Número 132 (2.º de 2021)‧Volume XXXIV‧Junho de 2021 SUMÁRIO A Aplicação dos Tratados na RAEM ——Uma Reflexão sobre o Monismo numa Perspectiva Prática Zhu Lin Uma Reflexão sobre o Aperfeiçoamento dos Mecanismos de Coordenação Interdepartamental do Governo de Macau Lou Shenghua Direito da Contratação Pública de Macau: História, Status Quo e a Sua Inovação Tang Tat Weng Exercer Plenamente a Função de Plataforma Sino-Lusófona, Contribuindo para a Nova Conjuntura da “Dupla Circulação” Lao Pun Lap Generalidades da Produção Jurídica na Região Administrativa Especial de Macau ao Longo de Vinte Anos - Um Comentário Chio Heong Ieong A Retrospectiva e a Perspectiva da Investigação das Relações Sino-Portuguesas: Um Ensaio sobre os Estudos Feitos nos Meios Académicos Chineses nos Últimos 40 Anos Jin Guoping Abstracts

Administração n.º 132, vol. XXXIV, 2021-2.º 1 A Aplicação dos Tratados na RAEM ——Uma Reflexão sobre o Monismo numa Perspectiva Prática Zhu Lin I. Introdução A Região Administrativa Especial de Macau tem já vinte anos de experiência no que se refere à aplicação de tratados (incluindo resoluções vinculativas proferidas por organismos internacionais) decorrente dos compromissos internacionais assumidos.1 A aplicação de tratados na RAEM envolve todo um processo que visa dar eficácia jurídica às normas internacionais na ordem jurídica interna da RAEM.2 A tensão entre direito internacional e direito nacional é frequente. Considerando que a República Popular da China tem diferentes jurisdições e que cada uma delas aplica o direito internacional segundo o seu ordenamento jurídico interno, daqui em diante, utilizaremos o termo “direito interno” para nos referirmos ao direito local da RAEM, diferenciando do termo “direito doméstico” para nos referirmos ao direito nacional e que, normalmente, costuma estar em contraposição com o “direito internacional”. “Os tratados internacionais de direitos humanos, em especial, desempenham um papel de relevo no plano  Ex-assessor do Gabinete da Secretária para a Administração e Justiça do Governo da RAEM. Actualmente exerce funções na Direcção de Serviços dos Assuntos de Justiça. O autor agradece ao Dr. Xiang Xin, do Gabinete da SAJ, as suas preciosas opiniões. As imperfeições do presente artigo são da inteira responsabilidade do autor. 1 K. Raustiala, and A.-M. Slaughter, ‘International law, international relations and compliance’, in W. Carlsnaes, Th. Risse and B.A. Simmons (eds.), Handbook of International Relations, (Sage Publications, London 2002) 538-558, 539. 2 E.B. Beenakker, “The implementation of international law in the national legal order: a legislative perspective”, disponível em http://hdl.handle.net/1887/63079, pág. 15.

2 nacional, tendo um impacto notório no direito doméstico”. 3 Tal assenta não apenas na obrigação de dar cumprimento ao direito internacional e de assegurar uma coerência entre o direito doméstico e o direito internacional,4 mas também no facto de, para dar resposta às exigências dos referidos tratados, existir pressão para adaptar o direito doméstico. A aplicação do direito internacional abrange várias componentes. Por exemplo, alguns académicos sustentam que, “por definição, a aplicação é o acto que dá eficácia (produção de efeitos) às normas de direito internacional na ordem jurídica nacional. A aplicação é, em primeiro lugar e acima de tudo, um acto executado pelas autoridades nacionais competentes. Estas autoridades podem abranger os poderes executivo, legislativo ou judicial e, como bem sabemos, a distribuição dos poderes pela lei nacional é determinante. Embora a ‘aplicação’ possa ser entendida como um acto único, nos termos da definição acima referida, a verdade é que na prática inclui, na maioria das vezes, alguns, senão diversos, actos subsequentes, que em conjunto, designamos “aplicação”. 5 O direito internacional6 (incluindo o jus cogens, os tratados, as resoluções do Conselho de 3 “International law, and international human rights treaties in particular, plays an important role at the national level and has a clear impact on domestic law.” CDL-AD (2014) 036, Report on the implementation of international human rights treaties in domestic law and the role of the courts, pág.3. 4 O artigo 26.º da Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados formaliza o princípio pacta sunt servanda. 5 E.B. Beenakker, “A definition of implementation … is: the act of putting into effect a norm of international law within the legal order of the state”. “First, implementation is an act, which will be performed by the competent organ(s) on the domestic level. These organs may be part of the executive, legislative or judicial branch of government; as we have seen, the attribution of powers by national law is decisive. Although implementation could be viewed as a single act, as it is in the definition provided above, in practice it will often encompass several, or indeed many, subsequent acts which together amount to ‘implementation’ ”, Ibid., pág. 2. 6 A obra Nova Teoria do Direito de Macau, vol. 2, págs. 1105-1110, sistematiza as fontes de direito internacional em Macau em quatro grupos: normas gerais de direito internacional, tratados que vigentes antes do “Retorno à Pátria” continuaram a vigorar em Macau mediante revisão do Governo Popular Central, tratados bilaterais e multilaterais nos quais a RPC é parte signatária e que se aplicam à RAEM e acordos que o Governo da RAEM firmou, em nome próprio, com países estrangeiros e organizações internacionais. As normas gerais de direito internacional listam, ainda, o “Jus Cogens”, ou “aquelas normas de direito geral com força obrigatória geral”. Para informações mais actualizadas, vide Documento A/72/10 do Gabinete de Assuntos Jurídicos da ONU.

3 Segurança da ONU, etc.) quando aplicado ou executado pelos poderes executivo, legislativo e judicial da RAEM tem um sentido universal mas também uma singularidade própria. A forma como o direito internacional é recebido e aplicado é, indubitavelmente, um factor determinante no que concerne a sua efectiva implementação. Nos dias de hoje, ainda é relevante rever a prática da RAEM e analisar o modo como é aplicado (recepção e execução) o direito internacional na Região. Apesar de alguns académicos arguirem que, na realidade, não existe, no mundo, um único país a adoptar o monismo puro mas apenas sistemas mistos de monismo e dualismo,7 é igualmente inegável que tal distinção conduz a pesquisa teórica e a praxis e é fundamental para o cerne da nossa questão. A questão de saber se o monismo8 caracteriza, ou não, a forma como o direito internacional é aplicado na RAEM, possui ainda outra dimensão: só esclarecendo a forma como os tratados internacionais são aplicáveis na RAEM podemos responder à questão se existe ou não uma continuidade entre a prática actual da RAEM e a prática do passado. O presente artigo tentará analisar a concepção actual no que se refere à recepção e aplicação do direito internacional na RAEM, bem como as suas 7 O professor Tzanakopoulos afirma que, internacionalmente, as diferenças entre monismo e dualismo, na prática, não são grandes. Por um lado, os países que adoptam o dualismo não efectuam sempre a conversão para a doméstica. Por exemplo, o Reino Unido só utiliza este procedimento no caso do tratado internacional, o mesmo não se aplica aos costumes internacionais que são directamente aplicados ao caso concreto. Por outro lado, mesmo que o monismo enfatize que a legislação somente é exigida nos casos em que as normas não são exequíveis por si mesmas, “Furthermore, states will usually adopt domestic implementing acts to comply with inward-looking obligations, thus to an extent obliterating the need for considering the more remote source of the regulation, ie international law”. Cf. “Domestic Courts as the ‘Natural Judge’ of International Law: A Change in Physiognomy”, Antonios Tzanakopoulos, pág. 8 (ssrn-id1685218). 8 “The monist approach (monism) is based on the idea that international law and national law are two components, or two different manifestations, of one and the same legal system. Treaties, as customary rules and general principles of law, may therefore be part of the domestic legal orders, without any need for their transposition by means of national legal instruments. Whether they establish individual rights and/or duties and whether the treaty provisions may be invoked before domestic courts, depends solely on their nature and content, and is not dependent on any prior transposition”. Ibid. 2, pág. 7.

4 características, na perspectiva do direito comparado no contexto da actuação dos poderes executivo, legislativo e judicial da RAEM. II. Abandonando o monismo? O artigo 39.º da Lei Básica da RAEHK desempenha um papel central ao consagrar o critério do primado da protecção dos direitos humanos internacionais e ao ser-lhes atribuído valor constitucional pelos tribunais daquela Região.9 Já a Lei Básica da RAEM (daqui em diante designada apenas por “Lei Básica”) não dispõe sobre diversos aspectos fundamentais relacionados com a aplicação do direito internacional na RAEM, designadamente o significado de direito internacional, a sua posição hierárquica e a necessidade (ou não) de transformar ou converter as normas internacionais em direito interno, entre outras. O teor do artigo 40.º da Lei Básica é idêntico ao do artigo 39.º da Lei Básica da RAEHK, o que tem gerado controvérsia entre os académicos no que tange à possibilidade de os relevantes tratados internacionais de direitos humanos poderem ser directamente invocados.10 9 “If article 39 of the Basic Law of the HKSAR had not been drafted in the language in which it now appears (which is partly but not wholly derived from the Sino-British Joint Declaration of 1984 on the return of Hong Kong to the PRC in 1997) and had not referred to the ICCPR in the way it now does, the courts of the HKSAR would most probably have had no room to manoeuvre in terms of asserting the overriding status of international human rights norms and giving them constitutional force”, em “International Human Rights Law and Domestic Constitutional Law: Internationalisation of Constitutional Law in Hong Kong”, Albert H.Y. Chen, pág. 49. 10 De entre as obras que discutem como o art. 40.º da Lei Básica da RAEM disciplina a forma de aplicação do direito internacional, vide Rao Geping, “Estudos sobre a Aplicabilidade dos Tratados Internacionais em Macau” in Série “Um País, Dois Sistemas”, n.º 17, publicado pelo Centro de Investigação sobre “Um País, Dois Sistemas” de Macau. Do mesmo autor, “A Questão da Aplicabilidade dos Tratados Internacionais a Macau – Partindo do art.º 40.º da Lei Básica da RAEM”: “Na Resolução da Assembleia da República n.º 41/92 sobre a extensibilidade dos dois Pactos de Direitos Humanos ao território de Macau, além da reserva sobre algumas disposições específicas dos Pactos (isto é, declarando que as mesmas não se aplicam a Macau), ainda indicaram expressamente o seguinte: ‘as normas do Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos, do Pacto Internacional sobre os Direitos Económicos, Sociais e Culturais que se aplicarem a Macau, deverão ser implementadas através de leis específicas a serem adoptadas pelos órgãos competentes do Governo da Região de Macau’. Nos termos desta

5 O foco desta controvérsia pode ser resumido do seguinte modo: tendo em conta que o artigo 40.º da Lei Básica e o artigo 39.º da Lei Básica Hong Kong são idênticos, exigindo ambos que as convenções aí referidas “sejam aplicadas mediante leis da Região Administrativa Especial de Macau”, deve ou não a RAEM aderir à concepção dualista da RAEHK no que se refere à recepção e aplicação do direito internacional, concepção herdada pela RAEHK durante o período britânico? Assim, iremos, em primeiro lugar, recapitular a posição oficial, e depois tentaremos ilustrar a coexistência do artigo 40.º da Lei Básica com a concepção monista. Desde o estabelecimento da RAEM, que o Governo Popular Central explana em detalhe através do Common Core Document do Comité dos Direitos do Homem da ONU,11 a forma como os tratados de direitos humanos se tornam parte integrante do ordenamento jurídico da RAEM e como são implementados,12 a resolução, os dois Pactos podem ser aplicados a Macau, porém, não é possível fazê-lo directamente, ficando expresso que a aplicação dos mesmos é por via indirecta. Ou seja, é preciso que os órgãos competentes do Governo local (o Governador e a Assembleia Legislativa) criem leis para tanto”. Zhang Kuo, “A Aplicação dos Tratados Internacionais Bilaterais em Macau”, em Estudos sobre Um País, Dois Sistemas, 2014, vol. 3, número geral 21, pág. 62, afirma: “Antes do Retorno de Macau à Pátria, Macau também implementava os dois Pactos através de legislação local”, cf. Nota 13. 11 O Common Core Document (documentos essenciais comuns) contém todas as informações gerais sobre os países signatários, entregues ao Secretário Geral da ONU, relacionadas com os tratados em questão. A RAEM não tem estatuto de país signatário, de maneira que Common Core Document de Macau são entregues pelo Governo Popular Central às Nações Unidas. 12 Em 30 de Dezembro de 2000, Common Core Document do Comité dos Direitos do Homem afirma que o monismo adoptado por Macau relativo à aplicação do direito internacional possui as seguintes características, a saber: “244. There is no need to incorporate international law into domestic law in order to effect its application. Nevertheless, reservations and declarations made at the time of the assumption of the international obligation or the wording of an international instrument may imply that one or more of its clauses cannot be self-executing. In those cases, though the international provisions are still entirely and directly effective, they must be implemented by means of domestic legislation. This is what happens, for example, with the provisions of the International Covenant on Civil and Political Rights, the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, and international labour conventions (article 40 of the Basic Law).

6 fim de clarificar a comunidade internacional sobre a aplicação do direito internacional na RAEM.13 O Common Core Document responde, numa perspectiva monista, directamente às três questões mais importantes respeitantes à relação entre o direito internacional e o direito interno,14 e que podemos sintetizar da seguinte forma: 1. O direito internacional, uma vez aplicado na RAEM, tem o mesmo valor jurídico que a lei e não está sujeito a qualquer processo legislativo de conversão ou transformação, salvo se as normas da convenção forem, por natureza, não exequíveis; 245. In the event of a conflict between international and domestic law, international agreements applicable in the MSAR take precedence over domestic ordinary law (article 1 (3) of the Civil Code). 246. As explained above, once the necessary requirements have been fulfilled, the international law automatically becomes a part of the MSAR legal order, and therefore it is enforced in exactly the same manner as all the other laws. The available remedies, either non judicial or judicial, are the same. All persons, natural or legal, are equally subject to the law. The administrative authorities, within the sphere of their own powers, are responsible for enforcing the law, and like anyone else, they can be liable for any eventual breaches. When someone has the necessary “locus standi” and invokes a provision of the law (international or domestic), it is ultimately for the courts to decide how and whether that law is enforced. 13 “The provisions of the International Covenant on Civil and Political Rights and the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights applicable to Macau shall be implemented in Macau, namely through specific laws issued by the Territory’s own organs of government”, “this provision does not, and could not, taking into account the general principles of the hierarchy of sources of law, change in any way the constitutional norms regarding whether or not the provisions, of the Covenant can be directly applied or invoked. This article is intended to emphasize the need for those provisions of the Covenant(s)applicable to Macau to be drafted by local legislating bodies, on the one hand implying that these powers should be transferred from Portugal to Macau, and on the other highlighting the political objective of localizing”, em HRI/CORE/1/Add.73, pág. 6. 14 “The three concepts are of crucial importance: validity, rank and direct effect”, pág. 35; “The criterion of ‘validity’ concerns the question whether international law is valid in the domestic legal order, or, in other words, whether it qualifies as law (as opposed to ‘fact’)”; “ ‘Rank’ refers to the place international law occupies in the domestic hierarchy of norms, i.e. whether it is superior or inferior to norms of domestic origin”, ibidem, pág. 36, “International law possesses ‘direct effect’ when individuals can invoke a norm of international law before national courts”, ibidem, pág. 37.

7 2. Em termos de hierarquia, o direito internacional aplicável na RAEM prevalece sobre o direito ordinário da RAEM; 3. O direito internacional pode ser directamente invocado perante os tribunais da RAEM, estando os poderes executivo, legislativo e judicial, pessoas singulares e pessoas colectivas vinculados ao seu cumprimento. Não obstante, o Governo Popular Central ter efectuado, ao nível internacional, a referida declaração unilateral 15 e a prática da RAEM estar igualmente em sintonia com as três características, os tribunais da RAEM ao pronunciarem-se sobre a aplicação do direito internacional na Região, tem adoptado posições inconsistentes.16 15 Uma prática internacional constante é aquela que indica, nos relatórios dos direitos humanos, que a Lei Internacional tem um importante estatuto no país/região em causa. “Ao entregarem os seus relatórios nacionais às instituições de direitos humanos da ONU, muitos países acentuam a precedência dos tratados dos direitos humanos sobre as leis ordinárias domesticamente. Ainda mais importante é o facto de, nesses relatórios, muitos países afirmarem que tais tratados podem ser citados directamente pelos órgãos jurisdicionais e outros departamentos públicos competentes”. Cf. Dai Ruijun, A Implementação Doméstica dos Tratados Internacionais dos Direitos Humanos: Uma Perspectiva Mundial, Social Sciences Academic Press, Outubro de 2013, pág. 96. 16 Por exemplo, o acórdão n.º 2/2004, do TUI, não menciona que o Governo Popular Central declarou, internacionalmente, que a RAEM adopta o monismo. Porém, com base na leitura do artigo 138.º da Lei Básica, conclui-se que o direito internacional tem um estatuto mais elevado do que as leis ordinárias de Macau, o que é diferente da posição assumida num acórdão do TSI que cita o Common Core Document relativa ao monismo. Na decisão sobre esse caso, lê-se: “já que as leis ordinárias são inferiores apenas às normas constitucionais, cabe à Constituição atribuir força hierárquica superior às convenções internacionais, pelo que o n.º 3 do artigo 1.º do Código Civil não tem qualquer eficácia ao dispor sobre o assunto”. No artigo intitulado “Comentário ao Acórdão do TUI n.º 2/2004 Sobre a posição do direito internacional convencional na hierarquia das fontes de direito na RAEM”, Cristina Ferreira não concorda a posição do TUI descrita acima, insistindo que o artigo 1.º, n.º 3 do Código Civil que atribui hierarquia superior às convenções internacionais possui eficácia em Macau (cf. o periódico de Macau LEGISIURIS, vol. 6). Em nossa opinião, tal como reza o artigo 142.º dos Princípios Gerais de Direito Civil da República Popular da China: “se qualquer tratado em que a República Popular da China participar ou concluir possuir disposições diferentes das leis civis domésticas, os tratados internacionais prevalecem sobre estas, exceptuando-se os casos em que a República Popular da China manifestar reserva”. A norma constitucional determina que as convenções internacionais possuem hierarquia superior às leis domésticas. Embora isso seja o ideal, na verdade, assim como Portugal, também a China e muitos países do mundo não disciplinam a hierarquia das Fontes nas suas constituições. Em relação à

8 O professor Liu Gaolong, professor da Universidade de Macau, afirmou de forma clara que, a aplicação do direito internacional na RAEM deriva do princípio segundo o qual as leis de Macau permanecem essencialmente inalteradas, observando o sistema da “recepção plena” vigente no direito português. 17 Segundo a concepção monista, os tratados internacionais são directamente aplicáveis na RAEM e vigoram na ordem interna sem necessitar de passar por um processo de transformação ou conversão e gozam de valor hierárquico superior ao direito ordinário interno.18 Consequentemente, estes podem ser directamente insistência do TUI, no sentido de que “nenhuma norma jurídica pode conferir a outra norma ou a um conjunto de normas, força hierárquica superior à sua própria”, embora se trate de uma premissa correcta, em termos de senso comum, na verdade, deve levar-se em consideração o facto de a hierarquia do direito internacional em diversos países não ser definida de forma unificada pela própria Lei Internacional, mas depende da disciplina do sistema adoptada domesticamente por cada Estado. Portanto, não se pode excluir, nem se desprezar o Código Civil de Macau, nem os Princípios Gerais de Direito Civil da República Popular da China, quando estatuem que o direito internacional é superior às suas leis ordinárias. Além do mais, o que dizer de países como a Holanda, cuja constituição estipula que o direito internacional possui um estatuto superior a si própria? “Um famoso académico em direito internacional da China, Dr. Li Haopei, entende que a Constituição dos Países Baixos adoptou o regime mais avançado do mundo, no que se refere à relação entre os tratados e a lei doméstica”, cf. Dai Ruijun, A Implementação Doméstica dos Tratados Internacionais dos Direitos Humanos: Uma Perspectiva Mundial, pág. 61. 17 Cf. Liu Gaolong, “Aplicação e Eficácia da Lei Internacional em Macau – incluindo uma discussão do acórdão n.º 2/2004 do TUI”, in Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Macau, vol. 13, págs. 61-72. Cf. Nota 5, em que, para Liu, “Como aplica a RAEM o direito internacional, especialmente os tratados? A Lei Básica não rege, em geral, esta questão. De acordo com o espírito da Declaração Conjunta Sino-Portuguesa de 1987 e o artigo 5.º da Lei Básica, de 1993, o ordenamento jurídico aplicado em Macau deve manter a sua integridade e preservado na sua essência. Logo, podemos deduzir que o sistema de aplicação do direito internacional, especialmente os tratados, não sofreu alteração, correspondendo ainda aquele que vigorava antes do Retorno à Pátria.” (Nova Teoria do Direito de Macau, vol. 2, págs. 1110-1111.) 18 De entre os países que implementam o monismo, a maior parte defende que o direito internacional é superior ao direito ordinário local, havendo alguns que propõem, a precedência sobre a própria constituição. Um número menor sustenta que o direito interno tem estatuto mais elevado do que o internacional. Não há discordância entre os académicos no que se refere à prevalência do direito internacional em Macau. O que gera discordância é a interpretação efectuada pelo TUI no seu acórdão n.º 2/2004. O professor Lok Wai Kin indica a necessidade de se diferenciar hierarquicamente os acordos internacionais de Macau, tendo precedência em relação às leis locais da RAEM aqueles acordos cuja aplicabilidade o Governo Popular Central estendeu a Macau com base nas suas prerrogativas diplomáticas, ou seja, a mesma visão defendida pelo TUI no seu acórdão. No entanto, se for o caso de

9 invocados perante os tribunais e devem ser cumpridos nos mesmos termos que a legislação local. Somente as normas internacionais que não sejam exequíveis por si mesmas é que necessitam de legislação local para serem efectivamente implementadas. O sistema de recepção do direito internacional na RAEM também pode ser designado por sistema monista de “recepção semi-automática”.19 A invocação directa dos tratados é em si mesma uma exigência dos Comités de Monitorização dos Tratados de Direitos Humanos.20 Desde a reunificação até um tratado assinado pela RAEM nos termos ditados pela Lei Básica, este possuirá a mesma hierarquia que uma lei elaborada localmente, devendo, neste caso, utilizar-se o princípio de que a lei posterior revoga lei anterior [nova tem preferência sobre a velha] (Lok Wai Kin, “A Lei Básica e o Problema da Aplicação das Convenções Internacionais em Macau”, in Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Macau, vol. 27, 2009, págs. 58-59). Em relação à hierarquia entre a Lei Básica e os tratados aplicáveis à RAEM, académicos estão de acordo em que aquela é superior aos tratados; porém, quando houver discordância entre as disposições de ambos, há poucas análises profundas sobre como resolver tal conflito, do ponto de vista do direito internacional (deve suster-se a assinatura? Retirar-se do tratado? Ou alterar a Lei Básica?). Sobre esta questão, do nosso conhecimento, só há o texto de Zhang Wenbin e Guo Xiaomei, “Sobre a Aplicação das Convenções Internacionais a Macau” (in Jurists Review, vol. 3/2000, pág. 117), que assume a posição de que “a Lei Básica não é necessariamente superior aos tratados” do ponto de vista do direito internacional. Em “Sobre a Aplicação dos Tratados Multilaterais na RAEM", Estudos sobre Um País, Dois Sistemas, vol. 3/2014, número geral 21, Zhang Kuo explana: “Se fosse possível ocorrer um conflito entre um tratado internacional aplicável a Macau e a Lei Básica, o Governo Popular Central não teria de se pronunciar a favor da sua aplicabilidade em primeiro lugar. Visto desta maneira, é possível tirar a conclusão de que todo o tratado aplicável à RAEM deve ser compatível com a Lei Básica”. Obviamente, o autor ignora os conflitos existentes, de facto (comparar o documento do Comité dos Direitos do Homem da ONU CCPR/C/CHN-MAC/CO/1,C6: “The Committee notes with concern that under article 143 of the Basic Law, the power of interpretation of the Basic Law shall be vested in the Standing Committee of the National People's Congress, a fact that may weaken and undermine the rule of law and the independence of the judiciary﹝art.ºs 2 and 14﹞.”) 19 Cf. Fong Man Chong: “Em conformidade com a alínea 6) do artigo 3.º e a alínea 1) do artigo 5.º da Lei n.º 3/1999, conjugadas com o artigo 1.º do Código Civil, o sistema de recepção do direito internacional na RAEM é o monismo com recepção semi-automática, porque o único requisito a observar é o da publicação do diploma”, “Reflexão sobre Alguns Problemas da Implementação da Lei Internacional na RAEM” in Revista de Administração Pública de Macau, vol. 16, n.º 62, 04/2003, pág. 1169. 20 Segundo o Comentário Geral n.º 31 do Comité dos Direitos do Homem (órgão responsável pela monitorização da aplicação do Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos), aprovado na reunião 2187.ª (29 de Março de 2004), particularmente no que se refere à aplicabilidade directa: “The Committee notes that the enjoyment of the rights recognized under the Covenant can be effectively assured by the judiciary in many different ways, including direct applicability of the Covenant”.

10 à presente data, os tribunais não questionaram a invocação directa dos tratados de direitos humanos,21 e a afirmação de que estes não podem ser directamente invocados ao abrigo do 40.º da Lei Básica, como defendido por vários constitucionalistas, não encontra qualquer eco na praxis da RAEM.22 De salientar sobre esta questão, uma análise antiga e aprofundada na perspectiva do direito internacional, de Zhang Wenbin e Guo Xiaomei, académicos do interior da China, intitulada “Sobre a aplicação dos tratados internacionais em Macau”, publicado no ano 2000 (daqui em diante designados por “Zhang e Guo”).23 Segundo Zhang e Guo, o artigo 39.º da Lei Básica da 21 De acordo com as estatísticas, no breve período entre 2011 e 2020 (até 30 de Junho), o TUI invocou normas do Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos em cinco decisões e o TSI em 27. Os casos fazem referência a diversas disposições do Pacto, cf. Nota 86. 22 Depois de realizar uma análise sobre a invocação das convenções por parte dos tribunais da RAEM enquanto fundamento para suas decisões, o professor Rao Geping utiliza a lógica do dualismo para retirar a seguinte conclusão: “A determinação da Lei Básica de que os dois Pactos devem ser aplicados mediante conversão nunca foi (na realidade) aplicada na prática pelos tribunais. Ao contrário, há um padrão geral em que os tratados são aplicados por recepção, o que é confirmado no contexto dos processos em concreto” (em “Estudos sobre a Aplicabilidade dos Tratados Internacionais em Macau”, Série “Um País, Dois Sistemas”, n.º 17, publicado pelo Centro de Investigação sobre “Um País, Dois Sistemas” de Macau, pág. 76). Parece existir uma contradição entre as duas afirmações de Rao, por um lado, diz que a prática judicial não chegou efectivamente a implementar o princípio e, por outro, afirma que a RAEM não reconheceu a aplicação directa no que se refere aos Pactos de direitos humanos. Cf. ainda no mesmo artigo, “a prática da aplicação dos acordos internacionais em Macau desde o Retorno à Pátria confirma que, com excepção dos pactos de direitos humanos, faz-se uma reserva ao método tradicional de recepção dos tratados, isto é, da aplicação directa dos mesmos”. 23 Zhang Wenbin e Guo Xiaomei apontam: “como expomos acima, antes da transferência da administração, os tratados internacionais eram directamente aplicados em Macau como parte do ordenamento jurídico interno. Considerando que a Declaração Conjunta afirma que o ordenamento jurídico vigente em Macau deve manter, na essência, a sua integridade preservada e o disposto no artigo 8.º da Lei Básica, podemos concluir que não foi alterada a aplicação directa das convenções na RAEM, sendo dispensável sua conversão em lei local. Antes da transferência de administração, prevalecia o entendimento segundo o qual as convenções internacionais assinadas após 20 de Dezembro de 1999 deveriam ser convertidas para adquirirem aplicabilidade. O seu fundamento era o de que, com base no artigo 40.º da Lei Básica, ‘as disposições, que sejam aplicáveis a Macau, do Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos, do Pacto Internacional sobre os Direitos Económicos, Sociais e Culturais, bem como das convenções internacionais de trabalho, continuam a vigorar e são aplicadas mediante leis da Região Administrativa Especial de Macau’. Na verdade, o objectivo dessa norma é o de reiterar que os dois Pactos de direitos humanos, assim como os direitos e obrigações básicos das convenções

11 RAEHK, predecessor do artigo 40.º da Lei Básica, foi redigido num processo complexo e tortuoso, tendo como pano de fundo os conflitos políticos entre os Governos da China e do Reino Unido.24 Perante o facto de a Lei Básica ser omissa quanto à aplicação das convenções internacionais na RAEM, Zhang e Guo partem do monismo, sistema adoptado antes da transferência e que tem por fonte o sistema português em vez de acolherem o sistema de recepção e aplicação do direito internacional em Hong Kong que segue o dualismo, sistema originário da prática britânica e completamente incongruente com a prática portuguesa. De acordo com os autores, o artigo 40.º da Lei Básica não pretende “regular a aplicação das convenções internacionais em Macau visa antes assegurar a vigência em Macau de direitos e obrigações fundamentais consagrados nos dois Pactos de direitos humanos e nas convenções laborais pertinentes.”25 laborais, continuavam a vigorar localmente, não se destinando a definir novas regras de aplicação dos mesmos. Apesar de a Lei Básica não estipular, de forma expressa, como o faz a Constituição Portuguesa, que qualquer convenção internacional é aplicável directamente, o facto é que nem o Governo Popular Central nem o Governo da RAEM se posicionarem contra essa prática, ou sequer promulgaram norma ou assumiram qualquer atitude a favor da sua alteração. Portanto, sob o princípio geral de que os tratados são aplicados directamente, não é cabível que se altere esta prática, invocando-se uma ‘situação especial’, nomeadamente a da peculiaridade de os dois Pactos e convenções laborais não serem exequíveis por si mesmos, exigindo-se que se criem leis locais como condição para que os mesmos venham a ser aplicados”. “A finalidade do artigo 40.º não é a de fazer com que os dois Pactos e convenções laborais sejam convertidos em leis locais da RAEM para adquirir aplicabilidade, antes sim, esclarecer que Macau tem que adoptar as leis correspondentes (inclusive regulamentos administrativos), de maneira a que se lhes possa ser dada execução concreta” (Sobre a Aplicação das Convenções Internacionais a Macau, Jurists Review, vol. 3/2000, pág. 117). Enquanto funcionária do Ministério dos Negócios Estrangeiros da RPC, Guo Xiaomei participou nas negociações com Portugal que decidiram sobrea continuidade da aplicação dos tratados internacionais a Macau, pelo que estudou esta questão com grande profundidade. 24 Xu Bin, “Incorporando as convenções internacionais dos direitos humanos com a Lei Básica: o debate legislativo sobre o artigo 39.º da Lei Básica da RAEHK, visto da perspectiva da soberania nacional”, in Human Rights, vol. 3/2018. O autor argumenta que “do ponto de vista da soberania nacional, o artigo 39.º criou direitos substanciais/fundamentais para os residentes locais, ao mesmo tempo que delimitou as atribuições e limites do Governo no que se refere aos direitos e garantias. A Lei Básica da RAEHK atribui parte do poder de interpretação das convenções ao poder judicial local, pelo que o poder de supervisão desses diplomas é interiorizado segundo um modelo específico de supervisão judicial”. 25 Wang Xi’an, “Certas questões relativas à aplicação de convenções internacionais nas Regiões Administrativas Especiais de Hong Kong e Macau”, in Revista de Administração Pública de Macau,

12 No que se refere ao estipulado no artigo 40.º da Lei Básica de que os dois Pactos de direitos humanos e a convenções laborais pertinentes “são aplicados mediante leis da Região Administrativa Especial de Macau”, estes académicos utilizam o conceito das normas não exequíveis por si mesmas26 para ilustrar que mesmo nos sistemas monistas existem algumas normas das convenções que carecem de legislação interna para serem efectivamente implementadas, não existindo qualquer contradição entre a adopção do monismo na RAEM e o disposto no artigo 40.º da Lei Básica. Um académico, embora reconhecendo a aplicação do sistema monista antes da reunificação, propõe um compromisso, sugerindo que no que respeita à aplicação das normas internacionais constantes do artigo 40.º da Lei Básica, a RAEM deve adoptar uma concepção dualista (transposição para a lei interna) enquanto que para as normas constantes nos restantes tratados, a RAEM deve continuar a aplicar o sistema monista em conformidade com o disposto na Lei Básica. 27 Contudo, esta posição carece de melhor fundamentação. Alguns vol. 17, n.º 65, vol. 03/2004, págs. 689-702, Wang Xi’an indicou: “Porém, provavelmente as disposições respeitantes da Lei Básica reservaram para a Região Administrativa Especial de Macau uma certa margem de flexibilidade em relação ao método de aplicação das convenções internacionais, isto é, Macau pode não só aplicar as convenções internacionais directamente, mas também indirectamente, através da publicação de lei por parte do órgão legislativo da Região Administrativa Especial de Macau, com isto implementando o diploma de Lei Internacional em questão”. Na verdade, o método directo de aplicação (invocação pelo tribunal) é acessório à legislação das convenções (sob o pressuposto de que não são exequíveis por si mesmas), o que, justamente, é a peculiaridade do Monismo. 26 Zhang Wenbin e Guo Xiaomei (Op. Cit. Nota 18, supra, “Sobre a Aplicação das Convenções Internacionais a Macau” in Jurists Review, vol. 3/2000, pág. 117), ensinam: “o objectivo do artigo 40.º da Lei Básica não é o de determinar, peremptoriamente, que os dois Pactos Internacionais de Direitos Humanos devem ser convertidos em leis locais para poderem ser aplicados na RAEM, antes sim de esclarecer que Macau deve elaborar leis específicas (inclusive regulamentos administrativos) para implementá-los (e às convenções laborais internacionais)”. O professor Liu Gaolong expõe: “se analisarmos cuidadosamente, muitas das disposições dos dois Pactos Internacionais de Direitos Humanos e das Convenções Laborais carecem de exequibilidade automática”, in Nova Teoria do Direito de Macau, vol. 2, pág. 1113. 27 Cf. Nota 15, Rao Geping, “Estudos sobre a Aplicabilidade dos Tratados Internacionais em Macau”, in Série “Um País, Dois Sistemas”, n.º 17, publicação do Centro de Estudos “Um País, Dois Sistemas” do Instituto Politécnico de Macau, págs. 65-68. Além disso, Maria Manuel Branco concorda que o artigo 40.º da Lei Básica deve ser interpretado literalmente, adoptando o dualismo ao exigir a conversão

13 académicos portugueses criticam que: “quem defende que é necessário transpor ou converter os tratados de direitos humanos em legislação ordinária acaba por subverter uma das características essenciais do ordenamento jurídico da RAEM”.28 Indubitavelmente, advogar a manutenção do monismo para “o todo”, enquanto se aceita parcialmente o dualismo, tal irá produzir conflitos e exclusão. Por um lado, é necessário lidar com a interconexão e sobreposição de centenas de disposições legais num ordenamento jurídico codificado que implementa os principais tratados de direitos humanos, no qual as normas desses tratados são como uma grande árvore, cujos valores fundamentais penetram até às raízes, enformando o ordenamento jurídico da RAEM de forma irreversível. Este sistema de valores essenciais dos direitos fundamentais consagrado nos dois Pactos está profundamente enraizado na ordem jurídica interna da RAEM contribuindo de forma decisiva para a criação de uma rede de protecção dos direitos humanos na RAEM.29 Por outro lado, existe uma incompatibilidade entre os sistemas monista e dualista, pelo que nos deparamos, de um ponto de vista técnico, com duas lógicas distintas. A inserção de um dualismo parcial num sistema monista é tão subversiva quanto permitir que um carro circule pela faixa da direita numa estrada de Macau quando o trânsito deve circular pela faixa esquerda. Por último, mesmos os académicos que defendem a conversão ou transformação das normas do artigo 40.º da Lei Básica são incapazes de explicar, do ponto de vista da recepção do direito internacional, como adoptar parcialmente ou excepcionalmente a concepção dualista no pressuposto que para a recepção do em lei das convenções internacionais. Cf. também António Malheiro de Magalhães, “A Validade dos Acordos Internacionais de Direitos Humanos na Ordem Jurídica da RAEM”, em Um País, Dois Sistemas, Três Ordem Jurídicas – Perspectivas de Evolução, p. 614. 28 António Malheiro de Magalhães, “A Validade dos Acordos Internacionais de Direitos Humanos na Ordem Jurídica da RAEM”, em Um País, Dois Sistemas, Três Ordem Jurídicas – Perspectivas de Evolução, p. 617. 29 Cf. CCPR-C-CHN-MAC/1, parágrafos 288-355. Somente sobre o Artigo 14.º do Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos (Todos são iguais perante a lei), o Relatório sobre a RAEM cita a Lei Básica (ao todo 32 artigos), o Código Penal (um artigo), o Código de Processo Penal (um total de 83 artigos), Código de Processo Civil (ao todo 2 artigos), Lei de Bases da Organização Judiciária (1 artigo), Estatuto dos Magistrados (30 artigos), Estatuto do Advogado (1 artigo), além de mais de uma dezena de outras leis.

14 restante direito internacional mantem-se a concepção monista. Até mesmo em Hong Kong, a diferença entre incorporação automática no direito interno e a transformação ou conversão do direito internacional para direito interno, já para não mencionar no valor constitucional atribuído ao Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos após a transferência em Hong Kong, não é clara na perspectiva da aplicação do direito internacional. Com efeito, foram adoptados dois métodos de transposição ou conversão para o direito interno dos Pactos: o Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos foi reproduzido palavra a palavra na Lei dos Direitos Humanos, enquanto que foram promulgados mais de cinquenta diplomas legais para implementar amplamente o Pacto Internacional sobre os Direitos Económicos, Sociais e Culturais. Tal ilustra a diferença entre a recepção automática e a conversão do direito internacional em direito interno.30 O facto de o Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos revestir de valor constitucional depois de convertido em direito interno é algo que tem sido criticado por muitos académicos do interior da China.31 No livro intitulado Selecção de Casos sobre a Prática da RPC no campo do Direito Internacional, publicado em 2018, pelo Departamento de Tratados e Leis e do Ministério dos Negócios Estrangeiros da RPC, está claramente expresso que: “Desde a reunificação, a RAEM deu continuidade à prática anterior no que concerne a recepção do direito internacional. Uma vez publicado na RAEM, um tratado passa a integrar e a produzir efeitos imediata e automaticamente na ordem 30 Cf. Nota 9, “em relação ao Pacto Internacional de Direitos Económicos, Sociais e Culturais, o Governo da RAEHK afirmou, com base no segundo relatório de avaliação, que as suas disposições já se tornaram lei local por meio de vários artigos da Lei Básica de Hong Kong e de mais de cinquenta outros, presentes nas leis enumeradas nos Anexos. Para o Governo, ‘este tipo de medida concreta protege os direitos dos Pactos ainda com maior eficácia, não sendo apenas uma reiteração das suas normas no contexto da lei local’ ”. “O common law determina que o direito consuetudinário internacional é automaticamente incorporado na lei local, dispensando-se para o efeito de medidas legislativas. Porém, as suas normas podem ser revogadas por outras leis internas, podendo ser limitada pelo stare decisis”, cf. Chen Hongyi, “A Dinâmica entre o Direito Público e a Lei Internacional de Direitos Humanos: o Caso da RAEHK”, Peking University Law Journal, vol. 1/2011. 31 Li Weiwei, “O estatuto hierárquico do Pacto dos Direitos Civis e Políticos e na Ordem Jurídica de Hong Kong”, Law and Social Development (bimestral), vol. 1/2013 (n.º Geral 109).

15 interna, sem necessidade de outros actos legislativos ou de outras medidas, salvo se as normas não forem por natureza ‘exequíveis por si mesmas’ ”.32 Independentemente de se concordar ou não com a utilização do Código Civil de Macau para regular a hierarquia dos tratados internacionais, é pacífico que os tratados internacionais gozam de um valor hierárquico superior ao do direito ordinário na RAEM. A polémica reside no acórdão n.º 2/2004 do Tribunal de Ú ltima Instância ao afirmar expressamente a supremacia dos acordos internacionais ao abrigo do artigo 138.º da Lei Básica sobre o direito local, sendo, todavia, incapaz de elucidar sobre o problema da hierarquia dos acordos bilaterais assinados em nome da RAEM, criando duas categorias de acordos, onde se pode interpretar que nessa hierarquia uns acordos têm mais peso que os outros.33 É 32 Selecção de casos da prática da RPC no campo do Direito Internacional, Global Century Press, pág. 108. De notar que, no que se refere ao Governo da RAEHK, esta obra enfatiza que os dois Pactos essenciais não estão elencados na lista dos tratados aplicáveis à RAEHK: “isso não significa que esses dois Pactos continuam a se aplicar a Hong Kong”, pág. 100. Por outro lado, o Embaixador Plenipotenciário da Missão da República Popular da China junto da ONU entregou uma lista de tratados aplicáveis a Hong Kong em 1999, em que os dois Pactos essenciais constavam expressamente (Anexo 2, págs. 20 e 21). Embora as Leis Básicas das duas RAE sejam essencialmente idênticas, o Ministério dos Negócios Estrangeiros em relação à RAEM assume uma prática diferenciada. 33 O acórdão n.º 2/2004 do TUI entendeu que os acordos internacionais abrangidos pelo artigo 138.º são superiores às leis locais, de acordo com a seguinte lógica: “A entender-se de outra maneira, ou seja, a entender-se que estas convenções internacionais e as fontes internas teriam igual posição hierárquica, isso significaria que as convenções poderiam revogar ou alterar a lei interna e poderiam ser por esta revogadas ou alteradas, por aplicação do princípio de que a lei (ou a norma) posterior derroga a anterior. Ora, este sistema violaria o princípio acima referido e constante da Lei Básica, de que nas matérias de Estado, tais como as relativas às relações externas, a RAEM não goza de autonomia, cabendo a sua condução ao Governo Popular Central. Não podem, pois, os órgãos normativos da RAEM revogar normas constantes de acordos internacionais mencionados no artigo 138.º da Lei Básica pois, de outra forma, estar-se-ia a violar as competências do Governo Popular Central constantes da mesma norma. Logo, a posição hierárquica entre as convenções internacionais mencionadas no artigo 138.º da Lei Básica e as fontes de direito internas da RAEM, leis, regulamentos, etc., é a da supremacia das primeiras, relativamente a estas últimas”. Reflectindo sobre a lógica do TUI, no seu acórdão n.º 2/2004, o professor Lok Wai Kin comenta que é necessário distinguir o estatuto hierárquico dos tratados internacionais de que participa Macau. Em relação àqueles acordos que o Governo Popular Central determina a sua extensão à RAEM, com fundamento nas suas competências exclusivas, p.ex. relações internacionais, a RAEM não tem poder de decisão, de maneira que os acordos em causa possuem eficácia superior às leis promulgadas localmente, por outras palavras, o mesmo argumento do TUI. Por

16 digno de referência o mecanismo de autorização estabelecido no artigo 94.º da Lei Básica34 e que tem vindo a ser desenvolvido e posto em prática pelo Governo Popular Central desde a reunificação, comprovando a enorme importância que Governo Popular Central atribui aos acordos de cooperação judiciária assinados em nome da RAEM. A posição de que o estatuto ou valor legal de um acordo assinado com a autorização do Governo Popular Central é equivalente à lei da RAEM deve ser estudada com maior profundidade. Não obstante respeitar as diferentes posições sobre o artigo 40.º da Lei Básica, estamos em crer que deve ser dado significado particular ao Common Core Document ao afirmar perante a comunidade internacional a concepção monista por oposição à concepção dualista no todo ou na parte: 1. Contribui para melhorar o sistema de recepção e aplicação do direito internacional na RAEM. Este sistema possui uma lógica intrínseca de unidade, assegurando uma coerência entre os poderes executivo, legislativo e judicial e evita contradições de interpretação. 2. Contribui para comprovar que o ordenamento jurídico de Macau permanece basicamente inalterado. Na realidade, a manutenção do monismo original de matriz portuguesa, característico da família de direito continental, é a melhor forma da RAEM preservar a sua herança histórica em vez de adoptar o dualismo, com origem na common law para a recepção e aplicação do direito internacional, sistema completamente estranho à comunidade jurídica de Macau. outro lado, se for o caso de um acordo assinado por Macau conforme a Lei Básica, este terá o mesmo peso que uma lei elaborada pela Assembleia Legislativa da RAEM, aplicando-se então o princípio de que a lei posterior revoga a lei anterior para resolver eventuais conflitos de normas (Lok Wai Kin, “A Lei Básica e o Problema da Aplicação das Convenções Internacionais em Macau”, Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Macau, vol. 27, 2009, págs. 58-59) 34 Inclusive o poder de negociar e de assinar acordos.

17 III. A “Publicação” como única exigência para a recepção? Na RAEM, um dos dos aspectos essenciais da aplicação do direito internacional na RAEM é a sua publicação. Desde a reunificação, o assunto mais controverso está relacionado com a Lei n.o 3/1999, sobre a Publicação e Formulário dos Diplomas ao estipular os efeitos jurídicos da publicação no Boletim Oficial da RAEM, incluindo dos acordos assinados em nome de “Macau, China”, sem mencionar os efeitos jurídicos da não publicação dos acordos internacionais aplicáveis à RAEM e dos acordos de cooperação judiciária assinados pela RAEM com a autorização do Governo Popular Central. A priori, esta norma tenciona regular a publicação das convenções e constitui uma excepção ao artigo 4.º do Código Civil que estipula que nenhuma lei pode entrar em vigor na ordem interna se não estiver publicada. Aliás, alguns académicos interpretam que a “publicação já não é um requisito para a entrada em vigor das convenções e que a publicação das convenções já não afecta a sua entrada em vigor na ordem interna da RAEM”.35 Pese embora esta interpretação contribuir para que se evite a aplicação simultânea de tratados na área da defesa nacional na China e na RAEM,36 ela é claramente contraditória com o princípio da publicidade que tem sido consistentemente defendido pela RAEM. Tal 35 Op. Cit. Nota 23, supra. 36 No que concerne à entrada em vigor em simultâneo, Zhang Wenbin e Guo Xiaomei concordam com a tese de que a entrada em vigor dos tratados nos assuntos da diplomacia e da defesa nacional não é prejudicada pelo atraso da sua publicação na RAEM: “este tipo de normas serve para definir a data de entrada em vigor dos tratados pertencentes à categoria de diplomacia e de defesa nacional em Macau. Já que esses tratados são obviamente aplicáveis à RAEM, eles devem entrar em vigor em simultâneo com a RPC, não podendo sofrer obstáculos devido ao processo de publicação dos mesmos em Macau. Este procedimento é, sem dúvida, benéfico à produção atempada de efeitos na RAEM, evitando que o Governo Popular Central tenha de assumir as responsabilidades internacionais pelo facto de o tratado não haver produzido efeitos no momento adequado”. (Op. Cit. Nota 26)

18 interpretação não foi acolhida no Common Core Document,37 nem valeu como fundamento nas decisões judiciais da RAEM. Alguns críticos38 referem que a base legal da Lei n.o 3/1999 é pouco clara. Isto porque a natureza (da produção) dos efeitos jurídicos ao nível interno é precisamente a mesma, sejam acordos internacionais assinados em nome de “Macau, China”, sejam outros acordos internacionais aplicáveis na RAEM em que a China é parte signatária, ou sejam acordos de cooperação judiciária ou de isenção de vistos com outros países ou regiões, com a assistência ou autorização do Governo Popular Central. Por outras palavras, a não publicação implica que todos os acordos internacionais que vinculam a RAEM não entram em vigor na ordem interna e não adquirem força de lei.39 37 Op. Cit. Nota 12. “242. Outra pedra angular do sistema legal de Macau é o princípio da publicidade das leis. 243. Os acordos internacionais regularmente ratificados ou aprovados pela República Popular da China, ou no caso dos domínios apropriados supra mencionados pelo Chefe do Executivo, uma vez publicados no Boletim Oficial integram imediata e automaticamente a ordem jurídica da RAEM.” 38 Cf. Nota 19, supra. O juiz Fong Man Chong não está seguro de que os tribunais possam invocar ou aplicar tratados ainda não publicados: “O artigo 5.º não prevê nenhuma consequência da não publicação, cuja razão nos é difícil de compreender. Há quem diga que o legislador não precisa de esclarecer as situações abrangidas pelo artigo 5.º, já que a responsabilidade de tratar das mesmas cabe aos órgãos da RAEM. Eis mais uma prova da inadequação do pensamento e da lógica do Legislativo. Será que os tribunais da RAEM e outros órgãos podem aplicar um tratado não publicado? Obviamente que não, porque a publicação dos actos normativos é um dos meios de se observar o princípio da publicidade, e este princípio (da publicidade) é um dos princípios estruturantes da sociedade de direito, sendo impensável que hoje em dia ainda existam ‘leis secretas!’ ”, pág. 1168. 39 Antes do Retorno à Pátria, o Governo Popular Central ponderour quais os tratados aplicáveis à RAEM. Dadas as circunstâncias e a impossibilidade, pela escassez de tempo de publicar todos os actos imediatamente após a transferência da administração, o Governo da RPC tomou providências legais e diplomáticas, decretando que os tratados continuavam a produzirgerar efeitos. Num primeiro momento, exigiu-se ao Governo da RAEM que publicasse as decisões do Governo Central e respectivos documentos a seguir. Sendo difícil, nessas circunstâncias, determinar o momento da produção de efeitos ao nível interno. Também há académicos que adoptam a concepção dualista, entendendo que não bastava a publicação daqueles “acordos assinados como Macau, China (os quais) tinham que ser convertidos em lei interna para que pudessem produzir efeitos”. Ver Yuan Gujie, “Comparando a aplicação dos tratados no interior da China e em Hong Kong-Macau-Taiwan”, Law Review, vol. 5/2002 (n.º geral 115).

19 Na prática, a entrada em vigor de tratados ratificados pela China a nível internacional pode por vezes não coincidir com a entrada em vigor na RAEM. Além disso, na perspectiva do direito comparado, é frequente a entrada em vigor de tratados na ordem internacional não estar sincronizada com a entrada em vigor a nível nacional e territorial.40 Com efeito, a entrada em vigor de um tratado a nível internacional não depende da sua publicação na RAEM, no entanto a sua entrada em vigor na ordem interna depende desse acto. Para aqueles tratados internacionais já aplicáveis a Macau, o Governo Chinês assumiu a responsabilidade internacional pelo seu cumprimento, independentemente de terem sido ou não publicados na RAEM. Com base na concepção monista, podemos extrair da entrada em vigor de tratados internacionais através da publicação, pelo menos as seguintes conclusões: 1. De acordo com a concepção monista adoptada pela RAEM, a publicação é o único requisito formal para a entrada em vigor de um tratado na RAEM. O legislador da Lei n.o 3/1999 teve em consideração o artigo 136.º da Lei Básica que dispõe sobre os acordos assinados em nome de “Macau, China”, fixando-os como critério e as consequências da não publicação, não abrangendo os outros acordos internacionais que ao não cumprirem com esse critério é omissa a produção de efeitos. Esta situação pode fragilizar a integridade do sistema monista. 2. Num ponto de vista prático, significaria que todos os tratados internacionais que envolvem direitos e obrigações dos indivíduos produziriam efeitos, independentemente da sua publicação. Além de essa 40 “Entry into force of a treaty (Article 24 VCLT) signifies the treaty instrument taking legal effect at the international level. That moment rarely coincides with the moment of taking effect in the domestic legal order”, “While the self-executing character of a treaty is a condition for application of a treaty or some of its provisions, in the domestic legal order, such application would generally still be dependent on publication”, Christina Binder e Catherine M. Brölmann, “The Law of trearties before domestic courts and human rights bodies”, Amsterdam Law School Legal Studies Research Paper No. 2017-41, pp. 7-9.

20 situação violar explicitamente a norma do Código Civil, segundo a qual as leis que não estão publicadas não podem produzir efeitos, tem ainda uma repercussão significativa na administração e na justiça. 41 Por exemplo, o Governo da RAEM dá particular importância à publicação da lista actualizada de drogas ilícitas ao abrigo dos respectivos tratados internacionais de combate às drogas e à publicação dos Apêndices I, II e III da Convenção sobre o Comércio Internacional de Espécies da Fauna e da Flora Selvagens Ameaçadas de Extinção). 42 As autoridades policiais e jurisdicionais não podem usar como fundamento legal o facto de tais normas já estarem em vigor na ordem internacional para punir os (aí previstos) actos “ilegais” ou “criminais” na RAEM. 3. A publicação do texto como fundamento legal: a publicação de tratados é uma formalidade tratada com grande seriedade pelo Governo da RAEM. Por um lado, a publicação do texto autêntico facultado pelo Governo Popular Central é indispensável, sem excluir a possibilidade de a RAEM, por si própria, proceder à tradução do texto, sobretudo a publicação na versão portuguesa. Por outro lado, é necessária a publicação de todos os documentos relacionados com a convenção internacional, incluindo as notas diplomáticas, a recepção das notas diplomáticas, as declarações feitas pela China que são aplicáveis a todo o território nacional ou apenas a Macau ou Hong Kong, quais são os textos que são textos autênticos, e outra informação específica. Como o sistema do registo de nascimento, estamos perante uma base de dados sistemática sobre tratados. Trata-se de um trabalho complexo e meticuloso com uma lógica intrínseca de tempo e conteúdo (por 41 Op. Cit. Nota 19, supra. “A consequência da não publicação do acordo (ou tratado) é seguramente a não produção de efeitos jurídicos, pois não há entidade que possa invocá-lo e aplicá-lo”, pág. 1168. 42 Convenção sobre o Comércio Internacional das Espécies da Fauna e da Flora Selvagens Ameaçadas de Extinção (Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora, CITES). A CITES monitoriza e gere o comércio internacional com base nas listas constantes nos seus Apêndices, bem como as licenças das autorizações de importação e exportação. Na RAEM, só após a publicação é que se podem implementar as restrições internacionais ao comércio e exigir as licenças no que se refere às espécies listadas nos Apêndices.

21 exemplo: não se pode publicar primeiro a revogação de um instrumento jurídico internacional e depois publicar a entrada em vigor desse mesmo instrumento). É indubitável, que a publicação de tratados na RAEM oferece uma protecção jurídica básica e indispensável às autoridades policiais e jurisdicionais. 4. Como compreender a relação contraditória entre a publicação e a entrada em vigor dos tratados sobre política, relações diplomáticas, defesa nacional e fronteiras? Há um consenso generalizado no meio académico que os tratados ratificados ou a que a República Popular da China aderiu no domínio da política (tais como os Tratados de Paz e Amizade), das relações diplomáticas, da defesa nacional e de fronteiras aplicam-se ispo facto à RAEM. 43 Esta categoria de tratados rege, especificamente, relações inter-Estaduais e a natureza destas normas é para o exterior (outward-looking norms), são normas que regulam as relações entre os Estados e que são necessariamente aplicáveis a todo o país. Por outro lado, considerando que não existe a questão da invocação directa pelos tribunais da RAEM, e não envolve direitos dos indíviduos, a publicação (ou a sua ausência) não prejudica a produção de efeitos (do tratado) em todo o país.44 Todavia, em termos práticos, a RAEM tem de cumprir com os tratados de natureza diplomática, como é o caso dos acordos 43 Nova Teoria do Direito de Macau, vol. 2, pág. 1107. 44 O prof. Liu Gaolong argumenta: “Esse tipo de tratado aplica-se à RAEM, dispensando-se qualquer acto por parte do Governo local. Basta que o tratado seja ratificado ou aprovado conforme a Lei sobre o Procedimento de Conclusão de Tratados da RPC para que produza efeitos para toda a China, inclusive para a Região Administrativa Especial de Macau”. Porém, considerada a exigência de publicação da RAEM, Liu esclarece: “as Resoluções do Conselho de Segurança apoiadas pela RPC que decidem sobre a aplicação de sanções a determinados países devem ser executadas pela China”, caso se suprima a etapa da publicação, fazendo com que tal acto produza efeitos imediatos, peca-se por carência de rigor. Há uma “janela de tempo” para que os países cumpram com as resoluções, isto é, protrai-se no tempo a sua aplicabilidade; além do mais, no caso das resoluções do CSONU, a exigência de que Macau as execute não é uma “norma voltada para fora”. Adicionalmente, o termo “apoio”, usado pelo prof. Liu, não é totalmente correcto, já que, mesmo em caso de abstenção da China, as resoluções aprovadas pelos outros membros também devem ser executadas. Op. Cit. Nota 41, pág. 1108.

