• 行 政澳門政府雜誌一九九六年，澳門1055
  • 行政 澳門政府雜誌 每年四期 社 長： 薛尼路（Jorge Bruxo） 社長助理： 魏美昌（Gary Ngai） 執行社長： 何思靈（Celina Veiga de Oliveira） 編輯部： 葛祖民（José Côrte－Real） 鄭亞洲（Rogério Cheang） 編輯委員會： Amável Afonso Barata Camões Gonçalo Amarante Xavier José Ângelo Lobo do Amaral José Antonio Pinto Belo José Manuel da Silva Agordela Rui Daniel Ferreira do Rosário 所有權： 澳門政府 出版： 行政暨公職司 社址、編輯及行政部： 巴掌圍斜巷十九號 (亞洲)澳門郵箱 463 電話：323623 圖文傳真：（853）594000 發行及訂閱電話：5995861/5995862 排印：澳門政府印刷署 印行：2500 本 ISSN 0872－9174 1056
  • 第九卷·第四期（總第三十四期），一九九六年十二月 目錄 教育與文化 葡萄牙教育中的新儒家思想：澳門教育歷史中的伯多祿 1061 António Aresta 法律 關於日內瓦公約及補充議定書的保護範圍 1085 Filipa Delgado Lourenço 國際航空法導論（上篇） 1097 José Tomás Baganha 經濟 簡論澳門經濟政策的基本目標及手段（第一部分） 1107 黎溢年 社會協調 澳門的社會協調：經濟及社會發展之道路 1121 庇樂 治安 澳門司法警察組織從司法署發展到司法警察司的歷程 1131 鮑輝南 衛生 澳門一般健康情況——應用特爾斐技術達成的共識 1145 湯家耀 心理健康與一般門診在澳門 1157 畢明度 公共行政 澳門公職制度及其改革 1165 羅理道 澳門歷史上的行政管理 1177 吳小宇 1057
  • ········文件 1189摘要 1193在《行政》雜誌刊登之署名文章，文責由作者自負。原則上，其他刊物可轉載或翻譯原刊於《行政》之文章，但要指明出處及原作者，並須獲得有關許可。1058
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  • 《行政》第九卷，總第三十四期 ，1996 No . 4 ，1 061 －1 082葡萄牙教育中的新儒家思想：澳門教育歷史中的伯多祿An tónio Ar e s t a ＊任誰看到有關澳門於十九世紀的前半葉生活的平版印刷品、雕刻或油畫的景象1 ，都會被其洋溢着的恬靜和安寧的氣氛所吸引，而人物就是屋群中的家庭成員，且屋子的色彩都極之和諧的，並有美麗的風景作點綴。藝術家或畫家並不是為歷史工作，而是在紙上或題材上留下人的美學情感，以突出令人讚歎的美麗景色。一個真實景況被添上新的文化色彩，這就是以特別的世界觀，綜合情感的風格，以造出另一景緻，一個新的典型境況。商人都有一種以金錢為本的道德觀和美學觀，把金錢視為合理社會進步的象徵，是無可置疑的道德觀念。然而，這規則的、合理漸進的觀念是由這些自然的、神聖的和令人愉快的畫像給與我們的，但卻隱藏着一種截然不同的、混亂的和複雜的情況。而和平共存則涉及對他人之觀念和習俗的認同，就如孔夫子學說的恕和仁。在該世紀的決定性年度中，澳門處於歷史的一個交叉點，而澳門本身就是一個政策延續的協約。在行使實際主權時所產生的對司法和政治的合法性的種種疑慮，將通過對澳門所具有的國際性和開放性城市的特點所賦予的世界性評價而予以消除 。＊波爾圖大學文學院哲學學士、澳門（教育暨青年司）利宵中學教師1．引文的名稱 ：W．Heine 的“澳門主教山的景色”（1 857）；T．Allom 的“南灣”（1 843）；C．Graham 的“澳門街道面貌”（1 840） 。有興趣透過藝術作品，尤其是畫像，去閱覽澳門歷史。1061
  • 珠江三角洲就是歷史形成的地方。大臣林則徐的保護行動和掃除鴉片的運動，已被英國人恣意的擴張活動所擊破。隨着殖民地香港的誕生，英國人的貪婪意慾達到頂峯。此外，香港的重要戰略地位立即被，尤其是馬富善（James Matheson），查頓（Will iam Jardine）等商人所知悉。在歷史上，記載了懿律（Char les E l l i ot）艦長通知英外相巴麥尊（Lord Pa lmerston），稱香港已成女皇陛下屬土的一部分 2 ，同時亦諷刺地記載了巴麥尊的藐視反應。黃埔江直達廣州口岸各商站水路的貫通，以及大量外國人不斷湧入澳門並停留一段日子的情況，都大大影響了葡萄牙的飛地（enc la v e），使經濟－政治變得蕭條。澳門社會最終認識到香港社會的變遷，但堅持傳統習俗以防備在生活節奏、生活方式、價值觀或思想上難以避免的轉變3 。澳門開始熟識設在廣州各商站的外國人的生活節奏4 ，那些英國和美國婦女使當地社會朝氣勃勃，她們把Shi l laber 小姐和 Thomas Col ledge先生的結婚典禮作為記念性的事情記錄下來。同時，商人“Nanquim Jack”，以珍貴和華麗的貨品，引發了新的消費意慾。造船廠變得很興旺，因為那十三個商站於一八三七年創建了“廣州賽船會”，而所有的船隻皆於澳門訂造。社會經濟的蓬勃，突顯了令人讚歎的，毫無先例的文化、思想和出版的情況。向現代化敞開的第一個標記就是教育，一個新的教育文化，就此，可參看《中國蜜蜂》報，一則標題為＜教育計劃＞的報導 5：“穆爾斐（F ranci sco Bened i toMurphy）神父，是一位崇敬聖方濟哥（S．Fra nci sco）的教徒，於愛爾蘭出生，投身澳門的生活，由里斯本來到印度加爾格達（Ca lcutá）市，在這裏，有意建立一所青年教育學院。穆爾斐神父於葡萄牙繼續其哲學和神學的研究，並在那裏學會了葡萄牙語。2 . 一八四二年八月二十九日由砵甸乍和耆英於英艦Co r nwa l l is號上簽定的《南京條約》中，中國須賠款二千一百萬元。一八四二年三月，James Ma theson捐了五千元澳門幣，“以供某些長期公益目的之用”，作為澳門政府給予他和其他人保護的感謝表示（“T he Ch i nes eRe pos i t o r y”，第十一冊，第1 81 頁）。此筆款項交由市政廳用於一所小學。3．W i l l iam C．Hunt e r 的《一個美國人在廣州（1 825－1 844）》，一九九四年於香港由DerwentCommunicat ions Lda以《在條約日子前（1 825－1 844）的番鬼佬於廣州及古老中國的特點》原裝發行，此為再版複印，該作品更於一八八二年於倫敦發行，於一八八五年及一九——年再版，又於一九三八年於上海及一九六六年於台灣再版，而設定其刊印命運與對其的興趣是成比例的想法是合理的。此外，對澳門的情況介紹也很豐富，可對當時的社會生活有所聯想。而女性於澳門的私生活史實就可見於Susanna Hoe的《香港的私生活—— 西方女性於英國殖民地（1 841－4941）》，一九九一年於牛津大學出版社（Oxford Unive rs i t y Press）。還有的，就是AlekoE．L i l i us的有關本世紀初在澳門的生活，具有可攝製成電影的吸引情節，這就是《我與中國海盜一起的日子》，一九九一年於牛津大學出版社（Ox ford Uni v ers i t y Press）（初版於一九三○年發行）。4．Wil l iam C．Hun t er ，引文：第78頁，第1 83至1 85頁及第276頁。5．一八二三年九月十一日星期四第 LⅡ號。一九九四年澳門基金會和澳門大學再版。所有後來的情況介紹送交至該報再刊登。1062
  • 其門下的學生則學到拉丁語、法文和英語、書寫、算術、幾何、地理、邏輯學、自然神學、聖經故事和民間故事。而父母們深信神父會孜孜不倦地以神聖的教義教導學生，並用心為他們，使他們的操守行為純潔和一致。神父等待一位從里斯本到來的愛爾蘭裔教士，他有意加入該學院，並秉持其情操和教導方法，繼續致力於所追求的目標。為着學生能有一個完整的數學課程，將有一位從英國到來的在這些學科上具有經驗的教師；而有關音樂、繪畫、舞蹈、將從外招聘最好的教師，亦會分別給予他們酬勞。”這“教育計劃”顯出了澳門的公共教育是何等薄弱，因耶穌會教士對社會和文化有重大的貢獻，所以他們不再被排斥。在同日的報章和版面上，另有一則報導是值得注意的：“麥濟爾（M ．Mergier），似是命中注定的，由印度支那（Coch inchina）到來，因為他擔任二副的艦隻遭受嚴重的損壞。然而，當他找不到海員的工作，也沒有途徑返回法國時，尤幸能投身本市的生活，並教授法語、英語和地理，而他對世界有清楚和精確的解釋。誰想從中得益可到符禮德（F re i tas）先生的商站去，就自己所需與麥濟爾進行交往、交談。”這些報導，毫不掩飾地揭露了教育的折衷主義，這亦是不能被遺漏的澳門教育歷史和社會文化的組成部分。於一八二三年十月十八日的版本，刊登了一則有趣的報導：“兩名到本市不久的法國人希望招收學生學習法文和劍術。而他們居住於符禮德於下環街的家中。”有關中國教育的信息，澳門居民是有興趣知道的，於一八二二年十月二十四日的《中國蜜蜂》報對官方考試有如下的報導：“本月二十日，總督，作為臨時的府元，進入了大學，在這裏，完成秀才程度的學生要接受九進程度的考試。總督大人，按照慣例，為着有關的考試須於大學暫住，直至本月三十日。北京的兩名朝廷命官將與總督一起，他們在學生進入試場後，大門緊閉的情況下，主持考試和發出試題。一般都有七千名考生，而其中祇挑選七十名有資格獲取九進程度。學生於農曆的八月八日，即九月二十二日進入試場，於二十四日當完成考試後離開，或者更具體地說，是完成一篇有關孔夫子學說的其中一個論題的論文；又於二十五日再次進入試場，於二十七日離開；再於二十八日第三次進入試場，於三十日離開。考試完畢，合格的考生的論題將被印行，而其姓名亦將被公佈。”但是，在中國社會，肯定有其他更好的方法得知這些有關官方考試的信息。事實上，“維生彩票也是中國的另一陋習（在澳門已有一個世紀），每當三年一次的廣東鄉試和北京會試，就有彩票發行，每張彩票有二十個考生的姓氏，一千張彩票為一組，而每組就有三個數字，那張彩票含有最多合格考生姓氏的就獲獎6。”在價值的層面上，出版活動是精深和全面的。如何證明其在文化交匯點或這個在中國的歐洲式開放窗戶所具有的名聲，就是語言、哲學和詞匯的學習，在澳門的整體出版上佔有相當大的比重。6． 潘 日 明 神 父 的 《 殊 途 同 歸 》， 一 九 八 七 年 澳 門 文 化 協 會 。1063
  • 在此，我們祇說英語和葡語著作的學習。馬利遜(Robert Morrison)繼《中國 語 文 學 見 解 》（ 1817）， 出 版 了 共 六 冊 的 《 中 文 詞 典 》 (1815－ 1823)。 其 他 的 漢 學 家，如德庇時爵士（J.F.Davis）（《中國道德箴言》，1823），麥都思（W.Medhurst） （《中國方言詞典—— 閱讀和口語的慣用語》，1832），加略利（J.M.Callery）（《漢 字 拼 音 法 》， 1841）， 卑 治 文 （ E.Br idgman）（《 廣 東 話 文 選 》， 1841）， 文 林 士 （ S.Wi l l iams）（《 中 文 簡 易 讀 本 —— 易 於 學 習 該 語 言 尤 其 是 廣 東 話 的 練 習 》， 1842）；而在其他的學習領域，則有鮑爾（S.Ball）（《開放中國第二個港口的適宜 性 》， 1817）， 叔 未 士 （ J.Shuck）（《 中 國 文 庫 》， 1842）， 或 龍 格 斯 德 爵 士 （Anders Ljungstedt）（《葡萄牙在中國殖民的歷史簡略》，1832），這些著作均於澳 門印刷，且有詳細的記錄。 在 說 及 葡 人 時 ， 應 特 別 提 及 這 位 博 學 的 漢 學 家 ， 公 神 甫 （ Joaquim Afonso Gonçalves）（《中國字和語法技巧，附載不同的文章》，1829；《一般官話和古文的 中 葡 詞 典 》， 1833；《 一 般 官 話 和 古 文 的 葡 中 詞 典 》， 1831；《 拉 丁 語 法 ， 供 澳 門 華 人 青 年 使 用 》， 1828；《 拉 丁 中 文 大 詞 典 ， 詞 源 ， 詞 彙 結 構 》， 1891；《 拉 丁 中 文 手 冊 ， 常 用 和 初 學 拉 丁 詞 彙 及 聖 詞 》， 1839；《 拉 丁 中 文 詞 彙 ， 註 上 普 通 話 的 拉 丁 字 母 拼 音 》， 1836)。 1876 年 龍 士 可 士 吉 （ Kleczkowski） 伯 爵 在 巴 黎 出版《漢語口語和書寫課程，取自公神甫的漢語文庫中的漢語口語詞彙》。兩年 後，即 1878 年哈姆林（A.Hamelin）同樣在巴黎出版《法漢會話，取自公神甫的 葡漢會話》。這些事件說明聖人的家裏是不會出現奇蹟的…… 有關地區性語言的研究，特別是指帝汶語，同樣也於澳門刊行，在這方面，我 們有兩位專家，阿巴田（Sebastião Aparício）（《葡帝汶詞典》，1889）和施利華 （Manuel Alves da Silva）（《高盧文法概念》，1900；《葡高盧詞典》，1905）。 由於大部分的學者都屬於傳教士，那就引述澳門主教賈保林（D.João Paulino de Azevedo e Castro）所言：“上帝的說話可按照德者的要求，由澳門的傳教士以不 同的語言（如：葡語、於澳門的葡萄牙方言、中文、英文、意大利文、法文、德文 以及兩種帝汶方言）好好的加以宣揚和解釋 7。” 7．《葡萄牙人在中國傳教的善行》(1917)，第 102 頁，一九九五年澳門基金會再版複印。 Carl Gutzalaff 主教，普魯士人，在澳門生活了很多年，是一個真正的多語人，懂得十二種不同 語言。 然而，在澳門居住的社群是十分多樣化的近似巴比倫塔的語言世界。 “在我們的漫步中遇到各式各樣的人，差不多相等於地球上的所有人種：猶太人、瑣羅亞斯 德人（古波斯的後裔和拜火教者）、馬來亞人、孟加拉人、東印度水手（身穿漂亮的傳統衣 服）、卡菲爾人、葡萄牙人的奴隸，這已不說歐洲人了：英國人、蘇格蘭人、法國人、德國 人和瑞典人等，他們都祇能從外表和言行的微小差別分辨出來”（澳門，一八四三年十一月 四日） Rebecca Chase Kinsman 在澳門寄給她美國 Salem 的家書（《美國艾賽克斯學院，歷史文集》， 第 LXXVI 冊，一九五○年一月，Salem，Mass.），摘自文德泉神父(Monsenhor Manuel Teixeira) 的《美國青年人眼中的十九世紀澳門》，第 56 頁，澳門教育暨文化司，一九八一年。 1064
  • 這也是爭辯的時刻，是強硬且激烈的爭辯，而關於這些爭辯，更有書籍記載。 最著名和轟動的可算是歷史科學和神學的爭辯，這始於澳門，更擴展至香港的葡人 社會。論題？是達爾文學說！而主要的人物就有：華安東（António Vasconcelos） （“於一八八一年三月六日，四旬期第一主日，在澳門主教座堂講道時，其中反駁 了 某 些 與 人 類 和 天 主 教 有 關 的 達 爾 文 思 想 體 系 觀 點 ”， 1881）， 高 斯 達 （ P.A. Costa）（“分析由取得科英布拉大學神學學士學位的華安度在一八八一年三月六日 於澳門主教座堂宣講的道理”，香港，1881）以及麥隆素（Lourenço Marques）（《達 爾 文 學 說 的 價 值 》，香 港 ，1882；《 支 持 達 爾 文 學 說 ：反 駁 一 份 天 主 教 的 文 章 》， 香 港 ， 1889）。 其 他 的 爭 議 就 有 “ 關 於 澳 門 華 務 局 ”， 1870 年 ， 或 是 巴 斯 托 氏 （ António Joaquim Bastos）的事件（“賈梅士三百週年紀念活動委員會於香港推動的歷史性慶 典時刻或愚蠢的行為”，1880），然而，激辯的情緒就沒有那麼高漲了。 1893 年嚴謹的《政府公報》竟刊登了這類題目的著作：《為聖母瑪利亞的純潔 胸 懷 而 掛 冠 》，《 獻 給 聖 母 瑪 利 亞 的 五 首 讚 美 詩 》，《 虔 誠 手 冊 》，《 耶 穌 受 難 九 日祭》以及《1877 年 4 月 12 日頒佈的法律通過了司法部門薪酬級別表》和米斯奈 （P.G.Mesnier）的《日本》……這些祇有利於折衷主義和基本自由的保證。 教導和教育上的意識形態的描述，除了是不足外，亦祇在道德教學上顯得有意 義。利約瑟（José Miranda e Lima）（《道德和文明箴言》，1839），費隆修（Leôncio Ferreira）（《一個真理的呼喚或在澳門以耶穌會教士作為教師的問題與澳門教育》， 1872）和龍西哥（Francisco Rondina）（《教育》，1887）均是較完備的教義的創始 人。 不久，耶蒙達（Montalto de Jesus）於香港出版了革命性的《歷史性澳門》，時 為一九○二年，毫不隱瞞的披露葡萄牙人在澳門的情況，以及政權以嚴厲處罰治世 的情況。 儘管對生命存在着這些精神上的動搖，澳門將在廣州（黃埔江）和香港的光輝 中暗淡失色。葡萄牙政府根本就沒有能力控制貧困，至少就沒有能力阻止那些有才 能和才幹的人士的離去，而他們會移居到英國新殖民地、上海和神戶。數年後，他 們又要求澳門政府在那些城市創立葡文學校8以彌補其子女離鄉別井的情懷。 8. 澳門歷史檔案，第 6639、6708 及 6776 頁。 澳門土生的海外學習(在此是指受學校教育和推廣葡語的途徑)特別是在中國和日本現在 等着做。據知澳門政府在保存土生葡人的文化特色的程序中擔當了非常的角色。 澳門公共教育改革委員會，由一九一四年七月六日第 160 號訓令訂定成立，於一九一四年七 月十一日第二十八期《政府公報》發表了以下的統計數字：“海外葡萄牙留學生數字在一八 九六年是一百二十人，而一九一○年則是五百六十人，數字顯示澳門土生青年有學習文理科 的需要。” 尚需一提的是，根據一八九五年三月十五日的普查(卷宗 AC－1498－AHM)在日本居住的葡人 社群合共一百一十六人。於一九二○年至一九二二年問，為了滿足當地葡人的教育需要在日 本神戶的地方創建了一所名為施利華的學校和一間名為馬沙度的圖書館，澳門政府應神戶葡 1065
  • 參閱了這些文件後，了解到對語言有初步和基本的認識就是愛國的表現，這概念 表現於國旗上和形成地道的複雜的愛國主義。至於其他愛好溝通語的人，則由公函以 至興趣和嗜好，都用上顯著的混合式語言。 伯多祿（Pedro Nolasco da Silva）究竟是何人？ 一九一二年十月十四日香港日報重點綜述了伯多祿的傳記，而由於其重要性，是 值得引述的：“伯多祿先生參與了一系列有關教育發展的工作，並且發起各樣市政改 善工作。他在一八四二年五月六日於澳門出生。當他在聖若瑟修院讀書時，取得哲學 科的一等獎；完成學習時，被委任為華務局的翻譯學員，繼後更成為該局的局長。後 來，該局轉變為政府的一個獨立部門，並作出重組。一八八七年，伯多祿先生又被委 任為北京全權公使羅沙伯爵（Conde de Sousa Rosa）的翻譯秘書，該公使是巴黎大 使，而在中國首府的特別任務就是在該年十二月一日簽定中葡協約，透過這協約，中 國第一次確認葡萄牙於澳門的統治權。伯多祿先生極關注教育事業，曾是聖若瑟修院 和商業學院的中文教師，並翻譯和編輯了一些課本，其中有《澳門青年使用的中文手 冊》，此外，創立了“澳門教育促進協會”，現成為高狄斯（R.A.Coates）先生領 導的英文商業學校，他畢業於都栢林大學，並創辦了兩所分別為男子和女子的小學教 育中央學校。由於伯多祿先生的積極推動，那座顯赫的慈善機構—— 仁慈堂，透過該 堂基金的建立而奠下穩健的財政基礎，使之得以再度興盛起來，此外，他在數年間曾 出任該機構的院長或主席，在任內，其顯赫的功績計有建立孤兒院、為貧困人士提供 支援服務以及編寫現時的規章，而當他參與市政事務的工作期間，也有相當的貢獻： 當他出任市政委員會或市政廳的副主席和主席的職位時，實行了一連串的重大改革， 新街市和一些既舒適而結構又好的房屋在舊營地街市和議事亭前地一帶建立起來，從 前，在這裏，祇有衛生條件不太好的細小房屋，在城市的其他角落，則進行使房屋符 合衛生條件的工程，而公共街道的電力照明就是他努力的成果；有一段日子，他亦是 香港出版的葡文週報《市民回響》的編輯，也是於澳門出版的週報《澳門人》和《澳 門回響》的主要協作者；他還是公共教育監察委員會的成員，也曾是地方委員會的成 員。大約二十年前，在肯定他的眾多功績時，葡萄牙政府就以我主耶穌基督之名頒予 他騎士勛章9。”確真是把一生完全貢獻於社會的人。 萄牙協會的要求給予財政支援，期間得到既是外交官、共和國政治家，又是散文作家、記者 的馬沙度（Fernão Botto Machado）（一八六五至一九二四年）居中穿針引線。 穆萊斯（Wenceslau de Moraes）於一八九八至一九一三年間出任駐神戶的領使一職，在其著作 中沒有提及葡萄牙社群的教育問題，但他卻有提及日本教育的某些方面。 至於香港的情況，布拉卡（Jack Braga）的研究(<香港葡文教育的一些情況>，戴於《賈梅士 學會報》，一九六九年，第 77－116 頁)仍繼續是基礎的論述。 在中國，具體說是在廣州和上海，除了教會興辦的教育外，還有由澳門政府資助的公民學 校，這方面有很多文獻提及。 較實際的可以翻閱 Rui Simões 的研究<對移民的教育：關於十九世紀末澳門教育的講話>， 《行政》雜誌，第二十二期，一九九三年十二月，第 821－829 頁。 9.此傳記綱要摘自《二十世紀的香港、上海以及中國其他條約港口的印象》（1908）第 808 頁， 引自溫德泉神父的《卓越的澳門人珍藏集》，一九四二年，澳門官印局，第 359 頁。 1066
  • 他有很多卓越的著作，不然，不會成為其他於澳門扎根或出生的偉大葡籍漢學家的典範，他的著作如：a）《針對初學中文者的葡文和中文的認識範圍》Guedes印書館，香港，1 884年，1 45頁b）《寓言故事》商貿印書館，澳門，1 884年，55頁c）《廣州話和北京話的慣用語》人民印書館，澳門，1 884年，45頁d）《中文實用語法》澳門郵務印書館，澳門，1 886年，341 頁e）《廣州和北京方言的詞匯和片語》（供澳門中央學校學生之用）商貿印書館，澳門，1 889年，1 23頁f ）《廣州和北京方言的慣常用語以及對話匯編》（供澳門中央學校學生之用）Noronha印書館，澳門，1 894年，1 30頁g）《中文入門》（供中央男子學校之用）Noronha 印書館，澳門，1 895年，66頁h）《中文書寫語及口語指南：第二部，中文口語；詞匯》商貿印書館，澳門，1 901 年，1 90頁i ）《中文書寫語及口語指南：第一部，中文書寫語；基礎知識及進階課程》商貿印書館，澳門，1 902年，234頁j ）《譯自〈聖諭廣訓〉的中文書寫語》商貿印書館，澳門，1 903年，1 45頁k）《中文書寫語及口語指南：第二部，中文口語；慣用語；對話及交談方式》商貿印書館，澳門，1 903年，1 87頁l ）《公開的：維護“澳門教育促進協會”，該會被澳門教區公教報及該會主席所抨擊》N．T．Fernandes＆ F i l hos 印書館，澳門，1 908年，48頁m）《廣東話指南》澳門，1 91 1 年，262頁（此著作被 Mário Acquistapace神父譯成意大利語：“Bussula del Dialecto diCanton”及該指南的摘譯自伯多祿編的《廣東話指南》，慈幼印務，澳門，日期不詳，475頁）n）《廣東話的中文文章》（為澳門葡文學校所採用）澳門，1 91 2年，1 30頁o）《國家文學教育課本》（國文教科書）—— 譯成葡語商貿印書館，澳門，1 91 2年，共二冊，61 及83頁1067
  • 以上的著作對該時期而言是非凡的，大多數更是以啟發性教學及教育的模式構思 制定，有系統地編排準備每一課書，更以拼寫法/正字法配合，以便於學習。 而這些著作不單是學校課本，也是傳播和鞏固歷久不衰的觀念的卓越工具。而新 儒家思想的觀念，其普遍性是不容置疑的，因其人道主義已深入民心。 在教育領域內，這種教學和文化行為無疑是違背了政府的政策，由總督羅沙達 （José Alves Roçadas）於一九○八年十一月三日委任的委員會，成員有蒙地時 （Manuel da Silva Mendes），高地羅（Luciano Cordeiro），宋玉生（Carlos d’Assumpção），伯多祿等等，匯報如下：“……不論外來的推動或提議，澳門是 有自己的生活模式。事實上，居民大多屬華人，正因如此，對習俗、習慣和傳統的 保留，都不會退讓，而直至今天，其他民族也沒有可能以其文化、習俗和習慣驅散 或磨滅之……這樣，教育的問題應以澳門的華籍居民或少數的葡籍居民作考慮？明 顯地，應以後者作衡量。”除了伯多祿的明示保留外，華籍的成員事實上對此政策 的選擇則不表示意見。 於前一年，即一九○七年，穆萊斯譴責國家忽視了東方教育，在具體個案上，對 日本的研究：“……現或是時候在其中一所學校引入文學高等課程？—— 儘管祇是航 路的討論，但已是一門有關日本事物的課程，葡萄牙替歐洲發現了日本，有責任跟進 其發展。10” 然而，於一九四六年，祇有在殖民高等學校（Escola Superior Colonial）11的創建 下，才有助於教育的發展和海外問題的探索，尤其當該校被海外研究高等學院 （Instituto Superior de Estudos Ultramarinos）授命重組，以及納入里斯本技術大學 （Universidade Técnica de Lisboa）12時。而受委託的非洲及東方語言學院，完全忽略 了中文的學習，這可從其大綱中察看出來： 第七十二條——非洲及東方語言學院，為一所研究及教育中心，目的為： 1. 致力於哲理的學習，尤其是採用東方及非洲民族的語言； 2. 學習阿拉伯語，不論是作為研究葡萄牙於北非歷史的工具，或是作為認識伊斯 蘭國家的要素，以及其於畿內亞、莫桑比克及印度的影響； 3. 學習梵語，以作為研究及文化的工具； 4. 學習果亞方言及使之系統化，以及學習其文學； 5. 學習安哥拉金本杜語、莫桑比克隆阿語、北莫桑比克稍伊利語、桑博冼那方 言、畿內亞弗拉語和帝汶狄多語或高盧語； 6. 學習歐非混血人的語言； 10. 一九○七年十月二十八日的書信，摘自《日本書信集》Ⅰ，第二期，第 130 頁，里斯本，s/d。 費美達，同樣談及了相同的公眾恐慌《在殖民地的學校裏連一個科目也沒有》刊於“Os Gatos”，第三冊，第 27 頁，Livraria Clássica 出版，第五版，里斯本；一九二四年。 11. 九月三十日第 35885 號法令。 12. 一九六一年八月十四日第 43858 號法令。 1068
  • 7．為語言學習的教育開設課程；8．以學習的語言刊印文章。在伯多祿時期，教育部門是隸屬民政部門的，是一種等級制的獨立性小組織，而其有關執行權限則由市政廳及政府均分，並有賴相互合作的關係。當教育計劃被視作是一種秘密及認為是完全無此需要時，按照《市民回響》報 13的編者所言，問題就是“我們知悉某些社會高層人士的子女無所事事，而他們大多會成為水手、警察、流氓或從事該階層中的卑劣職位，因他們並沒有能力出任高的職位（缺乏教育之故）”私立教育，並無獲得政策上的支持，但基本上有社團的支持（金銀業、勞工、農業、漁業等學校），其昌盛時期為政府所默許的，因對公庫而言，是有利的。祇需創設額外的監管機制以監控行政，例如，由中文學校監督委員會負責監管，以防止不公平和破壞性的競爭。同時，又促進學習和推廣葡語，並確切地禁止對中文學校的學生教授軍事教育甚至是木製武器的練習。此外，在蘇阿雷斯（JoséCaetano Soares）醫生14的報告中，對私立學校的衛生條件有清楚的說明。祇有在行政上說明的帝國規範，才可在道德之上提升教育和加強規定，正因為他們認為那些中國官員的道德規範是較適合的，所以容許非葡國的機構去管理倫理及道德，雖然人際關係並不甚密切。這種行為變成了一種成規，而這種自由度由八十年代中期開始才消減，這不僅由於是出現了一種新的司法政治模式，更是由於民主主義的要求已變得不可逆轉的了，令教育行政改變成一真正的重要組織，雖然滲入了政治壓力。伯多祿的文化和教學活動顯示了另一種的邏輯，於一個不滿的框架內，因沒有立法的配合，而最低限度可要求的，給予中國語言和文化的教育也缺乏。在一本中文書寫語的學校教科書封面中，雖然該書與其他書籍是一樣的和沒有多大作用的，可發現一些意外驚喜，就是秉承《聖諭廣訓》及與典範的教學法比較，其開展了意識形態的教學、新儒家思想的教學，而其精神思想一直留存至今。《聖諭廣訓》15 是一本真正的公民、道德及政治教育的教科書，並遵從了孔夫子給予中華民族的最精純的正統觀念 。1 3．一八六一年三月二十四日。14．《澳門與救護；醫生與社會》，一九五○年殖民地總辦事處，里斯本。由看似默默無名使臨床醫學教學制度化的先鋒施利華醫生所出版的一本基礎著作：《實用醫學與衛生知識，供澳門修院學生之用》（1 899）。施利華（一八五三年生於波爾圖，一九○五年卒於澳門）曾任利宵校長，衛生署主管，記者及研究員，留下了不朽的作品，當中尤以《澳門和帝汶植物目錄》（1 867），《澳門和帝汶衛生部門條例》（1 898） ，《顯羅之行》（1 889）及《關於赴印度航程中及澳門港檢疫站所發現的霍亂病》（1 888）。1 5．參看附件二的教育篇。1069
