計劃a）國土規劃之地區性計劃的前身a） 1．“太陽海岸城市規劃”（1948年）在一個地區性或準地區性規劃中，如果不提到Duarte Pacheco的在這些規劃中同樣起到的獨特作用，是不正確的。1 933年4月1 0日第22444號國令允許聘請 Alf red Agach 這位具有豐富經驗的法國城市建築師來實施太陽海岸城市規劃。兩年之後，國會1 935年5月22日第1 099號法律依據已通過之規劃對太陽海岸予以城市化，“包括里斯本、 Oeiras及 Cascais 等市的部份地區，其邊綫與設計中的高速公路平行，並超過高速公路中軸綫1 00米；南部至特茹河及大西洋沿岸。”但是1 935年5月22日第1 099號法律第1 0條却規定，在“里斯本都市總規劃”制訂並被通過之後，“太陽海岸城市規劃應被予以必要的修訂，以便完美和諧地納入前者之中，尤其是納入有關的地區性規劃之中。”這一條款明顯將太陽海岸城市規劃置於一地區性（或低於地區性）規劃的等級之中。這一規劃直到約1 3年後才被1 948年1 月28日第3757 1 號法律通過。a） 2．《里斯本地區城市發展指導性規劃》（1959年）及《波爾圖都市總規劃》直到1 959年才產生了《里斯本地區城市發展指導性規劃》，它包括里斯本縣及塞圖巴爾縣。制定這一規劃的基礎是1 959年8月1 4日第2099號法律這一為地區性規劃作出了重要貢獻的法律。但是，由於這一在1 965年方告完成的規範與《第三期發展規劃》的經濟指引不相符合，故必然受到了階層議會的制約。為此，1月1 3日第1 7／72號法令及3月24日第1 24／73號法令命令再次制定《里斯本地區城市發展指導性規劃》及《波爾圖都市總規劃》（後者包括Braga在內並被1 月1 6日第 1 4／88 號法令修訂）。b）關於國土整理之地區性規劃的主張（1983年；1 988年；1 990年） ：《葡萄牙共和國憲法》第258條（規劃）：行政區制定地區性規劃並參與第92條規定之規劃的制定。7月20日第338／83號法令（後被5月1 8日第1 76－A／88號法令取代，而這個法令後來又被1 1 月26日第367／90號法令修訂）。7月20日第338／83號法令：它產生於5月26日第208／82號法令（它規定了國土整理之市政規劃公佈之後的第二年，它創立了國土整理之地區性規劃這一概1137
  • 念。從此，我們的規劃開始由這兩個分別關於市政規劃及地區性規劃（兩個規劃均使用了“整理”這一措辭）的法規佔居統治地位。後一個法規後來被5月1 8日第176－A／88號法令所取代，但第1 76－A／88號法後來又被11月26日第367／90號法令所修訂。政府通過有關的協調委員會負責提出建議，命令制訂國土整理之地區性規劃，並使其中包括的市政府及其它有關公共實體參與其中。依據第1 2條第1 款規定於國土整理之地區性規劃之中的規範及原則，“對於一切公立及私人機構均有約束力，其他任何全國性或本地性的規劃、計劃及項目均應與之相符合”，否則就具有無效性（第1 2條第2款）。這種符合的強制性後來亦通過1 0月7日第351 ／93號法令延伸至“土地按塊分配、城市化工程及建築工程准照。這些准照符合規定地標明權利人，尤其是通過在國土整理之地區性規劃生效之日前出具的執照而標明”，其第1 條第1款規定，為此，而要“確認符合”規劃中的“土地使用、佔有及改造規定。”由此產生了一個在我們的城市規劃法中需要解決的中心性問題：除了在土地按塊分配制度（1 1月29日第448／91 號法令第37條及對此予以修訂的後續性法規第37條）指出了通過徵用而予以賠償的明顯不足之辦法外，無論在有關國土整理之地區性規劃之立法內，還是在有關國土整理之市政規劃之立法內，均未指出在因對規劃作出修改及取代而對政府規定的對土地的使用發生改變的情形下，規劃對於被管理者的權利之保障具有何等價值。對於這一臨界性問題，必須立即對由此產生的不公正性作出回答，也必須立即對任何私人投資戰略受到的損害及因此產生的憂慮作出回答。為此，我們發現，雖然在現行立法中可能存在某種保障規劃原則的趨勢，但規劃還遠遠不是一個現實。無論在葡國還是在澳門，這些問題均是十分尖銳的。　　關於在澳門不存在國土整理之地區性規劃的問題　　澳門作為未來的特别行政區，目前只有關於納入珠江三角洲這一廣闊發展區交通綱絡之中的研究及計劃，但並不具有本身意義上的、被稱之為地區性規劃的東西，而所謂的地區性規劃需具有地區性整理規劃的特點，以便在戰略上不僅考慮納入有關的交通網絡，而且要考慮納入一個對城市予以規範的城市化規劃的分種類、有等級之制度之中並與之銜接。4．2．3 國土整理之特別規劃（1995年 ）6月24日第1 51／95號法令規定了國土整理之特別規劃的法律制度。該法規在前言中指出了一些說明性觀點，我們在此予以部份性摘錄 ：“……由市政府倡導的規劃符合規定地被特別立法、尤其是 3月2日第69／90 號法令所調整，同時，並非所有的由國家直接及間接之行政管理所倡導的規劃在法律中均明確規定了有關制定及通過之法律制度。事實上，除了國土整理之地區性規劃之外，只有保護區之整理規劃及公共水域區之整理規劃被明顯以專門的法律所調整。儘管如此，該法律制度的某些方面仍享有一個無理由說明之特殊對待。1138
  • 對於其他的由政府直接及間接管理所倡導的規劃，沒有確定有關的制定及通過的法律制度。這尤其見於森林整理規劃、港口整理及擴張規劃、住宅整體規劃及國土保護規劃之中。的確，這些規劃規定於多個立法之中，但法律未具體指出有關的法律制度。為此，必須填補存在於我們法律制度中的漏洞，對由國家直接及間接管理所倡導的國土整理之特別規劃的組成程序、法律性質及等級制定統一的規定。填補這一規範漏洞的必要性還體現在該等規劃在國家土地整理的影響之上，也體現在保證在其形成過程中有不同的各界機構（尤其是負責特別制定國土規劃之政府部門）參與以保證適當地考慮有關於公共利益的必要性之上，以及保證公民依據參與原則進行參與、國家與私人之間合作的必要性之中。另一方面，還必須注意，憲法第266條規定的政府合法性原則必然意味着只能將那些法律中予以明示規定的規劃視作國土整理規劃，其餘的任何規劃則應被認為是務實性的工作文件，不具有外部有效性及規範性質。事實上，規劃的典型性原則是政府合法性原則的一個外部依托，為此應盡一切努力使土地的整理規劃的制訂及通過程序被符合規定地調整。為此本法規不僅填補了法律制度中存在的一個漏洞，亦對有關國土整理的特別規劃的制定及通過程序的法律規定進行了補充，因為這一事宜已在國土整理之地區性規劃與國土整理之市政規劃方面被予以規定……”“第 2 條 1．制定國土整理之特別規劃及其預備性措施的決定屬具有等級權力的政府成員、負責保證規劃滿足之利益的實體的負責人或監管者之權限。2．國土整理之特別規劃及其預備性措施由部長理事會以決議形式通過。”“第 3條 ……4．國土整理之市政規劃應含有並遵循在國土整理之特別規劃中規定的原則及規定 。5．國土整理之特別規劃的通過意味着對與之不相符合的國土整理之市政規劃的修訂或更改，使之適合前者規定的制度。”6月24日第1 51 ／95號法令附件指出了下述國土整理之特別規劃的名單：1．森林整理規劃。2．港口整理及擴張規劃 。3．住宅總體規劃 。4．文物保護規劃 。5．保護區整理規劃 。6．公共水域整理規劃。7．海岸整理規劃 。現在被6月24日第1 51 ／95號法令所調整的這些國土整理之特別規劃提出了一個實質性的問題，即它們是否符合國土整理之地區性規劃及國土整理之市政規劃，1139
  • 尤其是是否符合市政指導性規劃。同時還造成了市政府與其他有關的介入機構之間在一切這些規劃涉及之領域內的不可避免的衝突性 。最後，本人還想簡單提及一下在整理之特別規劃方面在葡國制訂的最新立法，即6月24日第15 1 ／95號法令。目前，由於缺少關於這些規劃—— 這些規劃中的一些規劃在環境綱要法（4月7日第1 1 ／87號法律）—— 提及在制定及通過上的立法而產生的嚴重問題，以及對這些規劃缺乏分類（這對其行政合法性產生了影響）的問題均已被解決。但是本人認為，這些新的法規具有一個我國城市化立法在與環境及住宅有關的方面所具有的一個共同缺點，即：主要關注分類性問題，而忘記了維持被分類及被“保護”之地區的運作機制。在葡國（且並非只在葡國），經驗明確告訴我們，只主張自然或人文環境可持續發展的原則是不夠的，城市化還必須具有這些運作機制以保證靈活性及守法性，與整頓、環境及居住有效地、系統地聯繫起來。這些規定了諸多不准的規劃，其基礎是偏激的，會造成被分類及被保護的自然環境在近期內“病死”或被“治療而死”……這是因為只是劃分財產是不夠的。例如：如果一個在此情況下的樓宇無最小的經濟可行性且又不被允許將之拆毀，其業主必然會盡一切努力使該樓宇逐漸倒塌 。因此，住宅區的破敗是與具有歷史價值的小區的毀滅以及相應的城市環境及城市形象問題聯繫在一起的。對於這一類問題，規定城市化平均賠償原則（它是每個總體規劃（U．O．P ．G）中都市土地平均利用指數的參考）同樣對於問題的解決是十分重要的。此外還可採取其他一些措施，例如稅務豁免或稅務補償 。　　在 F rancisco F igueira 發表於93年7月/ 8月期澳 門建築師協會的《建築》 雜誌上的一篇文章中，作者對受《芝加哥憲章》影響更深的澳門地區力圖將都市化管理的原則及操作機制向立法領域移轉，以克服因規劃而不可避免地對被管理者造成不公平對待之情形的奮鬥歷史進行了闡述。很不幸的是，迄今為止，這種奮鬥仍未成功，雖然在對本地區意義不大的免稅或稅務補償方面採取了一些措施。　　在澳門對文物的保護　　在澳門没有對文物保護規劃的規定及調整，這是因為在澳門没有一個像葡國所擁有的對規劃的類別及等級在城市化立法方面予以整體調整及分級的制度，而在葡國這一法律概念得強制性納入及提及。但是可以説，將之與澳門制訂的城市立法相比較，對建築文物、風景及文化文物的保護一直得到 ( 澳門 ) 政府的仔細關注。我們來看一下已公佈的法規的一些簡單摘要：　　 8月 7 日第34/ 7 6/M號法 令 ( 載 於《澳門政府公報》 第 32 期 )　 　……　　“經1 974年5月4日 之批示任命 的負責對澳 門藝術性文 物分類、保 護、提出 發揮價值之建議及保存之委員會的建議；　　經聽取政府諮詢會之意見 ；1140
  • 澳門總督現使用經 2 月 17 日第 1/76 號立法性法律批准的《澳門組織章程》第 13 條第 1 款賦予的權能，制訂在澳門地區具有法律效力的條文如下： 第 1 條 屬下述類別之地點、樓宇及物品被視作具有公共利益，對全體澳門地 區居民均具重要性的財産： 具有歷史意義的樓宇。 表明澳門古老居民或澳門歷史階段的城市組合體、樓宇、記載及遺址。 具有風景價值的地點，包括綠化區、樹群組合體或值得特别標明的樹之個體。 含有具人類學、考古或歷史價值的物品或遺跡的地點。 在上述第四點中提及的地點中找到的具有歷史或文獻價值的物品。 第 2 條 下述地點被甄别為在澳門地區被保護的樓宇、組合體及地點：（後有 名單）。” 這一法令被 6 月 30 日第 56/84/M 號法令廢止。 12 月 31 日第 52/77/M 號法令（載於《澳門政府公報》第 53 期） 經澳門維護都市、風景及文化財産委員會之建議，並聽取政府諮詢會之意見， 依據該法令第 4 條第 1 款之規定對 8 月 7 日第 34/76/M 號法令第 2 條有關檔案部份 作了修訂。這一法令被 6 月 30 日第 56/84/M 號法令廢止。 1 月 12 日第 3/80/M 號訓令 係關於在市政廰廣場至 Visconde Paço d'Arcos（內港）之路段上聯結及面積方 面細則的強制性規定。 10 月 3 日第 9/83/M 號法律（載於《澳門政府公報》第 40 期） 第 7 條是關於在被甄别之樓宇中廢除建築障礙的規定。 6 月 30 日第 56/84/M 號法令（載於《澳門政府公報》第 27 期） 這一法規的目的是保護澳門的建築、景色及文化財産，其前言明確指出： “政府關注維護本地區歷史、文化及建築的財産及使之重現活力。澳門文化學 會的設立，對實現該目標係重要的一步，而該學會將文化財産、文化工作以及培訓 和研究各方面再予結合，將設法在文化範圍實現一項協調的工作。 由公佈關注保護本地區文化財産的第一項法例起，歷年來所取得之經驗，令我 們認為必須將甄别重訂，對經已甄別有文化價值的保護區域重新界定，以及對在此 方面負有職務的機關本身的組織和工作進行更改。 另一方面，在一項維護文化財産的整體政策内，有關事務處理是特别重要的、 以作為避免拆卸已甄别的，或在已甄别的組合體和地方的，或在保護區內的樓宇的 辦法，以及成為鼓勵將之復原的措施。” 今天，我們可以認為，這一法規中明確指出最為重要的戰略目的之一，即通過 對事宜的稅務處理而達到對文物之保護，已不具有特别的效果：在澳門，減免稅並 無重要的力量促進文化的保護及發展。這一法令除了取消了澳門維護都市、風景及 1141
  • 文化財産委員會並成立了保護建築、景色及文化財産委員會這一與澳門文化司署文物廰一起運作的技術諮詢機構並列出了新的需要保存之財産的甄別名單之外，絲毫無助於解決被甄别之小型樓宇的業主所受到的嚴重不公正待遇的問題。這些業主不能對樓宇時行改變或拆除，亦未得到應有的賠償，而在他們的樓宇旁邊，一幢幢摩天大樓却在拔地 而 起 。　　長期以來，澳葡政府努力修復澳門引以為自豪的城市建築外牆，但對於維持這些文物而言，包括對於這些樓宇被重新居住這一問題而言，重要的是這些以“平均賠償原則”及“土地利用之平均指數”為基礎的城市化管理的操作機制轉入到澳門地區的立法之中。　　1 1 月25日第1 02/ 85/ M 號法令( 載於《澳門政府公報》第47期)　　這一法 令賦予依據 6月30日 第56/ 84/ M 號法令設立的保護建築、景色及文化財産委員會就涉及被甄别之文物或自然財産的規劃、城市設計及細節性研究出具意見書的權限 。　　8月 26日 第7/ 8 6號一 攬子批 示( 載於 《澳門 政府公 報》第3 5期第 2副刊 )　　依 據6月30日 第56/ 84/M號法令第 1 0條、 第1 3條 及第 1 5條， 以及 其發 佈( 第1 7條) ，同時考慮到保護建築、景色及文化財産委員會就文化司署所制訂的圖 表研究而出具的同意性意見書，批示通過了被甄别的文化價值的確定、有關保護區的確定。這些保護區的方位是這一攬子批示之附件公佈的圖則中按比例標出的方位。　　8 月3 0日 第8 / 8 6號一 攬子 批示 ( 載 於《 澳門 政府公 報》 第3 5期 第2 副刊 )　 　 規定了 維持 見於 6月 30日 第56/ 84/ M 號法令第5條所指之附屬名單中的被甄别之樓宇的概念。並規定由工務運輸司、澳門市政廰、海島市政廳及私人機構負責它們作為業主或佔有人的樓宇的維修。並列舉了由上述每一公共機構負責的樓宇的清單。　 　 9月23日第1 1 / 86號一攬子批 示( 載於《澳門政府公報》第41 期 )　　在附件中公佈了氹仔島及路環島的圖則，其中確定並標明了被甄别之文化價值及相應的保護區。由於在澳門圖則的印刷過程中有一處錯誤，故將修訂過的圖則再次予以公佈。　 　1 2月23日第1 8/ 8 6號一攬子批示( 載於《 澳門政府公報》第51 期 )　　“位於澳門城古城牆沿綫的建築物進行改建、擴建、加固或維修的工程或新建工程，在沒有依據6月30日第56/ 84/ M 號法令第1 條成立的保護建築、景色及文化財産委員會的事先意見書的情況下，不得被通過。”　 　 5月31 日第 89/ 89/ M 號訓令( 載於《澳門政府公報》第22期第2副刊)　　“第1 條 以字母A標於地籍司第DTC/01 / 521 -A/8附圖中的廬廉若别墅旁邊的附帶物未獲通過，這決定具有法律、尤其是6月30日第56/ 84/ M號法 令 規 定 的 一切效力。　　第 2 條 應恢復别墅之原有外牆。”　　文物甄别的歷史1142
  • 對於在澳門保護文物之進程的認識，除通過前述法律及規章認識之外，還可以 通過下文摘錄的馬若龍建築師發表於《澳門》雜誌（93 年 6 月刊，第 17 和 18 頁） 題為《盡一切可能保護》的文章來認識： “在整整四十年前，即 1953 年 12 月 10 日，總督史伯泰任命了一個委員會， 以‘甄別國有紀念物及具有公共利益的樓宇’。三年之後，總督馬濟時又將這一工 作推向前進，他任命了另一個工作小組。但是，具有當代意義的保護文物的政策直 至嘉樂庇總督時代方告産生，這位總督於 1974 年任命了一個新的委員會。它更具 有當代意義，因為它不僅僅涉及古老的紀念物，而且也包括没有美學浮誇但卻屬於 真正的、具有人類學價值的組合體或地點的現存樓宇。 1974 年在李安道總督執政時期，重修後的盧九花園（而非葡國人誤稱的盧廉 若花園）開放，這是一個澳門文物保護史上的重要標誌。1976 年，産生了第一個 文物保護的嚴肅立法，即第 34/76/M 號法令，這在整個亞洲當屬首創。為了管理文 物區，任命了文物保護委員會……它在整個過程中有着舉足輕重的作用。我們在此 應當對該委員的一些成員的名字提及一下，他們努力對毀滅歷史性財富的不動産投 機活動做了真正的抗爭，這些人士包括：文德泉蒙席、Videira Pires,S.J（著名的 研究者及偉大的漢學家）、土生人士 Luíz Gonzaga Gomes、Túlio Lopes Tomaz 及建 築師 Francisco Figueira，而後兩位人士正是前述法令的草擬者。當時是文物保護最 為繁榮的時期，本人曾多次稱之為‘英雄時期’。這一時期一直延續到八十年代初 期。隨着 1982 年第 43/82/M 號法令設立的澳門文化學會的産生，文物保護工作更 具力量且更具後備支持。1984 年更通過第 56/84/M 號法令對法令進行了修訂。第 56/84/M 號法令確定性地鞏固了文物保護政策，並創新性地推出了一攬子稅務優惠 的規章。與目前世界上同類立法相比，它仍不顯落後，甚至比亞洲大多數國家的立 法更加完整及現代。在近十年之後，它仍是自五十年代以來對整個過程的總結。人 們對它陸續進行了一些小的、純粹情節性的修改，最後一次是在去年，當時引入 了‘具有建築利益之樓宇’這一概念，而其餘則予實質性維持。被引入的概念只是 一個單純的外觀性注解。而被遺棄的是諸如‘澳門之芝加哥規劃’這些極富智慧及 先驅性的創意以及真正的立法修訂（該修訂包括設立一個本人自 1979 年起就主張 設立的“文物基金”）。1989 年第 63/89/M 號法令解散了至今仍令人懷念的保護 委員會，並將澳門文化學會重組成了今天的様子。” 4.2.4 整理之其他機制（非規劃機制） 在葡國，我們還可以指出對土地整理做出了重要貢獻的其他三組法規： a)關於國有農業保留地及國有環境保留地的法規： 在第一組法規中應包括導致不使用土地的法律制度，它們對於城市土地而言具 有絕對性，但這種絕對性目前已比最初時有所減弱。它們是用於確定國有農業保留 地及國有環境保留地的法規*。 *有 關 事 宜 以 前 被 7 月 27 日 第 613/76 號 法 令 調 整 ，現 被 第 19/93 號 法 令 所 規範。 1143
  • b）關於保護區網絡的法規：在第二組法規中，可以包括發展被概括性規定於環境綱要法第29條之中的關於建立及調整一個保護區網絡之領導的法規，這種領導可是一種已經設想應如何進行城市使用的土地規劃的某種預先方式＊ 。＊第一個見於6月14日第169／89號法令之中，於89年8月31日《共和國公報》中被修訂並被12月12日第47／92號法令修訂；第二個見於3月19日第93／90號法令之中，被10月13日第316／90號法令及10月12日第213／92號法令修訂 。c）土地按塊分配行動及城市化工程的法律制度：· 1 2月31 日第400／84號法令。· 1 1 月29日第448／91號法令，它取代了前一個法令。·· 1 1 月29日第63／91 號規章性法令，它對前者予以調整；3月20日第1 6／92號訓令；· 1 2月22日第1 1 82／92號訓令，它規定了面積之尺度；· 1 2月28日第334／95號法令，它修訂了1 1 月29日第448／91 法令；· 8月1 日第26／96號法律，它以批准方式修訂了1 2月28日第334／95號法令：土地按塊分配之操作及城市化工程之准照的法律制度。在第三組之中，有關法規的目的是收納由私人倡導的土地介入機制以及關於發展商係樓宇業主之樓宇的隨附事項，其中包括城市土地按塊分配之法律制度＊ 。＊12月31日第400／84號法令；11月29日第448／91號法令，它取代了前一個法令；11月29日第63／91號規章性法令，它對前者予以調整；3月20日第16／92號訓令；12月22日第1182／92號訓令，它規定了面積之尺度；12月28日第334／95號法令，它修訂了11月29日第448／91號法令；8月1日第26／96號法律，它以批准方式修訂了12月28日第334／95號法令：土地份額分配之操作及城市化工程之准照的法律制度。在本劃分第一組及第二組中的法規（這一劃分是由Antón io Cordeiro《城市規劃》—— 公職法律辭典——這一詞條中抄錄的）目前對於前述國令整理之特別規劃中的某些規劃的制定具有直接影響，而這些規劃又對環境綱要法（4月7日第1 187號法律）所涉及的至今未被調整的許多領域予以調整。對於第三類法規，還應指出下述觀點：關於私人倡導的城市化：土地按塊分配除了土地按塊分配是由私人倡導的，而細節性規定是由政府倡導的這一區別之外，兩者並無任何區別 。1 1 月29日第448／91 號法令取代並重新規定了自1 984年以來一直生效的關於土地按分配及城市工程作的市政准照制度（1 2月31 日第400／84號法令）。在1 1月29日當日，還公佈了有關的第63／91號規章性法令 。1144
  • 葡萄牙集體設施網絡規劃的標準1 2月22日第1 182／92號訓令規定了面積之最低值，以及規劃及預留空間作為綠化區及集體設施區的規則。這一訓令十分重要，它是克服現存的有關問題的方式，這些問題尤其是在對有關設施網絡的土地面積大小方面對土地按塊分配的倡議人不公平對待從而產生的很多不公正。而在收回非法小區並使之合法化的“規劃”中，這一訓令通過指出所採納之區域的大小及計劃，使由小區社團僱用的技術隊伍解除了在這些方面所承受的巨大壓力。與平均補償問題直接相關以使城市化推動者被公平對待的另一個問題，是為公共設施及綠化區出讓土地面積的問題。應當指出，關於這一問題，葡國通過規劃部公佈“設施網絡之規劃標準”等規範性文件及1 2月22日第1 1 82／92號訓令，通過不同部委及全國城市協會多個部門的參與，展開了一系列富有成果和及時的工作，在全國性、地區性及市政設施網絡的合理管理、研究及實施上取得了明顯的成果。今天所有具有被通過之市政指導規劃的市均具有被符合規定地說明的、比例尺為1／25000的設施規劃或設計，許多市已經開始進一步按1 ／1 0000、1／5000甚至1／2000之比例尺進行研究，同時在市政機關的市政指導規劃組中設立了在這一特殊規劃領域上的技術員或專業技術員之職位。如果通過對設施網絡的研究，發現對某一地點的土地出讓無理由說明，則應以相應的現金取代出讓，有關金額通過現行補償辦法調整，並將在有關區域的土地的每平方米的費用作為參考。　　澳門集體設施網絡規劃的標凖　　在1990年至1992年間，在澳門同様圍繞着一個關於集體設施網絡規劃的規範性建議進行了有關工作。其積極作用已體現於黑沙環都市發展規劃、馬場都市發展規劃及外港新填海規劃之中。　　不幸的是，與葡國相反，這些用作設施網絡規劃之規範性建議的研究從未被法規所調整，可以説目前已是被人遺忘了的文件。　　在推行城市規劃法方面，如果我們將葡國與澳門相比較，那麽無論在規定平均補償之城市化原則方面，還是在規定集體設施網絡之規劃標凖方面，我們都可以發現：對於第一個問題，兩地的差别並不大；而對於第二個問題，則澳門政府在行動上還欠缺這些網絡規劃之規範性工具，行動的盲目性還很大。但這並不意味着在建設設施方面的所做出的努力不明顯。1 2月28日第224／95號法令對1 1 月29日第448／91 號法令進行了修訂。我們來看一下這一新法規的前言：“……1 995年1月1 日，對私人工程之市政准照的法律制度作出的修訂開始生效，其主要目的是反官僚主義並簡化行政程序，並減輕公共行政介入的比重，同時加強程序的其餘介入者的責任。　 　 ……為此，由於所找到的辦法結果令人滿意，故現對制度予以統一，選擇將某些用於私人工程准照中的規定適用於土地分塊分配及城市化工程之准照之中。1145
