103 Número 136 (2.º de 2022)‧Volume XXXV‧Junho de 2022 103 SUMÁRIO 105 Exploração sobre a Legislação da Supervisão das Empresas de Capitais Públicos de Macau Sheng Li 133 Um Estudo sobre a Aplicabilidade dos Critérios de Compliance Internacionais em Macau Vong Chi Hou 157 Sobre o “Código dos Usos e Costumes Chineses” – Legislação, Tentativas de Reforma e Substituição Chan Chan U 203 Internacionalização da Universidade Politécnica de Macau: Contexto, Estratégias e Desafios Maria de Lurdes Nogueira Escaleira Manuela Dias Rezende Pinto 225 Ensino Superior Moderno de Macau – Retrospectivas e Prospectivas (1981 a 2021) Kou Seng Man 267 Abstracts

Administração n.º 136, vol. XXXV, 2022-2.º, 105-131 105 Exploração sobre a Legislação da Supervisão das Empresas de Capitais Públicos de Macau Sheng Li  I. Contexto sobre a promoção da legislação das empresas de capitais públicos Aprofundar a reforma da administração pública e consolidar a produção legislativa nas áreas prioritárias é uma das importantes tarefas do Relatório das Linhas de Acção Governativa da RAEM para o Ano Financeiro de 2022, dado que realizar a reforma do sistema jurídico das empresas de capitais públicos para reforçar a sua supervisão, é elemento essencial. Até Fevereiro de 2022, havia em Macau um total de 23 empresas de capitais públicos,1 exercendo actividades económicas e políticas em diferentes áreas. Para supervisionar efectivamente a exploração e o funcionamento das empresas de capitais públicos, garantir a segurança e a eficácia dos activos públicos, promover a preservação e a valorização dos investimentos financeiros públicos, o Gabinete para o Planeamento da Supervisão dos Activos Públicos da Região Administrativa Especial de Macau (doravante designado por “GPSAP”) concluiu os trabalhos de consulta pública sobre o Regime jurídico das empresas de capitais públicos em 2021, esperando garantir o aproveitamento racional dos activos públicos através do aperfeiçoamento do sistema jurídico.  Professor e Subdirector da Faculdade de Ciências Sociais da Universidade de Macau. 1 Plataforma de divulgação pública de informações por empresas de capitais públicos, website do Gabinete para o Planeamento da Supervisão dos Activos Públicos da Região Administrativa Especial de Macau, https://www.gpsap.gov.mo/enterprise (17/02/2022).

106 No entanto, devido à falta, no passado, de legislação específica independente sobre a supervisão das empresas de capitais públicos, algumas empresas revelaram uma série de problemas tal como sofreram não só da má gestão das operações e de um sistema interno inadequado, como também da falta de vigilância e transparência. Em resposta às lacunas supramencionadas, o GPSAP, após a elaboração e a publicação das Instruções para a divulgação pública de informações por empresas de capitais públicos em conjunto com a Direcção dos Serviços de Finanças, realizou uma consulta pública sobre o estabelecimento do Regime jurídico das empresas de capitais públicos para determinar, entre outros aspectos, os objectivos, os princípios, a entidade tutelar e o modo de supervisão, constituindo um enquadramento institucional básico para regular e supervisionar as empresas de capitais públicos e dar um importante passo para resolver as dificuldades no uso dos erários públicos através da feitura de leis. O documento de consulta dá ênfase às empresas de capitais públicos que devem estar sempre sob a supervisão de titular da participação, visando estabelecer uma estrutura de supervisão abrangente e multifacetada, concentrada na supervisão pelos serviços competentes, pelas auditorias, pela comunidade e pelo conselho fiscal, propõe ainda a criação de um serviço competente exclusivo para exercer as competências do titular da participação, sendo responsável pela execução das disposições legais. Segundo a proposta do documento de consulta, os serviços competentes concentrar-se-ão na supervisão de “capitais”, para demonstrar o princípio da neutralidade competitiva e para evitar uma excessiva intervenção nas empresas, o que é semelhante ao rumo da reforma das empresas estatais no Interior da China nos últimos anos. Pelo lado das empresas, o essencial é estabelecer um regime empresarial moderno com direito de propriedade clara, direitos e responsabilidades distintos, separação do governo e das empresas, e gestão científica – através da melhoria da estrutura de governação da empresa, formando um mecanismo de exercício de poderes que sejam mutuamente coordenados e vinculados entre os poderes de decisão, de execução e de supervisão, no sentido de incrementar a competitividade das empresas de capitais públicos, fortalecendo, simultaneamente, a supervisão. Sendo o primeiro projecto de lei relacionado com

107 as empresas de capitais públicos em Macau, este documento de consulta tem um grande significado, pois irá ajudar o Governo da RAEM a aperfeiçoar o sistema jurídico, a promover a reforma do regime de supervisão e de gestão das empresas de capitais públicos, de modo a concretizar a ideia de acção governativa “aproveitamento racional do erário público”. Sendo Macau um ponto de apoio da estratégia da “dupla circulação” baseada no princípio “um país, dois sistemas”, está a acelerar o ritmo da integração na conjuntura geral do desenvolvimento nacional. No contexto actual do surto da epidemia de Covid-19, deposita-se grande expectativa no plano estratégico de desenvolvimento comum para a construção conjunta da Zona de Cooperação Aprofundada entre Guangdong e Macau em Hengqin, isto implicará, também, mais exigências rigorosas ao nível de exploração das empresas de capitais públicos de Macau. Assim, o GPSAP e os serviços competentes que se pretendem criar, vão assumir mais responsabilidades de supervisão. Nesta fase, o GPASP com as competências conferidas por lei, pode, para além de promover a implementação e o aperfeiçoamento dos diplomas legais de forma ordenada, impulsionar, também, a criação dos serviços competentes e acelerar o estabelecimento do regime de supervisão concentrado em “capitais”. Durante este processo, o Governo da RAEM deve tomar como referência as experiências de outros lugares e esforçar o intercâmbio e a cooperação com o Interior da China, no sentido de consolidar o consenso alcançado em todos os aspectos, e promover a formação de sinergias para a reforma. II. Dominação das três relações envolvidas no Regime jurídico das empresas de capitais públicos A elaboração e aperfeiçoamento do Regime jurídico das empresas de capitais públicos, que visa regular o funcionamento e a gestão das empresas de capitais públicos, é oportuna e está em conformidade com a estratégia de “criar primeiro para reformar depois” para a reforma da administração pública de Macau. No passado, as empresas de capitais públicos de Macau, tal como as empresas

108 comerciais gerais, estavam principalmente sujeitas ao Código Comercial vigente. No entanto, para além de dar importância à realização dos objectivos de benefícios económicos, as empresas de capitais públicos, também carecem de se articular com o desenvolvimento socioeconómico para a concretização de benefícios sociais. Portanto, a clarificação da relação entre os direitos e as responsabilidades das empresas de capitais públicos prevista nas leis anteriores torna-se uma tarefa prioritária para a reforma do sistema de supervisão das empresas de capitais públicos. É , pois, necessário entender e dominar as três relações envolvidas neste Regime através dos três aspectos: a base jurídica, o processo de execução e as exigências de supervisão. 1. Base jurídica: relação entre a lei geral e a lei especial A relação entre o vigente Código Comercial e o Regime jurídico das empresas de capitais públicos é de lei geral e de lei especial. Através da aplicação das determinadas disposições do Regime jurídico das empresas de capitais públicos que sejam diferenciadas das do Código Comercial às empresas de capitais públicos, será possível efectuar-se uma alteração suplementar ou prevalecer sobre o Código Comercial em termos de hierarquia jurídica. Em comparação com o Código Comercial, o Regime jurídico das empresas de capitais públicos é destinado exclusivamente às empresas de capitais públicos, cujas disposições são mais rigorosas e normalizadas. Com a inclusão das empresas de capitais públicos num enquadramento jurídico exclusivo, permitindo criar, no Regime jurídico das empresas de capitais públicos, diversas normas particularmente relacionadas com o âmbito da exploração, a realização dos objectivos, os mecanismos de governação e de supervisão das empresas de capitais público, entre outros aspectos.2 Por exemplo, o Código Comercial não 2 Documento de consulta do Regime Jurídico das Empresas de Capitais Públicos. Portal do Governo da Região Administrativa Especial de Macau, Gabinete para o Planeamento da Supervisão dos Activos Públicos da Região Administrativa Especial de Macau, https://www.gov.mo/pt/wp-content/uploads/site s/3/2021/10/consultation_pt.pdf (10/02/2022).

109 obriga certos tipos de empresas a criarem um conselho de administração ou um conselho fiscal, enquanto o Regime jurídico das empresas de capitais públicos destaca que as empresas de capitais públicos são obrigadas a criar um sistema interno de governação, designadamente o regime de assuntos relevantes de exploração e funcionamento, no sentido de fornecer um fundamento legal para a gestão das empresas, estabelecendo, também, um regime empresarial moderno sob a orientação dos serviços competentes para reforçar a supervisão dos activos públicos. 2. Processo de execução: relação entre os serviços competentes e outros serviços públicos O GPSAP e os serviços competentes que se pretendem criar, durante o exercício das suas funções, irão exercer as competências do sócio em representação do Governo da RAEM, supervisionar a exploração e o funcionamento das empresas de capitais públicos, promover a cooperação e a complementaridade mútua de funções com outros serviços públicos a fim de garantir que estas empresas possam articular-se melhor com as linhas de acção governativa e com o desenvolvimento socioeconómico. As actividades desenvolvidas pelas empresas de capitais públicos continuam a estar legalmente sujeitas à supervisão pelos serviços públicos da área relevante durante o seu funcionamento, cujos estrutura interna e desempenho empresarial estando, ao mesmo tempo, sujeitos à supervisão pelos serviços competentes. Após a análise dos objectivos de acção governativa estabelecidos pela entidade de supervisão da área das empresas de capitais públicos, os serviços competentes darão orientações às empresas de capitais públicos em relação ao plano de desenvolvimento a médio e longo prazo, plano de exploração e funcionamento e orçamento anual de modo a lidar e apoiar as mesmas empresas na concretização dos objectivos definidos nas linhas de acção governativa. Sob o modo de supervisão centralizada, a implementação do Regime jurídico das empresas de capitais públicos dependerá principalmente das instruções e das regras pormenorizadas determinadas pelos serviços competentes em relação aos assuntos concretos, a fim de melhor atribuir

110 as competências aos serviços competentes, tornando-se, assim, um dos meios mais importantes para a melhor gestão das empresas de capitais públicos. 3. Exigências da supervisão: relação entre a supervisão pelos serviços competentes e a supervisão externa O Regime jurídico das empresas de capitais públicos dá ênfase à complementaridade das funções e à uniformização orgânica entre a supervisão pelos serviços competentes e a supervisão externa, sendo a primeira baseada na supervisão dos gestores pelos sócios e a segunda baseada na introdução da supervisão por profissionais externos e no reforço da supervisão pela comunidade, para assegurar o profissionalismo e a independência da supervisão. Os serviços competentes são responsáveis pelas orientações às empresas de capitais públicos a estabelecerem um regime empresarial moderno, e a aperfeiçoarem a estrutura de governação empresarial, bem como a criarem uma estrutura interna de supervisão e de contrapeso mútuos entre o órgão de decisão, o órgão de administração e o órgão fiscal. Sob a supervisão pelos serviços competentes, as empresas de capitais públicos irão não só trabalhar intensamente na revisão e no aperfeiçoamento dos seus estatutos internos, como ainda na conversão das exigências de supervisão dos respectivos diplomas legais nos seus regimes internos, impulsionando assim as empresas a desenvolverem suas actividades de forma normalizada. Ao mesmo tempo, a supervisão das empresas de capitais públicos concentrar-se-á no “controlo de capitais” e sob o princípio de “exploração e funcionamento orientados pelo mercado”, dando ênfase à implementação de um mecanismo orientado pelo objectivo de avaliação da classificação e um mecanismo de responsabilização, tal como um regime de avaliação do desempenho para as empresas de capitais públicos e um mecanismo de incentivos que permite realizar ajustamentos dinâmicos e melhorar constantemente os objectivos definidos. A introdução das medidas como os “assuntos relevantes de exploração e funcionamento” e o regime de impedimentos que vem regular a exploração e o funcionamento das empresas, permitindo-lhes que tenham normas a observar para

111 a sua execução, e possam reduzir efectivamente o risco de tomada de decisão arbitrária e até de abuso de poder por parte de gestores. No que concerne à supervisão externa, o Regime jurídico das empresas de capitais públicos introduzirá os profissionais externos para reforçar a supervisão de auditoria, a fim de se realizar a supervisão em tempo real e de longo prazo de capitais públicos. Com base nas Instruções para a divulgação pública de informações por empresas de capitais públicos, o Regime jurídico das empresas de capitais públicos pretende-se alargar o âmbito da divulgação pública das informações, por exemplo, divulgação de renumerações dos membros nomeados pelo governo, com vista a fortalecer a supervisão pelos serviços competentes dentro da empresa, estabelecer uma sólida supervisão externa, realizar a supervisão pela comunidade mediante a divulgação pública de informações, e integrar as diversas forças de supervisão. Estas medidas contribuirão para garantir o direito à informação do público e elevar a transparência do funcionamento das empresas de capitais públicos, criando consequentemente um regime que possa evitar efectivamente a perda dos activos públicos. III. Aperfeiçoamento do Regime jurídico das empresas de capitais públicos com base nas experiências da reforma das empresas estatais do Interior da China A partir do ano de 1978, altura em que o País começou a transformar a economia planificada em economia de mercado, a reforma das empresas estatais tem sido sempre um elemento importante da reforma económica da China. Em Maio de 1988, o Conselho de Estado autorizou a criação do Instituto para a Supervisão e Administração de Activos Estatais para exercer o poder de supervisão e a gestão dos activos estatais em nome do Estado; em 2003, foi criada a Comissão de Supervisão e Administração de Activos Estatais (CSAAE) do Conselho de Estado como um serviço exclusivo de supervisão dos activos estatais, desempenhando um papel importante na reforma das empresas estatais da China.

112 A reforma das empresas estatais não só impulsionou o elevado crescimento económico do Interior da China, como também contribuiu para a concretização dos objectivos da política do governo, desempenhando um papel importante na estabilidade socioeconómica e na promoção dos interesses nacionais.3 Sob uma série de políticas da reforma, internamente foi melhorada a gestão interna das empresas estatais e reduziu os custos de agência;4 5 externamente foi contribuído o crescimento económico através da melhoria da configuração dos elementos e do efeito de transbordamento.6 7 Fazendo uma retrospectiva, pode-se ver que a reforma chinesa procedeu-se mediante dois aspectos: por um lado, as acções espontâneas provenientes das bases, tais como a substituição da agricultura colectiva pelo sistema de responsabilidade contratual familiar e o surgimento de empresas rurais;8 por outro lado, a dependência da concepção do governo central e da promoção de distribuição de cima para baixo dos direitos de propriedade.9 De um modo geral, a reforma das empresas estatais do Interior da China passou por quatro períodos, desde “descentralização do poder e transferência de lucros”, “inovação institucional”, “supervisão dos activos estatais” até à “reforma da classificação10 nos últimos anos. As respectivas medidas de reforma têm 3 Ligang Song, “State-owned enterprise reform in China: Past, present and prospects”. China’s 40 Years of Reform and Development, 2018, p. 345. 4 Kong Dongmin, Dai Yunhao, Li Yang, “Choque da política, ambiente do mercado e produtividade das empresas estatais: situação actual, tendência e desenvolvimento”, in Management World, n.º 8, 2014. 5 Li Wengui, Yu Minggui, Zhong Huijie, “Projecto-piloto do conselho de administração das empresas centrais, custos de agência e desempenho empresarial das empresas de capital aberto”, in Management World, n.º 8, 2017. 6 Xu Zhaoyuan, Zhang Wenkui, “Estudo sobre os efeitos de revitalização vindos da reforma das empresas estatais exercem no crescimento económico”, in Economic Research Journal, 2015, n.º 4. 7 Liu Jipeng, Liu Biao, Hu Lifang, “Reforma dos Activos Estatais da China: Perplexidade, erro e modelo de inovação”, in Management World, n.º 1, volume n.º 36, 2020, pp. 60-68. 8 Justin Yifu Lin, “Rural Reforms and Agricultural Growth in China”. in The American Economic Review, 1992, pp. 34-51. 9 Justin Yifu Lin, “State-owned Enterprise Reform in China: The New Structural Economics Perspective”. Structural Change and Economic Dynamics, 2021, pp. 106-111. 10 Huang Qunhui, “Como são feitas as ‘novas empresas estatais’ – retrospectiva de 40 anos da reforma das empresas estatais da China”, in China Economist, 2018, n.º 1, volume n.º 13, pp. 58-83.

113 progredido passo a passo na prática, adquirindo uma rica experiência em relação à concretização da governação administrativa sob planeamento e controlo do governo para uma governação económica baseada em mecanismo de mercado. Assim, o Regime jurídico das empresas de capitais públicos pode fazer referência a vários aspectos do modelo do Interior da China, aproveitando as experiências bem-sucedidas da reforma progressiva das empresas estatais do Interior da China, melhorar a gestão e a supervisão das empresas de capitais públicos de Macau e contribuir para o desenvolvimento da diversificação adequada da economia de Macau. O GPSAP e os serviços competentes que se pretendem criar podem, ter como referência as experiências da CSAAE do Interior da China, aumentar o nível de governação e a capacidade de funcionamento, criar uma lista de poderes e de responsabilidades de supervisão, e aperfeiçoar os estatutos das empresas de capitais públicos com base na estrutura de governação das pessoas colectivas, bem como concretizar uma supervisão dinâmica abrangente e oportuna com ênfase no reforço da supervisão intercalar e subsequente, apoiando as empresas de capitais públicos a desenvolverem mais dinâmica através da implementação de um regime de supervisão mais flexível e eficiente. 1. Realização da supervisão uniformizada e classificada por serviços exclusivos A reforma das empresas estatais do Interior da China enfrenta duas tarefas principais: Primeira, definir com precisão as funções das diferentes empresas estatais e aumentar o investimento das empresas de utilidade pública e liberalizar as actividades competitivas e promover a mercantilização da alocação de recursos públicos em indústrias naturalmente monopolizadas onde o capital estatal continua a deter uma participação de controlo. Segunda, promover as empresas estatais a melhorarem o regime empresarial moderno e a aperfeiçoarem a estrutura da governação das pessoas colectivas com funcionamento coordenado, equilibrado e eficaz. As tarefas específicas compreendem: estabelecer um regime de gerente profissional, aprofundar a reforma do regime laboral e de pessoal das

114 empresas, estabelecer um mecanismo de restrições e de incentivos a longo prazo e promover a divulgação de informações importantes das empresas estatais. Além disso, devem-se ainda desenvolver activamente uma economia de propriedade mista como forma importante de realização do sistema económico básico. 11 Durante o processo de reforma das empresas estatais do Interior da China, a CSAAE, em representação do País, exerce as responsabilidades do titular da participação e supervisiona a preservação e valorização dos activos estatais das empresas sob a sua tutela. Uma vez que as empresas estatais abrangem uma área enorme e os objectivos económicos e os das políticas entre as empresas têm grandes diferenças, seria difícil ter em conta os objectivos de exploração diversificados das empresas estatais se fossem adoptados os mesmos modos de supervisão e de avaliação. 12 Assim, ao definir com precisão as funções de diferentes empresas estatais, o Interior da China classifica as empresas estatais em empresas de tipo comercial e em empresas de tipo de interesse público, subdividindo as de tipo comercial ainda em empresas de tipo de concorrência comercial e de funções comerciais e, a partir daí desenvolver as quatro principais áreas: a reforma da classificação, o desenvolvimento da classificação, a supervisão da classificação e a avaliação da classificação. Na reforma local dos activos estatais do Interior da China, normalmente as empresas estatais dividem-se em três tipos.13 O primeiro são as empresas de utilidade pública (interesses públicos), sem fins lucrativos, que visam prestar serviços públicos, por exemplo, transportes públicos, metro, higiene ambiental, instalações de defesa nacional, cuidados de saúde pública, etc. Assim, não é apropriado que este tipo de empresa estatal seja definido como uma sociedade 11 Yu Jing, “Expectativas da reforma das empresas estatatais e dos activos estatais durante o 13.º Plano Quinquenal”, in Seeking Truth, 2014, volume n.º 42, n.º 6, pp. 47-54. 12 Liao Hongwei, Li Lingjie, “Estudo sobre o caminho do desenvolvimento coordenado da melhoria do regime de supervisão dos activos estatais e do aprofundamento da reforma das empresas estatais”, in Inner Mongolia Social Sciences, 2021, n.º 4, pp. 112-120. 13 Shi Chunlai, “Reflexões sobre a reforma da classificação precisa dos activos estatais locais”, in Fujian Tribune (Edição de Ciências Humana e Social), 2015, n.º 9, pp. 39-43.

115 comercial, mas sim como uma pessoa colectiva especial que não está vinculada pelo direito das sociedades comerciais e não está sujeita aos lucros e às perdas, mas com dependência das finanças públicas. O segundo tipo são as empresas estatais funcionais (monopólio), que têm principalmente uma função pública e social e uma função económica em segundo lugar, e podem ser classificadas como monopólio natural, por exemplo a construção de zonas de desenvolvimento funcional, de trânsito de electricidade, de gasoduto, de abastecimento de água, etc; e algumas classificadas como dedicação aos recursos, como a extracção de petróleo, de minerais, etc. O primeiro assegura a maximização do bem-estar do povo, através do equilíbrio entre as receitas e as despesas; enquanto o segundo assegura o uso eficiente de recursos, através da oferta e procura de recursos e do mecanismo de preço. O terceiro tipo são empresas estatais competitivas que são idênticas às empresas competitivas gerais na medida em que não devem ter quaisquer objectivos sociais e públicos obrigatórios, e o seu objectivo económico tem uma posição absoluta, como é o caso das indústrias de telecomunicações, de automóvel, de electrónica, de siderurgia, financeira, imobiliária, etc. O governo não deve proteger este tipo de empresas, mas deixá-las competir, de forma justa, com todos os tipos de empresas do mercado e obter vantagens lucrativas. O lucro dos activos estatais emerge principalmente neste tipo de empresas e as que não são capazes de atingir os objectivos básicos de rentabilidade através do mercado e demostrar competitividade no mercado, devem ser retiradas ou encorajadas a retirar-se do mercado. Na prática, devem ser definidas metas a partir da natureza da empresa, por exemplo, as empresas estatais comerciais devem ter como objectivo principal de incentivar a dinamização da economia do País, alargar as funções dos capitais estatais, concretizar a preservação e valorização dos activos estatais, e proceder funcionamento comercial de acordo com as exigências orientadas pelo mercado, de modo a conseguir a sobrevivência do mais forte e a entrada e saída ordenada do mercado; enquanto as empresas com a natureza de interesse público devem ter como objectivo principal garantir o bem-estar da população, servir a sociedade e prestar produtos e serviços públicos, destacando a qualidade dos serviços e dos

116 produtos, o controlo dos custos e a capacidade de garantia, etc. 14 Devido à natureza especial das empresas estatais, a sua reforma deve estabelecer um sistema de responsabilidade social e um mecanismo de supervisão de responsabilidade social. A responsabilidade social das empresas estatais é dotada de diversidade e de diferença, incluindo dois níveis, o dever social e a expectativa social, e divide-se em dois tipos, a responsabilidade básica e a extensiva, que inclui as responsabilidades básica e extensiva em relação aos trabalhadores, aos consumidores, aos fornecedores, aos credores, à protecção e ao aproveitamento racional do ambiente e dos recursos, à comunidade a que está localizada, à acção de caridade e ao governo; todas as empresas estatais devem cumprir conscientemente e assumir activamente as responsabilidades dos oito aspectos acima mencionados. Enquanto promove a construção do mecanismo de supervisão das responsabilidades sociais das empresas estatais, o governo deve criar e melhorar os respectivos diplomas legais e o regime de avaliação dos objectivos com base em sistema de responsabilidade social, e monitorizar do exterior o cumprimento da responsabilidade social por parte das empresas estatais através de relatórios periódicos.15 No entanto, em relação às empresas mistas de interesse comercial e público, o grau de dificuldade e de complexidade da supervisão é ainda maior, pelo que, o modo de supervisão, o mecanismo de avaliação e a concepção de políticas devem ser classificados e implementados progressivamente conforme a situação concreta da empresa. Para além de respeitar o princípio da classificação, é necessário, de acordo com a situação real das empresas, aperfeiçoar o regime de gestão da 14 Aviso da Comissão de Supervisão e Administração de Activos Estatais do Conselho de Estado, do Ministério das Finanças e da Comissão Nacional de Desenvolvimento e Reforma sobre a Emissão do Parecer Orientador sobre Definição e Classificação das Funções das Empresas Estatais, Governo Popular Central da República Popular da China, n.º 170 [2015] da Comissão de Supervisão e Administração de Activos Estatais, 7 de Dezembro de 2015, http://www.gov.cn/gongbao/content/2016 /content_5061700.htm (17/02/2022). 15 Shen Zhiyu, Liu Xingguo, Zhou Xiaohu, “Estudo sobre a reforma das empresas estatais baseada na responsabilidade social”, in China’s Industrial Economics, Setembro de 2008, n.º 9, pp. 141-149.

117 empresa-mãe e filial do grupo de empresa estatal, implementar uma supervisão hierárquica, clarificar e determinar os objectivos de exploração e o rumo de desenvolvimento das filiais de segundo grau e de grau inferior, para efeitos de supervisão por classificação. Em princípio o tipo de filiais (incluindo as sucursais de filiais) deve ser claro, apenas uma função e um tipo de indústria, sendo relativamente fixo, não se pode fazer negócios mistos nem, mais ainda, alterar arbitrariamente o tipo de negócio principal da empresa. Desta forma, através da criação de mecanismo de avaliação científica e orientada para a indústria em classificação, o governo pode orientar as empresas estatais para racionalizar a sua distribuição, e acelerar o ajustamento estratégico da estrutura das indústrias económicas estatais.16 No passado, a falta de um organismo especializado de supervisão das empresas de capitais públicos em Macau levou a um fenómeno da “ausência de supervisão” na área dos investimentos de capitais públicos. Assim, o Regime jurídico das empresas de capitais públicos propõe a criação de um serviço competente exclusivo para exercer os direitos dos titulares da participação, produzir uma legislação unificada e centralizada em relação às empresas de capitais públicos, de modo a unificar o poder de supervisão, evitar a fragmentação e erradicar o fenómeno da ausência de supervisão a longo prazo. Relativamente à supervisão centralizada pelos, Macau pode aprender com as experiências da reforma sobre classificação das empresas estatais do Interior da China para implementar uma avaliação e uma supervisão classificadas e diferenciadas para as empresas de capitais públicos em diferentes posicionamentos funcionais, sectores industriais e fases de desenvolvimento. Por exemplo, a avaliação das empresas de capitais públicos do tipo comercial deve focar-se no fortalecimento da orientação do mercado e na avaliação dos indicadores de desempenho da exploração, do nível de retorno sobre o capital e da capacidade de competitividade do mercado; enquanto para as empresas do tipo de utilidade pública, como a Teledifusão de Macau, os benefícios sociais devem ter prioridade máxima podendo considerar a 16 Liu Xianwei, “Reflexões e contramedidas sobre a promoção da supervisão classificada das empresas estatais baseada no controlo de capitais”, in Economic Review Journal, 2017(02), pp. 33-39.

118 introdução de um mecanismo de avaliação social na avaliação, tendo como objectivo principal de elevar a qualidade e a eficácia dos produtos e serviços públicos. Além disso, à medida que o desenvolvimento da indústria tecnológica se vem tornando um elemento importante da diversificação adequada da economia de Macau nos últimos anos, pode-se classificar uma parte das empresas tecnológicas como empresas de capitais públicos do tipo tecnológico, concentrando-se nas empresas que são mais relevantes para o progresso tecnológico e têm significado estratégico na promoção da diversificação adequada da economia de Macau, como a UMTEC Limited, centrando-se especial atenção à capacidade de investimento em pesquisa e desenvolvimento, à formação de quadros qualificados em pesquisa e desenvolvimento, à produção e transformação de resultados científicos e tecnológicos, entre outros. 2. Promoção da criação de um regime de governanção para o sistema empresarial moderno O sistema empresarial moderno compreende uma estrutura científica de governação empresarial, um mecanismo de exploração e funcionamento orientado pelo mercado e um regime eficaz de controlo de risco. A Resolução do Comité Central do Partido Comunista da China sobre várias questões relativas à criação de uma economia de mercado socialista, aprovada na Terceira Sessão Plenária do 14.º Comité Central do Partido Comunista da China, refere expressamente a criação do sistema empresarial moderno com “direito de propriedade claro, direitos e responsabilidades bem definidos, separação do governo e das empresas, e gestão científica” como a direcção da reforma das empresas estatais no Interior da China, isto é, através da separação do direito de propriedade e do direito de exploração, criar um sujeito independente do mercado,17 sendo seu principal objectivo aperfeiçoar a estrutura de governação da pessoa colectiva, criar um 17 Xiang Anpo, “Reinício de nova ronda sobre a reforma das empresas estatais de forma substancial e poderosa – em comemoração dos 40 anos da reforma das empresas estatais”, in Management World, 2018, n.º 10, pp. 95-104.

119 sistema empresarial moderno integrado, no qual a estrutura da governação da empresa rege a tomada de decisões, o mecanismo da exploração rege a execução, e o controlo do risco rege o risco. A reforma das empresas estatais enfatiza o aperfeiçoamento do sistema interno das empresas baseado nos estatutos e a melhoria do mecanismo de selecção, utilização do pessoal e distribuição salarial no mercado através da implementação de um regime de mandato e de gestão contratual a nível do pessoal dos gerentes, bem como o desenvolvimento de vários incentivos a médio e longo prazo para melhorar o mecanismo de exploração e funcionamento orientado pelo mercado. O Regime jurídico das empresas de capitais públicos realça a construção de um bom sistema interno de governação da empresa, a implementação das competências da assembleia geral, do conselho de administração e do conselho fiscal, a criação do regime de avaliação do desempenho da exploração e do funcionamento empresariais e a ligação dos resultados da avaliação à renumeração e à renovação dos membros dos órgãos, de maneira a reforçar os efeitos dos incentivos e das restrições, desempenhando o papel do mecanismo do mercado. Para estimular plenamente o papel orientador da avaliação em relação ao desenvolvimento das empresas, os serviços de supervisão devem ter mais consideração pela melhoria do sistema e do critério de avaliação, especialmente em questões como a supervisão transfronteiriça de algumas empresas de capitais públicos. Tomando como referência as experiências do Interior da China, a CSAAE do Conselho de Estado criou vários órgãos funcionais, sendo os mais típicos o Departamento de Avaliação do Desempenho e Remuneração, que é responsável pela avaliação do desempenho e pelos incentivos remuneratórios, e o Departamento de Supervisão e Responsabilização, que é responsável pelos trabalhos de responsabilização por violação da actividade de exploração de investimentos, etc. Assim, para se adaptar às necessidades de supervisão na fase actual, pode ser considerado o GPSAP como serviço competente exclusivo, aperfeiçoando e expandindo adequadamente as suas competências e recrutando mais pessoal com experiência e capacidade para os respectivos serviços competentes, o que é também um dos rumos de desenvolvimento de supervisão.

120 3. Formação de um sistema de supervisão concentrado no “controlo de capitais” A Terceira Sessão Plenária do 18.º Comité Central do Partido Comunista Chinesa marcou a entrada na nova fase da reforma geral aprofundada da China, a qual tomou uma nova decisão estratégica sobre a reforma do sistema de supervisão de capitais estatais que se concentra no “controlo de capitais”, cuja orientação geral é de se desligar da intervenção administrativa directa, reforçar a autonomia da exploração e consolidar os atributos de mercado das empresas estatais.18 Em termos de gestão dos capitais estatais, existem quatro grandes tarefas da reforma: 1. Melhorar o regime de gestão dos capitais estatais e reforçar a supervisão dos capitais estatais concentrada no controlo dos capitais; 2. Proceder à reforma do regime de exploração autorizada de capitais estatais, criar várias empresas para a exploração dos capitais estatais e apoiar as empresas estatais com condições para as converter em empresas de investimento de capitais estatais; 3. Orientar os capitais estatais para investir mais na segurança nacional, nas indústrias importantes e em áreas-chave da economia nacional, centrar-se na prestação de serviços públicos, desenvolver as indústrias estratégicas perspectivadas mais importante para o futuro, proteger o ambiente biológico, apoiar o avanço tecnológico e garantir a segurança nacional; 4. Transferir parte dos capitais estatais para o Fundo de Segurança Social e aumentar a proporção as receitas de capitais estatais entregues às finanças públicas.19 Em seguida, o relatório do 19.º Congresso Nacional do Partido Comunista da China indica que “Há que se aprimorar o sistema de administração dos diversos tipos de activos estatais, reformar o sistema de exploração autorizada de capitais estatais; acelerar a optimização da distribuição da economia de propriedade estatal, seu reajuste estrutural e sua restruturação estratégica; reforçar a manutenção e o aumento do valor dos activos estatais; tornar os capitais estatais mais fortes, avançados e 18 Qi Weidong, Xiao Xu, “Processo histórico, experiências básicas e missão inacabada da construção do regime das empresas estatais nas sete décadas da nova China”, in Research on Economics and Management, 2019, n.º 10. 19 Yu Jing, “Perspectiva da reforma das empresas estatais e de capitais estatais durante o 13.º Plano Quinquenal”, in Seeking Truth, 2015, vol. 42, n.º 6, pp. 47-54.

121 maiores, e evitar efectivamente a perda dos activos estatais.”20 Neste contexto, as competências da CSAAE passaram de “controlo de empresas” para “controlo de capitais”, criando um ciclo de supervisão da exploração, de supervisão integrada e de responsabilização. Esta transformação facilita a resolução fundamental do problema de longa data da inseparabilidade do governo e das empresas e da inseparabilidade do governo e dos capitais entre as empresas estatais e os órgão de supervisão dos capitais estatais, a redução dos custos das transacções no processo de operação dos investimento dos capitais estatais, e o incentivo da iniciativa e da motivação dos operadores, o que leva uma maior eficiência operacional e produtiva das empresas estatais.21 Sob o novo sistema de gestão dos capitais, a relação de propriedade dos capitais torna-se mais clara, a CSAAE apenas precisa de exercer as competências de titular da participação de acordo com a lei, e centrar a sua supervisão na configuração geral, no funcionamento, no retorno e na segurança dos capitais, entre outros aspectos. Esta transformação não significa a separação entre o capital e os activos, mas sim utilizar o capital como um elo, baseado nos direitos legais, e regular cientificamente o anterior sistema de gestão de “controlo do pessoal, dos assuntos e dos activos”,22 insistindo nos princípios básicos de separação das unidades administrativas e das instituições públicas, de separação das funções de supervisão e das funções de exploração, de administração interna e de aquisição de serviços no exterior.23 Em virtude da diferença da natureza e do tipo de 20 Rede do Governo da China, “Garantir a vitória decisiva na construção de uma sociedade moderadamente próspera em todos os aspectos e lutar pelo grande sucesso do socialismo com características chinesas para uma nova era - Apresentado no 19.º Congresso Nacional do Partido Comunista da China”, http://www.gov.cn/gongbao/content/2016/content_5061700.htm (01/04/2022). 21 Liao Hongwei, Yang Liangping, “Estudo sobre a reforma profunda das empresas estatais sob o novo sistema de supervisão baseado no ‘controlo de capitais’ ” , in Study & Exploration, 2018, n.º 12, pp. 125-132. 22 Qi Haodong, Guo Junchao, “Realização da transformação da supervisão dos capitais estatais baseada no controlo dos capitais”, in Finance & Accounting, 2017, n.º 20, pp. 66-68. 23 Ren Hongbin, “Estudar e implementar aprofundadamente o espírito do importante discurso do Presidente Xi Jinping de 1 de Julho, iniciar um novo capítulo de trabalhos institucionais da Comissão de Supervisão e Administração de Activos Estatais”, in Zhongguo Jiguan Houqin (Ó rgãos e Serviços de Apoio da China), 2021, n.º 11, pp. 22-24.

122 empresas estatais, a ênfase na supervisão por parte da CSAAE também varia, pelo que a CSAAE tem como função principal controlar os capitais, mas há também, ao mesmo tempo, necessidade de uma gestão diferenciada conforme a reforma da classificação. Por exemplo, as empresas comerciais de monopólio natural, o foco principal deve ser o controlo dos capitais, complementada pelo controlo dos activos, assegurando que a economia estatal desempenha um papel orientador na economia nacional e que o valor de capital estatal é preservado e valorizado; enquanto as empresas de utilidade pública, deve concentrar-se no controlo das empresas, complementada pelo controlo dos activos, assegurando o fornecimento de produtos públicos essenciais e satisfazendo as necessidades da sociedade, bem como controlar, ao mesmo tempo, os custos e a qualidade, e melhorar a eficiência do fornecimento de produtos públicos na medida do possível.24 No dia 16 de Março de 2022, o website da CSAAE do Conselho de Estado publicou a criação do Departamento de Inovação Científica e Tecnológica e do Departamento de Responsabilidade Social,25 ambos resultantes da separação do actual Departamento de Inovação Tecnológica e Responsabilidade Social da CSAAE, o que significa um grande avanço da CSAAE no controlo dos capitais. Segundo os documentos do Governo Central, o Departamento de Inovação Científica tem como objectivo na implementação dos grandes projectos científicos, no empenho da promoção das empresas estatais a tornarem-se em locais de origens da tecnologia original; na consolidação do papel predominante de inovação das empresas, na aceleração da transformação das empresas directamente subordinadas ao Governo Central em líderes da inovação; na melhoria do ambiente tecnológico e ecológico, no estímulo da potencial inovação 24 Grupo de Pesquisa de Análise e Previsão Macroeconómica da China, Yang Ruilong, “Ideias sobre a nova reforma das novas empresas estatais na nova era - Lógica, caminho e prática da reforma da classificação das empresas estatais”, in Economic Theory and Business Management, 2017, n.º 5, pp. 5-24. 25 “A CSAAE do Conselho de Estado cria o Departamento de Inovação Científica e Tecnológica e o Departamento de Responsabilidade Social para melhor incentivar o desenvolvimento de alta qualidade e critério dos trabalhos de inovação tecnológica e de responsabilidade social das empresas centrais”. Vide CSAAE do Conselho de Estado http://www.sasac.gov.cn/n2588025/n2643314/c23711009/content .html (26/03/2022).

123 e criatividade das empresas directamente subordinadas ao Governo Central; no reforço da integração da informatização e da industrialização e da transformação digital das empresas directamente subordinadas ao Governo Central, bem como na promoção da integração aprofundada da cadeia de inovação e da cadeia industrial das empresas directamente subordinadas ao Governo Central.26 Por sua vez, o Departamento de Responsabilidade Social deve concentrar-se nos trabalhos relacionados com o pico e neutralidade de carbono das empresas directamente subordinadas ao Governo Central, por forma a promover de forma ordenada e progressiva os trabalhos relevantes; na consolidação de protecção ambiental, por forma a promover a criação do sistema de prevenção e de controlo dos riscos em todo o processo e cadeia da empresa; empenhar-se nos trabalhos da revitalização rural e no apoio a Xinjiang, Tibete e Qinghai por partes das empresas directamente subordinadas ao Governo Central e, dedicar-se nos trabalhos da gestão de qualidade e da criação de marcas das empresas marcas de alto nível e de renome internacional, bem como assegurar os trabalhos da criação do sistema de responsabilidade social das empresas directamente subordinadas ao Governo Central, orientando e promovendo as empresas a implementar activamente os conceitos ESG (meio ambiente, social e governação), adaptando-se liderando a elaboração de normas e regras internacionais, de modo a promover o desenvolvimento sustentável.27 Assim, a gestão das empresas estatais deve ser pertinente, não podendo ser excessiva ou ausente, e só assim é que pode garantir a valorização constante dos activos estatais.28 O Departamento de Inovação Científica e Tecnológica e o Departamento de Responsabilidade Social recém-criados, são responsáveis, respectivamente por 26 “A CSAAE do Conselho de Estado cria o Departamento de Inovação Científica e Tecnológica e o Departamento de Responsabilidade Social para melhor incentivar o desenvolvimento de alta qualidade e critério dos trabalhos de inovação tecnológica e de responsabilidade social das empresas centrais”. Vide CSAAE do Conselho de Estado http://www.sasac.gov.cn/n2588025/n2643314/c23711009/content .html (26/03/2022). 27 Idem. 28 Jiguang Liu, “Analysis on Some Issues of State-owned Assets Supervision and Administration in China”. Proceedings of 2009 International Conference on Public Administration (5th), 2009, pp. 166-170.

