85 Número 139 (1.º de 2023)‧Volume XXXVI‧Março de 2023 85 SUMÁRIO 87 Construção e Melhoria das Redes das Consultas relativas às Políticas de Macau – Na Perspectiva da Teoria das Redes das Políticas Wang Xuefei Li Lue 113 Metodologia para a Avaliação dos Benefícios Sociais dos Projectos Associativos com Base na Teoria do Capital Social Pang Chuan Liu Zige Liu Yingni Hon Chi Tin 131 Estudo e Análise sobre as Competências e as Qualidades do Pessoal de Direcção e Chefia da Região Administrativa Especial de Macau O Lai Heong Ao Io Weng 159 Políticas Comparadas entre as Indústrias Culturais de Macau e de Shenzhen no Contexto da Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau – Uma análise assente no conteúdo dos textos das políticas Shi Ruiting Sun Chenxin 181 Uma Avaliação Crítica aos Estudos sobre a Cooperação no Campo da Educação Superior na Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau: Fundamentos, Obstáculos e Estratégias de Resposta Chen Zixia Yin Yifen 201 Abordagem sobre o Rumo da Industrialização do Ensino Superior de Macau Lao Keng Chong 221 Abstracts
Administração n.º 139, vol. XXXVI, 2023-1.º, 87-112 87 Construção e Melhoria das Redes das Consultas Relativas às Políticas de Macau – na Perspectiva da Teoria das Redes das Políticas Wang Xuefei Li Lue I. Introdução David Easton entende que “as políticas públicas são a alocação imperativa de valores da sociedade”1 procedendo o governo à distribuição dos recursos da sociedade, de forma imperativa e de acordo com certas normas de valor. Uma política pública receber ou não o reconhecimento do público depende basicamente de se acautelarem, na maior medida do possível, os interesses públicos. Neste sentido, a tomada de uma decisão democrática tem de observar o princípio fundamental segundo o qual “as pessoas afectadas por uma decisão devem participar no seu processo de formulação”.2 Para alcançar este objectivo, torna-se necessário realizar consultas públicas durante o processo de formulação das políticas, incentivando a participação pública e garantindo que todos os interessados sejam ouvidos. Constitui base fundamental para assegurar a implementação eficaz das políticas públicas a participação pública no seu processo de formulação, permitindo-se que o mesmo manifeste os seus desejos e preocupações. As políticas podem incorrer em erros ou enfrentar dificuldades na Doutorando em Políticas Públicas da Faculdade de Ciências Humanas e Sociais da Universidade Politécnica de Macau. Professor da Faculdade de Ciências Humanas e Sociais, coordenador do curso de Administração Pública e orientador da tese de doutoramento em Políticas Públicas da Universidade Politécnica de Macau. 1 David Easton, Uma Análise Sistemática da Vida Política. Tradução de Wang Puqu. Huaxia Publishing House, Beijing, 1999, p. 28. 2 Cohen, A Democracia. The Commercial Press, Beijing, 1988, p. 132.
88 sua implementação sem a participação e o reconhecimento do público, tornando-se impossível uma execução eficaz. A consulta sobre as políticas constitui uma parte indispensável do processo de formulação das políticas para auscultar a opinião pública, concretizando-se assim uma governação com a tomada de decisão de forma científica e democrática. O Governo da Região Administrativa Especial de Macau (RAEM) reconheceu suficientemente, logo após o estabelecimento da RAEM, que a participação do público na definição das políticas públicas é uma componente importante do princípio “Macau governado pelas suas gentes” e um requisito fundamental para o concretizar, sendo objectivamente necessária para que o Governo tome decisões políticas baseadas em critérios científicos e seguindo um processo de decisão democrático. O Governo da RAEM dá grande importância à auscultação da opinião pública, traçando, quase anualmente no Relatório das Linhas de Acção Governativa, o objectivo de aperfeiçoar o mecanismo consultivo em relação às políticas, incentivando a participação de todos nos assuntos públicos, no sentido de auscultar a opinião pública durante o processo de definição das políticas públicas. No ano de 2020, o Chefe do Executivo do quinto Governo da RAEM, Ho Iat Seng, referiu claramente a necessidade da “melhoria do mecanismo e do sistema organizacional das consultas com vista à maximização do grau de participação social, da eficácia da consulta sobre as políticas e do papel das associações na governação da RAEM.” 3 Na realidade, desde o estabelecimento da RAEM, o Governo tem-se dedicado à construção do mecanismo consultivo em relação às políticas públicas, tendo obtido resultados notáveis relacionados com a sua revisão e reforme, bem como, com a melhoria gradual das formas, das medidas e dos procedimentos da consulta, conseguindo um avanço faseado no processo de democratização na definição das políticas públicas de Macau e criando as condições necessárias para a governação científica e para a implementação do princípio “Um País, Dois Sistemas” com sucesso. Assim, uma retrospectiva relativa às consultas realizadas sobre as políticas 3 Relatório das Linhas de Acção Governativa para o Ano Financeiro de 2020 do Governo da Região Administrativa Especial de Macau, 20 de Abril de 2020, disponível em https://www.gov.mo
89 públicas de Macau, procedendo, nomeadamente, à análise das questões existentes com o objectivo de encontrar soluções de melhoria, reveste-se de especial interesse para promover um governo mais transparente e para assegurar uma tomada de decisões políticas baseadas em critérios científico. Consultando a documentação mais recente, vemos que vários académicos já procederam a uma exposição e uma análise profundas, sistemáticas e abrangentes das questões ligadas à consulta sobre as políticas de Macau, podendo dar-se como exemplo Wong Cham Li, que apresentou, sistematicamente, os diferentes níveis dos órgãos consultivos de Macau, as suas funções e composição do pessoal;4 Lou Shenghua que procedeu a uma análise profunda do âmbito, das formas e dos textos da consulta pública de Macau, tendo apresentado sugestões para a melhoria dos mesmos e explorado o funcionamento do mecanismo consultivo das políticas em Macau e o seu aperfeiçoamento;5 Pan Guanjin, que procedeu a uma reflexão crítica sobre o sistema consultivo a partir do ponto de vista da “Estrutura-Função”;6 Leng Tiexun, que abordou questões relacionadas com a importância e as dificuldades de participação do público na consulta sobre as políticas públicas de Macau e apresentou algumas soluções; 7 Ieong Meng U, que fez uma comparação entre a consulta às associações e a consulta pública sobre as políticas públicas de Macau a partir de exemplos práticos, apresentando as vantagens e as desvantagens de cada uma destas formas de consulta e sugestões para a melhoria 4 Wong Cham Li, “Explanação dos órgãos consultivos do Governo de Macau”. In Boletim de Estudos de Macau, 2005/4, pp. 44-49. 5 Lou Shenghua, “Consulta pública sobre políticas públicas em Macau: âmbito, formas e textos”. In Journal of Chinese Academy of Governance, 2010-1, pp. 42-46; Lou Shenghua, “O funcionamento e o aperfeiçoamento do mecanismo consultivo das políticas de Macau”. In Wu Zhiliang (Editor-chefe), Relatório sobre a Economia e a Sociedade de Macau (2019-2020), Social Sciences Academic Press (China), Beijing, 2021, pp. 74-99. 6 Pan Guanjin, “Uma análise do desenvolvimento do sistema consultivo da RAEM do ponto de vista da democratização das políticas”. In Revista de Administração Pública de Macau, 2010-3.º, pp. 719-747. 7 Leng Tiexun, “Uma análise sobre as dificuldades de participação do público na consulta sobre políticas públicas de Macau e soluções”. In Revista de Estudos de “Um País, Dois Sistemas”, N.º 7, Janeiro de 2011, pp. 58-64.
90 da forma de tomada de decisão das políticas públicas;8 Yin Yifen, que procedeu a uma revisão das práticas da consulta pública em Macau e apresentou algumas sugestões para o caminho de aperfeiçoar as “Normas para a Consulta das Políticas Públicas”; 9 Ao Io Weng, que analisou a opção de formas de consulta das políticas numa perspectiva do custo-eficácia. 10 No entanto, a maioria dos trabalhos realizados estudam e analisam o mecanismo consultivo relativo às políticas ao nível da consulta, ou partindo do ponto de vista da democracia participativa. Assim, o presente trabalho pretende esclarecer, com base na teoria das redes das políticas, os intervenientes envolvidos e a estrutura das redes das consultas relativas às políticas, criando um quadro de análise e indicando o caminho para o desenvolvimento e aperfeiçoamento dessas redes. II. Meios de análise: a teoria das redes das políticas Tendo sido introduzida a teoria das redes na área das políticas públicas, as redes das políticas constituem um meio para explicar a inter-relação entre os diversos intervenientes envolvidos no processo de análise das políticas. Na sequência da globalização e da informatização, tornaram-se cada vez mais complexas as questões sociais e públicas enfrentadas pela sociedade humana, deixando de ser viável o antigo paradigma de governação dependente unicamente das entidades governamentais no sentido tradicional, conduzindo ao surgimento do conceito e prática de governação policêntrica transinstitucional, transregional e até transfronteiriça. Assim, as redes das políticas, como um importante instrumento analítico, introduzidas na Ciência Política e na Ciência da Administração Pública, para analisar as relações complexas entre as entidades governamentais e os diferentes grupos de interesses e entre o Estado e a sociedade 8 Ieong Meng U, “Comparação e análise das formas da consulta sobre as políticas públicas de Macau”. In Social Sciences in Guangdong, 2014-4, pp. 91-97. 9 Yin Yifen, “Consulta pública em Macau: evolução das práticas e revisão do regime”. In Wu Zhiliang, Hao Yufan (Editores-chefes), Relatório sobre a Economia e a Sociedade de Macau (2016-2017), Social Science Academic Press (China), Beijing, 2017, pp. 55-70. 10 Ao Io Weng, “Forma associativa ou forma pública? Opções para a consulta de políticas públicas na perspectiva do custo-eficácia”. In Revista de Administração Pública de Macau, 2021-4.º, pp. 1-26.
91 a nível macro, já passaram a ser discurso dominante e paradigma analítico na área dos estudos das políticas públicas modernas nos países desenvolvidos da Europa e da América. O termo “redes das políticas” foi apresentado pela primeira vez por P. Katzenstein, que entendeu que os países capitalistas não impõem a coerção aos actores intervenientes não estatais antes procuram obter a sua cooperação e estabelecer com estes uma relação interdependente. O conceito de redes das políticas teve origem nos Estados Unidos da América (EUA), cresceu em países europeus como a Inglaterra e a Alemanha e, depois, suscitou gradualmente estudos de resposta nos EUA. Em termos gerais, T. Lowi e H. Heclo, entre outros académicos dos EUA, concentram-se, basicamente, no estudo da teoria das redes das políticas a nível micro, salientando a interacção entre os intervenientes envolvidos no processo de definição das políticas; alguns académicos ingleses como R. A. W. Rhodes, M. Smith e D. Marsh, colocam o estudo sobre a teoria das redes das políticas num nível meso, dando ênfase à análise das influências das relações estruturais entre os (sub)sectores de intervenção política sobre os resultados das políticas; diferentemente dos académicos dos EUA e da Inglaterra, os académicos alemães e holandeses, como R. Mayntz, E. Klijn e W. J. Kickert, elevam o estudo sobre a teoria das redes das políticas para um nível macro, examinando a relação entre o Estado e a sociedade civil e considerando as redes das políticas como uma nova forma de governação.11 Com base na ideia de J. K. Benson, fundador da teoria das redes das políticas, R. A. W. Rhodes, que reúne diferentes opiniões sobre as redes das políticas, define estas redes como “um conjunto ou complexo de organizações conectadas uma às outras por dependências de recursos e diferenciadas uma de outras por quebra na estrutura de dependências de recursos”,12 teorizando e operacionalizando o conceito de redes das políticas, tornando-o um instrumento teórico eficaz para orientar e analisar a definição e a implementação das políticas. Do ponto de vista das 11 Hu Wei, Shi Kai, “Conhecer as políticas públicas: por meio das ‘redes de políticas’”. In Journal of Shanghai Jiaotong University (Philosophy and Social Sciences), 2006/4, pp. 17-24. 12 R. A.W. Rhodes, David Marsh, “New Directions in the Study of Policy Networks”. In European Journal of Political Research, Vol. 21(1992), p. 182.
92 relações intergovernamentais, R. A. W. Rhodes classifica as redes das políticas em cinco categorias, de acordo com o seu nível de integração, de estabilidade e de restrições de qualificação dos membros: as comunidades das políticas, as redes profissionais, as redes intergovernamentais, as redes dos produtores e as redes dos assuntos, criando assim um continuum. As diferentes categorias das redes das políticas apresentam estruturas e características diferentes. As comunidades das políticas ficam numa extremidade do continuum e as suas características estruturais são a organização estável, as restrições rígidas à qualificação dos membros e a existência de uma hierarquia vertical; as redes dos assuntos ficam numa outra extremidade do continuum e são abertas a todos, mas a sua organização é instável e quase não existe uma hierarquia vertical entre os membros. Em geral, as características estruturais destas redes aparecem com duas variáveis: a “inter-relação” e a “consistência”. A inter-relação representa a frequência e a intensidade das interacções entre os intervenientes envolvidos nas redes; a consistência refere-se à medida em que os actores intervenientes se identificam com os objectivos das políticas.13 (Vide Tabela 1) Tabela 1: Categorias e características das redes das políticas Categorias Características Comunidades de políticas (Policy community) Relação de interdependência estável e vertical; restrições rígidas à qualificação dos membros; integração horizontal limitada; expressão dos interesses centrais e dos governos locais. Redes profissionais (Professional network) Relação de interdependência estável e vertical; restrições rígidas à qualificação dos membros; integração horizontal limitada; expressão dos interesses profissionais. Redes intergovernamentais (Intergovernmental network) Número de membros limitado; relação de interdependência vertical limitada; integração horizontal ampla; expressão dos interesses dos governos locais. Redes de produtores (Producer network) Relação de interdependência vertical dinâmica e limitada entre os membros; expressão dos interesses dos produtores. Redes de assuntos (Issue network) Relação instável; número de membros elevado; relação de interdependência vertical limitada. Fonte: R. A. W. Rhodes, David Marsh, “New Directions in the Study of Policy Networks”, European Journal of Political Research, Vol. 21(1992), p. 182. 13 Jiang Shuoliang, “As redes de políticas: uma nova forma de analisar as políticas públicas no Ocidente”. In CASS Journal of Political Science, 2010/6, pp. 100-107.
93 Os elementos fundamentais para compreender as redes das políticas são, em geral, os actores intervenientes, as cadeias e os limites. Em termos gerais, os actores principais das redes das políticas são relativamente estáveis, podendo ser públicos ou privados. As cadeias referem-se ao elo e ao canal de comunicação entre os actores intervenientes; através destas cadeias são trocadas diversas informações, conhecimentos profissionais e outros recursos associados às políticas. A dimensão e os limites das redes das políticas não são determinados pelos sistemas formais, mas sim resultam da identificação da sua função e estrutura pelos próprios actores intervenientes.14 Depois, tem-se desenvolvido constantemente estudos sobre a teoria das redes das políticas. Os estudos ocidentais sobre as redes das políticas partem principalmente de três perspectivas: redes das políticas dependentes dos recursos, redes das políticas com valores comuns e redes das políticas com base na autoridade do discurso partilhada.15 Houve também vários estudos realizados por académicos no Interior da China sobre políticas chinesas com base na teoria das redes das políticas. O surgimento da teoria das redes das políticas ajudou a enriquecer o conteúdo da Ciência Política e da Ciência da Administração Pública, tendo aberto um novo caminho de estudo para o seu desenvolvimento, revestindo-se de significado teórico e prático de grande importância para a compreensão profunda das políticas públicas e da relação entre o governo e a sociedade. III. Categorias das redes de consulta sobre as políticas de Macau e características da sua estrutura As redes de consulta sobre as políticas são uma componente das redes sociais nas actividades políticas, sendo sua função principal recolher conhecimentos e fornecer ao governo referências sobre as necessidades e as preocupações dos 14 Hu Wei, Shi Kai, “Conhecer as políticas públicas: por meio das ‘redes de políticas’ ”. In Journal of Shanghai Jiaotong University (Philosophy and Social Sciences), 2006/4, pp. 17-24. 15 Fan Shiwei, “Uma análise das três perspectivas de estudo sobre a teoria das redes das políticas no Ocidente”. In CASS Journal of Political Science, 2013/4, pp. 87-100.
94 interessados na decisão das políticas. Com mais de vinte anos de prática após a transferência de soberania, o Governo da RAEM basicamente estabeleceu um conjunto de mecanismos consultivos com operacionalidade, por meio da elaboração de legislação, da criação de novos órgãos consultivos e da regulamentação do processo da consulta pública, tendo obtido já certos resultados positivos relacionados com a consulta. No entanto, há ainda uma falta de coordenação, de cooperação e de comunicação necessárias entre os órgãos consultivos. Assim, devemos construir redes de consulta sobre as políticas e estabelecer alguns mecanismos essenciais para o seu funcionamento efectivo, tendo por base os existentes, de modo a pôr efectivamente em prática, na governação de Macau, o conceito da tomada de decisão de forma cientifica de um governo transparente. Figura 1: Estrutura das redes de consulta sobre as políticas de Macau Fonte: elaboração própria.
95 Tendo por base o modelo teórico de R. A. W. Rhodes relativamente às redes das políticas, e de acordo com as suas características estruturais, a intensidade da ligação e o nível de abertura, os intervenientes na consulta sobre as políticas de Macau compreendem cinco grupos principais: a comunidade das políticas que está no núcleo e compreende o Conselho Executivo e os órgãos consultivos directamente dependentes do Chefe do Executivo; as redes intergovernamentais que estão no subnúcleo e compreendem os conselhos consultivos dependentes dos Secretários, os que funcionam juntamente com os conselhos administrativos dos mesmos serviços autónomos do Governo e os conselhos consultivos dos serviços comunitários; as redes profissionais que compreendem as instituições de ensino superior, os think tanks, as instituições de investigação e os académicos e especialistas; as redes dos produtores que compreendem os grupos de interesses e os sectores profissionais envolvidos; as redes dos assuntos que compreendem o público e os órgãos de comunicação social, estabelecendo assim as redes complexas de consulta sobre as políticas (vide Figura 1). A seguir vamos analisar, de forma detalhada, as cinco categorias de redes das políticas, nomeadamente a sua composição, vantagens de recurso e preocupações de interesse, bem como a sua função nas redes de consulta sobre as políticas. 1. Comunidade das políticas A comunidade das políticas é composta pelo Conselho Executivo e pelos órgãos consultivos directamente dependentes do Chefe do Executivo, com maiores restrições de acesso e com um número de membros reduzido, sendo estável a interacção entre os membros, assumindo um papel de direcção na consulta sobre as políticas. O Conselho Executivo, criado nos termos da Lei Básica de Macau, é o órgão destinado a coadjuvar o Chefe do Executivo na tomada de decisões, devendo o Chefe do Executivo consultar o Conselho Executivo antes de tomar decisões importantes, de apresentar propostas de lei à Assembleia Legislativa, de decretar regulamentos administrativos e de dissolver a Assembleia Legislativa, tratando-se de um órgão consultivo de mais alto nível. Os órgãos consultivos que funcionam na directa dependência do Chefe do Executivo, tais
96 como o Conselho de Ciência e Tecnologia e o Conselho para o Desenvolvimento Económico, são geralmente presididos por este e sob tutela do mesmo. Os intervenientes envolvidos na comunidade das políticas são principalmente os membros ou titulares de cargos do Governo ou os líderes das associações, cabendo-lhes pronunciar-se sobre os planos de maior relevância para o desenvolvimento global de Macau, pois possuem recursos políticos abundantes, tratando-se de um modelo de consulta a elites. Dando como exemplo o Conselho de Ciência e Tecnologia, este Conselho tem a seguinte composição: o Chefe do Executivo, os Secretários competentes, o presidente do Conselho de Administração da Fundação Macau, o presidente do Conselho de Administração do Fundo para o Desenvolvimento das Ciências e da Tecnologia, o reitor da Universidade de Macau, o reitor da Universidade Politécnica de Macau e o reitor da Universidade de Ciência e Tecnologia de Macau.16 2. Redes intergovernamentais Do ponto de vista da sua composição, as redes intergovernamentais abrangem os conselhos consultivos dependentes dos Secretários, os que funcionam juntamente com os conselhos administrativos dos mesmos serviços autónomos do Governo e os conselhos consultivos dos serviços comunitários. Comparando com os integrados na comunidade das políticas, são órgãos consultivos criados pelo Governo ao nível micro e meso, com amplas ligações horizontais e capacidade de penetrar em outras redes, ficando numa posição subnuclear. Não são iguais os intervenientes e os recursos políticos disponíveis das diferentes redes intergovernamentais. Dando como exemplo o Conselho de Juventude sob a tutela do Secretário para os Assuntos Sociais e Cultura, os intervenientes envolvidos são as individualidades da sociedade que representam as associações ou os organismos das áreas juvenil, educativa, económica, cultural, com recursos políticos imediatamente inferiores aos da comunidade das políticas, e com forte capacidade de mobilização social. Quanto aos três conselhos 16 Website do Conselho de Ciência e Tecnologia do Governo da RAEM: https://www.cct.org.mo/pt/about Us.html
97 consultivos dos serviços comunitários, cujos intervenientes são a população em geral, com o apoio dos centros de prestação de serviços ao público, são amplamente recolhidas as opiniões das pessoas, o que permite resolver os problemas ligados ao bem-estar da população. As redes intergovernamentais estão mais atentas à aplicação prática das políticas adoptadas após o seu lançamento. 3. Redes profissionais As redes profissionais desempenham um papel muito importante nas redes de consulta sobre as políticas, tratando-se de uma componente indispensável. Relativamente à sua composição, as redes profissionais compreendem as instituições educacionais e de pesquisa, tais como as instituições de ensino superior, os think tanks não governamentais; os especialistas e os académicos da área das políticas relacionadas; as associações profissionais, tais como o Centro de Pesquisa Estratégica para o Desenvolvimento de Macau, a Associação Económica de Macau e a Associação dos Engenheiros de Macau, sendo todos associações académicas profissionais e instituto académicos. Há que esclarecer que muitas associações profissionais de Macau são compostas pelos trabalhadores da respectiva área, carecendo de competência especializada para realizar estudos e investigação específica; por exemplo, a Associação dos Licenciados em Administração Pública e a Associação dos Técnicos da Administração Pública de Macau são associações compostas por trabalhadores da função pública, embora podendo pronunciar-se sobre questões ligadas à Administração Pública, não são organizações profissionais propriamente ditas que tenham competência para realizar estudos especializados, pelo que essas associações pertencem à categoria das “redes dos produtores”. Em termos de recursos disponíveis, os membros das redes profissionais possuem um conhecimento profissional amplo e uma autoridade de discurso especial para conhecer e analisar as questões a nível teórico e numa perspectiva doutrinal, apresentando sugestões aos serviços públicos competentes, a partir do ponto de vista profissional para decisão das políticas. As redes profissionais, por um lado, manifestam a sua opinião através dos órgãos consultivos associados e,
98 por outro lado, apresentam comunicações ou concedem entrevistas a órgãos de comunicação social ou através dos meios de comunicação social próprios para se pronunciarem sobre as políticas numa perspectiva racional e profissional. Dando como exemplo o Centro de Pesquisa Estratégica para o Desenvolvimento de Macau, uma associação de pesquisa cívica sem fins lucrativos que serve de think tank não governamental, tem-se dedicado à realização de estudos sobre vários assuntos da maior relevância para a sociedade de Macau ao longo dos anos, tais como “Inquérito de Avaliação da Qualidade dos Cidadãos de Macau”, “Situação Actual e Perspectiva das Associações de Macau”, “Relatório do Estudo sobre a Reforma da Administração Pública do Governo da RAEM”, “Estudo sobre os Quadros Políticos da RAEM” e “Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau: O Papel de Macau, os Desafios e as Estratégias”.17 4. Redes dos produtores As redes dos produtores compreendem os grupos de interesses e os sectores profissionais envolvidos que são partes directamente interessadas e possuem as seguintes características: têm um número de membros relativamente elevado, mas instável, têm interesse numa determinada política, manifestam proactivamente os seus desejos e preocupações, desempenham um papel importante na definição das políticas que lhes interessam, procuram maximizar os seus benefícios económicos, há uma relação de dependência vertical e horizontal no seu interior. As redes dos produtores em Macau, onde existem muitas associações, são bastante fortes e têm um mecanismo de participação regularizado, podendo as associações participar no sufrágio indirecto para a Assembleia Legislativa de Macau e nos órgãos consultivos públicos, sendo de destacar as associações representativas dos diferentes sectores, especialmente as pessoas colectivas que gozam de capacidade eleitoral activa nas eleições por sufrágio indirecto para a Assembleia Legislativa. Por exemplo, a Associação Comercial de Macau e a Associação Industrial de Macau, do sector industrial, comercial e financeiro; a Federação das Associações 17 Website do Centro de Pesquisa Estratégica para o Desenvolvimento de Macau: http://www.cpedm.org. mo/?page_id=4
99 dos Operários de Macau, do sector laboral; a União Geral das Associações dos Moradores de Macau e a Associação Geral das Mulheres de Macau, do sector dos serviços sociais; a Associação de Gestão (Management) de Macau e a Associação dos Advogados de Macau, do sector profissional; a Associação de Educação de Macau, do sector educacional; as associações do sector cultural e do sector desportivo, num total de 815 associações (vide Tabela 2). Tabela 2: Dados estatísticos sobre o recenseamento eleitoral das pessoas colectivas Fonte: dados estatísticos sobre o recenseamento eleitoral das pessoas colectivas divulgados pelo Governo da RAEM, referentes ao ano de 2022, disponíveis em https://www.re.gov.mo/files/stat istics/2022_a/coStatisticsPt.pdf Além das associações importantes acima mencionadas, existem ainda muitas associações que intervêm em diferentes organismos consultivos, tendo uma certa influência na definição das políticas. 5. Redes dos assuntos As redes dos assuntos têm as seguintes características: têm uma estrutura relativamente flexível, têm uma composição complexa dos membros que têm um número elevado, a interacção entre os membros é pouco frequente, entre outras. No processo de participação na consulta sobre as políticas, o nível de participação Sector N.º das pessoas colectivas recenseadas segundo os cadernos de recenseamento expostos em Janeiro de 2022 Inscrição suspensa Inscrição cancelada Inscrição válida Sector industrial, comercial e financeiro 2 0 109 Sector do trabalho 0 0 73 Sector profissional 0 0 63 Sector dos serviços sociais 0 1 136 Sector cultural 1 0 136 Sector educacional 0 0 23 Sector desportivo 2 3 275 Total 5 4 815
100 de cada actor interveniente é diferente, entre os actores intervenientes não existe uma relação de dependência vertical, mas apenas uma relação de dependência horizontal em certa medida, é difícil estabelecer um mecanismo uniforme para manifestar os seus interesses. Em relação à sua composição, as redes dos assuntos podem ser divididas em três partes: partes directamente interessadas, grupos interessados pelos assuntos em causa e órgãos de comunicação social. Os intervenientes das redes dos assuntos podem manifestar os seus desejos e preocupações e apresentar sugestões em relação às políticas através dos conselhos consultivos dos serviços comunitários, através da participação nas consultas públicas ou através dos meios de comunicação social próprios. As opiniões transmitidas através das redes dos assuntos pressionam o Governo para ajustar as políticas. Um caso de sucesso típico das redes de assuntos de Macau refere-se à consulta pública realizada em 2011 sobre o “Projecto do Complexo Turístico da Praça do Lago Sai Van” em que inclui a construção de uma feira nocturna. Embora mais de 90% das opiniões recolhidas durante a primeira consulta pública fossem favoráveis, a maioria destas opiniões veio das redes dos produtores. Menos de um ano depois, a situação inverteu-se, passando a ser opinião corrente que deve ser dada uma maior importância à protecção do ambiente e à preservação dos espaços de lazer, manifestando-se contra a construção de uma feira nocturna na Praça do Lago Sai Van. Face à nova opinião pública, o Governo decidiu realizar uma segunda consulta pública, durante a qual a maioria das opiniões recolhidas foram contra o projecto, levando o Governo a cancelar a implementação do projecto.18 Pelo exposto, existem intersecções entre os intervenientes das cinco categorias de redes de consulta sobre as políticas, havendo ligações positivas entre estas redes que não são completamente fechadas e independentes, podendo apenas realçar o seu papel quando interajam na realidade e constituam um quadro completo. 18 “Nem sempre é bom ter mais projectos turísticos. Falhou o Plano da construção de uma feira nocturna na Praça do Lago Sai Van”. In Macao News, 5 de Outubro de 2016, p. D.