  • 這部十八世紀的作品被視為是教育和人民教育中最悠久的標記，於清代編制，而有關的孔夫子教義則是該朝統一及控制的基礎。“聖諭”，聖是指智者，由清朝開國者順治皇帝編著，由其子康熙及其孫雍正所提倡，這樣，教義的體系——“聖諭”，就得以維持了兩個世紀。於澳門流傳着一本相似的作品，編者為廣東副總督 Tchang Tche－Tong，書名為《勸學篇》16 ，該作品有着相同的目的。然而，這新儒家思想究竟是什麼？參照穆萊斯的葡式理念文學作品，對此，有深入和合理的分析：“隨着時日的流轉，孔夫子學說流傳於整個中國；且為有識之士及領導階層所接受、愛戴和尊重。於二十四個世紀前，孔夫子已推崇可敬的生活，對傳統、習俗和安寧的愛惜和擁護，宣揚戰爭的可怕（就像是一個和平的使者），提倡百姓對掌權者的服從，傳頌公平、百姓對皇權的擁護，並以獨特的意見和誠懇的態度處世，因感到這樣才是一個人對百姓、長官和皇帝所應說的！……現今的人，對國家沒有認識，更不發一言一一啊，是所獲得的自由的諷刺！……——是放任的……孔夫子復古，這是說，使時光倒退，使現在倒後。鼓勵對亡者、對傳統的尊重，提倡百姓所尊崇的體制、簡樸的生活，譴責戰爭，以消滅另立國家的野心和巨大障屏的建立。在中國，儒學一直為人所推崇，而在空間上存有限制，雖為同一人類部族所佔有，土地的範圍有所不同，但於時間上則沒有限制，因沒有明顯的差別，連續幾個世紀中沒有排斥發展的現象，並且是穩定的。我西方文化遇有不幸並且消逝；而中國文化就像蠔一樣，一種不能移動的軟體動物，其貝殼與岩石結合在一起，並在那裏居住。（……）孔夫子並沒有為他國設想，認為它們是不重要的，並相信其偉大祖國的卓然孤立。（……）其時，儒學尚有所維護，一個獨一的維護：儒學統一了中國；由很多細小的王國，演變成一個巨大的皇朝，更推動同一的情操，並將之維持至今天，就像酒精能保存文物的收藏一樣。實際上就是一股團結的持續力量，而這信念，倘是信仰的話，應是一致的；印度的婆羅門教，透過其族類，劃分了人種，以致瓦解了他們，使國家分化和破壞，這樣，為別國所征服、所統治作好了準備。沒有儒學的凝聚力，結果就會截然不同：一一中國也許會分裂，細分為眾多弱小的小國，摧毀龐大人民的這個稱譽；甚至，使其邊防變得薄弱，而這些小國就如安南和柬埔寨……——為儒學帶來的上承天意歡呼，以其潛在的力量一直捍衛着中國，時至今天亦然，以在一個適當歷史時刻顯示出其影響力，而這時刻好像並不太遠。1 6．此中法雙語作品，由耶穌會的管宜穆（Jerome Tobar）神父翻譯，一九○九年於上海發行。前三章都是極具意義的：“Unissez l es coeurs”；“Enseignez la loyautéà la dynast ie”；“Expl iq uez lesrelat ions f ondamentales”……於市政圖書館存有此作品的樣本，但殘缺霉爛。1070
  • 一一使中國甦醒一一人人都說；而這更是事實。讓所有人醒覺，以及我們的方法教育他們，對此，一個行為的模式就足夠：對於孔夫子提倡的精神建設由高至低，直至底層，進行破壞，高層的塔已經坍塌了 ！……17”穆萊斯所說的孔夫子教義，祇屬新儒學學說中較生硬的非主流部分（尤其是在中古時代，隨着韓愈和李傲的復興，以及在近代，宋、明、清的復興），並且多於“文選”（論語）中的固有部分及孔夫子教義較真確的部分（公元前五五一至四七九年）。康德的“一時衝動論”為人們所熟悉，他就描寫儒學哲學家坐在漆黑一片的房間裏，並把眼睛閉上，這正是對哲學體系的儒學的一種蔑視。作為意識形態極權主義的儒學，能夠跨越數個世紀，是由於其體驗和強調的實用主義、對習慣的靈活處理，以及從日常生活的簡易教導中抽出道德上的精明才智。但，當這些仍未能符合哲學體系的要求或顯示出完善的學說能力時，那麼，認識儒學以作為一盞政治道德倫理明燈，指出掌握權力的意識形態的模式。伯多祿選擇了此部作品並不是偶然的。他是一個文明和有教養的人，為葡萄牙教育帶來新儒家思想正統論的核心價值，這價值對了解中國人的典範行為的精神架構有着莫大的用處。此外，他於一八八五年至一八九二年間領導的華務局，是一所在整個社會與行政當局之間的語言中介政府機構，因此，理解到對翻譯的理論性教育是需要的，因為他們所承擔的職責是重大的。然而，當《聖諭廣訓》作為教學書籍時，顯出伯多祿在教學和文化活動上的奉獻，而他自己亦投身於某些政府委員會關於公眾教育改革的工作中。由於為人所共知和受皇室所關注的歷史情勢，官立學校就像是文學和宗教的工場，但中文的規範化教育又取得何種支持或立法性輔助呢？第一個對這時代的制度進行變改的是澳門教育促進協會，而伯多祿就是該會創始人之一，更是一個偉大的推動者，這變改政策以歷史的趨勢和個人行動達到對教育的期望，此外，在技術和商貿的基本教育中，不可忽視學生的整體培訓。1 7．《日本書信集》，同上，第1 39至1 46頁。關於孔子的文學有很多，而在這指引方向下，我們介紹某些研究：林玉堂，《儒家之學問》，現代圖書館，紐約，一九九四年，尤須注意〈教育〉那章，第241 －251 頁，《新儒家教育一一培訓階段》，W．T．de Bary and John W．Chaf f ee，SMC出版有限公司，台北／加州大學出版社，一九八九年；John Cl e ve r l y，《中國學校，中國傳統與現代教育》，Al len ＆ Unwien，第二版，一九九一年 ；姚新中，〈仁、愛、公—— 儒家仁的三個要素〉，刊於《亞洲哲學》，第五卷，第二期，一九九五年十月，第1 81 －1 95頁。有關儒家思想的，還可參看《文化雜誌》（Revi s ta de Cu l tura）特號（一九九四年，第二卷·第二十一期），內文介紹耶穌會士及東西交匯，特別要留意Ni c olas S t andaer t 和黃啟臣的文章，透過文章表達他們對誇文化的見解 。另一經典著作是 Paul A．R u l e 的《 孔 子（Confuc i us ）？耶穌會對儒教的解釋》，Al l en ＆ Unwi n，一九八六年，更是這方面非看不可的書籍 。這個推動社會意識以便實行已定下及按本地所需的教育計劃的積極策略來得晚了一點。事實上，《大西洋國》（一份本地公共利益、文學及新聞的澳門周報）於一八六三年十月二十二日星期四那期的第一版就專文談及教育的理論：“學習是改善國家1071
  • 的社會地位的健康發展原則一一係該所巨大建築物的奠基石，因為是由學習產生教育，而由教育產生啟示，兩者是由文明所致。教育可以使人類的心靈更為高尚，是一個無窮無盡的恆久源流。（……）但在澳門，我們沒有發現到在任何時候有輕視過學習；反之，有證據顯示澳門的兒童一向都勤奮好學 18 。”策略的目的是尋求規則、規範和行為的和諧化以便調整人口因素在社會方面帶來的各種壓力活動。《聖諭廣訓》在思維上也是一個頗佳的啟發，因為調和政策與市民利益是重要的事務：當以較合作和有效的姿態對中國內在精神進行鑽研時，此目標則能穩步達成。此外，教學的焦點就是指導精神思想，從而學習以等級制構成並有正規溝通渠道的當局的性質，這樣，強化正統學說價值。新儒家思想在教學方面並沒有吸引力和創造力，這是因為它在複製根深蒂固的等級制模式的理想主張所限制和封閉的空間內運作，然而，流露出其人道的一面，它是衝突的封殺者、集體共識總規劃的推動者。“內部”的外露認知過程事先呼喚各人以接受有悖常理的價值觀。在澳門，由新儒家理論所推動的社會契約轉變成共同協商，變成超越不穩定平衡意欲的長期再循環。《聖諭廣訓》對於多重文化互相對話的杰出建造者而言有其時間的調整，翻譯員他們在兩個社群的內在矛盾中漸漸地建立起穩固的模式。這些人都是新的誇文化和策略的推斷的真正傳遞者，他們在不同的利益中建立起歷史上仲裁的所有內部機制，這些都是維持澳門管治的機制。缺乏民眾和政治的批評是這種模式的明顯影響。這模式謹慎地過濾因不協調而危害社會凝聚力的意見。當我們記起澳門是擁有一段悠久的、依附葡萄牙和中國這兩個典型皇朝的歷史，以上種種均可理解。《聖諭廣訓》為強化等級制、容忍或服從價值提供機會，致那些時局的變改也不會為社會結構帶來壞影響，亦使相似的課程講授，不存有疑慮。根據韋伯（Max Weber）的論述，認識基督教的倫理道德觀點、規範的存在和行動方式是重要的，尤其當文化有助於經濟時。也不單是為孔夫子的倫理道德在星加坡的學校中是必修科……對於伯多祿的貢獻，值得用較長時間和仔細研究，特別是那些與澳門歷史有不同見解的相關事宜 。1 8．《大西洋國》，第三期，一八六三年十月二十二日，教育暨青年司，澳門基金會於一九九五年再版複印，並由Jorge A l ves撰序。1072
  • 附件一中文學校：課程結構該校於華務廳內運作，旨在培訓一些能填補該廳編制內職位的人員 。該校提供培訓二等翻譯員和一等翻譯員的課程，而課程的有關大綱如下：二等翻譯課程大綱第一年口語－廣東話a）利用一印刷表，進行讀音練習，包括發音及音調。b）Dier Ba l l 的《怎樣說廣東話》，書面語。c）214個詞根。d）伯多祿的《利用例證教導中文文法》。e）《新讀本》（新的閱讀方法）的首三冊，或《國民教科書》（教導國家文學的課本）的首三冊。f ）習字及默書。g）M ．Kenel ly 的《中國皇朝的地理論述》，第一、第二、第三及第四節。第二年口語－廣東話a）Dier Ba l l 的《口語廣東話的閱讀》。b）伯多祿的《利用例證教導中文文法》。c）《新讀本》（新的閱讀方法），第一、第四、第五和第六冊，或《國民教科書》（教導國家文學的課本），第四、第五和第六冊。d）習字及默書。e）M．Kene l l y 的《中國皇朝的地理論述》，第二卷第五節。1073
  • 第三年 口語－廣東話 a）《古書論證》或《魯賓遜漂流記》。 b）伯多祿的《利用例證教導中文文法》。 c）《新讀本》（新的閱讀方法），第五和第六冊，或《國民教科書》（教導國家文 學的課本），第五和第六冊。 d）習字及默書。 e）F.L.Hawles Pott 的《中國歷史概要》。 第四年 口語－廣東話 a）會話練習。 b）伯多祿的《聖諭廣訓》（Amplificação do Santo Decreto）譯本。 c）摘自不同教科書的商業信札。 d）W.G.Lay 的《Kung Han I Iao》(重要信札的譯本)。 e）習字及默書。 f）作文：撰寫簡單的書信及通告。 g）Gilbert Walsh 的《中國禮節及社會狀況》。 第五年 口語－廣東話 a）會話練習 b）Thomas Wade 的《文獻集》（第一、第二、第三及第四部分）。 c）F.Hirth 博士的《新觀文件錄》（第一部中國文獻） d）習字及默書。 e）作文：撰寫簡單的書信、通知及申請。 f）W.F.Mayers 的《中國政府》。 1074
  • 一等翻譯課程大綱第一年口語－官話a）Wal ter H i l ier 的《中國語言和怎樣學習中國語言》，第一及第二冊。b）S．Couvreu r 的《文獻選錄，附法文和拉丁文譯文的中文文獻》。c）一八四二年《中英南京條約》。d）一八五八年《中英天津條約》。e）一八六○年《中英北京協約》。f ）一六四四年《中法條約》。g）作文：撰寫申請、公函等。h）W．Freder ic Mayers的《中國讀者手冊；有關傳記、歷史、神話和文學的手冊》。i ）H ．B．Mor s e 的《中國皇朝的貿易及行政》。第二年口語－官話a）H．Boucher 的《官話指南》（Bussule du Langage Mandarin）。b）F．W．Baler 的《煉句精要；附有口語的譯本》。c）孟子著作第一至第七部，為S．Couv reu r 的作品，名為《四書，附中文簡介及法文拉丁文譯釋》。d）一八五八年《中法天津條約》。e）一八六○年《中法北京協約》。f ）一九○一年中國與列強的協議。g）一九○二年《中英商貿條約及商稅協定》。h）一八八七年《中葡條約》。i ）作文：撰寫申請、公函、文告等。j ）H．Gi le s 的《中國文學史》。1075
  • 第三年口語－官話a）C．H．B．Tai l o r 的《談論新篇》（以中文閒談）。b）Yei Tsugu－Hara的《官語必經》。c）〈論語〉（Entre t iens de Confucius）一至十冊，為S．Couvreur 的作品，名為《四書》。d）《中國官式交往禮儀手冊》。e）H．Cord ie r 的《中國同西方列強之間的關係史》（1860－1892）。f ）W i l l iam的《中原》。該校自運作以來（1 91 5）的修讀情況和成績如下：二等翻譯課程1 91 5－第五年班有一名學生（按照華務廳有關規章第二十三條的規定，受津貼的翻譯學員必須註冊報讀）。1 920－第一年班有三名學生（其中兩名為受津貼翻譯學員）。1 921 －上述的學生晉升至第二年班。1 922－上述的學生晉升至第三年班；此外，在第一年班有一名非受津貼的學生。1923－第二年班有一名學生以及第四年班有三名學生（該年班其中一名受津貼翻譯學員被委任為二等翻譯）。1 924－三名學生。第五年班兩名（受津貼的）以及第三年班一名（非受津貼的）。1 925－三名學生。第四年班一名以及第一年班兩名（均為非受津貼的）。一等翻譯課程1 91 5－第一年班有三名學生，均為二等翻譯。1 91 6－第二年班有三名學生以及第一年班有一名學生，均為二等翻譯。1 91 7－以上的學生分別晉升至第二及第三年班。1076
  • 1 91 8－第三年班有一名學生。1 924－第一年班有一名二等翻譯。1 925－第二年班有一名二等翻譯，以及第一年班有兩名助理翻譯學員。學生的成績是理想的，因為直至最後一個學年也沒有留班的情況。資料來源：摘自一九二七年《澳門年鑑》中的〈一九一○年至一九二五年澳門教育情況〉（第108至1 12頁）。1077
  • 1078
  • 附件二《聖諭廣訓》＊第六箴言——教育—— 隆學校以端士習一、提高學院和院校的價值，使士人的行為有所依從 。—— 古者家有塾黨有庠州有序國有學固無人不在所教之中專其督率之地董以師儒之官所以成人材而厚風俗合秀頑強懦使之歸於一致也。二、從前，各家有自己的學校，各村有自己的學院，各市有自己的院校，而國家就有大學。沒有人不受教育的。有特定的地方讓學生接受教導和指導，而這是由聰明能幹的老師監督進行的。這樣，培訓有教養的人，並改善其品行。就以此目標一起教導智者與愚者，強者與弱者。—— 我聖祖仁皇帝壽考作人特隆學校凡所以養士之恩教士之法無不備至三、我們的聖祖，仁慈的皇帝，一生關注於培訓人才方面，還特別重視學府；注意士人的生活和教導的方法。沒有人不在他的庇蔭下生活。—— 蓋以士爲四民之首人之所以待士者重則士之所以自待者益不可輕四、百姓的四個階層中，以士人為首，大家都對士人很尊敬。而自己尊重自己則更為合於情理。—— 士習端而後鄉黨視爲儀型風俗由之表率五、倘士人的品行是正確的，其鄉親便視之為典範，並以他們的品行為榜樣。＊雍正皇帝的《聖諭廣訓》，葡文版和作為伯多祿的教材，澳門，一九○三年。這著作由澳門基金會於一九九五年再版複印，並由本文作者 António Ares t a作序。1079
  • —— 務令以孝弟爲本材能爲末器識爲先文藝爲後所讀者皆正書所交者皆正士確然於禮義之可守惕然於廉恥之當存六、士人應以子女對父母的恭敬以及兄弟間的友愛為主，以學識為次。把真正的學識放於首位，而把文學藝術置於次位。所讀的書本應是正統的；而所交的朋友也應該是正派的。對禮節和公正原則的規定應持誠懇的態度，而對誠實和莊重的準則的遵行就持謹慎的態度。—— 唯恐立身一敗致玷宮牆惟恐名譽雖成負慚衾影如是斯可以爲士七、應小心於言行不使院校的牆壁被陋習沾污。雖有了名譽也應小心於言行使在人生路上感到孤獨時也不會懊惱。誰能朝着這路向的，就可成為真正的士人。—— 否或躁競功利于犯名教習乎異端曲學而不知大道鶩乎放言高論而不事躬行問其名則是考其實則非矣八、然而，過於追求名與利，致輕看了古人有威望的教理，反而着重非正統觀念和謬誤的教理，忽略了崇高的道德規條；而過於高談闊論和談一些超出範圍的理論時，那就沒有盡人應有的本份，這樣，祇是一個有名無實的士人。—— 昔胡瑗爲教授學者濟濟有成文翁治蜀中子弟由是大化九、古時，當胡簇為導師時，學生大多都能學有所成，有良好的德行。當文翁治理蜀國時，青年人就以其理念而改變。—— 故廣文——官朕特飭吏部悉以孝廉明經補用凡以爲興賢育才化民成俗計也十、因此，就督學的職位（把學習範圍擴闊的官員），我們特別下令於內政大臣，委任一些學者（虔敬的和正直的）和智者（對經典有所認識的）出任，從而提升那些有道德的人、激發才能、教化百姓和改善德行。1080
  • —— 然學校之隆固在司教者有整齊嚴肅之規尤在爲士者有愛惜身名之意十一、學校的榮耀取決於導師如何維持秩序和紀律制度，以及學生對自己和名譽的關心程度。—— 士品果端而後發爲文章非空虛之論見之施爲非浮薄之行在野不媿名儒者在國即爲良臣所係顧不重哉十二、如士人有嚴肅莊重的個性，其文學性的論述絕不會有空泛無意的言辭。其行為亦絕不輕浮和卑鄙。在鄉間，無愧其士人的身份，在國家就是一位好官員。這結論不是重要的嗎？—— 至於爾兵民恐不知學校之爲重且以爲與爾等無與不思身雖不列於庠序性豈自外於倫常十三、還擔心作為士兵和人民的你們，不懂學校的重要性，又或者認為學校與你們扯不上關係的。然而，你們應自覺，雖然你們與學校並沒有聯繫，但並不是說你們可豁免遵守社會關係和恆常的道德。—— 孟子日謹庠之教申之以孝弟之義十四、孟子說：“學校的教育是重要的，其倡導子女對父母的恭敬和兄弟間的友愛。”—— 又曰人倫明於上小民親於下則學校不獨所以教士兼所以教民十五、又說：“當長官強調社會關係的責任義務時，一個相互的友好情誼就在百姓這低下階層建立起來了。學校因此既培育了士人又指導了百姓。”—— 若黌宮之中文武並列雖經義韜略所習者不同而入孝出弟人人所當共由也十六、院校對文武學員不分彼此同樣招收，因為某些人是學習經典學說，而另一些則是學習軍事技巧，而他們日後的士途將有很大的分別，然而，他們全部要遵守家庭的規範，對父母孝順，以及對兄弟友愛 。1081
  • —— 士農不異業力田者悉能敦本務實則農亦士也十七、士人和農民並沒有很大的分別。要是在田間工作的能熱誠地實踐其應盡的本份，以及誠懇地遵守之，那農民跟士人是一樣的。—— 兵民無異學即戎者皆知敬長愛親則兵亦士也十八、根據學習的路向，士兵和百姓並無背道而馳，因為軍人懂得尊敬上司和愛護國家，這就與士人一樣。—— 然則庠序者非爾兵民所當隆重者乎端人正士者非爾兵民所當則傚者乎十九、應要重視和極度尊重學校，對此，作為士兵和百姓的你們不是已很清楚了嗎？嚴謹的人和有正統觀念的士人不應被作為士兵和百姓的你們所仿效嗎？—— 孰不有君臣父子之倫孰不有仁義禮智之性勿謂學校之設止以爲士各宜以善相勸以過相規向風慕義勉爲良善二十、誰不須遵守君主和臣民的社會關係？誰沒有仁愛、公平、禮儀、謹慎等天性？因此，不能說學校的存在祇是為了那些士人。所有的人都可互相勉勵以操善行，所有的人都可糾正別人的過錯。應遵從風俗和習慣，熱愛公平正義，以及盡力成為一個善人。—— 則氓之蚩蚩亦可以禮義爲耕耘赳赳武夫亦可以詩書爲甲胄二十一、這樣，粗獷艱辛的百姓可以其農村工作而衡量禮儀和公平。同樣，勇敢的戰士可以其重視盔甲的態度而看重經典古籍。—— 道同風之盛將復見於今日矣二十二、這樣，在今天的社會，又可再一次看見一致性教義和習俗的興盛 。1082
  • 法律1083
  • 1084
  • 《行政》第九卷，總第三十四期，1996 No.4，1085－1096 關於日內瓦公約及補 充議定書的保護範圍* Filipa Delgado Lourenço ** 一、前言 有人建議我們在澳門《第一屆國際人權講座》裏闡明“日內瓦公約及補充議定書 的保護範圍”，這對是次專題講座而言毫無疑問是合適的。然而，在開始論述之前， 我們却遇到了一個實際的困難，即建議論述的題目內容很廣泛，而與之相反的是，我 們所能支配的時間却很少。 閒話少說，讓我們抓緊時間，大膽地闡述這一課題。 但在開始論述問題之前，先作一個初步的解釋：執行日內瓦公約1及補充議定書 的範圍，實質上就是回答三個問題：什麼時候保護，保護誰，怎樣保護。由於時間有 限，我們只想選擇後兩個問題加以論述，即保護誰和怎樣保護。 我們之所以作出這種選擇是有原因的。一方面，這兩個問題較符合是次講座的真 正目的，即宣傳人權。用“人道”一詞來形容國際法中這一法律，在很大程度上是受 * 本文是作者於 1995 年 9 月 29 和 30 日在澳門舉行的《第一屆國際人權講座》上所發表的論文。 * * 澳門大學法學院教師 1. 日內瓦公約包括 1949 年 8 月 12 日簽訂的 4 個公約和 1977 年 6 月 8 日簽訂的 2 個議定書。 第 1 公約：《改善戰地武裝部隊傷者病者境遇的日內瓦公約》 第 2 公約：《改善海上武裝部隊傷者病者及過船難者境遇的日內瓦公約》 第 3 公約：《關於戰俘待遇的日內瓦公約》 第 4 公約：《戰時保護平民的日內瓦公約》 日內瓦公約第 1 議定書完善和發展了日內瓦公約適用於國際性武裝衝突的規定，同時也完善和發 展了海牙公約關於戰鬥方式和手段的規則。 1085
  • 國際紅十字會的影響。國際紅十字會利用這一特殊的說法，強調所謂的日內瓦法中那些旨在保護和援助戰爭受難者的規定。以某種方式而言，這一法律的執行範圍內，對人員的保護居主導地位。這也是我們作出此種選擇的理由之一。作出此種選擇並不意味着降低對執行人權法的真諦進行了解的重要性。簡言之，人權法適用於國際性或非國際性的任何武裝衝突。從另一方面而言，現在最確切的說法是，人權法適用於任何有受難者的地方。在這方面，國際紅十字會作出了許多有益的努力，以便將包括在這一法律之中的各種原則運用到內部混亂所造成的緊張局勢之中。時至今日，這種造成新的受害者的內部混亂常常被忽視，而且由此而產生的新的受害者往往得不到應有的人道保護2 。我們相信，這種論述是使這一類法律更加貼近“人道”一詞的真正涵意的最佳方式。“人道”一詞還包括，從相戚相關的情感出發，應對別人採取何種態度的涵意3 。二、人權中的“受難者”這種提法並不奇怪，這是因為對受難者所採取的所有保護措施的基礎是建立在受難者這一概念之上。受難者這一概念，不僅從字義上反映出其具有強制性的目的，而且包涵着“需要幫助的人”這一更加廣泛的意思，無論這一概念怎樣變換，對我們來說，重要的是這一概念的範圍包括設法救助因負傷，生病或被俘而退出戰鬥的任何一位軍人或戰鬥員及平民，即任何不屬於武裝部隊，但已經或可能被武裝衝突損害的人4 。對於這些人，首先要建立一個保護他們的共同基礎，即在任何情况下，必須遵守日內瓦公約所包涵的人道原則。因此，首先必須禁止殺人、拷打、體罰、扣押人質、未經正規審判執行死刑和對受保護的人及財產作出侵害的行為5 。應強調的是，這一基本的保護範圍內應包括從嚴格的角度加以區分，不屬於任何種類受難者的人士，即日內瓦公約所確定的人員。例如，間諜、僱傭軍6 。他們被抓獲，又不能將他們當作戰俘時，同樣可以享受日內瓦公約所提供的基本保障。還有，應進一步強調所提供的人道保護的不可剝奪性這一總原則，以避免出現被迫自願地或非自願地放棄此種保護的現象7 。2. 為了進一步了解人權法的執行範圍，除其他資料外，請參閱Chri stophe Swinarski 所著的“人權法入門”，Escopo Edi tora 出版社，1 988年，B ras i l i a ，第31頁及續後數頁。3．關於這一詞的意思請參閱J．L．Bl ondel 所著的“紅十字和紅新月基本原則之下的‘人道’一詞的含意”。該文章刊登在紅十字國際雜誌（R I C R）1 989年1 1－1 2月，第96號，第538－548頁。4．關於受難者概念，請參閱Jean Picet所著的“人權與保護戰爭受難者”S i j t hof f－Inst i t ut Henr y Dunant，Le iden－Genève，1 973年，第1 7頁及續後數頁。5．參閱第1 議定書第75條。6．參閱第1 議定書第46和47條。關於僱傭人員的待遇問題，請參閱Er i c Dav id的有趣的論文“僱傭和國際志願人員的人權”，Universi té de Bruxel les，1978年。7．參閱第1 、2和3公約第7條，第4公約第8條及第1 議定書第1 條。1086
  • 從廣義上說，上面所提出的概念假定了不同種類的受難者，即以不同的方式與武裝衝突的後果相關聯的人員。因此，自然而然地要對他們採取不同的保護方式。受保護人員的種類和保護方法是我們即將闡明的問題。三、關於保護傷者，病者和遇船難者最初，保護傷者，病者和遇船難者僅局限於保護武裝部隊的成員。根據1 977年6月8日簽訂的補充議定書，這種保護範圍擴大至因武裝衝突受難的平民。從這點出發並根據實際效果，今天我們可以這樣說，所謂的傷者和病者包括某一武裝衝突的所有受害人，因此，對於缺乏醫療幫助的人，不能採取任何仇視的行動。在同樣的情况下，遇船難者概念包括因在海上或其他水域內發生意外而處於危險狀態的人8 。對他們提供保護時，應強調的是，不管所發生衝突的局勢如何，他們都必須得到尊重和保護，因此，應以人道的方式收留和對待他們。在可能的情况下，按他們的身體狀况盡快地得到醫生的治療，而且根據醫療準則，不得進行任何形式的歧視。對於被俘的人，俘虜他們的一方應像對待自己的傷員那樣對待他們。這種情况下，應保障被俘的人員在武裝衝突結束前返回祖國的可能性，但武裝部隊成員回國，則以他們保證回國之後不再重新參加仇視活動為前提。除此之外，衝突各方應盡快地採取必要的措施收回自己的人員，包括可能存在的死者，以防止他們的遺體被遺棄。因此，未經證實死因（盡可能經醫生檢查）和死者身份以前，任何一具屍體都不應被埋葬，火化或沉溺。應記錄所收容的傷者，病者，遇船難者及死者的資料，以便確認他們的身份9 。四、關於保護戰俘傷者，病者或遇船難者中應包括戰俘。我們可以第一次這樣說，所謂的戰俘就是指在衝突中某一方的武裝部隊的人員落入敵方手中的所有成員。按照國際法中適用於武裝衝突的有關規定，在某一次武裝衝突中，所有的武裝部隊應該是有充分的組織，有一個負責的指揮部和一個內部紀律制度。這就要求，在參加某一次進攻或某一次有準備的軍事進攻行動時，應用制服或用其他標誌將戰鬥員與平民相區別。但是，由於敵對行動的性質本身所決定的特殊情况下，不宜採用此種區分方式時，允許用戰鬥中所使用的武器將軍人與平民相區別 10 。8．參閱第1 和2公約第1 3條，和第1議定書第8條，進一步情况，請參閱，J ．F．R ez ec 關於人權國際範圍內的“保護武裝衝突受害的傷者，病者和遇船難者”，Pédone，Inst i t u te Henr y Dunan t，Une s c o，1 986年，第1 83－1 99頁。9．參閱第 1公約第 1 2，1 4，1 5，1 6和1 7條；第2公約第1 2，1 6，1 8，1 9和20條；第1 議定書第1 0，33和44條及第2議定書第7，8條。1 0．參閱第3公約第4 條和第 1 議定書第43，44條 。1087
  • 有關戰俘的規章也適用於聚眾參加戰鬥的其他人員（即未被佔領地區部分民眾，由於敵人臨近，而臨時拿起武器參加戰鬥的人員）；不屬於武裝部隊成員而被允許跟隨部隊的人員和屬於軍隊成員，但只提供民防組織服務的人員11 。在沒有相應的規章的情况下，對戰俘的保護制度適用於被佔領區內不是戰士，但以屬於被佔領國武裝部隊成員為借口被捕的人員；中立國被囚禁的軍人和屬於武裝部隊之一部分，但不屬戰鬥員的醫護人員和宗教人員12 。派駐武裝部隊的新聞記者，雖然不能將他們視作平民而加以保護，但他們擁有享受保護戰俘制度所提供的保障的權力，即保障安全和提供物質和精神生活所需的條件，同時有權享受扣押國必須向他們提供的權利和待遇13 。對戰俘的特殊保護延伸至有關的制度所產生的効益方面，即在很大程度上強迫扣押國在給予他們的待遇中接受許多特別的義務所產生的結果。這樣，戰俘在等待將他們從戰區遣送出去的時候，不能將他們置於無謂危險之中。一旦戰俘遣送出去以後，就應將他們安置在有衛生和健康保障的安全場所內，在任何情况下，不允許將他們（再）送往戰區的任何地方，以他們的存在來保護這一地區免受軍事行動的危害14 。敵對行動結束之後，他們有權返回祖國15 。除此而外，他們有權要求扣押國提供保障自己的生活和健康所需的物資。扣押國有義務向他們提供住宿地，食品和衣服並滿足他們的衛生和醫療需求16 。另一方面，他們有權開展自己的宗教活動，以及智力和體育活動，同樣也應保障他們收發信件的可能性17 。最後，他們有權從被俘的軍官和士兵中挑選自己所信賴的人，在扣押方代表他們18 。除了軍官以外，戰俘可能被強迫勞動，但不允許強迫他們從事帶有軍事或類似特點的活動，也不許強迫他們從事危險的，不衛生的和帶侮辱性的勞動。不允許扣押方從戰俘的勞動成果中獲利，相反地，應給予他們報酬 19 。如果對戰俘進行可能的處罰時，扣押方現行的武裝部隊的法律和規章適用於戰俘，也就是說，在執行司法或紀律處罰時，對戰俘的處罰應與扣押方的士兵和軍官所受到的處罰相同20 。1 1 ．參閱第3公約第4條和第1 議定書第43，44條。1 2．同上。1 3．參閱第1 議定書第67條。為進一步地了解日內瓦公約對新聞記者待遇問題的規定，請參閱刊登在紅十字會雜誌第739期上的Hans－Pet t er Gasser 所著的“對執行危險的職業使命的新聞記者的保護”。1 4．參閱第3公約第1 9，22和23條及第1 議定書第41 條。1 5．參閱第3公約第1 1 8，1 1 9條。1 6．參閱第3公約第1 5，25，26，27和30條。1 7．參閱第3公約第33，63，71和72條。1 8．參閱第3公約第79條。1 9．參閱第3公約第49至54條。20．參閱第3公約第39條及第82至88條。1088
