Número 128 (2.º de 2020)．VolumeXXXIII．Junho de 2020 SUMÁ RIO Breve Apresentação das Fontes do Direito da RAEM Chio Heong Ieong Estudo sobre a Colaboração Jurídica das Alfândegas Regionais da Zona da Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau Zhan Pengwei Fong Zehua A Interpretação do Artº. 2.º da Lei n.º 12/2003, de 11.08.2003 e sua Importância Prática João António Valente Torrão Discussão no  mbito da Legislação Aplicável aos Objectos da Contratação Pública da RAEM Tang Tat Weng O Princípio da Dupla-Incriminação, excepção ao Princípio da Dupla-Punibilidade Ilda Cristina Ferreira A Legalização de Imigrantes Ilegais em Macau (1982-1990): Evolução e Consequências Chan Chan U Abstracts

Administração nº. 128, vol. XXXIII, 2020-2º 1 Breve Apresentação das Fontes do Direito da RAEM Chio Heong Ieong* Relativamente às fontes do direito, existem grosso modo dois entendimentos diferentes no sector do direito chinês: um em sentido lato e outro em sentido estrito. Para os defensores do primeiro, “o termo fontes do direito é, conforme obras jurídicas chinesas e estrangeiras, um conceito plurissignificativo. O termo pode referir-se às fontes substanciais, ou seja à raiz das normas, isto é, ao Poder do Estado, à razão da natureza, à vontade divina, à vontade do príncipe e do povo ou às condições da vida social e material. Pode referir-se ainda às fontes de valor, isto é ao órgão que produz as normas (órgão legislativo ou demais entidades), ou seja, às matérias base do conteúdo das normas que podem ser os códigos anteriores ou os códigos estrangeiros, ou até as políticas, os costumes, a religião, os ritos, as éticas, as regras, as teses e as doutrinas. Pode referir-se também às fontes formais, isto é, à origem das normas que podem ser o direito positivo, as regras de precedência, o direito consuetudinário ou as obras de direito. Pode referir-se por fim às fontes históricas, ou seja aos fenómenos ou eventos históricos susceptíveis de determinar a produção ou a alteração das normas, aos princípios jurídicos ou às regras jurídicas.”1 Os defensores do entendimento do sentido estrito alegam que as fontes do direito, também conhecidas por “formas do direito”, são “formas de manifestação extrínseca do direito com força jurídica e com sentido jurídico. São fontes principais do direito as seguintes: direito positivo, regras de precedência, direito * Professor catedrático convidado da Faculdade de Direito da Universidade de Ciência e Tecnologia de Macau. 1 Zhang Wenxian, Jurisprudência, 2.ª edição, Editora do Ensino Superior, 2003, pág. 66.

2 consuetudinário, jurisprudência, convenções e tratados internacionais”. 2 Os publicistas alemães em geral partilham pontos de vista semelhantes.3 O presente artigo apresenta, com base nesta perspectiva, as fontes do direito da Região Administrativa Especial de Macau (RAEM). Para uma observação das fontes do direito da RAEM, é necessário ter como fundamento a Constituição e a Lei Básica, bem como ter também em consideração a tradição jurídica e as características jurídicas de Macau no passado. Até à reunificação com a Pátria, nomeadamente no período anterior à vigência do Estatuto Orgânico de Macau (EOM) de 1976, aplicavam-se, em Macau, básica ou predominantemente as normas jurídicas portuguesas.4 Após esta data, houve ainda normas jurídicas portuguesas vigentes em Macau até à véspera da reunificação com a Pátria. O sistema jurídico português faz parte do sistema continental, cuja fonte essencial do direito é o direito positivo, sendo também fontes as convenções internacionais a que o Estado adere ou celebra. Nos termos do EOM, “o território de Macau constitui uma pessoa colectiva de direito público e goza, com ressalva dos princípios e no respeito dos direitos, liberdades e garantias estabelecidos na Constituição da República e no presente Estatuto, de autonomia administrativa, económica, financeira, legislativa e judiciária” (artigo 2.º), “a função legislativa será exercida pela Assembleia Legislativa e pelo Governador” (artigo 5.º), “a competência legislativa do Governador é exercida por meio de decretos-leis” (nº. 1 do artigo 13.º) e “a competência legislativa da Assembleia Legislativa é exercida por meio de leis” (nº. 1 do artigo 14.º), tendo os decretos-leis e as leis valor jurídico idêntico. Neste sentido, até à reunificação, 2 Dicionário Jurídico, edição da Comissão Editora do Instituto de Direito da Academia de Ciências Sociais da China, Editora do Direito, 2003, pág. 314. 3 Hartmut Maurer (Alemão), Teoria geral do direito administrativo (versão em língua chinesa), Editora do Direito, 2000, pág. 55 e 56. 4 Estatuto Orgânico de Macau, que estabeleceu os regimes fundamentais de Macau. Foi aprovado pela Lei n.º 1/76 pelo órgão legislativo português em Março de 1976 e alterado sucessivamente em 1979, 1990 e 1996.

3 mormente durante o período compreendido entre 1976 e 1999, foram elaboradas em Macau um elevado número de leis e de decretos-leis, ao mesmo tempo que também foi tornada aplicável a Macau uma série de convenções internacionais que Portugal concluiu ou às quais aderiu. Relativamente a estes decretos-leis, leis e convenções aplicáveis a Macau, foram estabelecidos princípios e modos de tratamento na Lei Básica, de modo a torná-los fontes do direito da RAEM. No entanto, com a reassunção do exercício da soberania sobre Macau pelo Governo Chinês, as leis portuguesas jamais serão aplicáveis em Macau, deixando de ser fonte do direito da Região Administrativa Especial, o que é certo e indubitável. Com a reunificação, as leis elaboradas pela Assembleia Legislativa no exercício do poder legislativo nos termos da Lei Básica são naturalmente uma das fontes do direito da Região Administrativa Especial. As leis nacionais indicadas no Anexo III à Lei Básica, por sua vez, constituem uma fonte do direito com hierarquia superior às leis locais. Além disso, o Governo Central torna aplicáveis na RAEM, em observância aos princípios e aos procedimentos definidos na Lei Básica, as convenções internacionais que o Estado concluiu ou ás quais aderiu. Em suma, as fontes do direito da RAEM são o direito positivo (ou seja, são afastadas as regras de precedência e as demais fontes do direito). Em conformidade com as entidades responsáveis pela produção, as mesmas fontes são caracterizadas pela sua diversidade, as quais são hierarquicamente ordenadas de modo manifesto como se segue: Constituição e lei constitucional - a Lei Básica, ambas aprovadas pela Assembleia Popular Nacional, órgão estadual do poder supremo; Leis nacionais (indicadas no Anexo III), aprovadas pela Assembleia Popular Nacional ou pelo seu Comité Permanente; Convenções internacionais ou acordos internacionais aplicáveis em Macau; Leis e decretos-leis aprovados antes da reunificação previamente vigentes em Macau e adoptados como legislação da Região Administrativa Especial

4 de Macau, bem como as leis elaboradas pela Assembleia Legislativa após a reunificação. Vamos apresenta-las em seguida. I. Constituição e Lei Básica 1. Da Constituição A Constituição chinesa em vigor foi aprovada em 4 de Dezembro de 1982 pela Quinta Sessão da Quinta Legislatura da Assembleia Popular Nacional. Foram aprovadas posteriormente cinco propostas de revisão constitucional respectivamente em 1988, 1993, 1999, 2004 e 2018. A Constituição é a lei fundamental que consagra os regimes básicos da China. A Constituição estabelece, no seu artigo 5.º, que “a República Popular da China implementa a governação nos termos da lei, em prol de construir um estado socialista de direito. O Estado defende a uniformidade e a dignidade do ordenamento jurídico socialista. Nenhuma lei, regulamento administrativo ou regulamento local pode contrariar a Constituição. Todos os órgãos do Estado, forças armadas, partidos políticos, corporações sociais, organizações empresariais e administrativas devem respeitar a Constituição e a lei. A prática de quaisquer actos inconstitucionais e ilegais está sujeita à efectivação das inerentes responsabilidades. Nenhuma organização ou indivíduo pode gozar da prorrogativa de ir para além da Constituição e da lei.” Nesta conformidade, a Constituição é suprema em termos de valor jurídico, a qual é eficaz em todo o território nacional, do qual fazem parte Hong Kong e Macau. O livro branco, divulgado pelo Conselho do Estado e intitulado “A prática de ‘um país, dois sistemas’ na Região Administrativa Especial de Hong Kong”, expressa de modo claro que a Constituição e as Leis Básicas constituem em conjunto a base constitucional das Regiões Administrativas Especiais, o que foi confirmado pelo Relatório do Décimo Nono Congresso Nacional do Partido Comunista da China. De facto, “relativamente às questões sobre a eficácia e a aplicabilidade da Constituição do Estado na Região Administrativa Especial de Hong Kong

5 (RAEHK) e na Região Administrativa Especial de Macau (RAEM) e sobre o modo como ela é aplicada, existem não poucas discussões a partir da implementação da concepção de ‘um país, dois sistemas’, mormente a partir da elaboração e execução das Leis Básicas, decorrendo delas entendimentos errados de todo o tipo. Confrontações agudas não só existem entre o bloco patriota e a oposição nas comunidades de Hong Kong e de Macau, sendo divergentes também os entendimentos no seio do bloco patriota, no da população do Interior da China e no sector académico, situação que até pôs em causa a correcta formação e global implementação das políticas de Hong Kong e Macau tomadas por parte das Autoridades Centrais. De entre estes erros, um ponto de vista popular que tem influenciado amplamente o sector jurídico durante um longo espaço de tempo foi que: ‘É indubitável que a aplicabilidade da Constituição na RAEHK deva ser consagrada por disposições da Lei Básica. A lógica intrínseca de ‘um país, dois sistemas’ demonstra que a Constituição chinesa, que define um específico sistema económico socialista e um sistema político unipartidário comunista, não é aplicável em Hong Kong, salvo quando for consagrada na Lei Básica, uma vez que esta é um meio jurídico que põe em prática a política ‘um país, dois sistemas’. Pela mesma razão, (…) a legalidade do disposto especificamente na Lei Básica não deve depender da Constituição. Havendo conflitos entre a Lei Básica e a Constituição, a primeira tem que prevalecer. Este ponto de vista parece ser um sofisma, mas é possível verificar que ele é correcto - pois a Lei Básica pretende criar uma instituição independente e diferente dos regimes básicos estabelecidos por força da Constituição, uma vez que a Lei Básica é um instrumento constitucional por força da resolução da Assembleia Popular Nacional.’5 Acresce-se que a formulação desta doutrina se baseia na hipótese da existência de um ‘sistema constitucional’ singular ou de uma ‘ordem constitucional’ singular, podendo ser deduzidas, a partir da sua lógica linguística, as seguintes conclusões: primeira, a Constituição do Estado, pela sua fundamental natureza socialista, não pode ser eficaz e aplicável nas RAEHK e RAEM, onde não se pratica o regime 5 Yash Guai, Hong Kong’s New Constitutional Order, Hong Kong University Press, 1997, Pág. 361 e 398.

6 socialista; segunda, no pressuposto de ‘um país, dois sistemas’, não é necessário aplicar as normas constitucionais nacionais nas Regiões Administrativas Especiais; terceira, as Leis Básicas da RAEHK e da RAEM, enquanto Constituição ou ‘miniconstituição’ dos respectivos territórios, tornam-se fundamentos constitucionais dos seus regimes em vez da Constituição do Estado; quarta, o sistema jurídico socialista com características chinesas não engloba as matérias do direito de Hong Kong, Macau e Taiwan, etc. Os citados pontos de vista ou as doutrinas pretendem separar ‘dois sistemas’ de ‘um país’, que é o alicerce e o elemento definidor daqueles ao nível das relações entre a Constituição e as Leis Básicas, exagerando o papel destas em prejuízo do valor da Constituição do Estado. Falar sobre as Leis Básicas sem ter em conta a Constituição ou falar sobre ‘dois sistemas’ sem considerar ‘um país’ induz necessariamente em erro de ‘pôr a carroça à frente dos bois’ ”.6 Com base nisto, o autor do referido artigo aprofundou a sua abordagem sobre “algumas questões chave relativas à compreensão global e com exactidão o relacionamento entre a Constituição e as Leis Básicas” que incluem: 1.ª A existência da generalidade e da especificidade na aplicação da Constituição que é plenamente eficaz na RAEHK e na RAEM; 2.ª Análises sobre alguns pontos de vista e doutrinas existentes (1 - sobre se as Leis Básicas constituem leis constitucionais especiais; 2 - sobre se a Constituição só é aplicável em Hong Kong e Macau por força das Leis Básicas; 3 - sobre a “dupla aplicabilidade” da Constituição e das Leis Básicas; 4 - sobre se apenas o artigo 31.º da Constituição é aplicável em Hong Kong e Macau); 3.ª A modalidade concreta da execução e aplicação da Constituição do Estado na RAEHK e na RAEM. 7 As análises compreendidas relativas aos citados aspectos feitas pelo autor podem resumir em grande medida os frutos mais recentes das investigações nesta matéria. 6 Xu Chang, “Novos estudos sobre o relacionamento entre a Constituição nacional e as Leis Básicas de Hong Kong e Macau”, Revista de Estudos “Um País, Dois Sistemas”, número 35 (1.º do ano de 2018), pág. 68. 7 Xu Chang, “Novos estudos sobre o relacionamento entre a Constituição nacional e as Leis Básicas de Hong Kong e Macau”, Revista de Estudos “Um País, Dois Sistemas”, número 35 (1.º do ano de 2018), pág. 69 a 72.

7 2. Da Lei Básica Em 31 de Março de 1993, foi publicado pelo Presidente do Estado de então, Jiang Zemin, o Decreto n.º 3 do Presidente da República Popular da China com o seguinte teor: “A ‘Lei Básica da Região Administrativa Especial de Macau da República Popular da China’, da qual fazem parte o Anexo I ‘Metodologia para a Escolha do Chefe do Executivo da Região Administrativa Especial de Macau’, o Anexo II ‘Metodologia para a Constituição da Assembleia Legislativa da Região Administrativa Especial de Macau’, o Anexo III ‘Leis Nacionais a Aplicar na Região Administrativa Especial de Macau’, bem como os desenhos da bandeira regional e do emblema regional da Região Administrativa Especial de Macau da República Popular da China, foi adoptada em 31 de Março de 1993, pela Primeira Sessão da Oitava Legislatura da Assembleia Popular Nacional da República Popular da China para entrar em vigor no dia 20 de Dezembro de 1999. Publique-se.” Na mesma sessão da Assembleia Popular Nacional, foi também adoptada a “Decisão sobre a Lei Básica da Região Administrativa Especial da República Popular da China”, na qual se afirma expressamente que “ a Lei Básica da Região Administrativa Especial de Macau é constitucional por ser feita de acordo com a Constituição da República Popular da China e à luz das condições específicas de Macau. Os sistemas, políticas e leis a instituir depois do estabelecimento da Região Administrativa Especial de Macau terão por base a Lei Básica da Região Administrativa Especial de Macau”. Na mesma sessão de reunião, foi igualmente adoptada a “Decisão da Assembleia Popular Nacional sobre o Estabelecimento da Região Administrativa Especial de Macau da República Popular da China” nos seguintes termos: “De acordo com o disposto no artigo 31.º e na alínea 13) do artigo 62.º da Constituição da República Popular da China, a Primeira Sessão da Oitava Legislatura da Assembleia Popular Nacional decide: 1. Que se estabelecerá, em 20 de Dezembro de 1999, a Região Administrativa Especial de Macau e 2. Que a área da Região Administrativa Especial de Macau abrange a península de Macau, as ilhas da

8 Taipa e de Coloane. O mapa da divisão administrativa da Região Administrativa Especial de Macau será publicado à parte pelo Conselho de Estado.”8 No sistema jurídico do Estado, a decisão da Assembleia Popular Nacional é uma fonte do direito de relevância. Nos termos dos referidos Decreto do Presidente, Decisão da Assembleia Popular Nacional e Lei Básica, podemos afirmar que: 1. É necessário tomar a Lei Básica juntamente com os seus três anexos, os desenhos da bandeira regional e do emblema regional, bem como as duas decisões da Assembleia Popular Nacional como um ramo do direito integral, sendo actos constitucionais “auxiliares” a “Decisão da Assembleia Popular Nacional relativa à Metodologia para a Formação do Primeiro Governo, da Primeira Assembleia Legislativa e dos Ó rgãos Judiciais da Região Administrativa Especial de Macau” e a “Decisão da Assembleia Popular Nacional relativa à Aprovação da Proposta da Comissão de Redacção da Lei Básica da Região Administrativa Especial de Macau respeitante à Criação da Comissão da Lei Básica da Região Administrativa Especial de Macau do Comité Permanente da Assembleia Popular Nacional” (ambas adoptadas em 31 de Março de 1993, pela Primeira Sessão da Oitava Legislatura da Assembleia Popular Nacional). Estas duas decisões revestem especial relevância para o estabelecimento e funcionamento da RAEM e para a execução da Lei Básica (sobretudo para a aplicação do n.o 3 do artigo 17.º, do n.o 4 do artigo 143.º e do n.o 3 do artigo 144.º, todos da Lei Básica). 2. Sem precedência é que a Assembleia Popular Nacional confirme, por meio de uma decisão específica, a constitucionalidade de uma lei aprovada por si própria. Isto não só expressa o exercício das competências da Assembleia Popular Nacional em matéria de “fiscalização da aplicação da 8 A Constituição estabelece no artigo 62.º, alínea 13) que “a Assembleia Popular Nacional exerce as seguintes funções e poderes: … 13) Adoptar decisão para o estabelecimento de regiões administrativas especiais e seu sistema”.

9 Constituição”, mas também demonstra a posição constitucionalmente reconhecida de “um país, dois sistemas” enquanto uma política estadual fundamental. Nos termos do artigo 5.º da Constituição, “a República Popular da China implementa a governação nos termos da lei, em prol de construir um estado socialista de direito. O Estado defende a uniformidade e a dignidade do ordenamento jurídico socialista. Nenhuma lei, regulamento administrativo ou regulamento local pode contrariar a Constituição. Todos os órgãos do Estado, forças armadas, partidos políticos, corporações sociais, organizações empresariais e administrativas devem respeitar a Constituição e a lei. A prática de quaisquer actos inconstitucionais e ilegais está sujeita à efectivação das inerentes responsabilidades. Nenhuma organização ou indivíduo pode gozar da prorrogativa de ir para além da Constituição e da lei.” Nestes termos, é de praticar o regime socialista em todo o território chinês, de que fazem parte Hong Kong e Macau (por força do artigo 1.º da Constituição), não podendo a Assembleia Popular Nacional fazer leis que contrariem esta disposição. Face a isto, apenas a própria Constituição pode elaborar uma norma excepcional (ou seja, o artigo 31.º da Constituição), pela qual seja delegado, específica e constitucionalmente, o poder na Assembleia Popular Nacional para emanar as Leis Básicas de Hong Kong e de Macau que efectivam a linha de “um país, dois sistemas”, de modo a permitir a implementação, ou mais precisamente, a manutenção do sistema capitalista e da maneira de viver. A tomada específica de decisões pela Assembleia Popular Nacional, na sua qualidade de órgão estadual do poder supremo, ou seja, de órgão de soberania do Estado, para confirmar a constitucionalidade das Leis Básicas, tem em vista afastar discussões no campo do direito sobre a constitucionalidade das leis básicas de Hong Kong e de Macau. Tendo em conta a posição constitucional suprema da Assembleia Popular Nacional, as suas decisões estão isentas de desafios por entidades públicas ou privadas. 3. O que merece especial atenção é que a decisão sobre a constitucionalidade das Leis Básicas adoptada pela Assembleia Popular Nacional afirma de

10 modo explícito que “os sistemas, as políticas e as leis a instituir depois do estabelecimento da Região Administrativa Especial de Macau terão por base a Lei Básica da Região Administrativa Especial de Macau”. Tal segue a linha do disposto no artigo 11.º da Lei Básica, no sentido de esclarecer a ratio legis do mesmo, através de uma decisão adoptada ao mesmo tempo em que aquela lei foi aprovada. Esta é também a ratio legis subjacente à posição constitucional da Lei Básica. Relativamente a este aspecto, são igualmente afastadas dúvidas e desafios de todas as formas, salvo quando for adoptada pela Assembleia Popular Nacional uma outra decisão ou uma decisão em sentido contrário. 4. Justamente pela ratio legis supracitada, a Lei Básica estabelece, no seu artigo 18.º, que “as leis em vigor na Região Administrativa Especial de Macau são esta Lei e as leis previamente vigentes em Macau, conforme previsto no artigo 8.º desta Lei, bem como as leis produzidas pelo órgão legislativo da Região Administrativa Especial de Macau”. Num tal ordenamento jurídico, a Lei Básica é dotada de valor jurídico supremo em virtude da sua posição constitucional, facto que assegura a sustentabilidade e a uniformidade de todo o ordenamento. 5. A saliência da posição e do papel da Lei Básica no ordenamento jurídico da RAEM não pretende nem pode desmentir o facto de a base constitucional dos sistemas da Região Administrativa Especial de Macau ser constituída juntamente pela Constituição e pela Lei Básica, mas sim ter em consideração “a coexistência da generalidade e da especificidade na aplicabilidade da Constituição que é plenamente eficaz nos territórios de Hong Kong e de Macau” e “o facto de algumas normas da Constituição não se aplicarem directamente nas Regiões Administrativas Especiais, o que não pode eliminar o facto jurídico de que a Constituição é eficaz na RAEHK e na RAEM”. É de destacar que, “no pressuposto da implementação contínua do sistema socialista com características chinesas na maior parte do território do Estado, a permissão de manter a coexistência do sistema capitalista inalterado durante um longo período de tempo, previsto em cinquenta anos, num número reduzido de regiões

11 como Hong Kong, Macau e Taiwan, depende de um mútuo respeito das duas partes no âmbito da defesa dos objectivos fundamentais em matérias como a soberania, a segurança e os interesses estatais, deixando de procurar alterar o sistema da outra parte, abstendo-se as Autoridades Centrais de interferir nos assuntos locais de Hong Kong e de Macau que fazem parte do alto grau de autonomia, enquanto Hong Kong e Macau devem respeitar e defender o sistema estatal e os regimes e políticas do Interior da China”.9 6. É certamente indubitável que a Constituição, em todas as situações, tenha um valor jurídico supremo, enquanto a Lei Básica, que define as políticas fundamentais do Estado, é apenas uma lei derivada muito significativa que expressa as contribuições marcantes do Estado na inovação institucional e na modernização do sistema e das competências da governação. II. Leis nacionais aplicáveis em Macau 1. Leis nacionais indicadas no Anexo III à Lei Básica São elas: 1. “Resolução sobre a Capital, o Calendário, o Hino Nacional e a Bandeira Nacional da República Popular da China”, adoptada em 27 de Setembro de 1949 pela Primeira Sessão Plenária da Conferência Política Consultiva do Povo Chinês; 2. “Resolução sobre o Dia Nacional da República Popular da China”, adoptada em 2 de Dezembro de 1949, pela Quarta Sessão da Comissão do Governo Popular Central; 3. “Lei da Nacionalidade da República Popular da China”, adoptada em 10 de Setembro de 1980 pela Terceira Sessão da Quinta Legislatura da Assembleia Popular Nacional; 9 Xu Chang, “Novos estudos sobre o relacionamento entre a Constituição nacional e as LeisBbásicas de Hong Kong e Macau”, Revista de Estudos “Um País, Dois Sistemas”, número 35 (1.º do ano de 2018), pág. 70.

