Número 135 (1.º de 2022)
Volume XXXV
Março de 2022 SUMÁRIO 125 Exploração Relativa aos Caminhos da Reforma do Regime de Escolha e de Provimento para os Cargos de Direcção e Chefia do Governo da RAEM 
Com base no percurso da reforma do regime de Macau e das experiências práticas da China e do estrangeiro Zeng Dong Lou Shenghua 149 Gestão dos Saldos Financeiros Públicos Positivos  Experiências Internacionais Enquanto Fontes de Inspiração para Macau Lin Deqin 177 Um Estudo sobre o Processo de Adopção de Políticas Sociais em Macau: O Caso do Projecto Piloto do Subsídio para Cuidadores Hu Jierong 201 Desenvolvimento da Propriedade Intelectual e Evolução e Resposta do Regime Jurídico de Macau Após o seu Retorno à Pátria Yi Zaicheng 225 O Código das Execuções Fiscais, Mantém-se em Vigor na RAEM?  Comentário ao Acórdão do TSI da RAEM, de 28.01.2021-Processo n.º 938/2020 João António Valente Torrão 285 Breve Discussão Sobre o Instituto da Suspensão da Execução das Penas Previsto na Lei n.o 13/2021 Fok Ka Seng Ao Im Peng 305 Abstracts

Administração n.º 135, vol. XXXV, 2022-1.º, 125-148 125 Exploração Relativa aos Caminhos da Reforma do Regime de Escolha e de Provimento para os Cargos de Direcção e Chefia do Governo da RAEM  Com base no percurso da reforma do regime de Macau e das experiências práticas da China e do estrangeiro Zeng Dong Lou Shenghua I. Introdução Desde o retorno de Macau que o regime de gestão dos servidores públicos de Macau, através da reforma do regime de avaliação, das carreiras, das renumerações, da formação e das promoções, conseguiu um certo nível de melhoria para se tornar mais imparcial e científico, por exemplo, com o adicionamento de uma escala de classificação, da criação de uma comissão paritária, da prorrogação do tempo de promoção para atribuição de um índice de vencimento mais alto para resolução do problema da estagnação profissional, etc, mas a estrutura do regime básico manteve o desenho geral do governo da administração portuguesa e, assim, existem vários problemas referentes ao  Doutorando em Política Pública pela Faculdade de Ciências Humanas e Sociais da Universidade Politécnica de Macau.  Professor da Faculdade de Ciências Humanas e Sociais da Universidade Politécnica de Macau.

126 regime da gestão de talentos nas décadas passadas, especialmente ao regime e à estratégia da gestão do pessoal de direcção/chefia. Nomeadamente, no que concerne à reserva de talentos, o regime da formação não é perfeito, faltando uma equipa de reserva; em termos de selecção de talentos, o pool de selecção é demasiado limitada, o critério da selecção não é claro, o processo de escolha não é transparente e há falta de competição, falta de um regime de rotação de pessoal e de orientação clara sobre a duração das funções de chefia... Depois de 2016, embora nos relatórios das linhas de acção governativa para os vários anos financeiros se façam referências explícitas ao aprofundamento da reforma da administração pública, ainda não veio a público o planeamento estratégico em relação ao regime da gestão de talentos para a administração pública de Macau. Enquanto para a estratégia da gestão de talentos dos altos funcionários do interior da China, Hong Kong, Taiwan, Austrália, EUA, Singapura, entre outros países e regiões, as competências nucleares desses altos funcionários estão estreitamente ligadas aos regimes da sua selecção, formação e contratação, o regime de selecção orientada pelas competências e pelo desempenho é o foco para a construção do regime de gestão dos quadros dirigentes das várias regiões; já o regime de selecção e gestão dos dirigentes de Macau ainda mantém o desenho da Administração Portuguesa, pelo que se torna necessária a sua reforma e melhoria. Este artigo faz uma análise dos documentos e das entrevistas, particularmente dos relatórios das linhas de acção governativa para os anos de 2000 a 2019, e da legislação sobre a selecção do pessoal de direcção e chefia, revê o percurso do desenvolvimento do regime de selecção para os cargos de direcção e chefia nos mais de 20 anos após o retorno de Macau, compara as experiências práticas sobre a selecção dos dirigentes das diferentes regiões, analisa os aspectos do regime de escolha para cargos de chefia e direcção do governo da RAEM que necessitam de melhoria, e reflecte e discute sobre os caminhos da reforma.

127 II. Percurso de mudança do regime de selecção do pessoal dirigente de Macau após o retorno A divisão dos funcionários públicos tem origem na dicotomia política-administração e o aparecimento dos grupos “cargo político-oficial administrativo” é um importante sinal da divisão das duas categorias. A distinção entre eles mostra os termos da forma como surgiram, as atribuições, o modo de gestão, a posição política, etc., sendo ambos dotados de uma missão histórica e de uma direcção de desenvolvimento completamente diferentes. No entanto, para os cargos de direcção e chefia do governo da RAEM, este grupo de funcionários públicos tem a natureza de cargo político e também características de oficial administrativo, são nomeados entre os funcionários administrativos comuns, mas têm atribuições muito diferentes das destes. De facto, os cargos de direcção e chefia estão sujeitos a um regime relativamente especial de entre os regimes de gestão do pessoal do governo da RAEM e a um modelo de gestão de talentos da função pública de natureza mista. Para discutir a formação desta especial política de selecção de talentos para a função pública, é preciso estudar o percurso histórico do seu desenvolvimento e das suas mudanças. Até 2019, Macau teve quatro governos e dois Chefes do Executivo; houve continuidade dos governos e das políticas governativas como princípio, após o retorno, podendo o desenvolvimento das políticas de selecção para os cargos de direcção e chefia de Macau dividir-se numa primeira e numa segunda dezena de anos. Primeira dezena (2000-2009) – etapa para procurar mudanças na estabilidade. Para Macau, os primeiros dez anos foram uma fase importante de mudanças históricas, de conflitos e de transição de regimes. Na perspectiva dos relatórios das linhas de acção governativa para os anos de 1999 a 2004, no âmbito do primeiro governo, milhares de trabalhos aguardaram feitos. Considerando o ambiente económico e social, a situação financeira do governo e a estabilidade da equipa administrativa, as exigências do governo da RAEM em relação aos funcionários públicos consistiram apenas em criar a consciência de servidor público, embora no Relatório das Linhas de Acção Governativa para o ano de

128 2003 se referisse que o governo iria fazer a revisão do regime jurídico vigente da função pública, “o Governo, no exercício das competências atribuídas pela Lei Básica, continuará a acelerar os trabalhos de revisão do regime jurídico da função pública. Esta revisão abrange o reajustamento das carreiras e o regime de ingresso e acesso, com vista a concretizar o objectivo de ‘o homem certo no lugar certo’.”1 Mas de facto manteve-se na fase de discussão e estudo, ao mesmo tempo que se referia que a reforma do regime do pessoal “envolve uma miríade de factores complexos”, deve “ter em consideração o moral e os sentimentos dos funcionários” e reconhece grande resistência à reforma. Até ao ano de 2006, um ano depois do início da administração do segundo governo da RAEM, no Relatório das Linhas de Acção Governativa foi levantada a questão da construção da equipa de funcionários públicos, referiu-se que se vão “tomar como referência sistemas mais avançados da função pública, adoptando gradualmente medidas de reforma dos modelos de formação e de provimento dos quadros dirigentes e chefias da Administração, em ordem a formar quadros com elevados valores deontológicos e superior competência.” 2 Pela primeira vez a reforma da selecção dos funcionários públicos foi referida nos relatórios das linhas de acção governativa e tomada em consideração geral, em termos de conceito de administração pública, de formação, de avaliação de promoção, etc.; referiu-se que se vai “combater com firmeza toda a espécie de nepotismo e de favorecimento pessoal”. Com a elaboração do Programa da Reforma da Administração Pública em 2007, e com a revisão do Regime das Carreiras Gerais dos Trabalhadores dos Serviços Públicos em 2008, o Relatório das Linhas de Acção Governativa de 2008 deu ênfase à regulamentação das responsabilidades e das obrigações dos funcionários dos níveis intermédio e superior, referindo-se que “iremos instituir um regime exigente de responsabilização aplicável aos dirigentes e chefias, que os vincule a deveres legalmente definidos”, 3 sendo 1 Relatório das Linhas de Acção Governativa de 2003 do Governo da Região Administrativa Especial da República Popular da China - 20 de Novembro de 2002. 2 Relatório das Linhas de Acção Governativa de 2006 do Governo da Região Administrativa Especial da República Popular da China - 15 de Novembro de 2005. 3 Relatório das Linhas de Acção Governativa de 2008 do Governo da Região Administrativa Especial da República Popular da China - 13 de Novembro de 2007.

129 agendadas para debate as disposições do regime vinculativo dos quadros dirigentes. Em Agosto de 2009, foram publicadas as Disposições Fundamentais do Estatuto do Pessoal de Direcção e Chefia (Lei n.º 15/2009) e as Disposições Complementares do Estatuto do Pessoal de Direcção e Chefia (Regulamento Administrativo n.º 26/2009). Nesta fase, apesar da autocrítica ao regime dos funcionários públicos nos primeiros cinco anos e de uma série de acções e desenhos relacionados com a reforma da equipa do pessoal da função pública e não obstante a orientação do Programa da Reforma da Administração Pública ter em consideração aspectos como a selecção de talentos, a avaliação, a promoção, a restrição, etc, contudo, no essencial não foi possível evitar a contradição entre a “continuidade” do regime original e o “desenvolvimento” do novo regime no início do retorno. Por um lado, a “continuidade” exigia que o governo da REAM mantivesse o regime original, nomeadamente, os artigos n.º 5º, 8º e 99º, entre outros, da Lei Básica, sobre a reserva das leis e os funcionários públicos anteriores de Macau, bem como o regime dos funcionários públicos anterior manter-se-ia inalterado. Por outro, o “desenvolvimento” significava que após o retorno as políticas e as leis deveriam ser compatíveis com a Constituição e as respectivas políticas da República Popular da China, e adaptar-se ao desenvolvimento e às mudanças sociais do novo ambiente político e jurídico. Em relação aos funcionários públicos (incluindo os quadros dirigentes), como um grupo com interesses adquiridos, a sua insistência na não-alteração do regime administrativo tradicional e original foi protegida pela “continuidade”; no entanto, o modo de gestão, a eficiência administrativa e a burocracia herdadas da época colonial não se adaptavam ao desenvolvimento rápido da economia e da sociedade após o retorno, sendo impossível satisfazer a exigência dos residentes no referente ao “desenvolvimento” da administração pública e dos serviços públicos, pelo que, procurar mudanças, manter a estabilidade e estar-se atento aos possíveis perigos em tempos de paz eram princípios orientadores para uma reforma cautelosa do regime de selecção dos funcionários públicos neste período.

130 Segunda dezena (2010-2019) – construção inicial do regime. Entre os anos de 2009 e 2010, a proposta do conceito de “governo sob o sol” reforçava a interacção e a ligação da administração pública da RAEM com os cidadãos. O Relatório das Linhas de Acção Governativa do ano 2011 dá ênfase ao “aprofundar e consolidar o regime de responsabilização dos titulares de cargos públicos e de modo a evidenciar o espírito de responsabilização, implementaremos vários diplomas e medidas importantes”, nomeadamente o Estatuto dos Titulares dos Cargos Principais do Governo da RAEM e respectivas normas de conduta, os Padrões de Conduta do Pessoal de Direcção e de Chefia – Deveres e Responsabilidades na Violação dos Mesmos, e a legislação já implementada, como as Disposições Fundamentais do Estatuto do Pessoal de Direcção e Chefia e o regulamento administrativo sobre as Disposições Complementares do Estatuto do Pessoal de Direcção e Chefia, entrando a gestão do pessoal de direcção e chefia na sua fase de legalização e de institucionalização. Após os anos 2012 e 2013, com a nova oportunidade de colaboração Guangdong-Hong Kong-Macau, a proposta de “governança científica” e o reforço da “eficácia administrativa”, o regime de responsabilização e desempenho administrativo tornou-se alvo destacado de discussão. O Relatório das Linhas de Acção Governativa do ano 2014 referiu-se à implementação do regime de apreciação do desempenho do pessoal de direcção orientado sob o sistema de gestão do desempenho. Após o ano de 2015, o Regime das Carreiras dos Trabalhadores dos Serviços Públicos, com alterações, reavaliou os diversos níveis de funcionários públicos, formando uma cultura administrativa de “orientação por desempenho” e “equivalência de poder e responsabilidade”. A partir do ano de 2015, o governo da RAEM iniciou o estudo e a construção do regime de selecção e promoção dos funcionários públicos. O Relatório das Linhas de Acção Governativa de 2016 mencionou a revisão do regime de “Recrutamento, selecção e formação para efeitos de acesso dos trabalhadores dos serviços públicos” e a avaliação global do “Regime das carreiras dos trabalhadores dos serviços públicos”. Nos relatórios das linhas de acção governativa dos anos de 2016 a 2019, são enfatizadas a importância e a necessidade da avaliação por uma parte terceira. Durante este período, o governo

131 da RAEM dedicou-se a uma série de estudos sobre os regimes de selecção, promoção e formação, fornecendo uma referência importante para a revisão do “Regime das Carreiras dos Trabalhadores dos Serviços Públicos”, do “Estatuto dos Trabalhadores da Administração Pública”, das “Disposições Fundamentais do Estatuto do Pessoal de Direcção e Chefia” e das suas disposições complementares. De um modo geral, a segunda dezena de anos foi a fase da construção inicial do regime de selecção e gestão do pessoal de direcção e chefia do governo da RAEM. Por um lado, fez a distinção entre a gestão do pessoal das carreiras gerais e do pessoal de direcção e chefia; por outro, fez uma análise e estudo sobre o regime de gestão e as disposições jurídicas respectivamente dos dois diferentes tipos de carreiras, tomando como referência as características e as vantagens dos regimes dos altos funcionários da China e do estrangeiro, para o aperfeiçoamento dos regimes de selecção, provimento e formação dos quadros dirigentes do governo da RAEM. No entanto, devido ao tardio início do estudo, não foi fácil superar a restrição da “continuidade”; os regimes de selecção, provimento e formação dos quadros dirigentes não foram capazes de avançar unilateralmente e o problema não veio a ser resolvido fundamentalmente. III. Características e questões existentes no regime de selecção do pessoal de direcção e chefia do governo da RAEM Normalmente, a selecção e o provimento dos cargos de direcção tem quatro formas, nomeadamente os regimes de eleição, nomeação, contratação e exame. O regime de nomeação é uma forma de provimento em que o órgão designa, dentro do âmbito dos seus poderes de provimento e demissão, o funcionário para assumir certa função; o regime de exame consiste em fazer a selecção através de um exame; o regime de eleição determina a pessoa do provimento através de eleição; no regime de contratação o provimento é feito através de contrato. Nos países ocidentais (como os EUA e o Reino Unido), para a selecção e provimento dos altos funcionários aplica-se na maior parte dos casos o regime de nomeação; alguns países (como a França) aplicam o regime de exame para a selecção dos

132 altos funcionários. Para a selecção e provimento de funcionários dos níveis intermediário e superior do governo da RAEM tem-se mantido o regime de nomeação: o pessoal de direcção (director, subdirector) e chefia (chefe de departamento, chefe de divisão) é nomeado em comissão de serviço, por um prazo máximo de 3 anos, podendo a comissão ser renovada e o poder de autorização pertence ao Chefe do Executivo. 1. Problemas sobre a prática do regime de nomeação e sua demonstração Do ponto de vista da prática da selecção dos funcionários públicos da RAEM durante um longo período, existe um estudo a indicar que o regime da nomeação tem um lado positivo na prática, demonstrado em dois aspectos: Um, a flexibilidade do regime de nomeação. Com este regime, podem ser providos talentos de forma flexível, por meio de um processo relativamente rápido, assim sendo acelerada a construção da equipa de direcção. Outro, a praticidade do regime de nomeação. No referido estudo, um entrevistado entende que, no ambiente político e administrativo actual de Macau, o regime de nomeação parece ser mais vantajoso do que o recrutamento por concurso em termos de “conhecer a pessoa suficientemente bem para lhe atribuir tarefas compatíveis com as suas habilidades”. Considerando a consistência do conceito de administração do quadro dirigente do governo e o acordo tácito da administração e a harmonia da equipa, a prática indica que o regime de nomeação é vantajoso para a construção, a coordenação e a comunicação da equipa da administração pública. Esta opinião sobre as vantagens do regime de nomeação recolhe consenso nos que ocupam os cargos. Um académico, não obstante, tem opinião diferente: “o maior obstáculo para a gestão dos funcionários públicos de Macau consiste na fragmentação e diferenciação do regime de gestão derivado das formas de provimento diferentes; por um lado, torna difícil a gestão unificada em termos sistemáticos; por outro, leva a que os funcionários públicos das diferentes formas de provimento fiquem

133 com o moral em baixo devido à comparação horizontal,4 causando discórdia na equipa. Um académico resumiu assim as desvantagens do regime de nomeação “apesar de ter fixado regulamentos sobre as qualidades e as habilitações dos nomeados para a nomeação do pessoal de direcção, por falta de mecanismo de selecção transparente, o público suspeita quanto à qualificação dos novos nomeados.” 5 De facto, na prática do regime, são criticados e culpados os seguintes aspectos: 1) O critério de escolha não é específico e tem um limiar muito baixo. Nos termos da lei,6 o recrutamento para os cargos de direcção e chefia faz-se por escolha, mediante apreciação curricular, de entre indivíduos de reconhecida idoneidade cívica, possuidores de habilitações compatíveis com o cargo para o qual são recrutados e da competência e experiência profissionais adequadas ao desempenho das respectivas funções, que satisfaçam os requisitos gerais e especiais de admissão na Administração Pública. Assim, o critério ou as condições de escolha e o recrutamento para os cargos de direcção e chefia depende das habilitações, da competência e da experiência profissional (Tabela 1). Pelo acima exposto, o critério actual de escolha para os cargos de direcção/chefia do governo da RAEM é relativamente vago e geral, não constando exigências detalhadas e claras sobre as habilitações, a competência e o desempenho. Um estudo demonstra que o regime de nomeação obriga a um processo de exame de parâmetros, a uma flexibilidade demasiadamente ampla, tomando actualmente como referência o desempenho profissional, a avaliação e, 4 Yin Yifen - Reforma do sistema de recrutamento dos funcionários públicos da RAEM, in Hong Kong and Macao Journal, n.º 2 de 2017. 5 Lou Shenghua - Olhar para o Passado e Futuro: Reforma da Administração Pública de Macau, in Hong Kong and Macao Journal, n.º 1 de 2020. 6 Disposições Fundamentais do Estatuto do Pessoal de Direcção e Chefia da Região Administrativa Especial de Macau estipuladas na Lei n.º 15/2009 da RAEM. Disposições complementares do estatuto do pessoal de direcção e chefia da Região Administrativa Especial de Macau estipuladas no Regulamento Administrativo n.º 26/2009 da RAEM.

134 em geral, as relações pessoais. No entanto o regime é demasiado prático e não se encontra suficientemente normalizado, é demasiado arbitrário, faltando procedimentos sistemáticos operacionais e não sendo persuasivos os seleccionados. Tabela 1: Condições de escolha para os cargos de direcção/chefia Condições gerais Cargos de direcção Cargos de chefia Director Subdirector Chefe de departamento Chefe de divisão Chefe de secção Origem de escolha Sem limite Entre trabalhadores da Administração Pública Habilitações Habilitados com, pelo menos, licenciatura Habilitados com, pelo menos, licenciatura Habilitados com, pelo menos, curso superior Habilitados com, pelo menos, o ensino secundário complementar Experiência profissional É indicador de experiência profissional adequada para o exercício de cargos de direcção o facto de a pessoa em causa ter previamente exercido, de forma reconhecidamente competente, funções de responsabilidade no domínio da Administração Pública ou no sector privado. É indicador de experiência profissional adequada para o exercício de cargos de chefia o facto de a pessoa em causa ter pelo menos 5 anos de experiência profissional na área para a qual é recrutada. 2) O poder de nomeação é demasiado centralizado e de forte subjectividade. Nos termos das respectivas disposições,7 o poder para autorizar a nomeação pertence ao Chefe do Executivo mas, na realidade, uma vez que é impossível que o Chefe do Executivo conheça cada candidato, normalmente aplica-se o modelo de recomendação, significando que o director recomenda ao secretário o candidato que lhe tenha sido recomendado pela chefia. Ou seja, o poder de nomeação passa a estar na mão do director/chefia, sendo inevitável que a escolha fique viciada pela subjectividade, isto é, dominada pelo gosto pessoal. Um estudo descobriu que actualmente para nomear o pessoal de direcção/chefia, são elementos de 7 Disposições Fundamentais do Estatuto do Pessoal de Direcção e Chefia da Região Administrativa Especial de Macau estipuladas na Lei n.º 15/2009 da RAEM. Disposições complementares do estatuto do pessoal de direcção e chefia da Região Administrativa Especial de Macau estipuladas no Regulamento Administrativo n.º 26/2009 da RAEM.

135 consideração a consistência do pensamento, as relações, a confiança, etc.; de facto, os funcionários públicos nomeados têm o futuro profissional estreitamente ligado ao seu superior, incapaz de planear a própria carreira profissional e de determinar a meta de desenvolvimento profissional a longo prazo. Um outro estudo descobriu que a existência de um mecanismo não oficial nas nomeações, por exemplo, o nepotismo e a cultura de protecção, etc., que são criticados, influencia a objectividade da nomeação. 3) O processo de escolha não é perfeito e a transparência não é elevada. No processo de escolha, basta haver o despacho de nomeação dos titulares dos cargos de direcção e chefia, devidamente fundamentado, publicado no Boletim Oficial da RAEM, juntamente com uma nota relativa ao currículo académico e profissional do nomeado, mas não há exigência nem regulamento completo e explícito sobre o processo de nomeação, faltando um regulamento sistemático transparente, objectivo e científico. Para os candidatos não nomeados, o processo de nomeação parece ocorrer dentro de uma “caixa escura”. 4) Falta a competitividade, sendo a credibilidade fraca. Actualmente a nomeação dos titulares dos cargos de direcção e chefia é feita principalmente através do regime de consulta interna. Esta forma não transparente e sem competição permite que a nomeação sofra de fraco reconhecimento e que a sua credibilidade seja questionada. Um estudo indica que o espaço discricionário do poder de nomeação é demasiado lato, a escolha do pessoal é arbitrária, especialmente em relação aos directores ou chefes que vêm do exterior do sistema. Por um lado, a sua nomeação é muitas vezes súbita, o que se percebe pela sua falta de conhecimento sobre a cultura, o processo administrativo e os trabalhos do mesmo departamento e pela dificuldade de adaptação ao seu sistema e cultura, o que facilmente é questionado e gera resistência por parte do pessoal do interior do departamento, desfavorecendo o desenvolvimento dos trabalhos; por outro, por falta de oportunidade de competição pública, a “nomeação do candidato de fora do sistema” significa a redução de oportunidades de promoção para o pessoal dentro do serviço, o que, de algum modo, destrói o seu moral.

136 2. Incentivos insuficientes referentes às escolhas e às promoções Como elevar a eficácia dos talentos é desde sempre uma questão muito debatida na área da gestão de talentos da administração pública. A partir do ano de 2013, o governo da RAEM começou a implementar o regime de apreciação do desempenho dos cargos de direcção, tentando ligar a “responsabilização dos cargos de direcção” com a gestão do desempenho da administração pública, explorar e construir em conjunto o regime de gestão do desempenho efectivo, reforçar a sensação da responsabilidade, a consciência do serviço e a ética profissional dos cargos de direcção, com vista a elevar a eficiência da administração. Contudo, um estudo descobriu que o governo da RAEM deve melhorar a utilização correcta, boa e flexível dos talentos. 1) Avaliação do desempenho imperfeita, e existência de formalismos. O governo da RAEM estabeleceu que os titulares dos cargos de chefia sejam avaliados pelos seus superiores; no processo de avaliação, o pessoal subordinado ao mesmo chefe pode emitir opinião sobre o desempenho do seu chefe através do preenchimento do questionário aprovado pelo Chefe do Executivo por despacho. Contudo, mesmo tendo a Lei n.º 15/2009 - Disposições Fundamentais do Estatuto do Pessoal de Direcção e Chefia 8 - e do despacho que aprovou “o modelo do relatório de apreciação do desempenho do pessoal de direcção,9 o regime de apreciação do desempenho do pessoal de direcção não é perfeito. Um. Os indicadores para a apreciação do desempenho não são claros. O modelo do “relatório de apreciação do desempenho do pessoal de direcção” estabelece três indicadores básicos para os secretários do governo apreciarem o 8 Nos termos do art.º 14º, n.º 5º das Disposições Fundamentais do Estatuto do Pessoal de Direcção e Chefia da Região Administrativa Especial de Macau, “o desempenho do pessoal de direcção é sujeito a apreciação anual. A informação prestada sobre a apreciação é confidencial e visa manter o Chefe do Executivo informado sobre o desempenho do pessoal de direcção dos diversos serviços e entidades da Administração Pública da RAEM, sendo relevante, nomeadamente, para efeitos de fundamentação da decisão de renovação da comissão de serviço, da decisão de nomeação ou colocação em outro cargo público, da decisão de atribuição de louvor público e/ou prémio de desempenho, e da decisão de cessação imediata da comissão de serviço.” 9 Despacho do Chefe do Executivo n.º 305/2013 da RAEM.

137 pessoal de direcção, que constituem a estrutura e os parâmetros básicos para a implementação do regime de apreciação do desempenho do pessoal de direcção. Os indicadores básicos são a capacidade de execução, a liderança e a ética no serviço, mas comparando com o desenho do mesmo regime da China e do estrangeiro, este tipo de instrução e de parâmetros não é claro. Nomeadamente, o padrão actual de apreciação tem 4 graus, isto é, “excelente – bom – suficiente – deve melhorar” ou “muito acima do esperado – acima do esperado – como o esperado – deve melhorar”, ou “demonstra muito – demonstra bastante – demonstra – deve melhorar”, mas não há indicações para distinguir a diferença dos graus, havendo grande arbítrio, que facilmente torna os resultados da apreciação não correspondentes à verdade ou “vagos”. Além disso, faltam explicações sobre a forma de preencher as observações e as recomendações, e como assegurar a objectividade do conteúdo da apreciação. Dois. A aplicação dos resultados da apreciação do desempenho do pessoal de direcção não é suficiente. Os resultados da apreciação não têm uma conexão substancial com a responsabilização, a promoção, a renovação, a formação e a demissão do pessoal de direcção faltando, ao mesmo tempo, um mecanismo para incentivos, recompensa e punição. 2) A renovação ilimitada da comissão de serviço afecta a mobilidade do pessoal. O pessoal de direcção e chefia é nomeado em comissão de serviço, por um prazo máximo de 3 anos, sem prejuízo da renovação da comissão.10 Esta disposição deixa espaço para a renovação da comissão, possibilitando a comissão com prazo mas renovável ilimitadamente, de tal forma que o regime de gestão do pessoal de direcção/chefia se torna rígido, sendo o mandato muito prolongado. Normalmente, se o pessoal de direcção/chefia não se envolver em problemas jurídicos ou se pedir, por sua própria iniciativa, para desistir da comissão, manterá qualidades para a renovação da comissão. Só quando tiver ocorrido uma vaga, é que o subordinado terá oportunidade de promoção; assim, num certo nível reduz-se a oportunidade de promoção e de mobilidade dos respectivos funcionários. Se 10 Lei n.º 15/2009 da RAEM - Disposições Fundamentais do Estatuto do Pessoal de Direcção e Chefia da Região Administrativa Especial de Macau

138 o cargo de direcção/chefia estiver ocupado pela mesma pessoa, impossibilitará a promoção de outros; de algum modo os funcionários com ambição e aspiração ficarão desanimados. 3) A combinação errada da pessoa com o cargo e a vaga do cargo interferem na eficácia dos talentos. A melhor combinação para a gestão dos recursos humanos será ter a pessoa exacta na posição adequada; a combinação da pessoa e do cargo é um processo bidirecional e, assim, só quando for encontrada a combinação certa entre o cargo e o próprio funcionário, poderá o potencial para o exercício da função libertar-se completamente e produzir os melhores efeitos. Em termos da situação actual, por um lado, a mobilidade do pessoal é lenta, de pouca oportunidade para a promoção; por outro, para alguns cargos não existe a pessoa adequada. A existência de vaga em alguns cargos por um longo período de tempo é devida a contactos insuficientes entre os serviços administrativos e a falta de visão geral para a formação e a mobilidade dos talentos; o pessoal com boas qualidades dentro de um departamento não tem vontade de se mudar para outros. 4) Não combinação entre poder e responsabilidades e dificuldade de responsabilização. O desvio ao princípio da equivalência entre poder e responsabilidade (ou ao princípio da consistência entre poder e responsabilidade) é um dos factores que afectam os incentivos à promoção. Numa organização, o poder que um administrador possui deve corresponder à responsabilidade que assume. O regime actual do pessoal de direcção e chefia de Macau contém algumas exigências de desigualdade: em primeiro lugar, nos trabalhos de gestão concretos, o poder de decisão está na mão do superior, mas são os subordinados que assumem a responsabilidade e as consequências das políticas. Em segundo lugar, o bom ou o mau desempenho do pessoal de direcção ou chefia está estreitamente ligado à autorização racional do superior. No processo de execução das políticas, podem ocorrer vários tipos de circunstâncias e problemas; caso o executor não obtenha autorização suficiente, deverá pedir instruções para o caso concreto, pois a eficiência e os efeitos da execução serão afectados. Em terceiro lugar, faltam supervisão e restrições quanto à responsabilidade solidária dos cargos de direcção.

139 3. O mecanismo da formação de uma reserva de talentos não é perfeito No sistema dos servidores públicos, os funcionários de nível intermédio e superior desempenham um papel muito importante na administração pública, não só em relação à execução das políticas e à realização dos objectivos, como ainda mais à conservação do valor dos serviços da administração pública e da promoção do seu desenvolvimento. A formação de funcionários públicos dentro e fora do território dá muita importância ao valor de “ter competência como base”; os cursos de formação são particularmente desenhados de acordo com as exigências das competências nucleares das diferentes categorias e das funções atribuídas aos cargos, para ajudar os trabalhadores da administração pública, após a promoção, a adaptarem-se o mais depressa possível ao novo cargo. Em Macau, nos termos das Disposições complementares do estatuto do pessoal de direcção e chefia, o pessoal de direcção e chefia está periodicamente sujeito a formação e, para o efeito, é elaborado um plano anual de formação. As actividades informais de formação organizadas pelos diversos departamentos são consideradas ter como objectivos de formação e treino as competências dos funcionários públicos. Os regimes particulares de substituição e de chefia funcional também exercem certo papel na formação e na reserva de talentos. Mas, de um modo geral, a formação actual sobre reserva de talentos não é sistemática, havendo ainda muito espaço para ser aperfeiçoada. 1) O regime de formação deve ser melhorado. Actualmente o regime de formação do pessoal de direcção e chefia divide-se em curso obrigatório e curso facultativo, não havendo formação sistemática antes, durante e depois da assunção do cargo de direcção e chefia. Além disso, os cursos actualmente existentes podem ser escolhidos livremente conforme o interesse pessoal, de forma muito arbitrária; os cursos de aperfeiçoamento são poucos e para muitas pessoas, receber formação é como “cruzar o rio sentindo as pedras”. 2) O regime de formação deve ser regulado. O pessoal de direcção e chefia está periodicamente sujeito a formação adequada às necessidades dos serviços e

140 das entidades públicas da RAEM. 11 No entanto, no momento actual, não há garantia sistemática de formação. Por um lado, não há garantia sobre a duração da formação, que tem uma relação contraditória com as horas de trabalho, não há um número de horas de formação obrigatória para os trabalhadores a tempo inteiro; por outro, por falta de restrição sistemática, os departamentos dificilmente deixam os seus melhores trabalhadores despender tempo em formação para aperfeiçoamento, ficando a oferta de formação não conforme com a demanda. 3) É necessário criar um mecanismo de reserva. Os funcionários públicos de Macau aposentam-se com “36 anos de serviço ou 65 anos de idade”. Além disso, os que prestaram 30 anos de serviço e tem idade superior a 55 anos” também podem requerer a aposentação. Segundo cálculos baseados nas estatísticas oficiais de Macau, depois de 2025 provavelmente enfrentar-se-á a aposentação de um grande número de funcionários de direcção e chefia. De acordo com o regime actual de promoção/formação de Macau, nessa altura poderá não haver sucessores na equipa de talentos. Se o governo da RAEM não criar o mais cedo possível o regime de reserva de talentos, poderá deparar-se no futuro com uma crise de sucessão no pessoal da administração pública. Actualmente o recrutamento é feito por escolha, quando ocorrer uma vaga nos quadros, surgindo assim uma ausência sistemática. Embora os dirigentes de muitos departamentos tenham consciência e vontade de criar uma reserva de talentos, não há disposições jurídicas explícitas para a apoiar, pelo que se torna difícil implementá-la de forma sistemática e contínua. IV. Reflecções sobre o regime de escolha do pessoal de direcção e chefia da RAEM e os caminhos da reforma O regime de escolha do pessoal dirigente está integrado no sistema político, económico, social e cultural de um território, pelo que, para conhecer os problemas existentes no regime de escolha dos dirigentes da RAEM, é necessário 11 Disposições complementares do estatuto do pessoal de direcção e chefia da Região Administrativa Especial de Macau estipuladas no Regulamento Administrativo n.º 26/2009 da RAEM.

141 conhecer a origem histórica deste regime e as circunstâncias sociais relevantes de Macau. O regime actual da escolha do pessoal de direcção tem origem no regime de nomeação da administração portuguesa, pelo que, pode dizer-se que a reforma do regime de escolha do pessoal de direcção e chefia do governo da RAEM na realidade deve debruçar-se sobre a sua melhoria direcionada para as insuficiências do regime vigente; aliás, a prática da reforma durante muitos anos verdadeiramente não alterou os fundamentos do “regime de nomeação”. Em primeiro lugar, influência da sucessão histórica. Como acima exposto, o regime de “nomeação” de um quadro dirigente tem como vantagens a flexibilidade e o melhor aproveitamento dos talentos, mas o alto nível do poder discricionário redunda no problema do nepotismo. Embora após o retorno, o governo da RAEM tenha tentado fazer alguns ajustes no regime de “nomeação”, contudo, a inércia do regime e a dependência da trajetória tornaram a reforma ineficaz. Em segundo lugar, a dupla protecção das disposições jurídicas e das associações relevantes. Primeiro, a protecção das leis vigentes. Por exemplo, nos termos dos art.os 5º, 8º e 99º da Lei Básica de Macau, “as leis vigentes de Macau mantêm-se”, “os funcionários e agentes públicos que originalmente exerçam funções em Macau podem manter os seus vínculos funcionais, o regime original dos funcionários públicos mantém-se inalterado”, pelo que, a reforma do regime de “nomeação” de um qualquer nível origina discussão em relação ao entendimento das respectivas disposições da Lei Básica. Segundo, a resistência das associações. Macau é conhecido vulgarmente como uma “sociedade de associações”, as associações têm um grande poder de discurso em termos de elaboração das políticas públicas de Macau. A RAEM tem um grande número de funcionários públicos, havendo não menos do que 30 associações compostas por funcionários públicos. Considerando a necessidade de protecção dos próprios interesses, as associações dos funcionários públicos são, desde logo, as mais interessadas na reforma do regime de escolha e recrutamento dos funcionários públicos. Caso a reforma ponha em causa os benefícios obtidos pelas pessoas relevantes, é inevitável que enfrentará resistência.

142 Em terceiro lugar, a tensão causada pela gestão padronizada da administração pública e pela cultura e sistema locais. Por um lado, a gestão padronizada favorece a profissionalização e a estandardização dos serviços públicos e ajuda a elevar a eficácia da administração, mas a exigência rigorosa de técnica profissional impede, de certo modo, a mobilidade ascendente das pessoas relevantes; por outro, a gestão demasiadamente padronizada torna-se um obstáculo para a mobilidade de talentos entre os diferentes departamentos, desfavorecendo o intercâmbio horizontal. Além disso, Macau é uma cidade vinculada por relações e por conhecimentos pessoais; para além das competências pessoais, o desenvolvimento dos talentos também depende do recurso às ligações pessoais, mais ainda pela falta de definição e de avaliação dos talentos, consequentemente carece do apoio do sistema público, imparcial e justo na escolha do pessoal de direcção e chefia. Qual será então o caminho para a escolha do pessoal de direcção e chefia do governo da RAEM no futuro? Devem discutir-se os caminhos viáveis tendo por base a análise e o resumo das experiências práticas do regime de escolha de talentos dos escalões superiores dos governos da China e do estrangeiro, em conjunto com as características culturais e sociais da RAEM. 1. Criar um órgão especial para a escolha de talentos O regime vigente de nomeação tem a racionalidade da existência, mas o seu critério de escolha é simples, não tem exigências específicas e claras quanto às habilitações, às competências e ao desempenho, etc. Assim, o regime pode ter como referência os órgãos de escolha de talentos (vide Tabela 2) da China e do estrangeiro para enriquecer o regime de “nomeação”. No que diz respeito ao regime de escolha de talentos de vários países (regiões), a China tem departamentos de organização que assumem a responsabilidade pela escolha e pela apreciação dos funcionários e agentes públicos. Os EUA têm um Escritório de Gestão de pessoal. No Reino Unido, segundo a tradição de escolha para o serviço civil superior, existe um Escritório

143 de Serviço Civil que faz a recomendação dos candidatos e o posto dos altos funcionários ao Director da Função Pública. Em França a Escola Nacional de Administração é responsável pela selecção dos altos cargos do serviço civil. Na Alemanha o “Comité de Exame” é composto pelo governo federal e organiza unificadamente os exames para os altos cargos do serviço civil e o “Comité Federal dos Recursos Humanos” é responsável pela nomeação, tendo a nível local o “Comité de Selecção”. Na Austrália o “Conselho de Consulta de Escolha” e o “Conselho dos Serviços Públicos da Austrália” em conjunto são responsáveis pela selecção dos altos cargos da administração. Assim, para a escolha dos funcionários públicos em muitos países e regiões, existem órgãos especiais para a selecção do pessoal e responsáveis pela execução do processo de selecção. Pelo que, o governo da RAEM pode considerar criar um órgão especial de selecção para os cargos de direcção e chefia, definir o critério de selecção de talentos e elevar a eficácia da selecção. Tabela 2: Visão geral sobre órgãos de escolha de talentos da China e do estrangeiro Indicador Região China (Continental) Taiwan EUA Austrália Reino Unido Definir e melhorar os critérios de escolha Ó rgão de escolha de talentos Comité do partido ou departamento de organização (recursos humanos) 1. Unidade de recursos humanos de cada repartição (recomenda a lista) 2. Comité de escolha (apreciação) 3. Direcção da unidade Escritório de Gestão de pessoal (OPM) e seu subordinado Conselho de Revisão de Qualificação (QRB) Conselho de Consulta de Escolha dos serviços e Conselho de Serviços Públicos da Austrália em conjunto responsabilizam-se pela escolha dos cargos administrativos superiores Escritório de Serviço Civil responsável pela escolha, e Senior Appointments Selection Committee (SASC) responsável pela recomendação Nota: Conteúdo organizado das experiências de gestão de talentos dos governos da China e do estrangeiro em estudos relevantes.

144 2. Alargar a área de selecção Nos termos das disposições legais, o provimento para os cargos de chefia12 “é feito de entre trabalhadores da Administração Pública” e para os cargos de direcção não há este tipo de regulamento; ora, isto significa que os cargos de chefia só podem ser recrutados de entre trabalhadores da Administração Pública mas, para os cargos de direcção, o recrutamento pode ser feito fora deste âmbito. Aliás, na prática, para além de os cargos de chefia do governo da RAEM serem todos provenientes de trabalhadores da administração pública, é raro o recrutamento para os cargos de direcção ser feito fora deste âmbito. De facto, quer os cargos de direcção, quer os de chefia, têm de conhecer a situação da população e contactar com personalidades de todos os sectores sociais. Comparando com os dirigentes da administração, o pessoal de direcção das associações de Macau conhece melhor a situação da população. Em termos de conhecimentos profissionais, os funcionários públicos que trabalham no governo há muito tempo não têm mais vantagens do que o pessoal docente universitário. Assim, é de visão muito restrita que o recrutamento para os cargos de direcção e chefia apenas seja feito entre o pessoal da administração pública. Deve, pois, alargar-se a visão da selecção, fazer-se uma selecção adequada entre os administradores das associações, entre o pessoal docente universitário, entre os administradores das empresas para num certo nível se superar uma desvantagem do pessoal de direcção e chefia actual, no referente ao contacto com a população, aos conhecimentos profissionais, etc. 3. Estabelecer critérios e exigências de selecção explícitas Nos termos da lei,13 o recrutamento para os cargos de direcção e chefia faz-se por escolha, mediante apreciação curricular, de entre indivíduos de reconhecida 12 Regulamento Administrativo n.º 26/2009 da RAEM. Disposições complementares do estatuto do pessoal de direcção e chefia da Região Administrativa Especial de Macau. 13 Disposições Fundamentais do Estatuto do Pessoal de Direcção e Chefia da Região Administrativa Especial de Macau estipuladas na Lei n.º 15/2009 da RAEM. Disposições complementares do estatuto do pessoal de direcção e chefia da Região Administrativa Especial de Macau estipuladas no Regulamento Administrativo n.º 26/2009 da RAEM.

145 idoneidade cívica, possuidores de habilitações compatíveis com o cargo para o qual são recrutados e de competência e experiência profissionais adequadas ao desempenho das respectivas funções, que satisfaçam os requisitos gerais e especiais de admissão na Administração Pública. Nos termos do regulamento administrativo vigente, é indicador de experiência profissional adequada para o exercício de cargos de direcção, a pessoa em causa ter previamente exercido, de forma reconhecidamente competente, funções de responsabilidade no domínio da Administração Pública ou no sector privado. É indicador de experiência profissional adequada para o exercício de cargos de chefia, a pessoa em causa ter pelo menos 5 anos de experiência profissional na área para a qual é recrutada. Tabela 3: Exigências de recrutamento de executivos de níveis intermédio e superior da China e do estrangeiro Indicador Região China (Continental) Taiwan EUA Austrália Reino Unido Estabele-cer e melhorar critérios de escolha Especifi-cação de cargo e exigências de recruta-mento Exigências explícitas no Regulamento de Recrutamento dos Líderes do Partido e do Governo Exigências dividem-se em: opções gerais, opções específicas, avaliação compreen-siva, etc. 1.Cinco qualificações nucleares como exigência e critério 2.Habilitações/experiências para executivos de níveis intermédio e superior do governo federal dos EUA 1.Capacidade de liderança 2.Capacidade de gestão 3.Técnicas profissionais 1.Capacidade：quadro de capacidades dos altos cargos, incluindo seis capacidades-chave, cada uma com critério explícito; 2.Valor: neutralidade e imparcialidade; 3.Desempenho: vencimento/pro-moção ligado ao desempenho Nota: Conteúdo organizado das experiências de gestão de talentos dos governos da China e do estrangeiro nos estudos relevantes. Actualmente o critério de escolha para os cargos de direcção e chefia tem como fundamento as habilitações académicas, a experiência e a competência profissional. Assim, o critério de selecção e nomeação para os cargos de direcção

146 e chefia do governo da RAEM (por exemplo, competência profissional) é mais genérico, não há exigências específicas quanto às qualificações, à competência, ao desempenho, etc, pelo que, os seleccionados não são suficientemente reconhecidos e não é garantida a compatibilidade entre selecionados e cargos. Do ponto de vista da forma de selecção dos funcionários públicos da China e do estrangeiro (Tabela 3 e 4), a nomeação é uma forma comum, mas em termos de critérios de escolha, há desenhos e exigências mais detalhadas. O governo da RAEM pode ter como referência as experiências da China e do estrangeiro, estabelecer critérios de competências mais concretos para a escolha de talentos, nomeadamente competências básicas, competências nucleares, configurar requisitos às qualificações e exigir habilitações académicas mais específicas e uma relação de comutação entre os dois aspectos. Tabela 4: Exigências básicas para cargos de direcção de diversos níveis da China Nota: Conteúdo organizado das experiências de gestão de talentos dos governos da China e do estrangeiro nos estudos relevantes.

