Número 130 (4.º de 2020)‧Volume XXXIII‧Dezembro de 2020 SUMÁRIO Natureza e Posição do Acordo Administrativo no Contexto da Integração Hengqin-Macau Jiang Lei Uma Análise Preliminar sobre o “Plano Director de Macau” Sheng Li Uma Análise Comparativa dos Sistemas de Registo de Navios dos Quatro Territórios dos Dois Lados do Estreito e suas Inspirações para Macau Yeung Lap Fu Recomendações para o Desenvolvimento Sustentado do PDAC – Intuições do Programa “Skillsfuture” de Singapura Kou Seng Man Inovação e Reflexão sobre o Sistema de Colégio, sua Inspiração para o Ensino Superior do País – um Exemplo de Colégio-Residência da Universidade de Macau Cheng Cheuk Kee O Bilhete de Identidade – Ordem Simbólica da Construção da Cidadania e da Identidade de Macau Chan Chan U Abstracts

Administração nº. 130, vol. XXXIII, 2020-4º 1 Natureza e Posição do Acordo Administrativo no Contexto da Integração Hengqin-Macau Jiang Lei I. Levantamento das questões O Chefe do Executivo de Macau, Ho Iat Seng, no Relatório das Linhas de Acção Governativa para o Ano Financeiro de 2020 apresentou a “Participação na construção da zona da Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau e a integração na conjuntura do desenvolvimento nacional” e o “Desenvolvimento de Hengqin para a diversificação da economia”. O novo governo de Macau exige: um bom desenho de nível superior; um espírito de libertação de pensamento e de coragem para fazer reformas e inovação; construir uma zona de cooperação profunda Guangdong-Macau em Hengqin com um novo pensamento e uma nova forma; conjugar as vantagens de “um país, dois sistemas” e de Macau porto de comércio internacional livre com os recursos e o espaço de Hengqin; criar um sistema económico aberto de nível e qualidade superiores; estabelecer mecanismos de acordos mútuos, de construção e partilha mútuas entre Guangdong e Macau; construir uma zona de abertura de nível superior reunindo as vantagens dos dois sistemas, dotada de características chinesas, de modo a tornar-se uma zona exemplar pioneira da cooperação regional sob “um país, dois sistemas” e uma nova plataforma de implementação “um país, dois sistemas”. Nos 10 anos posteriores à criação da Nova Zona de Hengqin, vem-se insistindo na missão inicial de aperfeiçoar constantemente a construção de infraestruturas e de satisfazer as necessidades de desenvolvimento industrial de Macau e, ao mesmo tempo, de criar activamente um bom ambiente empreendedor e de promover a  Mestrado em Direito Civil e Direito da Propriedade Intelectual na Universidade de Macau.

2 fixação de residência de talentos profissionais de Macau. Durante este período, os contactos entre Hengqin e Macau tornaram-se cada vez mais fáceis, tendo a cooperação na área da subsistência social sido gradualmente mais estreita.1 Neste contexto, a Nova Zona de Henqin vem lançando constantemente políticas encorajadoras e medidas para o desenvolvimento, ao promover o grande desenvolvimento e a construção de Hengqin e ao criar oportunidades de integração Hengqin-Macau. Dessas medidas concretas evoluiu uma forma de introdução ou desenvolvimento de projectos com os acordos de cooperação entre a Comissão de Administração da Nova Zona de Hengqin e as entidades do mercado, tendo como contexto ou condições prévias as políticas do governo (por exemplo, as entidades do mercado prometem realizar índices de desenvolvimento, planos de operações, efeitos finais, etc., e os serviços do governo prometem os correspondentes apoios financeiros ou mesmo apoios superiores aos que constam nos documentos oficiais ou outras conveniências). Nos termos do art.º 13 das Medidas Provisórias de Apoio ao Empreendedorismo dos Jovens de Macau, a quem criar pela primeira vez a incubação de negócios em Hengqin, a quem estabelecer compromissos específicos em relação às metas operacionais, através da assinatura de acordos de colaboração com a Comissão de Administração da Nova Zona de Hengqin, a Comissão pode aprová-los como uma “Base de Empreendedorismo dos Jovens de Hengqin-Macau” e atribuir apoios financeiros de uma só vez. Nos termos do art.º 15 dos Regulamentos para a Implementação das Medidas Provisórias de Apoio ao Empreendedorismo dos Jovens de Macau, a “Base de Empreendedorismo dos Jovens de Hengqin-Macau”, que atinja as metas operacionais dentro do prazo previsto no acordo, pode requerer um prémio junto do departamento de Macau, de acordo com critérios específicos. Se a Base que recebeu o prémio atingir os requisitos do prémio superior, pode receber um prémio extra. O prémio ou o apoio financeiro ora referido só será atribuído quando a entidade do mercado cumprir a promessa do respectivo acordo dentro de certo prazo, após verificação pelo departamento de Macau. Nas Medidas de Apoio à 1 “Nova Zona de Hengqin de Zhuhai: Dez anos de mudança radical. Coração a Macau nunca alterado”, http://hm.people.com.cn/n1/2019/1219/c42272-31513460.html【2019-12-19】

3 Introdução e Criação de Empresas e de Equipas Inovadoras na Nova Zona de Hengqin, estipula-se que o projecto aprovado pela Comissão de Avaliação, após negociação entre o Departamento do Comércio de Hengqin e a entidade que desenvolver o projecto, será objecto de assinatura de um acordo de colaboração (a definir as metas de desenvolvimento e inovação). Ao mesmo tempo, entre as várias medidas para a Nova Zona de Hengqin, aplica-se a regra alternativa “um projecto uma medida”, o que constitui uma medida alternativa de alvo restritivo dos documentos normativos. Por exemplo, nos termos do art.º 24, nº. 5 das Medidas de Administração para Pós-doutorados na Nova Zona de Hengqin, estipula-se que se aplica “um projecto uma medida” aos resultados tecnológicos importantes não especificados, mas que produzam grande influência social, grande efeito económico e resolvam questões tecnológicas-chave, cabendo aos respectivos serviços discutir a forma e o montante do prémio. Nos termos do art.º 13 das Medidas Provisórias de Apoio ao Desenvolvimento da Indústria de Inteligência Artificial na Nova Zona de Hengqin, a um grande projecto de inteligência artificial de alto nível de relevância industrial e de impulsionamento à economia regional, após aprovação da Comissão de Administração, pode ser atribuído um prémio e um apoio financeiro, conforme o princípio “uma empresa uma medida” e “um projecto uma medida”. O trabalho que aplicar “um projecto uma medida” normalmente deve assinar um acordo com as autoridades para definir os direitos e as obrigações. Qual a natureza jurídica deste tipo de acordo? Um “acordo de colaboração”? Um “acordo-quadro”? Quais os seus efeitos relativamente às entidades do mercado e aos serviços governamentais? Como devem as entidades do mercado e os órgãos administrativos enfrentá-lo? II. Tem ou não este acordo a natureza de acordo administrativo? O art.º 1 das Disposições do Supremo Tribunal Popular sobre Diversas Questões Relativas ao Julgamento de Casos de Acordos Administrativos (Interpretação judicial (2019) n.º 17) (adiante designadas simplesmente por

4 Disposições) dá uma definição relativamente abstrata do acordo administrativo: “o acordo administrativo, previsto no art.o 12, n.o 1, al. 11, da Lei de Processo Administrativo, é o assinado entre o órgão administrativo e os cidadãos, as pessoas jurídicas ou outras organizações que sejam objecto de direitos e obrigações no direito administrativo para atingir os objetivos da gestão administrativa ou do serviço público.” Mais difícil de interpretar será o que significa “ser objecto de direitos e obrigações no direito administrativo”. A discussão no sector académico sobre “acordo administrativo” é intensa. Devido à especial posição do órgão administrativo, um académico propôs uma divisão entre acordo administrativo e acordo civil, conforme as partes contratantes.2 Mas isto é difícil de avaliar no quadro da Lei do Processo Administrativo. Na versão oficial das Disposições são cancelados o acordo de cessão de recursos estatais e o acordo de ensino e pesquisa por incumbência do órgão administrativo, ambos especificados no documento de consulta, o que demonstra a cautela em relação à admissão dos casos de acordo administrativo.3 Os juízes têm como base de análise a natureza do acordo administrativo principalmente o art.º 11, n.º 1 das Disposições, que o pode dividir em “elemento sujeito”, “elemento teleológico”, “elemento competência”, “elemento vontade” e “elemento conteúdo”. O professor assistente, Chen Tianhao , analisando as sentenças que envolvem o “acordo administrativo” e o “contrato administrativo”, descobriu que os juízes do tribunal administrativo só analisam o acordo quando as partes discutem a natureza do acordo administrativo sem si mesmo. Ao analisarem o acordo administrativo, os juízes respeitam três regras: uma, o acordo administrativo deve ser o meio pelo qual o órgão administrativo cumpre as suas competências administrativas; segunda, a criação da relação do acordo resulta da unanimidade da declaração da vontade das partes; terceira, na relação do acordo, 2 Chen Wufeng, “Litígio no acordo administrativo: estado actual e perspectivas”, in Tsinghua University Law Journal, 2015, 9(04), pp. 94-108. 3 Li Fuzhong, “Estudo preliminar sobe o sistema contencioso do acordo administrativo estabelecido pela nova Lei do Processo Administrativo”, in Jornal Shandong Shen Pan, 2015, 31(04), pp. 21 e 27-30.

5 o órgão administrativo é dotado da dupla qualidade de “administrador dos assuntos públicos” e de “parte da relação do acordo”. Isto é, não enfatizam deliberadamente o “elemento conteúdo”. Os juízes do tribunal civil agem de outra forma. Os juízes do tribunal civil identificam o acordo administrativo sem serem influenciados pelo título do acordo, mas dão mais importância ao “elemento teleológico” e ao “elemento conteúdo”; o alvo do juízo principal no “elemento conteúdo” é a existência ou não da prioridade administrativa. A razão desta diferênça é a confrontação de valores entre o direito público e o direito privado. O mesmo académico levanta o “princípio da proporcionalidade” e o “princípio da competência administrativa rígida”, propondo que se respeitem os limites legais existentes.4 Contudo, é inegável que restringir excessivamente o acordo administrativo afastará a vontade das entidades do mercado de assinarem acordos com os órgãos administrativos, pondo consequentemente em causa o desempenho funcional sério deste meio novo e eficiente de gestão administrativa. Outro académico enfatiza que se dê atenção aos “direitos e às obrigações nos termos da lei administrativa”, entendendo que o julgamento do acordo administrativo deve ser feito em três níveis: o nível do conteúdo concreto do acordo, a fonte dos direitos e das obrigações, a possibilidade de transformação total ou parcial dos direitos do órgão administrativo no poder administrativo.5 Um outro académico critica a ênfase dada ao “acto administrativo” na Lei do Processo Administrativo da China e nas respectivas disposições. O acordo administrativo e o acto administrativo não têm uma relação de separação, mas de justaposição, ambos são formas de actuação do órgão administrativo. Pelo que se torna mais adequado substituir o “acto administrativo” pela “disputa administrativa” para definir o âmbito da admissão dos casos do acordo administrativo.6 Quanto à distinção do 4 Chen Tianhao, “Distinção e delimitação de acordo administrativo”, in China Legal Science, 2019(01), pp. 140-163. 5 Han Ning, “Reestruturação de critério de julgamento de acordo administrativo – Ter ‘direitos e obrigações no direito administrativo’ como nuclear”, in ECUPL Journal, 2017, 20(01), pp. 72-84. 6 Liu Fei, “Construção do sistema de processo do acordo administrativo”, in Chinese Journal of Law, 2019, 41(03), pp. 32-47.

6 acordo administrativo, um académico propõe que se deve dar atenção a dois elementos – ao “elemento sujeito” e ao “elemento teleológico” - e respeitar a regra “sujeito em primeiro lugar, objectivo em segundo”. O “elemento sujeito” é condição suficiente mas não essencial, o “elemento teleológico” deve examinar se a assinatura do acordo é do interesse público ou não público.7 A igualdade não é questão essencial à qual o acordo administrativo deva dar atenção; o acordo de vontades é o maior divisor comum e o poder público é o mínimo múltiplo comum para a distinção no acordo administrativo, isto é, a chave é considerar os efeitos causados pelo elemento poder público e pelo elemento coercitivo, 8 devendo realçar-se o objectivo da gestão administrativa ou o do bem-estar público.9 O autor entende que o “elemento sujeito” é a base no acordo administrativo, mas o sujeito não se limita ao órgão administrativo ou não administrativo explicito no acordo, mas precisa de uma verificação final com a introdução da teoria da ratificação do negócio jurídico, nos termos da lei civil,10 dando importância ao exame substancial das partes do acordo. Em segundo lugar, o acordo administrativo é um tipo de acordo sujeito às disposições e ao quadro teórico da lei do contrato, pelo que a declaração de vontades deve ser unânime e verdadeira. Por fim, torna-se necessário fazer uma interpretação extensiva dos “direitos e obrigações nos termos da lei administrativa”, para demonstrar o fim do bem-estar público ou a posição do poder público, ou fazer uma avaliação negativa pelo uso do “acto não de mercado”.11 O aparecimento do regime 7 Ma Jinliang, “Acordo administrativo entre a natureza administrativa e a natureza do acordo”, in China Law Review, 2017(01), pp. 56-60. 8 Yu Lishen, “Padrão nuclear da decisão judicial relativa ao acordo administrativo: papel do poder público”, in Administrative Law Review, 2017(02), pp. 36-53. 9 Shen Fujun, “Análise da definição de acordo administrativo na interpretação judicial – Ter como centro a modificação da expressão ‘dentro do âmbito das atribuições legais’ ”, in Law Science, 2017(10), pp. 90-99. 10 Chen Wufeng, “Legitimidade do sujeito nos acordos administrativos, na perspectiva da revisão judicial”, in China Legal Science, 2018(02), pp. 131-146. 11 Wang Liming, “Sobre o âmbito do acordo administrativo – Comentários sobre o art.ºs 1 e 2 das Disposições do Supremo Tribunal Popular sobre Diversas Questões Relativas ao Julgamento de Casos de Acordo Administrativo”, in Global Law Review, 2020, 42(01), pp. 5-22.

7 processual para o acordo administrativo tem como objectivo sujeitar o acordo entre o órgão administrativo e a entidade do mercado ao escrutínio judicial e o próprio acordo administrativo, como nova forma de gestão administrativa, tem por fim enfraquecer a posição tradicionalmente forte do órgão administrativo, promover os melhores efeitos da gestão administrativa e aliviar o conflito entre o órgão administrativo e as entidades do mercado, pelo que, se fosse dada uma definição restritiva ao acordo administrativo, este perderia a vantagem desta forma de governo social e contrariaria a intenção original da criação do regime processoal para o acordo administrativo. No caso da prática da Nova Zona de Hengqin, o governo de Hengqin tem-se empenhado sempre em criar um governo servidor e um bom ambiente de negócios. Para além das vantagens política e geográfica de zona de comércio livre, o governo de Hengqin esforça-se por alterar o conhecimento incorrecto dos territórios de Hong Kong, Macau e Taiwan sobre a injusteza política e judicial da China interior, para que as entidades provenientes destes territórios exerçam as suas actividades de mercado em Hengqin livres de quaisquer preocupações. A forma de acordo é a mais aceitável para as entidades destes territórios, que são profundamente influenciadas pela liberdade contratual. A revisão excessivamente rigorosa do acordo administrativo irá pôr gravemente em causa o espírito do “acordo”, afectando a confiança e o entusiasmo das entidades do mercado. III. Princípios que se devem respeitar no acordo administrativo 1. Definir a posição do acordo administrativo Importa explicar que o acordo administrativo é uma nova forma de gestão administrativa que o órgão administrativo integra por sua iniciativa no ambiente do mercado, alterando o antigo pensamento e a forma tradicional da “ordem-administração” e tentando atingir ganhos mútuos, através da cooperação com as entidades do mercado. Assim, a base da criação do acordo administrativo é a

8 negociação em pé de igualdade entre as entidades administrativas e as do mercado, para se chegar a uma declaração unânime de vontades, de forma a alcançar-se um “equilíbrio estrutural” de direitos e obrigações12 relativamente ao conteúdo da gestão administrativa ou ao bem-estar público. A prática também demonstra que a criação do acordo administrativo é resultado da troca de valores das partes, no ambiente dos negócios do mercado. Logicamente, há pelo menos três meios de opção no acordo administrativo: prioridade da ordem da lei administrativa, prioridade da ordem da lei privada ou prioridade do princípio comum das duas, quando se envolvem outros princípios, fazendo-se o julgamento de valor conforme as circunstâncias concretas.13 Ao julgar-se a nulidade de um acordo administrativo, pode aplicar-se um critério de nulidade de um acto administrativo, mas também pode existir um critério especial de nulidade de um acordo administrativo; também pode aplicar-se um critério de nulidade da lei do contrato civil, mas este deve ser compatível com os princípios do direito público.”14 O acordo administrativo é uma conjugação entre o direito público e o direito privado, visa alcançar um duplo valor entre o interesse privado e o interesse público. Para uma verdadeira realização ou uma aproximação máxima dos efeitos ideais do acordo administrativo, devemos dar mais importância à sua natureza de direito privado. Dar ênfase à natureza de direito privado não significa aplicar apenas as regras do direito privado, em caso de conflito que envolva interesses significativos, mas sim atentar em cuidar da protecção do interesse público. Mesmo que haja académicos a entender que não se pode tratar um acordo administrativo de forma igual, deve aplicar-se um método de tipificação;15 no 12 Chen Tianhao, “Princípio da igualdade no acordo administrativo, estudo de perspectiva cruzada da lei civil e lei administrativa em termo de lei comparativa”, in Peking University Journal, 2019, 31(01), pp. 248-279. 13 Wang Jingbo, “Critério de apreciação judicial de nulidade do acordo administrativo”, in China Legal Science, 2019(03), pp. 64-83. 14 Wang Guisong, “Apreciação de nulidade de acordo administrativo”, in Journal of Beijing University of Aeronautics and Astronautics (Edição de Ciências Sociais), 2018, 31(05), pp. 18-23 e 102. 15 Chen Guodong, “Contrato administrativo como modo de alocação de recursos públicos”, in Beijing University Law Journal, 2018, 30(03), pp. 821-839.

9 entanto, uma vez que a China aplica o sistema do direito civil, os códigos têm uma maior estabilidade. Tendo a Lei do Processo Administrativo sido revista há pouco tempo, os documentos complementares e as interpretações ainda não estão bem sedimentadas, não sendo realista fazer modificações fora das cláusulas legais. Tendo em consideração a urgência de a prática da gestão administrativa carecer de uma forma de gestão nova e avançada, será mais realista fazer correcções ao regime do acordo administrativo quer no quadro das cláusulas, quer no quadro teórico original. 2. Princípio da legalidade Como acima exposto, a abordagem ao acordo administrativo deve proteger mais a sua natureza de direito privado, mas quer a sua natureza seja de direito público ou privado, não deve fugir ao princípio da legalidade. Em concreto, devido à particularidade das partes do acordo, ao ser assinado um acordo administrativo, o órgão administrativo deve respeitar o princípio básico da administração conforme a lei, por exemplo, a legalidade formal, a processual e a do seu conteúdo, etc. Ao assinar um acordo administrativo, o órgão administrativo deve estar dotado de autorização legal válida (por exemplo, de acordo com uma disposição legal ou de outros instrumentos explícitos), respeitar os procedimentos legais, não podendo o conteúdo do acordo violar o interesse público social, a ordem e os bons costumes sociais e os regulamentos obrigatórios das leis. A Nova Zona de Hengqin, pode aproveitar as vantagens das políticas para adquirir autorizações do governo provincial e do Conselho do Estado. Por exemplo, a “Circular do Conselho do Estado sobre a Impressão e Distribuição do Programa para o Aprofundamento da Reforma e Abertura da Zona Piloto de Comércio Livre da China (Guangdong ) - (zh)” confere competências administrativas provinciais na área económica à zona piloto de comércio livre, de forma que o governo de Hengqin poderá ter mais espaço de manobra no processo da gestão administrativa e aproveitar suficientemente o acordo administrativo, ora modelo inovador da gestão administrativa.

10 3. Princípio da honestidade e da boa fé Nos termos do art.º 7 dos Princípios Gerais do Direito Civil da China, as partes nas relações jurídicas civis devem conduzir os actos civis com base no princípio da boa fé, respeitar a honestidade e cumprir as suas promessas. Honestidade significa procurar a verdade dos factos, tratar com sinceridade, não defraudar; “boa fé” significa exigir o cumprimento do prometido e o cumprimento rigoroso das obrigações. O princípio da honestidade e da boa fé é um conceito fundado na moralidade oriundo da sociedade civil, que exige que se respeitem os interesses dos outros e se preste atenção aos assuntos próprios sem molestar os dos outros. 16 O sector académico concorda que o princípio básico da lei administrativa inclua a honestidade e a boa fé. Integrar o princípio da honestidade e da boa fé na área da lei administrativa demonstra uma força de exigência moral aos órgãos administrativos, sendo resultado da transformação do país de uma “administração por intervenção” numa “administração por desempenho”.17 No acordo administrativo, quer o órgão do governo, quer a entidade do mercado, devem cumprir o princípio da honestidade e da boa fé. O “acordo” faz com que as entidades do mercado se aproximem e tenham a oportunidade de promover um diálogo igual com o órgão administrativo como contraparte; porém, isto não significa que as entidades do mercado possam aproveitar a posição de desfavorecidas no direito público tradicional para abusar ou desperdiçar a confiança que o órgão administrativo e até o público tem nelas, continuando a ser a parte civil, alvo dos regulamentos do direito civil, incluindo dos princípios básicos do acto civil. Pelo contrário, se a entidade do mercado não cumprir o princípio da honestidade e da boa fé, provavelmente poderá causar consequências mais graves do que a simples quebra normal do contrato. Por exemplo, o órgão administrativo pode integrá-la numa lista negra devido à quebra do acordo administrativo, bem como pode publicitar em editais aqueles que põem em causa 16 Lin Gang, Feng Yuefang, “Sobre o princípio da honestidade e da boa fé”, in Modern Law Science, 2000 (04), pp. 62-66. 17 Liu Dan, “Sobre o princípio da honestidade e da boa fé no direito administrativo”, in China Legal Science, 2004(01), pp. 34-41.

11 o interesse público. O órgão administrativo, sendo parte dominante na percepção psicológica do público em geral, ao sujeitar-se às disposições da Lei da Supervisão e do Regulamento sobre a Divulgação de Informações Governamentais, também não pode ultrapassar a linha vermelha da honestidade e da boa fé. Caso contrário, a eficácia do acordo administrativo será gravemente afectada e a gestão administrativa subsequente será profunda e seriamente influenciada. Propomos que seja dada ênfase à natureza do direito privado do acordo administrativo, apenas como medida para eliminar a incerteza do poder público e a desconfiança que o público em geral tem contra este. 4. Princípio da protecção da confiança Quando o princípio da honestidade e da boa fé da área do direito civil se expande para a área do direito público, gradualmente evolui o princípio da protecção da confiança e esta protecção da confiança é a protecção das expectativas legítimas. Isto é, o órgão administrativo tem obrigação de proteger o interesse legítimo ou razoável que uma pessoa comum espera pela participação inocente no acto administrativo praticado por aquele, sob instrução e orientação suas, sob consenso, uma vez que acredita na sua legitimidade, legalidade e autoritarismo. 18 Mais em concreto, pelo princípio da protecção da confiança pretendemos significar que, “salvo por causa legal e através de processo legal, o órgão administrativo não pode revogar ou modificar a decisão administrativa que tenha entrado em vigor; caso seja necessário revogar ou modificar a decisão administrativa por motivos de interesse do país, de interesse público ou de outras causas legais, deve proceder-se conforme autorizado pelas disposições do processo legal, e prodecer às devidas compensações ao administrado pelos prejuízos patrimoniais causados.” 19 O princípio da protecção da confiança corresponde ao princípio da honestidade e da boa fé do sujeito civil antes referido; 18 Yuan Yong, “Princípio da protecção da confiança no direito administrativo”, in Administration and Law (Jornal do Instituto de Administração da Província de Jilin), 2004(05), pp. 89-91. 19 Livro Tutorial para Exame Judicial 2012 (V. 2), Comité Editorial do Livro Tutorial para Exame Judicial Nacional, Law Press China, 2012, p. 534.

12 só que ele contribui melhor para uma exigência mais rigorosa, devido às especiais características do órgão administrativo. O princípio da honestidade e da boa fé resulta do estado interior do sujeito legal, é uma norma moral, não dispõe de conotação normativa explícita, perante a necessidade de avaliar os interesses num caso concreto; o princípio da honestidade e da boa fé não consegue contribuir directamente para as normas aplicáveis. O princípio da protecção da confiança tem como diferença ser de base legal, um princípio de administração conforme a lei, mas pode ser interiorizado como parte integrante do princípio da administração conforme a lei através da forma de legalização.20 Actualmente, a protecção da confiança tem concluido o processo da interiorização legal. Pelo que, quando a entidade do mercado e o órgão administrativo assinam ou cumprem o acordo administrativo, podem fazer exigências ao sujeito administrativo, nos termos do regulamento legal obrigatório segundo o princípio da protecção da confiança. 5. Princípio da autonomia da vontade O princípio da apreciação da legalidade é um princípio nuclear da Lei do Processo Administrativo, é um princípio nuclear mais característico. Porém, o acordo administrativo, não pode ignorar a revisão contratual. Primeiro, o acordo administrativo não é um acto administrativo unilateral tradicional, não pode aplicar directamente a lógica da apreciação do acto administrativo unilateral. Segundo, a simples apreciação da legalidade pode resolver o litígio da relação no acordo administrativo, por exemplo, se o acordo emergente do acto administrativo se encontra estabelecido ou não, se o cumprimento está ou não completo, etc. Terceiro, uma vez que o acordo administrativo tem dois sujeitos, ambos expressaram a declaração de vontades no acordo e, assim, o princípio da mera apreciação da legalidade dificilmente resolverá os conflitos surgidos no acordo administrativo. Ao mesmo tempo, ao apreciarmos em conjunto o art.º 12º e o art.º 48º da Lei do Processo Administrativo que tratam do acordo administrativo, 20 Liu Fei, “Sentido no direito administrativo do princípio de protecção da confiança – Investigação com base na revogação e anulação de acto beneficiente”, in Chinese Journal of Law, 2010, 32(06), pp. 3-19.

13 vemos que as suas disposições exigem que se examine “se o órgão administrativo cumpriu conforme o acordo”, isto é, de acordo com as normas que regem o acto contratual.21 Devido à especificidade do acordo administrativo, ao fazer-se a sua apreciação, torna-se necessidade apreciar o acordo de vontades na contratação ou o cumprimento, sendo também importante apreciar a divisão do ónus da prova. Nos termos do art.º 14º das Explicações sobre a Aplicação da Lei do Processo Administrativo, “a par da aplicação das normas jurídicas administrativas, podem aplicar-se as normas jurídicas civis que não contrariem as disposições obrigatórias da lei administrativa e da lei do processo administrativo”, mas nada diz de explícito quanto à questão da eficácia do acordo administrativo. As entidades judicialmente envolvidas entendem que a apreciação do acordo entre as partes tem prioridade pelos seguintes motivos: “ao ratificar a implementação da gestão administrativa pelo órgão administrativo do acordo, a lei do processo administrativo deve primeiro respeitar o acordo a que as partes chegaram e deixar que a validade do seu conteúdo seja cumprida, caso contrário, o acordo perde sentido. Segundo, as normas jurídicas administrativas têm prioridade sobre as normas jurídicas civis, porque a integração do acordo administrativo no procedimento correctivo administrativo pretende garantir a implementação das normas jurídicas administrativas, realizar a administração conforme a lei, aplicar prioritariamente as normas jurídicas civis ou igualmente estas e as normas jurídicas administrativas, provavelmente pondo em causa os interesses públicos do acordo administrativo e violando também as regras gerais da aplicação da lei do processo administrativo.”22 Ao mesmo tempo, nas decisões proferidas pelos tribunais, destaca-se a protecção do direito contratual das partes,23 enfatizando de novo o princípio da autonomia da vontade nos casos do acordo administrativo. 21 Li Lingyun, “Acesso lógico da revisão contratual no acordo administrativo”, in The South China Sea Law Journal, 2019, 3(03), pp. 19-28. 22 Guo Xiujiang, “Regras de apreciação de casos do acordo administrativo – Entendimento das disposições da Lei do Processo Administrativo e explicações aplicáveis sobre os casos do acordo administrativo”, in Journal of Law Application, 2016(12), pp. 45-51. 23 Guo Yi Jun, Yi Jianxin, “Aplicação do direito contratual no acordo administrativo”, in The People’s Judicature, 2019(14), pp. 97-101.

14 Pode dizer-se que o aparecimento do acordo administrativo evidenciou a “autonomia da vontade que traspassa a linha divisória entre o direito público e o direito privado”.24 IV. Como utilizar bem o acordo administrativo na integração Hengqin-Macau? O País ratificou o acordo administrativo nos repectivos regulamentos da Lei do Processo Administrativo e nas Disposições, dando orientações práticas concretas. Para corresponder às exigências da nova era, de ter o povo como centro e de procurar o desenvolvimento de alta qualidade, importa inovar outras formas administrativas no contexto das condições sociais actuais, responder às necessidades de uma vida melhor, fortalecer a sensação da participação e da felicidade do público e, ao mesmo tempo, aprofundar a reforma segundo o princípio “simplificar o governo, delegar o poder e melhorar os serviços do governo”, responder aos objectivos da nova era de melhorar o ambiente do comércio e construir o governo de administração conforme a lei, fornecer outras formas diversificadas de resolução de disputas, corresponder ao novo quadro de construção da governação social, da governação e da partilha conjunta, enfatizar a resolução dos conflitos, elevar a credibilidade da justiça e a eficácia e credibilidade dos órgãos administrativos.25 Importa realçar que no “Relatório Anual da Construção do Governo de Administração conforme a Lei 2019” e nos “Pontos de Trabalho da Administração conforme a Lei da Nova Zona de Hengqin 2019”, a Nova Zona de Hengqin dá muita importância à tarefa de determinar o limite político-empresarial, de criar um ambiente de negócios internacional, conveniente e legal e de criar um governo de administração conforme a lei. 24 He Xiaorong, “Acordo Administrativo: autonomia da vontade que ultrapassa a linha divisória entre o direito público e o direito privado”, in China Law Review, 2017(01), p. 30. 25 Wu Xielin, “Aperfeiçoar o regime de apreciação dos casos do acordo administrativo, elevar constantemente o senso de ganho do povo e a credibilidade judicial”, in People’s Court Daily, 2019-12-17(002).

15 Contudo, não pode ignorar-se que, devido à posição dominante do poder público, as entidades do mercado tenham grande desconfiança no processo relativo ao acordo administrativo e que os juízes civis expressem as suas preocupações sobre a expanção dos vários “tipos de acordos administrativos”. O órgão administrativo tem uma atitude expectante sobre se o processo do acordo administrativo impede ou não a realização da eficácia desta nova forma de gestão administrativa; os juízes administrativos não sabem o que fazer ou têm receio da falta de competências para decidir ou dos seus poderes de árbitros no processo do acordo administrativo. 26 Relativamente à Nova Zona de Hengqin, como atingir verdadeiramente a eficácia do acordo administrativo e os objectivos da gestão administrativa previstos? O autor entende que é necessário dar atenção aos seguintes aspectos: 1. Exercer o papel das empresas estatais No ano 2018, o novo projecto inovador de governação da Nova Zona de Hengqin “Renascimento de Mil Povoações” (Complexo residencial) foi baseado no conceito de “governação complexa + conteúdo das operações”, a executar na forma de operações de mercado, de arrendamentos unificados, de múltiplas profissões e de operações em grande escala envolvendo as propriedades dos próprios aldeões ou as propriedades colectivas das aldeias, tendo obtido efeitos notáveis na gestão administrativa e na economia social27 e dado passos firmes na exploração de modelos delicados de gestão da cidade de “Grandes Propriedades”, que é Hengqin.28 Actualmente em Hengqin foi introduzida uma série de empresas estatais fortes (por exemplo, Grande Hengqin, Desenvolvimento de Hengqin, etc.) 26 Geng Baojian, Yin Qin, “Verificação do acordo administrativo e do conceito de julgamento do tipo de acordo no processo administrativo”, in Journal of Law Application, 2018(17), pp. 124-135. 27 “Nova tentativa da governação da Nova Zona Hengqin Wanke lança o modelo de operações complexas nas aldeias, com a povoação de Shishan”, http://www.hengqin.gov.cn/zhhqzhzfj/gkmlpt/content/1/1155/post_1155647.html#2271【2018-06-29】。 28 “Urban Management And Law Enforcement e Wanke exploram o modelo de gestão delicada da cidade de ‘Grandes Propriedades’ que é Hengqin”, http://www.hengqin.gov.cn/zhhqzhzfj/gkmlpt/content/1/1155/post_1155796.html#2271【2017-12-22】。

16 e o governo de Hengqin pôde tentar desempenhar o papel orientador das empresas estatais, aproveitar as vantagens das empresas estatais de serem ao mesmo tempo pessoas colectivas públicas e pessoas colectivas privadas, promover uma ampla cooperação entre estas e outras entidades do mercado em assuntos relevantes para os interesses públicos e para a gestão administrativa. Primeiro, pôde baixar a posição dos órgãos administrativos para terem mais afinidade com as entidades do mercado, para mais facilmente promover com elas a necessária colaboração e fazer uma suficiente distribuição efectiva dos recursos e uma conveniente gestão administrativa; segundo, pôde mostrar a natureza pública das empresas estatais e a posição orientadora dada pelo país socialista à economia, desempenhar melhor o grande papel de mercado das empresas estatais e, consequentemente, dar uma boa protecção aos interesses públicos; terceiro, pôde evitar que o poder administrativo actuasse directamente no mercado e que surgissem consequências adversas de perturbação da ordem do mercado e de destruição dos resultados da construção económica e da administração conforme a lei, assim mantendo os órgãos administrativos no âmbito restritivo das suas funções. 2. Fundos especiais do governo A Nova Zona de Hengqin lançou recentemente várias medidas relevantes envolvendo fundos especiais do governo. Nos termos do art.º 2º das Providências Temporárias da Gestão dos Fundos de Investimento do Governo da Nova Zona de Hengqin, os fundos de investimento do governo são fundos destinados a financiar as políticas da Comissão de Gestão da Nova Zona de Hengqin a utilizar no mercado. Os fundos de investimento são utilizados com base nos princípios “orientação do governo, operações do mercado, decisão científica, prevenção de risco”. O objectivo é distribuir os recursos pelo mercado e ampliar os seus efeitos, guiando-os para investimentos em pontos cruciais e em pontos fracos do desenvolvimento económico social das zonas integradas, aproveitando-os nas áreas da inovação e do empreendedorismo, das indústrias emergentes, da construção de infraestrutura urbanas, dos serviços públicos, etc., por forma a fomentar as indústrias emergentes, a estimular a transformação e a modernização

17 industrial, a elevar o nível dos serviços públicos e a construção de infraestrutura urbanas. Os Regulamentos de Implementação e Providências Temporárias da Gestão dos Fundos de Investimento do Governo da Nova Zona de Hengqin estipulam que os fundos de investimento do governo se aplicam no quadro das operações e da gestão de duas escalas de fundos master e fundos feeder. O fundo master é o principal e significa que os fundos de investimento do governo fazem investimentos no exterior, cabendo à Comissão de Gestão dos Fundos dar autorizações para investir em vários tipos de fundos feeder ou investir directamente nos projectos e exercer a função dos investidores. Actualmente existem fundos feeder, nomeadamente de investimento em inovação e empreendedorismo, no desenvolvimento das indústrias emergentes, nas infraestruturas e serviços públicos e em projectos específicos, etc. Os fundos acima referidos não são fundos tradicionais orientados pelo governo ou pelo empreendedorismo, mas procuram realizar operações verdadeiras baseadas no mercado e podem procurar benefícios adequados. Os fundos do governo são dotados de forte carácter político e podem dar orientações às entidades do mercado para utilizarem as vantagens financeiras. Esta forma é semelhante a um prémio, mas mais sauve do que a gestão administrativa de restrição e de punição, mais aceitável para os administrados e para aliviar os conflitos causados pela desigualidade das respectivas posições das duas partes. Tentar activamente a marketização da gestão administrativa é favorável à integração constante das áreas pública e privada e à quebra do estereótipo do poder e estimula o desenvolvimento interactivo entre o poder e os direitos. V. Conclusão O surgimento e o uso generalizado do acordo administrativo é resultado do constante fortalecimento do poder administrativo e da evolução constante dos modelos de gestão administrativa, embora haja controvérsia quanto à sua apreciação e resolução em concreto das disputas, não se podendo esconder a sua utilidade. Actualmente as várias providências da gestão administrativa de

18 Hengqin têm feito explorações activas sobre o acordo administrativo e obtido bons resultados sociais. No processo de utilização do acordo administrativo para a governação social, o órgão administrativo deve saber que o acordo é o resultado da conjugação do direito público e do direito privado, deve respeitar com prioridade a sua natureza de direito privado, ter em consideração a protecção dos interesses contratuais legítimos das entidades do mercado, cumprir sempre de acordo com os princípios da administração conforme a lei, da protecção da confiança e da autonomia da vontade. Ao mesmo tempo, para aproveitar as vantagens do acordo administrativo em termos de elevar a eficácia da distribuição dos recursos e de promover a participação das entidades do mercado na protecção e construção dos interesses públicos, o órgão administrativo pode aproveitar suficientemente as empresas estatais, tomar a sua posição de entidades quase-mercado e dissipar as preocupações excessivas das entidades do mercado. A criação e o bom funcionamento dos fundos especiais destacarão o papel orientador do órgão administrativo. A Nova Zona de Hengqin tem feito uma exploração activa e tem sido um bom exemplo nestes dois aspectos.

