Número 134 (4.º de 2021)‧Volume XXXIV‧Dezembro de 2021 SUMÁRIO Macau e a Construção de Polos da Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau: a Partir da Perspectiva da Governação Colaborativa Sheng Li Yin Yechang A Experiência de Guangzhou na Capacitação da Coordenação Interdepartamental Referente à Gestão do Ambiente da Água Baseada em Dados e a Sua Inspiração para Macau Yan Haina Yin Yifen Wang Luhan A Natureza Jurídica dos Acordos Inter-regionais e a Sua Posição Hierárquica nas Fontes de Direito da RAEM Ilda Cristina Ferreira Exploração e Discussão sobre a Modalidade de Contratação Electrónica que Poderá Ser Implementada pelo Governo da RAEM Tang Tat Weng Forma Associativa ou Forma Pública? Opções para a Consulta de Políticas Públicas na Perspectiva do Custo-Eficácia Ao Io Weng A Bibliografia Jurídica de Macau nos Últimos 20 Anos Após a Transferência da Soberania: Evolução e Análise Wong Kwok Keung Abstracts

Administração n.º 134, vol. XXXIV, 2021-4.º 1 Macau e a Construção de Polos da Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau: a Partir da Perspectiva da Governação Colaborativa Sheng Li Yin Yechang Sendo actualmente a construção da Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau o alvo da atenção do sector académico, no processo de acelerar a construção de polos da Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau e de criar a estrutura de rede espacial impulsada pelos polos e suportada pelo eixo industrial na nova marcha da construção integral de um país socialista moderno, a colaboração Macau-Zhuhai é um elo importante. Aplicando as teorias do desenvolvimento colaborativo, da cooperação regional transfronteiriça e da governação transfronteiriça, os académicos têm discutido sobre a forma de estimular a construção da Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau. Este artigo tenta abordar, a partir da perspectiva da governação colaborativa, o que Macau deve fazer para se compatibilizar com o 14.º Plano Quinquenal do Governo Central e com os objectivos de longo prazo até 2035, bem como promover a construção da Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau e a colaboração Zhuhai-Macau.  Professor, Vice-director da Faculdade de Ciências Sociais da Universidade de Macau.  Doutorando da Faculdade de Ciências Sociais da Universidade de Macau.

2 I. Pano de fundo sobre as políticas e os desafios da realidade para a construção de polos da Grande Baía 1. Visão do 14.º plano quinquenal para a construção da Grande Baía No dia 3 de Novembro de 2020, a Agência Xinhua publicou a “As Propostas do Comité Central do Partido Comunista Chinês para a formulação do 14.º Plano Quinquenal (2021-2025) para o Desenvolvimento Econômico e Social Nacional e os Objetivos de Longo Prazo até o ano de 2035”. No 14.º plano quinquenal constam muitos conteúdos sobre a construção da Grande Baía: elevar a capacidade inovadora, formar o centro internacional de inovação tecnológica; fomentar a circulação transfronteiriça de materiais, aprofundar a reforma do modelo de passagem fronteiriça; apoiar a modernização e criar a plataforma funcional de “Uma Faixa, Uma Rota”. Em relação a Macau, o 14.º plano quinquenal salienta especialmente o seguinte: apoiar Macau a enriquecer o conteúdo enquanto Centro Mundial de Turismo e Lazer; apoiar na colaboração Guangdong-Macau para desenvolver, em conjunto, Hengqin; alargar a função de Plataforma de Serviços para a Cooperação Comercial entre a China e os Países de Língua Portuguesa; criar uma base de intercâmbio e cooperação que, tendo a cultura chinesa como predominante, promova a coexistência de diversas culturas; apoiar Macau a desenvolver indústrias como a investigação, desenvolvimento e o fabrico da medicina tradicional chinesa, a indústria financeira com características próprias, a tecnologia avançada, as convenções, exposições e o comércio, por forma a promover devidamente o desenvolvimento diversificado da economia de Macau. 2. Análise sobre a realidade da cooperação Macau-Zhuhai A construção de polos é bastante popular nos países desenvolvidos do Ocidente. A França introduziu em 2004 a nova política económica – a estratégia de “polos de competitividade”, que foi considerada o motor do crescimento económico e do emprego; até 2008 já se encontravam estabelecidos 71 polos em

3 toda a França, tendo o governo prestado apoio ao desenvolvimento dos polos em termos de organização operacional e de fundos financeiros, entre outros. 1 Actualmente, para a construção da Grande Baía, existe uma estrutura de coexistência de três polos, nomeadamente o polo Guangzhou-Foshan, o polo Shenzhen-Hong Kong e o polo Macau-Zhuhai. As Linhas Gerais do Planeamento para o Desenvolvimento da Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau referem que a Grande Baía irá persistir no desenvolvimento colaborativo impulsionado pelos polos e apoiado nos eixos, estimular as zonas circundantes e desempenhar o papel impulsionador dos três polos. Sendo um dos polos da Grande Baía, a cooperação Macau-Zhuhai tem um importante papel motivador. No entanto, actualmente esta cooperação enfrenta muitos desafios. Por um lado, em relação ao desenvolvimento colaborativo regional, existe uma “relação intergovernamental assimétrica” na Grande Baía, levando com que a diferença de níveis dos governos da Grande Baía a constituir um obstáculo para a governação coordenada desta região.2 Um académico indica quatro problemas práticos: depender do papel coordenador do nível dos governos importantes e a capacidade de auto-coordenação ser fraca; limitar o princípio “Um País, Dois Sistemas” a capacidade coordenadora central e existir o risco de falha na coordenação entre governos do mesmo nível; haver objectivos de interesse diferente e divergências sobre o papel predominante no desenvolvimento de Hengqin; haver desigualdade nas relações entre os governos e uma falta de cadeia de elaboração-execução de políticas.3 Na perspectiva da rede de colaboração na construção do polo Macau-Zhuhai (Figura 1), na colaboração Guangdong-Macau existe, pelo menos, três categorias na rede de relação. Na primeira, o Governo Central tem estreita ligação com o Governo da RAEM, podendo comunicar com 1 Dai Yueming, Zhao Cuixia, Liu Zaiqi, “Estratégia de Polos de Competitividade da França e análise do papel do seu governo”, in Social Sciences Abroad, 2012(04), pp. 93-98. 2 Yang Aiping, “Inovação sistemática para o desenvolvimento colaborativo transfronteiriço da Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau – Com a prespectiva de relação entre governos”, in Revista do Instituto Politécnico de Macau, 2019(1). 3 Yin Yifen, “Relação entre governos no desenvolvimento colaborativo de Hengqin Zhuhai-Macau”, in Revista do Instituto Politécnico de Macau, 2020(4).

4 ele atempadamente. Na segunda, o nível administrativo do Governo da RAEM é mais elevado do que o do Governo da cidade de Zhuhai e ainda o do Governo da Província de Guangdong, o que impede o aprofundamento da cooperação, devido à desigualdade de poderes das partes. Por outro lado, as entidades subordinadas ao Governo da RAEM, que se responsabiliza por trabalhos concretos, não tem contacto colaborativo horizontal com as instituições do Governo do Interior da China. Como o corpo principal na cooperação Macau-Zhuhai se encontra na terceira categoria da rede, os residentes e as associações civis de Macau têm fraco contacto com as entidades governamentais no âmbito da cooperação Macau-Zhuhai e este grupo não tem conhecimento profundo dos projectos de cooperação Macau-Zhuhai, o que dificulta a motivação do seu entusiasmo. Assim, quebrar as barreiras visíveis ou invisíveis originadas pela “relação assimétrica” entre as diversas categorias da rede e promover o entusiasmo das partes, constitui parte essencial para acelerar a construção do polo Macau-Zhuhai. Figura 1: Rede da relação colaborativa Guangdong-Macau sob a construção da Grande Baía Fonte: elaborada pelos autores. Outro aspecto do desafio para a construção do polo Macau-Zhuhai consiste no facto de actualmente a dimensão económica e a população de Zhuhai e de

5 Macau serem mais reduzidas do que as do polo Guangzhou-Foshan e do polo Shenzhen-Hong Kong e, daí, ser incapaz de produzir os seus efeitos. Macau é uma pequena economia de elevado grau de abertura, e Zhuhai é uma cidade com uma dimensão populacional que corresponde a uma cidade média e pequena da China. Tomando a indústria da aviação como exemplo, há académicos que apontam que a pequena dimensão da cidade é a maior desvantagem competitiva da indústria de aviação de Zhuhai e Macau e, a pequena dimensão da população dos dois territórios faz com que o fluxo de passageiros no aeroporto seja mais reduzido do que o de Guangzhou, Hong Kong e Shenzhen, pelo que, é limitado o desenvolvi-mento da economia da indústria da aviação de Zhuhai e Macau.4 II. A construção dos polos da Grande Baía e a cooperação Macau-Zhuhai sob a perspectiva da governação colaborativa A governação colaborativa é um processo oficial e ponderado de decisão colectiva, orientado por acordo, promovido por uma ou várias instituições públicas, permitindo a participação directa das partes em interesses não nacionais, e visa a elaboração ou a execução de políticas públicas, gestão de projectos ou o tratamento e a governação de fundos públicos. 5 Ela enfatiza que as diversas entidades exercem o papel característico de cada uma, segundo certo regulamento e que, de acordo com a realidade actual da China, a governação social deixa de contar com uma entidade singular do governo mas sim de várias, sendo o governo a exercer efectivamente o papel orientador. 6 Nestes termos, a teoria da 4 Zhou Liang e Li Yingshan, “Estudo sobre o desenvolvimento da interação positiva da indústria de aviação de Zhuhai-Macau no contexto da Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau”, in Economia de Liaoning, 2020(08), pp. 39-41. 5 Ansell, C., & Gash, A. (2008). “Collaborative governance in theory and practice”, Journal of Public Administration Research and Theory, 18(4), 543-571. 6 Guo Daojiu, “A governanção colaborativa é o modelo de gestão que melhor se adapta às necessidades reais da China”, in Estudo Políticos, 2016(1), pp. 61-70, 126-127.

6 governação colaborativa tornou-se alvo da atenção dos académicos na área da cooperação intergovernamental e entre departamentos.7 Os actuais documentos sobre a teoria da governação podem dividir-se em duas categorias: uma, a colaboração entre as organizações governamentais  gestão pública colaborativa (collaborative public management) e a governação da rede de contactos (network governance); a segunda, a colaboração entre o governo e o público  participação pública e envolvimento público (public participation and public involvement) e participação cívica (civic engagement).8 De seguida, este texto vai abordar a inspiração da teoria da governação colaborativa relativa à cooperação Macau-Zhuhai a partir de dois aspectos. 1. Colaboração entre os governos de Zhuhai e de Macau Segundo a teoria da governação colaborativa, a desigualdade de poder e de recursos entre os participantes causará conflito e, consequentemente, impedirá a colaboração. No entanto, quando os participantes têm interesses altamente interdependentes, o conflito de nível elevado pode, na realidade, criar grande potência para a governação colaborativa. Na colaboração sobre gestão de recursos, o impasse nas políticas é desfavorável a qualquer parte. Por isso, quando os participantes se cansam em discussões incessáveis, tentam reconciliar as diferenças entre si e procuram uma solução mais amigável, certo que a coordenação por terceiros é uma das medidas efectivas.9 Do ponto de vista do modelo de governação colaborativa (Figura 2), a diferença das condições iniciais entre Macau e Zhuhai causa certa pressão ao processo de governação colaborativa das duas partes. A “disparidade institucional”, formada pelas diferenças de sistemas sociais, de estruturas da organização administrativa, de sistema alfandegário e jurídicos, impede 7 Zheng Wenqiang, Liu Ying, “Comentários sobre estudos de colaboração entre governos”, in Jornal of Public Administration, 2014(06), pp. 107-128, 165-166. 8 Bingham, L. B. (2011). “Collaborative governance”. The SAGE handbook of governance, 386-401. 9 Ansell, C., & Gash, A. (2008). “Collaborative governance in theory and practice”, Journal of Public Administration Research and Theory, 18(4), 543-571.

7 inevitavelmente a execução efectiva do sistema colaborativo dos dois territórios e o desenvolvimento aprofundado da capacidade de governação transfronteiriça de Macau.10 Emerson e outros indicam que a governação colaborativa se desenvolve num ambiente de sistema de vários níveis composto por uma série de factores políticos, jurídicos, económicos e sociais, entre outros, e este ambiente, através da criação de oportunidades e de restrições dos efeitos da governação colaborativa, torna-se ao longo do tempo a força motriz.11 Pelos vistos, existe amplamente nos corpos da governação colaborativa a diferença das condições iniciais. Daí que, um dos desafios da colaboração Macau-Zhuhai é o desequilíbrio e a falta de mecanismos de diálogo. Por exemplo, entre os diversos grupos especializados sob o mecanismo de reunião conjunta da cooperação Guangdong-Macau vê-se a insuficiência da coordenação horizontal.12 Nesta situação, Macau e Zhuhai ambos insistem em projectos através dos quais se possa realizar a maximização dos seus interesses, não querendo transigências. Merece consideração a questão sobre como aperfeiçoar os mecanismos de diálogo horizontal entre as duas partes neste contexto, a forma que o Governo Central poder desempenhar mais o papel de coordenação dos interesses, em vez de ajudar no diálogo das duas partes. Durante este processo, caso seja possível coordenar o diálogo franco e directo entre as duas partes, através de uma nova concepção do sistema, aprofunde o entendimento mútuo e o nível de confiança entre si, e ainda, motive as partes para envidar esforçospara numa direcção comum, seria de grande utilidade elevar a eficácia da governação colaborativa e, consequentemente, ajudar a construção do polo Macau-Zhuhai da Grande Baía. 10 Sheng Li, “Estudo de governação colaborativa transfronteiriça na colaboração Guangdong-Macau”, in National Governance, 2021(Z4), pp. 60-64. 11 Emerson, K., Nabatchi, T., & Balogh, S. (2012). “An integrative framework for collaborative governance”. Journal of Public Administration Research and Theory, 22(1), 1-29. 12 Li Jianping, “Evolução e perspectiva do mecanismo de governação colaborativa para a Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau”, in Planners, 2017(11), pp. 53-59.

8 Figura 2: Modelo de governação colaborativa Fonte: Ansell, C. & Gash, A., 2008:550. 2. Participação civil e colaboração comercial A teoria da governação colaborativa enfatiza a participação conjunta dos governos, dos serviços públicos e privados e dos cidadãos. A mesma entende que na governação social a linha divisória entre os serviços públicos e os privados é cada vez mais ténue, uma parte das responsabilidades que deviam ser assumidas pelo governo são gradualmente passadas para os serviços privados, para os grupos de voluntários e para os cidadãos. A passagem das responsabilidades encontra-se representada sistematicamente devido à ténue linha divisória entre o sector público e privado, o que por sua vez promove o surgimento de organizações não governamentais.13 Vangen e outros mostram que a governação colaborativa é altamente intensiva em recursos e exige uma estrutura de governação colaborativa dotada de grande energia e técnica, bem como um contacto estreito que permita 13 Stoker, G. (2018). “Governance as theory: five propositions”. International Social Science Journal, 68(227-228), 15-24.

9 não só a tomada de decisão ter senso comum como orientação e, ao mesmo tempo, manter um alto grau de abertura para garantir a participação contínua de interessados suficientes, desempenhar plenamente as vantagens da colaboração e realizar o desenvolvimento sustentável.14 Zhao Chenlin e Xu Jingyuan estudaram a governação colaborativa Guangdong-Hong Kong sob a integração da Grande Baía através de três casos, nomeadamente a construção da Ponte Hong Kong-Zhuhai-Macau, o projecto de abastecimento de água de Dongjiang-Shenzhen e o Controlo da Poluição do Ar no Delta do Rio das Pérolas, fornecendo experiências para a colaboração entre governos com sistemas diferentes.15 De modo a integrar mais pessoas de diferentes experiências e pontos de vista, bem como os correspondentes recursos e informações na rede de gestão, a capacidade inovadora da rede de governação colaborativa reforçar-se-à constantemente, contribuindo para superar os conflitos duradouros e ganhar a confiança e aceitação dos interessados nas decisões.16 A sociedade civil desenvolvida de Macau tem formado a tradição da governação através da negociação e da colaboração social com base em grupos representativos funcionais. As diversas associações desenvolveram a função de reunir e de representar os membros sociais para participarem na governação social, através da assunção do seu papel de participação cívica, de comunicação social e de expressão de interesses.17 No que se refere à colaboração Macau-Zhuhai, as diversas organizações e grupos não governamentais de Macau podem assumir a função de promover o intercâmbio entre os residentes dos dois 14 Vangen, S., Hayes, J. P., & Cornforth, C. (2015). “Governing cross-sector, inter-organizational collaborations”. Public Management Review, 17(9), 1237-1260. 15 Zhao Chenlin e Xu Jingyuan, “Governação colaborativa Guangdong-Hong Kong sob a integração da Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau – Estudo comparativo com base nos casos de três tipos de colaboração”, in Journal of Public Administration, 2020(02), pp. 58-75, 195-196. 16 Sørensen, E., & Torfing, J. “Metagoverning Collaborative Innovation in Governance Networks”. The American Review of Public Administration. 2017;47(7):826-839. Ulibarri, N., & Scott, T. A. (2017). “Linking network structure to collaborative governance”. Journal of Public Administration Research and Theory, 27(1), 163-181. 17 Lou Shenghua, “Mudança da estrutura social e ajustamento de governação de Macau após o retorno”, in Hong Kong and Macau Journal, 2014(02), pp. 53-63, 95.

10 territórios, especialmente os jovens. No 14.º Plano Quinquenal está previsto que deve ser facilitada a escolaridade, o emprego e o empreendedorismo aos jovens de Hong Kong e de Macau nas cidades da Grande Baía, aperfeiçoadas e facilitadas as medidas das políticas relativas ao desenvolvimento e à vivência dos residentes de Hong Kong e de Macau no Interior da China. Neste processo, o ponto chave consiste em desempenhar activamente o papel das respectivas associações através da melhoria dos mecanismos de participação dos cidadãos, do reforço do nível de confiança entre si mediante o intercâmbio cívico, da colaboração comercial e, ao mesmo tempo, da promoção da plena implementação das políticas a melhorar constantemente, através da promoção da supervisão da comunidade social, com vista a atingir o objectivo de elevar o nível de governação colaborativa entre Zhuhai-Macau e de reforçar a construção dos polos da Grande Baía (Figura 3). Figura 3: Caminho de compatibilidade social para a governação colaborativa Macau-Zhuhai Fonte: elaborada pelos autores. III. Quadro de governação colaborativa com base no pensamento de “pequena vitória”: sugestões sobre políticas no âmbito de participação de Macau na construção do polo Macau-Zhuhai Ansell e Gash descobriram que um ciclo virtuoso de colaboração tende a desenvolver-se quando a governação colaborativa se concentra em "pequenas

11 vitórias" que podem aprofundar a confiança, o comprometimento e o entendi-mento mútuos.18 O pensamento de “pequena vitória” é uma estratégia de vitória não linear, sobretudo sob o mecanismo do estímulo correcto, estratégia esta que pode mobilizar amplamente o entusiasmo dos interessados, de forma a que os resultados possam acumular-se, alargar-se e aprofundar-se, despertando a criação de mais pequenas vitórias pelos interessados através de feedback no processo de definir e avaliar as políticas e no final de conseguir resultados de transformação profundos.19 Assim, no processo de construção do polo Zhuhai-Macau, a estratégia de governação colaborativa pode assumir os efeitos do pensamento de “pequena vitória”. Nomeadamente, ao desenvolver a colaboração com Zhuhai, Macau pode optar por projectos que revelem mais interesses comuns prioritários, com acumulação gradual de confiança, a desenvolver nos seguintes aspectos: 1. Reforçar a colaboração Zhuhai-Macau na área do turismo, criando uma zona de lazer internacional em conjunto A construção dos polos da Grande Baía impôe a missão de construir o Centro Mundial de Turismo e Lazer e a Ilha Internacional de Turismo e Lazer no âmbito da colaboração Macau-Zhuhai; as duas partes podem criar produtos de roteiros multi-destinos em Zhuhai e Macau, aproveitando as vantagens mútuas, melhorando o modelo turístico de viajar por mar e terra e elevando a colaboração dos serviços das empresas turísticas dos dois territórios. Macau possui ricos recursos turísticos, incluindo instalações de entretenimento em hotéis de classe mundial e equipas de gestão com uma perspectiva internacional, podendo fornecer formação de qualidade ao sector do turismo de Zhuhai e até Grande Baía, organizar os respectivos formandos para irem a Macau fazer intercâmbios e estágio, elevar a qualidade dos recursos humanos e o nível dos serviços da indústria de turismo da Grande Baía, tendo isso como um exemplo para promover 18 Ansell, C., & Gash, A. (2008). “Collaborative governance in theory and practice”. Journal of Public Administration Research and Theory, 18(4), 543-571. 19 Termeer, C. J., & Dewulf, A. (2019). “A small wins framework to overcome the evaluation paradox of governing wicked problems”. Policy and Society, 38(2), 298-314.

12 mais colaboração inovadora no sector do turismo. Ao mesmo tempo, devido à proximidade dos dois territórios, ambos influenciados pela cultura de Lingnan, há um vasto património histórico semelhante, podendo em conjunto dedicar-se tanto à sua exploração turística, como à colaboração na protecção cultural, tendo a cultura de Lingnan como ponto comum, descobrir a história e criar uma zona integral de turismo cultural de Lingnan, para atrair turistas do exterior e internacionais para conhecerem esta história e cultura singulares. 2. Desenvolver produtos de medicina chinesa no turismo e elevar a visibilidade da indústria da medicina chinesa No planeamento da Grande Baía está claramente previsto apoiar Macau para desenvolver a indústria da medicina chinesa, e apoiar na construção de grandes projectos inovadores como o Parque Científico e Industrial de Medicina Tradicional Chinesa para a Cooperação entre Guangdong–Macau em Hengqin, tendo ambos, Macau e Zhuhai, as suas vantagens nesta direcção. Macau pode aproveitar o seu papel de janela internacional e de Laboratório de Referência do Estado de Medicina Chinesa para promover a internacionalização da medicina chinesa, enquanto Zhuhai pode criar, face à oportunidade da construção da Ilha Interncional de Turismo e Lazer, em conjunto com Macau, um resort internacional de lazer e saúde focada em tratamento, protecção à saúde, investigação e cultura no âmbito de medicina chinesa. Tendo o resort como projecto pioneiro, serão promovidas a investigação e a divulgação de produtos da medicina chinesa de Macau-Zhuhai, fornecidas as oportunidades para a mercantilização da medicina chinesa de ambas as partes, criada a janela de análise do mercado e marketing para empresas, e ainda, conhecidas as necessidades reais dos produtos. No Parque pode promover a construção de zonas ecológicas para ervas medicinais, a criação do turismo ecológico e a combinação entre educação e turismo, formando a indústria de turismo da medicina chinesa com desenvolvimento sustentável. Durante este processo, Macau e Zhuhai podem definir uma direcção de interesses comuns para aprofundar gradualmente o nível de colaboração através da promoção do profissionalismo dos médicos de medicina chinesa, do reconhecimento mútuo da

13 qualidade dos serviços turísticos, da prestação de serviços médicos transfronteiriços, da organização de grupos de intercâmbio para o desenvolvimento da indústria de medicina chinesa e de outros projectos relativamente pequenos. 3. Promover o intercâmbio dos residentes dos dois territórios e estimular a colaboração intergovernamental mediante a colaboração civil O modelo de governação colaborativa enfatiza que a criação de um ambiente de confiança e de cooperação é a base para conseguir “pequenas vitórias”. A construção do polo de Zhuhai-Macau pode ser realizada a partir do reforço do intercâmbio entre os mesmos sectores de Hong Kong e de Macau através das associações civis, desempenha do papel das mesmas para reforçar o reconhecimento mútuo e a simpatia entre os residentes dos dois territórios. Assim, o diálogo entre as instituições governamentais avançará para níveis de confiança social relativamente elevados e possibilitará a inovação e a motilidade em todos os níveis. Este tipo de intercâmbio e colaboração pode ser iniciado a partir de pequenos projectos como, por exemplo, a concretização de um plano que organize actividades de aprendizagem e intercâmbios temáticos sobre patriotismo entre escolas irmãs dos dois territórios, que organize concursos de empreendedorismo orientados pelo governo para criar protótipos de cooperação, que crie em conjunto cursos de formação profissional, que organize workshops de inovação tecnológica, que reforce as interacções entre talentos jovens, thinktanks e funcionários públicos, etc. 4. Promover o fornecimento de serviços públicos transfronteiriços e criar em conjunto um círculo de vivência de qualidade Na construção do polo Zhuhai-Macau, a promoção da criação e da melhoria dos mecanismos de cooperação transfronteiriços para o fornecimento de bens

14 públicos da Grande Baía pode eliminar os obstáculos à circulação de pessoas e garantir o entusiasmo dos participantes. Nomeadamente, pode promover a colaboração entre os serviços públicos transfronteiriços de Zhuhai-Macau, a partir do projecto piloto “Novo Bairro de Macau”, criar pontos de serviços públicos experimentais, integrar parcialmente certos serviços públicos, enriquecer as opções de bens públicos, elevar a sua qualidade e satisfazer as necessidades dos utentes, tendo sempre como alvo o lema de bem servir os clientes. Importante também é criar um canal, um mecanismo, para ouvir as opiniões do público que utiliza os serviços públicos, para conhecer as opiniões dos utentes e a insuficiência dos serviços, para resolver os problemas de falta de coordenação de informações aquando do fornecimento de serviços públicos. A colaboração no fornecimento de bens públicos dos dois territórios passa a constituir gradualmente uma nova proposta para a resolução da questão da integração sistemática básica, tornando-se a construção do polo Macau-Zhuhai um exemplo de desenvolvimento e integração transfronteiriça. 5. Reforçar a conexão entre Zhuhai e Macau a partir de políticas nacionais e estratégias de desenvolvimento como referido no 14.º Plano Quinquenal Nos últimos planos quinquenais do Governo Central, Hong Kong e Macau foram integrados no plano geral do país e foram lançadas as respectivas políticas e objectivos. No que se refere ao nível local, no 14.º plano quinquenal para Zhuhai, lançado no ano corrente, consta “atender as necessidades de Macau, aproveitar as vantagens de Zhuhai”, tendo a “promoção da diversificação da economia de Macau” como um dos quatro objectivos do 14.º plano quinquenal para Zhuhai. A inclusão do conteúdo sobre o apoio à diversificação da economia de Macau no 14.º plano quinquenal de Zhuhai, demonstra o sentimento de interdependência entre os dois territórios, e constitui um exemplo dinâmico de contrução e desenvolvimento integral do polo Macau-Zhuhai. No futuro, podem incluir-se mais conteúdos em matéria de desenvolvimento e de conexão entre os dois territórios no seu relatório das linhas de acção governativa de Macau, a fim de

15 realizar gradualmente a compatibilidade dos planos de desenvolvimento dos dois territórios. 6. Reforçar a cooperação entre os dois territórios na área de ensino superior Zhuhai e Macau são cidades médias-pequenas, mas existem aqui muitas instituições de ensino superior, sendo o ensino superior relativamente avançado. Em Zhuhai há colégios sucursais das universidades de primeira classe do país, nomeadamente da Universidade Normal de Beijing, da Universidade de Zhongshan, da Universidade Jinan, e institutos independentes da Universidade de Jilin e do Instituto de Tecnologia de Beijing, entre outros. Em Macau encontram-se a internacionalmente famosa Universidade de Macau e a Universidade de Ciência e Tecnologia de Macau, bem como institutos que têm realizações em disciplinas específicas, como o Instituto Politécnico de Macau e o Instituto de Formação Turística de Macau. Com base no pensamento de “pequenas vitórias”, os dois territórios podem aprofundar gradualmente a cooperação e o intercâmbio entre si, por exemplo, promover o intercâmbio de estudantes dos dois territórios, apoiar a incubação dos frutos das pesquisas científicas de Macau em Zhuhai, auxiliar o desenvolvimento compatível das empresas, escolas e instituições de pesquisa científica, fortalecer o intercâmbio e as actividades de visita ao exterior dos docentes dos dois territórios. 7. Coordenar a conexão de transportes dos dois territórios O transporte conveniente e a simplificação na passagem das fronteiras podem acelerar a circulação dos residentes dos dois lados e o intercâmbio dos factores de produção e dos materiais necessários à vida quotidiana. Com a melhoria de vários projectos de transporte e de passagem fronteiriça, nomeadamente com a abertura do Posto Fronteiriço Qingmao e com a ligação do metro ligeiro de Macau ao metro de Zhuhai, o intercâmbio entre os dois territórios pode avançar para uma nova fase. No futuro, os governos dos dois territórios devem continuar a empenhar-se

16 em atingir “pequenas vitórias” por cada objectivo, por exemplo, melhorar as instalações dos serviços fronteiriços e o ambiente higiénico, reforçar ligações rápidas entre as zonas urbanas e a zona fronteiriça, aperfeiçoar a legislação e condições de suprevisão para a “circulação dos veículos de Macau em Guangdong”, resolver questões práticas como o pagamento online de tarifas e o seguro dos veículos de Macau no Interior da China. 8. Promover a construção do polo Macau-Zhuhai como cidades centrais da margem oeste do Rio das Pérolas Em termos de dimensão económica, estrutura industrial, ensino superior e recursos humanos, entre outros, a margem oeste do Rio das Pérolas tem sido menos avançada do que a margem leste num longo período e esta tendência torna-se cada vez mais óbvia. A falta de cidades centrais regionais e de papel de liderança das grandes cidades é uma das causas importantes do atraso da margem oeste do Rio das Pérolas, em comparação com a margem leste. Sendo duas zonas económicas especiais da Grande Baía, a dimensão de Zhuhai e a de Shengzhen têm um contraste enorme. Ao construir-se o polo Macau-Zhuhai, deve construir-se Macau e Zhuhai como uma cidade central e núcleo de crescimento da margem oeste do Rio das Pérolas. Ao mesmo tempo, deve acelerar-se a colaboração na conexão entre as áreas de planeamento de transportes e a cooperação industrial com as cidades de Zhongshan, Jiangmen, Zhaoqing, entre outras, tendo a construção do polo Macau-Zhuhai como oportunidade, bem como elevar-se a competitividade global da margem oeste do Rio das Pérolas. IV. Conclusão A construção do polo Macau-Zhuhai é uma parte integrante importante do desenvolvimento dos três polos da Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau, tendo como base a teoria de “pequenas vitórias”. Através da governação colaborativa transfronteiriça de forma abrangente em várias áreas, Macau e

17 Zhuhai podem reforçar gradualmente o nível de confiança e de colaboração e promover a implementação das políticas e a realização dos objectivos.

Administração n.º 134, vol. XXXIV, 2021-4.º 1 A Experiência de Guangzhou na Capacitação da Coordenação Interdepartamental Referente à Gestão do Ambiente da Á gua Baseada em Dados e a Sua Inspiração para Macau Yan Haina Yin Yifen Wang Luhan I. Contexto do estudo e levantamento de questões A coordenação interdepartamental pouco eficiente constitui sempre uma grande preocupação para o Governo da Região Administrativa Especial de Macau (RAEM) na implementação das suas políticas, tendo captado igualmente a atenção de muitos profissionais e académicos. Resolver as questões relacionadas com a coordenação interdepartamental constitui uma das acções prioritárias traçadas no relatório das linhas de acção governativa durante vários anos,1 mas a coordenação  Projecto de fundo: “Community-Level Data based on the Authorization of a Major Community-Level Public Health Emergencies Coordinated Prevention and Control Mechanisms of Innovative Research”, projecto geral do Fundo Nacional de Ciência Social da China (20BGL217).  Professora da Escola de Políticas e Administração Pública da Universidade Normal do Sul da China, doutorada em Gestão.  Director Executivo e Professor Adjunto do Centro de Estudos Económicos, Políticos e Sociais do Instituto Politécnico de Macau, doutorado em Gestão.  Licenciada pela Escola de Políticas e Administração Pública da Universidade Normal do Sul da China e admitida pela Escola de Ciência Política e Administração Pública da Universidade Wuhan. 1 Relativamente à gestão interna do Governo da RAEM, com base nos relatórios das linhas de acção governativa referentes aos últimos dez anos, em 2013, foram anunciadas pela primeira vez as exigências relativas à reorganização e coordenação dos serviços públicos, bem como a criação de um regime de gestão do desempenho do Governo; em 2014, foi dada uma importância especial à coordenação interdepartamental no âmbito legislativo, tendo sido feito um balanço da implementação do regime de gestão do desempenho do Governo; em 2015, foi claramente apresentada a introdução de um regime da responsabilização dos titulares de cargos públicos no mecanismo de coordenação; em 2016, foi traçado

2 interdepartamental registou apenas uma melhoria limitada tanto na prática como em termos de construção institucional, devido ao desenvolvimento das funções sociais do Governo sob a influência do assistencialismo, a uma estrutura governamental cada vez mais avultada, à repartição específica e rigorosa de tarefas entre as secretarias e à falta de uma distribuição adequada das funções de elaboração, execução e fiscalização sobre a implementação das políticas públicas. Assim, o Chefe do Executivo apontou, no Relatório das Linhas de Acção Governativa para o Ano de 2020, que “no âmbito da reforma da Administração Pública, existe uma prática, enraizada, de divisão e fusão de serviços que não pode continuar. Torna-se necessário proceder à integração funcional de serviços, recorrer à utilização das novas tecnologias e meios de informação e construir, através da aplicação de megadados, um Governo digital ”. Neste sentido, a experiência de Guangzhou na capacitação da coordenação interdepartamental referente à gestão do ambiente da água baseada em dados pode fornecer referências importantes para a melhoria da coordenação inter-departamental de Macau. Para resolver os problemas que se acumularam ao longo dos anos relativamente à gestão do ambiente da água, como por exemplo, a sobreposição de serviços envolvidos, as medidas de gestão muito dispersas e os conflitos entre as disposições legais aplicáveis a diferentes serviços públicos, o sistema de “Chefes de Rio” constitui uma iniciativa relevante na promoção da o objectivo de concluir, dentro de dois anos, 15 projectos de ajustamento e reorganização das funções dos serviços e organismos públicos; em 2017, foi defendida a melhoria da coordenação interdepartamental através da promoção e desenvolvimento da governação electrónica; em 2018, com base na implementação da estratégia governativa da “racionalização de quadros e simplificação administrativa”, pretendeu estudar-se aprofundadamente a reforma do mecanismo de funcionamento da Administração Pública; em 2019, entrou em funcionamento o Instituto para os Assuntos Municipais no sentido de reforçar a cooperação interdepartamental; em 2020, foram especificados os principais problemas existentes, incluindo a sobreposição de serviços públicos, a falta de clareza das respectivas atribuições e a baixa eficiência administrativa, tornando-se necessário proceder à reestruturação orgânica da Administração Pública e recorrer à utilização das novas tecnologias e meios de informação para a integração funcional dos serviços públicos; em 2021, frisou-se a necessidade de assegurar legalmente a capacitação da coordenação interdepartamental baseada em dados.

3 coordenação interdepartamental de cima para baixo. 2 Logo em 2014, foram criados quatro níveis de “chefes de rio” em Guangzhou, zona-piloto para a implementação do sistema de “Chefes de Rio”, construindo um sistema de coordenação interdepartamental, com regras para a discussão, a tomada de decisão, a gestão, o controlo, a fiscalização e a responsabilização em matéria de prevenção de controlo da poluição hídrica. Aliás, o mecanismo de coordenação interdepartamental resultante do sistema de “Chefes de Rio” confrontou-se, na realidade, com alguns problemas, tais como a ausência de supervisão na coordenação interdepartamental, um deficiente funcionamento do sistema de coordenação e um mecanismo de gestão contínua dos recursos hídricos imperfeito. Assim, em 2017, foi lançada em Guangzhou uma aplicação “Chefes de Rio de Guangzhou”, criando um escritório móvel multifacetado para os “chefes de rio”, o “gabinete dos chefes de rio” e outros serviços envolvidos de todos os níveis; foi desenvolvido um sistema informático de gestão de informações, recorrendo à utilização de computadores desktop, à aplicação móvel, Wechat, ao telemóvel e à website para a organização e integração dos dados fundamentais relativos ao sistema de “Chefes de Rio”. Após quatro anos de prática, Guangzhou construiu um modelo de sistema de “Chefes de Rio” capacitado com base em dados que tem no seu seio um ciclo fechado de “produção de dados  gestão e análise  e de processamento orientado por dados – capacitação da gestão”. Então, como é que os dados podem ajudar a encontrar uma saída para a situação da “água sob a administração de nove dragões”? Qual a inspiração da experiência de Guangzhou na capacitação da coordenação interdepartamental referente à gestão do ambiente da água baseada em dados para Macau em prol da melhoria da coordenação interdepartamental? Embora haja estudos que 2 As “Linhas Orientadoras para a Implementação Nacional do Sistema ‘Chefes de Rio’ ”, divulgadas pela Secretaria-Geral do Comité Central do Partido Comunista da China e pela Secretaria-Geral do Conselho de Estado, defendem que é necessário persistir na liderança dos chefes do Partido e do Governo e na coordenação interdepartamental, de forma a criar um sistema de responsabilização concentrado na responsabilização do pessoal de direcção do Partido e do Governo, promovendo a coordenação de todos os esforços no sentido de assegurar a sua implementação efectiva a todos os níveis.

4 abordaram as experiências de Macau na capacitação baseada em dados,3 4 muitos levantaram, de uma forma fragmentada, questões sobre a capacitação baseada em dados, sem fazerem uma análise sistemática sobre o seu impacto nas áreas envolventes e sem estudarem as questões institucionais e estruturais para além das questões relativas aos dados. Neste sentido, o presente trabalho vai utilizar os dados de primeira mão obtidos pela pesquisa in loco realizada nos serviços envolvidos na gestão do ambiente da água de Guangzhou durante o período compreendido entre Julho de 2018 e Maio de 2021 para avaliar a experiência de Guangzhou na capacitação da coordenação interdepartamental baseada em dados e, tendo em consideração os problemas existentes em Macau relativos à coordenação interdepartamental e aprendendo com a experiência de Guangzhou, apresentar, numa perspectiva construtiva de “estrutura  regime  técnicas”, algumas considerações e sugestões para a melhoria da coordenação interdepartamental de Macau. II. A experiência de Guangzhou na capacitação da coordenação interdepartamental referente à gestão do ambiente da água baseada em dados A gestão integrada do ambiente da água é uma obra complicada. No nosso País, os organismos envolvidos nesta matéria incluem os serviços administrativos competentes para a gestão dos recursos hídricos e do ambiente da água, os serviços administrativos competentes para a protecção ambiental e outros serviços competentes para a exploração, a utilização, a conservação e a protecção dos recursos hídricos. A participação de vários serviços públicos na gestão hídrica e a sua estrutura complexa, interna e externa, conduziam a uma coordenação interdepartamental limitada, donde resultou a situação da “água sob a 3 Yin Yifen e Chen Qingyun, “O Desenvolvimento da Governação Electrónica da RAEM: Retrospectiva e Perspectivas” [J]. The Journal of Shanghai Administration Institute, 2016,17(06):14-20. 4 Zhou Dong, “A Inovação dos Serviços Electrónicos do Instituto para os Assuntos Cívicos e Municipais de Macau” [J]. Information China, 2006(21):31-32.

5 administração de nove dragões”, afectando o desempenho do sistema de gestão do ambiente da água. Diferentemente do caminho tradicional que implica uma reorganização estrutural dos serviços administrativos, a utilização de dados poderá ser uma boa alternativa para resolver as questões relativas à “gestão fragmentada”. 1. Gestão fragmentada Em Guangzhou, participam na gestão hídrica vários serviços competentes para os diversos assuntos, tais como os da água, da protecção ambiental, da administração urbana, da silvicultura, da habitação e do planeamento urbano. É inegável que a implementação do sistema de “Chefes de Rio” permite confirmar a responsabilidade dos chefes locais do Partido e do Governo, desempenhando um papel positivo na resolução das questões que se acumularam ao longo dos anos relativamente à gestão do ambiente da água, tais como a dispersão de recursos e a ausência de uma autoridade de coordenação específica. No entanto, o controlo da poluição hídrica implica, na realidade, diversas questões não estruturais que envolvem várias profissões e diferentes bacias hidrográficas. A “entrega da responsabilidade” em matéria de gestão dos rios e lagos aos chefes locais do Partido e do Governo e, depois, aos serviços dos assuntos da água associados aos gabinetes dos “chefes de rio” resolveu a questão relativamente à autoridade dos serviços encarregados, mas não eliminou as “fronteiras” entre os serviços envolvidos no exercício das funções; reforçou a vontade de agir, mas manteve-se inalterada a situação da “gestão fragmentada” do ambiente da água. Olhando para a experiência prática de Guangzhou, a gestão do ambiente da água confrontava-se com o dilema da “água sob a administração de nove dragões”, que resultou dos “valores fragmentados”, das “questões fragmentadas”, dos “recursos fragmentados” e das “responsabilidades fragmentadas”. 1) Valores fragmentados A existência de valores conflituantes constitui um desafio para a coordenação interdepartamental. No processo de controlo da poluição hídrica, os serviços envolvidos, tendo por base os próprios interesses, caem na fragmentação dos

6 valores, o que influencia directamente os seus actos e as decisões subsequentes. Particularmente, na era do papel, a “filtragem pessoal” dos dados no processo de transmissão das informações conduzia à perda de dados, aprofundando ainda mais o mal entendimento dos serviços envolvidos, dificultando o prosseguimento coordenado do objectivo comum do controlo da poluição hídrica, agravando o dilema dos “valores fragmentados”, principalmente em duas vertentes: Primeira - divergência entre os serviços horizontais orientados pelo “bairrismo” e pelo “cooperativismo”. Apesar de o sistema de “Chefes de Rio” procurar resolver a situação da gestão fragmentada em que os serviços de protecção ambiental só se responsabilizavam pelo controlo das fontes de poluição, enquanto os serviços dos assuntos da água se responsabilizavam apenas pelo controlo da qualidade da água, a coordenação na gestão do ambiente da água era ainda bastante fraca. Devido à especialização da distribuição das tarefas, cada serviço tinha tendência para delimitar a sua “fronteira” e manter o controlo sobre as suas próprias formalidades, estrutura orgânica e critérios de trabalho no seu domínio profissional. A forma de agir e de proceder a juízos de valor ainda não estava uniformizada entre os serviços horizontais. No caso de as águas residuais saírem indevidamente de um tubo de drenagem, os serviços de protecção ambiental entendiam que as questões relativas ao tratamento das águas residuais domésticas deviam ser resolvidas pelos serviços dos assuntos da água, enquanto estes serviços entendiam que as questões ligadas à reparação e manutenção dos tubos de drenagem eram da responsabilidade dos serviços dos assuntos cívicos, mas estes serviços, por seu lado, entendiam que o controlo do escoamento das águas residuais industriais era da responsabilidade dos serviços de protecção ambiental. Os serviços envolvidos não trabalhavam em conjunto para verificar e resolver as questões em causa, fazendo com que o mesmo caso fosse remetido de um serviço para outro, permanecendo sem uma solução efectiva. O “bairrismo” de um serviço pode conduzir a uma decisão “contra a colaboração”, pondo fim ao “cooperativismo”. Uma colaboração deficiente dificulta a resolução dos problemas.