101 IV. Análise da prática e desafios das consultas sobre as políticas de Macau na perspectiva das redes das políticas 1. Retrospectiva da prática das consultas sobre as políticas Macau tem tido sempre uma tradição de consulta sobre as políticas. Já durante o período da administração portuguesa, o Governo Português de Macau estabeleceu o Conselho Consultivo do Governo e alguns organismos consultivos para reforçar a legalidade das suas políticas de governação, pelo que as políticas governamentais representaram em certa medida as preocupações da população, evitando dúvidas ou oposições na implementação das políticas ou da legislação. Após a transferência de soberania, o Governo da RAEM não apenas mantém os mais de dez órgãos consultivos criados antes da transferência de soberania, como também vem criando novos órgãos consultivos para as diferentes áreas da governação para aumentar a credibilidade das políticas. Em termos gerais, após a transferência de soberania, existem cada vez mais órgãos consultivos de políticas públicas, os temas e meios de consulta são cada vez mais diversificados e a democracia torna-se cada vez mais evidente. 1) Aumento de órgãos consultivos de políticas Com a implementação da Lei Básica de Macau após a transferência da soberania de Macau, manteve-se o modelo de consulta sobre as políticas em vigor antes da transferência. Primeiro, foi criado o Conselho Executivo, substituindo o antigo Conselho Consultivo do Governo. O Conselho Executivo, presidido pelo Chefe do Executivo, é o órgão consultivo de mais alto nível do Governo da RAEM. Nos termos do artigo 56.º da Lei Básica de Macau, “o Conselho Executivo da Região Administrativa Especial de Macau é o órgão destinado a coadjuvar o Chefe do Executivo na tomada de decisões”. Por um lado, o Conselho Executivo, como órgão consultivo no processo de tomada de decisão, apresenta sugestões e pareceres ao Chefe do Executivo, procedendo a uma negociação colectiva na sua reunião antes de cada decisão importante; por outro lado, como órgão de coordenação composto por individualidades amplamente representativas dos
102 diferentes sectores da sociedade, é capaz de assegurar a coordenação entre os órgãos administrativos e a Assembleia Legislativa e entre os órgãos administrativos e o público. Segundo, à luz do artigo 66.º da Lei Básica de Macau, “o órgão executivo da Região Administrativa Especial de Macau pode criar os organismos consultivos que se revelem necessários”, pelo que o Governo da RAEM, além de preservar alguns órgãos consultivos estabelecidos antes da transferência da soberania, tem vindo a reorganizar ou a criar novos órgãos consultivos. Neste momento, o Governo da RAEM dispõe de 35 conselhos consultivos (excluindo o Conselho Executivo), para auscultar amplamente as opiniões da sociedade, por forma a aperfeiçoar as diferentes medidas e políticas vigentes e a melhorar a qualidade da governação (vide Tabela 3). Por exemplo, todos os anos, antes da elaboração do Relatório das Linhas de Acção Governativa, o Governo da RAEM e os Secretários realizam consultas ou convocam reuniões dos órgãos consultivos permanentes para auscultar as suas opiniões e sugestões sobre as linhas de acção governativa. Tabela 3: Lista dos órgãos consultivos do Governo da RAEM Administração e Justiça Conselho Consultivo para a Reforma da Administração Pública, Comissão de Avaliação das Remunerações dos Trabalhadores da Função Pública, Conselho Consultivo do Fundo de Pensões, Conselho Consultivo da Reforma Jurídica, Conselho Consultivo para os Assuntos Municipais do Instituto para os Assuntos Municipais, Conselho Consultivo de Serviços Comunitários da Zona Norte, Conselho Consultivo de Serviços Comunitários da Zona Central, Conselho Consultivo de Serviços Comunitários das Ilhas Economia e Finanças Conselho para o Desenvolvimento Económico, Conselho de Ciência e Tecnologia, Conselho Consultivo da Reserva Financeira, Conselho Consultivo da Autoridade Monetária de Macau, Conselho Consultivo do Fundo de Garantia de Depósitos, Comissão Consultiva de Estatística Assuntos Sociais e Cultura Comissão para o Desenvolvimento de Convenções e Exposições, Conselho para o Desenvolvimento Turístico, Conselho Permanente de Concertação Social, Conselho do Ensino Superior, Conselho de Educação para o Ensino Não Superior, Conselho de Juventude, Conselho Consultivo para o Desenvolvimento Cultural, Conselho do Património Cultural, Conselho do Desporto, Conselho para os Assuntos Médicos, Comissão de Saúde Mental, Conselho de Acção Social, Comissão para os Assuntos do Cidadão Sénior, Conselho para os Assuntos das Mulheres e Crianças, Comissão para os Assuntos de Reabilitação, Comissão de Luta contra a Droga Transportes e Obras Públicas Conselho para a Renovação Urbana, Conselho do Planeamento Urbanístico, Conselho Consultivo do Ambiente, Conselho Consultivo do Trânsito, Conselho para os Assuntos de Habitação Pública Fonte: elaboração própria de acordo com os dados disponíveis em: https://www.gov.mo/pt/sobre-o-governo/apm/estrutura-e-atribuicoes-dos-servicos-e-entidades-publicos/
103 2) Melhoria na composição dos membros Os órgãos consultivos públicos de Macau são principalmente compostos por três tipos de membros: membros governamentais e membros não governamentais (representantes de associações e individualidades da sociedade). Para aumentar a representatividade, o Governo da RAEM tem vindo a absorver mais pessoas, jovens e especialistas, de diferentes origens sociais para intervir nos diversos organismos consultivos, deixando de recrutar membros apenas das associações tradicionais, alargando o alcance também às associações emergentes, quer as dentro do sistema quer as fora do sistema, tendo ainda absorvido representantes das categorias sociais minoritárias ou emergentes, e até representantes das classes sociais mais baixas ou das camadas mais desfavorecidas da sociedade, por forma a conhecer as questões mais profundas da sociedade em relação ao bem-estar da população. Os organismos consultivos assim formados são extremamente inclusivos.19 Além disso, para melhor auscultar, na consulta sobre as políticas, as opiniões da sociedade, o Governo da RAEM apresentou, no Relatório das Linhas de Acção Governativa para o Ano Financeiro de 2015, medidas restritivas relativas à duração dos mandatos e à acumulação de cargos nos conselhos consultivos de políticas: “pretendemos implementar mandatos com duração de dois a três anos, sendo permitidas apenas duas a três reconduções para cada personalidade social (membro), por um período não superior a seis anos, podendo apenas ser acumulados cargos em três organismos consultivos”.20 3) Regularização do conteúdo da consulta e diversificação dos meios da consulta Para reforçar a uniformização das normas para a consulta das políticas públicas, publicaram-se, no ano de 2011, e por despacho do Chefe do Executivo n.º 224/2011, as “Normas para a Consulta de Políticas Públicas”, onde estão 19 Pan Guanjin, “Uma análise do desenvolvimento do sistema consultivo da RAEM do ponto de vista da democratização das políticas”. In Revista de Administração Pública de Macau, 2010-3.º, pp. 719-747. 20 Relatório das Linhas de Acção Governativa para o Ano Financeiro de 2015 do Governo da Região Administrativa Especial de Macau, 23 de Março de 2015, disponível no Portal do Governo da RAEM: https://www.gov.mo
104 definidos os sete princípios, as três fases e o mecanismo de coordenação na realização da consulta pública em Macau, a fim de optimizar os meios de participação pública e assegurar a participação efectiva de todos os membros da sociedade, o que ajudará o Governo da RAEM a inserir a opinião pública na governação.21 A partir daí, o Governo da RAEM tem o seu processo de consulta de políticas públicas regularizado. Para assegurar que a opinião pública seja devidamente considerada na definição das políticas públicas, o Governo da RAEM tem vindo a realizar consultas públicas sobre várias políticas importantes em relação ao bem-estar da população, no sentido de aprofundar o estudo das questões em causa e a avaliação das políticas, e de recolher o mais amplo leque possível de opiniões para resolver efectivamente os problemas mais urgentes da sociedade. Por exemplo, no ano de 2021, o Governo da RAEM realizou, sucessivamente, consultas públicas sobre sete projectos de leis e políticas, nomeadamente, o “Segundo Plano Quinquenal de Desenvolvimento Socioeconómico da Região Administrativa Especial de Macau (2021 - 2025)”, a alteração à “Lei n.º 16/2001 – Regime jurídico da exploração de jogos de fortuna ou azar em casino”, a “Lei Sindical” e o “Regime de captação de quadros qualificados”. 22 Por outro lado, o Governo da RAEM procedeu à integração dos diversos meios de consulta para que sejam consultados todos os sectores da sociedade, principalmente através dos conselhos consultivos de políticas ou das associações, ou ainda por via de consulta aberta ao público, recolhendo as opiniões dos cidadãos. 2. Desafios enfrentados na consulta de políticas A realização da consulta sobre políticas públicas de Macau desempenha um papel benéfico, particularmente na redução de erros nas decisões do Governo, na 21 Yin Yifen, “Consulta pública em Macau: evolução das práticas e revisão do regime”. In Wu Zhiliang, Hao Yufan (Editores-chefes), Relatório sobre a Economia e a Sociedade de Macau (2016-2017), Social Science Academic Press (China), Beijing, 2017, pp. 55-70. 22 Portal do Governo da RAEM: https://www.gov.mo/pt/sobre-o-governo/consulta-de-politicas/
105 socialização das políticas públicas, no aumento da participação dos cidadãos nos assuntos públicos e no reforço da legalidade e da capacidade de governação do Governo. Aliás, continuam a enfrentar-se alguns desafios na realização da consulta, tais como coordenação insuficiente, desequilíbrio entre os diferentes níveis e tipos de consulta e consulta passiva, o que afecta em certa medida os resultados da consulta e até a participação do público. Resumindo, os desafios enfrentados na consulta das políticas públicas são: 1) Pouca clareza na identificação dos poderes e responsabilidades da comunidade das políticas e das redes intergovernamentais e falta de um mecanismo de coordenação Na estrutura das redes de consulta sobre as políticas de Macau, a comunidade das políticas e as redes intergovernamentais estão, respectivamente, no núcleo e no subnúcleo, pelo que uma interacção normal entre elas desempenha um papel dominante para assegurar o bom funcionamento de todas as redes. Para que a consulta sobre as políticas públicas do Governo da RAEM seja realizada através de uma coordenação eficaz, em conjugação com a distribuição racional dos recursos, “é criado o mecanismo de coordenação para a consulta de políticas públicas, composto pela Comissão de Coordenação da Reforma da Administração Pública, pelo Gabinete do Chefe do Executivo, Gabinetes dos Secretários e entidades organizadoras”, de acordo com as Normas para a Consulta de Políticas Públicas,23 mas esse mecanismo ainda não foi efectivamente posto em prática, pois não estão claros os poderes e as responsabilidades da comunidade das políticas nem as das redes intergovernamentais e há situações em que cada entidade organizadora da consulta das políticas públicas age à sua maneira. Por exemplo, o Governo da RAEM lançou quatro consultas públicas entre Setembro e Dezembro de 2020, nomeadamente sobre o “Plano Director da Região Administrativa Especial de Macau”, o “Projecto da Linha Leste do Metro Ligeiro”, o “Regime de Prevenção e Controlo do Consumo de Bebidas Alcoólicas 23 Despacho do Chefe do Executivo n.º 224/2011 - Normas para a Consulta de Políticas Públicas. Boletim Oficial da Região Administrativa Especial de Macau, n.º 33 de 2011.
106 por Menores” e o “Plano de Habitação para a Classe Sanduíche”, políticas e assuntos muito relevantes para o bem-estar da população.24 Aliás, a realização de quatro consultas públicas em três meses afecta a participação efectiva dos cidadãos, pois, mesmo que os cidadãos tenham interesse em apresentar opiniões e sugestões, é bastante difícil compreender, reflectir e analisar tantas matérias ao mesmo tempo. Por outras palavras, a realização de uma consulta pública de forma intensa reduz a eficácia da consulta. 2) Desequilíbrio na comunidade das políticas e nas redes intergovernamentais e pouca diversificação nas redes profissionais Em função dos seus níveis, os órgãos consultivos integrados na comunidade das políticas e nas redes intergovernamentais podem ser divididos em três níveis: alto, médio e baixo, mas a quantidade de órgãos consultivos em cada nível é desequilibrada, pois são muito poucos os órgãos consultivos que mais se aproximam da população, havendo apenas três conselhos consultivos de serviços comunitários, respectivamente, na zona Norte, na zona Centro e nas Ilhas (vide Tabela 4).25 É claro que isso tem a ver com a pouca área e a forte densidade da população em Macau. Em função da sua categoria, são poucos os think tanks independentes que existem neste momento nas redes profissionais, padecendo de uma falta de diversificação, sendo limitadas as suas capacidades de pesquisa. Neste sentido, há necessidade de diversificar as redes das políticas aqui referidas. 3) Intervenientes das redes dos assuntos com pouca autoridade de discurso, cuja participação é muitas vezes passiva No processo de interacção entre as diferentes redes de consulta sobre as políticas, embora com alguns casos de sucesso, por exemplo, no plano da feira nocturna na Praça do Lago Sai Van de 2011, como já mencionado acima, e no 24 “Lei Chan U apela à coordenação racional da consulta pública”. In Diário de Macau, 2 de Novembro de 2020, p. A02. 25 Lou Shenghua, “O funcionamento e o aperfeiçoamento do mecanismo consultivo das políticas de Macau 1980-2018”. In Wu Zhiliang (Editor-chefe), Relatório sobre a Economia e a Sociedade de Macau (2019-2020), Social Sciences Academic Press (China), Beijing, 2021, p. 89.
107 plano de introdução do serviço de restauração nas Casas-Museu da Taipa de 2016, as redes dos assuntos situam-se a um nível inferior ao da comunidade das políticas e ao das redes intergovernamentais, sem influência nem poder para exprimir os seus interesses. O Governo da RAEM assume um papel decisivo no lançamento das consultas públicas e na tomada de decisões, pelo que os intervenientes nas redes da consulta sobre as políticas, isto é, as pessoas singulares ou colectivas, assumem uma posição passiva no processo de definição das políticas. Por exemplo, os órgãos consultivos existentes reúnem-se sob a direcção do Governo, sendo as reuniões convocadas e os assuntos a abordar decididos pelo Governo, a maioria dos órgãos consultivos apresentam as suas opiniões apenas de forma passiva e, raramente, propõem, por sua iniciativa, políticas ou medidas a discutir nas reuniões. O mesmo acontece com o público como interveniente envolvido, podendo intervir apenas após o lançamento da consulta pública, fazendo com que as consultas sobre as políticas passem a ser apenas uma formalidade. Além disso, um outro problema existente nas consultas públicas refere-se à falta de informação suficiente, padecendo de uma escassez de dados de suporte específicos para que o público faça a sua análise e apresente opiniões válidas. Tabela 4: Níveis dos órgãos consultivos públicos de Macau Alto 1.º grau Conselho Executivo 2.º grau Ó rgãos consultivos directamente dependentes do Chefe do Executivo Médio 3.º grau Ó rgãos consultivos dependentes dos Secretários 4.º grau Ó rgãos consultivos que funcionam juntamente com os conselhos administrativos dos mesmos serviços autónomos do Governo Baixo 5.º grau Conselhos consultivos de serviços comunitários em diferentes zonas (Norte, Centro e Ilhas). Fonte: nota de rodapé 25, p. 82.
108 V. Caminho para o aperfeiçoamento da estrutura das redes de consulta sobre as políticas de Macau Para haver boas redes de consulta sobre as políticas, é necessário assegurar um bom mecanismo de funcionamento. A consulta sobre as políticas públicas só produz os efeitos esperados quando as fronteiras entre as diferentes redes sejam quebradas para que todas sejam bem conjugadas. Deve ser reforçada a interacção entre os intervenientes envolvidos nas diferentes redes, nomeadamente através do aperfeiçoamento do mecanismo de coordenação e do mecanismo de transmissão da opinião pública e a criação de um mecanismo integrado da consulta pública e de consulta a profissionais e de um mecanismo de resposta, formando redes de consulta sobre as políticas efectivamente em funcionamento, por forma a auscultar verdadeiramente as opiniões da população e alcançar os objectivos da consulta. Caso contrário, as redes de consulta sobre as políticas públicas serão apenas um “vaso político” (vide Figura 2). Figura 2: Estrutura aperfeiçoada das redes de consulta sobre as políticas de Macau Fonte: elaboração própria.
109 1. Clarificar os poderes e as responsabilidades da comunidade das políticas e das redes intergovernamentais e melhorar o mecanismo de coordenação O Governo da RAEM deve melhorar o mecanismo de coordenação da consulta sobre as políticas públicas e identificar claramente os poderes e as responsabilidades de cada entidade envolvida, criando um mecanismo de colaboração interdepartamental, especificando os trabalhos de cada interveniente, de modo a que todos em conjunto trabalhem para a consulta sobre as políticas públicas. Por exemplo, poderá ser criado um grupo de trabalho interdepartamental ou conferida ao órgão executivo existente competência para coordenar as consultas públicas, que funcione na directa dependência do Chefe do Executivo, para que seja responsável directamente perante este em matéria de consulta pública e tenha poder de decisão final relativamente às consultas sobre as políticas públicas realizadas pelos serviços públicos, assegurando uma utilização racional dos recursos disponíveis. Por exemplo, pode decidir quais são os assuntos que têm de ser objecto de consulta pública e decidir o calendário da consulta, evitando que sejam lançadas várias consultas ao mesmo tempo. 2. Reforçar a interacção entre as redes profissionais e as redes dos assuntos e criar um mecanismo integrado da consulta pública e da consulta a profissionais Tendo em consideração que, dada a complexidade da sociedade moderna é inevitável que o público seja influenciado, ou até enganado, por factores externos e que a participação pública se revista de carácter utilitário, e como que é muito diferente a formação académica de cada um dos intervenientes, em alguns casos, a opção escolhida pela maioria dos intervenientes poderá não ser a melhor, pois é igualmente importante considerar os aspectos científicos e técnicos, particularmente na tomada de decisões importantes para a sociedade. As decisões tomadas pelo Governo devem ser científicas e democráticas. Neste sentido, na realização da consulta sobre as políticas públicas, o Governo deve aproveitar ao
110 máximo as capacidades de pesquisa científica das instituições de ensino superior de Macau e a sua ligação estreita com a sociedade e proceder a uma análise profunda que combine os resultados da consulta pública e da consulta a profissionais, adoptando uma atitude pragmática para tomar decisões de forma científica. O Governo deve ainda criar um mecanismo integrado da consulta pública e da consulta a profissionais, a fim de reforçar a interacção positiva entre as redes profissionais e as redes dos assuntos, permitindo que as opiniões dos académicos e dos especialistas sejam transmitidas aos serviços públicos através dos meios de comunicação social, aproveitando ao máximo as vantagens do público e dos especialistas, de modo a conseguir ao máximo uma tomada de decisões de forma científica. 3. Reforçar a comunicação entre a comunidade das políticas, as redes intergovernamentais e as redes dos assuntos e melhorar o mecanismo de transmissão da opinião pública Primeiro, para aumentar a participação activa da população na consulta sobre as políticas, evitando que o lançamento ou não da consulta pública sobre determinados assuntos seja completamente decidido pelo Governo, pode ser criado um mecanismo para que os cidadãos proponham, por sua iniciativa, a realização da consulta, assegurando que o público tenha direito a requerer, por sua iniciativa, a participação na consulta sobre determinadas políticas.26 Por exemplo, quando uma percentagem significativa de cidadãos requerer a realização de uma consulta sobre um assunto específico, o Governo deve aceitar a opinião pública no sentido de dar início ao processo de consulta; mas quando não for atingida a percentagem exigida, cabe aos serviços competentes decidir se vai lançar ou não a consulta pública. Segundo, o Governo da RAEM deve disponibilizar oportunamente informações relacionadas com as políticas a adoptar, permitindo ao público preparar-se bem para participar nas consultas públicas a realizar. Por 26 Lou Shenghua, “O funcionamento e o aperfeiçoamento do mecanismo consultivo das políticas de Macau”. In Wu Zhiliang (Editor-chefe), Relatório sobre a Economia e a Sociedade de Macau (2019-2020), Social Sciences Academic Press (China), Beijing, 2021, p. 98.
111 outro lado, há ainda necessidade de criar proactivamente novos caminhos para a participação pública na consulta sobre as políticas, aproveitando ao máximo as novas tecnologias para promover constantemente novas formas de participação pública, aumentando o interesse e a capacidade de participação do público, garantindo a sua quantidade e qualidade. O Governo da RAEM deve ainda criar uma plataforma online para interagir com o público em relação às políticas públicas, aproveitando os novos meios de comunicação social para recolher, através da utilização da Internet, as opiniões do público, promovendo um diálogo racional entre o Governo e a sociedade, evitando conflitos e chegando a consensos. 4. Reforçar a resposta da comunidade das políticas e das redes intergovernamentais às opiniões das redes dos assuntos e criar um mecanismo de resposta O Governo dá importância ou não à opinião pública? Será considerada a opinião pública na tomada de decisões pelo Governo? Estas são questões da maior preocupação para os cidadãos que participam nas consultas sobre as políticas. Assim, torna-se necessário e muito importante criar um mecanismo de resposta para explicar as razões da aceitação ou não das opiniões recolhidas, permitindo ao público conhecer os trabalhos de acompanhamento seguintes à recolha das opiniões. Caso contrário, é possível que se suscitem preocupações em relação às consultas realizadas que possam passar a ser consideradas apenas uma formalidade, reduzindo a confiança do público neste aspecto. Neste sentido, a criação de um mecanismo de resposta não é apenas uma questão para aumentar a transparência das decisões do Governo, mas também uma questão relacionada com a construção e o desenvolvimento das políticas democráticas de um país ou região.27 27 Leng Tiexun, “Uma análise sobre as dificuldades de participação do público na consulta sobre políticas públicas de Macau e soluções”. In Revista de Estudos de “Um País, Dois Sistemas”, N.º 7, Janeiro de 2011, pp. 58-64.
112 VI. Conclusão Após o estabelecimento da RAEM, o Governo tem vindo a rever, aperfeiçoar e desenvolver o regime de consulta sobre as políticas públicas, tendo procedido à regulamentação nas vertentes de âmbito, destinatários, textos e processo da consulta, por forma a assegurar a tomada de decisão de forma científica e democrática, abrindo caminho para que a população exprima as suas opiniões, levando sempre em consideração as opiniões públicas e promovendo a participação democrática dos cidadãos nos assuntos públicos. No entanto, existem ainda problemas por resolver, embora já com alguns resultados positivos alcançados, sendo problemas principais a coordenação insuficiente, o desequilíbrio entre os diferentes níveis e tipos de consulta e a consulta passiva. Foi criado um quadro de análise no presente trabalho, tendo por base a teoria das redes das políticas, para analisar as diferentes categorias das redes de consulta sobre as políticas públicas de Macau e as suas características estruturais, assim como apresentar sugestões de aperfeiçoamento que poderão servir de referências teóricas para as consultas sobre as políticas a realizar pelo Governo da RAEM. No futuro, o Governo da RAEM deve conhecer, de forma abrangente e exacta, as questões sociais, os desejos e preocupações da população, promover interacções e comunicações positivas entre o Governo e a população, aumentar a qualidade das decisões e aprofundar o entendimento mútuo entre o Governo e a população, a fim de definir políticas práticas e assegurar a sua implementação efectiva, com o objectivo final de assegurar a tomada de decisão de forma científica e democrática e promover o desenvolvimento conjunto da sociedade e dos cidadãos.
Administração n.º 139, vol. XXXVI, 2023-1.º, 113-129 113 Metodologia para a Avaliação dos Benefícios Sociais dos Projectos Associativos com Base na Teoria do Capital Social Pang Chuan Liu Zige Liu Yingni Hon Chi Tin I. Prefácio Na perspectiva dos três membros da sociedade, a sociedade é composta pelo governo, pelo mercado e pela sociedade civil, sendo o governo o primeiro sector, o mercado económico o segundo e as associações, as organizações sociais e civis o terceiro. Estes sectores são mutuamente complementares, dependentes, interactivos e insubstituíveis entre si. Como se sabe, o alto grau da diferenciação e a extrema complexidade do funcionamento da sociedade determinam uma resposta ineficaz e ineficiência, e até mesmo a inviabilidade da intervenção, da gestão e da interferência do governo por si só. Devido à publicidade das acções governativas, o papel do governo é bem desempenhado e indubitável em termos de recorrer aos meios jurídicos para ordenar a sociedade no sentido de satisfazer as necessidades da maioria dos membros da comunidade e solucionar as contradições principais nela existentes, bem como em termos de constituir “o mal necessário” a que se refere Jean-Jacques Rousseau. No entanto, face à existência Os autores agradecem o apoio da Fundação Macau à realização do presente trabalho. Vice-reitor e professor catedrático da Universidade de Ciência e Tecnologia de Macau e presidente da mesa da assembleia geral da Associação de Pesquisa Sobre Juventude de Macau. Doutorando em Ciência e Sistemas Inteligentes pelo Departamento de Ciência de Engenharia da Faculdade de Engenharia Inovadora da Universidade de Ciência e Tecnologia de Macau. Professor auxiliar da Faculdade de Hotelaria e Gestão Turística da Universidade de Ciência e Tecnologia de Macau. Doutorada em gestão. Instituto de Engenharia Sistemático de Macau da Faculdade de Engenharia Inovadora da Universidade de Ciência e Tecnologia de Macau.
114 de uma pluralidade de comunidades na sociedade, às diferenças entre as associações, as culturas e as necessidades, bem como às diferentes necessidades das comunidades frágeis e às solicitações diversificadas dos interesses de poucos, não dominantes, locais, parciais e transitórias, o modo de gestão holística pelo governo demonstra-se incompleto. Assim, o terceiro sector, a autonomia comunitária e a sociedade civil passam a ser os meios para solucionar os referidos problemas. As associações enquanto terceiro sector devem ter como objectivo principal suprir as falhas do governo e do mercado, servir as diferentes comunidades, fomentar a participação cívica, aumentar a confiança social e reforçar a governação do governo. Os projectos das associações devem também ser planeados e desenvolvidos para satisfazer os referidos objectivos, enquanto a metodologia para a avaliação dos benefícios sociais deve igualmente ter como partida a satisfação desses requisitos. O presente estudo pretende, seguindo justamente estas ideias e lógica, criar um sistema de avaliação dos benefícios sociais ao nível dos serviços comunitários, da sociedade civil e do capital social. II. A sociedade civil Para o académico Yu Keping, a sociedade civil é o somatório das organizações civis (com excepção do Estado ou do sistema governamental e do mercado ou do sistema empresarial) e das relações civis, tratando-se de um domínio público fora dos campos oficial e político e da economia de mercado. Assim, a sociedade civil tem como elementos constitutivos as organizações cívicas não-governamentais e não-empresariais.1 Ela é um produto resultante da separação entre o Estado e a sociedade que pode promover a expressão pluralista dos interesses do cidadão e superar, em muitos aspectos e de modo eficaz, as falhas do governo e do mercado. Deste modo, a existência da sociedade civil é 1 Yu Keping, “Sociedade Civil da China: Conceito, Tipologia e Ambiente Institucional”, in Revista Ciências Sociais da China, 2006(1), pp. 109 a 122.
115 susceptível de suprir as insuficiências funcionais do governo e do mercado,2 bem como de estabelecer a sua autoridade mediante a consolidação das expectativas existentes no seio da sociedade para as manifestar em mensagens mais sintéticas, fiáveis e operáveis. A sociedade civil ensina também as noções dos interesses e das normas de conduta correspondentes à respectiva cidadania, disponibilizando aos indivíduos e às empresas canais de autoexpressão e de identificação mais aproximados, tornando-se assim muito mais acessível do que os órgãos do governo quando a população tenha necessidades. Assim a conduta dos seus membros passa a ser regulada por meio do compromisso colectivo, o que diminui os encargos de governação do poder público e do sector privado.3 Com o robustecimento da dimensão das organizações cívicas e sociais, o seu papel torna-se cada vez mais notório na construção da sociedade. O desempenho das funções de servir a sociedade reveste três modos: o cumprimento de algumas funções de gestão social por iniciativa própria; o exercício de funções incumbidas pelo governo ou o exercício de funções juntamente e em colaboração com determinado serviço público. Estes processos de gestão social são conhecidos por governação e jamais por governo. 4 Enquanto sujeito da gestão social, as organizações sociais que assentam na comunidade conhecem melhor as necessidades da comunidade de base do que o governo. Por esta razão, os serviços sociais disponibilizados pelas mesmas e susceptíveis de melhor ir ao encontro dos interesses diferenciados são mais pertinentes e mais eficientes do que os providos pelo governo. A autonomia cívica, a participação cívica, o associativismo cívico, a gestão autónoma do cidadão e a autonomia da sociedade cívica passam a ser marcas cada vez mais maduras do desenvolvimento social e da gestão social. As organizações sociais enquanto terceiro sector desempenham um papel cada vez mais notório na gestão da sociedade, passando, em conjugação com o governo e com o mercado, 2 Li Xinyue e Chen Min, “Qualidades cívicas que os estudantes universitários devem possuir e sua preparação”, in Revista Educação e Cultura Contemporâneas, 2011(4), pp. 99 a 105. 3 Philippe C. Schmitter, “On Civil Society and Consolidation of Democracy: Ten Propositions”, 1995. 4 Yu Keping, Governação e Boa Governação, Editora Documentação de Ciências Sociais, 2000.
116 a ser uma componente pertinente na estruturação dos sistemas social, económico e político na sua globalidade. As organizações sociais, conhecidas quer por associações, quer por corporações cívicas, quer por organizações não-governamentais, são materialmente iguais independentemente da sua denominação. Huang Xiaodong formulou na sua obra intitulada «Capital social e governação do governo», 5 a definição de organização cívica (ou seja, de associação ou de organização social) nestes termos: as organizações cívicas têm, em regra, como origem movimentos desenvolvidos por iniciativa de organizações não-governamentais, de associações de cidadãos voluntários, de corporações associativas, de organizações comunitárias, de grupos de interesses ou do cidadão, tendo como elementos constitutivos diversas organizações cívicas não-estatais ou não-governamentais, sendo também conhecidas, em certas ocasiões, por “Terceiro Sector”. As características específicas das organizações cívicas são as seguintes: em primeiro lugar, o civismo - as organizações não são oficiais nem representam a posição do governo ou do Estado; em segundo lugar, a independência - essas organizações são em regra independentes em relação ao governo nos aspectos da política, da gestão e das finanças; em terceiro lugar, o voluntarismo - os membros aderem por sua vontade e não por coacção. Assim, as mesmas organizações são também conhecidas por organizações voluntárias. III. As associações e a sociedade cívica de Macau A sociedade cívica de Macau tem uma história longínqua e uma determinada dimensão, sendo caracterizada pela intervenção das associações de Macau na gestão social. Segundo Wu Zhiliang, os portugueses que chegaram a Macau nos meados do século XVI conviviam com a comunidade chinesa mas estavam sob uma administração separada nos primeiros tempos: foi pelos mesmos criada uma organização interna com autonomia designada por Senado; a partir dos finais do século XVIII foram postas em prática as políticas colonialistas; até às últimas 5 Huang Xiaodong, Capital Social e Governação Pública, Editora Documentação de Ciências Sociais, 2011.
117 décadas do século XIX, a jurisdição de Macau foi totalmente desapossada. Ao longo de mais de um século, embora as autoridades portuguesas tenham definido políticas e medidas específicas destinadas à comunidade chinesa local de Macau com vista a facilitar a gestão, a maioria dos residentes etnicamente chineses viviam de facto fora das instituições. 6 Mesmo assim, a heterogeneidade da sociedade de Macau resultante das interacções entre as diferentes raças, culturas e forças comunitárias têm determinado a existência de uma longa tradição de administrações separadas em função das comunidades.7 No período compreendido entre os finais do século XIX e o princípio do século XX, começaram a ser fundadas as primeiras associações de Macau: foram constituídas as chamadas “três grandes corporações associativas” de Macau – a Associação de Beneficência do Hospital Kiang Wu, a Associação de Beneficência Tung Sin Tong e a Associação Comercial de Macau - em 1871, em 1892 e em 1913, respectivamente. As primeiras duas representam um esforço de prossecução dos cuidados de saúde, de assistência social e de bem-estar social da própria comunidade chinesa na sequência do crescimento do seu poder económico. O nascimento destas organizações associativas reflecte, por um lado, que a comunidade chinesa era menosprezada pela Administração Portuguesa e expressa, por outro, a função substitutiva das associações no caso de o governo deixar de ou faltar à prestação de certos serviços, enquanto a constituição da última expressa a pretensão de unir os agentes do sector de actividade para manifestar o poder e a posição social do próprio sector na sequência do robustecimento económico da comunidade chinesa de Macau.8 Com a evolução ao longo dos anos, foi constituída de modo progressivo na sociedade de Macau uma autonomia social com o substrato de associações que passaram a ser componentes mais fundamentais da sociedade civil de Macau. Na 6 Wu Zhiliang, Segredos de sobrevivência - o sistema político e o desenvolvimento político de Macau, Edição da Associação de Educação de Adultos de Macau, 1998. 7 Lou Shenghua, Estudo sobre as associações de Macau no período de transição - Uma interpretação sobre o sistema corporativista numa sociedade pluralista, Editora Renmin de Guangdong, 2004. 8 Liu Zhuohong e Long Bailin, “Preliminares sobre as questões das associações de Macau”, in Boletim da Universidade Normal Huanan (Edição de ciências sociais), 1999(6).