Administração nº. 130, vol. XXXIII, 2020-4º 1 Uma Análise Preliminar sobre o “Plano Director de Macau” Sheng Li  Desde a transferência de soberania de Macau, o Governo da Região Administrativa Especial de Macau (RAEM) tem registado um crescimento económico e social muito rápido. Após a entrada no século XXI, foi anunciada e posta em prática a iniciativa “Uma Faixa, Uma Rota” e a construção da Zona da Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau tem produzido resultados positivos cada vez mais evidentes. Neste contexto, Macau tem aproveitado as suas vantagens únicas para conseguir alcançar uma série de milagres económicos, tornando-se um excelente destino turístico e até uma ponte de ligação entre a China e o resto do mundo. Aliás, tudo isto traz não apenas novas oportunidades, mas também novos desafios para o desenvolvimento de Macau e até preocupações aos responsáveis pela governação urbana. De acordo com os resultados das projecções da população obtidos com a utilização das hipóteses de nível médio de probabilidade referentes aos anos de 2016 a 2036, a população total de Macau aumentará para 793 mil no ano de 2036. Tendo por base de cálculo a taxa de crescimento anual composta durante os anos de 2031 a 2036, a população total de Macau poderá ultrapassar 800 mil no ano de 2040, atingindo 808 mil. Este crescimento da população constituirá certamente uma carga “doce” para Macau cuja área terrestre é apenas de 32,9 quilómetros quadrados e trará enormes desafios para o futuro planeamento urbano. Assim, o Governo da RAEM elaborou o projecto do “Plano Director da RAEM (2020-2040)”, doravante designado por “Plano Director”, de acordo com a Lei do Planeamento Urbanístico e, tendo dado  Subdirector e professor da Faculdade de Ciências Sociais da Universidade de Macau.

2 início, no passado dia 4 de Setembro, ao processo de consulta pública sobre o referido projecto. Em termos de governação urbana contemporânea, é mesmo muito importante o planeamento urbano, pois trata-se de um planeamento integrado para o desenvolvimento de uma cidade, definindo, de forma prospectiva e sistemática, a sua estrutura urbana, económica e social, bem como estabelecendo as orientações para o futuro desenvolvimento, o ordenamento do espaço físico e a organização racional das infra-estruturas. Visto que o planeamento urbano é geralmente promovido por iniciativa do respectivo governo, ele possui características fortes de política pública e revela a capacidade de governação urbana do governo. Neste sentido, o lançamento do projecto do “Plano Director” constitui um marco histórico importante do desenvolvimento de Macau e um grande progresso no planeamento urbano desta cidade, representando uma maior aproximação da governação urbana de Macau, cada vez mais científica, às exigências de governação urbana contemporânea. Além do exposto, o “Plano Director” é o primeiro plano urbano legal de Macau e tem força vinculativa, pelo que é muito relevante para o desenvolvimento desta cidade nos próximos 20 anos. Dadas as características específicas da evolução histórica de Macau, nunca chegou a ser concretizado um planeamento urbano sistemático. Aliás, desde a transferência de soberania de Macau, o Governo da RAEM tem promovido e desenvolvido, de forma proactiva, diversos trabalhos no âmbito da governação urbana. Assim, o Governo da RAEM promulgou, no ano de 2013, a Lei do Planeamento Urbanístico e, no ano seguinte, um regulamento administrativo que estabelece as regras de execução específicas desta lei. Estes dois diplomas legais constituem o fundamento jurídico para o planeamento urbano de Macau. De acordo com as disposições legais que estão em vigor em Macau, o planeamento urbano compreende três níveis: o primeiro diz respeito à definição da “estratégia de desenvolvimento urbanístico”, incluindo o posicionamento e os objectivos de desenvolvimento urbanístico; o segundo refere-se à elaboração do “plano director” que estabelece o ordenamento do espaço físico e as condições de uso e aproveitamento dos solos, bem como prevê,

3 globalmente, a organização racional das infra-estruturas públicas e dos equipamentos de utilização colectiva; e o terceiro tem relação com a elaboração dos “planos de pormenor” que definem, de forma mais detalhada, o futuro desenvolvimento de determinadas zonas da cidade. O “Plano Director” em análise situa-se no segundo nível, pelo que assume um papel de ligação entre os três níveis de planeamento urbano. Por um lado, o “Plano Director” assegura a concretização das disposições legais relativas ao planeamento urbano, transformando-as em política pública específica neste domínio e, por outro, constitui um fundamento jurídico vinculativo para a elaboração dos “planos de pormenor” subsequentes. Não há dúvida de que o lançamento do “Plano Director” dá impulso ao desenvolvimento gradual de Macau nomeadamente em dois domínios: governação urbana e aperfeiçoamento do seu quadro jurídico. Olhando para o conteúdo do projecto do “Plano Director” em consulta pública, em termos gerais, trata-se de um plano urbano relativamente técnico, pois é o primeiro projecto de planeamento urbano elaborado através da aplicação das metodologias, meios técnicos e critérios científicos de planeamento urbano contemporâneo, usando a terminologia específica desta matéria. O “Plano Director” agora em análise tem um âmbito muito abrangente, apresentando as principais linhas de concepção do planeamento urbanístico, nomeadamente nas doze vertentes seguintes: aproveitamento dos solos, ordenamento do espaço físico, terrenos para habitação, economia, transportes, protecção do ambiente, equipamentos de utilização colectiva, infra-estruturas, salvaguarda do património cultural, ambiente paisagístico, renovação urbana e prevenção e redução de calamidades. Em termos concretos, no âmbito do projecto do “Plano Director” em análise, merecem uma atenção especial os três pontos seguintes: 1) São relativamente inovadoras as linhas de concepção apresentadas no projecto do “Plano Director” em análise, determinando que o seu objectivo principal é “tornar Macau numa cidade feliz, inteligente, sustentável e resiliente”. Aqui, “feliz”, “inteligente”, “sustentável” e “resiliente” são ideias inovadoras no desenvolvimento urbanístico contemporâneo. Tornar a cidade “feliz” é uma ideia humanista, representando a

4 maior preocupação com a manutenção da vida e o propósito de viver das pessoas; tornar a cidade “inteligente” significa a manutenção de uma atitude aberta às tecnologias avançadas, facilitando a vida e as actividades dos cidadãos através da aplicação sistemática das tecnologias avançadas, por exemplo, a construção da rede 5G e outras tecnologias inovadoras; tornar a cidade “sustentável” implica a harmonia entre o Homem e a Natureza e entre o presente e o futuro; e tornar a cidade “resiliente” é reforçar a capacidade de resistência da cidade aos diversos riscos naturais e não naturais, podendo aguentar e ultrapassar as actuais e futuras pressões sociais, económicas e ambientais e ainda outras pressões resultantes do desenvolvimento tecnológico. Estas ideias são, sem dúvida, adequadas à nossa pequena cidade costeira de Macau. 2) O projecto do “Plano Director” em análise tem a sensibilidade necessária para ter em conta o actual ambiente político de Macau, seguindo estreitamente as estratégias de desenvolvimento nacional e regional do País, prestando uma atenção particular à sua ligação e colaboração com as políticas nacionais relativas a Macau, por exemplo, seguindo o posicionamento de Macau definido no “Décimo Segundo Plano Quinquenal Nacional” como “Centro Mundial de Turismo e Lazer” e “Plataforma de Serviços para a Cooperação Comercial entre a China e os Países de Língua Portuguesa”, bem como acolhendo diversas ideias traçadas nas “Linhas Gerais do Planeamento para o Desenvolvimento da Zona da Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau” relativas a Macau. A manutenção de uma sensibilidade necessária para ter em conta o macro-ambiente político ajuda, certamente, a intensificar a natureza estratégica e prospectiva do “Plano Director”, elevando a sua posição e alargando os seus horizontes. 3) O projecto do “Plano Director” em análise segue de muito perto as linhas de acção governativa e dá uma importância particular à sua viabilidade, atendendo à realidade de Macau, dando como exemplo a integração no “Plano Director” dos projectos de renovação urbana (reordenamento dos bairros antigos) que o Governo da RAEM tem vindo a promover e do projecto de construção de uma zona de cooperação profunda de Guangdong-Macau em Hengqin que o actual Governo está a promover com o melhor esforço.

5 Pelo exposto, o projecto do “Plano Director” em análise leva devidamente em consideração todos os aspectos relativos ao posicionamento de Macau a nível nacional, regional e local e estabelece as orientações estratégicas necessárias para promover a integração de Macau na conjuntura do desenvolvimento nacional, apoiar a participação de Macau na construção conjunta da Zona da Grande Baía e cooperar na exploração de Hengqin, bem como tornar Macau numa cidade habitável e num lar agradável. O lançamento do projecto do “Plano Director” suscitou uma atenção especial de toda a sociedade de Macau. Desde a divulgação do respectivo documento de consulta no dia 4 de Setembro, muitas pessoas de diferentes sectores da sociedade, incluindo deputados da Assembleia Legislativa e representantes dos sectores profissionais e das associações locais, e até o público em geral, pronunciaram-se sobre o mesmo, tendo sido recolhidas opiniões meritórias e sugestões objectivas que podem ser divididas sobretudo nas seguintes vertentes: I. Procura de um caminho para o desenvolvimento diversificado O desenvolvimento próspero do sector do jogo em Macau conduz ao desenvolvimento contínuo do sector do turismo e aumenta as receitas de imposto do Governo e as oportunidades de emprego, mas o desenvolvimento excessivo de um só sector em Macau também traz riscos graves à economia e à sociedade de Macau. Assim, a “diversificação adequada” da economia faz parte das estratégias económicas de Macau desde o estabelecimento da RAEM. Aliás, apesar da lição aprendida com a epidemia da pneumonia atípica, a economia de Macau, dependente excessivamente de um só sector, não conseguiu escapar ao forte impacto da pandemia da pneumonia causada pelo novo tipo de coronavírus no mundo e sofreu novamente um duro golpe. Obviamente, têm-se mantido vagos nos últimos vinte anos os indicadores para promover a diversificação adequada da economia de Macau, não conseguindo deixar de depender excessivamente de um sector. Para o planeamento de longo prazo, ou seja, para os próximos vinte

6 anos, deve deixar de ser dada tanta importância ao carácter “adequado” da diversificação económica, pois este tipo de estratégia de desenvolvimento moderado já não é capaz de sensibilizar a sociedade para os riscos económicos e a urgência do desenvolvimento diversificado da economia de Macau. No “Plano Director”, deve ser dada uma maior ênfase à “diversificação” da economia, promovendo com o melhor esforço o desenvolvimento diversificado, sendo este o caminho importante para assegurar o desenvolvimento sustentável da economia de Macau no futuro.1 De acordo com o projecto do “Plano Director” em análise, a área total das zonas industriais tem apenas 0,736 quilómetros quadrados, representando 2% da área global do terreno. Uma área tão limitada dificulta a incubação e criação de complexos industriais de alta tecnologia. Além disso, as zonas industriais de pequena dimensão dispersam-se por quatro locais: Parque Industrial Transfronteiriço da Ilha Verde, Parque Industrial de Pac On, Parque Industrial da Concórdia de Coloane e Parque Industrial de Ká Hó, crendo ser muito difícil realçar o seu papel revelante na diversificação industrial. No futuro planeamento urbano, poderá ser levada em consideração a concentração das zonas industriais num terreno maior para, através do planeamento científico e mediante a concentração de investimentos, criar um parque industrial equipado com todos os recursos necessários para concretizar a diversificação industrial? Na sequência do surgimento das novas e altas tecnologias tais como a tecnologia inteligente, se calhar isto pode ser visto como um ponto essencial para o desenvolvimento diversificado, uma vez que, por um lado, corresponde ao posicionamento regional de Macau como corredor para a inovação da ciência e tecnologia da Zona da Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau e, por outro, aproveita a oportunidade de transformar Macau numa cidade inteligente, com vista a reduzir as despesas públicas através da aplicação da tecnologia inteligente. Em termos de implementação, o Vice-Director Executivo da Faculdade de Turismo e Gestão Internacional da Universidade da Cidade de Macau, Li Xi, defende que a 1 “Ma Chi Ngai Frederico: O Plano Director e o caminho para a diversificação adequada da economia”, Jornal Ou Mun, 28 de Setembro de 2020.

7 diversificação do turismo deve ter em conta o reforço da capacidade turística, especificando os objectivos a curto, médio e longo prazos.2 Esta ideia também merece uma atenção e consideração especial. II. Aperfeiçoamento do planeamento e funcionamento dos transportes públicos Não se pode negar que o projecto do metro ligeiro de Macau não consegue satisfazer as expectativas do público em geral, havendo ainda que percorrer um longo caminho para ir de encontro às exigências do modelo de desenvolvimento orientado pelos transportes públicos (TOD, sigla em inglês). Tratando-se de uma estratégia de desenvolvimento sustentável, o TOD incentiva uma maior utilização dos transportes públicos, reduzindo as deslocações através de transportes privados. No domínio dos transportes ferroviários, as características das estações ferroviárias afectam crucialmente o seu número de passageiros nos dias úteis.3 Aliás, as estações do metro ligeiro de Macau existentes estão situadas longe das zonas habitacionais e os terrenos envolventes são destinados ao uso de casinos e escolas, sendo difícil alterar a finalidade destes terrenos. Assim, na prática, é bastante difícil alcançar o objectivo, previsto no “Plano Director”, de melhorar e dar finalidades mistas aos terrenos envolventes às estações ferroviárias. O plano de longo prazo para o desenvolvimento do metro ligeiro deve levar em conta a construção de linhas circulares, prolongando-se o metro ligeiro até à Ilha de Coloane. A construção de linhas circulares do metro ligeiro poderá, em certa medida, aumentar o número de passageiros. Além disso, o prolongamento do metro ligeiro até à Ilha de Coloane poderá ajudar a promover, em certos aspectos, o equilíbrio entre o emprego e a habilitação na Ilha de Coloane. O Governo tem de trabalhar com afinco para apagar a imagem negativa que o 2 “Opiniões e sugestões meritórias sobre o Plano Director apresentadas num colóquio da UCM”, Jornal Ou Mun, 8 de Setembro de 2020. 3 Loo, B. P., Chen, C., & Chan, E. T. (2010), “Rail-based transit-oriented development: lessons from New York City and Hong Kong”, Landscape and Urban Planning, 97(3), pp. 202-212.

8 público em geral tem do metro ligeiro, devendo, para o efeito, apresentar justificações muito claras sobre a construção do orçamento, o prazo de execução das obras e o limite máximo de carga de passageiros para voltar a ganhar a confiança do público quanto ao metro ligeiro, havendo ainda que aceitar outras formas de pagamento como o pagamento com o cartão “MacauPass” e implementar promoções para atrair mais passageiros. III. Considerações relativas à comercialidade e à generalidade no domínio da protecção ambiental A alteração da finalidade dos terrenos é uma das questões mais frequentemente colocada no domínio da protecção ambiental, por exemplo, uma parte do Alto de Coloane será transformada em zona habitacional, a Zona B dos Novos Aterros Urbanos e o terreno anteriormente concedido para a construção do “Parque Oceanis” passam a ser zonas comerciais. Destes exemplos, o caso do Alto de Coloane atingiu a “linha vermelha” e suscitou objecções relacionadas com a conservação do ambiente ecológico, tendo em consideração que uma parte das colinas, ou seja, a dita zona “não urbanizável” poderá ser transformada em zona habitacional, prejudicando os espaços naturais ecológicos muito limitados de Macau. Há ainda um conflito entre a comercialidade e generalidade. A preocupação de alguns cidadãos e deputados da Assembleia Legislativa prende-se com o facto de o espaço público aberto poder ser afectado e destruído se um terreno originalmente destinado à construção de instalações recreativas e de lazer para os cidadãos passar a ser zona comercial, prejudicando assim o bem-estar geral dos cidadãos de Macau. Há ainda quem duvide se a comercialização excessiva tem apenas em vista satisfazer os interesses de um pequeno número de pessoas.4 O futuro aproveitamento do terreno recuperado que se situa no Alto de Coloane ficará por resolver durante anos, pois isto envolve questões jurídicas complexas e conflitos de interesses. O Governo da RAEM não deve esperar que, 4 “A luta pela preservação de Coloane ainda não acabou”, Jornal Cheng Pou, 5 de Setembro de 2020.

9 através da elaboração do “Plano Director”, estas questões possam ser definitivamente resolvidas. Muito pelo contrário, o Governo devia proceder, antes de mais, a uma consulta pública ampla para chegar a um consenso social sobre o caso em causa e, com base nela, elaborar o “Plano Director”. É este o caminho certo para resolver as questões pendentes. Além das questões ambientais acima abordadas, embora o objectivo geral do “Plano Director”, no domínio da protecção ambiental, seja promover o desenvolvimento de uma cidade ecológica, sustentável e com baixas emissões de carbono, falta uma definição precisa das medidas necessárias para alcançar este objectivo. Isto também suscita uma preocupação constante. O projecto agora em análise defende a construção de uma cidade com baixas emissões de carbono através da integração das zonas industriais e da preservação do espaço público aberto, mas isto está longe de ser suficiente para ir de encontro às expectativas. Actualmente, o Governo está a empenhar-se particularmente em tornar Macau uma cidade inteligente e, em muitos aspectos, o desenvolvimento de transportes verdes e acessíveis implica a construção de uma cidade inteligente.5 São muitas as pessoas que vivem em Macau e muitos os veículos que circulam nesta cidade. No ano de 2018, Macau teve 238.545 veículos motorizados matriculados, com excepção dos motociclos, sendo o número de veículos motorizados por cada mil pessoas de 362, ficando na terceira posição entre os países e regiões do leste asiático, muito à frente de Hong Kong e Singapura. No fim do mês de Agosto de 2020, Macau tinha apenas 719 veículos eléctricos ligeiros, o que implica que a maioria dos veículos motorizados em Macau continua a utilizar energias não renováveis. A utilização das energias não renováveis implica a exposição de uma cidade saudável a potenciais riscos ambientais, determinando a saúde e o ambiente de vida dos seus cidadãos, influenciando desta maneira as políticas e as decisões do Governo relativamente ao bem-estar da população no âmbito do 5 Batty, M. (2013), “Big data, smart cities and city planning”, Dialogues in human geography, 3(3), pp. 274-279.

10 planeamento urbano. 6 Neste sentido, no capítulo que trata da protecção ambiental, é aconselhável acrescentar projectos de desenvolvimento de energias verdes e de incentivos à utilização de veículos de novas energias. Aproveitando a sua localização geográfica vantajosa, o desenvolvimento de energias limpas, tais como energias eólica e solar, permitirá tornar Macau numa cidade verde, sustentável e com baixas emissões de carbono e até reduzir a dependência das energias importadas, assegurando uma maior segurança energética. Por outro lado, tendo em consideração que os transportes partilhados, incluindo bicicletas, carros e boleias partilhadas e transportes públicos personalizados, podem ajudar a reduzir as emissões de carbono e contribuir para a diversificação industrial, o Governo deve avaliar, de forma científica, a viabilidade de introduzir e promover este tipo de produtos e serviços partilhados em Macau e permitir uma certa flexibilidade para ajustar as políticas neste domínio. Como acima exposto, o “Plano Director” é essencialmente uma política pública elaborada sob a liderança do Governo. Num enquadramento baseado no primado do Estado de Direito, o Governo deve assegurar, no mínimo, a legalidade e a estabilidade das políticas públicas aquando da sua elaboração. O princípio da legalidade exige a actuação do Governo em obediência à lei, especialmente no que diz respeito às competências do órgão que estabelece e define as políticas públicas e aos procedimentos que se devem observar. O princípio da estabilidade exige que as políticas públicas vão de encontro às expectativas racionais da população garantindo a sua confiança. Dando como exemplo as descrições constantes do “Plano Director” sobre o aproveitamento da área marítima, diferentemente do que sucede com os outros assuntos com conteúdo relativamente abstracto e prospectivo, o “Plano Director” tem um conteúdo concreto de acções a implementar para aproveitar a área marítima de Macau. Mais em concreto, o “Plano Director” apresenta claramente 6 Giles-Corti, B., Vernez-Moudon, A., Reis, R., Turrell, G., Dannenberg, A. L., Badland, H., & Owen, N. (2016), “City planning and population health: a global challenge”, The lancet, 388(10062), pp. 2912-2924.

11 o novo aterro na Zona Norte da Península de Macau. Vejam-se a Planta 1 (planta dos novos aterros) e a Planta 2 (planta em perspectiva dos aterros). Planta 1: Planta dos novos aterros7 Planta 2: Planta em perspectiva dos aterros8 7 Governo da RAEM, Projecto do “Plano Director da Região Administrativa Especial de Macau (2020-2040)”, 4 de Setembro de 2020, https://www.dssopt.gov.mo/pt/home/information/id/259 8 Idem. Zhuhai Ilha Fronteiriça Artificial da Ponte Hong Kong – Zhuhai – Macau Península de Macau Reservatório (A integrar no plano) Terminal Marítimo do Porto Exterior Zona A Zona B Zona C Zona D Zona E1 Zona E2 (A retirar do plano) Ilha da Taipa

12 O aproveitamento da área marítima de Macau tem suscitado muita atenção na sociedade. No ano de 2015, com vista a apoiar o desenvolvimento contínuo e estável da economia e da sociedade da RAEM, o Governo Central decidiu definir a área marítima da RAEM em 85 quilómetros quadrados. Estes 85 quilómetros quadrados de área marítima que estão sob a jurisdição de Macau expandem o espaço para o desenvolvimento de Macau. Não obstante as opiniões e sugestões apresentadas por várias pessoas sobre o aproveitamento dos 85 quilómetros quadrados de área marítima de Macau e a promulgação da Lei n.º 7/2018 (Lei de Bases de Gestão das Á reas Marítimas) por parte do Governo, importa deixar claro que o Decreto do Conselho de Estado da República Popular da China n.º 665, ao definir a área marítima de Macau em 85 quilómetros quadrados, autoriza apenas a gestão e a jurisdição de Macau sobre esta área, não possuindo Macau a propriedade nem os direitos soberanos nesta área. Para uma melhor gestão das áreas marítimas, no dia 5 de Janeiro de 2016, o Governo da RAEM assinou três documentos de procedimentos de cooperação, respectivamente, com o Ministério dos Transportes, o Ministério dos Recursos Hídricos e a Administração Estatal Oceânica. De acordo com estes três documentos, o Governo da RAEM deve auscultar as opiniões e sugestões dos ministérios competentes do País sobre a gestão das áreas marítimas. No projecto do “Plano Director” em análise, especialmente no que diz respeito ao aproveitamento da área marítima, parece que há um novo plano de aterros marítimos. A realização de aterros é, sem dúvida, a maior questão no âmbito da gestão e utilização da área marítima e o poder de decisão sobre esta questão está no Governo Central. Por motivos de conservação do ambiente ecológico, o País tem reforçado significativamente a gestão e o controlo das áreas marítimas, impondo maiores restrições aos novos planos de aterros marítimos. Embora seja uma “região administrativa especial”, ainda não está claro se Macau goza de um privilégio especial relativamente à execução de novos planos de aterros marítimos. Fazendo parte do Rio das Pérolas, é óbvio que a área marítima sob a jurisdição de Macau fica sujeita às políticas e medidas nacionais relativas à

13 gestão das áreas marítimas, nomeadamente no domínio da protecção da ecologia marinha e da segurança marítima. As informações públicas revelam que o Governo da RAEM já submeteu ao Governo Central o projecto de aterro na Zona Norte da Península de Macau, mas aguarda ainda uma resposta oficial do Governo Central. Assim, os novos aterros previstos no “Plano Director” carecem, obviamente, de autorização do Governo Central. Além disso, nos termos do artigo 5.º da Lei de Bases de Gestão das Á reas Marítimas, o Governo da RAEM deve definir o “zoneamento marítimo funcional” que serve de base legal para a utilização e gestão da área marítima de Macau. Neste momento, na falta de “zoneamento marítimo funcional”, a apresentação de um novo plano de aterros marítimos de grande relevância também carece de uma base legal fundamental no enquadramento jurídico de Macau. Na verdade, relativamente aos procedimentos necessários para implementar novos planos de aterros marítimos, o Governo da RAEM também não têm como suporte relatórios de justificação, tais como o de “utilização da área marítima” e o de “avaliação do impacto ambiental”, conforme exigido nos termos das leis aplicáveis. Na sequência da apresentação do novo plano de aterros marítimos, um representante dos serviços competentes do Governo da RAEM revelou recentemente que pretendia substituir o projecto de aterro da Zona D, já aprovado pelo Governo Central, pelo novo projecto de aterro na Zona Norte da Península de Macau, com vista a conseguir a aprovação deste último. Importa salientar que o plano de novos aterros urbanos que já obteve a aprovação do Governo Central compreende cinco partes: zonas A, B, C, D e E, tendo o Governo da RAEM elaborado o plano director destas cinco zonas. Neste sentido, o projecto de aterro da Zona D já se tornou uma política pública em vigor e qualquer alteração deste projecto tem de ser bem justificada, devendo também o Governo manter um diálogo regular com a sociedade sobre o assunto, de modo a garantir a continuidade e a estabilidade das políticas públicas. Também o ecossistema constitui um factor muito importante, que merece uma consideração especial. O desenvolvimento urbano está estreitamente

14 relacionado com o solo, sendo este a parte principal do ecossistema terrestre, pelo que a forma como se aproveita o solo e as mudanças no uso deste podem ter um impacto relevante nos serviços do ecossistema.9 Os serviços do ecossistema são os benefícios obtidos dos ecossistemas e dos processos ecológicos e as condições ambientais naturais de que o Homem depende para a sua sobrevivência e têm um grande valor económico. 10 No ano de 1997, Costanza e colaboradores apresentaram preliminarmente o conceito e os métodos de avaliação do valor dos serviços do ecossistema (ecosystem service value, ESV, sigla em inglês), permitindo o cálculo do ESV relativamente ao uso e cobertura do solo. Um estudo anterior revela que, entre os anos de 2001 a 2017, Macau expandiu-se com aterros, mas o ESV dos novos terrenos conquistados ao mar não registou um aumento evidente, apenas com um aumento de 1,44%. Mas, pelo contrário, com o aumento relativamente grande da área terrestre de Macau, o ESV dos terrenos de Macau no ano de 2017 registou uma redução de $1460/hm2 face ao ano de 2001. Com base nos dados estatísticos relativos aos valores das diferentes funções dos serviços do ecossistema, as funções das águas residuais registam a maior diminuição, relacionando-se directamente com a redução dos terrenos húmidos e dos corpos hídricos. O objectivo final dos aterros marítimos é construir uma cidade saudável e diversificada, pelo que é necessário rever, de forma prudente, a necessidade deste tipo de projectos de construção, cujos custos podem ultrapassar em muito os benefícios esperados, não podendo o Governo exonerar-se da sua responsabilidade neste domínio.11 Pelo exposto, para assegurar a legalidade na elaboração das políticas públicas e a variedade ecológica, tendo em consideração que o novo projecto de aterro previsto no projecto do “Plano Director” em análise carece, neste momento, 9 Fu Bojie, Zhang Liwei, “Land-use change and ecosystem services: concepts, methods and progress”, Progress in Geography (Beijing), 2014. Issue 4, pp. 441-446. 10 “Ecosystem services and their economic valuation”, Chinese Journal of Applied Ecology (Shenyang), 1999. No. 5, pp. 3-5. 11 Xu Chao, Meng Nan, Yang Ye, Lu Fei, Liu Xiaoming, “The impact of land-use change on terrestrial ecosystem service value in Macao”. Journal of Chinese Urban Forestry (Beijing), 2020. Issue 3, pp. 24-29.

15 de uma base legal, é melhor não o incluir no “Plano Director” para já, devendo o mesmo, quando forem preenchidos os requisitos legais, ser integrado numa futura revisão. Por outro lado, havendo já um plano de aterros em vigor, deve assegurar-se a sua estabilidade antes de se concluirem os procedimentos necessários a qualquer alteração. Sendo o primeiro plano director urbano de Macau, o projecto do “Plano Director da RAEM (2020-2040)” tem um valor significativo para o futuro desenvolvimento de Macau. O lançamento de uma consulta pública sobre este projecto tem em vista recolher opiniões e sugestões dos diversos sectores da sociedade para suprir as eventuais insuficiências do projecto. O “Plano Director” traça os trabalhos a desenvolver em Macau nos próximos 20 anos, representando o anseio da população de Macau de ter uma vida melhor e as expectativas do desenvolvimento de Macau por parte do Governo Central. O Governo de Singapura elabora o “Plano Conceitual” (Concept Plan) de 20 em 20 anos, cabendo ao seu órgão supremo de tomada de decisão estabelecer, de um ponto de vista mais abrangente, orientações estratégicas para o desenvolvimento do país nos 30 a 50 anos seguintes, definindo os seus objectivos e o ordenamento urbano. A par disto, o Governo de Singapura procede, de 5 em 5 anos, à actualização do “Plano Director” (Master Plan), onde determina os trabalhos concretos a implementar nos 10 a 15 anos seguintes, especificando os indicadores de referência sobre a área, as funções e o aproveitamento de cada terreno. No futuro, o Governo de Macau deve aperfeiçoar o mecanismo do planeamento urbano, auscultando a opinião pública e proceder atempada e periodicamente à revisão do “Plano Director”, em conformidade com a situação concreta da economia e da sociedade de Macau.

Administração nº. 130, vol. XXXIII, 2020-4º 1 Uma Análise Comparativa dos Sistemas de Registo de Navios dos Quatro Territórios dos Dois Lados do Estreito e suas Inspirações para Macau Yeung Lap Fu* Por ocasião da apresentação do Relatório das Linhas de Acção Governativa para o Ano Financeiro de 2020, em 20 de Abril de 2020, o Chefe do Executivo, Ho Iat Seng, prevê que “serão aproveitadas as vantagens que decorrem da possibilidade de serem efectuados registos de embarcações em Macau, será explorada, coordenadamente com as outras cidades da zona da Grande Baía ou outras regiões do Interior da China, a possibilidade de cooperação marítima com os países de língua portuguesa, transformando Hengqin numa plataforma relevante para o estabelecimento de parcerias no âmbito da cooperação marítima entre a China e aqueles países.”1 No contexto de ter sido definida a área marítima sob jurisdição de Macau pelo Governo Central e com vista à exploração das indústrias marítimas que é favorável ao desenvolvimento adequadamente diversificado da economia de Macau, a Lei n.º 12/2019 (Lei do registo comercial de embarcações), que entrou em vigor em 23 de Setembro de 2019, estabelece um sistema de registo aberto para o registo de embarcações comerciais, ao qual acrescem as condições pouco exigentes de “naturalização”, referidas no Decreto-Lei n.º 64/88/M, que cria o Centro Internacional do Registo de Navios de Macau, de emolumentos ou taxas reduzidas e de liberdade em empregar tripulantes estrangeiros, tendo em vista o impulsionar destas medidas para o desenvolvimento do registo comercial de embarcações em Macau. Em face da * Doutorando em direito económico pela Faculdade de Direito Económico da Universidade de Ciência Política e Direito da China. 1 Chefe do Executivo, “Integrar no desenvolvimento nacional e impulsionar o desenvolvimento diversificado da economia”. Consultar: https://www.gov.mo/pt/noticias/227495/

2 concorrência mundial no mercado do transporte marítimo e no contexto da construção da “Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau” e da estratégia de desenvolvimento de “uma plataforma”, o modo como se pode maximizar o aproveitamento das vantagens de Macau, no sentido de dar passos para aperfeiçoar o seu regime de registo comercial de embarcações tem um significado importante para o desenvolvimento de Macau, enquanto plataforma de cooperação marítima e para a promoção da diversificação adequada da economia, mediante a prestação de serviços financeiros inovados para o transporte marítimo. I. Generalidades sobre os regimes de registo de embarcações dos quatro territórios dos dois lados do Estreito O registo das embarcações é um acto com efeito declaratório a efectuar pelo órgão de registo de embarcações a pedido do interessado, no sentido de inscrever no assento os direitos relacionados com a embarcação e demais factos relevantes, pelo qual é atribuída a nacionalidade à respectiva embarcação. Com o registo, a aquisição, alienação e extinção dos direitos relativos à embarcação tornam-se oponíveis a terceiros de boa fé, possibilitando o arvorar da respectiva bandeira nacional ao longo das suas viagens.2 O sistema de registo de embarcações mais antigo pode recuar ao direito romano, enquanto o registo moderno de embarcações tem como origem o Acto de Navegação inglês de 1660 (Navigation Act of 1660). Em matéria de convenções internacionais relacionadas com a gestão de embarcações, contam-se a Declaração sobre o Direito de Bandeira dos Estados sem Litoral, de 1921, a Convenção sobre o Alto Mar adoptada em Genebra em 1958, bem como a Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar concluída em 1982. Nos termos do artigo 91.º, n.o 1, desta última, a todo o Estado (ou território) cabe a definição dos requisitos necessários ao registo dos navios, à atribuição aos navios da sua nacionalidade e ao direito de arvorar a sua bandeira e condições. No contexto actual em que ainda não estão definidos os requisitos 2 Xu Ruqing, “Uma interpretação sobre a Metodologia para o Registo de Navios da República Popular da China”, in Revista Marinha da China, nº. 5, 2017, Tianjin.

3 uniformes para o registo de embarcações a nível internacional,3 os mesmos são estabelecidos pelo próprio Estado (ou território), ao qual cabe, no exercício da sua soberania, a atribuição ou não da sua nacionalidade a determinado navio e as condições que fundamentam a atribuição da sua nacionalidade. Como as situações de cada um dos Estados (ou territórios) e as suas políticas são bem diferentes, os requisitos para a atribuição da nacionalidade são também muito divergentes. 1. Do Interior da China São conhecidos dois sistemas de registo de embarcações no Interior da China: o “sistema de registo fechado” e o “sistema de registo de embarcações internacionais”. Em 2 de Junho de 1994 foi publicado pelo Conselho do Estado o Regulamento do Registo de Embarcações, que entrou em vigor em 1 de Junho de 1996, revogando ao mesmo tempo o Regulamento do Registo de Embarcações (de 1960). 4 Naquele diploma que adopta o sistema de registo fechado, são uniformizados os registos para navios de mar e para navios que operam exclusivamente nas vias navegáveis do interior.5 Em 13 de Dezembro de 2016 foi 3 Convenção das Nações Unidas sobre as Condições para o Registo de Navios, de 1986. Na reunião sobre as condições para o registo de navios convocada pelas Nações Unidas, realizada em Genebra, ficou entendido que a condição para a entrada em vigor obrigava à adesão de, pelo menos, 25% da arqueação total a nível mundial e a um número não inferior a 40 Estados. Como a maior parte dos países que aderiram são países pouco desenvolvidos em termos de transporte marítimo e a arqueação total está muito longe de atingir os 25%, a Convenção ainda não entrou em vigor. 4 Com a implantação da Nova China, a legislação sobre o registo de navios arrancou com a Decisão sobre os Assuntos de Navegação, de 1950, tornada pública pelo Conselho Administrativo, em 12 de Março de 1950. Subsequentemente, o Ministério para Transportes promulgou, em Setembro de 1951, o Regulamento Provisório de Emissão de Certificados de Nacionalidade, que regula as matérias relacionadas com o tratamento dos certificados de nacionalidade. Em Novembro do mesmo ano, foi publicado o Regulamento Provisório do Registo de Navios. O Regulamento do Registo de Navios, publicado em 6 de Setembro de 1960 pelo Ministro de Transportes, passou a regular os objectos, o alcance do registo dos navios e o processo de renovação e emissão de 2.ª via da certidão do registo. 5 O Regulamento do Registo de Navios (1994) dispõe, no seu artigo 2.º: Estão obrigados a efectuar o registo nos termos do presente Regulamento: 1) os navios do cidadão chinês, com domicílio ou estabelecimento principal no território da República Popular da China; 2) os navios da pessoa colectiva constituída de acordo com a lei da República Popular da China e com estabelecimento principal no

4 publicada a Metodologia para o Registo de Navios pelo Ministério dos Transportes, que cria o sistema de registo de embarcações internacionais, aplicável às zonas de comércio livre. Assim, o sistema de registo de embarcações fora das zonas de comércio livre é fechado, enquanto o sistema de registo de embarcações internacionais é aplicável às zonas de comércio livre, devendo o pedido de registo ser apresentado pelo proprietário aos órgãos competentes dos assuntos marítimos subordinados à Direcção dos Serviços de Assuntos Marítimos. 2. De Taiwan De acordo com a Lei das Embarcações (de 2018), a Lei do Registo de Embarcações (de 1975) e a Regulamentação da Lei do Registo de Embarcações (de 1983), o sistema em vigor em Taiwan é também o de registo fechado. Nos termos do artigo 2.º da Lei das Embarcações, a atribuição da nacionalidade está condicionada às embarcações de Taiwan; às embarcações de pessoas singulares ou de pessoas colectivas não oriundas de Taiwan não pode ser atribuída a sua nacionalidade. Em Taiwan, para além dos requisitos rígidos do registo das embarcações, os tripulantes dos navios de Taiwan devem, em regra, ser residentes com censo em Taiwan. O processo para a atribuição da “nacionalidade” de Taiwan a um determinado navio é o seguinte: o proprietário do navio deve efectuar o registo da propriedade junto da competente Capitania dos Portos e Navegação do Ministério dos Transportes no porto de origem do navio; efectuado o registo, a mesma Capitania deve transmitir as inscrições feitas ao Ministério dos Transportes para emissão do certificado de “nacionalidade” de Taiwan. 3. De Hong Kong Em Hong Kong, aplica-se o sistema do segundo registo de embarcações. A Conservatória do Registo de Embarcações de Hong Kong (Hong Kong Shipping território da República Popular da China. Porém, caso haja participação estrangeira no capital registado da respectiva pessoa colectiva, a participação da parte chinesa não pode ser inferior a 50%.