7 Segunda - divergência entre os serviços verticais quanto ao “agir de acordo com as instruções emitidas” e ao “encontrar uma solução específica para cada caso especial”. No cumprimento de uma missão de natureza administrativa, as orientações emitidas pelos serviços de nível hierarquicamente superior são sempre baseadas na missão política que lhes seja atribuída pelos serviços hierarquicamente mais elevados. Assim, os serviços de nível hierarquicamente superior inclinam-se para o “cumprimento da missão atribuída”, exigindo aos serviços gerais que actuem de acordo com as normas e os critérios pré-estabelecidos. Mas, muito pelo contrário, existem na prática vários factores de incerteza e de complexidade no processo de controlo da poluição hídrica, pelo que é necessário ter em mente que deve ser encontrada uma “solução específica para cada caso especial”. Por exemplo, num caso prático em que estava em questão a demolição ou não de um posto de transformação na Aldeia de Zhongluotan, do Distrito de Baiyun, o gabinete dos chefes de rio da cidade considerou que esse posto de transformação punha em causa o controlo da poluição hídrica, exigindo a sua demolição, por forma a cumprir a missão que lhe foi atribuída, mas o chefe de rio da Aldeia de Zhongluotan considerou que o posto de transformação em causa permitia facilitar a vida quotidiana dos habitantes das vilas envolventes e a sua demolição poderia pôr em causa o acesso à electricidade desses habitantes, defendendo a manutenção do posto de transformação. Podemos ver que os serviços de nível hierarquicamente superior têm sempre competências maiores e levam também em consideração o controlo dos riscos e as suas próprias normas regulamentares na decisão sobre a demolição ou construção, o que afecta muito os serviços gerais de nível inferior no controlo da poluição hídrica. Os serviços gerais de nível inferior, como “intermediários” entre os serviços hierarquicamente mais elevados e a população, quando confrontados com a decisão de demolição de construções que põem em causa a economia local ou a vida da população, devem levar em consideração as circunstâncias concretas para alcançar um equilíbrio entre os interesses em causa. Na era do papel, a “filtragem pessoal” de dados no processo de transmissão das informações agravou o dilema dos “valores fragmentados”. De acordo com a

8 Ordem do Chefe Geral de Rio n.º 3, com base nos quatro níveis de “chefe de rio” criados em Guangzhou: nível de cidade, de distrito, de aldeia (subdistrito) e de vila (bairro), foram acrescentados os chefes de bacia hidrográfica e de rede, construindo um sistema completo de responsabilização dos chefes de rio pela gestão do ambiente da água. No entanto, uma estrutura de gestão de vários níveis aumenta a complexidade e as dificuldades de comunicação. Numa cadeira de comunicação, os serviços envolvidos, tendo por base as suas ideias e opiniões sobre a gestão do ambiente da água, podiam fazer uma interpretação com características próprias, fazendo com que, após uma ou várias “filtragens pessoais”, as ideias originais dos serviços de nível inferior se tornassem menos claras. Em termos de transmissão de informações a nível horizontal, a pouca clareza das informações transmitidas dificulta a compreensão uns aos outros relativamente às exigências e necessidades de cada serviço, agravando o impacto do “bairrismo”; em termos de transmissão de informações a nível vertical, perde-se a “particularidade” das exigências e das necessidades de cada serviço de nível inferior nos diálogos entre as diferentes partes, que é substituída por uma interpretação uniformizada dos serviços de nível superior. 2) Questões fragmentadas A identificação de problemas constitui o ponto de partida para a resolução das questões relacionadas com o controlo da poluição hídrica. No entanto, devido à complexidade das circunstâncias associadas ao controlo da poluição dos rios e lagos e à pouca clareza das respectivas informações, cada um dos sujeitos envolvidos tem a sua interpretação sobre o controlo da poluição hídrica, conduzindo a uma situação de “questões fragmentadas”. Primeiro, trata-se de uma fragmentação de questões na sua identificação. Discute-se muitas vezes entre os serviços envolvidos se “se trata de um problema verdadeiro”, se “se trata mesmo de um caso de poluição ou se se trata de um mero fenómeno natural”. Os chefes de rio ao nível de aldeia (subdistrito) e de vila (bairro) estão principalmente vocacionados para a comunicação ao seu superior das questões verificadas na inspecção, mas de acordo com a Tabela 1 abaixo, as

9 questões a comunicar incluem também a acumulação de lamas e a existência de lodo no fundo do rio ou lago, que são facilmente confundíveis com os fenómenos naturais. Devido à capacidade, aos recursos e às informações limitadas, os serviços de nível inferior enganam-se e informam também ao seu superior os casos naturais como se fossem casos de poluição e os serviços de nível superior, por não terem efectuado uma inspecção in loco, pressupõem a existência de problemas de poluição, procedem ao seu tratamento e, após dada uma grande volta, reparam que se trata de meros fenómenos naturais (por exemplo, crescimento de plantas ribeirinhas), conduzindo a um grande desperdício de recursos. Tabela 1: Comunicação dos “chefes de rio” de Guangzhou ao seu superior sobre as questões verificadas na inspecção N.º Categoria Descrição 1 Lixos Há ou não lixos que flutuam na superfície da água; Há ou não sedimentos e resíduos acumulados no fundo do rio ou lago; Há ou não na zona costeira lixos, lamas e resíduos da construção civil, etc. 2 Infracções Existem ou não construções ou parques de contentores ilegais na área sob a sua supervisão, extracção de areia não permitida, etc. 3 Qualidade de água Existem ou não algas verde-azuladas ou outras situações anormais no corpo da água, sobretudo quando o rio ou lago sob a sua supervisão representa uma cor anormal ou um mau cheiro. 4 Poluição É ou não normal o escoamento das águas residuais; Há ou não empresas que procedem à descarga de águas residuais não tratadas no rio ou lago sob a sua supervisão. 5 Instalações As placas de informação e de aviso de segurança estão ou não instaladas de acordo com as regras estipuladas e em boas condições; Os canais de água estão ou não regularizados. 6 Segurança Existe ou não acumulação anormal de sedimentos no rio, lago ou descarregador de cheias; As instalações de segurança estão ou não em boas condições; Há ou não alguns riscos de segurança ou de inundações. 7 Controlo e correcção Já foi ou ainda não foi resolvido o problema verificado na inspecção anterior; Os problemas resolvidos voltaram ou não a aparecer. 8 Outros Existem ou não outros problemas que podem afectar a qualidade e a segurança do rio ou lago.

10 Segundo, trata-se de uma fragmentação de questões na sua fonte, não sendo claras as responsabilidades. O controlo da poluição da água envolve sempre vários serviços e várias divisões geográficas, o que complica muito as questões relacionadas com os recursos hídricos e torna menos clara a responsabilidade de cada serviço, fazendo com que aconteça frequentemente a “recusa” de tratamento dessas questões por parte dos serviços envolvidos. Por exemplo, a identificação das fontes de poluição hídrica implica muitos factores complexos e requer a participação conjunta de vários serviços. De acordo com as “Normas de Funcionamento do Grupo de Liderança para a Implementação Global do Sistema dos ‘Chefes de Rio’ na Cidade de Guangzhou”, o tratamento da poluição hídrica pode envolver, entre outros, os serviços de agricultura, de protecção ambiental, de investimento em recursos hídricos, de habitação e de assuntos da água, pelo que a incerteza quanto à raiz do problema pode levar a uma situação em que os serviços envolvidos procuram empurrar entre si as responsabilidades. Sob o modelo tradicional de gestão, os chefes de rio realizam inspecções in loco e comunicam, por escrito e em suporte de papel, ao seu superior os problemas verificados, atrasando muito a transmissão das informações, causando frequentemente perda de dados e agravando cada vez mais a fragmentação das questões. Por um lado, a transmissão de informações entre os serviços envolvidos era muito morosa. Conforme o procedimento do tratamento tradicional, um problema, desde a verificação até à resolução, tinha de ser descrito por escrito, em suporte de papel, e submetido à análise e apreciação de vários serviços por forma a identificar a responsabilidade de cada serviço. Existiam vários passos de redacção, envio e recepção, entre outros, para o problema poder ser entregue a um serviço seleccionado, o que representava uma grande perda de tempo. O gabinete dos chefes de rio, por não ter acesso fácil às informações úteis em tempo oportuno, tinha grande dificuldade na identificação das responsabilidades. Por outro lado, uma cadeira de comunicação de vários níveis pode conduzir ao desvio de informações. O gabinete dos chefes de rio, como serviço coordenador, constitui mais um nível na cadeira de comunicação, tornando-se muito fácil cair no “Tullock's Model of Hierarchical Distortion” (Downs, 2017) no processo de

11 transmissão de informações entre “serviços gerais  serviços coordenadores  outros serviços funcionais”. Isto é, as questões colocadas pelos serviços de nível inferior podem ser retiradas ou “filtradas” pelos serviços de nível intermédio antes de ser comunicadas aos serviços de nível mais elevado, tornando-se muito difícil assegurar a autenticidade, a complexidade e a objectividade das questões descritas nos documentos que chegam finalmente às mãos dos serviços de nível mais elevado. 3) Recursos fragmentados Os recursos constituem a garantia fundamental para o sucesso dos trabalhos de coordenação interdepartamental. No entanto, existe uma hierarquia entre os serviços envolvidos, os recursos necessários para o controlo da poluição hídrica são mais reduzidos para os serviços de nível inferior, conduzindo a uma fragmentação de recursos que afecta o desempenho dos serviços com menos recursos. Isto reflecte-se em duas vertentes principais: Primeira, a fragmentação de recursos informáticos, sendo a interacção informática entre os serviços de nível inferior e de nível superior pouco eficiente. Os procedimentos de comunicação tradicional relativamente aos assuntos de controlo da poluição hídrica estavam fragmentados e o caminho da transmissão de opiniões de baixo para cima encontrava-se sempre bloqueado, pelo que muitos chefes de rio de nível hierarquicamente mais baixo, quando confrontados com uma missão fora das suas competências, tinham dificuldade em encontrar soluções, mas não tinham maneira de pedir ajuda. Por exemplo, era muito difícil para os serviços de nível mais baixo poderem participar numa reunião de nível elevado sobre o controlo da poluição hídrica, pelo que eles não conseguiam ter um contacto directo com os serviços ao nível de cidade. De acordo com o “Sistema de Encontros entre os Chefes de Rio ao Nível de Cidade para a Implementação Global do Sistema de ‘Chefes de Rio’ em Guangzhou”, os chefes de rio ao nível de cidade e os de nível inferior apenas se reúnem uma vez por seis meses. A troca de informações em suporte de papel pouco eficiente e a falta de uma plataforma online para a troca de informações agravavam a dificuldade de transmitir aos

12 serviços de nível superior os problemas com que os serviços de nível inferior efectivamente se confrontavam na prática. Segunda, a fragmentação de recursos práticos. Os serviços de nível inferior assumem a responsabilidade sem dispor de recursos necessários. No relativo ao modelo de controlo da poluição hídrica tradicional, o controlo da poluição hídrica seguia o procedimento único de “definição da missão pelos serviços de nível superior  execução das ordens pelos serviços de nível inferior”. Devido à insuficiência de apoio dos serviços da mesma linha, acontecia de vez em quando que os chefes de rio de nível inferior, depois de informarem ao seu superior os problemas encontrados, voltavam a ser encarregados de lidar com os mesmos problemas, fazendo com que não quisessem nem tivessem a coragem de reportar eventuais problemas. Por exemplo, na execução dos trabalhos relativos à conexão de esgotos, geralmente, os serviços de nível inferior não possuem nem competências, nem recursos financeiros, nem técnicas suficientes, tornando-se muito difícil cumprir, apenas por si próprios, a missão que lhes foi atribuída. Mas, pelo contrário, os serviços de recursos hídricos, embora possuam recursos mais abundantes, com o pretexto da responsabilidade territorial, exigem aos serviços de nível inferior que façam os trabalhos encarregados. Sem o apoio dos serviços de nível superior com mais recursos, a conexão de esgotos volta a ser da responsabilidade dos serviços de nível inferior que não conseguem fazê-la com os próprios esforços, sendo a única maneira deixar os problemas na mesma, correndo o risco de enfrentar graves punições disciplinares se tal for descoberto pelos serviços de nível superior. Neste sentido, os serviços de nível inferior estão sempre a informar “selectivamente” o seu superior dos grandes problemas relativos à poluição hídrica, evitando que a responsabilidade caia sobre eles depois de uma grande volta sem solução. Sob o modelo tradicional de gestão, a comunicação e o tratamento dos problemas dependia principalmente dos chefes de rio de nível inferior. A falta de uma coordenação eficiente entre os serviços de nível inferior e de nível superior agravava ainda mais as questões inerentes à fragmentação dos recursos. Por um lado, a falta de um canal de comunicação de baixo para cima pode agravar as

13 “barreiras hierárquicas”, daí a adoptação de uma política de “tamanho único” por parte dos serviços de nível inferior. Na era do papel, a troca de informações entre os serviços de nível inferior e de nível superior apresentava as características da transmissão unilateral de cima para baixo, sendo pouco eficiente a transmissão de informações de baixo para cima, pelo que os serviços de nível superior não dispunham de informações suficientes para se pronunciarem sobre os problemas existentes, enquanto os serviços de nível inferior adoptavam uma política de “tamanho único” por forma a resolver os problemas “dentro do prazo estipulado”. Por outro lado, as informações eram tradicionalmente transmitidas por escrito, em suporte de papel, sem suficiente suporte para destacar eficazmente as circunstâncias concretas de cada caso, o que dificultava uma alocação de recursos com precisão. Além disso, sob a influência de diversos factores tais como o domínio deficiente da expressão escrita e a pouca eficácia para destacar informações através da expressão escrita, era muito provável ocorrer um desvio de informações na sua transmissão, dificultando a compreensão dos serviços de nível superior sobre as circunstâncias concretas de cada caso para poderem disponibilizar exactamente os recursos necessários aos serviços de nível inferior. 4) Responsabilidades fragmentadas A identificação dos sujeitos responsáveis constitui uma transição da “circulação de problemas” para o “tratamento e resolução de problemas”. No entanto, sob o modelo de controlo da poluição hídrica tradicional, era sempre muito difícil identificar o sujeito responsável. Por um lado, existe uma tensão entre a “especialização de tarefas” e a natureza “trans-departamental” dos problemas relativos ao controlo da poluição hídrica, pelo que surge uma “zona cinzenta” no que se refere à identificação do sujeito responsável pela gestão do ambiente da água na prática; por outro, a assimetria de informações conduz à ausência de supervisão. Sob o modelo de controlo da poluição hídrica tradicional, os serviços ao nível de cidade costumavam realizar inspecções de surpresa por forma a exercer as suas funções fiscalizadoras, pelo que o “controlo da poluição hídrica por ocasião de grandes eventos desportivos” se tornava uma forma de supervisionar os serviços locais de nível inferior. Aliás, a falta de um rastreio

14 normalizado e de um acompanhamento contínuo eficiente e a assimetria de informações conduzem à pouca eficiência da supervisão. Na ausência de supervisão, é muito fácil cair numa situação de fragmentação dos sujeitos responsáveis que se reflecte: Primeiro, na fragmentação dos sujeitos responsáveis na sua identificação. As responsabilidades que devem ser assumidas pelos serviços especializados são transferidas para os serviços coordenadores, levando à inversão das responsabilidades. O gabinete dos chefes de rio, como serviço coordenador temporário, geralmente com especialização limitada, quando confrontados com problemas complicados, tais como a incerteza relativa à identificação dos sujeitos responsáveis e o empurrar de responsabilidades entre os serviços envolvidos, precisam de requerer o apoio de outros serviços especializados por forma a analisar os problemas em causa e identificar os sujeitos responsáveis. Sob a influência do “bairrismo” e dos interesses próprios dos serviços envolvidos, cada serviço destes é especialmente sensível quanto à “invasão” do seu interior por terceiros e quanto aos incidentes ocorridos nas zonas cinzentas ou nas suas zonas envolventes (Downs, 2017). Assim, os serviços solicitados a prestar apoio recusam-se a intervir no assunto com o pretexto de “fora do âmbito das minhas competências” ou “fora do meu controlo”, evitando a sua entrada nas zonas cinzentas. Por fim, a identificação dos sujeitos responsáveis volta a ser da responsabilidade do gabinete dos chefes de rio que assume meramente um papel de coordenação. Segundo, na fragmentação dos sujeitos responsáveis pela coordenação. Tendo em consideração os custos e a eficiência administrativa, às vezes, a responsabilidade da coordenação que deve ser assumida por um chefe de rio de nível superior pode ser transferida para um chefe de rio de nível inferior, conduzindo a uma incerteza quanto às responsabilidades aquando da coordenação. Se a comunicação interdepartamental for eficiente, um diálogo directo entre os serviços coordenadores territoriais e os serviços funcionais permitirá aumentar a eficácia no tratamento dos problemas, reduzindo os custos administrativos. Por um lado, o sistema dos “chefes de rio” enfatiza um modelo de administração dura,

15 exigindo aos chefes que assumam todas as responsabilidades relativas à resolução dos problemas e à integração dos recursos. No entanto, cada chefe tem as suas próprias atribuições e uma área específica sob o seu controlo, “não sendo prático exigir aos chefes distritais que lidem com tudo”.5 Por outro lado, os serviços territoriais, embora possuam mais conhecimentos locais e tenham algumas vantagens por ficarem mais próximos dos problemas, correm o risco de “ultrapassar as suas competências” se ignorarem os seus serviços coordenadores superiores e contactarem directamente com os serviços funcionais de nível mais elevado. Caso os problemas não sejam resolvidos de forma satisfatória, os serviços territoriais podem ser censurados pelo seu superior. Assim, acontece muitas vezes que os problemas entram num beco sem saída devido à incerteza relativa ao sujeito responsável. Terceiro, na fragmentação dos sujeitos responsáveis pelo tratamento e resolução dos problemas. Numa estrutura governamental de “responsabilidade isomorfa”, existem conflitos entre as esferas de responsabilidade dos serviços territoriais e dos serviços especializados aquando do tratamento dos problemas. No controlo da poluição hídrica, na prática, o “bairrismo” dos serviços envolvidos e a diferença hierárquica podem conduzir ao conflito de interesses e ao empurrar de responsabilidades. “Quanto às zonas cinzentas …… é muito frequente que todos queiram intervir, se for proveitoso, e que todos queiram empurram entre si as eventuais responsabilidades” (Ren Min, 2015). Numa situação em que o assumir de responsabilidades não seja benéfico para si próprio, os serviços especializados procuram empurrar as responsabilidades para os serviços de nível inferior, conduzindo à ausência de um sujeito competente responsável pelo tratamento dos problemas. Em Fevereiro de 2020, houve uma ponte simples no Distrito de Haizhu que apresentava necessidade de reparação e de manutenção, mas como não se sabia qual seria o serviço responsável, o problema saltou de um serviço para outro. Neste caso em que não se sabia qual o serviço responsável, por um lado, o centro distrital de monitorização de rios, sendo responsável pela 5 Com base numa entrevista com o chefe de Gabinete do Chefe do Rio do Distrito de Huadu de Guangzhou, realizada em 26 de Outubro de 2020.

16 construção e manutenção da ponte em causa, empurrou várias vezes a responsabilidade para os serviços territoriais, com o pretexto de “fora do âmbito de competências” e “não ser de sua responsabilidade a manutenção da ponte em causa”, conduzindo à fragmentação de responsabilidades na sua identificação; por outro, o centro distrital de manutenção, com competência especializada, recusou-se a intervir igualmente com o pretexto de “fora do âmbito de competências” e empurrou a responsabilidade para os serviços territoriais, levando à ausência de um serviço responsável. Sob o modelo do controlo da poluição hídrica tradicional, eram muito evidentes os problemas resultantes da fragmentação das responsabilidades. Primeiro, a comunicação pouco eficiente atrasava o processo de circulação de informações e opiniões, aumentando os custos administrativos relativos à identificação das responsabilidades. Os serviços tinham de transmitir as suas opiniões por escrito, em suporte papel, levando a gastar muito tempo na emissão, envio e recepção dos documentos oficiais. “Antigamente, para a comunicação de um problema de poluição hídrica, era preciso que os documentos passassem por cinco serviços e isto levava, em média, 3 dias por cada serviço, pelo que era necessário levar 15 dias para se poder resolver o problema”,6 aumentando imenso os custos administrativos na identificação do sujeito responsável pelo tratamento do problema em causa e diminuindo a eficiência de tratamento. Especialmente quando não são claras as responsabilidades de cada serviço, os serviços procuram empurrar entre si as responsabilidades e os problemas entram num beco sem saída, ficando por resolver durante muito tempo. Segundo, a coordenação pouco eficiente e o processo moroso de identificação do sujeito responsável deixavam passar o tempo oportuno para resolver os problemas. Apesar de se poder proceder à coordenação através da intervenção dos chefes de rio e dos serviços de nível superior nas reuniões presenciais para troca de informações, a ausência de uma gestão sistemática “com registo”, a pouca transparência, a assimetria e o desvio 6 Com base numa entrevista com o Grupo de Chefes de Rio do Centro de Monitorização de Rios de Guangzhou, realizada em 13 de Agosto de 2020.

17 de informações dificultavam a chegada a um consenso comum sobre o sujeito responsável pelo tratamento dos problemas. 2. Mecanismo de capacitação baseada em dados para resolver o dilema da “água sob a administração de nove dragões” Na prática de gestão do ambiente da água sob a coordenação interdepartamental, após introduzida uma ordem de trabalhos, identificada a sequência das operações relevantes e estabelecida uma estrutura em que se encontram interligados os diferentes pontos de situação, o que significa uma remodelação das regras de conduta e das operações, as tecnologias de dados reforçam a implementação das regras de conduta, permitindo uma reacção normalizada às circunstâncias concretas, criando as condições básicas necessárias para a reforma da coordenação interdepartamental. Isto reflecte-se principalmente em três vertentes: 1) a transparência de dados reforça o poder de julgamento e de disposição dos serviços de nível inferior sobre as questões em causa, consolidando a responsabilidade territorial; 2) a agregação de dados aumenta o poder discursivo dos serviços coordenadores, identificando com precisão o sujeito responsável com base em dados; 3) o registo de dados confirma as competências dos serviços de nível inferior baseadas nas competências dos seus dirigentes, consolidando a responsabilidade dos serviços da mesma linha. 1) Transparência dos dados em prol do reforço do poder de julgamento e da disposição dos serviços de nível inferior sobre as questões em causa, consolidando a responsabilidade territorial Sob o modelo de controlo da poluição hídrica tradicional, a circulação de informações dependia geralmente dos documentos oficiais em suporte de papel e do sistema de dados de um único serviço, pelo que eram muito graves os problemas relacionados com a “filtragem” e a “ambiguidade” das informações, impedindo a transmissão objectiva da situação concreta com que os serviços de nível inferior se confrontavam. Assim, os serviços de nível superior inclinavam-se a emitir ordens em conformidade com as normas internas pré-estipuladas,

18 ignorando as circunstâncias concretas em constante mudança de cada caso de poluição hídrica, forçando os serviços de nível inferior a adoptarem uma política de “tamanho único” sem resolver os problemas na fonte. A transparência dos dados permite que os serviços de nível inferior transmitam, da melhor forma, as suas necessidades relativas ao controlo da poluição hídrica, evitando que as informações originais sejam bloqueadas ou filtradas na cadeia de comunicação dos vários níveis. Por um lado, pelas oito ordens emitidas pelo chefe geral de rio da Cidade de Guangzhou, são integrados no sistema informático dos chefes de rio 30 unidades funcionais na área de controlo da poluição hídrica e cada unidade deve designar um funcionário específico para receber e responder às questões colocadas. Encontram-se registadas no sistema de dados todas as operações e opiniões emitidas, permitindo que os serviços de nível inferior tomem conhecimento directo das instruções dos serviços de nível superior. Por outro lado, os chefes de rio de nível inferior, recorrendo ao mecanismo de “apresentação de todos os serviços sempre que o chefe de rio apite” através do sistema informático, entregam os problemas aos serviços dos assuntos de água, da protecção ambiental, da administração urbana, da indústria e tecnologia da informação, da agricultura e da habitação, entre outros, com vista a um tratamento coordenado dos problemas. O sistema informático regista e publicita todos os dados relativos às inspecções realizadas aos rios, aos problemas levantados, às informações postas em circulação, ao processo de extinção das fontes de poluição e ao processo de fiscalização. A transparência dos dados aumenta a autenticidade e a objectividade dos problemas levantados, permitindo a transmissão completa das informações apresentadas pelos serviços de nível inferior aos serviços de nível superior sem “filtragem pessoal”, bem como o conhecimento exacto dos serviços de nível superior sobre as circunstâncias concretas, por forma a elevar a eficiência na identificação das responsabilidades e no tratamento dos problemas. Aliás, na prática, os serviços de nível inferior confrontam-se sempre com as questões relacionadas com os limites das competências e com as relações interpessoais complexas; sob a orientação dos serviços funcionais de nível superior, os serviços de nível inferior ficam no meio

19 dos serviços governamentais de nível intermédio e a sociedade. A publicitação dos dados permite que os serviços de nível inferior afastados da cadeia da decisão transmitam, claramente, as suas necessidades no controlo da poluição hídrica e que as suas palavras deixem de ser facilmente filtradas na circulação das informações, o que reforça o poder de julgamento e de disposição dos serviços de nível inferior sobre as questões em causa, consolidando a responsabilidade territorial. 2) Agregação de dados em prol do reforço do poder discursivo dos serviços coordenadores, identificando com precisão o sujeito responsável com base em dados Sob o modelo da coordenação interdepartamental tradicional, devido às tecnologias de comunicação pouco avançadas e à concorrência entre os diversos serviços, cada serviço ou instituição envolvida era como se fosse uma “ilha isolada”. As questões típicas resultantes da circulação pouco eficiente das informações prendiam-se com a incerteza na identificação dos sujeitos responsáveis, conduzindo a uma situação em que todos os serviços “olham para o incêndio num lugar seguro bem distante do fogo”. Para resolver a dificuldade da troca de informações e os conflitos de interesses entre os serviços envolvidos, foi criado um sistema informático unificado em Guangzhou para a troca de informações e a interacção inter-departamental. Por exemplo, “a ‘plataforma integrada sobre os assuntos da água’ procede à organização e integração dos dados recolhidos e, com base nisto, disponibiliza serviços ao exterior”, disse o engenheiro D do Centro de Monitorização de Rios de Guangzhou. Os dados úteis para o controlo da poluição hídrica, nomeadamente sobre a qualidade e a canalização de água, a drenagem de águas residuais e os “quatro números padrões e os quatro números reais”, anteriormente dispersos por vários serviços, encontram-se integrados na “plataforma integrada sobre os assuntos da água”. Quando os serviços funcionais, tais como os serviços dos assuntos da água e dos investimentos em recursos hídricos e o gabinete dos chefes de rio, deixarem de gastar demasiados recursos

20 humanos e materiais para obter os dados específicos de que necessitam, podem apenas requerê-los através da “plataforma integrada sobre os assuntos da água” (vide Tabela 2). Assim, os serviços que costumavam “actuar à sua maneira” estão interligados virtualmente, reduzindo ainda mais os custos institucionais resultantes da partilha de dados. Tabela 2: Dados requeridos pelos diferentes serviços através da “plataforma integrada sobre os assuntos da água” (entre Julho de 2018 e Novembro de 2019) Entidade requerente Dados requeridos Serviços funcionais ao nível de cidade Serviços de assuntos da água Dados espaciais gerais sobre os recursos hídricos, dados relativos à qualidade da água, dados relativos ao sistema dos “chefes de rio”, mapas geográficos, etc. Sociedade de investimento em recursos hídricos Mapas geográficos e outros dados normalizados Conselho para os assuntos da água Outros dados normalizados Comité de saúde Dados relativos à qualidade da água Serviços funcionais ao nível de distrito Gabinete dos chefes de rio Códigos dos rios e lagos Divisão de gestão do Lago Baiyun Códigos dos rios e lagos Serviços dos assuntos da água Dados espaciais gerais sobre os recursos hídricos, dados relativos à qualidade da água e códigos dos rios e lagos Outros Conselho da Cidade de Pequim Dados espaciais gerais sobre os recursos hídricos e dados relativos à qualidade da água O modelo tradicional de trabalho fragmentado, separado e em diferente tempo e passo foi alterado, passando a ser um modelo de trabalho interactivo, coordenado, simultâneo e tudo ao mesmo passo. A aplicação das tecnologias de dados permite melhorar a circulação das informações, ultrapassando as barreiras geográficas e de comunicação interdepartamental, criando as condições necessárias para um sistema integrado que permite a união e uma interacção estreita entre os serviços. Com a integração e agregação de dados, o gabinete dos chefes de rio pode proceder à combinação e sobreposição de dados multidimensionais, o que permite a identificação da natureza dos problemas, da responsabilidade territorial e do sujeito responsável, clarificando quem deve

21 assumir a responsabilidade quanto às questões relativas à poluição hídrica. Na sequência do avanço das tecnologias de partilha e de comunicação de dados, o gabinete dos chefes de rio ganha um importante suporte para resolver as dificuldades relativas à coordenação interdepartamental e para estudar e determinar as responsabilidades, com base nas opiniões dos serviços especializados e na situação concreta que os serviços de nível inferior enfrentam, reforçando o poder discursivo dos sujeitos heterogéneos sobre a organização e a integração dos recursos disponíveis, assim como a sua capacidade de resposta às questões complexas de gestão. 3) Registo de dados, confirmando as competências dos serviços de nível inferior baseadas nas competências dos seus dirigentes e consolidando a responsabilidade dos serviços da mesma linha Devido à complexidade e à integridade do objecto do controlo, existem sempre zonas “vazias” em que não é bem claro o objecto do controlo na gestão do ambiente da água, criando um espaço livre para que os serviços funcionais empurrem entre si as responsabilidades. Neste sentido, sob o modelo do controlo da poluição hídrica tradicional, os serviços ao nível de cidade costumavam realizar inspecções de surpresa por forma a exercer as suas funções fiscalizadoras, pelo que o “controlo da poluição hídrica por ocasião dos grandes eventos desportivos” se tornava uma forma de supervisionar os serviços locais de nível inferior, conduzindo à falta de um rastreio normalizado e de um acompanhamento contínuo eficiente. Agora, na sequência da criação de um sistema informático para os chefes de rio, podem ser registadas as horas de colocação de questões em circulação, de emissão de opiniões e de missão cumprida, o que serve de indicadores para promover o andamento do processo e para avaliar o desempenho dos serviços envolvidos (vide Figura 1). De uma perspectiva global, o registo informático de todos os trabalhos feitos facilita o conhecimento do Centro de Monitorização de Rios de Guangzhou sobre as circunstâncias concretas do controlo da poluição hídrica nas diferentes áreas sob a sua tutela, reforçando a gestão e a avaliação do desempenho no controlo da poluição hídrica. O responsável principal do sistema de informações para os chefes de rio de Guangzhou disse que “(O sistema) fornece

22 diariamente ao Centro de Monitorização de Rios um relatório baseado nos dados recolhidos sobre os problemas que não foram resolvidos dentro do prazo estipulado e, depois, o Centro de Monitorização de Rios coloca em circulação as informações relativas à situação concreta dos problemas por resolver para dar conhecimento aos chefes de rio”, o que constitui uma motivação para resolver os problemas relativos ao controlo da poluição hídrica e para concluir as missões atribuídas. Com o apoio dos dados, todas as informações e opiniões postas em circulação e as operações postas em prática são inteiramente registadas no sistema informático, atribuindo, com base no poder que os dirigentes possuem para responsabilizar os seus inferiores hierárquicos, aos serviços menos poderosos as competências necessárias. Se não houver resposta por partes dos serviços envolvidos, quando um chefe de rio apite ou quando os serviços coordenadores derem instruções, isso vai ser registado no sistema informático. “Entrego-lhe um trabalho através deste sistema e você não faz? Quando terminar o prazo estipulado para a conclusão do trabalho, vamos levar o problema à consideração superior, o que pode implicar uma responsabilização. Mas, mesmo assim, há questões cujas responsabilidades são reiteradamente empurradas entre os serviços envolvidos. Neste caso, vamos levantar as questões nas reuniões com os dirigentes a quem cabe a decisão final.” (Gabinete do Chefe de Rio do Distrito ZC, 2020). Recorrendo à autoridade dos dirigentes, o sistema de dados atribui aos serviços de fiscalização as competências necessárias, facilitando a comunicação de baixo para cima. O registo de dados permite quantificar os trabalhos dos serviços de nível inferior, tornando-se mais fácil para os serviços de nível superior conhecerem a situação concreta no processo de resolução dos problemas, de forma a definir, de forma flexível, as exigências de trabalho com base nos dados recolhidos relativos aos problemas tratados, atribuindo aos serviços menos poderosos o poder necessário para reportar directamente aos serviços de nível superior as questões verificadas, alterando a fonte de motivação para a resolução dos problemas, deixando de cumprir apenas as normas internas.

23 Figura 1: Fluxograma de comunicação e tratamento de problemas com o suporte de dados Comunicação do problema verificado Análise do problema Identificação do sujeito responsável (distribuindo a responsabilidade)Coordenação multilateral (com a participação de todos os serviços envolvidos tanto a nível vertical como a nível horizontal)A nível vertical A nível horizontalResolução do problema de acordo com a linha de processamentoResponsabilidade territorialCoordenação entre os serviços funcionaisProblema resolvido Verificado e aprovado pelo gabinete dos chefes de rio AprovadoNão aprovado Concluído e extintoInspector ao nível de cidadeTodos os passos registados para reforçar a fiscalização e o controlo (com um registo completo dos procedimentos de comunicação e circulação de dados relativos ao problema da poluição levantado e de identificação e eliminação das suas fontes) Os dados relativos ao problema entram na visão dos serviços competentes para o controlo da poluição hídrica (deixando registados na plataforma os dados fundamentais relativos ao problema)Identificação do sujeito responsável com base nos dados em circulação (distribuindo a responsabilidade e resolvendo o problema de acordo com o plano aprovado)Diálogo e coordenação através da plataforma de dados (a circulação de dados através da plataforma online permite a coordenação interdepartamental em prol da resolução do problema)Fase inicial: Comunicação do problema verificado Fase final: Finalização e fiscalização Fase intermédia: Tratamento do problema 3. Resultados alcançados com a capacitação baseada em dados A capacitação baseada em dados tem em consideração a estrutura orgânica e os regimes aplicáveis de Guangzhou, desempenhando um papel funcional para promover a melhoria da coordenação interdepartamental na gestão do ambiente da água, tendo alcançado resultados notáveis no controlo da poluição hídrica (vide Tabela 3). Primeiro, promove-se uma “gestão simultânea dos serviços de nível superior e de nível inferior” a nível vertical. As diversas funções integradas no “sistema de gestão de informações para os chefes de rio”, por exemplo, incluem a listagem dos trabalhos por fazer, a notificação para resolver os problemas e a comunicação das novidades importantes, permitindo que os chefes de rio e o gabinete dos chefes de rio conheçam as missões por cumprir num determinado período e assegurando a uniformidade das operações dos serviços de nível superior e de nível inferior. Dando como exemplo a taxa de frequência de inspecção, a dos chefes de rio de nível inferior aumentou de 30% em 2017 para

24 99% em 2020 e a taxa global a nível de toda a cidade de Guangzhou mantém-se superior a 98%. Segundo, promovem-se “operações conjuntas” a nível horizontal. Com o “sistema de gestão de informações para os chefes de rio” como ponto de partida, os serviços funcionais competentes para o controlo da poluição hídrica conseguem alcançar uma coordenação “sob fiscalização eficiente e com decisões fundamentadas”. Com uma coordenação eficiente entre os serviços responsáveis pela gestão do ambiente da água, foi concluída a demolição de construções ilegais numa área total de 4,36 milhões de metros quadrados, tendo-se extinguido 76 mil casos de poluição, sendo a taxa de resolução de problemas superior a 98% e tendo sido recuperados 147 corpos de água poluídos. A gestão do ambiente da água alcançou um avanço com o apoio das tecnologias de informação, concretizando uma interconexão de dados e uma integração das estruturas descentralizadas e ultrapassando a “barreira física” a nível vertical e a nível horizontal, respectivamente, entre os serviços dos diferentes níveis hierárquicos e entre os serviços funcionais. Tabela 3: Resultados alcançados com a capacitação baseada em dados da coordenação interdepartamental no controlo da poluição hídrica7 8 Aspecto Conteúdo Modelo de controlo da poluição hídrica Com a participação de todos os serviços envolvidos tanto a nível vertical como a nível horizontal: abrangendo, a nível vertical, todas as cidades, distritos, aldeias, vilas e redes; a nível horizontal, os serviços da indústria e as tecnologias da informação, da administração urbana, da protecção ambiental, da habitação, da silvicultura e dos transportes, entre outros. Á guas abrangidas Mais de 4 mil micro-corpos de água Casos comunicados 137 mil 7 Fonte: Divisão de Ciência e Tecnologia. “A Capacitação do Sistema de ‘Chefes de Rio’ baseada em Dados na Cidade de Guangzhou” [ER/OL]. http://廣州 lt.gd.gov.cn/廣州 lxxh/content/po 廣州t_3147125.html, 2021–11–26. 8 Fonte: Gong Haijie, “O Suporte Informático para a Implementação do Sistema de ‘Chefes de Rio’ na Cidade de Guangzhou” [J]. China Water, 2021(02): 19-21+25.