147 4. Enriquecer o conteúdo do processo de selecção e do regime de nomeação No processo de selecção e nomeação para os cargos de direcção e chefia do governo da RAEM faltam disposições específicas, sendo necessária uma melhoria e extensão do conteúdo do regime de nomeação, com base no quadro actual. No futuro, pode criar-se no processo um conjunto de escolha formal e pública (Tabela 5), adequado à nomeação para os cargos de direcção e chefia da RAEM, de forma a aperfeiçoar-se o conteúdo desse regime de nomeação para os cargos de direcção e chefia de Macau. Tabela 5: Processo de recrutamento dos funcionários públicos da China e do estrangeiro Nota: Conteúdo organizado das experiências de gestão de talentos dos governos da China e do estrangeiro nos estudos relevantes.

148 V. Conclusão Após o retorno, embora o governo da RAEM tenha envidado esforços na construção do regime de escolha do pessoal de direcção e chefia, no entanto, uma vez que o respectivo regime mantém a tradição de regime de “nomeação” da Administração Portuguesa, na sua prática, existe ainda uma série de problemas. Por exemplo, no que concerne à reserva de talentos, o sistema de formação não é perfeito, faltando a preparação de uma equipa de reserva; em termos de escolha de talentos, a área da escolha é demasiado restrita, faltam critérios claros, um processo transparente e competição no processo de escolha, etc. Dado que o regime actual da escolha dos quadros dirigentes tem origem no regime de nomeação, pode dizer-se que a reforma do regime actual de selecção do pessoal de direcção e chefia do governo da RAEM terá na realidade uma melhoria contra as insuficiências do regime de “nomeação” vigente. Podem discutir-se os caminhos viáveis para a reforma, tendo como referência o regime de escolha de talentos de alto nível dos governos da China e do estrangeiro e as suas experiências práticas, em conjunto com as características e a situação cultural e social da RAEM, nomeadamente nos aspectos da criação de um órgão especial para a escolha de talentos, do alargamento da área da escolha, do estabelecimento de critérios e exigências específicas e do enriquecimento do conteúdo do processo selectivo e do regime de nomeação.

Administração n.º 135, vol. XXXV, 2022-1.º, 149-176 149 Gestão dos Saldos Financeiros Públicos Positivos  Experiências Internacionais Enquanto Fontes de Inspiração para Macau Lin Deqin I. Introdução Entende-se por finanças as acções praticadas pelo governo para cumprir as suas funções por meio de intervenção na distribuição e redistribuição dos bens e receitas da sociedade e as relações distribuitivas assim derivadas. No mundo ocidental, o termo “finanças” tem sua origem na palavra latina “Finis” que significa liquidação e pagamento de uma quantia. Posteriormente, o termo inglês “Finance” veio a ser vulgarmente usado nos países da Europa ocidental no sentido de acções financeiras e o “Public Finance” especificamente no sentido de receitas e despesas de um país calculadas em moedas. Na China, foram aplicados na antiguidade os termos 嵗計 (conta anual), 國計 (conta estatal) e國用 (gastos estatais) para indicar as situações de receitas e despesas do país, enquanto o termo 財政 (finanças) foi introduzido na China através do Japão nos finais do século XIX, termo que veio a ser adoptado oficialmente a partir do 29.º ano do Reinado Daoguang.  Este artigo apresenta os resultados faseados de um projecto de estudo científico promovido pela Universidade da Cidade de Macau em 2020/2021 com o apoio financeiro da Fundação Macau: “Estudo sobre índices das condições de vida da população da RAEM 1999 a 2021” (Número: MF2021).  Professor auxiliar da Faculdade de Finanças da Universidade da Cidade de Macau e coordenador do curso de licenciatura em economia aplicada.

150 Desde o Período pré-Qin que, na China, foram formados várias teorias filosóficas sobre gestão financeira, sendo as mais representativas as seguintes: Primeira, a filosofia que surgiu no período pré-Qin, que condiciona as despesas às receitas, ou seja, o país deve determinar as suas despesas de acordo com as suas receitas, filosofia que passou a ser uma teoria a que todas as dinastias e todos os reinados obedeciam na área da gestão financeira. Segunda, a que consiste na moderação da tributação, ou seja, o país deve pôr em prática políticas fiscais tendentes a diminuir os encargos dos agricultores. A pretensão de Confúcio no sentido da cobrança do mínimo possível e os três princípios definidos por Fu Xuan da Dinastia Jin Ocidental relativos à justiça tributária, à satisfação das necessidades públicas e à regularidade, contribuiram muito para a formulação da teoria da gestão financeira chinesa. Terceira, a filosofia da exploração oficial e da venda exclusiva, ou seja, fazer aumentar as receitas financeiras através da exploração exclusiva das actividades industriais e comerciais e da venda exclusiva dos produtos, com vista a satisfazer as necessidades respeitantes às despesas financeiras estatais. Quarta, a que identifica as fontes financeiras e diminui as despesas, isto é, a que faz aumentar as receitas financeiras estatais através do aumento da produtividade, como pretendia Xun Kuang com a sua afirmação “um príncipe perspicaz obriga-se a preparar o seu povo a produzir em cumprimento das condições naturais, a reduzir as despesas desnecessárias, a procurar fontes de riqueza e a proceder a ajustamentos quando necessário”. No ocidente, os estudiosos apresentam teorias variadas sobre a gestão financeira, partindo, essencialmente da perspectiva da economia política, sendo as mais respresentativas as seguintes: Primeira, a teoria fisiocrática, cujo fundador foi o economista francês François Quesnay; esta doutrina destaca a agricultura como sendo a fonte da riqueza, sugerindo aplicar uma tributação directa aos “produtos líquidos” da terra. Segunda, o mercantilismo, que salienta o comércio externo como fonte de riqueza, razão pela qual o seu desenvolvimento deve ser fomentado pelo Estado através de políticas financeiras. Terceira, a doutrina financeira da Escola Clássica da economia política, marcada pela edição da obra intitulada A Riqueza das Nações, que tem como figura representativa Adam

151 Smith, a qual argumenta que as despesas financeiras e a intervenção do Estado no funcionamento económico devem ser minimizadas, apresentando ao mesmo tempo quatro princípios de tributação que consistem em igualdade, certeza, conveniência e despesas de cobrança mais reduzidas. Quarta, o Keynesianismo, marcado pela edição da obra Teoria Geral do Emprego, do Juro e da Moeda, que tem como figuras principais John Maynard Keynes e Paul Anthony Samuelson, teoria que argumenta que o Estado deve aplicar políticas financeiras proactivas no período da recessão económica e aumentar as suas despesas para compensar a procura efectiva insuficiente, considerando ainda que para além de serem uma das fontes importantes das receitas públicas, as receitas fiscais também constituem um meio relevante para a regulação do funcionamento do sistema económico. Quinta, a doutrina financeira da Escola da “Economia pelo lado da oferta”, que tem como figuras representativas os académicos Arthur Betz Laffer e Paul Craig Roberts, e defende a redução das despesas do Estado, especialmente as despesas com a segurança social, com vista a evitar a sua intervenção excessiva nas actividades económicas. Sexta, a dourtina financeira da Escola Monetarista que tem como figura representativa o economista norte-americano Milton Friedman, e que não se revela favorável ao fomento do desenvolvimento económico mediante medidas de política orçamental expansionistas, tais como a redução da carga fiscal e o aumento da despesa pública. Os referidos pensamentos teóricos que reportam à gestão das finanças públicas repercutem profundamente em todas as economias contemporâneas, passando a servir de orientação e fundamento para a definição e execução das respectivas políticas financeiras. II. Abordagem sobre a necessidade de proceder à gestão dos saldos financeiros positivos de Macau A acumulação dos resultados financeiros positivos decorrentes da expansão célere da dimensão do sector do jogo oferece uma base e pressupostos para a gestão dos saldos financeiros positivos da Região Administrativa Especial de

152 Macau (RAEM). O facto das receitas financeiras estarem altamente dependentes das receitas fiscais do jogo como resultado da estrutura industrial com predominância absoluta deste sector e os enormes impactos decorrentes de incidentes imprevistos, tais como a epidemia de pneumonia causada pelo novo tipo de coronavírus, para o equilíbrio entre as receitas e as despesas públicas justificam a necessidade de gestão dos saldos financeiros positivos da RAEM. 1. Acumulação dos saldos financeiros positivos de Macau com o desenvolvimento célere do sector do jogo desde a transferência de soberania A partir de 2002, com a introdução de um modelo de concorrência limitada, o sector do jogo da RAEM entrou na “via rápida” de desenvolvimento. O desenvolvimento célere desse sector não só determinou a explosão económica da RAEM, como também lhe ofereceu uma garantia fiável de receitas financeiras e despesas públicas. Em 2000, o saldo financeiro da RAEM foi de 314,23 milhões de patacas, valor que cresceu tendencialmente de ano para ano a partir dessa altura, tendo atingido o seu máximo em 2013 com 124,56072 mil milhões de patacas, o que representou um crescimento de 124,24649 mil milhões de patacas ou 395,3986 vezes, ao longo deste período de 13 anos. Desde 2013, sob influência da evolução de elementos externos e internos, o sector do jogo entrou num período de ajustamento e as receitas brutas do sector do jogo apresentaram uma tendência decrescente acompanhada de oscilações, e em consequência, constatou-se uma diminuição dos saldos financeiros positivos da RAEM; porém, o mesmo saldo manteve-se em 2019 ao nível de 56,04676 mil milhões de patacas. Os resultados financeiros acumulados provenientes do desenvolvimento célere do sector do jogo constituem uma fonte abundante de capitais para a reserva financeira da RAEM. A partir de 2012, a dimensão de capitais da reserva financeira da RAEM tem crescido de modo contínuo, tendo atingido, em 2021, 628,42908 mil milhões de patacas, valor que compreende uma reserva básica de 139,08144 mil milhões de patacas e uma reserva extraordinária de 489,34764 mil milhões de patacas, sendo

153 o superavit do mesmo ano de 14,73852 mil milhões de patacas. 1 Assim, a implementação de uma gestão científica para os resultados financeiros e os capitais da reserva com tal dimensão, no sentido de optimizar a sua alocação em diferentes activos de investimento e de elevar a sua rentabilidade e os seus proveitos, sob o pressuposto de ser garantida a sua segurança, têm um significado real e extremamente relevante para o Governo da RAEM. 2. As receitas financeiras do Governo estão altamente dependentes das receitas fiscais do jogo em consequência da predominância absoluta do sector do jogo Na sequência do aumento contínuo da dimensão do sector do jogo e do seu peso económico geral, as receitas fiscais provenientes do jogo também têm crescido e passado a ser a fonte mais relevante das receitas públicas da RAEM. No entanto, as mesmas receitas fiscais do jogo, a par de constituirem uma fonte abundante das receitas públicas para a RAEM, determinam que as mesmas receitas públicas estejam muito dependentes do sector do jogo. A evolução da dimensão das receitas fiscais do jogo e do seu peso nas receitas públicas da RAEM a partir de 2000, está demonstrada na Figura I. Como demonstrado na Figura I, em 2000 as receitas fiscais do jogo da RAEM atingiram 5,64651 mil milhões de patacas, representando 36,8126% das receitas públicas. Nos anos subsequentes, as mesmas receitas fiscais e o seu peso nas receitas públicas cresceram tendencialmente, atingindo o seu apogeu em 2014, com 136,70987 mil milhões de patacas ou 84,4613%. A partir de 2015, com a entrada do sector do jogo na fase de ajustamento, as receitas fiscais advenientes desse sector e o seu peso nas receitas públicas da RAEM apresentaram uma tendência decrescente acompanhada de oscilações. Verificou-se, assim, que da estrutura industrial com predominância absoluta do sector do jogo resultou uma dependência relativamente alta das receitas públicas da RAEM em relação às 1 Fonte: Website oficial da Direcção dos Serviços de Estatística e Censos de Macau. (https://www.dsec.gov.mo/)

154 receitas fiscais do jogo. Na realidade, o coeficiente de correlação entre as duas referidas componentes atingiu 0,9712, existindo uma relação significativamente positiva entre si, o que demonstra que as receitas públicas da RAEM são bastante sensíveis às dinâmicas do sector do jogo e das respectivas receitas fiscais, enquanto que o perfil característico dos turistas que visitam Macau evidencia ainda mais a dependência e a sensibilidade das receitas públicas em relação às receitas fiscais do jogo. Figura I: Variação do peso das receitas fiscais do jogo nas receitas públicas da RAEM Fonte: Website oficial da Direcção dos Serviços de Estatística e Censos de Macau. (https://www.dsec.gov.mo/) 3. O impacto do surto da epidemia de pneumonia causada pelo novo tipo de coronavírus nas receitas e despesas públicas de Macau Ao nível das receitas públicas, a RAEM está muito dependente das receitas fiscais do jogo. Assim, a evolução do sector do jogo condiciona directamente a estabilidade das receitas públicas, enquanto a estrutura homogénea da composição dos turistas que visitam Macau torna mais salientes os riscos do facto de as receitas públicas da RAEM estarem dependentes das receitas fiscais do jogo. 2 A 2 Conforme informações disponibilizadas no Website oficial da Direcção dos Serviços de Estatística e Censos de Macau, em 2019 chegaram a Macau 39,406181 milhões de turistas/visitantes, dos quais 27,923219 milhões eram provenientes do Interior da China, representando 70,8600% do total dos

155 ocorrência de certos incidentes imprevistos que conduzem à diminuição em grande escala do número de entradas de turistas, causará necessariamente enormes impactos negativos tanto no sector do jogo como nas receitas fiscais e públicas da RAEM. Tomando como exemplo o surto da epidemia de pneumonia causada pelo novo tipo de coronavírus no princípio de 2020, foram adoptadas na RAEM medidas rígidas de controlo de entrada no território, tais como o “encerramento das fronteiras”, com vista a prevenir os riscos de disseminação da epidemia bem como proteger a saúde e a segurança dos residentes. Em consequência, o número de entradas de turistas caiu acentuadamente em 2020 para 5.896.848, representando um decrescimento de 85,0357% em relação a 2019, enquanto o número de turistas provenientes do Interior da China desceu para 4.754.239. Consequentemente, as receitas brutas do jogo, o produto interno bruto da região e as receitas públicas da RAEM cairam, em relação ao período anterior, representando 79,1870%, 56,3266% e 27,7551%, respectivamente. Estes números comprovam os riscos decorrentes do alto grau da dependência das receitas fiscais do jogo para as receitas públicas, resultante da estrutura homogénea dos turistas que visitam Macau e da natureza homogénea da estrutura industrial. Além disso, o funcionamento económico da RAEM, enquanto uma mini-economia, sofre muito facilmente interferências e influências externas. Nas vésperas dos feriados da implantação da República Popular da China, em 2021, devido ao reaparecimento da epidemia na RAEM, a região circunvizinha – Cidade de Zhuhai – endureceu as medidas de entrada, facto que determinou uma descida acentuada dos visitantes de Macau provenientes do Interior da China no período compreendido entre 1 e 7 de Outubro para 7.393, representando uma descida de 99,07% e 94,07% face aos períodos homólogos de 2019 e de 2020, respectivamente. 3 Pode, assim, verificar-se que a estrutura industrial, a composição dos turistas e as características da mini-economia da RAEM são razões pelas quais as suas receitas financeiras sofrem muito facilmente impactos turistas/visitantes. Estes dados demonstram o problema da estrutura homogénea dos turistas/visitantes da RAEM. 3 Fonte: Website oficial da Direcção dos Serviços de Turismo de Macau. (http://www.macaotourism.gov. mo)

156 decorrentes de incidentes imprevistos, como aconteceu com a epidemia de pneumonia causada pelo novo tipo de coronavírus. Relativamente às despesas financeiras, a epidemia de pneumonia causada pelo novo tipo de coronavírus trouxe impactos serveros para os residentes e as empresas da RAEM – a taxa de desemprego dos residentes subiu e as actividades das empresas foram dificultadas. Com o objectivo de atenuar as dificuldades da vida da população e de auxiliar o desenvolvimento das pequenas e médias empresas, o Governo da RAEM tem implementado sucessivamente medidas como a atribuição de vales de consumo e a redução ou isenção de cargas fiscais e taxas, o que determinou que as despesas públicas aumentassem significativamente em 2020 para 961,27004 mil milhões de patacas, montante que subiu para 114,43560 mil milhões de patacas, representando 13,5133% em relação ao ano de 2019. Em síntese, o referido surto da epidemia de pneumonia causada pelo novo tipo de coronavírus determinou uma descida notória das receitas financeiras; devido ao aumento das despesas financeiras destinadas a assegurar a vida da população, por iniciativa do Governo da RAEM o resultado financeiro de 2020 caiu para 5,54338 mil milhões de patacas, representando uma descida de 90,1094% face ao ano de 2019. Constata-se assim que o desenvolvimento célere do sector do jogo tem contribuído para a acumulação dos saldos financeiros da RAEM, enquanto que a dependência excessiva das receitas financeiras em relação às receitas fiscais do jogo e os impactos negativos decorrentes da epidemia de pneumonia causada pelo novo tipo de coronavírus tornaram salientes a relevância e a necessidade da gestão dos saldos financeiros positivos para a RAEM. III. Perspectiva geral sobre os saldos financeiros positivos de Macau e a sua gestão 1. A realidade dos saldos financeiros positivos de Macau desde a transferência da soberania As receitas e as despesas financeiras oferecem garantias e uma base relevante para que o Governo implemente medidas financeiras e regule o funcionamento da

157 economia. As economias modernas aplicam normalmente medidas financeiras de carácter compensatório para regular a procura efectiva e até para diminuir flutuações económicas excessivas. As receitas e despesas públicas e os seus saldos a partir de 2000 encontram-se demonstrados na Figura II. Figura II: Perspectiva geral sobre as receitas, despesas e saldos financeiros a partir de 2000 Fonte: Website oficial da Direcção dos Serviços de Estatística e Censos de Macau. (https://www.dsec.gov.mo/) Conforme demonstrado na Figura II, em 2000 as receitas públicas da RAEM foram na ordem de 15,33850 mil milhões de patacas. Posteriormente, graças ao desenvolvimento célere do sector do jogo, na sequência da prática das medidas da “abolição do monopólio do jogo”, verificou-se uma tendência de crescimento rápido quer nas receitas fiscais do jogo, quer nas receitas públicas da RAEM, tendência que permaneceu até 2013. No mesmo ano, as receitas públicas da RAEM subiram para 175,94933 mil milhões de patacas, atingindo o seu recorde histórico e representando um acréscimo de 160,61082 mil milhões de patacas, ou seja 10,4711 vezes em relação a 2000. Desde 2013 que, com o impulsionamento contínuo da diversificação adequada da economia na RAEM, a dimensão da indústria do jogo e o seu peso no produto interno bruto da região têm diminuído, facto que determinou a descida tendencial com oscilações na escala das receitas públicas. Em 2021, as receitas públicas da RAEM foram na ordem de 89,83343

158 mil milhões de patacas, constituindo então o valor mínimo contado a partir de 2011. Em termos de despesas, as despesas públicas da RAEM têm apresentado uma tendência geral de aumento gradual de ano para ano desde 2000 - com excepção dos anos de 2002 e 2007 [crise do crédito hipotecário de alto risco (subprime) nos Estados Unidos], e de 2013 e 2021, anos em que registaram uma redução em relação ao período anterior. Assim as despesas da Administração passaram de 15,02427 mil milhões de patacas para 86,10745 mil milhões de patacas, ou seja, aumentaram 71,08318 mil milhões de patacas ou 4,7312 vezes. Isto demonstra que o Governo da RAEM tem aumentado o investimento referente aos serviços públicos, designadamente na habitação, nos transportes, na assistência médica, saúde e segurança social, bem como desenvolvido de modo enérgico as acções relativas à vida da população, o que faz com que o bem-estar e o grau de satisfação ao nível das condições de vida dos residentes tenham subido continuamente.4 Em termos do superavit, os saldos financeiros da RAEM têm evoluído de modo semelhante às receitas públicas; até 2013, estes saldos apresentaram uma tendência de crescimento de ano para ano, tendo passado de 0,31423 mil milhões de patacas em 2000 para 124,56072 mil milhões de patacas, ou seja, subido 395,3986 vezes; nos anos subsequentes, os saldos financeiros foram caracterizados por descidas e flutuações, tendo diminuído para 3,72599 mil milhões de patacas em 2021, o valor mais baixo registado desde 2004. 4 Lin Deqin, “Estudo sobre a Construção de um Sistema de Indicadores para Avaliar as Condições de Vida da População e o Índice das Condições de Vida da População da RAEM após a Transferência de Poderes”, in Revista de Administração Pública da Macau, número 1 do ano 2021, páginas 1 a 17. O referido artigo procede em primeiro lugar à construção de um sistema integrado de indicadores para avaliar as condições de vida da população e depois ao cálculo dos índices das condições de vida da população da RAEM com as amostras dos dados que reportam ao período compreendido entre 1999 e 2019. Em resultado, o índice das condições de vida da população da RAEM referente a 2019 é 179,06, que representa uma elevação muito significativa em relação ao ano de base 1999 (ano em que o mesmo índice foi 100), números que demonstram que as acções governativas do Governo da RAEM a partir da transferência da soberania foram bem orientadas e que as condições de vida da população foram melhoradas continuamente.

159 2. Práticas de gestão dos saldos financeiros positivos e sua apreciação Com vista a uma gestão científica e eficaz dos saldos financeiros positivos, foi publicado em 29 de Agosto de 2011 o Regime Jurídico da Reserva Financeira resultante da iniciativa legislativa do Governo da RAEM. Nos termos da mesma legislação, a reserva financeira é composta pela reserva básica e pela reserva extraordinária, das quais, a primeira destina-se a oferecer uma garantia para a capacidade de pagamento das finanças, enquanto a última a facultar apoio financeiro para o défice orçamental anual da RAEM e os recursos financeiros necessários para favorecer o desenvolvimento socioeconómico. De acordo com o Regime Jurídico da Reserva Financeira, ao Conselho Consultivo da Reserva Financeira compete assessorar o Governo quanto às estratégias de investimento da reserva financeira e à Comissão de Fiscalização da Reserva Financeira compete examinar a contabilidade e dar parecer sobre o relatório anual da reserva financeira. Na perspectiva das práticas em concreto, são objectos principais de investimento da reserva financeira de Macau os depósitos no mercado monetário e os investimentos em obrigações e acções. De entre estes, os investimentos em obrigações e acções são efectuados por mandatos externos, sendo seleccionados gestores profissionais e proeminentes de fundos para a sua gestão e aplicação profissionalizada, no pressuposto de assegurarem uma retribuição estável. Os depósitos no mercado monetário são da responsabilidade da Autoridade Monetária de Macau (AMCM), que zela também pelo aumento do volume de crédito “contracíclico” a conceder pelas instituições bancárias locais, com vista a fomentar o desenvolvimento económico. Com a garantia de ser um projecto bem concebido e de excelência, a eficácia da gestão da reserva financeira da RAEM tem sido bem aceite, tendo conseguido rendimentos razoáveis. Segundo informações divulgadas em Fevereiro de 2022 pela AMCM, no ano de 2021, os rendimentos advenientes dos investimentos da Reserva financeira cifraram-se em 14,74 mil milhões de patacas, correspondendo a uma rentabilidade anual de 2,3%, enquanto que o valor do capital da reserva financeira antingiu 643,17 mil milhões de patacas, correspondendo a reserva

160 básica e a reserva extraordinária 139,08 mil milhões de patacas e 504,09 mil milhões de patacas, respectivamente. Nos últimos cinco anos, a taxa média anual de retribuição da reserva financeira de Macau foi de 3,5%. Sendo a eficácia da gestão dos saldos financeiros positivos da RAEM razoável, existe alguma margem para a sua melhoria. Em confronto com as práticas utilizadas noutras economias, existem actualmente as seguintes imperfeições na gestão dos saldos financeiros positivos de Macau. Primeira, baixo peso dos investimentos em títulos no património da reserva financeira. Embora seja possível garantir uma maior segurança, é difícil conseguir uma maior rentabilidade. Segunda, baixa percentagem de investimentos entregues à gestão de gestores profissionais de fundos na totalidade dos activos da reserva financeira, pelo que será difícil maximizar as vantagens da gestão profissionalizada. Terceira, singularidade do sujeito fiscalizador, dado que não foi criado um sistema de fiscalização cabal para o exercício das funções de supervisão em todos os vectores, em todo o processo e de modo eficaz relativamente aos actos de investimento e de gestão da reserva financeira. IV. Referenciação das experiências internacionais relativamente à gestão dos saldos financeiros positivos da administração 1. Escolha de economias de referência Neste artigo procedemos à escolha de economias semelhantes a Macau segundo os vectores da estrutura sectorial, da dimensão económica e do nível de desenvolvimento, para proceder à estruturação e tirar conclusões sobre as suas experiências e os meios de gestão dos seus saldos financeiros positivos, com vista a facultar referências para instituir uma gestão homóloga na RAEM. De acordo com o mencionado princípio, foram seleccionadas, para referência, três economias – a do Qatar, a de Singapura e a da Noruega. Os respectivos produtos internos

161 brutos (PIB) per capita da RAEM e das referidas três economias encontram-se relacionados na Tabela 1. Tabela 1: Lista comparativa dos PIB’s per capita da RAEM e das economias semelhantes Economia Indústrias pilares PIB per capita em 2019 PIB per capita em 2020 Macau Sector do jogo 81.893 35.714 Qatar Petróleo e gás natural 62.087 50.805 Singapura Sector de serviços 65.641 59.798 Noruega Salmão, petróleo e gás natural 75.826 67.390 Notas: 1. Fontes: Websites oficiais da Direcção dos Serviços de Estatística e Censos de Macau e do Banco Mundial. 2. Todos os valores dos respectivos PIB’s são expressos em dólares dos Estados Unidos. Conforme demonstrado na Tabela 1, a RAEM, o Qatar, Singapura e a Noruega são economias primeiras classificadas no ranking mundial em termos do PIB per capita. Até ao surto da epidemia de pneumonia causada pelo novo tipo de coronavírus em 2019, o PIB per capita da RAEM atingiu USD$81.893 (dólares dos Estados Unidos), tendo ocupado o primeiro lugar de entre as quatro citadas economias. Na sequência do surto da epidemia, todas as quatro economias foram afectadas negativamente, sendo mais notório o impacto causado na economia da RAEM – o seu PIB per capita desceu substancialimente para USD$35.714 em 2020, passando a ocupar o último lugar de entre as quatro economias. Além disso, a estrutura industrial de Macau e das restantes três economias apresenta características idênticas: a RAEM tem como indústria pilar o sector do jogo; o sector de serviços tem maior peso na economia de Singapura, enquanto que o Qatar e a Noruega estão mais dependentes das exportações de petróleo e de gás natural. Por outro lado, quer o sector do jogo, quer as actividades económicas petrolífera e de gás natural provocam, na perspectiva da economia, certas externalidades negativas para o desenvolvimento social, uma vez que todos estes sectores causam impactos negativos na vida das pessoas e no ecossistema, entre outros.

162 Além do nível de desenvolvimento económico e da estrutura industrial, a RAEM e as três economias – Qatar, Singapura e Noruega – são também similares em termos da dimensão económica, pois são todas mini-economias. Os dados comparativos relativos à população e ao PIB destas quatro economias estão expostos na Tabela 2. Tabela 2: Mapa comparativo relativo à população e aos PIB’s entre Macau e as economias semelhantes. Economia Macau Qatar Singapura Noruega 2019 PIB (mil milhões de USD） 55,15370 175,83755 374,38631 405,51000 Peso na economia mundial (%) 0,0638 0,2035 0,4333 0,4693 População (mil pessoas) 679,6 2.832,071 5.703,569 5.347,896 Peso na população mundial (%) 0,0089 0,0370 0,0746 0,0699 2020 PIB (mil milhões de USD） 24,33365 146,37359 339,99848 362,52235 Peso na economia mundial (%) 0,0295 0,1772 0,4116 0,4388 População (mil pessoas) 683,1 2.881,060 5.685,807 5.379,475 Peso na população mundial (%) 0,0088 0,0373 0,0736 0,0696 Fontes: Websites oficiais da Direcção dos Serviços de Estatística e Censos de Macau e do Banco Mundial. Conforme demonstrado no Tabela 2, as economias da RAEM, do Qatar, de Singapura e da Noruega são economias com elevado nível de desenvolvimento, mas o seu peso, quer ao nível populacional, quer na dimensão económica mundial é reduzido e por isso pouco relevante. Em termos de população, Singapura é a mais populosa de entre as quatro economias, totalizando apenas 5.685.807 habitantes, o que representa 0,0736% da população mundial; em termos de dimensão económica, apesar de ser a primeira classificada de entre as referidas quatro economias, o PIB norueguês de 2020 foi apenas de 362,52235 mil milhões de USD, representando 0,4388% do produto mundial bruto. Macau é a menor economia de entre as mencionadas, quer em termos de população, quer em termos

163 do PIB, sendo a sua população 0,0088% da população mundial, enquanto o seu PIB representava 0,0638% do produto mundial bruto até ao surto da epidemia de pneumonia causada pelo novo tipo de coronavírus, percentagem que desceu significativamente para 0,0295%, após o surto. Pelo exposto, podemos concluir que a estrutura e as externalidades das indústrias, a dimensão da economia e o nível de desenvolvimento da RAEM são bastante semelhantes aos do Qatar, de Singapura e da Noruega. De seguida, passaremos a estruturar e a resumir as práticas e as experiências das três economias relativas à gestão dos saldos financeiros positivos, com o objectivo de disponibilizar referências para a gestão dos saldos financeiros positivos da RAEM. 2. Práticas relativas à gestão dos saldos financeiros positivos das economias de referência As referidas economias - do Qatar, de Singapura e da Noruega – confiam a gestão dos seus saldos financeiros positivos a fundos soberanos de riqueza criados para investir em activos mundiais de qualidade e para fortalecer o seu poder financeiro. 1) Qatar: Autoridade de Investimentos do Qatar A Autoridade de Investimentos do Qatar (abreviatura em inglês: QIA), criada em 2005, desenvolve, investe e gere, de acordo com as políticas, planos e programas aprovados pelo Supremo Conselho para os Assuntos Económicos e Investimento (abreviatura em inglês: SCEAI), os fundos da reserva estatal e demais activos atribuídos pelo mesmo. À QIA, cujo objectivo é realizar o desenvolvimento diversificado da economia do Qatar, compete: em primeiro lugar, o investimento, a diversificação e o desenvolvimento da reserva soberana do Estado, com vista a criar valores para as gerações futuras; em segundo lugar, apoiar o desenvolvimento económico do Qatar através de investimentos em sociedades do Estado; em terceiro lugar, disponibilizar liquidez sempre que

164 necessário. Decorrida mais de uma década, a QIA passou a ser uma instituição de investimento profissional bem experiente, cujas práticas empíricas e essenciais incluem: （1） Seguir estratégias claras e razoáveis de investimento As estratégias de investimento razoáveis da QIA são formuladas com base em princípios nucleares que contemplam cinco elementos: investimentos a longo prazo, decisão em investimentos em activos tomada em função da situação do mercado, flexibilidade, suprimento das insuficiências das próprias capacidades e gestão da carteira de investimentos por investidor financeiro. Em observância às estratégias formuladas de acordo com os citados princípios, a QIA procura oportunidades de investimento em mercados, em actividades económicas adequadas e em diferentes regiões do mundo para compor a sua carteira de investimentos, constituindo as suas próprias vantagens e a sua competitividade. （2） Composição da carteira de investimentos em função das condições e das tendências da evolução dos mercados Conduzida por estratégias claras e razoáveis de investimento e tendo em conta a evolução das condições dos mercados, a QIA tem aproveitado oportunamente as tendências da evolução, identificando continuamente novas oportunidades de investimento para a composição da sua carteira de investimentos. Actualmente, fazem parte da carteira de investimentos da QIA, investimentos em títulos (acções, derivados financeiros e fundos nos mercados desenvolvidos e emergentes), em instrumentos de rendimento fixo (obrigações e produtos estruturados), em áreas de private equity (acções de sociedades não cotadas em bolsa, fundos de private equity), em propriedades imobiliárias (prédios comerciais e fundos imobiliários) e em propriedades físicas (bens corpóreos tais como prédios agrícolas, prédios florestais e mercadorias físicas). Da carteira de investimentos diversificados nos mercados, na natureza dos activos, em actividades económicas e em regiões do mundo especiais, tem resultado uma retribuição generosa para a QIA.

165 （3） Observância rigorosa e científica de um fluxo de investimentos Face de cada projecto de investimento, independentemente de ser um investimento directo ou um investimento num fundo, a QIA obedece a um “processo com quatro fases”, procedendo ao mesmo tempo a ajustamentos, de acordo com as particularidades do tipo de activos e do tipo de investimentos. Este rigoroso processo de investimentos não só contribui para a celeridade e a eficiência da decisão, mas também para assegurar a qualidade de cada projecto. Este “processo com quatro fases” da QIA abrange em concreto: Pimeira fase: Selecção A QIA identifica as oportunidades de investimento potencial segundo os recursos a que tem acesso e na posse dos parceiros de cooperação estratégica, tais como bancos de investimento, fundos de private equity, Governo e demais fundos soberanos de riqueza. Na selecção das oportunidades de investimento potencial, a QIA procede a uma cuidadosa análise do ponto de vista da sua conformidade com as estratégias relativas à actividade económica, à região, à dimensão e ao nível dos riscos, para julgar se vale ou não a pena submeter essa oportunidade a avaliação. Segunda fase: avaliação A avaliação é a essência do fluxo dos investimentos. A QIA procede em regra à apreciação global das oportunidades de investimento potencial segundo os vectores da diligência devida aos níveis financeiro e regulamentar, ao discurso do promenorizado investimento e à avaliação dos riscos. Terceira fase: implementação Aprovado um determinado projecto, este é implementado por equipas que se dedicam ao programa de aquisição de activos, à cobertura dos riscos em situações apropriadas ou à negociação em transacções complexas, juntamente com as equipas do mercado de capitais ou da fusão e aquisição.

166 Quarta fase: Gestão activa da carteira de investimentos A QIA aprecia em regra os resultados da carteira de investimentos de acordo com a exposição do investimento preliminar, criando valores mediante a gestão activa da carteira de investimentos. 2) Singapura: Grupo Temasek Criado em 1974, o Grupo Temasek (Temasek Group) é a mais conhecida de todas as outras empresas de capitais exclusivamente públicas de Singapura, e as suas experiências e práticas revelam-se bem -sucedidas nos seguintes aspectos: （1） Diversificação da carteira de investimentos para reduzir os riscos O Grupo Temasek cuida da gestão e do controlo dos riscos da sua carteira de investimentos, reduzindo os riscos da mesma mediante medidas, tais como definir e pôr em prática princípios de preferência sobre riscos e retornos, bem como a diversificação dos investimentos. Até 31 de Março de 2021, o valor da carteira sob gestão do Grupo atingiu 381 mil milhões de dólares de Singapura, sendo a sua carteira distribuída como demonstrado na Tabela 3: Tabela 3: Distribuição dos activos da carteira de investimentos do Grupo Temasek Fonte: Website oficial do Grupo Temasek. (https://www.temasek.com.sg/)

167 A Tabela 3 demonstra que, em relação às actividades económicas, a carteira sob administração do Grupo Temasek está mais atenta aos sectores dos serviços financeiros, telecomunicações, meios de comunicação e tecnologia, transportes e indústrias, consumo e imobilário, ciências da vida e agro-alimentar. Os investimentos nos referidos sectores representam cerca de 90% do valor líquido da carteira de investimentos. Em termos geográficos, o Grupo está mais atento às regiões do continente asiático e americano, nas quais foram investidos respectivamente 64% e 20% do valor líquido da carteira de investimentos. Quanto às moedas, o Grupo investe principalmente em activos representados nas moedas de Singapura, dos Estados Unidos e de Hong Kong, tendo os investimentos nas referidas moedas um peso superior a 90% do valor líquido da carteira de investimentos. Constata-se que o Grupo Temasek detém uma grande diversidade de investimentos em termos geográficos, em actividades económicas e em moedas, com vista a uma gestão eficaz dos riscos dos investimentos. （ 2） Observação das ideias e das estratégias racionalizadas dos investimentos O Grupo Temasek empenha-se em criar valores duradouros e sustentáveis para os interessados. Assim, o Grupo insiste na ideia de investimentos a longo prazo, estando atento a temas de investimento relativos a economias em transformação, a vantagens comparativas significativas, às classes médias em crescimento e às empresas líderes emergentes. A par disso, o Grupo conhece bem e acompanha as 4 tendências estruturais do futuro, nomeadamente o processo de digitalização, as novas formas de consumo da vida sustentável e a maior esperança de vida, esclarecendo as preferências de investimento para a composição da sua carteira de investimentos. Além disso, o Grupo também identifica as oportunidades e os riscos subjacentes à sua carteira, através do enquadramento do ambiente, da sociedade e da governação corporativa (ESG). 3) Noruega – Fundo Global de Pensões do Governo Norueguês O Fundo Global de Pensões do Governo Norueguês (abreviadamente em inglês Government Pension Fund Global, GPFG) tem como fonte dos seus

168 capitais os saldos positivos em divisas estrangeiras essencialmente provenientes do pétroleo e do gás natural. O seu precursor, o Fundo de Pétroleo do Governo (The Government Petroleum Fund) foi criado por inciativa do Parlamento da Noruega, em face de petróleo ser um recurso não renovável e com vista a atenuar o impacto para a economia decorrente das flutuações dos preços do petróleo. （1） Estabelecimento e cumprimento de estratégias de investimento com particularidades nítidas O principal objectivo do Fundo Global de Pensões do Governo Norueguês é maximizar a retribuição dos investimentos a um nível de riscos aceitável. Com vista a realizar o objectivo dos investimentos, o Fundo define as estratégias de investimento com particularidades nítidas, de acordo com as suas condições objectivas, vantagens comparativas dos gestores do património e da situação do funcionamento dos mercados financeiros, das estratégias que se sujeitam à avaliação e ao ajustamento oportunos com base numa apreciação cabal, em sugestões profissionais e em experiências recolhidas nas práticas, no intuito de se adaptar à evolução dos mercados financeiros. De um modo geral, as estratégias definidas pelo Fundo Global de Pensões do Governo Norueguês são caracterizadas por sete aspectos: primeiro, diversificação dos investimentos; segundo, existência de prémios de risco nos investimentos de longo prazo; terceiro, equilíbrio dos direitos dos accionistas em tempo real; quarto, manutenção do desvio padrão em relação à taxa de retribuição num nível adequado; quinto, gestão responsável; sexto, custos e eficiência; sétimo, transparência. Graças à definição e cumprimento das referidas estratrégias de investimento, o Fundo tem contribuído para uma retribuição satisfatória há um longo período. Os dados comparativos entre as taxas de retribuição e as taxas de retribuição de referência reportados a 12 de Maio de 2021 são demonstrados na Tabela 4. Segundo a Tabela 4, a taxa de retribuição da carteira de investimentos do Fundo Global de Pensões do Governo Norueguês nos últimos 20 anos é de 6,61%, ou 0,22% superior à taxa de referência, enquanto que a taxa de retribuição no último ano atingiu 25,57% ou 0,76% superior à taxa de referência 0,76%. Até

169 2021, o valor de mercado da carteira de investimentos do Fundo atingiu 11.670 mil milhões de coroas norueguesas.5 Tabela 4: Comparação entre as taxas de retribuição da carteira de investimentos do Fundo Global de Pensões do Governo Norueguês com as taxas de retribuição de referência Período de investimento Ú ltimo ano Ú ltimos 3 anos Ú ltimos 5 anos Ú ltimos 10 anos Ú ltimos 20 anos Carteira de investimentos (%) 25,57 10,86 10,53 8,67 6,61 Retribuição de referência (%) 24,81 10,71 10,23 8,50 6,39 Retribuição extraordinária (%) 0,76 0,15 0,31 0,17 0,22 Fonte: Website oficial do Fundo Global de Pensões do Governo Norueguês. (https://www.regjeringen.no/) （2） Valorização da diversificação dos investimentos Como atrás foi exposto, a diversificação é uma das particularidades principais das estratégias de investimento do Fundo Global de Pensões do Governo Norueguês. Até finais de 2020, o valor de mercado total da carteira de investimentos do Fundo foi de 10.913 mil milhões de coroas norueguesas, com investimentos distribuídos por 72 países localizados em 7 regiões que incluem a Á sia, a Europa e a América do Norte e em diferentes tipos de activos que abrangem acções, títulos de rendimento fixo e propriedades imobiliárias.6 Estão expostos na Tabela 5 os valores de mercado de cada tipo de investimento e seu peso. 5 Fonte: Website oficial do Fundo Global de Pensões do Governo Norueguês (https://www.regjeringen.no /). 6 Fonte: Website oficial do Fundo Global de Pensões do Governo Norueguês (https://www.regjeringen.no /).

170 Tabela 5: Distribuição dos activos da carteira de investimentos do Fundo Global de Pensões do Governo Norueguês Tipo de investimento Número de países alvos do investimento Quantidade de activos Valor de mercado (mil milhões de coroas norueguesas) Peso (%) Investimento em acções 69 9.123 7.945,475 72,80 Títulos de rendimento fixo 45 1.245 2.695,184 24,70 Propriedades imobiliárias 14 867 273,109 2,50 Total 10.913,768 100,00 Fonte: Website oficial do Fundo Global de Pensões do Governo Norueguês (https://www.regjer ingen.no/) Conforme demonstrado na Tabela 5, até finais de 2020, o investimento predominante do Fundo foi em acções, com um valor de mercado de 7.945,475 mil milhões de coroas norueguesas, tendo um peso de 72,80% no valor de mercado global do Fundo. Em segundo lugar, o investimento foi em títulos de rendimento fixo, com um valor de mercado global de 2.695,184 mil milhões de coroas norueguesas, que representa um peso de 24,70% do total. O investimento em propriedades imobiliárias, por sua vez, constituiu a fatia menor, com um peso de 2,50% no valor de mercado global do Fundo. （3）Definição e execução de um quadro de governação científica Foi instituído um quadro de governação científica com estruturas bem definidas e uma divisão de trabalho bem precisa, que combina a delegação de competências com o controlo. Por força da Lei do Fundo de Pensões do Governo Norueguês, aprovada pelo Parlamento da Noruega, o Ministério das Finanças é responsável pela gestão do Fundo, enquanto as operações são da responsabilidade do Banco da Noruega. Com base nesta autorização exclusiva, o Ministério das Finanças define as regras para a gestão do Fundo de Pensões pelo Banco da Noruega, esclarecendo os padrões gerais do Fundo em matérias como o enquadramento dos investimentos, a gestão dos riscos, o relatório dos resultados e a gestão responsável. A estrutura de governação do Fundo Global de Pensões do Governo Norueguês pode ser vista na Figura III.

171 Figura III: Quadro de governação do Fundo Global de Pensões do Governo Norueguês Fonte: Website oficial do Fundo Global de Pensões do Governo Norueguês. (https://www.regjer ingen.no/) No quadro da governação do Fundo Global de Pensões do Governo Norueguês ilustrado na Figura III, o Parlamento, o Ministério das Finanças, a Comissão Executiva do Banco da Noruega e a Sociedade de Gestão de Investimentos do Banco da Noruega (NBIM) desempenham papéis diferentes e assumem as correspondentes atribuições, dispondo, em cada hierarquia de gestão, de órgãos bem estruturados de controlo e de supervisão. Este quadro de governação científica assegura que as decisões relativas aos riscos, às retribuições e aos investimentos responsáveis mereçam a aprovação do Parlamento. Além disso, uma apropriada delegação de competências pode também garantir que o Banco da Noruega possa tomar decisões sobre operações, para fazer face ao mercado financeiro complexo e volátil.

172 IV. Fontes de Inspiração para a gestão dos saldos financeiros positivos de Macau Os procedimentos e as práticas da Autoridade de Investimentos do Qatar, do Grupo Temasek de Singapura e do Fundo de Pensões do Governo Norueguês oferecem referências benéficas para a gestão dos saldos financeiros positivos de Macau. Em conjugação com as situações reais de Macau, são apresentadas sugestões para a gestão dos saldos financeiros. 1. Criação de uma Sociedade Gestora do Fundo de Desenvolvimento e Investimento de Macau para gerir profissionalmente a reserva financeira Em muitos países ou regiões já foram criados fundos públicos para administrar as reservas financeiras por meio de uma gestão empresarial profissionalizada, com acumulação de vastas experiências práticas e abordagens diversificadas. Sugere-se, assim, que seja criado um fundo de investimento e desenvolvimento de Macau, com a dotação de uma parte da reserva extraordinária. E, com base nas opiniões e ideias recolhidas dos diferentes sectores, mediante consultas mais alargadas relativamente aos princípios orientadores, ao enquadramento da governação, à formação das equipas de gestão, à gestão dos riscos dos investimentos, ao relatório dos resultados e ao mecanismo de afectação dos lucros, dever-se-á criar uma Sociedade Gestora do Fundo de Desenvolvimento e Investimento de Macau, que será responsável pelos investimentos e pela gestão uniformizada profissionalizada da reserva financeira. Aproveitando as vantagens decorrentes da sua profissionalização e da sua capacidade técnica, pretende-se uma elevação da rentabilidade dos investimentos da reserva financeira assente em riscos controlados, de modo a assegurar que todos os residentes de Macau usufruam dos resultados do desenvolvimento económico.