  • 引入土地分塊分配及城市化工程操作之准照的法律制度中的主要創新之處在於：它對私人獲得資訊的權利制度進行了變更，設立了請求事先資訊的制度，即可以給予被管理者由政府處獲得關於可否進行某個土地分塊分配或城市化工程行動的資訊，並認為市政府的同意性決定設定權利，從而減少了准照發出期限及都市化工程之期限。它還重新規定了由土地分塊分配及城市工程行動的倡導人支付的費用制度，規定有關費用應等同於源自在現存或將要實施之基礎建設中的土地分塊分配行動中的實際費用。另一方面，在市政府拒絕收費的情況下，允許請求人將款額存入信貸機構中的市政府帳戶下，或證實已通過擔保或擔保保險而保證了其支付 。加強了私人之爭訟保障制度，由一個向負責出具執照之機關發出司法警告的辦法取代了為默示批准情形而規定的承認權利之訴訟，並賦予已警告市政府應出具執照之裁判以中止執照之效力，同時還賦予行業之代表性協會提出保護倡議者之爭訟手段的合法性。行政法院開始可以警告市政府應向市政府以外的、必須合法作出表示的機構作出諮詢。對介入發照程序者的責任作出了明確的規定，尤其是將行政機關要求補償、對等物或法律沒有規定的捐贈並將之視作發出土地按塊分配及城市化工程行動准照的條件的行為定質為嚴重不法性，並澄清市政府只有在土地按塊分配及城市化工程之實施意味着由其負責實際實施有關基建工程時，方可按城市基礎建設施工而收費……”五、徵用法典（1 991年）1 1 月9日第428／91 號法令一其前言如此指出：“……私人業權是公民的一個基本權利（《葡萄牙共和國憲法》第62條第1款），為此，當國家必須為其公有權購買為實施有益於全社會的行為而必須的不動產時，應首先使用法律賦予的一切手段，包括私法上的契約辦法，以避免對公民私有業權的粗暴侵犯。”……“……依據憲法之規定，因公益性而徵用之新法律制度對比例性原則的接受，阻止政府在沒有事先力圖通過使用其它對私人之私有業權造成較少損失的合法途徑以實施公共利益的情形下，立即使用徵用。只有在公共災難、或與國防及內部安全有聯繫的情況下，或因公共利益之強制性原因而急需實施工程的情況下，政府才可以立即實施徵用程序。但是除此之外，還規定了一整套由政府進行的程序，使政府在實施徵用程序時，將其行為置於公正、公平這些直接源自憲法有關公共行政部份之規定（第266條）之中的原則之下。1146
  • 同時，還規定允許私人對政府有意徵用其動產的意向事先了解，以避免私人直至徵用機構在其土地上開始工程或工作之時方才知曉。最後，新的法典遵循憲法第62條第2款之規定，在向私人因其土地被以公益名義徵用時所作的公正賠償方面作了創新。而需承認的是，對公正賠償的計算仍繼續是一個對於任何公益而徵用之法律制度而言十分敏感的問題。　　……　　現在有必要強調本法規的最富創新性的方面，正如所述，它們意味着對前有法典的一個實質性修改。　　這些創新就是已經指出的政府應事先尋求以私法途徑購買不動産方面的強制性；程序的統一方式；友好徵用；為賠償效力而做出的土地分類，及歸還權。”　　我們來看一下在澳門關於徵用的基礎性立法是什麽 ：　　1 864年7月1 3日規章性法令( 載於《海外委員會公報》，第237頁，1 864年——1865 年 )　　它宣佈1 850年7月23日、1 857年9月1 7日及1 859年6月8日關於因公益而進行徵用的敕令在一切省份有效。　　注：在本世紀初，這一法規在設立因有必要實施不同的澳門修繕規劃而進行的有關徵用程序的特殊立法中，發揮了重要作用 。　　1 927年1 1 月8日第1 4048號國令( 載於《澳門省政府公報》第45期副刊)　　它對為實施殖民地被宣告具有公共利益之工程的徵用程序中被提出的隨附事項的裁決方式進行了調整。　　注：第896頁，公佈於1 927年8月5日《政府公報》第1 67期第1 組。廢止了與之相對之法律。　 　1 940年1 月27日第30065號國令( 載於《澳門殖民地公報》第4期)　　以仲裁方式確定了購買價格或對因必須實施殖民地之公共修繕工程而進行的徵用的賠償。　　注：第56頁，公佈於1 939年1 1 月 1 7日《政府公報》第269期第1 組。　 　第20034號國令( 載於1 942年6月30日《澳門殖民地公報》第1 3期 )　　因公益之徵用。　　注：第263頁，公佈於1 931 年7月8日《政府公報》第1 53期第1 組。只刊登了第 1 條至第3條。　　( 1 91 2年7月26日) 法律( 載於1 942年6月30日《澳門殖民地公報》 )　　關於因公益而徵用的法律。　　注：第262頁，公佈於1 91 2年8月8日《政府公報》第1 85期第1 組。只刊登了第1 條至第1 3條及第20條至第23條。1147
  • 　 　 1 942年6月30日第438號法律( 載於《澳門殖民地公報》第1 3期 )　　囚公益而進行的徵用及賠償。　　注：第263頁，公佈於1 91 5年9月1 5日《政府公報》第1 86期第1 組。只刊登了第1 條、第2條及第5條。　 　 1 946年1 月26日第32098號國令( 載於《澳門殖民地公報》第4期)　 　 對在海外屬地因公益而進行之徵用的調整性規範作了調整。　　注：第49頁，公佈於1 942年6月22日《政府公報》第1 43期第1 組。被公佈於1 953年9月1 2日《政府公報》上的第37758國令默示廢止。　　1 947年1 1 月29日第1 1 928號訓令( P . T . M) ( 載於《澳門殖民地公報》第48期 )　　命令在進行了某些修訂後，在所有殖民地公佈並實施第36284號法令。該法令規定了因設立公共服務之緊急需要而請求或臨時佔用制度的基礎。　　注：第872頁，公佈於《政府公報》第1 53期第1 組( 1 947年7月5日 ) 。　 　 1 950年2月25日第1 3033號訓令( 載於《澳門殖民地公報》第8期)　　命令在所有殖民地公佈並實施第2030號法律第67條之新版本。它批准了關於與居住問題有關的規定。　 　 注：第1 33頁，公佈於1 950年1 月7日《政府公報》第6期第1 組。　　·語言：只有葡文版。　　·現狀：仍然有效。　 　 1 952年1 1 月29日第1 41 57號訓令( 載於《政府公報》第48期 )　　 命令經修訂後，在所有海外殖民地公佈並實施由第30688號法令通過的《司法訴訟費用法典》第92條獨一附段，經第32033號法令修訂的《公證法典》第1 65條，第2049號法律第1 79條及第2030號法律第80條。　　注：第848頁，公佈於1 952年1 1 月 1 4日《政府公報》第256期第 1 組。　　·語言：只有葡文版。　　·現狀：部份有效。　　1 953年9月1 2日第2063號法律( 載於《政府公報》第37期 )　　批准了對因公益而進行的徵用提出上訴的法律；廢止了第37758號國令第1 5條的最後一句及第31 條第2款規定。　　注：第664頁，公佈於1 953年6月3日《政府公報》第1 1 7期第1 組。　　廢止了公佈於1 953年9月1 2日《政府公報》第37期中的第37758號國令第1 5條的最後一句及第31 條2款規定。　　·語言：只有葡文版 。1148
  • 　　·現狀：被1 0月20日《政府公報》第42期第1 組中的第43/ 97/M號令廢止。　　1 953年9月1 2日第1 4507號訓令( 載於《政府公報》第37期 )　　命令在遵守本訓令之規定的前提下，在海外各省公佈並實施第37758號國令、第2030號法律第1 條至第20條及第2063號法律( 因公益而進行之徵用) 。　　注：第658頁，公佈於1 953年8月1 9日《政府公報》第1 79期第1 組。　　被1 957年3月23日《政府公報》第1 2期中公佈的第1 61 91 號訓令廢止。　　被公佈於1 959年4月4日《政府公報》第1 4期中的第1 7070號訓令恢復全面生效。　　廢止公佈於1 953年9月1 2日《政府公報》第37期中的第37758號國令。　　·語言：只有葡文版。　　·現狀：部份有效。　　1 957年3月23日第1 7508號國令( 載於《政府公報》第1 2期 )　　規定了在緊急情況下因公益而進行徵用的程序。　　注：第225頁，公佈於1 929年1 0月25日《政府公報》第245期第 1 組 。　　廢止第1 61 91 號訓令，命令在澳門適用這一國令。1 959年4月4日《政府公報》第1 4期公佈的第1 7070號訓令完全恢復了公佈於1 953年9月1 2日《政府公報》第37期中的第1 4507號訓令的效力　　·語言：只有葡文版。　　·現狀：被廢止。　　 1 957年3月23日1 61 9 1 號訓令( 載於《政府公報》第1 2期 )　　命令在遵守本訓令所作之修訂的前提下，在各海外省的《政府公報》上公佈並在各海外省實施第33502號法令以及第1 750號國令( 因公益而進行徵用) 的規定。　 　 注：第224頁，公佈於1 957年3月6日《政府公報》第52期第1 組。　　被公佈於1 959年4月4日《政府公報》第1 4期上的第1 7070號訓令廢止。　　·語言：只有葡文本。　　·現狀：被廢止。　　1 959年4月4日第1 7 07 0號訓令( 載於《政府公報》第1 4期 )　　廢止了第1 61 91 號訓令並全面恢復第1 4507號訓令( 因公益而進行之徵用) 的全面效力。　　注：第294頁，公佈於1 959年3月1 6日《政府公報》第59期第1 組。　　廢止公佈於1 957年3月23日《政府公報》第1 2期上的第1 61 91 號訓令，並完全恢復了公佈於1 953年9月1 2日《政府公報》第37期上的第1 4507號訓令的效力。1149
  • 　　·語言：只有葡文版。　　·現狀：被廢止。　　1 962年7月7日第1 9242號訓令( 載於《政府公報》第27期 )　　命令在各海外省之《政府公報》上公佈並在各海外省實施第2030號法律( 關於與居住有關的問題) 第21 條至第29條。　　注：第840頁，公佈於 1 962年 6月 20日《政府公 報》第 1 4 0期第 1 組 。　　·語言：只有葡文本。　　·現狀：仍然有效。　　1 968年6月8日第43587號國令( 載於《政府公報》第23期 )　　批准了徵用規章。廢止了第37758號及第39043號國令。　　注：第701 頁，公佈於1 961 年4月8日《政府公報》第82期第1 組。　　·命令在澳門適用經公佈於同一期《政府公報》上的第23404號訓令修訂後的這一國令。　　廢止公佈於1 953年9月1 2日《政府公報》第37期上的第37758號國令和1 952年1 2月1 8日的第3904 7號國令。　　被8月1 7日《政府公報》第33期的第1 2/92/M 號法律廢止。　　·語言：只有葡文本。　　·現狀：被廢止。　　1 97 2年8月1 9日第23404號訓令( 載於《政府公報》第23期 )　　經過本訓令規定之修訂，批准徵用規章的第43587號國令被延伸海外屬地。　　注：第701 頁，公佈於1 968年5月28日《政府公報》第1 27期第1 組。　　·語言：只有葡文本。　　·現狀：已被廢止。　 　1 97 2年8月1 9日第21 42號法律( 載於《政府公報》第34期 )　　對緊急徵用的一般程序進行了修改。廢止了第431 92號法令。　　注：第1 1 59頁，公佈於1 969年5月1 4日《政府公報》第1 1 4期第1 組。　　廢止1 960年9月24日第431 92號法令。　　被8月1 7日《政府公報》第33期第1 2/ 92/M 號法律廢止。　　·語言：只有葡文本。　　·現狀：已被廢止。　 　1 972年8月1 9日第425/ 7 2號訓令( 載於《政府公報》第34期 )1150
  • 　　經修訂後，1 962年5月1 4日第21 42號法律被延伸至所有海外屬地。該法律係關於緊急徵用制度的法律。　　注：第1 1 59頁，公佈於1 97 2年8月3日《政府公報》第1 80期第1 組。　　·語言：只有葡文本。　　·現狀：已被廢止。　　1 972年9月1 6日第576/ 70號法令( 載於《政府公報》第38期 )　　確定了力圖減少土地建設成本的土地政策。　　注：第 1 272頁，公佈於 1 970年 1 1 月 24日《政府公報》第273期第 1 組。　　1 0月20日《政府公報》第42期第1組的第43/97/M 號法令廢止了其第Ⅱ章、第Ⅲ章、第Ⅴ章至第Ⅷ章。　　·語言：只有葡文本。　　·現狀：部份有效。　　1 97 2年9月1 6日第421 / 72號訓令( 載於《政府公報》第38期 )　　經修訂後，規定土地政策的1 1 月24日第576/ 70號法令延伸至各海外屬地。　　注：第1 27 2頁，公佈於1 97 2年 8月1 日《政府公報》第1 78期第1 組。　　被1 0月20日《政府公報》第42期第1 組的第43/ 97 / M 號法令修訂。　　·語言：只有葡文本。　　·現狀：部份有效。　　1 97 3年7月1 4日第332/ 7 2號國令( 載於《政府公報》第28期 )　　調整因徵用而用出之賠償的支付( 包括分期支付或分類支付。）　　注：第836頁，公佈於1 97 2年8月23日《政府公報》第1 96期第1 組。　　被8月1 7日《政府公報》第33期中的第1 2/92 /M號法律廢止。　　·語言：只有葡文本。　　·現狀：已被廢止。　　1 973年7月1 4日第445/ 73號訓令( 載於《政府公報》第28期 )　　經修訂後，8月23日第332/ 72號國令被延伸至所有海外省。　　注：第836頁，公佈於1 97 3年6月29日《政府公報》第1 51 期第1 組。　　·語言：只有葡文本。　　·現狀：已被廢止。　　1 97 3年9月29日第385/ 73國令( 載於《政府公報》第39期 )　　規定了在由政府、當地市政或自治機構請求的徵用中應予遵守的規範。1151
  • 　　注：第1 1 67頁，公佈於1 973年7月28日《政府公報》第1 76期第1 組副刊。　　·語言：只有葡文本。　　·現狀：被8月1 7日《政府公報》第33期第1 2/ 92/ M期號法律廢止。　　1 97 3年9月 29日第6 1 6/ 7 3號訓令 ( 載於《政府公報》第39期 )　　將7月28日第385/73號國令延伸至各海外省。　 　注：第1 1 66頁，公佈於1 9 7 3年9月1 1 日《政府公報》第21 3期第1 組。　　·語言：只有葡文本。　　·現狀：已被廢止。　　1 9 92年 8月1 7日第1 2/ 9 2/ M號法律( 載於《政府公報》第33期 )　　規定了關於因公益而進行的徵用制度的規範及多項廢止。　　注：第3378頁，廢止公佈於1 968年6月8日《政府公報》第23期中的第43587號國令、公佈於1 972年8月1 9日《政府公報》第34期中的第21 42號法律、公佈於 1 973年 7月 1 4日《政府公報》第28期中的第332/ 72號國令及公佈於 1 973年 9月29日《政府公報》第39期中的第385/73號國令。　　·語言：配有葡文本。　　·現狀：仍然有效。　 　 1 995年 1 2月 26日 第 71 / 95/ M 號法 令 ( 載於 《政 府公 報》 第5 2期 第 1 組 )　　對因未及時履行批給合約中所確定的繳費責任而延遲之制度引入了一個減輕性過渡規定。　　注：第2959頁，本法規於1 996年1 月1 日生效。自本法規生效之日起計，如本區土地之承批人在六個月之期限內付清欠費，則可享有延付利息上的減輕及因法律或合約規定而應承擔的其它賠償義務之減輕，減輕幅度為有關價值之50%。　　·語言：配有中文本。　　·現狀：仍然有效。　 　 1 997年 1 0月 20日 第 43/ 97/ M 號法令( 載於《政府公報》第42期 ， 第 1 組 )　　發展了因公益而進行徵用的法律制度。多項廢止。　　注：第1 21 0頁，本法規在公佈之日起三個月後生效。它廢止了1 1 月29日《政府公報》第48期中的第2030號法律、9月1 2日《政府公報》第37期中的第2063號法律、及由於公佈於1 972年9月1 6日《政府公報》第38期中的第421 / 72號訓令而延伸至澳門的，公佈於同一期《政府公報》中的第576/ 70號法令第Ⅱ章、第Ⅲ章、第Ⅴ章至第Ⅷ章。　　·語言：配有中文本。　　·現狀：仍然有效。1152
  • 六、關於共和國之規劃制度的結論6．1 依據憲法對規劃制度進行改革的必要性在憲法規定的地區化進程的同時主張行政分權及行政分治，在政治上是否可行呢？事實恰好證明了似乎在理論上可被接受的相反的一面。為此，我們認為在葡國對規劃體制的改革只有在一個行政分權及反官僚主義的配合下的、在已設立之機構性地區的背景下方才可能。行政分權及行政分治：《葡萄牙共和國憲法》第238條（地方自治團體之種類及行政區劃）；1．大陸上之地方自治團體為堂區、市及行政區。……《葡萄牙共和國憲法》第239條（地方自治團體之職責及組織）。地方自治團體之職責與組織、及其機關之權限，根據行政分權原則由法律規範 之 。因分權及分治決定之責任而進行反官僚主義：《葡萄牙共和憲法》第267條（行政當局之結構）。1．公共行政當局之結構應避免官僚化，使部門親民，尤其透過公共團體、街坊組織及其他民主代表方式，確保關係人參與其實際管理。2．為着上款規定之效力，在不影響必要之行動之效能與統一、及政府之領導權與監管權下，法律應訂定行政分權及行政分治之適當方式。……通過設計保險之強制性而使設計者負起了有效的技術責任。6．2 關於城市化立法的特別行動·有必要立即制定葡國城市化法典；·有必要對《土地法》予以深入修訂；·有必要規定與城市土地利用平均指數相聯繫的平均補償行動機制。在Diogo de Freitas do Amaral 教授及Fausto de Quadros教授提出有關觀點七年之後，今天的情形終於完全不同了。在規劃、城市化、建築、住宅及環境方面，我國已經有了一個相當發達的法律體制。有跡象表明，在不遠的將來，很可能通過一個城市化法典對整個已產生之立法進行一個系統及富有遠見的處理，同時對《土地法》進行深入修訂。還必須賦予這一立法及規章以可操作性機制，以保證規劃在遵守合法性、平等及公平的原則下具有靈活性；為此，必須使平均補償及都市土地使1153
  • 用之平均指數原則具有約束力，沒有這些原則，則規劃的僵硬性會使規劃喪失可信力。另一方面，幾乎所有的葡國城市目前均擁有了被通過並被公佈於《共和國公報》上的指導性規劃，目前已進入了在各自地區設立低一級規劃的新階段。在最近六年中，在葡國，在這些方面主張法律的行為比本世紀其他年份所做的主張行為的總和還要多。但我們並不認為這是一項輕鬆的政治任務。七、關於澳門地區規劃制度的結論如果沒有設立並確定規劃的不同類別、內容及等級的立法，如果這一立法不是一個相互有機聯繫且與土地法及關於徵用之立法（這些法律明顯是保證規劃在合法性、公平、平等及成比例原則下具有靈活性的機制，尤其是平均補償機制及建築平均指數機制）聯繫的合諧制度中被提出，則很難談論城市規劃。本人認為，澳門這一由葡國管轄的中國領土，目前在城市化法律方面還十分落後，其情形可與葡國七十年代的情況相匹配，而對於本地區地域狹小的特點而言，對土地進行城市化的壓力又明顯要嚴重於葡國當時的情形。參考書目《城市化法律》，國家行政學院，1 989年《公職法律辭典》法律數據庫1154
  • 法律本地化1155
  • 1156
  • 《行政》 第十一卷，總第四十二期 ，1 998 N O．4 ， 1 1 57 － 1 1 6 2澳門法律本地化的新思考孫同鵬＊一、澳門法律本地化的成就與問題自澳門進入過渡期以來，法律本地化與中文官語化、公務員本地化作為事關澳門社會平穩過渡和政權順利交接的三大問題，受到中葡政府和澳門社會的廣泛關注。中葡聯合聯絡小組首任組長康冀民大使曾在聯合聯絡小組會議上，將法律本地化解釋為：“對澳門現行法律進行清理、分類、修訂、翻譯（中譯）和過戶。”1這一解釋概括了法律本地化的基本內涵和一般要求。澳門政府和社會各界也圍繞法律本地化目標，在立法制度本地化、法律條文本地化、司法官員本地化以及法律在民間的普及等方面取得不同程度的進展。特別值得一提的是，澳門政府先後成立了法律翻譯辦公室和立法事務辦公室，集中了中葡法律和語言方面的專家，對法律進行清理、分類、修訂、翻譯和宣傳推介。目前，已有一些重要法律，如《刑法典》、《刑事訴訟法典》等經由本地立法機關通過立法程序完成過戶。在肯定上述成就的同時，也必須充分認識到，澳門回歸在即，而現行法律的清理、分類、修訂和翻譯尚未完成，特別是一些重要的法律如《民法典》、《民事訴訟法典》至今尚未過戶，這無疑增加了法律本地化的緊迫性，從而使過渡後期的任務更加繁重。但是，如果基於澳門法制建設的長遠目標來考慮，法律本地化就不僅僅是過渡時期的任務，其困難也不僅僅是現有法律複雜、法律及雙語人才缺乏。因為在某種意義上說，過渡時期的法律本地化是在為未來的澳門特別行政區“立法”。根據《澳門特別行政區基本法》，這些“本地化”了的法律，除同《基本法》相抵觸或經澳門特別行政區的立法機關或其他有關機關依照法定程序作出修改者外，予以保留。正是這些法律將構成未來特別行政區法律的基礎。而問題在於，這些“本地化”了的以西方文化背景下的葡國法制為模式的法律，能在多大程度上被以東方背景華人為主體的澳門社會所認同和接受，從而真正扎根於澳門社會而不是停留在紙面上。＊澳門 立法 會法 律專 家1 黃漢強、 吳志良主 編 ：《 澳門 總 覽 》 ，澳 門 基 金 會 出 版 ， 1 9 9 6年 ， 第 52 8頁 。倘若承認在澳門法制發展過程中，法律曾長期與民眾隔閡，就不能忽視法律在本地化過程中與廣大民眾的再融合問題。法律規則可以通過翻譯過戶而制1157
  • 定出來，但“對普通公民來說，法律並不是法律規則的滙集，它還常常是他生活的一部分。” 2 這些規則如果不能被人們理解和接受 ，將會被漠視甚至規避，其生命力就會減弱，法制的尊嚴也會受到損害。而這樣的結果則不是人們通常所期望的。因而，如果可以把立法制度本地化、司法官員本地化、法律語文本地化等制度性安排比作法制建設的“硬件”的話，那麼民眾對法律本身的普遍理解、認可、接受並自覺遵行無疑是法律制度有效運作的“軟件”。離開“軟件”的配合，“硬件”就難以發揮作用。本文正是從法律社會學的角度對法律本地化中的“軟件”建設加以探討，以期對澳門法律本地化工作有所啟示 。二、澳門法制的簡單回顧歷史學家湯恩比說過“並不是每個歷史都值得學習，歷史只是一面鏡子，我們籍以鑒往知來。”澳門過渡時期面對的是二十一世紀，但是恰當地認識歷史與現實有助於更好地把握未來。眾所周知，自十九世紀中葉以來，葡萄牙人在澳門逐步推行了一系列殖民統治政策，葡國法律得以直接延伸到澳門適用。儘管為了方便管理，澳門政府也曾對直接適用於澳門的葡國法律加以調適，並根據澳門的實際情況相應地制定了一些法律。但從總體來看，澳門法律無論在法典化、法律淵源、法律體系、法律結構、法律操作以至法律教育方面都與葡國法制亦步亦趨，因而具有明顯的大陸法系傳統，屬於大陸法系。這又在很大程度上决定了澳門社會制度模式。不應忽視的是，長期以來葡文是澳門唯一的官方語言，中文在法律上無地位。無論是延伸適用還是澳門本地制定的法律都是用葡文寫成。而操葡語的葡萄牙人和土生葡人又佔澳門總人口的極小部分，這就意味着行政架構中絕大多數公務員職位是對葡萄牙人和土生葡人開放的，司法官員職位更是如此，而佔95％以上的以中文為母語的華人不僅難以同管治機構溝通，而且也難以認識了解澳門法律，有的甚至根本不知道自己置身於其中的社會有什麼樣的法律。更為重要的是，以葡國法制為模式的澳門法律在很大程度上稟承了西方文化特別是法律文化傳統，尤其是那些直接延伸適用於澳門的，基於葡萄牙社會及歷史文化而制定的法律，更無法考慮到澳門華人社會獨特的歷史文化和價值觀念，因而無法得到廣泛認同。可見，在葡萄人實際管治澳門的一百多年來，佔人口絕大多數的華人不僅基本上生活於行政架構建制之外，而且由於澳葡政府未能積極設法讓澳門社會共同體的大多數居民了解並主動利用其從葡國移植過來的法律，他們對澳門的法律始終是陌生的，正因如此，有的學者指出，“葡式法律在澳門社會的存在只不過是一種政治力量所維持的規範形式，更多的是結構和體系上的存在。” 3 此說未必完全恰切，却在某種程度上說明了法律與民眾的脫節與隔閡。2．米健等譯：《 比較法律傳統》，中國政法大學出版社，1 993年版，第7頁。3米健等：《澳門法律》，中國友誼出版公司，1 996年版，第5頁。誠然，不可能期望社會中的每個人都熟知法律，更不可能期望人人都成為法律專家，畢竟現代社會分工必然地要求法律活動（包括司法活動、法律教育和法律服1158