118 contemporaneidade, a participação na governação social das organizações sociais ou associações em representação das diferentes camadas sociais ou das corporações contribui para o estabelecimento de relações cooperativas benignas entre o governo e a sociedade civil. Com a reunificação com a Pátria, Macau passou a ser governada pelas suas gentes e os seus residentes que afastaram o governo colonial passaram a gerir o seu próprio futuro. Esta mudança fundamental estimulou a consciência de participação dos residentes de Macau; o aumento rápido do número de associações reflecte uma realidade que é, com a reunificação com a Pátria, a participação política e a adesão às associações dos residentes de Macau, as quais escalaram significativamente. Verifica-se assim que o grande crescimento das associações de Macau representa um grande desenvolvimento da sociedade civil e expressa o progresso social e a maturidade da governação social. IV. A teoria do capital social e a sociedade civil Da teoria da sociedade civil e da teoria do capital social decorrem conclusões semelhantes nos aspectos da participação cívica, da confiança social e das acções colectivas. Da obra da autoria do professor catedrático Robert Putnam intitulada Bowling alone: america's declining social capital resulta que numa sociedade com baixo capital social é também baixo o grau de participação social dos seus cidadãos. Neste sentido, o estudo da teoria do capital social possibilita um conhecimento mais profundo da sociedade cívica, tornando possível também encontrar mais indicadores significativos para a sua mensuração. O sociólogo americano James Coleman desenvolveu, num artigo publicado em 1988 intitulado “Social capital in the creation of human capital” 9 a formulação da teoria do capital social, integrando os conceitos de estrutura social, de relações sociais, de confiança e de normas, de modo a abordar sistematicamente o capital social na perspectiva da estrutura social. A partir daí, a teoria do capital social começou a ser considerada de forma vasta pelo sector académico. Segundo 9 James S. Coleman, “Social Capital in the Creation of Human Capital”. The American Journal of Sociology, 1988, Vol. 94, pp. 95-120.
119 James Coleman, o capital social cria-se nas relações interpessoais e na estrutura social, facilita as operações individuais no seio da estrutura, é formado com os elementos que constituem a estrutura social, é de posse particular e manifesta-se como capital patrimonial nos recursos da estrutura social. O estudo de Robert Putnam aproveita os elementos do capital social para abordar o relacionamento entre o funcionamento da comunidade cívica (civic community) e o da democracia (democracy). Para o académico, o capital social é particularidade que caracteriza uma organização social, tais como redes, normas e confiança, particularidades que facilitam a coordenação e a cooperação de todos em prol do interesse comum. Segundo Robert Putnam, a constituição e o desenvolvimento das organizações voluntárias na sociedade cívica promovem o círculo virtuoso da formação, o recarregamento e o armazenamento do capital social; as suas particularidades – a confiança (trust), as normas (norms) e as redes sociais (social networks) - conduzem os participantes das organizações voluntárias (voluntary organizations) a promoverem acções convergentes, no sentido de prosseguirem mais eficazmente com os alvos e os ideais comuns e de contribuírem para as suas capacidades organizativas, com vista a complementarem e a elevarem o desempenho das políticas do governo nos aspectos da sua execução. De acordo com Don Cohen e Larry Prusak, no capital social entrelaçam-se a confiança, o consenso, os valores comuns e o comportamento dos membros, representando um estoque (stock) de relacionamentos múltiplos dos membros da organização.10 Eles sugerem que, mediante o investimento do capital social, se conceda aos membros um espaço físico e temporal para os mesmos fazerem intercâmbios, demonstrarem a sua confiança, comunicarem as suas convicções e alvos de trabalho, com o objectivo de darem oportunidades e retribuições iguais, de modo a possibilitarem uma participação efectiva e não uma mera presença. 10 Dan Cohen and Lawrence Prusak, In Good Company: How Social Capital Makes Organizations Work. Harvard Business School Press, 2001.
120 A Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico (OCDE)11 considera, numa obra referente ao capital humano publicada em 2007, o capital social como redes sociais que estimulam a cooperação numa comunidade ou entre as comunidades e a compartilha de normas, de valores e de praxes sociais.12 De entre estes elementos, as redes sociais referem-se aos relacionamentos no ambiente físico, incluindo os entre amigos, aos membros da família e aos colegas; as normas e as praxes sociais referem-se a regras implícitas, tais como a protecção e a concessão de prioridades aos menores e às mulheres; os valores são visões comuns dos membros da comunidade que variam com a evolução do tempo. As confianças assentes nestes três elementos tornam possível a colaboração entre todos. O Banco Mundial (World Bank) adere ao pensamento de Robert Putnam em relação ao capital social, no sentido de considerá-lo como um indicador pertinente de um país ou território para proceder especificamente à investigação e à mensuração. O Banco Mundial (2007) define o capital social como as normas e as redes que possibilitam as acções colectivas, incluindo as instituições, os relacionamentos e os costumes que modelam uma comunidade. Numa perspectiva positiva, o capital social pode incrementar a probabilidade de sucesso dos projectos a explorar e a sua sustentabilidade pela criação do espírito de cooperação, de coesão, de transparência e de responsabilização.13 Nota-se assim que, em relação às acções colectivas do cidadão, em especial às voluntárias existentes na sociedade cívica, a teoria do capital social é suficientemente capaz de justificar a confiança social e as normas sociais. Recorrendo à teoria do capital social para analisar a participação cívica e a construção da confiança social, bem como para avaliar as mudanças do capital social das organizações sociais e das actividades associativas, podemos encontrar alguns indicadores significativos para a sociedade civil. 11 A Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico (OCDE) é uma organização económica intergovernamental internacional composta por 30 países de economia de mercado para responder conjuntamente aos desafios económicos, sociais e de governação do Estado decorrentes da globalização e para tirar proveito das oportunidades dela derivadas. Ver www.oecdchina.org 12 Brian Keeley, Human Capital - How what you know shapes your life. OECD Publishing, 2007. 13 The World Bank. Overview of Social Capital, 2007.
121 V. A teoria sobre a avaliação dos benefícios sociais O que se entende por benefício social? Em primeiro lugar, B.L. Driver considera os benefícios como as vantagens resultantes das melhorias pessoal, associativa, social, económica ou ambiental. 14 Os benefícios económicos distinguem-se dos benefícios não económicos. Os benefícios económicos, conhecidos também por benefícios financeiros, calculam-se pela análise de custo-eficácia. Os benefícios não-económicos, que são conhecidos muitas vezes por benefícios sociais, não são fáceis de mensurar como benefícios financeiros. A ponderação do benefício social depende em regra da definição de indicadores adequados e depois de ouvidos as partes interessadas (stakeholder). São vários os métodos para a avaliação do benefício social. Devido às suas características de difícil quantificação e regionalização, os sistemas de avaliação do benefício social diferem de país/território para país/território. Em virtude do tamanho do artigo, limitamo-nos a fazer uma apresentação breve sobre o método de avaliação do retorno social do investimento (Social Return on Investment - SROI) da Secretaria do Terceiro Sector do Gabinete do Governo do Reino Unido, o método de Análise Social (Social Analysis) do Banco Mundial e a metodologia da gestão da avaliação das organizações sociais do Ministério da Administração Civil do Interior da China. A Secretaria do Terceiro Sector do Gabinete do Governo do Reino Unido e o Governo da Escócia, por terem verificado que a demonstração dos valores sociais das acções do terceiro sector se torna cada vez mais importante para os seus investidores, patrocinadores ou para quem as incumbe, sejam do sector público, sejam do sector privado, concederam em Novembro de 2008, para a elaboração do «Guia para o retorno social do investimento», um financiamento à Rede do Retorno Social do Investimento (SROI Network), à Fundação da Nova Economia, aos Serviços de Avaliação de Instituições sem Fins Lucrativos, ao Conselho Nacional para as Organizações Voluntárias e à Fundação Novos Capitais para a Filantropia. Os autores participaram numa acção de formação 14 B. L. Driver, “The defining moment of benefits. Parks & Recreation”, 1997, 32(12), pp. 38-41.
122 ministrada pela SROI Network realizada em Leeds, Reino Unido, com vista a melhor estudar os respectivos métodos. O método do SROI é caracterizado pela sua praticabilidade, podendo exprimir o output dos projectos em dinheiro. Este método contém seis etapas: primeira, estabelecer o escopo (scope) a analisar e identificar os stakeholders; segunda, descrever o impacto (impact) do projecto; terceira, evidenciar os resultados e atribuir-lhes valor; quarta, estabelecer o impacto; quinta, calcular o valor do retorno social; sexta, elaborar um relatório. Através da quantificação do retorno social, o mesmo método demonstra os valores do projecto de modo directo. Neste ponto de vista, ele merece a nossa referência. Caso seja aplicado adequadamente, o método de análise do SROI é capaz de dar a conhecer, na perspectiva das pessoas atingidas, ou seja, dos stakeholders, os valores a criar pela adopção de uma acção, de uma intervenção ou do funcionamento de um órgão para as mesmas. 15 O método é eficaz para os resultados susceptíveis de serem expressos em dinheiro, tais como a melhoria da saúde pessoal, a melhoria das relações familiares e sociais, a diminuição do uso de drogas e a redução dos desalojados, entre outros. No entanto, são poucos os indicadores para a quantificação da participação na sociedade civil (tais como as actividades sociais e os serviços comunitários), em especial os relativos ao incremento do capital social (confiança, interacção e visão). Neste aspecto, o método do SROI mostra-se um pouco simples, pois são apenas consideradas as despesas com a adesão a clubes sociais ou a redes sociais, o que é pouco ajustado às realidades das comunidades chinesas. O Banco Mundial procura efectuar uma análise social prévia ao investimento nos países em desenvolvimento. Há não poucas semelhanças entre a avaliação do impacto social, a análise social e a avaliação social, uma vez que todas estas se focam em analisar as interacções entre uma acção (uma política, um projecto, etc.) pretendida e a sociedade local/ambiente humanístico, nos aspectos da vida da 15 Jeremy Nicholls, Ellis Lawlor, Eva Neitzert e Tim Goodspeed, Um Guia para o Retorno Social do Investimento, 2011, Edição da Rede do Retorno Social do Investimento, da Secretaria do Terceiro Sector do Gabinete do Governo do Reino Unido, da Fundação da Nova Economia, dos Serviços de Avaliação de Instituições sem Fins Lucrativos, do Conselho Nacional para as Organizações Voluntárias, da Fundação Novos Capitais para a Filantropia e do Governo da Escócia.
123 população, da estrutura comunitária, da população, da distribuição do rendimento, do bem-estar, da saúde, da segurança, da educação, da cultura, do entretenimento, dos usos e costumes e da coesão comunitária. As previsões dos eventuais impactos e as questões a suscitar pela implementação das políticas/projectos para se poderem ponderar esses condicionamentos na tomada de decisões, são conhecidos genericamente pela avaliação social ou pela avaliação social em sentido lato. A sociedade aqui é algo plurissignificativo, abrangendo os elementos socioeconómico, ecológico e ambiental, bem como o bem-estar social, a política e a cultura. Assim, torna-se necessária uma investigação conjunta a efectuar por peritos de várias disciplinas. Nas análises sociais são prezados os impactos a suscitar pelo ambiente social (contexto e condições sociais) do local destinatário para a implementação do projecto, no sentido de garantir a realização dos objectivos do projecto, recorrendo à metodologia sociológica e sendo postas em execução por sociólogos, sobretudo por antropólogos. São quatro as tarefas da análise social: primeira, determinar os condicionalismos sociais; segunda, reunir as informações sociais; terceira, explicar os impactos dos condicionalismos sociais em relação ao projecto e os impactos entre si mesmos; finalmente, apresentar um conjunto de sugestões que orientem na ponderação dos mesmos condicionalismos sociais nas fases da concepção e da execução do projecto.16 A «Metodologia da gestão da avaliação das organizações sociais» adoptada pelo Ministério da Administração Civil do Interior da China em 27 de Dezembro de 2010 entrou em vigor em 1 de Março de 2011. Ela regula as acções de avaliação sobre as organizações sociais, dispondo que todas as associações, fundações e instituições privadas não empresariais constituídas há dois anos estão sujeitas a avaliação, sendo a classificação atribuída válida durante cinco anos. A classificação exprime-se numa das seguintes cinco escalas (por ordem decrescente), a saber 5A (AAAAA), 4A (AAAA), 3A (AAA), 2A (AA) e 1A (A). As transferências, a aquisição de serviços e os prémios do governo são atribuídos prioritariamente às organizações sociais com a classificação de 3A ou superior. 16 Anis A. Dani (ed), Social Analysis Sourcebook: Incorporating Social Dimensions into Bank-Supported Projects, The World Bank, 2003.
124 Os corpos sociais com fins de interesse social como fundações e organizações filantrópicas com a classificação de 3A ou superior podem requerer, nos termos estipulados, a obtenção de qualificação da dedução fiscal referente aos donativos de beneficência. O procedimento de fiscalização anual é simplificado para as organizações sociais com a classificação de 4A ou superior. Verifica-se assim que a Metodologia tem por objectivo as organizações sociais e não os projectos.17 Face aos três sistemas de avaliação supracitados, o nosso grupo de estudo é de opinião de que é necessário apresentar um método de avaliação do benefício social, elaborado com base na complementaridade das vantagens de cada um deles e tendo em conta a participação cívica, a aquisição do capital social e a prestação de serviços comunitários. VI. Método para a avaliação dos benefícios sociais dos projectos associativos de Macau Apesar de a sociedade civil de Macau se encontrar numa fase em que já tem uma determinada dimensão, certo é que ainda não foi criado um sistema perfeito de avaliação ou de apreciação da sociedade civil e das actividades associativas. A formulação de um método susceptível de avaliar de forma eficaz os projectos associativos de Macau, com recurso a experiências acumuladas do estrangeiro, contribuirá de modo positivo para a estruturação de uma sociedade civil. O nosso método será aplicado para a avaliação do projecto em função da sua natureza. O método de avaliação dos benefícios sociais apresentado no presente estudo tem as seguintes particularidades: primeira, o método é destinado às associações de Macau, ou seja, é formulado no contexto da sociedade civil; segunda, o método tem por objectivo os projectos não lucrativos, financiados por recursos públicos e realizados pessoalmente ou por associações, tais como eventos, projectos filantrópicos, projectos de assistência, projectos de prestação de serviços, 17 Metodologia da gestão da avaliação das organizações sociais, edição do Ministério da Administração Civil da República Popular da China, 2010.
125 projectos de estudos, projectos de publicação e projectos de formação; terceira, o método foca-se nos benefícios sociais e não em análises económicas, tendo por objectivos a maximização da participação cívica, a maximização do capital social (a confiança, a interacção social e a visão comum), bem como a máxima perfeição da qualidade dos serviços; quarta, o método está apto a efectuar quer uma avaliação prévia (assessment), quer uma apreciação posterior do projecto (evaluation). Figura 1: Indicadores dos benefícios sociais Benefícios SociaisValor socialAquisição do capital social (interno e externo)Participação na sociedade civilPrestação de serviços em substituição do governo/ prestação de serviços públicosPrestação de serviços específicos de que a comunidade precisaConfiançaInteracção socialIdentificação com os valoresHoras totais de serviços voluntários prestadosHoras totais de participação voluntária dos membros da associaçãoHoras totais de participação do público/ corposClassificação da eficiência do projectoNotação sobre a eficiência do projecto pelos stakeholdersNotação sobre a eficiência do projecto pela parte financiadoraIndicador objectivoIndicador subjectivoIndicador objectivoTaxa de aproveitamento do equipamento financiadoTaxa de presençaTaxa de aplicação das verbasNotação sobre o impacto do projecto pela parte financiadoraClassificação do impacto do projectoIndicador objectivoIndicador subjectivoTempo de execução do projectoTempestividade da apresentação do relatórioNúmero de novos relacionamentos criadosNúmero de relacionamentos criados com indivíduos de estatuto superiorNúmero de relacionamentos criados com indivíduos de estatuto inferiorNúmero de pessoas que construem laços de confiança com indivíduos de estatuto superiorNúmero de pessoas entre as quais são construídos laços de confiançaNúmero de pessoas que construem laços de confiança com indivíduos de estatuto inferiorNotação sobre o impacto do projecto pelos stakeholdersCobertura dos meios sociais (terceira parte)Transcrição/ citação por instituição/ pessoa (terceira parte)Indicador subjectivo
126 Com a interiorização dos métodos de avaliação estrangeiros, o presente método pretende criar um sistema sintético de indicadores para a avaliação de projectos associativos de Macau que inclui a expressão em dinheiro dos resultados do projecto, incluindo assim alguns indicadores objectivos e subjectivos. São considerados indicadores objectivos as matérias quantificáveis e operáveis; são considerados indicadores subjectivos as matérias apenas aptas a análises qualitativas, como as que expressam a orientação do valor e o posicionamento dos objectivos. É possível apreciar mais objectivamente também os benefícios sociais dos projectos. São cinco os indicadores do primeiro nível, a saber: valor social, aquisição do capital social, participação na sociedade civil, classificação da eficiência do projecto e classificação do impacto do projecto, conforme a Figura 1 (vide página anterior). A seguir passamos a descrever os indicadores do segundo nível. 1. Valor social O item valor social no sistema dos indicadores toma essencialmente como referência o método do SROI, refere-se predominantemente aos resultados que os interessados no escopo do projecto têm em consideração, resultados que se reportam principalmente às áreas dos serviços sociais e públicos como serviços comunitários, segurança comunitária e saúde dos moradores. Todos os resultados correspondem necessariamente a uma equivalência para a fixação do seu valor. A título exemplificativo, caso a saúde dos residentes comunitários melhore por causa de uma acção associativa, esta melhoria expressa-se na redução do número de consultas em hospital. Assim, em relação a uma pessoa com problemas de saúde que seja um dos interessados, o valor social da acção equivale aos custos médicos suportados pelo governo. O valor desta acção que contribui para a melhoria da saúde dos residentes é igual à redução dos custos médicos suportados pelo governo, tratando-se de um dos valores sociais do projecto. Outro exemplo pode ser o dos serviços de creche prestados por uma associação. Para uma criança em creche que é um dos interessados, o resultado é a promoção da saúde da mesma. Devido aos cuidados apropriados, são reduzidos os acidentes de segurança
127 pessoal. O valor social deste resultado, quando for expresso por uma equivalência, é o custo médio a pagar pelo governo pelo acesso destas crianças à consulta e demais recursos públicos a custear pela ocorrência de acidentes infantis. Neste sentido, o valor social é o somatório dos benefícios sociais a que têm acesso todos os interessados. 2. Aquisição do capital social De acordo com a teoria do capital social e com as escalas já aplicadas, no âmbito do presente método está concebido um questionário para ponderar a aquisição do capital social. Seleccionados os interessados para preencher o questionário, podemos calcular o aumento do capital social que serve como um dos indicadores. Este aumento pode reflectir o aumento da confiança, da interacção e da identificação decorrente do projecto para com a comunidade. Como é obtido mediante inquérito por questionário, o indicador é tratado como um indicador subjectivo. 3. Participação na sociedade civil Nos termos das análises teóricas atrás apresentadas, os projectos associativos são da área da sociedade civil, por isso, a participação na sociedade civil afigura-se bastante importante. As componentes essenciais desta participação são a participação de voluntários e a qualidade dos serviços voluntários. Assim, são adoptados indicadores objectivos como horas totais de serviços voluntários, horas totais de participação voluntária no projecto dos membros da associação e horas totais da participação do público na acção. 4. Classificação da eficiência do projecto Este indicador classificativo destina-se essencialmente à avaliação do projecto, a notação é feita pela parte patrocinadora e pelos stakeholders do projecto em relação à taxa de aproveitamento do equipamento, à taxa de presença, à taxa de aplicação das verbas, ao tempo de execução do projecto e à eficiência
128 do expediente relativo ao projecto. Trata-se de um indicador subjectivo, uma vez que o resultado é obtido através de questionários. 5. Classificação do impacto do projecto Este indicador classificativo aplica-se principalmente à avaliação do projecto, a notação é feita pela parte patrocinadora e pelos stakeholders do projecto em relação ao impacto para o público, à cobertura dos meios sociais e à apreciação feita por uma parte terceira. Trata-se de um indicador subjectivo, uma vez que o resultado é obtido através de questionários. Serão atribuídas ponderações a estes indicadores em função da natureza do projecto. Assim, são criados diferentes sistemas específicos de ponderação para eventos, projectos filantrópicos, projectos assistenciais, projectos de prestação de serviços, projectos de estudos, projectos de publicação e projectos de formação. A título de exemplo, como os projectos de eventos são actividades de capital social por sua natureza, em que são prezados os intercâmbios, a construção da confiança interpessoal e o estabelecimento de alvos comuns, a ponderação do indicador relativo ao capital social a atribuir será maior, enquanto a ponderação respeitante ao valor social a atribuir será menor. VII. Conclusão Pelo exposto, a criação de um método de avaliação dos benefícios sociais dos projectos associativos adequado às realidades da sociedade de Macau é muito significativa para a elevação da consciência da sua sociedade civil, para a promoção da participação cívica, para o reforço do capital social e para a elevação do nível dos serviços colectivos a prestar à comunidade. O método formulado no contexto da sociedade civil tem por objectivo os projectos não lucrativos financiados pela Fundação Macau e realizados pessoalmente ou por associações, tem em vista a previsão e a avaliação dos benefícios sociais a produzir pelos mesmos projectos. O método está apto a efectuar quer uma avaliação prévia
129 (assessment), quer uma apreciação posterior do projecto (evaluation). A criação dos indicadores de avaliação é, sem dúvida, uma acção importante para a sociedade civil, bem como para a avaliação dos projectos associativos e para a instituição do sistema de avaliação.
Administração n.º 139, vol. XXXVI, 2023-1.º, 131-157 131 Estudo e Análise sobre as Competências e as Qualidades do Pessoal de Direcção e Chefia da Região Administrativa Especial de Macau O Lai Heong Ao Io Weng I. Prefácio O pessoal de direcção e chefia desempenha a função de ponto de interligação entre a hierarquia superior e a inferior no seio da equipa dos trabalhadores da função pública. Assim, o Governo e a sociedade tiveram, desde sempre, uma atenção particular focada nas suas competências e qualidades. À medida que a complexidade e a metamorfose dos problemas da sociedade avultam, a expectativa dos cidadãos relativamente ao pessoal de direcção e chefia também aumenta, nomeadamente no âmbito da optimização da sua capacidade de trabalho e da concretização eficiente das políticas. Embora nos recentes anos o nível de profissionalismo da equipa de direcção e chefia tenha sido elevado, ainda há uma certa distância em relação às expectativas dos cidadãos, pois estes desejam que o Governo optimize as competências e as qualidades do pessoal de direcção e chefia, sobretudo que encontre respostas de forma rápida face às aspirações da sociedade. Uma das questões essenciais concernente à reforma da administração pública de Macau reside na forma como se deverão optimizar as competências e as qualidades da equipa de direcção e chefia para que as expectativas dos cidadãos sejam atendidas e a medida política de “melhor servir a população” seja concretizada. Secretária-geral da Comissão da Juventude da Federação dos Funcionários Públicos de Macau, doutorada em Economia. Vice-presidente da Comissão da Juventude da Federação dos Funcionários Públicos de Macau, doutorado em Gestão.
132 Actualmente, os requisitos para o desempenho das funções de direcção e chefia são baseados principalmente nas “Disposições Fundamentais do Estatuto do Pessoal de Direcção e Chefia” e nas “Disposições complementares do estatuto do pessoal de direcção e chefia”. De acordo com estas disposições, o recrutamento deve ser feito com base em critérios de legalidade, de transparência e de objectividade, entre indivíduos de reconhecida idoneidade cívica e com experiência e competência profissionais adequadas ao cargo. A expressão indivíduos que tenham idoneidade cívica significa que os mesmos foram nomeados de acordo com elevados padrões éticos de conduta, de forma a dignificar e prestigiar o cargo a exercer; quanto aos factores relativos à experiência e à competência profissionais, estes são baseados na antiguidade e nas habilitações académicas. Desta forma, é evidente que a idoneidade e a competência são dois requisitos de grande importância para o recrutamento do pessoal de direcção e chefia. Mesmo assim, a descrição sobre a competência e a idoneidade constante nas disposições supracitadas é demasiado simplista, não é claro que tipo de competências e qualidades o pessoal de direcção e chefia deverá possuir, pelo que dificilmente os cidadãos sabem se o mesmo pessoal está apto para exercer o cargo, nem se as disposições são vantajosas para o Governo no que se refere à escolha do pessoal para a direcção e chefia, à criação do regime de responsabilização dos governantes e ao aumento da confiança na governação pelo Governo. Embora nos recentes anos os cidadãos e os trabalhadores da função pública tenham tido expectativas para além dos critérios constantes nas disposições supracitadas relativamente às competências e às qualidades do pessoal de direcção e chefia, actualmente ainda há pouca investigação sobre essa matéria em Macau, ainda não é possível entender com clareza quais são os requisitos relativos às competências e às qualidades do pessoal de direcção e chefia que a sociedade e os serviços governamentais exigem. No fundo, quais são os critérios a que o pessoal de direcção e chefia devem obedecer na perspectiva da sociedade e do público de Macau? Que competências e qualidades o público prioriza, de modo a elevar a sua confiança relativamente ao trabalho dos governantes? Será que há divergências entre os trabalhadores da função pública e os cidadãos sobre o grau de importância
133 dada às competências e às qualidades? Essas são questões importantes que aguardam investigações futuras. Assim, o presente estudo realizou um inquérito sobre os critérios a partir dos quais o pessoal de direcção e chefia do Governo da RAEM deveria ser recrutado, sendo objectivo conhecer as expectativas da sociedade (incluindo dos cidadãos e dos trabalhadores da função pública) em relação às competências e às qualidades do pessoal de direcção e chefia, a fim de ser possível aperfeiçoar o regime de recrutamento e de serem apresentadas opiniões sobre a criação de uma equipa de liderança que se coadune com as expectativas da população. Pelo exposto, os objectivos do presente estudo são os seguintes: (1) Perceber quais são as competências e as qualidades do pessoal de direcção e chefia que a sociedade de Macau valoriza; (2) Criar um enquadramento básico das competências e das qualidades do pessoal de direcção e chefia; (3) Analisar as semelhanças e as divergências das expectativas entre os cidadãos e os trabalhadores da função pública relativamente às competências e às qualidades do pessoal de direcção e chefia; (4) Apresentar opiniões políticas para optimizar as qualidades do pessoal de direcção e chefia do Governo da RAEM, de acordo com os resultados do estudo. II. Importância e conteúdo das competências e das qualidades do pessoal de direcção e chefia Na administração e na organização moderna, o líder que orienta o rumo de desenvolvimento de uma organização, adapta-se às diferentes vicissitudes e transfigura-se para enfrentar os desafios desempenhando um papel nuclear, pois as características positivas ou negativas de um líder influenciam directamente o desenvolvimento e o destino de uma organização; quanto aos serviços públicos, essas características afectam o nível da governação e numa situação mais grave, é
134 possível afectarem a vida da população. Desta forma, as competências e as qualidades do pessoal de direcção e chefia sempre foram um dos temas importantes para o estudo da administração do governo. Sobretudo na sociedade actual em que se propagam factores como a volatilidade, a incerteza, a complexidade e a ambiguidade (isto é, a sociedade VUCA), torna-se cada vez mais importante levantar a questão de como optimizar as qualidades das acções governativas e enfrentar os variados desafios políticos, sociais e económicos. Actualmente Macau é considerada uma sociedade VUCA. Em recentes anos, a imprevisibilidade da situação pandémica, bem como o aumento dos factores de incerteza derivados da economia externa, fizeram com que Macau, cuja economia é virada para o exterior, esteja a enfrentar o desafio mais exigente desde que regressou à pátria. Envoltos num ambiente de recessão económica, surgiram problemas relacionados com o desemprego, a família, a segurança e uma série de questões complexas no âmbito da administração, provenientes de conflitos de classes. Perante estes desafios sem precedentes desde o regresso de Macau à pátria, não há referências para encontrar soluções, apenas há o “caminho que se faz caminhando”, através de uma exploração contínua das disposições legais e do aperfeiçoamento constante dos projectos, a fim de poderem desvendar-se caminhos para o desenvolvimento sustentável. Desta forma, a importância das competências e das qualidades do pessoal de direcção e chefia é inegável, uma vez que o mesmo é responsável pela elaboração das políticas do Governo da RAEM e pelo desempenho da missão que lhe foi confiada. O académico da Universidade de Pequim, Yang Zhuang, referiu que em tempos de VUCA, os líderes das organizações devem possuir três grandes competências: (1) capacidade de liderança estratégica, na qual inclui quatro categorias, valores nucleares, ambição, visão e discernimento; (2) capacidade de liderança profissional, na qual inclui três categorias, confiança no profissionalismo, promoção da reforma da organização, visão futura; (3) capacidade de liderança com carácter, na qual inclui três categorias, integridade e honestidade, tolerância e abertura, bem como perseverança. Yang Zhuang sublinhou ainda que não basta que o líder de uma organização seja um profissional
135 com talento e conhecimentos técnicos, mas importa que possua capacidades integradas e interdisciplinares.1 Em 2016, o Centro para Líderes Criativos de renome dos E.U.A, realizou um inquérito a mais de 16 mil administradores dos serviços públicos, o qual mencionava que as áreas prioritárias para os líderes explorarem são (1) Boa orientação dos trabalhadores, (2) Liderança na transformação, (3) Desenvolvimento e participação nas técnicas de administração, (4) Percepção dos limites (condicionantes) e como ultrapassá-los, envolvendo 16 competências.2 Sob o ponto de vista do sucesso de uma organização, as competências mais importantes são (1) Orientação dos trabalhadores, (2) Destreza, (3) Clareza e calma, (4) Desenvolvimento e reparação de relações, (5) Gestão participativa.3 Relativamente aos trabalhadores do Governo Chinês, o Presidente Xi Jinping mencionou que perante uma conjuntura complexa e missões difíceis, há que explorar oportunidades em tempos de crise e criar novas ocasiões no meio das vicissitudes. Os trabalhadores jovens devem aperfeiçoar sobretudo 7 competências: (1) Capacidade política, (2) Capacidade de estudo e investigação, (3) Capacidade para a tomada de decisão baseada na ciência, (4) Capacidade de transformação e de transpor dificuldades, (5) Capacidade para lidar com situações 1 Yang Zhuang, “Três elementos de liderança no ambiente VUCA” (2020), https://www.bimba.pku.edu. cn/emba/gdemba/508192.htm 2 As 16 competências são: orientação dos trabalhadores, destreza, clareza e calma, desenvolvimento e reparação de relações, gestão participativa, resolução, mudanças na administração, execução a todo o custo, aprendizagem rápida, equilíbrio entre a vida pessoal e a profissional, auto-consciência, enfrentar os problemas e os trabalhadores, empatia e sensibilidade, capacidade de deixar os outros sem preocupações, importância da existência de divergências, gestão da carreira profissional. Vide Ellen Van Velsor et al., “Creating Tomorrow’s Government Leaders: An Overview of Top Leadership Challenges And How They Can Be Addressed”, 2016, Center for Creative Leadership White Paper. 3 Ellen Van Velsor et al., “Creating Tomorrow’s Government Leaders: An Overview of Top Leadership Challenges And How They Can Be Addressed”, 2016, Center for Creative Leadership White Paper.