173 2. Avaliação prudente dos desafios relacionados com a gestão da reserva financeira no período pós-epidemia e o ajustamento oportuno das estratégias de investimento para prevenir os seus riscos Face aos impacto e aos sérios desafios provocados pelo surto da epidemia depneumonia causada pelo novo tipo de coronavírus no início do ano 2020 para a economia e o mercado financeiro global, a AMCM tem insistido em seguir os princípios básicos pautados pela “segurança, eficácia e estabilidade”, ajustando oportunamente a afectação proporcional dos diferentes tipos de moedas e activos que compõem a carteira de investimentos, com vista a preservar e valorizar a reserva financeira. A taxa de retribuição dos investimentos da reserva financeira referente ao ano 2020 foi de 5,3%, registando um rendimento de 31,06 mil milhões de patacas, o qual constitui novo recorde histórico. Segundo informações divulgadas pela AMCM, até ao final de Dezembro de 2020, a Reserva financeira de Macau encontrava-se investida, em termos de moedas, essencialmente em activos em dólares dos Estados Unidos, dólares de Hong Kong e renminbi, representando, respectivamente, 41,8%, 32,6% e 24,6% da totalidade da carteira de investimentos. O total dos activos nestas três moedas representava 99,%. Em termos de tipologia de investimentos, a reserva financeira de Macau está investida essencialmente em obrigações, depósitos no mercado monetário e em acções, sendo que os depósitos no mercado monetário têm o maior peso e representam 44,3%, seguindo-se os investimentos em obrigações que representam 33,2%; os investimentos em acções têm um peso menor e representam 22,5%. No período posterior à epidemia de pneumonia causada pelo novo tipo de coronavírus, surgirão mais variáveis que irão condicionar a recuperação e o desenvolvimento da económia mundial, colocando desafios acrescidos à gestão dos investimentos da reserva financeira de Macau. Assim, a AMCM deverá continuar a avaliar tempestivamente o impacto provocado pela epidemia de pneumonia causada pelo novo tipo de coronavírus na economia e no mercado financeiro mundial, prestando atenção permanente ao desenvolvimento e às mudanças registados em diferentes regiões e sectores, por forma a se proceder ao ajustamento das estratégias de investimento e à afectação dos activos da carteira dos investimentos, prevenir os

174 riscos subjacentes, bem como preservar e valorizar o capital. Assim, no pressuposto de assegurar a diversificação da carteira de investimentos, os depósitos no mercado monetário, que se revelam mais seguros num curto prazo em que subsiste a epidemia, devem ter um peso relativamente elevado na carteira dos investimentos da reserva financeira, uma vez que não só oferecem um rendimento de investimento básico garantido, como também podem contemplar a sua liquidez. 3. Criação de um sistema de supervisão multivariavel para garantir o funcionamento normalizado da gestão dos saldos financeiros positivos Presentemente, nos termos da Lei n.º 8/2011, o Conselho Consultivo da Reserva Financeira responsabiliza-se pela definição das estratégias de investimento da reserva financeira da RAEM, a AMCM figura como a entidade competente, enquanto que à Comissão de Fiscalização da Reserva Financeira compete a supervisão dos investimentos da reserva financeira. Em termos globais, este modo de supervisão é relativamente simples e pouco abrangente, razão pela qual se sugere a criação de um sistema de supervisão mutivariavel com um mecanismo de fiscalização interna e externa, no sentido de condicionar, em termos éticos e juridos, os actos dos sujeitos em causa, mediante regimentação e legislação. 4. Instituição de um quadro ambiental, social e de governação corporativa (ESG), priorizando o investimento responsável O desenvolvimento verde e sustentável é uma dinâmica forte e uma tendência futura do desenvolvimento económico e social. Assim, sugere-se que seja instituído um quadro ambiental, social e de governação corporativa (ESG) no processo de gestão do investimento dos saldos financeiros positivos da RAEM para promover o investimento responsável, cabendo à Comissão de Fiscalização da Reserva Financeira a superintendência e apreciação periódica da sua

175 implementação, bem como dos respectivos relatórios. As regras do investimento responsável podem impor à AMCM o cumprimento mais activo das responsabilidades sociais, para que as acções de investimento possam melhor observar as normas e os requistos ambientais, sociais e de governação. 5. Aumento moderado, a longo prazo, do peso dos investimentos em acções e dos investimentos em activos da reserva financeira administrados por gestores de fundos Até finais de Dezembro de 2020, o peso dos investimentos em acções referentes aos activos da reserva financeira de Macau era de 22,5%, valor este inferior ao dos investimentos em depósitos no mercado monetário e em obrigações, representando a menor percentagem nos referidos activos. No mesmo período, o peso dos investimentos em acções referentes aos activos do Fundo Global de Pensões do Governo Norueguês atingiu 72,80%. Assim, sugere-se que, no pressuposto de poder controlar os riscos a longo prazo, seja aumentado adequadamente o peso dos investimentos em acções que reportam aos activos da reserva financeira, no sentido de conseguir um maior retorno, sem prejuízo da segurança dos investimentos. Além disso, com vista a elevar a rentabilidade dos investimentos, tirando proveito das vantagens da respectiva profissionalização e capacidade técnica, sugere-se que, sob o pressuposto de se criar e aperfeiçoar um sistema de supervisão multivariável, seja ajustado o peso dos investimentos em activos da reserva finaceira admininstrados por gestores de fundos. 6. Acompanhamento com atenção dos projectos de excelência na Zona de Cooperação Aprofundada entre Guangdong e Macau em Hengqin, com vista a elevar a segurança e a rentabilidade da reserva financeira A divulgação e a implementação do “Projecto Geral de Construção da Zona de Cooperação Aprofundada entre Guangdong e Macau em Hengqin” irá oferecer uma nova plataforma para promover o desenvolvimento e a diversificação

176 adequada da economia de Macau. Tendo em conta que nessa zona irá surgir, assim como ser desenvolvida uma grande variedade de novas tecnologias, novas indústrias, novos sectores e novos modelos insdustriais, os projectos aí desenvolvidos precisam de apoio tanto em termos de capital como de financimaneto, implicando ainda uma grande procura de capital. Uma vez que Macau possui sufuciência de reservas financeiras básica e extraordinária, poderia, justamente, utilizá-las para apoiar tais projectos; assim sendo, sugere-se que seja acompanhado com atenção os projectos de excelência a serem desenvolvidos na zona, efectuando investimentos a longo prazo, já que a participação activa na sua construção e no seu desenvolvimento não só proporciona mais alternativas de investimento para aplicação da reserva financeira de Macau, como também contribui para promover a segurança e a rentabilidade dos respectivos investimentos.

Administração n.º 135, vol. XXXV, 2022-1.º, 177-200 177 Um Estudo sobre o Processo de Adopção de Políticas Sociais em Macau: O Caso do Projecto Piloto do Subsídio para Cuidadores Hu Jierong O envelhecimento da população e o aumento da proporção das faixas etárias mais idosas em Macau aumenta a pressão sobre os serviços de cuidados, o que faz do regime de subsídios para cuidadores um importante benefício social para as famílias locais.1 Em Novembro de 2020, o governo local implementou o “Projecto-piloto do Subsídio para Cuidadores”, assinalando um vigoroso fortalecimento das responsabilidades assumidas pelas instâncias competentes nesse campo. No processo do estabelecimento desse regime, o público, os deputados e as associações sociais tiveram uma participação ampla; o governo manteve um longo processo de concertação com as partes interessadas. Assim, é possível investigar este tema como um caso típico de transformação das políticas sociais em Macau. O presente texto tomará o Projecto-piloto em causa como objecto de estudo, analisando, do ponto de vista da teoria das relações entre regimes e acções, o modo como o público, os deputados, as associações civis, etc, influenciaram a criação de agendas e a tomada de decisão política promovendo, por fim, mudanças nas políticas governamentais. Em suma, o presente estudo  Professora-auxiliar do Departamento de Inovação e Serviço Social da Universidade da Cidade de Macau. 1 Huang Chenxi, Wang Jing e Wang Yu, “Experiências internacionais e prática chinesa no campo da política de apoio aos cuidadores de parentes idosos”. Journal of East China Normal University (Philosophy and Social Sciences), volume 3/2019, pág. 154.

178 tentará dissecar o mecanismo de forças que motivaram a transformação do regime de subsídios sociais na RAEM, descrevendo o processo de como os diversos actores políticos interagem para moldar a tomada de decisão no tocante a esse regime. I. A perspectiva da teoria das relações entre regimes e acções Para investigar a transformação do regime dos benefícios sociais, é possível tomá-lo como uma “variável dependente”, inquirindo como os diversos tipos de factores podem incitar à criação e ao desenvolvimento do regime em questão. Em torno deste problema, vale a pena delinear um grupo de teorias que incluem elementos tais como a estrutura, o regime, os actores, os poderes, etc. Note-se que tais teorias, via de regra, realçam em particular os diferentes elementos, chegando, em algumas situações, a colocar-se umas em conflito com as outras.2 3 De entre elas, a “Teoria da Sociocentricidade” destaca o papel dos diferentes grupos sociais, tais como, entre outros, a classe trabalhadora e os grupos de mulheres, como fundadores dos regimes dos benefícios sociais. Skocpol analisou o “Movimento Progressista” da década de 1920, particularmente como os grupos de mulheres nos Estados Unidos da América promoveram, mediante acção conjunta, a criação de um regime para a protecção das mães e dos direitos das mães dos soldados.4 De acordo com a Teoria dos Recursos do Poder, Korpi afirma que as classes sociais são os principais actores das mudanças sociais, já que o governo não é um tomador de decisões neutro, isto é, não busca activamente a satisfação das necessidades dos trabalhadores. Por tais razões, o equilíbrio do jogo político 2 Gøsta Esping-Andersen, The Three Worlds of Welfare Capitalism. Cambridge: Polity Press, 1990, págs. 19-21. 3 Liu Junqiang, “A força-motriz para o desenvolvimento das políticas sociais: uma avaliação do desenvolvimento das teorias desde os anos 1960”. Sociological Studies, vol. 4/2010. 4 Theda Skocpol, Protecting Soldiers and Mothers: The Political Origins of Social Policy in the United States. Boston: Harvard University Press, 1995.

179 tem uma influência decisiva sobre a “performance” dos países do bem-estar.5 A “Sociocentricidade” destaca a função exercida pelas associações civis, tentando analisar o peso que estas têm nas políticas sociais, na sua condição de actores políticos. Num sentido oposto, ao explicar as transformações sofridas pelas políticas dos benefícios sociais, o “Estadocentrismo” concentra a sua atenção na estrutura governamental e no regime político, tomando-os como o ambiente institucional das políticas em discussão, enfatizando que esse ambiente é prioritário e que se impõe como condição. De conformidade com esta teoria, o Estado possui uma certa autonomia face à sociedade, de maneira que as organizações estatais e as suas características estruturais têm uma influência decisiva sobre as transformações objecto deste estudo.6 Por conseguinte, uma análise aos regimes dos benefícios sociais deve estar centrada na estrutura política, dando valor ao papel e à influência exercidos pela capacidade do Estado e pela estrutura do governo.7 Daqui se percebe que as teorias realçam elementos diferentes no processo das transformações verificadas no regime dos benefícios sociais. O “Sociocentrismo” aprecia mais a influência das associações civis e suas interações, desenvolvendo análises que realçam o papel dos actores políticos. Já o “Estadocentrismo” dá mais atenção ao papel das organizações governamentais e ao regime político, donde o seu lado institucionalista. No entanto, a escolha entre os dois tipos de perspectivas, “ou a estrutura, ou os actores”, não é capaz de abranger os fundamentos do processo de transformação do regime dos benefícios, uma vez as políticas em causa nem são criadas unicamente pelo Estado, nem são promovidas unicamente pelas associações civis. Na verdade, são estabelecidas por uma interacção de todos os actores, sob um determinado ambiente institucional. “As ciências sociais não têm que escolher entre dois extremos, pois a realidade 5 Walter Korpi, “Social Policy and Distribution Conflict in the Capitalist Democracies. A Preliminary Comparative Framework”. West European Politics, vol. 3, 1980, págs. 296-316. 6 Theda Skocpol, “State Formation and Social Policy in the United States”. American Behavioral Scientists, 35(4/5), 1992, págs. 559-585. 7 Peter Evans et alii., Re-estabelecendo a Nação (tradução chinesa). Beijing: Joint Publishing, 2009, págs. 2-60.

180 social tanto inclui os actores, como as estruturas, para além de não esquecer a história criada pelas interações entre estes dois aspectos. De facto, o material para a realidade social é a relação entre ambos”.8 Em conclusão, o presente estudo partirá das duas teorias de actores e de regimes, aplicando-as ao caso do regime dos subsídios para cuidadores, avaliando de que maneira as interacções entre tais actores dão forma a um processo e criam resultados no que se refere às mudanças nas políticas dos benefícios sociais. Ademais é importante perscrutar de que maneira tal interacção “micro” se conecta com as respectivas instituições políticas “macro”. II. Situação geral do caso sob estudo Em 23 de Junho de 2015, um vídeo em que uma mãe, de cadeira de rodas, era agredida com bofetadas por sua filha, dominou na internet. Os média locais como o “Jornal do Cidadão” e o “Macao Daily” acompanharam de perto a situação. Numa cidade onde tradicionalmente se segue a cultura positiva do respeito pelos mais velhos, este facto irracional desencadeou um amplo e acalorado debate público. Inicialmente, a reacção dos moradores de Macau foi a de culpar a filha, por carecer de piedade filial. No entanto, depois de serem realizadas investigações mais cuidadosas, descobriu-se que a filha havia dedicado os seus maiores esforços para cuidar da mãe, que havia sofrido um derrame, além do irmão, que tinha problemas mentais e do próprio pai, que tinha idade avançada. Chegou-se à conclusão de que a filha tinha batido na mãe por sofrer um colapso nervoso, sucumbindo sobre a imensa pressão das suas responsabilidades.9 Depois do ocorrido, as repartições governamentais reagiram à situação. Funcionários do Instituto de Acção Social fizeram uma inspecção in loco e pessoal 8 Pierre Bourdieu, Loïc Wacquant, Um Convite à Sociologia Reflexiva (tradução chinesa). Beijing: Central Compilation & Translation Press, 1998, págs. 15-17. 9 Cf. “A pressão dos cuidadores prenuncia uma tragédia: governo e público devem reforçar apoios”, Jornal do Cidadão, 23 de Junho de 2015, pág. P01. “Caso da agressão familiar chega ao MP: não haverá apuramento de responsabilidades. Boa filha sucumbe ao estresse”, Macao Daily, 23 de Junho de 2015, pág. P01.

181 especializado ofereceu apoio adequado à família envolvida. Adicionalmente, alguns média e deputados passaram a exigir insistentemente que o governo criasse um subsídio para cuidadores, de maneira a diminuir a pressão das famílias que necessitam desses serviços constantemente. Sob esse pano de fundo, o Governo da RAEM lançou, em 2016, o “Plano Decenal de Acção para os Serviços de Apoio e Mecanismo de Protecção dos Idosos (2016-2025)”, onde se decidia “considerar a criação de um subsídio de cuidadores de idosos para apoiar as famílias necessitadas”. No mesmo ano, foi publicado o “Planeamento dos Serviços de Reabilitação para o Próximo Decénio (2016-2025), que previu “considerar a criação de um subsídio de cuidadores para apoiar as famílias necessitadas”. Em resposta às exigências da sociedade e à exortação dos deputados, no ano de 2018, o governo antecipou o início dos estudos de viabilidade do subsídio para cuidadores. Contudo, o processo de transformação das políticas nem sempre ocorre sem sobressaltos. Em Fevereiro de 2019, o governo enfatizou que as medidas e as políticas existentes no sentido de prestar apoio aos cuidadores já eram por si eficazes, tais como prestar informações diversificadas e serviços de apoio. Posteriormente, em Maio do mesmo ano, o “Relatório de Estudo de Viabilidade do Regime de Subsídio aos Cuidadores” concluiu que “ainda não há condições maduras” para a sua adopção. Tal resultado gerou ampla insatisfação na comunidade, sendo várias as associações civis a exigirem que o governo criasse as condições propícias para que tal regime viesse à luz do dia com a maior brevidade. Alguns deputados fizeram interpelações escritas e orais sobre o assunto, reclamando que o subsídio fosse implementado experimentalmente, ao mesmo tempo que esperavam do governo a definição de um cronograma. Em Agosto de 2019, as autoridades comprometeram-se a instituir experimentalmente esse benefício. Por fim, em Novembro de 2020, foi lançado oficialmente o “Projecto Piloto”. Durante o processo de elaboração das políticas, percebeu-se que os actores envolvidos se distinguiam por certas diferenças em termos de interesses, de recursos e posições, o que atribuiu um cariz político a esse processo, pois as partes veicularam as suas demandas e propostas. Pode dizer-se que para a criação do

182 subsídio para cuidadores, havia um jogo político entre o público, os deputados, as sociedades civis e o governo, com negociação e concessões. Cada parte debruçava-se sobre o problema de que havia um fardo para as famílias que necessitavam de cuidados permanentes, havendo um choque de forças no que toca às soluções a serem escolhidas. No caso concreto, foi como um combate que se desenrolou ao longo de vários “rounds”. O primeiro “round” ocorreu após o “incidente da bofetada”, quando o público, imprensa, associações sociais e deputados trataram da questão como um reflexo da pressão familiar resultante da necessidade de se prestarem cuidados, passando a exigir mais reflexão no que concerne a novas políticas para a criação do subsídio em causa, sem o que não teria sido possível que o governo incluísse o tema na sua agenda. Nisso percebemos o primeiro clímax do processo de elaboração das políticas. O segundo “round” incluiu diversas rondas de interacções entre o governo e os outros actores. Em primeiro lugar, o público, as associações civis e os deputados fizeram reivindicações para a criação do subsídio, o que levou o governo a antecipar o planeamento político, encomendando à Universidade de Hong Kong o estudo de viabilidade. No momento em que foi declarado não haver ainda as necessárias condições para a criação do subsídio, mais uma vez o público, as associações civis e os deputados propuseram contra-medidas tenazmente. Nesse contexto, foram vários os deputados a exercer o seu direito de interpelação para assinalar com clareza a necessidade de a política de subsídios ser implementada. Face às exortações do público, das interpelações dos deputados e das opiniões das associações civis, o governo acolheu a recomendação de implementar provisoriamente o subsídio. Foi então reconhecida a fase mais intensa do jogo político entre a sociedade e o governo. De seguida, na etapa da regulamentação das políticas, os deputados continuaram a fazer as suas interpelações, reclamando do governo que publicasse informações sobre o conteúdo e os desenvolvimentos do seu compromisso de lançar, provisoriamente, a medida. Desta forma, o governo foi instado a trabalhar com mais celeridade, donde resultou o “Projecto Piloto”.

183 Tabela 1: Processo de elaboração da política do “Projecto Piloto do Subsídio para Cuidadores” 10 10 Cf. “A Associação de Novo Macau exigiu do governo a criação de políticas para defesa dos direitos das mulheres”, Jornal Va Kio, 8 de Março de 2001, pág. P05. “Os assistentes sociais reclamam melhorias dos serviços de cuidados domiciliários diurnos para idosos”, Jornal do Cidadão, 7 de Julho de 2011, pág. P04. “A pressão dos cuidadores prenuncia uma tragédia: governo e público devem reforçar apoios”, Jornal do Cidadão, 23 de Junho de 2015, pág. P01. “Vítima presumida de maus-tratos é internada num asilo”, Jornal San Wa Ou, 23 de Junho de 2015, pág. P01. “Caso dos maus-tratos a idosa é a ponta do iceberg; é preciso reforçar as leis de apoio aos idosos”, Jornal do Cidadão, 25 de Junho de 2015, pág. P04. “Tu és um bom vizinho para os outros?”, Macao Times, 2 de Julho de 2015, pág. P01. Cf. “Andamento e acompanhamento do estudo de viabilidade para atribuição do subsídio aos prestadores de cuidados”, link https://www.gov.mo/pt/noticias/187918/. “O estudo indica que não há condições propícias para a adopção do subsídio”, Jornal do Cidadão, 29 de Maio de 2019, pág. P01. “O IAS criará condições para implementar o subsídio para cuidadores”, Jornal San Wa Ou, 9 de Agosto de 2019. Homepage do Instituto da Acção Social, interpelações dos deputados (https://www.ias.gov.mo/ch/deputados/2015-2019/deputados). “IAS: Subsídio para cuidadores avança experimentalmente no ano que vem”, Macao Daily, 12 de Setembro de 2019.

184 III. Processo de criação da agenda política A criação de uma agenda é uma etapa fulcral no processo da tomada de decisão política. As diversas questões que mobilizam a sociedade existem num estado de intensa competição, pelo que apenas as que conseguem atrair e manter a atenção dos tomadores de decisão conseguem ser incluídas na agenda. No caso particular do “Projecto Piloto de Subsídio para Cuidadores”, foram a participação do público, a atenção das associações civis e as interpelações dos deputados que alargaram os limites estreitos do problema dos cuidados familiares, de modo que a pressão sentida pelas famílias de Macau foi além de seus limites originais, ou seja, de uma questão particular, para se tornar um problema público, merecedor da atenção do governo e devidamente incluído na sua agenda. 1. Limites da questão política Delimitar a questão em causa foi o ponto de partida para o processo de adopção de políticas, tendo um papel relevante na definição da agenda.11 Se não houver mudanças radicais nesses limites, há menores possibilidades de o problema vir a assumir maior prioridade e “subir” à agenda. Para que uma situação objectivamente existente na sociedade venha a ser definida como um problema, é preciso que capte a atenção dos indivíduos e que gere uma preocupação generalizada, o que faz disso um processo de organização social.12 Se uma tal questão se limita à necessidade de resolvê-la mediante uma política de benefícios sociais, não deixa tampouco de se referir à organização dos actores envolvidos. A delimitação da questão envolve o “(re)conhecimento do problema” e o “estabelecimento de objectivos”. Em primeiro lugar, é preciso certificarmo-nos de que os fenómenos sociais reflectem esses problemas, como os mesmos mudam com o tempo, qual a sua natureza e grau, etc. Somente com base nessa avaliação 11 Neil Gilbert & Paul Terrell, The Dimensions of Social Welfare Policy. Boston: Allan and Becon, 2002, págs. 274-275. 12 Howard Saul Becker, Social Problems: A Modern Approach. New York: John Wiley and Sons, 1966, págs. 12-13.

185 é possível definir os objectivos da acção. Logo, qual o problema posto em evidência pelo “incidente da bofetada”? Foi uma questão de carência de piedade filial da cuidadora, portanto de sua responsabilidade? Ou reflectiu uma insuficiência das políticas públicas de cuidados familiares? Na primeira hipótese, é necessário reforçar o sentido de responsabilidade e consciência moral das pessoas. Na segunda, é preciso apoiar os cuidadores através de políticas de benefícios. Obviamente, há diferentes delimitações para a questão, pelo que há diagnósticos e soluções distintas. Consequentemente, é fulcral lutar pela capacidade de orientar o problema aos olhos da sociedade, dominando o poder da palavra. Na sequência do “incidente da bofetada”, os diversos actores que reclamavam mudanças nas políticas públicas participaram activamente na delimitação do problema, descrevendo-o como dificuldades familiares de longo prazo e como resultado da falta de políticas de apoio. Independentemente do seu tratamento pelo público, imprensa ou associações civis e deputados, percebeu-se uma unanimidade no sentido de que o “incidente da bofetada” revelava um problema social. A razão profunda para que o mesmo tivesse ocorrido foi o facto de ser excessiva e permanente a pressão familiar dos cuidadores, para além de as políticas de apoio não serem suficientes. A atitude do público passou da censura da envolvida à compreensão e comiseração para com a mesma. Também foi rápida a mudança de tópico na imprensa, que passou a destacar a pressão dos cuidadores e as medidas requeridas para a sua solução. Por exemplo, o Jornal do Cidadão noticiou “pressão dos cuidadores prenuncia tragédia: o governo e o público devem aumentar o seu apoio”. Deste modo, manifestou a sua preocupação com a grave falta de serviços de apoio ao grupo em causa. Também o Macau Times se dirigiu à pressão e às dificuldades pessoais dos cuidadores, exigindo a rápida elaboração das respectivas leis para ajuda a esses indivíduos. Alguns deputados realçaram o envelhecimento da população, a diminuição do crescimento vegetativo, além da carência de camas nos asilos locais, tomando-os como uma evidência da pressão há muito sofrida pelas famílias. Por exemplo, os deputados MR, ZT, HR, HJ e CH citaram, nas suas interpelações, a possibilidade de virem a ocorrer tragédias, dada a carência de

186 camas nos asilos e a elevada pressão sofrida pelos cuidadores. Exigiram, em contrapartida, que o governo prestasse ajuda aos mesmos, por exemplo, sob a forma de um subsídio.13 Deste processo, é possível perceber que embora a função dos benefícios sociais seja a de resolver problemas da sociedade, é certo que esses problemas não surgem naturalmente, já que servem de fundamento objectivo para que sejam delimitados enquanto questões políticas. A partir do momento em que o sejam, essas situações objectivas nunca escapam ao olhar subjectivo dos actores políticos. Ou seja, foi justamente pelo facto de o público, a imprensa, as associações civis e os deputados unanimemente interpretarem o “incidente da bofetada” como reflexo da pressão familiar necessitar de cuidados permanentes que se chegou à conclusão da necessidade de se utilizarem as políticas de subsídios para buscar uma solução. Foi por isso que o tema gerou a atenção do governo e, consequentemente, entrou na sua agenda. 2. Da agenda oculta à política pública 1) Uma agenda oculta O tema do subsídio aos cuidadores surgiu pela primeira vez na sociedade de Macau em 2001. À época, como forma de alertar para a questão dos direitos das mulheres, a Associação de Novo Macau exigiu que o governo considerasse criar um regime de subsídios para os cuidadores, com a finalidade de, através desse apoio legal, evitar que as mulheres tivessem que desistir das suas carreiras profissionais para se responsabilizarem pelos cuidados familiares.14 Além disso, na consulta pública realizada em 2011 sobre a “Lei-Quadro de Garantias dos Direitos e Interesses dos Idosos”, as organizações de serviços sociais defenderam a implementação de um subsídio para cuidadores, no sentido de apoiar os serviços 13 Cf. Homepage do Instituto de Acção Social——Interpelações dos deputados: https://www.ias.gov.mo/ ch/deputados/2015-2019/deputados 14 “A Associação de Novo Macau exige do governo a criação de políticas para defesa dos direitos das mulheres”, Jornal Va Kio, 8 de Março de 2001, pág. P05.

187 geriátricos em casa.15 Além desses dois eventos isolados, o tema permaneceu distante dos olhos da imprensa por um longo interstício de 15 anos. Embora seja verdade que algumas associações civis já há muito tempo se tenham dado conta da pressão dos cuidadores, suas reivindicações tiveram uma repercussão limitada, tanto em termos de alcance, como em termos de visibilidade. Assim, o tema perdeu força e desapareceu progressivamente da arena pública. Isso esclarece que, mesmo que a pressão dos cuidadores familiares sempre tivesse um potencial de catalisar mudanças nas políticas públicas, não tinha, naquela altura, força suficiente para atrair uma atenção mais ampla do público e da sociedade como um todo. Por outras palavras, o tema existia como uma “agenda oculta”. Desta forma, as questões sociais não são automaticamente incluídas nas agendas políticas, sendo preciso antes disso que os “stakeholders” as identifiquem, as passem pelo seu crivo e por fim as escolham como itens prioritários. 2) Entrando na agenda O problema da pressão sofrida pelos cuidadores domésticos passou de tema invisível a um item da agenda política. Como narrado acima, o ponto de viragem ocorreu em 23 de Junho de 2015, com o “incidente da bofetada”, que fez daquele problema, há muito tempo escondido no seio da sociedade, uma questão candente aos olhos do público e do governo. Por atrair grande atenção e gerar intensa discussão, o problema do “stress” dos cuidadores tornou-se questão central do debate público. Em geral, crê-se que esses eventos surgem repentinamente, fugindo ao normal. Julga-se que os tomadores de decisão e o público estão universalmente atentos aos mesmos, sendo possível confirmá-los como importando em danos para algumas áreas ou grupos particulares, ou, alternativamente, acusando riscos potenciais para o futuro.16 Logo, no processo de elaboração das políticas, esses eventos de destaque deixam de ser simples 15 “Assistentes sociais reclamam melhorias dos serviços de cuidados domiciliares diurnos para idosos”, Jornal do Cidadão, 7 de Julho de 2011, pág. P04. 16 Thomas A. Birkland, “Focusing Events, Mobilization, and Agenda Setting”. Journal of Public Policy, 18(l), 1998, págs. 55-74.

188 problemas do dia a dia para se converterem em questões de interesse geral, causando grandes pressões políticas sob a forma de reacções populares negativas, de exigências de mudança, etc., constituindo-se tema central para criação de agendas políticas.17 De certa forma, socorrendo-nos do nexo causal destacado pelo conceito de “eventos em destaque”, entende-se de que maneira a acção conjunta do público, dos deputados e das associações civis foi capaz de definir o tema dos subsídios para cuidadores como um item da agenda política. Em primeiro lugar, percebeu-se um grande interesse por parte do público. Depois do “incidente da bofetada”, a sociedade local rapidamente destacou as pressões sofridas pelas famílias que necessitam de cuidados permanentes e a insuficiência do apoio das políticas públicas. Evidentemente, à medida que se acelera progressivamente o envelhecimento da sociedade de Macau e se enfraquece o papel tradicional das famílias de oferecerem cuidados aos seus membros mais velhos, nota-se uma grande insuficiência de cuidadores informais, realçando a necessidade urgente de o “stress” das famílias ser minorado através de políticas públicas de apoios. Quando do “incidente da bofetada”, o público passou a estar muito atento às dificuldades e à pressão sobre as famílias, instando o governo a que criasse com urgência o respectivo regime de subsídios. Também a imprensa se mostrou bastante activa, em representação do público, dando destaque ao tema repetidamente nos seus noticiários. O tom dessas reportagens incluía a valorização dos cuidadores permanentes e o franco apoio a que fossem apoiados com medidas governativas. A imprensa mobilizou o público, levando-o a exigir soluções do governo. Isso produziu um clima propício para que o tema fosse incluído na agenda. Depois, as associações civis veicularam activamente as suas reivindicações. As associações civis são a principal força para promover a criação de agendas em Macau. Depois do “incidente da bofetada”, a Associação de Mútuo Auxílio das Vítimas de Violência Doméstica, a Associação de Cuidadores dos Idosos, a União Geral das Associações de Moradores e a Associação Geral das Mulheres valeram- 17 Larry N. Gerston, Elaboração de Políticas Públicas: Processos e Princípios. Chongqing: Chongqing Publishing House, 2001, pág. 23.

189 se de diferentes canais para manifestar seu interesse na questão dos cuidadores permanentes, exigindo o estabelecimento de um regime de subsídios para a questão. Por último vieram as interpelações dos deputados. Alguns deputados reagiram imediatamente ao incidente-chave, em pleno cumprimento dos seus deveres e obrigações enquanto parlamentares. Ao utilizarem o direito de interpelação, atribuído pelo regimento da Assembleia Legislativa, levantaram junto do governo o tema do “stress” dos cuidadores permanentes e as soluções viáveis. Por exemplo, em 23 de Junho de 2015, o deputado MR mencionou abertamente o incidente na sua alegação, exigindo que as autoridades dessem seguimento e actualizassem a sua forma de pensar políticas. Ademais, enquanto representante da influente Associação Geral das Mulheres, HJ assumiu o ponto de vista dos cuidadores dos idosos para reclamar o reforço dos apoios, diminuindo a pressão sobre os cuidadores.18 Em 13 de Julho de 2015, o deputado MR voltou a tocar no assunto, citando tragédias familiares nas regiões adjacentes a Macau, provocadas pelo “stress” dos cuidados. Deste modo, pediu do governo que se aliviassem essas pressões, com políticas de apoio aos cuidadores. Dessas interpelações, percebe-se que tomavam a criação de regimes como meios de solucionar o problema. Mediante a atenção do público, as reclamações das associações civis e as questões dos deputados, o governo deparou-se com um elevado nível de pressão social. Ciente das suas responsabilidades, viu-se obrigado a responder adequadamente às reivindicações da sociedade e dos seus representantes. Em 2016, foi editado o “Plano Decenal de Acção para os Serviços de Apoio e Mecanismo de Protecção dos Idosos (2016-2025) ” e o “Planeamento dos Serviços de Reabilitação para o Próximo Decénio (2016-2025), onde se destacou especificamente o regime dos subsídios para cuidadores. Também se planeou, no 18 Cf. Homepage do Instituto de Acção Social——Interpelações dos deputados: https://www.ias.gov.mo/ ch/deputados/2015-2019/deputados

190 intervalo de 2018 e 2020, a realização de estudos de viabilidade sobre esse apoio. Isso representa que, sob a acção conjunta das diversas forças sociais, a questão do subsídio para cuidadores se tornou um importante item da agenda política local. 3. Características do processo de definição da agenda política Do ponto de vista da definição da agenda, a questão do regime do subsídio para cuidadores em Macau entrou na agenda do governo em resultado conjunto das exortações do público e das associações civis, bem como das interpelações dos deputados. A partir do “incidente da bofetada”, o governo começou a acompanhar de perto a situação, avaliando os seus desenvolvimentos e oferecendo apoio aos envolvidos, para tanto adoptando uma estratégia personalizada para resolver o problema. De certa forma, não houve provas suficientes sobre se, no início, as autoridades estariam interessadas em colocar o subsídio para cuidadores na sua agenda. Contudo, tendo em vista que a resposta do governo ao evento não satisfez as expectativas e as reivindicações do público, algumas associações civis organizaram-se para veicular exigências e exortações. Também alguns deputados recorreram a interpelações escritas ou orais, para reclamar do governo que minorasse a pressão das famílias necessitadas por meio da criação do regime. Donde perceber-se que o item somente entrou na agenda como resposta às manifestações dos actores envolvidos. Uma agenda política é um plano que organiza políticas sociais de acordo com as diferentes ordens de importância, as prioridades dos trabalhos e as responsabilidades políticas, podendo ser dividida em agenda pública e agenda governamental. Há diferentes formas e meios para que uma questão entre numa agenda política, da mesma forma que há diferentes modos para que se crie essa agenda. Olhando à relação entre a agenda pública e política, os subsídios para cuidadores foram agregados à agenda política segundo o modo “de baixo para cima”. Depois do “incidente da bofetada”, a atenção do público e a cobertura mediática fez com que a pressão sentida pelos cuidadores saísse do âmbito das suas famílias para entrar na esfera pública. O que não apenas ampliou o âmbito da influência dessa questão, mas também promoveu a publicidade dessa agenda

191 invisível. As exigências das associações sociais e o questionamento dos deputados reforçaram o impulso para a criação da agenda. Dependendo do facto de o proponente da política ser o público ou o governo, e tendo também em consideração o nível de apoio dado pelo público, há quatro modos de definição da agenda: estímulo externo, estímulo interno, reforço da opinião pública e mobilização do público.19 No caso do subsídio para cuidadores, tratou-se de uma política proposta pelo público, com elevado apoio social, o que, evidentemente, fez desse caso um exemplo de uma agenda definida mediante o estímulo externo. IV. Movimentação política e processo de tomada de decisão A movimentação (política) é um importante modo pelo qual os apoiantes de determinadas providências se organizam para promover mudanças de políticas. Por meio dela, os actores empregam diferentes recursos, lançando mão de várias estratégias para promover concepções e soluções políticas, influenciando, desta maneira, o processo da tomada de decisão. Neste processo, com o desenvolvimento de subsistemas políticos, há cada vez mais “stakeholders” participando como promotores das políticas. Esses “stakeholders” comungam dos mesmos valores, interesses, posições e concepções a respeito dos problemas, tornando-se membros de associações em prol de determinadas políticas. É desta forma que organizam acções em prol dos seus fins20. No caso do subsídio para cuidadores, uma vez estabelecida a agenda, a coligação dos que advogavam essa medida, tendo as associações civis e os deputados como principal elemento, encetou um processo negociador com o governo, desempenhando um papel importante no planeamento e decisão, sem esquecer o efeito legitimador da política. 19 Peter J. May, “Reconsidering Policy Design: Policies and Publics”. Journal of Public Policy, 11(2), 1991, págs. 187-206. 20 Paul A. Sabatier & Hank C Jenkins-smith (Eds), Policy Change and Learning: An Advocacy Coalition Approach. CO: Westview, pág. 25.

192 Em primeiro lugar, vale dizer algumas palavras sobre o papel da movimentação no sentido da promoção do planeamento da política. Apesar de o governo ter feito referência à criação de um subsídio para cuidadores de idosos no “Plano Decenal de Acção para os Serviços de Apoio e Mecanismo de Protecção dos Idosos (2016-2025)” e no “Planeamento dos Serviços de Reabilitação para o Próximo Decénio (2016-2025)”, essa medida, em concreto, permaneceu em suspenso, sem implementação. De Julho de 2016 ao início de 2018, pelo menos cinco deputados (HR, ZT, HJ, CH, LJ) fizeram seis interpelações escritas sobre o assunto, argumentando sobre o envelhecimento da população local e sobre o facto de não haver camas suficientes nos asilos de Macau, exigindo assim que o governo concedesse o apoio financeiro aos cuidadores em benefício das famílias necessitadas.21 A maior parte dos deputados em causa pertence a associações civis, em particular às mais importantes, com capacidade de participação político-parlamentar, por exemplo, à UGAM e à AGM, entre outras. Enquanto representantes dos moradores, elas encaminhavam as suas reivindicações sobre benefícios para o governo, exigindo a adopção da política como resposta. Esta veio em 2018, sob a forma de encomenda de um estudo de viabilidade à Universidade de Hong Kong para antecipação do regime do subsídio, dando-se então início formal ao processo de planeamento da política. Depois, esses deputados continuaram a estar atentos ao problema dos cuidados devidos às pessoas em convalescença ou aos inválidos, incapazes e idosos, pedindo que o governo publicasse os desenvolvimentos do trabalho de avaliação da viabilidade e o cronograma da sua implementação, estimulando o governo a agir com mais celeridade.22 De tal facto se percebeu que os deputados em questão não apenas questionavam o governo nas diversas etapas do processo de definição da agenda, como também se mantiveram atentos ao tema, estimulando activamente o planeamento da política. 21 Cf. https://www.ias.gov.mo/ch/deputados/2016deputados; https://www.ias.gov.mo/ch/deputados/2017 deputados; https://www.ias.gov.mo/ch/deputados/2018deputados 22 Cf. https://www.ias.gov.mo/ch/deputados/2018-2019deputados

193 Em segundo lugar, a movimentação impediu que fossem erguidos obstáculos à política ou que a mesma fosse adiada. A tomada de decisão é uma etapa decisiva no processo de adopção das políticas, com influência directa sobre o facto de uma necessidade social ser ou não correspondida por uma política governamental. Mesmo que a questão política já se encontre delimitada, com a definição da agenda, ainda é possível que seja preterida por causa da sua não-implementação ou do seu adiamento. Em Fevereiro de 2019, face às interpelações escritas dos parlamentares que exigiam do governo a implementação do subsídio para cuidadores, o governo respondeu que as diversas formas de prestar informações e os serviços de apoio eram capazes, por si sós, de aliviar a pressão das famílias atingidas, pelo que as autoridades assumiam uma atitude cautelosa no que se refere à concessão do subsídio.23 Em Maio do mesmo ano, o Instituto de Acção Social publicou o “Relatório de Estudo de Viabilidade do Regime de Subsídio para Cuidadores”, que concluía não haver condições maduras para a sua criação. Deste processo se percebe que, mesmo que o subsídio já tivesse sido incluído na agenda governamental, ainda era vulnerável aos riscos da sua não-implementação ou a adiamentos. O processo de mudança das políticas depende das tomadas de decisão. Estas ocorrem num processo contínuo de jogo de forças entre os diversos actores, o que inclui conflitos, negociação, concessões e concertação. Quando o governo adia uma política, tem que responder às dúvidas dos diversos actores que a defendem. Deficientes físicos, idosos e seus respectivos familiares, além das associações civis e dos deputados, todos entraram em acção conjuntamente, transmitindo as suas reclamações ao governo, criando assim pressões políticas. Por exemplo, o deputado HR pediu que o governo publicasse o relatório de viabilidade e que editasse um cronograma para adopção do subsídio; já os parlamentares SQ e GT utilizaram as soluções encontradas por outras regiões para solucionar o problema, 23 “Governo encarrega instituição académica do estudo de viabilidade do subsídio para cuidadores”, Tai Chung Daily, 13 de Fevereiro de 2019, pág. P05.

194 reiterando a pressão sentida pelos cuidadores permanentes de Macau e a necessidade de se criar o subsídio.24 De seguida, os actores movimentaram-se em prol da política. Confrontados com o adiamento das iniciativas desejadas, as associações civis e os deputados passaram a advogar que o subsídio fosse implementado de forma gradual. Por exemplo, associações como Associação de Cuidadores dos Idosos e a Associação dos Familiares Encarregados dos Deficientes Mentais tomaram a iniciativa de dirigir os seus apelos ao governo, tendo as lideranças dessas instituições recorrido à imprensa para veicular as suas exigências. Os familiares dos deficientes físicos e dos utentes do ensino especial solicitaram ao Instituto da Acção Social que se desse mais celeridade à implementação do benefício ou que fosse iniciado em modelo experimental. ZH, a vice-presidente da Associação para a Construção Conjunta de um Bom Lar apontou que os cuidadores estavam decepcionados com a incapacidade do governo em atribuir o subsídio num curto prazo, exigindo que fosse acelerada a elaboração do respectivo cronograma.25 Em 6 de Agosto de 2019, na etapa das interpelações escritas na Assembleia Legislativa, vários deputados, entre os quais CH e LY, realçaram a importância e a urgência de se implementar o regime do subsídio para cuidadores. Finalmente veio a defesa da conversão das políticas públicas em leis. A partir do momento em que a aliança dos defensores do subsídio para cuidadores passou a verbalizar e a insistir nas suas exigências, o governo começou a considerar o modelo de implementação experimental.26 Em 20 de Agosto de 2019, o novo Chefe do Executivo deu uma resposta positiva à reivindicação aquando da sua visita à Associação de Reabilitação Fu Hong.27 O Instituto da Acção Social também se comprometeu a implementar experimentalmente o subsídio até ao final 24 Cf. https://www.ias.gov.mo/ch/deputados/2018-2019deputados 25 “Chau Wai I defende a criação de condições para pagamento do subsídio aos cuidadores”, Jornal do Cidadão, 20 de Junho de 2019, pág. P04. 26 “A implementação do subsídio para cuidadores levará muito tempo. O governo considera a adopção de um projecto-piloto”, Exmoo News, 6 de Agosto de 2019, pág. P01. 27 “Ho Iat Seng visita a Associação de Reabilitação Fu Hong O subsídio para cuidadores pode ser implementado experimentalmente”, Jornal San Wa Ou, 20 de Agosto de 2019, pág. P01.