12 4. “Regulamentos da República Popular da China relativos a Privilégios e Imunidades Diplomáticas”, adoptados em 5 de Setembro de 1986 pela Décima Sétima Sessão do Comité Permanente da Sexta Legislatura da Assembleia Popular Nacional; 5. “Regulamentos da República Popular da China relativos a Privilégios e Imunidades Consulares”, adoptados em 30 de Outubro de 1990 pela Décima Sexta Sessão da Sétima Legislatura do Comité Permanente da Assembleia Popular Nacional; 6. “Lei da Bandeira Nacional da República Popular da China”, adoptada em 28 de Junho de 1990 pela Décima Quarta Sessão do Comité Permanente da Sétima Legislatura da Assembleia Popular Nacional; 7. “Lei do Emblema Nacional da República Popular da China”, adoptada em 2 de Março de 1991 pela Décima Oitava Sessão do Comité Permanente da Sétima Legislatura da Assembleia Popular Nacional; 8. “Lei sobre as Águas Territoriais e Zonas Adjacentes”, adoptada em 25 de Fevereiro de 1992 pela Vigésima Quarta Sessão do Comité Permanente da Sétima Legislatura da Assembleia Popular Nacional; 9. “Lei sobre a Zona Económica Exclusiva e a Plataforma Continental da República Popular da China”, adoptada em 26 de Junho de 1998 pela Terceira Sessão do Comité Permanente da Nona Legislatura da Assembleia Popular Nacional; 10. “Lei do Estacionamento de Tropas na Região Administrativa Especial de Macau da República Popular da China”, adoptada em 28 de Junho de 1999 pela Décima Sessão do Comité Permanente da Nona Legislatura da Assembleia Popular Nacional; 11. “Lei da República Popular da China sobre a imunidade relativa à aplicação de medidas judiciais coercivas ao património de bancos centrais estrangeiros”, adoptada pela Décima Oitava Sessão do Comité Permanente da Décima Legislatura da Assembleia Popular Nacional da República Popular da China, em 25 de Outubro de 2005; 12. “Lei do Hino Nacional da República Popular da China”, adoptada em 1 de Setembro de 2017 pela Vigésima Nona Sessão do Comité Permanente

13 da Décima Segunda Legislatura da Assembleia Popular Nacional da República Popular da China. 2. Disposições da Lei Básica respeitantes às leis nacionais A Lei Básica dispõe no seu artigo 18.º, n.os 2 a 4, o seguinte: “2. As leis nacionais não se aplicam na Região Administrativa Especial de Macau, salvo as indicadas no Anexo III a esta Lei. As leis indicadas no Anexo III são aplicadas localmente mediante publicação ou acto legislativo da Região Administrativa Especial de Macau. 3. O Comité Permanente da Assembleia Popular Nacional pode aumentar ou reduzir o elenco das leis referidas no Anexo III a esta Lei, depois de consultar a Comissão da Lei Básica dele dependente e o Governo da Região Administrativa Especial de Macau. Estas leis devem limitar-se às respeitantes a assuntos de defesa nacional e de relações externas, bem como a outras matérias não compreendidas no âmbito da autonomia da Região, nos termos desta Lei. 4. No caso de o Comité Permanente da Assembleia Popular Nacional decidir declarar o estado de guerra ou, por motivo de distúrbios na Região que ponham em perigo a unidade ou segurança nacionais e não possam ser controlados pelo Governo da Região, decidir a entrada na Região do estado de emergência, o Governo Popular Central pode ordenar, por decreto, a aplicação das respectivas leis nacionais na Região.” Relativamente a estas normas constantes do referido artigo, vamos tentar interpretá-las como se segue: 1. A Lei Básica estabelece, por meio de enumeração e exclusão, a não aplicação na RAEM das restantes leis nacionais não indicadas no Anexo III. Isto não põe em causa a eficácia das mesmas leis nacionais, mas assinala um conteúdo importante da política “um país, dois sistemas” e a sua garantia relevante, uma vez que os diferentes sistemas sociais têm expressões diferentes em termos de sistema jurídico e que a implementação de um sistema social implica necessariamente a aplicação de um sistema jurídico correspondente. 2. Na Lei Básica é definido o modo como se aplicam as leis nacionais: Mediante publicação ou acto legislativo. Entende-se por aplicação

14 mediante publicação uma aplicação imediata, enquanto a aplicação mediante acto legislativo implica uma aplicação mediata. A aplicação imediata compreende duas situações: na primeira integram-se os diplomas de reconhecimento, tais como a “Resolução sobre a Capital, o Calendário, o Hino Nacional e a Bandeira Nacional e a Resolução sobre o Dia Nacional”, cuja aplicação não carece de produção de actos legislativos; de facto, para a RAEM, enquanto parte indivisível da República Popular da China, o cumprimento destas resoluções é naturalmente obrigatório. A segunda situação tem a ver com as respectivas leis, por exemplo, com os “Regulamentos relativos a Privilégios e Imunidades Diplomáticas”, “Regulamentos relativos a Privilégios e Imunidades Consulares”, “Lei sobre as Á guas Territoriais e Zonas Adjacentes”, “Lei sobre a Zona Económica Exclusiva e a Plataforma Continental” e “Lei sobre a imunidade relativa à aplicação de medidas judiciais coercivas ao património de bancos centrais estrangeiros”, diplomas que dizem respeito à soberania nacional, ou seja, relativamente a matérias do território, das águas territoriais e da diplomacia, assuntos da competência do Governo Central. A execução das referidas leis não pode variar em função da região, razão pela qual a sua aplicação na RAEM tem que ser imediata, sem necessidade de recorrer à feitura de qualquer acto legislativo. Em relação às leis nacionais que se aplicam mediante acto legislativo, estas abrangem as relacionadas com os sinais e símbolos nacionais (“Lei da Bandeira Nacional”, “Lei do Emblema Nacional” e “Lei do Hino Nacional”), ou com a identificação nacional (“Lei do Estacionamento de Tropas na Região Administrativa Especial de Macau”), bem como com uma lei elaborada especificamente para a RAEM (“Lei da Nacionalidade”), sendo as primeiras quatro gerais e a última específica. Estas leis são aplicáveis mediante acto legislativo localmente produzido, uma vez que a sua execução deve tomar em consideração as realidades da RAEM. A legislação local não pode seguramente contrariar os princípios fundamentais consagrados na lei que regulamenta.

15 3. Foram definidas na Lei Básica as competências, o âmbito e os procedimentos para aumentar ou reduzir o elenco das leis nacionais. Em primeiro lugar, o elenco das leis nacionais indicadas no Anexo III pode ser aumentado ou reduzido, de modo a possibilitar um ajustamento necessário, de acordo com as alterações circunstanciais. Em segundo lugar, a entidade competente para o efeito é o Comité Permanente da Assembleia Popular Nacional, ao qual cabe o exercício do poder de aumentar e de reduzir. Em terceiro lugar, “o poder de aumentar e de reduzir não é arbitrário, devendo as respectivas leis limitar-se às respeitantes a assuntos de defesa nacional e de relações externas, bem como a outras matérias não compreendidas no âmbito da autonomia da Região, nos termos desta Lei”. Quer isto dizer que do elenco das leis referidas no Anexo III não podem constar matérias que envolvam ou interfiram no princípio de “alto grau de autonomia” consagrado na Lei Básica, já que se trata de um mecanismo legal relevante para garantir a linha “um país, dois sistemas” e do princípio segundo o qual o Comité Permanente da Assembleia Popular Nacional se obriga a observar o exercício do poder para aumentar ou reduzir o elenco das leis referidas no Anexo III. Por último, antes de aumentar ou reduzir o elenco, o Comité Permanente da Assembleia Popular Nacional tem que consultar a Comissão da Lei Básica dele dependente e o Governo da Região Administrativa Especial de Macau. Nisto consiste o procedimento legalmente definido para o exercício do referido poder por parte do Comité Permanente da Assembleia Popular Nacional. Uma vez que metade dos dez membros da Comissão da Lei Básica são figuras oriundas de Macau, a consulta às opiniões da mesma representa de certo modo a audição da comunidade de Macau. Mas, é evidente que as opiniões daquela Comissão, bem como as do Governo da RAEM não são vinculativas para o Comité Permanente da Assembleia Popular Nacional, o que decorre da sua posição constitucional. A consulta não só expressa o rigor da decisão do Comité Permanente da Assembleia Popular Nacional sobre o aumento e a redução do elenco, como também demonstra o

16 respeito pelo Governo da RAEM, contribuindo para um conhecimento mais vasto e uma execução de maior eficácia da respectiva decisão. 4. A Lei Básica regula a aplicação das leis nacionais em circunstâncias anormais, nestes termos: “Declarado o estado de guerra ou decidida a entrada da Região no estado de emergência pelo Comité Permanente da Assembleia Popular Nacional por motivo de distúrbios na Região que ponham em perigo e não possam ser controlados pelo Governo da Região, o Governo Popular Central pode ordenar, por decreto, a aplicação na Região das respectivas leis nacionais que devem ser relacionadas com a defesa da unidade ou segurança nacionais. Estas situações são diferentes das previstas no n.o 3 do artigo 18.º da Lei Básica, nas quais serão tomadas medidas extraordinárias e meios severos para defender a unidade ou a segurança nacionais. Em primeiro lugar, para aplicação das mesmas leis, é dispensada a publicação ou a produção de acto legislativo. Segundo, em virtude da urgência, não é necessário ouvir nem a Comissão da Lei Básica, nem o Governo da Região Administrativa Especial de Macau. Terceiro, o âmbito da legislação é muito vasto, não estando limitado às leis respeitantes a assuntos de defesa nacional e de relações externas, nem circunscrito a matérias compreendidas no âmbito da competência das Autoridades Centrais. Quarto, essas leis têm uma aplicação limitada no tempo, com o termo do estado de guerra ou do estado de emergência, as mesmas leis deixam de ser aplicáveis na Região. A reserva do poder pelas Autoridades Centrais relativamente à declaração da entrada da Região no estado de emergência demonstra a determinação das mesmas em defender a unidade e a segurança nacionais e o poder que é considerado necessário. Todos os actos que pretendam a secessão do Estado ou põem em perigo a seguranças nacional serão severamente reprimidos e a todo o custo pelas Autoridades Centrais, com vista a repor a ordem do Estado.”10 10 Lok Wai Kin, Novos comentários sobre a Lei Básica da Região Administrativa Especial de Macau, co-edição da Fundação Macau e da Editora da Documentação de Ciências Sociais, 2012, pág. 120.

17 III. Acordos internacionais aplicáveis a Macau 1. Levantamento da questão “Por aplicação dos tratados queremos referir-nos em regra aos Estados Partes, sujeitos do direito internacional – aos Estados soberanos - uma vez que, no direito internacional os Estados são sujeitos partes na essência e que apenas os Estados são plenamente capazes de celebrar tratados. Na situação concreta da China, a aplicação dos tratados tem as suas especificidades. (…) Na sequência da reassunção do exercício da soberania de Macau pela China em 20 de Dezembro de 1999, data em que começou a aplicar-se em Macau a política ‘um país, dois sistemas’, Macau, enquanto uma parte e uma região administrativa especial da China, adquiriu, por força da Lei Básica, uma vasta autonomia no campo dos assuntos externos, sendo dotada de capacidades de gozo e de exercício nas relações com o exterior, gozando de algumas competências em matéria de celebração e cumprimento de convenções, passando a ser uma região especial chinesa em questões como a aplicação das convenções.”11 Porém, à situação supracitada e à consagração das respectivas normas na Lei Básica estão subjacentes razões legadas pela história e por considerações práticas. No período da ocupação portuguesa, durante mais de três séculos, sobretudo até à promulgação da nova Constituição da República Portuguesa (CRP) de 1976, Macau foi considerada uma “província ultramarina” sem qualquer autonomia nos assuntos quer internos, quer externos, à semelhanças das demais colónias portuguesas. A nova Constituição portuguesa de 1976, aprovada no contexto da “Revolução de 25 de Abril” de 1974, estabelece expressamente, no seguimento da política de descolonização,12 que “o território de Macau, enquanto se mantiver sob administração portuguesa, rege-se por estatuto adequado à sua situação 11 Rao Geping, Estudos sobre a aplicação de tratados internacionais em Macau, Centro de Estudos “Um País, Dois Sistemas” do Instituto Politécnico de Macau, 2011, pág. 2 e 3. 12 Para o relacionamento entre a Revolução de 25 de Abril em Portugal e a nova Constituição da República Portuguesa de 1976, ver: J.J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Fundamentos da Constituição (versão em língua chinesa), edição da Faculdade de Direito da Universidade de Macau, 2003, pág. 25 a 27.

18 especial” (n.o 1 do artigo 292.º da CRP), sendo este o Estatuto Orgânico de Macau, promulgado em Fevereiro de 1976 pelo Parlamento Português. Nestes termos, “Macau adquiriu autonomia nos assuntos internos, bem como alguns poderes autónomos nos assuntos externos, que lhe facultou, na qualidade de uma entidade não dotada de soberania, certas capacidades de gozo e de exercício em assuntos no campo internacional”. 13 Ao mesmo tempo, registaram-se alterações em termos do modo como foram estendidas a Macau as convenções internacionais a que Portugal aderiu. Assim, passou a ser um Decreto do Presidente da República que regulamentou a extensão de uma determinada convenção internacional a Macau. Cita-se como exemplo: Decreto do Presidente da República n.º 26/98 de 14 de Julho Nos termos e para os efeitos previstos nos n.os 2 e 3 do artigo 3.º e no artigo 70.º do Estatuto Orgânico de Macau, decreto a extensão ao território de Macau da Convenção Internacional para a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação Racial, aprovada, para ratificação, pela Lei n.º 7/82, de 12 de Abril, cujo texto foi publicado no Diário da República, 1.ª série, n.º 99, de 29 de Abril de 1982, nos mesmos termos em que a República Portuguesa a ela se encontra internacionalmente vinculada. Para publicação no Boletim Oficial de Macau, em conjunto com os referidos decreto-lei de aprovação e texto da Convenção. Assinado em 2 de Julho de 1998. Publique-se. O Presidente da República, JORGE SAMPAIO. Diário da República n.º 160, Série I-A, de 14 de Julho de 198714 13 Rao Geping, Estudos sobre a aplicação de tratados internacionais em Macau, Centro de Estudos “Um País, Dois Sistemas” do Instituto Politécnico de Macau, 2011, pág. 6. 14 Wang Xi’an, Aplicação de tratados internacionais nas regiões administrativas especiais da China, Editora Popular de Guangdong, 2006, pág. 127.

19 O Estatuto Orgânico de Macau estabelece no seu artigo 3.º, n.o 2 que “nas relações com países estrangeiros e na celebração de acordos ou convenções internacionais, a representação de Macau compete ao Presidente da República, que a pode delegar no Governador quanto a matérias de interesse exclusivo do Território.” Nos termos do n.o 3 da mesma norma, “a aplicação no Território de acordos ou convenções internacionais para cuja celebração não tenha sido concedida a delegação referida no número anterior, será precedida da audição dos órgãos de governo próprio do Território”. “São órgãos de governo próprio do território de Macau o Governador e a Assembleia Legislativa” (artigo 4.º do EOM). Verifica-se assim que antes da reunificação, ou seja, no período em que a administração era exercida por Portugal, Macau não era um sujeito independente de direito internacional (neste aspecto, as posições da China e de Portugal eram iguais, embora os fundamentos fossem diferentes). No entanto, com a promulgação da nova Constituição Portuguesa, sobretudo com a promulgação do EOM, Macau foi dotada, de facto, de competências em assuntos externos em matérias respeitantes aos seus interesses, embora limitadas e condicionadas. Apesar de “Macau ter adquirido, por força do EOM, competências nos assuntos externos durante um período de tempo pouco longo e num âmbito bem limitado, estas passaram a ser uma parte do sistema social de Macau e do relacionamento com o exterior, realidades históricas e actualidades que constituem factores relevantes que devem ser tidos em conta na aplicação de ‘um país, dois sistemas’ em Macau”.15 É de referir que “até à promulgação do EOM, as convenções que Portugal celebrou ou a que aderiu e aplicáveis a Macau totalizam cerca de cinquenta”.16 Até Julho de 1999, o número de convenções aplicáveis em Macau subiu aproximadamente a cento e vinte, 17 o que resultou dos esforços envidados 15 Rao Geping, Estudos sobre a aplicação de tratados internacionais em Macau, Centro de Estudos “Um País, Dois Sistemas” do Instituto Politécnico de Macau, 2011, pág. 7. 16 Wang Xi’an, Aplicação de tratados internacionais nas regiões administrativas especiais da China, Editora Popular de Guangdong, 2006, pág. 125. 17 Ver: Nota de imprensa da 36.ª sessão da reunião do Grupo de Ligação Conjunto Luso-Chinês, in Diário do Povo, de 18 de Julho de 1999, pág. 2.

20 conjuntamente pelas partes portuguesa e chinesa após a publicação da Declaração Conjunta Luso-Chinesa. É de destacar que “a atitude da parte chinesa relativa à aplicação de convenções internacionais em Macau tem sido: a parte chinesa apoia, de modo dinâmico, a extensão ou aplicação contínua em Macau daquelas que são favoráveis ao seu desenvolvimento e à sua estabilidade”.18 2. Disposições da Lei Básica Nos termos do Artigo 1.º do Capítulo I (Princípios gerais) da Lei Básica, “a Região Administrativa Especial de Macau é parte inalienável da República Popular da China”, uma expressão mais concentrada da soberania do Estado. O Capítulo II (Relacionamento entre as autoridades centrais e as autoridades da Região Administrativa Especial de Macau) estabelece, desde logo (no seu Artigo 12.º), que “a Região Administrativa Especial de Macau é uma região administrativa local da República Popular da China, que goza de um alto grau de autonomia e fica directamente subordinada ao Governo Popular Central.” Trata-se de um normativo que define de modo inequívoco a posição jurídica de Macau no ordenamento constitucional da China. Com base nisto, o Artigo 13.º da Lei Básica dispõe sobre o tratamento dos assuntos das relações externas e assuntos externos relativos a Macau deste modo: “O Governo Popular Central é responsável pelos assuntos das relações externas relativos à Região Administrativa Especial de Macau. O Ministério dos Negócios Estrangeiros da República Popular da China estabelece uma representação em Macau para tratar dos assuntos das relações externas. O Governo Popular Central autoriza a Região Administrativa Especial de Macau a tratar, por si própria e nos termos desta Lei, dos assuntos externos concernentes.” Nestes assuntos externos integram-se os relativos à aplicabilidade das convenções (acordos) internacionais. A Lei Básica regula os assuntos externos num capítulo específico (Capítulo VII), no qual as normas directamente relacionadas com a aplicação das convenções internacionais estão vertidas nos Artigos 136.º e 138.º. Nos termos do 18 Wang Xi’an, Aplicação de tratados internacionais nas regiões administrativas especiais da China, Editora Popular de Guangdong, 2006, pág. 130.

21 Artigo 136.º, “a Região Administrativa Especial de Macau pode, com a denominação de ‘Macau, China’, manter e desenvolver, por si própria, relações, celebrar e executar acordos com os países e regiões ou organizações internacionais interessadas nos domínios apropriados, designadamente nos da economia, comércio, finanças, transportes marítimos, comunicações, turismo, cultura, ciência, tecnologia e desporto.” O Artigo 138.º estabelece que “a aplicação à Região Administrativa Especial de Macau dos acordos internacionais em que a República Popular da China é parte, é decidida pelo Governo Popular Central, conforme as circunstâncias e segundo as necessidades da Região Administrativa Especial de Macau e após ouvir o parecer do Governo da Região Administrativa Especial de Macau. Os acordos internacionais em que a República Popular da China não é parte, mas que são aplicados em Macau, podem continuar a vigorar. O Governo Popular Central autoriza ou apoia, conforme as circunstâncias e segundo as necessidades, o Governo da Região Administrativa Especial de Macau a fazer arranjos apropriados à aplicação na Região Administrativa Especial de Macau de outros acordos internacionais com ela relacionados.” Destes dois referidos artigos resulta que: 1. O Governo Popular Central delega, de modo genérico, em Macau os poderes necessários para celebrar e executar acordos com países e regiões ou organizações internacionais interessados em alguns domínios apropriados que não envolvam assuntos das relações externas. 2. A RAEM só pode e obriga-se a celebrar os referidos actos com a denominação de “Macau, China”. Por outras palavras, as obrigações eventualmente decorrentes da celebração e execução dos respectivos acordos só podem ser assumidas pela própria RAEM. 3. Relativamente à aplicação dos acordos em que o Estado é parte, são estabelecidos princípios (“conforme as circunstâncias e segundo as necessidades da Região Administrativa Especial de Macau”) e procedimentos (“após ouvir o parecer do Governo da Região Administrativa Especial de Macau”), cuja observação é obrigatória.

22 4. Relativamente à questão da aplicação dos acordos internacionais em que o Estado não é parte, estão previstos tratamentos discriminatórios: Primeiro, os acordos internacionais em que o Estado não é parte, mas que são aplicados em Macau, podem continuar a vigorar. Isto quer significar que os acordos já aplicáveis em Macau mantem-se em vigor, acordos esses que vieram a ser enumerados num inventário anexo a uma nota a depositar junto do Secretário-Geral da Organização das Nações Unidas.19 Segundo, em relação aos acordos internacionais em que o Estado não é parte e que não são aplicados em Macau, o Governo Central delega poderes no Governo da RAEM ou presta-lhe auxílio, de acordo com as situações e necessidades, no sentido de torna-los aplicáveis em Macau mediante arranjos apropriados. Nesse processo, as Autoridades Centrais assumem desde sempre uma posição orientadora ou predominante, uma vez que a decisão é tomada no exercício da soberania do Estado. Com efeito, sob a delegação de poderes ou com o auxílio do Governo Central, totalizaram 156 os acordos aplicáveis em Macau até Março de 2018,20 representando um crescimento de 36 em relação à data da reunificação. Relativamente a isto, um académico afirma que “mediante estas normas, os poderes relativos aos assuntos externos delegados pelos órgãos estaduais em Macau, enquanto entidade local e não soberana, são bastante vastos. O âmbito, a amplitude e as matérias de autonomia não só vão muito para além das competências que ela própria detinha até à reunificação com a China, como também vão muito para além das cidades, províncias e regiões autónomas do Interior da China, ultrapassando as das divisões administrativas locais de países unitários e até as de Estados membros ou federados de Estados federais. Podemos afirmar que a Lei Básica criou um grande espaço internacional para o 19 Wang Xi’an, Aplicação de tratados internacionais nas regiões administrativas especiais da China, Editora Popular de Guangdong, 2006, pág. 256 a 260. 20 Ver página electrónica do Comissariado do Ministério dos Negócios Estrangeiros na Região Administrativa Especial de Macau, 5 de Março de 2018.