  • 如果不簡要地提及調查中心辦事處的話，我們對保護戰俘制度的描繪將是不全面的。調查中心辦事處的主要職能之一是保護那些失去身份的人21 。這種保護是通過收集個人資料，然後將資料寄給被調查人的國家和家庭的方式實現的。儘管從表現上看，這一工作是有限，然而這一使命和由此而產生的義務，對從精神上保護戰俘是至關重要的。實質上，就是保障他們與自己的“世界”保持聯繫，而國際紅十字會亦有權利探望他們22 。在非國際性的武裝衝突中並不存在戰俘這一類受害者，實際上，這兒不說戰俘。但是，對於因與衝突有關的原因，被限制自由的人，第2議定書向他們提供了與日內瓦其他公約承認和批准的此類受難者相同的保護。具體地說，就是在他們的身體和精神的完整性，食物，滿足其醫療需要，勞動條件和從事其宗教活動等方面提供保障23 。五、關於保護平民關於保護此類受害者的問題，必須指出的是，平民常常成為武裝衝突的受害者，而且發現在這方面嚴重地違反了日內瓦公約，尤其是違反了專門為保護平民及其財產而制訂的第1 公約第4章24 。首先，應該確認，禁止在任何攻擊或者具有暴力，攻擊或防禦性質的行為中，將平民作為攻擊的目標。因此，首先必須禁止任何混亂的攻擊，即禁止用打擊軍事目標的方法和手段攻擊平民。同樣，也禁止採取目的在於攻擊軍事目標，但與所預計的軍事利益相比，會造成大量的平民傷亡的軍事行動25 。一方面，受難的平民有權在提供食品，葯品，衣物等方面得到幫助，另一方面，在任何情况下，受難平民有權要求尊重其人格和尊嚴，家庭權利，信仰和宗教活動，以及習慣和習俗26。因此，如果處在衝突各方的任何一方的控制之下，在不受任何歧視情况下，受難的平民有權享受前面所提及的人道待遇所提供的各種保障。因此，禁止採取任何針對其生命，健康和物質及精神利益的任何圖謀行動27 。同樣，禁止衝突各方對平民採取飢餓政策28。此目的是為了避免破壞與平民的生存相關的財產，例如禁止對食物、農田、農作物、牲口、飲用水和灌溉水源和設施進行攻擊、破壞、拆除或荒廢29 。21 ．參閱第3公約第1 23條。22．參閱第3公約第9，1 26條和第1 議定書第81 條。23．參閱第2議定書第4條。24．關於保護平民，除其他資料外，請參閱Christophe Sw inarski 所著的“人權法入門”第40至42頁。25．參閱第1 議定書第49，51 和52條。26．參閱第4公約第23條和第1 議定書第69．70和71 條。27．參閱第1 議定書第75條。28．參閱第1 議定書第54條。29．同上。1089
  • 同樣，如果一個人犯了與衝突相關的罪行而被捕時，其司法權也將得到保障。因 此，被指控人的不可剝奪的權利包括，盡快以其懂得的語言向其通告被指控的犯罪事 實，推定無罪，法律不可追溯性，禁止迫供以及公開審判聽證30。 除了採取對平民的一般保護措施外，日內瓦公約對平民中的某些人員給予特別的 關注。 六、對婦女和兒童的特殊保護 在受難的平民之中，飽受衝突之苦者大有人在，在這方面，首當其衝的便是兒童 和婦女。 因此，對兒童來說，禁止任何損害童真的圖謀。相反地，有義務根據其年齡需 求，提供必要的協助。除此之外，有義務採取必要的措施，防止十五歲以下的少年兒 童直接參與敵對行動。由於衝突，兒童成了孤兒或與家庭離散時，應採取適當的措施 保障他們不被遺棄並且在任何情况下，保障他們的學習和宗教教育。如果被囚禁的 話，應將兒童與成年人分開，但以家庭為單位被囚禁的情况除外。說到死刑，犯罪之 日未滿十八歲的人不能被處以極刑。 除了不可抗拒的力量所造成的後果外，衝突各方均不能將兒童組織遣送去不屬他 們國家的另一外國。在特殊情况下，不得不這樣做時，則應盡量想辦法，以便將他們 送回自己的家庭和國家。 對婦女的特殊保護，實質上是禁止姦污婦女，侵害婦女的貞操。對被囚禁的婦女 進行甄別審查時，孕婦和携帶幼兒的母親有絕對的優先權。即使被判處死刑，亦不應 對孕婦和幼兒母親執行死刑31。 七、外國人，難民和被囚禁的平民的特殊情况 日內瓦公約承認的特殊情况也包括外國人。 雖然承認外國人有權在衝突之初和衝突之中離開交戰國的領土，但是如果被認為 這與某一交戰國的國家利益違背的話，外國人也可以被禁止離開該國。不管怎樣，外 國人一旦被獲准離開，就應保障他們在安全、衛生、健康和食物供給方面令人滿意的 條件下離開的權利。對於必須留下的外國人，則應按照和平時期對待外國人的規定善 待他們。在這種情况下，所留下來的外國人應從適用於保護其他種類的受難者的規定 30．參閱第 1 議定書第 75 條。 31．關於對兒童和婦女的持殊保護，請參閱第 4 公約第 24，27 條和第 1 議定書第 76，77，78 條。刊登 在 Yearbook of International Institute of Humanitariam Law 的 D.Platter/Christophe Swinarski 合著的 “武裝衝突中受害兒童的司法保護”和刊登在紅十字會國際雜誌 1985 年 11－12 月號上的 Françoise Krill 所著的“國際人權法中婦女的保護”。 1090
  • 中得到實惠，特別是應得到那些最基本的保障。除此之外，還應向外國人提供其他一些最起碼的保障。例如，得到單獨或集體救助，接受醫生治療和住院治療，從事自己的宗教活動。總之，從政府對其他種類的受難者的保護措施中受惠32 。由於某種事件或因遭受迫害，被迫離開自己的國家到他國尋求庇護的難民，同樣應得到特別的重視，如果他們自己的國家和收留他們的國家發生武裝衝突時，他們便成了敵對的外國人，但他們擁有某一敵對強國的國籍。他們的情况是很特殊的。這是因為他們在尋求庇護時，按照慣例，沒有和自己原來的國家保持任何聯繫，也沒有得到收留他們的國家的幫助。總之，他們沒有得到任何人的幫助。因此，第4公約規定，“基於難民的國籍屬於某一敵對國家這一事實，收留難民的某一強國不能將未得到任何政府幫助的難民視作敵對的外國人。”他們的待遇問題，在任何情况下和不作任何不利於他們的甄別的情况下，受日內瓦公約適合於他們的條款的保護（包括衝突發生以前，對無國籍人士的保護）33 。最後一種特殊情况是針對被強迫居住和被囚禁的平民的。只有在十分緊迫的安全需要的情况下，衝突一方才能對滯留在其領土上的敵方國的平民或在其佔領的領土內的其他種類被保護的受難者採取強迫居留或囚禁的措施 。實質上，雖然對平民實行強制性的居留或囚禁的條件與適合於戰俘的條件基本相同，但有很大的區別，即不能強迫他們勞動，在家庭生活方面，他們可以要求給予自己的孩子自由並且與父母一起過被囚禁的生活。在這方面應強調的是，在可能的情况下，同一家庭的成員應被囚禁在同一個地方並且創造必要的條件，讓他們享受正常的家庭生活34 。八、保護醫護人員由於人道的原因，參與衝突的人員也屬於特殊種類的受難者。這類人員就是醫護人員，包括參與醫療（尋找，遣送和救護傷員等）人士，即醫生，護士、抬擔架的人以及參與管理和保障醫療系統運作的人員（司機，廚師等），還有專門納入醫療管理系統的宗教人员35 。32．關於保護外國人，請參閱第4公約第35，36，38條。33．參閱第4公約第44條，以及刊登在國際紅十字會，Ma r t i nus Ni jhof f Publ ishers， Geneve，1987年，第2936至2985頁Yves Sandoz，Chris t ophe Swinarski和Bruno Zimmermann（ed）的關於補充1 949年8月1 2日簽訂的日內瓦公約，1 977年6月8日簽訂的議定書的評論文章。34．關於囚禁平民問題，參閱第4公約第41，78，82，95，1 1 4，1 1 5，1 1 6，1 32至1 35條。35．參閱第1 公約第24至27條；第2公約第36，37條和第1 議定書第1 8，1 9條及第2議定書第18，1 9條。携帶身份證和着印有紅十字或紅新月服裝的醫護人員可以携帶武器，這是因為不僅要自衛，而且要保護自己所管轄的傷病員，如果醫護人員落入衝突一方的手中，應允許他們繼續從事救治傷病員的工作並且不能強迫他們從事與醫療道義相違背的活動。與此相反的是，醫護人員有權拒絕從事被強迫的違反醫療道義的活動。只有在因1091
  • 醫治戰俘需要的情况下，醫護人員才能被留下工作。否則就應將他們遣送回國。一旦醫護人員被留下工作，就要提供方便，讓他們完成自己的使命並且不能將他們作為戰俘對待。總之，只有在為保障民眾的醫療需求的情况下，才能在被佔領的領土上徵用醫護人員36 。九、保護財產日內瓦公約人道保護制度延伸至保護某些財產免遭武裝衝突破壞。我們知道，這一制度的目的並不在於專門保護個人財產或者為保障戰時經濟活動的正常運轉賦予某些財產不受攻擊的轄免權，而其真正的目的是出於人道的，即首先保護那些與被保護人員的生存必不可少的，以及維持保護活動必需的設施和財產。下面將要提及的保護財產問題，實質上是一項保護武裝衝突受難者的制度。因此，有必要加以說明。首要的是保護醫療單位，醫用車輛和醫療物資37 。保護醫療單位包括保護所有的樓宇和固定設施（醫院，輸血中心等）或者所有為開展醫療活動而設立的流動性設施（野戰醫院，帳蓬等）。從根本上說，在任何情况下，禁止對這些設施進行攻擊或破壞，交戰各方有責任避免採取危及這些設施正常運作的任何行動，而且任何種類的受害人均不能住宿在這些設施之內，那怕是暫時的38 。為醫療服務的不分運行方式或大小的所有車輛均受到保護。因此，陸路運輸工具（救護車、醫用卡車等），海上運輸工具（船上醫院，救生船等），以及用於運輸醫護人員或醫用物資的空中運輸工具均在保護之列39 。保護醫用物資，包括保護所有與醫療活動相關的物品（擔架，醫療器械，葯品等）。因此，在任何情况下，禁止破壞這些物品並且不得以任何方式採取使醫護人員與他們所使用的物品相分離的行動40 。為了使用於醫療活動的物品得到切實的保護，有必要將白底紅十字或紅新月的標誌貼在此類物品上。為了防止此類保護失效，此種標誌應受到絕對的尊重。因此，未經有權限的單位的批准，不能將此標誌用於其他目的，也不能懸掛41 。平民的某些私有財產也在保護之列，因此，不得對其採取攻擊行動。36．參閱第1 公約第24，25條；第2公約第24至27條和第1 議定書第8，1 5條。37．關於保護醫用物資，參閱紅十字會國際雜誌，1 984年7－8月號所附的小冊子上Stan islaw E．Nahl i k 所著的“國際人權法梗概”第27頁及其續後數頁。38．參閱第1 公約第1 9至22，33，34條和第1 議定書第8，9，1 2至1 4條。39．參閱第1公約第35條和第2公約第22，24，25，29，31 ．38．40條及第1 議定書第8，21至30條。40．參閱第1 公約第33，34條和第2公約第28，38條。41 ．參閱第1公約第39，42，44，53，54條；第2公約第43，45條和第1 議定書第1 8，85條。1092
  • 在這方面的原則是，尊重非軍事用途的所有私有財產。因此，除了保護那些根據其性質，所處的地點或使用方式不能對軍事行動提供具體服務的私有財產外，還應保護那些通過毀壞，取走或破壞不能對軍事行動帶來具體或永久性利益的私有物品。如果對某一私有財產的性質發生疑問時，所指的財物將被視作是民用性質，因此，也不能成為攻擊的對象42 。應當明確，對某一武裝衝突的受害者所進行的保護不能僅僅局限於戰時的保護，而且應創造條件，使受害者，具體是指平民能夠在敵對狀態下生存下去。另外，也應保障平民在戰時。尤其是戰後能夠保持自己的文化特色。從這一保護角度出發，禁止交戰各方將作為人民的精神，文化遺產的文化設施（歷史紀念碑，藝術品，宗教祠廟等）作為攻擊的目標，也不能將它們作為支援軍事行動的設施。保留這些文化設施，不僅是為了滿足人民的眼前的精神文化需要，而且是為了將來衝突結束後能夠保持自己的文化特色43 。最後需要提及的是環境問題。應說明的是，與其他國際活動相比，人權之目的並不在於達到純屬生態性質的目的。但是，實際上，人權之目的也存在於這一國際法之中。從這一點出發，環境也是保護對象之一。因此，禁止在武裝衝突中使用所擁有的戰鬥方式或手段對環境進行可能危及人類健康和生存條件的大規模的，嚴重的和永久性的破壞44 。十、結論我們已經了解了日內瓦公約保護的各類人員的情况，並且對公約向各類人員所提供的保護措施進行了總分析，儘管這分析是支離破碎的，不全面的。就像您所了解的那樣，這種保護不僅包括保護開展人道主義所需的物資，而且還包括保護那些因摧毀或破壞會給採取的保護措施帶來影響的財產，就像前面所說的那樣，這種保護不僅僅是為了向衝突的受害者提供直接的幫助，而且是從長遠計向受害者提供戰後的生存保障 。現在，已經到了說這一切該結束的時候了。我們是以痛苦的，但帶有幾分希望的心情說這句話的。可悲的是，時至今日，我們仍然不幸地看到，嚴重地，經常地違反日內瓦公約及其補充議定書的現象正以瘋狂的速度增加，這是因為無數國家的政府一一大多數是日內瓦公約的簽字國，虛偽的權威政治家們和國家安全負責人對人道的情感莫不關心。42．參閱第1 議定書第52條。43．參閱第1 議定書第53條。關於對文化遺產的特殊保護，請參閱刊登在1 984年Studies Honour ofJean Picte r（ed．Ch．Swinarski），Genève／La Haye，C I RC／M．Ni j hof f上，Ji r i Toman所著的“國際性武裝衝突中保護文化遺產的法律框架及制度”。44．參閱第1 議定書第55條。1093
  • 可喜的是，我們希望這種現象能夠成為我們採取正確行動的動力，通過一次真正的全人類動員，尋求未來的解決方法。最後，必須表明我們的信念一一我們對人權的重要性和必要性充滿着信心！1094
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  • 《行政》第九卷，總第三十四期，1 996 No. 4，1 097－1 1 04國際航空法導論＊（上篇）José Tomás Baganha ＊ ＊前 言在一七八三年孟高爾費（Montgol f i e r）兄弟首次使熱空氣的大氣球由地面升空。翌年就頒佈了可被視為第一個的航空公法：巴黎警察法令，它規定在未預先獲得特別執照前禁止使用熱氣球升空 1 。一八一九年在法國執行的第一個有關空中航運安全規章要求熱氣球配備降落傘。追溯至一八二二年，第一件著名因空運而導致的損失，在美國依據“普通法”的原則而作出判決。在一八五六年，勒氏（Le Br is）首次使用全球最重的飛行器升空的英勇事蹟就是用模仿信天翁的翅膀而建造的滑翔機飛行 。首次航空法的國際會議在一八八九年於巴黎召開，並於兩年後，在意大利及法國頒佈首個航空法條約2 。＊本文分上下兩篇，下篇將於下期（第三十五期）刊登。＊＊澳門民用航空局副局長、法律專家本文僅代表作者個人意見，其內容與其在澳門民用航空局之職務無關。1 . 法律這樣要求是可以理解的，因為當時熱氣球被用作郵件及其他信息的傳遞，以及作為軍事上的偵察和轟炸用途。2．所述歷史參考自Shawcross和Beaumont所著的《航空法》，卷一，第一章，But t erwort hs，第四版。3．於八月七日澳門《政府公報》，第一組，第32期頒佈第36／95／M 號法令，就其技術內容，不值得敘述在澳門國際機塲被視為是一項必然計劃前在澳門零碎地頒佈的一些共和國的航空法律。同樣，略去不提在一九九四年頒佈有關保安計劃的準備和對航空運輸提供便利的法例，亦略去不提航空役權 。一九九五年八月七日，澳門《政府公報》頒佈適用於本地區民航活動的法例3 。同年十一月九日，澳門國際機塲（A IM）開展國際空運，標誌着葡國政府在過渡期內1097
  • 所投入的一項計劃達至頂峰。同年年底，《政府公報》將兩項最重要的國際法文件一一華沙公約4 及芝加哥公約5納入本地法律體系，此舉在法律上確定了澳門完全加入國際航空運輸界。在本文付梓之時，可能已超過一百萬的乘客使用了澳門國際機塲，他們乘搭二十多間航空公司的航機，當中包括本地區的航空公司一一澳門航空。澳門國際機塲發展潛力的前景不僅在於客運，而且更需着眼於貨運。值得一提的是，一項嶄新而又重要的本地區社會及經濟活動的結構性元件經已存在。其各方面的利益，不管是公共或是私人性質的，設想出一項合適司法監護，無論在本地區法律方面或是在適用於空運的國際法律文件方面。基於上述原因，本人認為發表有關國際航空法知識及資料6可能有助於人員、翻譯員及未來的本地學者有系統地及選擇性地找尋資料，作為日後其他工作和目的之用 。國際航空法的性質在搜集國際及本地航空演進的簡短史料中主要有以下特徵：（1）航空科學應用方面，航空是在短時間內取得絕大部分實踐成果的人類活動。（2）飛行器的使用衝破了疆界的障礙、地理或海洋的阻隔，並在航空技術發展的影響下，驅使各國以（還未盡完善及完成的）國際法體系逐步取代其本國有關航空規範的法律體系，用以指引交通及商業的流動。事實上，幾乎所有航空法的問題都涉及國際層面：主權、司法權、領土、國與國之間的關係以及與具有國際人格的其他法人的關係、國籍、私法協調、法律衝突等。因此有必要扼要闡述國際法的性質和目的，使到源自國際法原則的航空法的特定問題得以正確地解決。4．“統一某些國際航空運輸規則的公約，該公約於一九二九年十月十二日在華沙簽訂”及一九五五年的海牙議定書，按共和國部長會議主席在九五年十一月二十五日的第72／95號規範性批示規定，並於一九九五年十二月十一日在澳門《政府公報》第50期公佈將之延伸至澳門適用。5．在一九四四年於芝加哥簽訂的“國際民用航空公約”，按共和國部長會議主席在九五年十一月十七日的第73／95號規範性批示規定，並於一九九五年十二月二十九日在澳門《政府公報》第52期公佈將之延伸至澳門適用。嚴格而言，眾所周知，芝加哥公約文本已於一九四七年延伸至澳門，而其附件一（一九六七年）、附件二和四（一九七四年）及附件九（一九六六年）亦先後延伸至澳門。然而，考慮到該公約文本由於需要足夠國家的確認以使某些已修改或新的條文得以實施（45a，48a，49e，56，61 及前後兩個版本的第93條）而作出的修改，有需要透過澳門《政府公報》將之刊登以確定其適用於澳門，而其過時的附件亦需一併刊登。6．在澳門，除了澳門國際機塲與外港直升機機塲的航空聯繫是分開外，澳門所有航空運輸均為國際性的，不單只因為其地域細小，而且還因為其特殊的政治地位而喪失本身的空域。自然地，適用於民用航空的本地法例在利益監護的目標計劃上反映出這空運的國際特徵。至於將來一九九九年後，中華人民共和國特別行政區的《基本法》（第8、1 8、1 1 7條）的規定已確保作為廣泛規範整體一部分的民用航空法律體系的連續性。因而亦確保了澳門空運的國際性質。1098
  • 規範各國及具有國際人格的其他法人的關係之法律規範的體系屬國際公法，它有別於國際私法，國際公法的目的在於建立一套適用於解決法律衝突及管轄權衝突的規範性準則。（第一組的例子：因人身傷害、財物損失、航空器的權利及保障所導致的責任問題。第二組的例子：在國際空運中由非本國元素所導致的法律及管轄權的衝突。）無論是公法或國際私法都不能與私法的規範混淆，而為了建立統一規範的制度而訂的國際公約導致私法規範在許多國家共通。例如華沙公約，其規範就納入了各締約國的法律體系內。此外，國際航空法是公法及國際私法的組合，其目的在於（a）提供一套國際規範的體系，用以規範各種民航活動及（b）消除衝突或在執行內國法律時的不一致。茲列出兩個例子以助瞭解在國際航空法中各組成部分如何運行及其相互關係：例一：一位德國乘客，搭乘一架在英國註冊的飛機在比利時發生空難而死亡。機粟購自波蘭，行程是由波蘭出發經德國前往目的地美國。遺孀在英國法庭提出訴訟，狀告飛機操作員，索取死亡賠償。無可置疑，該訴訟可按照包括英國國際私法的英國法律裁決，但英國法院遇上了一個涉及德、波、比、美、英各國法律之間錯綜複雜的衝突。然而，由於存在一個由國際公法原則所規定的多邊公約（華沙公約），所以各有關國家內國法律所涉及的管轄權是一致的。因而使各國間絕大多數的法律衝突獲得解決，不管受理法院屬那一國家該遺孀的索償訴訟會獲得相同的處理。例二：一架在英國註冊的飛機，飛越比利時及荷蘭，前往目的地瑞典，途中需在比、荷兩國着陸。機師可能在不同情況下觸犯這些國家的法律。例如，違反空中航運或海關的有關規範。同樣可能作出一些飛越某些特定區域的違法行爲。此外，那些被飛越領空的國家亦可能不提供空中航行的支援，因而危及飛行安全。然而，實際上這類國際民航的威脅可透過各國間的多邊公約及雙邊協定得以解決。顯而易見的，本例中所涉及的國際公法的主體比前例更廣泛，因爲不單止其應用的私法規則係由一項國際公約所統一，而且還因爲存在一個頒佈有關空中安全等方面的規範及建議措施的國際組織（國際民航組織） 。國際航空法並不能消除所有法律衝突，因為並非每個國家都是多邊公約的成員，另這類公約亦未能涵蓋所有問題。最後，各國之間的合作很少可作為典範的。儘管如此，國際間在維護各國的利益及拓展民航領域上的合作，尤其在保障航空運輸安全方面，給人留下了深刻印象7 。國際航空法的淵源國際航空法的淵源有國際習慣法、國際協定法、國際航空法公約及由可以構成適用法律參考的法院裁決。7．參閱Shawc ross和Beaumont的《航空法》（參閱註2）1099
  • 國際習慣法國際習慣法是國際航空法的最重要淵源。但直至一九一九年巴黎公約後，其重要性已開始減弱。自一九四四年起，由於芝加哥公約8 的優越性，統一了各項多邊或雙邊性質的公約及條約，且多份雙邊條約均源於此公約（雖然後者情況僅為締約雙方適用法律的淵源）。然而，我們認為有必要講述該公約，首先並不是由於其歷史上的嚴謹理由，而是因國際航空法的構建及發展與國際法的核心一一主權原則的密切聯繫。在國際法中，當行使國家權力時就表現出主權。但亦有例外者，如國際航班在飛越很多國家的領土及領空時，未能預先獲得被飛越國家的允許。但自第二次世界戰爭至八十年代9這數十年間，透過作為國際航空交通權的互換及國際航空法本身的構成的主要淵源的各國之間雙邊主義的全面發展，國家主權亦得已體現。另一方面，主權概念在國際法中衍生出其他方面，諸如管轄權、國籍或由國際航空法所採用或制訂的責任，尤以航空器所註冊之所在國的國籍，實質所有權及各國航空公司的有效控制，航空器指揮官的國籍等。國際習慣法假想出一套訂定國家某些行為的一般性常規。這些國家接受這套常規是有法律價值的。若不遵受這一般性常規，“不服從”的國家，按照事件的嚴重性，有可能受到國際社會的制裁。而國際習慣法和國際航空法的歷史及系統上的根本涵義在於闡明這些原則在應用上從未被國際協定法工具所修改或取代，亦不相互對立。接着講述國際協定法 。國際協定法國際航空法較重要的淵源是透過兩國或多國或國際組織之間的協議所訂定的公約及條約 10 ，在從屬於國際適用法律下，建立國家之間的相互關係。8．參閱註59．隨着歐共體的組成及運輸政策一體化的形成，致令歐洲航空運輸自由化，自一九八七年起，以主權概念作為國際航空法的依據出現困難。此為一項對多邊性質的回應，解除各成員國疆土的限制，令歐共體每個國土的航空運輸活動變得更靈活。歐共體透過歐洲委員會開展一項漫長的內部程序，去確認超越歐共體的權限，代表歐共體各成員國（ 今天稱為歐盟）去簽訂航空運輸協議。各國及各家航空公司的利益衝突令談判難有所進展，美國亦因此而受惠。在大西洋彼岸，亦作出了一項多邊的回應，在一九九五年，美、加兩國同時宣佈兩國航空運輸實行全面自由化。同樣於一九九六年九月，澳紐兩國政府亦宣佈，為在兩國註冊的航空公司設立單一市塲，並於一九九六年十一月一日生效。這樣便形成一種趨勢，把國際航空運輸偏離於主權概念，或本國航空公司（ 公司標誌）。只考慮其為一項提供國際（全球）服務的經濟活動，就如關貿總協定一樣。遂引起由美國帶領這種趨勢的發達國家與國家航空政策絕大部分建基於國家主權概念的發展中國家之間的爭論。這種爭論很可能在未來十年仍以贊成自由化為主。10．在國際航空法文本內，經常將“ 公約”、“ 條約”或“ 協議”等名詞混為使用。因此，這裏亦不作其他釋義。1100
  • 由此可知，國際條約的規律原則，在無指定限制下，可應用至國際航空法的公約及雙邊協議，表現在條約的方式和能力、簽署、確認、同意、保留、應用，履行及解釋上1 1 。我們不會述及超越本文原先構想的範圍或作者能力所限者。但即使是短暫的仍值得提及最後一點：在未取得同意前，未訂立契約的國家不受該等條約的權利或義務所約束。然而，第三國仍可透過書面方式接納其不屬締約方的條約內所載的義務，只要各締約方認為該意願表達與義務之接受切合便可。這亦是在澳門簽定的航空運輸協議上其中較為突出而有趣的一點，該協議是中葡兩國的雙邊國際合作成果12 。國際航空法的公約由於本文目的旨在綜述全景，故需扼要地按照Tapias Sal inas 13教授的系統方法闡述國際航空法的主要公約：政治－法律文本A．空中航運的國際公約，巴黎，一九一九年在第一次世界大戰時，航空工具普遍應用在軍事上，戰後有需要組織一次國際會議，目的是完成一個規範國際空中航運的公約 。1 1 ．有關條約法的維也納公約是國際法及航空法規的重要淵源。一九八六年三月二十一日在維也納簽訂一項國際組織間或各國與國際組織間之條約法的新協議。該公約在一九八七年六月二十九日由國際民用航運組織簽訂。1 2．澳門被普遍承認為國際航空法的主體，因而可簽訂傳統的航空運輸雙邊協議。在此一提的是，《澳門組織章程》規定“在國際關係中代表澳門的乃屬共和國總統權限，同時當為了本澳專有利益時，總統可授權總督代表澳門”（第三條第二款）。由此可知，有權代表澳門與其他國家或地區簽訂航空運輸協議是共和國總統或獲得前者適當授權的總督。此外，航空運輸協議嚴格依從在一九九三年六月二十五日中葡兩國所達成的一項協議範本中的條款。這法律上的附帶條件，使澳門雖然未擁有源自本身的國際法主體的權力，但根據中葡兩國在協議範本上的特別授權，澳門仍能享有全面的權利及透過共和國總統授權總督的機制而獲得全面的自治。任何航空運輸協議在協商之後需交由中葡聯合聯絡小組審議通過，使其在一九九九年後仍然有效。這個複雜的政治法律依據是無庸置疑。這個依據在上述每個協議的前提裏，以清晰而明確的方式說明，相對於與澳門簽訂航空運輸協議的國家而言，中華人民共和國為第三國，因而要承擔有關的國際義務，同時亦要按協議內容得到這些國家對中華人民共和國的同意聲明表示合適。1 3．航空法課程，第二章，第33頁。1101
  • 該公約於一九一九年十月十三日在巴黎簽署，並於一九二二年七月十一日生效，該公約一直實施至一九四七年當芝加哥公約達致生效所要求確認或加入的最少締約方數量時為止，而芝加哥公約早於一九四四年已被簽訂了14 。巴黎公約展示出三種不同的特徵，能預示現今國際航空運輸法律依據的芝加哥公約：（1）該公約承認每個國家對其領土上空具有完全的和排他的主權。（2）該公約建立了航空器國籍的原則，任何航空器必須具有其中一個締約國的國籍，該國籍透過國家登記的所在國而決定，排除一切非締約國國籍的航空器 。（3）該公約規定設立一個國際組織，透過共通規範，擔負起調整國際空中航運的功能15 。上列三項為其主要特徵。該規範定出了容許他國在其領空飛行的權利以及建立所謂的過境權。當中包含了有關航空器的國籍和註冊、空中適航性、航向設備足夠性、飛行中機組人員的職權、國際運輸中的空中航運及着陸等複雜的規範。該公約受到很多的批評，如這公約是勝利國之間的合作成果排除戰前的中立國或敵對國，同時亦是報章方面批評的對象。然而，該公約是航空法領域上的第一個偉大的多邊公約，透過其文本內容及實踐經驗對芝加哥公約的草擬作出了巨大貢獻。B．伊美空中航運公約、馬德里，一九二六年就巴黎公約而言，伊美公約雖含分離主義性質，但仍保留既有原則，並計劃成立一個名為伊美空中航運委員會的組織，但從未有運作。C．商業航空公約，哈瓦那，一九二八年它是一份出色的商業文本，其適用的地域範圍與馬德里公約適用地域範圍無異，且仿照巴黎公約的原則而制訂。自會員國加入芝加哥公約後，哈瓦那公約及巴黎公約已不再約束其會員國。（芝加哥公約第八十條）D．國際民用航空公約，芝加哥，一九四四年該公約是國際法體系的基礎，用以規範航空活動並且是一份普遍的國際民用航空文件。1 4．公約草案由和平會議的航空委員會草擬，該會議由五大戰勝國（美、英、法、意、日）各派出兩名代表及其他七國各派一名代表所組成（比利時，巴西，古巴，希臘，葡萄牙，羅馬尼亞，及賽爾維亞－克羅地亞－斯洛雲尼亞）。參閱Ni colas Mattesco Mat te 所著《航空法條約》，第三版，第1 03頁及續後數頁，McGi l l Inst i tute and Centre of Air and Space Law。1 5．此機構為空中航運國際委員會，該委員會權力相當於目前的國際民用航運組織。在技術決定層面上擁有廣泛的權力，而此等技術決定亦包括適用於在表決權上的少數成員國。參閱前註。1102
  • 在未進行分析該文本前，其重要性值得我們在臨時性不安環境下圍繞其效果瀏灠一會，因此描述芝加哥會議的主要施行方針有助我們明瞭其所採用的解決辦法，以至其“無時間限制性”。一九四四年九月十一日，美國政府邀請五十五個國家的代表到芝加哥出席一個民航會議。此為戰時盟國間有關國際性質事務的其中一個會議。五十二個國家出席了會議。至於拒絕參加會議的國家中，以蘇聯最為突出，其代表團在赴會途中被下令折返莫斯科。是次會議在十一月一日召開，由美國代表團的團長Adolph Berle主持，他由七百名與會者中選出。在耗時三十七天，以進行熱切及密集討論的工作會議初期，各與會者桌上放有四份由澳紐、加拿大、英國及美國所提交的公約草案，供他們審議。工作會議分成四個技術委員會進行。該四個委員會分別負責的主題如下：第一組委員會：航空多邊公約及空中政策的國際實體第二組委員會：技術標準及程序第三組委員會：臨時空中航綫第四組委員會：臨時委員會第一組委員會在整個會議中很快便成為大眾關注的中心和討論的焦點。其實，該四份公約草案非常分歧。澳紐聯署的提案一開始就被否決，該提案維護航空器所有權的國際化及國際主要航綫的經營。加拿大的提案建議成立一個擁有專有權力的國際組織，有關權限在會議上決定，以訂定航綫、核准及修改空中收費及決定國際空中服務的班次。英國的提案認為以一個具有較大自由裁量權的章程為基礎的國際組織的介入，優於採用本身會議剛性權的決定。而美國的提案則爭取建立一個擁有限制權的國際組織，以確立技術的標準。對於國際空中服務的航綫、收費及班次等問題，該國際組織只有資格研究及履行諮詢功能。至於商業飛行的條件則由有關國家的雙邊協議處理。事實上，美國堅決維護開放天空的環境，不畏懼任何的競爭，擁有實力推行其他國家接受的條件，包括英國，英國的經濟及空中運輸工業，由於戰爭關係已顯得衰弱 。由討論航空服務的航綫、收費和班次開始就顯得矚目，然沒有一份公約草案可以被接受。其他委員會的工作已有一定進展及較容易達成結論，第一組委員會，則剛巧相反，不久便中斷會議了。其實，經濟領域內的困難幾乎不能解決：除了沒有涵蓋可延續技術性質問題的不同內容之國際公約先例，亦要面對英、美兩國的政治經濟利益。綜論而言，英國尋求維護與英聯邦地區的聯繫，堅決抗拒美國提出的自由化政策，當時美國正操控國際空中航綫的營運（大約百分之八十）。是次會議於一九四四年十二月七日結束，雖有上述的障礙，但在很大程度上已回應了最初的目標：一旦軍事情勢容許，隨即開展國際航空運輸活動，以及在戰後推動國際民航事業有秩序及健康的發展。1103