25 Aspecto Conteúdo Percentagem de processos concluídos Igual ou superior a 99% Número total de vezes que os chefes de rio dos diferentes níveis realizaram inspecções Mais de 1,99 milhões de vezes Taxa de frequência de inspecção Igual ou superior a 98% Extinção de fontes de poluição 76 mil casos Á rea demolida após verificadas construções ilegais 4,36 milhões de metros quadrados Á rea demolida 1,06 milhões de metros quadrados Nota: Dados até 14 de Novembro de 2020. III. A experiência de Guangzhou na capacitação da coordenação interdepartamental referente à gestão do ambiente da água baseada em dados e a sua inspiração para Macau A coordenação interdepartamental pouco eficiente representa um grande desafio para o Governo da RAEM que tem analisado constantemente a possibilidade de recorrer às tecnologias de dados para melhorar a coordenação interdepartamental nos últimos anos. Já em 2001, o Governo da RAEM criou um grupo de trabalho interdepartamental para a implementação do “Governo Electrónico”, responsável pela coordenação do desenvolvimento da governança de dados. Em 2005, foram divulgadas as “Bases de Desenvolvimento dos Serviços do Governo Electrónico (2005-2009)” onde foi definida a missão de “elevar, através da aplicação das tecnologias de informação e dos meios de modernização administrativa, a qualidade e a eficácia dos serviços da Administração Pública e reduzir os custos de funcionamento”. Em 2010, face aos problemas confrontados, tais como a partilha de dados pouco eficiente entre os serviços públicos e à situação de “cada um dos serviços públicos actuar à sua maneira”, foi criado o Centro de Dados do Governo para promover a gestão centralizada e unificada dos sistemas de informação. Em 2021, com a entrada em vigor da Lei da Governação Electrónica e de um regulamento administrativo que estabelece as normas

26 complementares necessárias à execução da referida lei, foi obviamente reforçada a regulamentação em matéria de capacitação da coordenação interdepartamental baseada em dados. No entanto, na prática, acontece com grande frequência a “empurra de responsabilidades entre as cinco secretarias”. Recorrendo igualmente a dados para capacitar a administração, porque é que algumas cidades, incluindo Macau, não conseguiram alcançar os resultados projectados, enquanto Guangzhou obteve um grande sucesso? Para conhecer as razões, é necessário perceber que o sucesso na capacitação baseada em dados depende não apenas da construção informática, mas também da construção estrutural e da construção institucional. No caso de Macau, devido às estruturas hierárquicas dispersas que conduzem a uma coordenação pouco eficiente e a pouca importância dada ao estabelecimento de um regime que assegure a eficiência da coordenação interdepartamental, os serviços electrónicos desenvolvidos ao longo dos anos compreendem apenas os serviços relacionados com o requerimento, a consulta e a marcação prévia. Quanto às características do governo electrónico de Macau, a partilha e a troca de informação são principalmente concretizadas numa linha vertical, ou seja, entre os serviços sob a tutela da mesma secretaria, e no domínio das actividades da mesma natureza. Existem problemas graves tais como a gestão separada de serviços administrativos, a coordenação pouco eficiente entre as secretarias, a falta de um regime de responsabilização eficaz e a pouca informatização do funcionamento administrativo interno. 1. Clarificar as fronteiras funcionais dos serviços públicos e traçar um planeamento global perfeito sobre a coordenação interdepartamental Sob o antigo sistema de gestão do ambiente da água, quase todos os serviços envolvidos tinham competência para definir os próprios critérios de gestão, pelo que, na prática, era muito frequente surgirem “lutas” entre os critérios estabelecidos pelos diferentes serviços. Por exemplo, houve uma “luta entre os padrões de avaliação” definidos pelo Departamento dos Assuntos da Água de

27 Guangzhou e pelo Departamento de Protecção Ambiental de Guangzhou, pelo que, às vezes, o resultado da avaliação da qualidade da água do mesmo sítio e do mesmo período, feita pelo Departamento dos Assuntos da Á gua de Guangzhou e pelo Departamento de Protecção Ambiental de Guangzhou, podia ser diferente, ou seja, um considerou que a qualidade da água atingiu o padrão exigido e o outro não. Em certa medida, isto significa que os serviços envolvidos faziam trabalhos repetidos, utilizavam padrões diferentes e não trocavam os resultados da avaliação, nem queriam trocar e aproveitar, levando a que cada serviço tivesse a sua própria atitude quanto às questões da poluição hídrica, dificultando a promoção de operações conjuntas. Face às questões complicadas relativas à gestão do ambiente da água, o “Plano de implementação global do Sistema dos ‘Chefes de Rio’ em Guangzhou” enfatiza a competência do gabinete dos chefes de rio na identificação do sujeito responsável, confirmando a responsabilização do serviço seleccionado para a resolução dos problemas, eliminando, de forma efectiva, as questões relativas à incerteza das competências de cada serviço envolvido, deixando de assumir apenas as tarefas de baixo risco. Por exemplo, no âmbito da gestão dos rios, lagos e zonas costeiras, é muito claro “qual é a área sob a supervisão de um determinado serviço” e “em que área um determinado serviço deve assegurar a sua preservação”, etc., confirmando as responsabilidades dos serviços funcionais, como por exemplo, o Comité da Indústria e das Tecnologias da Informação responsabiliza-se pela reformulação das empresas rotuladas de “sujas e poluentes” ; 9 o Comité da Administração Urbana responsabiliza-se pela 9 “Aviso sobre o Plano de Reforço do Controlo das Instalações ‘Sujas e Poluentes’ em Guangzhou”, emitido e divulgado pelo Governo Popular de Guangzhou, em prol da reformulação ou fecho das instalações, rotuladas de “sujas e poluentes” e da construção de “subdistritos e aldeias típicas”: promover a reformulação ou fecho das instalações, rotuladas de “sujas e poluentes” e a construção de “ruas e aldeias típicas” na Aldeia TH do Distrito BY e na Aldeia L Guangzhou do Distrito HD da Cidade de Guangzhou, fazendo, em tempo útil, um balanço dos resultados alcançados por forma a aprender com a experiência prática para promover a reformação ou fecho das instalações, rotuladas de “sujas e poluentes”, em toda a cidade de Guangzhou. Unidade Líder: Comité da Indústria e das Tecnologias da Informação de Guangzhou e governos do Distrito BY e do Distrito HD. Unidade de colaboração:

28 demolição de construções ilegais nas áreas da conservação da água e o Departamento da Protecção Ambiental responsabiliza-se pela monitorização da qualidade da água. 10 Dependendo da autoridade líder, são uniformizados os critérios de prevenção, controlo e inspecção, o que implica que a competência para definir os critérios de gestão do ambiente hídrico está concentrada no gabinete dos chefes de rio, resolvendo o antigo problema das “lutas de critérios” entre os diversos serviços. Existem obviamente questões relativas à sobreposição e duplicação entre as funções dos serviços públicos do Governo da RAEM. O Chefe do Executivo apontou, no Relatório das Linhas de Acção Governativa para 2020, que “alguns dos aspectos da Administração Pública e do sistema jurídico não acompanham a nova conjuntura de desenvolvimento”. A sobreposição de funções constitui um problema bastante notável da Administração Pública de Macau durante um longo período de tempo. Houve um estudo que revelou que “em matéria de desenvolvimento cultural, é mais grave a sobreposição entre as funções do Instituto para os Assuntos Cívicos e Municipais (IACM) e do Instituto Cultural; em matéria de actividades recreativas e desportivas, existe uma duplicação entre as funções do IACM e as do Instituto do Desporto; em matéria de manutenção e conservação de arruamentos, verifica-se uma sobreposição entre as funções do IACM e as da Direcção dos Serviços de Solos, Obras Públicas e Transportes (DSSOPT). Quanto às questões de saúde nas habitações privadas abandonadas, os serviços de saúde não têm competência para intervir e o IACM também não”.11 Tudo isto conduz à baixa eficiência administrativa dos serviços públicos, a uma Departamento dos Assuntos da Á gua, Departamento da Protecção Ambiental e Departamento de Renovação Urbana de Guangzhou. 10 “Plano de Implementação Global do Sistema de ‘Chefes de Rio’ em Guangzhou”: compete ao Departamento da Protecção Ambiental promover a execução do plano de prevenção e controlo da poluição hídrica, coordenar a fiscalização da qualidade da água potável e assegurar a execução da lei relativa ao controlo do despejo de resíduos sólidos industriais e dos resíduos perigosos. 11 Chen Ruilian e Yang Aiping (Ed.), Colecção Estudos sobre Governos Locais e Administração Pública Regional [M]. 2015.

29 alocação pouco eficaz dos recursos humanos e a uma coordenação inter-departamental deficiente, dificultando o acesso dos cidadãos aos serviços do Governo, complicando os procedimentos do recrutamento de funcionários públicos. Dando como exemplo o controlo do turismo ilegal, o combate ao turismo ilegal não pode ser apenas da responsabilidade da Direcção dos Serviços de Turismo (DST), devendo contar ainda com a colaboração dos Serviços de Alfândega, do Corpo de Polícia de Segurança Pública (CPSP) e da Direcção dos Serviços para os Assuntos Laborais (DSAL), no sentido de proceder a inspecções nos postos fronteiriços. No entanto, na prática, estão a ser ignoradas as funções dos serviços acima referidos, fazendo com que a fiscalização do cumprimento da lei dependa apenas da apresentação de denúncias por parte do próprio sector turístico que dá origem à investigação e à inspecção pelos trabalhadores da DST. Assim, muitas vezes, os grupos turísticos ilegais saíram de Macau antes de a DST obter provas suficientes sobre a ilegalidade destes grupos. Assim, torna-se necessário aprofundar a reforma da Administração Pública de Macau e aperfeiçoar o enquadramento jurídico. Antes de mais, é indispensável proceder a uma análise global sobre a classificação das actuais funções dos serviços públicos, por forma a determinar quais as funções a manter, quais as funções a transferir e quais as funções a extinguir. Com base numa análise sobre as funções dos serviços públicos, devem ser definidas as funções fundamentais de cada serviço. Depois, quanto às funções idênticas ou semelhantes assumidas por diferentes serviços públicos, regra geral, estas funções devem ser assumidas apenas por um único serviço, resolvendo-se, gradualmente os problemas de sobreposição ou duplicação de funções dos serviços públicos, eliminando-se a possibilidade da ocorrência de “conflitos funcionais” entre os serviços. Por fim, relativamente às funções difíceis de atribuir apenas a um serviço que, verdadeiramente, devem ser assumidas por dois ou mais serviços, deve ser claro qual o serviço líder e quais os serviços de colaboração na execução de operações conjuntas, bem como qual a relação entre os serviços envolvidos, de forma a assegurar que todos os serviços cumpram as responsabilidades que lhes incumbem, com uma coordenação eficiente.

30 2. Criar uma autoridade responsável pela coordenação interdepartamental de nível hierárquico superior em relação aos outros serviços e promover uma reforma institucional baseada em dados Como se pode assegurar a implementação bem-sucedida de um regime de coordenação? Isto requer a atribuição de um significado político ainda maior a tal regime entre os governos locais, criando uma autoridade responsável pela unificação do pensamento dos serviços envolvidos e pela coordenação dos interesses e trabalhos desses serviços. Os “chefes de rio” resultam de uma iniciativa inovadora para a gestão do ambiente da água que, recorrendo à “autoridade central”, se implementa de cima para baixo, tendo sido criados, a nível vertical, quatro níveis de chefes de rio: ao nível de província, de cidade, de distrito e de aldeia e estabelecida, a nível horizontal, uma integração dos serviços funcionais, tais como os dos assuntos da água, da protecção ambiental, da administração urbana e da agricultura. Assim, nasceu o “gabinete dos chefes de rio” como autoridade responsável pela coordenação das funções dos serviços tanto a nível vertical como a nível horizontal. Nas “Linhas Orientadoras para a Implementação Nacional do Sistema dos ‘Chefes de Rio’ ”, emitidas e divulgadas pelo Comité Central do Partido Comunista da China, e no “Plano de Concre-tização das ‘Linhas Orientadoras para a Implementação Nacional do Sistema de Chefes de Rio’ ”, emitido e divulgado pelo Ministério dos Recursos Hídricos e pelo Ministério da Protecção Ambiental, está expressamente definido o elevado posicionamento do “gabinete dos chefes de rio”. Dando como exemplo a cidade de Guangzhou, foi criado em 5 de Junho de 2017 um grupo-líder para a implementação global do sistema de “chefes de rio”, que dispõe de um gabinete de chefes de rio, associado ao departamento dos assuntos da água ao nível de cidade. São membros do gabinete de chefes de rio da cidade de Guangzhou, o Departamento de Organização do Comité da Cidade, o Departamento de Propaganda do Comité da Cidade, o Comité de Desenvolvimento e Reforma da Cidade, o Comité da Indústria e das Tecnologias da Informação da Cidade, o

31 Departamento de Finanças de Cidade, o Comité de Planeamento Territorial da Cidade, o Departamento de Protecção Ambiental da Cidade, o Comité de Habitações Urbanas e Rurais da Cidade, o Comité de Transportes da Cidade, o Departamento dos Assuntos da Á gua da Cidade, o Departamento de Agricultura da Cidade, o Departamento de Silvicultura e Florestas da Cidade, a Sociedade de Investimento em Recursos Hídricos e outros serviços relacionados dos governos distritais. A criação de tal mecanismo exige que os líderes principais do partido e dos governos locais assumam também a responsabilidade principal pela gestão dos rios e lagos, reforçando o planeamento global sobre a gestão do ambiente da água através da integração dos recursos disponíveis dos serviços envolvidos a nível horizontal. Além disso, foi criado ainda um mecanismo de fiscalização, avaliação do desempenho e de responsabilização a nível vertical, por forma a conferir ao gabinete dos chefes de rio uma maior autoridade, identificando o líder de uma linha vertical como sujeito responsável principal, realçando as vantagens da estrutura de administração unitária para a integração das funções dispersas por diversos serviços relacionados com a gestão da água no líder do partido e do governo local, permitindo uma gestão sistemática sobre os assuntos complexos. A capacitação baseada em dados só pode realçar o seu papel político se tiver sido estabelecida uma estrutura orgânica fundamental para a gestão do ambiente da água. Saindo desta estrutura, que serve de base, os dados não vão conseguir realçar o seu papel positivo, mas, pelo contrário, conduzem a uma maior confusão na gestão. A pouca eficiência na cooperação e na coordenação entre serviços públicos de Macau relaciona-se com a pouca autoridade dos serviços coordenadores. “Os organismos de coordenação interdepartamental produzem efeitos menos satisfatórios e a sua causa principal prende-se com o facto de que o serviço de liderança e os outros serviços públicos envolvidos serem do mesmo nível hierárquico, pelo que não existe uma relação de subordinação entre o serviço de liderança e os outros serviços, havendo apenas uma relação de cooperação. Neste sentido, o serviço de liderança tem pouca autoridade para coordenar as

32 operações conjuntas projectadas.” 12 Em termos de estrutura orgânica, o Governo da RAEM dispõe de cinco secretarias, nomeadamente, a Secretaria para a Administração e Justiça, a Secretaria para a Economia e Finanças, a Secretaria para a Segurança, a Secretaria para os Assuntos Sociais e Cultura e a Secretaria para os Transportes e Obras Públicas. As cinco secretarias e os serviços a elas subordinados são responsáveis pela execução da lei e das políticas adoptadas. As cinco secretarias são como se fossem cinco pequenos “governos” do mesmo nível hierárquico, sem uma relação de subordinação e com funções diferentes. A comunicação entre a secretaria e cada um dos serviços sob a sua tutela normalmente não suscita problemas, mas não há um mecanismo de coordenação entre os serviços sob tutela de secretarias diferentes ou mesmo sob a tutela da mesma secretaria, o que conduz à tomada de decisões à porta fechada por cada uma das secretarias, sem qualquer restrição imposta por outras secretarias. Na prática, é frequente o empurrar de responsabilidades entre as secretarias quanto aos trabalhos que carecem de uma coordenação entre secretarias. Assim, deve ser aperfeiçoado o sistema de liderança em Macau, no sentido de criar uma autoridade responsável pela coordenação interdepartamental que fica num lugar hierarquicamente superior às secretarias, por forma a assegurar e fiscalizar conjuntamente a coordenação interdepartamental e reforçar a integridade das políticas a adoptar. Em seguida, é necessário criar um sistema integrado de dados, sob a liderança da autoridade acima referida e com base nos actuais bancos de dados disponíveis. O sistema deve funcionar sob a direcção do chefe de dados do governo e com a participação de todos os serviços, construindo um “pilar de suporte” para o “governo digital”, baseado numa coordenação altamente eficiente. 12 Lou Shenghua, “Uma Reflexão sobre o Aperfeiçoamento dos Mecanismos de Coordenação Interdepartamental do Governo de Macau” [J]. Revista de Administração Pública de Macau, Vol. XXXIV, n.º 132, 2021-2.º.

33 3. Criar um mecanismo de responsabilização e promover a integração do sistema de dados e do sistema de fiscalização As tecnologias de dados trazem uma reforma completa ao funcionamento do governo. Mas uma coisa que não se deve ignorar é que a gestão de megadados é muito exigente, a eficácia das tecnologias avançadas pode ser reduzida devido à administração atrasada. 13 O modelo de regulamentação informática também representa algumas desvantagens quanto à sua passividade, neutralidade e negativismo. A utilização de um único algoritmo conduz sempre à ignorância das pressões políticas sentidas nos serviços públicos, nomeadamente quanto à resposta às necessidades da sociedade e ao limite dos recursos disponibilizados para o controlo da poluição hídrica, fazendo com que a utilização dos dados e das tecnologias de informação se transformem numa mera formalidade, continuando os serviços públicos a procurar empurrar entre si as responsabilidades. Neste sentido, as tecnologias da informação como meio regulatório carecem de outros meios regulatórios com capacidade de juízo de valor e com maior operacionalidade para as motivar e apoiar. Tais meios regulatórios com capacidade de juízo de valor e com operacionalidade apontam para os sistemas, nomeadamente os sistemas de fiscalização e de responsabilização. Desde a implementação do sistema de “chefes de rio”, para promover da melhor forma a gestão do ambiente da água na cidade de Guangzhou, foram elaborados vários documentos de políticas, tendo sido criado um mecanismo de supervisão relativamente perfeito. Por exemplo, em Janeiro de 2018, foi emitido o “Aviso do Gabinete do Chefe de Rio da Cidade de Guangzhou sobre a Realização de Inspecções Específicas na sequência da Implementação Global do Sistema de ‘Chefes de Rio’ ”,14 determinando expressamente que as inspecções são feitas sob a liderança do Gabinete dos Chefes de Rio da Cidade de Guangzhou, com a 13 Xue Jingang e Pang Mingli, “A Gestão de Megadados e a Burocracia na Era ‘da Internet Plus’: Substituição, Concorrência ou Integração? – Com base numa Análise Integrada” [J]. E-Government, 2020(04):81-90. 14 “Aviso do Gabinete do Chefe de Rio da Cidade de Guangzhou sobre a Realização de Inspecções Específicas na sequência da Implementação Global do Sistema de ‘Chefes de Rio’” (N.º 24 (2018), Gabinete do Chefe de Rio da Cidade de Guangzhou). 2018.1.25.

34 intervenção dos chefes ao nível departamental dos serviços dos assuntos da água, da protecção ambiental, da agricultura, da administração urbana, do planeamento territorial e da silvicultura e florestas, como chefes dos “pequenos grupos de trabalho”, sendo sujeitos à inspecção os governos distritais e das aldeias, os gabinetes de subdistritos e a Sociedade de Investimento em Recursos Hídricos de Guangzhou (vide Tabela 4), supervisionando, de forma abrangente, os trabalhos subsequentes à implementação do sistema de “chefes de rio”, tais como o cumprimento dos padrões estipulados, a inspecção da qualidade da água da cidade, a responsabilização relativa aos casos de poluição e a reformulação das instalações rotuladas de “sujas e poluentes” (vide Tabela 5). Tabela 4: Escala de serviço para inspecções específicas na sequência da implementação global do Sistema de “Chefes de Rio” Grupo Objecto sujeito à inspecção Chefe de grupo Subchefe de grupo Pessoal do Gabinete dos Chefes de Rio Grupo 1 Districtos de CH e de ZC Departamento districtal de protecção ambiental (chefe ao nível departamental) Chefe de divisão do Gabinete dos chefes de Rio de Guangzhou Grupo de Estudos Integrados Grupo 2 Districtos de N Guangzhou e de PY Departamento de agricultura (chefe ao nível departamental) Chefe de divisão do Gabinete dos chefes de Rio de Guangzhou Grupo de Fiscalização de Obras Grupo 3 Districtos de TH e de BY Comité de administração urbana (chefe ao nível departamental) Chefe de divisão do Gabinete dos chefes de Rio de Guangzhou Grupo de Prevenção e Controlo da Poluição Grupo 4 Districto de LW e de YX Comité de habitações (chefe ao nível departamental) Chefe de divisão do Gabinete dos chefes de Rio de Guangzhou Grupo de Planeamento Grupo 5 Districtos de HZ e de HP Comité de planeamento nacional (chefe ao nível departamental) Chefe de divisão do Gabinete dos chefes de Rio de Guangzhou Grupo de Fiscalização e Responsabilização Grupo 6 Districtos de HD e Sociedade de Investimento em Recursos Hídricos Departamento florestal (chefe ao nível departamental) Chefe de divisão do Gabinete dos chefes de Rio de Guangzhou Grupo de Comunicação Social e Propaganda Foi igualmente criado um sistema de supervisão entre os serviços funcionais, por exemplo, foi revisto o “Aviso do Departamento dos Assuntos da Água da

35 Cidade de Guangzhou sobre a Nova Distribuição de Tarefas no âmbito da Inspecção e Controlo Global do Ambiente da Água”,15 nomeadamente no que diz respeito às missões principais que devem ser cumpridas, determinando expressamente a prioridade dada à recuperação de 187 rios e lagos poluídos, à reorganização e construção de 16 canos ou canais de água, à reformulação das instalações rotuladas de “sujas e poluentes”, à demolição das construções ilegais poluentes e à realização de “quatro limpezas” (limpeza de edifícios, de poços, de redes e de rios). Em prol da implementação do chefe dos “chefes de rio”, é dada igualmente prioridade ao aperfeiçoamento da política “um rio, um plano” e à comunicação ao ponto de situação dos trabalhos entregues aos chefes de rio, etc. Tabela 5: Lista de verificação para as inspecções específicas na sequência da implementação global do sistema de “Chefes de Rio” N.º Projecto de supervisão especial Conteúdo 1 “Um rio, um plano” Progresso da implementação do plano estabelecido, etc. 2 Criação de vilas naturais e de chefes de rio Quantidade de vilas naturais e de chefes de rio, etc. 3 Inspecção a realizar por chefes de rio aos níveis de distrito, aldeia e vila Número de inspecções realizadas por chefes de rio de diferentes níveis, evolução dos problemas verificados nas inspecções, etc. 4 Responsabilização Quantidade de documentos oficiais relacionados com a responsabilização dos chefes aos níveis de distrito e de aldeia, situação de execução concreta, etc. 5 Controlo e demolição de construções ilegais Quantidade revista / definida no planeamento global ao nível de distrito, ponto de situação, etc. 6 “Limpeza de casa em casa” Quantidade revista / definida no planeamento global ao nível de distrito, ponto de situação, etc. 7 Propaganda na imprensa Divulgação de notícias, informações e materiais úteis, etc. 8 Controlo das instalações rotuladas de “sujas e poluentes” Quantidade de instalações rotuladas de “sujas e poluentes”, de “construções ilegais” e de “boca de descarga de poluentes”, verificadas nas inspecções, etc. 9 “Limpeza de poços, redes e rios” Resultados alcançados, etc. 15 “Aviso do Departamento dos Assuntos da Água da Cidade de Guangzhou sobre a Nova Distribuição de Tarefas no âmbito da Inspecção e Controlo Global do Ambiente da Água” (N.º 10 (2018), Rios e Lagos de Guangzhou). 2018.3.2.

36 Além disso, o sistema de responsabilização que se baseia no sistema de supervisão acima referido constitui uma garantia para a implementação efectiva das políticas de controlo da poluição hídrica adoptadas pelos chefes de rio. Desde a implementação global do sistema de “chefes de rio” em toda a cidade de Guangzhou, em primeiro lugar, ao nível de cidade, foram elaborados e divulgados sucessivamente planos concretos para o controlo da poluição hídrica, orientações sobre as inspecções de rios e lagos e documentos de responsabilização, criando uma forte supervisão sobre o desempenho e a implementação das políticas adoptadas; em segundo lugar, ao nível de cidade e do distrito, foram constituídos vários sistemas, tais como o sistema de reunião, o sistema de comunicação de informações, o sistema de supervisão, o sistema de avaliação do desempenho e o sistema de incentivos, por forma a reforçar o contacto entre os quatro níveis de chefes de rio e fornecer uma plataforma para a partilha e a troca de experiências, a coordenação dos trabalhos, o levantamento de dúvidas e a solicitação de opiniões sobre questões difíceis de resolver; em terceiro lugar, o curso da água foi dividido em partes, devendo cada chefe de rio assumir a responsabilidade pela gestão de uma destas partes, o desempenho dos chefes de rio fica sujeito a supervisão e avaliação através de relatórios semanais e de “listas vermelha e negra”; em quarto lugar, através da melhoria constante dos sistemas informáticos sobre as inspecções realizadas e os trabalhos feitos em prol do controlo da poluição hídrica e do desenvolvimento de mais plataformas e aplicações móveis, todos os trabalhos realizados ficam registados e com rastreio, concretizando uma fiscalização contínua. Assim, foi criado um sistema de supervisão e responsabilização, do regime jurídico à estrutura hierárquica, do colectivo ao individual e do processo ao resultado, fornecendo um forte suporte à concretização dos objectivos traçados nas políticas de controlos da poluição hídrica. Ainda não foi traçado um plano para a criação de um sistema de responsabilização dos membros do Governo da RAEM. Neste momento, como base legal para responsabilizar os membros do Governo, as “Disposições Fundamentais do Estatuto do Pessoal de Direcção e Chefia” aplicam-se apenas ao pessoal de direcção (directores e subdirectores) e ao pessoal de chefia, excluídos

37 os secretários e os titulares dos outros principais cargos do Governo, o que provoca facilmente insatisfação e depressão dos funcionários públicos de nível intermédio e de nível inferior. A ausência de um regime de responsabilização dos titulares dos principais cargos do Governo implica a falta de um suporte funda-mental para a coordenação eficiente. Dando como exemplo, para o controlo das obras viárias, face à repetição de obras de abertura de valas na via pública, à pouca garantia da qualidade das obras e às queixas dos cidadãos devido ao transtorno causado pelas frequentes obras viárias, foi criado um grupo interdepartamental “Grupo de Coordenação de Obras Viárias” para coordenar as obras viárias. No entanto, depois de mais de dez anos de funcionamento deste grupo inter-departamental, a situação não melhorou, levando o Comissariado da Auditoria a proceder a uma auditoria de resultados sobre a “Coordenação e Gestão de Obras Viárias”. A pouca eficiência do mecanismo de coordenação das obras viárias deve-se principalmente a que o grupo de coordenação não é a entidade competente para autorizar a execução das obras, o seu papel é apenas uma plataforma de comunicação, pelo que não consegue aproveitar as medidas sancionatórias previstas na lei, fazendo com que a coordenação em matéria de obras viárias dependa apenas da consciência da necessidade de colaboração dos serviços envolvidos. Neste sentido, o Governo da RAEM deve aperfeiçoar constantemente o sistema de responsabilização dos membros do Governo, criando uma instituição líder da cooperação interdepartamental, clarificando as responsabilidades de cada um dos serviços envolvidos. Após a criação desse sistema de responsabilização, é necessário procurar realçar o papel instrumental dos dados na fiscalização do cumprimento, conferindo “capacidade” aos dados para forçar o cumprimento das missões por parte dos sujeitos responsáveis identificados. Só quando adaptados a um sistema de fiscalização em vigor é que os dados conseguem maximizar o seu desempenho. Face a um grande volume de dados heterogéneos, as forças externas enfrentam-se com custos excessivos inerentes à aquisição de informações. Assim, torna-se necessário padronizar os dados em prol da sua organização e agregação, aumentando a sua adaptabilidade ao sistema de fiscalização, de forma a fornecer

38 dados sólidos para o exercício das funções fiscalizadoras, forçando os serviços a cumprir as suas competências. Além disso, podemos ver que os dados podem ser bons e maus, pelo que não lhes pode faltar um controlo eficiente, sendo necessário criar um sistema para assegurar a segurança dos dados. Quanto mais entidades tiverem acesso aos dados partilhados, mais difícil é garantir a sua segurança, especialmente os dados confidenciais, cuja publicitação pode ameaçar a segurança dos serviços envolvidos e até do País. Neste sentido, deve ser dada importância à fiscalização do próprio sistema de dados aquando da partilha dos dados, lidando bem com a relação entre “retenção de dados” e “partilha de dados”, assegurando a responsabilização das entidades responsáveis pelo funcionamento do sistema de dados, criando um sistema de fiscalização da segurança de dados e traçando um planeamento global para a protecção e a colecta de dados, bem como para as respostas a riscos. 4. Promover a agregação dos dados multidimensionais e estimular a integração dos valores dos diversos serviços públicos Na gestão do ambiente da água, é necessário encontrar soluções para eliminar as barreiras entre os serviços relativamente à troca de informações para elevar a eficiência dos recursos limitados. O sistema de “chefes de rio” oferece uma solução eficaz, ou seja, através da criação de uma plataforma, é concretizada a partilha de informações entre os diversos serviços, aproveitando da melhor forma os recursos disponíveis e maximizando a eficiência administrativa. Com a entrada em vigor do “Sistema de Partilha de Informações na sequência da Implementação Global do Sistema de Chefes de Rio em Guangzhou”, torna-se claro quais são as responsabilidades que os serviços assumem na partilha de informações e quais são as informações que devem ser partilhadas. Cada serviço disponibiliza e partilha dados básicos e profissionais na interface dos dados abertos ou mediante o carregamento dos dados na plataforma, contribuindo para a agregação dos dados relacionados com o controlo da poluição hídrica, assegurando o desempenho das funções de coordenação do gabinete dos chefes de rio, clarificando assim o princípio da troca de dados entre os serviços sobre “quem lidera, quem fornece e

39 quem é responsável”. Por exemplo, o Departamento de Agricultura partilha dados relacionados com a piscicultura e a criação de gado; o Comité de Administração Urbana partilha dados relacionados com os postos de colecta de lixo e de tratamento de resíduos, o Departamento de Protecção Ambiental partilha dados relacionados com a monitorização da qualidade da água, levando os serviços envolvidos a criar uma plataforma de partilha de informações relacionadas com o controlo da poluição hídrica. A partilha eficiente de informações e de recursos desempenha um papel fundamental para eliminar as barreiras entre os serviços relativamente à troca de informações para elevar a eficiência da coordenação interdepartamental. A agregação dos dados multidimensionais ajuda a promover a coordenação interdepartamental na resolução de problemas. Recorrendo à utilização das novas tecnologias e meios de informação, a cidade de Guangzhou conseguiu criar um mecanismo de operação conjunta, de comunicação e de coordenação entre os serviços de nível superior e de nível inferior. É promovida a transmissão de instruções de cima para baixo, ao mesmo tempo que é facilitada a comunicação de problemas concretos relacionados com a poluição hídrica de baixo para cima. Dando com exemplo o tratamento da poluição hídrica com o apoio da aplicação do “Sistema de Chefes de Rio de Guangzhou”, quando um chefe de rio de nível inferior verifica um problema de poluição, informa o gabinete de controlo da poluição hídrica da cidade que entrega o trabalho ao governo distrital e este, por sua vez, manda-o para o governo de aldeia (subdistrito) para tratamento do problema, enquanto este último o manda para o governo de vila (bairro), e assim por diante, com vista ao controlo efectivo da poluição hídrica. Todavia, o desenvolvimento das tecnologias de dados promovido pelo Governo da RAEM ainda não conseguiu alcançar os objectivos básicos de reduzir os custos administrativos, elevar a eficiência administrativa e melhorar os serviços públicos. Existem ainda entraves e insuficiências que o Governo da RAEM deve resolver no domínio da electronização da gestão administrativa interna e dos

40 serviços públicos.16 O Chefe do Executivo apontou, no Relatório das Linhas de Acção Governativa para 2020, que a reforma dos serviços públicos deve “recorrer à utilização das novas tecnologias e meios de informação e construir, através da aplicação de megadados, um Governo digital ”. Assim, torna-se necessário reforçar a agregação dos dados multidimensionais e a integração dos sistemas de dados existentes, de forma a criar uma plataforma de dados unificada que sirva de suporte técnico para a integração dos valores dos diferentes serviços públicos. “Em termos de construção institucional, deverão ser adoptadas medidas relacionadas para promover a partilha de informações entre os serviços públicos. Por exemplo, é necessário clarificar os direitos, os deveres e as responsabilidades dos serviços públicos na partilha de informações, reforçando a gestão, a coordenação, a avaliação e a responsabilização nesta matéria, estabelecendo critérios uniformizados para a partilha de informações”.17 Em termos concretos, a nível vertical, deve ser traçado um planeamento global, estabelecendo políticas de partilha de dados e da sua gestão, padronizando o formato dos dados, melhorando a eficácia da troca de informações, evitando a filtragem de dados na cadeia de comunicação, reforçando a compreensão mútua e o consenso comum dos serviços de nível superior e de nível inferior; e, a nível horizontal, os serviços públicos devem colaborar na coordenação, partilhando e promovendo a integração dos dados. Além disso, deve ser promovida a divulgação interna deõs dados agregados, permitindo uma transparência quanto aos sujeitos responsáveis, clarificando a entidade principal responsável e as entidades colaboradoras, reforçando a vontade de colaboração interdepartamental. 16 Yin Yifen e Chen Qingyun, “O Desenvolvimento da Governação Electrónica da RAEM: Retrospectiva e Perspectivas” [J]. The Journal of Shanghai Administration Institute, 2016,17(06):14-20. 17 Yin Yifen, “Uma Análise Preliminar sobre a Construção do Governo Digital de Cima para Baixo” [N]. Diário de Macau, 2021-06-02. C12.

Administração n.º 134, vol. XXXIV, 2021-4.º 1 A Natureza Jurídica dos Acordos Inter-regionais e a Sua Posição Hierárquica nas Fontes de Direito da RAEM Ilda Cristina Ferreira I. Intróito Com a crescente integração regional da zona da Grande Baía (inserida no Delta do Rio das Perolas1 e na região prioritária da Rota da Seda Marítima no Século XXI 2) e o natural estreitamento das relações económicas e comerciais entre a Região Administrativa Especial de Macau (RAEM), a Região Administrativa Especial de Hong Kong (RAEHK) e o Interior da China, em particular no contexto das 11 cidades do projecto de construção da Grande Baía,3  O presente texto é da exclusiva responsabilidade da autora, não podendo as opiniões nele expressas ser imputadas a qualquer outra pessoa ou entidade.  Doutoranda da Faculdade de Direito da Universidade de Hong Kong. Mestre em Estudos Europeus pela Universidade de Macau e o Instituto de Estudos Europeus de Macau, licenciada em Direito pela Faculdade de Direito da Universidade Clássica de Lisboa. Jurista. Ex-Chefe do Departamento do Direito Internacional e Inter-regional da Direcção de Serviços dos Assuntos de Justiça da RAEM (2016-2020). Ex-Coordenadora da Disciplina de Direito Internacional Público e Assistente convidada em regime de tempo parcial da Faculdade de Direito da Universidade de Macau. 1 Vide, entre outros, “Linhas Gerais do Planeamento para a Reforma e Desenvolvimento do Delta do Rio das Pérolas (2008-2020)” (https://www.dsedt.gov.mo/public/docs/EETR_PDR_RD/introduction/en/pr d_rd_outline_e.pdf). Sobre o papel da RAEM no âmbito da cooperação na região do Pan-Delta do Rio das Pérolas, vide página electrónica da DSEDT (https://www.dsedt.gov.mo/pt_PT/web/public/pg_hom e?_refresh=true). 2 Vide, entre outros, “Vision and Actions on Jointly Building Silk Road Economic Belt and 21st-Century Maritime Silk Road”, disponível em: http://en.ndrc.gov.cn/newsrelease/201503/t20150330_669367.ht ml 3 Aviso do Chefe do Executivo n.º 40/2017, “Acordo-Quadro para o Reforço da Cooperação Guangdong-Hong Kong-Macau e Promoção da Construção da Grande Baía”. Inclui nove cidades da Província de Guangdong - Guangzhou, Shenzhen, Zhuhai, Foshan, Dongguan, Zhongshan, Jiangmen, Huizhou e Zhaoqing, a RAEM e a RAEHK.

2 incluindo o mais recente Projecto Geral de Construção da Zona de Cooperação Aprofundada entre Guangdong e Macau em Hengqin (doravante, Zona de Cooperação), 4 a cooperação inter-regional e as relações jurídico-económicas intensifica(ra)m-se originando o aparecimento e a proliferação de acordos. Tal é possível testemunhar com a emergência de acordos inter-regionais de cooperação, tais como: ˙ na área comercial e económica, o Acordo de Estreitamento das Relações Económicas e Comerciais entre o Continente Chinês e Macau (CEPA) (2003)5 e respectivos Protocolos 6 e o Acordo de Estreitamento das Relações Económicas e Comerciais entre a Região Administrativa Especial de Hong Kong (RAEHK) e a RAEM (2017) e seus Anexos; 7 ˙ na área fiscal, os Acordos entre a RAEM e a China Continental (2003)8 e entre a RAEM e a RAEHK (2019) 9 para evitar a dupla tributação e prevenir a evasão fiscal em matéria de impostos sobre o rendimento e respectivos Protocolos; 10 ˙ na área da propriedade intelectual, o Acordo de Cooperação entre a Direcção Nacional da Propriedade Intelectual e a Direcção dos Serviços de Economia (DSE) da RAEM na área dos Direitos de Propriedade Intelectual (2003) 11 e o Acordo de Aprofundamento do Intercâmbio e Cooperação na Á rea dos Direitos de Propriedade Intelectual entre a 4 Disponível em https://www.hengqin-cooperation.gov.mo/wp-content/uploads/2021/09/HQcooperation _pt.pdf. Este projecto enquadra-se no âmbito do «Plano de Desenvolvimento Geral da Ilha de Hengqin» delineado em 2009 e na concretização do Acordo-Quadro de Cooperação Guangdong-Macau. Sobre este assunto: https://www.gov.mo/pt/wp-content/uploads/sites/3/2017/10/pt20110306-4.pdf 5 Aviso do Chefe do Executivo n.º 28/2003. 6 A RAEM celebrou com o Interior da China 18 acordos adicionais. Disponíveis em: https://www.io.gov.mo/pt/legis/int/list/region/china 7 Aviso do Chefe do Executivo n.º 36/2018. 8 Aviso do Chefe do Executivo n.º 11/2004. 9 Aviso do Chefe do Executivo n.º 1/2020. 10 Quatro Protocolos com o Interior da China e um com a RAEHK. Disponíveis respectivamente em: https://www.io.gov.mo/pt/legis/int/list/region/china e https://www.io.gov.mo/pt/legis/int/list/region/hk / 11 Aviso do Chefe do Executivo n.º 7/2004.

3 Direcção Nacional da Propriedade Intelectual e a DSE da RAEM (2020),12 ou ˙ na área jurídica (civil, comercial e penal, a desenvolver no presente artigo). Temos ainda Acordos-Quadro como o Acordo-Quadro de Cooperação com Guangdong (2011) 13 ou o Acordo-Quadro para o Reforço da Cooperação Guangdong-Hong Kong-Macau e Promoção da Construção da Grande Baía (2017)14 que, como os nomes indicam, servem de mote a uma panóplia de acordos de cooperação, memorandos, plataformas, parques científicos, etc. 15 Sendo o mais recente, o aclamado e já referido projecto da Zona de Cooperação (2021) que abrange diversas áreas de actuação, entre outras, saúde, emprego, segurança social, educação, comércio, indústria, tecnologia, fiscal, finanças e turismo. Trata-se de um projecto ambicioso e gradual no quadro de um processo de integração regional que visa, simultaneamente, respeitar o princípio “Um País, Dois Sistemas” e promover a aproximação e harmonização entre os diferentes sistemas dentro do país.16 12 Aviso do Chefe do Executivo n.º 25/2020. 13 Aviso do Chefe do Executivo n.º 8/2011. A validade deste Acordo é até 31 de Dezembro de 2020 (art. 1.º do Capitulo VIII). 14 Vide n/nota 3. A validade deste Acordo é de cinco anos (ponto 4 do Acordo). 15 Vide áreas de cooperação inter-regional nas Linhas de Acção Governativa de 2020 e 2021 que vão desde estágios, empreendorismo, estatística, trocas comerciais, serviços, turismo, desporto, indústria, medicina tradicional chinesa, tecnologia, às áreas financeira e seguradora, fiscal, policial, qualificação profissional, investigação, ambiente, etc., ou o 2.º Plano Quinquenal de Desenvolvimento Socioeconómico (2021-2025) que se encontra em fase de consulta pública. Disponível em: https://www.gov.mo/pt/consulta-de-politicas/consulta-publica-sobre-o-segundo-plano-quinquenal-de-desenvolvimento-socioeconomico-da-regiao-administrativa-especial-de-macau-2021-2025/ 16 É um projecto dividido em três fases: 1.ª até 2024 - criação de um mecanismo de sistema de negociação, construção e administração conjunta e compartilhada, com uma concentração significativa de elementos inovadores, desenvolvimento acelerado das indústrias e uma articulação ordenada aos mais diversos níveis; 2.ª fase até 2029 - economia altamente articulada entre a Zona de Cooperação e Macau e plenamente estabelecidos os regimes e sistemas com regras profundamente articuladas, alta eficiência e conveniência do fluxo transfronteiriço de diversos elementos; 3.ª fase até 2035 - aperfeiçoamento do nível de desenvolvimento da integração Hengqin-Macau, funcionando os serviços públicos e outros

4 Da miríade de acordos de cooperação, verifica-se que alguns adoptam uma estrutura e natureza mais ou menos formal e são publicados no Boletim Oficial (BO) da RAEM (e passíveis de consulta na página electrónica da Imprensa Oficial),17 outros usam terminologia diversa como ‘plano’, ‘memorando’, ‘acta’ ou ‘acordo’ e não são publicados no Boletim Oficial. Relativamente a estes últimos, podemos encontrar referências nas páginas oficiais dos serviços públicos da RAEM, como é o caso da Direcção de Serviços de Economia e Desenvolvimento Tecnológico18 ou da Direcção de Serviços dos Assuntos de Justiça,19 nas Linhas de Acção Governativa,20 na página oficial do Governo 21 ou do Gabinete Comunicação Social 22 e nos media. O desenvolvimento e a intensificação das relações jurídico-económicas entre as três jurisdições – RAEM, RAEHK e o Interior da China, nomeadamente no âmbito da zona da Construção da Grande Baía no Delta do Rio das Perolas - têm um reflexo inevitável no que concerne à necessidade de incrementar a cooperação jurídica e judiciária. Esta vertente é, aliás, assinalada no projecto da Zona de Cooperação: “Serão reforçados o intercâmbio e a cooperação na área judiciária entre Guangdong e Macau, com a criação e aperfeiçoamento de mecanismos diversificados para a resolução de conflitos em matéria comercial, incluindo o julgamento, a arbitragem e a mediação em matéria comercial internacional. Será realizado um sistemas com alta eficiência e em plena articulação. Mais informação em: https://www.hengqin-cooperation.gov.mo/pt/ 17 Disponível em: https://www.io.gov.mo/pt/legis/int/region 18 Em: https://www.dsedt.gov.mo/pt_PT/web/public/pg_rc?_refresh=true 19 Por exemplo, o Plano de Acção de Cooperação Jurídica com Shenzen, noticiado em 13 de Janeiro de 2018 ou o Memorando na área notarial entre o Departamento de Justiça da Província de Guangdong e a DSAJ da RAEM noticiado em 16 de Janeiro de 2018, visando “o intercâmbio na área do notariado, à formação e ajuda recíproca e à discussão académica, entre outros assuntos”. Informação disponível em: https://www.dsaj.gov.mo/WebModules/ShowEvent.aspx?Rec_Id=10319 e https://www.dsaj.gov. mo/WebModules/ShowEvent.aspx?Rec_Id=10325 20 Em: https://www.io.gov.mo/pt/lag 21 Em: https://www.gov.mo/pt/ 22 Em: https://www.gcs.gov.mo/home/pt?2

5 estudo sobre o reforço e alargamento das funções e papel do tribunal da Zona Nova de Hengqin, com vista à oferta de serviços judiciais de alta eficácia e conveniência e de garantias à construção da Zona de Cooperação” 23 e pelos discursos das autoridades locais.24 Com efeito, em sede de cooperação jurídica, têm sido realizadas diversas acções no sentido de estreitar os laços e o conhecimento jurídico entre as jurisdições, como a troca de experiência e partilha de práticas jurídicas, o intercâmbio de informação jurídica, formação de juristas, serviços de apoio jurídico e mecanismos de reconhecimento e agilização de serviços notariais, registo e advocacia.25 Em termos de cooperação judiciária, a RAEM tem três acordos com o Interior da China, a saber: (1) o Acordo sobre os Pedidos Mútuos de Citação ou Notificação de Actos Judiciais e de Produção de Provas em Matéria Civil e Comercial entre os Tribunais do Interior da China e os da RAEM (2001),26 tal como modificado pela Alteração ao Acordo, adoptada em 14 de Janeiro de 2020,27 (2) o Acordo de Confirmação e Execução Recíprocas de Decisões Judiciais em Matéria Civil e Comercial entre o Interior da China e a RAEM (2006) 28 e (3) o Acordo sobre a Confirmação e Execução Recíprocas de Decisões Arbitrais entre o Interior da China e a RAEM (2007).29 A RAEM tem ainda três acordos com a RAEHK, a saber: (1) o Acordo sobre a Transferência de Pessoas Condenadas (2005),30 (2) o Acordo sobre a Confirmação e a Execução Recíprocas de Decisões 23 Pp. 28-29. 24 Disponível em: https://www.hengqin-cooperation.gov.mo/pt/category/news/ 25 Vide, por exemplo, 1.ª reunião da Comissão de Trabalho de Mediação da Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau que visa trocar opiniões alusivas à cooperação jurídica entre os dois lados e a construção jurídica da Grande Baía (https://www.dsaj.gov.mo/WebModules/ShowEvent.aspx?Rec_Id =12854), a página electrónica da DSAJ ou os encontros da Associação de Advogados de Macau com entidades congéneres da Grande Baía (https://aam.org.mo/category/eventos). 26 Aviso do Chefe do Executivo n.º 39/2001. 27 Aviso do Chefe do Executivo n.º 2/2020. 28 Aviso do Chefe do Executivo n.º 12/2006. 29 Aviso do Chefe do Executivo n.º 22/2007. 30 Aviso do Chefe do Executivo n.º 13/2005.