195 daquele ano.28 Um número de deputados deu seguimento ao assunto, exortando o governo a que acelerasse os seus trabalhos, pondo em prática o modelo com a maior brevidade possível. Por exemplo, parlamentares como HJ, CH, SQ, GT, WG fizeram interpelações questionando sobre o momento exacto em que o governo divulgaria a criação, o conteúdo, o cronograma e as medidas do “Projecto-piloto do Subsídio para Cuidadores”, pedindo que o processo avançasse com mais celeridade. Deste modo, sob pressão dos actores envolvidos, o “Projecto-piloto” veio à luz do dia, finalmente, em Novembro de 2020. De certa forma, como medida de consenso, esse documento representou um consenso alcançado pela maioria, dando expressão concreta às exigências feitas pelos diferentes “stakeholders”. Em resumo, desde o “Incidente da bofetada”, o público, a imprensa e os deputados passaram a dar mais atenção às dificuldades causadas pela pressão das famílias com necessidades de cuidados permanentes. Depois de o governo tratar da situação com medidas personalizadas, esses actores continuaram a tomar conjuntamente iniciativas para manter o foco no problema causado pelas dificuldades dos cuidadores, valendo-se da repercussão daquele incidente para reforçar as suas exigências para que o governo criasse o regime do benefício. As autoridades responderam às reclamações das diversas partes, colocando o tema na sua agenda e antecipando o planeamento da política. Verificando-se que o governo não havia realizado trabalhos preparatórios suficientes e que a agenda tinha sido ignorada, os apoiantes da política formaram uma aliança para advogar a implementação experimental. A partir do momento em que se chegou a um consenso com as autoridades, os deputados continuaram a acompanhar de perto os progressos da criação do regime. De certa forma, os parlamentares são representantes dos interesses gerais da população, enquanto as associações civis são porta-vozes das suas respectivas bases políticas. O “Projecto-piloto do Subsídio para Cuidadores” publicado pelo governo, teve uma relação íntima com as reivindicações destas últimas e com as interpelações dos parlamentares. 28 “IAS: O subsídio para cuidadores avança experimentalmente no próximo ano Um estudo cauteloso inclui a recolha de opiniões dos ‘stakeholders’”, Macao Daily, 12 de Setembro de 2019, pág. P01.

196 V. Relação entre as interacções “micro” e os regimes “macro” no processo de elaboração da política Os mecanismos “micro” e os processos dinâmicos são um importante tema na investigação sobre as mudanças de regimes. De modo a explicar os mecanismos e os processos por detrás das mudanças dos regimes, é preciso revelar as relações que existem entre as medidas tomadas sobre os regimes, num plano “macro” e os comportamentos observáveis no plano “micro”.29 Logo, para que se possa perscrutar o processo de elaboração da política de criação do subsídio para cuidadores, não somente é preciso analisar as interacções entre as diferentes partes envolvidas, como também é preciso atentar, em profundidade, no ambiente institucional em que essas interacções se desenrolam, além da relação entre os regimes (macro) e as interacções (micro). A razão para tanto prende-se com o facto de o ambiente institucional servir de palco às relações entre os actores políticos, também lhes dando oportunidade para que tomem a iniciativa. Em primeiro lugar, no que tange às relações entre o governo e os moradores, o regime da “Democracia deliberativa” serve de fundamento institucional para que o público participe no processo de criação do subsídio para cuidadores. O processo de elaboração da política, em si, é um processo político. Os elementos de natureza política exercem um papel fundamental no que se refere aos benefícios sociais, os quais reflectem, não raro, o regime e as peculiaridades políticas de um país ou região30. Depois do “Retorno à Pátria”, o governo da RAEM tem dedicado grande atenção aos crescentes pedidos dos moradores por benefícios e exigências de uma maior participação social. O regime de “Democracia deliberativa” garantiu aos moradores de Macau a capacidade de dirigirem as suas exigências políticas através das associações civis e dos seus representantes, participando desta forma no processo de elaboração das políticas, ao mesmo tempo que obrigou o governo a responder às reivindicações do público por meio da implementação 29 Zhou Xueguang e Ai Yun, “Transformação de regimes sob várias lógicas: um quadro analítico”. Social Sciences in China, vol. 4/2010. 30 Fok Wai Fun, “O ambiente político dos benefícios sociais de Macau”. Chinese Public Administration, vol. 4/2011, pág. 56.

197 dessas políticas.31 Ao analisarmos o caso concreto do regime do subsídio para cuidadores, descobrimos que foi, justamente, a “Democracia deliberativa” que abriu o espaço para os pedidos dos moradores, oferecendo-lhes também uma oportunidade para estarem presentes no processo político, sem esquecermos que também foi a “Democracia deliberativa” que impôs ao governo a exigência de responder positivamente ao que lhe chega da população. Mais uma vez, baseados no processo de publicação do “Projecto-piloto do Subsídio para Cuidadores”, a criação da agenda política, o planeamento e as opções tomadas no que se refere ao regime, nenhum dos elementos desse processo de elaboração deixou de se alicerçar na participação do público e na relação deliberativa que manteve com o governo. Em segundo lugar, no que concerne às relações entre o governo e as associações civis, o modelo cooperativista da sociedade de Macau fez com que as associações civis se tornassem uma grande força com influência no processo de elaboração das políticas. Macau possui uma cultura política peculiar, em que as associações civis gozam de um estatuto central. Elas não só têm o papel de oferecer serviços sociais aos moradores, parte das quais também servem de porta-vozes privilegiados dos interesses da comunidade, assumindo uma função política de relevo.32 Esse grupo de associações engaja-se no processo político, seja por meio da deliberação ou da cooperação com os poderes instituídos. Isso é especialmente verdade relativamente àquelas mais importantes, que gozam de uma longa história e posição consolidada, tendo obtido precedência e poder de representação junto do governo. Exemplos concretos incluem a UGAM, a Federação das Associações dos Operários, a AGM, que exercem funções de provedores de serviços públicos por delegação do governo, devido ao seu estatuto de associações representativas. Não se deve ignorar, ainda, outras funções análogas às dos partidos políticos, tais como o seu poder de indicar/eleger deputados, de mobilização, de participação nas decisões políticas e de 31 Lou Shenghua e Li Zhuohang, “Uma investigação prática da Democracia deliberativa e a comunidade de Macau”. Hong Kong and Macao Journal, vol. 02/2015, pág. 88. 32 Liu Zuyun, “Estudo de caso das funções políticas das associações civis de Macau”. Studies on Hong Kong and Macao, vol. 1/2010.

198 representação de interesses. 33 Desde o “Retorno à Pátria”, essa “semi-partidarização” das associações civis é cada vez mais forte, constituindo-as em mediadoras entre a sociedade e o governo. Por outras palavras, elas não só oferecem serviços sociais e organizam a colectividade, como também, adicionalmente, viram o seu papel político fortalecido através da participação em eleições, em propostas de políticas, na prestação de informações ao governo, etc.34 O caso do regime do subsídio para prestadores permite-nos observar que as associações civis são um actor político de grande importância, com influência sobre a delimitação das políticas e da sua constituição em agendas, sobre a movimentação em torno desses temas e sobre as escolhas das medidas. O que tem uma relação muito próxima com o facto de o modelo “cooperativista” de Macau lhes conceder um estatuto e papel centrais. Por último, se observarmos a situação do ponto de vista das relações entre os poderes executivo e legislativo no sistema político vigente em Macau, o poder legislativo atribui aos deputados um conjunto de poderes e responsabilidades no sentido de dar impulso ao processo de elaboração de políticas. Parte desses deputados é eleita por voto directo dos moradores, de modo que representar os seus interesses para a obtenção de mais benefícios é uma fonte de votos, o que se traduz em compromissos nas campanhas eleitorais, sendo formalizados nas plataformas políticas dos candidatos com o objectivo de melhorar a política de benefícios sociais. 35 Por outro lado, há uma relação de contrapesos entre os poderes executivo e legislativo, pelo que os deputados encaminham as suas interpelações para o executivo, reflectindo as demandas das diferentes partes que representam e promovendo a supervisão do trabalho governativo. Esses dois papéis são importantes conteúdos da actividade do poder legislativo de Macau. Pelo facto de existir uma relação de contrapesos e de colaboração, espera-se do 33 Lou Shenghua, “Cooperativismo e o desenvolvimento da sociedade civil de Macau”. Academic Research, vol. 12/2009. 34 Lou Shenghua, “Crescimento e adaptação: o desenvolvimento das associações civis de Macau após o Retorno à Pátria”. Hong Kong and Macao Journal, vol. 4/2016, pág. 85. 35 Fok Wai Fun, “O papel político da transformação das políticas de benefícios de Macau”. Expanding Horizons, vol. 3/2011, pág. 96.

199 executivo que atribua o mais alto valor às reivindicações veiculadas pelos deputados, através do acto de resposta às interpelações que lhes forem encaminhadas. Consequentemente, a Assembleia Legislativa não somente garante, mais também incentiva os deputados a que façam uso do seu poder de inquirição em prol dos moradores. No caso do estabelecimento do “Projecto-piloto do Subsídio para Cuidadores”, reconhece-se que os deputados não apenas tiveram a responsabilidade, mas também detiveram o poder de fazer chegar ao governo o problema da pressão das famílias e suas demandas políticas. Ao mesmo tempo, o Governo viu-se com a responsabilidade de responder às interpelações dos deputados. VI. Conclusão O governo possui o monopólio da autoridade para providenciar as suas políticas. O processo de elaboração das políticas, no entanto, geralmente inclui interacções entre os diversos actores. Conforme o tipo de questão a ser resolvida e as relações entre o governo e os outros actores no processo de elaboração da política, há quatro tipos básicos de políticas, a saber: “prospectiva por consenso”; “reactiva por consenso”; “prospectiva por exigência”; “reactiva por exigência”.36 No caso da criação do “Projecto-piloto do Subsídio de Cuidadores”, a política governamental surgiu como resultado conjunto das reivindicações dos interesses sociais por parte do público e das associações civis, a comunicação formal dessas reivindicações como função da elite política local, bem como a responsabilidade de o governo prestar benefícios, no seu papel reactivo. O que revelou o tipo “reactivo por consenso” segundo a classificação antes mencionada. Em primeiro lugar, o processo de transformação das políticas está marcado por interacções entre certo número de actores, tais como o público, a imprensa, o governo. O público está atento aos eventos-foco que levam a uma mobilização da opinião pública, seguida pela tomada de posição das associações civis atingidas. Com a verbalização das exigências por esses grupos, os deputados entram em cena, 36 Jeremy Richardson, Policy Style in Western Europe. London: Allen and Unwin, 1982, pág. 13.

200 dando seguimento com interpelações e exortações para que o governo tome providências. Desta forma, os pedidos da sociedade chegam aos ouvidos do executivo, com a consequente delimitação das questões políticas, a criação de uma agenda e o processo decisório em sentido estrito. Depois, enquanto segmento do processo de mudança das políticas, se o governo personaliza as soluções ou as atrasa, isso encontra a oposição da sociedade que volta a transmitir as suas exigências, seja pelo público, seja pela imprensa. O executivo toma então a iniciativa de sistematizar as exigências dos diversos “stakeholders”, chegando por fim a uma solução política de consenso entre os diversos participantes do processo político. Por último, as interacções “micro” dos actores envolvidos, no sentido de modificar as políticas dos benefícios sociais seguem de perto o padrão da estrutura política (“Democracia deliberativa” e “Cooperativismo”), assim como o sistema legislativo de Macau. A “Democracia deliberativa” dá amplo espaço e oportunidades para que os moradores participem do processo de elaboração das políticas; a estrutura política do “Cooperativismo” atribui uma importante função às associações civis para que organizem e verbalizem os interesses; a função de contrapeso e supervisão, exercida pelo poder legislativo, garante aos deputados o poder de interpelação como caminho legítimo para a representação dos moradores e para a transmissão das reivindicações da sociedade. Isso comprova que a interacção “micro” de cada um dos actores tem que criar um nexo com os regimes existentes para que dêem forma aos processos de elaboração das políticas, especialmente criando um nexo com a estrutura política local e com o regime político vigente.

Administração n.º 135, vol. XXXV, 2022-1.º, 201-223 201 Desenvolvimento da Propriedade Intelectual e Evolução e Resposta do Regime Jurídico de Macau após o Seu Retorno à Pátria Yi Zaicheng I. Desenvolvimento da propriedade intelectual em Macau após o seu retorno à Pátria 1. Marca A marca é um sinal destinado a distinguir os produtos ou serviços de uma empresa dos de outras empresas. De acordo com o artigo 197.º do Regime Jurídico da Propriedade Industrial, a marca pode ser constituída por palavras, letras, números, sons, forma do produto ou da respectiva embalagem, desenhos, padrões ou cores. O requisito mais importante para a constituição de uma marca é ter características que permitam ao consumidor médio identificar a origem dos diferentes produtos ou serviços. Tanto o nome genérico como a descrição directa e clara de um produto ou serviço não se caracterizam pela marca. Desde o retorno de Macau à Pátria, os pedidos de registo de marca têm predominado no total dos pedidos de registo/inscrição dos vários tipos da propriedade industrial, continuando a rondar os 94%.1 Excepto em 2001, 2009,  Doutor em Direito, Professor Associado da Faculdade de Direito da Universidade de Ciência e Tecnologia de Macau. 1 Vide Breves Relatórios de Trabalhos da Propriedade Intelectual da Direcção dos Serviços de Economia e Desenvolvimento Tecnológico (DSEDT) da RAEM, de 2006 a 2021: https://www.economia.gov.mo/ zh_CN/web/public/pg_ip_pub?_refresh=true

202 2016, 2019 e 2020, quando houve algumas descidas em comparação com o ano imediatamente anterior, em todos os outros anos aumentou significativamente o número de pedidos de registo de marca (vide Gráfico 1).2 Gráfico 1: Número de pedidos de registo de marca de 1998 a 2021 Nos pedidos de registo de marca admitidos, em cada ano, pela Direcção dos Serviços de Economia e Desenvolvimento Tecnológico de Macau, as marcas de produtos são significativamente superiores às marcas de serviços, concentrando-se principalmente nas Classe 35 (Publicidade; exploração de negócios; gestão de negócios; assuntos de escritório), Classe 9 (Aparelhos e instrumentos científicos, náuticos, geodésicos, fotográficos, cinematográficos, ópticos, de sinalização, de verificação, de socorro e de ensino; aparelhos e instrumentos para o tratamento ou controlo da corrente eléctrica; aparelhos para o registo, a transmissão, a reprodução de som ou de imagens; suportes de registo magnético, discos 2 O Gráfico baseia-se nos dados estatísticos divulgados ao longo dos anos pela DSEDT (outrora Direcção dos Serviços de Economia). 115411192104169617052040290646515504720076786130675485909581100841228713140115071313516474 1539113475147430200040006000800010000120001400016000180001998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021Pedidos de registo de marca de 1998 a 2021

203 acústicos; distribuidores automáticos e mecânicos para aparelhos de pré-pagamento; caixas registadoras, máquinas de calcular, equipamentos para o tratamento da informação e computadores; extintores), Classe 5 (Produtos farmacêuticos, preparações de uso medicinal, substâncias dietéticas de uso medicinal, alimentos para bebés, material para pensos, matérias para chumbar os dentes e para moldes dentários, desinfectantes, fungicidas, herbicidas), Classe 25 (Vestuário, calçado, chapelaria), entre outras. Em todos os anos, os pedidos de registo de marca provenientes dos Estados Unidos da América e do Interior da China ocupam o primeiro lugar na quantidade dos pedidos, seguindo-se Macau, Hong Kong, Japão, entre outros países/regiões. Até 31 de Dezembro de 2021, o total acumulado dos pedidos de registo de marca foi de 207.572, dos quais 139.206 foram de marca de produtos e 68.366 de marca de serviços, representando, respectivamente, 67,06% e 32,94% do total. “Tendo em conta as características sociais únicas, as necessidades de desenvolvimento económico e as conotações culturais de Macau, ao regime jurídico da marca foram introduzidas novas disposições e ajustes, relativamente a algumas questões especiais, destacando-se as características especiais da terminologia jurídica, a técnica legislativa, etc.” 3 Em comparação com outros tipos de propriedade intelectual, o registo da marca surgiu em virtude das diversas características geográficas e económicas de Macau e prosperou ainda mais com a consolidação da economia industrial, a herança do sistema jurídico da marca de Portugal e a promoção da cultura da comunidade local pela autoridade competente. 2. Patente de invenção Existem dois tipos de patentes registadas em Macau: patente de invenção e patente de utilidade. Nos termos do artigo 61.º do Regime Jurídico da Propriedade Industrial, são patenteáveis quaisquer invenções, em todos os domínios da 3 Peng Hui,《知識產權制度比較研究》 (Estudos Comparativos sobre o Regime da Propriedade Intelectual), Pequim: Editora Jurídica, 2015, p. 116.

204 tecnologia, quer se trate de produtos ou de processos de obtenção de produtos, substâncias ou composições, mesmo quando incidam sobre um produto composto de matéria biológica ou que contenha matéria biológica ou sobre um processo que permita produzir, tratar ou utilizar matéria biológica, desde que tais invenções sejam novas, impliquem actividade inventiva e sejam susceptíveis de aplicação industrial. O pedido de patente tem duas formas. Primeira: apresentação do pedido de patente de invenção em Macau. O requerente deve apresentar o “pedido de registo de patente de invenção”, as reivindicações, a descrição e o resumo, se necessário acompanhado dos documentos complementares e outros documentos comprovativos. Segunda: pedido de extensão de patente de invenção do Interior da China a Macau. Em conformidade com as disposições do Aviso do Chefe do Executivo n.º 7/2004, podem os requerentes que tenham apresentado na Direcção Nacional da Propriedade Intelectual pedido de patente de invenção ou os titulares de patente de invenção concedida pela mesma Direcção requerer a respectiva extensão à Região Administrativa Especial de Macau (RAEM). 1) Pedidos locais em Macau Em comparação com o número dos pedidos de registo de marcas, o de patente de invenção é muito limitado e flutua consideravelmente, sendo 2007 o ano com o maior número de pedidos de patente de invenção  houve 292 (vide Gráfico 2).4 De um modo geral, o número anual e o total dos pedidos de patente de invenção em Macau são relativamente inferiores e as classes dos pedidos concentram-se principalmente nas áreas relacionadas com o sector do jogo, nomeadamente a Classe A63F (Jogos de cartas, tabuleiro ou roleta; jogos em recintos fechados usando pequenas peças móveis; jogos não incluídos noutras 4 O Gráfico baseia-se nos dados estatísticos divulgados ao longo dos anos pela DSEDT (outrora Direcção dos Serviços de Economia).

205 classes) e a Classe G07F (Aparelhos operados por moedas ou similares).5 Nos últimos anos, em Macau têm predominado os registos de patentes de invenção provenientes do Japão, Estados Unidos da América, Taiwan, Hong Kong e Interior da China, sendo o total acumulado dos pedidos de patente de invenção de 1.736, até 31 de Dezembro de 2021. Gráfico 2: Número de pedidos de registo de patente de invenção de 2001 a 2021 2) Pedidos de extensão e registo de patente de invenção do Interior da China A extensão da patente de invenção do Interior da China a Macau é uma característica dos pedidos de patente de Macau. De 2004 a 2019 verificou-se, em geral, uma tendência crescente do número de pedidos de extensão, com excepção dos anos de 2011, 2017 e 2019, em que houve uma ligeira diminuição quando 5 DPI_2021Report_sc.pdf (dsedt.gov.mo). Gráfico 2 Número de pedidos de registo de patente de invenção de 2001 a 2021 712192212013129221112462 565660106655168553866370501001502002503003502001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021Pedidos de registo de patente de invenção de 2001 a 2021

206 comparados com o ano imediatamente anterior, enquanto que em todos os outros anos se registou uma forte tendência crescente (vide Gráfico 3).6 Gráfico 3: Número de pedidos de extensão de patente de invenção de 2004 a 2021 Os pedidos apresentados em 2021 identificaram-se por várias classes, sendo a maioria deles das Classe A61P (Actividade terapêutica específica de compostos químicos ou preparações medicinais), Classe A61K (Preparações para fins médicos, odontológicos ou sanitários) e Classe C07D (Compostos heterocíclicos). Estas três classes representaram 63,13% do número total dos pedidos apresentados no ano transacto, tratando-se de uma resposta dos sectores de actividade às mudanças económicas que se têm verificado em Macau. Em 2021, foram oriundos de 36 países ou regiões os requerentes da extensão da patente de invenção concedida pela Direcção Nacional da Propriedade 6 O Gráfico baseia-se nos dados estatísticos divulgados ao longo dos anos pela DSEDT (outrora Direcção dos Serviços de Economia). 3414199107141150145239348 31038245244161147063210800200400600800100012002004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021Pedidos de extensão de patente de invenção de 2004 a 2021

207 Intelectual (DNPI) a Macau, designadamente do Interior da China, Estados Unidos da América, Suíça, Japão, Singapura, Países Baixos, Correia do Sul, Reino Unido, Taiwan e Alemanha. Destes, os pedidos provenientes do Interior da China, Estados Unidos da América e Alemanha traduziram-se em, respectivamente, 25,09%, 24,17% e 12,04% dos pedidos apresentados no ano transacto. Até 31 de Dezembro de 2021 foram recebidos, no total, 5.688 pedidos de extensão de patente de invenção concedida pela DNPI a Macau.7 3. Patente de utilidade Nos termos do artigo 120.º do Regime Jurídico da Propriedade Industrial, só podem ser objecto de protecção, a título de patente de utilidade, as invenções que consistam em dar a um objecto uma configuração, estrutura, mecanismo ou disposição de que resulte o aumento da sua utilidade ou a melhoria do seu aproveitamento, sendo a duração da patente de utilidade de 6 anos, renovável por dois períodos adicionais de 2 anos cada. O número dos pedidos de patente de utilidade é reduzido em comparação com o dos pedidos de patente de invenção (vide Gráfico 4).8 Antes de 2016, aqueles pedidos concentraram-se, maioritariamente, na Classe A36F (Jogos de carta, tabuleiro ou roleta; jogos em recintos fechados usando pequenas peças móveis; jogos não incluídos noutras classes). Nos últimos dois anos, verificaram-se, no entanto, mais pedidos da Classe B60L (Propulsão eléctrica de veículos) e da Classe A44C (Joias; pulseiras; outros enfeites pessoais; moedas), sendo estes apresentados principalmente por requerentes do Interior da China, Macau, Hong Kong e Taiwan. 7 DPI_2021Report_sc.pdf (dsedt.gov.mo). 8 O Gráfico baseia-se nos dados estatísticos divulgados ao longo dos anos pela DSEDT (outrora Direcção dos Serviços de Economia).

208 Gráfico 4: Número de pedidos de registo de patente de utilidade de 2002 a 2021 4. Desenhos/modelos São objecto de protecção, mediante um título de registo de desenho ou modelo, as criações que se traduzem numa aparência da totalidade ou de parte de um produto devido a características tais como linhas, contornos, cores, forma, texturas e ou materiais utilizados do próprio produto e ou da sua ornamentação e que reúnam os requisitos previstos.9 Nos vinte anos contados a partir do retorno de Macau à Pátria, tem-se verificado uma pequena oscilação no número de apresentação de pedidos de desenhos/modelos, mas trata-se, em termos de balanço, de uma tendência geral de 9 Artigo 150.º do Regime Jurídico de Propriedade Industrial. 2527513238121626212820151828324331051015202530354045502002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021Pedidos de registo de patente de utilidade de 2002 a 2021

209 crescimento (vide Gráfico 5). 10 Os pedidos relativos a desenhos/modelos apresentados em 2021 prenderam-se, na sua maioria, com as Classe 11 (Decorações), Classe 9 (Embalagens e recipientes para fins de transporte ou carga e descarga de mercadorias), Classe 10 (Relojaria, outros instrumentos cronométricos e aparelhos para testes e de sinalização), Classe 3 (Artigos de viagem, malas de viagem, chapéus-de-sol e artigos pessoais não incluídos noutras classes) e Classe 14 (Aparelhos para o registo, transmissão e reprodução de informações), que representaram 70,41% do número total dos pedidos do ano. Nesse ano, foram concedidas 195 patentes de desenhos e modelos. Gráfico 5: Número de pedidos de registo de desenhos/modelos de 2000 a 2021 10 O Gráfico baseia-se nos dados estatísticos divulgados ao longo dos anos pela DSEDT (outrora Direcção dos Serviços de Economia). 413334050836874111 10571157167141 1322492181932082342072640501001502002503002000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021Pedidos de registo de desenhos e modelos de 2000 a 2021

210 A propriedade intelectual em Macau, do ponto de situação do seu desenvolvimento após o retorno de Macau à Pátria, caracteriza-se pelos seguintes factores: Primeiro. Verificam-se resultados notáveis em diversos projectos de propriedade intelectual em Macau, após o seu retorno à Pátria, o que descortina uma tendência geral de crescimento, acompanhada de uma pequena oscilação. Segundo. As patentes de propriedade industrial não representam um peso elevado nas patentes concedidas, em especial as patentes de invenção que reflectem a força científica e tecnológica, com uma proporção reduzida em comparação com a do Interior da China, sendo esse domínio em Macau ainda limitado. Em 2021, somente 37 pedidos de patente de invenção foram apresentados em Macau, enquanto as patentes concedidas aos pedidos do Interior da China foram de 695.946, o que quer dizer que os pedidos apresentados em Macau corresponderam apenas a 0,00005317% das patentes concedidas aos pedidos do Interior da China. Por outro lado, mesmo no âmbito das áreas da propriedade intelectual em que Macau possui privilégio, o volume de Macau ainda se encontra em condições limitadas. Em 2021, os pedidos de registo de marca do Interior da China e de Macau totalizaram, respectivamente, 7.738.947 e 14.743, sendo que os pedidos apresentados em Macau corresponderam a 0,00190504% comparativamente com os do Interior da China.11 Terceiro. Prendem-se intimamente, em Macau, o desenvolvimento da propriedade intelectual, a distribuição dos sectores de actividade relacionados e a programação das políticas a estes aplicadas. O sector do jogo configura-se como o sector de predominância absoluta no seu enquadramento de desenvolvimento em Macau, ao contrário dos outros sectores de actividade, cujos espaço e recursos se encontram condicionados. Deste modo, o número de marcas registadas relativamente ao sector do jogo e seus sectores complementares encabeça a lista de marcas registadas em Macau. Em 2021, os pedidos de registo de marca de 11 Dados sobre o Interior da China do OMPI (2019), Indicadores Mundiais de Propriedade Intelectual 2019, Genebra: Organização Mundial da Propriedade Intelectual.

211 Macau assinalaram um aumento estável de 9,41% comparativamente com 2020, para um total de 14.743. Dos tipos de propriedade industrial, o número de pedidos de registo de marca estava, constantemente, na posição de liderança, correspondendo a 91,19% dos pedidos apresentados no ano. Os pedidos de propriedade industrial, particularmente relativos à patente de modelo de utilidade e patente de desenho, estavam, maioritariamente, ligados ao sector do jogo. Quarto. Dos diversos tipos de propriedade intelectual de Macau, o número de pedidos de patente de invenção parece ter chegado a um ponto de viragem, relativamente ao qual se regista um acréscimo em flecha nos últimos anos. Por questões relacionadas com a pandemia COVID-19 e com os ajustamentos nas políticas aplicáveis aos sectores de actividade locais, o número de pedidos de extensão da patente de invenção concedida pela DNPI conseguiu, em 2021, um avanço considerável, registando uma ascensão de 71,97% em comparação com 2020. Assim sendo, a extensão da patente de invenção concedida pela DNPI tornar-se-á, provavelmente, algo que deverá merecer a atenção particular no domínio da propriedade intelectual de Macau, seguindo o registo da marca. Quinto. Além do rápido desenvolvimento das áreas da propriedade intelectual tradicional em que Macau possui privilégio, as áreas da propriedade intelectual não privilegiada de Macau tem vindo a obter, igualmente, progressos contínuos. Em 2021, foram submetidos à DNPI 62 pedidos de patente de invenção, para efeitos de apreciação substancial, com um crescimento de 113,79% em comparação com 2020, sendo esse o dos tipos de propriedade intelectual que registou a maior subida em termos do número de pedidos. II. Regime jurídico da propriedade intelectual de Macau e a sua evolução Durante a administração pelo Governo Português de Macau, os diplomas relativos aos direitos da propriedade intelectual foram introduzidos de Portugal. O Código da Propriedade Industrial português entrou em vigor em 1940, tendo

212 sido estendida a sua aplicação ao território de Macau em 1995.12 Por sua vez, o regime do direito de autor teve origem principal no Código do Direito de Autor de Portugal e foi implementado em Macau em 1972.13 Antes do retorno de Macau à Pátria em 1999, a Assembleia Legislativa de Macau promulgou sucessivamente novas leis, nomeadamente o Regime Jurídico da Propriedade Industrial e o Regime do Direito de Autor e Direitos Conexos, os quais substituiram os diplomas relativos à propriedade intelectual previamente existentes.14 A localização das leis, sendo uma das três missões fundamentais no período de transição de Macau, refere-se às recensão, classificação, revisão, tradução e transição do ordenamento jurídico que existia no território de Macau.15 O regime da propriedade intelectual não foi uma excepção. Foram revogadas todas as leis que estavam obsoletas ou que contrariavam a Lei Básica da Região Administrativa Especial de Macau da República Popular da China (doravante designada por “Lei Básica de Macau”), tendo-se mantido vigentes as que foram elaboradas pelo órgão legislativo de Macau. Assim, a legislação em matéria de propriedade intelectual de Macau baseia-se em dois diplomas legais principais: Regime Jurídico da Propriedade Industrial e Regime dos Direitos de Autor e Direitos Conexos, sendo complementada por leis avulsas e pelos tratados internacionais de que Macau seja signatário.16 12 Código da propriedade industrial português de 1940 (Decreto n.º 30679). Este diploma foi revogado no dia 1 de Junho de 1995 em Portugal, mas continuou a vigorar em Macau. Não existe a versão chinesa, https://bo.io.gov.mo/bo/i/95/36/decretolei16_cn.asp 13 Código do Direito de Autor português de 1966 (Decreto-Lei n.º 46980) foi substituído pelo novo Código do Direito de Autor e dos Direitos Conexos português de 1985 por estar sujeito às disposições da Convenção de Berna, https://bo.io.gov.mo/bo/i/85/47/lei04_cn.asp 14 Mantêm-se vigentes o Regime Jurídico da Propriedade Industrial e o Regime do Direito de Autor e Direitos Conexos após o retorno de Macau à Pátria, vide o Decreto-Lei n.º 97/99/M e o Decreto-Lei n.º 43/99/M de Macau. 15 Lan Tian (redactor principal),《一國兩制法律問題研究》(Estudo sobre questões jurídicas de Um País, Dois Sistemas), Law Press China, publicado em Fevereiro de 1997, p. 127. 16 Exemplos das leis avulsas: a disciplina da concorrência entre empresários prevista nos artigos 158.º a 713.º do Código Comercial de Macau. Exemplos dos tratados internacionais de que Macau seja signatário: Acordo sobre os aspectos dos direitos de propriedade intelectual relacionados com o comércio (Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights, designado como “Acordo TRIPs”), Convenção Universal sobre o Direito de Autor (Universal Copyright Convention),

213 1. Propriedade Industrial Antes de 1900, os comerciantes de Macau já requeriam o registo de marcas nos termos da lei de Macau. Após apreciação, competia à Repartição dos Serviços de Administração Civil concluir o procedimento de registo mediante a publicação no Boletim do Governo de Macau.17 Em 1959, foi estendida a Macau a aplicação do Código da Propriedade Industrial português, que regulava sistematicamente as marcas, as patentes, os modelos de utilidade e os desenhos, 18 não se tendo legislado, de forma independente, sobre patentes e marcas. Após 1975, Macau começou a ter autonomia legislativa. Em 1995, o Governo Português de Macau promulgou um regime relativo ao direito à marca, tendo procurado ajustar e alterar parcialmente o regime da propriedade industrial anterior,19 revogando em 1999 o Regime Jurídico da Propriedade Industrial. Todavia, durante esse período, registaram-se poucos requerimentos relativos às patentes do território de Macau. Em 1994, dos 680 requerimentos apresentados, o território de Macau apresentou ao órgão competente de patentes do Interior da China quatro requerimentos de patente de modelos de utilidade. No mesmo ano, entre as patentes concedidas pelo referido órgão, apenas oito eram de Macau, das quais quatro eram de modelos de utilidade, quatro de desenhos e sem patente de invenção.20 Após o retorno de Macau à Pátria, nos termos do artigo 124.º da Lei Básica de Macau, o Governo da RAEM define, por si próprio, a política relativa às Convenção de Berna para a Protecção das Obras Literárias e Artísticas (Berne Convention for the Protection of Literary and Artistic Works). 17 Vide Ho Kam Meng, “Estudo sobre o regime jurídico da propriedade intelectual de Macau”. Tese de doutoramento da Academia Chinesa de Ciências Sociais em 2006. 18 Sobre as respectivas disposições do mesmo código, vide Paulo Pereira Vidal, “O Direito da propriedade intelectual de Macau” (“澳門的知識產權法”) in The Jurist, n.º 6 de 1995, pp. 75-77. 19 Vide Decreto-Lei n.º 56/95/M, https://bo.io.gov.mo/bo/i/95/45/declei56_cn.asp 20 Em relação aos dados, vide National Bureau of Statistics, State Scientific and Technological Commission, Anuário estatístico da China sobre ciência e tecnologia (1995), China Statistics Press, Agosto de 1996, p. 249; Cfr. Liu Fudong, Zhu Xuezhi, “Uma abordagem sobre a constituição do modo de funcionamento do regime da propriedade intelectual de Macau após ‘99’ ” (“試論 ‘九九’ 之後澳門知識產權制度運行模式的設置”) in《科技與法律學刊》(Revista Science Technology and Law), Fevereiro de 1999, p. 31.

214 ciências e à tecnologia e protege, nos termos da lei, os resultados da investigação científica e tecnológica, as patentes, as descobertas e as invenções, bem como determina, por si próprio, as normas e especificações científicas e tecnológicas aplicáveis a Macau. O Regime Jurídico da Propriedade Industrial, que tem vindo a ser aplicado até hoje, contém 314 artigos, repartidos por cinco títulos, em cujo âmbito de protecção se compreendem as invenções (capítulo I), as topografias de produtos semicondutores (capítulo II), os desenhos e modelos (capítulo III), as marcas (capítulo IV), o nome e insígnia de estabelecimento (capítulo V), as denominações de origem e indicações geográficas (capítulo VI), bem como as recompensas (capítulo VII). Por sua vez, o mesmo diploma, no seu título IV, regula o processo de recurso judicial e, no seu título V, as infracções penais e administrativas, tendo como objectivo providenciar assistência civil aos titulares do direito e aplicar sanções penais e administrativas aos infractores. 2. Direito de Autor O regime do direito de autor começou a existir em Macau por se ter aplicado o Código do Direito de Autor português de 1966. Além disso, Macau também reforçou a protecção de obras através de legislação autónoma. Em 1985, a Assembleia Legislativa de Macau aprovou a Lei n.º 4/85/M, que assegura a protecção contra a reprodução ilícita de fonogramas e de videogramas, visando proteger os produtores de fonogramas e de videogramas.21 No entanto, pelo facto da inexistência de diplomas complementares correspondentes, a legislação em causa não surtiu grandes efeitos. 22 Por seu turno, esses diplomas já estavam desactualizados em 1999. Naquela altura, como não existia a versão chinesa do Código do Direito de Autor português, nem havia muitos litígios em juízo que envolvessem os direitos de autor e os direitos conexos, tal impossibilitou a sua integração em Macau, onde a comunidade era predominantemente chinesa. 23 21 Vide Lei n.º 4/85/M, https://bo.io.gov.mo/bo/i/85/47/lei04_cn.asp 22 Paulo Pereira Vidal,“澳門的知識產權法”( “O Direito da propriedade intelectual de Macau” ), in《法學家》(The Jurist), n.º 6 de 1995, p. 78. 23 Wu Handong,“中國區域著作權制度比較研究”( “Estudo comparativo do sistema do direito de autor regional da China” ) in《中國社會科學》(Social Sciences in China), n.º 4 de 1998, p. 118.

215 Aliás, Macau, ao participar na Organização Mundial do Comércio, ficou sujeita ao Acordo sobre os Aspectos dos Direitos de Propriedade Intelectual Relativos ao Comércio e teve de cumprir os respectivos deveres internacionais, nomeadamente a harmonização da legislação interna de Macau com a Convenção de Berna para a Protecção das Obras Literárias e Artísticas e, ainda, com a Convenção para a Protecção dos Artistas Intérpretes ou Executantes, dos Produtores de Fonogramas e dos Organismos de Radiodifusão, assinada em Roma em 1961.24 Nestes termos, foi promulgado em 1999 o Regime do Direito de Autor e Direitos Conexos que revogou o regime anterior. Este regime está vertido em 223 artigos, repartidos por seis títulos, dispondo sobre obras literárias e artísticas e sobre o direito de autor (título I), a utilização da obra protegida (título II), os direitos conexos ao direito de autor (título III), a gestão colectiva (título IV), as infracções penais e administrativas (título V), as disposições finais (título VI). Tendo em consideração a entrada em vigor em Macau dos dois “tratados de internet” da WIPO (Tratado da Organização Mundial de Propriedade Intelectual sobre Direito de Autor e Tratado da Organização Mundial da Propriedade Intelectual sobre prestações e fonogramas), bem como o desenvolvimento do direito de autor no domínio da tecnologia da internet, procedeu-se à revisão e ao aperfeiçoamento em 2012 do regime relativo ao direito de autor de Macau,25 nomeadamente em termos do âmbito da protecção do direito de autor, das obras protegidas, das formas de utilização das obras protegidas, das formas de utilização livre e das suas restrições. 3. Lei da Concorrência Antes do retorno de Macau à Pátria, não havia legislação sistematizada relativa à concorrência no mercado, sendo os actos da concorrência desleal simplesmente regulamentados por diplomas legais, como o Regime Jurídico da 24 Vide preâmbulo do Decreto-Lei n.º 43/99/M de Macau. 25 Vide Lei n.º 5/2012 de Macau, https://bo.io.gov.mo/bo/i/2012/15/lei05_cn.asp

216 Propriedade Industrial. 26 Nas vésperas do retorno de Macau à Pátria, foi promulgado o Código Comercial de Macau, que continuou a ser aplicado após essa data. No seu título X do Livro I, intitulado “Da disciplina da concorrência entre empresários”, estão previstas sistematicamente as regras da concorrência. De entre elas, os artigos 153.º a 155.º do Capítulo I estipulam os limites da concorrência, enquanto os artigos 158.º a 173.º do Capítulo II regulam a concorrência desleal e a respectiva acção. No que diz respeito à proibição de práticas restritivas da concorrência, as disposições são relativamente mais abrangentes, isso se devendo principalmente ao facto de, para além do Código Comercial de Macau, os actos dessa matéria estarem igualmente sujeitos a outras leis, tais como o Regime Jurídico da Exploração de Jogos de Fortuna ou Azar em Casino e a Lei de Bases das Telecomunicações.27 Comparando com essas leis, as disposições respeitantes à proibição da concorrência desleal previstas no Código Comercial de Macau são bastante pormenorizadas, adoptando uma forma de conjugação da “cláusula geral” com as normas enumerativas. O artigo 158.º define os actos de concorrência desleal, enquanto os artigos 159.º a 169.º enumeram esses mesmos actos: confusão, enganos, ofertas, denegrição, comparação, imitação, exploração da reputação alheia, violação de segredos, promoção e aproveitamento de violações contratuais, exploração da dependência e vendas com prejuízo. Este modelo legislativo, onde se recorre a normas exemplificativas e enumerativas, não só permite tirar proveito das vantagens pela determinabilidade da enumeração, como também suprir, através da exemplificação, as insuficiências resultantes da mesma, com vista a providenciar os fundamentos jurídicos válidos para a futura regulamentação ou para os eventuais actos de concorrência desleal.28 26 Por exemplo os artigos 1.º, 9.º e 259.º do Regime Jurídico da Propriedade Industrial. 27 Por exemplo, o artigo 21.º (Proibição de práticas restritivas da concorrência) do Regime jurídico da exploração de jogos de fortuna ou azar em casino (Lei n.º 16/2001): https://bo.io.gov.mo/bo/i/2001/39/ lei16.asp#16; e o artigo 8.º (Defesa da concorrência) da Lei de Bases das Telecomunicações (Lei n.º 14/2001): https://bo.io.gov.mo/bo/i/2001/34/lei14.asp 28 Vide Leng Tiexun, “The Legislative Definition of the Unfair Competition Acts of Macau and its Implications”, in Economic Law Review, vol. 25, p. 76.

217 Decorridos 20 anos de desenvolvimento, hoje em dia a RAEM tem finalmente formado um “enquadramento legislativo descentralizado” e um sistema normativo concreto, que se baseiam principalmente nas disposições da “disciplina da concorrência entre empresários” previstas no Título X do Código Comercial, complementadas pelas Lei n.º 19/2009 (Prevenção e Repressão da Corrupção no Sector Privado), Lei n.º 6/96/M (Regime Jurídico das Infracções contra a Saúde Pública e contra a Economia), Lei n.º 16/2001 (Regime Jurídico da Exploração de Jogos de Fortuna ou Azar em Casino), Lei n.º 9/2021 (Lei de Protecção dos Direitos e Interesses do Consumidor), Lei n.º 14/2001 (Lei de Bases das Telecomunicações), bem como pela Lei n.º 3/2019 (Regime Jurídico do Transporte de Passageiros em Automóveis Ligeiros de Aluguer), entre outras. Já os artigos 489.º e 679.º do Código Comercial de Macau tratam, respectivamente, de matérias sobre o “agrupamento de interesses económicos” e o “contrato de franquia”.29 De acordo com as leis vigentes na RAEM, no que se refere às propostas de lei e às respostas às interpelações apresentadas pelos deputados30 sobre o “regime da concorrência”, já existe em Macau, neste momento, um enquadramento geral relativo à lei da concorrência que incide em dois temas fundamentais: a “concorrência leal” e a “protecção dos consumidores”, envolvendo a exploração da licença do jogo, o sector das telecomunicações, o fornecimento de energia, a segurança da água potável e os transportes públicos, entre outras vertentes. 29 Artigo 489.º (Fim do agrupamento de interesse económico) do Código Comercial de Macau: “Dois ou mais empresários comerciais podem, sem prejuízo da sua personalidade jurídica, constituir entre si um agrupamento de interesse económico, a fim de facilitar ou desenvolver a sua actividade económica ou melhorar ou aumentar os resultados da mesma”. Artigo 679.º (Noção do contrato de franquia) do Código Comercial de Macau: “Contrato de franquia é aquele pelo qual uma das partes, mediante uma retribuição directa ou indirecta, concede à outra, em certa zona e de modo estável, o direito de, segundo o seu saber-fazer e com a sua assistência técnica, produzir e ou vender determinados bens ou serviços sob a sua imagem empresarial, sujeitando-se ao seu controlo.” 30 As interpelações dos deputados à Assembleia Legislativa e as respostas dos órgãos administrativos são citadas nas páginas electrónicas da Assembleia Legislativa e do Governo da RAEM. Página electrónica da Assembleia Legislativa da RAEM: https://www.al.gov.mo/zh/

218 III. Futuro desenvolvimento da propriedade intelectual em Macau e mudança reactiva das leis O futuro desenvolvimento da propriedade intelectual em Macau é ditado por motivações intrínsecas da própria jurisdição da RAEM. Como é sabido, por razões históricas e políticas, a estrutura industrial de Macau é praticamente homogénea, dominada pela indústria do jogo, o que tem exercido um efeito inibidor sobre o desenvolvimento de outras indústrias e extremamente desfavorável para o futuro desenvolvimento de Macau. O Governo da RAEM há muito que apoia o desenvolvimento de indústrias não-jogo, encontrando-se as indústrias emergentes preparadas para se erguerem. Em 2017, o valor acrescentado das actividades financeiras da indústria das convenções e exposições, da indústria financeira, da indústria de medicina tradicional chinesa e das indústrias culturais atingiram 32,083 mil milhões de patacas, representando 8,07% do valor acrescentado bruto de todos os ramos de actividade.31 Além disso, nestes últimos anos, começou a apostar-se em força nas ciências e tecnologias de ponta e de base, contando Macau, actualmente, com quatro laboratórios de referência do Estado, a saber, o Laboratório de Referência do Estado para Investigação de Qualidade em Medicina Chinesa, o Laboratório de Referência do Estado em Circuitos Integrados em Muito Larga Escala Analógicos e Mistos, o Laboratório de Referência do Estado de Internet das Coisas da Cidade Inteligente e o Laboratório de Referência do Estado para a Ciência Lunar e Planetária. Quer tratando-se da restruturação das indústrias, quer do forte desenvolvimento das ciências e tecnologias de base, não só se exige o desenvolvimento da propriedade intelectual, mas especialmente, um desenvolvimento de qualidade. A este respeito, Macau dispõe de alicerces para o efeito: o Governo da RAEM, apoiando-se no desenvolvimento contínuo das 31 Sino-Inno Research,“澳門產業發展研究”( “Estudo sobre o desenvolvimento das indústrias de Macau” ), in《科技與金融》(Tecnologia e Finanças), 2019, n.º 9, p. 68.