  • 該會議在五個星期的工作當中制訂了六份重要的文件，其中最突出者為國際民用航空公約。該文件完成後公開給其他國家簽署，經兩年多一點的時間（原預計為三年）由第二十六個國家確認後生效。時至今日，已有一百八十四個國家 16參加此公約，使它成為涵蓋地域使用範圍最廣的國際法文件17 。文章下篇將重點分析政治法律的最重要方面 。1 6．《國際航空法文件的地位》，刊於國際民用航運組織報，卷六，九六年七／八月。17．歷史資料取自《國際民用航運組織 —— 五十周年全球慶典（1944－1 994）》，Mark Blackl ock主編 ，倫敦。1104
  • 經濟1105
  • 1106
  • 《行政》第九卷，總第三十四期，1996 No . 4，1 1 07－1 1 1 7簡論澳門經濟政策的基本目標及手段（第一部分）＊黎溢年＊＊一、經濟政策澳門，屬葡萄牙共和國管治的中國領土，在政治上是一個有限度民主的社會，一個一直以市場經濟結構為基本而發展的經濟活動機體。於一九九九年十二月二十日，澳門的主權將被移交—— 此為葡萄牙共和國和中華人民共和國兩個政府關於澳門問題的《中葡聯合聲明》而簽定的國際性協議，該聯合聲明更於一九八八年開始生效一一這經濟活動機體體系仍會繼續。由中華人民共和國全國人民代表大會通過，並於一九九三年三月三十一日由中華人民共和國國家主席頒佈的基本法，將於未來以小憲法形式運作，其中更訂定澳門特別行政區的基本法規原則，其有關條文說明：“澳門特別行政區不實行社會主義制度和政策，保持原有的資本主義制度和生活方式，五十年不變”（基本法第五條）1 。＊此文分為兩部分：第一部分引介經濟政策概念及分析澳門經濟的貨幣和金融（和兌換）政策手段，而第二部分則主要分析財政預算政策的使用手段。＊＊經濟學家1．參看一九九三年四月的澳門政府雜誌《行政》，第一九／二○期，由基本法諮詢委員會發表的關於中華人民共和國澳門特別行政區基本法的確定文本，此期《行政》雜誌主要是分析基本法的內容和規範性條文。1107
  • 鑑於澳門現時及未來的政治／管理組織在執行、立法及司法職權上都享有高度的自治，可以認為這地區肩負起以資本經濟體系而發展具現代化國家特色的經濟職務。不論經濟體系的結構編排，按政策劃分的地域的經濟政策重點，就是目標的界定和等級，同時亦包括在技術計劃、政策和意識形態領域上的種種複雜問題。不同的政策意念，有不同的經濟政策目標，或最低限度會以不同的標準把目標劃分成等級，而此等目標更是取決於現行經濟政策所引致的短期不同時機和長期的改變。從分析不同的經濟所得，那些基本目標，不論所具有的問題和意識形態，往往都包括政府在經濟領域上活動方針的目的。於一九四九至一九七二年間，從七種西方經濟和八種社會主義體系的經濟分析經濟政策所得的評定，經濟目標是有系統的分為兩大組別：時機的，泛指解決短期的問題；結構的，則是指中期和長期的問題 2 。經濟政策應以最廣泛的公共政策概念作為政府參與的特定領域，因此，有關的特定目標應列入政府的總體計劃，其中，更須設定政府活動的基本目標。表一顯示以此公共政策的最高目標中的經濟政策的概念為基礎的經濟目標分類綜述，設定有五個基礎目標：國家安全、政治穩定、維持自由、進步與發展、社會平等與公平 3。此外，按照此概念，經濟政策目標的等級可按其與公共政策目標的聯繫程度而有所增減，而那些與政策的最高目標 4有直接和近接聯繫的就是首要目標。表一 經濟政策目標2．時機目標指充份就業、價格穩定和收支平衡，而結構目標則指推動經濟增長、更好地分配收益和財富、更好地運用生產資源和要素、減輕區域間的不平均、使某經濟行業領先、滿足集體的需要—— 保護、公平、教育、文化、健康與衛生，亦包括在公共行政上的結構改變、改善消費模式、減少工作時間等等，（E．S．Ki r schen（o r g．）年，經濟政策比較：西方和東方、北荷蘭／Amer icanE ls ev i e r 、阿姆斯特丹，1 974年〕。3．在此分類，公共政策的總體目標顯示受到社會組織的自由概念所影響。4．參看Donald S．Watson，經濟政策，G regos出版，馬德里，1 965年。5．經濟政策的次要目標指的是滿足集體的需要（A，C，F） 、維持競爭（A，B，D，E，G）、保持平等的 機遇（E，F）、減低區域間的不平均（A，F）、保護或使某經濟行業領先（A，C，D，F）以及保護環境（A，E）。1108
  • 原則上，在總體目標中也有以市場發展的經濟為基礎的其他分類，這可以經濟增長及收益和財富的再行分配作為經濟政策的主要目標，而其運作是與非經濟的目標，如與安全和穩定有關，然而，維護競爭、價格穩定及對外的帳目的平衡就可算作補充性目標。大致上，在執行不同的公共政策，不論經濟政策的組織結構不同，都有四大總體或基本目標：滿足集體需要和善用資源、收益和財富的再行分配、經濟穩定以及經濟增長。這些總體或基本的經濟目標以及與此相符的其他補充性目標的重要性或特別性於不同的地域及時間有很大的不同，因為每個政治地區都會透過考慮政治和意識形態性質的影響以及機遇條件而形成本身的目標。澳門，作為政治上劃分的地域性空間，對公共政策也有定下總體目標，其中包括經濟政策的目標，其不單取決於經濟機遇條件和其他當地特定條件，還取決於政府參與管理當地人民的政治及意識形態整體架構。於澳門地區，那些被政治團體追求的目標均見於每年的施政方針，這些方針首先由總督在聽取諮詢會意見後提出和建議，並由立法會討論和通過，以履行收入與支出許可法作為每年制定本地區總預算的基礎，而該預算也是由上述的政治性大會所通過。按照澳門的政治管理組織，立法會負責訂定本地區的社會、經濟、財政和行政政策的總體方針，以及准許行政當局於每年的十二月十五日前徵收和支付由總督對來年建議的有關收入和公共開支，並於許可法規中訂定應制定和執行預算的原則和標準（《澳門組織章程》第三十條一款 f 和g項）。近年，於施政方針的立法架構上，可見到一些變改，不單於收入與支出許可法的條文中概括的優先目標介紹形式有所改變，附載於同一法規的有關發展亦以不同的形式呈現，自一九九二年，收入與支出許可法包括施政方針中有所發展的優先目標，與前幾年相反，這些目標祇以簡單和一般的方式說出。例如：於一九九○和一九九一年，在優先目標和施政方針的標題下，設定（政府“1 990年”／公共行政“1 991 年”的）總體政策以“為着本地區的融洽和整體發展，推動行政、經濟、社會和文化的結構要素，特別要落實教育、衛生及社會事務”（1 990年）以及“（……），特別要加強基建項目”（1 991 年）為方向 6 。結合收入與支出許可法，於提交的施政方針中概括每一部門政策 7 有所發展的目標、措施和活動，而這些目標、措施和活動，於一九九二年開始，以廣泛和普遍的形式介紹，以給予政府在執行中有較大的靈活性。至於每年訂定的優先目標，某些特定是經濟上的，而有些在本質上是非經濟的，且在政府參與的不同領域上8 ，往往都有補充性目標。澳門訂定的不同經濟目標，雖然，可表現出當地情況的特性，卻不可背棄於前提及的四大總體或基本目標，以及政府的參與是發展市場經濟。6．十二月二十九日第1 1 ／89／M號法律（第四條）以及十二月三十一日第1 5／90／M號法律（第三條）。7．大致上，部門政策與總督的（七位）政務司的參與領域相符。8．參看附件中第二部分有關闡述一九九二年至一九九六年施政方針的優先目標。本文的目的不是以有系統方式研究近年所提出的經濟目標和政府參與所取得的成果，而是從經濟政策手段和其於總體目標中的有效性引介於澳門使用的條件，這樣，1109
  • 說明這些總體或基本目標是恰當的，儘管是以簡單的形式論及，好能更佳地明瞭所使用途徑的範圍和有效性，更透過這些途徑以影響某特定實況，從而為經濟政策所既定的長短期目標設定條件。很容易辨識到，不論社會的經濟體系，是有需要運用資源以生產社會財富從而為社會提供或多或少的福利，並滿足集體的需要，然而，就算是處於非社會主義的經濟，市場的機制都沒有此功能，因為將滿足變得個人化是沒有可能或是艱巨的。保護和公平是集體需要的傳統範例，而集體需要的內容在不同的時間和國家就有所不同，但其中往往包括健康、教育、文化和衛生的服務。法律和內部指令的存在、興建燈塔、支持基本科技、公共健康以及基本衛生都屬公共財富之列，對此，任何一間企業或個人在經濟意願上都沒有興趣提供 9，同樣，採取措施以解決空氣污染的問題也不是個人容易評估和進行的，又或是無法認清誰是街道的照明設備的受惠者。在消耗這些社會財富的同時，是滿足了集體的需要，消費者不作出直接支付相關負擔或費用而置身其外的原則，當技術上可行時已變得無可能或往往是不願意見到的，事實上，在某些情況，可制定形式以認清個別需求，但有關使用價值是限制性的 10，而透過市場機制的供應則沒有此功能，且有需要設定一個決定有關數額的政策程序 11 。作為政策上安排的社會目標，在經濟市場中，由於收益與財富機關的生產系統不能製造社會公平或公道現象，所以要對收益與財富進行再分配。事實上，由於出生或承繼、意外、勤勞或因素價值的種種幸運原因，在分配上有極大的不平均，又於某些地區，特別是於澳門身處的範圍，此情況尤為明顯，因為並沒有用上可減輕此不平均的經濟政策手段。經濟增長一般都與整體性或人均生產的擴大相符，也是一個與推動充份就業息息相關的目標或是一個與發展經濟的總體政策息息相關的目標，更包括滿足集體需要 。經濟政策往往以擴大生產為目標而發展，這在目標的等級中，可權衡到經濟增長一般都佔據首位。9．在社會財富的公共供應和其公共生產間應有明確界定，因為公共供應意味着有關財富是由公共收入資助，並為受惠者在不用繳付任何費用的情況下所享用，不論生產的形式（公共或私人）。在社會主義的經濟中，其大部分的生產為公共的，但也可大量生產私人財富，而資本主義的經濟，其生產幾乎全屬私人的，亦可生產社會財富。1 0．用於航海的燈塔就是（國家的）集體政策所提供的公共財富中的例子，對此，燈塔的有關人員無可能前往船隻以收取相關費用，而這程序就算是可行，鑑於其高昂的價格，也不能被視為有效率地使用經濟資源，且燈塔的光源在不收取任何費用的情況下或可更有效地提供，因為對一艘船和對一百艘船提供服務的價值都是一樣〔參看 Paul Samuelson和Wi l l iam D．Nordhaus的“經濟”，第十五期，McGr aw－Hi l l Inter nat i onal 出版，1 995年，第32頁〕。1 1 ．關於社會財富理論以及於民主體系中說明的在經濟的公共部門中有效運用資源的原則，參看Richard A．Musg rave和 Peggy B．Musg rave 的“公共財政理論實踐”，第四期，McGraw－Hi l lI nternat ional 出版，星加坡，1 987年，第47至81 頁。1110
  • 在經濟穩定的總體目標中，包括充份就業的目標，這也就是減低周期性或短期失業，這充份就業的目標可於某個具備非時機性和價格穩定的經濟中呈現，這涉及維持價格的一般水平或減低通脹指數，以及存有一筆足夠儲備以作為繳付對外費用的途徑而作出對外賬目的平衡。二、手段發展經濟政策以達到既定的總體目標，需要運用能達成此等目標的途徑或手段，以及了解決定政策因素的程序和當中的影響。正如有不同的著者都為研究經濟政策理論的系統性而憂慮，經濟政策的途徑或手段可以其運用方式分類，而往往劃分成部分政策：預算政策 12 、貨幣和金融政策、兌換和行政監控政策。從引介澳門使用的經濟政策手段所得的分析，論及政府／行政當局參與的公共權力，儘管不大恰當，就是本地區的政治機關一一總督（以及諸位政務司）和立法會——和澳門公共行政所象徵的參與權力，作為公共部門（中央或當地／市政）的總體，確保延續社會中的政策目標以及保證滿足集體的基本需要。2．1 貨幣和金融政策儘管就運用貨幣供應監控以在一特定地區的宏觀經濟層面上調節集體的需求比運用預算政策來得有效，尚有理論性的爭論，貨幣政策仍是總體經濟政策中的一個簡易手段，但須以其他政策作系統性、規範性和延續性的配合。貨幣政策泛指公共債務的業務、與時局相符的短期利率政策和監控銀行信貸的設立，而這些都是隨着經濟活動發展中貨幣市場的特有活動而出現的產物，更結合長期的供求市場 13並與信貸體系的組織和運作條件有關的結構層面的活動途徑的金融政策。實際上，貨幣政策和其在防止需求或失業激增的用途上的效率是有爭議性的，貨幣政策應避免貨幣成為擾亂經濟的因素，並使之有利於短期穩定的總體目標，以減低現實經濟不均衡中可能出現的其他因素的影響，另一方面，設法制定一個穩健的基金計劃以發展經濟，也應與其他政策配合以刺激發展及使長期的經濟增長變得可行，當與可動用的資源相配合時使之加速進行。澳門地區擁有自己的貨幣和貨幣體制，而有關事宜的立法權就屬立法會和總督的競合權限（參看《澳門組織章程》第三十一條三款g項），當地的貨幣單位澳門幣，並將於澳門特別行政區繼續有效使用，而中華人民共和國澳門特別行政區可維持現存的自主貨幣和金融政策14 。1 2．預算政策分為公共開支政策和公共收入政策，其中包括稅務措施的稅務政策。由於稅務政策於預算政策總體中的重要性，很多著者都以稅務政策論及此預算政策總體。1 3．澳門並沒有證券交易所，就有關事宜所進行的研究，鑑於不存有能維持該市場的足夠人數的經濟體積的企業而結束。14．“澳門特別行政區政府自行制定貨幣金融政策，保障金融市場和各種金融機構的經營自由，並依法進行管理和監督”（基本法第一百零七條）。1111
  • 儘管在澳門並沒有綜合中央銀行特性的機構，澳門貨幣暨匯兌監理署擁有一些中央銀行的傳統職務，更應該“為配合貨幣、金融和兌換政策，維護本地貨幣的均衡和對外償付能力，並確保其完全可兌換性”，而在執行此等職務時，應是“在貨幣、金融、兌換和保險業市場中設定指示和訂定業務運作的技術性指引，尤其是針對主動和被動業務的應遵條件、會計組織、內部監控和提供予澳門貨幣暨匯兌監理署或公眾的資訊要素，以及其周期性” 15 。這貨幣活動的公共協調機構還執行中央儲金局和管理外匯、黃金及其他對外償付途徑的儲備等職務，在本地區與對外的貨幣及金融關係上，則作為中介人，至於製造和發行貨幣方面，負責促進記念性金屬錢幣的鑄造，以及從澳門地區的通行使用方面，則直接負責進行記念性金屬錢幣的交易 16 。澳門貨幣暨匯兌監理署從不以獨斷的形式履行其權限，並根據其組織章程，在形成和採用貨幣、金融、兌換和保險業政策上給予總督建議和協助。其他屬於貨幣及金融政策範疇的機構為澳門銀行公會和准許於澳門從事有關活動的不同信貸機構，其中就有本地的發鈔銀行：大西洋銀行和中國銀行 17 。澳門銀行公會，代表着於澳門准許從事銀行活動的機構，其目標為推動經濟穩定、繁榮和發展澳門的銀行活動，逐漸統一銀行的實務以及推行共同規章。在參與形成貨幣和金融政策的發展活動中，除了向有關公共權限機構就任何會影響銀行活動的事項作出諮詢和提出建議外，其重要的職務為主動釐定銀行間的息率，有關息率更影響着信貸主動及被動業務的利率。作為貨幣和金融政策的重要手段，可以考慮貨幣供應的變更、不同的利率、責任覆蓋範圍的系數和銀行儲備的組合，也可包括兌換率。在此政策上，亦有一般或特定的法定措施，但都着重金融政策的基本結構性目標—— 成立或設立金融機構，在金融市場發行股票和證券的條件等 18——其使用的範圍頗細，且沒有調較整體經濟的用途19 。1 5．三月十一日第1 4／96／M 號 法令通過的《澳門貨幣暨匯兌監理署章程》，第五條 d 項和第九條一款a 項，該法令撤銷六月十二日第39／89／M 號法令所通過和六月十八日第27／90／M 號法令所修改的章程。澳門貨幣暨匯兌監理署承自執行相同職務的於一九八○年成立的澳門發行機構（一月十二日第1／80／M 號法令）。1 6． 參看 《 澳 門貨 幣 暨 匯兌 監 理署 章 程 》第 五 條 e及 f 項和 第 十 一條 一 款 a及 b項 。1 7．根據《澳門銀行公會章程》的規定，其領導委員會是由九名成員所組成，其中一名主席和三名副主席，常任領導為中國銀行和大西洋銀行設於澳門的分行。1 8．澳門地區，對此等法定措施，不論有無稅務範疇的補充性措施，都包括澳門地區金融體系的法律制度（七月五日第32／93／M 號法令）、金融投資和金融投資合同公司的法律制度（九月二十日第51／93／M 號和第52／93／M 號法令）及其稅務鼓勵（五月二十三日第1／94／M 號法律）、或有稅務優惠的金融和保險業機構的合併和分割行為規範（三月十三日第3／95／M 號法律）、風險資本的公司組織及活動制度（十月十六日第54／95／M 號法令）等等。1 9．在此，並沒有指出其他也使用在另一些經濟的貨幣政策中的活動手段或途徑，因為在澳門並不存在（國庫券或公債券的活動）或由於政府就於本地經濟的有關使用（公共借貸和選擇性信貸監控）很少甚至不作出任何影響。批准政府收緊和批給借貸及進行其他信貸活動和提供擔保，當涉及與本地經濟利益的事業或計劃的財務，或其中須為作出擔保而涉及公共的參與，此屬立法會的權限（參 看 《 澳 門 組 織 章 程》 第 三 十 條 一 款 h項以 及 第 六 十 三 條 ） 。1112
  • 2．1．1 貨幣發行貨幣的特權是主權行使的不可分割部分，具祇有負責此發行的機關擁有此特權，雖然這是一種超然的代辦活動，而傳統上也屬代辦的職務 20 。在澳門，金屬錢幣和紙幣的發行屬於不同實體的職責，澳門貨幣暨匯兌監理署負責促進紀念性金屬錢幣的鑄造和其通行使用，並直接負責進行紀念性金屬錢幣的交易，把來自鑄造錢幣的利潤撥歸公共收入 。本地紙幣的發行權，傳統上是由大西洋銀行代理，其直接受托於本地區或澳門貨幣暨匯兌監理署的前身，澳門發行機構，而自一九九五年十月十六日起，中國銀行亦擁有此發行權。按照訂定的合同，大西洋銀行和中國銀行將直接共同代理本地區的紙幣發行，最少至二○一○年，而自一九○六年起大西洋銀行更擔負起儲金局的此種職務 。建立和發展本身的貨幣體系，以及推展本地貨幣的使用並不是容易的工作，一九○一年，批予大西洋銀行發行法定通行的紙幣，然這於一九○六至一九○七年間才發生，其目標是於澳門落實單一貨幣，但這發行活動並不為居民所接受，且將發行的紙幣兌換外國的銀製錢幣，造成大量的投機，而當時對新紙幣缺乏信心的情況就使得澳門依附在外國銀製錢幣的不穩定供應上，這樣，必須採取措施以禁止外國貨幣的流通，並發行新的紙幣 21 。隨着一九五二年澳門第一次鑄造錢幣，再次禁止外國貨幣的流通，但這禁止從未能完全推行，因為香港貨幣（港元／H K D）仍於澳門廣泛流通，儘管仍繼續公佈有關限制外來貨幣流通的法例22 。一如所知，“一個如澳門這樣的微型經濟，完全享有貨品及資本流動的自由，大量地對外進行交易，因此，很自然地，其他的貨幣在此佔一重要席位，尤其當認為本地區是處於較強大及發展更佳的經濟軌道中時”23 。貨幣的製造一一金屬錢幣和紙幣一一作為澳門經濟社會活動總體政策的手段是有限制的，而發行數量的主要目的是將之採用到發展經濟活動的交換途徑所需中24，或祇是為着限量鑄造發行紀念性錢幣的錢幣學目的25、26 。對製造此法定通行的貨幣還須加上銀行體系的組合—— 銀行貨幣或結構性貨幣—— 該組合受銀行儲備的限制和組20．根據澳門特別行政區基本法，“澳門貨幣發行權屬於澳門特別行政區政府”（第一百零八條）。21 ．關於澳門貨幣的歷史，參看“澳門貨幣”，澳門市政廳出版，一九八七年七月。22．參看二月八日第5／75號地方法令以及八月一日第67／88／M 號法令，其中防止輕視本地貨幣的活動及使公共機構和部門或有關的承批人必須使用本地貨幣。23．“此情況不是特地用以帶出根本憂慮，因為並沒有引發任何經濟上的失效，而在某些情況，更可證實其對立面”（八月一日第67／88／M 號法令的序言）。24．在經濟市場中，貨幣的主要功能是繳付或作為交換的媒介、帳目的單位及價值的儲存。25．正如所述，公共收入包括發行當地金屬錢幣（紀念性錢幣及其流通）所得的，並透過合同委托金融機構發行紙幣。現存的情況與未來的澳門特別行政區的法例相符，正因“澳門特別行政區政府可授權指定銀行行使或繼續行使發行澳門貨幣的代理職能”（基本法第一百零八條）。26．正如澳門特別行政區基本法所載，澳門貨幣的發行須有不少於百分百的準備金，並由法律規定澳門貨幣的發行制度和準備金制度（參看基本法第一百零八條）。1113
  • 成的影響，也是貨幣政策的手段，透過此手段尋求監控銀行體系的大量貨幣及監控由負有不同種類責任的信貸機構的銀行信貸直接或間接造成的大量貨幣 。2．1．2 銀行儲備的組合澳門貨幣暨匯兌監理署，在行使其職責範圍下，訂定澳門地區貨幣金融體系各組成機構抵償責任價值的組成和性質，並訂定有關機構應遵從的可動用資產與責任間的比率的方針27 。一如所知，貨幣業的商業性銀行和其他機構在其信貸業務上是有能力創製文字性貨幣的，但以在其櫃枱中流通的合法繳付途徑為準，在實行上，無須以淨剩的形式存留一筆相等於記名存款及其他見票即付責任的數額。然而，信貸機構必須以淨剩方式存留一筆見票即付責任或其他短期責任的最低比率的數額，透過計算有關機構的或有信貸價值28。藉此可改變銀行儲備的組合和限制的義務，可監控銀行貨幣的創製及投入經濟活動的信貸效益的大量幣值，儘管訂定利率的機制屬澳門貨幣暨匯兌監理署的監控範圍以外。“澳門屬一個資金完全自由流動的開放性微型經濟，具漸漸融入動力極強的區域中，又透過現存兌換架構引致高度的貨幣取替（廣泛接受港元），卻沒有條件控制所希望存有的貨幣的存量，這樣，貨幣供應的發展（創製或取消貨幣的程序）便進入由從事經濟活動的人引發的自動調整期，當中，對外的經濟及金融交易佔一重要席位”29 。2．1．3 利率在大部分的現代化銀行體系中，中央銀行能夠影響貨幣的流量、銀行儲備的存量和利息，但須透過符合公共債券的運作（開放市場）、銀行的強制性儲備和折扣率的機制等的貨幣手段。澳門貨幣暨匯兌監理署在有關規定中，祇有儲金的強制手段，而由於本地區的經濟範圍有限以及其對外的全面開放，以此監控銀行貨幣的創製是不足夠的。27．參看《澳門貨幣暨匯兌監理署章程》第九條。28．假設抵償責任範圍或儲金的系數是t 乘以D，又設定用作借貸的可動用儲備數額（Rd）就是存款值（D）減去相等於抵償責任系數的貨幣儲備（t D）－（Rd＝D－t D）—— 信貸的或存價值（P c）就相等於Rd／t ，就是以相等於儲金系數倒數乘以信貸數。澳門的銀行體系，一九八九年引入新的凈剩規定，其中更改了基本責任的概念，更概括澳門幣以外的其他貨幣的責任：見票即付責任、九十日通知和九十日以上通知責任的儲金最低比率由1 2％、8％和4％分別改為3％、2％和1 ％。29．澳門貨幣暨匯兌監理署，一九九四年年報，第83頁。30．一九九四年十二月三十一日，澳門的銀行體系由二十間機構組成：六間於本地設有總址的銀行、十四間其總址設於境外的銀行或金融機構的分行，在此組合亦包括一間離岸銀行單位。澳門的銀行體系，融匯了全球銀行的特性，因為既接納長期的儲蓄性存款又作短期及長期的借貸 30 ，並深受香港的銀行體系所影響 31 ，因此，澳門銀行公會就銀1114
  • 行間的利率訂定措施緊隨香港銀監處而作出的，影響着主動及被動業務的不同利率的變改32 。實際上，由於香港及澳門所採用的兌換架構，利率是貼近北美貨幣政策中的息率，因此，當美國聯邦儲備局更改利率時，本地區就立即作出回應33 。澳門，高度對外開放但經濟範圍卻小，顯然，並沒有可能使用利率作為貨幣政策手段，以按照本地區的經濟內在所需而增加或縮減銀行信貸的需求 34 ，此結論不會令作為發展本地服務範疇的經濟手段的金融機構及銀行體系失去價值，也不會減輕其透過運用有關特定手段而在本地貨幣及資金市場中所扮演的角色的比重，因為現所分析的，是政府／行政當局無可能使用利率或銀行體系而對本地經濟作出部分調整，尤其是指影響就業率和投資或價格層面而言。2．1．4 兌換率澳門擁有自己的貨幣，因此，可討論兌換政策的形成，其中，有關手段就是兌換率——單式或複式兌換，固定或浮動匯率—— 以及監控兌換業務。兌換率的措施一一使增加和失去價值一一 主要是針對平衡對外經濟交易的短期及中期目標，然而，透過規範所輸入的貨品和服務的流量及資金的國際性動向，可達到經濟增長及穩定的目標35 。澳門貨幣暨匯兌監理署，為顧及本地貨幣的穩固性，應訂定涉及外匯和其他對外支付工具的活動，以及作為金融手段的黃金及其他貴金屬的管制原則 36 。行政當局於兌換政策的目標就是在資金完全自由流動及本地經濟高度融入國際經濟的前提下，澳門幣與港元穩定兌換 37 。本地貨幣與港元（H KD）的關係是以1 ．03澳門幣兌1 港元的比率為之，而港元與美元（USD）的比率則是7．8H KD∶1 US D，因此，在這架構和資金自由流動下，澳門幣的價值與其他貨幣的關係就跟隨着港元（和美元）在國際市場中浮動38 。這樣可認為兌換率的管理是中立的，因為本地貨幣的兌換率的變動是與上述貨幣（港元）的變動一致的，就出入口的流量或資金的流動，並無任何正面或負面的影響。31 對外的可動用凈值資源亦深受中華人民共和國就其公共企業，特別是於澳門作出或擬作投資的公共企業而施行的貨幣金融政策所影響。32．澳門貨幣暨匯兌監理署，為了推動銀行間關於本地貨幣的市場，製發幣值票據，這樣，鑑於競爭性回報的比率和偏低的風險，銀行便大量地採用澳門幣（參看澳門貨幣暨匯兌監理署一九九四年年報，第89頁），但不影響澳門銀行公會訂定的銀行利率。33．參看澳門貨幣暨匯兌監理署一九九四年年報，第75及76頁。34．由於這種情況以及由或已制定或存在的利率折扣制度引發的經濟活動發展影響下，採用到批予取得工業設施或特定活動的信貸的利息折扣是極為嚴謹的（參看有關利息折扣的一九九四年十二月二十六日第65／94／M 號法令）。35．澳門特別行政區，不實行兌換管制政策，可以澳門幣作自由兌換。澳門特別行政區政府保障資金的流動和進出自由，並依法管理和安排外匯儲備（參看基本法，第一百零九條）。36．參看澳門貨幣暨匯兌監理署章程，第九條一款b項。37．參看最近五年有關兌換政策的施政方針。38．參看澳門貨幣暨匯兌監理署一九九四年年報，第75及76頁。1115
  • 澳門幣於國際上並不通行，雖然於葡萄牙（大西洋銀行）和中華人民共和國都有報價，並於中華人民共和國珠海經濟特區中被接納，然而，短期內也不能被國際間所廣泛接受，因為本地經濟是處於一個面積細小的地區和其經濟能力實屬有限。對內的貨幣及金融政策的變改（貨幣供應、利率、抵償責任系數和銀行儲備組合）對兌換率並無任何影響，因為已有一個固定的兌換率，而這兌換率也不會受國際性變化而有所影響。假設澳門幣升值，這便會刺激輸入和對外貨幣的變換流量，壓抑輸出和外來投資資金流入的流量，更或引致大量減低可動用的儲備和支付對外的途徑。貨幣貶值，雖然可透過增長中的遊客對本地的需求而增加旅遊服務 39 ，卻在工業生產和消耗中有相反的效果，因為工業生產和消耗都是極度取決於原料和投資財富或所輸入的消耗 40 。在政府參與發展貨幣、金融和兌換政策的範疇上，可以說公共貨幣機構的手段—— 限制的變改以及儲金的組合—— 對價格、就業和投資層面的短期本地經濟活動祇有很小的影響，而長期設定和鞏固一個現代化和有所發展的金融體系就可成為擴展內部經濟的重要元素，並提供對外的服務。在貨幣金融領域上的公共政策的首要目標是維持澳門幣與港元（及間接地與美元）間固定的兌換率、繼續使用本地貨幣作為對外支付的媒介，並監控可動用資源和對外支付的媒介。在維護本地貨幣和推動銀行與銀行的市場上，澳門貨幣暨匯兌監理署主要落實發展貨幣票據的製發及其附有再賣協議的購買，以便能對銀行體系提供暫時性繳付。為着同樣目的，在本地兌換體系的自由交換架構上，在澳門幣和其他貨幣和通行的兌換業務間進行兌換業務 41 。2．1．5 目標和手段性質整體分析澳門經濟的貨幣和金融政策手段，可爭論其在經濟政策基本目標中的效能，因為從探討中得出每一目標都可達成其他不同目標，雖然比在其他經濟中較難以達成。抵償責任的系數、銀行儲備的組合或澳門貨幣暨匯兌監理署重新給予的財務都可壓抑或擴大貨幣供應，然而，有關效果是有限度的，因為按照澳門經濟的機遇所需而作的利率變改—— 與經濟蕭條（失業）或求過於供的情況搏鬥——已是本地貨幣機構監控範圍以外的，而這郤也就是達成有關目標的最佳手段。在澳門經濟中，使用貨幣和金融政策手段時，不能對企業投資、私人消費或全面控制生產水平和本地就業的有關決定作大幅度的影響。事實上，於澳門，貨幣和金融政策的主要目標就是建立一個有助於發展經濟活動的經濟環境，從而透過達成維持金融體系的償付能力、穩定兌換率、監控對外支付途徑等的次要目標而配合經濟增長和平衡對外交易的長期目標。39．作為兌換市場的變改及其對居民於航空上的旅遊習慣的影響的註解，可參閱Pedro Pint o的“澳門航空運輸的發展展望”—— 澳門政府雜誌《行政》，1 995年，第二十九期，第660及661頁。40．工業生產中，為了彌補增加的原料價格，可減低薪金，在澳門，這可增加輸入外勞為之。在工人的角度，收入與消費都減少，就是增加了產出。41 ．參看澳門貨幣暨匯兌監理署一九九四年年報，第1 4及1 5頁。1116