136 de emergência, (6) Capacidade para lidar com o público, (7) Capacidade de concretização.4 De facto, a importância que a China dá às competências e às qualidades dos quadros dirigentes do Governo, está patente na exigência dos diplomas legais. De acordo com o artigo 1.o do “Regulamento da selecção e nomeação dos quadros dirigentes do Partido do Governo”, é imprescindível seguir os seguintes princípios na selecção e nomeação dos quadros dirigentes do Partido do Governo: (1) Quadros da gestão partidária; (2) Integridade e aptidão, sendo prioritária a integridade e a meritocracia nacional; (3) Prioridade na carreira profissional, ser-se a pessoa adequada para o cargo; (4) Imparcialidade e decência, valorização nos resultados, reconhecimento do público; (5) Centralismo democrático; (6) Agir de acordo com a lei. Além disso, o artigo 7.o menciona que os quadros dirigentes do Partido do Governo devem ser firmes nas suas ideias, prestar serviço ao povo, ser diligentes e pragmáticos, ter coragem para assumir as responsabilidades, ser íntegros e honestos. Aquando da selecção do pessoal de direcção e chefia para o Governo, os governos estrangeiros também se deparam com critérios semelhantes (Vide Tabela 1). A título de exemplo, em 1990, o departamento de pessoal dos E.U.A já tinha começado a estudar que tipo de critérios os trabalhadores do Governo Federal deviam possuir, nomeadamente para o exercício do cargo de assessor; em 1998, foi criado o Modelo de Liderança Competente, o qual exigia que os trabalhadores possuíssem sentido de liderança nas mudanças na administração, entre outros cinco âmbitos, designadamente de liderança na transformação, de liderança dos trabalhadores, de liderança na orientação para os resultados, na gestão de operações e no estreitamento das colaborações/diálogos, um conjunto de mais de vinte competências. 4 Agência Xinhua, “Exortação de Xi Jinping aos jovens trabalhadores da função pública para o aperfeiçoamento de sete competências”, http://www.xinhuanet.com/politics/2020-10/27/c_1126661560 .htm
137 Em 2003, o Governo britânico também apresentou um Enquadramento das competências profissionais governamentais, actualizado em 2012 para Enquadramento das competências para a nomeação dos trabalhadores da função pública, o qual regula as várias competências dos diferentes níveis que os trabalhadores de nível superior e geral devem possuir, nomeadamente a tomada de decisões eficientes, a utilização razoável dos recursos, a gestão de serviços de qualidade, entre outras 10 competências para a nomeação.5 Tendo como base estas referências, em 2019, foi publicada a “Estrutura modelar de sucesso” aplicada a todos os serviços e categorias dos trabalhadores da função pública, a qual inclui cinco elementos, ou seja, comportamento, aptidão, habilidades, experiência e técnica, de modo a encontrar pessoal mais adequado no processo de recrutamento.6 Quanto ao Governo de Singapura, a Divisão dos Serviços Públicos que oferece formação aos trabalhadores da função pública com capacidades de liderança e dedicação ao trabalho, lançou o Programa de Liderança dos Serviços Públicos e o Programa de Serviços Administrativos para a formação de líderes de serviços e de serviços interdepartamentais específicos. O Programa de Serviços Administrativos pretende formar trabalhadores para a área da administração que tenham interesse e capacidades para integrar os trabalhos dos serviços interdepartamentais, cujos requisitos para nele participar são (1) Paixão pela prestação de serviço público, (2) Carreira profissional extraordinária e experiência profissional nas áreas em causa, (3) Capacidade para criar boas relações interpessoais. Simultaneamente têm de realizar acções de formação para aprofundar as capacidades de resolução de questões transversais de natureza política, de coordenar e integrar os trabalhos dos diferentes serviços, de apresentar e executar projectos políticos adequados às necessidades da prestação de serviços 5 Governo do Reino Unido, “Enquadramento das Competências dos Serviços Públicos 2012-2017”, Julho, 2012. 6 Governo do Reino Unido, Gabinete, “Ficheiros bem sucedidos”, https://assets.publishing.service.gov. uk/government/uploads/system/uploads/attachment _data/file/717275/CS_Behaviours_2018.pdf
138 públicos ao pessoal da liderança política, bem como estreitar relações com as empresas e as entidades não governamentais.7 Tabela 1: Tabela comparativa de competências e de qualidades exigidas aos trabalhadores pelos governos de diferentes regiões País Competências e qualidades exigidas E.U.A As cinco grandes competências são Liderança na transformação, Liderança dos trabalhadores, Orientação para os resultados, Gestão de operações, Estreitamento de colaborações/diálogos, as quais incluem competências como capacidade de comunicação, capacidade de aprendizagem contínua, capacidade de adaptação, conhecimento político, capacidade de reflexão estratégica, capacidade de influência e coordenação. Reino Unido Três grandes áreas: Definição de rumos, Conexão com o público, Orientação para os resultados, as quais incluem dez qualidades: possuir uma perspectiva global, ter capacidade de transformação e aperfeiçoamento, tomar decisões eficientes, ter capacidade de orientação e comunicação, cooperar com os colaboradores, ter capacidade para elevar as competências dos outros, obter resultados de natureza comercial, utilizar os recursos de forma razoável, gerir a prestação de serviços de qualidade, ter capacidade de resposta rápida. Singapura Espírito de servir o público, vivências extraordinárias e experiência profissional, ter capacidade para criar boas relações interpessoais, ter capacidade para resolver questões políticas transversais, ter capacidade de coordenação interdepartamental, ter capacidade de elaboração e execução de projectos políticos, ter capacidade para estreitar relações com as empresas e as entidades não governamentais, etc. Canadá Ter uma visão para o futuro e estratégias, ter capacidade para mobilizar os trabalhadores e o público, possuir credibilidade e ser digno de respeito, cooperar com os colaboradores e os interessados, promover a inovação, orientar para o caminho da reforma, obter resultados profícuos. China Qualidade política, integridade e aptidão, sendo prioritária a integridade, serviço à população, diligência e pragmatismo, responsabilidade, imparcialidade e decência, capacidade para o estudo, investigação e tomada de decisão baseada na ciência, capacidade de transformação e de transpor dificuldades, capacidade para lidar com situações de emergência, capacidade para lidar com o público, capacidade de concretização. Fonte: Elaboração pelo autor. 7 Governo da Singapura (2022), Divisão dos Serviços Públicos: https://www.psd.gov.sg/what-we-do/deve loping-leadership-in-the-service/administrativeservice
139 Quanto ao Governo do Canadá, em 2015, foi publicado o “Enquadramento das qualidades essenciais de liderança dos trabalhadores da função pública”, actualizado, evidenciando algumas competências e qualidades de liderança essenciais adequadas à gestão actual, que são nomeadamente (1) Ter uma visão para o futuro e estratégias, (2) Ter capacidade para mobilizar os trabalhadores e o público, (3) Possuir credibilidade e ser digno de respeito, (4) Cooperar com os colaboradores e os interessados, (5) Promover a inovação e a mudança, (6) Obter resultados profícuos. Simultaneamente foram apresentados exemplos de comportamentos inadequados que não condizem com quem possui as referidas competências e qualidades. Algumas qualidades como a capacidade de coordenação, a inovação, a simplificação, o alto desempenho, a adaptação e a diversificação coadunam-se com a visão da prestação do serviço público.8 Ao integrar as exigências supracitadas que os diferentes países têm sobre o pessoal de direcção e chefia do Governo, poderíamos compilá-las em quatro âmbitos: primeiro, capacidade política, designadamente sensibilidade política, capacidade para lidar com o público, conhecimento e capacidade de análise dos problemas sociais; segundo, capacidade para a tomada de decisões políticas, tais como estudo de medidas políticas para resolver problemas sociais, capacidade de elaboração e execução; terceiro, capacidade de gestão, nomeadamente de utilização razoável e de criação de recursos humanos e financeiros, capacidade para lidar com situações de emergência, capacidade para garantir o funcionamento normal dos serviços, etc.; quarto, ter uma boa conduta moral, como integridade e dedicação ao público, espírito de servir o público e ética profissional, etc. (Vide Imagem 1) O enquadramento das competências e das qualidades supracitadas é uma referência e mais-valia para optimizar a criação das competências e das qualidades do pessoal de direcção e chefia de Macau. 8 Governo do Canadá (2015), “Competências essenciais para o perfil de liderança”, https://www.canada.ca /en/treasury-board-secretariat/services/performance-talent-management/leadership-development-fram ework-public-service-canada.html#Toc234980011
140 Imagem 1: Enquadramento das competências básicas do pessoal de direcção e chefia dos serviços governamentais de diferentes países Fonte: Elaboração do autor. III. Exigências e insuficiências actuais relativas às competências e às qualidades do pessoal de direcção e chefia de Macau Actualmente, as funções concretas do pessoal de direcção e chefia dos serviços públicos de Macau são reguladas pela lei orgânica de cada serviço; contudo, geralmente o pessoal de direcção e chefia dos serviços tem de apoiar o Governo na elaboração das políticas da área em causa, bem como na execução dessas políticas. De acordo com o artigo 23.o das Disposições Fundamentais do Estatuto do Pessoal de Direcção e Chefia, referente à Responsabilidade do pessoal de direcção: “Ao pessoal de direcção [incumbe], no âmbito das atribuições do respectivo serviço, com lealdade, coadjuvar o Governo na definição e elaboração das políticas relativas ao sector em causa e organizar e dirigir o serviço por forma a assegurar a sua execução, em permanente colaboração com a tutela”, incluindo o cumprimento e a concretização das políticas definidas pelo Chefe do Executivo e Governo, a elaboração de planos de trabalho, a garantia da sua
141 execução, a elaboração de relatórios de trabalho, bem como a gestão no âmbito dos recursos humanos, financeiros, bens e património, etc.9 Em articulação com as competências supracitadas, a legislação vigente também estipula os requisitos básicos do pessoal que desempenha funções de direcção e chefia. Os fundamentos baseiam-se nas “Disposições Fundamentais do Estatuto do Pessoal de Direcção e Chefia” e nas “Disposições complementares do estatuto do pessoal de direcção e chefia”. Segundo as referidas duas disposições, o recrutamento do pessoal de direcção e chefia tem como base critérios de legalidade, transparência e objectividade, o mesmo devendo ser feito de entre indivíduos de reconhecida idoneidade cívica, com experiência e competência profissionais adequadas ao cargo. Por idoneidade cívica entende-se que os indivíduos são reconhecidamente capazes de desempenhar as funções para as quais são nomeados, de acordo com elevados padrões éticos de conduta, de forma a dignificar e prestigiar o cargo exercido. Quanto à experiência e competência profissionais, elas são baseadas nas habilitações académicas e na experiência profissional na área em causa (Vide Tabela 2). Pelo exposto, a idoneidade cívica e a competência profissional são dois critérios essenciais para o recrutamento do pessoal de direcção e chefia pelo Governo da RAEM. Contudo, as exigências para o pessoal de direcção e chefia de Macau no âmbito da política e da tomada de decisões políticas ainda não estão reguladas, em comparação com as competências e qualidades exigidas ao pessoal de direcção e chefia pelos governos estrangeiros supracitados, pelo que existe insuficiência no cumprimento eficiente dos requisitos legais referente à sua função na elaboração de medidas políticas; simultaneamente isso influencia a aceitação e o reconhecimento do pessoal de direcção e chefia.10 Desta forma, é necessário regulamentar mais aprofundadamente as suas competências e qualidades. 9 Yin Yifen, “Pessoal de direcção e chefia de Macau: Lacunas no regime e vias para a reforma”. Revista da Universidade Politécnica de Macau, N.o 71, 2018, pp. 26-34. 10 Zeng Dong, Lou Shenghua, “Exploração Relativa aos Caminhos da Reforma do Regime de Escolha e de Provimento para os Cargos de Direcção e Chefia do Governo da RAEM”. Revista de Administração Pública de Macau, 1.º de 2022, pp. 125-148.
142 Tabela 2: Critérios legais vigentes relativos às competências e às qualidades do pessoal de direcção e chefia de Macau Fonte: Elaboração pelo autor. Para aperfeiçoar a criação de competências e de qualidades do pessoal de direcção e chefia, como foi referido anteriormente, embora actualmente haja referências concernentes ao enquadramento das competências de diferentes regiões, falta ainda um enquadramento das competências integradas e estudadas para a sociedade de Macau. Assim, iremos de seguida explorar se o referido enquadramento das competências e qualidades se adapta à realidade de Macau segundo as necessidades da sociedade, de modo a criar um enquadramento de competências e de qualidades do pessoal de direcção e chefia apropriado às expectativas da sociedade de Macau.
143 VI. Métodos de estudo O presente estudo utilizou o inquérito como método de investigação e concebeu vários indicadores relativos às competências e às qualidades do pessoal de direcção e chefia para recolher as opiniões dos cidadãos e dos trabalhadores da função pública, e seguidamente para efectuar uma análise estatística. 1. Concepção do inquérito Relativamente à concepção do inquérito, este é baseado nas quatro áreas básicas das competências e das qualidades do pessoal de direcção e chefia do Governo supracitadas, ou seja, na área da política, na tomada de decisões políticas, na gestão e na ética. Tendo em vista integrar a situação concreta de Macau, os requisitos previstos no regime jurídico da função pública e as ideias sobre a reforma apresentadas pelo Governo da RAEM, foram concebidas 26 competências e qualidades de acordo com quatro âmbitos: qualidade política, gestão organizacional, capacidade para tomar decisões políticas e requisitos segundo o regime jurídico da função pública (Vide Tabela 3). Tabela 3: Indicadores de avaliação das competências e das qualidades do pessoal de direcção e chefia Competências e qualidades Indicadores concretos Qualidade política Conhecer a vida dos residentes: visitar regularmente as zonas comunitárias, perceber as dificuldades e os desafios existentes sob o ponto de vista dos residentes. Espírito de servir o público sob o conceito de entrega incondicional. Proteger a Lei Básica, lealdade para com a República Popular da China e a RAEM. Boa sensibilidade política: atento com o que acontece na sociedade, ter rápido conhecimento das condições sociais e da opinião pública, de modo a efectuar o devido acompanhamento. Capacidade política Capacidade de definição de medidas políticas: face a questões políticas, há que ter em consideração a opinião pública, avaliar os prós e os contras das diferentes medidas políticas, de modo a tomar decisões que equilibrem os interesses de todas as partes. Capacidade de estudo das políticas: ter uma visão precisa da essência dos problemas sociais, efectuar investigações científicas, apresentar planos de resolução de problemas.
144 Competências e qualidades Indicadores concretos Capacidade de execução de políticas: ter conhecimento claro do conteúdo das políticas, enfrentar eficientemente os problemas no decurso da sua execução para a concretização efectiva das políticas e a obtenção dos resultados previstos. Capacidade de aprendizagem política: elevar continuamente a capacidade de análise das aspirações da sociedade e a sua aceitação, bem como o conhecimento dos métodos e das ferramentas políticas. Capacidade de diálogo político: explicar à sociedade os princípios e o conteúdo das políticas de forma clara, reduzir as dúvidas da população, simultaneamente auscultar seriamente as opiniões do público. Capacidade de organização e gestão Capacidade de utilização razoável do erário público: utilizar ponderadamente os recursos financeiros, elevar a eficiência dos serviços e os resultados da prestação de serviços. Capacidade de organização e coordenação: planear e orientar os serviços ou os trabalhadores de forma razoável, de modo a concluir as linhas de acção governativa dos serviços. Capacidade de gestão do risco: avaliar antecipadamente os potenciais riscos das decisões políticas, responder com eficácia aos riscos públicos repentinos, de modo a reduzir o máximo possível os prejuízos sociais e o impacto negativo. Capacidade de reforma e inovação: De acordo com as transformações do meio circundante, verificar continuamente as políticas dos serviços, o regime de gestão, a normalização dos procedimentos que poderão estar antiquados, bem como experimentar novos conceitos ou métodos para a sua optimização. Cordialidade: tratar os cidadãos, os colegas, os chefes e os subordinados com respeito e educação. Boa relação com os superiores, obtendo o seu apoio e reconhecimento. Boa relação com os subordinados, obtendo o seu apoio e reconhecimento. Coragem em assumir as responsabilidades: face aos problemas provenientes de decisões políticas, ter coragem em assumir as devidas responsabilidades, sem atribuí-las aos subordinados ou a outros serviços. Promover a participação dos trabalhadores: sempre que possível, proporcionar oportunidades para os trabalhadores apresentarem as suas opiniões sobre a execução das políticas ou sobre os problemas de gestão dos serviços. Criar um ambiente harmonioso e cordial de trabalho e manter essa cultura. Requisitos do regime jurídico da função pública Disciplina, integridade e dedicação ao público: cumprimento rigoroso da lei, incorrupto e insubornável, prestação de serviços em prol do interesse público. Longa experiência profissional na área em causa. Possuir habilitações académicas a nível de licenciatura ou superior. Diligência e pontualidade: prestação de trabalho no serviço de forma pontual e contínua. Obediência: respeitar e cumprir as directrizes legais dos superiores relacionadas com o trabalho. Possuir um historial de bom desempenho de trabalho. Dever de confidencialidade: ter responsabilidade para não revelar informações confidenciais dos serviços. Fonte: Elaboração pelo autor.
145 A qualidade política está relacionada com um conjunto de 4 competências e qualidades: protecção da Lei Básica; lealdade para com o País e a RAEM; boa percepção política; sentido de humanidade e espírito de servir o público. A gestão organizacional tem a ver com um conjunto de 10 qualidades, entre as quais, a organização e a coordenação, a coragem em assumir responsabilidades, a gestão do risco, a reforma e a inovação, a gestão das relações interpessoais dos trabalhadores, etc. A capacidade para tomar decisões políticas inclui 5 capacidades necessárias no processo político, ou seja, o estudo político, a aprendizagem política, a elaboração de políticas, a execução de políticas e a capacidade de diálogo político. Quanto aos requisitos do regime jurídico da função pública, abrangem 7 competências e qualidades como a integridade e a dedicação ao público, a obediência, as habilitações académicas e a experiência profissional, entre outras. A classificação das questões foi efectuada através da escala de Likert, sendo o método de cálculo: “1=Não é absolutamente importante, 2=Não é importante, 3=Razoável, 4=Importante, 5=Muito importante”. 2. Destinatários do inquérito O inquérito foi realizado entre Junho e Setembro de 2022, junto das associações dos trabalhadores da função pública e dos cidadãos que receberam o inquérito nas ruas, tendo sido recolhido um total de 1 838 inquéritos válidos. Os trabalhadores da função pública representaram 51%, os cidadãos 49%; quanto ao género, 48,3% eram do sexo masculino e 51,7% do sexo feminino; quanto às habilitações académicas, 42,5% eram licenciados, 16,3% mestres ou de nível superior, 10,1% bacharéis e 17,8% do nível secundário. Relativamente à idade, 11,6% tinham idades compreendidas entre 18 e 30 anos, 37,4% tinham entre 31 e 40 anos, 26% tinham entre 41 e 50 anos, 24% tinham 51 anos ou superior. Relativamente ao salário, 13,8% ganhavam um salário inferior a 15 mil patacas, 28,8% ganhavam entre 15 mil e 25 mil patacas, 25,8% ganhavam entre 25 mil e
146 35 mil patacas, 19,4% ganhavam 25 mil e 45 mil patacas e 12,2% ganhavam mais de 45 mil patacas. V. Resultados de análises 1. Comparação das diversas competências e qualidades A Imagem 2 trata-se da média da pontuação dada pelos inquiridos às diversas competências e qualidades, que medeia entre 4,05 a 4,5 pontos, a que obteve a pontuação mais elevada foi Lealdade para com o País e a RAEM (4,5 pontos), de seguida foi Disciplina, integridade e dedicação ao público (4,47 pontos), em contrapartida, Habilitações académicas e experiência profissional obtiveram a pontuação mais baixa (4,05 e 4,11 respectivamente). A Tabela 4 consta a ordem decrescente da classificação das competências e qualidades. A pontuação mais elevada das 5 competências e qualidades, a Qualidade política teve o papel central, designadamente Lealdade para com o País e a RAEM (4,5 pontos), Disciplina, integridade e dedicação ao público (4,47 pontos), Dever de confidencialidade (4,43 pontos), Boa sensibilidade política (4,43 pontos), Espírito de servir o público (4,37 pontos); ainda Coragem em assumir as responsabilidades (4,34 pontos), Conhecer a vida dos residentes (4,32 pontos) e Cordialidade (4,3 pontos). A Capacidade de organização e gestão e a Capacidade política obtiveram uma classificação mediana de entre as competências e qualidades, por exemplo a Capacidade de gestão de risco (4,29 pontos), Capacidade de execução de políticas (4,21 pontos), que também abrangeu alguns critérios previstos no regime jurídico da função pública, tais como Obediência (4,24 pontos), Diligência e pontualidade (4,2 pontos). Em contrapartida, quanto à Qualidade política e Capacidade de organização e gestão, a pontuação referente à Capacidade política foi mais equilibrada, sem grandes oscilações, que medeia entre 4,13 a 4,21 pontos, com menor importância comparativamente à Qualidade política, mas relativamente mais elevada que a Capacidade de organização e gestão.
147 Imagem 2: Pontuação dada pelos inquiridos sobre as diversas competências e qualidades exigidas ao pessoal de direcção e chefia A. Lealdade para com o País e a RAEM B. Boa sensibilidade política C. Espírito de servir o público D. Conhecer a vida dos residentes E. Bom desempenho no trabalho F. Longa experiência profissional na área em causa G. Possuir habilitações académicas a nível de licenciatura ou superior H. Boa relação com os subordinados I. Boa relação com os superiores J. Criar um ambiente harmonioso de trabalho e manter essa cultura K. Promover a participação dos trabalhadores L. Coragem em assumir as responsabilidades M. Obediência N. Diligência e pontualidade O. Cordialidade P. Dever de confidencialidade Q. Disciplina, integridade e dedicação ao público R. Capacidade de reforma e inovação S. Capacidade de organização e coordenação T. Capacidade de utilização razoável do erário público U. Capacidade de gestão do risco V. Capacidade de aprendizagem política W. Capacidade de estudo das políticas X. Capacidade de definição das medidas políticas Y. Capacidade de execução das políticas Z. Capacidade de diálogo político
148 Tabela 4: Ordem de prioridade das diversas competências e qualidades do pessoal de direcção e chefia segundo os inquiridos 2. Enquadramento básico das competências e das qualidades do pessoal de direcção e chefia Para criar um enquadramento das competências e das qualidades do pessoal de direcção e chefia adequado às expectativas da sociedade de Macau, foi efectuada uma análise aos factores, de modo a assegurar a criação de uma estrutura básica das competências e das qualidades mediante a exploração das potencialidades dentro das competências e das qualidades. A Tabela 5 trata dos resultados da análise dos factores, a qual revela que as competências e as qualidades do pessoal de direcção e chefia da RAEM podem ser divididas em três
149 factores representativos. O primeiro factor está relacionado com o “conhecer a vida dos residentes”, o “espírito de servir o público”, a “lealdade para com o País e a RAEM” e a “boa sensibilidade política”, pelo que se pode denominar por “qualidade política”. O segundo factor está relacionado com a “elaboração das políticas”, a “execução das políticas”, o “diálogo político” entre outras capacidades políticas, simultaneamente também está associado aos requisitos como a “utilização razoável do erário público”, a “gestão do risco”, a “reforma e a inovação”, pelo que se pode denominar por “capacidade política e de gestão”. O terceiro factor está relacionado sobretudo com a “cordialidade”, a “diligência e a pontualidade”, a “obediência”, a “experiência profissional”, as “habilitações académicas”, o “desempenho profissional”, entre outras competências, fazendo estas parte dos critérios exigidos pelo regime jurídico da função pública, pelo que se pode denominar por “dever da função pública”. Tabela 5: Estrutura das potenciais competências e qualidades do pessoal de direcção e chefia de Macau Competências e qualidades Factor 1 Qualidade política Factor 2 Capacidade para tomar decisões políticas e de gestão Factor 3 Dever da função pública 1. Conhecer a vida dos residentes 0,67 2. Espírito de servir o público 0,74 3. Lealdade para com o País e a RAEM 0,74 4. Boa sensibilidade política 0,79 5. Capacidade de definição das políticas 0,83 6. Capacidade de estudo das políticas 0,81 7. Capacidade de execução das políticas 0,80 8. Capacidade de estudo das políticas 0,78 9. Capacidade de diálogo político 0,76 10. Capacidade de utilização razoável do erário público 0,72
150 Nota: Apenas são listados os dados cuja carga factorial se situa acima de 0,5. Pelo exposto, as competências e as qualidades do pessoal de direcção e chefia podem dividir-se por três grandes categorias, sendo estas susceptíveis de satisfazer as expectativas e as exigências dos cidadãos de Macau. Desta forma, é possível encontrar as virtudes essenciais do pessoal de direcção e chefia com qualidade: possuir boas qualidades políticas, elevada capacidade para tomar decisões políticas e de gestão, bem como ter talento exigido no âmbito da governança pelo regime jurídico da função pública (Imagem 3). 11. Capacidade de organização e de coordenação 0,70 12. Capacidade de gestão do risco 0,69 13. Capacidade de reforma e inovação 0,65 14. Coragem em assumir as responsabilidades 0,56 15. Disciplina, integridade e dedicação ao público 0,54 16. Cordialidade 0,57 17. Boa relação com os superiores 0,73 18. Boa relação com os subordinados 0,72 19. Longa experiência profissional na área em causa 0,70 20. Possuir habilitações académicas a nível de licenciatura ou superior 0,69 21. Diligência e pontualidade 0,65 22. Criar um ambiente harmonioso de trabalho e manter essa cultura 0,65 23. Obediência 0,60 24. Bom desempenho no trabalho 0,58 25. Promover a participação dos trabalhadores 0,53 26. Dever de confidencialidade 0,50
151 Imagem 3: Três grandes virtudes do pessoal de direcção e chefia com qualidade 3. Comparação das competências e das qualidades valorizadas pelos cidadãos e pelos trabalhadores da função pública Na Tabela 6 consta a comparação das 15 competências e qualidades mais valorizadas pelos cidadãos e trabalhadores da função pública, confrontando as suas similitudes e divergências quanto às competências e qualidades do pessoal de direcção e chefia. Como se pode verificar, as cinco competências e qualidades mais valorizadas pelos cidadãos e trabalhadores da função pública são basicamente iguais, tendo como elemento central a qualidade política. A divergência mais reveladora tem a ver com o âmbito político, nomeadamente a capacidade de definição e execução das políticas, os cidadãos valorizam mais a capacidade política em comparação com os trabalhadores da função pública. Se analisarmos o enquadramento das competências e das qualidades do pessoal de direcção e chefia supracitado, os cidadãos classificaram a capacidade política e de gestão, a qualidade política e o dever da função pública com 4,13 pontos, 4,3 pontos e 4,1 pontos, respectivamente; quanto à classificação dos
152 trabalhadores da função pública foi de 4,33 pontos, 4,5 pontos e 4,29 pontos, respectivamente (vide Imagem 4). Como se pode verificar, a valorização das diversas competências e qualidades pelos trabalhadores da função pública é mais elevada do que a dos cidadãos, a média da pontuação é aproximadamente 0,2 pontos mais elevada, sendo significativas as divergências sob o ponto de vista estatístico (Vide Tabela 7). Tabela 6: Comparação de 15 competências e qualidades mais valorizadas pelos cidadãos e trabalhadores da função pública Cidadãos Trabalhadores da função pública Ordem Competências e qualidades Pontuação Ordem Competências e qualidades Pontuação 1 Lealdade para com o País e a RAEM 4,40 1 Lealdade para com o País e a RAEM 4,60 2 Disciplina, integridade e dedicação ao público 4,35 2 Disciplina, integridade e dedicação ao público 4,58 3 Boa sensibilidade política 4,34 3 Dever de confidencialidade 4,55 4 Dever de confidencialidade 4,30 4 Boa sensibilidade política 4,51 5 Espírito de servir o público 4,25 5 Espírito de servir o público 4,49 6 Coragem em assumir as responsabilidades 4,24 6 Coragem em assumir as responsabilidades 4,43 7 Conhecer a vida dos residentes 4,21 7 Conhecer a vida dos residentes 4,42 8 Cordialidade 4,21 8 Cordialidade 4,39 9 Capacidade de gestão do risco 4,19 9 Capacidade de reforma e inovação 4,38 10 Obediência 4,15 10 Capacidade de gestão do risco 4,38 11 Diligência e pontualidade 4,14 11 Criar um ambiente harmonioso de trabalho e manter essa cultura 4,33 12 Capacidade de execução das políticas 4,14 12 Obediência 4,32 13 Capacidade de reforma e inovação 4,13 13 Capacidade de diálogo político 4,32 14 Capacidade de definição das políticas 4,13 14 Boa relação com os subordinados 4,31 15 Capacidade de utilização razoável do erário público 4,10 15 Capacidade de utilização razoável do erário público 4,30
153 Imagem 4: Comparação da classificação de três grandes competências e qualidades do pessoal de direcção e chefia pelos cidadãos e trabalhadores da função pública Tabela 7: Análise da classificação significativamente divergente entre os cidadãos e os trabalhadores da função pública Fonte: Teste bicaudal
154 VI. Conclusão, debate e opiniões As competências e as qualidades dos governantes sempre têm sido alvo de atenção da sociedade. De modo a perceberem-se as expectativas que os cidadãos têm em relação às competências e às qualidades dos governantes, o presente estudo realizou o “Inquérito sobre as opiniões da sociedade de Macau relativamente às competências e às qualidades do pessoal de direcção e chefia”, a fim de criar uma equipa de direcção e chefia segundo a perspectiva da sociedade que se adeque às expectativas da população. Dado que actualmente a regulação dos critérios do pessoal de direcção e chefia é relativamente simplista, focada sobretudo na experiência de gestão e na idoneidade cívica, ainda há uma certa distância comparativamente com as diversas qualidades exigidas aos governantes pelo País e pelos governos de outras regiões. Desta forma, o presente estudo coligiu os critérios que o pessoal de direcção e chefia deveria possuir em quatro áreas, nomeadamente política, decisões políticas, gestão e conduta moral segundo as experiências de outras regiões, bem como criou os indicadores correspondentes para analisar quais são as competências e as qualidades do pessoal de direcção e chefia valorizadas pela sociedade de Macau. De acordo com os resultados do inquérito realizado, os critérios relativos às competências e às qualidades do pessoal de direcção e chefia exigidos pela sociedade de Macau podem ser compilados em três âmbitos, nomeadamente “qualidade política”, “capacidade política e de gestão” e “dever da função pública”. Partindo de uma classificação de 5 pontos, o requisito relativo à qualidade política exigido pela sociedade foi de 4,4 pontos, incluindo qualidades como a lealdade para com o País e a RAEM (4,5 pontos), possuir boa sensibilidade política, estar atento acompanhando as condições sociais e auscultando as opiniões da população (4,4 pontos), conhecer a vida dos residentes através de visitas regulares às comunidades (4,3 pontos), etc. Os resultados demonstram que os cidadãos valorizam particularmente a consciência política do pessoal de direcção e chefia, sobretudo a noção de que os interesses do País e os da população estão correlacionados, pelo que a lealdade que se tem para com o País, é também
155 a lealdade que se tem para com a população, a lealdade demonstrada para com o País não se coaduna com a ideia do afastamento da população, da indiferença perante o seu sofrimento, pelo contrário, há que manter o espírito primordial de servir a população. A expectativa da sociedade relativamente à capacidade política e de gestão é de 4,2 pontos. Dentro da capacidade de gestão, a sociedade teve uma maior expectativa em relação à reforma e à inovação (4,3 pontos), à gestão do risco (4,3 pontos) e á utilização razoável do erário público (4,2 pontos). Quanto à capacidade política, a sociedade teve uma maior expectativa em relação à definição, à execução das políticas e ao diálogo político (4,2 pontos). Na perspectiva dos cidadãos, a gestão e a política são interdependentes, as capacidades abrangidas nessas duas áreas têm a ver com a análise dos problemas sociais, o equilíbrio dos interesses, a distribuição dos recursos, a flexibilidade e a desenvoltura, a interconexão e a comunicação, entre outras, pelo que revela que os cidadãos valorizam a maneira como os governantes utilizam eficientemente os conhecimentos técnicos e de gestão no processo da tomada de decisões políticas, para que possam resolver de forma pragmática os problemas sociais que preocupam os cidadãos. O dever da função pública abrange o regime jurídico da função pública, cuja importância é de 4,2 pontos, dentro do qual os factores mais valorizados foram a integridade e a dedicação ao público (4,5 pontos), o dever de confidencialidade (4,4 pontos), a cordialidade (4,3 pontos), criar um ambiente harmonioso de trabalho e manter essa cultura (4,2 pontos) e a experiência profissional na área em causa (4,1 pontos). Como se pode verificar, os cidadãos valorizam significativamente a integridade, a conduta profissional e moral do pessoal de direcção e chefia, consideram que tal como o pessoal de direcção e chefia, os trabalhadores da função pública também devem reunir os requisitos previstos no regime jurídico da função pública, nomeadamente no que se refere à convivência com os outros que deve ser afectiva e com os subordinados, estes devem ser encorajados.