6 Arbitrais (2013) 31 e (3) o Acordo sobre os Pedidos Mútuos de Citação ou Notificação de Actos Judiciais em Matéria Civil e Comercial (2017).32 33 Estes acordos de cooperação judiciária foram todos celebrados ao abrigo do artigo 93.º da Lei Básica da RAEM que estipula: “A Região Administrativa Especial de Macau pode manter, mediante consultas e nos termos da lei, relações jurídicas com órgãos judiciais de outras partes do País, podendo participar na prestação de assistência mútua.” A celebração gradual de acordos de cooperação inter-regionais quer na área judiciária quer noutras áreas coloca duas questões relevantes ao nível técnico-jurídico, a primeira dizendo respeito à natureza jurídica destes acordos e a segunda, admitindo que se trata de verdadeiros acordos, qual a sua posição na hierarquia das fontes de Direito da RAEM. 31 Aviso do Chefe do Executivo n.º 2/2013. 32 Aviso do Chefe do Executivo n.º 1/2018. 33 A título informativo, a RAEHK tem oito acordos de cooperação judiciária com o Interior da China. A saber: o Arrangement for Mutual Service of Judicial Documents in Civil and Commercial Proceedings between the Mainland and Hong Kong Courts (1999), o Arrangement Concerning Mutual Enforcement of Arbitral Awards between the Mainland and the HKSAR (2000), alterado pelo Supplemental Arrangement Concerning Mutual Enforcement of Arbitral Awards between the Mainland and the Hong Kong Special Administrative Region (assinado em 2020, ainda não está em vigor), o Arrangement on Reciprocal Recognition and Enforcement of Judgments in Civil and Commercial Matters by the Courts of the Mainland and of the HKSAR Pursuant to Choice of Court Agreements between Parties Concerned (2008), o Arrangement on Mutual Taking of Evidence in Civil and Commercial Matters between the Courts of the Mainland and the HKSAR (2017), o Arrangement on Reciprocal Recognition and Enforcement of Civil Judgments in Matrimonial and Family Cases by the Courts of the Mainland and of the HKSAR (assinado em 2017, ainda não está em vigor), o Arrangement on Reciprocal Recognition and Enforcement of Judgments in Civil and Commercial Matters by the Courts of the Mainland and of the HKSAR (assinado em 2019, ainda não está em vigor) e o Arrangement Concerning Mutual Assistance in Court-ordered Interim Measures in Aid of Arbitral Proceedings by the Courts of the Mainland and of the HKSAR (2019) e um projecto piloto sobre o Mutual Recognition of and Assistance to Bankruptcy (Insolvency) Proceedings between the Courts of the Mainland and HKSAR (2021). Disponíveis em: https://www.doj.gov.hk/en/mainland_and_macao/arrangements_with_the_mainland.h tml

7 Para tal, iremos delimitar o objecto do nosso estudo e restringir-nos-emos aos acordos inter-regionais publicados no Boletim Oficial e mais in concretu aos acordos de cooperação judiciária. Poder-se-á pensar a priori que estas são questões meramente académicas e de pouca relevância prática, contudo não são. A ausência de um preceito legal sobre esta matéria cria um vazio para o aplicador do Direito. Estará (ou não) o aplicador do Direito perante um acordo que cria e produz efeitos jurídicos para as Partes? Como agir em caso de conflito entre as normas locais (direito interno ordinário) e as normas do acordo inter-regional (direito inter-regional) e se estas nomas entrarem em conflito com normas de um acordo de direito internacional aplicável na RAEM? Qual das normas deve prevalecer? Pode a legislação da RAEM revogar normas de acordos inter-regionais? Iremos, de seguida, analisar esta temática. 1.ª Questão: São os acordos de cooperação judiciária inter-regionais verdadeiros acordos? Esta questão prende-se com a natureza jurídica destes acordos. Para podermos responder, iremos recorrer aos conceitos e à terminologia do direito internacional público,34 em virtude de estarmos a analisar as relações jurídicas entre três jurisdições com estatuto próprio dentro de um mesmo território nacional. A República Popular da China (RPC) abrange duas unidades administrativas especiais  a RAEM e a RAEHK, que são partes inalienáveis da China.35 A China, Hong Kong e Macau perfilham sistemas de Direito distintos: Direito 34 Entende-se por direito internacional público todas as normas jurídicas que regulam as relações entre Estados e outros sujeitos de direito internacional público. 35 Art. 31.º da Constituição da RPC, arts. 1.º e 12.º da Lei Básica da RAEM e arts. 1.º e 12.º da Lei Básica da RAEHK.

8 continental socialista com características chinesas no Interior da China, Direito continental na RAEM e Direito anglo-saxónico na RAEHK.36 As duas RAEs são entes públicos com um estatuto jurídico-político especial, dotadas de um alto grau de autonomia, incluindo autonomia jurídica e judicial,37 à luz do princípio fundador “Um País, Dois sistemas”.38 São ainda sujeitos de direito internacional público nos termos do art. 13.º, parág. 3, conjugado com o art. 136.º da Lei Básica da RAEM e do art. 13.º, parág. 3, conjugado com o art. 151.º da Lei Básica da RAEHK.39 36 Determina o n.º 1 do art. 45.º da CVDT que “Se um Estado compreender duas ou mais unidades territoriais onde se apliquem diferentes sistemas de direito relativamente a matérias reguladas pela presente Convenção, poderá declarar, no momento da assinatura, ratificação, aceitação, aprovação ou adesão, que a presente Convenção se aplicará a todas as suas unidades territoriais ou somente a uma ou a várias delas e poderá, em qualquer momento, modificar esta declaração, por meio de uma nova declaração.” Ao abrigo desta norma, a China já fez declarações sobre a aplicabilidade ou extensão da aplicabilidade de determinados acordos internacionais a todo o território nacional (ex: Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção), ao Interior da China e a uma das suas duas RAEs (ex: Protocolo Adicional à Convenção das Nações Unidas contra a Criminalidade Organizada Transnacional relativo à Prevenção, à Repressão e à Punição do Tráfico de Pessoas, em especial de Mulheres e Crianças) ou apenas às suas duas RAEs (ex: Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos). 37 Art. 31.º da Constituição da RPC, Preâmbulo da Declaração Conjunta Sino-Portuguesa sobre a transferência de soberania de Macau e Declaração Conjunta Sino-Britânica sobre a transferência de soberania de Hong Kong e respectivas Leis Básicas. Arts. 2.º, 3.º, 5.º, 8.º, 11.º, 19.º e 136.º da Lei Básica da RAEM e arts. 2.º, 3.º, 5.º, 8.º, 11.º, 19.º e 151.º da Lei Básica da RAEHK. 38 Princípio desenvolvido por Deng Xiao Ping, “Um País, Dois Sistemas”, no seio de uma estratégia política que tinha como objectivo principal a reunificação nacional da China com a reintegração da Ilha Formosa (Taiwan) à Mãe Pátria (vide preâmbulo da Constituição da RPC). Segundo este princípio, um Estado pode encerrar em si mesmo mais do que um modelo económico e social atendendo às circunstâncias específicas de cada região ou unidade territorial do território nacional, conferindo-lhe um elevado grau de autonomia. Isto é a coexistência entre o sistema socialista e o sistema capitalista dentro de um mesmo Estado soberano. Solução constitucional preconizada no art. 31.º da Constituição da RPC. Excertos disponíveis em: http://www.chinadaily.com.cn/english/doc/2004-02/19/content_307 590.htm 39 Podem ainda participar e ser membros per se de organizações internacionais ou regionais nas áreas em que lhes é conferida autonomia, emitir passaportes e estabelecer missões económicas e comerciais oficiais e semi-oficiais, (respectivamente arts. 137.º, 139.º e 141.º da Lie Básica da RAEM e arts. 152.º, 154.º e 156.º da Lei Básica da RAEHK). Sobre a qualidade da RAEM enquanto sujeito de direito internacional vide, entre outros, Zeng Lingliang, “À Qualidade de Sujeito de Direito Internacional da Região Administrativa Especial de Macau – Fundamentos, Características e Práticas”, Os Países de

9 No direito internacional público, o termo tratado significa um acordo internacional concluído por escrito entre Estados ou outros sujeitos de direito internacional e regido pelo direito internacional, quer conste de um instrumento único, quer de dois ou mais instrumentos conexos, e qualquer que seja a sua denominação particular, destinado a produzir efeitos jurídicos. Esta definição conjuga o disposto no art. 2.º da Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados (CVDT),40 que é simultaneamente direito convencional e direito consuetudinário (codificado),41 e os elementos consensualmente aceites pela jurisprudência internacional e doutrina. O tratado é um “processo de criação de obrigações jurídicas entre Estados”.42 Um tratado ou acordo compreende diversos elementos: i) os sujeitos têm de ser Estados ou outros sujeitos de direito internacional;43 ii) o acordo deve obedecer a uma forma escrita; 44 e iii) o acordo deve versar sobre um tema que é do interesse comum das Partes, constituindo um conjunto de direitos e obrigações entre as Partes (objecto).45 Língua Portuguesa e a China num Mundo Globalizado, Coordenadora Wei Dan, Universidade de Macau, Almedina, 2009. 40 Disponível em: https://bo.io.gov.mo/bo/ii/2004/27/aviso20.asp#ptg 41 Convenção que rege as normas internacionais relativas a celebração, aplicação, interpretação, modificação, suspensão e cessação da vigência dos tratados. Sobre o processo de codificação do direito consuetudinário internacional da CVDT, vide, entre outros, Nguyen Quoc Dinh, Patrick Daillier e Alain Pellet, Direito Internacional Público, 4.ª Ed., Fundação Calouste Gulbenkian, 1992, pp. 304-309 ou The Vienna Convention on the Law of Treaties – Commentary, vol. I, Olivier Corten e Pierre Klein, Oxford University Press, 2011, pp. 3-11 ou pp. 659-695. 42 Ibid, Nguyen Quoc Dinh, Patrick Daillier e Alain Pellet, pp. 107 et seq. 43 Vide, entre outros, Eduardo Correia Baptista, Direito Internacional Público – Sujeitos e responsa-bilidade, vol. II, Almedina, 2004. 44 Parte II da CVDT sobre a conclusão e entrada em vigor dos tratados (arts. 6.º a 25.º). 45 Parte III da CVDT sobre a observância, aplicação e interpretação dos tratados (arts. 26.º a 38.º).

10 De sublinhar, neste contexto, que a questão terminológica do documento em direito internacional público é irrelevante. Um acordo internacional pode denominar-se, inter alia, Tratado, Convenção, Acordo, Pacto, Estatuto, Carta, Protocolo, Acto, Convénio, Declaração, Concordata, Acta, Memorando de Entendimento.46 O próprio Tribunal Internacional de Justiça veio reconhecer que a terminologia não determina a natureza do acordo, mas sim os seus elementos e conteúdo.47 Esta nota é pertinente porque existem acordos que independentemente da denominação não são efectivamente acordos internacionais à luz da CVDT. São meros acordos informais ou designados por acordos de cavalheiros (gentlemen’s agreements),48 onde as Partes exprimem compromissos políticos e acolhem um conjunto de princípios ou acções concertadas num espírito de cooperação. Estes acordos têm uma estrutura mais flexível, são ausentes de formalidade e têm um 46 Sobre o termo, elementos e entendimento de tratado na CVDT e a nomenclatura variada, vide, entre outros, Vienna Convention on the Law of Treaties – Commentary, Oliver Dörr, Kirsten Schmalenbach Ed., Springer, 2012, pp. 28-42. 47 Julgamento do Tribunal Internacional de Justiça de 21 de Dezembro de 1962, Etiópia v. Á frica do Sul, p. 15. Disponível em: https://www.icj-cij.org/en/case/46 48 “(….) diplomats know that it is not possible for all international deals to be embodied in treaties, whether or not they are on trivial or important matters. Yet the deal needs to be formalized on paper in some way. Hence, the relentless rise of MOU (or political commitment); that instrument, which although concluded between states, is not legally binding. Such non-binding instruments have also been variously described as ‘political agreements’, ‘gentlemen’s agreements’, ‘non-legally binding agreements’, ‘non-binding agreements’, ‘de facto agreements’, ‘non-legal agreements’, etc. Diplomats – who are well aware of such instruments - generally refer to them, and not only in English, as ‘memorandums of understanding’ or ‘MOU’. But calling an instrument a memorandum of understanding does not, in itself, determine its status, since – most confusingly – some treaties are also called memorandum of understanding. MOUs (properly so-called) operate as political commitments, and may be distinguished from treaties according to the International Law Commission (ILC), because they are not agreements governed by international law. An MOU may, however, still loosely be referred to as an ‘agreement’ even though it represents a deal between states, there is no intention that it should be legally binding in international law”. Anthony Aust, Modern Treaty Law and Practice, Cambridge University Press, 3.ª Ed., 2013, p. 28 ou Oliver Dörr, Kirsten Schmalenbach, op. cit. nota 46, pp. 41-43 (non-legally binding agreements).

11 carácter não vinculativo, ou seja, não produzem efeitos jurídicos e, consequentemente, não compreendem ipso facto a responsabilidade internacional da Parte faltosa.49 Porém, tal não significa que não haja, entre as Partes, uma quebra da confiança e do princípio da boa-fé e uma violação das expectativas.50 Com base nos elementos acima mencionados e analisando, no contexto inter-regional, os acordos de cooperação judiciária, podemos identificar os seguintes elementos: i) sujeito: três jurisdições com sistemas jurídicos autónomos; ii) forma: as normas são firmadas através de acordo escrito; iii) objecto: é criado um conjunto de direitos e obrigações entre as Partes em prol de um interesse comum - a cooperação judiciária. Por outras palavras, as Partes comprometem-se a dar assistência recíproca e reconhecem benefícios nas relações bilaterais na área da justiça, conferindo efeitos jurídicos (materialmente jurídico-internacionais) às normas do acordo e prevendo mecanismos de consulta e de resolução de conflitos em caso de alteração dos termos do acordo, discordância ou incumprimento (pacta sunt servanda).51 Outro elemento que contribui para aferir a natureza destes acordos é o facto de estes acordos seguirem de perto a estrutura (modelo) dos acordos internacionais e os trâmites no que concerne aos procedimentos e normas gerais 49 Nomeadamente, a possibilidade de recorrer a um tribunal internacional ou à arbitragem internacional. 50 Nguyen Quoc Dinh, Patrick Daillier e Alain Pellet, ob. cit, nota 41, pp. 108, 257, 353-357. 51 Vide, por exemplo, o art. 22.º do Acordo sobre a Confirmação e Execução Recíprocas de Decisões Judiciais em Matéria Civil e Comercial, o art. 15.º do Acordo sobre a Confirmação e Execução Recíprocas de Decisões Arbitrais, o art. 26.º do Acordo sobre os Pedidos Mútuos de Citação ou Notificação de Actos Judiciais e de Produção de Provas em Matéria Civil e Comercial com o Interior da China, o art. 14.º do Acordo sobre a Transferência de Pessoas Condenadas, o art. 15.º do Acordo sobre os Pedidos Mútuos de Citação ou Notificação de Actos Judiciais em Matéria Civil e Comercial ou o art. 12.º do Acordo sobre a Confirmação e a Execução Recíprocas de Decisões Arbitrais com a RAEHK.

12 de vigência contemplados na CVDT. 52 Com maior ou menor número de formalidades internas quanto à sua recepção ou entrada em vigor (ex: troca de notas, notificação ou assinatura e publicação), respeitando, naturalmente, os procedimentos internos de cada jurisdição e as especificidades próprias de cada acordo inter-regional,53 a verdade é que estes observam um padrão análogo ao dos acordos internacionais. Face ao que precede e, em particular, as características e critérios definidos pelo direito internacional público, é nossa opinião que os acordos inter-regionais na área da cooperação judiciária são acordos jurídicos cujo âmbito de aplicação é limitado ao contexto inter-regional. 2.ª Questão: Qual é a posição dos acordos inter-regionais na hierarquia das fontes de Direito da RAEM? A RAEM pertence à família do Direito romano-germânica ou do Direito continental (civil law family) e, na relação entre a ordem jurídica internacional e a ordem jurídica interna, caracteriza-se por ser um sistema monista moderado, fruto da herança do direito português em Macau. O monismo ou os sistemas monistas “afirmam a unidade sistemática das normas de direito internacional e as normas de direito interno. Estes 52 Disposições finais típicas de um acordo formal nos termos da CVDT, isto é, normas relativas à vigência, interpretação e produção de efeitos do acordo, resolução de conflitos, etc. Por exemplo, os acordos inter-regionais em matéria fiscal seguem, em geral, o modelo da convenção da OCDE. 53 Por exemplo, o Aviso do Chefe do Executivo n.º 21/2005 notifica que o Governo da RAEM e o Governo da RAEHK efectuaram a notificação recíproca de terem sido cumpridos os respectivos procedimentos legais internos exigidos para a entrada em vigor do Acordo sobre a Transferência de Pessoas Condenadas ou a notificação de 2009 do Supremo Tribunal Popular da RPC sobre a entrada em vigor do Acordo sobre a Confirmação e Execução Recíprocas de Decisões Arbitrais com a RAEHK. Disponíveis respectivamente em: https://bo.io.gov.mo/bo/ii/2005/47/aviso21.asp e https://www.doj.go v.hk/en/mainland_and_macao/pdf/notice_enforcement_HK_arbitral_awards_e.pdf

13 ordenamentos são comunicáveis e inter-relacionáveis, um não pode ignorar o outro e tem de haver meios de relevância recíproca nas respectivas fontes”.54 Esta circunstância “obriga a estabelecer formas de articulação”, ou seja, uma hierarquia nas fontes de Direito imediatas (ius essendi) a fim de assegurar a necessária coerência e unidade do ordenamento jurídico.55 Esta preocupação em articular as diferentes fontes de Direito imediatas por forma a criar uma ordem jurídica interna una e integrada (a bem da certeza e segurança nas relações jurídicas) não se coloca nas famílias de Direito anglo-saxónico (commom law family) em virtude de perfilharem o dualismo. Para as jurisdições dualistas, o direito internacional e o direito interno “são dois mundos separados, dois sistemas com fundamento e limites distintos. Nenhuma comunicação directa existe entre ambos. Uma norma pertencente a um sistema não pode valer, como tal, no interior de outro sistema (…) quando muito o seu conteúdo poderá aqui ser retomado, reproduzido ou transformado, surgindo então uma nova norma [de direito interno]”.56 Pese embora não existir um comando normativo específico na Lei fundamental de Macau sobre a hierarquia das fontes de Direito na RAEM e sobre o valor do direito internacional - de frisar que nos estamos a cingir ao direito 54 Jorge Miranda, Curso de Direito Internacional Público, 3.ª Ed., Principia, 2006, p. 142. Vide, entre outros, Ian Brownlie, Princípios de Direito Internacional Público, Fundação Calouste Gulbenkian, 1997, pp. 44 et seq. 55 “International tribunals have consistently held that in the event of conflict between international obligations and national law, the international rule prevails.”, Eileen Denza, “The relationship between international and national law”, International Law, Malcon D. Evans, 3.ª Ed., Oxford University Press, 2010, p. 413. 56 Jorge Miranda, op. cit. nota 54, p. 141. André Gonçalves Pereira e Fausto De Quadros, Manual de Direito Internacional Público, 3.ª Ed. Almedina, 2009, pp. 81-92, Francisco Ferreira de Almeida, Direito Internacional Público, 2.ª Ed. Coimbra Editora, 2003, pp. 57-68.

14 internacional positivo 57 - é possível encontrar no art. 1.º, n.º 3, do Código Civil,58 conjugado com o seu art. 4.º, a norma que identifica o direito internacional convencional como fonte de Direito imediata e dispõe sob o (princípio do) primado do direito convencional sobre o direito interno ordinário.59 60 57 O termo empregue deve ser interpretado em sentido lato, i.e. todo o direito internacional codificado ou positivo que é fonte ius essendi de Direito, compreendendo todo o direito internacional emergente de tratados e de actos jurídicos internacionais com força obrigatória geral emanados de organizações internacionais, tais como: as Resoluções do Conselho de Segurança das Nações Unidas adoptadas no âmbito do Capítulo VII da Carta da ONU (arts. 24.º, 25.º e 39.º) ou os Regulamentos Sanitários da Organização Mundial da Saúde (arts. 21.º e 22.º da Constituição da OMS). 58 Na China está consagrado no art. 142.º, parág. 2, da Lei dos Princípios Gerais do Direito Civil da R.P.C: “If any international treaty concluded or acceded to by the People's Republic of China contains provisions differing from those in the civil laws of the People's Republic of China, the provisions of the international treaty shall apply, unless the provisions are ones on which the People's Republic of China has announced reservations.” Disponível em: http://www.china.org.cn/china/LegislationsForm2001-2010/2011-02/11/content_21898337.htm 59 É ainda possível inferir a manutenção deste primado através de outras normas da Lei Básica, nomeadamente, os arts. 5.º, 8.º, 11.º, 18.º, 138.º da Lei Básica da RAEM que consagram o princípio da continuidade (a fim de evitar a disrupção da ordem jurídica interna), bem como de uma análise da praxis jurídica. Podíamos ainda invocar as afirmações ou declarações da China e da RAEM nos mais diversos fora internacionais. É ainda possível identificar noutras leis da RAEM a menção da prevalência do direito internacional convencional sobre o direito ordinário. 60 Sobre o debate doutrinário da manutenção de um sistema monista ou a mudança para um sistema semi-dualista em torno do art. 40.º da Lei Básica da RAEM, vide, entre outros, Maria Manuel Branco, “A Aplicação do Direito Internacional Convencional na Ordem Jurídica Interna – o caso de Portugal, da República Popular da China e de Macau”, Revista Jurídica de Macau, vol. V, N.º 3, 1998, Patrícia Ferreira, “Algumas Questões acerca da Aplicação do Direito Internacional na Região Administrativa Especial de Macau,” Curso de Produção Legislativa, CFJJ, Macau, 2002, Vasco Fong, “Alguns aspectos em torno da vigência da Lei Básica na fase inicial (II) – Reflexões sobre a aplicação do Direito Internacional na RAEM”, Revista de Administração Pública de Macau, n.º 62, vol. XVI, 2003-4.º, Wang Xi’na, “Certas questões relativas à aplicação de convenções internacionais nas Regiões Administrativas Especiais de Hong Kong e Macau,” Revista de Administração Pública de Macau, n.º 65, vol. XVII, 2004-3.º, Paulo Cardinal, “Direitos Fundamentais no Quadro da Transição: Algumas Considerações”, (texto original de 20060, republicado em Estudos de Direitos Fundamentais no contexto da jusmacau, FRC, 2015, pp.190-192, António Malheiro de Magalhães, “A Validade dos Acordos Internacionais de Direitos Humanos na Ordem Jurídica da RAEM”, Um País, Dois Sistemas, Três Ordens Jurídicas – Perspectivas de Evolução, Jorge Oliveira e Paulo Cardinal (Ed.), Springer, 2009, Liu Gaolong, “A Aplicação e Efeito do Direito Internacional em Macau – Comentário ao Processo n.° 2/2004 do Tribunal de Ú ltima Instância, Boletim da Faculdade de Direito da UMAC, n.° 28, 2009, pp. 1-8, Ilda Cristina Ferreira, “Direito Internacional”, Estudos no âmbito da Produção Legislativa –

15 Independentemente da disputa doutrinária 61 e jurisprudencial 62 sobre a eficácia desta norma, podemos afirmar que existe um consenso generalizado na comunidade jurídica sobre a hierarquia das fontes de Direito da RAEM, onde a Lei Básica da RAEM está no vértice da pirâmide enquanto lei de valor constitucional, seguida do direito internacional positivo, e este seguido do direito interno ordinário. O direito internacional positivo é assim infra-constitucional e supra-legal. Esta lacuna ou vazio legislativo também se reproduz no que concerne ao valor e posição hierárquica dos acordos inter-regionais no ordenamento jurídico da RAEM, sendo que neste caso não existe qualquer menção expressa sobre estes acordos no Código Civil (Fontes imediatas) 63 ou noutra lei sobre fontes normativas. 64 Todavia, encontramos referência à publicação de “acordos de assistência judiciária, em regime de reciprocidade, a celebrar com órgãos judiciais de outras regiões do País” no Boletim Oficial, na alínea 3) do art. 5.º da Textos em Língua Portuguesa, CFJJ, 2018, pp. 344-346, Zhu Lin, “A Aplicação dos Tratados na RAEM – Uma Reflexão sobre o Monismo numa Perspectiva Prática”, Revista de Administração Pública de Macau nº. 132, vol. XXXIV, 2021-2.º, pp. 4-14. 61 Sobre o debate da validade desta norma ou sobre a manutenção de um sistema monista, vide, entre outros, Liu Gaolong, ibid, pp. 9-14, Ilda Cristina Ferreira, “Comentário ao Acordão do TUI n.º 2/2004 sobre a Posição Hierárquica do Direito Internacional Convencional na Hierarquia das Fontes de Direito da RAEM”, Legislação comentada, Revista Legisiuris de Macau, CREDDM, n.º 6, Ano 3, Dezembro de 2015, Liu Dexue, “Análise Preliminar sobre o Princípio ‘Um País, Dois Sistemas’ e o Ordenamento Jurídico da Região Administrativa Especial de Macau — do ponto de vista da sistematização jurídica”, Revista de Administração Pública de Macau nº. 127, vol. XXXIII, 2020-1.º, pp. 19-21, Zhu Lin, ibid, pp. 15 e seq. 62 Vide, Acórdão de 02/06/2004 do Tribunal de Ú ltima Instância relativamente ao Processo n.º 2/2004 (disponível em: http://www.court.gov.mo/sentence/pt-53590d0a72513.pdfI) e decisões do Tribunal de Segunda Instância relativas aos processos n.ºs 173/2002, 174/2002, 49/2003, 129/2003, 153/2003, 164/2003, 221/2003 e 301/2003 (disponíveis em: http://www.court.gov.mo/pt/subpage/researchjudgme nts?court=tsi). 63 Nada impede que se possa interpretar de forma extensiva e sistemática a norma do Código Civil de modo a incluir os acordos inter-regionais nas fontes de Direito imediatas e a sua posição hierárquica. 64 A Lei n.º 13/2009 sobre o regime jurídico de enquadramento das fontes normativas internas não nos é útil porquanto apenas abrange as normas produzidas na RAEM.

16 Lei n.º 3/1999, sobre a Publicação e Formulário dos Diplomas.65 Porém, esta norma limita-se a mencionar os acordos previstos no art. 93.º da Lei Básica omitindo todos os outros possíveis acordos inter-regionais, cabendo ao aplicador do Direito usar as normas de interpretação e de integração de lacunas com vista à sua publicação e entrada em vigor.66 Na ausência de norma expressa sobre esta matéria e porque entendemos ser relevante posicionar cada uma destas normas em caso de conflito, vamos analisar três hipóteses sobre a relação e posição ou valor do direito inter-regional na hierarquia das fontes de Direito da RAEM:67 1.ª hipótese: o direito inter-regional é infra ou inferior em relação ao direito interno ordinário; 2.ª hipótese: o direito inter-regional é supra ou superior em relação ao direito interno ordinário e infra ou inferior em relação ao direito internacional; ou 3.ª hipótese: o direito inter-regional é supra ou superior em relação ao direito interno ordinário e supra ou superior em relação ao direito internacional. 65 São poucas por ora as referências ao direito inter-regional ou à cooperação inter-regional na legislação da RAEM, vide a título de exemplo os arts. 4.º (Â mbito territorial) e 20.º (Cooperação internacional e inter-regional) da Lei n.º 9/2002, Lei de Bases da Segurança Interna ou os arts. 3.º (Â mbito de aplicação) e 20.º (Derrogações) da Lei n.º 8/2005, Lei da Protecção de Dados Pessoais. O art. 1.º da Lei n.º 2/2003 sobre o regime tributário em caso de dupla tributação regional ou internacional refere-se a “acordos de âmbito regional ou internacional destinados a evitar a dupla tributação”. 66 Diferentemente do art. 3.º que prevê a ineficácia jurídica para a não publicação na I Série do Boletim Oficial, o legislador omitiu, ainda, a consequência jurídica para a não publicação em Boletim Oficial. Mais uma vez, compete ao aplicador do Direito usar as normas de interpretação e aplicar analogicamente a al. 3) do art. 5.º da Lei n.º 3/1999 e o art. 4.º do Código Civil a todos os outros acordos inter-regionais para valerem como lei, bem como a sanção da ineficácia jurídica para a não publicação prevista no art. 3.º da Lei n.º 3/1999. 67 Isto é analisar o estrato das relações hierárquicas ou funcionais entre as normas de direito internacional aplicáveis na ordem interna da RAEM e as normas originariamente de Direito interno, sejam constitucionais ou de direito ordinário. Outra questão são as técnicas de recepção que explicam como é que as normas internacionais entram na esfera interna da RAEM; outra questão ainda é o efeito directo, isto é, a possibilidade de poder invocar uma norma internacional perante os tribunais domésticos. Vide, Jorge Miranda, ob. cit. nota 54, pp. 140-145.

17 Na primeira hipótese, qualquer norma ou lei interna (direito interno ordinário) posterior que esteja em conflito com uma norma ou acordo inter-regional (direito inter-regional) pode alterar e/ou revogar este último, à luz do princípio lex posteriori derogat legi priori. Em nossa opinião, a possibilidade de qualquer norma ou lei interna poder revogar normas de um acordo inter-regional contraria o espírito do acordo e a vontade das Partes, inviabilizando a sua plena execução, violando o princípio da boa-fé e o princípio pacta sunt servanda, princípios orientadores e basilares das relações jurídicas.68 Esta opção retira dignidade às negociações bilaterais e/ou multilaterais no contexto inter-regional, desvaloriza os termos do acordo que pretendem ter força jurídica na ordem interna das Partes e cria constrangimentos de índole política (i.e. obstáculos aos desígnios da cooperação e de uma integração gradual e harmoniosa ao nível regional), pelo que esta hipótese deve ser, no nosso entender, liminarmente rejeitada. Na segunda hipótese, os acordos inter-regionais prevalecem sobre o direito interno ordinário, mas têm um valor hierárquico inferior aos acordos internacionais. Nesta opção, em caso de conflito entre uma norma interna e uma norma de um acordo inter-regional, esta última deve prevalecer dando cumprimento ao estipulado entre as Partes pelas razões cima aduzidas. Contudo, em caso de conflito de uma norma de um acordo inter-regional com uma norma de um acordo internacional aplicável na RAEM, o aplicador do Direito deve dar primazia a esta última. Com efeito, a RAEM deve observar as obrigações internacionais decorrentes dos acordos internacionais aos quais está vinculada quer enquanto sujeito próprio de direito internacional quer pela 68 O princípio da boa-fé está igualmente consagrado quer nas relações jurídicas inter-partes (art. 219.º do Código Civil sobre a formação dos contratos), quer com a Administração (art. 6.º do Código de Procedimento Adminstrativo).

18 extensão da sua aplicabilidade (pela RPC) às RAEs, e cujo incumprimento acarreta responsabilidade internacional.69 Tal significa que os negociadores dos acordos inter-regionais têm de estar cientes dos acordos internacionais aplicáveis nas suas jurisdições para assegurar a devida articulação e coerência jurídica das fontes de Direito e evitar eventuais situações de conflito que possam implicar ou serem passíveis de incorrer em responsabilidade internacional. E, neste contexto, são chamados novamente à colação o princípio da boa-fé e o princípio pacta sunt servanda, princípios gerais e universalmente reconhecidos pelo direito internacional e plasmados no art. 26.º da CVDT.70 In extremis, na eventualidade de um conflito entre uma norma de um acordo inter-regional, que se considere fundamental, e uma norma de direito internacional aplicável na RAEM, se se concluir que a aplicação desta última põe em causa a eficácia do acordo inter-regional e prejudica o direito interno da RAEM - considerado essencial -, o aplicador do Direito pode, no nosso entender, recorrer à cláusula de que a aplicação daquela norma é contrária ou incompatível com a ordem pública da RAEM.71 O aplicador do Direito não poderá invocar directamente a incompatibilidade entre a norma do acordo inter-regional e a 69 Este raciocínio aplica-se mutatis mutandis em relação aos actos jurídicos internacionais unilaterais com força obrigatória geral emanados de organizações internacionais e aos quais a China (território nacional) está vinculada. 70 Vide, Ian Browlie, ob. cit. nota 54, sobre os princípios gerais do direito e do direito internacional, pp. 27-31. 71 A cláusula de ordem pública é um dos fundamentos de recusa da cooperação judiciária quer civil [por exemplo, art. V, n.º 2, al. b), da Convenção de Haia sobre o Reconhecimento e a Execução de Sentenças Arbitrais Estrangeiras] quer criminal [por exemplo, art. 46.º, n.º 21, al. b), da Convenção das Nações Unidas Contra a Corrupção]. Também a podemos encontrar nos acordos bilaterais, por exemplo, no art. 6.º, n.º 1, al. a), do Acordo de Intractores em Fuga entre a RAEM e Portugal, e inter-regionais, por exemplo no art. 11.º, al. 5), do Acordo sobre a Confirmação e Execução Recíprocas de Decisões Judiciais em Matéria Civil e Comercial entre o Interior da China e a RAEM. Está também consagrada no art. 1200.º, n.º 1, al. f), do Código de Processo Civil, no art. 2.º, n.º 1, da Lei n.º 6/2006, Lei da Cooperação Judiciária em Matéria Penal ou no art. 71.º, n.º 1, al. 2), Lei n.º 19/2019, Lei da Arbitragem.

19 norma de direito internacional, mas sim a incompatibilidade desta com princípios fundamentais do direito interno (cláusula de ordem pública) da RAEM.72 Curiosamente sobre este assunto, podemos constatar, em alguns acordos bilaterais já assinados pela RAEM com países estrangeiros, a admissão da prevalência dos acordos inter-regionais em determinadas circunstâncias. Por exemplo, nos Acordos bilaterais relativos à Entrega de Infractores em Fuga celebrados com Portugal73 e com a Coreia do Sul,74 no art. 14.º, n.º 3, sobre os pedidos concorrentes, onde está estipulado que: “No caso da Região Administrativa Especial de Macau as disposições do presente Acordo não prejudicarão os arranjos de entrega de infractor em fuga entre a Região Administrativa Especial de Macau e outras jurisdições da República Popular da China”.75 Neste cenário, o aplicador do Direito aplica a norma do acordo bilateral (internacional) que dá prevalência expressa ao direito inter-regional, conforme decorre do acordo das Partes, expresso no direito internacional aplicável. De referir que, no nosso entender, esta norma é desnecessária pois trata-se de um assunto interno do Estado. A existência de um mesmo pedido de entrega de infractor em fuga (extradição) entre unidades territoriais da RPC, a sua articulação e prevalência (perante um pedido do exterior) são assuntos internos que não precisam (nem devem) estar vertidos num acordo bilateral. A decisão sobre pedidos concorrentes de entrega de infractor em fuga (extradição) é uma decisão de ius imperi. 72 Esta possibilidade não é possível, por exemplo, no quadro das Resoluções do Conselho de Segurança da ONU ao abrigo do Capítulo VII da Carta da ONU. 73 Aviso do Chefe do Executivo n.º 25/2019. 74 Aviso do Chefe do Executivo n.º 45/2019. 75 A referência aos acordos inter-regionais (arrangements) também está patente no artigo sobre pedidos concorrentes nos acordos bilaterais entre a RAEHK e jurisdições estrangeiras sobre a entrega de infractores em fuga, por exemplo com Portugal (2004), Á frica do Sul (2011), Finlândia (2013) e Republica Checa (2015).

20 Acresce que no quadro jurídico-político das RAE’s, a RAEM não pode entregar (extraditar) um infractor sem o aval do Governo Popular Central (vide Lei n.º 3/2002 sobre o Procedimento relativo à Notificação de Pedido no âmbito da Cooperação Judiciária).76 Logo, qualquer pedido de entrega de infractor em fuga é prima facie analisado e decidido pelo Governo Popular Central, podendo este dar preferência ao contexto interno (acordo inter-regional) e recusar o pedido concorrente de uma jurisdição estrangeira. Seja qual for a circunstância, trata-se de uma questão interna, de soberania e não stricto sensu de prevalência de um acordo inter-regional sobre um acordo internacional, razão pela qual entendemos que esta norma é desnecessária nos acordos bilaterais com jurisdições estrangeiras. Na terceira hipótese, os acordos inter-regionais têm primazia sobre o direito interno ordinário e sobre o direito internacional. Esta opção rejeita ou nega a relevância do direito internacional, na prática vai ao encontro dos defensores do monismo interno radical 77 e, no nosso entender, não é compatível com o art. 27.º da CVDT que dispõe que “Uma Parte não pode invocar as disposições do seu direito interno para justificar o incumprimento de um tratado.” 78 Relativamente às hipóteses acima referidas, defendemos a segunda hipótese por entendermos ser a mais adequada porquanto garante a necessária coerência entre as diversas fontes do Direito, observa o rationale do monismo moderado e a praxis instituída. 76 Ilda Cristina Ferreira, “Breves notas sobre o ‘Instituto da Entrega de Infractores em Fuga’ na Região Administrativa Especial de Macau”, in Aspectos Polémicos da Extradição em Cabo Verde e no Espaço Lusófono – Nacionalidade, Pena aplicável, Institutos afins, Organizadores: José Pena Delgado, José Carlos Fonseca e Liriam Tiujo Delgado, Fundação Direito e Justiça & Instituto Superior de Ciências Jurídicas e Sociais, Praia, 2009 (artigo republicado na Revista Legisiuris de Macau, CREDDM, n.º 7, Ano 5, Setembro de 2017). 77 André Gonçalves Pereira e Fausto de Quadros, op. cit., nota 56, pp. 85-86, 94. 78 A vinculação a um acordo é um acto livre, unilateral, voluntario e inequívoco. A Parte que tentar eximir-se ao cumprimento daquilo que se obrigou por força da aplicação de uma nova lei interna, viola o princípio geral da boa-fé.

21 Com efeito, os tribunais da RAEM têm reconhecido e aplicado estes acordos inter-regionais, fazendo-os prevalecer sobre o direito interno, pelo que podemos inferir um reconhecimento tácito desta hierarquia e a criação de um ordenamento jurídico uno e integrado segundo a concepção monista;79 “Como se deu conta, entre a Região Administrativa Especial de Macau e o Interior da China vigora o ‘Acordo sobre a Confirmação e Execução Recíprocas de Decisões Judiciais em Matéria Civil e Comercial’ a que atrás já se fez referência. E, como cremos ser claro e fora de qualquer dúvida, um ‘Acordo’ com a natureza, âmbito, conteúdo e alcance do celebrado e referido, não pode deixar de ter como pressuposto o reconhecimento (recíproco) da validade, eficácia, confiança e respeito em relação aos ordenamentos e sistemas jurídicos sobre os quais o mesmo incide, com o mesmo se pretendendo, (essencialmente), proporcionar uma clarificação e consequente segurança, (assim como uma maior simplicidade e celeridade) no tratamento das matérias que constituem o seu objecto.” 80 Entendemos que na mesma senda o legislador da RAEM, designadamente no art. 3.º, n.º 4, (âmbito de aplicação) na Lei n.º 8/2005, Lei da Protecção de Dados Pessoais, ao conferir um estatuto diferenciado aos acordos inter-regionais em relação ao direito ordinário e ao, de forma implícita, hierarquizá-los em relação ao direito internacional, traduz a necessidade de garantir uma harmonia sistemática entre as fontes de Direito: “A presente lei aplica-se ao tratamento e dados pessoais que tenham por objectivo a segurança pública, sem prejuízo do disposto em normas especiais constantes de instrumentos de direito internacional e acordos inter-regionais a 79 Vide Acórdão do TUI no processo n.º 39/2021 e Acórdãos do TSI n.º 520/2007 e n.º 829/2018. (Disponíveis em: https://www.court.gov.mo/pt/subpage/researchjudgments?court=tsi). De notar que a nossa análise está limitada às decisões judiciais cujo acesso apenas está disponível na versão portuguesa. 80 “Dest’arte, e sendo de se ter como adequado o que se deixou consignado, impõe-se considerar que a se acolher a ‘tese da ora recorrente’, seria estar-se a deitar por terra e a fazer tábua rasa do supra referido ‘Acordo’, onde, para além do demais, (e vale a pena salientar), no parágrafo logo a seguir ao n.° 2 do art. 7.°, atrás transcrito, se estipulou que (…).” Acórdão do TUI no processo n.º 39/2021. Ibid, pp. 20-21.