22 consulares bilaterais entre a China e outros países,45 que explicitamente incluem a RAEM sob a alçada consular dos Consulados Gerais estrangeiros de Hong Kong Em conclusão, a publicação dos tratados é um requisito essencial do monismo. Independentemente do título e da natureza do instrumento jurídico internacional, a sua publicação ou não publicação tem uma função imprescindível na RAEM, em virtude de ser condição de eficácia ou de aplicabilidade interna.46 Sem o requisito da publicação, tornar-se-á impossível identificar se um tratado específico (ou outro instrumento jurídico de direito internacional) é aplicável ou não à RAEM. IV. Sobre a necessidade de se legislar apenas as normas que “não são exequíveis por si mesmas” Indistintamente de se adoptar a concepção monista ou dualista, a legislação para implementar ou dar cumprimento às convenções internacionais ocupa sempre um papel fulcral. Os países que adoptam o dualismo utilizam a legislação para transformar ou converter o direito internacional em direito doméstico, caso contrário, o direito internacional não terá valor de lei. A importância e função do acto legislativo é por demais evidente. Por outro lado, o facto de, no caso monismo, o direito internacional e o direito doméstico serem considerados como um todo, através da designada cláusula de recepção ou incorporação automática 45 Por exemplo, o artigo 13.º do Acordo sobre Relações Consulares entre a RPC e o Japão, determina que tal acordo também vigore na RAEM. Os dados mais recentes mostram que Macau é abrangida pela jurisdição de 62 Consulados-gerais e 29 Consulados-honorários, além de haver três órgãos de representação reconhecidos oficialmente. 46 Apesar de a Lei n.º 3/1999 ter a intenção de estabelecer distinções nesse sentido, há académicos, e mesmo órgãos jurisdicionais, que preferem reconhecer as disposições do Código Civil, ignorando as regras da Lei n.º 3/1999. Por exemplo, o prof. Liu Gaolong afirma que “as decisões do Governo Popular Central e os respectivos textos dos tratados devem ser publicados na II.a Série do Boletim Oficial da RAEM, nos termos do artigo 5.º da Lei n.º 3/1999, começando a produzir efeitos no dia seguinte à data da sua publicação” (Op. Cit. Nota 17, supra).

23 (automatic standing incorporation),47 tal não significa que acto legislativo seja ignorado. Com efeito, para além da aplicabilidade directa de alguns tratados, um número significativo de outros tratados contém normas que exigem aos Estados Parte que adoptem as medidas legislativas necessárias para serem efectivamente executados, ou que adoptem legislação em virtude de os tratados terem a natureza de Lei-quadro.48 Do ponto de vista do direito internacional, o direito doméstico possui quatro níveis de significância vis-à-vis o direito internacional: cria novo direito consuetudinário internacional; interpreta o direito internacional; pode constituir uma violação do direito internacional; e pode ser utilizado como meio de implementar internamente o direito internacional.49 Nos termos da primeira parte do artigo 138.º da Lei Básica,50 quando o Governo Central solicita o parecer da RAEM sob a aplicação de acordos 47 Op. Cit. Nota 2, supra, pág. 36. Dixon utiliza o conceito de “conversão” (transformation) para definir o acto (legislativo) doméstico, isto é, de integrar o tratado à ordem jurídica nacional. No seu Livro-texto de Direito Internacional, o termo “incorporação” é utilizado exclusivamente para significar a “incorporação automática” (automatic standing incorporation). Cf. Dixon, M., Livro-texto de Direito Internacional. Oxford: OUP (7.ª edição), 2013, págs. 98-100. 48 Comentário Geral N.º 20 ao Pacto Internacional dos Direitos Económicos, Sociais e Culturais lê: “37. Adoption of legislation to address discrimination is indispensable in complying with article 2, paragraph 2. States parties are therefore encouraged to adopt specific legislation that prohibits discrimination in the field of economic, social and cultural rights. Such laws should aim at eliminating formal and substantive discrimination, attribute obligations to public and private actors and cover the prohibited grounds discussed above. Other laws should be regularly reviewed and, where necessary, amended in order to ensure that they do not discriminate or lead to discrimination, whether formally or substantively, in relation to the exercise and enjoyment of Covenant rights”. 49 “First, the national legislature’s conduct may constitute evidence for the emergence of a new rule of customary international law. Second, domestic legislation may be a useful instrument for the interpretation of treaty provisions. Third, an act by the national legislature may constitute a breach of an international obligation. Fourth, the national legislature may be involved in the implementation of international legal obligations in the domestic legal order.” Ibid., 2, págs. 9-14. 50 A prática estabelecida desde o Retorno de Macau à Pátria confirma que, no que se refere ao pedido de parecer de Macau estatuído no artigo 138.º, n.º 1, da Lei Básica, o Governo Popular Central muitas vezes não age conforme o disposto literalmente (“os acordos internacionais em que a República Popular da China é parte”), mas segundo a situação “dos acordos internacionais já assinados, mais ainda não

24 internacionais na RAEM, normalmente o primeiro passo da RAEM é considerar a utilidade prática da aplicação desse acordo internacional na Região. 51 Por exemplo, considerou-se inapropriada a aplicação da Convenção sobre Transporte Internacional de Mercadorias Coberto por Carnets TIR (Convenção TIR)52 com base em critérios de utilidade prática, razão pela qual quando o Governo Central aderiu à Convenção TIR ter efectuado uma reserva territorial, declarando que a Convenção não se aplicava às duas RAEs.53 Contudo, não se pode excluir a possibilidade de alguns tratados serem aplicados na RAEM com fundamento na manutenção da integridade do ordenamento jurídico como um todo, em vez de considerações geográficas ou de índole prática.54 Partindo do pressuposto de que a RAEM considera útil a aplicação de tratados internacionais, o passo seguinte a considerar é da sua compatibilidade com as leis vigentes na RAEM: é ou não possível executar esses tratados de ratificados”. Por outras palavras, este tipo de convenção não “se aplica primeiro à RPC e posteriormente à RAEM”. 51 Além da prática, também se consideram os elementos de “Um País” no que se refere à aplicação do acordo internacional. Tomando por exemplo o Acordo na Á rea da Educação e Cultura da Organização de Cooperação de Xangai, ele determina, por um lado, que a cooperação é realizada entre Estados, o que, em princípio, excluiria a participação de Macau, por outro lado, mesmo que produza efeitos para a RAEM, este não criará conflito com as leis internas nem implicará a adopção de uma lei específica. 52 A RAEM não dispõe de ligações rodoviárias com o estrangeiro. A alfândega local apenas inspeciona bens provenientes do interior da China ou de Hong Kong. A Convenção TIR tem por finalidade eliminar medidas complexas de passagem alfandegária, por exemplo, a inspecção dos bens realizada aquando da sua entrada ou a entrega do carnet TIR, por conseguinte não faz sentido em termos práticos a sua aplicação em Macau. Desta forma, a RAEM entende que a convenção não deve vigorar localmente. 53 Nesse particular, a RPC expressou a reserva de que não se aplica ao território de Macau. Cf.https://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=XI-A-16&chapter=11&clang=_en#EndDec 54 Por exemplo, o Grupo Á sia/Pacífico sobre Branqueamento de Capitais (APG) efectuou uma avaliação à RAEM, concluindo que ainda há lacunas na aplicação da Convenção Internacional para a Supressão do Financiamento do Terrorismo por parte de Macau. De acordo com as suas recomendações, a RAEM deve estender a aplicação do [Convenção e] Protocolo para a Supressão de Actos Ilícitos contra a Segurança das Plataformas Fixas Localizadas na Plataforma Continental do seu território, sem os quais não é possível reconhecer-se a conformidade total com os instrumentos internacionais.

25 acordo a legislação vigente? É necessário legislar?55 Qual a ordem entre o acto de legislar e a aplicação, legisla-se primeiro para depois aplicar o tratado?56 Alguns tratados internacionais contêm normas que são directamente aplicáveis, também conhecidos por “law-making treaties”, isto é, têm um caracter jurídico universal e de prática reiterada,57 como é o caso da Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados, cujo teor integra um sistema de normas sobre a definição e a interpretação dos tratados, ou por exemplo, o artigo 15.º do Protocolo Adicional à Convenção de Genebra sobre a Protecção de Vítimas de Conflitos Armados Não-Internacionais, de 12 de Agosto de 1949 (Segundo Protocolo, assinado em Genebra, em 8/6/1977).58 As normas pertinentes destes tratados são dotadas de “eficácia jurídica imediata” (immediate legislative 55 Por exemplo, o Regulamento de Saúde Internacional (2005) assumiu força de lei em todo o território nacional em 15 de Junho de 2007. Os métodos de controlo de epidemias emanados de tal Regulamento já tinham sido admitidos em Macau em 2004 através da Lei n.º 2/2004, sobre a Prevenção, Controlo e Tratamento de Doenças Transmissíveis. 56 Por exemplo, a Convenção da Organização para a Cooperação de Xangai relativa ao Combate ao Extremismo exige que cada uma das Partes adopte diversos tipos de medidas, inclusive legislativas, contra o extremismo (cf. Art.º 9.º, n.º 1, alíneas 1) a 8). Todavia, as leis em vigor na RAEM não são compatíveis com essa exigência, em virtude de não existir um tipo ilícito penal relativo ao extremismo. Além disso, tal convenção também possui normas sobre a cooperação judiciária penal, determinando que “se deve seguir o princípio da dupla incriminação em ambas as Partes e da existência de acordos de extradição mútua” (cf. Art.º 11.º, n.º 4). Donde se depreende que a RAEM não é capaz de satisfazer as condições previstas na convenção, devido à inexistência de leis locais compatíveis em vigor, não só pela inexistência do tipo ilícito penal de “extremismo”, mas também pelas dificuldades criadas pela cooperação judiciária. A decisão do Comité Permanente da Assembleia Popular Nacional aprovando a convenção em questão (proferida na VII Reunião Plenária do Comité Permanente sob o 13.º Congresso da APN, no dia 29 de Dezembro de 2018) clarifica que: “antes da emissão de aviso pelo Governo da RPC, a Convenção da Organização para a Cooperação de Xangai relativa ao Combate ao Extremismo não se aplica, provisoriamente, às Regiões Administrativas Especiais de Hong Kong e Macau”. 57 Op. Cit. Nota 2, supra, “law- Law-making treaties differ from other treaties because the former contain rules that are suitable for general and repeated application”, p. 41. 58 “Works or installations containing dangerous forces, namely dams, dykes and nuclear electrical generating stations, shall not be made the object of attack, even where these objects are military objectives, if such attack may cause the release of dangerous forces and consequent severe losses among the civilian population.”

26 purpose), isto é pretendem ser exequíveis por si mesmas (self-executing). 59 Assim, segundo a concepção monista a aplicação dos tratados internacionais dispensa quaisquer actos legislativos, sendo esses tratados internacionais directamente aplicáveis nos tribunais domésticos e entidades administrativas.60 Outra categoria de acordos internacionais são os tratados-contrato (treaty-contracts) que contêm obrigações recíprocas para as Partes. Estes tratados podem reger assuntos que são puramente inter-estaduais, como é o caso das questões fronteiriças. Neste tipo de tratados61 é, geralmente, aceite que só há necessidade de legislar quando o conteúdo envolve questões de jurisdição dos Estados contratantes. 62 Para além dos tratados, outra importante fonte de direito internacional é o direito consuetudinário internacional que requer normalmente a adopção de legislação interna para determinados actos de direito consuetudinário, como é o caso do genocídio, da tortura e de outros crimes internacionais.63 Desde a reunificação, a RAEM adoptou legislação interna resultante dos instrumentos jurídicos de direito internacional e, com base na concepção monista, eram analisados se caso fossem aplicados na RAEM seriam exequíveis por si 59 Os académicos do interior da China têm por hábito utilizar o termo “exequível por si mesmo” (self-executing). Tendo em vista que também existe a expressão “aplicabilidade automática” (automatic standing), neste artigo seguimos a prática de Macau. 60 “Law-making treaty is an awkward notion. For one thing, it is questionable whether law-making has a received meaning in the context of treaties. It refers to the substance of the norms, which would be statutory rather than contractual. In the words of Sir Gerald Fitzmaurice: law-making treaties stipulate integral obligations (that is, they have to be performed as such and in their entirety), and they establish a regime towards all the world rather than towards particular parties. Such in contrast to the reciprocal or concessionary obligations of a contract treaty, which provides for a mutual interchange of benefits between the parties, with rights and obligations for each involving specific treatment at the hands of and towards each of the others individually”, Catherine Brölmann, “Law-Making Treaties: Form and Function in International Law”, p. 1 (Electronic copy available at: http://ssrn.com/abstract=1334266). 61 Ibid., vol. 2, pág. 42 62 “a treaty may not require implementing measures if it does not intend to regulate subject matter within the jurisdiction of a state”, ibid., 2, pág. 42. 63 Por exemplo: “the prohibition of torture and genocide and its implied obligations to adopt domestic implementing measures providing for, as an example, the criminality and punishment by adequate penalties of these crimes on the domestic level, may be scarce examples of customary international law as a source of obligation to adopt national (legislative) implementing measures”, ibid., 2, pág. 55.

27 (self-executing). Em caso afirmativo, uma convenção que seja exequível por sim mesma não necessita de legislação, i.e. tem a mesma força jurídica que uma lei promulgada pelo órgão legislativo e deve ser observada no mesmo modo quer pelos tribunais quer pelo poder executivo.64 Se não for exequível por si mesma, carece de legislação correspondente para que a esta convenção possa ser efectivamente implementada,65 Em certa medida, a natureza deste trabalho pode ser descrito como uma espécie de análise da compatibilidade do direito interno com os tratados internacionais pertinentes.66 Com base neste raciocínio, a legislação adoptada na RAEM relacionada com a aplicação dos instrumentos internacionais em Macau tem como objectivo resolver os problemas das normas internacionais aplicáveis na RAEM que pela sua natureza não são exequíveis por si mesmas De entre elas, as situações mais típicas são as seguintes: 1. Instrumentos internacionais aplicáveis na RAEM cujas normas não são exequíveis por si mesmas: estes instrumentos caracterizam-se, por um lado, no facto de já terem sido objecto de publicação e encontrarem-se 64 Conforme uma visão disseminada, duas condições devem ser satisfeitas: um critério pessoal, nomeadamente, “os direitos e obrigações criados pelo tratado devem ser citáveis por indivíduos directamente perante os tribunais nacionais. As pessoas com direito ou sujeitas à obrigação devem ser especificamente visadas pelo tratado internacional”; há também um critério material: “a regra deve ser suficientemente precisa e clara para não exigir medidas nacionais de execução. Deve haver um escopo mínimo para diferentes interpretações da implementação da regra internacional. Ver também https://www.peaceandjusticeinitiative.org/implementation-resources/dualist-and-monist 65 Por exemplo, o artigo 8.º da Convenção Quadro para o Controlo do Tabaco determina: “Cada Parte deve adoptar e aplicar, nos domínios pertinentes da jurisdição nacional e em conformidade com o direito nacional, medidas legislativas, executivas, administrativas e/ou outras medidas eficazes destinadas à protecção contra a exposição ao fumo do tabaco em locais de trabalho fechados, meios de transportes públicos, locais públicos fechados e, se for caso disso, em outros locais públicos.” 66 Cf. Jorge A. F. Godinho, “Estratégias patrimoniais de combate à criminalidade: o estado actual na Região Administrativa Especial de Macau”, Primeiras Jornadas de Direito e Cidadania da Assembleia Legislativa de Macau, págs. 101-126. Este texto expõe, de forma exaustiva, o seguimento dado por Macau às convenções e diplomas/instrumentos internacionais para combate ao crime, bem como o ponto de situação no que se refere à legislação local penal. Podemos perceber as relações e a dinâmica existente entre as leis de Macau e de Portugal sobre o tema, por um lado e os conceitos da lei anglo-saxónica utilizados nas convenções, por outro.

28 em vigor na RAEM, mas por outro lado, de necessitarem de legislação complementar da RAEM para serem executados. Por exemplo, a Lei n.o 1/2004 sobre o Regime de Reconhecimento e Perda do Estatuto de Refugiado,67 a Lei n.o 5/2011 sobre o Regime de Prevenção e Controlo do Tabagismo68 e a Lei n.o 17/2009 sobre a Proibição da Produção, do Tráfico e do Consumo Ilícitos de Estupefacientes e de Substâncias Psicotrópicas.69 A Lei n.o 1/2004 criou um regime que vem suplementar e dar execução à Convenção relativa ao Estatuto dos Refugiados, incluindo a criação de uma comissão especial.70 Além destas, há a Lei n.o 6/2016 sobre o Regime de Execução do Congelamento de Bens, que está em conformidade com a Resolução 1373 (2001) do Conselho de 67 Em 22 de Maio de 2002, foi publicada a tradução para a língua chinesa da Convenção relativa ao Estatuto dos Refugiados, originalmente assinada em Genebra, a 28 de Julho de 1951. A versão autêntica do diploma, em língua francesa, acompanhada da respectiva tradução para a língua portuguesa, encontra-se publicada no Boletim Oficial n.º 44, de 29 de Outubro de 1960, e a notificação da República Popular da China relativa à continuação da sua aplicação na Região Administrativa Especial de Macau foi publicada no Boletim Oficial da Região Administrativa de Macau, Série II, n.º 2, de 10 de Janeiro de 2001. 68 A Convenção Quadro da Organização Mundial de Saúde para o Controlo do Tabaco, aprovada em Genebra, em 21 de Maio de 2003, foi publicada em 29 de Março de 2006. 69 A Convenção das Nações Unidas Contra o Tráfico Ilícito de Estupefacientes e Substâncias Psicotrópicas, concluída em Viena, em 20 de Dezembro de 1988, foi publicada em 23 de Fevereiro de 2001. 70 O Governo da RAEM responsabiliza-se pela forma de cumprimento dado às convenções e protocolos na RAEM e elabora as respectivas leis em conformidade com o princípio “Um Pais, Dois Sistemas”, consagrado na Lei Básica. Isso inclui o processo de reconhecimento do estatuto de refugiado, de maneira a assegurar o cumprimento na RAEM das normas da Convenção que não são por si mesmas exequíveis. Na elaboração das leis locais, não se pode alterar ou restringir as disposições dos tratados, inclusive no que tange à invocação directa das normas substanciais das convenções (definição de refugiado: artigo 1.º; estatuto jurídico: artigo 12.º; proibição de expulsar: artigos 32.º e 33.º, empregos e bem-estar: artigos 17.º, 22.º, etc.) e o seu cumprimento. Portanto, a lei interna deve criar um processo simples, célere e justo, através do qual seja possível a salvaguarda dos interesses públicos, sem detrimento dos direitos e garantias fundamentais a conceder aos requerentes do estatuto e aos refugiados. Ademais, a lei também o realiza ao estabelecer uma comissão, garantir que um órgão específico possa dar pareceres ao Chefe do Executivo e manter uma linha aberta de contactos com o Governo Popular Central. Por último, a norma/lei ainda define procedimentos judiciais, assegurando um tratamento justo e equitativo das partes.

29 Segurança da ONU,71 ao estabelecer um regime de congelamento de bens para dar cumprimento à complexa Resolução que visa combater o terrorismo. Esta exige que a RAEM adopte as medidas necessárias para poder congelar fundos que possam ser utilizados para financiar o terrorismo. A RAEM como jurisdição de direito civil apenas tem meios judiciais para a apreensão de bens, o conceito de congelamento de bens da common law é inexistente na RAEM.72 2. A articulação dos instrumentos de direito internacional com a legislação orgânica da RAEM: as Resoluções sancionatórias do Conselho de Segurança da ONU uma vez adoptadas têm a característica de vincularem imediata e automaticamente no plano internacional, porém sem a devida articulação com o direito interno a sua efectiva implementação ou execução encontrará sérios obstáculos. Por esse motivo, foi adoptada a Lei n.o 4/2002 relativa ao Cumprimento de Certos Actos de Direito Internacional, lei indispensável ao desenvolvimento institucional da RAEM por forma a dar respostar a estes instrumentos internacionais no que concerne a sua aplicabilidade prática e de assegurar o seu cumprimento no âmbito das competências das existentes autoridades públicas.73 A legislação da RAEM para dar cumprimento às Resoluções 71 Tal como é exigido pela Resolução n.º 1373 do Conselho de Segurança da ONU, cada Estado-membro deve legislar no sentido de estabelecer um regime de congelamento de bens, o que não foi cumprido em Macau. Em 24 de Outubro de 2001, a Região Administrativa Especial de Macau publicou a Resolução n.º 1373 do Conselho de Segurança das Nações Unidas mas a respectiva lei local, Lei n.º 6/2016 só foi publicada em Agosto de 2016, ou seja, com quinze anos de atraso. 72 A RAEM não dispõe dos quatro pilares da Lei de Combate ao Financiamento do Terrorismo: identificação (identify), designação (designate), congelamento (freeze) e proibição (prohibit) dos fundos. A Lei n.º 6/2016 abrange quatro grandes áreas, enquanto também dispõe sobre o devido processo legal: “retirada de lista” (delisting), “descongelamento” (unfreezing), “acesso a fundos congelados”. Ao mesmo tempo, estabelece ainda medidas administrativas, cria uma comissão e define os poderes do Chefe do Executivo. 73 A publicação de lei reflecte, de forma económica, as características do monismo: (1) Parte do que já existe: isto é, competências, funções e cargos definidos na lei orgânica; (2) “Cada qual no seu lugar”: a partir da sua publicação, do tratado aplicável a Macau, compete a cada funcionário das entidades supervisoras tomar a iniciativa de se conhecero conteúdo do tratado que lhe diz respeito e agir em conformidade, diferindo, portanto, da execução pós-entrada em vigor de uma lei interna. Além do mais,

30 sancionatórias do Conselho de Segurança da ONU não se limita a reproduzir o conteúdo da Resolução, antes faz pleno uso das normas que são exequíveis por si mesmas, unificando a legislação vigente da RAEM com as Resoluções, caminho muito diverso do dualismo adoptado pela RAEHK.74 3. No processo de implementar os tratados sobre direitos humanos, anui-se com as “observações finais” (concluding observations) dos Comités de Monitorização dos Tratados de Direitos Humanos e adoptam-se as medidas legislativas sugeridas, incluindo a emenda de leis ou adopção de novas leis. Estes actos legislativos visam essencialmente suprir as lacunas identificadas na execução dos tratados de direitos humanos e caracteriza-se por ser um processo evolutivo, contínuo e dinâmico. Os exemplos mais típicos são: a alteração ao artigo 38.º da Lei n.o 9/1999, a lei ainda estabelece o “Princípio da Unidade” (as disposições dos actos internacionais aplicáveis e as da presente lei são tidas em conjunto como um único diploma a partir da data da publicação no Boletim Oficial da Região Administrativa Especial de Macau do acto internacional aplicável em que se encontram inseridas e enquanto esse acto vincular internacionalmente a República Popular da China). Isso traça altas exigências para o aplicador da lei: as entidades governamentais têm que conhecer as resoluções já publicadas, assumindo “cada qual o seu lugar”, e efectuando por iniciativa própria os ajustes necessários. Se analisarmos os resultados, veremos que, sem ser necessário criar mecanismos de coordenação, as entidades envolvidas conseguem responsabilizar-se pela execução directa dos trabalhos que lhes cabem individualmente. 74 O n.º 1 do art.º 3.º do Acto Sancionatório das Nações Unidas (Hong Kong Legislation Cap. No. 537) determina que o Chefe do Executivo criará regulamentos para dar eficácia a uma instrução pertinente. Tais regulamentos poderão prescrever penalidades, embora estas devam estar sujeitas aos limites máximos determinados pela secção 3 (3) do ASNU. O Acto também pode delegar poderes no Chefe do Executivo para, em conjugação com o Conselho Executivo (isto é, mediante consulta às opiniões do Conselho Executivo) criar regulamentos detalhando a implementação de um acto legislativo.

31 Lei de Bases da Organização Judiciária75 e a Lei n.o 2/2016, sobre a Prevenção e Combate à Violência Doméstica.76 4. Legislar antes da aplicação dos tratados internacionais: compatibiliza-se antecipadamente o direito interno de modo a criar as condições para a efectiva implementação das convenções internacionais. Por exemplo, no caso das convenções penais internacionais, uma vez aplicáveis, têm de ser imediatamente observadas. Para o efeito, exige-se, primeiro, a criação de legislação local para criminalizar as condutas previstas nas convenções penais internacionais (princípio nullum crimen sine lege, nulla poena sine lege). Assim, a legislação instrumental deve ser elaborada em sintonia com a entrada em vigor dessas convenções na RAEM, caso contrário, podem ocorrer dificuldades operacionais. A título exemplificativo, a Lei n.o 3/2006, sobre a Prevenção e Repressão dos Crimes de Terrorismo, que está em conformidade com a Convenção Internacional para a Supressão do Financiamento do Terrorismo e a Lei 75 Essa lei alterou as competências do TSI, atribuindo-lhe o papel de primeira instância nos casos criminais em que sejam réus o presidente da Assembleia Legislativa ou os titulares dos principais cargos, tais como os secretários, portanto, retirando-os da alçada do TUI, na mesma medida em que concede a tais personalidades o direito de recurso. Se fizermos uma análise do ponto de vista da satisfação dos requisitos impostos pela convenção, tal alteração salvaguarda o cumprimento do artigo 11.º do Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos, nomeadamente, no que se refere ao direito ao recurso. 76 “Observações finais sobre o relatório inicial relativo a Macau-China”, adoptado pelo Comité de Monitorização na sua 107.ª sessão (11-28 de Março de 2013) (CCPR/C/CHN-MAC/CO/1, C, 10): “Macao, China, should continue its efforts to eliminate domestic violence; adopt the law on prevention of domestic violence; strengthen the services available to victims and the remedies provided and conduct studies on the magnitude and root causes of domestic violence in Macao, China.” Comité sobre os Direitos Económicos, Sociais e Culturais, “Observações finais sobre o segundo relatório periódico relativo à China, incluindo Hong Kong – China e Macau – China (23 de Maio de 2014) ”: “Este comité recomenda que o Estado-parte acelere o processo de adopção de legislação específica sobre a violência doméstica e tipifique tais actos como ofensas criminais”. No seu 27.º, o Documento E/C.12/CHN/CO/2 afirma que “The Committee recommends that the State party speed up the process of adoption of specific legislation on domestic violence and categorize such acts as criminal offences. The Committee urges the State party to take all necessary effective measures to prevent incidents of domestic violence and to protect all victims by providing adequate access to shelters for immediate physical protection, legal aid and medical services, as well as to remedies and compensation.”

32 n.o 6/2008, sobre o Combate ao Crime de Tráfico de Pessoas em relação ao Protocolo para Prevenir, Proibir e Punir o Tráfico de Pessoas, especialmente de Mulheres e Crianças, 77 que institui em Macau o sistema dos “3Ps” (prevenir, proteger e processar). Desde a reunificação, a RAEM tem elaborado uma série de leis com a finalidade de dar cumprimento aos instrumentos jurídicos internacionais aplicáveis na Região. Uma vez que a RAEM teve de enfrentar o problema da publicação de mais de uma centena de tratados e um número considerável de convenções relativos ao período da transição, e simultaneamente dar resposta, após a reunificação, à publicação de um número significativo de instrumentos jurídicos internacionais aplicáveis à RAEM, verifica-se um certo atraso na produção legislativa da RAEM para implementar os referidos instrumento de direito internacional. De um modo geral, ao adoptar legislação para observar o direito internacional aplicavél, a RAEM segue a abordagem da concepção monista, em que as características são: examinar se existe um conflito entre os instrumentos internacionais publicados ou que possam vir a ser aplicáveis na RAEM e o ordenamento jurídico vigente; se a legislação em vigor necessita ou não de ser ajustada em conformidade com os referidos instrumentos jurídicos internacionais; e se é necessário promulgar legislação para dar execução aos instrumentos jurídicos internacionais de forma respeitar as exigências decorrentes do direito internacional aplicável na RAEM. 77 É necessário resolver o problema da lei local, segundo a qual “é apenas punido o acto de tráfico humano com origem de Macau para o exterior e não é possível punir o acto de tráfico de pessoas com origem no exterior para Macau, bem como o tráfico interno. Atendendo a que a referida norma está inserida na lei que estabelece o regime legal contra a criminalidade organizada, significa que não é aplicável a pessoas singulares pela prática de actos de tráfico de seres humanos”, cf. vol. III-89, 27 de Fevereiro de 2008, Diário da Assembleia Legislativa da RAEM, Série I, pág. 12.

33 V. Poder-se-ão invocar directamente as Convenções nos tribunais? A aplicação dos tratados internacionais nos tribunais é um assunto que tem merecido a atenção dos académicos. 78 No que se refere aos Comités de Monitorização dos Tratados de Direitos Humanos, as suas recomendações gerais têm aumentado no sentido de sustentar a invocação directa dos tratados nos tribunais,79 e de saber, não apenas, se há leis suficientes para dar resposta à efectiva implementação dos tratados, mas também para saber se quem viola as normas é devidamente punido.80 Desde a reunificação, a RAEM tem participado 78 “Although the implementation of international law could be entrusted to multiple organs of the state, the interest of scholars has been selective and primarily focused on the activities of national courts, in particular in the way they apply international law”, Ibid., págs. 2-3. 79 Por exemplo, o Comité dos Direitos do Homem, no que se refere à questão de saber se os Estados-parte devem citar o processo de mudança de interpretação sobre o Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos no contexto da sua execução. A partir da década de 1980, não se exigia que os Estados-parte convertessem o Pacto em lei doméstica, restringindo-se a que se salvaguardasse a possibilidade de que fossem citados directamente. Depois, o Comité passou a exigir que, nos países que subscrevem o Dualismo, se formalizassem os direitos estabelecidos nos Pactos em leis nacionais, pelo que seria possível, com base nelas, a citação pelos Tribunais (citação indirecta). Por fim, o Comité não só dedicou a sua atenção ao facto de as regras dos Pactos serem incorporadas na lei doméstica, podendo ser citadas indirectamente, mas também, e com maior interesse, à possibilidade da sua citação directa. Ao mesmo tempo, começou a pedir-se que os Pactos possuíssem um estatuto mais elevado do que a Constituição, ou que fosse nele resguardado, para que, com isso, se pudesse garantir que os mesmos tivessem uma posição mais elevada do que as leis ordinárias. Cf. Opinião Geral n.º 31 do Comité dos Direitos Humanos, aprovada na reunião n.º 2187, de 29 de Março de 2004: “The Committee notes that the enjoyment of the rights recognized under the Covenant can be effectively assured by the judiciary in many different ways, including direct applicability of the Covenant, application of comparable constitutional or other provisions of law, or the interpretive effect of the Covenant in the application of national law”. Cf. Resolução n.º 40/12 “Sobre a questão de implementar os direitos económicos, sociais e culturais em todos os países”, aprovada em 21 de Março de 2019 pelo Comité dos Direitos Humanos: “underlines the need to consider justiciability when determining the best way to give domestic legal effect to the rights in the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights” (A/HRC/RES/40/12). 80 “on the one hand, setting up a legislative framework aimed at preventing and punishing ill-treatment by private individuals and, on the other hand, when aware of an imminent risk of ill-treatment of an identified individual or when ill-treatment has already occurred, to apply the relevant laws in practice,

34 na avaliação de vários relatórios sobre a aplicação dos tratados de direitos humanos, sendo centro da atenção dos Comités de Monitorização saber se esses tratados podem ser (ou não) directamente invocados junto dos tribunais, e se os casos onde foram directamente invocados foram bem-sucedidos. Indubitavelmente, os tribunais desempenham um papel ainda mais importante no que concerne a defesa dos direitos humanos.81 Após a criação da RAEM, os tribunais da RAEM proferiram um número considerável de decisões invocando o direito internacional.82 De notar que não foi só na RAEM que aconteceu esta situação mas também na RAEHK, onde se constata um aumento significativo das decisões judiciais a invocar o direito internacional após a transferência de soberania em 1997 e o período anterior.83 Apesar de a Constituição Chinesa não thus affording protection to the victims and punishing those responsible for ill-treatment”. Ibid. 2, p. 89. 81 O especialista alemão Erhard Denninger analisou a posição complexa do Governo no que se refere à protecção e violação dos direitos humanos: “o actor que ameaçar os direitos humanos e que, em última instância, for o único capaz de protegê-los com eficácia é um e o mesmo, nomeadamente, o poder do Estado”. De uma certa forma, é justamente devido à invocação dos tratados de direitos humanos fundamentais pelos tribunais, que é possível, na expressão de Paulo Cardinal, fazer com que “os direitos fundamentais saiam da sombra para verem a luz do sol e não permanecerem em sono eterno”. Cf. Paulo Cardinal, “no plano dos direitos fundamentais, podemos tirar a seguinte conclusão: alguns direitos existem à luz do dia, isto é, estão explicitamente consagrados no texto da Lei Básica, enquanto outros – bem como os seus elementos – estão na sombra, por exemplo, os vertidos na Declaração Conjunta do Governo da República Portuguesa e do Governo da República Popular da China sobre a Questão de Macau ou no Pacto dos Direitos Civis e Políticos. Mesmo que se encontrem num estado de animação suspensa, ainda estão ao abrigo da Constituição. Obviamente, também estão apoiados, em diferentes planos, pelos princípios da continuidade e da não-alteração”. “Fragmentos em Torno da Constituição Processual Penal de Macau - do Princípio da Continuidade ao Princípio da Dignidade Humana”, Primeiras Jornadas de Direito e Cidadania da Assembleia Legislativa de Macau, pág. 71. 82 Não há dados disponíveis sobre a invocação directa de decisões internacionais pelos tribunais da RAEM como fundamento para as suas próprias sentenças. 83 Op. Cit. Nota 10, supra, págs. 56-57: “De facto, em comparação com o registo pré-1997 dos tribunais de Hong Kong, após essa data, tanto no que se refere à área dos direitos humanos, como à aplicação dos documentos estrangeiros e da comparação com as decisões internacionais, os tribunais mostraram ainda maior abertura, activismo e recepção”, pág. 13. Entre 1991 e 2009, as decisões importantes dos tribunais da RAEHK invocaram os direitos civis e políticos em 255 casos, os documentos do Comité dos Direitos do Homem foram mencionados em 46 processos, a Declaração Universal dos Direitos do Homem foi referida em 13 casos, o Pacto dos Direitos Económicos, Sociais e Culturais em 41 casos, o Tratado a

35 prever a posição hierárquica dos tratados internacionais na ordem jurídica interna, verifica-se o mesmo fenómeno no Interior da China nos últimos anos. A aplicabilidade dos tratados internacionais de direitos humanos nos tribunais no Interior da China tem sido controversa, havendo muitos casos em que os tribunais, por iniciativa própria, invocaram ou aplicaram os referidos tratados.84 Embora ainda existam algumas dificuldades em efectuar estudos sobre a invocação ou aplicação dos tratados nos tribunais da RAEM 85 e o facto de algumas das decisões judiciais não constarem na página electrónica dos tribunais,86 este artigo tentará fazer uma breve análise do assunto. Convenção Europeia dos Direitos do Homem em 150 casos e a Carta dos Direitos e Liberdades do Canadá, em 61 casos. 84 Cf. Dai Ruijun, “Estudos sobre a Aplicação Judicial dos Tratados Internacionais dos Direitos Humanos na China”, Human Rights, vol. 1/2020. O autor explica que, dado que a Constituição chinesa não dispõe sobre o estatuto dos tratados internacionais dos direitos humanos, persiste a longa controvérsia sobre a possibilidade de os tribunais domésticos aplicarem esses tratados, havendo até mesmo consenso académico de que não lhes seja possível fazê-lo directamente. Não obstante, nos últimos anos, já se verificam na prática judicial doméstica vários casos em que os tribunais tomaram a iniciativa de aplicar esses tratados – as estatísticas estão disponíveis no referido artigo. 85 A principal dificuldade está em que não existem estatísticas sobre a aplicação do direito internacional pelos tribunais da RAEM, a saber: a frequência da invocação ou aplicação das convenções; se serviram de fundamento directo para a decisão; se a invocação foi feita por iniciativa do juiz; se a invocação foi feita pelos advogados; as ocasiões em que as normas das convenções serviram de fundamento para a causa vencedora; se a invocação, como referência, teve origem em decisões judiciais ou documentos oriundos de outros países/organizações internacionais. O principal obstáculo para a pesquisa é o de, nas sentenças disponíveis dos tribunais locais não ser possível discriminar todas as decisões que mencionam as convenções. Além disso, mesmo naqueles casos em que os advogados se referem a esses instrumentos internacionais, as sentenças nem sempre lhes fazem referência. 86 A partir do material disponibilizado no sítio dos tribunais da RAEM, conseguimos compilar as seguintes informações sobre as decisões que invocam os tratados (no caso de matérias repetidas, pode haver omissões): 1. Acórdão do TUI no Processo n.º 36/2007, que invoca os n.ºs 2 e 3 do art.º 14.º do Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos; 2. Acórdão do TUI no Processo n.º 56 / 2010 (Recurso), que invoca o n.º 1 do art.º 12.º do Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos, o qual reconhece o direito fundamental do recorrente de circular e de escolher livremente a sua residência. De acordo com o art.º 23.º, n.º 1 do Pacto, a família é a unidade natural e fundamental da sociedade, gozando do direito à protecção da sociedade e do Estado; 3. Acórdão do TUI no Processo n.º 60-A/2015: “ao tomar por referência o art.º 2.º n.º 2 do Protocolo Adicional n.º 7 à Convenção Europeia dos Direitos do Homem, as disposições sobre jurisdição penal em vigor no que se refere aos titulares dos principais

36 cargos do Governo da RAEM e magistrados não violam o art.º 14.º, n.º 5, do Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos; 4. Acórdão do TSI no Processo n.º 570/2012 (Recurso): “Nos termos do n.º 1 do art.º 12.º do Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos, o recorrente tem o direito de circular livremente e de aí escolher livremente a sua residência. De acordo com o art.º 23.º, n.º 1 do Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos, a família é a unidade natural e fundamental da sociedade, gozando do direito à protecção da sociedade e do Estado; 5. Acórdão do TUI no Processo n.º 38/2006: “Os art.ºs 7.º n.º 1, 9.º n.º 1 e maxime o art.º 10.º, n.º 1, todos da Convenção sobre os Direitos da Criança; 6. Acórdão do TUI no Processo n.º 21/2007: “a) o princípio do melhor interesse da criança, consagrado no art.º 3.º da Convenção sobre os Direitos da Criança; b) o princípio da não-discriminação, consagrado no art.º 2.º Convenção sobre os Direitos da Criança; c) o art.º 10.º do Pacto Internacional sobre os Direitos Económicos, Sociais e Culturais; e d) o art.º 9.º da Convenção sobre os Direitos da Criança”; 7. Acórdão do TUI no Processo n.º 130/2019 (Recurso extraordinário para fixação de jurisprudência): “o art.º 14.º, n.º 5 do Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos determina que ‘qualquer pessoa declarada culpada de crime terá o direito de fazer examinar por uma jurisdição superior a declaração da sua culpa mediante sentença, em conformidade com a lei’ ”; 8. Acórdão do TSI no Processo n.º 278/2006 (Recurso contencioso): “A Convenção sobre os Direitos da Criança, a Convenção Internacional sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação Racial, o Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos e o Pacto Internacional sobre os Direitos Económicos, Sociais e Culturais são aplicáveis ao recorrente como residente de Hong Kong; 9. Acórdão do TSI no Processo n.º 258/2004: “A Declaração Universal dos Direitos do Homem consagra no art.º 23.º n.ºs 2 e 3, o salário como condição essencial do contrato de trabalho; os art.ºs 6.º e 7.º do Pacto Internacional sobre os Direitos Económico, Sociais e Culturais consagram o contrato de trabalho; 10. O acórdão do TSI no Processo n.º 203/2007 (Recurso) invoca a Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção; 11. Os acórdãos do TSI nos Processos n.º 49/2003 e n.º 301/2003 aplicam a Lei Uniforme sobre Letras e Livranças, invocam a Convenção de Genebra; 12. O acórdão do TUI no Processo n.º 2/2004 aplica a Lei Uniforme sobre Letras e Livranças; 13. O acórdão do TSI no Processo n.º 11/2013 (Recurso em processo penal) invoca a Convenção sobre o Trânsito Rodoviário; 14, O acórdão do TSI no Processo n.º 202/2001 (Recurso em processo civil) invoca a Convenção para a Unificação de Certas Regras relativas ao Transporte Aéreo Internacional; 15. O acórdão do TSI no Processo n.º 643/2013 invoca a Convenção Relativa à Supressão da Exigência da Legalização dos Actos Públicos Estrangeiros (Convenção de Haia de 1961); 16. O acórdão do TUI no Processo n.º 36/2007 invoca os n.ºs 2 e 3 do art.º 14.º do Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos, além do art.º 20.º da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, art.º 6.º, n.º 2, alínea b) e da Convenção Sobre a Busca, Apreensão e Perda dos Produtos do Crime (Convenção de Estrasburgo); 17. O acórdão do TUI no Processo n.º 58/2020 invoca o art.º 21.º do Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos sobre a limitação do direito de reunião; 18. O acórdão do TSI no Processo n.º 794/2001 (apenas há versão portuguesa) refere-se à questão de saber se o princípio “ne bis in idem”, plasmado no artigo 14.º, n.º 7, do Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos, pode ser considerado uma normas obrigatória de direito internacional (“ius cogens”); 19. O acórdão do TSI no Processo n.º 203/2007 (Recurso) cita directamente a Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção; 20. O acórdão do TSI no Processo n.º 491/2001 (apenas há versão portuguesa) cita o art.º 40.º da Lei Básica e o art.º 7.º do Pacto Internacional sobre os Direitos Económicos, Sociais e Culturais；21. A Sentença do Juízo Singular, do

37 O principal significado da aplicação do direito internacional pelos tribunais domésticos é que, por um lado, em contraste com as normas tradicionais do direito internacional, as normas voltadas para fora ou para o exterior (outward looking norms) que regulam as relações entre os Estados, no direito internacional moderno existe uma clara tendência para dar mais ênfase às “normas voltadas para dentro ou o interior” (inward-looking norms), e cujo foco é a protecção dos direitos e obrigações dos indivíduos no contexto da jurisdição interna. De acordo com Antonios Tzanakopoulos: “as normas voltadas para dentro (inward-looking norms) ou normas com elementos endógenos podem ser aquelas que exigem que: (1) o Estado actue ou se abstenha de agir dentro da sua jurisdição; (2) o Estado proíba, regule ou permita certas condutas que ainda não estão reguladas na sua jurisdição; (3) imponha certas restrições a indivíduos e pessoas jurídicas na sua jurisdição interna”.87 Também podemos denominar esses tratados de tratados verticais e transnacionais;88 neste contexto, o tribunal assume o papel de juíz natural das respectivas causas. Acresce que, só através dos tribunais é que os indivíduos podem garantir a tutela dos seus direitos ao abrigo do direito internacional, incluindo que os mesmos sejam satisfeitos ou reparados.89 Tribunal Judicial de Base, no Processo n.º CR4-17-0194-PCS (causa penal comum): “O art.º 21.º do Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos, aplicável a esta Região Administrativa Especial, dispõe sobre o direito de reunião pacífica, indicando que o exercício deste direito só pode ser objecto de restrições impostas em conformidade com a lei e que são necessárias numa sociedade democrática, no interesse da segurança nacional, da segurança pública, da ordem pública ou para proteger a saúde e a moralidade públicas ou os direitos e as liberdades de outrem”. 87 “Domestic Courts in International Law: The International Judicial Function of National Courts”, 34 Loy. L. A., Revista de Direito Internacional e Comparado, 133 (2011). Disponível em http://digitalcommons.lmu.edu/ilr/vol34/iss1/7, págs. 138-139. 88 “Horizontal treaty provisions regulate relations between states, vertical provisions regulate relations between states and private parties; and transnational provisions regulate relations among private parties that cut across national boundaries. Domestic courts are rarely invited to apply horizontal treaty provisions. However, private parties frequently seek access to domestic courts to vindicate rights that arise from vertical and/or transnational treaty provisions”, David Sloss, “Treaty Enforcement in Domestic Courts: A Comparative Analysis”. (Disponível em http://ssrn.com/abstract=1326711) 89 “Insofar as treaties create private rights without granting private parties access to international tribunals, the effective enforcement of transnational and vertical treaty provisions may depend on the willingness of domestic courts to enforce treaty-based rights on behalf of private parties”. Ibid., pág. 83.

38 Dependendo do conteúdo dos tratados internacionais, alguns impõem obrigações ao poder executivo enquanto outros criam os fundamentos legais que podem ser directamente invocados nos tribunais.90 Os fundamentos legais para as decisões judiciais estão todos invariavelmente associados aos direitos e obrigações dos indivíduos. Por um lado, há os tratados de direitos humanos, e por outro, há os tratados relativos ao direito comercial, ao direito privado e ao direito penal. Em suma, as normas voltadas para dentro (inward-looking norms) são as mais comuns.91 Importa realçar que, embora a implementação efectiva do direito internacional na RAEM, e em especial dos tratados de direitos humanos, implique a possibilidade de as normas desses tratados poderem ser invocadas sempre que necessário, não há forçosamente uma relação proporcional entre a invocação dos tratados nos tribunais e o seu uso efectivo nas decisões judiciais relativas à tutela os direitos humanos. A principal razão deve-se ao facto de um grande número de decisões judiciais basear-se no direito interno para defender esses direitos, e cujas normas são mais operacionais, não envolvendo necessariamente a aplicação directa das normas dos tratados, ainda que também estas protejam substancialmente os direitos fundamentais das partes envolvidas. De um modo geral, apesar de existir, por vezes, alguma ambiguidade nas decisões proferidas pelos tribunais da RAEM, a posição monista sobre a aplicação 90 Tomando o exemplo da Convenção Relativa à Supressão da Exigência da Legalização dos Actos Públicos Estrangeiros (Convenção de Haia), o Governo da RPC declarou que “nos termos do artigo 6.º da Convenção, designa-se o Chefe do Executivo, o Secretário para a Administração e Justiça e o Director da Direcção dos Serviços de Assuntos de Justiça da Região Administrativa Especial de Macau como autoridades competentes para elaborar na Região Administrativa Especial de Macau a apostila a que se refere o primeiro parágrafo do artigo 3.º da Convenção. Neste âmbito, o Governo da República Popular da China assumirá a responsabilidade pelos direitos e obrigações internacionais como Parte da Convenção”. 91 “Um grande número de áreas do Direito Internacional, como a dos direitos humanos, a da economia, a dos investimentos, a criminal, a humanitária, a dos mares, a do meio-ambiente, sem esquecer a do direito derivado (secundário) de algumas organizações internacionais, primariamente da ONU, quando actuar por meio do Conselho de Segurança, ou são exclusivamente integradas por normas voltadas para dentro, ou são compostas por elas numa proporção significativa.

39 do direito internacional e a necessidade de assegurar uma interpretação consistente (consistent interpretation) entre o direito interno e o direito internacional aplicável a Macau, permanece basicamente inalterada.92 Os principais aspectos caracterizam-se sumariamente em: 1. Invocação directa: Nenhum tribunal colocou em questão ou rejeitou a invocação directa de normas internacionais como fundamento legal. Como já mencionado e é sabido, a distinção mais notória entre o monismo e o dualismo é se o direito internacional pode ser ou não directamente invocado. Desconhece-se algum caso em que os tribunais tenham rejeitado a invocação de normas de um tratado, por parte dos advogados, nas suas decisões judiciais. 2. Supremacia do direito internacional: Os tratados de direitos humanos são considerados “law-making treaties”. Académicos que defendem esta tese afirmam que “na classificação de Fitzmaurice, os tratados de direitos humanos são uma sub-categoria dos “law-making treaties”. Nessa classificação, os tratados de direitos humanos são exemplo de “law-making treaties”,93 a Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar exemplo de tratados sistémicos (systemic treaties) e as Convenções da OIT exemplo de tratados que estabelecem padrões (standard-setting treaties)”. Os tribunais da RAEM têm desempenhado um papel importante na protecção dos direitos humanos. Tal é exemplificado com o facto de o Tribunal de Ú ltima Instância se ter pronunciado, desde a transferência, repetidamente em desfavor do Governo da RAEM, no que se refere a litígios sobre o exercício do 92 O professor Tzanakopoulos defende que, indiferentemente de se tratar de monismo ou de dualismo, o emprego de uma interpretação consistente (“consistent interpretation”) entre o direito doméstico e o internacional é o requisito mais básico na aplicação do direito internacional pelos tribunais. Op. Cit. Nota 7, pág. 8 (ssrn-id1685218). 93 “In the terminology of Fitzmaurice, law-making treaties are a sub-category of inherent treaties. The commentary mentions human rights treaties as an example of law-making treaties; maritime regimes as an example of system creating treaties; and ILO conventions as one example of standard setting treaties”. Ibid., 60, pág. 5.

40 direito de reunião.94 Ao avaliar se a legislação da RAEM satisfaz ou não as exigências dos tratados de direitos humanos, os tribunais adoptam uma abordagem designada por “revisão difusa de compatibilidade” (diffuse review of compatibility) aos problemas suscitados em cada caso concreto.95 Desde as decisões do Tribunal de Segunda Instância e do Tribunal de Ú ltima Instância, entre 2003 e 2004, sobre a aplicação da Lei Uniforme sobre Letras e Livranças, ao acórdão n.º 258/2004 do Tribunal de Segunda Instância que invoca o Pacto Internacional sobre os Direitos Económicos, Sociais e Culturais, contrariando a actuação da Direcção dos Serviços de Assuntos Laborais por recusar emitir uma autorização de trabalho a um ministro de culto de uma organização religiosa estrangeira para trabalhar em Macau, utilizando como fundamento o facto de a pessoa não poder declarar uma remuneração que é legalmente exigida (remuneração declarável), são casos que demonstram o princípio do primado do direito internacional sobre o direito ordinário interno. 3. Uso da “interpretação harmoniosa ou consistente” (harmonizing interpretation ou consistente interpretation) para complementar as insuficiências da legislação existente:96 na concepção monista adoptada por Macau é relativamente difícil corresponder de forma articulada a legislação interna com os tratados de direitos humanos internacionais aplicáveis na RAEM. “Quando um juiz considera que os direitos fundamentais consagrados nos tratados internacionais devem ser respeitados em Macau e que não existe legislação correspondente no 94 “Uma Análise da Aplicação da Lei do Direito de Reunião e Manifestação – Do Ponto de Vista dos Limites e Garantias ao Exercício dos Direitos”, Zhuang Zhenzhen, Estudos sobre “Um País, Dois Sistemas”, vol. 1/2016 (n.º 27), págs. 105-111. 95 Cf. Nota 3, pág. 3: “domestic courts can set in motion a ‘diffuse review of compatibility’ between domestic legal acts and international human rights treaties. This term makes reference to the review carried out by domestic courts concerning the conformity with human rights treaties; it is usually called a ‘review of conventionality’ ”. 96 “ ‘harmonising interpretation’ of the domestic norm with the international provisions”. Ibid., 3, pág. 35.

41 direito interno, o juiz tem o poder de adoptar normas que sejam compatíveis com as normas dos tratados de direitos humanos para as partes interessadas, de acordo com as disposições dos tratados de direitos humanos (cf. acórdão n.º 491/2011 do Tribunal de Segunda Instância, no qual os juízes invocam o artigo 40.º da Lei Básica e o artigo 7.º do Pacto Internacional sobre os Direitos Económicos, Sociais e Culturais para conceder, segundo o princípio da igualdade, uma indemnização a um trabalhador não-residente de acordo com os mesmos critérios elencados nas normas internas aplicáveis a um trabalhador local, suprindo assim uma lacuna verificada nas garantias legais. Na realidade, é o objectivo da “interpretação consistente harmoniosa”.97 4. Garantir o cumprimento do direito internacional, incluindo o direito consuetudinário: embora a Lei Básica omita a matéria do direito internacional aplicável na RAEM, é aceite pela doutrina e pela jurisprudência que este também inclui o direito consuetudinário. No acórdão n.º 794/2011 do Tribunal de Segunda Instância relativo a um recurso criminal, o juiz analisou se o princípio ne bis in idem (uma pessoa não pode ser punida duas vezes pelo mesmo crime) previsto n.º 7 do artigo 14.º do Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos constitui direito internacional obrigatório (ius cogens).98 97 Comentário geral n.º 9 ao Pacto Internacional sobre os Direitos Económicos, Sociais e Culturais, 15.º parágrafo: “It is generally accepted that domestic law should be interpretedas far as possible in a way which conforms to a State's international legal obligations. Thus, when a domestic decision maker is faced with a choice between an interpretation of domestic law that would place the state in breach of the Covenant and one that would enable the State to comply with the Covenant, international law requires the choice of the latter. Guarantees of equality and non-discrimination should be interpreted, to the greatest extent possible, in ways which facilitate the full protection of economic, social and cultural rights”. 98 O acórdão do TSI no Processo n.º 794/2001 afirma: “É de reconhecer que não existe uma regra obrigatória de direito internacional (ius cogens) que institui um dever de respeitar a ne bis in idem entre os Estados. A aplicação do princípio, depende do conteúdo de tratados internacionais. Nós encontramos este princípio decorrente das disposições dos tratados, tanto em tratados de direitos humanos como em tratados bilaterais ou multilaterais que tratam dos assuntos respeitantes à cooperação judiciária em matéria penal.”

42 5. Abertura e intercâmbio: no fundamento para a decisão judicial, o tratado deve ser interpretado dentro de um sistema unificado, tal requer, inevitavelmente, uma análise e comparação da jurisprudência e doutrina de outros países, bem como a referência a outros tratados.99 Dada a limitada informação disponível, verifica-se que no processo de decisão, os juízes da RAEM têm uma visão extremamente ampla do direito internacional, e recorrem à jurisprudência e doutrina de outros países, especialmente da União Europeia, para que a aplicação do direito internacional no processo judicial em curso seja um diálogo jurídico, no verdadeiro sentido da palavra, em vez de um diálogo à porta fechada.100 6. Consistência com as recomendações relevantes emitidas pelos Comités de Monitorização dos Tratados de Direitos Humanos: embora, no caso do Pacto Internacional sobre os Direitos Económicos, Sociais e Culturais haja uma distinção entre os direitos humanos de primeira e segunda geração, em oposição ao Pacto sobre os Direitos Civis e Políticos, e até mesmo a teoria de que os tratados de segunda geração não podem ser invocados directamente, o facto de os tribunais da RAEM terem invocado em diversas ocasiões o Pacto Internacional sobre Direitos Económicos, 99 Op. Cit. Nota 10, pág. 14: “Além das decisões tomadas com base na Convenção Europeia dos Direitos do Homem, ao decidirem sobre casos de direitos humanos, os tribunais de Hong Kong referem-se e apoiam-se frequentemente em fontes de direito internacional e comparado, inclusive: (a) nas recomendações gerais e noutros documentos dos comités de monitorização da aplicação dos tratados (especialmente a Comissão dos Direitos do Homen); (b) nos relatórios regulares do Governo de Hong Kong, elaborados com base no Pacto Internacional sobre os Direitos Políticos e Civis; (c) na jurisprudência, sobretudo derivada (1) das mais importantes dos países que integram a common law, isto é, as jurisdições do Reino Unido, Canadá, Estados Unidos, Austrália, Nova Zelândia, entre outros, (2) nos principais tribunais constitucionais, como o da Á frica do Sul e (3) nos tribunais internacionais de justiça, como o Tribunal Internacional de Justiça e o Tribunal Interamericano de Direitos Humanos; (d) no quase-direito, ilustrado pelos Princípios de Siracusa sobre as dispoições de limitação e derrogação do Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos. 100 Depois de 2006, o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem começou a publicar uma série de decisões na área dos direitos humanos, na sua página electrónica, denominada: “Diálogo dos Juízes” (http://www.echr.coe.int).

43 Sociais e Culturais para decidir casos, comprova que as recomendações gerais do respectivo Comité estão a ser respeitadas.101 7. Efeitos positivos da invocação dos Pactos pelos tribunais: A aplicação ou invocação do direito internacional nas decisões judiciais internas tem um significado duplo102: não só servem de exemplo da aplicação do direito internacional pelos tribunais, mas também como um meio de contribuir para a criação de direito consuetudinário internacional, numa função quasi-legislativa. O facto de estes casos serem divulgados nos meios de comunicação promove a correcta consolidação de um conjunto de valores fundamentais no seio da população de Macau.103 Uma das situações mais difíceis enfrentadas pelos tribunais da RAEM é quando as normas de direito interno, no caso em julgamento, são manifestamente inconsistentes com o direito internacional. Teoricamente, é fácil compreender que 101 O Comentário Geral n.º 9, adoptado na 19.ª sessão (1998) indica: “By the same token, there are some obligations, such as (but by no means limited to) those concerning non-discrimination, in relation to which the provision of some form of judicial remedy would seem indispensable in order to satisfy the requirements of the Covenant. In other words, whenever a Covenant right cannot be made fully effective without some role for the judiciary, judicial remedies are necessary.”; “In relation to civil and political rights, it is generally taken for granted that judicial remedies for violations are essential. Regrettably, the contrary assumption is too often made in relation to economic, social and cultural rights. This discrepancy is not warranted either by the nature of the rights or by the relevant Covenant provisions. The Committee has already made clear that it considers many of the provisions in the Covenant to be capable of immediate implementation. Thus, in General Comment No. 3 (1990) it cited, by way of example, articles 3; 7, paragraph (a) (i); 8; 10, paragraph 3; 13, paragraph 2 (a); 13, paragraph 3; 13, paragraph 4; and 15, paragraph 3.” 102 “Comparative International law? The role of national courts in creating and enforcing international law”, Anthea Roberts (ICLQ, vol. 60, Janeiro de 2011, págs. 57-92), Cambridge Journals: “This duality of national court decisions—representing evidence of State practice and a subsidiary means of determining international law—is unique in the doctrine of sources.” 103 Op. Cit. Nota 71, pág. 111: “De acordo com os resultados gerais da pesquisa de opinião pública conduzida pelo Centro ‘Um País, Dois Sistemas’ do Instituto Politécnico de Macau, ao responder à questão quais os valores centrais da sociedade de Macau, os residentes entrevistados indicaram que ‘priorizar o indivíduo, respeitando os direitos humanos’ está na sétima posição de um ranking de 10, enquanto que a ‘justiça e império da lei’ ficaram em nono lugar. Donde se percebe que, actualmente, tais valores ainda não estão devidamente consolidados na consciência colectiva”.