  • 在一個如澳門這樣的開放經濟中，要是貨幣和金融政策的使用手段沒有條件作出短期的影響，這樣，可查究何種政策手段能對就業穩定或減低求過於供的機遇目標更為有效，在此前提下，於本文第二部分中將分析預算政策的手段性質，該有關手段展現在公共開支和公共收入的組成部分上，更特別指出公共收入部分的稅收及其在達到經濟目標上的可能使用性。1117
  • 1118
  • 社會協調1119
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  • 《行政》第九卷，總第三十四期，1 996 No. 4，1 1 21 －1 1 27澳門的社會協調：經濟及社會發展之道路庇樂＊“根據由古至今處於中國文化深層的儒家學說的社會倫理學，社會的和諧最主要取决於世人對天道的理解能力並在其社會交往中使用它和以德以愛待人，但亦須取决於對已建立的習俗及體制規則的遵循。只有對那些不聽勸喻的人才須輔以強制力，以維持社會的秩序。在任何情況下，法律以及與它並行的由官方制定的規則都只不過是規範人的行為的一種低劣的、不足及無效的手段。就正如在任何一個社會中，一個良好的社會秩序衍生於對正確的生活規則的遵守，而不是產生於任何強制遵守的法紀。問題應在庭外，通過仲裁及承諾的程序來解決。因而有些官司會以承諾的及自發的程序來解决而這種做法較官方作出的判决更為大多數人所接受，因為官方的過程複雜、昂貴及費時，可能只能權威地判某一方得直，卻不能使所有關係人達致持久的共識。” 1自十五世紀以來，葡國人已習慣在不同文明及不同文化之間架起橋樑，以先天的能力來給予和接受，並有着不愧身為葡萄牙人的精神，而這是葡萄牙文化的一個組成部分。毋須驚訝我們的這個在澳門具有特殊意義的特點，因為我們在四百多年來一直與一個數千年的文化保持着親善的關係。澳門無疑是一個現今不論在文化、歷史或在經濟、社會方面都有着深厚聯繫的兩個民族共同生活的模式。＊勞工暨就業司司長1．“多元文化結構下的法律與正義”，A．M．Hespanha，澳門《行政》雜誌，第二十三期，第一百五十三頁。1121
  • 華人社會留傳的利益協調的文化古訓，基於從不應該使敵對的一方“丟臉”，因而在社會經濟問題上推行對話及協調的組織的存在及運作能容易地被接受。因此澳門於一九八七年“鑑於勞資的對立經常引起衝突，其範圍及意義是需要強調的，但還須加上第三種因素。這種因素在三方責任的觀點下，有助於社會／勞工和諧關係的發展、及本地區經濟增長的成果有公正及平衡的分配。這種分配有利於社會有意義的進步 。在一九八七年政府關注的重大事項中，要突出的是社會／勞工的問題。在施政方針內，指明成立一個基於社會協調原則的諮詢機構。在這機構內有政府，僱主及勞工的代表。這個機構將是討論社會／經濟方面重大問題的獨特場所。此外，這也是對這件事表示關注的不同方面人士的感受。他們的意見曾預先被諮詢，且對政府成立社會協調常設委員會的决策有决定性的影響。為使經濟現代化而必須的結構性改變終能和諧地實現，這個機構是不可缺少的，以及是有助於設立一個發展社會的動力。”上述是設立本澳對話及社會協調制度化的正式機構一一社會協調常設委員會（CPCS）的六月一日第31／87／M號法令的部分序言內容。職 務：委員會是一個諮詢機構，並可以提出建議，其主要職務為：1．應總督之要求，又或主動提出提議及建議，對社會經濟發展與重組的政策及對該等政策的執行提出意見；2．在特別顧及到在經濟發展及其對社會、勞工與居民生活素質方面的影響之間作出平衡的情況下，提出使本地區經濟能正常運作的解决辦法；3．提出有關社會／經濟問題的法例草案意見書。組 成：委員會之活動以三方合作的原則進行，其組成如下：1．總督；2．經濟暨財政政務司、衛生暨社會事務政務司及保安政務司；3．執行委員會成員；4．代表澳門僱主的團體的領導階層的三名代表；5．代表澳門勞工的團體的領導階層的三名代表。雖然權限可授予第二項所指之任何一位政務司，但實際上總督常將其對社會協調常設委員會之本身權限授予經濟暨財政政務司。1122
  • 設立社會協調常設委員會之法規公佈後，資方及勞方團體便將須要任命其代表，並在此法規生效起計三十天內向總督呈報人選。在收到上述所指之人選名單後，社會協調常設委員會及執行委員會的正式組成名單，於三十天期限內在《政府公報》刊登。所以在委任批示於《政府公報》刊登後十天內，在總督面前各成員就職且取得委員會成員資格。當委員會一名未確定委任期之成員喪失其被委任的資格時，仍會繼續執行其職務，直至其繼任人之委任在《政府公報》刊登為止，而其委任應在前任委員喪失資格後十五天內進行。所有代任必須通知社會協調常設委員會主席並由其告知委員會，而要由總督接到有關代任通知後二十天內授予並在就職後才生效。委員會之機關：社會協調常設委員會由下列機關組成：a）委員會全體大會 ；b）執行委員會 。全體大會：全體大會之權限及組成與社會協調常設委員會相同。由委員會主席或其代任人主持，由執委會協調員協助。大會每年舉行兩次平常會議，主席負責在至少十五天前召集。然而亦可由主席主動或應最少三分一成員之書面請求，在有合理解釋且具有議程的情況下，大會可舉行特別會議。在這情況下，主席應在十五天內召開會議。只要三方代表在場且成員人數達三分之二，大會可作出有效的决議。决議是以過半數為之。在其中一方提議下，亦可以記名或以暗票方式進行。倘若任何一方連續缺席兩次後，大會也可以在該方缺席的情況下作出有效的決議 。執行委員會：委員會屬下有一執行委員會，其權限主要為：a）草擬將提交委員會核准之委員會內部章程建議書；1123
  • b）為委員會會議作準備及執行其决議；c）制定每年的活動計劃及制定提交予委員會的預算建議書草案；d）由其主動或在委員會指示下設立專責委員會及工作小組，以便研究社會／經濟方面的問題。執行委員會在其運作的初期設立了以下的專責委員會：勞工暨就業委員會；社會事務委員會；勞動衛生和安全委員會；外事委員會。組 成：在涉及三方的情況下，執行委員會的組成如下：a）由總督在司長級或同等職級的公務員中，委任一名從事協調工作的政府代表 ；b）僱主團體的代表一名；c）勞工團體的代表一名。為了執行工作，按照審議中問題的特殊性，協調人可以邀請沒有投票權的專門技術人員為顧問。僱主代表及勞工代表都可同樣地聘請顧問。執行委員會如果認為有用或適合，還可以聽取專家的意見。在執委會權限範圍內設立的工作小組及專責委員會的成員最好應為僱主及勞工團體領導機關的成員，及本地區政府部門的領導人或技術人員。執行委員會每兩個月舉行一次平常會議，但亦可以在協調人主動或在該委員會兩名成員的請求下舉行特別會議。在政府、僱主及勞工——三方代表在場的情況下，决議才生效。為避免分析的事宜的討論不能履行，倘若任何一方連續缺席兩次後，執行委員會在任何一方缺席時，也可作出有效的決議 。秘書長：委員會有秘書長一名，由總督以批示在屬於政府辦公室的人員之中指派，秘書長參與委員會之會議，但無投票權，並負責草擬有關的會議紀錄。秘書長有許多一般或特別的職務，尤其負責：a）準備委員會之公文及發送會議召集通知；1124
  • b）確保主席對委員會正常運作之指示得以執行；c）提供予委員會成員、專責委員會及工作小組對履行其職能所需的條件。委員會的內部規章規定，其他不屬於委員會的政務司（相等於副部長），每當在大會討論與他們管理的事務有關的問題時，他們可應主席之邀請參加會議，但沒有表决權。收取出席費的委員會成員，在執行職務時發表的意見和表決不可被侵犯。然而，這種不可侵犯性不豁免委員由於因誹謗、詆毀及侮辱、凌辱公共道德或公共挑釁罪行而應負的民事及刑事責任。委員會沒有自己的人員編制，其工作人員來自公職及由秘書長所提議。其財政資源列入本地區總預算之政府辦公室的款項內。總括來說，委員會主要具有諮詢職能，是一個關於經濟發展政策以及社會／勞工和居民生活素質方面的議論機構。然而，它亦兼有推動性質，因法律授予其就社會／經濟範圍建議解決辦法之權能 。這個由三方面人士組成之委員會一一不論僱主或勞工方面都是由具高度代表性的人來代表，而且亦有各位政務司的個人的和直接的參與一一旨在確保所有人都能參與對社會及經濟問題的討論，從而尋找出符合《中葡聯合聲明》所訂定的原則和目標的和諧和協調的解決辦法。在沒有抵觸基本法的文字和精神之情況下，在一九九九年前後，都給予了委員會一個重大的責任，這就是建立一個緩和的及能讓政府和社會伙伴之間存有對話的氣氛，從而使在迎接澳門現有及以後的挑戰時取得務實的共識。結論及反映 ：一九八七年三月十六日筆者呈交了一份稱為社會協調常設委員會的計劃書予當時的社會事務政務司，建議成立一個以對話和社會協調為原則的諮詢機構。這機構內應有政府、僱主及勞工的代表。而主要關注的是社會／經濟性質的問題。而此計劃書曾“被認真地審議過，因為成立此機構，實在是一項確定一個已存有的辦事方法……”為人所熟悉的政治變動，使文禮治工程師代替了由馬俊賢教授所擔任的總督職務，所以自然地先前政府的計劃遺留下來由繼任的政府所接管。因此，對監督勞工和就業的經濟暨財政政務司所提出關於是否有價值在澳門存有社會協調常設委員會一事的意見書是不須驚訝的。因此，本人提出以下一些支持先前提議的觀點：1．社會協調常設委員會的成立在於強調視政府、僱主及勞工代表團體為發展任何社會經濟活動的主要要素。1125
  • 2. 在這框架下，社會協調常設委員會成為制定社會／經濟對話和協調的决定性因素，務求使配合本澳現代化的局勢和結構的性質的改變得以和諧。3．社會協調常設委員會具有的多項任務，旨在分析現有發展動力所衍生的重要問題。4．委員會之組成和構造都符合三方合作的原則，所以能致力代表任何一方 。5．委員會參與範圍的介定，顧及到提供解決某些利益衝突所需的對話方式或引導有關社會／經濟活動的舉措。6．我們深信此委員會本身擁有務實及集體解決問題的原動力，而且能縮小法律與現實之間的任何差距。7．澳門具有優越的條件讓人處於文明的對立，而持有不同目的的社會／經濟團體的文明有助於塑造規範的架構和找出解決辦法，一方面不會遠離現有的個別需要，另一方面亦不會遠離團體的相對力量的特有平衡。8．我們亦相信委員會可以成為擺脫潛在的社會危機的工具。9．因此當三方想對社會經濟方面作出重大决定時，委員會會正式地發揮已有的政府與僱主、勞工代表團體的三方關係的作用。10．倘若考慮到三方面的對話是一項用來連接和協調利益以及幫助甚至訂定社會和經濟的重要政策方針的合適方式時，我們不需感到詫異。11 . 該委員會是由本澳的復合性和特有性所形成的一個要求務實的委員會。因此僱主和勞工對此委員會所作的稱讚是不需感到驚訝的。12．總括來說，無可置疑地委員會的運作效益受人關注，因為在其裏面展開的討論將會談及本澳的現實情況，尤其關於澳門社會／經濟發展和增長的責任的承擔和分擔。13．基於上述種種原因，本人信任委員會的能力和確認其倘若恰當地運作，可成為一個使社會進步的真正工具。其實有需要建立和運作一個可表現出三方協調的邏輯關係及作為討論經濟及社會政策問題方面的特有舞台的機關。對社會協調常設委員會的活動作評估時可以說，委員會一直能就有關澳門問題的《中葡聯合聲明》所載的關注，來加強具有自我平衡的特有制度。而這需要長期地聽取集體的意見，以便能合適地因應經濟和社會發展的期望調整有關歷史、文化和政治的框架。而此優先考慮的解決辦法在於常設的協調和對話。一九八八年一月八日，委員會成員就職時，曾說過“《聯合聲明》所確保的相對自治權是居民所渴望的，而其是由團體來支持，反映出社會動力的渴望與居民的一致。在土生葡人社會裏需要確保邁向能自然維持發展的道路。但亦需要訂定條件來維持由進展和發展所支撐及演變出來的社會和平氣氛。在緩和的氣氛下和在總督與社會伙伴透過對話交換意見來得到較廣泛的共識來解决所出現的重要問題的氣氛下，澳門才能得益。”1126
  • 其實在任何地方，尤其在澳門，當要為未來鋪砌道路時，一定需要經過政府、僱主及勞工之間合作的階段。因為在澳門的私有範圍裏並沒有政治和觀念糾紛的“工會主義”。另一方面，僱主也領會到社會／經濟的情況以及經濟發展與社會／勞動範圍的迴響與勞工福利之間的平衡。因而橡皮筋有時候會繃緊，但始終不會斷裂……最後，可以說的是，雖然有些立法提議進行得較緩慢，但本文是對社會協調常設委員會所定下的目標加以肯定，因為此委員會能建立一個有信心的環境，尤其擴大社會伙伴間對經濟及社會政策的責任感。同時也使他們取得一些關於社會／經濟狀況的準確資料。這除了能促使其對過渡期有可能出現的政策更加瞭解外，還會更容易地接納這些政策。現在應不斷地鞏固社會協調常設委員會，直至使其變成行政權力的分散模式，更成為前葡萄牙帝國的最後一塊領土上所參與過的一個政治架構上之椽子。1127
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  • 《行政》第九卷，總第三十四期，1 996No.4，1 1 31 －1 1 41澳門司法警察組織從司法署發展到司法警察司的歷程鮑輝南＊一、序言澳門司法警察組織的歷史並不悠久，至今祇有三十多年。因此，不能與本地區其他警隊比較，特別是澳門治安警廳，它已成立三百多年了。誠然，澳門司法警察組織並非沒有其歷史淵源，事實上，它是由葡萄牙同類組織發展而成的。我們明白到要仔細回顧這個機構發展的全部過程並非易事，本文將會說明澳門司法警察組織從開始時一個署級部門進升到現今一個司級部門的發展歷程，特別是有關組織、人力資源管理及專業培訓三方面。本文的目的是握要闡述澳門司法警察組織在架構的自然發展方面或為良好運作所作的調整方面的各個發展關鍵時期。在序言部分還會握要地提及所引用的法例，這些法例很多時能清楚解釋立法的措施，基於這個原因，我們會選擇轉載法例的內容，而不作個人解釋及主觀猜度。我們相信立法者的精神遠超過我們對這些措施及事件的理解，這些措施及事件最終都會成為澳門司法警察組織的重要歷史。二、澳門司法署澳門的司法警察部門最初是透過一九六○年八月十九日公佈的第431 25號法令而設立了澳門司法署。＊澳門司法警察學校校長編者按：本文譯本由作者提供。1131
  • 有需要設立一所司法署是基於一個信念，就是“有需要將海外的偵查及預備性預審部門集中在一起，以便更有效打擊犯罪活動，維護社會治安，並善用首府現有的專業人員、偵查技術方法及專業基礎課程”，因而急需在澳門“設立一所能盡快審理違法行為的警察法庭”上述法令就是司法署設立的依據，並且說明該部門是由一名同時行使廳長及督察職權的助理督察（當時稱為署長）領導。此外，該法令更規定可透過訓令訂定助理督察負責指揮“省警務記錄暨刑事資料處”。第43125號法令的序言解釋，“需要重組海外的司法警察部門”，以及“有需要將海外的偵查及預備性預審部門集中在一起，以便更有效打擊犯罪活動，維護社會治安，並善用首府現有的專業人員、偵查技術方法及專業基礎課程”，擴展了一九四五年十月二十日第35042號法令、一九四七年五月十九日第36288號法令、一九五三年九月七日第39351號法令及一九五四年八月十三日第39757號法令的執行部分。除了訂定法區的預備性預審權限外，亦在涉及技術性的問題上規定了澳門司法署與葡國首府司法警察司的直接聯繫。另一方面亦規定助理督察可以由“檢察長任命的檢察院司法官”代任，倘無法代任時，由總督所指定的人代任。及後，透過一九七○年三月二十日第121／70號法令對這情況作出檢討，“為使工作更便利，修改澳門司法警察助理督察代任的法定標準”，規定當助理督察離澳及因故不能視事時，“行使有關司法警察職能方面，由副督察代任，若他不能代任時則由總督任命的公務人員代任”按一九六○年八月十九日第431 25號法令第十條的規定，有關助理督察在警察法庭的職權亦有所有修改，訂定助理督察離澳或因故不能視事時，“由登記局局長代任，倘無法代任則由民事登記局局長代任，倘再沒有代任人則由任命的法區法官作為代任人”。按規定，與澳門司法署同時運作的還有警察法庭，法庭由助理督察主持，對相當於違例訴訟程序或簡易訴訟程序的違法行為行使審判權。當助理督察因故不能視事時，“經聽取共和國檢察長意見，由中級法院院長任命檢察院司法官或登記局局長代任，亦可由法區法官作為代任人行使其職權，但仍須由中級法院院長任命”澳門警察法庭的成員，除了擔任法官的助理督察外，還有擔任書記的司法署辦事處主任及從二等警員或助理員中任命的一名庭差。助理督察職位的任用是根據投考人的學歷及專業經驗，法律規定須“從被確認具有擔任此職務資格和能力的法學士中甄用，而一直在首府執行司法警察督察職務的人士享有優先權”。同時，亦可以定期委任方式，由檢察院司法官出任該職位。如上文所述，澳門司法署的組織結構、人員所必需的權限及其義務的訂定都是依據一九四五年十月二十日第35042號法令的延伸。該法規序言的前部分明確地顯示基本的前提，說明：“重組司法警察部門的理由是十分充分的，關於編制、人員薪俸、部門運作以及權限的界定中所存在的內部組織缺點已是眾所周知，這使人們感受到於警察工作的成果而言，單強調良方是徒然的。1132
  • 儘管所有這些缺點並不突出，卻是司法警察現行組織的基本弊病，是一般法律制度分立中不應出現的不和諧現象，這不能說是不嚴重的問題。當刑法中的訴訟法及其本身的實體法成為現時刑事偵查警察權限的對象時，則需作出更改，或在某些情況下甚至不能執行。因此，首先應着重於把司法警察組織納入一般訴訟體系和預防及壓止犯罪的整體計劃內，這就是該法令的首要目的。”2．1 組織及目的在這個條件下，透過上述法規賦予司法警察專有權限，以便對“國際公約全力打擊的犯罪活動展開偵查，而這往往是屬於國際性組織的工作”，事實上，這些犯罪活動是經常性的，甚至是職業性的，並且有組織地進行，有些組織更擁有“龐大的分支”此外，法令還重申司法警察在刑事偵查方面的特殊職務，因為，“預防所謂突發性犯罪是屬於治安警察廳的職務，他們應經常巡邏以防止違法行為發生；司法警察的權限範圍是緊貼跟進有跡可尋的罪行，以預防犯罪的潛在危險”因此，是需要一支警隊作不斷偵查及“積極監視”的。另外，考慮到司法警察在此範疇有較高的專業技術準則，若身處困境時，容許他們在權限的一般範圍以外，對相當於輕刑訴訟程序或控告訴訟程序的罪案進行偵查。一九四五年司法警察組織的重組，為十五年後設立的澳門司法署提供了一個模式，澳門司法警察組織現時的模式是透過公佈於一九九○年九月二十四日第61／90／M法令的組織法重組。現在亦存着同樣的問題，我們認為值得鄭重一提一九四五年十月二十日第35042號法令的序言，就是希望透過人力資源管理和專業培訓產生一股新動力，使司法警察“擁有合理組成的人員編制以及確保他們獲得有效活動的技術”，除了制訂公務員的“培訓和技術進修”措施外，更改善“人員的招聘和晉升”制度。三、司法警察廳澳門司法警察組織設立約十年後，便由原先的署級組織一躍成為司法警察廳。經當時總督的建議，一九七一年十月十二日第430／71號法令設立了澳門司法警察廳，因而撤銷了助理督察的職位，以廳長代之。除此之外，這部法規還設立了“一個與海外司法警察組織的督察有相同職級、權力和義務的督察職位”，訂定副督察職位，由“海外共和國檢察官以三年的定期委任並可連任的方式擔任”這樣，先前由助理督察所履行的職責改為由廳長履行，新設的督察職位改為具有相當於副督察職位的“固有權限”1133
  • 四、司法警察司一九七五年十二月十九日第705／75號法令除了提升司法警察廳成為司法警察司外，還重組軍隊、軍事化部隊及“其他澳門治安機關”。由於分析一九七四年四月二十四日以後的武裝行動及共和國臨時政府的活動等問題，瞭解到在澳門設立的軍隊“除了帶來沈重的經濟負擔外”，已沒有任何要履行的可行任務，因此，本地區的內部隱定可透過納入本身的治安部隊去延續。一九七五年十二月十九日第705／75號法令序言開宗明義地道出裁減軍事實體的好處，標誌着設立保安部隊的目的在於保障公眾及私人的財產、維護公共治安、民防以及“為澳門的社會及經濟的進步與發展作出貢獻”該法規第一條提出“統一指揮”澳門軍隊及軍事化部隊，名為澳門保安部隊，當時由一個指揮部、一個治安委員會、保安隊伍及輔助機關組成。由於法規分條縷述的效力，按照第六條規定，治安委員會是由“保安部隊司令及副司令、有關的參謀長及司法警察司司長組成”司法警察雖不是澳門保安部隊的單位，亦須與澳門保安部隊充分合作。在“緊急或某些情況下”，任何其他“軍隊或非軍事部隊、組織或機構”可以納入保安部隊或受其指揮。第十二條規定司法警察的主要任務是偵查一般管轄上的犯罪，進行有關訴訟的預備性預審以及策劃預防犯罪的行動，故設立了“隸屬於共和國檢察長的司法警察司”。因此，在訂定有關行動時，特別在預防犯罪及偵查犯罪方面，保安部隊司令及共和國檢察長須決定“哪些有助於保安部隊而由司法警察開展的行動，以及決定需獨自或與保安部隊合作執行的暫時性或永久性的行動方式”但澳門司法警察司設立時，需遵守這樣的規定，“總督可將法律賦予其在司法警察組織的全部或部分職權授予澳門保安部隊司令”。一九七九年八月四日第19／79／M號法律把該法定指令付予實行，提出“吸取有關重點以及找出影響司法警察有效運作的適當解決方法”這一法律分條縷述的目的是回應鞏固澳門司法警察司結構的需要，力求與葡萄牙司法警察的重組原則相協調，以期“大大改善該機構的運作，並直接反映在公共秩序及安寧上”。因此，訂定司法警察組織是“一所輔助司法行政、預防及偵查犯罪的部門”，總督是澳門地區最高職級的實體。關於職責及權限方面，設定司法警察職務在於維護市民的權利，除專屬權限外，有關預防及偵查犯罪方面，由檢察院監察。透過第19／79／M 號法律，司法警察司當時的附屬單位有：— 警務委員會；— 行動組；— 化驗組；— 警務記錄暨情報處；1134
  • — 國際刑警辦公室；— 行政科；— 刑事暨違警記錄處。一九七九年八月四日第19／79／M號法律第十四條規定司長一職是以定期委任方式任用，並從法院或檢察院的司法官選出，以“現任或曾任刑事預審法官者為首選，並需在此職級工作不少於八年”，或從法律學士選出，“需在司法警察組織工作不少於八年並有認可的資格”。一九九○年九月二十四日公佈第61／90／M號有關澳門司法警察司組織法的法令，確立了此機構現時的法律框架。因此，作為當年政府施政方針的對象，該組織法希望重組司法警察司，建立有效執行任務所必需的架構，為此效力，設立國際刑警分署以及設定在刑事訴訟方面採取行動的規範。五、監督當設立澳門司法警察組織時，透過一九六○年八月十九日公佈的第431 25號法令訂定：“由海外事務部長負責擔任海外司法警察活動的最高監督及指揮，而在葡萄牙首府則屬於司法部長及共和國總檢察長的權限”。因此，這個權限是透過海外事務部的司法機關作為中介而行使的，海外的司法警察組織被視為檢察院的輔助機構，受“共和國檢察長直接指揮和監察”一九七五年十二月十九日公佈的705／75號法令落實澳門司法警察組織是“隸屬於共和國檢察長的司級組織”（第十二條第二點），但在行動方面，則如上文所述，是由保安部隊司令及共和國檢察長訂定警隊的活動。一九八六年六月二十一日第90／86／M號訓令授權當時的行政政務司“行使有關總督本身對司法警察執行職責的權限”之後，透過一九八六年六月二十六日第8／SAA／86號批示，行政政務司轉授司法警察司司長以執行法規上所訂定的行為的權限，透過一九八六年七月九日第2／86號聯合批示，完成了把這個原屬保安部隊的澳門司法警察司轉移為隸屬行政政務司的程序 。透過一九九一年五月二十日第86／91／M號訓令，授予司法政務司有關司法警察司執行職能的權限，這種情況一直維持到今日。六、人員編制一九六○年八月十九日第431 25號法令，規定以訓令方式訂定澳門司法署的人員編制。在人力資源方面，對於認為不可缺少的額外人員可以以臨時委任、調任的方式聘用，至於不同職等的助理警員則以編制外合同方式聘用。1135
  • 由於附屬治安警察廳的“刑事偵查警務科”已有一小組的人員，加上澳門司法署又需要配備足夠的具專業經驗的人員，所以上述法令規定，他們可“免除任何手續或批閱而轉入本省司法警察編制內，並取銷其原有的職位”。有關人員的數目如下：一名副區長轉入一等警員職位；三名一等葡國警員轉入二等警員職位；兩名外國警員轉入司機警員職位；一名副區長轉入三等文員職位；一名葡國警員轉入輔助員職位，優先錄用具指紋知識的人士；兩名葡國警員轉入攝影測量員和打字員職位。該法規更規定從“澳門民政廳華務科的特別編制”中“免除任何手續或批閱，將一名翻譯員轉入澳門司法署翻譯員職位，並撤銷原有職位”。同時規定“每當司法署有空缺時，總督有權甄選一些公務員轉入司法警察組織，並規定治安警察廳把工作所需的器材和工具轉交澳門司法署”一九六○年八月十九日，透過第1 7907號部長訓令訂定了澳門司法署的人員編制，由十四名公務員組成：助理督察一名；隊長一名；一等警員一名；二等警員三名；司機警員兩名；攝影測量員一名；三等文員一名；翻譯員一名；輔助員一名；打字員一名；雜役一名。一九六二年二月十日，第441 85號命令提到“藉此機會對司法部門及其附屬部門作出適度的調整”，並允許澳門省總督“為該省的司法署設立一項警察實務課程，用以培訓人員加入該署及相關部門的編制”及後，透過一九六三年四月三十日第19835號訓令，葡萄牙共和國政府透過海外事務部長着令在司法署特別人員編制內設立司法警察化驗所所長一職，“由海外事務部長或按總督建議自行甄選具有藥劑或物理化學專業文憑的人士，以合同方式任用”1136
  • 有關澳門司法署法規的修改過程，在人員編制方面，以一九七○年六月十一日公佈的第261／70號命令為一個段落，因為每況須要“具資格人員從事偵查各種不法行為的職務”，決定要對警務人員過往的職級進行修改。該法規的序言說明：“但是，鑑於所作的修改是在多個機構中連續不斷地逐步進行，現在需要告一段落，其中包括海外司法警察人員，以期在各公共機構編制中達到償罰公平的要求”。確是透過一個較長的職程使表現優秀的副督察晉升為督察，這種革新，“使我們趨近較先進的外國司法警察機制”。在最後的一種情況，第261／70 號命令規定可以晉升為督察，“這個優秀而又是該職程最高的職級，為在海外擔任副督察職級五年以上，評核為優並在警務職程內工作不少於二十年的人士”一九七一年澳門司法署升格為司法警察廳後，認識到其人員編制需要作一些法定修改。一九八六年七月九日，隨着第2／86號聯合批示的公佈，澳門司法警察司脫離保安部隊監管的範疇而轉為隸屬於行政政務司。司法警察司現在的人員編制方式是由一九九○年九月二十四日公佈的第60／90／M號法令所訂立。透過一九八五年七月十三日第72／85／M號法令為重組架構的對象的特別職程，同時對司法警察司組織法進行檢討，考慮到該司公務員的培訓及因危險性較高這些特別要求，而必須對其職程作出必要的調整。概括地說，有關澳門司法警察人員編制整調程序的發展，最重要的就是上述的第60／90／M 號法令，該法令期望“可以為現代警察在偵查工作方面建立一個穩固的根基，以有效對抗日漸猖厥的有組織犯罪”。七、人員培訓在司法警察組織的歷史中較突出的是在人員的專業培訓，尤其是有關刑事偵查職程 。在葡萄牙，透過一九五七年十月二日第41306號法令設立了司法鑑定化驗所、司法警察圖書館、刑事技術博物館及刑事科學實務學校。司法鑑定化驗所從此便偏重於人員編制的質量方面，因為化驗所享有技術上的自主權，除了擁有本身的權限外還兼有法醫署的權限，但有關“死因鑑定及人身直接鑑定檢查的權限”則除外。此外，司法鑑定化驗所可自行“建議申請的實體轉介其他科學化驗所或機構進行檢驗，或要求任何公共或私人的特殊機構或化驗所給予合作”。因為此化驗所需要高質素專業人員以進行“具有特殊科學知識的措施或檢驗，為化驗工作提供技術上的可能性”，故化驗所擁有自己的編制，除設有一名所長外，還有助理、協調員和攝影測量員，以及其他輔助人員。1137
  • 一所司法鑑定化驗所的落成，使我們深信“特別的裨益”會源源不絕，因為“各種刑事訴訟程序的預備性預審很多時都要求呈交驗屍報告、人身直接檢查或毒品分析外，還要進行不同性質的科學檢查和鑑定”一九四五年十月二十日第35042號法令規定在葡萄牙司法警察司警務記錄暨情報處內設置指紋鑑定科，該法規亦規定指紋鑑定科的器材裝備及必要的合同人員配置，但一九五七年十月二日第41306號法令序言承認“由於設施不夠完備，該科的辦公室實際上祇有一個裝備簡陋的攝影房”。然而可以肯定的是，與法醫學這項特殊措施相比，“還有很多其他檢查是有助於刑事訴訟程序的，如筆跡檢查、彈痕檢定、偽造文件、偽造貨幣或食物贗品的確定，這很明顯超越了醫學範疇”，因此，“由一個直接隸屬於檢察院的機構來執行這些措施，可以說是大有好處的”考慮到培訓活動方面，第41 306號法令設立司法警察圖書館，“特別收藏以論述刑事科學為內容的作品或刊物，對偵查人員在專業培訓方面是很有幫助的”這部法規亦規定設立一所刑事科學博物館，館內收集所有由警方扣押及法律明文規定被政府充公的所有有助於刑事偵查教學的物件。同時由於透過一九五七年十月二日第41 306號法令設立了刑事科學實務學校，並受一九五八年二月一日第41 51 6號命令規範，為司法警察刑事偵查活動各主要方面的教學創造了必要的條件。作這決定是為着特別教學的需要，這是培訓人員的方法，因為警員需要“認識如何收集及保存不法行為所遺下的痕跡，以認別及逮捕犯罪者；認識偵查各種犯罪的基本技術，以及每一步驟都須使用化驗檢查及化驗結果”，因此，能掌握“刑事社會學及心理學的基本規則”是最為理想的。因此，該所學校建議擴大活動的範圍，不單祇為警隊公務員提供刑事科學方面的教學，還為監獄署及未成年人監管總署的人員提供教學。為達成既定目標，刑事技術實務學校設立了一個領導委員會，這個委員會由多個組織的代表組成，計有：司法警察組織、監獄署、未成年人監管總署以及一名法官或檢察院司法官。各成員的主要任務是“釐定各學年課程及教學大綱”同時亦為不同的培訓項目訂定學習時段，培訓項目分為“基礎”及“專科”，前者力求“教授擔任刑事職務中不可缺少的基礎知識”，課程為期六個月；後者“主要為增進學員在刑事技術方面的專業知識”，課程為期二十至六十日。比較當時與現在的培訓計劃內容，會發現現在有些科目的名稱及概念都沒有改變，祇是由於新法例或新的方法及技術而曾經稍作修改。值得一提的是第十條所列舉基礎課程及專科課程的科目名稱，計有：“預防及打擊犯罪的任務、司法組織概論、司法警察、專業道德、刑事及刑事訴訟法及適用於未成年不法分子的法律概論、一般心理學及司法心理學概論、犯罪學及刑事政策概論、偵查技術及策略、法醫學及刑事科學概論、打字、體育及自衛術”基本上，該所實務學校籌辦的課程有兩類：基礎課程，為助理警員而設：專科課程，為“各級警員、隊長及副督察而設”1138