219 indústrias do jogo e do turismo, dispõe de uma capacidade financeira robusta e de uma forte mobilidade internacional de capitais.32 Por outro lado, sendo Macau uma região administrativa especial autónoma da República Popular da China, existem motivações externas para que desenvolva a propriedade intelectual. E com uma estrutura de desenvolvimento económico orientado para o exterior, isso faz com que Macau dê especial relevo às questões de criação da propriedade intelectual no contexto do ambiente global. O Comité Central do Partido Comunista Chinês e o Conselho de Estado publicaram em Fevereiro de 2019 as “Linhas Gerais do Planeamento para o Desenvolvimento da Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau” (doravante designadas por Linhas Gerais). As Linhas Gerais definem claramente o posicionamento estratégico de transformar a Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau num “centro internacional de inovação tecnológica de influência mundial”, 33 e ainda, de transformar Macau num centro mundial de turismo e lazer, numa plataforma de serviços para a cooperação comercial entre a China e os Países de Língua Portuguesa, assim como, numa base de intercâmbio e cooperação que, tendo a cultura chinesa como predominante, promova a coexistência de culturas diversificadas – ou seja, em “um Centro, uma Plataforma e uma Base” .34 Tanto a construção de um centro internacional de inovação tecnológica tendo como eixo as cidades de Cantão, Shenzhen, Hong Kong e Macau definido nas Linhas Gerais, como a construção de “um Centro, uma Plataforma e uma Base” necessitam, como suporte, do desenvolvimento da propriedade intelectual e sendo Macau uma das cidades-eixo com relevo nesta matéria, pode tirar partido da corrente de desenvolvimento da propriedade intelectual existente na Grande Baía. Estas vantagens tornaram-se ainda mais evidentes com o Projecto Geral de Construção 32 Vide Tan Huifang e Xie Laifeng,“ 粵 港 澳 大 灣 區 ： 國 際 科 創 中 心 的 建 設 ”( “Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau: Construção de um centro internacional de inovação tecnológica” ), in 《開放導報》(China Opening Journal), 2019, n.º 2, p. 62. 33 Vide “Linhas Gerais do Planeamento para o Desenvolvimento da Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau", Capítulo II, Secção III. 34 Vide “Linhas Gerais do Planeamento para o Desenvolvimento da Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau", Capítulo III, Secção II.

220 da Zona de Cooperação Aprofundada entre Guangdong e Macau em Hengqin. No Projecto Geral de Construção da Zona de Cooperação Aprofundada entre Guangdong e Macau em Hengqin, divulgado em Setembro de 2021 pelo Comité Central do Partido Comunista Chinês e o Conselho de Estado, ficou definido como posicionamento estratégico da Zona de Cooperação Aprofundada o seguinte: “nova plataforma para promover o desenvolvimento da diversificação adequada da economia de Macau. Em conjugação com a dotação dos recursos humanos próprios de Guangdong e de Macau e com as bases de desenvolvimento, tendo como objectivo principal o desenvolvimento diversificado das indústrias de Macau, serão reforçadas as políticas de apoio e envidados grandes esforços para desenvolver novas tecnologias, novas indústrias, novas formas de negócio e novos modelos, dando um novo impulso ao desenvolvimento de Macau a longo prazo”. Influenciada pelo ambiente económico interno e externo, Macau deve procurar responder de forma mais proactiva e diversificada perante questões relacionadas com o regime da propriedade intelectual. Jerome Frank dizia que um dos principais objectivos dos defensores do realismo jurídico era permitir que as leis fossem “mais responsivas às necessidades sociais” 35 Há em Macau factores internos e forças motrizes externas para se desenvolver a propriedade intelectual, devendo as leis da propriedade intelectual ser capazes de responder a tais necessidades sociais. “Os direitos de propriedade intelectual, que são direitos de propriedade, são criados por sujeitos legislativos, devendo, por isso, reflectir a vontade dos mesmos. Como é evidente, os sujeitos legislativos não só devem ter em conta os interesses dos titulares dos direitos da propriedade intelectual, mas também os interesses dos utilizadores e consumidores desses direitos, dos restantes membros da sociedade, e ainda, de ter em conta os benefícios que, com essa divulgação e difusão, possam trazer para o progresso social. Essa é uma decisão tomada pelo sujeito legislativo atendendo à natureza do interesse social em questão e em representação do público em geral 35 Jerome Frank, “Mr. Justice Holmes and Non-Euclidean Legal Thinking”, Cornell Law Quarterly, 1932, Vol 17, pp. 568-586.

221 (onde os titulares destes direitos são apenas uma parte) daquele Estado”.36 Uma resposta aos interesses dos utilizadores e consumidores da propriedade intelectual, aos dos restantes membros da sociedade e ao progresso social, é tratar, verdadeiramente, dar uma resposta abrangente por parte do regime jurídico da propriedade intelectual de Macau, pelo que o mesmo enfrenta novas exigências a nível da sua concepção, como um novo corpus, novos tipos, novos meios e um novo planeamento. De uma perspectiva longitudinal, Macau é uma cidade onde as culturas chinesa e portuguesa convergem, tendo, por isso, herdado a cultura jurídica da China e de Portugal. Assim, a tradição portuguesa inerente às leis da propriedade intelectual de Macau deve ser conjugada com o estado de desenvolvimento actual e os objectivos futuros da propriedade intelectual de Macau, por forma a melhor definir o rumo da mudança. À semelhança dos tipos de direito da propriedade intelectual tradicionais, a responsividade das leis da propriedade intelectual na economia digital, a protecção dos direitos da propriedade intelectual na indústria da medicina tradicional chinesa, as questões de protecção da PI na cultura tradicional, o incentivo e a inovação dos direitos de autor nas culturas criativas devem, igualmente, ser o ponto de enfoque sobre o qual o regime jurídico da propriedade intelectual de Macau deverá debruçar-se. Quanto aos meios de resposta, a reactividade do direito da propriedade intelectual no processo legislativo reflecte-se pela negociação e comunicação, que são a base legitimadora do direito reactivo, que por sua vez se manifesta, principalmente, sob a forma de participação jurídica e política dos cidadãos. Para tal, requer-se que, aquando da reforma das leis da propriedade intelectual de Macau, se dê uma especial importância à adopção das opiniões do público, especialmente às das partes interessadas, e ainda, se vá ao encontro da situação 36 Su Yuan,“知識產權的哲學、經濟學和法學分析”( “Análise filosófica, económica e jurídica dos direitos de propriedade intelectual” ), in《知識產權》( Propriedade Intelectual ), 2008, n.º 5, p. 10.

222 real, evitando, assim, o fenómeno da criação de leis à porta fechada e elevando o nível e a qualidade da actividade da revisão das leis. No âmbito judicial, deve dar-se importância à questão da prática e da eficiência judicial relativamente à propriedade intelectual. Por exemplo, não existem decisões com uniformização de jurisprudência, análise típica de casos ou mesmo no relatório anual uma referência a decisões relevantes que incidam sobre os direitos da propriedade intelectual. O equilíbrio entre os dois elementos nucleares num processo judicial, que são a eficácia e a justiça, não só reveste um carácter orientador para a prática judicial em sede de propriedade intelectual, como permite ir em busca da justiça, que é o objectivo supremo de um estado de direito. No âmbito da execução das leis nesta área, o Departamento da Propriedade Intelectual dos Serviços de Alfândega não tem competência de determinação administrativa sobre a propriedade intelectual, pelo que também deve ser uma questão a ter em conta nas futuras revisões legislativas. Por último, deve haver uma reactividade das leis da propriedade intelectual de Macau face às vantagens proporcionadas, como acima exposto, pelo Centro Internacional de Inovação Tecnológica da Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau e pela construção das plataformas tecnológica e industrial na Zona de Cooperação Aprofundada em Hengqin, devendo inteirar-se sobre as regras e práticas respeitantes à protecção transfronteiriça dos direitos da propriedade intelectual na Grande Baía e na Zona de Cooperação Aprofundada. Encontrando-se Guangdong, Hong Kong e Macau sujeitas às principais convenções internacionais em matéria de propriedade intelectual (ex: Acordo TRIPs), já existe uma certa convergência legislativa nesta área nas três jurisdições, o que constitui um bom pano de fundo institucional para a protecção transfronteiriça dos direitos da propriedade intelectual entre as regiões da Grande Baía. Uma das formas mais acessíveis para alcançar tal feito seria recorrer-se a políticas vantajosas como força motriz, seleccionar diplomas legais que mais compatíveis fossem para uma cooperação pioneira (na verdade, esta abordagem tem dado frutuosos resultados em sede de protecção de marcas entre as três jurisdições), determinar o “máximo dividor comum” das leis da propriedade intelectual das três jurisdições,

223 reforçando a possibilidade de intercâmbios e de colaboração judicial mediante a possibilidade de partilha dos proveitos. Para além disso, deve ainda reforçar-se o papel, com efeitos complementares, dos mecanismos de resolução de litígios comerciais, tais como a arbitragem e a mediação, garantindo, assim, um sistema estável, fiável e acessível para a protecção transfronteiriça dos direitos da propriedade intelectual entre Guangdong, Hong Kong e Macau. Deste modo, assegurar-se-á de forma eficaz e sistemática a protecção transfronteiriça dos direitos da propriedade intelectual na Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau, o que, por sua vez, impulsionará de forma positiva o desenvolvimento da propriedade intelectual em Macau e o aperfeiçoamento do regime jurídico.

Administração n.º 135, vol. XXXV, 2022-1.º, 225-283 225 O Código das Execuções Fiscais, Mantém-se em Vigor na RAEM?  Comentário ao Acórdão do TSI da RAEM, de 28.01.2021-Processo n.º 938/2020 João António Valente Torrão I. Matéria tratada no acórdão 1. Em 1.ª instância foi julgada procedente oposição à execução fiscal revertida contra A e B, administradores da “Companhia de C Lda.”, ao abrigo do art.º 295.º do CEF (Código das Execuções Fiscais), aprovado pelo Decreto n.º 38088, de 12 de Dezembro, por se considerar que a norma aplicável seria o art.º 249.º do Código Comercial e a Administração Fiscal não provou a existência da culpa dos dois executados na gestão da sociedade de forma a ter tornado o património social insuficiente para a satisfação do respectivo crédito. 2. Os factos que serviram de fundamento à decisão foram os seguintes: Em 29 de Novembro de 2017, o Chefe do Departamento de Inspecção do Trabalho da Direcção dos Serviços para os Assuntos Laborais (DSAL) proferiu o despacho de “deferimento” no relatório n.º 039115/DIT/LMAY/2017, indicando que como a “Companhia de C Lda.” tinha violado a lei por ter registado 141 não residentes para fins de emprego e ter-lhes arranjado trabalho, lhe seria aplicada a multa no montante de MOP 1.410.000,00 (vd. a fls. 626-634 dos autos administrativos).  Aprovado pelo Decreto n.º 38088, de 12 de Dezembro de 1950.  Juiz Conselheiro Jubilado do Supremo Tribunal Administrativo de Portugal.

226 ➢ Em 27 de Dezembro de 2017, o despacho sancionatório acima mencionado foi recebido pelo representante legal da “Companhia de C Lda.” (vd. a fls. 635 dos autos administrativos). Os executados A e B eram sócios e administradores da “Companhia de C Lda.” (vd. a fls. 9-18 dos autos). Em 13 de Janeiro de 2018, terminaram as funções de A e B acima mencionadas como administradores (vd. a fls. 15 dos autos). ➢ Em 15 de Março de 2018, a DSAL emitiu o certificado n.º EC-105/2018/DIT para a cobrança coerciva da multa no montante de MOP 1.410.000,00 (vd. a fls. 3 dos autos de execução fiscal). ➢ Em 29 de Março de 2018, a “Companhia de C Lda.” foi dissolvida e extinguida depois de ter completado a liquidação (vd. a fls. 17-18 dos autos). ➢ Em 15 de Maio de 2018, a Repartição das Execuções Fiscais da DSF abriu o processo de execução fiscal contra a “Companhia de C... Lda.” (vd. a fls. 1 dos autos de execução fiscal). ➢ Em 17 de Janeiro de 2019, visto que a anterior “Companhia de C Lda.” não possuía bens para pagar as dívidas, a Repartição das Execuções Fiscais da DSF decidiu cobrar as dívidas a A, B e D (vd. a fls. 29 dos autos de execução fiscal). ➢ Citaram-se os executados A e B respectivamente em 31 de Janeiro de 2019 e em 3 de Fevereiro de 2019, para pagar a importância objecto do pedido de execução, com o selo de verba, os juros vencidos de 1% por mês e as dívidas e receitas do cofre (vd. a fls. 7 e 23 dos autos). ➢ Em 11 de Fevereiro de 2019 e em 12 de Fevereiro de 2019 respectivamente, os executados A e B apresentaram oposição. 3. Interposto recurso da decisão acima referida para o Tribunal de Segunda Instância, a entidade recorrida veio invocar que “a sentença recorrida faz uma errada aplicação da lei ao estender o regime da responsabilidade dos administradores para com os credores da sociedade, prevista no artigo 249.º do Código Comercial, aos artigos 295.º e 297.º do CEF, concretamente equiparando o credor social à RAEM (administração fiscal) e exigindo a esta, para que o

227 administrador responda pela obrigação, que faça prova da existência de culpa dos administradores na violação das normas destinadas à protecção do direito dos credores e que levou a que o património social se tomasse insuficiente para a satisfação dos respectivos créditos, … quando está em causa uma reversão, situação em que não compete à Administração fazer um apuramento de responsabilidades, em sede de execução fiscal, quando o que a lei manda é que se reverta a execução contra os administradores pessoal e subsidiariamente responsáveis pelas dívidas, as quais, nos termos do artigo 297.º citado, são os administradores, aqui executados, pelo período da sua gerência”. 4. O Magistrado do Ministério Público no TSI, emitiu parecer no qual defende o seguinte: Em nosso modesto entender, o artigo 297.º do Código das Execuções Fiscais (CEF), que serviu de base à prática do acto de reversão da execução fiscal contra os Oponentes, não faz parte do nosso ordenamento jurídico e, por isso, não pode fundamentar tal reversão. Passamos a demonstrar porquê. A Lei n.º 1/1999 (Lei da Reunificação), em relação à legislação vigente antes do estabelecimento da Região Administrativa Especial de Macau da República Popular da China (RAEM), estabeleceu dois princípios fundamentais: (i) O princípio da continuidade da vigência da legislação que anteriormente vigorava em Macau (leia-se: da legislação produzida pelos órgãos legiferantes do então Território de Macau, no exercício da respectiva autonomia legislativa, em especial a que emanava do artigo 2.º do Estatuto Orgânico de Macau, com a ressalva de a mesma contrariar a Lei Básica) - artigo 3.º, n.º 1 da Lei n.º 1/1999; (ii) O princípio da descontinuidade da vigência da legislação portuguesa que anteriormente vigorava em Macau (leia-se: da legislação produzida pelos órgãos legiferantes da República Portuguesa, a então designada Metrópole) - artigo 4.º, n.º 4 da Lei n.º 1/1999.

228 Deste último princípio decorre, fora de qualquer dúvida, que o CEF, aprovado que foi pelo Decreto n.º 38:088, publicado no Boletim Oficial de Macau, de 6 de Janeiro de 1951, por isso que se trata de legislação portuguesa no sentido do n.º 4 do artigo 4.º da Lei n.º 1/1999, ou seja, legislação produzida por órgãos legiferantes da República Portuguesa, deixou de vigorar na RAEM a partir de 20 de Dezembro de 1999. Ora, se deixou de vigorar, se não é lei da Região, as suas normas não podem, em princípio, ser aplicadas. Não desconhecemos que a Lei da Reunificação contém, na alínea 8) do n.º 1 do seu artigo 4.º, uma norma legal que a douta sentença recorrida igualmente invoca, com o seguinte teor: «As normas legais que contenham remissões para legislação portuguesa, desde que não ponham em causa a soberania da República Popular da China e não violem o disposto na Lei Básica da Região Administrativa Especial de Macau, podem, transitoriamente, antes da sua alteração pela Região Administrativa Especial de Macau, continuar a ser aplicadas na Região Administrativa Especial de Macau» (destacado nosso). Se bem vemos, consagra-se nesta norma, por via indirecta, uma excepção ao referido princípio da descontinuidade da vigência ou da aplicação da legislação portuguesa anteriormente vigente em Macau em relação a normas que contenham remissão para tal legislação. Tem-se entendido que há normas legais que contêm remissões para o CEF, enquadráveis naquela excepção: o artigo 142.º, n.º 1, do Código do Procedimento Administrativo (CPA) e o artigo 176.º, n.º 1, do Código de Processo Administrativo Contencioso (CPAC), relativos à execução para pagamento de quantia certa relativamente a quantias que devam ser pagas a uma pessoa colectiva pública e o artigo 29.º do Decreto-Lei n.º 30/99/M, de 5 de Julho, que estabelece a orgânica da Direcção dos Serviços de Finanças. …

229 Vamos admitir que, por força da alínea 8) do n.º 1 do artigo 4.º da Lei da Reunificação, estas normas que remetem para o CEF continuam em vigor e que, por essa via, também este continuará a aplicar-se. Ainda assim, essa aplicação tem de ser interpretada nos seus devidos termos, tanto mais que estamos a falar de legislação cuja vigência na RAEM foi expressamente afastada pela Lei de Reunificação e que, por isso, só deve ser aplicada na exacta e estrita medida da remissão efectuada pelas normas contidas na legislação da RAEM e não mais do que isso. Ora, mesmo que para quem aceite que as normas do artigo 142.º, n.º 1 do CPA e a do artigo 176.º, n.º 1 do CPAC contêm uma remissão indirecta para o CEF, é seguro que delas não resulta uma remissão em bloco ou in totum para aquele Código. Na verdade, aquelas normas do CPA e do CPAC apenas remetem para «o processo de execução fiscal» e, portanto, a sua aplicação transitória a coberto da alínea 8) do n.º 1 do artigo 4.º da Lei de Reunificação deve limitar-se a isso mesmo, ou seja, à parte em que nelas se remete para «o processo de execução fiscal», é dizer, para as normas que regulam esse processo e a respectiva tramitação e nada mais. Isto dito. De acordo com o artigo 297.º do CEF, «por todas as contribuições, impostos, multas e quaisquer outras dívidas ao Estado que forem liquidadas ou impostas a empresas ou sociedades de responsabilidade limitada, em relação a actos praticados ou a actividades exercidas por essas sociedades ou empresas, são pessoal e solidariamente responsáveis, pelo período da sua gerência, os respectivos administradores ou gerentes (…), desde que as mesmas dívidas não possam ser cobradas dos originários devedores». Trata-se de uma norma, como facilmente se percebe, que estabelece os pressupostos substantivos da responsabilidade subsidiária dos gerentes ou administradores de sociedades comerciais por dívidas provenientes de impostos,

230 multas ou outras dívidas à Região. Subsidiária porque, justamente, tal responsabilidade depende da verificação da insuficiência patrimonial do devedor originário para pagar a totalidade da dívida. Ora, essa norma do artigo 297.º do CEF, como é evidente e, julga-se, incontroverso, não é uma norma processual ou atinente ao «processo de execução fiscal» nem, muito menos, uma norma de competência em matéria de execução fiscal. É , antes, uma norma de indiscutível natureza substantiva (de resto, se é certo que em direito português, houve, durante muito tempo, a tradição, tecnicamente desajustada, de tratar da matéria atinente aos pressupostos da responsabilidade subsidiária nas leis processuais, a verdade é que, desde a entrada em vigor em Portugal da Lei Geral Tributária, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 398/98, de 17 de Dezembro, tal matéria passou a ser tratada normativamente na sede adequada, que é essa Lei e como aquilo que efectivamente é, ou seja, como matéria de direito substantivo e não processual). Portanto, o artigo 297.º do CEF, por isso que não é uma norma atinente ao processo de execução fiscal, não está abrangida pela excepção ao princípio da descontinuidade da vigência da legislação portuguesa anteriormente vigente na RAEM prevista pela alínea 8) do n.º 1 do artigo 4.º da Lei da Reunificação. E se não cabe na excepção, aplica-se-lhe a regra que resulta, com meridiana clareza, do n.º 4 do artigo 4.º da mesma Lei: essa norma não vigora como lei da Região e, portanto, aqui não se pode aplicar a nenhum título (refira-se que conhecemos e, naturalmente, respeitamos a jurisprudência de sentido contrário do Tribunal de Segunda Instância sobre esta matéria da aplicabilidade do CEF mas, pelas razões que vimos de explanar, não a podemos acompanhar). Desta conclusão resulta que, com a entrada em vigor da Lei n.º 1/1999, a responsabilidade dos administradores para com os credores da sociedade, RAEM incluída, passou a estar exclusivamente regulada na norma do n.º 1 do artigo 249.º do Código Comercial por ser essa a única norma legal em vigor que regula sobre a matéria e de acordo com a qual, «os administradores respondem para com os credores da sociedade quando, pela inobservância de uma disposição legal ou

231 estatutária, principal ou exclusivamente destinada à protecção destes, o património social se torne insuficiente para a satisfação dos respectivos créditos». Da leitura dessa norma resulta que, diferentemente do que preceituava o artigo 297.º do CEF, a responsabilização subsidiária dos administradores perante os credores à luz da norma geral do artigo 249.º, n.º 1 do Código Comercial, depende da inobservância pela sua parte de uma disposição legal ou estatutária destinada à protecção dos credores. Ora, não tendo sido esta a norma invocada pela Administração Fiscal para fundamentar o despacho de reversão, mas, antes, uma norma legal já revogada, a do artigo 297.º do CEF, é evidente que tal despacho não pode subsistir na ordem jurídica por ser ilegal, o que acarreta, necessariamente, a ilegitimidade dos oponentes para a execução fiscal, uma vez que os mesmos não são os devedores nem se demonstra serem responsáveis pelo pagamento da dívida exequenda, tal como bem decidiu o Meritíssimo Juiz a quo. Face ao exposto, salvo melhor opinião, parece ao Ministério Público que o presente recurso deve ser julgado improcedente. 5. Ao apropriar-se do parecer do Ministério Público e da sua fundamentação, o acórdão padece dos mesmos vícios do parecer. E, efectivamente, a fundamentação do parecer, à semelhança, aliás, da sentença recorrida não tem qualquer apoio legal e nem sequer vai ao fundo da questão, ignorando que estamos perante direito sancionatório em que a lei já consagra a responsabilidade subsidiária, e por outro lado, ignora também que a execução fiscal em qualquer sistema jurídico visa conferir meio expedito de cobrança de dívidas ao Estado e a pessoas colectivas de direito público, pelo que essa matéria tem regime especial relativamente ao credores particulares. Por outro lado, é normal o regime da execução fiscal abranger normas destinadas à boa e rápida cobrança, pelo que, quer se trate de normas de natureza processual ou de cariz substantivo, tudo se enquadra no conceito de execução fiscal.

232 Mas adiante nos debruçaremos em pormenor sobre estas questões. De seguida iremos tratar da evolução da legislação em matéria de execução fiscal em Portugal, de modo a que se possa depois compreender a razão da necessidade da mesma legislação no Sistema jurídico da RAEM. II. Evolução da legislação em matéria de execução fiscal em Portugal 1. Após a implantação da República em 1910, procedeu-se à reformulação, substituição ou modernização da legislação oriunda do anterior regime monárquico. E, assim, o Decreto n.º 82, de 23 de Agosto de 1913, aprovou um Código das Execuções Fiscais que veio substituir todas as anteriores disposições sobre execuções fiscais por dívidas ao Estado. O seu art.º 1.º fixava como objecto do diploma “a cobrança coerciva das dívidas ao Estado, por impostos, contribuições e mais rendimentos …”, acrescentando ainda o art.º 135.º que o mesmo se aplicava também “à cobrança de multas e competentes direitos, em execução dos acórdãos sentenças ou despachos proferidos pelos tribunais do contencioso fiscal e autoridades fiscais nos processos por delitos de contrabando, descaminho de direitos ou transgressões dos respectivos regulamentos”. O diploma em causa constava dos seguintes Capítulos: Capítulo I - Da organização e competência dos juízos das execuções fiscais administrativas Capítulo II - Tesourarias privativas junto dos juízos distritais Capítulo III - Relaxe e processo das dívidas Capítulo IV - Citações Capítulo V - Penhoras Capítulo VI - Arrematações

233 Capítulo VII - Execuções por precatórias Capítulo VIII - Pagamento Capítulo IX - Custas Capítulo X - Oposições e embargos às execuções Capítulo XI - Julgamento em falhas Capítulo XII - Disposições diversas O art.º 106.º, muito semelhante ao que está em causa nos autos, determinava o seguinte: “Em todos os casos em que as dívidas não possam ser cobradas dos originários devedores ou seus herdeiros por absoluta falta de bens, demonstrada no processo por auto de diligência, e haja pessoas solidária ou subsidiariamente responsáveis, nos casos determinados nos regulamentos das contribuições industrial, de renda de casas e sumptuária e do art.º 104.º do presente Código,1 contra essas pessoas reverterão as execuções”. O referido Código, no entanto, e apesar de o Código Comercial então em vigor já se referir a sociedades de responsabilidade limitada (sociedades anónimas – art.º 105.º, § 2.º), tendo também a Lei de 11 de Abril de 1901 criado as Sociedades por quotas, nenhuma referência continha relativamente à responsabilidade dos seus gerentes ou administradores no âmbito da execução fiscal. Essa lacuna viria a ser preenchida só em 1929, tendo o Decreto n.º 17.730, de 7 de Dezembro vindo a determinar no seu art.º 1.º o seguinte: “Por todas as contribuições, impostos, multas e quaisquer outras dívidas ao Estado, que forem liquidadas ou impostas a empresas ou sociedades de responsabilidade limitada em relação a actos praticados ou actividades exercidas depois da publicação do presente decreto, são pessoal e solidariamente responsáveis, pelo período da sua gerência, os respectivos administradores ou 1 Do seguinte teor: “Os proprietários são responsáveis pelas colectas da contribuição predial que não possam ser cobradas dos respectivos arrendatários por insolvência dos mesmos”.

234 gerentes e ainda os membros do conselho fiscal nas sociedades em que o houver, se este expressamente sancionou o acto de que deriva a responsabilidade. § único. As pessoas referidas neste artigo poderão ainda depois de finda a sua gerência apresentar, em nome da sociedade, qualquer reclamação ou recurso relativamente às dívidas da sua responsabilidade”.2 3 2. O referido Código das Execuções Fiscais foi revogado e substituído pelo Código de Processo das Contribuições e Impostos, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 45.005, de 27.04.1963, encontrando-se a execução fiscal regulada nos seus art.ºs 165.º a 252.º. No Preâmbulo desse diploma pode ler-se: “No processo de execução fiscal, reforma-se profundamente o velho processo que se adapta agora à técnica processual moderna, sem prejuízo das garantias específicas do Estado e do executado. Normalmente instaurado na repartição de finanças onde se produziu o relaxe, aí segue todos os trâmites de natureza administrativa ou preparatória, só subindo ao juízo das contribuições e impostos quando houver questões de julgamento nitidamente jurisdicionais e, designadamente, nos casos de oposição, verificação e graduação de créditos, extinção, anulação da venda e incidente de falsidade. 2 “Começou por ser, quando foi criada em 1929 (Decreto n.° 17 730, de 7 de Dezembro, art.° 1.°), uma responsabilidade aparentemente sem quaisquer limitações de ordem legal. Mas as limitações vieram a ser reconhecidas pela jurisprudência ao interpretar aquele artigo, considerando que só podia querer referir-se a administradores ou gerentes que exercessem de facto a gerência”, Teixeira Ribeiro, in Revista de Legislação e de Jurisprudência, ano 125.°, n.º 3815, Coimbra 1 de Junho de 1992, pág. 49 (Anotação ao Acórdão do STA - Contencioso Tributário - de 28 de Novembro de 1990 - Processo n.º 012016). 3 “A Jurisprudência interpretando este artigo, veio entender que tal responsabilidade era subsidiária relativamente à sociedade e solidária entre os vários gerentes ou administradores e que tal responsabilidade pressupunha o efectivo exercício dos cargos ao tempo em que a dívida do Estado foi liquidada ou imposta à sociedade, afastando assim os entes ou administradores só de direito”, Diogo Leite de Campos e outros, Lei Geral Tributária, Anotada e Comentada, Encontro da Escrita Editora, 4.ª edição 2012, pág. 234.

235 Tratou-se, essencialmente, a par da integração na técnica actual do processo, de reforçar as garantias do contribuinte sem prejudicar as do Estado na sua substância”. No concreto âmbito da responsabilidade dos administradores e gerentes das sociedades de responsabilidade limitada, o seu art.º 16.º veio estabelecer o seguinte: “Por todas as contribuições, impostos, multas e quaisquer outras dívidas ao Estado, que forem liquidadas ou impostas a empresas ou sociedades de responsabilidade limitada, são pessoal e solidariamente responsáveis, pelo período da sua gerência, os respectivos administradores ou gerentes e ainda os membros do conselho fiscal nas sociedades em que o houver, se este expressamente sancionou o acto de que deriva a responsabilidade. § único. As pessoas referidas neste artigo poderão, ainda depois de finda a sua gerência, apresentar, em nome da sociedade, qualquer reclamação ou recurso relativamente às dívidas da sua responsabilidade”.4 Interpretando esta norma, tanto a doutrina como a jurisprudência entendiam que a responsabilidade aqui prevista só funcionava em via executiva, depois de verificada a falta de bens penhoráveis ao devedor ou responsável originário - a pessoa colectiva - para solver a dívida exequenda ou a parte que dela ainda estivesse por cobrar. Por outro lado, tratava-se de responsabilidade meramente subsidiária, tendo a natureza de uma garantia acessória, assistindo aos garantes do pagamento da dívida o benefício da excussão prévia dos bens do devedor originário. 4 Como se vê “Este artigo veio reproduzir, essencialmente, o teor do art.° 1.° do Decreto n.° 17 730, de 7 de Dezembro de 1929 e, por isso, na sua hermética redacção, não resolve, satisfatoriamente, como já sucedia com o preceito anterior, algumas hipóteses de responsabilidade que podem pôr-se à face dele” (nomeadamente a de saber se administração ou gerência, para efeitos da responsabilidade cominada, é a que respeita, tão-somente, ao período em que ocorreram os factos ou foram praticados os actos geradores das dividas tributárias; ou, também, a que abrange o período da respectiva cobrança). Rúben de Carvalho e Rodrigues Pardal, Código de Processo das Contribuições e Impostos, Anotado e Comentado, Almedina, 1969, pág. 133.

236 Considerava-se ainda que “Estamos perante uma responsabilidade ex lege, de objecto tributário mas baseada numa interpretação pessoal dos actos sociais e uma presunção de culpa funcional,5 segundo os princípios do direito civil, justificadas, uma e outra, pela intervenção, directa e efectiva, dos titulares dos órgãos de direcção ou fiscalização nas actividades em que se radicam as dívidas e pela situação especial em que esses mesmos titulares se encontravam de deverem e poderem cumprir as obrigações - ou fiscalizar o seu cumprimento -juridicamente imputáveis à pessoa colectiva - Cfr: Ac. do Trib. de 2.ª Inst., de 20-IV1966, na Col. Ac., IV, 1966, (I), págs. 178 e segs. - Ver sobre culpa funcional, os acs . do S. T. Adm. (l .a) de 27-XI964 e de 28-I966, nos A. D., IV, 38, p. 184 e V, 51, pág. 321, respectivamente”.6 E, assim, “A responsabilidade solidária dos gerentes e administradores pelo pagamento de multas em que foi condenada a sociedade, não tem que ser objecto de condenação, pois resulta directamente da lei e só é efectuada, subsidiariamente, no processo executivo, depois de se provar que a sociedade executada já não possui quaisquer bens penhoráveis”. (Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 26.01.1994 -Processo: 013915 - Pleno da SCT). Daqui resulta então que para elidir tal presunção de culpa esses responsáveis teriam de deduzir oposição à execução demonstrando, por exemplo, ter sempre agido com prudência na gestão da sociedade.7 5 “I - À face do art.º 16.º do Código de Processo das Contribuições e Impostos, a responsabilidade dos administradores ou gerentes pelas dívidas fiscais das sociedades de responsabilidade limitada assentava numa presunção de culpa funcional, nos termos da qual era dispensada a imputação da responsabilidade a um comportamento individual, antes se ligando ao mero exercício do cargo ou função de gerente, de facto e de direito”. Acórdão do STA (2.ª Secção), de 26.05.1999 - Processo: 020653. 6 Sobre esta matéria v. Rúben de Carvalho e Rodrigues Pardal, Código de Processo das Contribuições e Impostos, Anotado e Comentado, Almedina, 1969, págs. 133/141. 7 Conforme ficou escrito no Acórdão do STA, de Contencioso Tributário, de 28 de Novembro de 1990, Processo n.º 012016: “É no processo executivo que se opera a reversão contra os alegadamente responsáveis subsidiários que nessa mesma sede e através do meio de oposição se poderão defender, invocando precisamente a sua ilegitimidade por, não figurarem no título executivo, não serem também responsáveis pela dívida exequenda”.

237 Considerando que em 1986 havia entrado em vigor o Código das Sociedades Comerciais estabelecendo um regime de responsabilidade dos gerentes e administradores para com os credores, e em que tal responsabilidade ocorreria quando, por inobservância culposa das disposições legais ou contratuais destinadas à protecção dos credores, o património social se tornasse insuficiente para a satisfação dos respectivos créditos, “ficámos com dois regimes em matéria de responsabilidade dos administradores ou administradores das sociedades de responsabilidade limitada: o regime geral, que era o das Sociedades Comerciais, aplicável a todos menos um dos credores; o regime especial, o do art.º 16.º do Código de Processo das Contribuições e Impostos, aplicável ao credor Estado. Ora, este regime especial era muito mais favorável ao credor Estado do que o regime geral aos restantes credores. É que, enquanto o regime geral exigia culpa subjectiva dos administradores ou gerentes na situação deficitária das sociedades, o regime especial contentava-se com uma simples culpa inerente ao exercício da função administradora, uma culpa funcional, donde resultava que o Estado podia sempre reaver os seus créditos perante os gestores que tivessem efectivamente administrado as sociedades.” 8 Deste modo, o Decreto-Lei n.º 68/87, de 9 de Fevereiro, veio determinar o seguinte: “Artigo único. À responsabilidade dos gerentes ou administradores de sociedades de responsabilidade limitada prevista no artigo 16.º do Código de Processo das Contribuições e Impostos, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 45005, de 27 de Abril de 1963, e no artigo 13.º do Decreto-Lei n.º 103/80, de 9 de Maio, é aplicável o regime do artigo 78.º do Código das Sociedades Comerciais, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 262/86, de 2 de Setembro”. 8 Teixeira Ribeiro, in Revista de Legislação e Jurisprudência, ano 125.°, n.º 3815, Coimbra 1 de Junho de 1992, pág. 49 (Anotação ao Acórdão do STA, Contencioso Tributário, de 28 de Novembro de 1990, Processo n.º 012016).

238 No Preâmbulo de tal diploma ficou escrito o seguinte: “O princípio da culpa é, em matéria de responsabilidade civil, de decisivo relevo para a configuração da esfera jurídica das pessoas, na qual elas se poderão disponivelmente mover. Pressupõe uma regra de justiça, isenta de qualquer fatalismo tendencialmente inadequado. … No tocante à responsabilidade civil dos gerentes e administradores das sociedades, não deverá a solução divergir, no fundamental, da genericamente adoptada. Dá-se, para mais, o caso de o novo Código das Sociedades Comerciais delinear em termos conceitualmente mais correctos os quadros gerais dessa responsabilidade. Daí que perca cada vez mais sentido dotar o Estado, enquanto credor social, de um estatuto desproporcionadamente privilegiado. Com este envolvimento, vale o presente diploma como uma aposta na normalização da vida económica e na consequente retoma da confiança dos seus agentes”. “Entendeu-se muito naturalmente que não se justificava tal situação de privilégio do Estado nem tal responsabilidade sem culpa subjectiva. Por isso, veio o Decreto-Lei n.° 68/87, de 9 de Fevereiro, a submeter a responsabilidade dos administradores ou gerentes das sociedades de responsabilidade limitada ao regime do artigo 78.° do Código das Sociedades Comerciais. Desde então, portanto, os administradores ou gerentes só passaram a ser subsidiariamente responsáveis pelas dívidas do Estado quando tivessem tido culpa na situação de insuficiência do património social. E essa culpa tinha de ser alegada e provada em juízo pelo Estado, isto é, pela Fazenda Pública”.9 9 Teixeira Ribeiro, in Revista de Legislação e Jurisprudência, ano 125.°, n.º 3815, Coimbra 1 de Junho de 1992, pág. 49 (Anotação ao Acórdão do STA, Contencioso Tributário, de 28 de Novembro de 1990, Processo n.º 012016).

239 Deste modo, e até à entrada em vigor do Código de Processo Tributário, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 154/91, de 23 de Abril, foi este o regime que vigorou em Portugal.10 3. O CPCI viria a ser revogado e substituído pelo Código de Processo Tributário, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 154/91, de 23 de Abril, tendo o seu art.º 13.º vindo, nesta matéria, a estabelecer o seguinte: “1 - Os administradores, gerentes e outras pessoas que exerçam funções de administração nas empresas e sociedades de responsabilidade limitada são subsidiariamente responsáveis em relação àquelas e solidariamente entre si por todas as contribuições e impostos relativos ao período de exercício do seu cargo, salvo se provarem que não foi por culpa sua que a o património da empresa ou sociedade de responsabilidade limitada se tornou insuficiente para a satisfação dos créditos fiscais.11 2 - A responsabilidade prevista neste artigo aplica-se aos membros dos órgãos de fiscalização e revisores oficiais de contas, nas sociedades em que os houver, desde que se demonstre que a violação dos deveres tributários das sociedades resultou do incumprimento das suas funções de fiscalização”. Ora, como se vê, sendo certo que a reversão só pode ter lugar no caso de inexistência de bens do devedor originário – a sociedade – para afastar a sua 10 O Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 28.11.1990 – Processo n.º 012016 (2.ª Secção), reflectiu esta matéria no seguinte sumário: “Anteriormente ao DL 68/87 a responsabilidade dos gestores societários encontrava-se diferentemente estruturada, designadamente ao conceito de culpa de que partia, elemento que levava a aceitação de um principio de culpa presuntiva. Na ausência desta presunção cabe agora ao credor tributário a alegação e a prova do elemento integrante possibilitador da imputação subjectiva, mas todo esse procedimento no âmbito da execução fiscal”. 11 “…o Código inverte agora o ónus da prova contra o gestor, fazendo o regime girar uma volta completa: já não é a Fazenda Pública que tem o encargo de demonstrar o comportamento ilícito e culposo do gestor, é o gestor que tem o encargo de demonstrar a sua culpa. Uma prova diabólica, a prova do que não se fez ou não se quis. Mas se o regime gira, gira em volta do mesmo eixo, porque o thema probandum já é, inquestionavelmente, a culpa e consequência na gestão da empresa”. Sérgio Vasques, “A responsabilidade dos gestores na Lei Geral Tributária”, Revista Fiscalidade, n.º 1, págs. 43/62.

240 responsabilidade o administrador ou gerente tinha o ónus de provar que não foi por culpa sua que o património da empresa ou sociedade de responsabilidade limitada se tornou insuficiente para a satisfação dos créditos fiscais. Comentando esta alteração, Teixeira Ribeiro 12 diz-nos ainda que “Em matéria de responsabilidade subsidiária dos administradores ou gerentes das sociedades de responsabilidade limitada, passa ela agora a restringir-se às dívidas ao Estado por contribuições e impostos, quando anteriormente, e desde o Decreto n.° 17730, era por contribuições, impostos, multas e quaisquer outras dívidas ao Estado; além disso, cria-se de novo um privilégio para este”. Isto porque, desde o Decreto-Lei n.° 68/87, a responsabilidade por tais dívidas estava sujeita ao regime do artigo 78.° do Código das Sociedades Comerciais, o qual exigia a culpa dos administradores ou gerentes das Sociedades para que se efectivasse a sua responsabilidade, o que quer dizer que cabia ao Estado provar a culpa deles. Ora, o CPT veio inverter esse regime onerando os administradores ou gerentes com a prova de não terem tido culpa na insuficiência do património. “E não é pequena para eles a diferença: já que, se era difícil à Fazenda Pública fazer a prova positiva da culpa, ainda é mais difícil aos administradores ou gerentes fazerem a sua prova negativa. De modo que, na prática, isso significa regressar-se de facto muitas vezes, isto é, sempre que os administradores ou gerentes falhem na prova negativa - à culpa funcional do Decreto de 1929”.13 14 12 Ob. e loc. Citado, pág. 50. 13 Teixeira Ribeiro, ob. e loc. citado, pág. 50. 14 Sobre o art.º 13.º do CPT, Diogo Leite de Campos e outros, Lei Geral Tributária, Anotada e Comentada, Encontro da Escrita Editora, 4.ª edição 2012, pág. 235, referem o seguinte: “Ressalve-se, antes de mais, que aparece aqui, novamente, consagrada uma presunção de culpa dos gerentes ou administradores, incidindo sobre eles o ónus de provar que tal insuficiência, do património societário para satisfação dos créditos tributários, não se deveu a culpa sua. Presunção que naturalmente pode ser elidida pelos interessados, demonstrando a inexistência de culpa ou inexistência de nexo causalidade entre a actuação culposa e a insuficiência do património da sociedade para o cumprimento das dívidas tributárias”.

241 Sobre as diferenças entre o regime de responsabilidade anterior e o instituído por este art.º 13.º, Alfredo José de Sousa e Silva Paixão,15 referem também o seguinte (anotação ao art.º 13.º do CPT): “…ao contrário do art.º 16.° de CPCI, que estendia esta responsabilidade subsidiária a «quaisquer outras dívidas ao Estado», o presente normativo restringe-a às «contribuições e impostos» pelo que o preceito em anotação não é aplicável às execuções fiscais contra sociedades de responsabilidade limitada por «taxas», «juros e outros, encargos legais», «reembolsos e reposições», «outras dívidas ao Estado», ou equiparadas por lei aos créditos do Estado» ou «receitas parafiscais»” E relativamente à ausência de referência a multas, dão-nos a seguinte explicação: De acordo com os art.ºs 6.° n.° 1 e 7.° n.° 3 do RJIFNA, os titulares dos órgãos sociais ou os representantes legais ou voluntárias que, agindo nessa qualidade, praticaram contraordenações fiscais são punidos pelas mesmas cumulativamente com a própria sociedade, o que significa que eles têm uma responsabilidade própria pelas coimas que lhes são aplicadas. Por outro lado, o art.° 7.°-A do RJIFNA, aditado pelo art.º 3.° do DL n.° 394/93, de 24 de Novembro, veio acrescentar a esta responsabilidade própria uma responsabilidade subsidiária no caso de insuficiência do património das pessoas colectivas ou entes fiscalmente equiparados para pagamento das multas ou coimas aplicadas àquelas, do seguinte teor: “1. Os administradores, gerentes e outras pessoas que exerçam funções de administração em pessoas colectivas e entes fiscalmente equiparados são subsidiariamente responsáveis, em caso de insuficiência do património destas, por si culposamente causada nas relações de crédito emergentes da aplicação de multas ou coimas àquelas entidades referentes às infracções praticadas no decurso do seu mandato. 15 Código de Processo Tributário, Comentado e Anotado, 2.ª edição, Almedina 1994, págs. 48/50.

242 2. Se forem várias as pessoas responsáveis nos termos do número anterior, é solidária a sua responsabilidade”. 4. A última alteração introduzida nesta matéria resultou do art.º 24.º da Lei Geral Tributária, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 398/98, de 17 de Dezembro, que estabelece o seguinte: “1. Os administradores, directores e gerentes e outras pessoas que exerçam, ainda que somente de facto, funções de administração nas sociedades, cooperativas e empresas públicas, são subsidiariamente responsáveis em relação a estas e solidariamente entre si: a) Pelas dívidas tributárias cujo facto constitutivo se tenha verificado no período de exercício do seu cargo ou cujo prazo legal de pagamento ou entrega tenha terminado depois deste, quando, em qualquer dos casos, tiver sido por culpa sua que o património da sociedade se tornou insuficiente para a sua satisfação; b) Pelas dívidas tributárias cujo prazo legal de pagamento ou entrega tenha terminado no período do exercício do seu cargo, quando não provem que não lhes foi imputável a falta de pagamento. 2. A responsabilidade prevista neste artigo aplica-se aos membros dos órgãos de fiscalização e revisores oficiais de contas nas sociedades em que os houver, desde que se demonstre que a violação dos deveres tributários das sociedades resultou do incumprimento das suas funções de fiscalização. 3. A responsabilidade prevista neste artigo aplica-se também aos técnicos oficiais de contas em caso de violação dolosa dos deveres de assunção de responsabilidade pela regularização técnica nas áreas contabilísticas e fiscal ou de assinatura de declarações fiscais, demonstrações financeiras e seus anexos”. Comentando este artigo, António Lima Guerreiro,16 escreveu o seguinte: “ O presente preceito da Lei Geral Tributária mantém o regime de responsabilidade 16 Lei Geral Tributária, Anotada, Editora Rei dos Livros, págs. 140 e segs.