23 desenvolvimento de ‘Macau governado pelas suas gentes’ e de alto grau de autonomia com a reunificação de Macau”.21 3. Modalidades de aplicação dos acordos internacionais A aplicação dos acordos internacionais em Macau conhece as modalidades de aplicação imediata e de aplicação mediante acto legislativo, sendo predominante a primeira. A Lei Básica não regula o modo como se aplicam os demais acordos internacionais, para além do seu Artigo 40.º que estabelece expressamente que “as disposições, que sejam aplicáveis a Macau, do ‘Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos, do Pacto Internacional sobre os Direitos Económicos, Sociais e Culturais’, bem como das convenções internacionais de trabalho, continuam a vigorar e são aplicadas mediante leis da Região Administrativa Especial de Macau. Os direitos e as liberdades de que gozam os residentes de Macau, não podem ser restringidos excepto nos casos previstos na lei. Tais restrições não podem contrariar o disposto no parágrafo anterior deste artigo.” Após negociações e consenso a que se chegou no âmbito do Grupo de Ligação Conjunto, foi aprovada em 7 de Dezembro de 1992 pela Assembleia da República Portuguesa a Resolução sobre a extensão a Macau da aplicação do “Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos e o Pacto Internacional sobre os Direitos Económicos, Sociais e Culturais”. Nos termos do seu artigo 5.º, “as disposições aplicáveis a Macau do ‘Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos e do Pacto Internacional sobre os Direitos Económicos, Sociais e Culturais’ serão executadas em Macau, nomeadamente através de leis avulsas aprovadas por órgãos locais do poder político e as restrições em Macau aos direitos fundamentais cingir-se-ão aos casos previstos na lei e terão como limite as disposições aplicáveis dos Pactos referidos.” 22 De facto, as citadas disposições na Lei Básica e na Resolução aprovada pela Assembleia da República Portuguesa têm um sentido que vai para além do âmbito 21 Rao Geping, Estudos sobre a aplicação de tratados internacionais em Macau, Centro de Estudos “Um País, Dois Sistemas” do Instituto Politécnico de Macau, 2011, pág. 9. 22 Wang Xi’an, Aplicação de tratados internacionais nas regiões administrativas especiais da China, Editora Popular de Guangdong, 2006, pág. 131 e 132.

24 do modo como se aplicam os acordos internacionais, pois elas envolvem questões mais profundas relativas ao princípio da legiferação.23 Além da previsão expressa no Artigo 40.º da Lei Básica sobre a aplicação das respectivas convenções em Macau mediante leis da Região Administrativa Especial de Macau, existem também situações em que a aplicação de outros acordos internacionais em Macau está condicionada à feitura de leis de acordo com as necessidades. 4. Posição hierárquica dos acordos internacionais no ordenamento jurídico Nem a Constituição da China, nem a Lei Básica estabelecem regras sobre a posição hierárquica das convenções (dos acordos) internacionais no ordenamento jurídico. Porém, estabelece o Código Civil de Macau, promulgado em Agosto de 1999, no seu artigo 1.º, n.o 3 que “as convenções internacionais aplicáveis em Macau prevalecem sobre as leis ordinárias”, no sentido em que os acordos internacionais aplicáveis em Macau têm, no ordenamento jurídico, uma hierarquia superior às leis localmente produzidas. No entanto, o Tribunal de Ú ltima Instância (TUI) proferiu expressamente no acórdão elaborado em 2 de Junho de 2004 no âmbito do Processo n.º 2/2004 que “tendo a lei apenas força hierárquica inferior às normas constitucionais, só estas podem conferir às convenções internacionais força hierárquica superior às leis, pelo que o n.º 3 do artigo 1.º do Código Civil não tem qualquer eficácia na parte em que confere às convenções internacionais força hierárquica superior às leis.” Claro é que o TUI não pretende desmentir o facto de a posição hierárquica das convenções internacionais ser superior à da lei, mas sim considerar que esta matéria só pode ou deve ser regulada por normas constitucionais. De acordo com o acórdão, a Lei Básica é uma lei constitucional de Macau. Embora na Lei Básica não se encontre qualquer “norma expressa” sobre a matéria, é possível extrair das 23 Chio Heong Ieong, Sistema Eleitoral de Macau, co-edição da Fundação Macau e Editora de Documentação de Ciências Sociais, 2013, pág. 35 a 37.

25 normas que versam sobre o direito internacional ou sobre as relações internacionais, o princípio atinente à posição hierárquica do direito internacional convencional entre as fontes de direito. Feita uma análise pormenorizada, o acórdão veio a afirmar que “a posição hierárquica entre as convenções internacionais mencionadas no artigo 138.º da Lei Básica e as fontes de direito internas da RAEM, leis, regulamentos administrativos, etc., é a de supremacia das primeiras, relativamente a estas últimas”. Relativamente a isto, um académico opina que, em virtude das especificidades dos acordos internacionais aplicáveis em Macau, não é de afirmar um tratamento universal.24 IV. Leis previamente vigentes em Macau e leis produzidas pela RAEM 1. Leis previamente vigentes em Macau As leis previamente vigentes em Macau são as leis emanadas pela Assembleia Legislativa e os decretos-leis aprovados pelo Governador no exercício das funções legislativas previstas no Estatuto Orgânico de Macau no período compreendido entre 1976 e 19 de Dezembro de 1999, num total de 2.123 actos legislativos e cerca de quarenta mil artigos. Existem na Lei Básica três normas directamente relacionadas com as leis previamente vigentes, a saber: O artigo 8.º que prevê que “as leis, os decretos-leis, os regulamentos administrativos e demais actos normativos previamente vigentes em Macau mantêm-se, salvo no que contrariar esta Lei ou no que for sujeito a emendas em conformidade com os procedimentos legais, pelo órgão legislativo ou por outros órgãos competentes da Região Administrativa Especial de Macau”; o artigo 18.º 24 Liu Gaolong, “Aplicação e eficácia do direito internacional em Macau”, in Colectânea das teses da conferência académica sobre o desenvolvimento do direito nas quatro regiões dos dois lados do Estreito de 2009, edição do Instituto de Estudos Jurídicos Avançados da Universidade de Macau, 2009, pág. 35 a 39.

26 que estabelece no seu n.o 1 que “as leis em vigor na Região Administrativa Especial de Macau são esta Lei e as leis previamente vigentes em Macau, conforme previsto no artigo 8.º desta Lei, bem como as leis produzidas pelo órgão legislativo da Região Administrativa Especial de Macau”; e o artigo 145.º que define no seu n.o 1 que “ao estabelecer-se a Região Administrativa Especial de Macau, as leis anteriormente vigentes em Macau são adoptadas como leis da Região, salvo no que seja declarado pelo Comité Permanente da Assembleia Popular Nacional como contrário a esta Lei. Se alguma lei for posteriormente descoberta como contrária a esta Lei, pode ser alterada ou deixa de vigorar, em conformidade com as disposições desta Lei e com os procedimentos legais”. No artigo 8.º é consagrado o princípio básico da “manutenção”, desde que as leis previamente vigentes não contrariem a Lei Básica. O artigo 18.º estabelece no seu número que as leis previamente vigentes “mantidas” constituem uma parte relevante das leis a vigorar na RAEM. No artigo 145.º é definido o procedimento essencial do exame da compatibilidade das leis previamente vigentes com a Lei Básica nestes termos: cabe ao Comité Permanente da Assembleia Popular Nacional o exame de uma só vez até ao estabelecimento da RAEM; estabelecida a RAEM, cabe à Assembleia Legislativa ou ao Chefe do Executivo o devido tratamento nos termos da Lei Básica e de acordo com os procedimentos legalmente definidos. Em 31 de Outubro de 1999, foi adoptada pela Décima Segunda Sessão do Comité Permanente da Nona Legislatura da Assembleia Popular Nacional a “Decisão do Comité Permanente da Assembleia Popular Nacional relativa ao tratamento das leis previamente vigentes em Macau de acordo com o disposto no artigo 145.º da Lei Básica da Região Administrativa Especial de Macau da República Popular da China”. Nos termos do Anexo I à Decisão, não são adoptadas como leis da RAEM 3 leis, 16 decretos-leis e 1 resolução da Assembleia Legislativa. Por força do Anexo II à Decisão, 1 lei e 3 decretos-leis “não são adoptados como leis da RAEM, todavia, enquanto não for elaborada nova legislação, pode a RAEM tratar as questões nelas reguladas de acordo com os princípios contidos na Lei Básica, tendo por referência as práticas anteriores”. De harmonia com o Anexo III à Decisão, algumas normas das 6 leis

27 e dos 12 decretos-leis não são adoptadas como leis da RAEM por contrariarem a Lei Básica. O Anexo IV à Decisão, por sua vez, define o princípio da substituição a observar na interpretação e aplicação das designações ou expressões constantes da legislação previamente vigente em Macau, que seja adoptada como lei da RAEM. Na realidade, a manutenção das leis previamente vigentes no enquadramento da Lei Básica tem um significado extremamente importante. Antes de mais, isso representa um dever ser na proposição da linha “um país, dois sistemas”. Nos termos do artigo 5.º da Lei Básica, “na Região Administrativa Especial de Macau não se aplicam o sistema e as políticas socialistas, mantendo-se inalterados durante cinquenta anos o sistema capitalista e a maneira de viver anteriormente existentes”. Estes sistema e maneira de viver são essencialmente manifestados e garantidos pelas leis previamente vigentes. A par disso, “as leis previamente vigentes a ser mantidas só dizem respeito a assuntos no âmbito do alto grau de autonomia das regiões administrativas especiais, não envolvendo assuntos de defesa nacional, de relações externas e outras matérias compreendidas no âmbito das competências das Autoridades Centrais, nem sequer afectando outras regiões do Interior da China onde se implementa o sistema socialista. Pelo contrário, da coexistência de uma pluralidade de jurisdições num Estado decorrem colaborações e referências mútuas entre o ordenamento jurídico estadual e os de Hong Kong e Macau, bem como a promoção do desenvolvimento do relacionamento da nova modalidade”. 25 Em segundo lugar, ela é uma base necessária para a defesa e o desenvolvimento do ordenamento jurídico. Este ordenamento, que tem por desígnio os cinco principais códigos (a saber: Código Penal, Código Civil, Código de Processo Penal, Código de Processo Civil e Código Comercial), não apenas tem e desenvolve vastas e essenciais funções sociais, como também expressa os princípios de uma sociedade de direito. Aliás, é de manter a estabilidade e a continuidade de um ordenamento jurídico amplamente aceite pela comunidade e de o desenvolver com base nestas 25 Xu Chang, Colectânea de respostas a questões jurídicas do período de transição de Macau, Universidade Aberta Internacional da Á sia (Macau), 1998, pág. 13.

28 condições; o desenvolvimento com a mesma base está em conformidade com a lógica intrínseca do ordenamento jurídico, podendo contribuir para o aperfeiçoamento contínuo deste. Por outro lado, isso também constitui uma condição fundamental para a conservação da prosperidade e da estabilidade de Macau e dos direitos e liberdades dos seus residentes. A prosperidade económica e a estabilidade social dependem de uma pluralidade de factores. De entre estes, um ordenamento jurídico mais ou menos perfeito tem maior relevância; aliás a pretensão da norma que regula “o direito à propriedade privada protegido por lei” (artigo 6.º da Lei Básica) desempenha uma função fundamental. Os direitos e liberdades dos residentes são protegidos pela mesma forma. Assim, os direitos fundamentais dos residentes previstos na Lei Básica carecem de regulamentação por meio de leis específicas (incluindo das leis previamente vigentes e das leis produzidas pelo órgão legislativo da RAEM) que constituem uma garantia material e procedimental. Em último lugar, ela representa um requisito legal para o Governo da RAEM actuar em obediência à lei. Com efeito, embora existam não poucos aspectos que urge aperfeiçoar nas leis previamente vigentes, estas têm constituído, de qualquer forma, um sistema normativo bastante abrangente. Neste sentido, para que o Governo da RAEM possa actuar em obediência à lei, é necessário, antes de mais, cumprir e executar rigorosamente a Lei Básica e proceder à sua regulamentação, através de leis localmente produzidos, da formulação e execução das políticas, do funcionamento administrativo e da gestão da comunidade. Neste processo, a Lei Básica, enquanto lei constitucional, não pode nem tem necessidade de regular os regimes em concreto, mas deve manter a vigência das leis previamente vigentes sob o pressuposto de serem compatíveis com a Lei Básica e de se tornarem um requisito legal indispensável para que o Governo da RAEM possa actuar em obediência à lei. 2. Leis produzidas pelo órgão legislativo da RAEM São as leis que foram aprovadas nos termos do artigo 71.º, alínea 1) da Lei Básica, de acordo com os procedimentos legalmente fixados, assinadas e publicadas nos termos do artigo 78.º da mesma Lei, após a constituição da

29 Assembleia Legislativa da RAEM em 20 de Dezembro de 1999. Segundo dados estatísticos, totalizam 293 as leis aprovadas no período compreendido entre 20 de Dezembro de 1999 e 20 de Dezembro de 2019. Estas leis são as fontes essenciais do direito da RAEM que os profissionais do direito e a comunidade amplamente conhecem, razão pela qual não aprofundamos a sua análise.

Administração nº. 128, vol. XXXIII, 2020-2º 1 Estudo sobre a Colaboração Jurídica das Alfândegas Regionais da Zona da Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau* Zhan Pengwei** Fong Zehua*** I. Introdução No contexto particular de “Um País, Dois Sistemas”, as alfândegas regionais são laços importantes para a circulação dos elementos produtivos entre o Interior da China, Hong Kong e Macau. A construção de alfândegas regionais está relacionada com o desenvolvimento do País, bem como com a situação de prosperidade de Hong Kong e Macau. Guangdong situa-se ao lado de Hong Kong, tendo uma vantagem geográfica incomparável. Shenzhen fica junto de Hong Kong. O Interior da China está ligado a Hong Kong pelos postos fronteiriços de Huanggang e Shenzhenwan, entre outros. Do outro lado, Zhuhai fica próximo de Macau, os postos fronteiriços de Gongbei, Hengqin e outros são canais de intercâmbio entre o Interior da China e Macau. Conforme reportagem do Hong Kong Commercial Daily, até 2018, após a celebração do Acordo de Estreitamento das Relações Económicas e Comerciais entre o Interior da China e Hong Kong (CEPA) (Closer Economic Partnership Arrangement, CEPA), a concessão tarifária que Shenzhen concedeu aos produtos de Hong Kong totalizou 2,56 mil * O presente artigo é resultado intercalar do projecto principal do fundo nacional de ciências sociais 2014 “Estudo de mecanismos relativos à aplicação da Lei Básica de Hong Kong e de Macau” (projecto nº 14ZDC031). ** Mestrando em Direito pela Faculdade de Direito da Universidade de Estudos Estrangeiros de Guangdong. ***SJD, pós-doutorado pelas Faculdade de Direito da Universidade de Finanças e Economia de Guangdong e Faculdade de Direito da Universidade de Wuhan.

2 milhões de yuan.1 Em relação a Macau, após a transferência da administração, o valor total das importações e exportações com a Região, através da alfândega de Gongbei, atingiu 233,2 mil milhões de yuan.2 Pelos vistos, as alfândegas têm uma importância significativa no desenvolvimento económico de Hong Kong, Macau e o Interior da China. As alfândegas não só influenciam o desenvolvimento económico regional, mas também estão estreitamente ligadas à vida diária e aos empregos, à comunicação sentimental, à integração cultural e a outros aspectos dos residentes dos dois lados. No âmbito do desígnio do grande apoio nacional de abertura ao exterior, sendo a porta do sul do país para o mundo, o mecanismo das operações aduaneiras é particularmente importante para atrair investimento do exterior e para criar uma boa imagem da China. Assim, a criação de um ambiente aduaneiro regional de Guangdong-Hong Kong-Macau eficiente e conveniente é uma exigência urgente da actualidade. Desde o ano 2017, quando o país iniciou a construção da Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau (adiante designada simplesmente por “Grande Baía”), os três territórios têm aprofundado constantemente a colaboração em termos económicos e comerciais, de gestão ambiental e de intercâmbio cultural, o que significa que os contactos entre Hong Kong, Macau e o Interior da China ficarão cada vez mais estreitos e frequentes. No entanto, as alfândegas regionais da Grande Baía têm mantido actualmente o modelo de operação independente, já anteriormente aplicado, fazendo-se notar a falta de cooperação regional, de forma que a eficiência aduaneira continua a ser insatisfatória. As deslocações dos residentes entre os três territórios necessitam muitas vezes de várias inspecações e consomem muito tempo e energias nas aflândegas. O comércio na entrada e saída das fronteiras enfrenta também várias 1 Yao Zhidong, “15 Anos de aplicação do CEPA - a concessão tarifária de Shenzhen aos produtos de Hong Kong em 2,56 mil milhões de yuan”, Hong Kong Commercial Daily, 9 de Janeiro de 2019, página A13. 2 Alfândega de Gongbei da RPC, “19 Anos sobre o retorno de Macau - o valor total das importações e exportações com Macau através da alfândega de Gongbei atinge 233,2 mil milhões de yuan”, cfr. http://www.customs.gov.cn/gongbei_customs/374293/374295/2150589/index.html, 16 de Agosto de 2019.

3 situações complicadas, tais como, entre outras, diferenças tarifárias e tarefas de supervisão. Estas diferenças aduaneiras constituem obstáculos à livre circulação dos elementos produtivos entre os três territórios, impedindo o maior desenvolvimento da construção da Grande Baía. Se não for dada importância a esta questão, o grande plano da construção da Grande Baía não poderá realizar-se. Assim, com a integração cada vez mais intensa entre Hong Kong, Macau e o Interior da China e com a política de desembaraço aduaneiro do País “mutuamente a três”,3 Guangdong, Hong Kong e Macau também têm explorado constantemente os meios de colaboração aduaneira, para atingir uma actualização aduaneira mais eficaz e mais associada. Porém, devido às diferenças nos aspectos histórico e dos regimes, a colaboração aduaneira entre os três territórios enfrenta vários obstáculos, o maior dos quais é o dos conflitos das leis aduaneiras que restringe directamente os poderes, os modelos e os âmbitos da colaboração aduaneira. Assim, procurar meios para resolver os conflitos das leis aduneiras na região da Grande Baía é a chave para promover a colaboração aduaneira da Brande Baía e a circulação dos elementos produtivos entre o Interior da China, Hong Kong e Macau. II. Constrangimentos legais na colaboração aduaneira regional da Grande Baía As alfândegas interiores têm como normas a Lei Aduaneira, a Lei da Saúde e da Quarentena nas Fronteiras, os Regulamentos Tarifários sobre Importação e Exportação e uma série de regulamentos governamentais para a implementação dos assuntos aduaneiros. Em virtude do alto grau de autonomia atribuído pelo princípio “Um País, Dois Sistemas”, Hong Kong e Macau gozam de poder legislativo independente relativo à administração dos assuntos locais e as suas leis 3 “Mutuamente a três” é um programa de trocas mútuas de informações, reconhecimento mútuo de controle e assistência mútua na execução.

4 aduaneiras resultam dos seus próprios sistemas. Os conflitos das leis aduaneiras regionais da Grande Baía são causados não só pela incompatibilidade da validade legal, mas também pelas diferenças de conteúdo das normas legais aduaneiras, o que dificulta a posterior colaboração em termos de execução e de administração aduaneira regional. 1. Grande diferença nos regimes das leis aduaneiras A Organização Mundial das Alfândegas (The World Customs Organization, WCO) promove a facilitação do comércio em todo o mundo e os procedimentos aduaneiros complicados são considerados barreiras não tarifárias.4 Para realizar a facilitação aduaneira na Grande Baía, em primeiro lugar, deve iniciar-se a construção aduaneira entre Guangdong, Hong Kong e Macau e criar-se um mecanismo de colaboração de alta eficiência e segurança que ligue as alfândegas da Grande Baía. De acordo com as estatísticas do Governo de Macau, em 2018 o valor total das exportações e importações de Macau com a China continental foi de, respectivamente, 20,1 mil milhões de patacas 5 e 315,1 mil milhões de patacas.6 No mesmo ano, o valor total das importações e exportações de Hong Kong com a China continental atingiu, respectivamente, 274,3 mil milhões e 314,3 mil milhões de dólares dos USA.7 Isto demonstra que Hong Kong e Macau são importantes locais onde se realiza o comércio entre o Interior da China e o mundo e desempenham entre si um extraordinário papel de “super intermediários”. Ao mesmo tempo, o Interior da China constitui um importante suporte para o desenvolvimento de Hong Kong e de Macau, que presta apoio 4 Huang Tiemiao, Yuan Jiqi, “Reflecções sobre a facilitação aduaneira de Hong Kong e Macau”, in Revista de Estudos Lingnan, n.º 2 de 2013, p. 1. 5 Direcção dos Serviços de Estatística e Censos da RAEM, “Valor dos produtos de exportação conforme as estatísticas dos principais mercados”, cfr. https://www.dsec.gov.mo/home_zhcn.aspx?noredirect=true, 16 de Agosto de 2019. 6 Direcção dos Serviços de Estatística e Censos da RAEM, “Valor dos produtos de importação conforme as estatísticas dos principais mercados”, cfr. https://www.dsec.gov.mo/home_zhcn.aspx?noredirect=true, 16 de Agosto de 2019. 7 Divisão de Estatística da RAEHK, “Comércio com o exterior”, cfr. https://www.censtatd.gov.hk/hkstat/sub/so40_tc.jsp, 21 de Agosto de 2019.

5 incessante e garantia de reserva à produção e à vida diária das sociedades de Hong Kong e de Macau. Assim, desembaraçar as retrições aduaneiras entre Guangdong, Hong Kong e Macau e promover a circulação dos elementos produtivos entre todos, terá um sentido extraordinário para o desenvolvimento nacional. Contudo, devido às diferenças entre as “três jurisdições” e “Um País, Dois Sistemas” na Grande Baía, as leis aduaneiras não se reconhecem mutuamente, existindo várias diferenças nos respectivos procedimentos e nas normas aduaneiras, o que constitui um constrangimento sistemático insuperável. Hong Kong e Macau são consideradas regiões “tanto domésticas como exteriores” sob o princípio “Um País, Dois Sistemas”, gozando de uma posição de zonas aduaneiras independentes, nos termos da Lei Básica. De acordo com a Lei Básica de Hong Kong, a Região de Hong Kong é um porto livre, normalmente livre de impostos, apenas incidindo impostos em 4 situações especiais, nomeamente na importação e na exportação de tabacos, licores, hidrocarbonetos e álcool metílico. Macau é também um porto livre, mas o seu regime de impostos aduaneiros é mais rigoroso do que o de Hong Kong. De acordo com a Lei do Comércio Externo da RAEM, salvo no que se refere a mercadorias destinadas a uso ou consumo pessoal, nos termos do art.º 1 do Despacho do Chefe do Executivo n.º 487/2016, as operações de importação e exportação de valor superior a 5.000 patacas são consideradas operações de comércio externo, sujeitas ao processo de declaração e desembaraço aduaneiro. Por seu lado, o Interior da China estabeleceu um conjunto completo de sistema de cobrança de impostos para as importações e exportações, de acordo com a Lei das Alfândegas e Regulamentos Tarifários de Importação e Exportação, tendo especificado os requisitos tarifários na Tabela da Categoria de Mercadorias de Importação da República Popular da China. Apesar de, sob o quadro do CEPA, o Interior da China aplicar a regra de imposto zero às mercadorias de origem de Hong Kong e Macau, certo é que o Interior da China tem necessidade do comércio de Hong Kong e Macau não só para as mercadorias da sua orgiem, mas também para as mercadorias importadas dos países estrangeiros através do transbordo em Hong Kong e Macau, cobrando impostos elevados, o que contraria o posicionamento de Hong Kong e Macau como portos livres.