124 orientar a promoção da inovação científica e tecnológica e o cumprimento das responsabilidades sociais nas empresas, isto foi porque a inovação tecnológica e a responsabilidade social se complementam e têm prioridades próprias. A importância da inovação e da responsabilidade social tornou-se ainda mais evidentes 29 na actual conjuntura nacional e internacional. De acordo com a interpretação da revista National Business Daily entende que “A importância da inovação tecnológica para o desenvolvimento de alta qualidade das empresas directamente subordinadas ao Governo Central é evidente. Sem a inovação tecnológica, não haverá competitividade nuclear, nem empresas de classe mundial. Na reunião da inauguração, a CSAAE manifesta que irá empenhar-se no incentivo das empresas estatais a tornarem-se em locais de origens da tecnologia original, e acelerar a promoção das empresas directamente subordinadas ao Governo Central em líderes de inovação, potencializando a inovação e a criatividade das empresas directamente subordinadas ao Governo Central, e impulsionando a integração aprofundada da cadeia de inovação e da cadeia industrial das empresas directamente subordinadas ao Governo Central. O que merece mais atenção é o significado da responsabilidade social para as empresas de classe mundial. As empresas directamente subordinadas ao Governo Central são pilares importantes da economia nacional do País, o cumprimento da sua responsabilidade social é missão inerente e consistente, tal como a CSAAE referiu que irá empenhar-se nos trabalhos de segurança e de protecção ambiental e promover a criação do sistema de prevenção e de controlo dos riscos em todo o processo e cadeia da empresa, bem como nos trabalhos da revitalização rural do apoio a Xinjiang, Tibete e Qinghai por partes das empresas directamente subordinadas ao Governo Central. Aliás, essas responsabilidades sociais existem no presente, existiam também no passado e existirão ainda no futuro. Para as empresas directamente subordinadas ao Governo Central ainda há novas responsabilidades sociais que precisam de ser assumidas, e são importantes para determinar se podem tornar-se empresas de classe mundial. Por exemplo, no 29 Rede de notícias comerciais da China, “Qual a pretensão da nova iniciativa da Comissão de Supervisão e Administração de Activos Estatais?”, https://www.chinatradenews.com.cn/content/202203/25/c14587 1.html (01/04/2022).

125 contexto do pico e da neutralidade de carbono, como promover, de forma activa e ordenada, esses trabalhos; no contexto dos trabalhos da gestão da qualidade e da criação de marcas, como criar um conjunto de marcas de alto nível e de renome internacional; no contexto dos trabalhos da criação do sistema de responsabilidade social das empresas directamente subordinadas ao Governo Central, da implementação activa do conceito ESG, da adaptação e liderança na elaboração de normas e regras internacionais, do empenho do desenvolvimento sustentável... Sem essas responsabilidades sociais, não é possível tornar-se em uma empresa de classe mundial”.30 A supervisora principal de investigação do Instituto de Estudos de Empresas Nacionais Modernas da China da Universidade Tsinghua, Zhou Lisha, indica que “isto reforça mais a competitividade, a criatividade, a capacidade de controlo, o poder de influência e da capacidade de resistência ao risco das empresas directamente subordinadas ao Governo Central, especialmente as empresas estatais precisam de ser rentáveis para se posicionarem como um sujeito competitivo do mercado, carece ainda a ponderação das responsabilidades em matéria de desenvolvimento inovador e social”.31 Do mesmo modo, a elaboração do Regime jurídico das empresas de capitais públicos de Macau não visa privar a autonomia de exploração das empresas, mas sim dar pleno exercício aos poderes e responsabilidades de supervisão pelos serviços competentes no âmbito de um sistema baseado na gestão do capital, de modo a promover o processo da tomada de decisão operacional das empresas de capitais públicos se concentre em “capitais”, tendo em conta as experiências adquiridas da conversão das competências da CSAAE do Interior da China, contribuirá a criação de um mecanismo de regulação institucional prévia, supervisão intermédia e responsabilização posteriori. Ao mesmo tempo, através 30 Fu Keyou, “Intenção da criação do Departamento de Responsabilidade Social da Comissão de Supervisão e Administração de Activos Estatais”, in National Business Daily, 20 de Março de 2020, p. 004, https://baijiahao.baidu.com/s?id=1727830101127581476&wfr=spider&for=pc (01/04/ 2022). 31 Gao Jianghong, “Explicações sobre os motivos da criação do Departamento de Inovação Tecnológica e do Departamento de Responsabilidade Social na CSAAE do Conselho de Estudo”, in 21st Century Business Herald, https://m.21jingji.com/article/20220318/6e234ecad9da1e0dc4cdde5507c5b6f4.html (01/04/2022).

126 da introdução da supervisão externa, incluindo a supervisão por profissionais representados pelo auditor de contas e da supervisão pelo público através da divulgação de informações, deve insistir-se no princípio da abertura e da transparência, etc., e regular-se os vários níveis da supervisão, ajudando a aplicação do Regime jurídico das empresas de capitais públicos às empresas de capitais públicos. IV. Prespectiva da reforma do regime de supervisão das empresas de capitais públicos 1. Acompanhar a evolução do tempo e determinar as responsabilidades da supervisão das empresas de capitais públicos Nos últimos anos, o Governo da RAEM tem participado proactivamente nas estratégias nacionais como a iniciativa de “Uma Faixa, Uma Rota”, a construção da Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau e a exploração conjunta de Hengqin, tendo, ainda, alargado o leque de investimentos públicos ao Interior da China, foram criados e promovidos de vários projectos das empresas de capitais públicos em Hengqin, nomeadamente o Parque Científico e Industrial de Medicina Tradicional Chinesa para a Cooperação entre Guangdong e Macau, o Novo Bairro de Macau em Hengqin, o Instituto de Investigação em Ciência e Tecnologia da Universidade de Macau em Zhuhai, etc., esperando que possam contribuir para resolver o problema da estrutura industrial única de Macau durante um longo período de tempo, proporcionar uma plataforma de qualidade e uma cadeia ecológica para a transformação dos resultados de investigação científica e tecnológica das instituições do ensino superior, ao mesmo tempo, alargar o espaço de residência e de emprego para melhorar a qualidade de vida dos residentes de Macau. Com o estabelecimento da Zona de Cooperação Aprofundada entre Guangdong e Macau em Hengqin e a criação do novo sistema de negociação, construção e administração conjuntas e partilha de resultados entre Guangdong e

127 Macau, haverá mais oportunidades de investimento de capitais públicos em Hengqin, e a exploração e os investimentos transfronteiriços das empresas de capitais públicos também tornar-se-ão uma grande oportunidade para promover o desenvolvimento da diversificação da economia, assegurar a prosperidade e a estabilidade a longo prazo, e aumentar de forma contínua o bem-estar da população de Macau. Assim, com a entrada em vigor do Regime jurídico das empresas de capitais públicos permitirá a regular este tipo de investimentos de finanças públicas de forma oportuna, e servir o papel de suporte estratégico do funcionamento transfronteiriço das empresas de capitais públicos na promoção do desenvolvimento das indústrias emergentes, bem como proporcionará uma garantia legal para o desenvolvimento saudável das empresas de capitais públicos e a concretização da preservação e da valorização dos capitais públicos. Bedchuk e Fried,32 Matsumura e Shin,33 Jensen e Murphy34 entendem que os incentivos e a supervisão podem complementar-se entre si, que a eficácia dos incentivos só pode ser fomentada através de reforço da supervisão, e que a supervisão, pode ser substituto, em certo nível, de custo de agência. Wing e outros35 referem no seu estudo que os incentivos e a supervisão podem substituir-se entre si em certo nível, e indicando também os parâmetros da supervisão que inclui variáveis tais como custo de supervisão, intensidade de supervisão, taxa de sucesso. Segundo Li Yunfei e Zhou Zongfang,36 demonstram que existe uma melhor configuração da supervisão para o gestor de risco através do modelo de 32 Lucian A. Bebchuk, Jesse M. Fried, “Pay without Performance”. Business Ethics Quarterly, 2004, 20 (3), pp. 5-24. 33 Ella Mae Matsumura, Jae Yong Shin, “Corporate Governance Reform and CEO Compensation: Intended and Unintended Consequences”. Journal of Business Ethics, 2005, 62 (2), pp. 101-113. 34 Michael C. Jensen, Kevin J. Murphy, Eric G. Wrack, “Remuneration: Where We've Been, How We Got to Here, What are the Problems, and How to Fix Them”. Social Science Electronic Publishing, 2004, 2 (5459), p. 122. 35 Michael G. Wing, Aaron Eklund, Sessions John, Karsky Richard, “Horizontal Measurement Performance of Five Mapping-Grade Global Positioning System Receiver Configurations in Several Forested Settings”. Western Journal of Applied Forestry, 2008, 23(3), pp. 83-88. 36 Li Yunfei, Zhou Zongfang, “Modelo de contrato de incentivos de capital de risco com base na relação entre o agente e o comitente”, in Chinese Journal of Management, 2011, 8(06), pp. 872-878.

128 contrato de investimento de risco, e que a supervisão do gestor de risco ajuda a incentivá-lo a empenhar-se no seu trabalho , de forma a reduzir os custos de agência. Pelo que, é importante clarificar as responsabilidades da supervisão das empresas de capitais públicos para promover o desenvolvimento da diversificação da economia de Macau, manter a estabilidade e a prosperidade a longo prazo, e melhorar continuamente o bem-estar da população de Macau. 2. Realizar a reforma, e elevar o nível de exploração das empresas de capitais públicos A supervisão das empresas de capitais públicos regulada pelo Regime jurídico das empresas de capitais públicos enfatiza principalmente a preservação e a valorização dos capitais públicos, cujo conceito da supervisão correspondente à situação real do sistema económico do mercado de Macau sob o princípio “um país, dois sistemas”. No processo de construção conjunta da Zona de Cooperação Aprofundada de Guangdong-Macau e da integração na conjuntura geral do desenvolvimento nacional, as empresas de capitais públicos de Macau terão mais oportunidades de cooperação e de joint ventures com as empresas estatais do Interior da China. Assim sendo, tomando como referência a experiência do Interior da China a adoptar a forma da supervisão concentrada em “capitais”, o que facilitando a conexão e a articulação das empresas de capitais públicos de Macau com as empresas estatais do Interior da China. Um princípio importante do Regime jurídico das empresas de capitais públicos é o “Princípio de exploração e funcionamento orientado pelo mercado”, isto é, no enquadramento do Regime, a autonomia de exploração das empresas de capitais públicos deve ser respeitada salvo disposições especiais, a exploração e o funcionamento destas empresas estão sujeitos aos diplomas legais aplicáveis às empresas comerciais gerais. Pelo que, no futuro, a supervisão das empresas de capitais públicos deve concentrar-se em “capitais”, evitar simultaneamente uma excessiva intervenção na autonomia de exploração das empresas, e envidar-se em garantir as empresas funcionam de forma regular e ordenada através da melhoria dos regulamentos e da estrutura de governação das empresas, nomeadamente

129 definição pormenorizada do regime de renumerações e regalias, e do regime de avaliação do desempenho dos membros do órgão de administração. Ao mesmo tempo, o Regime jurídico das empresas de capitais públicos irá clarificar as competências dos órgãos das empresas de capitais públicos, por exemplo, a assembleia geral responsabiliza-se por decidir o plano de desenvolvimento a médio e longo prazo da empresa, o plano anual de exploração e funcionamento e o orçamento anual da empresa; o conselho de administração responsabiliza-se por determinar os regimes fundamentais da empresa, apresentar propostas sobre “assuntos relevantes de exploração e de funcionamento”, submetendo à aprovação da assembleia geral; o conselho fiscal responsabiliza-se por estabelecer o regime interno de supervisão da empresa. Uma distribuição racional de competências entre os diversos órgãos e uma atribuição de funções entre si podem contribuir para um bom funcionamento da empresa em três níveis: antes, durante e depois da sua ocorrência. Além disso, a supervisão pelos serviços competentes e a supervisão externa podem promover o funcionamento eficaz e a melhoria de gestão das empresas de capitais públicos, permitindo-lhes aumentar a sua notoriedade de igualdade com as empresas chave estatais do Interior da China e até as empresas a nível mundial, em termos de desenvolvimento das actividades, gestão e controlo organizacional e cultura da empresa, etc. 3. Clarificação de competências e responsabilidades e reforço da capacidade de supervisão transfronteiriça pelo governo Com o aprofundamento contínuo da cooperação entre Hengqin e Macau, os capitais públicos de Macau em Hengqin e a proporção da exploração das actividades transfronteiriças das empresas de capitais públicos de Macau em Hengqin aumentarão significativamente estas empresas assumirão um papel crucial na construção da Zona de Cooperação Aprofundada. Consequentemente é necessário fortalecer a supervisão transfronteiriça das empresas de capitais públicos para assegurar que o seu funcionamento esteja correspondente às linhas de acção governativa. Assim, prevê-se que, no Regime jurídico das empresas de capitais públicos, os serviços competentes exerçam os direitos de sócio em nome

130 do Governo da RAEM no exercício das suas competências, devendo ter em consideração os objectivos de acção governativa da respectiva área em relação ao plano de desenvolvimento a médio e longo prazo, ao plano anual de exploração e funcionamento e ao orçamento anual das empresas públicas, para garantir que as respectivas orientações correspondam às acções governativas da RAEM e à situação real das empresas. O estabelecimento do Regime jurídico das empresas de capitais públicos fornece um fundamento legal para a introdução do regime de avaliação do desempenho, cabendo aos serviços competentes desenvolver e implementar o regime de avaliação do desempenho de exploração da empresa e as normas concretas para sua execução, de modo a regular as questões nucleares como “quem está sujeito à avaliação”, “quem é responsável pela avaliação” e “quais são os elementos da avaliação”, permitindo que aos membros dos órgãos das empresas de capitais públicos assumam as responsabilidades correspondentes em relação à empresa e aos interesses públicos. As empresas de capitais públicos podem efectuar transmissão de quota nos termos do Código Comercial e demais disposições aplicáveis. No entanto, com o intuito de evitar o risco de “perda de capitais públicos”, é necessário estabelecer algumas exigências processuais adicionais no enquadramento do Regime jurídico das empresas de capitais públicos, como a transmissão de quota para uma entidade privada deve ser efectuada a título oneroso, exigindo-se ainda uma avaliação profissional feita por uma terceira parte. Além disso, as filiais das empresas de capitais públicos devem, de acordo com a lei, apresentar a estrutura de governação e o plano anual de actividades, enquanto as empresas-mãe são obrigadas a assumir-se como “primeiro responsável” por supervisionar e controlar a exploração e o funcionamento das suas filiais. Com o alargamento do âmbito de aplicação do Regime jurídico das empresas de capitais públicos às empresas de capitais públicos e às suas filiais constituídas fora de Macau, permite assim regularas operações de investimento efectuadas pelas empresas públicas em Hengqin, reforçando o âmbito da supervisão e a capacidade da supervisão transfronteiriça pelo governo.

131 V. Conclusão Este artigo não só analisa a relação entre a base jurídica, o processo de execução e as exigências de supervisão do Regime jurídico das empresas de capitais públicos, como ainda apresenta sugestões relativas ao seu estabelecimento baseadas nas experiências da reforma de supervisão e governação das empresas estatais do Interior da China. Nos últimos anos, Macau tem aproveitado as oportunidades para promover, de forma pragmática, a construção da Zona de Cooperação Aprofundada entre Guangdong e Macau em Hengqin e da Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau, impulsionando o desenvolvimento de diversificação da economia de Macau, integrando-se proactivamente na conjuntura geral do desenvolvimento nacional, durante o qual, nota-se que, as empresas de capitais públicos de Macau têm desempenhado um papel importante na função económica e política. No contexto da reforma da administração pública, orientada pela estratégia de “criar primeiro para reformar depois”, é necessário primeiro produzir um diploma legal para as empresas de capitais públicos, pois somente assim com base legal se poderá fundamentar a reforma posteriormente. De um modo geral, o estabelecimento do Regime jurídico das empresas de capitais públicos não só permitirá que o Governo da RAEM concretize os objectivos de aproveitamento racional do erário público, e de preservação e valorização dos activos públicos, como ainda proporcione uma garantia jurídica mais sólida para o desenvolvimento saudável e sustentável da diversificação da economia de Macau.

Administração n.º 136, vol. XXXV, 2022-2.º, 133-156 133 Um Estudo sobre a Aplicabilidade dos Critérios de Compliance Internacionais em Macau Vong Chi Hou I. Levantamento de questões Desde a transferência de soberania de Macau, o Governo da Região Administrativa Especial de Macau (RAEM) tem registado um crescimento económico contínuo. A fim de promover a diversificação adequada da economia da RAEM e assegurar a implementação efectiva das “Linhas Gerais do Planeamento para o Desenvolvimento da Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau”, as regras de compliance do sector financeiro de Macau devem estar alinhadas com as internacionais. Embora as instituições financeiras de Macau tenham geralmente estabelecido um sistema de compliance há mais de dez anos, atendendo às mudanças do ambiente económico e à situação do sector financeiro, há necessidade de proceder à revisão e actualização da gestão dos riscos de compliance deste sector. Os principais regimes de compliance do mundo são o “Foreign Corrupt Practices Act” dos EUA, o “Bribery Act 2010” do Reino Unido, a “Sapin-II Anti-Corruption Law”1 da França e as Directivas emitidas em 2005 pelo Comité de Basileia para a Supervisão Bancária (BCBS, sigla de Basel Committee on Banking Supervision em inglês), intituladas “Compliance and the Compliance Function in Banks”.  Doutor em direito económico da Universidade de Ciência e Tecnologia de Macau. 1 Chen Ruihua: Essential Theory of Corporate Compliance, Law Press, China, 2020, p. 8.

134 A China, um dos Estados-Membros do BCBS, através da China Banking Regulatory Commission, emitiu e divulgou as “Guidelines on Compliance Risk Management in Commercial Banks” e as “Provisions for the Trial Implementation of the Compliance Management of Securities Companies”, respectivamente, nos anos de 2006 e de 2008, como forma de responder à implementação dos critérios de compliance a nível internacional. Ainda não se procedeu à legislação sobre o compliance bancário em Macau, ao contrário do que acontece no Interior da China ou noutros países e regiões, mas, na prática, as autoridades de Macau estão a utilizar as orientações emitidas pelo BCBS como instrumento de supervisão, tornando-se, assim, a coordenação entre as leis de Macau e as orientações emitidas por uma organização internacional em matéria de compliance uma questão que o sector bancário de Macau enfrenta no exercício da sua actividade. Neste sentido, como é que os bancos de Macau podem satisfazer as exigências das autoridades competentes em matéria de compliance? II. Estrutura de gestão dos riscos de compliance 1. Estrutura de gestão dos riscos de compliance, em conformidade com as orientações do BCBS Tal como descrito nas orientações da “Compliance and the Compliance Function in Banks”, do BCBS, existem nos bancos diferentes riscos de compliance; a estrutura interna dos bancos e os seus procedimentos de trabalho são a chave para o sucesso ou o fracasso da gestão de compliance. A gestão de compliance refere-se à relação jurídica criada pelos gestores em relação às empresas e aos seus trabalhadores, em conformidade com determinados procedimentos legais visando a gestão de compliance. O programa de compliance dos bancos deve ser baseado em três pilares, princípio que foi igualmente adoptado pela “Sapin-II Anti-Corruption Law” no seu artigo 17.º:2 2 The French Anti-Corruption Agency Guidelines, Agence Française Anticorruption, 2021, p. 4.

135 Primeiro, em termos do sujeito da gestão de compliance, os administradores devem comprometer-se com a gestão de compliance. Os quadros superiores, incluindo os responsáveis de acordo com os estatutos da sociedade comercial, devem verificar e supervisionar a implementação do programa de compliance. Os quadros superiores devem comprometer-se, proactivamente, com a gestão de compliance e tornar-se uma parte integrante do programa de compliance, cabendo-lhes entregar aos trabalhadores apropriados as tarefas a implementar, devendo ainda ser responsáveis pela concepção, estabelecimento e controlo do programa de compliance. Os administradores devem disponibilizar todos os recursos necessários, assegurando, por meio da supervisão e da avaliação, a implementação regular do programa de compliance.3 Segundo, é utilizado o mapeamento dos riscos (risk mapping) para conhecer os riscos. Através de um mapeamento dos riscos, os administradores identificam e avaliam os riscos de compliance, exigindo à sua empresa e trabalhadores que exerçam as suas funções de acordo com o programa de compliance. Em termos do objecto da relação jurídica na gestão de compliance, o objecto directo deve ser o mapeamento dos riscos e o objecto indirecto as responsabilidades da empresa e dos trabalhadores face ao compliance. 4 Os departamentos de compliance no interior da empresa estão vocacionados para a implementação da política de gestão de compliance estabelecida pelos administradores.5 Terceiro, trata-se da implementação de medidas de gestão de riscos. São fixados procedimentos e medidas para a gestão dos riscos identificados no mapeamento dos riscos, de modo a alcançar os objectivos de prevenção e de 3 “Responsibilities of the board of directors for compliance - Principle 1” e “Responsibilities of senior management for compliance - Principle 2”, Compliance and the compliance function in banks, Basel Committee on Banking Supervision. 4 Mota Pinto, Teoria Geral do Direito Civil. Faculdade de Direito da Universidade de Macau e Direcção dos Serviços de Assuntos de Justiça, 2014, p. 181. 5 “Principle 3 - The bank’s senior management is responsible for establishing and communicating a compliance policy, for ensuring that it is observed, and for reporting to the board of directors on the management of the bank’s compliance risk”, Compliance and the compliance function in banks, Basel Committee on Banking Supervision.

136 detecção dos riscos e a correcção das deficiências no funcionamento da empresa. Em termos de elementos da relação jurídica na gestão de compliance, devem ser considerados como factos jurídicos os procedimentos dos administradores, da empresa e dos trabalhadores para a execução das medidas de gestão.6 2. Estrutura de gestão dos riscos de compliance no Banco de Portugal No regime vigente em Portugal relativamente à supervisão dos bancos encontram-se especificados vários riscos existentes nos bancos, incluindo o risco de crédito e o risco de contraparte, o risco residual, o risco de concentração, o risco de titularização, o risco de mercado, o risco de taxa de juro resultante de actividades não incluídas na carteira de negociação, o risco operacional, o risco de liquidez e o risco de alavancagem excessiva. 7 Os departamentos de compliance, após a identificação dos riscos e no âmbito das suas competências, definem os procedimentos para detectar previamente os riscos que a respectiva instituição enfrenta.8 Para responder aos diversos riscos que o banco enfrenta, a lei exige a constituição de um comité de riscos que auxilia o órgão de administração na gestão dos diversos riscos da instituição, cabendo-lhe, nomeadamente, garantir que todos os riscos da instituição de crédito são adequadamente identificados e avaliados e devidamente reportados; participar na definição da estratégia do risco da instituição de crédito, bem como nas decisões relativas à gestão dos riscos; 6 “Principle 4 - The bank’s senior management is responsible for establishing a permanent and effective compliance function within the bank as part of the bank’s compliance policy”; “Principle 5 - The bank’s compliance function should be independent”; “Principle 6 - The bank’s compliance function should have the resources to carry out its responsibilities effectively”; “Principle 7 - The responsibilities of the bank’s compliance function should be to assist senior management in managing effectively the compliance risks faced by the bank. Its specific responsibilities are set out below. If some of these responsibilities are carried out by staff in different departments, the allocation of responsibilities to each department should be clear”, Compliance and the compliance function in banks, Basel Committee on Banking Supervision. 7 “Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras”, artigos 115.º-K a 115.º-W. 8 Aviso do Banco de Portugal n.º 3/2020, artigo 28.º.

137 elaborar, com uma periodicidade mínima anual, um relatório de identificação dos riscos e de avaliação em conformidade com os procedimentos legais.9 Além disso, exige-se que o órgão de administração do banco estabeleça e mantenha uma função de compliance responsável, nomeadamente: primeiro, para acompanhar regularmente o funcionamento do banco e promover a elaboração, a aplicação e a verificação do cumprimento do “código de conduta”;10 segundo, para analisar previamente as decisões que envolvam a assunção de riscos de compliance;11 terceiro, para fiscalizar os procedimentos de controlo interno em matéria de prevenção do branqueamento de capitais e do financiamento do terrorismo; 12 quarto, para informar os órgãos de administração e de fiscalização da ocorrência de violação da lei ou de outras irregularidades e manter o respectivo registo;13 quinto, para acompanhar a implementação e aplicação efectiva dos normativos internos e participar no processo de aprovação de novos produtos e serviços;14 sexto, para efectuar testes de compliance e elaborar um relatório anual. 3. Estrutura de gestão dos riscos de compliance nos bancos de Macau 1) Fontes do regime de gestão dos riscos de compliance em Macau O BCBS é uma instituição criada pelo Banco de Pagamentos Internacionais (BIS, sigla em inglês) e as diversas orientações por ele emitidas constituem critérios comummente utilizados pelas instituições financeiras internacionais. Tendo a China aderido ao BCBS no ano de 2009,15 a Comissão Reguladora dos 9 Aviso do Banco de Portugal n.º 3/2020, artigos 23.º a 25.º. 10 Aviso do Banco de Portugal n.º 3/2020, artigo 28.º, n.º 1, alíneas a) a d). 11 Aviso do Banco de Portugal n.º 3/2020, artigo 28.º, n.º 1, alíneas e) a f). 12 Aviso do Banco de Portugal n.º 3/2020, artigo 28.º, n.º 1, alínea g). 13 Aviso do Banco de Portugal n.º 3/2020, artigo 28.º, n.º 1, alíneas h) a j). 14 Aviso do Banco de Portugal n.º 3/2020, artigo 28.º, n.º 1, alíneas k) a m). 15 Expansion of membership announced by the Basel Committee. Basel Committee on Banking Supervision: https://www.bis.org/press/p090610.htm

138 Bancos da China, na definição das políticas, segue obviamente os Acordos de Basileia e outros regimes relacionados.16 Por outro lado, o funcionamento do sector financeiro de Macau tem o seu fundamento no Decreto-Lei n.º 32/93/M (Regime Jurídico do Sistema Financeiro - RJSF). No seu Preâmbulo está escrito que o decreto-lei se inspira nas orientações do BCBS e na experiência da Comunidade Europeia e dos países e territórios com cujos sistemas financeiros Macau tem mais afinidades. 17 Apesar de o “Preâmbulo” deixar de ser considerado como parte integrante dos diplomas legais após a transferência de soberania,18 o mesmo pode continuar a servir de referência para a interpretação da lei. Sendo assim, na revisão do regime de compliance de Macau, ter por base as normas integradas nos sistemas jurídicos acima referidos está em conformidade com a prática tradicional dos legisladores de Macau na formulação das legislações em matéria financeira. 2) Estrutura de gestão de compliance em Macau Deve ter-se em consideração que o capital social dos bancos de Macau não pode ser inferior a 100 milhões de patacas;19 de acordo com a classificação do Código Comercial, relativamente ao montante do capital social, os bancos de Macau são sempre sociedades anónimas,20 cuja administração é confiada a um conselho de administração.21 Embora Macau ainda não tenha promovido uma 16 “Guiding Opinions of China Banking Regulatory Commission on the Implementation of the New Regulatory Standards in China's Banking Sector”. Boletim do Conselho de Estado, n.º 31 de 2011. 17 “Inspira-se sobretudo nas orientações do Comité de Basileia para a Supervisão Bancária, nos ensinamentos colhidos do esforço de harmonização em curso na Comunidade Europeia, bem como na experiência dos países e territórios com cujos sistemas financeiros Macau tem mais afinidades. Mas sem descurar a sintonia com as soluções que maior receptividade têm obtido a nível internacional, visa-se criar condições para o reforço da capacidade de resposta do sistema de crédito no apoio à expansão das actividades económicas no Território, e que potenciem uma maior eficiência na cooperação e integração regionais.” 18 Lei n.º 1/1999 (Lei da Reunificação), artigo 4.º. 19 Decreto-Lei n.º 32/93/M (Regime Jurídico do Sistema Financeiro), artigo 21.º. 20 Código Comercial, artigo 393.º. 21 Código Comercial, artigo 454.º.

139 legislação específica sobre a gestão dos riscos de compliance, de acordo com as orientações da “Compliance and the Compliance Function in Banks”, do BCBS, e tendo como referência o disposto no Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras de Portugal, as principais funções da estrutura de compliance são gerir o funcionamento interno da empresa, assinar e executar contratos. Nos termos do Código Comercial, compete ao conselho de administração gerir e representar a sociedade, incluindo a gestão interna e a representação externa, pelo que a função de gestão dos riscos de compliance deve ser assumida pelo conselho de administração nos bancos de Macau.22 A gestão de compliance é da responsabilidade do conselho de administração, pois o conselho de administração deve assumir a responsabilidade para conhecer os maiores riscos associados à actividade bancária, estabelecendo limites aceitáveis para os mesmos e assegurar que os membros da direcção tomem as medidas essenciais para identificar, medir, monitorizar e controlar os riscos.23 Através da identificação e avaliação dos riscos, o conselho de administração e a direcção asseguram a gestão dos riscos que o banco enfrenta, tais como o risco do crédito, o risco do país e transferências, o risco do mercado, o risco da taxa de juro, o risco de liquidez, o risco operacional, o risco legal e o risco reputacional. O relatório de avaliação de compliance tem por base as informações recolhidas e trocadas no “sistema de contabilidade, informação e de comunicação”.24 À luz das mencionadas orientações, a Comissão de Gestão do Risco é especificamente responsável pela supervisão dos riscos de compliance, entre outros.25 22 Código Comercial, artigo 465.º. 23 Circular n.º 169/B/2002-DSB/AMCM (Directivas para o Controle Interno das Instituições de Crédito Autorizadas), p. 3. 24 Circular n.º 169/B/2002-DSB/AMCM (Directivas para o Controle Interno das Instituições de Crédito Autorizadas), p. 7. 25 Circular n.º 169/B/2002-DSB/AMCM (Directivas para o Controle Interno das Instituições de Crédito Autorizadas), p. 9.

140 III. Natureza do regime de gestão dos riscos de compliance no Direito de Macau 1. Definição dos riscos de compliance Com base nas orientações da “Compliance and the Compliance Function in Banks”, do BCBS, os riscos de compliance referem-se aos riscos de sanções legais ou regulamentares, de perdas financeiras, ou de perdas de reputação em que o banco poderá incorrer se não cumprir as leis, os regulamentos, as regras, os padrões de auto-regulação e os códigos de conduta aplicáveis às suas actividades bancárias.26 O BCBS define como risco operacional o risco de perdas resultantes da inadequação ou da falha de pessoas, de procedimentos ou de sistemas internos, ou ainda de acontecimentos externos. De acordo com esta definição, inclui-se o risco legal, mas não o risco estratégico e o de reputação.27 Daí que haja conceitos semelhantes sobre o “risco de compliance” (compliance risk) e o “risco legal” (legal risk) nos dois documentos emitidos pelo BCBS. De acordo com a definição da Operational Risk Data Exchange Association (ORX), o risco legal é o risco de exposição do banco:28 1) a novas leis; 2) a mudanças na interpretação das leis vigentes pelas autoridades; 3) ao incumprimento das responsabilidades legais ou regulamentares e à interpretação adversa ou à inexequibilidade das disposições contratuais. A International Bar Association (IBA) define como risco legal o risco de perda causada:29 1) por uma transacção defeituosa; 2) por uma reclamação ou ocorrência de outros eventos que resultam numa responsabilidade a assumir pela instituição ou em perdas; 3) por não ter tomado medidas suficientes para proteger os activos que a instituição detém; 4) por alteração da lei. 26 “Implementation of the Compliance Principles”, BCBS (2005). Compliance and the Compliance Function in Banks, BIS (April), p. 5. 27 “Core Principles for Effective Banking Supervision”, BCBS230, p. 58. 28 “Operational Risk Reporting Standards (ORRS)”. Edição 2011, ORX, p. 11. 29 “The Management of Legal Risk by Financial Institutions”, IBA, 2003, p. 13.

141 Um académico defende que o termo “risco legal” tem um sentido mais amplo, que inclui todos os danos potenciais relacionados com a relação jurídica, que podem ser objecto de execução coerciva pelos órgãos judiciais. Tal risco inclui as sanções pecuniárias ou a detenção, assim como a emissão de uma injunção ou a privação de determinados privilégios das pessoas colectivas ou singulares, exigindo, por exemplo, o cumprimento obrigatório das disposições contratuais ou a adopção de medidas necessárias estipuladas no contrato.30 As definições acima referidas só podem ser consideradas uma discrição detalhada do conceito, não tendo oferecido critérios de distinção. A distinção principal que se faz entre os riscos de compliance e os riscos legais refere-se principalmente à distinção entre os sistemas do Direito Comum e os do Direito Continental. Uma vez que as normas referidas nas orientações da “Compliance and the Compliance Function in Banks”, do BCBS, decorrem do direito escrito, não incluindo as decisões das jurisdições do sistema do Direito Comum e as fontes do direito consuetudinário, faz-se a distinção entre os riscos legais e os riscos de compliance, mas, em última análise, deve ter-se sempre em mente a obediência à lei independentemente do sistema jurídico e definições.31 2. Hierarquia das leis em matéria de compliance De acordo com a definição da IBA, da ORX e do BCBS relativamente aos riscos de compliance, estes riscos incluem as sanções aplicadas pelas autoridades de supervisão por violação das leis e regulamentos aplicáveis, assim como as perdas decorrentes dos contratos celebrados no âmbito das operações. De acordo com as orientações do BCBS, as operações internas dos bancos e os contratos celebrados com outros sujeitos devem sempre cumprir as leis, os regulamentos, as regras, os padrões de auto-regulação e os códigos de conduta 30 Jan Trzaskowski, “Legal Risk Management: Some Reflections”. In Steen Treumer (Ed.), Julebog 2005. Djøf Forlag, 2005, p. 176. 31 J. R. Terblanché, “Legal Risk and Compliance for Banks Operating in a Common Law Legal System”, in The Journal of Operational Risk, Volume 7, 2012, p. 69.

142 aplicáveis às suas actividades bancárias. Nos termos da ordem jurídica de Macau, incluem-se:32 primeiro, as leis da Assembleia Legislativa; por exemplo, a Lei n.º 2/2006 (prevenção e repressão do crime de branqueamento de capitais); segundo, os regulamentos administrativos independentes do Chefe do Executivo; por exemplo, o Regulamento Administrativo n.º 7/2003 (conservação dos documentos das entidades financeiras excluindo as pertencentes ao sector segurador); terceiro, os regulamentos administrativos complementares do Chefe do Executivo; por exemplo, o Regulamento Administrativo n.º 7/2006 (medidas de natureza preventiva dos crimes de branqueamento de capitais e de financiamento ao terrorismo); quarto, os Avisos e as Directivas da Autoridade Monetária de Macau (AMCM); por exemplo, a “Directiva contra o Branqueamento de Capitais e o Financiamento do Terrorismo”. 3. Efeitos das leis em matéria de compliance O sector bancário de Macau, de acordo com a sua actividade, deve cumprir as diversas leis, incluindo os Avisos e as Directivas emitidas pela AMCM. Nos termos do RJSF, promulgado, antes da transferência de soberania, pelo então órgão legislativo, a AMCM dispõe de competência regulamentar,33 constituindo contravenções as violações das disposições regulamentares publicadas em avisos e em circulares da AMCM.34 Tendo como referência as competências da Comissão do Mercado de Valores Mobiliários (CMVM), a autoridade de supervisão bancária de Portugal, que dispõe de competência regulamentar, considera-se como um modelo de legislação secundária (secondary legislation). 35 Seguindo Macau o mesmo modelo, por meio de uma lei aprovada pelo órgão legislativo, à AMCM é conferida competência para formular normas obrigatórias. 32 Lei n.º 13/2009 (Regime Jurídico de Enquadramento das Fontes Normativas Internas), artigo 4.º. 33 Decreto-Lei n.º 32/93/M (Regime Jurídico do Sistema Financeiro), artigo 6.º, n.º 3. 34 Decreto-Lei n.º 32/93/M (Regime Jurídico do Sistema Financeiro), artigo 122.º, n.º 1. 35 Uría Menéndez, “In brief: financial services compliance programme in Portugal”, March 19 2021, https://www.lexology.com/library/detail.aspx?g=498a3b22-aebc-4c11-bd3b-ee26b5d71136

143 Aliás, relativamente ao poder legislativo, não está previsto na Lei Básica de Macau um sistema de legislação secundária. Assim, no respeito do Estado de Direito, aplica-se aos órgãos do poder público o princípio da competência, ou seja, é proibido tudo o que lhe não for permitido por lei.36 A eficácia dos actuais avisos e circulares da AMCM varia consoante a data de emissão, ou seja, antes ou depois da transferência de soberania. Tendo as disposições em matéria de legislação secundária previstas no RJSF sido aprovadas antes da transferência de soberania, os avisos ou circulares emitidos pela AMCM de acordo com o regime jurídico então vigente, desde que o seu conteúdo não contrarie a Lei Básica, devem ser considerados como actos normativos previamente vigentes e mantêm-se;37 aliás, tendo em consideração que não está previsto na Lei Básica de Macau um mecanismo de legislação secundária,38 a aplicação das disposições nesta matéria previstas no RJSF fica sujeita às limitações previstas na Lei de Reunificação. 39 Isto significa que a legislação secundária não é um sistema que pode existir à luz da Lei Básica de Macau. Neste sentido, os avisos ou circulares emitidos pela AMCM após a transferência de soberania enquadram-se ou não no âmbito do sistema jurídico de compliance bancário? Se a AMCM considerar que as suas directivas e avisos constituem orientações para a gestão do sector bancário, mesmo que não se recorra ao artigo 122.º relativo às consequências da violação das “disposições regulamentares contidas em avisos ou circulares da AMCM, é difícil não as cumprir.40 divulgada no website do 36 Mai Man Ieng, “O Regulamento Administrativo e a Legislação Secundária”, comunicação divulgada no Ministério Público de Macau, Junho de 2001: https://www.mp.gov.mo/zh_tw/standard/articles_deta il/article/ir2u11af.html 37 Lei Básica de Macau, artigo 8.º. 38 Li Yanping, “Um Estudo sobre as Questões de Controlo Jurídico dos Regulamentos Administrativos de Macau”, Revista de Estudos de “Um País, Dois Sistemas”, n.º 1, p. 87. 39 Lei n.º 1/1999 (Lei de Reunificação), artigo 3.º, n.º 5. 40 Decreto-Lei n.º 32/93/M (Regime Jurídico do Sistema Financeiro), artigo 5.º.

144 IV. Aplicação da gestão dos riscos de compliance em Macau Sintetizando as definições dos riscos de complicance, os bancos devem assegurar o controlo interno (internal control) em duas áreas: sujeição à supervisão das autoridades competentes e cumprimento contratual. O BCBS refere, no documento “The Compliance Function in Banks”, divulgado no ano de 2003, que os riscos de compliance que os bancos enfrentam compreendem quatro vertentes: prevenção do branqueamento de capitais e do financiamento do terrorismo; conflito de interesses no exercício da sua actividade; protecção da privacidade e dos dados e crédito ao consumo.41 Assim, a análise sobre a gestão dos riscos de compliance também deve ser feita em quatro vertentes: 1. Sujeição à supervisão das autoridades competentes 1) Prevenção do branqueamento de capitais e do financiamento do terrorismo (prevention of money laundering and terrorist financing). A Lei n.º 6/97/M (Lei da Criminalidade Organizada) tipificou, pela primeira vez, como crime a actividade de branqueamento de capitais e o Decreto-Lei n.º 24/98/M veio regular a fiscalização dos fluxos de capitais suspeitos. Posteriormente, tendo a Convenção das Nações Unidas Contra a Criminalidade Organizada Transnacional entrado em vigor na RAEM, estabeleceu-se, assim, um regime básico para a prevenção do branqueamento de capitais em Macau.42 Actualmente, o Gabinete de Informação Financeira (GIF) é o serviço competente para a fiscalização do regime de prevenção do branqueamento de capitais e do financiamento do terrorismo, tendo sido promulgadas a Lei n.º 2/2006 (prevenção e repressão do crime de branqueamento de capitais) e a Lei n.º 3/2006 (prevenção e repressão dos crimes de terrorismo), entre outra legislação, que servem de fundamentos legais para o exercício de fiscalização. 41 BCBS, “Consultative Document - The Compliance Function in Banks”, 2003, p. 3. 42 Kong Chi, “Algumas Questões sobre o Crime de Branqueamento de Capitais”, website do Ministério Público de Macau, https://www.mp.gov.mo/zh_tw/standard/articles_detail/article/ir32tecz.html

145 2) Exercício de actividade, incluindo questões designadamente para evitar e mitigar os conflitos de interesses (conduct of business, including issues such as avoiding or mitigating conflicts of interest). Faz-se aqui referência à existência de interesses pessoais ou profissionais que colidam com os interesses associados aos cargos assumidos, que potenciam conflitos de interesses, os quais podem gerar decisões parciais e iníquas. No âmbito comercial, existe um conflito de interesses cada vez que alguém que ocupa determinado cargo opta por satisfazer os seus interesses pessoais, sobrepondo-os aos interesses do seu empregador ou associados ao cargo assumido, ou procura utilizar a posição ocupada para prosseguir interesses pessoais.43 Ainda não existe em Macau legislação específica sobre conflitos de interesses nas empresas. Mesmo recorrendo à legislação em matéria de conflitos de interesses de Portugal e do Brasil, cujos sistemas jurídicos Macau tem mais afinidades, verifica-se ser apenas tratada a questão dos conflitos de interesses que envolvem titulares de cargos públicos e políticos.44 Entre os bancos e os serviços públicos, devem ser observados os artigos 337.º a 339.º do Código Penal, onde se encontram criminalizadas a corrupção passiva para acto ilícito, a corrupção passiva para acto lícito e a corrupção activa, bem como a Lei n.º 10/2014 (Regime de Prevenção e Repressão dos Actos de Corrupção no Comércio Externo) e o regime de impedimentos consagrado no artigo 46.º do Código do Procedimento Administrativo de Macau (CPA). Para evitar conflitos de interesses no exterior da instituição, existe a Lei n.º 19/2009 (prevenção e repressão da corrupção no sector privado); e para evitar conflitos de interesses no interior da instituição, entre o trabalhador que assume o 43 Susana Coroado e Thierry Dias Coelho, “Transparência, Monitorização, Responsabilização: Como Prevenir os Conflitos de Interesses”, p. 3. 44 Lei n.º 52/2019 de Portugal, que aprova o Regime do Exercício de Funções por Titulares de Cargos Políticos e Altos Cargos Públicos, artigos 2.º e 3.º; e a Lei n.º 12.813/2013 (Lei de Conflito de Interesses) do Brasil, artigo 2.º.