  • 務等）專門化，況且在現代社會生活中每個人的精力和知識都是有限的。但是，佔社會絕大多數的人不了解甚至無緣認識自身所處社會的法律，畢竟不能說是正常的，對葡人和土生葡人來講，對法律知識、職業和語言的壟斷或可解釋為是處於權力和地位壟斷的動機。那麼華人社會生活在什麼樣的秩序和規範當中呢？對這一問題的把握是理解整個澳門社會秩序的關鍵，更進一步說，只有正確地解決了這一問題，澳門法律本地化工作才能為在澳門建立持久穩定的法治秩序奠定基礎。筆者認為這把鎖匙只能從對生效於澳門社會中的規範的分析中去尋找。三、澳門社會秩序和行為規範的分析在回顧澳門法制時，筆者只是從葡國主權機關和澳門政府制定的正式法律規範着眼，是它們構成澳門法律秩序的基礎。但正如上所述，這些正式的法律，由於語言、社會、歷史文化背景等方面的原因，沒有得到以華人為主體的澳門社會的廣泛認同，因而在很大程度上只是“形式或理論上的存在”，其效力範圍實際上也是有限的。既然如此，廣大華人居民難道生活在秩序和規範的真空狀態嗎？答案顯然是否定的。如果我們不是把法律或法典視為唯一有效的社會行為規範的話，那麼就應當認識到只要有人類生活的地方就會存在利益的界定問題，就不可避免地發生各種衝突和糾紛，當然也就需要解决這些糾紛和衝突的規範和機制。既然政府沒能有效地提供“正式法律規範”的服務，人們當然會求諸於傳統、倫理、風俗習慣、社會輿論等“非正式規範”所構成的“類法律秩序”。考察人類社會發展過程，非正式規範無時無處不存在。就澳門特殊社會形態而言，這種非正式規範的作用是非常大的。否則，我們就無法理解一百多年來澳門華人基本被排除在行政建制之外又不通曉本地法律情況下穩定的社會秩序。奧地利法學家埃利希（Eugen Eh r l i ch，1862－1922）在法律研究中曾提出“活法”（l i vi ng law）的概念，指出“活法”是不同於國家制定法或由法院強制執行的法律，而是一種人類聯合的內在秩序本身。他認為，一個人生活在無數的法律關係中，除了少數例外，他很願意履行這些關係所加予他的義務，如不干涉鄰居的財產佔有，清償債務等。他認為人們履行這些義務一般來說並非基於法院強制的考慮，而是由不同的動機决定的，如他可能會想到如不履行義務就會與人爭吵、失去地位，就會違反習慣，得到不負責任的人的名聲。他還指出，在社會生活領域，很少發生爭端，而且即使發生爭端也往往不是經過判決的制度性手段來解决的。44．沈宗靈：《現代西方法理學》，北京大學出版社，1 992年版，第274頁。儘管由於埃利希的學說沒有講清國家法和“活法”的關係，並且設想“活法”可以離開國家獨立發展，可以不顧國家立法和司法活動，而受到指責。但他提出的“活法”概念，作為一種“尚處於與其他各種形式的社會規範未分離的狀態”（川島武宜語），的確在某種程度上形象地表達了國家制定法以外的社會行為規範的作用，這些“活法”儘管未被制定成為法律條文，但却在很大程度上支配着生活1159
  • 本身。如果簡單地考察澳門人口和社會文化的構成，也許不難看出“活法”在整合社會、形成秩序中所發揮的功能。澳門雖然只是一個數十萬人的小城，然而其文化社會多元化的特徵却很明顯。在人口構成中，外籍居民（主要為葡人）只佔少數，他們當然遵奉西方傳統，保留原有習俗。95％以上居民為華人，廣東省籍居多，其中又有新舊居民之分。在華人中存在不同的風俗習慣，有的崇拜關帝、娘媽，有的信奉天主教、基督教、佛教、回教等，此外人們又往往歸屬於不同的利益團體，如雇主、勞工利益團體、慈善團體、文化、教育、聯誼等團體。顯然，如果承認自葡人居澳，特別是葡人直接管治澳門一百多年來，中葡居民能和平共處、相安無事，共同維持了澳門比較穩定社會秩序的事實，就無法忽視上述“活法”的作用。事實也證明，一個靠習俗、傳統等人與人之間非正式規範制約的社會並不一定就是混亂無序的，因為那些不成文的、心照不宣、約定俗成的東西一樣可以使人們的社會行為呈現出某種規則性，人們一樣可以按照大家都同意的方式相互交住。澳門的社會現實有力地證明了這一點。當然，筆者在此強調非式規則在形成澳門秩序特別是規範華人行為中的作用，並不意味着完全否認法律這種正式規範的重要性。畢竟澳門社會是一種“法定秩序”下的存在。一方面，除了從葡國延伸至澳門適用的法律，澳門政府也根據澳門實際情況制定了一些行之有效的法律，另一方面民間發生了重大的利益糾紛和衝突也往往只能通過正式法律途徑解決。很難設想，沒有這些正式規範存在，澳門秩序會怎樣。從法律社會學觀點來看，非正式規範雖在方便交往，穩定社會等方面有其自身的重要價值，但其過於靈活的不確定性又難以實現現代經濟社會交往中各方的穩定預期，有的時候，“君子協定”不如一紙合同那樣明確可靠—— 如果發生重大糾紛的話。而正式的法律規範在這一方面無疑具有明顯的優越性，它體現了現代經濟、社會的發展對法治的必然要求。從這種意義上講，合理審慎地對待社會生活中的非正式規範，特別是那些體現華人傳統文化和習俗的東西，使之與葡式法律規範相協調融合，必是一項長期、艱巨的任務，而這也恰恰是法律本地化的應有之義。四、澳門法律本地化的新要求5． 米健等譯：《 比較法律傳統》，中國政法大學出版社，1 993年版，第7頁。十九世紀德國歷史法學派代表薩維尼認為，法律就像語言、風俗、政治一樣，具有民族特性，是民族精神的體現，法律主要體現為習慣法，它是最有生命力的，其地位遠遠超過立法。迄今為止，鮮有人再持這樣極端的主張。但如果承認他的話有些許道理的話，那麼就應該記住“法律是一種文化的表現形式，如果不經過某種本土化的過程，它便不可能輕易地從一種文化移植到另一種文化”。↑5而澳門的法律本地化恰恰包含着相當的法律移植的成份，這就使本地化工作的難度大大增加。1160
  • 筆者注意到，澳門法律本地化的工作從不同層面展開並取得不同程度進展。但是這種進展在很大程度上還是限於一種法律的簡單對接，從法律的實施及效果，特別是從法律社會學角度對法律移植問題進行深層分析研究還遠遠不夠。誠然，由於歷史原因，澳門法律本地化存在許多困難，如人才缺乏、法規繁多混亂、時間短促等。在這種情況下，要求在除對現行法律進行清理、分類、翻譯和過戶之外還過多地考慮深層次的文化、社會、傳統等因素，要求似乎過於苛刻，況且，所謂文化、社會和傳統等因素又往往很抽象！但也正因如此才愈顯其不可忽略，因為在許多情況下，非正式規範的傳統、習俗往往比正式的法律規範更加根深蒂固、更難更改，它們往往是數千年歷史的沉澱，己經潜移默化在人們的一言一行和思維方式之中。如果不充分考慮這些因素，法律就可能被視為外來物而受到頑強抵制。從這層意義來講，中文地位官方化和公務員本地化或許相對容易。極端一點說，公務員的更迭，可以在一朝一夕完成，公務員本地化必然相應帶動中文官語化，而作為一種制度建設的法律本地化則很難一蹴而就。制定和通過法律固然不易，而欲使之真正在人們觀念中確立則更為困難，因為沒有任何社會是如此可塑，以至可以忽略對一種制度有效運行起决定作用的那些“非正式規範” “任何法律和政令的貫徹，如果沒有習慣的支持，就需要使用更多的國家強制力，而且即使如此，也未必能貫徹下去。”6儘管由於政體形式和法律語言等原因，華人社會長期以來對法律漠不關心，但隨着澳門社會和經濟急速發展，市民對法律的需求不斷增加。特別是在過渡時期，居民會更加關注政治、社會和法律變遷的資訊。在這種情況下，無論立法者還是法律研究人員都擔負着一種歷史責任去做扎實細緻的工作。過渡期是短暫的，但法律本地化的過程則是漫長的，也許需要幾代人才能完成。困難眾多、道路漫長，但也正因此我們的工作才有意義，我們可以藉此為澳門的法治秩序奠定良好的基礎。否則，就可能出現一種形式完備、結構嚴謹，但脫離現實、缺乏實效的“紙上法律” 。五、澳門法律本地化的前景自現在至1 999年澳門主權回歸僅剩一年多的時間，過渡期總會結束，法律本地化工作無疑也會繼續取得進展。但正如上所述，我們還應更多地着眼於澳門回歸後，經過“本地化”了的法律的實際運作。儘管筆者在上文分析闡明了澳門法律本地化工作的複雜性、艱巨性和長期性，但對其前景却充滿信心。這不僅僅是因為《中葡聯合聲明》和《澳門特別行政區基本法》對原有法律基本不變所作的制度上的保證，也因為法律移植和借鑒並非無先例可循，更重要的是在澳門這個東西方經濟文化交流融合的中心，中葡人民和平共處四百多年的歷史為現行法制的保留和發展奠定了比較穩定的社會、文化和心理基礎 。6．蘇力：《法治及其本土資源》，中國政法大學出版社，1 996版，第35頁。1161
  • 從全中國範圍來看，清末民初開始的法律改革的趨向就是參照西方法制尤其是大陸法系模式建立現代法制，其後雖經曲折，中國法律發展的方向或模式始終沒有改變。今日，大陸法系作為當代中國法制的一個重要因素是一個不爭的事實，而大陸法系在我國台灣的影響則更為直接和明顯。這些事實未必得出澳門法律本地化成功與否的結論，但它們至少可以表明人類社會生活的共性所決定的那部分普遍行為方式和觀念決定了在特定的歷史條件下，一個民族的法律文化對另一個民族的法律文化發生影響和滲透直至被部分繼受或移植是完全可能的。澳門社會是以華人為主體，其文化具有中國屬性，但由於有了四百多年中葡共處的歷史基礎，又恰逢特殊的歷史機遇，尤其是現行澳門法制並非一種全新切入，所以有理由斷言，在法律本地化的過程中，遇到的阻力會較突然切入一種新法律小得多，所需的磨合期也會相應縮短。只要經過努力，去尋找葡式澳門法制與中國傳統文化的契合點，澳門法律本地化以至澳門法制的前景就會是光明的。1162
  • 《行政》第十一卷 ，總第四十二期 ， 1 9 98N o . 4 ， 1 1 6 3 -1 168澳門法律人才本地化之回顧與前瞻趙燕芳＊法律人才本地化是澳門法律本地化的一個重要組成部分，是一九九九年後實現現行法律體系不變的可靠保證。過去的一段長時間內，有關方面不重視培養當地法律人才的工作，澳門的法律教育一片空白，司法系統全是葡萄牙人的一統天下，法律領域也全由葡萄牙人和少數土生葡人所佔據。另一方面，由於澳門地方細小、人口稀疏，經濟發展緩慢，既無高等學府，也無很多可廣泛吸納各方面專業人才的機構，居民的文化素養、教育程度和知識水平相對偏低，社會對法律人才的需求極之有限，其發展空間非常狹窄。四、五十年代，澳門當地逐漸有一些土生葡人赴葡攻讀法律，他們學成返澳後差不多全部都躋身於律師行業。踏入八十年代，隨着澳門人口的迅速膨脹和居民結構的不斷調整，社會經濟飛躍發展，商業活動日益頻繁，各類民事訴訟、經濟糾紛和刑事案件增加，各類民事、商業登記行為和公證行為相繼增多，這期間政府機關也逐步重組和不斷增多，法律服務範圍日漸擴大，法律業務愈益繁雜，澳府遂相繼設立和增加了專責各類民事、商業、物業登記工作和專責公證工作的部門，澳門法院法官和檢察官人數亦不斷增加，政府各機關對法律人才的需求更形迫切，法律人才存在和發展的空間日益拓寬。在這種情況下，吸引着越來越多的土生葡人赴葡攻讀法律，但他們學成返澳後絕大部分仍只限於較具吸引力的律師這個單一行業發展，只有個別土生葡人當過立契官，而法官、檢察官、登記局局長等行業尚無人涉足，仍只限於葡國人。＊ 新華社澳門分社法律研究部副部長一九八七年四月，中葡兩國政府簽署了關於解決澳門問題的聯合聲明，澳門自一九八八年一月開始進入政權交接的過渡時期。為確保澳門法律基本不變，保證法律領域的順利過渡，澳門政府開始意識到培養當地法律人才的重要性和迫切性。幾經醞釀、研究和籌劃後，終於在一九八八年下半年在東亞大學（一九九一年經第50／91／M號法令改為澳門大學）開設了法律課程，使澳門本身具備了培養當地法律人才的陣地和條件。雖然該法律課程的運作在最初一段較長時間內一直不很理想，1163
  • 課程的設計、教學大綱、師資和教材等都存在不少問題，教育路向不大清晰，培養當地法律人才的前景不大明確，但法律課程的主管機構為解決課程存在的問題作出了種種努力和嘗試，克服了不少客觀困難，使其運作走上正軌。中方對澳門法律人才的本地化工作非常重視，並給予積極的配合和支持。而民間社團又積極推動和資助澳門有志學習法律的當地中學畢業生赴葡國學習葡文，然後進入葡國大學攻讀法律；亦資助當地中學畢業生赴中國內地攻讀法律。這種種有效途徑使澳門當地法律人才數量在近幾年有了大幅度增加，素質也不斷提高，從而為澳門法律領域順利過渡創造了有利條件和提供了較可靠的保證。一、澳門當地法律人才的培養情況目前，在澳門各法律領域任職的當地法律人才主要來自四個方面：一是澳門大學法學院；二是葡國法律院校；三是中國內地法律院校；四是台灣法律院校。葡萄牙現有多所法律院校，歷史最悠久的主要是里斯本大學法學院和科英布拉大學法學院，近年發展起來的有天主教大學法學院及其他私立大學法學院。從四、五十年代始，澳門逐漸有一些家庭富裕的土生葡人赴葡接受法學教育，進入八十年代中後期，更開始有少數華人學生赴葡攻讀法律。據不完全統計，從五十年代至一九九七年止，在葡國各法律院校畢業的澳門當地人約20人。澳門大學法學院培養出來的澳門當地人約45人。澳門踏入過渡期後，法律這個專業已吸引愈來愈多有志從事法律工作和為澳門法律順利過渡作出貢獻的澳門當地學生返內地攻讀法律，而隨着澳門回歸日期的臨近，澳門從事法律工作的廣闊天地和巨大挑戰，也吸引了一部分內地法律優秀畢業生移居澳門。據統計，目前在澳門工作的畢業於內地各法律院校的澳門當地人約25人。這些人畢業於內地多個法律院校，主要是中國人民大學、北京大學、中國政法大學、西南政法學院、武漢大學、中山大學、福建華僑大學、汕頭大學等。經澳門一些民間社團推動，一九九四年在內地汕頭大學和中山大學為澳門當地學生開設了法律專門班，已有67名澳門當地學生在一九九八年畢業。此外，從八十年代中後期開始，澳門也有當地中學畢業生赴台灣攻讀法律，但人數相對較少，至目前為止，在台灣法律院校畢業的澳門當地人估計約1 0人。也就是說，從五十年代至今，通過上述各種途徑培養出來的澳門當地法律人才約160多人。二、澳門各法律領域的法律人才本地化情況據不完全統計，澳門各法律領域現有各類法律人才約400人，這個數字約佔澳門人口的 0．1％。而澳門當地法律人才的躍增，都是在澳門正式踏入政權交接的過渡期後才出現的。澳門各類法律人才主要集中在以下各個領域：1．法院、檢察院系統；2．各登記局和立契官公署；3．律師行業；4．澳門大學法學院；5．政府各部門和立法會輔助部門。這些領域中，尤以司法官、登記局局長和立契官這些職務對當地法律人才的吸引力最大。1164
  • （一）澳門法院和檢察院系統澳門法院現有普通管轄法院、刑事預審法院、行政法院、審計法院和高等法院 。目前，澳門法院系統共有21名法官，其中高等法院法官五名（含1名院長），普通管轄法院法官1 4名（其中9名為當地法官），刑事預審法院法官2名（1 名為當地法官），行政法院法官1名，審計法院法官2名↑1 。檢察院系統共有檢察院官員20名，其中助理總檢察長1 名，檢察長3名，檢察官1 6名（其中1 2名為當地檢察官）。一九九六年九月前，澳門尚沒有當地法官和檢察官，而目前任職的1 0名當地法官和1 2名當地檢察官全部是由澳門司法官培訓中心培養出來的。這是澳門政府新設立的旨在培養當地司法官員的專門機構，於一九九五年九月投入運作。該中心的設立主要是為了對當地法律人才進行司法官的職業培訓。目前有9名當地實習司法官在司法官培訓中心接受培訓。從目前培養的進度和實際效果來看，澳門當地司法官員從數量上應基本可滿足未來特別行政區法院和檢察院系統的需要。這些經澳門司法官培訓中心培養出來的現職法官和檢察官，雖然教育背景不同及文化背景相異，但總的來說法律基礎知識都比較扎實，又能掌握中葡兩種語言文字及了解澳門實際情況，且表現出工作勤奮、積極進取，儘管目前經驗尚淺，但相信經過一段時間的鍛煉和提高後，必將成為澳門優秀的司法人才。隨着越來越多的雙語法律人士入職法官和檢察官，中文在法院和檢察院的使用範圍已不斷擴大，澳門普通管轄法院一些雙語法官，在條件具備的情況下已開始實行以中文審理案件，這不但方便了訴訟雙方當事人，還可縮短審理環節和提高工作效率。（二）各登記局和立契官公署澳門的民事登記制度、物業登記制度、商業登記制度和公證制度均是澳門現行法律制度的重要組成部分。各類民事登記資料是判別澳門當地居民的身份、國籍、存亡、婚姻狀況、婚姻家庭關係及有關民事關係的重要依據。隨着澳門社會不斷發展，物業的買賣、轉讓大幅增加，物業登記工作愈益繁重，商業公司的註冊和股權轉讓的登記也愈來愈多，其對澳門社會的穩定和經濟的發展發揮了日益明顯的作用。作為現行法律重要組成部分的物業登記制度，其通過對物業的登記宣佈對不動產固有的權利，而各類物業登記資料、商業及汽車登記資料則是判別澳門當地居民對房屋物業、商業公司、汽車等的佔有權及有關財產關係的重要依據。1 ．根據基本法的規定，澳門特別行政區設審計署，無審計法院之設，因此，在過渡期內必須將審計法院 過 渡 為 審 計 署 。澳門的公證制度也是澳門現行法律制度的一個重要組成部分，公證機關通過公證，確認各類契約和文書的真實性，使之具有證據上和其他法律效力，從而成為處理澳門當地居民的財產和其他法律關係的重要依據。澳門現有的三所立契官公署，1165
  • 主要負責在其管轄權內辦理任何公證業務，即辦理本地區的公證業務，也辦理涉外公證業務。澳門的民事登記、物業登記、商業及汽車登記、公證業務領域的工作專業技術性強，範圍廣泛，程序和手續複雜，與民生關係非常密切。長期以來，除個別土生葡人曾出任立契官外，登記和公證工作全由葡萄牙人把持，在一九九七年底之前，所有具有法律專業學歷的登記局局長和立契官（共8名）全部聘自葡萄牙，屬葡國公務員編制。澳門所有登記、公證文件和資料全為葡萄牙文，近年才開始在某些方面主要是表格上擴大中文的使用範圍。這種情況遠遠不能滿足澳門廣大華人居民對登記和公證行為的實際需求，更遠遠難以適應澳門主權回歸後出現的相應變化。為培養當地懂中葡雙語的登記局局長和立契官，澳門政府於1 995年頒令，設立9名助理職位（須為懂中葡雙語的當地法律人士）。一九九八年初，已有3名助理獲任命為物業登記局局長和2名助理獲任命為立契官。隨着各登記局局長和立契官實現本地化後，中文在各登記領域和公證領域的使用範圍將得以擴大，這對廣大華人居民處理各種民事關係、財產關係及其他法律關係的事務提供更大的方便。（三）澳門當地法律人才執業律師情況澳門的律師是獨立的，不是司法部門的組成部分，律師不受職於政府，。而是私人職業。但是，律師在協助實現司法的目的方面起着重要的作用。現行法律明確了律師的作用，規定律師協助執行司法，使訴訟參與方得到法律的保護。在維護個人權利保障的活動中，律師除了處理日常的法律業務，如公司註冊、買賣契約、財產繼承、婚姻糾紛、法律訴訟以及提供法律諮詢等外，還必須在法庭上為當事人辯護。《澳門律師通則》明確在澳門執業律師的資格，規定註冊律師的條件是：一是澳門大學畢業的法學士經過實習，並經澳門律師公會評核合格；二是澳門認可的非本地大學畢業的法學士經就讀澳門律師公會規定的培訓課程並通過實習和考試。根據澳門律師公會截止於一九九七年底的統計，目前，在澳門律師公會註冊的律師有87人。這87名註冊律師中，葡人律師67名，當地雙語律師20名。葡萄牙人在澳門律師界中佔壟斷地位，土生葡人律師和華人律師近年在數量上雖有所增加，但只約佔註冊律師人數23％。此外，目前尚有數名土生葡人和華人法學士正在當實習律師，他們將於今明兩年陸續成為正式執業律師。雖然律師行業的前景非常廣闊，尤其是在一個華人居民佔97％人口的社會裏，懂中葡雙語的律師更因血緣、語言、地緣相同而具有很大的發展優勢，其前景是非常好的。但由於律師屬自由職業者，競爭性大，工作時間不大固定，在實習期間收入相對較低，故未能吸引更多中葡雙語的法律人才加入律師行業。（四）澳門大學法學院教學人員澳門大學法學院（前身為東亞大學法律課程）於一九八八年底開辦，是由澳府專門成立的職能部門—— 法律暨公共行政課程辦公室負責統籌及協調的。該課程原由里斯本大學法學院負責籌劃，在開辦初期由葡國里斯本大學法學院負責教學指1166
  • 導。但一九八九年中，澳大法學院與里斯本大學法學院的合作關係破裂，澳大法學院轉與葡國另一所著名大學—— 科英布拉大學法學院建立合作關係，從那時候至今，科英布拉大學法學院對澳大法學院予以教學指導。澳門政府開辦澳大法學院的目標十分鮮明，是為一九九九年後澳門特別行政區培訓雙語法律人才，以填補司法組織內雙語人才之真空，為過渡期內的法律本地化中的司法法律人才本地化提供人力資源。法學院亦經常邀請葡國及中國內地之法學教授來澳授課，以研討會形式向學生介紹法制比較學。為吸引澳門更多華人青年攻讀法律，澳大法學院從一九九六／一九九七學年起，開設了中文授課班。目前，在澳門大學法學院擔任領導和教學職務的約有34人，其中院長1人，助理院長1 人，各學科主任7人，各學科教員26人（其中1 1 人為全職教員，1 5人為兼職教員）。這26名教員中，有6人是澳大法學院自己培養出來的兼職教員。（五）在澳門政府各部門和立法會輔助部門任職的當地法律人才澳門目前實行的是雙軌立法制，也就是說，澳門兩個本身管理機構即澳督和立法會均享有立法權。總督作為澳門地區的行政首腦，主持整個地區的行政，行使澳門地區的行政管理權。同時，總督還可以通過頒佈法令行使部分立法權，也可接受立法會的立法授權，制定法令。在澳門立法會被解散時，總督可行使葡國賦予澳門地區的全部立法權。總督的立法權一般是通過其行政助手—— 政務司管轄的各政府部門去實施的。而在政府各部門任職的法學士就是在所在部門管轄範圍內協助總督立法。根據《澳門組織章程》有關規定，澳門總督對非葡國主權機關或立法會專屬職權外的事項享有立法權。根據《澳門組織章程》規定，澳門立法會是澳門地區本身管理機構之一，是澳門主要的立法機關和行政監督機關，有其專有立法職權。立法會的輔助部門有一套法律專家班子協助議員制訂法案。根據澳門政府有關部門的統計資料，目前在澳門政府各部門、立法會輔助部門任職的法學士約200人，其中屬澳門當地的法學士約32人，另有從內地聘請的華人5名。這32人中，擔任相當於司長級職位的有3人，擔任副司長級職位的有3人，擔任登記局局長的有3人，擔任立契官的有2人，擔任廳長級職位的有2人，擔任處長級職位的有3人，擔任顧問級職位的有2人，其餘為高級技術員。三、澳門當地法律人才的現狀及前景從以上情況可以看到，澳門各法律領域和澳府各機關、立法會輔助部門現有法律人才約400人，其中法院和檢察院系統聘自葡國的司法官員有1 9人（全為葡人），當地法官1 0名、檢察官1 2名、實習司法官9名；聘自葡國的各登記局局長和立契官有2人，3名當地登記局局長和2名當地立契官，在培的當地助理尚有多人；註冊律師87人，其中土生葡人和華人共20人，其餘全為葡人，目前實習律師有1 4人（土生葡人和華人共3人）；澳大法學院教學人員26人（其中1167