6 2. Falta de base legal sobre a colaboração na aplicação das leis aduaneiras O Interior da China tem 42 alfândegas e centenas de instituições subordinadas às alfândegas, as quais estão todas sujeitas à Administração Geral das Alfândegas, aplicando o mesmo sistema legal aduaneiro e existindo poucos obstáculos legais em termos de colaboração na aplicação das leis aduaneiras. Pelo contrário, a aplicação das leis aduaneiras de Hong Kong e Macau pertence, respectivamente, aos dois governos das regiões administrativas especiais, tendo os três territórios diferentes sistemas de aplicação das leis. Nos termos da Constituição e das Leis Básicas, a autonomia de alto grau de Hong Kong e de Macau é proveniente da autorização do governo central. Normalmente, não se conhece o poder de aplicação das leis entre o Interior da China, Hong Kong e Macau, mas sob autorização superior, poderão realizar-se avanços na colaboração da aplicação das leis entre os três territórios. Por exemplo, o Comité Permanente da Assembleia Popular Nacional da RPC decretou em 2006 a “Decisão relativa à delegação de poderes na Região Administrativa Especial de Hong Kong para o exercíco da jurisdição na Zona do Posto Fronteiriço da Parte de Hong Kong do Posto Fronteiriço Shenzhenwan”, de modo a permitir a colaboração de “duas inspecções num território” nos postos fronteiriços Shenzhen-Hong Kong. Com esta delegação, as alfândegas de Hong Kong podem aplicar as leis aduaneiras em certas zonas definidas do Interior da China, alterando assim o antigo modelo de aplicação de leis aduaneiras de “duas inspecções em dois territórios” e simplificando os procedimentos aduaneiros. Nos últimos anos, Zhuhai e Macau também criaram o modelo de “Colaboração em inspecções, passagem uma só vez”, com o qual os funcionários aduaneiros dos dois territórios podem fazer inspecções conjuntas na linha fronteiriça, para realizarem a tarefa “aguarda na fila, inspecção e passagem uma só vez”, entre o Interior da China e Macau. Aliás, este modelo integral de inspecções fronteiriças apenas se aplica a turistas, não a outros tipos de passagem e exactamente na “linha vermelha”, enfrentando a concorrência legal no que se refere à aplicação das leis aduaneiras entre o Interior da China e Macau. Em termos de supervisão fronteiriça, as alfândegas dos três territórios têm

7 diferentes normas legais. Um dos casos típicos é a diferença da moldura da punição relativa à violação da proibição estipulada pelos três territórios, podendo até alguns casos ser considerados crimes. Então a quem pertence o poder de punição na execução integral da linha vermelha: tem ou não a outra parte o poder de acusar? Eis uma das questões para estudo no que se refere à colaboração regional sobre a aplicação das leis aduaneiras. Além disso, enfrentarão necessariamente obstácuos relativos às diferenças de procedimento sobre os requisitos de licença e de desembaraço aduaneiro. Há académicos que entendem que o núcleo de “mutuamente a três” consiste na execução das leis.8 Contudo, o governo central ainda não deu a sua interpretação e a delegação quanto ao direito de permissão e aos critérios de colaboração regional da execução das leis aduaneiras, cujos avanços dificilmente se realizarão nos três territórios, sendo estes obstáculos na execução das leis que restringem o desenvolvimento profundo da colaboração aduaneira regional na Grande Baía. 3. Dificuldades de comunicação mútua nas alfândegas regionais No contexto do rápido desenvolvimento da electronização e das tecnologias da internet, as plataformas digitais são um instrumento vantajoso para a colaboração aduaneira regional da Grande Baía. Nos websites actuais das alfândegas, podem adquirir-se certas informações públicas, mas as informações dos três territórios dificilmente serão unificadas. Por exemplo, no website das alfândegas de Hong Kong podem consultar-se o fluxo de entradas e saídas de passageiros por ano, o fluxo de entradas e saídas de veículos, as receitas dos impostos e as situações de detenção e apreensão nos casos de ilegalidades e de crimes aduaneiros. No website das alfândegas de Macau, podem consultar-se o fluxo de entradas e saídas de veículos, o número estatístico dos artigos ilegais apreendidos e das actividades de entradas ilegais. Em relação ao Interior da China, tomando a alfândega de Shenzhen como exemplo, embora as informações publicadas envolvam dezenas de tipos, nomeadamente anúncios sobre cobranças, 8 Guo Yongquan, “Sobre a colaboração dos serviços fronteiriços e a simplificação dos procedimentos alfandegários”, in Kaifang Daobao, n.º 3 de 2016, p. 70.

8 supervisão de impostos e tarifas, inspecções de mercadorias, etc., ao observarmos mais detalhadamente as informações, vemos que a maioria são informações direcionadas, tendo conteúdos mais gerais, sem mais dados directos a serem publicados. Quando um cidadão precisar de dados relativamente concretos, tem de apresentar o seu pedido à respectiva alfândega, nos termos da Lei das Alfândegas e do Regulamento de Estatística das Alfândegas, e certamente só os receberá após a aprovação das respectivas entidades. Isto mostra, de certo modo, as diferenças de transparência governamental entre a China continental, Hong Kong e Macau. A obtenção de informações é uma base importante para a colaboração, enquanto a colaboração sobre a execução das leis aduaneiras entre os três territórios enfrenta um “constrangimento” em termos de dados informáticos, pelo que, consolidar a base informática sobre a colaboração é uma condição prévia importante para a colaboração aduaneira da Grande Baía. Além das diferenças ao nível da abertura das informações aduaneiras, são poucos os tipos de informações adquiríveis na colaboração sobre a execução das leis aduaneiras dos três territórios. Os dados aduaneiros actualmente públicos são insignificantes para a colaboração sobre a execução das leis. Embora os três territórios tenham estalebecido um modelo de operação mais completo e avançado “Internet+alfândegas” e as alfândegas dos três territórios tenham desenvolvido os respectivos sistemas de governo electrónico das alfândegas, algumas operações regulares de declaração aduaneira, de aprovação de manifestos, de pedidos de certidões de permissão e de licença, podem ser feitos no website oficial das alfândegas. Mas os sistemas dos serviços aduaneiros on-line dos três territórios são independentes e os dados alfandegários entre eles não são partilhados. Um indivíduo que precisar de serviços aduaneiros, tem de fazer várias operações on-line em relação ao assunto em causa, devido aos procedimentos complicados. Em relação aos agentes das alfândegas, a colaboração aduaneira regional tem necessidade da coordenação conjunta dos agentes aduaneiros dos três territórios; sem dúvida que a desconsonância dos sistemas dos serviços alfandegários forma um cerco técnico para a colaboração aduaneira regional, assim desfavorecendo a comunicação informática e o

9 intercâmbio dos trabalhos no que se refere à execução das leis aduaneiros regionais. III. Experiências da União Europeia: do caminho da união tarifária para a união aduaneira Embora a União Europeia (UE) se ocupe da colaboração entre os diferentes estados soberados e a Grande Baía da colaboração entre regiões administrativas de diferentes regimes sociais, no âmbito de um estado soberado, ambas têm, de certo modo, um objectivo conjunto, isto é, promover a circulação de elementos entre os territórios sob os diferentes regimes, a fim de estimular o lucro global em a associação com os particulares. Assim, as experiências anteriores sobre a colaboração aduaneira da União Europeia podem servir de referência para a construção da comunidade de destino comum da Grande Baía. A União Europeia reune 28 países-membros no seu conjunto, os quais, sob a exigência da construção integrada, se esforçam por quebrar as barreiras políticas e económicas que anteriormente existiam entre os países. A maioria desses países europeus estavam dispersos, encontrando-se agora integrados numa grande comunidade no palco mundial. A alfândega é considerada o porteiro da economia nacional, para tornar os países europeus numa comunidade de destino partilhado e reforçar a colaboração e os contactos entre todos, empenhando-se em construir uma ponte para a circulação dos elementos entre eles. As alfândegas dos países são o ponto chave para quebrar o constrangimento que restringe essa circulação. A construção da união aduaneira da UE não se atingiu num momento, mas sim após uma prolongada construção de base. O desenvolvimento da integração aduaneira experimentou duas fases: a união de tarifas e a união aduaneira. Na primeira fase, a UE teve como objectivo a contrução da união tarifária, eliminando barreiras comerciais entre os países e criando as bases para a união aduaneira. Em primeiro lugar, a UE teve como instrumento o Tratado Constitutivo da Comunidade Económica Europeia (TCCEE), no qual foram estipuladas mais de trinta cláusulas sobre a criação da união tarifária. Capítulos como a “união tarifária”, o “cancelamento dos limites à quantidade” e as “políticas económicas”

10 entre outros, contêm explicações detalhadas sobre as políticas aduaneiras da UE, constituindo uma orientação para as políticas e uma base jurídica importante com a qual os países-membros ajustam os seus regimes tarifários. Em segundo lugar, o TCCEE determina que cabe à Comissão Europeia negociar unificadamente a taxa do imposto dos países-membros relativa ao exterior, proceder à cobrança unificada e à distribuição proporcionalmente aos países-membros.9 Para evitar injustiças a causar aos países economicamente atrasados, a Comissão Europeia subsidia esses países com os impostos da cobrança unificada, a fim de equilibrar os interesses económicos entre os países-membros, remediar as diferenças de desenvolvimento entre eles e evitar conflitos emergentes relativos aos interesses tarifários aduaneiros. Além disso, quando um país-membro tem dificuldade em implementar certos critérios unificados, pode requerer à UE o adiamento da aplicação desses critérios, para conseguir mais tempo e espaço no processo de desenvolvimento integrado da UE.10 Para beneficiar desse conceito de política rigorosa e tolerante, os países-membros participam entusiasticamente na construção da união tarifária, que beneficia a integração na UE. Depois da criação da união tarifária, é concedida a soberania económica das alfândegas dos diversos países-membros para ser exercida unificadamente pela UE com sucesso. Depois, a UE pode continuar a promover o seu próximo planeamento. Na segunda fase, com base na união tarifária, a UE avança atribuindo funções alfandegárias aos diversos países-membros. Sob a orientação do Tratado da UE, foi elaborado o Código Aduaneiro da UE. Numa primeira fase, apesar de entre os países-membros os critérios tarifários terem sido unificados, não se tornou necessário repetir o pagamento do imposto quanto à passagem das mercadorias nas fronteiras, mas mantiveram os procedimentos de inspecção às mercadorias, sendo ainda complicado o processo de passagem. Com o Regulamento do Código Aduaneiro da União, foi aplicado em todo o continente europeu o “certificado administrativo 9 Huang Shengqiang, Colecção de Traduções das leis aduaneiras da União Europeia, Beijing, Departamento dos Assuntos Exteriores da Administração Geral das Alfândegas, 1994, p. 8. 10 Ou Yang Xi, “Estudo de questões de leis aduaneiras no âmbito da Constituição da União Europeia – Referência à China”, tese de doutoramento de 2018. Universidade de Economia e Direito de Zhongnan, p. 59.

11 único”, tendo sido canceladas as inspecções fronteiriças aduaneiras entre os países-membros, conseguindo-se, em consequência efectuar a livre circulação em todo o território, após o tratamento das formalidades de importação e exportação em qualquer lugar e o pagamento dos impostos aduaneiros. Além disso, a UE ainda encorajou as entidades particulares a participarem na administração aduaneira, sendo exemplo típico o regime do Operador Económico Autorizado (OEA), que permite às empresas que preencham as condições poderem proceder à inspecção e à declaração por si próprias, simplifcar o processo de importação e exportação e mostrar a conveniência da união aduaneira. Por fim, para evitar o monopólio das decisões de alto nível, a UE concede certos direitos de supervisão aos países-membros, às empresas e aos indivíduos, tendo os países-membros o direito de se oporem às propostas da UE. As empresas e os indivíduos, caso entendam que alguns actos legislativos da UE violam os direitos constitucionais, podem intentar “acção de anulação” contra eles e impedir a criação ou a continuação da lei que prejudique o interesse legal. Com o esforço em todos os aspectos da UE, foi finalmente criada uma união aduaneira eficaz e segura, constituindo um amplo caminho para promover a circulação dos elementos produtivos entre os países-membros, sendo notoriamente elevadas a coesão e a força da UE. IV. Meios de resolução dos conflitos das leis aduaneiras regionais da Grande Baía 1. Melhorar o mecanismo de convergência legislativa aduaneira O direito apela à orientação do comportamento social. Ter leis como fundamento das grandes reformas, é um pensamento orientador importante e uma exigência básica da nova época sob o princípio de governar o estado com base na lei. Actualmente, a China interior, Hong Kong e Macau estão a enfrentar obstáculos relativos às diferenças ao nível da governança pela lei e pelos critérios jurídicos em termos legislativos. Sendo os poderes legislativos dos três territórios independentes, é difícil resolver os conflitos das leis aduaneiras da Grande Baía

12 por acto unificado, devendo procurar-se outros meios para coordenar os conflitos em causa. Por um lado, a legislação aduaneira dos três territórios pode procurar a cooperação sob a estrutura constituicional. Nos termos do art.º 31º da Constituição da RPC, “o Estado pode estabelecer regiões administrativas especiais quando necessário. Os sistemas a instituir nas regiões administrativas especiais serão prescritos por lei promulgada pelo Congresso Nacional do Povo, à luz das condições específicas”. Isto é, o alto grau de autonomia de Hong Kong e Macau vem da autorização central. As Leis Básicas de Hong Kong e de Macau são elaboradas pela Assembleia Popular Nacional (APN) da RPC, os Regulamentos das Alfândegas são legislação para alteração dos artigos da Lei Básica de Hong Kong. A Lei das Alfândegas da China interior é elaborada pela APN, os regulamentos das alfândegas locais das 9 cidades do Delta do Rio das Pérolas são estipulados conforme a Lei das Alfândegas. Pelo que, as leis dos três territórios não são totalmente separadas e contraditórias, mas têm certa conexão legal. Mesmo que nas circunstâncias actuais não seja possível unificar a legislação dos três territórios para se chegar à integração do regime aduaneiro, a APN e o seu Comité Permanente podem fornecer orientações para a colaboração aduaneira dos três territórios através do decretamento de políticas e de documentos planificadores, podendo também ser concedidos efeitos legais através da ratificação de acordos de colaboração celebrados entre os três territórios. Por exemplo, o Comité Permanente da APN aprovou o Acordo de Cooperação entre o Continente e a Região Administrativa Especial de Hong Kong para o Estabelecimento no Porto da Estação de West Kowloon da Ferrovia Expresso Guangzhou-Shenzhen-Hong Kong e para a Implementação do Acordo de Co-localização para os documentos de colaboração assinados terem efeito legal nesses locais. Por outro lado, os três territórios podem proceder a modificações das leis e da legislação sobre o regime aduaneiro dentro do próprio processo jurídico com base no acordo. Por exemplo, em termos de critérios de supervisão e de procedimentos executivos aduaneiros, os governos dos três territórios podem primeiro coordenar-se entre si, determinar o âmbito dos critérios e dos procedimentos, fazer propostas junto dos órgãos legislativos e estes podem elaborar legislação local de acordo com as propostas, de forma a reduzir as

13 diferenças dos critérios jurídicos das alfândegas dos três territórios. Baseando-nos na actual legislação aduaneira, os conflitos das leis dos três territórios vão dissipar-se e a colaboração aduaneira entre eles tornar-se-á um sucesso. Além disso, os três territórios podem desempenhar suficientemente o papel de lei modelo e criar bases para a coordenação legislativa. A lei modelo, sendo apenas um conceito da sociedade civil para a melhoria das leis, embora não disponha de efeitos jurídicos em termos reais, pode estimular a legislação social. A sua forma de coordenar os conflitos de leis é mais flexível e livre, mais fácil de ser aceite pelo público. Assim, os governos e os órgãos legislativos da Grande Baía podem encorajar as associações civis e os especialistas a elaborar as leis modelos em termos de colaboração aduaneira e de coordenação jurídica regional dos três territórios. Podem também organizar concursos e projectos de estudo em conjunto com as instituições de ensino superior para recolher novas ideias sobre a colaboração aduaneira regional. Quando os órgãos legislativos entenderem que as leis modelos têm sentido de referência, podem adoptar a ideia destas e transformá-las em legislação, para desempenhar suficientemente o papel de coordenação jurídica. Pelos vistos, as diferenças jurídicas dos três territórios não são impossíveis de alterar, mas há várias formas flexíveis para coordenar os conflitos das leis dos três territórios, com base no respeito pelo alto grau de autonomia de Hong Kong e de Macau e assumir a governança integral do governo central. 2. Promover o mútuo apoio na aplicação das leis pelas alfândegas O Esboço de Planeamento indica que se deve estimular o livre comércio e reforçar o apoio mútuo na aplicação das leis nos três territórios. Em relação à questão do mútuo apoio da aplicação das leis, embora os três territórios não tenham poderes unificados na aplicação das leis, elas podem aplicar-se na forma flexível através da delegação central em certos assuntos. Actualmente na passagem fronteiriça entre o Interior da China e Hong Kong aplica-se o modelo de “grande controlo (duas inspecções num território)”, tanto na passagem de pessoas, como na de mercadorias, sendo necessária a inspecção por duas vezes. Apesar de o “grande controlo” reduzir a distância da passagem, comparando com

14 o modelo anterior, o procedimento fronteiriço é ainda complicado, de modo que pode haver mais esforços na colaboração entre os dois territórios, com base no “grande controlo (duas inspecções num território)”. Em primeiro lugar, Hong Kong pode tomar como referência o modelo de Macau de “inspecção conjunta por uma só vez”, cooperar na aplicação das leis e proceder à inspecção conjunta na linha vermalha entre Shenzhen e Hong Kong. Por um lado, cabe ao Comité Permanente da ANP designar uma zona determinada como zona de cooperação de aplicação das leis e cabe a Shenzhen e Hong Kong coordenar os procedimentos de aplicação das leis nas zonas determinadas. Por outro lado, deve reformar-se o actual modelo de “inspecção conjunta por uma só vez”. O modelo actual tem certas limitações, o âmbito e as regas de cooperação não são claras, pode ser ampliado o âmbito da cooperação em relação às inspecções aduaneiras e serem esclarecidas as regras funcionais de cooperação na base existente. Por exemplo, pode integrar-se a inspecção das mercadorias marginalizadas na aplicação conjunta das leis. Havendo grande quantidade de mercadorias a circular entre os três territórios, as inspecções em “linha” não serão necessariamente capazes de satisfazer as necessidades dos negócios das mercadorias entre si. Pelo que, o governo central pode alargar a “linha vermelha” aduaneira Guangdong-Hong Kong, Guangdong-Macau, tornando-a uma zona de inspecção de cooperação de “linha” para “área”. Guangdong-Hong Kong, Guangdong-Macau pode designar uma certa área para inspecção de mercadorias. Por exemplo, após a abertura da ponte Guangdong-Hong Kong-Macau segundo o “Plano de transferência e estacionamento nos postos fronteiriços da Ponte Guangdong-Hong Kong-Macau” ficou disponível uma grande quantidade de parques de estacionamento ao lado do Edifício de Inspecção Fronteiriça para os veículos que circulam entre os três territórios. As alfândegas dos três territórios podem aprender com este modelo e designar uma área na zona de ligação aduaneira entre Guangdong-Hong Kong e Guangdong-Macau, para fazer inspecção conjunta nessa zona. Deste modo, tendo ampliando a área da fronteira de cooperação, tornam-se simultâneas a circulação das pessoas e a das mercadorias e realizam-se gradualmente “uma inspecção em dois territórios” e até “uma inspecção em três territórios”. Em segundo lugar, sobre a questão da concorrência da aplicação das leis, os governos dos três

15 territórios podem determinar o âmbito do poder de aplicação das leis de cada um e as regras de aplicação conjunta através da forma de coordenação; quanto à concorrência jurídica difícil de resolver, pode solicitar-se à ANP e ao Comité Permanente da ANP para que proceda à delegação e à interpretação. O governo central, para decidir sobre a delegação, pode solicitar o parecer da Comissão da Lei Básica de Hong Kong e da Comissão da Lei Básica de Macau, para que as decisões correspondam mais às situações reais de Hong Kong e de Macau, consolidando assim a base da opinião pública sobre a colaboração na aplicação das leis. Além disso, sobre esta questão podem aproveitar-se as experiências da UE, que permitem que uma parte das entidades particulares dotadas de condições e qualificação participe na aplicação das leis aduaneiras. Por exemplo, pode utilizar-se a forma de classificação de crédito às empresas da Grande Baía, as empresas dotadas de um nível superior na classificação de crédito podem fazer a declaração e a inspecção por si próprias e passar a fronteira tendo a aprovação e o registo dos seus documentos na plataforma de serviços on-line, assim diminuindo mais a pressão da circulação de pessoas e mercadorias na fronteira. Para evitar que as empresas enganem as autoridades para aproveitarem a classificação de crédito, as alfândegas dos três territórios podem organizar exames irregulares, baixar o nível da classificação às empresas infractoras e publicar os casos de infracção, para promover a autodisciplina social. 3. Criar entidades para os assuntos de colaboração aduaneira da Grande Baía Elevar a capacidade e o nível de conveniência de passagem nos postos fronteiriços de Guangdong, Hong Kong e Macau e promover a circulação fácil dos elementos produtivos são um dos objectivos da construção da Grande Baía. Neste momento actual não é realista unificar o poder legislativo e o poder de aplicação das leis dos três territórios, e não há progresso quando o funcionamento aduaneiro é demasiado disperso. Assim, mais outros meios haverá para estimular a colaboração aduaneira dos três territórios. Na UE é a Comissão Europeia que se responsabiliza pela coordenação dos assuntos aduaneiros. De forma semelhante,

16 na Grande Baía pode criar-se uma entidade de colaboração aduaneira, que coordene os assuntos dos três territórios e promova gradualmente o aprofundamento da colaboração. Porém, comparativamente, os países-membros são estados soberanos, que podem delegar na Comissão Europeia os mais amplos poderes e a Comissão Europeia pode representar os países-membros para negociar unificadamente com o exterior e proceder à cobrança integral. Isto é o resultado da cedência da soberania aduaneira. Contudo, para os três territórios não existe a questão da soberania aduaneira, consequentemente não pode delegar-se à entidade de colaboração o poder de coordenação dos assuntos aduaneiros. Assim, só é possível contar com a negociação dos governos dos três territórios em relação aos poderes da entidade de colaboração dos assuntos aduaneiros, concedendo certos poderes dentro do âmbito da competência de cada um. No respeito pelo alto grau de autonomia de Hong Kong e Macau e pela consideração sobre a execução administrativa e a legislação do Interior da China, a entidade de colaboração dos assuntos aduaneiros da Grande Baía deve existir na forma de organização não governamental, isto é, não se envolver na jurisdição das questões políticas, apenas existir para a qualidade do corpo empresarial ou do projecto da pessoa colectiva para a gestão das questões não autoritárias das alfândegas da Grande Baía. A sua estrutura organizacional pode ter como referência a Autoridade da Ponte Guangdong-Hong Kong-Macau e correspondentemente criar os cargos de director, subdirector, supervisor, um departamento financeiro, um departamento de assuntos gerais e outras competências da Autoridade das Alfândegas. Esta Autoridade das Alfândegas da Grande Baía pode exercer parte das suas funções organizando reuniões regulares com as entidades de aplicação das leis aduaneiras da Grande Baía, apresentando propostas de coordenação detalhadas conforme os pareceres dos diversos lados, para servir de referência aos governos e aos órgãos legislativos e ponte de comunicação entre os particulares, as empresas e o poder público, organizando sessões de intercâmbio, palestras e seminários para recolher os pareceres e as sugestões sociais e fazer análise racional, que posteriormente serão transmitidos às alfândegas dos três territórios. A Autoridade das Alfândegas pode ainda responsabilizar-se pela parte das funções económicas das alfândegas dos três territórios, por exemplo, a Autoridade