44 uma interpretação consistente é útil em qualquer situação. 104 No entanto, observa-se, na prática judicial, que por um lado “o tribunal não pode abster-se de julgar, invocando a falta ou obscuridade da lei ou alegando dúvida insanável acerca dos factos em litígio” (artigo 7.º, n.º 2, do Código Civil) e por outro, é imperativo que se realize uma escolha entre o direito internacional aplicável a Macau e o seu direito interno quando já não é possível efectuar uma interpretação consistente entre ambos. 105 A invocação de tratados perante os tribunais é também um problema comum nos tribunais do interior da China e que tem suscitado diversas críticas dos académicos, nomeadamente, a indiferença dos tribunais quando as partes invocam os tratados internacionais de direitos humanos, a negligência ou simplesmente o evitar lidar com o assunto. 106 A ausência nas decisões judiciais de uma análise aprofundada das normas dos tratados em causa, a inexistência total de qualquer estudo comparado da jurisprudência internacional, bem como a incapacidade de formar um raciocínio jurídico encadeado que justifique a aplicação dos tratados internacionais de direitos humanos” estão igualmente patentes em algumas das decisões dos tribunais da RAEM. 104 “Mesmo quando não incorporadas ou transpostas (convertidas em lei local), as normas internacionais são capazes de operar domesticamente através de uma presunção de conformidade com a lei interna, com as obrigações internacionais a serem assumidas pelo Estado, o que, então, exige que a lei doméstica seja interpretada consistentemente com a Lei Internacional, se de qualquer maneira isso for possível (interpretação consistente) ”. Ibid., 80, pág. 143. ( “Even when not incorporated or transposed, international norms may operate domestically through the application of a presumption of conformity of domestic law with international obligations incumbent on the State, which then requires that domestic law be construed consistently with international law if at all possible﹝consistent interpretation﹞. ”) 105 “Since it is primarily a rule of national law that is applied and the courts accordingly do not usurp any legislative powers, the requirement of specificity is not decisive”, “in the absence of such transposition — the problem situation — and where there is some discrepancy between the wording of the rule and the implementing legislation, the application of supra-national law does call for a certain judicial creativity”, Gerrit Betlem and André Nollkaemper, “Giving Effect to Public International Law and European Community Law before Domestic Courts. A Comparative Analysis of the Practice of Consistent Interpretation”, EJIL (2003), vol. 14, n.º 3, págs. 576-577. 106 Op. Cit. Nota 81. O autor descreve assim a reacção dos tribunais domésticos à invocação feita pela Parte de uma convenção internacional; se os mesmos termos fossem empregues para se referirem a determinadas decisões dos tribunais da RAEM, talvez sejam também os adequados.

45 Pese embora a considerável experiência adquirida pelos tribunais da RAEM no que se refere à aplicação dos tratados, parece que ainda é necessário uma maior consciencialização deste assunto107 e melhorar a efectiva implementação dos tratados quando comparado com a RAEHK, onde os tratados são objecto de um acto legislativo para vigorarem e adquirirem força de lei108 e, especialmente, quando comparada a estreita interacção existente entre os tribunais da RAEHK com os tribunais da common law no que se refere à aplicação dos tratados internacionais. VI. Conclusão Desde a reunificação, Macau e Hong Kong desenvolveram, sob o Princípio “Um País”, o seu próprio sistema de aplicação do direito internacional, segundo o ordenamento jurídico previamente existente. A prática de mais de 20 anos pelos poderes executivo, legislativo e judicial da RAEM no que concerne a aplicação do direito internacional comprova que a concepção monista sobre a recepção e aplicação do direito internacional, à luz do princípio que se mantém basicamente inalterado o ordenamento jurídico da RAEM, ainda é amplamente observada na RAEM. A maioria dos académicos especialistas em Lei Básica, até hoje, continua a sustentar que o artigo 40.º não pode ser directamente invocado. Todavia, académicos do direito internacional são da opinião contrária e entendem que o artigo 40.º pode ser plenamente interpretado e executado segundo a concepção monista. Esta posição é, aliás, corroborada pelo Common Core Document relativo 107 “Um tratado não é parte da lei interna de Hong Kong antes de ganhar eficácia por meio de legislação. Não obstante, ainda pode influenciar o desenvolvimento da common law. Pode, por exemplo, ser utilizado pelo tribunal para interpretar uma certa lei”, cf. página do Departamento de Justiça de Hong Kong (https://www.doj.gov.hk/chi/legal/index.html). 108 Alguns académicos comentam que “na prática, o TUI tampouco é protector dos direitos humanos”, vide José Meio Alexandrino, Liu Yaoqiang (trad.), O Sistema dos Direitos Fundamentais na Lei Básica da Região Administrativa Especial de Macau, Centro de Formação Jurídica e Judiciária, 2015, pág. 144.

46 à RAEM. De um ponto de vista metodológico, a concepção dualista sobre a recepção e aplicação dos Pactos de direitos humanos previstos na Lei Básica não se coaduna com a ‘recepção ou incorporação automática’ assumida pela concepção monista, que é a prática portuguesa, e a qual continua a ser adoptada em Macau. Por outro lado, embora o acórdão n.º 2/2004 do Tribunal de Ú ltima Instância tenha optado por considerar o artigo 138.º da Lei Básica e não o Common Core Document para concluir que o direito internacional é hierarquicamente superior ao direito ordinário interno, este tribunal não nega a concepção monista sob a forma de recepção e aplicação dos tratados internacionais na RAEM. Os Pactos de direitos humanos previstos no artigo 40.º da Lei Básica têm sido directamente invocados nas decisões judiciais em todas as suas instâncias. A publicação é o único requisito exigido pelo monismo e o Governo da RAEM continua a actuar com exactidão no que se refere à formalidade da publicação de tratados, em conformidade com o artigo 4.º do Código Civil que estabelece o regime para a entrada em vigor da lei. A publicação é o único requisito formal para a aplicabilidade dos instrumentos jurídicos internacionais na RAEM. Sob o Monismo, a necessidade de legislação só é justificada quando um tratado não é exequível por si mesmo no quadro da legislação existente. Para o efeito, há que adoptar legislação ou as emendas correspondentes para assegurar uma maior operacionalidade do tratado ou de qualquer instrumento jurídico internacional. Uma vez que a RAEM não adopta o sistema de conversão em lei local da concepção dualista, as normas dos tratados internacionais já publicados que são exequíveis por si mesmas produzem os seus efeitos jurídicos e adquirem força de lei após a sua publicação. Já as normas que não são exequíveis por si mesmos, requerem que o Governo da RAEM se esforce, na medida do possível, por promulgar, em primeiro lugar, a legislação adequada, e publicar, em data posterior, o tratado de modo a evitar uma situação em que o Governo da RPC não

47 seja capaz de cumprir plenamente com as suas obrigações internacionais em virtude do incumprimento do direito interno da RAEM. Os tribunais da RAEM invocam e aplicam directamente os tratados internacionais, especialmente os tratados de direitos humanos para garantir o direito de reparação pela via judicial. Este é um elemento importante na protecção dos direitos fundamentais consagrados nos tratados de direitos humanos. No que se refere à relação entre o direito interno e o direito internacional, os tribunais deveriam, em última instância, continuar a adoptar a interpretação consistente.

Administração n.º 132, vol. XXXIV, 2021-2.º 1 Uma Reflexão sobre o Aperfeiçoamento dos Mecanismos de Coordenação Interdepartamental do Governo de Macau Lou Shenghua A estrutura orgânica do governo é definida de acordo com o princípio de especialização de tarefas, estabelecendo assim um sistema burocrático (ou hierarquizado). Assim, cada departamento governamental tem geralmente funções de responsabilidade num determinado domínio, mas são muitos e bastante complicados os assuntos sociais cujo tratamento é da responsabilidade do governo, pelo que às vezes um departamento governamental, por si só, não consegue resolver assuntos sociais que envolvem funções de dois ou mais departamentos governamentais. Nestes casos, é exigida uma resposta conjunta de dois ou mais departamentos governamentais, o que dá origem às questões relativas à coordenação interdepartamental do governo. Devido à sua estrutura hierarquizada, muitos governos estão a enfrentar problemas relacionados com a coordenação interdepartamental e, face a estes problemas, vêm criando diversos mecanismos de resposta. Tendo o Governo da Região Administrativa Especial de Macau (RAEM) criado diversos mecanismos de coordenação interdepartamental, o presente texto visa analisar a situação actual e os resultados alcançados com a implementação destes mecanismos, assim como os problemas existentes e seu aperfeiçoamento.  Professor da Escola Superior de Ciências Humanas e Sociais do Instituto Politécnico de Macau.

2 I. Criação de mecanismos de coordenação interdepartamental na China e nos países ocidentais Devido à complexidade e diversidade dos assuntos sociais na época contemporânea, o governo deve normalizar o tratamento dos assuntos interdepartamentais que está a enfrentar. Neste sentido, tanto os países ocidentais como a China criaram mecanismos de coordenação interdepartamental. 1. Mecanismos de coordenação interdepartamental dos países ocidentais Os mecanismos de coordenação interdepartamental dos países ocidentais são estabelecidos de acordo com o grau de complexidade, de importância e de emergência dos assuntos em causa, bem como com os recursos disponibilizados, podendo ser criados, entre outros, comités interministeriais, comités mistos e grupos de coordenação. Pode dizer-se que há vários tipos de mecanismos de coordenação interdepartamental nos países ocidentais que podem ser divididos em mecanismos permanentes e mecanismos não permanentes. 1) Mecanismos permanentes Em muitos países ocidentais, o mecanismo permanente de maior relevância para o tratamento de assuntos interdepartamentais è o conselho de ministros. Em termos gerais, o conselho de ministros pode coordenar os assuntos interdepartamentais relevantes, pois a decisão sobre estes assuntos é tomada nas reuniões do conselho de ministros presididas pelo primeiro-ministro ou chefe do governo e a execução das decisões tomadas nestas reuniões cabe aos departamentos governamentais envolvidos. Em segundo lugar estão os organismos específicos, tais como:1 1. Comités interministeriais: por exemplo, os comités interministeriais do governo francês 1 Zhou Wang, “Leading Small Groups in Chinese Politics”, dissertação de mestrado, Nankai University, 2009, pp. 26-34.

3 são comités permanentes que visam tratar assuntos interdepartamentais. Geralmente, os comités interministeriais são criados por decreto, dirigidos pelo primeiro-ministro e compostos por ministros e outros altos funcionários, tais como o secretário de Estado, e as decisões neles tomadas só produzem efeitos após a aprovação do conselho de ministros. São comités interministeriais do governo francês, entre outros, o Comité Interministerial do Espaço, o Comité Interministerial de Informações, o Comité Interministerial de Segurança Nuclear e o Comité Interministerial de Cooperação Internacional e Desenvolvimento (CICID). Dando como exemplo, o CICID é composto pelo primeiro-ministro, que preside, e por ministros competentes em matéria de apoio ao desenvolvimento, visando coordenar e estabelecer orientações para a definição de políticas de ajuda pública ao desenvolvimento e aos seus objectivos; 2. Organismos de coordenação de trabalhos específicos: relativamente aos trabalhos difíceis de concluir apenas por um único departamento governamental, alguns países acabaram por criar organismos de coordenação específica, integrando os recursos de diversos serviços públicos para dar uma resposta adequada. Alguns desses organismos de coordenação funcionam na directa dependência do chefe de governo, por exemplo, na Rússia, há organismos de coordenação que funcionam na directa dependência do Presidente, tais como o Conselho Presidencial, o Conselho de Segurança Federal, o Conselho de Defesa Federal e o Conselho dos Direitos Humanos. Existem ainda organismos de coordenação específica que são criados directamente no órgão executivo máximo de um país, por exemplo, no Governo Checo, existem dezenas de organismos de coordenação específica que estão no mesmo nível hierárquico que os departamentos governamentais gerais, tais como o Conselho de Segurança Nacional, o Conselho dos Direitos Humanos, o Conselho de Valorização dos Recursos Humanos e o Conselho de Desenvolvimento Sustentável. Há também organismos de coordenação criados no seio dos departamentos governamentais, por exemplo, na Austrália, são criados no Departamento de Educação, Ciência e Formação o Conselho de Ciência, Engenharia e Inovação do Primeiro Ministro e o Comité de Coordenação de Ciência e Tecnologia. Um outro exemplo é o Conselho Central de Gestão de Catástrofes, organismo de apoio ao Secretariado do Gabinete do Governo

4 Japonês, que é presidido pelo Primeiro-Ministro e composto pelos chefes de determinados departamentos governamentais, académicos, Ministro de Gestão de Catástrofes e outros ministros competentes nesta matéria, tendo como atribuições elaborar planos de prevenção e socorro em situações de emergência ou catástrofe, assegurar a resposta a catástrofes e analisar os assuntos importantes relacionados com a prevenção de catástrofes. A criação do Conselho Central de Gestão de Catástrofes permite a prevenção e a resposta a catástrofes sob uma liderança unificada, assegurando uma resposta rápida e eficiente a catástrofes; 3. Aproveitando os departamentos governamentais existentes, atribuindo-lhes competências suficientes para coordenar determinados trabalhos interdepartamentais: por exemplo, no Governo Britânico, a coordenação de muitos trabalhos interdepartamentais é entregue ao Ministério das Finanças que, usando meios adequados de controlo financeiro, coordena as políticas e as respostas de diversos departamentos governamentais relativamente a assuntos interdepartamentais. 2) Mecanismos não permanentes Os mecanismos não permanentes visam responder a incidentes súbitos ou temporários que são muitas vezes difíceis de resolver apenas por um único departamento governamental permanente, tornando-se indispensável a criação de organismos não permanentes para resolver este tipo de incidentes. Trata-se de mecanismos complementares e indispensáveis que devem ser estabelecidos no governo a par dos departamentos governamentais permanentes. Em termos gerais, um organismo não permanente é criado por lei ou ordem executiva e as suas atribuições, competências e estrutura orgânica são determinadas por lei ou ordem executiva que manda criar o mesmo organismo. Geralmente, um organismo não permanente é extinto logo que a sua missão esteja concluída. Em termos da sua organização, os organismos não permanentes podem ser divididos em três tipos:2 2 Zhou Wang, “Leading Small Groups in Chinese Politics”, dissertação de mestrado, Nankai University, 2009, pp. 36-39.

5 1.º Organismos que funcionam na directa dependência do chefe de governo: por exemplo, nos países semipresidencialistas tais como os Estados Unidos da América (EUA), a Rússia e a França, alguns organismos vocacionados para o tratamento de assuntos interdepartamentais de carácter provisório funcionam na directa dependência do chefe de governo. Dando como exemplo, em França, os organismos que funcionam na directa dependência do Primeiro-Ministro são criados para o tratamento provisório de trabalhos específicos sob a liderança do Primeiro-Ministro, incluindo o Comité de Estudo e Prevenção de Grandes Catástrofes Naturais, o Comité de Inquérito sobre a Relação entre o Custo e a Eficiência dos Serviços Públicos Centrais, o Comité de Avaliação do Ordenamento do Território Nacional e Operações Regionais, o Comité de Bens Imóveis e Construções Nacionais e a Equipa Central para Cidades Emergentes; 2.º Organismos provisórios criados no órgão executivo máximo de um país: por exemplo, são criados no Gabinete do Governo Britânico diversos comités provisórios para resolver problemas específicos, tais como o Comité de Saúde Nacional, o Comité de Fornecimento de Alimentos e o Comité de Habitação. Muitos destes comités provisórios são compostos por ministros, podendo contar ainda com a participação de especialistas convidados. Trata-se de organismos consultivos do Gabinete do Governo Britânico, tendo como atribuições estudar e analisar determinados assuntos interdepartamentais de grande relevância e submeter propostas à consideração do Gabinete; 3.º Organismos provisórios funcionando sob a direcção de ministros: por exemplo, são criados vários organismos estatutários na Austrália para o tratamento de determinados assuntos especiais do Governo, tratando-se de organismos provisórios equiparados a secretaria ou direcção-geral dentro dos ministérios e que funcionam sob a direcção de ministros. Os membros deste tipo de organismos são designados pelo governo, podendo alguns membros exercer o cargo a tempo parcial. Os organismos provisórios acima referidos, logo que esteja concluída a sua missão, são extintos ou reorganizados pelo órgão legislativo ou pelo Chefe de Estado. Há países que optam por estabelecer uma “cláusula de caducidade” para este tipo de organismos provisórios, isto é, são automaticamente extintos os

6 organismos provisórios após decorrido um prazo pré-estabelecido. É claro que pode haver organismos provisórios que passam a ser permanentes, por exemplo, o Gabinete do Representante Comercial dos EUA, inicialmente como organismo provisório, passou a ser um organismo permanente que funciona na directa dependência do Presidente. 2. Mecanismo de criação de “pequenos grupos” da China Continental No processo de governação da China Continental, têm sido criados alguns mecanismos, modelos e instrumentos de governação com características chinesas, nomeadamente, são criados organismos de debate político e coordenação sob a forma de “pequenos grupos”, os quais podem, por um lado, assumir missões relevantes numa determinada época ou dar seguimento a medidas de reforma de grande relevância e, por outro, tratar e coordenar, de forma eficiente, diferentes assuntos interdepartamentais. Estes organismos podem ter nome de, por exemplo, “grupo-líder”, “grupo de coordenação”, “grupo de trabalho”, “grupo de trabalho específico”, “comité”, “comando” e “reunião conjunta”, tratando-se, em termos gerais, de um mecanismo de coordenação através da criação de “pequenos grupos”. Na China Continental, o mecanismo de “pequenos grupos” teve início nos anos ‘50 e desenvolveu-se completamente após a reforma e abertura do País. Em Novembro de 2013, foi criado o Grupo-Líder Central para a Reforma Profunda e Abrangente que, na sua primeira reunião, decidiu criar seis pequenos grupos específicos, assinalando a atribuição de uma nova missão histórica ao mecanismo de “pequenos grupos”. Depois, foram criados mais grupos-líderes de alto nível. Podemos dizer que o mecanismo de “pequenos grupos” já se tornou um modelo de organização importante da China Continental em resposta a questões de grande relevância e a assuntos interdepartamentais. No que diz respeito à sua organização e funcionamento, os “pequenos grupos” da China Continental têm as seguintes características:

7 1.ª São numerosos. Neste momento, os departamentos governamentais e do Partido, de diferentes níveis hierárquicos, têm geralmente um mecanismo de criação de “pequenos grupos”, por exemplo, o Conselho de Estado criou mais de 80 “pequenos grupos” antes da reforma, passando a ter mais de 40 “pequenos grupos” após a reforma. Existem numerosos “pequenos grupos” nos departamentos governamentais provinciais, municipais e distritais. Quanto à questão de saber quantos “pequenos grupos” existem em todo o país, não há ainda estatísticas específicas. 2.ª Têm uma estrutura simples: órgão colegial + órgão de execução. Muitos “pequenos grupos” têm uma estrutura de dois níveis, ou seja, órgão colegial – órgão de execução. Os “pequenos grupos” são organismos colegiais, liderados pelo pessoal de direcção de diferentes níveis do Governo e do Partido e compostos por pessoas responsáveis por determinados assuntos. Os “pequenos grupos” reúnem-se para decidir sobre os assuntos que lhes são submetidos e sobre a distribuição de tarefas de forma a assegurar a implementação das decisões tomadas. Em geral, os “pequenos grupos” dispõem de um gabinete como órgão de execução, muitas vezes criado no departamento-líder que está mais relacionado com os assuntos em causa, sendo o cargo de coordenador de gabinete assumido pelo responsável deste departamento-líder. Há “pequenos grupos” cujo órgão de execução funciona mesmo juntamente com as unidades funcionais internas do departamento-líder, sendo a comunicação entre os departamentos envolvidos assegurada pelos funcionários do departamento-líder. Tratando-se de trabalhos de longo prazo, podem ainda ser criados quadros de pessoal e cabimentadas despesas relacionadas com o funcionamento de “pequenos grupos” nos departamentos-líderes correspondentes.3 3.ª Têm objectivos claros e possuem funções de coordenação e execução. Em geral, os “pequenos grupos”, como organismos de coordenação, têm como funções coordenar a elaboração e a implementação de determinadas políticas e a sua supervisão. Na definição das políticas, os “pequenos grupos”, embora não 3 Zhou Wang, “Leading Small Group in Chinese Governance: A Governance Mechanism's Continuation and Modernization”, Journal of the Party School of Tianjin Committee of the CPC, 2019(5).

8 tenham poder de decisão directo, têm funções de apoio e pesquisa de políticas sobre uma determinada matéria, podendo ser criadas equipas de peritos para determinados grupos-líderes, vocacionadas para desenvolver estudos e pesquisas de políticas sobre uma determinada matéria. Têm como funções principais assegurar e supervisionar a implementação das políticas adoptadas, garantindo a coordenação dos assuntos interdepartamentais que lhes sejam submetidos, podendo, de vez em quando, ser enviadas equipas específicas para verificar a implementação das políticas, por exemplo, o Grupo-Líder para a Promoção de Desenvolvimento e Apoio ao Combate à Pobreza do Conselho de Estado envia anualmente equipas de inspecção para supervisionar os trabalhos dos governos provinciais, distritais e municipais no combate à pobreza. O mecanismo de criação de “pequenos grupos” tem como função principal coordenar trabalhos interdepartamentais, nomeadamente no que diz respeito ao tratamento dos assuntos interdepartamentais, interdisciplinares e transregionais de grande relevância, por exemplo, realização de censos, combate à pobreza, resposta a desastres e prevenção de secas e inundações. O seu modelo de funcionamento consiste na definição de objectivos e missão – repartição de tarefas. Os “pequenos grupos”, por terem objectivos claros e serem capazes de assegurar a coordenação dos trabalhos e a concretização dos objectivos projectados, têm demonstrado ser um mecanismo bastante eficiente na resposta e tratamento de assuntos interdepartamentais. Mapa 1: Estrutura dos “pequenos grupos” da China Continental4 4 Zhou Wang, “An Analysis on Political Organizational Model of ‘Small Groups’ in China”, Nanjing Journal of Social Sciences, 2010(2).

9 4.ª É simples e flexível o processo de criação, não carecendo de autorização do congresso popular de nível correspondente. Em termos gerais, a criação de novos organismos públicos carece de autorização das autoridades competentes, por exemplo, os órgãos do Conselho de Estado são criados com autorização do Congresso Nacional Popular e, para a criação de um departamento governamental de nível inferior ao de província, é necessária a autorização do congresso popular de nível correspondente e do departamento governamental de nível hierarquicamente superior. Aliás, tratando-se de organismos provisórios e não permanentes, os “pequenos grupos” são directamente criados por documento emitido pelas autoridades do Governo e do Partido, não constando na lista das organizações governamentais e partidárias. 5.ª Dispõem de recursos poderosos para promover a implementação de políticas. Os “pequenos grupos” são geralmente liderados ou dirigidos pelos principais líderes do Governo e do Partido que, muitas vezes, são directores-adjuntos tendo por base o modelo de “distribuição de tarefas entre adjuntos”.5 Assim, os “pequenos grupos”, recorrendo aos poderes dos líderes de alto nível que os dirigem, dispõem de recursos poderosos e ficam numa posição mais elevada do que a dos departamentos do mesmo nível. Além disso, os “pequenos grupos” reúnem todos os recursos humanos e financeiros disponíveis dos departamentos governamentais envolvidos, pelo que conseguem proceder rapidamente à integração e preparação dos recursos necessários para dar uma resposta adequada às situações em causa. Olhando para os resultados alcançados, o mecanismo de “pequenos grupos” permite uniformizar as decisões e as políticas das diferentes autoridades, facilitando a comunicação de informações entre departamentos governamentais, eliminando o “bairrismo” dos departamentos governamentais. As instruções directas ajudam a assegurar a transmissão mais exacta e rápida das decisões tomadas e das políticas adoptadas, a colmatar as lacunas funcionais existentes e a concentrar recursos, desempenhando um papel muito activo e eficiente nos 5 Li Liping, “Um Estudo Comparativo da Criação de Cargos de ‘Adjunto’ na China e em Países Estrangeiros”, Chinese Cadres Tribune, 2008(4).

10 processos de resposta e tratamento de assuntos interdepartamentais e de grande relevância. Trata-se de um mecanismo que completa e reforça o sistema de organização regular e não apenas uma alternativa. Na realidade, é relativamente fácil criar “pequenos grupos”, uma vez que não há normas legais específicas que regulam a sua criação, pois os “pequenos grupos” são criados por documentos com o nome do departamento governamental ou partidário que os emitem destacado em vermelho no cabeçalho, fazendo com que haja numerosos “pequenos grupos”. O excesso de “pequenos grupos” corrói as funções dos departamentos funcionais ordinários e, até certo ponto, os “pequenos grupos” deixam de ser organismos complementares dos departamentos ordinários, passando a ser organismos substituintes e até de liderança, daí dizer-se que “o País é governado pelos pequenos grupos”. Por outro lado, como os líderes do Governo e do Partido assumem cargos em diversos “pequenos grupos”, torna-se difícil a dedicação dos seus esforços a uma determinada tarefa devido à sua carga de trabalho pesada e ao número excessivo de reuniões a que eles presidem. Além disso, ficando os “pequenos grupos” fora do mecanismo de supervisão administrativa, torna-se difícil proceder à supervisão destes grupos. Também não está legalizada a qualificação dos “pequenos grupos” como sujeitos administrativos, pelo que se torna difícil o acesso à justiça administrativa dos destinatários dos actos praticados pelos “pequenos grupos”, o que dificulta a protecção dos direitos e interesses legalmente protegidos dos administrados. Assim, torna-se necessário esclarecer e definir os requisitos para a criação de “pequenos grupos”, a sua duração e as regras de funcionamento, devendo ser mais transparente o funcionamento dos “pequenos grupos”. Pode ver-se que os países ocidentais e a China têm mecanismos diferentes para responder e tratar os assuntos interdepartamentais. Nos países ocidentais, em resposta aos assuntos interdepartamentais, os organismos criados podem ser divididos em dois tipos: organismos permanentes e organismos não permanentes. Na China, é criado um mecanismo de debate político e coordenação com características chinesas, ou seja, o mecanismo de criação de “pequenos grupos”, tratando-se de um mecanismo de governação inovador. Devemos admitir que os

11 organismos interdepartamentais da China e dos países ocidentais dão inspiração e podem ser tomados como referência para a melhoria dos mecanismos de coordenação interdepartamental do Governo de Macau. II. Mecanismos de resposta e tratamento dos assuntos interdepartamentais em Macau: formas, resultados alcançados e problemas Tal como acontece com outras regiões, o Governo da RAEM enfrenta vários assuntos interdepartamentais. Em resposta a isto, o Governo criou diversos mecanismos de resposta e tratamento. No entanto, não há estatísticas oficiais disponíveis sobre os organismos de coordenação criados pelo Governo da RAEM em resposta aos assuntos interdepartamentais. Assim, a abordagem feita no presente texto é apenas exemplificativa. 1. Formas gerais de organismos de resposta e tratamento de assuntos interdepartamentais em Macau Relativamente aos organismos de coordenação de assuntos interdepartamentais do Governo da RAEM, a par dos organismos de governação cujas reuniões são directamente presididas pelo Chefe do Executivo e que contam com a participação de secretários do Governo competentes para coordenar e tratar os assuntos interdepartamentais ou transregionais de grande relevância, os outros organismos de tratamento e coordenação de assuntos interdepartamentais podem assumir as seguintes formas: 1) Organismos de coordenação interdepartamental criados nos termos da lei ou dirigidos pelo Chefe do Executivo. Os organismos de coordenação interdepartamental criados nos termos da lei ou dirigidos pelo Chefe do Executivo, dependendo dos fundamentos para a sua criação, podem ser divididos em três tipos:

12 Primeiro, em resposta aos assuntos interdepartamentais considerados de maior relevância, os organismos de coordenação são directamente criados pela lei ou pelo regulamento administrativo que regulamenta um determinado domínio de acção. A lei e o regulamento administrativo aqui referidos são as leis aprovadas pela Assembleia Legislativa (AL) ou os regulamentos administrativos promulgados pelo Chefe do Executivo, não abrangendo as ordens executivas ou os despachos do Chefe do Executivo ou de um dos titulares dos principais cargos do Governo. Serve aqui de exemplo a estrutura de protecção civil. A protecção civil exige a cooperação de toda a sociedade e a direcção, comando e coordenação unificada das operações em resposta a incidentes súbitos de natureza pública. Os assuntos associados à protecção civil regem-se pelo Regime Jurídico de Protecção Civil6 e, de acordo com o seu artigo 10.º, integram o sistema de protecção civil: 1) o Chefe do Executivo; 2) o Comandante de Acção Conjunta; 3) as forças e serviços de segurança e 4) as entidades públicas e privadas dotadas de competências ou técnicas especiais na área da protecção civil e designadas pelo Chefe do Executivo, sendo de salientar que as entidades referidas nas últimas duas alíneas integram a estrutura de protecção civil. Neste momento, a estrutura de protecção civil integra os Serviços de Polícia Unitários (SPU) e o cargo de Comandante de Acção Conjunta é assumido pelo comandante-geral dos SPU7 e a estrutura de protecção civil é composta por 2 centros de operações, 9 corporações e serviços de segurança, 14 serviços públicos e 7 entidades privadas. Serve também de exemplo a Comissão de Assuntos Eleitorais da Assembleia Legislativa (CAEAL). As eleições para a AL envolvem assuntos interdepartamentais a nível de toda a cidade de Macau. A CAEAL, vocacionada para lidar com os assuntos eleitorais da AL, rege-se pelo Capítulo III do Regime Eleitoral da AL da RAEM, nos termos do qual, a CAEAL é composta por um presidente e por, no mínimo, cinco vogais. Os membros da CAEAL são nomeados pelo Chefe do Executivo. Tratando-se de um organismo não permanente, a 6 Lei n.º 11/2020 (Regime Jurídico de Protecção Civil), Boletim Oficial da RAEM, N.º 33 de 2020, pp. 4552-4563. 7 De acordo com a nova lei, a partir de 15 de Setembro de 2020, o Secretário para a Segurança assume o Comandante de Acção Conjunta, sendo coadjuvado pelo comandante-geral dos SPU.

13 CAEAL dissolve-se 210 dias após o apuramento geral da eleição, mas a Divisão de Apoio Técnico-Eleitoral que secretaria a CAEAL é uma subunidade orgânica permanente da Direcção dos Serviços de Administração e Função Pública (SAFP). A CAEAL para a última eleição suplementar por sufrágio indirecto para a AL de 2019 é composta por Tong Hio Fong, juíz do Tribunal de Segunda Instância, que preside, Lai U Hou, delegado coordenador, José Maria da Fonseca Tavares, presidente do Instituto para os Assuntos Municipais (IAM), Kou Peng Kuan, director dos SAFP, Iong Kong Leong, director da Direcção dos Serviços de Finanças (DSF), e Chan Chi Ping Victor, director do Gabinete de Comunicação Social (GCS). Um outro exemplo é a Comissão de Defesa da Segurança do Estado da RAEM, criada pelo Regulamento Administrativo n.º 22/2018. Quanto à sua natureza, é o “órgão que presta apoio ao Chefe do Executivo na tomada de decisão sobre os assuntos da RAEM relativos à defesa da segurança do Estado, assegurando ainda a realização dos trabalhos de organização”. A comissão é presidida pelo Chefe do Executivo e integra, na qualidade de vogais, o Secretário para a Administração e Justiça, o Secretário para a Segurança, como vice-presidente, o comandante-geral dos SPU, o chefe do Gabinete do Chefe do Executivo (GCE), o chefe do Gabinete do Secretário para a Segurança, o director da Direcção dos Serviços de Assuntos de Justiça (DSAJ), o director da Polícia Judiciária (PJ), um assessor do GCE e um assessor do Gabinete do Secretário para a Segurança. 8 Mais um outro exemplo é a Comissão para a Cibersegurança (CPC), criada pelo Regulamento Administrativo n.º 35/2019, nos termos dos artigos 6.º e 7.º da Lei n.º 13/2019 (Lei da Cibersegurança). Esta comissão é composta pelo Chefe do Executivo, que preside, e pelo Secretário para a Segurança, que exerce funções de vice-presidente, pelos demais secretários do Governo, pelo chefe do GCE, pelo coordenador do Gabinete para a Protecção de Dados Pessoais (GPDP), pelos responsáveis máximos das entidades que integram o Centro de Alerta e Resposta a Incidentes de Cibersegurança (CARIC) e pelos responsáveis máximos das entidades de supervisão designadas, tais como o IAM, a Direcção dos Serviços de Correios e Telecomunicações (DSCT), a Direcção dos 8 Regulamento Administrativo n.º 22/2018 (Comissão de Defesa da Segurança do Estado da RAEM), Boletim Oficial da RAEM, N.º 36 de 2018, pp. 943-948.

14 Serviços de Economia (DSE) e a Autoridade Monetária de Macau (AMCM). As funções de secretário da CPC são desempenhadas pelo director da PJ e compete ao Gabinete do Secretário para a Segurança definir as formas de prestação de apoio técnico-administrativo à CPC.9 Segundo, alguns organismos de coordenação são criados por despacho do Chefe do Executivo à luz da lei vigente. Serve de exemplo o Centro de Coordenação de Contingência do Novo Tipo de Coronavírus, criado em resposta à pandemia COVID-19. Este centro de coordenação interdepartamental vocacionado para tratar os assuntos ligados à pandemia COVID-19, apesar de ser criado por despacho do Chefe do Executivo, tem como suporte legal o n.º 3 do artigo 24.º da Lei n.º 2/2004 (Lei de Prevenção, Controlo e Tratamento de Doenças Transmissíveis), onde se lê: “Em caso de necessidade, o Chefe do Executivo pode autorizar a criação de um centro coordenador, para planificar globalmente e orientar os trabalhos das entidades públicas e privadas, no âmbito da prevenção, controlo e tratamento de doenças transmissíveis”. 10 O centro funciona na dependência directa do Chefe do Executivo, que o preside, e dele fazem parte a Secretária para os Assuntos Sociais e Cultura, como vice-presidente, o chefe do Gabinete da Secretária para os Assuntos Sociais e Cultura, o director dos Serviços de Saúde de Macau (SSM) e os representantes do Gabinete da Secretária para os Assuntos Sociais e Cultura, dos Serviços de Alfândega, do GCS, do IAM, do Corpo de Polícia de Segurança Pública (CPSP), do Corpo de Bombeiros, dos SPU, dos SSM, da Autoridade de Aviação Civil (AAC), da Direcção dos Serviços de Assuntos Marítimos e de Á gua (DSAMA), da DSE, da Direcção de Inspecção e Coordenação de Jogos (DICJ), da Direcção dos Serviços de Educação e Juventude (DSEJ), da Direcção dos Serviços do Ensino Superior (DSES), do Instituto de Acção Social (IAS), da Direcção dos Serviços de Turismo 9 Lei n.º 13/2019 (Lei da Cibersegurança), Boletim Oficial da RAEM, N.º 25 de 2019, pp. 1884-1895; Regulamento Administrativo n.º 35/2019 (Comissão para a Cibersegurança, Centro de Alerta e Resposta a Incidentes de Cibersegurança e Entidades de Supervisão de Cibersegurança), Boletim Oficial da RAEM, N.º 27 de 2019, pp. 2598-2602. 10 Lei n.º 2/2004 (Lei de Prevenção, Controlo e Tratamento de Doenças Transmissíveis), Boletim Oficial da RAEM, N.º 10 de 2004, pp. 285-297.

15 (DST), do Gabinete de Gestão de Crises do Turismo e do Conselho de Consumidores. Compete aos SSM assegurar o apoio financeiro, administrativo e logístico ao centro. Terceiro, são também criados organismos por despacho do Chefe do Executivo e compostos por personalidades nomeadas por despacho do Chefe do Executivo. Serve de exemplo a Comissão de Trabalho para a Construção de “Uma Faixa, Uma Rota”, criada pelo Despacho do Chefe do Executivo n.º 44/2017. A esta comissão compete, nomeadamente, “coordenar os planos gerais de curto, médio e longo prazos da participação e contribuição da RAEM na construção de ‘Uma Faixa, Uma Rota’ e promover a realização de estudos com vista à formulação das respectivas estratégias políticas”. A comissão é presidida pelo Chefe do Executivo e tem a seguinte composição: os cinco secretários do Governo, o chefe e mais dois representantes do GCE, o Porta-voz do Governo, um representante do gabinete de cada secretário do Governo, um representante da Fundação Macau, dois representantes da Direcção dos Serviços de Estudo de Políticas e Desenvolvimento Regional (DSEPDR) e um representante do Gabinete de Protocolo, Relações Públicas e Assuntos Externos. O apoio administrativo, técnico e logístico necessário ao funcionamento da comissão é assegurado pela DSEPDR.11 Um outro organismo congénere é a Comissão para a Construção do Centro Mundial de Turismo e Lazer, criada à luz do Despacho do Chefe do Executivo n.º 330/2015, que é presidida igualmente pelo Chefe do Executivo.12 Um outro exemplo é a Comissão de Trabalho para a Construção da Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau, criada pelo Despacho do Chefe do Executivo n.º 255/2018, competindo-lhe, nomeadamente, “coordenar os planos gerais e os trabalhos preparatórios, de curto, médio e longo prazos, da participação da RAEM na construção da Grande Baía Guangdong - Hong Kong - Macau e promover a realização de estudos com vista à formulação das respectivas estratégias políticas”. Esta comissão é presidida pelo Chefe do Executivo e tem a 11 Despacho do Chefe do Executivo n.º 44/2017 (Criação da “Comissão de Trabalho para a Construção de ‘Uma Faixa, Uma Rota’”), Boletim Oficial da RAEM, N.º 10 de 2017, pp. 222-224. 12 Despacho do Chefe do Executivo n.º 330/2015 (Criação da “Comissão para a Construção do Centro Mundial de Turismo e Lazer”), Boletim Oficial da RAEM, N.º 43 de 2015, pp. 870-871.

16 seguinte composição: os cinco secretários do Governo, o director-geral dos Serviços de Alfândega, o chefe e mais um representante do GCE, o Porta-voz do Governo, um representante do gabinete de cada secretário do Governo e um representante da DSEPDR. O apoio administrativo, técnico e logístico necessário ao funcionamento da comissão é assegurado pela DSEPDR.13 Serve também de exemplo a Comissão Coordenadora da Gestão e do Desenvolvimento das Á reas de Jurisdição Marítima, criada pelo Despacho do Chefe do Executivo n.º 57/2017, de acordo com o qual, esta comissão substituiu a antiga comissão interna de coordenação interdepartamental liderada pelo Chefe do Executivo criada em Junho de 2016, competindo-lhe, nomeadamente, “promover a realização de estudos e coordenar a elaboração e execução do planeamento global e dos planos específicos de gestão e desenvolvimento das áreas de jurisdição marítima, com vista à formulação das respectivas estratégias políticas”. A comissão é presidida pelo Chefe do Executivo e tem a seguinte composição: os cinco secretários do Governo, o director-geral dos Serviços de Alfândega, o Chefe do GCE, o adjunto dos Serviços de Alfândega, os directores do GCS e de outras 10 direcções de serviços, um assessor do GCE e do gabinete de cada secretário do Governo, dois representantes da DSEPDR e o Porta-voz adjunto. A Comissão pode criar grupos de trabalho especializados para a realização de tarefas específicas. O apoio administrativo, técnico e logístico necessário ao funcionamento da comissão é assegurado pela DSEPDR.14 2) Organismos de coordenação interdepartamental criados por despacho do Chefe do Executivo e dirigidos por secretários do Governo Um exemplo destes organismos de coordenação interdepartamental é a Comissão de Coordenação da Reforma da Administração Pública criada 13 Despacho do Chefe do Executivo n.º 255/2018 (Criação da Comissão de Trabalho para a Construção da Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau), Boletim Oficial da RAEM, N.º 26 de 2018, pp. 1149-1150. 14 Despacho do Chefe do Executivo n.º 57/2017 (Criação da “Comissão Coordenadora da Gestão e do Desenvolvimento das Áreas de Jurisdição Marítima”), Boletim Oficial da RAEM, N.º 12 de 2017, pp. 243-245.

17 inicialmente em 2007 e reorganizada pelo Despacho do Chefe do Executivo n.º 75/2017, de acordo com o qual, a criação desta comissão tem por finalidade “proceder, ao nível da decisão política, à coordenação da implementação das medidas da política de reforma da Administração Pública e da consulta das políticas das áreas correlacionadas, bem como à definição do plano de execução”. São membros da comissão o Secretário para a Administração e Justiça, que preside, o chefe do GCE ou o seu representante, o chefe de gabinete de cada secretário do Governo ou o seu representante, o director dos SAFP e um dos subdirectores dos SAFP. A comissão pode criar, por deliberação, grupos especializados, com vista ao cumprimento das suas tarefas. O apoio logístico, administrativo, técnico e financeiro à comissão é assegurado pelos SAFP.15 Um outro exemplo é o Grupo de Coordenação sobre a Segurança dos Produtos Alimentares, criado em 2008 à luz do Despacho do Chefe do Executivo n.º 265/2008, com base no antigo grupo de coordenação para prevenir a eventual ocorrência da “gripe das aves”, visando “coordenar a fiscalização da segurança dos produtos alimentares”. De acordo com o referido despacho do Chefe do Executivo, o grupo de coordenação é coordenado pelo Secretário para a Administração e Justiça e composto pelos seguintes membros: presidente do Conselho de Administração do Instituto para os Assuntos Cívicos e Municipais (IACM), director dos SSM, director da DSE e director do GCS. Na dependência do grupo de coordenação funciona um grupo de trabalho técnico que tem por atribuições assegurar os trabalhos correntes.16 O grupo de coordenação foi extinto com a entrada em vigor da Lei de Segurança Alimentar em 2013, passando a caber ao IAM coordenar as acções de supervisão e gestão da segurança alimentar. Servem também de exemplos o Grupo Director Interdepartamental do Mecanismo de Protecção dos Idosos de Macau e o Grupo Director Interdepartamental do Planeamento dos Serviços de Reabilitação para o Próximo Decénio, criados pelo Despacho do Chefe do Executivo n.º 109/2016 e pelo Despacho do Chefe do 15 Despacho do Chefe do Executivo n.º 75/2017 (Criação da Comissão de Coordenação da Reforma da Administração Pública), Boletim Oficial da RAEM, N.º 14 de 2017, pp. 273-274. 16 Despacho do Chefe do Executivo n.º 265/2008 (Criação do Grupo de Coordenação sobre a Segurança dos Produtos Alimentares), Boletim Oficial da RAEM, N.º 39 de 2008, p. 975.

18 Executivo n.º 394/2016, respectivamente. É criado o Grupo Director Interdepartamental do Mecanismo de Protecção dos Idosos de Macau, em substituição do antigo Grupo Interdepartamental de Estudo do Mecanismo de Protecção dos Idosos de Macau criado em 2012, com o objectivo principal de “organizar, coordenar e promover as acções visando concretizar as metas da política do mecanismo de protecção dos idosos da RAEM”. Este grupo director tem a seguinte composição: o Secretário para os Assuntos Sociais e Cultura, que chefia, o presidente do IAS, como subchefe, um representante do Gabinete do Secretário para os Assuntos Sociais e Cultura, o director ou subdirector da Direcção dos Serviços de Estatística e Censos (DSEC), o director ou subdirector da Direcção dos Serviços para os Assuntos Laborais (DSAL), o director ou subdirector dos SSM, o director ou subdirector da DSEJ, o presidente ou vice-presidente do Instituto Cultural, o presidente ou vice-presidente do Instituto do Desporto, o presidente ou vice-presidente do Conselho de Administração do Fundo de Segurança Social (FSS), o director da Academia do Cidadão Sénior do Instituto Politécnico de Macau, o director ou subdirector da Direcção dos Serviços de Solos, Obras Públicas e Transportes (DSSOPT), o presidente ou vice-presidente do Instituto de Habitação (IH) e o director ou subdirector da Direcção dos Serviços para os Assuntos de Tráfego (DSAT). É criado, em sede deste grupo director, um grupo executivo. O apoio técnico, administrativo e financeiro necessário ao funcionamento do grupo director é assegurado pelo IAS.17 É criado o Grupo Director Interdepartamental do Planeamento dos Serviços de Reabilitação para o Próximo Decénio, em substituição do antigo Grupo Interdepartamental de Estudo do Planeamento dos Serviços de Reabilitação para o Próximo Decénio criado em 2013, com o objectivo principal de “organizar, coordenar e promover as acções visando concretizar as metas da política do Planeamento dos Serviços de Reabilitação para o Próximo Decénio da RAEM”. Este grupo director tem a seguinte composição: o Secretário para os Assuntos Sociais e Cultura, que coordena, o presidente do IAS, como coordenador-adjunto, 17 Despacho do Chefe do Executivo n.º 109/2016 (Criação do Grupo Director Interdepartamental do Mecanismo de Protecção dos Idosos de Macau), Boletim Oficial da RAEM, N.º 17 de 2016, pp. 328-330.

19 um representante do Gabinete do Secretário para os Assuntos Sociais e Cultura, o director ou subdirector da DSAJ, o presidente ou vice-presidente do Conselho de Administração do IACM, o director ou subdirector da DSEC, o director ou subdirector da DSAL, o director ou subdirector dos SSM, o director ou subdirector da DSEJ, o presidente ou vice-presidente do Instituto do Desporto, o coordenador ou coordenador-adjunto do Gabinete de Apoio ao Ensino Superior, o presidente ou vice-presidente do Conselho de Administração do FSS, o director ou subdirector da DSSOPT, o presidente ou vice-presidente do IH e o director ou subdirector da DSAT. É criado, em sede deste grupo director, um grupo executivo. O apoio técnico, administrativo e financeiro necessário ao funcionamento do grupo director é assegurado pelo IAS.18 3) Organismos de coordenação interdepartamental de forma semelhante a operações conjuntas na aplicação da lei Alguns assuntos interdepartamentais relacionados com o bem-estar da população, embora sejam da responsabilidade de determinados serviços públicos, podem contar com a colaboração de outros serviços públicos na aplicação da lei. Por exemplo, compete à DST a fiscalização do cumprimento da Lei n.º 3/2010, relativa à proibição de prestação ilegal de alojamento (vulgarmente conhecida como “pensões ilegais”), mas na inspecção e aplicação de sanções às pensões ilegais, a DST pode “solicitar, nos termos da lei, às autoridades policiais a colaboração que se mostre necessária”, devendo a Direcção dos Serviços de Identificação (DSI), o CPSP, o Instituto de Promoção do Comércio e do Investimento de Macau (IPIM) e a Conservatória do Registo Predial “fornecer os dados pessoais dos indivíduos relacionados com o prédio ou fracção autónoma suspeito de ser utilizado para a prestação ilegal de alojamento”. “Para averiguar a existência das situações de prestação ilegal de alojamento, a DST pode, por si só ou em conjunto com outras entidades públicas, nomeadamente, o CPSP, a DSSOPT, o IACM, os SSM, o Corpo de Bombeiros e a Direcção dos Serviços de 18 Despacho do Chefe do Executivo n.º 394/2016 (Criação do Grupo Director Interdepartamental do Planeamento dos Serviços de Reabilitação para o Próximo Decénio), Boletim Oficial da RAEM, N.º 47 de 2016, pp. 2906-2908.

20 Protecção Ambiental (DSPA), efectuar acções de vistoria”.19 A autorização para obras viárias é da responsabilidade conjunta do IAM e da DSAT, tratando-se de assuntos interdepartamentais. Aliás, não há neste momento qualquer lei vigente, despacho do Chefe do Executivo ou de secretário do Governo que regule o funcionamento do Grupo de Coordenação de Obras Viárias. Nos termos do n.º 8 do artigo 41.º do Regulamento Administrativo n.º 25/2018, que estabelece a organização e o funcionamento do IAM, compete à Divisão de Vias Públicas do IAM “fiscalizar a sinalização e vedação nas valas e nas demais obras a realizar nos espaços e vias públicos, mediante licença emitida pelo IAM”.20 Neste sentido, cabe ao IAM decidir sobre os pedidos de autorização para “obras de abertura de valas para a instalação, alteração ou reparação de condutas de água, canos de esgoto, cabos de electricidade e de telefones ou para quaisquer outros fins”. Todavia, a decisão sobre o período das obras e o controlo do fluxo de pessoas nas estradas e trânsito, cabe à DSAT. Assim, os assuntos interdepartamentais ligados às obras viárias carecem da coordenação conjunta dos serviços públicos envolvidos, tendo o Grupo de Coordenação de Obras Viárias vindo a coordenar com as diversas operadoras assim como no planeamento das obras realizadas pelos serviços públicos, mas a decisão final sobre os pedidos de autorização para obras viárias cabe ao IAM.21 Um outro exemplo é o Centro de Interserviços para Tratamento de Infiltrações de Á gua nos Edifícios do IH. Este centro, embora seja composto pela DSSOPT, IAM, SSM, DSAJ e IH ao abrigo de um mecanismo de cooperação interdepartamental, não tem neste momento qualquer lei vigente, despacho do Chefe do Executivo ou de secretário do Governo que regule o funcionamento do centro, cabendo ao IH lidar com os problemas de infiltração de água nos edifícios. Nos termos da alínea 17) do n.º 1 do artigo 13.º do Regulamento Administrativo n.º 17/2013, que estabelece a organização e o funcionamento do IH, ao Departamento de Administração de Edifícios do IH 19 Lei n.º 3/2010 (Proibição de prestação ilegal de alojamento), Boletim Oficial da RAEM, N.º 31 de 2010, pp. 567-574. 20 Regulamento Administrativo n.º 25/2018 (Organização e funcionamento do IAM), Boletim Oficial da RAEM, N.º 42 de 2018, p. 1037. 21 “Raimundo do Rosário: Grupo de Coordenação de Obras Viárias demonstra eficácia”, GCS, 2 de Julho de 2015.

21 compete, designadamente, “colaborar, em articulação com outros organismos ou serviços públicos, na resolução de conflitos entre condóminos, administração e empresas de administração de condomínios, designadamente de conflitos decorrentes da infiltração de águas”.22 Assim, na prática, o apoio à resolução dos problemas de infiltração de água nos edifícios é coordenado pelo IH com a colaboração de outros organismos ou serviços públicos envolvidos. 4) Organismos de tratamento de assuntos interdepartamentais de curta duração ou de natureza provisória Em resposta a assuntos interdepartamentais de curta duração ou de natureza provisória, o Governo da RAEM tem vindo a criar organismos provisórios ou de curta duração, por exemplo, a Comissão para a Revisão do Mecanismo de Resposta a Grandes Catástrofes e o seu Acompanhamento e Aperfeiçoamento, criada pelo Despacho do Chefe do Executivo n.º 275/2017. Esta comissão é criada após a passagem do tufão “Hato” por Macau, com o objectivo de “rever o actual mecanismo de gestão de crises” e “apresentar um plano geral sobre a gestão de crises no futuro”. A comissão tem a seguinte composição: o Chefe do Executivo, que preside, os cinco secretários do Governo, o comandante-geral dos SPU e o director-geral dos Serviços de Alfândega. O cargo de secretário-geral é assumido pelo chefe do GCE, em regime de acumulação de funções. Tendo em consideração o carácter provisório da missão assumida pela comissão, embora não haja previsão legal relativamente à sua duração, acredita-se que a comissão se extingue na medida em que esteja concluída a sua missão. Um outro exemplo é o Gabinete de Coordenação dos Jogos da Á sia Oriental de 2005 de Macau, criado pelo Despacho do Chefe do Executivo n.º 144/2000, com a natureza de equipa de projecto, tendo como objectivo “organizar, promover e coordenar todas as acções relacionadas com os 4.ºs Jogos da Ásia Oriental”. 23 Este gabinete deixou de funcionar um ano e meio depois e as suas funções passaram a ser 22 Regulamento Administrativo n.º 17/2013 (Organização e funcionamento do IH), Boletim Oficial da RAEM, N.º 26 de 2013, p. 560. 23 Despacho do Chefe do Executivo n.º 144/2000 (Criação do Gabinete de Coordenação dos Jogos da Á sia Oriental, em Macau, para o ano de 2005), Boletim Oficial da RAEM, N.º 31 de 2000, p. 979.