5 Register) foi criada em 1850, subordinada na altura ao Reino Unido. Até 1990, Hong Kong era o porto de registo das embarcações de bandeira nacional inglesa, que efectuava o registo em nome do órgão de registo de embarcações do Reino Unido. A partir de 3 de Dezembro de 1990 foi introduzido o registo local de embarcações pela Administração Inglesa, o que contribuiu para a substituição da bandeira inglesa pela bandeira de Hong Kong. A partir daí, Hong Kong tem-se desenvolvido como o quarto centro de registo classificado a nível mundial, em termos de arqueação bruta, seguindo-se o Panamá, a Libéria e as Ilhas Marshall. Com o estabelecimento da Região Administrativa Especial de Hong Kong (RAEHK), a Conservatória do Registo de Embarcações de Hong Kong mantem-se em funcionamento nos termos do artigo 125.º da Lei Básica, emitindo os respectivos documentos com o nome de “Hong Kong, China”. 4. De Macau Macau e Hong Kong são membros associados da Organização Marítima Internacional. Embora ambos os territórios sejam regiões administrativas especiais, Macau adopta o sistema de registo de embarcações aberto, sendo menos rigorosas as exigências relativas ao vínculo substancial entre o navio e Macau, não sendo exigida a residência em Macau, nem ao proprietário do navio, nem aos tripulantes que nele prestam serviço, concedendo-se regalias em termos de taxas e emolumentos. O processo de registo de embarcações em Macau é relativamente simples: “Em princípio, qualquer navio pode efectuar o registo comercial em Macau”,6 desde que sejam preenchidos os “requisitos de natureza técnica e as condições de segurança necessárias à sua navegabilidade e à protecção do ambiente marinho”.7 6 “Parecer sobre a proposta de Lei do Registo Comercial de Embarcações”, Assembleia Legislativa de Macau, consultar: http://news.cri.cn/20180816/821e2a19-9289-a404-bb9e-6d9b7b7b6f64.html 7 O Regulamento das Actividades Marítimas, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 90/99/M, dispõe no seu artigo 12.º, n.o 2: A inscrição das embarcações no registo marítimo da Direcção dos Serviços de Assuntos Marítimos e de Á gua tem por fim averiguar do preenchimento dos requisitos de natureza técnica e das condições de segurança necessárias à sua navegabilidade e à protecção do ambiente marinho.

6 II. Análise comparativa dos sistemas de registo de navios dos quatro territórios dos dois lados do Estreito Por força do artigo 91.º da Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar, a navegação e exploração de um navio está condicionada à aquisição de uma nacionalidade e ao arvorar da bandeira do respectivo Estado, ou seja, ao “registo de embarcações” ou à “matrícula de embarcações”. Quando nos referimos aos requisitos do registo das embarcações, falamos de uma noção universalmente aceite, os quais são considerados como prévios para a sua admissão a registo. Os navios só podem navegar e exercer as suas actividades quando efectuado o seu registo. 1. Definição de embarcação A coisa objecto que o regime jurídico do registo das embarcações regula, são as embarcações e o objecto regulado são as relações jurídicas em torno das embarcações. Como não foi estabelecida uma definição uniformizada de embarcação nas convenções internacionais, os regimes jurídicos dos quatro territórios dos dois lados do Estreito variam em termos da mesma definição. 1) No Interior da China As definições de embarcação estão dispersas pela Lei Comercial Marítima (de 1992), Lei de Segurança do Transporte Marítimo (de 1983) e Regulamento do Registo de Embarcações (de 2014). Nos termos do artigo 3.º da Lei Comercial Marítima (de 1992): “Para efeitos da presente lei, entende-se por embarcação (ship) os navios de mar e demais aparelhos marítimos móveis, excepto os navios militares e oficiais e as embarcações de pequena dimensão com arqueação bruta inferior a 20 toneladas. As embarcações mencionadas no número anterior incluem os seus apetrechos”. De acordo com o Capítulo XII (Disposições finais) da Lei de Segurança do Transporte Marítimo (de 1983), “entende-se por navio as embarcações com e sem deslocamento, a jangada, o hidroavião, os aparelhos

7 submersíveis e as plataformas móveis.” 8 O Regulamento do Registo de Embarcações (de 2014) dispõe no seu artigo 56.º do Capítulo X (Disposições finais): “Para efeitos do presente regulamento, entende-se por: 1) Embarcação, as embarcações com e sem motor e demais dispositivos aquáticos móveis, excepto os salva-vidas e os barcos de cumprimento inferior a 5 metros”. Em conclusão, a embarcação no Interior da China é definida em função da sua finalidade, navegabilidade e arqueação, sendo o registo de embarcações aplicável às embarcações comerciais ou civis, de mar, que não sejam navios que operam exclusivamente nas vias navegáveis do interior e com arqueação bruta superior a 20 toneladas. 2) Em Taiwan Em Taiwan, a Lei Comercial Marítima (de 1992) dispõe, no seu artigo 1.º: Entende-se por embarcações aquelas que navegam no mar e se deslocam sobre ou por águas que se ligam ao mar; a Lei das Embarcações (de 2018) estabelece no seu artigo 3.º: “Para efeitos da presente lei, considera-se: 1. Embarcação, os veículos que se deslocam sobre ou por águas e afectos ao transporte de pessoas ou carga, incluindo as embarcações de passageiros, as embarcações de carga, as embarcações de pesca, as embarcações especiais, as embarcações de recreio e as pequenas embarcações”. As normas jurídicas relativas às embarcações são caracterizadas por salientar que as embarcações são veículos comerciais ou civis, com capacidade para navegar e afectos ao transporte de pessoas e carga, por isso, se excluindo as plataformas móveis. Neste sentido, em Taiwan, as embarcações são delimitadas em função da sua capacidade de navegar e arqueação. 3) Em Hong Kong O Capítulo 313.º da Legislação de Hong Kong, intitulado Regulamento das Embarcações e do Controlo Portuário (Shipping and Port Control Ordinance) 8 Esta definição também pode ser encontrada no n.o 1 do artigo 29.º do Regulamento de Vistoria Naval e Instalações Marítimas, de 2019: Entende-se por navio embarcações com e sem deslocamento, a jangada, o hidroavião, os aparelhos submersíveis e as plataformas móveis.

8 estabelece que se entende por embarcação quaisquer barcos dinamicamente suportados (dynamically supported craft). Em termos gerais, no território de Hong Kong, a embarcação pode ser definida como quaisquer embarcações, barcos ou veículos navegáveis com propulsão mecânica e com capacidade para navegar por águas. Nos termos do Capítulo 415.º da Legislação de Hong Kong intitulado Regulamento (de Registo) de Embarcações Mercantes [Merchant Shipping (Registration) Ordinance], [salvo disposições em contrário no artigo 3.º do Capítulo 1.º do Regulamento de Interpretação e Cláusulas Gerais (Interpretation and General Clauses Ordinance) da Legislação de Hong Kong], entende-se por embarcação (ship) quaisquer barcos com capacidade para navegar por águas e não propulsionados por remos, incluindo todos os navios, barcos ou veículos de navegação exclusivamente ou não usados em navegação por águas, abrangendo também os veículos de navegação cujo peso não seja exclusivamente suportado pela força hidrostática e usados em navegação por águas, excluindo os juncos chineses ou juncos ocidentais com aparência chinesa, com ou sem motor. A definição de embarcação em Hong Kong é feita essencialmente pela sua finalidade e navegabilidade e tem um conteúdo e extensão relativamente vastos. 4) Em Macau “O registo comercial tem essencialmente por fim dar publicidade à situação jurídica das embarcações com vista à segurança do respectivo comércio jurídico”. 9 A definição de embarcação em Macau pode ser encontrada no Decreto-Lei n.º 109/99/M que aprova o Regime Jurídico do Comércio Marítimo. De harmonia com o artigo 1.º do mesmo Decreto-Lei, entende-se por navio um veículo que se desloca sobre almofadas de ar e afecto ao transporte por águas marítimas ou interiores. O registo das embarcações e as actividades marítimas são regulados pelo Decreto-Lei n.º 90/99/M, de 29 de Novembro e pelo Regulamento das Actividades Marítimas por este aprovado. Estipula este último no seu artigo 12.º, n.o 1, alínea a): “As embarcações, para poderem exercer a actividade que 9 N.o 3 do artigo 12.º do Regulamento das Actividades Marítimas, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 90/99/M.

9 determina a sua classificação, são obrigatoriamente sujeitas a inscrição no registo marítimo da Direcção dos Serviços de Assuntos Marítimos e de Á gua, nos termos do disposto no presente regulamento”. Nesta linha, todas as embarcações, para poderem navegar e exercer as suas actividades, devem ser inscritas no registo marítimo. Nos termos do Decreto-Lei n.º 64/88/M, que cria o Centro Internacional do Registo de Navios de Macau, entende-se por “navio” (船舶) os flutuadores de qualquer tipo, incluindo os hidroplanadores, os aerodeslizadores, os submersíveis, as embarcações e as plataformas fixas ou flutuantes que operam no ambiente marítimo. O Decreto-Lei n.º 58/96/M, de 30 de Setembro, dá no seu artigo 1.º, n.o 2, a definição de “embarcação (船舶 )” (em termos de classificação das embarcações). Nos termos deste Decreto-Lei de 1996, embarcação é todo o engenho ou aparelho de qualquer natureza, excepto um hidroavião amarado, utilizado ou susceptível de ser utilizado como meio de transporte sobre a água. Em conformidade com a alínea 1) do n.o 1 do artigo 2.º da “Lei do registo comercial de embarcações”, entende-se por “embarcação (船舶) ” o veículo, a estrutura ou aparelho flutuante afecto à navegação por água, seja ou não dotado de meios de propulsão próprios, que se encontre no comércio jurídico. Esta definição é complementada pela regra presuntiva consagrada no artigo 2.º, n.o 2, com a seguinte redação: “Consideram-se incluídos no conceito de embarcação os veículos ou engenhos flutuantes, seja qual for a sua designação em outras normas legais, nomeadamente as de navio, hidroplanador, aerodeslizador, submersível ou plataforma marítima”. Em virtude de serem diferentes os objectivos subjacentes às respectivas normas jurídicas, surgem “problemas de compatibilidade decorrentes da diversidade terminológica e conceitual”. 10 Neste sentido, “em princípio, todas as embarcações podem efectuar o seu registo comercial”, salvo disposição legal em contrário. Em Macau, a tipologia das embarcações é feita em função da sua finalidade e navegabilidade, destacando-se que se refere a veículo ou aparelho de qualquer natureza, com atributo funcional de flutuação e afecto ao transporte marítimo ou em vias de águas do interior, independentemente da sua finalidade comercial ou civil. Mediante comparação, é possível verificar que a 10 “Parecer sobre a proposta de Lei do Registo Comercial de Embarcações” da Assembleia Legislativa de Macau, consultar: http://news.cri.cn/20180816/821e2a19-9289-a404-bb9e-6d9b7b7b6f64.html

10 definição de embarcação em Macau tem um conteúdo e extensão mais vastos de entre as definições nos quatro territórios dos dois lados do Estreito. 2. Objecto do registo das embarcações O objecto do registo das embarcações nos quatro territórios dos dois lados do Estreito é definido de acordo com o tipo, finalidade, arqueação e idade dos navios. 1) No Interior da China O objecto do registo das embarcações no Interior da China regula-se pela Lei Comercial Marítima (de 1992) e pelo Regulamento do Registo de Embarcações (de 2014). Em virtude de este último ser materialmente uma lei adjectiva que regulamenta o registo das embarcações, o registo do direito real da embarcação é feito essencialmente de acordo com a Lei Comercial Marítima (de 1992). A Lei Comercial Marítima (de 1992) do Interior da China dispõe, no seu artigo 3.º: Entende-se por embarcação os navios de mar e demais aparelhos marítimos móveis, excepto os navios militares e os oficiais e as embarcações de pequena dimensão com arqueação bruta inferior a 20 toneladas. As embarcações mencionadas no número anterior incluem os seus apetrechos. Além disso, nos termos do artigo 2.º, alínea 4), do Regulamento do Registo de Embarcações (de 2014), estão também sujeitas a registo as demais embarcações, as quais devem ser registadas de acordo com o parecer do órgão de fiscalização portuária da República Popular da China. O Regulamento do Registo de Embarcações (de 2014) estipula no seu artigo 2.º: “O registo de embarcações militares, de embarcações de pesca, de barcos de recreio e de embarcações de pequena dimensão com comprimento inferior a 5 metros é feito nos termos dos diplomas competentes”. O mesmo Regulamento dispõe, no artigo 56.º do Capítulo X (Disposições Finais), o seguinte: “Para efeitos do presente regulamento, entende-se por: 1) Embarcação, as embarcações motorizadas ou não motorizadas e os demais dispositivos flutuantes móveis, excepto os salva-vidas existentes a bordo

11 e os barcos de cumprimento inferior a 5 metros”; 2) ‘Embarcação de pesca’, as embarcações afectas à produção pesqueira e as que ao serviço da produção pesqueira pertencem ao sistema de produção aquática; 3) ‘Embarcação oficial’, as embarcações ao serviço das finalidades de gestão administrativa do Governo.” Relativamente ao limite de idade dos navios usados, para efeitos de registo existem limites máximos de idade das embarcações a registar. Na «Decisão do Ministro dos Transportes que altera as “Regras de Gestão das Embarcações Velhas de Transporte» (N.º 16 de 2017), publicada pelo Ministério dos Transportes, estão reguladas as idades das embarcações (a importar) registadas no estrangeiro, em cinco categorias (Tabela 1), documento que condiciona a inscrição de navios de mar velhos no registo do Interior da China. Tabela 1: Padrões de idade para navios de mar Categoria Aquisição ou aluguer de embarcações registadas no estrangeiro sem tripulação Inspecção especial periódica Inutilização obrigatória I Inferior a 10 anos Superior a 18 anos Superior a 25 anos II Inferior a 10 anos Superior a 24 anos Superior a 30 anos III Inferior a 12 anos Superior a 26 anos Superior a 31 anos IV Inferior a 18 anos Superior a 28 anos Superior a 33 anos V Inferior a 20 anos Superior a 29 anos Superior a 34 anos Fonte: Anexo I às Regras de Gestão das Embarcações de Transporte Velhas Relativamente às regras de vistoria e classificação das embarcações a registar: o artigo 13.º do Regulamento de Vistoria Naval e Instalações Marítimas (de 2019) esclarece que deve ser requerida, para efeitos de classificação, junto da Sociedade de Classificação da China, a vistoria das embarcações de nacionalidade chinesa afectas ao transporte internacional; relativamente às embarcações que efectuem a inscrição no registo internacional nas zonas de comércio livre, podem requerer a sua vistoria para efeitos de classificação junto da Sociedade de Classificação da China ou das sociedades estrangeiras de vistoria devidamente

12 autorizadas pela Direcção dos Serviços de Marinha e que preencham os requisitos necessários.11 2) Em Taiwan Quanto ao alcance do registo das embarcações em Taiwan, a Lei do Registo de Embarcações (de 1975) estabelece no seu artigo 1.º: Para efeitos da presente lei, embarcação é a constante da Lei de Embarcações (de 2018). Esta estabelece, no seu artigo 3.º: Entende-se por embarcação os veículos que se deslocam sobre ou por águas e afectos ao transporte de pessoas ou carga, com as seguintes categorias: embarcações de passageiros,12 embarcações de carga,13 embarcações especiais,14 embarcações de recreio,15 embarcações de recreio para uso próprio,16 embarcações de recreio não destinadas ao uso próprio,17 embarcações de pequena dimensão18 e embarcações de pequena dimensão para transporte de passageiros.19 O artigo 4.º da mesma lei exclui do âmbito das embarcações sujeitas a registo, por enumeração, os seguintes veículos: 1) Navios das instituições militares; 2) Barcos dragão, canoas e barcos à vela sem meios de propulsão; 3) Embarcações pequenas para missões oficiais costeiras das instituições de bombeiros ou contra sinistros; 4) Embarcações pequenas não afectas à pesca com meios de propulsão de 11 Decisão do Conselho do Estado sobre a Adaptação Provisória dos Regulamentos Administrativos, dos Actos do Conselho do Estado e das Disposições dos Regulamentos Sectoriais aprovados pelo Conselho do Estado nas Zonas Piloto de Comércio Livre [N.o 57 da Série Guofa (2017)]. 12 Refere-se a embarcações que não sejam de pequena dimensão e com lotação superior a 12 pessoas, afectas essencialmente ao transporte de pessoas. 13 Refere-se a embarcações afectas ao transporte de carga que não sejam destinadas ao transporte de pessoas e não sejam de pequena dimensão. 14 Refere-se a embarcações afectas em missões específicas. 15 Embarcações afectas exclusivamente a diversão e não ao transporte de pessoas, de carga ou de pesca, propulsionadas essencial ou complementarmente por motor. 16 Refere-se a embarcações afectas a diversão, exclusivamente para uso próprio do seu proprietário ou para ceder a outrem a título gratuito. 17 Refere-se a embarcações de recreio fretadas ou disponibilizadas a determinadas pessoas a título oneroso, para fins de diversão. 18 Refere-se a embarcações sem propulsão motorizada e de arqueação inferior a 50 toneladas ou às embarcações com propulsão motorizada e de arqueação inferior a 20 toneladas. 19 Refere-se a embarcações de pequena dimensão afectas principalmente ao transporte de pessoas.

13 potência inferior a 12 Kw; 5) Barcos pequenos ou flutuantes dos indígenas devidamente reconhecidos pelos órgãos competentes para os assuntos dos indígenas, para uso próprio em assuntos culturais tradicionais e rituais sem fins lucrativos, bem como para deslocação em águas marítimas. De entre estas, a alínea 1) exclui os navios das instituições militares; assim, as embarcações a que a Lei Comercial Marítima se refere são as embarcações comerciais, ou seja, as embarcações usadas para fins lucrativos. As embarcações referidas nas alíneas 2) e 5) são as comerciais civis que não se consideram embarcações para efeitos da Lei Comercial Marítima. Relativamente às embarcações de pesca, aos barcos-piloto civis, às embarcações de recreio marítimas e às embarcações para a prospecção de minas que sejam consideradas embarcações comerciais, todas são objecto de registo. Nos termos do artigo 5.º da Lei de Embarcações (de 2018), as embarcações de dimensão pequena não são objecto de registo. Em Taiwan, foram também estabelecidos, para quem pretender adquirir embarcações usadas, limites para a sua inscrição no registo. Assim, nos termos do artigo 12.º da Lei da Indústria do Transporte Aquático (de 2014) e do artigo 9.º do Regulamento de Gestão das Indústrias de Transporte e Aluguer de Embarcações, a idade das embarcações usadas deve obedecer ao estipulado no Mapa sobre o Limite Máximo de Idade dos Navios para a Importação de Navios Construídos (de 2019),20 a qual varia entre 10 e 25 anos. Relativamente às associações de classificação de navios, a Lei de Embarcações (de 2018) dispõe, no seu artigo 31.º, o seguinte: “As embarcações providas de um certificado emitido de harmonia com as convenções internacionais e classificadas após vistoria feita por institutos de vistoria encarregados pelo órgão competente, são consideradas aptas na vistoria prevista no presente Capítulo com dispensa do certificado de vistoria naval”. De entre os quatro territórios dos dois lados do Estreito, o que está em destaque em Taiwan é 20 “Mapa do Limite Máximo de Idade dos Navios para a Importação de Navios Construídos” a que se refere a Lei de Embarcação, Capitania dos Portos e Navegação do Ministério dos Transportes, consultar: https://www.motcmpb.gov.tw/Information/Detail/4f6b83b4-11e9-4673-8cd2-00d58caa7682?SiteId=1 &NodeId=54

14 o seu sistema de classificação dupla (Dual Class) na vistoria e classificação das embarcações sujeitas a registo, no sentido de incluir obrigatoriamente o “Centro de Vistoria da China (CR Classification Society)” que não é membro da Associação Internacional das Sociedades de Classificação (IACS). As embarcações de mar estão ainda sujeitas à vistoria e classificação por membros da IACS, o que implica a duplicação de despesas com a vistoria e classificação. 3) Em Hong Kong Em Hong Kong, não existe na Legislação um alcance bem definido do registo das embarcações. Assim, todas as embarcações, incluindo as do Governo,21 estão sujeitas a registo, desde que se enquadrem na definição legal de “embarcação” - quaisquer barcos com capacidade de navegar por água e não propulsionados por remos. Por outro lado, nos termos do artigo 3.º (1) do Regulamento das Embarcações Mercantes (Capítulo 281.º da Legislação de Hong Kong), todas as embarcações que partem de Hong Kong para fazer negócios ou usadas para fins comerciais nas águas de Hong Kong são obrigatoriamente providas de um certidão de registo ou de uma certidão de registo provisório emitida ao abrigo do Regulamento (de Registo) de Embarcações Mercantes (Capítulo 415.º), desde que não estejam cobertas pelo aviso oficial que define o âmbito de dispensa do registo. Este âmbito negativo do registo é o definido no Aviso n.º 4 653, publicado no Boletim Oficial, de 16 de Setembro de 2005, por força do qual, as embarcações que não se enquadram nas seguintes categorias estão sujeitas a registo em Hong Kong: i) pontões sem meios próprios de propulsão afectos ao transporte de produtos petrolíferos ou mercadorias perigosas de quaisquer substâncias contempladas nos Anexos I, II e III à Convenção Internacional para a Prevenção da Poluição por Navios; ii) pontões destinados a habitação; iii) embarcações de pesca; iv) embarcações destinadas a processamento de seres vivos marítimos, incluindo navios-fábricas na pesca da baleia, navios para o processamento de pescado e embarcações para a criação de seres vivos aquáticos; v) embarcações especiais para a investigação, expedições 21 Regulamento (de Registo) de Embarcações Mercantes, (Capítulo 415.º), artigo 74.º (1).

15 ou pesquisa; vi) embarcações não convencionais que prestam serviços nas águas de um país (além das de Hong Kong e do Interior da China) e que não se deslocam no mar; vii) embarcações movidas a energia nuclear; viii) unidades móveis de perfuração costeira. Em Hong Kong, não foram definidas quaisquer restrições, em termos de idade das embarcações, para efeitos de inscrição no registo. Aos Serviços de Marinha de Hong Kong (Marine Department) cabem as acções de vistoria das embarcações legalmente previstas. Nos nove membros 22 da Associação Internacional das Sociedades de Classificação, que satisfazem os exigentes requisitos de Hong Kong, foram delegados pelos Serviços de Marinha de Hong Kong, poderes para vistoria e emissão de certificados, após exame e apreciação, por eles efectuados. 4) Em Macau Em Macau, em virtude da inexistência de um conceito de embarcação preciso e inequivocamente definido, daí a diversidade de terminologia e da noção de embarcação; 23 em princípio, todas as embarcações podem inscrever-se no registo comercial, desde que disponham das características legalmente previstas que se enquadram em “veículo, estrutura ou aparelho flutuante afecto à navegação por água, seja ou não dotado de meios de propulsão próprios, que se encontre no comércio jurídico”.24 Relativamente à definição de embarcações de comércio, o Decreto-Lei n.º 58/96/M, que procede à classificação das embarcações e revogações, estabelece no seu artigo 5.º, n.o 1, o seguinte: “Embarcações de comércio são as embarcações destinadas ao transporte de pessoas e carga, mesmo 22 A saber: Sociedade de Classificação Americana (ABS), Sociedade Francesa de Classificação (BV), Sociedade de Classificação da China (CCS), Sociedade de Classificação Norueguesa (DNV GL), Sociedade de Classificação Russa (RS), Sociedade de Classificação Coreana (KR), Sociedade de Classificação Lloyd (LR) do Reino Unido, Nippon Kaiji Kyokai (NK) e Sociedade de Classificação Italiana (RINA). 23 “Parecer sobre a proposta de Lei do Registo Comercial de Embarcações”, Assembleia Legislativa de Macau, consultar: http://news.cri.cn/20180816/821e2a19-9289-a404-bb9e-6d9b7b7b6f64.html 24 Lei do Registo Comercial de Embarcações, artigo 2.º, número 1, alínea 1).

16 quando desprovidas de meios de propulsão”. De harmonia com o n.o 2 do artigo 5.º, consideram-se embarcações desprovidas de meios de propulsão as embarcações que só podem navegar por meio de rebocadores. Pode também inscrever-se no registo comercial de embarcações o material flutuante cuja definição se encontra estabelecida na Portaria n.º 98/99/M, de 5 de Abril, que regulamenta a matrícula, inscrição no rol de tripulação e recrutamento para embarque de marítimos nas embarcações de tráfego local da marinha de comércio e pesca.25 No entanto, não estão sujeitas a registo comercial de embarcação os veículos descritos na ressalva prevista no n.o 1 do artigo 17.º do Regulamento das Actividades Marítimas,26 no n.o 2 do artigo 3.º da Lei do registo comercial de embarcações [1) embarcações que se encontrem afectas a fins públicos e sejam utilizadas pelos serviços públicos, para prossecução das suas atribuições próprias; 2) embarcações que se encontrem legalmente dispensadas de inscrição no registo marítimo], no diploma que procede à classificação das embarcações e revogações (hidroavião amarado),27 bem como no n.o 3 do artigo 1.º do diploma que aprova o Regime Jurídico do Comércio Marítimo (veículos afectos principalmente ao transporte por rios, canais ou lagos). Para efeitos do registo das embarcações, o regime de registo das embarcações de Macau não estabelece quaisquer condições relacionadas com a idade dos navios, exigindo apenas que as mesmas satisfaçam os requisitos de natureza técnica e as condições de segurança necessárias à sua navegabilidade e à protecção do ambiente marinho, todos previstos no Decreto-Lei n.º 90/99/M. 25 Nos termos do diploma que regulamenta a matrícula, inscrição no rol de tripulação e recrutamento para embarque de marítimos nas embarcações de tráfego local da marinha de comércio e pesca, consideram-se material flutuante as embarcações auxiliares locais, nomeadamente lanchas, dragas, guindastes, gruas, batelões, chatas e pontões, quer disponham ou não de meios próprios de propulsão, destinados a obras marítimas portuárias. 26 São dispensadas de inscrição no registo marítimo: as embarcações miúdas existentes a bordo, mesmo que sejam salva-vidas; as pequenas embarcações auxiliares de pesca; as pequenas embarcações de praia sem motor nem vela para serem utilizadas até 300 m da costa. 27 N.o 2 do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 58/96/M que procede à classificação das embarcações e revogações.

17 Relativamente à vistoria e classificação das embarcações, são subdelegados, por força da Ordem Executiva n.º 95/2019, todos os poderes na directora dos Serviços de Assuntos Marítimos e de Á gua, como outorgante, na assinatura do “Acordo relativo à delegação de poderes da Região Administrativa Especial de Macau (RAEM) na Sociedade de Classificação da China para prestar o serviço de vistoria legal das embarcações registadas em Macau”. Assim, pode antever-se que a Sociedade de Classificação da China é o órgão encarregado da vistoria das embarcações registadas em Macau. Como em Macau não há limite de idade dos navios, todas as embarcações (salvo as excepções legalmente fixadas) são susceptíveis de inscrição no registo comercial, o que alarga em grande medida a cobertura do regime do registo comercial das embarcações de Macau. 3. Proprietários das embarcações No que diz respeito aos requisitos para o registo de embarcações dos proprietários, aplica-se o sistema de registo fechado das embarcações do Interior da China e de Taiwan; em ambos os territórios os requisitos são exigentes nos aspectos da nacionalidade do proprietário e da proporção da participação de origem nacional e estrangeira. Em Macau, as regras são mais flexíveis em relação aos proprietários para a inscrição de embarcações no registo. 1) No Interior da China No Interior da China, aplica-se predominantemente o sistema de registo fechado 28 e complementarmente o sistema de registo internacional de embarcações nas zonas de comércio livre. As normas que regulam os requisitos do proprietário da embarcação, para efeitos do registo da nacionalidade da embarcação, estão dispersos pelo Regulamento do Registo de Embarcações, publicado pelo Conselho do Estado e pelo Esclarecimento sobre algumas 28 “A Metodologia Gestora de Arvoragem da Bandeira Nacional em Embarcações” (de 1991) dispõe no seu artigo 4.º: “As embarcações só podem arvorar a bandeira nacional chinesa como a do Estado de bandeira, depois de ter adquirido a nacionalidade da República Popular da China na sequência de efectuado o seu registo de embarcação nos termos do diploma que regula o registo de embarcações da República Popular da China”.

18 questões na aplicação do Regulamento do Registo de Embarcações (de 2004), publicado pela Direcção dos Serviços de Marinha e Metodologia para o Registo de Navios (de 2016) do Ministério dos Transportes. O hastear da bandeira nacional mesmo com a bandeira do Estado no pau de bandeira existente na popa,29 faz-se nas seguintes embarcações: 1.ª Quando o seu proprietário for pessoa singular, cidadão chinês, com estabelecimento principal ou domicílio no território do País30 ou quando o seu proprietário ou locatário sem tripulação for cidadão chinês com domicílio ou estabelecimento principal no território da República Popular da China.31 2.ª Se o proprietário não for pessoa singular, por força do artigo 3.º, alínea 2) da Metodologia para o Registo de Navios: A pessoa colectiva empresarial que seja proprietária ou locatária sem tripulação, tem que ser constituída nos termos da lei da República Popular da China e com estabelecimento principal no território da República Popular da China - no entanto, quando no capital registado da respectiva pessoa colectiva houver participação estrangeira, a participação da parte chinesa não pode ser inferior a 50%; nos termos da alínea 3) do mesmo preceito: Quando a embarcação for uma barraca ou uma doca flutuante não afecta ao transporte nas vias aquáticas mas usada exclusivamente no processo de produção da própria empresa da pessoa colectiva empresarial chinesa com participação estrangeira superior a 50%; por força da alínea 4) do mesmo 29 “A Metodologia Gestora do Hastear da Bandeira Nacional em Embarcações” (de 1991) dispõe, no seu artigo 6.º: “As embarcações estrangeiras que entrem nas águas interiores, portos e ancoradouros da República Popular da China devem arvorar diariamente a bandeira nacional chinesa”, dispondo o artigo 10.º: “As embarcações de nacionalidade chinesa devem arvorar a bandeira nacional chinesa no pau de bandeira existente à popa. Se não o dispuser, a bandeira nacional chinesa deve ser arvorada no topo do pau de sinalização da cabine de operações ou na verga direita. Para as embarcações estrangeiras, a bandeira nacional chinesa deve ser arvorada no estai ou no topo do pau de sinalização da cabine de operações ou na verga direita”. 30 A alínea 1) do artigo 2.º do Regulamento do Registo de Navios (na redacção dada em 2014) refere-se às embarcações do cidadão chinês com domicílio ou estabelecimento principal no território da República Popular da China. 31 Por força do artigo 3.º da “Metodologia para o Registo de Navios” (2016): “A presente Metodologia é aplicável: 1) Aos navios pertencentes ou locados sem tripulação pelo cidadão chinês com domicílio ou estabelecimento principal no território da República Popular da China.”

19 normativo: Quando forem embarcações em missão oficial do Governo da República Popular da China ou embarcações pertencentes ou alugadas sem tripulação por pessoas colectivas administrativas, associações ou demais órgãos; nos termos da alínea 5) da mesma norma: Quando forem embarcações pertencentes ou alugadas sem tripulação por pessoas colectivas empresariais matriculadas nas zonas piloto de comércio livre. Quanto à participação do capital pela parte chinesa, o “Esclarecimento sobre algumas questões na aplicação do Regulamento do Registo de Embarcações” (de 2004) clarifica, no seu artigo 1.º, n.o 1, que não estão incluídas na “participação da parte chinesa” os capitais oriundos de Hong Kong, Macau e Taiwan. Neste sentido, estes últimos são classificados como participação de comerciantes estrangeiros. Devido ao rigor do sistema de registo de embarcações implementado no Interior da China, não poucos navios nacionais mudam a sua nacionalidade (flag out). Com vista a atrair o capital de origem chinesa e a facilitar a readopção da bandeira nacional, foi implementado um projecto experimental de registo de embarcações, por iniciativa do Governo, na Zona Portuária do Entreposto de Dongjiang, de Tianjin, na Zona de Comércio Livre de Shanghai e no Porto de Comércio Livre de Hainan, para serem criados centros internacionais de registo e matrícula de embarcações e aplicado o sistema de registo internacional das embarcações, concedendo-se “tratamento nacional” às empresas de capitais estrangeiros.32 2) Em Taiwan Aplica-se também em Taiwan o sistema de registo fechado. A Lei de Embarcações (de 2018) de Taiwan condiciona, no seu artigo 2.º, o proprietário da 32 No âmbito do registo de navios nas zonas de comércio livre, o limite da proporção do capital estrangeiro da pessoa colectiva dos navios objectos de registo foi aumentado, podendo o mesmo ser superior a 50%; são isentos os direitos aduaneiros e o imposto sobre o valor acrescentado em importação, salvo outras isenções fiscais para projectos específicos; foram objecto de revisão o processo de requerimento de licenciamento após a prestação de provas e a flexibilização das matérias de tripulação e da idade dos navios, no sentido de conceder tolerâncias de dois anos de idade e de prever mais um tipo de registo de navios que é a locação financeira.

20 embarcação sujeita a registo aos que tenham residência em Taiwan, daí que as embarcações pertencentes a pessoas singulares e colectivas que não tenham residência em Taiwan não possam inscrever-se no registo de propriedade das embarcações. Além disso, a Lei de Embarcações (de 2018) dispõe, no seu artigo 5.º: “Para efeitos da presente lei, consideram-se embarcações de origem de Taiwan aquelas cuja inscrição no registo for autorizada pelo órgão de administração de navegação, nos termos da lei de Taiwan. Pode requerer a inscrição no registo como embarcação de origem de Taiwan a embarcação que preencher um dos seguintes requisitos: 1. Ser propriedade do Governo do Território de Taiwan. 2. Ser propriedade do residente do Território de Taiwan. 3. Ser propriedade das seguintes sociedades com sede em Taiwan: 1) Sociedade de responsabilidade ilimitada, cujos sócios sejam todos residentes do Território de Taiwan; 2) Sociedade de responsabilidade limitada em que pelo menos metade da participação provenha de residentes do Território de Taiwan; 3) Sociedade em comandita cujos sócios, com responsabilidade ilimitada, sejam todos residentes do Território de Taiwan; 4) Sociedade anónima em que o presidente do conselho de administração e pelo menos metade dos membros do conselho de administração sejam residentes do Território de Taiwan.” Como a Lei de Embarcações (de 2018) condiciona, no seu artigo 2.º, os proprietários das embarcações sujeita a registo aos que tenham residência em Taiwan, daí que os indivíduos, as pessoas colectivas ou as empresas do Interior da China, dos territórios de Hong Kong e Macau e do estrangeiro não sejam susceptíveis de efectuar o registo das suas embarcações de propriedade nos termos da Lei do Registo de Embarcações. 3) Em Hong Kong O sistema de registo/matrícula em vigor em Hong Kong é o sistema do segundo registo das embarcações, que é um sistema de registo não aberto, daí que a admissão de proprietários estrangeiros seja condicionada, sendo apenas aceites em Hong Kong os pedidos de registo/matrícula apresentados por indivíduos

21 qualificados que preencham os requisitos previstos no artigo 11.º (1) do Regulamento (de Registo) de Embarcações Mercantes. Podem efectuar registo em Hong Kong, as embarcações: Cuja participação maioritária da embarcação seja de uma ou mais “pessoas qualificadas”, ou que sejam operadas por uma empresa que seja uma “pessoa qualificada” em regime de aluguer sem tripulação. A “Pessoa qualificada” tem que ser: o indivíduo portador do bilhete de identificação de Hong Kong válido e com residência habitual em Hong Kong; a empresa constituída em Hong Kong ou a Sociedade registada como sociedade fora de Hong Kong, nos termos da Parte XI do Regulamento das Sociedades Comerciais (the Companies Ordinance) de Hong Kong. Confrontando com os sistemas do Interior da China e de Taiwan, o sistema de Hong Kong é condicionalmente aberto e é relativamente flexível em termos do vínculo real do proprietário da embarcação com Hong Kong. 4) Em Macau Em ralação ao registo comercial de embarcações em Macau, é adoptado o sistema aberto de registo das embarcações, ou seja, é incondicionalmente aberto em termos do seu proprietário, não sendo necessária uma sede da sociedade instalada em Macau. É o que consta dos artigos 7.º 33 e 8.º 34 do Decreto-Lei n.º 64/88/M, que cria o Centro Internacional do Registo de Navios de Macau. Nos termos do artigo 27.º, n.o 1, da Lei do registo comercial de embarcações, têm legitimidade para pedir qualquer acto de registo os sujeitos da respectiva relação jurídica e, em geral, quem nele tenha interesse ou esteja vinculado à sua promoção. 33 O diploma que cria o Centro Internacional do Registo de Navios de Macau dispõe no seu artigo 7.º o seguinte: Não carecem de qualquer autorização administrativa: a) A constituição e o registo de sociedade ou comerciante em nome individual cujo objecto social comporte o exercício da indústria de transportes marítimos, sejam quais forem a nacionalidade dos seus sócios e a origem do seu capital social; b) O acesso e o exercício da indústria de transportes marítimos por parte de sociedades ou comerciantes em nome individual sejam quais forem a sua nacionalidade e o local da sua constituição. 34 O diploma que cria o Centro Internacional do Registo de Navios de Macau dispõe no seu artigo 8.º o seguinte: As entidades referidas na alínea a) do artigo 7.º regem-se pelas disposições legais aplicáveis em tudo quanto não contrarie o disposto no presente decreto-lei.