17 das Alfândega pode ser responsável pelos programas de cobrança administrativa das alfândegas dos três territórios. Os utilizadores dos serviços alfandegários podem passar a fronteira após o pagamento, por uma só vez, à Autoridade das Alfândegas, a fim de reduzir os procedimentos no tempo de passagem. Estas cobranças serão distribuídas proporcionalmente às Alfândegas dos três territórios. Além disso, a Autoridade das Alfândegas da Grande Baía pode ainda responsabilizar-se pela aquisição dos equipamentos de inspecção e de Quarentena e das instalações básicas das Alfândegas dos três territórios, a fim de fazer a actualização simultânea dos equipamentos aduaneiros. Por outro lado, a entidade de colaboração aduaneira da Grande Baía pode assumir as tarefas de formação sobre a aplicação das leis, criar cursos de formação sobre a aplicação das leis aduaneiras, convidar peritos, académicos e pessoas experientes na prática das respectivas áreas para a formação dos agentes aduaneiros, apresentar modelos de aplicação de leis, conteúdos de legislação e questões práticas de outras partes para os agentes aduaneiros dos três territórios através de cursos de formação de aplicação de leis; bem ainda pode organizar aulas com exercícios de simulação, para aprofundar o entendimento mútuo dos regimes de aplicação das leis das outras partes, pois que, com este tipo de reuniões e encontros, os obstáculos que impedem a colaboração entre os três territórios serão eliminados pouco a pouco. 4. Criar uma plataforma de conecção de informações aduaneiras Nesta época de modernidade, a internet é induvitavelmente um importante instrumento para simplificar o processo de passagem aduaneira e elevar a eficiência da aplicação das leis. Como acima exposto, as alfândegas dos três territórios têm estabelecido um relativamente bom sistema de serviços online, mas falta a ligação das informações e a colaboração dos serviços online. Assim, criar uma plataforma de conecção de informações aduaneiras é um avanço importante para a colaboração aduaneira da Grande Baía. Primeiro, esta plataforma deve quebrar as actuais restrições de isolamento da rede entre os três territórios, devido a considerações de segurança informática, certo que o Interior da China tem firewall para isolar a rede do exterior, os residentes do Interior da China não

18 conseguem adquirir informações do exterior. Consequentemente, as alfândegas do Interior da China, na colaboração aduaneira com os três territórios, também têm dificuldades em adquirir informações do exterior. Assim, esta plataforma deve obter autorização especial do governo central, para quebrar as restrições da internet, a fim de facilitar a transmissão imediata das informações e a comunicação em termos de aplicação das leis entre os três territórios. Segundo, devem criar-se duas versões diferentes da plataforma de informações aduaneiras, uma para o interior e outra para o exterior. Por exemplo, podem os agentes aduaneiros da Grande Baía carregar simultaneamnete dados sobre a aplicação das leis na versão do interior, bem como podem ter acesso às informações e aos dados dos três territórios, necessários para a colaboração sobre a aplicação das leis, mas não publicados à sociedade, com vista a melhorar o processo administrativo aduaneiro e a reduzir o consumo de recursos desnecessários. Se estiverem envolvidos casos de concorrência sobre a aplicação das leis, esta plataforma enviará mensagens a pedir autorização aos respectivos serviços alfandegários e, após obtenção de autorização destes, cabe à alfândega local a sua aplicação directa. Se não for dada autorização, a alfândega em causa deve destacar um agente para se dirigir pessoalmente ao local para a aplicação das leis, assim se reduzindo o custo de tempo nas comunicações, em caso de concorrência na aplicação das leis. Além disso, esta plataforma deve ainda ter parte das funções publicadas à sociedade na versão do exterior, podendo o público ter acesso a algumas informações aduaneiras sobre a passagem das fronteiras ou a estudos científicos. Ao mesmo tempo, esta versão do exterior da plataforma deve integrar ainda funções aduaneiras “internet plus” dos três territórios, abrir as funções unificadas de exportação e importação dos três territórios, nomeadamente a verificação de ordens de envio, a declaração de mercadorias e o pedido de licença, entre outros; as empresas e os indivíduos podem registrar-se por uma só vez no sistema alfandegário dos três territórios e evitar o repetitivo processo de verificação online. Por fim, as alfândegas da Grande Baía devem ainda actualizar os meios sobre inspecção aduaneira inteligente. Por um lado, devem aplicar o sistema de reconhecimento de rostos ao fluxo de entrada e saída de pessoas, actualizar a precisão do reconhecimento e elevar a eficiência da passagem das fronteiras. Por

19 outro, devem renovar os equipamentos de inspecção relativos às mercadorias de importação e exportação. Por exemplo, entre Shenzhen e Hong Kong, devido ao elevado número de entrada e saída de pessoas, as alfândegas de Shenzhen e Hong Kong aplicam a inspecção selectiva às bagagens de entrada e saída, deste modo, é inevitavel que haja casos que aproveitam esta situação. Os equipamentos aduaneiros inteligentes podem fazer inpecções mais completas e eficientes. Por exemplo, as alfândegas de Guangzhou têm realizado a “inspecção inteligente” por meios informáticos, seguindo as bagagans de alto risco com o sistema de inspecção de bagagens back-end que cobre as bagagens despachadas de entrada e saída, em conjunto com o sistema de rastreamento de bagagens RFID e a análise de risco “big data”. Utilisam os equipamentos de supervisão, tais como o espectrómetro Raman, para fazer uma rápida inspecção aos artigos proibidos. Com o apoio da tecnologia inteligente, as alfândegas conseguem elevar subtancialmente a eficiência. Pelos vistos, a Grande Baía pode colaborar na introdução de equipamentos inteligentes de inspecções fronteiriças com base actual e elevar a segurança e a eficiência das inspecções fronteiriças. As informações relativas às inspecções das infracções serão publicadas directamente na plataforma de conecção informática alfandegária da Grande Baía, associada à classificação de crédito, podendo realizar mútua ligação ao processo de aplicação das leis aduaneiras. V. Conclusões e expectativas O grande conceito “Um País, Dois Sistemas”, quanto mais é explorado, tanto mais nos apercebemos da sua grandeza e da sua importância. A Grande Baía é uma prática renovadora da China para abordar a relação com Hong Kong e Macau no contexto da nova época e a teoria “Um País, Dois Sistemas” torna mais completos os passos da constante exploração. As alfândegas têm uma grande importância para a circulação dos elementos produtivos regionais, são as portas que ligam o país ao mundo. Também dominam o destino do comércio com o exterior, a circulação de pessoas, as importações e as exportações de mercadorias. Estes elementos são muito importantes para o desenvolvimento económico e para

20 a coesão nacional. Da Grande Baía, Guangzhou, Shenzhen, Hong Kong, Macau, Zhuhai, entre outras, são importantes cidades portuárias da China para o comércio com o exterior, especialmente Hong Kong e Macau como portos livres; Nansha, Qianhai, Hengqin, entre outras, como zonas de comércio livre, designadas particularmente pelo país, desempenham um enorme papel de apoio à abertura do comércio ao exterior. Assim, se a posição de intermediárias para o comércio entre Guangdong, Hong Kong e Macau ficar mais desimpedida e com mais vantagem em termos de pontos de alavanca no comércio da zona da Baía, o objectivo de construir a Grande Baía a par de zonas de baías internacionais de primeira categoria realizar-se-á em breve e a posição da China no comércio mundial ficará mais estável e mais atractiva. Criar activamente mecanismos de coordenação jurídica aduaneira da Grande Baía ajudará a resolver os conflitos das leis aduaneiras da Grande Baía e a quebrar os constrangimentos na colaboração sobre a aplicação das leis. Na base da circulação conveniente de pessoas e de mercadorias, realizar-se-á sem dúvida no futuro a bela perspectiva de desenvolvimento e prosperidade conjunta de Hong Kong e Macau com o país.

Administração nº. 128, vol. XXXIII, 2020-2º 1 A Interpretação do Artº. 2.º da Lei n.º 12/2003, de 11.08.2003 e sua Importância Prática João António Valente Torrão  NOTA PRÉ VIA O artº. 2º da Lei 12/2003, de 11.08.2003, veio estabelecer o seguinte: “1. As competências para lançamento, liquidação, fixação, notificação e aplicação de penalidades que, nas leis ou regulamentos fiscais, se encontram atribuídas ao chefe do Departamento de Auditoria, Inspecção e Justiça Tributária e ao chefe da Repartição de Finanças de Macau, seja directamente seja por, em virtude das leis orgânicas da Direcção dos Serviços de Finanças, lhes terem sido atribuídas implicitamente, são atribuídas ao director dos Serviços de Finanças. 2. O director dos Serviços de Finanças é a entidade competente para apreciar das reclamações de actos administrativos praticados no âmbito das competências referidas no número anterior, com excepção das que se refiram à impugnação da fixação da matéria colectável quando especialmente se preveja a reclamação para Comissões de Revisão, caso em que a competência se mantém nessas Comissões. 3. Da decisão do director dos Serviços de Finanças em reclamação graciosa cabe recurso hierárquico necessário para o Chefe do Executivo”. Acontece, porém, que, tanto na sua epígrafe, como no seu texto, a lei se refere apenas ao Regulamento do Imposto Profissional e ao Regulamento do Imposto Complementar de Rendimentos, pelo que se coloca a questão de saber se o referido artº. 2º se aplica apenas a esses impostos ou a todos os regulados em leis e regulamentos fiscais indicados nesse artigo. Conforme se indicará seguidamente, divergem na interpretação da lei o Tribunal de Segunda Instância e o Tribunal de Ú ltima Instância da RAEM.  Juiz Conselheiro (Jubilado) do Supremo Tribunal Administrativo de Portugal.

2 Neste trabalho propomo-nos dar o nosso contributo para a polémica questão, analisando também, em concreto, as consequências resultantes dessa interpretação. Apesar de a Lei em apreciação datar de 2003, pensamos que a matéria reveste ainda actualidade, até porque recentemente foi proferido mais um acórdão pelo TUI sobre a matéria (Acórdão de 24/04/2019 – Processo nº 97/2014) e, por acórdão recentíssimo de 16 de outubro de 2019, o mesmo Tribunal fixou jurisprudência obrigatória sobre esta questão (Processo nº 7/2019).1 I. A questão em apreciação No acórdão do TUI, de 23 de Julho de 2014 - Processo nº 31/2014 (idêntica decisão foi proferida na mesma data no Processo nº 32/2014, sobre questão jurídica idêntica), o TUI, a propósito da interpretação do artº. 2º da Lei nº 12/2003, de 11.08.2003, decidiu o seguinte: “I - O título ou epígrafe da lei não tem valor prescritivo, mas mero valor interpretativo. II - O artigo 2.º da Lei n.º 12/2003 aplica-se a todos os impostos e, portanto, também, ao imposto de selo e não apenas aos impostos profissional e complementar de rendimentos”. O referido artº. 2º é do seguinte teor: “1. As competências para lançamento, liquidação, fixação, notificação e aplicação de penalidades que, nas leis ou regulamentos fiscais, se encontram atribuídas ao chefe do Departamento de Auditoria, Inspecção e Justiça Tributária e ao chefe da Repartição de Finanças de Macau, seja directamente seja por, em virtude das leis orgânicas da Direcção dos Serviços de Finanças, lhes terem sido atribuídas implicitamente, são atribuídas ao director dos Serviços de Finanças. 2. O director dos Serviços de Finanças é a entidade competente para apreciar das reclamações de actos administrativos praticados no âmbito das competências referidas no número anterior, com excepção das que se refiram à impugnação da fixação da matéria colectável quando especialmente se 1 Sobre o alcance e significado da jurisprudência obrigatória, v. João António Torrão, “A Jurisprudência: seu contributo para a interpretação e/ou uniformização do sentido da lei”, em Revista de Administração Pública de Macau, nº 120, 2018 - 2º, pags. 183-235.

3 preveja a reclamação para Comissões de Revisão, caso em que a competência se mantém nessas Comissões. 3. Da decisão do director dos Serviços de Finanças em reclamação graciosa cabe recurso hierárquico necessário para o Chefe do Executivo”. Relativamente à interpretação deste artigo, o TSI, no acórdão de 16 de Janeiro de 2014, proferido no Processo nº 20/2013, entendeu que “A lei nº 12/2013 tem um objecto plasmado na sua epígrafe: ‘Altera o Regulamento do Imposto Profissional e o Regulamento do Imposto Complementar de Rendimentos’. Esse é o seu objectivo específico! Não pretende intrometer-se em mais nenhuma área, nem introduzir modificações no regime concernente a outros impostos, nomeadamente o de selo e o da contribuição industrial”.2 II. As posições divergentes do TSI e do TUI da RAEM - Argumentação II.1. A questão apreciada e decidida pelo TUI no Processo nº 31/2014 (bem como no recurso a que se refere o Processo nº 32/2014 e, mais recentemente, no Processo nº 97/2014), foi a de saber se o artigo 2.º da Lei n.º 12/2003 se aplica a todos os impostos e, portanto, também, ao imposto de selo e, assim, se o acto recorrido é irrecorrível, por ser necessário o recurso hierárquico interposto de despacho da Directora dos Serviços de Finanças. II.2. Conforme se refere no acórdão do TUI, o TSI no acórdão recorrido, “como noutras decisões do TSI, a partir do Acórdão de 28 de Novembro de 2013 (processo n.º 272/2013), decidiu que, em matéria de imposto de selo, o acto de liquidação oficiosa ou adicional (ou actos que decidem da não isenção ou da incidência do imposto) do director dos Serviços de Finanças é contenciosamente recorrível, sendo, portanto, irrecorríveis os actos que conheçam de recursos hierárquicos (necessariamente facultativos) daqueles actos”. 2 Este entendimento foi também seguido nos acórdãos posteriores de 13/02/2014 - Processo nº 277/2009 e de 10/11/2016 - Processo nº 573/2016

4 O TSI, para assim decidir, louvou-se na seguinte argumentação: “Antes de mais nada, este é um diploma que tem um objecto plasmado na sua epígrafe: ‘Altera o Regulamento do Imposto Profissional e o Regulamento do Imposto Complementar de Rendimentos’. Esse é o seu objectivo específico! Não pretende intrometer-se em mais nenhuma área, nem introduzir modificações no regime concernente a outros impostos, nomeadamente o de selo e o da contribuição industrial. Reconhecemos o embaraço que pode provocar no intérprete quando o nº 1 do artigo faz uma referência às competências atribuídas pelas leis e regulamentos ao Chefe do Departamento de Auditoria, Inspecção e Justiça Tributária e ao Chefe da Repartição das Finanças. Cremos, todavia, que mesmo aí o legislador não se está a referir a todas as leis e a todos os regulamentos respeitantes aos mais diversos impostos, mas sim e somente aos diplomas (leis e regulamentos) atinentes aos impostos a que o diploma se refere expressamente no seu título, ou seja, o Profissional (Lei nº 2/78/M) e o Complementar de Rendimentos (Lei nº 21/78/M). Assim é que, sempre que tais diplomas específicos cometerem competências ao Chefe da Repartição de Finanças (v.g. artº. 18º, nº 1, al. c, do RIP), ou ao Chefe de Repartição de Contribuições e Impostos (v.g. artº. 36º, do RICR) ou ao Chefe do Departamento de Auditorias, Inspecção e Justiça Tributária (v.g. artº. 18º, nº1, al. a), do RIP), elas devem agora ser entendidas para o Director dos Serviços de Finanças. É isso o que o nº 1, do artº. 2º citado diz! O nº 2 do artº. 2º e o nº 3 do mesmo artigo, por outro lado, sem excluírem a competência das Comissões de Revisão no âmbito desses mesmos impostos Profissional e Complementar de Rendimentos (v.g. artºs. 79º, nº 9, do RIP ou 45º do RICR), prescrevem que as decisões tomadas pelo Director dos Serviços de Finanças em sede de reclamação estão sujeitas a recurso hierárquico necessário. Mas só essas! Não vale a pena procurar encontrar razões para o legislador conferir ao Director nestes dois impostos (excepcionado, repita-se, o caso das decisões praticadas pelas respectivas Comissões de Revisão) uma competência para a prática de actos não definitivos, enquanto para outros o legislador manteve para o mesmo Director uma competência para a prática de actos definitivos e imediatamente recorríveis contenciosamente. É assim que a lei se encontra escrita; nada há a fazer. Se existe quebra de uniformidade do sistema, é porque o legislador, ou não se apercebeu dela, ou quis efectivamente estabelecer diferenças assentes em desigualdades que entreviu na natureza

5 diversa dos impostos. E para quem se preocupa com estas questões de uniformização do sistema fiscal, mais do que bradar contra o quadro ‘de constituto’, o que deve fazer é canalizar a energia para uma nova ordem ‘de constituendo’, um novo quadro legal unitário e de boa ordem sistemática. Portanto, o regime da impugnabilidade das decisões referentes a estes dois impostos (Profissional e Complementar de Rendimentos) foi modificado pelo artigo 2º da referida Lei nº 12/2003, sem dúvida, de forma a conferir ao Director do Serviço de Finanças uma competência que pertencia a outras entidades até então e a interferir no regime da reclamação ‘graciosa’ e no recurso hierárquico que vinha dos diplomas respectivos (Lei nº 2/78/M e Lei nº 21/78/M). Não se estranhe, porém, esta alteração, cujos fundamentos assentam na autonomia e soberania do legislador. É por isso que não vemos nesta atitude do legislador nenhum intuito de revogar o regime de impugnabilidade das decisões respeitantes aos restantes impostos. Se o legislador da referida Lei nº 12/2003 tivesse querido abolir o regime de todos os restantes impostos nesse capítulo, nem haveria de dar o nome que deu ao diploma, nem se teria esquecido de revogar as normas que entendesse adequadas para conformar o regime da impugnabilidade de todos os outros impostos ao ali ‘ex novo’ explanado. Contudo, como se pode ver do seu artº. 5º, a revogação a que procedeu limitou-se a algumas normas dos diplomas que foram objecto da sua atenção: o imposto profissional e o imposto complementar de rendimentos. Ao fazer uma revogação expressa sobre uma determinada matéria, não se aceita que não tivesse feito o mesmo em relação a outras se essa fosse a sua intenção. É certo que a revogação também pode ser implícita, mas nesse caso fala-se de revogação de uma lei por outra com o mesmo enquadramento ou contexto, sendo isso particularmente aceite entre leis que se sucedem com o mesmo objecto de regulação (artº. 6º, nº 2, do Código Civil). Por exemplo, uma lei de inquilinato pode ser revogada por outra lei do inquilinato; o regime constante das expropriações pode ser revogado por uma lei nova com outra regulação outra lei que verse sobre o mesmo assunto específico. Portanto, se uma lei tem um enquadramento mais vasto e geral, dificilmente se pode dizer que revogue implicitamente o regime exposto em várias outras leis, a não ser que tal resulte inequivocamente do seu texto, através, por exemplo, de expressões do tipo ‘São revogadas todas as leis em contrário, mesmo as especiais’. Ora, no caso, estamos perante uma lei (12/2003) que, versando sobre as alterações do Regulamento do Imposto Profissional e do Imposto Complementar de Rendimentos, por isso especial, dificilmente poderia apagar

6 o regime da impugnação de decisões concernentes a outros impostos, sem que isso resultasse inequivocamente do seu texto.” II.3. O acórdão do TUI, por sua vez, e após transcrever todo o texto da Lei nº 12/2013, refere o seguinte: “O artigo 1.º da Lei altera os artigos 3.º, 4.º, 7.º, 8.º, 9.º e 32.º do Regulamento do Imposto Profissional. O artigo 2.º estatui sobre competências em matéria fiscal e o recurso hierárquico necessário para o Chefe do Executivo de decisões do director dos Serviços de Finanças. O artigo 3.º prevê normas transitórias em sede de imposto profissional. O artigo 4.º determina a republicação do Regulamento do Imposto Profissional. O artigo 5.º revoga um artigo do Decreto-Lei n.º 65/84/M, que estabelecia isenção de imposto profissional a docentes do ensino particular de fins não lucrativos, e três normas do Regulamento do Imposto Complementar de Rendimentos. O artigo 6.º prevê a entrada em vigor e produção de efeitos da Lei. Tirando o artigo 4.º que é uma norma de execução prática da lei e o artigo 6.º que se refere à vigência, os artigos 1.º, 3.º e 5.º, alteram o Regulamento do Imposto Profissional revogam a isenção a um grupo de pessoas e promovem a sua aplicação no tempo. O artigo 5.º revoga, ainda, três normas do Regulamento do Imposto Complementar de Rendimentos. No diploma nada mais se refere a este imposto”. E mais adiante, e com referência específica ao artº. 2º, acrescenta o seguinte: “O n.º 1 do artigo 2.º determina que as competências para lançamento, liquidação, fixação, notificação e aplicação de penalidades que, nas leis ou regulamentos fiscais, se encontram atribuídas a duas entidades (chefe do Departamento de Auditoria, Inspecção e Justiça Tributária e chefe da Repartição de Finanças de Macau), seja directamente seja por, em virtude das leis orgânicas da Direcção dos Serviços de Finanças, lhes terem sido atribuídas implicitamente, são atribuídas ao director dos Serviços de Finanças. A letra da lei não podia ser mais clara no sentido desta norma se aplicar a todas as leis e regulamentos fiscais e não apenas às atinentes aos impostos profissional e complementar de rendimentos. O n.º 2 do mesmo artigo 2.º estatui que o director dos Serviços de Finanças é a entidade competente para apreciar das reclamações de actos administrativos praticados no âmbito das competências referidas no número

7 1, com excepção das que se refiram à impugnação da fixação da matéria colectável quando especialmente se preveja a reclamação para Comissões de Revisão, caso em que a competência se mantém nessas Comissões. Também esta norma não suscita dúvidas, porque se move no âmbito do n.º 1 da mesma lei e atribui competência ao director dos Serviços de Finanças para apreciar das reclamações de actos administrativos respeitantes ao lançamento, liquidação, fixação, notificação e aplicação de penalidades em todas as leis e regulamentos fiscais. Com uma excepção: naqueles casos em que as leis e regulamentos fiscais prevejam a impugnação da fixação da matéria colectável perante Comissões de Revisão, a competência mantém-se nestas Comissões. E o n.º 3 acrescenta que da decisão do director dos Serviços de Finanças, no âmbito dos nºs 1 e 2, em reclamação graciosa cabe recurso hierárquico necessário para o Chefe do Executivo. Mas não das comissões de revisão. Quer isto dizer que a Lei 12/2003 prevê apenas recurso contencioso dos actos do Chefe do Executivo, mantendo o recurso contencioso de impugnação da fixação da matéria colectável das deliberações das Comissões de Revisão.” E, argumentando contra a tese da decisão recorrida, o acórdão acrescenta o seguinte: “Como se sabe, o título ou epígrafe da lei não tem valor prescritivo. Não determina nada, não estatui nada. Só o texto da lei o faz. O título ou epígrafe da lei é apenas o pórtico que anuncia ao leitor as grandes linhas da lei, mas, as mais das vezes, não é exaustivo, porque o não pode ser. Não é possível, em muitos casos, fixar um título necessariamente curto para uma lei que pode ser extensa e tratar de muitos assuntos. Em bom rigor, o título ou epígrafe da lei tem, ainda, menos valor interpretativo que o preâmbulo da lei, que, reconhecidamente, não tem valor dispositivo. É que o título ou epígrafe da lei apenas anuncia em duas ou três palavras o que a lei contém, ao passo que o preâmbulo é, normalmente, bastante mais extenso, explicando os objectivos do texto jurídico”. E mais adiante: “O 2.º argumento do acórdão recorrido é este: se a intenção do legislador fosse a mudar o regime de todos os impostos, no que toca ao acto contenciosamente recorrível, não se teria esquecido de revogar todas as normas de todas as leis que se impusesse fazê-lo, como fez no artigo 5.º. Salvo o devido respeito, este argumento ainda prova menos que o anterior.