22 exercidas pelo Comité Organizador dos 4.ºs Jogos da Á sia Oriental - Macau, S.A. De facto, o gabinete extinguir-se-ia após os 4.ºs Jogos da Á sia Oriental mesmo que não tivesse sido substituído. Mais um outro exemplo é o Grupo de Trabalho Interdepartamental para Acompanhamento do Incidente do Edifício Sin Fong Garden, liderado pelo Secretário para os Transportes e Obras Públicas e criado em 30 de Abril de 2013, em resposta às manifestações dos moradores do Edifício Sin Fong Garden devido à evacuação deste edifício, em Outubro de 2012, por problemas estruturais. Este grupo de trabalho interdepartamental é composto pela DSSOPT, DSAJ e IAS, entre outros serviços públicos, tendo por finalidade resolver as questões relacionadas com o incidente do Edifício Sin Fong Garden e dar o apoio necessário aos moradores deste edifício. Não se vê a duração exacta do Grupo de Trabalho Interdepartamental para Acompanhamento do Incidente do Edifício Sin Fong Garden, uma vez que não há qualquer legislação vigente que regule o seu funcionamento, mas, tendo em consideração que o grupo de trabalho interdepartamental é criado em resposta a um determinado incidente súbito, acredita-se que o mesmo deixará de funcionar logo que o incidente seja resolvido. 2. Resultados alcançados e problemas existentes relativamente aos actuais mecanismos de tratamento de assuntos interdepartamentais Deve dizer-se que, na prática, os organismos criados pelo Governo da RAEM em resposta a diferentes assuntos interdepartamentais têm características diferentes e produzem efeitos diferentes. Quanto às características destes organismos, no que diz respeito ao fundamento legal para a sua criação, muitos são criados e funcionam ao abrigo da lei, regulamento administrativo e/ou despacho do Chefe do Executivo. Quanto à sua organização, muitos são organismos autónomos e o apoio administrativo, técnico e logístico é assegurado por um determinado serviço público. Há poucos que são criados na sede de um determinado serviço público, por exemplo, os que coordenam assuntos interdepartamentais através de operações conjuntas com outros serviços públicos. Muitos são organismos permanentes, pois há poucos que são provisoriamente

23 criados em resposta a um determinado incidente súbito ou situação de emergência. Mesmo que sejam organismos provisórios ou de curta duração, raramente há uma previsão exacta relativamente à duração destes organismos. Quanto à sua natureza, com excepção dos organismos que funcionam juntamente com outros organismos ou serviços públicos na execução da lei, são organismos colegiais sob a forma de “deliberação + implementação”, isto é, os assuntos em causa são decididos pelos organismos de coordenação e as deliberações são implementadas pelos serviços públicos envolvidos. Relativamente aos destinatários dos seus actos e aos serviços públicos envolvidos, devido à diversidade e complexidade dos assuntos públicos interdepartamentais, estes assuntos não podem ser resolvidos apenas por um determinado serviço público no âmbito das suas competências. Em geral, os assuntos interdepartamentais envolvem diversos serviços públicos, não se limitando apenas ao domínio de um determinado secretário do Governo, pois muitas vezes envolvem serviços públicos sob a tutela de diferentes secretários do Governo. Em termos do seu funcionamento, com base nas atribuições e competências conferidas pela lei, torna-se possível a comunicação e a colaboração entre os diferentes serviços públicos, o que permite a concretização dos objectivos projectados. No que se refere às formas de coordenação e colaboração, existem três formas principais: coordenação entre o órgão colegial e o órgão de liderança; coordenação em reuniões ordinárias e extraordinárias; e coordenação liderada. De entre estas três formas de coordenação, a mais utilizada é a coordenação em plenário. Olhando para os resultados práticos alcançados pelos organismos de coordenação de assuntos interdepartamentais da RAEM, é obviamente injusto olhar apenas para a opinião geral da sociedade que considera não terem produzido os efeitos esperados, o que também não corresponde à verdade. Deve dizer-se que não são exactamente iguais os efeitos práticos dos diferentes tipos de organismos de coordenação de assuntos interdepartamentais. De entre os quatros tipos de organismos de coordenação interdepartamental, os criados por lei ou por regulamento administrativo e presididos pelo Chefe do Executivo são os que produzem efeitos positivos mais evidentes, seguidos dos presididos por um dos

24 secretários do Governo e dos provisórios ou de curta duração. Os que funcionam de forma semelhante a operações conjuntas na aplicação da lei produzem efeitos menos satisfatórios e suscitam maior preocupação da sociedade. Neste sentido, podemos verificar e analisar os problemas existentes nos diferentes tipos de organismos de coordenação interdepartamental tendo em consideração os seus efeitos práticos, as causas que levam ao aparecimento de questões que envolvem diversos serviços públicos e o fundamento legal para a criação de organismos de coordenação interdepartamental. Primeiro, a demasiada especialização de tarefas conduz ao aumento de assuntos interdepartamentais e a distribuição de competências entre os secretários do Governo dificulta a coordenação entre serviços sob a tutela de diferentes secretários do Governo. Em comparação com outras regiões, é evidente que existem mais assuntos interdepartamentais em Macau após a transferência de soberania e uma das suas causas é a demasiada especialização de tarefas do Governo. Deve dizer-se que o sistema burocrático exige a especialização de tarefas do Governo, pois a especialização e a repartição adequada de tarefas entre os organismos e os serviços públicos permitem a melhoria da eficiência dos trabalhos do Governo. Aliás, é inevitável que a demasiada especialização de tarefas conduza a uma estrutura governamental cada vez mais avultada e ao aparecimento de cada vez mais assuntos interdepartamentais. Após a transferência de soberania, o Governo da RAEM, tendo manifestado a sua disponibilidade para responder às necessidades e exigências dos cidadãos, tem vindo a expandir as suas funções, fazendo com que haja cada vez mais organismos e serviços públicos. Na criação de novos organismos e serviços públicos, o Governo da RAEM tem manifestado tendência para proceder, em certo nível, à especialização exagerada de tarefas, chegando quase a um ponto em que “um organismo é responsável exclusivamente por um assunto”, fazendo surgir mais assuntos interdepartamentais. Por outro lado, cada secretário do Governo como titular de um principal cargo do Governo da RAEM assume a tutela de uma determinada área de acção governativa e os seus poderes vêm do Chefe do Executivo e limitam-se à área da sua tutela. Assim, se não houvesse nova

25 delegação de poderes, seria muito difícil um secretário do Governo, por si só, assumir o papel de coordenador de assuntos que envolvessem serviços que não fossem da sua tutela, podendo apenas coordenar os serviços sob a sua tutela. Neste sentido, relativamente aos assuntos que envolvem serviços públicos que sejam da tutela de dois ou mais secretários do Governo, os respectivos organismos de coordenação são muitas vezes presididos pelo Chefe do Executivo. Segundo, os assuntos interdepartamentais por resolver referem-se a temas políticos muito complexos. São temas complexos relacionados com o bem-estar da população, por exemplo, as questões ligadas à prestação ilegal de alojamento, às obras viárias e à infiltração de águas nos edifícios. Importa destacar as questões ligadas à prestação ilegal de alojamento e à infiltração de águas nos edifícios, pois estão em causa espaços privados e propriedades privadas, tratando-se de questões que devem ser resolvidas pela lei privada. O Governo, no exercício dos poderes públicos, pode ou não intervir nas matérias do Direito Privado? É uma questão bastante discutível. Neste sentido, trata-se de temas complicados que envolvem relações sociais relativamente complexas. Dando como exemplo as questões ligadas à prestação ilegal de alojamento, podem estar em causa as relações entre proprietários e arrendatários, as relações entre arrendatários e subarrendatários e ainda as relações entre arrendatários e/ou subarrendatários e a comunidade, que são todas relações privadas, pelo que o tratamento destas questões está, em certa medida, fora do âmbito dos poderes públicos do Governo, mas a prestação ilegal de alojamento prejudica, na realidade, os interesses de terceiros. Assim, se se concluir que o Governo, no exercício dos poderes públicos, pode intervir nestas questões, qual a sua melhor forma de intervenção? Até que ponto pode chegar? São questões que merecem um estudo mais profundo. Terceiro, poderá haver pouca autoridade para resolver os assuntos interdepartamentais que lhes estão submetidos. Olhando para os seus efeitos práticos, os organismos de coordenação interdepartamental que se regem pela lei ou pelo regulamento administrativo e que são presididos pelo Chefe do Executivo produzem efeitos mais positivos do que os outros organismos de coordenação interdepartamental. Isto porque os primeiros têm maior autoridade, tanto em

26 termos legais como no que diz respeito ao seu presidente, fazendo com que sejam capazes de coordenar todos os serviços públicos envolvidos. Os organismos de coordenação interdepartamental que funcionam de forma semelhante a operações conjuntas na aplicação da lei produzem efeitos menos satisfatórios e a sua causa principal prende-se com o facto de o serviço de liderança e os outros serviços públicos envolvidos serem do mesmo nível hierárquico, pelo que não existe uma relação de subordinação entre o serviço de liderança e os outros serviços, havendo apenas uma relação de cooperação. Neste sentido, o serviço de liderança dos organismos de coordenação interdepartamental que funcionam de forma semelhante a operações conjuntas na aplicação da lei têm pouca autoridade para coordenar as operações conjuntas projectadas. Pode ver-se que a autoridade para liderar a coordenação de assuntos interdepartamentais assegura basicamente o sucesso das actividades dos organismos de coordenação interdepartamental. Quarto, o suporte legal para a criação de organismos de coordenação interdepartamental é bastante fraco. A legislação vigente que define as bases da estrutura orgânica da Administração Pública de Macau refere-se, nomeadamente, à Lei Básica da RAEM, à Lei n.º 2/1999 (Lei de Bases da Orgânica do Governo), ao Regulamento Administrativo n.º 6/1999, que determina a organização, competências e funcionamento dos serviços e entidades públicos e ao Decreto-Lei n.º 85/84/M, que estabelece as bases gerais da estrutura orgânica da Administração Pública de Macau. Esta legislação define as bases da estrutura orgânica do Governo, dos serviços públicos e das suas subunidades, dos órgãos consultivos, das comissões e das equipas de projecto, não havendo disposições legais relativas à estrutura dos organismos de coordenação interdepartamental. Mesmo o artigo 50.º da Lei Básica da RAEM que o Chefe do Executivo invoca para a criação de um organismo de coordenação interdepartamental, não confere directamente ao Chefe do Executivo a competência de criar organismos de coordenação interdepartamental. Pelo contrário, há previsão legal em determinadas leis vigentes relativamente à criação de organismos de coordenação interdepartamental, por exemplo, o Regime Jurídico de Protecção Civil estabelece o sistema e a estrutura de protecção civil, a CAEAL rege-se pela Lei n.º 3/2001

27 (Regime Eleitoral da AL da RAEM) e o Centro de Coordenação de Contingência do Novo Tipo de Coronavírus, criado em resposta à pandemia COVID-19, tem como suporte legal a Lei n.º 2/2004 (Lei de Prevenção, Controlo e Tratamento de Doenças Transmissíveis). Pode ver-se que os organismos de coordenação interdepartamental têm um fraco suporte legal para a sua criação e funcionamento, com excepção dos criados ao abrigo de determinadas leis vigentes. A criação de organismos de coordenação interdepartamental reveste-se de um certo grau de subjectividade, precisamente porque não há disposições legais que a regulam rigorosamente. Como resultado, há cada vez mais organismos de coordenação interdepartamental, muitos dos quais não têm duração pré-estabelecida, e o Chefe do Executivo exerce o cargo de presidente em cada vez mais organismos de coordenação em regime de acumulação de funções, tornando-se cada vez mais pesada a sua carga de trabalho. Quinto, não existe um mecanismo de funcionamento e supervisão bem definido. Em comparação com os outros organismos e serviços públicos, a legislação que regula os organismos de coordenação interdepartamental tem um conteúdo relativamente simples e vago e, muitas vezes, não estabelece claramente as suas regras de funcionamento. Na realidade, os organismos de coordenação interdepartamental debatem e decidem geralmente em plenário sobre os assuntos que lhes são submetidos, mas qual a frequência com que se deve reunir? Como dar seguimento aos assuntos abordados nas reuniões realizadas? Como implementar as decisões tomadas? Não há previsão legal para estas questões. Não havendo um mecanismo de funcionamento regulamentado, o funcionamento dos organismos de coordenação interdepartamental depende, em certa medida, da vontade do seu líder. Por outro lado, diferentemente dos organismos e serviços públicos gerais, os organismos de coordenação interdepartamental não têm um mecanismo de supervisão, nem um mecanismo de responsabilização, tornando-se impossível avaliar o seu desempenho e apurar as responsabilidades que ao caso couberem. Assim, os serviços parceiros não serão responsabilizados, mesmo que não façam o melhor possível para cooperar na coordenação de assuntos interdepartamentais. Além disso, a gestão interna dos organismos de coordenação

28 interdepartamental tem pouca transparência, pois muitos destes organismos não têm uma página electrónica oficial e as suas reuniões são geralmente fechadas, impossibilitando a supervisão da sociedade. III. Aperfeiçoamento dos mecanismos de coordenação de assuntos interdepartamentais Face aos problemas existentes relativamente aos actuais mecanismos de coordenação de assuntos interdepartamentais de Macau, é necessário promover a inovação e o aperfeiçoamento destes mecanismos, de forma a realçar o seu papel na governação. 1. Aperfeiçoar os fundamentos legais para a criação de organismos de coordenação de assuntos interdepartamentais Em primeiro lugar, os organismos ordinários cujas reuniões são directamente presididas pelo Chefe do Executivo e que contam com a participação de secretários do Governo competentes para coordenar e tratar os assuntos interdepartamentais ou transregionais de grande relevância não têm uma posição clara na estrutura orgânica do Governo da RAEM em termos legais, pois não há previsão legal na legislação vigente que define as bases da estrutura orgânica da Administração Pública de Macau. Na realidade, na China e nos países ocidentais, o principal organismo de coordenação de assuntos interdepartamentais é o gabinete do governo, mas não existe qualquer organismo congénere em Macau. O Conselho Executivo é o órgão destinado a coadjuvar o Chefe do Executivo na tomada de decisões, não havendo, no entanto, nenhum funcionário público que exerça o cargo de membro do Conselho Executivo, com excepção do próprio Chefe do Executivo que preside e do Secretário para a Administração e Justiça. Os membros do Conselho Executivo são maioritariamente deputados à Assembleia Legislativa e figuras públicas. Assim, convém que o Conselho Executivo não seja considerado um organismo de coordenação interdepartamental. Na realidade, muitos assuntos interdepartamentais são

29 resolvidos através de organismos de governação presididos pelo Chefe do Executivo e com a participação dos secretários do Governo. Aliás, este tipo de organismos de governação não tem uma posição clara na lei, tornando-se necessário definir a sua posição legal na legislação que define as bases da estrutura orgânica do Governo. Em segundo lugar, também não há previsão legal sobre a posição dos organismos de coordenação interdepartamental na legislação vigente que define as bases da estrutura orgânica da Administração Pública de Macau, tornando-se necessário, na nova revisão da Lei de Bases da Orgânica do Governo e das Bases Gerais da Estrutura Orgânica da Administração Pública de Macau, estabelecer a organização e funcionamento dos organismos de coordenação interdepartamental como organismos formais da Administração Pública, definindo as regras de criação, alteração e extinção deste tipo de organismos, fixando o respectivo prazo de existência, bem como conferindo-lhes as competências correspondentes do Chefe do Executivo, de forma a reduzir a subjectividade na criação de organismos de coordenação interdepartamental. 2. Proceder a uma reestruturação ou reorganização dos serviços públicos existentes de forma a reduzir os assuntos interdepartamentais Os ditos “assuntos interdepartamentais” devem envolver dois ou mais serviços públicos responsáveis pelo seu tratamento. Embora seja inevitável o surgimento de assuntos interdepartamentais no sistema burocrático tradicional, surgem mais assuntos interdepartamentais na medida em que as tarefas do governo são mais especializadas. Tal como dito anteriormente, após a transferência de soberania, o Governo da RAEM tem manifestado tendência para proceder, em certo nível, à especialização exagerada de tarefas, fazendo surgir muitos mais assuntos interdepartamentais. Neste contexto, torna-se necessário proceder à reestruturação orgânica do Governo da RAEM, clarificando as funções de cada serviço público e procedendo à integração dos serviços públicos que têm funções semelhantes ou até repetidas, de forma a reduzir os assuntos interdepartamentais existentes. Com a reorganização e integração dos serviços

30 públicos, os assuntos que inicialmente envolvem dois ou mais serviços públicos podem ser entregues apenas a um serviço público, reduzindo o número de assuntos interdepartamentais e elevando desta forma a eficiência administrativa, resolvendo, em certo nível, a ineficácia do Governo na resposta a assuntos interdepartamentais. 3. Assegurar a autoridade dos organismos de coordenação interdepartamental, atribuindo-lhes os recursos necessários Tanto os comités interministeriais e os organismos de coordenação interdepartamental não permanentes dos países ocidentais, como os “pequenos grupos” da China Continental, estes organismos de coordenação interdepartamental são, muitas vezes, presididos pelo titular de um cargo de nível relativamente superior, o que, na realidade, permite a coordenação presidida por um líder de nível hierárquico superior de modo a assegurar a implementação das decisões tomadas. É precisamente por causa disto que muitos organismos de coordenação interdepartamental do Governo da RAEM são presididos pelo Chefe do Executivo. Entretanto, os organismos que funcionam de forma semelhante a operações conjuntas na aplicação da lei são liderados por um serviço público geral que está ao mesmo nível hierárquico dos outros serviços públicos envolvidos, não tendo autoridade suficiente para liderar outros serviços públicos participantes. Mesmo que haja fundamento legal relativamente às competências do serviço-líder no tratamento de assuntos interdepartamentais, não é nada fácil resolver os assuntos interdepartamentais submetidos. Na prática, a comunicação e a colaboração entre os diversos serviços públicos na coordenação e tratamento de assuntos interdepartamentais depende da liderança de um dirigente com uma maior autoridade. No caso de Macau, com excepção do Chefe do Executivo, que é o dirigente máximo da RAEM, os secretários do Governo, mesmo como titulares dos principais cargos do Governo, não têm competências, nem poderes necessários para coordenar assuntos que envolvem uma outra área fora da sua tutela, carecendo de uma nova delegação de competências. Os secretários do Governo da RAEM não são iguais aos dirigentes adjuntos das regiões

31 administrativas do mesmo nível de província da China Continental, os quais têm competências evidentemente maiores do que os outros órgãos da Administração Pública a nível de província. Por outro lado, as competências dos secretários do Governo não são competências definidas pela lei, mas sim delegadas pelo Chefe do Executivo para exercer a tutela de uma determinada área de governação. Neste contexto, se se pretender aliviar a carga de trabalho do Chefe do Executivo como presidente de cada vez mais organismos de coordenação interdepartamental, na medida em que o cargo de presidente destes organismos passa a ser assumido por secretários do Governo, torna-se necessário elevar a posição dos secretários do Governo da RAEM, conferindo-lhes competências semelhantes aos dirigentes adjuntos das outras regiões administrativas da China Continental. 4. Definir e esclarecer bem os objectivos e a missão assumida por cada organismo de coordenação interdepartamental e estabelecer um mecanismo de supervisão Embora os organismos de coordenação interdepartamental não sejam iguais aos organismos gerais, funcionais e consultivos, do Governo, em termos da sua natureza, os primeiros, como organismos mistos que reúnem funções deliberativas e executivas, são criados com certas finalidades. Aliás, na prática, não estão estabelecidos os objectivos e as missões dos organismos de coordenação interdepartamental e as suas funções também não estão bem definidas ou esclarecidas, faltando um mecanismo de avaliação do seu desempenho e um mecanismo de supervisão relativamente à concretização das suas missões. Assim, torna-se necessário criar um mecanismo de revisão sistemática que integre o mecanismo de controlo das acções governativas do Governo da RAEM em vigor. Ao mesmo tempo, torna-se necessário definir as responsabilidades que cada serviço participante deve assumir na coordenação de assuntos interdepartamentais, esclarecendo as diferentes responsabilidades que a entidade de liderança e outras entidades envolvidas, respectivamente, devem assumir, permitindo a repartição adequada de tarefas entre os diversos serviços envolvidos e assumindo as respectivas responsabilidades através da colaboração mútua. O

32 desempenho do serviço de liderança é avaliado de acordo com os resultados alcançados, devendo o serviço de liderança que não assuma devidamente o seu compromisso de promover e liderar a coordenação interdepartamental ser responsabilizado. Por outro lado, no que diz respeito ao funcionamento dos organismos de coordenação interdepartamental, que funcionam em plenário, deve ser definida a frequência mínima da realização de reuniões e os assuntos abordados e quanto às decisões tomadas, devem ser regularmente publicitadas, dando-se conhecimento à população e permitindo-se a supervisão por parte da sociedade. Relativamente aos grupos de trabalho específico de que os organismos de coordenação interdepartamental dispõem, o seu funcionamento também deve ser regulamentado e deve ser criado um mecanismo de responsabilização. 5. Reforçar a troca de informações e criar uma cultura de cooperação entre os diversos organismos e serviços públicos A especialização de tarefas do governo e a gestão fragmentada fazem surgir assuntos interdepartamentais. As novas tecnologias de informação oferecem um suporte técnico à administração global do governo. A aplicação das novas tecnologias de informação, por exemplo, os megadados, a computação em nuvem e a Internet, permite a coordenação e a cooperação entre os diversos serviços públicos. As novas tecnologias de informação permitem a integração dos diversos serviços públicos e possibilitam a prestação de serviços “one-stop” ao público. Além disso, as tecnologias de informação permitem a transmissão rápida e correcta das informações entre os diversos serviços públicos, ultrapassando os limites do tempo e do espaço permitindo a comunicação e negociação entre os diversos serviços envolvidos na coordenação de assuntos interdepartamentais a qualquer hora através da Internet. Os diversos serviços públicos podem recorrer às tecnologias de informação para recolher e partilhar informações e proceder ao debate e análise dos assuntos interdepartamentais em causa. Por meio das tecnologias de análise dos megadados, torna-se possível conhecer as necessidades exactas da população, o que permite saber quais são os assuntos mais urgentes que devem ser resolvidos através da coordenação interdepartamental. Pode

33 concluir-se que a governação electrónica permite estabelecer uma ligação estreita entre os diversos serviços públicos, possibilitando a comunicação e o intercâmbio interdepartamental, resolvendo os assuntos interdepartamentais com o recurso às novas tecnologias de informação. Além do recurso às novas tecnologias de informação em resposta a assuntos interdepartamentais, deve dizer-se que o sucesso da cooperação entre os diversos serviços públicos no tratamento destes assuntos depende da criação de uma cultura de cooperação interdepartamental. Na realidade, uma verdadeira colaboração interdepartamental não se refere à relação jurídica, nem à limitação, nem à especialização de tarefas à luz do sistema burocrático, mas sim à confiança mútua entre os diferentes serviços públicos na execução de operações conjuntas, tratando-se de um objectivo a atingir por consenso mútuo. Assim, torna-se necessário estabelecer uma posição comum e regras aplicáveis a todos os organismos e serviços públicos, criando desta forma uma cultura de cooperação mútua. De facto, só com a criação de uma cultura de cooperação é que se poderá retirar o impacto resultante dos interesses próprios de cada serviço, eliminando as fronteiras funcionais entre os serviços públicos, com o objectivo de concretizar a colaboração e a cooperação interdepartamental. Em suma, em resposta aos assuntos interdepartamentais, o Governo da RAEM tem vindo a criar quatro tipos de organismos de coordenação: os criados pela lei ou pelo regulamento administrativo e presididos pelo Chefe do Executivo, os criados por despacho do Chefe do Executivo e presididos por um dos secretários do Governo, os que funcionam de forma semelhante a operações conjuntas com outros organismos ou serviços públicos na aplicação da lei e os provisórios ou de curta duração. Os diferentes organismos de coordenação interdepartamental produzem efeitos práticos diferentes. A pouca autoridade, a insuficiência de fundamentos legais, a falta de um mecanismo de funcionamento e de um mecanismo de responsabilização e de supervisão e a complexidade dos assuntos interdepartamentais afectam, em grande medida, os efeitos produzidos pelos actuais mecanismos de coordenação interdepartamental. Assim, torna-se necessário aperfeiçoar os fundamentos legais, proceder à integração de

34 organismos e serviços públicos, assegurar a autoridade e a disponibilização de recursos necessários aos organismos de coordenação interdepartamental e definir bem os seus objectivos, missões e mecanismo de supervisão, bem como reforçar a troca de informações e criar uma cultura de cooperação entre os diversos serviços públicos, de forma a aperfeiçoar os actuais mecanismos de coordenação interdepartamental.

Administração n.º 132, vol. XXXIV, 2021-2.º 1 Direito da Contratação Pública de Macau: História, Status Quo e a Sua Inovação Tang Tat Weng* I. Introdução O direito da contratação pública implementado em Macau tem vindo a desenvolver-se ao longo de mais de 120 anos. Trata-se de uma longa história que remonta ao respectivo diploma aplicado às províncias ultramarinas de Portugal em 1900. A promulgação das disposições legais relativas à contratação pública em Macau teve início na década de 1930. Desde então, em consonância com a transformação orgânica do Governo e a promoção do desenvolvimento regional, o Governo de Macau tem vindo a fortalecer e a melhorar paulatinamente as respectivas disposições legais relativas à aquisição governamental. O actual regime jurídico da aquisição governamental da Região Administrativa Especial de Macau (designada abreviadamente por RAEM) foi formalmente criado com a publicação do Decreto-Lei n.º 122/84/M, em meados da década de 1980, a que se seguiu uma série de diplomas. Os principais são o regime de despesas da aquisição governamental e os direitos processuais aplicáveis aos diversos tipos de objectos de aquisição e os diplomas complementares constituem os diplomas especiais aplicáveis aos tipos individuais de projectos de aquisição e definem as respectivas competências de apreciação. Além disso, há alguns diplomas cujas disposições são aplicáveis aos trâmites dos trabalhos da aquisição governamental. Em todo o caso, constata-se que o actual regime jurídico da aquisição governamental se encontra implementado há mais de 36 anos. * Doutorado em Direito pela Universidade de Ciência Política e Direito da China.

2 O primeiro Governo desde o estabelecimento da RAEM manifestou logo a intenção de avançar com uma revisão total do regime jurídico da aquisição governamental. Embora essa intenção não tenha sido concretizada, a ideia da revisão foi sendo sempre alvo de discussão e análise. Só em Novembro de 2018, no entanto, foi oficialmente lançada uma consulta pública para elaborar uma nova Lei da Contratação Pública, tendo o relatório final dessa auscultação sido concluído e publicado pelo Governo da RAEM em Julho do ano seguinte. Posteriormente, em Janeiro de 2020, o Governo lançou uma consulta interna, com o objectivo de recolher as opiniões dos serviços e organismos públicos sobre aspectos práticos, a fim de fazer a revisão, a posteriori, do projecto dessa Lei, para atender às necessidades reais. De facto, face ao rápido desenvolvimento e transformação da economia global após a entrada no Século 21, as organizações internacionais e regionais têm sucessivamente aperfeiçoado as suas leis sobre contratação pública, elaboradas no final do século passado, estipulando disposições inovadoras, designadamente na promoção da concorrência leal e do desenvolvimento sustentável, na introdução da tecnologia electrónica, etc. A este respeito, o actual regime jurídico da aquisição governamental da RAEM encontra-se significativamente aquém das regulamentações internacionais e carece de uma visão sobre o desenvolvimento económico. É , pois, necessário recuperar o atraso e o actual Governo da RAEM tem tido nos últimos anos uma postura activa, estando decidido a avançar com a reforma. Podemos agora aproveitar esta oportunidade para repensar e estabelecer em pleno um novo sistema legal da contratação pública, abrangente e que esteja em linha com a realidade da economia e do comércio internacional e regional.1 1 Internacionalmente, as leis que regulam as actividades da contratação pública nacionais e regionais são geralmente chamadas Lei da Aquisição Governamental ou Lei da Contratação Pública. A diferença entre ambas as leis é relativa aos sujeitos da contratação a que se aplicam. Os sujeitos a que se aplica a primeira são apenas as entidades dentro da estrutura governamental; os sujeitos a que se aplica a segunda incluem não apenas as entidades dentro da estrutura governamental, mas também as entidades públicas fora dessa estrutura, que podem ser as instituições de utilidade pública ou mesmo as empresas públicas. As entidades específicas incluídas são baseadas nos sujeitos estipulados na lei, consoante os diferentes países ou regiões.

3 II. História e evolução do actual regime jurídico da aquisição governamental da RAEM Os portugueses chegaram a Macau, pela primeira vez, em 1521 e obtiveram, em 1553, permissão do então Governo da Dinastia Ming para residir temporariamente na península de Macau. Como consequência, os contactos e os frequentes intercâmbios económicos, religiosos e culturais aumentaram gradualmente. Em Abril de 1846, João Maria Ferreira do Amaral tomou posse como Governador de Macau e, deste então, Portugal implementou uma série de políticas coloniais em Macau, tendo o território sido governado através do Senado de Macau e do Governador de Macau. Isto significa que as leis promulgadas em Portugal, aplicáveis às províncias coloniais, também produziram efeitos em Macau. O diploma aplicável em Portugal em matéria de aquisição governamental remonta à Carta de Lei emitida pelo Ministério dos Negócios do Reino a 20 de Julho de 1850. Continha artigos que simplesmente estipulavam que as empreitadas de vias terrestres em Portugal naquela época, deviam ser realizadas sob a forma de concurso. É óbvio que esta Carta de Lei apenas se aplicava a Portugal continental. Quanto às disposições legais relativas à aquisição governamental aplicáveis a Macau, temos as que a seguir se enumeram. Quanto ao actual regime jurídico relativo à aquisição de bens e serviços e à realização de obras públicas da RAEM, ao abrigo do disposto no n.º 1 do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 122/84/M, (diploma que viu alguns dos artigos serem alvo de nova redacção, pelo Decreto-Lei n.º 30/89/M), os sujeitos que se regem por esta lei são os serviços públicos da Administração, pelo que esse regime jurídico pode ser chamado Regime Jurídico da Aquisição Governamental. Todavia, o novo direito da contratação pública a definir será chamado Lei da Contratação Pública. Conforme os n.os 1 e 3 do artigo 2.º do projecto dessa Lei, os sujeitos a que a lei se aplicará não só incluem “os serviços e organismos do sector público administrativo da Região Administrativa Especial de Macau, doravante designada por RAEM, nele se incluindo os serviços integrados, os serviços e organismos dotados de autonomia administrativa e os organismos autónomos”, mas também “as sociedades comerciais cuja totalidade do capital social, directa ou indirectamente, detido por entidades públicas da RAEM”. Portanto, este texto usará o termo “Regime Jurídico da Aquisição Governamental” para explicar o actual direito da contratação e o termo “Lei da Contratação Pública” para discutir o futuro direito da contratação.

4 1. Evolução da legislação relacionada com a aquisição governamental no passado (1) As disposições legais em matéria de aquisição governamental que se aplicavam inicialmente a Macau podiam referir-se retrospectivamente às promulgadas em 20 de Outubro de 1900. Nessa altura, o então Ministro dos Negócios da Marinha e Ultramar, por ordem de Sua Majestade El-Rei, ordenou que os nomeados para uma comissão especial adoptassem, dali em diante, nas províncias ultramarinas, as “Instruções para a adjudicação de obras públicas e de fornecimentos de materiais para a Direcção Geral do Ultramar” e as “Cláusulas e condições gerais de empreitadas de obras públicas e de fornecimentos de materiais para as províncias ultramarinas”, elaboradas pela Direcção Geral do Ultramar. (2) A 1 de Março de 1930, publicaram-se pela primeira vez no boletim local de Macau disposições relacionadas com a aquisição governamental. Assim, no Boletim Oficial de Macau, foi publicado o Decreto n.º 17:881, assinado a 11 de Janeiro do mesmo ano, pelo Ministro das Colónias, com base no disposto em diversos diplomas relativos às bases orgânicas da administração colonial e aos orçamentos coloniais promulgados nos anos anteriores. O documento regulou a execução dos orçamentos nas partes referentes à metrópole e a cada colónia. As despesas com a aquisição de artigos de expediente e material, que foram abordadas no disposto nos parágrafos 2.º e 3.º do artigo 34.º, relativo ao “ordenamento das despesas”, só podiam ser autorizadas quando as mesmas obedecessem às formalidades do concurso público ou do concurso limitado. (3) Em 1942, o governo colonial de Macau entendeu que era necessário regulamentar o conteúdo estipulado no parágrafo 2.º do artigo 34.º do Decreto n.º 17.881, pelo que publicou a Portaria n.º 3.239 no Boletim Oficial de Macau a 3 de Janeiro desse ano, especificando em detalhe as seguintes tarefas: da aquisição de material e utensílios, da natureza dos concursos, da forma dos anúncios, da duração dos contratos, das comissões e seu funcionamento, da segunda praça, dos autos de arrematação, das propostas, dos padrões e amostras, dos contratos

5 definitivos, das cauções, das requisições e fornecimentos, das rejeições, das penalidades, da rescisão dos contratos, etc. Desde então, os processos de aquisição realizados pelo governo colonial da época normalizaram e tiveram uma base legal clara quanto à sua implementação. (4) Em 1944, o governo colonial considerou que a realidade de Macau ainda não tinha conseguido chegar à metrópole, pelo que foram revistos os projectos dos orçamentos gerais da colónia de Macau naquele ano e publicado o Decreto n.º 33.303, a 9 de Outubro de 1944,2 com o objectivo de planear de novo o regime orçamental da administração. Foi incluído um artigo relacionado com as aquisições, onde se estipulava que as formalidades – previstas no parágrafo 2.º, in fine, do artigo 34.º do Decreto n.º 17.881 – poderiam ser dispensadas pelo Governador e as aquisições directas deixariam de ter de ser precedidas de consulta à praça sobre a existência dos artigos e seus preços. Isso significou que, a partir de 1944, as aquisições passaram a poder ser também realizadas no mercado local por meio de consulta, com autorização do Governador; isto para além da norma anterior que estipulava que as aquisições deveriam ser realizadas por meio de concurso público ou limitado. (5) Em 1971, o regime jurídico das empreitadas e o fornecimento de obras públicas, aplicável a Macau como uma das colónias ultramarinas de Portugal nessa época, era ainda o previsto na Portaria de 20 de Outubro de 1900. A experiência adquirida com a aplicação de longa duração dessa Portaria por mais de 70 anos e o rápido desenvolvimento e transformação de diversas províncias ultramarinas vieram mostrar que foi apropriada e necessária a sua actualização. Atendendo ao facto de o governo de Portugal dessa época ter actualizado, através do Decreto-Lei n.º 48.871 de 19 de Fevereiro de 1969, o regime das empreitadas vinculado às cláusulas e às condições gerais aprovadas pelo Decreto de 9 de Maio de 1906, entendeu-se que o disposto nesse Decreto-Lei poderia ser ajustado e alterado, podendo o mesmo ser estendido a Macau em termos de aplicabilidade. Neste contexto, foi publicada a Portaria n.º 555/71. 2 Este Decreto n.º 33.303 foi publicado no n.º 8 do Boletim Oficial de Macau, em 23 de Fevereiro de 1946.

6 (6) A 23 de Fevereiro de 1974, foi publicada no Boletim Oficial de Macau a Portaria n.º 24/74, que estabeleceu apropriadamente as regras, com o limite de valores diferenciados, para os procedimentos de aquisição de bens e serviços para o Estado, para que as entidades responsáveis pelos trabalhos de aquisição escolhessem entre concurso público e concurso limitado, ambos previstos pelo Decreto n.º 33.303, e consulta, esta prevista pela Portaria n.º 3.239. Além disso, estipularam-se normas para pequenas despesas dos vários Serviços, bem como se definiu uma disposição relacionada com as aquisições de bens e serviços fora de Macau. (7) No ano seguinte, o Governo de então apercebeu-se de que as normas a observar nas aquisições para o Estado estabelecidas pelo Almoxarifado da Fazenda, aprovadas pela Portaria n.º 3:239, não faziam sentido quando confrontadas com a complexidade dos procedimentos das aquisições estipuladas pelo artigo 31.º do Decreto n.º 33.303. Os comerciantes desinteressaram-se dos concursos e consultas à praça, porque não quiseram sujeitar-se ao regime do depósito de garantias e dos contratos de fornecimento, com os respectivos encargos fiscais, fosse por não dominarem a língua portuguesa, fosse por encontrarem dificuldades na elaboração das propostas ou na resposta às consultas. Por isso, foi publicado no Boletim Oficial de Macau, a 26 de Abril de 1975, o Decreto Provincial n.º 17/75, pelo qual foi tentada uma solução totalmente nova, que constituiu num ensaio para descentralizar as tarefas de aquisição, que estavam originalmente concentradas nos Serviços de Finanças, para comissões de compras criadas nos diversos Serviços, de modo a ampliar as competências destes e a permitir que as suas chefias assumissem as responsabilidades de fiscalizar as compras directas no mercado, com vista à obtenção de uma maior economia nas aquisições. O preâmbulo deste Decreto Provincial indicava que o mesmo tinha um carácter experimental e seria revisto ou suspenso consoante os resultados que fossem obtidos. (8) O artigo 43.º do supracitado Decreto-Lei n.º 48.871 referia-se a legislação complementar referente à previsão dos casos em que se podia dispensar o concurso na realização de empreitadas de obras públicas. Assim, o então Governo

7 de Macau publicou o Decreto-Lei n.º 3/80/M no Boletim Oficial de Macau, a 19 de Janeiro de 1980, estipulando expressamente que o Governador poderia autorizar a dispensa de concurso, público ou limitado, quando tal fosse conveniente aos interesses do Território e, bem ainda, que as formalidades legais do contrato escrito poderiam ser dispensadas quando a adjudicação das obras públicas fosse feita por ajuste directo. (9) Em Julho de 1980, o então Governo de Macau considerou que as disposições reguladoras da aquisição de bens e serviços pelas autarquias locais, da Reforma Administrativa Ultramarina, já não se adaptavam às condições e exigências dessa altura, tornando-se necessária e urgente a adopção de normas adequadas à dinâmica dos referidos corpos administrativos. Assim, foi publicado o Decreto-Lei n.º 17/80/M, que estipulou que as aquisições de bens e serviços feitas pelos órgãos administrativos locais seriam reguladas pelas partes, com as necessárias adaptações às disposições aplicáveis do Decreto Provincial n.º 17/75. (10) Em 1982, o então Governo de Macau sintetizou as experiências adquiridas durante os períodos de vigência do Decreto Provincial n.º 17/75, do Decreto-Lei n.º 3/80/M e do Decreto-Lei n.º 17/80/M, indicando a necessidade de introduzir algumas inovações, para que a actuação se tornasse mais ágil e os resultados a alcançar fossem mais eficientes, sem prejuízo de, simultaneamente, ser garantida a transparência dos meios e processos da Administração; por outro lado, a persistência da conjuntura inflacionária mundial reflectiu-se no aumento dos preços dos bens e serviços a adquirir, o que fez com que os preços mencionados naqueles diplomas precisassem de ser actualizados. Assim, o Governo de Macau dessa época publicou o Decreto-Lei n.º 46/82/M no Boletim Oficial de Macau, a 4 de Setembro de 1982, o qual veio unificar, num único documento, as matérias dispersas nesses três diplomas. (11) Em 1985, o rápido desenvolvimento socio-ecónomico do Território de Macau e as mudanças no funcionamento da modernização da administração pública dessa altura reflectiram-se numa actualização dos métodos de trabalho, o que trouxe um grande volume de informação a tratar. Nesse sentido, tornou-se

8 necessário o uso de novas ferramentas e tecnologia avançada para o tratamento electrónico de dados. Assim, o então Governo de Macau publicou o Despacho n.º 114/85, que estipulou um mecanismo de coordenação das actividades da Administração no domínio da informática e estabeleceu algumas normas a observar na elaboração dos estudos destinados à aquisição e aluguer de equipamentos e serviços que visavam o tratamento automático da informação. (12) Em 1993, o então Governo de Macau publicou o Decreto-Lei n.º 36/93/M, que aprovou um novo regime respeitante à organização do parque automóvel do Território de Macau e à utilização dos respectivos veículos, reestruturando, de forma abrangente, os diplomas relevantes anteriormente dispersos, e introduzindo, em específico, um artigo referente à “aquisição de veículos”, no qual se definiu expressamente a entidade competente para a autorização da aquisição de veículos. Desde então, esse regime tornou-se definitivamente o regime jurídico da aquisição governamental; noutra perspectiva, o regime da aquisição de veículos passou a ser uma regulamentação especial do regime jurídico da aquisição governamental. 2. Actuais diplomas legais que constituem o regime jurídico da aquisição governamental Em 1983, na sequência da reforma geral e da implementação da lei de bases do orçamento do Governo de Macau dessa altura, as disposições legais relativas às despesas públicas, designadamente os diplomas legais relativos à aquisição governamental, também foram gradualmente revistos. Desde então, estabeleceu-se uma base para a construção do actual regime jurídico da aquisição governamental. (1) Passados mais de dois anos sobre a implementação do Decreto-Lei n.º 46/82/M, a experiência adquirida revelou que algumas imperfeições técnicas ou deficiências de previsão deveriam ser necessariamente corrigidas, de modo a garantir a clareza interpretativa e a simplicidade da sua aplicação. Foi, por isso, publicado o Decreto-Lei n.º 122/84/M no Boletim Oficial de Macau, a 15 de

9 Dezembro de 1984, o qual substituiu inteiramente o Decreto-Lei supracitado, no sentido de evitar a dispersão legislativa sobre a mesma matéria. (2) Tendo em conta que a modalidade legal que constituiu a aquisição governamental através do Decreto-Lei n.º 122/84/M entrou em vigor a 1 de Janeiro de 1985, o respectivo processo da formação do contrato, designadamente a regulamentação dos procedimentos do concurso, eram ainda os do Decreto n.º 33.303, promulgado em 1944, o qual se encontrava, evidentemente, muito desactualizado. Por este motivo, tornou-se urgente clarificar expressamente os procedimentos relativos às formas de aquisição previstas por esse Decreto, designadamente as regras de implementação sobre o processo de aquisição de bens e serviços. Neste sentido, foi publicado o Decreto-Lei n.º 63/85/M, em 6 de Julho de 1985, para nova regulamentação. (3) Em 1986, ou seja dois anos depois da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 122/84/M, o então Governo de Macau publicou o Despacho n.º 45/GM/86 para clarificar a natureza da matéria prevista pelo disposto na alínea g) do n.º 2 do artigo 7.º do diploma e estipular expressamente as situações extraordinárias e urgentes, resultantes de casos de força maior ou de outras circunstâncias, que continuaram a ser pressupostos do exercício do poder discricionário. (4) Em 1988, foi publicado o Despacho n.º 52/GM/88 para regulamentar os procedimentos a serem cumpridos na aquisição de bens imóveis, visando a utilização adequada das dotações orçamentais inscritas no “Plano de Investimento e Despesas de Desenvolvimento da Administração”. (5) Em 1989, o então Governo de Macau entendeu que, tendo os valores previstos no Decreto-Lei n.º 122/84/M sido fixados há mais de quatro anos, havia necessidade de se proceder a algumas alterações e de rever determinadas regras, para que a reflexão real das disposições legais pudesse incluir factos específicos que estavam em falta. Assim, foi publicado o Decreto-Lei n.º 30/89/M, para alterar as respectivas matérias desse Decreto-Lei.

10 (6) Em 1996, houve uma mudança profunda ao nível do desenvolvimento das tecnologias da informação. Na estrutura dos numerosos serviços públicos do então Governo de Macau foram integradas subunidades na área informática, dotadas de excelentes recursos humanos e tecnológicos, e alargou-se o âmbito informático. Por um lado, a gestão nesta área exigiu a centralização integral e correcta da informação; por outro, era necessário atingir a compatibilidade geral, pelo que o então Governo de Macau publicou o Despacho n.º 39/GM/96 em substituição do Despacho n.º 114/85, recorrendo a uma nova modalidade para definir os mecanismos de coordenação das actividades da Administração no domínio da informática e estabelecer algumas normas a observar na elaboração dos estudos destinados à aquisição e aluguer de equipamentos ou serviços que visavam o tratamento automático da informação. (7) Em 1999, o então Governo de Macau considerou que, tendo em conta que tinham passado 28 anos de vigência do regime jurídico das empreitadas de obras públicas, estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 48.871, publicado em Portugal em 1969 – o qual foi estendido, de Portugal para Macau, através da Portaria n.º 555/71 em 1971 – havia alguns aspectos que se tinham tornado já incompatíveis com a realidade da época, pelo que foram alterados, adequadamente, conforme as experiências adquiridas. Todavia, tendo em conta a sua complexidade e visando manter a estabilidade e a certeza nas relações jurídicas que por ele foram reguladas, bem como a sua correspondência com os objectivos da localização das leis, o Decreto-Lei n.º 74/99/M, publicado a 8 de Novembro de 1999, substituiu esse diploma, mas manteve ainda a sua estrutura basicamente inalterada. (8) Com a entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 74/99/M, o n.º 2 do seu artigo 77.º veio dispor que “[o] valor das empreitadas acima do qual é obrigatória a presença de um representante do Ministério Público no acto público do concurso é fixado por portaria”. Este valor veio a ser determinado pela Ordem Executiva n.º 34/2000. (9) Em 2002, o Governo da RAEM publicou a Lei n.º 7/2002 que regulou novamente os princípios gerais aplicáveis à aquisição, organização do parque

11 automóvel do Território de Macau e utilização dos respectivos veículos pelas entidades públicas, e substituiu o Decreto-Lei n.º 36/93/M, que tinha sido implementado há quase dez anos. Paralelamente, com a entrada em vigor desta Lei, foi publicado o Regulamento Administrativo n.º 14/2002, que complementou as matérias específicas relativas à aquisição, organização do parque automóvel do Território de Macau e utilização dos respectivos veículos pelas entidades públicas. (10) Posteriormente, para dar cumprimento efectivo ao Regulamento Administrativo n.º 14/2002, foram promulgados diversos diplomas legais: (i) o Despacho do Chefe do Executivo n.º 201/2002, que aprovou uma série de modelos padronizados; (ii) o Despacho do Chefe do Executivo n.º 202/2002, que aprovou os modelos das chapas identificativas dos veículos das entidades públicas, bem como as designações abreviadas das referidas entidades; (iii) o Despacho do Chefe do Executivo n.º 218/2002, que aprovou o classificador geral e o modelo da ficha de cadastro e inventário e da conta patrimonial dos veículos a adquirir pela Região Administrativa Especial de Macau; (iv) o Despacho do Chefe do Executivo n.º 63/2019 – actualmente em vigor – que alterou a composição da comissão dos veículos públicos; (v) o Despacho do Chefe do Executivo n.º 165/2014, que definiu as características de preço, cilindrada e potência dos veículos a adquirir pelas entidades públicas da Região Administrativa Especial de Macau; (vi) relativamente à fixação, para cado ano civil, dos limites de consumo de combustível dos veículos das entidades públicas, para o ano de 2021, a mesma foi regulada no Despacho do Chefe do Executivo n.º 2/2021. (11) A 29 de Agosto de 2007, o Governo da RAEM publicou o Despacho do Chefe do Executivo n.º 250/2007, o qual fixou, primeiramente, cláusulas sobre o denominado salário mínimo para a prestação de serviços de limpeza e segurança em instalações de serviços públicos, na qualidade de adquirentes desses serviços. Os respectivos valores previstos seriam revistos, sem carácter de regularidade, pelo Governo da RAEM com a evolução do contexto socio-económico. O salário

12 mínimo mais recente, relativo à aquisição dos respectivos serviços, está fixado no Despacho do Chefe do Executivo n.º 58/2015. (12) A 18 de Dezembro de 2017, o Governo da RAEM publicou o Despacho do Chefe do Executivo n.º 507/2017, que reviu o Despacho n.º 39/GM/96 – em vigor há mais de dez anos – o qual se reflectiu, principalmente, no aumento dos valores para escolher uma entidade responsável pela elaboração da proposta para aquisição ou locação de bens ou serviços informáticos, bem como na revisão de matérias sujeitas a parecer da Direcção dos Serviços de Administração e Função Pública. 3. Modalidade do actual sistema legal da aquisição governamental da RAEM De jure, o regime jurídico da aquisição governamental não se encontra plasmado num único diploma, sendo antes composto por um conjunto de diplomas – os principais serão explicados na parte II deste texto. No entanto, na implementação real da aquisição governamental, também devem ser adoptadas as respectivas disposições legais relativas às diversas fases de todo o processamento de aquisição governamental e aos diversos trâmites dos procedimentos de aquisição governamental. Algumas são disposições de diplomas independentes, outras são disposições legais individuais, formando assim um sistema legal de aquisição governamental, em termos globais. Neste sentido, o autor deste texto apresenta o seguinte gráfico para mostrar, de forma concisa e de fácil compreensão, as especificações que compõem o actual sistema legal da aquisição governamental.

13 Gráfico 1: Especificações do actual sistema legal da aquisição governamental da RAEM Como se pode ver no gráfico acima, o sistema legal da aquisição governamental é composto principalmente por cinco especificações de naturezas diferentes, a saber: (1) Especificação principal: Esta especificação centra-se no sistema legal da aquisição governamental, que é formado, principalmente, pelo regime de autorização de despesas relativo à aquisição governamental e pelos direitos processuais de aquisição governamental, incluindo os principais diplomas de aquisição governamental, do regime de autorização de despesas, que contém, simultaneamente, as disposições das especificações sobre despesas e sobre o contrato e os direitos processuais de aquisição governamental. (2) Especificações sobre despesas: As despesas de aquisição são um dos três requisitos aplicáveis à implementação da aquisição governamental, pelo que constituem uma parte crucial de todo o sistema legal da aquisição governamental, cujo diploma central é o Decreto-Lei n.º 122/84/M, com a redacção que lhe foi

14 dada pelo Decreto-Lei n.º 30/89/M. Para a realização de despesas de aquisição, é necessário respeitar a actual Lei de Enquadramento Orçamental e os respectivos diplomas complementares que constituem o sistema legal das finanças públicas, de entre eles, o primeiro requisito da “realização de despesas” estipulado no Regulamento Administrativo n.º 2/2018 (Regulamentação da Lei de Enquadramento Orçamental), relativo à “autorização de despesas”, e que estipula que apenas as entidades que têm, per si, competência para realizar despesas as podem autorizar. No entanto, as entidades que per si têm competência para realizar despesas podem delegar todas ou parte das suas competências noutros órgãos ou agentes da Administração. Os delegados, de acordo com os seus modos de elaboração dos actos administrativos, podem subdelegar todas ou parte das competências noutras entidades – que são, geralmente, entidades hierarquicamente inferiores, formando assim um mecanismo relativo à autorização para a realização de despesas. (3) Especificações sobre o contrato: A forma da celebração do contrato depende do valor do projecto de aquisição e do prazo de fornecimento ou prestação, sendo fixadas as respectivas disposições no Decreto-Lei n.º 122/84/M. Se for necessário celebrar um contrato reduzido a escrito, as disposições deste devem obedecer formalmente às definidas nos direitos processuais de aquisição, no direito civil e no direito do procedimento administrativo, bem como devem também cumprir as respectivas disposições legais para lavrar o contrato notarial. (4) Especificações complementares: Nestas especificações, existem dois tipos, a saber: regulamentações especiais respeitantes aos projectos específicos e mecanismos de apreciação relativos aos trâmites específicos dos procedimentos de aquisição governamental. Em relação às regulamentações especiais respeitantes aos projectos específicos, o actual regime jurídico da aquisição governamental prevê a escolha de formas de aquisição aplicáveis e de trâmites padronizados fixados na formação do contrato, bem como prevê que quaisquer entidades contratantes devem desenvolver procedimentos de aquisição sobre projectos específicos de aquisição

15 conforme esse regime jurídico. No entanto, devido às características de certos projectos de aquisição, as entidades contratantes devem observar as regulamentações especiais previstas para esses projectos, a fim de implementar os procedimentos de aquisição e seus trâmites. Essas regulamentações especiais são as disposições para escolher as formas de aquisição e de desenvolvimento dos trâmites dos procedimentos. Em relação aos mecanismos de apreciação relativos aos trâmites específicos dos procedimentos de aquisição governamental, nas actividades de aquisição governamental, além de as despesas obedecerem aos requisitos essenciais sujeitos a autorização pelas respectivas entidades competentes, certos trâmites e actos de procedimentos de aquisição também devem ser apreciados por essas entidades. Estes poderes de apreciação incluem os de autorização, de aprovação, de designação e de assinatura. No entanto, as entidades com competência per si de apreciação podem delegar todas ou parte das competências noutros órgãos ou agentes da Administração. Os delegados, de acordo com os seus modos de elaboração dos actos administrativos, podem subdelegar todas ou parte das competências noutras entidades – que são, geralmente, entidades hierarquicamente inferiores – formando assim um mecanismo de apreciação em relação aos trâmites específicos e aos actos dos procedimentos de aquisição governamental. (5) Especificações da lei fundamental: Para implementar apropriadamente as tarefas de aquisição governamental, as entidades contratantes e o seu pessoal devem, quando estão a executar os trâmites e os actos relacionados com essas tarefas, observar as disposições do direito civil, do direito comercial e do direito do procedimento administrativo e assumir as devidas responsabilidades. III. Principais situações sobre o andamento de revisão do direito da contratação pública desde a reunificação A fim de ser compatível com o sistema legal do orçamento constituído na primeira metade da década de 1980, o então Governo de Macau publicou o

16 Decreto-Lei n.º 122/84/M no final de 1984, que é um diploma central do actual regime jurídico da aquisição governamental e gradualmente outros relevantes “diplomas principais”, que incluem a revisão, em 1989, de algumas disposições deste Decreto-Lei, em resposta ao desenvolvimento socio-económico, o direito processual do concurso relativo à aquisição de bens e serviços, em 1985, os procedimentos legais relativos aos bens imóveis, em 1988, o diploma específico para aquisição de projectos informáticos, alterado em 1996, e o regime jurídico das empreitadas de obras públicas de Macau, no final de 1999. A partir desta altura, a então localização do regime jurídico da aquisição governamental foi formal e integralmente constituída e pôde ser suavemente transferida para o Governo da RAEM, de modo a ser dado seguimento à sua implementação. Após a reunificação de Macau, o primeiro Governo da RAEM apresentou, em 2002, a proposta de “revisão geral do regime jurídico de aquisição de bens e serviços”, bem como a definiu como um projecto de médio prazo – entre 1 de Abril de 2003 e 31 de Dezembro de 2004 – integrado na “Lista dos projectos de redacção/revisão dos diplomas de curto e médio prazo”. 3 Porém, após esse período, não foi publicado o projecto relativo à revisão desse regime jurídico. A ex-Secretária para a Administração e Justiça afirmou que “o plano de reforma jurídica seria ajustado no tempo em resposta às mudanças das condições reais e das necessidades de desenvolvimento social. As razões para suspender temporariamente trinta projectos têm em conta vários aspectos, incluindo, tanto considerações políticas como factores de âmbito técnico”. Todavia, a “revisão geral do regime jurídico da aquisição de bens e serviços” não consta da lista dos projectos suspensos.4 Em Outubro de 2010, o ex-Director dos Serviços de Administração e Função Pública afirmou, em resposta a uma interpelação escrita apresentada por um deputado da Assembleia Legislativa, que, “com o objectivo de promover a 3 “Lista dos projectos de redacção/revisão dos diplomas de curto e médio prazo” ( “短、中期法規草擬/修改計劃清單” ) publicada no Macao Daily em 11 de Abril de 2020, p. B12. 4 Em referência à reportagem intitulada “Suspensão dos projectos da reforma legislativa devido a várias considerações” ( “法改項目擱置出於多方面考慮” ) no Macao Daily de 1 de Fevereiro de 2005.

17 modernização do regime de administração financeira e da modalidade de trabalho, e de melhorar o uso efectivo dos recursos financeiros e proceder à sua supervisão, o Governo da RAEM está a realizar a melhoria e alteração do Decreto-Lei n.º 122/84/M, de 15 de Dezembro, alterado pelo Decreto-Lei n.º 30/89/M, de 15 de Maio (regime de despesas relativo à aquisição de bens e serviços e a realização de obras públicas), para responder efectivamente às necessidades de desenvolvimento social”. Além disso, também foi apontado que “a Direcção dos Serviços de Finanças está presentemente, e em conjunto com outros serviços responsáveis pelas obras públicas, a estudar e acompanhar a redacção do primeiro projecto de lei conforme as propostas”.5 Contudo, as respectivas alterações não foram implementadas ou publicadas. Em Abril de 2016, o ex-Secretário para a Economia e Finanças afirmou que, embora o regime jurídico da aquisição governamental estivesse implementado há muitos anos, o Governo da RAEM considerou necessário proceder, numa perspectiva pragmática, à optimização desse regime jurídico em duas fases, com base no princípio da prioridade, de forma a ser melhor compatível com o desenvolvimento das situações reais de Macau e a elevar a eficiência administrativa e a transparência da governação. A primeira fase foi a alteração, sob a forma de regulamento administrativo, dos valores fixados no regime de despesas relativo à aquisição governamental, revistos em 1989, tendo sido apontado que a sua redacção estava concluída e o processo legislativo estava em andamento. A segunda fase tentou absorver as sugestões feitas pelo Comissariado contra a Corrupção e o Comissariado da Auditoria, com base no relatório de trabalho publicado pelo primeiro, e realizou um estudo profundo sobre as especificações integrais do regime jurídico da aquisição governamental, a fim de se preparar o aperfeiçoamento da revisão deste regime.6 Contudo, em termos práticos, as tarefas da primeira fase não foram concretizadas no final, mas as da 5 Em referência à reportagem intitulada “José Chu afirmou que está a aperfeiçoar o regime de aquisição” ( “朱偉幹稱正完善採購制度” ) no Macao Daily de 30 de Outubro de 2010. 6 Em referência à reportagem intitulada “Lionel Leong: Acelerar a melhoria do regime da contratação” ( “梁維特：加快完善採購制度” ) no Macao Daily de 15 de Abril de 2016.

18 segunda fase reflectiram-se na posterior consulta pública que o Governo da RAEM realizou sobre a nova Lei da Contratação Pública. A 6 de Novembro de 2018, o Governo da RAEM lançou uma consulta pública, por um período de 60 dias, sobre a futura elaboração da Lei da Contratação Pública, tendo incluído duas sessões explicativas dedicadas às associações da sociedade e uma sessão explicativa exclusivamente destinada aos Serviços Públicos, na expectativa de que a população compreendesse a análise do actual regime jurídico da aquisição governamental pelo Governo de RAEM, através da “Lei da Contratação Pública: Documento de consulta”.7 Exploraram-se as 19 propostas legislativas apresentadas nesse documento, no âmbito da revisão do regime jurídico, para recolher opiniões e sugestões. 8 Decorrido o período da consulta pública, o Governo da RAEM concluiu e publicou o “Relatório Final da Consulta Pública sobre a Lei da Contratação Pública”, dentro do prazo estipulado de 180 dias.9 De acordo com o Governo, foram recolhidas um total de 120 opiniões durante o período da consulta, foram reportados e publicados em diversos média 70 comentários e, nos questionários recolhidos, houve 619 opiniões recolhidas na categoria de perguntas de escolha e 575 na categoria de perguntas de carácter aberto. O processo traduziu-se num total de 29 propostas de carácter legislativo, das quais 10 não estavam incluídas nas inicialmente contidas nesse “Documento de consulta”. O Governo da RAEM destacou que esse Relatório Final serviria de referência-base para a elaboração do projecto de Lei da Contratação Pública e que continuaria a explorar e estudar prudente e sistematicamente as matérias que deveriam ser especificadas na Lei da Contratação Pública, bem como desenvolveria gradualmente a redacção desse diploma, adoptando opiniões e sugestões valiosas e factuais, e esforçando-se para 7 A “Lei da Contratação Pública: Documento de consulta” pode ser descarregada através da página electrónica da Direcção dos Serviços de Finanças: http://www.dsf.gov.mo/lcp/ 8 Em referência à reportagem intitulada “Dois meses de consulta sobre a Lei da Contratação Pública” ( “公共採購法諮詢兩月” ) no Macao Daily de 6 de Novembro de 2018. 9 O “Relatório Final da Consulta Pública sobre a Lei da Contratação Pública” pode ser descarregado através da página electrónica da Direcção dos Serviços de Finanças: http://www.dsf.gov.mo/lcp/

19 a conclusão antecipada de um documento que atendesse às condições práticas e fosse rigoroso.10 Posteriormente, o Governo da RAEM concluiu o projecto de Lei da Contratação Pública tendo como referência as opiniões e sugestões recolhidas durante a auscultação pública acima mencionada, e lançou uma consulta interna em Janeiro de 2020, para permitir que os serviços e organismos públicos dessem opiniões mais detalhadas e precisas sobre as disposições específicas desse projecto legislativo. Em Abril de 2020, em entrevista a um jornal, o Secretário para a Economia e Finanças referiu que os trabalhos relacionados com a elaboração da Lei da Contratação Pública seriam realizados em “dois passos”. Em primeiro lugar, os limiares fixados no actual regime jurídico da aquisição governamental seriam ajustados, para atender à actual situação económica e comercial da sociedade o mais rápido possível.11 Para isso, o Chefe do Executivo afirmou, em Novembro de 2020, que o projecto de lei para rever o regime de despesas relativo às obras públicas e à aquisição de bens e serviços seria apresentado à Assembleia Legislativa em 2021. 12 Por esse motivo, o Conselho Executivo concluiu a discussão desse projecto de revisão em Janeiro de 2021, para que o mesmo fosse encaminhado para a Assembleia Legislativa para apreciação. As respectivas alterações destinaram-se principalmente a aumentar, em seis vezes, os limiares das formas de aquisição que não estivessem em conformidade com a realidade, simplificando assim os procedimentos de aquisição governamental e elevando a eficácia administrativa, ao mesmo tempo que o processo se tornava favorável à 10 Relativamente à reportagem intitulada “Relatório Final da Consulta Pública sobre a Lei da Contratação Pública” ( “《公共採購法》公開諮詢總結報告公佈” ), a mesma encontra-se publicado no Jornal Va Kio de 4 de Julho de 2019. 11 A reportagem intitulada “Lei Wai Nong espera que todos estejam prontos para aceitar os novos empregos” ( “李偉農冀大家有接受新工作準備” ), encontra-se publicada no Jornal Va Kio de 28 de Abril de 2020. 12 A reportagem intitulada “Nove projectos de lei a serem submetidos à Assembleia Legislativa no próximo ano” ( “明年擬九法律提案交立法會” ), encontra-se publicada no Macao Daily de 17 de Novembro de 2020.