146 cargo de gerente e o empregador,45 é proibida a concorrência dos gerentes e administradores no exercício de actividade abrangida pelo objecto da sociedade.46 3) Protecção da privacidade e dos dados (privacy and data protection). A crise financeira que ocorreu no ano de 2007 mostrou que as tecnologias de informação e a arquitectura dos dados dos bancos eram inadequadas para suportar uma ampla gestão dos riscos.47 Apesar de terem sido aplicados enormes recursos nos planos de gestão dos riscos na protecção de dados, os bancos ainda não conseguiam perceber o alcance global destes riscos. Assim, o documento “Principles for Effective Risk Data Aggregation and Risk Reporting”, divulgado pelo BCBS, veio dar orientações aos bancos sobre a criação de planos de protecção de dados. Na legislação sobre a protecção da privacidade e dos dados, Macau segue dois caminhos. O primeiro refere-se à Lei n.º 14/2001 (Lei de Bases das Telecomunicações) e ao Regulamento Administrativo n.º 41/2004 (Regime de Interligação de Redes Públicas de Telecomunicações) para a regulamentação das redes públicas de telecomunicações. Em termos da conservação de dados por bancos, devem ser observadas a Lei n.º 11/2009 (Lei de Combate à Criminalidade Informática) e a Lei n.º 13/2019 (Lei da Cibersegurança), as quais constituem o sistema de protecção de dados na RAEM. O segundo refere-se à Lei da Protecção de Dados Pessoais, uma lei publicada com base no facto de o direito à reserva da intimidade fazer parte dos direitos fundamentais descritos na Lei Básica e na Declaração Conjunta Sino-Portuguesa.48 Tendo em consideração que o sector bancário procede ao tratamento de um elevado número de dados pessoais dos seus clientes, a protecção de dados pessoais ganha particular relevância nos bancos de Macau, o que corresponde aos princípios estabelecidos nas orientações do BCBS. 45 Compliance and the Compliance Function in Banks, ponto 4. 46 Código Comercial, artigos 71.º e 461.º. 47 BCBS (2013), “Principles for Effective Risk Data Aggregation and Risk Reporting”. Relatório do BIS n.º BCBS239, p. 1. 48 Lei n.º 8/2005 (Lei da Protecção de Dados Pessoais). Parecer n.º 3/II/2005 da 3.ª Comissão Permanente, pp. 5-7.

147 4) Crédito ao consumo, no caso de o banco efectuar operações ligadas ao crédito ao consumo (consumer credit, if a bank engages in consumer credit business), o que constitui a principal fonte de risco de crédito para os bancos. Aliás, na sequência da diversificação das suas actividades, surgem riscos desse tipo, principalmente o risco de contraparte (counterparty risk), em vários instrumentos financeiros, incluindo aceites, transacções interbancárias, financiamento do comércio, transacções de câmbio estrangeiro, futuros financeiros, swaps, obrigações, acções, opções, extensão de compromissos e garantias e liquidação de transacções. Os bancos devem empenhar-se em assegurar a adequação dos procedimentos de crédito, garantindo que esse tipo de risco está sob controlo.49 No que respeita aos instrumentos financeiros, estes são regulados pelas disposições do Código Comercial em matéria de títulos de crédito em geral. Aliás, são raramente emitidos títulos desse tipo pelas instituições locais, pelo que existe ainda uma lacuna relativamente ao respectivo sistema de supervisão. 2. Cumprimento contratual Além dos riscos de compliance que resultam da violação do regime de supervisão a que os bancos estão sujeitos, as perdas e outras responsabilidades legais resultantes dos vícios de contratos também geram riscos de perdas financeiras ou de perdas de reputação. Os contratos celebrados pelos bancos no exercício da sua actividade podem ser divididos em: 1) contrato de prestação de serviços, ao sector privado ou ao governo; 2) contrato de aquisição de serviços, que compreende o contrato de terceirização e o contrato de compra; 3) contrato misto, por exemplo, contrato comercial com outras instituições para a prestação de serviços e, ao mesmo tempo, para a aquisição de serviços. As dificuldades enfrentadas na análise dos riscos de compliance dos bancos são: 1) a diversificação das actividades bancárias, o que conduz à necessidade de consultar leis dispersas na revisão e verificação dos contratos, ou seja, além do 49 BCBS, “Principles for the Management of Credit Risk”. Relatório do BIS, p. 13.

148 RJSF, devem ser observadas, entre outras, as disposições do Código Comercial em matéria de “contratos bancários” e da Lei n.º 12/88/M (defesa do consumidor), que têm influência sobre os riscos de compliance em matéria de contratos bancários; 2) a criação, cada vez mais, de produtos novos e novos tipos de contratos, por exemplo, o pagamento electrónico constitui um campo de actividade novo para os bancos, mas ainda não existe um regime específico para a sua supervisão; 3) a desactualização das leis financeiras. Em matéria de prevenção do branqueamento de capitais e do financiamento do terrorismo, a AMCM exige que os bancos efectuem diligências adequadas relativamente aos clientes que sejam pessoas colectivas. Se se tomar como referência a prática de Portugal de legislar sobre o registo de beneficiários efectivos, de acordo com a Directiva (UE) nº 2015/849, do Parlamento Europeu e do Conselho,50 pode ser evitada a eventual falha do pessoal interno da instituição relativamente à determinação dos beneficiários efectivos. A insuficiência do sistema de verificação de antecedentes sobre os clientes poderá agravar o risco de incumprimento contratual. 1) Verificação de contratos privados antes e depois da celebração O BCBS exige que os bancos efectuem as diligências adequadas relativamente aos clientes (customer due diligence), de acordo com as suas orientações intituladas “Customer Due Diligence for Banks” e “Consolidated KYC Risk Management”.51 Os bancos enquadram-se no âmbito subjectivo de aplicação das disposições preventivas previstas na Lei n.º 2/2006 (prevenção e repressão do crime de branqueamento de capitais),52 devendo adoptar medidas de diligência em relação a todos os contratos a celebrar ou celebrados, 53 nos seguintes casos: (1) quando se estabeleçam relações de negócio; (2) quando 50 Lei n.º 89/2017 (Regime Jurídico do Registo Central do Beneficiário Efectivo), artigo 4.º. 51 “Customer Due Diligence for Banks” (Outubro de 2001) e “Consolidated KYC Risk Management” (Outubro de 2004). 52 Lei n.º 2/2006 (prevenção e repressão do crime de branqueamento de capitais), artigo 6.º. 53 Lei n.º 2/2006 (prevenção e repressão do crime de branqueamento de capitais), artigo 7.º, n.º 1 e Lei n.º 3/2006 (prevenção e repressão dos crimes de terrorismo), artigo 11.º, n.º 2.

149 ocorram circunstâncias inabituais nas transacções; (3) quando se efectuem transacções ocasionais; (4) quando existam dúvidas sobre os dados.54 Na celebração de contratos com os clientes, os bancos devem verificar a identidade dos mesmos, 55 tendo ainda a responsabilidade de monitorizar e verificar, de forma contínua, se as transacções efectuadas violam ou não a lei na execução dos contratos celebrados. Tais procedimentos destinam-se principalmente a evitar riscos de branqueamento de capitais e de financiamento ao terrorismo. Quando os contraentes sejam pessoas singulares, devem obter-se informações sobre a sua identificação, morada, origem dos rendimentos, etc., devendo ainda saber-se se se trata de uma pessoa politicamente exposta (PEP); quando os contraentes sejam pessoas colectivas, devem conhecer-se e verificar-se os documentos relativos à sua constituição, à natureza da sua actividade, às informações relativas aos seus sócios, aos administradores, aos proprietários beneficiários e às pessoas que ocupam uma posição de órgão superior de gestão, etc. (1) Características dos contratos de prestação de serviços Com base no princípio da liberdade contratual consagrado no Código Civil,56 as partes têm a faculdade de fixar livremente o conteúdo dos contratos, mas os contratos celebrados, entre os bancos, como fornecedores de serviços financeiros, e os seus clientes, têm as seguintes características: Primeiro, o conteúdo é limitado. Embora os bancos possam estabelecer novas relações jurídicas na sequência do desenvolvimento da sua actividade, devem sempre cumprir as restrições legais relativas à actividade bancária, isto é, às “operações permitidas”, previstas no RJSF.57 Além disso, o Código Comercial prevê alguns contratos nominados aplicáveis aos bancos, tais como: depósito 54 Regulamento Administrativo n.º 7/2006 (medidas de natureza preventiva dos crimes de branqueamento de capitais e de financiamento ao terrorismo), artigo 3.º. 55 Relativamente às orientações para a prevenção do branqueamento de capitais, existe a “Directiva contra o Branqueamento de Capitais e o Financiamento do Terrorismo”. 56 Código Civil de Macau, artigo 399.º. 57 Decreto-Lei n.º 32/93/M (Regime Jurídico do Sistema Financeiro), artigo 17.º.

150 bancário (depósitos à ordem, depósitos a prazo, etc.), aluguer de cofres de segurança, abertura de crédito bancário, antecipação bancária, operações bancárias em conta corrente e desconto bancário. Se for celebrado um contrato nominal, as suas cláusulas são nulas se forem violadas as normas imperativas aplicáveis. Exemplo: na constituição de uma relação de crédito com os seus clientes, os bancos devem cumprir as disposições legais de carácter imperativo, de forma a assegurar a validade das respectivas cláusulas contratuais, 58 incluindo, entre outras, as disposições relacionadas com o mútuo previstas no Código Civil59 e com a “abertura de crédito bancário” previstas no Código Comercial, bem como as disposições relativas à protecção dos consumidores. Segundo, os contratos bancários ficam sujeitos a determinadas restrições quanto à sua forma. O contrato de abertura de conta que dá início à relação entre o banco e os seus clientes60 é um contrato nuclear, tratando-se de um contrato utilizado pela instituição de crédito para estabelecer uma relação bancária duradoura com os seus clientes. O contrato nuclear refere-se à integração do contrato de depósito e de outros contratos, considerando-se como uma coligação de contratos.61 Almeno de Sá defende que “o banco, na celebração de contratos com os seus clientes, tem como objectivo fundamental estabelecer e formar, dentro do âmbito dos seus serviços, uma relação jurídica continuada, trata-se de definir a vontade e de estabelecer as bases gerais de um projecto comum ou cooperação futura”. O contrato celebrado com a abertura de conta mostra-se como um contrato-quadro, cujo conteúdo são as “cláusulas contratuais gerais”,62 que vão estabelecer as regras do futuro relacionamento com os seus clientes. 63 58 Código Civil de Macau, artigo 287.º. 59 Por exemplo, processo n.º 63/2003 do Tribunal de Segunda Instância. 60 António Menezes Cordeiro, Manual de Direito Bancário, 5.ª edição, revista e actualizada. Coimbra, Livraria Almedina, Maio de 2014, p. 579. 61 Miguel Pestana Vasconcelos, “Dos contratos de depósito bancário”, in Revista da Faculdade de Direito da Universidade do Porto, ano VIII, Coimbra, Coimbra Editora, 2011, p. 166. 62 Lei n.º 17/92/M (cláusulas contratuais gerais). 63 Almeno de Sá, Direito Bancário, Coimbra, Coimbra Editora, 2008, p. 17.

151 Constitui-se, através da celebração de contrato com os clientes, “disciplina e baliza a respectiva relação jurídica bancária”.64 Este tipo de contrato serve de base para os futuros negócios entre o banco e os seus clientes, como um “contrato dos contratos”.65 Aliás, não se encontram nas leis de Macau normas que regulam especificamente os contratos classificados como contratos-quadro, pelo que os objectivos de compliance podem ser alcançados desde que sejam cumpridas as disposições previstas no Código Comercial em matéria de contratos. Por outro lado, tem a natureza de contrato de adesão,66 pois trata-se de um acordo cujo conteúdo são as “cláusulas contratuais gerais”. Assim, devem ser cumpridas as normas imperativas previstas no Regime Jurídico das Cláusulas Contratuais Gerais, não podendo o contrato incluir cláusulas contratuais proibidas na lei. (2) Características dos contratos de aquisição de serviços Os bancos de Macau, no exercício da sua actividade, adquirem serviços junto de outras instituições, por exemplo, encarregam determinadas instituições especializadas da produção de cartões de crédito, de débito e de pré-pagos. De acordo com as orientações “Outsourcing in Financial Services”, do BCBS, a terceirização (outsourcing) é definida como a utilização, por uma entidade regulamentada, de um terceiro (uma entidade afiliada à sociedade ou uma entidade que seja externa à sociedade) para desempenhar, de forma contínua, actividades 64 José Engrácia Antunes, Direito dos Contratos Comerciais, p. 483, apud Verónica Santos, “As debilidades do serviço de homebanking, em especial quanto aos crimes de fraude informática de phishing e pharming. A questão da responsabilidade no âmbito das operações bancárias não autorizadas”, dissertação de mestrado em Direito, 8 de Julho de 2019. 65 Maria Raquel Guimarães, “A repartição dos prejuízos decorrentes de operações fraudulentas de banca electrónica (home banking): Acórdão do Tribunal da Relação de Guimarães de 23.10.2012, Proc. 305/09”. Cadernos de Direito Privado, Braga: Centro de Estudos Jurídicos do Minho, 2003, n.º 41 (2013), pp. 45-69. 66 Simpósio sobre as Condições Gerais dos Contratos Bancários e a Ordem Pública e Económica (1. : 1.988:Curitiba). Alfredo de Assis Gonçalves Neto. Notas sobre os Contratos Bancários. Curitiba: Juruá, pp. 47-53, 1.988, apud Deltan Martinazzo Dallagnol, “Contratos bancários: conceito, classificação e características”, https://ambitojuridico.com.br/cadernos/direito-civil/contratos-bancarios-conceito-class ificacao-e-caracteristicas/

152 que normalmente deveriam ser realizadas pela entidade regulamentada. A terceirização pode implicar uma transferência inicial de uma actividade (ou uma parte desta) da entidade regulamentada para um terceiro, ou uma transferência subsequente de uma determinada actividade (ou uma parte desta) de um prestador de serviços terceiro para um outro terceiro, ou seja, uma subcontratação (subcontracting). Os principais riscos de compliance resultantes dos contratos de terceirização são:67 Primeiro, os terceiros têm sistemas de compliance e controlo inadequados. Quando for terceirizada a actividade bancária, os terceiros assumem o mesmo dever dos bancos de efectuar diligências adequadas relativamente aos clientes68 e cumprir os procedimentos de “conhecer o seu cliente” (KYC, sigla em inglês)69 e o plano de continuidade das actividades (BCP, sigla em inglês), 70 etc. Se os bancos conseguem supervisionar bem a prestação de serviços terceirizados, é uma questão de controlo interno dos bancos.71 Segundo, a legislação relativa à protecção dos direitos e dos interesses dos consumidores não é exactamente cumprida. Os serviços terceirizados referem-se aos serviços de apoio ao cliente, por exemplo, as instituições financeiras contratam uma empresa terceira para vender os seus produtos financeiros (o que acontece frequentemente no domínio da actividade seguradora quando os bancos, como um terceiro contratado, exercem esta actividade). Os bancos devem assegurar que os terceiros cumpram o regime de protecção dos direitos e dos interesses dos consumidores, incluindo a Lei n.º 12/88/M (defesa do consumidor) e, como terceiros, devem cumprir a legislação aplicável, de acordo com a natureza da actividade assumida, por exemplo, no domínio da actividade seguradora, deve ser observado o Decreto-Lei n.º 38/89/M (Regime Jurídico do Exercício da Actividade de Mediação de Seguros). 67 BCBS, “Outsourcing in Financial Services”, Fevereiro de 2005, p. 11. 68 BCBS, “Customer Due Diligence for Banks”, Outubro de 2001. 69 BCBS, “Consolidated KYC Risk Management”, Outubro de 2004. 70 BCBS, “High-level principles for business continuity”, Dezembro de 2005. 71 BCBS, “Framework for Internal Control Systems in Banking Organizations”, Setembro de 1998.

153 Terceiro, não é observada a lei de protecção da privacidade. De acordo com as orientações do BCBS, se as relações jurídicas resultantes da terceirização de serviços envolvem informações exclusivas e não públicas dos clientes e outras informações relativas à sua actividade, os bancos devem cumprir o acordo de sigilo e de confidencialidade comercial com os clientes, e quando envolvem dados pessoais dos clientes, deve ser observada a Lei n.º 8/2005 (Lei da Protecção de Dados Pessoais). As orientações “Outsourcing in Financial Services”, do BCBS, indicam que os bancos, na utilização de contratos de terceirização, devem adoptar medidas específicas para supervisão da actividade terceirizada. São diferentes os contratos de terceirização e de compra. A compra é definida como a aquisição de serviços, bens ou instalações, sem a transferência aos fornecedores contratados de informações exclusivas e não públicas que as empresas adquirentes possuem relativamente aos seus clientes e à sua actividade. 72 Neste sentido, a maior diferença entre contrato de terceirização e contrato de compra refere-se à transferência ou não de informações exclusivas e não públicas relacionadas com os clientes ou com as actividades na celebração do contrato. Na “Directiva relativa à Subcontratação de Serviços” da AMCM, aplicável às instituições financeiras, a subcontratação “ocorre quando uma instituição de crédito conclui um acordo para transferir para outra entidade (incluindo uma entidade afim), geralmente por prazos determinados, uma parte do seu negócio diário. A actividade / função subcontratada pode ser ou uma parte de negócio ou operações actuais da instituição de crédito ou operações ou um empreendimento ou sistema de operações inteiramente novo no qual a instituição de crédito pretenda usar know-how do exterior”.73 De acordo com o Código Civil, o contrato de prestação de serviço compreende três modalidades: mandato, depósito e 72 BCBS, “Outsourcing in Financial Services”, Fevereiro de 2005, p. 4. 73 Circular n.º 032/B/2009-DSB/AMCM, “Directiva relativa à Subcontratação de Serviços”, p. 2.

154 empreitada,74 todas aplicáveis aos contratos de terceirização e de compra. À luz das orientações “Outsourcing in Financial Services”, do BCBS, as medidas de compliance a adoptar dependem do tipo de contrato. Aliás, como não existe em Macau nenhuma legislação que faça uma distinção entre os contratos de terceirização e de compra, se os bancos transferirem a sua actividade para outras entidades através da celebração de um contrato a título de compra de serviços, será que este tipo de contrato pode escapar à supervisão, de acordo com as orientações relativas à terceirização? 2) Compliance nos contratos públicos Os bancos podem celebrar contratos com a Administração Pública no âmbito da sua actividade. Diz-se contrato administrativo o acordo de vontades pelo qual é constituída, modificada ou extinta uma relação jurídica administrativa.75 Diogo Freitas do Amaral defende que a definição de contrato administrativo deve ser feita tendo em conta o seu objecto. O contrato administrativo é aquele que, através de uma relação jurídica administrativa, confere poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse público à Administração perante os particulares, ou que atribui direitos ou impõe deveres públicos aos particulares perante a Administração.76 Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado Matos consideram que o contrato administrativo constitui um tipo de contrato e o que autonomiza os contratos administrativos é o facto de o interesse público prosseguido pela administração não só se encontrar presente, como também prevalecer sobre os interesses privados em presença.77 Com opinião contrária, Maria João Estorninho defende que o contrato administrativo resulta da interpretação do princípio da 74 Código Civil de Macau, artigo 1080.º. 75 CPA, artigo 165.º. 76 Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol. II, 2.ª edição, 2.ª reimpressão. Coimbra, Almedina, 2012, p. 457. 77 Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos, Direito Administrativo Geral: Actividade Administrativa, Tomo III, 1.ª Edição, Lisboa, Publicações D. Quixote, 2007, p. 367.

155 separação de poderes e do princípio da repartição jurisdicional de competências, considerando que o regime jurídico dos contratos administrativos e dos contratos gerais é uniforme, a diferença está no grau de sujeição ao direito público.78 Não é frequente a celebração de contratos administrativos entre o Governo de Macau e os bancos, constituindo-se, muitas vezes, uma relação de cooperação à luz do direito civil. 79 De acordo com os tipos de contrato administrativo previstos no CPA, o contrato administrativo celebrado entre bancos e o Governo é “contrato de prestação de serviços para fins de imediata utilidade publica”,80 devendo os bancos envolvidos verificar as atribuições da pessoa colectiva de direito público contraente antes da celebração do contrato administrativo.81 A celebração deste tipo de contrato administrativo pode ser precedida de concurso público, concurso limitado ou ajuste directo,82 nos termos do Decreto-Lei n.º 122/84/M (Regime das Despesas com Obras e Aquisição de Bens e Serviços),83 devendo a forma e o conteúdo do contrato cumprir as disposições aplicáveis,84 sob pena de invalidade do contrato,85 tornando-se, deste modo, difícil evitar uma perda de dinheiro ou reputação do banco, incorrendo, assim, num risco de compliance.86 78 Maria João Estorninho, Requiem pelo Contrato Administrativo. Coimbra: Almedina, 2003, p. 78, apud Maria Marconiete Fernandes Pereira: “O contrato administrativo comparado: influências e convergências”, Revista do Instituto de Direito Brasileiro, Lisboa, Ano 1, p. 6989. 79 Trata-se de prestação de serviços públicos através de bancos, por exemplo, o Banco da China e o Bano Nacional Ultramarino assumem as funções de caixa de tesouro através da celebração de contrato com o Governo, vide Boletim Oficial da RAEM, II Série, n.º 19, 10 de Maio de 2000, p. 1856. 80 CPA, artigo 165.º, n.º 1, alínea f), “trata-se de um contrato de prestação de serviços para fins de imediata utilidade publica”. 81 CPA, artigo 166.º. 82 CPA, artigo 166.º. 83 Decreto-Lei n.º 122/84/M (Regime das Despesas com Obras e Aquisição de Bens e Serviços), artigo 4.º. 84 Decreto-Lei n.º 122/84/M (Regime das Despesas com Obras e Aquisição de Bens e Serviços), artigos 12.º e 13.º. 85 CPA, artigo 172.º. 86 CPA, artigo 172.º.

156 V. Conclusão Pelo exposto, as principais questões existentes sobre as leis de Macau em matéria de compliance são: 1) partindo das fontes de direito, não existem normas reguladoras das funções do departamento de gestão de riscos nos bancos, conduzindo à falta de orientações claras para uma função de compliance que os bancos devem manter; 2) devido à incerteza quanto às funções do departamento de gestão de riscos, surgem sempre dificuldades na gestão dos riscos de compliance; 3) não existe um regime necessário para regular a gestão de compliance (por exemplo, o registo de beneficiários efectivos), o que se pode considerar uma insuficiência institucional; devido à falta de um regime de riscos de compliance para os bancos de Macau, e tendo em consideração que a maior parte do pessoal de alto nível são quadros qualificados oriundos do exterior de Macau, atendendo ao seu nível de conhecimento sobre as leis de Macau, há mesmo necessidade de clarificar e esclarecer a compatibilidade entre os critérios de compliance internacionais e as leis locais.

Administração n.º 136, vol. XXXV, 2022-2.º, 157-201 157 Sobre o “Código dos Usos e Costumes Chineses” – Legislação, Tentativas de Reforma e Substituição Chan Chan U * I. Introdução Via de regra, o Direito europeu considera os “usos e costumes” como fonte das suas leis civis. Ao longo do movimento da codificação que se desenrolou no século XIX, essa concepção foi reforçada através do sistema de valores a ela subjacente: liberdade, igualdade, democracia, etc. Desta forma, o conceito dos “usos e costumes” legitimou-se. Ao mesmo tempo, vários países europeus iniciaram um processo de expansão colonial no século XV e, a partir da metade do século XIX, produziram em seu favor uma ideologia baseada na doutrina do darwinismo social. Nesse contexto, os poderes coloniais catalogaram sistematicamente os “usos e costumes” dos habitantes das suas colónias, criando leis segundo as técnicas legislativas das suas metrópoles. Não obstante, os conteúdos de tais leis em geral nem se coadunavam com os valores propalados pelo movimento da codificação europeu, nem respondiam aos anseios das populações coloniais. Na verdade, essas leis reflectiam certos conteúdos peremptoriamente repudiados pelo movimento da codificação, tais como regras hierárquicas, isto é, regras sobre a relação entre a autoridade dos regimes dominantes e as comunidades subalternas. Consequentemente, os “usos e costumes” correspondiam a uma linguagem definida pelas metrópoles que não se * Doutor. Á rea de investigação: administração pública.

158 conformava com a utilizada pelos territórios dominados, o que, mais uma vez, contradizia os fundamentos legais da democracia representativa então existente. Por outras palavras, na criação das leis coloniais, os “usos e costumes” não raro traíam a contradição entre a preservação da forma de viver das populações colonizadas e a “missão civilizacional” dos governantes metropolitanos.1 Enquanto primeiro país ocidental a se expandir colonialmente, Portugal deu-se conta muito rapidamente da oportunidade de criar mecanismos para governar as populações coloniais através do reconhecimento dos seus usos e costumes. As “comunidades agrícolas” do Estado da Índia servem de caso típico do período inicial dessa política. À medida que Portugal adoptou um regime constitucional e que a sua expansão colonial avançou em direcção ao interior das suas colónias, os administradores portugueses definiram padrões para os respectivos “usos e costumes”, donde tornar-se cada vez mais imperativa a necessidade de se estabelecerem procedimentos judiciais. Tanto isso é verdade que, mesmo antes de Portugal publicar o seu primeiro Código Civil em 1867, esses já estavam em vigor, por exemplo o Governo Colonialde Moçambique criara o Código dos Usos e Costumes dos Povos Bitonga (1852), aplicável aos membros dessa etnia e, depois, o Código Cafreal do Distrito de Inhambane (1855), para os habitantes dessa região.2 Em 1909, foi a vez de Macau, onde se publicou o Código dos Usos e Costumes Chineses,3 pertencendo ao mesmo contexto acima descrito. Tal Código surge num momento em que Portugal consolidara a sua dominação colonial sobre este território, sendo um dos resultados da regulamentação dos “usos e costumes” da sua população chinesa. O presente artigo parte dos documentos originais, intentando discutir o pano de fundo e todo o processo de legislação, tentativa de revisão e substituição do Código. Conforme os resultados desse estudo, analisa- 1 Cristina Nogueira da Silva, “ ‘Missão Civilizacional’ e Codificação de Usos e Costumes na Doutrina Colonial Portuguesa (Séculos XIX-XX)”. Quaderni Fioentini per la Storia del Pensiero Giuridico Moderno, vol. 33-34(II), 2004, pp. 899-919. 2 Portaria Provincial n.º 269. Boletim Official do Governo Geral de Moçambique, n.º 19, 11 de Maio de 1889. p. 299 (parte introdutória). 3 Posteriormente, o título “Código dos Usos e Costumes Chineses” foi traduzido para o chinês como “華人風俗習慣法典”. Porém, não se recomenda utilizar tal redacção, dada a existência de um termo anterior, empregado nas fontes primárias.

159 se (e tenta-se clarificar) um número de posições assumidas há longa data pelo meio académico chinês, e pendentes de comprovação objectiva, sobre as leis e a jurisdição de Macau durante o governo colonial português. II. Sobre o contexto e o processo de elaboração do Código Depois de Portugal ter criado uma administração colonial em Macau, num primeiro momento, parece que os seus funcionários ainda tinham reservas sobre a conveniência de se definirem regras sobre os usos e costumes chineses. Por exemplo, no relatório elaborado em 1867 por uma comissão específica a respeito do funcionamento da Procuratura dos Negócios Sínicos, chegou a afirmar-se que o “nível civilizacional” dos habitantes “indígenas” de Macau era mesmo muito superior ao dos habitantes de Portugal, enquanto se propunha, por outro lado, que mesmo que os habitantes chineses resistissem, era necessário doutriná-los a respeito das leis e procedimentos judiciais portugueses, somente dessa forma seria possível proteger efectivamente os seus direitos. Por essa razão, propôs-se que “a jurisdição, processo e recursos da Procuratura, se sigam, além dos regulamentos especiais, as leis gerais portuguesas.” 4 Entretanto, o Governo Português em Lisboa não consentiu tal proposta. Além do mais, quando o Governador de Macau solicitou a nomeação de um licenciado em direito para exercer, em substituição, o cargo de Juiz de Direito da Comarca de Macau ou Procurador dos Negócios Sínicos (em caso de vacatura ou impedimento destes), o Governo Português aproveitou essa oportunidade para exigir do Governador de Macau que elaborasse uma lei, com a brevidade possível, sobre os usos e costumes chineses, chegando ao ponto de que tal lei se tornasse condição para a eventual criação da cadeira de Juiz da Comarca substituto local, em acumulação com a do agente do ministério público da Procuratura dos Negócios Sínicos.5 4 Relatorio acerca das attribuições da Procuratura dos negocios sinicos da cidade de Macau. In Boletim da Provincia de Macau e Timor, n.o 12, 25 de Março de 1867, p. 64. 5 Collecção da Legislação Novisimma do Ultramar (Volume VII) - 1868 e 1869. pp. 7-8. Em 1877, numa situação em que ainda não havia elaborado o Código dos Usos e Costumes Chineses, o Governo de Portugal decidiu criar o cargo de Agente do Ministério Público na Procuratura dos Negócios Sínicos, ao

160 Adicionalmente, antes que o âmbito de eficácia do Código Civil de 1869 fosse estendido aos territórios de além-mar, o Ministério dos Negócios da Marinha e Ultramar realizou discussões envolvendo o Procurador da Coroa e Fazenda, o Conselho Ultramarino e uma comissão especializada, criada para reformar o sistema judiciário das colónias. Essas discussões conduziram ao parecer de que era necessário adoptar cláusulas de imunidade para as diferentes etnias daqueles territórios.6 No momento em que se estava a esboçar o Decreto Real sobre a aplicação do Código Civil no Ultramar, o relatório anexo já admitia claramente uma reserva segundo a qual a preservação dos usos e costumes locais tinha por objecto os grupos “indígenas” , 7 inclusive os chineses de Macau. 8 Todavia, conforme a natureza particular do caso e mediante a concordância dos interessados, as partes ainda podiam optar pela aplicação do Código Civil. O Decreto também prescrevia que os governadores dos territórios ultramarinos deviam exigir das instâncias competentes que criassem legislação voltada para os usos e costumes das etnias em questão, devendo a mesma ser submetida para aprovação do Governo português.9 Esse Decreto Real de 18 de Novembro de 1869, que decidia sobre a extensão da eficácia do Código Civil aos territórios de além-mar, tornou-se a base legal para o Código dos Usos e Costumes Chineses do Governo Colonial Português de Macau. Embora o Governo Colonial de Macau inicialmente não se mostrasse muito afeito à ideia de elaborar regras sobre os usos e costumes chineses, ainda assim estabeleceu a Procuratura dos Negócios Sínicos como uma repartição judiciária que deu cumprimento o Governador Colonial de Macau dois anos depois. Cf. Collecção da Legislação Novisimma do Ultramar (Volume IX) – 1875 a 1878, p. 547; Portaria n.o 140. In Boletim da Provincia de Macau e Timor, n.o 42, 18 de Outubro de 1879, p. 258. 6 Processo relativo às alterações que se devem fazer ao código civil para se tornar extensivo às províncias ultramarinas. In AHU_SEMU_CU_PROCESSOS DAS CONSULTAS, Cx. 100, D. 3543 (1L-CODG), conservado no Arquivo Histórico Ultramarino de Portugal. 7 Collecção Official de Legislação Portuguesa (Anno de 1869), p. 579. 8 De entre as competências da Procuratura dos Negócios Sínicos listadas no art.º 8.º, par. 1, alínea b) estão os processos referentes a os usos e costumes chineses. 9 § 3.o do artigo 8.o do Decreto de 18 de Novembro de 1869. Collecção Official de Legislação Portuguesa (Anno de 1869), p. 580.

161 regular e esboçou grosseiramente um quadro elementar para o que seriam os chamados “usos e costumes”. Enquanto aquelas instituições vocacionadas para exercerem funções jurisdicionais amadureceram, tais como a própria Procuratura, o Juízo de Direito da Comarca e a Junta de Justiça, com a experiência advinda do trabalho diário dos magistrados, foi possível acumular um conhecimento sistemático sobre a forma de vida dos habitantes chineses de Macau. Por tal razão, percebeu-se a influência que tais “usos e costumes” tinham sobre o conhecimento das causas. Esses também foram pressupostos para a eventual criação do Código dos Usos e Costumes Chineses. Por exemplo, a partir de 1877, o Governador de Macau e o Governo Português publicaram diferentes versões dos regulamentos da Procuratura dos Negócios Sínicos. Todas elas dispunham que, ao julgar casos cíveis e comerciais (posteriormente foram-lhes também adicionados os casos relativos a órfãos), além de serem tomadas em conta as leis chinesas dentro das possibilidades, a Procuratura também podia considerar os usos e costumes chineses, especialmente aceitar os juramentos feitos segundo formas e cerimónias típicas. Ademais, também se dispunha sobre o respeito pela sucessão, pelas formas de organização familiar, pelos modelos de contrato e tudo o que se referisse aos diferentes regimes e instituições chineses. Posteriormente, foi-lhe acrescentado o reconhecimento pelos testamentos celebrados conforme os usos e costumes chineses. Antes de o Código vir à luz do dia, parece certo que os jurados da Procuratura dos Negócios Sínicos, bem como o regime dos 12 vogais, também ofereceram uma base para a hermenêutica dos usos e costumes, auxiliando os Lishiguan (n.t.: funcionários da dinastia Qing representados na Procuratura) a considerarem os interesses das partes. Em 17 de Março de 1880, António Joaquim Bastos, representante do Ministério Público português junto da Procuratura dos Negócios Sínicos, submeteu um relatório ao Governador de Macau, Joaquim José da Graça. Nele expressou a urgência de se organizar a codificação de uma série de usos e costumes dos moradores chineses de Macau referentes às relações privadas, tais como casamentos, direitos e obrigações das relações conjugais, legitimação dos filhos ilegítimos, adopção, dissolução da poderes paternais, deserdação, tutela dos

162 filhos, relações familiares e sua gestão (indica-se o “Conselho de Família”), alimentos, doação inter vivos e mortis causa; juramentos, sucessão e partilha, etc. Bastos julgava que isso não apenas seria juridicamente equitativo para a população chinesa local, mas também respeitaria à legitimidade da gestão portuguesa de Macau, além de importar ao bom funcionamento da Procuratura.10 Joaquim José da Graça aceitou as sugestões do representante do Ministério Público, tendo publicado uma portaria no dia 19 de Abril do mesmo ano, decidindo-se pela reforma do regulamento da Procuratura. No documento, afirmou a necessidade de se codificarem os usos e costumes11 – em que se nota um erro de tradução para o chinês, sendo utilizada a palavra “compilação” em vez de “codificação”. Assim se percebe que, após a entrada em vigor do Código Civil em Macau, o Governo Colonial tenha assumido uma postura activa no que se refere a normação dos usos e costumes chineses. Como consequência, a Procuratura criou em 1881 uma comissão com doze vogais, definindo o seu termo de funcionamento como até que os usos e costumes chineses de Macau estejam codificados. Desta maneira, o Governo Português reafirmou a sua intenção política de ultimar essa legislação. Por outro lado, o conhecimento empírico que os magistrados portugueses de Macau tinham dos hábitos chineses evoluiu para um estudo sistemático dos mesmos, mudança que ocorreu o mais tardar 1890. De entre esses magistrados que realizaram estudos aprofundados, não só dos usos e costumes, mas também do próprio regime legal chinês, destaca-se o caso de Albano de Magalhães. Ele actuou como Delegado do Procurador da Coroa e Fazenda (cargo equivalente ao de Procurador do Ministério Público) entre 1891 e 1894, sendo posteriormente nomeado Juiz da Comarca de Macau. Em seu entender, havia uma necessidade inadiável de investigar os usos e costumes chineses, uma vez que não só estavam em causa os habitantes chineses de Macau, mas também os de Timor Leste e os da Á frica Oriental (i.e., Moçambique). Por tal motivo, Magalhães utilizou o seu tempo livre para concluir um estudo sobre instituições chinesas como casamento/concubinato, família, sucessão, adopção de 10 Relatório do Agente do Ministério Público junto da Procuratura, acerca dos negócios do mesmo Tribunal. In Boletim da Província de Macau e Timor, n.º 14, 3 de Abril de 1880, pp. 95-99. 11 Portaria n.o 26. In Boletim da Provincia de Macau e Timor, n.o 26, 24 de Abril de 1880, pp. 108-109.

163 membros do clã como filhos por pais sem prole, sacrifícios, cerimónias, relações comerciais, punições criminais, além de legislação e jurisprudência relativas a esses temas, material que pretendia ver publicado.12 A sua obra, intitulada “Estudos Coloniaes, Volume I”, também mencionava o capítulo das punições do Código Legal da Dinastia Qing enquanto exemplos e direito comparado, discutindo a necessidade de que os territórios coloniais prezassem a diversidade de perspectivas jurídicas.13 Outros magistrados também utilizavam a sua experiência profissional para elaborar comunicações ou relatórios sobre os costumes chineses às autoridades de Lisboa.14 Além disso, até Março de 1904, a biblioteca do Juízo de Direito da Comarca de Macau já recolhia uma certa quantidade de livros, periódicos e relatórios sobre os hábitos chineses, a situação da dinastia Qing, o direito internacional privado, a gestão dos povos “indígenas” dos territórios portugueses de além-mar e o direito cível-comercial dos territórios da Á sia do Leste. De entre esses volumes, destacam-se Ta-ssi-yang-kuo, Formulário das Regras e Convites de Cerimónia Chinesa, Os Chineses de Macau, O Distrito de Lourenço Marques, Projecto do Novo Regulamento das Communidades Agrícolas do Estado da Índia, Código Civil do Japão e Código Comercial do Japão, entre outros.15 Tais documentos ofereciam vantagens directas não só para o julgamento regular dos casos em que havia partes ou interessados chineses, mas também contribuíam directamente para a sistematização dos usos e costumes chineses e para a legislação sobre o tema conforme as técnicas jurídicas portuguesas. Em 30 de Novembro de 1904, o Ministério dos Negócios da Marinha e Ultramar publicou duas portarias. A primeira delas exigia que os governadores coloniais elaborassem um relatório sobre a aplicação dos códigos Administrativo e Civil nas suas jurisdições. A 12 Albano de Magalhães, Estudos Coloniaes (Vol. I) – Legislação Colonial. Coimbra: F. França Amado, 1907, pp. 146-147. 13 Albano de Magalhães, Estudos Coloniaes (Vol. I) – Legislação Colonial. Coimbra: F. França Amado, 1907, p. 248. 14 Impressão do trabalho referente aos usos e costumes chineses. In AHU_ACL_SEMU_DGU_1R_002, Cx0011, conservado no Arquivo Histórico Ultramarino de Portugal. 15 Boletim Official do Governo da Provincia de Macau, n.o 14, 2 de Abril de 1904, pp. 114-117.

164 segunda, tendo em mente os usos e costumes locais, instruía sobre a compilação da documentação referente às organizações judiciárias, à legislação cível-comercial e aos procedimentos judiciais, bem como requisitava o encaminhamento de eventuais sugestões.16 Se pudermos afirmar que os estudos e as providências referidos acima não são mais do que teorização abstracta, um contributo mais efectivo, com influência directa sobre a legislação do Código dos Usos e Costumes Chineses, foi realizado por João Marques Vidal, que então exercia o cargo de Juiz da Comarca de Macau. Ele fez uma solicitação ao então Governador, Pedro de Azevedo Coutinho, argumentando vigorosamente em prol de se implementarem as regras do Governo Português a respeito da codificação dos usos e costumes dos “indígenas”. Ao indicar a existência de “conveniência e necessidade inadiável”, juntou ao seu documento um esboço de código. Azevedo Coutinho acatou a proposta, publicando a portaria em 31 de Março de 1908, na qual criava uma comissão presidida por si próprio, tendo por membros o Delegado do Procurador da Coroa e da Fazenda, Américo Guilherme Botelho de Sousa, o Presidente do Leal Senado da Câmara, Francisco Xavier Pereira, o Procurador Administrativo dos Negócios Sínicos, Carlos de Melo Leitão, e o chefe da Repartição do Expediente Sínico, Carlos Augusto Rocha d’Assumpção. O sub-chefe desta última, José Vicente Jorge, actuava como Secretário da Comissão. Adicionalmente, foram convidados Chan Chong Fun, um letrado da Repartição do Expediente Sínico, Ip Loi San e Chiu Lap Fu, dois directores do Hospital China (actual Hospital Kiang Wu), bem como três comerciantes chineses, Phillippe Hui, Iong Lin e Choi Hong, para também participarem dos trabalhos, dando os seus pareceres sobre o esboço.17 Merece atenção o facto de apenas caber à Comissão opinar sobre o documento e não elaborá-lo, o que significa que, com base no esboço oferecido pelo Juiz da Comarca, fora o Governador colonial, Pedro de Azevedo Coutinho, quem criara 16 Collecção Official de Legislação Portuguesa (Anno de 1904), pp. 1903-1904. 17 Portaria n.o 88. In Boletim Official do Governo da Provincia de Macau, n.o 8, 4 de Abril de 1908, pp. 406-407.