22 que a RAEM se vincule e de leis específicas relativas àquele sector e outros correlacionados.” Em suma, na hierarquia das fontes normativas da RAEM,81 temos a Lei Básica no topo, seguida do direito internacional positivo, seguido do direito inter-regional, seguido do direito interno ordinário. II. Duas questões a latere 1. Mecanismo de recepção dos acordos inter-regionais Na ausência de norma expressa sobre a recepção e a entrada em vigor dos acordos inter-regionais, o aplicador do Direito tem de se socorrer das parcas normas sobre a matéria e aplicar analogicamente as técnicas de recepção do direito internacional positivo aos acordos inter-regionais. Nestes termos, os acordos inter-regionais para valerem como lei na RAEM têm de ser publicados no Boletim Oficial à luz do art. 4.º, n.º 1, do Código Civil (recepção automática ou semi-automática) e são publicados ao abrigo do art. 5.º, al. 3), da Lei n.º 3/1999, na II Série do Boletim Oficial, tendo competência para ordenar a sua publicação o Chefe do Executivo (art. 6.º, n.º 1 da Lei n.º 3/1999). À semelhança dos acordos internacionais, só o Chefe do Executivo tem poderes para representar e vincular a RAEM (art. 45.º da Lei Básica),82 pelo que o Chefe do Executivo precisa de habilitar um dos seus Secretários para o representar (delegação de poderes) no acto da assinatura dos acordos inter-regionais.83 81 São fontes normativas externas, a Declaração Conjunta Sino-Portuguesa sobre a Questão de Macau e a Constituição ao da RPC (na parte aplicável). 82 Só o Chefe do Executivo tem plenos poderes (plenipotenciários) para vincular a RAEM em acordos na esfera da autonomia externa da RAEM. 83 Vide, entre outros, Ordem Executiva n.º 1/2013 que confere poderes ao Secretário para a Administração e Justiça (SAJ), para celebrar, em nome da RAEM, o Acordo sobre a Confirmação e a Execução Recíprocas de Decisões Arbitrais com a RAEHK ou a Ordem Executiva n.º 1/2020 que confere poderes ao SAJ para celebrar a Alteração ao Acordo sobre os Pedidos Mútuos de Citação ou Notificação de

23 2. Arranjos ou Acordos inter-regionais? Nos dois acordos bilaterais sobre a entrega de infractores em fuga (pedidos concorrentes) é utilizado o termo “arranjos” em vez de “acordos”. Existirá alguma explicação para esta diferença terminológica? De salientar que esta diferença também está presente nos acordos sobre a entrega de infractores em fuga entre a RAEHK e outras jurisdições estrangeiras: “arrangements” versus “agreements”.84 Uma das justificações possíveis para o uso do termo “arranjos” pode estar relacionada com o facto de as RAEs pretenderem distinguir terminologicamente os acordos inter-regionais dos acordos bilaterais com jurisdições estrangeiras. Não obstante não ser um termo habitual no direito internacional, a realidade é que o uso deste termo não retira a natureza e o valor jurídico de acordo. Como referido previamente, o que importa analisar, independentemente da terminologia, é o objecto e os termos da cooperação (relação) pretendida entre as duas jurisdições, i.e. qual é a natureza jurídica da relação (?) – pretendem as Partes criar obrigações inter se ou apenas fazer declarações de intenção e fixar meros objectivos de cooperação (directrizes) sem constituírem quaisquer direitos e deveres (efeitos jurídicos)? III. Em jeito de conclusão A relação jurídico-constitucional sui generis entre a China e as suas RAEs, ao integrar unidades territoriais com características próprias e distintas, incluindo Actos Judiciais e de Produção de Provas em Matéria Civil e Comercial entre os tribunais do Interior da China e os da RAEM. Tal está igualmente configurado no art. 1.º-A da Lei n.º 2/2003, tal com emendada pela Lei n.º 3/2005, sobre o Regime Tributário em caso de Dupla Tributação Regional ou Internacional, em que o Chefe do Executivo pode delegar os seus poderes num Secretário ou Director de serviços para a assinatura acordos de âmbito regional ou internacional. Disponível em: https://bo.io.gov.mo/bo/i/2003 /08/lei02.asp 84 Em: https://www.doj.gov.hk/en/external/table4ti.html

24 ao nível dos respectivos ordenamentos jurídicos, e a necessidade (imperiosa) de se articularem e colaborarem, origina a celebração de acordos inter-regionais. Estes acordos estabelecem objectivos comuns, criam direitos e obrigações entre as Partes e respeitam aos procedimentos internos de cada jurisdição no que concerne à sua vigência. Como explanado, seguem o modelo e a ratio dos acordos internacionais bilaterais, não diferindo quer na substância quer na forma, pelo que reúnem características análogas às de um acordo internacional. Nestes termos, só podemos concluir que os acordos inter-regionais celebrados entre a RAEM e o Interior da China e a RAEHK são material e formalmente acordos à luz dos critérios e dos princípios do direito internacional, não obstante estarem inseridos num contexto geo-político de um Estado soberano. Apesar de termos circunscrito esta análise aos acordos inter-regionais na área da cooperação judiciária, os argumentos aduzidos neste artigo aplicam-se mutatis mutandis aos outros acordos inter-regionais publicados no Boletim Oficial (referidos no início do artigo). De facto, todos os acordos sectoriais publicados em Boletim Oficial seguem o modelo tradicional de um acordo bilateral internacional. Questão mais complexa é a de clarificar a posição do direito inter-regional no universo jurídico das fontes de Direito da RAEM dada a ausência de norma expressa para o efeito. O direito inter-regional deve, em nossa opinião, ocupar um lugar de supremacia perante o direito interno ordinário e não deve contrariar ou estar em desconformidade com o direito internacional positivo ao qual a China e a RAEM estão vinculadas, ocupando por isso um lugar inferior ao do direito internacional; por outras palavras, o direito inter-regional é supra ou superior em relação ao direito interno ordinário e infra ou inferior em relação ao direito internacional. Assim, no elenco das fontes de Direito da RAEM, há que identificar no topo da pirâmide a Lei Básica, seguida do direito internacional positivo, este seguido do direito inter-regional e este seguido do direito interno ordinário.

25 Desta feita garante-se uma lógica e interligação sistemática das normas das diversas fontes de Direito, à luz do rationale do monismo moderado e da praxis instituída, acautelando-se os princípios da certeza jurídica e da segurança jurídica, bem como os princípios da boa-fé e dos pacta sunt servanda no quadro das relações bilaterais e multilaterais da RAEM.

Administração n.º 134, vol. XXXIV, 2021-4.º 1 Exploração e Discussão sobre a Modalidade de Contratação Electrónica que Poderá Ser Implementada pelo Governo da RAEM Tang Tat Weng I. Introdução Desde meados da década de 80 do último século que o surgimento dos computadores pessoais impulsionou a rápida popularização do seu uso e promoveu a implementação de soluções fornecidas pela sua utilização, tanto pelas pessoas como pelos sectores industriais e comerciais, de forma a substituir gradualmente os modelos tradicionais de trabalho. Posteriormente, a partir da segunda metade da década de 90, a tecnologia da Internet entrou no nosso quotidiano e, após o início do século XXI, o rápido desenvolvimento dos telefones inteligentes e da sua melhoria, ao nível do formato e do desempenho, permitiram aos utilizadores em todas as regiões e partes do mundo o estabelecimento de ligações e comunicações mais próximas, suscitando assim mudanças na elaboração de aplicativos ou softwares. Dos programas tradicionais de instalação independente nos computadores, passou-se gradualmente para os utilizadores descarregando aplicativos online e, nos últimos anos, até mesmo usando comummente o cloud computing e o cloud storage. Esta mudança reduziu significativamente os requisitos de desempenho e os recursos do próprio computador, mas é hoje possível desenvolver programas ou softwares e ter acesso  Doutorado em Direito pela Universidade de Ciência Política e Direito da China.

2 a ficheiros de maneira mais eficaz, bem como trabalhar e tratar de assuntos pessoais a qualquer hora e em qualquer lugar e ainda transpor o comércio electrónico de uma localização fixa para uma solução móvel. Por essa razão, o rápido desenvolvimento das tecnologias da informação, designadamente da tecnologia da Internet, fornece pré-requisitos favoráveis à promoção da modernização da administração pública em muitos aspectos através da governação electrónica. Uma das áreas de governação electrónica que tem atraído a atenção da sociedade tem sido a área do comércio electrónico entre o governo e o sector comercial (G2B, Government to Business). Com o estabelecimento da Região Administrativa Especial de Macau (abreviadamente RAEM), o Governo da RAEM começou a promover a governação electrónica e criou um grupo de trabalho para o efeito, com o objectivo de promover aprofundadamente o trabalho prático electrónico, de modo a realizar vários estudos, designadamente sobre a viabilidade da implementação da contratação electrónica. O Governo da RAEM sempre teve um certo grau de constrangimento na promoção da contratação electrónica, na qual as tecnologias da informação e da electronização não são procedimentos administrativos manuais tradicionais. O obstáculo que releva reside principalmente na questão de saber se os efeitos jurídicos produzidos pelo tratamento electrónico são equivalentes ao do tratamento manual tradicional, sendo também esta uma das principais razões para a falta de trabalhos administrativos electrónicos no passado. Em 2020, o Governo da RAEM promulgou a lei da governação electrónica e respectiva regulamentação, de modo a fornecer uma base legal para a promoção do trabalho administrativo electrónico e superar o obstáculo de que carecia de valor jurídico. A este respeito, estabeleceu-se uma boa base para o Governo da RAEM implementar a contratação electrónica. Ao mesmo tempo, o Governo da RAEM procedeu à reforma legal do actual regime jurídico da aquisição governamental e elaborou pela primeira vez uma proposta de lei da “Lei da Contratação Pública”, através de uma consulta interna

3 ao Governo, no início de 2020, redefinindo os tipos de procedimentos da contratação e suas correspondentes tramitações. No caso do concurso público, cujas disposições são mais rigorosas, as alterações nas tramitações dos procedimentos tornaram-se mais completas e específicas. Se a contratação electrónica for implementada no futuro, é desejável que o fluxo e as tramitações da contratação electrónica sejam elaborados por meio de regulamentos mais claros e específicos. Apesar de a nova “Lei da Contratação Pública” ainda não ter sido finalizada e implementada, acredita-se que certamente não haverá grandes mudanças nas disposições dos procedimentos de contratação, pelo que agora é o tempo oportuno e adequado para pensar e preparar, podendo explorar-se, com base nas disposições dessa proposta de lei, a viabilidade da implementação da contratação electrónica e elaborar-se uma solução preliminar; caso contrário, a implementação da contratação electrónica continuará a atrasar-se e a não conseguir acompanhar o ritmo e a exigência da modernização da administração pública e do desenvolvimento socioeconómico. II. Bases legais estabelecidas para a implementação eficiente da contratação pública O tratamento das actividades administrativas tradicionais de forma electrónica tem sido sempre limitado pela falta dos efeitos jurídicos necessários. Embora o Governo da RAEM tenha promulgado o regime jurídico dos documentos e assinaturas electrónicas em 2005, ainda não é suficiente para promover eficazmente o desenvolvimento das actividades administrativas electrónicas. Em 2020, o Governo da RAEM elaborou e promulgou respectivamente a Lei n.º 2/2020 “Governação electrónica” e o Regulamento Administrativo n.º 24/2020 “Regulamentação da governação electrónica” para promover o tratamento electrónico das actividades administrativas em substituição das práticas tradicionais, com efeitos jurídicos equivalentes, desempenhando uma papel crucial no desenvolvimento geral e na concretização da governação electrónica para o Governo da RAEM.

4 1. Regime jurídico dos documentos e das assinaturas electrónicas Já em Agosto de 2005, o Governo da RAEM percebeu que a utilização das novas tecnologias da informação na gestão administrativa, comercial e financeira do desenvolvimento social da época traria muitos benefícios, mas daria origem a problemas jurídicos que não poderiam ser resolvidos pelas disposições legais tradicionais. Por isso, foi promulgada a Lei n.º 5/2005, que visa estabelecer o regime jurídico dos documentos e assinaturas electrónicas. Este diploma determina principalmente que os documentos electrónicos são iguais aos documentos em papel, estipula claramente os efeitos jurídicos e a força probatória dos documentos electrónicos, dispõe sobre a transmissão relativa à emissão e recepção de documentos electrónicos, prevê assinaturas e certificações electrónicas, etc., para que a Administração Pública os possa usar plenamente e recorra à tecnologia electrónica comum, dentro do actual quadro legal. Porém, no âmbito da aplicação do previsto nessa lei, ficou claro que, quando se tratar de “[a]ctos relativos a procedimentos concursais”, “[o] disposto” nesse “diploma não prejudica a aplicação das normas legais, regulamentares ou convencionais que obriguem à utilização de documentos em suporte de papel ou outras formas ou modos especiais de os apresentar, formular, transmitir ou arquivar”. 1 Embora esta disposição torne os actos relativos aos procedimentos dos concursos uma excepção, se a Administração Pública considerar adequado que as tramitações dos procedimentos dos concursos podem ser executadas pelo uso de documentos e assinaturas electrónicas, pode ainda cumprir as disposições dessa lei para implementar os actos devidos. Obviamente, esta disposição dá ao Governo da RAEM uma grande flexibilidade para aplicar, quando entender oportuno, os procedimentos de contratação electrónicos para executar os trabalhos. 1 Alínea 4) do n.º 2 do artigo 1.º da Lei n.º 5/2005.

5 2. “Governação electrónica” Em Março de 2020, o Governo de RAEM promulgou a Lei n.º 2/2020 “Governação electrónica”, que dispõe sobre os actos e as formalidades praticados por meios electrónicos pelos serviços públicos criando, deste modo, condições legais que permitem ao governo utilizar as tecnologias da informação para prestar aos residentes serviços melhores e mais convenientes, incluindo estabelecer que os documentos electrónicos são iguais aos documentos escritos; efectuar comunicações oficiais e processamento de documentos por meios electrónicos; digitalizar documentos em papel; emitir certidão electrónica em alternativa à emissão em papel; emitir ao interessado títulos digitais em vez da emissão de documentos em papel com igual conteúdo; executar processos com atendimento digital; substituir modelos e impressos por formulários em formato digital adequado a conter texto escrito em cumprimento da exigência da forma escrita; dispensar a apresentação de documentos que devam ser emitidos por serviço público ou órgão próprio da função notarial; permitir ao interessado receber notificações administrativas, etc. Para implementar a contratação electrónica, conforme o disposto no processo com atendimento digital, prevê-se que “[o]s serviços públicos podem realizar a tramitação integrada de diferentes procedimentos, nomeadamente para o interessado poder solicitar, no mesmo processo com atendimento digital, a apreciação simultânea das condições aplicáveis e as decisões dos vários órgãos competentes”. 2 Esta disposição pode ser aplicada por analogia à contratação electrónica, o que significa que as entidades contratantes podem, através do estabelecimento de procedimentos de contratação electrónicos e até mesmo de um sistema de aplicação dedicado, permitir que as entidades contratantes e os participantes na contratação implementem mutuamente os procedimentos de contratação nos mesmos procedimentos de contratação electrónicos ou no mesmo 2 N.º 1 do artigo 15.º da Lei n.º 2/2020.

6 sistema aplicativo. As comissões ou o pessoal responsável pela contratação envolvidos na implementação do procedimento de contratação executarão, uma por uma, as tramitações dos procedimentos electrónicas, assim como as entidades competentes que participam nos actos de apreciação podem tomar decisões em resposta aos actos pertinentes. 3. “Regulamentação da governação electrónica” Em Julho do mesmo ano, o Governo da RAEM promulgou o Regulamento Administrativo n.º 24/2020 “Regulamentação da governação electrónica”, que estabeleceu as disposições complementares necessárias à implementação da Lei n.º 2/2020. Entre elas, estão as normas relativas à entidade responsável que promove a governação electrónica, os níveis de garantia atinentes aos documentos dos serviços públicos, a implementação de certidões electrónicas e de títulos digitais, os processos com atendimento digital, o serviço de notificações electrónicas, etc. No que diz respeito à implementação da contratação electrónica, essas disposições oferecem métodos de execução claros e com base legal, eliminando as questões e os obstáculos que existiam no passado nos tratamentos tradicionais por meios electrónicos. III. Factores electrónicos relativos às considerações exigidas na implementação da contratação electrónica 1. Discussão sobre os factores fundamentais dos procedimentos electrónicos da contratação 1) Discussão para a implementação da contratação electrónica considerando o processo legal do concurso público O cidadão comum, por não ser instruído ou não ter um entendimento aprofundado, pode pensar erroneamente que o processo da contratação pública é igual ao processo do concurso, ou vice-versa, e confunda os dois. Na verdade, a lei estipula claramente que a actual aquisição governamental inclui várias formas

7 de aquisição, enquanto as disposições da proposta de lei da “Lei da Contratação Pública” se refere a tipos de processos. Quer se trate de formas de aquisição ou de tipos de procedimentos, cada forma ou tipo possui um processo de contratação correspondente. Para facilitar a discussão, ao analisar simultaneamente o actual regime jurídico da aquisição governamental e a proposta de lei da “Lei da Contratação Pública”, este texto usará uniformizadamente a expressão “formas de aquisição” e os termos específicos das leis relacionadas com esta matéria serão usados apenas quando discutidos separadamente. De acordo com as disposições do actual regime jurídico da aquisição governamental, as formas de aquisição estão divididas em seis formas: concurso público, concurso limitado por prévia qualificação, concurso limitado sem qualificação prévia, consulta reduzida a escrito ou consulta escrita, consulta verbal e dispensa de consulta. As três primeiras enquadram-se na categoria de concurso; as três últimas na de ajuste directo. No entanto, as actuais leis processuais da aquisição governamental não estipulam de forma completa as tramitações dos procedimentos para as três formas das consultas que se enquadram na categoria do ajuste directo. As tramitações dos procedimentos dos concursos são reguladas separadamente, de acordo com o tipo de projecto de contratação. Quando se trata de projectos relativos à aquisição de bens ou serviços, aplica-se o Decreto-Lei n.º 63/85/M, mas estes diplomas dispõem sobre regras gerais do processo do concurso, ou seja, não se distingue a natureza pública ou limitada no processo do concurso. No caso das empreitadas de obras públicas, aplica-se o Decreto-Lei n.º 74/99/M, que dispõe especificamente sobre as tramitações do procedimento do concurso público. Já as tramitações dos procedimentos dos concursos limitados por prévia qualificação e sem prévia qualificação são reguladas por meio de remissão, isto é, estão sujeitas às disposições que regulam o processo do concurso público, com as necessárias adaptações e às disposições específicas. No que se refere às disposições da proposta de lei da “Lei da Contratação Pública”, os tipos de procedimentos encontram-se divididos em cinco: concurso público, concurso limitado por prévia qualificação, negociação concorrencial,

8 consulta e ajuste directo. Em relação à empreitada de obras públicas, também se incluem as especificações sobre o concurso limitado sem prévia qualificação. Nas disposições dessa proposta de lei, as tramitações dos procedimentos do concurso público estão elaboradas de forma clara e específica, enquanto as tramitações referentes a outros tipos de procedimentos estão sujeitas às disposições que regulam directa e indirectamente os procedimentos do concurso público, com as necessárias adaptações e às disposições específicas. Quer sejam denominadas formas de aquisição ou tipos de procedimentos, existem procedimentos específicos correspondentes, os quais, de uma forma geral, podem ser referidos como procedimentos de contratação. Antes de iniciar o processo de contratação, a entidade contratante deve realizar um bom trabalho preparatório. Esse período pode ser referido como fase de preparação. Se a entidade contratante puder seleccionar e adjudicar um concorrente ou ofertante sob consulta e celebrar com ele um contrato durante os procedimentos de contratação, o contrato público será executado imediatamente após a conclusão dos procedimentos de contratação. O modelo base completo do processo de contratação está representado no Gráfico 1. Gráfico 1: Procedimentos da contratação no processo de contratação Para explicar o conteúdo acima mencionado de forma mais clara, a Tabela 1 resume as condições legalmente regulamentadas para os procedimentos de contratação correspondentes às formas de aquisição estipuladas pelo actual regime jurídico da aquisição governamental e aos tipos de procedimentos referidos na proposta de lei da “Lei da Contratação Pública”.

9 Tabela 1: Procedimentos de contratação legalmente estipulados Procedimentos estipulados pelo actual regime jurídico da aquisição governamental Procedimentos referidos na nova lei da contratação pública que se encontra em elaboração Formas de aquisição Decreto-Lei n.º 63/85/M Decreto-Lei n.º 74/99/M Tipos de procedimentos Proposta de lei da “Lei da Contratação Pública” Concurso Concurso público ● ● Concurso público ● Concurso limitado por prévia qualificação ○ Concurso limitado por prévia qualificação ○ Concurso limitado sem qualificação prévia ○ Concurso limitado sem qualificação prévia † Negociação concorrencial ○ Ajuste directo Consulta escrita‡   Consulta ○ Consulta verbal‡   Dispensa de consulta   Ajuste directo ○ Observações: ● Indica que os respectivos diplomas legais definem de forma clara e específica as tramitações dos procedimentos relacionadas com as formas de aquisição e tipos de procedimentos; ○ Indica que as tramitações de procedimentos estão sujeitas às disposições que regulam directa ou indirectamente o procedimento do concurso público, com as necessárias adaptações e às disposições específicas; † No que se refere ao disposto na proposta de lei da “Lei da Contratação Pública”, o início do procedimento do concurso limitado sem qualificação prévia para a empreitada de obras públicas não prejudica a adopção do disposto no Capítulo IV do Decreto-Lei n.º 74/99/M; ‡ Indica que as denominações das formas de aquisição não são termos legais;  Indica que as tramitações dos procedimentos não estão especificadas por lei. Como claramente se pode ver na tabela anterior, quer nos seis processos de aquisição estipulados no actual regime jurídico da aquisição governamental, quer nos cinco procedimentos da contratação referidos na proposta de lei da “Lei da Contratação Pública”, as tramitações dos procedimentos do concurso encontram-se totalmente especificadas na lei. Portanto, a fim de facilitar o debate sobre a implementação da contratação electrónica, este texto analisará as tramitações com base nos procedimentos do concurso público, sendo que os termos discutidos também se baseiam nos dos procedimentos do concurso público.

10 Para facilitar uma explicação mais aprofundada, é necessário reconhecer que os procedimentos do concurso público estão contemplados no processo de contratação, sendo uma parte fundamental e essencial. De acordo com as disposições legais, o processo do concurso público inicia-se com a publicação do anúncio e termina com a celebração do contrato. Assim, com base nas disposições legais relevantes, o processo de contratação por meio de concurso público pode ser dividido em sete fases, de acordo com a natureza dos trabalhos, nomeadamente: (1) fase de preparação; (2) fase de apresentação das propostas; (3) fase do acto público; (4) fase de avaliação das propostas; (5) fase de adjudicação; (6) fase de celebração do contrato; (7) fase de execução do contrato. As etapas dos procedimentos legais do concurso público vão da segunda à sexta fase. Para resumir e analisar com mais clareza os elementos fundamentais dos trabalhos que podem ser implementados por meios electrónicos em cada fase, o autor deste texto traça na página seguinte o gráfico (Gráfico 2) conceptual e indica os trabalhos realizados nas tramitações-chave de cada estádio dos procedimentos do concurso público. 2) Factores fundamentais e respectivas vias electrónicas dos procedimentos do concurso público Os procedimentos de contratação são essencialmente procedimentos administrativos, com o objectivo de celebrar um contrato público, pelo que se realiza uma sucessão ordenada de actos e tramitações. O actual regime jurídico da aquisição governamental e a proposta de lei da “Lei da Contratação Pública” estabelecem de uma maneira mais clara as tramitações dos procedimentos do concurso público, uma a uma, previstas nas suas disposições, e garantindo que todas as entidades contratantes possam implementá-las estrita e uniformizada-mente. Neste sentido, podem proporcionar-se condições favoráveis e adequadas ao Governo da RAEM para realizar a contratação electrónica. Uma vez que o processo do concurso público possui tramitações claras de acordo com as leis e as cinco fases acima mencionadas são formadas pelas tramitações pertinentes, cada fase e tramitações nela incluídas podem distinguir-

11 se quanto à categoria e natureza dos trabalhos realizados pelos meios manuais tradicionais. Para este fim, podem ser resumidos de forma abrangente os seguintes seis elementos fundamentais: (1) documentos em papel; (2) transmissão de documentos; (3) tramitações de procedimentos de contratação tratadas de forma manual; (4) assinatura autógrafa nos documentos; (5) lavrar contratos públicos; e (6) efectuar o pagamento, para que se possa entender a possibilidade de esses elementos serem executados por meios electrónicos. Gráfico 2: Tramitações-chave dos procedimentos do concurso nas fases do processo da contratação pública, usando o concurso público como exemplo Considerando que o processo de contratação é formado pela sucessão ordenada de actos e tramitações, se cada acto ou tramitação não puder estar completamente electrónico, ou se determinados actos ou tramitações não puderem ser electrónicos, ou seja, se cada parte ou tramitação não puder ser intimamente ligada, não poderá atingir-se um modelo totalmente electrónico, nem utilizar plena e eficazmente as vantagens da tecnologia electrónica. Especialmente em relação à entidade contratante, pode tornar-se mais complicado havendo um

12 tratamento em que o procedimento de contratação funciona alternadamente de modo tradicional e de modo electrónico, podendo mesmo aumentar a oportunidade de ocorrência de erros. Para se poder executar a contratação electrónica, é necessário compreender as possibilidades de os seis elementos fundamentais acima mencionados serem electronizados. (1) 1.º elemento da contratação electrónica: electronização dos documentos em papel O documento em papel, em si mesmos, não se restringem ao tamanho da folha, e o conteúdo pode ser preparado em qualquer tamanho e especificação de papel, sendo que o tamanho do papel padronizado A4, usado popularmente no comércio e no governo hoje em dia, é conveniente para as várias formas de uso, tais como impressão, leitura, circulação, arquivamento, etc. Na verdade, os documentos em papel usados na contratação pública não se limitam ao papel em formato A4 para a elaboração dos documentos relativos ao concurso e às propostas, podendo mesmo ser usadas outras especificações em determinadas circunstâncias, como nos projectos de obras, nos catálogos ou brochuras de produtos, nos acessórios, etc. Independentemente do tamanho do papel em que os documentos são preparados, estes podem ser usados desde que o conteúdo possa ser apresentado de forma clara e completa. Se os documentos em papel puderem ser feitos electronicamente, sob o mesmo princípio, os documentos electrónicos são iguais aos em papel e não estão limitados pelo tamanho ou mesmo pela forma. Então, estarão em conformidade com o disposto n.º 2 do artigo 3.º (Valor jurídico dos documentos electrónicos) da Lei n.º 5/2005 “Documentos e assinaturas electrónicas”: “[o] documento electrónico satisfaz o requisito legal de forma escrita quando o seu conteúdo seja susceptível de representação como declaração escrita e a sua integridade possa ser demonstrada”. Com base nesta disposição, uma vez que os documentos em papel são preparados na forma escrita, os documentos electrónicos também estão em conformidade com os preparados na forma escrita. Por outras palavras, se a

13 utilização de documentos electrónicos for permitida em procedimentos administrativos, estes são equivalentes aos documentos elaborados na forma escrita e possuem efeitos jurídicos equivalentes aos documentos em papel. Ao abrigo do disposto do n.º 1 do artigo 3.º dessa Lei, “[a]o documento que se apresente em suporte electrónico não podem, por esse facto, ser negados efeitos jurídicos”. Enfatiza-se aqui que, devido ao conceito tradicional e à expressão da frase, a electronização dos documentos em papel significa superficialmente que os documentos existem primeiro em papel e, em seguida, tornam-se electrónicos. No entanto, na prática, a maioria dos documentos é editada com softwares de computador e depois impressa para se tornar documentos em papel. Ou seja, neste momento, os documentos em papel são derivados de documentos electrónicos. Se o ficheiro electrónico original do documento em papel não estiver disponível, o método electrónico que a entidade contratante pode implementar pode ser tomado em cumprimento da disposição legal, pela “digitalização de documentos”.3 (2) 2.º elemento da contratação electrónica: electronização da transmissão de documentos No processo de contratação, a entidade contratante e o participante na contratação transmitem documentos entre si, nas diversas tramitações. No que diz respeito ao processo do concurso, as formas de transmissão dos documentos são regulamentadas por lei. Já no que se refere ao procedimento de consulta, dado que as tramitações de procedimentos não se encontram especificadas por lei, a forma de transmissão dos documentos irá variar de acordo com o método de tratamento próprio da entidade contratante, mas, em princípio, cumprir-se-ão as disposições do Código do Procedimento Administrativo e ter-se-ão como referência as práticas estabelecidas no processo do concurso. 3 Ibid. De acordo com o disposto no n.º 1 do artigo 6.º: “[o] serviço público ou órgão próprio da função notarial pode digitalizar documentos, em alternativa à produção de cópias em papel para qualquer finalidade legalmente admitida”.

14 No processo do concurso, a transmissão de documentos pode ser dividida nos seguintes três meios: (1) publicação de documentos; (2) entrega manual de documentos; (3) envio de documentos por serviço postal. A “publicação de documentos” refere-se à divulgação do seu conteúdo através de meios específicos, de acordo com as disposições legais em vigor, como o Boletim Oficial da Região Administrativa Especial de Macau e os jornais, pelo que a publicação de documentos por via electrónica depende de estes meios possuirem também formatos electrónicos. Actualmente, o Boletim Oficial da Região Administrativa Especial de Macau já existe em modo electrónico e os principais jornais chineses e portugueses locais têm também versão electrónica. A “entrega manual de documentos” significa ser a entidade contratante ou o concorrente a receber ou a entregar documentos em mão à outra parte ou em local por ela designado. Se houver uma mudança no sentido de a apresentação de documentos ser feita por via electrónica, a premissa é que os documentos relevantes podem ser convertidos para electrónicos e, caso seja necessária a assinatura autografada, serão alterados para o efeito. Para isso, no ponto acima o autor do texto expôs a viabilidade deste aspecto. Quanto às apresentações electrónicas, no seu artigo 6.º, a Lei n.º 5/2005 define a prática de “emissão e recepção” dos documentos electrónicos, ou seja, podem ser transmitidos através de correio electrónico ou por meios electrónicos exclusivos. Sobre o “envio de documentos por serviço postal”, consideram-se dois aspectos: primeiro, os concorrentes podem optar por enviar as suas propostas por serviço postal para as entidades contratantes a fim de participarem nos concursos; segundo, de acordo com o método de notificação legal, as entidades contratantes enviam os documentos por correio registado, com aviso de recepção, para os concorrentes. No primeiro caso, recorre-se ao correio geral, podendo ser aplicado o método de “emissão e recepção” previsto no artigo 6.º da Lei n.º 5/2005. Quanto aos concorrentes que enviarem propostas electrónicas às entidades contratantes através dos meios informáticos, pode ser aplicado o método “registo” previsto no artigo 7.º da mesma Lei, sendo que as entidades contratantes enviam aos

15 concorrentes os documentos electrónicos com assinaturas electrónicas qualificadas e, em seguida, os concorrentes confirmam a recepção dos documentos. De acrescentar que os correios da RAEM têm disponível o “correio electrónico registado postal”, que oferece uma versão electrónica do serviço de correio registado para os documentos enviados por serviço postal electrónico, com força probatória equivalente à correspondência registada com aviso de recepção. (3) 3.º elemento da contratação electrónica: electronização das tramitações dos procedimentos de contratação tratadas de forma manual As tramitações dos actuais procedimentos de contratação, em especial as dos procedimentos de aquisição de bens e serviços e de empreitada de obras públicas estão sujeitas, respectivamente, ao Decreto-Lei n.º 63/85/M e ao Decreto-Lei n.º 74/99/M. Para os projectos específicos de contratação, devem ser observados diplomas legais próprios, como acontece na aquisição de equipamentos e serviços informáticos e na aquisição de bens imóveis e de veículos do governo, etc. Em qualquer caso, os modos referentes às tramitações dos procedimentos do concurso executadas pelo pessoal responsável pela contratação, aos membros da comissão de abertura de propostas e da comissão de avaliação de propostas, aos concorrentes e às entidades competentes para apreciarem determinados actos, todos são temas que se encontram regulados com base no tratamento manual tradicional. Se as tramitações dos procedimentos de contratação forem tratadas por via electrónica, tal implica combinar documentos, informações, actos de execução, actos de apreciação e métodos de execução envolvidos em cada tramitação num fluxo estabelecido através da via electrónica, ou seja, os documentos ou informações electrónicos que sejam gerados ou bem tratados passam para a próxima tramitação do fluxo de trabalho e assim por adiante, até que a adjudicação seja decidida e o contrato celebrado. A este respeito, a “integração de procedimentos”, prevista nos artigos 15.º a 18.º da Lei n.º 2/2020 “Governação electrónica”, proporciona condições favoráveis e uma base legal para as

16 tramitações electrónicas dos procedimentos da contratação ou para o estabelecimento dos procedimentos electrónicos de contratação e até mesmo para a construção de um sistema aplicativo da contratação electrónica. (4) 4.º elemento da contratação electrónica: electronização da assinatura autógrafa nos documentos Nos procedimentos de contratação, os diversos tipos de documentos são preparados pelas próprias partes ou por terceiros, em resposta às diferentes tramitações. Entre os elaborados pelas entidades contratantes constam os documentos relativos ao concurso e os documentos que explicam as dúvidas levantadas pelos concorrentes interessados; as actas do acto público; as actas relativas à avaliação das propostas; os relatórios de avaliação das propostas; as propostas a serem submetidas superiormente para apreciação; os ofícios para notificar os concorrentes; as minutas de contratos elaboradas por escrito, etc. Dos documentos elaborados pelos concorrentes constam as propostas; as cartas a solicitar esclarecimentos sobre os documentos relativos ao concurso; as declarações sobre assuntos relacionados; os requerimentos em que sejam feitas reclamações ou interpostos recursos hierárquicos, etc. Quanto aos prestados por terceiros aos concorrentes constam os documentos comprovativos para certos assuntos, os documentos relacionados com as cauções provisória e definitiva, etc. Existem duas formas de assinatura autógrafa do agente nesses documentos: a primeira é a assinatura oficial; a segunda é a rubrica. Têm finalidades diferentes, podendo servir para levantar um pedido ou elaborar uma petição, emitir uma certidão, fazer uma declaração, relatar o ponto da situação, fazer um registo e uma apreciação, etc. Independentemente da forma ou finalidade, os documentos têm assinatura autografada. A este respeito, a assinatura de documentos electrónicos, em conformidade com as “assinaturas electrónicas qualificadas” previstas na Lei n.º 5/2005 “Documentos e assinaturas electrónicas”, tem o mesmo valor jurídico que a assinatura manuscrita. A premissa é que, desde que os diversos tipos de

17 documentos mencionados no parágrafo anterior possam ser tornados electrónicos, podem ser assinados por assinatura electrónica. (5) 5.º elemento da contratação electrónica: lavrar contratos públicos de forma electrónica Quando as despesas do projecto de contratação e a sua prestação forem compatíveis com as circunstâncias previstas no n.º 1 do artigo 12.º do Decreto-Lei n.º 122/84/M, com alterações, republicado pela disposição do artigo 6.º da Lei n.º 5/2021, o contrato deve ser celebrado por escrito, o que significa que deve ser outorgado. De acordo com o disposto no artigo 1.º do Regulamento Administrativo n.º 23/2000, o contrato público que deve ser outorgado deve ser lavrado na Direcção dos Serviços de Finanças ou nas entidades ou fundos autónomos que disponham de notário privativo. O significado “lavrar contrato” é assim entendido. Existem aqui dois actos: o acto de outorgar e o acto de lavrar. Para implementar a contratação electrónica, o contrato em papel deve tornar-se num contrato electrónico e o mesmo pode ser outorgado na forma de “assinatura electrónica qualificada” acima referida. Quanto ao contrato a lavrar, devem ser cumpridos os actos notariais estipulados no “Código do Notariado”. Embora os actos notariais não sejam obrigatórios para a aplicação do regime jurídico dos documentos e assinaturas electrónicas estabelecido pela Lei n.º 5/2005, “os actos e formalidades praticados por meios electrónicos pelos serviços públicos” “são subsidiariamente aplicáveis, com as necessárias adaptações, os actos de registo e de notariado que sejam praticados por meios electrónicos”, conforme estipulado pela Lei n.º 2/2020 “Governação electrónica”, promulgada em 2020. Deste modo, esta última disposição legal traz condições viáveis e favoráveis e constitui uma base legal para se lavrarem contratos escritos por meio electrónico, mas estabelece como pré-requisitos que os actos notariais e de registos possam ser electrónicos.