22 4. Regras sobre emolumentos e impostos e sobre o registo das embarcações Todos os quatro territórios dos dois lados do Estreito cobram taxas de registo das embarcações e impostos sobre as embarcações registadas. Porém, as respectivas matérias e cobertura são bem distintas. Em relação ao registo/matrícula das embarcações, todos os referidos territórios cobram, de um modo geral, taxas de registo e imposto sobre a tonelagem, calculado em função da sua tonelagem de arqueação. Relativamente às taxas de registo das embarcações, todos os territórios mencionados cobram taxas de registo das embarcações, porém os modos de liquidação e as isenções a conceder em matéria de taxas de registos divergem. No que diz respeito aos impostos sobre as empresas de transportes marítimos e de embarcações, o modo de cobrança e os encargos fiscais são também diferentes nos quatro territórios. 1) No Interior da China No Interior da China, os emolumentos de registo das embarcações são calculados em função da sua tonelagem de arqueação. De harmonia com o artigo 57.º do Regulamento do Registo de Embarcações (de 2014), os órgãos de registo das embarcações cobram os emolumentos de registo das embarcações de acordo com as normas competentes, excepto das embarcações em missão oficial.35 No entanto, nos termos do Aviso sobre o saneamento das políticas que regulam as tarifas administrativas, sob o n.º 20 da série Caishui (2017), publicado conjuntamente pelo Ministério das Finanças e pela Comissão de Desenvolvimento e Reforma em 15 de Abril de 2017, os emolumentos do registo das embarcações foram revogados pelos serviços de trânsito e transportes, com efeitos a partir de 1 de Abril de 2017,36 muito embora, o Interior da China seja o 35 Os padrões e a gestão das taxas do registo de navios são fixados conjuntamente pelo departamento de finanças, pelo departamento competente para a administração de preços e pelo departamento de administração dos assuntos de trânsito, todos subordinados ao Conselho do Estado. 36 Desde 20 de Maio de 1992 que a taxa de registo de navios é cobrada de acordo com o “Aviso de divulgação do projecto específico e critérios de aplicação de taxas de fiscalização de segurança náutica do Ministério dos Transportes” [N.o 191 da Série Jiafei (1992)] da Direcção Nacional dos Preços do

23 único de entre os quatro territórios dos dois lados do Estreito que cobra direitos aduaneiros sobre as embarcações importadas. De acordo com o Regulamento do Direito Aduaneiro de Importação e Exportação (de 2017), a importação de embarcações do exterior está sujeita a um direito aduaneiro correspondente a 9% do seu valor aduaneiro e a um imposto sobre o valor acrescentado (correspondente a 17% da soma do valor aduaneiro da embarcação e do montante do direito aduaneiro devido, ou seja, correspondente a 18,53% do seu valor aduaneiro). Assim, o valor total destes dois itens representa 27,53% do respectivo valor aduaneiro. Os tipos de impostos a que estão sujeitas as empresas nacionais que exploram a indústria de transportes marítimos internacionais são dois: primeiro, imposto sobre os rendimentos empresariais; segundo, imposto de selo. No que diz respeito ao imposto sobre os rendimentos empresariais, as empresas que exploram os transportes marítimos estão sujeitas a um imposto de rendimento de 25% e a um imposto de selo de cinco décimos de milésimo das receitas provenientes do exercício das actividades de transportes, o que significa que sobre as empresas nacionais de transportes marítimos recai um encargo fiscal relativamente pesado. Para as empresas de não residentes de países ou territórios que não celebram acordos com o Governo Chinês relativos à isenção bilateral de impostos sobre os transportes e que exercem actividades de transportes internacionais através de embarcações no Interior da China, o valor dos rendimentos tributáveis é fixado em 5% das receitas totais provenientes do transporte de passageiros ou de mercadorias que partem da China, aplicando-se uma taxa de 11% para efeitos do imposto sobre o valor acrescentado e 1,65% para efeitos do imposto sobre os rendimentos empresariais. O encargo fiscal subiu 8%, em relação ao período anterior a 1 de Agosto de 2013, altura em que a taxa do imposto sobre o valor acrescentado era de 3%. Ministério das Finanças. De harmonia com o “Aviso de revogação, suspensão e isenção de algumas taxas administrativas do Ministério das Finanças” [N.o 101 da Série Jiafei (2014)], é isenta a taxa de registo, com efeitos a partir de 1 de Janeiro de 2015, dos navios para navegação na água doce de tonelagem de arqueação global até 100 toneladas e dos navios que operam exclusivamente nas vias navegáveis do interior e dos navios de mar de tonelagem de arqueação global até 500 toneladas.

24 Quanto aos impostos sobre as embarcações, aplica-se o imposto sobre a tonelagem no Interior da China, cuja cobrança é bastante distinta dos restantes territórios dos dois lados do Estreito. A cobrança do imposto sobre a tonelagem no Interior da China faz-se nos termos da Lei do Imposto sobre a Tonelagem das Embarcações (de 2017). Este imposto tem por incidência as embarcações que partem de portos do exterior e entram nos portos do País,37 enquanto as categorias do imposto e as taxas são aplicadas de harmonia com a “Tabela de Categorias e Taxas do Imposto sobre a Tonelagem” (ver a Tabela 2) anexa à mesma lei, sendo as taxas aplicadas em função da sua duração. Além disso, sobre as embarcações que exercem actividades de navegação internacional incide o imposto sobre automóveis e embarcações; a sua tributação é da responsabilidade dos Serviços Alfandegários e o montante do imposto é calculado em função da tonelagem de arqueação líquida das embarcações que exercem actividades de transportes internacionais que se deslocam aos e dos portos do País. (ver a Tabela 3) 2) Em Taiwan O modo de definição da taxa de registo das embarcações de Taiwan é muito diferente do dos restantes territórios dos dois lados do Estreito. Esta taxa corresponde a dois milésimos do valor da embarcação 38 não sendo devidas prestações anuais. A importação de embarcações do exterior não está sujeita a direitos aduaneiros e ao imposto sobre o valor acrescentado. Porém, sobre o exercício da actividades de transportes por embarcações incide o imposto sobre 37 A Lei do Imposto sobre a Tonelagem da Embarcação (na redacção dada em 2018) estabelece no seu número 1: “As embarcações que se deslocam de um porto do exterior a um porto do território da República Popular da China (doravante designadas por embarcações tributáveis) devem pagar o imposto sobre a tonelagem de embarcação (a seguir designado por imposto sobre a tonelagem) previsto na presente lei.” 38 A Lei do Registo de Embarcações (de 1986) dispõe, no seu artigo 60.º: Na apresentação do pedido de registo da embarcação, deve ser paga uma taxa de registo calculada nos termos das seguintes alíneas: 1) Um milésimo do valor da embarcação, com desconto do montante pago a título de imposto sobre sucessões ou do imposto sobre doações, quando a propriedade for adquirida por sucessão hereditária ou doação; mas quando a propriedade for adquirida por empresa de interesse público ou de utilidade pública, é aplicada uma taxa de 0,2 milésimos; 2) Dois milésimos do valor da embarcação, quando a propriedade for adquirida por motivos distintos dos referidos na alínea anterior.

25 rendimentos das empresas com fins lucrativos previsto no artigo 2.º da Lei do Imposto sobre Rendimentos (de 2011) ou do Imposto sobre a Tonelagem (ver a Tabela 4), à escolha do proprietário da embarcação. Tabela 2: Tabela de categorias e taxas do imposto sobre a tonelagem das embarcações Categoria Taxa de imposto - Renminbi/Tonelada (t) Taxa normal (aplicada de acordo com a duração) Taxa bonificada (aplicada de acordo com a duração) 1 ano 90 dias 30 dias 1 ano 90 dias 30 dias Não superior a 2000 t. líquidas 12,6 4,2 2,1 9,0 3,0 1,5 Superior a 2000 t. líquidas e não superior a 10000 t. líquidas 24,6 8,0 4,0 17,4 5,8 2,9 Superior a 10000 t. líquidas e não superior a 50000 t. líquidas 27,6 9,2 4,6 19,8 6,6 3,3 Superior a 50000 t. líquidas 31,8 10,6 5,3 22,8 7,6 3,8 Fonte: Tabela de Categorias e Taxas do Imposto sobre a Tonelagem anexa à Lei do Imposto sobre a Tonelagem das Embarcações (na redacção dada em 2018) Tabela 3: Padrões do imposto de circulação de Automóveis e Embarcações Categoria (tonelagem de arqueação líquida) Unidade Montante padrão do imposto de circulação de embarcações Observações Embarcação motorizada Não superior a 200 t. Tonelada 3 (RMB) Rebocadores: o imposto de circulação de automóveis e embarcações é calculado em função da potência nominal do motor e 1 Kw corresponde a 0,67 t. líquidas. Superior a 200 toneladas e não superior a 2000 t. 4 (RMB) Superior a 2 000 toneladas e não superior a 10 000 t. 5 (RMB) Superior a 10 000 t. 6 (RMB) Fonte: Artigo 4.º do Regulamento da Lei do Imposto sobre Automóveis e Embarcações (de 2019)

26 Tabela 4: Taxas do Imposto de Rendimentos das empresas com fins lucrativos Ano a que se reportam os rendimentos Valor dos rendimentos tributáveis das empresas com fins lucrativos Montante do imposto a pagar A partir do ano de 2020 Y ≤ 120 000 T = 0 ＜Y ≤200 000 T = (Y-120 000)*1/2 200 000 ＜Y T = Y*20% Fonte: Artigo 5.º da Lei do Imposto sobre Rendimentos, na redacção publicada em Fevereiro de 2018. O imposto sobre a tonelagem tem por base legal o artigo 24.º - 4.º da Lei do Imposto sobre Rendimentos, na redacção que lhe foi dada e publicada em 26 de Janeiro de 2011, o qual diz o seguinte: “A partir de 2011, as empresas com fins lucrativos com sede no território de Taiwan que exploram actividades de transporte marítimo, quando reunidos determinados requisitos e autorizados pelas autoridades ‘centrais’ competentes, podem optar pela aplicação do n.º 2, para determinarem o valor dos rendimentos da empresa com fins lucrativos em relação às suas receitas provenientes do exercício das actividades de transporte marítimo; o valor dos rendimentos decorrentes das receitas além das actividades do transporte marítimo é calculado nos termos das disposições da Lei do Imposto sobre Rendimentos (artigo 24.º - 4.º, n.º 1). O montante dos rendimentos anuais dasempresas com fins lucrativos provenientes das receitas das actividades de transporte marítimo da mesma empresa pode ser calculado de modo acumulado e em termos de 365 dias por ano, de acordo com os padrões fixados39 (n.o 2 do mesmo preceito). A opção pelo regime previsto pelo disposto no n.o 1, no sentido de calcular o montante dos rendimentos das empresas com fins lucrativas provenientes das receitas do exercício das actividades de transporte marítimo da 39 1) O rendimento diário de cada cem toneladas líquidas é fixado em 67 dólares (NT$), quando a tonelagem de arqueação líquida de cada embarcação for inferior a 1.000 toneladas; 2) Na parte superior a 1.000 toneladas até 10.000 toneladas, o rendimento diário de cada cem toneladas líquidas é fixado em 49 dólares; 3) Na parte superior entre 10.000 até 25.000 toneladas, o rendimento diário de cada cem toneladas líquidas é fixado em 32 dólares; 4) Na parte superior a 25.000 toneladas, o rendimento diário de cada cem toneladas líquidas é fixado em 14 dólares.

27 mesma empresa, de acordo com o mesmo n.o 1, tem uma validade de dez anos, período durante o qual o regime não é susceptível de ser alterado; ao longo da sua validade, caso seja verificada a insatisfação de algum dos requisitos definidos na alínea 1) que determina a revogação da autorização concedida pelas autoridades ‘centrais’ competentes, é vedado fazer opção nos termos do número anterior nos cinco anos subsequentes contados a partir do ano em que é verificada a falta de satisfação dos requisitos.” Aos proprietários de embarcações que optem pela aplicação do regime do imposto sobre a tonelagem não se aplica o n.o 1 do artigo 39.º da Lei do Imposto sobre Rendimentos, na parte da ressalva sobre o desconto dos prejuízos, nem se aplicam as regras sobre a dedução ou isenção constantes de outras leis. Além disso, à indústria de transporte aquático não se aplica o n.o 1 do artigo 39.º da Lei sobre Rendimentos (de 2011), na parte da ressalva sobre o desconto dos prejuízos, nem se aplicam as regras sobre a dedução ou isenção constantes de outras leis. 3) Em Hong Kong O registo de embarcação em Hong Kong está sujeito ao pagamento de taxas de registo e de tonelagem muito reduzidas. Os proprietários que efectuem o registo da sua embarcação pagam uma taxa de registo de embarcação calculada em função da sua tonelagem bruta (gross tonnage), receitas que se destinam a compensar as despesas com o funcionamento da Conservatória do Registo. Se a tonelagem bruta da embarcação for inferior a 500 toneladas, a taxa é de HKD 3.500; se for superior a 500 toneladas, a taxa é de HKD 15.000. Além da taxa de registo, cobra-se também a taxa de tonelagem em função da sua tonelagem de arqueação líquida. Nos termos do artigo 23.º(B) do Regulamento dos Impostos (Inland Revenue Ordinance), as embarcações registados só pagam a taxa de tonelagem e estão isentas do imposto sobre os lucros (profits tax) na parte proveniente do exercício das actividades internacionais, enquanto que as embarcações não registadas em Hong Kong estão sujeitas a um imposto sobre os rendimentos de 16,5%, além do pagamento de uma taxa anual de tonelagem (ver a Tabela 5).

28 Tabela 5: Taxa anual de tonelagem (calculada em função da tonelagem de arqueação líquida) Tonelagem de arqueação líquida da embarcação Taxa por tonelada (HKD) Taxa anual máxima de tonelagem (HKD) 1 000 ou inferior Não aplicável 1 500 5 000 3,50 15 500 10 000 33 000 15 000 50 000 20 000 3 65 000 24 000 e superior 3 77 500 Fonte: Manual do usuário da Conservatória do Registo de Embarcações de Hong Kong, consultar: https://www.mardep.gov.hk/hk/pub_services/pdf/sr_handbook_c.pdf Com vista a incentivar o registo das embarcações em Hong Kong durante o período mais longo possível, foi posto em prática pelos Serviços de Marinha de Hong Kong um programa de dedução e isenção de taxa de tonelagem, de acordo com o qual, as embarcações inscritas no registo em Hong Kong, durante cada período de dois anos consecutivos (prazo de qualificação) em que não houver registos detidos sob o regime de controlo de qualquer outro Estado com porto, estão qualificadas para gozar uma isenção de taxa de tonelagem de seis meses no ano seguinte. No intuito de impulsionar o desenvolvimento das actividades da locação e da gestão da locação das embarcações em Hong Kong, embora se insista sempre na política económica de não interferência, foi proposto pelo Secretário para as Finanças de Hong Kong, no Orçamento de 2020-2021, que seja reduzida a 8,25% a taxa de imposto sobre os lucros do exercício da gestão da locação das embarcações qualificadas dos gestores da locação das embarcações qualificadas dos locadores dessas embarcações (correspondente a metade da taxa sobre os lucros gerais das empresas, que é de 16,5%); se o locador da embarcação qualificada for uma empresa associada, a taxa é reduzida a 0%, proposta que teve em vista a elevação da competitividade de Hong Kong mediante esta bonificação

29 fiscal. Em Hong Kong, enquanto porto franco, a importação de embarcações do exterior não está sujeita ao direito aduaneiro e ao imposto sobre o valor acrescentado. 4) Em Macau As embarcações registadas em Macau estão sujeitas ao pagamento de emolumentos do registo comercial de embarcações e a uma taxa anual calculada em função da sua tonelagem de arqueação bruta. O pedido para o registo das embarcações em Macau está sujeito ao pagamento prévio de um imposto de selo. Relativamente aos emolumentos do registo comercial de embarcações, a Ordem Executiva n.º 116/2019 (que aprova a Tabela de emolumentos do registo comercial de embarcações), publicada em conformidade com o n.o 1 do artigo 79.º da Lei n.º 12/2019 (Lei do registo comercial de embarcações) 40 fixa o emolumento devido pelo primeiro registo por inscrição de cada embarcação em 1 000,00 patacas, estabelecendo os requisitos para a isenção de emolumentos do registo comercial.41 Enquanto porto franco, tal como Hong Kong, as embarcações a registar, mesmo que sejam importadas, “ficam isentas de direitos” 42 e do imposto sobre o valor acrescentado, estando apenas sujeitas ao pagamento de outros emolumentos aduaneiros. Tal como em Hong Kong, é devida uma taxa anual de tonelagem. O Decreto-Lei n.º 64/88/M, que cria o Centro Internacional do Registo de Navios de Macau, dispõe no seu artigo 27.º, n.o 1, o seguinte: “Os navios registados no MSR ficam 40 A Lei do registo comercial de embarcações estipula no seu artigo 79.º, n.º 1: Pelos actos de registo são devidos os emolumentos fixados na respectiva tabela, aprovada por ordem executiva. 41 Nos termos do artigo 2.º do diploma que aprova a Tabela de emolumentos do registo comercial de embarcações, está isento de emolumentos o primeiro registo comercial de embarcação inscrita no registo marítimo antes da data da entrada em vigor da Lei do registo comercial de embarcações, quando o registo seja requerido no prazo de 18 meses a contar da data da entrada em vigor da mesma lei. 42 O diploma que cria o Centro Internacional do Registo de Navios de Macau dispõe no seu artigo 24.º: A importação e exportação de navios ficam isentas de direitos, sejam quais forem as suas origens ou destinos.

30 sujeitos a uma tributação anual calculada em função da sua tonelagem de arqueação bruta”. E o n.o 2 da mesma norma preceitua: “Poderão ser estabelecidas bonificações ou agravamentos com base, designadamente: na idade dos navios; no número de navios registados em nome da mesma entidade; no exercício da actividade no território de Macau pelos titulares dos navios registados no MSR, nos termos do artigo 23.º ”.43 Por força do artigo 2.º da Lei n.º 21/78/M, de 9 de Setembro (Regulamento do Imposto Complementar de Rendimentos), tendo como referência o acórdão tirado no Processo n.º 197/2017, do Tribunal de Segunda Instância, os lucros da indústria de navegação marítima auferidos com a exploração internacional das embarcações inscritas no registo em Macau ficam sujeitos a tributação, nos termos do imposto complementar de rendimentos.44 III. Sugestões para o aperfeiçoamento do regime do registo comercial de embarcações de Macau O registo das embarcações é uma tarefa importante para a gestão dos assuntos marítimos, a sua evolução benigna desempenha um papel relevante no impulsionamento do desenvolvimento da economia do transporte marítimo de Macau. Através dos estudos acima apresentados, foram analisadas as matérias e as experiências recolhidas nos regimes do registo de embarcações dos quatro territórios dos dois lados do Estreito e confrontadas as suas políticas no mesmo âmbito. Com base nas experiências e práticas dos restantes três territórios dos dois lados do Estreito, poderão servir de referência para o regime do registo das embarcações as seguintes considerações: 43 A exploração do transporte marítimo no território de Macau por navios registados em Macau das sociedades ou indivíduos que exploram o transporte marítimo está apenas sujeita a pagamento de uma taxa anual. 44 As pessoas sujeitas ao imposto complementar de rendimentos distribuem-se por um dos dois grupos: A ou B. A partir de 2014, o montante de isenção dos rendimentos anuais colectáveis no âmbito do imposto complementar de rendimentos passou a ser MOP600.000,00.

31 1. Alargar o âmbito das sociedades de classificação das embarcações a seleccionar Num momento em que Macau está a promover de modo dinâmico o registo de embarcações e a sua locação financeira, no sentido de criar uma plataforma para o estabelecimento de parcerias no âmbito da cooperação marítima, é de prever que se possa atrair um grande número de embarcações de longo curso, nacionais e estrangeiras, para se inscreverem no registo de Macau. Especialmente devido às taxas fixas do registo em Macau, bastante atraentes para os proprietários de embarcações de grande dimensão, é de prever também que o número de embarcações mercantes que venham pedir a “nacionalidade” de Macau suba em certa medida. O Regulamento das Actividades Marítimas estipula no seu artigo 8.º, n.o 545 e artigo 81.º, n.o 2,46 respectivamente, que à Direcção dos Serviços de Assuntos Marítimos e de Á gua e às sociedades de classificação competem a arqueação e as vistorias do registo das embarcações. Em Macau, embora se estejam a envidar esforços na promoção do registo de embarcações comerciais, as vistorias para efeitos de classificação das embarcações a inscrever no registo devem ser efectuadas pela Sociedade de Classificação da China (CCS). Considerando que o Interior da China é o país de construção naval primeiro classificado a nível mundial e a mesma Sociedade dispõe de 120 delegações distribuídas pelos diferentes cantos do mundo, a designação daquela é razoável em certa medida. No entanto, para alguns proprietários de embarcações, especialmente para os de navios de cruzeiros,47 as alternativas são muito poucas. Além disso, alguns proprietários de embarcações podem enfrentar problemas 45 O Regulamento das Actividades Marítimas dispõe no seu artigo 8.º, n.o 5: As sociedades de classificação autorizadas a emitir certificados de arqueação devem enviar à Direcção dos Serviços de Assuntos Marítimos e de Á gua cópia dos cálculos de arqueação relativos aos certificados emitidos. 46 O Regulamento das Actividades Marítimas estipula no seu artigo 81.º, n.o 2: A Direcção dos Serviços de Assuntos Marítimos e de Á gua pode reconhecer o resultado de vistoria efectuada por autoridade marítima, sociedades de classificação e demais instituições de vistoria naval fora da RAEM. 47 As normas sobre vistoria para efeitos de classificação da Sociedade de Classificação da China foram adoptadas muito recentemente. As regras para navios de cruzeiros (2017) e o Guia para Vistoria de sistemas de ar condicionado a bordo de navios de cruzeiros (2017) foram divulgados pela primeira vez em Outubro de 2016 pela mesma Sociedade.

32 relacionados com a mudança das sociedades de classificação, quando pretenderem efectuar a inscrição no registo de Macau, das embarcações usadas a adquirir no estrangeiro, ao que acresce o facto de se ignorar o inevitável crescimento das sociedades de classificação dos grandes países de construção naval, como a Coreia e o Japão, e das do Interior da China, podendo aqueles proprietários sofrer prejuízos decorrentes de um período sem operação relativamente longo e suportar despesas extraordinárias. Em Hong Kong, são aceites certificados de vistoria de 9 das 10 sociedades de classificação que são membros da IACS, o que é conveniente para os proprietários. No Interior da China, por sua vez, as limitações relativas às sociedades de classificação estão prontas a ser levantadas nas suas zonas de comércio livre, no sentido de ser permitida a escolha, por iniciativa do interessado e para efeitos de vistoria de classificação, da Sociedade de Classificação da China ou de outras sociedades de vistoria naval, devidamente aprovadas pela Direcção dos Serviços de Marinha.48 Nesta linha, a Sociedade de Classificação “Bureau Veritas” (China), Lda. da França passou a ser a primeira sociedade de classificação estrangeira com autorização para exercer actividades de vistoria de classificação nas zonas de comércio livre. A diminuição das limitações para as actividades das sociedades de classificação nas zonas de comércio livre pode reduzir os custos decorrentes da mudança da sociedade de classificação e alargar o âmbito de escolha para os proprietários. Deste modo, os respectivos serviços do Governo da RAEM podem considerar ampliar o leque de sociedades de classificação competentes para efectuar a vistoria de classificação das embarcações a inscrever no registo de Macau, em função da evolução prática das actividades de registo das embarcações em Macau, no sentido de autorizar todos os membros da Associação Internacional das Sociedades de Classificação a exercerem actividades inspectivas para as embarcações a inscrever no registo de Macau, flexibilizando este pressuposto do registo e elevando a eficiência do registo das embarcações, tornado atraente o 48 Vide “Aviso sobre a abertura dos assuntos relativos a vistoria de classificação de embarcações para efeitos do registo internacional nas Zonas de Comércio Livre” e “Metodologia para a gestão da constituição de sociedades de classificação na China por instituições de classificação naval estrangeiras”, ambos publicados pela Direcção dos Serviços de Marinha, em 5 de Junho de 2019.

33 próprio regime de registo das embarcações comerciais de Macau, bem como criando maiores facilidades para os proprietários. 2. Multiplicar os meios de registo das embarcações Actualmente, o órgão responsável pelo registo de embarcações comerciais em Macau é a Conservatória dos Registos Comercial e de Bens Móveis. Não foram criadas delegações pelo Governo da RAEM em territórios fora de Macau onde possam ser feitos os pedidos de registo das embarcações, nem foram disponibilizados meios electrónicos para formular esses pedidos. Assim, os proprietários estrangeiros das embarcações só podem fazê-lo por intermediário do seu representante legal ou de advogados ou solicitadores com escritório em Macau. Analisado o processo de inscrição, o registo das embarcações em Macau pede um grande número de documentos, tais como ficha técnica e documentos relativos à aquisição da propriedade da embarcação, bem como certificado técnico da embarcação emitido pelo órgão competente de vistoria das embarcações. Como este processo é exageradamente complicado e são numerosos os documentos a apresentar para apreciação e verificação pelos respectivos serviços, o acto leva em regra pelo menos 15 dias para conclusão do processo. Confrontando com o Interior da China, onde leva 7 dias úteis, com Taiwan onde a demora não é superior a 5 dias e com Hong Kong onde leva 2 horas, o prazo para a conclusão do acto de registo em Macau é excessivamente longo. Em termos da eficiência do acto de registo, o registo das embarcações em Hong Kong assume servir a sua clientela. Por iniciativa dos Serviços de Marinha de Hong Kong, foi posto em prática o regime “one-stop” nos serviços de registo das embarcações e nas formalidades do pedido, simplificando-se assim o processo de registo das embarcações; assim, todas as formalidades necessárias ao registo ou inutilização podem ser efectuados dentro de 2 horas no mesmo local. Além do horário normal de trabalho, os Serviços de Marinha de Hong Kong disponibilizam também serviços de 24 horas por dia e de 365 dias por ano, desde que o respectivo proprietário apresente requerimento com antecedência de 24 horas. O consultor da marinha dos mesmos Serviços destacado para a Delegação Económica e

34 Comercial de Hong Kong em Londres, presta serviços de registo de embarcações aos proprietários europeus, enquanto os Serviços de Marinha podem também encarregar as delegações económicas e comerciais de Hong Kong, ultramarinas ou no Interior da China, da recepção dos documentos a apresentar para efeitos de registo e de entrega das certidões de registo. No intuito de facilitar a apresentação dos pedidos de registo pelos proprietários no estrangeiro e de alargar o âmbito do registo das embarcações, a Conservatória dos Registos Comercial e de Bens Móveis pode tomar como referência as experiências de Hong Kong, ponderando a viabilidade de colocar oficiais de registo em delegações económicas e comerciais do Governo da RAEM, acreditadas no ultramar ou no Interior da China, para prestarem informações e serviços de registo de embarcações aos proprietários locais.49 Com vista a melhor desenvolver a economia marítima, poderá considerar-se confiar ou contratar, nos termos do artigo 4.º do diploma que cria o Centro Internacional do Registo de Navios de Macau,50 entidades privadas habilitadas, aproveitando as agências destas distribuídas pelos diferentes países e cidades para atrair, de modo célere, os proprietários de embarcações de outros países ou territórios a efectuarem o registo e para prestar serviços facilitados, no sentido de concluir os respectivos actos de registo comerciais. Tal poderá contribuir não só para diminuir os encargos administrativos a suportar pelo Governo, como também para melhor aproveitar os recursos, por forma a alargar o campo dos proprietários das embarcações susceptíveis de efectuar o registo. A longo prazo, Macau deve desenvolver meios que permitam ao requerente entregar materiais electrónicos para antecipar o tratamento do registo das embarcações. De acordo com a Metodologia para o Registo de Navios (de 2016) do Interior da China, é permitido aos proprietários das embarcações a 49 O diploma que cria o Centro Internacional do Registo de Navios de Macau dispõe no seu artigo 14.º, n.o 1: Os navios referidos no artigo anterior podem ser provisoriamente registados em qualquer delegação do MSR fora do território de Macau. 50 O diploma que cria o Centro Internacional do Registo de Navios de Macau dispõe no seu artigo 4.º: O Governador pode confiar a gestão do MSR, estabelecendo as condições para o efeito requeridas, a qualquer entidade pública ou privada que, obedecendo às referidas condições, considere habilitada a exercê-la.

35 apresentação, através da internet, do pedido de registo prévio nas zonas de comércio livre, sendo os elementos examinados em atendimento presencial no local onde serão entregues as respectivas certidões. Tendo em conta as experiências inovadoras internacionais no âmbito do registo das embarcações recolhidas nas zonas de comércio livre, recorrendo às disposições na Lei do registo comercial de embarcações51 e na Lei n.º 2/2020 (Governação electrónica),52 importa processar o registo por via electrónica, mediante a apresentação electrónica dos elementos, sendo o acto de registo comercial da embarcação concluído com a apresentação dos elementos em papel na ocasião do levantamento da respectiva certidão. 3. Estudar e pesquisar sobre o “serviço one-stop” célere para o registo das embarcações A falta de eficiência na tramitação do registo das embarcações em Macau tem por razão fundamental a excessiva ênfase dada às funções gestoras de um governo, sem salientar as funções de servir o público inerentes a um governo, as funções que deve desempenhar de servir o público. Em Macau, o pedido do registo comercial das embarcações é antecedido de actos de licenciamento por quatro serviços, a saber: inscrição das embarcações no registo marítimo após efectuação da vistoria naval pelo Departamento de Embarcações e Tripulantes da Direcção dos Serviços de Assuntos Marítimos e de Á gua; emissão do certificado de registo criminal pela Direcção dos Serviços de Identificação; emissão da licença de equipamentos de radiocomunicação pelo Gabinete para o Desenvolvimento das Telecomunicações e Tecnologias da Informação e pagamento de taxas junto da Direcção dos Serviços das Finanças e, finalmente, conclusão do acto de registo junto da Conservatória dos Registos Comercial e de 51 Nos termos do artigo 78.º, n.o 1 da Lei do registo comercial de embarcações: A Direcção dos Serviços de Assuntos Marítimos e de Á gua e a Conservatória dos Registos Comercial e de Bens Móveis têm acesso directo e recíproco, através dos meios informáticos de interconexão, à informação contida nas respectivas bases de dados de registo comercial e de registo marítimo, na medida em que tal seja necessário à realização dos fins próprios de cada um dos serviços, e cujo uso oficioso não pode exceder esses limites. 52 Que entrará em vigor no dia 27 de Setembro de 2020.

36 Bens Móveis. O que demora muito tempo, estimando-se que leve, de um modo geral, três ou quatro meses para o decorrer do processo de registo. Do ponto de vista do registo das embarcações, o Interior da China e Hong Kong demonstram o modo como melhor se podem expressar as funções de servir o público que o governo deve assumir. Pela Metodologia para o Registo de Navios (de 2016) do Interior da China, foi criado o regime de registo de embarcações internacional nas zonas de comércio livre, tendo sido apresentado um pacote de soluções para elevar a eficiência do processamento do registo das embarcações internacionais, incluindo: 1.ª Apresentação, por meios electrónicos, do pedido de registo das embarcações que fica sujeito a um exame prévio pelo órgão de registo, o que contribui para evitar deslocações repetidas para apresentação do pedido e levantamento das certidões por agentes das empresas de transportes; 2.ª O órgão de registo das embarcações e demais serviços intervenientes pode considerar as certidões sobre os parâmetros técnicos da embarcação emitidos pelas entidades de vistoria das embarcações, como títulos técnicos da mesma, para evitar impedimentos decorrentes da apresentação de certidões que são condições prévias entre si. Desde 30 de Janeiro de 2002 que o serviço “one-stop” passou a substituir a prática preexistente de apresentação dos pedidos junto de uma pluralidade de serviços. Pelo contrário, o regime do registo das embarcações vigente em Macau envolve diversos serviços, sendo escassa entre eles a partilha de informações, donde decorrem inconvenientes para o registo das embarcações. Assim, é necessário fazer uma pesquisa sobre a partilha interdepartamental de informações e o modo como se pode simplificar o fluxo de gestão. Tendo já sido aprovada a Lei n.º 2/2020 (Governação electrónica), verifica-se que a implementação imediata de serviços electrónicos é difícil. A curto prazo, a disponibilização do serviço “one-stop” é obrigatória para os serviços de Macau, para que se concretize o modo de funcionamento da apresentação dos elementos de uma só vez pelo requerente, o tratamento das formalidades e o levantamento dos documentos num só local. Assim, será dispensada a apresentação repetida de elementos na ocasião do tratamento das diferentes formalidades por parte dos proprietários das embarcações. No futuro, quando forem adoptadas medidas suficientes que

37 complementem a lei da “Governação electrónica”, a partilha interdepartamental de informações entre os respectivos serviços sobre a vistoria e a inspecção das embarcações e dos equipamentos de comunicação passará a ser possível com a integração das informações sobre as embarcações existentes nos serviços públicos, o que contribuirá para a prestação de um serviço mais célere. Porém, isso depende da mudança de mentalidade existente dos serviços de Macau envolvidos, a qual está subjacente ao registo das embarcações, passando da gestão administrativa para “servir a população”. 4. Pugnar pela celebração de convenções para evitar a dupla tributação com os parceiros comerciais Entende-se por convenção para evitar a dupla tributação os acordos celebrados entre dois ou mais países com vista a evitar que uma mesma pessoa seja sujeita a obrigações fiscais simultaneamente dos países contratantes. Embora os impostos sejam relativamente baixos em Macau, o número de países ou territórios que celebram convenções para evitar a dupla tributação é reduzido. Neste sentido, as embarcações com “nacionalidade” de Macau poderão sofrer dupla tributação nas transacções dos transportes transfronteiriços. Embora os países e territórios que tenham celebrado acordos relativos à troca de informações em matéria fiscal ou convenções para evitar a dupla tributação e prevenir a evasão fiscal em matéria de imposto sobre o rendimento totalizem 23 até 31 de Dezembro de 2019,53 este número é o menor de entre os quatro territórios dos dois lados do Estreito. Relativamente ao Interior da China, segundo palavras do Director da Direcção Geral Nacional dos Assuntos Fiscais, Wang Jun, proferidas em 25 de Abril de 2017, os serviços de assuntos fiscais da China já criaram mecanismos de cooperação bilateral, em matéria fiscal, com as autoridades competentes nestes mesmos assuntos, com 121 países/territórios e celebraram convenções sobre estas 53 Incluem: Portugal, Interior da China, Bélgica, Moçambique, Cabo Verde, Dinamarca, Ilhas Faroé, Finlândia, Gronelândia, Islândia, Noruega, Suécia, Austrália, Índia, Jamaica, Malta, Japão, Guernsey, Reino Unido, Argentina, Irlanda, Vietnam e Região Administrativa Especial de Hong Kong.

38 mesmas matérias fiscais com 111 países/territórios. 54 Quanto a Hong Kong, território vizinho de Macau, foram já celebradas convenções, em matéria fiscal para evitar a dupla tributação, com 43 países/territórios.55 Taiwan, por sua vez, celebrou convenções gerais na área do imposto sobre os rendimentos com 33 países/territórios e 12 convenções individuais sobre rendimentos provenientes dos transportes marítimos/aéreos. Além disso, o facto de Macau não ter arrancado, juntamente com outros países ou territórios, com o mecanismo de troca autónoma de informações em matéria de decisões fiscais envolvendo sociedades internacionais, ao abrigo do Acordo Multilateral entre Autoridades Competentes para a Troca de Informações de Relatórios por País (Multilateral Competent Authority Agreement, designado simplesmente por MCAA), e também o facto da existência de poucos países e territórios com os quais foram celebrados acordos de isenção mútua de imposto, faz com que as embarcações tenham que suportar impostos ou taxas relativamente elevados, quando transportarem carga importada ou exportada de ou para países ou territórios sem acordos com Macau. Como o transporte marítimo é uma indústria num mercado de concorrência perfeita, Macau deve tomar como referência as experiências de incentivo ao desenvolvimento do sector dos transportes marítimos no mercado internacional, de modo a lutar pela celebração de mais convenções para evitar a dupla tributação, as quais contribuem para a redução de custos, no sentido de evitar que as embarcações inscritas no registo de Macau fiquem em situações desvantajosas nos transportes internacionais de carga e de pessoas e que o registo comercial das embarcações em Macau se torne pouco atraente. Com vista a evitar a dupla tributação sobre os rendimentos das embarcações provenientes do transporte 54 Até Outubro de 2016, o Interior da China já celebrou com o exterior 105 convenções para evitar a dupla tributação (incluindo aquelas que não entraram em vigor), das quais, no âmbito dos rendimentos provenientes da indústria de transporte marítimo internacional, as convenções relativas à isenção recíproca de imposto sobre o rendimento empresarial envolvem 95 países ou territórios, as convenções sobre a redução a metade do imposto sobre o rendimento empresarial envolvem 5 países, as cláusulas referentes ao imposto acordado sobre o transporte marítimo, 3 países, a convenção ou troca de instrumento para a isenção recíproca de imposto sobre o rendimento do transporte internacional, 1 país. 55 Comprehensive Double Taxation Agreements concluded, Inland Revenue Department de Hong Kong, consultar: https://www.ird.gov.hk/chs/tax/dta_inc.htm

39 marítimo internacional, é necessário que Macau celebre acordos com os parceiros comerciais neste sentido. IV. Conclusão Com a adopção de um regime aberto de registo comercial de embarcações, foi constituída uma boa base para o desenvolvimento da economia marítimo. No entanto, fazendo uma comparação com os restantes três territórios dos dois lados do Estreito, é possível verificar que existe um amplo espaço a aperfeiçoar em termos do processo do tratamento e da eficiência do registo das embarcações em Macau. Com o objectivo de impulsionar o desenvolvimento da economia marítimo em Macau, é importante que o Governo da RAEM, além de simplificar os processos de trabalho e elevar o nível da prestação de serviços, mude a mentalidade subjacente ao registo comercial das embarcações, passando do exercício das funções administrativas para a prestação de um serviço ao público. Só com esta mudança é que se podem prestar melhores serviços e medidas complementares para atrair os proprietários do exterior a efectuar o registo comercial, o que contribui para o desenvolvimento da economia dos transportes em Macau.