  • 刑事科學實務學校作出的貢獻是透過向監獄署和未成年人監管總署提供“入職或終生入職”的基礎培訓課程，或給予“工作兩年以上的公務員”的專業課程或專業進修課程。在這種況下，投考人須具備年齡、學歷的特定要件及“通過能勝任該職的身體及心理檢查”為司法警察以外的實體所辦的課程，內容主要是由以下的科目組成：教學概論、社會學、再教育及職業指導、犯罪學、精神病學、法律及社會服務。亦規定為“法院及檢察院司法官、司警督察、部門主任、所長及監獄署和未成年人監管總署督察”舉辦一些“刑事科學自修課程及學術研討會”透過一九七二年十二月十九日公佈的第523／72號法令，刑事科學實務學校升格為專業培訓學院，“目的是為了保障司法部各職級公務人員適當而必需的專業化”該法規令此決定更明確，指出“不須再依賴外面同性質的部門，為某些公共行政部門帶來了方便”。這樣，專業培訓學院在組織上就轉為隸屬於司法部，除總辦事處、資訊中心、社會事務中心及公鈔事務司外，還獨立於司法事務司、登記暨公證司、監獄署及未成年監管總署。該學院的主要目標是保障“司法部公務人員的基礎培訓及專業進修，若無損行使職務法定所要求的資格，則可舉辦一些課程取代考核”。為此，擔任導師職務的，必需是“高等教育老師、司法部的公務員、任何級別或職級的法院或檢察院司法官、或其他擁有認可權限的技術員”，後來，透過一九七三年五月三日公佈的第20 1／73號法令對司法部的專業培訓學院作出規範。7．1 澳門的職業培訓大約在澳門司法署成立兩年後，透過一九六二年十月二十七日第7077號訓令公佈成立一個專為該警署人員而設的基礎培訓課程。這個為司法警察和“同類部門”人員而設的基礎培訓課程為期十個月，規定聘用導師和翻譯員。前者每月的酬勞為澳門幣二百五十元（如擁有高等學歷）或澳門幣二百元（如無高等學歷），翻譯員的報酬則由總督以批示訂立。司法署人員基礎培訓課程規章所載之學科分別為：刑法、刑事訴訟法、司法心理學、犯罪學、偵查技巧及策略、法醫學、刑事科學、體紋學、射擊技巧及實習、體育及個人防衛（柔道）。規章規定司法警察的偵查人員必須修讀該課程，此外，行政人員、司機警員也必須旁聽，由助理督察負責訂定必須修讀的學科。倘課程尚餘學額時，“同類部門”的公務員經澳門總督的批准亦可修讀該課程。規章還規定設立一個由課程主任和有關導師組成的指導委員會的運作。按照規章，導師由總督任命，“法院及檢察院司法官和有關同等地位者、司法部門之公務員和擁有高等學歷之人士優先錄用”指導委員會應在每三個月一次的會議上審議學員的成績，成績不及格的學員需重讀課程，成績兩次不及格者得被正式開除學籍，但志願生和在監視或偵查工作中有“卓越表現者”則除外。1139
  • 經過首次和接着的培訓工作之後，有需要對某些規定作出修改和訂正，此情況在一九七六年十一月二十七日第1 87／76 號訓令頒佈後完成，這時澳門司法署已升格為司法警察廳。上述訓令之序言指出，鑑於對刑法和刑事訴訟法所作的修改已生效，司法警察組織和同類部門的人員有需要現代化，又考慮到“編制改革引致培訓和改進新公務員的責任”，故應為司法警察組織和同類部門人員的基礎培訓課程制定新規章。因此，一開始便設立了“司法警察組織及專業道德”這一門學科，課程主任由共和國檢察長出任。而司法警察廳廳長則負責助理之職及當檢察長缺席或因故不能視事時暫代課程主任 。課程之規章還規定紀律處分，對學員適用之處分有：書面申誡、開除學籍及停職兩個月。現時司法警察人員的培訓是由澳門司法警察學校負責而在葡萄牙則由國家偵查暨刑事科學學院負責。根據一九九一年五月十三日第35／91／M號法令在澳門設立了司法警察學校，並確定其架構、組織和運作，以及規定培訓項目的基本原則。澳門司法警察學校主要負責計劃及執行司警人員的培訓、進修及專業化等工作以及監督其實習的進行。澳門司法警察組織現行的專業培訓模式有入職培訓、持續培訓及晉升培訓，目的是使偵查人員、助理刑事偵查人員和鑑定人員能達到職程的專業要求。此外，藉着葡萄牙共和國政府和本地政府簽定的里斯本總司法警察司與澳門司法警察司的合作協議，建立司法警察學校與國家警務暨刑事科學學院的合作關係。透過一九九一年八月五日第1 36／91／M 號訓令訂定司警人員的招聘、甄選、投考程序以及規範司法警察特別職程的培訓課程及實習的原則，該訓令表現了現今對司法警察職程的特別要求而訂定了招聘、甄選、培訓及實習制度應遵守的規則。值得強調的是，在總規劃的範圍裏，有關司警管理的內容已載於一九四五年十月二十日第35042號法令，其中有關“警務課程”的章節提到“司法警察將會與法醫學學院及刑事技術學院合辦警務技術課程，為司法警察人員提供學習基礎及專業的知識”上述的警務技術課程是當時基礎課程的組成部分，目的是“教授司法警察在執行任務時必須的一般理論。是入職二等警員的“必修”課程。此外，還有進修課程及專業課程，為“增進警務技術的一般知識及偵查各種犯罪行為的專門知識”。應該注意的是，上述法令亦訂定“培訓項目的導師是由督察、法醫專家、刑事學專家擔任”，亦可“以合同聘請一些受過特別訓練的專業人員擔任”無論進修或是專業培訓課程的培訓項目都需要透過“警務委員會”的建議，並得到司法部長核准方可開辦。目前澳門司法警察學校內以教學委員會的方式保存這種運作 。另外，部門間在培訓工作方面的協調和合作也是非常重要的，因此偶爾亦會為“治安警察廳的警員、監獄署的獄警以及法院書記處的文員”開辦一些警務技術課程。1140
  • 目前，澳門司法警察學校的教學活動主要分為兩方面：專業培訓和語言培訓。專業培訓包括入職、晉升的培訓課程和實習；語言培訓包括葡文及中文（廣州話及普通話）的培訓課程。隨着一九九九年十二月澳門主權移交中華人民共和國的日子將近，語言培訓方面所佔的比重日漸增大，且快將超越專業培訓，這反映出人們極之關注政府施政方針內制定的公務員本地化計劃。八、結語基本上，澳門司法警察組織經歷三個重要的階段：設立司法署；升格為司法警察廳；最後透過制度化而成為司法警察司。然而，司法警察組織自一九六○年八月十九日設立司法署直至一九七五年十二月十九日成為司法警察司這段期間，經過多次的改組後，這所機構不論在立法上，或是在人力及物力資源上都不斷地發展。透過一九九○年九月二十四日第61／90／M號法令，公佈了現行的澳門司法警察司組織法，且賦予該法規為現代化及有活力的偵查警察組織運作所需的架構。最初期的公務員是來自屬於治安警察廳刑事偵查警務科的一小組人員，故法律賦予司法警察人員編制由十四人組成，再加上一名原華務科的翻譯員。至於人力資源方面，司法警察組織自成立以來，不斷關注到人員編制的專業培訓。在共和國透過一九五七年十月二日的第41306號法令創立了法定條件，投入運作的一所刑事科學實務學校，一所圖書館以及一所刑事科學博物館就是幾個好例子。在澳門，則透過一九六二年十月二十七日公佈的第7077號訓令特別設立了司法警察人員的培訓課程，以確保他們能獲得培訓。誠然，祇有司法警察學校的設立是為着持續不斷地保障人員得到培訓，為此效力，透過一九九一年五月十三日公佈的第35／91／M號法令，確定該所學校的架構、組織及基本原則的規範。至於澳門司法警察學校現時的培訓活動，基本上是集中於專業培訓及語言培訓兩個層面上。因此，不單是為保障人員獲得基礎培訓、進修及專業化，同時亦配合一九九九年澳門主權過渡的目標，增進人員葡文及中文的語言水平。1141
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  • 《行政》第九卷，總第三十四期，1996No . 4，1 1 45－1 1 55澳門一般健康情況——應用特爾斐技術達成的共識湯家耀＊引 言這是在澳門衛生司運用特爾斐（Delph i）共識技術進行健康情況診斷的首次嘗試 。所謂情況診斷，即確定健康方面的需要和危險因素1 ，是社區健康計劃的第一步，在公共衛生領域是非常重要的。情況診斷通過確定健康的水平（根據患病情況和死亡情況等）和確定健康的各種決定因素（人口、社會經濟、環境、衛生系統等）的現況的特點，而明確主要的健康問題及其相關因素。可以通過下列三種主要的方法來作出一個情況診斷：一）分析由資訊系統收集的各種資料（人口、社會、健康等）；二）健康調查；三）共識技術2 。共識方法越來越經常被用作為解決衛生領域問題的工具3 。＊澳門衛生司公共衛生專科實習醫生1．Emílio Imperator i，Maria do Rosário Giraldes，“衛生計劃方法論一一中央、地區及地方部門使用手冊”，第三版，國家公共衛生學校，1 993年，第45頁。2．Raynald Pineaul t ，Carole Daveluy，“衛生計劃一一概念、方法和策略”，西班牙文版，Masson，S．A．，1 987年，第6 1 頁。3．Cipri ano Justo，“在制定初級衛生護理的質量保證標準中使用共識方法”葡萄牙公共衛生雜誌，第十卷，第三期，1 992年，第32頁。1145
  • 共識技術可用以確定問題和需要。這種方法建基於以下的意念：一群熟悉所研究 的社區或課題的人所達成的共識，是可以被有益地應用4。 在初級衛生護理方面，共識技術較多地被用於問題的確定、優先次序的確立、目 標的訂定及質量保證計劃的準則及標準的制訂5。 特爾斐技術是其中一種共識方法，它通過專家的參與而產生意念和共識。在應用 這種技術時，需進行若干個“來回”的問卷調查和反饋：首先，會寄給各專家參與者 一份結構化的問卷，答卷同樣通過郵遞收回，然後經過分析，其結果將與第二份問卷 一道返還給各參與者，如是者繼續，直至達成共識為止。因此，無需將專家們召集。 特爾斐技術有若干優點，它是一種工作導向和以問題為中心的技術，它保障參與 者的不從眾的自由和答卷者的平等，它可產生大量的意見。這種技術的缺點是可變性 低，需要較多的行政資源和時間成本高6。 特爾斐技術是一種主觀和非定量的方法。然而，在澳門現時的情況，可以認為它 在健康情況診斷方面是很有價值的。它並非用以代替客觀和定量的方法，但可匯集專 家們的經驗和智慧，確定最重要的問題和為將來的研究和工作指出最有成果的方向和 途徑。 目 的 這項研究是對澳門健康一般情況進行診斷的其中一個部分，它建基於先前對現存 統計資料(主要是有關死亡情況的資料)所作的探索性分析的結果，其目的是： 一）評價和解釋由探索研究現存統計資料而揭示的澳門健康一般情況； 二）確定一些較重要的健康問題； 三）確定與兩個特定情況一一因結核病死亡的情況和嬰兒死亡的情況一一有關的 危險因素。 材料和方法 1．程序 受時間所限，這項研究僅由三輪問卷調查組成。 在第一輪調查中，分發給專家們一份基礎文件及第一份問卷，請他們據此 1）評 價澳門的一般健康情況，並指出有關的保護性因素；2）指出重要的健康問題；3）指 出同結核病死亡和嬰兒死亡有關的危險因素。 4．同注 2，第 172 頁。 5．同注 3。 6．Luís Graça，摘錄自：A.Van de Ven，A.L.Delbecq，“名義小組、特爾斐技術及互動小組決策過程 的有效性”，管理學院雜誌，第十七卷，第四期，1974 年，第 605－621 頁。 1146
  • 在第二輪，將第一輪調查的結果回饋給專家們並請他們重新審視及修訂所有被指出的項目 。在最後一輪，將第二輪的結果回饋並要求專家們評定所指出的問題／因素的重要性 。第一份問卷及基礎文件是由調查者親自送達，因為與潛在參與者的直接接觸，有助於促使他們積極參與。其後的問卷則經由部門間的派遞服務分發。答卷則以同樣的方法或通過傳真來收集，保障意見的匿名和參與者的自由 。2．參與者的選擇根據所研究課題的性質，選擇所有在澳門衛生司服務的全科專科醫生和公共衛生專科醫生作為專家參與者。二十八位潛在的專家參與者被指定和邀請參與這項研究（表一）。表一：潛在專家參與者的名單3．基礎文件 7作為這項研究起點的基礎文件（“澳門健康狀況1976－1994—— 現存統計資料的探索性研究”），是調查者先前所作研究的報告，包含以下的內容：1）近二十年澳門人口的發展情況；2）澳門主要死亡原因的死亡率的狀況及演化；3）澳門死亡危險的分佈及其發展趨勢；4）澳門的健康水平與世界及香港的比較。7．湯家耀，“澳門健康狀況1 976－1 994—— 現存統計資料的探索性研究”，未公佈的作品，澳門，1 996年 。1147
  • 4．問卷根據所選擇的問題，問卷都分為四部分，即：1）澳門一般健康水平及有關的保護性因素；2）重要的健康問題；3）結核病死亡情況及有關的危險因素；4）嬰兒死亡情況及有關的危險因素。在第一輪調查，全部採用開放式的問題，而在最後一輪，全部採用封閉式的問題 。5．排除的準則在第一輪調查中產生的所有意見，在第二輪全部返還給參與者，未作任何刪除。然而，在最後一輪，為了得到一份簡短易於評審的清單，部分項目被刪去。排除的準則如下：1．刪除意見不一致的項目，即那些獲得很少贊同（少於60％答卷者）和／或很多反對（多於40％答卷者）的項目；2．刪除含糊不清、沒有明確地指出至少一種因素／一個問題的項目；3．刪除那些明顯地與已知的現實不相符的項目。除此以外，在健康問題方面，僅選擇了與死亡有關的項目，而刪除了關乎患病情況的問題、關乎健康決定因素的問題以及關乎衛生服務的問題。6．結果分析沒有採用複雜的方法。對於各項選擇題，計算頻數和百分比。對於評比題，則應用電腦程式 Instat 2．0計算平均數及95％的可信區間8 。結 果第一輪問卷有1 9位專家回答（67．9％），第二輪有1 1 位（39．3％），第三輪有13位（46．4％）（已知在研究期間，其中一位專家離開了澳門，而另外幾位則休假，因此，第二和第三輪調查的真正的回答率應分別為50％左右及高於50％）。1．澳門的一般健康水平大多數答卷者（13／19，6 8．4％）同意，探索現存統計資料所揭示的情況，即低的一般死亡率、高的出生時預期壽命等，提示澳門的一般健康水平是高的。8．GraphPad Sof tware，“GraphPad InStat －Instan t Bios ta t i s t i cs ”，第二版，1 993年。1148
  • 小部分（5／19，26．4％）表示不肯定，主要因為沒有提及患病情況的資料，也沒有關於身體、精神和社會的良好狀態的資料。一位參與者（5．3％）表示反對。許多事實被提出，作為促成這一現狀（低的一般死亡率及高的出生時預期壽命）的保護性因素，包括人口學特點、環境、社會經濟及基礎衛生條件、健康的生活方式以及同衛生系統有關的因素。表二列出被較一致地認為對現狀有重要貢獻的因素。表中間的橫線將較重要和次重要的項目分開，項目與項目之間並不互斥。表二：保護性因素及其重要性＊使用－ 1－5分的量表來評定項目的重要性（1 ＝不重要 ，5＝極其重要）明顯地，所有被評為較重要的因素中，除了有關基礎衛生條件改善這一項是例外，其餘的都與衛生系統有關。2．重要的健康問題開始的兩輪中，在沒有事先作出限制之下，答卷者提出了關乎所有可能方面的、各式各樣的健康問題，包括人們健康的問題（表述為患病情況和／或死亡情況），同健康決定因素有關的問題（環境、社會經濟、生活方式等）以及衛生服務的問題。1149
  • 在最後一輪，將範圍限於以死亡率為根據的群體健康問題，從而獲得一簡短清晰的問題清單，以便評估項目的重要性。以類似上一節的方式，下表列出意見較一致的項目。表三：健康問題及其重要性＊使用－1 －5分的量表來評定項目的重要性（1 ＝不重要，5＝極其重要）按照國際疾病分類，被認為較重要的包括兩個死因組別（第七及第八組），五個死因項目（第27，02，321 ，26，29項）及外加一項有關職業的疾病和意外，這些項目彼此之間並不互斥。圖一：因結核病死亡的情況1150
  • 3．因結核病死亡的情況大多數答卷者（11／17，64．7％）認為在澳門因結核病死亡的情況是不滿意或非常不滿意的（圖一）。表四列出意見一致程度較高的危險因素。這一次，突出的是同環境及衛生系統有關的因素。表四：因結核病死亡的危險因素＊使用－1－5分的量表來評定項目的重要性（1＝不重要，5＝極其重要）4．嬰兒死亡的情況對於澳門嬰兒死亡的情況，意見分歧較大。相對較多的答卷者認為情況是好的一一非常滿意4／16（25．0％），滿意4／16（25．0％），正常2／16（12．5％），不滿意6／16（37．5％）。雖然在第一輪指出了四十餘項可能的危險因素，但很少項目在第二輪獲得足夠的支持。按前述的準則進行排除，幾乎所有項目均被刪去。這一問題在最後一輪被捨棄。1151
  • 討 論1．特爾斐技術的用處和缺點在這研究過程中，特爾斐技術的不足之處顯得相當清楚。首先，這技術需要比預計還要多的時間；其次，這技術產生比預計還要大量的意見，這使之後難以進行審視修訂和評估；其三，這技術傾向於得到低的回答率和高的離棄率，這一情況可因前兩個缺點而加重；其四，雖然這技術具有避免參與者之間互相干擾的優點，但卻容許主持調查的研究者施加較大的影響，從而可引入較大的主觀性和任意性 。然而，在健康計劃的範圍內，總有可以使用特爾斐技術或其他共識技術的空間。假如我們擁有足夠、完整和正確的所有資料去作診斷或計劃，而且其中的各種決定（評定、評價、選擇、排列優先次序等）都無需涉及主觀的價值取向，那麼便沒理由去應用共識技術。不過，可以說在社區健康的戰場上，上述兩個條件永不會成為事實。所以，應用共識技術的最重要的考慮將是得益和成本的權衡、與其他方法的互相配合以及選擇最適當的技術。2．健康的定義在研究當中，曾提出了有關健康的定義的爭論。世界衛生組織將健康定義為身體、精神和社會方面的完全的良好狀態。既然如此，當我們只擁有關於死亡情況的資料，怎麼能夠去評估健康的水平？一些學者已經討論過這一問題。彼耐爾特（Pineau lt ）和戴維勒（Daveluy）在一九八七年寫道：“我們所見的大多數的健康定義，對於計劃者而言都沒有什麼用處，因為它們缺乏可操作性……在健康計劃方面，宜將健康限定為個體的一個或數個性狀，並將之區別於環境或社會的健康決定因素……用疾病、死亡、危險因素和殘障等的指標來量度的健康的缺失，是現實中能夠取得的可操作性最高的尺度9 。”在澳門目前的情況，我們宜採用一不太理想但操作性較高的健康概念作為起點，而隨着資訊系統的改善，逐步予以完善，有些時候不妨容忍一些沒有準確定義的衍生概念，如本研究中所謂的“一般健康水平”。3．健康問題如達瓦勒斯（Tavares）在一九九零年所述，情況診斷，不論其為詳盡的或簡短的，都應以一份問題的清單作為結束，而從這清單中我們將選出那些我們打算去解決或減輕的問題 10 。9．同注2。第2頁。10．António Tavares，“衛生計劃的方法與技術”，衛生部衛生人力資源廳專業培訓及改進中心，1 990年，第73頁。1152
  • 可是，存在着不同層次的健康問題，包括人們健康的問題、衛生服務或資源的問題以及同健康決定因素或影響因素有關的問題。不同層次的問題廣泛地互相聯繫，構成複雜的網絡。這可能造成混亂，所以，在作情況診斷時應採用一種明確的邏輯。有人提議，情況診斷應界定主要的健康問題，這些問題基本上應是以患病－死亡率來量度的疾病情況。如此，健康問題不應在其影響因素的層面或在回應、設備人員不足等的層面來界定。這些問題應與健康問題分開地指出11 。也有人提出“問題情況”的概念12 。根據這一概念，一個健康問題是包含原因、結果和相互關係的一個情況。應強調的是，表述為患病－死亡率的健康缺失狀態應視為“問題情況”的“核心”。在本研究中，我們也排除了僅關乎患病情況的問題，原因是沒有足夠的資料以評定和評價這些問題。4．健康的決定因素生態學的模型將健康視為一個因變量，它受到多種決定因素的影響，這些因素包括：1）生物學或內源性因素；2）同環境有關的因素；3）同生活方式有關的因素；4）同衛生系統有關的因素 13 。本研究採用了以上的分類來整理被提出的各種保護性因素和危險因素。有人估計，這四大類因素在減低死亡率方面的潛在貢獻，表述為百分比，分別是：生活方式43％，生物學因素27％，環境 19％，衛生系統 1 1％（戴維爾，1 976）14 。在本研究中，沒有人曾指出生物學因素作為保護性因素或危險因素。生活方式也很少被提及。反而，最經常提到的是同衛生系統有關的因素，尤其是作為保護性因素。由於所有的參與者都是衛生專業人士，我們不能排除受偏好影響的可能性。5．對情況的評定評定來自比較。我們評定一個情況，總是通過，或明示地或隱含地，將它與一個標準作比較。作為參考的標準可以是一個理想的水平、一個歷史的水平或其他地區的水平等。然而，不適當的比較可以導致錯誤。嬰兒死亡的情況被選來研究，因為澳門的嬰兒死亡率：1）在一九九三年，高於其他四十七個有足夠資料進行比較的國家或地區的中位數；同時，2）在最近五年總是高於香港。這使人相信情況是不滿意的。1 1 ． 同 注 1 ， 第 28頁 。1 2．Hernán Durán ，“衛生計劃一一概念與實踐”，衛生部研究暨計劃廳，里斯本，1 989年，第71 頁。1 3 ．同 注 2，第 4 頁 。1 4 ．同 注 2，第 5 頁 。1153
  • 可是，事實卻不是這樣。在本研究過程中，一些經驗豐富的專家參與者令人信服地指出，澳門的嬰兒死亡率是良好的。之所以採取了一個可能損害到研究本身的錯誤假設作為起點，乃是因為在比較中沒有正確地考慮到暫時性的波動、作比較的國家之間的可比性和人口規模、以及絕對差別的大小 。有關嬰兒死亡情況的題目在第二輪之後被捨棄，因為，一方面，大部分參與者認為情況是好的，另一方面，那些被指出作為危險因素的項目當中，沒有幾項能獲得足夠的支持以被視為達至共識 。最後，那些獲得相對較多支持的項目，它們可能指出了有待改善的地方，包括：同處境欠佳的家庭及新移民家庭有關的因素，初級衛生護理和專科衛生護理的質量及兩者之間的協作。結 論這項應用特爾斐技術的研究，從主要有關死亡情況的資料出發，達成以下的共識：1 . 澳門的一般健康水平是高的，而最重要的保護性因素是同衛生系統有關的因素（疫苗覆蓋情況，初級護理、孕婦護理、兒童護理及新生兒護理的質量，衛生服務的可及性等）以及基礎衛生條件；2．就死亡情況而言的最重要的健康問題，包括：缺血性心臟病、結核病、工作意外及職業病、慢性阻塞性肺病、高血壓及腦血管疾病；3．因結核病而死亡的情況是不滿意的，而最重要的危險因素是同衛生系統有關的因素（治療中斷，接觸者控制及病者隨診欠佳，延遲診斷，資訊教育不足）以及同環境有關的因素（擠逼及條件差的居所，與周圍人口之間的大的流動性及容易的接觸，人口密度高）。雖然特爾斐技術表現出若干缺點，但在社區健康情況診斷及健康計劃方面，它通過匯集專家們的經驗和智慧，可幫助克服客觀資料不足的困難，幫助作出較明智的決定和指引將來工作的方向。1154
  • 參考書目 António Tavares，“衛生計劃的方法與技術”，衛生部衛生人力資源廳專業培訓及 改進中心，1990 年，第一章：計劃，第 25－48 頁；第二章：狀況診斷，第 49－80 頁。 Cipriano Justo，“在制定初級衛生護理的質量保證標準中使用共識方法”，葡萄 牙公共衛生雜誌，第十卷，第三期，1992 年，第 31－34 頁。 Emílio Imperatori，Maria do Rosário Giraldes，“衛生計劃方法論一一中央、地區 及地方部門使用手冊”，第三版，國家公共衛生學校，1993 年，第一部分：序言， 第 7－42 頁；第二部分：狀況診斷，第 43－62 頁。 Hernán Durán，“衛生計劃—— 概念與實踐”，衛生部研究暨計劃廳，里斯本， 1989 年，第三章：狀況分析，第 59－98 頁。 J.H.Abramson，“社區醫學調 67E5 方法”，第五版，Churchill Livingstone，1990 年，第十九章：調查專家的意見，第 187－192 頁。 John M.Last，RobertB.Wallace，“Maxcy－Rosenau－Last 公共衛生及預防醫學” 第十三版，Prentice－Hall International Inc.，1992 年，第六十六章：衛生計劃及評估， 第 1079－1094 頁。 Luís Graça 主編，“在非洲衛生部門的管理一一實用手冊”，發展研究學院， 1993 年，第二章：策略性計劃，第 29－52 頁。 Luís Graça，摘錄自：A.Van de Ven，A.L.Delbecq，“名義小組、特爾斐技術及互 動小組決策過程的有效性”，管理學院雜誌，第十七卷，第四期，1974 年，第 605 －621 頁。 Luís Nunes，“唐氏綜合徵：一至四歲健康護理計劃”，葡萄牙兒科雜誌，第二十 六卷，第一及二期，1995 年(應用特爾斐技術的例子)。 Raynald Pineault，Carole Daveluy，“衛生計劃——概念、方法及策略”，西班牙 文版，Masson，S.A.，1987 年，第一章：衛生計劃：概觀及一般過程，第 1－42 頁； 第二章：需要的決定，第 43－212 頁。 Santos Lucas，“為保證衛生系統效能而進行評估”，葡萄牙公共衛生雜誌，第二 卷，第三期，1984 年，第 38－47 頁。 1155
  • 1156
  • 《行 政》 第九 卷， 總第 三十 四期 ，1996 No . 4，1 1 5 7－ 1 1 6 2心理健康與一般門診在澳門畢明度＊前 言在一般門診或基礎護理（基礎護理、一般護理、優先護理和初級護理）單位就診的患者中，帶有精神病或類似疾病症狀和徵兆的患者十分突出。這是全世界都察覺到並經證實的事實。謝菲爾德 1（Shepherd）和他的合作者們利用英國國家衛生部門提供的資料於1 986年進行一次調查研究。他們在研究工作中所開創的精確而透徹的分析方法已成為開展此類研究時所必須遵循的指南。這項研究的主要結果如下：1．人口中有1 4％以上的人每年至少因精神病問題在一般門診就診一次；2．在一般門診中，精神病問題是其中一個較常見的就診原因；3．一般門診醫生對大部分精神病患者進行診斷和指導。門診醫生僅將每20位患者中的一位病人／顧客（5％）介紹給精神病專家進行治療；4．在很大程度上，精神病問題與其他疾病有關 ；5．在慢性病和喪失勞動能力原因方面，精神病問題佔很大的一部分。＊澳門衛生司一般門診顧問、法醫官1．ShepherdM．，“一般臨床的精神病療法”，倫敦，牛津大學出版社，1 966年。1157
  • 其他的研究 2－9 結果表明，在一般門診中精神病發病率相當高。這是因為許多與心理有關的症狀沒有得到一般門診醫生應有的診斷治療。出現這種情況的原因是多種多樣的。但有一點可以肯定，在眾多的重要原因中，相當的一部分與病人自己的決定有關。例如，貪圖請助理醫生或家庭醫生看病的便利。另外，心理和社會在這方面打下的烙印至今仍然意味着“去看你的精神病醫生吧”！戈登貝克（Goldberg）和胡克勒（Hux ley）1 980年在他們的調查報告中這樣說：每年，每1 000人中10：· 250人患精神紊亂症；· 其中230人求助於一般門診醫生；· 230人中，僅有1 40人被確認患上精神紊亂症（這不僅是因為診斷不充分而且是被誤診或被身體上的某些問題所掩蓋）；· 1 40人中，僅有1 7人從病理學方面被認為必須送到精神病醫院治療（約佔250個精神紊亂患者的7％或者僅為每1 000人中的2人）；· 這1 7人中，只有6人被認為必須住院治療（僅佔250 個精神紊亂患者的2％）。在葡萄牙，這方面的情況與上述情況相似。根據沈拜約·法利亞（Sampaio Far ia）在1 981年的說法，每一年，葡萄牙人口中 0．5－1％的人請精神病醫生看病 11 。在一般門診中精神病發病率也很高 12。因精神病原因，在一般門診部門就診的人佔就診總人數的46％至58％（根據一般門診醫生或精神病專家估計）。這個數字比美國（30％）和英國（40％）13 的數字要大得多 。2．A l meida C．，“一般門診中的精神病發病率”，葡萄牙公共衛生雜誌，1 993年，第1 1 期，第37－4 3 頁。3．Goldberg D．，Blackwel l B．，“一般臨床的精神病療法：使用一種新療法的病例鑑定的詳細研究”，B.M．J ．，1 970年，第2期，第439－443頁。4．Jonhstone A．，Goldberg D．，“一般臨床的精神病檢查法”，Lance t，1976年，第1期，第605－608頁 。5．Mar k s JN．，“全科醫生檢查精神病的幾個關鍵因素”，醫療心理學，1 979年，第9期，第337－3 5 3頁。6．A lmeida C．，“全科學位後在精神病和心理健康的培訓”，里斯本醫科學院，1 986年。7．Hesbacher PT．，“臨床的家庭精神病”，J．C l i n．Ps ych ia t ，1980年，第4 1期，第6－10頁。8．Hardi ng TW ．，“精神紊亂的基礎護理：研究四個發達國家的精神病發病率及其診斷”，醫療心理學，1 980年，第1 0期，第231 －241 頁。9．Regier DA．，“美國心理健康護理制度”，Ar c．Gen．Psycha t ，1 978年，第35期，第685－693頁。10．Goldberg D．，Hux ley P．，“社區精神病”，“精神病的護理方法”，倫敦，Tavist ock Publ．，1980年 。1 1. Fa ri a S．，“一般門診及精神病護理服務”，醫生日報，1 978年，第1936期，第467－474頁。12．Ser r a V．，“工作範疇內的批判經驗”，全國社會精神病協會，里斯本，1 976年。1 3．同注 1 。在澳門，由於沒有開展流行病研究，因此，無法知道因精神病方面的健康問題請醫生看病的人數。但有一點是肯定的，在澳門，請一般門診醫生看病比請精神病1158