8 No artigo 5.º da Lei revoga-se o artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 65/84/M e a alínea b) do n.º 1 do artigo 3.º, o artigo 5.º e o artigo 6.º, todos do Regulamento do Imposto Complementar de Rendimentos. Ou seja, revogam-se quatro normas concretas em virtude da fixação de novo regime do imposto profissional. Uma (artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 65/84/M) revoga uma isenção de imposto. Não era possível uma revogação implícita. O mesmo se diga das três revogações do Regulamento do Imposto Complementar de Rendimentos. Já no caso do novo regime, fixado pelo artigo 2.º, seria muito mais complexa a revogação expressa, porque envolvia todas as leis e regulamentos atinentes a impostos, bem como leis orgânicas. Se o legislador se esquecesse de revogar uma norma iria levantar uma dúvida sobre a vigência de regime paralelo ao novo fixado. Assim, seria muito mais prudente fixar um regime genérico, sem revogação concreta de nenhuma lei ou regulamento fiscal, com revogação tácita de todos os regimes em contrário dos anteriores. Como aconteceu. Não nos cabendo qualificar a opção do legislador, só nos resta dizer que assumiu uma conduta prudente, não podendo retirar-se nenhum argumento desta atitude a favor da tese do acórdão recorrido. O último argumento do acórdão recorrido é uma vaga referência à discussão do projecto de lei na Assembleia Legislativa, onde não se verificou a intenção de alterar o regime da Lei n.º 15/96/M. Mas o facto de os deputados não terem mencionado um ponto da lei não parece demonstrar nada. Visto o sentido da lei e afastados os argumentos da tese do acórdão recorrido, cabe acrescentar outros argumentos que demonstram cabalmente que o artigo 2.º da Lei se aplica a todos os impostos e não apenas ao imposto profissional e ao imposto complementar de rendimentos. Antes de mais, seria muito estranha a aplicação da lei, em especial, ao imposto complementar de rendimentos quando a lei, quanto a este, se limita a revogar três normas. Por outro lado, o intérprete tem de presumir que o legislador consagrou as soluções mais acertadas (artigo 8.º, n.º 3, do Código Civil). Ora, parece que seria desacertado ter consagrado que, no tocante ao imposto profissional e ao imposto complementar de rendimentos o acto recorrível contenciosamente fosse o do Chefe do Executivo, enquanto que nos restantes impostos continuasse a vigorar o regime da Lei n.º 15/96/M e das leis de impostos cedulares, em que o acto recorrido é do director dos Serviços de Finanças (com a excepção já vista da impugnação da matéria colectável).

9 Claro que o legislador pode aprovar o que lhe aprouver. Mas na dúvida sobre a sua intenção, há que presumir que é coerente e que consagrou as soluções mais acertadas. Mas a prova cabal da intenção do legislador, afigura-se-nos residir no seguinte: No n.º 2 do artigo 2.º, dispõe-se que o director dos Serviços de Finanças é a entidade competente para apreciar das reclamações de actos administrativos praticados no âmbito das competências referidas no número anterior, com excepção das que se refiram à impugnação da fixação da matéria colectável quando especialmente se preveja a reclamação para Comissões de Revisão, caso em que a competência se mantém nessas Comissões. Ora, o legislador sabia perfeitamente que, nos termos do Regulamento do Imposto Profissional e do Regulamento do Imposto Complementar de Rendimentos, a impugnação da fixação da matéria colectável se fazia perante as Comissões de Revisão (artigo 79.º Regulamento do Imposto Profissional, na redacção da Lei n.º 9/93/M, de 23 de Agosto e artigo 44.º do Regulamento do Imposto Complementar de Rendimentos, na redacção da Lei n.º 6/83/M, de 2 de Julho). Por isso, se o artigo 2.º se referisse apenas ao imposto profissional e ao imposto complementar de rendimentos não fazia nenhum sentido dizer-se ‘quando especialmente se preveja a reclamação para Comissões de Revisão’, porque o legislador sabia que nestes impostos a impugnação da fixação da matéria colectável se fazia sempre para as comissões de revisão. Mas a norma já faz todo o sentido se referir a todos os impostos, porque nem em todos existe impugnação da fixação da matéria colectável perante comissão de revisão. É o caso da contribuição industrial que não conhece esta comissão de revisão (Regulamento da Contribuição Industrial aprovado pela Lei n.º 15/77/M). Eis a prova de que o artigo 2.º da Lei n.º 12/2003 se aplica a todos os impostos, revogou o artigo 5.º da Lei n.º 15/96/M e derrogou as normas das leis e regulamentos fiscais que previam o recurso contencioso dos actos do director dos Serviços de Finanças”. 3 3 Conforme referido na nota prévia supra, o TUI proferiu ainda sobre esta matéria, e no mesmo sentido, os acórdãos de 23.07.2014 - Processo nº 32/2014, de 24.04.2019 - Processo nº 97/2014, e, recentemente, fixou jurisprudência obrigatória (ao abrigo do disposto nos artºs 44º, nº 2-1) da Lei nº 9/1999 e 161º e segs. do Código de Processo Administrativo Contencioso), no acórdão de 16.10.2019 - Processo nº 7/2017 (sumariado no final deste trabalho).

10 III. A nossa interpretação. III.1. A questão em apreciação não deixa de apresentar alguma dificuldade, sendo de subscrever, quer alguns argumentos do TSI, quer do TUI. Com efeito, e desde logo, atendendo às regras de interpretação jurídica, verificamos que, da epígrafe da Lei e do seu conteúdo e porque a mesma sempre refere o imposto profissional e o imposto complementar de rendimentos, nunca fazendo expressamente referência a qualquer outro imposto, parece resultar que a mesma respeita apenas a estes impostos. No entanto, como bem refere o TUI, “o título ou epígrafe da lei não tem valor prescritivo. Não determina nada, não estatui nada. Só o texto da lei o faz. O título ou epígrafe da lei é apenas o pórtico que anuncia ao leitor as grandes linhas da lei, mas, as mais das vezes, não é exaustivo, porque o não pode ser. Não é possível, em muitos casos, fixar um título necessariamente curto para uma lei que pode ser extensa e tratar de muitos assuntos.” É certo que no caso, o legislador poderia ter facilmente evitado qualquer dúvida de interpretação se, no artº. 2º, por exemplo, tivesse referido expressamente os impostos indicados ou tivesse dito “todos os regulamentos fiscais vigentes da RAEM”. Não o tendo feito, e não bastando a letra da lei para a sua interpretação, teremos de ir mais além, e tentar compreender se o legislador pretendeu apenas abranger nesta Lei os referidos impostos. III.2. É inequívoco que o legislador em todos os artigos da Lei se refere ou ao imposto profissional (artºs 1º, 3º e 4º) ou ao imposto complementar de rendimentos (artº. 5º), com excepção do artº. 2º do seguinte teor:

11 “Artigo 2.º Competências em matéria fiscal 1. As competências para lançamento, liquidação, fixação,4 notificação e aplicação de penalidades que, nas leis ou regulamentos fiscais, se encontram atribuídas ao chefe do Departamento de Auditoria, Inspecção e Justiça Tributária e ao chefe da Repartição de Finanças de Macau, seja directamente seja por, em virtude das leis orgânicas da Direcção dos Serviços de Finanças, lhes terem sido atribuídas implicitamente, são atribuídas ao director dos Serviços de Finanças. 2. O director dos Serviços de Finanças é a entidade competente para apreciar das reclamações de actos administrativos praticados no âmbito das competências referidas no número anterior, com excepção das que se refiram à impugnação da fixação da matéria colectável quando especialmente se preveja a reclamação para Comissões de Revisão, caso em que a competência se mantém nessas Comissões. 3. Da decisão do director dos Serviços de Finanças em reclamação graciosa cabe recurso hierárquico necessário para o Chefe do Executivo”. Sendo assim, e perante a referência genérica a leis ou regulamentos fiscais cabe apurar se a intenção do legislador foi apenas a de abranger o imposto profissional e o imposto complementar de rendimentos ou todos os regulamentos e leis fiscais atributivos de competência em matéria de lançamento, liquidação, fixação da matéria tributável, notificação de decisões de aplicação de penalidades ao chefe do Departamento de Auditoria, Inspecção e Justiça Tributária e ao chefe da Repartição de Finanças de Macau. Para este efeito teremos de recorrer à análise, ainda que breve, do sistema fiscal da RAEM. III.3. Como é sabido e já o referimos oportunamente noutro local,5 a RAEM não dispõe de um Código de Processo Tributário, constando a matéria relativa a 4 Há aqui um lapso de redacção evidente já que se pretendia referir fixação de rendimento colectável ou matéria colectável (tal como é referido no nº 2), pois o termo “fixação”, isoladamente, nada significa. Do mesmo modo, o termo isolado “notificação” é também incompreensível, uma vez que a notificação nada tem a ver com a aplicação de penalidades, nem em si constitui uma competência em sentido técnico jurídico. 5 João António Torrão, “Algumas Notas sobre o (Um) ‘Código Tributário’ da (Para A) RAEM”, em Revista de Administração Pública de Macau, nº 105, 2014, págs. 631/713. Também acessível na Internet : http://www.safp.gov.mo/safppt/magazines/WCM_040583

12 reclamações administrativas e impugnações judiciais das decisões da administração tributária da parte final do diploma regulador do respectivo tributo. Assim, e reportando-nos aos impostos relevantes do sistema jurídico-tributário da RAEM, temos tais matérias reguladas nos seguintes preceitos: -Imposto Profissional (artºs 76º a 89º do Regulamento do Imposto Profissional). -Imposto Complementar de Rendimentos (artºs 76º a 86º do Regulamento do Imposto Complementar de Rendimentos) -Contribuição Industrial (artºs 48º a 57º do Regulamento da Contribuição Industrial) -Contribuição Predial Urbana (artºs 115º a 126º do Regulamento da Contribuição Predial Urbana) -Imposto do Selo (artºs 91º a 99º do Regulamento do Imposto do Selo) -Imposto de Turismo (artºs 36º a 38º do Regulamento do Imposto de Turismo). -Imposto de Consumo (artºs 83º a 92º do Regulamento do Imposto de Consumo) -Imposto de Circulação (artºs 21º a 27º do Regulamento do Imposto de Circulação), -Imposto sobre Veículos Motorizados (artº 41º do Regulamento do Imposto sobre Veículos Motorizados).6 6 Não se faz aqui referência ao Imposto sobre a exploração de jogos de fortuna ou azar em casino dada a especificidade deste imposto que tem por base a Lei nº 16/2001, de 24 de Setembro. Diremos porquê. De acordo com o artº. 7º, nº 1 da citada Lei “A exploração de jogos de fortuna ou azar é reservada à Região Administrativa Especial de Macau e só pode ser exercida por sociedades anónimas constituídas na Região, às quais haja sido atribuída uma concessão mediante contrato administrativo.” Por força da concessão “As concessionárias ficam obrigadas ao pagamento de imposto especial sobre o jogo, o qual incide sobre as receitas brutas de exploração do jogo” , no montante de 35% (artº. 27º), ficando, no entanto, as concessionárias obrigadas ao pagamento dos impostos, contribuições, taxas ou emolumentos estabelecidos na lei (sem prejuízo de, por motivo de interesse público, o Chefe do Executivo poder isentar, temporária e excepcionalmente, total ou parcialmente, as concessionárias do pagamento do imposto complementar de rendimen-tos) – artº. 28º. Quer isto dizer então que as relações RAEM - Concessionárias no âmbito do jogo são reguladas, em primeiro lugar, pelo contrato de concessão. No mais, e quanto a relações jurídico-tributárias, são aplicáveis as normas gerais do CPAM e do CPCAM (v. o artº. 53º da Lei nº 16/2001, que excepciona a aplicação dos artºs 168.º, 169.º, 170.º, 172.º, 173.º e 174.º do CPA). No entanto, sempre se dirá ainda que, por força do artº. 28º, nº 1 desta Lei , “Independentemente da sujeição ao pagamento do imposto especial sobre o jogo, as concessionárias ficam obrigadas ao pagamento dos impostos, contribuições, taxas ou emolumentos estabelecidos na lei.” Deste modo, e dependendo do tributo em causa, é também aplicável às concessionárias o disposto na respectiva norma

13 III.4. Sobre as normas referidas, escrevemos também, oportunamente, o seguinte:7 “Relativamente aos transcritos preceitos sobre garantias dos contribuintes, cabe dizer o seguinte. a) Em todos os Regulamentos se estabelecem garantias administrativas (designadas de graciosas) – reclamação e recurso hierárquico – e contenciosas (recurso contencioso). b) Em 4 Regulamentos existe uma norma com a epígrafe ‘Reclamação graciosa’, praticamente idêntica (v. artºs 76º do RIP, 38º do RCI, 115º do RCPU e 76º do RICR). c) Estabelecem-se também prazos para a reclamação e recurso hierárquico.8 d) Também no que se refere à garantia contenciosa, existe uma norma de conteúdo praticamente idêntico (v. artºs 83º do RIP, 52º do RCI, 121º do RCPU e 81º do RICR). e) Por outro lado, e no que à garantia contenciosa ainda se refere, o artº 88º do RIP, bem como os artºs 83º do RICR, 123º do RCPU e 54º do RCI, estabelecem normas de carácter processual quanto ao recurso contencioso. Já o artº 57º do RCI remete para os diplomas legais sobre a matéria, o mesmo sucedendo com o artº 41º do RIVM. Já o RIT se limita a consagrar o recurso contencioso sem mais nada dizer. E, o artº 91º, nº 2 do RIS remete em todas as matérias relativas ao recurso contencioso, para o disposto no RCI, que, como se referiu estabelece também matéria de natureza processual – regras sobre elaboração da petição e efeitos da sua entrega. f) Chama ainda a atenção a inclusão de uma norma relativa à fixação de matéria tributável na parte relativa a garantias, no caso do imposto profissional – v. artºs 79º e 80º. Ora, sendo certo que, se estabelece aqui uma garantia, a verdade é que esta matéria deveria estar colocada noutro lugar relativo à fixação da matéria tributável, até porque esta questão se coloca também no imposto do selo – artºs 92º a 95º e na CPU – artº. 118º do respectivo Regulamento. g) No Regulamento do Imposto sobre Veículos Motorizados o legislador já remete - e bem - em matéria de reclamações e recursos para o CPA (v. artº tributária. Por outro lado, as dívidas relativas ao imposto especial sobre o jogo são também cobradas em execução fiscal – artº. 27º, nº 6 da mesma Lei. 7 “Algumas Notas sobre o (Um) ‘Código Tributário’ da (Para A) RAEM” - em Revista de Administração Pública de Macau, nº 105, págs. 700/702. 8 Que foram uniformizados pelo Decreto-Lei nº 15/96/M, de 15 de Agosto.

14 41º daquele Regulamento). Com efeito, estando a matéria ali regulada, não há necessidade de repetição no texto do Regulamento, salvo se o legislador pretender ressalvar alguma matéria específica. h) O Regulamento do Imposto de Consumo suscita também alguns reparos, na medida em que repete normas cuja matéria está regulada no CPA e no CPCA e contém outra (juros indemnizatórios e compensatórios) que podia estar incluída num diploma de âmbito geral tributário. Assim, por exemplo, no artº 84º consagra-se o direito à informação. Ora, este direito resulta já do artº 63º do CPA, não existindo particular razão para se consagrar de novo no imposto de consumo. Por outro lado, no artº 85º consagra-se o direito de o contribuinte, no caso de a comunicação da decisão não conter a respectiva fundamentação ou quaisquer outros requisitos legalmente exigidos, requerer a notificação dos que tenham sido omitidos ou a passagem de certidão que os contenha, isenta de qualquer pagamento, com suspensão do prazo para reclamar ou recorrer até notificação ou entrega dos referidos elementos. Ora, o artº 27º do CPCA contém já uma norma idêntica, que embora inserida em norma de processo contencioso, também é aplicável no procedimento. Conforme referia já em 1998 José Hermínio Rato Rainha : ‘As normas de direito processual fiscal encontram-se dispersas por vários diplomas que, publicados ao longo dos tempos, usam as palavras ou expressões do legislador de diversas épocas e não seguem a mesma evolução de conceitos, o que, por vezes, levanta algumas dificuldades na aplicação da lei.’9 Assim sendo, impõe-se a unificação de todas estas normas num único diploma, sem prejuízo de manter nalguns Regulamentos a referência a alguma especificidade. Tanto mais que, em face das normas do Código de Procedimento Administrativo – artºs 145º a 164º – aplicável à administração fiscal por força do artº. 2º, nº 1 do mesmo diploma, há normas que não se justifica que se repitam nos Regulamentos Fiscais. O mesmo se dirá em matéria de recurso contencioso em que o Código de Processo Administrativo Contencioso regula a mesma matéria (v., por exemplo, os artºs 42º, quanto aos requisitos da petição, os artºs 25º e 26º, quanto a prazos, etc.) Existe, assim, uma repetição desnecessária dos direitos dos contribuintes, quanto ao direito de reclamação e de recurso, impondo-se a sua unificação num único diploma, sendo o Código Tributário o adequado.” 9 Impostos de Macau, 1998, pág. 5.

15 III.5. Após estas considerações, vejamos agora as normas e diplomas que poderão cair no âmbito do nº 1 do artº. 2º acima transcrito, deixando de parte o Imposto sobre o Consumo cuja liquidação, fiscalização e aplicação de sanções por infracções ao regime competem à Direcção dos Serviços de Economia (V. os artºs 30º, 35º, 58º 3 73º do respectivo Regulamento) e o Imposto de Circulação, cuja liquidação, fiscalização e aplicação de sanções cabe ao IACM (artºs 7º, 12º e 14º do respectivo Regulamento). 1) Imposto Profissional: O respectivo Regulamento faz referência ao Departamento de Auditoria, Inspecção e Justiça Tributária nos artºs 17º, nº 2, alínea a), 18º, alíneas a) e f), 22º, 31º, 39º, 51º, 52º, 54º, 57º, 69º, 76º, 77º, 91º e 95º. Por sua vez, referem-se ao chefe da Repartição de Finanças de Macau os artºs 18º, alínea c), 30º e 79º, nº 7 do mesmo Regulamento. 2) Imposto Complementar de Rendimentos: O respectivo Regulamento faz referência ao Departamento de Auditoria, Inspecção e Justiça Tributária nos artºs 23º, 29º, 33º, 36º, nº 1, 40º, 69º e 90º-A. Por sua vez, nenhuma norma se refere ao chefe da Repartição de Finanças de Macau. 3) Contribuição Industrial: O respectivo Regulamento faz referência ao Departamento de Auditoria, Inspecção e Justiça Tributária nos artºs 44º e 65º. Por sua vez, referem-se ao chefe da Repartição de Finanças os artºs 15º, 18º, alínea c) e 22º, nº 5. 4) Imposto do Selo: O respectivo Regulamento faz referência ao Departamento de Auditoria, Inspecção e Justiça Tributária nos artºs 36º, nºs 2, alínea b) e 3 e 70º, nº 1. Por sua vez, referem-se ao chefe da Repartição de Finanças os artºs 14º, 22º, nº 2, 36º, nº 2, alínea b), 59º, 60º, nºs 2 e 3, 61º, nº 3, 62º, 73º, alínea d) e 97º.

16 5) Contribuição Predial Urbana: O respectivo Regulamento faz referência ao Chefe de Repartição de Finanças nos artºs 11º, nº 1, 24º, 28º, 31º, 33º, 37º, 39º, 42º, 48º, 108º, 116º e 118º, nº 7. Por sua vez, nenhuma norma se refere ao chefe de Departamento de Auditoria, Inspecção e Justiça Tributária. De notar, no entanto, que, em matéria de reclamações da fixação do rendimento colectável, a competência para a sua apreciação cabe ao director dos Serviços de Finanças (artº. 118º, nºs 1 e 8). 6) Imposto de Turismo: O respectivo Regulamento faz referência ao Departamento de Auditoria, Inspecção e Justiça Tributária no artº. 25º, nº 1. Por sua vez, referem-se ao chefe da Repartição de Finanças os artºs 7º, nº 4, 8º, nº 1, 10º e 34º. 7) Imposto sobre Veículos Motorizados: O respectivo Regulamento, sendo um diploma mais moderno do que os anteriores,10 prevê já a competência do Director dos Serviços de Finanças para a aplicação das multas (artº. 35º) e no seu artº. 41º, nº 1, a aplicação do CPA às reclamações e recursos de actos administrativos praticados ao abrigo do mesmo Regulamento, com excepção do acto administrativo de fixação do Preço Fiscal, o qual é exclusivamente susceptível de recurso contencioso (artº. 41º, nºs 2 a 4). III.6. Aqui chegados, e pelo que ficou dito, estamos agora em melhores condições para interpretar o referido artº. 2º. De acordo com o artº 2º do Decreto-Lei n.º 30/99/M, de 5 de Julho: “São atribuições da DSF: e) Realizar a administração fiscal do Território, promovendo a adequação das leis fiscais e a defesa e reintegração dos interesses públicos, quando violados”. 10 “O Regulamento do Imposto sobre Veículos Motorizados” foi aprovado pela Lei n.º 5/2002, de 17 de Junho de 2002.

17 O artº 11.º do mesmo diploma, por sua vez, estabelece o seguinte: “1. A Repartição de Finanças de Macau, adiante designada RFM, é a subunidade da DSF a quem compete realizar a administração fiscal do Território, dando execução à política fiscal superiormente definida, promovendo o cumprimento das leis fiscais e providenciando a reintegração da legalidade e interesse público quando violados. 2. A RFM é equiparada a departamento. 3. A RFM dispõe da seguinte estrutura: a) Divisão dos Impostos sobre o Rendimento; b) Divisão dos Outros Impostos; c) Recebedoria”. Finalmente releva ainda o artº 3º do seguinte teor: “Artigo 3.º (Estrutura) 1. A DSF é dirigida por um director, coadjuvado por dois subdirectores. 2. Para a prossecução das suas atribuições, a DSF dispõe das seguintes subunidades orgânicas: a) Departamento de Contabilidade Pública; b) Repartição de Finanças de Macau; c) Departamento de Gestão Patrimonial; d) Departamento de Estudos e Planeamento Financeiro; e) Departamento de Sistemas de Informação; f) Departamento de Auditoria, Inspecção e Justiça Tributária; g) Divisão Administrativa e Financeira; h) Divisão de Notariado. 3. Junto da DSF, funciona a Repartição das Execuções Fiscais, que se rege por diploma próprio”. Temos então que o dirigente máximo do serviço é o respectivo director. Parece, assim, que o artº. 2º da Lei nº 12/2003, transcrito acima, pretendeu concentrar no Director dos Serviços de Finanças competências que nos vários regulamentos fiscais estavam atribuídas a funcionários dependentes do referido Director. E, havendo reclamações graciosas, estas eram dirigidas ao autor do acto.