243 subsidiária do artigo 13.°, número 1, do C.P.T., com a importante alteração da devolução do ónus de prova da culpa dos administradores ou gerentes na insuficiência do património para a Administração Tributária. O legislador foi sensível à extrema dificuldade da prova do facto negativo da falta de culpa na administração do património societário, pelo que a reversão contra os administradores e gerentes com esse fundamento passou a seguir as regras gerais sobre o ónus de prova do artigo 342.° do C.C.” E mais adiante: “A par dessa inversão do ónus de prova por comparação com o regime anterior, o presente artigo consagraria também, no número 1, alínea b), um novo pressuposto de responsabilidade tributária: o da falta de pagamento das obrigações tributárias vencidas no período de administração ou gerência. Para a falta de pagamento originar responsabilidade subsidiária deve ser culposa, mas a culpa presume-se, devendo a falta dela ser demonstrada pelo responsável subsidiário no exercício do direito de audição prévia ou na oposição à execução fiscal.” Temos então que, no âmbito do regime da LGT: “1.º) Pelas dívidas tributárias cujo facto constitutivo se tenha verificado no período de exercício do seu cargo ou cujo prazo legal de pagamento ou entrega tenha terminado depois deste, exige-se a prova de que foi por culpa sua que o património da pessoa colectiva ou ente fiscalmente equiparado se tornou insuficiente para sua satisfação daquelas dívidas. Esta prova cabe, naturalmente à administração tributária, uma vez que constitui, para além do exercício efectivo do cargo, um requisito da responsabilidade tributária subsidiária. 2.º) Pelas dívidas tributárias cujo prazo legal de pagamento ou entrega tenha terminado no período do exercício do seu cargo, exige-se a prova de que não lhes foi imputável a falta de pagamento. Aqui o ónus da prova cabe, naturalmente, ao interessado. Na verdade, presume-se aqui que, se o responsável não pagou a dívida da entidade que representava, ou o fez voluntariamente e com culpa, ou o fez sem culpa, nomeadamente por a pessoa colectiva não possuir bens suficientes para o efeito. Em qualquer dos casos, a sua responsabilidade só será afastada se alegar e

244 provar factos dos quais resulte a sua falta de responsabilidade pelo não pagamento (e.g., invocando que no momento em que assumiu a administração ou a gestão, o património da pessoa colectiva já era insuficiente para o pagamento).” 17 18 17 João António Torrão, LGT, Anotada e Comentada, Edição Digital, Fevereiro de 2019, pág. 586. 18 Para informação mais detalhada sobre esta matéria, entre outros, v. Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo - Processo: 0824/11 - Data do Acórdão: 11.07.2012, Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul - Processo: 05497/12 - Secção: CT - 2.º JUÍZO de 12.03.2013 e, para além dos autores e obras que temos vindo a citar, Isabel Marques da Silva, A Responsabilidade Tributária dos Corpos Sociais, in Problemas Fundamentais do Direito Tributário, Vislis Editores, 1999, págs, 121 e segs. José Manuel Tomé de Carvalho, “Breves nótulas sobre a natureza jurídica da responsabilidade dos titulares de órgãos sociais de pessoas colectivas”, Revista Fiscalidade, n.º 11, pág. 75. Maria Lídia de Carvalho Meias Paiva, “Responsabilidade subsidiária dos administradores e gerentes na Lei Geral Tributária” in Internet. João da Costa Andrade, “Responsabilidade Fiscal dos Gerentes e Administradores. A Culpa Jurídico-Tributária (Quasare do Multiversum Fiscal)”, Boletim da Faculdade de Direito, Vol. LXXX – 2004, Universidade de Coimbra. Sérgio Vasques, “A Responsabilidade dos Gestores na Lei geral Tributária”, Revista Fiscalidade, n.º 1, Janeiro de 2000. Jónatas E. M. Machado e Vera C. Raposo, “A responsabilidade subsidiária dos TOC's (algumas considerações constitucionais a propósito do art.º 24.º/3 da LGT)”, Revista Fiscalidade, n.º 30, Abril- Junho 2007. José Luís Saldanha Sanches, “Ainda sobre a responsabilidade dos gerentes por dívidas da sociedade”, Fisco, n.º 18, 1990, 36-42. “Culpa no incumprimento e responsabilidade dos gerentes”, em colaboração com Rui Barreira, Fisco, 70-71, 1995, 98-107. Sofia Casimiro, A Responsabilidade dos Gerentes, Administradores e Directores pelas Dívidas Tributárias das Sociedades Comerciais, (Coimbra 2000). Rui Barreira, “Responsabilidade dos gestores por dívidas fiscais”, Fisco, n.º 16 (1990). Ana Paula Dourado, “A responsabilidade dos gerentes: pressupostos (anotação)”, Fisco, n.º 57 (1993), págs. 36 e segs. Paulo Marques, “A Responsabilidade Tributária Subsidiária dos Gerentes e a Repartição Interna de Tarefas na Sociedade Comercial – Comentário ao Acórdão do TCAS de 19.02.2015 - Processo n.º 05690/2012” in Revista de Finanças Públicas e Direito Fiscal, Ano 8, n.º 4, Julho de 2016, págs. 297 e segs. Abílio Morgado, “Responsabilidade tributária: ensaio sobre o regime do art.º 24.º da lei geral tributária”, in Ciência e Técnica Fiscal, n.º 415, Lisboa, CEF, págs. 67 e segs. (2005).

245 III. A publicação e vigência no território de Macau do CEF, aprovado pelo Decreto n.º 33088, de 12 de Dezembro de 1950 Apesar de em Portugal ter sido adoptado o CEF em 1913, só em 1950 e com o Decreto n.º 38088, de 12 de Dezembro viria a ser publicado um diploma sobre a mesma matéria para as colónias, referindo-se no Preâmbulo daquele diploma, o seguinte: “Não só nas colónias onde os regulamentos e códigos das execuções fiscais são muito antiquados – Índia, 1896; S. Tomé e Príncipe, 1898; Moçambique, 1902; Macau, 1906; Timor, 1914, e Angola 1918 - como naquelas em que eles são de mais recente promulgação, Guiné, 1934, e Cabo Verde, 1942 - tem de reconhecer-se a necessidade de lhes introduzir modificações. Em vista do disposto no CPC mandado aplicar às colónias pela Portaria Ministerial n.º 9:677, de 30 de Outubro de 1940, mais evidente se tornou essa necessidade, reconhecendo-se a urgente conveniência não só de actualizar esses regulamentos e códigos, de acordo com o espírito que orientou a reforma do processo civil e regime do Código das Execuções Fiscais em vigor na Metrópole, mas também de uniformizar estes serviços em todas as colónias.” Numa breve análise deste diploma, desde logo se vê que ele se destinava a todas as colónias da altura, contendo, no entanto, normas específicas destinadas a certas colónias (v. os art.ºs 2.º a 7.º e 34.º, § 1.º e 60.º, § único, por exemplo). O Código das Execuções Fiscais viria a ser publicado no Boletim Oficial de Macau n.º 1, de 6 de Janeiro de 1951, tendo sofrido apenas ligeiras alterações operadas pelo Decreto n.º 38:295, de 12 de Junho de 1951, pelo Decreto-Lei n.º 4/83/M, de 22 de Janeiro e pelo Decreto-Lei n.º 29/83/M, de 25 de Junho. Não obstante a grande relevância do CEF no âmbito da cobrança coerciva de receitas públicas destinadas à satisfação das necessidades públicas, nem na fase

246 de transição, nem posteriormente, se adaptou o CEF aos tempos modernos ou se substituiu por um diploma elaborado de raiz na RAEM.19 Significa isto que, a entender-se, como alguns defendem, que o CEF está revogado pela Lei Básica (o art.º 4.º, n.º 4 da Lei n.º 1/1999 assim o estipula também) não poderiam ter lugar execuções fiscais na RAEM nos casos em que a lei assim o determina (e são muitos os diplomas actualmente vigentes prevendo a cobrança coerciva através do processo de execução fiscal, que não apenas os referidos no parercer do Ministério Público). Assim sendo, vejamos seguidamente qual a função da execução fiscal e consequências para a RAEM se considerarmos revogado o CEF. IV. A execução Fiscal. Sua distinção da execução comum Como é sabido um Estado (ou território ou Região, como é o caso da RAEM), carece de receitas para satisfação das necessidades públicas. De um modo geral, tais receitas são essencialmente constituídas por tributos (impostos, taxas, contribuições), multas, receitas pela prática de actos administrativos, etc. Qualquer que seja o tipo de receita, existe sempre um prazo para o respectivo pagamento voluntário. Passado esse prazo, o Estado procede à cobrança coerciva. 19 Em 2011 foi dado a conhecer um projecto de Código de Processo Tributário (no qual se incluía uma regulamentação moderna do processo de execução fiscal) e de que tivemos conhecimento. Sobre esse projecto tivemos ocasião de nos pronunciarmos em Revista de Administração Pública de Macau, n.º 105, vol. XXVII, 2014-3.º, págs. 631-713. Porém, conforme noticiado pelo jornal de língua portuguesa HOJE MACAU, de 26 de Novembro de 2013, a proposta de um Código Tributário, que compilava todas as disposições que actualmente se encontram dispersas pela variada legislação fiscal vigente, apresentada pelo Governo em 2011, foi retirada com o fundamento de que o Executivo queria fazer uma revisão de todo o regime fiscal antes de implementar este Código. E, assim, até à data actual continua a aplicar-se o CEF nos casos previstos no art.º 4.º, n.º 1, 8) da Lei n.º 1/1999, sendo que, em nosso entender, persiste um vazio legal nesta matéria em situações adiante referidas.

247 Essa cobrança, mercê da natureza do credor e do destino a que as receitas são destinadas, tem regras especiais, as quais abrangem também a cobrança de receitas de outras entidades especialmente referidas na lei (pessoas colectivas que prossigam fins de natureza pública). O art.º 1.º do CEF a que nos temos referido determina expressamente que “O Código das Execuções Fiscais estabelece as regras a observar na cobrança coerciva das dívidas ao Estado por contribuições, impostos e mais rendimentos, determinando as entidades competentes para a efectuar e fixando a forma do processo. § único. As disposições do código são extensivas à cobrança das dívidas aos serviços autónomos ou com administração especial, aos corpos administrativos, à caixa Económica Postal… e a outras entidades a quem a lei mande ou venha a mandar aplicar as mesmas disposições”.20 “A execução fiscal está concebida para ter um processamento simples e célere, sem paralelo com a execução comum, sendo notória a inexistência de um verdadeiro contraditório, uma vez que, aos executados (originários) apenas lhes é permitida a dedução de oposição, a qual, tal como os embargos de terceiro, tem autuação e tramitação autónoma. Indissociável do processo de execução fiscal e da sua tramitação, é a possibilidade de surgimento dos referidos incidentes: oposição ou embargos de terceiro, ambos se configurando, como conflitos de interesses, decorrentes da execução que, caso se verifiquem, são dirimidos em processos autónomos, pelos 20 Do Preâmbulo do Decreto n.º 38.088 resulta com toda a clareza a razão da necessidade de um processo de execução fiscal: “Se à natureza especial dos créditos do Estado por impostos e outros rendimentos tem de corresponder um meio de coação fiscal, necessário se torna que este esteja regulado de tal forma que se ajuste á finalidade imediata: a de obter uma rápida efectivação desses créditos”.

248 tribunais administrativos e fiscais, sendo para o efeito competente o da área onde correr a execução fiscal.” 21 22 23 24 O processo de execução fiscal, para além de se pretender célere, tem outras características próprias, que o distinguem do processo de execução comum previsto nos art.ºs 677.º a 836.º do CPC da RAEM, nomeadamente o facto de ser tramitado pelo credor ou quem o representa (no caso da RAEM, a Repartição das Execuções Fiscais que funciona junto da Direcção dos Serviços de Finanças - sendo o director dos Serviços de Finanças, por inerência, o chefe da Repartição das Execuções Fiscais - e se rege pelo Decreto-Lei n.º 36/99/M, de 26 de Julho).25 21 Carlos Paiva, O Processo de Execução Fiscal, Almedina, Maio de 2008, pág. 166. 22 O processo de execução fiscal tem como objectivo primacial “a cobrança dos créditos tributários, de qualquer natureza, estando estruturado em termos mais simples do que o processo de execução comum, com o objectivo de se conseguir uma maior celeridade de cobrança de créditos, recomendada pelas finalidades de interesse público das receitas que através dele são cobradas”. Jorge Lopes de Sousa, Código de Procedimento e de Processo Tributário, anotado e comentado, 5.ª Edição, Á reas Editora, 2007. 23 “...o processo de execução fiscal é um meio processual de cobrança coerciva de dívidas tributárias ao Estado e a outras pessoas colectivas de direito público, de dívidas provenientes de coimas e outras sanções pecuniárias aplicadas em processos de contraordenação tributária, salvo quando aplicadas por tribunais comuns e de dívidas de outra natureza ao Estado e a outras pessoas colectivas de direito público quando essa forma de cobrança estiver expressamente prevista na lei”. João António Torrão, O Processo de Execução Fiscal, Edimarta, Setembro de 2006, pág. 7. 24 “Visando o sistema fiscal a satisfação das necessidades financeiras do Estado e outras entidades públicas e uma repartição justa do rendimento e da riqueza, consagrado no artigo 103.º da Constituição da República Portuguesa (CRP), que passa, conforme se salienta no artigo 5.º da LGT, por uma promoção da justiça social, da igualdade de oportunidades e pela correcção das desigualdades na distribuição da riqueza e do rendimento, não restam dúvidas que a falta de pagamento dos impostos constitui uma violação do interesse público. É nesta confluência de interesses que deverá, ser dado um sentido útil e prático ao artigo 23.º da LGT”. Luísa Maria Rodrigues, “Processo Executivo: da execução fiscal desjurisdicionalização”, Dissertação do Mestrado em Direito (Ciências Jurídico-Económicas), 2010/2011, Faculdade de Direito da Universidade do Porto, na Internet. 25 Sobre diferenças entre o processo de execução comum e o processo de execução fiscal v. Inês Cristiana Cabanas Monteiro, “Estudo Comparativo Execução Comum”, Dissertação de Mestrado, ISCAL, Lisboa, Dezembro de 2019, na Internet. V. também João António Torrão, O Processo da Execução Fiscal, Edimarta, Setembro de 2006, págs. 8/9.

249 Acresce que o mesmo tem uma fase administrativa, a qual pode até ser a única se o executado não pretender beneficiar das garantias que a lei lhe confere recorrendo para o tribunal.26 27 Por outro lado, a execução inicia-se mediante certidão da dívida, que é emitida pelo credor e depois enviada à Repartição das Execuções Fiscais. De um modo geral, os Regulamentos Fiscais ou as normas reguladoras das pessoas colectivas que beneficiam do direito de cobrança através do processo de execução fiscal determinam o momento em que essas certidões devem ser emitidas. Outras especificidades existem ainda, nomeadamente a da continuação da execução, por reversão contra responsáveis subsidiários no caso de insuficiência do devedor originário. Cabe ainda referir que desde há muito Macau possuía legislação desta natureza (queremos dizer legislação em matéria de execução fiscal). Na verdade, tal matéria era já regulamentada pelo Decreto de 21 de Abril e Portaria de 31.05.1886, tendo-lhe sucedido o Regulamento das execuções fiscais e 26 Embora a lei portuguesa, art.º 103.º da LGT, qualifique o processo de execução fiscal como judicial, a verdade é que a doutrina acentua que “Contudo, sem perder de vista a respectiva definição legal, oferece-nos algumas reticências que se continue a defender a atribuição de natureza judicial ao processo de execução fiscal, porquanto, a perspectiva que actualmente emerge deste processo, tantas vezes instaurado e findo, sem que aconteça qualquer intervenção judicial, leva a que, mais adequado seria, passar a entendê-lo como na realidade é, um processo administrativo onde têm lugar, quer diligências, quer actos, de natureza judicial e que se encontra sujeito à avaliação da legalidade por parte dos tribunais administrativos e fiscais”, Carlos Paiva, ob. cit. pág.165. Casalta Nabais, Direito Fiscal, Almedina, 5.ª Edição, pág. 341, refere também a este propósito que “muito embora a LGT, no seu art. 103.°, disponha que o processo de execução fiscal tem natureza judicial, o certo é que estamos perante um processo que é judicial só em certos casos e, mesmo nesses casos, apenas em parte, já que um tal processo só será judicial se e na medida em que tenha de ser praticado algum dos mencionados actos de natureza judicial. Por isso, não admira que muitos dos processos de execução fiscal se iniciem e concluam nos órgãos da execução fiscal sem qualquer intervenção dos tribunais tributários.” 27 No entanto, existem sistemas jurídicos em que a execução fiscal assume outros modelos, nomeadamente um modelo puramente administrativo, um modelo puramente jurisdicional ou um modelo híbrido ou misto. Para melhor estudo desta matéria v. Joaquim Freitas da Rocha, “Sobre a natureza jurídica dos actos praticados em execução fiscal”, in Colecção Formação Contínua - Execução Fiscal, Centro de Estudos Judiciários, Março de 2019, págs. 35 e segs.

250 administrativas da província de Macau, publicado no Boletim Oficial de Macau n.º 23, de 9 de Junho de 1906, com estrutura semelhante ao CEF acima referido. Pelo que ficou dito, considerar, sem mais, revogado o CEF, sem substituição por diploma da mesma natureza que tenha em conta a finalidade a que ele se destina, implicaria que a RAEM e todas as entidades públicas que cobram os seus créditos através da execução fiscal, tivessem de recorrer à execução comum, em igualdade com os credores particulares. 28 Isto atrasaria inevitavelmente a cobrança das receitas públicas pela via coerciva, sendo certo que, em muitos, casos seria necessária a prévia instauração de acção declarativa para obtenção de título executivo. Daqui resulta que, na falta de lei especifica em matéria de execução fiscal, a RAEM sairia prejudicada pois a execução comum prevista no CPC é inadequada à cobrança coerciva de dívidas das RAEM e restantes pessoas colectivas que prosseguem fins públicos. Sabendo isso, tanto o Comité Permanente da ANP, como a Assembleia Legislativa da RAEM, e prevendo a possibilidade de existência de vazio legislativo com a revogação de “uma assentada” da denominada “legislação portuguesa anteriormente vigente”, tomaram cautelas emitindo uma norma 28 Isto mesmo previa já o Acórdão do TSI, de 20.03.2003 – Processo n.º 78/2000, no qual ficou escrito, para além do mais, o seguinte: “Uma nota sobre o futuro. A conclusão será de impôr-se também no futuro, ou seja, a partir de 20 de Dezembro do corrente ano, visto que, segundo o princípio proclamado pela Comissão Preparatória da RAEM e acolhido pelo Governo Central da RPC, os diplomas legais extensivos de Portugal a Macau não serão adoptados como leis da RAEM. Ora, como o Código das Execuções Fiscais foi feito em Portugal e extensivo ao Território em 1950, certamente ele não transitará para a RAEM. Ora, à luz daquilo que nos foi informado, o Governo actual não vai fazer um código tributário, embora já existisse um projecto já há alguns anos, o que significa que, a partir de 20 de Dezembro, o CEF deixará de vigorar em Macau, e nesta zona normativa ‘lacunosa’ será preenchida subsidiariamente com as disposições do Código de Processo Civil, mormente da parte do Processo Executivo. Nestes termos, o executado há-de ser citado por despacho judicial”. De notar, no entanto, e como demonstraremos adiante, que não existe tal zona normativa “lacunosa”, pelo menos com a extensão que o acórdão parece fazer supor.

251 transitória que, em nosso entender, e respeitando critérios jurídicos, veio evitar algum “vazio legislativo”.29 Vejamos então, seguidamente, as razões pelas quais o CEF continua aplicável na RAEM e quais as normas aplicáveis. V. A continuação da aplicação do CEF na RAEM e seu alcance 1. Que o CEF tem continuado a ser aplicado na RAEM, quer pela Administração Fiscal, quer pelos Tribunais não restam dúvidas. Na verdade, invocando às vezes fundamentos contraditórios, ou nada invocando (sendo, no entanto, certo que ainda não vimos nenhuma fundamentação aprofundada em defesa da aplicação do CEF), a verdade é que vem sendo aceite a sua aplicação, até porque não existe outra lei que o substitua tendo em vista a função da execução fiscal acima referida. Assim, nos seus acórdãos proferidos nos Processos n.º 9/2004 e 28/2012,30 o TUI aceita a aplicação do referido diploma sem sequer se pronunciar sobre a sua aplicação, o que significa que entende, sem necessidade de o justificar, que o mesmo continua a aplicar-se na RAEM. O TSI, por sua vez, embora por vezes refira “que em bom rigor não se encontra em vigor e a que se recorre como uma referência e mero expediente procedimental na falta de publicação de um processo tributário” (Acórdãos 29 E dizemos “algum” porque, efectivamente, esse vazio legislativo existe já que, revogado o CEF, as leis posteriores a 20 de Dezembro de 1999 que remetem para o processo de execução fiscal são inexequíveis porque remetem para um regime inexistente. Assim, a esses casos terá de ser aplicável a execução comum. Adiante indicaremos casos em que tal ocorre. 30 Neste acórdão escreveu-se mesmo o seguinte, sem se suscitar qualquer dúvida quanto à aplicação do CEF: “Aliás, nenhuma norma do Código das Execuções Fiscais, ou de outro diploma conexo, prevê que qualquer questão respeitante à ilegalidade do imposto ou do procedimento, que o executado não tenha tido oportunidade de suscitar anteriormente, o seja perante outra entidade que não a que superintende na execução fiscal.”

252 proferidos nos Processos n.ºs 94/2003,130/2003) ou que “a interpretação de um diploma, ou melhor, a praxis procedimental baseada num diploma de 1950, que não vigora na ordem jurídica, não pode ser de tal forma estrita que postergue os princípios que garantam uma Maior amplitude dos meios de defesa em relação a outros diplomas (Processo n.º 170/2003), tem também aceite a aplicação do mesmo diploma.31 2. Posto isto, vejamos agora as razões pelas quais, em nosso entender, o CEF tem vindo - e muito bem - a ser aplicado na RAEM, não obstante o disposto no art.º 4.º, n.º 4 da Lei n.º 1/1999. 2.1. De acordo com o n.º 7, segundo parágrafo da Decisão do Comité Permanente da Assembleia Popular Nacional relativa ao tratamento das leis previamente vigentes em Macau de acordo com o disposto no artigo 145.º da Lei Básica da Região Administrativa Especial de Macau da República Popular da China (Adoptada em 31 de Outubro de 1999 pela Décima Segunda Sessão do Comité Permanente da Nona Legislatura da Assembleia Popular Nacional): “A legislação portuguesa previamente vigente em Macau, incluindo a elaborada por órgãos de soberania de Portugal exclusivamente para Macau, deixa de vigorar na Região Administrativa Especial de Macau no dia 20 de Dezembro de 1999.” Esta Decisão passou a constituir também o artigo 4.º, n.º 4 da Lei n.º 1/1999. Ora, não restarão dúvidas de que o CEF é um dos diplomas que se enquadram na Decisão e norma em questão, pelo que se concorda aqui com o parecer do Ministério Público quando refere que “o CEF, aprovado que foi pelo Decreto n.º 38:088, publicado no Boletim Oficial de Macau, de 6 de Janeiro de 1951, por isso que se trata de legislação portuguesa no sentido do n.º 4 do artigo 4.º da Lei n.º 1/1999, ou seja, legislação produzida por órgãos legiferantes da República Portuguesa, deixou de vigorar na RAEM a partir de 20 de Dezembro de 1999 ”. 31 Para além de acórdãos proferidos nos Processos acima referidos, v. os acórdãos proferidos nos Processos n.ºs 394/2003, 171/2003, 527/2006, 672/2010, 458/2016, 576/2017.

253 Já não concordamos com o parecer quando refere que “se deixou de vigorar, se não é lei da Região, as suas normas não podem, em princípio, ser aplicadas”. Com efeito, referindo embora o art.º 4.º, n.º 1, 8) da Lei n.º 1/1999,32 o parecer não retira daí as necessárias consequências jurídicas, o que de imediato se fará. 2.2. Repare-se que, enquanto no art.º 4.º, n.º 4 da Lei n.º 1/1999 (e n.º 7, segundo parágrafo da Decisão do CPANP) se trata de revogação de legislação portuguesa previamente vigente em Macau, no art.º 4.º, n.º 1, 8) (e n.ºs 5 - 8) da Decisão) refere-se “As normas legais que contenham remissões para legislação portuguesa... podem, transitoriamente, antes da sua alteração pela Região Administrativa Especial de Macau, continuar a ser aplicadas”.33 32 Que determina o seguinte: “8) As normas legais que contenham remissões para legislação portuguesa, desde que não ponham em causa a soberania da República Popular da China e não violem o disposto na Lei Básica da Região Administrativa Especial de Macau, podem, transitoriamente, antes da sua alteração pela Região Administrativa Especial de Macau, continuar a ser aplicadas na Região Administrativa Especial de Macau.” (No mesmo sentido, “ipsis verbis” o n.º 7, segundo parágrafo da Citada Decisão). 33 No caso concreto, e ao contrário do que parece sugerir o parecer, que apenas refere 3 exemplos de remissões, existem dezenas de normas de remissão para o CEF. Indicamos, a título de exemplo, para além das referidas no parecer do Ministério Público, as seguintes: a) Art.º 37.º do DL n.º 14/96/M (Autoridade Monetária e Cambial de Macau). b) Art.º 17.º do DL n.º 52/99/M (Regime Jurídico das Infracções Administrativas). c) Artigos 29.º, n.º 2 e 46.º do DL n.º 15/77/M (Regulamento da Contribuição Industrial). d) Art.º 49.º do DL n.º 2/78/M (Regulamento do Imposto Profissional). e) Artigo 59.º, n.º 3 do DL n.º 21/78/M (Regulamento do Imposto Complementar de Rendimentos). f) Artigos 86.º, n.º 2 e 111.º do DL 19/78/M (Contribuição Predial Urbana). g) Artigo 10.º do DL n.º 16/96/M (Regulamento do Imposto de Circulação). h) Artigo 15.º do DL 19/96/M (Regulamento do Imposto de Turismo). i) Artigo 7.º, n.º 2 da Lei n.º 6/2011, de 13 de Junho de 2011 (Imposto do selo especial sobre a transmissão de bens imóveis). j) Artigo 27.º, n.º 1 da Lei n.º 16/2001, de 24 de Setembro (Regime jurídico da exploração de jogos de fortuna ou azar em casino). k) Art.º 78.º, n.º 2 da Lei n.º 4/99/M, de 13 de Dezembro (Regulamento do Imposto de Consumo). l) Artigo 22.º, n.º 5 do Regulamento da Caixa Económica Postal (CEP), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 24/85/M, de 30 de Março.

254 Isto significa que não existe, do ponto de vista jurídico, nenhuma contradição entre as normas referidas, uma vez que o que se mantém em vigor, transitoriamente, são as normas de remissão,34 o que bem se compreende, pois, se não fosse esta ressalva, o CEF (ou outra legislação nas mesmas condições) não poderia ser aplicada porque o regime remitido estava revogado. Esta questão conduz irremediavelmente a que tenhamos de nos debruçar sobre os conceitos de normas de remissão e normas remitidas e qual a relação entre umas e outras. 2.3. A remissão legislativa, ou remissão legal, é a que ocorre num texto legal (ou mesmo infralegal de legislação), e pode ser feita por duas formas diferentes: ou por menção a um conceito já definido ou mencionado em outra norma, ou por referência a uma específica norma constante de outro dispositivo da mesma lei ou de outra. Em mais ampla forma, a remissão pode ser feita a toda uma lei, ou mesmo a todo um regime jurídico.35 2.3.1. A característica básica da remissão consiste em que ela sempre é uma manifestação legislativa que não emite uma norma própria em sua totalidade, mas se apropria de parte de norma existente em outra disposição legal o que significa que, ao invés de definir o seu objecto ou mandamento por completo, em todos os seus elementos, a norma se remete a outra, adoptando e absorvendo parte do conteúdo desta.36 34 Convém realçar que o legislador não disse que se mantinha em vigor aquilo que noutra norma tinha revogado, mas sim que se poderiam continuar a aplicar normas de remissão para legislação revogada, o que é juridicamente possível e correcto, como adiante explicaremos. 35 “São normas remissivas (ou indirectas), de uma maneira geral, aquelas em que o legislador, em vez de regular directamente a questão de direito em causa, lhe manda aplicar outras normas do seu sistema jurídico, contidas no mesmo ou noutro diploma legal (remissão intrassistemática)”. Baptista Machado, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, Almedina, Outubro de 2002, pág. 105. Ainda segundo o mesmo autor, a remissão é outro expediente legislativo de que o legislador se serve com frequência para evitar a repetição de normas. 36 Segundo Kildare Gonçalves Carvalho, “há remissão quando um texto legislativo (a chamada norma de remissão) se refere a outra ou outras disposições de tal forma que o seu conteúdo deva considerar-se como parte da disposição que inclui a norma de remissão. O conteúdo do objecto da remissão integra-

255 Deste modo, através da remissão, parte do conteúdo da norma remitida passa a fazer parte da norma de remissão, algumas vezes incorporando a hipótese de incidência (antecedente) da norma remitida, outras o seu consequente normativo. Dá-se, portanto, através da remissão, a criação de uma nova norma cujo conteúdo (parte dos seus elementos) deve ser buscado parcialmente em outra, e é por isso que a remissão pode gerar dúvidas e controvérsias que teriam menos possibilidade de existir numa norma que, ao invés da remissão, fosse completa na definição do seu antecedente e do seu consequente. De qualquer forma, são nítidas as diferenças entre normas de remissão e normas remitidas, a saber: a) a norma de remissão é sempre diferente da remitida, porque absorve apenas parte da norma remitida; quer dizer, elas são diferentes porque uma parte não foi absorvida; b) a norma de remissão tem fim próprio; c) a norma de remissão é uma norma completa, mesmo que tenha parte retirada de outra norma; por outras palavras, o dispositivo legal que contém a norma de remissão não descreve a totalidade do seu objecto, pessoa ou situação, mas a norma por ele manifestada é completa; d) por isso tudo, a norma de remissão passa a existir de per si, e não como tendo um cordão umbilical, permanente e indestrutível, com a norma remitida; e) ainda por tudo isso, a norma de remissão tem vida autônoma. O sentido da remissão, é, então, o de incorporar parte do conteúdo de outra norma, mas a norma que assim foi editada (a remissiva) é uma norma autónoma, tendo existência própria, tanto quanto teria se o seu legislador tivesse descrito por inteiro a sua hipótese de incidência e a sua determinação normativa, com as se na norma de remissão, incorpora-se a ela por assim dizer”. Kildare Gonçalves Carvalho, Técnica Legislativa, Belo Horizonte: Del Rey, 2007, 4.ª ed., pág. 119.

256 mesmas palavras e os mesmos elementos de outra norma e apenas fizesse alguma mudança no objecto da norma.37 38 39 2.3.2. As normas remissivas, tal como referido no Acórdão do STJ, de 24.02.2015 – Processo n.º 365/13, costumam ser classificadas pela doutrina como remissões estáticas (também designadas materiais), e dinâmicas (também designadas formais), “em função do sentido da remissão; no primeiro caso, remete-se para uma norma concreta, tal como existe no momento do apontar da norma a quo; no segundo, a remissão faz-se para um lugar normativo formal, seja qual for a configuração que ele vá assumindo” [Menezes Cordeiro, “Comentário ao Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo”, de 12 de Julho de 1998, in O Direito, ano 121.º, 1989 I (Janeiro - Março), pág. 193.40 37 Ricardo Mariz de Oliveira, “Desafios para a interpretação no Direito Tributário (a problemática da remissão)”, Revista Fórum de Direito Tributário, Belo Horizonte, ano 17, n.º 101, págs. 9-25, Set./Out. 2019 , na Internet, que aqui seguimos de perto. 38 No dizer de Baptista Machado, ob. cit. pág. 105, e como já acima se referiu, a remissão constitui outro expediente técnico – legislativo de que o legislador se serve com frequência para evitar a repetição de normas. A remissão pode ser dirigida à estatuição da norma “ad quem” (norma para que se remete), pode consistir numa remissão muito ampla, com a finalidade de dar ao regime do instituto para que se remete uma função integradora subsidiária do regime que estabelece para o instituto que está a considerar ou pode ainda traduzir-se numa remissão com uma função integradora genérica em que uma disposição legal prevê a extensão do regime de certo instituto a outro ou outros (idem págs. 105/106). 39 E porque os casos regulados pelas normas chamadas não são iguais, mas análogos pode mesmo falar-se aqui em “analogia por remissão”, sendo certo que as normas remissivas utilizam quase sempre a expressão “com as necessárias adaptações” ou “com as adaptações devidas”. Baptista Machado, ob. cit. pág. 105. (O art.º 176.º do CPAM, por exemplo, determina que “Em tudo quanto não estiver expressamente regulado no presente Código, são aplicáveis aos contratos administrativos os princípios gerais de direito administrativo e, com as necessárias adaptações, as disposições legais que regulam as despesas públicas e as normas que regulam formas específicas de contratação pública.”) 40 No seu Acórdão de 12.09.2013, Processo n.º 0244/13, o STA considerando que “por princípio, as remissões são dinâmicas e que, por ser assim, as mesmas são abertas às alterações que a lei remetida vier a sofrer e que são excepcionais as remissões que se cristalizam na redacção que a norma remetida tinha à data em que a remissão foi estabelecida”, entendeu que a remissão feita no art.º 148.º/1 do EMMP para o art.º 37.º do EA era uma remissão estática e, por isso, indiferente às alterações que a norma remetida pudesse sofrer. No mesmo sentido, v. os Acórdãos de 17/06/2010, Processo n.º 8/10 e de 21/09/2010, Processo n.º 323/10.

257 Por outras palavras, uma remissão estática liga a norma que determina a remissão ao concreto conteúdo da norma chamada; numa remissão dinâmica o apelo é feito para o espaço no sistema jurídico que é ocupado pela norma chamada, de forma a que as alterações supervenientes da disciplina nela consagrada acabam por ser igualmente importadas pela norma que determina a remissão. A determinação da natureza em concreto de uma norma remissiva parte da interpretação da norma em causa, a fazer caso a caso, apontando a doutrina alguns critérios que podem apoiar o intérprete na busca de uma resposta a esta questão. Assim, Menezes Cordeiro sintetiza alguns desses critérios doutrinários nos termos seguintes: «Segundo Castro Mendes “a remissão na lei é em regra formal (= dinâmica), nos negócios jurídicos em regra material (= estática). Na verdade, quando façam remissões, as partes escolhem uma lei que conhecem: a escolha é material e logo estática. Pelo contrário, o legislador remete para a melhor solução existente: a escolha é formal e logo dinâmica, variando as normas ad quem.” Por seu turno, escreve Dias Marques “[…] a remissão genérica traduzida pela referência a um dado instituto será quase sempre dinâmica. Quando a lei remete para o regime de certo instituto não visa, em geral, a sua regulamentação originária, mas antes o regime que existir no momento em que haja de proceder-se à aplicação”. E continua esse mesmo autor: “Quando a remissão é específica, isto é dirigida a um preceito concreto, a um artigo da lei designada pelo seu número, já o problema pode revestir maior dúvida. Em todo o caso, ainda aí, na maior parte das vezes, haverá de considerar-se dinâmica a remissão”». Contudo, como refere, ainda, Menezes Cordeiro “não devem ser estabelecidas regras rígidas no domínio da interpretação das normas de remissão; apenas em cada caso será possível determinar o seu sentido e, designadamente, a natureza estática ou dinâmica da remissão efectuada”.41 41 Sobre esta matéria podem ainda ver-se os Acórdãos do STJ, de 26 Outubro 2017, Processo n.º 35457/1

258 Em matéria de remissão é de notar ainda que esta pode ser “simples” ou “dupla” (neste caso, no dizer de Baptista Machado, ob. cit., pág. 106 “remissão à segunda potência”). Como exemplos desta podemos referir, por exemplo, a remissão do art.º 427.º do CCM para o art.º 282.º, n.º 3, que, por sua vez, remete para o art.º 1194.º.42 2.3.3. Aqui chegados, cabe agora estabelecer melhor a relação entre normas de remissão e normas remitidas no sentido de saber o que sucede nos casos em que haja revogação das primeiras ou quando ocorram alterações ou revogação nas segundas. Ora, como está bem de ver, a revogação das normas de remissão, nenhuma influência tem nas normas remitidas. Estas manter-se-ão em vigor porque são independentes daquelas. No caso de alteração das normas remitidas, das duas uma: a) Se a remissão for estática tudo se passará como se a norma remitida não tivesse sido alterada. b) Se a remissão for dinâmica passará a aplicar-se a norma remitida alterada. No caso de revogação das normas remitidas: a) Se a remissão for estática tudo se passará como se a norma remitida não tivesse sido revogada. b) Se a remissão for dinâmica a remissão deixará de produzir efeitos. (Quando a lei remete para o regime de certo instituto não visa, em geral, a sua regulamentação originária, mas antes o regime que existir no momento em que haja de proceder-se à aplicação, o que significa que, 5.6T8LSB.L1.S1 e de 05.12.2016, Processo: 1607/14.4TTLSB.L1.S1, bem como os Pareceres do Conselho Consultivo da PGR de Portugal, n.ºs 33/2009, de 08.10.2009 e 4/2002, de 27 de Junho de 2002 (DR, 2.ª série, n.º 223, de 26 de Setembro de 2002), entre outros. 42 Em Portugal encontramos um exemplo de remissão dupla no art.º 279.º, n.º 2 do CPPT, que remete para o art.º 140.º do CPTA que, por sua vez, remete para a matéria de recursos do CPC.

259 se não existir norma remitida, a norma de remissão não produz qualquer efeito).43 44 2.3.4. Cabe agora retirar conclusões do que ficou dito, aplicando-as ao art.º 4.º, n.ºs 1, 8) e n.º 4 da Lei n.º 1/1999. Ora, desde logo se vê e não pode ser contestado que, por força do n.º 4, o CEF (normas remitidas) tem de considerar-se revogado não podendo ser aplicado directamente por si, fora dos casos de remissão ao abrigo da norma referida.45 Já o mesmo não sucede naqueles casos em que a lei contém normas de remissão para o CEF, porque aquele artigo 4.º, n.ºs 1, 8) manteve em vigor as respectivas normas de remissão, ao estabelecer o seguinte: “As normas legais que contenham remissões para legislação portuguesa, desde que não ponham em causa a soberania da República Popular da China e não violem o disposto na Lei Básica da Região Administrativa Especial de Macau, podem, transitoriamente, antes da sua alteração pela Região Administrativa Especial de Macau, continuar a ser aplicadas na Região Administrativa Especial de Macau”. 43 Um exemplo: imagine-se que o Estatuto dos Magistrados contém uma norma remissiva referindo que, em matéria de ajudas de custo, lhes é aplicável o regime em cada momento em vigor para os membros do Governo. Se, por exemplo, estes deixarem de auferir ajudas de custo, assim o estipulando a lei, os magistrados deixarão também de auferir ajudas de custo. 44 “Com razão, a interpretação estática significa que a norma remitida deve ser entendida como tendo sido absorvida pela norma de remissão tal como estava exprimida na data em que foi promulgada a remissão, não se aplicando a esta as posteriores alterações sofridas por aquela. Ao contrário, a interpretação dinâmica significa que a norma de remissão sofrerá todas as alterações que forem feitas na norma remitida, isto é, independentemente de qualquer providência legislativa pertinente à norma promotora da remissão, ela será automaticamente alterada juntamente com a norma remitida”. Ricardo Mariz de Oliveira, “Desafios para a interpretação no Direito Tributário (a problemática da remissão)”, Revista Fórum de Direito Tributário, Belo Horizonte, ano 17, n.º 101, págs. 9-25, Set./Out. 2019. 45 Ora, isto tem consequências importantes para a cobrança de certas dívidas, como adiante veremos. Na verdade, uma coisa é a aplicação de normas do CEF só nele previstas, outra é a sua aplicação por remissão.

260 É claro que esta norma exige, desde logo, dois requisitos negativos para tal aplicação: a) que a aplicação não ponha em causa a soberania da República Popular da China e, b) que essa aplicação não viole o disposto na Lei Básica da Região Administrativa Especial de Macau. No caso concreto, a aplicação do CEF com as alterações, entretanto, resultantes de novas normas de direito localizado (queremos referir-nos à nova orgânica da Direcção dos Serviços de Finanças, à nova Orgânica Judiciária, ao CPCM, etc.) não ofende, em nosso entender, estes princípios e visa preencher uma lacuna jurídica. Daí que, apesar do termo “pode”, nos parece mais adequado o termo “deve”, sob pena de ter de ser preenchida a lacuna com recurso ao CPC, daí resultando grave prejuízo para a arrecadação coerciva das receitas públicas. De notar ainda, que esta aplicação é meramente transitória podendo cessar a todo o momento em que o órgão legislativo competente altere ou emita novo diploma sobre a matéria. Terminaremos esta fundamentação em defesa da aplicação do CEF por virtude de normas de remissão, recorrendo a sugestivas palavras do autor brasileiro já acima citado:46 “Já a revogação é imprevista no acto da remissão, pegando desprevenido o legislador da norma remissiva e deixando-a verdadeiramente órfã. Mas, tanto quanto os órfãos não morrem porque seus progenitores faleceram, a orfandade da norma de remissão não implica necessariamente no seu perecimento. Pelo contrário, recordemos que a remissão incorpora parte de outra norma, mas não vincula existencialmente a norma de remissão à remitida, como se as duas 46 Ricardo Mariz de Oliveira, “Desafios para a interpretação no Direito Tributário (a problemática da remissão)”, Revista Fórum de Direito Tributário, Belo Horizonte, ano 17, n.º 101, págs. 9-25, Set./Out. 2019, na Internet.