  • 1 5名兼任其他公職或為實習律師），當地全職或兼職教員6人；在澳府各機關和立法會輔助部門任職的法律人才約200人，其中當地的32人。這約400名法律人才中，當地的有近1 00人，約佔澳門法律人才總人數的25％。從目前培訓的進展情況和實際效果看，澳門當地法官和檢察官，登記局局長和立契官職位從數量上肯定能滿足未來特別行政區的基本需要，但未來的中級法院的法官和院長、終審法院的法官和院長和檢察長等高級司法官員的培養和入職仍有很多法律和技術方面的困難需要克服，同時也有一些人為障礙需要消除。按照現行的澳門司法組織法（第1 1 2／91 號法律）規定，高等法院院長與法官以及助理總檢察長，由澳門總督應澳門司法高等委員會之建議任命之。任命的要件為從事司法職業、法院事務代理職業、或在大學任教法律，為期最少1 5年。據此規定，目前已入職司法官和在澳門司法官培訓中心就讀的所有實習司法官，都不具備出任未來中級法院院長和法官、未來終審法院院長和法官、未來檢察長的法定條件，因此，在過渡期內必須修改有關法律規定，為現有當地法律人才入職高級司法官員消除障礙。另一方面，如何在確保未來特區有足夠數量司法官員的同時，通過有效途徑盡速提高現有當地司法官的素質和能力，讓他們在大量的司法實踐中經受鍛煉，增長才幹和積累經驗，以符合未來特區對司法官員的實際要求，也是一個有待深入研究和需要切實解決的問題。至於執業律師方面，至一九九七年底已有土生葡人和華人律師20人，還會有一些於今年或九九年完成實習的當地人律師，加上在九九年後繼續留澳的葡人律師，目前尚難以估計留澳的律師數量能否滿足未來特區的基本需要。而專門為在其他大學畢業的法學士開設（律師）培訓課程並讓其實習，使他們將來能為本地區作出有益的貢獻，這是非常重要的。目前在澳門各政府機關、立法會輔助部門任職的當地法律人才在數量上只佔極少數比例，而且主要集中在某些部門，而總督辦公室、各政務司辦公室、土地工務運輸司等重要部門仍沒有實現零的突破。一些重要部門如財政司、經濟司、身份證明司、司法事務司、立法事務辦公室、貨幣匯兌暨監理署、司法警察司、立法會輔助部門等雖已實現了零的突破，但法律人才力量仍需進一步加強，業務素質還需進一步提高。目前分佈在各政府機關任職的法律人才約200名（含各登記局局長和立契官），當地法律人才約有32人，估計未來特區各政府機關不一定需要如此龐大的法律人才隊伍。為此，目前就要重視吸納更多當地雙語法律人士到各政府部門，尤其是一些專業性強的重要部門去工作，同時要加強在職培訓，需要採取有效措施盡速提高現有人員的業務素質。綜上所述，從目前的情況和發展趨勢看，澳門各法律領域的當地法律人才從數量上可基本滿足未來特區的需要，但中、高級司法官員的物色和培養仍是一個難題，而且現有人才普遍較年青、資歷不深，經驗尚淺，且法律基礎知識和中葡文文字水平的掌握和實際工作經驗也有較大的參差。因此，針對每一法律領域工作的特點和實際要求，如何採取有效措施，使來自不同教育背景和文化背景而形成差異的當地雙語法律人士彌補本身的不足，以便盡快提高他們的總體水平，更好發揮他們的作用，確保法律領域的順利過渡，仍有待今後進一步深入探索研究和盡快予以切實解決。1168
  • 行政1169
  • 1170
  • 《行政》第十一卷，總第四十二期，1998 No 4，1171－1191 行政當局的法律專家* Maria João Antunes Ramos** 本文旨在了解法律專家在澳門公共行政當局中的 現狀，尤其是：法律專家任職於哪些部門？擔任 何種工作以及為數多少？ 引 言 澳門公共行政的特色在於採用職程體系及與僱用體系相反的人員管理體系 1。 這個職程體系正如人員管理體系一樣，根據一個固定的晉升表，逐步地擔任各職 位 2，當公務員加入某機關後“原則上將持續在那裏工作至退休年齡。其將逐步地 擔任不同的職位，若表現出有能力及具備必須之資格，將晉升至行政等級中相應之 更高的職等及得到更實惠的物質利益 3”。在僱用體系中則相反，一個人被聘請擔 任一份有期限或無期限的工作，只擔任某一職位而不會擔任其他職位 4。 職程，是由職位及職等所組成。“職位‘是一個公務員能預見到的將來的職 級 ’。是 行 政 實 體 為 滿 足 部 門 運 作 的 一 種 需 要 ，是‘ 一 個 數 量 單 位 和 一 個 財 政 負擔”5，或者“一個工作崗位對應行政等級中某一職層，並有報酬給予職員”6。 我們的理論是“每擔任一職位均有一定的工作預算撥款” 7，或者，更具體地說， “相對應的一個等級（或職級）和適當薪俸” 8。 * 本文改自一九九五年五月十三日由澳門大學法律學院舉辦之培訓及法律職程研討會上發表的文 件。所作的修改是旨在一更新末部的有關資料，二為跟進期間發生的立法修訂。 * * 行政暨公職司高級技術員，擔任該司的法律技術廰法律專家的職務。作者希望藉此感謝行政暨 公職司司長薜尼路給予的協助。若沒有其協助，本文必定不能完成。作者負責把外文翻譯成葡語， 以方便本文的中譯工作。 1．A.Molitor,L'administration de la Belgique,Bruxelles,C.R.I.S.P.,1974 年，第 283 頁。 2. A.Hondeghem,De loopaan van de ambtenaar.Tussen droom en werkelijkheid ,Leuven, Vervolmakingscentrum voor Overheidsbeleid en Bestuur,1990,p.8.轉載於 Jean Sarot 及其他人,Précis de Fonction Publique,Bruyland,Bruxelles,1994 年，參閲上述，第 258 頁。 3. A.Molitor,參閲上述，第 283 頁。 4. Jean Sarot 及其他人，參閲上述，第 259 頁。 5. C.Cambier，Droit administratif,Bruxelles,Larcier,1968 年，第 27 頁。 6. A.Molitor，參閲上述，第 284 頁。 7. Marcello Caetano,《行政法手册》(Manual de Direito Administrativo)，第 10 版，第 649 頁，apud João Alfaia,《公務員階層法律制度的基本概念》(Conceitos Fundamentais do Regime Jurídico do Funcionalismo Público)，第一册，Almedina 書局，科英布拉，1985 年，第 39 頁。 8. João Alfaia，參閲上述，第 39 至 40 頁。 1171
  • 職等“是服務人員在等級中的位置”9 。職等的概念一般加上職級才算完整，該職級決定職等在等級中的重要性。行政當局中的職位反映在其編制上，而編制是由組織編制 10 組成：“該組織編制再產生支付次序和財產清單。支付次序是根據等級內各職等職位之指示為之。財產清單是根據相對應之職等和相對應之在職人員（公務員數目）而施行的” 11 。因此，職程制度是一個“公共服務人員體系，一旦被聘用即成為一個組別或一個等級編制之成員。其將擔任不同職層的職位，並將在那裏度過其一生之職業生涯；晉升不同的職等並逐步地擔任不同的職位” 12 。在此體系中，服務人員可晉升或者改善其法律職務狀況。澳門法律體系是由十二月二十一日第86／89／M 號法令規範其一般原則。職程的設置及結構依照此體系為之，只有編制內人員才有進入職程的權利13 。然而，由於考慮到公平原則，以合約制度任用的人員—— 編制外合約、散位合約—— 應訂出與一般或特別職程的職級和職階1 4 相應之標準。有關法規對兩種職程下定義，一般制度職程和特別制度職程，主要以職務內容、職位、晉程和學歷條件之共同性或獨立性1 5作區分。兩種職程結構亦以同樣方法規定：垂直職程1 6，它適用於一般制度職程及特別制度職程1 7的一般性；橫向職程1 8，它出現在某一些特別制度職程1 9當中。9．A．Mo l i t o r，參閱上述，第284頁。1 0．澳門的法律稱人員表為編制，參閱刊登於一九八九年十二月二十一日《政府公報》第51 期第二副刊之十二月二十一日第86／89／M號法令第六十至六十二條。以下有關《政府公報》的參考將以縮寫B．O．表示。1 1 C．Cambi e r ，參閱上述，第29頁。12．．L．Fougére，Lafonctionpublique，Bruxel les，I．I．S．A．， 1 986年，第1 54頁。13．關於進入職程的權利，參閱Marcel lo Caetano，《行政法手冊》（Manual de Di re i to Adminstrat i vo）第二冊，第十版，第四次重印，Almed ina書局，科英布拉，1 991 年，第785至787頁。1 4．參閱十二月二十一日第86／89／M號法令第三條及由刊登於一九八九年十二月二十一日《政府公報》第51期第二副刊之十二月二十一日第87／89／M號法令通過之《澳門公共行政工作人員通則》（ETAPM）第二十五條第三款。刊登於一九九八年十二月二十八日《政府公報》第52期第一組第一副刊之十二月二十八日第62／98／M號法令對之作了修改 ；而一九九九年一月十八日的《政府公報》第1 3期第一組又對最新的法令作出更正。1 5．十二月二十一日第86／89／M號法令第四條a、b項。1 6．同上，第四條c項。1 7．根據十二月二十一日第86／89／M號法令附件一表四，在澳門公共行政中把高級技術員、技術員、專業技術員和行政人員組別編入一般制度職程。參閱同一法令第十九條第二款。1 8．十二月二十一日第86／89／M號法令第四條d項。19 以牙醫的職程為例是橫向職程。參閱刊登於一九八八年八月十五日《政府公報》第33期之八月十五日第22／88／M號法律。刊登於一九九二年九月二十一日《政府公報》第38期之十二月二十一日第68／92／M號法令所作的修改，沒對這些職程產生影響，只對十二月二十一日第86／89／M號法令公佈的薪俸點進行了修改。1172
  • 一般制度職程結構是以人員組別2 0 及職層2 1 作基礎劃分。前者是關於職務性質（職務的概念、所擔任的職務及執行的職務），後者是關於職層的組成2 2 。垂直結構的特別制度職程中，儘管一些特別制度職程與一般制度職程的晉程和薪俸點相等，但是由於特別制度的特殊職務關係，所以不存在以人員組別和職層作分界。尤其是當要設立或修改人員表時，特別制度職程要求法律按照相近職層原則2 3 ，以獨立組別編入。一般制度職程中，公務員分為四個職級或職等2 4 ，每個職級有三個職階2 5 。具有垂直職程結構的特別制度職程中，職級和職階的數目可以變化。但是結構一般2 6 遵從已存在之職級或職層以及相對應之職階2 7 。橫向職程只包含一個職級，與之相對應的是不定量的職階。正如一般規定，透過考核方式2 8 開考及所要求的實習後，方可進入行政管理機關。進入垂直職程是從第一職等第一職階為之，而進入橫向職程是從第一職階2 9 為之。剛進入編制內職位者只是臨時性質，其續任取決於兩個因素：年資及功績3 0 。20．法律定義了人員組別作為“按有關職務性質的一般特徵而訂定的人員組別”，參閱十二月二十一日第86／89／M號法令第四條e項。21 ．職層的法定定義在十二月二十一日第86／89／M號法令第四條g項中規定為“按工作的複雜性及對培訓 的要 求而 劃分 的職 務層 次” 。22．參閱十二月二十一日第86／89／M號法令附件一表二。23．十二月二十一日第86／89／M號法令第六十條第三款。24．十二月二十一日第86／89／M號法令第四條h項規定，職等的概念是“指在每一垂直職程內按工作的 複雜 性而 劃分 的職 務等 級” 。25．十二月二十一日第86／89／M 號法令第四條i 項規定，職階的概念是“指在每一職等或橫向職程內的 薪 酬 級 別 ” 。26．這規定的例外情況在教師職程及澳門保安部隊職程中可看到。參閱經一九八七年六月一日《政府公報 》第 22期 修正 之刊登 於一 九八 七年四 月十 七日《 政府 公報 》第1 7期 之四月 二十 七日 第21 ／87／M號法令關於教師職程之規定。該法令曾被刊登於一九八九年十一月六日《政府公報》第45期之十一月六日第75／89／M號法令、十二月二十一日第86／89／M 號法令和刊登於一九九六年四月十五日《政府公報》第1 6期第一組之四月十五日第1 8／96／M 號法令的解釋性規範所修改。關於保安部隊職程，參閱經刊登於一九九四年十二月三十日《政府公報》第52期第一組第三副刊之十二月三十日第66／94／M 號法令通過之《澳門保安部隊軍事化章程》。後經刊登於一九九六年十二月十六日《政府公報》第51期第一組之十二月十六日第67／96／M 號法令及刊登於一九九七年十一月二十四日《政府公報》第47期第一組之十一月二十四日第51 ／97／M號法令作出修改 。27．十二月二十一日第86／89／M號法令第一百零三條編入之最後及暫行條文，規定適用於教育、衛生、治安 、法院 及公證的 職程， 但在法規 生效一 年內應對 已闡述 的原則進 行重組 及適應 。28．一些職程的進入是透過審查文件方式為之。但是不論何種方式，開考乃招聘及甄選人員進入及晉升職程的正常和必需之程序，參閱《澳門公 共行政工作人員通則》第四十七條第一款。進 一步資 料， 參閱 《 澳門 公共 行 政工 作人 員 通則 》第 二編 第 二章 ，而 關 於開 考的 甄 選方 法， 參 閱《澳門 公共行 政工作 人員 通則》 第六十 條第 二款及 第六十 一條 。29．十二月二十一日第86／89／M號法令第五條。30．《澳門公共行政工作人員通則》第二十二條被十二月二十八日第62／98／M號法令作出修改。1173
  • 在澳門法律體系中，服務人員可以有晉升機會，一方面，包含在晉升或升級的概念中，立法者定義為“在每一垂直職程內職等的轉換”，而晉階是“在每一橫向職程內或每一垂直職程職等內的職階變換”3 1 ，也取決於上述兩個因素：年資及功績3 2 。晉升在一般制度職程中以審查文件3 3 方式為之。另一方面，隨着時間的過去，職程保證了報酬的增加，而不須考慮其他因素3 4 。最後，還有其他情況可以有機會晉升至行政當局中更有吸引力及有更高報酬的其他職位，例如主管及領導官職的職位，其任命由當局作自由甄選。但是，如果晉升是職程中的主要因素，公務員在其一生中在其職程內會有其他發展機會，其可有機會被調任3 5 、派駐3 6 及徵用3 7 。然而，行政當局除了職程體系外，還有其他例外情況，包括主管及領導職位3 8 、助理3 9 和工人及助理員4 0 ，以及其他後面詳述公共行政當局中的法律專家狀況時將詳細說明的職位。31 ．十二月二十一日第86／89／M號法令第四條j 項及Ⅰ項。32．同上，第十條及第十一條 。33．同上，第十條第一款，及參閱註解28和《澳門公共行政工作人員通則》有關審查文件方式開考方 面 第 六 十 條 第 一 款 及 第 六 十 一 條 第 一 款 a、 b項 。34．這情況反映在給予實際在職 公務員及服務人員的年資獎金， 或者合法情況下有權收取的薪俸 。參閱《 澳門 公共 行政工 作人 員通 則》第 一百 八十 至一百 八十 三條 。35．參 閱《澳門 公共行政 工作人員 通則》第 三十二條 。3 6 同 上 ， 第 三 十 三 條 。37．同上， 第三十四條 。38．經刊登於一九九七年六月二十三日《政府公報》第25期第一組之六月二十三日第25／97／M號法令修改的刊登於一九八九年十二月二十一日《政府公報》第51 期第二副刊之十二月二十一日第85／89／M號法令，定義了澳門公共行政機關之領導及主管人員通則。刊登於一九九七年六月二十三日《政府公報》第25期第一組之六月二十三日第25／97／M號法令修改了十二月二十一日第85／89／M號法令。因應六月一日第1 08／GM／91 號批示第二款s 項，對本身職位的編入作出修改，以及把刊登於一九九一年六月八日《政府公報》第22期第三副刊之六月八日第37／91 ／M號法令第二條、刊登於一九九二年九月二十一日《政府公報》第38期之九月二十一日第70／92／M號法令第一條和視作預定廢止之一月十八日第4／93／M號法令第二十二條第二款c項和十一月三日第62／93／M號法令第十一條的改動而重新公佈。39．刊登於一九九三年十一月三日《政府公報》第44期第一組之十一月三日第62／93／M號法令。40．十二月二十一日第86／89／M號法令第二十條。41 ．這裏並不包括工人及助理員。因其職務性質排除在本條範圍及標的外，故其法律職務狀況不應在 本 文 談 及 。42．根據《澳門公共行政工作 人員通則》第二條第三款，以 符合公務員性質作出定期委任 。行政當局訂定的各職位4 1 的特別情況中，僱用的情況顯然是不穩定的，這種不穩定是這些職位的主要特徵，這與職程制度不同。該不穩定性是因為這類“公務員”4 2 處於一種特殊的信任關係（政治性行政或技術性行政），其視乎任命的實體即澳門總督，執行權據位人在任何時候都需要確保其所訂定的方針和指引（政治性行政或技術性行政）能透過行政機器如實地被執行的可能性，如果此可能性越大，1174
  • 信任就越可以達到最高程度。根據憲法4 3 、《澳門組織章程》4 4 和有關法律的規定，執行權據位人有正當性去訂定方針和指引。事實上，在定期委任 4 5的任用方面更顯出其不穩定性，在大多數情況下都可隨時終止4 6 。這種在終止定期委任後轉入執行技術性職務的人員，原則上只出現在與公職有連繫的公務員身上。若其聘任事先並無與公職聯繫，則在行政當局的編制內不存在任何延續的保障。法律職務狀況因此，需要確定公共行政中的法律專家在哪裏任職以及擔任哪些職務。現時，法律專家可於下列其中一種情況中出現：a）主管及領導職位；b）助理職位；c）登記局局長助理及公證員助理職位；d）總督及政務司辦公室顧問職位；e）審計法院技術輔助部門的顧問職位；f ）高級技術員職程；g）澳門司法警察司的刑事偵查職程；h）登記局局長及公證員職程。隨後逐一介紹每一制度的一般形式。順便一提，並非所有法律專家都真正地執行法律專家的職務。1．職位1．1 領導及主管職位由十二月二十一日第85／89／M號法令4 7規範的領導及主管人員通則，根據這類人員所擔任的職務或“在公共機關及公共機構擔任的管理工作”4 8 下定義。43．有關葡萄牙憲法在澳門的適用性，可參閱J ．J ．Gomes Canoti lho 和 Vi tal Morei ra的《澳門規範 的合憲性監察》，載於《檢察署雜誌》，第十二年第四十八期，第九頁及續後數頁；Vitalino Canas的《澳門法律制度與葡國憲制的關係》，載於《司法署報告》，第三百六十五號，一九八七年，第六十九頁及續後數頁。葡萄牙共和國憲法被刊 登於一九九七年十月十三日《政府公報》第4 1期 第一組 之第1 ／97號憲法 修改。44．《澳門組織章程》（EOM）由二月十七日第1 ／76號法律規範。該法律經九月十四日第53／79號法律、五月十日第1 3／90號法律及七月二十九日第23－A／96號法律所修改。而上述第23－A／96號法律刊登於一九 九六年七月二 十九日《共和 國公報》第1 74期第1 － A組副刊及一 九九六年八月 七日《政府公報 》第32期 第一組，並 經刊登於一 九九七年二 月二十三日 《政府公報 》第5期作 出更 正 。45．參閱《 澳門公共行 政工作人員通 則》第二十 三條關於定期 委任的規定 。46．參閱十二月二十日第85／89／M號法令第五條第一款規定了領導及主管人員的情況。47．上述註解38。十二月二十一日第85／89／M號法令第二條第三款規定司長及副司長為領導職位，廳長、處長、科長及組 長為主管職位。因此， 列舉同上條文第四款—— 允許訂出具有組織單 位1175
  • 這類人員的聘任由行政當局透過審查候選人4 9 的專業能力及培訓水平作自由甄選。被選定的人員以定期委任方式任命，期限一般為兩年並可續期5 0 。這類“公務員”5 1 除本身已具有職位或已有職位等待定期委任之人員之外，根據六月二日第20／97／M號法令，如該等職位的據位人在獲定期委任時確定轉入超額人員狀況，就不會自動返回行政當局編制中的職程職位5 2 。或附屬單位的領導或主管權力的專有名稱，但須預先考慮其與第三款所列其中一官職的對等性。然而，明示禁止設立新的分組組長和辦事處主任職位。後述情況參閱十二月二十一日第85/89／M號第十三條及第十四條。48．十二月二十一日第85／89／M號法令第二條第二款，領導及主管人員的權限由法律訂定及由授權或轉授權產生。司長或對等職位的人員本身的權限可授權予有關機關的副司長或主管人員行使。參閱十二月二十一日第85／89／M號法令第十條及第十一條。以行政暨公職司（SAF P）司長為例，其有權領導及代表行政暨公職司，制定該司之活動計劃及預算提案，並將之呈交上級審議，和行使獲授予或轉授予之權限及法律所賦予之其他權限。而副司長輔助司長，行使獲司長授予或轉授予之權限，在司長不在或因故不能視事時代任之。參閱刊登於一九九四年五月九日《政府公報》第1 9期第一組之五月九日第23／94／M號法令第四條及第五條，以及刊登於一九九七年十一月二十四日第47期《政府公報》第一組之十一月二十四日第50／97／M號法令所作的修改，規範了行政暨公職司的組織架構。有關SAF P現任司長獲授權的權限，參閱刊登於一九九五年二月二十二日《政府公報》第8期第二組的一九九五年二月十三日第7／SAAEJ ／95號批示。關於授權的概念，參閱Frei tas do Amaral， D．，所著的《行政法課程》（Cur so de D i r eit cAdminist rat ivo）第二版，第一冊，Almedi na 書局，科英布拉，1 994年第661頁及隨後數頁。關於澳門法律體系的制度，參閱刊登於一九九四年七月十八日《政府公報》第29期第一組之七月十八日第35／94／M號法令通過的《行政程序法典》，尤其是第三十五條至四十一條。49．司長、副司長、廳長、處長及組長職位的甄選，當局在具備適合擔任有關職務且被承認的專業能力、才幹及經驗的學士，或具備擔任有關職位的特別資格及經證實的專業經驗之非學士中為之。參閱十二月二十一日第85／89／M號法令第三條第一、二及第四款。科長的職位與其他職位則相反，只可聘任已編入十二月二十一日第86／89／M號法令附件一表三的專業技術及行政人員組別中並在原職程服務不少於四年的確定委任公務員中甄選。參閱十二月二十一日第85／89／M號法令第三條第三款。50．參閱十二月二十一日第85／89／M號法令第四條。這裏我們不會遺漏談及領導職位的聘任制度的設立，此制度需符合技術性職務權限及屬政府辦公室持續執行的政治性行政方針範疇方面的特殊要求。至於主管職位的招聘，在將來應包括已經與行政當局有聯繫的人員。正如科長職位的接替，並不僅與所負責的技術知識方面的事宜有關，並且與該公務員晉升至其本身職程體系的行政等級中更高職位的可行性有關。同樣地，Marcel l o Caetano教授在談及“實際上，那些政治需要或單純需求‘加強’行政編制，有時令立法者要預料某些由不屬於編制內人員擔任的職位的填補狀況。然而那些需要或需求只在領導或上層主管職位中得到體現。的確，需要可以是安排與執政者具有相同政治培訓的人士、受大學教育的人士或部門以外可以打破常規並引入新的指引或有效益改革的人士”。參看Marcel l o Caet ano，上述第787頁。然而，現行的體系可以理解在中國土地上施行的特殊葡式管理以及缺乏充足的、具資格的本地技術人員來擔當該等職務。但是，在不久將來，不再缺乏具資格的本地技術人員的情況的轉變是可希冀的。51 ．上述註解42。52．刊登於一九九七年六月二日《政府公報》第22期的六月二日第20／97／M號法令。1176
  • 1．2 助理職位助理職位由十二月二十一日第85／89／M號法令設立。正如該法規前言所述，其設立是“公務員本地化的前景，作為鼓勵培訓澳門行政當局未來領導人之方式”以及“為在本地區出生或在本地區居住的雙語人士設立助理職位”。其後，十一月三日第62／93／M號法令53廢止了第一個法令中有關此職位的條例定；在無忽略其設立的意義下，訂定了現行的公共行政部門的助理制度。九月二十一日第43／98／M號法令5 4使助理職位將被迫取消。該措施的理由是此職位的設立正如該法規所述是“一個過渡性措施，使過渡期順利和達至目的。當達到建議的目的時，應考慮是適當時候撤銷所有助理職位”5 5 。法律上訂立的那些屬於助理職位的職務，完全反映出設立該等職位的目的，尤其是“協助其隸屬之領導及主管人員，並執行獲交付之任務”。助理跟進獲分配予其所在組織單位或附屬單位範圍內所展開之全部活動；協助準備活動報告及執行有關計劃；當被指定時，統籌有關計劃及行動；就被要求協助範圍內之活動制定意見書及報告；參加統籌會議和執行其專業範圍內之技術及行政工作5 6 。聘用也是以甄選方法為之。但是，當局的自由甄選受到下列必需條件所限制：如語言程度、培訓及以前在行政當局的專業經驗方面的要求和出生地或居住地及招聘地點方面的要求5 7 。53．上述註解39。54．刊登於一九九八年九月二十一日《政府公報》第38期之九月二十一日第43／98／M號法令。55．事實上，近幾年錄得這類人員編制職位的減少，原因在於此類據位人大部份情況下都會轉為領導及主管職位。因此好像實現了其設立的目的。例如，一九九四年行政暨公職司人員編制中曾有七個助理職位，現時只有兩個。參閱刊登於一九九四年五月九日《政府公報》第1 9期之五月九日第23／94／M號法令公佈的人員編制附表和刊登於一九九七年十一月二十四日《政府公報》第47期之十一月二十四日第50／97／M號法令。56參閱十一月三日第62／93／M號法令第二條。57．十一月三日第62／93／M號法令第三條第一款規定“助理從顯示出具備擔任領導及主管職務潛質之人士中甄用聘任，並須具備全部下列要件：在本地區出生或根據《選舉法》視為本地區居民者：掌握良好葡文及中文；具備高等學歷 ；在澳門公共行政當局擔任職務兩年以上；非為外聘人員”。但是，法律預示了一些要件可被豁免，參閱十一月三日第62／93／M號法令第三條第二、三及四款。有關居住的要求，參閱經刊登於一九九一年四月一日《政府公報》第1 3期的四月一日第4／91 ／M號法律通過之立法會《選舉法》第二條，以及重新公布在一九九六年三月四日《政府公報》第1 0期第一組之三月四日第1 ／96／M號法律之修改。關於《 外聘人員制度》，參閱看《澳門組織章程》第六十六條及刊登於一九九二年八月二十四日《政府公報》第34期的八月二十四日第60／92／M號法令和刊登於一九九五年八月七日《政府公報》第32期第一組之八月七日第37／95／M號法令所作之修改。58．參閱十一月三日第62／93／M號法令第四條。59．同上，第八條。助理以定期委任方式任命，任期為一年。但任命批示訂定另一期限者則不在此限。經利害關係人同意後，可以相同或更短期限獲續期5 8 ，並可於到期前終止5 9 。1177