18 Ora, após a entrada em vigor deste artº. 2º, todas as competências em matéria de lançamento, liquidação, fixação da matéria colectável, notificação e aplicação de penalidades que, nas leis ou regulamentos fiscais, se encontravam atribuídas ao chefe do Departamento de Auditoria, Inspecção e Justiça Tributária e ao chefe da Repartição de Finanças de Macau, passaram a ser atribuídas ao Director dos Serviços de Finanças que, em consequência, passa também a ter competência para apreciar as reclamações de actos administrativos praticados no âmbito daquelas competências. Fora do âmbito dessa competência e por força do nº 2 do mesmo artigo, ficam as reclamações relativas à impugnação da fixação da matéria colectável quando especialmente se preveja a reclamação para Comissões de Revisão, caso em que a competência se mantém nessas Comissões (artºs 79º do Regulamento do Imposto Profissional e 80º do Regulamento do Imposto Complementar de Rendimentos). Também não é admissível reclamação de actos de liquidação oficiosa ou adicional de imposto do selo sobre transmissões de bens imóveis, nos termos do capítulo XVII, quando fundamentada em discordância com o valor atribuído à transmissão, a qual é obrigatoriamente dirigida à Comissão de Revisão (artº. 92º, nº 1 do Regulamento do Imposto do Selo), cabendo recurso contencioso imediato da deliberação dessa Comissão (artº. 92º, nº 3 do mesmo diploma). E, igualmente ficam fora deste âmbito reclamações em matéria de fixação do Preço Fiscal, relativa ao Imposto sobre Veículos Motorizados, que o artº. 41º, nº 1 do respectivo Regulamento não admite, permitindo apenas o seu recurso contencioso (nºs 2 a 4 do mesmo artigo). E, como já se referiu, ficam também afastadas do âmbito do artº. 2º citado matérias relativas ao Imposto de Circulação e ao Imposto de Consumo, da alçada do IACM e da DSE, respectivamente. III.7. Concluímos então, na impossibilidade de apreender só pelo elemento literal da lei o verdadeiro alcance do artº. 2º, que, analisando o

19 regime em vigor à data da Lei em matéria tributária, se impunha uma uniformização legal, pelo que, atendendo também aos elementos teleológico e sistemático da interpretação jurídica, o legislador terá querido com este diploma atribuir a competência referida no artº. 2º da Lei nº 12/2003 ao Director dos Serviços de Finanças em matéria fiscal prevista nos vários Regulamentos fiscais referidos.11 Parece ser também este o entendimento da Administração Fiscal de Macau já que, nos exemplares dos vários Regulamentos Fiscais, publicados em 2011, 2012 e 2013, pela Direcção dos Serviços de Finanças, em obediência ao disposto no artº. 26º, alínea f) do Decreto-Lei n.º 30/99/M, de 5 de Julho,12 se inseriu uma nota referindo o conteúdo do nº 1 do artº. 2º da lei nº 12/2003.13 III.8. Pelo que ficou dito, impõem-se então as seguintes conclusões: 1ª) Após a entrada em vigor da Lei nº 12/2003 (1 de Outubro de 2003 - v. o seu artº. 6º, nº 1) todas as competências em matéria de lançamento, liquidação, fixação de rendimento colectável, notificação e aplicação de penalidades que, nas leis ou regulamentos fiscais da RAEM, se encontravam atribuídas ao chefe do Departamento de Auditoria, Inspecção e Justiça Tributária e ao chefe da Repartição de Finanças de Macau, passaram a ser atribuídas ao director dos Serviços de Finanças – dirigente máximo da respectiva Direcção. (artº. 2º, nº 1, acima transcrito) 11 Trata-se, ao fim e ao cabo, de compatibilizar normas tributárias dispersas por vários Regulamentos de natureza fiscal, estabelecendo-se um regime uniforme, de harmonia com o Código de Procedimento Administrativo e a Orgânica da Direcção dos Serviços de Finanças, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 30/99/M, de 5 de Julho, em cujo artº. 4º, nº 1 se estabelece que cabe “em geral, ao director superintender, coordenar e avaliar a actividade global da DSF”. 12 Que estabelece o seguinte: “À Divisão de Administração e Justiça Tributárias, abreviadamente designada por DAJT, compete, designadamente: f) Organizar e divulgar o conteúdo da legislação fiscal e bem assim a documentação relacionada com a sua actualização, assegurando a publicação e a distribuição de regulamentos fiscais e outros documentos de interesse para os contribuintes e pessoal da DSF;” 13 De notar que este entendimento é anterior às decisões do TUI, o que parece demonstrar que a autoridade fiscal foi logo interpretando a Lei nº 12/2003 no sentido de esta consagrar uma uniformidade global do sistema e não apenas no âmbito dos impostos profissional e complementar de rendimentos.

20 2ª) Em consequência lógica da referida alteração de competências, e uma vez que a reclamação administrativa é dirigida ao autor do acto (artº. 145º, nº 2, alínea a) do CPAM), o Director dos Serviços de Finanças passou também a ter competência para apreciação das reclamações de actos administrativos praticados no âmbito daquelas competências. (artº. 2º, nº 2 idem) E, por força do nº 3 do mesmo artigo 2º, das decisões proferidas pelo Director de Finanças sobre as reclamações cabe recurso hierárquico necessário para o Chefe do Executivo, o que significa que não é admissível recurso contencioso directo das decisões proferidas pelo Director de Finanças. Portanto, das duas uma: 1) ou o acto é imediatamente lesivo (caso de uma liquidação), podendo o interessado dele recorrer imediatamente para o Tribunal Administrativo, por força do disposto nos artºs 33º, alínea a) do CPACM e 14º do CPAM.14 (Isto, sem prejuízo de poder optar pela reclamação, caso em que só poderá depois recorrer contenciosamente de decisão proferida no recurso hierárquico referido no nº 3). 14 A legislação da RAEM continua a utilizar a expressão “actos definitivos e executórios” a qual é mais restritiva do que o conceito de “actos lesivos” (v. os artºs 91º do Regulamento do Imposto do Selo, 52º do Regulamento da Contribuição Industrial, 81º do Regulamento do Imposto Complementar de Rendimentos, 83º do Regulamento do Imposto Profissional e 121º do Regulamento da Contribuição Predial Urbana). Noutros diplomas acima referidos, refere-se que “As reclamações e recursos de actos administrativos praticados ao abrigo do presente Regulamento obedecem ao disposto no Código do Procedimento Administrativo” (artº. 41º do Regulamento do Imposto sobre Veículos Motorizados). Noutros Regulamentos, o legislador refere o seguinte: “É garantido recurso contencioso contra: b) As decisões ou actos que imponham ou agravem deveres, encargos, ónus ou sanções; c) As demais decisões ou actos que lesem os direitos ou interesses legalmente protegidos dos particulares.” (artºs 36º do Regulamento do Imposto de Turismo e 25º do Regulamento do Imposto de Circulação e 92º do Regulamento do Imposto de Consumo).

21 2) ou o acto não é imediatamente lesivo, caso em que terá de haver reclamação, seguida de recurso hierárquico necessário, apenas sendo admissível impugnação contenciosa da decisão neste proferida.15 3ª) No entanto, está afastada do âmbito da referida competência a apreciação de reclamações sobre as matérias seguintes: a) Fixação da matéria colectável no âmbito do imposto profissional e do imposto complementar de rendimentos (artºs 79º do Regulamento do Imposto Profissional e 80º do Regulamento do Imposto Complementar de Rendimentos). b) Fixação do Preço Fiscal, relativa ao Imposto sobre Veículos Motorizados, que o artº. 41º, nº 1 do respectivo Regulamento não admite, permitindo apenas o seu recurso contencioso. c) Actos de liquidação oficiosa ou adicional de imposto do selo sobre transmissões de bens imóveis, nos termos do capítulo XVII, quando fundamentada em discordância com o valor atribuído à transmissão, a qual é obrigatoriamente dirigida à Comissão de Revisão (artº. 92º, nº 1 do Regulamento do Imposto do Selo), cabendo recurso contencioso imediato da deliberação dessa Comissão (artº. 92º, nº 3 do mesmo diploma). d) Matérias relativas ao Imposto de Circulação e ao Imposto de Consumo, da alçada do IACM e da DSE, respectivamente. e) Matéria relativa a aplicação de multas, caso em que há recurso directo para o Tribunal Administrativo das respectivas decisões de aplicação (artº. 30º, nº 5, 5) da Lei nº 9/1999). 15 Naturalmente que a natureza do acto e a qualidade do seu autor determinam também a competência do tribunal ao qual é dirigido o recurso contencioso. Assim, tratando-se de impugnação de acto de liquidação, por exemplo, ou de acto lesivo, da autoria do Director dos Serviços de Finanças, é competente o Tribunal Administrativo (artº 30º, nº 3 da Lei nº 9/1999). Tratando-se de recurso do acto do Chefe do Executivo que decidiu o recurso hierárquico relativo à reclamação, será competente o Tribunal de Segunda Instância (artº 36º, 8), (1) da Lei nº 9/1999). De notar ainda que por força da Delegação de Competências constante da Ordem Executiva nº 110/2014 (BO de 20.12.2014), a competência para o referido recurso hierárquico cabe actualmente ao Secretário para a Economia e Finanças da RAEM.

22 Do que ficou dito nestas conclusões resulta que o nº 2 do artº. 2 exige também uma interpretação cuidada, já que não pode também ser interpretado só pela sua letra. Na verdade, aquela norma estabelece o seguinte: “O director dos Serviços de Finanças é a entidade competente para apreciar das reclamações de actos administrativos praticados no âmbito das competências referidas no número anterior, com excepção das que se refiram à impugnação da fixação da matéria colectável quando especialmente se preveja a reclamação para Comissões de Revisão, caso em que a competência se mantém nessas Comissões”. Ora, recorrendo apenas à letra da Lei e em conjugação com o nº 1, pareceria que o Director dos Serviços de Finanças teria competência para apreciar reclamações dos actos administrativos em matéria de lançamento, liquidação, fixação de rendimento colectável, notificação e aplicação de penalidades (à excepção dos referidos nº nº 2). Porém, como referimos, existem outros casos mencionados em leis e regulamentos fiscais em que tal não é admissível e também não é admissível reclamação de actos praticados em procedimentos de infracção administrativa, pelo que o nº 2 deverá também ser interpretado no sentido de dele serem excluídas decisões de aplicação de multas. Sobre a inadmissibilidade de reclamação (ou recurso hierárquico) relativamente a decisões de aplicação de multas, escrevemos, oportunamente e com referência ao artº. 17º do Regulamento Administrativo nº 26/2008, o seguinte: “O artº 17º do mesmo Regulamento Administrativo estabelece ainda que ‘ao procedimento sancionatório previsto na presente secção é aplicável, subsidiariamente, o Regime Geral das Infracções Administrativas e respectivo Procedimento’, aplicando-se o Código do Procedimento Administrativo relativamente às reclamações e recursos hierárquicos apresentados contra as decisões sancionatórias referidas na mesma secção.” 16 16 João António Torrão, Regime Jurídico das Infracções Administrativas e Tributárias na RAEM, Fundação Rui Cunha, Julho de 2015, edição bilingue, pág. 75

23 “Ora, ‘Esta remissão para o Código do Procedimento Administrativo reforça aquilo que atrás dissemos no sentido de que o legislador da Macau, apesar de estarmos perante direito sancionatório, considera as infracções administrativas como um ‘quase-acto’ administrativo. Daí admitir reclamações e recursos hierárquicos das mesmas, o que não faz grande sentido - diga-se de passagem. Estamos perante direito sancionatório, com todas as garantias de defesa concedidas ao infractor, nomeadamente a tutela judicial, pelo que não faz sentido fazer apelo às regras do procedimento administrativo, pelo menos nestas matérias. Por isso mesmo, o artº. 30º, nº 5, 5), da Lei de Bases de Organização Judiciária de Macau, diz que ao Tribunal Administrativo compete conhecer: ‘Dos recursos dos actos de aplicação de multas e sanções acessórias e dos restantes actos previstos na lei proferidos por órgãos administrativos em processos de infracção administrativa.’ Não se prevê ali o conhecimento de recursos de decisões proferidas em reclamações ou recursos hierárquicos em matéria de infracções administrativas. Assim, sendo da competência do director da DSAL a aplicação das multas por infracções administrativas laborais (artº 89º da LRT), das decisões deste sobre a matéria cabe recurso para o Tribunal Administrativo, não havendo lugar a qualquer reclamação graciosa ou recurso hierárquico das suas decisões.” 17 18 Neste sentido, aliás, se pronunciou também o TUI, nos Acórdãos de 20/04/2005 - Processo nº 38/2004 - Recurso de decisão jurisdicional em matéria administrativa (http://www.court.gov.mo/sentence/pt-53590d0b7cb0c.pdf) e de 20/04/2005 - Processo nº 40/2004 Recurso de decisão jurisdicional em matéria administrativa (http://www.court.gov.mo/sentence/pt-53590d0b36662.pdf). O que ficou escrito sobre esta matéria referia-se a infracções laborais, mas esse entendimento é aplicável às infracções tributárias (e a todas as outras em matéria administrativa). Diremos ainda, para terminar, que a matéria de infracções tributárias é uma das que exige total revisão e unificação, já que cada diploma contém – à 17 Ob. e local citados, pág 75, nota de rodapé nº 79. 18 Neste sentido, aliás, se pronunciou também o TUI, nos Acórdãos de 20/04/2005 - Processo nº 38/2004 - Recurso de decisão jurisdicional em matéria administrativa, http://www.court.gov.mo/sentence/pt-53590d0b7cb0c.pdf., e de 20/04/2005 - Processo nº 40/2004 Recurso de decisão jurisdicional em matéria administrativa, http://www.court.gov.mo/sentence/pt-53590d0b36662.pdf.

24 semelhança do acima referido com as garantias dos contribuintes – regras diferentes e por vezes contraditórias. Alguns diplomas mandam aplicar o processo de transgressão, outras o regime das infracções administrativas. Tivemos ocasião de nos pronunciarmos sobre esta matéria, defendendo a aplicação unificada do regime do Decreto-Lei 52/99/M a todas as infracções tributárias, remetendo para o que aí ficou escrito.19 IV. Consequências jurídicas da posição assumida e concordante com a do TUI. IV.1. No que se refere a garantias dos contribuintes, os vários Regulamentos acima referidos estabelecem o seguinte:20 1. Regulamento do Imposto Profissional CAPÍTULO VIII Reclamações e recursos Artigo 76.º (Garantia graciosa) Todo aquele que se considere lesado por decisões ou actos praticados pelos funcionários ou agentes do Departamento de Auditoria, Inspecção e Justiça Tributária, no exercício das funções que lhe são cometidas por este Regulamento, pode solicitar, em reclamação graciosa, a modificação ou a revogação de tais decisões ou actos. Artigo 77.º (Reclamação graciosa) 1. A reclamação graciosa é deduzida para o Director do Serviço de Finanças (anterior chefe do Departamento de Auditoria, Inspecção e Justiça Tributária). 19 João António Torrão, Regime Jurídico das Infracções Administrativas e Tributárias na RAEM, Fundação Rui Cunha, Julho de 2015, edição bilingue, pág. 57/70. V. ainda João António Torrão, “Algumas Notas sobre o (Um) ‘Código Tributário’ da (Para A) RAEM”, em Revista de Administração Pública de Macau, nº 105, 2014, págs. 669/700 e 703/706. 20 Efectua-se aqui a transcrição para melhor compreensão do que se dirá a seguir.

25 2. O prazo de reclamação é de oito dias, a contar da data do conhecimento ou da notificação da decisão ou acto. Artigo 78.º (Recurso hierárquico) 1. Da decisão proferida em reclamação graciosa, cabe recurso para o Chefe do Executivo. 2. O recurso hierárquico deve ser interposto no prazo de oito dias, a contar da data da notificação da decisão recorrida. Artigo 79.º (Normas especiais relativas à fixação da matéria colectável) 1. A fixação da matéria colectável pode ser impugnada pelo contribuinte ou pela Região Administrativa Especial de Macau, que para este efeito é representada pelo subdirector dos Serviços de Finanças. 2. A reclamação deve ser apresentada até 30 de Agosto ou, para os casos previstos no n.º 4 do artigo 23.º, no prazo de quinze dias contados da data de notificação. 3. Se o reclamante for o contribuinte, a reclamação deve ser deduzida por meio de petição, em duplicado, com a assinatura reconhecida no original. 4. Se o reclamante for a Região Administrativa Especial de Macau, a reclamação apenas tem de ser deduzida em duplicado. 5. Autuada a reclamação, é o duplicado remetido ao subdirector dos Serviços de Finanças ou, sob registo postal, ao contribuinte. 6. O contribuinte ou a Região Administrativa Especial de Macau podem alegar o que houverem por conveniente, no prazo de cinco dias contados da recepção do duplicado da petição. 7. Juntas as alegações ou terminado o prazo para a sua apresentação, o chefe da Repartição de Finanças de Macau envia os autos dentro de cinco dias à Comissão de Revisão, acompanhados dos processos individuais dos contribuintes, dos elementos da fiscalização existentes e de quaisquer outras informações úteis aos esclarecimentos dos factos. 8. A impugnação de fixação do rendimento colectável tem efeito suspensivo. 9. A apreciação das reclamações é da competência da Comissão de Revisão. Artigo 80.º (Composição e funcionamento da Comissão de Revisão) 1. A Comissão de Revisão tem a seguinte composição: a) O director dos Serviços de Finanças ou o subdirector responsável pela área fiscal ou, quando a área fiscal não estiver delegada, um dos subdirectores, que preside; (Redação dada pela Lei nº 4/2011, de 3 de maio)

26 b) Um dos membros da Comissão de Fixação a prestar serviço na Direcção dos Serviços de Finanças, designado pelo respectivo director; c) Um representante dos contribuintes de cada um dos grupos, nomeados pelo director dos Serviços de Finanças sob proposta das respectivas associações; d) Um funcionário ou agente a prestar serviço na Direcção dos Serviços de Finanças, designado pelo respectivo director, que exerce as funções de secretário sem direito a voto. 2. As deliberações da comissão são tomadas por maioria simples, tendo o presidente voto de qualidade. 3. Quando o volume de serviço o exigir, podem ser constituídas duas ou mais Comissões de Revisão, com composição e forma de designação idênticas às referidas no n.º 1. (Aditado pela Lei nº 4/2011, de 3 de maio) 4. Os delegados dos contribuintes intervêm apenas nas deliberações relativas ao grupo que representem. (Anterior nº 3) 5. A Comissão pode solicitar aos serviços públicos, aos municípios, às pessoas colectivas de utilidade pública e outras entidades, os elementos de que necessite para a fixação dos rendimentos ou apreciação de reclamações. (Anterior nº 4) 6. Os membros da Comissão de Revisão e o secretário são remunerados pelos serviços prestados. (Anterior nº 5) 7. As remunerações referidas no número anterior são fixadas anualmente pelo Chefe do Executivo, sob proposta do director dos Serviços de Finanças. (Anterior nº 6) Artigo 81.º (Posse e compromisso de honra) Os membros designados e nomeados da Comissão de Revisão tomam posse e prestam compromisso de honra perante o respectivo presidente. Artigo 82.º (Efeitos da reclamação e do recurso) A reclamação e o recurso hierárquico têm efeito meramente devolutivo. Artigo 83.º (Garantia contenciosa) É garantido ao contribuinte recurso contencioso, com fundamento em ilegalidade, contra as deliberações da Comissão de Revisão, as multas aplicadas e os demais actos definitivos e executórios. Artigo 84.º (Jurisdição competente) O recurso contencioso é interposto para o Tribunal Administrativo.

27 Artigo 85.º (Interposição do recurso) 1. O recurso contencioso interpõe-se por meio de petição assinada pelo interessado, ou por advogado ou solicitador com poderes bastantes, e entregue na secretaria do Tribunal Administrativo. 2. A petição exporá os factos e as razões de direito, formulará o pedido de anulação do acto impugnado e oferecerá toda a prova. 3. A entrada da petição fixa a data da interposição do recurso. Artigo 86.º (Prazo de interposição) 1. O prazo para interposição do recurso contencioso é de quarenta e cinco dias contados da notificação ou, quando esta não seja legalmente exigida, da data em que o interessado teve conhecimento da decisão ou deliberação. 2. A reclamação graciosa e o recurso hierárquico referidos nos artigos 77.º e 78.º não interrompem o prazo do recurso contencioso. Artigo 87.º (Efeito do recurso) O recurso contencioso tem efeito meramente devolutivo. Artigo 88.º (Remissão) As matérias relativas ao recurso contencioso não expressamente previstas nos artigos anteriores são reguladas pela lei. Artigo 89.º (Indicação do número fiscal) Os contribuintes registados em cadastro nos termos do artigo 26.º devem indicar o seu número fiscal quando subscrevem documentos a entregar na Direcção dos Serviços de Finanças respeitantes ao imposto profissional, nomeadamente, requerimentos, petições, exposições, reclamações, impugnações ou guias de entrega de colectas de imposto. 2. Regulamento da Contribuição Industrial CAPÍTULO V Garantias do contribuinte Artigo 48.º (Garantia graciosa) O contribuinte que se considere lesado por decisões ou actos praticados pelos funcionários do Departamento de Contribuições e Impostos no

28 exercício das funções que lhe são cometidas por este Regulamento, pode solicitar, em reclamação graciosa, a modificação ou revogação de tais decisões ou actos. (Conforme com as últimas alterações introduzidas pela Lei n.º 1/89/M, de 17 de Abril) Artigo 49.º (Reclamação graciosa) 1. A reclamação graciosa é deduzida para o órgão que praticou o acto que se deseja modificar ou revogar, por meio de petição, com a assinatura do reclamante devidamente reconhecida. 2. O prazo de reclamação é de oito dias a contar da data do conhecimento ou da notificação da decisão ou acto. (Conforme com as últimas alterações introduzidas pela Lei n.º 1/89/M, de 17 de Abril) Artigo 50.º (Recurso hierárquico) 1. Da decisão proferida em reclamação graciosa cabe recurso para o Governador. 2. O recurso hierárquico deve ser interposto no prazo de oito dias a contar da data da notificação da decisão recorrida. Artigo 50.º-A (Recurso da classificação definitiva) Da classificação definitiva e da revisão desta não haverá reclamação graciosa, mas somente recurso hierárquico necessário para o director dos Serviços de Finanças. (Conforme com as alterações introduzidas pela Lei n.º 1/89/M, de 17 de Abril) Artigo 51. (Efeito da reclamação e do recurso) 1. A reclamação graciosa e o recurso hierárquico, referidos nos artigos 49.º e 50.º, têm efeito meramente devolutivo. 2. O recurso hierárquico, referido no artigo 50.º-A, tem efeito suspensivo. (Conforme alterações introduzidas pela Lei n.º 1/89/M, de 17 de Abril) Artigo 52.º (Garantia contenciosa) É garantido ao contribuinte recurso contencioso, com fundamento em ilegalidade, contra as multas aplicadas, as decisões do director dos Serviços de Finanças proferidas sobre os recursos interpostos da classificação definitiva e da revisão da classificação e dos demais actos definitivos e executórios. (Conforme com as últimas alterações introduzidas pela Lei n.º 1/89/M, de 17 de Abril)

29 Artigo 53.º (Jurisdição competente) O recurso contencioso é interposto para o Tribunal Administrativo de Macau, que decidirá em primeira instância. Artigo 54.º (Interposição do recurso) 1. O recurso contencioso interpõe-se por meio de petição assinada pelo interessado, ou por advogado ou solicitador com poderes bastantes, e entregue na secretaria do Tribunal Administrativo. 2. A petição exporá os factos e as razões de direito, formulará o pedido de anulação do acto impugnado e oferecerá toda a prova. 3. A entrada da petição fixa a data da interposição do recurso. Artigo 55.º (Prazo de interposição) 1. O prazo para interposição do recurso contencioso é de trinta dias contados da notificação ou, quando esta não deva por lei ser feita, da data em que o interessado teve conhecimento da decisão. 2. A reclamação e o recurso hierárquico, referidos nos artigos 49.º e 50.º, não interrompem o prazo do recurso contencioso. (Conforme alterações introduzidas pela Lei n.º1/89/M, de 17 de Abril) Artigo 56.º (Efeito do recurso) O recurso contencioso tem efeito meramente devolutivo. Artigo 57.º (Remissão) Em todas as matérias relativas ao recurso contencioso não expressamente previstas nos artigos anteriores, observar-se-ão os diplomas legais que neste território especialmente as regulem. 3. Regulamento do Imposto Complementar de Rendimentos CAPÍTULO VI Reclamações e recursos Artigo 76.º* (Garantia graciosa) Todo aquele que se considere lesado por decisões ou actos praticados pelos funcionários ou agentes a prestar serviço na Repartição de Contribuições e Impostos, ou pelas Comissões de Fixação e Revisão do Imposto Complementar, no exercício das funções que lhes são cometidas por

30 este regulamento, pode solicitar, em reclamação graciosa, a modificação ou a revogação de tais decisões ou actos. * Alterado- Decreto-Lei n.º 15/85/M Artigo 77.º (Reclamação graciosa) 1. A reclamação graciosa é deduzida para o órgão que praticou o acto que se deseja modificar ou revogar, por meio de petição em papel selado(1), com a assinatura do reclamante notarialmente reconhecida. 2. O prazo de reclamação é de oito dias (2), a contar da data do conhecimento ou da notificação da decisão ou acto. (1) O papel selado foi extingue, ao abrigo do nº.1 do artigo 3.º da Lei n.º 17/88/M, de 27 de Junho. (2) Passando de oito dias para quinze dias, conforme o artigo 4.º da Lei n.º 15/96/M, de 12 de Agosto. Artigo 78.º (Recurso hierárquico) 1. Da decisão proferida em reclamação graciosa, cabe recurso para o Governador. 2. O recurso hierárquico deve ser interposto no prazo de oito dias (3), a contar da data da notificação da decisão recorrida. (3) Passando de oito dias para dois meses, conforme a alínea b) do artigo 6.º da Lei n.º 15/96/M, de 12 de Agosto. Artigo 79.º (Efeitos da reclamação ou do recurso) A reclamação graciosa e o recurso hierárquico têm efeito meramente devolutivo. Artigo 80.º (Normas especiais relativas à fixação do rendimento colectável) 1. Da fixação do rendimento colectável não haverá reclamação graciosa nem recurso hierárquico, mas somente reclamação para a Comissão de Revisão, pela forma e nos prazos referidos no artigo 44.º 2. Da deliberação da Comissão de Revisão cabe recurso contencioso. Artigo 81.º (Garantia contenciosa) É garantido ao contribuinte recurso contencioso, com fundamento em ilegalidade, contra as deliberações da Comissão de Revisão do Imposto Complementar, as multas aplicáveis e demais actos definitivos e executórios. Artigo 82.º (Jurisdição competente) O recurso contencioso é interposto para o Tribunal Administrativo de Macau, que decidirá em primeira instância.