18 (6) 6.º elemento da contratação electrónica: electronização do pagamento Nos procedimentos do concurso, as partes envolvidas na contratação pagam montantes à outra, de acordo com as tramitações executadas. Os pagamentos efectuados por parte dos concorrentes incluem a compra dos documentos relativos ao concurso em papel, para o qual são exigidas taxas; a prestação de cauções provisórias e definitivas, sob a forma de depósitos em dinheiro; o pagamento do imposto do selo nos termos da lei para a apresentação de determinados documentos, etc. O pagamento pela entidade contratante resume-se à devolução da caução provisória que é prestada por depósito em dinheiro. Além disso, na situação em que o concorrente preste uma caução provisória por garantia bancária ou por seguro-caução e à entidade contratante seja necessário confiscar total ou parcialmente a caução provisória, a instituição bancária ou a respectiva seguradora pode efectuar o pagamento da quantia em causa através de transferência bancária. Os pagamentos assumidos pelos concorrentes, desde que as tramitações dos respectivos procedimentos possam ser executadas online, podem, em princípio, ser realizados através da solução de pagamento online que o Governo da RAEM tem implementado. Já em relação ao que é pago pelas entidades contratantes, a caução provisória prestada por depósito em dinheiro pode ser devolvida através do método de transferência, disponibilizado pelo serviço de banca electrónica. 2. A electronização dos actos de apreciação As tramitações dos procedimentos do concurso são estipuladas uma a uma, de forma ordenada e sucessiva, através das respectivas leis processuais relativas à aquisição governamental. Entre elas, estipula-se que algumas tramitações ou actos relacionados devem ser apreciados pelas entidades competentes; exige-se que quaisquer entidades contratantes actuem de acordo com a lei e submetam os actos envolvidos para apreciação pelas entidades competentes, para confirmação

19 ou negação por assinatura autografada. A este respeito, o acto de apreciação está ligado ao acto de assinatura. Assim, desde que a “electronização dos documentos em papel” e a “electronização da assinatura autógrafa nos documentos” possam ser alcançadas, a “electronização dos actos de apreciação” pode também ser realizada. Em conformidade com a ordem de execução das tramitações dos procedimentos do concurso, a Tabela 2 lista de forma abrangente os actos a serem apreciados e as abordagens electrónicas correspondentes. Tabela 2: Abordagens electrónicas relativas aos actos a serem apreciados nos procedimentos do concurso # Acto de apreciação Breve descrição da apreciação a ser conduzida por entidade competente Abordagem electrónica viável 1. Autorizar o início do procedimento de concurso Despachar na proposta que inicia o concurso e assinar autograficamente Despachar na proposta electrónica e passar a confirmação por assinatura electrónica 2. Autorizar a dispensa de concurso / autorizar a dispensa de consulta 3. Autorizar a aquisição no exterior 4. Designar os membros das comissões que conduzem os procedimentos de abertura e de apreciação de propostas 5. Aprovar os documentos relativos ao concurso Assinar autograficamente os documentos relativos ao concurso para aprovação Aprovar os documentos electrónicos relativos ao concurso por assinatura electrónica 6. Adjudicar Despachar na proposta de adjudicação e assinar autograficamente Despachar na proposta de adjudicação electrónica e passar a confirmação por assinatura electrónica 7. Autorizar as despesas dos projectos de contratação 8. Autorizar a dispensa de celebração do contrato 9. Aprovar a minuta do contrato Assinar autograficamente na minuta do contrato para aprovação Aprovar a minuta do contrato electrónica por assinatura electrónica 10. Autorizar a constituição e restituição de cauções, por garantia bancária ou por Despachar na proposta e assinar autograficamente Despachar na proposta electrónica e passar confirmação por

20 # Acto de apreciação Breve descrição da apreciação a ser conduzida por entidade competente Abordagem electrónica viável seguro-caução, dos depósitos ou da prestação de caução em dinheiro assinatura electrónica 11. Outorgar todos os instrumentos públicos relativos aos contratos Assinar autograficamente os instrumentos relevantes Assinar os instrumentos electrónicos por assinatura electrónica 12. Outorgar o contrato por escrito Assinar autograficamente o contrato por escrito Outorgar o contrato electrónico por assinatura electrónica Depreende-se dos conteúdos da tabela acima que as entidades competentes apreciam os actos relevantes sobre os documentos e os resultados das apreciações são concretizados através da implementação das respectivas competências por assinaturas manuscritas. Assim, apenas dois elementos electrónicos estão directamente envolvidos: a “electronização dos documentos em papel” e a “electronização da assinatura autógrafa nos documentos”. IV. Regulamentações relativas às tramitações electrónicas dos procedimentos do concurso, na Proposta de Lei da “Lei da Contratação Pública” As actuais leis processuais da aquisição governamental para a aquisição de bens e serviços e empreitada de obras públicas obedecem, respectivamente, ao preceituado no Decreto-Lei n.º 63/85/M e no Decreto-Lei n.º 74/99/M; as tramitações dos procedimentos do concurso são estipuladas apenas com base nos métodos de tratamento manuais tradicionais. No que respeita ao processo do concurso público previsto na proposta de lei da “Lei da Contratação Pública”, elaborada para consulta interna do Governo da RAEM no início de 2020, as tramitações prescritas cobrem essencialmente as previsões dos diplomas legais indicados no parágrafo anterior e estão sujeitas a normas mais específicas e pormenorizadas, bem como colmatam o espaço da presente fase de avaliação das propostas através de especificações rigorosas e

21 abrangentes, estando até previstas tramitações e disposições envolvendo práticas electrónicas. Embora a nova “Lei da Contratação Pública” esteja em fase de elaboração e seja previsível que ainda precise de ser finalizada, discutida e ajustada, o governo deve fazer um bom trabalho de selecção restrita de fornecedores ou empreiteiros, com base na premissa de usufruto de um grande erário público. Acredita-se que todas as fases do processo de contratação, especialmente as do processo do concurso público, se manterão basicamente inalteradas e serão feitos apenas ajustamentos adequados nas tramitações detalhadas e especificadas. Actualmente, o Governo da RAEM está a tentar integrar as soluções da contratação electrónica nas disposições dessa lei, aproveitando o arranjo estratégico da administração pública moderna, ao defender e promover activamente a governação electrónica, a fim de acelerar a concretização, o avanço do modo de trabalho e o ritmo da contratação electrónica. No entanto, as disposições relativas à contratação electrónica definidas nessa proposta de lei são “fragmentadas”, incompletas e extremamente limitadas, bem como susceptíveis de trazer uma influência negativa que poderá causar inconveniência e reduzir a eficiência administrativa das entidades contratantes, na implementação dos procedimentos de contratação. Além disso, as disposições transitórias da proposta de lei estabelecem que o Governo da RAEM irá realizar um estudo e avaliação das possibilidades de implementação de um regime de tramitação electrónica dos procedimentos de contratação. Deste modo, essas disposições fragmentadas para a contratação electrónica parecem desnecessárias e inúteis. Nessa proposta de lei, essas disposições relacionadas com a contratação pública electrónica encontram-se principalmente em quatro aspectos, sendo respectivamente: (1) No capítulo “Tramitação dos procedimentos”, as práticas envolvidas nos meios electrónicos apenas estipulam os termos do método de apresentação das propostas pelos concorrentes e de recepção destas pela comissão de abertura de propostas, que são os preceitos das tramitações

22 electrónicas dos procedimentos do concurso público. As práticas destas disposições são bastante específicas e detalhadas, por exemplo, estipula-se que os concorrentes devem carregar e criptografar as suas propostas, enquanto a comissão de abertura de propostas desencripta, descarrega e abre as propostas durante a sessão do acto público. No entanto, se a transmissão das propostas for realizada de acordo com a ordem da redacção dessas disposições, especialmente se os concorrentes criptografarem as propostas após enviá-las e a comissão de abertura das propostas as baixar após desencriptá-las, haverá risco de segurança em termos de confidencialidade do conteúdo da proposta, uma vez que podem ser hackeadas durante a transmissão do seu carregamento ou descarregamento. (2) No capítulo “Contratação centralizada”, apenas se define uma disposição em que as entidades contratantes precisarão de ter um catálogo electrónico de artigos bem preparado e os serviços públicos poderão fazer encomendas por via electrónica. No entanto, essa proposta de lei não estabelece as práticas relacionadas mais pormenorizadas. É de notar que a disposição neste aspecto não tem nada que ver com os procedimentos de contratação ou os procedimentos de contratação electrónicos, mas visa sim regular o método de execução electrónico no período de fornecimento, nos termos do contrato público. (3) No capítulo “Propostas”, as respectivas disposições estão essencial-mente relacionadas com as tramitações dos procedimentos e até mesmo com o teor da formação do contrato, mas as propostas encontram-se regulamentadas num capítulo próprio. De qualquer modo, as disposições relativas à contratação electrónica apenas estipulam que as entidades contratantes podem utilizar as suas páginas como meios electrónicos, permitindo aos concorrentes utilizá-las como canal de transmissão para a apresentação das suas propostas electrónicas. Então, isso evidentemente não permite a apresentação de propostas electrónicas por outros canais electrónicos, o que é discutível. Além

23 disso, deve observar-se que a proposta de lei estipula claramente que “[a] proposta e os documentos que a instruem devem ser integrados num ficheiro identificado com a menção ‘Proposta’ ”, 4 e “[o]s documentos de habilitação dos concorrentes devem ser reunidos em ficheiro próprio como a menção ‘Documentos de habilitação’ ”.5 Isto significa que a proposta electrónica não inclui os documentos de habilitação, o que difere da proposta em papel, que, por lei, deve ser acondicionada e colocada num “invólucro exterior”. Assim, quando o concorrente apresenta a proposta em papel, trata-se factualmente de apresentar um invólucro exterior, que contém o invólucro da proposta e o dos documentos de habilitação. Apesar de a proposta de lei estabelecer que o concorrente apresenta a proposta electrónica, apenas estipula a transmissão da proposta electrónica e não a transmissão ao mesmo tempo dos documentos de habilitação. Obviamente, essa proposta de lei não é rigorosa quanto à apresentação de propostas electrónicas e há necessidade de mais melhorias. (4) No capítulo “Disposições finais e transitórias”, o artigo 275.º (Tramitação electrónica) estipula que “[o] Governo deve proceder ao estudo e avaliação das possibilidade de implementação de um regime de tramitação electrónica dos procedimentos de contratação, no prazo de três anos, a contar da data de entrada em vigor da presente lei ”. Obviamente, os pontos (1) e (3) anteriores pertencem ao escopo do estudo estipulado nesse artigo, mas o mesmo não sucede em relação ao ponto (2). Tendo em conta que as disposições transitórias especificam que devem ser estudadas e avaliadas as possibilidades de implementação das tramitações electrónicas dos procedimentos da contratação, certas tramitações electrónicas encontram-se estipuladas e, havendo tramitações electrónicas incompletas, prevê-se que surjam problemas normativos e de execução. É óbvio que a intenção dessa 4 N.º 3 do artigo 175.º da proposta de lei da “Lei da Contratação Pública”. 5 Ibid. N.º 4.

24 proposta de lei em relação às disposições dos procedimentos da contratação electrónico é indefinida. Na verdade, não há necessidade de o Governo da RAEM promover os procedimentos de contratação electrónicos o mais rápido possível e forçar algumas disposições relacionadas com contratação electrónica, estabelecidas especialmente na nova “Lei da Contratação Pública”, quando o plano de implementação não está totalmente compreendido. Caso contrário, em grande medida, isso trará influências negativas de gestão administrativa para as entidades contratantes, bem como essas tramitações de procedimentos de contratação electrónicos incompletas representarão uma carga de trabalho desnecessária. V. Construção de uma modalidade abrangente de contratação electrónica Em termos gerais e tradicionais, a implementação da contratação electrónica abrange apenas a electronização dos procedimentos de contratação, mas na realidade, não se deve limitar a isso, pois que uma modalidade de contratação electrónica com funções relativamente completas deve ser formada e construída. Conceptualmente, os procedimentos de contratação electrónicos podem ser usados como o núcleo da contratação electrónica e em conjunto com outras funções complementares e de valor agregado, permitindo assim formar a contratação electrónica num sistema integrado, de modo a desenvolver a eficiência das sinergias proporcionadas pelas funções electrónicas. 1. Conceito da contratação electrónica levando em consideração ambas as partes da contratação Uma vez que o Governo da RAEM promove activamente a governação electrónica e os dois diplomas legais que conduzem à implementação da governação electrónica foram já oficialmente promulgados em 2020, isso traz mais possibilidades para a realização da contratação electrónica. No entanto, com

25 base nas disposições legais em vigor, continua a ser necessário conceber e estabelecer uma modalidade de contratação electrónica com boa governação e vantagens administrativas; caso contrário, poderão existir maiores dificuldades e ainda mais obstáculos aos trabalhos de contratação. Assim, o Governo da RAEM deve usar os benefícios e as vantagens da tecnologia electrónica para estabelecer uma plataforma comum, composta de múltiplas funções, permitindo que todas as entidades contratantes às quais a lei da contratação pública é aplicada realizem procedimentos de contratação electrónicos através de uma plataforma integrada e unificada. Nesse sentido, o autor deste texto concebeu e desenhou o Gráfico 3 para demonstrar este conceito de estabelecer uma plataforma comum ou um modelo completo para a contratação electrónica, de modo a que a mesma infraestrutura possa permitir que o governo, como parte contratante e a fornecedores e construtores, como parte participante, utilizem as suas funções, com características diferentes. Gráfico 3: Diagrama conceptual de modelo completo para a contratação electrónica

26 O gráfico acima representa um conceito base para a construção de um modelo de contratação electrónica em grande escala, no qual as funções principais e de valor agregado podem ser divididas, no se refere aos utilizadores, em três aspectos: o primeiro engloba as funções comuns para as partes contratante e participante; o segundo diz respeito às funções usadas apenas pela parte contratante; o terceiro abrange as funções usadas apenas pela parte participante. (1) Funções comuns para as partes contratante e participante Este aspecto inclui sete funções principais e de valor agregado, a saber: (1) procedimentos de contratação electrónicos; (2) banco central de dados de fornecedores e construtores; (3) informações publicitárias; (4) números e estatísticas de contratação; (5) perguntas frequentes; (6) legislação relevante; (7) gestão dos utilizadores. De entre estas, a função “procedimentos de contratação electrónicos” é fundamental e central no modelo completo da contratação pública. Os “procedimentos de contratação electrónicos” consistem em implementar electronicamente as tramitações dos procedimentos correspondentes às formas de contratação previstas na lei, pelo que, com base nos procedimentos estatuários, as tramitações dos procedimentos legais implementadas por todas as entidades contratantes são idênticas. Para tanto, a discussão acima sobre a electronização dos elementos fundamentais e dos actos de apreciação indica a viabilidade dos procedimentos de contratação electrónicos que estão prontos. Além disso, esta função central está intimamente relacionada, em vários níveis, com certas funções de valor agregado. A primeira é a função do banco central de dados de fornecedores e construtores, que permite às entidades contratantes seleccionar os fornecedores ou os construtores através de um mecanismo predefinido e justo, convidando-os a participar nos procedimentos de contratação de natureza não pública. A segunda função é a das informações publicitárias, que permite às entidades contratantes publicitar as informações específicas. A terceira tem a ver com os números e as estatísticas da contratação, que possibilita às entidades contratantes publicar algumas informações não estatuárias, bem como alguns números ou estatísticas relacionados com as actividades da contratação pública.

27 A quarta tem a ver com a gestão dos utilizadores, que permite a quem participa nos procedimentos de contratação fazer login no sistema aplicativo mediante um registo de pré-identificação e tratar dos respectivos assuntos com um ou mais procedimentos de contratação nos quais participa. O “banco central de dados de fornecedores e construtores” refere-se ao estabelecimento de um banco de dados integrado e centralizado de fornecedores e construtores, projectado para os procedimentos de contratação desenvolvidos pelas entidades contratantes do Governo da RAEM. Os fornecedores ou construtores interessados podem requerer a inscrição ou a saída desse banco de dados e podem ser admitidos os que estejam qualificados para exercer as actividades relevantes dentro de um determinado período de tempo. Quando uma entidade contratante convidar um fornecedor ou um construtor para iniciar um procedimento de contratação da natureza não pública, pode seleccionar os fornecedores ou construtores que exercem essas actividades, através de um mecanismo predefinido e justo, e convidá-los a participar nos procedimentos de contratação. Existem duas vantagens principais em estabelecer este banco de dados: uma é que a entidade contratante não precisa de consumir recursos por conta própria para estabelecer e manter as informações e estado mais recente dos fornecedores e construtores no seu banco de dados; a segunda é que os fornecedores e construtores não precisam de requerer separadamente às diferentes entidades contratantes para aceder aos seus bancos de dados, despendendo custos e recursos repetidos, bastanto apenas a inscrição num banco de dados de fornecedores e construtores integrado e único, atinente à contratação pública da RAEM; depois, só têm que manter regularmente as suas qualificações e estado para serem continuamente convidados a participar nos procedimentos de contratação de natureza não pública.6 6 Para explorar e discutir o estabelecimento de um banco de dados unificado de fornecedores na expansão da área pertencida dos fornecedores neste banco, vide “Exploração dos  mbitos Regionais Aplicáveis à Contratação Pública do Governo da RAEM no contexto da Construção da Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau” publicada pelo autor deste texto em Revista de Administração Pública de Macau, n.º 126, Dezembro de 2019. A versão electrónica deste artigo pode ser consultada e descarregada na respectiva página electrónica (https://www.safp.gov.mo/safptc/magazines/WCM_075498).

28 A função “informações publicitárias” significa que as entidades contratantes iniciam os procedimentos de contratação para projectos de contratação e publicam certas informações específicas de acordo com lei e em conformidade com as instruções administrativas, para que qualquer entidade as possa consultar. A este respeito, o Governo da RAEM pode estabelecer uma plataforma comum e unificada para permitir que todas as entidades contratantes publiquem informações específicas de forma centralizada, em vez de as entidades contratantes estabelecerem as suas próprias plataformas e publicarem as suas informações com divergência, assim como o público pode consultar informações publicitárias relevantes e combinadas através dessa plataforma unificada. A finalidade dessa função pode atingir o efeito centralizado, deixando que as informações publicitárias se concentrem numa plataforma, e ao mesmo tempo, permite poupar custos administrativos e o recurso a várias entidades contratantes, bem como realça o objectivo e o efeito de supervisão eficaz, esperada pela sociedade. A função “números e estatísticas de contratação” permite ao Governo da RAEM publicitar algumas informações que não sejam exigidas pela lei ou pelas instruções administrativas, publicar dados independentes e/ou compreensivos, bem como informações estatísticas sistemáticas e até disponibilizar dados no formato original, durante o processo da contratação pública ou a execução do contrato. Desta forma, podem criar-se big data ou recursos de dados relacionados com a contratação pública do Governo da RAEM, para que o Governo e qualquer entidade possa usar esses números e estatísticas para analisar, estudar e até tê-los como referência para a formulação de políticas. A função “perguntas frequentes” pode dividir-se em duas partes: a primeira contém as perguntas que o pessoal responsável pela contratação encontra frequentemente nos trabalhos práticos, incluindo a interpretação correcta das disposições legais e os métodos de tratamento relativos aos projectos de contratação; a segunda inclui as perguntas com as quais os fornecedores e os construtores se confrontam quando participam nos procedimentos de contratação desenvolvidos pelas entidades contratantes. Para o efeito, o Governo da RAEM

29 deve elaborar um modelo de respostas estandardizadas, que sejam correctamente compreendidas para perguntas ou dúvidas frequentes, para que o pessoal responsável pela contratação, fornecedores e construtores possam obter uma solução unificada, com respostas consistentes, de modo a formar uma compreensão sistemática das disposições legais e das tramitações dos procedimentos da contratação pública, bem como das respectivas práticas. A função “legislação relevante” pode proporcionar legislação relacionada com a contratação pública em dois níveis: o primeiro destina-se a permitir que cada entidade contratante verifique os diplomas legais relativos à contratação pública e os actos estatuários e legais relacionados com a execução dos procedimentos de contratação, especialmente as disposições e actos legais referentes à delegação e subdelegação de competências de apreciação para cada entidade contratante; o segundo possibilita que qualquer entidade consulte a lei da contratação pública e a respectiva legislação em vigor. A função “gestão de utilizadores” é derivada do facto de a contratação electrónica dever ser baseada num sistema aplicativo informático, ao qual nem todas as entidades podem aceder, ou seja, a maioria das funções específicas só poderá ser usada através de um login no sistema. Por outras palavras, apenas certas funções podem ser acedidas sem fazer login no sistema, tais como as informações publicitárias, os números e as estatísticas de contratação e alguma legislação relevante, etc. Os utilizadores podem ser divididos em duas categorias de identificação: a parte contratante e a parte participante. Como utilizador, a parte contratante deve ser classificada em vários níveis, de acordo com o seu papel identificativo e competências; já a parte participante, enquanto utilizador, engloba apenas as entidades que apresentam propostas ou cotações para participarem nos procedimentos de contratação, de forma que os concorrentes ou ofertantes podem ser pessoas singulares ou colectivas. Se a parte participante for pessoa colectiva, necessita ainda obrigatoriamente de uma pessoa singular para realizar os trabalhos relativos à proposta ou à oferta da sua cotação; ou seja, a parte participante pode ter mais de um nível ou papel.

30 (2) Funções usadas apenas pela parte contratante Este aspecto inclui seis funções de valor agregado, a saber: (1) orientações e indicações sobre os trabalhos; (2) decisões e casos judiciais; (3) formação online; (4) apoio administrativo e técnico; (5) intercâmbio de experiência e interacção; (6) feedback. A função “orientações e indicações sobre os trabalhos” contém algumas orientações e indicações sobre os trabalhos elaboradas pelos serviços do Governo da RAEM responsáveis pela implementação ordenada e eficaz dos trabalhos de contratação, que podem ser divulgadas uniformizada e internamente no Governo através dessa função. O pessoal envolvido na contratação pode, também através dessa função, obter todas as informações mais actualizadas, de maneira a permitir uma execução dos trabalhos eficaz e correcta. A função “decisões e casos judiciais” contém decisões e casos judiciais relacionadas com a contratação pública. O pessoal responsável pela contratação pode consultar e ficar esclarecido, tendo essa função como referência. Se as decisões e casos judiciais envolverem actos ilegítimos ou ilegais na contratação pública, podem ajudar a evitar a sua repetição por parte do pessoal responsável pela contratação e até proporcionar uma referência para a redacção de novas orientações ou indicações. A função “formação online” é projectada para proporcionar cursos de formação predefinidos online, permitindo que o pessoal responsável pela contratação aprenda online, por si, ou, num determinado momento, conduza uma aprendizagem interactiva online em circunstâncias compatíveis com os seus trabalhos quotidianos. As matérias e tipos de cursos podem ser definidos em conformidade com as dificuldades dos diferentes programas e teor da formação. A função “apoio administrativo e técnico” deve ser prestada pela entidade que tem competência para a contratação pública ou pela autoridade da contratação pública e pelos serviços de apoio administrativo e técnico às entidades contratantes, ou pelo seu pessoal, de modo a resolver as dúvidas e dificuldades

31 encontradas na execução dos trabalhos quotidianos de contratação e até durante a preparação e implementação dos procedimentos de contratação, a fim de permitir que os trabalhos da contratação pública sejam realizados sob os princípios da equidade, da justiça, da legitimidade e da legalidade. A função “intercâmbio de experiência e interacção” visa proporcionar assistência mútua e interactiva ao pessoal responsável pela contratação, permitindo a troca de experiências e de problemas encontrados, e tecer considerações sobre os trabalhos, para que o pessoal responsável pela contratação se possa ajudar reciprocamente por meio da interacção e assim contribuir para promover um bom ambiente e consciencialização dos trabalhos. A função “feedback” destina-se a facultar ao pessoal responsável pela contratação um canal para expor opiniões sobre a execução do sistema aplicativo da contratação electrónica e a sua experiência de uso, de modo a que a unidade responsável possa continuamente aperfeiçoar e melhorar o seu funcionamento, proporcionando igualmente um melhor efeito de execução e experiência de uso. (3) Funções usadas apenas pela parte participante Este aspecto contém apenas uma função de valor agregado, que é a caixa de opiniões. A “caixa de opiniões” visa proporcionar a qualquer fornecedor ou construtor a possibilidade de apresentar qualquer tipo de opiniões sobre os assuntos relacionados com a contratação pública, de forma a que a entidade que assume a competência da contratação pública ou a autoridade da contratação pública possa acompanhar as opiniões relevantes para atingir o objectivo de melhoria contínua. Deve ressaltar-se aqui que, se os fornecedores ou construtores como concorrentes ou ofertantes apresentarem reclamações, recursos hierárquicos ou recursos contenciosos durante os procedimentos da contratação, estes deverão ser incluídos no mecanismo “procedimentos de contratação electrónicos” e fazer parte das suas tramitações.

32 2. Conceito central do modelo completo de contratação electrónica O modelo completo de contratação electrónica acima indicado é baseado nos “procedimentos de contratação electrónicos” como centro e nas suas funções periféricas. Dado que os procedimentos da contratação desenvolvidos pelas entidades contratantes são correspondentes às formas de contratação legais e as tramitações dos procedimentos do concurso público são clara e especificamente estipuladas pela lei, os procedimentos da contratação electrónico aqui concebidos continuam a basear-se nos procedimentos do concurso público como exemplo, pelo que se desenha o Gráfico 4. Gráfico 4: Conceito “procedimentos de contratação electrónicos”, tendo o processo do concurso público como exemplo O gráfico acima é um diagrama conceptual baseado no processo electrónico do concurso público, em que as entidades contratantes actuam como parte contratante e os fornecedores de bens, prestadores de serviços ou construtores operam como parte participante para avançarem interactivamente nas tramitações dos procedimentos. Este diagrama conceptual inclui seis elementos: (1) processo

33 electrónico do concurso público; (2) transmissão de documentos; (3) conexão; (4) assuntos para apreciação pelas entidades competentes; (5) publicidade; (6) assistência administrativa e judicial. No “processo electrónico do concurso público” temos o fluxo electrónico dos procedimentos do concurso público, cujas tramitações de procedimentos de cada fase devem ser executadas na sequência legalmente estabelecida e implementadas por meio de métodos novos e populares das tecnologias da informação. As considerações sobre a electronização das suas tramitações foram descritas na secção 1 da parte III deste texto. Se a tecnologia aplicada no fluxo electrónico permitir, quando a entidade contratante julgar necessário, pode agregar as tramitações administrativas necessárias de forma personalizada, de acordo com os procedimentos individuais. A “transmissão de documentos” significa a transmissão de documentos electrónicos de uma parte para outra por meios electrónicos, como o correio electrónico, o canal exclusivo do sistema aplicativo da contratação electrónica, etc., ou seja, pode ser transmitido da parte contratante para a parte participante ou vice-versa. O processo de transmissão deve garantir a integridade, a segurança, a confidencialidade, a confiabilidade e a exactidão temporal das informações ou matérias transmitidas. Por “conexão” pretende dizer-se que a comissão de abertura de propostas, a comissão de avaliação de propostas e o pessoal responsável pela contratação, como parte contratante, e os concorrentes, como parte participante, comunicam sobre determinados assuntos de acordo com as formas de ligação estipuladas nas tramitações dos procedimentos da contratação. A comunicação pode ser acompanhada de alguns documentos, pelo que os documentos electrónicos serão transmitidos através de meios electrónicos específicos ou pelo sistema aplicativo dedicado. Os “assuntos para apreciação pelas entidades competentes” são certas tramitações específicas no processo de contratação que devem ser apreciadas pelas entidades competentes e obter uma decisão positiva antes que as tramitações

34 subsequentes possam ser executadas; caso contrário, no processo de formação do contrato, o contrato público não pode ser celebrado havendo uma decisão negativa numa determinada tramitação. As práticas electrónicas dos actos de apreciação foram discutidas na secção 2 da Parte III deste texto. A “publicidade” é um acto estipulado por lei nas tramitações dos procedimentos da contratação. Em princípio, a entidade contratante deve publicar determinadas matérias no Boletim Oficial da Região Administrativa Especial de Macau, num jornal chinês e num jornal português locais e, também, nas páginas electrónicas das entidades contratantes. Como os primeiros três meios têm, em princípio, formatos electrónicos, já existem condições para a publicação de forma electrónica. A “assistência administrativa e judicial” consiste em fazer com que a parte participante na contratação acredite que os seus interesses poderão provavelmente ser prejudicados durante a execução das tramitações dos procedimentos da contratação, levando à perda da oportunidade de celebrar um contrato com a entidade contratante, de modo a que esteja presente a assistência administrativa ou judicial. A forma específica da primeira é a reclamação e o recurso hierárquico; a da segundo é o recurso contencioso, para salvaguardar os seus direitos e interesses devidos. Se a assistência administrativa relevante for apresentada por escrito, os documentos electrónicos com assinatura electrónica poderão ser transmitidos por meios electrónicos ou pelo sistema aplicativo. No caso da apresentação de recursos contenciosos, a parte deverá cumprir as disposições do respectivo processo judicial. 3. Estabelecimento de um sistema aplicativo da contratação electrónica Considerando que na contratação pública os serviços e organismos públicos são a parte contratante que organiza e desenvolve a contratação e os fornecedores ou construtores são a parte participante, os equipamentos informáticos e os sistemas informáticos de ambos são diferentes em função da escala, das

35 especificações e da aplicação tecnológica, especialmente os usados pelas pequenas e médias empresas, que podem não atingir o nível empresarial. Mesmo considerando apenas o utilizador geral, ambas as partes da contratação usarão o mesmo sistema aplicativo da contratação pública. Assim, na construção desse sistema aplicativo, a eficiência e a conveniência dos equipamentos informáticos dos fornecedores e construtores devem ser consideradas. Tendo em conta a actual popularização das tecnologias da informação, é adequado realizar a construção e a execução do sistema aplicativo da contratação electrónica com base num ambiente em rede. Esta abordagem tem várias vantagens, tais como: a primeira, permite dispensar as entidades contratantes e os participantes na contratação de instalarem o sistema aplicativo nos seus equipamentos informáticos, bastando apenas inscrever o link próprio na barra de endereço do navegador; a segunda, oferece a ambas as partes a possibilidade de interacção na mesma plataforma; a terceira, facilita a actualização do sistema aplicativo. 4. Exploração e manutenção de um sistema aplicativo integrado de contratação electrónica da responsabilidade de uma entidade com competência exclusiva na contratação pública A partir do conceito de modelo de contratação electrónica acima exposto, pode ver-se que a contratação electrónica não se limita aos procedimentos de contratação electrónicos que servem como um centro, mas também leva em consideração os diferentes assuntos relacionados com o desenvolvimento dos procedimentos de contratação, de modo a atingir-se um modelo de contratação electrónica completo e alcançar-se a boa governação da contratação pública. A este respeito, com base no sistema aplicativo a ser explorado e mantido por esse modelo de contratação electrónica e na gestão quotidiana dos seus conteúdos, o Governo da RAEM deve investir muitos recursos humanos, materiais, financeiros, tecnológicos e temporais, para garantir o funcionamento, em boas condições e bom estado, do sistema aplicativo e desempenhar e melhorar a eficiência administrativa. Tendo em vista que as tramitações e os actos relevantes de cada procedimento de contratação se encontram legalmente previstos,

36 designadamente cada tramitação de procedimentos do concurso público está clara e especificamente estipulada, as diferentes entidades contratantes devem, em princípio, cumprir as mesmas tramitações estatuárias para executarem os procedimentos e os procedimentos de contratação electrónico consistirem na substituição do método de execução tradicional pelas tramitações electrónicas dos procedimento, para que natureza das tramitações dos procedimentos não sejam alteradas. Ora, se cada entidade contratante desenvolver e mantiver os seus proce-dimentos de contratação electrónicos e até mesmo as funções complementares e/ou de valor agregado supracitadas, tal representará, sem dúvida, um uso repetitivo de recursos multifacetados para o Governo da RAEM, bem como os conteúdos contidos em algumas funções não serão integrados nem as sinergias conseguirão ter efeitos. É verdade que o Governo da RAEM deve desenvolver e manter, na perspectiva macro da governação electrónica, um sistema aplicativo integrado e unificado da contratação electrónica extensível a todas as entidades contratantes para conseguir um melhor uso dos recursos e melhorar os benefícios administrativos e económicos. Mas uma primeira tarefa que deve ser resolvida ou decidida é a necessidade de estabelecer uma entidade que tenha competência exclusiva para a contratação pública ou uma autoridade para a contratação pública, que seja responsável pela exploração e manutenção técnica desse sistema aplicativo, bem como pela gestão dos assuntos substantivos e quotidianos das respectivas funções. Esta abordagem pode trazer muitas vantagens, directa e indirectamente: (1) Evita a participação repetitiva de recursos de todas as entidades contratantes para explorarem e manterem, por conta própria, o sistema aplicativo da contratação electrónica, bem como evitar a diferença na execução e desempenho des sistemas aplicativos diferentes; (2) Permite que os participantes na contratação utilizem uma única plataforma, facilitando-lhes a participação nos procedimentos de contratação desenvolvidos por diferentes entidades contratantes, numa plataforma única, idêntica e familiar;

37 (3) Ajuda a estabelecer e a manter os sistemas auxiliares relacionados com o sistema aplicativo da contratação electrónica e o banco de dados integrado e centralizado dos participantes na contratação; (4) Propicia o estabelecimento de big data ou de recursos de dados para a contratação pública do Governo da RAEM, de modo a que a análise dos dados e das estatísticas possa ser bem feita e, em seguida, as políticas públicas relevantes possam ser elaboradas e possa também ser avaliada a eficácia dessas políticas; (5) Faz sistemática e consistentemente perguntas frequentes relacionadas com a contratação pública, responde às dúvidas levantadas pelas entidades contratantes e participantes, bem como presta apoios; (6) Cria um bom canal de comunicação e permite a recolha e audição do feedback pelo pessoal responsável pela contratação e a partilha de experiências e práticas, de forma a atingir o objectivo da melhoria contínua. VI. Conclusão Com o desenvolvimento e popularização das tecnologias da informação, a governação electrónica na administração pública moderna tornou-se um dos principais meios para realizar a modernização administrativa. Ao mesmo tempo, o Governo pode prestar aos residentes serviços mais convenientes através da governação electrónica. Nos trabalhos quotidianos do Governo, além de os funcionários executarem os seus trabalhos e prestarem serviços à sociedade, também é necessário, em certo grau, que desempenhem funções directa ou indirectamente através de terceiros, para seleccionar fornecedores, prestadores de serviços e construtores de obras adequados para a contratação pública. Por esta razão, a contratação pública, que pode efectivamente melhorar a eficiência administrativa, tornou-se um dos projectos de trabalho mais relevantes desde a reunificação de Macau. Apesar de a contratação electrónica ser tecnicamente viável e o regime jurídico dos documentos e assinaturas electrónicas ter sido

38 promulgado em 2005, ela não foi concretizada por um longo período de tempo devido ao obstáculo dos efeitos jurídicos da electronização nos trabalhos tradicionais. Em 2020, o Governo da RAEM promulgou a lei da governação electrónica e respectiva regulamentação, para definir que a electronização dos trabalhos tradicionais tem efeitos jurídicos equivalentes, o que pode resolver os problemas enfrentados durante um longo período de tempo. Tendo em vista que o processo do concurso público da contratação pública é um processo legal, as suas tramitações são estipuladas pela lei e que, quaisquer entidades contratantes devem seguir as tramitações estatuárias para implementar o procedimento do concurso público, tal permite espreitar a possibilidade de electronizar as tramitações tradicionais. Neste sentido, este texto tomou o processo do concurso público como exemplo e colocou-se na base do processo de contratação, o qual, de acordo com a natureza dos trabalhos, se divide em sete fases: preparação, apresentação de propostas, acto público, avaliação de propostas, adjudicação, celebração do contrato e execução do contrato. Em seguida, o autor deste texto resumiu seis elementos fundamentais de procedimentos do concurso público a partir das tramitações estatuárias, nomeadamente: documentos em papel, transmissão de documentos, tramitações de procedimentos de contratação tratadas de forma manual, assinatura autógrafa de documentos, lavrar contratos de contratação e efectuar pagamentos, bem como a estipulação que os resultados electrónicos têm nos efeitos jurídicos necessários de acordo com a lei. Em relação a estes elementos fundamentais, está apenas previsto que a prática da celebração do contrato que exige o registo das informações nos livros notariais, para efeitos notariais, seja devidamente adaptada. Ao mesmo tempo, os actos de apreciação nos procedimentos da contratação podem também ser assinados nos documentos electrónicos, para efeitos de confirmação, na forma de assinatura electrónica, para terem valor jurídico, de modo a viabilizar os actos de apreciação electrónicos. No entanto, a proposta de lei da “Lei da Contratação Pública” emitida pelo Governo da RAEM em Janeiro de 2020 contém quatro aspectos sobre disposições relativas à electronização. Dois desses aspectos envolvem tramitações

39 electrónicas de procedimentos de contratação; um pertence aos catálogos e às encomendas electrónicss, durante a execução do contrato perante a contratação centralizada; o outro refere-se ao estudo e avaliação das possibilidades de implementar as tramitações electrónicas dos procedimentos de contratação dentro de três anos após a entrada em vigor dessa lei. Pode verificar-se que a proposta de lei da “Lei da Contratação Pública” tem disposições extremamente limitadas, inconsistentes, não abrangentes nem bem posicionadas sobre a contratação electrónica, não sendo favorável à implementação dos primeiros três aspectos das disposições relativas à electronização, e podendo, até mesmo, ser um trabalho prático que venha a trazer inconveniência e complexidade face à execução alternada das tramitações dos procedimentos da contratação na forma tradicional e na forma electrónica. Actualmente, com base na discussão e análise preliminar deste texto, de jure, o regime jurídico dos documentos e assinaturas electrónicas, a lei da governação electrónica e a sua regulamentação têm sido capazes de implementar as tramitações electrónicas dos procedimentos de contratação, ou seja é proporcionada uma base legal apropriada para o desenvolvimento da passagem dos procedimentos de contratação da forma tradicional para a forma electrónica, e que faz com que os actos e documentos electrónicos pertinentes tenham os efeitos jurídicos necessários. No entanto, a simples implementação dos procedimentos de contratação electrónicos não é suficiente para aproveitar as vantagens e a eficácia que a contratação electrónica pode trazer. Assim, o autor deste texto concebeu um conceito mais abrangente e completo, no qual os procedimentos da contratação electrónicos servem como um centro, e, em seguida, teve em consideração as necessidades da parte contratante e da parte participante, especialmente para a prestação de algumas funções de apoio, complementares e de valor agregado para a parte contratante, esperando que a entidade que assuma a competência da contratação pública ou a autoridade da contratação pública estabeleça um sistema de aplicação integrado e unificado da contratação electrónica, através de um modelo abrangente, de forma a ajudar a alavancar os benefícios e as sinergias que a contratação electrónica pode trazer.

Administração n.º 134, vol. XXXIV, 2021-4.º 1 Forma Associativa ou Forma Pública? Opções para a Consulta de Políticas Públicas na Perspectiva do Custo-Eficácia Ao Io Weng* I. Introdução A consulta de políticas públicas é uma componente indispensável para impulsionar a tomada de decisões de acordo com critérios democráticos e científicos no âmbito do Governo da Região Administrativa Especial de Macau (RAEM). Em Macau, enquanto sociedade associativa, as associações têm ocupado uma posição relevante no processo da consulta de políticas públicas. Desde a reunificação de Macau com a Pátria, foram criadas por iniciativa do Governo dezenas de organizações para a consulta nas diferentes áreas da governação, nos termos da Lei Básica, tendo o seu número aumentado de modo significativo de 15 até à data da reunificação, para 36 em 2021. Foram nomeados como membros dessas organizações figuras públicas, peritos e académicos dos diversos sectores da comunidade, os quais constituem de certo modo a base das opiniões públicas para a definição das políticas. No entanto, devido à alteração das circunstâncias socioeconómicas, as solicitações dos residentes em relação aos seus interesses passaram a ser cada vez mais diversificadas, as dificiências desta forma de consulta, que tem por objecto principal os representantes das associações e dos sectores da sociedade aparecem sucessivamente, o que resulta * Coordenador adjunto da Comissão de Juventude da Federação das Associações dos Trabalhadores da Função Pública de Macau. Doutorado em ciências de gestão.

2 nomeadamente na reflexão pouco eficaz das opiniões dos residentes em geral respeitantes a certas áreas da governação, facto de que resultam impedimentos para a definição ou execução das políticas. Com vista a aperfeiçoar o mecanismo da recolha das opiniões da população e a tornar efectiva a tomada de decisões de acordo com crítérios científicos, foram aprovadas pelo Governo da RAEM as “Normas para a Consulta de Políticas Públicas”, diploma que estabelece a obrigatoriedade da realização da consulta de políticas públicas aos cidadãos antes da definição das políticas principais 1 e dos respectivos projectos e medidas políticas. Porém, da execução das “Normas para a Consulta de Políticas Públicas” surgiram ao longo dos anos mais recentes não poucos problemas, sendo um deles, em que o público teve maior interesse, a “fadiga sobre a consulta” resultante da realização simultânea de vários projectos de consulta de políticas públicas responsáveis pelos diferentes serviços públicos no passado, o que fez com que os cidadãos a sentissem “indigesta” e enfraquecessem a sua vontade de participação. No Relatório das Linhas de Acção Governativa para o Ano Financeiro de 2020, o Governo da RAEM refereu a sua intenção de “melhorar o mecanismo e o sistema organizacional da consulta com vista à maximização do grau de participação social, de eficácia da consulta sobre as políticas públicas”. Segundo vemos, numa conjuntura em que os recursos financeiros e humanos do Governo da RAEM são limitados, a elevação da eficácia da consulta sobre as políticas públicas depende necessariamente da adopção de formas adequadas consoante as particularidades das respectivas políticas, evitando-se excessos ou insuficiências nas acções da consulta, de modo a assegurar a implementação das suas acções em cumprimento do princípio do custo-eficácia. 1 Nos termos das “Normas para a Consulta de Políticas Públicas” publicadas pelo Despacho do Chefe do Executivo n.º 224/2011, as “políticas principais” referem-se às políticas prioritárias que estão relacionadas com as orientações e o planeamento de desenvolvimento social de Macau e que têm uma relação com a totalidade ou maioria do público e que se enquadram nas linhas de acção governativa da RAEM.

3 Para o efeito, levantamos uma questão que merece estudos e abordagens: como existem actualmente duas formas para a consulta de políticas públicas, das quais uma tem por objecto essencial os representantes das associações e dos sectores de actividades (aqui designada por “forma associativa”) e a outra tem por destinatária a população em geral (ora designada por “forma pública”) e ambas têm vantagens e desvantagens, em que situação é que deve ser adoptada a “forma associativa”? E em que circunstância deve ser aplicada a “forma pública”? Quais são os factores a tomar em conta para alcançar os objectivos da consulta que consistem em incorporar as opiniões públicas representativas com menores custos? Como não se encontram na documentação disponível soluções que versem sobre a questão levantada, o presente artigo tem como ponto de partida as noções básicas da democracia para enunciar o relacionamento entre as duas ideologias essenciais da democracia e as duas formas de consulta existentes em Macau, bem como as suas vantagens e desvantagens. Prentendemos, afinal de contas, criar um enquadramento analítico baseado no custo-efecácia das políticas, com o objectivo de disponibilizar orientações teóricas para a selecção das formas de consulta a realizar no âmbito do Governo da RAEM. II. Retrospectiva sobre os estudos existentes e suas insuficiências Feita uma retrospectiva sobre a documentação disponibilizada ao longo dos anos mais recentes, verifica-se que em Macau não poucos académicos procederam às investigações sobre a consulta de políticas públicas, referindo de modo pormenorizado as causas, os problemas existentes e as sugestões de aperfeiçoamento relacionadas com as formas pública e associativa da consulta. A título exemplificativo, Lou Shenghua fez uma análise aprofundada e deu sugestões sobre melhorias relativas ao âmbito, às formas e aos textos sobre a consulta pública em Macau, bem como analisou as fontes históricas da intervenção política das associações em Macau e a evolução do seu papel no

4 processo de consulta das políticas públicas.2 Pan Guanjin abordou os problemas existentes na forma de participação associativa com predominância das organizações consultivas, referentes nomeadamente à representatividade deficitária e à insuficiência de participação e de interacção com o público.3 Leng Tiexun também considerou que a participação do público na consulta de políticas públicas foi deficitária, sugerindo que fosse reforçada a construção institucional da consulta pública.4 Ieong Meng U analisou os motivos pelos quais a eficácia da forma da consulta associativa em Macau decresceu sucessivamente, tendo proposto que fosse adoptada a consulta pública como uma forma alternativa para se adaptar às novas mudanças da evolução social. 5 Yin Yifen indicou as deficiências verificadas na evolução prática da consulta pública em Macau tais como a coordenação pouco satisfatória, o excesso de consultas, a insuficiência das informações disponibilizadas e o pouco respeito pelas opiniões da população, tendo apresentado alguns tópicos para o seu aperfeiçoamento.6 Iao Jian versou sobre a perspectiva do governo aberto quanto à lógica teórica da recolha e da disponibilização das informações e da participação pública nas consultas públicas em Hong Kong e Macau, bem como sobre o seu significado prático.7 No entanto, 2 Lou Shenghua, “Consulta pública de políticas públicas em Macau: âmbito, formas e textos”, in Boletim do Instituto Nacional de Administração, número 1 do ano 2010, pp. 42 a 46; Lou Shenghua, “Desafio e Reforma: Uma Análise do Desenvolvimento Sustentável das Associações de Macau”, in Revista de Administração Pública de Macau, número 2 do ano 2013, pp. 379 a 402. 3 Pan Guanjin, “Uma Análise do desenvolvimento do sistema consultivo da RAEM do ponto de vista da democratização das políticas”, in Revista de Administração Pública de Macau, número 3 do ano 2010, pp. 719 a 748. 4 Leng Tiexun, “Análises sobre as dificuldades da participação do público na consulta de políticas públicas em Macau e suas contramedidas”, in Revista de Estudos de Um País Dois Sistemas, número 7 do ano 2011, pp. 58 a 64. 5 Ieong Meng U, “Formas da consulta de políticas públicas em Macau - uma comparação e abordagem”, in Revista de Ciências Sociais de Guangdong, número 4 do ano 2014, pp. 91 a 97. 6 Yin Yifen, “Consulta pública em Macau, evolução da prática e revisão do regime”, in Wu Zhiliang e Hao Yufan, Relatório do desenvolvimento sócio-económico de Macau (2016 e 2017), 2017, Editora da Documentação de Ciências Sociais, pp. 55 a 70. 7 Iao Jian, “Governo aberto e consulta pública nas regiões de Hong Kong e Macau”, in Boletim do Instituto Nacional de Administração, número 3 do ano 2017, pp. 27 a 31.