  • 雖然這職位旨在日後繼任領導及主管職位，但要取決於空缺的出現及當局的選擇，所以不獲保證。1．3 登記局局長助理及公證員助理之職位：透過九月十八日第49／95／M號法令設立此等職位60。如前所述為據位人能在將來執行更高職務而作好準備。縮小登記局局長及公證員之職程是為了“確保一九九九年後行政當局的運作”。由於對登記局局長助理及公證員助理職務之特別要求，因此“需制定相對於十一月三日第62／93／M號法令的獨立法規”，但不妨礙在此制度內採用與該法令相同之主要原則6 1 。此職位之特別要求在其職務上反映出來，“登記局局長助理和公證員助理在公證員及登記局局長指導下，有權限地執行由公證員及登記局局長委派之實際工作，並對向其提出之理論問題進行研究”6 2 。在此情況下，聘任是以審查文件的方式進行的，甄選方法採用履歷分析，並輔以專業面試方法6 3 。投考人需具備多種要件，其中應具備澳門大學授予之法律學士學位或獲本地區依法認可之法律學士學位；在本地區居住最少三年；掌握良好葡文及中文；在本地聘用而非外聘人員6 4 。任用是以定期委任方式為之，任期十八個月，經利害關係人同意後，可以一年或少於一年之期限續期6 5 。定期委任在期限屆滿時才終止，而不能隨時終止。假如其在登記局局長及公證員職程內沒有被任用，將結束其定期委任6 6 。本身為行政當局公務員之助理，返回原職位且不喪失擔任助理期間之年資6 7 。如果與行政當局沒有職務上的法律聯繫，將不再成為其僱員。雖然根據第五十五條第二及第三款規定，在職之助理可被指派代任登記局局長或公證員，或者被委任為登記局局長或公證員，但是自十一月二十八日第54／97／M號法令公佈後減低了此等職位之重要性6 8 。職位隨着空缺而消滅。九月十八日第49／95／M號法令自最後一名助理被委任為登記局局長或公證員時或其定期委任終止時已不再生效6 9 。60、刊登於一九九八年九月十八日《政府公報》第28期第一組之九月十八日第49／95／M號法令。在原來的法令內並沒提到設立此等職位的條件，因為那時候還沒有設立此等職位。61．參閱九月十八日第49／95／M號法令之序言。62．參閱九月十八日第49／95／M號法令第六條。63．參閱《澳門公共行政人員通則》第六十條第一款及第六十一條。64參閱九月十八日第49／95／M號法令第二、三、四條，註57關於外聘人員。65．九月十八日第49／95／M號法令第五條第二款。66．關於登記局局長及公證員職程，本文章第2．3。67．參閱九月十八日第49／95／M號法令第五條第三款及第八條。68．刊登於一九九八年十一月二十八日《政府公報》第47期之十一月二十八日第54／97／M號法令。69．參閱十一月二十八日第54／97／M號法令第六十三條第三款。1178
  • 1．4 總督及政務司辦公室之顧問職位顧問的人員身份之不確定連繫性質是基於一種相互信任的特殊關係，及基於其服務之辦公室之本身性質和組成輔助總督及各政務司執行職務的及直屬總督及各政務司而運作的架構，均成為考慮之因素7 0 。屬於總督或政務司辦公室顧問的專責職務，尤其為下列職務：根據總督或政務司又或有關秘書長的直接指示負責提供專業服務，確保所隸屬的辦公室與有關政務司屬下的部門及機構的聯繫7 1 。顧問是由總督及政務司以自由選擇方式委任。雖然招聘需符合不同條件，但有關的聘用不受司法權限約束7 2 。有關職位通過定期委任或徵用任用7 3 。當職務終止時，才自動返回原有職位。1．5 審計法院技術輔助部門顧問之職位：這裏所提到的顧問屬審計法院技術輔助部門編制內之人員7 4 。聘任是透過分析履歷及面試而進行的，又或者使用與審查文件方式相類似的甄選方法7 5 。從法學學士、其他具有高等教育或學士學位且具有財務審計或公共行政之經驗者中甄選7 6 。顧問之任用以為期不超過兩年之定期委任為之，該委任可續期兩年或少於兩年，且任用須獲審計法院院長明示批准7 7 。70．參閱十二月二十一日第88／89／M號法令第一條及第九條，刊登於一九八九年十二月二十一日《政府公報》第51 期第二組副刊。有關法例由以下法令修改：刊登於一九九四年四月六日《政府公報》第十四期第一組之四月六日第1 6／94／M號法令 ；刊登於一九九五年十二月十一日《政府公報》第50期第一組之十二月十一日第64／95／M號法令 ；刊登於一九九六年一月十五日《政府公報》第3期第一組之一九九六年一月十五日第6／96／M號法令。71 ．參閱十二月二十一日第88／89／M號法令第五條第一款及第十二條。72．同上，由四月六日第1 6／94／M號法令修改的第十六條。73．同上，第十六條第二款。有關徵用參考《澳門公共行政工作人員通則》第三十四條。74．參閱一月十八日第4／93／M號法令第四章，刊登於一九九三年一月十八日《政府公報》第3期。設立並固定審計法院技術輔助部門顧問之職程制度。一月十八日第4／93／M號法令除第四章外由十一月二十八日第52／97／M號法令所廢除，刊登於一九九七年十一月二十八日《政府公報》第4 7 期。75．對照一月十八日第4／93／M號法令第十條第二款和《澳門公共行政工作人員通則》第六十條第一款 。76．一月十八日第4／93／M號法令第十條第一款規定如下：“顧問之聘任是從法學 、企業組織管理學、財政學、經濟學或會計學學士、或從具有該等學科高等課程文憑者中甄選，上述人士尚須證明具有至少三年財務審計或公共行政之經驗。”77．參閱一月十八日第4／93／M號法令第十一條第一款。1179
  • 此“職位”7 8 與橫向職程架構相似，有三個職階—— 薪俸點相應為600點，650點，700點—— 一經任用，通常收取最低職階之薪俸，而晉階要視乎年資及功績而定7 9 。2．職程2．1 高級技術員職程行政法律專家屬一般制度職程之高級技術員，人員組別為高級技術員，職層9，和其他知識範疇之學士處於相同狀態8 0 。在職程架構中有一類稱為垂直職程，其意即是按其擔任的相同職務內容要求逐步遞增其複雜性及責任的重要性之相應職級的晉升職程8 1 。在此職程內法律專家分置於四個職級或職等和相應之職階，如下所示：和進入其他一般制度職程一樣，通過參加考試進入垂直職程第一職等第一職階8 2 。進入高級技術員職程擔任法律職務是有條件限制的；而且，對於非在本澳教育系統內取得的法律學士的人士，必須完成一個澳門法律的補充課程8 3 。職階的轉換要視乎是否已在前職階工作滿兩年，及工作評核不低於“良”84 。接下來的是職等的晉升，以審查文件方式為之，但須在對下之職等服務滿三年，且工作評核不低於“良”，或服務滿兩年，且工作評核為“優”者8 5 。法律對高級技術員組別的工作性質訂定了總的形式，工作範圍包括諮詢、調查、研究、草擬及採用合適的科技性技術方法和程序，執行一般及專業範疇之職務，獨立工作及承擔責任，傳達決策，要求具有學士程度的基本專業知識及培訓。78．雖然法律沒訂明為職位，但從定期委任制度內常見之一般特點，可以歸納此概念。79 同上，第十一條第二、三款和第十二條。80 參閱十二月二十一日第86／89／M號法令第十九條和附件一表四。81 同上，第四條c 項。82．參閱十二月二十一日第86／89／M號法令第五條第一及第三款。註28。83 參閱一九九八年十月十二日的《政府公報》第41期第一組之十月十二日第46／98／M號法令。84．參閱十二月二十一日第86／89／M號法令。85．同上，第十條第一款。1180
  • 更詳細地說，高級技術員須對其專業範疇的科學技術提供意見及研究說明，徹底執行決策。也就是說，高級技術員須參與會議並對計劃進行分析。參與計劃的起草、撰寫及施行。採用合適的科學技術方法及程序，經過資料研究及處理提出解決辦法。執行諮詢職務並領導及協助其他職員8 6 。2．2 刑事偵查職程刑事偵查員職程屬特別制度，由六個職級及職等所組成，每一職級及職等均有三個職階87。86．《澳門公共行政職程》，行政暨公職司出版，澳門，一九九八年，第一百七十五頁。為了更詳細分析屬高級技術員的法律專家，選取了一些公共部門的組織法規定作例子，尤其是那些從事法律技術職務的組織及其附屬單位。例如，行政暨公職司設立之法律技術廳，法律學士研究及建議關於公職法律制度之措施 ；編制設立、改組職位及職程之法規草案，或就該等草案發表意見 ；就公職工作之特別制度發出意見書 ；研究及建議旨在正確界定公共行政當局工作人員之職務上法律狀況之措施 ；在公職一般制度範圍內，編制意見書及作出解釋 ；提供所要求之其他法律及技術輔助。參考刊登於一九九四年五月九日《政府公報》第19期第一組之第23／94／M號法令第十條，訂立新的行政暨公職司組織架構。另一部門的附屬單位同樣有法律職務，此部門為土地工務運輸司（DSSOPT）。法律廳的法律專家就土地工務運輸司活動領域內之法律性質事宜發出意見書，並促進及進行有關尋找相關法律規定之研究 ；制定有關規章及規範性通告之建議，以使與該部門職責及權限有關之法律規定與規章性規定在適用上取得一致性 ；就法律性質之問題輔助該部門之活動，並跟進涉及該司之法律性質之程序 ；就實施公共工程之承攬或取得資產與服務為標的之合同擬本及磋商報告發表意見 ；確保在組織有關批地合同及修訂批地合同之卷宗上提供法律輔助，並在合同條款未獲履行時運用法律或合同所定之解除合同或宣告合同失效之機制 ；在依法亦應參與該領域活動之實體及其他有利害關係之附屬單位配合下，編寫批地批示以及修訂批地合同之批示 ；在其他附屬單位之合作下，促進制定有關該部門各項活動之法律規定及規章性規定；就任何法規草案發表意見，但僅以法律有規定或經其他有權限實體要求者為限 ；輔助在與其他機構或實體間已訂定之議定書範圍內所開展之活動。參閱刊登於一九九七年七月七日《政府公報》第27期第一組之七月七日第29／97／M號法令。立法事務辦公室（GAL），從前稱作法律改革辦公室，協助法律專家的法律研究，除了訂立法律外還對澳門法律秩序的主要附屬系統作出修正。這些法律專家的工作是將本地區法例編列及系統化。在其他行政當局機關之協助下，進行規範性行為本地化之立法工作 ；對法例，尤其在民法 、民事訴訟法、商法、刑法及刑事訴訟方面之法例進行配合及使之相協調 ；分析關於簽訂國際法文書之建議書、分析將國際法文書延伸或適用於本地區，並在磋商階段提供法律技術輔助 ；與本地區其他實體互相協調，促進澳門法律之推廣，尤其透過出版《澳門法律雜誌》推廣 ；促進關於法例及司法見解之專門資料庫之設立。參閱刊登於一九八九年十月四日《政府公報》第40期第三副刊第1 1 4／GM／89號批示，及刊登於一九九一年二月十一日《政府公報》第6期第28／GM／91 號批示，還有刊登於一九九五年十二月十八日《政府公報》第五十一期第81／GM／95號批示。於一九八八年，得到澳督批示設立了法律翻譯辦公室（GTJ ），它的現行職責是負責計劃、統籌及進行法律翻譯 、以雙語草擬法律、在立法程序及法院內普及使用中文之工作。當在政權移交時維持澳門法律體系及大陸法，鞏固雙語制度都是其中一個挑戰。可理解到此部門的法律專家擔負著政權移交期內一份艱巨工作。參閱刊登於一九九八年一月十八日《政府公報》第3期第8／GM／88號批示，及一九九三年六月二十一日《政府公報》第25期第30／93／M號法令。85．刊登於一九九零年九月二十四日《政府公報》第39期副刊之九月二十四日第60／90／M號法令第二至第八條。1181
  • 可分別通過2個職等進入職程8 8 。透過公開考試，合資格的實習調查員可進入第一職等第一職階二等調查員職級8 9 。又或者透過同類考試，合資格的實習督察進第五職等第一職階二等督察職級。實習員須通過培訓課程方可成為實習督察及實習調查員，而參加培訓課程得先通過考試9 0 。以下人仕可參加實習督察培訓課程，具有法律學士學歷，年齡不超過三十歲，或已納入刑事調查員職程。而參加實習調查員培訓課程者須具備下列條件，年齡不得小於二十一歲亦不得超過三十歲、九年級教育並持有輕型車輛駕駛執照9 1 。在職程內晉升須符合各職等所需條件，例如：年資，功績及一些職等所需的指定培訓9 2 。在一個職階服務滿兩年而工作評核不低於“良”者便可立即晉階9 3 。88．九月二十四日第60／90／M號法令第三條第二款a項及第五款。89．由於九月二十四日第60／90／M號法令沒有訂定任何法例針對該類考試，可適用十二月二十一日第86／89／M號法令第五條第三款所訂立之一般制度。90．參閱十一月二十四日第60／90M號法令第四條第一及第二款，如前備註所指原因，參加實習透過考試為之，如十二月二十一日第86／89／M號法令第九條第三款所定之一般制度。91 ．十一月二十四日第60／90／M號法令第五條第二及第四款。92．二等調查員晉升第二職等須在其職級內服務滿三年，工作評核不低於“ 良”，並通過考試及培訓課程獲合格者。晉升第三職等只限於一等調查員，在其職級內服務滿三年，工作評核不低於“ 良”，並通過考試及培訓課程獲合格者。首席調查員晉升第四職等，通過考試及培訓課程獲合格者。晉升第五職等須是副督察，在其職級內服務滿三年，工作評核不低於“ 良”，並通過考試及培訓課程獲合格者。最後晉升第六職等須是二等督察，在其職級內服務滿三年，工作評核不低於“良”者，並透過文件審查方式為之。九月二十四日第60／90／M號法令第三條同樣沒有明確指出職程內晉升的開考方式，可適用十二月二十一日第86／89／M號法令第十條第一款所訂立的一般制度，透過文件審查方式為之。副督察被任用進入職程第五職等，可視為晉升而非進入，指的是已納入職程的人員。而進入是對實習督察而言，須透過公開考試方式而非文件審查方式為之。參考十二月二十一日第86／89／M號法令第四條J項所訂立之晉升的合法性概念。93．九月二十四日第60／90／M號法令第十五條，組成垂直職程的總條例，由十二月二十一日第86／89／M號法令第十一條第二款所完成。1182
  • 每一職級均有其職務性質。督察屬第五及第六職等，負責領導、協助及帶領調查部門的人員；對一些較複雜的案件，擔任刑事偵查領導；控制刑事偵查行為的合法性；擬定批示、報告書及意見書；當需要時在委員會及工作小組代表所屬部門。對刑事預防及調查方法，又或對有助於司法警察的組織及運作的管理方法的決策作準備9 4 。副督察協助督察；在不妨礙督察的權限下，領導直屬的有關人員；領導較複雜的刑事偵查；控制及保證遵守程序的期限；擬定批示、報告書及意見書，以便對刑事偵查方法的決策作好準備。確保資料送達職務紀錄暨情報處；執行其他由最高層所定的刑事偵查工作9 5 。調查員處於第一職等、第二職等及第三職等，根據領導的指示，執行刑事偵查及準備工作；擬定資料、報告書、地圖、圖表；收集犯罪資料；參與調查行動；使用車輛、武器、裝備及其他備用之技術工具，維護社會安寧9 6 。總括來說，此職程的法律專家角色，由完成督察實習課程並合格的法律學士，進入刑事偵查職程第五職等。同樣副督察在其職級服務滿三年，工作評核不低於“良”並在適當的培訓課程獲合格者，便能以晉升途徑擔任第五職等之職位。2．3 登記局局長及公證員職程登記局局長及公證員職程屬特別制度職程；由十一月二十八日第54／97／M號法令所規範9 7 。此法令的序言中說到需修改的理由，尤其是通過實習進入職程9 8 ，“確保未來登記局局長及公證員的素質，以取代現時的助理9 9 ”進入此職程應具有執行公共職務的一般條件1 0 0 ，除了實習外，還須具有由本地區承認的法律學士學位。94．一九九八年六月二十九日的《政府公報》第26期第一組之六月二十九日第27／98／M號法令第二十九條。上述有關係第二十九條至三十四條的法律條文，建基於十二月二十一日第86／89／M號法令的第二十三條第三款的規定，但不應為該規定涵蓋，因為它只是一個部門的組織法規和有關職程的一部分規定而已。95．六月二十九日第27／98／M號法令第三十條。96．同上，第三十一條。97．參閱刊登於一九九七年十一月二十八日《政府公報》第47期之十一月二十八日第54／97／M號法令第二十七條。98．登記局局長及公證員職程之實習由刊登於一九九八年三月二日《政府公報》第9期之二月二十五日第1 6／GM／98號批示所規範。99．參閱本文章第1．3登記局局長助理及公證員助理職位。1 00．就執行公共職務的一般要件，參閱《澳門公共行政工作人員通則》第十條及隨下之條例。1183
  • 橫向職程架構只由兩個職階組成。如下所示：職程內的晉階須在第一職階服務滿三年且工作評核不低於“良”者1 0 1 。雖然登記局局長及公證員在職程內屬同一職銜，但他們的職務是不同的1 0 2 。登記局局長負責登記在其現職範圍內的登記行為，而公證員則記錄繕立的行為。登記局局長負責證明、驗證及評定法律行為及文件的有效性。例如：物業登記—— 有關不動產的事實及行為；商業及汽車登記—— 有關公司的設立、變更及消滅的事實及行為，汽車、船隻及飛行器的持有人；民事登記—— 有關人的事實及行為：出生、親子關係、收養、結婚、財產制、死亡、行使親權、禁治產及準禁治產、監護及保護人。領導及協助登記局活動，在其他機構及部門代表登記局。公證員因應個人意願對其行為及合約作出合法性解釋及表示是否相符，對行為及合約依法核對其確實性或公信及繕立公證行為。特別是公證書或單獨公文：繕寫認證私人文件或書信及簽名的簡單認可；證明所擔任的公共或私人職務、在生及身份、法人及社團的管理及行政事實，還有其他須要確定的事實；證明一些以外文書寫的翻譯文件；發出證明書，寄發或利害關係人親身來取存檔文件的影印本；繕立遺囑、授權書及其他公文；就法律以外的法律上之行為向利害關係人作出特別肯定及確實性之保證；領導及協助公證署之活動。1 01．參閱十一月二十八日第54／97／M號法令第三十九條第一款。1 02．有關職務性質，參閱由行政暨公職司出版的《澳門公共行政職程》，澳門，一九九八年，第二十二頁。1184
  • 附 件法律專家總數據＊1．法律學士在各部門及政務司監管範疇內擔任的領導及主管職務＊一九九八年三月的資料，源自BDRH－行政暨公職司人力資源資料庫。1185
  • 2．以母語劃分擔任領導及主管職務的法律學士3．領導及主管具有的高等課程學歷1186
  • 4．法律學士受聘的地點及部門1187
  • 5．法律學士在澳門公共行政內每年數目之變化6．法律學士受聘於各政務司之數目1188
  • 7．法律學士以招聘地區分類8．法律學士以取得學術資格的地區分類1189
  • 9．法律學士以出生地區分類10．法律學士以國籍分類1190
  • 1 1．法律學士以母語分類1191
  • 1192
  • 經濟1193
  • 1194
  • 《行政》第十一卷，總第四十二期.1998 No 4，1195－1215 未來澳門特別行政區在中國與各 葡語國家的關係中所擔當的角色* Luísa Bragança Jalles** 引 言 1979 年，鄧小平開始在中國實施經濟開放及現代化政策。二十年後，澳門的 主權將移交。 最近於 1997 年 9 月召開的中國共產黨第十五次全國代表大會強調，在中國該 政策基本保持不變。對上一次，於 4 月份召開的第九屆全國人大會議上，新當選的 總理朱鎔基再次肯定了該意願，並在會上介紹了未來五年經濟改革的目標計劃。 中國隨着其經濟在世界佔一席位，因此不會忽略世界上任何一個國家。對中國 來說，任何一個國家不僅意味着是其在國際組織中的一個同盟國，而且更是其龐大 的產品和勞務的市場，以及是中國繼續發展經濟現代化所需財物和勞務的有力提 供者。 所以，不妨在此剖析一下與各葡語國家的未來關係。無疑，中國本身會與各國 發展直接關係。然而，澳門所擔當的有利該等關係的角色的有關問題亦值得探討。 基於這種情形，是否中國愈對外開放，澳門所扮演的角色便愈重要呢？ 澳門是否能夠憑藉那些直至目前為止尚未或甚少被利用的潛能而取得成果呢？ 無可否認，中國與各葡語國家間密切的商貿關係會為澳門在過去從未有過的廣 泛的活動中提供開發潛力的機遇。然而，這將會是一項長遠的互補策略，雖然短期 內香港、中國(尤其是珠江三角洲地區)，以及愈來愈發達的東南亞地區的經濟對 澳門最具影響力。 * 本文改自 1998 年 6 月 28 日至 30 日在澳門大學舉行的《第三屆葡語經濟學家研討會》上所作的 報告。 * * 經濟學家、澳門經濟司顧問培訓員 本文純屬作者個人的觀點，並不代表澳門政府的立場。 1195
  • 一、澳門 —— 目前的經濟狀況 —— 與香港和中國，尤其是廣東地區相互依存在過往的三十年，澳門的經濟發展一直依靠兩個主要行業——出口業和旅遊業，其中尤以旅遊業中的博彩業最為突出。直至八十年代，金融和地產等其他行業開始崛起。這種發展在與鄰埠香港以及近期與廣東地區的密切關係中體現出來。因此，這種較突出的互相依賴的經濟關係中的某些方面值得我們去探討。1．與香港的經濟合作無論是始於六十年代末期的澳門紡織品出口工業，抑或是七十年代非紡織品的製造和出口多元化，都是由於香港的企業在產品輸往國際市場時，受到外部和內部的限制而將生產工序轉移所致。因此，為了要面對於1 962年至1 973年實施的《長短期協約》（Short and LongTerm Arrangements on Cotton Text i les）對香港棉織品出口的數額限制，以及隨後1 974年的《多纖協約》（AMF）擴展至對人造纖維、羊毛成衣以及針織產品的出口數額限制，香港的一些企業家便把部分甚至全部生產轉移來澳。香港工業在澳門覓得了較有利的生存條件1 ，其中包括一個行政干預有限的自由經濟體系，這對於打入外國市場相對有利。此外還有高度靈活的尤其是非專業勞動力的提供，廉價的工資，以及一個充滿活力和能夠承擔風險的企業家核心（Fei to r，1991）。雖然三十年代就已在澳門開設了第一批紡織廠，但到了五十年代末，由於難以向它們大部分產品的輸出地中國繼續出口，一些紡織廠被迫祇好轉型，於是本澳便出現了首批製衣廠。數年之後，香港的商家們亦加入了這個本地企業家的小核心。在這裏我們暫且打斷話題，憶述一下五十年代末期的情況。正如澳門《華僑報》刊登的一份研究（黃漢強，1 988）中揭示：“當葡萄牙官兵返國或被調往非洲時，他們所帶的一些澳門製造的成衣，引起了當地居民的注意。”結果，葡萄牙、安哥拉或莫桑比克的一些入口商開始發來成衣訂單，因此，直到1 960年，澳門的出口產品48％是輸往當時非洲的葡萄牙殖民地市場，這些出口產品以成衣為主，其次是炮竹及神香等傳統製品。1．國際經濟局勢對澳門出口業的發展十分有利。一方面，發達國家開始加強發展利用科技、專業人才和資本的工業，並准許從其他國家輸入非專業性工作的產品。另一方面，澳門亦有利於其他發展中國家繼續着重推行替代入口政策的工業發展策略。1 974年4月25日之後，（尤其是非洲的葡萄牙屬地獨立不久，澳門實際上失去了安哥拉及莫桑比克的非洲主要出口市場），由於葡萄牙的發展以及其他因素，1196