156 Pelo exposto, os cidadãos esperam que o pessoal de direcção e chefia com qualidade deve possuir boa qualidade política, elevada capacidade política e de gestão, bem como cumprir os deveres previstos no regime jurídico da função pública. Relativamente à questão sobre se há divergências entre os trabalhadores da função pública e os cidadãos referente às competências e às qualidades do pessoal de direcção e chefia, o presente estudo analisou e verificou que as competências e as qualidades valorizadas pelos trabalhadores da função pública foram praticamente iguais às dos cidadãos, somente os cidadãos realçaram mais a capacidade política. Contudo, de uma forma geral, os trabalhadores da função pública são mais exigentes com os critérios relativos às competências e ás qualidades do pessoal de direcção e chefia do que os cidadãos, porventura tendo a ver com a sua dupla identidade, ou seja, o trabalhador da função pública também é cidadão; assim, na área profissional é influenciado pela gestão dos superiores, na vida quotidiana é afectado pelas decisões políticas, pelo que sofrendo uma dupla influência, valorizam mais as competências e as qualidades do pessoal de direcção e chefia. Segundo os resultados do estudo supracitado, o presente texto apresentará as seguintes propostas no âmbito político. Primeira, face à lacuna em termos dos critérios actuais de recrutamento do pessoal de direcção e chefia, propõe-se o reforço na regulação das competências e das qualidades do pessoal de direcção e chefia, sobretudo os factores associados à qualidade política e à capacidade política, bem como à elaboração do enquadramento e dos indicadores correspondentes, de modo a tornarem-se uma referência para a selecção, a formação e a avaliação dos governantes. Segunda, propõe-se o reforço na formação da capacidade política do pessoal de direcção e chefia. Dantes valorizava-se o conhecimento técnico dos governantes; contudo, o conhecimento técnico per se não basta, é necessário passar por um processo político para que a execução dos projectos seja aceite pela sociedade principalmente quando se tratar de assuntos conflituosos. Nas acções de formação actuais para os trabalhadores da função pública, no que se refere aos cursos destinados ao pessoal de direcção e
157 chefia recém recrutados, o conteúdo será mormente focado na gestão quotidiana e na execução de algumas políticas, pelo que se propõe o reforço do conhecimento das diferentes etapas políticas, como por exemplo, o estudo das políticas, o planeamento e a avaliação sob o ponto de vista científico, bem como o conhecimento das políticas e das resoluções para os problemas sociais relevantes, de modo a elevar amplamente a capacidade política do pessoal de direcção e chefia no sentido de promover a cientificidade das decisões políticas. Terceira, propõe-se a criação de um mecanismo de rotação do pessoal de direcção e chefia nas áreas políticas correspondentes. Actualmente, vivemos num ambiente em que os problemas sociais são complexos e estão interligados, pelo que é cada vez mais importante elevar a capacidade de coordenação política de modo transversal e promover a coordenação dos diversos serviços para a execução das políticas. Desta forma, mediante a rotação periódica do pessoal de direcção e chefia nas áreas políticas correspondentes, o conhecimento e a capacidade nas diferentes áreas serão optimizados; por conseguinte, a capacidade de coordenação política de uma forma global será também elevada e, simultaneamente, a independência dos serviços será reduzida. Quarta, propõe-se o reforço no mecanismo de comunicação entre os trabalhadores da função pública e o pessoal de direcção e chefia, bem como o seu papel de consultor no âmbito das políticas internas. Considerando que a visão que os trabalhadores da função pública e os cidadãos têm em relação às competências e às qualidades do pessoal de direcção e chefia é muito semelhante, os diversos serviços públicos devem optimizar o papel de consultor do trabalhador da função pública, nomeadamente na etapa da preparação das políticas, podendo realizar-se uma consulta interna e motivar-se a apresentação de opiniões pelos trabalhadores da função pública em geral, sob o ponto de vista de um cidadão, de modo a criar uma cultura de reflexão política orientada para a população e para os projectos políticos correlacionados com a sociedade; consequentemente, as competências e as qualidades dos governantes que os cidadãos esperam serão reveladas e as aspirações da sociedade serão ouvidas e reflectidas nas decisões políticas.
Administração n.º 139, vol. XXXVI, 2023-1.º, 159-179 159 Políticas Comparadas entre as Indústrias Culturais de Macau e de Shenzhen no Contexto da Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau — uma Análise Assente no Conteúdo dos Textos das Políticas Shi Ruiting Sun Chenxin I. Nota introdutória O Acordo-Quadro para o Reforço da Cooperação Guangdong-Hong Kong-Macau e Promoção da Construção da Grande Baía (aqui designado simplesmente por “Acordo”), assinado em Hong Kong em 1 de Julho de 2017 entre a Comissão Nacional para o Desenvolvimento e Reforma da República Popular da China (RPC) e os governos de Guangdong, Hong Kong e Macau, assinalou o arranque da construção da Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau. No mês de Fevereiro de 2019, a publicação das Linhas Gerais do Planeamento para o Desenvolvimento da Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau (aqui designadas simplesmente por “Linhas Gerais”) marcou, por sua vez, a passagem da fase do arranque para a da implementação e promoção. Apesar de os sistemas sociais dos três territórios serem diferentes, o intercâmbio social intensivo entre Professora auxiliar da Faculdade de Ciências Humanas e Sociais da Universidade da Cidade de Macau. Principais interesses de investigação: sociologia comunicativa e sociologia urbana. Professora da Escola de Comunicação Cultural do Instituto de Tecnologia Aplicada de Shanxi. Principais interesses de investigação: turismo cultural.
160 eles, o seu contexto cultural comum e o entrelaçamento económico e cultural entre eles impulsionam vigorosamente o desenvolvimento das indústrias culturais da Grande Baía.1 As indústrias culturais enquanto sector em crescimento, são uma parte integrante e relevante da estrutura industrial da Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau. Em prol do desenvolvimento das indústrias culturais, são indispensáveis as políticas de apoio e de estímulo. As políticas das indústrias culturais são o dínamo e a garantia do seu desenvolvimento, uma vez que o desenvolvimento industrial depende de políticas tempestivas e proactivas. Neste sentido, as políticas desempenham funções de orientação e de promoção do desenvolvimento das mesmas indústrias. As indústrias culturais que são consideradas essenciais para o desenvolvimento sinérgico da Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau constituem um dos pilares das indústrias emergentes. Assim, um estudo sobre as políticas das indústrias culturais é muito significativo para conhecer e promover as mesmas indústrias na Grande Baía. II. Esboço da investigação A nossa investigação tem por contexto a celebração em 1 de Julho de 2017 do Acordo-Quadro para o Reforço da Cooperação Guangdong-Hong Kong-Macau e Promoção da Construção da Grande Baía. Como vanguarda no desenvolvimento das indústrias culturais no seio da Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau, Shenzhen, um município com forte capacidade inovadora em que se concentram uma grande quantidade de recursos humanos, detém um conjunto de indústrias culturais maduras com características distintivas.2 Macau, 1 Si Zhangqiang e Huang Yi, “Ambiente, estratégia e valor do desenvolvimento das indústrias culturais na Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau”, in Revista da Economia das Regiões Especiais, 2019(08), pp. 26 a 30. 2 Shan Jing, “Estudo estratégico para o desenvolvimento sinérgico das indústrias culturais na Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau”, in Revista da Economia de Guangdong, 2021(01), pp. 70 a 77.
161 que mantém um relacionamento íntimo com os países de língua portuguesa, é uma janela importante para a manifestação no exterior da cultura da Baía, uma vez que possui indústrias turísticas e de jogo internacionalizadas, detendo recursos culturais ricos, cadeias industriais completas e um mercado de consumo alargado. Em face disto, foram seleccionadas como objecto do estudo Shenzhen e Macau, cidades cujo desenvolvimento das indústrias culturais é destacado na construção da Grande Baía. 1. Metodologia da investigação No presente artigo, são escolhidos como amostras textos relacionados com as políticas das indústrias culturais divulgados e disponíveis, publicados depois de 1 de Julho de 2017 pelos governos de Macau e de Shenzhen ou pelos serviços competentes. A recolha dos dados é feita através da consulta aos sítios electrónicos das respectivas entidades [incluindo os do Conselho do Estado da RPC, do Governo da Região Administrativa Especial de Macau (RAEM), do Governo Popular Municipal de Shenzhen, da Imprensa Oficial do Governo da RAEM e dos Serviços de Cultura, Teledifusão, Turismo e Desporto do Município de Shenzhen] e das páginas electrónicas de informação jurídica, nomeadamente as denominadas por “Beida Fabao” e “Pesquisa Jurídica Acessível”. Os conteúdos das políticas escolhidas são processados mediante a procura do termo “indústrias culturais” com a utilização da função “busca” e de acordo com o título e matérias das políticas. Determinados os dados das amostras, procede-se à analise dos seus conteúdos na utilização da Metodologia de Análise das Redes Sociais, ou seja, à elaboração de uma representação gráfica analítica em rede que visualiza as relações segundo o sistema sociotécnico,3 procedendo também à segmentação e 3 Zhang Kai, Tao Yuliu, “Evolução e características das políticas das indústrias desportivas do País com base em análises dos textos das políticas de 2012 a 2019”, in Revista da Investigação Científica do Desporto, 2021, 42(05), pp. 83 a 89.
162 produção estatística sobre a frequência dos termos com o software de mineração de textos “ROST Content Mining 6.0” (ROST CM 6), com vista a transformar os materiais textuais não-quantificados em representações gráficas quantificadas e visualizadas e a resumir as particularidades que as políticas das indústrias culturais apresentam. A rede social semântica destina-se essencialmente a analisar o relacionamento entre os termos de alta frequência nos textos das políticas, podendo visualizar o posicionamento das palavras-chave centrais. A grandeza da frequência da ocorrência das palavras é representada por ícones de tamanhos diferentes: quanto maior for a frequência da ocorrência, maior é o ícone e maior é correlatividade entre as palavras.4 Comparando as tabelas dos termos de alta frequência, os gráficos da rede semântica e os mapas de codificação obtidos com base nos dados das amostragens dos dois territórios, podemos analisar as semelhanças e as diferenças entre eles para averiguar as particularidades das indústrias culturais urbanas. 2. Processamento prévio das amostras 1) Definição da tabela de termos com o software ROST (i) São inseridos na tabela de termos os termos normais que cobrem os nomes próprios relacionados com as indústrias culturais, tais como: exposição de indústrias culturais e criativas, parque industrial, Serviços de Cultura, Teledifusão, Turismo e Desporto, poder suave, Hengqin e cadeia industrial; (ii) Inserem-se na tabela de termos a ser filtrados advérbios e pronomes insignificantes, tais como: “primeiro”, “máximo”, “dar”, “conforme”, “completar” e “referido”. 4 Wang Zhangsong, He Yu e Yang Yu, “Estudo sobre a evolução das políticas das indústrias culturais da China (2002-2016)”, in Revista de Ciências Sociais de Nanjing, 2018(07), pp. 133 a 142.
163 2) Processamento prévio dos textos produzidos São substituídos e uniformizados os termos sinónimos nos textos das políticas produzidos com base nas amostras previamente processadas. A título exemplificativo, são substituídos de modo uniforme “município de Shenzhen” por “Shenzhen”, “património intangível” por “património cultural intangível”, entre outros. III. Análise do teor das políticas culturais Recorre-se ao software “ROST CM 6” para a produção estatística da frequência dos termos e para análise dos mapas das redes semânticas com base nos elementos das amostras obtidas, de modo a elaborar os mapas de codificação dos termos de alta frequência. 1. Análise do teor das políticas das indústrias culturais de Macau 1) Análise dos termos de alta frequência Com a utilização do software “ROST CM 6”, foram extraídos 50 termos de maior frequência relacionados com as políticas das indústrias culturais de Macau, como se mostra na Tabela 1. Da estatística dos primeiros 50 termos de maior frequência relacionados com as indústrias culturais de Macau resulta que: (i) Cultura, fundo, apoio financeiro, conselho, Macau, administração e indústrias culturais são termos de alta frequência da primeira classe (todas têm uma frequência igual ou superior a 200), de entre os quais “cultura” é um termo superfrequente, com frequência superior a 300. As políticas das indústrias culturais de Macau estão intimamente relacionadas com meios administrativos tais como fundo, apoio financeiro e conselho. De entre estes, fundo refere-se essencialmente ao Fundo de Desenvolvimento da Cultura e conselho refere-se ao Conselho Consultivo para o Desenvolvimento Cultural. A sua ocorrência
164 frequente significa que ambos estão estreitamente ligados à evolução das políticas das indústrias culturais de Macau. Tabela 1: Termos de alta frequência relacionados com as indústrias culturais de Macau Ordem Termo Frequência Ordem Termo Frequência 1.ª Cultura 328 26.ª Aprovação 48 2.ª Fundo 275 27.ª Cooperação 47 3.ª Apoio financeiro 252 28.ª Apresentação 47 4.ª Conselho 242 29.ª Prémio 47 5.ª Macau 212 30.ª Arquivo 46 6.ª Administração 205 31.ª Criatividade 43 7.ª Indústrias Culturais 200 32.ª Gestão 41 8.ª Projectos 135 33.ª Curadoria 40 9.ª Desenvolvimento 121 34.ª Lei 39 10.ª Pedidos 121 35.ª Chefe do Executivo 37 11.ª Disposição 92 36.ª Sociedade 36 12.ª Empresa 86 37.ª Área 35 13.ª Membro 83 38.ª Valor 35 14.ª Plano 73 39.ª Promoção 35 15.ª Competência 71 40.ª Despesas 34 16.ª Presidente 68 41.ª Arte 34 17.ª Diploma legal 67 42.ª Regime 34 18.ª Apreciação 67 43.ª Processo 33 19.ª Pessoal 58 44.ª Sugestão 33 20.ª Entidade 56 45.ª Estudo 33 21.ª Reunião 56 46.ª Economia 31 22.ª Serviço 56 47.ª Contrato 31 23.ª Despacho 52 48.ª Recursos humanos 31 24.ª Execução 49 49.ª Cultura e Criatividade 30 25.ª Regulamento 49 50.ª Finança 30
165 (ii) Projectos, desenvolvimento e pedidos são termos de alta frequência da segunda classe e com a maior frequência superior a 100 (mas inferior a 200). Estes termos da segunda classe que circulam em torno do “modelo de desenvolvimento das indústrias” são os mais específicos. Em articulação com as realidades do desenvolvimento das indústrias culturais de Macau, os pedidos relacionados com projectos das indústrias culturais de cada categoria e de cada género contribuem para o desenvolvimento industrial e a estruturação de uma cadeia industrial racionalizada. (iii) Disposição, competência, diploma legal, reunião, prémio, criatividade, curadoria, arte, contrato, recursos humanos, cultura e criatividade são termos da terceira classe, com frequência inferior a 100. Estes termos da terceira classe são predominantemente decorrentes dos termos de alta frequência da segunda classe, relacionando-se principalmente com as matérias dos regulamentos do Governo, com os financiamentos e com a estrutura industrial. A título exemplificativo, disposição, competência e diploma legal estão relacionados com os regulamentos do Governo; prémio, curadoria, contrato estão ligados aos financiamentos, enquanto que criatividade, arte, reunião e cultura se entrelaçam com a estrutura das indústrias culturais. 2) Análise do mapa da rede semântica Seleccionadas as primeiras 50 palavras de maior frequência nos textos das políticas das indústrias culturais de Macau, procede-se através do software de mineração de conteúdo “ROST CM 6” à análise da rede semântica de que resulta a Figura 1. A Figura 1 mostra que a rede semântica das políticas das indústrias culturais de Macau apresenta uma estrutura com três camadas. A primeira camada é o círculo central que integra termos centrais como “administração”, “conselho”, “cultura”, “indústrias culturais” e “fundo” que são igualmente termos frequentes da primeira classe. Estes termos centrais estão estreitamente vinculados aos termos de alta frequência constantes dos textos das políticas, existindo entre eles uma alta correlatividade. A segunda camada é o círculo secundário que integra
166 termos secundários como “apoio financeiro”, “projectos”, “pedidos”, entre outros. Estes termos secundários desenvolvem os termos do círculo central. A terceira camada, por sua vez, é o círculo periférico, tendo como termos periféricos “curadoria”, “arte”, “diploma legal”, “valor”, entre outros, termos estes que vinculam maioritariamente os termos secundários e que os especificam e complementam. No entanto, parte dos termos de alta frequência não figuram na rede semântica, o que significa que entre estes e os demais termos não existe uma correlação, visto aparecerem isoladamente nos textos das políticas. Figura 1: Rede semântica das políticas das indústrias culturais de Macau 3) Análise do mapa de codificação Depois de lidos os textos originais das políticas, procede-se à categorização do conteúdo dos textos das políticas recorrendo às teorias em que assentam, tomando como base as locuções que expressam os pontos de vista e as conclusões principais constantes da versão chinesa dos materiais primitivos das políticas e
167 conjugando-os com o balanço dos estudos dos académicos Zhao Xuelin 5 e Zhu Xiaoyu.6 Foram identificadas 13 categorias do nível 2 que foram classificadas e reordenadas em 5 categorias do nível 1 (Tabela 2). Tabela 2: Mapa de codificação dos textos das políticas das indústrias culturais de Macau Categorias do nível 1 Categorias do nível 2 Categorias do nível 3 Peso Garantias do produto Conteúdo do produto Projectos, entidade, criatividade 6% 12% Exploração e gestão Reunião, arte, cultura e criatividade 6% Destinatários Agentes do mercado Cultura, indústrias culturais, sociedade, área 8% 12% Servir os utentes Empresa, membro 4% Meios de garantia Meios de cooperação Desenvolvimento, serviço, cooperação 6% 18% Meios jurídicos Competência, diploma legal, lei 6% Meios de implementação Execução, gestão, promoção 6% Ambiente institucional Sistema estratégico Administração, disposição, plano, despacho, regulamento, aprovação, arquivo, processo, sugestão, estudo 20% 30% Ambiente da política Macau, regime 4% Organização e direcção Conselho, presidente, Chefe do Executivo 6% Garantias dos recursos Suporte financeiro Fundo, apoio financeiro, prémio, curadoria, valor, despesas, economia, contrato, finanças 18% 28% Suporte pelas plataformas Pedidos, apreciação, apresentação 6% Plano de recursos humanos Pessoal, recursos humanos 4% 5 Zhao Xuelin e Li Zhengkai, “Evolução das políticas das indústrias culturais do País a partir do século XXI e sua perspectivação - Uma análise quantificada assente nos textos das políticas das indústrias culturais”, in Revista do Intercâmbio Académico, 2021(12), pp. 63 a 81, 186 e 187. 6 Zhu Xiaoyu, “Características das políticas de digitalização das indústrias culturais - Um estudo assente na quantificação do texto”, in Revista das Notícias e Conhecimentos, 2022(03), pp. 90 a 96.