5 os estudos existentes para a consulta de políticas públicas tendem a analisar e apreciar uma determinada forma de consulta, ignorando uma comparação sistemática sobre as ideias, as formas de realização, as vantagens e desvantagens da consulta associativa e da consulta pública, faltando apresentar soluções que incidam sobre questões como as consultas excessivas e deficitárias, mediante a complementariedade das diferenças destas duas formas na perspectiva do custo-eficácia. Face ao exposto, o presente artigo tem em vista colmatar o fosso de investigação (research gap) existente neste domínio. III. Ideias da democracia: democracia directa e democracia indirecta O objectivo essencial da consulta visando as políticas públicas é conhecer as opiniões ou as ideias da população em geral sobre as temáticas políticas, para que os decisores definam as políticas de harmonia com os interesses do maior número possível de cidadãos. Neste sentido, a consulta visando essas políticas é um meio relevante que possibilita que os elementos das políticas sejam elaborados de acordo com as opiniões da população, sendo por isso parte integrante essencial da decisão democratizada. Para abordar as formas da consulta, torna-se necessário conhecer as ideias da democracia que lhes subjazem. A fonte etomológica da palavra “democracia” pode recuar à Grécia antiga. Esta palavra é derivada de “demokratía”, em grego antigo, que é composta por “dêmos” e “krátos”, correspodente respectivamente a “demos” e “cracy” em inglês. Em grego, “dêmos” significa “povo” e “krátos” significa “poder” ou “governo” e “governado pelo povo” quando conjugadas. Assim, o regime democrático, pode ser entendido de modo imediato por um regime em que o povo decide e é o seu senhor.8 Porém, a democracia não é implementada sob uma única forma. De facto, a história empírica diz-nos que existem regimes democráticos diferentes em diversos Estados ou territórios democráticos; podem existir num mesmo Estado ou território formas distintas de decisão democrática que variam 8 Heywood, A. (2004). Political Theory: An Introduction. Palgrave Macmillan, p. 221.

6 em função das diferentes temáticas das políticas. Em virtude de as diferenças dos institutos democráticos dos diversos Estados ou territórios estarem intimamente relacionadas com a sua história, cultura e contexto da evolução social, a formulação de juízos sobre a adequabilidade das formas de decisão democrática adoptadas para uma certa política deve ser feita em conjugação com a situação socioeconómica relacionada com essa mesma política, o que é também válido para a formulação de juízos sobre a adequação das formas da consulta de políticas. Embora existam certas diferenças nos regimes ou formas democráticas, é possível distinguir, de uma maneira genérica, duas formas de democracia: a democracia directa (direct democracy) e a democracia indirecta (indirect democracy). A primeira, também conhecida por democracia clássica (classical democracy) ou democracia popular (popular democracy), significa que os assuntos públicos são geridos pelo povo por meio da participação directa, sem recorrer a intermediários ou representantes, ou seja “o governo é exercido pelo povo” (government by people). Esta forma, que pode efectivamente exprimir a vontade e a delegação da população, é a forma democrática mais primitiva e mais imediata.9 O bem conhecido filósofo francês Jean-Jacques Rousseau defende a democracia directa, considerando que a “vontade geral” (general will) é a manifestação da soberania e o fundamento mais radical da acção do Estado, estando a sua formação dependente da participação directa e da negociação da totalidade dos membros da comunidade estatal (ou seja, o povo na sua totalidade), vontade que se consubstancia numa deliberação tomada por unanimidade ou por maioria. 10 Assim, o cumprimento dessa deliberação pelo povo traduz a efectivação da liberdade verídica. Ao invés, caso o povo seja representado por 9 Heywood, A. (2004). Political Theory: An Introduction. Palgrave Macmillan, p. 223. 10 Embora a decisão por maioria seja uma manifestação relevante da tomada de decisão de acordo com critérios democráticos, o próprio Rousseau exprime as suas reservas em relação à regra da maioria, uma vez que o mesmo acha que a opinião da maioria nem sempre traduz a “vontade geral”. Relativamente a este aspecto, Rousseau distingue a “vontade geral” da “vontade de todos”: “a ‘vontade geral’ tem apenas em conta o interesse público, enquanto a ‘vontade de todos’ está atento apenas aos interesses dos indivíduos, sendo somente uma soma de todas as vontades dos mesmos”. Para mais promenores, vide: Jean-Jacques Rousseau, O Contrato Social, tradução de He Zhaowu, Beijing, Livraria Shangwu, 2006, p. 36.

7 outras pessoas e por isso não participe no processo político, a formação da “vontade geral” jamais será viável e a oportunidade para a realização da liberade perdida.11 Nesta conformidade, no regime da democracia directa, os governados são ao mesmo tempo governantes, sendo a democracia um modo de governação em que a totalidade dos membros da sociedade procede à negociação e à tomada de decisão sobre os assuntos públicos e obedece às respectivas decisões adoptadas. A cidade-estado de Atenas, da antiga Grécia, foi considerada o primeiro lugar em que foi implementada a democracia directa na história da humanidade. Naquela altura, os cidadãos de Atenas podiam participar na assembleia dos cidadãos para deliberar sobre os assuntos essenciais da cidade-estado, podendo também fazer parte, rotativamente ou por sorteio, do órgão de administração com 500 membros e com atribuições para gerir os assuntos públicos da cidade-estado. Péricles, fundador do regime democrático e líder ilustre de então, refere que a razão por que o sistema ateniense é conhecido por democracia é que “o poder político está na mão de todos os cidadãos, e não na mão de poucos”, afirmação que explicita o valor nuclear proposto pela democracia directa que é envolver todos os cidadãos na governação.12 Apesar de o regime da democracia directa ser aparentemente bastante ideal e justo, a sua implementação na realidade é bastante difícil, por ser necessário satisfazer os seguintes requisitos essenciais: 1.º o Estado deve ser pequeno (com muito pouca população) para possibilitar a realização das reuniões da assembleia e para que os cidadãos se conheçam uns aos outros; 2.º os cidadãos devem ser significaivamente iguais em termos da sua posição social e do seu património, sob pena de ser posta em causa a manutenção duradouro da igualdade em termos de direitos e autoridades; 3.º a atmosfera social e os costumes devem ser simples, de modo a evitar variedades complicadas e discussões difíceis; 4.º os cidadãos devem ter um modo de vida frugal e não sumptuoso, de modo a evitar a corrupção; 5.º os cidadãos são virtuosos de modo 11 Jean-Jacques Rousseau, O Contrato Social, tradução de He Zhaowu, Beijing, Livraria Shangwu, 2006, p. 24. 12 Chen Binghui, “Rejuvenescência da teoria da democracia participativa contemporânea”, in Boletim da Universidade de Xiamen (Edição de Filosofia e Ciências Sociais), número 6 de 2008, pp. 13 a 18.

8 a permitir a conservação do regime democrático.13 É evidente que, na prática, não é fácil preencher os referidos requisitos. Na antiguidade, do universo da população ateniense que totalizava 300 mil pessoas, apenas 30 mil cidadãos do sexo masculino reuniam condições adequadas em termos de cultura, de virtudes e de estatuto social para exercerem o direito de voto na assembleia (estavam excluídos os indivíduos do sexo feminino e os escravos, entre outros). Neste sentido, não é difícil compreender por que razão o próprio Rosseau lamentava que “caso haja um povo divino, ele pode governar em regime democrático. No entanto, um tal governo perfeito não é adequado ao ser humano” e que “em relação ao termo ‘sistema democrático’ em sentido rigoroso, não houve, nem nunca haverá uma democracia propriamento dita.” 14 Ignorando a natureza boa ou má do Homem, o maior problema do sistema da democracia directa é o enorme custo da sua implementação que determina a sua insustentabilidade. Como referiu Rosseau, “não é imaginável que o povo reúna sucessivamente em assembleia para negociar os assuntos públicos”. 15 Assim, o filósofo não considera que todos os assuntos públicos sejam necessariamente para submeter à gestão sob a forma de democracia directa, mas defende, isto sim, a aplicação da democracia directa somente ao nível do poder legislativo, enquanto a democracia representativa (representative democracy) deve ser aplicada ao nível executivo do governo.16 De facto, nos estados com maior dimensão demográfica é inevitável que a participação dos cidadãos nas decisões e a eficiência das decisões entrem em conflito tornando-se, assim, necessário procurar um equilíbrio adequado entre a participação dos cidadãos e a eficiência das decisões. Relativamente a isto, alguns filósofos defendem a 13 Jean-Jacques Rousseau, O Contrato Social, tradução de He Zhaowu, Beijing, Livraria Shangwu, 2006, pp. 84 a 85. 14 Jean-Jacques Rousseau, O Contrato Social, tradução de He Zhaowu, Beijing, Livraria Shangwu, 2006, p. 85. 15 Idem. 16 Tan Huosheng, “Democracia directa ou democracia representativa? Preliminares da teoria de democracia de Rousseau”, in Revista da História do Pensamento Político, número 3 do ano 2012, pp. 18 a 42.

9 democracia representativa como uma forma viável para tornar efectivo o sistema democrático, no sentido de entregar a governação a um pequeno número de representantes do povo. John Stuart Mill, destacado folósofo inglês que defende a democracia representativa, frisa que “numa sociedade cuja dimensão e população seja superior a uma pequena vila, é impossível que todos os seus membros intervenham por si próprios nos assuntos públicos, com excepção das matérias de extrema relevância. Daí que, o tipo ideal de governo perfeito seja necessariamente o governo representativo.” 17 A democracia representativa (também conhecida por democracia indirecta) teve a sua origem no Reino Unido, sendo evento marcante a constituição da assembleia inglesa no século XIII que era composta por representantes da nobreza, do clero, dos cavaleiros e dos cidadãos e com competências para a definição dos elementos tributários e a promulgação das leis. Ao longo do processo do derrube da governação monárquica despótica pela classe capitalista durante o século IXX, o sistema da democracia representativa constituiu-se, desenvolveu-se e aperfeiçoou-se de modo progressivo, tornando-se num sistema democrático que foi genericamente adoptado na actualidade por muitos países do mundo. Na democracia representativa é dispensada a participação directa do povo que delega nos seus representantes o exercício do Poder, representantes esses que intervêm na gestão dos assuntos públicos, fazendo e aplicando as leis e definindo as políticas com base nas opiniões do povo, o que expressa a ideia de “governo ao serviço do povo (Government for People)”, 18 tal como a definição da democracia representativa foi formulada por John Stuart Mill: “o poder soberano do Estado pertence à totalidade do povo ou dos cidadãos, os quais exercem esse poder por intermédio dos seus representantes ou por meio de referendo”.19 17 John Stuart Mill, Considerações sobre o Governo Representativo, Beijing, Livraria Shangwu, 2008, p. 55. 18 Heywood, A. (2004). Political Theory: An Introduction. Palgrave Macmillan, pp. 224 a 225. 19 John Stuart Mill, Considerações sobre o Governo Representativo, Beijing, Livraria Shangwu, 2008, p. 68.

10 Os defensores da democracia indirecta consideram que a gestão dos assuntos públicos por representantes eleitos pelo povo não só não prejudica o valor democrático, mas contribui para definir de modo mais eficaz as políticas conforme a vontade do povo, o que reflecte a ideologia de John Stuart Mill: “o povo deve ser senhor de si mesmo, porém é necessário que haja servidores ainda mais competentes do que ele próprio.” Os representantes ao serviço do povo são em regra as elites da sociedade com competências de liderança, que são investidos através de eleições competitivas que manifestam a delegação feita pelo povo. Neste sentido, a democracia representativa na actualidade baseada em eleições é também conhecida por democracia competitiva de elites (competitive elite democracy). 20 A ideia da governação do país por elites tem origem no pensamento de Platão (Plato), filósofo da Grécia antiga. Segundo ele, a forma ideal de governo deve ser ou a forma monárquica - em que cabe a um rei-filósofo a governação do país - ou a aristocrática, uma vez que apenas um pequeno número de elites tem competência para o exercício da governação, sendo estas mais apropriadas para a gestão do país. Pelo contrário, a democracia é perigosa, pois a maioria das pessoas não está apta em termos de qualidade política e os poderes excessivamente divididos baixam de modo significativo a eficiência do funcionamento do país,21 sendo mais grave ainda a eventual transformação para a tirania (tyranny) da maioria. Joseph Alois Schumpeter, académico mais destacado de entre os que pretendem conjugar o elitismo com as teorias da democracia, entende que, como é impossível chegar a um consenso relativamente ao bem estar de todos e ao projecto da sua realização na comunidade, a governação directa pelo povo é irrealista; a sua missão efectiva é a eleição de representantes em sufrágio competitivo para a definição e execução de políticas segundo a vontade da maioria. A democracia não significa que a governação seja exercida pelo povo em si mesmo, mas sim que delega poderes mediante sufrágio num reduzido número de políticos para exercerem essa governação. Neste 20 David Held, Modelos de Democracia, tradução de Yan Jirong, Beijing, Editora Central da Compilação e Tradução, 1998, p. 5. 21 Wang Yan, “Análise sobre a racionalidade da governação por elites: Vantagens nos custos, eficiência e ordem”, in Revista Sector de Teóricos, número 8 do ano 2013, pp. 15 a 18.

11 sentido, a democracia traduz-se na governação conduzida por políticos. 22 Na opinião deste académico, quer na sociedade capitalista, quer na socialista, a democracia representativa continua a ser a forma mais eficiente em termos de governação e de funcionamento, desde que exista uma camada de políticos de qualidade excelente, um sistema burocrático bem formado e um clima democrático de inclusão e comprometimento mútuos.23 Em suma, ambos os sistemas de democracia indirecta e de democracia directa têm por objectivo comum possibilitar o exercício, pelo povo, do poder para converter a sua vontade em leis e políticas do país, de modo a concretizar a ideia do “povo que decide e é senhor de si mesmo”, enquanto as diferenças essenciais entre os mesmos consistem na possibilidade de conversão da vontade do povo por meio de “representantes”. Esclarecidos os dois principais conceitos respeitantes à democracia, é possível proceder à analise das particularidades, da racionalidade e das vantagens e desvantagens das duas formas predominantes da consulta de políticas públicas em Macau – a forma associativa e a forma pública. IV. Consulta democrática: a forma associativa e a forma pública Nas diferentes formas da consulta de políticas públicas estão subjacentes valores democráticos distintos. Neste sentido, as duas formas predominantes para a consulta de políticas públicas vigentes em Macau – a forma associativa e a forma pública - reflectem justamente as duas orientações de valor bem distintas da democracia indirecta e da democracia directa. Na forma associativa, o Governo da RAEM considera os delegados das associações da comunidade (titulares dos corpos dirigentes e interlocutores) interessados das respectivas políticas como representantes das opiniões dos 22 Chen Binghui, “Eleições competitivas e a democracia - Nova análise sobre a teoria da democracia de Joseph Alois Schumpeter”, in Tribuna Jianghuai, número 5 do ano 2013, pp. 72 a 79. 23 Idem.

12 cidadãos, por meio dos quais são recolhidas as opiniões dos últimos na consulta. Como a população é substituída por associações na participação dos assuntos públicos, a forma associativa manifesta os valores da democracia indirecta. Em Macau, a forma associativa da consulta tem a sua fonte na história. Antes da reunificação com a Pátria, Macau foi uma colónia portuguesa que era uma sociedade heterogénea com uma pluralidade de raças, culturas e poderes sociais, razão pela qual a Administração Portuguesa não exerceu uma governação directa, de forma completa, em Macau, para além do controlo directo no domínio político, tendo adoptado meios de governação indirecta nos domínios social, económico e da vida da população (ou seja, tendo arranjado intermediários da comunidade chinesa para exercer um controlo indirecto desta comunidade, por forma a manter uma integração social mínima. 24 Por outro lado, para a comunidade chinesa governada, esta tinha necessidade de procurar meios para exprimir as suas solicitações e comunicar com vista a assegurar que os seus interesses não fossem postos em causa pelas políticas do Governo. Neste contexto político, as associações funcionais desenvolveram-se em todos os sectores das actividades, desempenhando funções duplas - forma de expressão das solicitações de interesses das massas populares e forma de governação indirecta da Administração. Deste modo, as associações passaram a ser uma componente relevante no sistema de ordenação social de Macau.25 Após a reunificação com a Pátria e de harmonia com as linhas fundamentais de “um país, dois sistemas” e “Macau governado pela sua gente”, o Governo da RAEM passou a adoptar uma forma de governação directa em vez da forma de governação indirecta, sendo uma das manifestações mais saliente a extinção das duas câmaras municipais provisórias em 2002, entidades que foram fundidas e reestruturadas, dando lugar ao Instituto para os Assuntos Cívicos e Municipais, com atribuições de gestão dos assuntos sociais e da vida da população. Porém, ao nível da consulta de políticas, a forma associativa de consulta foi preservada e até 24 Lou Shenghua, Pan Guanjin e Lin Yuan, Uma nova ordem: Estudos sobre a governação da sociedade de Macau, Editora de Documentação de Ciências Sociais, 2009, pp. 24 e 25. 25 Idem.

13 fortalecida. Durante as duas décadas decorridas após a reunificação com a Pátria, foram criadas nos termos da Lei Básica e por iniciativa do Governo da RAEM, dezenas de organizações de consulta nas diferentes áreas da governação. Assim, o número dessas organizações aumentou significativamente de 15 para 45 (posteriormente passou a ser de 36 em 2021), para as quais foram nomeados como membros figuras públicas, especialistas e académicos dos diferentes sectores da comunidade, com vista a intensificar a incorporação das opiniões da população e a aperfeiçoar a definição das políticas. Numa sociedade associativa, os membros dos corpos dirigentes das associações, enquanto elites indigitadas pelos seus associados, conhecem bem as solicitações que surgem no seio das respectivas associações e são capazes de organizar e integrar de forma sistemática as mesmas para apresentar ao Governo as opiniões que reflectem os interesses nucleares dos seus associados. Nesta linha, mediante consulta feita aos representantes das associações, o Governo pode incorporar de modo mais eficiente e mais exacto as opiniões das massas da comunidade para serem convertidas em leis ou em políticas de forma a responder eficazmente às solicitações da população. Embora a forma associativa da consulta tenha desempenhado um papel importante ao nível da tomada de decisões democráticas no âmbito do Governo da RAEM, a eficácia desta forma de consulta tem vindo a ser gradualmente questionada pela comunidade em face das mudanças verificadas no domínio socioeconómico. Os fundamentos principais são: por um lado, com o desenvolvimento e o aumento sucessivo da dimensão das associações, começaram a verificar-se algumas destas deficiências inerentes às organizações burocráticas, tais como hierarquização, paternalismo, fecho no seio da gestão interna, bem como capacidades insuficentes de prestação de serviços; por outro, do rápido desenvolvimento da economia em Macau verificado após a reunificação com a Pátria têm surgido novas alterações nas relações dos interesses sociais. Assim, é difícil para as associações preexistentes representarem de um modo geral os interesses diversificados, estando em decadência a sua representatividade. Ao que acresce que, no contexto de “um país, dois sistemas” e “Macau governado

14 pela sua gente”, as barreiras de diálogo entre a população e o Governo desapareceram. Por isso, a população inclina-se para apresentar, de modo directo, as suas opiniões ao Governo, em vez de isso fazer por intermédio das associações.26 Em face dessas mudanças, o papel das associações como ponte de comunicação entre a população e o Governo tem sido enfraquecido, pois a população começou a procurar, pelo menos em algumas temáticas políticas, outros meios de expressão para além das associações, o que veio a avolumar as vozes que apelam ao Governo da RAEM para proceder à reforma do mecanismo da consulta de políticas. Com vista a satisfazer as solicitações do público em relação à intervenção nos assuntos públicos e a implementar a linha da tomada de decisão baseada em critérios científicos e democráticos, foram feitas, em 2011, pelo Governo da RAEM as “Normas para a Consulta de Políticas Públicas” que dispõem sobre a obrigatoriedade de realizar consultas de políticas públicas junto dos cidadãos, de acordo com determinados normativos procedimentais, por ocasião da adopção de políticas e medidas principais. Nesta forma pública, os destinatários principais da consulta realizada pelo Governo deixam de ser representantes das associações, mas sim a população em geral, uma vez que em algumas temáticas políticas é difícil para as primeiras conhecerem bem e plenamente a intenção das massas populares, o que torna necessária a recolha das opiniões directamente junto dos cidadãos para que as políticas sejam definidas no respeito pelos interesses da população. O que esta forma pública expressa é a ideia de participação de todos que a democracia directa defende. Durante os dez anos contados a partir de 2011 em que foram postas em prática as “Normas para a Consulta de Políticas Públicas”, foram realizados pelo Governo da RAEM um total de 90 projectos de consulta de políticas ou seja 9 projectos por ano, em média. De entre estes, foram realizados em 2015 um total 26 Lou Shenghua, “Desafio e Reforma: Uma Análise do Desenvolvimento Sustentável das Associações de Macau”, in Revista de Administração Pública de Macau, número 2 do ano 2013, pp. 379 a 402.

15 de 14 projectos.27 Verifica-se assim que a consulta junto dos cidadãos passou a ser uma componente relevante para a incorporação das opiniões da população no processo de definição das políticas no âmbito do Governo da RAEM. Confrontando com a forma associativa, a forma pública permite uma apresentação directa das opiniões dos cidadãos relativas às políticas do Governo, o que contribui para o Governo recolher informações mais primitivas e puras, diminuindo as eventuais omissões e distorções das informações resultantes da consulta ao círculo das associações. No entanto, a forma pública tem também as suas desvantagens decorrentes do número extremamente elevado dos destinatários da consulta. Deste modo, as formas de realização da consulta são relativamente diversificadas, incluindo sondagens de opinião, visitas in loco, sessões de consultas ao público, fóruns públicos, plataformas de abordagem na internet. Como resultado, o processo da recolha de opiniões da população, o processamento e as análises demoram bastante tempo, o qual pode variar de um modo geral entre meio ano e um ano, sendo por isso pouco eficiente esta forma de consulta. No passado, como foram realizados muitas vezes vários projectos de consulta no mesmo período de tempo, os cidadãos sentiram isso “indigesto” e ficaram cansados, o que desanimou significativamente a participação do público na consulta. Em suma, ambas as formas pública e associativa têm as suas vantagens e desvantagens (vide Mapa I). Na forma pública, é destacada a justiça da consulta, no sentido de permitir a participação de todos os cidadãos e a expressão das suas opiniões; porém, como os destinatários são numerosos e as opiniões são de sentidos divergentes, é posta em causa a eficiência da consulta. Ao invés, forma associativa concentra nos representantes das associações os objectos da consulta, o que eleva de modo significativo a eficiência e possibilita uma abordagem aprofundada da temática, sendo o preço a omissão e a ignorância das opiniões da 27 Dados recolhidos até Junho de 2021, disponíveis no Portal do Governo da Região Administrativa Especial de Macau: https://www.gov.mo/zh-hant/about-government/policy-consultation/policy-consul tation-list/?category_id=&entity_id=&consultation_year=&report_published=1

16 comunidade e a redução das oportunidades de participação política da população em geral. Mapa I: Comparação entre a forma associativa e a forma pública da consulta de políticas Forma da consulta Forma associativa Forma pública Ideias subjacentes Democracia indirecta Democracia directa Destinários principais da consulta Representantes das associações Massas populares Metodologia da consulta ˙ Recolha de opiniões através das organizações de consulta (comissões) ˙ Visitas aos corpos dirigentes das associações ˙ Realização de seminários, sessões de intercâmbio com os representantes das associações ˙ Realização de sondagens de opinião ˙ Visitas in loco ˙ Realização de sessões de consulta, palestras, entre outros, destinados essencialmente à população Vantagens ˙ Opiniões de certo modo “refinadas” ˙ Custos de tempo relativamente baixos e eficiência relativamente alta ˙ Opiniões menos numerosos, convergentes e menos repetidos ˙ Participação dos membros relativamente profunda ˙ Â mbito dos destinários mais largo e possibilidade da recolha de opiniões da maioria dos cidadãos ˙ Opiniões recolhidas mais primitivas e aproximadas à opinião pública pura ˙ Contribuição para a igualdade na participação Desvantagens ˙ Â mbito relativamente restrito de destinátios da consulta, possibilidade de omissão de opiniões da comunidade ˙ Desfavorável à igualdade na participação ˙ Nas opiniões recolhidas são predominantes as informações de segunda mão, sendo fáceis de verificar perdas de informação e desavio das opiniões originais do público ˙ Opiniões numerosas e de sentidos divergentes, até semelhantes ou repetidas em boa parte ˙ Custos de tempo mais elevados e eficiências mais baixas ˙ Participação pouco profunda dos cidadãos Fonte: Produção do autor.

17 Como ambas as formas da consulta têm vantagens e desvantagens, um aspecto que o elaborador das políticas está obrigado a considerar, no pressuposto de que os recursos das políticas são limitados, é o seguinte: em que situação deve ser aplicada a forma associativa e em que situação deve ser aplicada a forma pública? Como se aplicam os respectivos recursos? Para responder a estas questões, é necessário ter em conta as considerações sobre os objectivos fundamentais: “a consulta de políticas tem por fim recolher eficientemente opiniões representativas dos cidadãos”.28 Significa isto que a selecção das formas da consulta das políticas está intimamente relacionada com as particularidades das opiniões da população. No caso de as opiniões recolhidas não serem representativas, é pouco possível obter a eficácia pretendida com o balanço da consulta, seja qual for a eficiência da forma associativa; pelo contrário, mesmo que sejam representativas as opiniões recolhidas, uma consulta ao público realizada com gastos de grande quantidade de recursos e tempo não é senão uma acção que causa desperdício de recursos em certa medida. Como as opiniões dos cidadãos não são uniformes, pois elas variam em função das temáticas em causa, elas podem ser bem divergentes, o que está muitas vezes relacionado essencialmente com a distribuição de benefícios subjacentes à política em questão. Assim, antes da realização da consulta de políticas públicas, é necessário analisar as relações de interesses subjacentes à temática da respectiva política para se poderem seleccionar as formas de consulta adequadas, com vista a ter-se acesso às opiniões representativas dos cidadãos, com menores custos. V. Selecção das formas de consultas: num enquadramento analítico baseado no custo-eficácia A consulta de políticas públicas deve ser analisada com respeito por dois princípios fundamentais, sendo o primeiro o da democratização da decisão, que Carl Cohen defende assim: “devem praticipar no processo de tomada de decisão 28 Ao Io Weng, “Balanço entre a democracia e a eficiência: Uma teoria de organização da consulta assente em custos de informações”, in Revista de Gestão Administrativa da China, n.º 3 de 2021, pp. 70 a 75.

18 de uma política todos aqueles cuja vida por ela for atingida”; 29 um outro, que também consideramos relevante, é o princípio da proporcionalidade: o grau de participação daqueles que são mais atingidos por uma política deve ser maior. Note-se que de cada política decorrem custos e eficácia: os cidadãos que suportam os seus custos e os que beneficiam da sua eficácia pertencem em regra a grupos diferentes, sendo justamente estes interessados destinatários principais da consulta de políticas. Tendo em conta a hipótese do homem racional da economia, o comportamento humano é conduzido pelo objectivo da maximização dos benefícios. Assim, os que sofrem dos mesmos impactos da política têm opiniões mais ou menos uniformes, porém, eles podem deixar de tomar acções colectivas no sentido de participarem de modo dinâmico no processo da política e de exprimir as suas opiniões. Segundo a lógica da acção colectiva apresentada pelo ilustre economista Mancur Olson, existe de um modo geral um fenómeno “anti-democrático” nas sociedades democráticas - as opiniões ou influências da maioria são na realidade menos fortes do que as da minoria - sendo isso devido essencialmente a que os interesses da minoria são mais convergentes e os custos de organização baixos, o que permite uma coligação mais fácil para influenciar a adopção das políticas. Pelo contrário, a colaboração entre a maioria é difícil, uma vez que os seus interesses são relativamente divergentes, o que determina que as suas influências ao nível da participação política sejam significativamente reduzidas e que a sua voz seja fácil de ser ignorada. Deste modo, não poucos projectos de políticas são favoráveis a poucos, mas não à maioria. 30 Uma consulta de políticas eficaz pretende corrigir justamente o problema de que as opiniões da maioria são subjugadas pelas da minoria. Os impactos decorrentes das políticas são diferentes para grupos distintos, assim, os cidadãos têm atitudes divergentes em relação às mesmas políticas e recorrem a meios variados para acelerar ou impedir a sua definição e 29 Carl Cohen, Democracia, Beijing, Livraria Shangwu, 1988, p. 12. 30 Olson, M. (1971), The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups. Harvard University Press, pp. 62 a 64.

19 implementação. Este fenómeno de o comportamento político variar em função dos impactos das políticas constitui argumento de a “política determinar as políticas (policies determine politics)” defendido pela teoria da tipologia das políticas. 31 Asssim, a expressão eficaz e as influências das solicitações dos interesses da população no processo da política dependem em grande medida do processo de organização dos interesses e o grau desta organização está intimamente ligado ao modo de distribuição dos benefícios das políticas. Por isso, a forma da consulta de políticas tem que ser ajustada em função das particularidades das mesmas políticas em termos de distribuição dos benefícios, no sentido de assegurar que as opiniões dos respectivos interessados possam ser reflectidas de modo adequado. Relativamente a este aspecto, o destacado académico em administração, James Q.Wilson, dá-nos inspirações importantes respeitantes ao enquadramento do custo-benefício das políticas de acordo com o argumento de a “política determinar as políticas”. O académico distingue as situações dos custos e de distribuição dos benefícios das políticas em duas espécies, de modo a classificar as políticas em quatro tipos (vide Mapa II): 32 Mapa II: Tipologia de políticas delineadas de acordo com os custos e os benefícios Custos das políticas convergentes Custos das políticas divergentes Benefícios das políticas convergentes Tipo I: política laboral para determinados sectores, políticas sobre o salário mínimo, entre outras Tipo II: políticas de assistência social para determinados grupos, políticas de assistência para determinadas actividades económicas, entre outras Benefícios das políticas divergentes Tipo III: projectos e obras de Nimby (tais como construção de centrais de incineração), entre outros Tipo IV: políticas relativas aos direitos e interesses do consumidor, planeamento do desenvolvimento urbanístico, entre outras Fonte: Produção do autor segundo o enquadramento do custo-benefício das políticas apresentado por James Q. Wilson. 31 Wei Shu, “Críticas sobre a teoria da tipologia das políticas e estudos sobre as experiências na China”, in Boletim do Instituto de Administração de Jinsu, número 2 do ano 2012, pp. 27 a 33. 32 Wilson, James Q. (1980), The Politics of Regulation. New Work：Basic books, pp. 357 a 394.

20 O Tipo I refere-se às políticas cujos custos e benefícios são convergentes, ou seja, os respectivos custos são suportados por uma pequena parte da população, enquanto uma outra pequena parte da população goza dos seus benefícios. Nestas circunstâncias, os dois grupos opostos podem entrar em conflitos relativamente graves e recorrer a todos os meios para lutar por projectos de políticas a si mesmos mais favoráveis, o que expressa as “políticas dos grupos de interesses (interest group politics)”. São exemplos deste tipo a política laboral para determinadas actividades económicas e a política do salário mínimo. Na hipótese do salário mínimo, aqueles que sofrem impactos são essencialmente os trabalhadores das camadas de base com baixos rendimentos e os seus empregadores. Existem em regra organizações sindicais dos primeiros, cuja posição é pôr em prática o salário mínino, enquanto existem também associações correspondentes de empregadores que normalmente têm atitudes opostas. Assim, ambas as partes lutam vigorosamente pelos próprios direitos e interesses. O Tipo II respeita às políticas de custos divergentes e benefícios convergentes, isto é, a maioria da população suporta os custos das políticas, enquanto uma pequena parte da população beneficia das mesmas. Nestas circunstâncias, a maioria vê difícil tomar acções colectivas, sendo impossível organizar-se para opor grupos de interesses compostos por cidadãos que têm interesses convergentes. Assim, é provável que o legislador vá, muitas das vezes, ao encontro das necessidades das minorias, no sentido de apresentar projectos de lei relativos às políticas em causa, o que manifesta a “política do cliente (client politics)”. São exemplos as políticas de assistência social para determinados grupos. Estes grupos têm em regra as suas organizações para impulsionamento das respectivas políticas, não indo normalmente a maioria dos cidadãos contrariá-las, uma vez que os custos médios a suportar não são muitos. O Tipo III diz respeito a políticas com custos convergentes e benefícios divergentes; quer dizer, os custos das políticas são suportados por poucos, mas os benefícios provenientes das políticas são partilhados pela maioria. Nesta situação, os beneficiários são as massas populares não organizadas, sendo as políticas postas em causa por poucos que suportam os seus custos. São exemplos os

21 projectos de obras de “não no meu quintal (not in my back yard, Nimby)”. Assim, o maior impedimento provém dos residentes atingidos da zona em questão, enquanto a maioria da população beneficiária não irá impulsionar de modo dinâmico essas políticas. Além disso, algumas políticas de protecção do ambiente também fazem parte deste tipo, políticas que regulam muitas vezes um número pequeno de empresas e beneficiam a população em geral. Nesta situação, poderão intervir os empresários de políticas 33 (por exemplo, os líderes da área da protecção do ambiente), com vista a fazer convergir a atenção das massas populares para os interesses provenientes das políticas no sentido de impulsionar a sua implementação. Nisto se consubstanciam as “políticas empresariais (entrepreneurial politics)”. No Tipo IV integram-se as políticas de custos e de benefícios divergentes, isto é, aquelas cujos custos e benefícios são simultâneamente suportados e partilhados pela maioria da população. Nestas circunstâncias, os interessados são todos os cidadãos com interesses divergentes que raramente são organizados para participar no processo da consulta de políticas. São exemplos as políticas sobre os direitos e interesses do consumidor e o planeamento do desenvolvimento urbanístico, entre outras. Os custos decorrentes destas políticas são suportados pela totalidade dos contribuintes que são igualmente beneficiários das mesmas, em que se consubstanciam as “políticas das maiorias (majoritarian politics)”. Relativamente às políticas dos mencionados tipos, o grau de divergência das opiniões da população é diferente. Para uma incorporação eficiente e precisa das opiniões dos destinatários da consulta, é necessário escolher uma combinação adequada de formas de consulta e alocar de forma racionalizada os recursos. Na linha das análises atrás apresentadas, uma vez que os cidadãos com interesses e custos convergentes terão opiniões de sentidos mais ou menos uniformes e 33 Entende por empresários de políticas os indivíduos que contribuem para o lançamento de projectos de determinadas políticas mediante estratégias diversificadas de acção para atrair a atenção do público em relação a determinados assuntos. Definição transcrita de Zhu Yapeng, “Empresários de políticas no processo da política de consultas: Evolução e comentário”, in Boletim da Universidade do Dr. Sun Yat-sen: Edição de Ciências Sociais, número 2 do ano 2012, pp. 156 a 164.

22 pretenderão organizar-se para participar no processo da consulta de políticas e que os representantes das organizações poderão dominar eficazmente as opiniões dos seus membros, é de adoptar como forma predominante da consulta de políticas a associativa e como forma auxiliar a pública, alocando mais recursos na consulta aos representantes das suas organizações, com vista a elevar eficazmente a eficiência das acções da consulta. Ao contrário, no caso de serem divergentes os interesses e os custos da população, como os sentidos das opiniões são também divergentes e há falta de dinâmica para se organizarem - o que determina a inexistência de representantes dos interesses das massas populares - deve prevalecer a forma púbica e considerar a forma associativa como auxiliar na realização das consultas de políticas, alocando assim a maior parte dos recursos em sondagens de opinião das diversas formas, no sentido de possibilitar aproximar as informações verídicas recolhidas às opiniões da população e reduzir as perdas de informação. De harmonia com a lógica das análises cima apresentadas, é possível formular um enquadramento para a escolha das formas de consulta baseada no custo-eficácia das políticas (vide Mapa III), no sentido de possibilitar a adopção de combinações diferentes de formas de consulta em função das particularidades relativas aos custos e aos benefícios das políticas de naturezas distintas, por forma a elevar a eficácia em relação aos custos das acções das consultas. É relativamente fácil fazer um juízo sobre a selecção das formas de consulta a aplicar às políticas dos Tipos I e IV. Respeitante às políticas do Tipo I, devido aos seus custos e benefícos convergentes num pequeno número de cidadãos, as suas informações sobre as opiniões, quer da parte apoiante, quer da parte da oposição, são mais ou menos uniformes. Assim, na selecção das formas de consulta a aplicar deve prevalecer a forma associativa complementada pela forma pública. Ao invés, em relação às políticas do Tipo IV cujos interesses e benefícios incidem de forma dispersa na população em geral, como ambas as partes são de grupos desorganizados com ausência de representantes, deve dar-se prioridade à forma pública, complementada pela forma associativa.

23 Mapa III: Escolhas de formas de consulta na perspectiva do custo-eficácia das políticas Forma da consulta Situação dos custos e benefícios Forma pública complementada pela forma associativa Forma associativa complementada pela forma pública Formas associativa e pública em paralelo Tipo I: Custos convergentes, benefícios convergentes --- X --- Tipo II: Custos divergentes, benefícios convergentes X (Benefícios inferiores aos custos) X (Benefícios superiores aos custos) X (Benefícios e custos idênticos) Tipo III: Custos convergentes, benefícios divergentes X (Benefícios superiores aos custos) X (Benefícios inferiores aos custos) X (Benefícios e custos idênticos) Tipo IV: Custos divergentes, benefícios divergentes X --- --- Fonte: Produção do autor. O tratamento das políticas dos Tipos II e III é mais complicado. Em face dos diferentes níveis de organização dos beneficiários das políticas e dos que suportam as suas consequências, o juízo sobre a escolha de uma forma predominante de consulta de entre a associativa e a pública deve ser avaliado de acordo com o princípio da proporcionalidade para a análise da consulta das políticas. O princípio da proporcionalidade salienta que o grau de participação na consulta deve ser positivamente proporcional ao grau de impacto decorrente das respectivas políticas, o que significa que os valores dos benefícios resultantes das políticas e dos seus custos determinarão a prevalência dos destinatários da forma de consulta das políticas. Caso os benefícios provenientes das políticas para os beneficiários sejam superiores aos custos a pagar pelos que os suportam, é de prevalecer a forma de consulta de políticas mais favorável à apresentação das opiniões dos seus beneficiários, por forma a elevar eficazmente o seu grau de participação. Pelo

24 contrário, quando os interesses provenientes das políticas para os beneficiários forem inferiores aos custos a pagar pelos que os suportam, mais recursos de políticas devem ser alocados na forma de consulta adequada aos que os suportam. Por outras palavras, em relação às políticas do Tipo II com custos divergentes e benefícios convergentes, se os interesses decorrentes das políticas para os beneficiários forem superiores aos custos a pagar pelos que os suportam, é de prevalecer a forma associativa complementada pela forma pública; caso contrário, a forma pública deve ser predominante e ser complementada pela forma associativa. Respeitante às políticas do Tipo III com custos convergentes e benefícios divergentes, caso os benefícios sejam superiores aos custos, é de prevalecer a forma de consulta pública complementada pela forma associativa; caso contrário, é de prevalecer a forma associativa complementada pela forma pública. Entretanto, é necessário ajustar de maneira proporcional os recursos a alocar em ambos as formas de harmonia com as diferenças entre os benefícios e os custos. No caso de serem idênticos os benefícios e os custos, os recursos a alocar em ambas as formas devem ter pesos semelhantes. Aqui, pode suscitar-se uma dúvida: qual a razão de ser de impulsionar uma política cujos custos sejam superiores à sua eficácia? Na realidade, do ponto de vista racional, na tomada de decisão e teoricamente, não deve impulsionar-se uma política cujos custos sejam superiores à eficácia. Porém, para alcançar alguns valores sociais e pretensões, determinadas políticas têm o seu valor e significado realistas, mesmo que os seus custos sejam superiores à sua eficácia. São exemplos as políticas de redistribuição, nos termos das quais o Estado financia os pobres através de medidas tributárias a aplicar aos ricos. Se bem que o dinheiro nas mãos dos ricos possa ser melhor aplicado e criar maior rentabilidade social, estas políticas de redestribuição são de certo modo racionais de acordo com o princípio da justiça na distribuição.34 34 Cass R. Sunstein (2018), The Cost-Benefit Revolution. The MIT Press. Transcrição de Wu Shunwen, “Inovação nas análises dos custos e da eficácia: Uma abordagem do tema dos custos e da eficácia na perspectiva da prática política”, in Boletim de Administração Pública, número 57 do ano 2019, pp. 137 a 144.

25 Uma outra limitação à análise dos custos e da eficácia é que, muitas das vezes, é bastante difícil contabilizar os custos e a eficácia de uma política. Caso seja feita uma avaliação baseada somente nos rendimentos e nas despesas nominais stricto sensu, as análises podem sofrer de imprecisão. Como os impactos reais de uma política para a população não podem ser ponderados de forma exacta pelas despesas e pelas receitas aparentes, um académico sugere incluir na análise do custo-eficácia a utilidade ou a sensação para a população, com vista a aferir ou avaliar com diversos meios de ciências sociais os impactos de uma política para o seu bem estar, de modo a suprir as deficiências da análise do custo-eficácia em sentido estrito.35 Por outras palavras, na análise do custo-eficácia da consulta de políticas, os custos devem incluir, para além dos custos resultantes das políticas suportados pela população, a perda de utilidade ou o sentido de perda decorrente das mesmas. Em contrapartida, na eficácia devem ser contemplados, além dos beneficios a que a população tem acesso, o aumento da utilidade ou a sensação do acesso, para que se possam aferir de forma mais precisa as influências reais das políticas para a população e para a escolha de uma forma de consulta mais apropriada. VI. Consulta de políticas baseada em particularidades dos benefícios para a população A consulta de políticas é uma componente relevante para a implementação da decisão democrática no âmbito do Governo da RAEM. Na situação em que os recursos para a consulta de políticas são limitados, a forma como recolher as opiniões da população de modo eficaz e como diminuir a “fadiga sobre a consulta”, bem como a forma de melhorar o custo-eficácia é uma questão essencial para a realização da consulta de políticas públicas em Macau. Para o efeito, o presente artigo tinha como ponto de partida os conceitos básicos da democracia e procedeu a análises sobre os valores democráticos subjacentes às duas principais formas da consulta adoptadas em Macau (a forma associativa e a 35 Idem.