Administração nº. 130, vol. XXXIII, 2020-4º 1 Recomendações para o Desenvolvimento Sustentado do PDAC – Intuições do Programa “Skillsfuture” de Singapura Kou Seng Man I. Introdução Em 2011, o Governo da RAEM lançou o Programa de Desenvolvimento e Aperfeiçoamento Contínuo (abaixo referido, alternativamente, como “Programa” ou PDAC), tendo por objectivo criar condições favoráveis ao estudo durante toda a vida. Pretende-se que os moradores da RAEM tomem parte do programa, através do qual possam continuar a aperfeiçoar ou a obter certificados, aprimorando a sua cultura pessoal e competências. Mediatamente, espera-se que os cidadãos possam apoiar o desenvolvimento dos diversos sectores da economia, promovendo uma sociedade mais intelectualizada. O “Programa” dirige-se a todos os residentes com 15 ou mais anos de idade, a favor dos quais é oferecido um apoio no valor de 6.000 patacas. Faculta-se aos beneficiários a participação em cursos de nível superior, de educação contínua ou de exames de habilitação, oferecidos por instituições, locais ou do exterior de Macau, devidamente credenciadas pelo “Programa” no termo de sua realização. Com a publicação dos regulamentos administrativos nº 16/2011 (Programa de Desenvolvimento e Aperfeiçoamento Contínuo); nº 10/2014 (Programa de Desenvolvimento e Aperfeiçoamento Contínuo para os Anos de 2014 a 2016) e nº 10/2017 (Programa de Desenvolvimento e Aperfeiçoamento Contínuo para os  Doutor em Administração Pública. Director do Instituto de Investigações Académicas Internacionais (Macau).

2 Anos de 2017 a 2019), o PDAC passou da sua etapa inicial, de carácter experimental e exploratório, para um novo patamar, de progressiva institucionalização. É inegável que, desde seu lançamento, o “Programa” obteve resultados notáveis. Por exemplo, criou um canal polivalente em prol dos moradores, satisfazendo as suas múltiplas necessidades no sentido de poderem continuar a estudar e a receber formação, não apenas estimulando eficazmente o desenvolvimento diversificado dos indivíduos, mas também dando impulso à construção de uma sociedade mais intelectualizada em Macau.1 Não obstante, o “Programa” ainda tem um grande número de aspectos dignos de aperfeiçoamento. Há recomendações no sentido de ser necessário aumentar o âmbito da utilização dos apoios, incrementar os montantes e fazer ajustes à forma de atribuição dos benefícios, entre outras. Também se apontam à Direcção dos Serviços de Educação e Juventude (sigla DSEJ) uma série de deficiências: ainda não ter implementado cabalmente o mecanismo de inspecção dos órgãos participantes no “Programa”, donde o trabalho de fiscalização não ter podido alcançar os objectivos antecipados; não ter, tampouco, acompanhado eficazmente a utilização dos fundos de caução; não ter criado mecanismos para prevenir o furto de informações pessoais no contexto dos métodos alternativos de inscrição; não ter evitado que os instrutores pudessem utilizar os apoios para se inscreverem em cursos por si próprios ministrados, etc. Apesar de o Comissariado da Auditoria (sigla CA), num relatório recente, ter recomendado melhorias no PDAC em quatro pontos, ainda não há mudanças satisfatórias em três deles.2 Com base neste documento, o Governo da RAEM decidiu proceder a uma reforma completa do “Programa”. O Chefe do Executivo, Ho Iat Seng, manifestou-se no sentido de ser necessário utilizar apropriadamente as verbas públicas, garantindo que os apoios serão realmente vocacionados para o desenvolvimento e estudo continuado 1 An Xuehui, “Implementação e Resultados do Programa de Desenvolvimento e Aperfeiçoamento Contínuo de Macau (J)”, China Adult Education, vol. 1. Shandong: Departamento de Educação Provincial de Shandong, 2018, pp. 100-104. 2 Vide o documento Efeitos dos relatórios de auditoria nos últimos anos－Programa de Desenvolvimento e Aperfeiçoamento Contínuo, publicado pelo Comissariado da Auditoria em Fevereiro de 2020.

3 dos moradores. O PDAC não terminará, devendo ser relançado após efectuados os devidos ajustes.3 Nesse sentido, o presente texto analisará a eficácia e os aspectos do “Programa” a melhorar, para tal fazendo uso dos inquéritos e das experiências providenciadas pelo plano “Skillsfuture” de Singapura, aliando-os à situação específica de Macau. Por fim, fará uma série de sugestões baseadas em factos, no intuito de promover o desenvolvimento sustentado do PDAC. II. Eficácia do Plano de Desenvolvimento e Aperfeiçoamento Contínuo4 Como demonstra a Tabela 1, até ao presente momento, o PDAC já realizou três etapas, com uma participação total de 48.5000 pessoas, tendo oferecido benefícios totais de 2,05 mil milhões de patacas. Desta forma, não apenas concedeu um grande impulso ao desenvolvimento da educação contínua em Macau, como ainda conquistou os sucessos que a seguir se referem: Tabela 1: Dados básicos das diversas etapas do PDAC Etapa do “Programa de Desenvolvimento e Aperfeiçoamento Contínuo” Período Montante do subsídio individual* (patacas) Participantes (mil pessoas) Dispêndios totais com subsídio (patacas) Primeira etapa 2011-2013 5000 Mais de 145 500 milhões Segunda etapa 2014-2016 6000 Mais de 160 700 milhões Terceira etapa 2017-2019 6000 Mais de 180 850 milhões Fonte dos dados: Compilados com base em documentação disponibilizada pela DSEJ sobre o “Programa de Desenvolvimento e Aperfeiçoamento Contínuo”. * Durante o prazo de realização do “Programa”, todos os residentes com idade de 15 ou mais anos podem solicitar os subsídios. 3 Ho Iat Seng, “Realizando uma reforma completa do PDAC”, Exmoo News, 20/04/2020. 4 Excepção feita às referências em sentido contrário, os dados citados nesta secção provêm do Relatório de avaliação intercalar do Programa de Desenvolvimento e Aperfeiçoamento Contínuo para os Anos de 2017 a 2019.

4 1. Criação de um canal polivalente de apoio aos estudos De acordo com a documentação compilada pelo “Relatório de avaliação intercalar do Programa de Desenvolvimento e Aperfeiçoamento Contínuo para os Anos de 2017 a 2019” (referido neste texto simplesmente por “Relatório”), a maior parte dos candidatos aos apoios que estão a frequentar ou concluíram os cursos/exames de habilitação declararam-se, nas averiguações do governo, participantes em cursos de ensino superior em instituições locais (59,1%); participantes no mesmo tipo de cursos, mas em instituições do exterior (40,5%); já os envolvidos em cursos de aprendizagem contínua ou em exames de habilitação fora de Macau ocupam, respectivamente, uma percentagem de 6,6% e 6,2% (vide Diagrama 1). Diagrama 1: Modalidades de participação individual em cursos sob realização/já concluídos/exames para habilitação (múltiplas escolhas) Fonte dos Dados: Programa de Desenvolvimento e Aperfeiçoamento Contínuo para os Anos de 2017 a 2019 Através do “Programa”, os residentes de Macau podem participar em três modalidades de cursos: de nível superior, de educação contínua ou de exames de habilitação, sejam eles promovidos por instituições locais ou do exterior. No que concerne aos meios concretos de oferta de apoios, um deles é o de as propinas ou taxas de participação serem creditadas directamente nas contas bancárias abertas em nome de cada um dos beneficiários, na hipótese de participação em cursos

5 oferecidos localmente; em segundo lugar, os particulares podem primeiro efectuar o pagamento de sua conta e depois solicitar o subsídio à DSEJ, o que se aplica tanto a instituições locais, como do exterior. Donde se percebe que o PDAC criou meios diversificados de apoio aos estudos. 2. Aprimoramento da cultura individual dos residentes Segundo informações disponíveis no “Relatório”, dos estudantes (programa de candidaturas institucionais), dos participantes nos exames (idem) e dos beneficiários individuais que aceitaram participar nas averiguações, mais de 80% (respectivamente, 87,0%, 85,5% e 90,2%) concordam que o “Programa” contribuiu para aprimorar a cultura individual e as competências dos beneficiários e mais de 70% admitem que o PDAC teve um papel positivo para elevar a competitividade dos participantes. Além disso, mais de 70% dos estudantes (74,0%) e beneficiários individuais (73,4%) e mais de 60% dos participantes em exames (62,7%) concordam que o “Programa” se revelou capaz de oferecer uma perspectiva internacional aos residentes (vide Diagrama 2) Diagrama 2: Grau de impacto do “Programa” sobre a cultura geral dos residentes Fonte dos Dados: Programa de Desenvolvimento e Aperfeiçoamento Contínuo para os Anos de 2017 a 2019

6 O “Programa” abre uma conta bancária em nome de cada um dos residentes com idade igual ou superior a 15 anos. É -lhes facultada a utilização do benefício de uma única vez ou por repetidas vezes para pagamento das propinas ou taxas de matrícula para os exames. O propósito essencial de tal apoio é o de enriquecer a cultura individual dos residentes ou de lhes oferecer uma perspectiva internacional. 3. Melhorar os cursos e o ensino das instituições de educação, sejam ou não de ensino superior Segundo o “Relatório”, dos estudantes (programa de candidaturas institucionais), dos participantes em exames (idem) e dos beneficiários individuais que aceitaram participar nas averiguações, mais de 60% (respectivamente, 63,9%, 65,1% e 64,1%) concordam que o “Programa” é capaz de aumentar a competitividade dos centros de ensino, sejam eles de ensino superior ou não; cerca de 60% (respectivamente, 60,8%, 63,9% e 58,4%) acreditam que o “Programa” é capaz de melhorar a qualidade dos cursos e do ensino nesses centros (vide Diagrama 3). Diagrama 3: Grau de impacto do “Programa” sobre a qualidade das instituições educacionais Fonte dos Dados: Programa de Desenvolvimento e Aperfeiçoamento Contínuo para os Anos de 2017 a 2019

7 O PDAC é capaz de reforçar a competitividade das instituições de ensino, sejam elas superiores ou não, de modo que certamente elas melhorarão a qualidade do seu ensino, atraindo ainda mais residentes para os seus cursos. Assim, o “Programa” trouxe efeitos benéficos tanto para os cursos, como para o trabalho educativo. 4. Contributo para a criação de uma sociedade mais intelectualizada Ainda nos termos do “Relatório”, dos estudantes (programa de candidaturas institucionais), dos participantes em exames (idem) e dos beneficiários individuais que aceitaram participar nas averiguações, mais de 80% (respectivamente, 89,0%, 81,9% e 89,2%) dos averiguados admitem que o “Programa” conseguiu criar na sociedade o hábito de continuar a estudar e a aperfeiçoar-se; cerca de 70% (respectivamente, 71,8%, 68,7%, 80,0%) dos averiguados estão de acordo em como o PDAC tem capacidade para produzir talentos adequados para o desenvolvimento futuro da cidade. Além disso, mais de metade (respectivamente, 63,7%, 56,7% e 56,6%) pensa que o “Programa” reforça a coesão social (vide Diagrama 4). Diagrama 4: Grau de impacto do “Programa” sobre os hábitos de estudo e aperfeiçoamento da população Fonte dos Dados: Programa de Desenvolvimento e Aperfeiçoamento Contínuo para os Anos de 2017 a 2019

8 O “Programa” tem poder para criar o hábito social de continuar a estudar e a aperfeiçoar-se, ao mesmo tempo que contribui para produzir talentos adequados ao desenvolvimento futuro da RAEM, além de reforçar a coesão social. Tudo isso promove a criação de uma sociedade mais intelectualizada em Macau. III. Aspectos do PDAC susceptíveis de melhoria Para uma iniciativa que já conta com quase dez anos de existência, é um facto que muitos residentes já puderam beneficiar do “Programa”. Desde a sua implementação, os residentes de Macau foram encorajados a empregar o seu tempo livre para tomar parte em acções de aperfeiçoamento, o que não só lhes permitiu acumular novos conhecimentos e melhorar a sua cultura geral e competências, como ainda exerceu um papel relevante, permitindo criar uma sociedade mais intelectualizada. Porém, em compensação, há um número expressivo de aspectos que ainda carecem de melhorias, pelo que se impõe uma reforma do modelo, antes de o mesmo poder voltar a ser implementado. Este artigo pretende, durante tal etapa de reforma, sintetizar quais os pontos que devem ser aperfeiçoados, em especial a necessidade de se pensar melhorar quatro itens, nomeadamente, criar uma função de coordenação para o “Programa”, ajustar o seu conteúdo, promover uma melhor gestão e supervisão, bem como apontar novas direcções. 1. Criar uma função de coordenação para o PDAC Se tivermos em mente os objectivos e o significado do PDAC, é necessário contar com a participação efectiva e a coordenação das instituições envolvidas, para que o “Programa” seja capaz de promover o estudo continuado nos residentes e o desenvolvimento económico da sociedade. Entretanto, apesar de o “Programa” abarcar cursos alusivos a diferentes fases do processo educativo, o mesmo está sob a tutela exclusiva da Direcção dos Serviços de Educação e Juventude. Donde se depreende que tal iniciativa não conta com o apoio e a

9 coordenação efectivos de outros departamentos governamentais, o que exige o estabelecimento de uma função de coordenação. 2. Ajustar o conteúdo do PDAC Em termos de mudanças no conteúdo do PDAC, foram feitas sugestões quando à sua cobertura, valor dos apoios e forma de atribuição, entre outros. São temas que requerem certos ajustes. Em primeiro lugar, os beneficiários do PDAC são todos os residentes de Macau com 15 anos de idade no mínimo. Por detrás desse critério, está a intenção de criar condições favoráveis ao hábito de estudo durante toda a vida, estimulando os moradores da RAEM à participação consistente no “Programa”, seja no campo do aperfeiçoamento contínuo, seja no que se refere à participação em exames. Não apenas se pretende melhorar o nível cultural e as competências dos moradores, como também apoiar o desenvolvimento dos diversos sectores económicos e estabelecer uma sociedade mais intelectualizada. Portanto, o seguinte problema é digno de reflexão: para realizar os objectivos desse “Programa”, não seria uma boa ideia ampliar o seu âmbito da sua aplicação, para atingir o objectivo de envolver mais moradores na educação continuada? Depois, em relação aos valores dos apoios, o resultado de um inquérito refere que 79,0% das instituições participantes, 45,7% dos matriculados nos exames e 54,6% dos beneficiários individuais concordam que o tecto actual de 6.000 patacas é insuficiente ou é parcialmente insuficiente (vide diagrama 5). De entre os motivos para essa insatisfação, salienta-se que os custos dos cursos ou das matrículas nos exames são elevados, pelo que os apoios não são suficientes para cobrir as propinas e as taxas, seja dos cursos superiores, seja do aperfeiçoamento ou da educação continuada. Além do mais, uma análise às características dos participantes revela que, na faixa dos 35-54 anos, quanto mais elevado é o nível educativo e de rendimentos (p.ex. no que se refere aos profissionais e funcionários públicos participantes no “Programa”), maior é a proporção dos respondentes que consideram que os apoios

10 actuais não são bastantes (vide Diagrama 6). Assim, este grupo de pessoas ora envolvido nas actividades educativas ou no aperfeiçoamento das suas competências laborais tem a expectativa de o “Programa” vir a aumentar o valor dos subsídios. Diagrama 5: Opinião sobre o montante total de 6.000 patacas: suficiente ou não? Fonte dos Dados: Programa de Desenvolvimento e Aperfeiçoamento Contínuo para os Anos de 2017 a 2019 Por último, sobre a forma de atribuição, de entre os moradores que actualmente utilizam o subsídio, muitos consideram que a existência deste “Programa” os levou a não reflectirem muito sobre o pagamento das propinas, a faltarem à responsabilidade para com a frequência às aulas e até mesmo a matricularem-se em cursos sem pensarem no facto de os mesmos para eles serem ou não adequados. Em consequência, há participantes no “Programa” que, no decurso das suas actividades, perdem o interesse pelas aulas, o que se reflecte no absentismo. Tal fenómeno gera desperdício de vagas nos cursos e de dinheiro público. Além do mais, apesar da existência do regime de caução e de desconto, os custos por fim não recaem sobre os moradores. Ao carecer de vinculação jurídica, piora-se assim o hábito de os participantes faltarem às aulas. Desta maneira, há muita controvérsia na sociedade, com uma parte dos residentes a defender que é preciso exigir dos participantes que se responsabilizem por uma taxa de entrada não reembolsável.

11 Diagrama 6: Análise por categorias demográficas: o montante total de 6.000 patacas é suficiente ou não? Fonte dos Dados: Programa de Desenvolvimento e Aperfeiçoamento Contínuo para os Anos de 2017 a 2019 Em resumo, antes de o governo da RAEM voltar a oferecer o PDAC, é necessário rever a questão da sua eficácia e, ao mesmo tempo, saber se será necessário melhorar o nível dos preços exigidos pelos diferentes tipos de cursos. Com base neste entendimento da situação, importa repensar os problemas do âmbito da cobertura do “Programa”, do valor dos apoios e da forma da sua atribuição. Sob uma avaliação e ajustes realizados profissionalmente, é possível garantir o uso razoável dos subsídios.

12 3. Promover uma melhor gestão e supervisão do PDAC5 O objectivo do PDAC é estimular os moradores de Macau a acumularem mais conhecimentos por meio do aperfeiçoamento contínuo, melhorando, desta forma, a sua cultura individual e competências, com reflexos positivos no desenvolvimento e no progresso de toda a sociedade local. Durante as averiguações realizadas sobre o Programa, verificou-se que, entre o lançamento do “Programa”, em Julho de 2011 e Junho de 2012, foi atribuído um total de 150 milhões de patacas. Depois, com as alterações ocorridas nas três etapas por que passou o PDAC, até 31 de Dezembro de 2018, já tinham sido destinados 1,78 mil milhões de patacas. Um valor desta magnitude afirma a suprema importância de que se reveste a melhoria dos trabalhos de implementação e de supervisão para garantir a eficácia do “Programa”. Em Março de 2020, o Comissariado da Auditoria publicou um relatório intitulado “Efeitos dos relatórios da auditoria nos últimos anos－Programa de Desenvolvimento e Aperfeiçoamento Contínuo”. Com base no critério custo-benefício, esse documento salientou que ainda há muitas insuficiências ao nível da supervisão, por exemplo no que tange às inspecções in loco, aos métodos alternativos de inscrição e ao regime de caução, pelo que se aguardam melhorias. Em primeiro lugar, sobre o tema das inspecções in loco, o Comissariado da Auditoria revelou que a DSEJ cometeu um erro no cálculo dos resultados da avaliação de Janeiro de 2019, devido a negligência humana, com reflexos sobre a nota obtida por um grupo de instituições. Por outro lado, os mesmos serviços referiram que, mediante as inspecções in loco, havia 292 órgãos a oferecer cursos entre Fevereiro e Abril de 2019, dos quais apenas 49 tinham recebido o número de visitas exigido pelas orientações em vigor (vide Diagrama 7). Criticou-se o facto de o número de inspecções estar muito aquém do ideal, havendo insuficiências notáveis quanto à sua supervisão. 5 Esta parte do texto foi elaborada com base na análise custo-benefício desenvolvida no documento Efeitos dos relatórios de auditoria nos últimos anos－Programa de Desenvolvimento e Aperfeiçoamento Contínuo, publicado pelo Comissariado da Auditoria em Março de 2020.

13 Diagrama 7: Proporção de inspecções às instituições participantes Fonte dos dados: “Efeitos dos relatórios de auditoria nos últimos anos － Programa de Desenvolvimento e Aperfeiçoamento Contínuo”, sob análise de custo-benefício Ainda no que se refere ao desempenho das inspecções in loco, a verificação de 379 formulários de autos revelou que 6 tinham sido preenchidos com informações erradas, enquanto nada de irregular foi verificado em outros aspectos. Nas inspecções subsequentes, os documentos já foram recolhidos conforme os procedimentos regulares, o que comprova que ocorreram melhorias em relação ao passado. Além do mais, numa situação em que não estão disponíveis informações sobre a identidade dos participantes no “Programa”, é difícil que a DSEJ confirme se há ou não falsificação de assinaturas nos boletins de presença nos cursos. Também ficou constatado pelo Comissariado da Auditoria que persistem situações em que os instrutores não assinam os documentos dos cursos com a rubrica registada nos seus cartões de identidade, muito embora isso tenha escapado à atenção da DSEJ. Se uma outra pessoa assinar os formulários dos autos ou os boletins de presença em vez do instrutor, segundo os métodos de verificação ora em vigor, os serviços competentes não poderão colocar tais assinaturas em dúvida, procedendo à sua confirmação final, donde se conclui que os mecanismos em vigor não possuem a eficácia ideal. A partir das conclusões tiradas pela auditoria em causa, em cada um dos itens tratados acima, a DSEJ somente progrediu no que se refere às inspecções in loco. Nas outras questões ainda há insuficiências no funcionamento dos mecanismos e

14 as medidas de supervisão são deficientes ou não são executadas como devido. No mecanismo das inspecções in loco, há muitos problemas, donde se depreende que, actualmente, elas não têm a eficácia desejada, sendo difícil atingir os objectivos pré-estabelecidos, tais como garantir a qualidade dos cursos e prevenir a má utilização dos recursos públicos. Falando francamente, o objecto das inspecções in loco é o de os departamentos encarregados confirmarem se os cursos abertos pelas instituições beneficiárias satisfazem ou não as condições que foram previamente aprovadas. Com elas, pretende-se garantir a qualidade do ensino, ao mesmo tempo que se cria também uma medida relevante para se prevenir a utilização indevida dos fundos públicos. Cada etapa desse trabalho está mutuamente relacionada, com reflexos umas sobre as outras, inclusive no que se refere às visitas e às avaliações das instituições participantes, à identificação e seguimento dos problemas, até mesmo à verificação da identidade dos instrutores. Por conseguinte, é preciso realizar o trabalho nos termos estritos das orientações, sem o que não será possível garantir que o regime das inspecções in loco surta os resultados esperados. Depois, no que concerne aos métodos alternativos de inscrição, a DSEJ já implementou a confirmação dos documentos por leitura electrónica, com o que se espera evitar a obtenção de apoios através de meios falsificados. Em situações pré-determinadas, é permitida a utilização de outras formas de inscrição para substituir a leitura electrónica. Porém, considerando que a DSEJ ainda não adoptou medidas de gestão e de supervisão desses métodos, há instituições participantes que utilizam tais formas alternativas como regra, sem conhecimento desse departamento responsável, que, até ao momento, ainda não apurou a situação. No caso particular dos trabalhos de supervisão, é bem verdade que, a partir de Fevereiro de 2019, a DSEJ começou a utilizar um método de supervisão por amostragem, com base numa avaliação dos riscos; todavia, mesmo assim, descobriu-se que algumas instituições permitiram inscrições em vários cursos, com 82 ocorrências (47 das quais referentes a estudantes e 43 a cursos), nas quais foram utilizados os mesmos números de telefone para aceder ao sistema da DSEJ para inscrições no “Programa”. Dado que as inspecções aleatórias via telefone

15 utilizam os números disponibilizados pelas mesmas instituições que adoptam os métodos alternativos de inscrição, não é possível asseverar se tais contactos pertencem ou não aos estudantes assinalados, de modo que ainda pairam dúvidas sobre este procedimento. Por último, quanto ao regime de caução, o Comissariado da Auditoria investigou os cursos concluídos ao abrigo do “Programa” de 2017 a 2019, até ao dia 31 de Abril deste último, e admitiu que ainda há instituições a adiar o fornecimento das informações exigidas, o que impede o reembolso das cauções. As investigações descobriram que do total de 223.596 estudantes envolvidos,6 158.873 (71,1%) tiveram os seus dados de frequência carregados no sistema da DSEJ pelas instituições em causa dentro de 7 dias após o termo dos cursos; as informações dos demais 64.723 (28,9%) foram entregues com mais de 7 dias, variando de 8 a 763 (vide Diagrama 8). Diagrama 8: Número de alunos afectados pelo atraso (mais de 7 dias) na entrega dos dados de frequência à DSEJ/número de dias necessários para entrega dos dados dos que concluiram à DSEJ Fonte dos dados: “Efeitos dos relatórios de auditoria nos últimos anos － Programa de Desenvolvimento e Aperfeiçoamento Contínuo”, sob análise de custo-benefício Além do mais, a investigação do Comissariado da Auditoria confirmou que a frequência de 24 alunos em 12 cursos foi insuficiente, não qualificando para o reembolso das cauções. Mesmo assim, as instituições beneficiárias atestaram que tais pessoas concluíram os seus cursos, não apenas satisfazendo as exigências 6 Não foram contabilizados os cursos de condução de automóveis.

16 mínimas de participação, mas ainda devolvendo-lhes a garantia que pagaram. Com base no cálculo dos valores atribuídos às actividades em questão, a violação às cauções não-reembolsáveis chega ás 15.600 patacas. Merece atenção o facto de a DSEJ, durante a investigação do Comissariado da Auditoria, sempre assinalar que não dispõe de funcionários bastantes para as inspecções, pelo que há dificuldades em cumprir com as suas responsabilidades. Porém, o “Programa” tem aumentado de dimensões ao longo das suas diferentes edições, crescimento que se verifica até mesmo fora de Macau. Numa situação em que não é possível garantir uma supervisão completa e adequada, a expansão da cobertura do “Programa”, associada à insuficiência de pessoal administrativo, parece contraditória. Todavia, desde o lançamento do PDAC até hoje, têm vindo continuamente à luz do dia casos de irregularidades de gestão, de falsificação de assinaturas ou mesmo de documentos, de burlas, etc, perpetrados por instituições de educação; desses, dez estão relacionados com circunstâncias mais graves, tendo sido encaminhados para seguimento pelas autoridades judiciárias. Tais factos não apenas demonstram que houve falhas na execução do “Programa”, como também um largo esbanjamento de dinheiros públicos, distribuídos a esmo pelo governo, o que fez com que as instituições participantes, crentes de haverem ganho a sorte grande, usassem de métodos questionáveis para garantir as suas vantagens em bom tempo. Muito embora a DSEJ tivesse então enfatizado para o público não ser grande a proporção das violações sérias, é verdade que, dessas boas intenções por detrás dos subsídios até ao aperfeiçoamento contínuo, derivaram situações de crime, um desfecho indesejado tanto pelo governo, como pela sociedade. Além disso, tais casos aumentam também a carga de trabalho da DSEJ e da justiça, consumindo recursos valiosos. Em síntese, a série de problemas relacionados com o “Programa” não pode ser ignorada pelos Serviços de Educação e Juventude. De um modo geral, o Comissado da Auditoria desta vez concluiu que a DSEJ não se empenhou em pôr em prática as suas opiniões e recomendações, tendo mantido um baixo nível de eficiência. Ainda assim, tem continuado a despender centenas de milhões de patacas do tesouro público, do que se depreende que a

17 execução e a gestão do “Programa” carece de um mecanismo eficiente e activo de investigação, sendo necessário promover reformas profundas, antes de se decidir como deverá o “Programa” ser adequadamente relançado. 4. Considerar novas direcções Desde o Retorno de Macau à Pátria, o sector do jogo tem mostrado uma tendência de forte crescimento. Entre 2000 e 2013, a sua performance média atingiu 28%. Porém, há um conjunto de factores negativos a causar ao mesmo um grave choque, tais como a perda de vigor da economia global, o aumento da competição no sector, a campanha anti-corrupção no interior da China, a crise de crédito dos junkets, o fortalecimento da regulamentação dos cartões Union Pay, a restrição aos vistos individuais, entre outros. Desde Junho de 2014, as receitas brutas caíram durante 26 meses seguidos, provocando a maior queda desde 1999 – somente em Agosto de 2016 é que foi quebrada a tendência, com um magro crescimento (vide Diagrama 9).7 Diagrama 9: Tendências das receitas do jogo em Macau (2014-2016) Fonte dos dados: Compilados pelo autor, com base em estatísticas disponibilizadas pela DCIJ. Actualmente, o desenvolvimento de Macau está a sofrer a influência das incertezas no ambiente económico da retoma. O sector do jogo regista uma 7 Kou Seng Man, “ ‘Uma Faixa, Uma Rota’ - Oportunidades, Vantagens e Estratégias para o Desenvolvimento de Macau”, Revista de Administração Pública de Macau, vol. 121, Macau, SAFP, 2008, pág. 109.

18 tendência de queda. Conforme dados da Direcção de Inspecção e Coordenação de Jogos de Macau (DICJ), as receitas brutas do jogo em Dezembro foram de 22,838 mil milhões de patacas, acusando uma queda anual de 13,7%, num contexto de um trimestre de quedas sucessivas. Em 2019, a receita bruta total foi de 292.455 mil milhões, uma queda anual de 3,4% (vide Tabela 2). No início de 2020, com a eclosão da epidemia da COVID-19, os negócios sofreram um grave impacto, pelo que as receitas brutas de Abril contaram apenas com 754 milhões, um colapso de 96,8% em termos anuais. Macau contava então 7 meses de perdas sucessivas, marcando uma queda recorde, ainda pior do que a marca de Fevereiro, 88% anuais. Em termos de variação mensal, as receitas de Abril também marcaram uma grave queda de 85,65%. O primeiro quadrimestre deste ano acumulou receitas de 31.24 mil milhões, menos 68,7% do que no ano transacto.8 As previsões de futuro indicam que há uma tendência de contínua depressão económica, de modo que Macau sofre uma séria pressão para o ajuste da sua estrutura económica. Entretanto, é de esperar que os sectores não-jogo manifestem uma certa vitalidade, para garantir o desenvolvimento estável da economia de Macau como um todo. Tabela 2: Receita bruta mensal dos jogos de fortuna ou azar, referentes aos anos de 2019 e 2018 (unidade: mil milhões de MOP) Receita bruta Mensal Receita Bruta Acumulada 2019 2018 Taxa de Variação 2019 2018 Taxa de Variação Jan. 24,942 26,260 -5,0% 24,942 26,260 -5,0% Fev. 25,370 24,300 4,4% 50,312 50,560 -0,5% Mar. 25,840 25,950 -0,4% 76,152 76,510 -0,5% Abr. 23,588 25,728 -8,3% 99,739 102,239 -2,4% Mai. 25,952 25,489 1,8% 125,691 127,727 -1,6% Jun. 23,812 22,490 5,9% 149,503 150,217 -0,5% Jul. 24,453 25,327 -3,5% 173,956 175,544 -0,9% Ago. 24,262 26,559 -8,6% 198,218 202,103 -1,9% Set. 22,079 21,952 0,6% 220,297 224,055 -1,7% Out. 26,443 27,328 -3,2% 246,740 251,383 -1,8% Nov. 22,877 24,995 -8,5% 269,617 276,378 -2,4% Dez. 22,838 26,468 -13,7% 292,455 302,846 -3,4% Fonte dos dados: Compilados pelo autor, com base em estatísticas divulgadas pela DIJC. 8 Todos os dados mensais do sector do jogo foram obtidos da página electrónica da DICJ http://www.dicj.gov.mo

19 Com a implementação da iniciativa “Faixa e Rota”, bem como com a publicação das “Linhas-Gerais do Planeamento para o Desenvolvimento da Região da Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau”, a RAEM está a apoiar activamente as políticas do Governo Central, seja estabelecendo progressivamente as suas funções de “Um Centro, Uma Plataforma, Uma Base”, seja integrando-se e construindo conjuntamente a Grande Baía, seja participando na “Faixa e Rota”. No sentido de dar um maior impulso à diversificação adequada de sua economia, o governo da RAEM está tentando aliar uma série de sectores económicos, tais como o da educação, o dos eventos e conferências, o das finanças e o da medicina tradicional chinesa.9 No entanto, conforme documentação das três etapas já realizadas do “Programa”, há apenas cinco tipos de cursos disponibilizados, isto é, competências profissionais, educação académica, artes e humanidades, ensino para os idosos e prática de condução de automóveis. Percebe-se que os cursos disponíveis não se adequam totalmente ao ritmo que as autoridades da RAEM desejam imprimir no sentido do desenvolvimento e da diversificação adequada da economia local. Logo, é recomendável que o governo repense as direcções dadas ao PDAC, para que este sirva ao modelo de desenvolvimento de Macau. IV. Intuições do programa “Skillsfuture” de Singapura10 Diversos países do mundo estão a implementar planos de aperfeiçoamento contínuo para estimular os seus cidadãos a estudarem durante toda a vida, a 9 Kou Seng Man, A iniciativa “Faixa e Rota” sobre o pano de fundo da Região da Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau: o modelo de desenvolvimento de Macau e os caminhos para a sua realização. Macau UNESCO, 2019, introdução. 10 Excepção feita às referências em contrário, a parte deste texto foi elaborada conforme as seguintes fontes: 1. Situação da Aprendizagem Contínua em Hong Kong, documento publicado em 17 de Novembro de 2017 pelo Grupo de Investigação do Secretariado da Assembleia Legislativa de Hong Kong; 2. Ao Io Weng, “Inspiração no Plano ‘Skillsfuture’ de Singapura para o Estudo Contínuo em Macau”, Revista de Administração Pública de Macau, vol. 121, Macau, SAFP, 2018, págs. 179-205; 3. “O programa peculiar ‘Skillsfuture’ de Singapura”, Zhongguo Zuzhi Renshibao, 13/6/2019.

20 prepararem-se para responder a todos os tipos de desafios trazidos por um ambiente de trabalho em rápida transformação. Por exemplo, de 2007 a 2013, a Comissão Europeia manteve o “Programa de Educação Permanente” (Lifelong Learning Programme), com um orçamento total de 7 mil milhões de euros (equivalentes a cerca de 65 mil milhões de dólares de Hong Kong). Tal iniciativa está virada para os estudantes em diferentes etapas da sua vida, providenciando-lhes oportunidades para estudarem e receberem formação em diferentes locais do seu continente. As diferentes categorias abrangidas pelo “PEP” foram absorvidas pelo Programa Erasmus+ entre 2014 e 2020. Além dos países ocidentais, vários países e regiões da Á sia também estão a adoptar políticas e planos de educação contínua. Ao considerar os resultados de um estudo em muitas regiões do mundo que estão a actuar nesse sentido, estamos convencidos de que a iniciativa “Skillsfuture” de Singapura, lançada em 2015, é o caso de maior êxito, cujas experiências oferecem as seguintes intuições para Macau: 1. Diversificação das instituições participantes, com repartição clara de tarefas Com a finalidade de planear bem a iniciativa, em 2014, o governo de Singapura criou uma comissão específica, presidida pelo seu vice-primeiro ministro, que acumulava as funções de ministro do planeamento de estratégias sócio-económicas. Para integrar o trabalho de concepção e programação do “Skillsfuture”, foram convidados para integrar a referida comissão representantes de diversas instituições, governamentais, profissionais, sindicais ou de educação. O programa foi implementado com sucesso, devido à participação conjunto das diversas partes envolvidas. O “Skillsfuture” tem por lema “suas competências, seu património, seu futuro”. Cada nacional singapurense é considerado um “stakeholder”. Antes de ser formalmente lançado, foi criada uma comissão com a missão de órgão dedicado à elaboração das políticas, cuja gestão, com plenos poderes, coube, num primeiro momento, ao órgão “Skillsfuture Singapore SG”, subordinado ao Ministério da Educação. Em seguida, diversas repartições

21 governamentais, tais como a Agência para o Desenvolvimento da Força de Trabalho, a Agência Spring e a Autoridade para o Desenvolvimento das Infocomunicações e Média, entre outras, participaram no trabalho de planeamento e também organizaram cursos. De entre essas repartições, a Skillsfuture SG ficou responsável pelo controlo geral do programa, enquanto a Agência para o Desenvolvimento da Força de Trabalho respondia pela distribuição dos recursos humanos. Mediante uma cooperação bilateral, as escolas de Singapura deram um importante contributo para o sucesso do programa. Estão nela incluídas mais de dez instituições de ensino superior do país, designadamente a Universidade Nacional, a Universidade Tecnológica de Nanyang, o Instituto de Tecnologia, o Instituto de Administração e o Instituto de Educação Técnica, que não apenas organizaram cursos e acções de formação, como também ofereceram estágios e oportunidades de estudo no exterior, além de avaliarem e concederem títulos aos estudantes envolvidos. Adicionalmente, as empresas de Singapura, especialmente as PMEs, também ofereceram oportunidades de estágio e formação aos participantes do programa. Toda a população de Singapura participou activamente, motivada pelo seu interesse em estudar, em adquirir competências, em se actualizar permanentemente, o que reforçou a confiança do governo local, promovendo um desenvolvimento constante do programa. 2. O governo é fonte principal dos recursos, auxiliado pelas participações da sociedade De maneira a lançar o programa “Skillsfuture”, os gastos governamentais no ensino contínuo e em cursos de formação foram reforçados de 600 milhões de dólares de Singapura (SGD, equivalentes a 3,50 mil milhões de dólares de Hong Kong, HKD), entre 2010 e 2015 e de mil milhões SGD (5,80 mil milhões HKD) de 2015 a 2020. As reformas das instituições há pouco referidas e os investimentos governamentais fazem prova de que o governo daquele país atribuiu elevado valor ao programa, além de destacar o seu significado em diferentes planos, tais como educação, emprego e desenvolvimento económico.