165 essa comissão, com uma finalidade meramente consultiva. A deliberação sobre o texto foi tomada em 6 de Junho desse ano pelo Conselho de Governo, apesar de o foco do debate, ter sido surpreendentemente, o de Macau ter ou não competência para tomar extraordinariamente a deliberação. Por fim, foi acatado o parecer do Delegado do Procurador da Coroa e da Fazenda, o qual opinava que primeiro deveria debater-se o esboço e, subsequentemente, o mesmo seria enviado, para decisão final, ao Governo Português. O documento foi aprovado sem que qualquer um dos membros da comissão fizesse uso da palavra.18 Por seu turno, o Governo Português promulgou o Código em 17 de Junho de 1909. A publicação do texto português no Boletim Oficial do Governo de Macau ocorreu um mês depois,19 sendo republicada, com a versão chinesa, em 4 de Setembro.20 Contudo, o texto chinês tinha omissões, que não foram sanadas pelas autoridades em momento algum durante a vigência do Código. Em concreto, o texto chinês tinha duas omissões. A primeira delas constava do art. º 27.º:21 § único. Quando a mãe passar a segundas núpcias ou for tomada para concubina, o pátrio poder será exercido pelo Ka-Cheong (chefe de família). A segunda encontrava-se numa explicação após o anexo “Juramento Decisório”: Nota. – Nesta espécie de juramento costuma sempre escrever-se o resumo da matéria da queixa ou a exposição de qualquer facto que dê causa ao juramento. Pelo que se vê, o juramento é sempre variado, seguindo-se com tudo a formula da qual damos agora publicidade. 18 Acta da Sessão do Conselho do Govêrno, 6 de Junho de 1908. In Administração Civil (1897-1909). N.º 29276, conservada no Arquivo de Macau. 19 Boletim Official do Governo da Provincia de Macau, n.º 31, 31 de Julho de 1909, pp. 317-319. 20 Boletim Official do Governo da Provincia de Macau, n.º 36, 4 de Setembro de 1909, pp. 378-380. 21 O termo chinês “款” era usado então para expressar o que hoje se chama de “條”, ou seja, “artigo”. O mesmo se aplica abaixo.

166 O Código dos Usos e Costumes Chineses somente se refere a três áreas do Direito Civil, nomeadamente, à família (especialmente às questões matrimoniais), à sucessão e ao juramento. Nos termos do art.º 32.º do Código, nos casos em que o Código fosse omisso, vigorariam as regras da lei portuguesa aplicável aos territórios de além-mar. Em termos de estrutura, o Código não tratava de todos os aspectos do Direito Civil, situação verificada em leis congéneres elaboradas pelos governos coloniais portugueses de outros territórios. Por exemplo, no Decreto sobre Usos e Costumes Especiais e Privativos dos Hindus, Gentios e Não-Católicos de 1880, aplicável a todo o território de Goa, dispunha-se apenas sobre família, sucessão e juramentos; 22 no Código dos Milandos Inhambanenses (Litígios e Pleitos) de 1889, aplicável a Moçambique, somente se tratava da família, das obrigações e da sucessão e assim por diante.23 Embora o Código dos Usos e Costumes Chineses tenha sido elaborado fundamentalmente com base nos hábitos das populações de Guangxi e Guangdong (cf. art.º 31.º), na verdade, percebemos que se trata de costumes mais antigos e gerais do povo chinês. Se tomarmos por exemplo as regras sobre a separação e divórcio, veremos que remontam à dinastia Han, como ilustra o capítulo Benming do Registo dos Ritos de Dai Sênior, em que se dispõe: “sete comportamentos são vedados a uma esposa: não obedecer a pai e mãe; não ter prole; ter relações sexuais fora do vínculo matrimonial; sentir inveja (pelas outras esposas ou concubinas de seu marido); sofrer de doença ou defeito incurável; ser faladeira; ter hábito de furtar”. Estes comportamentos cerimoniais posteriormente foram formalizados e transformados em lei no Código Legal da Dinastia Tang. Um outro exemplo é o direito de sucessão sacralizado, com base na primogenitura, um costume que remonta à Dinastia Zhou. Em resumo, o Código basicamente absorveu automaticamente os regimes e as práticas cerimoniais vigentes há milénios na sociedade feudal chinesa, que se tornaram mesmo regras jurídicas vinculantes 22 Collecção Official de Legislação Portuguesa (Anno de 1880), pp. 404-405. 23 Portaria Provincial n.º 269. Boletim Official do Governo Geral de Moçambique, n.º 19, 11 de Maio de 1889, pp. 299-306.

167 para os habitantes chineses de Macau por meio de técnicas legislativas portuguesas. III. Sobre as duas tentativas de revisão O Código dos Usos e Costumes Chineses de Macau foi submetido a duas revisões, mas nenhuma delas foi levada a cabo. A primeira ocorreu em 1920.24 Numa reunião do Conselho do Governo de Macau no 1.º de Julho, o vogal, Carlos de Melo Leitão, entregou uma proposta de emenda ao Código previamente à sua intervenção antes da Ordem do Dia, mas não há registo de que tenha explicado as suas razões. Propôs que as regras sobre sucessão e gestão patrimonial do Código fossem aplicadas aos chineses católicos, as concubinas deveriam ser reconhecidas como viúvas após o óbito dos seus maridos, também propunha que as regras de adopção fossem modificadas para que, no caso de falecerem ambos os ascendentes, a execução caberia ao “Ka Cheong” (chefe de família); as filhas solteiras deveriam ter também direito a herança como dote, como forma de diminuir a proporção dos bens reservados para manutenção dos sacrifícios ancestrais, além disso, deveria proceder a uma regulamentação detalhada do registo, métodos de gestão e condições para abertura de processo. Não obstante, com excepção das normas de adopção, a maior parte das recomendações de Melo Leitão ou foram recusadas, ou foram objecto de novas propostas, devido às opiniões do Juiz da Comarca, Á lvaro de Seiça Moncada, e do Presidente do Tribunal Privativo dos Chinas,25 Á lvaro dos Santos Pato, que tinham consultado a Comissão adjunta do Tribunal sobre os costumes da sucessão e identificado a natureza dos sacrifícios de família. O Padre Jacob Lau, à época membro do 24 As informações sobre esta tentativa de revisão do Código foram obtidas da documentação sobre a Comissão Permanente de Consulta sobre Usos e Costumes Chineses (Administração Civil (1919-1924). N.os 29258-29261, conservada no Arquivo de Macau). Todo o relato a seguir refere-se à mesma fonte, dispensando novas notas de rodapé. 25 Posteriormente, o órgão “Tribunal Privativo dos Chinas” foi traduzido para o chinês como “華人專有法庭”. Porém, não se recomenda utilizar tal redacção, dada a existência de um termo anterior, empregado nas fontes primárias.

168 Conselho de Governo, concordou com as opiniões de Seiça Moncada e de Santos Pato, valendo-se da perspectiva da Doutrina da Igreja e do Direito Canónico. Por não haverem obtido consenso dos residentes chineses, as propostas de reforma de Melo Leitão caíram no esquecimento após dois meses de debates. Até final do mandato do Governador Henrique Monteiro Correia da Silva, ninguém mais tocou no assunto. O novo Governador, Rodrigo José Rodrigues, assumiu o cargo em Janeiro de 1923, quando se deu conta de que as leis então em vigor não mais correspondiam aos avanços feitos pela comunidade chinesa. Ele não estava apenas atento à necessidade de actualizar o Código. Por um lado, apoiava os estudos sobre a criação de um sistema educativo geral e profissionalizante em favor desse grupo e, por outro, a compreensão dos problemas da aplicação das leis do registo civil. Nesse sentido, decidiu-se pela criação da Comissão Permanente de Consulta sobre os Usos e Costumes Chineses, 26 de maneira a poder ser assessorado “sobre os assuntos que interessam a este (Governo) e à comunidade chinesa”. A Comissão era composta pelos seguintes indivíduos: Presidente: Dr. Álvaro dos Santos Pato, juiz do Tribunal Privativo dos Chinas. Vogais: Dr. Lau Ioc Lon, residente em Macau, antigo Ministro Plenipotenciário da China, político prominente da Província de Cantão; Dr. Manuel da Silva Mendes, professor do Liceu e advogado; Dr. Camilo de Almeida Pessanha, professor do Liceu e advogado; Dr. Carlos de Melo Leitão, vogal do Conselho Legislativo; Lu Lim Ioc, presidente da Direcção do Hospital «Keng U» (agora Kiang Wu); 26 Portaria n.o 143 (Republicação). In Boletim Oficial do Govêrno da Província de Macau, n.o 6 (2.o Semestre), 11 de Agosto de 1923, p. 91.

169 Tchau Fong Tchi, presidente da Direcção da «Tong Sin T’ong»; José Vicente Jorge, representante da comunidade chinesa no Conselho Legislativo; Padre Jacob Lau, missionário e antigo vogal representante da comunidade chinesa no Conselho Legislativo. Vogal-secretário: Pedro Nolasco da Silva, chefe da Repartição do Expediente Sínico. Mediante recomendação de Pedro Nolasco, em Agosto de 1923, Ho Pou Ngam (professor e empresário) e Chü Pui Chi (letrado da Repartição do Expediente Sínico) foram nomeados como vogais, sendo Chü incumbido do cargo de secretário de língua chinesa.27 A primeira reunião da Comissão Permanente teve lugar em 24 de Setembro de 1923, quando ficou decidida a criação de uma Sub-comissão, à qual coube o estudo do esboço de Melo Leitão e os pareceres de Seiça Moncada e Santos Pato feitos em 1920. Com excepção de Jacob Lau, chinês fluente em português, todos os outros vogais eram portugueses ou descendentes. Duas reuniões foram realizadas, em 12 e 27 de Maio de 1924, das quais resultou um novo esboço de revisão do Código. Na verdade, Lu Ioc Lim fez uma proposta, sugerindo que: “os chineses, sejam ou não católicos, têm o direito de fazer testamento”. No entanto, uma vez que o direito de fazer testamento já estava protegido por lei, as autoridades não consideraram a modificação de Lu. O novo esboço mostrava algum aperfeiçoamento, face ao texto de Moncada e Pato, cuja ênfase era a de que, dentro das possibilidades, todo processo legal referente aos usos e costumes chineses deveria ser equiparado às normas vigentes em Portugal: Primeiramente, esclarecia-se o âmbito de aplicação do Código. Além dos moradores chineses de Macau sem nacionalidade portuguesa, aqueles que a 27 Portaria n.o 168. In Boletim Oficial do Govêrno da Província de Macau, n.o 9 (2.o Semestre), 1 de Setembro de 1923, p. 148. Originalmente, Pedro Nolasco havia indicado a Sio Tang, que então era o Presidente da Associação Comercial de Macau, como vogal. Porém, a indicação foi recusada.

170 tivessem também podiam reconhecer a validade do Código aplicável a si próprios, mediante uma declaração legal nesse sentido. Contudo, as disposições que estivessem em conflito com a Doutrina da Igreja ou com o Direito Canónico, por exemplo sobre o divórcio ou o estabelecimento de concubinato, não seriam aplicáveis aos chineses católicos. As regras do Código ainda se aplicavam aos chineses não residentes em Macau, nos casos de estatuto pessoal. Segundo, algumas disposições foram simplificadas ou revogadas, o que fez com que as leis vigentes em Portugal fossem directamente aplicadas aos residentes de Macau. Por exemplo, simplificaram-se as normas sobre gestão patrimonial, direitos parentais e tutela. Não mais havia disposições avulsas sobre o “Tai Ki” (i.e., o património da noiva antes do seu casamento), nem sobre o tratamento específico dos benefícios devidos aos filhos; também foram canceladas as normas sobre a prestação de alimentos aos filhos por parte marital, na hipótese de separação conjugal; ademais, foram eliminadas as disposições sobre o juramento conforme os hábitos chineses (tais como torcer o pescoço de uma galinha), restando inválida essa formalidade. Terceiro, algumas normas e procedimentos baseados em hábitos chineses foram alteradas, revistas ou pormenorizadas, fazendo com que convergissem para práticas do direito português. Por exemplo: especificaram-se as normas de gestão do clã, particularmente as características do Conselho de Família e o método para definição do “Ka Cheong” (chefe de família); esclareceram-se que a adopção era um acto discricionário, assim como a exigência de que os adoptivos fossem definidos pelo Conselho de Família; também se explicou que os fiéis católicos podiam adoptar membros do seu clã como filhos, desde que não violassem a Doutrina da Igreja ou o Direito Canónico; foi ainda alterado o método da gestão dos sacrifícios de família, admitindo-se a possibilidade de os bens em causa serem alienados mediante concordância de todos os interessados, o que, objectivamente, serviu para revitalizar a circulação do mercado. Aparentemente, a proposta de revisão concedia um tratamento melhor às mulheres do que o Código original, por exemplo, não mais se proibia às sucessoras

171 legítimas que herdassem património, nem que as filhas solteiras somente entrassem na sucessão a título de dote. Todavia, a revisão do texto ainda preservava fortes nuances patriarcais e referendava diferenças entre sexos, a saber: negava à esposa o direito de requerer a separação por infidelidade marital, enquanto o esposo preservava esse poder no caso de qualquer um dos “sete comportamentos vedados a uma esposa”; o quinhão herdado das filhas legítimas não podia ultrapassar a quarta parte devida ao filho mais velho (o Código limitava-o originalmente à oitava parte); entre outras. No que se refere aos alimentos a serem pagos pelo marido à sua viúva ou concubina-viúva, a reforma até sugeriu que o quinhão das mesmas não podia ir além de uma décima parte do valor total da herança. Entretanto, quase ao mesmo tempo em que a nova proposta era esboçada, o Governador, Rodrigo Rodrigues, anunciava que estava de regresso a Portugal, deixando Macau definitivamente em Julho. Por tal motivo, a primeira tentativa de reforma do Código dos Usos e Costumes Chineses morreu juntamente com a sua proposta, que restou intocada no Conselho Legislativo. As outras duas “missões” da Comissão Permanente de Consulta sobre os Usos e Costumes Chineses – investigar a criação de um sistema educativo voltado para a comunidade chinesa e resolver as questões em torno da aplicabilidade do registo civil a esse grupo – nunca chegaram a ser tratadas. Dada a mudança de Governador, a própria Comissão foi automaticamente dissolvida. De facto, as mudanças radicais sofridas pela sociedade chinesa no final da dinastia Qing e início do período Nacionalista tiveram reflexos sobre a comunidade chinesa de Macau. Assim, para as autoridades coloniais portuguesas, a reforma do Código dos Usos e Costumes Chineses era apenas uma questão de tempo. Tendo em vista que muitas ideias ocidentais foram introduzidas na China a partir de metade do século XIX, a criação de escolas femininas entrou na moda, no interior da China, como em Macau. A Revolução de 1911 (Revolução Xinhai) provocou a queda do regime imperial. Desde então, uma sucessão de movimentos político-sociais, tais como o de 4 e 30 de Maio, fomentou uma maior consciência dos direitos das mulheres e das desigualdades sexuais, consolidando-os na

172 sociedade chinesa. Concomitantemente, o final da dinastia Qing também testemunhou uma onda de modernização legal, donde resultou uma série de iniciativas legislativas como o Código Penal e os Projectos de Lei Civil, de Lei Comercial e das respectivas Leis Processuais da Dinastia Qing.28 Porém, devido às transformações do regime político, essas propostas nunca chegaram a realizar-se. Depois da queda do regime imperial, o Governo de Beiyang concluiu o projeto de Lei Civil, mas esse nunca chegou a ver a luz do dia. Depois de o Governo Nacionalista fixar sua capital em Nanjing, partiu-se para a compilação dos chamados “Seis Códigos Legais”; de entre esses, o capítulo sobre a família e a sucessão da “Lei Civil da República da China” entrou em vigor no ano de 1931, revelando os primeiros traços do direito civil chinês, referido ao sistema jurídico europeu continental. O Código dos Usos e Costumes Chineses, elaborado pelo Governo Colonial Português de Macau, foi resultado directo da política geral de codificar os hábitos dos povos dos territórios portugueses de além-mar. Assim, o mesmo praticamente não tinha qualquer relação com o movimento chinês pela modernização das suas leis. Não obstante, por coincidência, há uma certa proximidade cronológica entre o momento em que o Império Qing começou a compilar a sua Lei Civil (33.º ano da era Guangxu, ou 1907) e a entrega do projecto de Código ao Governador Azevedo Coutinho pelo Juiz Marques Vidal (entre 1907 e 1908). De qualquer maneira, se fizermos uma breve comparação com os conteúdos das duas legislações, descobriremos que há uma grande diferença entre as normas de uma e de outra. Por exemplo, o Código ainda consagra os “sete comportamentos vedados a uma esposa” como pressupostos para a solicitação da separação pelo marido, o que não está consagrado no Projecto da Lei Civil – o qual, aliás, propõe justamente um conjunto de condições iguais para ambos os sexos. 29 28 Cf. Liu Guang’an et alii, Uma Investigação dos Padrões Seguidos pelas Reformas Jurídicas no final da Dinastia Qing. China University of Political Science and Law Press, Pequim, 2013. 29 O Projecto da Lei Civil da Dinastia Qing estipulava que o marido ou a esposa poderiam igualmente interpor pedido de separação quando houvesse bigamia, infidelidade da esposa, condenação do marido por adultério, tentativa de assassinato, maus-tratos, humilhação grave, abandono doloso, paradeiro incerto superior a três anos.

173 Considerando que, preparatoriamente à compilação da Lei Civil, o império Qing havia realizado um levantamento dos hábitos civis chineses, os seus resultados não foram consagrados em normas escritas, devido a limitações das técnicas legislativas. Esses hábitos foram, no entanto, reconhecidos implicitamente, por meio do mandamento “o que não for expressamente prescrito pela Lei Civil deve ser tratado conforme a lei consuetudinária”. A lei portuguesa da época, ao contrário, dispunha de uma certa base no que se refere às técnicas legislativas (embora não totalmente maduras), o que permitiu ao Código dos Usos e Costumes dos Chineses de Macau reflectir, por intermédio das suas normas escritas, os costumes universalmente observados nas sociedades de Guangxi e de Guangdong da época. É certo que a Lei Civil da República da China, publicada mais tarde e válida (formalmente) para toda a China, teria bastado para forçar o Governo Colonial de Macau a retomar a reforma do Código dos Usos e Costumes Chineses. Deve reconhecer-se que, nessa altura, a China encontrava-se num estado de fragmentação política, sem meios para divulgar e implementar tal lei em todo o território nacional. Porém, também é verdade que Portugal reconhecia o governo de Nanjing como o representante legítimo da China, havendo com ele estabelecido relações diplomáticas. E não só, como o próprio Governo Colonial de Portugal ulteriormente também reconheceria, a Lei Civil da República da China foi uma das razões para a segunda tentativa de reforma do Código. Na década de 1930, as instâncias judiciárias e administrativas de Macau já haviam manifestado várias vezes a sua insatisfação pelo facto de as normas do Código estarem obsoletas.30 Em 18 de Maio de 1933, o Encarregado do Governo31 assinou uma portaria criando uma comissão revisora, nomeando como elementos o Presidente do Tribunal de Justiça (cargo anteriormente denominado de Juiz de Direito da Comarca), José Januário de Mendonça, o Delegado do Procurador da República, 30 Repartição Central dos Serviços de Administração Civil (1933-1948). Processo n.o 59, Série C, conservado no Arquivo de Macau. Salvo registo em contrário, toda a documentação sobre a presente tentativa de revisão do Código foi obtida desta fonte. 31 O Governador em exercício, Bernardes de Miranda, retornou a Portugal entre Abril e Setembro de 1933, para participar na conferência dos governadores do Império Colonial Português.

174 José Alves Ferreira, o advogado Américo Pacheco Jorge, o advogado João Correia Paes d’Assumpção e o Intérprete-tradutor de 1.ª classe, António Ferreira Batalha. No entanto, após ser criada, a comissão nunca entrou efectivamente em funcionamento, até que o Governador, António José Bernardes de Miranda, a restruturou em 8 de Maio de 1934. A sua presidência cabia agora ao Director dos Serviços de Administração Civil, João Pereira Barbosa, permanecendo representados o Delegado do Procurador, Alves Ferreira, o advogado Pacheco Jorge e o intérprete-tradutor Ferreira Batalha. A partir daí, os trabalhos da reforma foram formalmente iniciados, incumbindo-se Pacheco Jorge de definir as metas da reforma, donde resultou um esboço inicial de projecto em Junho. Pereira Barbosa, o presidente da comissão, fez circular, em 20 de Agosto, um ofício por um total de 17 indivíduos, para efeitos de recolha de opiniões sobre o esboço, incluindo pelo Presidente do Tribunal de Justiça, pelo Delegado do Procurador da República, pelos Administradores dos Concelhos de Macau e das Ilhas, pelos advogados e pelos descendentes de portugueses. Todavia, nem todas as pessoas responderam. Das respostas de que há registo, destacam-se as dos advogados como as mais detalhadas; Paes d’Assumpção deu sugestões sobre quase todos os artigos do Código. De entre as autoridades do governo, sobretudo o Administrador do Concelho de Macau cingiu-se a corrigir alguns termos. O Presidente do Tribunal e o Delegado do Procurador escusaram-se a dar as suas opiniões ou pediram mais detalhes sobre o documento, alegando estarem muito ocupados no momento ou não terem familiaridade com os hábitos dos chineses. Embora Pereira Barbosa tenha despachado “aguarde-se a resposta do Exmo. Sr. Juiz”, após receber a resposta deste, não houve nova comunicação entre ambos. Digno de nota, seja no que toca à composição da comissão, seja no que concerne às consultas encaminhadas por esta, é a comunidade chinesa nunca ter sido visada. Na sua resposta, o advogado, João Jacques de Lima Gracias, referiu que, devido ao facto de a situação ser de total interesse para os residentes chineses, recomendava-se a tradução do projecto para chinês. A comissão acatou esse entendimento e, após concluída a recepção das opiniões, fez publicar o texto do documento em português e em chinês, respectivamente, em Março e Abril de

175 1935. Todavia, quando o projecto foi divulgado à sociedade, surpreendentemente, o Conselho do Governo já havia começado a apreciar o seu conteúdo, concluindo os seus trabalhos no início de Maio. Deste cronograma percebe-se que, mesmo que o projecto tivesse sido divulgado à sociedade, havia dúvidas sobre se efectivamente teria sido possível recolher as suas opiniões. Após conclusão pelo Conselho do Governo da sua apreciação, as autoridades encaminharam ofícios para o Ministro das Colónias em 17 de Junho, exigindo que aprovassem o projecto, cuja versão integral foi submetida no anexo. Lisboa também parece ter dado um certo valor à questão, pois em 2 de Setembro enviou um telegrama exclusivo ao Governador de Macau, instruindo-o a fornecer as respectivas actas das reuniões do seu Conselho do Governo. Porém, o então Ministro das Colónias, José Ferreira Bossa, só permaneceu nove meses no cargo, sendo substituído por Francisco Vieira Machado em Janeiro de 1936. Dada uma série de factores supervenientes, desde a eclosão da Guerra Civil Espanhola, país confinante de Portugal, os motins dos NRP Afonso de Albuquerque e Dão, bem como a eclosão da Segunda Guerra Mundial, o foco da política portuguesa seguiu as mudanças da situação doméstica, de maneira que a revisão do Código perdeu atenção e foi colocada de lado. Assim, a segunda tentativa de reforma terminou igualmente em fracasso. Fundamentalmente, o projecto de reforma do Código dos Usos e Costumes Chineses de Macau tentava aproximar-se da Lei Civil da República da China. Por exemplo, eliminava os “Sete comportamentos” como razões para a solicitação da separação, definia um prazo para o pedido de separação, etc. Mas persistiam diferenças. Embora a Lei Civil não tivesse uma regra sobre o estabelecimento do concubinato, a existência de tal instituição era reconhecida implicitamente, segundo explicação do Ministério da Justiça da República da China. Já o projecto de revisão do Código propunha-se preservar explicitamente esse costume, ao mesmo tempo que acrescentava o pressuposto de concordância prévia da esposa. O Código também sugeria preservar a adopção de membros do clã como herdeiros por pais sem prole, a despeito de a prática ter sido vedada expressamente na República da China, por uma explicação do Ministério da Justiça sobre a Lei Civil.

176 A preservação desses dois institutos influenciou as regras do Código sobre sucessão patrimonial, especialmente ao manter os limites à capacidade das mulheres de herdarem bens. Além disso, as regras do Código de Macau mantiveram-se basicamente idênticas às da Lei Civil da República da China no que toca à partilha da legítima, à ordem dos herdeiros, etc. Note-se, porém, que os dois documentos divergiam em relação ao conceito de “Ka Cheong” (chefe de família). Para a Lei Civil, cada família devia ter um chefe; cabia-lhe a gestão dos negócios da sua família; os membros do agregado familiar somente podiam tratar de parte desses negócios, mediante delegação; o agregado familiar definia quem serviria como chefe da família ou apontava o membro sénior (beifen) mais digno de honra; somente na situação de esse membro não ter condições para assumir a chefia, ou não desejasse assumi-la, é que se tornava possível designar um outro membro do agregado, para exercer a chefia da família em seu nome. Em contraste, o esboço do Código distinguia o cargo de “Ka Cheong” do responsável pelos negócios da família: por um lado, dizia que “o pátrio poder é exercido pelo pai e, na sua falta ou impedimento, pela respectiva mãe, mesmo que seja concubina”; por outro, instituía que o “Ka Cheong é o parente mais próximo do marido, (servindo como) representante do chefe de família”. O Código definia um regime de bens do casamento mais simples do que o da Lei Civil. Em particular, esta última previa o conceito de “património autónomo” pré-conjugal, o que inexistia no projecto da reforma do Código. É preciso mencionar que, na medida em que a Lei Civil determinava que ao “património autónomo” se aplicava o regime de separação dos bens, na prática, o regime de disposição dos bens patrimoniais do casal terminava sendo o mesmo do Código. Tal como o advogado Henrique Nolasco havia exposto na sua opinião sobre o projecto, o raciocínio sobre a segunda tentativa de revisão aliava a codificação dos usos e costumes chineses à importação de algumas regras da Lei Civil da República da China. O preâmbulo do projecto também esclarecia que as autoridades haviam assumido essa postura “para não se romper bruscamente com uma tradição muitas vezes secular, o que determinaria a inexequibilidade da lei”.

177 IV. Sobre a substituição do Código Depois da eclosão de conflitos como a Guerra de Resistência ao Japão e a Guerra do Pacífico, formou-se progressivamente uma ligação de países alinhados, liderados pela China, Inglaterra, Estados Unidos e União Soviética, compondo a frente mundial contra o fascismo. À medida que o resultado da guerra foi ficando claro, a China assumiu um estatuto internacional de maior importância, pelo que o Governo Nacionalista começou a preparar-se para resolver as concessões feitas aos países estrangeiros. Depois da rendição do Japão, o Ministério dos Negócios Estrangeiros do regime nacionalista propôs um plano para recuperar Macau em 31 de Agosto de 1945, criando um ambiente na opinião pública favorável em Guangdong e na própria Macau, através do Partido Nacionalista (Kuomintang) e das respectivas organizações de fachada. Sem dar ciência às autoridades do Governo Colonial de Macau, Liu Shaowu, Chefe da Divisão n.o 159 do Corpo n.o 64 do exército nacionalista liderou um destacamento de polícia militarizada, entrando em Macau em Fevereiro de 1946.32 Por um lado, pretendia manifestar a sua simpatia pelos compatriotas; por outro, tencionava declarar a soberania da China, reforçando a reputação do Partido Nacionalista na comunidade chinesa de Macau. Neste contexto, a Associação das Senhoras Chinesas de Macau, uma organização de fachada ligada à sucursal em Macau do Partido Kuomintang, organizou um evento para celebrar o Dia Internacional das Mulheres, em 8 de Março. Ch’an Tak Wó, a directora da Secção Permanente da Associação, propôs que o Governo Colonial deveria alterar o Código dos Usos e Costumes Chineses: “o direito de sucessão patrimonial em Macau é diferente do da nossa Pátria. Desde a fundação da China Nacionalista, o património feminino é repartido igualmente com os homens. Em Macau, por outro lado, o primogénito leva 80%, o segundo filho fica com 40% do restante, enquanto a filha recebe apenas uma quarta parte do segundo filho. Desta forma, o que a filha recebe não lhe basta para sobreviver, sendo-lhe menos possível gozar da educação de que merece. Por tal motivo, esperamos que as mulheres de Macau possam mobilizar-se para lutar em prol da 32 Wu Zhiliang, História do Regime Político de Macau. Guangdong People’s Publishing House, Guangzhou, 2010, pp. 186-189.

178 sua liberdade e igualdade”.33 Em 10 de Abril do mesmo ano, a Associação das Senhoras Chinesas enviou uma petição ao Governador de Macau, exigindo-lhe a revisão do Código, o que se configurou na terceira tentativa de vê-lo actualizado. Eis o seu conteúdo: Exmo. Sr. Governador de Macau Com. Gabriel M. Teixeira, Em 1909 foi publicado em Lisboa o Código dos Usos e Costumes Chineses com trinta e três artigos, código esse que foi sempre observado, desde que foi posto em vigor, pelos chineses residentes em Macau, os quais sofreram com isso certos embaraços. O referido Código dos Usos e Costumes Chineses contém certas determinações referentes às mulheres, que estão em completa contradição com a igualdade de tratamento que o nosso país dispensa tanto aos homens como às mulheres. Assim, por exemplo, uma filha recebe, como herança, uma oitava parte da legítima que cabe ao primogénito e para a torna válida, tem de a declarar, para efeitos de registo, antes da data do casamento. A esterilidade da mulher depois dos 35 anos dá ao marido direito a requerer o divórcio contra ela. O marido também poderá requerer o divórcio contra a sua mulher por ciúmes ou por doença especial. A mulher viúva poderá somente requerer uma importância suficiente para a sua alimentação. Tudo isto está em completa discordância com o sentimento nacional da China de hoje e nem tampouco está de acordo com os costumes e leis de hoje do povo da China. Desde o movimento revolucionário chinês para cá, homens e mulheres gozam da igualdade de tratamento, o que vem expresso em artigos especiais da lei. O Código dos Usos e Costumes Chineses que traz grave repercussão no movimento de emancipação da mulher chinesa, certamente fere as boas relações de amizade que existem entre a China e Portugal. 33 “Ch’an Tak Wó encoraja as mulheres de Macau a lutarem juntas pela igualdade”. Jornal Va Kio, 09/03/1946, p. 4.

179 Em vista do exposto, atrevemo-nos a vir por meio desta pedir a V. Exa se digne, tomando o assunto na devida consideração, promover a remodelação do referido Código dos Usos e Costumes Chineses, baseando-se nas disposições relativas ao tratamento igual tanto de homens como de mulheres e que é conferido pelas leis da China, para que, assim, as mulheres chinesas residentes em Macau possam gozar da mesma igualdade e tratamento dispensado às mulheres de toda a China. Desta forma, o futuro da mulher terá em que se apoiar. 10 de Abril de 1946. Pela Associação das Senhoras Chinesas de Macau As Directoras da Secção Permanente: (ass. e selos) Ieong Ieok Wan, Ch’ôi Sôi Sam e Ch’an Tak Wó.34 Na verdade, durante esta terceira tentativa, nota-se um padrão, primeiro, de petições frequentes da Associação das Senhoras, seguidas por contactos da Secretaria do Delegado Especial do Ministério dos Negócios Estrangeiros em Macau (Governo Nacionalista). Isso fez com que todo o processo consistisse em respostas portuguesas dadas às pressões das autoridades do Kuomintang, não havendo erro em ver nessas pressões a força motriz da alteração do Código dos Usos e Costumes Chineses. Menos de duas semanas após a Associação das Senhoras reportar a situação da comunidade chinesa, T’ong Lao, o então Delegado Especial, pela sucursal do Kuomintang, enviou um ofício ao Encarregado do Governo, no qual reiterava a posição da Associação das Senhoras. Depois de receberem esse ofício, as autoridades coloniais não ousaram demorar, instruindo a Direcção dos Serviços da Administração Civil para que desse uma resposta, o que ocorreu no dia 7 de Maio, sob a forma de ofício à Associação das Senhoras, convidando as suas representantes para que viessem reunir-se com o governo, quando desejassem. Entretanto, com base nas reportagens da imprensa e em material de arquivo das autoridades, conclui-se que ambas as partes nunca se 34 Repartição Central dos Serviços de Administração Civil (1933-1948). Processo N.º 59, Série C, conservado no Arquivo de Macau. Acrescentei a pontuação. Salvo registo em contrário, toda a documentação sobre a presente tentativa de revisão do Código foi obtida desta fonte.

180 encontraram para tratar do assunto. Num outro plano, a Assembleia Nacional de Portugal começou a discutir as alterações à Carta Orgânica do Império Colonial Português, no dia 18 de Março de 1946. Naquela ocasião, o presidente da Comissão das Colónias, Alexandre Alberto de Sousa Pinto, apresentou uma moção para acrescentar ao art.º 246.º o seguinte conteúdo: “no Estado da Índia e nas colónias de Macau e Cabo Verde, as respectivas populações não estão sujeitas nem à classificação de indígenas nem ao regime de indigenato”. Fundamentou esse conteúdo no facto de tal regra consagrar apenas o que já estivera estabelecido na prática. A moção foi aprovada sem questão ou discussão por parte dos outros parlamentares.35 Esta nova regra adicionada à Carta Orgânica fez com que o “regime do indigenato” aplicável às outras colónias portuguesas não mais se aplicasse a Macau, em tese, apesar de tal norma não figurar nas razões e posições exteriorizadas durante a discussão e revisão do Código dos Usos e Costumes Chineses por parte das autoridades coloniais de Macau. Chegado a 20 de Dezembro, o então Director dos Serviços da Administração Civil, Manuel Matelo, encaminhou um pedido de instruções ao Encarregado do Governo, Samuel da Conceição Vieira, propondo que se revogasse o Código, de maneira a que as leis gerais portuguesas em assuntos regulamentados pelo Código passassem a ser directamente aplicáveis aos residentes chineses de Macau. Matelo também recomendou que o Delegado do Procurador da República pudesse dar a sua opinião sobre o tema. É de notar que o pedido de instruções de Matelo originalmente mencionava o termo “renovação”, que foi rasurado a tinta e emendado para “revogação” – uma diferença de duas letras. Donde se depreende que o Governo Colonial Português estava sob grande pressão da parte chinesa. Em 20 de Janeiro de 1947, o Delegado do Procurador manifestou-se, recomendando que se criasse uma comissão para investigar a situação do Código, anexando-lhe um esboço de projecto. Nesse texto, constava a sugestão de aplicar a lei civil portuguesa aos chineses que tivessem nacionalidade lusa, enquanto a Lei Civil da República da China seria aplicável aos chineses sem tal estatuto. As 35 Secretaria da Assembleia Nacional (1946). Diário das Sessões. Assembleia Nacional. IV Legislatura. Sessão n.º 53, em 21 de Março, p. 924.

181 situações particulares consumadas e reguladas pelo Código dos Usos e Costumes Chineses deveriam ser preservadas, enquanto propunha que o Código fosse revogado. O Encarregado do Governo, Conceição Vieira, acatou a proposta do Delegado do Procurador, assinando uma portaria no dia 27 de Janeiro, criando uma comissão “a fim de apresentar à aprovação do Governo Central (Português) a reforma do actual Código dos Usos e Costumes Chineses”.36 Essa comissão era chefiada pelo Presidente do Tribunal de Justiça de Macau (função que foi delegada provisoriamente no Juiz Substituto João de Vila Franca), e tinha como membros o Delegado do Procurador da República Manuel Carlos da Rocha, o administrador do Concelho de Macau, Amadeu Pacheco de Amorim, e os advogados Pedro Guimarães de Lobato e Américo Pacheco Jorge. A portaria não mencionava a revogação do Código. Em Março, a Associação das Senhoras enviou uma nova missiva a Conceição Vieira, exortando-o a que procedesse à alteração, dando ciência ao delegado do Ministério dos Negócios Estrangeiros. Essa carta obteve resposta do director da Administração Civil, o qual informava já ter nomeado uma comissão, cujos trabalhos estavam a ser desenvolvidos. O projecto foi concluído em Maio de 1947, estipulando que apenas os capítulos da família e das sucessões da Lei Civil da República da China se aplicavam aos residentes chineses sem nacionalidade portuguesa, além de que os casamentos celebrados na forma chinesa geravam efeitos civis e que o património reservado aos sacrifícios familiares poderia ser alienado mediante concordância dos herdeiros. Depois de o projecto ter obtido o apoio do Conselho do Governo, Conceição Vieira enviou-o ao Ministro de Estado das Colónias em Lisboa no dia 23 de Junho de 1947. Subsequentemente, o Encarregado do Governo enviou dois telegramas, em Janeiro e Fevereiro do ano seguinte, solicitando a pronta aprovação do Governo Português. Um dos telegramas, secreto, mencionava a “imperiosa necessidade de ordem moral política”, motivo pelo qual “peço Vexa insistir resolução”. Percebem-se indícios, mais uma vez, da pressão sofrida pelas autoridades coloniais de Macau. 36 In Boletim Oficial da Colónia de Macau, n.º 5, 1 de Fevereiro de 1947, p. 73.

182 Por fim, o Conselho do Império Colonial aprovou o projecto de Reforma do Código em Maio de 1948, embora tenha eliminado a cláusula que sugeria a sua revogação, de maneira a evitar prejuízo para as situações já consumadas antes da entrada em vigor do Código. É de notar que a Secretaria do Delegado do Ministério dos Negócios Estrangeiros da República da China para os Assuntos de Guangxi e Guangdong, em Hong Kong, consultou o Governo Colonial Britânico sobre a sua intenção de seguir ou não a prática de Macau. Ao saber do ocorrido e considerando estar em jogo uma “vantagem política”, o Governador do território português enviou um novo telegrama, secreto, para o Ministério das Colónias, solicitando do Governo de Portugal que enviasse, por correio aéreo, uma cópia do Diário do Governo em que constava o Decreto Nacional n.o 36987, referente à substituição do Código dos Usos e Costumes Chineses. O Governador pretendia publicar esse acto no Boletim Oficial do Governo de Macau. A cópia chegou no dia 11 de Agosto, sendo publicada imediatamente no dia 14, como parte integrante do vol. 33 do Boletim. Também foram dadas ordens para que se produzisse uma versão chinesa do texto, publicada no vol. 35, em 28 do mesmo mês. Em 29 de Julho, Manuel Matelo, o Director dos Serviços da Administração Civil, enviou um telegrama ao delegado do Ministério dos Negócios Estrangeiros em Macau, Kuók Chak Fan, informando-o da aprovação do projecto de reforma do Código pelo Governo de Portugal.37 Kuók informou a Associação das Senhoras, que ofereceu um banquete em agradecimento às autoridades coloniais em 22 de Agosto. O Governador, Albano de Oliveira, Kuók e Matelo participaram no evento, com suas esposas.38 As providências legislativas tomadas pelos governos de Portugal e Macau, somadas às pressões do Governo Nacionalista, fizeram com que o Governador colonial de Hong Kong, Alexander Grantham, criasse uma comissão de sete elementos, em Outubro de 1948, liderada por G. E. Strickland. A comissão tinha por missão a discussão das leis e costumes dos chineses locais, 37 “O Código dos Usos e Costumes Chineses é cancelado: Delegado do MNE recebe resposta e transmite-a à Associação de Senhoras”. Jornal Va Kio, 01/08/1948, p. 2. 38 “Associação das Senhoras organiza evento de caridade para financiar orfanato Governador manifesta seu profundo carinho”. Jormal Va Kio, 24/08/1948, p. 2.

183 assim se tendo assinalado o início do lento processo de reforma do regime de casamento dos chineses residentes naquele território. V. Conclusão: uma digressão pela questão do “pluralismo” nas leis e na jurisdição de Macau O processo de gestação e nascimento do Código dos Usos e Costumes Chineses de Macau tem como pano de fundo a consciencialização do Governo Colonial Português a respeito dos usos e costumes dos povos “indígenas” dos seus territórios de além-mar, bem como o início de uma investigação sistemática desse tema. Em parte, isso motivou a política colonial de tentar codificar tais usos e costumes. Em 1869, o Governo Português preparava-se para estender o âmbito da eficácia do seu Código Civil às colónias ultramarinas, facto que incitou à reflexão sobre a aplicação dessas normas aos indígenas e sobre os decorrentes problemas práticos. Partia-se, necessariamente, da situação geral do império colonial português e não apenas da situação específica de Macau. Consequentemente, exigiu-se dos governadores dos territórios de além-mar que instruíssem as partes competentes para que esboçassem legislação sobre os usos e costumes locais, devendo ser posteriormente submetidas à aprovação do Governo de Portugal.39 Embora o Governo Colonial de Macau, a princípio, parecesse ter resistido à política de Lisboa, certo é que as suas repartições judiciais tinham começado a tratar das questões alusivas à comunidade chinesa, surgindo paulatinamente a convicção de que era preciso compilar e sistematizar os usos e costumes dos habitantes chineses. Isso tornara-se parte das tarefas do Governo Colonial estipuladadas pelas autoridades metropolitanas. Após a extensão do Código Civil português a Macau, percebeu-se um desejo cada vez maior dos funcionários governamentais no sentido da normação dos hábitos dos chineses locais. E foi assim que, com base na experiência do trabalho dos magistrados em serviço em Macau, acumulada através de estudos 39 § 3.o do artigo 8.o do Decreto de 18 de Novembro de 1869. Collecção Official de Legislação Portuguesa (Anno de 1869), p. 580.