20 utilização de fundos do Plano de Investimento de Despesas e Desenvolvimento da Administração do Governo da RAEM, com o objectivo de alcançar um controlo eficaz e a estabilização da economia, de modo a promover o desenvolvimento sustentável em termos socio-económicos.13 IV. Construção da Lei da Contratação Pública com a boa governação e a promoção do desenvolvimento socio-económico sustentável 1. Modalidade do sistema legal da contratação pública a ser estabelecida pela Lei da Contratação Pública como núcleo 1) Mudança dos “diplomas principais” sugerida na consulta pública sobre a Lei da Contratação Pública Conforme o anteriormente referido, o Governo da RAEM recorreu a 19 propostas para rever o actual regime jurídico da aquisição governamental, apresentado na “Lei da Contratação Pública: Documento de consulta”, e permitiu que o público e as entidades públicas exprimissem as suas opiniões e apresentassem sugestões. A primeira dessas propostas refere-se à “[s]ubstituição do Decreto-Lei n.º 122/84/M, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 30/89/M, e do Decreto-Lei n.º 63/85/M, pela Lei da contratação pública”. A abordagem desta proposta consistiu em elaborar uma lei principal para o novo direito da contratação pública, tendo o Decreto-Lei n.º 122/84/M originalmente como núcleo, e cooperando com as duas principais leis processuais – os Decretos-Lei n.os 63/85/M e 74/99/M, alcançando-se, assim, uma nova Lei da Contratação Pública e mantendo algumas das disposições do Decreto-Lei n.º 74/99/M, de forma a permitir que os “diplomas principais” do sistema legal da contratação 13 A reportagem intitulada “Os limiares da contratação pública deverão ser aumentados seis vezes” ( “公共採購門檻擬調升六倍” ), encontra-se publicada no Macao Daily de 9 de Janeiro de 2021.

21 pública sejam estruturalmente alterados. Esse “Documento de consulta” mostra a referida mudança no gráfico abaixo, afim de ser facilmente compreendido. Gráfico 2: Mudança dos diplomas principais relativos à contratação pública Fonte: Contido na “Lei da Contratação Pública: Documento de consulta”, publicada em Novembro de 2018 pela Direcção dos Serviços de Finanças da RAEM. (refere-se à nota 7) Obs.: O “Actual regime jurídico da contratação”, denominado na figura deste gráfico, refere-se ao “actual regime jurídico da aquisição governamental” no texto anterior. (1) Existência de incertezas sobre a compatibilidade entre o projecto de Lei da Contratação Pública e o Decreto-Lei n.º 74/99/M Entretanto, o “Documento de consulta” não indicou exactamente quais as partes ou disposições do Decreto-Lei n.º 74/99/M que serão mantidas, apontando apenas: “estas disposições aplicáveis [que seriam estipuladas claramente na Lei da Contratação Pública], directamente, no âmbito abrangido pelo Decreto-Lei n.º 74/99M, enquanto as restantes disposições, a consagrar na Lei da contratação pública, serão aplicáveis à execução de empreitadas de obras públicas, com as necessárias adaptações e em tudo o que não contrarie o regime jurídico aprovado

22 pelo referido Decreto-Lei”. Legalmente, as matérias principais especificadas pelo Decreto-Lei n.º 74/99/M não se limitam apenas aos procedimentos de contratação de obras públicas, mas incluem também, após a empreitada de obras públicas, os títulos e capítulos deste Decreto-Lei relacionados com a execução da empreitada, os pagamentos, a recepção e liquidação da obra, a rescisão e resolução da empreitada, o contencioso dos contratos, etc. O projecto de Lei da Contratação Pública elaborado pelo Governo da RAEM também regulamenta algumas dessas matérias, até certo nível, pelo que, com base no princípio da aplicação legal, o n.º 2 do artigo 2.º desse projecto legislativo estipula que, “[p]ara além das normas e princípios previstos no presente capítulo e das normas relativas aos tipos e escolha de procedimentos, à realização de despesas e ao regime dos contratos e instrumentos substitutivos, constantes dos capítulos II, III, X a XIII, XV e XVI, directamente aplicáveis à formação do contrato de empreitada de obras públicas, o restante disposto na presente lei é aplicável à tramitação dos procedimentos de contratação daquele tipo de contrato, com as necessárias adaptações e em tudo o que não contrarie o regime jurídico aprovado pelo Decreto-Lei n.º 74/99/M, de 8 de Novembro (Aprova o regime jurídico do contrato das empreitadas de obras públicas)”. No entanto, tal disposição de remissão é ainda óbvia e relativamente geral e incerta, o que tornará difícil para o pessoal da contratação determinar as disposições aplicáveis entre a Lei da Contratação Pública e o Decreto-Lei n.º 74/99/M e ser capaz de compreender com precisão as disposições legais aplicáveis para a implementação das tarefas de contratação. Nesse sentido, existem três possibilidades na aplicação da lei: (i) se forem apenas especificadas pela Lei da Contratação Pública, isso significa que apenas as disposições dessa Lei serão aplicáveis; (ii) se forem especificadas por ambos os diplomas legais, ou seja, se houver competição, então a Lei da Contratação Pública será aplicada ao abrigo do princípio da prevalência da nova lei sobre a antiga lei; (iii) caso determinados comportamentos de contratação de empreitadas de obras públicas não estejam sujeitos à Lei da Contratação Pública, aplicar-se-ão as disposições do Decreto-Lei n.º 74/99/M. No entanto, haverá uma complexidade imprevisível na aplicação prática da lei, e até mesmo uma aplicação

23 indevida das disposições legais, designadamente no âmbito da execução do contrato, dos pagamentos, do contencioso dos contratos, etc., o que poderá facilmente causar disputas entre o dono da obra e os concorrentes ou empreiteiros. Em suma, a prática ou a modalidade estipulada no projecto de Lei da Contratação é questionável. (2) Consideração cuidadosa da incorporação das disposições aplicáveis do Decreto-Lei n.º 74/99/M na reforma legislativa da contratação pública Na véspera da reunificação de Macau, a fim de ser compatível com o desenvolvimento socio-económico e a localização legislativa desta altura, o então Governo de Macau publicou o Decreto-Lei n.º 74/99/M para substituir o Decreto-Lei n.º 48871, o qual foi estendido de Portugal a Macau e que se encontrava em vigor há quase 30 anos. Ora, hoje, o Decreto-Lei n.º 74/99/M encontra-se em vigor há mais de 20 anos. Durante este período, o ambiente socio-económico de Macau beneficiou da abertura das licenças do jogo de fortuna e azar e sofreu uma mudança tremenda, levando a um rápido aumento do número de infra-estruturas sociais e outras obras na Região, bem como a um cenário em que a tecnologia actualmente aplicada e a complexidade da sua execução excedem em muito as dos últimos 30 anos do final do século transacto. Por conta disso, os problemas encontrados pelos serviços e organismos públicos no processo de execução de empreitadas tornaram-se mais diversificados e complexos. Embora esse Decreto-Lei contenha disposições relevantes sobre a execução de empreitadas e sobre os termos em que se definem os deveres do dono da obra e do empreiteiro, houve algumas disputas no passado que foram dificilmente resolvidas, designadamente a justiça dos critérios usados para apreciar e avaliar as propostas, a responsabilidade em matéria de infracções que foi escrutinada pela sociedade e contestada pelo sector da construção e a manutenção após a conclusão e a aceitação das obras. Tudo isto levou a uma demanda por alterações na lei para melhorar os termos do contrato. É verdade que, se estiverem conformes com a modalidade da especificação apresentada pelo projecto de Lei da Contratação Pública acima aludido, as

24 disposições aplicáveis do Decreto-Lei n.º 74/99/M não conseguirão acompanhar as mudanças e ritmos do desenvolvimento socio-económico de Macau, nem poderão resolver os problemas do passado. Assim, será necessário incorporar as disposições aplicáveis deste Decreto-Lei nos trabalhos em curso da reforma legislativa da contratação pública. 2) Elaboração de um diploma especial para certos tipos de projecto de contratação (1) Diplomas especiais sobre os actuais procedimentos da aquisição governamental O objecto da contratação do actual sistema legal da aquisição governamental consiste em obras públicas, bens e serviços, estando as suas despesas em conformidade com o artigo 2.º (Despesas com obras), o artigo 3.º (Despesas com aquisição de bens) e o artigo 4.º (Despesas com a aquisição de serviços) do Decreto-Lei n.º 122/84/M, sendo que quaisquer projectos a contratar podem aplicar as disposições deste Decreto-Lei para seleccionar a forma de aquisição e lançar os correspondentes procedimentos de aquisição. No entanto, os projectos a contratar, sendo de determinado tipo, não só devem cumprir os procedimentos de aquisição de aplicação geral, mas também têm de seguir os trâmites de procedimento exclusivamente estabelecidos para estes, pelo que se formam procedimentos especiais. Actualmente, os procedimentos de aquisição para certos tipos de projectos a contratar estão sujeitos aos seguintes diplomas legais: (i) Despacho n.º 52/GM/88 – fixa os procedimentos a seguir no que se refere à aquisição de imóveis pela Administração do Território; (ii) Despacho n.º 39/GM/96, alterado pelo Despacho do Chefe do Executivo n.º 507/2017 – define mecanismos de coordenação das actividades da Administração no domínio da informática;

25 (iii) Lei n.º 7/2002 – esta Lei define os princípios gerais relativos aos veículos da Região Administrativa Especial de Macau; o Regulamento Administrativo n.º 14/2002, estabelece normas complementares em matéria de aquisição, organização do parque automóvel e utilização dos respectivos veículos da Região Administrativa Especial de Macau, havendo ainda outros diplomas legais relacionados. (2) Definição das disposições e procedimentos especiais relativos à contratação exigidos e compatíveis com os trabalhos práticos do novo sistema legal da contratação pública Há algumas opiniões que apontam, no Relatório Final da Consulta Pública sobre a Lei da Contratação Pública, que “na nova Lei da contratação pública, devem ser regulamentadas as questões como a realização de transacções em divisas, títulos e valores, incluindo a escolha de um fundo de investimento, colocadas pelos serviços competentes”.14 Isto significa que, enquanto os Serviços Públicos cumprem as suas funções estatutárias, as práticas especificadas pelo actual regime jurídico da aquisição governamental não podem atender plenamente às suas necessidades de trabalho, particularmente à procura de prestadores de serviços adequados e ao pagamento da quantia devida, havendo um certo grau de dificuldade quanto à execução dos trabalhos práticos. No entanto, no projecto de Lei da Contratação Pública, há duas disposições relativas a procedimentos especiais. Uma delas é a disposição relacionada com o Despacho n.º 52/GM/88. A alínea 4) do artigo 279.º desse projecto legislativo revoga “[o] Despacho n.º 52/GM/88, de 17 de Maio de 1988”. Isto significa que não será mantido o procedimento especial para os serviços e organismos públicos adquirirem bens imóveis. Na prática, com base no disposto na alínea a) do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 30/99/M, que estabelece presentemente a lei orgânica da Direcção dos Serviços de Finanças (DSF), a DSF assume uma das competências 14 Resumo das opiniões no “3. Proposta n.º 3 – Determinação explícita dos tipos de contratos não aplicáveis”, contida na pág. 30, do Relatório Final da Consulta Pública sobre a Lei da Contratação Pública.

26 que é a de “[d]esenvolver os processos referentes à aquisição … dos imóveis em que seja parte o Território [agora a Região]”. Caso o Governo da RAEM venha a adquirir ou locar bens imóveis, tal continuará a ser da responsabilidade da DSF, ou seja, enquanto entidade contratante que irá adquirir ou locar bens imóveis em cumprimento dos procedimentos de contratação a serem estipulados pela nova Lei da Contratação Pública. Ou seja, a aquisição ou locação de bens imóveis não serão sujeitas ao procedimento especial. Em segundo lugar, o Governo da RAEM acrescentou um capítulo independente ao projecto de Lei da Contratação Pública que estipula “procedimentos especiais para a obtenção de trabalhos de concepção”. Obviamente, os procedimentos especiais para este tipo de projecto de contratação são definidos nas disposições dessa lei. No entanto, esta abordagem é diferente de determinados projectos cujos procedimentos especiais são estabelecidos por diplomas legais independentes. Da discussão acima constatamos que o projecto da Lei da Contratação Pública ou a reforma legal da contratação pública não terá uma abordagem consistente para tratar os procedimentos especiais em relação aos procedimentos de contratação. Se o sistema legal da contratação pública for estabelecido com essa abordagem, poderá não haver problemas óbvios na implementação das estipulações legais, mas poder-se-á formar, pelo menos, uma modalidade ou estrutura incomum do sistema legal da contratação pública. Em suma, se as características de certos tipos de projectos não puderem cumprir plenamente os procedimentos gerais ou comuns da contratação, os seus procedimentos especiais podem ser estabelecidos para os especificarem, de modo a que os serviços e organismos públicos possam obter bens e serviços adequados para desempenharem as suas funções. No entanto, devem ser usados diplomas legais independentes para regular projectos específicos e seus procedimentos especiais, para os tornar flexíveis em termos de legislação ou de revisão, e permitir que o sistema legal da contratação pública seja construído com base numa boa modalidade ou estrutura.

27 3) Estabelecimento de especificações sobre a execução de contratos de aquisição de bens e serviços e dos respectivos actos Geralmente, as leis sobre a aquisição governamental visam exigir que as entidades contratantes cumpram as especificações sobre a formação do contrato para celebrar o contrato no âmbito de um projecto de aquisição, mas igualmente importante é a execução efectiva dos contratos de aquisição, o que afectará directamente a eficácia do desempenho de funções pelos serviços públicos. Os Decretos-Leis n.os 63/85/M e 74/99/M estipulam claramente a formação do contrato para efeitos da celebração do contrato, de modo a que as entidades contratantes cumpram as respectivas disposições para desencadear os procedimentos de aquisição, mesmo antes de os contratos serem celebrados. Todavia, no fornecimento de bens ou na prestação de serviços após a celebração do contrato, ou seja, durante a execução do contrato de aquisição, as matérias de ambas as especificações são inconsistentes, sendo estas últimas comparativamente mais detalhadas. Na prática, devido às diferentes essência e natureza dos bens e serviços, as práticas de receber bens e aceitar serviços são discriminadas, até certa medida, no período da execução do contrato. Assim, para evitar comportamentos incorrectos e também impróprios do pessoal responsável pela aquisição na execução do contrato, é necessário enriquecer os termos e as condições para o cumprimento dos contratos de fornecimento de bens e de prestação de serviços, de modo a garantir que os elementos contratuais a serem tratados são padronizados durante esse período. 2. Solução para o problema dos projectos de contratação definidos como “contratos excluídos” No projecto da Lei da Contratação Pública preparado pelo Governo da RAEM, os “Contratos excluídos” previstos no seu artigo 3.º incluem quatro tipos de contratos, ou seja, os contratos:

28 (1) Celebrados entre entidades públicas da RAEM; (2) Celebrados entre entidades públicas da RAEM e entidades públicas do Interior da China ou da Região Administrativa Especial de Hong Kong; (3) Celebrados por força de regras específicas de uma organização internacional a que a RAEM pertença; (4) os contratos cuja execução deva ser acompanhada de medidas especiais, designadamente de medidas de segurança nacional ou interna, ou quando a protecção dos interesses essenciais da RAEM o exigir, mediante despacho, indelegável, do Chefe do Executivo. A disposição acima lista, de forma exaustiva, todos os tipos de contratos excluídos, ou seja, nenhum outro tipo de contrato será excluído dos contratos públicos. Os contratos excluídos enquadram-se essencialmente no âmbito da contratação pública, ou seja, são propriamente ditos contratos públicos, mas estarão excluídos dos contratos públicos pela “disposição rígida” e não estarão vinculados. No entanto, neste caso, os serviços públicos ainda devem obter os objectos dos contratos em questão, os quais são essencialmente dos contratos públicos, só podendo o pagamento das despesas ser feito pelos serviços públicos. A este respeito, os seguintes dois problemas previsíveis devem ser resolvidos, caso contrário, será difícil cumprir os deveres contratuais e gozar os direitos pertinentes: (1) Embora o artigo 169.º do Código de Procedimento Administrativo estabeleça “Escolha do co-contratante”, não estipula expressamente as condições de escolha da forma aplicável e as tramitações especificadas dos procedimentos da forma adoptada. Na ausência da respectiva especificação, quais serão as formas de procedimento e os trâmites usados para celebrar tais contratos excluídos? (2) Em princípio, esses contratos excluídos incorrerão em despesas públicas. Ao abrigo do disposto na alínea 1) do n.º 1 do artigo 33.º do Regulamento Administrativo n.º 2/2018 – Regulamentação da Lei de

29 Enquadramento Orçamental - um dos requisitos para a autorização de despesas é que deve haver uma “conformidade legal”. Já que é previsível a inexistência de especificação para a celebração de tais contratos, como poderão ser autorizadas as respectivas despesas? 3. Introdução de políticas públicas de forma clara nas especificações da contratação pública A contratação pública tem como particularidade a participação activa do Governo nas actividades económicas do mercado, pelo que os contratos celebrados têm a natureza de contratos administrativos, podendo encarnar a implementação de poderes públicos (jus imperii). De uma perspectiva micro, no processo da formação dos contratos públicos individuais, as entidades contratantes podem adicionar alguns objectivos e intenções a alcançar na sua expectativa para seleccionar os co-contratantes, pelos quais cumprirão os deveres contratuais. De uma perspectiva macro, o Governo pode adicionar algumas disposições de políticas de desenvolvimento socioeconómico claras e propícias à Lei da Contratação Pública, de modo a que todas as entidades contratantes possam implementar as respectivas políticas económicas e promover o desenvolvimento socio-económico na realização dos trabalhos de contratação. Na “Lei da Contratação Pública: Documento de consulta”, o Governo da RAEM indicou que “[n]as actividades de contratação pública, a promoção das práticas de natureza política para o crescimento inclusivo e o desenvolvimento sustentável no âmbito socio-económico deve incluir, principalmente: 1) Apoio ao desenvolvimento das micro, pequenas e médias empresas; 2) Apoio ao desenvolvimento das indústrias de Macau; 3) Apoio ao emprego das pessoas portadoras de deficiência e promoção da harmonia social; 4) Defesa da contratação verde e promoção da poupança energética e da protecção ambiental”. As duas primeiras são políticas económicas, a terceira é social e a quarta é ambiental.

30 Para isso, no projecto de Lei da Contratação Pública, as quatro políticas acima mencionadas são incluídas na política de desenvolvimento inclusivo e sustentável e são reguladas por um único princípio. 15 Assim, essas quatro políticas carecem de clareza, assim como de um método de implementação e de certeza na execução, o que pode fazer com que a entidade contratante negligencie ou se confunda ao realizar o trabalho de contratação. Além disso, outra política económica que desempenha presentemente um papel crucial é especificada por uma disposição de princípio, que é o “princípio da concorrência leal”. De facto, a inclusão de regras de concorrência leal na Lei da Contratação Pública pode compensar a inexistência de uma lei da concorrência leal que o Governo da RAEM ainda não regulamentou, e preencher as insuficiências e atrasos no Código Comercial, que resultam do não cumprimento das exigências e do desenvolvimento das actividades empresariais internacionais e regionais. Em particular, a contratação pública da RAEM é altamente dependente da nova situação e da nova ordem da economia regional nas áreas vizinhas. Por outro lado, algumas das práticas especificadas nas disposições do projecto de Lei da Contratação Pública também reflectem certas políticas públicas. Por exemplo, nos termos da política de segurança social para os empregados, os documentos de qualificação a apresentar pelos concorrentes, que são exigidos por uma disposição, incluem “documento, emitido pelo Fundo de Segurança Social, comprovativo de se encontrar regularizada a sua situação relativamente às contribuições para a segurança social”; nos termos da política 15 Em referência ao projecto de Lei da Contratação Pública, elaborado em Janeiro de 2020 pelo Governo da RAEM, para consulta interna do Governo, o seu artigo 15.º (Princípio do desenvolvimento inclusivo e sustentável) regula que “1. Nos procedimentos de contratação previstos na presente lei, devem ser considerados e ponderados os factores de promoção do desenvolvimento inclusivo através, designadamente, da concessão de tratamento diferenciado às micro, pequenas e médias empresas e àquelas que empreguem pessoas com deficiência ou que prossigam fins de solidariedade social, bem como à aquisição de produtos fabricados na RAEM. 2. Nos procedimentos de contratação previstos na presente lei, as entidades públicas e privadas envolvidas devem, sempre que possível, dar prioridade a aquisições, soluções e actuações ecológicas, entendendo-se, como tal, as que contribuam de forma mais significativa para a redução dos impactos ambientais negativos.”

31 de apoio ao desenvolvimento das indústrias locais, os n.os 5 e 7 do artigo 21.º do actual projecto de Lei da Contratação Pública estipulam respectivamente a consulta e o ajuste directo, referindo que apenas “as entidades inscritas no registo oficial como empreiteiro de obras públicas ou os locadores ou fornecedores de bens e prestadores de serviços convidados pela entidade contratante” podem apresentar propostas ou cotações. Estas disposições também reflectem, de facto, o princípio da prioridade na contratação local. No entanto, no que diz respeito à política e implementação da promoção da governação electrónica faltam nestes termos princípios nas disposições desse projecto legislativo, sendo apenas especificados, de modo disperso, os métodos electrónicos de alguns trâmites, fazendo-se uma série de tramitações mescladas com documentos em papel e documentos electrónicos e procedendo-se a uma prática de tratamento, respectivamente, na forma manual e electrónica, o que torna o procedimento da contratação ainda mais complicado na sua implementação. 4. Determinação do âmbito dos objectos da contratação aplicáveis Presentemente, as organizações internacionais no domínio do comércio e dos negócios internacionais ou as organizações políticas e económicas regionais, tais como a Organização Mundial do Comércio, a Comissão das Nações Unidas para o Direito Comercial Internacional, a União Europeia, etc., o Interior da China e a Região Administrativa Especial de Hong Kong, dividem os objectos especificados pelos seus direitos de contratação pública principalmente em construções, produtos e serviços, mas estes produtos referem-se simplesmente a bens móveis, tais como artigos, objectos ou mercadorias, ou seja, os projectos de contratação pública não incluem bens imóveis. No entanto, ao abrigo do disposto dos artigos 1.º a 4.º do Decreto-Lei n.º 122/84/M, os objectos aplicáveis ao actual regime jurídico da aquisição governamental são obras públicas, bens e serviços, e os bens incluem bens móveis

32 e imóveis. Estes objectos aplicáveis manter-se-ão no actual projecto de Lei da Contratação Pública.16 Quanto aos projectos de contratação que envolvem bens imóveis, o Governo da RAEM está a utilizar maioritariamente os bens imóveis através da prática por locação, que tem requisitos específicos em resposta às necessidades de funcionamento das entidades públicas, especialmente a localização, a finalidade, a área, etc. No entanto, devido à pequena dimensão geográfica de Macau, os bens imóveis que podem ser locados são limitados com base em requisitos específicos, sendo mesmo necessário designar um determinado bem imóvel para locação, ou aguardar que um bem imóvel que reúna os requisitos específicos fique devoluto antes da locação. Além disso, considerando que os bens imóveis devem ser locados directamente pelo senhorio ou através de mediador imobiliário, na maioria dos casos os serviços e organismos públicos só podem locar bens imóveis na forma de dispensa de consulta. Assim, na sua essência ou na prática, a consulta escrita ou qualquer tipo de concurso não é aplicável à contratação de locação. A este respeito, de acordo com o disposto no projecto de Lei da Contratação Pública, em condições idênticas, os tipos de procedimento de contratação que podem ser seleccionados são apenas ajuste directo ou consulta, que é raramente aplicada. Então, embora a locação e a aquisição de bens imóveis estejam incluídas no âmbito de aplicação da Lei da Contratação Pública, os tipos de procedimento de contratação que podem ser seleccionados são, na prática, limitados, sendo seleccionados o ajuste directo ou a consulta pelas disposições da “escolha do tipo de procedimento independentemente do valor”. De realçar aqui que os serviços e organismos públicos devem cumprir o disposto no Despacho n.º 52/GM/88, aquando da aquisição de bens imóveis, cabendo à Direcção dos Serviços de Finanças os respectivos procedimentos de aquisição e os trâmites definidos nesse despacho. No entanto, a previsão da alínea 4) do artigo 279.º do projecto de Lei da Contratação Pública revoga esse 16 Conforme o disposto no artigo 4.º (Definições) do projecto de Lei da Contratação Pública, “2) ‘Aquisição de bens’, o contrato pelo qual a entidade contratante adquire bens, móveis ou imóveis, a um fornecedor ou proprietário mediante o pagamento de um preço; ……”.

33 Despacho, ou seja, revoga o procedimento especial legalmente definido para aquisição de bens imóveis. Em suma, a fim de harmonizar as especificações das leis da contratação pública internacionais e regionais, especialmente a consistência dos objectos aplicáveis, é necessário considerar se a futura Lei da Contratação Pública do Governo da RAEM deve incluir bens imóveis. Caso os inclua, é ainda necessário criar um diploma especial para regularizar os trâmites específicos e adicionais relativos à aquisição ou locação de bens imóveis; caso não os inclua, o Governo da RAEM pode, de jure, elaborar outro diploma específico ou exclusivo para regular essa situação, que também poderá especificar, efectivamente, a aquisição ou a locação de bens imóveis que não se incluiriam no âmbito da contratação pública. 5. Evitar problemas previsíveis 1) Uso correcto da terminologia legal Na prática actual da aquisição governamental, o pessoal responsável pela contratação e certos grupos sociais ou indivíduos expressam os termos relacionados com a aquisição governamental com base nos seus conhecimentos, mas certos termos não são os legais, nem os correctos, portanto são enganosos, tais como “concurso consultivo”, “concurso reduzido a escrito”, “proposta apresentada pela empresa consultada”, etc. Neste sentido, o uso correcto e preciso da terminologia pode expressar de maneira definitiva e clara os significados dos respectivos actos. No projecto de Lei da Contratação Pública, há um problema no qual os próprios significados dos vocábulos levam ao emparelhamento incorrecto desses vocábulos. Especificamente, nas disposições gerais desse projecto e nas da tramitação dos procedimentos, os termos usados são os envolvidos nos procedimentos de concurso público, enquanto os respectivos termos também são usados, numa forma de remissão, para regularem outros tipos de procedimentos. Por exemplo, independentemente dos tipos de procedimentos escolhidos pela

34 entidade contratante, a entidade que apresenta a proposta do projecto de contratação necessário à entidade contratante é denominada “concorrente” e o documento proposto por ele apresentado é denominado “proposta”. Na verdade, em termos de linguagem, apenas a entidade que participa no procedimento de concurso pode ser chamada “concorrente” e a entidade participante no procedimento de consulta deve ser chamada “ofertante” ou “entidade consultada”; o documento apresentado pelo concorrente, para participar no procedimento de concurso, é denominado “proposta”; o documento apresentado pelo ofertante, para participar no procedimento de consulta, é denominado “cotação” ou “documento cotado”. Neste projecto legislativo, há uma série de termos, incluindo concorrente, agrupamento de concorrentes, candidato, agrupamento de candidatos, proposta, comissão de abertura de propostas, comissão de avaliação de propostas e cadernos de encargos etc., cujos significados exprimem as matérias do procedimento de concurso. No entanto, os cinco tipos de procedimento estipulados no projecto de Lei da Contratação Pública podem ser divididos, conforme as suas modalidades básicas, em duas categorias: a primeira é a de “concurso”, com base no procedimento de concurso público, que especificamente inclui concurso público, concurso limitado por prévia qualificação e procedimento de negociação competitiva; a segunda categoria é a de “consulta”, com base no procedimento de consulta, que especificamente inclui consulta e ajuste directo. A este respeito, nas disposições gerais da Lei da Contratação Pública, devem usar-se termos universais ou gerais, e os procedimentos de contratação dessas duas categorias devem usar termos que se adaptem aos seus contextos; caso contrário, os significados originais dos termos da linguagem serão distorcidos, causando também mal-entendidos entre os utilizadores da lei. 2) Competição previsível sobre as previsões do “ajuste directo” O n.º 1 do artigo 169.º do Código de Procedimento Administrativo (CPA) estipula que “[s]alvo regime especial, nos contratos que visem associar um

35 particular ao desempenho regular de atribuições administrativas o co-contratante deve ser escolhido por concurso público, por concurso limitado ou por ajuste directo”; o seu n.º 4 estipula que “[o] ajuste directo deve, em regra, ser precedido de consulta feita, pelo menos, a três entidades”. As formas de aquisição estipuladas no actual sistema jurídico da aquisição governamental não infringem essas disposições, mas apenas o ajuste directo estipulado pelo primeiro é uma das duas categorias estipuladas pelo último, que inclui três formas de consultas específicas e executáveis. O projecto de Lei da Contratação Pública estipula que há cinco tipos de procedimentos que podem ser escolhidos, um dos quais é o “ajuste directo”, mas este é um tipo de procedimento específico e executável. Conforme o disposto do n.º 7 do artigo 21.º desse projecto legislativo, “[n]o ajuste directo é convidada a apresentar proposta apenas uma entidade inscrita no registo oficial como empreiteiro de obras públicas ou um locador ou fornecedor de bens ou prestador de serviços”. Assim, o número de entidades convidadas é menor do que o actual CPA, que estipula pelo menos três entidades. Esta pode ser considerada a excepção prevista na ressalva do n.º 1 do artigo 169.º, a que se refere o parágrafo anterior. Ambas as disposições são relativas ao ajuste directo, mas, embora as suas designações sejam idênticas, elas são substancialmente diferentes, formando, portanto, uma competição da previsão legal. Uma vez que é previsível a competição entre as disposições do Código e as do projecto legislativo, e já que a Lei da Contratação Pública ainda está em preparação, se for necessário manter o tipo de procedimento estipulado pela lei, para convidar apenas uma entidade para apresentar proposta, então, o momento anterior ao da implementação da Lei da Contratação Pública pode ser o oportuno e adequado para regulamentar esta questão sob outra designação apropriada. 6. Definição clara das matérias especificadas relativas à formação do contrato Nas disposições legais referentes à celebração de contratos através da implementação de procedimento administrativo, uma clara especificação da

36 formação do contrato é obviamente muito importante. Os serviços públicos e os co-contratantes devem observar formal e substancialmente as matérias previstas na formação do contrato, de modo a permitir a integridade do contrato celebrado e que o mesmo tenha legitimidade nos efeitos jurídicos; caso contrário, quaisquer interessados no processo da formação do contrato podem procurar salvaguardar o não prejuízo dos seus interesses através da assistência administrativa ou judicial. Assim, no actual regime jurídico da aquisição governamental, especialmente nos direitos processuais de aquisição, encontram-se claramente estipulados os processos da formação do contrato e os respectivos actos. No entanto, o projecto de Lei da Contratação Pública não estabelece claramente a formação de contrato, ou, dito de outro modo, este projecto legislativo não define o processo da formação do contrato e as matérias que ele cobre. Se houver qualquer violação no processo da formação do contrato, será difícil julgar se a formação do contrato foi rigorosamente observada para que a validade do contrato celebrado seja completa e legítima, pelo que é necessário regulá-la para garantir a integridade e legitimidade da celebração do contrato. 7. Dilema da simplificação e implementação estrita dos trâmites do procedimento de contratação No passado, houve vozes na sociedade que defenderam ser necessário simplificar os procedimentos de aquisição governamental, reduzir os trâmites complicados, diminuir os limiares de entrada, facilitando a participação de empresas interessadas nos procedimentos de aquisição e na obtenção do contrato público. Entretanto, a sociedade tem procurado ininterruptamente um reforço da intensidade da supervisão sobre a aquisição governamental, para evitar actos ilícitos. No entanto, esses dois aspectos estão em posições opostas. Não vamos aqui discutir a mudança entre os tipos de procedimentos estipulados no projecto de Lei da Contratação Pública e as formas de aquisição estipulados no actual regime jurídico da aquisição governamental, mas simplesmente ter em conta os procedimentos de concurso público estipulados por

37 ambos. Em termos comparativos, o primeiro define claramente e com maior detalhe, a fase de apreciação das propostas, esperando que a comissão de apreciação das propostas da entidade contratante respeite os trâmites estatuários para apreciar e avaliar as propostas admitidas, designadamente a elaboração do relatório de avaliação e a realização da audiência prévia, a fim de fortalecer a justiça e a legitimidade, proteger a concorrência leal, e garantir os direitos de informação e de participação dos concorrentes. No entanto, embora o projecto de Lei da Contratação Pública tenha disposições mais claras e específicas face os trâmites do procedimento de concurso público, para que possam ser implementadas, de forma mais rigorosa, essas disposições são exactamente o oposto das expectativas do público e das entidades contratantes, que entendem que o procedimento de concurso público devia ser simplificado para aumentar a eficiência administrativa, em vez de ter mais trâmites complicados e demorados. 8. Promoção e implementação do desenvolvimento da contratação electrónica Actualmente, o amadurecimento das tecnologias de informação e a popularidade da Internet trazem condições muito favoráveis à promoção da governação electrónica, sendo também um do meios importantes e necessários para aumentar a eficácia administrativa. Entre eles, a implementação da contratação pública na modalidade de contratação electrónica tornar-se-á um marco milenar entre o governo e as actividades empresariais. 1) A modalidade de contratação electrónica estipulada no projecto de Lei da Contratação Pública é incompleta A este respeito, o projecto de Lei da Contratação Pública procura adicionar disposições sobre a contratação electrónica, mas, quanto ao procedimento de contratação pleno, elas são apenas “fragmentadas” e incompletas. As disposições principais referem-se somente a quatro aspectos:

38 (1) Nas disposições relativas aos “trâmites de procedimento”, apenas são estipulados os métodos através dos quais os concorrentes apresentam as propostas e a comissão de abertura de propostas as recebe; (2) Nas disposições relativas à “contratação centralizada”, apenas são estipulados os catálogos electrónicos de itens ou artigos que as entidades contratantes precisam de preparar, bem como o facto de as entidades públicas poderem fazer encomendas electronicamente; (3) Nas disposições relativas à “proposta”, tratando-se essencialmente de trâmites de procedimento, apenas se estipula que os concorrentes entregam as suas propostas através das páginas electrónicas das entidades contratantes; (4) Nas normas relativas às “disposições finais e transitórias”, é estipulado o estudo sobre os trâmites de procedimento de contratação e a possibilidade da sua implementação. Apesar de existirem estas disposições expressas, os primeiros três aspectos não têm lugar na prática. Neles, as matérias de algumas disposições são bastante específicas e detalhadas, por exemplo, os concorrentes devem carregar e criptografar as suas propostas, e a comissão de abertura de propostas decifra, descarrega e abre as propostas electrónicas na sessão de abertura de propostas; ou há algumas disposições mais gerais, como a que estipula que a central de compras elabora adequadamente um catálogo electrónico de itens ou que as entidades públicas fazem encomendas de forma electrónica. De qualquer modo, estes quatro aspectos são obviamente insuficientes e incompletos e não podem alcançar por completo a meta da contratação electrónica nem realçar os devidos e esperados efeitos – não podem sequer ser complementados em conformidade com estas disposições, designadamente as do primeiro aspecto, onde poderão existir preocupações de segurança quanto à transmissão de dados.

39 2) Formulação das condições para a implementação da contratação electrónica A chamada contratação electrónica diz respeito à prática de realizar um procedimento de contratação de forma electrónica, o que consiste em tornar completamente electrónico o procedimento de contratação pública tradicional ou os actos da formação do contrato, que se reflectem principalmente nos seguintes cinco elementos: documentos em papel, documentos apresentados ou entregues manualmente, trâmites de procedimento operados manualmente, assinatura de documentos com caneta, e contrato lavrado de forma manual, passam estes documentos a ser executados de forma electrónica. Se quaisquer tramitações no procedimento de contratação não forem implementadas electronicamente e os meios tradicionais e os meios electrónicos forem alternadamente implementados durante o procedimento de contratação, não se pode, então, alcançar o procedimento de contratação electrónico completo; pelo contrário, a implementação do procedimento de contratação tornar-se-á mais complicada e dará azo a que o pessoal responsável pela contratação tenha dificuldades em dominar efectiva e precisamente o procedimento e os documentos produzidos. 3) Estipulação das disposições de aplicação geral para a implementação da contratação electrónica Em 2005, o Governo da RAEM publicou a Lei n.º 5/2005 (Documentos e assinaturas electrónicas), e em 2020, o Regulamento Administrativo n.º 2/2020 (Governação electrónica) e o Regulamento Administrativo n.º 24/2020 (Regulamentação da governação electrónica) para trabalhos administrativos, fornecendo, assim, aplicabilidade e base legal para se executarem os métodos electrónicos dos procedimentos administrativos. Considerando que o procedimento de contratação será composto de forma ordenada e orgânica pelos actos em três vertentes, sendo elas os de trâmites, os documentos e a apreciação, estes diplomas legais podem servir de referência para se implementarem em breve na contratação pública, podendo fornecer uma base legal e pré-requisitos favoráveis e necessários. Por outras palavras, assim que for promulgada a Lei da

40 Contratação Pública ou depois de serem definidos os tipos de contratação e os respectivos trâmites de procedimento, em princípio não haverá necessidade de estabelecer especificamente os trâmites electrónicos através da lei, podendo ser implementada a contratação electrónica através da formatação electrónica dos documentos em papel e dos trâmites de procedimento operados manualmente. No entanto, para implementar efectivamente a contratação electrónica, é ainda necessário estipular na lei as disposições de aplicação geral da contratação electrónica, tais como a especificação dos significados ou as definições da contratação electrónica, a execução online ou em tempo real, os princípios de segurança e a fiabilidade dos dados na transmissão e armazenamento, as condições de uso para a contratação electrónica, etc. 4) Exploração e manutenção de um sistema de aplicação relativo à contratação pública Para realizar a contratação electrónica, deve estabelecer-se um sistema de aplicação relativo à contratação electrónica, que pode integrar, de forma ordenada e orgânica, os cincos elementos acima mencionados – documentos em papel, documentos apresentados ou entregues manualmente, trâmites de procedimento operados manualmente, assinatura de documentos com caneta e contrato lavrado de forma manual. Face à actual popularidade das tecnologias de informação, é apropriado ter por base o ambiente da Internet. Em primeiro lugar, dispensa-se a instalação do respectivo sistema de aplicação nos equipamentos informáticos das entidades contratantes e dos participantes na contratação; em segundo lugar, pode facilitar-se a interacção de ambas as partes na mesma plataforma; em terceiro lugar, é possível facilitar a actualização do sistema de aplicação. No entanto, considerando que o estabelecimento de um sistema de aplicação relativo à contratação electrónica envolve trabalhos de exploração e manutenção, dever-se-á investir um grande volume de recursos humanos, materiais, tecnológicos, financeiros e de tempo, no sentido de garantir que o sistema de aplicação operará em boas condições e exercerá e aumentará a eficácia administrativa. Tendo em conta que os tipos de procedimentos de contratação e

41 os trâmites do procedimento serão estipulados por lei e que cada trâmite do procedimento do concurso público será determinado um a um, ou seja, diferentes entidades contratantes seguirão, em princípio, os mesmos trâmites para executarem o procedimento, o procedimento de contratação electrónica será idêntico. Por esta razão, o Governo da RAEM poderá designar um serviço público como responsável pela exploração e manutenção do respectivo sistema de aplicação que poderá ser utilizado por todas as entidades contratantes. Eis algumas das possíveis vantagens: (1) Reduzir significativamente os recursos investidos pelas entidades contratantes que exploram e mantêm, por conta própria, um sistema de informação idêntico ou semelhante; (2) Permitir que os participantes na contratação usem uma única plataforma, facilitando a participação nos projectos a desenvolver pelas diferentes entidades contratantes na mesma plataforma familiar; (3) Contribuir para a constituição e manutenção, de maneira integrada, de um banco de dados relativo aos participantes na contratação e de um sistema de aplicação relevante; (4) Ser propício ao estabelecimento de recursos de dados ou big data da contratação pública do Governo da RAEM, para que a análise e as estatísticas dos dados possam ser feitas de uma maneira correcta. 9. O estabelecimento de recursos de dados da contratação pública fornecerá uma base sólida e objectiva para promover o desenvolvimento socio-económico Nas despesas globais actuais do Governo da RAEM, as despesas com a contratação pública são a segunda maior despesa pública, pelo que o Governo utiliza o erário público para realizar as tarefas de contratação, designadamente os projectos de investimento de grande escala e as infra-estruturas sociais que afectam a subsistência da população e recebem atenção especial da sociedade. Na

42 primeira década do estabelecimento da RAEM, as despesas com a contratação pública representaram, em média, 6,17% do PIB, 17 o que mostra que estas desempenham um papel muito significativo na influência e promoção do desenvolvimento da economia local. Assim, a determinação de projectos de contratação prudente e o bom uso do erário público trarão grandes benefícios ao Governo da RAEM. Actualmente, as entidades contratantes do Governo da RAEM publicitam as informações sobre a aquisição governamental de acordo com o disposto na lei e as suas respectivas decisões administrativas, não sendo, em geral, abrangentes e estando relativamente dispersas. É difícil para o próprio Governo ou para o público compreender, de forma completa e com precisão, através das respectivas informações publicitadas, as práticas e as situações específicas relativas à contratação pública. Por esta razão, o Governo da RAEM necessita de estabelecer uma infra-estrutura de informações sólida e fiável, relativa à contratação pública, como um pilar da boa governação e uma fonte de informação, que visam promover o desenvolvimento socio.económico sustentável, permitindo que o Governo elabore eficazmente políticas públicas e implemente adequadamente as respectivas medidas. 1) Situação das informações sobre contratação a publicitar estipuladas pelo projecto de Lei da Contratação Pública A “Lei da Contratação Pública: Documento de consulta” apontou que um dos principais problemas no actual regime jurídico da aquisição governamental é a “necessidade de promover a transparência dos procedimentos da contratação pública”. Neste sentido, o Governo da RAEM estabeleceu o “princípio da transparência e da publicidade” no projecto de Lei da Contratação Pública, estipulando expressamente que, antes da realização de um procedimento de contratação, certas informações específicas devem ser determinadas e conhecidas 17 Vide Tang Tat Weng, “Posição Ocupada pela Contratação Pública no Desenvolvimento Económico de Macau: Retrospectiva e Prospecto”, in Revista de Administração Pública de Macau, n.º 100, de Junho de 2013.

43 por todos os interessados na contratação, e as explicações prestadas e as decisões tomadas durante o processo de realização do procedimento de contratação devem ser apropriadamente publicadas e conhecidas pelos interessados na contratação. O disposto na publicitação de informações será incluído no procedimento de contratação e no período da execução do contrato, sendo os meios de publicidade aplicáveis, alargados em comparação com o actual regime jurídico da aquisição governamental. Especificamente, os meios incluem o Boletim Oficial da Região Administrativa Especial de Macau, os jornais locais em língua chinesa e em língua portuguesa, as páginas electrónicas das entidades contratantes e o portal da contratação pública. A tabela abaixo lista as informações relevantes a publicitar e os correspondentes meios estipulados por esse projecto legislativo. Tabela 1: Informações a publicitar e meios estipulados pelo projecto de Lei da Contratação Pública Informações a publicitar Meios B.O.* Jornais locais† Páginas electrónicas de entidades contratantes Portal da contratação Pública‡ 1. Anúncio do concurso público ● ● ● ○ 2. Anúncio do concurso limitado por prévia qualificação ● ● ● ○ 3. Anúncio do procedimento de negociação competitiva ● ● ● ○ 4. Esclarecimento e rectificação de documentos que servem de base ao concurso ● ○ ● ○ 5. Prorrogação do prazo para a apresentação de propostas devido ao esclarecimento de documentos que servem de base ao concurso não poder ser prestado no prazo legalmente fixado ● ○ ● ○ 6. Lista de concorrentes ○ ○ ● ○ 7. Alteração da data do acto público ○ ○ ● ○ 8. Resultado de adjudicação ○ ○ ● ●

44 Informações a publicitar Meios B.O.* Jornais locais† Páginas electrónicas de entidades contratantes Portal da contratação Pública‡ 9. Decisão de não adjudicação ● ● ● ● 10. Dados constantes dos relatórios de adjudicações ○ ○ ○ ● 11. Anúncio do resultado do concurso relativo ao procedimento especial para obtenção de trabalhos de concepção ● ○ ○ ○ 12. Decisão de anulação do procedimento de contratação ● ● ● ● 13. Actos administrativos ou acordos entre as partes que implicam quaisquer modificações objectivas do contrato e representam um valor acumulado superior a 20% do preço contratual ○ ○ ● ○ 14. Sanção acessória do direito de participar, como candidato, como concorrente ou como membro de agrupamento candidato ou concorrente ○ ○ ● ● 15. Relatório de adjudicação ○ ○ ○ ● Observações: * B.O., ou seja, Boletim Oficial da Região Administrativa Especial de Macau; † Jornais locais referem-se a um jornal chinês e um jornal português publicados localmente; ‡ O projecto de Lei da Contratação Pública indica que o Governo da RAEM criou um portal da contratação pública, visando divulgar as informações relevantes sobre a contratação pública; ● Significa que o projecto legislativo define expressamente a publicitação de informações através de meios relevantes; ○ Significa que o projecto legislativo não define expressamente a publicitação de informações através de meios relevantes. A partir das informações sintéticas listadas na tabela acima, podemos verificar que as disposições do projecto legislativo utilizarão ainda mais a popularidade da Internet para publicar ou publicitar informações, através das páginas electrónicas das entidades contratantes e do portal dae contratação pública a ser constituído no futuro.

45 2) As informações devem ser publicitadas através de meios centralizados, de modo a que os recursos sobre dados integrados possam ser estabelecidos Do exposto, pode perceber-se que as informações relativas a certos trâmites do procedimento de concurso público e da execução do contrato serão publicitadas por meios diferentes, mas o Governo da RAEM está ainda a examinar e gerir as informações publicitadas de uma forma dificilmente abrangente e sistemática. O projecto de Lei da Contratação Pública estipula que o Governo da RAEM deverá criar um portal da contratação pública, o que permitirá publicitar informações através da utilização de um meio integrado, desenvolvendo as vantagens da governação electrónica e aproveitando-as para elevar a eficácia administrativa. Todavia, tendo em conta a listagem da Tabela 1, verifica-se que a natureza e os meios das informações a publicitar são irrelevantes, não podendo ser constatada regularidade. Além disso, existem mais tipos de informações a ser publicitados através das páginas electrónicas das entidades contratantes do que por meio do portal da contratação pública. Obviamente, assim, esse portal não poderá ser bem utilizado e alcançar o efeito esperado para elevar a eficácia administrativa da contratação pública, e também não poderá desenvolver as suas aparentes funções ou vantagens essenciais. Por outro lado, o Governo da RAEM está a promover activamente e a implementar a governação electrónica e possui bases legais apropriadas para implementar a contratação electrónica, que poderão tornar-se uma das tarefas principais da governação electrónica. Na verdade, o conceito de contratação electrónica não se limita ao procedimento de contratação electrónica, podendo também incluir trabalhos relacionados, que podem proporcionar uma reflexão mais aprofundada, enriquecer a amplitude das suas matérias e fortalecer a gestão das suas informações. Isso abre caminho a que sejam atingidas metas em dois níveis: primeiro, todas as informações publicitárias devem ser publicadas no portal da contratação pública, para elevar a transparência da contratação pública

46 e a conveniência dos trabalhos; em segundo lugar, ao se estabelecerem internamente no Governo os recursos sobre dados ou big data relativos à contratação pública, com base em informações fundamentais, tais como preparações, implementações de procedimento, adjudicações, execuções de contratos, etc., será possível proporcionar uma base objectiva sólida e fiável para o Governo da RAEM elaborar e promover políticas e planos de desenvolvimento socioeconómico sustentável. 10. Estabelecimento de um banco de dados unificado de fornecedores e construtores Actualmente, cada entidade contratante estabelece, por si própria, um banco de dados de fornecedores da forma que considera mais conveniente, face às experiências acumuladas e de acordo com as suas necessidades de trabalho, não existindo basicamente qualquer ligação entre cada um deles. No entanto, o Governo da RAEM possui actualmente dois bancos de dados de fornecedores em grande escala: o primeiro é o banco de dados dos construtores de obras públicas que é organizado e administrado pelo “Regime para a Sistematização do Processo de Consulta das Empreitadas de Obras”, que foi criado pela Direcção dos Serviços de Solos, Obras Públicas e Transportes, em Outubro de 2009. Este banco de dados aplica-se a todos os serviços e organismos públicos. Os construtores interessados podem inscrever-se para serem incluídos nesse banco de dados, de acordo com as regras aplicáveis;18 o outro é a “Base de Dados dos Fornecedores de Bens e Serviços do Governo (âmbito do SEF)”, que é organizada e administrada sob a responsabilidade da Direcção dos Serviços de Finanças, desde Julho de 2018. No entanto, esta base de dados é administrativamente aplicável apenas aos serviços e organismos públicos na área de governação da Secretaria para a Economia e Finanças. Os fornecedores interessados podem ingressar ou sair desta base de 18 As informações sobre a inscrição de ingresso no “Regime para a Sistematização do Processo de Consulta das Empreitadas de Obras”, da Direcção dos Serviços de Solos, Obras Públicas e Transportes, podem ser pesquisadas em: https://www.dssopt.gov.mo/zh_HANT/home/information/id/169

47 dados por meio de um mecanismo, bem como modificar as suas informações e as actividades que exercem.19 Se o Governo da RAEM mantiver o funcionamento da actual modalidade dos bancos de dados de fornecedores criados depois da promulgação futura da Lei da Contratação Pública, serão necessários muitos e repetidos recursos para administrar e manter bancos de dados de fornecedores de todas as entidades contratantes, o que tornará difícil maximizar a eficácia. Visto que as diferentes entidades contratantes administram e mantêm por si próprias e de maneiras diferentes os seus bancos de dados de fornecedores, também estes fornecedores, verão aumentar o trabalho e os custos administrativos. A este respeito, poderá aproveitar-se a elaboração da Lei da Contratação Pública para criar um banco de dados de fornecedores unificado, em modo electrónico, do Governo da RAEM, e designar uma entidade responsável pela administração e execução do seu funcionamento, bem como utilizar o portal da contratação pública acima referido como uma plataforma operacional. É de salientar que o Governo da RAEM está a iniciar o desenvolvimento e a cooperação em negócios, no âmbito do projecto da Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau. As indústrias manufactureiras e de serviços das nove cidades da Grande Baía desenvolveram-se bastante e alcançaram níveis elevados de amadurecimento e prosperidade, havendo um grande número de empresas e fabricantes a exercer funções em diversos sectores industriais. Se o banco de dados de fornecedores do Governo da RAEM se puder expandir para incluir essas empresas e fabricantes, isso dará aos serviços e organismos públicos mais oportunidades na escolha dos fornecedores e elevará a qualidade dos projectos de contratação, além de poder contribuir para promover a integração orgânica de 19 As informações sobre a inscrição de ingresso na “Base de Dados dos Fornecedores de Bens e Serviços do Governo (âmbito do SEF)”, na área da governação da Secretaria para a Economia e Finanças, podem ser pesquisadas em: http://www.dsf.gov.mo/supplierDB/

48 Macau na Grande Baía. Por este motivo, poder-se-á estudar profundamente a viabilidade desse aspecto.20 11. Constituição de uma autoridade competente em matéria de contratação pública O artigo 274.º do projecto de Lei da Contratação Pública estipula que o portal da contratação pública a ser criado pelo Governo da RAEM será estabelecido e administrado pela Direcção dos Serviços de Finanças e divulgará as informações publicitárias previstas nessa lei, conforme o mencionado na Tabela 1. Nelas incluem-se a divulgação dos relatórios de adjudicação dos projectos de contratação. Por outro lado, este projecto legislativo não estipula ou menciona outras funções do portal, nem atribui outras competências à Direcção dos Serviços de Finanças no que se refere ao mesmo ou no que toca à contratação pública. Na verdade, o portal da contratação pública possui uma grande potencialidade e várias vantagens para desenvolver os trabalhos de contratação pública, que podem reflectir-se principalmente na promoção da contratação electrónica e no desempenho das respectivas funções. Como referido anteriormente, a primeira vantagem será a de permitir explorar e manter um sistema de aplicação relativo à contratação electrónica; a última poderá fortalecer a primeira, e até mesmo adicionar alguns serviços ou funções de valor agregado e complementares, tais como publicação de informações publicitárias sobre procedimentos de contratação implementados pelas entidades contratantes, divulgação de notificações, divulgação de instruções e indicações unificadas de trabalhos, formação online para o pessoal responsável pela contratação, intercâmbio de experiências e interacção, decisões judiciais típicas e casos, perguntas frequentes, etc., podendo elevar, efectivamente, as capacidades de boa governação da contratação pública. No entanto, para alcançar esta boa governação, é necessário ter em conta que o uso da contratação electrónica é 20 Vide Tang Tat Weng, “Exploração dos Âmbitos Regionais Aplicáveis à Contratação Pública do Governo da RAEM no contexto da Construção da Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau”, in Revista de Administração Pública de Macau, n.º 126, de Dezembro de 2019.

49 apenas uma ferramenta executável no aspecto externo, devendo o foco estar num completo sistema e mecanismo executáveis. A implementação eficaz das várias tarefas supracitadas implica efectivamente, que as mesmas sejam coordenadas, executadas, administradas e mantidas de maneira adequada e apropriada; caso contrário, cada entidade contratante executá-las-á, por si, e de acordo com as suas necessidades individuais, não havendo lugar a uma meta consistente, o que resultará na obtenção de uma diversidade de efeitos; por outro lado, os participantes na contratação terão de se adaptar às práticas de cada entidade contratante na participação nas actividades de contratação desenvolvidas. Assim, se for possível constituir uma entidade que assuma as atribuições exclusivas enquanto autoridade competente para se responsabilizar pelas funções acima mencionadas, poder-se-ão utilizar de modo eficaz os recursos humanos, financeiros e técnicos, até mesmo os recursos sobre dados, bem como alcançar um efeito positivo ao nível da boa governação. 12. As entidades contratantes supervisionam, per si, os seus procedimentos de contratação O projecto de Lei da Contratação Pública não especifica quaisquer disposições para as entidades contratantes supervisionarem os procedimentos de contratação a desenvolver. No entanto, se houver disposições de terceiros que exijam a supervisão dos procedimentos de contratação, o desenvolvimento dos procedimentos de contratação e a execução de contratos, esses ainda poderão ser sujeitos ao disposto nos respectivos diplomas. A este respeito, verifica-se que a actual lei orgânica da Direcção dos Serviços de Finanças contém uma disposição relativa à supervisão das actividades de aquisição governamental, a qual passa a estipular que o Departamento de Gestão Patrimonial a si subordinado possui competência para “superintender aos concursos de fornecimento de bens e

50 serviços comuns a toda a Administração”.21 No entanto, o âmbito de aplicação desta supervisão é limitado a certas extensões. A primeira extensão refere-se aos projectos de concurso, ou seja, a realização da aquisição governamental por qualquer forma de consulta do ajuste directo não está sujeita a supervisão; a segunda extensão é relativa ao fornecimento de bens e serviços comuns a toda a Administração, o que, por um lado, significa que o fornecimento de bens e serviços incomuns não está sujeito a supervisão, e, por outro, os projectos de obras públicas não estão sujeitos a supervisão. É verdade que a supervisão deve ser realizada por uma terceira parte, que não tenha uma relação de interesse, permitindo fiscalizar de modo justo e imparcial, formal e substancialmente os trabalhos de contratação realizados pelas entidades contratantes, de modo a evitar a ocorrência de problemas e subsequentes reparos ou correcções. Assim, a supervisão seria realizada, em geral, durante o procedimento de contratação, que é a chamada “supervisão em processo”, mas isso vai prolongar, em certa medida, o prazo de implementação do procedimento, o que seria um grande desafio face à elevação da eficácia da actual administração pública. Caso se proceda à “supervisão ex post”, tal significa que se encontrará já decidida a adjudicação no procedimento de contratação e celebrado o contrato, e que, nesse momento, o adjudicatário estará já a fornecer ou a construir, ou terá até já concluído esse trabalho de fornecimento ou construção. Ora, quando se verificar, nessa fase, a existência de problemas formais ou substanciais no processo de contratação, será impossível retornar aos trâmites onde o problema ocorreu ou cancelar os trâmites que foram executados, ou mesmo anular a adjudicação, ou rescindir o contrato concluído. Portanto, a supervisão ex post não pode desempenhar um papel eficaz e activo na fiscalização dos procedimentos de contratação. De qualquer modo, continua a ser necessário garantir a legalidade e legitimidade, na implementação, de cada procedimento de contratação, podendo estabelecer-se as disposições e mecanismos de controlo interno das entidades 21 Ao abrigo do disposto da alínea c) do n.º 1 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 30/99/M (Lei orgânica da Direcção dos Serviços de Finanças).