22 Além dos gastos públicos, os diferentes sectores da sociedade de Singapura também ofereceram doações, o que serviu para aumentar a confiança no sucesso da iniciativa. Por exemplo, em Novembro de 2014 foi criado o Fundo Milénio para o “Skillsfuture”, no qual participaram patrões, sindicatos, o público, além do próprio governo, para efeitos de atribuição de bolsas de estudo. 3. Diversidade de apoios De acordo com as regras do programa “Skillsfuture”, todo o cidadão de Singapura com mais de 25 anos pode, de início, gozar de um primeiro montante de 500 SGD (2.895 HKD), chamado “Skillsfuture credit”. Depois, o governo regularmente atribui novas parcelas. Não há um limite de tempo para os subsídios serem utilizados, podendo os valores ser acumulados; os beneficiários podem utilizar tais valores para pagar as taxas dos cursos autorizados (inclusive em linha), iniciados após o recebimento dos apoios. Nos últimos anos, o “Skillsfuture” passou a disponibilizar atractivos económicos para estimular os patrões e os empregados a participar no aperfeiçoamento contínuo, uma iniciativa citada pela OCDE como uma prática de sucesso. Por um lado, de maneira a garantir que os cidadãos pudessem assumir as despesas com a formação, muitos cursos aprovados receberam vultosos apoios públicos, que foram redistribuídos pelos participantes na própria conta sob a forma de subsídios, que chegaram a cobrir entre 50% a 95% do valor total das propinas (vide Diagrama 10). Por outro, o governo de Singapura também oferece subsídios entre 50% a 95% para os cursos de formação custeados pelos patrões. Estes podem igualmente obter 80% do valor total do salário devido para as horas em que os funcionários estiverem em formação (absentee payroll), calculados sobre a remuneação base dos mesmos. Para as PMEs, o limite desses abonos é de 7,5 SGD por hora (43,4 HKD); para as outras empresas podem obter um máximo de 4,5 SGD (26,1 HKD). Além do mais, de acordo com o “Plano de Apoio à Formação no Emprego” (Workfare Training Support Scheme), os patrões podem solicitar 95% do subsídio

23 para o valor total do salário devido para as horas em que os funcionários estiverem em formação, no caso dos trabalhadores com mais de 35 anos que ganharem menos de 2.000 SGD (11.580 HKD). Diagrama 10: Subsídios oferecidos para estudantes por conta própria em 2017, no quadro do programa “Skillsfuture” Fonte dos dados: Programa “Skillsfuture” de Singapura * Cursos PME: são aqueles vocacionados para profissionais, pessoal de gerência e direcção 4. Especial atenção ao apoio aos novos sectores Com a entrada na Era da Informação e na 4ª Revolução Industrial, novos sectores económicos começaram a aparecer, trazendo imensas oportunidades de estudo e emprego, o que também importou em novas responsabilidades e numa nova missão para o programa “Skillsfuture”.

24 O governo de Singapura dá muito valor ao desenvolvimento desses novos sectores, pelo que continua a ampliar o conteúdo dessa iniciativa, a estimular os seus cidadãos a aprenderem novas competências relacionadas com esses sectores e a familiarizarem-se com um campo profissional ainda mais amplo. Concomitantemente, também reforça o apoio às suas empresas, particularmente às PMEs. Em Março de 2018, o governo de Singapura anunciou subsídios a 300 PMEs e a transnacionais de diversos campos, para além de utilizar os índices das capacidades industriais elaborados pelo seu Conselho de Desenvolvimento Económico para efeitos de avaliação e de estímulo a que se acelere a conversão para as indústrias de 4ª Geração. Bem ainda, com a finalidade de abrir espaço aos novos sectores emergentes, Singapura também procedeu a uma actualização constante do quadro das competências. Em 2018, o “Skillsfuture” publicou três novas categorias de competências, nomeadamente, indústrias por atacado, indústrias alimentícias e indústrias media. Em Janeiro de 2019, foi acrescentada a categoria de competências relacionadas com os serviços sociais, o que ampliou as oportunidades de se encontrar um emprego ou de mudar de ramo, ajudando os patrões a definir com clareza a direcção para melhoria das competências dos seus empregados. V. Recomendações para o desenvolvimento sustentado do PDAC É inegável que o “Programa de Desenvolvimento e Aperfeiçoamento Contínuo” estimulou o desenvolvimento sustentado da educação em Macau. Por um lado, ele conquistou méritos notáveis, tais como a oferta de diferentes canais para a aprendizagem, a melhoria do nível educacional dos cidadãos, o aprimorar dos cursos e do ensino oferecido pelas instituições de educação locais e o incentivar o desenvolvimento de uma sociedade mais intelectualizada. Por outro, não obstante, o “Programa” possui também alguns aspectos dignos de melhoria, a saber, é necessário criar uma função de coordenação, realizar ajustes no que se

25 refere ao conteúdo, reforçar o trabalho de supervisão e repensar as direcções a serem seguidas. Desta forma, baseando-nos nos inquéritos e na experiência do programa “Skillsfuture” de Singapura aqui analisados, poderemos, de agora em diante, ligá-los à situação específica de Macau para indicar uma série de sugestões exequíveis, com o intuito de promover o desenvolvimento sustentado do PDAC. 1. Criar uma função de coordenação no contexto do programa Há diferenças sensíveis entre os programas de Macau e de Singapura, no que se refere à função de coordenação. No PDAC, as responsabilidades de adoptar regras e executá-las recai apenas sobre a DSEJ, donde resulta a ausência de participação e de cooperação por parte de outras repartições. Em Singapura, todavia, o “Skillsfuture” conta com a presença activa tanto das instituições afectadas, como da sociedade em geral, o que incentiva o desenvolvimento contínuo desta iniciativa. Desta forma, propomos, em primeiro lugar, que se estabeleça uma função de coordenação no contexto do PDAC para estímulo da participação e da cooperação dos outros actores envolvidos na iniciativa. Para tanto, poderemos ter como referência o que já vem sendo realizado pelo “Skillsfuture” em Singapura, por exemplo adaptando o modelo ora existente de organizações consultivas para criar uma comissão dedicada ao PDAC, conjugando as forças de cada sector social (incluindo uma representação ampla, com a presença de departamentos governamentais como DSEJ, GAES, IAS, DSE, DST; escolas, empresas, associações civis, órgãos sociais, etc.). Mediante discussão, participação, coordenação e cooperação, poderá promover-se o avanço do “Programa”, assumindo responsabilidades tais como as de propor acções, políticas e formas de implementação para cada área abrangida pelo PDAC, além da oferta de feedback. 2. Realizar ajustes no conteúdo do PDAC É necessário ajustar o conteúdo do PDAC, particularmente no que se refere ao seu âmbito, ao valor dos apoios e às formas de atribuição.

26 Em relação ao âmbito do “Programa”, propomos que o governo da RAEM considere ampliar a faixa etária dos residentes qualificados, ou seja, do mínimo de 15 anos ora em vigor para a idade de 7 anos (ou seja, aplicável também a alunos da escola primária). Como razão para esta mudança, podemos basear-nos nos objectivos do “Programa”, já que ele deseja encorajar os residentes a estudarem durante toda a vida, sem nos esquecermos que as crianças também são parte da sociedade, pelo que possuem o direito de usufruir também deste subsídio. Nos seus tempos livres, deve-se permitir que participem daqueles cursos pelos quais possam ter interesse, tais como música, línguas, artes e desporto, entre outros. Tais conhecimentos devem ser cultivados desde a mais tenra idade e, galgando os diferentes estágios, chegar finalmente à emissão de um certificado profissional. Isto está ainda em consonância com a meta governamental de envidar esforços para apoiar os moradores a obterem um diploma. Além do mais, a medida possui a virtude de aliviar as despesas financeiras das famílias de Macau, evitando que as crianças locais sejam forçadas a abandonar as suas actividades extra-curriculares devido à falta de condições financeiras, com o decorrente desperdício dos seus talentos.11 Sobre o valor dos apoios, o total de 5.000 patacas estabelecido em 2011 foi reajustado para 6.000 patacas três anos depois, tendo permanecido nesse patamar desde então. Tendo em vista que o preço dos cursos e as taxas de inscrição nos exames têm aumentado, é verdade que as 6.000 patacas já não bastam para cobrir os programas avançados, de especialização ou mesmo os cursos mais extensos. Os moradores têm a esperança de que o governo possa aumentar esses valores. Em nossa opinião, a RAEM pode ter por modelo o “Skillsfuture” para diversificar as fontes de financiamento, com um modelo diversificado no qual há já investimento governamental e da sociedade. Ao mesmo tempo, também é importante verificar que, com o aumento da inflação, os cursos e as credenciais continuam a subir de preço, pelo que se recomenda ajustar adequadamente o total dos subsídios. 11 “O que pode melhorar no PDAC?”, Son Pou, 31 de Março de 2016.

27 Sobre as formas de atribuição, o “Skillsfuture” emprega atractivos económicos para estimular os patrões e empregados a participarem e a apoiarem o ensino continuado. Essa iniciativa foi citada como uma prática de sucesso reconhecida pela OCDE. Ao definir como público-alvo os diferentes grupos de nacionais, desejosos de buscar conhecimentos ou de um emprego, o “Skillsfuture” oferece-lhes uma série de apoios com larga área de cobertura. Por exemplo, as pessoas com mais de 25 anos de idade podem solicitar um subsídio inicial de 500 SGD (2.895 HKD) e o governo continuará a atribuir regularmente novas parcelas. Não há limite de tempo para esse benefício, que pode ser cumulado com outros, o que resulta numa conveniência para a população pagar as propinas dos cursos autorizados relacionados com competências específicas (como é o caso dos cursos em linha conhecidos por MOOCs 12 ). Além disso, muitos desses cursos são financiados pelo governo, para garantir que a população possa tomar parte neles. Os matriculados por conta própria podem obter apoio num valor entre 50% e 95% das propinas. Também há apoios públicos para as propinas nos casos de promoção de actividades por parte dos patrões, nessa mesma percentagem, não esquecendo que os mesmos patrões podem obter entre 80% e 95% do valor total do salário devido para as horas em que os funcionários estiverem em formação. Todas estas variantes são formas de atribuição que merecem estudo e estímulo por parte do governo da RAEM. Assim, inspirando-nos no programa “Skillsfuture”, propomos o seguinte: em primeiro lugar, recomendamos a substituição do sistema de caução pelo de pagamento de uma parte do valor do curso, a título de entrada. Desta maneira, é possível eliminar o desperdício de recursos causado pelo absentismo. Em segundo lugar, é necessário desenvolver cursos à distância e pela internet (como os 12 MOOCs (inglês: Massive Open Online Courses), isto é, cursos abertos de grande frequência, oferecidos em linha. Estes cursos estão abertos para um grande número de utilizadores. As estatísticas apontam que os MOOCs respondem por 12% dos programas apoiados pelo “Skillsfuture” e uma grande parte dos seus participantes pertence à faixa etária dos 25 aos 39 anos. Os MOOCs mais procurados são “Curso MBA” (An Entire MBA in 1 Course), “Campo de Formação em linguagem Python” (Complete Python Bootcamp) e “Curso completo de optimização de motor de busca 2015: como cheguei ao número 1 do Google” (How I Hit #1 on Google: The Complete 2015 SEO Course), além de outros cursos relacionados com a tecnologia da informação.

28 MOOCs), pelo facto de eles se adequarem à realidade desta cidade, em que são longas as jornadas e há muitos que trabalham em sistema de turnos. Em terceiro lugar, sugerimos que seja permitida a acumulação dos subsídios para a educação contínua, fazendo com que os residentes possam utilizá-los de forma flexível, de acordo com sua situação pessoal, escolhendo assim os tipos de cursos e as formas de estudo mais adequadas. 3. Reforçar o trabalho de supervisão do PDAC Neste particular, a quantidade dos cursos qualificados pelo “Programa” vem aumentando, o que levou a DSEJ a afirmar que uma série de medidas de aprimoramento serão tomadas através da digitalização dos meios, com base nas quais se continuará a optimizar o trabalho, reforçando a capacidade de supervisão dos cursos. A digitalização propiciará uma diminuição do volume de trabalho administrativo, evitando fenómenos indesejados, tais como o atraso na entrega ou a falsificação de informações. A repartição em causa mostrou a sua confiança em que, por meio dessas reformas, será possível resolver um grande número de mazelas ainda presentes.13 Em relação às inspecções in loco, propomos a necessidade de continuar a realizá-las com toda a seriedade, de modo que essa seja uma condição necessária à garantia da qualidade dos cursos. Por um lado, é importante fiscalizar as propinas (e sua cobrança), o conteúdo e a eficiência dos cursos, o que trará benefícios em termos de qualidade e adequação dos horários dessas actividades. Por outro, conforme exigência actual das inspecções, vale a pena rever as suas orientações e o sistema de avaliação das instituições participantes, para que o inspector/fiscal seja capaz de seguir e implementar as regras em vigor. Ao mesmo tempo, também é preciso aumentar o número de visitas-relâmpago, de inspecções regulares, valorizando todas as denúncias (anónimas ou não), fortalecendo a comunicação com as instituições participantes e estabelecendo e aplicando um 13 “4ª etapa do PDAC chega em Abril “, Jornal Ou Mun, 14 de Janeiro de 2020.

29 sistema claro de recompensas e punições. Desta forma, faculta-se ao “Programa” que exerça o seu papel da forma mais efectiva. Sobre o tema dos métodos alternativos de inscrição, recomendamos a criação de um mecanismo de análise e supervisão, com a finalidade de evitar furtos de identidade e de elaborar medidas correspondentes às exigências, colmatando as lacunas ora existentes. Propomos que se continuem a melhorar o sistema e os procedimentos de matrícula e que se proporcione aos residentes um ambiente electrónico mais maduro e ágil (p.ex. oferecer a possibilidade de realizar a matrícula em linha, 24 horas por dia). Desta forma é possível estimular o desenvolvimento da governação electrónica, enquanto se apoia o desenvolvimento de uma cidade inteligente em Macau. Além do mais, é necessário adoptar um sistema de frequência electrónica dos cursos, em substituição dos formulários em papel, o que ajudaria a averiguar, em tempo real, a questão da participação, evitando-se o atraso na entrega dessas informações, o que influencia, por exemplo, o reembolso das cauções. 4. Repensar as direcções a seguir pelo “Programa” Conforme dados divulgados pela DSEJ, até 31 de Maio de 2015, do total de participantes nos cursos de educação contínua oferecidos pelas três fases do “Programa”, a maior parte matriculou-se em actividades vocacionadas para as competências profissionais,14 ou seja, cerca de 55% do total. Depois vêm os cursos de artes e humanidades. 15 Se aliarmos estas informações aos dados referidos anteriormente neste texto, chegamos à conclusão de que, embora o “Programa” tenha respondido às necessidades da população, melhorado o nível 14 A categoria Competências Profissionais inclui cursos referentes a serviços de transportes; veterinária; construção civil; medicina; turismo e eventos/conferências; manufactura e processamento; engenharia e indústria da construção; enfermagem; tratamentos médicos; hotelaria e restauração; cuidados de saúde; ciências da computação; negócios e administração; arquitectura e urbanismo; serviços sociais, entre outros. 15 A categoria Artes e Humanidades abrange actividades nos domínios do design; belas-artes; pintura/caligrafia/artes gráficas/artes visuais; música; teatro; dança; artes acrobáticas; outros serviços pessoais, agricultura, etc.

30 cultural individual e as capacidades requeridas pelo mercado de trabalho, os cursos ora existentes não seguem, nem de perto, o ritmo da diversificação adequada da economia local. Em comparação, o governo de Singapura dá muito mais valor aos novos sectores. O “Skillsfuture” enriquece permanentemente os seus conteúdos e devota grande atenção ao seu apoio. Assim, recomendamos que Macau siga a experiência de Singapura, repensando as várias direcções a seguir pelo PDAC. Ao buscar realizar objectivos diversificados, é necessário estar em sintonia com a diversificação adequada da economia, ao mesmo tempo que se tenta fornecer uma ampla variedade de cursos. De início, podemos apoiar a construção de “Um Centro, Uma Plataforma, Uma Base”, como consta das “Linhas-Gerais do Planeamento para o Desenvolvimento da Região da Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau”. De forma dirigida, é importante estabelecer cursos orientados para os sectores de eventos e conferências, finanças, MTC, indústrias culturais, etc., conhecendo melhor e agregando ao “Programa” as actividades utilizadas pelos modelos de produção de recursos humanos do interior da China, do Sudeste Asiático e dos países de língua Portuguesa. Assim é possível ampliar os efeitos sociais do “Programa”, reforçando a sua capacidade de trazer benefícios directos ao desenvolvimento sócio-económico em Macau. Depois, em resposta à maior velocidade de integração económica no contexto Guangdong-Hong Kong-Macau, importa considerar a abertura de cursos, de exames de qualificação e de certificação profissional relacionados com o desenvolvimento da Grande Baía no quadro do “Programa”. Esta ideia pode estimular os moradores a integrarem-se activamente na iniciativa, melhorando a sua competitividade, abrindo maiores espaços para o desenvolvimento geral da economia local. Por fim, torna-se necessário dedicar mais recursos às necessidades de formação, urgindo que os moradores participem em cursos relacionados com os novos sectores, o que inclui investir mais nos apoios e na promoção dessas actividades, na implementação de estímulos como prémios, oportunidades de estudo e intercâmbios no exterior, entre outros. Desta forma é possível fazer com que os residentes busquem o seu aperfeiçoamento e melhorem continuamente as suas capacidades. Através das

31 acções agora descritas, é possível responder às políticas governativas da RAEM, fazendo avançar a diversificação adequada da economia local. VI. Resumo Recomendamos que, por meio de uma nova função de coordenação, seja possível realizar ajustes no conteúdo do “Plano de Desenvolvimento e de Aperfeiçoamento Contínuo”, não somente reforçando a supervisão do seu funcionamento, mas também repensando quais as direcções que deve seguir, desta maneira promovendo o seu desenvolvimento sustentado. No entanto, reconhecemos que é preciso pormenorizar e aperfeiçoar as nossas recomendações. Temos a esperança de que, com o desenrolar da nova etapa do PDAC, este venha a oferecer cursos e exames de habilitações mais diversificadas, além de uma discussão mais detida sobre a possibilidade de o “Programa” se transformar numa iniciativa permanente. Desta maneira, seria possível continuar a elevar a cultura individual e as competências profissionais, apoiando a diversificação adequada da economia local e a fundação de uma sociedade mais intelectualizada, sem esquecer que seria possível atingir, de forma antecipada, os objectivos de “erguer Macau pela educação” e de “utilizar talentos para construir Macau”.

Administração nº. 130, vol. XXXIII, 2020-4º 1 Inovação e Reflexão sobre o Sistema de Colégio, sua Inspiração para o Ensino Superior do País - um Exemplo de Colégio-Residência da Universidade de Macau Cheng Cheuk Kee Como vivemos numa época saturada de “utilitarismo” e “motivação por interesses”, alguns de nós perderam já persistência e paciência para prosseguir a sabedoria, alegando que a educação é demasiado utilitária. Os exemplos são inúmeros. A título exemplificativo, as crianças têm que apreender de modo sistemático, não devendo deixá-las perder na “linha de partida”, devendo os pais agarrar as oportunidades para os seus filhos poderem frequentar uma escola popular, o que cria inconscientemente um clima em que todos acham que a frequência de uma escola popular é uma marca e garantia de vida no futuro e que os alunos com boas notas são o futuro da comunidade. Pelo contrário, os alunos com notas pouco satisfatórias são marginalizados. Observando de uma forma pormenorizada, os alunos melhor classificados em todos os anos no Exame de Diploma de Educação Secundária de Hong Kong (Hong Kong Diploma of Secondary Education Examination - DSE), são basicamente orientados para os cursos mais populares, como é o caso do curso de medicina, de direito e de gestão de empresas. De 2012 (ano em que foi realizado o primeiro DSE) a 2018, 61 alunos obtiveram notas máximas em todas as disciplinas que escolheram; destes, mais de metade (32) escolheu o curso de medicina, sendo raros os que se inscreveram nos cursos de humanidades, de ciências ou outros. A situação em  Doutorado, ora exercendo funções de assistente a tempo parcial na Universidade da Cidade de Macau e de docente de inglês da Secção Primária da Escola Pui Tou em Macau.

2 Macau é semelhante. Segundo informações disponibilizadas pela Base de Dados dos Recurso Humanos Qualificados do Ensino Superior de Macau, as áreas académicas das instituições de ensino superior de Macau que registaram maior número de inscrições no ano lectivo de 2017/2018 foram: negócios e gestão, com 8.196 (representando 24,76% da totalidade); serviços de turismo e lazer, com 6.264 (18,93%). No período compreendido entre 2010 e 2019, as áreas académicas em que os graduados universitários obtiveram um grau académico foram: áreas de comércio, de administração e de direito, sendo cada vez mais evidente a tendência utilitarista na prossecução de estudos dos estudantes universitários a nível mundial. Para se adaptarem a este clima da comunidade, algumas instituições universitárias atendem excessivamente à procura dos conhecimentos profissionais e das tecnologias da inteligência, omitindo a formação dos próprios estudantes em matérias de cariz moral. Além disso, num sistema educativo em que o ensino é orientado pelo exame, a natureza da educação é completamente distorcida, a razão da frequência de um curso superior não é senão a prossecução dos interesses individuais, para o que são sempre envidados os máximos esforços. Neste sentido, é tendencialmente admitido que o ensino universitário tem por essência a transmissão de conhecimentos, pois a preocupação está relacionada com o destaque da educação geral no modelo do sistema de colégio poder sacrificar os conhecimentos profissionais. Por este motivo, o povo duvida em certa medida do modelo do sistema de colégio. No entanto, há quem opine que, na actualidade em que se desenrola a informatização global, as universidades devem recorrer à educação holística para elevar as competências integradas dos estudantes, devendo orientar-se pela filosofia da educação assente na comunidade e nos estudantes. Os estudantes formados por universidades não devem prezar apenas os conhecimentos, mas também a ética e as habilidades de aplicação. Nesta linha, a forma da educação das artes liberais no modelo do sistema de colégio é adequada às necessidades desta época. A filosofia desta forma de educação baseia-se em, para além de cuidar do ensino nas aulas, motivar os estudantes a desenvolver abordagens sobre a vida e a participar dos assuntos sociais nos tempos livres.

3 I. Origem do colégio 1. Fonte histórica do colégio chinês Na história da educação chinesa, o colégio nasceu na Dinastia Tang, atingiu o seu apogeu nas dinastias Song e Ming e saiu do palco histórico nos finais da Dinastia Qing com a criação do novo modelo de escola. Os primeiros registos históricos relacionados com o colégio recuam ao reinado Zhenyuan nos meados da Dinastia Tang, altura em que foram criados oficialmente os Colégios Lizheng e Jixiandian. Mais precisamente, o primeiro colégio chinês foi o Lizheng estabelecido no ano de 718 d.C. (6.º ano do reinado Kaiyuan do Imperador Xuanzong). O objectivo da criação do Colégio Lizheng pelo referido Imperador foi a compilação de obras literárias e históricas bastante volumosas. Assim, aos colégios de então cabiam as atribuições de conservar e guardar livros, funções que correspondiam às bibliotecas de hoje. Apesar de terem algumas funções de ensino e investigação, não eram essas as suas principais atribuições.1 Conforme estatísticas reveladas na obra da autoria de Deng Hongbo,2 intitulada «História do Colégio Chinês», eram apenas 5 os colégios num período de cerca de um século (compreendido entre o estabelecimento e os meados da Dinastia Tang, mais precisamente entre 618 e 712). Este número muito reduzido de colégios que disponibilizavam, nos primeiros tempos, um local para aprendizagem, estudo e aperfeiçoamento moral, transformou-se progressivamente em instituições de ensino onde se reuniam discípulos e mestres e em colégios de natureza escolar que serviam o público. No período de cerca de dois séculos, que se desenrolou dos meados até finais da Dinastia Tang (713 a 907), os colégios privados começaram a chegar aos olhos do Governo Central. Com vista à sua articulação com as funções e necessidades do Governo, foram criados sucessivamente nas capitais leste e oeste 3 Colégios Lizheng e 5 Colégios Jixian, no sentido de 1 Xing Ying, “O significado do ensino do colégio chinês da antiguidade para o ensino superior do País”, in Boletim do Colégio de Educação de Jiamusi, 2014 (2). 2 Deng Hongbo, História do Colégio Chinês, Centro de Edição Dongfang, 2004.

4 desenvolver, entre o príncipe e os subordinados, actividades culturais, políticas, científicas e até de ensino. Durante este período, foram estabelecidos um total de 52 colégios oficiais ou privados. Nos finais da Dinastia Tang e nos reinos das Cinco Dinastias, devido às sucessivas guerras que determinaram instabilidade social, o País não tinha disponibilidade para cuidar do ensino oficial, o que fez com que os intelectuais se afastassem do caos bélico, escolhendo viver em zonas rurais para sozinhos fazerem os seus estudos. Assim, as actividades informais de leccionação e de explicações começaram a florescer, sendo esses locais de leccionação designados por “colégios”. Até à Dinastia Song do Norte, a Corte que prezava os indivíduos cultos e letrados não era capaz de aperfeiçoar o sistema educativo, o que determinou a corrupção sucessiva do ensino oficial. Assim, a frequência de colégios e instituições privadas passou a estar na moda; os colégios neste período tinham por função e papel o suprimento das insuficiências do ensino oficial, constituindo assim, em alternativa, organizações educativas. Nos primeiros anos da Dinastia Song do Sul, com a prosperidade económica e o progresso da técnica de impressão, não poucos intelectuais criaram os seus próprios colégios para leccionação. No período de mais de 150 anos subsequentes ao estabelecimento da Dinastia Song do Sul, os colégios eram em número de 442, número superior à soma dos colégios criados nas dinastias anteriores. A emergência do racionalismo confucionista verificada neste mesmo período de tempo determinou também o florescimento dos colégios, sendo cristalizadas a sua estrutura fundamental e as suas funções essenciais de culto, conservação de livros e ensino. Nos primeiros anos da Dinastia Ming, a grande promoção do ensino oficial pelas autoridades constituiu uma força opressiva para o desenvolvimento dos colégios, registando-se, assim, um período baixo. A partir dos meados da Dinastia Ming, os colégios voltaram a crescer. Segundo as estatísticas, no período próspero desta Dinastia, o número de colégios foi de 2.000, número muito superior à soma dos colégios existentes nas dinastias Tang, Song e Yuan. Pode afirmar-se que os colégios foram extremamente populares nessa época, enquanto o clima de investigação e aprendizagem alastrava às zonas fronteiriças e territórios menos

5 ricos das províncias desenvolvidas. De um modo geral, existiam dois tipos de colégios na Dinastia Ming: o primeiro integrava os colégios vocacionados para os exames, onde à leccionação e às provas era dada preferência, o que era semelhante ao ensino oficial; o outro compreendia os colégios de diálogos, onde eram combinadas a leccionação e a investigação, havendo reuniões, argumentação e debates entre as diversas escolas. Até aos primeiros anos da Dinastia Qing, com o objectivo de suprimir o clima académico e as acções formativas culturais, por haver a preocupação de que o clima de livre leccionamento dos colégios pudesse abalar a base da governação, os governantes puseram em prática uma política de privação cultural, de modo a oprimir o desenvolvimento dos colégios, transformando-os em instituições de ensino oficial.3 Após a Primeira Guerra do Ó pio, o sistema de colégio foi progressivamente ultrapassado com a introdução de um novo modelo de escola e com as alterações ao seu sistema. 2. Fonte histórica do colégio ocidental O colégio ocidental, também conhecido por colégio-residência (residential college), nasceu no século XII na Universidade de Paris, Era uma instalação criada à custa de donativos por nobres para alunos economicamente frágeis e um organismo interno da Universidade que disponibilizava serviços de alojamento. Nos finais do século XIII, esta prática foi introduzida em Inglaterra e passou a ser uma tradição do ensino superior inglês ao longo do seu processo de normalização. As instituições de maior representatividade, casos da Universidade de Oxford e da Universidade de Cambridge, implementaram nos séculos XIV e XV o sistema de colégio-residência em resultado de um modelo de gestão anteriormente conhecido por sistema de internamento. Posteriormente, este modelo evoluiu 3 A sua noção, adoptada por Xu Zi, foi anteriormente a de escolas privadas. Com a evolução sucessiva, a designação dos seus gestores, a dotação de verbas e a definição das matérias pedagógicas passaram a ser feitas pelo Governo; os objectivos pedagógicos serviram as necessidades nacionais; as mesmas escolas foram integradas no sistema unificado do país.

6 transformando-se num sistema de colégio aperfeiçoado, com funções de ensino e de aconselhamento e com instalações que disponibilizavam serviços de alojamento e alimentação, actividades recreativas e aprendizagem. O ensino do colégio inglês era um modelo que integrava vários elementos, tais como filosofia de educação liberal, sistema de colégio de internamento, aprendizagem de cursos clássicos e espírito cultural local.4 O pensamento pedagógico em que se tinha insistido incluia a tradição da cultura do cavalheirismo, a ideia da educação liberal e o pensamento do ensino superior de John Henry Newman, componentes que estruturaram a educação do colégio inglês. A chamada educação da cultura do cavalheirismo baseava-se na insistência na educação elitista, apontando para uma educação religiosa e de virtudes, reprimindo decisivamente os conhecimentos práticos favoráveis ao desenvolvimento comercial e industrial e opondo-se a um ensino orientado pela aplicabilidade. Este pensamento só passou a ser uma teoria educativa liberal sob as influências da Segunda Revolução Industrial. Em Inglaterra, a educação era considerada algo de livre opção. Assim, o Governo não devia controlar ou criar escolas; estas deviam ser exploradas por entidades privadas. Além disso, relativamente ao pensamento do ensino superior de John Henry Newman, este explanou, de modo compreensivo e com base na sua ampla experiência, as três questões mais fundamentais e mais relevantes do ensino universitário, ou seja, “o que é uma universidade; porquê será necessário adquirir conhecimentos; qual o ensino que uma universidade deve disponibilizar”.5 Estas três pretensões tiveram repercussões na filosofia educativa do ensino superior em Inglaterra, em diferentes épocas. Quanto aos Estados Unidos da América (EUA), que eram ainda uma colónia no século XVII, a sua população estava dispersa por diferentes locais e ainda não existiam cidades. A Universidade de Harvard (Harvard University), designada originalmente por “Novo Colégio” e criada por força de um acto aprovado pelo 4 Yang Tian, Estudo sobre a evolução do ensino no colégio inglês e seu valor na actualidade, Universidade Xinan, Chongqing, 2015. 5 Guo Yingjian, “John Henry Newman e a sua incontornável Ideia de Uma Universidade”, in Chinese Book Review Monthly, 2012 (12).

7 órgão legislativo colonial local, era a instituição de ensino superior americana mais antiga. Posteriormente foram criadas, antes da implantação dos EUA, oito instituições de ensino superior [conhecidas por Colégios Coloniais (Colonial Colleges)], a saber: College of William & Mary, fundada em 1693; St. John’s College, em 1696; Yale University, em 1701; University of Pennsylvania, em 1740; Columbia University in the City of New York, em 1754; Brown University, em 1764; Rutgers, The State University of New Jersey, em 1766; e Dartmouth College, em 1769. Em todas estas instituições, o regime adoptado foi o de colégio de internamento, essencialmente para fazer face à dispersão extraordinária da população. Assim, elas experimentaram o sistema de colégio com alojamento disponível para docentes e discentes, tendo o seu modo de funcionamento por referência o vigente na Universidade de Oxford e na Universidade de Cambridge. Até meados do século XXI, com o aparecimento do modo de vida urbana, foram estabelecidos diferentes géneros de universidades em todos os Estados dos EUA. Assim, o modelo de colégio-residência passou a ser uma tradição ultrapassada. Até ao século XX, em face das mudanças e das necessidades sociais, as universidades voltaram a adoptar o modelo de colégio-residência, com vista a privilegiar a formação de uma comunidade cultural, o que animou de modo célere a vida cultural universitária. Além do mais, foi divulgado em 1945 pela Universidade de Harvard o relatório intitulado “Educação Geral numa Sociedade Livre (General Education in a Free Society)”, que impulsionou a generalização da filosofia de educação geral na história da educação do ensino superior dos EUA. Nos termos do mesmo relatório, as instituições universitárias não deviam limitar-se a adaptar-se aos valores educativos utilitaristas da comunidade; a sua evolução não devia centrar-se essencialmente na educação profissional que visava uma formação no âmbito dos conhecimentos, das habilidades e das competências científicas, mas sim na educação geral que visava a promoção da qualidade fundamental e integrada dos indivíduos. A partir daí, o papel do sistema de colégio-residência no ensino universitário voltou a ser invocado. Nestes termos, à adopção do sistema de colégio pelas instituições universitárias quer em Inglaterra, quer nos EUA, estão subjacentes contextos históricos específicos e factores especiais.

8 3. Características dos colégios chineses e ocidentais da antiguidade As atribuições dos colégios chineses da antiguidade alteravam-se de acordo com a sucessão das dinastias, com a compilação e conservação de livros, com o culto, a leccionação e até com os locais de concentração e difusão do conhecimento. Verificou-se assim uma relação muito íntima entre os colégios e o sistema educativo chinês da antiguidade. Nas instituições de ensino chinesas da antiguidade distinguem-se três grupos: no primeiro integram-se as instituições oficiais, conhecidas por escolas oficiais; no segundo tipo integram-se as instituições particulares de ensino, conhecidas por escolas privadas; no terceiro integram-se os colégios. São estes três pilares que suportam a causa da educação da sociedade chinesa da antiguidade. Embora as instituições de ensino de todos os três tipos facultassem serviços de ensino, as suas funções, ou melhor, os seus níveis eram distintos. As escolas privadas eram de nível relativamente baixo, enquanto as escolas oficiais eram pouco realistas; o nível intermédio entre ambas eram os colégios que tratavam de um campo importante para a transmissão da cultura. Na realidade, com o nascimento do colégio na Dinastia Tang, especialmente a partir da Dinastia Song do Norte, as suas funções de leccionação foram bem apreciadas, quer ao nível oficial, quer ao nível particular. Podemos afirmar que os colégios se tornaram indispensáveis para a distinta transmissão da cultura tradicional chinesa. Algumas instituições universitárias ocidentais adoptaram o sistema de colégio - também conhecido por sistema de colégio-residência - a partir do século XII. Ambrose Yeo Chi King apresenta, na sua obra Ideia da Universidade, na parte referente às “características do sistema de colégio de Cambridge”: na Idade Média, as universidades inglesas não tinham instalações permanentes nos primeiros tempos; um estudante seria considerado admitido pela Universidade de Cambridge quando tivesse sido acolhido por um docente reconhecido pela Universidade. Este modelo de aprendizagem e de gestão educativa de convivência entre docentes e discentes foi bem sucedido, tornando-se numa componente singular do sistema de colégio-residência da Universidade de Cambridge.