184 sistemáticos, mais ou menos pela década de 1890 já havia um certo domínio da situação, que foi reportada tanto às autoridades de Lisboa, como ao Governador de Macau. Mesmo deixando de lado o pano de fundo acima referido, na Macau daquela época ainda eram impostas condições de nacionalidade, de conhecimentos de português e de escolaridade para o efeito de se assumirem os cargos de funcionários do poder judiciário e de profissionais da área jurídica. Também a maior parte das tarefas de tradução estava sob os cuidados dos descendentes de portugueses (conhecidos vulgarmente como “macaenses”). Os chineses, via de regra, apenas tratavam do trabalho braçal de transcrever ou copiar. Isso foi bastante para que um investigador chinês tenha especulado que o Código dos Usos e Costumes teria sido esboçado “por um comerciante chinês de Macau com conhecimentos da lei portuguesa”. 40 Em nossa opinião, essa hipótese carece, liminarmente, de qualquer sustentação, pois que, embora o Código tivesse por objecto de aplicação os residentes chineses de Macau, ele claramente é uma parte integrante da lei portuguesa. De forma alguma o Código se distingue do sistema jurídico português ou foge completamente à sua vinculação. As técnicas legislativas a que se refere, com certeza que remetem um jurista treinado profissionalmente para o Direito português; nisso se destaca o conceito dos usos e costumes “indígenas” em torno do qual gira todo o projecto. Ademais, é imprescindível estarmos atentos às leis portuguesas como um todo, mormente ao facto de que à aplicação do Código se vedava a interferência na “ordem pública e bons costumes” e ao livre exercício da soberania portuguesa. 41 Sob esses pressupostos e essas condicionantes, na época em questão só o Juiz da Comarca ou o Delegado do Procurador tinham meios para elaborarem a proposta. Os documentos disponíveis também deixam claro que o esboço inicial do Código teve 40 He Zhihui, Convivência chineses/estrangeiros e pluralismo jurídico – as mudanças legais de Macau sob perspectiva cultural. Pequim: Law Press China, 2014, p. 100, nota 3. 41 José Carlos Ney Ferreira e Vasco Soares da Veiga, Estatuto dos Indígenas Portugueses das Províncias da Guiné, Angola e Moçambique, Anotado (2.a edição). Lisbon: unknown publisher. 1957, p. 25. A razão para que não tenha traduzido o termo ordem pública por “公共秩序” é o de que, sob a política colonial de Portugal, a “ordem pública” também se define pelos preceitos morais da fé cristã.

185 origem, de facto, no gabinete do Juiz da Comarca. Essa autoridade teve um papel fulcral para que o Código entrasse numa etapa substantiva de elaboração, do que também não devem pairar dúvidas. Os residentes chineses não tiveram um papel de relevo na redação do esboço, com a pequena excepção de se fazerem representar na comissão criada pelas autoridades coloniais. Das tentativas posteriores de reformar essa lei, é possível concluir que a participação da comunidade chinesa dependia das preferências pessoais dos funcionários encarregados desse trabalho. Faltavam as devidas oportunidades para participarem directamente do processo. As fontes também deixam claro que os chineses não tinham grande interesse pela revisão da lei, mostrando passividade no que toca a expressar as suas opiniões. Depois da entrada em vigor do Código dos Usos e Costumes Chineses, a consciência dos direitos das mulheres e da igualdade entre os sexos cresceu juntamente com as mudanças radicais sofridas pela sociedade chinesa e a progressiva perda de conexão dessas novas elites esclarecidas com a suas tradições ancestrais. A partir daí, puco a pouco, essas novas ideias deitaram raízes na sociedade, com uma aceitação cada vez maior. Das duas tentativas de reforma do Código, a primeira deveu-se ao interesse de Rodrigo Rodrigues em revigorar a governação de Macau; na segunda, a publicação da Lei Civil da República da China forçou as autoridades de Macau a atentarem para as insuficiências do Código. De qualquer forma, ambas sofreram com as limitações da época, terminando num fracasso. Com a vitória da Guerra da Resistência contra o Japão, o Governo Colonial de Macau sofreu pressão das autoridades chinesas, sob o Kuomintang, propondo a revogação do Código ao governo metropolitano. Por fim, o Decreto Nacional n.o 36987 terminou por substituí-lo, determinando que os residentes chineses sem nacionalidade portuguesa deveriam seguir a Lei Civil nos seus capítulos sobre família e sucessões, ao mesmo tempo que preservava os efeitos jurídicos do Código sobre os comportamentos tidos durante a sua vigência. Nem o preâmbulo do Decreto n.o 36987, nem as suas disposições declararam inequivocamente a revogação do Código, pelo que se conclui que não se deve interpretar que ele simplesmente deixou de produzir efeitos, mas não mais sendo

186 aplicável. Considerando-se que o Código Civil português passou a vigorar nos territórios das colónias em 1867, permitindo aos “indígenas” decidirem se admitiam ou não a vinculação dos seus usos e costumes àquele Código, as regras definidas pelo Decreto n.o 36987 fizeram com que os chineses de Macau, objectivamente, não pudessem mais continuar a fazer o que fazia, decidindo se seguir a lei portuguesa ou a chinesa conforme a natureza dos casos, também significava que Portugal não mais podia definir as regras dos “usos e costumes” dos seus habitantes chineses, passando a referir-se à Lei Civil da República da China como critério definidor daqueles. Além disso, Portugal reviu a Carta Orgânica do Império Colonial Português em 1946, pelo que os residentes chineses sem nacionalidade portuguesa deixaram, em tese, de ser vistos como “indígenas”. Isso fez com que os chineses de Macau, pelo menos nas suas relações de direito privado, deixassem de ser considerados “indígenas”, tal como no passado, para serem vistos como “estrangeiros”. O Código dos Usos e Costumes Chineses original, na verdade, era uma regra excepcional dentro do quadro do Código Civil português, somente tratando de um âmbito legal limitado à família e às sucessões. Donde decorre, obviamente, que a lei de Macau não era capaz de se sobrepor ao intuito do Código Civil. Mais, o Código dos Usos e Costumes também prescrevia que todas as matérias nele omissas deveriam ser tratadas conforme a lei portuguesa aplicável às colónias – e não segundo a lei chinesa. Assim, ao entrar em vigor, o Decreto n.o 36987 fez com que o princípio “os residentes chineses seguem a lei chinesa” voltasse a afirmar-se em Macau, sendo a “lei” em causa não mais o Código Legal da Dinastia Qing, mas as partes da família e das sucessões da Lei Civil da República da China. Tal facto também comprova que o processo legislativo do Código dos Usos e Costumes Chineses, desde a sua concepção, somente respondia às necessidades da aplicação e implementação da política colonial e do regime legal portugueses em Macau, carecendo de relação com os chamados “factores da experiência de Hong Kong”.42 Muito pelo contrário, foi o Decreto n.o 36987 que, ao passar a 42 He Zhihui, Convivência chineses/estrangeiros e pluralismo jurídico – as mudanças legais de Macau sob perspectiva cultural. Law Press China, Pequim, 2014, pp. 105-106.

187 vigorar em Macau, se tornou uma influência directa sobre as autoridades coloniais de Hong Kong, no que concerne ao debate sobre a reforma do regime conjugal aplicado aos seus moradores chineses. Isso demonstra que a prática de Macau era relativamente mais avançada do que a existente em Hong Kong, tanto que essa prática talvez tenha exercido uma certa influência sobre o desenvolvimento da vida sócio-económica e sobre o regime legal da colónia britânica. Se partirmos do precedente da codificação dos “usos e costumes” pelas autoridades coloniais de Portugal e sua elevação à política do Estado no século XIX, todo o processo, da legislação à substituição, da existência do Código dos Usos e Costumes Chineses revela que o entendimento assumido pelo meio académico chinês em período recente talvez mereça correcção. Nomeadamente, os especialistas chineses interpretam que, ao assumir a sua gestão abrangente sobre a colónia de Macau, as autoridades portuguesas estivessem a seguir o modelo de Hong Kong. Hong Kong tinha implementado o princípio de “os residentes chineses seguem a lei chinesa”, ao utilizar o Código Legal da Dinastia Qing para regular as relações de direito privado dos seus residentes chineses. De facto, os funcionários portugueses inicialmente haviam defendido que a lei portuguesa deveria, em geral, ser directamente aplicada à comunidade chinesa de Macau, mas com as experiências acumuladas pelo sistema judiciário local, os administradores coloniais convenceram-se da necessidade de seguir a política metropolitana de normação dos hábitos dos moradores locais. Indiferentemente de se tratar das posições tomadas a princípio pelos funcionários coloniais em Macau ou do regulamento de funcionamento da Procuratura dos Negócios Sínicos, tudo reflete que o princípio de “os residentes chineses seguem a lei chinesa” se trate meramente do raciocínio de considerar a aplicação directa da lei portuguesa aos residentes chineses ou como uma medida provisória antes da elaboração do Código. Mas essa prática, fundamentalmente, não tem relação alguma com a de Hong Kong. Por se tratar de lei portuguesa, no período em que o Código esteve em vigor, obviamente Portugal não estava a implementar o período de “os residentes chineses seguem a lei chinesa”. Foi somente a partir do momento em que o Decreto n.o 36987 de 1948 entrou em vigor, especialmente no

188 âmbito dos comportamentos por ele regulados, é que se pode afirmar que aquele princípio voltou a ser observado. Isso nos dá mais convicção sobre a necessidade da nossa comunidade académica analisar as características objectivas do “pluralismo”43 das leis e jurisdição de Macau durante o período da administração colonial portuguesa com maior cuidado e teor dialéctico. Por outras palavras, os investigadores do problema tanto precisam de oferecer as provas necessárias para garantir a autenticidade das suas posições, como assumir um ponto de vista geopolítico mais adequado, evitando simplificações ou exageros. O Decreto n.o 36987 estabeleceu o princípio de que os “residentes chineses seguem a lei chinesa”. Considerada a proximidade dos conceitos e normas de Direito Civil adoptados em Portugal e na China Nacionalista na época, pela lógica, não deveriam ter surgido problemas posteriormente. Além disso, tal situação poderia ter feito com que a disciplina legal das relações de direito privado dos moradores chineses de Macau pudesse vir, no futuro, a convergir com as definidas pelo regime jurídico em vigor na China. Com isso, evitar-se-ia a repetição das velhas mazelas de um Código que atravessara diversas tentativas de reforma em vão. Isso teria ajudado a diminuir o dispêndio de capital político provocado pela gestão administrativa entre Portugal e Macau. Não obstante, não muito tempo depois da entrada em vigor do Decreto em questão, a situação política na China passou por uma outra mudança radical. Tendo em vista que Portugal não reconheceu o Governo da Nova China durante um longo período, os tribunais de Macau na prática continuaram a citar a Lei Civil da República da China, cujo âmbito de aplicação se havia reduzido ao território de Taiwan, como fundamento para a avaliação dos “usos e costumes” dos moradores chineses no que se refere às relações familiares e de sucessão. O tribunal de recurso reconheceu a legitimidade formal e material dessa Lei.44 Daí decorre que, a partir de 1950 tenha 43 António Manuel Hespanha, Panorama da História Institucional e Jurídica de Macau. Macau, Fundação Macau, 1995. 44 Cf. Repartição Provincial dos Serviços de Administração Civil (1957). Processo n.º 45, Série D, conservado no Arquivo de Macau.

189 surgido uma situação extremamente embaraçosa em Macau, no que se refere à lex personalis dos chineses sem nacionalidade portuguesa, que eram, na sua maioria, imigrantes chineses vindos da China Continental, não só por causa da posição geográfica de Macau, mas também do conflito de forças que cada vez mais beneficiava localmente o Partido Comunista sobre o Kuomintang, para não citar as diferenças de regime sócio-económico em ambos os lados do estreito, o que levou os regimes jurídicos da China Continental e Taiwan a tomarem caminhos diferentes. Quando o novo Código Civil de Portugal entrou em vigor no ano de 1967, não se agregou o conceito da lex personalis baseada no domicílio individual, devido à situação especial de Macau. Essas questões fizeram com que a legitimidade da citação da “lei chinesa” como fundamento sofresse questionamentos. Uma vez normalizadas as relações entre Portugal e a República Popular da China e com a finalização dos arranjos para que a China retomasse o exercício de sua soberania sobre Macau, as autoridades administrativas do Governo Colonial Português publicaram o Decreto-lei n.o 32/91/M no ano de 1991.45 Restou então estabelecido o princípio da lex personalis dos moradores chineses, segundo o qual as leis actualmente vigentes em Macau vigoravam para todos os residentes habituais, reconhecendo-se todos os actos jurídicos exercidos pelos declarantes no país de residência, nos limites definidos pelas suas leis,concomitantemente, revogou-se o Decreto n.o 36987, tudo isto comprova, em larga medida, que se resolvera o problema de que os residentes sem nacionalidade portuguesa eram considerados “estrangeiros” pelas autoridades coloniais e, dado que a China ainda não se havia reunificado completamente, havia a questão da aplicabilidade das normas sobre as relações da família e da sucessão. 45 Decreto-Lei n.º 32/91/M. In Boletim Oficial de Macau, n.º 18, 6 de Maio de 1991, pp. 2259-2260.

190 Anexo: Projecto do Código dos Usos e Costumes Chineses de 1935 (versão aprovada pelo Conselho do Governo) Nota: A tradução para o chinês do projecto baseia-se no texto publicado de 11 a 13 de Abril de 1935 no jornal “Ou Mun Si Pou”. Esforcei-me ao máximo para seguir o estilo da tradução original, suprimindo o preâmbulo e a parte do texto principal, de acordo com o diploma legislativo aprovado pelo Conselho de Governo. Adicionalmente, corrigi e complementei, por minha própria iniciativa, algumas linhas do texto do projecto. Também harmonizei os erros flagrantes da tradução original e ajustei termos facilmente confundíveis (por exemplo, “capacidade civil” foi traduzido como “qualificações dos cidadãos”). Além disso, também é digno de menção que, mediante cotejo com as versões divulgadas na imprensa escrita, se conclui que o Conselho do Governo não fez grandes modificações, afora as do artigo acrescentado sobre o poder de as concubinas solicitarem a separação judicial. Sobre a interpretação do texto, em caso de divergência, prevalece o original português. Sendo necessário modificar as disposições codificadas dos Usos e Costumes dos Chins de Macau, porque as autoridades judiciais e administrativas reclamam de há muito contra as antiquadas e deficientes regras, nele estabelecidas, por não satisfazerem às condições da actual sociedade chinesa; Considerando que esses usos e costumes devem evolucionar, no sentido das novas regras de direito civil, consignadas no Código Civil Chinês, de modo a adaptá-las às condições actuais dos chineses, que vivem na colónia de Macau; Atendendo, porém, a que essa 查司法及行政當局，長期以來反映《澳門華人習俗條例》訂定之規則已顯過時與不足，未能滿足當今華人社會之狀況，而有修訂之需； 查此等風俗，應按中華《民律》訂定之嶄新民律規則加以改進，並適應居於澳門屬地之華人之當前狀況； 然此等採用尤應審慎為之，以免粗暴

191 adaptação deve ser feita com os necessários cuidados para não se romper bruscamente com uma tradição muitas vezes secular, o que determinaria a inexequibilidade da lei; Considerando ainda a circunstância do Código Civil Chinês não estar em vigor em todo o território da República Chinesa e, aonde está, não ser cumprido em toda a sua extensão; Com a aprovação do Conselho do Governo, o Governador da Colónia de Macau, no uso das faculdades que lhe são atribuídas pelos artigos 28.º e 30.º do Acto Colonial e pelo artigo 43.º da Carta Orgânica do Império Colonial Português, manda o seguinte : 破除數世紀以來之傳統，而使法律無法執行； 另查中華《民律》，未及中華民國全部統治範圍施行；在施行之處，亦非遵行該法之所有部份； 經政務會議核准，本總督合依《屬地法》第二十八款、第三十款，暨《屬地自治條例》第四十三款所賦予之權，特行頒佈如次： Artigo l.º É aprovado o «Código de Usos e Costumes Chineses», que segue no presente diploma e dele faz parte integrante. Art. 2.º Fica revogado o decreto de 17 de Junho de 1909, que regulou os direitos e obrigações dos chins de Macau com relação a alguns dos seus usos e costumes. 第一款、核准本証書附同之《華人習俗條例》，並為本証書之一部份。 第二款、應將規範澳門華人部份風俗之權利及義務之一九〇九年六月十七日上諭廢止之。 Publique-se e cumpra-se como nele se contem. Residência do Governo da Colónia em Macau, aos…de Abril de 1935. O Governador, António José Bernardes de Miranda. 本立法証書希官民人等一體遵照。 一九三五年四月 日 澳門總督美蘭德

192 Código dos Usos e Costumes Chineses 《華人習俗條例》 Artigo l.º São mantidos e ressalvados aos indivíduos de raça chinesa, residentes ou domiciliados em Macau, qualquer que seja a sua nacionalidade, os seus usos e costumes especiais e privativos, revistos e codificados nas disposições seguintes. 第一款、對於中國國族之人，不論屬於何國國籍、暫時寄居或實居澳門者，其特別及私人之習俗在下列各條款所修正者，一律維持及保留之。 Art. 2.º Os Chineses, que tenham celebrado Casamento católico, ou casamento perante oficial do registo civil com as condições e pela forma estabelecida na lei civil portuguesa, sem declaração expressa de que pretendem aproveitar-se da excepção deste código, estão isentos da aplicação dos direitos de família e sucessão reconhecidos nele. 第二款、凡奉天主教禮式，或於立契官面前以西洋民律之條件及訂定之形式結婚之華人，若無明確聲明擬取得本條例權利權益時，豁免適用當中承認之親屬及繼承之權利。 Art. 3.º As disposições do Código Civil e mais legislação portuguesa serão aplicáveis aos que por elas optarem, de comum acordo, desde que aproveitem da excepção deste Código. 第三款、凡華人雖取得本條例權利權益，而遭當事人雙方之同意甘願受西洋《民律》及其他法律之制裁時，當然從西洋律例處斷。 Art. 4.º Os casos omissos serão regulados pelas disposições do Código Civil Português e mais legislação aplicável. 第四款、本條例如有未盡事宜，概從西洋《民律》及適用之現行條例處理之。 Da capacidade civil 民事能力 Art. 5.º A maioridade é aos vinte anos contados desde a data do nascimento. 第五款、由出生之日起滿足二十歲者，為成年人。 Art. 6.º A emancipação pode ter lugar 第六款、由出生之日起滿足十八歲

193 aos dezoito anos, contados da data do nascimento. 者，可取得親權之解除。 Art. 7.º O pátrio poder é exercido pelo pai e, na sua falta ou impedimento, pela respectiva mãe, mesmo que seja concubina. § único. Quando a mãe passar a segundas núpcias ou for tomada para concubina, o pátrio poder será exercido pelo Ka-cheong. 第七款、家庭間之主權，當操諸父之手，父死或他往時，則由母氏操之，雖屬侍妾亦可維持。 附款、若其母改嫁別人或隨別人作妾時，得由家長代理之。 Art. 8.º Ka-cheong é o parente mais próximo do marido, representante do chefe de família. 第八款、家長為夫族最近之親屬，乃一家之長。 Do casamento 婚姻 Art. 9.º O casamento celebrado entre contraentes chineses, segundo os ritos da sua religião ou de acordo com a sua lei civil, produz os efeitos que as leis portuguesas reconhecem ao casamento católico e civil. 第九款、凡華人按照中華禮教或其《民律》而結婚者，當然與西洋法律所認之天主教禮式及民律結婚者同一效力。 Art. 10.º Na falta de qualquer acordo ou convenção antenupcial entende-se que o casamento é feito sob o regime de separação absoluta de bens, a seguir regulado. 第十款、未結婚之前無任何契約之規定時，其婚姻之締結，當然為財產雙方之獨立，應照下一條款辦理。 Art. 11.º São bens próprios da mulher e deles pode ela dispor livremente sem outorga do marido: 1) Os bens denominados Tai-ki ou Si-ki; 2) Os bens próprios para seu uso pessoal; 3) Os bens necessários e essenciais á profissão que ela tiver; 第十一款、在下列明之財產，為妻個人本有之財產，任便自由支配，毋須夫之允許。 （甲）體己或私己之財產； （乙）其本人應用之財產； （丙）其職業上所應用之財產；

194 4) Os bens. que lhe forem exclusivamente doados; 5) Os bens que ela pessoalmente tiver adquirido. § único. Entende-se por bens Tai-ki ou Si-ki os bens, que a mulher leva para o casal, dados pelo pai ou adquiridos por ela antes do casamento. （丁）所有其他財產為他人所贈與者； （戊）所有其本人自置之產物。 附款：所有體己私己者，乃其父所給與，或在締婚前由本人所自置而攜帶者。 Art. 12.º Todos os mais bens, excepto os que forem adquiridos pelo casal, são considerados próprios do marido e deles pode este dispor livremente, sem outorga da mulher. 第十二款、除夫妻所置之財產外，餘為夫之財產，得任便自由支配，毋須妻之允許。 Art. 13.º A administração de todos os bens, com excepção dos próprios da mulher, pertence ao marido. 第十三款、所有財產之管理權，除本妻之有財產外，概歸夫主管之。 Art. 14.º O marido pode estar em juízo sem outorga nem consentimento da mulher, assim como esta pode estar sem outorga, nem consentimento do marido. 第十四款、夫不須妻之簽署或同意，妻亦不須夫之簽署或同意，始可進行法庭之事務。 Da dissolução do casamento 婚姻之消滅 Art. 15.º O casamento dissolve-se: l.º Pela morte de um dos cônjuges; 2.º Pelo divórcio. 第十五款、婚姻消滅之原因如次： （甲）不論任何一方之死亡； （乙）離婚。 Art. 16.º O divórcio podem ser litigioso ou por mútuo consentimento. 第十六款、離婚可分訴訟離婚或兩願離婚。 Art. 17.º O divórcio litigioso poderá ser pedido por qualquer dos cônjuges, mas só judicialmente poderá ser decretado. 第十七款、離婚訴訟，無論何方均得提出，但祗限於法院方面有權處斷之。 Art. 18.º São taxativamente causas do divórcio: 1) Adultério da mulher; 2) Sevícias ou injúrias graves; 第十八款、離婚必具之理由如次： （甲）不貞者； （乙）受虐時或重大之侮辱者；

195 3) Abandono completo do domicílio conjugal por mais de três anos; 4) Adopção do regime de concubinato, sem consentimento da mulher legítima; 5) Doença contagiosa reconhecida incurável, ou doença incurável que importe aberração sexual;. 6) Loucura incurável; 7) Condenação de um dos cônjuges por crime infamante ou em pena superior a três anos de prisão. （丙）放棄家庭責任三年以上者； （丁）夫立妾未先得妻之許可者； （戊）染有傳染病，完全確不能治愈者，或不治之症而致不能性交者； （己）患有不治之癲狂症者； （庚）不論任何之一方，經法院判決犯有污辱之罪者，或處以監禁三年以上者。 Art. 19.º O direito à acção de divórcio com fundamento nos n.os l.º, 2.º e 4.º do artigo anterior prescreve por lapso de seis meses, a contar da data em que o cônjuge ofendido tiver conhecimento dos factos ou pelo lapso de dois anos a contar da ocorrência dos mesmos factos. 第十九款、按照前款甲、乙、丁等項之理由，其受害者之一方提起訴訟權，應由事之發覺或發生日起六個月為有效時期；如在事之發覺或發生後已逾兩年者，則消失其起訴權。 Art. 20.º O direito à acção de divórcio com fundamento nos n.os 6.º e 7.º do artigo 18.º prescreve por lapso de um ano, a contar da data em que o cônjuge tiver conhecimento do facto ou por lapso de 5 anos a contar da ocorrência dos mesmos factos. 第二十款、按照十八款己、庚項之理由，其受害之一方提起訴訟權，由事之發覺或發生日起一年內為有效時期；如在事之發覺或發生後已逾五年者，則消失其起訴權。 Art. 21.º Decretado o divórcio, os filhos menores ficam sempre a cargo do marido, a não ser que os cônjuges tenham acordado de modo diferente, ou ainda que o divórcio haja sido decretado por algum dos fundamentos dos n.os 3.º, 4.º e 5.º do artigo 18.º pois em qualquer destes casos os filhos serão entregues e confiados àquele a favor do qual tenha sido decretado o divórcio. 第二十一款、離婚案一經判決確定後，如雙方未訂有特別條件時，其所生未成年之子女，當然歸夫管理之；倘離婚乃因第十八款丙、丁、戊等項之理由者，則離婚案判決確定後，自當判歸勝訴人管理。

196 § único. No caso de manifesta inconveniência de serem os filhos entregues à guarda de qualquer dos côujuges serão eles confiados à guarda de um tutor nomeado, pela autoridade judicial competente. 附款：倘認為判交不論何方管理未成年子女仍不便利時，則具權限之司法當局得另派一監護人並交其管理之。 Art. 22. Do divórcio resulta sempre a separação e partilha de bens entre os cônjuges, qualquer que seja o regime patrimonial que tenham adoptado, readquirindo cada um deles a propriedade plena e livre administração dos que lhe ficarem pertencendo. 第二十二款、離婚時不論以前所定婚約如何，一經離婚判決確定，則所有財產夫妻平均之，每一方所得之財產由其任便自由管理。 Art. 23.º A acção do divórcio será proposta e julgada nos termos da lei do divórcio de 3 de Novembro de 1910. 第二十三款、離婚訴訟應按照一九一〇年十一月三日離婚律之規定，提起訴訟及判決。 Art. 24.º Nenhuma acção de divórcio poderá ser proposta com o fundamento no disposto no n.º 4 do artigo 18.º, quando o concubinato tenha sido anterior à promulgação deste Código. 第二十四款、凡本條例頒佈之前已立之侍妾，得因第十八款丁項之理由提起離婚訴訟。 Do concubinato 侍妾 Art. 25.º O marido pode, tanto na constância do casamento com o consentimento da mulher legítima, como após a sua dissolução, tomar concubinas. 第二十五款、夫於婚姻有效時期若取得妻之同意時，或於婚姻消滅時，得立妾。 Art. 26.º Os filhos, que delas tiver, são em tudo equiparados aos que houver da mulher legítima. 第二十六款、庶出之子女，完全與嫡出同等。 Art. 27.º A concubina só pode ser repudiada, desde que se verifique qualquer das causas, que fundamentam 第二十七款、祗可於證實提出離婚之訴訟之理由時，始可將侍妾廢棄。

197 o pedido do divórcio. Da adopção 承嗣子女 Art. 28.º A adopção de filhos de qualquer sexo é facultada aos chineses do sexo masculino ou feminino, desde que não tenham descendência legítima. § único. Só é permitida a existência dum adoptivo. 第二十八款、凡華人無論男女，如無正式子女以繼其後時，有權採納不論男女以為承嗣。 附款：祗可採納一人以承嗣後。 Art. 29.º A adopção, para produzir efeitos civis, implica o consentimento do adoptivo, desde que este seja maior de 14 anos, bem como o de seus pais, ou, na falta destes, o dos seus representantes legais. § l.º É reconhecida a adopção. feita em território chinês, que poderá ser justificada por qualquer meio de prova. § 2.º A adopção, quando feita em território português, só produzirá efeitos em escritura pública. 第二十九款、凡承嗣在法律上取得之民律效力，必須承嗣人年逾十四歲之男或女及其父母之允諾方為有效；若父母已亡，則須要其父母之正式代表人之允諾方可。 附款一：在中華統治範圍內作出之承嗣，經提出任何證明，均予承認。 附款二：在大西洋統治範圍內，凡承嗣祗限於在立契官立契，方為有效。 Art. 30.º A diferença de idade entre o adoptivo e o adoptante será de vinte anos, pelo menos. 第三十款、凡納嗣子者，必須其人長於所納之承嗣人二十年以上。 Art. 31.º A adopção, quando feita por indivíduos casados, não poderá realizar-se sem o consentimento expresso do outro cônjuge. 第三十一款、凡結婚之男女，欲納承嗣子時，必須取得對方之同意。 Art. 32.º Um mesmo indivíduo não pode ser adoptado como filho por mais de uma pessoa. 第三十二款、凡為嗣子者，不得再復承嗣他人。 Art. 33.º Os filhos adoptivos deixam de fazer parte das famílias de seus pais naturais e gozam, nas dos adoptantes, 第三十三款、嗣子既承嗣之後，當然與本宗脫離關係，並適用納嗣者之姓氏；又除第四十九款之規定外，在納

198 dos quais tomam o apelido, de todos os direitos de filhos legítimos aos quais são equiparados, para todos os efeitos civis e religiosos, com a excepção estabelecida no artigo 49.º deste Código. 嗣子者之家庭間，對於民律及宗教之效力所有權限，完全與其親生子女無異。 Art. 34.º A adopção pode terminar pelo repúdio judicialmente decretado, a pedido de qualquer dos interessados. 第三十四款、承嗣之中斷，祗限於法院之判決，惟不限任何一方之狀請。 Art. 35.º São taxativamente causas do repúdio: 1) Sevícias ou injúrias graves; 2) Deserção voluntária e de ma fé; 3) Condenação do adoptivo em pena superior a três anos de prisão; 4) Prodigalidade do adoptivo. 第三十五款、承嗣中斷之理由如次： （甲）受虐待或重大之侮辱者； （乙）立實反背信義之逃亡者； （丙）承嗣人犯罪，經法院判決執行監禁三年以上者； （丁）承嗣人任情揮霍者。 Art. 36.º Decretado o repúdio o adoptivo volta para a família de onde saiu, readquirindo todos os seus direitos, inclusive o uso do apelido dos seus pais naturais. 第三十六款、承嗣中斷一經法院判決後，承嗣人當然歸宗，並回復其本原姓氏與本原之權限。 Art. 37.º Os adoptivos só concorrem à herança de seus pais naturais, quando estes faleçam sem testamento e sem quaisquer herdeiros legitimários. 第三十七款、承嗣人當其嗣父死亡，如無繕立遺囑又其嗣父家庭並無其他足以証實為有繼承權承受其遺產之人時，得繼承其財產。 Das Sucessões 繼承 Da sucessão testamentária 遺囑之繼承 Art. 38.º O testamento tem de ser feito em conformidade com a lei portuguesa. § único. O testamento cerrado pode ser escrito em caracteres sínicos mas, no auto de aprovação, as declarações a que 第三十八款、凡遺囑必須按照大西洋法律立之。 附款：秘密遺囑可用華文繕立，但於批准認實之記錄內，記明立遺囑人按照《民律》第一九二二款第一、

199 se referem os n.os l.º, 3.º e 4.º do artigo 1922.º do Código Civil, serão feitas na fé do próprio testador. 第三、第四等項聲敘事官，所聲述者完全証明確實。 Art. 39.º Legítima é a porção de bens de que o testador não pode dispor por ser aplicada aos herdeiros referidos no artigo 40.º e consiste: 1.º Quando estes sejam descendentes, pais ou cônjuge sobrevivo, na metade dos bens do testador; 2.º Quando sejam irmãos e seus descendentes ou avós, na terça parte dos mesmos bens. 第三十九款、特留財產乃財產之一部份，非所繼人之所能支配，因應歸第四十款所指明之繼承遺產人，所得者如次： （甲）給與直系卑屬或父母，或在世之夫與妻，佔所繼人全部財產之半； （乙）給與兄弟及其後人或祖父母，佔所繼人全部財產三份之一。 Da sucessão legítima 依法之繼承 Art. 40.º A sucessão legítima defere-se, excluindo o cônjuge sobrevivo, na ordem seguinte: 1.º Aos descendentes; 2.º Aos pais; 3.º Aos irmãos e seus descendentes; 4.º Aos avós. 第四十款、除在世之夫與妻外，依法受遺產人如下列： （甲）直系卑屬； （乙）父母； （丙）兄弟及其後人； （丁）祖父母。 Art. 41.º O cônjuge sobrevivo sucede sempre ao falecido e a sua cota hereditária é: 1.º Igual à de cada um dos descendentes ou à do filho adoptivo, quando com eles concorra; 2.º Igual à metade da herança, quando concorra com os pais ou irmãos e descendentes do falecido; 3.º Igual a dois terços da herança, quando concorra com os avós. 第四十一款、夫或妻間遇有一方之死亡，當由他方代之，其財產繼承之部如次： （甲）若與直系卑屬或嗣子同分時，應每份同等； （乙）若與父母或兄弟及其後人同分時，應佔全部遺產之半； （丙）若與祖父母同分時，應佔全部遺產三份之二。 Art. 42.º Na falta dos herdeiros mencionados nos quatro números do artigo 40.º e de filho adoptivo, o cônjuge 第四十二款、如無第四十款所指明之四項承受遺產人及無嗣子時，則在世之夫或妻，為遺產全部之繼承人。

200 sobre vivo é universal herdeiro. Art. 43.º Os filhos legítimos e seus descendentes sucedem aos pais e demais ascendentes, posto que procedam de casamentos diversos ou dos concubinatos. 第四十三款、依法直系卑屬及其後人，當應繼續其父母及其先祖，雖婚配之各殊或屬庶出者，亦同一律。 Art. 44.º Se os descendentes se acharem todos no primeiro grau e forem todos varões, sucederão por cabeça, dividindo-se a herança em tantas partes quantos forem os herdeiros, sem prejuízo do disposto no artigo 41.º. 第四十四款、若直系卑屬其親等祗相差一級而同為男子時，照人數平均分之，但不能損碍第四十一款所規定。 Art. 45.º Se concorrerem todos ou parte deles representativamente, sucederão por estirpes pelas quais será distribuída a herança e subdividida nas estirpes em que houver mais de um herdeiro, observando-se sempre a mesma regra de igualdade. 第四十五款、繼承人或其後人繼承遺產時，應照親等人發遞相分，析照前款規定辦理。 Art. 46.º A legítima das filhas solteiras corresponde à metade da dos filhos. 第四十六款、凡未婚之女子繼承特留財產時，照男子每份之半數。 Art. 47.º As filhas casadas, porque pelo casamento saíram da família dos seus ascendentes, não herdam. 第四十七款、凡婚嫁之女子，因其已與尊屬家庭脫離關係，無繼承財產之必要。 Art. 48.º Se um filho adoptivo não concorrer à herança com posteridade legítima, herdará todos os bens com a restrição do estabelecido no artigo 41.º. 第四十八款、凡嗣子如無依法之直系卑屬，與其同分時，則財產之全部，除第四十款之規定外，全繼承之。 Art. 49.º Se o filho adoptivo concorrer à herança com filhos legítimos, a sua cota hereditária será igual a metade da dos filhos legítimos. 第四十九款、凡嗣子與直系卑屬同分時，則其所得應佔每份之半數。 Art. 50.º As concubinas, enquanto se não casarem ou passarem a outro concubinato, ficam com direito a 第五十款、侍妾如不再醮或為他人妾時，則從財產酌撥多小以為贍養之資，概由親屬會定之。

201 alimentos, que serão pagos pela herança e fixados pelo Conselho de Família. Art. 51.º É facultado aos herdeiros, quando haja acordo da maioria deles, o direito de separarem para sacrifícios de família, até à décima parte da herança indivisa, que será adjudicada em comum a todos os herdeiros e em nome destes registada na Conservatória do Registo Predial, sendo bens imóveis, e administrada pelo filho primogénito ou por um dos outros herdeiros escolhido pelo Conselho de Família. § único. Os bens de sacrifício de família podem ser alienados, mas só em hasta pública e com a anuência da maioria dos herdeiros e do Curador Geral dos Ó rfãos. 第五十一款、倘得繼承人過半數之贊可，得從未分遺產之額撥出部份作為蒸嘗，惟不得超過全部十分一，應歸各繼承所共有，並用各自名義在澳門登記局登記作為固定產業，由長子或親屬會所選定一其他繼承人掌管之。 附款：蒸嘗之變賣，須公開投變，惟必須承繼人過半數之贊允，及孤兒照保護人之許可方可。

Administração n.º 136, vol. XXXV, 2022-2.º, 203-223 203 Internacionalização da Universidade Politécnica de Macau: Contexto, Estratégias e Desafios Maria de Lurdes Nogueira Escaleira Manuela Dias Rezende Pinto I. Introdução O presente artigo centra-se na temática da internacionalização das Instituições de Ensino Superior (IES), assunto que vem sendo amplamente debatido por académicos de todo o mundo, destacando-se entre estes Knight,1 2 Van der Wende,3 Soderqvist,4 e De Wit.5 6  Este artigo tem por base a comunicação apresentada pelas autoras na 11.ª Conferência FORGES A Cooperação no Ensino Superior dos Países e Regiões de Língua Portuguesa perante os Desafios Globais, que teve lugar de 22 a 26 de Novembro de 2021.  Docente da Universidade Politécnica de Macau.  Docente da Universidade Politécnica de Macau. 1 Jane Knight, “Internationalization: Elements and checkpoints” (Research Monograph, No. 7). Ottawa, Canada: Canadian Bureau for International Education, 1994. 2 Jane Knight, “Updated Internationalization Definition”. International Higher Education, 2003(33), pp. 2-3. 3 Marijk van der Wende, “Missing Links: The Relationship between National Policies for Internationalisation and those for Higher Education in General”. In Torsten Kalvermark & Marijk van der Wende (Eds.), National Policies for the Internationalisation of Higher Education in Europe. Stockholm: Hogskoleverket Studies, National Agency for Higher Education, 1997, pp. 10-31. 4 Minna Soderqvist, “Internationalization and its Management at Higher-Education Institutions: Applying Conceptual, Content and Discourse Analysis”. Helsinki, Finland: Helsinki School of Economics, 2002. 5 Hans de Wit, Internationalisation of Higher Education in the United States of America and Europe: A Historical, Comparative, and Conceptual Analysis. Westport, CT: GreenwoodPress, 2002. 6 Hans de Wit, “Internationalisation of higher education, an introduction on the why, how and what”. In Hans de Wit (Ed.), An Introduction to Higher Education Internationalisation. The Centre for Higher Education Internationalisation. Milan: Universita a Cattolica Del Sacro Cuore, 2013, pp. 13-46.

204 Ao longo dos tempos foram surgindo várias tentativas de definir o conceito de internacionalização e, embora sabendo que este ainda está em construção, no âmbito deste estudo adoptamos a definição de internacionalização como o processo de integração de uma dimensão internacional, intercultural ou global nos objectivos, funções ou entrega da educação pós-secundária (Knight, 2003:2). De facto, este é um fenómeno dinâmico pelo que, a nível mundial, tem registado uma rápida evolução e assumido diferentes modelos e variados rumos. Por um lado, acentuou-se uma postura comercial e competitiva, em que há um maior foco em números e percentagens, esquecendo que a internacionalização não constitui um fim em si mesmo, mas sim um meio para atingir um determinado fim (De Wit, 2013). A valorização da língua inglesa como meio de ensino, bem como o acréscimo no número de estudantes internacionais e actividades off-shore são disto exemplo. Por outro lado, surgiram novos actores, nomeadamente na Á sia, Á frica e América Latina, que introduziram abordagens, valores, relacionamentos e contributos alternativos. Veja-se a importância que a língua portuguesa tem vindo a ganhar no âmbito das estratégias de internacionalização das IES dos Países de Língua Portuguesa (PLP) e da República Popular da China (RPC). Simultaneamente, assiste-se hoje a um aumento do investimento e das preocupações com a qualidade do ensino, a reputação da instituição e a internacionalização do currículo. Perante o amplo espectro do objecto de estudo impôs-se, por motivos puramente metodológicos, a sua delimitação ao contexto do ensino superior de Macau, e especificamente, à Universidade Politécnica de Macau7 (UPM). Apesar da sua curta história, 8 a sua herança e a estrutura dinâmica resultam numa 7 O Governo da Região Administrativa Especial de Macau alterou o Regulamento Administrativo n.º 28/2019 (Estatutos do Instituto Politécnico de Macau), passando, a partir de dia 1 de Março de 2022, o Instituto Politécnico de Macau a designar-se por Universidade Politécnica de Macau e as escolas superiores passaram a faculdades. 8 O IPM (actual UPM) foi criado em 1991, no seguimento da aquisição da Universidade da Á sia Oriental, um projecto de capitais de Hong-Kong e voltada para a satisfação das necessidades de formação dos jovens do território vizinho, por parte do Governo de Macau e do esforço desenvolvido para a criação de um ensino superior público e moderno em Macau.