51 contratantes, para garantir que cada tramitação de procedimento se realizará formal e substancialmente ao abrigo da lei e em cumprimento das regras administrativas, caso as haja, e de modo a assegurar que cada entidade competente relevante exercerá as funções conforme as suas competências legais, o que permitirá a supervisão dos procedimentos de contratação ser implementada em cada entidade contratante, de modo a que sejam concluídos e implementados eficazmente os trabalhos de contratação, em tempo oportuno. V. Conclusão As disposições legais relativas à aquisição governamental aplicáveis a Macau remontarão às instruções relativas às obras públicas e fornecimento de materiais estabelecidas pela Direcção Geral do Ultramar de Portugal em 1900. Posteriormente, na década de 1930, as disposições legais relativas à aquisição governamental foram estabelecidas pela primeira vez no próprio sistema legal de Macau. Inicialmente, foram especificadas nas despesas orçamentais, aprofundadas em resposta às operações práticas e promulgadas na forma de diplomas avulsos, de acordo com o desenvolvimento social e com a especialização dos trabalhos de aquisição governamental, até meados da década de 1980, quando começou a ser estabelecido um regime jurídico para a aquisição governamental independente. No entanto, verificou-se, no seu diploma legal central, que, em particular, as definições dos objectos de aquisição ainda estavam estreitamente ligadas às despesas das finanças públicas. Com o estabelecimento da RAEM, o Governo da RAEM propôs logo a reforma do regime jurídico da aquisição governamental em 2002, mas não implementou quaisquer trabalhos específicos. Apesar disso, continuou a realizar estudos e a proceder ao acompanhamento dos trabalhos de reforma. Em Abril de 2016, em resposta às fortes exigências da sociedade e dos serviços públicos, o Governo da RAEM reiniciou formalmente a reforma desse regime jurídico, tendo lançado, em Novembro de 2018, uma consulta pública sobre a elaboração da Lei da Contratação Pública. Depois de recolhido um grande volume de opiniões e

52 sugestões apresentadas por diversos sectores da sociedade, foi publicado, em Julho de 2019, o “Relatório Final da Consulta Pública sobre a Lei da Contratação Pública”. O projecto de Lei da Contratação Pública foi elaborado em conformidade e procedeu-se, ainda, a uma consulta interna do Governo, lançada em Janeiro de 2020, a fim de ouvir as opiniões dos serviços e organismos públicos sobre as matérias específicas reguladas por esse projecto legislativo, de modo a que o mesmo pudesse dar resposta às necessidades práticas. As matérias reguladas pelo projecto de Lei da Contratação Pública já podem reflectir, em certa medida, de forma clara, as opiniões e sugestões recolhidas na consulta pública e alcançar uma melhoria abrangente. Por um lado, fortaleceram-se os princípios básicos sobre os trabalhos de contratação e da conduta do pessoal; por outro, adicionaram-se algumas disposições de princípios das políticas socio-económicas, especialmente de apoio ao desenvolvimento das empresas locais, da integridade da contratação, do fomento da concorrência leal e da promoção da contratação ecológica, bem como estipularam-se trâmites de procedimento do concurso público de forma mais detalhada, preenchendo, até, o espaço da fase da avaliação de propostas no actual regime jurídico da aquisição governamental, ao qual se acrescentou algumas práticas para garantir que os concorrentes têm os seus direitos de participação protegidos. Mas tudo isto deve enfrentar e resolver o dilema e o desafio do equilíbrio adquirido entre a simplificação de procedimentos administrativos e a observância de trâmites de procedimento. De qualquer modo, a fim de alcançar uma boa governação na contratação pública e para implementar efectivamente a reforma legislativa sobre a contratação pública e a sua implementação global, este texto apresenta algumas reflexões, especialmente a propósito do estabelecimento de uma nova modalidade do sistema legal da contratação pública, da exploração de um sistema de aplicação relativo à contratação electrónica baseado no conceito da contratação electrónica, da constituição de um banco de dados de fornecedores, da criação de recursos sobre dados da contratação pública, da publicitação de informação sobre contratação, da boa utilização do portal da contratação pública, da criação de uma autoridade competente da contratação pública, do estabelecimento de controlo

53 interno da contratação pública, etc., de modo a que, no pressuposto das disposições legais, se possa estabelecer, ao nível da administração e do funcionamento público, um sistema legal de contratação pública sólido, abrangente e mais eficaz.

Administração n.º 132, vol. XXXIV, 2021-2.º 1 Exercer Plenamente a Função de Plataforma Sino-Lusófona, Contribuindo para a Nova Conjuntura da “Dupla Circulação”  Lao Pun Lap** I. Preliminares Em 2002, o Governo da RAEM expressou, de forma pioneira, a sua concepção de como criar uma “Plataforma de Serviços para a Cooperação Económica e Comercial entre a China e os Países de Língua Portuguesa” (doravante também referida “Plataforma Sino-Lusófona”, com a sigla “PSL” ou simplesmente “Plataforma”), segundo as necessidades do Estado chinês e as capacidades locais. Pretendia, desta maneira, dar impulso à cooperação e às trocas entre a RPC e os Países de Língua Portuguesa (PLP). Após detidas discussões, o 12.º e 13.º Planos Quinquenais formalizaram esse papel de Macau como uma estratégia nacional. Nos últimos 18 anos, a RAEM vem-se esforçando para implementar tal estatuto de Plataforma, reforçando constantemente as suas vantagens comparativas e capacidades específicas, de maneira que, actualmente, a construção da PSL já surtiu alguns efeitos, o que não se resume à realização de cinco reuniões ministeriais sob o Fórum de Macau, mas também inclui um imenso número de realizações, das quais se destacam a duplicação do volume de liquidações em renminbi (doravante também referido pelo acrónimo RMB)  O presente texto foi elaborado com base na investigação realizada durante o projecto “Como promover a diversificação económica de Macau sob o 14.o Plano Quinquenal”, organizado pela Associação de Economia de Macau. O autor gostaria de agradecer as opiniões dadas pelo professor Ip Kuai Peng, Wong Un Fai e Tam Kei Pan. ** PhD. Presidente da Associação de Economia de Macau.

2 realizadas em favor dos Países de Língua Portuguesa, o estabelecimento oficial da sede do Fundo de Cooperação e Desenvolvimento entre a China e os Países de Língua Portuguesa, a colaboração intensa no sector de MICE afecto à área da cultura e do turismo, entre outras iniciativas. Assim, a RAEM tem mantido uma tendência inequívoca de alargar a escala da cooperação comercial entre a China e os PLP. Neste momento, o mundo está a passar por uma grande transformação, inaudita no último século. A RPC iniciou mais um ciclo de medidas para se abrir ao exterior, dando forma a uma nova conjuntura de desenvolvimento, na qual “as circulações doméstica e externa se estimulam mutuamente, tendo a primeira como elemento principal”. O Partido Comunista Chinês publicou o documento Sobre o 14.º Plano Quinquenal e os Objectivos de Longo Prazo para 2035, por meio do qual traçou recomendações, entre as quais se incluem “apoiar as Regiões Administrativas Especiais (RAE) para consolidarem as suas respectivas vantagens comparativas, construindo um centro internacional de inovação em C&T, criando uma plataforma funcional para a iniciativa “Cinturão e Rota”, efectivando o seu desenvolvimento económico sustentável. Devem apoiar-se Hong Kong e Macau para que se integrem ainda mais na conjuntura do desenvolvimento nacional, construindo a Á rea da Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau (doravante também referida pelo acrónimo inglês GBA) com alta qualidade, aperfeiçoando as medidas e as políticas que favoreçam aos moradores das duas RAE para que progridam no interior da China”. No futuro, seja a criação da plataforma funcional, seja a construção da GBA, ambas estão intimamente relacionadas com o papel de Macau enquanto Plataforma Sino-Lusófona. A Plataforma de Serviços para a Cooperação Comercial está a realizar um contributo ainda maior para o desenvolvimento nacional, assumindo responsabilidades ainda mais ponderosas. No entanto, é de registrar que a sociedade ainda tem dúvidas sobre a eficácia da PSL, uma vez a sua serventia económica 1 ainda não se 1 “Economias de Plataforma” ( “平台經濟” em chinês) é um conceito proposto por intelectuais como o ex-Director do Departamento de Ciências Sociais da Universidade de Macau, Hao Yufan. Em nossa opinião, refere-se a todos os tipos de actividades económicas derivadas da função de contactos

3 manifestou convincentemente, fracassando em cativar o interesse das PME e dos jovens de Macau durante todos estes anos. Deve reconhecer-se que a construção da Plataforma ainda possui um grande espaço para aumentar a sua eficiência. 2021 é o primeiro ano da implementação do 14.º Plano Quinquenal, devendo também realizar-se nele a 6.ª Reunião Ministerial do Fórum de Macau. Os países participantes deverão negociar um novo Plano de Acção para a Cooperação Comercial entre a China e os Países de Língua Portuguesa, atribuindo uma nova missão à PSL. Neste contexto, verificamos a grande necessidade de investigarmos uma série de questões, tais como a maneira de reforçar as funções da Plataforma durante a vigência do 14.º Plano, de desenvolver realisticamente a sua serventia, de auxiliar o Estado a criar a nova conjuntura de “Dupla Circulação” e de criar um pilar para a diversificação adequada da economia de Macau. Nestes termos, o presente texto propõe-se principalmente expor algumas ideias para o actual Governo da RAEM sobre como construir a Plataforma Sino-Lusófona, analisando as tendências em curso e os seus problemas profundos. Nesta base, o presente artigo também oferecerá sugestões de políticas sobre como reforçar as funções da PSL nos próximos cinco anos. II. Breve análise da estratégia de construção da Plataforma Sino-Lusófona pelo governo da RAEM O Chefe do Executivo da RAEM, Ho Iat Seng, atribui valor ao desenvolvimento da Plataforma Sino-Lusófona. No primeiro relatório das Linhas de Acção Governativa (LAG), ele transmitiu um conjunto de prioridades nesse sentido, acentuando que “é necessário exercer plenamente o papel de Plataforma entre a China e os Países de Língua Portuguesa, ajudando a China a promover sua abertura concreta”. 2 De um modo mais específico, as LAG de 2021 ainda desenvolvida pela PSL, incluindo as suas diferentes modalidades, tais como o domínio on-shore e off-shore, em linha e fora de linha, de bens e serviços, etc. 2 Relatório das Linhas de Acção Governativa para o Ano Financeiro de 2020, Governo da RAEM, Abril de 2020, pág. 40.

4 indicaram: “é preciso avançar, pragmaticamente, com o estabelecimento da Plataforma Sino-Lusófona, não poupando esforços para auxiliar a realização da 6.ª Conferência Ministerial do Fórum de Macau. Importa aperfeiçoar e complementar as funções de Macau enquanto Plataforma, exercendo plenamente esse papel para estimular a cooperação e os intercâmbios económico-comerciais e culturais entre a RPC e os Países de Língua Portuguesa. É imperativo ajudar o Estado chinês a implementar a sua política de abertura ao exterior, sob a sua nova conjuntura de desenvolvimento”. A nossa leitura sobre essas políticas governamentais é a seguinte: 1. A conferência ministerial é a primeira prioridade para construção da PSL Ambas as LAG de 2020 e de 2021 elegeram a nova conferência ministerial como tarefa central do Fórum de Macau. Enquanto mecanismo multilateral de cooperação entre os países em causa, o Fórum de Cooperação Económica e Comercial China- Países de Língua Portuguesa (conhecido por “Fórum de Macau”) realizou cinco conferências ministeriais na RAEM, desde a sua fundação em 2003, com benefícios directos para ampliar e consolidar a imagem e influência de Macau. Adicionalmente, durante as cinco reuniões, o Governo Central tem adoptado uma série de medidas de apoio, que se desdobraram em novas funções para o Fórum. Nos últimos anos, vêm sendo implementadas iniciativas como a “Federação Empresarial da China e dos Países de Língua Portuguesa”, o “Fundo de Cooperação e Desenvolvimento China-Países de Língua Portuguesa”, para não esquecer o “Centro de Intercâmbio Cultural Sino-Lusófono” e a “Base de Formação de Quadros Bilíngues de Chinês e Português”, entre outras. Ao tomarem Macau como base, essas iniciativas têm obtido sucesso, fazendo com que a construção Plataforma entre a China e os Países de Língua Portuguesa tenha entrado numa etapa de desenvolvimento substancial, incentivando os intercâmbios e a cooperação nas diversas áreas afectas ao quadro económico-comercial.

5 2. A Zona de Cooperação em Profundidade de Hengqin é um novo espaço para a Plataforma e a economia de Macau Nas LAG de 2020, o Governo da RAEM definiu a criação da Zona de Cooperação em Profundidade de Hengqin (Guangdong-Macau) como uma direcção para os seus trabalhos, assinalando que “Hengqin têm condições para complementar as carências de Macau no que se refere a terras e a outros recursos, permitindo à RAEM exercer de forma ainda mais completa o seu papel”.3 Ainda nos termos das LAG, “conforme as determinações do Governo Central, é preciso implementar seriamente a Zona de Cooperação em Profundidade”. No futuro, há esperança de que Guangdong e Macau concordem em alargar parte das políticas relacionadas com o Território Aduaneiro Distinto e o Porto Livre Internacional para abranger Hengqin, promovendo a cumulação de vantagens comparativas dessas duas áreas. Sem dúvida que isso criará um efeito multiplicador e abrirá ainda maior espaço para o desenvolvimento da PSL de Macau. 3. Aliar-se às iniciativas “Cinturão e Rota” e “Área da Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau” cria efeitos estratégicos cumulativos As LAG de 2020 estipulam que “é preciso colocar-se ao serviço da Á rea da Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau, contribuindo com todas as forças para a construção da iniciativa ‘Cinturão e Rota’, estimulando o desenvolvimento da inovação financeira, bem como as suas tecnologias”, “devem criar-se canais para os intercâmbios e a cooperação entre o interior da China e os países e regiões abrangidos pela iniciativa ‘Cinturão e Rota’, em particular os países de línguas latinas, com especial ênfase nos de língua portuguesa; desta maneira, espera-se ajudar o Estado a progredir na sua política de abertura completa”, entre outros itens.4 Já as LAG de 2021 referem-se da seguinte forma, no parágrafo sobre o 3 Relatório das Linhas de Acção Governativa para o Ano Financeiro de 2020, Governo da RAEM, Abril de 2020, pág. 40. 4 Relatório das Linhas de Acção Governativa para o Ano Financeiro de 2020, Governo da RAEM, Abril de 2020, pág. 41.

6 tema da participação na GBA: “é necessário estimular as instituições de seguros financeiros do interior da China a estabelecerem as suas sedes regionais em Macau, para expandirem as suas actividades aos mercados dos Países de Língua Portuguesa.5 Tais políticas têm por finalidade criar condições favoráveis para incrementar os investimentos e as transacções comerciais entre os Países de Língua Portuguesa e a RPC, assim como entre Macau e o estrangeiro. Isso não apenas enriquece o papel de Plataforma exercido por Macau, mas também é um caminho para que a RAEM possa valer-se da PSL para realizar um contributo ainda maior para a construção da iniciativa “Cinturão e Rota”. 4. A Plataforma Sino-lusófona promove a diversificação adequada da economia O Relatório das Linhas de Acção Governativa para o Ano Financeiro de 2020 indica que “é preciso utilizar as vantagens de Macau no que se refere ao registo de embarcações, buscando maneiras de negociar com as partes integrantes da GBA e com outras regiões do interior da China para manter cooperação marítima com os Países de Língua Portuguesa, através da qual é possível transformar Hengqin numa importante plataforma para criação de uma parceria azul entre a RPC e os PLP. Além disso, também se considera o desenvolvimento do comércio digital e do comércio electrónico transfronteiriço, integrado na cadeia de valor do comércio nacional, estabelecendo, desta forma um centro comercial internacional entre a China e os PLP, permitindo que exerça o papel de plataforma com mais eficácia nesse contexto.6 Já as LAG de 2021, no item sobre a diversificação económica, propõem “acelerar a criação de um mercado de obrigações, desenvolvendo activamente as operações de gestão patrimonial, dando impulso à criação de um centro de liquidação em RMB e à diversificação do sector de finanças”; apontam também que “é preciso estimular o 5 Relatório das Linhas de Acção Governativa para o Ano Financeiro de 2021, Governo da RAEM, Novembro de 2020, pág. 35. 6 Relatório das Linhas de Acção Governativa para o Ano Financeiro de 2020, Governo da RAEM, Abril de 2020, págs. 40-41.

7 desenvolvimento progressivo das operações de comércio electrónico transfronteiriço entre a China e os PLP, com a finalidade de apoiar os avanços no comércio entre essas partes”.7 Destes pontos percebe-se que o governo da RAEM está a reforçar a Plataforma Sino-lusófona, bem como os sectores em que possui vantagens, além de promover a integração transfronteiriça em novos domínios; Macau utiliza assim a PSL para diversificar a sua economia, buscando aperfeiçoar novos sectores, integrando-se na cadeia de valor da nova economia nacional. III. Tendências de desenvolvimento da Plataforma Sino-Lusófona 1. Formação da nova conjuntura económica da “Dupla Circulação” Em resposta às profundas mudanças da situação doméstica e internacional, bem como às condições que este novo quadro impõe, o Estado chinês está a criar uma nova conjuntura de desenvolvimento, em que “as circulações domésticas e externas se estimulam mutuamente, tendo a primeira como elemento principal”. “Elemento principal” aqui quer dizer ampliar o consumo, o investimento e a demanda por importações, com a finalidade de consolidar as ligações económicas com o estrangeiro. De facto, a China está a demonstrar um poder de concentração estratégica inquebrantável, de que se percebe uma determinação pertinaz em se abrir para o exterior, impulsionando vigorosamente a criação de uma nova conjuntura de abertura plena. Num contexto em que se continua a fazer avançar activamente esse processo a um elevado nível qualitativo, a RPC continua a abrir o seu mercado interno, acrescentando novos campos a essa conjuntura, aprimorando o ambiente de negócios, ampliando as cooperações bilaterais, de que se destaca a construção conjunta da iniciativa “Cinturão e Rota”, entre outras. Essas circunstâncias podem servir para um mais vigoroso apoio externo à 7 Relatório das Linhas de Acção Governativa para o Ano Financeiro de 2021, Governo da RAEM, Novembro de 2020, pág. 26.

8 Plataforma Sino-lusófona, que haverá de abrir ainda mais espaço para a cooperação económico-comercial entre essas partes. Nos últimos anos, o fluxo comercial entre o interior da China e os PLP tem manifestado uma tendência de crescimento, com o volume total de comércio avançando de 98,48 mil milhões de dólares (2015) para 150,69 mil milhões (2019), isto é, crescendo 53% em cinco anos. Durante a abertura da 3.ª Exposição Internacional de Exportação da China, a China anunciou a criação de 10 zonas-modelo, em diferentes partes do território nacional, para estimular a inovação no campo do comércio de importação, com a finalidade de aumentar sustentadamente a escala das importações chinesas, aprimorando continuamente a sua estrutura, o que se revelou num apoio à formação de uma nova conjuntura de desenvolvimento. A instituição dessas zonas ampliará a demanda pela importação de bens de ponta e de elevada qualidade produzidos pelos PLP, aumentando, consequentemente, a oferta dos mesmos. Ademais, estimular-se-á a utilização de meios mais convenientes, seja em termos de redes de comercialização, seja em termos de plataformas de serviços, o que introduzirá nova vitalidade à Plataforma Sino-Lusófona. Dentro desses planos, Macau posiciona-se como um ponto de intersecção entre os dois tipos de Circulação, sendo capaz de exercer um papel efectivo de plataforma, apresentando-se como um elemento de conjugação entre os sectores produtivos e as demandas do interior da China e dos PLP, conforme as vantagens comparativas de cada parte. Essa situação traduz-se em benefícios para que se incremente a abrangência, a intensidade e a resiliência da cooperação entre a China e os Países de Língua Portuguesa. 2. Aceleração do ritmo de internacionalização do RMB Desde a reforma cambial de 2005, a China tem-se empenhado activamente em implementar uma estratégia de internacionalização do renminbi, envidando esforços para elevar o estatuto dessa moeda nas reservas internacionais. Ao longo dos últimos dez anos, a utilização transfronteiriça da moeda chinesa tem

9 aumentado consistentemente, estando actualmente entre os dez grandes meios de pagamento do globo. Com o aumento do nível de abertura da China ao exterior, o avanço da iniciativa “Cinturão e Rota” e o aumento progressivo das importações chinesas, a proporção de aplicações estrangeiras liquidadas em RMB tem crescido, os investimentos chineses nos países participantes da “Cinturão e Rota” têm avançado e os seus respectivos pagamentos têm utilizado mais e mais o renminbi, sendo este utilizado como moeda de reserva por cada vez mais bancos centrais no mundo. Ao mesmo tempo, países ocidentais como os Estados Unidos têm persistido com uma política de juros ultra-baixos, o que, comparativamente, torna os produtos denominados em RMB uma opção mais atraente para alocação de activos por parte dos investidores de longo-prazo. Estes factores beneficiam a aceleração do ritmo de internacionalização da moeda chinesa, processo que Macau pode auxiliar, ao mesmo tempo que pode beneficiar através da criação de um centro de liquidação direccionado para a China e para os PLP. 3. Novo foco de crescimento para o comércio de serviços e de produtos de alta tecnologia Em anos recentes, a RPC deu um salto, tornando-se a segunda potência no comércio de serviços do mundo. O volume das importações quebrou recordes históricos, sua estrutura continua a optimizar-se e há um número cada vez maior de parceiros.8 Distingue-se uma tendência de aceleração no desenvolvimento do comércio de serviços entre a China e os PLP, cuja velocidade está acima da do crescimento agregado do comércio internacional da RPC com o mundo. Ademais, identifica-se um aprofundamento cada vez maior da cooperação em áreas como o turismo, as finanças e os transportes.9 8 “Apresentação do Ministério do Comércio da RPC sobre o abastecimento de víveres na luta contra a epidemia COVID-19 e relatório sobre a importação e exportação de serviços da RPC em 2019”, portal do Governo Popular Central da RPC, 10 de Fevereiro de 2020, http://www.gov.cn/xinwen/2020-02/10/content_5477038.htm 9 Ip Kuai Peng, “A construção dos ‘Três Centros’ da Plataforma de Cooperação Económica e Comercial entre a China e os Países de Língua Portuguesa: Resultados, Problemas e Perspectivas” in Gu Xueming, Lin Guangzhi et al. (ed.), Relatório do Desenvolvimento da Cooperação Económica e Comercial entre

10 Em 2018, o volume de comércio de produtos de alta tecnologia chinês continuou a aumentar, atingindo um total de 1.408,57 mil milhões de dólares (importações+exportações), marcando um crescimento anual de 12 por cento. O sector tecnológico ainda preserva a sua estrutura tradicional, concentrada nos ramos da computação, das comunicações e das tecnologias electrónicas. 10 Comparativamente aos países desenvolvidos, os produtos e equipamentos chineses, tais como infra-estruturas digitais, softwares, etc., possuem vantagens em termos de custo-benefício, sendo mais acessíveis a outros países em desenvolvimento, viabilizando o processo de digitalização e informatização das suas economias. No futuro, Macau pode estar atenta a novas oportunidades que beneficiariam a Plataforma Sino-Lusófona em termos de serviços e comércio de alta tecnologia, desta forma promovendo o desenvolvimento dessa instituição nos sectores de ponta. 4. Conjugando elementos em linha e fora de linha para impelir a cooperação económico-comercial digital entre China e os PLP Sob impacto da epidemia COVID-19, o Governo da RAEM adoptou a estratégia de realizar eventos em linha e fora de linha para, ainda mais decididamente, estimular o desenvolvimento do sector de eventos e convenções (MICE). Várias exposições de marcas de Macau criaram numerosos serviços de atendimento ao cliente em linha, com a finalidade de prestar assistência técnica especializada e divulgar informações, cabendo às plataformas fora de linha oferecer um ambiente convidativo, realizar actividades presenciais e, ao mesmo tempo, prestar apoio e serviços completos às empresas e investidores da RPC e dos PLP no que se refere às suas operações, realizadas no plano da cooperação.11 a China e os Países de Língua Portuguesa (2018-2019). Social Sciences Literature Press, 2020, págs. 213-224. 10 “Ministério da Ciência e Tecnologia: saldo total do comércio exterior em produtos de C&T da China ultrapassou os 1.400 mil milhões de dólares”, Chinanews.com, 30 de Abril de 2020, http://www. chinanews.com/gn/2020/04-30/9173103.shtml 11 Ip Kuai Peng, “A construção dos ‘Três Centros’ da Plataforma de Cooperação Económica e Comercial entre a China e os Países de Língua Portuguesa: Resultados, Problemas e Perspectivas” in Gu Xueming,

11 Por exemplo, no que se refere aos serviços em linha, até 16 de Outubro de 2020, o “Portal para a Cooperação na Área Económica, Comercial e de Recursos Humanos entre a China e os Países de Língua Portuguesa” já tinha registado 31.212 produtos alimentares, 3.926 fornecedores, 438 projectos de investimento e 2.614 fornecedores de serviços especializados, sem esquecer 1.250 recursos humanos bilingues.12 No que toca os serviços fora de linha, até Setembro de 2020, o “Centro de Exposição dos Produtos Alimentares dos Países de Língua Portuguesa” já havia exibido cerca de 2.100 itens oferecidos por 228 empresas, atingindo 33.447 visitantes e estabelecido seis pontos de exposição de produtos alimentares por várias zonas de Macau.13 Em nossa opinião, a economia em linha pode vir a converter-se numa nova tendência para o sector de eventos e de serviços comerciais de Macau, sendo possível através dela encontrar um novo caminho para conter os efeitos negativos da pandemia em relação às operações fora de linha. A sinergia entre as modalidades em linha e fora de linha abrirá um espaço maior para que a Plataforma Sino-lusófona avance. 5. Aprofundamento contínuo da cooperação financeira entre a China e os PLP As operações de liquidação em renminbi para os Países de Língua Portuguesa tiveram um bom efeito sobre Macau. Em Agosto de 2015, o Banco Popular da China aprovou a criação de um banco de compensações em moeda chinesa na RAEM, para oferecer operações de liquidação em RMB para os bancos congéneres dos Países de Língua Portuguesa. No momento, a única instituição Lin Guangzhi et al. (ed.), Relatório do Desenvolvimento da Cooperação Económica e Comercial entre a China e os Países de Língua Portuguesa (2018-2019). Social Sciences Literature Press, 2020, págs. 213-224. 12 Portal para a Cooperação na Á rea Económica, Comercial e de Recursos Humanos entre a China e os Países de Língua Portuguesa, https://www.platformchinaplp.mo/?lang=zht 13 “Sob diversos níveis de gestão, construir a Plataforma Sino-lusófona: académico propõe melhorar as estruturas de apoio e reforçar a influência”, Exmoo News, 19 de Novembro de 2019, pág. A07.

12 dessa natureza (Banco da China, sucursal de Macau) já estabeleceu relações de correspondência com 17 bancos dos PLP. Em 2018, foram realizadas 2.341 operações de liquidação, com um valor total de 2,5 mil milhões de renminbi.14 Conforme informações divulgadas no sítio da Autoridade Monetária de Macau, entre 2010 e Agosto de 2020, o valor total de transacções comerciais transfronteiriças em moeda chinesa acumulou 1.077,6 mil milhões de renminbi. Em Outubro de 2019, o governo da RAEM criou oficialmente o Regime de seguro de crédito às exportações, prestando apoio ao comércio com os Países de Língua Portuguesa, no sentido de reduzir o risco das operações por meio de apólices bancárias. A medida está vocacionada, particularmente, para resolver as dificuldades de obter crédito no caso das exportações para países com risco mais elevado. Isso permite a Macau actuar num papel mais pró-activo em favor do reforço da “Circulação Externa” da RPC. Macau também assinou acordos com bancos centrais dos Países de Língua Portuguesa, com a finalidade de estreitar o diálogo e fortalecer as bases da cooperação no sector financeiro. Os bancos da RAEM já abrangem vários PLP nos seus grupos de rede, aos quais oferecem transacções transfronteiriças de capitalização, de que se destacam o estabelecimento, nas suas etapas iniciais, de plataformas de transacções e emissão de obrigações em Macau, que prestarão serviços e meios de capitalização diversificados. Além disso, a Associação de Bancos de Macau uniu-se às suas congéneres de Portugal, Moçambique, Guiné-Bissau e São Tomé, assinando, em 2019, a “Iniciativa para o avanço da cooperação entre os bancos comerciais de Macau e dos Países de Língua Portuguesa”, o que serve para reforçar ainda mais a cooperação nesse plano. 14 Shu Youjun, “Novos caminhos para a internacionalização do renminbi sob as fricções comerciais China-Estados Unidos – transformando Macau num sub-centro off-shore, especializado no serviço aos PLP”, Associação de Cooperação Financeira Asiática, 29 de Setembro de 2019, disponível em http://cn.afca-asia.org/Portal.do?method=detailView&returnChannelID=231&contentID=644

13 Além do mais, no final de 2019, a Autoridade Monetária de Macau assinou com o Banco Popular da China um “Acordo de swap de moedas”, no valor de 30 mil milhões de RMB. A partir do primeiro trimestre de 2020, os bancos de Macau passaram a realizar operações de conversão entre patacas e renminbis, bem como transacções de contratos de “swap”. Isso complementa ainda mais os fundamentos da circulação da moeda chinesa no mercado local da RAEM, impulsionando o desenvolvimento das operações em RMB “offshore”. Do acima exposto, depreende-se que, se Macau for capaz de aproveitar as oportunidades oferecidas pela criação da sede do Fundo de Cooperação e Desenvolvimento entre a China e os Países de Língua Portuguesa, dando valor à implementação de um sector financeiro moderno, especialmente no que se refere às novidades em termos de liquidação em renminbi, leasing financeiro, etc, será possível apoiar-se na construção da Plataforma Sino-lusófona, focando-se nas demandas por serviços financeiros derivados das relações entre as capacidades produtivas desses países. Assim, há espaço para o aprofundamento da cooperação financeira entre a China e os PLP, que promete alcançar resultados substanciais. IV. Problemas actualmente existentes no desenvolvimento da PSL 1. As vantagens oferecidas pelas políticas não são convincentes Desde a fundação da Plataforma Sino-Lusófona há mais de 16 anos, os diversos sectores da sociedade de Macau ainda não elaboraram políticas atraentes para as empresas do interior da China virem à RAEM desenvolver o mercado dos PLP. Por um lado, a RPC está acelerando a abertura da sua “Dupla Circulação”, destacando-se a criação do “Fórum China-América Latina e Comunidade do Caribe”, “Fórum da Cooperação China-África”. Esses mecanismos utilizam

14 vantagens, medidas e formatos similares aos actualmente existentes no Fórum de Macau. Portanto, é preciso reconhecer que o Fórum não mais possui um papel singular. Por outro lado, ainda não existem políticas vantajosas o bastante para que o comércio de importação e exportação ou o transbordo de mercadorias. Em particular, o interior da China ainda não ofereceu tratamento privilegiado à importação de produtos alimentares dos PLP importados através de Macau. No que se refere àquelas mercadorias originárias daqueles países, mas ligeiramente transformadas na RAEM, o interior da China tampouco relaxou os critérios de reconhecimento dos “processos de fabrico e de transformação”, das “mudanças de código tarifário” e das “percentagens ad valorem”. Dito de uma forma mais clara, a orientação dada pelas políticas do Governo Central para que a PSL possa exercer um papel substancial são extremamente importantes; porém, se as vantagens oferecidas forem insuficientes, impor-se-ão obstáculos evidentes às funções da plataforma. 2. É preciso reforçar a disposição e a capacidade das empresas de Macau para servirem os PLP Diferentemente das empresas de grande escala, as PME em geral têm grandes dificuldades em assumir os riscos e incertezas associados aos mercados dos Países de Língua Portuguesa, o que reduz a sua determinação em desenvolver operações nesse domínio. Embora o governo da RAEM estimule, há muitos anos, as empresas de renome, do continente e de Macau, para se expandirem para os mercados estrangeiros, de facto, a verdadeira força na cooperação e nos investimentos entre China e PLP são as empresas do governo central e as demais empresas públicas da RPC. Tais entidades já possuem capacidade para desenvolver as suas actividades de forma autónoma nos mercados dos PLP, dispensando as oportunidades de desenvolvimento em conjunto com as empresas da RAEM. Dada essa situação, a maioria das PME locais não tem passado da etapa de repetir slogans e “realizar estudos” no que se refere à busca de mercados

15 nos Países de Língua Portuguesa. Assim, a principal razão para a Plataforma Sino-Lusófona não ter exercido um importante papel está em somente o governo estar a fazer aportes, unilateralmente, inexistindo uma participação activa por parte das empresas. 3. É preciso reforçar as políticas de atracção das empresas do interior da China para se abrirem aos mercados dos PLP através de Macau As empresas do interior da China que decidirem localizar em Macau as suas operações voltadas para o mercado dos PLP fazem-no com base num cálculo de longo prazo. Por um lado, o governo da RAEM tornou permanente o benefício da isenção de imposto complementar sobre os rendimentos das empresas locais que obtiverem ou gerarem rendimentos nos Países de Língua Portuguesa. Além disso, uma vez que Brasil, Angola, Guiné-Bissau, São Tomé e Príncipe e Timor-Leste ainda não assinaram acordos para evitar a dupla tributação com a RAEM, as empresas que realizam operações com os PLP a partir de Macau ainda não descobriram as vantagens tributárias evidentes e sustentadas para o seu investimento. Assim, tendo em vista que as políticas de apoio actuais são insuficientes, as empresas do interior da China não demonstram forte interesse em se instalar na RAEM, o que faz com que os efeitos económicos da Plataforma Sino-Lusófona não se tenham afirmado como forças sólidas de mercado. 4. É difícil concentrar intermediários especializados A competitividade fulcral da Plataforma Sino-Lusófona é decidida pela qualidade dos serviços e do nível de especialização das empresas intermediárias. Neste momento, as PME de Macau em geral carecem de profissionalização, sendo-lhes difícil prestar apoio e serviços comerciais competitivos, por exemplo, no que se refere ao controlo da qualidade, aos requisitos regulamentares, à

16 consultoria empresarial, à prospecção de mercados, entre outros. Adicionalmente, as PME de Macau ainda dependem dos lucros fáceis que obtêm dos sectores locais de turismo e do jogo, enquanto o nicho de prestar serviços às empresas da China e dos PLP tem um alto grau de dificuldade, riscos elevados e lucros reduzidos, donde as complexidades no sentido de atrairem a participação das PME. Além do mais, inexistindo políticas de incentivo, não é viável construir prédios de escritórios de primeira linha, pelo que a RAEM não consegue atrair empresas da China ou dos PLP para virem abrir filiais, sendo difícil obter os efeitos económicos associados à fundação de sedes de grandes empresas estrangeiras. 5. São insuficientes os recursos humanos bilingues especializados Em Macau, são poucas as pessoas que sabem português e são formados em áreas como direito, finanças, aviação, tecnologias de informação, construção civil ou comércio e investimento internacionais. Além disso, a maior parte dessas pessoas trabalha no governo. Mas não só, a política de formação de recursos humanos em Macau limita a importação desse tipo de pessoal. Por isso, as empresas especializadas encontram dificuldades em contratar profissionais em número suficiente, sendo impossível oferecerem serviços em ambas as direcções, de forma eficiente, para a China e para os Países de Língua Portuguesa. Por outras palavras, mesmo que se resolvessem todos os problemas citados nos itens anteriores, ainda assim a Plataforma Sino-Lusófona seria incapaz de exercer o seu papel, dada a carência de recursos humanos indispensáveis. 6. O desenvolvimento da inteligência artificial suprirá as vantagens de Macau no campo da língua portuguesa Nos últimos anos, as tecnologias em inteligência artificial desenvolveram-se celeremente, com imensos breakthroughs no campo da tradução, particularmente

17 no que toca ao campo mais usual da tradução automática (machine translation) chinês-inglês. Por ser uma língua exótica, há poucas pessoas a estudar português, sendo ainda necessário aprimorar a qualidade da tradução automática nesse campo. Contudo, tendo em vista as tendências do avanço tecnológico, antes que passem mais anos, importa emitar o que já foi feito no campo da tradução chinês-inglês. O célere progresso da tradução realizada mediante a inteligência artificial deve levar à progressiva perda das vantagens de que Macau dispõe no campo linguístico. Logo, importa não ignorar o impacto negativo que o avanço tecnológico virá a exercer sobre as vantagens comparativas da PSL, em particular na área da língua portuguesa. V. Propostas de políticas Nos termos da análise acima feita, o presente texto propõe as seguintes políticas: 1. Deve utilizar-se a Zona de Cooperação Profunda Guangdong-Macau como alavanca para reforçar as vantagens oferecidas pela PSL A construção de Hengqin, no contexto da Zona de Cooperação Profunda com Guangdong, é uma grande oportunidade para que Macau consiga vencer as suas limitações. Também pode servir de base a um possível upgrade total da Plataforma Sino-Lusófona. Assim, é recomendável tratar a Zona de Cooperação Profunda como uma alavanca para reforçar as políticas de incentivo à PSL, considerando o seguinte: 1) É preciso atrair capitais dos PLP para investir nas indústrias de Macau envolvidas na Zona de Cooperação de Hengqin Recomenda-se a utilização das vantagens comparativas da Plataforma Sino-lusófona, aliando-as à nova situação do comércio internacional, desenvolvendo

18 os sectores dos produtos alimentares e da comida saudável em Hengqin, assim como o do comércio electrónico de MTC, do comércio transfronteiriço, das finanças, dos serviços modernos, dos tratamentos e dos cuidados de saúde, da inteligência artificial, entre outros. Deste modo, importa atrair empresas do interior da China e dos Países de Língua Portuguesa para investirem na Zona de Cooperação Profunda Guangdong Macau em Hengqin, paulatinamente se reforçando a PSL. 2) É preciso implementar métodos mais vantajosos para a definição dos critérios de origem Ao tomarmos em conta o projecto da ZLC de Hainan, importa pleitear junto do Governo Central quanto à revisão das regras de origem do CEPA (Acordo de Estreitamento das Relações Económicas e Comerciais entre o Continente Chinês e a RAEM), adoptando métodos mais favoráveis de reconhecimento do país de origem. Em termos concretos, sugere-se que seja permitido às empresas de Macau, que funcionem na Zona de Cooperação Profunda em Hengqin, que realizem um certo nível de transformação dos produtos importados dos Países de Língua Portuguesa e que utilizem directamente o rótulo “feito em Macau”, sendo então garantida a esses produtos a entrada no continente chinês através da passagem nas duas linhas de Hengqin, gozando do benefício de tarifas zero. 3) É preciso acelerar a assinatura de acordos de livre-comércio entre a RAEM e os PLP Sugere-se que os departamentos e comissões do Governo Central apoiem e orientem Macau a negociar acordos comerciais com o Brasil, Angola e Portugal no sentido de, sob forma pioneira e experimental, agirem como uma zona alfandegária separada. Como prioridade, importa envidar esforços para permitir às empresas de Macau sediadas na Zona de Cooperação Profunda em Hengqin que realizem “transformação substancial” de produtos importados do interior da China, não excedendo 20%, exportando-os depois para mercados de países

19 terceiros em condições vantajosas. Como segunda etapa, conforme os resultados verificados pela monitorização desses acordos, deve tentar-se, em momento propício, assinar acordos com outros PLP nos mesmos termos. 2. Importa elevar a qualidade efectiva da PSL apoiada no protagonismo das empresas locais 1) É preciso continuar a buscar o envolvimento das empresas do Governo Central e das empresas públicas chinesas em Macau Por um lado, é importante continuar a realizar a “Cimeira sobre a construção da Plataforma Sino-Lusófona apoiada pelas Empresas Públicas Centrais da China 2019” e outras actividades de alto-nível, com formatos em/fora de linha. O seu objectivo comum deve ser o de promover um entendimento mais completo das empresas chinesas sobre a PSL, estimulando-as a que possam exercer as suas vantagens comparativas plenamente, investindo mais recursos em Macau. Por outro lado, impõe-se estimular as empresas de Macau a valerem-se das condições de que dispõem (em termos de posição na RAEM, regimes e instituições, redes de contactos, etc.), para que colaborem de forma próxima com suas contrapartes do governo central, promovendo complementaridades e desenvolvimentos conjuntos. 2) É preciso tomar a iniciativa de abrir os serviços da PSL a empresas privadas do interior da China Nunca foi dada atenção suficiente às empresas privadas do interior da China por parte da Plataforma Sino-Lusófona. Recomenda-se o reforço da divulgação da PSL junto do sector privado chinês, especialmente vinculando-o ao desenvolvimento do comércio transfronteiriço. Assim, será possível exercer plenamente o papel de oferecer serviços económico-comerciais às PME da China e dos Países de Língua Portuguesa, por exemplo, oferecendo ainda mais apoios em termos de redução tarifária, de plataforma de e-commerce, de formação

20 empresarial, de consultoria jurídica, etc. Também é viável prestar mediação entre as empresas e os governos locais, oferecer serviços personalizados e apoiar as empresas privadas (sobretudo as PME) a prospectar mercados nos PLP. 3) É preciso reduzir a carga tributária das empresas que operam nos PLP Importa oferecer isenção permanente de imposto complementar sobre rendimentos às empresas registadas na RAEM que obtenham receitas ou produzam nos Países de Língua Portuguesa. Concomitantemente, importa continuar a investigar a possibilidade de oferecer benefícios tributários no que toca ao imposto do selo ou ao imposto profissional, por exemplo. Além disso, recomenda-se que se continue a negociar com os PLP com os quais a RAEM ainda não assinou acordo para evitar a dupla tributação. Através de políticas preferenciais e de outras vantagens, é possível atingir efeitos acumulados, estimulando as empresas activas na relação comercial Macau/PLP a ampliarem o volume das transacções. Além disso, importa pensar em conceder benefícios no referente às questões sobre tráfego alfandegário de produtos dos PLP (entrada e saída, etc.), atraindo empresas de fora para que se sediem ou estabeleçam um gabinete de representação na RAEM. 3. Deve criar-se uma plataforma de serviços financeiros como novo destaque da PSL 1) É preciso criar um centro de liquidação transfronteiriça em renminbi Por um lado, recomenda-se que se continuem a canalizar forças para desenvolver a plataforma da cooperação económica comercial, reforçando a promoção do papel a ser exercido por um eventual centro de liquidação e compensação RAEM-PLP. Nesse sentido, podem organizar-se actividades promocionais nas diversas províncias do interior da China e em organismos

21 internacionais, com o fim de fazer com que o interior da China e os PLP, assim como os países integrantes da iniciativa “Cinturão e Rota”, utilizem a plataforma de Macau para realizar transações de liquidação e compensação. Por outro lado, sugere-se que o Governo Central reduza ainda mais os limites vigentes de acesso ao capital em relação a Macau e Hengqin. Ao tomar-se em consideração a experiência da ZLC de Shanghai, pode permitir-se às grandes instituições financeiras de Macau sediadas em Hengqin que abram contas de livre-comércio, promovendo a integração do ambiente financeiro desses dois lugares, sob todos os pressupostos regulatórios. Desta maneira, não só se criam benefícios para a circulação transfronteiriça de capitais entre as duas regiões, mas ainda, com base nessa medida, é possível envidar esforços para oferecer ainda mais serviços financeiros aos Países de Língua Portuguesa, concretizando uma verdadeira plataforma de serviços financeiros. 2) É preciso utilizar as vantagens da criação da sede do Fundo de Cooperação e Desenvolvimento Sugere-se que o Governo Central delegue mais poderes para que se organize um quadro de dirigentes, incluindo chefias, do Fundo de Cooperação e Desenvolvimento entre a China e os Países de Língua Portuguesa, envolvendo o governo da RAEM e especialistas dos diversos órgãos financeiros e afins. Caberia a tal grupo de gestores deliberar como optimizar os processos de pedidos de financiamento, aumentar a eficiência da tramitação dos pedidos, reforçar a flexibilidade das providências administrativas e reduzir os requisitos relativos aos pedidos de financiamento. Com gestores familiarizados com a situação local, é mais fácil analisar e estudar o crédito financeiro, envolvendo questões como a viabilidade económica, a administração e sustentabilidade dos projectos; a viabilidade dos mercados-alvo; a inovação, a capacidade de gestão e resiliência aos riscos da empresa, entre outros. Também caberia a esse quadro aperfeiçoar os critérios de tramitação dos pedidos, adequando-os à realidade local, realizando uma avaliação mais completa e eficiente, diligenciando por projectos, especialmente no que se refere à criação de circunstâncias favoráveis à cooperação entre Pequenas, Médias e Micro-empresas locais e dos PLP. Assim,

22 será possível reforçar o conceito de “sede” do Fundo da Cooperação e Desenvolvimento. 3) É preciso criar um fundo para a Á rea da Grande Baía Existe a necessidade de estimular as instituições financeiras da RAEM a que tomem a iniciativa de se associarem às políticas regionais do sector, unindo os recursos existentes no interior da China e nos Países de Língua Portuguesa, para estabelecer um fundo especial que responda a um novo ambiente financeiro que promova a integração completa. Esse fundo teria um papel no desenvolvimento de sectores como a construção de infra-estruturas, o planeamento urbano e o desenvolvimento e upgrade de novos sectores. Adicionalmente, importa apoiar as instituições financeiras de Macau para que criem um fundo para o investimento de capitais de risco em renminbi no exterior, mobilizando capitais do interior da China, das RAE de Macau e de Hong Kong, bem como de indivíduos e organizações do exterior. Assim, auxiliar-se-iam as empresas da China a expandirem-se no contexto dos Países de Língua Portuguesa e da Iniciativa “Faixa e Rota”, sendo também possível atrair os PLP para a emissão de obrigações utilizáveis nos projectos de construção da Á rea da Grande Baía. 4) É preciso optimizar as infra-estruturas da sede do Fundo de Cooperação e Desenvolvimento Macau possui todas as condições para se tornar um ponto focal para as filiais de empresas chinesas realizarem as suas operações nos Países de Língua Portuguesa. Recomenda-se que o governo da RAEM publique, com a brevidade possível, um Plano Director e seus pormenores, nele se destacando uma zona empresarial central, realizando o upgrade da zona comercial tradicional. Desta forma, é possível estimular as grandes empresas a construirem prédios de escritório de primeira linha, não apenas tendo características sino-portuguesas, mas também compatíveis com os requisitos mais actuais, servindo de condição para que se obtenha eficácia económica da existência da sede do Fundo de Cooperação e Desenvolvimento em Macau.

23 4. Deve utilizar-se a plataforma de cooperação de C&T como garantia para o desenvolvimento sustentado da PSL 1) É preciso estimular a conversão científico-tecnológica da China e dos PLP nas duas direcções Recomenda-se que os departamentos e comissões do Governo Central apoiem Macau a criar uma plataforma de conversão tecnológica para o intercâmbio nessa área. Deste modo, é possível promover a cooperação para investigar novos sectores, encorajando as universidades, os institutos de pesquisa e as empresas de ambas as partes a unirem as suas forças em projectos inovadores de C&T, fazendo com que as empresas de alta-tecnologia da China e dos PLP realizem mostras e seminários temáticos em Macau, para divugação e experiências. Ao mesmo tempo, é preciso atrair essas empresas para que se instalem na Zona de Cooperação Profunda Guangdong-Macau em Hengqin, criando efeitos de irradiação para o sector de alta-tecnologia de Macau, exercendo um efeito indutor. Adicionalmente, é preciso envidar esforços para que o Governo Central realize nesta cidade, com carácter permanente, o Fórum Internacional de Ciência, Tecnologia e Inovação de Bo’ao, o que criará uma nova imagem para Macau como plataforma de diálogo em C&T Internacional, na China e no exterior. 2) É preciso reforçar o desenvolvimento da tradução automática chinês-português Macau já possui sólidos alicerces no que se refere a tradução chinês-português, tradução automática e inteligência artificial. No entanto, recomenda-se a combinação dos recursos de investigação nesse campo já existentes na Universidade de Macau e no Instituto Politécnico, criando uma plataforma académica de alto nível, apoiando os respectivos recursos humanos a trabalhar nesse campo. Através da cooperação com a investigação sobre novos sectores, é possível converter os resultados das pesquisas feitas sobre tradução automática

24 em aplicações práticas, o que teria efeitos económicos, consolidando as vantagens comparativas da RAEM, no que se refere ao bilinguismo chinês-português. 5. Deve tratar-se o comércio transfronteiriço como um novo ponto de apoio para a “Dupla Circulação” chinesa Durante a etapa inicial da epidemia de COVID-19, o comércio transfronteiriço revelou um imenso potencial de desenvolvimento. A Plataforma Sino-lusófona igualmente precisa se aproximar das oportunidades providenciadas pelo desenvolvimento desse sector. Recomenda-se, em primeiro lugar, que as repartições governamentais da RAEM, bem como as suas empresas e associações comerciais se actualizem, familiarizando-se urgentemente com os novos modelos de consumo dos moradores do interior da China, sob a grande voga do comércio electrónico. Torna-se necessário adoptar uma estratégia fina, que alie elementos em linha e fora de linha. Segundo, utilizando o “Centro de Distribuição de Produtos Alimentares dos Países de Língua Portuguesa” como ponto de acesso, é preciso fortalecer a cooperação com o comércio electrónico do continente, aumentando a qualidade técnica das aquisições de produtos, ampliando os benefícios económicos do Centro. Em terceiro lugar, vale a pena atrair ainda mais representantes comerciais de produtos dos PLP sediados em Macau, para que, de forma dirigida, se lhes conceda apoio para explorarem o mercado do interior da RPC, utilizando meios tecnológicos para conversão em comércio electrónico transfronteiriço, impelindo o mercado sino-lusófono de produtos alimentares nessa direcção, dando novas energias à continuidade sustentada das trocas. Quarto, importa considerar a cooperação com as mais conhecidas plataformas de comércio electrónico do continente, tais como Alibaba ou Jingdong. Por exemplo, na versão em português da página do Alibaba, pode considerar-se a possibilidade de apresentar a Plataforma Sino-Lusófona de Macau, incluindo informações sobre seus eventos e actividades, para efeitos de divulgação. Em quinto lugar, é preciso explorar, junto com o Alibaba, a viabilidade de promover feiras em Macau, com a participação de representantes, fornecedores, micro-empresas, etc, de comércio electrónico, voltadas para o mercado dos PLP, o que converterá a RAEM num

25 ponto de encontro entre o interior da China e esses países, também no plano do e-commerce. Sexto, os agentes de comércio transfronteiriço podem servir de “match-makers”, apresentando produtos de qualidade, tanto da RPC, como do estrangeiro, uma modalidade de participação directa na “Dupla Circulação”. Recomenda-se trazer comerciantes electrónicos famosos para Macau, alavancando esse ramo localmente, criando condições para que a juventude e empresários possam desenvolver operações de venda em linha no interior da China. VI. Resumo A Plataforma Sino-Lusófona tanto é uma rara oportunidade para o desenvolvimento sustentado de Macau, como também é um auxílio devido ao Estado chinês, com a finalidade de desenvolver a nova conjuntura de “Dupla Circulação”. A “Dupla Circulação” está a tomar forma celeremente, logo que o 14.º Plano Quinquenal esteja prestes a ser publicado, que o Centro Internacional de Inovação em C&T da Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau esteja a ser construído e que a Zona de Cooperação Profunda Guangdong-Macau (Hengqin) tenha sido lançada oficialmente. Estes três eventos constituem elevadas exigências para a PSL. Por tal razão, o Governo da RAEM e os diversos sectores da sociedade têm que pensar, de forma inovadora, para aperfeiçoar as diversas políticas em termos de regimes, estratégias, legislação, recursos humanos, tecnologias de apoio, entre outros. Somente com o incremento das funções dos serviços da PSL é possível consolidar as suas vantagens comparativas, realizando com mais eficiência a função de “Uma Plataforma”. Tendo a epidemia COVID-19 imposto desafios inauditos às perspectivas de desenvolvimento sócio-económico mundiais, isso não será capaz de alterar as tendências de longo prazo a favor do reforço da cooperação entre a RPC e os Países de Língua Portuguesa. Tão pouco quebrará a resolução da RAEM de se integrar na conjuntura do desenvolvimento nacional. Acreditamos que o governo da RAEM e os diversos sectores da sociedade estarão atentos às grandes

26 tendências em jogo e aproveitarão a 6.ª Conferência Ministerial entre a China e os Países de Língua Portuguesa para imprimir mais vigor ao trabalho de construção dos “Três Centros”. Em particular, é preciso empenho para desenvolver serviços financeiros modernos, aliando o formato da economia de megadados da nova era, aliando os ambientes em linha e fora de linha para assim dar novo ímpeto à PSL e um importante contributo à abertura completa da China ao exterior.

Administração n.º 132, vol. XXXIV, 2021-2.º 1 Generalidades da Produção Jurídica na Região Administrativa Especial de Macau ao Longo de Vinte Anos - Um Comentário Chio Heong Ieong Ao longo das duas décadas compreendidas entre a data do estabelecimento da Região Administrativa Especial de Macau (RAEM) e 20 de Dezembro de 2019, totalizam 294 as leis aprovadas pela Assembleia Legislativa, ou seja, 14,7 actos legislativos por ano, sendo 11 leis aprovadas em 20 de Dezembro de 1999 (conhecidas por legislação à meia noite), 13 em 2000, 19 em 2001, 10 em 2002, 13 em 2003, 12 em 2004, 9 em 2005, 10 em 2006, 7 em 2007, 16 em 2008, 24 em 2009, 14 em 2010, 12 em 2011, 17 em 2012, 13 em 2013, 10 em 2014, 15 em 2015, 11 em 2016, 16 em 2017, 19 em 2018 e 23 em 2019. Procedendo a uma retrospectiva em relação às realidades legiferantes da RAEM durante estes vinte anos, podemos identificar as seguintes características: I. Nova era legiferante iniciada com a “legislação à meia-noite” Com vista a assegurar a constituição sem sobressaltos do primeiro Governo, da primeira Assembleia Legislativa e dos órgãos judiciais da Região Administrativa Especial de Macau em observância do “princípio de manifestação da soberania nacional e transição estável” foi adoptada em 31 de Março de 1993 pela Primeira Sessão da Oitava Legislatura da Assembleia Popular Nacional da República Popular da China a Decisão relativa à Metodologia para a Formação  Assessor do Gabinete do Secretário para a Administração e Justiça do Governo da Região Administrativa Especial de Macau.