  • 再加上尤其是與美國和歐共體所簽訂的《多纖協約》2 中的首批雙邊紡織品協議於七十年代中期之前開始生效，便徹底改變了這種情況。美國和歐共體這兩個市場很快便轉而吸納澳門的大部分紡織及成衣製品，這情況一直維持至今。1 997年，這些貨品的本地出口幾乎全部（92％）都是輸往這兩個市場，其中美國佔54％，歐盟佔38％。圖表一（1981－97）澳門紡織品及成衣輸往歐共體和美國的百分比八十年代前期，新興的出口工業開始湧現，今次是非紡織產品（如玩具、人造花、陶瓷等），這是因為香港的企業投資面對第二次浪潮，其成因一方面是由於香港逐漸人手短缺和租金上升，另一方面是由於香港外銷這類產品再不享有豁免或減低關稅的普遍優惠制（SGP）的利益。1 981 年非紡織品出口祇佔澳門貨物出口的1 9％3 ，1 985年迅速增至31 ％這個最高水平，但自此便開始走下坡4 。1 997年非紡織品出口祇佔澳門本地出口的1 0％，目前是以鞋類、電動及電子消費品為主。2．根據阿拉伯貨幣基金組織商榷的雙邊協議，雖然事前已知道對澳門出口到法國、英國、愛爾蘭、瑞士及美國等地的一些紡織品有條件限制，但無須訂定實施限制澳門紡織品出口的首要條件的日期，亦無須訂定該等工廠運作時必須遵守的條件。3．不可直接以1 995年之前的出口數據與1 996年及續後數年的數據作比較。首先，所記錄的確定出口（不會返回澳門的出口貨物）的數據，除了國內出口外，還包括一部分再出口貨品。自1 996．年起，已可以區分國內出口或再出口貨品。4 1 986年澳門的確定出口中玩具業約佔至1 2％，僅為1 997年澳門國內出口的 0．6％ 。1197
  • 圖表二（1 981－97）澳門出口產品結構比例事實上，由於中國的經濟改革—— 如下所見—— 以及西方部分主要國家給予中國最優惠國待遇（NMF），澳門工業多元化時期祇持續了數年。但是，澳門與香港相互依存，不僅祇限於工業，服務業亦十分重要，這是博彩業增強的原因。這一行業已存於澳門一個世紀以上，自六十年代開始便成為推動本地區經濟的主要的行業之一。值得指出的是現時專營的澳門旅遊娛樂有限公司，在1 962年第一次取得博彩專營權時，即時採取的首要措施就是引進水翼船將澳門與香港連繫起來。來往兩地所需時間由四個小時縮短至一個半小時，使為博彩所吸引的香港旅客人數激增，因而更促進了酒店業的發展。澳門與香港息息相關，這一點可體現在以下幾個方面：各式各樣的投資、每逢周末數以千計來澳博彩的旅客、香港在澳門出入口市場佔有一定的地位、澳門幣與港幣的緊密連繫以及澳門長期仰助於這個世界上最大的金融、商業中心和港口之一所提供的便利。與此同時，博彩業成為本地公共開支的融資來源亦是十分重要的。自八十年代中期，它為本地區的電訊、電力、自來水以及基本衛生等方面的基建帶來了明顯的改善。2．與中國，特別是廣東地區的經濟合作亦是始於八十年代，澳門除了與香港有牢固的經濟關係外，由於中國的經濟現代化和開放政策，澳門亦逐漸和中國尤其是廣東地區開始經濟合作。值得注意的是，中國由於在一段較長時期（1 949－1 978）置身於現代科技之外，因此若祇靠自己沒有外來投資，中國的經濟未必可以迅速達到國際水平。1198
  • 為此，中國當局按照上述的經濟開放和現代化政策，於1 979年審慎地吸取了所謂“自由貿易區”（f ree t rade zones）及“出口加工區”（export processing zones）的經驗，即是這些地區的企業可以輸入製造出口物品的原料而無須繳付較高的關稅 。這些經驗，很多東方和東南亞國家在第二次世界大戰後為了要增加其出口量均試行過，於是便成為了中國設立“經濟特區”5 構想的根源，即以一切優勢提供就業機會，使之成為試驗新科技和實際管理的中心以及創匯的地方。因此，1 980年8月正式在廣東省成立了深圳、珠海和汕頭首三個經濟特區。此後不久，又在福建成立了廈門經濟特區 。地域結構的特徵和中國人對現代化的冀求，使沿海地區成為中國迅速發展最穩健的地方。經濟中心可能出現在太平洋地區得到了認同，再加上“第三次浪潮”（工業及科技革命）從四面八方衝擊而來，使太平洋沿岸成為中國最具吸引力的地 方 。由於特別意識到須靠近工業、國際商業和金融中心，因此，中央政府謹慎地在沿海地區選出深圳、珠海和廈門等地區，並使其享有優惠，同時更與香港、澳門和台灣互相競爭。除此之外，由於廣東省和福建省是大多數華僑的故鄉，因此特別吸引這些投資者。他們有機會參與祖國的建設，同時更可透過投資獲利。這對很多富裕的華僑來說是一種既富有情感更具有實用性的召喚，漢語詞典中稱他們為“愛國資本家”總而言之，中央政府對首批經濟特區的成立及選址，應該是經過了深思熟慮，考慮到經濟和地理的因素，更顧及中國統一的政治因素。中央政府選擇在毗鄰澳門邊境的沉寂的珠海漁村設立經濟特區並不是偶然之事。他們希望在很大程度上珠海的發展能夠倚仗澳門的資源，這一點，在珠海經濟特區成立之初的確成為了事實。實際上，自北京宣佈了中國實行開放政策以來，澳門的企業家便成為了接壤區域的投資泉源。值得一提的是，中國旅遊業第一個合資項目便是利用澳門的資本：這就是1 980年1 0月開業的珠海石景山旅遊中心（Shum，K．K．和Sigel，L．T．，1986）。值得注意的是，各經濟特區最先吸引較多投資的其中一個項目就是旅遊業，確切地說因為這是一種勞動密集型行業，可以提供高邊際利潤，且能於相對較短的時間內收回成本。這種投資方式，由於不用中央政府和廣東省地方政府注入大量的資金，因此特別為中國當局以及香港和澳門的投資者所歡迎。這些投資者祇要初始在該行業投入資金，便可以很好地感受經濟特區的投資氣氛。5．有關經濟特色及經濟特區的目標，本文摘錄了《澳門與珠江三角洲經濟整合過程》中的某些內容。該文章由經濟司司長所著，並於1 992年6月3日在 Palácio de Queluz舉行的題為《澳門在珠江三角洲的使命與機會》葡國的研討會上發表，刊登在1 993年《行政》雜誌第二十一期的第479頁至487頁內。1199
  • 隨着時間的流逝，儘管珠海的發展與澳門的發展模式保持着某些相似之處，但仍有一段差距，很明顯這是因為珠海6 沒有博彩業，難以重現澳門旅遊業的成就（Vogel，1989）。然而，事實上珠海一開始便已計劃設立工業區，因此，當一些有關基建逐漸完成且清楚地意識到旅遊業不會產生預期的收益時，地方政府於是便將注意力重投到工業發展方面，推廣吸引投資的政策，不單吸引澳門的投資，還包括香港的投資，嘗試在這方面效仿深圳的例子。與此同時，中國的投資和現代化開放政策並未停留在上述四個經濟特區內。當然，這些特區所取得的如此驕人的成績，使其他的措施亦很快地被引入，特別是1 984年，又開放了十四個沿海的重要城市7 以吸引外資，其中包括廣東省省會廣州。1 985年，正式劃定了珠江三角洲經濟開放區，同樣為外資提供優惠條件，1 988年4月，成立了第五個經濟特區——海南島。雖然初期吸引外資的目標並未如預期般理想，因為西方企業仍然抗拒在廣東或中國的其他地區投資，他們對招聘和解僱工人、資金返國是否方便還存有懷疑，還有如何避免不必要的開支以及如何解決因中國居民不履行合約所引致的問題。然而港澳的投資者已排除這些憂慮，因為港澳兩地的企業家懂得把握每一個良機。憑藉與國內有一種感情和血緣的非正式關係，在某程度上取代了西方人必須以白紙黑字訂立的法律上的保護措施，因而來自港澳的投資者很早便在經濟特區和廣東省其他地區擔當了一個重要的角色。因低成本的土地、廉價的勞動力以及提供原材料有利條件之便，更因對地區基本建設投資的增加（尤其是八十年代後期），均有助港澳的（勞動密集型）工業生產再次根植於鄰近的中國地區。所以澳門加工業就業率下降根本不足為奇，九年間（1 987－1 996），該行業便流失了大約40％的工人，這個流失率在非紡織工業中更達66％。粗略評估，可將這個時期分為兩個階段。首個階段（1 987－1 991）的特點主要是非紡織工業就業下降，這個時期正值勞動密集型工業大量遷往中國，祇在澳門保留餘下的生產工序，主要是包裝、裝運及銷售等工序。我們承認，製衣業為了要符合來源證的要求，很可能會聘用部分來自其他工業行業的勞動力，這樣，就業率就可以維持在一個相對較穩定的水平。1 991 年，勞務輸出首次超過了貨物出口的價值，其中以非本地消費的博彩業佔相當可觀的比重，這種情況一直維持至今。6．雖然珠海在旅遊業範疇仍然推行一套具競爭性又相輔相成的政策，例如興建賽車跑道及舉辦一級方程式賽車，但澳門自1 950年已開始舉辦澳門格蘭披士大賽車，數年後，並開始舉辦三級方程式大賽。7．北海、大連、福州、廣州、連雲港、南通、寧波、青島、秦皇島、上海、天津、溫州、煙台、湛江。1200
  • 圖表三 澳門加工業的服務人員（1 985－96）第二階段是1 991 年至今，其間工業就業率急劇下降，因為仍有其他的非紡織品生產繼續轉移到中國以及因製衣業的就業率亦開始下滑所致。儘管已輸入中國外勞以及部分工序暫時移往中國，這種活動現時佔有重要的位置，幾乎可與澳門對中國出口活動的總數相比8 。雖然有這種改變，但製衣業仍是最大的僱主、生產商和工業出口商，1 996年該行業工人佔61 ％，增長值在加工業所佔的比率接近59％。在本地區出口結構中，製衣業的重要性還可以由1 997年這些製品在整個內部貨物的出口中所佔的極大比率（88％）得以證明。但是，澳門的投資在第一階段便進入珠海經濟特區，不久便遍及珠江三角洲的其他地方。珠江三角洲的大部分鄉鎮地區，國家對那裏的控制較為寬鬆，而且地方政府在建設和發展的決策上有較大的自主權（Ng M．K．及 TangW．S．，1997），這樣便為廣泛的投資帶來方便。與此同時，中國的開放和現代化政策隨着上海浦東開發區的成立而繼續深化，遵循為沿海各城市和內陸各省所定的方向，開放長江沿岸的城市以吸引投資。雖然中國報章公佈了投資的有關數據，然而澳門及香港的投資者以往至現在在中國投資的確切數據實難統計。這樣，從1 996／97年的《對外商貿及經濟關係年鑑》9 中可以看出，1 995年來自香港的投資是二百億美元，居第一位，同一時期澳門的投資為四億四仟萬美元，在德國、法國、意大利等國之前，名列第八位。8．1 997年澳門對中國的臨時出口 —— 幾乎以紡織及半加工成衣產品為主 —— 達一百二十七萬美元，可與包括國內出口及再出口的出口總額一百三十九萬美元相比。9．除相反的指示外，所有有關中國經濟的統計數字均摘自1 996／97及1 997／98年的《中國對外貿易及經濟關係年鑑》。1201
  • 1 995年中國直接使用的投資來源資料來源：《中國對外貿易及經濟關係年鑑》但亦應該謹慎分析這些數字，因為在這些數據中，中國直接利用的外資佔了很大部分，然而透過離岸企業在國內的再循環投資的數目難以顯示出來，這些企業亦享有給予外來投資的優惠，尤其是稅務優惠（EI U，1 997）。最常被利用的投資再循環渠道是香港。根據 The Economist Int e l l i gence Uni l（E I U）的資料顯示，雖然有資料指出1 995年外來直接投資大約佔20％至40％1 0 ，即七十五億至一百五十億美元之間，但卻沒有關於國內資金再進入中國而享有給予外資優惠的可靠數據。然而，透過香港投資的金額達到如此數目，即使最後扣除估計屬中國內地的投資，香港在投資於中國的資金排位中，即使不名列第一，也一定會排於前位。同樣，不能說澳門實際上未佔較前的位置11 ，即使澳門在1 995年不能成為第八大投資者，但仍是該年在中國的第十五至第二十大投資者，儘管如此，對一個祇有二十一平方公里土地的地方來說，其重要性是不容忽視的。儘管對現有的統計資料有適當的保留，但可清楚地強調在中國開放的頭幾年，香港和澳門的資金對南中國的經濟增長和發展產生了影響和起着引導作用，在那裏再現了一個具有共同特徵的經濟模式，換言之，是以出口工業為主，其中非技術性的勞動密集型工業（紡織、鞋類、玩具等）佔較重要的位置。10．世界銀行在《Chi na2020－Integrat ion wit h the g l obal economy－China Engaged》第一章第十頁第六號註解所引證的某些資料，近期約20％的流入資金係由國內出口及再入口的資金所組成。這樣，可有助刺激外來投資者（UNCTAD，1 995）。1 1 ．單以1 995年為例，若果在澳門對中國直接投資中的20％或40％屬中國國內資金的話，本澳便躋身於第九或第十三位。1202
  • 由於以上種種原因，加上香港的一些情況，澳門現時正處於一個經濟轉型時期。雖然工業在生產結構中失去了重要性，所聘用的勞動力急劇下降，但某些作者（Tsang ShuKi，1 994）對這種轉變趨向認同，而且不認為這是一種結構的轉變。Tsang ShuKi 指出由農業經濟過渡到工業經濟的基本原因，是由於先前佔優勢的農業生產力的提高，從而令剩餘的勞動力及資源轉向現代化工業。談到工業發展，農業機械化的引進為農業帶來裨益。至今，這種發展形成一種良性循環，促進了經濟發展。“服務業在工業社會及後工業社會將可達致一定的平衡，日本就是一直被譽為是資訊與工業同步並進的典型。”作者認為，香港和澳門的生產及就業標準的改變，反映出經濟方面有好轉的勢頭，對作者的這個觀點，有人執意贊同，但祇要仔細推敲，便會使人產生疑問。事實上，如前所述，當港澳兩地企業家將生產重新轉移到中國時，他們對利用革新科技並沒有興趣，反而被可以降低生產成本所吸引，這個過程絕對不能刺激技術改良。另外，Tsang ShuKi 又指出香港向中國提供的服務類型——這些服務亦應加上由澳門提供的服務 12 —— 是屬於慣常類型。所以，無明顯蹟象顯示在港澳兩地所謂的經濟“結構轉型”中，工業及服務業能夠良性循環。作者最後總結“結構轉型”的迅速蔓延，就如在地區經濟組織中資源比例的一次再分配。之前，香港及中國兩個地區完全沒有連繫，但很快便消除了妨礙生產及資本流通的障礙，建立了分工合作的一個新的模式，這一點在短時期內會為雙方帶來明顯的效益。但這情況所存在的風險是由於兩地的收益達到一定的數額，就不會感受到為實現長期效率而改善條件所需的真正結構轉型的壓力。亦有人（Enr ight，Scot t ，Dodwel l ，1997）認為，香港工業的衰落比實際更加徹底。一方面是由於部分行業過往是被列為工業範疇的，而一些副行業（商業化、生產計劃、設計、市場學等）一類的工業場所自生產線再次立足於中國後，便可能被列為服務業範疇。除此之外，因生產力擴展到其他地方，特別是華南地區，使香港的成衣、玩具、某些電子產品及鐘錶等工業再次在世界上名列前茅，現今香港的工業呈現出前所未有的強盛。作同一分析的MI T（Massachuset t s I nst i t ute of Technology）的研究人員在報告中指出，雖然本地區的生產有所下降，香港近幾年的工業比例反而擴大了，恰如以下這段話所描述的：“Made by Hong Kong”has grown，even as“Made in Hong Kong”has decl ined （Berger和Lest er，1997）。對於這些撰寫報告的人來說，工業衰退祇不過是自欺欺人，這不單祗是由於本地區以外的生產增加，更主要是由於工業與服務之間存有差異，但兩者間逐漸結合的一面卻被埋沒了。12 這些係出口貿易的一些輔助及補充服務，如押匯、銷售、商務、出口資金、設計、品質及包裝管制等。1203
  • 在資源方面，傳統上服務業是工業進程中主要的投資對象，而加工業則是服務生產革新的主要源頭。兩者的結合仍以產品方面較為明顯。一方面，對於今時今日的消費者來說，越來越趨向於以一系列的潛在特徵（設計、質素、創新、款式、交貨快）來衡量產品的價值，如這些特徵未融入產品中，則被視為服務。由此可得出結論，界定工業與服務越來越複雜，從統計學概念上維持兩者之間的強烈差異更會造成兩種混淆的情況。第一種情況是導致幾乎肯定地降低對香港工業的實際規模及範圍的評估。第二種情況是掩蓋了香港自身的能力及潛力，即獨有工業潛力增長的可能性。毫無疑問，這些討論是為更好地瞭解影響澳門投資環境的重要資料，這些影響是自八十年代末，因本地區的工業，尤其是因澳門經濟中的第三產業化的工序轉移到中國而造成的。然而，要注意的是投資並非單向地由本地區進入中國。相反，近年來中國到澳門投資是公認的事實。澳門中國企業家協會（ACEM）最近（20／02／98《澳門日報》）公佈了目前中國在澳門的大型投資項目的有關數據：——本地區金融業佔60％；——保險業佔50％；——建築及不動產業佔80％；——出入口貿易方面佔30％；——旅遊業（不包括賭場及博彩業）佔50％。已在協會登記的1 51 個中資企業中有45個是與澳門或其他國家合資的企業。南光、南粵及珠光集團是駐澳的三大中資集團，第一個是與中國外貿及經濟合作部有關，第二個與廣東省政府有關，第三個是與珠海經濟特區市政府有關。要強調的是中華人民共和國的企業在工業方面的投資數據並未公佈，其原因是除了博彩業外，這方面是該等企業在澳門投資最少的項目。此外，正如之前所分析，澳門工業出口是如何產生的，自然而然，該行業至今仍以本地資金或香港企業為主。相反，中國企業在建築及地產業的投資佔極大的比重（80％）。當然，該行業在八十年代是以本地區及香港的資本為主穩步發展，滿足對住宅及工業設施需求的增長，然而在九十年代情況徹底改變了。九十年代在澳門的大量投資，正是中國經濟改革及政治開放的印證，其中大部分投入地產市場的雄厚資金均來自中國。從某方面而言，本地區的地產市場（正如很多亞太地區城市及珠江三角洲地區一樣）本應是本地的問題且別具特色，但亦受到同一個金融市場一體化進程的規限。對地產業的密集型投資開始跨越地域及本地的邊界，迫使都市分析人員再評價具有本地特性的地產市場及城市發展的傳統概念（ Yeung Yue Man，1 993）。另一方面，珠江三角洲地區城市化水平不斷提高，但同時亦要為破壞環境而付出代價。1204
  • 最具經濟規模的三角洲城市及企業在基礎建設方面進行了強烈的競爭，目的是吸引外資。三角洲現有的五個新機場1 3 計劃，正顯示出競爭的劇烈以及對外關係方面的明確方向。與此同時，除了說明了當初忽略了為該區配備快捷的交通工具之外，更證明了該區缺乏道路網和鐵路網。（Ng M．K．及 Tang W．S．，1 997）1989年，為了珠江三角洲城市系統計劃1 4 （Pearl Ri ver Delta Urban System P la n）獲得通過而試行協調三角洲的發展並未成功。直至最近的1 995年，一項名為珠江三角洲地區發展計劃（Pearl R i ver Delta Regional Plan）才獲得通過。現時，中國當局注意到不僅要透過香港和澳門來繼續促進三角洲與外地的連繫，同時亦要促進三角洲內部發展。據有些作者的意見，以上計劃是針對三大都市（廣州、深圳及珠海）的發展，並以它們作為其他中小型城市1 5 的城市化走廊，透過大型的高速公路、鐵路及“資訊公路”的連繫，使細小城市在這些大都會的中間發展起來，從而該區將成為 “龍頭”，藉着與世界經濟接軌而促進華南地區的發 展 。據以上分析，珠江三角洲地區發展計劃表明中國近年在國家經濟改革及政治開放的政策下致力統一城市及地區的發展。另一項值得關注的是，澳門不可能置身於該地區的連繫網絡之外，而這網絡成為其經濟求存的關鍵，成為促使本地區的個體及權力機關建議實施一系列工程的原因，這項建議的目的是要使澳門與中國、香港甚至外地建立新的連繫。這些工程包括將廣珠鐵路及公路延伸至澳門；興建一座連接本地區與橫琴島的大橋；協助私人投資計劃，如在澳門、珠海及香港之間興建的橋樑，以改善與香港的連繫。對外溝通方面，有一私人公司計劃在路環以南對開七公里處建造一人工島，然後在島上興建深水港。為處理有關問題，且顧及到該等計劃是由澳門提出的，因此成立了中葡大型基建協調委員會（2／10／97《澳門論壇》）。這些計劃的落實將為澳門再一次承擔中轉站的角色注入新的動力，雖然現在仍處於沿用過往的模式。既然從地理上已在一個最鄰近的地區，包括香港及珠江三角洲內發展，地域的結合能為經濟的結合創造重要的契機，從而使運輸、通訊及能源三項邏輯向量得到發展。另外，從當今來看，賣家、產品、買家、運輸工具及交易的財務條件的接觸實際上是無窮無盡的，然而為了從這些過程收到效益，需要集中極大的能力及具高度專業性的技術。因此，與香港增加連繫，使澳門具有一股競爭力，鄰埠地區已經具有這種競爭力，近年來更得以系統地改善。與此同時，鑑於實際情況和背景，鼓勵發展同樣的競爭力以及提升其他具有互補性的競爭力。1 3．廣州、香港（赤臘角）、澳門、深圳及珠海。1 4．根據 Ng Mee Kam及 Tang Wing S h ing所述，祇有三角洲的城鄉才實施珠江三角洲城市系統計劃所定的措施，並估計對其本身的發展有利。1 5．除廣州、深圳及珠海外，三角洲內較重要的城市有東莞、中山、番禺及順德。地區計劃涉及五個問題—— 城市發展、環境、基建、經濟及社會發展等—— 但 NgMee Kam 及 Tang WingShing的分析主要着重關於城市發展的問題。1205
  • 二、中國 —— 與世界經濟及政治合作整體合作的步伐在八十年代中期逐步加快（擴展及加強國際商業、投資及財政關係），中國自1 979年實施鄧小平提出的自由經濟計劃以來，開始逐步取消原來的計劃經濟方針，對世界經濟一體化進程作出了極大的貢獻。衡量經濟開放程度的方法之一，是以國內生產總值與外部貿易和直接外來投資的比率來衡量。據世界銀行最近的一項研究，在1 975年至1 979年，中國的外貿額佔國內生產總值的1 0％，是1 20個受觀察的國家中比例最低的國家之一，而在1 990年至1 994年，該數字上升到36％，使中國躍升至這些國家中的第三位（世界銀行，1 997年）。1 979年中國實際上並沒有大量的外來投資，但在1 990年至1 994年，外來投資與國內生產總值的比例達到3．5％，可以這樣說，在上述的國家中排在較前的第九位。前述中國亦有向外投資（澳門，但主要是香港），1 995年佔資產總值的2％，這使中國名列世界水平的第八位，並成為發展中國家的主要的總輸出國。今日，可以肯定的是，中國不單在世界經濟中處於中堅地位，而且更是地區內一個越來越強盛的國家，這點可以從在最近的亞洲危機中，中國如何起着穩定的因素為例來證明。中國經濟改革，由於1 989年柏林圍牆倒塌、1 991 年年底蘇聯的解體及東歐國家轉向市場經濟等原因發生了徹底的變化。這些變化促使中國在“商業外交”的基礎上重新描繪對國際關係的新藍圖，將大部分重點側重在經濟方面，一改冷戰時期軍政執權的局面。反而言之，中國與其加強貿易及投資關係的那些國家（特別是美國、歐盟及日本），他們現正重新釐定對中國的策略。1 996年，中國的一些主要貿易夥伴，包括日本、美國、香港及歐盟，佔中國貿易總額的三分之二，假如再加上台灣及南韓，百分比就會上升至77％。此外，在歐洲方面，德國在歐盟與中國的貿易總額中佔33％，其次是英國和意大利，各佔1 3％。中國的這種外貿結構顯示出一種極度集中的情勢，使中國與一些主要的貿易夥伴之間出現緊張的局面，尤其是美國（近年出現貿易逆差及知識產權問題）、歐盟（多個反傾銷個案）及日本（輸入來自中國的紡織品），這只是所援引用的部分例子。從某方面看，亦反映出與一些重要的國際貿易組織有關的貿易上存有困難的事實。中國於1 980年便加入國際貨幣基金及世界銀行等組織，其間仍在談判加入世界貿易組織的事宜，值得注意的是1 984年7月中國（再次）正式提出加入關貿總協定的談判1 6 ，但在烏拉圭會議結束前仍未取得共識，至今仍在新的世界貿易組織中討論。1 6．中國為1 948年關稅及貿易總協定的簽署國，但已於1 950年退出。1206