26 forma pública) e sobre as vantagens e desvantagens destas últimas, estruturando, de harmonia com a teoria da tipologia das políticas, um enquadramento analítico baseado no custo-eficácia que serviu de orientação teórica para a escolha de formas para a consulta, no âmbito do Governo da RAEM. É nosso entendimento que não existe um padrão absoluto para a escolha de formas para a consulta, pois esta varia essencialmente em função da suscepti-bilidade de serem expressas as opiniões da população por “representantes”. Nesta matéria, o nível de organização dos benefícios da população tem um papel crítico; por isso, na consulta de políticas devem incidir os impactos destas nos interesses socioeconómicos e ter em conta as particularidades dos benefícios para a popula-ção para decidir o volume dos recursos a alocar. Em relação aos destinatários da consulta com benefícios divergentes e nível baixo de organização, deve pôr-se em destaque a forma pública para que sejam ouvidas as vozes diversificadas; pelo contrário, no que diz respeito aos destinatários da consulta com benefícios convergentes e altamente organizados, deve prevalecer a forma associativa para elevar a eficiência da consulta. Em face dos diferentes níveis de organização entre os beneficiários e os que suportam os custos das políticas, é de ajustar corres-pondentemente a alocação de recursos nas duas formas em função dos custos e dos diferentes benefícios, para maximamente balançar a democratização e a eficiência das acções da consulta de políticas. Por último, é de salientar que, para o melhor planeamento da consulta de políticas públicas e para a melhor elevação da sua eficácia, é necessário agarrar o pulso do desenvolvimento social para avaliar, do ponto de vista dos interesses próprios dos cidadãos e de modo completo e prospectivo, os impactos verdadeiros das políticas para com a população. Neste aspecto, além das análises aos dados, de acordo com critérios objectivos e científicos, é indispensável uma avaliação da sua sensação com cuidado humanístico. Só isto permite uma escolha adequada das formas da consulta, o que contribui para disponibilizar uma base firme relativa às opiniões da população para a definição das políticas.

Administração n.º 134, vol. XXXIV, 2021-4.º 1 A Bibliografia Jurídica de Macau nos Ú ltimos 20 Anos Após a Transferência da Soberania: Evolução e Análise Wong Kwok Keung* I. Introdução O presente trabalho visa fazer um balanço das publicações jurídicas lançadas nos últimos 20 anos após a transferência da soberania de Macau e reflectir o desenvolvimento dos estudos sobre o Direito de Macau com base em dados estatísticos. Até 30 de Maio de 2021, incorporaram-se na bibliografia jurídica de Macau 1.126 publicações, excluindo as dissertações de mestrado, teses de doutoramento e artigos de estudos divulgados em edições periódicas. Em média, foram lançadas 56,3 publicações por ano. De acordo com a Tabela 1 - Informação estatística relativa aos tipos de publicações jurídicas de Macau lançadas de 2000 a 2019, podemos ver que houve 646 publicações integradas na categoria 1 – “referências jurídicas”, incluindo textos jurídicos (464), documentos de consulta (131), publicações periódicas em matéria de Direito (38), acórdãos e decisões de tribunais (13, com 61 volumes) e 480 publicações integradas na categoria 2 – “monografias na área do Direito”, incluindo obras académicas sobre o Direito de Macau (347), outras obras sobre a Ciência Jurídica (46) e obras de divulgação jurídica de Macau (87). * Bibliotecário-Adjunto da Universidade de Macau.

2 Tabela 1: Informação estatística relativa aos tipos de publicações jurídicas de Macau lançadas de 2000 a 2019 Categoria Natureza 2000-2009 2010-2019 Total 1. Referências jurídicas 1 Texto jurídicas-legislação em matérias de construção 10 1 11 2 Textos jurídicos - legislação de Macau 189 231 420 3 Textos jurídicos - legislação do exterior 10 23 33 4 Documentos de consulta sobre leis, regulamentos e regimes jurídicos 56 75 131 5 Boletins académicos 8 7 15 6 Boletins informativos 11 4 15 7 Relatórios de actividades anuais 3 1 4 8 Publicações periódicas de leis e regulamentos 4 0 4 9 Acórdãos e decisões de tribunais 12 1 13 2. Monografias na àrea de Direito 10 Obras académicas sobre o Direito de Macau 117 230 347 11 Outras obras sobre a Ciência Jurídica 22 24 46 12 Obras de divulgação jurídica de Macau 50 37 87 Total 492 634 1.126 Analisando com base no número de publicações integradas na categoria 1 – “referências jurídicas” lançadas nos primeiros dez anos após a transferência da soberania de Macau e nos dez anos seguintes, houve 464 textos jurídicos e 131 documentos de consulta publicados em forma de livro, 38 publicações periódicas em matéria de Direito e acórdãos e decisões de tribunais publicados em 13 colectâneas num total de 61 volumes, a saber: Entre 2000 e 2009, foram lançadas em Macau 303 publicações integradas na categoria “referências jurídicas”. Mais de 95% destas publicações ficam subordinadas ao tema “Macau” e muitas referem-se a diplomas legais de Macau, num total de 272 publicações, incluindo 209 textos jurídicos: 10 referem-se a disposições em matéria de construção, 10 são diplomas legais do exterior e os restantes 189 são diplomas legais locais; 56 são documentos de consulta e 38 são publicações periódicas (11 boletins informativos, 8 boletins académicos, 3

3 relatórios de actividades anuais, 4 diplomas legais e 12 de acórdãos e decisões de tribunais), etc. Entre 2010 e 2019, foram lançadas em Macau 343 publicações integradas na categoria “referências jurídicas”, com um aumento de 40 em relação ao número de publicações da mesma categoria lançadas nos dez anos anteriores, incluindo 255 textos jurídicos, dos quais 1 refere-se a disposições em matéria de construção, 23 a legislação do exterior, 231 a legislação local, 68 são documentos de consulta e 12 são publicações periódicas (7 boletins académicos, 4 boletins informativos e 1 relatório de actividades anual) e 1 contempla acórdãos e decisões de tribunais, etc. Relativamente às monografias na área do Direito: Entre 2000 e 2009, foram lançadas em Macau 189 publicações integradas na categoria “monografias na área do Direito”, incluindo 117 obras académicas, 50 obras de divulgação jurídica de Macau e 22 outras obras sobre Ciência Jurídica, das quais 167 (88,4%) estão subordinadas ao tema “Macau”. Entre 2010 e 2019, foram lançadas em Macau 291 publicações integradas na categoria “monografias na área do Direito”, incluindo 230 obras académicas, 37 obras de divulgação jurídica de Macau e 24 outras obras sobre Ciência Jurídica, registando-se um aumento de 102 publicações lançadas no segundo decénio após a transferência da soberania de Macau em relação ao número de publicações da mesma categoria lançadas nos dez anos anteriores. Das publicações integradas na categoria “monografias na área do Direito”, 266 (91,4%) estão subordinadas ao tema “Macau”. II. Produção de publicações jurídicas em Macau Para esclarecer a situação de Macau relativamente à produção de publicações jurídicas, o presente capítulo divide-se em quatro partes: 1. Número de publicações lançadas; 2. Língua de publicação; 3. Editoras; 4. Temas académicos abordados.

4 1. Número de publicações lançadas A Tabela 2 abaixo - Informação estatística relativa ao número de publicações jurídicas lançadas em Macau de 2000 a 2019 - revela que, nos primeiros dez anos após a transferência da soberania de Macau, isto é, entre 2000 e 2009, foram lançadas 492 publicações e 634 nos dez anos seguintes, com um aumento de 142, ou seja, cerca de 1,3 vezes mais. Os três anos em que foram lançadas mais publicações jurídicas em Macau foram 2008 (73), 2015 (85) e 2016 (104), explicando-se o facto por, nestes anos, se terem realizado consultas públicas sobre vários diplomas legais e se terem publicado vários textos jurídicos em forma de livro, como por exemplo, a “Colectânea de Legislação” lançada pela Assembleia Legislativa de Macau. Tabela 2: Informação estatística relativa ao número de publicações jurídicas lançadas em Macau de 2000 a 2019 Ano Número de publicações lançadas 2000 52 2001 51 2002 46 2003 40 2004 44 2005 46 2006 40 2007 56 2008 73 2009 44 2010 49 2011 71 2012 55 2013 53 2014 47 2015 85 2016 104 2017 63 2018 55 2019 52 Total 1.126

5 2. Língua de publicação A Tabela 3 abaixo - Informação estatística relativa às línguas utilizadas nas publicações jurídicas lançadas em Macau de 2000 a 2019 - mostra que foram lançadas 518 publicações em chinês, 275 em português e 34 em inglês; 277 publicações bilíngues em chinês e português, 6 em chinês e inglês, 1 em inglês e francês e 1 em português e inglês e 14 publicações trilíngues em chinês, português e inglês. Destas 1.126 publicações lançadas, 815 contam com uma versão em chinês, representando 72,4% do número total dessas publicações lançadas; 567 com uma versão em português, representando 50,4%; e 55 com uma versão em inglês, representando 4,9%. Podemos ver que as obras académicas em matéria de Direito redigidas em chinês representam a maior percentagem do total das publicações lançadas (mais de 70%), seguidas das obras em português (aproximadamente 50%), muitas das quais contam com uma versão traduzida para chinês. São poucas as publicações em inglês. Muitas publicações numa língua estrangeira têm uma versão chinesa e são principalmente textos jurídicos e obras de divulgação jurídica. Tabela 3: Informação estatística relativa às línguas utilizadas nas publicações jurídicas lançadas em Macau de 2000 a 2019 Língua 2000-2009 2010-2019 Total Chinês 243 276 519 Chinês e português 109 167 276 Português 110 165 275 Inglês 19 15 34 Chinês, português e inglês 6 8 14 Chinês e inglês 2 4 6 Inglês e francês 1 0 1 Português e inglês 1 0 1 Total 492 634 1.126 3. Editoras Conforme mostra a Tabela 4 - Informação estatística relativa às entidades que produziram publicações jurídicas em Macau de 2000 a 2019 - sem dúvida que

6 são os serviços públicos que produziram mais publicações jurídicas, envolvendo um total de 46 serviços públicos que produziram 937 publicações, representando 83,1% do total das publicações lançadas. É igualmente inegável que são os serviços públicos que lideraram a produção de publicações jurídicas. Em segundo lugar estão as associações que têm vindo a colaborar com o Governo na implementação das linhas de acção governativa, como por exemplo, a Associação de Divulgação da Lei Básica de Macau e a Federação das Associações dos Operários de Macau, que produziram publicações para a divulgação da Lei Básica de Macau e a Fundação Rui Cunha e a Associação de Estudos Jurídicos de Hou Kong, que produziram monografias na área do Direito. Em terceiro lugar estão as editoras privadas - houve 17 editoras privadas que produziram 31 publicações. Por fim, estão indivíduos que, por conta própria, produziram publicações - houve 2 indivíduos que publicaram um total de 10 livros. Tabela 4: Informação estatística relativa às entidades que produziram publicações jurídicas em Macau de 2000 a 2019 Categoria de entidades que produziram publicações Número de entidades que produziram publicações Número de publicações lançadas Serviços públicos 46 937 Associações 35 148 Editoras privadas 17 31 Indivíduos 2 10 Total 100 1.126 Seguem-se informações estatísticas relativamente a cada categoria de entidades que produziram publicações. 1) Serviços públicos que produziram publicações jurídicas Podemos ver na Tabela 5 – Ranking dos serviços públicos que produziram publicações jurídicas de 2000 a 2019 - que a Assembleia Legislativa está em primeiro lugar no ranking com 193 publicações lançadas; seguem-se o Centro de

7 Formação Jurídica e Judiciária com 104 publicações lançadas, a Direcção dos Serviços de Assuntos de Justiça com 79 publicações lançadas, a Universidade de Macau com 67 publicações lançadas e a Imprensa Oficial com 57 publicações lançadas. Tabela 5: Ranking dos serviços públicos que produziram publicações jurídicas de 2000 a 2019 Posição Entidade que produziu publicações Número de publicações lançadas 1 Assembleia Legislativa 193 2 Centro de Formação Jurídica e Judiciária 104 3 Direcção dos Serviços de Assuntos de Justiça 79 4 Universidade de Macau 67 5 Imprensa Oficial 57 6 Fundação Macau 45 7 Direcção dos Serviços de Finanças 40 8 Instituto Politécnico de Macau 37 9 Direcção dos Serviços da Reforma Jurídica e do Direito Internacional 32 10 Direcção dos Serviços de Administração e Função Pública 26 10 Direcção dos Serviços de Protecção Ambiental 26 11 Instituto de Habitação 21 12 Instituto de Acção Social 19 13 Direcção dos Serviços para os Assuntos Laborais 18 14 Instituto Cultural 15 15 Instituto para os Assuntos Municipais 14 15 Tribunais 14 16 Direcção dos Serviços de Educação e Juventude 13 16 Ministério Público 13 17 Gabinete para a Protecção de Dados Pessoais 10 18 Fundo de Segurança Social 9 19 Gabinete para os Assuntos Legislativos 8 20 Conselho de Consumidores 7 20 Direcção dos Serviços do Ensino Superior 7 20 Comissariado contra a Corrupção 7

8 Posição Entidade que produziu publicações Número de publicações lançadas 20 Governo da RAEM 7 21 Corpo de Polícia de Segurança Pública 6 22 Direcção dos Serviços de Solos, Obras Públicas e Transportes 5 22 Gabinete para os Assuntos do Direito Internacional 5 22 Serviços de Saúde 5 23 Polícia Judiciária 3 23 Grupo de Trabalho da Lei do Planeamento Urbanístico 3 23 Instituto de Promoção do Comércio e do Investimento 3 23 Serviços de Polícia Unitários 3 24 Assembleia Popular Nacional 2 24 Direcção dos Serviços de Estatística e Censos 2 24 Revista Jurídica de Macau 2 24 Conselho Consultivo para o Reordenamento dos Bairros Antigos 2 25 Direcção dos Serviços para os Assuntos de Tráfego 1 25 Fundo de Pensões 1 25 Direcção de Inspecção e Coordenação de Jogos 1 25 Direcção dos Serviços de Correios 1 25 Gabinete do Secretário para a Economia e Finanças 1 25 Direcção dos Serviços de Economia 1 25 Comissariado da Auditoria 1 25 Centro de Arbitragem de Administração Predial 1 Total 937 2) Associações que produziram publicações jurídicas Conforme mostra a Tabela 6 – Ranking das associações que produziram publicações jurídicas de 2000 a 2019 - a Associação de Divulgação da Lei Básica de Macau está em primeiro lugar no ranking com 39 publicações, seguindo-se a Fundação Rui Cunha com 26 publicações, a Associação de Estudos Jurídicos de

9 Hou Kong com 22 publicações, a Associação de Promoção Jurídica de Macau com 7 publicações e a União de Estudiosos de Macau com 6 publicações. Tabela 6: Ranking das associações que produziram publicações jurídicas de 2000 a 2019 Posição Entidade que produziu publicações Número de publicações lançadas 1 Associação de Divulgação da Lei Básica de Macau 39 2 Fundação Rui Cunha 26 3 Associação de Estudos Jurídicos de Hou Kong 22 4 Associação de Promoção Jurídica de Macau 7 5 União de Estudiosos de Macau 6 6 Federação das Associações dos Operários de Macau 5 7 Associação da Justiça e da Procuradoria de Macau 5 8 Associação de Estudo de Direito Criminal de Macau 3 8 Associação Geral do Sector Imobiliário de Macau 3 8 Associação de Pesquisa de Delinquência Juvenil de Macau 3 9 Centro de Investigação Tecnológica 21.º Século 2 9 Associação de Intercâmbio de Cultura Chinesa de Macau 2 9 Associação de Estudos de Legislação e Jurisprudência de Macau 2 9 Associação de Investigação do Sistema Jurídico de Macau 2 10 Ordem dos Advogados de Cabo Verde 1 10 Aliança de Povo de Instituição de Macau 1 10 Associação de Pequenas e Médias Empresas de Macau 1 10 Associação de Educação de Macau 1 10 Associação dos Licenciados em Administração Pública 1

10 Posição Entidade que produziu publicações Número de publicações lançadas 10 Associação dos Técnicos da Administração Pública de Macau 1 10 Associação dos Trabalhadores da Função Pública de Macau 1 10 Conselho Regional de Macau para a Promoção da Reunificação Pacífica da China 1 10 Instituto Ricci de Macau 1 10 Cáritas de Macau 1 10 Associação de Agentes da Á rea Jurídica de Macau 1 10 Associação de Estudos de Direito, Administração Pública e Tradução de Macau 1 10 Centro de Reflexão, Estudo e Difusão do Direito de Macau 1 10 Associação da Promoção do Direito de Macau 1 10 Associação dos Estudantes de Pós-Graduação em Direito de Macau 1 10 Associação dos Advogados de Macau 1 10 União dos Estudantes da Universidade de Ciência e Tecnologia de Macau 1 10 Instituto Internacional de Macau 1 10 Associação de Guia Turístico de Macau 1 10 Associação Académica de Educação de Macau 1 10 Associação de Professores de Macau 1 Total 148 3) Editoras privadas que produziram publicações jurídicas A Tabela 7 - Ranking das editoras privadas que produziram publicações jurídicas de 2000 a 2019 – mostra que a Tempos de Iluminação Editora Lda e a Universidade de Ciência e Tecnologia de Macau estão empatadas no primeiro lugar do ranking com 5 publicações cada; seguem-se a Universidade da Cidade de Macau com 3 publicações; a Hall de Cultura, a Editora Guia, a Tipografia

11 Sinofare, Limitada e a Editora Kai Yuen de Macau todas empatadas no terceiro lugar com 2 publicações cada. Tabela 7: Ranking das editoras privadas que produziram publicações jurídicas de 2000 a 2019 Posição Entidade que produziu publicações Número de publicações lançadas 1 Tempos de Iluminação Editora Lda. 5 1 Universidade de Ciência e Tecnologia de Macau 5 2 Universidade da Cidade de Macau 3 3 Hall de Cultura 2 3 Editora Guia 2 3 Tipografia Sinofare, Limitada 2 3 Editora Kai Yuen de Macau 2 4 Delta Edições 1 4 Inside Asian Gaming 1 4 Joint Publishing (Macau) Company Limited 1 4 Editora da Zhuang Limitada 1 4 Zhong Hua Publishing Group Co., Limited 1 4 Man Sing Publishing Company Limited 1 4 Editora Livros do Oriente 1 4 Force Publication Ltd. 1 4 Huaxia Publishing House 1 4 Universidade de São José 1 Total 31 4) Indivíduos que produziram publicações jurídicas por conta própria Por fim, a Tabela 8 - Ranking dos indivíduos que produziram publicações jurídicas de 2000 a 2019 – diz-nos que João António Valente Torrão está em primeiro lugar no ranking com 9 publicações, seguido de Paula Rute Pereira Garcez Nunes Correia com 1 publicação.

12 Tabela 8: Ranking dos indivíduos que produziram publicações jurídicas de 2000 a 2019 Posição Entidade que produziu publicações Número de publicações lançadas 1 João António Valente Torrão 9 2 Paula Rute Pereira Garcez Nunes Correia 1 III. Análise das monografias na área de Direito publicadas em forma de livro em Macau 1. Análise das obras de divulgação jurídica de Macau A Tabela 9 - Informação estatística relativa aos temas abordados nas obras de divulgação jurídica publicadas em Macau de 2000 a 2019 - revela que foram lançadas 50 obras de divulgação jurídica entre 2000 e 2009 e 38 obras de divulgação jurídica entre 2010 e 2019, num total de 88 livros. Os temas mais discutidos são “Lei Básica de Macau” (25 livros); “Direito do trabalho” (14 livros), “Arbitragem” e “Divulgação Jurídica” (5 livros cada); “Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência” (4 livros); “Lei da salvaguarda do património cultural”, “Protecção de dados pessoais”, “Protecção dos direitos e interesses do consumidor” e “Administração predial” (3 livros cada). Tabela 9: Informação estatística relativa aos temas abordados nas obras de divulgação jurídica publicadas em Macau de 2000 a 2019 Tema 2000 - 2009 2010 - 2019 Total Lei Básica de Macau 21 4 25 Direito do trabalho 4 10 14 Arbitragem 0 5 5 Divulgação jurídica 3 2 5 Direito internacional - Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência 0 4 4

13 Tema 2000 - 2009 2010 - 2019 Total Lei de salvaguarda do património cultural 1 2 3 Protecção de dados pessoais 2 1 3 Protecção dos direitos e interesses do consumidor 3 0 3 Administração predial 2 1 3 Direito penal 2 0 2 Regime das autorizações de residência 1 1 2 Lei da actividade de mediação imobiliária 0 2 2 Regime Jurídico da Promessa de Transmissão de Edifícios em Construção 0 2 2 Lei de segurança nacional 2 0 2 Lei tributária 1 1 2 Procuradoria 2 0 2 Direito notarial 1 0 1 Regime legislativo 1 0 1 Acidentes de trânsito 1 0 1 Associações 1 0 1 Direito comercial 0 1 1 Bandeira nacional 1 0 1 Direito internacional - Convenção sobre os Direitos da Criança 0 1 1 Lei de controlo do tabagismo 0 1 1 Direito da família 1 0 1 Total 50 38 88

14 2. Análise das obras académicas em matéria de Direito de Macau 1) Análise sobre as diferentes versões de publicações académicas lançadas Podemos ver na Tabela 10 que foram lançadas em Macau 292 publicações académicas em matéria de Direito entre 2000 e 2019. Descontadas as publicações repetidas, ou seja, 37 publicações com vários volumes, foram lançadas 32 publicações em nova edição ou edição revista, 27 publicações em versão traduzida e 4 publicações em edição especial, sendo o número de obras originais publicadas apenas de 192. O número de publicações lançadas entre 2010 e 2019 registou um aumento de 54 em relação ao dos dez anos anteriores, o que justifica que os estudos académicos de Macau sobre a Ciência Jurídica estão a crescer, com um número médio de obras académicas publicadas por ano de 9,6. Tabela 10: Informação estatística relativa às diferentes versões de livros jurídicos lançados em Macau entre 2000 e 2019 Situação concreta 2000-2009 2010-2019 Total Número de publicações lançadas 104 188 292 Com vários volumes 6 31 37 Reedição e revisão 14 18 32 Versão traduzida 15 12 27 Edição especial 0 4 4 Número líquido de publicações 69 123 192 2) Análise sobre as línguas de publicação Relativamente às línguas de publicação, conforme demonstra a Tabela 11, é óbvio que existe uma quantidade cada vez maior de obras jurídicas em chinês e em português. As publicações em português lançadas entre 2010 e 2019 registaram um aumento de 2,6 vezes, relativamente ao período entre 2000 e 2009, enquanto o número de monografias jurídicas publicadas em chinês aumentou 1,7 vezes.

15 Tabela 11: Informação estatística relativa às línguas utilizadas nas obras académicas em matéria de Direito lançadas em Macau de 2000 a 2019 Língua 2000-2009 2010-2019 Total Chinês 90 152 242 Português 32 83 115 Chinês e português 4 7 11 Inglês 9 7 16 Chinês, português e inglês 0 2 2 Chinês e inglês 2 2 4 Inglês e francês 1 0 1 Português e inglês 1 0 1 Total 139 253 392 3) Análise sobre o número de publicações lançadas em cada ano civil Podemos ver na Tabela 12, relativamente ao número de obras académicas em matéria de Direito publicadas em forma de livro em cada ano civil, que foram publicadas mais obras académicas em 2019 e 2013, com 25 publicações cada; depois, 2012 e 2015, com 21 publicações cada; 2014 e 2016, com 20 publicações cada; 2005 e 2011, com 15 publicações cada e 2006, 2007 e 2018, com 14 publicações cada, o que demonstra que há mais obras académicas em matéria de Direito publicadas em forma de livro no segundo decénio após a transferência da soberania de Macau em relação ao decénio anterior. Tabela 12: Informação estatística relativa ao número de obras jurídicas lançadas em cada ano civil de 2000 a 2019 Ano Número de publicações lançadas 2000 13 2001 2 2002 8 2003 5 2004 8 2005 15

16 Ano Número de publicações lançadas 2006 14 2007 14 2008 13 2009 12 2010 14 2011 15 2012 21 2013 25 2014 20 2015 21 2016 20 2017 13 2018 14 2019 25 Total 292 4) Análise sobre o número de obras jurídicas lançadas por cada entidade que as produziu Podemos ver na Tabela 13 as dez entidades que lançaram mais monografias na área do Direito em forma de livro em Macau: em primeiro lugar no ranking, o Centro de Formação Jurídica e Judiciária com 45 publicações; no segundo, a Universidade de Macau com 42 publicações; em terceiro, a Fundação Macau com 41 publicações; no quarto lugar, o Instituto Politécnico de Macau com 30 publicações e em quinto lugar, a Associação de Divulgação da Lei Básica de Macau com 23 publicações. As obras jurídicas lançadas pelas duas entidades que se situam nos primeiros lugares no ranking, com pouca diferença quanto ao número de publicações lançadas, apresentam uma introdução, comentários e anotações a diferentes ramos do Direito; as obras jurídicas publicadas pela Fundação Macau são principalmente resultados de estudos académicos, lançadas em cooperação com a Social Sciences Academic Press (China) e distribuídas simultaneamente em Macau e no Interior da China. A Fundação Rui Cunha, a Associação de Estudos Jurídicos de Hou Kong e a União de Estudiosos de Macau

17 situam-se em sexto, sétimo e oitavo lugares, respectivamente, com 19, 10 e 6 publicações lançadas. Empatam em nono lugar João António Valente Torrão e a Universidade de Ciência e Tecnologia de Macau, com 5 publicações cada e em décimo lugar a Direcção dos Serviços da Reforma Jurídica e do Direito Internacional e o Ministério Público, com 4 publicações cada. Tabela 13: Informação estatística relativa ao número de obras jurídicas lançadas em cada ano civil de 2000 a 2019 Posição Entidade que produziu publicações Número de publicações lançadas 1 Centro de Formação Jurídica e Judiciária 45 2 Universidade de Macau 42 3 Fundação Macau 41 4 Instituto Politécnico de Macau 30 5 Associação de Divulgação da Lei Básica de Macau 23 6 Fundação Rui Cunha 19 7 Associação de Estudos Jurídicos de Hou Kong 10 8 União de Estudiosos de Macau 6 9 João António Valente Torrão 5 9 Universidade de Ciência e Tecnologia de Macau 5 10 Direcção dos Serviços da Reforma Jurídica e do Direito Internacional 4 10 Ministério Público 4 Total 234 5) Análise sobre o número de obras jurídicas feitas e/ou editadas pelo mesmo indivíduo O conteúdo das obras académicas publicadas depende maioritariamente da formação profissional e da área de estudo e investigação dos respectivos autores e/ou editores, o que pode servir de referência para o futuro desenvolvimento académico-científico. Conforme demonstra a Tabela 14 - Informação estatística

18 relativa ao número de obras jurídicas feitas e/ou editadas pelo mesmo indivíduo - situam-se nos dez primeiros lugares 15 indivíduos, que elaboraram e/ou editaram um total de 131 publicações, representando 44,9% do total das obras jurídicas publicadas. Estão nos dois primeiros lugares do ranking Ieong Wan Chong e Rao Geping, especialistas em estudos sobre o princípio “Um País, Dois Sistemas” e a Lei Básica de Macau; estão, respectivamente, em terceiro e quarto lugares Cândida da Silva Antunes Pires, professora da Faculdade de Direito da Universidade de Macau, e Manuel de Oliveira Leal-Henriques, docente do Centro de Formação Jurídica e Judiciária; ambos estudam principalmente o Direito de Macau e as doutrinas jurídicas de Portugal, apresentando os seus comentários e anotações. Em quinto lugar está Zhao Guoqiang, que se dedica aos estudos sobre o Direito Penal de Macau. Tabela 14: Informação estatística relativa ao número de obras jurídicas feitas e/ou editadas pelo mesmo indivíduo Posição Autor / Editor Número de publicações lançadas 1 Ieong Wan Chong 31 2 Rao Geping 15 3 Cândida da Silva Antunes Pires 11 4 Manuel de Oliveira Leal-Henriques 10 5 Zhao Guoqiang 10 6 Wang Yu 9 7 Manuel Trigo 7 8 Leng Tiexun 6 8 Tong Io Cheng 6 9 João António Valente Torrão 5 9 Fong Man Chong 5 10 Iau Teng Pio 4 10 Fan Jianhong 4 10 He Zhihui 4 10 Zhao Bingzhi 4 Total 131

19 6) Análise sobre o número de obras jurídicas relativamente aos temas abordados A Tabela 15 mostra que, dos 27 temas mais abordados nas obras jurídicas publicadas, vem em primeiro lugar a Lei Básica de Macau, com 38 publicações; está em segundo lugar o Direito Económico de Macau, com 28 publicações; em terceiro lugar o Direito Civil de Macau empatado com o Direito Administrativo de Macau, com 21 publicações cada; em quarto lugar o Direito Penal de Macau e a ciência jurídica de Macau, com 20 publicações cada; em quinto lugar o Direito Comercial de Macau e o Direito Judiciário de Macau, com 12 publicações cada; em sexto lugar o Direito Internacional, o princípio “Um País, Dois Sistemas” e o Direito Processual Civil de Macau, com 10 publicações cada; em sétimo lugar a legislação de outros países, com 9 publicações; em oitavo lugar Macau e o Direito Internacional, a legislação da China, outros regimes jurídicos e o enquadramento jurídico de Macau, com 8 publicações cada; em nono lugar a Ciência Jurídica e o Direito Processual Penal de Macau, com 7 publicações cada; e em décimo lugar o regime legislativo de Macau, com 6 publicações. Tabela 15: Informação estatística relativa aos temas abordados nas obras jurídicas publicadas em Macau entre 2000 e 2019 Posição Tema Número de publicações lançadas 1 Lei Básica de Macau 38 2 Direito Económico de Macau 28 3 Direito Civil de Macau 21 3 Direito Administrativo de Macau 21 4 Direito Penal de Macau 20 4 Ciência jurídica de Macau 20 5 Direito Comercial de Macau 12 5 Direito Judiciário de Macau 12 6 Direito Internacional 10 6 Princípio “Um País, Dois Sistemas” 10 6 Direito Processual Civil de Macau 10 7 Legislação de outros países 9

20 Posição Tema Número de publicações lançadas 8 Macau e o Direito Internacional 8 8 Legislação da China 8 8 Outros regimes jurídicos 8 8 Enquadramento jurídico de Macau 8 9 Ciência Jurídica 7 9 Direito Processual Penal de Macau 7 10 Regime legislativo de Macau 6 11 Direito notarial 5 12 Macau e a legislação de outros países 4 12 Macau e diplomas legais regionais 4 12 Diplomas legais regionais 4 12 Direito Processual Administrativo de Macau 4 12 Procuradoria de Macau 4 13 Direito Comercial 2 13 Direito Comparado de Macau 2 Total 292 IV. Conclusão Nos 20 anos após a transferência da soberania de Macau, sob a liderança dos serviços públicos, o número de publicações tem aumentado constantemente, incluindo, nomeadamente, textos de leis e de regulamentos, documentos de consulta sobre diferentes regimes jurídicos, manuais de Direito e publicações jurídicas periódicas. Olhando para o número de publicações em português, a língua portuguesa continua a ocupar um lugar relevante na área do Direito. Devido ao carácter muito rigoroso, profissional e prático do Direito de Macau, e uma vez que é necessário passar por diferentes exames e avaliações profissionais para poder tornar-se um especialista em estudos de Direito, os livros jurídicos postos à venda e/ou disponíveis em bibliotecas são principalmente manuais de Direito, códigos e outros diplomas legais com ou sem anotações e comentários, acórdãos e jurisprudência. Relativamente às monografias na área do Direito, devido à

21 posição geográfica de Macau, o número de leitores é muito limitado, pelo que são poucos os estudos temáticos na área de Direito, sendo os temas mais discutidos a Lei Básica de Macau, o Direito Económico de Macau e o Direito Civil. Os autores e editores são maioritariamente professores das instituições de ensino superior, muitos dos quais da Universidade de Macau. Nos últimos anos, para divulgar, promover e utilizar, de forma ainda mais eficiente, os recursos jurídicos, os serviços públicos têm promovido a produção de publicações simultaneamente em forma de livro e em formato electrónico. Está previsto que não haja, no futuro próximo, grande alteração à situação de Macau em termos de bibliografia jurídica. Todavia, na sequência da construção da Grande Baía e de uma plataforma de ligação entre a China e os países lusófonos, os académicos e estudantes de pós-graduação de Macau podem vir a realizar mais estudos sobre estas matérias e a transformar os resultados destes estudos em livros a distribuir nas cidades envolvidas, de forma a reforçar a sua influência. Por fim, dado o sucesso da implementação do princípio “Um País, Dois Sistemas” em Macau, as referências para futuros estudos na área do Direito de Macau serão gradualmente enriquecidas, estimulando mais académicos do Interior da China a aprofundar os estudos sobre o Direito de Macau, particularmente nas áreas de legislação regional, direito comparado, cooperação judiciária e arbitragem.

Administração n.º 134, vol. XXXIV, 2021-4.º 1 Thinking about Macao and the Construction of Poles of Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area: A Collaborative Governance Perspective Sheng Li Yin Yechang The Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area (GBA), which is underpinned by three poles: “Hong Kong-Shenzhen”, “Guangzhou-Foshan” and “Macao-Zhuhai”, can contribute to building a new development paradigm of China in the 14th Five-Year Plan period. As an important part of the construction of GBA, the Macao-Zhuhai Pole plays a pivotal role in improving the economic environment of the West Pearl River Estuary and promoting the sustainable and moderately diversified development of Macao's economy. However, since the construction of the Macao-Zhuhai Pole is the cooperation of different tariff areas in a sovereign country under the framework of “one country, two systems”, it is also faced with a multitude of challenges regarding the scope of cross-border collaborative governance. Using the collaborative governance model of Ansell and Gash (2008), this paper analyzes the differences of initial conditions arising from institutions and resources between Macao and Zhuhai in the face of collaborative governance at length. This has thus affected the effect of collaborative governance of the Macao-Zhuhai Pole. Then within the small wins framework, this paper finds that establishing and consummating the mechanism for citizens to participate in the construction of the Macao-Zhuhai Pole by encouraging civil exchanges and business cooperation can build up a relationship of trust from small things. At the same time, stimulating enthusiasm for public supervision can further promote the full implementation and continuous improvement of relevant policies and ultimately achieve the goal of improving the level of collaborative governance. Therefore, we suggest that Macao can go for a small wins strategy and promote the mutually beneficial cooperation step by step in various fields with Zhuhai, gradually enhancing the level of trust, truly strengthening policy coordination and planning interface, and fully leveraging the comparative advantages of both parties.

2 Experience in Data Enabling Cross-sectoral Collaborative Management of Water Environment of Guangzhou and Implications for Macao Yan Haina Yin Yifen Wang Luhan In recent years, reports on the cross-functionality of the Macao government, overlapping agencies and poor inter-departmental collaboration have frequently appeared in the press. How to change the above-mentioned phenomena and further promote the reform of cross-departmental collaborative governance in Macao is an urgent issue that the SAR government needs to address now. Compared to the traditional idea of restructuring powers and responsibilities and carrying out institutional reforms based on administrative organisations, data empowerment offers a new option to address the issue of cross-sectoral collaborative governance without changing the division of functions and boundaries of powers and responsibilities of departments. In this regard, Guangzhou's experience of data-enabled cross-sectoral collaborative governance of the water environment can provide some lessons for the SAR government. The first is to rationalise and clarify the boundaries of departmental responsibilities and improve the top-level design of cross-sectoral collaboration. The second is to establish an authoritative coordinating department above all departments and promote the convergence of data governance and institutional reform. The third is to establish a three-dimensional supervision and accountability mechanism and promote the convergence of data systems and monitoring systems. The fourth is to promote the convergence of multi-dimensional data and facilitate cross-sectoral value integration.

3 The Legal Nature of the Inter-regional Agreements and Their Position in the Hierarchy of the Sources of Law of the MSAR Ilda Cristina Ferreira The development and intensification of the economic and commercial relations between the MSAR, HKSAR and Mainland China, particularly within the scope of the Greater Bay Area, have an inevitable impact on cooperation, the latest example being the building of the Guangdong-Macao In-depth Cooperation Zone in Hengqin, and the emergence and proliferation of agreements. A wide variety of cooperation agreements have been concluded with diverse terminology, including agreements, protocols, memoranda of understanding, platforms, in an array of fields, such as economic, commercial, fiscal, legal, tourism, education or intellectual property and more are yet to be concluded. However, not all of these instruments create binding obligations. This raises two relevant questions at the technical-legal level: the first relates to the legal nature of inter-regional agreements and the second, assuming that they are binding agreements, their position in the hierarchy of sources of Law in the MSAR. One might think a priori that these are merely academic concerns and of little relevance, still they are not. The absence of an explicit legal norm on this matter creates a vacuum for the legal practitioner. Is he (or not) before an agreement that creates and produces legal effects for the Parties? How to act in case of conflict between the local rules (ordinary domestic law) and the rules of the inter-regional agreement (interregional law) and if these rules have conflict with the rules of an international law agreement applicable in the MSAR? Which of the rules should prevail? Can MSAR legislation revoke rules on inter-regional agreements? The author addresses the sui generis legal-constitutional relationship between China and its SARs, under the Principle “One Country, Two Systems”, and resorts to concepts and principles of international law (although within a geo-political context of a sovereign state) and to the monist rationale and established praxis to analyze the two questions and to demonstrate how the

4 principles of legal certainty, good-faith and pacta sunt servanda are guaranteed within the framework of the MSAR's bilateral and multilateral relations. Exploration and Discussion on the e-Procurement Model which Could Be Implemented by the Government of Macao SAR Tang Tat Weng With the development and popularization of information technology, e-government has become one of the key means of realizing the administrative modernization in public administration. At the same time, the government can provide residents with more convenient services through e-government. In 2005, the Macao Special Administrative Region (Macao SAR) promulgated the legal system for electronic documents and electronic signatures, but failed to solve the problem that electronic documents have the same legal effect as paper documents, making it impossible to realize e-procurement for a long period of time. In 2020, Macao SAR successively promulgated the “E-Government Law” and its implementation rules to solve the long-term facing problem. Since the public tender procedure for government procurement is regulated by law, any procuring entity must comply with the statutory steps to implement the public tender procedure, which facilitates introducing the possibility of electronizing these statutory steps. This article uses the public tender procedure as an example and sets it as the basis of the procurement process, which is divided into seven stages according to the nature of work. Following this, six fundamental elements of the procurement procedure are induced from the statutory steps with the electronic process having the required legal effects as paper documents. In the meanwhile, the review behaviours in the procurement process can also be signed with an electronic signature to make it legally effective, so as to achieve the feasibility of the electronic reviews. At present, the Macao SAR government is drafting a new “Public Procurement Law” and issued its first draft in January 2020 through the internal consultation of government. There are only four aspects of the regulation

5 concerning e-procurement. Two aspects are the electronic steps of the public tender procedure, another aspect is the electronic catalogue and electronic order placement of the execution of contracts in central procurement, and the last aspect is to study the possibility of the electronic procurement procedure within three years of the law entering into force. It can be seen that the draft of the new “Public Procurement Law” has extremely limited regulations for e-procurement, and has some inconsistencies. It is neither comprehensive nor well positioned. Furthermore, it is not conducive to the implementation of the first three aspects of electronic regulations, and it may even hinder the implementation of an electronic procurement process. Based on the preliminary discussion and analysis of this article, there is a suitable legal basis for changing the traditional method of procurement procedure to an electronic model. However, simply implementing e-procurement procedure is not enough to take advantage of the benefits and effectiveness that e-procurement can bring. Therefore, the author of this article has conceived a more comprehensive and complete concept, which the e-procurement procedure serves as a basis, with some complementary and value-added functions. This will help establish and maintain an integrated and unified e-procurement application system applicable to all procuring entities, which will enable the synergy and convenience that e-procurement can deliver. Social Group Model or Public Model? ── Choice on Policy Consultation from the Cost-Benefit Perspective Ao Io Weng Policy consultation is the key element for government’s democratic decision making. How to collect representative public opinion and avoid “consultation fatigue” is the main challenge for Macao policy consultation. To solve it, this paper first analyzes the characteristics, advantages and drawbacks of two main consultation models (i.e. public model and social group model) in Macao, then according to the Wilson’s policy typology it establishes a cost-benefit analytical

6 framework for the choice of policy consultation. Based on this framework, the social group model focusing on organized groups is suggested when policy cost and benefit are concentrated, on the contrary public model favouring unorganized mass is preferred when policy cost and benefit are diffused. If cost and benefit are differently distributed, then the comparison between cost and benefit should determine whether social group model or public model is relatively preferable. The Situation and Analysis of Legal Book Publishing in Macao in the Past 20 Years After the Return to the Motherland Wong Kwok Keung This article analyzes the general situation of legal publications in Macao based on the statistics of relevant legal publications published in the two decades since the return of Macao, including the annual number of publications, publication types, publication topics, publication languages, publishing units, editors, etc.