205 realidade diversificada, pelo que esta investigação se centra especificamente nos cursos de Licenciatura em Administração Pública9 e em Relações Comerciais China-Países Lusófonos, ambos leccionados em língua veicular portuguesa. Este estudo, ancorado numa revisão da literatura mais relevante, tem como principais objectivos: (1) Análise do racional de internacionalização da UPM; (2) Descrição das fases-chave do processo; (3) Apresentação das principais estratégias e ferramentas e (4) Discussão dos desafios encontrados ao longo do processo e sugestão de estratégias institucionais que potenciem uma internacionalização de sucesso. Em termos de metodologia, foi aplicada a análise documental, método qualitativo que, com base num exame aprofundado de diversos documentos, visa produzir novo conhecimento, sugerir novas interpretações e /ou levantar aspectos desconhecidos de um fenómeno (Ludke e André;10 Guba & Lincoln11). Entre as fontes utilizadas, destacam-se documentos institucionais como protocolos de cooperação, plano dos cursos, legislação publicada no Boletim Oficial de Macau (BO), Linhas de Acção Governativa (LAG) e artigos extraídos de publicações académicas e de revistas científicas. II. IPM (actual UPM) Em Macau, o ensino superior moderno, criado em 1991, é herdeiro de uma longa tradição de formação assente na cooperação internacional, sendo esta 9 O curso de licenciatura em Administração Pública é leccionado na UPM tanto em língua portuguesa como em língua chinesa, seguindo o mesmo plano de estudos mas com autonomia a nível de definição dos conteúdos das diversas unidades curriculares. 10 Menga Ludke & Marli André, Pesquisa em Educação: Abordagens Qualitativas. Editora Pedagógica e Universitária, 1986. 11 Egon G. Guba & Yvonna S. Lincoln, Effective evaluation: Improving the usefulness of evaluation results through responsive and naturalistic approaches. Jossey-Bass, 1981.

206 variável o pilar que permitiu desenvolver este nível de ensino12 em Macau. De facto, devido à reduzida dimensão de Macau a captação de docentes e de estudantes que tornem viável a abertura e o funcionamento dos cursos tem sido sempre um desafio, tanto para as instituições públicas, como para as privadas. Antes de 1991, foram implementados vários programas de cooperação internacional, dos quais destacamos: Plano de Estudos em Portugal (PEP) e Plano de Estudos na China (PEC) para o estudo das línguas portuguesa e chinesa respectivamente; Curso de licenciatura em Direito, em parceria com a Universidade de Coimbra, e Curso de licenciatura em Administração Pública (em português), em cooperação com Instituto Nacional de Administração (INA) de Portugal. Estes dois últimos programas foram iniciados na última fase de funcionamento e no período de transição da Universidade da Á sia Oriental,13 uma instituição de ensino que, após a sua aquisição pelo governo de Macau, veio a dar origem às quatro instituições públicas, Universidade de Macau, Instituto Politécnico de Macau, Instituto de Formação Turística e Escola Superior das Forças de Segurança. Na sua primeira fase de funcionamento o IPM herdou cursos que funcionavam no âmbito dos serviços públicos, como os cursos de tradução chinês-português e os cursos das áreas da saúde e serviço social, bem como outros que funcionavam no Open College, áreas da economia, gestão e turismo. No que se refere aos primeiros, o IPM e a UMAC tiveram um papel fundamental tendo sido incumbidos de criar cursos ao nível de bacharelato (IPM) e de licenciatura (UMAC), destinados aos profissionais que já estavam no activo, mas eram detentores de cursos sem atribuição de grau académico de nível superior, destacando-se o de tradução chinês-português. 12 De notar que o desenvolvimento do ensino superior se tem reflectido numa melhoria significativa dos outros níveis de ensino, já que viabilizou a formação de docentes e a investigação nomeadamente na área da educação, bem como a publicação de manuais tendo como público-alvo os alunos de Macau. 13 A UAO era uma universidade privada, detida por um grupo de Hong Kong, que funcionou em Macau mas que esteve sempre direccionada para o público de Hong Kong, tendo sido adquirida pelo Governo de Macau e dado origem à Universidade de Macau e ao Universidade Politécnica de Macau.

207 Nesta primeira fase verificou-se o intercâmbio de docentes, visto que Macau não disponha de recursos humanos suficientes e com habilitações para leccionar no ensino superior, tendo que encontrar soluções inovadoras para atrair docentes altamente qualificados para Macau, em alguns casos por períodos de curta duração. Estes são apenas alguns dos muitos exemplos, já que o intercâmbio e a cooperação internacional foram as estratégias usadas para garantir a formação da juventude de Macau, centrando-se, quase em exclusivo, na criação de condições para que as pessoas de Macau pudessem adquirir formação superior no estrangeiro ou para trazer a Macau docentes em regime de intercâmbio. Relativamente aos dois cursos em análise, eles surgem em contextos diferenciados e exemplificam diferentes estratégias de cooperação. O curso de diploma em Administração Pública, criado pela Portaria n.º 212/97/M, com a duração de dois anos, teve como principal objectivo dar formação superior a profissionais já em exercício de funções, sendo leccionado em horário pós-laboral, e tendo, posteriormente, evoluído para bacharelato - Despacho SASC n.º 15/2002 - tendo uma duração de três anos, para licenciatura - Despacho SASC n.º 137/2010 - com uma duração de quatro anos, e para mestrado14 - Despacho SASC n.º 148/2015. Se nos primeiros anos se registou uma procura que permitiu o seu funcionamento, visto ter como público alvo os falantes de língua portuguesa, aos poucos foi tendo cada vez menos procura e, nos últimos anos, correu o risco de ter que ser suspenso por falta de candidatos locais. Em nosso entender, esta situação resultou da maior oferta formativa a nível do ensino superior em Macau, das oportunidades crescentes de estudo no estrangeiro e da dificuldade em ingressar nos quadros da administração pública após a conclusão da licenciatura. De notar que, até à publicação do Regulamento Administrativo n.º 28/2019, o IPM não tinha autonomia para atribuir os graus de mestre e doutor pelo que 14 O mencionado despacho reconhece o interesse para a RAEM e autoriza o funcionamento do curso de mestrado em Administração Pública, ministrado pelo Instituto Politécnico de Leiria, estipulando os termos e condições.

208 estabeleceu cooperação com o Instituto Politécnico de Leiria, tendo o mestrado em AP sido lecionado, em parceira, por docentes do IPM e do IPL e atribuição do grau pelo IPL. Por seu turno, o programa de doutoramento foi criado através de uma parceria com a Universidade de Lisboa, instituição que conferia o grau de doutor. Acresce que o IPM integra o Conselho Coordenador dos Institutos Superiores Politécnicos de Portugal (CCISP), estando declarado no Memorando de Entendimento que esta cooperação visa fomentar e desenvolver a mobilidade de docentes e de estudantes entre o IPM e as instituições que integram o CCISP. Assim, através desta cooperação, a UPM tem a porta aberta para a cooperação com todos os institutos politécnicos de Portugal bem como tem acesso a toda a rede de cooperação do CCISP, sendo uma importante estratégia de apoio à internacionalização. À data da publicação deste artigo, a UPM tinha 20 acordos de cooperação activos com instituições de ensino superior de Portugal, 3 do Brasil e 1 de Cabo Verde, no que se refere aos PLP, entre uma lista bastante significativa de protocolos com outros países e regiões. No que se refere ao objecto de estudo, Curso de Licenciatura em Administração Pública (em língua veicular portuguesa) e Curso de Licenciatura em Relações Comerciais China Países Lusófonos, embora criados em épocas diferentes, ambos têm como principal objectivo a formação de quadros altamente qualificados para assegurar o eficaz funcionamento do governo de Macau, a diversificação da economia e, mais recentemente, para apoiar o desenvolvimento da Área da Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau. A licenciatura em Administração Pública, estando desenhada para ir ao encontro das necessidades de formação dos funcionários públicos de Macau, é leccionada em regime pós-laboral e tem um currículo desenhado para este público alvo; no entanto, nos últimos anos foi integrando estudantes oriundos dos países africanos de língua portuguesa, sendo estes hoje a maioria, o que tem influenciado as dinâmicas de ensino e aprendizagem.

209 III. Enquadramento Teórico Neste ponto, considera-se relevante fazer uma breve síntese dos principais racionais de internacionalização e de estratégias e instrumentos que suportam o processo de expansão internacional das IES, que servirá de suporte à análise empírica a concretizar no ponto V. 1. Racionais de internacionalização Os racionais de internacionalização das IES identificam os principais factores motivacionais que estão na base dos processos de expansão internacional das IES. Knight 15 destaca quatro tipos de racionais: económicos, académicos, socio-culturais e políticos. Os de índole económica incluem os impactos de longo e curto prazo na economia; os académicos consideram a internacionalização como factor determinante de melhoria da qualidade do ensino; os socioculturais centram-se na promoção da cultura e língua nacionais; os políticos estão relacionados com o papel e posicionamento internacional do país. (Ver Tabela 1) De Wit (2002) segue a mesma linha de pensamento de Knight (1997) e também identifica os mesmos quatro tipos de racionais: políticos, económicos, sociais e culturais. No entanto, posteriormente, Knight (2004) propõe uma revisão dos racionais tendo por base a natureza dinâmica e evolutiva das motivações que presidem aos processos de expansão internacional das IES. Esta nova proposta destaca e autonomiza duas perspectivas complementares, a institucional, que apresenta os factores motivacionais da internacionalização a nível da instituição de ensino, e a nacional, que inclui os factores motivacionais a nível do país ou região. Assim, cada um destes níveis inclui as anteriores categorias definidas por Knight (1997), bem como novas categorias. (Ver Tabela 2) 15 Jane Knight, “Internationalization of higher education: A conceptual framework”. In Jane Knight & Hans de Wit (Eds.), Internationalization of Higher Education in Asia Pacific Countries. Amsterdam: European Association for International Education, 1997, pp. 5-20.

210 Tabela 1: Racionais de Internacionalização Racionais Descritivo Económicos Analisam os efeitos de longo prazo na economia devido ao contributo das IES para a formação de quadros qualificados que contribuem para a competitividade do país a nível internacional; os estudantes internacionais são vistos como facilitadores das relações comerciais e como geradores de receitas. Académicos Incluem factores relacionados com os objectivos e funções do ensino superior, nomeadamente o cumprimento dos padrões académicos internacionais no ensino e pesquisa. Admite-se que, ao aumentar a dimensão internacional de ensino, pesquisa e serviço, se agrega valor à qualidade de um sistema de ensino superior. Neste enquadramento, a internacionalização é considerada central para a missão da instituição e não é um esforço marginal. Sócio-culturais Centram-se no papel e posicionamento da cultura e da língua do país e na importância de compreender as línguas e culturas estrangeiras. Políticos Referem-se a questões relativas à posição do país e ao seu papel como nação no mundo, a nível da segurança, estabilidade e paz, influência ideológica, e afins. Fonte: Traduzido e adaptado de Knight (1997). Tabela 2: Racionais de Internacionalização Nível Nacional Nível Institucional Económico Económico Cultural Cultural Político Político Académico Académico Qualificação de Recursos Humanos Perfil Internacional e Reputação Alianças Estratégicas Qualificação de Estudantes e Pessoal Trocas Comerciais Geração de Receitas Nation Building Alianças Estratégicas Desenvolvimento Social e Cultural Investigação e Produção de Conhecimento Fonte: Traduzido e adaptado de Knight (2004).

211 Nas novas categorias, no nível nacional, são de salientar o desenvolvimento dos recursos humanos (pretende-se melhorar o potencial humano nacional através da atracção e retenção de estudantes e académicos de elevado potencial16), as alianças estratégicas (visam desenvolver a cooperação política e económica bilateral ou regional com base na mobilidade de estudantes e académicos e na colaboração na investigação e educação), as trocas comerciais (a exportação da educação como fonte de receita comercial), a nation building (a importação de programas e instituições como instrumento para desenvolver o país) e o desenvolvimento social e cultural (a internacionalização como instrumento de desenvolvimento sócio-cultural). A inclusão de novas categorias no âmbito institucional justifica-se pelo facto de haver países em que a internacionalização das IES não é especificamente abordada a nível nacional, mas é essencialmente uma prioridade institucional. Neste âmbito, são consideradas como categorias específicas a nível institucional: o perfil internacional e a reputação da instituição, a qualificação dos estudantes e do pessoal, o incremento das receitas institucionais, o desenvolvimento de redes (como alternativa mais interessante do que o estabelecimento de acordos bilaterais) e a geração de conhecimento. De Wit (2002) salienta que os racionais não são mutuamente exclusivos, podem ser específicos por país e região e possuem um carácter dinâmico, que vai sofrendo alterações ao longo do tempo. 16 O Governo da RAEM anunciou estar em curso a criação de um novo regime de captação de quadros qualificados assente em três programas: Programa de Quadros Altamente Qualificados, Programa de Quadros de Excelência e Programa de Quadros Altamente Especializados. Esta iniciativa tem como objectivo ajudar na promoção da diversificação da economia através da atracção de quadros qualificados para os sectores da saúde (Big Health), das finanças modernas, da tecnologia de ponta e da cultura e desporto, entre outros. https://www.gov.mo/pt/consulta-de-politicas/regime-de-captacao-de-quadros-qualificados/ (acedido em 29-03-2022).

212 Seeber et al 17 realçam que os racionais a nível institucional são afectados por determinantes multi-nível, internos e externos, que impactam a actividade da IES, nomeadamente o contexto global, nacional e da própria instituição (objectivos da organização e preferências dos actores internos), sendo este último o mais relevante. 2. Estratégias e Ferramentas De acordo com Knight (1997), podem ser considerados dois grandes tipos de estratégias de internacionalização, sendo que um destes tipos se foca nos programas e o outro na organização. As estratégias a nível dos programas incluem: programas académicos, investigação e colaboração académica, actividades extra-curriculares e relações externas e serviços. Por sua vez, as estratégias organizacionais podem ocorrer a nível da governança, das operações, dos serviços de suporte e do desenvolvimento de recursos humanos. Esta mesma autora (2004) afirma que a internacionalização do ensino superior também deve ser analisada com base nas políticas e programas (instrumentos de política) nacionais e sectoriais, na medida em que as estratégias centradas nos programas e na organização não reflectem as dimensões nacional e sectorial, mas apenas a institucional. (Ver Tabela 3) Ferro,18 com base na análise de estudos de caso e no que se refere às estratégias institucionais focadas nos programas, identificou como principais ferramentas de internacionalização das IES: (1) a mobilidade (de pessoal e de 17 Marco Seeber, Mattia Cattaneo, Jeroen Huisman & Stefano Paleari, “Why do higher education institutions internationalize? An investigation of the multilevel determinants of internationalization rationales”. Higher Education, Springer, vol. 72 (5), 2016, pp. 685–702. 18 Magda Ferro, “Internationalization of Higher education institutions: Drivers and Tools” (master dissertation). Acedido no Repositório da Institucional da Universidade Católica Portuguesa, 2018. Vide http://hdl.handle.net/10400.14/29511

213 estudantes) (2) os estudantes internacionais; (3) os programas internacionais: conjuntos, duplos/múltiplos e graus consecutivos; (4) a internacionalização dos currículos; (5) os campus no exterior (filiais); (6) os cursos online; (7) as bolsas/financiamento; (8) os consórcios de I&D. É de salientar que as iniciativas de internacionalização levadas a cabo pelas IES podem ser classificadas de acordo com a sua localização e ocorrem no país da instituição ou no estrangeiro. Esta autora (2018) aponta, ainda, para a necessidade de analisar outras ferramentas no contexto das estratégias de internacionalização centradas na organização, argumentando que a internacionalização deve envolver toda a instituição. Tabela 3: Políticas e Programas de Internacionalização Políticas Programas Nível Nacional Educação e outras políticas a nível nacional relacionadas com a dimensão internacional da educação superior; outras políticas sectoriais incluem ciência, imigração, comércio, emprego e cultura Programas nacionais ou sub-regionais que promovem ou facilitam a dimensão internacional da educação pós-secundária; são fornecidos por departamentos governamentais ou organizações não governamentais (mobilidade académica, investigação a nível internacional e captação de estudantes) Nível Sectorial Políticas relacionadas com os objectivos, funções, financiamento e regulamentação da educação pós-secundária Programas oferecidos por e para o sector da educação, fornecidos pelo governo ou por organizações públicas ou privadas Nível Institucional Políticas que tratam de aspectos específicos de internacionalização e / ou políticas que servem para integrar e sustentar a dimensão internacional na missão principal e funções da instituição Programas académicos (intercâmbio, estudo de línguas estrangeiras, currículo internacionalizado, estudos temáticos, viver/trabalhar fora, estudantes internacionais, mobilidade de pessoal) Fonte: Traduzido e adaptado de Knight (2004). IV. Processo de internacionalização da UPM Neste ponto será analisado o processo de expansão internacional da UPM à luz dos quadros conceptuais analisados acima.

214 1. Motivações para a internacionalização das IES Para a investigação em curso, optou-se por trabalhar com a proposta inicial de Knight (1997), na medida em que a UPM é uma instituição de carácter público, que leva a cabo as orientações definidas pelo Governo da RAEM, não havendo uma diferenciação entre as perspectivas nacional e institucional. A internacionalização da UPM tem subjacente todos os tipos de motivações apresentados por Knight, tal como se ilustra na tabela seguinte: Tabela 4: Motivações da Internacionalização da UPM Racionais Descritivo Económicas Assumir-se como uma instituição de referência na formação de quadros com formação específica para actuar em Macau e na Zona de Cooperação Económica com Hong Kong e Guangdong e que possam contribuir, a longo prazo, para a diversificação económica e o desenvolvimento da economia. Formar estudantes para acutuar como facilitadores das relações económicas entre a China e os PLP. Académicas Alargar a oferta de cursos, nomeadamente cursos conjuntos. Enriquecer os planos dos cursos, nomeadamente com convites a especialistas estrangeiros. Implementar planos de imersão para aprendizagem de uma língua num curto espaço de tempo. Desenvolvimento de manuais e materiais didácticos. Sócio-culturais Promover as línguas e culturas chinesa e portuguesa. Dar aos estudantes oportunidades de interagir em ambientes multiculturais, conhecendo outras formas de pensar e uma variedade de culturas que lhes permitam adquirir competências de trabalho em equipas multiculturais. Políticas Seguir as orientações políticas do Governo da RAEM, enquanto IES públicas. No que se refere aos motivos de ordem económica, é ainda de salientar que a UPM não tem como objectivo o seu financiamento, visto que a captação de estudantes internacionais tem por base protocolos assentes em concessão de bolsas de estudo da própria instituição ou de entidades de Macau ou dos países de origem dos estudantes. As propinas não são essenciais para a sobrevivência, dado que a instituição é financiada através de dotações orçamentais do Governo.

215 Já relativamente aos motivos políticos, é de destacar que a formação de quadros era uma das preocupações do governo antes da transição de soberania e é um tema inscrito de forma recorrente nas LAG desde o pós-transição. Antes da transferência uma das prioridades governamentais era assegurar a existência de quadros qualificados para a nova RAEM; no pós-transferência, o enfoque é garantir a disponibilidade de talentos para os grandes projectos nacionais, como a Área da Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau e Uma Faixa, Uma Rota. A título de exemplo, as LAG 2022 dão prioridade à formação de quadros altamente qualificados para a Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau e ao estabelecimento de uma plataforma de cooperação e intercâmbio científico entre a China e Portugal. O racional da internacionalização da UPM é afectado de forma significativa por um conjunto de determinantes multi-nível relacionadas com o contexto nacional. Existe um grupo de ambiciosos projectos de âmbito nacional liderados pela RPC e em que a RAEM participa activamente, que impactam e guiam a internacionalização do ensino superior local, sendo de destacar a criação da plataforma de serviços para a cooperação comercial China – PLP e as grandes iniciativas anteriormente referidas. Os 12.º e 13.º Planos Quinquenais da RPC formalizaram o papel de Macau como uma Plataforma de Serviços para a Cooperação Económica e Comercial entre a China e os Países de Língua Portuguesa no âmbito da estratégia nacional. Aproveitando as suas vantagens comparativas únicas, Macau assume assim um papel central nos desígnios nacionais a nível da consolidação da cooperação com os PLP. Macau e estes países mantêm estreitas e seculares relações históricas e culturais, partilhando uma mesma língua (a língua portuguesa consagrada na RAEM como uma das línguas oficiais até 2049), bem como uma mesma matriz a nível do sistema administrativo e legal. No âmbito da implementação da Plataforma de Serviços em Macau, foi definida a construção de três centros, nomeadamente, o Centro de Serviços Comerciais para as Pequenas e Médias Empresas da China e dos Países de

216 Língua Portuguesa, o Centro de Distribuição dos Produtos Alimentares dos Países de Língua Portuguesa, e o Centro de Convenções e Exposições para a Cooperação Económica e Comercial entre a China e os Países de Língua Portuguesa. Para a mais eficaz concretização do papel de Plataforma de Serviços, foi estabelecido em Macau o Secretariado Permanente do Fórum de Macau. Mais recentemente, Macau recebeu a sede do Fundo da Cooperação para o Desenvolvimento entre a China e os Países de Língua Portuguesa, a Federação Empresarial da China e dos Países de Língua Portuguesa, o Centro de Intercâmbio de Inovação e Empreendedorismo para Jovens da China e dos Países de Língua Portuguesa e o Complexo da Plataforma de Serviços para a Cooperação Comercial entre a China e os Países de Língua Portuguesa. Por sua vez, a estratégia Uma Faixa, Uma Rota foi estabelecida em 2013 pela RPC, tendo como objectivo-chave manter um crescimento sustentado da economia chinesa. Envolvendo investimentos na ordem dos 900 mil milhões de dólares, visa reactivar as antigas vias comerciais entre a China e a Europa através da Á sia Central, Á frica e Sudeste Asiático. A estratégia assenta em dois conceitos-chave (crescimento sustentado e equidade social) e traça metas muito ambiciosas em termos de criação de infraestruturas para o comércio livre e de aumento da interconectividade entre os povos. O papel activo de Macau nesta estratégia centra-se no fornecimento de serviços às empresas do Interior da China, de Macau e dos países e regiões situados ao longo do percurso da Rota Marítima da Seda do Século XXI. Macau funcionará como uma plataforma de liquidação em Renmimbi entre a China e os PLP, promovendo a cooperação financeira entre Macau, o Interior da China e os países lusófonos, em articulação com a política de internacionalização da moeda. Igualmente, através do mecanismo de cooperação estabelecido com o Banco de Desenvolvimento da China, uma parte da Reserva Financeira da RAEM passa a ser aplicada em projectos de construção e de investimento da iniciativa Uma Faixa, Uma Rota. No âmbito socio-cultural, Macau está a contruir um centro de cooperação a nível da medicina tradicional e a promover o turismo cultural em parceria com o Interior da China.

217 Também no âmbito da concretização da estratégia Uma Faixa, Uma Rota, Macau está a aprofundar a cooperação regional com Guangdong e com a região do Pan-Delta, estabelecendo uma vasta metrópole, conhecida como Á rea da Grande Baía, que inclui nove cidades chinesas e as Regiões Administrativas Especiais de Hong Kong e Macau. 2. Principais fases da internacionalização No seguimento do que temos vindo a afirmar podemos concluir que a internacionalização da UPM segue um processo etápico e incremental, sendo de destacar as seguintes fases: Numa primeira fase, a seguir à sua criação, a UPM herdou cursos tendo a responsabilidade de melhorar os diferentes currículos e elevar o nível da formação dos estudantes. Nesta fase, uma grande parte dos estudantes eram pessoas que já exerciam uma profissão e que procuravam uma formação de nível superior, funcionando a maioria dos cursos em horário pós-laboral. Um aspecto fundamental foi a captação de docentes, visto que o território dispunha de docentes com qualificações para os outros níveis de ensino sendo que estes também precisavam de formação para poderem ter as competências necessárias para leccionar no ensino superior e assessorar na definição de planos de estudo e na elaboração de materiais pedagógicos. A segunda fase caracteriza-se por um grande dinamismo na procura de parcerias internacionais para colmatar as necessidades da UPM, tendo sido firmados importantes protocolos de cooperação internacionais, nomeadamente com Portugal. Houve ainda um processo de reconhecimento dos graus académicos conferidos pela UPM por Portugal e Interior da China, entre outros. A terceira fase é pautada pelo estabelecimento de programas conjuntos, nomeadamente programas de mestrado e de doutoramento, acreditação internacional dos cursos da UPM e intensificação da captação de estudantes dos PLP. A nível de docentes tem-se registado quase sempre no sentido de vinda para

218 Macau e o número que tem ido para o exterior é residual, em nosso entender, devido à escassez de docentes locais para colmatar as necessidades da UPM. Estas fases não são estanques e o processo de internacionalização da UPM integra estratégias das diferentes fases e é um processo dinâmico e com tendência para crescer e alargar-se a outras geografias e desenhos de cooperação. 3. Estratégias e ferramentas Ao longo do seu processo de internacionalização, a UPM tem promovido de forma sistemática a mobilidade dos seus docentes e discentes. Os alunos da Licenciatura em Relações Comerciais China – Países Lusófonos, durante o segundo ano do programa, vão estudar para Portugal, mais especificamente para o Instituto Politécnico de Leiria, de forma a reforçar o seu domínio da língua portuguesa, em pleno regime de imersão linguística e cultural. Para além do estudo em contexto de sala de aula, os estudantes desenvolvem uma grande diversidade de programas de reforço das aprendizagens, como visitas de estudo, participação nas actividades organizadas pela Associação de Estudantes e pelo próprio IPL, promoção do mandarim em escolas portuguesas, actividades culturais para divulgar a cultura chinesa e aprofundar os conhecimentos sobre a cultura portuguesa, vivência das festividades em famílias portuguesas, entre outros. Relativamente aos docentes tem havido intercâmbio nos dois sentidos, nomeadamente a nível de docência e de investigação, destacando-se a colaboração entre docentes nos programas de mestrado em Administração Pública, lecionados em Macau, sendo cada unidade curricular lecionada por um docente de Macau e outro de Leiria e as dissertações co-orientadas também por um docente de cada instituição. Outra ferramenta de internacionalização importante é relativa aos estudantes internacionais da UPM. É de salientar que os alunos da Licenciatura em Administração Pública são oriundos de diversos PLP e estudam na UPM durante quatro anos, contribuindo de forma determinante para a internacionalização da instituição. Simultaneamente, ao abrigo de protocolos com o CCISP, a AULP e

219 diversas universidades portuguesas,19 os estudantes da UPM podem estudar em Portugal, durante um ou dois semestres lectivos, e os estudantes de institutos politécnicos portugueses têm a oportunidade de estudar em Macau durante um período similar. A UPM criou programas internacionais, em parceria com instituições de ensino portuguesas, nomeadamente o IPL. São disto exemplo a Licenciatura em RCCPL, em que a UPM e o IPL unem esforços para formar quadros bilingues em língua portuguesa e em que os alunos chineses estudam um ano em Portugal (conforme já referido anteriormente). Igualmente, no passado recente, e de forma a ultrapassar o impedimento do ex-IPM de conceder o grau de mestre, foi criado o programa de mestrado em Administração Pública em parceria com o IPL. A internacionalização dos currículos é também levada a cabo de forma muito expressiva quer na Licenciatura em Administração Pública quer na Licenciatura em RCCPL, com a criação de conteúdos especificamente adaptados aos públicos-alvo. Também o recrutamento de docentes internacionais permite uma maior riqueza e customização dos conteúdos programáticos. Uma outra ferramenta de internacionalização são as bolsas de estudo e a isenção do pagamento de propinas destinadas a estudantes dos países de língua portuguesa. Actualmente, a Licenciatura em Administração Pública tem estudantes de Angola, Cabo Verde, Guiné-Bissau, Moçambique e S. Tomé e Príncipe. Por último, a internacionalização da UPM assenta também em consórcios de I&D com outras instituições, com resultados importantes como a criação de manuais escolares para a Licenciatura em RCCPL. Esta cooperação em I&D também assume a forma de projectos de investigação, que tem produzido frutos em termos de artigos académicos. 19 https://www.ipm.edu.mo/en/academic_exchange.php (acedido em 20-03-2022).

220 V. Desafios e Oportunidades Ao longo da sua expansão internacional a UPM tem-se deparado com uma série de desafios e oportunidades, quer de natureza endógena quer exógena. A UPM actua num ambiente em que existem vantagens comparativas, no que se refere às língua e cultura portuguesas, que lhe dão acesso a uma abrangente rede de contactos, permitindo-lhe desenvolver importantes programas de ensino e aprendizagem que irão contribuir para a formação de quadros bilingues com competências para entrar no mercado alargado das relações entre a RPC e os PLP. Este é um dos factores que impulsiona a captação de estudantes da RPC e dos PLP e o trabalho de investigação colaborativo. A internacionalização tem proporcionado à instituição o reforço da sua multiculturalidade de forma extraordinária, através da mobilidade de docentes e discentes e da captação de estudantes internacionais. Tem sido uma oportunidade de enriquecimento de conteúdos programáticos e de troca de experiências, com destaque para as unidades curriculares de Projecto I e II. De facto, os docentes têm vindo a adaptar os conteúdos programáticos ao novo público estudantil, sendo um exemplo claro as temáticas de investigação desenvolvidas na unidade curricular de Projecto que deixarem de ter o foco em Macau e passaram a centrar-se em problemáticas dos PLP. Mais recentemente, deu-se início a uma estreita colaboração para a elaboração de manuais específicos e para o desenvolvimento de projectos de investigação que reúnem docentes e especialistas internacionais. Simultaneamente, a instituição tem dinamizado actividades extra-curriculares para reforçar a multiculturalidade, envolvendo alunos dos cursos de RCCPL e de Administração Pública. Igualmente, tem procurado criar sinergias entre os dois programas, integrando alunos do curso de Administração Pública em actividades desenvolvidas em módulos do curso de RCCPL, bem como promovendo eventos destinados a ambos os cursos.

221 A internacionalização para mercados distantes quer fisicamente quer psicologicamente, como os PLP, obriga a instituição a gerir a multiculturalidade de forma proactiva. As assimetrias culturais com os mercados-alvo são evidentes e isto requer uma adaptação e, simultaneamente, uma transformação da própria instituição que por natureza não é pacífica e exige um investimento de recursos substancial e uma monitorização constante. Em contexto de pandemia COVID, esta gestão da multiculturalidade torna-se ainda mais complexa, nomeadamente devido à impossibilidade de não residentes entrarem na RAEM. O ensino online é encarado como uma solução que permite dar continuidade ao processo de internacionalização, por exemplo no que se refere ao curso de Administração Pública em que grande parte dos alunos estrangeiros não está fisicamente na UPM. As condições de estudo destes alunos não são as ideais e os problemas que experienciam no acesso à internet e a energia eléctrica condicionam de forma negativa as suas aprendizagens. As prioridades da UPM em termos de bom acolhimento e inserção dos alunos estrangeiros, bem como de garantir o seu sucesso académico e pessoal mantêm-se, mas a sua concretização tornou-se cada vez mais desafiante. Simultaneamente, a pandemia tem tido consequências na mobilidade dos alunos do curso de RCCPL, sendo que em 2021 e em 2022 50% dos alunos do 2.º ano deste curso optaram por estudar em Portugal, no IPL, tendo os restantes permanecido na China. Por outro lado, já no que se refere à mobilidade de docentes, esta reduziu-se de forma substancial, especialmente em termos de fluxos de entrada. Contudo, a própria pandemia trouxe oportunidades, com a diversificação das entidades de estágio que acolhem os alunos do 3.º ano do curso de Administração Pública. Habitualmente, estes estágios eram realizados em instituições públicas em Macau, mas com os alunos nos seus países de origem, os estágios passaram a concretizar-se nestes países. Isto levou à criação de redes de contacto importantes e à maior diversidade de entidades de acolhimento, com benefícios óbvios para o futuro profissional destes alunos e para a UPM.

222 VI. Considerações Finais Não existe um modelo de internacionalização único que sirva todos, mas, tendo por base o contexto global, nacional, sectorial e institucional, os actores-chave devem estabelecer os seus nichos de actuação, com abordagens e fundamentos lógicos e claros. A UPM, tendo como ambição formar profissionais de alta qualidade com foco global e, neste âmbito, tem cooperado intensamente com várias universidades e instituições de renome, a nível nacional e internacional, e organizado programas de intercâmbio de estudo e de investigação. A sua internacionalização é um processo em constante evolução, e não um fenómeno estático, em que tem sido importante que as diversas partes interessadas, como o governo, as instituições de ensino superior, as faculdades e os estudantes, o tenham compreendido de forma holística, definindo a sua visão e estratégia. Na linha de pensamento de Wheelen & Hunger,20 defendemos que a gestão estratégica da internacionalização da UPM deve ser encarada como um processo holístico e abrangente, que exige o envolvimento activo de toda a organização, sendo que a gestão de topo tem um papel mobilizador, promovendo a inter-acção de toda a estrutura num movimento em todos os sentidos e não mais top-down. A presente investigação permite salientar que o processo de internacionalização da UPM se realiza num contexto muito específico tendo em atenção o papel de destaque da RAEM nas diversas iniciativas do Governo Central. Pelo facto de estar localizada na RAEM, a UPM está inserida num espaço socio-económico de elevado dinamismo, que tem oferecido um conjunto de oportunidades de grande valia para a instituição. Recentemente, a iniciativa da R.P. China da Área da Grande Baía tem ganho um novo impulso com o projecto geral de construção da Zona de Cooperação Aprofundada entre Guangdong e Macau em Hengqin. Consideramos que a UPM, como instituição de ensino superior, pode dar um contributo importante para este projecto. Especificamente 20 Thomas Wheelen & David Hunger, Strategic Management and Business Policy: Toward Global Sustainability (13th Edition). Pearson, 2011.

223 no que se refere ao curso de Relacões Comerciais China-Países Lusófonos, podem ser formatadas iniciativas de grande interesse, focadas quer na organização de visitas de estudo a esta Zona de Cooperação, quer em seminários temáticos para melhor conhecimento das empresas estabelecidas e suas estratégias, quer na criação de estágios nas empresas instaladas na Zona para os alunos finalistas. Neste âmbito, é de destacar que este curso não inclui a componente de estágio, apesar desta ser sinalizada pelos estudantes, docentes e stakeholders como prioritária, pelo que existe aqui uma interessante oportunidade a explorar com benefícios que parecem ser envidentes para os diversos intervenientes. Esta crescente aproximação dos estudantes à indústria contribuirá de forma significativa para o reforço e a diversificação da economia da RAEM, dando assim cumprimento aos objectivos estabelecidos pela RAEM e pelo Governo Central no que se refere à inovação, ao empreendedorismo e ao emprego juvenil. Por último, importa salientar que a UPM conta com múltiplos espaços de desenvolvimento, nomeadamente no que se refere à oferta de cursos de mestrado e doutoramento, que possibilitam consolidar o seu papel como universidade pública que privilegia o conhecimento aplicado, com um ensino multidisciplinar avançado na região Á sia-Pacífico.

Administração n.º 136, vol. XXXV, 2022-2.º, 225-265 225 Ensino Superior Moderno de Macau – Retrospectivas e Prospectivas (1981 a 2021) Kou Seng Man I. Prefácio Ao longo de mais de quarenta anos em que se vem desenvolvendo o ensino superior moderno em Macau, registaram-se fases de expansão dimensional, desenvolvimento estável e elevação qualitativa, 1 constituindo um sistema de ensino superior com particularidades e mais regularmente com alguns sucessos. Retomando a história da educação de Macau, o ensino superior tem uma fonte remota, mas só conta com uma história de quarenta e tal anos em termos de ensino superior moderno. Nos primeiros anos, houve poucas instituições de ensino superior que disponibilizaram cursos e pouca variedade de áreas académicas. Na sequência do aumento do número de instituições e em face das necessidades da comunidade relativas aos conhecimentos das diferentes especialidades, os cursos tenderam a ser cada vez mais diversificados. Após a transferência dos poderes de Macau, tendo em conta os alicerces bem construídos, as suas vantagens e com o cuidadoso apoio da Pátria e o empenho dos diferentes sectores da sociedade, foram  O presente artigo apresenta os resultados faseados de um projecto de estudo científico intitulado “Estudo sobre mecanismos de motivação para a construção do centro de talentos e base de inovação com relevância mundial entre Xangai e Macau com perspectiva para 2035” com o apoio financeiro da Fundação Macau do Governo da Região Administrativa Especial de Macau do ano 2022 (Número de requisição do projecto: G01540-2112-104).  Doutorado em Ciência da Administração; actual director do Instituto de Investigações Académicas Internacionais (Macau), com um âmbito de estudos que cobre várias áreas das ciências humanas e sociais. 1 Pang Chuan, Ma Zaoming e Lin Guangzhi, Estudos sobre o ensino superior em Macau (1999 a 2019), Macau, Clube Cultural, 2019, pp. 3-69.

226 obtidos alguns sucessos no campo do ensino superior, tais como o posicionamento claramente definido do seu desenvolvimento, o aperfeiçoamento gradual das políticas educativas, a elevação permanente do nível do ensino superior da população em geral, a credenciação profissional dos cursos e o reconhecimento internacional da qualidade do ensino.2 Nas Linhas Gerais do Desenvolvimento a Médio e Longo Prazo do Ensino Superior de Macau (2021 – 2030) (doravante designadas por “Linhas Gerais”), divulgadas pelo Governo da RAEM em Dezembro de 2020, são traçados os objectivos globais e os rumos do desenvolvimento do ensino superior de Macau para a década seguinte, sendo um documento plenamento relevante para o desenvolvimento do ensino superior de Macau e até para o desenvolvimento da RAEM. De acordo com as “Linhas Gerais”, apesar das suas vantagens de posicionamento, institucionais, de disciplinas, culturais e de investigação científica, o ensino superior de Macau enfrenta desafios como o número de finalistas do ensino secundário estar num ciclo de decréscimo, uma concentração relativa nas áreas de especialização dos cursos que os estudantes frequentam e nos seus locais de frequência, uma única fonte de estudantes do exterior e uma necessidade de aperfeiçoamento sucessivo do rácio docente/estudante. Para fazer face aos desafios agora referidos, o Governo da RAEM assegurará o desenvolvimento saudável e estável do ensino superior de Macau, através da melhoria da criação de sistemas de ensino superior, do aumento da qualidade do ensino superior e do suficiente investimento de recursos. A elevação sucessiva do ranking a nível mundial de algumas instituições de ensino superior de Macau reflecte o reforço da competitividade e a influência das mesmas. No futuro, será de prestar a maior atenção ao papel e funções do ensino superior para assegurar o desenvolvimento da RAEM, desenvolvendo coordenadamente as acções da Administração, da indústria, da academia e da investigação, de modo a formar, através do ensino superior e para a comunidade, 2 Kou Seng Man, Paradigma de desenvolvimento e meios do seu impulsionamento em Macau no contexto da iniciativa “Uma Faixa, Uma Rota” e da Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau, Macau, Editora “Fo Kao Man”, 2019, pp. 76-111.

227 quadros distintos em todas as áreas. Relativamente a isto, este artigo pretende, mediante uma retrospectiva sobre a história do ensino superior moderno de Macau, resumir as realidades deste, analisando as suas vantagens e impedimentos para o seu desenvolvimento em vários aspectos, de modo a apresentar, em conjugação com as situações reais, uma série de estratégias no contexto das Linhas Gerais do Desenvolvimento a Médio e Longo Prazo do Ensino Superior de Macau (2021 – 2030), com o objectivo de impulsionar o desenvolvimento do ensino superior moderno de Macau. II. Retoma da história do ensino superior moderno de Macau Na história do ensino de Macau, o ensino superior tem uma fonte remota. Em 1 de Dezembro de 1594, foi estabelecido e registado em Macau o Colégio de São Paulo e em 1727, foi fundado o Seminário de São José. Ambos foram extintos em 5 de Julho de 1762 por ordem da Administração Portuguesa. Encerradas estas duas instituições, o ensino superior de Macau entrou num período de estagnação que durou até ao princípio do século XX, altura em que algumas instituições de ensino superior do Interior da China3 mudaram para Macau. Como as autoridades da Administração Portuguesa não as reconheciam e por haver falta de estudantes, estas instituições deixaram finalmente de permanecer. Posteriormente, registaram-se tentativas falhadas de organização de universidades locais.4 Até que em 28 de Março de 1981 nasceu a Universidade da Ásia Oriental (UAO), 3 Uma das instituições de ensino superior do Interior da China que mudaram as suas instalações para Macau neste período de tempo foi o Colégio Gezhi (antecessor da Universidade Lingnan). Esta mudança foi devida ao afastamento das eventuais danificações do Movimento de “Expulsão dos Estrangeiros” de Yihetuan. Com a estabilização da conjuntura, o Colégio voltou a funcionar em Guangzhou em 1904. Por volta de 1949, o Colégio de Artes e Comércio Yuehai, a Universidade Huaqiao, a Universidade do Sul da China e o Colégio de Educação Zhongshan mudaram sucessivamente as suas instalações para Macau. 4 Lei Heong Iok e Xie An Bang, Arranque do ensino superior moderno em Macau – Fundação e desenvolvimento da Universidade da Ásia Oriental, Beijing, Editora do Ensino Superior, 2017, pp. 22-26.