  • 專家看病要容易。澳門的衛生保健網由8個衛生中心構成。這些衛生中心戰略性分佈在全澳各個地區（20平方公里，1 994年）。大約60名一般門診醫生在這些衛生中心免費提供服務，掛號看病很方便。這個基本健康護理網與僅有的一所精神病醫院形成鮮明的對照。精神病醫院僅有5名醫療專家，而且醫院分兩地運作（門診部和住院部），兩地之間相距數公里。這種空間分佈和少數幾個不穩定值勤的醫生使得本地的精神病醫療服務困難重重，無法作出快速反應和滿足日益增長的需求。另一方面，儘管澳門是一個具有文化特色的地方，但從疾病分類的角度出發，本地區構成心理障礙的各種因素與世界其他地方沒有多大的差別。同樣，由於精神病可能出現的後遺症或者由於難以言表的內心情感等原因，本澳社會和文化忌諱“心理和精神”方面的疾病。這似乎是中國人的恆久文化特點之一，而澳門居民絕大部分是中國人（近98％）。因此，將精神方面的疾病當成慢性病或其他疾病而習慣性地去一般門診治病的情況很嚴重。方 法通過一種橫向的研究方法，讓我們計算一下澳門衛生部門（衛生司）的用戶中，因心理健康問題在各衛生中心求醫問藥的人次。確定“心理健康問題”通常是很難的。為克服這一困難，讓我們利用基礎護理國際疾病分類（CIPS－2）的第五和第六章所編定的21 種疾病（診斷、徵兆和症狀）來加以說明（見附表）。我們將最明顯的精神障礙，精神變態和精神病，以及介乎於“正常”的神經病和精神病兩者之間很難確診的疑難雜症都列入這一組病例之中。根據國際疾病分類之規定，從1 982年起，澳門所有衛生中心的醫生一直在留意患者就診的原因和所遇到的健康問題。所收集到的數據輸入各單位普遍使用的電腦，然後由衛生司組織暨電腦廳（DO I）集中滙總。為了便於研究，請衛生司組織暨電腦廳提供了1 993年和1 994年期間各衛生中心所接待患者的有關統計數據。統計數字包括：·掛號就診總人數；·門診總人數和按大項目（兒童健康、成人健康、婦女健康、計劃生育、學生健康）劃分的患者分佈情況；·患有預先選定的21種疾病（C I PS－2）的至少其中一種的第一次就診總人數；·患有上述選定的其中一種疾病於年內至少看病一次的人數；·患有上述其中一種疾病的就診總人數。將這些統計數字與本澳的總人口（1 991年人口普查結果）、在基礎衛生護理單位掛號就診的人數以及同一時期內各衛生中心接待患者的人數進行綜合分析 。1159
  • 結 果下列數據根據各衛生中心一般門診醫生接待患者人數滙集而成（見附表）。1．1 993年，在2356次因精神病原因的會診中，觀察了624人（約為總人口中每1 000人中的2人）；2．1 994年，在2387次因同一原因的會診中，被觀察的患者達1 004人；3．1 994年上半年，在相同原因的1 652次會診中，被觀察的患者達671 人；4．在某些患者跨年度看病，以及有些人改變了看病的地方或沒有去看病的情況下，1 994年底因患其中一項選定的精神障礙而在各衛生中心掛號就診的人數達1 345人 。澳門衛生部門精神病診斷報告資料來源：澳門衛生司組織暨電腦廳1160
  • 1 993年和1 994年在各基礎護理單位就診的人數表明：1．在各衛生中心掛號就診總人數的1．2％的患者中，年齡在1 3歲以上的1．5％的患者於年內至少因心理或精神障礙就診一次；2．1 993年和1 994年各衛生中心接待的1 3歲以上的患者中，因精神病問題或與此相關原因就診的人數分別為2％和0．9％；3．1 994年底，澳門總人口中每1 000人中的4人或者在衛生中心掛號就診總人數的1％的病人因精神病原因繼續接受一般門診醫生的跟進治療；4．1 994年，儘管因精神障礙原因在各衛生中心就診的患者人數比1 993年增加了62％，但是，在同一時期內，每一位病人就診的次數平均從3．3 次降為2．3次。討 論從某種意義上來說，因心理健康原因就診人數增加，而每位患者看病次數減少這一事實說明，醫生診斷的準確性有了很大的提高，而且也表明這些醫療門診部門的管理得到了改善。但是，無論如何與澳門的實際情況相比，上面所列出的就診人數的比例較預期的要少得多。澳門的某些特點，如激烈的職業和社會競爭，世界上最高的人口密度，家庭成員長時間的分離和青少年成長中危險年齡期的行為等原因所造成的家庭凝聚力相對不穩，缺乏堅定信念，“豐盛的物質生活”和各種權宜之計的誘惑（年青人中各種真實的或虛假的傳聞），因缺乏信心或無前進目標等原因造成的苦惱等等，是造成澳門居民中日益增加的心理和精神障礙的重要原因。可惜的是，接受葡國醫學教育的醫生很少，而接受中國醫學教育的醫生，儘管他們的教育是按照西方的醫學標準，對患者的心理、行為或精神上等問題進行診斷，研究和治療時顯得準備很少或不足。這一事實亦為他們自己所承認，他們把這基礎教育不足歸咎於他們深受中國文化、政治和社會影響的導師們。這種情況必然地反映在精神病方面的知識水平和態度上，勢必對收集整理流行病方面的資料和全面地認識現實情況產生負面的影響。儘管開展了好些專業補充培訓和個別輔導，但仍感這方面的培訓不足。澳門居民心理上和人格上的特點並不一致，就像前面說過的那樣，人們在談論性生活，家庭和親人之間的衝突或者社會經濟問題時，缺乏表達情感的勇氣。一位敏銳的訓練有素的治療專家可以改變其態度和行為，從表面上強調解決健康問題的重要性，促使患者就醫。然而，與認識澳門居民在人格或文化方面的特點的必要性相比，我們更加感覺到解決在這方面的專業培訓不足問題的重要性。結 論根據上面的資料，我們可以得出下列結論：1 . 沒有理由認為澳門居民和在一般門診部門就診的患者在心理和精神障礙方面所表現出的固有的和明顯的特點與世界其他地方的特點有很大的區別。相反，澳門人的這些特點比已經被證實的其他地方的特點有過之而無不及，而且在短期內有迅速增加的趨勢；1161
  • 2．鑑於請一般門診醫生治病的方便性，以及大部分的醫療個案可以在醫院以外進行診斷和治療，因此應致力於對這方面的醫生的培訓。為此，仁伯爵醫院的精神病院應更緊密和更有組織地跟進這方面的工作，同時對醫院和保健單位之間的協作做出更多貢獻。例如，每個衛生中心可以與一個精神病專家聯繫，使之在“培訓”和“諮詢”方面提供更大的支援。如果由於人力資源不足，做不到這一點的話，則應制訂一些規則，使各衛生中心從技術上與精神病醫生保持聯繫，進行各種有益的交流。僅在精神病醫院或在支援精神病治療的機構內進行培訓是不夠的。應透過精神病醫生或心理健康隊伍（精神病專家、心理學家、社工）與一般門診醫生之間的交流聯繫，對一般門診醫生提供培訓，給予指導，這是十分有價值，而且亦有必要實行14、15 。如果能做到這一點，我們將在下列各方面受益：·患者能夠得到更好和更有效的治療；·使一般門診醫生在其醫療活動中獲得更多支援和更有把握；·專科醫生能施以最大的援手參與實質缺乏專業知識的醫療個案；·使衛生部門更好地利用或發展現有的資源（人力和醫療的），以改善自身的形象 ；·澳門將擁有一個具最大參與能力和效率的心理健康組織，為居民之福利作出貢獻 ！14．Wi l ki nson G．，“由全科醫生轉交予精神病專家和專業精神病護理助醫的個案”B．J．Psychi at r i c，1 989年，第1 54期，第72－76頁。15．Sennfel t J．，“精神病護理的基礎護理情況：葡國的經驗，那個工作組在參與歐洲地區的精神病護理方面的發展”，里斯本，1 989年，並參看注 1 。1162
  • 公共行政1163
  • 1164
  • 《行政》第九卷，總第三十四期，1996 No . 4，1 1 65－1 1 75澳門公職制度及其改革＊羅理道 ＊＊1．過渡進程中的“三大問題”一九八七年三月二十六日在北京簽署的《中葡聯合聲明》確定了葡國對澳門的管治於一九九九年十二月二十日終止，中華人民共和國亦於這天恢復對澳門行使主權，而澳門則成為中華人民共和國澳門特別行政區，實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權（《基本法》第二條）。因此，從一九八七年三月二十六日開始便進入過渡期。在這期間，必須適當解決因過渡而引起的特有問題。中葡聯合聯絡小組中方明確指出了過渡進程的“三大問題”為：1）澳門法律本地化；2）中文官方化（在公共行政中兩種官方語文的普及化）；3）公務員本地化 。＊在澳門公共行政管理學會（A LAP）舉辦之《中國、香港及澳門公職制度之改革》研討會上的發言稿。＊＊科英布拉法律系法學碩士、里斯本會計暨行政高等學院學系主任、行政暨公職司高級顧問技術員編者按：由於本文註釋過長，所以將之置於文章末部。1165
  • 2．行政當局、公職與“三大問題”如下所述，這“三大問題”均與公共行政、公職及其改革有關。眾所周知，各個社會均存在着一定的需求，而滿足這些需求是由社會集體履行的任務。集體需求的存在，意味着須設立一些部門，從而以集體的名義以及按照集體的利益來滿足這些需求。因此，這些在不同實體中設立的部門，都具備一個在人力和物力方面的組織，並須在機關的領導下開展正確、適當和適時的活動，以滿足集體的需要。因此，一個由部門、機關和實體組成的系統便應運而生（組織上或主體上的公共行政）這個系統推展一定的典型活動，從而有規律、持久和不斷地滿足集體在治安、文化和福利等方面的需求（實質上的公共行政）。組成行政當局的實體，都具備一個組織，擁有機關和人員，他們主要是負責執行體現行政部門活動的任務。2．1行政和公職與澳門法律本地化關係密切，這是基於：1）法律規範公共行政的組織，確定組成公共行政的實體和訂定有關架構及機關 1 ；2）法律規範行政當局實行活動的特定模式，訂定運作模式和工作方法以及應作出的行為和應遵守的程序，從而一方面確保其運作的合理和在技術上正確，另一方面保證市民參與其運作2 ；3）所有的目標、選擇及抽象的規範均透過法律確定，然後由行政當局負責執行和實 施 ；4）公職本身的章程由法律組成，成為一個體系和一種特別的聘用關係，尤其定出一連串的權利和義務。該等權利和義務隨着職務的任用而賦予各行政人員，尤其是公務員。2．2 中文官方化令行政系統（立法和司法系統亦然）從先前的單語改為雙語，隨着由這項改變所引致的困難，公共行政以及公職與中文官方化扯上了關係。此點可見一斑於雙語制所必須的屬特別制度的職程的設立：翻譯員和文案的職程（十二月二十一日第86／89／M 號法令第三七至三九條）。2．3 最後，公共行政和公職與公務員本地化亦有關係，公務員本地化最根本的目的是“在一九九九年十二月十九日有一個具效率，且於一九九九年十二月二十日能繼續維持運作的行政當局”（一九九三年二月十八日澳門總督關於行政本地化問題之備忘錄）。因此，必須保證於一九九九年十二月二十日建立一個本地化、勝任和具質素的公務員階層，以穩定澳門公共行政正常的、有效率的、不斷的和具有質素的運作。2．4 我們可以在概念上辨別過渡期的“三大問題”，但在現實生活中，三大問題的任何一項都不是封閉和獨立的情況，而是互相牽引，互相影響，和它們之間存在着緊密的論證關係。每一個問題都不是獨立的，而是一個同時包含了其他問題整體的組成部分。在隨後的論述中大家應緊記這個情況，因為儘管本地化各大問題互有聯繫，但以下各項內容均是針對某一問題而作出論述。1166
  • 我們先就本地化問題的不同方面而採取的措施作一回顧，儘管只是概括地和只限於公職範疇。3．公職法律本地化澳門法律本地化3包括以下多方面的問題，如“法規本地法”、“法律語文本地化”、“司法系統本地化”4 、“司法官本地化”及“本地社會的法律傳播”等。現在我們所關心的是“法規本地化問題”，此問題一直是透過引用葡國現行法律到澳門或制定本地的法令或法律來實現。在公職的規章紀律方面，部分令法規本地化得以落實的較重要法律有：1）確定領導及主管人員通則的十二月二十一日第85／89／M 號法令；2）制定職程的一般及特別制度的十二月二十一日第86／89／M號法令；3）核准澳門公共行政工作人員通則的十二月二十一日第87／89／M號法令；4）完善規範助理職務及其聘任法律規定的十一月三日第62／93／M號法令；5）訂定有關年假、缺勤、無薪假及特別假新規定的六月一日第23／95／M號法令。3．1 職程制度（十二月二十一日第86／89／M號法令）澳門公共行政採用職程制度，但領導及主管人員、助理、工人及助理員卻不被列入。另一方面，只有編制內之人員方有權進入職程（第三條）。第86／89／M號法令第四條訂立以下職程之種類：1）一般制度職程—— 指與各政府機關共通工作範圍有關、或與一個或多個政府機關本身之專有職務有關之職程。在後者所指職程內之晉升及對學歷或專業資格之要求，均須等同在所屬職層共通範圍職程內之晉升及要求。特別制度職程—— 指與一個或多個政府機關專有職務有關之職程。其安排、晉升或對學歷及專業資格之要求均按其職務之特性而訂定。2）直向職程—— 指職務性質相同之各職級之遞升之職程，而工作的複雜性及責任亦相應地逐漸增加。橫向職程—— 指在同一職務內容中，工作複雜性無明顯改變的情況下，按工作經驗的增加而晉升的一連串不同薪酬的職位。公務員按不同之人員組別（工人及助理員、行政人員、專業技術員、技術員及高級技術員）被分配擔任澳門公共行政不同的一般職務。對不同之組別有不同之學歷及／或專業資格之要求（學士學位、高等課程、其他水平較低之學歷）。法律規定了職程之互通性（直向互通性一一第十二條及橫向互通性一一第十三條）。1167
  • 每一職程職等之晉升均以審查文件方式為之，但須在其對下之職等工作屆滿三年，且工作評核不低於“良”，或工作屆滿兩年，且工作評核為“優”（第十條）。於每一直向職程職等或橫向職程內，職階之變換須具備一定的工作時間，且工作評核不低於“良”（第十一條）。3．2 領導及主管人員通則（第85／89／M號法令）領導官職指司長和副司長，主管官職則指廳長、處長、組長及科長（第二條三款）。非組織單位或其附屬單位之領導或主管官職，不被視為領導及主管，但副司長職位除外（第二條五款）。除科長之外，領導及主管官職均以甄選方式聘任（第三條一款），並以定期委任方式任用，期限為兩年，得以相同或較短期限續期（第四條一及二款）。然而，領導及主管官職之定期委任得隨時因某些情況而終止（第五條）。科長的聘任是透過開考方式為之（第三條二款），並以委任形式任用（第六條一款）。領導及主管人員均免除遵守固定辦工時間（第八條），而有關職務可以代任形式為之（第九條）。同時，領導及主管人員受兼任及不能兼任性之特殊制度所約束（第十條）。3．3 助理（十一月三日第62／93／M號法令）助理職位是過渡期的特別產物，屬公務員本地化5其中一種手段。基於由澳門出生人士所擔任之領導及主管官職之數目偏低，因此，有關方面認為適宜在公共機關及機構人員編制中設立助理職位（第一條），以便安排本地人員確保一九九九年後行政當局能以所需的效率運作。助理職位，從具備擔任領導及主管職務資格之人士中甄選聘任，須在澳門出生或屬本地區居民，掌握良好葡文及中文，具備高等學歷，在澳門公共行政當局擔任職務兩年以上，且不屬外聘人員（第三條一款）。3．4 澳門公共行政工作人員通則（由十二月二十一日第87／89／M號法令核准）公務員、服務人員及散位人員均被視為澳門公共行政工作人員（第二條一款）。擔任公職之一般要件為（第十條一款）：具葡籍或中國籍、已成年、具備學歷或專業資格、具備任職能力、身體健康及精神健全並在澳門地區居留。擔任公職是以專職為原則（第十七條一款）。公務員之任用以委任方式（臨時或確定委任、定期委任、署任）或合同方式為之（編制外合同及散位合同）（第十九條及續後條款），公務員亦可以包工合同形式進行特定或專門性工作，該包工合同與行政當局之職務並無聯繫（第二九條）。1168
  • 招聘與甄選人員，須遵守以下原則：·應考自由 ；·所有應考者均享有平等條件及機會 ；·提前公佈所採用之甄選方法、有關項目及評核制度 ；·聲明異議及上訴之權利（第四六條三款） 。開考乃招聘或甄選人員進入職程或晉升之正常及必須方式。當有關職位或編制內職位之任用制度另有其他任用方式時，開考方可免除（第四七條一及二款） 。開考之目的是入職或晉升，晉升之一般開考可以是普通性或限制性。一般開考還可以分為審查文件方式或考核方式兩種（第四八條） 。通常，澳門公共行政工作人員每週須工作三十六小時（第七七條）。為着給予工作評核之目的，澳門公共行政工作人員須接受評估。該工作評核於各方面都顯得重要（如晉升和晉階）。工作評核可以是平常工作評核或特別工作評核（後者只適用於臨時委任人員）。調動方式分為調任、派駐及徵用（第三二條至第三四條）。工作人員獲取之報酬包括薪俸、附帶報酬、津貼及補助（第一七四條）。薪俸（第一七八條）、年資獎金（第一八○條）、假期津貼（第一八四條）及聖誕津貼（第一八七條）屬固定及長期之報酬。超時工作以附加報酬為之（亦可在正常工作時間內以扣除方式作為補償）（第一九七條）。另一方面，輪值以輪值津貼方式作為補償（第二○二條）。工作人員可獲取其他津貼（房屋津貼、家庭津貼、出生津貼及結婚津貼等）。工作人員受社會保障制度保障。對於公務員及服務人員，該社會保障制度還包括退休及撫恤制度，由澳門退休基金會負責執行。公務員或服務人員為發生退休效力，在其年齡達到為擔任有關職務而訂出的年齡限制前最少工作十五年，方得在澳門退休基金會登錄（第二五九條一款）。臨時或確定委任的公務員必須登錄，並由支付薪俸的機關主動辦理（第二五九條二款）。對在公共機關編制內沒有原職位的編制外合同或定期委任人員，登錄是自由的（第二五九條三款）。當供款人完成為退休目的所計算的三十六年工齡時，退休供款即停止（第二五九條六款）。退休可以是自願的或強制的（第二六一條）。以散工制度錄用的澳門公共行政的工人及助理員不能如其他澳門公共行政人員般享受退休金及撫恤金制度。1169
  • 公務員及服務人員對違紀事件向上級負責（第二八○條），並會因其違紀行為而受到書面申誡、罰款、停職、強迫退休或撤職等處分（第三○○條）。3．5年假、缺勤及特別假（六月一日第23／95／M 號法令）於行政當局內服務一年以上的工作人員在每一曆年內享有年假二十二個工作日（第三條）。工作人員於每日應上班之期間內不在有關部門或未出現於因工作而應前往之地點，均視為缺勤（第十三條一款），可分為合理缺勤或不合理缺勤（第十三條三款）。確定委任的公務員可獲批給短期無薪假、長期無薪假或因公共利益的無薪假（第六五條至七三條）。4．中文官方化儘管過去曾多番採取過立法措施，就葡語學習方面制定若干具約束力的規定或促使葡語社會化—— 一九一九年十一月八日第四十五期《政府公報》第331號訓令（澳督施利華）、一九二七年五月二十八日第二十二期《政府公報》第26號法規（澳督巴波沙）、一九三一年八月一日第三十一期《政府公報》第1 96號法規（澳督柯維喇）、一九三二年十二月十日第五十期《政府公報》第272號法規（澳督美蘭德）、一九六○年十一月二十六日第四十八期《政府公報》第33號批示（澳督馬濟時）以至其他法規—— 然而，葡語從未在澳門強制性地推行，其在澳門的通用語言中只排行第三，跟隨中文（這是理所當然的）及作為國際語廣泛通用的英語之後。這個現象證明了如果制度在傳統上缺乏基礎，只靠制度本身是不足夠的。然而，葡語在多個世紀以來均是澳門唯一的官方語言。這個情況一直持續至一九九一年十二月三十一日第445／91號法令（公佈於一九九二年一月十三日的《政府公報》第二組中）的公佈才有所改變，該法令確認了中文在澳門的“官方地位及具有與葡文一樣的法律效力”這項確認是隨着一系列本地立法措施而得到落實，該等措施旨在推廣中文在行政當局內或與被管理者接觸溝通時普及使用，使中文在澳門的地位得到真正的認可。為此，一九八六年一月二十五日第5／86／M 號法令第三條規定給予公眾使用的政府表格均強制性地以中、葡雙語印制。隨後，一九八九年二月二十日第11／89／M 號法令進一步規定“凡本地區自治機構以葡文頒佈具有立法及管制性質的法律、法令、訓令及批示時，必須連同中文譯本刊登；凡須聽取諮詢會意見的法律提案、法令草案和訓令草案均應以中葡文本提出；居民與本地區公共機關包括自治機關及市政機構，或與有關公務員及公職人員交往時，得使用葡文或中文；本地區公共機關包括自治機關及市政機構印製之所有印件、表格及同類文件，必須使用葡文及中文；葡文與中文在澳門地區之官方同等地位，將按照為此所具備之條件以循序漸進方式實現之”1170
  • 《聯合聲明》第二（五）號規定“澳門特別行政區政府機關、立法機關和法院，除使用中文外，還可使用葡文”。《基本法》第九條亦規定：“除使用中文外，還可在澳門特別行政區各行政、立法及司法機關內使用葡文，葡文也是正式語言”。故此，葡文及中文在今天或是一九九九年以後仍是澳門的官方語言。另一方面，根據《聯合聲明》第二（四）號之規定，“現行法律基本不變”。並於附件一第三點指明“澳門特別行政區成立後，澳門原有法律、法令、行政法規和其他規範性文件除與《基本法》相抵觸或澳門特別行政區立法機關作出修改者外，予以保留”，又指明“澳門特別行政區的法律係由《基本法》以及上述澳門原有法律和澳門特別行政區制定的法律構成”。若要保持公共行政及公共職務的正常運作和質量，便應保留現有的雙語行政制度 。因此，大家都清楚到有需要把澳門的司法體系轉變為雙語的司法體系（這樣便出現了法律翻譯和雙語立法問題）以及有需要為使行政當局能在不出現斷層、不降低質量和效率的情況下繼續以雙語制度進行運作創造條件，但此舉直接引起了以下要討論的問題。5．公務員本地化我們每個人都希望能為澳門留下一個具質量、能幹和高效率的雙語行政當局。澳門政府在提高行政當局人力資源的價值和公務員的工作能力以及鞏固雙語制度等方面一直不遺餘力，並為此採取了多項措施。其中一項措施就是前文談及的助理職位的開設。總的來說，就是透過開辦新的學校和課程來擴大專上教育的網絡，為工作人員提供更多的專上教育培訓機會。值得一提的是，某些專上學院的課程是專為或主要為公職人員而設的，如澳門保安部隊高等學校的警官培訓課程（包括頒授警察科學學士學位的水警稽查隊課程和治安警察課程，以及頒授防護及安全工作學士學位的消防課程）又或公共行政學士課程及其他在語言和翻譯方面的課程。同時，考慮到雙語的使用範圍不斷擴大以及要培訓具有適當條件的本地公務員，分別開辦了“赴葡就讀計劃”（P E P——一九九二年十二月二十一日第70／92／M號法令）和“中文及中國行政課程”（CL AC——一九九二年七月二十七日第40／92／M 號法令）。“赴葡就讀計劃”為期不少於一年，分為以下幾個階段：·預備階段，包括在澳門所舉辦的課程和活動。·在葡國舉辦的葡語課程。·在葡國或澳門舉辦的當代公共管理及行政課程。·在葡國和澳門進行專業實習（第二條）。1171
  • “中文及中國行政課程”包括學習語文及中華人民共和國公共行政兩方面，並且為了對中華人民共和國的文化和行政實況有更好的認識，該課程還可能包括短期的補充性培訓活動（第三條）。最後，還要一提，一九九四年八月十五日第42／94／M號法令，其中制定了入職或晉升各公共部門編制內職程的特別規定，使一些具有延續及穩定公共部門運作所需經驗的人員，能填補編制內之職位，以鞏固公務員本地化的進程。總結及評估規範公職的法律已適當地本地化，無論在組織或特別僱用關係方面亦然。事實上，組成公職章程本身的法規是由本地的立法機關所制定，其主要精神符合《聯合聲明》及《基本法》上所載的尤其是關於任用和提升公務員或公職人員應以“其本人的資格、經驗及才能”為標準的各項原則（《聯合聲明》附件一第六點及《基本法》第一○○條）。因此《基本法》明文規定“澳門原有關於公務人員的錄用、紀律、提升和正常晉級制度基本不變，但得根據澳門社會的發展加以改進”（《基本法》第一○○條）並不是偶然的。現已計劃並開闢了一些新的公務員培訓途徑，以便培訓出合適的人才，繼續建設一個雙語且具質量的行政架構，為市民提供優質的服務。法已立，儘管可能仍有待改善，但其本質是好的。在結束本文之前，我想起了一句中國諺語：“法不自行”因此，希望我們所有人，不管是葡萄牙人或中國人，都能好好地貫徹執行它。註譯：1 澳門地區擁有自己的政府機關，總督具備權限在政務司的協助下履行執行職能，尤其負責履行以下職能：a）指導本地區之總體政策；b）領導整個公共行政；c）為實施在當地生效但欠缺規章的法律及其他法規而制定規章；d）保障司法當局的自由、執行職務的全權性，以及其獨立性；e）管理本地區財政；f ）訂定貨幣及金融市場之結構，並管制其運作；g）如因國民或外國人之存在引致內部或國際秩序出現嚴重不適宜時，為着公共利益得拒絕其入境或根據法律驅逐其出境，但關係人有權向共和國總統提出訴願（《澳門組織章程》第十六條第一款）。本地區公共行政之組織架構，其總體基礎由八月十一日第85／84／M 號法令和七月三十日第8／87／M號法律訂定。本地區所有公共部門在直接隸屬總督、受法律約束、遵守法院的決定和謀求居民正當利益的情況下執行職務（第85／84／M 號法令第二條）。1172
  • 總督可將其在全部或部分與公共部門有關的事宜方面所具備的執行權限授予政務司或其屬下的司長（第85／84／M 號法令第三條）。公共部門可按一級司、二級司、廳、處、組和科等級別建立架構（第8／87／M 號法律第一條並結合十二月二十六日第85／84／M 號法令）。市政廳之法律制度由十月三日第24／88／M 號法律確定，並透過七月五日第4／93／M 號法律作出修改 。澳門公共行政之架構和組織的概論可參考澳門《行政》雜誌，第十一期，第四卷，一九九一年，第十九頁及續後數頁，Lopes L uís的“澳門公共行政架構”和一九九五年行政暨公職司的“澳門公共行政九五”。2．在這方面，基本法規就是七月十八日第35／94／M號法令核准的《行政程序法典》，其序言指出其目的如下：· 規範公共行政當局之組織及運作，使各部門之活動合理化；· 在尊重被管理者之權利及正當利益下，對行政當局意思之形成作出規範；· 在形成與各利害關係人直接有關之決定時，容許各利害關係人參與，並確保向其提供有用與適時之資訊；· 避免官僚化，以及使公共部門親民；· 總體確保行政工作之透明度及對公民權利之尊重。3．每一社會都有一個有效的秩序，是人們作為言行依據的一組規則。這些規則具有實際或真實的效力，這種效力並不因為它的任何一種邏輯關聯的力量而產生，而是因為這些規則在其相對人的社會中對生活、商業活動和法律觀念上作出要求。正如J eh r in g教導，必須尋找法律概念（在心理及實際、道德及歷史上的情理）的最後源頭，即在一個“特定 、主要的合理解釋”中尋找。因此，為使存在於社會的法律變得“生動”，而由於要實際適應其成員的抱負、渴望及需要，必須由社會去意識及採納。所以，大家理解到法律本地化必須由一些具符合“本地社會的實際需要”內容的法律來實現的，反映出“本地的特點和本地的政治、經濟和社會環境”（澳門《行政》雜誌，第十七／十八期，第五卷，一九九二年，第七三○頁，趙燕芳的“澳門法律本地化之回顧與前瞻”）。即由一些“應該切合本地需要，回應本地人的願望”的法規（澳門《行政》雜誌，第二十八期，第八卷，一九九五年，第三○四頁，吳國昌的“澳門過渡後期的法律本地化”。因此，這些法規必須由本地立法機關制訂，而其合法代表為本地人及本澳居民。只有這樣才能實現“澳人治澳”的原則。但是，如果與澳門政治 、文化、經濟和社會特色有關的立法已對當今發展的實際需要作出回應，這只是大家渴求的法律本地化必要條件，而不是充分條件。其實，只有當法律相對人（指真正的法律主體，而不單是法律的接受者，在法律產生過程中作為真正的參與人）認識它，才能使它有意識及有生命力，遵從它的規定，以及尊重其效力。為了熟悉理解它，為了可以成為其主體，這些規定必須以其相對人所掌握的語言表達出來，及必須使其普及化，這需要翻譯現行法規以及（是有所不同的）作其獨有的葡文及中文的立法。另外，制定法律及其雙語適用會牽涉到法律操作者（司法官、公證員、局長、司法公務員、尤其是公務員的本地化）及要求該等人員在本地培訓（即在澳門實行培訓）和本地化（即適應本澳現實需要，如：要求澳門大學的法律課程採納一個特有的內容編排）。法律本地化的問題就如建造一楝房子，任何一塊石頭的缺少或出現問題不但會影響其和諧性，還會影響整個建築的穩定性和可行性。在法律本地化方面所完成的一部分與所有欠缺未做及時間的緊迫性作出較，實在是太微不足道。由於市民對現行法律形式的確認程度甚低，致令困難加重（澳門《行政》雜誌，第十三／十四期，第四卷，一九九一年，第五五○頁，Ol i vei ra Rocha的“論澳門法律制度之可行性”）。這點可從澳門司法和澳門的華人社會的互相陌視顯示出來，華人社會擁有非正規的社會支配體系，包括排難解紛的組織機制（澳門《行政》雜誌，第十三／十四期，第四卷，一九九一年，第四五九頁及續後數頁：Boaventura de Sousa Santos 的“論司法與澳門社會：過渡時期的社會1173