261 fossem uma só (até foi dito anteriormente que não há um cordão umbilical permanente entre as duas normas). O efeito da remissão, como vimos, é incorporar parte do conteúdo de outra norma, mas a norma que assim foi editada é uma norma autônoma e completa, tendo existência própria. De qualquer modo, a autonomia da norma de remissão, com sua existência autônoma em relação à norma remitida, leva à inevitável conclusão de que a revogação desta não afecta a continuidade da norma remissiva, porque, mesmo tendo alguma parte igual à da norma remitida, a norma de remissão é distinta desta e tem vida autónoma”. Deste modo, a revogação da norma remitida não atinge automaticamente a norma de remissão, que continua a vigorar por disposição legal expressa. Para que o CEF não pudesse continuar a ser aplicado era então necessário que o legislador, ao revogar a norma remitida, também tivesse revogado as normas de remissão. VI. A continuação da aplicação do CEF na RAEM – âmbito de aplicação Assente então que, existindo normas de remissão anteriores a 20.12.1999 para o mesmo, o CEF pode (diríamos, deve, pois não existe outra lei que o substitua e a alternativa seria a execução comum regulada no CPC), continuar a aplicar-se na RAEM47 (sendo que essa aplicação tem tido lugar por parte da 47 A análise que fizemos e porque nos reportamos ao caso concreto do acórdão do TSI, refere-se apenas a esta situação. Deste modo, há que distinguir destes casos aqueles em que, por exemplo, a situação (previsão de aplicação) apenas estava prevista no CEF e em nenhuma outra norma. Nestes casos, revogado o Código, a execução fiscal deixa de ter apoio legal. E o mesmo sucede relativamente a diplomas publicados a partir de 20.12.1999 que remetem a cobrança de dívidas para a execução fiscal porque, obviamente, não pode haver remissão para diploma revogado. É o caso, por exemplo, do disposto nos art.ºs 7.º da Lei n.º 6/2011 e 27.º, n.º 6 da Lei n.º 16/2001. Com efeito, revogado o CEF, não existindo diploma ou regime equivalente, a norma de remissão é inócua, tendo a cobrança de tais dívidas de ser realizada através da execução comum do CPCM. Em nosso entendimento, outra solução só será possível se se considerar inaplicável a Lei n.º 1/1999 por ofensa do disposto nos art.ºs 8.º e 18.º

262 Administração Fiscal e dos Tribunais), vejamos qual será o âmbito dessa aplicação. Repetindo mais uma vez o que atrás escrevemos, admitimos que o CEF pode continuar a ser aplicado na RAEM e enquanto não existir diploma que regule a mesma matéria (ex vi da norma expressa do art.º 4.º, n.º 1, 8) da Lei n.º 1/1999). Isto porque, como também referimos, é como se cada norma de remissão mantida em vigor contivesse em si o CEF (ou a parte dele pertinente à norma de remissão respectiva). Isto significa que o CEF é um todo que deve ser aplicado na medida do necessário à cobrança da respectiva dívida. Há que salientar, no entanto, que muitas das suas normas não eram aplicáveis em Macau, destinando-se a outras “colónias”. É o caso, por exemplo, dos art.ºs 2.º a 6.º e 34.º, § 1.º. De notar também que muitas normas do CEF foram tacitamente revogadas ainda no tempo da Administração Portuguesa devido à reorganização de serviços ou oposição a normas de outros diplomas (v. por exemplo o art.º 100.º em que se previa a prisão do depositário por falta de apresentação dos bens – hoje o art.º 740.º, n.º 2 do CPCM determina que “Se os não apresentar dentro de 5 dias e não justificar a falta, é logo ordenado arresto em bens do depositário suficientes para garantir o valor do depósito e das custas e despesas acrescidas, sem prejuízo de da Lei Básica que nenhuma excepção fazem à vigência da designada “legislação portuguesa previamente vigente em Macau”, sendo que, de acordo com a mesma Lei e a Declaração Conjunta Luso Chinesa ....., os dois únicos requisitos (negativos) para a cessação de leis anteriormente vigente em Macau são: a) que essa legislação não contrarie a Lei Básica; b) que a mesma não tenha sido ainda sujeita a emendas em conformidade com os procedimentos legais, pelo órgão legislativo ou por outros órgãos competentes da Região Administrativa Especial de Macau (sendo que, nestes casos, ou tacita ou expressamente, aquela legislação será revogada). Naturalmente, que um terceiro requisito tem de ocorrer que é o de a lei previamente vigente não ofender a soberania da RPC. Ora, no caso do CEF, parece que todos estes requistos de verificavam, pelo que não havia razão para ter sido revogado. Sobre esta matéria da “revogação global e de uma assentada“ da denominada “legislação portuguesa previamente vigente em Macau” (que parece não ter apoio, nem na Lei Básica, nem na Declaração Conjunta...., nem se enquadrar na competência do CPANP ao abrigo do art.º 145.º daquela Lei), v. António Katchi, As Fontes do Direito em Macau, Faculdade de Direito da Universidade de Macau, 2006, págs. 206/232.

263 procedimento criminal; ao mesmo tempo é promovida execução contra o depositário, no próprio processo, para o pagamento daquele valor e acréscimos”. Também, mercê de nova organização judiciária ficaram tacitamente revogadas as normas que se referiam a Juízos Fiscais, sendo certo que a fase administrativa da execução corre pela Repartição das Execuções Fiscais e as matérias de natureza judicial, como a oposição à execução, os embargos ou os recursos correm agora, em 1.ª Instância pelo Tribunal Administrativo.48 49 Deste modo, há que verificar, em primeiro lugar, qual o objecto da norma de remissão e depois encontrar no CEF as normas adequadas a assegurar a cobrança coerciva da dívida exequenda. No caso concreto do acórdão estava em causa a reversão da execução contra os administradores da executada originária a título de responsabilidade subsidiária. Assim sendo, passemos seguidamente a apreciar a fundamentação do parecer, (ou, melhor dizendo, a fundamentação do acórdão que, ao aderir àquela fundamentação, fez seu o referido parecer), em ordem a apurar se, efectivamente, a mesma tem algum apoio legal, ao pretender a aplicação ao caso concreto do regime de responsabilidade previsto no art.º 249.º, n.º 1 do Código Comercial. 1. Desde logo, a sensação colhida de uma breve leitura do referido parecer é a de que não foi percebido o alcance da matéria a decidir, uma vez que se dá grande relevância, por exemplo, ao disposto nos artigos 142.º, n.º 1, do Código do Procedimento Administrativo e 176.º, n.º 1, do Código de Processo 48 “3. No âmbito do contencioso fiscal, e sem prejuízo da competência do Tribunal de Segunda Instância, compete ao Tribunal Administrativo conhecer: 6) Dos recursos dos actos praticados pela entidade competente dos serviços da administração fiscal nos processos de execução fiscal; 7) Dos embargos, oposição à execução, verificação e graduação de créditos, anulação de venda e de todos os incidentes da instância previstos na lei de processo que se suscitem nos processos de execução fiscal”, art.º 30.º, n.º 3 da Lei n.º 9/1999 (Lei de Bases da Organização Judiciária). 49 Em breve publicaremos um trabalho sobre o CEF com texto por nós actualizado e incluindo notas, doutrina e jurisprudência sobre a matéria da execução fiscal e textos de direito comparado.

264 Administrativo Contencioso, que nenhum interesse possuem para o caso concreto. O que sobre eles se escreveu é de todo inócuo para o caso concreto, uma vez que eles se referem à cobrança coerciva de dívidas nascidas de actos administrativos “stricto sensu”, o que não sucede no caso dos autos. Ora, cada norma remissiva refere-se a determinada matéria, pelo que não se pode concluir genericamente se uma norma do CEF se aplica ou não. Assim, ainda que a tese do parecer pudesse ser acolhida, teria de se debruçar sobre o caso concreto: a aplicação da multa à sociedade e a responsabilidade dos administradores, o que não fez, nem sequer havendo referência à norma condenatória no acórdão. Antes de nos debruçarmos em concreto sobre essa matéria, analisemos o parecer em pormenor. 2. Após se referir que a alínea 8) do n.º 1 do artigo 4.º da Lei da Reunificação poderá constituir uma excepção ao princípio da descontinuidade da vigência ou da aplicação da legislação portuguesa anteriormente vigente em Macau, acrescenta-se que se tem entendido que há normas legais que contêm remissões para o CEF, enquadráveis naquela excepção: o artigo 142.º, n.º 1, do Código do Procedimento Administrativo (CPA) e o artigo 176.º, n.º 1, do Código de Processo Administrativo Contencioso (CPAC) e o artigo 29.º do Decreto-Lei n.º 30/99/M, de 5 de Julho. E refere ainda o parecer o seguinte: “Vamos admitir que, por força da alínea 8) do n.º 1 do artigo 4.º da Lei da Reunificação, estas normas que remetem para o CEF continuam em vigor e que, por essa via, também este continuará a aplicar-se. Ainda assim, essa aplicação tem de ser interpretada nos seus devidos termos, tanto mais que estamos a falar de legislação cuja vigência na RAEM foi expressamente afastada pela Lei de Reunificação e que, por isso, só deve ser aplicada na exacta e estrita medida da remissão efetuada pelas normas contidas na legislação da RAEM e não mais do que isso.

265 Ora, mesmo que para quem aceite que as normas do artigo 142.º, n.º 1 do CPA e a do artigo 176.º, n.º 1 do CPAC contêm uma remissão indirecta para o CEF, é seguro que delas não resulta uma remissão em bloco ou in totum para aquele Código”.50 E conclui o parecer dizendo que: “... aquelas normas do CPA e do CPAC apenas remetem para «o processo de execução fiscal» e, portanto, a sua aplicação transitória a coberto da alínea 8) do n.º 1 do artigo 4.º da Lei de Reunificação deve limitar-se a isso mesmo, ou seja, à parte em que nelas se remete para «o processo de execução fiscal», é dizer, para as normas que regulam esse processo e a respectiva tramitação e nada mais”. E, assim, uma vez que o art.º 297.º do CEF “não é uma norma atinente ao processo de execução fiscal, não está abrangida pela excepção ao princípio da descontinuidade da vigência da legislação portuguesa anteriormente vigente na RAEM prevista pela alínea 8) do n.º 1 do artigo 4.º da Lei da Reunificação” Deste modo, ao caso seria aplicável o artigo 249.º, n.º 1 do Código Comercial já que após “a entrada em vigor da Lei n.º 1/1999, a responsabilidade dos administradores para com os credores da sociedade, RAEM incluída, passou a estar exclusivamente regulada na norma do n.º 1 do artigo 249.º do Código Comercial por ser essa a única norma legal em vigor que regula sobre a matéria e de acordo com a qual, ‘os administradores respondem para com os credores da sociedade quando, pela inobservância de uma disposição legal ou estatutária, principal ou exclusivamente destinada à protecção destes, o património social se torne insuficiente para a satisfação dos respectivos créditos’.” “...Ora, não tendo sido esta a norma invocada pela Administração Fiscal para fundamentar o despacho de reversão, mas, antes, uma norma legal já revogada, a do artigo 297.º do CEF, é evidente que tal despacho não pode subsistir na ordem 50 Como se vê da parte final do acórdão o Juiz/Adjunto Lai Kin Hong, Presidente o TSI votou vencido entendendo que o CEF se aplica “in totum”, o que é correcto. No entanto, já não é correcto que tal resulte da remissão do art.º 176.º do CPAC, uma vez que, como já referimos e adiante melhor fundamentaremos, esta norma não é aplicável ao caso concreto.

266 jurídica por ser ilegal, o que acarreta, necessariamente, a ilegitimidade dos oponentes para a execução fiscal, uma vez que os mesmos não são os devedores nem se demonstra serem responsáveis pelo pagamento da dívida exequenda”. 2.1. O parecer não indica o motivo da referência às normas supra. No entanto, dele resulta claramente que a fundamentação se baseia exclusivamente nelas sendo daí que conclui que o art.º 297.º do CEF não é aplicável porque a remissão não o abrange.51 Tanto bastaria, desde logo, para se concluir pela falta de adequação da fundamentação ao caso concreto, pois, como já acima se referiu, estas normas nenhuma relevância apresentam para o caso concreto, porque a solução está noutras normas vigentes na RAEM e que não suscitam dúvidas de aplicação. No entanto, antes de passarmos a referir tais normas, convém referir os vários equívocos legais em que o parecer incorre. 2.1.1. O primeiro equívoco resulta logo do facto de as normas das quais o parecer se ocupou irrelevarem para o caso. Por isso, tudo o que foi escrito sobre a matéria em nada interessa ao caso. O sistema jurídico da RAEM, como acima já foi referido em nota de rodapé, contém dezenas de normas remissivas para o CEF. E será caso a caso que este deverá ser aplicado. Naturalmente que se a remissão se reportar à execução de dívida de pessoa singular viva não serão aplicáveis as regras de responsabilidade solidária ou subsidiária constantes dos art.ºs 296.º e 297.º do CEF, por exemplo. No caso de existência de privilégio, hipoteca ou outra garantia real sobre o bem objecto da 51 “Ora, mesmo que para quem aceite que as normas do artigo 142.º, n.º 1 do CPA e a do artigo 176.º, n.º 1 do CPAC contêm uma remissão indirecta para o CEF, é seguro que delas não resulta uma remissão em bloco ou in totum para aquele Código; aquelas normas do CPA e do CPAC apenas remetem para ‘o processo de execução fiscal’ ! ”

267 dívida52 por ele começará a penhora, começando pelos bens mobiliários se tal não se verificar (v. art.ºs 79.º, com remissão para o CPC, e 81.º do CEF). Daqui resulta então que não tem sentido afirmar que a remissão não pode ser “in totum”. As normas a aplicar serão aquelas que a norma de remissão consentir tendo em vista o objectivo da execução: a cobrança célere e eficaz da dívida exequenda, atenta a sua especial natureza. 2.1.2. O segundo equívoco tem a ver com a afirmação de que quando a norma de remissão refere “processo fiscal”, pretende apenas significar “as normas que regulam esse processo e a respectiva tramitação e nada mais”. Ora, com o devido respeito, tal entendimento vai contra o conceito de “execução fiscal” e impediria a cobrança de receitas públicas nomeadamente quando estivesse em causa a responsabilidade subsidiária ou tributária.53 54 Deste modo, perante normas de remissão com uso de expressões como “cobrança coerciva”, “processo de execução fiscal ”, “disposições reguladoras das execuções fiscais” ou mesmo “relaxe das respectivas dívidas”,55 tem de entender-se a referência ao conjunto de normas que regulam a execução fiscal e independentemente de estas serem de natureza substantiva ou adjectiva, pois todas elas visam o objectivo de cobrança das dívidas às entidades públicas. 52 V., por exemplo, o art.º 127.º (Privilégio creditório e hipoteca legal) do Regulamento da Contribuição Predial, do seguinte teor: “1. Para garantia do pagamento da contribuição devida e, bem assim, dos juros, multas e custas, o Estado goza, nos termos da lei civil, de privilégio creditório sobre os bens cujos rendimentos estão sujeitos àquela contribuição”. 53 Pensamos que o autor do parecer se terá deixado influenciar pelo termo “processo” normalmente usado na lei. Mas este termo é abrangente de modo a referir-se às normas que regulam a execução fiscal. E tanto assim é que o art.º 37.º, n.º 1 do Estatuto da Autoridade Monetária e Cambial de Macau, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 14/96/M, de 11 de Março, em vez de referir processo de execução fiscal usa a expressão “as disposições reguladoras das execuções fiscais”. Evidentemente que sendo o objecto da execução fiscal sempre o mesmo – cobrança coerciva de receitas públicas de forma célere - qualquer expressão ou termo que o legislador utilize nestes casos significará sempre o conjunto de normas reguladoras da execução fiscal. 54 Sobre as razões para a existência da execução fiscal e sua distinção da execução comum, v. supra, n.º 4 e notas de rodapé. 55 Expressão usada nos vários Regulamentos dos Impostos actualmente vigentes na RAEM.

268 Basta atentar no art.º 37.º, n.ºs 4 e 5 do Regulamento da Caixa Económica Postal (CEP), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 24/85/M, de 30 de Março, para chegar a tal conclusão. Com efeito, tais normas dizem o seguinte: “4. As dívidas à CEP por créditos concedidos por esta, são consideradas, para todos os efeitos, como dívidas à Fazenda Pública e cobradas coercivamente através do Juízo de Execuções Fiscais, nos termos do § único do artigo 1.º do Código das Execuções Fiscais. 5. Para os efeitos previstos no número anterior, a CEP enviará certidão da qual constem os montantes que deverão ser objecto de cobrança.” Quer isto dizer que, constatado o não pagamento voluntário de dívida à CEP, esta é cobrada coercivamente através da Repartição das Execuções Fiscais (actualmente) ao abrigo do CEF. E, do mesmo modo sucede em todos os casos em que a lei consentir a cobrança através da execução fiscal. Diremos ainda sobre esta matéria que as regulamentações da execução fiscal, independentemente do título que se dê ao diploma legal regulador, incluem quer normas de natureza adjectiva, quer de natureza substantiva. Aliás, o CEF inclui entre essas normas, por exemplo, as dos art.ºs 295.º, a 304.º, bem como as dos art.ºs 251.º a 254.º sobre prescrição.56 Tem sido esta a técnica utilizada em Portugal, tal como resulta dos seguintes diplomas:57 56 De notar que o TSI da RAEM, no seu acórdão de 8 de Janeiro de 2018 - Processo n.º 576/2017 decidiu o seguinte: “O artigo 302.º do CC de Macau estipula que o prazo ordinário da prescrição é 15 anos, enquanto o artigo 251.º do CEF determina que, salvas as prescrições especiais de curto prazo, é de 20 anos o prazo de prescrição por dívida de contribuições e rendimentos devidos à Fazenda Pública. Em matéria de execução fiscal por dívida de imposto profissional, deve aplicar-se a regra do CEF, por este ser um diploma de carácter especial e um prazo de 20 anos não colide, em princípio, com os princípios acima citados”. 57 Sendo embora certo, como se salienta no parecer, que esta matéria está hoje regulada no art.º 24.º da LGT, diploma de natureza essencialmente substantiva, a verdade é que o CPPT, diploma que regula a

269 - Código de Processo das Contribuições e Impostos, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 45005, de 27 de Abril de 1963 e já cima referido (art.ºs 16.º, 17.º, 21.º, § único, 26.º e 27.º, 148.º, 149.º e 151.º), - Código de Processo Tributário, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 154/91, de 23 de Abril (art.ºs 11.º a 14.º-A), - Código de Procedimento e de Processo Tributário, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 433/99, de 26 de Outubro (art.ºs 155.º, 157.º, 158.º, 161.º). E o mesmo sucede noutros sistemas jurídicos com alguma proximidade com o da RAEM, nomeadamente: - França – v., por exemplo, o art.º 267.º do Livre des Procedures Fiscales, - Espanha – v. os art.ºs 174.º a 176.º da Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, - Brasil – v. o art.º 4.º, § 1.º da Lei n.º 6.830/1980 que dispõe sobre a cobrança judicial da Dívida Activa da Fazenda Pública,58 - Angola – v. os art.ºs 57.º, 58.º e 64.º da Lei n.º 20/2014, de 22 de Outubro, Código das Execuções Fiscais, - Cabo Verde – v. os art.ºs 11.º a 16.º da Lei n.º 49/VIII/2013, Código das Execuções Tributárias, - São Tomé e Príncipe – v. os art.ºs 96.º, 97.º e 98.º da Lei n.º 7/2007, de 21 de Maio, Código de Processo e de Procedimento Tributário. Concluímos então no sentido de que, pelo facto de o art.º 297.º do CEF poder ser considerado norma de natureza substantiva, isso não lhe retira a natureza de norma executiva e destinada à cobrança coerciva fiscal, tal como regulada no CEF. matéria da execução fiscal contém também normas de natureza substantiva com relevância em matéria de execução fiscal (v., por exemplo, os seus art.ºs 155.º, 157.º, 158.º, 161.º) 58 Embora no Brasil a execução fiscal siga o modelo puramente judicial (com regras próprias distintas das da execução comum) e nos outros dois países siga o modelo puramente administrativo, em ambos os sistemas temos normas de âmbito substantivo e de âmbito adjectivo (ou processual) na regulamentação da matéria.

270 2.1.3. O terceiro equívoco tem a ver com a referência ao art.º 249.º, n.º 1 do Código Comercial e à conclusão de que “não tendo sido esta a norma invocada pela Administração Fiscal para fundamentar o despacho de reversão, mas, antes, uma norma legal já revogada, a do artigo 297.º do CEF, é evidente que tal despacho não pode subsistir na ordem jurídica por ser ilegal, o que acarreta, necessariamente, a ilegitimidade dos oponentes para a execução fiscal, uma vez que os mesmos não são os devedores nem se demonstra serem responsáveis pelo pagamento da dívida exequenda”. Confessamos que não compreendemos muito bem o raciocínio subjacente ao que ficou escrito. Com efeito, ou a reversão era ilegal porque o art.º 297.º estava revogado, e havia simplesmente que a considerar ilegal por vício de aplicação de lei, ou se considerava ter havido erro na forma do processo – na tese do parecer, a haver responsabilidade seria ao abrigo do art.º 249.º, n.º 1 do CCM, pelo que teria então de seguir-se a execução comum – e então, anulava-se o despacho de reversão com a devolução à Repartição das Execuções Fiscais para eventual execução comum.59 O que, com o devido respeito, não pode entender-se é que ao caso se aplica outra norma que tem pressupostos completamente diferentes da norma aplicada pela recorrente e decidir com base nessa norma sem dar à recorrente a possibilidade da sua aplicação. Aliás, devia ter sido fundamentada a afirmação de que “… os mesmos não são os devedores nem se demonstra serem responsáveis pelo pagamento da dívida exequenda”, uma vez que, como veremos, existem elementos no probatório que provam a sua responsabilidade, mas, de qualquer forma, ainda que fosse aplicável o art.º 249.º, n.º 1 do C. Comercial, estando a recorrente onerada com o ónus da prova daquela responsabilidade, tal 59 Seria, assim, aplicável, com as devidas adaptações, o n.º 1 do art.º 12.º do CPACM, segundo o qual “1. Quando haja erro na escolha do meio processual ou do procedimento adequados à satisfação do pedido formulado, transitado o despacho de rejeição liminar e sendo o tribunal competente para o conhecimento daquele pedido, é oficiosamente ordenada a baixa na distribuição efectuada e a sua repetição na espécie própria”.

271 pressupunha que a execução tivesse tramitada ao abrigo daquela norma, para que as partes ficassem cientes das suas responsabilidades probatórias.60 Ainda duas notas complementares, muito breves: a primeira relativa à reversão da execução e a segunda quanto à sua extinção. 1.ª A reversão da execução traduz-se numa modificação subjectiva (dos executados) quando, como refere o art.º 57.º, 5.º do CEF, “se trate de dívidas que não puderem ser cobradas dos originários devedores e houver um ou mais responsáveis pelo seu pagamento”,61 contra estes seguindo a execução. “Como bem salienta Lima Guerreiro (Lei Geral Tributária Anotada, Editora Rei dos Livros, pág. 116), porque a responsabilidade tributária só se desenha numa fase patológica da relação jurídica do imposto, quando o devedor originário não tenha pago e após completa excussão ou insuficiência dos bens deste último, a consideração do responsável meramente subsidiário como verdadeiro sujeito passivo da obrigação tributária depende sempre da reversão da execução fiscal por meio da citação. Por isso, até à reversão, não são sujeitos passivos das obrigações tributárias das respectivas pessoas colectivas ou entes fiscalmente equiparados os seus administradores, gerentes, directores e técnicos oficiais de contas e revisores oficiais de contas. 2. Para que a reversão possa ser então decretada contra o responsável subsidiário, necessário é que se comprove a falta ou insuficiência de bens penhoráveis do devedor principal e dos responsáveis solidários (n.º 2). Significa isto que a administração tributária tem de desenvolver diligências no sentido de apurar da existência ou inexistência desses bens. Se o não fizer, verá condenada ao fracasso a reversão por falta de um dos requisitos legalmente previstos para que a mesma possa ser decretada. Aliás, o próprio revertido poderá defender-se 60 De notar ainda que, a seguir-se a tese do parecer, então nem sequer a oposição deveria ter sido recebida porque deduzida ao abrigo do CEF, antes devendo ter lugar a aplicação das normas correspondentes do CPC e, neste caso, o Tribunal Administrativo seria incompetente, em razão da matéria, para conhecer do pedido de oposição. 61 Se também estes não dispuserem de bens penhoráveis, a execução será julgada em falhas nos termos do art.º 205.º do CEF.

272 demonstrando essa ilegalidade, se provar que, na data da reversão, o responsável principal ou os responsáveis solidários possuíam bens suficientes para o pagamento da dívida.” 62 63 Como bem salientado nas alegações da recorrente, a entidade que profere o despacho de reversão tem apenas de considerar: a) que as dívidas executadas não podem ser cobradas dos originários devedores por falta de bens penhoráveis destes; b) que os responsáveis solidários ou subsidiários exerceram funções de gerência ou administração na sociedade no período em que foram praticados os actos que derem origem à dívida exequenda. Depois disto, cabe-lhe cumprir o que determina o citado art.º 57.º, 5.º do CEF. Posteriormente, em vez de pagarem a dívida, os revertidos poderão defender-se mediante oposição à execução, ao abrigo dos art.ºs 164.º e segs. do CEF, ou deduzindo embargos ao abrigo dos art.ºs 176.º e segs. do mesmo diploma. E, naturalmente que, em qualquer dos casos, lhes cabe o ónus da prova dos factos alegados por força do princípio geral contido no art.º 335.º do Código Civil de Macau. Pelo que ficou dito, tem toda a razão a Repartição das Execuções Fiscais quando alega que: “A prova da existência de culpa dos administradores por parte da Administração Fiscal, conforme refere a sentença recorrida, não é em nosso entender condição para a reversão da execução”, não cabendo à Administração Fiscal a “prova da existência de culpa dos administradores na violação das normas destinadas à protecção do direito dos credores e que levou a que o património social se tomasse insuficiente para a satisfação dos respectivos créditos”. A prova desta culpa (ónus da prova) é exigida aos credores comuns, 62 A dívida, para este efeito, e conforme se decidiu no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (2.ª Secção) de 24 de Março de 1999 - Processo n.º 021. 299, é apenas a dívida exequenda e acrescido, sendo irrelevante o montante de outras dívidas conhecidas do mesmo executado. 63 João António Torrão, Lei Geral Tributária, Anotada e Comentada, Edição Digital, 3.ª edição, Fevereiro de 2019, págs. 511 e segs., contendo abundantes referências a doutrina e jurisprudência.

273 mas não no caso de dívidas cobradas ao abrigo da execução fiscal, por força do art.º 297.º do CEF. É claro que, na óptica da sentença recorrida e do parecer do Ministério Público que fundamenta a decisão do acórdão, sendo aplicável ao caso o art.º 249.º, n.º 1 do CCM, o ónus da prova seria, efectivamente do credor da sociedade. Só que, para isso necessário era que a execução tivesse corrido ao abrigo dessa norma. Ora, se a execução foi - correctamente, aliás, e como adiante veremos com mais detalhe - tramitada ao abrigo do art.º 297.º do CEF, caso em que o ónus da prova cabia aos revertidos, não se vê como se pode agora querer que a Administração Fiscal tivesse feito prova a que não estava obrigada na tramitação seguida. Daí que, como já acima referido, a execução deveria ter continuado, pois, como se verá de seguida, a execução só se extingue nos casos expressamente previstos na lei, sendo certo que, no caso concreto, não ocorre nenhum motivo de extinção. 2.ª Logo no início do presente acórdão se refere que “Pelo Tribunal Administrativo foi proferida sentença na qual se julgou procedente a oposição à execução fiscal e extinta a execução fiscal.” E percebe-se das alegações da recorrente que tal decisão resultou do facto de a Administração Fiscal não ter provado a existência da culpa dos dois executados na gestão da sociedade de forma a ter tornado o património social insuficiente para a satisfação do respectivo crédito, o que, no entender do tribunal, determinaria a ilegitimidade dos revertidos. Ora, de acordo com o CEF, a execução extingue-se pelo pagamento voluntário no decurso da execução (art.º 191.º), por pagamento após boa cobrança na execução e depois de pagas as custas (art.º 211.º), por anulação da dívida exequenda (art.º 220.º) ou por prescrição da mesma dívida (art.º 251.º). Deste modo, enquanto a dívida exequenda não for paga ou não ocorrer qualquer outro dos referidos factos extintivos referidos, a execução não pode ser extinta sendo que, no caso de o pagamento não ter lugar por insuficiência de bens

274 do devedor (originário, solidário ou subsidiário), a dívida será julgada em falhas (art.º 205.º do CEF). E, conforme resulta do art.º 206.º do mesmo diploma, “Nos julgamentos em falhas ficarão sempre ressalvados os direitos do exequente, para, dentro do prazo de prescrição, poder haver a dívida de quaisquer bens que o devedor ou responsável adquira”.64 Daqui concluímos então que, ainda que fosse aplicável o art.º 249.º, n.º 1 do CCM – que de todo não se aplica ao caso – a decisão não se poderia fundamentar no facto de a Administração Fiscal não ter feito prova da existência de culpa dos administradores na violação das normas destinadas à protecção do direito dos credores e que levou a que o património social se tomasse insuficiente para a satisfação dos respectivos créditos, porque o processo de execução não correu ao abrigo dessa norma e a tramitação do CEF não impõe à Administração Fiscal esse ónus. Assim, quando muito, poderia determinar-se que a execução da dívida prosseguisse, eventualmente, ao abrigo do citado art.º 249.º, n.º 1 do CCM. Por outro lado, ainda que fosse admissível a declaração de ilegitimidade dos revertidos, nunca se poderia dar a execução por extinta, pois esta poderia continuar surgindo bens penhoráveis e na sua falta, deveria ter lugar o julgamento em falhas acima referido. VII. Da legalidade da reversão e da aplicação ao caso concreto do art.º 295.º do CEF Temos vindo a referir que, ao contrário do entendimento do parecer (e do tribunal recorrido), o art.º 297.º do CEF é aplicável ao caso concreto por força de norma remissiva ressalvada pela Lei n.º 1/999 (v. artigo acima referido e Decisão do CPANP). E, também referimos que as normas citadas no parecer são 64 Releva ainda nesta matéria o art.º 207.º do CEF que prevê o caso de surgirem bens penhoráveis após julgamento em falhas, caso em que a execução prosseguirá.

275 absolutamente alheias a esta questão, pelo que nem se compreende a sua invocação na fundamentação tornando esta inválida para uma correta decisão. Vejamos então. 1. Pela análise no primeiro facto descrito no probatório e da alínea 5) das alegações da recorrente adivinha-se que a multa aplicada no dia 29 de Novembro de 2017 à executada originária pela DSAL, no montante de MOP 1.410.000,00, resultou de violação da alínea b) do n.º 1 do artigo 22.º do Decreto-Lei n.º 32/94/M, segundo o qual: “1. São punidas com multa: b) De 10 000,00 a 40 000,00 MOP, o recrutamento ou colocação de cada trabalhador com violação do disposto no artigo 15.º ” 65 Estamos então perante direito sancionatório de natureza administrativa cujo regime geral consta do Decreto-Lei n.º 52/99/M, de 4 de Outubro de 1999. Deste Diploma destacamos os seguintes artigos: Artigo 1.º (Â mbito) O presente diploma define o regime geral das infracções administrativas e o respectivo procedimento. Artigo 2.º (Noção de infracção administrativa) 1. Constitui infracção administrativa o facto ilícito que unicamente consista na violação ou na falta de observância de disposições preventivas de leis ou regulamentos, que não tenha a natureza de contravenção e para o qual seja cominada uma sanção administrativa pecuniária denominada multa. 2. O facto ilícito denominado infracção administrativa é considerado crime ou contravenção, conforme os casos, quando lhe corresponda pena de prisão ou pena de multa convertível em prisão. 65 Que, por sua vez, determina o seguinte: “As agências só podem inscrever ou colocar trabalhadores que sejam portadores de título de permanência temporária ou de documentos que os habilitem a residir no Território”.

276 Artigo 3.º (Regime aplicável) 1. Os regimes material e procedimental aplicáveis às infracções administrativas são fixados nas leis ou regulamentos que as preveem e sancionam. 2. Os regimes referidos no número anterior devem conformar-se com as disposições do presente diploma. 3. Na ausência de regulamentação nas leis ou regulamentos previstos no n.º 1, aplicam-se subsidiária e sucessivamente as disposições do presente diploma e, com as necessárias adaptações, as adequadas do Código do Procedimento Administrativo e os princípios gerais do direito e do processo penal. Artigo 20.º (Adaptação da legislação e revogações) 1. Sem prejuízo do disposto no n.º 3, os regimes das leis ou regulamentos referidos no n.º 1 do artigo 3.º devem conformar-se com o disposto no presente diploma no prazo de 60 dias. 2. Decorrido o prazo referido no número anterior, as normas que não se encontrem conformes com o disposto no presente diploma consideram-se revogadas. 3. São revogadas na data da entrada em vigor do presente diploma as disposições constantes dos regimes referidos no n.º 1 que contrariem o disposto nos artigos 11.º, 12.º, 13.º, 16.º e 17.º Por aqui concluímos facilmente que, perante a verificação da infracção imputada à sociedade (a executada originária), a aplicação da sanção cabia à DSTE (hoje DSAL) e a multa a aplicar era a constante da alínea b) do n.º 1 do art.º 22.º do Decreto-Lei n.º 32/94/M (art.º 3.º, n.º 1 supra), o que significa que tudo decorreu conforme as normas supra. 2. Está provado que a multa não foi paga voluntariamente tendo sido instaurada execução fiscal contra a sociedade infractora. A legalidade da instauração da execução fiscal para a falta do pagamento voluntário da multa por infracção administrativa, resulta com toda a clareza do art.º 17.º do referido DL 52/99, do seguinte teor:

277 “Na falta de pagamento voluntário da multa procede-se à sua cobrança coerciva, nos termos do processo de execução fiscal, através da entidade competente, servindo de título executivo a certidão da decisão sancionatória”.66 O processo de execução fiscal aqui referido não pode ser outro, porque não existe, senão o regulado no CEF aprovado pelo Decreto n.º 38088. E, embora este diploma tenha sido revogado pelo art.º 4.º, n.º 4 da Lei n.º 1/1999, a verdade é que ele continua a ter aplicação na RAEM (naquilo que ainda não tiver sido substituído ou revogado expressa ou tacitamente por outros diplomas posteriores), por força do disposto n.º 1. alínea 8) do art.º 4.º do mesmo diploma e pelas razões já acima referidas. Sendo assim, era aplicável o art.º 297.º do CEF, provado que ficou que a sociedade originária não possuía bens penhoráveis para o pagamento da dívida exequenda, devendo ter lugar a reversão contra os responsáveis solidários por força do art.º 57.º, 5.º do mesmo diploma. Portanto e em conclusão, a Administração Fiscal (neste caso a Repartição das Execuções Fiscais) cumpriu rigorosamente as normas aplicáveis na matéria. A oposição à execução só poderia, por isso, proceder em caso de invocação e prova pelos revertidos de factos previstos nos art.ºs 169.º e 176.º do CEF. VIII. Declaração oficiosa da extinção da multa e da execução Não obstante tudo o que atrás ficou referido, e que nos pareceu útil sublinhar, pois desconhecemos qualquer outro estudo que apresente fundamentação tão desenvolvida relativamente à continuação da aplicação do CEF, aprovado pelo Decreto n.º 38088, de 12 de Dezembro de 1950, na RAEM, pensamos que a decisão que ao caso se impunha era extremamente simples, passando apenas pela declaração oficiosa da extinção da multa e, em consequência, da execução. 66 Repare-se que o n.º 3 do art.º 20.º supra transcrito determina mesmo que se consideram revogadas na data da entrada em vigor do presente diploma as disposições constantes dos regimes referidos no n.º 1 que contrariem o disposto nos artigos … 17.º.

278 Expliquemos porquê. De acordo com o artigo 324.º, n.º 2 do Código Comercial de Macau “A sociedade considera-se extinta na data do registo do encerramento da liquidação”. Está provado que em 29 de Março de 2018, a “Companhia de C Lda.” foi dissolvida e extinguida depois de ter completado a liquidação (vd. a fls. 17-18 dos autos)”. O art.º 9.º do DL n.º 52/99, determina que “Ao regime material das infracções administrativas são aplicáveis, com as necessárias adaptações, as disposições constantes …, dos artigos … e 120.º ….. do Código Penal ”, segundo o qual “A morte do agente extingue tanto o procedimento penal como a pena ou a medida de segurança”. Ora, a dissolução das sociedades equivale à morte das pessoas físicas pelo que deverá ter a mesma consequência - extinção da pena. Assim, estando extinta a pena, a multa deixa de poder ser cobrada aos responsáveis subsidiários. Neste sentido se tem inclinado a doutrina e jurisprudência portuguesas. Assim, Durval Ferreira, Do Mandato Civil e Comercial, pág. 189, reconhecendo embora que a sociedade em dissolução continua a ter personalidade para certo fim, e dentro dele, também o mandato poderá persistir, refere que a dissolução duma sociedade é equiparável à morte. À mesma conclusão chegou o Acórdão do STA (2.ª Secção), de 03.11.1999 - Processo n.º 024046, “in” B.M.J., 491, 313, quando nele ficou consignado que «Extinta a pessoa colectiva a quem havia sido aplicada certa coima, extingue-se esta devido ao carácter intransmissível e pessoal desta sanção.» No acórdão do mesmo Tribunal e Secção, de 09.02.2011 - Processo: 0617/10, no qual participámos como juiz/adjunto, tal questão foi tratada nos seguintes termos:

279 “Ora, a insolvência constitui um dos fundamentos da dissolução das sociedades, conforme decorre do disposto no artigo 141.º, n.°1, alínea e), do Código das Sociedades Comerciais. E a dissolução equivale à morte do infractor, em harmonia com o disposto nos artigos 61.º e 62.º do Regime Geral das Infrações Tributárias (RGIT) e no artigo 176.º, nº 2, alínea a) do Código de Procedimento e de Processo Tributário, daí decorrendo a extinção do procedimento contraordenacional, da obrigação do pagamento de coimas e da execução fiscal instaurada tendente à sua cobrança coerciva. Nesse sentido se tem vindo a pronunciar de forma pacífica e reiterada este Supremo Tribunal, conforme se pode ver pela leitura dos acórdãos proferidos em 3/11/1999, 15/06/2000, 21/01/2003, 26/02/2003, 12/01/2005, 6/10/2005, 16/11/2005, 27/02/2008 e 12/03/2008, nos recursos n.ºs 24.046, 25.000, 01895/02, 01891/02, 1569/03, 715/05 e 524/05, 1057/07 e 1053/07, respectivamente. Como se deixou frisado no acórdão proferido no recurso 1569/03, «essa parece ser a única solução harmónica com os fins específicos que justificam a sanção: repressão e prevenção, que não de obtenção de receitas para a Administração Tributária. Cfr. Alfredo de Sousa e J. Paixão, CPT Anotado, 3 edição, pág. 410 e Jorge de Sousa, CPPT Anotado, 4.ª edição, pág. 807 e RGIT Anotado, págs. 395/96. E, mantendo embora a sociedade dissolvida, em liquidação, a sua personalidade jurídica - art. 146.°, n.° 2 do CSC - são, com a declaração de falência, apreendidos todos os seus bens, passando a constituir um novo património, a chamada “massa falida”: um acervo de bens e direitos retirados da disponibilidade da sociedade e que serve exclusivamente, depois de liquidado, para pagar, em primeiro lugar, as custas processuais e as despesas de administração e, depois, os créditos reconhecidos - cfr. o Ac’d do STA de 29/10/2003 rec. 1079/03. Pelo que, então, já não encontrará razão de ser a aplicação de qualquer coima.» Por outro lado, e como se deixou salientado no acórdão proferido no recurso n.º 1057/07, «no tocante à persistência da responsabilidade judiciária uma vez

280 declarada falida a sociedade, sendo embora certo que uma vez dissolvida mantém, na fase de liquidação, a sua personalidade jurídica - artigo 146.º, n.º 2 do CSC - a verdade é que tal em nada interfere com o facto da consequência objetiva da respectiva dissolução decorrente da declaração de falência, enquanto realidade jurídica societária, dever ser equiparada à morte do infractor, como acima se viu.»” Esta doutrina foi continuada, nomeadamente pelos Acórdãos do mesmo Tribunal e Secção, de 14.11.2018 - Processo: 03044/12.6BELRS e de 12.12.2018 - Processo: 0667/17.0BEAVR 0528/18. Pensamos que este entendimento tem plena aplicação na RAEM por força das normas acima referidas (art.º 9.º do DL n.º 52/1999/M e 120.º do Código Penal de Macau) e que em matéria de direito sancionatório revogaram normas que permitiam a transmissão das sanções para terceiros (nomeadamente os sucessores do devedor).67 Claro está que, no caso de dívidas de tributos, a lei prevê a sua transmissão para terceiros, pelo que não seria defensável este entendimento.68 IX. CONCLUSÕ ES 1.ª) De acordo com o n.º 4 do art.º 4.º da Lei n.º 1/1999, “A legislação portuguesa previamente vigente em Macau, incluindo a elaborada por órgãos de soberania de Portugal exclusivamente para Macau, deixa de vigorar na Região 67 “A morte do agente extingue mesmo a pena de multa. O Projecto inicial, de 1963, continha no preceito correspondente (art.° 116.°) um parágrafo único que estabelecia que, se a pena aplicada por sentença transitada em julgado antes da morte do criminoso fosse de natureza pecuniária, a obrigação de a solver se transmitiria aos herdeiros como se de uma dívida civil se tratasse, mas essa disposição foi eliminada pela 1.ª Comissão Revisora que entendeu não se conformar a mesma com o princípio da pessoalidade e intransmissibilidade das penas”, Leal Henriques e Simas Santos, O Código Penal de 1982, Vol. I, Rei dos Livros, 1986, pág. 610. 68 Neste sentido, o art.º 29.º, n.ºs 2 e 3 da LGT de Portugal determina o seguinte: “2. As obrigações tributárias originárias e subsidiárias transmitem-se, mesmo que não tenham sido ainda liquidadas, em caso de sucessão universal por morte, sem prejuízo do benefício do inventário. 3. As obrigações tributárias não são susceptíveis de transmissão intervivos, salvo nos casos previstos na lei.”

281 Administrativa Especial de Macau a partir do dia 20 de Dezembro de 1999 ”, pelo que, integrando-se o Código das Execuções Fiscais, aprovado pelo Decreto n.º 38:088, de 12 de Dezembro do Governo de Portugal, naquela norma, deixou de vigorar na RAEM a partir do referido dia. 2.ª) Porém, o mesmo artigo determina no seu n.º 1, 8) que “As normas legais que contenham remissões para legislação portuguesa, desde que não ponham em causa a soberania da República Popular da China e não violem o disposto na Lei Básica da Região Administrativa Especial de Macau, podem, transitoriamente, antes da sua alteração pela Região Administrativa Especial de Macau, continuar a ser aplicadas na Região Administrativa Especial de Macau”. 3.ª) Significa isto que, mantendo-se em vigor as normas remissivas para o CEF (ou outros diplomas susceptíveis de inclusão naquela norma), e uma vez que as normas remitidas se consideram integradas naquelas, tudo se passa como se cada norma remissiva regulasse a matéria independentemente da norma remitida. Assim, o regime para o qual a norma remissiva remete pode continuar a ser aplicado, ainda que a norma remissiva seja revogada. 4.ª) No caso concreto, estava em causa a execução fiscal por multa aplicada a sociedade da qual os revertidos eram gerentes ou administradores, pelo que, por remissão do art.º 17.º do Decreto-Lei n.º 52/99/M, de 4 de Outubro de 1999, era aplicável o CEF, nomeadamente os art.ºs 57.º - 5.º e 287.º invocados pela recorrente. 5.ª) Para fundamentar a desaplicação do art.º 297.º do CEF no caso concreto, o acórdão (que aderiu à fundamentação do parecer do Ministério Público na íntegra) invocou nomeadamente que “as normas do artigo 142.º, n.º 1 do CPA e a do artigo 176.º, n.º 1 do CPAC contêm uma remissão indirecta para o CEF, é seguro que delas não resulta uma remissão em bloco ou in totum para aquele Código”, remetendo apenas para «o processo de execução fiscal» e, portanto, a sua aplicação transitória a coberto da alínea 8) do n.º 1 do artigo 4.º da Lei de Reunificação deve limitar-se a isso mesmo, ou seja, à parte em que nelas

282 se remete para «o processo de execução fiscal», é dizer, para as normas que regulam esse processo e a respectiva tramitação e nada mais”. E, assim, uma vez que o art.º 297.º do CEF “não é uma norma atinente ao processo de execução fiscal, não está abrangida pela excepção ao princípio da descontinuidade da vigência da legislação portuguesa anteriormente vigente na RAEM prevista pela alínea 8) do n.º 1 do artigo 4.º da Lei da Reunificação” Deste modo, ao caso seria aplicável o artigo 249.º, n.º 1 do Código Comercial já que após “a entrada em vigor da Lei n.º 1/1999, a responsabilidade dos administradores para com os credores da sociedade, RAEM incluída, passou a estar exclusivamente regulada na norma do n.º 1 do artigo 249.º do Código Comercial por ser essa a única norma legal em vigor que regula sobre a matéria e de acordo com a qual, «os administradores respondem para com os credores da sociedade quando, pela inobservância de uma disposição legal ou estatutária, principal ou exclusivamente destinada à protecção destes, o património social se torne insuficiente para a satisfação dos respectivos créditos». 6.ª) Acontece, porém, que, por um lado, as referidas normas remissivas invocadas não apresentam a mínima relação com o caso concreto que o TSI foi chamado a decidir. Por outro, a referência a “processo de execução fiscal” significa conjunto de normas que permitem a cobrança coerciva e não meramente “tramitação processual”, sendo que, em todos os sistemas jurídicos, a cobrança coerciva abrange normas de natureza substantiva e processual. Por outro lado ainda, não se pode afirmar que a responsabilidade dos administradores para com os credores da sociedade, RAEM incluída, passou a estar exclusivamente regulada na norma do n.º 1 do artigo 249.º do Código Comercial por ser essa a única norma legal em vigor que regula sobre a matéria, uma vez que muitas normas do sistema jurídico RAEM consagram essa responsabilidade no âmbito fiscal, aplicando-se, por isso, e por remissão, os referidos art.ºs 57.º-5.º e 297.º do CEF. 7.ª) Deste modo, e aplicando estas normas ao caso concreto, o recurso deveria ter sido julgado procedente porque demonstrados na execução os requisitos da

283 reversão, a qual não carece de prova da responsabilidade dos gerentes ou administradores por parte da Repartição das Execuções Fiscais, bastando a ocorrência dos factos por esta referidos nas suas alegações de recurso. 8.ª) De qualquer forma, ainda que fosse aplicável o referido art.º 249.º, n.º 1 do Código Comercial, nunca a decisão poderia ser a de improcedência do recurso por falta de prova da responsabilidade dos gerentes e administradores por parte da REF, visto que a execução foi instaurada ao abrigo de outra norma que não exigia essa prova (nesse caso, o ónus da prova era até dos recorridos), sendo ainda certo que também a execução não poderia ser declarada extinta porque as causa de extinção da execução estão prevista na lei e nenhuma ocorria que permitisse ao tribunal decretá-la (por exemplo, prescrição da dívida exequenda). 9.ª) Finalmente, e não obstante tudo o que ficou escrito e se escreveu porque estamos em sede de comentário em que se pretendem analisar várias hipóteses e soluções, em nossa opinião o TSI deveria ter oficiosamente julgado extinta a multa e, consequentemente, a execução, por aplicação do disposto nos art.ºs 9.º do DL n.º 52/1999/M e 120.º do Código Penal de Macau, em virtude da dissolução da devedora originária (facto equivalente à morte das pessoas físicas) .