228 actualmente conhecida por Universidade de Macau, que pode ser considerada o arranque do ensino superior moderno de Macau. Embora apenas com uma história de cerca de quarenta anos, os académicos têm ideias diferentes em relação ao desenvolvimento do ensino superior moderno de Macau. Há quem considere a reunificação de Macau com a Pátria como a linha de separação para resumir o processo de desenvolvimento do ensino superior moderno de Macau;5 há quem, tendo em conta a evolução do ensino superior de Macau ao longo dos vinte anos após a reunificação, divida o seu processo de desenvolvimento em 3 fases, a saber: a da expansão dimensional (1999 a 2004), a do desenvolvimento estável (2004 a 2010) e a da elevação qualitativa (2010 até ao presente); 6 há também quem considere que decorre a fase da expansão dimensional após a retoma dos poderes da educação (1999 a 2009), a da elevação da competitividade qualitativa mediante a cooperação com o exterior (2009 a 2014) e a do desenvolvimento mediante a integração na “Grande Baía” (2015 até ao momento). 7 Na perspectiva da mudança e da natureza do sistema de organização educativa, neste artigo a história do ensino superior moderno de Macau é dividida em três fases, a saber: fundação da Universidade da Ásia Oriental (1981 a 1988), alteração do regime da mesma Universidade (1988 a 1991) e formação do sistema de ensino superior de Macau (1991 até à presente data). 1. Fundação da Universidade da Á sia Oriental (1981 a 1988) Em 1978, os comerciantes de Hong Kong Wong King Keung, Edward Woo Pak Hay e Peter Eng Yuk Lun apresentaram, em representação de figuras de renome, uma proposta junto do Governador de Macau sobre a organização de uma 5 Pang Chuan, Ma Zaoming e Lin Guangzhi, Estudos sobre o ensino superior em Macau (1999 a 2009), Macau, Clube Cultural, 2019, pp. 3-69. 6 Pang Chuan, Lin Guangzhi e Hu Yating, “Balanço e experiências do desenvolvimento do Ensino superior em Macau”, in Boletim da Universidade Normal do Sul da China (Edição de Ciências Sociais), número 5, Guangzhou, Universidade Normal do Sul da China, 2019, pp. 5-11. 7 Zhang Meng e Fang Xiaotian, “Passos firmes e permanentes: Desenvolvimento do ensino superior em Macau – Retrospectivas e prospectivas”, in Boletim da Universidade Normal de Hebei (Edição de ciência educativa), número 3, Hebei, Universidade Normal de Hebei, 2020, pp. 7-16.

229 instituição universitária num terreno a conquistar ao mar situado num espaço entre as ilhas de Taipa e de Coloane. Em 1979, com vista a satisfazer as necessidades de preparação de quadros para as comunidades de Macau, Hong Kong e de outros territórios, a Administração Portuguesa e a sociedade Ricci Island West Limited chegaram a um acordo relativo à organização de uma universidade privada. Para o efeito, a Administração Portuguesa apoiou significativamente esta iniciativa através, entre outras, da concessão por arrendamento de um terreno de Macau com a área de 100 mil metros quadrados pelo prazo de 20 anos, para a construção da instituição; da doação de 5,5 milhões de patacas para a construção de um centro de contabilidade da universidade e da dotação de 4 milhões de patacas para a concessão de bolsas-empréstimos a estudantes de Macau que prosseguissem os seus estudos na mesma universidade. Assim nasceu, em 28 de Março de 1981, a Universidade da Ásia Oriental (ora Universidade de Macau), abrindo-se então uma nova era na história do ensino superior moderno de Macau.8 2. Alteração do regime da Universidade da Á sia Oriental A assinatura e a publicação da Declaração Conjunta Luso-Chinesa em 3 de Abril de 1987 assinalaram a entrada de Macau no período da transição. As necessidades de adaptação, em cumprimento urgente das missões, da “oficialização da língua chinesa, da localização dos quadros e da localização das leis” até à transferência dos poderes e a escassez de recursos financeiros que impedia o desenvolvimento da UAO, que era privada, tornaram possível a aquisição da mesma pelas autoridades da Administração Portuguesa. Em 19 de Dezembro de 1987, foi realizada no Palácio do Governo a primeira reunião entre as autoridades da Administração Portuguesa e os fundadores da UAO, quando chegaram a um acordo-quadro de transformação da mesma numa instituição pública. Na qualidade de presidente da Fundação Macau, o Governador de Macau, Carlos Montez Melancia, e os fundadores da UAO assinaram um 8 Ma Zaoming, “Mudanças no ensino superior de Macau na perspectiva cultural”, in Revista de Pesquisa do Ensino Superior, número 2, Guangdong, Associação da Educação Superior da Província de Guangdong, 2010, pp. 32-33.

230 acordo. A Fundação adquiriu a propriedade da UAO da Ricci Island West Limited pelo preço de 130 milhões de dólares de Hong Kong e assumiu os encargos financeiros com a mesma. Após a aquisição da UAO pela Administração, mantiveram-se inalterados o regime universitário e o método pedagógico, bem como continuaram em funções os seus trabalhadores.9 Em 15 de Fevereiro de 1988, foi realizada no Palácio do Governo a cerimónia da tomada de posse da Fundação Macau presidida pelo Governador de Macau, Carlos Montez Melancia, que conferiu posse aos membros do conselho de administração - Jorge Alberto Hagedorn Rangel (presidente) e Luís Filipe Sacadura Almeida Santos e Lígia L. Quaresma (vogais). Na mesma ocasião, Carlos Melancia presidiu também à cerimónia da transmissão do património da UAO da sociedade Ricci Island West Limited para a Fundação Macau. A partir dessa altura, a Fundação começou a tomar conta da gestão administrativa e financeira da UAO que se transformou numa instituição pública e entrou numa nova fase. Depois de 16 de Setembro de 1991, a UAO foi repartida em três entidades, a saber: a Universidade de Macau, o Instituto Politécnico de Macau, e o Instituto Aberto da Ásia Oriental.10 Além disso, para assegurar o normal funcionamento da sociedade de Macau no momento da transferência de soberania em 1999, altura em que os oficiais das Corporações das Forças de Segurança regressariam a Portugal, a Administração Portuguesa resolveu fundar um estabelecimento de ensino superior – a Escola Superior das Forças de Segurança de Macau - com a finalidade de formar quadros superiores “localizáveis” para as Corporações das Forças de Segurança de Macau.11 9 Lei Heong Iok e Xie An Bang, Arranque do ensino superior moderna em Macau – Fundação e desenvolvimento da Universidade da Ásia Oriental, Beijing, Editora do Ensino Superior, 2017, pp. 113-114. 10 Lei Heong Iok e Xie An Bang, Arranque do ensino superior moderna em Macau – Fundação e desenvolvimento da Universidade da Ásia Oriental, Beijing, Editora do Ensino Superior, 2017, pp. 115-126. 11 Lei Heong Iok e Xie An Bang, Arranque do ensino superior moderna em Macau – Fundação e desenvolvimento da Universidade da Ásia Oriental, Beijing, Editora do Ensino Superior, 2017, p. 136.

231 3. Formação do sistema do ensino superior de Macau (1991 até ao presente) Entrou em vigor em 1991 o Decreto-Lei n.º 11/91/M que definiu a organização e o funcionamento da generalidade das instituições, públicas ou privadas, que desenvolvessem actividades de ensino superior no território de Macau. Tratou-se da primeira legislação na história de Macau que regulou “a organização e funcionamento da generalidade das instituições públicas ou privadas que desenvolvam actividades de ensino superior no território de Macau”. Posteriormente, foi impulsionado o avanço do ensino superior moderno de Macau, mediante iniciativas de organização conjunta, de alteração de denominação, de conversão e de criação de novas instituições, formando preliminarmente um sistema de ensino superior. Em 1992, por iniciativa do Instituto Aberto da Ásia Oriental e da Universidade Aberta de Portugal foi estabelecida a Universidade Aberta Internacional da Ásia (Macau),12 projecto que se converteu na primeira iniciativa conjunta nesse sentido. Na sequência do desenvolvimento célere do sector do turismo e do jogo em Macau, foi criada a 4.ª instituição pública de ensino superior em Macau – o Instituto de Formação Turística de Macau. Posteriormente, a Administração Portuguesa aceitou sugestões de algumas instituições e da Igreja, no sentido de reconhecer o território como uma cidade “aberta e com oportunidades para desenvolver a educação superior”, como aconteceu com o Colégio de São Paulo, constituído no século XVI por jesuítas. Assim tornou-se necessário desenvolver instituições privadas de ensino superior em paralelo. Neste sentido, foi autorizado pela Administração Portuguesa o estabelecimento do Instituto Inter-Universitário de Macau, sob a tutela da Fundação Católica de Ensino Superior Universitário. Em 16 de Novembro de 1999, foi criado o Instituto de Enfermagem Kiang Wu de Macau, com a conversão da Escola de Enfermagem e Partejamento Kiang Wu. Até 20 de Dezembro de 1999, data em que foi retomado 12 “Evolução e perspectivas das instituições de ensino superior de Macau”, in Revista do Ensino Superior de Macau, número 19 (para a versão portuguesa, consultar o número 17), Macau, Gabinete de Apoio ao Ensino Superior, 2017, p. 62.

232 o exercício dos poderes, foi constituída uma situação pluralista na organização do ensino, em que foram predominantes as instituições públicas complementadas pelas instituições privadas. O ensino superior de Macau prosseguia e expandia-se de modo contínuo num clima de adaptação e elevação, passando a ser uma “responsabilidade a assumir por todos num momento histórico extraordinário”.13 Com a reunificação com a Pátria, face às necessidades de adequação à evolução social, o Governo da RAEM tem estado atento ao papel relevante do ensino superior em relação ao desenvolvimento social, tendo aumentado de modo contínuo o investimento em educação, apoiado e estimulado o desenvolvimento do ensino superior, facto de que decorre a tendência da expansão dimensional do ensino superior de Macau. Assim, foi autorizada, em 27 de Março de 2000, pelo Governo da RAEM a criação da Universidade de Ciência e Tecnologia de Macau, a primeira instituição de ensino superior compreensiva sem fins lucrativos fundada após a transferência dos poderes; 14 em 2001 foram estabelecidos o Instituto Milénio de Macau e em 1988 o Instituto de Gestão de Macau, que foi convertido numa instituição de ensino superior mediante autorização concedida em 2000.15 Por outro lado, em 2009 foi alterada a denominação do Instituto Inter-Universitário de Macau para Universidade de São José; em 2011, a designação de Universidade Aberta Internacional da Ásia (Macau) passou a ser Universidade da Cidade de Macau e a partir de 1 de Março de 2022, o Instituto Politécnico de Macau passou a denominar-se por Universidade Politécnica de Macau. Em suma o número de instituições de ensino superior aumentou de 7 até à transferência dos poderes para 10 a partir de 2001 (ver Tabela 1), das quais 4 são 13 Zhang Hongfeng, “Autonomia e dependência das universidades – Estudo sobre o processo do desenvolvimento do ensino superior moderno em Macau”, in Revista de Estudos do Ensino Superior, número 12, 2014, pp. 86-87. 14 “Evolução e perspectivas das instituições de ensino superior de Macau”, in Revista do Ensino Superior de Macau, número 19 (para a versão portuguesa, consultar o número 17), Macau, Gabinete de Apoio ao Ensino Superior, 2017, p. 58. 15 “Evolução e perspectivas das instituições de ensino superior de Macau”, in Revista do Ensino Superior de Macau, número 19 (para a versão portuguesa, consultar o número 17), Macau, Gabinete de Apoio ao Ensino Superior, 2017, p. 74.

233 públicas e 6 privadas. Algumas são universidades compreensivas que combinam as vocações de ensino e investigação, uma é universidade politécnica polivalente com predominância do ensino de aplicação, outras são colégios profissionais que se dedicam essencialmente à formação de quadros para o turismo, convenções e exposições, de profissionais para o sector do jogo, de profissionais de enfermagem e de quadros superiores de gestão, bem como uma escola especial para a formação de pessoal de nível médio e superior para a administração da segurança de Macau, tendo estas instituições posicionamento de desenvolvimento diferentes e objectos de formação distintos. Há ainda duas instituições de estudo – o Instituto Internacional de Tecnologia do Software das Nações Unidas e o Instituto de Estudos Europeus de Macau, situação que se mantém inalterada até presente. Tabela 1: Generalidades das instituições de ensino superior de Macau Ordem Natureza Designação da instituição Ano de fundação Base legal Titularidade 1.ª Pública Escola Superior das Forças de Segurança de Macau 1988 Decreto-Lei n.º 57/88/M Governo da RAEM 2.ª Pública Universidade de Macau 1991 Decreto-Lei n.º 50/91/M Governo da RAEM 3.ª Pública Universidade Politécnica de Macau (anteriormente Instituto Politécnico de Macau) 1991 Regulamento Administrativo n.º 8/2022 e Decreto-Lei n.º 49/91/M Governo da RAEM 4.ª Privada Universidade da Cidade de Macau [anteriormente Universidade Aberta Internacional da Á sia (Macau)] 1992 Ordem Executiva n.º 6/2011 e Portaria n.º 196/92/M Fundação da Universidade da Cidade de Macau 5.ª Pública Instituto de Formação Turística de Macau 1995 Decreto-Lei n.º 45/95/M Governo da RAEM 6.ª Privada Universidade de São José (anteriormente Instituto Inter-Universitário de Macau) 1996 Portaria n.º 206/96/M e Portaria n.º 207/96/M Fundação Católica de Ensino Superior Universitário 7.ª Privada Instituto de Enfermagem Kiang Wu de Macau 1999 Portaria n.º 418/99/M Associação de Beneficência do Hospital Kiang Wu 8.ª Privada Universidade de Ciência e Tecnologia 2000 Ordem Executiva n.º Fundação Universidade

234 Ordem Natureza Designação da instituição Ano de fundação Base legal Titularidade de Macau 19/2000 de Ciência e Tecnologia de Macau 9.ª Privada Instituto de Gestão de Macau 2000 Ordem Executiva n.º 45/2000 Associação de Gestão de Macau (Macau Management Assotiation) 10.ª Privada Instituto Milénio de Macau 2001 Ordem Executiva n.º 34/2001 Millennium - Instituto de Educação, S. A. Fonte: Informação compilada a partir das páginas electrónicas das respectivas instituições de ensino superior. O Governo da RAEM tem apresentado reiteradamente a partir do Relatório das Linhas de Acção Governativa para o Ano Financeiro de 2011 orientações para “promover a prosperidade de Macau através da educação” e “construir Macau através da formação de talentos”, tendo conseguido um desenvolvimento dualista de qualidade e quantidade. Tendo em conta as modificações dimensionais e estruturais do ensino superior moderno de Macau registadas ao longo de mais de quatro décadas, foi dado um enorme salto em termos da sua expansão e dimensão, por um lado; por outro, este ensino também foi aperfeiçoado e regulado em termos da sua estrutura.16 Assim, o ensino superior de Macau ultrapassou as fases de sistema de elite e de sistema de massas elitizantes, entrando na fase de sistema de acesso universal. Podemos afirmar que se encontra já definido um modelo de desenvolvimento mais ou menos aperfeiçoado que integra instituições públicas e privadas e que existe já constituído um sistema de ensino superior de titularidade mista do Governo e da sociedade civil, mediante contribuições de diferentes agentes como a Igreja, o Governo e as associações de beneficência.17 16 Zhu Xiaofang e Ma Zaoming, “Evolução dimensional e estrutural do ensino superior de Macau ao longo dos 20 anos após a reunificação: Balanço, problemas e prospectivas”, in Revista do Ensino Superior de Jiangsu, número 11, 2019, pp. 11-12. 17 Chan Chi Fong, Ma Ji e Chou Chuying, “Investigação sobre a eficácia do desenvolvimento do ensino superior em Macau”, in Revista de Pesquisa do Ensino Superior, número 5, 2019, p. 55.

235 III. Realidades do ensino superior moderno de Macau18 Ao longo de muitos anos, o ensino superior de Macau tem avançado a passos firmes e frutíferos. No ano lectivo de 2020/2021, registou-se um total de 2.645 docentes nas 10 instituições de ensino superior, com 39.093 estudantes matriculados nos cursos do mesmo nível académico e também um total de 342 cursos de ensino superior atribuindo graus de doutoramento, mestrado, licenciatura, diploma pós-graduação e diploma de ensino superior (incluindo diploma de associado). Por outro lado, foi autorizado em 2020 o funcionamento em Macau de 19 cursos de ensino superior ministrados por instituições do exterior. Passamos agora a resumir as realidades do ensino superior moderno de Macau, a partir do número de estudantes matriculados no ensino superior, do número de docentes e demais pessoal das instituições de ensino superior, do número de cursos de ensino superior e da taxa bruta de matrículas no ensino superior, da percentagem dos residentes com habilitação de ensino superior e do investimento no ensino superior. 1. Número de estudantes matriculados no ensino superior Constituído o sistema do ensino superior de Macau, o número de estudantes matriculados cresceu rapidamente, passando de 7.600 no ano lectivo de 1991/1992 para 9.000 no ano lectivo de 2001/2002. Das estatísticas do mesmo número nos últimos cinco anos decorre que os estudantes matriculados têm aumentado de modo contínuo e que foi atingido o número de 39.093 estudantes no ano lectivo de 2020/202119 (ver Tabela 2). 18 Salvo indicações específicas em contrário, o teor da presente secção é sintetizado a partir das seguintes documentações: 1.ª Macau 2021 - Livro do Ano, Macau, Gabinete de Comunicação Social, 2021, pp. 255-264; 2.ª Resumo dos Dados Estatísticos do Ensino, 2021 de Macau; 3.ª Dados Estatísticos Compilados do Ensino Superior, 2019 de Macau; 4.ª Relatório de Indicadores do Ensino Superior de Macau - Ano lectivo de 2019/2020. 19 Salvo indicações específicas em contrário, todos os dados relacionados com Macau apresentados neste artigo são transcritos da página electrónica da Direcção dos Serviços de Estatística e Censos - http://www.dsec.gov.mo

236 Tabela 2: Dados estatísticos do número de estudantes matriculados nos anos lectivos compreendidos entre 2016/2017 e 2020/2021 Fonte: Resumo dos Dados Estatísticos da Educação 2021, Macau. Capítulo 3 – Á reas de especialização dos estudantes e finalistas do ensino superior. Os dados estatísticos constantes da Tabela 2 podem melhor mostrar o peso dos estudantes inscritos em cada área de especialização. Assim, conforme mostra a Figura 1, a área da gestão comercial e direito é a mais popular, representando uma percentagem de 33,2% do universo dos estudantes, enquanto 14,9% e 15,9% dos estudantes estão inscritos na área da Indústria de Serviços e na de Humanidades e Artes, respectivamente. Estas percentagens reflectam as realidades da evolução socioeconómica de Macau. Figura 1: Proporção dos estudantes inscritos em cada área de especialização no ano lectivo de 2020/2021 Fonte: Resumo dos Dados Estatísticos da Educação 2021, Macau. Capítulo 3 – Á reas de especialização dos estudantes e finalistas do ensino superior.

237 2. Número de trabalhadores do ensino superior No ano lectivo de 2019/2020, as 10 instituições de ensino superior contavam com 2.598 docentes, 2.496 trabalhadores não docentes e 623 investigadores. A Figura 2 demonstra que o número do pessoal docente aumentou acompanhando o crescimento dos estudantes matriculados. Nos anos lectivos de 2015/2016, 2016/2017, 2017/2018, 2018/2019 e 2019/2020, o númeo totalizou 2.015, 2.265, 2.303, 2.453 e 2.598 de docentes, respectivamente. Ou seja, o número de docentes aumentou de 583 ao longo dos 5 anos, o que apresentou uma tendência geral de crescimento estável. Figura 2: Número de docentes nos anos lectivos compreendidos entre 2015/2016 a 2019/2020 Fonte: Página electrónica da Direcção dos Serviços de Estatística e Censos (DSEC) - http://www.dsec.gov.mo 3. Cursos de ensino superior No ano lectivo de 2019/2020, estavam em funcionamento nestas 10 institituições de ensino superior 300 cursos superiores, designadamente cursos de doutoramento, de mestrado, de licenciatura, de barcherelato, de diploma pós-graduação e de diploma de ensino superior. Em 2019, registaram-se 27 cursos superiores de níveis académicos diferentes que funcionavam em Macau e ministrados por instituições superiores do exterior, cursos estes que alargavam as áreas de estudo do ensino superior de Macau, possibilitavam uma diversificação do ensino superior de Macau e disponibilizavam mais escolhas para o prosseguimento dos estudos aos estudantes locais. Em termos de cursos

238 disponíveis, mais de oitenta por cento dos cursos eram organizados por universidades como a Universidade de Macau, a Universidade de Ciência e Tecnologia de Macau e a Universidade da Cidade de Macau. De entre estas, a Universidade de Macau organizou o maior número de cursos, num total de 109 (ver Tabela 3). Tabela 3: Número de cursos no ano lectivo de 2020/2021 Fonte: Resumo dos Dados Estatísticos da Educação 2021, Macau. Capítulo 5 – Dados gerais das instituições do ensino superior. 4. Taxa bruta de matrículas no ensino superior A taxa bruta de matrículas no ensino superior 20 reflecte em certa medida a dimensão do desenvolvimento do ensino curricular e as oportunidades de instrução para a população do correspondente grupo etário. O académico norte-americano Martin Trow apresentou em 1973 a teoria das três fases da generalização do ensino superior que divide a expansão dimensional do sistema de educação superior em três fases: sistema de elite, sistema de massas e sistema 20 Taxa bruta de matrículas no ensino superior = número de estudantes do ensino superior / população com idade adequada × 100%.

239 de acesso universal, com o indicador referente à taxa bruta de matrículas no ensino superior inferior a 15%, compreendido entre 15% e 50% e superior a 50%, respectivamente. 21 De harmonia com este critério, quando a taxa bruta de matrículas no ensino superior for superior a 50%, o sistema de educação superior do país ou território em causa está na fase de acesso universal. A taxa bruta de matrículas no ensino superior de Macau cresceu de 20,9% em 1999 para 50% em 2009, enquanto a taxa média bruta de matrículas no ensino superior já atingiu os 84,44% nos últimos 5 anos. No ano lectivo de 2019/2020, a mesma taxa foi de 95,02%, o que demonstra que o sistema de educação superior de Macau já entrou na fase de acesso universal. A Tabela 4 indica que a taxa bruta de matrículas no ensino superior de Macau é a maior de entre os quatro territórios, tendo cerca de 10 pontos percentuais mais do que a da região de Taiwan. Tabela 4: Taxa bruta de matrículas no ensino superior do Interior da China, de Hong Kong, de Macau e de Taiwan reportada de 2017 a 2019 Ano Território 2017 2018 2019 Interior da China 45,70 48,10 51,60 RAEHK 74,33 76,92 a) RAEM 80,73 85,27 95,02 Região de Taiwan 84,49 84,69 85,15 Fonte: Informação compilada a partir do «Boletim da Estatística Nacional sobre do Desenvolvimento das Causas de Educação» publicado pelo Ministério de Educação do País, da página electrónica do Centro de Dados da Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (UNESCO), dos Indicadores Estatísticos de Educação da região de Taiwan e do Relatório de Indicadores do Ensino Superior de Macau - Ano lectivo de 2019/2020. Observação a): Dado indisponível. 21 “Qual o sentido da taxa bruta de matrículas no ensino superior que atinge os 60%”, in Boletim de Ciências da China, 13 de Abril de 2021.

240 5. Proporção dos residentes habilitados com ensino superior Segundo dados divulgados pela Direcção dos Serviços de Estatística e Censos, a proporção da população activa de Macau habilitada com ensino superior em 2010 foi de 20,91%, taxa que subiu para 39,53% em 2019. Esta última é quase idêntica às taxas homólogas do território nosso vizinho de Hong Kong22 e de alguns países europeus como a França, a Espanha e a Dinamarca.23 Com efeito, já foi atingida a meta prevista no Plano Quinquenal de Desenvolvimento da RAEM relativa à elevação ao nível das regiões desenvolvidas asiáticas da percentagem da população activa que concluiu o ensino superior até 2020. Nos anos recentes, o crescimento positivo da população de Macau habilitada com ensino superior reflecte o aumento das oportunidades de acesso ao ensino superior para os residentes locais e a elevação da qualidade e competitividade da população activa. 6. Investimento no ensino superior Com o estabelecimento da RAEM, o Governo tem procedido de modo activo à optimização do ensino e insistido na orientação do desenvolvimento pluralista do ensino superior, defendendo a autonomia na administração das instituições e coordenando o desenvolvimento dos órgãos de ensino superior, para a formação de quadros de qualidade com competitividade a nível internacional. Os recursos financeiros do ensino superior de Macau são essencialmente provenientes das dotações da RAEM e das propinas pagas pelos estudantes. O volume do investimento da RAEM no ensino superior tem aumentado sucessivamente, o que 22 De acordo com informações disponibilizadas pelo Census and Statistics Department do Governo da Região Administrativa Especial de Hong Kong, a razão entre a população activa habilitada com o ensino superior e a população activa total é de 40,84%. 23 Conforme informações da base de dados do Departamento de estatísticas da Organização Internacional do Trabalho（International Labour Organization）“ILOSTAT database”, as proporções da população activa habilitada com o ensino superior da França, Espanha e Dinamarca são 41,17%, 41,16% e a 36,94%, respectivamente.

241 expressa o elevado apreço do Governo da RAEM em relação à implementação das linhas de “promover a prosperidade de Macau através da educação” e de “construir Macau através da formação de talentos”, bem como ao ensino superior. O investimento no ensino superior passou de 249 milhões de patacas em 2000 para 1030 milhões de patacas em 2010, representando um crescimento de cerca de 3 vezes ao longo de 10 anos, enquanto as despesas públicas com o ensino superior em 2018, que representavam 5,58% da totalidade das despesas da RAEM, aumentaram cerca de 7 vezes em relação aos primeiros anos após a transferência dos poderes. Por outro lado, o nível das despesas com o ensino superior da RAEM é relativamente alto, em confronto com territórios circunvizinhos tais como o Japão, a Correira do Sul, a Região Administrativa Especial de Hong Kong (RAEHK) e a região de Taiwan. Tomando como exemplo as despesas em 2016, a proporção das despesas públicas com o ensino superior em relação à totalidade das despesas da RAEM, que foi 4,38%, é superior às proporções homólogas dos principais membros da Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Económico (OCDE) como são os Estados Unidos da América (EUA), o Japão e a Austrália.24 IV. Vantagens do ensino superior moderno de Macau O ensino superior, enquanto uma das componentes relevantes da causa da formação de quadros, desempenha as funções de ensino de conhecimentos, de investigação científica, de serviços sociais e de transmissão e inovação que condicionam o desenvolvimento sustentável da sociedade. Nos anos recentes, o Governo da RAEM tem estado atento ao desenvolvimento do ensino superior. Com o cuidado e o apoio da Pátria e com o esforço conjunto dos diferentes sectores da sociedade, a competitividade e as influências do ensino superior moderno de Macau têm vindo a ser aumentadas na sua globalidade. 24 Para mais pormenores, ver o Relatório de Indicadores do Ensino Superior de Macau - Ano lectivo de 2019/2020, p. 13, enquanto a proporção homóloga dos EUA e do Japão é de 3,32% e de 1,66%, respectivamente.

242 1. Vantagem do sistema Actualmente, o órgão ao qual compete especificamente a administração dos assuntos do ensino superior de Macau é a Direcção dos Serviços de Educação e de Desenvolvimento da Juventude que percorreu as fases de criação, conversão e fusão. Já em 1992, foi criado em Macau o Gabinete de Apoio ao Ensino Superior (GAES) que desenvolveu uma actividade de acompanhamento, apoio e aconselhamento, a todas as instituições de ensino superior de Macau, tanto públicas como privadas. 25 Com vista a adaptar-se à modernização e à internacionalização das instituições superiores e dos cursos de ensino superior e a assegurar a sua qualidade, bem como a prestar apoio aos estudantes, o GAES foi reestruturado e convertido, em 11 de Fevereiro de 2019, na Direcção dos Serviços do Ensino Superior (DSES), com funções remodeladas. 26 Nos termos da respectiva legislação, a DSES era responsável pelo apoio, acompanhamento e desenvolvimento do ensino superior da Região Administrativa Especial de Macau.27 Confrontando com o GAES extinto, a criação da DSES reforçou, sem dúvida, a coordenação, regulação, superintendência e gestão do ensino superior por parte do Governo da RAEM. Em resultado da fusão da Direcção dos Serviços de Educação e Juventude com a DSES, nasceu em 1 de Fevereiro de 2021, a Direcção dos Serviços de Educação e de Desenvolvimento da Juventude (DSEDJ) que é responsável pela concepção, planeamento, coordenação, execução e avaliação das políticas educativas e de juventude da Região Administrativa Especial de Macau. 28 Com a fusão destes dois serviços, a administração da educação voltou a ser unificada. De acordo com estudos relativos às ciências de gestão, as teorias da organização moderna tendem a alargar a amplitude da gestão 25 Vide Decreto-Lei n.º 11/98/M que extingue o Gabinete de Apoio ao Ensino Superior (GAES), equipa de projecto, e cria o Gabinete de Apoio ao Ensino Superior (GAES), gabinete técnico. 26 Sou Chio Fai, “Em prol da articulação com o desenvolvimento das acções do ensino superior”, in Jornal Exmoo News, de 23 de Janeiro de 2019. 27 Vide Regulamento Administrativo n.º 1/2019 (Organização e funcionamento da Direcção dos Serviços do Ensino Superior). 28 Vide Regulamento Administrativo n.º 40/2020 (Organização e funcionamento da Direcção dos Serviços de Educação e de Desenvolvimento da Juventude).

243 para condicionar o aumento dos níveis hierárquicos e o modo de organização horizontal é uma tendência de desenvolvimento da estruturação organizacional. Assim, a DSES resultante da fusão irá enfraquecer as fronteiras entre as hierarquias e as subunidades verticais e atender mais à cooperação e à coordenação, o que será favorável à alocação dos recursos do ensino e ao impulsionamento do seu desenvolvimento coordenado.29 Relativamente às políticas de educação, o decreto-lei publicado em 1991 que define o regime do ensino superior jamais pode adaptar-se às realidades de Macau e às tendências de desenvolvimento mundial no campo do ensino superior. Assim, o Governo da RAEM começou a estudar e a rever em 2002 a legislação do ensino superior, tendo procedido a duas consultas públicas junto dos residentes de Macau em geral, em 2004 e em 2005, de que resultou a Lei n.º 10/2017 (Regime do ensino superior) publicada em Agosto de 2017, que introduz normas inovadoras tendentes a garantir e a elevar de modo contínuo a qualidade do ensino, a elevar o nível de governação das próprias instituições de ensino superior, a reforçar a autonomia e a flexibilidade na administração das instituições e na construção curricular, a valorizar o corpo docente e a facultar garantias de recursos, no intuito de impulsionar uma optimização contínua do ensino superior de Macau. Em 2018, foram elaborados ao mesmo tempo os Regulamentos Administrativos n.os 15/2018 (Conselho do Ensino Superior), 16/2018 (Fundo do Ensino Superior), 17/2018 (Regime de avaliação da qualidade do ensino superior), 18/2018 (Estatuto do ensino superior) e 19/2018 (Regime do sistema de créditos no ensino superior). Podemos afirmar que o aperfeiçoamento progressivo das políticas de educação, em especial a definição dos regimes de avaliação da qualidade do ensino superior e do sistema de créditos no ensino superior, a criação do Fundo do Ensino Superior e do Conselho do Ensino Superior, asseguram de certo modo o desenvolvimento do sector de ensino de Macau. Em suma, podemos verificar, a partir dos órgãos de administração, das políticas de educação, dos investimentos em educação e da avaliação da 29 “Kou Seng Man apresenta 4 sugestões para o aperfeiçoamento do plano de fusão dos dois serviços de educação”, in Jornal Cheng Pou, de 1 de Fevereiro de 2021.

244 qualidade, que se encontra já constituído no campo do ensino superior moderno de Macau, um sistema com características singulares e mais ou menos regular. 2. Vantagem institucional Com a reunificação com a Pátria, são fielmente implementadas em Macau as linhas de “um País, dois sistemas”, “Macau governada pelas suas gentes” e alto grau de autonomia. Nos termos da Lei Básica da Região Administrativa Especial de Macau da República Popular da China (doravante designada abreviadamente por Lei Básica), o território pode definir por si próprio as políticas e celebrar acordos com o exterior não respeitantes à defesa nacional e às relações externas. Estabelece-se no seu artigo 121.º que “o Governo da Região Administrativa Especial de Macau define, por si próprio, as políticas de educação, incluindo as relativas ao sistema de educação e à sua administração, às línguas de ensino, à distribuição de verbas, ao sistema de avaliação, ao reconhecimento de habilitações literárias e graduação académica, impulsionando o desenvolvimento da educação”. Ao longo do tempo, as instituições de ensino superior têm funcionado em cumprimento da Lei Básica e dos seus próprios estatutos, adquirindo assim autonomia nas áreas do ensino e da administração, bem como nos campos científico e financeiro. 3. Vantagem do posicionamento Macau, enquanto ponto de encontro para o intercâmbio e a divulgação das culturas ocidental, oriental e chinesa, tem promovido o entendimento mútuo e a integração da multiculturalidade do mundo. Para além das ligações estreitas com o Interior da China, a RAEHK, a região de Taiwan e os demais países asiáticos por razões geográficas e culturais, mantém, por razões históricas, relações íntimas com a Associação das Nações do Sudeste Asiático (ASEAN), a União Europeia (UE) e os países de língua portuguesa em especial, com os quais tem desenvolvido projectos de cooperação na área do ensino superior, o que constitui alicerces firmes para a internacionalização do ensino superior.

245 4. Vantagem cultural Macau é a primeira cidade aberta ao exterior na história da China. Enquanto ponto de encontro das culturas chinesa e ocidental ao longo de quatro séculos, Macau tem um contexto histórico-cultural particular. Com os legados da educação oriental e ocidental, está constituído em Macau um ambiente de ensino pluralista e abrangente, flexível e autónomo, livre e aberto, com um posicionamento claramente definido e em permanente aperfeiçoamento.30 A sucessibilidade, a inclusividade, a territorialidade e a abertura da cultura de Macau, bem como o seu posicionamento funcional de “um centro, uma plataforma, uma base” (centro mundial de turismo e lazer, plataforma de serviços para a cooperação comercial entre a china e os países de língua portuguesa e base de intercâmbio e cooperação em Macau tendo como foco principal a cultura chinesa e a coexistência da multiculturalidade) no qual o Governo da RAEM se tem empenhado nos últimos anos, contribuem para impulsionar o aprofundamento do relacionamento humanitário, o desenvolvimento do intercâmbio cultural e académico e a criação de cursos com particularidades, de que a comunidade necessita. 5. Vantagem de estudos e investigação Em face da história e cultura de Macau e da sua estrutura industrial, os cursos de turismo, jogo, língua portuguesa e tradução ministrados por algumas instituições de ensino superior de Macau passam a ser característicos ao longo da prática educativa persistente. De entre eles, a vários cursos da área do turismo ministrados por algumas instituições foi concedida a credenciação “TedQual” da Organização Mundial do Turismo das Nações Unidas, facto que reflecte as vantagens dos respectivos cursos de gestão de turismo ministrados pelas instituições de ensino superior de Macau. Além disso, o Ministério da Ciência e Tecnologia do País autorizou as instituições de ensino superior de Macau a 30 Kou Seng Man, “Considerações sobre o desenvolvimento educativo em Macau na perspectiva das Linhas Gerais do Planeamento para o Desenvolvimento da Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau”, in Estudos do Ensino Superior Huaqiao, Tomo I, 2021, p. 62.

246 criarem quatro laboratórios de referência do Estado, incluindo o “Laboratório de Referência do Estado em Circuitos Integrados em Muito Larga Escala Analógicos e Mistos (Universidade de Macau)”, o “Laboratório de Referência do Estado para a Investigação de Qualidade em Medicina Chinesa (Universidade de Macau e Universidade de Ciência e Tecnologia de Macau)”, ambos criados em 2010, o “Laboratório de Referência do Estado da Internet para as Coisas da Cidade Inteligente (Universidade de Macau)” e o “Laboratório de Referência do Estado para a Ciência Lunar e Planetária (Universidade de Ciência e Tecnologia de Macau)”, estes últimos criados em 2018.31 A Universidade Politécnica de Macau foi também autorizada pelo Ministério da Educação do País a criar, no final de 2019, o primeiro centro de investigação de engenharia do Ministério da Educação nas regiões de Hong Kong e de Macau – o “Centro de Investigação de Engenharia em Tecnologia Aplicada à Tradução Automática e à Inteligência Artificial, Ministério da Educação”. 32 Verifica-se assim que as instituições de ensino superior de Macau têm vantagens na investigação científica nas respectivas áreas. Em conclusão, as suas vantagens académica e de investigação constituem, sem dúvida, condições favoráveis para a construção disciplinar e para o desenvolvimento da qualidade da investigação científica. V. Impedimentos ao desenvolvimento do ensino superior moderno em Macau Com a evolução da globalização, a procura de talentos em todos os territórios cresce de modo contínuo no sentido de satisfazer as suas necessidades decorrentes do desenvolvimento. Incorporado no ambiente da globalização, a procura de talentos em Macau é igualmente grande. Apesar de Macau já ter conseguido 31 Laboratório de referência do estado, transcrito da página electrónica do Fundo para o Desenvolvimento das Ciências e da Tecnologia - https://www.fdct.gov.mo/zh_tw/state_key_lab.html (para a versão portuguesa, consultar: https://www.fdct.gov.mo/pt/state_key_lab.html). 32 “Inauguração do Centro de Investigação de Engenharia em Tecnologia Aplicada à Tradução Automática e à Inteligência Artificial, Ministério da Educação do Instituto Politécnico de Macau”, in Jornal Cheng Pou, de 27 de Dezembro de 2019.

247 determinados resultados e dispor de vantagens de sistema, institucionais, de posicionamento, culturais e académicas e de investigação, com o desenvolvimento do ensino superior ao longo de cerca de quarenta anos, existem os seguintes impedimentos no que se refere à estrutura industrial, à dimensão do seu território e à população, que condicionam o seu desenvolvimento. 1. Desequilíbrio no desenvolvimento do ensino superior O desequilíbrio no desenvolvimento do ensino superior expressa-se essencialmente no espaço físico, na qualidade e na quantidade do ensino, bem com no desenvolvimento desarmonioso entre as instituições. Devido ao posicionamento do desenvolvimento socioeconómico, desde cedo que uma grande área de terreno foi afecta prioritariamente ao sector do turismo e do jogo. No entanto, as necessidades relativas ao espaço físico das instituições de ensino superior de Macau têm crescido em virtude da implementação das Linhas Gerais do Planeamento para o Desenvolvimento da Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau, mais em concreto, “da construção do centro mundial de turismo e lazer, da constituição da plataforma de serviços para a cooperação comercial entre a China e os países de língua portuguesa e da construção da base de intercâmbio e cooperação em Macau, tendo como foco principal a cultura chinesa e a coexistência da multiculturalidade”, de “apoiar Macau na construção de uma base de formação de talentos bilingues em chinês e em português e de valorizar as vantagens da formação turística e da experiência de desenvolvimento turístico de Macau, com vista a construir uma base de formação na área da educação turística da Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau”, de “criação do Centro Internacional de Inovação Tecnológica” Guangdong-Hong Kong-Macau, bem como de “promover o estabelecimento do corredor de inovação tecnológica “Guangzhou-Shenzhen-Hong Kong-Macau”. Embora já tenha sido adoptada em 27 de Junho de 2009 pela Nona Sessão do Comité Permanente da Décima Primeira Legislatura da Assembleia Popular Nacional da República Popular da China a Decisão do Comité Permanente da Assembleia Popular Nacional da República Popular da China relativa à delegação de poderes na

248 Região Administrativa Especial de Macau para o exercício de jurisdição no novo campus da Universidade de Macau a instalar na Ilha da Montanha que autoriza a construção do novo campus da Universidade de Macau com 1,0926 quilómetros quadrados na Ilha da Montanha da Província Guangdong da China,33 reservado o antigo campus da mesma Universidade na Taipa para fins de ensino superior e para o uso de diferentes instituições e órgãos como o Instituto Politécnico de Macau, a Universidade da Cidade de Macau, o Instituto de Formação Turística de Macau 34 e resolvido o problema da falta de espaço para fins educativos de algumas instituições de ensino superior, o desequilíbrio de espaços físicos mantém-se grave em termos gerais e limita o seu desenvolvimento. Por outo lado, embora se verifique um grande salto na expansão dimensional do ensino superior moderno de Macau e um aperfeiçoamento e regulação em termos estruturais, subsiste o desequilíbrio na qualidade e na quantidade do ensino. Na área académica e de investigação científica, apesar de ter sido sucessivamente autorizada a criação de 4 laboratórios de referência do Estado junto das instituições de ensino superior de Macau, apenas 6 das 10 instituições de Macau – a Universidade de Macau, a Universidade da Cidade de Macau, a Universidade de São José, a Universidade de Ciência e Tecnologia de Macau, a Universidade Politécnica de Macau e o Instituto de Formação Turística de Macau – podem conferir os graus de doutoramento e de mestrado. Constata-se que as forças académicas e de investigação científica só estão concentradas em algumas destas instituições, situação que carece de uma correcção. Aliás, embora o ranking internacional das instituições de ensino superior esteja subindo, a Universidade de Macau só aparece na lista das 500 melhores do ranking mundial publicado pelo QS World Ranking (Quacquarelli Symonds) em 2019 (ano em que surgiu na 33 O Comité Permanente da Assembleia Popular Nacional delega poderes em Macau para o exercício de jurisdição no novo campus da Universidade de Macau na Ilha da Montanha, transcrito de: http://www.go v.cn/jrzg/2009-06/27/content_1351856.htm 34 Esclarecimento sobre a cedência das instalações do antigo campus da Universidade de Macau para a Universidade da Cidade de Macau, transcrito de: https://www.gov.mo/zh-hant/news/153107/

249 posição 433.ª, ocupando o 322.º lugar em 2022).35 Além disso, a maioria das instituições tem poucas disciplinas vantajosas as quais ocupam lugares pouco satisfatórios, sendo a discrepância bastante grande em relação às instituições da Grande Baía e de outros países. A par disso, devido à inexistência de um regime financeiro eficaz para o ensino superior, à disposição de poucos meios de financiamento e à alta dependência da dotação pública das instituições, o desenvolvimento desequilibrado entre elas é bastante patente. Apesar de serem igualmente instituições públicas, os recursos atribuídos, a dimensão e o desenvolvimento dos cursos são bastante desiguais e desequilibrados, o que determina a predominância de uma só instituição. Podemos confrontar um conjunto de indicadores: a verba concedida pelo Governo para a Universidade de Macau no ano lectivo de 2017/2018 foi de 1600 milhões de patacas, enquanto que a verba homóloga para o Instituto Politécnico de Macau, que é também uma instituição universitária pública de investigação, foi apenas de 660 milhões de patacas. Não é difícil descobrir que isto é resultante do regime financeiro do ensino superior em vigor. O «Regime do ensino superior» dispõe no seu artigo 34.º: “Compete às instituições de ensino superior públicas elaborar e propor os respectivos orçamentos anuais e plurianuais. As dotações atribuídas pelo Governo da RAEM às instituições de ensino superior públicas devem basear-se na análise dos projectos de orçamentos anuais, nos planos de desenvolvimento a médio prazo e no balanço e relatório de actividades dos anos económicos findos”. Nestes termos, as escolas públicas são consideradas unidades administrativas do Governo da RAEM, cujos orçamentos financeiros não se sujeitam à regulação da DSEDJ, o que determina a falta de um padrão uniforme para o controlo dos custos e a impossibilidade de concretizar a eficiência e a justiça. Em confronto com as instituições de ensino superior públicas, também não existem critérios claros para o investimento e atribuição de dotações do Governo da RAEM às instituições privadas. Nos termos dos artigos 32.º e 33.º do Regime 35 14 instituições de ensino superior da Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau listadas no ranking mundial QS das universidades.