168 A lista de codificação mostra que as políticas das indústrias culturais de Macau se centram predominantemente nos aspectos do ambiente institucional e nas garantias dos recursos, em especial nas medidas do “sistema estratégico” e do “apoio financeiro”, cujos graus de atenção atingem 20% e 18%, respectivamente. O teor das políticas envolve outras medidas como o “plano de recursos humanos”, o “conteúdo do produto” e os “agentes do mercado”, cujos pesos são relativamente equilibrados e variam basicamente entre os 4% e os 8%. 2. Análise do teor das políticas das indústrias culturais de Shenzhen 1) Análise dos termos de alta frequência Com a utilização do software “ROST CM 6”, foram extraídos os primeiros 50 termos de maior frequência relacionados com as políticas das indústrias culturais de Shenzhen, como se mostra na Tabela 3: Tabela 3: Termos de alta frequência relacionados com as indústrias culturais de Shenzhen Ordem Termo Frequência Ordem Termo Frequência 1.ª Shenzhen 271 26.ª Exploração 46 2.ª Indústrias culturais 265 27.ª Disposição 46 3.ª Projectos 221 28.ª Concurso 43 4.ª Cultura 219 29.ª Metodologia 42 5.ª Apoio financeiro 180 30.ª Base 39 6.ª Empresa 176 31.ª Plataforma 38 7.ª Desenvolvimento 154 32.ª Suporte 38 8.ª Parque 150 33.ª Despesas 37 9.ª Candidatura 125 34.ª Critério 37 10.ª Capital 124 35.ª Ó rgão 35 11.ª Serviços de Cultura, Teledifusão, Turismo e Desporto 113 36.ª Organização 35
169 12.ª Programa específico 109 37.ª Plano 34 13.ª Auditoria 83 38.ª Centro 33 14.ª Gestão 82 39.ª Lançamento 33 15.ª Unidade 75 40.ª Compra 33 16.ª Serviço 74 41.ª Nível municipal 32 17.ª Reconhecimento 72 42.ª Construção 32 18.ª Sociedade limitada 71 43.ª Comunicação 32 19.ª Condição 62 44.ª In loco 30 20.ª Criatividade 62 45.ª Dados 29 21.ª Anuidade 55 46.ª Registo 29 22.ª Apreciação 55 47.ª Empréstimo 28 23.ª Subsídio 47 48.ª Material 28 24.ª Serviços 47 49.ª País 28 25.ª Prémio 47 50.ª Investimento 28 Da estatística dos primeiros 50 termos de maior frequência relacionados com as indústrias culturais de Shenzhen resulta que: (i) Shenzhen, indústrias culturais, projectos, cultura são termos mais frequentes da primeira classe (todas têm uma frequência igual ou superior a 200). As políticas das indústrias culturais de Shenzhen estão intimamente vinculadas aos projectos; as políticas apoiam e direccionam o desenvolvimento dos projectos das indústrias culturais. (ii) Apoio financeiro, empresa, desenvolvimento, parque, candidatura, capital, Serviços de Cultura, Teledifusão, Turismo e Desporto, programa específico são termos frequentes da segunda classe e com frequência relativamente alta que é superior a 100 (mas inferior a 200). Estes termos frequentes da segunda classe ocorrem em torno da “estrutura industrial” e das “políticas económicas”. Conjugando com as realidades do desenvolvimento das indústrias culturais de Shenzhen, “parque” significa construção vigorosa de parques das indústrias culturais do Município, tais como Parque Criativo e
170 Cultural “Huaqiaocheng” (OCT-LOFT Creative Culture Park), Parque Cultural e Criativo de Shenzhen, Parque Industrial da Cultura da Seda da China. Os Serviços de Cultura, Teledifusão, Turismo e Desporto do Município de Shenzhen são o órgão preferencialmente responsável pela divulgação das políticas das indústrias culturais. Os termos “apoio financeiro”, “candidatura” e “capital” simbolizam o impulso enérgico das indústrias culturais dado pelo Município Shenzhen, sendo o capital concedido por meio de apoio financeiro e candidatura. (iii) Auditoria, reconhecimento, base, plataforma, criatividade, suporte, despesas e compra são termos frequentes da terceira classe, com frequência inferior a 100. Os termos frequentes da terceira classe são predominantemente decorrentes dos termos frequentes da segunda classe. Citam-se como exemplos, criatividade e plataforma são decorrentes do termo frequente da segunda classe “parque”; nível municipal e órgão são decorrentes do termo frequente da segunda classe “Serviços de Cultura, Teledifusão, Turismo e Desporto”; auditoria, suporte e despesas são decorrentes dos termos frequentes da segunda classe “apoio financeiro” e “capital”. 2) Análise do mapa da rede semântica Seleccionadas as primeiras 50 palavras de alta frequência nos textos das políticas das indústrias culturais de Shenzhen, procede-se através do software de mineração de conteúdo “ROST CM 6” à análise da rede semântica de que resulta o seguinte mapa da rede semântica, como se mostra na Figura 2. A Figura 2 mostra que a rede semântica das políticas das indústrias culturais de Shenzhen apresenta uma estrutura com três camadas. A primeira camada é o círculo central que integra os termos centrais “Shenzhen”, “indústrias culturais”, “cultura”, “projectos”, “programa específico”, termos que são maioritariamente termos frequentes da primeira classe. Estas palavras centrais estão mais estreitamente vinculadas aos demais termos de alta frequência constantes dos textos das políticas, existindo entre elas uma alta correlatividade. A segunda camada é o círculo secundário, sendo termos secundários “capital”, “apoio financeiro”, “desenvolvimento”, entre outros. Estes termos secundários
171 desenvolvem os termos do círculo central. A terceira camada é o círculo periférico, tendo como termos periféricos “parque”, “gestão”, “nível municipal”, entre outros, termos que se vinculam maioritariamente aos termos secundários que os descrevem e complementam. No entanto, parte das palavras de alta frequência não figuram na rede semântica, o que significa que entre estes e os demais termos não existe uma correlação por aparecerem isoladamente nos textos das políticas. Figura 2: Rede semântica das políticas das indústrias culturais de Shenzhen 3) Análise da lista de codificação A Tabela 4 mostra que nas políticas das indústrias culturais de Shenzhen são mais prezadas as matérias relativas às garantias dos recursos, cujo grau de atenção chegou aos 38%. Ainda de entre este item, o“suporte pelas plataformas” e o “suporte financeiro” têm um peso de 20% e 18%, respectivamente. Depois, o ambiente institucional merece bastante atenção: o grau de atenção ao “sistema estratégico” chegou aos 14%. Os graus de atenção ao “conteúdo do produto”, aos “agentes do mercado” e aos “meios de execução” são relativamente equilibrados,
172 variando basicamente entre os 4% e os 8%. O que há de especial no mapa de codificação é que os pesos dos “meios jurídicos” e do “plano de recursos humanos” são 0%. De acordo com as políticas das indústrias culturais de Shenzhen na sua globalidade, os meios jurídicos e os recursos merecem pouca atenção, por não se tratar de matérias relevantes. Tabela 4: Codificação dos textos das políticas das indústrias culturais de Shenzhen Categorias do nível 1 Categorias do nível 2 Categorias do nível 3 Peso Garantias do produto Conteúdo do produto Projectos, programa específico, criatividade 6% 12% Exploração e gestão Parque, base, in loco 6% Destinatários Agentes do mercado Indústrias culturais, cultura 4% 10% Servir os utentes Empresas, unidade, sociedade limitada 6% Meios de garantia Meios de cooperação Desenvolvimento, serviço, centro 6% 14% Meios jurídicos 0% Meios de execução Gestão, exploração, lançamento, compra 8% Ambiente institucional Sistema estratégico Condição, disposição, metodologia, critério, plano, construção, comunicação 14% 26% Ambiente da política Shenzhen, nível municipal, País 6% Organização e direcção Serviços de Cultura, Teledifusão, Turismo e Desporto, serviços, órgão 6% Garantias por recursos Suporte financeiro Apoio financeiro, capital, anuidade, subsídio, prémio, suporte, despesas, empréstimo, investimento 18% 38% Suporte por plataforma Plataforma, candidatura, auditoria, reconhecimento, apreciação, concurso, organização, dados, registo, material 20% Plano de recursos humanos 0%
173 3. Análise comparativa entre as políticas culturais de Macau e de Shenzhen 1) Comparação das palavras de alta frequência A maior frequência dos termos de alta frequência simboliza um maior apreço pelos mesmos nas políticas, significando um maior reconhecimento dos mesmos por parte do governo. Confrontando os termos de alta frequência constantes das políticas das indústrias culturais de Macau com as de Shenzhen no contexto da construção da Grande Baía, podemos verificar as semelhanças e diferenças entre elas. (i) Aspectos semelhantes: O que têm em comum é uma estrutura com três níveis - “termos mais frequentes da primeira classe, da segunda classe e da terceira classe”, sendo os termos distribuídos nestes três níveis bastantes correlativos, enquanto os termos dos níveis mais baixos são em regra os secundários ou evoluídos; os termos mais frequentes vinculam íntima e maioritariamente à estrutura industrial e à política financeira, encontrando-se termos idênticos ou parecidos como “projectos” e “financiamento”. (ii) Aspectos diferentes: Os termos frequentes na política das indústrias culturais de Macau apresentam uma frequência bastante alta, sendo “cultura” o termo superfrequente (com uma frequência superior a 200). Verifica-se assim que a política de desenvolvimento das indústrias culturais de Macau é posta em prática centra-se na base “cultural”. Por outro lado, encontram-se também termos que caracterizam o desenvolvimento das indústrias culturais urbanas, tais como “Fundo” e “Conselho” no caso de Macau e “parque” e “base” no caso de Shenzhen. 2) Comparação dos mapas de rede semântica A frequência dos termos frequentes pode reflectir o ser, mas não é possível reflectir a correlatividade entre os termos. Os vértices e as arestas que os ligam constituem um mapa de rede semântica, entre elas, os vértices representam coisas,
174 conceitos, atribuições, acções e estados, enquanto as arestas representam os vínculos semânticos que as conectam. As vezes de coocorrência que reflectem as relações lógicas dos termos frequentes são conhecidas por “frequência de coocorrências dos termos”, através da qual é possível formar a rede semântica dos dados do texto. No contexto da construção da Grande Baía, podemos descobrir as semelhanças e diferenças entre as políticas das indústrias culturais de Macau e Shenzhen através da confrontação dos mapas de rede semântica dos dois territórios. (i) Aspectos semelhantes: O que têm em comum é uma estrutura com três camadas - “círculo central, círculo secundário e círculo periférico”, enquanto os termos das camadas mais baixas são em regra os secundários ou evoluídos; os termos sitos no círculo central são maioritariamente os termos frequentes da primeira classe, porém os termos que integram cada círculo do mapa semântico não correspondem totalmente aos que integram cada classe de frequência. (ii) Aspectos diferentes: O mapa de rede semântica de Macau é mais difuso, no sentido de que os seus círculos secundário e periférico envolvem um âmbito mais vasto; o de Shenzhen apresenta círculos mais perfeitos e uma correlatividade mais estrita entre estes. A tendência de diversificação do mapa de rede semântica da política das indústrias culturais de Macau é notória, enquanto o de Shenzhen apresenta uma tendência de convergência. 3) Comparação dos mapas de codificação Encontram-se, quer nos textos de política de Macau, quer nos de Shenzhen, 13 categorias do nível 2 como “conteúdo do produto”, “agentes do mercado”, “meios jurídicos”, “ambiente da política” e “suporte financeiro”, bem como 5 categorias do nível 1 como “garantias do produto”, “destinatários”, “meios de garantia”, “ambiente institucional” e “garantias dos recursos”. A política das indústrias culturais de Macau atende mais às medidas inerentes ao sistema estratégico, bem como às facetas de “Administração”, “disposição” e plano, sendo prezados os impactos dos meios administrativos para o
175 desenvolvimento das indústrias culturais. A política das indústrias culturais de Shenzhen, por sua vez, cuida mais das medidas relativas ao “suporte pelas plataformas”, tais como “plataforma”, “candidatura”, “auditoria” e “reconhecimento”, medidas que estão estritamente relacionadas ao apoio por plataforma das indústrias culturais de Shenzhen. As políticas das indústrias culturais de Macau e de Shenzhen atendem igualmente às medidas de “suporte financeiro” no âmbito das “garantias dos recursos” com pesos que chegam 18%, daí decorrente a relevância das “finanças” para o desenvolvimento das indústrias culturais. Em relação às demais medidas, os seus pesos são relativamente equilibrados, pois variam entre os 4% e 8%. O que é especial é que Shenzhen não atende aos meios jurídicos e planeamento de recursos humanos, pois nenhum destes é considerado medida relevante para o desenvolvimento das indústrias culturais de Shenzhen. IV. Medidas para o desenvolvimento das indústrias culturais em Macau Os resultados analíticos do teor das políticas das indústrias culturais de Shenzhen em articulação com o seu ponto de situação do desenvolvimento das mesmas indústrias podem inspirar o desenvolvimento das indústrias culturais de Macau. Além disso, a combinação dos resultados analíticos do conteúdo das próprias políticas das indústrias culturais de Macau com os seus factores reais, como os recursos culturais e o ambiente para o desenvolvimento industrial, torna possível apresentar algumas medidas viáveis para o seu desenvolvimento. 1. Inspirações decorrentes das políticas das indústrias culturais de Shenzhen 1) Exploração assente nos parques industriais Das análises do conteúdo das políticas das indústrias culturais de Shenzhen resulta que a exploração assente nos parques industriais é bastante frutífera: foram
176 construídos parques representativos como o Parque Criativo e Cultural Huaqiaocheng, o Parque Cultural e Criativo de Shenzhen, o Parque Industrial da Cultura da Seda da China que têm impulsionado o desenvolvimento das indústrias culturais de Shenzhen. Assim, este modo de desenvolvimento assente em parques industriais merece a nossa atenção e apreço. Em relação a Macau, a exploração da Feira de Artesanato do Tap Seac, em modo de parque, merece a nossa ponderação. A referida Feira organizada a partir de 2008 passou a ser uma plataforma de exposição e venda de produtos culturais e criativos e de intercâmbio de maior dimensão em Macau, tendo sido considerado um dos projectos do desenvolvimento da cultura e da criatividade no «Plano de Desenvolvimento Cultural e Turístico da Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau». A realização de todas as feiras tem atraído a adesão das marcas de produtos culturais e criativos de Macau e das regiões circunvizinhas. Com o apoio por parte das políticas do País e de Macau, a Praça do Tap Seac pode servir de parque central da Feira de Artesanato do Tap Seac. Mediante os ajustamentos ao conteúdo das suas actividades, é possível transformá-la num grande evento de referência das indústrias culturais da Grande Baía, com vista a construir o Parque Cultural Tap Seac e um novo modo de desenvolvimento das indústrias culturais de Macau. 2) Maximizar a posição privilegiada das unidades administrativas Através das análises do teor das políticas das indústrias culturais de Shenzhen, verifica-se que o aproveitamento suficiente da posição administrativa dos Serviços de Cultura, Teledifusão, Turismo e Desporto, como unidade responsável pela divulgação das políticas, contribui para melhor fazer valer as vantagens das mesmas políticas nos domínios do apoio financeiro, da candidatura aos projectos e do desenvolvimento industrial. Em relação a Macau, as unidades específicas já criadas como o Fundo de Desenvolvimento da Cultura e o Conselho Consultivo para o Desenvolvimento Cultural devem fazer valer o seu papel particular no decurso da exploração das indústrias, no sentido de melhor transmitir as informações relativas às políticas do
177 Governo de Macau e do Instituto Cultural, melhor desempenhando as funções de exploração e de financiamento dos projectos, com o objectivo de alcançar resultados notáveis na exploração das indústrias. 3) Intensificação do relacionamento entre os elementos das indústrias culturais As análises comparativas dos mapas de codificação revelam que os de Macau e de Shenzhen apresentam igualmente uma estrutura com três camadas. No entanto, o relacionamento dos elementos constantes do mapa de codificação das indústrias culturais de Shenzhen é mais estreito, sendo os termos de alta frequência mais lógicos e estando mais correlacionados. Para o desenvolvimento das indústrias culturais em Shenzhen, os elementos fortemente unidos contribuem para impulsionar o agrupamento industrial, a exploração dos projectos e a concentração do capital. Para Macau, é de elevar a correlatividade dos elementos das indústrias culturais e o grau de vinculação dos elementos situados nos diferentes níveis ou no mesmo nível, com vista a fazer valer o papel de garantia dos produtos, os destinatários, os meios das garantias, o ambiente institucional e a garantia dos recursos, para construir um modelo de desenvolvimento industrial de alta correlatividade e de ocorrência. 2. Aproveitamento das vantagens das indústrias culturais de Macau 1) Fazer valer as vantagens únicas dos recursos culturais Como Shenzhen tem uma história de desenvolvimento urbano relativamente curta e poucos recursos históricos e culturais, o seu desenvolvimento económico, no decurso do desenvolvimento urbano, depende maioritariamente da indústria das tecnologias inovadoras e avançadas. Assim, os novos recursos culturais passam a ser temas dos projectos a explorar.
178 Porém, em relação a Macau, uma cidade com vantagens únicas decorrentes dos seus recursos culturais que se centram no entrelaçar das culturas chinesa e portuguesa, devem fazer valer as suas vantagens baseadas nos recursos culturais existentes, prestando determinado apoio e atenção através das políticas, com vista a formar uma cadeia particular de indústrias culturais, de modo a impulsionar o desenvolvimento do turismo e das indústrias culturais e criativas. 2) Fazer valer as vantagens únicas geográficas Macau possui condições geográficas únicas devido à sua proximidade com a Zona de Cooperação Aprofundada entre Guangdong e Macau em Hengqin. Assim, deve fazer valer as vantagens daquela Zona na exploração das indústrias culturais, de modo a implementar o Projecto Geral de Construção da Zona de Cooperação Aprofundada entre Guangdong e Macau em Hengqin. No Projecto foram assinaladas medidas de desenvolvimento como “desenvolvimento das indústrias cultural e turística, de convenções e exposições e de comércio”, “promoção da concentração de talentos do interior e do exterior” e “atracção dos residentes de Macau para trabalhar e iniciar negócios próprios”, em prol da criação do centro mundial de turismo e lazer de Macau, da construção de uma plataforma de exposições com influência internacional, da constituição de um centro de transacções de produtos de consumo importados de alta qualidade, bem como do impulso da conversão em comércio digital das indústrias culturais e do seu comércio. V. Conclusão De um modo geral, os sistemas das políticas das indústrias culturais urbanas de Shenzhen e Macau tendem a ser aperfeiçoados e têm uma plena cobertura, tendo formado uma estrutura de círculos e níveis que conduzem ao desenvolvimento das indústrias. São prezadas a racionalização e a diferenciação da estrutura industrial, enquanto que o emprego dos meios das políticas produz efeitos de orientação, regulação e estímulo. Em virtude das especificidades das
179 indústrias culturais dos dois territórios e dos diferentes recursos culturais de que cada um depende, as políticas preferentes reflectem as suas caraterísticas urbanas, se bem que ambos andem de forma dinâmica à procura do modo de desenvolvimento das suas indústrias culturais urbanas. As indústrias culturais de Shenzhen estão dependentes das capacidades das suas tecnologias inovadoras e avançadas, do desenvolvimento de um conjunto de cadeias industriais, da pesquisa de modelos industriais assentes em bases e parques. As políticas fornecem determinados apoios institucionais e financeiros para a promoção de uma exploração racionalizada e eficaz das indústrias culturais. As indústrias culturais de Macau dependem das políticas e do apoio financeiro do governo para explorar de modo animado um modelo de desenvolvimento diversificado: por um lado, estão dependentes de recursos culturais particulares existentes para a exploração dos projectos das indústrias culturais e para o impulsionamento da racionalização e do aproveitamento dos recursos e da sua diversificação; por outro, andam à procura, de forma dinâmica, de novos modos de exploração, cultivando novos modelos de criatividade cultural e artes culturais à custa do Fundo de Desenvolvimento da Cultura e do Conselho Consultivo para o Desenvolvimento Cultural. A montagem das indústrias culturais urbanas é um projecto de longo prazo e sistemático, enquanto que as políticas culturais desempenham um papel de orientação e condução para a montagem das mesmas.7 No contexto da construção da Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau, a racionalidade e a eficácia das políticas das indústrias culturais deve ser altamente prezada, de modo a proceder ao seu aperfeiçoamento e actualização permanentes, por forma a estruturar um sistema de políticas “múltiplas e integradas” adequadas ao desenvolvimento das indústrias culturais urbanas. 7 Lam Fat Iam e Li Jiagui, “Políticas das Indústrias Culturais de Macau”, in Revista “Fórum de Fujian” (Edição de Ciências Humanas e Sociais), 2002(06), pp. 28 a 38.
Administração n.º 139, vol. XXXVI, 2023-1.º, 181-199 181 Uma Avaliação Crítica aos Estudos sobre a Cooperação no Campo da Educação Superior na Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau: Fundamentos, Obstáculos e Estratégias de Resposta Chen Zixia Yin Yifen A China publicou oficialmente as “Linhas Gerais do Planeamento para o Desenvolvimento da Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau” em 18 de Fevereiro de 2019. A Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau (doravante referida como Grande Baía) enquanto estratégia de desenvolvimento nacional entrou na sua fase de implementação e rapidamente se tornou um tema popular de investigação académica. Desta forma, têm sido publicados cada vez mais estudos sobre vários assuntos e temas no plano da cooperação, no campo da educação superior. A Grande Baía inclui nove cidades do interior da China, tais como Guangzhou, Shenzhen e Zhuhai, além das duas Regiões Administrativas Especiais de Hong Kong e Macau, tendo atingido um nível relativamente alto de desenvolvimento social, económico e cultural. Dentre essas cidades, Guangzhou, Doutoranda em políticas públicas pela Faculdade de Ciências Humanas e Sociais da Universidade Politécnica de Macau. Actualmente é chefe funcional do Gabinete de Estratégias e Planeamento da Universidade de Macau. Doutor em Administração pela Peking University. Actualmente é Director do Centro de Estudos Políticos, Económicos e Sociais da Universidade Politécnica de Macau. Professor Associado Visitante.
182 Shenzhen, Hong Kong e Macau são as mais centrais, dispondo de recursos educativos de ensino superior competitivos com o que há de primeira linha no mundo. Sob o impulso dado pela construção da Grande Baía, a cooperação no campo do ensino superior é um dos temas que mais merecem reflexão e debate. Ao fazer uma síntese e avaliação geral dos estudos realizados nos últimos anos, o presente texto intenta descrever os fundamentos e as dificuldades relativas a tal cooperação, indicando medidas aplicáveis de resposta. I. Fundamentos da cooperação educativa no campo da educação superior na Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau O conceito “Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau” propõe objectivos de desenvolvimento regional mais específicos para a cooperação na área da educação superior, criando factores de motivação mais fortes para a cooperação e um ambiente inovador para políticas e regimes. Se a compararmos às outras regiões do interior da China, a Grande Baía possui um sector académico mais aberto, com modelos de ensino mais próximos dos do estrangeiro. Por tal motivo, há vantagens comuns a serem exploradas com o desenvolvimento regional, uma vez existem fundamentos sólidos e novos prospectos para a cooperação na área da educação superior, notando-se a expectativa de que se possa tornar uma cooperação de referência para a China e mesmo para o próprio mundo. Com efeito, a cooperação no campo da educação superior não é um processo recente, assentando numa longa continuidade histórica e tendo acumulado fundamentos reais. A contiguidade geográfica dessas localidades soma-se a uma cultura comum, a intercâmbios frequentes e a relações sociais intensas, factores que criam condições para contactos e concertação no plano do ensino superior de Guangdong, Hong Kong e Macau. No plano histórico, durante mais de quarenta anos de Abertura e Reforma, a cooperação no campo da educação superior na Grande Baía desenvolveu-se par a par com o avanço da cooperação entre essas três regiões. Há especialistas que tomam o período desde a adopção da política de
183 Abertura e Reforma até hoje como a linha do tempo para os seus estudos, dividindo a cooperação no campo da educação superior em três fases: uma fase inicial, de tentativas, de formação de recursos humanos; uma segunda, de desenvolvimento abrangente, motivada por garantias políticas e uma última, de expansão e aprofundamento, motivada pela criação de mecanismos inovadores1 Concretamente, os fundamentos para a cooperação no domínio do ensino superior podem ser resumidos nos seguintes quatro pontos: O primeiro deles é o fundamento político centrado no princípio “um país, dois sistemas”. Implementado por Hong Kong e Macau, tal regime político é uma importante vantagem exclusiva para a cooperação entre Guangdong e as duas RAEs, favorecendo a que se chegue a inovações e a breakthroughs, partindo das vantagens comparativas de cada uma das partes. Desde o retorno de Hong Kong e Macau à Pátria, com o aprofundamento da integração entre Guangdong, Hong Kong e Macau, o governo chinês publicou as “Linhas Gerais do Planeamento para a Reforma e Desenvolvimento da Região do Delta do Rio das Pérolas (2008-2020)” em 2009 e as “Linhas Gerais do Planeamento para o Desenvolvimento da Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau” em 2019. Esses documentos concederam uma orientação e direcção à cooperação no contexto da Grande Baía. O sistema “um país, dois sistemas” continua a ser consolidado em Hong Kong e Macau, constituindo o ponto de intersecção mais fulcral para a cooperação das duas RAEs com Guangdong, aprimorando, no campo do ensino superior, o modelo antigo de cooperação autónoma e esporádica por instituições da sociedade civil, para o novo modelo de criação de mecanismos sustentáveis, plurais e permanentes. O segundo fundamento é o económico, tendo por característica o elevado nível de desenvolvimento económico regional. A Grande Baía possui muitos recursos, uma estrutura industrial aperfeiçoada, além de produção agregada e 1 Li Jing, “Balanço e perspectivas da cooperação Guangdong-Hong Kong-Macau no campo da educação superior nos quarenta anos de Abertura e Reforma”. Modern Education Review, 2019/05, Guangzhou, pp. 42-48.
184 qualidade de desenvolvimento que se destacam no plano nacional e mesmo mundial. Em 2021, o produto económico da Grande Baía chegou a 12,6 biliões de RMB,2 respondendo por 11% do PIB chinês. A estrutura industrial das cidades integrantes da Grande Baía já se destaca pela sua escala e criação de clusters, pela aceleração ininterrupta do seu upgrade, com fortalecimento progressivo da sua capacidade de inovação em C&T. No ano de 2021, a Organização Mundial da Propriedade Intelectual (WIPO) publicou o “Índice global de inovação”, em que o corredor de inovação tecnológica Guangzhou-Shenzhen-Hong Kong-Macau ficou apenas atrás do de Tóquio-Yokohama, como o segundo mais importante cluster de inovação tecnológica do mundo.3 No que importa à educação superior, as vantagens criadas pelo desenvolvimento económico da Grande Baía oferecem importantes recursos e orientação em termos de objectivos para a criação de um sistema de disciplinas, para a cooperação entre as universidades, as indústrias e as instituições de investigação e para a implementação do modelo de cooperação e de intercâmbios. O terceiro fundamento é o cultural, dada a predominância da cultura de Lingnan na Grande Baía. Seja em termos de cultura tradicional, de hábitos linguísticos ou de relações geográficas, todas as cidades da região pertencem ao círculo dessa cultura. Desde a adopção da política de Abertura e Reforma, as interacções e a cooperação entre a província de Guangdong e as RAEs de Hong Kong e Macau intensificaram-se e profundaram-se ainda mais nos planos económico, social e cultural, o que deu uma evidência ainda mais marcante à homogeneidade cultural das três partes e criou uma tendência para a incorporação mútua. O que importa à Grande Baía como um todo é a formação de uma comunidade baseada nessa nova cultura comum e, para tal, verifica -se a 2 “Em 2021, o produto económico da Grande Baía chegou a cerca de 12,6 biliões de RMB”, website do Governo Chinês, 20/04/2022, http://www.gov.cn/xinwen/2022-04/19/content_5686159.htm 3 “Chen Wenling: Acelerar a transformação da Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau numa plataforma mundial de inovação e locus estratégico”, Conselho para a Promoção da Coooperação Guangdong-Hong Kong-Macau, 22/07/2022, http://www.ygacjh.org.cn/Item/3115.aspx
185 necessidade de o ensino superior vir a exercer a sua função de incentivar a identidade cultural comum das diferentes localidades abrangidas. Pode dizer-se que a convergência e a integração cultural virão a transformar-se num apoio importante para a cooperação no campo da educação superior das partes. O quarto, e último, fundamento é de natureza prática, tomando a diversidade do sistema de educação terciária da Grande Baía como ponto de apoio. Guangdong-Hong Kong e Macau concentram mais de 140 diferentes instituições de ensino superior. Considerando a situação actual, há um consenso quase generalizado no meio académico, segundo o qual as perspectivas de desenvolvimento da educação superior entre as três partes apresentam uma evidente complementaridade. A província de Guangdong caracteriza-se pela grande escala e um sistema completo de instituições, enquanto peca por um regime que demostra um forte peso de características administrativas e uma clara limitação no que se refere à autonomia educativa. Já Hong Kong possui um sistema educativo de alta qualidade, com um elevado nível de internacionalização, tendo produzido um ambiente educativo mais autónomo e independente, próximo do sistema de desenvolvimento educativo do ocidente. A educação superior em Macau tem avançado rapidamente nos últimos anos, possuindo características tanto internacionais, como locais; não obstante, historicamente, Macau sofre com limitações em termos de falta de estudantes e de espaço físico. A despeito da existência de limitações em cada uma das partes, a Grande Baía como um todo está dotada, mesmo assim, de um sistema de educação superior completo, relativamente aberto e com diversidade de regimes. Devido ao desenvolvimento que vivenciou ao longo de muitos anos, Guangdong, Hong Kong e Macau têm acumulado experiências práticas de cooperação de longo prazo, com pró-actividade e pluralismo, nos diversos domínios do ensino superior, nomeadamente no que respeita à criação de parcerias, a iniciativas conjuntas de ensino, à formação integrada de recursos humanos, à criação de plataformas de pesquisa científica, a intercâmbios de pessoal e à cooperação para a formação de recursos humanos e para a prestação de apoio técnico.
186 II. Obstáculos à cooperação no campo da educação superior na Grande Baía Há muita discussão no meio académico sobre as dificuldades, os desafios e os obstáculos enfrentados pelo desenvolvimento da educação superior na Grande Baía, temas que, na verdade, se impõem como o principal foco de interesse dos especialistas sobre a cooperação nesse campo. Em geral, eles concluem que as diferenças de regimes se tornaram o cerne, a questão fundamental a ser enfrentada. Quando falamos de diferenças de regimes, temos em mente os dois seguintes aspectos: Em primeiro plano vêm as diferenças em termos de “um país, dois sistemas e três zonas alfandegárias independentes”. Mesmo sob a unidade da soberania nacional, ainda há diferentes graus de diferença no que concerne ao sistema político, económico e legal de Guangdong, Hong Kong e Macau. Além dessa “parede institucional invisível”, também influem as relações administrativas complexas entre as três partes, seja no que se refere ao governo central e local, seja no que se refere ao governo provincial e das RAEs. Para o interior da China, Hong Kong e Macau ainda são consideradas regiões exteriores. A barreira criada pelos diferentes regimes impede a circulação eficiente de recursos humanos e de capitais, de instituições e de programas. A esse ambiente institucional diferenciado junta-se a competição dos interesses pré-existentes das diferentes entidades da Grande Baía, o que se traduz numa grande quantidade de óbices a que se desenvolva a cooperação em diferentes níveis. Contudo, vale a pena reparar que tem sido possível, através do aperfeiçoamento das políticas, resolver progressivamente alguns problemas causados pelas diferenças de regimes para a cooperação de investigação científica entre as três partes, seja no que toca à utilização de recursos financeiros transfronteiriços para a realização de projectos de investigação, seja em relação às tarifas de importação de equipamentos e instrumentos de pesquisa científica, seja no relativo aos obstáculos para a passagem fronteiriça de espécies biológicas, etc. Não obstante, ainda há de apurar e avaliar se essas políticas são implementadas com sucesso e eficácia. Pois,
187 mesmo que se faça constar o tema nas agendas políticas, na prática ainda será muito difícil e muito complexo levar a cabo a tarefa de eliminar essas barreiras institucionais, pelo que recomendamos persistir no longo prazo com medidas tentando a articulação entre as partes para reformar os seus regimes, após o que será finalmente possível alcançar bons resultados com eficácia. Num segundo plano vêm as diferenças de regimes no campo da educação superior entre Guangdong, Hong Kong e Macau. Em relação às restrições criadas pelas diferentes leis e regulamentos, as políticas actualmente implementadas impõem limites claros à cooperação nesse âmbito. Por exemplo, para que as instituições de Hong Kong ou Macau possam realizar iniciativas conjuntas de ensino com as de Guangdong, ambas as partes têm que observar o “Regulamento sobre a cooperação educativa entre a China e o estrangeiro”. Em relação ao regime do ensino superior, em Hong Kong e Macau, cabe aos departamentos governamentais, através das suas macropolíticas, dar orientações gerais sobre o sistema de gestão educativa, e as universidades são administradas segundo o sistema de conselhos de administração que têm uma autonomia relativamente maior. A educação superior em Guangdong, por seu lado, é administrada sobretudo pelo governo, de modo que as escolas são repartições administrativas de nível básico de natureza educativa, pelo que as universidades têm uma autonomia relativamente baixa. De um modo geral, as três partes da Grande Baía têm grandes diferenças em termos de métodos de recrutamento de alunos, de criação de cursos, de regimes de ensino e de avaliação. Por tais motivos, não espanta que os programas de cooperação educativa na prática tenham problemas de harmonização, por exemplo na implementação de padrões comuns ou nos procedimentos administrativos. Do ponto de vista da gestão regional, um especialista4 concluiu que Guangdong, Hong Kong e Macau possuem três tipos 4 Dong Lingbo, “Gestão regional do ensino superior da Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau: características, origens e lógica de transformação”. Heilongjiang Researches on Higher Education, 2021/08, Ha'erbin, pp. 25-30.
188 diferentes de gestão educativa, ou seja, principalmente através de organizações não-governamentais (Hong Kong), através do equilíbrio entre as atribuições do governo e as instituições (Macau) e face ao modelo vertical, de cima para baixo, do interior da China. De momento, a cooperação no âmbito do ensino superior na Grande Baía ocorre principalmente entre as universidades, por iniciativa destas e de forma desconcentrada e parcial. As políticas de apoio ainda precisam de ser aperfeiçoadas, carecendo de um quadro institucional criado pelas mais altas instâncias. Além dos problemas institucionais, as questões ideológicas e culturais também geram bastante interesse. Devido às diferenças dos sistemas sociais, também se verifica um descompasso entre as ideologias e os valores das partes. No passado, o senso comum no que se refere à cultura de cada uma das partes da Grande Baía dizia que Hong Kong era um lugar utilitarista, prezando alta eficiência; Macau era uma sociedade de inclinações mais conservadoras, enquanto Guangdong era um lugar aberto, com uma população esmerada na busca do avanço. No entanto, o que mais chama a atenção na situação actual é que as mudanças no ambiente sócio-político de Hong Kong impuseram desafios à cooperação educativa entre as três partes. Um especialista observou que, no passado, o ensino britânico possuía uma evidente posição de dominância, o que, em certa medida, influenciou, mesmo limitou, a capacidade da juventude local de estudar, vivenciar e compreender o sistema vigente na China.5 No que diz respeito à motivação dos habitantes de Hong Kong em relação à Grande Baía, é inevitável reconhecer que a sua ideologia, de uma forma geral, cria um certo nível de resistência à criação de uma identidade cultural comum e à eliminação das barreiras institucionais. Não obstante, em anos recentes, com a implementação de uma série de medidas de reforço à governação pelas autoridades centrais, a 5 Li Yixi, Yuan Xuyang, “Lógica e roteiro para o aprofundamento da reforma do ensino superior e promoção do desenvolvimento integrado de Guangdong-Hong Kong-Macau”. China Higher Education Research, 2019/11, Pequim, pp. 41-47.
189 situação em Hong Kong melhorou em larga medida. Além do mais, no que toca à cooperação educativa transfronteiriça, nota-se que as instituições de ensino superior de Hong Kong têm sido mais activas do que as de Macau. Neste momento, há sete universidades em Hong Kong (HKUST, HKU, CUHK, HKBU, CityU, PolyU, HKMU) a organizar planos e actividades educativas em cidades da Grande Baía, tais como Guangzhou, Shenzhen, Zhuhai, Dongguan, Foshan, Zhaoqing, entre outras. Embora o sector do ensino superior em Macau se tenha desenvolvido mais rapidamente após o retorno à Pátria, ainda há insuficiências no que tange às suas capacidades como um todo, carecendo de motivação e mesmo de uma articulação eficiente no que se refere a essas iniciativas conjuntas de ensino com as suas contrapartes do interior da China. Este quadro deve-se às restrições criadas pelo sistema e pelos mecanismos de educação superior da RAEM. III. Estratégias de resposta à cooperação no campo da educação superior na Grande Baía É indispensável que a cooperação no âmbito do ensino superior chegue a um certo patamar e profundidade para responder às demandas da construção da Grande Baía como um todo. A este respeito, o meio académico tem levantado um conjunto de novos conceitos na área do ensino superior, tais como “desenvolvimento em cluster”, “integração”, “construção de uma comunidade”, “convergência”, “desenvolvimento concertado”, etc. Ou seja, advoga-se que o sector tem que tomar a via da convergência e da integração. De um modo geral, a cooperação no campo da educação superior tem que tomar por referência a tendência da integração da Grande Baía e o seu desenvolvimento integrado para, sob a estratégia de abertura do ensino nacional, aliar a regionalização à internacionalização do ensino, valorizando e beneficiando das vantagens oferecidas por “um país, dois sistemas” em Hong Kong e Macau, mediante o que se tornará possível realizar uma cooperação eficiente.
190 1. Eliminar os obstáculos institucionais para desenvolver a cooperação educativa no sentido da incorporação regional As investigações e as propostas feitas no sentido da integração do ensino superior da Grande Baía tomam por base, principalmente, as análises sobre a experiência europeia de criar uma zona de educação superior a partir do chamado “Processo de Bolonha”. Tais estudos entendem que a cooperação regional no campo da educação superior tem como resultado ideal a formação de um sistema de ensino superior de alto nível. Por tal motivo, é indispensável eliminar as barreiras institucionais, promover a circulação de factores, harmonizar as políticas para que se possa realizar a cooperação integral nos seus aspectos essenciais e nos principais campos. Desta forma, é preciso tomar por referência as diferenças de regime e promover, ao mais alto grau possível, a abertura do sector, criando padrões institucionais unificados. Estes são objectivos ideais que merecem ser implementados no longo prazo. Um ponto de vista defende que, com base nos objectivos de desenvolvimento integrado da Grande Baía, devem ser estabelecidos nessa região um sistema de educação superior e um modelo de desenvolvimento da cooperação que mereçam server de referência e ser divulgados. Também há quem postule que o processo de integração se deve orientar por um cronograma de três fases, com objectivos de curto, médio e longo prazo, incluindo a criação de uma zona especial de cooperação para o ensino superior entre Guangdong, Hong Kong e Macau, seguida da criação de uma comunidade de educação superior e rematada pela integração completa do ensino superior.6 Como estratégia para o desenvolvimento nacional, a Grande Baía, em essência, já ditou conceitos e objectivos comuns ao progresso de Guangdong, Hong Kong e Macau. No entanto, dadas as diferenças culturais entre as três partes e a dispersão dos interesses de cada uma em relação ao sistema de educação superior, não foi possível superar eficazmente o quadro de isolamento mútuo. As três partes, Guangdong, Hong Kong e Macau, representam três direcções 6 Zhu Jiancheng, Wang Xianping, “Estudo sobre a unificação do ensino superior em Guangdong-Hong Kong-Macau”. Journal of Strategy and Decision-Making, 2011/02, Guangzhou, pp. 69-85.