  • 然而，1 991 年至1 995年，與中國保持貿易關係的國家由1 73個增至225個。當然，有必要確保外貿數字的上升，藉此保障吸引足夠的外匯，使其經濟現代化政策得以延續下去，因此，自1 991 年起，中國就積極實施走向市場多元化的政策。此政策令中國與亞洲其他國家的距離拉近，但同時亦轉向一些較遠的東歐及拉丁美洲國家。雖然這些國家在中國總體貿易數字中祇佔很少部分（2．3％），但中國與拉丁美洲的雙邊貿易自1 990至1 996年就增加了三倍，由二十三億美元上升至六十七億美元，巴西佔其中三分一1 7，是中國與拉丁美洲的一個主要貿易夥伴。中國近年亦加強與非洲的合作、投資及貿易關係1 8 。中國國家主席江澤民1 996年出訪非洲六個國家1 9 就是一個例證，所取得的成果是與每個國家簽定經濟及技術合作協議，這是一個新的開端。數月前，在就有關亞洲金融危機的衝擊所作的一次訪問中，當時的外貿及經濟合作部部長吳儀強調，中國需要對非洲及拉丁美洲等新興市場出口多元化的產品（10／2／98《南華早報》）。儘管非洲大陸並未被中國視為一個重要市場，因為1 997年中國與非洲的貿易往來祇佔中國貿易總額的4％。其中，南非佔三分之一，然而，中國企業在非洲所作的投資正邁向所佔比重越來越顯著的一個新紀元。因此，中國會在加強同非洲的貿易、經濟及合作等關係上盡量提供合作。三、中國市場 ——規模、進入市場的困難及潛力中國與美國面積相若，而人口卻有十三億，是美國的五倍，佔全球人口的五分之一，這個比例近二十五年來一直保持穩定。從數字而言，相等於美國、巴西、俄羅斯、日本、墨西哥、德國、意大利、英國、法國、西班 牙、加拿大、 澳洲、比利時 及瑞士多國人 口的總和（M．Weidenbaum和 S．Hughes，1996），從經濟角度而言，這個人口數字應約減至三億五千萬 。因為至1 995年年底，祇有三億四千三百萬人個人年均收入達到51 6美元的水平，農村地區的個人年均收入祇有200美元，這種收入水平根本不能購買進口消費品（E I U，1 997）。除此之外，儘管中國當局近年施行徹底的經濟改革，但現行的貿易制度仍存有各種障礙，這些障礙一般是法律、規章、政策或措施等方面，藉此保護或人為刺激與外資競爭的內部產業產品。17 1 996年中國輸往巴西的貨品約達七百六十萬美元，而從巴西輸入中國的貨品約達一千五百萬美元，反映出這是有利於巴西的貿易逆差。1 8．另一個促使中國與非洲發展外交的原因是，至1 996年8月，三十個與台灣保持外交關係的國家中，有九個為非洲國家，而中國正努力避免這項數字的增長。（Yasuo Onishi，I DE，Spot Survey－One country，twosystems－China’s Dilemma，Inst itute of Developing Economies．Tokyo，1997） 。1 9．埃及、幾內亞、埃塞俄比亞、馬里、納米比亞、津巴布韋。1207
  • 雖然不久前以及在多數情況下，中國對入口貨品仍然徵收極高的關稅，但中國為了履行雙邊協議或為了加入世界貿易組織，一直努力向減稅方面邁進。在1 995年最惠國待遇稅率達到1 50％，而關稅平均值處於35％以上，但自1 996年4月，大幅降低4000個項目的關稅，1 996年平均關稅為23％，1 997年則為1 7％。儘管如此，在最近為加入世貿的談判中，中國又大幅調低關稅，由現時的平均1 7％下調至2005年的1 0％，並會在同一時間撤銷所有配額。然而，這水平可能仍相對較高，未能預計的關稅執行情況，成為企業對中國市場出入口的困難。事實上，同一產品應繳的關稅可根據不同的情況，如該產品是否被選為獲減低甚至豁免關稅或因進口地點的不同而有所分別。在不同的進口地點也有不同的關稅標準。另外，決定徵收或豁免所規定的稅項，特別是關稅，很多時是以企業與海關部門的談判結果來作彈性處理。進口到中國的產品除了關稅外還可能受增值稅或其他稅項所制約。這些稅項，基本上從入口貨品或者是內部產品來徵收，但這些稅項並沒有統一標準，因為稅率亦可以透過協商來訂定。雖然目前已採取一些方法來豁免稅項，但中國仍有很多雙重或多重的非關稅屏障，如配額、入口證及其他行政措施，藉此控制入口貨品數額，從而促進其工業及貿易政策。關於這些非關稅措施所許可的入口水平，是中央政府、部級、國家機關及出入口企業經過共同反覆磋商來決定的。如此，種種入口證制度的要求就成為進口到中國市場的一些產品的障礙。進入中國市場的另一個障礙，在於中國獲准進行外貿的實體的種類和數量，外國企業祇准輸入生產所需的物料。在這方面，1 979年祇有1 4家公營企業獲准進行對外貿易，而至今已有超過1 2000家了，由此可見中國已向前邁進了一大步。如上所述，中國在這幾年內為外資創造多種優惠條件，現時既有共同之處，亦有針對不同地方的特別情況加以分別對待，例如經濟特區、經濟及科技發展區、沿海開放城市、開放區（如珠江三角洲）、高新科技區及關稅制度倉庫區／免稅區，這樣，決定在甚麼地方投資便成為困難和複雜的問題。外商要進入中國仍受到國家、地區及地方的繁冗的制度所限制。外商面對的主要障礙是一些表面專橫的法律、條例及規章；外匯儲備短缺；對知識產權的保護不足；產品控制；與國有企業的待遇不平等以及缺乏解決分歧的機制。除此之外，在投資條件或者貿易方面缺乏透明度，使外商得不到這些規章的資料，甚至很多時這些規章尚未公佈，或者不同的地區在執行中有所改變。由於中國對服務業市場仍有一些限制（通常外資企業獲得選擇性的准照及在某一特定地區內才可提供服務），中國亦表現出有意開放市場，且隨時以“試驗”方式開始實行。這只是來自中國現行的貿易及投資政策以及在打入該市場時所遇到的其中一些困難的例子，這是由於其經濟發展有着本身的特性，但從一些重點來看，這些特性仍未能配合實際的市場經濟。1208
  • 另一方面，沒有人能肯定中國在未來數年甚或數月會發生甚麼事情。近期的亞洲危機加上經濟增長放緩，以及經過九十年代初期經濟飈升而實施了四年的緊縮政策，中國經濟情況在短期內可能呈現負面的現象，所以是否如今年五月第一週出版的《經濟學人》（The Economist ）所預測的那樣，目前正處於新的增長放緩期或是經濟衰退期，還是難以估計的。在實行預期改革時出現停頓甚或倒退，不但會對中國經濟，甚或對全球經濟均會產生負面影響。然而，很明顯中國領導層對貫徹改革所表示的態度是非常堅決的。儘管面對困難，然而所訂定的主要目標是不會改變的。因此，第九個五年計劃2 0 （1 996－2001）訂下了由“計劃經濟”過渡到“社會市場經濟”的一系列指導方針。在投資層面，除了訂定的一些優先項目外，還制定了改善投資條件的方針。直至最近的四月，由朱鎔基宣佈的新的政府計劃，決定改革投資制度，這是一種由行政主導程序向市場規律程序的轉變。四、澳門可能扮演的角色中國於1 978年宣佈開放市場後，西方國家便關注着這個擁有數以億計消費者的具有潛能的市場，但卻對優先建立（尤其是經濟特區內）的出口工業失望。如今，面對數年前還未為人知及無法想象的貿易新機會，他們正加緊在經濟方面的聯 繫 。然而，鑑於中國各省的政府及企業在投資及外貿方面正取得較大的自治權，一些可與中國競爭的國家已覺悟到必須注意這種新實情所帶來的影響及機會。可見的是，（尤其在九十年代）香港和澳門與源自其他地區的投資相結合，生產程序的延伸使廣東省發展成為較發達的省份之一，並成為國內人均收入較高的省 份 。基此，中國南方正由一個以出口為主的經濟演變為一個擴大消費的地區。即是說正處於由出口經濟向具中等購買力層面轉變的過渡期。不論從投資活力方面還是私人消費力的增加方面，都反映出國內需求的發展很迅速，對一部分被視為必需品的入口貨品需求量很大，而香港卻正好能滿足這種需求，因此便擔當起商業中介及所需服務的供應地的角色。面對上述演變，是否亦可以期望澳門在葡語國家與中國尤其是與南方，在經濟及商業連繫的問題上擔當同樣的角色？澳門在葡萄牙人登陸四百多年後，主權即將回歸中國，並在不久成為澳門特別行政區。按照中、葡雙方政府於1 987年4月簽訂的《聯合聲明》中所訂定的“一國兩制”的原則，將在獨立的立法權及司法權上享有高度的自治權。20．透過參與六個主要範圍：國營企業、銀行體制、監察體制 、商業、價格及市場，以求集中改革國營企業。1209
  • 根據（1 993年）與憲法具相似效力的《基本法》，除了外交關係及國防事務這兩方面，澳門特別行政區的各個方面將維持不變。資本主義制度及現時的生活方式在主權移交後的五十年內基本維持不變。至於經濟及立法體制方面的有關規定，須強調的是，會透過私人及企業物業法保護來自特區以外的投資；維持一個獨立的監察制度，以及延續能確保財產及資金自由流動的開放經濟政策。澳門特別行政區將負責在經濟、監察、貨幣及金融等方面的政策，並維持自由貿易港地位及作為單獨的關稅地區。此外還可加入國際組織及國際經貿協定等。中國開放的歷程以及之後逐漸走上軌道並成為世界強國，促使中國必須與其他包括葡萄牙在內的歐盟發達國家在政治、經濟、投資及合作等方面拉近關係，並使之走向多元化，其中亦包括與發展中國家建立關係，如非洲及拉丁美洲等，因這兩處均有葡語國家。至於貿易方面，現時已不能祇着眼於貨物交換和徵收海關關稅等事宜。當今的國際貿易已變得十分複雜，兼且涉及經濟範疇中有關知識產權、投資及交換服務等多方面事項。除了或有的雙邊貿易協議外，現今的國際貿易乃是由世界大多數國家在世界貿易組織內所承諾遵守的一系列多邊貿易協議所規範。基此，在一個漸趨由交流過程主導的世界裏，語言及文化方面的問題似乎已佔有越來越顯著的重要地位。對中國甚至東亞的一些在語言及文化體制上與其他葡語國家相同的地區而言，澳門是獨一無二的地方，且在結構性方面佔優勢（自由貿易港、在對外貿易關係中享有運輸自治權），具有最好的與夥伴合作的條件，即使在主權轉移之後，亦可成為連接葡語國家與中國南方的天然的溝通橋樑及紐帶。所得出的結論是，一方面是有利於中國的，使其在國內擁有便於與外界建立關係的合資公司。另一方面，對澳門來說，為葡語國家擔當有關的職務，可創造一些能更好地保持其獨特身份的條件。自1 992年起，澳門維持與歐盟簽訂的非優惠貿易及合作協議，作為歐盟成員，澳門可否在上述的聯繫中擔當一個角色，取決於歐盟及葡萄牙，甚至取決於中國、非洲及拉丁美洲與歐洲企業和葡國企業的策略性目標。歐盟已於三月二十五日在部長會議中通過一項對中國的新策略（與中國建立全面的合作夥伴關係）協議，將透過召開由國家元首及總理出席的週年高峰會議，提高及加強雙邊政治對話地位，並將此高峰會視為同美國、日本及俄羅斯等高峰會議同等的程度。歐盟與中國的關係演變，從某方面顯露出歐洲國家對中國的改變反應較為遲鈍，正如本文所述，直至1 994年，雙邊政治對話只限於在聯合國全體會議外圍舉行的週年短暫會議上。結果，歐洲與中國在欠缺共通政策的情況下，便展開了雙邊談判策略，尤以德國為最（其較先實施這項行動）。然而，自1 995年開始，歐洲1210
  • 人對中國的態度似乎有了改變，歐盟採取一項計劃21，就是擬定一套整體政策以便 能與中國長期發展關係。 現時所宣揚的新策略，一方面凝聚了歐盟的力量，跟進及回應中國自 1995 年 開始因經濟及政策的改變而帶來的競爭。另一方面，歐盟可展現出其本身在全球經 濟中的力量。此外，本文還強調，由於（歐洲）單一貨幣的引入、向東方的擴展及 《荷蘭條約》的出現，現今的歐盟自認有新的方法鞏固自己在世界上的地位。 至於葡萄牙，有意強調的是，隨着去年十二月一份新的領事館規則的公佈而邁 出某些重要步伐。該規則除賦予各葡國領事館外交代表的職能外，還再一次賦予其 參與文化及經濟活動的職能，並給予有關領事重要的地位。該法規在葡國駐澳門領 事館設立前夕開始生效，當中包括了“葡人社群之間的合作”及“各歐盟成員國之 間的合作”的象徵，被視為是一場小小的“法律革命”22。（Carlos Forta，1998） 如果說上述種種對該策略的發展來說是正面因素的話，那麼，其他負面因素更 值得留意，例如澳門及整個東方地區葡資企業較少，若不採取適當的實質性的援助 計劃，是難以扭轉這種情況的，因為其他國家正在進行這些工作。 援引證美國一太平洋貿易及投資政策委員會的一份報告23中的一些成功的例 子，例如在新加坡建立的“德國中心”，可協助一些中、小型企業進入亞太市場， 美國就是借鑑這個例子來促進與亞太區的貿易及投資關係。“德國中心”為企業家 提供機會，避免在亞太區進行貿易時在運作過程中的花費，此外，還向他們提供了 多項服務，當中包括免費提供寫字樓、提供基本的輔助服務及翻譯服務等等。 首間這樣的中心對推展德國中、小型企業在亞太區內的活動極見成效，因此已 在上海興建了第二間中心，並計劃在南韓、北京及河內等地興建該類型中心。 有關策略中被視為稍薄弱的方面，已考慮到在公共行政內加入（幾乎）專有的 葡人社群，（現在其重要性正減弱，將來會更甚）以及考慮到缺乏葡國漢學家等 問題。 三月份，東方基金會的行政官員 João de Deus Ramos，在布拉格出席中國作家 作品葡語版的發行儀式上表示：“雖然葡萄牙人在中國已有四個多世紀，但對中國 文化，不論是知識方面或是宣傳方面，葡萄牙人卻落在歐洲之末”，但事實上“澳 門出現了說漢語及認識中國的人，言外之意即葡國人其實一向都非常熟悉中國。” (Jornal de Macau，4/3/98)。 21．這個計劃先於 1994 年歐盟所採用的“面對亞洲的新策略”，其中，在全球經濟一文內確認亞洲 的重要性在不斷增強，建議透過與亞洲國家在財政輔助、合作、商貿關係及組織等方面建立平 等的關係，以改變歐盟的態度。透過由國家首長和總理出席的高峰會建立歐盟與亞洲的長期對 話。 22．參閱葡國駐澳門總領事館籌設辦公室主任、外交官員 Carlos Frota 先生 98 年 1 月 23 日在《句號 報》發表的《葡國領事館新規條——遲來的改革》。 23．“Building American Prosperity in the 21st Century－U.S.Trade and Investment in the Asia Pacific Region”，Report of the Commission on the United States－Pacific Trade and Investment Policy（Wash.， 1997）。 1211
  • 最後，在非洲及拉丁美洲，除了與其有着歷史和文化的淵源外，葡國與這兩個洲的葡語國家建立了貿易及廣泛的投資關係的基礎。至於澳門，現時不祇是與葡語國家建立主要的經濟關係。如前所述，在澳門的投資主要源自中國及香港，而主要與美國（26％）、歐盟（23％）、中國（1 7％）及香港（1 6％）建立貿易關係，總括來說，1 997年澳門的總貿易約為82％ 。在歐盟國家中，與葡國的貿易關係祇佔很少比例2 4 （1 997年佔澳門總貿易的0．6％），這個數字儘管對其他歐盟國家來說是微不足道，但對葡國的貿易而言卻是有利的。另一方面，澳門的總出口主要流向美國及歐盟2 5 ，總括來說，1 997年兩地吸納了80％的本地區外銷貨品；入口貨品主要來源為亞太區，尤以中國、香港、日本及台灣為多 26，這明確顯示出澳門經濟一體化的標準。還需提及的是，隨着全球經濟的一體化，事實上已呈現了一種增加擴大經濟空間的趨勢，例如：新西蘭及澳洲自由貿易地區（NAF T A）、歐洲聯盟（UE ）、 南部市場組織 （MERCOSUL） 及亞太經濟 合作組織（APE C） 等。此外， 由於地方 色彩主義的趨勢，中國在經濟方面出現一些“大中國”的防禦者。所謂的“大中國”係由中國、台灣、香港及澳門（亦有人將新加坡包括在內）的經濟所組成。無論如何，這種新趨勢可以符合一些國家的需求，他們可以透過跨地域的合作，解決一些不能獨力面對的、極為複雜的問題。同時，亦反映在這些國家為保護其本身的國內市場的勢力，形成了一些對立的商業集團。現時這方面的主要問題是，在兩種勢力中，哪一種勢力將會成功，即是說地方色彩主義僅僅是祇為着其本身的目的，抑或是作為走向未來世界的一種手段27 。這個問題的答案很關鍵，尤其對那些如澳門這樣細小的地區而言，事實上，因為這些集團的吸引力十分強大，而且很難避免他們之間可能產生的相互吸引。因此，澳門以官式身份申請加入亞太經濟合作組織是正確的2 8 。在這種情況下，除了有利如澳門為創會成員之一的世界貿易組織的經濟組織及多邊貿易外，還可有利本地區與亞太區的經濟合作，但根據亞太經濟合作組織的建議，祇有基於開放的地方色彩主義才會有利益。24．1 997年葡萄牙吸納了澳門總出口的0．2％，而向澳門供應的貨品，佔本地總入口的1 ％。25．1 997年主要的出口市場為美國（45％）、歐盟（33％）、香港（8％）及中國（6％）。26．1 997 年澳門入口貨品的主要來源地是中國（29％）、香港（25％）、歐盟（1 2％）、日本（9％）、台灣（8％）及美國（6％）。對澳門而言，因其中介角色的關係，源自香港的入口貨品是被高估的。27. 首次就該主題的論述載於經濟司司長的《Macau i n Tr ansit ion: E cono mic Problems and Prosp ec ts i nInternat iona l and Reg ional C ontext s —Of f i cial Perspect i ve》內 ， 並 於 1 991 年 1 0月 8日 至 1 1 日 在澳門舉行的 A D IP A （Assoc ia t i o n of Dev e l opment Resear ch and Tr ai ni ng Inst it u t es of Asi a and thePaci f i c ) 一般會議上發表。 28．澳門透過葡國於1 993年3月遞交以官式身份申請加入亞太經濟貿易合作組織的申請書。1212
  • 對澳門的商家而言，由於現時的經濟及貿易關係以及大部分均為中國人，因此接近亞太區是很自然的事。與此同時，亦有利於接近其他東南亞地區，因為在這些地方，華人社群眾多，預計與他們建立貿易及投資關係比與其他地方建立這種關係較為容易。可注意的是，在新加坡、馬來西亞、泰國、印尼及菲律賓等地華裔企業佔這些國家私人企業的70％，在越南及澳洲等地起到了越來越大的影響作用。（M．Weidenbaum和 S．Hughes，1996）。五、總結小型經濟的運作邏輯，例如澳門的運作邏輯，完全是對外開放的，由不受控制的機制及限制深深地制約，因此，須具有能迅速靈活作出內部調整的能力，變所有機會為資本，或對外部變化作出應變。基此，澳門不可以被動地坐等外來的貿易及投資。另一方面，澳門必須加強對亞太區經濟的認識，尤其洞察中國的經濟。澳門政府於1 990年在一份研究書內提到，由於Mckinsey＆ Company Inc．公司意識到上述問題而提出建議，正如中國中山大學經濟學教授 LamMu先生在當地報章發表的一篇文章2 9 中所述：“建立關於中國市場資訊部門的原因，是向所有欲到中國投資的外國投資者提供各種不同的服務。”由於澳門企業於轉移到中國內地設置廠房的過程中取得的經驗，為求實現這個計劃，澳門必須具有更佳的說服力，力求具備更多的條件，使其他國家的企業增加對澳門的貿易及投資的機會。包括葡語國家的這些企業，他們欲在亞太區建立基地，或透過該區經商，必須着眼於澳門，不僅將之視為一個出口的大門，同時還應將之作為進入中國南方及周邊地區的門戶。為求成效，企業家在選址時，往往會衡量一系列因素。在前指的研究書內及向一些跨國公司作出調查後 ，“The Economist Intel l igence Unit ”按照其重要性排列如下：—— 市場就近與否；—— 資源的臨近性；—— 為外派人員安排優越的住所；—— 當地官僚主義作風；—— 環境狀況；—— 有具代表性的外國人社群；—— 外派人員子女的教育問題。29 請參閱中國中山大學經濟學教授經濟碩士LamMu先生1 991 年8月23日刊登於《澳門貿易》經濟欄的文章。1213
  • 毫無疑問，不論對華南市場還是對與亞太區有關的市場而言，澳門具備了兩項較重要的元素。值得注意的是，從澳門，香港亦一樣，只需飛行五個小時便可去到半個世界的不同地方（Enright，Scott e Dodwel l，1997）。澳門必須集中力量改善行政的資源—— 客現地反省現在的行政架構、運作、及精神是否適合現時的情況—— 此外，着力保持現有的葡國特色以吸引外資，而且，澳門必須建立提供予外來投資者子女的教育條件。此外，澳門還需改善與亞太區的經濟往來，尤其該區的地區組織正處於發展及整合的過程中。總括來說，繼續發展澳門的這項基本目標不但非常取決於鄰近地方的經濟發展，而且還須取決於是否具備全球化特徵的國際環境。此外，還需保持其獨特的身份。可以肯定，這一切將成為澳門在二十一世紀初所要面對的最大挑戰。1214
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  • 《行政》 第十一卷 ，總第四十二期 ， 1998 No.4 ， 1 21 7－1 225中國與澳門勞工的價值及其重要性＊庇樂＊ ＊本世紀末，職業培訓及人力資源素質的發展構成了社會及經濟中其中一項的巨大挑戰。在一個無疆界的經濟情況下，所有的國家和地區正承擔着發展勞動人口能力的同一責任，目的是讓他們適應技術和市場的轉變。除了社會、文化及經濟不同之外，我們身處的澳門和其他發展中國家所分享的都是同一種需要，就是更新知識和人們的素質。澳門是個具有逾四百年悠久歷史的小城，向來都讓中西文化在和平、包容和開放的關係下互相交匯和揉雜。這種和睦共處的環境是營造自一塊由歷史造成的土地，具有一種別樹一幟的形式，是建基於一種中西方文化和商業交流的趨向。處於一個由澳門、香港、台灣及廣州組成的活躍多面體地區，澳門並沒有錯失時機，尤其是近幾年一直都發展一連串用以迎接二十一世紀挑戰的基本建設。澳門的人均收入約達1 7，000美元，具有優良的條件去吸引及固定企業的投資，不論在工業和商業方面，抑或在服務業方面，這些企業都希望抓緊上述區域的貿易時機。儘管澳門的面積細小，但是她一直都在區域中擔當着有力的合作夥伴角色，並與歐洲聯盟在機構上和政治上都有着良好的關係，形成一個貿易國際中心和聯繫中華人民共和國及外地的站台。＊勞工暨就業司司長＊＊改自1 998年2月1 4日在美國加利福尼亞大學伯克利歐洲研究中心舉行之《中國的大門——澳門》研討會上發表的論文。澳門有過一個短暫的大增長時期，這個大增長時期見於七、八十年代，而在八十年代末則由於外在原因而曾有某些重要的轉變。歷來如此的是澳門的經濟是極之對外開放的，因此對於外部影響非常敏感。就中華人民共和國的開放來看，隨着這1217
  • 個強國的開放，規劃出一個新的地域架構，從而給本地帶來廉價和龐大的勞動力，給予投資者廣闊的土地和巨大的財政收益。八十年代澳門的增長為7．7％。然而，八十年代之後，特別在九十年代時，上述區域內的國家曾有過急劇的增長，澳門當時處於一個較以前更為不利的位置，這是由於要和成本較低廉的其他國家競爭所致；例如泰國、印尼、台灣、馬來西亞、越南等，這些國家都匯聚了龐大的投資，而這些投資基本上放在勞動密集的部門，故此，這些國家較澳門佔優是理所當然的。就是這樣，澳門的增長便在九十年代放緩。1 990年至1 995年，澳門經濟增長了6．1％，因為放棄了以出口作為主導，而以內部需求取而代之，這主要為基本建設投資（大橋、焚化中心、體育館及機場）。1 996年可視為較不順景的一年，因為建築業的投資下降，而玩具業也減少了50％，旅遊業則有輕微提高，博彩業的收入第一次減少了6％。然而，1 997年在社會經濟方面則出現某些有利的跡象：失業率下降至3％；入口的負數值有所減少；企業及私人信貸值上升近1 0％；銀行存款亦上升了1 2％。今天的澳門經濟被視為處於一個結構調整的過程，本地區正向着一個服務業經濟邁開闊步。新啟用的機場就是一塊鞏固自治權和標誌着本地區發展的基石，它提供了國際旅遊的直接通道，提高澳門作為進入中國的大門及通往各亞洲地區的站台的地位，加強澳門成為重要服務中心的形象。這種澳門發展模式的演變與工業息息相關，企業所受的影響是來自其附加價值、不使用密集的勞動力、以及支付符合澳門水平的工資，它們產生穩定的就業空間。在現今一體化的過程中，澳門的發展正與珠江三角洲經濟的加強一體化有密切關係。可想而知，香港回歸中華人民共和國後將成為中國加入國際經濟活動的一塊基石 。澳門應被視為一個正處於不可思議地帶的地區。中華人民共和國在九零年初有1 3％的增長率，現今則有9％的增長率，在經濟、財政和金融計劃上有超過五十年的自主權。中華人民共和國擁有的是巨大的潛力，而亞洲太平洋地區有的則是動力。近來的匯兌和金融市場中的干擾可導致政策緊縮和某些投資的減少。個人認為，偶然的放緩將不會成為本地域維持發展進程的模式。以珠江三角洲為背景對澳門作詳盡描寫，我覺得這會有利於淺述就業市場的情況和之後所談及的在人力資源價值方面一直付出的努力。現今的就業市場情況澳門的就業市場呈現出某些轉變，這是由於其發展模式演變為一種服務經濟所致，特別是紡織和成衣這些傳統部門會走下坡，強調了高技術內容投資的潛力和較1218