9 Transplantado para as universidades dos EUA, o mesmo sistema foi modificado em função da evolução social e da mudança da ideia de preparação de quadros no ensino universitário. Em síntese, o colégio-residência, que era uma solução sem alternativa, passou a ser uma tradição consolidada, processo ao longo do qual sofreu críticas até ser extinto, mas foi afinal retomado. Nos colégios ocidentais, eram salientadas as acções de aprendizagem comum que se centravam no alojamento, o que significava que os docentes e discentes viviam e aprendiam juntos. Os colégios tinham por papel a organização sistemática e a educação pessoal compreensiva, sendo não só comunidades de vida, mas também pequenas comunidades de aprendizagem. Através de um ambiente de aprendizagem de educação geral e de regime de residência, as instituições de ensino passaram a ser estabelecimentos de vivência e de aprendizagem em conjunto, chegando a um consenso moral no processo de partilha. II. O sistema de colégio-residência da Universidade de Macau - suas características e fonte histórica Após a reunificação de Macau com a Pátria em 1999, o Governo da RAEM sentiu necessidade de desenvolver em Macau uma universidade com visão internacional. Com vista a adequar-se ao modelo universal do ensino superior e a dotar a instituição universitária de um maior espaço de autonomia, independência e flexibilidade, o Governo estimulou a Universidade de Macau a proceder à alteração dos seus estatutos. Finalmente, em 2006, foi criada uma nova estrutura orgânica para a administração da Universidade, na qual o Conselho da Universidade é o órgão máximo de administração que exerce as atribuições de superintendência outrora exercidas pelo Governo. Em termos de subunidades académicas, a Universidade de Macau é constituída por faculdades: Faculdade de Gestão de Empresas, Faculdade de Humanidades, Faculdade de Ciências da Educação, Faculdade de Ciências da Saúde, Faculdade de Ciências Sociais, Faculdade de Direito, Faculdade de Ciências e Tecnologia, Instituto de Ciências Médicas Chinesas e Colégio de Honra, entre outros. Nos anos mais recentes, a

10 Universidade de Macau tem envidado esforços para se transformar numa universidade de pesquisa, prezando extremamente o desenvolvimento da investigação científica, tendo conseguido resultados académicos frutíferos sob os esforços dos seus docentes e discentes. Em 2014, a Universidade de Macau mudou-se para um novo campus localizado na Ilha Henqin, da Cidade Zhuhai, Província de Guangdong, com uma dimensão 20 vezes maior do que a área total do antigo campus e com lotação para um total de estudantes não inferior a 15 000. Referindo-se às experiências bem-sucedidas recolhidas das universidades europeias e americanas como Oxford, Cambridge, Harvard e Yale, a Universidade de Macau transformou-se numa instituição universitária com colégios-residências. O colégio-residência enquanto meio educativo é criado com base em dois pressupostos teóricos. O primeiro assenta na consideração da aprendizagem como um processo integral. Neste sentido, as ideias de “educação holística” e de “servir a população” passam a ser alvos da Universidade na preparação de quadros. A educação holística, que foi divulgada nos territórios de Taiwan e de Hong Kong nos anos 80 do século XX, tem como fonte a educação das artes liberais de origem ocidental, a qual pode recuar ao pensamento da educação livre de Aristóteles, da Grécia antiga. Actualmente, a Universidade de Macau, que toma a educação holística como sua filosofia de educação, considera que ela tem um grande impacto na formação da personalidade de um indivíduo, enquanto existe um conjunto de factores que condicionam o processo de aprendizagem. Assim, a Universidade de Macau não só absorve e tem como referência o pensamento da “educação holística”, como também explora o pensamento educativo da cultura de colégio da antiguidade e da cultura clássica da China, no sentido de efectivar uma combinação entre a filosofia da educação moral do colégio tradicional chinês com a educação holística de origem ocidental, insistindo desde a sua criação em 1981 nas inscrições do lema universitário “benevolência, honra, integridade, saber, lealdade”, de modo a preparar integralmente os estudantes nos aspectos do desenvolvimento individual, das competências profissionais, da mentalidade e da psicologia, transformando-os em quadros com competências de liderança. A

11 filosofia da educação holística pretende definir a “humanidade” como alvo da formação dos quadros. Assim, os respectivos colégios não estabelecem como alvos a transmissão de conhecimentos e a aquisição de habilidades específicas, mas sim importam o desenvolvimento integral do indivíduo, promovendo os colégios os seus objectivos de acordo com o próprio contexto singular e particularidades. O segundo pressuposto assenta em reconhecer que o comportamento e o desempenho do indivíduo estão condicionados pelo ambiente da aprendizagem. Como os estudantes internos enfrentam necessidades materiais e o estabelecimento de relações sociais, um ambiente material propício e capaz de suportar o processo educativo pode promover a aprendizagem por parte dos estudantes. A título exemplificativo, um alojamento confortavelmente equipado para estudantes e com o respectivo pessoal de coordenação torna-se um local destinado simplesmente a descanso num estabelecimento adequado para viver, aprender e crescer. Assim a estrutura e o apetrechamento dos colégios fazem parte integrante dos objectivos educativos de uma instituição universitária. A presente tese procede à sintetização das realidades essenciais dos colégios da Universidade de Macau (vide Tabela 1). Presentemente a Universidade de Macau, que dispõe de 13 faculdades e de 10 colégios, tornou-se uma instituição universitária do sistema de colégio-residência mais completo e de maior dimensão ao nível da Á sia, sendo as suas unidades académicas profissionalmente complementares e sendo adoptado um método pedagógico experimental. Através de uma preparação diversificada e holística, pretende-se permitir um desenvolvimento compreensivo de todos os estudantes. Cada um dos seus colégios tem a sua própria designação, visão e missão. Analisando mais profundamente, verifica-se que existem muitos aspectos comuns entre eles: todos organizam, de um modo geral, acções de intercâmbio académico, actividades culturais de divertimento e concursos de toda a natureza. Os estudantes de cada colégio devem assistir a cursos de educação concebidos e designados pelo respectivo colégio, sendo as notas obtidas consideradas como unidades de crédito necessário para a conclusão do curso; têm que cumprir o programa estabelecido pelo colégio no sentido de assistirem de modo proporcional às actividades de

12 diferente natureza a organizar pelo mesmo. Os colégios tentam fazer o máximo possível para demonstrar as características de cada um, de acordo com as realidades locais, a fonte das verbas, o número de estudantes e o regulamento geral ou os indicadores de competências definidos pela Universidade, por forma a adequá-los às necessidades de todos os estudantes. Tabela 1: Generalidades dos colégios da Universidade de Macau Designação do colégio Logotipo do colégio Lema do colégio e características C. Chao Kuang Piu Integridade e verdade; serviço e responsabilidades C. Cheng Yu Tung Aspiração, amor, aperfeiçoamento C. Cheong Kun Lun Brilhante, honesto, cooperativo, animado C. Choi Kai Yau Pensar com ousadia; actuar com cuidado C. do Jubileu da Pérola de Henry Fok Tolerância, abertura, flexibilidade e auxílio mútuo C. Lui Che Woo Solenidade, glória, nobreza e elegância C. Ma Man Kei e Lo Pak Sam Desenvolvimento holístico; responsabilização pelos próprios estudos, profissão e comportamento C. Memorial Moon Chun Inclusão, diversificação, integridade C. Shiu Pong Confucianismo e cristianismo - a fé, a esperança e o amor. Vós sois a luz do mundo C. da Á sia Oriental Stanley Ho Vitalidade, partilha, experiências pessoais na aprendizagem e sentido de responsabilidade social

13 III. Filosofia inovadora na formação de quadros do sistema de colégio da Universidade de Macau 1. Quebrar o utilitarismo e retomar os atributos da educação A educação tem por objectivos a aquisição de conhecimentos e o desenvolvimento da inteligência e não deve ter fins utilitaristas. No entanto, sob as influências da revolução industrial e da evolução da democracia, os sectores académicos e políticos procederam a uma argumentação sobre os objectivos da educação. Lamentamos que, até ao momento, a mentalidade de muitos continue a ser influenciada pela filosofia da educação utilitarista: para alguns estudantes o objectivo de frequentar uma instituição universitária é simplesmente estudar uma especialidade “mais popular” e, em certo sentido, as funções das instituições de ensino limitam-se à atribuição de diplomas. Neste sentido, alguns estudantes até menosprezam os conhecimentos a adquirir fora dos das especialidades em que estudam, o que causa deficiências na formação da personalidade. Em anos recentes, com vista a adequar-se às futuras necessidades da comunidade em relação ao ensino universitário em Macau, o sistema de colégio da nova fase surge como resposta aos apelos da nova era, o que altera significativamente a orientação dos valores da educação, afastando as influências utilitaristas do passado sobre a educação. Assim, os objectivos da educação deixam de ensinar os conhecimentos aos estudantes de forma “autoritária, objectiva, genérica e correcta”; pelo contrário, eles consistem em libertá-los da posição passiva e instrumental, estando atentos à formação de competências de investigação combinadas, por forma a torná-los indivíduos dotados de capacidades para fazerem juízos e de mentalidade crítica ao longo do processo educativo e da vida universitária. Uma tal educação pode salientar a subjectividade dos estudantes, de modo a torná-los pessoas com alvos, desenvolvidos, dotados de dinamismo e responsabilidade, tendo como finalidade prepará-los para serem homens competentes e responsáveis da comunidade no futuro.

14 Tomando como referência as experiências bem-sucedidas recolhidas nas universidades de topo do mundo, o sistema tutorial e a educação geral são elementos mais relevantes para o desenvolvimento do colégio. Em termos de aplicação do sistema de colégio na Universidade de Macau, a sua orientação, objectivos de preparação de quadros e organização curricular que são dirigidos por especialistas e académicos famosos a nível internacional, demonstram as suas particularidades, sendo assinalada a filosofia da educação de artes liberais. A essência da educação de artes liberais consiste no seu modo de leccionação e aprendizagem, aspectos que têm um papel relevante na preparação dos estudantes em matérias de literacia, de educação holística e de competências de desenvolvimento sustentável. Encontra-se muito generalizada na educação universitária a consciência de, para além de se assinalarem os conhecimentos profissionais, serem as habilidades na vida do quotidiano e os valores éticos factores indispensáveis para o êxito, quer no presente, quer no futuro. Neste sentido, para o ensino superior, o sistema de colégio traduz uma filosofia de formação inovadora benéfica. A prática do sistema de colégio modifica de forma gradual a conjuntura tradicional que se centra nas faculdades, uma vez que é prezado mais o intercâmbio no ensino e na aprendizagem entre os docentes e os discentes, intensificando a correlacção entre os cursos e a vida, dando-se muita importância às actividades fora da sala de aulas, cuja frequência é considerada obrigatória. Para os estudantes dos colégios, para além da frequência dos seus próprios cursos profissionais, a aprendizagem no serviço faz também parte do seu currículo, uma vez que só este modelo de educação pode contribuir para um desenvolvimento dinâmico e integral dos indivíduos. 2. Remodelação da gestão dos estudantes por parte da Universidade O modelo do sistema de colégio foi posto em prática de forma integral na Universidade de Macau em 2014, um modelo educativo que compreende 4 componentes - profissionalismo, educação geral, aprendizagem e educação

15 comunitária. Até ao momento, foram criados na Universidade 10 colégios, sendo a lotação máxima de cada um aproximadamente de 500 estudantes. No ano lectivo de 2016/2017, 34,38% dos estudantes que frequentavam o curso em regime de tempo integral eram do sexo masculino e vindos do exterior, enquanto 38,64% eram do sexo feminino e também provenientes do exterior, sendo esta categoria de estudantes proveniente da Á sia, Europa, Á frica, América do Norte, América do Sul e Oceania. Da integração de uma vasta gama de estudantes decorrem choques e intercâmbios multiculturais. Os colégios organizam uma salutar convivência com estudantes dos anos anteriores, de cursos e anos diferentes, quebrando a mentalidade de convivência de estudantes da mesma faculdade. Cada colégio é dotado, grosso modo, de um director de colégio-residência, de subdirectores de colégio-residência, de orientadores de colégio-residência, de orientadores de colégio-não-residência e de pessoal administrativo. Em cada um dos colégios, o número de pessoal conselheiro e de estudantes-assistentes colocado em cada piso do colégio não é igual. De um modo geral, as características de personalidade comuns aos agentes dos colégios são a amizade e a responsabilidade, sendo os estudantes pós-graduados ou doutorandos em diversas áreas académicas, os que possibilitam uma prestação de auxílio na satisfação das diferentes necessidades. Nestes termos, o desenvolvimento na aplicação do modelo de gestão do sistema de colégio na Universidade de Macau é bastante célere, uma vez que tem tomado como referência as experiências bem-sucedidas recolhidas nas instituições universitárias ocidentais e orientais, em conjugação com as realidades locais. De momento, as acções para os assuntos dos estudantes começaram a desenvolver-se no sentido da especialização e da precisão, configurando dois modos: o sintético e o profissional (vide Figura 1). A partir de 2017, os membros dos colégios da Universidade de Macau passaram a ser vitalícios, sendo todos os licenciandos integrados no sistema do colégio. Com efeito, todos os serviços - instruções para os estudantes recém-admitidos, serviços regulares, gestão da vida e planeamento dos estudos - são prestados ao longo da vida comunitária pelo colégio. O Gabinete de Assuntos dos Estudantes trata, de forma centralizada, do planeamento e do desenvolvimento de acções, tais como aconselhamento psicológico e orientação profissional, sendo este novo modelo de

16 funcionamento mais adequado aos diferentes modos de alocação e aplicação dos recursos. Figura 1 - Sistema de tratamento dos assuntos dos estudantes da Universidade de Macau 3. Conteúdo pedagógico inovado A Universidade de Macau tem elevado a sua competitividade internacional através de uma forma aberta de organização de cursos, estando potenciada para atingir níveis de topo mundiais. Em 2019, a Universidade de Macau passou a fazer parte das 400 melhor classificadas de entre as instituições universitárias mundiais, Conselheiros de alojamento Associação de estudantes do colégio Estudantes-Assistentes Comissão do piso Serviços de aconselhamento psicológico Formação e Desenvolvimento de competências Apoio a estudos mais avançados e orientação profissional Apoio aos estudantes Residências dos estudantes Equipa dos representantes dos estudantes Organizações dos estudantes Secção de Recursos e Serviços para os Estudantes Secção de Aconselhamento para os Estudantes e Desenvolvimento dos Estudantes Orientadores de colégio não-residencial Orientadores de colégio residencial Pessoal administrativo Secretariado Gabinete de Assuntos dos Estudantes -Director Subdirectores Colégio residencial - Director Vice-reitor competente para os assuntos dos estudantes Grupos de interesses

17 sendo a 60.ª classificada entre as instituições universitárias da Á sia-Pacífica no item “visão internacional” e a 443.ª classificada de entre as instituições universitárias mundiais conformes com os QS World University Rankings. Em prol da preparação dos estudantes, dotando-os de capacidades de aprendizagem contínua, de autodisciplina e de autoconfiança, de carinho, de pensamento independente e de visão pluralista e aberta, a Universidade de Macau tem procedido de modo constante à optimização da educação nos cursos de licenciatura, conjugando com o modelo de educação que integra as 4 componentes e introduzindo no quadro da aprendizagem dos estudantes a “educação profissional”, a “educação geral”, o “ensino no serviço” e a “educação comunitária”. Os cursos e acções concebidas por todos os colégios devem satisfazer cinco indicadores de competência, a saber: vida saudável, relações interpessoais e cooperação em equipa, liderança e serviço, participação cultural e civismo global. Além disso, os lemas dos colégios salientam o conhecimento, a prática e a atitude, sendo as características e as missões de cada um constituídas neste contexto, o que uniformiza as exigências dos colégios em relação aos estudantes (conforme Tabela 2), enquanto algumas das exigências de cada um são também particulares. A título exemplificativo, a tradição particular do Colégio Chao Kuang Piu é a organização de um High Table Dinner, de discursos e de apresentações temáticas (convidando regularmente professores catedráticos, estudiosos e agentes dos diferentes sectores para dar conferências inspiradoras sobre diversos temas para partilhar com os estudantes do Colégio), tendo em vista dotar os colegas de uma visão internacional e filosofia de aprendizagem contínua. O Colégio Cheng Yu Tung, que tem como missão a preparação dos estudantes com grande aspiração, espírito de amor e aperfeiçoamento, definiu nesta conformidade planos de aprendizagem de troca de estudantes com instituições exteriores (com o Colégio Yuanpei da Universidade de Beijing e com a Universidade da Ciência Política de Taiwan), com o objectivo de possibilitar alargar as relações interpessoais, o que constitui uma aprendizagem no quadro do intercâmbio cultural. O Colégio Ma Man Kei e Lo Pak Sam organizou, juntamente com o Williams College dos EUA, várias acções educativas com a duração de três dias, realizadas na Universidade de Macau, por forma a

18 possibilitar um intercâmbio entre os estudantes de ambas as partes. Claro que os restantes colégios têm organizado diferentes actividades para dar experiências aos seus estudantes, o que torna a vida universitária num laço entre a aprendizagem e a prática. Tabela 2: Actividades dos colégios para estudantes Ano Categoria Exigências Suprimento das faltas Primeiro ano High Table Dinner Uma só vez A falta pode ser suprida em qualquer semestre até à conclusão do curso Segundo ano Actividade Fazer um discurso em grupo em cada semestre As faltas podem ser supridas em qualquer semestre até à conclusão do curso Fonte: Exigências do Colégio-Residência da Universidade de Macau (consultar: https://rc.um.edu.mo/residential-college-requirements/) IV. Inspirações do ensino superior moderno ocidental e oriental e o modelo do sistema de colégio da Universidade de Macau para as instituições de ensino superior do País 1. Firme consolidação da filosofia do sistema de colégio Em termos históricos, o ensino do sistema de colégio não é uma tradição inerente ao ensino superior, mas sim um modelo de ensino que surgiu em virtude da era, da região, da sociedade, da economia e de um conjunto de factores. Em anos recentes, ele é sugerido por universidades e instituições de ensino do mundo, no sentido de reapreciar a sua filosofia e valor. Este modelo de ensino superior emerge em muitos países. Segundo dados estatísticos mais recentes apresentados pelo IV Fórum de Colégios das Instituições do Ensino Superior da Universidade de Auditoria de Nanjing, foram criados 173 colégios em 55 instituições de ensino superior do País no período compreendido entre 2005 e 2018, o que demonstra que este modelo de ensino do sistema de colégio é gradualmente reconhecido. Wu

19 Yan, Director da Direcção Geral do Ensino Superior do Ministério de Educação referiu, em Abril de 2018, na ocasião da apresentação do Plano de Preparação de Quadros das Disciplinas Básicas, que o modelo de preparação de quadros no sistema de colégio lhe parece um dos modelos de preparação a estudar, sendo necessário conjugar de forma ideal o modelo de colégio ocidental com o modelo chinês, no sentido de preparar os estudantes com aptidão, nutridos e saturados de cultura.6 Devido aos seus antecedentes históricos, reúne-se em Macau a essência da educação do oriente e do ocidente, integrando o modelo de ensino particular da sociedade chinesa, o modelo inglês do elitismo, a tradição alemã de estudos científicos e o espírito inovador americano. Entre o sistema de colégio da Universidade de Macau e os sistemas de colégio-residência existentes em diversos territórios do mundo, há algo comum e semelhante e há também não poucas diferenças. De um modo geral, a filosofia de colégio vai no sentido de formar quadros superiores e especializados com espírito inovador e competências científicas, tecnológicas, culturais e práticas, tornando-os sucessores da causa socialista com educação holística nos aspectos físico, das virtudes e da inteligência. Com vista a reforçar a independência inerente à filosofia do sistema de colégio, poderá aplicar-se, a título experimental, o modelo de colégio americano, no sentido de conferir aos colégios autonomia na admissão de estudantes e de poder de conferência de grau académico, de modo a possibilitar uma autonomia administrativa e financeira. Além disso, poderá tomar-se como referência o sistema em vigor na Universidade de Cambridge, no sentido de permitir diferenciar os requisitos dos estudantes numa e noutra faculdade ou colégio e até limitar a frequência de alguns cursos a estudantes de alguns colégios. A título de exemplo, a candidatura ao curso de licenciatura em educação está condicionada a estudantes do Colégio Homerton da Universidade de Cambridge, regime que possibilita a implantação das particularidades dos colégios. 6 Reunião realizada na Universidade da Academia Chinesa de Ciências sobre as acções de 2018 no âmbito do “Plano de Talentos” do Ministério da Educação 【EB/OL】, 22 de Abril de 2018, extraído do: http://news.ucas.ac.cn/cmjj/376875.html

20 2. Melhoria da gestão e criação de colégios O ambiente condiciona a educação moral, o ambiente do campus funciona também neste sentido. Segundo Karl Marx, “O homem cria o ambiente; do mesmo modo, o ambiente também cria o homem.” Cada colégio tem que ter o seu estilo particular, a sua falta significa o desvio da intenção original da sua criação. Podemos verificar que os colégios universitários de diferentes territórios do mundo se localizam maioritariamente em lugares tranquilos e paisagísticos, ambiente tal que permite de facto aos estudantes um clima excelente e um berço de criatividade. Além disso, as funções do colégio são exactamente a resolução de problemas persistentes de índole psicológica e física dos estudantes relativamente à consciência e à filosofia de gestão e à vontade de participação. Assim, pretende transformar-se a ideologia de sujeição da gestão em participação activa na gestão, alterando a orientação predominante de gestão sob o modo tradicional de gestão de residência para uma direcção em que seja predominante a prestação de serviços e aconselhamento. Nos colégios da Universidade de Macau, todos os trabalhadores prestam serviços aos estudantes de modo profissional, sendo a adopção de medidas e a definição de planos feitas em consideração aos mesmos. O modelo de autonomia dos estudantes é generalizado, o que não só salienta a sua capacidade de autogestão, como também pode contribuir para fomentar o interesse na aprendizagem autodirigida, pois há estudos que demonstram que as experiências e a vida pedagógica são as chaves para o crescimento dos estudantes. No processo de aprendizagem, a participação e a interacção entre o docente e o discente traduzem-se em intercâmbio de ideias e pensamentos. A título exemplificativo, o alojamento e as refeições no mesmo local possibilitam atingir o alvo de os docentes cuidarem dos estudantes. Entre eles podem verificar-se simelhanças e distinções resultantes dos seus diferentes níveis. Estes impactos e choques de mentalidades expressam valores culturais e de identidade, o que não só possibilita a elevação da sociabilidade entre uns e outros, como também intensifica a consciência de responsabilidade, concretizando assim os objectivos da autoeducação. No que se refere às políticas dos colégios, podem tomar-se como referências os exemplos bem-sucedidos no

21 ensino do ocidente, tais como: troca de docentes e de estudantes, reconhecimento recíproco de créditos e graus académicos, bem como modo de cooperação na abertura de cursos, o que possibilita uma maior internacionalização do sistema de gestão curricular, de formação de quadros polivalentes com visão internacional e de uma gestão profissional do ensino eficiente e aperfeiçoada. 3. À procura de um caminho de desenvolvimento da educação geral no futuro A “Escultura de Artes Liberais” oferecida em 2018 à Universidade de Macau pelo Ministério de Educação do País transporta o espírito do lema universitário e a filosofia de formação de quadros de “abundância” e “inteligência”, à qual subjaz o desejo de que a Universidade expanda a qualidade moral da distinta cultura tradicional e a virtude tradicional chinesa. Ao nível internacional, instituições de topo no mundo como a Universidade de Cambridge, a Universidade Harvard, a Universidade de Chicago, a Universidade Fudan e a Universidade Chinesa de Hong Kong envidam todos os esforços na promoção da educação de artes liberais, não se esquecendo o espírito da mesma, enquanto é salientado o desenvolvimento profissional, pretendendo-se, com a transmissão da filosofia da educação geral, preparar os estudantes ao nível das suas competências e espírito crítico, no sentido de relevar a sua vontade em assumir as responsabilidades sociais no futuro. Assim, é necessário que as matérias de estudo sejam compatíveis com a sociedade futura, por forma a poderem dar o seu contributo à sociedade, à custa das mesmas matérias. Neste sentido, a Comissão da Revolução da Educação Geral da Universidade de Harvard destaca não se dever criar um modelo universal para todos os estudantes (one-format-fits-all), apelando a todas as faculdades e departamentos que esbocem dinamicamente os seus módulos, motivando que os créditos obtidos nas disciplinas de educação geral sejam também contados nas de formação maior, segundo o modelo da contagem dupla (double-count). Aliás, a educação geral deve ainda ser uma aprendizagem orientada por actividades, no sentido de motivar, através de actividades de toda a natureza, a participação dos estudantes nos assuntos públicos e a formação de uma cultura rica em espírito

22 crítico. Além disso, verifica-se também que, com vista a preparar a capacidade académica de base e a educação geral, nas instituições universitárias quer do ocidente, quer do oriente, 20% a 35% dos créditos exigidos para efeitos de conclusão dos cursos devem ser obtidos nas disciplinas de educação geral. Cita-se, como exemplo, o quadro do plano pedagógico e a formação nos cursos de licenciatura da Universidade Fudan que apresenta um modelo de “educação geral - formação nas áreas gerais - educação profissional”. Os cursos de licenciatura são estruturados por três componentes: disciplinas de educação geral, que contam com cerca de 43 créditos (incluindo cadeiras sobre teoria do pensamento e política, cadeiras nucleares agrupadas em sete módulos, cadeiras facultativas de educação geral, língua inglesa, informática e de educação específica); cadeiras básicas das áreas gerais, que totalizam aproximadamente 15 a 30 créditos; cadeiras de educação profissional, que totalizam 70 crédito em média. Da referida concepção curricular, podemos notar a relevância da educação geral. 4. Prezar mais a cultura da educação moral e aprender atempadamente com as experiências recolhidas O modelo do sistema de colégio tem sido aplicado na Universidade de Macau acerca de uma década. Enquanto pesquisa inovadora no sector do ensino superior em Macau, é natural que se encontrem novos problemas no seu processo de execução. Entretanto, é possível chegar a conclusões benignas e recolher experiências positivas. Foi formado um sistema na prestação de serviços a estudantes, uma gestão de assuntos, um ordenamento ambiental, uma organização de actividades e uma formação moral pela cultura. No futuro, poderão tomar-se outras referências e introduzir-se experiências bem-sucedidas de sistemas de colégio das instituições universitárias internacionais, para aperfeiçoar e intensificar o seu desenvolvimento futuro, como por exemplo: dar passos para desenvolver empreendimentos, actividades e a cultura de cada colégio que sejam singulares e que tenham por base certa escola académica. As instituições universitárias seguidoras do sistema de colégio-residência bem-sucedidas ao nível mundial, como a Universidade de Yale e a Universidade de Cambridge, têm

23 instituído instalações de serviços e sistemas culturais aperfeiçoados nos seus colégios, com vista a disponibilizar melhores serviços e garantias de vida. Além disso, a essência da cultura de colégio é a formação moral da pessoa, sendo a cultura considerada mais importante do que os conhecimentos. No entanto, ao desenvolvimento da cultura está subjacente uma lei natural: todas as grandes culturas têm como alicerce uma cultura preexistente, estando a sua evolução e desenvolvimento dependentes de uma plataforma específica e real. Neste sentido, é de reflectir a todo o momento sobre o próprio valor do sistema de colégio universitário, o seu ser na sociedade e a sua filosofia de funcionamento, alterando a orientação da formação de quadros em função das necessidades da comunidade. V. Conclusão De colégio, lembro-me os quatro colégios da Escola de Hogwarts - Gryffindor, Hufflepuff, Ravenclaw e Slytherin - descritos nos romances em série mundialmente populares há anos, intitulados «Harry Potter». Embora tenham pouco a ver com o sistema de colégio em análise, aqueles trazem-nos algumas inspirações. Nos romances, os quatro colégios que representam os quatro elementos - fogo, ar, terra e água - são independentes entre si, mas constituem um sistema completo. Cada colégio tem o seu logotipo singular e critérios de admissão de alunos. Nos romances, Minerva McGonagall fez um discurso: “Durante a frequência da escola de Hogwarts, o vosso distinto desempenho valorizará o colégio em que se inserem; quaisquer transgressões determinarão a desvalorização do colégio em que se inserem”. No contexto dos romances, podemos notar que os alunos de cada colégio estão cheios de orgulho e de pertença ao colégio a que pertencem. Embora se trate de romances fictícios, temos muitas expectativas em relação à vida real: no ensino superior, os colégios não só são um espaço onde se podem adquirir conhecimentos profissionais, como também devem ser estabelecimentos em que os estudantes podem transformar-se em sábios. O ensino no sistema de colégio centra-se nos estudantes, enquanto as instituições de ensino consideram a formação moral algo acima de tudo,

24 motivando o espírito de colocar questões e pesquisa contínua. Assim, é de promover a literacia humanística, prestando atenção à transmissão da cultura tradicional chinesa, expressando a filosofia de combinação das disciplinas de letras com as de ciências, as de ciências com as de humanidades, ajudando os estudantes universitários a fundar a moralidade e os valores correctos. Só assim será possível contribuir para a realização da máxima filosófica “moral acima de tudo”, inerente à educação das artes liberais. Por outro lado, o significado de sábio encontra-se descrito numa obra chinesa da antiguidade, intitulada «Daodejing», da autoria de Lao Zi, no seu Capítulo LVI: “Quem sabe não fala; Quem fala não sabe; Fechar as entradas; Trancar as portas; Abrandar o cume; Desfazer o emaranhado; Moderar a luz; Reunir o pó: Isto chama-se união misteriosa com Tao. Portanto quem a tem: É incompatível com a intimidade; É incompatível com a estranheza; É incompatível com o lucro; É incompatível com a perda; É incompatível com a glória; É incompatível com a vileza. Por tudo isto: Constitui-se glorioso no mundo.”7 A meu ver, na perspectiva da educação moderna, aquele que tem saber, na realidade não vai investigar ou abordar as matérias que os outros já sabem, uma vez que ele faz pesquisa nas áreas que os outros desconhecem, aplicando os conhecimentos que domina para dar contributos à comunidade e ao ser humano. Isto é o valor que se prossegue quando for conjugado o sistema de colégio-residência com o ensino superior moderno. 7 Quem sabe que as coisas mudam constantemente, sabe também que o seu atributo é insusceptível de ser descrito, ficando assim em silêncio. Quem tenta explicar a razão de ser, ainda não entende o atributo de Dao que está em constante mutação. Abandonar toda a percepção e deixar procurar extrinsecamente é a única maneira para atingir a tranquilidade e a clareza intrínsecas; afastar a acuidade e a arrogância, para integrar a paisagem, para misturar com terra e poeira, é algo grande e subtil; o que é conhecido por assimilação misteriosa, é uma maneira para a grande uniformidade delicada. Assim, está isento de ser acedido, afastado, beneficiado, danificado, enaltecido, prejudicado. Entretanto, passa a ser o mais respeitado no mundo.

Administração nº. 130, vol. XXXIII, 2020-4º 1 O Bilhete de Identidade – Ordem Simbólica da Construção da Cidadania e da Identidade de Macau Chan Chan U * I. Introdução Antes da primeira emissão do bilhete de identidade de residente de Macau no ano de 1992, existia uma variedade de documentos de identificação em Macau, como por exemplo, um documento de identificação civil bastante para provar a identidade do seu titular, um documento para provar a ligação do seu titular com Macau perante as autoridades do exterior e um documento para provar que o seu titular não tinha cometido qualquer crime. Isto porque havia vários serviços competentes para a emissão de documentos de identificação e cada um tinha a sua maneira de fazê-lo, mas não eram iguais os direitos e os deveres dos titulares dos diferentes documentos de identificação, o que influenciou a sua experiência social em Macau. Apesar de ser esta uma das principais razões pelas quais não tinha sido construída uma identidade uniforme e clara de Macau ao longo da história, não havendo uma carga histórica que pesava sobre as diferentes etnias em Macau, foram criadas, de forma inesperada, as condições necessárias para a construção posterior da identidade da população da Região Administrativa Especial de Macau (RAEM), formando, com base nisto, um sentimento positivo de identidade de Macau, o que contribuiu para o próspero desenvolvimento da RAEM nos 20 anos após o seu estabelecimento. Neste contexto, o bilhete de identidade de residente pode ser considerado como uma “ordem simbólica” (symbolic order) relevante que constitui a “cidadania” (citizenship) e até a “identidade” de Macau. * Doutor, investigador na área da Administração Pública.

2 II. O conceito de cidadania e a construção da identidade Segundo Thomas Humphrey Marshall, a construção de cidadania compreende três vertentes: a “cidadania civil” (civil citizenship) que representa a protecção do direito de propriedade, a “cidadania política” (political citizenship) que representa o direito de voto e o direito de participar na governação e a “cidadania social” (social citizenship) que representa o direito a benefícios de saúde, de habitação e de assistência médica. A construção da cidadania pressupõe o sentimento de pertença e de identidade da população com base em elementos comuns da história, daí a população estar disposta a delimitar e defender a sua “terra”. Por outro lado, a cidadania pós-estruturalista põe em foco os elementos culturais da cidadania moderna, salientando especialmente que a cidadania é multifacetada. Nas sociedades capitalistas ocidentais, a reorganização política e económica em articulação com o desenvolvimento social leva a uma transferência entre os direitos, as responsabilidades e o sentimento de pertença que fundamentam a cidadania, fazendo com que surjam constantemente novas cidadanias com a evolução do tempo.1 Na realidade, observando a evolução da civilização ocidental, a formação da cidadania não é de modo algum um produto da sociedade moderna: desde a Grécia Antiga, a formação da cidadania era considerada como um processo de auto-realização conduzido de baixo para cima, mas os direitos e deveres inerentes à cidadania surgiram apenas na Roma Antiga como resultado de arranjos institucionais. Portanto, o entendimento de Marshall sobre a cidadania é baseado nos conceitos de “direitos e deveres” no sistema político moderno. Aliás, direitos e deveres são, na verdade, conceitos retrógrados, tendo como objectivo restringir a cidadania a uma comunidade política e moral com certa autonomia. Marshall também não levou em consideração o facto de, no processo de participação das pessoas numa comunidade, poderem surgir novas qualidades de membro (membership) e identidades especiais devido a factores económicos e culturais. 1 Gregory, D. et al (eds) (2009), The Dictionary of Human Geography (5th Edition). Chichester: John Wiley & Sons, pp. 84-85.

3 Por outras palavras, uma cidadania plena deve integrar também a “cidadania económica” e a “cidadania cultural”. Além disso, a cidadania implica ainda a existência de um determinado acordo social entre os indivíduos e as autoridades políticas, tornando-se, afinal, a construção da cidadania uma exclusão (exclusion) planeada, daí a distinção entre o “eu” e o “outro”.2 Por outro lado, a identidade é um elemento indispensável à construção do ser (being) de uma entidade, trazendo-lhe solidariedade ou homogeneidade. A terra e o espaço social constituem factores chaves na formação da identidade social, pois a localização do espaço desempenha um papel muito importante na recolha de experiências comuns e na criação de costumes que são necessários para a construção da identidade. Assim, porque um território colonizado é um lugar relativamente cercado, os indivíduos que vivem neste território podem ter fortes sentimentos em relação às experiências comuns e à distância entre si, criando uma base fundamental para a construção de uma nova identidade colectiva e para a vivência dos cidadãos. O processo de construção da identidade consiste na busca de uma ordem simbólica, pelo que os indivíduos poderão preencher o “vazio” interior, promovendo, a nível social, a união dos membros da mesma comunidade, não sendo de representar uma coisa já existente. Neste sentido, o processo de construção da identidade tem carácter retroactivo, mas o seu modo de manifestação é como se fosse já existente antes da sua formação. Assim, percebe-se que a construção da identidade é acidental, variável e interminável. O processo de construção da identidade é também um processo de construção do sistema discursivo de uma comunidade, tendo com objectivo final a formação de um amplo consenso político. As características que compõem a identidade de uma comunidade são alocadas de uma forma hierárquica para se interligarem entre si, pelo que existem diferenças primárias e secundárias entre estas características, reflectindo as relações de poderes entre os membros de uma mesma comunidade. Entre as diferentes identidades, a atenção é prestada à indicação de quais são as 2 O’Byrne, D. (2005), “Citizenship”. In Atkinson, D et al (eds), Cultural Geography – A Critical Dictionary of Key Concepts. New York: IB Tauris, pp. 135-140.

4 coisas que pertencem a outros, pelo que uma identidade depende, necessariamente, da existência dos “outros” .3 Manuel Castells defende que a identidade é um processo de construção de significado com base num atributo cultural ou num conjunto de atributos culturais inter-relacionados, o(s) qual(ais) prevalece(m) sobre outras fontes de significados. Se, do ponto de vista sociológico, a identidade for um processo de construção conduzido por homens, são dignas de atenção as questões de saber como se constrói, quais são os fundamentos e as finalidades da construção e quem é responsável pela construção. Podendo ser fundamento para a construção da identidade, entre outros, a história, a geografia, as memórias colectivas, os instrumentos de poder e a revelação religiosa, os indivíduos, os grupos sociais e a sociedade, tendo por base o consenso e a cultura determinados pela sua própria estrutura social e quadro temporal e espacial, procedem ao tratamento e reorganização dos significados destes elementos que podem servir de fundamento de construção da identidade. Portanto, as pessoas que constroem a identidade e as finalidades da construção têm influência decisiva na definição dos critérios de determinação do conteúdo simbólico e dos significados que integram a identidade, sendo uma obra de construção social desenvolvida no contexto das relações de poderes. Embora a identidade possa ser derivada de instituições dominantes (dominant institutions), a identidade só se torna uma realidade apenas quando os membros da sociedade, após um processo de interiorização, construírem o seu significado. Segundo Castells, existem três fontes de construção da identidade: legitimação (legitimising), resistência (resistance) e planeamento (project). A identidade legitimada é imposta aos membros da sociedade pelo sistema ou instituição dominante na sociedade para racionalizar o seu domínio. A construção de uma identidade resistente é uma das respostas à identidade legitimada; a identidade resistente é uma identidade defensiva para proteger o seu próprio julgamento de valores e consolidar a reunião dos membros dominados da sociedade. A identidade planeada implica a formação de um novo 3 Martin, J. (2005), “Identity”. In Atkinson, D. et al (eds). Cultural Geography – A Critical Dictionary of Key Concepts. New York: IB Tauris, pp. 97-102.

5 tipo de identidade que pode redefinir a sua posição na sociedade com base nos elementos culturais à disposição dos membros da sociedade os quais obtêm um pleno significado social tendo por base as experiências comuns, procurando a transformação global da sociedade com vista a dar continuidade ao processo de construção da identidade.4 Assim, percebe-se que o sucesso na construção da identidade pressupõe que os atributos culturais tenham um significado universal para toda a sociedade. III. As tentativas do governo português de Macau para emitir um documento de identificação unificado e sua evolução Ao abrigo do sistema jurídico português (de Macau), a identificação civil das pessoas baseava-se na sua nacionalidade, pelo que o governo português de Macau tinha vindo a emitir vários tipos de documentos de identificação à população residencial de acordo com a sua nacionalidade. Dando exemplos, era da competência da Secção do Arquivo de Identificação, da Repartição dos Serviços da Administração Civil, à qual cabia a gestão dos dados de identificação da população, a emissão, a partir do ano de 1957, do bilhete de identidade que era, nesse momento, o único documento de identificação civil bastante para provar a identidade do seu titular; era da competência do Serviço de Migração, do Corpo da Polícia de Segurança Pública de Macau, ao qual cabia exercer o controlo das entradas e saídas, a emissão da cédula de identificação policial, emitida a partir do ano de 1952 e atribuída a chineses sem nacionalidade portuguesa e a imigrantes estrangeiros, bem como do título de residência (e até do “título de residência permanente” emitido até ao ano de 1907), uma vez que estes documentos de identificação se destinavam a provar a ligação do seu titular com Macau perante as autoridades competentes do exterior, para que o seu titular, após a sua saída de Macau, pudesse voltar a entrar. 4 Castells, M. (2010), The Power of Identity. Oxford: Wiley-Blackwell, pp. 6-10.

6 De facto, antes da década de 1990, as autoridades de Macau tentaram , por quatro vezes, criar um regime de bilhete de identidade unificado: a emissão, no ano de 1924, do “bilhete de identidade”5 que era da competência do Comissariado de Polícia de Macau (actual Corpo de Polícia de Segurança Pública), a emissão, no ano de 1957, do “bilhete de identidade de cidadão nacional em Macau”, vulgarmente conhecido como “bilhete de identidade de cidadão português”, a emissão, nos anos de 1976 e 1977, do “bilhete de identidade de cidadão estrangeiro em Macau” para substituir bilhetes de identidade6 e a emissão, no ano de 1984, do “bilhete de identidade emitido por computador”.7 Aliás, nenhuma destas tentativas conseguiu obter o resultado esperado. Por outro lado, a região de Macau passou pela legalização de imigrantes ilegais na década de 1980 e entrou no período de transição antes da transferência de poderes, depois da conclusão das negociações entre a China e Portugal sobre o futuro de Macau. Mais em concreto, a questão da imigração ilegal acabou por ser resolvida com a legalização total, levando o governo português de Macau a acelerar a reforma do regime de autorização de residência, a aprovar a lei para prevenir e combater à imigração ilegal e a criar o Posto de Migração das Portas do Cerco. O “Esclarecimento do Governo da República Popular da China sobre as Políticas Fundamentais Respeitantes a Macau”, que constitui o Anexo I da Declaração Conjunta do Governo da República Popular da China e do Governo da República Portuguesa sobre a Questão de Macau, apresentou pela primeira vez o conceito de “residente da RAEM”, o que significa que o critério tradicional de identificação das pessoas conforme a sua nacionalidade não poderia articular-se totalmente com a futura legislação de Macau, sendo indispensável, por um lado, introduzir o conceito de “residente de Macau” para substituir o critério de qualificação e identificação tendo por base a nacionalidade e, por outro, concretizar a reassunção do exercício 5 Diploma Legislativo n.º 10. Boletim Oficial do Governo da Província de Macau, Suplemento ao n.º 4. 30 de Janeiro de 1924, p. 69. 6 “As autoridades deixarão de emitir bilhetes de identidade e passarão a emitir bilhetes de identidade de cidadão”, Jornal Va Kio, 26 de Setembro de 1976, p. 5. 7 Decreto-Lei n.º 79/84/M. Boletim Oficial de Macau, n.º 30. 21 de Julho de 1984, pp. 1545-1551. Este decreto-lei não tem uma versão oficial em chinês, mas a tradução do “bilhete de identidade” para a língua chinesa, constante no “Sumário” do Boletim Oficial de Macau, era: “認別証”.