250 do ensino superior, “o financiamento do ensino superior compreende o apoio financeiro às instituições de ensino superior privadas; incumbe ao Governo da RAEM assegurar, nos limites das disponibilidades orçamentais, a criação de mecanismos de financiamento do ensino superior, incluindo o Fundo do Ensino Superior (FES), entre outros”. São atribuições do FES: “apoiar as actividades das instituições de ensino superior; conceder apoios financeiros e definir bonificações de crédito para instituições de ensino superior relativos à construção de instalações e à aquisição de equipamentos; apoiar financeiramente projectos de investigação científica; conceder prémios ou apoios aos trabalhadores que exerçam a docência ou investigação científica no ensino superior; atribuir bolsas de mérito, bolsas-empréstimo, bolsas de estudo e demais apoios financeiros aos estudantes do ensino superior; apoiar as actividades das associações ou outras organizações representativas dos estudantes do ensino superior; apoiar financeiramente projectos destinados a aperfeiçoar e optimizar a qualidade do ensino superior; financiar a implementação e funcionamento do regime de avaliação da qualidade do ensino superior; apoiar a realização de actividades relativas à promoção do desenvolvimento do ensino superior.” 36 Verifica-se assim que as referidas normas só especificam os âmbitos susceptíveis de ser financiados e não definem os critérios de apreciação, o que determina as enormes diferenças das dotações atribuídas distintamente às instituições privadas. A título exemplificativo, o Instituto de Enfermagem Kiang Wu de Macau, cuja maior parte das verbas é suportada pelo Governo, funciona sob o modo de “instituição privada que funciona à custa do erário público”; a Universidade de Ciência e Tecnologia de Macau é financiada pela Fundação Macau na construção do software e do hardware e as propinas dos seus estudantes locais são subsidiadas pelo Governo da RAEM; semelhante ao modo da Universidade de Ciência e Tecnologia de Macau, as propinas dos estudantes da Universidade da Cidade de Macau são também subsidiadas pelo Governo da RAEM. No que diz respeito à Universidade de São José, ao Instituto de Gestão de Macau e ao Instituto Milénio de Macau, estas instituições têm que angariar por si próprias fundos para o seu 36 Ver o artigo 4.º do Regulamento Administrativo n.º 16/2018 (Fundo do Ensino Superior).

251 funcionamento, uma vez que não foram atribuídas dotações regulares por parte do Governo, salvo o financiamento de alguns projectos de investigação científica. De acordo com a teoria da partilha dos custos do ensino, formulada pelo reitor da The State University of New York dos EUA, Bruce Johnstone, os custos do ensino das universidades privadas, que preparam do mesmo modo quadros para Macau, devem ser partilhados pelo Governo, pelos estudantes (os próprios estudantes e encarregados de educação) e pela sociedade. Só assim é possível expressar a natureza quase-pública do ensino superior. No entanto, da falta de definição de uma política clarificada de investimento para as instituições de ensino superior privadas por parte do Governo da RAEM decorrem modos distintos de atribuição de dotações para cada uma delas, o que é pouco favorável à partilha dos custos do ensino.37 Se esta situação permanecer, o desequilíbrio do desenvolvimento entre as instituições públicas e as privadas será mais evidente e mais grave. 2. Estrutura curricular homogénea Em Macau, enquanto uma mini-sociedade típica, é muito popular o “mercantilismo”. A sua estrutura industrial que se tem mantido ao longo dos anos demonstra que o sector do jogo, que é o predominante em Macau, tem um peso superior a outros sectores económicos, representando mais de metade do produto interno bruto (PIB) nos anos recentes. O peso do sector do jogo em 2017 chegou a 48,9% e nos anos seguintes de 2018 e 2019, este peso subiu 1,8 e 0,3 pontos percentuais para 50,7% e 51,0%, respectivamente. Sob o impacto da epidemia COVID-19, as receitas brutas do jogo de 2020 desceram significativamente 79,2%, enquanto o seu peso diminuiu para 21,3%. Não é de desmentir que esta conjuntura torne evidente a estruturação homogénea dos cursos superiores criados essencialmente com o foco no mercado. 37 Chan Chi Fong, “Breves notas sobre a reforma do regime financeiro do ensino superior em Macau”, in Boletim do Instituto Politécnico de Macau, número 55, Instituto Politécnico de Macau, 2014, p. 156.

252 Relativamente aos cursos criados pelas instituições de ensino superior de Macau, os cursos comerciais relacionados com o turismo, o jogo e a gestão estão generalizados e têm uma alta percentagem, sendo relativamente poucos os cursos de ciências e de engenharia, que se encontram numa situação desfavorável. Tomando como exemplo as percentagens das áreas de especialização dos finalistas das instituições de ensino superior, no ano lectivo de 2020/2021 havia em todas as áreas do ensino superior 8.152 finalistas, dos quais as áreas com maiores percentagens eram as de gestão comercial e direito e da indústria de serviços, com 37,5% e 16,1%, respectivamente. A soma destas duas percentagens representava mais de metade dos finalistas. É de notar que o número de finalistas das áreas relacionadas com as ciências e a engenharia era o menor e que o peso dos finalistas das áreas de arquitectura e engenharia, tecnologia de informação e comunicação e ciências era 2,6%, 3,4% e 1,6%, respectivamente. A soma destas percentagens não atingia os 10% (ver Figura 3). A longo prazo, a estrutura curricular homogénea dos cursos do ensino superior de Macau não só influencia necessariamente o equilíbrio do desenvolvimento das áreas do ensino superior e a elevação da sua qualidade, como também condiciona e impede o processo de diversificação adequada da economia de Macau. Figura 3: Proporção do número de finalistas das várias áreas de especialização do ensino superior Fonte: Resumo dos Dados Estatísticos da Educação 2021, Macau. Capítulo 3 – Á reas de especialização dos estudantes e finalistas do ensino superior.

253 3. Internacionalização evoluindo de modo invertido A internacionalização do ensino superior é um processo de evolução em duplo sentido. Exige-se que as universidades sedeadas no País se abram ao exterior de modo dinâmico no intuito de permitirem a entrada e introduzirem os excelentes resultados culturais de outros países e, a par disso, que as mesmas tenha que se deslocar activamente ao exterior para difundir as essências da Nação. Assim a “introdução” e a “exportação” são os dois sentidos do desenvolvimento paralelo da internacionalização do ensino superior. Nem a prática, que só aprecia a “introdução” com desprezo pela “exportação”, nem a prática que aprecia apenas a “exportação” com desprezo pela “introdução” são aconselháveis, uma vez que nenhuma delas é considerada internacionalização de raiz e perfeita. 38 Neste enquadramento teórico da internacionalização do ensino superior de “dois sentidos”, distinguem-se, conforme a forma de transmissão de conhecimentos, três modos de desenvolvimento da internacionalização actual: modo invertido, 39 modo extrovertido40 e modo compreensivo.41 Ao longo de mais de quarenta anos do desenvolvimento do ensino superior moderno em Macau, está constituído um modo particular de desenvolvimento da internacionalização. Após o retorno à Pátria, Macau tem alargado o intercâmbio e 38 Bi Xiaoyu e Zhang Xiaoming, “Interversão vs. extroversão: Uma análise sobre o modo de desenvolvimento da internacionalização do ensino superior da China e dos EUA”, in Revista Ensino Universitário Moderno, número 1, 2006, p. 85. 39 Entende-se por modo de desenvolvimento invertido da internacionalização do ensino superior o processo de desenvolvimento do ensino superior de um país em que é dada preferência à absorção e à integração de feitos culturais do mundo, procurando adaptar-se às modificações externas mediante a inovação interna. 40 Entende-se por modo de desenvolvimento extrovertido da internacionalização do ensino superior o processo de desenvolvimento do ensino superior de um país em que é dada preferência à difusão (compulsória ou não) no exterior dos próprios valores e culturas, de modo a fazer com que os outros os reconheçam e aceitem, com vista a influenciar e alterar o mundo. 41 Entende-se por modo de desenvolvimento compreensivo da internacionalização do ensino superior o processo de desenvolvimento que importa exportação e importação, dando preferência à integração da internacionalização com a localização no decurso da importação, com vista a promover o desenvolvimento do ensino no país, sendo por isso um modo ideal de desenvolvimento da internacionalização.

254 a cooperação com o exterior, bem como mantido o contacto com as organizações regionais e internacionais no mundo. Em 2012, ingressa, com sucesso, na Rede Internacional de Agências para a Garantia da Qualidade no Ensino Superior (INQAAHE) e na Rede de Qualidade Ásia-Pacífico (APQN) e, em 2015, ingressa na Organização Internacional para a Garantia da Qualidade do Ensino Superior (CIQG) do Conselho de Acreditação do Ensino Superior (CHEA) dos EUA. Isto estabelece uma boa base para o desenvolvimento da internacionalização do ensino superior. Porém, os estudos constatam que a internacionalização do ensino superior de Macau se desenvolve segundo o modo invertido. Tomando como exemplo as proporções dos docentes e discentes das instituições de ensino superior de Macau vindos do exterior no ano lectivo de 2019/2020, verifica-se que de entre os docentes recrutados no exterior, que representam 36,57% do total, 58,74% vêm do Interior da China, enquanto que apenas 6,84% são oriundos da Europa; de entre os discentes do exterior, que representam 55,77% do universo, 93,87% vêm do Interior da China, enquanto que 2,06% são oriundos de territórios fora da Á sia.42 Além disso, a internacionalização do ensino superior do modo invertido apresenta ainda as seguintes características: 1.ª Salienta-se a aprendizagem e a interiorização dos excelentes resultados culturais de outros países ou territórios; 2.ª Introdução enérgica dos currículos de outros países ou territórios; 3.ª Crescimento contínuo do número de estudantes que prosseguem estudos no exterior; 4.ª Predominância de estudantes oriundos do Interior da China, como a fonte de estudantes internacionais do ensino superior de Macau; 5.ª Necessidade de elevação do nível da internacionalização do corpo docente do ensino superior; 6.ª Construção curricular no campo da internacionalização do ensino superior de Macau orientada para o mercado; 7.ª Desenvolvimento desequilibrado da internacionalização da investigação científica do ensino superior de Macau - salientadas as ciências em detrimento das artes; 8.ª Preferência pela cooperação educativa com os países 42 Transcrição dos Dados Estatísticos Compilados do Ensino Superior 2019, Macau.

255 lusófonos na internacionalização do ensino superior de Macau.43 É previsível que o perdurar deste modo de desenvolvimento invertido da internacionalização do ensino superior impeça o desenvolvimento sustentável do ensino superior de Macau. 4. Crise previsível na fonte de estudantes A população tem sido um factor importante que condiciona o desenvolvimento socioeconómico, uma vez que o relacionamento entre ela e o desenvolvimento do ensino superior é extremamente íntimo. A partir dos dados referentes à fonte dos estudantes locais e do exterior podemos antever a crise da fonte de estudantes do ensino superior de Macau. Em relação a uma mini-sociedade como Macau, a fonte de estudantes locais será condicionada pelos seguintes factores: 1.º Descida da taxa de natalidade – os dados divulgados pela DSEC demonstram que em 2021, o número de nados-vivos totalizou 5.026, menos 519 em termos anuais e que a taxa de natalidade se situou em 7,4‰, taxa que é a menor desde 2005; 2.º Com a abolição do monopólio da exploração do jogo, não poucos alunos do ensino secundário optaram pelo emprego com abandono dos estudos, o que totalizou 287 (ou 6,2% do total) finalistas do ensino secundário complementar que optaram pelo emprego ou por aguardar emprego;44 3.º O número de finalistas do ensino secundário está num ciclo de diminuição – deduzindo, a partir dos dados estatísticos referentes aos alunos dos ensinos secundário, primário e infantil no ano lectivo de 2019/2020 e referentes à conclusão dos cursos e à transição e retenção de ano, os finalistas do ensino secundário complementar nos próximos 10 anos variarão entre 3.900 e 5.000, mantendo-se a tendência de diminuição nos próximos anos até a 2024, 43 Pang Chuan, Ma Zaoming e Lin Guangzhi, Estudos sobre o ensino superior de Macau (1999 a 2009), Macau, Clube Cultural, 2019, pp. 363-375. 44 Relatório sumário sobre a investigação do prosseguimento dos estudos dos finalistas do ensino secundário complementar de Macau, 2018/2019, Macau, Direcção dos Serviços de Educação e Juventude, 2019, p. 1.

256 altura em que o número de estudantes voltará a subir a um ritmo lento; 4.º Prosseguimento dos estudos no exterior dos finalistas do ensino secundário – no ano lectivo de 2018/2019, de um total de 4.090 finalistas, apenas 1.965 prosseguem os seus estudos em Macau, enquanto 2.125 os prosseguem no exterior (representando mais de metade ou 52% do total dos finalistas 45 ). Podemos verificar que a descida da taxa de natalidade, a opção pelo emprego com abandono de estudos, o ciclo de diminuição de finalistas do ensino secundário e a opção pelo prosseguimento de estudos no exterior são as principais causas da crise da fonte de estudantes locais. Com a perda significativa de estudantes locais, o alargamento da admissão de estudantes do exterior é sem dúvida uma estratégia viável para o desenvolvimento sustentável e para assegurar os benefícios de escala. Embora algumas instituições do ensino superior tenham admitido estudantes do Interior da China a partir de 2001 e não obstante o aumento do número de estudantes do exterior, estão ainda postas em prática medidas que restringem a proporção dos estudantes do exterior, sendo impostos requisitos de admissão mais exigentes para controlar, de modo rígido, o número de estudantes do Interior da China a admitir; a par disso, o número total de estudantes das quatro instituições de ensino superior sem autorização para admitir estudantes do Interior da China (a saber: Escola Superior das Forças de Segurança de Macau, Instituto de Gestão de Macau, Instituto Milénio de Macau e Universidade de São José) no ano lectivo de 2016/2017 foi apenas 1.500; em acompanhamento do fenómeno preocupante da taxa de fertilidade abaixo do nível de reposição das gerações, a crise da fonte de estudantes nestas escolas será agravada.46 É visível que a política de admissão é a causa principal da crise da fonte de estudantes vindos do exterior. 45 Relatório sumário sobre a investigação do prosseguimento dos estudos dos finalistas do ensino secundário complementar de Macau, 2018/2019, Macau, Direcção dos Serviços de Educação e Juventude, 2019, p. 3. 46 Zhang Meng e Fang Xiaotian, “Passos firmes e permanentes: Desenvolvimento do ensino superior em Macau – Retrospectivas e prospectivas”, in Boletim da Universidade Normal de Hebei (Edição da ciência educativa), número 3, 2020, p. 12.

257 VI. Estratégias de desenvolvimento do ensino superior moderno de Macau Não será de desmentir que ao longo dos mais de quarenta anos de desenvolvimento, o ensino superior moderno em Macau tem conseguido alguns sucessos e vantagens do sistema, institucionais, posicionais, culturais, de estudos e de investigação. Só que, limitado por factores como a estrutura industrial, a dimensão geográfica e a população, surgem impedimentos, tais como o desenvolvimento desequilibrado, a estrutura curricular homogénea, o modo invertido do desenvolvimento da internacionalização e a crise da fonte de estudantes. De seguida, passamos a apresentar, em conjugação com as realidades, uma série de estratégias viáveis nos aspectos da Administração, da indústria, das universidades e da investigação, no contexto das Linhas Gerais do Desenvolvimento a Médio e Longo Prazo do Ensino Superior de Macau (2021 – 2030), com o objectivo de impulsionar o desenvolvimento do ensino superior moderno de Macau. 1. Aperfeiçoamento da formação de mecanismos O aperfeiçoamento da formação de mecanismos é a base para o desenvolvimento do ensino superior de Macau. Embora o ensino superior de Macau disponha da vantagem do sistema, da ausência de um mecanismo aperfeiçoado resultam muitas limitações para o seu desenvolvimento e situações desequilibradas no seu desenvolvimento em muitos aspectos. Assim, torna-se necessário aperfeiçoar a formação de mecanismos para elevar a qualidade geral do ensino superior de Macau, mediante medidas como a revisão e a optimização atempada da legislação do mesmo ensino, a garantia dos investimentos, a prestação de apoio às instituições no aperfeiçoamento da sua governação interna, a elevação do nível profissional dos docentes e investigadores e a devida aplicação do mecanismo de comunicação com as instituições. Antes do mais, podem aproveitar-se as oportunidades de cooperação regional para alargar o espaço físico para o desenvolvimento, no sentido de resolver o

258 problema da falta de espaço para o ensino. As Linhas Gerais do Planeamento para o Desenvolvimento da Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau preveem, até 2035 e na Grande Baía, a formação de algumas instituições de ensino superior de topo a nível mundial, o aparecimento de alguns grupos de cientistas com visão prospectiva, inovadora e internacional e a criação de um conjunto de resultados científicos originais que têm impactos relevantes para o desenvolvimento tecnológico mundial e para o progresso da civilização humana, passando assim a ser um paradigma avançado de desenvolvimento cooperativo do ensino superior e de desenvolvimento inovador a nível mundial. O 14.º Plano Quinquenal para o desenvolvimento do ensino da Província de Guangdong prevê a formação de uma nova conjuntura de cooperação e abertura do ensino ao exterior e o impulsionamento da cooperação em ensino na Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau. Serão criadas ex novo até 2025 de três a cinco instituições de ensino com a cooperação entre os três territórios e estabelecidas ex novo de três a cinco instituições de ensino em cooperação e institutos conjuntos de investigação sem personalidade jurídica. No âmbito da construção da Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau, da Zona de Cooperação Aprofundada entre Guangdong e Macau em Hengqin e da Zona de Cooperação entre Shenzhen e Hong Kong da Indústria de Serviços Modernos em Qianhai, será impulsionada na Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau a cooperação em matéria de educação, a construção de uma zona paradigmática internacional de educação, de modo a constituir uma nova conjuntura de cooperação e abertura ao exterior do ensino de Guangdong. Estas políticas oferecem, sem dúvida, um apoio firme para a solução do problema do espaço desequilibrado para o ensino. A partir de Março de 2021, houve já novidades sobre a construção de instalações de mais de 5 instituições de ensino superior. Além disso, a Universidade Politécnica de Hong Kong, a Universidade de Ciência e Tecnologia de Macau e a Universidade da Cidade de Macau assinaram acordos-quadro ou protocolos de cooperação no ensino com as respectivas cidades de Guangdong. De acordo com estatísticas incompletas, registam-se nos recentes dois anos 20 novas instituições de ensino superior na fase preparatória ou em obras de construção nas 9 cidades do Interior da China da Grande Baía, das quais 8 são resultantes da cooperação com instituições de ensino

259 superior de Macau e Hong Kong.47 No futuro, o Governo da RAEM deve acelerar as acções de coordenação e de planeamento, estimulando e apoiando, em proveito das vantagens institucional e posicional, mais instituições de Macau a instalar estabelecimentos autónomos ou cooperativos nas cidades da Grande Baía. Em segundo lugar, torna-se necessário: 1.º Apoiar as instituições de ensino superior na elevação dos níveis de ministração e investigação científica, através, por exemplo, da promoção da cooperação e da complementaridade das vantagens de todas as partes, a fim de alcançarem um desenvolvimento divergente;48 2.º Impulsionar as instituições de Macau no sentido de preparar as suas áreas académicas privilegiadas e vantajosas, em especial as de língua portuguesa, de gestão turística, de medicina tradicional chinesa e de microelectrónica e de formar quadros de diferentes níveis literários, para se adequarem às necessidades do País e de Macau; 3.º Impulsionar a cooperação complementar dos cursos de ensino superior do exterior e locais, conjugando as vantagens das áreas das instituições do exterior e locais, com vista a solucionar o problema do desequilíbrio na qualidade e na quantidade de ensino. Além disso, é necessário estimular e apoiar as instituições a fazerem avançar as acções de avaliação, de modo a obterem a credenciação profissional regional e internacional dos cursos a partir da avaliação científica, com vista a promover o reconhecimento das instituições e dos seus cursos. Relativamente à garantia do investimento de recursos no ensino superior, um académico refere que, quer no mecanismo de dotação do Reino Unido, Hong Kong - China “que se foca nas instituições”, quer no dos EUA que salienta a competitividade, quer no do Interior da China e da região de Taiwan - China que 47 “Esforça-se para construir um padrão educativo na Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau”, in Diário do Povo (edição ultramarina), de 20 de Agosto de 2021. 48 Por hipótese, a Universidade de Macau passa a ser uma universidade excelente internacionalmente reconhecida; a Universidade de Ciência e Tecnologia de Macau torna-se uma universidade famosa asiática e privilegiada em engenharia; a Universidade Politécnica de Macau transforma-se numa universidade avançada de aplicação da região Ásia-Pacífico; a Universidade da Cidade de Macau especializa-se em ciências humanas e sociais, passando a ser numa universidade metropolitana internacionalmente competitiva.

260 é conduzido pelo Governo, são indispensáveis “uma estimativa científica da dotação e inserção de elementos de desempenho”, e que “a dotação para o ensino superior por parte do Governo não pode ser um simples abastecimento de verbas de que as instituições do ensino superior necessitam; a dotação tem que ser estratégica e benéfica para a elevação da qualidade do ensino superior do país/ território; a dotação está sujeita a uma estimativa objectiva e científica no sentido de defender os interesses públicos.” 49 Neste sentido, o Governo da RAEM tem que criar, com maior brevidade possível, um regime financeiro para o ensino superior que regule, por exemplo, as “dotações regulares + as dotações para os projectos competitivos” e os “subsídios de propinas para os estudantes locais + as dotações para os projectos competitivos”.50 Este mecanismo misto de dotação pode garantir o funcionamento essencial das instituições, por um lado, podendo também dinamizar as actividades das mesmas à custa das dotações para projectos competitivos, por outro. Além disso, é necessário explorar meios diversificados para o financiamento das instituições de ensino superior de Macau, elevar a capacidade de transformação dos trabalhos de investigação científica, em especial daqueles que estão em conformidade com o rumo industrial de Macau, de modo a alargar os meios de rendimento das instituições, elevar a eficácia da sua industrialização, bem como promover a longo prazo a articulação orgânica dos sistemas das políticas, da indústria, do ensino e da investigação científica, de modo a produz um efeito de escala e a concretizar os benefícios sociais e económicos. 2. Promoção do desenvolvimento diversificado da estrutura curricular A estrutura económica excessivamente homogénea e duradoura de Macau constitui o impedimento principal para o desenvolvimento sustentável e para o 49 Xie An Bang e Cheong Weng Lam, “Breve análise sobre o mecanismo de dotação pública no ensino Superior”, in Revista do Ensino Superior de Macau, número 2, Macau, Gabinete de Apoio ao Ensino Superior, 2013, pp. 6-11. 50 Chan Chi Fong, “Breves notas sobre a reforma do regime financeiro do ensino superior em Macau”, in Boletim do Instituto Politécnico de Macau, número 55, 2014, p. 159.

261 desenvolvimento diversificado da estrutura curricular do ensino superior de Macau. Assim, a diversificação da estrutura económica de Macau passa a ser uma tarefa principal actual para o desenvolvimento de Macau. Em Setembro de 2021, foi publicado pelo Comité Central do Partido Comunista da China e pelo Conselho de Estado o Projecto Geral de Construção da Zona de Cooperação Aprofundada entre Guangdong e Macau em Hengqin e em Dezembro de 2021, foi publicado pelo Governo da RAEM o Segundo Plano Quinquenal de Desenvolvimento Socioeconómico da Região Administrativa Especial de Macau. Ambos os documentos afirmam que “Macau empenhar-se-á de modo dinâmico no desenvolvimento da construção de alta qualidade da Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau; a par da consolidação e do fomento das indústrias tradicionais, Macau irá empenhar-se em desenvolver as indústrias-chave em conformidade com a realidade social, incluindo a indústria big health que tem como ponto de partida a investigação científica e o fabrico dos produtos de medicina tradicional chinesa, a indústria das finanças modernas, a indústria das tecnologias novas e avançadas, a indústria das convenções, exposições e comércio, assim como as indústrias da cultura e do desporto; irá impulsionar igualmente a valorização e a reconversão industrial, estimular a vitalidade do desenvolvimento económico de Macau e reforçar a capacidade geral, consolidar e aumentar a competitividade da RAEM, a fim de concretizar a diversificação adequada da economia e o desenvolvimento sustentável.” Isto pode servir de base para a promoção da diversificação da estrutura curricular. Para o efeito, podem tomar-se as seguintes medidas: 1.ª Desenvolver vigorosamente os cursos profissionais relacionados com as indústrias de medicina tradicional chinesa, com a cultura, o turismo, convenções e exposições, o comércio, as finanças modernas, bem como com a investigação científica e a indústria transformadora de alto nível, no sentido de adequar-se às necessidades para o desenvolvimento social; 2.ª Fomentar o desenvolvimento sinérgico e coordenado dos ensinos superior, básico e técnico-profissional, motivando a cooperação entre as instituições e os diferentes sectores económicos para organizar cursos orientados para o emprego com o objectivo de dar respostas às necessidades reais da sociedade de Macau, de modo a apoiar o desenvolvimento na direcção da diversificação do ensino superior de

262 Macau e a formar de mãos dadas um sistema de preparação de quadros; 3.ª Criar de modo dinâmico diversos cursos internacionais e cursos de conhecimentos gerais para promover o desenvolvimento equilibrado das ciências formais, das ciências naturais, das ciências sociais, das humanidades e das ciências aplicadas, de modo a promover o desenvolvimento diversificado da estrutura curricular. 3. Elevação da qualidade do desenvolvimento da internacionalização do ensino superior Os dados demonstram que a internacionalização do ensino superior de Macau tem-se desenvolvido segundo o modo invertido. No futuro, é necessário promover a qualidade da internacionalização, de modo a fazer avançar a “introdução” e a “exportação” em paralelo, com vista a concretizar as metas finais da internacionalização de modo compreensivo. Em proveito da vantagem dos estudos e da investigação e através do desenvolvimento divergente e no uso das vantagens comparativas,51 podem promover-se o intercâmbio e a cooperação com o exterior no campo do ensino superior, reforçando as influências das áreas académicas privilegiadas do ensino de Macau, com vista a articulá-las com o posicionamento de desenvolver “um centro, uma plataforma, uma base”, salientando as missões múltiplas do ensino superior de Macau de “desenvolver as suas vantagens, aperfeiçoar-se a si própria, sedear-se na sua região e fazer face ao mundo” e dando contribuições para Macau, para a Grande Baía, para o País e para os demais territórios. Por um lado, a investigação em medicina tradicional chinesa, os quatro laboratórios de referência do Estado e o Centro de Investigação de Engenharia do Ministério da Educação 51 A vantagem comparativa refere-se ao fenómeno de que o custo de oportunidade de produção de um certo bem é inferior a outros países. Esta teoria tem por origem a teoria de vantagem absoluta de Adam Smith e foi formulada por David Ricardo que a desenvolveu. Na obra intitulada Princípios de Economia Política e de Tributação, David Ricardo apresentou a sua teoria famosa das vantagens comparativas, no sentido de que cada país beneficia-se com a especialização em fabrico de bens cuja produção é relativamente mais vantajosa para si, em troca de bens cuja produção é relativamente menos vantajosa por meio de comércio internacional.

263 em Macau, que são inexistentes no ensino superior noutros territórios, constituem particularidades do ensino superior de Macau, pelo que será de reforçar as capacidades de investigação científica e o ensino desta área, impulsionando o desenvolvimento divergente na mesma área, de modo a intensificar as influências da área académica privilegiada do ensino superior de Macau. Por outro, face à concessão da credenciação “TedQual” da Organização Mundial do Turismo das Nações Unidas para vários cursos da área do turismo ministrados em algumas instituições, facto que reflecte as vantagens dos respectivos cursos de gestão em turismo das instituições de ensino superior de Macau, pode consolidar-se e reforçar-se o sistema de ensino de Macau nas áreas das línguas portuguesa e chinesa e do turismo, tornando Macau numa base de formação de quadros bilingues de português e chinês e de ensino de turismo, preparando os respectivos quadros profissionais e disponibilizando formação para indivíduos de outros territórios, de modo a reforçar as suas influências a nível internacional. Além disso, é necessário elevar o nível da internacionalização dos docentes: 1.º Organizando cursos de estudos para o pessoal do ensino superior em cooperação com as instituições de ensino superior internacionalmente famosas ou financiando o pessoal docente e de investigação para exercer nas instituições superiores do exterior actividades de ensino ou investigação científica de curta duração; 2.º Organizando acções de formação e investigação no exterior para o pessoal responsável pela gestão ou pelos assuntos administrativos e para o pessoal jovem de docência e de investigação, de modo a aprofundar o seu entendimento relativo à evolução internacional e a fomentar o desenvolvimento das suas capacidades de gestão e de inovação; 3.º Tomando medidas tendentes a optimizar as condições de trabalho e de vida em Macau do pessoal de docência e de investigação vindo do exterior, incluindo a harmonização e o aperfeiçoamento da legislação relativa às matérias em causa por parte dos respectivos serviços públicos, bem como fazer estudos sobre a construção de residências para académicos ou sobre a concessão do subsídio de renda. Tudo isto tem por finalidade o impulsionamento do intercâmbio e a mobilidade dos quadros entre as intituições de Macau, do Interior da China e dos diferentes países ou territórios.

264 4. Dilatação da fonte de estudantes e optimização da sua estrutura Actualmente, para fazer face à crise da fonte de estudantes, quer os países euro-americanos que tradicionalmente exportam ensino superior, quer os países emergentes asiáticos que exportam ensino superior como Japão, Coreia do Sul, Singapura e Interior da China, dilatam de modo dinâmico a fonte de estudantes e a sua estrutura. Com o desenvolvimento do ensino superior moderno de Macau durante mais de quarenta anos, apesar de ter sido dado um grande salto em termos da sua expansão, é ainda necessário dilatar a fonte de estudantes e melhorar a sua estrutura a fim de tornar efectiva a sustentabilidade do ensino superior, uma vez que Macau é uma mini-sociedade. Relativamente à dilatação da fonte de estudantes e ao aperfeiçoamento da sua estrutura, apresentamos as seguintes sugestões: 1.ª Aperfeiçoar as medidas de bem-estar social e amigáveis, tais como as relacionadas com a vida da população e da sociedade - habitação, educação, saúde e segurança social - de modo a aliviar o stresse sobre reprodução dos residentes e a fazer elevar a taxa de natalidade de Macau; 2.ª Organizar cursos ou seminários sobre o desenvolvimento das carreiras profissionais das diferentes fases, de modo a permitir uma planificação prudente da carreira por parte dos jovens, elevando assim a taxa de prosseguimento nos estudos; 3.ª Encorajar e apoiar as instituições de ensino superior a dinamizarem as suas características e vantagens. Adequar a criação de novos cursos nas áreas das tecnologias científica e informática às necessidades do desenvolvimento social e depois definir as respectivas medidas de incentivos para aperfeiçoar o sistema de financiamento e de assistência social para os estudantes do ensino superior, apoiando-os no prosseguimento dos seus estudos e no aperfeiçoamento mediante medidas de apoio como a atribuição de subsídios e bolsas de mérito e bolsas-empréstimo, ajustando atempadamente as preferências de financiamento, com vista a atrair a frequência de cursos recém-criados e a motivar os residentes de Macau para prosseguirem os seus estudos em Macau; 4.ª Promover uma sociedade dedicada à aprendizagem de modo a aumentar sucessivamente a taxa de residentes locais com habilitações académicas superiores, criando condições para os

265 residentes licenciados terem oportunidades de aprendizagem, reforçando gradualmente a formação a nível de pós-graduação, no intuito de reforçar os quadros com habilitações académicas avançadas e na área de investigação e de promover a ascensão profissional dos residentes de vários níveis, elevando, em consequência, a competitividade geral da RAEM; 5.ª Optimizar a estrutura da fonte dos estudantes do ensino superior, aproveitando as vantagens culturais, definindo um planeamento razoável relativo à proporção entre estudantes locais e do exterior das instituições e atraindo mais estudantes de qualidade, provenientes do exterior, para frequentarem cursos na RAEM, no pressuposto de não ser posto em causa o acesso ao ensino superior dos residentes da RAEM e no aproveitamento das vantagens decorrentes da língua portuguesa em especial para recrutar mais estudantes dos países de língua portuguesa e da ASEAN, bem como de países ou territórios situados ao longo do percurso “Uma Faixa, Uma Rota”, para alargar a dimensão dos estudantes do exterior e promover o desenvolvimento sustentável do ensino superior moderno. VII. Nota Conclusiva As Linhas Gerais do Desenvolvimento a Médio e Longo Prazo do Ensino Superior de Macau (2021 – 2030), enquanto enquadramento para o seu desenvolvimento, delineiam o plano do futuro desenvolvimento do ensino superior de Macau e asseguram o seu desenvolvimento a passos firmes no longo prazo. Assim, mediante uma retrospectiva da história do ensino superior moderno de Macau e um resumo das realidades do mesmo, o presente artigo procedeu à análise das suas vantagens e impedimentos ao seu desenvolvimento em vários aspectos, apresentando, em conjugação com as realidades, estratégias para aperfeiçoar a formulação de mecanismos, para promover o desenvolvimento diversificado da estrutura curricular, para elevar a qualidade do desenvolvimento da internacionalização do ensino superior e para dilatar a fonte de estudantes e aperfeiçoar a sua estrutura, com vista a dar passos para impulsionar o desenvolvimento do ensino superior moderno de Macau.

Administração n.º 136, vol. XXXV, 2022-2.º, 267-271 267 Discussion on Legislative Supervision of Public Enterprises in Macao Sheng Li Public enterprises have always played a pivotal role in Macao’s economy and society. Nevertheless, for a long time, the absence of related legal supervision framework and monitoring body/mechanism has prevented the government from effectively monitoring and regulating public enterprises. In recent years, with the launching of some mega national strategies such as the Belt and Road Initiative, the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area, and the Guangdong-Macao In-Depth Cooperation Zone in Hengqin, Macao is poised to have unprecedented development into a moderately diversified economy with abundant opportunities. With the deepening of public enterprises’ participation in the development of Macao’s economy, there is an urgent need to speed up the building of effective monitoring mechanism for public enterprises. First, this study focuses on the three pairs of relationships in the public assets law from three significant aspects: legal basis, implementation process, and regulatory requirements. Second, the study suggests that Macao Public Assets Supervision and Planning Office (or the proposed responsible bureau in the future) can take reference of the development of the State-owned Assets Supervision and Administration Commission of China, especially the experience of reforming state-owned enterprises, to strengthen the exchange and cooperation with the Mainland to form a reform synergy in terms of supervision and governance for Macao. Finally, the study proposes three perspectives on the establishment of a public assets law in light of Macao’s situation: to keep pace with the time and clarify the responsibilities of supervision roles for public enterprises; to innovate and improve the operation of public enterprises; and to clarify powers and duties of the office and enhance the government’s cross-border supervision capacity.

268 On the Application of International Compliance Standards to Macao Law Vong Chi Hou The operation of banks faces different risks. As an important member of the Greater Bay Area, how to integrate international compliance standards with local laws has become an issue in Macao’s financial development. The risk management system of Macao banks not only needs to be formulated in accordance with the guidelines issued by the Basel Committee, but considering Macao’s legal tradition, the Lusophone system should also serve as reference for Macao law. By studying the guidelines promulgated by the Basel Committee and the current compliance risk management system in Portugal, the author concludes that the compliance risk management of banks in Macao varies, depending on different businesses. When international compliance standards are applied to local laws, there are gaps in the system design, and the compliance standards cannot align fully with international standards. The main problems existing in Macao’s compliance laws are: First, from the legal origin perspective, there is a lack of regulation of the functions of the risk management department within banks, so there is an absence of clear guidance. Secondly, due to the lack of functions of the risk management department, there are difficulties in compliance risk management. Thirdly, the lack of systems required for compliance management (such as the registration of beneficial owners) can also be regarded as a system deficiency; and to compensate for the inadequacy of the compliance risk management systems in Macao banks, most of the high-level personnel in practical operation come from outside Macao, who are professionals with a good understanding of Macao law. To sum up, there is an urgent need for clarifying the coordination between international compliance standards and local laws.

269 The Macao Chinese Custom and Usage Code: Legislation, Revision Attempts and Replacement Chan Chan U Codification of custom and usage of local “natives” had long been a Portuguese colonial practice and became part of its colonial policy since the mid-19th century. The Chinese Custom and Usage Code (CUCC), promulgated in 1909, was the direct result of such policy in Macao. By examining the general background and the full process of its legislation, revision attempts and replacement, this paper attempts to analyse and clarify certain long-standing opinion by Chinese academics on the characteristics of Macao’s legal and judicial system during Portuguese colonial rule. This paper argues that, given the change of attitude of colonial officials from their initial proposition to have Portuguese legislation directly applied to Macao Chinese, the application of Chinese legislation to them only served as a provisional measure before Chinese custom and usage was codified within the Portuguese legal framework. Since the CUCC was only an exception to most family and succession components of the Portuguese Civil Code, and that Portuguese laws applied to all matters uncovered therein, Chinese legislation did not apply to Macao Chinese until being reinstated by Decree No. 36987 in 1948. The Decree did not expressly annul the CUCC but rather provided for its cessation to apply, and although “Chinese legislation” by then referred supposedly to the Civil Code of the Republic of China, political developments of China shortly after its promulgation had made Macao Chinese, mostly immigrants from mainland China, fallen into an embarrassing situation, as the legitimacy of such reference had gradually come into question. Such situation was only resolved in 1991, when the concept of domicile was introduced to the application of lex personalis of Macao Chinese residents.

270 The Internationalization of Macao Polytechnic University: Context, Strategies and Challenges Maria de Lurdes Nogueira Escaleira Manuela Dias Rezende Pinto The topic of the internationalization in higher education has come to assume great prominence in the strategic reflections and agendas of governments and tertiary institutions at a global level. This process of integrating an international, intercultural or global dimension into the objectives, functions or delivery of post-secondary education (Knight, 2003: 2) must be analyzed and understood not only at institutional but also at sectoral and national levels (Knight, 2004). In recent decades, the internationalization of these higher education institutions has accelerated worldwide, and assumed different forms and paths, such as over-commercialization and increase of competition, the use of English as the language of teaching, the emergence of new actors and different approaches and values and, more recently, the focus on the quality and internationalization of curricula. Taking into account this dynamic setting, the present investigation analyzes the process of internationalization of Macao Polytechnic University (former Macao Polytechnic Institute), concluding that this takes place in a unique catalytic context, in which the Macao Special Administrative Region asserts itself as a platform of services for commercial cooperation between China and Portuguese-speaking countries and an active agent in the Belt and Road Initiative and Guangdong-Hong-Kong-Macao Greater Bay Area of the People’s Republic of China.

271 Retrospect and Prospect of 40 Years of Modern Higher Education in Macao (1981-2021) Kou Seng Man During more than 40 years of modern higher education development in Macao, a unique and relatively standardized higher education system has been formed, and certain achievements have been made. In the future, the development of the Macao SAR should aim to attach greater importance to the role and function of higher education, and coordinate the development of government, industry, academia and research, so that higher education can cultivate all kinds of outstanding talents for society more effectively. In this regard, by reviewing the history of modern higher education in Macao, this paper summarizes the current situation of modern higher education in Macao, analyzes its advantages and the obstacles to development from various aspects. In the context of the “Outline for the Medium and Long-Term Development of Higher Education in Macao (2021-2030)”, a series of feasible strategies are proposed to further promote the development of modern higher education in Macao.