2 do Primeiro Governo, da Primeira Assembleia Legislativa e dos Ó rgãos Judiciais da Região Administrativa Especial de Macau. O artigo 2.º da mesma Decisão estabelece que “a Assembleia Popular Nacional cria uma Comissão Preparatória que é responsável pelos preparativos para o estabelecimento da Região Administrativa Especial de Macau e estipula a metodologia específica para a formação do primeiro Governo, da primeira Assembleia Legislativa e dos órgãos judiciais com base na presente Decisão. A Comissão Preparatória é composta por elementos residentes no interior do País e por elementos residentes em Macau, sendo estes últimos em percentagem não inferior a cinquenta por cento dos membros da Comissão. O Presidente e os membros da Comissão são nomeados pelo Comité Permanente da Assembleia Popular Nacional.” Em 29 de Abril de 1998, foi aprovada pela Segunda Sessão do Comité Permanente da Nona Legislatura da Assembleia Popular Nacional a Relação dos membros da Comissão Preparatória. Constituída a Comissão Preparatória, procedeu-se a uma série de estudos, abordagens e tomada de decisões sobre os assuntos de relevância cujo tratamento foi necessário para o estabelecimento da Região Administrativa Especial de Macau. Como a Comissão Preparatória foi constituída de harmonia com a respectiva Decisão adoptada pela Assembleia Popular Nacional e os seus membros foram nomeados pelo Comité Permanente da Assembleia Popular Nacional para o exercício de competências legalmente atribuídas, as decisões tomadas pela referida Comissão produzem os seus devidos efeitos legais. Em 3 de Julho de 1999, foi adoptada pela Comissão Preparatória a Decisão relativa aos trabalhos a realizar pelo Primeiro Chefe do Executivo da Região Administrativa Especial de Macau até 19 de Dezembro de 1999, onde foram enumerados os trabalhos em dez áreas, das quais a oitava referiu-se a “elaborar e apresentar as propostas de leis necessárias para o estabelecimento da Região Administrativa Especial de Macau”. Em cumprimento da mencionada decisão, o Gabinete do Chefe do Executivo eleito e o Gabinete do Secretário para a Administração e Justiça nomeado trabalharam intensivamente no sentido de definir as matérias das propostas de leis necessárias e de proceder à sua produção. Ao nível da definição, foram

3 estabelecidas antes de mais as seguintes linhas de orientação: 1.ª Cumprir e efectivar o princípio de “manifestação da soberania nacional e transição estável”; 2.ª Cumprir e efectivar os Esclarecimentos do Comité Permanente da Assembleia Popular Nacional sobre algumas questões relativas à aplicação da Lei da Nacionalidade da República Popular da China na Região Administrativa Especial de Macau e a Decisão do Comité Permanente da Assembleia Popular Nacional relativa ao tratamento das leis previamente vigentes em Macau de acordo com o disposto no artigo 145.º da Lei Básica da Região Administrativa Especial de Macau da República Popular da China, ambos adoptados pelo Comité Permanente da Assembleia Popular Nacional; 3.ª Cumprir e efectivar respectivamente as decisões e os pareceres proferidos pela Comissão Preparatória, a saber: Parecer relativo à criação dos respectivos órgãos e principais cargos do Primeiro Governo da Região Administrativa Especial de Macau, Decisão relativa à criação do Comissariado contra a Corrupção, do Comissariado da Auditoria e dos Serviços de Alfândega da Região Administrativa Especial de Macau, Decisão relativa aos juramentos a prestar pelas principais autoridades da Região Administrativa Especial de Macau por ocasião do acto de posse, Decisão relativa à criação da Comissão Independente Responsável pela Indigitação dos Candidatos ao Cargo de Juiz, Decisão relativa às Insígnias, Carimbos e Bandeiras dos Serviços Públicos da Região Administrativa Especial de Macau, Parecer quanto à aplicação do número 2 do artigo 24.º da Lei Básica da Região Administrativa Especial de Macau da República Popular da China, Método provisório para a utilização da Bandeira e do Emblema Regionais da Região Administrativa Especial de Macau da República Popular da China, Metodologia Específica para a Formação dos Ó rgãos Judiciais da Região Administrativa Especial de Macau da República Popular da China, Decisão relativa aos Ó rgãos Municipais de Macau, entre outros; 4.ª Tomar em plena consideração as limitações reais decorrentes da falta de recursos humanos e do tempo apertado para accionar. Como Macau estava ainda sob a administração portuguesa, devido ao estado de aguardar pela posse do Chefe do Executivo e da Secretária para a Administração e Justiça e ao facto de os respectivos gabinetes só disporem de dois ou três juristas e o intervalo de

4 tempo a decorrer até 19 de Dezembro de 1999 ser apenas de cinco meses, tornou-se assim necessário limitar o número dos anteprojectos legiferantes das “propostas de lei indispensáveis” àqueles que são “absolutamente necessários” e “susceptíveis de concluir de certeza”. Depois de feitas análises aprofundadas, os membros nomeados do Governo da RAEM identificaram e elaboraram, em cumprimento do princípio supracitado, onze propostas de lei que passariam a ser os primeiros actos legislativos da Região Administrativa Especial de Macau depois de aprovados pela primeira legislatura da Assembleia Legislativa da RAEM. Estas propostas são: Lei n.º 1/1999 (Lei de Reunificação) - é um diploma-quadro que implementa a linha de “um país, dois sistemas” e torna efectivo o “princípio de manifestação da soberania nacional e da transição estável”. Em primeiro lugar, esta lei reafirma, sob a forma de legislação local, o posicionamento constitucional da Lei Básica em relação à RAEM (artigo 1.º), de modo a expressar a vontade comum dos compatriotas de Macau em matérias de apoiar e defender a retoma do exercício da soberania de Macau pelo Estado. Em segundo lugar, são regulamentados o princípio e as especificidades relativos à adopção ou não da legislação previamente vigente, de acordo com as disposições da Lei Básica e com a Decisão do Comité Permanente da Assembleia Popular Nacional relativa ao tratamento das leis previamente vigentes (artigos 3.º e 4.º), por forma a expressar, ao nível do ordenamento jurídico, os requisitos constitucionais sobre a insistência do princípio de “um país” e o respeito pelas diferenças entre os “dois sistemas”. Em terceiro lugar, com vista a assegurar uma transição sem sobressaltos, é consagrado o princípio geral da continuidade da Administração Pública (artigo 10.º), em cumprimento dos números 2 e 3 do artigo 145.º da Lei Básica, regulamentando ao mesmo tempo o modo de formação dos órgãos judiciais (artigos 8.º e 9.º). Em quatro lugar, para implementar as respectivas decisões da Comissão Preparatória, são confirmados todos os actos praticados antes de 20 de Dezembro de 1999 pelo Chefe do Executivo, pelo Conselho Executivo, pelo Governo, pela Assembleia Legislativa, pela Comissão Independente responsável pela indigitação dos candidatos ao cargo de juiz, e pelo Procurador da Região Administrativa Especial

5 de Macau, em conformidade com a Lei Básica e os documentos regulamentares da Comissão Preparatória (artigo 2.º), sendo estabelecidos princípios para a criação do Comissariado contra a Corrupção e a reorganização dos órgãos municipais de Macau previamente existentes (artigos 14.º e 15.º). Lei n.º 2/1999 (Lei de Bases da Orgânica do Governo) - define, nos termos da Lei Básica e do parecer da Comissão Preparatória relativo à criação dos órgãos do nível de secretaria e dos titulares dos principais cargos, o enquadramento sobre a criação dos principais cargos e das secretarias do Governo, sua ordenação, início e termo de funções do Chefe do Executivo e dos titulares dos principais cargos, o exercício interino das funções do Chefe do Executivo, as competências do Chefe do Executivo e dos titulares dos principais cargos, a criação do Comissariado contra a Corrupção e do Comissariado da Auditoria, a criação dos Serviços de Polícia Unitários responsável pelos assuntos de segurança e dos Serviços de Alfândega. Tudo isto visa garantir o normal funcionamento do primeiro Governo da RAEM já a partir do dia do estabelecimento da mesma, bem como para o exercício das acções governativas. Lei n.º 3/1999 (Publicação e formulário dos diplomas) - procede à regulamentação específica dos assuntos sobre o veículo de publicação (Boletim Oficial da Região Administrativa Especial de Macau), sobre a lei e todos os documentos normativos, sua periocidade, categorias e valores das matérias a publicar, sobre as línguas veiculares e rectificações, sobre as publicações e os formulários da lei e do regulamento administrativo, sobre a ordem executiva e o despacho do Chefe do Executivo e sobre os titulares dos principais cargos, bem como sobre as deliberações da Assembleia Legislativa. Tal tem por objectivo assegurar o regular funcionamento da acção legislativa e esclarecer os requisitos formais para a sua entrada em vigor. Lei n.º 4/1999 (Lei dos juramentos por ocasião do acto de posse) - tem por objectivo aplicar os artigos 101.º e 102.º da Lei Básica, tomando como referência a decisão da Comissão Preparatória relativa aos juramentos a prestar pelas principais autoridades, no sentido de regular de modo mais completo os

6 momentos e requisitos dos juramentos, as consequências legais da sua recusa e os arranjos sobre a figura encarregada do juramento, bem como o teor específico do termo do juramento a prestar pelos titulares de todas as categorias, de modo a melhor manifestar o princípio constitucional de dedicar a sua lealdade ao Estado e à Região Administrativa Especial. Lei n.º 5/1999 (Utilização e Protecção da Bandeira, Emblema e Hino Nacionais) - é um diploma legal relevante que manifesta e defende a soberania nacional, regula sem precedente a utilização e protecção do Hino Nacional, tendo um significado político bastante importante e duradouro, especialmente na altura em que ainda não tinha sido aprovada a Lei do Hino Nacional do Estado. Lei n.º 6/1999 (Utilização e Protecção da Bandeira e do Emblema Regionais) - tem por objectivo a aplicação dos normativos relativos à bandeira e ao emblema regionais constantes do artigo 10.º da Lei Básica, regulando de modo específico o uso e a protecção da Bandeira e do Emblema Regionais, em cumprimento do Método provisório para a utilização da Bandeira e do Emblema Regionais aprovado pela Comissão Preparatória. A Lei n.º 7/1999 (Regulamento sobre os Requerimentos Relativos à Nacionalidade dos Residentes da Região Administrativa Especial de Macau) - visa implementar os Esclarecimentos do Comité Permanente da Assembleia Popular Nacional sobre algumas questões relativas à aplicação da Lei da Nacionalidade da República Popular da China na Região Administrativa Especial de Macau, tornando exequível o disposto no número 2 do artigo 18.º da Lei Básica “as leis indicadas no Anexo III são aplicadas localmente mediante publicação ou acto legislativo da Região Administrativa Especial de Macau”, no sentido de fazer aplicar a Lei da Nacionalidade da República Popular da China através de acto legislativo. Lei n.º 8/1999 (Lei sobre Residente Permanente e Direito de Residência na Região Administrativa Especial de Macau) - tem em vista tornar exequível o disposto no artigo 24.º da Lei Básica, tomando como referência o Parecer da Comissão Preparatória da Região Administrativa Especial de Macau da

7 Assembleia Popular Nacional quanto à aplicação do número 2 do artigo 24.º da Lei Básica, de modo a estabelecer regras mais aperfeiçoadas sobre o residente permanente e o direito de residência, no intuito de evitar discussões severas na comunidade (em especial a eventual interpretação distorcida da ratio legis das normas da Lei Básica e os eventuais desafios contra a constitucionalidade do poder de interpretação do Comité Permanente da Assembleia Popular Nacional), disponibilizando uma garantia legal. Leis n.os 9/1999 (Lei de Bases da Organização Judiciária) e 10/1999 (Estatuto dos Magistrados): a primeira é elaborada de harmonia com a Lei Básica, nomeadamente nos seus artigos 2.º (nos termos do qual, a Região Administrativa Especial de Macau goza do poder judicial independente, incluindo o de julgamento em última instância, de acordo com a lei), 82.º a 86.º, 90.º e 143.º, números 2 e 3, dispondo de forma mais compreensiva e de harmonia com a Metodologia Específica para a Formação dos Ó rgãos Judiciais da Região Administrativa Especial de Macau da República Popular da China aprovada em 3 de Julho de 1999 pela Comissão Preparatória, sobre a estruturação e organização dos órgãos judiciais, sobre a definição das competências dos tribunais de todas as instâncias, bem como sobre a composição e competências do Ministério Público; a última regula de modo específico e em cumprimento dos artigos 87.º a 89.º da Lei Básica as matérias sobre o provimento, categoria, direitos e deveres e regime disciplinar dos magistrados (dos quais fazem parte os juízes e os delegados do procurador), deveres jurisdicionais dos juízes e garantia sobre a independência destes. As mesmas leis visam uma aplicação justa e regular da Lei Básica e das leis locais por órgãos judiciais, assegurando uma tutela efectiva da ordem jurídica e dos direitos fundamentais dos residentes. Por último, a Lei n.º 11/1999 (Comissariado de Auditoria da Região Administrativa Especial de Macau). Nos termos do artigo 60.º da Lei Básica, “A Região Administrativa Especial de Macau dispõe de um Comissariado da Auditoria que funciona como órgão independente; o Comissário da Auditoria responde perante o Chefe do Executivo”; a referida lei define as atribuições e competências do Comissariado, os deveres e direitos do seu comissário, bem

8 como o regime do seu pessoal, constituindo uma garantia jurídica para o cumprimento das suas atribuições. Finalizada a sua produção, as propostas de lei acima referidas foram submetidas à primeira Assembleia Legislativa para apreciação; o procedimento legislativo preliminar só assim podia ser considerado concluído. Para o efeito, a Comissão Preparatória adoptou, em 29 de Agosto de 1999, a Decisão relativa ao início de funcionamento da primeira Assembleia Legislativa da Região Administrativa Especial de Macau antes de 19 de Dezembro de 1999: “A primeira Assembleia Legislativa da Região Administrativa Especial de Macau começará a funcionar após a sua composição e antes de 19 de Dezembro de 1999. Constituem trabalhos da Assembleia Legislativa neste período a eleição de entre os deputados do presidente e vice-presidente da Assembleia Legislativa, a aprovação do Regimento da Assembleia Legislativa e a apreciação das leis necessárias para o estabelecimento da Região Administrativa Especial de Macau, a fim de assegurar que a Região Administrativa Especial de Macau possa começar a funcionar suavemente a partir de 20 de Dezembro de 1999.” A primeira Assembleia Legislativa, constituída em Setembro de 1999, apreciou e aprovou preliminarmente as “leis necessárias” no princípio de Dezembro de 1999 em cumprimento da Decisão supracitada e com base nas propostas de lei apresentadas pelo Governo. Na madrugada do dia 20 de Dezembro de 1999, foram aprovadas as mesmas “leis necessárias” pelos deputados à primeira Assembleia Legislativa na sessão plenária que se realizou logo após a prestação de juramento e tomada de posse dos mesmos. Esta acção de “legislação à meia-noite” sem precedente é historicamente muito significativa no sentido de ter aberto uma nova era legislativa em Macau, por se tratar do primeiro passo dado, no âmbito da legislação, no quadro do novo sistema constitucional e da primeira acção efectiva na aplicação da Lei Básica na área legislativa, bem como da primeira prática segundo as linhas orientadores do alto grau de autonomia e de “Macau governado pela gente de Macau” no campo legislativo, sendo uma legislação que disponibiliza garantia jurídica fundamental para a manifestação da soberania nacional, para a transição estável do poder político, para o funcionamento suave

9 do Governo e para a continuidade efectiva, de harmonia com a Lei Básica, de todos os regimes fundamentais. Certamente que, enquanto uma primeira tentativa e em face dos condicionalismos de ordem do tempo e da carga de trabalho, na “legislação à meia-noite” existem normas susceptíveis de serem aperfeiçoadas e de espaços de melhoria a nível da técnica legislativa, aspectos que podem ser aperfeiçoados e melhorados ao longo do processo contínuo do aprofundamento da interpretação da Lei Básica e da acumulação das experiências legislativas. II. Defesa inequívoca da soberania do Estado Nos termos do artigo 1.º da Lei Básica de Macau, “a Região Administrativa Especial de Macau é parte inalienável da República Popular da China”. A defesa da soberania, segurança e interesses de desenvolvimento nacionais é uma exigência constitucional inerente às linhas de “um país, dois sistemas” e uma responsabilidade constitucional a suportar pelo Chefe do Executivo e pelos órgãos executivo, legislativo e judicial. Na RAEM foram aprovadas e postas em execução as Leis n.os 1/1999 (Lei de Reunificação), 4/1999 (Lei dos juramentos por ocasião do acto de posse), 5/1999 (Utilização e Protecção da Bandeira, Emblema e Hino Nacionais), 6/1999 (Utilização e Protecção da Bandeira e do Emblema Regionais), 7/1999 (Regulamento sobre os Requerimentos Relativos à Nacionalidade dos Residentes da Região Administrativa Especial de Macau), 4/2004 (Protecção das instalações militares), 6/2005 (Auxílio a prestar pela Guarnição em Macau do Exército de Libertação do Povo Chinês para manter a ordem pública ou acorrer a calamidades), 23/2009 (Direitos e imunidades a serem gozados pela Guarnição em Macau do Exército de Libertação do Povo Chinês pelo cumprimento das suas atribuições de defesa), 2/2009 (Lei relativa à defesa da segurança do Estado). Estas leis manifestam, de modo inequívoco, em diferentes áreas e a níveis distintos, a vontade comum dos diversos sectores da comunidade de Macau em defender a soberania do Estado. A aprovação da Lei relativa à defesa da segurança do Estado tem um significado relevante, especialmente para a formação e consolidação do mecanismo para a aplicação da

10 Lei Básica. Pelo facto de ser a primeira região especial entre Hong Kong e Macau que levou a cabo a acção legislativa da matéria, a aprovação daquela lei passa a ser um sinal importante para assinalar a prática com êxito das linhas de “um país, dois sistemas”. De momento, o Governo da RAEM está a tirar conclusões sobre as práticas e experiências, a fim de impulsionar de modo contínuo as acções relativas à segurança do Estado, tendo constituído em 4 de Outubro de 2019 a Comissão de Defesa da Segurança do Estado da Região Administrativa Especial de Macau, presidida pelo Chefe do Executivo. São atribuições da Comissão: organizar e coordenar os trabalhos da RAEM relativos à defesa da soberania, da segurança e dos interesses do desenvolvimento do Estado, bem como estudar sobre a implementação da respectiva programação e das orientações e solicitações do Chefe do Executivo; proceder à análise, estudo e avaliação da conjuntura da RAEM relacionada com a segurança do Estado e com a estabilidade da sociedade, planear os respectivos trabalhos e emitir opiniões e sugestões; colaborar na formulação das políticas da RAEM para a defesa da segurança do Estado; organizar a promoção de construção do regime jurídico da RAEM relacionado com a segurança do Estado; organizar o tratamento dos demais assuntos da RAEM relacionados com a segurança do Estado.1 III. Matérias vastas para assegurar a actuação em obediência à lei Nos termos da autorização concedida pelo Comité Permanente da Assembleia Popular Nacional, a RAEM exerce um alto grau de autonomia de acordo com as disposições da Lei Básica, da qual fazem parte o gozo e o exercício dos poderes executivo, legislativo e judicial independente, incluindo o de julgamento em última instância, de harmonia com a mesma Lei e as leis locais. Em conformidade, a actuação em obediência à lei e à segurança pública só podem ser asseguradas com a estruturação de um ordenamento jurídico, em cumprimento 1 Vide artigo 3.º do Regulamento Administrativo n.º 22/2018 da RAEM.

11 do quadro da Lei Básica, que regula a organização e o funcionamento dos órgãos executivo, legislativo e judicial e contempla os direitos e os assuntos económicos e sociais e a vida do quotidiano dos residentes. Tentamos dividir as leis feitas ao longo destes vinte anos após o estabelecimento da RAEM em seis grupos, de acordo com os seus objectos legislativos genéricos. O primeiro grupo integra a legislação respeitante à soberania do Estado, incluindo as leis que assinalam a retoma do exercício da soberania pelo Estado (4 leis), as relacionadas com as representações e símbolos nacionais e a bandeira e o emblema regionais (3), as que regulam a defesa e a segurança do Estado (1), as que garantem o cumprimento das atribuições de defesa da Guarnição em Macau (3). São em número de 11 estas leis, representando 3,8% do universo.2 O segundo grupo integra a legislação que se refere ao sistema político, regulando as seguintes matérias: as que envolvem o Chefe do Executivo e a organização do Governo (7 leis), a organização e o estatuto dos deputados à Assembleia Legislativa (8), o Comissariado contra a Corrupção e o regime de declaração de rendimentos e interesses patrimoniais (4), a organização e funcionamento do Comissariado da Auditoria (1), a organização e funcionamento dos serviços da área da segurança (16), os órgãos municipais sem poder político (3) e o regime jurídico da função pública (20). Estas leis somam um total de 69, representando 23% do universo. Do terceiro grupo faz parte a legislação respeitante aos direitos fundamentais dos residentes, incluindo as matérias que envolvem o residente e o direito de residência (4 leis), o recenseamento eleitoral e as regras eleitorais (l0), os demais direitos e a segurança social (16). São 30 leis no total, que representam 10% do universo. 2 As percentagens aqui referidas e as posteriores são arredondadas para o número decimal imediatamente superior ou inferior, consoante o valor centesimal obtido seja igual ou superior a 0,05% ou inferior a este, respectivamente.

12 O quarto grupo é constituído pela legislação relativa à construção do sistema legal, do qual fazem parte matérias referentes ao formulário e publicação dos diplomas (2), ao regime jurídico do enquadramento das fontes normativas internas (1), às alterações aos códigos (9), às leis criminais avulsas (15), à aplicação das convenções internacionais (17), ao tratamento das leis anteriormente vigentes (2). Estas leis são em número de 46 e representam 16% do universo. O quinto grupo integra a legislação económico-financeira, regulando as seguintes matérias: regime jurídico dos jogos (4 leis), gestão de imóveis e propriedades (8), lei de enquadramento orçamental financeiro e respectivas leis avulsas (36), regime jurídico da reserva financeira (1), finanças, receitas fiscais e obrigações do Governo (31), comércio e arbitragem (8), relações de trabalho e regime de trabalho (14). São 92 estas leis que representam 31% do universo. O sexto grupo diz respeito à legislação sobre a gestão dos assuntos públicos, incluindo as seguintes matérias: terra, mar territorial e planeamento urbanístico (são 4), entrada, saída, permanência e residência na RAEM (2), segurança interna e tratamento de sinistros (2), saúde pública e segurança alimentar (7), transporte público e videovigilância em espaços públicos (3), segurança da informação electrónica e cibersegurança (5), educação, tecnologia e regime profissional (15), protecção do ambiente e património cultural (95). São 43 leis, representando 15% do universo. Dos dados estatísticos acima expostos, podem verificar-se as seguintes particularidades: Em primeiro lugar, a área económico-financeira é a que regista o maior número de leis (92) e o maior peso no universo (31%). Isto demonstra que o Governo e a Assembleia Legislativa procederam à regulação rigorosa do orçamento financeiro em cumprimento Lei Básica. Por outro lado, a anuidade do orçamento financeiro corresponde à feitura de uma lei autónoma para cada ano financeiro, expressando a regularidade legiferante no circuito da produção legislativa. A isto acresce o facto de as revisões do orçamento aprovado no ano

13 financeiro anterior revestir também a forma de lei. Assim, o número de leis neste campo é maior (35 leis); Em segundo lugar, a legislação relacionada com o sistema político têm o segundo maior peso (24%). Isto é essencialmente devido ao bastante elevado número de leis e de alterações relativas ao regime da função pública (20 leis no total); Em terceiro lugar, é de esclarecer que a legislação respeitante à vida do quotidiano da população não está identificada em separado, mas sim contabilizada nas demais áreas, em virtude do seu âmbito abrangente e sobreposição com outra legislação reguladora de outras matérias. As referidas áreas são: segurança social, no grupo da legislação relativa aos direitos fundamentais dos residentes, relações e regime do trabalho, no grupo da legislação económico-financeira; legislação sobre habitação económica, no campo do imobiliário, entre outras. Neste sentido, a omissão estatística em separado da legislação respeitante à vida do quotidiano da população não significa que a RAEM não se importa com estas matérias. IV. Aperfeiçoamento do regime legislativo em acompanhamento com a evolução dos tempos Em termos do regime-quadro da legislação, estão consagradas na Lei Básica de Macau as respectivas normas que dispõem o seguinte: a Assembleia Legislativa é o único órgão legislativo; compete ao Chefe do Executivo elaborar, mandar publicar e fazer cumprir os regulamentos administrativos, bem como os princípios fundamentais sobre o tratamento das leis e decretos-leis anteriormente vigentes. No entanto, da transição do “sistema legislativo dualista” (ambos, Governador e Assembleia Legislativa, gozavam do poder legislativo) vigente na Administração Portuguesa, para o “sistema legislativo monista” (apenas a Assembleia Legislativa pode exercer o poder legislativo), decorrem ainda muitos problemas a solucionar. Existem não poucas discussões especialmente respeitantes à delimitação das fronteiras entre o poder legislativo da Assembleia Legislativa e o poder regulamentar do Chefe do Executivo e o modo como se pode

14 - ou seja, a que entidade cabe e qual é a forma a adoptar para - proceder à alteração ou revogação dos decretos-leis feitos pelo Governador no uso do poder legislativo. Na realidade, foi aprovado logo após a reunificação pelo Chefe do Executivo o Regulamento Administrativo n.º 11/1999 que altera o Decreto-Lei n.º 55/95/M (Regime geral de entrada, permanência e fixação de residência). De acordo com o mesmo decreto-lei, os cidadãos portugueses podiam entrar em Macau com qualquer documento de identificação, sendo indefinido o seu prazo de permanência, o que não respeita evidentemente o princípio da soberania nacional, segundo o qual os cidadãos portugueses devem entrar em Macau com um passaporte válido após a reunificação. Face a isto, o respectivo normativo não foi adoptado por contrariar a Lei Básica, quer nos termos da Decisão do Comité Permanente da Assembleia Popular Nacional relativa ao tratamento das leis previamente vigentes, quer nos termos da Lei de Reunificação de Macau. Em face das circunstâncias extraordinárias decorrentes das tarefas legislativas sobrecarregadas e do limite do tempo, o Governo da RAEM resolveu proceder à alteração ao referido decreto-lei por um regulamento administrativo. Aliás, o que estava em causa era apenas um número do normativo. No entanto, houve um deputado que tinha opinião diferente por considerar que o decreto-lei é um produto do Governador no uso da sua faculdade legislativa e que, por isso, o decreto-lei e a lei feita pela Assembleia Legislativa tinham valor jurídico idêntico. Significa isto que, após a reunificação a revisão só pode ser feita por uma lei aprovada pela Assembleia Legislativa, o único órgão que pode exercer o poder legislativo, sendo o facto de recurso a um regulamento administrativo produzido pelo Governo uma violação do poder legislativo pertencente à Assembleia Legislativa. Este ponto de vista tinha sido de certo modo genericamente aceite durante determinado período de tempo no sector jurídico, e alguns juízes também partilhavam ideias análogas.3 3 Vide extractos dos acórdãos dos Processos n.os 280/2005 e 143/2006, ambos do Tribunal de Segunda Instância da RAEM. Consultar a página electrónica dos tribunais da Região Administrativa Especial de Macau: http://www.court.gov.mo

15 Relativamente a isto, o Governo da RAEM salientou que tem sempre respeitado e defendido o poder legislativo - de que fazem parte as competências de revisão da lei - da Assembleia Legislativa em todas as situações. Porém, a obrigatoriedade de proceder à alteração a todos decretos-leis, em especial àqueles que tinham por objecto a regulação do funcionamento e organização da Administração Pública feitas por meio da lei mereceu um estudo profundo ao nível das respectivas normas e matérias específicas dos decretos-leis em causa, a fim de encontrar um tratamento apropriado. De facto, a essência da discussão consistiu no modo como deviam ser interpretadas as normas relacionadas com o estatuto, as responsabilidades e as competências do Chefe do Executivo enquanto figura principal na feitura do regulamento administrativo, no modo como deviam ser interpretadas as diferenças da natureza e papel dos regulamentos administrativos antes e depois da reunificação, no modo como deviam ser interpretadas as disposições relativas ao mecanismo da alteração dos decretos-leis anteriormente vigentes, bem como no modo como se procedia à análise específica sobre os decretos-leis anteriormente vigentes. Os sectores académico e jurídico fizeram abordagens vastas e profundas durante um período bastante longo,4 sendo um dos consensos a que chegaram a feitura de uma “lei de legislação” na RAEM. No acórdão n.º 28/2006 do Tribunal de Ú ltima Instância da RAEM,5 de 18 de Julho de 2007, foi analisada de modo compreensivo a questão acima levantada e feita uma jurisprudência em conformidade. Com base numa investigação feita durante longo tempo (incluindo uma hipótese: cabe à RAEM ou não fazer uma lei por si própria para delimitar o poder legislativo e o poder regulamentar, entre outras) e tomando como referência aquele acórdão, foi considerado que a produção de uma lei era oportuna. Neste sentido, foi apresentada em Agosto do mesmo ano à 4 Wang Yu, Colectânea de discursos relativos a leis, decretos-leis e regulamentos administrativos, edição da Associação de Estudos Jurídicos de Hou Kong de Macau, 2012. 5 Boletim Oficial da Região Administrativa Especial de Macau, número 37, de 12 de Setembro de 2007, II Série.

16 Assembleia Legislativa a proposta de lei denominada “Enquadramento das leis e dos regulamentos administrativos”. Face à relevância e complexidade da mesma proposta de lei, a 1.ª Comissão Permanente da Assembleia Legislativa que foi encarregada do exame na especialidade da mesma, procedeu a abordagens pormenorizadas e investigação aprofundada ao longo de dois anos, período em que foram convocadas dez sessões de reunião plenária com a presença de representantes do Governo, tendo sido realizadas dezenas de reuniões técnicas entre os assessores jurídicos do Governo e da Assembleia Legislativa. Entretanto, foram submetidos à referida Comissão vários pareceres ou minutas relacionados com aquela proposta por parte de juristas e do sector académico. Depois de elaborados vários textos de trabalho alternativos e alterado o título da proposta de lei, foi finalmente aprovada, em 24 de Julho de 2009, a Lei n.º 13/2009 (Regime jurídico de enquadramento das fontes normativas internas). Em cumprimento dos requisitos essenciais previstos na Lei Básica de Macau e do princípio de regra de direito, a mesma lei regula de modo global os respectivos âmbitos, hierarquias e ordem de prevalência da lei e do regulamento administrativo, procedendo à classificação dos regulamentos administrativos (a saber, regulamentos administrativos independentes e regulamentos administrativos complementares), de modo a possibilitar o melhor exercício das competências relativas à elaboração do regulamento administrativo por parte do Chefe do Executivo. Em último lugar, foram definidas as faculdades de alteração ou revogação dos decretos-leis anteriormente vigentes nos mesmos termos, o que oferece fundamentos legais para o tratamento dos mesmos diplomas. A feitura e vigência da mencionada lei representam um balanço relevante no campo do aperfeiçoamento do sistema legislativo da RAEM, tendo um significado global e relevante para as futuras acções reguladoras relativas à normação legislativa e regulamentar. Certamente que, depois de posta em prática ao longo de uma década, será necessário proceder à sua revisão e investigação no sentido de proceder às alterações e aos aperfeiçoamentos oportunos.

17 V. Particularidades noutros campos Relativamente à acção legislativa ao longo das duas décadas após o estabelecimento da RAEM, podem ainda referir-se as particulares que se seguem. Primeira, são predominantes as propostas de lei apresentadas pelo Governo. Num total de 294 actos legislativos, 278 são resultantes de propostas de lei do Governo, representando 94,6%; os resultantes projectos de lei apresentados pelos deputados somam 16, ou 5,44%. Isto deve-se ao artigo 75.º da Lei Básica que coloca restrições bastante severas às iniciativas legislativas dos deputados. Nos termos do mesmo artigo, “os deputados à Assembleia Legislativa da Região Administrativa Especial de Macau apresentam projectos de lei e de resolução nos termos desta Lei e de acordo com os procedimentos legais. Os projectos de lei e de resolução que não envolvam receitas e despesas públicas, a estrutura política ou o funcionamento do Governo, podem ser apresentados, individual ou conjuntamente, pelos deputados à Assembleia Legislativa. A apresentação de projectos de lei e de resolução que envolvam a política do Governo deve obter prévio consentimento escrito do Chefe do Executivo”. Nestes termos, são da iniciativa exclusiva do Governo as matérias que envolvam receitas e despesas públicas, a estrutura política ou o funcionamento do Governo, sendo a sua extensão bastante alargada. Entretanto, dispõe o artigo 64.º da Lei Básica, na sua alínea 5), que a apresentação de propostas de lei é uma das competências do Governo. Relativamente aos projectos de lei e de resolução que envolvam a política do Governo, a sua apresentação por parte de deputados está sujeita à obtenção do prévio consentimento escrito do Chefe do Executivo, tratando-se, por isso, de uma iniciativa legislativa condicionada. Os projectos de lei que não abranjam as referidas matérias podem ser apresentados por iniciativa dos deputados, mas a sua extensão é bem limitada. Assim, foram essencialmente apresentados projectos sobre a organização, funcionamento e estatuto dos deputados (num total de 7 projectos), alterações às leis penais [a título exemplificativo: a Lei n.º 6/2001 (Agravação da pena pela circunstância da utilização de inimputáveis para a prática de crimes), a Lei n.º 2/2002 (Alterações

18 ao regime jurídico das infracções contra a saúde pública e contra a economia), sobre a protecção dos direitos dos residentes [caso da Lei n.º 8/2005 (Lei da Protecção de Dados Pessoais), da Lei n.º 16/2008 (Alteração à Lei sobre o Direito de Reunião e Manifestação) e da Lei n.º 1/2009 (Alterações às normas sobre o Acesso ao Direito e aos Tribunais, com aditamento de um artigo para a tutela do direito processual dos residentes)]. Além disso, houve também um projecto de lei apresentado com o consentimento escrito do Chefe do Executivo que envolvia a política do Governo, com base no qual foi aprovada a Lei n.º 9/2000 (Lei de Bases das Ciências e da Tecnologia). Segunda, as iniciativas de alterações às leis representam o maior peso na totalidade dos actos legislativos. Do universo de 294 actos legislativos, 108 ou 36,7% têm por objecto alterações às leis existentes. Estas alterações envolvem não só as leis e os decretos-leis anteriormente vigentes, mas também as leis aprovadas após a reunificação, havendo casos de alterações múltiplas à mesma legislação em ambas as categorias. As razões pelas quais as alterações tiveram o maior peso são: 1) serem bastante numerosas as leis e os decretos-leis anteriormente vigentes [foram feitos no período compreende entre 1976 (ano em que Macau começou a gozar do poder legislativo) e 19 de Dezembro de 1999, 2123 leis e decretos-leis com mais de quarenta mil artigos que envolveram todas as matérias]; com a evolução da sociedade, é naturalmente necessário alterar as partes desactualizadas; 2) no que se refere à técnica legislativa, seguiu-se a tradição legada do passado que consiste em alterar as leis preexistentes em vez de fazer leis ex-novo, tendo-se em consideração a eventual complexidade na sucessão das leis preexistente e nova, adoptando-se um meio fácil em vez de difícil. Terceira, têm peso idêntico as versões preliminares dos projectos/propostas de lei preparadas em português e em chinês. No universo das 294 leis feitas, 155 ou 52,7% foram preliminarmente produzidas em língua chinesa, enquanto 139 ou 47,2% foram em língua portuguesa. Isto tem por justificação razões de três ordens: 1.ª nos termos do artigo 9.º da Lei Básica, as línguas chinesa e portuguesa são igualmente línguas oficiais, por isso, a produção quer em chinês, quer em

19 português, está em conformidade com a Lei Básica; 2.ª como toda a legislação feita em Macau até à reunificação foi produzida em português e foi transplantada essencialmente de Portugal, a sua interpretação de acordo com a respectiva versão portuguesa devia ser mais exacta para alteração da legislação preexistente. Na realidade, nos primeiros tempos, a legislação só tinha versão portuguesa não acompanhada da tradução em chinês; mas, mesmo que houvesse versão chinesa, prevalecia sempre a versão portuguesa, em virtude de que aquela não ser senão uma tradução; 3.ª em virtude de a Administração Portuguesa não prezar a formação de quadros bilingues da área jurídica antes da reunificação, os juristas eram essencialmente portugueses, o que justificou um processo de formação de recursos humanos. Nota conclusiva É brilhante o balanço obtido no campo da legislação ao longo dos vinte anos após o estabelecimento da RAEM, embora exista um considerável espaço para aperfeiçoamento. Relativamente à apresentação de propostas/projectos de lei, como poderá reforçar-se a coordenação e a planificação legislativa? Ao nível do conteúdo da legislação, como poderão corrigir-se as “desactualizações das normas jurídicas” com a evolução do tempo? No campo da técnica legislativa, como poderá lidar-se devidamente com a circunstância da alta percentagem de “legislação por meio de alteração”? No que diz respeito à produção de anteprojectos de propostas/projectos de leis, como poderá acelerar-se a formação de pessoal de qualidade responsável pela produção legislativa? De facto, relativamente aos aspectos supracitados, o Governo da RAEM tem prestado muita atenção, especialmente a partir de 2009, adoptando muitas medidas que incluem a criação de um mecanismo de coordenação legislativa e auscultação de opiniões da comunidade na definição do programa legislativo. O quinto Governo da RAEM, após a sua tomada de posse, adoptou uma programação governativa no sentido de proceder à revisão global e ao aperfeiçoamento integral e envidará os maiores esforços com vista a robustecer o sistema jurídico que

20 constitucionalmente assenta na Constituição e na Lei Básica de Macau, aplicando ideias inovadoras e criativas.

Administração n.º 132, vol. XXXIV, 2021-2.º 1 A Retrospectiva e a Perspectiva da Investigação das Relações Sino-Portuguesas: Um Ensaio sobre os Estudos Feitos nos Meios Académicos Chineses nos Ú ltimos 40 Anos Jin Guoping I. Retrospectiva de estudos sobre as relações Sino-Portuguesas No final de 1978, com o início da reforma e a abertura da China, o estudo da história das relações Sino-Portuguesas entrou num novo período histórico. Sob vários aspectos, pretendemos fazer um balanço e apreciação de resultados da investigação sobre as relações Sino-Portuguesas nos últimos 40 anos, e avançamos com algumas reflexões e perspectivas sobre as futuras pesquisas académicas, a servir de referências para o meio académico. 1. Definição e periodização das relações Sino-Portuguesas As relações Sino-Portuguesas são as primeiras relações da China moderna com o mundo exterior, podendo ser consideradas como o início das relações exteriores chinesas mais importantes, e até mesmo umas das relações exteriores mais importantes de toda a história da China. As relações Sino-Portuguesas não são apenas uma simples relação bilateral, porque Portugal foi outrora um império colonial que se estendia por quatro continentes, de modo que as relações entre a China e as suas ex-colónias antes das independências deveriam ser incluídas no âmbito das relações Sino-Portuguesas, incluindo Macau, onde os portugueses  Investigador do Instituto da Macaulogia da Universidade Jinan.

2 levaram a cabo uma pretendida colonização, mas acabou por não ter podido transformá-la numa colónia, atendendo aos seus próprios padrões coloniais. As relações entre a China e Portugal podem ser divididas em dois períodos: 1. Antes da abertura do porto de Macau; 2. Após a abertura do porto de Macau. O primeiro período é marcado pela ocupação portuguesa de Malaca em 1511. O segundo período caracteriza-se pelo estabelecimento de Macau em 1557. Neste artigo, pretendemos apenas fazer uma retrospectiva de investigação deste período, porque o segundo período, ou seja, os estudos de Macaulogia são extremamente ricos, necessitando de um artigo especial para os tratar devidamente. 2. Publicação de fontes históricas e pesquisas sobre elas A localização, o processamento e a publicação das fontes históricas constituem a base de qualquer pesquisa histórica. No que diz respeito à investigação sobre a história das relações Sino-Portuguesas, a recolha e tratamento de materiais históricos também têm avançado com grandes passos. Antes da reforma e abertura, existiam apenas duas colectâneas de fontes históricas, a saber: 1. O Imperialismo e as Alfândegas Chinesas, Volume 6 - A Alfândega da China e o Projecto do Tratado Sino-Português de Lisboa (Editora de Ciências, 1959); 2. Jie Zi (ed.): Fontes Históricas acerca da Ocupação portuguesa de Macau (Editora Popular de Xangai, 1961). Após a reforma e abertura, registaram-se grandes progressos na triagem, recolha e publicação de materiais históricos relevantes, tendo sido publicado um número considerável de fontes, de modo a lançar bases sólidas para a investigação e promovendo ainda o aprofundamento da pesquisa das relações Sino-Portuguesas. Dos principais títulos publicados podem destacar-se: Departamento de História da Universidade de Nanjing (ed.), Materiais de Referência sobre a História das Relações Sino-Portuguesas (Editora da Universidade de Nanjing, 1980); António Vasconcelos de Saldanha (ed.); tradução chinesa de Jin Guoping, Colecção de fontes documentais para a história das relações entre Portugal e a China (Fundação Macau, Universidade de Macau, 1996-2000, 10 volumes); Instituto de História Moderna da Academia de Ciências Sociais da China, Fontes sobre a História das

3 Relações Sino-Portuguesas (Editora Popular de Sichuan, 1999); O Primeiro Arquivo Histórico da China, Fundação Macau e Instituto de Livros Clássicos da Universidade de Ji’nan (ed.): Colecção de Fontes sobre a Questão de Macau durante as Dinastias Ming e Qing (Editora Popular de Pequin, 1999, 6 volumes); monografia intitulada O Ocidente penetrando-se no Oriente – A propósito do Início do Contacto Sino-Português, numa retrospectiva (Fontes, traduzidas e anotadas) (Fundação Macau, 2000), de Jin Guoping, que traduziu e apresentou os principais documentos portugueses dos primeiros contactos entre a China e Portugal; O Primeiro Arquivo Histórico da China, Compilação de Arquivos e Materiais Históricos sobre as Relações Sino-Portuguesas (Casa de Arquivos da China, 2000); Instituto Cultural de Macau A Paisagem Chinesa na Perspectiva da Literatura Ibérica nos Séculos XVI e XVII (Editora Elefante, 2003); O Primeiro Arquivo Histórico da China, Universidade de Pequim e Instituto Politécnico de Macau Arquivo das Relações Sino-Portuguesas do Ministério dos Negócios Estrangeiros da Dinastia Qing (Editora Popular, 2004); Arquivo do Consulado Geral de Cantão, depositado no Arquivo Diplomático e Histórico do Ministério dos Negócios Estrangeiros de Portugal (Editora Educacional de Cantão, 2009), (Portugal) João de Barros e (Espanha) Bernardino de Escalante, et al., tradução para chinês de He Gaoji, Uma Visão Geral do Império Chinês na Literatura portuguesa no Século XVI (Editora da China, 2013), etc. 3. Trabalhos académicos relevantes A década de 1930 representa o início do estudo das relações Sino-Portuguesas, onde a obra mais destacada foi a História da Diplomacia Sino-Português, de Zhou Jinglian (Imprensa Comercial, 1936). Embora o livro se intitule “História da Diplomacia Sino-Português”, a maior parte dos capítulos é, na verdade, sobre a história do comércio sino-português, ao longo do litoral chinês, desde o início do século XVI, quando mercadores portugueses vieram para o Oriente em busca de oportunidades de comércio na costa sudeste da China e se estabeleceram em Macau, o que deu início à história de Macau como porto comercial. Em meados da década de 1930, Zhang Tianze concluiu e publicou a

4 sua tese de doutoramento sobre o início do comércio Sino-Português, realizada na Holanda (E. J. Brill Co., Ltd., Leiden, Holanda, edição em inglês de 1934). Pela primeira vez, citou indirectamente alguns materiais históricos portugueses (versão em chinês: Zhang Tianze, traduzido por Wang Shunbin e Wang Zhibang, Estudo sobre o comércio sino-português, Editora de Chinês, 2000). Podem ainda citar-se as Notas Bibliográficas sobre Portugal, Espanha, Holanda e Itália da História de Ming, de Zhang Weihua (Harvard-Yenching Institute of Yenching University, 1934, reedição da Editora de Clássicos de Xangai, 1982). Os anos 1940-50 foram um pequeno interregno. A nova China estava na sua infância, a braços com muitas actividades por desenvolver. Mal havia tempo para pensar em coisas como o estudo das relações históricas Sino-Portuguesas, pelo que não se publicaram obras de relevo. No final dos anos 1950 e no início da década seguinte conheceram-se apenas duas colecções de fontes históricas. Nos anos de 1960 e 1970, devido aos movimentos políticos, o meio académico chinês mostrou-se desinteressado pelo estudo das relações Sino-Portuguesas e mesmo em termos de publicações periódicas, foram poucos os artigos sobre as relações Sino-Portuguesas que se deram à estampa. O reduzido número de monografias e artigos mostra que embora as trocas entre a China e Portugal tenham uma história de cinco séculos, e com Macau como ponto de confluência, o meio académico chinês não tem prestado a devida atenção à história das relações Sino-Portuguesas, ou seja, devido à interferência de movimentos políticos anteriores, existem poucos estudos aprofundados sobre as relações Sino-Portuguesas, antes da reforma e abertura, de maneira que estudos de investigação influentes e de peso são raros. Basicamente, foi o que aconteceu até ao final da Revolução Cultural da China nos finais dos anos 1970. Após o início da reforma e abertura, esta situação melhorou e as negociações Sino-Portuguesas sobre o regresso de Macau promoveram com pujança o estudo das relações Sino-Portuguesas e da história de Macau, sendo a figura representativa deste período Dai Yixuan, Anotações e adendas à Biografia de Portugal da História dos Ming (Editora das Ciências Sociais da China 1984), e “Sobre a chamada expulsão de piratas da História de Macau”.1 Dos principais 1 Cai Hongsheng (ed.), Obras de Dai Yixuan, Editora da Universidade de Sun Yat-Sen, 2004.

5 estudiosos podem destacar-se Deng Kaisong, Huang Qichen, Huang Hongzhao e Fei Chengkang. Livros que focam os primeiros contactos entre a China e Portugal incluem Wu Zhiliang, O Segredo da Sobrevivência – Sobre o Sistema Político e o Desenvolvimento Político de Macau (Associação de Educação de Adultos de Macau, 1998), História do Desenvolvimento Político de Macau (Shanghai Academy of Social Sciences Press, 1999), Jin Guoping, História das Relações Sino-Portuguesas – Historica e Geograficamente falando (Fundação Macau, 2000) e O Ocidente penetrando no Oriente – A propósito do Início do Contacto Sino-Português, numa retrospectiva. É de referir que Wan Ming produziu um conjunto de ensaios sobre o primeiro tempo das relações históricas entre a China, Portugal e Macau, a saber: “O Embrião da Sinologia Ocidental – Descrições portuguesas sobre a China”,2 “Uma Discussão sobre o Controle de Macau na Dinastia Ming”,3 “Um Reexame da Gestão do Controle de Macau pela Dinastia Ming”,4 e “O Ocidente a porta e a Ocupação portuguesa de Macau”,5 etc., que trataram extensivamente das primeiras relações Sino-Portuguesas, sendo posteriormente refundidos numa colectânea intitulada A História das Primeiras Relações Sino-Portuguesas (Editora de Fontes de Ciências Sociais, 2001). Desde os anos de 1980, os escritos sobre Portugal têm vindo a conhecer uma diversificação gradual dos temas, mas, em geral, as obras de tradução e descritivas representam a maioria, enquanto as obras analíticas se revelam poucas. II. Contactos iniciais entre a China e Portugal 1. Diplomacia e política 1) Encontro nas águas do sudeste asiático “Descobrir” a China é o principal objectivo da vinda dos portugueses ao Oriente. Em 13 de Janeiro de 1508, o Rei D. Manuel emitiu uma ordem ao 2 Sinologia Mundial, 1998, n.º 1, pp. 141-149. 3 Estudos sobre a História e Geografia das Fronteiras da China, n.º 2, 1999, pp. 29-43 e 120. 4 Investigação sobre a História dos Ming, n.º 0, 1999, pp. 132-140. 5 Boletim do Instituto Administrativo de Beijing, 1999, n.º 4, 2008, pp. 63-66,

6 Capitão-mor Diogo Lopes de Sequeira, ordenando-lhe saber da China, incluindo a localização geográfica, usos e costumes, crenças religiosas e mercadorias autóctones, etc., para se preparar para as trocas comerciais com o gigante asiático. Os portugueses estabeleceram uma base de operações para o Oriente, em Goa, Índia, em 1510. As primeiras relações Sino-Portuguesas não ocorreram na China, mas sim em Malaca. Segundo informações portuguesas, o primeiro conhecimento recíproco sucedeu em 1509. Em 1511, os portugueses controlavam já o estreito de Malaca, que ligava o oceano Índico com o Pacífico. Em 1513, Jorge Á lvares fez a sua primeira viagem a Tamão (em chinês: Dongchong, transcrito em português sob a forma de Tonqion). De 1516 a 1517, Rafael Prestelo foi a Tamão. Em 1516, Tomé Pires, na qualidade de embaixador, desembarcou em Cantão, para encetar as relações oficiais entre a China e Portugal. 2) Embaixada da China durante a Dinastia Ming O principal conteúdo das relações diplomáticas entre a China e Portugal é o envio de missões diplomáticas. Na Dinastia Ming, Portugal enviou apenas uma missão oficial à China. Aos olhos dos portugueses, o embaixador tem a categoria de embaixador, mas na óptica dos oficiais chineses, todos os que vêm para a China não passam de enviados tributários. O primeiro embaixador luso foi Tomé Pires. Os portugueses bem temiam que, em nome de Portugal, a embaixada não fosse aceite pelo lado chinês, porque não constava da lista dos tributários, pelo que se apresentavam oficialmente e para os chineses verem um tal Coja Hassan, como o titular da embaixada. De facto, a missão tinha dois embaixadores: o verdadeiro embaixador português foi Tomé Pires e o suposto embaixador português foi o Coja Hassan para os chineses verem. Jin Guoping e Wu Zhiliang debruçaram-se sobre esta questão com profundidade: “Uma Missão portuguesa com um chinês como Embaixador - Uma Nova Pesquisa sobre Tomé Pires e Coja Hassan”.6 Devido à escassez de registos históricos, várias suposições avançadas parecem infundadas e inconclusivas, e a identidade do Coja Hassan continuava obscura, especialmente o seu nome chinês e o local de nascimento dele, se calhar perdidos 6 Wu Zhiliang, História dos Primeiros Tempos de Macau, Editora Popular de Cantão, 2007, pp. 342-387.

7 para sempre. Posteriormente, os dois autores conseguiram identificar documentalmente a terra natal de Coja Hassan e o seu nome chinês - Fu Yongji de Dongting Oriental.7 3) Embaixadas portuguesas à China durante a Dinastia Qing Foram três as embaixadas portuguesas à China durante a Dinastia Qing. Os estudiosos do tema diferem bastante no que diz respeito ao número das missões portuguesas durante a Dinastia Qing. Zhou Jinglian pensava que foram quatro,8 Wan Ming defendeu cinco, 9 António Vasconcelos de Saldanha propôs que tenham sido seis.10 Quanto a Manuel de Saldanha (1667), Metelo de Sousa e Menezes (1726) e Francisco de Assis Pacheco de Sampaio (1752), as opiniões são unânimes. A discordância ocorre, respeitante a Bento Pereira de Faria (1678) e a Onorato Ferrais (1720). Achamos que a missão Bento Pereira de Faria foi uma continuação da embaixada de Manuel de Saldanha e não deve ser contabilizada separadamente. Embora existam registos oficiais na China, Portugal não a incluiu nas missões oficiais do século XVIII, porque a iniciativa partiu do Governo de Macau. Quanto à missão de Onorato Ferrais, parece haver uma dúvida e confusão. Consultámos a documentação portuguesa coeva e não vimos quaisquer registos desta missão, mas nos livros chineses há farta referência. Acontece que a aludida pessoa não foi um enviado de Portugal. Ele encabeçou um grupo de trabalho a Pequim para preparar a viagem do enviado especial do Papa, Jean Ambroise Mezzabarba. Até agora, os estudos sobre as embaixadas portuguesas basearam-se nomeadamente em registos de livros oficiais chineses. Obras em inglês são ocasionalmente citadas. De obras portuguesas, excepto de alguns estudiosos como Wan Ming e outros, o uso deixa muito a desejar. Jin Guoping, na sua História das 7 Jin Guoping e Wu Zhiliang, “Um estudo biográfico de Coja Hassan: Lendas e factos”, Antologia de Estudos sobre a história da Dinastia Ming, n.º 10, 2012, pp. 226-244. 8 Zhou Jinglian, História Diplomática Sino-Portuguesa, Editora Comercial, 1936, pp. 155-160. 9 Wan Ming, História Antiga das Relações Sino-Portuguesas, pp. 258-296. 10 António Vasconcelos de Saldanha, “Padre ou nobre? Discussão oficial portuguesa sobre a natureza dos enviados diplomáticos à China no século XVIII”, in Zhuo Xinping (ed.), Encontros e diálogos – Seminário Internacional sobre o Intercâmbio Cultural Sino-Ocidental no final da Dinastia Ming e início da Dinastia Qing, Editora da Cultura Religiosa, 2003, p. 30.

8 Relações Sino-Portuguesas – Historica e Geograficamente falando publicou em chinês os relatórios das embaixadas de Manuel de Saldanha (op. cit. pp. 167-198), Metelo de Sousa e Menezes (op. cit. pp. 199-211) e Francisco de Assis Pacheco de Sampaio (op. cit. pp. 212-240). Os supracitados relatórios contêm descrições detalhadas sobre os objectivos das missões, a composição do pessoal, as listas de presentes, os percursos das viagens e as recepções recebidas em Macau e Pequim. A julgar pela situação actual da investigação, são referidas estas embaixadas em obras genéricas das relações Sino-Portuguesas e da história geral de Macau; no entanto a maioria delas são de estilo narrativo, como diários, parecendo faltar obras de investigação detalhada e aprofundada de análises. Estes relatórios são materiais particularmente preciosos para aprofundar o estudo das embaixadas portuguesas e o seu relacionamento com a China. Em síntese, são um total de cinco, tanto em documentos oficiais chineses como portugueses, as embaixadas portuguesas à China durante as dinastias Ming e Qing, a saber, a de Tomé Pires (1516), a de Manuel de Saldanha (1667), a de Bento Pereira de Faria (1678), a de Metelo de Sousa e Menezes (1726) e a de Francisco de Assis Pacheco de Sampaio (1752). 2. À procura de pegadas lusas pelo sul da China Após o conflito armado marítimo entre a China e Portugal de 1521 a 1522, o comércio oficial português com a China foi temporariamente suspenso. Após a Batalha Naval de Tun Men (Porta da Guarnição Agrícola), nas águas da actual Hong Kong e a Batalha Naval de Xicaowan (Baía de Erva Ocidental), nas águas da actual Macau, as autoridades de Cantão impuseram proibições marítimas e expulsaram os portugueses, obrigando-os a deslocarem-se para o litoral de Zhejiang e Fujian. Depois de 1533, os comerciantes privados portugueses continuaram activos nas áreas costeiras de Zhejiang e Fujian. Em 1548, o porto de Liampó foi fechado pelo exército Ming. Em 1549, os portugueses movimentaram-se para Yuegang (Porto da Lua) e Wuyu (Ilhota Wu), nas águas de Chincheo (Zhangzhou), Fujian, mas foram novamente corridos. De 1549 a 1550, eles retiraram-se para Sanzhou (São João), situada na foz do rio Xijiang

9 (Rio do Oeste). Em 1554, transitaram para Langbaijiao (Lampacao). Finalmente, em 1557, Macau abriu oficialmente como porto. 1) “Tamão” “Tamão” foi o primeiro lugar chinês aonde os portugueses aportaram.11 Ao longo do tempo, muita tinta correu sobre esta localidade. Em geral, acredita-se que “Tamão” é transcrição fonética do topónimo Tun Men. Esta identificação está certa, mas “Tamão” não se refere a Tun Men propriamente dita. A “I. de Tamão”, em fontes históricas portuguesas refere-se à Ilha Lantao ou Ilha Chek Lek Kok (onde hoje se encontra o Aeroporto de Hong Kong). Em nossa opinião, é mais provável que se refira à Ilha Chek Lek Kok, porque era relativamente pequena, fácil de divisar objectos ao redor, mais defensável a ataques, de modo que é um ancoradouro ideal. O “Porto de Tamão”, sob a pena dos cronistas portugueses, não se referia ao canal Tun Men, mas ao porto numa passagem marítima de nome “Dongxi Chong (Canal de Leste e Oeste)”, que ficava entre a Ilha de Lantao e a desaparecida Ilha Chek Lek Kok. Nas fontes náuticas portuguesas é conhecido como “Tonqion (Canal de Leste)”.12 Em termos de fontes cartográficas chinesas, o manuscrito de Quanhai Tuzhu (O Mapa Panorâmico de Todo o Litoral da China, anotado), depositado na Biblioteca Britânica e a cópia impressa, com o prefácio de 1591, guardado na Biblioteca Nacional da China, evidenciam a localização de “Tonqion (Canal de Leste)”. Uma obra do século XIX, Compilação de dados da Defesa Costeira de Cantão aponta: “A Ilha de Lantao ergue-se solitária no mar de fora, com Da’o (Baía Grande) e Dongchong (Braço Oriental de Água), com duas ilhas interiores que se levantam como dois tigres. Os dois portos de Dongchong e de Xichong (Braço Ocidental de Á gua) encontram-se no mesmo canal, cujas águas de dentro têm 8 ou 9 chi de profundidade e as de fora, 3 zhang. 11 Vide Luís Keil, tradução chinesa de Li Fei, Jorge Á lvares, o primeiro Português que foi à China, 1513, Instituto Cultural de Macau, 1990. 12 A tradução da fonte portuguesa pertinente pode ser consultada em Jin Guoping, Colecção Seleccionada de fontes históricas ocidentais sobre Macau (Séculos XV-XVI), Editora Popular de Cantão, 2005, pp. 42-44 e Jin Guoping, “Um Estudo do Nome e Facto de Tumon, com base em fontes técnicas náuticas ocidentais”, Estudo da Cultura Chinesa e Ocidental, n.º 1, 2002, pp. 138-147.