7 da soberania, respeitar o princípio do não reconhecimento da dupla nacionalidade previsto na Lei da Nacionalidade da República Popular da China, responder às necessidades reais da implementação da política de “Um País, Dois Sistemas”, no que diz respeito à autorização de residência e eliminar a desigualdade de tratamento com base na nacionalidade entre a população de Macau. Tudo isto contribuiu para criar as condições necessárias para o estabelecimento de um regime de bilhete de identidade de residente de Macau e para a melhoria do controlo da população residente. A questão do bilhete de identidade de residente foi mencionada pela primeira vez na sexta reunião plenária do Grupo de Ligação Conjunto Luso-Chinês, que teve lugar no mês de Dezembro de 1989. Nesta reunião participou a então directora dos Serviços de Identificação de Macau, Salomé Madeira, em representação das autoridades administrativas do governo português de Macau.8 Na sétima reunião plenária do Grupo de Ligação Conjunto Luso-Chinês, que teve lugar no mês de Maio de 1990, foi preliminarmente decidido criar um “grupo de trabalho para o bilhete de identidade de residente de Macau”, com vista à determinação do modelo do bilhete de identidade de residente. Afinal o grupo de trabalho, na reunião realizada no dia 13 de Março de 1991, chegou a um consenso preliminar sobre o modelo do bilhete de identidade de residente de Macau, sem colocar o emblema nacional nem especificar a nacionalidade do seu titular, servindo o bilhete de identidade de residente apenas para provar que o seu titular era residente de Macau.9 No mês de Abril seguinte, o Grupo de Ligação Conjunto assinou a Acta de convers sobre a questão do bilhete de identidade de residente de Macau10 e, na décima primeira reunião plenária realizada no mês de Setembro, 8 “Acredita-se que a visita imprevista de Salomé Madeira a Pequim tenha como objectivo abordar a questão da substituição dos documentos de identificação”, Jornal Va Kio, 12 de Maio de 1990, p. 3. 9 “No novo modelo de bilhete de identidade unificado não consta qualquer emblema, servindo apenas para provar que o seu titular é residente de Macau, sem especificar a sua nacionalidade”, Jornal Va Kio, 15 de Março de 1991, p. 1. 10 “Ambas as partes assinaram a Acta de conversa sobre o estatuto da língua chinesa e da língua portuguesa em Macau e sobre a renovação do bilhete de identidade”, Jornal Va Kio, 13 de Abril de 1991, p. 1.

8 chegou a um acordo final nos termos seguintes:11 o bilhete de identidade de residente, na sua primeira emissão, conterá a data de validade, deixando, no entanto, de especificar a data de validade na sua renovação como medida transitória antes do estabelecimento da RAEM; os elementos de identificação constantes no bilhete de identidade não vão mudar, mas o modelo do bilhete de identidade será alterado, devendo isso ser submetido à apreciação do Grupo de Ligação Conjunto.12 Depois, no dia 8 de Janeiro de 1992, o Conselho Consultivo procedeu à primeira discussão do projecto de decreto-lei sobre o regime do bilhete de identidade de residente de Macau, o qual só foi aprovado no dia 15 seguinte, uma vez que alguns membros do Conselho levantaram questões acerca das formalidades de substituição e renovação. 13 O decreto-lei foi publicado no Boletim Oficial de Macau14 no dia 27 seguinte e entrou em vigor no dia 1 de Fevereiro. A partir daí, existe em Macau um regime de bilhete de identidade de residente unificado. Durante o prazo de substituição de outros tipos de documentos de identificação pelo bilhete de identidade de residente, que decorreu entre 10 de Fevereiro de 1992 e 18 de Março de 1997, foram emitidos um total de 327.149 bilhetes de identidade de residente, sendo este número aproximado ao da população (339.464) de acordo com os resultados do recenseamento da população de 1991.15 11 “Comunicado divulgado pelo Grupo de Ligação Conjunto sobre a realização da sua décima primeira reunião plenária”, Jornal Va Kio, 14 de Setembro de 1991, p. 5. 12 “Tendo já sido emitidos 280 mil bilhetes de identidade, está prevista a conclusão da emissão para o final do corrente ano”, Jornal Va Kio, 20 de Junho de 1994, p. 2. 13 “O Conselho Consultivo procedeu à discussão sobre a emissão de um bilhete de identidade unificado, estando previsto o início para o mês de Fevereiro e a conclusão para o ano de 1994”, Jornal Va Kio, 9 de Janeiro de 1992, p. 2. 14 Decreto-Lei n.o 6/92/M, Boletim Oficial de Macau, n.º 4, 27 de Janeiro de 1992, pp. 271-281. 15 Vide Direcção dos Serviços de Estatística e Censos (1993), XIII Recenseamento da População, III Recenseamento da Habitação – Resultados Globais.

9 Dados estatísticos relativos ao número de diversos documentos de identificação substituídos durante o período de emissão do bilhete de identidade de residente de Macau Tipo de documento de identificação Número de pessoas envolvidas Cédula de identificação policial 163.760 Bilhete de identidade de cidadão 130.610 Título de permanência temporária 32.779 Fonte: Jornal Va Kio, 30 de Novembro de 1994 e 19 de Março de 1997 IV. Impacto que o bilhete de identidade trouxe à construção da identidade e da “cidadania” de Macau 1. Ausência de cidadania e fragmentação da identidade (antes do ano de 1992) Macau é uma região administrativa local de um país, mas como o seu sistema político-administrativo é diferente do do seu país, os direitos e deveres dos residentes de Macau, e até o conteúdo específico dos direitos que o governo ou as autoridades administrativas de Macau garantem aos residentes, também são diferentes dos do país, fazendo com que sejam preenchidas as condições necessárias para que Macau forme a sua própria “cidadania”. Fazendo uma observação sobre a evolução do regime de identificação ou dos documentos de identificação de Macau, no passado, os princípios jurídicos de Portugal tinham uma profunda influência neste domínio, pelo que o conceito de “cidadão” se baseava apenas na nacionalidade e o conceito de “residente” local não existia. Posteriormente, devido ao facto de o Estado Novo salienar a política de integração dos povos colonizados, foi enfatizada ainda mais a importância de que se revestia a cidadania para a nação portuguesa e para o próprio país. Neste contexto, o “bilhete de identidade de cidadão” português tornou-se um documento de identificação civil bastante para provar a identidade do seu titular para efeitos legais, mas devido à falta de aplicação da lei às barreiras linguísticas entre

10 residentes chineses e portugueses e ao facto de o governo inglês de Hong Kong não o reconhecer como documento de identificação válido, entre outros factores, falhou a tentativa do governo português de Macau de emitir, na década de 1950, um documento de identificação unificado tendo por base os conceitos de “cidadão nacional” e de “cidadão estrangeiro”. Ao longo dos anos em que Portugal administrou Macau, foram emitidos vários tipos de documentos de identificação, sem ter sido estabelecida uma definição clara de quem era “residente de Macau”, com o mero objectivo de reconhecer e provar que o seu titular tinha o direito de permanecer ou de residir em Macau, ou provar que o seu titular estava a viver em Macau ou não tinha cometido qualquer crime em Macau, com excepção do “bilhete de identidade de cidadão”, que produzia efeitos jurídicos vinculativos, mas isto não significava necessariamente que todos gozavam dos mesmos direitos políticos e sociais em Macau. Como resultado, para muitas pessoas, o conceito de “residente de Macau” permaneceu apenas a um nível de “habitante” ao longo dos anos, nunca chegando a ser aprofundado e constituído um conceito de “cidadania” universal na sociedade de Macau sem ter por base a nacionalidade. Para o então governo português de Macau, apenas os indivíduos de nacionalidade portuguesa podiam ter “cidadania”. Aliás, apesar de a cidadania ser garantida aos habitantes de Macau portadores do bilhete de identidade de cidadão português, existiam muitos chineses de nacionalidade portuguesa que não conseguiram exercer todos os direitos inerentes à cidadania por não dominarem a língua portuguesa, como por exemplo, candidatarem-se a cargos públicos e exercerem o direito de voto. Por outro lado, não obstante a coexistência de diferentes etnias em Macau ao longo dos anos, Portugal dividiu a população residente dos seus territórios ultramarinos em três categorias: “cidadão”, “autóctone” e “estrangeiro”, ficando objectivamente separadas as diferentes etnias em Macau e sem ligação entre si. Ainda assim, como a área de Macau era relativamente pequena, comparando com os outros territórios ultramarinos de Portugal, e os portugueses e chineses tinham vantagens, respectivamente, em relação aos recursos político-administrativos e económicos, o encontro de diferentes culturas em Macau permitiu que as diferentes etnias desta região tivessem a oportunidade de dialogar na vida social,

11 mas este tipo de diálogo não levou a uma integração cultural abrangente, devido à disparidade que se verificava em termos da população de Macau, pelo que a integração cultural nunca chegou a constituir uma “corrente principal” da cultura social de Macau, sendo a diversificação cultural a característica predominante na sociedade de Macau. Isto, por sua vez, levou as diferentes etnias ou ainda as pessoas da mesma etnia a terem o seu próprio entendimento sobre a identidade de Macau (ou mais em concreto, o “povo de Macau”). Tomando como exemplo os habitantes de ascendência portuguesa em Macau, vulgarmente conhecidos como “macaenses”, muitos destes desempenhavam funções públicas, por terem um bom domínio da língua portuguesa, recurso difícil de adquirir na sociedade de Macau e requisito necessário para se ter acesso a cargos públicos. Além disso, sob o impulso da “teoria do sangue” do “luso-tropicalismo” defendido pelo Estado Novo português e que integrou os discursos antropológicos coloniais, enfatizando os casamentos mistos entre portugueses e naturais de outros países, os habitantes de ascendência portuguesa em Macau, qualificados para participarem no governo português de Macau e satisfazerem a exigência da “hereditariedade”, de acordo com a “política ultramarina” para legitimar a administração portuguesa nos territórios ultramarinos após a Segunda Guerra Mundial, ocupavam, durante um certo período de tempo, uma posição privilegiada na sociedade de Macau, razão pela qual se autodenominaram “macaenses”, mas o termo “macaense” tem um sentido mais amplo em Portugal como “tudo de Macau” e não apenas interpretado num sentido estrito para indicar uma determinada raça ou etnia. Esta maneira de pensar era inaceitável para os chineses, tanto mais que estes representavam a maioria da população de Macau e consideravam Macau como um “território dos chineses”, reflectindo assim uma consciência nacional clara. Obviamente, do ponto de vista dos chineses, se os portugueses não tivessem chegado a Macau, os seus descendentes nunca chegariam a ser “gente de Macau”. Mesmo dando um passo trás, os chineses de Macau foram classificados como “autóctones” pelas autoridades portuguesas ao longo da história, tornando-se evidente quem era o verdadeiro “macaense”. Por outro lado, havia entendimentos

12 diferentes, mesmo nas comunidades chinesas sobre o verdadeiro “macaense”. Muitos chineses que viviam em Macau eram imigrantes provenientes de Guangdong e de Fujian, havendo ainda chineses ultramarinos que chegaram a Macau vindos do Sudeste Asiático. Entre eles, os que tinham adquirido a nacionalidade portuguesa e eram titulares do bilhete de identidade de cidadão português, consideravam-se a si próprios “macaenses” ou mesmo “habitantes indígenas” de Macau e como “pessoas provenientes do exterior”, chineses portadores de outros tipos de documentos de identificação, esquecendo-se quase completamente do facto de os seus ascendentes também serem imigrantes. Os chineses que não eram titulares do bilhete de identidade de cidadão português familiarizaram-se cada vez mais com o ambiente social e o ritmo de vida diária de Macau, à medida que aumentava o seu tempo de residência nesta região. Este tipo de experiência fez nascer naturalmente a identidade de Macau através de um processo de interiorização e também era natural que essas pessoas se considerassem a si próprias “macaenses”, apesar de esta ideia poder não ser reconhecida por alguns compatriotas que chegaram mais cedo a Macau ou até habitantes de ascendência portuguesa em Macau. Naquela altura, entre os chineses de Macau e os habitantes de ascendência portuguesa em Macau, o único entendimento comum sobre “macaense” era, provavelmente, o de “residir em Macau”, mas esta ideia é, na verdade, superficial e não é suficiente para se transformar numa base fundamental para conseguir chegar, em certa medida, a um consenso sobre a identidade. Além da complexidade da estrutura da população de Macau nos tempos antigos, devido ao facto de os habitantes de Macau virem de todos os cantos do mundo, a falta de construção de experiências comuns e memórias colectivas fortes entre eles em tempo útil, por não existirem equipamentos sociais suficientes, constituiu motivo para que “cada um tivesse a sua maneira de interpretar” a identidade de “Macau”, como acima referido. Neste contexto, era difícil a diversificação cultural constituir um sinal comum para a construção da identidade de Macau, devido à divergência, ou até oposição, entre diferentes culturas em termos de orientação do valor social. Por outro lado, a coexistência de vários tipos

13 de documentos de identificação, tais como os chamados “bilhete de identidade de cidadão” e “bilhete de identidade”, na sociedade de Macau, impediu que os documentos de identificação servissem de critérios objectivos, imparciais sem qualquer preferência e publicamente reconhecidos para identificar a cidadania da população de Macau, afectando consequentemente a construção de uma identidade comum: por falta de um documento de identificação unificado que pudesse servir de suporte, já não era possível esclarecer a questão predominante e crucial de saber “quem é ‘macaense’”. As situações de ausência de “cidadania” para grande parte da população de Macau ao longo dos anos e de existência de interpretações diferentes sobre a identidade, mantiveram-se basicamente inalteradas até ao ano de 1992 em que foi estabelecido um regime de bilhete de identidade de residente de Macau e, especialmente, após o estabelecimento da RAEM, com a classificação dos residentes em residentes permanentes e residentes não permanentes. No entanto, isto levou a uma ideia fixa que exerceu influência sobre duas a três gerações de Macau, especialmente as pessoas nascidas na década de 1980 ou antes. 2. Apresentação do conceito de “residente de Macau” e construção da cidadania e da identidade de Macau (depois do ano de 1992) O conceito de “residente de Macau” foi formalmente apresentado em resposta às necessidades concretas resultantes da reassunção do exercício da soberania da China sobre Macau e da implementação consequente das políticas de “Um País, Dois Sistemas”, “Macau governado pelas suas gentes” e “alto grau de autonomia”. Este conceito começou a ganhar forma sob a orientação do governo chinês durante o período de transição antes da transferência de poderes. Tendo os conceitos de “residente permanente” e “residente não permanente” sido concretizados com a unificação do bilhete de identidade no ano de 2002, a maneira de identificar a cidadania da RAEM passou a ter um sinal objectivo, amplamente reconhecido e facilmente compreensível. Como os residentes permanentes constituem o sujeito principal da população de Macau, as

14 disposições previstas na Lei Básica dão para perceber que os residentes permanentes da RAEM gozam de todos os direitos políticos e sociais garantidos e protegidos pela Lei e a exigência fundamental para poder participar no sistema político-administrativo da RAEM é ser residente permanente, pelo que os residentes permanentes de Macau constituem fundamentos básicos para a criação da “cidadania” da RAEM e daí um ponto de partida comum para a população de diferentes ascendências ou raças contribuírem, de mãos dadas, para a construção da identidade de Macau. Isto significa que, no processo de construção da identidade, o bilhete de identidade de residente constitui uma “ordem simbólica”. Só através da cidadania os residentes de Macau podem agir como interessado e protagonista para tratar, organizar, integrar e interpretar os costumes, os comportamentos, os hábitos, os conhecimentos e outros recursos da sociedade de Macau, de forma a extrair o significado social da construção da identidade. Por outras palavras, a identidade da RAEM resulta da organização e integração da população residente, através das medidas impostas pelas autoridades administrativas de Macau, concedendo em primeiro lugar a cidadania aos indivíduos que reúnem os requisitos legais e depois o “bilhete de identidade de residente” como um sinal relevante para a construção da identidade. Mesmo olhando para atrás, para o tempo de administração portuguesa antes da transferência de poderes, houve também tentativas na legitimação da identidade “portuguesa” em Macau, através da concessão da nacionalidade, sendo o sinal da concessão da nacionalidade a emissão do “bilhete de identidade de cidadão português”, o que era, pelo menos naquela altura, uma condição necessária para poder ter a cidadania e gozar dos direitos civis e políticos, incluindo o direito de participar no sistema político e administrativo, bem como para poder ter direitos culturais de narrar a história “oficial”. Tomando como exemplo os estudos históricos e culturais de Macau, os estudos neste domínio eram quase monopolizados pelos indivíduos de nacionalidade portuguesa antes da década de 1980 e os seus temas concentraram-se na história dos portugueses no Extremo Oriente, na história da actividade missionária católica baseada no exercício do direito do Padroado por parte de Portugal, na governação do Leal

15 Senado sobre a comunidade portuguesa de Macau, tendo como objectivo assegurar a legitimidade do exercício da administração portuguesa sobre os seus territórios ultramarinos e sustentar o quadro das relações sociais e a ordem política, à luz do colonialismo no processo de construção do sistema discursivo da identidade. 16 Aliás, esta obra de construção da identidade, que podia ser considerada como “legitimada” segundo a classificação de Castells, não conseguiu ter uma influência geral na comunidade chinesa devido às barreiras linguísticas. Pelo contrário, devido à ausência de participação dos chineses nos estudos históricos e culturais realizados naquela altura, os chineses de Macau não puderam conhecer nem a narração da história “oficial”, nem os resultados obtidos com os estudos realizados pelos portugueses, nem aceitar uns e outros. Em termos da sua abrangência, este tipo de identidade imposta por Portugal sobre a sociedade de Macau falhou, por não existir uma base social fundamental. Macau abriu uma nova página da sua história no ano de 1976 com o início da localização do seu sistema social, tendo-se obtido um avanço significado na sequência da conclusão das negociações entre a China e Portugal sobre o futuro de Macau. Muitos habitantes de Macau costumavam ver Macau como um local de transição, mas esta ideia mudou constantemente com o aperto das condições de migração de outros países ou regiões, passando gradualmente de um local de permanência para um local de residência. Ao mesmo tempo, a economia de Macau disparou, graças à reforma e abertura da China Continental, as autoridades administrativas de Macau começaram a investir cada vez mais recursos em diversos equipamentos sociais, levando Macau a transformar-se numa cidade moderna. Após a tomada de posse de Vasco Almeida e Costa como governador de Macau, ele reparou que não havia um espaço de convivência comum e oportunidades de comunicação entre as diferentes comunidades em Macau, pelo que considerou necessário definir e adoptar um conjunto de políticas culturais 16 Wu Zhiliang, Chan Chan U, “O regresso do direito ao discurso académico e à formação de um consenso político na Região Administrativa Especial de Macau”, Hong Kong and Macao Journal, 2019(4), pp. 21-28.

16 como sinais17 (medidas) de comunicação entre os habitantes de Macau, dando o impulso necessário, através das políticas de acção cultural, de valorização do património e de promoção e difusão da língua portuguesa, procurando realçar as características de Macau onde coexistiam as culturas chinesa e portuguesa.18 Com o aprofundamento destas políticas, atingiram-se também os domínios das artes, as criações literárias, os estudos históricos e as publicações.19 Além disso, foi criada uma estação de televisão, que pôde servir de plataforma de transmissão e divulgação da cultura portuguesa e até da “narração oficial” da história de Macau. Após a tomada de posse de Carlos Montez Melancia como governador de Macau, a política cultural ficava, pela primeira vez, ligada à “identidade”, tendo como objectivo reforçar os fundamentos da identidade colectiva e a consciência comunitária da população, enquadrando culturalmente as principais questões que interessavam à fisionomia de Macau.20 Após a tomada de posse do último governador de Macau, Vasco Joaquim da Rocha Vieira, o foco da política cultural do governo foi posto no papel de Macau como plataforma de encontro e intercâmbio entre diferentes culturas. A cultura de Macau era considerada como um elemento constituinte da conotação cultural, salientando que a história da convivência harmoniosa dos chineses e portugueses em Macau durante mais de 400 anos e as memórias colectivas constituíam fundamentos para a formação da identidade de Macau com características próprias, o que devia ser protegido e desenvolvido em prol da então e futura “autonomia” ( “自主” em chinês, mas foi sempre traduzida, por engano, como “自治” ). Assim sendo, naquela época, um dos objectivos da política cultural era revitalizar e estimular a “cultura de Macau e da sua população”, consolidando a identidade de Macau, promovendo o conhecimento e o respeito pelas memórias e reforçando a vitalidade das diferentes comunidades.21 Obviamente, durante esse 17 Almeida e Costa, V. (1982), “A Comunicação entre os Homens e a Convivência entre as Pessoas”. In Macau Coordenadas de Política Cultural, Instituto Cultural de Macau (1986), pp. 5-6. 18 Boletim Oficial de Macau, 2.º Suplemento ao n.º 52, 30 de Dezembro de 1982, p. 2280. 19 Boletim Oficial de Macau, 2.º Suplemento ao n.º 52, 30 de Dezembro de 1983, pp. 2459-2460. 20 Boletim Oficial de Macau, Suplemento ao n.º 6, 8 de Fevereiro de 1988, pp. 474-475. 21 Boletim Oficial de Macau, Suplemento ao n.º 52, 31 de Dezembro de 1992, pp. 6096-6097.

17 período, o governo português de Macau promoveu um novo movimento de construção da identidade “legitimada” através de diversas políticas em torno da preservação do património cultural, da promoção e divulgação das artes locais e dos estudos históricos e culturais e até da localização jurídica, tentando construir uma “identidade cultural” de Macau, preconizada pelas autoridades administrativas no sentido de que as culturas chinesa e portuguesa deviam ser consideradas iguais ou até, em determinados domínios, a “cultura de Macau”, que tinha como espinha dorsal a cultura portuguesa, devia ser considerada como “alta cultura” (high culture) e a “cultura dos habitantes”, defendida por outras comunidades, como “cultura de massas” (mass culture). 22 A sua base de construção não era o bilhete de identidade, mas sim o património cultural que as autoridades consideravam proveitoso para defender a sua orientação de valores. Paralelamente, a comunidade chinesa de Macau andava a promover, de forma ordenada, a construção de uma identidade de “residente”. Por um lado, o desenvolvimento económico melhorou, de modo geral, a vida da população e, por outro, a conclusão sucessiva de diversas obras de infraestruturas e equipamentos sociais ofereceu um espaço de convivência aos residentes, assim como oportunidades de comunicação. Além disso, durante o mesmo período, as autoridades administrativas empenharam-se em concretizar a localização do sistema social de Macau, como por exemplo, foi promulgado o Decreto-Lei n.º 18/82/M relativamente à proibição de contratação de indivíduos indocumentados,23 passou a ser considerada equivalente ao bilhete de identidade a cédula de identificação policial emitida pela Polícia de Segurança Pública no domínio notarial,24 foram implementadas políticas e medidas para garantir aos indivíduos que residiam permanentemente em Macau os direitos de voto, de acesso aos cuidados de saúde e à habitação pública, aos benefícios sociais e à segurança social, bem como para impor a todos os residentes o dever de registo civil, tendo a nacionalidade, como condição legal para a concessão da cidadania, 22 Gabinete do Governador de Macau (1999), A Administração de Macau durante o Período de Transição. pp. 89-99. 23 Decreto-Lei n.º 18/82/M. Boletim Oficial de Macau, n.º 15, 12 de Abril de 1982. pp. 625-628. 24 Decreto-Lei n.º 51/84/M. Boletim Oficial de Macau, n.º 24, 9 de Junho de 1984. pp. 1232-1233.

18 sido relegada para uma posição secundária. Os residentes de Macau passaram a gozar, gradualmente e de forma mais equitativa, dos direitos civis, políticos, sociais, económicos e culturais inerentes à cidadania, mas houve ainda necessidades concretas resultantes da futura implementação da política “Um País, Dois Sistemas”. A combinação de tudo isto levou à constituição de uma fronteira psicológica fixa e visível na sociedade de Macau, criando as condições necessárias para os residentes construírem experiências e memórias comuns. Na década de 1980, formou-se gradualmente uma atmosfera social em que as pessoas se dispuseram a empenhar-se na criação artística e literária, bem como na realização de estudos académicos e científicos, contribuindo, num processo de construção de uma identidade de “residente”, como antes referido, para fazer um balanço sobre a experiência adquirida, consolidar as memórias, extrair a essência e enriquecer o seu conteúdo. Houve sobreposições com a obra de construção da identidade “legitimada” promovida pelo governo português de Macau. Assim, foi esclarecido o conteúdo da obra de construção da identidade “legitimada” promovida pelo governo e foi aceite tudo o que correspondia objectivamente às realidades históricas e sociais, que não se referissem ao colonialismo e que não envolvessem, entre outros, os costumes e a experiência de vida da identidade “portuguesa”. Naquela altura, o foco das criações artísticas e literárias era posto nos temas relacionados nomeadamente com a experiência de vida da população, com as memórias da comunidade chinesa e com as críticas contra as políticas inapropriadas do governo; o foco dos estudos académicos e científicos era posto nomeadamente na clarificação das regras de funcionamento social e das relações sociais internas e na identificação, verificação, apuramento e julgamento dos pontos de vista sobre a história. Embora se tornassem cada vez mais esclarecidos os direitos inerentes à cidadania de Macau, ainda não se tornara clara uma verdadeira “cidadania”. Neste contexto, manteve-se ao mesmo tempo a construção de duas identidades, desde a década de 1980 até à transferência de soberania de Macau, e o direito ao discurso sobre a identidade também continuou a ter a “interpretação própria de cada um”, pelo que a identidade permaneceu numa situação desordenada.

19 Uma característica importante da estrutura da população de Macau era o facto de os chineses representarem a maior parte da população e muitos deles continuam a ser cidadãos da China após o estabelecimento da RAEM. Com a união da soberania e o poder da governação em conformidade com a estrutura social e o quadro temporal e espacial de Macau, foi basicamente eliminada a divergência de entendimentos entre os residentes de Macau sobre o termo “macaense”. A cultura chinesa, predominante na cultura local, e a coexistência de diversas culturas são características correspondentes à realidade social de Macau e é também um consenso comum da sociedade de Macau e daí a criação de uma identidade de Macau muito diferente da anterior. A união da soberania e o poder da governação também levaram à passagem da construção de uma identidade resistente para a construção de uma identidade planeada. Para os residentes de Macau após o estabelecimento da RAEM, a sua posição social foi redefinida devido à unificação do “bilhete de identidade” e, com base nisso, os residentes de Macau obtiveram uma experiência comum no desenvolvimento económico e na transformação social de Macau, pelo que a identidade assim construída e o seu significado social são convencíveis, revestem-se de uma base social universal e possuem uma legitimidade bastante. Se o processo de construção da identidade é retrospectivo e faz parte do processo de construção do sistema discursivo de uma sociedade, é porque, na década de 1980, a sociedade dominante de Macau começou a promover, por sua iniciativa, uma comunidade de culturas, de artes e de estudos académicos que obteve o direito ao discurso relativamente à narração da história e dos acontecimentos sociais após a transferência de soberania de Macau, fazendo com que a identidade baseada no valor social das “diferenças em harmonia e na harmonia nas diferenças” fosse aceite universalmente pela população de Macau, fomentando também a formação de um consenso político na RAEM.25 25 Wu Zhiliang, Chan Chan U, “O regresso do direito ao discurso académico e à formação de um consenso político na Região Administrativa Especial de Macau”, Hong Kong and Macao Journal, 2019(4), pp. 21-28.

20 Depois do estabelecimento da RAEM, a identidade de Macau deve ter como predominante a cultura chinesa. O governo português de Macau defendia constantemente a posição da chamada “cultura de Macau”, mas isto não correspondia à realidade social de Macau, pelo que num novo processo de construção da identidade, a sua posição foi reajustada, passando a ser uma componente importante da diversidade cultural, reflectindo-se em vários aspectos, como por exemplo: a língua portuguesa é uma língua oficial da RAEM, os patrimónios culturais tangíveis e intangíveis com características portuguesas são objecto de preservação, os costumes e as tradições dos residentes de ascendência portuguesa são protegidos pela Lei Básica e Macau tem o papel de plataforma de serviços para a cooperação comercial entre a China e os Países de Língua Portuguesa. Na proposta de candidatura dos “Monumentos Históricos de Macau”, passando posteriormente a ser designados por “Centro Histórico de Macau”, para efeitos da sua inscrição no Património Mundial, enfatizou-se o papel de Macau na evolução histórica da China e suas influências positivas, bem como o papel orientador da China no desenvolvimento urbano de Macau. Tendo por base as listas classificativas preliminares dos monumentos históricos, acrescentaram-se ainda alguns edifícios históricos que podem representar o estilo de vida dos cidadãos chineses e elementos não portugueses, como por exemplo a Casa de Lou Kau, o Templo de Sam Kai Vui Kun, o Troço das Antigas Muralhas de Defesa, a sede da Fundação Oriente e o Cemitério Protestante, reproduzindo a fisionomia histórica de Macau ao longo da evolução urbana. Isto permite que o valor universal excepcional (outstanding universal value) do património mundial realçado pelo Centro Histórico de Macau reflecta plenamente o verdadeiro significado objectivo no contexto da história da China. A identidade de Macau, construída num processo de construção planeada, tem uma base social sólida. Partindo do início da emissão do bilhete de identidade de residente de Macau, no ano de 1992, os residentes de Macau, a quem foi atribuído este tipo de bilhete de identidade desde o seu nascimento, tornaram-se gradualmente a espinha dorsal da sociedade de Macau e a força principal para aprofundar e enriquecer o conteúdo da identidade de Macau. No ano de 2006,

21 foram definidos os objectivos gerais do ensino não superior, incluindo: cultivar nos educandos “o espírito de responsabilidade perante a Pátria e Macau, tendo em vista o exercício adequado dos seus direitos cívicos e o cumprimento empenhado dos seus deveres de cidadãos” e, “tendo a cultura chinesa como referência, dar a conhecer e fazer respeitar as particularidades culturais de Macau, nomeadamente no que respeita à coexistência da diversidade cultural em termos históricos, geográficos e económicos”. Assim, os fundamentos essenciais para enriquecer a identidade de Macau têm vindo a ser transmitidos às novas gerações através da educação regular. 26 Durante o período do desenvolvimento económico e da transformação social após o fim do monopólio da indústria do jogo, vários residentes não permanentes passaram a ser residentes permanentes, a economia de Macau passou a articular-se com a economia da China e até do mundo e os respectivos regimes também deixaram de tomar como referência tão-somente os critérios de Portugal e da União Europeia. O aumento dos rendimentos dos residentes de Macau conduziu ao aumento das suas saídas de Macau, crescendo significativamente de 25 vezes por ano no ano de 1999 para 63 vezes por ano no ano de 2019.27 Além disso, os residentes têm vindo a apresentar exigências cada vez maiores relativamente à educação das novas gerações, o governo tem alargado o alcance das bolsas de estudo e as instituições de ensino superior da China Continental têm adoptado medidas mais vantajosas para os estudantes de Macau. Tudo isto levou ao aumento do número de estudante de Macau que prosseguiram os seus estudos no exterior, aumentando de 45,09% (16,07% tinham a China Continental como destino de estudo) no ano lectivo 2011/2012 para 52,94% no ano lectivo de 2017/2018 (24,49% tinham a China Continental como destino de estudo).28 26 Lei n.º 9/2006. Boletim Oficial de Macau, n.º 52, Série I, 26 de Dezembro de 2006, pp. 1535-1556. 27 Estimativa com base nos dados constantes no Anuário de Estatísticas de 1999, Direcção dos Serviços de Estatística e Censos, 2000; e Estatísticas Demográficas de 2019, Direcção dos Serviços de Estatística e Censos, 2020. 28 Vide Gabinete de Apoio ao Ensino Superior, Resumo dos Dados do Ensino Superior 2012, 2013; Direcção dos Serviços do Ensino Superior, Recompilação dos Dados Estatísticos do Ensino Superior 2018, 2019.

22 A entrada gradual da geração nascida no final do período de transição antes da transferência de poderes e logo a seguir do estabelecimento da RAEM no palco principal da sociedade de Macau, a importância dada pela educação regular à cultura chinesa e local, a construção de um sistema de conhecimento autóctone tendo por base as narrações pós-coloniais e o seu enriquecimento, a comparação resultante das relações económicas e sociais cada vez mais frequentes entre os residentes de Macau, da China Continental e dos restantes países e regiões do mundo, e a experiência social dos antigos residentes não permanentes na sua passagem para residentes permanentes, conduziram à reconciliação e integração dos significados das diferentes experiências sociais de Macau, enriquecendo o conteúdo inicial da identidade de Macau e aprofundando-o através da educação, da transmissão e da divulgação. Além disso, através do “Centro Histórico de Macau” como património mundial, esse tipo de identidade liga-se ao mundo. Isto justifica que o foco da construção da identidade está na reconciliação e na integração das diferentes influências socias sobrepostas, 29 o que reflecte as atitudes aberta e inclusiva da sociedade de Macau. V. Conclusão A formação da identidade pressupõe necessariamente uma cidadania construída. Os fundamentos para a construção da identidade devem corresponder à estrutura da sociedade e resultar de um consenso geral da sociedade. Ao longo dos anos, a “cidadania” de Macau ficou ligada à nacionalidade. O governo português de Macau começou a emitir e a conceder bilhetes de identidade de cidadão português no ano de 1957 e este tipo de documento de identificação tornou-se um documento comprovativo para provar que o seu titular tinha a cidadania de Macau, mas muitos chineses de nacionalidade portuguesa não conseguiram exercer plenamente a sua cidadania por não dominarem a língua portuguesa. Além disso, em articulação com a revisão da política de migração do 29 Martin, J. (2005), “Identity”. In Atkinson, D. et al (eds), Cultural Geography – A Critical Dictionary of Key Concepts. New York: IB Tauris, pp. 97-102.

23 governo inglês de Hong Kong, as autoridades de Macau, no ano de 1952, começaram a conceder “bilhetes de identidade” aos chineses sem nacionalidade portuguesa, com o mero objectivo de provar que o seu titular vivia em Macau e não tinha cometido qualquer crime, não concedendo, neste caso, a cidadania ao seu titular. Assim, verificou-se que, antes da convergência gradual das funções do bilhete de identidade de cidadão e do bilhete de identidade de residente na década de 1980, a “cidadania” revestia-se de um significado substancial apenas para poucos residentes de Macau. Neste contexto, cada etnia ou comunidade tinha a sua interpretação sobre a identidade de Macau com base na sua própria experiência social e percepções subjectivas, tendo as autoridades administrativas tentado promover a construção da identidade legitimada “portuguesa” em Macau em conformidade com a “política ultramarina” do governo central. Na sequência do desenvolvimento económico de Macau a partir da década de 1980, da modernização urbana e da entrada no período de transição antes da transferência de poderes, as autoridades administrativas reajustaram a antiga política, que falhou, relativamente à construção da identidade “legitimada”, passando a fazê-la tendo por base o património cultural, dando ênfase às características urbanas de Macau onde conviviam as culturas chinesa e portuguesa e ao seu papel como plataforma de intercâmbio cultural, com o objectivo final de criar uma alta cultura de “Macau”, cometendo, neste sentido, o erro de empregar os elementos essenciais da identidade tais como a diversificação cultural e o património cultural para servir de base e ordem simbólica da construção da identidade. Além disso, a sua orientação de valores era muito diferente e até oposta às características objectivas da estrutura populacional da sociedade de Macau, pelo que se tornou bastante frágil e era inevitável falhar a tentativa agora referida. Na sequência da convergência gradual das funções do bilhete de identidade de cidadão e do bilhete de identidade de residente e da implementação do regime de bilhete de identidade de residente de Macau no ano de 1992, os residentes de Macau começaram a gozar dos direitos inerentes à cidadania, de uma forma mais equitativa. Na década de 1980, a comunidade chinesa de Macau começou a

24 promover a construção da identidade de “residente”, reflectindo isto mesmo o exercício da sua cidadania. O conceito de “residente de Macau” foi apresentado no fim do período de transição antes da transferência de poderes e tornou-se cada vez mais claro e, como resultado, após a união da soberania e do poder de governação, os residentes permanentes que representaram a maior parte da população da RAEM, passaram a ter o direito à cidadania plena e uniforme. Assim, os residentes de Macau, com a sua cidadania, podem exercer diversos direitos e ficam sujeitos a diversos deveres, significando isto que eles são os interessados e os donos da RAEM. A partir daí, o bilhete de identidade passou a ser considerado a ordem simbólica para identificar a cidadania, servindo de critério objectivo e visível para o efeito e podendo resolver a questão predominante e crucial de saber “quem é gente de Macau”. Além disso, como o bilhete de identidade não representa qualquer orientação de valores, tornou-se efectivamente numa ordem simbólica da construção da identidade da RAEM, permitindo que os residentes de Macau, independentemente do seu contexto cultural e orientação de valores, possam agir como interessados e donos para participarem, de forma equitativa e proactiva, no processo de construção de uma identidade planeada, reconciliando e integrando as experiências sociais, consolidando a base social da identidade e oferecendo uma premissa vantajosa para enriquecer a essência da identidade.

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