191 possíveis para a integração do ensino superior na Grande Baía. Falando do ponto de vista dos sistemas educativos envolvidos, é possível realizar um estudo comparativo e tomar por referência as experiências de cada uma das partes para se buscar a convergência e, num último estágio, a integração. É preciso que isso seja feito de maneira a responder às necessidades nacionais e que os modelos de cooperação tragam benefício para a China. 2. Aproveitar as características do desenvolvimento da Grande Baía para promover a internacionalização do ensino superior Além de servir as necessidades de desenvolvimento da Grande Baía, o ensino superior nessa região também tem que estar atento às necessidades de internacionalização do sector. Sob o marco da Globalização, é preciso que o ensino superior da China (e da região) esteja presente no palco mundial, adoptando as regras criadas pelos países desenvolvidos. Ao aliar as características da educação superior em Hong Kong e Macau, a Grande Baía já possui um sistema relativamente aberto, com características internacionais. Desta forma, a Grande Baía já possui uma certa base para se adaptar e competir em resposta à Globalização, não deixando de ter uma certa vantagem nesse sentido. Pode dizer-se que o modelo de desenvolvimento do ensino superior na Grande Baía necessariamente será de internacionalização, sendo preciso, no futuro, fazer cooperação com maior abertura. Ao progredir pela via internacional, será preciso introduzir ainda mais recursos e exigências presentes no ensino estrangeiro, elevando, assim, a competitividade geral da Grande Baía e até mesmo da China. As “Linhas Gerais do Planeamento para o Desenvolvimento da Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau” exigem que se apoie a criação de uma zona-piloto de ensino internacional. Um académico estudou o conteúdo, o posicionamento, as dificuldades e os caminhos para que se estabeleça uma zona-piloto de ensino superior, chegando à conclusão de que “internamente, a Grande Baía pode criar mecanismos e regimes inovadores e, externamente, deve dar impulso à internacionalização do seu ensino. Ao empenhar todas as forças activas da região para que participem nas actividades educativas de educação superior,
192 deve ter-se em vista a produção de recursos educativos numa escala globalmente razoável e de primeira linha. Assim, torna-se possível criar um centro de educação superior com força motriz, capacidade de irradiação e de influência de âmbito mundial”.7 Num momento em que o sector de ensino superior da Grande Baía participa na Globalização e se internacionaliza, Hong Kong e Macau podem exercer um papel insubstituível, nomeadamente, o de cabeça de ponte, em benefício da internacionalização do ensino superior na China. Por outras palavras, as duas RAEs são fulcrais para que a Grande Baía possa desenvolver o ensino superior da região e criar um modelo de inovação. 3. Desenvolver o papal do governo como indutor do desenvolvimento da cooperação no âmbito do ensino superior na Grande Baía A Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau é um conceito oriundo de uma estratégia nacional. As instâncias do poder público exercem a sua autoridade de cima para baixo, fundamentadas em estratégias nacionais. Essencialmente, o Estado chinês é a entidade que dá o reconhecimento e a estrutura e implementa o conceito da Grande Baía. Nesse contexto, embora Guangdong, Hong Kong e Macau sejam diferentes em termos de sistemas/regimes, têm um objectivo comum que os leva a integrarem-se num sistema de sinergias recíprocas, a partir do qual se promove o desenvolvimento e se apoia a estratégia nacional. O papel do Estado como indutor e catalisador da cooperação no campo da educação superior é indispensável. Os académicos defendem que a China é um país caracterizado pelo protagonismo governamental, de maneira que somente quando o Estado assume o papel principal para criar inovações institucionais é que se torna possível ultrapassar as restrições e os impedimentos impostos pelos regimes tradicionais, neste caso, possibilitando a convergência das partes no plano do ensino superior.8 7 Wang Zhiqiang, “Conteúdo, posicionamento, dificuldades e caminhos para criar uma zona modelo de educação superior de nível internacional na Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau”. Higher Education Exploration, 2019/8, Guangzhou, pp. 62-67. 8 Zhu Jiancheng, Wang Xianping, “Estudo sobre a integração do ensino superior em Guangdong-Hong Kong-Macau”. Journal of Strategy and Decision-Making, 2011/02, Guangzhou, pp. 69-85.
193 Há também quem argumente que os desígnios nacionais são atingidos principalmente pelo efeito indutor das políticas públicas, com o que se reforçaria a composição das forças das três partes em prol do desenvolvimento desse sector.9 Por exemplo, em anos recentes a China adoptou um conjunto de políticas para auxiliar o desenvolvimento científico-tecnológico de Hong Kong e Macau, inclusive empregando fundos do governo central para o financiamento da investigação científica em benefício d das duas RAEs ou permitindo a inscrição de projectos delas nos programas nacionais de investigação científica. Desta forma, encorajou-se, e muito, Hong Kong e Macau a cooperarem nos projectos de investigação científica da Grande Baía. Neste momento, há muitas circunstâncias propícias a impelirem a cooperação no campo do ensino superior em direcção a uma etapa de célere desenvolvimento, de maneira que é preciso que, seja o governo central, sejam os governos locais, cada qual utilize o seu poder para resolver eventuais problemas, sendo preciso agir por tentativas no longo prazo, sempre no sentido de coordenar, e mesmo de reformar, o que existe. 4. Criar um modelo de gestão adaptável à cooperação no campo do ensino superior na Grande Baía Ainda há diferenças entre Hong Kong, Macau e o interior da China no que se refere aos sistemas de gestão da educação superior. Portanto, em resposta às demandas dos interesses das suas entidades administrativas envolvidas, cada uma das partes assume um posicionamento e adopta uma estratégia vocacionada segundo as próprias perspectivas de desenvolvimento da educação superior. Em Dezembro de 2020, o Ministério da Educação da RPC, em conjunto com a província de Guangdong, publicou o “Plano de incentivo ao desenvolvimento da cooperação no campo do ensino superior na Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau”, com exigências gerais e cinco grandes tarefas, delineando assim um esquema ordenado e a direcção a ser seguir pela cooperação em causa. Esse 9 Zhang Dongmei, Zhang Xin, “Vontade nacional e lógica de mercado: uma reflexão analítica sobre o desenvolvimento da educação superior na Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau”. Higher Education Forum, 2020/6, Nanning, pp. 40-43.
194 documento corresponde a um plano concebido ao mais alto nível; embora não esteja dotado de nenhuma política concreta, tem o papel de abrir caminhos e orientar o desenvolvimento da cooperação entre as três partes, contribuindo para a criação de objectivos e de vantagens comuns e fazendo com que, através de práticas criativas sustentadas, seja possível ultrapassar os constrangimentos institucionais com mais facilidade. Do ponto de vista dos modelos de gestão da cooperação, a criação e o desenvolvimento da Aliança das Instituições do Ensino Superior de Guangdong, Hong Kong e Macau é uma importante plataforma para a cooperação no campo do ensino superior na Grande Baía. Com base nela, têm sido constituídas inúmeras subalianças em diversos campos, promovendo com eficiência cooperações e intercâmbios vocacionados para a formação de recursos humanos ou para as investigações científicas. Um académico referenda o modelo de criação de alianças estratégicas, afirmando que deve contemplar a criação de entidades formadas por lideranças do governo e por reitores das universidades, entre outros. Essas entidades podem tomar a iniciativa e exercer um papel activo, promovendo a elaboração de planos de desenvolvimento e o desenho de estratégias no que se refere ao desenvolvimento regional do ensino superior.10 Desde a sua criação em 2016, a Aliança das Instituições do Ensino Superior de Guangdong, Hong Kong e Macau é formada principalmente por universidades, cabendo ao governo não mais do que um papel de apoio. O seu trabalho tem sido principalmente realizado pelas universidades. O papel do governo no que se refere às funções exercidas pela Aliança também é limitado. Outro especialista defende que a Aliança enfrenta desafios administrativos, necessitando aprimorar o modelo de gestão geral. Com esse fim, é preciso implementar conceitos fundados numa identidade cultural regional, utilizar uma estrutura administrativa em rede mais madura, aperfeiçoar os mecanismos de gestão com celeridade e melhorar o marco legal e normativo 10 Jiao Lei, “Um estudo sobre a táctica de criação de uma aliança estratégica para o ensino superior na Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau”. Higher Education Exploration, 2018/8, Guangzhou, pp. 20-24.
195 aplicável.11 Em geral, essas mudanças presumem um modelo de gestão comum em que as universidades continuam como principais entidades, mas a que também se alia a participação do governo. Desta forma, é possível conectar eficientemente o papel interveniente, tipo de modelo de osmose “de baixo para cima”, e o sistema hierárquico, “de cima para baixo”, de concepção de políticas, conduzindo a uma sinergia entre ambos os tipos de entidades. 5. Promover sinergias entre o sector da educação superior, a industrialização regional e o desenvolvimento económico Por meio de “space gathering” e incentivos institucionais, é possível que a educação superior se torne uma força de apoio ao desenvolvimento económico regional, trazendo efeitos cumulativos e vantagens competitivas. Há um grande número, embora relativo, de investigações sobre o desenvolvimento de “clusters” desse sector, por exemplo, de análises sobre o modelo de desenvolvimento da Baía de San Francisco, da Baía de Nova Iorque e da Baía de Tóquio. As Zonas das Baías de primeira linha no mundo concentram um grupo de universidades de primeira linha, estando intimamente relacionadas por razões geográficas e organizacionais, de maneira que se promove a acumulação e o intercâmbio de conhecimentos e de recursos humanos, permitindo a criação de um ambiente orgânico em que o modelo de cooperação entre as universidades, as indústrias e as instituições de investigação atinge a sua mais completa incorporação. Não são poucos os estudos que atendem à influência que a cooperação no campo da educação superior pode exercer sobre a criação de sinergias nas indústrias de uma região ou sobre o desenvolvimento da cooperação indústria-universidade-investigação. Um estudioso aplica a teoria da inovação de Schumpeter, no que se refere aos conceitos, às combinações e à integração de factores, para oferecer 11 Hu Min, “Criando um modelo de gestão abrangente para a Aliança de Ensino Superior Guangdong-Hong Kong-Macau”. Journal of South China University of Technology (Social Science Edition), 2019/2, Guangzhou, pp. 123-128.
196 sólido apoio teórico às sinergias criativas dos clusters do ensino superior.12 De modo a promover o desenvolvimento desses clusters, é necessário recombinar os factores internos, de maneira a que se possa tornar os diversos stakeholders em parceiros impulsionadores da integração e inovação do sector, reforçando o papel dos apoios e a capacitação oferecida pela educação superior em prol do desenvolvimento económico, técnico-científico e industrial da Grande Baía. Actualmente, no que se refere ao tema do desenvolvimento tecnológico e à conversão de resultados de investigação, a Grande Baía já realizou trabalhos concretos em função das demandas do sector industrial como a criação de laboratórios conjuntos das três partes, a organização de projectos comuns de C&T, a vinculação entre as universidades e as indústrias, entre outros. No entanto, há quem aponte que a colaboração entre as instituições de ensino superior, as empresas e as instituições de investigação da Grande Baía não atingiu um nível mais aprofundado, havendo uma situação desfavorável de segmentação do mercado, barreiras administrativas e fragmentação decisória.13 Mas não só, a cooperação regional no campo do ensino científico carece de incentivos propiciados por objectivos e interesses comuns, sem os quais será inevitável que a cooperação existente tenha dificuldades em atingir um patamar mais elevado de eficiência. A cooperação no campo da educação superior deve atribuir valor às sinergias e à integração com a indústria e a economia da região, fazendo com que a cooperação na área do ensino científico ofereça apoios e capacitação para o desenvolvimento da Grande Baía. Em sentido oposto, tal cooperação igualmente beneficiará, em termos de eficiência e de qualidade, do avanço da integração regional. 12 Chen Xianzhe, Chen Xueqin, “Inovação integrada sob o prisma da muticentralidade: desafios e soluções para o cluster do ensino superior da Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau” in Journal of Soochow University (Educational Science Edition), 2019/7, Suzhou, pp. 13-19. 13 Zhuo Zelin, “Criando um hub de educação superior na Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau: fundamentos, dificuldades e estratégias”. Journal of National Academy of Education Administration, 2019/12, Pequim, pp. 41-48.
197 IV. Reflexão final e conclusão Uma investigação sobre a cooperação no campo da educação superior na Grande Baía não se resume ao estudo dos textos que resultam de uma busca feita com base em palavras chave como “Grande Baía” e “educação superior”. Na verdade, uma investigação sobre esse tema também deve estar (ainda mais) atenta aos temas relacionados com a questão regional, o princípio “um país, dois sistemas”, as políticas públicas, a educação em sentido lato, etc. De momento, o meio académico realizou análises e chegou a conclusões relativamente concretas e homogéneas no que toca ao ponto de situação do desenvolvimento do ensino superior na Grande Baía, incluindo o estado actual e as características do ensino superior de cada uma das partes, bem como da cooperação trilateral. Ao mesmo tempo, os especialistas também têm uma visão clara no que concerne às dificuldades, aos obstáculos e às contradições enfrentados pela cooperação no âmbito do ensino superior, tendo mesmo chegado a um certo consenso, segundo o qual o problema maior é o dos obstáculos institucionais. Sobre os objectivos e os modelos de cooperação em particular, embora os estudos ainda debatam e investiguem sob visões e ângulos diferentes, percebe-se que, fundamentalmente, concordam que o ensino superior na Grande Baía precisa de se desenvolver de forma integrada, já existindo textos versando sobre as estratégias, os caminhos e os modelos específicos a serem utilizados. É necessário que a cooperação no âmbito do ensino superior siga a tendência de integração e desenvolvimento integrado da Grande Baía, promovendo a integração entre as partes ao mais alto patamar possível. Ao mesmo tempo, é preciso continuar a aprofundar a internacionalização da educação superior na Grande Baía, fazendo com que possa valer-se das suas vantagens institucionais e das características de desenvolvimento, sob o marco da Globalização. Neste ponto, é indispensável atentar sobre o problema de como Macau e Hong Kong poderão desempenhar um papel insubstituível na cooperação no campo do ensino superior na Grande Baía. Tomando o ensino superior de Macau como exemplo, parece adequado pensar o seu desenvolvimento no contexto da construção da Grande Baía a partir
198 de duas perspectivas. A primeira envolve definir as demandas e as motivações oriundas do desenvolvimento local; a segunda é a das exigências que a Grande Baía pode fazer ao ensino superior da RAEM em prol do seu desenvolvimento. Macau tanto precisa de resolver paulatinamente os seus diversos problemas através de avanços institucionais e do aperfeiçoamento das suas políticas, como, concomitantemente, também tem que partir das necessidades criadas pelo seu crescimento de longo prazo, continuando a desenvolver-se por meio de uma activa cooperação externa e pela sua integração na Grande Baía. No que se refere às demandas e motivações oriundas do desenvolvimento local, do grande número de estudos existentes sobre o ensino superior de Macau, já se depreende com clareza quais as dificuldades, as limitações, etc. enfrentadas. Se aliarmos o pano de fundo da construção da Grande Baía, um académico aponta que o posicionamento do sector do ensino superior de Macau é relativamente rígido, dando excessiva preferência à demanda local e mesmo priorizando-a, o que não é propício a que se eleve a competitividade por meio da cooperação aberta com as outras partes da Grande Baía. Além disso, a escala da demanda interna e os recursos terrestres de Macau são uma limitação, atrasando o desenvolvimento local; a conjuntura agravada pela dependência de um único sector económico e a falta de diversidade no mercado de trabalho são outros factores que limitam o desenvolvimento dos recursos humanos.14 Não há qualquer erro em se dizer que a RAEM também se caracteriza pelo conservadorismo das suas concepções e cultura, bem como pelo facto de as suas leis e regimes serem atrasados. Esses factores exercem uma influência importante sobre as suas perspectivas de integração no sector da educação superior da Grande Baía. É necessário que Macau, através da participação na cooperação regional, avalie o caminho de reforma e inovação do seu ensino terciário, bem como o aperfeiçoamento dos respectivos mecanismos e regimes. 14 Ma Zaoming, Yu Lingyun, Yang Li, “Desenvolvimento do ensino superior em Macau visto a partir da Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau: Oportunidades, desafios e estratégias de resposta”. Journal of South China Normal University (Social Science Edition), 2019/5, pp. 12-17.
199 No que tange às exigências de desenvolvimento da Grande Baía, no futuro, a RAEM precisa, antes de mais, de tomar a via da internacionalização para participar melhor na cooperação no campo da educação superior. Macau já possui bases e características próprias para tal internacionalização, sem esquecer que tem capacidades e condições para ampliar a escala dos seus recursos estrangeiros, especialmente os vindos dos intercâmbios com os países de língua portuguesa e os envolvidos na iniciativa “Uma Faixa, Uma Rota”. Ao exercer ainda melhor a sua função de ponte com outros países, trazendo mais recursos do ensino superior internacional para a Grande Baía, é possível auxiliar o desenvolvimento de uma zona-piloto de ensino superior. Em segundo lugar, com vista a compensar as insuficiências dos recursos terrestres para o desenvolvimento do seu ensino superior e, ao mesmo tempo, elevar o nível do ensino superior de certas cidades do interior da China integrantes da Grande Baía, pode considerar-se realizar parcerias com essas cidades para aí oferecer cursos ou criar centros educativos ou de pesquisa, promovendo a cooperação e a partilha de recursos entre as partes, tanto no que se refere à educação, como no que se refere à investigação científica. A RAEM pode assim valorizar as suas características de internacionalização na formação de recursos humanos habilitados com o ensino superior, bem como o seu nível relativamente elevado de inovação científica, com reflexos positivos sobre o avanço do ensino terciário na região. Ao mesmo tempo, Macau tem de participar activamente na cooperação e na competição com outras instituições de ensino superior da Grande Baía. Igualmente, é preciso estar presente na gestão conjunta da cooperação realizada nesse campo, tanto participando na integração horizontal e vertical, como promovendo as complementaridades mútuas entre as próprias instituições de ensino superior de Macau, de modo a criar novas sinergias. Neste aspecto, o governo da RAEM tem que assumir um papel de orientação, seja por meio dos regimes, seja através das políticas, enquanto as instituições de ensino superior devem agir em conformidade, apoiando as reformas, sem ignorar a importância dos diversos sectores da sociedade local, que também devem incrementar a sua participação.
Administração n.º 139, vol. XXXVI, 2023-1.º, 201-219 201 Abordagem sobre o Rumo da Industrialização do Ensino Superior de Macau Lao Keng Chong* Desde sempre que o ensino superior, um elo indispensável na formação de quadros, desempenha um papel chave na passagem de conhecimentos, na investigação científica, na prestação de serviços sociais, na transmissão da civilização e no prosseguimento da inovação, contribuindo para o progresso da civilização humana. É indubitável que o desenvolvimento do ensino superior, bem como os recursos e a natureza, as técnicas e a força, a ideologia e a inovação do próprio ensino superior, são factores decisivos para o desenvolvimento sustentável de um país ou de uma região. Na história do ensino superior, os últimos 25 anos do século XX foram anos marcantes, em que, devido à procura acelerada de quadros especializados de alto nível na sociedade e à necessidade iminente de oportunidades de acesso ao ensino superior, valorizadas por empresas e por indivíduos, se registou um desenvolvimento sem precedentes. Macau, situando-se na costa do Mar do Sul da China e na margem oeste do Rio das Pérolas, tem o privilégio geográfico e natural de ficar perto de rios e de mar. A grande rede de transportes terrestres e fluviais entre Macau e regiões vizinhas e distantes torna Macau um porto de comércio e de encontro de povos de diferentes regiões, países e raças. As frequentes interacções e a circulação de * Director-geral da Associação de Estudos de Inovação e Desenvolvimento de Macau. Titular de doutoramento.
202 pessoas durante centenas de anos possibilitaram a formação em Macau de uma cultura exótica, abundante e diversificada. É nestas circunstâncias multiculturais que o ensino superior se desenvolve em Macau, com uma identidade cultural singular e características que chamam a atenção. I. A história e a situação actual do ensino superior em Macau O ensino superior de Macau tem uma história remota, com instituições que ministram cursos em diversas áreas e em diferentes estilos. Do ponto de vista temporal, desde a abertura ao exterior da cidade, o ensino superior de Macau percorreu 5 fases que podem ser classificadas em função das seguintes características: cursos ministrados com base na cultura cristã por missionários (1594-1938); cursos ministrados com base na cultura de Lingnan por académicos da China (1938-1959); cursos ministrados com base na cultura comercial por comerciantes de Hong Kong (1981-1988); cursos ministrados com base na cultura portuguesa ministrados pelo então Governo de Macau sob administração portuguesa (1988-1999); cursos ministrados com base em culturas diversificadas pelo Governo da Região Administrativo Especial de Macau (RAEM) (de 1999 até ao presente).1 Após o retorno de Macau à Pátria, para alterar a situação de atraso do sistema de ensino superior, o Governo da RAEM deu grande apoio ao seu desenvolvimento e concretizou 3 progressos históricos: de um sistema colonial para um sistema orientado pela educação; de um nível de atraso para um sistema modernizado e avançado; de um sistema desorganizado para um sistema com características próprias. Foi impulsionada a transformação e a actualização das actividades educativas e criado um sistema educativo cabalmente aberto com um 1 Ma Zaoming, “A evolução do ensino superior em Macau do ponto de vista cultural”, in revista Higher Education Exploration, n.° 2 de 2010, Cantão, 2010.
203 estilo próprio. 2 O ensino superior de Macau entrou numa nova fase de desenvolvimento substancial histórico. O ensino superior, componente essencial do sistema educativo, tem natureza de educação profissional. O ensino superior de Macau, após o retorno de Macau, seguiu um caminho correcto na filosofia do ensino e encontrou muitas oportunidades de desenvolvimento. Com a grande valorização dada ao ensino superior, o Governo da RAEM, através de um conjunto de providências – elaboração de medidas e de legislação, implementação de reformas curriculares, reforço dos recursos financeiros, destaque para um ensino com estilo próprio, administração eficiente das instituições educativas, coordenação na criação de disciplinas académicas, aperfeiçoamento da equipa de docentes e intensificação dos intercâmbios e da cooperação internacional - aperfeiçoou o mecanismo educativo e assegurou a qualidade do ensino superior, promovendo assim o desenvolvimento sustentável e estável do ensino superior em Macau. No decurso deste trajecto, as vantagens institucionais do princípio “um país, dois sistemas” são factor decisivo. Como membro da grande família da mãe-pátria, Macau beneficia muito com a admissão de estudantes e o intercâmbio nos domínios educativo, científico, cultural e académico. Dado que a maior parte das instituições de ensino superior de Macau estão autorizadas a admitir estudantes do interior da China, a fonte e a diversidade de estudantes está garantida. Isso facilita também o intercâmbio e a cooperação entre as instituições de ensino superior de Macau e as do interior da China, tendo incentivado e apoiado o Governo Central e os serviços competentes locais, nos contactos e na cooperação entre as duas partes. Por outro lado, ao abrigo dos “dois sistemas”, o Governo da RAEM pode definir as suas próprias políticas educativas, nomeadamente o sistema educativo e a sua gestão, as línguas veiculares, a distribuição de verbas, o sistema de exames e o reconhecimento das habilitações e dos graus académicos. Isto significa que o ensino superior de Macau é relativamente independente nos âmbitos da filosofia 2 Feng Zengjun, Jiang Jian e outros, “10.° aniversário do retorno de Macau à Pátria - Estratégias de desenvolvimento do ensino e o rumo para o futuro”, in revista Estudos Educativos, n.° 1 de 2010, Pequim, 2010.
204 de ensino, do sistema administrativo, da dotação de verbas e do desenvolvimento curricular, as decisões podem ser tomadas em conformidade com as necessidades reais e as circunstâncias de Macau e da comunidade internacional, permitindo assim ao próprio ensino superior de Macau maior autonomia e flexibilidade.3 Após a reunificação com a Pátria, coexistem em Macau instituições de ensino superior públicas e privadas. Segundo as estatísticas, há mais de 10 instituições de ensino superior em Macau que se distribuem por uma área terrestre de 30 quilómetros quadrados e admitem estudantes todo o ano. O facto de Macau ser uma cidade em que coexistem as culturas oriental e ocidental determina inerentemente a diversificação cultural do seu ensino superior, que se apresenta na filosofia do ensino, na diversidade das instituições educativas, no ensino de 3 línguas e de 4 idiomas, nos 4 regimes escolares e nos frequentes intercâmbios e cooperação internacionais. Este ambiente multicultural não implica simplesmente a coexistência das culturas, mas uma fusão natural das mesmas. O ensino superior revela a convicção de um povo, e no decurso do desenvolvimento e da inovação, as gentes podem sentir sempre a influência das ideologias avançadas mais prevalecentes a nível global. As instituições de ensino superior de Macau, revestidas das características supramencionadas, têm todas as condições favoráveis para formar alunos com visão internacional. A educação é sempre um factor decisivo para o desenvolvimento a longo prazo, sendo portanto indispensável um ensino superior de qualidade para assegurar o desenvolvimento e a prosperidade de Macau. Em articulação com o mecanismo eficaz de longo prazo para a formação de talentos da RAEM, o Governo aumenta anualmente as verbas da educação para atrair mais professores e excelentes alunos do mundo. Actualmente, a maior parte das instituições de ensino superior de Macau confere graus académicos de doutoramento, de mestrado e de licenciatura. O sistema educativo está bastante completo. Muitos docentes são investigadores científicos de reconhecido mérito científico na sua área de especialização. O que é mais gratificante, nos últimos 3 Lei Heong Iok, “Abordagem sobre classificação e desenvolvimento do ensino superior em Macau”, in revista Estudos sobre o ensino superior da China, n.° 10 de 2015, Pequim, 2015.
205 anos, as instituições de ensino superior de Macau ocupam cada vez melhores lugares nos rankings mais conhecidos a nível mundial. A Universidade de Macau, membro fundador da Alliance of Chinese and European Business Schools (ACE), da Alliance of International Science Organizations (ANSO), da Guangdong - Hong Kong - Macao University Alliance, da Alliance for Technology, Innovation and Talent Development in Western Guangdong - Hong Kong - Macau Greater Bay Area, e membro da Aliança dos Colégios Universitários da Á sia-Pacífico, é a 1.ª universidade de Macau que recebeu acreditação da AACSB e da AMBA e está no 322.° lugar no QS World University Rankings 2021/2022, publicado em 2021. Ensino e investigação são duas funções ou missões fundamentais das universidades modernas que se complementam mutuamente e constituem as actividades profissionais dos docentes. Enquanto as instituições de ensino superior desempenham funções de inovação científica e de formação de quadros, os professores não são meros transmissores de conhecimentos, mas inventores de conhecimentos e participantes e promotores de estudos científicos. As universidades de alta qualidade associam-se sempre aos resultados dos estudos científicos de alto nível, com grande reconhecimento e influência. Desde o retorno de Macau, as instituições de ensino superior de Macau têm obtido grande avanço e sucesso nos estudos científicos. Com o suporte do ministério da Ciência e Tecnologia da China e do Governo da RAEM, as duas principais universidades de Macau - Universidade de Macau e Universidade de Ciência e Tecnologia de Macau - desde o ano 2010, instalaram quatro laboratórios de referência do Estado: o Laboratório de Referência do Estado para a Investigação de Qualidade em Medicina Chinesa; o Laboratório de Referência do Estado em Circuitos Integrados em Muito Larga Escala Analógicos e Mistos; o Laboratório de Referência do Estado para a Ciência Lunar e Planetária e o Laboratório de Referência do Estado da Internet das Coisas da Cidade Inteligente. Tal contribuiu, por um lado, para promover a capacidade das investigações científicas e para desenvolver o ensino superior em Macau; por outro, para melhorar o nível científico e tecnológico geral de Macau, prestando assim também apoio à inovação científica e tecnológica e à construção económica do País. As instituições de ensino superior de Macau estão
206 cada vez mais activas nas actividades de investigação científica e tecnológica. A diferença ao nível do ensino e da investigação com as universidades de renome internacional é cada vez menos.4 O ensino superior tem como missões nucleares formar quadros qualificados e criar uma reserva de base dos mesmos, enquanto as instituições de ensino superior de Macau têm como tarefa principal formar elites locais com visão internacional que possam servir a comunidade de Macau. O Governo da RAEM tem vindo a empenhar-se em implementar a acção governativa “Desenvolver Macau através de novas estratégias de ensino”, trabalhar no planeamento a médio e longo prazo do desenvolvimento do ensino superior de Macau, criar e implementar um regime de avaliação da qualidade do ensino superior com padrões internacionais e criar um mecanismo eficiente de longo prazo para a formação de quadros locais. Com os esforços conjuntos do Governo e das instituições de ensino superior ao longo dos anos, o ensino superior de Macau começou a ganhar forma. O nível pedagógico e científico está a melhorar de um modo geral. A reputação e a influência na Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau estão a aumentar. Para melhorar a qualidade e o sistema do ensino superior, o Governo da RAEM iniciou, em 2015, os trabalhos de planeamento a médio e longo prazo do desenvolvimento do ensino superior de Macau, tendo concluído, em 2016, o «Relatório sobre o Estudo do Planeamento a Médio e Longo Prazo do Desenvolvimento do Ensino Superior de Macau». Simultaneamente, o Governo Central e o Governo da RAEM lançaram documentos como o «Décimo Terceiro Plano Quinquenal Nacional (2016-2020) sobre a Economia Nacional e o Desenvolvimento Social», o «Plano Quinquenal de Desenvolvimento da Região Administrativa Especial de Macau (2016 - 2020) » e as «Linhas Gerais do Planeamento para o Desenvolvimento da Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau», que servem de referência para o desenvolvimento do ensino superior de Macau. 4 Lao Keng Chong, Lin Zhijun, “20 anos de implementação com sucesso, estável e duradoura, do princípio ‘um país, dois sistema’ em Macau”, in revista Estudos sobre Hong Kong e Macau, n.° 1 de 2019, Pequim, 2019.