  • 大的附加價值。也就是說，面對着便利的運輸工具、低廉的租金、電信和專門的勞工，澳門將要加強第三產業化的趨向。在經濟活動方面的就業人數以第三產業部門居多，佔就業總數的71 ％。這個趨勢見於九零年之後。關於以學歷為根據的就業人口的分配，今天存在的情況與九零年初不大相同：1 992年，這群人口52％並沒有小學教育以上的學歷，而現今這個百分比已降至39．5％。另一方面，中等及高等學歷增加；超過50％以上的就業人口今天已持有中學教育的學歷，相對來說，就業市場中擁有高等教育學歷的人數百分比明顯地有所進展，由1 992年的5％轉為1 997年的9％，同時，沒有學歷的工人數量不斷減少，由1 992年的20％左右降至1 997年的1 6％。澳門的勞動人口為206000人，其中就業的有1 98400人，而失業的有6000人。1995年的失業率達到4．5％，而現時的失業率則為2．9％，反映出有一個下降的趨勢。但事實上，這種現象現在並不存在於澳門。澳門的失業情況很奇怪，所反映的情況並非首次就業，原因是超過95％的失業者皆具有工作經驗。1 997年反映了一個進展，就是63％的失業者在四個月內找到工作，而1 996年失業者在四個月內就業的百分比只為59．1％。大部分的失業人口都是來自商業、餐廳和酒店業，佔36．3％，轉型工業佔24．9％，而社會及個人服務則佔20．2％。在性別方面的就業人口分配差不多仍屬平行，現時在勞動市場中，為55．4％的男性對44．6％的女性。加工工業部門的人數持續流失，在最後季度大量流失，有4．3％的上升紀錄。過半數（51．7％）失業者的年齡是介乎於二十五至四十四歲之間。年齡介乎於十四至二十四歲的失業者佔第二位，總數有28．7％，大多數為男性。四十五歲以上的失業者佔第三位，有1 9．6％，亦以男性居多。九七年的第二季度，尋找新工作的人數佔失業者總數的大多數，約佔96％，並且大部分為男性。失業原因大部分以解僱為主，佔尋找新工作的失業者總數的41．7％。17．2％左右的失業原因為家庭或個人理由，而第三種失業的解釋原因為臨時性工作，佔1 4．2％。第四種失業原因則為不滿意工作條件，佔1 3．7％。1 997年，失業者依然是以學歷較低者為主，約55％的失業者都是處於“無學歷及小學教育”的組別，而具中學教育的失業者則有40．7％，屬高等教育組別的失業者只佔總數的4．5％。澳門亦不例外的是，沒有接受教育和培訓的工人充斥着就業中心的名單，如果偶然有工作安排，一般來說，他們所做的都是不穩定和報酬低的工作，而且在適應1219
  • 新技術和新工作環境方面，他們都有極大困難。故此，澳門政府對就業和職業培訓的問題極為重視，而在重要策略的取捨上建立某些條件，目的在於增加本地區人力資源的職業培訓。在就業、增長和競爭方面的主要影響明顯地將會在公元二千年出現。這並不為奇。在現時的一個進展快速的市場情況下，越來越渴求有更多的職業培訓，主要希望藉着培訓能為僱主提供到所要求的學歷和提高工人的生產力，並且能夠找出一些跟企業有關的社會問題的解決方法。有見及此，所有的國家和地區在現今的一個無疆界的經濟環境下，正着力發展勞動人口的能力，目的是讓他們適應技術和市場的轉變。澳門要迎接一項巨大的挑戰，一個越來越具競爭性的經濟挑戰，這是每個社會都要面對的工作。設立職業培訓統籌委員會作為有關培訓、統籌和評核職業培訓政策的機構，它具有重要的職能 。這樣產生了一個意識，就是在某些可用方法的利用和效益上，只有透過統籌工作才可獲最大的生產結構效力，而這亦要建基於良好的人力資源素質之上。所有在澳門的人都希望經濟增長的程度提高，並且希望擁有某些條件來對本地區的一切可用資源作完善的使用，而且不論這些是物質資源抑或是人力資源。這樣，在任何國家和地區均受到影響的新經濟模式的背景下，隨之而來的是所產生出來的利益會越來越得到公平分配。不論由政府抑或由社會夥伴擔當要角，澳門是具有某些客觀條件使集中職業培訓的工作做得更深入和長久的。此外，澳門亦擁有新的空間和新的財政途徑。不容否認的是，現時對職業培訓所付出的努力將為本地區的工業結構現代化作出巨大的貢獻，這也是使澳門繼續屹立於越發具競爭性和集中性的國際市場中的唯一方法。澳門在職業培訓上是透過初級及延續的培訓、進修課程、轉業培訓和學徒培訓作為回應。在職業培訓的範疇內，澳門許多的機構都具有某些隱憂。為了總括其工作，讓我特地提及以下的機構：—— 勞工暨就業司向來都有舉辦初級培訓、延續培訓、進修課程，並進行轉業培訓和學徒培訓。在學徒培訓方面，該司主要計劃透過改變及完善學校的制度和模式，為十六歲以上的年青人投入積極生活建立條件，並且多接觸培訓的社團、發給專業技能證明書和等同學歷。在提及過的初級培訓、延續培訓、進修課程及轉業培訓等幾方面，勞工暨就業司也有迎合勞動市場需要的計劃，聯同社會夥伴一起致力於就業的培訓，這一直進行得非常成功，而安排就業的比率超過90％。此外，設立了一項培訓員津貼，以提高澳門培訓水平，該司在培訓人員方面有不少的安排；—— 生產力暨科技轉移中心具有一個主要針對紡織及成衣部門而進行的培訓活動，旨在安排這些部門去面對一個越來越具侵略性的全球市場競爭；—— 在被視為本地區較重要的活動的旅遊業方面，我們的旅遊司高等學校和旅遊業及酒店業學校計劃透過職業培訓工作來回應部門的需要；—— 我們還有延續培訓及特別計劃中心，它致力於公共行政人員旳培訓，但同時也包含一些針對私人部門的工作。1220
  • 由於受到很多鼓勵，職業培訓在就業發展中一直都擔當着決定性的角色。要強調的是，在上述任何機構中，職業培訓的發展工作是與私人經濟及社會團體緊密合作的，它的評估歷來都是以就業情況、進展及勞動市場為根據，在各個實際情況下，經常力求回應公司對於培訓的實際需要和發展的期望。當中亦與法例支持有關，在此，我指出三個法規，其一為已有的《學徒培訓制度》，其二為用以迎合具素質的培訓需要的《職業資格證明書》，其三則為界定重要培訓方針的《職業培訓一般制度》。該三個法規所訂的法律制度使培訓工作得到極好的統一、凝聚和效力。就澳門的企業實現現代化及發展來說，提高培訓的重要性。所有澳門職業培訓的有關工作都給寄以希望，對於那些不論以首次就業抑或以待業為理由的人來說，希望給他們創造某些條件，使他們有一種良好的適應能力和多方面的專業能力，可以面對一個越來越多要求和選擇的勞動市場。另一方面，本地政府在就業和職業培訓範疇上的工作向來都很協調的，利用職業培訓作為一種積極就業政策的特別方法，這種形式給予工作者某些條件，使他們得以全身投入在澳門現時所存在的新機會環境。上述為澳門的情況，以下將描述中華人民共和國在提高其龐大人力資源價值方面所作的努力。中國的職業培訓亞洲是一個廣袤和生氣勃勃的地區，它擁有世界上大部分的人口，並在全球經濟中擔當着重要角色。這個地區出現許多不同的國家，他們在發展和轉變的不同階段中相遇。亞洲及太平洋的國家所面對的新挑戰就是要確保在利益增長和減少貧窮方面的平均分配。產生具生產力的就業是一個較有效的減少貧窮、不平等及社會排斥的方法。正因如此，1 995年在哥本哈根所舉行的針對社會發展的世界會議中就確認了這一點。要重視就業的產生，而所產生的工作又要具素質，適當報酬和最少社會保障。亞洲太平洋地區國家面對的額外增長，所產生的重要問題就是迅速增長是否有利於增加具生產力，適當報酬和高質素的就業。在一個包含世界上三分之二窮人的大陸上，成功的關鍵就在於提出和有效地採用恰當的措施去加速就業增長，因為此等措施在人口極多的國家中能抵禦貧窮和失業等長期挑戰。我深信要建立一個適當的政策，這些國家應考慮的是普遍加強更緊密的全球經濟一體化趨向，以及加快自由化的步伐令各經濟體越發邁向市場經濟。差不多所有亞洲國家都認識到這個發展。對於迅速的經濟增長，以上的這些趨向都與進行生產國際化有關。與此同時，相對於舊有的集中經濟，上述的發展亦是1221
  • 朝着一個重新確立政策的方向走去。這就正如在中國所出現的一國兩制和發生於蒙古和越南的情況。中華人民共和國可以融入那些過渡為市場經濟的國家集團內，跟柬埔寨、老撾、蒙古和越南聯手。然而，雖然有了這個框架，但是可以肯定的是，中華人民共和國跟韓國，新加坡，台灣和香港這些區內發展中的國家和地區有某些的共同點，人所共知，香港之所以具特殊性是因為它現在已成為中華人民共和國的特別行政區 。中華人民共和國的出口及大型投資的增長率提高了，而大型投資主要是來自沿岸的經濟特區內強大的經濟集團，它接受了總數約75％的亞洲投資。然而，新中國是近十五年來才被着手建設，這給它帶來了有關社會勞動方面的新問題，尤其是就業和職業培訓問題。隨着中華人民共和國的開放，不論是國家與企業，抑或是國家與工人，又或是企業與其員工，他們之間的關係已起了本質上的改變。另一方面，企業結構的轉變使得一個新工人階級出現了，他們不但對其權利有更多的認識，而且有更多爭取改善其生活及工作條件的能力。早已料到的是，在這個範圍內，數以千萬計的農村工人和國家企業工人的失業情況可以引起綜合的影響。故此，肯定會使人擔憂的是許多困難將會在不久將來出現，1 995年1 月1 日生效的新《中國勞工法典》的出版背後，迎來的是在勞工和就業範疇內要解決的重要問題，尤其是：—— 最低工資；——工作的安全及衛生；—— 社會保障；——關係審查及工作條件；—— 職業培訓。在法律及社會規則各異的已發展國家中，這些憂慮都是共同的基礎，而對於任何一個國家來說，這些都是新的憂慮，在那些地區出現了，那裏便會有真正的成功時機。然而，中華人民共和國的可觀增長使之在極短的期限內，要對新挑戰作出回應，這些將在中國社會出現的新挑戰所包括的問題有企業的倒閉、失業、工業的重組、競爭、工作體制的新生產形式等。肯定在短期之內，在經濟及社會困難的研討會上將討論到兼容的問題，如何在中國企業在越發具競爭性的經濟市場中取得成功的目標和就業兩個方面進行兼顧。然而，依我之見，在其他的解決方法中，職業培訓將是中國要沿着走的一條道路，並且作為積極的就業政策中的特別工具。那麼，讓我們看看中國的職業培訓發展的概況。中國擁有數量龐大的勞工。在1 995年年底，總人口是十二億一千萬，而就業人數就有六億九千萬人，其中24．6％，即一億七千萬人在城市，而75．4％，即五億二千萬人在農村。1222
  • 我認為，總體發展勞工的學歷和專業是一條更好地促進就業和發展經濟的道路，中國所出現的職業發展基本制度是適合其特殊條件的。這個制度旨在消除失業和回應就業人口的憂慮，主要包括有職業等級的訂定及有關工作資歷的規定、工作經驗的考核、職業技能證書、工作經驗的競賽等。同時，這個制度也在於突顯勞工的就業能力和工作能力。現存的職業培訓種類包括初級培訓、更新培訓、學徒培訓和轉業培訓，這些均以工作資歷的規定為基礎，培訓並分有初級、中級及高級程度。那些職業培訓活動都是由專業工人學校及不同的職業培訓機構舉辦的。職業培訓機構包括由不同級別的工作部門管理的職業培訓中心、生產線和企業管理的培訓機構，還有以職業培訓為目的的慈善組織、社會團體和個人。中國的專業工人學校是培訓工人的重要地方，其對象為中學生，培訓期為三年，類似西方的職業技術教育，但涉及範圍更廣泛。今天在這個國家擁有4521 所職業工人學校，當中865所由不同級別的工作部門管理，1 368所由分支部門管理，而1 264所則由企業管理。這些學校的學生總人數有一百九十八萬，它們一直為工人提供培訓，這些培訓都是在企業、平民、軍隊及失業者中進行的。此外，還培訓年青人。現時，一些具良好條件和高素質的職業工人學校正向培養高素質工人的方向發展，甚至為這類工人推行某些培訓課程。職業培訓中心對於失業者來說是個重要的地方，其着眼點一直都放於失業者及首次就業的年青人方面。這些中心舉辦職前培訓和實踐培訓，而培訓時間非常彈性，介乎於一至三個月及六至十二個月之間。現在中國有二千七百所職業培訓中心，每年的培訓人數為一百三十萬人。學徒培訓是一種傳統的傳授經驗和技術的師徒培訓方式。近幾年，中國一直尋找其學徒培訓形式的改革模式，着重發展一個新學徒培訓模式，透過這個模式，學徒一方面可在工作單位施展其技能，另一方面可在培訓機構內學習理論。為此，中國不斷汲取和結合先進國家的經驗，而1 995年便約有五百萬的學徒。關於工作單位的培訓，中國企業主要採取工餘時間及部分工作時間的教育計劃去培訓員工。培訓的重要目的一方面是增加人員的經驗，這些人員包括企業的監督者，特別或訓導崗位上的員工，另一方面則是給資歷淺的員工傳授一般的培訓概念。現今有超過20000所為工人而設的培訓地方，接受企業的內部培訓，而培訓人數超過三千萬人。有關培訓員的培訓，勞動部為了鼓勵這種培訓，1 979年在天津建立技術及職業師範學院，目的在於培訓可以講授職業程序、職業理論和生產經驗的導師。目前，中國有三十三萬的導師正在利用全部和部分時間接受職業培訓。1223
  • 1 990年國家委員會通過及公佈有關工人評核的規章，規定設立中國評核基本制度，這個制度一方面是為初級、中級及高級的職業資歷水平的評核而設，另一方面是幫助具中等資歷和資深的工人進行考試及評核。到目前為止，約有三十四萬中等資歷和超過二千名資深的工人進行了評核和獲得專業資格。1 993年，中國勞動部訂立了工人職業資歷考試。1 994年，勞動部又公佈了職業技能證明書規章，此規章開始正式地建立職業資歷制度。稍後，這個制度透過1 994年7月公佈的勞工法律而落實。國家透過職業技術證明書認可工人的職業學習、資歷及技能。職業技術證明書不但用於尋找工作、給予專業資格及建立獨立企業，同時也成為僱主招聘勞工的重要基礎。職業技術證明書制度的建立和推行向來都在促進職業培訓，特別是工人的工作能力及工作經驗方面起積極的作用。為了鼓勵職業培訓，中華人民共和國一直都進行職業資歷競賽，這些競賽分三個等級，除國家級、省級之外還有為縣和市級。國家級的競賽一般每兩年舉行一次。1 993年，中國首次舉辦職業青年奧林匹克競賽，超過一百萬青年工人參與比賽。1 995年1 0月，中國也首次舉行了“全國職業月”。在此期間，有超過三千萬工人參予不同的職業培訓活動和超過一千萬專業人員參加競賽，而涉及的就有三百種職業。這種新出現的競賽制度不斷廣泛地促進工人、僱主和普羅大眾的感情，為職業投資帶來利益。此外，為未來而進行的重要職業培訓方針將放於回應勞動市場的需要方面，旨在提高經濟效力和促進就業，並透過程序的制訂和合適的方法，擴大失業者和數以百萬計每年都出現的首次就業工人投入就業市場的機會。對於近今的中國來說，在社會及經濟出現某些不穩定的情況下面對就業問題是樁陌生的事。上述的目標屬於第九個用以發展經濟和社會的五年計劃，並止於201 0年，主要有以下的目標：——應就業和經濟發展的需要，建立農村和城市的職業培訓網絡的緊密關係。——盡力培訓勞動力，使越來越多的工人擁有高級專業技術和技能。此外，還要培訓適合不同職業種類的工人，讓他們適應工業重組及技術發展。——逐步建立與國家就業制度改革有關的刺激機制，有助於促進職業培訓發展。——逐步設立完善的職業分類及職業資歷規定的國家制度。——改善有關工作經驗考試及職業技能證明書的國家制度。由此可見，中華人民共和國使職業培訓在其經濟和社會政策發展上起重要作用，從正確的觀點來看，一個接受過教育和培訓的勞工不但能在一個充滿競爭的國家中擔當重要角色，而且能在協調各民族方面突顯重要的作用。1224
  • 結 論1 978年的挫敗眾所周知，當時中華人民共和國宣佈了對外開放，然而並沒有首先設立轉向出口的工業。今天，這個擁有數以萬計有潛力的購買者的市場卻為貿易帶來了無法估量的新機會，而這種情況也出現了好幾年。於此，澳門可扮演重要的角色，在經濟一體化的情況下，作為貿易、金融和促進企業合作活動的中轉站，既聯繫中華人民共和國又聯繫亞洲地區所有崛起的市場。澳門這種小型經濟運作的計策完全是對外開放，因此我們需要掌握澳門以外的條件，要求機構、企業及人力資源都能夠完全有利地爭取機會。同時，澳門也是個葡語地方，所具有的物質和人力方面的基本建設都旨在鞏固澳門經濟的相對利益，這些利益是基於它的國際趨向及地理位置，而澳門就被視為深入中國市場的策略點。這些現時所創立的條件都是為了澳門，讓它能成功過渡到二十一世紀。由此可知，獲取澳門擁有的最大潛在利益是必要的。1225
  • 1226
  • 《行政》第十一卷， 總第四十二期 ，1 998 No . 4 ， 1 2 2 7 - 1 2 3 7適合澳門的經濟模型Aucendina Diogo＊一、引言由筆者所撰寫的有關本地生產總值（PI B）及其在開支角度的組成部分的影響，見載於《澳門經濟》的文章，分別題為《1 995年澳門經濟活動綜述及 1 996年之展望》1 、《1 996年澳門經濟活動綜述及1 997年之展望》2及 《澳門的經濟狀況——九七年之進展及九八年之展望》3 ，都是借助一有用的財經模擬工具。它是由Renato Feitor在八十年代為經濟司推行的一種宏觀經濟模型，並在1 991 年被修訂 。而新版本的模型自1 995年起才在研究廳應用進行系統和深入的測試，而所得結果在今日卻仍是有效用的 。然而，由進行這模型三年的經驗得知，關鍵在於使用者的判定能力，首先由於統計的知識水平這困難，這在小型經濟是慣常的，其次是使用者為評估能力而要求引入模型內的大量參數及外來變數。這經驗總是作為避免這模型的慣性靠近的錯誤的重要因素。模型化工作中所承受的困難的反應在最後一章被系統化，同時給某些未來路向的指導方針定下結構 。二 、模型的目標經濟模型化在二次大戰後隨着凱恩斯革命已達至其高峰，這導致設立沉重的經濟計量模型。國家負起宏觀經濟平衡的角色，政府可以使用各種手段在短期內透過操縱需求，在中、長期作出規劃等進行合法的干預。最近期的經濟理論和政策的發展及對凱恩斯觀點的批評可改變預測運作的焦點，但卻不反對公共及私人服務人員的經濟發展趨前的重要性 。＊經濟學家、經濟司研究廳顧問高級技術 員1 ．1 9 96年第 一季，第 四十七期 ，《澳門 經濟》 。2．1 9 97年 第一季 ，第五 十一期 ，同上 。3．1 9 98年 第一季 ，第五 十五期 ，同上 。1227
  • 相反，增加了大量專注於這前景及關於較適合總體化及經濟和財政變化實際情況的預測技術活躍討論的實體。澳門，世上最少干預的地方之一，然而，在此經濟預測可構成一種在準備公共帳目時參與政治的工具，而且對私營部門是有用的，猶如在訂定投資策略時的“輸入”。三、模型運作的總描述此模型由一中央部分（經濟部分）及另外四部分（諸如：人口及就業部分、財政部分、交通部分及土地佔用部分）構成 。經濟部分允許得到P I B估量資料及其開支預測的組成部分。其他四部分是可供選擇的，而得到影響的資料是決定於中央部分的結果。根據可供利用的統計知識及在預測上所遇到的困難，使用者可決定得到中央部分的結果，及可稍後進而得到隨着時間和資料改變的較精確的結果。這模型是在一項以BASI C語言寫成的程序上構成的，這模型由一組24個宏觀經濟方程式模組組成，這些方程式是啟動及運行該程序所必須的。此外，運行這程序以得到對某時段的影響，必須預先準備供給該模型的數據。1228
  • 這些數據被組織成三組的變數，這三組變數將填寫在相同的欄內：基年、參數及外來的變數。如果使用者要求對1 999年或對由1 999年開始的任何時段的影響，而且帶有一個20年的橫向限制，那麼基年將是1 998年。3．1 基年的變數基年的欄載有65個變數（在附件一內），表面上填寫這欄並不困難，然而，這卻須要大量的統計搜尋，及須懂在尋找數據的關聯資料。一個模型要求完全的統計穩固性，同一變數卻碰上多於一個的數據是不尋常的情況，根據使用者來源消息，或者碰不上某一數據，那麼會努力取得一個預測的數據以解決這問題。此外，事實上，填寫這65個變數需要組成一個可接受的輔助變數數據庫，不清楚這些輔助變數是不可能計算基年輔助變數的。要注意的是，在計劃任何模型時，變數的鑒定將納入基年內，如此就構成一項精確的工作。在獲得帶處於研究中經濟行為影響變數時出現的缺點，一直是在眾多的模型化經驗中已指出的原因之一，這使結果可能出現偏差。3．2參數成功填寫基年後，在統計的穩固性方面，模型參數化的研究就變得較為輕鬆。事實上，參數（在附件2內，有46個）取自基年的變數，然而卻具備結構特性，而且足以構成及分析一個可能是基年的65個變數中最長的時間級數。在澳門，自1 982年紿，目前的PI B預測納入基於1 989年不變價格的經修正的級數，然而，由1 989年始，某些變數分隔的程度一直只允許使用這級數。由於這種限制，來自其他來源的統計因素通常是自相同的日期開始收集的。要完成填寫這欄尚會遇上消費方面的參數，這是一直被認為艱辛的工作，這工作要處理一個過短的時間級數以便得出最後結果。此外，雖然重新整理凱恩斯的第一版本，不過關於現實情況的消費資料一直證明這不是容易的。一些測試可以把交替的解釋引入私人消費演變，而出現了可供使用的統計基礎方面的困難。參數數值定要以整個影響的期間逐年來的方式定出來。對宏觀經濟模型的重大（或者是最大的）評論之一恰好正是在參數的影響中，通常這批評是由推斷過去而作出的。當出現重大的政策轉變或當期待這種轉變時，經濟參與人的反應導致模型參數的修改（Lucas的評論，新古典學派）。使用者認識（有時被戲稱為）預測的技巧可作出分別，不過從近來的經驗得知，關於預測經濟周期逆轉的觀點一直令人失望。3．3外來的變數最後，要考慮外來變數的欄（在附件3內）。使用者定要以外部手法固定增長的比率，這些比率是預測外來變數及預測影響時期的每一年的。當然，使用者本身的預測工作涉及約40個變數，這是使用者的重大責任。這清楚地表示出，如果結構上在這模型是簡單的，則那些利益亦可得到，因為很多預測的努力再次落在使用1229
  • 者本身身上。因此，如果模型的簡單性似乎是最適合動態的現實情況，另一方面，這是給予使用者較大程度的自由，同時關於結果偏差的評論，而這偏差是由於對改革的決定性因素的辨別不足所致。關於外來變數方面，仍注意到這模型容許國家企業性公營部門流動開支（SPN E）—— 被視為內生變數—— 或可被選擇視為外來變數（在必須填補第三十五號至第四十號變數的情況下）。當預知未來的一年或多年的預算的開支時可使用這種選擇。3．4模型的解決方案模型的解決方案由收歛的進程取得，為了受影響的每一年，這進程要求約12／1 3次重複。把從一已得的計算周期得出的 P I B值與從前的周期所得值比較。當兩次連續計算周期所得值的差數低於已定收歛的標準，進程就被中斷，而後者則被當作解決方案。澳門幣一百萬元的收歛標準可被使用者修改，這標準足以被視為準確。計算完成後，模型的計劃作出完整的結果表（在附件4）：總 P I B、主要開支成份、外貿、投資結構、財政平衡、土地佔用、貨物及旅客運輸、本地人均總收入的人口、就業及改變。明顯地，如此多不同結果的表將用於同一段時間內，這些表是模型解決方案改變的階段。在重大的變化不定及經濟不明朗的情況下，在使預期的運作生效方面，這項使用者須作出關於外來變數的工作是不可缺少的。雖然對模型項目的認識程度已提高，但外來變數的上升數字、已述及的關於預測參數的問題及表示最小人力資源的數字，致使公佈 P I B及在開支角度的相應成分的年度預測。四、困難—— 未來的策略？基年變數欄的結構顯示出統計工具的種種不足情形，諸如延遲、來源的不穩固、保證金的缺失及對可信資訊的懷疑。例如，帶有模型所需的分割的某一年PI B成分的重要數值只可用於翌年的五月。在對參數及外來變數的預測研究中，會述及把資訊網絡的某種不透明性加到那些限制去，這不單是使用非正式溝通渠道時發生，而且同樣在使用正式渠道時亦會發生。現時，不容易看到較大的經濟模型化進展。儘管有澳門特色的技術人員的高素質的工作帶來從前沒有的進步，這進步包含可解決老問題的新策略。依此觀點，重要的是累積的經驗可使預測順利進行，而次要的是知道這模型或任何其他被視為較有的工具將繼續確保該模型化。在行政當局及在社會來說，經濟預測的利益應隨着有一項為支援政策本身而投資於技術資源的政策。這是一個基礎，沒有此基礎，所謂的預測就純綷是一種統計可能性的遊戲。這項投資被視為未來發展不可或缺的條件，將被引領到廣泛的干涉範圍，諸如：1230
  • ——人員的技術培訓及組成一（儘管尚屬小型的）小組。向國際組織展示澳門的機會愈來愈多，這使更有可能參加一些由擅長經濟預測的小組諸如國際貨幣基金會（FMI）及經濟合作與開發組織（OCDE）開辦的課。上述的人員將會成為向內部發放知識的中心，及將會有能力集中一些與所有熟識澳門經濟實況的實體進行有裨益的討論。——改善更大等級責任的正式資訊網絡的協調工作。官僚化情況影響了資訊的流通，而在行政當局內部，特權使用者的身份並不能打破工作時間內的所有封鎖。——推行一非正式的資訊網絡。涉及預測的技術人員需要行政當局及私營部門人員所提供的協助，以便這些技術人員可以定隨着模型化的假設及結果的實況。需要很多在關係網的投資，因為這網絡對所有參與者來說就如共同利益。附件一——基年的變數1231
  • 1232
  • 附件二 —— 參數1233
  • 附件三—— 外來的變數1234
  • 附件四—— 結果欄1235
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