  • 問題 、行政當局與社會組織”）其實我們不會感到奇怪，儒家學說把法視作一種由權力機關“人為”制訂的現實，特為規定那些不能通過教育而守規的低下階層（澳門《行政》雜誌，第二十三期，第七卷，第十頁及續後數頁，António Manuel Hespanha的“多元文化結構下的法律與正義”）。4．透過1 ／89憲法附加於《葡萄牙共和國憲法》第二九二條五款，給予澳門法律一個獨有的司法組織：“澳門地區依法擁有本身之司法組織，該司法組織享有自治，適應澳門特徵，並保障法官獨立原則”。同一權利載於《澳門組織章程》（第十五條一款），保留了共和國議會訂定澳門司法制度的綱要的權限。（第五一條二款），共和國議會行使該權限是透過八月二十九日第1 1 2／91 號法律來訂定澳門司法組織的綱要。澳門司法組織由具有一般審判權之法院，及具有行政 、稅務 、海關與財務審判權之法院組成（法律第1 1 2／91 號第五條一款）。澳門地區有第一審法院、審計法院及高等法院，高等法院以第二審法院及審查法院之形式運作（以上法律第六條一、二款）。具有一般審判權之第一審法院，得分為普通管轄法院、專門管轄法院及特定管轄法院（第七條一款），得以獨立庭或合議庭運作（第八條）。澳門行政法院有權限行使有關行政、稅務及海關之審判權（第九條一、二、三、四款）。審計法院在澳門法律秩序範圍內，有審判權及財政控制權力（以上法律第十條）。澳門地區之法官與檢察院人員編制之管理及紀律，由澳門司法委員會及澳門司法高等委員會確保（以上法律第二六條）。第1 1 2／91 號法律給予總督通過有需要執行之法規的權限（第二八條）。為此效力特別在三月二日公佈了第1 7／92／M 號法令及在八月十八日公佈第55／92／M 號法令。現今在澳門有普通管轄法院、刑事起訴法院、行政法院、審計法院和高等法院。在此，我們不去理會司法制度基本原則不由澳門立法機關制訂會否妨礙它在一九九九年十二月二十日後的存在之事實（澳門《行政》雜誌，第二十八期，第八卷，一九九五年，第三○三頁，吳國昌的“澳門過渡後期的法律本地化” ；在不同方面討論，為使澳門《司法組織綱要法》應被葡國議會採納及為使澳門政府負責採納中間法規 ；澳門《行政》雜誌，第十二期，第四卷，一九九一年，第二四一頁，劉高龍的“澳門司法組織綱要法提案與澳門司法改革”）。同時，《澳門組織章程》的修訂本已公開宣佈為使給予立法會訂立有關澳門司法組織法律的權限。但不可不注意兩個方面：首先，澳門司法組織還未達到全面自治，因為一直以來終審不在澳門地區進行。其實，澳門地區一方面在有關最高法院全會及刑事分庭全會的其他事宜上，仍保持着權限（第1 1 2／91 號法律第十四條二款）。另外，最高行政法院有權限透過行政爭訟分庭和稅捐爭訟分庭對總督和政務司的行政 、稅務及關稅方面的行為提出上訴（《澳門組織章程》第十九條五款和第1 1 2／91號法律第十六條一款），除了其他方面的權限外（第1 1 2／91 號法律第十五條二、四款）。再加上共和國審計法院有權限因應上訴，而對於澳門政府與當地審計法院就查核或批閱事宜的分歧，予以裁判（《澳門組織章程》第六六條和第1 1 2／91 號法律第十條六款）。最後，憲法法院有權限對澳門政府機關所制定的規範之合憲性和合法性作抽象預防性及事後監察（《澳門組織章程》第四○條三款）。所以，仍未可斷定“澳門和全部司法要在澳門，而且只能在澳門實施”（澳門《行政》雜誌，第十二期，第四卷，一九九一年六月，第二五八頁，Antóni o Luc i ano de SousaF r anco的“澳門的財政控制與司法組織”）。然而，《葡萄牙共和國憲法》第二九二條五款規定將該功能移轉到澳門地區法院（GomesCanot i l ho及V i t al More i r a的“葡萄牙共和國憲法釋義”，第三修訂本，科英布拉，一九九三年，第一○七八頁），共和國總統有權限決定澳門法院何時被授予完全及專屬的審判權（《澳門組織章程》第七五條），因此，在澳門事務上，葡萄牙共和國法院的現有權限就是一個獨立憲法性原則的臨時壓縮（澳門《行政》雜誌，第十七／十八期，第七○七頁，Macedo de Almeida的“澳門司法本地化的大挑戰”一一文章引用了Gomes Canot i l ho 及V i tal Morei ra的意見）。再者，不可忘記的是“澳門特別行政區成立後，澳門原有的法律、法令、行政法規和其他規範性文件，予以保留”，與《基本法》相抵觸者除外（中華人民共和國政府和葡萄牙共和國政府關於1174
  • 澳門問題的《聯合聲明》附件一第三點及《基本法》第八條）。《基本法》預示澳門特別行政區設立初級法院、中級法院和終審法院（第八四條），原刑事起訴法庭的制度繼續保留（第八五條）。預示行政法院的存在（第八六條）澳門現行司法組織和《基本法》所預載的組織之間出現不一致，特別有以下的異處：中級法院的不存在，所以，高等法院同時起着二審法院和複審法院的功用；另澳門存在着審計法院（澳門《行政》雜誌，第二十八期，第八卷，第三五一頁及續後數頁，鄧偉平的“過渡時期澳門法院的現狀及其走向”）。5．二月二十三日第1 4／94／M號法令第七條一款列舉本地化政策之要素，如下：a）十二月二十一日第78／92／ 號法令所指之赴葡就讀計劃；b）七月二十七日第40／92／M 號法令所指之分為A、B、C三類之中文及中國行政課程；c）九月十一日第58／89／M 號法令及九月十七日第57／90／M 號法令所指之以葡語作為外語之教師培訓計劃；d）十一月十二日第68／90／M號法令所指之澳門保安部隊高等學校之警官培訓課程；e）一月二十四日第6／94／M號法令所指之進入司法官團之實習制度；f ）十一月三日第62／93／M 號法令所指之助理職位；g）一月二十四日第7／94／M號法令所指之司法參事職位。1175
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  • 《行政》第九卷，總第三十四期，1 996No . 4，1 1 77－1 1 87澳門歷史上的行政管理吳小宇＊一九九九年末澳門的治權將要轉移。澳門特別行政區基本法規定：“澳門特別行政區行政長官由澳門永久性居民中的中國公民擔任，行政長官在澳門通過選舉或協商產生，由中央人民政府任命，行政長官對中央人民政府和澳門特別行政區負責。”基本法又規定，行政長官在某些情況下可以解散立法會。“凡不涉及公共收支、政治體制或政府運作的議案，可由立法會議員個人或聯名提出。凡涉及政府政策的議案，在提出前必須得到行政長官書面同意。”很明顯，一九九九年後的澳門保留了“行政主導”的政治體制。“前事不忘，後事之師”。為了澳門的平穩過渡，保持未來的繁榮穩定，需要我們從澳門歷史上的行政管理中探討澳門未來繼續保持“行政主導”模式的重要性，為其找到歷史的依據。澳門歷史上的行政管理大致可以分為四個階段：第一階段，行政架構草創時期，從澳門開埠的1 557年至1 583年。第二階段，地方自治時期，從1 583年至1 784年。第三階段，中央王權管治時期，從1 784年至1 976年。第四階段，向民主政體過渡時期，從1 976年至1 999年。第一階段：澳門行政架構的草創時期，1557年至1583年澳門開埠之初，並沒有本地區的行政架構。葡萄牙人於公元1 557年開始在澳門建立居留地。1 563年在澳門居留的葡萄牙人達到900人左右，其他中外居民也有近萬人。澳門成為中外貿易的中心。每年來澳門的各國商船達20餘艘。在貿易如此繁榮，人口如此眾多的情況下，澳門本地區並沒有正式的行政架構，駐印度果阿的葡萄牙總督便命令在澳門居留的葡萄牙人必須服從每年從印度前往中國、日本貿易的葡萄牙貿易船隊司令官的管轄。這就是澳門歷史上最初的行政管理形式。＊廣州暨南大學歷史學碩士、行政暨公職司翻譯中心文案1177
  • 為了在中國購買貿易用的貨物和等待來年的西南季風，葡國貿易船隊司令官在澳門大約要逗留八個月到一年。在這一段時間裏，他負責管理澳門的行政、軍事、司法和貿易事務。而當第二年西南季風來時，他將繼續北上到日本，而下一任的葡國貿易船隊的司令官率領第二支貿易船隊從印度果阿到達澳門，並接任在澳門的行政管理以及其他職務，而這一船隊的司令官是每年由葡萄牙國王或者由在印度果阿的葡萄牙總督以國王的名義任命的。因此，可以說澳門的行政管理最初是由葡國中央王朝控制的，雖然它執行得並不十分有效。很明顯，面對當時已經成為中外貿易中心的澳門不斷繁榮的經濟和人口的激增，這種一年一度改變行政長官的行政管理是很不適宜的。更何況當時前往中、日貿易的葡國貿易船隊司令官的職務，經濟利益的意義遠遠大於政治意義。而作為中國領土的澳門，在當時中國政府的官吏眼中也是經濟意義大於政治意義。他們當時沒有派遣官員來管理這一小塊土地，祇是對來澳門貿易的外國商船徵收實物稅。1 572年左右，中國政府開始收受居澳葡人交納的每年500兩銀的地租，並將這筆地租載入萬歷年間刊行的《廣東賦役全書》。這表明中國官府已經正式允許葡萄牙人在澳門居留。明政府於1 574年在蓮花莖中央修建了一座關閘來阻擋居留澳門的葡萄牙人，沒有在澳門建立行政管理架構。當時中國政府在澳門沒有有效地行使行政管理權的狀況就是後來居澳葡人津津樂道的“古代特權”1580年居澳葡人自己選舉法官，並在澳門實施葡國法律。這是居澳葡人意圖在澳門建立本地區行政管理架構的一次嘗試。其中一個原因是1 578年明政府重新允許外國商人來廣州貿易，打破了澳門作為唯一中外貿易口岸的限制，東南亞各國的商人和其他的外國商人紛紛直接前往廣州貿易，澳門遂成為葡萄牙獨佔的商埠。而自從1 562年以來澳門由於中外貿易而繁榮的經濟和人口激增的現實也確實迫切地需要一個本地區自治的行政管理架構，更何況此時澳門已經成為葡萄牙人在中國唯一的居留地。但是居澳葡人的這一舉動受到了中國政府新任兩廣總督的責備和查辦。因為中國政府不允許在中國的領土上實施葡國的法律。經過當時澳門地方長官、葡國貿易船隊司令官米南德（Aires Gonç alve s deMiranda）的代表本內拉（Ma t ia Penel la）的周旋，這件事才平息下來。但是明政府強調，居澳葡人必須服從中國官員的管轄。1582年左右，明政府在行政、司法、課稅等方面對澳門建立了一套特殊的管轄制度，1584年任命居澳葡人的首領管理居澳葡人，並授予其一些管理在葡人居留地內居住的中國商人和居民的權力。與此同時，明政府在澳門葡人居留地建立議事亭，作為中葡雙方官員會面商討政務的場所。由以上的歷史事實可以看出，自1 580年到1 584年左右，中國明朝政府在澳門開始行使行政管理權，同時也讓居澳葡人享受了較大的自治權。在中國政府對來澳貿易的商船抽稅的同時，也允許葡人在澳門自設海關向葡萄牙商船另行抽稅，作為他們自治機構的經費。所以在同一時期，居澳葡人也逐步建立了自治政權。這樣，當時在澳門就有雙重的行政管理架構，中葡雙方分別行使著行政管理權。這是澳門中西文化交疊的一個很重要、很突出的特色。1178
  • 1 581年，葡萄牙被西班牙呑併，西班牙國王兼任葡萄牙國王。1 582年在澳葡人得悉這一消息後，抵制這一政治現實，他們不願意受制於西班牙人，他們希望在澳門建立自治政權。所以這一政治現實在很大程度上成了1 583年居澳葡人在澳門建立自治政權的重要動力。第二階段：地方自治時期，1583年至1784年1 583年居澳葡人經過協商後，他們根據葡萄牙的城市自治法令建立了澳門本地區的行政架構一一澳門議事局。1 586年他們又向駐印度的葡萄牙總督爭取到部分自治權。雖然居澳葡人希望享有波爾圖市那樣更大的自治權，但是一直沒有被批准。儘管如此，澳門本地區的自治地位總算被正式承認，並建立起澳門本地區的行政架構 。這個時期，居澳葡人建立了澳門本地區的行政架構一一澳門議事局。每三年選舉一次，由所有在澳門長期居留的或者在澳門出生的有選舉權的葡萄牙人選舉。選舉之初。先由所有選舉人選出6名代表，這6名代表分為3組，再各自提出候選人，然後由澳門的大法官（Ouv ido r）甄選上報駐印度的葡國總督，最後由駐印度的葡國總督編定一份其後三年的每年的澳門議事局議員的名單。每任議員任期一年。每一個任期的官員由3名長老（40歲以上），2名初級法官（30歲以上），1名民政官組成。名單將保密，並送到澳門。每年1 2月31日舉行權力交接儀式，由上屆議事局秘書當眾拆讀第一年的議事局官員名單，然後主持新任議員宣誓就職。在議事局工作的分工中，各個長老將輪流出任議事局主席，主持議事局會議，並按照葡萄牙法律處理澳門的日常事務。而初級法官則監察長老的工作有否違法，並且執掌解決澳門刑事、民事糾紛的大權。民政官則處理澳門的財政、經濟、海關和城市建設等工作，並擔任澳門議事局與中國明朝政府之間的聯絡官，擔任明朝政府任命的官職。澳門地區重大的事務由“市民大會”討論解決。“市民大會”的參加者包括歷任市政議員、主教、教士和全澳市民。議事局的市政衛隊與海關衛隊一起在治安官員的統領下負責澳門地區的治安工作。每屆治安官員共有二十四名，任期一年，輪流值勤，每月有2名治安官員主持日常的治安工作。遇到大規模的動亂或者外敵入侵，就徵集全澳男性市民武裝起來參加戰鬥。同時澳門議事局向國王提出不願再受葡國貿易船隊司令官管轄的請求，但是沒有被批准。可以說，從澳門議事局成立之初開始，澳門地方自治政權與葡國中央王權在澳門的代表就產生了無休止的矛盾衝突和權力鬥爭。澳門議事局於1 586年再次請求取消葡國貿易船隊司令官對澳門的管轄權，終於得到西班牙國王的批准。西班牙國王於1 587年2月另外委派大法官到澳門兼管行政和司法。對於居澳葡人選舉出來準備作為澳門地區軍事首領的地方長官（Capi t★oda ter ra），西班牙國王並不完全接受，僅僅讓他在葡國貿易船隊司令官離開澳門時與大法官一起治理澳門。但是歷任由國王委派的大法官到達澳門後卻與當地的葡人不斷發生衝突，造成社會動亂。澳門議事局向國王寄出請願書，要求西班牙國王廢除大法官這一職務。當時西班牙正在沒落，西班牙國王於1 595年批准澳門享有全部自治權，使澳門正式取得自治城市地位。並且根據澳門市議事局提議，大法官的職權由澳門議事局年長的長老擔任。1179
  • 1615 年 3 月 西 班 牙 國 王 又 改 變 主 意 ， 任 命 法 蘭 斯 科 （ Francisco Lones Carrasco）為澳門的軍事首領和大法官取代葡國貿易船隊司令官。這是西班牙國王 企圖控制澳門的又一次嘗試。但是 1616 年 8 月法蘭斯科到達澳門後，葡國貿易船隊 司令官拒絕承認他的職權。而法蘭斯科也引起居澳葡人的敵視。1617 年初他終於被 召回果阿。從 1621 年起澳門議事局又與買得 3 年對中、日貿易特權的葡國貿易船隊 司令官沙蒙度（Lopo Sarmento de Carvalho）為爭奪貿易特權而發生激烈衝突。 澳門議事局為此又向西班牙國王和葡印總督反覆請求廢除葡國貿易船隊司令官對澳 門的管轄權，而在澳門僅僅設軍事長官，最好讓澳門議事局實行自治，完全掌握澳 門的行政管理權，但是這些意見並沒有被接納。葡印總督反而於 1623 年 5 月任命馬 斯 加 任 耶 （ Francisco Mascarenhas） 為 澳 門 的 軍 事 長 官 (總 督 )其 地 位 在 澳 門 議 事局之上。但是，這時澳門總督祇是駐軍司令，與後來擁有軍政大權的澳門總督是 不同的。葡印總督這一舉動激怒了居澳葡人，他們與歷任果阿派來的澳門總督產生 了無休止的衝突。 在這一時期澳門地區的政治體制從原來的葡國貿易船隊司令官、國王委派的大 法官和澳門議事局三位一體的政治體制，轉變成為由國王委派的澳門總督（軍事長 官）、澳門議事局和由國王委派的大法官組成的新三位一體的政治體制。其中行政 管理主要是由澳門議事局來執行。這種“三位一體”時有衝突的政治體制一直持續 到 1784 年。 由此看來，澳門本地區的行政架構最早建立於 1583 年左右。從 1583 年到 1784 年 這二百年的時間裏，澳門一直主要由地方自治權澳門議事局管治的。由於其中牽涉 到日、中、葡、東南亞之間巨大的國際貿易利益，就葡方而言，三位一體的政治體 制的各方經常由於權力和商業利益發生衝突。而從一開始，澳門地區的行政管理權 就出現了嚴重的交叉重複的現象。居澳葡人建立的自治政權、葡國國王委派來管治 澳門的葡國貿易船隊司令官、澳門總督(軍事長官)和大法官，還有中國明朝政府 派遣來澳的各級官員。中、葡、澳三方面都有權在澳門行使行政管理權，分別代表 著三方面的政治形象和經濟利益。這三個方面各自行使權力，均分貿易繁榮帶來的 巨大的經濟利益，這種政治組合和交叉的行政管理在中外歷史上確實是不可多見 的，也是中西文化中的一朵奇葩。由於行政管理權的多元化，產生混亂和衝突是難 免的，對澳門的社會穩定和經濟發展難免有所影響。也可以說，自此之後，澳門地 區政治一直交織著這三種勢力，此消彼長，不斷變化。在澳門開埠初期，雖然時有 衝突發生，但基本上還能保持社會的穩定，總算為澳門帶來了長達半個世紀的經濟 繁榮，使澳門從華南一個默默無聞的小漁村變成為當時亞洲最大的國際貿易港口城 市。 17 世紀 30 年代之後的一百多年，澳門經歷了由盛變衰和短期復興的過程。這種 變化主要是與對日本、對中國、對東南亞的貿易有關。更是與葡國中央王權與澳門 地方自治權之間權力鬥爭有關。1642 年在維持澳門與馬尼拉貿易還是忠於葡國新國 王的問題上，澳門總督施飛拉（Sebastião Lobo da Silveira）與澳門議事局的意 見是針鋒相對的。最後雙方甚至動用大炮互相轟擊，並且展開激戰。1702 年葡國國 王重新設立的澳門大法官也想與澳門議事局爭權。首任大法官一上任便逮捕了澳門 議事局的民政長官。澳門總督、大法官和澳門議事局之間的權力鬥爭造成頻繁衝 突。1709 年葡國國王終於頒佈法令，規定行政權和財政權歸澳門議事局所有，總督 和大法官不得插手。總督無權召開市議員開會，祇可去議事局在首席就坐旁聽。澳 1180
  • 門總督、大法官和議事局之間的權力鬥爭嚴重地影響了澳門社會的安定和經濟發 展。持續的社會動亂使澳門經濟迅速地衰落。1714 年葡印總督祇得將作為國庫收入 的澳門議事局歲入的百分之五交還議事局使用。到了 1716 年，澳門已負債累累，極 度衰落。他們向葡國國王求救說，再不設法，葡國在遠東最好的居留地行將失去。 到了 1740 年左右，澳門貿易船隊一部分“被風飄沒”，一部分“缺資不能營運”， 船隻從原先的 25 艘減少到 13 艘，到了 1780 年左右澳門虧損金額高達 32 萬兩銀，澳門 經濟完全陷入困境。 從以上的歷史事實可以看到，從 1583 年澳門自治政權建立開始到 1784 年，除了 最初五十年之外，其餘的一百多年的時間內，澳門都是在權力鬥爭和社會動亂中渡 過的，最終的結果是導致澳門經濟的崩潰和社會的解體。其最主要的原因是政治上 的多中心，中央王權與地方自治權的爭權奪利。政治上的不統一必然導致社會的不 安定，社會的不安定必然導致經濟的衰落。歷史的經驗告訴我們：要保持經濟的繁 榮，就必須保持政治上的統一。 第三階段：中央王權管治時期，1784 年至 1976 年 1784 年，葡萄牙女王要求澳門議事局和新的教區主教設法恢復澳門的“古代特 權”。葡萄牙殖民大臣馬丁約（Martinho de Mello e Castro）在澳門推行政治改 革，他授權澳門總督不僅作為當地的軍事長官，而且有權干預澳門的日常事務，有 權否決澳門議事局作出的任何決定並且讓澳門總督兼任澳門議事局主席，使澳門總 督成為澳門名符其實的最高掌權人。而澳門的庫房、財政收支也改由澳門總督和由 國王委任的大法官審計批核。這就從根本上把澳門議事局的行政管理權收歸澳門總 督所有，大大加強了“中央王權”而削弱“地方自治權”。改變了二百年來由地方 自治權掌權的行政模式。與此同時，還花費巨資購買了二百多年前由中國政府興建 的“議事亭”，把其改建成為上下兩層的“市政聽”作為澳門行政架構的正式辦公 地點。另外，一改過去大法官由果阿的葡印總督以國王的名義委派的舊例，由瑪麗 亞一世直接委派大法官，兼管行政、司法和海關，並在總督缺席時作為議事局的代 主席。 很顯然瑪麗亞一世此時已經將澳門的行政管理權收歸葡萄牙國王所有。 1822 年，在歐洲資產階級革命運動的推動下，由公民選舉產生的葡萄牙議會制 定了第一部憲法，宣稱澳門為葡萄牙領土的一部分。而澳門的市政官員則改由葡萄 牙本土派來擔任。1774 年，葡萄牙國王曾允許澳門土生葡人擔任市政議員，但實際 上這祇不過是一紙空文，所以澳門市民又直接向國王和議會上書，提出恢復澳門議 事局原來的政體，任用澳門土生葡人擔任政府職務等要求。這實際上是澳門土生葡 人要求把澳門行政管理權重新歸還給他們，也就是地方自治權與中央王權再一次的 權力之爭。1822 年 8 月爆發了澳門的“民主運動”。8 月 19 日舉行市民大會，會議最 後決定，恢復 1784 年以前的政體，新選出的議事局所擁有的立法權，行政權和司法 權 將 不 受 總 督 和 地 方 長 官 的 控 制 。 而 原 來 的 總 督 阿 爾 布 克 爾 克 （ José Ozorio de Castro Cabral de Albuquerque）被任命為 1784 年以前那樣的軍事總督。1823 年 6 月葡印總督派兵鎮壓澳門的“民主運動”。9 月 23 日民主運動的領導人巴波沙被逮 捕，隨後保守派組織了政府委員會來代理澳門總督的職權。1825 年鎮壓民主運動的 軍事首領巴也（Joaquim Mourão Garcez Palha）就任澳門總督，而原有的政府委 1181
  • 員會宣告解散。澳門的這一場“民主運動”的爆發和被鎮壓是“地方自治權”和 “中央王權”權力之爭的白熱化的結果。為了得到澳門的經濟利益，澳門土生葡人 和葡國國王都力圖獨攬澳門的行政管理權。在雙方無法妥協的情況下，祇能兵戎相 見。 1833 年，資產階級立憲派掌握了葡國政權，新任澳門總督安德拉（Bernado José de Sousa Soares Andvea）實行了一系列的改革，地方長官的職務於 1834 年 被撤銷，議事局於 1835 年被解散，總督擁有軍政實權，而市政廳祇擁有僅僅處理日 常市政事務的權利。澳門市民十分擁戴這位廉潔、開明、能幹的總督，但是反對廢 止已經有將近三百年歷史的澳門地方自治政體一一議事局。他們於 1837 年上書請求 葡國國會，要求恢復澳門議事局，但是始終沒有得到批准。從此澳門總督完全控制 了澳門的行政管理權。 從 1784 年到 1833 年，澳門地區一連串的政治改革，基本上完成了葡國中央政權 對澳門地區的控制，確立了“中央王權”管治澳門的政治事實，形成了一套統一 的，比較完整的行政架構。明確地劃分了葡國中央政權在澳門地區行使行政管理權 的範圍與澳門本地區自治實體的權限。這些改革無疑有利於澳門地區的行政管理， 改變了 1784 年以前三位一體的政治體制由於權力和商業利益之爭造成澳門地區內部 無休止衝突的局面。由於權力的集中統一，而且直接隸屬於葡國中央政府也有利於 澳門能夠更多地得到葡國中央政府的支持和援助。這對於作為國際貿易港口城市的 澳門無疑是十分重要的。澳門不但在政治上得到有力的支持，更重要的是澳門至歐 洲貿易航線的開通，使澳門在澳門與歐洲、澳門與印度、澳門與日本、中國甚至南 亞的國際貿易中得到好處。十八世紀末十九世紀初澳門海外貿易的發展帶來了經 濟、文化等方面的又一次復甦。尤其是鴉片戰爭之後，澳門地區正是依靠葡國中央 政府的支持，才能在開拓澳門地區的疆界方面取得相當大的進展。使澳門從原來的 三巴門墻垣為界的範圍一直擴展到以蓮花莖為界的整個澳門半島以及氹仔、路環兩 個海島，使澳門的面積比原來增加了幾倍。雖然這一舉措在中國政府看來是很不光 彩的。 1844 年葡國政府讓澳門脫離果阿的管轄，與帝汶和蘇祿（Solor）合併為一個 海外省。澳門總督成了“澳門暨帝汶總督”。1845 年 11 月 20 日葡萄牙女王瑪麗亞二 世宣佈澳門為自由港。 鴉片戰爭後的 1846 年 4 月，亞馬留（João Maria Ferreira do Amaral）出任 澳門總督。他立即推行殖民計劃，奪取對居澳中國居民的管轄權。他解散市政委員 會，另行改組。1848 年他擴展澳門葡人居留地，把界牆從水坑尾向北推至關閘。 1849 年他又封閉中國設在澳門的海關。1849 年 8 月 22 日亞馬留被刺殺，由此引起的 中葡衝突，使葡人佔據了關閘，原來駐扎澳門葡人居留區管理居澳中國商民事務的 香山縣丞退駐前山。從此居澳葡人拒交地租銀，澳門實際上淪為葡萄牙的殖民地， 雖然中國政府從來都沒有認可。1865 年葡人在佔領路環島之後，設立了海島鎮行政 局，作為管理氹仔、路環兩島的行政機構。1874 年葡人在舊關閘以北的地方建造了 新關閘。他們還陸續在澳門的中國人居住區編列戶籍、馬路門牌，徵收地租。 1887 年 3 月 26 日簽署的《中葡里斯本草約》更使中國政府失去了對澳門行使行 政管理權的權利。1888 年 4 月 28 日中葡雙方互換的中葡《和好通商條約》，訂明讓 1182
  • 葡國人“永居管理”澳門。1 898年葡人終於完全佔據、管理了整個澳門半島和氹仔、路環兩個小島。自此之後，澳門的行政管理權就完全為葡人所有。1 898年之後的將近一百年的時間裏，澳門行政管理架構一直沒有太大的改變，都是由葡國派來的澳門總督執掌軍政大權。20世紀20年代末期，澳門向近代城市的演變還是很緩慢的。這主要是由於葡國本土政治動蕩、經濟落後，澳門很難從葡國中央政府方面得到支持。一些在澳門任職的葡國官員有時也知道要興利革弊，但是因為一直未得到葡國中央政府的授權而使一些合理化建議胎死腹中。1 91 0年在葡萄牙共和國成立後，對澳門行政管理架構影響最大的是，葡國本土輪流上台的政客都分別委派自己的親信來管治澳門，而澳門政府部門的職位也就成為酬謝在葡國本土政治競選中有功人士的回報。1 926年葡萄牙在又一次政變之後，成立的新政府較有作為，其財政、經濟改革對澳門都有著積極影響，而且擔任澳門行政當局職務的官員的素質也有所提高，所以從30年代初期開始，澳門發展得較為迅速，並開始繁榮。二次大戰結束後，澳門政府在社會和政治方面採取了一系列改良措施，改善了中葡居民之間的關係。同時努力改革澳門的行政管理，積極發展澳門工商業、交通和旅遊業，鼓勵商人來澳門投資，使澳門的經濟得到一定的發展。1 949年，中華人民共和國成立。以美國為首的西方陣營對中國大陸實行經濟封鎖。而澳門對打破西方陣營對中國大陸的經濟封鎖有著一定的作用，所以中國政府在廢除所有不平等條約的同時，並不急於在澳門恢復行使主權和行政管理權，而葡國中央政府也一直行使著澳門的行政管理權。從1 784年至1 976年近二百年的中央王權管治時期，澳門由於政治上的統一，行政管理避免了1 784年以前那樣的多中心和交叉重疊，所以社會一直比較安定。在此期間，雖然由於十八世紀末西方其他殖民者在東方的崛起和中國在鴉片戰爭後被迫門戶開放，致使澳門失去往日作為與中國貿易的唯一口岸的優勢，但是澳門經濟在經歷了作為西方商人“旅居地”、“商業護航”、“苦力貿易”、“鴉片加工和走私”以及“開賭”等等艱辛和曲折的道路之後，終於在二十世紀三十年代開始走上工業化的道路。對外貿易額從1 936年的二千四百餘萬澳門元上升至1 945年的三億四千九百餘萬澳門元，升幅達到十四倍，而1 949年更增至四億五千二百餘萬澳門元，比1 945年增加30％左右。1 962年澳門旅遊娛樂有限公司投得賭業專利權之後大力發展旅遊博彩業，澳門經濟更得到進一步的發展。綜觀從1 784年至1 976年近二百年澳門的歷史，可以看出由於中央王權的管治，澳門社會內部比較穩定。雖然由於外部國際政治經濟形勢的改變對澳門的經濟造成不少壓力，但是由於澳門社會內部的穩定，還是克服了重重困難，終於走上以工業化和旅遊博彩業為主的經濟穩定發展的道路，為1 976年後澳門的經濟起飛奠定了基礎 。第四階段：向民主政體過渡的時期，1976年至1999年1 974年，葡國革命推翻了獨裁統治，開始了民主政治的進程。1 976年頒佈新的《澳門組織章程》開始了澳門向民主政體的過渡。雖然在此期間澳門所奉行的仍然是“行政主導”的政治體制，雖然澳門總督在擁有行政權的同時仍然擁有立法權，1183
  • 雖然在澳門立法會內仍有一部分議員是由澳門總督委任，而且還有另一部分議員是間接選舉出來的，但是這終究是一個好的開端，畢竟是向民主政治制度邁出了難得的第一步。而且從1 976年到1 995這二十年期間，“行政主導”的政治體制確實是澳門經濟迅速發展、繁榮的主要因素之一。因為“行政主導”的政治體制為澳門帶來政治、社會的穩定，有利於經濟的發展。從1 971年至1 981年的十年是澳門經濟起飛的黃金時代，澳門生產總值增長率年平均為1 6．7％，成為世界上經濟增長率最高的地區之一。1 981年後澳門經濟更繼續保持高速增長的勢頭，尤其是中國大陸奉行改革開放的政策之後，澳門作為連接中國與世界各國，尤其是歐美日本的貿易窗口，自然得益不淺。可以說自二十世紀七十年代以來澳門的經濟一直蓬勃發展。作為澳門經濟迅速發展的一項重要因素，可以說是1 976年以後澳門繼續保持“行政主導”政治體制所帶來的澳門政治與社會的穩定。澳門地區這種“行政主導”政治體制下的行政管理機制，事實證明為澳門提供了行之有效的行政管理。它最大的優點是摒除了澳門內部紛爭，並且得到中央政府的大力支持。其次是由於澳門政府的首長級官員都是由葡國本土委派來的，而這些官員一般都是接受過正規的高等教育、在葡國已有多年工作經驗的專家。這樣，就為澳門地區帶來了歐洲先進的行政管理經驗和歐洲先進的科學技術。這些對於澳門地區的行政架構的運作和澳門地區的經濟發展和城市建設無疑帶來了很大的好處。1 999年末，澳門地區的治權將移交給中國政府。為了保持澳門國際城市的地位，為了保持澳門的經濟繁榮，為了保持1 999年之後澳門地區行政架構正常地有效率地運作，除了實現“澳人治澳”、“高度自治”之外，同時也應當保持在政治體制方面“行政主導”的模式。從澳門的歷史上，我們可以得到借鑑，如果不保持“行政主導”的模式而使權力分散，將會導致1 784年以前經常發生的那種內部紛爭，而削弱澳門的整體力量，這對澳門地區的整體利益是不利的。現在我們有機會重溫一下澳門歷史上的行政管理，使我們可以清醒地分析澳門的現狀，展望澳門的未來，為澳門作一最佳的選擇，為澳門未來的繁榮鋪平道路。這應該是中葡雙方以及所有的澳門居民所樂意見到的。1184
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  • 1190
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