207 Com a entrada em vigor, em Agosto de 2018, da lei do «Regime do Ensino Superior» e respectivos regulamentos complementares, o Conselho do Ensino Superior criou, em 2019, um grupo de trabalho especializado para acompanhar os trabalhos de planeamento a médio e longo prazo do desenvolvimento do ensino superior, focando-se em analisar o papel de Macau na integração do desenvolvimento nacional geral, em conhecer as oportunidades que se oferecem, e em formar quadros qualificados e excelentes de diferentes especialidades, no sentido de responder às necessidades do desenvolvimento industrial e da diversificação adequada de Macau. Em Dezembro de 2020, foi lançado o plano geral das «Linhas Gerais do Desenvolvimento a Médio e Longo Prazo do Ensino Superior de Macau (2021 - 2030)», em que são apresentadas sugestões úteis para o desenvolvimento estável do ensino superior em Macau a longo prazo. Actualmente, em Macau, há 10 instituições de ensino superior (4 públicas e 6 privadas), incluindo as universidades com natureza de integração pedagógica e investigativa, as quais privilegiam o ensino aplicado e se especializam em formar quadros qualificados nos domínios do turismo, das convenções e exposições, do Jogo, da enfermagem e da gestão de alto nível, bem como uma escola especializada que forma pessoal de gestão de alto nível nas forças de segurança de Macau. Há um total de 300 cursos de ensino superior em funcionamento nessas 10 instituições, incluindo cursos de doutoramento, mestrado, licenciatura, bacharelato e de diploma de pós-graduação, com 36.107 estudantes inscritos. Há ainda mais de 10 instituições de ensino superior do exterior que ministram cursos de diferentes níveis de habilitações académicas em Macau, proporcionando aos estudantes de Macau mais opções no prosseguimento dos seus estudos.5 II. Análise teórica sobre a industrialização do ensino superior Do ponto de vista do sistema social, durante séculos, em Macau, sempre se praticou o sistema capitalista. Sem contar com as escolas de utilidade pública 5 Direcção dos Serviços do Ensino Superior, “Linhas Gerais do Desenvolvimento a Médio e Longo Prazo do Ensino Superior de Macau (2021 - 2030)”, Dezembro de 2020.
208 criadas pelo Governo, a maior parte das escolas é privada. Do ponto de vista económico, as escolas privadas têm como características principais o não envolvimento de recursos e de capitais do erário público, e o autofinanciamento; são estas características comerciais de funcionamento que decidem o sistema educativo de Macau. De certo modo, pode considerar-se industrialização do ensino de Macau, uma transformação baseando na comercialização, com objectivos de obtenção de melhores resultados como se fossem operações comerciais do mercado, uma resposta às necessidades socioeconómicas surgidas nesta nova era de Macau, e uma superação dos desafios implícitos e explícitos da área da educação no processo da globalização. A industrialização do ensino superior é um grande tema que se associa à economia e ao bem-estar da população de um país. Ultimamente foi discutida acaloradamente no sector académico e teve grandes repercussões no pensamento e na percepção das pessoas. Há académicos que consideram que a industrialização do ensino superior é um processo para promover a diversidade das instituições de ensino superior, aplicando o mecanismo de desenvolvimento e o modelo de gestão das indústrias modernas, um processo de socialização do ensino e um processo de rentabilização do investimento e da produção do ensino; que a industrialização do ensino superior é diferente da comercialização de produtos, defendendo que a mercantilização do ensino superior não implica a cobrança de altas despesas e a procura de lucros elevados; que a implementação da industrialização do ensino superior não conduz necessariamente à violação da equidade e das regras da educação.6 Ao longo dos anos, o ensino superior de Macau tem vindo a adoptar um mecanismo educativo orientado pelo mercado, que funciona de uma forma relativamente estável. De entre as 10 instituições de ensino superior, 6 são privadas. No ano lectivo 2019/2020, havia 36.107 estudantes inscritos, sendo uma 6 Wan Liwei, “Análises sobre o conceito de industrialização do ensino superior”, in Revista do Instituto Normal de Hainão (Edição de ciências sociais), n.° 6 de 2002, Haikou, 2002 .
209 boa parte deles proveniente do exterior de Macau. 7 O que significa industrialização do ensino superior? Como se orienta o ensino superior de Macau para o caminho da industrialização? Como aproveita o ensino superior de Macau as suas vantagens para explorar o rumo certo da sua industrialização? Pode o ensino superior tornar-se no futuro uma indústria pilar emergente em Macau? Até que ponto isto pode alterar a estrutura sectorial da socio-economia de Macau? Estas são sempre questões que preocupam os membros da comunidade educativa e os operadores do capital dessa área em Macau. Sobre estas questões, houve especialistas que se organizaram para realizar “consultas” académicas, tendo reforçado os trabalhos científicos e teóricos das suas análises. Nos últimos anos, há cada vez mais sugestões e apelos sobre a industrialização do ensino superior, tanto da parte da comunidade, como da parte do Governo.8 Em comparação com as escolas privadas e os centros de explicações tradicionais de pequena dimensão do passado, o ensino superior é “uma coisa nova” e “um produto importado”. A teoria da industrialização do ensino recentemente muito discutido, também tem origem ocidental. Nos países ocidentais, os investimentos na educação são considerados em geral investimentos na produção, uma concepção completamente diferente do pensamento inerente à cultura tradicional chinesa que considera o ensino uma “actividade de interesse público”. De facto, a teoria da industrialização do ensino superior começou a aparecer no interior da China nos meados da década de 80 do século XX, entrando pela primeira vez o novo termo “indústria do ensino” na visão do público. Devido ao pouco conhecimento sobre o conceito, embora muitas pessoas começassem a discuti-lo, havia muitas vezes divergências sobre a sua conotação. Até hoje, não há um consenso sobre a teoria da industrialização do ensino nem na comunidade, nem no sector académico. Há académicos que defendem que a industrialização do 7 Direcção dos Serviços do Ensino Superior, “Linhas Gerais do Desenvolvimento a Médio e Longo Prazo do Ensino Superior de Macau (2021 – 2030)”, Dezembro de 2020. 8 Temas debatidos em seminários, conferências e workshops sobre a industrialização do ensino superior que são reportados pelos meios locais de comunicação social.
210 ensino superior é um processo inovador, aproveitando os mecanismos de desenvolvimento e o modelo de gestão das indústrias modernas, para concretizar uma transformação do ensino superior, dos modelos do consumidor, fechados, e da acção social para um modelo produtivo, aberto e rentável, e para tornar o ensino superior um ente que atende às necessidades da sociedade, que dá rentabilidade razoável ao investimento e que assegura o nível académico local. Concretamente, a industrialização do ensino superior implica a promoção e a concretização: 1. da diversidade das instituições educativas; 2. da socialização do ensino; 3. da rentabilização do investimento e da produção.9 Desde o aparecimento da teoria de industrialização que as actividades educativas já foram incluídas no sector terciário. A teoria do “capital humano” adoptada na Europa e nos Estados Unidos da América, quanto às actividades educativas, também fala de “consumismo” e de “produtividade” do ensino. Nos anos 50 do século XX, houve economistas europeus e americanos que apresentaram a teoria da mercantilização da educação. O economista americano Milton Friedman, pioneiro da teoria da mercantilização da educação, no seu artigo “O Papel do Governo na Educação” (The role of government in education) apontou os problemas do sistema público da educação: falta de competitividade necessária, que é de baixa eficiência e desperdício de recursos; as escolas, em relação aos seus estudantes e os estudantes, em relação aos seus estudos, não assumem devidamente as suas próprias responsabilidades; para alterar a situação, as providências adoptadas no passado já não resolvem os problemas; a única saída é a sua industrialização. Friedrich Hayek, vencedor do prémio Nobel da economia, considera, por sua vez, que o mercado é a base e o fundamento das actividades educativas, devendo o princípio da competitividade ser introduzido no domínio da educação. No seu artigo “O uso de conhecimentos na sociedade” (The Use of Knowledge in Society), explicou como utilizar os conhecimentos de uma pessoa para tomar decisões sucedidas, tendo assim estreado a noção de gestão dos conhecimentos. Os economistas britânicos Picock e Whistsman também 9 Wan Liwei, “Análises sobre o conceito da industrialização do ensino superior”, in Revista do Instituto Normal de Hainão (Edição de ciências sociais), n.° 6 de 2002, Haikou, 2002.
211 argumentaram que, não é sempre necessário serem os governos de um país a investir na educação; os encargos com a educação devem ser suportados pelos pais que possam livremente fazer escolhas no mercado livre, com subsídios concedidos pelo governo por meio de vales, financiamentos ou substituição por dinheiro. Sob a influência dessas teorias, após a década de 70 do século XX, as actividades educativas dos Estados Unidos da América e do Reino Unido seguiram sucessivamente o caminho da industrialização. Nos Estados Unidos da América, até 2014, de entre as 4.180 instituições de ensino superior, 2.080 são privadas, o que representa 59,33%.10 Em Taiwan, entre meados da década de 50 e o início da década de 70 do século passado, com a implementação da política para incentivar as fundações privadas a criarem universidades e institutos independentes, registou-se uma rápida expansão das instituições de ensino superior privadas, tanto em quantidade como em dimensão. Do ponto de vista dos académicos locais, a industrialização do ensino é uma forma de aumentar os recursos educativos aplicando esses meios ao mercado, e para operar as instalações educativas aproveitando os mecanismos do mercado, o que implica um processo de conversão directa dos conhecimentos e das técnicas das instituições educativas em produtividade para a sociedade. Na medida em que foi impulsionada a industrialização do ensino, o sistema educativo de Taiwan rumou numa direcção de liberalização, de mercantilização, de privatização e de globalização. Hoje em dia, Hong Kong possui um sistema educativo que se coaduna com as necessidades do desenvolvimento social, disponibiliza cursos em diferentes disciplinas, categorias e em todos os níveis, caracterizando-se pela sua modernização, internacionalização, diversificação, mercantilização e sistematização. O Governo de Hong Kong, por um lado, incentiva as entidades privadas e sociais a criarem estabelecimentos de ensino e, por outro, inclui gradualmente, no seu plano de apoio financeiro, as instituições educativas privadas de certa dimensão, com melhores condições na gestão e maior influência 10 Zhu Xiangyang, “Desenvolvimento da industrialização do ensino superior em Macau – em comparação com a de Taiwan, a de Hong Kong e a do interior da China”, in revista Ta Shan Shi, Agosto de 2015.
212 social, concedendo-lhes directamente apoios financeiros, adquirindo-as ou oficializando-as, o que resultou num desenvolvimento rápido das escolas privadas em Hong Kong. Presentemente, em Hong Kong, prevalece o ensino público, complementado pelo ensino financiado por fundações privadas.11 A experiência das regiões vizinhas no relativo ao desenvolvimento do ensino superior serve ou não de referência para Macau, especialmente para aqueles que preconizam a industrialização do ensino superior em Macau? A industrialização do ensino superior não é igual à comercialização nem à mercantilização do mesmo? A industrialização do ensino superior não quererá dizer que o Governo não participa nas actividades educativas? O objectivo da industrialização não é maximizar os lucros mas maximizar a eficiência, não é “ganhar mais lucros” mas “obter uma rentabilidade razoável” ou “tentar obter rentabilidade”? A industrialização do ensino superior não viola o princípio da equidade da educação, pelo contrário, contribui para a sua concretização? Perante estas questões concretas, deverá, primeiramente, haver um conhecimento claro, geral e profundo e uma boa preparação para enfrentá-las. Quando confrontadas com as questões ou as críticas irracionais do público, deverá haver a obrigação de explicar às pessoas, de forma segura, convincente, fundamentada com teorias bem estudadas, as suas preocupações. III. Estratégias de desenvolvimento da industrialização do ensino superior de Macau e seus caminhos Durante centenas de anos, sob a administração portuguesa o Governo de Macau mantinha uma política de não interferência ou “de omissão” sobre os assuntos educativos, incluindo os do ensino superior. Ainda mais, devido ao monolitismo da estrutura económica de Macau, com o sector do jogo como a única indústria pilar, e ao facto de não haver procura de quadros de alta qualidade, a qualidade do ensino de Macau em geral ficava muito atrás dos países e regiões 11 Zhu Xiangyang, “Desenvolvimento da industrialização do ensino superior em Macau – em comparação com o a de Taiwan, a de Hong Kong e a do interior da China”, in revista Ta Shan Shi, Agosto de 2015.
213 vizinhas. Durante um longo tempo, o ensino superior moderno de Macau situou-se realmente num período vazio. O que é reconfortante é que, após a reintegração na Pátria, beneficiado do princípio “um país, dois sistemas”, da coexistência das culturas oriental e ocidental e das medidas favoráveis implementadas pelo Governo Central, o sistema de ensino superior de Macau tem evoluído a bom ritmo e tem-se tornado cada vez mais regulamentado, apresentando um desenvolvimento acentuado sem precedentes. Tudo isto se reflecte no aumento do número de instituições, na subida sucessiva do número de inscrições, no aperfeiçoamento constante do nível científico e investigador e no crescimento estável da influência académica e da reputação. A partir daí, o ensino superior de Macau escreveu uma nova página de desenvolvimento em que foi construído um sistema educativo caracterizado pela sua diversificação, sua internacionalização, sua institucionalização e sua localização, e um sistema educativo que adopta valores chineses e ocidentais; as instituições de ensino superior desenvolveram-se com características diferentes; foi aproveitada a ligação à Europa e a Portugal para estabelecer uma rede internacional de alto nível; foi criado um regime jurídico complementar para promover o funcionamento regulamentado das instituições de ensino superior; em articulação com as políticas do Estado, foi promovida a formação e a reciclagem de quadros qualificados necessários para o desenvolvimento de Macau.12 Num mundo globalizado e no processo de desenvolvimento macro, Macau, apesar de ter uma microeconomia com pouca influência e voz nos assuntos internacionais, é um facto que o seu ensino superior local se desenvolve com características próprias e únicas. Embora as instituições de ensino superior de Macau não tenham uma linha comum na formação de quadros qualificados são, não obstante, conhecidas pela sua identidade de serem abertas, diversificadas, avançadas e inclusivas. O modelo de formação diversificado, o modelo inovador de investigação científica caracterizado pela integração em cooperação e pelo 12 Ma Zaoming e outros, “20.° aniversário do retorno de Macau à Pátria - Desenvolvimento do ensino superior de Macau: características, problemas e soluções”, in Revista da Universidade Normal de Tecnologia de Guangdong, n.° 1 de 2020, Cantão, 2020.
214 modelo de prestação de serviços educativos em conformidade com o posicionamento do desenvolvimento,13 que são reconhecidos amplamente pelas instituições homólogas, completam e enriquecem o conteúdo do ensino superior de Macau. Em relação à industrialização do ensino superior, há cada vez mais apelos e consensos entre o Governo, as instituições educativas e a população de Macau. Antes de se desenvolver a industrialização do ensino superior em Macau, devem, em primeiro lugar, ponderar-se as realidades e analisar-se de forma científica a história e a situação actual, a missão e as dificuldades, os sucessos e os insucessos, as experiências e as lições do ensino superior de Macau, e depois fazer um planeamento estratégico e global. Face aos problemas das limitações do espaço, ao desperdício de recursos educativos, ao desequilíbrio na estruturação disciplinar, devem herdar-se selectivamente as multiculturas de Macau e promover-se o seu florescimento e a sua inovação. As reformas do ensino superior devem ser feitas adoptando o mecanismo de desenvolvimento e o modelo de gestão das indústrias modernas e tendo em conta as realidades de Macau. Assim, o ensino superior pode passar de um modelo subjectivo, consumidor, fechado, de natureza da acção social para um modelo industrial, aberto e rentável, tornando-se um ente social que assume as suas responsabilidades sociais, que atende às necessidades da sociedade, que dá certa rentabilidade ao investimento e que assegura o nível académico local. A industrialização do ensino superior implica a diversificação das instituições educativas, a socialização do ensino e a rentabilização do investimento e da produção do ensino.14 Para o efeito, é importante saber organizar as instituições de ensino superior para proceder à industrialização abordada. Para alterar a situação em que o sector do jogo é a única indústria pilar, o Governo tem de apoiar o desenvolvimento das indústrias emergentes, para assegurar a diversificação adequada e a 13 Zhang Hongfeng, “Retrospectiva e perspectivas do ensino superior no 20.° aniversário do retorno de Macau à Pátria”, Estudos sobre o ensino superior, Dezembro de 2019, Pequim, 2019. 14 Wan Liwei, “Análises sobre o conceito de industrialização do ensino superior”, in Revista do Instituto Normal de Hainão (Edição de ciências sociais), n.° 6 de 2002, Haikou, 2002.
215 sustentabilidade da economia. Apesar de Macau ter uma área pequena e recursos limitados, o ensino superior de Macau tem vantagens próprias e condições externas favoráveis. A industrialização do ensino superior pode não só contribuir para o desenvolvimento económico, mas também para a integração entre as indústrias e as instituições educativas, sendo um caminho certo e viável para o futuro desenvolvimento de Macau. Sem dúvida que um número elevado e estável de alunos do exterior significa um aumento do rendimento bruto, incentiva o consumo e promove o emprego local, o que é importante para o desenvolvimento económico de Macau a longo prazo. Por outro lado, as medidas para atrair jovens excelentes, do interior da China e do exterior, para estudar em Macau, podem melhorar o ambiente social de Macau e impulsionar o desenvolvimento da tecnologia e da investigação, ajudando a diluir a imagem de “cidade do jogo” e ao mesmo tempo, a criar uma imagem cultural de Macau e a elevar o gosto pela cultura desta cidade. Só com a cultura, só quando se aproveitarem bem as vantagens culturais, se explorarem mais as propriedades culturais e elas se mantiverem é que é possível guiar a cidade de Macau para um caminho certo de diversificação adequada. É inegável que o caminho da industrialização do ensino superior de Macau é difícil e longo, mas isto também significa haver um grande espaço de expansão vertical e horizontal. Para apoiar a industrialização, o Governo, além de aperfeiçoar constantemente a organização das instituições de ensino superior para elevar a sua qualidade académica, deve também agarrar as oportunidades, raramente encontradas nos últimos 100 anos no desenvolvimento da Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau e da Zona de Cooperação Aprofundada entre Guangdong e Macau em Hengqin, para resolver os problemas existentes no processo de desenvolvimento do ensino superior, para aumentar a sua competitividade e influência a nível mundial e para liderar Macau para um futuro brilhante. A construção da Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau é uma exigência na evolução social e uma opção essencial que pode acelerar o desenvolvimento global a nível regional e nacional. Para o ensino superior de
216 Macau, a construção da Grande Baía significa um conjunto de oportunidades mas também de desafios. No âmbito da industrialização do ensino superior, as estratégias e os objectivos têm um relacionamento interligado e interactivo, sendo sempre objecto de argumentos e de avaliação. Faremos, de seguida, uma abordagem e apresentaremos algumas estratégias e meios para a industrialização: 1. Aprender e compreender o conteúdo relacionado com a educação de Macau constante de vários documentos programáticos, como o «14.º Plano Quinquenal de Desenvolvimento Económico e Social Nacional da República Popular da China e as Metas de Longo Prazo para 2035»; as «Linhas Gerais do Planeamento para o Desenvolvimento da Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau»; o «Projecto Geral de Construção da Zona de Cooperação Aprofunda entre Guangdong e Macau em Hengqin», analisando de uma forma global e sistemática a industrialização do ensino superior em Macau nas actuais circunstâncias e numa região em que é implementado com sucesso o princípio “um país, dois sistemas” após a reintegração na Pátria; 2. Criar uma comissão para o desenvolvimento da industrialização do ensino superior, constituída por membros da Administração Pública, especialistas e académicos em proporção apropriada, à qual caberá organizar e impulsionar os trabalhos relacionados com a industrialização; 3. Possibilitar aos especialistas, académicos e profissionais a elaboração e o lançamento, o mais rápido possível, do documento orientador «Planeamento para o Desenvolvimento da Industrialização do Ensino Superior em Macau», agregando as forças da sociedade para trabalhar eficientemente com a implementação da industrialização do ensino superior; 4. Explorar a essência da cultura educativa de Macau; reforçar os recursos disponibilizados para a industrialização do ensino superior; melhorar a gestão do funcionamento interno das instituições de ensino superior; optimizar a equipa de docentes, de modo a construir uma base sólida para a industrialização do ensino superior; 5. Coordenar a criação e o desenvolvimento de disciplinas; equilibrar as disciplinas das ciências humanas e as das ciências sociais; criar mais disciplinas
217 que raramente são escolhidas, tais como a literatura, a filosofia e a pedagogia; optimizar a criação das disciplinas das instituições de ensino superior; estabelecer um sistema completo e moderno de ensino superior e um sistema de desenvolvimento de disciplinas. 6. Aperfeiçoar o modelo administrativo das instituições de ensino superior de Macau; diluir a hierarquia administrativa; deixar de categorizar o pessoal administrativo que não seja docente, nem investigador; dar mais “autonomia académica” e “independência” às instituições de ensino superior; e aumentar a flexibilidade, a liberdade e a eficiência do funcionamento das universidades. 7. Sensibilizar para o conceito de “desenvolvimento divergente” e para a noção de as instituições de ensino superior de Macau não serem as mais competitivas, mas serem as dotadas de características mais singulares, que formam profissionais em língua portuguesa num contexto multicultural, que se articulam com o desenvolvimento do ensino superior técnico-profissional a nível mundial. As características de que se revestem as instituições de ensino superior de Macau são originais e únicas, não as possuindo as cidades da Grande Baía. No decurso do desenvolvimento da Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau, as instituições de ensino superior de Macau devem aproveitar as suas próprias vantagens para se desenvolverem em complementaridade com as outras instituições homólogas da Grande Baía no processo de industrialização do ensino superior. 8. Captar mais instituições educativas de renome internacional para cooperarem com as instituições de Macau, de modo a criar-se em Macau um centro internacional de ensino superior de dimensão pequena mas com qualidade, onde se agregam as sucursais de instituições de ensino prestigiadas do mundo, concretizando assim a industrialização do ensino superior. 9. Construir uma marca para o ensino superior de Macau aproveitando a industrialização do ensino superior. Apesar do problema da limitação do espaço que gera uma situação embaraçosa referente à existência de “estabelecimentos de ensino sem campus” em Macau, as propriedades e as vantagens de Macau podem criar todas as possibilidades para o desenvolvimento do ensino, nomeadamente para o do ensino superior. A multiculturalidade, os recursos suficientes
218 disponibilizados pelo Governo da RAEM ao ensino superior, a visão internacional e o nível académico relativamente alto que têm as instituições de ensino superior de Macau, tudo isto são factores favoráveis à construção da marca para o ensino superior de Macau. 10. O ensino superior, tanto no decurso da industrialização, como no decurso do seu desenvolvimento, não deve afastar-se dos objectivos da formação de profissionais para as diferentes áreas, devendo articular-se com o posicionamento do desenvolvimento e apoiar a diversificação adequada da indústria de Macau. Para alcançar esses objectivos, o ensino de Macau deve, por um lado, aprender com as experiências na gestão da educação dos países ocidentais e, por outro, manter e reforçar as vantagens da cultura tradicional chinesa. Com os objectivos definidos, deve fomentar-se a cooperação apropriada entre “indústria – universidade -investigação”, distribuir-se, da melhor forma, os recursos educativos com o apoio de todas as partes e com a força do mercado, e promover-se o desenvolvimento desta nova indústria orientada pelo mecanismo do mercado. IV. Conclusão O ensino superior constitui um acto social para formar quadros especializados e profissionais de alta qualidade. Nos últimos 25 anos do século XX, em resposta às necessidades do desenvolvimento da sociedade, registou-se um desenvolvimento acelerado sem precedentes no ensino superior em todo o mundo. O ensino superior de Macau, com uma história remota e com as suas propriedades singulares, começou a destacar-se entre as regiões vizinhas por ser aberto, diversificado e avançado. Após o retorno de Macau à Pátria, o Governo da RAEM deu grande importância ao desenvolvimento do ensino superior e empenhou-se em elaborar e publicar oportunamente medidas e legislação, e optimizar o mecanismo para o estabelecimento de instituições educativas, tendo promovido esforçadamente um desenvolvimento estável do ensino superior em Macau. Actualmente, a estrutura industrial, com o sector do jogo como a “única indústria pilar”, desfavorece a diversificação adequada da economia de Macau.
219 Mas isso também significa que a industrialização do ensino superior tem um grande espaço de crescimento. Há cada vez mais apelo para a sua industrialização. Hoje em dia, a industrialização do ensino superior já se tornou um tema pronto para discussão, tendo sido apresentadas ideias e práticas cada vez mais estudadas e maduras. No entanto, antes de se impulsionar a industrialização do ensino superior, deve primeiro debater-se rigorosa e cientificamente um conjunto de questões relevantes, tais como, o que significa a industrialização do ensino superior; quais são as vantagens trazidas pela sua implementação em Macau; como implementá-la e até que ponto pode contribuir para a diversificação sustentável da socio-economia de Macau. Depois, deve, em face da situação real de Macau, estudar-se em pormenor a história e a situação actual, as tarefas e os problemas enfrentados, os resultados conseguidos e as deficiências existentes, e tomar-se como referências as experiências das regiões vizinhas, tais como as de Hong Kong, as de Taiwan e as dos países europeus ou dos Estados Unidos da América, para elaborar um planeamento estratégico completo, abrangente e global. Actualmente, a construção da Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau está a realizar-se e a concretizar-se e a Zona de Cooperação Aprofundada entre Guangdong e Macau em Hengqin também está em construção. Quer o Governo ou a sociedade, quer as instituições experientes do ensino, que pretendam investir mais recursos para aumentar a sua competitividade nesta ronda da industrialização do ensino superior, devem agarrar as oportunidades de desenvolvimento, raramente encontradas nos últimos 100 anos, esforçar-se em conjunto na exploração teórica e na avaliação científica aproveitando as próprias vantagens, no sentido de procurar um caminho de desenvolvimento da industrialização do ensino superior com características de Macau, enriquecer a estrutura industrial e concretizar um desenvolvimento diversificado da economia de Macau.
Administração n.º 139, vol. XXXVI, 2023-1.º, 221-224 221 Construction and Optimization of Policy Consultation Network in Macao: from the Perspective of Policy Network Theory Wang Xuefei Li Lue Macao has a long tradition of policy consultation, which is recognized as an important step for the implementation of policy making of the MSAR government in a scientific and democratic way. Since the handover of Macao to China, the MSAR government has committed to advancing the reform of policy consultation and made great progress in improving the institutions and standards. However, in spite of the positive effects, there are several problems in terms of the lack of coordination, imbalance of levels and typology, and passiveness of consultation. From the perspective of policy network theory, this paper explores the distinctive features of policy consultation network in Macao within a framework and then proposes the ways to construct and optimize the network so as to provide the theoretical reference for the practices of policy consultation of the MSAR government. The Evaluation Approach of Social Benefit of Macao Societies Projects：a Social Capital Theory Perspective Pang Chuan Liu Zige Liu Yingni Hon Chi Tin From the perspective of “three component society”, social management is categorized as first, the government second, the market third. The three components are independent yet complementary, and each component is irreplaceable. With the growing consciousness of civil autonomy, associations have become a representation of civil society. In Macao, associations have had a long history of participating in the organization of society. They take part in policymaking in close collaboration with the government. Civil society is well developed in Macao, however, the projects associated with associations lack an evaluation framework of their effectiveness. Building such a framework to evaluate the associations’ activities will be favorable to the development of civil
222 society. Theories of civil society share certain similarities with social capital theories in the areas of civic participation, social trust, and collective movement. In Putnam’s “The Collapse and Revival of American Community”, in a society in which social capital is low, civil participation is also limited. Therefore, using social capital theories to explain civil participation and social trust has an advantage while measuring the change in social capital through evaluation of associations’ activities enables observation of the performance of civil society. To construct an evaluation framework for Macao, this research adopts 1) The Cabinet Office of the Third Sector’s SROI Network; 2) The World Bank’s Social Analysis and 3) the evaluation framework for societies used by the Ministry of Civil Affairs of People’s Republic of China. Finally, it suggests a framework named “Evaluation framework of the effectiveness of Macao associations projects”. Apart from borrowing the insights from the above three references, it has added the evaluation of social capital. The framework strengthens the practicality and user-friendliness, which can be used in project assessment and evaluation. A Survey Analysis of the Competence of Macao SAR Government Officials O Lai Heong Ao Io Weng The competence of Macao SAR government officials is one of the most critical issues in Macao society but there is a lack of empirical studies from the social perspective. This study examines public opinions towards the competence of government officials using data from a large-scale survey. The result shows that the competencies that most concern respondents are: (1) political quality, (2) policy and management capabilities, and (3) moral and legal duties as public official. There is no major difference in opinion between civil servants and citizens in terms of the competencies that officials need to have, but civil servants value them more than citizens. These findings indicate that political quality and policy capability should be emphasized in the official appointment system, different from
223 the current practice of prioritizing management experience and morality, and that the role of civil servants in policy consultation process should be enhanced. Relevant suggestions are also included in this study. A Comparison of Cultural Industry Policies between Macao and Shenzhen in the Context of Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area Based on the Analysis of Policy Text Content Shi Ruiting Sun Chenxin In the context of the construction of Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area, the cultural industry has become one of the important emerging pillar industries in Macao and Shenzhen, and the cultural industry and industrial policies in Macao and Shenzhen in the Greater Bay Area have their own characteristics and advantages. This paper takes the cultural industry policies of Macao and Shenzhen in the Greater Bay Area as the object of study, analyzes the text of urban cultural industry policies in terms of word frequency and semantic network, constructs a high-frequency word coding table, outlines the development characteristics of cultural industry policies of the two places, and provides innovative guidelines for cultural industry policies in the Guangdong-Hong Kong-Macao Bay Area. A Review of Research on Higher Education Cooperation in the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area: Conditions, Constraints and Strategies Chen Zixia Yin Yifen With the release of the Outline Development Plan for the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area in 2019, the development and cooperation of higher education in the Greater Bay Area has become an hot issue. Based on the review and analysis of relevant literature, this article expounds the conditions and constraints of higher education cooperation in the Greater Bay Area. This article
224 seeks to propose strategies from the aspects of breaking down policy barriers, promoting internationalization, enhancing government leadership, optimizing governance, and bettering the coordination between education and industry. Research on the Industrialization of Higher Education in Macao Lao Keng Chong Higher education in Macao has a long history of running schools in various styles. The industrialization of higher education opens vast space for development, but also faces huge challenges. We should seize the development opportunities of the construction of the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area and the Hengqin Guangdong-Macao Deep Cooperation Zone, increase the theoretical exploration and scientific evaluation of such, and seek to find a path for the development of higher education industry with Macao characteristics. Only by combining the city’s own advantages, optimizing the school-running structure, improving the quality of education, and enhancing its competitiveness and influence, can Macao solve the practical problems in the development of higher education, thereby enriching the industrial structure of the economy and society, and bettering the diversified development of Macao’s economy and society.