Administração n.º 135, vol. XXXV, 2022-1.º, 285-303 285 Breve Discussão sobre o Instituto da Suspensão da Execução das Penas Previsto na Lei n.o 13/2021 Fok Ka Seng Ao Im Peng I. Introdução A suspensão da execução das penas é um instituto jurídico pelo qual a entidade com competência para punir determina, em caso de aplicação de pena disciplinar, um adequado período de suspensão da execução da pena, tendo em geral em consideração, nomeadamente, a condição pessoal do agente, o interesse público e as finalidades da prevenção, para que seja tomada posteriormente a decisão de execução efectiva da pena, ou a não execução da mesma e o cancelamento do respectivo registo disciplinar, de acordo com o cumprimento dos deveres de disciplina impostos ao agente durante aquele período. A suspensão da execução das penas não é novidade no âmbito do regime disciplinar da função pública de Macau. De um modo geral, o disposto no artigo 317.º do Estatuto dos Trabalhadores da Administração Pública de Macau (ETAPM) aplica-se, no âmbito do regime disciplinar geral, aos funcionários, agentes1 e trabalhadores contratados por contrato individual de trabalho,2 que estão sujeitos ao poder disciplinar. Porém, o artigo 241.º do revogado Estatuto dos Militarizados das Forças de Segurança de Macau (adiante designado por Estatuto dos Militarizados), anteriormente aprovado pelo Decreto-Lei n.º 66/94/M, excluía  Mestre em Direito pela Universidade de Coimbra em Portugal.  Mestre em Direito pela Universidade de Macau. 1 Artigo 280.o do ETAPM. 2 Artigo 22.o da Lei n.o 12/2015  Regime do Contrato de Trabalho nos Serviços Públicos.

286 expressamente a aplicação do instituto da suspensão da execução das penas, ao dispor que as penas disciplinares não podiam ser suspensas, devendo ter completa execução. Com a publicação e entrada em vigor da Lei n.º 13/2021  Estatuto dos Agentes das Forças e Serviços de Segurança (adiante designado por Estatuto), foi introduzido, pela primeira vez, o instituto da suspensão da execução das penas, expressamente previsto no seu artigo 161.º, no regime disciplinar das funções públicas das Forças de Segurança (adiante designado por direito disciplinar) aplicável aos agentes (adiante designados por agente/agentes) das Forças e Serviços de Segurança, dos quadros próprios do Corpo de Polícia de Segurança Pública (CPSP), do Corpo de Bombeiros (CB), do quadro de pessoal alfandegário dos Serviços de Alfândega (SA) e, com as devidas adaptações, aos alunos dos cursos de formação de oficiais e aos instruendos dos cursos de formação de instruendos. II. Distinção entre a suspensão da execução das penas e os demais institutos de suspensão de sanções jurídicas Existem diversos tipos de institutos de suspensão no ordenamento jurídico de Macau, nomeadamente, no âmbito do direito penal e do direito sancionatório administrativo. Entende-se que os institutos de suspensão têm por finalidade fazer com que o agente se abstenha de voltar a violar a lei e de lhe proporcionar a oportunidade de contribuir para a manutenção da ordem jurídica ou para o restabelecimento da mesma perturbada, mediante a eventual, ou necessária, não acusação ou não aplicação da sanção nos termos da lei, com a ameaça da execução efectiva da mesma, tendo geralmente em consideração, nomeadamente, a condição pessoal do agente, o interesse público e as exigências de prevenção legal. Baseando-se na referida finalidade, o legislador estabeleceu, na Região Administrativa Especial de Macau (RAEM), o instituto da suspensão, nomeadamente, no que diz respeito à suspensão provisória do processo penal, à suspensão da execução da pena de prisão e à suspensão da execução de sanções administrativas.

287 1. Suspensão da execução da pena e suspensão provisória do processo penal A suspensão provisória do processo penal, também conhecida por suspensão da acusação, não acusação ou não acusação condicional, tem o seu regime geral previsto nos artigos 263.º e 264.º do Código de Processo Penal (CPP). O n.º 1 do artigo 263.º dispõe que “Se o crime for punível com pena de prisão de limite máximo não superior a 3 anos, ainda que com pena de multa, ou só com pena de multa, pode o Ministério Público propor ao juiz de instrução a suspensão provisória do processo, mediante a imposição ao arguido de injunções e regras de conduta, se se verificarem os seguintes pressupostos: a) Concordância do arguido, do assistente, do denunciante que tenha declarado na denúncia que desejava constituir-se assistente e para tal tenha legitimidade e do ofendido não constituído assistente; b) Ausência de antecedentes criminais do arguido; c) Não haver lugar a medida de segurança de internamento; d) Carácter diminuto da culpa; e) Ser de prever que o cumprimento das injunções e regras de conduta responda suficientemente às exigências de prevenção que no caso se façam sentir.” A suspensão provisória do processo caracteriza-se pelo seguinte: Primeiro, não-pronúncia condicional. O juiz de instrução determina a suspensão provisória do processo, impondo, em regra e nos termos legais, ao arguido um período para efeitos de regime de prova. Findo este período e caso o arguido não tenha violado as injunções e as regras de conduta, o Ministério Público procede necessariamente ao arquivamento do processo.3 Segundo, resultado intercalar do processo penal. Após o inquérito, pode o Ministério Público propor, oficiosamente ou a pedido do arguido, ao juiz de instrução que se proceda à verificação dos pressupostos da suspensão provisória do processo.4 A decisão do juiz de instrução que suspende a acusação não põe termo ao processo, pois apenas se trata de uma suspensão provisória do processo depois do inquérito, sem prejuízo da sua eventual prossecução. Terceiro, ao juiz de instrução cabe decidir. Para efeitos da 3 Artigo 264.o do CPP. 4 N.o 1 do artigo 263.o do CPP.

288 observação escrupulosa do princípio do acusatório, o legislador de Macau garantiu a independência do juiz do julgamento, do Ministério Público a quem competente deduzir acusação e do juiz de instrução a quem competente proferir despacho de pronúncia ou de suspensão provisória do processo, exercendo estes de forma autónoma as suas competências. Quarto, poder discricionário atribuído ao juiz de instrução quanto à suspensão provisória da acusação contra o arguido. Trata-se de uma competência legalmente atribuída ao juiz de instrução sobre o poder discricionário quanto à suspensão provisória do processo, nos termos da proposta do Ministério Público relativamente ao caso em concreto. Quinto, aplicação do processo penal instaurado por alegada prática de crime menor. A suspensão provisória do processo aplica-se ao crime punível com pena de prisão de limite máximo não superior a 3 anos, ainda que com multa, ou só com multa. Pelo exposto, a suspensão provisória do processo destina-se, de um modo geral, a aplicar a suspensão provisória do processo por parte dos órgãos judiciários, nomeadamente, em relação a crimes que não sejam de elevada gravidade, quando se concluir que a ameaça da execução da pena, nos termos legais, bastará para satisfazer as exigências da prevenção criminal.5 Existem principalmente duas distinções entre a suspensão provisória do processo e a suspensão da execução da pena: Primeira, a suspensão da execução da pena aplica-se ao agente acusado pela entidade competente para punir, quando se concluir pela existência de infracção disciplinar a ele imputável. Podemos dizer que a suspensão provisória do processo está condicionada à recolha de indícios suficientes 6 de se ter verificado um crime e de quem foi o seu agente (correspondente aos pressupostos da dedução da acusação); a suspensão da execução da pena pode ser aplicada pela entidade competente para punir, quando se concluir inequivocamente pela existência de infracção disciplinar e de quem foi o seu agente (correspondente aos pressupostos da punição). Segunda, a decisão da 5 Fok Ka Seng, 《比較澳門和葡萄牙刑事訴訟程序中體現起訴便宜原則的法律機制 – 葡萄牙制度對澳門的啟示》 (Mecanismos processuais penais para a efectivação do princípio da economia processual, na comparação entre Macau e Portugal – Inspiração do regime português para Macau), Macau, Associação de Intercâmbio e Promoção Jurídica de Macau, 2021, p. 6. 6 N.o 2 do artigo 265.o do CPP.

289 suspensão da execução da pena é provisoriamente averbada no processo individual do agente. Uma vez que a pena provisoriamente suspensa na sua execução é uma pena aplicada, ela carece de averbamento no processo individual do agente, sendo contudo cancelados os respectivos registos, quando se concluir que não houve quebra das condições por parte do agente durante o período da suspensão. No âmbito da suspensão provisória do processo, ainda que não sejam cumpridas as injunções e as regras de conduta impostas pelo juiz de instrução ao arguido, está em causa apenas a prossecução do processo, sem que o arguido possa exigir a restituição de prestações que haja efectuado,7 e só constitui antecedente criminal após o julgamento, quando haja decisão condenatória proferida pelo juiz.8 De notar que a suspensão provisória do processo não está sujeita a registo criminal, nem constitui antecedente criminal do arguido.9 2. Suspensão da execução da pena e suspensão da execução da pena de prisão O instituto da suspensão no âmbito do direito penal de Macau rege-se pelos artigos 48.º a 55.º do Código Penal. A suspensão da execução da pena de prisão, também conhecida por suspensão da pena, aplica-se às penas aplicadas pelo tribunal em processo penal ao arguido pela prática de actos que constituam crime; a suspensão da execução da pena prevista no direito disciplinar aplica-se às penas aplicadas ao agente, quando se concluir pela existência de infracção disciplinar que lhe seja imputável, após instrução do processo disciplinar. Com efeito, ambas são medidas de fase semelhante. Principais distinções entre a suspensão da execução da pena de prisão e a suspensão da execução da pena: Primeira, no âmbito da suspensão da execução da pena de prisão, pode o tribunal impor oficiosamente deveres, regras de conduta e/ou regime de provas que sejam convenientes e adequados às diferentes circunstâncias. Durante o período de suspensão, o tribunal pode ainda, em 7 N.o 3 do artigo 264.o do CPP. 8 Artigo 1.o do Decreto-Lei n.o 27/96/M. 9 Artigos 1.o a 3.o do Decreto-Lei n.o 27/96/M.

290 determinadas situações, alterar as referidas imposições ou prorrogar o período da suspensão.10 Pelo contrário, a suspensão da execução da pena exige apenas que o agente tenha bom comportamento durante o período da suspensão. Comparando os dois institutos jurídicos, a diversidade e a flexibilidade quanto à forma da suspensão da execução da pena de prisão são mais favoráveis à realização das finalidades da punição. Segunda, findo o período de suspensão da execução da pena de prisão, a pena não se extingue automaticamente, mas é declarada extinta pelo tribunal,11 ao passo que, no âmbito da suspensão da execução da pena, se não se verificarem circunstâncias que impliquem a revogação da suspensão, findo o período da suspensão, extingue-se a responsabilidade disciplinar do agente. Terceira, a suspensão da execução da pena de prisão é, materialmente, uma decisão condenatória que constitui antecedente criminal do agente. Nos termos do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 27/96/M, a suspensão da execução da pena de prisão está sujeita ao registo criminal, cujo cancelamento definitivo depende da reabilitação após extinção da pena, enquanto que a suspensão da execução da pena é provisoriamente averbada no registo individual do agente, durante o período da suspensão, devendo o averbamento ser cancelado pela entidade competente para punir, findo o período da suspensão, quando se concluir pela satisfação das condições da suspensão por parte do agente.12 3. Suspensão da execução da pena e suspensão da execução das sanções administrativas Apesar de o direito disciplinar e o direito administrativo sancionatório não terem o mesmo objecto, nem protegerem os mesmos bens jurídicos, ambos são de natureza punitiva. O regime jurídico das sanções administrativas de Macau integra um grande número de leis avulsas, das quais o Decreto-Lei n.º 52/99/M  Regime Geral das Infracções Administrativas e Respectivo Procedimento, enquanto seu regime geral, não dispõe sobre a suspensão da execução da pena. Com efeito, o 10 N.o 3 do artigo 49.o, n.o 4 do artigo 50.o e artigo 53.o do Código Penal. 11 Artigo 55.o do Código Penal. 12 Artigos 198.o e 199.o da Lei n.o 13/2021  Estatuto dos Agentes das Forças e Serviços de Segurança.

291 instituto da suspensão da execução da pena não é comum nas leis das sanções administrativas, encontrando-se previsto apenas em poucas leis avulsas. Por exemplo, o artigo 65.º do Decreto-Lei n.º 16/96/M  Novo Regime de Actividade Hoteleira e Similar, determina que “Ocorrendo circunstâncias justificativas ponderosas pode a execução da sanção ser suspensa por um período não inferior a 6 meses, nem superior a 1 ano. O artigo 41.º do Regulamento Administrativo n.º 28/2004  Regulamento Geral dos Espaços Públicos, dispõe que “Ocorrendo motivos ponderosos pode a execução da sanção ser suspensa por um período não inferior a 6 meses, nem superior a 1 ano.” A suspensão da execução da pena distingue-se, essencialmente, da suspensão da execução das sanções administrativas pelo facto de, no termos do Estatuto, findo o período de suspensão da execução da pena, o registo da pena ser cancelado, não constituindo antecedente criminal, quando forem satisfeitas as condições da suspensão, enquanto que, findo o período de suspensão da execução da sanção administrativa, o registo da pena constitui antecedente criminal e conta para a reincidência nos termos legais, sendo assim relevante como circunstância agravante no processo sancionatório, quando o infractor vier a praticar nova infracção. III. Sujeito passivo da suspensão da execução da pena Nos termos do artigo 74.º do Estatuto, o regime disciplinar previsto aplica-se aos agentes das Forças e Serviços de Segurança, aos agentes dos quadros próprios do CPSP e do CB, aos agentes do quadro de pessoal alfandegário dos SA e, com as devidas adaptações, aos alunos dos cursos de formação de oficiais e aos instruendos dos cursos de formação de instruendos. Desde o início das suas funções, os agentes respondem pelas infracções disciplinares praticadas no exercício das suas funções, mantendo-se a responsabilidade disciplinar mesmo para além da cessação definitiva de funções.13 13 N.o 2 do artigo 76.o da Lei n.o 13/2021  Estatuto dos Agentes das Forças e Serviços de Segurança.

292 No entanto, será que se aplica a suspensão da execução da pena a todos os referidos agentes que sejam punidos com pena susceptível de suspensão na sua execução nos termos legais? Entendemos que não, porque só se aplica a suspensão da execução da pena, quando a entidade competente para punir concluir, após consideração global, que a ameaça da pena bastará para satisfazer as necessidades de remédio e de prevenção disciplinar. A suspensão da execução da pena não existe sem contrapartida: o agente deve manter bom comportamento e cumprir os seus deveres durante o período do regime de prova fixado pela entidade competente para punir, a fim de provar que já se atingiram as finalidades da pena. Nestes termos, a suspensão da execução da pena não é aplicável aos agentes que, no momento da aplicação da pena, tenham cessado o vínculo funcional com as Forças e Serviços de Segurança a que se aplica o Estatuto, nomeadamente, aposentados, desligados do serviço e alunos e instruendos que sejam eliminados, respectivamente, dos cursos de formação de oficiais e dos cursos de formação de instruendos. Uma vez cessado o vínculo funcional, o agente deixa de estar sujeito ao regime disciplinar, o que impede o cumprimento contínuo dos seus deveres e a satisfação das condições impostas para efeitos do regime de prova. IV. Poder da proposta e da decisão da suspensão da execução das penas Nos termos do n.º 1 do artigo 128.º do Estatuto, no prazo de 10 dias após a apresentação da defesa do arguido ou da realização das diligências complementares de prova, quando a elas houver lugar, o instrutor elabora um relatório completo e conciso, do qual consta a “proposta de suspensão da execução da pena, quando aplicável”. Em processos disciplinares, o instrutor intervém plenamente no inquérito, procedendo oficiosamente a todas as diligências necessárias ao esclarecimento dos factos, nomeadamente, à análise das provas e ao contacto imediato com o arguido, ouvindo este mesmo.14 Neste sentido, o instrutor deve ser quem melhor 14 Artigo 117.º da Lei n.º 13/2021 — Estatuto dos Agentes das Forças e Serviços de Segurança.

293 conhece a conduta infractora, o nível de violação do dever do agente, o seu grau de culpabilidade, a seriedade das consequências, o estado pessoal e a atitude pós-infraccção do agente, entre outros factores, para poder verificar se este preenche ou não os demais pressupostos previstos no n.º 1 do artigo 161.º do Estatuto, designadamente, se existem “razões suficientes para acreditar que a ameaça da execução é suficiente para a conciliação do agente com os deveres gerais e especiais a que está vinculado”. Analisado sistematicamente todo o caso, se o instrutor considerar verificados os demais pressupostos para a suspensão da execução da pena, pode exercer o seu poder de proposta no relatório final. De acordo com o artigo 103.º do Estatuto, em tudo o que não se encontre previsto no processo especial, matéria expressamente contemplada nos artigos 132.º e seguintes do mesmo diploma, aplicam-se as disposições respeitantes ao processo comum. Assim sendo, também em processos especiais o instrutor pode exercer o seu poder de proposta de suspensão da execução da pena nos termos legais. Além disso, nos casos em que a pena de repreensão escrita venha a ter lugar, a sanção é aplicada sem dependência de processo disciplinar. 15 Nestas circunstâncias, o processo não é obrigatório. Se houver processo disciplinar, o instrutor pode, verificados os demais pressupostos, propor a suspensão da pena a aplicar ao arguido nos termos legais, cabendo à entidade competente para punir tomar a última decisão, aceitando a proposta ou actuando oficiosamente; caso contrário, pode também essa entidade determinar oficiosamente a suspensão da pena de repreensão escrita. Normalmente, a entidade que manda instaurar o processo é a competente para decidir. Se não for esse o caso, deve aquela remetê-lo a quem de direito, no prazo de cinco dias, acompanhado de parecer sucinto.16 Em conformidade com o n.º 1 do artigo 161.º do Estatuto, a entidade competente para punir é a competente para decidir sobre a suspensão da pena. 15 N.º 2 do artigo 105.º da Lei n.º 13/2021 — Estatuto dos Agentes das Forças e Serviços de Segurança. 16 N.º 3 do artigo 128.º da Lei n.º 13/2021 — Estatuto dos Agentes das Forças e Serviços de Segurança.

294 De acordo com o disposto no artigo 78.º do Estatuto, o Chefe do Executivo tem competência disciplinar plena, que abrange a das entidades com poderes de tutela ou de supervisão e a dos dirigentes e chefias, nos termos em que a mesma lhes for atribuída por lei ou delegação de competências. A competência disciplinar dos superiores hierárquicos tem os limites referidos no Anexo V da lei, da qual faz parte integrante. V. Penas disciplinares susceptíveis de suspensão As penas disciplinares do Estatuto são divididas em correccionais e expulsivas, em função da sua natureza: as correccionais abrangem a repreensão escrita, a multa e a suspensão; as expulsivas incluem a aposentação expulsiva, a demissão e a extinção do vínculo de empregado público. À luz do artigo 161.º do Estatuto, as únicas penas correccionais susceptíveis de suspensão são a repreensão escrita e a multa. O legislador tem tendência para suspender as penas daqueles que cometem uma infracção menos grave dando-lhes um oportunidade. A pena de repreensão escrita é aplicável às infracções disciplinares leves, de que não resulte prejuízo para o serviço ou para o público;17 a pena de multa, por sua vez, é aplicável em caso de negligência ou má compreensão dos deveres de que resulte prejuízo manifesto para o serviço.18 Remetemos para a comparação com o regime geral da suspensão das penas previsto no artigo 317.º do ETAPM, onde as penas susceptíveis de suspensão são menos rigorosas em termos de modalidade, pois abrangem não só a repreensão escrita e a multa, mas também a pena de suspensão. 17 Artigo 149.º da Lei n.º 13/2021 — Estatuto dos Agentes das Forças e Serviços de Segurança. 18 Artigo 150.º da Lei n.º 13/2021 — Estatuto dos Agentes das Forças e Serviços de Segurança.

295 VI. Pressupostos a preencher para a suspensão da execução das penas e respectivos efeitos O instituto da suspensão da execução das penas é uma novidade introduzida pelo novo Estatuto. Até então, o Estatuto dos Militarizados excluía expressamente a sua aplicabilidade. Segundo o disposto no n.º 1 do artigo 161.º do actual Estatuto, o legislador fixou dois pressupostos para o efeito: primeiro, tratar-se da primeira infracção disciplinar cometida pelo agente; segundo, existirem razões suficientes para acreditar que a ameaça da execução é suficiente para a conciliação do agente com os deveres gerais e especiais a que está vinculado. No ETAPM, o único pressuposto fixado para a suspensão das penas consiste em que “a censura do facto e a ameaça de pena bastam para satisfazer as necessidades de prevenção e reprovação da infracção”. Quer isto dizer que o regime geral não exige que se trate da primeira infracção disciplinar do agente. A averiguação do primeiro pressuposto – “tratar-se da primeira infracção disciplinar cometida pelo agente” – não depende simplesmente do número de vezes da infracção, mas sim da existência ou não de cadastro disciplinar, o qual consiste num averbamento que se faz, após tornada definitiva da decisão de aplicação da pena ao agente, cuja infracção já foi previamente apurada. Assim, a verificação sobre se a infracção é cometida pela primeira vez baseada no cadastro disciplinar corresponde melhor ao princípio da presunção de inocência e ao significado original da “primeira infracção disciplinar cometida”. Por outro lado, de acordo com o artigo 198.º do Estatuto, todas as penas são averbadas no processo individual do agente. Assim sendo, a existência ou não do averbamento disciplinar no processo é, na prática, o único meio para apurar se se trata da primeira infracção disciplinar do mesmo. Dito isto, “a primeira infracção disciplinar cometida” deve reportar-se à ausência de cadastro disciplinar no momento da prática infractora ou no momento da aplicação da pena? A resposta é obviamente a primeira, porque o agente, apesar de ter sido alvo de pena disciplinar, opta por cometer uma nova infracção, o que demonstra, por um lado, que a pena anteriormente aplicada não chegou a exercer a sua função punitiva e dissuasora e, por outro, que o grau de

296 dolo do agente é relativamente elevado, não sendo recomendável a suspensão da execução da pena. Pelo exposto, a primeira infracção disciplinar pauta-se pela ausência de cadastro disciplinar no momento do cometimento da infracção. Para compreender melhor o pressuposto em questão, exemplifiquemos com o seguinte: na primeira hipótese, contra um agente sem antecedentes disciplinares foram instaurados dois processos disciplinares por duas infracções sucessivas que cometeu, não sendo tais processos apensáveis. 19 Seja qual for a ordem cronológica dessas infracções, caso no momento das respectivas práticas o agente não tenha tido nenhum cadastro disciplinar, ambas são individualmente tidas como a “primeira infracção disciplinar”; na segunda hipótese, ao agente foi aplicada uma pena disciplinar cuja execução se encontra suspensa. Quando o elemento tiver preenchido os demais pressupostos para a suspensão da pena, decorrido o respectivo prazo, a responsabilidade disciplinar extinguir-se-á e o registo disciplinar também será cancelado. 20 Neste caso, se o agente vier a cometer uma infracção, como o registo já foi cancelado, a nova prática não deixa de ser tida como “a primeira infracção”; na terceira hipótese, a responsabilidade disciplinar extingue-se devido à prescrição do processo disciplinar.21 Embora as infracções do agente já tenham sido provadas, como o processo disciplinar já prescreveu, não lhe é aplicável nenhuma sanção. Logo, não tem cadastro disciplinar e a infracção que vier a cometer também preenche o pressuposto de ser “a primeira infracção”; na quarta hipótese, o agente reabilitado volta a praticar uma infracção. Se o mesmo for reabilitado, o registo da pena objecto de reabilitação será cancelado.22 Neste sentido, não havendo registo disciplinar, a infracção que vier a cometer também é “a primeira”. Em relação ao segundo pressuposto, “existirem razões suficientes para acreditar que a ameaça da execução é suficiente para a conciliação do agente com 19 Artigo 110.º da Lei n.º 13/2021 — Estatuto dos Agentes das Forças e Serviços de Segurança. 20 Artigo 199.º da Lei n.º 13/2021 — Estatuto dos Agentes das Forças e Serviços de Segurança. 21 Artigo 80.º da Lei n.º 13/2021 — Estatuto dos Agentes das Forças e Serviços de Segurança, que remete para o artigo 286.º do ETAPM. 22 Artigo 199.º da Lei n.º 13/2021 — Estatuto dos Agentes das Forças e Serviços de Segurança.

297 os deveres gerais e especiais a que está vinculado”, como afirma Manuel Leal-Henriques, nem as chamadas “penas” disciplinares devem ter por escopo primário ou sequer essencial o castigo dos infractores, mas essencialmente a sua correcção através da assunção de medidas que contribuam, com o menor custo possível, para a recomposição do tecido administrativo transitoriamente afectado,23 de maneira que exerçam as suas funções de prevenção geral de alertar e de impedir os outros da infracção e as funções de prevenção especial de cominar o agente para não pôr novamente em crise o seu dever. Este pressuposto é uma justa concretização das finalidades das sanções disciplinares, nomeadamente a respeito da prevenção especial, tendo na sua origem a esperança de que o infractor sentirá o peso da censura e da ameaça que continua a pairar sobre si, e tê-la-á como uma advertência séria capaz de o levar a maiores cautelas no futuro e a um cumprimento mais rigoroso dos seus deveres funcionais.24 No que diz respeito à averiguação do pressuposto em abordagem, o legislador adopta um conceito indeterminado, podendo o instrutor proponente da suspensão da pena e a entidade competente para a decisão ponderar, avaliar e interpretar os factores em cada caso concreto. Para o efeito, na ponderação de saber se o pressuposto está preenchido, pode tomar-se como referência o n.º 1 do artigo 317.º do ETAPM, dando consideração à personalidade do agente, às condições da sua vida, à sua conduta anterior e posterior ao facto punível e às circunstâncias deste. A suspensão da execução das penas é um acto constitutivo de deveres para o agente. De acordo com o n.º 1 do artigo 121.º do Código do Procedimento Administrativo (CPA), a decisão da suspensão produz efeitos a partir da sua notificação ao destinatário. Nos termos do n.º 1 do artigo 136.º do mesmo código, os actos administrativos são executórios logo que eficazes. Além disso, em termos de eficácia, a suspensão da execução das penas é um acto de execução continuada. 23 Manuel Leal-Henriques, Manual de Direito Disciplinar, 2.ª edição, Macau, Centro de Formação Jurídica e Judiciária, 2009, p.16. 24 Manuel Leal-Henriques, Manual de Direito Disciplinar, 2.ª edição, Macau, Centro de Formação Jurídica e Judiciária, 2009, p.164.

298 Quer dizer, a sua execução perdura no tempo. 25 É justamente a sua eficácia continuada que justifica a possibilidade de a entidade competente para punir, revogar a decisão da suspensão da pena aplicada ao agente devido a qualquer infracção, executando de imediato a pena suspensa. Quanto aos efeitos, em primeiro lugar, de harmonia com o artigo 161.º do Estatuto, o agente alvo da suspensão da pena está obrigado a cumprir os deveres gerais e especiais previstos no Estatuto e, logo que os ditos deveres forem novamente violados, a decisão da suspensão será revogada, dando então lugar à execução imediata da pena suspensa; em segundo lugar, com base no disposto nos artigos 199.º e 200.º do Estatuto, a suspensão da execução das penas é averbada no processo individual do agente, sendo o registo das penas cancelado quando não tenha havido quebra das condições que justificaram a suspensão; em terceiro lugar, nos termos do n.º 4 do artigo 186.º do Estatuto, as penas cuja execução está em suspensão não contam para efeitos de posicionamento nas classes de comportamento, ou seja, as penas suspensas não relevam para o posicionamento do agente nas classes do comportamento. VII. Mecanismo de impugnação contra a decisão da suspensão da execução das penas Como antes exposto, a suspensão da execução das penas é um acto administrativo válido, eficaz e executório, pelo que o agente pode, com fundamento na ofensa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos, recorrer aos mecanismos de reclamação e de recursos administrativos previstos no CPA, para requerer a sua impugnação. Nos termos do artigo 162.º do Estatuto, das decisões proferidas em processo disciplinar cabe reclamação, a interpor no prazo de cinco dias após o seu conhecimento ou notificação, com os efeitos previstos no CPA. Em princípio, 25 Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo Volume II, 4.ª edição, Almedina, 2020, p. 259.

299 qualquer acto administrativo pode ser objecto de reclamação. Quando o interessado não se conformar ou não estiver satisfeito com um acto administrativo, pode apresentar reclamação junto do autor do acto – nisto consiste o princípio da livre reclamação conhecido na doutrina - salvo disposições especiais em contrário ou casos em que o órgão administrativo já tenha proferido uma decisão sobre a reclamação ou o recurso administrativo, excepto se se tratar de uma reclamação apresentada com fundamento na omissão do dever de decidir.26 Além disso, não podem reclamar aqueles que, sem reserva, tenham aceitado, expressa ou tacitamente, um acto administrativo depois de praticado.27 No Estatuto não se encontra nenhuma disposiçã expressa que exija que o agente apresente previamente uma reclamação (reclamação necessária),28 se não se conformar com a decisão tomada no processo disciplinar. Assim, contra a decisão da suspensão da execução das penas, pode o agente apresentar a sua reclamação segundo os princípios gerais, com fundamento na ilegalidade ou na inconveniência do acto administrativo, pedindo que o autor do acto (entidade competente para punir) reaprecie e decida novamente.29 A reclamação é, neste sentido, facultativa.30 Em conformidade com o artigo 163.º do Estatuto, do despacho final que aplique uma pena disciplinar, ou do despacho que não seja de mero expediente, cabe recurso hierárquico necessário, a interpor para o Chefe do Executivo no prazo de 15 dias a contar da respectiva notificação. Em princípio, a decisão proferida pela entidade competente para punir em sede de processo disciplinar é um acto administrativo executório mas não definitivo.31 É a irrecorribilidade contenciosa 26 Ho Chi Un,《澳門行政處罰法教程》(Manual do Direito Administrativo Sancionatório de Macau), Macau, Centro de Formação Jurídica e Judiciária, 2014, pp. 193 e 194. 27 N.º 3 do artigo 147.º do CPA. 28 A reclamação é facultativa por regra e só excepcionalmente necessária. A título de exemplo da reclamação necessária, vide artigo 36.º da Lei n.º 3/2001 — Regime Eleitoral da Assembleia Legislativa da Região Administrativa Especial de Macau, republicada pelo Despacho do Chefe do Executivo n.º 21/2017. 29 N.º 1 e alínea a) do n.º 2 do artigo 145.º, artigo 146.º e artigo 152.º do CPA. 30 N.º 1 do artigo 150.º do CPA. 31 “Considera-se necessário o recurso hierárquico administrativo do qual depende a interposição, junto dos tribunais, do recurso contencioso. A definitividade da decisão significa que se trata de uma decisão última e definitiva da Administração, a qual representa a posição derradeira desta em relação a um

300 até à última decisão do órgão superior que determina a natureza necessária do recurso hierárquico. 32 De mesmo modo, não podem apresentar recurso hierárquico necessário aqueles que, sem reserva, tenham aceitado, expressa ou tacitamente, um acto administrativo depois de praticado. 33 Verificando-se as situações referidas no artigo 160.º do CPA, os órgãos administrativos devem rejeitar o recurso hierárquico. No tocante a qual o órgão superior a que deve ser apresentado o recurso hierárquico necessário, nos termos do n.º 1 do artigo 163.º do Estatuto, o recurso é dirigido ao mais elevado superior hierárquico (Chefe do Executivo) do autor do acto. Mas, com base no n.º 2 do artigo 156.º do CPA, se a competência para a decisão do Chefe do Executivo se encontrar delegada ou subdelegada noutro órgão, é para este que o recurso deve ser interposto. Nos termos do artigo 17.º da Lei n.º 2/1999 — Lei de Bases da Orgânica do Governo, do artigo 4.º do Regulamento Administrativo n.º 6/1999 — Organização, Competências e Funcionamento dos Serviços e Entidades Públicos, e das respectivas ordens executivas delegantes, o Chefe do Executivo já delegou no Secretário para a Segurança as competências (incluindo para decidir) da área governativa da segurança. Daí, o arguido (o agente), o participante ou o queixoso, previstos no n.º 2 do artigo 163.º do Estatuto, que têm legitimidade devem interpor o recurso hierárquico necessário para o Secretário para a Segurança. Só o acto administrativo praticado pelo Secretário acerca do assunto é definitivo, seja em termos verticais, seja em termos de competência. O Secretário é o órgão competente para conhecer do recurso hierárquico necessário, pelo que não só pode confirmar ou revogar o acto objecto do recurso, como pode modifica-lo ou substituí-lo por outro.34 assunto.” Vide Ho Chi Un,《澳門行政處罰法教程》(Manual do Direito Administrativo Sancionatório de Macau), Macau, Centro de Formação Jurídica e Judiciária, 2014, p.197 e 198. 32 N.º 1 do artigo 154.º do CPA. 33 N.º 3 do artigo 147.º do CPA. 34 N.º 1 do artigo 161.º do CPA.

301 Nos termos dos n.os 3 a 5 do artigo 163.º do Estatuto, no âmbito do recurso hierárquico pode o recorrente legítimo oferecer novos meios de prova ou juntar documentos, que não lhe tenha sido possível oferecer durante o período de instrução do processo. A entidade competente para punir pode ordenar a realização de diligências complementares de prova e o recurso hierárquico não determina a suspensão obrigatória das medidas cautelares aplicadas. Só depois de haver um acto administrativo definitivo a nível governamental é que o mesmo se torna contenciosamente recorrível.35 Assim, o artigo 165.º do Estatuto indica expressamente que das decisões definitivas cabe recurso contencioso nos termos gerais. Por fim, de acordo com o regime de subida dos recursos hierárquicos especialmente previsto no artigo 164.º do Estatuto, os recursos hierárquicos das decisões que não ponham termo ao processo sobem com o que for interposto da decisão final, salvo se a sua retenção prejudicar a respectiva utilidade processual. Sobe imediatamente e nos próprios autos o recurso hierárquico interposto do despacho que não admita a dedução da suspeição do instrutor ou não aceite os fundamentos invocados para a mesma. VIII. Período de suspensão da execução das penas e da execução das penas suspensas Nos termos do n.º 1 do artigo 161.º do Estatuto, por decisão da entidade competente para punir, as penas de repreensão escrita e de multa podem ser suspensas na sua execução, por um período máximo de dois anos. A referida entidade, após ponderados factores tais como as circunstâncias da infracção e as funções preventivas legais, fixa para o agente um período de suspensão da pena, razoável e concreta. Durante o período, o agente tem de cumprir os deveres gerais e especiais previstos no Estatuto, não podendo ser sanccionado por nenhuma infracção. Caso contrário, a pena até então suspensa será executada de imediato e 35 Artigo 28.º do Código do Processo Administrativo Contencioso.

302 o registo disciplinar também não será cancelado. 36 Ademais, a comissão da infracção durante o prazo de suspensão da execução da pena é uma circunstância agravante da responsabilidade disciplinar,37 o que pode implicar consequências sancionatórias mais pesadas para o agente. IX. Conclusão O antigo Estatuto dos Militarizados excluía expressamente a aplicabilidade do instituto da suspensão da execução das penas. Mas o novo Estatuto, ao contrário do anterior, introduziu-o como novidade. Na visão dos autores, a suspensão da execução das penas é um instituto jurídico de favor e também de imperatividade, cuja introdução é decerto um avanço significativo, que consubstancia plenamente as finalidades das penas disciplinares. De facto, o pessoal militarizado contemplado pelo Estatuto dos Militarizados refere-se ao pessoal que executa tarefas de natureza militar.38 Para qualquer Estado, importa que as leis sejam extremamente restritivas para o militar ou pessoal militarizado em sede disciplinar. Confrontando-nos com as infracções por eles cometidas, as práticas serão todas punidas, sendo a pena de execução imediata e impreterível. Como é óbvio, a execução das penas prejudica ou lesa inevitavelmente os direitos patrimoniais e/ou o prestígio do agente, consistindo o resultado directo da sanção disciplinar em baixar a classe de comportamento do mesmo, o que releva para a sua promoção, sendo o impacto nomeadamente perceptível para aqueles com menos anos de antiguidade. Em simultâneo, atenta a relação laboral permanente entre o agente e a RAEM, é crucial assegurar o equilíbrio entre, por 36 Artigo 199.º da Lei n.º 13/2021 — Estatuto dos Agentes das Forças e Serviços de Segurança. 37 Alínea 9) do n.º 2 do artigo 157.º da Lei n.º 13/2021 — Estatuto dos Agentes das Forças e Serviços de Segurança. 38 Por exemplo, o n.º 2 do artigo 5.º do Estatuto dos Militarizados das Forças de Segurança de Macau, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 66/94/M, dispõe que os militarizados têm o dever de se sacrificarem quando necessário.

303 um lado, as finalidades preventiva, conservatória ou reconstitutiva da ordem jurídica transitoriamente perturbada, típicas das penas disciplinares, e, por outro, a relação estável e harmoniosa entre ambas as partes. Ademais, face às infracções leves, para melhor concretizar a finalidade preventiva das sanções disciplinares, mais vale dar ao agente uma oportunidade para se corrigir do que executar logo a pena.

Administração n.º 135, vol. XXXV, 2022-1.º, 305-309 305 An Analysis of the Reform Path of the Selection System of Director and Supervisor of Macao SAR Government——Based on the Process of Macao’s Institutional Reform and Practical Experience at Home and Abroad Zeng Dong Lou Shenghua In more than 20 years since the return to the motherland, the Macao SAR Government has made great effort to improve and build an objective, fair, scientific and efficient talent selection mechanism. At the same time, it has also experienced many entanglements and bonds. On the one hand, the relevant system of public employees stipulates that the appointment of public employees continues the tradition of the “appointment system”, while the selection criteria are relatively general, and there are no precise requirements for the qualifications, abilities and performance of appointments, and their scientificity, openness, fairness and impartiality are questioned; on the other hand, the subjectivity of selection leads to the irregularity and expectation of the flow of personnel, and it is difficult to plan the career of public employees. Therefore, the selection mechanism of Macao’s directors and supervisors needs to be reformed, and a reform path is sought by comparing the selection mechanism of officials from different regions and looking back at the actual conditions of the Macao economic development, institutional characteristics, government structure and administrative culture. International Experience of Government Fiscal Surplus Management and Its Enlightenment to Macao SAR Lin Deqin The fiscal surplus has been accumulating rapidly since 1999 due to the rapid development of the gaming industry and the economy, which provides financial support for the development of livelihoods of Macao and improvement of the residents’ well-being. However, the strongly positive relationship between the

306 government revenue with gaming taxes and COVID-19 not only have brought new challenges to Macao’s government fiscal surplus management, but also highlighted the needs to optimize the operational practice of fiscal surplus management. This paper firstly points out the problems of fiscal surplus management practice of Macao government, such as the proportion of equity investment and investment managed by fund managers in fiscal reserve assets are relatively low; the supervision system is imperfect. Secondly, it analyzes the similarities between Macao and Qatar, Singapore, and Norway from three perspectives, such as industrial structure, economic scale and development stage. And then it researches and summarizes the investment practices and successful experience of Temasek Group, Qatar Investment Authority, and Norwegian Government Pension Fund Global. Finally, this paper gives some suggestions for optimizing Macao’s fiscal surplus management from the following perspectives: the establishment of Macao Investment Development Fund Management Co., Ltd., construction of a multi- agent supervision system, introduction of ESG framework, increasing the proportion of equity investment and investment managed by fund manager, timely adjustment of investment strategy and portfolio asset allocation, and attention to the high-quality projects in Guangdong-Macao In-Depth Cooperation Zone in Hengqin based on the special conditions of Macao SAR. Explore the Social Policy Process in Macao：Taking the Pilot Scheme of Caregiver Allowance as a Case Hu Jierong The process of social policy in Macao is a political process in which continuous interaction happens among various stakeholders. From the perspective of the relationship between the actions and the institutions, based on the case of “Caregivers Allowance Pilot Program”, this research explored how the public, parliamentarians, and social associations and other stakeholders took joint actions to promote the problem definition, and how they used the impact of the focus event to advance the policy agenda, and how they negotiated with the

307 government to make policy decisions. This research points out that how the interaction between the stakeholders shaped social welfare policy making process was based on the consultative democracy, the corporatist political structure, and the legislative system in Macao. The Development of Intellectual Property Rights and the Change of Legal System in Macao After the Reunification and its Response Yi Zaicheng Macao's intellectual property legal system originated from Portugal's intellectual property legal system, and the system remained basically unchanged before the reunification. With the return to China and the constraints of relevant intellectual property conventions, Macao’s intellectual property legal system was localized at the time of return. The localization was done hastily on the basis of respecting tradition, and the localization effect was not obvious. After the reunification, in response to the development of network technology, the copyright legal system was revised accordingly, but the industrial property legal system did not change with the times. On the basis of the above-mentioned changes of intellectual property legal system, the development of intellectual property after Macao’s return has its own characteristics and trajectory. Generally speaking, at present, Macao's intellectual property legal system matches its intellectual property development. However, under the background of internal factors of moderate industrial diversification, external impetus of Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area International Science and Technology Innovation Center and Hengqin Guangdong-Macao In-depth Cooperation Zone, both of them have room for improvement and perfection.

308 Does the Code of Tax Executions Remain in Force in MSAR?  Comment on the Judgment of the MSAR TSI of 28.01.2021-Case No. 938/2020 João António Valente Torrão Although Law No. 9/1999 has been determining the non-application in the legal order of the Macao SAR legislation previously in force in the territory of Macao from the sovereignty bodies of Portugal - including the Code of Tax Executions (approved by Decree No. 38088 of December 12, 1950) – no other diploma on the same matter has been published by the Legislative Assembly of the MSAR to date. Nevertheless, both the courts of the MSAR and the Public Administration continued to apply the Code. In this judgment the court accepted that the Code was applicable only in relation to the procedural aspects of enforcement. We propose in this paper to clarify under what circumstances that Code can be applied and to clarify passages of judgment which, in our view, lack the support of the law. A Brief Discussion of Suspension of Sanctions’ Execution System in Law No. 13/2021 – “Statute of Agents of the Security Forces and Services” Fok Ka Seng Ao Im Peng A suspension of sanctions’ execution means that, based on the comprehensive consideration of the party’s own situation, public interests, and preventive purposes, the competent authority for the respective application permits to set up an appropriate period of suspension of sanctions’ execution for temporarily not perform the disciplinary sanctions against him, afterwards, depends on the party’s situation of the obedience of disciplinary regulations during the mentioned period above, the competent authority eventually decides to

309 implement the disciplinary sanctions or not. If the competent authority determines the latter, in addition, a cancellation of the provisional disciplinary records as well. Practically, a suspension of sanctions’ execution is not an innovation in the public agents’ disciplinary system of Macao. According to the article 317 of the current “Statute of the Public Administration Workers of Macao”, it has been applied as a general disciplinary system and utilized on public agents who are constrained by the disciplinary power. However, based on the article 241 of the “Statute of the Militarized Personnel of the Macao Security Forces” approved by Decree No. 66/94/M, the article stipulates that the disciplinary sanctions will not be postponed and should be completely enforced. This provision had definitely excluded the implantation of the general disciplinary system. With the promulgation of Law No. 13/2021 “Statute of Agents of the Security Forces and Services”, the suspension of sanctions’ execution for agents of Security Forces and Services is mainly regulated by article 161 of the law above, is introduced for the first time to all of those agents.