10 É a Ilha Chek Lek Kok, que se atravessa obliquamente na frente, constituindo um lugar afastado, fácil de ser covil de vilões.13 Em termos de fontes em línguas estrangeiras, no manuscrito Islario general del Mundo, de 1542, vêm-se as legendas “Santa Cruz” e “Isla de Santa Cruz”. O “padrão” português é geralmente encimado de uma cruz de pedra ou madeira. Desta forma, o “padrão”, erguido por Jorge Á lvares, em Dongchong em 1513 teve uma descrição “mapear a geografia e levantar uma pedra”, registada na Crónica do Distrito de Xin’an. Devia ser uma estela de pedra com uma cruz no topo. Acreditamos que é muito provável que a “Isla de Santa Cruz” seja o local real onde o monumento do descobrimento, encimado pela cruz, foi erguido, ou seja, na Ilha Chek Lek Kok, ao norte do canal e porto de Dongchong. No Mapa-mundo, de Ribeiro, datado de 1529, visualiza-se “y.a de S. Cruz ”. 2) Xicaowan (Baía da Erva Ocidental) Após o conflito armado Sino-Português em Tun Men, em 1521, eclodiu outra batalha naval em Abril de 1522, em Xicaowan (Baía da Erva Ocidental). 14 Felizmente, ainda temos disponível a carta do capitão português Martim Afonso de Melo Coutinho ao Rei de Portugal, que então tomou parte nesta contenda.15 Como Ming Shilu (Crónica Verídica dos Ming) regista o nome “Xinhui Xicaowan (Baía de Erva Ocidental do Distrito de Xinhui (Nova Confluência)”, os meios académicos seguem esta versão, tendo julgado durante longo tempo que Xicaowan (Baía da Erva Ocidental do Distrito de Xinhui [Nova Confluência] )” se situava no Xinhui (Distrito da Nova Confluência). Historicamente, Xicaowan (Baía da Erva Ocidental) estava administrativamente sob a jurisdição do Distrito de Xiangshan (Monte Odorífero), mas militarmente pertencia ao Distrito de 13 [Qing] Lu Kun, [Qing] Deng Tingzhen (ed.); Wang Hongbin, et al. [Pontuação], Compilação de dados da Defesa Costeira de Cantão, Editora Popular de Hebei, 2009, p. 16. 14 Jin Guoping, “Acerca do Conflito Armado Sino-Português entre 1521 e 1522: Uma tentativa de identificação de Xicaowan (Baía da Erva Ocidental)”, in Gong Yingyan (ed.), Antologia de estudos sobre a Rota da Seda Marítima da China no Século XX, Editora da Universidade de Zhejiang, 2011, pp. 596-609. 15 Jin Guoping, Materiais Históricos Seleccionados do Ocidente sobre Macau dos Séculos XV-XVI, pp. 35-42.

11 Xinhui (Nova Confluência). Ming Shilu (Cronica Verídica dos Ming) baseiou-se na estrutura militar de Weisuo (guarnição e posto), de maneira que deixou um registo como “Xinhui Xicaowan (Baía da Erva Ocidental do Distrito de Xinhui [Nova Confluência] )”. De acordo com Quanhai Tuzhu (O Mapa Panorâmico de Todo o Litoral da China, anotado), Xicaowan (Baía da Erva Ocidental) estava sensivelmente a sul de Macau, dentro de Rada. A correcta identificação de (Baía da Erva Ocidental) reveste-se de um grande significado, pois fica confirmado que desde 1522, os portugueses já navegavam nas águas de Macau. Ou seja, a partir dessa altura, os portugueses começaram a ter conhecimento da geografia de Macau. 3) “Liampó” Após o conflito armado Sino-Português na foz do Rio das Pérolas, os portugueses começaram a ir para norte. Na década de 20 de quinhentos, teriam arribado a Liampó, tornando-a num importante ponto de ligação e principal plataforma da “Rota da Seda Marítima”, a partir da qual levaram a cabo um comércio muito próspero entre países e regiões do Leste e do Sudeste Asiático. Já na década de 1940, Dom Mauro Fang Hao identificou com sucesso “Liampó” como Shuangyu. 16 “Liampó” é uma corruptela de “Niampo”. Bao Jiangyan publicou um Estudo do Porto de Liampó (Editora Caminho Literário, 2001). Em 2018, Bei Wuquan e Jin Guoping publicaram “Das Portas de Liampó ao Porto de Macau - Litoral de Zhejiang, Ilustrado e anotado, revelando o segredo de Liampó”.17 Em 2018, Jin Guoping e Bei Wuquan publicaram Antologia Selectiva de fontes históricas sobre Liampó (4 volumes: chinês, francês, inglês, português, espanhol e japonês, Editora Oceânica, 2018). Esta colecção multilingue de fontes fornece uma base de dados mais ampla e sólida para um estudo mais aprofundado sobre Liampó, o que colmata uma lacuna nas pesquisas, sobretudo no uso anterior 16 Fang Hao, “Um estudo sobre a localização de Liampó, um porto comercial na China no século XVI”, Jornal da Universidade Aurora, 1947, n.º 1, pp. 53-77. 17 Museu Nacional do Porto de Ningbo, Instituto de Relíquias Culturais e Arqueologia, Centro Nacional da Protecção do Património Cultural Subaquático da Direcção Geral do Património, Simpósio os portos vão ao Mundo, Editora de Ciências, 2018, pp. 110-122.

12 de materiais históricos e oferece um mais amplo espaço para a interpretação e o aprimoramento académico do topónimo de Liampó e para as actividades nela realizadas. No mesmo ano, um autor amador, sob o pseudónimo de Shui Ying (Mercúrio), publicou A Abertura de um porto sobre a face do Mundo: Um ensaio sobre a História da Geografia Humana de Ningbo (Editora de Ningbo, 2018), em que chega a afirmar: “Acho que Syongicam bem pode referir-se ao Arquipélago Zhoushan, mas não pode de nenhuma maneira aplicar-se ao pequeno Shuangyu (Duplas Ilhotas) ou Porto de Shuangyu (op. cit. p. 163).” A razão por que nega terminantemente a identificação de Syongicam como sendo Shuangy reside na latitude fornecida por Jan Huyghen van Linschoten, que corresponde aproximadamente à do Arquipélago Zhoushan de hoje. Podemos ver que a grafia portuguesa de “Syongicam” é, sem dúvida, oriunda do nome chinês de “Shuangyu”. Ao citar Jan Huyghen van Linschoten, o autor expõe dizendo: “Das fontes ocidentais sobre a criação da base comercial portuguesa em Liampó, que posso ver agora, as que mais se aproximam das informações de primeira mão correspondem aos escritos de Jan Huyghen van Linschoten e de Fernão Mendes Pinto. Tanto um como outro, mal chegaram às ‘portas (de Liampó)’ pararam de escrever mais pormenores abruptamente, sem revelarem qual era a praça comercial ou a ilha correspondente, silenciando os seus detalhes. Como não sabiam a distância exacta, foram dadas umas vagas medidas itinerárias (Jan Huyghen van Linschoten disse que ficava a 18 milhas de Chaposy, enquanto Fernão Mendes Pinto afirma que ficava a 3 léguas). Afinal, estes dois autores não eram muito claros (op. cit. p. 168).” Esta exposição um tanto literária é bem reveladora de que o pouco advertido autor não profissional não sabe que Jan Huyghen van Linschoten nunca tinha posto os pés em Liampó, cujas fontes eram todas de proveniência portuguesa. Ele cita Jan Huyghen van Linschoten várias vezes, usando apenas a nossa tradução de “Syongicam”, mas ignorando outra forma de “Syongicam”, que aparece no livro de Jan Huyghen van Linschoten. Isto constitui uma prova irrefutável de que ele, embora ponha imagens de PDF de trechos do livro de Jan Huyghen van Linschoten, não terá podido consultar toda a obra de Jan Huyghen van Linschoten. O que ele diz de Liampó não passa do que foi dito por nós, com base em Jan Huyghen van Linschoten. Ele citou fartas

13 vezes a Peregrinação de Fernão Mendes Pinto, nomeadamente as descrições sobre Liampó. Ao sujeitá-las à sua análise e julgamento, conclui da seguinte maneira: “... os episódios em que se contam as andanças de António de Faria, antes da chegada a Liampoo são uma mera ficção, sem nada corresponder a nenhum facto histórico. Topónimos tais como Nouday, Rio de Tinlau, Nipafau, Pullo Hinhor e ilhas de Comolem, entre outros, são simplesmente inventados, a partir do nada, por isso, impossíveis de serem identificados (op. cit. p. 64).” Lamentavelmente, o autor não conhece a natureza da Peregrinação, que é reputada na literatura de viagens. Isso indicámos já no prefácio da tradução chinesa de Peregrinação. Por isso, quando publicámos a nossa multilingue “Antologia Selectiva de fontes históricas sobre Liampó, levando em conta o seu carácter literário, não duvidámos em incluir os capítulos referentes a Liampó em apêndice. Bem nos parece um esforço inútil em tentar verificar os topónimos de uma obra literária, do ponto de vista da geografia histórica. Este livro é crasso em falhas, faltando-lhe rigor académico, aqui e acolá, que nem temos a menor intenção de as enumerar para poupar tempo aos leitores profissionais ou meros curiosos. Com base na análise acima, este livro deveria ser apreciado por estudiosos e leitores comuns, em termos da sua cientificidade. Bei Wuquan estudou “Liampó” em Falar sobre a Rota da Seda através de Zhoushan-Estudo sobre a Rota da Seda de Zhoushan (Editora da Unidade, 2019), pp. 103-148. Em relação ao estudo de “Liampó”, Gong Yingyan e Yang Jing fizeram uma recensão.18 Lin Meicun, Mao Dezhuan, Wang Jianfu, Wang Wenhong, Fang Purer, Weng Shengcheng e Liao Dake são autores que estudaram com destaque Liampó, para não citar detalhadamente todos os estudiosos que se debruçaram, de uma ou de outra forma, sobre o assunto. Finalmente, é nossa convicção de que Liampó era, por natureza, uma base marítima de comércio privado de curta duração. Após os portugueses “descobrirem” o Japão, tornou-se num importante ponto de ligação e plataforma do comércio sino-luso-japonês. Os portugueses viveram apenas temporariamente 18 Gong Yingyan e Yang Jing, “Retrospectiva da pesquisa de Liampó, nos últimos anos”, em Tendências da Pesquisa da História Chinesa, 2004, n.º 4, pp. 13-19.

14 em Liampó, sem nunca terem contado com as instituições e os edifícios “pintados” por Pinto. 4) “Lamao” Este topónimo teve múltiplas grafias em português, tais como “Lamão”, “Lamao”, “Lamau”, “Lamon”, “Lamo” e “Lamho”. A grafia actual e mais usada é “Lamao”. A troca “L” por “N” é um fenómeno linguístico comum nos dialetos do sul da China. A grafia “Lamho” é na verdade “Namho”. Se dividirmos “Namho” em “Nam-ho”, temos um valor fonético muito próximo de “nan ao”. Até agora, há estudiosos chineses que se serviram de fontes para estudar este topónimo, das quais podemos citar Tang Kaijian e Chen Wenyuan “Uma tentativa de conhecer a História de Lamao durante a Dinastia Ming”,19 Jin Guoping “Um ensaio de três pontos sobre Lamao”,20 Hu Baozhu, Xiao Wenshuai e Roderich Ptak, “Acerca das Actividades Marinhas em Lamao, durante a Dinastia Ming, do Reinado de Yongle ao Reinado de Longqing: Lamao nas antigas fontes portuguesas”,21 Liao Dake “Lamao na literatura ocidental do século XVI até ao início do século XIX”22 etc. 5) “Chincheo” Este topónimo teve sucessivamente numerosas grafias em português, mas agora a forma mais usada é “Chincheu”. Antes, era “Chincheo” o nome frequentemente usado. Esta palavra requer uma análise fonética. No Dicionário Espanhol-Chincheo, elaborado nas Filipinas, possivelmente no século XVI, já havia o verbete: “Chincheo-Zhangzhou”. Além disso, no Atlas da China, de Michael Ruggieri, a pronúncia de Quanzhou e Zhangzhou eram diferentes. Portanto, pode afirmar-se que “Chincheo” se refere a Zhangzhou e não a 19 Chaozhou-Shantou Culture Research, Editora da Universidade de Shantou, 1995, n.º 3, pp. 48-65. 20 Jin Guoping, O Ocidente avançando para o Oriente: Uma retrospectiva dos primeiros contactos entre a China e Portugal, pp. 74-82. 21 Quanzhou Maritime Museum Fujian and China Society for Maritime History Studies (ed.), Journal of Maritime History Studies, n.º 1, 2014, pp. 90-91. 22 Navegação Nacional, n.º 3, 2013, pp. 44-74.

15 Quanzhou.23 Yang Guozhen escreveu “Os portugueses em Chincheo: Um caso pendente na História marítima no século XVI”;24 o mesmo autor tem também “À procura de Chincheo, uma colónia comercial portuguesa”.25 Os citados capítulos exploram esta questão de uma forma mais abrangente, sem poderem recorrer a fontes em línguas estrangeiras, o que não deixa de ser uma insuficiência. Dos trabalhos baseados em cartografia alusiva a Chincheo, podemos citar Liao Dake e Hui Min “O porto de Chincheo na cartografia europeia dos séculos XVI-XVIII”,26 e Xu Xiaowang “Chincheo na cartografia portuguesa”.27 A pesquisa mais recente deve-se a Chen Zongren “O Mapa Panorâmico de Todo o Litoral da China anotado e comerciantes marítimos de Fujian: Uma discussão sobre ‘Chincheo’ nas fontes portuguesas do Século XVI”.28 6) “Sanchoão” Numa carta enviada por São Francisco Xavier, datada de 22 de outubro de 1552, no final lê-se “Sanchoão” (é a primeira grafia conhecida em português). A forma “Samcheo” apareceu em 1557. Em 1648, o padre jesuíta polaco Michel Boym, no seu O Mapa da Grande Cataio, peça n.º 17, marcou expressamente “Sanzhou (Três Ilhotas), vulgarmente conhecido como Shangchuan (Braço do Mar Superior)”. No manuscrito Quanhai Tuzhu (O Mapa Panorâmico de Todo o Litoral da China anotado), depositado na Biblioteca Britânica e na cópia impressa, com prefácio de 1591, guardado na Biblioteca Nacional da China, vêem-se os dois topónimos “Sanzhou (Três Ilhotas)” e “Sanzhouao (Baía das Três Ilhotas) (também conhecida por “Sanzhouhuan [Baía das Três Ilhotas]”, 23 Ch. R. Boxer, “1. Chincheo, Quanzhou e Zhangzhou”, in Galiote Pereira et al., tradução de He Gaoji, Editora dos Operários da China, 2000, pp. 293-303. Embora o referido capítulo seja bastante detalhado, está longe de ser conclusivo. 24 Fujian pelo mar, Editora Oceânica, 2018, pp. 265-279. 25 Roteiros Marítimos – Teoria do Desenvolvimento Marítimo e História e Cultura da China, Editora Oceânica, 2008, pp. 265-279. 26 Estudo da História da China, n.º 1, 2013, pp. 159-176. 27 Xu Xiaowang, História de Fujian do Início da Dinastia Ming 1368-1521, Editora Livros Encadernados à Chinesa, 2017, pp. 298-300. 28 Jin Guoping e Yang Xunling (ed.), Estudo do Mapa Panorâmico de todo o litoral anotado. Fundação Macau, 2021.

16 “Sanzhou [Baía das Três Ilhotas]” ou “Sanzhoutang [Dique das Três Ilhotas]”). “Sanchoão ” e mais tarde “Samcheo” correspondem a “Sanzhou (Baía das Três Ilhotas)” .29 Desde 2005, passámos a usar o termo “Sanzhou (Baía das Três Ilhotas)” para São João.30 Para facilitar a memória e pronúncia deste topónimo chinês, os portugueses usaram o nome de um santo católico - São João - homófono de “Sanzhou (Baía das Três Ilhotas)”. 7) “Lampacao ” De entre os estudiosos das gerações mais velhas envolvidos na investigação de “Lampacao” podemos citar Zhang Tianze, Zhang Xingyu, Guo Tingyi, Liang Jiabin, Cen Zhongmian, Fang Hao e Zhou Jinglian, entre outros. Após a reforma e abertura, o primeiro a usar materiais históricos chineses e estrangeiros indirectos para estudar este topónimo foi Dai Yixuan;31 Fei Chengkang,32 Huang Qichen.33 Zhao Liren dedicou alguns esforços a esta questão.34 Tang Kaijian discutiu este tópico de forma mais abrangente.35 Wu Zhiliang examinou, a partir de fontes históricas chinesas e ocidentais, este topónimo.36 No seu artigo “Sobre o âmbito histórico e geográfico de Lampacao”, Jin Guoping, ao vasculhar fontes históricas chinesas e ocidentais, debruçou-se detalhadamente sobre o significado histórico 29 Para uma exposição do tema, vide Jin Guoping, “A propósito da etimologia de São João e St. John”, e História das Relações Sino-Portuguesas – Histórica e Geograficamente falando, Fundação Macau, 2000, pp. 272-279. 30 Jin Guoping (ed. e tradução), Colecção Seleccionada de fontes históricas ocidentais sobre Macau, Século XV-XVI, pp. 16-71. 31 Dai Yixuan, Acerca da biografia de Frangues da História dos Ming, pp. 51-52, e “Sobre o chamado problema da expulsão dos piratas na História de Macau”, Cai Hongsheng (ed.), Obras Seleccionadas de Dai Yixuan, pp. 215-216. 32 Fei Chengkang, Os Quatrocentos Anos de Macau, Editora Popular de Xangai, 1988, pp. 14-16. 33 Huang Qichen, História de Macau, Sociedade da História de Macau, 1995, pp. 39-40. 34 Zhao Liren, “Acerca de locais por onde andaram os primeiros portugueses ao longo da costa de Cantão”, Journal of Maritime History Studies, n.º 2, 1993, pp. 89-90. 35 Tang Kaijian, Gentis homens das Dianstias Ming e Qing e Macau, Fundação Macau, 1998, pp. 8-11. 36 Wu Zhiliang, História do Desenvolvimento Político de Macau, Editora da Academia das Ciências Sociais de Xangai, 1999, pp. 31-33.

17 e âmbito geográfico de Lampacao. 37 Mais tarde, Jin Guoping aprofundou a respectiva investigação, ao escrever “Informações contidas no Mapa de Tabincuo, em relação a Macaulogia: Ao redor de Lampacao”.38 3. Disseminação da tecnologia militar Na China antiga, a pressão militar vinda de países periféricos, especialmente de países estrangeiros desconhecidos, deu origem à introdução militar passiva por parte do Império do Meio. A introdução nem sempre ocorreu num ambiente pacífico. O conflito foi uma das formas de introdução, sobretudo da transferência de tecnologia militar. A difusão da tecnologia militar entre a China e Portugal foi moldada pelos primeiros conflitos militares na foz do Rio das Pérolas. O exemplo mais famoso da "transferência de tecnologia" foi a introdução, reprodução e utilização de "armas potentes" e "navios fortes", equipados pelos portugueses (não necessariamente feitos em Portugal). Este constituiu o principal conteúdo do primeiro intercâmbio militar e técnico entre a China e Portugal. 1) “Artilharia potente” (1) Berço O berço, cujo nome em chinês é Folangjichong (Berço dos frangueses, abreviado em Folangji), era uma arma de fogo muito usada na Europa entre os séculos XV e XVIII. O nome Folangjichong refere-se a um tipo específico de artilharia. Os portugueses e os espanhóis usaram-no em navios oceânicos para conquistar colónias e expandi-las. Os portugueses tinham regulamentos restritos sobre o uso e a disseminação de armas de fogo. Ao comércio privado era estritamente vedado comercializá-las. Os canais de transmissão residiam na 37 Jin Guoping, História das Relações Sino-Portuguesas – Histórica e Geograficamente falando, pp. 254-271. 38 Yao Jingming e Hao Yufan (ed.), Acta do Simpósio sobre o Atlas da China de Michael Ruggieri, Instituto Cultural do Governo da Região Administrativa Especial de Macau, 2014, pp. 30-39. Fontes ocidentais, já versadas em chinês, podemos encontrá-las em Jin Guoping, Colecção Seleccionada de fontes históricas ocidentais sobre Macau, Século XV-XVI, pp. 72-74.

18 captura de armas de fogo na guerra, cedência por desertores, ou na divulgação, por pessoal técnico, de materiais bélicos, etc. Outra via era a disseminação por meio dos missionários. Neste último caso, havia bulas que estipulavam que só podiam ser divulgadas aos crentes católicos para legítima defesa. De acordo com esta proibição expressa, era violação grave do cânone o facto de que os jesuítas que entraram na China, ajudarem as dinastias Ming e Qing a fundir peças de artilharia. A proliferação de armas de fogo, no âmbito da relações sino-portuguesas, foi efectuada por meio de guerras (Batalha Naval de Tun Men – a Porta da Guarnição Agrícola, nas águas da actual Hong Kong e Batalha Naval de Xicaowan - Baía da Erva Ocidental - nas águas da actual Macau), compradas a chineses que eram experientes em fundição de artilharia (como Yang San e Dai Min, no Reinado de Jiajing), sendo estas as duas principais vias de aquisição. Sobre os frangueses e o Folangjichong, recomenda-se a consulta a Jin Guoping Colecção Seleccionada de fontes históricas ocidentais sobre Macau, Século XV-XVI, pp. 2-4, e Jin Guoping “Uma breve análise de Huaren (espanhóis) em The Selden Map of China - A propósito dos frangueses e da Franguia”.39 Os Estudos mais relevantes sobre Folangjichong são: 1. Lin Wenzhao e Guo Yongfang “Acerca da data da primeira introdução de Folangji na China”.40 De acordo com a descrição de Gu Yingxiang, citada por Lin e Guo a partir de Compilação cartográfica para a defesa marítima (1562), com base em exposições e análises aprofundadas, foi lançada a tese de que a primeira introdução na China foi no 12.º ano do Reinado de Zhengde. 2. Li Bin “Novas luzes sobre o contacto inicial entre a Dinastia Ming e os Frangueses”. 41 O texto de Li verificou, de forma convincente, que a descrição de Gu Yingxiang, constante da Compilação cartográfica para a defesa marítima foi reproduzida da colectânea Registo de Poupança do Tempo na Sala Jingxu. 3. Zheng Cheng publicou “De Folangji ao Canhão do Senhor Ye - Acerca da evolução da tecnologia de armas de fogo no 39 Estudo da História dos Ming, n.º 12, Editora Rádio-televisiva da China, 2014, pp. 209-223. Uma versão mais actualizada, podemos encontrá-la em Jin Guoping, Galeão da China e Rota da Seda e Prata-Uma Pesquisa sobre o Parían, Instituto de Macaulogia da Universidade Ji’nan e Fundação Macau, 2021, pp. 36-53. 40 Estudo da História das Ciências Naturais, 1984 Vol. 3, n.º 4, pp. 372-377. 41 Journal de Nove Estados, 1994, Vol. 6, n.º 3, pp. 105-112.

19 final da Dinastia Ming”.42 Uma monografia a destacar é Folangjichong na China, da autoria de Zhou Weiqiang (Editora de Fontes Científicas Sociais, 2013). Com base em fontes chinesas e ocidentais, o autor discute o tema com profundidade e erudição, dando novas e múltiplas ideias sobre este caso, único na história militar mundial, que teve um impacto extraordinariamente profundo em relação à China. Notamos que este livro foi profusamente citado pelo norte-americano Tonio Andrade, na sua nova obra The Gunpowder Age: China, Military Innovation and the Rise of the West in World History, chegando a considerá-la uma obra-prima. Além disso, temos a Pesquisa sobre a tecnologia de armas de fogo ocidental introduzida na China no final da Dinastia Ming (Editora Económica de Shanxi, 2016) que pode servir de referência para novos estudos. No âmbito da história das armas de fogo, temos História da Artilharia Antiga da China (Editora Popular de Xangai, 1989), de Liu Xu e História das armas de fogo chinesas (Editora das Ciências Militares, 1991) e História Geral das Armas de Fogo Chinesas (Editora da Universidade de Wuhan, 2015), de Wang Zhaochun. Existem também dois livros de peso, que não podemos deixar de mencionar. 1. Mosquetes e Contas: China e o mundo da Ásia Oriental na Era da Primeira Globalização Económica, de Li Bozhong, que ganhou o “Prémio Livro Caju”, da Coreia do Sul (Livraria Conjunta Vida-Leitura-Novos Conhecimentos, 2017). O livro, parte da nova óptica da história global, da globalização militar inicial, das reformas militares no final da Dinastia Ming e da comparação dos resultados das reformas militares da Á sia Oriental no início da globalização económica; debruça-se ainda de forma vívida e interessante sobre o papel das armas de fogo no início da globalização da China. A obra tem uma ampla visão, com narrativas penetrantes, simples e fascinantes. Trata-se de um best-seller que bem combina o profissionalismo académico da pesquisa histórica com a popularidade. 2. The Gunpowder Age: China, Military Innovation, and the Rise of the West in World History (CITIC Press, 2019), de Tonio Andrade, que foi galardoado com o Prémio do Livro de Destaque de 2017 da Academia Americana da História Militar. Esta obra baseia- 42 Instituto de História da Academia Chinesa de Ciências Sociais, Sociedade Oriental do Japão, Faculdade de História e Universidade da Educação da Capital (ed.), Acta do Sétimo Fórum de Académicos Sino-Japoneses sobre a História Chinesa Antiga, Editora de Ciências Sociais da China, 2016, pp. 285-335.

20 se num grande número de detalhadas fontes históricas tanto chinesas como ocidentais, num estilo descritivo vívido, com uma estrutura bem organizada e exposições e análises precisas. Lança uma pergunta e dá ao mesmo tempo a resposta, ambas inovadoras: Porque é que a Europa desenvolveu uma artilharia avançada que mereceu a atenção e imitação da China? Isso é o suficiente para nos fazer pensar como o Ocidente avançou e atingiu o seu apogeu num determinado tempo e como a China estagnou na sua evolução. (2) “Fagong (falcão)” Em relação à etimologia “Fagong (falcão)”, Wang Zhaochun opina que se trata de um caractere chinês, para arma de fogo.43 De facto, a etimologia “Fagong (falcão) ” foi já bem estudada. Zheng Cheng verificou com sucesso em 2013 que a etimologia “Fagong” é a palavra portuguesa “falcão”.44 No mesmo ano, Sun Jianwei escreveu “Uma tentativa de explicação dos caracteres ‘熕(gong)’ e ‘(gong)’, averbados no Grande Dicionário da Língua Chinesa”.45 Do ponto de vista das fontes históricas chinesas, explicou a semântica de “熕(gong)” e “(gong)”. Em português, “falcão” é uma ave de rapina. Nas antigas obras militares chinesas, “falcão” era foneticamente parecida com Fagong. Às vezes, em chinês, usa-se o termo Fagong para significar “falconete”, que quer dizer “berço”, o qual tem um nome chinês bem conhecido “Zimuchong (berço)”. (3) Canhão dos “Bárbaros Vermelhos” Na Dinastia Ming, chamava-se aos holandeses “Bárbaros Vermelhos”. Assim, Canhão dos “Bárbaros Vermelhos” significa a artilharia holandesa. Numerosos estudiosos chineses estão convencidos de que este tipo de artilharia veio dos holandeses, concretamente através de Macau, no início do século XVII. Trata-se de um consenso irrefutável, no âmbito da Macaulogia, da história chinesa 43 História Geral das Armas de Fogo Chinesas, Wuhan University Press, 2015, p. 137, nota 2. 44 Zheng Cheng, “Uma pesquisa sobre ‘Fagong (falcão)’ - A artilharia europeia de ante-carga, introduzida na China em século XVI e a sua evolução”, in Pesquisas em História das Ciências Naturais,Vol. 32, n.º 4, 2013, pp. 504-522. 45 Jornal Linguístico-Esforço, 2013, n.º 2, pp. 117-119.

21 das armas de fogo e até mesmo da história da Dinastia Ming. No entanto, em termos do aprofundamento das investigações, surgem questões tais como, o que é que se entende por Canhão dos “Bárbaros Vermelhos”, qual é o seu protótipo, quando e como entrou na China e em que ano foi imitado. Na nossa investigação, constactámos que a ilustração do “Tongfagong (falcão de bronze)”, na obra Compilação cartográfica para a defesa marítima o “falcão” é bastante diferente do guardado no Museu Militar de Lisboa. O desenho chinês tem uma forma grossa e curta, e a culatra acaba numa conta de cauda. Da culatra à boca vai afunilando em forma de quase um cone, enquanto que o “falcão” tem uma forma longa e estreita, sem afunilamento óbvio. Ao analisarmos estas características de aparência, o “falcão” não deveria ser o protótipo do “Tongfagong (falcão de bronze)”. Vê-se que a forma do “Tongfagong (falcão de bronze)” na Compilação cartográfica para a defesa marítima mais se assemelha ao sacre. Em português, o nome completo de “sacre” é “Falco cherrug”, o “Saker falcon” em inglês. A tradução chinesa de falcão é lieshun. Para se diferenciar o berço (nome traduzido em chinês: folangji ou zimuchong) do falcão-sacre (nome traduzido em chinês: yingshunchong), existe a palavra falconete de berço em português (nome traduzido em chinês: xiaoyingshunchong). O berço/falconete de berço era uma peça de pequeno calibre, que pertence à categoria de colubrina e dispara pelouros de ferro fundido. As colubrinas dividem-se em 4 categorias: 1. A colubrina legítima; 2. A colubrina bastarda; 3. A meia colubrina; 4. O sacre. Este também era chamado de terço de colubrina. O sacre era uma peça de mais pequeno calibre das colubrinas, usado principalmente para atacar navios inimigos e alvos terrestres. A nota sobre a ilustração do “Tongfagong (falcão de bronze)”, na obra Compilação cartográfica para a defesa marítima reza: “Cada peça pesa cerca de quinhentos cates, com cem pelouros de chumbo, que pesa por sua vez cada um perto de quatro cates. Um verdadeiro canhão de cerco”. Por esta última frase podemos concluir que não se trata do falcão, mas sim do falcão-sacre. A ilustração Compilação cartográfica para a defesa marítima é um desenho a preto e branco. No obstante, podemos ver a forma real de um falcão-sacre, denominado de “Milagrosa Peça de Falcão-Sacre, Vitoriosa, Voadora, Aniquiladora de bárbaros e Pacificadora de Fronteiras”, feita no início do Reinado de Chongzhen, exibido

22 agora no Museu da Grande Muralha. Se a ilustração da Compilação da Carta de Navegação é apenas simbólica, a peça do Museu da Grande Muralha, sem dúvida, confirma que o “Tongfagong (falcão de bronze)” é imitação do “falcão-sacre”. Nas obras Registos Militares, Da milagrosa arma de fogo do Ocidente e Peças Milagrosas ao Modo Ocidente, de He Rubin, entre outras, a tradução chinesa é Yingshunchong (Canhão de sacre) e é classificada na categoria de peças de cerco. Esta tradução revela-se altamente precisa. Com “ying” traduz-se o português “sacre ” e com “shun”, o português “falcão”. Pelo exposto, podemos concluir que o Canhão dos “Bárbaros Vermelhos”, desde cedo foi imitado pelos chineses já no Reinado do Jiajing. Trata-se de uma peça de ante-carga, com munhão de ignição na retaguarda. O nome real de “Tongfagong (falcão de bronze)”, figurado na Compilação cartográfica para a defesa marítima deveria ser o português “falcão-sacre”. Esta designação referia-se apenas a um tipo específico de boca de fogo. Após a localização, a imitação e renovação, à chinesa, passou a designar uma ampla gama de nomes de peças, tornando-se um termo genérico para a artilharia potente de ante-carga. Dos principais estudiosos que se debruçam sobre o Canhão dos “Bárbaros Vermelhos” podem citar-se Wang Zhaochun e Liu Xu, com a sua série de história militar e história da artilharia, especialmente Tan Kaijian, com a sua Adenda ao memorial ao Trono apresentado pelo Vereador (Procurador).46 Eis os principais artigos sobre o tema em questão: Li Yingfa “Sobre a Introdução e o desenvolvimento do Canhão dos ‘Bárbaros Vermelhos’ no Final da Dinastia Ming”; 47 Liu Hongliang “A História da Ascensão e Queda do Canhão dos ‘Bárbaros Vermelhos’ nas Dinastias Ming e Qing e os Problemas Correlacionados”; 48 Tang Kaijian “Um Estudo sobre o barco dos ‘Bárbaros Vermelhos’, naufragado no Distrito de Yangjiang, no ano 48 do Reinado de Wanli - A propósito da entrada do Canhão dos ‘Bárbaros Vermelhos’ na China”;49 Jin 46 Editora Popular de Cantão, 2004, pp. 110-111. 47 Boletim da Universidade de Educação de Sudoeste, Edição de Ciências Sociais, 1991 Vol. 17, n.º 1, pp. 45-50. 48 Boletim da Universidade Técnica de Harbin, Edição de Ciências Sociais, Volume 7, 2005, n.º 1, pp. 1-5. 49 Tang Kaijian e Ma Mingda (ed.), Antologia de ensaios sobre a História Antiga da China, Volume 2, Editora de Clássicos de Xangai, 2006, pp. 238-272.

23 Guoping e Wu Zhiliang “Novas Provas sobre a causa da morte de Nurhachi”50 e Zhou Xiaolei “Acerca do armamento de defesa costeira de Cantão e o seu arsenal na Dinastia Ming”,51 etc. Quem se dedicou à pesquisa do Canhão dos “Bárbaros Vermelhos”, com maior esforço e sucesso, foi o Professor Doutor Huang Yinong, de Taiwan. Recomenda-se a consulta das suas obras e artigos alusivos ao tema. O trabalho principal sobre o falcão sacre, devemo-lo a Wang Zhaochun História Mundial das Armas de Fogo;52 a Yin Xiaodong A transferência da tecnologia da arma de fogo ocidental para a China no final da dinastia Ming e no início da dinastia Qing, durante os séculos XVI e XVII; 53 a Feng Zhenyu Sobre a tecnologia de armas de fogo ocidental no final da dinastia Ming 54 e a Jin Guoping e Yang Xunling (Ed.): Quanhai Tuzhu (O Mapa Panorâmico de Todo o Litoral da China anotado), etc. Dos artigos mais relevantes, podemos citar: Zheng Cheng “O Vulcano ajuda - A propósito da origem da artilharia ocidental introduzida no final da dinastia Ming”. 55 Em relação ao grande papel que desempenhou Portugal nas guerras entre Ming e Qing, ao fornecer armas de fogo, através de Macau, podemos consultar Jin Guoping e Wu Zhiliang “A Fundição do Bocarro” 56 e “Novas provas sobre a causa da morte de Nurhachi”. 57 Relativamente à ajuda militar que Portugal forneceu à Dinastia Ming, através de Macau, podemos ver Dong Shaoxin e Huang Yinong “Uma Nova Pesquisa sobre o Recrutamento de Soldados portugueses no Reinado de Chongzhen”.58 Quanto à questão de quando é que o berço foi introduzido pela primeira vez na China, ainda há muito a discutir, principalmente três casos a serem esclarecidos: 1. Zhao Shizhen disse em O Livro dos Artefactos Milagrosos: “Das grandes peças de artilharia, foi despachado o ‘General n.º 3’, que fora capturado na conquista da 50 Ensaios sobre a História Antiga de Macau, pp. 512-535. 51 Li Yihuai (ed.), Ensaios sobre a Defesa Costeira durante as Dinastias Ming e Qing, n.º 8, Editora Popular de Cantão, 2015, pp. 292-310. 52 História Mundial das Armas de Fogo (Parte I), Editora do Exército Popular, 2014, p. 243. 53 Editora Educacional de Shandong, 2014, pp. 224-227. 54 Editora Económica de Shanxi, 2016, p. 95. 55 Pesquisa em História das Ciências Naturais, 2012, n.º 4, pp. 457-483. 56 Ensaios sobre a História Antiga de Macau, pp. 312-321. 57 Ensaios sobre a História Antiga de Macau, pp. 512-535. 58 Pesquisa histórica, n.º 5, 2009, pp. 65-86, 191.

24 Cochinchina, no início da nossa dinastia” e se chama berço. A conquista da Cochinchina foi no reinado de Yongle. 2. Crónica Geral de Fujian, no seu capítulo Cronologia da Dinastia Ming, o autor Chen Shouqi afirma que no 5.o ano do reinado de Zhengde (1510), os “piratas de Cantão” invadiram o Distrito de Xianyou. O “voluntário” local chamado Wei Sheng ofereceu ajuda às autoridades da terra, “servindo-se de uma centena de berços para atacar os piratas invasores”. 3. No 14.º ano do reinado de Zhengde (1519), Wang Shouren usou os berços para reprimir a rebelião de Chenhao. Parece que há toda a possibilidade de fazer novas e razoáveis interpretações dessas afirmações aparentemente impossíveis, após um vasculhamento a fundo das fontes históricas chinesas e estrangeiras. 2) “Navios robustos ” (1) Barco-Centopéia (galé) O mundo académico tem dado mais atenção à tecnologia de imitar as armas de fogo portuguesas, enquanto a tecnologia da construção naval do Barco-Centopéia (galé) que foi introduzida pelos portugueses no mesmo período não tem merecido tanto a atenção dos historiadores chineses, faltando estudos especializados. Não são muitos os artigos que se debruçam sobre o Barco-Centopéia (galé). Um dos pioneiros a tratar deste tema foi Roderich Ptak “Barco-Centopéia (galé) e os portugueses”,59 e ainda Rodrich Ptak, tradução em chinês de Shi Minyue Rota da Seda marítima. 60 Os trabalhos de Rodrich Ptak constituem um modelo a seguir nesta área da pesquisa. O autor cita extensivamente fontes históricas chinesas e estrangeiras, enriquecendo o texto com notas detalhadas e bibliografia quase exaustiva. As suas teses e argumentos são equilibrados, podendo ser considerados como modelo de pesquisa neste campo. “Uma investigação sobre o Barco-Centopéia” (galé),61 de Liu Yijie, é um 59 Roderich Ptak, Colectânea da História de Macau e História Marítima de Roderich Ptak, Editora Popular de Cantão, 2018, pp. 1-16. 60 Companhia Editora A Amizade, 2019, p. 342. 61 Navegação Nacional, 2018, n.º 20, pp. 133-148.

25 estudo-tópico que analisa exaustivamente a origem lusa e o percurso de investigações já realizadas sobre o tema em questão e apoia claramente a “teoria da origem lusa do Barco-Centopéia (galé)”, ou seja, o protótipo do “Barco-Centopéia (galé)” é uma lancha de guerra portuguesa a remos. Avalia positivamente o impacto que a imitação do “Barco-Centopéia (galé)” teve na organização militar da Dinastia Ming. Tan Yuhua, no seu artigo “Um estudo sobre o ‘Barco-Centopéia (galé)’”, referido no Memorial ao trono de Wang Hong, intitulado “A Minha Humilde Opinião sobre como se poderiam eliminar os conflitos fronteiriços”62 também revê o perfil das investigações sobre o “Barco-Centopéia (galé)”, de uma forma mais abrangente e chega a defender a “teoria do Barco-Centopéia (galé) originário do sudeste asiático”. Vê-se que Tan não teve acesso a uma boa tese de mestrado, feita em Taiwan - Peng Wenxian, “O intercâmbio de armas de fogo ente a Europa e o Leste Asiático durante na Dinastia Ming- tomando o Barco-Centopéia (galé) e o parao como centro da discussão”.63 Além disso, as fontes portuguesas citadas pela autora parecem um tanto insuficientes. A “Lembrança das cousas da India, em 1525” estipulava a constituição das frotas orientais portuguesas. Segundo se indica, a galé era um barco indispensável da armada. Este tipo de barco em si não tem nada de especial. O que o torna especial é o facto de combinar habilmente múltiplos remos e peças de artilharia variadas, para formar um poder poderoso de ataque de armas de fogo, num veículo rápido, dando lugar a uma lancha de ataque de alta velocidade. Isso impressionou profundamente os chineses da época, que decidiram imitá-lo. Os de menos de 20 remos são chamados “galiota”. Desta forma, as frotas portuguesas que se deslocaram ao estuário do Rio das Pérolas deviam ser já equipadas com galés e galiotas. Segundo fontes portuguesas, entre 1502 e 1506, Cochim, na Índia, já fizera imitação de pequenos navios de guerra à vela. Uma antiga gravura portuguesa mostra que, após a abertura do porto de Macau, apareciam também galés e galiotas atracadas nas águas da Rada. O motivo em que se baseia a “Teoria 62 In Studies in the History of Sea Crossing, Vol. 1, Companhia Editora A Amizade, 2019, pp. 28-44. 63 Tese de mestrado apresentada na Universidade Tsinghua, Taiwan, orientador: Fabio Lee Yu-Chung, 2016

26 da origem dos barcos do Sudeste Asiático” deve-se precisamente ao facto de, pelas gravuras visualizadas nos livros antigos chineses, o Barco-Centopéia (galé) não ter tantos remos, apenas 9 pares. Eis exactamente a diferença entre uma galé e uma galiota. Numa palavra, parece ser indiscutível que o Barco-Centopéia (galé) teve um protótipo de origem portuguesa. 4. Economia e comércio 1) Rotas comerciais O objectivo pelo qual os portugueses vieram para o Oriente é mais do que óbvio: “Encontrar especiarias e cristãos”. A especiaria não passa de uma metáfora para negócios; os cristãos significam os motivos religiosos, traduzidos na evangelização. Os portugueses apareceram no litoral chinês para atingir a estes dois objectivos. No que toca ao início do comércio entre Portugal e a China, existem obras gerais e monografias sobre a história do comércio marítimo de e para Macau. Na primeira categoria, podemos aludir à História Geral de Macau, da autoria de Huang Qichen (Editora Educacional de Cantão, 1999), que não deixa de ser a mais representativa. O autor, no que se refere ao comércio entre Macau, a China e o Japão, baseia-se principalmente em vários livros de Ch. R. Boxer, publicados nos anos 1950 e 1960. Alguns pontos do livro de Huang são sujeitos a controvérsias, nomeadamente em relação às rotas: 1. Percurso de regresso a Lisboa. Huang afirma que para voltar à Europa era preciso contornar o Cabo da Boa Esperança e seguir para norte, ao longo do oceano Atlântico, pela costa africana acima, passado por Marrocos para arribar finalmente a Lisboa. Esta mais parece ser uma rota deduzida e não um itinerário real. Sabe-se que desde 1500, os portugueses descobriram a rota de Lisboa à Bahia, no Brasil, e depois cruzaram o oceano Atlântico, contornando o “Cabo das Tormentas” (assim, este se tornou no “Cabo da Boa Esperança ”), e entraram nas águas do oceano Índico. A referida rota imaginária pode frequentemente ser referida por autores pouco prevenidos, em obras ainda hoje produzidas sobre as rotas portuguesas de

27 quinhentos e seiscentos. 2. Rota Macau-Manila-México. De 1580 a 1640, Portugal e Espanha estiveram sob a mesma monarquia filipina (Felipe I de Portugal e FilipeⅡde Espanha). O monarca dualista proibiu explicitamente a navegação e o comércio entre Macau, Manila e o México. Portanto, esta rota, no dizer de Huang, não podia existir e não existiu.64 Existiram apenas algumas práticas comerciais ilegais. 3. A propósito da data em que os portugueses começaram a participar na “Feira de Cantão”, Huang Qichen assevera que, desde 1578, os portugueses foram autorizados a frequentar a “Feira de Cantão”, todos os verões e invernos. Existem dados históricos portugueses conclusivos que mostram, que desde 1555, os portugueses foram autorizados a viajar de Lampacao a Cantão para participar na “Feira de Cantão”.65 O Sistema do Comércio Exterior da Dinastia Ming, de Li Qingxin (Editora de Fontes de Ciências Sociais, 2007) discute mais detalhes acerca da “Feira de Cantão”. 2) Mercadorias (1) Prata Do ponto de vista da composição das mercadorias do comércio Sino-Português nos seus primeiros tempos, o artigo mais importante exportado de Portugal para a China foi a prata. O comércio da prata passava por Macau, sempre presente antes e depois da abertura do porto de Macau. Existiam três vias para a prata entrar na China: 1. A prata oriunda da Península Ibérica e da Europa Central, através da Carreira da Índia; 2. A prata das Américas, via Filipinas; 3. A prata do Japão para a China. A prata foi a mercadoria de mais peso no comércio entre a China e Portugal. A partir do Seminário “Questões da Prata na História da China”,66 realizado em Macau em 2017, os meios académicos de Macau e da 64 Jin Guoping, “1584-1585: A Primeira Viagem Macau-Acapulco”, in Galeão da China e Rota da Seda e Prata - Uma Pesquisa sobre o Parían, pp. 17-35. 65 Edição e tradução de Jin Guoping, Materiais Históricos Seleccionados do Ocidente sobre Macau dos Séculos XV-XVI, pp. 273-274. 66 Wan Ming, “Resumo do Simpósio Internacional sobre Questões da Prata na História da China”, in Moedas Chinesas, n.º 3, 2017, pp. 76-79.

28 China chegaram a consenso sobre como a prata é a razão mais fundamental para a abertura e manutenção de Macau como porto comercial. De entre os muitos factores que permitem Macau sobreviver, através dos séculos, a prata é a razão mais importante e duradoura, porque a procura deste metal é uma necessidade nacional imperiosa. Ao colocar os portugueses em Macau, os mercadores privados chineses, os piratas japoneses e os portugueses ficaram habilmente separados, o que garantiu que o governo chinês pudesse obter constantemente este metal precioso sob o controlo da China. Assim, o aparecimento dos portugueses em Macau não teria resultado definitivamente de alguma cedência não oficial por parte das autoridades de Cantão, mas sim de uma acomodação deliberada da Corte de Pequim, cujo objectivo era obter a prata, de uma forma estável e garantida. Com apenas esse pequeno truque, a China incorporou de facto e subtilmente o comércio privado da prata no litoral chinês na administração estatal. O preço foi ínfimo, pois o lugar para os portugueses viverem e fazerem os seus negócios era apenas uma nesga de terra. Sobre a questão da prata, pode consultar-se Wan Ming Sobre as Mudanças Sociais verificadas no Final da Dinastia Ming (Editora Comercial, 2005). O trabalho mais actualizado da mesma autora é “Uma Nova Extensão da Antiga Rota da Seda Marítima - A Ascensão de Macau na Dinastia Ming e a Rota Global da Prata”.67 Para uma pesquisa documentada sobre os nomes das moedas ibero-americanas pode consultar-se Jin Guoping “Macau e as pratas das Américas – Um estudo sobre os nomes das moedas hispano-americanas que fluirão na China Ming”.68 Resumindo, o número total de prata que entrou na China, através de Macau, continua a ser um problema que necessita de ser resolvido, mediante a utilização dos arquivos de línguas ocidentais, sobretudo ibéricas. Os estudos anteriores foram baseados principalmente em estatísticas feitas por alguns economistas chineses, que por sua vez se apoiaram em dados derivados de vários livros ocidentais sobre o assunto. 67 Mundo Académico do Sul, n.º 1, 2020, pp. 154-162. 68 Galeão da China e Rota da Seda e Prata - Uma Pesquisa sobre o Parían, pp. 1-16.

29 (2) Porcelana A mercadoria mais importante e em grande quantidade exportada da China foi sem dúvida a porcelana. As primeiras porcelanas azuis e brancas eram oriundas de Jingdezhen e gradualmente substituídas pela “porcelana Clark”. Com base em pesquisas das fontes ocidentais, sobretudo portuguesas e espanholas, Jin Guoping prova que a “Porcelana Clark” era a mesma “Porcelana de Zhangzhou”, chamada “Porcelana de Chincheo”.69 São numerosos os artigos sobre a porcelana azul e branca e a “Porcelana Clark”. Apenas para citar alguns, como Jin Guoping e Wu Zhiliang “Peças de Porcelana Chinesa Ming e Qing Dispersas em Portugal”;70 Wan Ming “Uma triagem pelo mar: a ascensão da porcelana azul e branca na Dinastia Ming e a sua divulgação pelo Ocidente”71 etc. (3) Pérolas, sedas e panos de algodão A denominada “Rota da Seda Marítima” não faz jus ao seu nome. Nas mercadorias em circulação, a percentagem de seda era extremamente reduzida. Apenas algumas pessoas da classe alta podiam pagar o luxo. De acordo com fontes portuguesas disponíveis até agora, pelo menos até 1525, a mercadoria chinesa mais importante, comercializada pelos portugueses, era o “aljôfar da China”. Só em 1554 é que apareceu o registo da “seda da china”. O destaque especial da “seda da china” deve-se ao facto de os portugueses não comercializarem apenas produtos de seda chinesa, mas também artigos asiáticos de outra proveniência, como Ormuz, na expressão da “seda da China e Ormuz”. Portanto, sabe-se que pela chamada “Rota da Seda Marítima” não circulava exclusivamente a seda chinesa. O maior tecido de exportação chinesa era o tecido de algodão “Canga”, denominado “pano de Songjiang”.72 (Nome da prefeitura a que pertencia a actual Xangai) 69 Jin Guoping, “Uma Pesquisa sobre o Nome e o Objecto da Porcelana Clark na Literatura Ibérica”, in Macaulogia: Mistérios desconhecidos e desvendados, pp. 133-150. 70 Jornal do Museu do Palácio Imperial, 2006, n.º 3, pp. 98-112. 71 Navegação Nacional, 2013, n.º 1, pp. 122-133. 72 Jin Guoping, “Canga em português e espanhol: Um estudo etimológico a partir do dialeto Wu”, in Shilin, n.º 1, 2015, pp. 52-60, 220.

30 (4) Chá Embora o chá tenha sido introduzido na Europa pelos portugueses,73 as primeiras trocas comerciais Sino-Portuguesas não incluíam este produto. Graças aos ingleses, o seu consumo generalizou-se pela Europa e pelo Mundo (5) Açúcar e confeitos Os meios académicos não têm prestado muita atenção ao comércio de tais mercadorias no comércio Sino-Português. Na verdade, isso é sumamente importante, porque havia apenas uma fonte doce na Europa naquela época - o mel. Para os europeus, o açúcar representava um novo gosto, de modo que naquele tempo o açúcar branco era conhecido como a “platina” na Europa, querendo dizer que o seu valor era inimaginavelmente custoso, como aquele metal precioso. III. Reflexões e perspectivas sobre os estudos das relações Sino-Portuguesas Em suma, após 40 anos de contínuos esforços e acumulação de saberes, os meios académicos chineses alcançaram resultados relativamente frutíferos e progressos a passos largos no estudo da história das relações Sino-Portuguesas, mas ainda se revelam desproporcionados, em relação à sua importância histórica. Em geral, os portugueses que vieram para o Oriente mudaram o curso da história mundial e influenciaram muito os rumos da história da China. Os portugueses desencadearam com audácia a primeira vaga da globalização e a China foi fatalmente envolvida na integração global. Comparando com o vigoroso desenvolvimento dos estudos da Macaulogia, o estudo das relações Sino-Portuguesas parece carecer de um trabalho holístico para rastrear as pegadas dos portugueses no sul da China, a fim de explicar o processo e o percurso do desenvolvimento das relações Sino-Portuguesas e o profundo impacto que se produziu na história da China. De referir que, após o retorno de Macau à soberania 73 Jin Guoping, “Macau e a divulgação da ‘cultura do chá’ no mundo português”, in Macaulogia: Mistérios desconhecidos e desvendados, pp. 113-132.

31 chinesa, tanto os estudos das relações Sino-Portuguesas, como os da Macaulogia têm experimentado um ligeiro abrandamento. Nessas circunstâncias, é imprescindível a formulação de uma lista negativa para esclarecer quais os assuntos que não foram tratados e quais precisam de ser aprofundados. Só assim poderemos continuar a avançar nos estudos das relações Sino-Portuguesas e da Macaulogia, de uma forma mais planificada e passo a passo para irmos mais além.

Administração n.º 132, vol. XXXIV, 2021-2.º 1 How Does International Law Apply in the Macao SAR Legal System? — Thinking on Monist Approach (Monism) from a Practical Perspective Zhu Lin The manner in which international law is applied is undoubtedly a determining factor in the implementation of international law in the Macao SAR. Since the Basic Law of Macao does not provide for the hierarchy of international law in Macao law system, and the Court of Final Appeal ruling No. 2/2004 does not accept the provisions of the Macao Civil Code regarding the hierarchy of international law in Macao law system, moreover, as Article 40 of the Basic Law of Macao SAR is identical to Article 39 of the Basic Law of Hong Kong SAR, there are different views on whether the two core human rights Covenants stipulated in this Article "shall be implemented through the laws of the Macao Special Administrative Region", which means that the Macao SAR should also follow the dualist approach of applying international law adopted by Hong Kong during the British Hong Kong era. In such a case, the debate between constitutional law scholars and international law scholars on whether the Macao SAR should adopt a monist approach to the implementation of treaties has not been settled. Until today, the implementation of treaties (including binding resolutions of international organizations) in the Macao SAR has been in practice for twenty years. Therefore, this article attempts to demonstrate, from an empirical point of view, the role of monism in guiding the practice of the Macao SAR, taking into account the publication of international instruments in the Macao SAR, the legislative measures adopted by the Macao SAR in response to the Convention, and the cases in which the Macao judicial authorities have invoked the Conventions. It also answers the question of whether there is a continuity between the way in which the Macao SAR has applied the International Conventions and the way in which they were applied in the past. International law (including binding international instruments such as jus cogens, treaties and Security Council resolutions), as it is implemented in the Macao SAR by the executive, legislative and judicial authorities, is both universal

2 and unique. This article also attempts to analyze their universality and uniqueness from the perspective of comparative law. How to Improve the Coordinating Mechanism of Cross-departmental Affairs of Macao Government Lou Shenghua For cross-departmental affairs, Macao SAR government has established four types of coordinating mechanisms, and different types of mechanisms have shown different practical effects. Insufficient authority of institutions, weak legal foundation, lack of clear working mechanism and responsibility supervision, and complexity of policy issues are factors that affect the governance effect of the current cross-departmental coordinating mechanism. Therefore, it is necessary to improve the current cross-departmental affairs coordinating mechanism in several aspects, such as improving the legal foundation, merging government departments, granting authoritative resources, establishing mechanisms of responsibilities and supervision, strengthening information technology infrastructure and fostering culture of departmental cooperation. Government Procurement Law of Macao: History, Status Quo and Its Innovation Tang Tat Weng The laws and regulations applicable to Macao have a history of more than 120 years. With the transformations of government’s organizational structure and the socio-economic development starting from decade 30 of the last century, the legal provisions were originally included in the budget specifications had gradually changed to be regulated by exclusive individual laws. As for the current government procurement legal system, it was established since 1984 and has been implemented for more than 37 years.

3 After the establishment of Macao Special Administrative Region Government and entering into the 21st century, the rapid socio-economic development of Macao SAR and the expectation of publics for the government’s governance have fostered the government to carry out a large number of procurement projects, especially social infra-structure constructions, to promote the sustainable development of the region. Based on the provisions of government procurement legal system established since 1984 have been unable, to a certain extent and in certain aspects, to meet the needs of socio-economic development of the society and the internal government, under the demands of the society and the internal government, the Macao SAR Government has been determined to launch a reform of government procurement law in 2016, carrying out a related public consultation and an internal consultation of government. In this regard, the author of this article takes this opportunity to put forward some thoughts on the reform of the government procurement law, expecting to give new thoughts and vision for the establishment of a new Public Procurement Law, in order to achieve good governance for the public procurement that meets the needs of current Public Administration. Macao Gives Better Play to Its Platform Role between China and Portuguese-Speaking Countries in Serving the Nation's New "Dual Circulation" Pattern Lao Pun Lap China’s new “Dual Circulation” development pattern is a chance for Macao SAR to give full play of its role as the Platform between China and Portuguese-speaking Countries (“the Platform”). However, there are still hurdles to overcome, including the lack of policy supports and advantages, the willingness and ability of Macao enterprises to serve Portuguese-speaking countries, the development of artificial intelligence technology might weaken Macao's language advantages and so on.

4 On this basis, this article aims to make policy recommendations to advocate better development of “the Platform”: 1. deepening Guangdong-Macao cooperation in Hengqin (Zhuhai) to strengthen the policy advantages of “the Platform”; 2. giving weight to the initiatives of enterprises; 3. building up a modern financial services platform between China and Portuguese-speaking Countries; 4. constructing a scientific and technological cooperation platform; 5. developing cross-border e-commerce. In the future, Macao SAR government and society will take advantages of the Sixth Ministerial Conference of the Forum for Economic and Trade Cooperation between China and Portuguese-speaking Countries to further promote an extension of “the Platform”, namely “the Three Centres”. In the new era of digital economy, Macao SAR will strive to develop modern financial services between China and Portuguese-speaking Countries, build up online and offline connections, and make new contributions to the development of “the Platform” and China's comprehensive opening-up. Review of the 20 Years of Legislation of the Macao Special Administrative Region Chio Heong Ieong This article analyzes the legislative profile of the Macao Special Administrative Region between 20th December, 1999 and 20th December, 2019; in summary of five characteristics: 1. "Midnight Legislation" opening a new era of legislation; 2. firmly safeguarding the national sovereignty; 3. the comprehensive content ensuring governance by law; 4. advancing with times to perfect the legislative system；5. features in other aspects.

5 Retrospect and Prospect of Research on Sino-Portuguese Relations：An Essay of Chinese Academic Studies over the Past 40 Years Jin Guoping In the history of the world, the fifteenth century was a splendid century for the Iberian nation. Located at the westernmost end of the Eurasian Plate, Portugal, a small country on the Atlantic Ocean, bravely plunged into the blue sea with a dhow, and acted as the historical role of the "pathfinder" in the new world, opening the curtain of the great European geography discovery and setting off the first wave of globalization. The Portuguese went south along the west coast of Africa, bypassing the Cape of Good Hope, and arrived in India in 1498, "discovered" Brazil in 1500, and came to China in 1513. This article will review the Chinese academic circles' research, during the 40 years of reform and opening up, on the footprints of the Portuguese in South China, before they settled in Macao in 1557, and will express their views on future research.