31 Artigo 83.º (Interposição do recurso) 1. O recurso contencioso interpõe-se por meio de petição assinada pelo interessado, ou por advogado ou solicitador com poderes bastantes, e entregue na secretaria do Tribunal Administrativo. 2. A petição exporá os factos e as razões de direito, formulará o pedido de anulação do acto impugnado e oferecerá toda a prova. 3. A entrada da petição fixa a data da interposição do recurso. Artigo 84.º (Prazo de interposição) 1. O prazo para a interposição do recurso contencioso é de trinta dias (4) contados da notificação ou, quando esta não deva por lei ser feita, da data em que o interessado teve conhecimento da decisão ou deliberação. 2. A reclamação graciosa e o recurso hierárquico referidos nos artigos 76.º e 77.º não interrompem o prazo do recurso contencioso. (4) Passando de trinta dias para quarenta e cinco dias para a interposição de recursos contencioso e passando para dois meses quando tratando de actos praticados pelo Governador ou pelos Secretários-Adjuntos, conforme o artigo 7.º da Lei n.º 15/96/M, de 12 de Agosto. Artigo 85.º (Efeito do recurso) O recurso contencioso tem efeito meramente devolutivo. Artigo 86.º (Remissão) Em todas as matérias relativas ao recurso contencioso não expressamente previstas nos artigos anteriores, observar-se-ão os diplomas legais que neste território especialmente as regulem. 4. Regulamento da Contribuição Predial Urbana CAPÍTULO VIII Reclamações e recursos Artigo 115.º (Garantia graciosa) Todo aquele que se considere lesado por decisões ou actos praticados pelos funcionários das Repartições de Finanças, no exercício das funções que lhes são cometidas por este regulamento, pode solicitar, em reclamação graciosa, a modificação ou a revogação de tais decisões ou actos.

32 Artigo 116.º (Reclamação graciosa) 1. A reclamação graciosa é deduzida para o chefe da respectiva Repartição de Finanças, por meio de petição em papel selado, com a assinatura do reclamante notarialmente reconhecida. 2. O prazo de reclamação é de dez dias, a contar da data do conhecimento ou da notificação da decisão ou acto. Artigo 117.º (Recurso hierárquico) 1. Da decisão proferida em reclamação graciosa, cabe recurso para o Governador. 2. O recurso hierárquico deve ser interposto no prazo de dez dias, a contar da data da notificação da decisão recorrida. Artigo 118.º (Normas especiais relativas à fixação do rendimento colectável) 1. A fixação do rendimento colectável pode ser impugnada pelo contribuinte ou pela Administração do Território, que, para este efeito, será representada pelo subdirector dos Serviços de Finanças. 2. A reclamação deverá ser apresentada até 15 de Abril, ou, para os casos previstos no n.º 3 do artigo 24.º, no prazo de 15 dias contados da data da notificação. 3. Tratando-se de contribuinte, a reclamação será deduzida por meio de petição, em duplicado, sendo a assinatura do original notarialmente reconhecida. 4. Se o reclamante for o Estado, a petição será feita em papel comum, mas igualmente em duplicado. 5. Autuada a reclamação, será o duplicado remetido ao subdirector dos Serviços de Finanças ou, sob registo postal, ao contribuinte. 6. O contribuinte ou o Estado poderão alegar o que houverem por conveniente, no prazo de cinco dias contados da recepção do duplicado da petição. 7. Juntas as alegações ou terminado o prazo para a sua apresentação, o chefe da Repartição ou Delegação de Finanças enviará os autos, dentro de 5 dias, ao director dos Serviços de Finanças, acompanhados dos elementos de fiscalização existentes e de quaisquer outras informações úteis ao esclarecimento dos factos.* 8. A apreciação das reclamações é da competência do director dos Serviços de Finanças. (Alterado - Decreto-Lei n.º 19/87/M)

33 Artigo 119.º (Reclamação das novas matrizes) As novas matrizes podem ser impugnadas pelo contribuinte ou pelo Estado, até 31 de Dezembro, observando-se, quanto a tais reclamações, o disposto no artigo 118.º (Revogado: Decreto-Lei n.º 19/87/M) Artigo 120.º (Efeitos da reclamação ou do recurso) A reclamação graciosa, o recurso hierárquico, a reclamação das matrizes e a impugnação da fixação do rendimento colectável, têm efeito meramente devolutivo. (Alterado - Decreto-Lei n.º 19/87/M Artigo 121.º (Garantia contenciosa) É garantido ao contribuinte recurso contencioso, com fundamento em ilegalidade, contra as multas aplicadas, as decisões do director dos Serviços de Finanças proferidas sobre reclamações das matrizes ou da fixação do rendimento colectável, e os demais actos definitivos e executórios. (Alterado - Decreto-Lei n.º 19/87/M) Artigo 122.º (Jurisdição competente) O recurso contencioso é interposto para o Tribunal Administrativo de Macau, que decidirá em primeira instância. Artigo 123.º (Interposição do recurso) 1. O recurso contencioso interpõe-se por meio de petição assinada pelo interessado, ou por advogado ou solicitador com poderes bastantes, e entregue na secretaria do Tribunal Administrativo. 2. A petição exporá os factos e as razões de direito, formulará o pedido de anulação do acto impugnado e oferecerá toda a prova. 3. A entrada da petição fixa a data da interposição do recurso. Artigo 124.º (Prazo de interposição) 1. O prazo para a interposição do recurso contencioso é de trinta dias contados da notificação ou, quando esta não deva por lei ser feita, da data em que o interessado teve conhecimento da decisão ou deliberação. 2. A reclamação graciosa e o recurso hierárquico referidos nos artigos 116.º e 117.º não interrompem o prazo do recurso contencioso. Artigo 125.º (Efeitos do recurso) O recurso contencioso tem efeitos meramente devolutivo.

34 Artigo 126.º (Remissão) Em todas as matérias relativas ao recurso contencioso não expressamente previstas nos artigos anteriores, observar-se-ão os diplomas legais que neste território especialmente as regulem. 5. Regulamento do Imposto sobre veículos motorizados CAPÍTULO VII Garantias dos contribuintes Artigo 41.º Reclamações e recursos 1. As reclamações e recursos de actos administrativos praticados ao abrigo do presente Regulamento obedecem ao disposto no Código do Procedimento Administrativo. 2. Constitui excepção ao disposto no número anterior o acto administrativo de fixação do Preço Fiscal, o qual é exclusivamente susceptível de recurso contencioso. 3. O recurso contencioso não tem efeito suspensivo. 4. A interposição de recurso contencioso ou de procedimento preventivo e conservatório que tenha por objecto o acto administrativo de fixação do Preço Fiscal não prejudica o disposto no n.º 2 do artigo 17.º e no n.º 2 do artigo 21.º 6. Regulamento do Imposto de Turismo SECÇ Ã O II Recurso contencioso Artigo 36.º (Objecto) É garantido recurso contencioso contra: a) As decisões sobre os recursos hierárquicos previstos nas alíneas b) e c) do n.º 2 do artigo 32.º; b) As decisões ou actos que imponham ou agravem deveres, encargos, ónus ou sanções; c) As demais decisões ou actos que lesem os direitos ou interesses legalmente protegidos dos particulares.

35 Artigo 37.º (Prazos de interposição) É de 45 dias o prazo para a interposição do recurso contencioso; tratando-se de decisão ou acto praticado pelo Governador ou pelos Secretários-Adjuntos, o prazo é de 2 meses. Artigo 38.º (Efeito) O recurso contencioso não tem efeito suspensivo. 7. Regulamento do Imposto de selo CAPÍTULO XXII Garantias do contribuinte Artigo 91.º 1. É garantido ao contribuinte recurso contencioso com fundamento em ilegalidade, contra a liquidação do imposto, as multas aplicadas e demais actos definitivos e executórios. 2. Em todas as matérias relativas ao recurso contencioso observa-se, com as necessárias adaptações, o disposto no Regulamento da Contribuição Industrial, aprovado pela Lei n.º15/77/M, de 31 de Dezembro. Artigo 92.º 1. A reclamação de actos de liquidação oficiosa ou adicional de imposto do selo sobre transmissões de bens imóveis, nos termos do capítulo XVII, quando fundamentada em discordância com o valor atribuído à transmissão, é obrigatoriamente dirigida à Comissão de Revisão. 2. A reclamação referida no número anterior deve ser apresentada na Repartição de Finanças de Macau no prazo de 15 dias contados da notificação da liquidação. 3. Das deliberações da Comissão de Revisão cabe recurso contencioso imediato nos termos gerais. Artigo 93.º 1. A Comissão de Avaliação de Imóveis tem a seguinte composição: a) Um elemento, que preside, a indicar pelo director dos Serviços de Finanças; b) Um vogal a indicar pelo director dos Serviços de Solos, Obras Públicas e Transportes; c) Um vogal a indicar pelo presidente do Instituto de Habitação;

36 d) Um representante do sector imobiliário; e) Um profissional de reconhecido mérito ligado ao sector da construção civil. 2. A Comissão de Avaliação de Imóveis tem um secretário sem direito a voto, a indicar de entre os trabalhadores da Direcção dos Serviços de Finanças pelo director desta. 3. As deliberações da Comissão referida no n.º 1 são tomadas por maioria simples de votos, tendo o presidente voto de qualidade. Artigo 94.º 1. A Comissão de Revisão tem a seguinte composição: a) O director dos Serviços de Finanças, que preside; b) O sujeito passivo ou um seu louvado; c) Um profissional de reconhecido mérito ligado ao sector da construção civil. 2. A Comissão de Revisão tem um secretário sem direito a voto, a indicar de entre os trabalhadores da Direcção dos Serviços de Finanças pelo director desta. 3. As deliberações da Comissão referida no n.º 1 são tomadas por maioria simples de votos, tendo o presidente voto de qualidade. Artigo 95.º 1. Os membros das comissões previstas nos artigos anteriores e respectivos secretários, com excepção dos referidos nas alíneas a) e b) do n.º 1 do artigo anterior, são nomeados, para cada ano civil, por despacho do Chefe do Executivo a publicar no Boletim Oficial da Região Administrativa Especial de Macau. 2. Findo o ano civil, os membros das comissões mantêm-se transitoriamente em funções até à publicação do novo despacho de nomeação. Artigo 96.º As reclamações previstas no n.º 1 do artigo 92º têm efeito suspensivo. Artigo 97.º 1. O procedimento administrativo de avaliação ou de reclamação deve ser concluído no prazo máximo de 90 dias, a contar: a) Da data da entrega do pedido quando seja da iniciativa do administrado; b) Da solicitação do chefe da Repartição de Finanças de Macau para liquidação oficiosa, nos termos do n.º 3 do artigo 60º; c) Do despacho de autorização do director dos Serviços de Finanças para liquidação adicional, nos termos do n.º 1 do artigo 62.º;

37 d) Da data da entrega da documentação necessária para a inscrição na Direcção dos Serviços de Finanças dos prédios omissos na matriz. 2. Quando haja reclamação do administrado, a falta de decisão no prazo referido no número anterior importa no indeferimento tácito do pedido. Artigo 98.º Quando a diferença entre o valor impugnado pelo sujeito passivo e o resultado final da avaliação for inferior a 5%, a colecta será agravada em 5% a título de encargos. Artigo 99.º Com excepção do sujeito passivo ou do seu louvado, os membros das Comissões, incluindo os secretários, têm direito a uma remuneração fixada anualmente pelo Chefe do Executivo, sob proposta do director dos Serviços de Finanças. 8. Regulamento do Imposto de Consumo CAPÍTULO IX Garantias dos contribuintes SECÇ Ã O I Disposições gerais Artigo 83.º (Garantias dos contribuintes) 1. Os contribuintes gozam das garantias consignadas no Regime geral das infracções administrativas e no Código do Procedimento Administrativo, com as especialidades constantes do presente Capítulo. 2. Os contribuintes gozam, ainda, das garantias especificadas neste Regulamento, nomeadamente, o direito a juros indemnizatórios, à redução das multas e à restituição do imposto, nos casos previstos, e ao sigilo sobre a sua situação tributária. Artigo 84.º (Direito à informação) 1. Para além do disposto no Regime geral das infracções administrativas e no Código do Procedimento Administrativo, o direito à informação compreende o esclarecimento sobre o modo mais adequado de dar cumprimento às obrigações em matéria do imposto. 2. A informação sobre a fase em que se encontram os pedidos ou reclamações do contribuinte é fornecida no prazo de 10 dias.

38 Artigo 85.º (Comunicação ou notificação insuficiente) 1. Se a comunicação da decisão não contiver a respectiva fundamentação ou quaisquer outros requisitos legalmente exigidos, pode o interessado, dentro do prazo de 15 dias, requerer a notificação dos que tenham sido omitidos ou a passagem de certidão que os contenha, isenta de qualquer pagamento. 2. Se o interessado usar da faculdade concedida no número anterior, o prazo para a reclamação ou para a impugnação judicial conta-se a partir da notificação ou da entrega da certidão que tenha sido requerida. 3. A apresentação do requerimento previsto no n.º 1 pode ser provada por duplicado do mesmo, com o registo de entrada na DSE. Artigo 86.º (Direito a juros indemnizatórios) 1. São devidos juros indemnizatórios ao contribuinte: a) Quando, em processo gracioso ou judicial, se conclua que houve erro imputável à DSE; b) No caso previsto no artigo 43.º 2. O montante dos juros indemnizatórios é calculado à taxa de juro legal. Artigo 87.º (Pagamento dos juros indemnizatórios) 1. Os juros indemnizatórios são liquidados e pagos no prazo de 60 dias contados a partir da decisão que reconheceu o respectivo direito ou do termo do prazo fixado para a restituição. 2. Se a decisão que reconheceu o direito a juros indemnizatórios for judicial, o prazo referido no número anterior conta-se a partir da data do trânsito em julgado da sentença. 3. Os juros são contados desde a data do pagamento do imposto indevido ou do termo do prazo para a restituição até à data da notificação do crédito ao contribuinte. SECÇ Ã O II Reclamação e impugnação Artigo 88.º (Meios ao dispor dos particulares) 1. Os particulares têm sempre o direito de solicitar a suspensão, revogação ou modificação das decisões e actos praticados ao abrigo do presente Regulamento.

39 2. O direito previsto no número anterior pode ser exercido mediante: a) Reclamação para o autor do acto; b) Recurso hierárquico necessário para o director da DSE, nos termos gerais; c) Recurso hierárquico facultativo, para o Governador, das decisões ou actos praticados no âmbito da competência estabelecida no n.º 1 do artigo 12.º e da decisão sobre a reclamação prevista no artigo 90.º Artigo 89.º (Reclamação) Todas as reclamações devem ser: a) Apresentadas no prazo de 15 dias a contar da data da comunicação ou notificação da decisão; b) Decididas no prazo de 15 dias a contar da sua apresentação. Artigo 90.º (Reclamação da liquidação) 1. O acto que fixa o montante do imposto liquidado pode ser objecto de reclamação, a apresentar no prazo de 15 dias a contar da data da notificação da liquidação. 2. Em caso de procedência, total ou parcial, da reclamação, há lugar a nova liquidação do imposto. 3. A reclamação prevista no n.º 1 não tem efeito suspensivo. Artigo 91.º (Prazos de interposição dos recursos hierárquicos) O prazo para a interposição do recurso hierárquico é de: a) 30 dias, tratando-se de recurso hierárquico previsto na alínea b) do n.º 2 do artigo 88.º; b) 2 meses, tratando-se de recurso hierárquico previsto na alínea c) do n.º 2 do artigo 88.º Artigo 92.º (Recurso contencioso) É garantido recurso contencioso contra: a) As decisões sobre os recursos hierárquicos previstos nas alíneas b) e c) do n.º 2 do artigo 88.º; b) As decisões ou actos que imponham ou agravem deveres, encargos, ónus ou sanções; c) As demais decisões ou actos que lesem os direitos ou interesses legalmente protegidos dos particulares.

40 9. Regulamento do Imposto de circulação CAPÍTULO VII Garantias SECÇ Ã O I Reclamação e recurso administrativo Artigo 21.º (Direito aplicável) É aplicável, a título principal, o Código do Procedimento Administrativo em tudo o que não contrarie o disposto na presente secção. Artigo 22.º (Meios ao dispor dos particulares) 1. Os particulares têm sempre o direito de solicitar a suspensão, revogação ou modificação das decisões e actos praticados ao abrigo deste Regulamento. 2. O direito previsto no número anterior pode ser exercido mediante: a) Reclamação para o autor do acto; b) Recurso tutelar facultativo, para o Governador, das decisões ou actos praticados ao abrigo da competência estabelecida nos artigos 5.º e 14.º Artigo 23.º (Reclamação) 1. A reclamação deve ser apresentada no prazo de 15 dias. 2. A reclamação não tem efeito suspensivo e deve ser decidida no prazo de 30 dias a contar da sua apresentação. Artigo 24.º (Prazo de interposição do recurso tutelar) É de 2 meses o prazo para a interposição do recurso tutelar previsto na alínea b) do n.º 2 do artigo 22.º SECÇ Ã O II Recurso contencioso Artigo 25.º (Objecto) É garantido recurso contencioso contra: a) As decisões sobre o recurso tutelar previsto na alínea b) do n.º 2 do artigo 22.º; b) As decisões ou actos que imponham ou agravem deveres, encargos, ónus ou sanções;

41 c) As demais decisões ou actos que lesem os direitos ou interesses legalmente protegidos dos particulares. Artigo 26.º (Prazos de interposição) É de 45 dias o prazo para a interposição do recurso contencioso; tratando-se de decisão ou acto praticado pelo Governador ou pelos Secretários-Adjuntos, o prazo é de 2 meses. Artigo 27.º (Efeito) O recurso contencioso não tem efeito suspensivo. IV.2. Face à posição aqui assumida e concordante com a do Tribunal de Ú ltima Instância da RAEM, e feitas mais algumas considerações interpretativas, das quais o TUI não se ocupou nem tinha de se ocupar, porque a isso não foi chamado, temos então de concluir que uma parte da legislação transcrita tem de considerar-se tacitamente revogada pelo diploma acima mencionado. E, assim, e tal como já atrás referido: a) Estando em causa acto lesivo (uma liquidação de um imposto, por exemplo) praticado pelo Director dos Serviços de Finanças (ou a ele imputável), pode ser imediatamente interposto recurso contencioso para o Tribunal Administrativo (embora, naturalmente, nada impeça a reclamação graciosa; no entanto, deduzida reclamação graciosa, o interessado terá depois de interpor recurso hierárquico da decisão desfavorável e só da decisão neste proferida será admissível recurso contencioso). b) Estando em causa acto não lesivo, haverá reclamação graciosa para o Director dos Serviços de Finanças e, da decisão deste, haverá recurso hierárquico necessário para o Chefe do Executivo. Da decisão desfavorável do Chefe do Executivo haverá recurso contencioso para o Tribunal da Segunda Instância (artº 36º, 8), (1) da Lei nº 9/1999). De notar ainda, como atrás também se referiu, que estão fora do âmbito de aplicação da norma as várias situações já apontadas.

42 Deste modo, devem considerar-se tacitamente revogadas pela Lei nº 12/2003 todas as normas transcritas que conduzam a resultado diferente do enunciado nas conclusões supra. (v. nºs III.6, III.7 e III.8 supra) ANEXO Sumários das decisões judiciais referidas no texto Tribunal de Segunda Instância da RAEM Data: 16/01/2014 Processo nº 20/2013 (http://www.court.gov.mo/sentence/pt-53590d1ace1fa.pdf) Sumário: VI. Quando o nº 1 do artigo 2º da Lei nº 12/2013 faz uma referência às competências atribuídas pelas leis e regulamentos ao Chefe do Departamento de Auditoria, Inspecção e Justiça Tributária e ao Chefe da Repartição das Finanças, não se está a referir a todas as leis e a todos os regulamentos respeitantes aos mais diversos impostos, mas sim e somente aos diplomas (leis e regulamentos) atinentes aos impostos a que o diploma se refere expressamente no seu título, ou seja, o Profissional (Lei nº 2/78/M) e o Complementar de Rendimentos (Lei nº 21/78/M). VII. A “reclamação graciosa” prevista no artº. 51º, nº 1 do RCI, “ex vi” artº. 92º do RIS é meramente facultativa; só tem efeito suspensivo aquela que é dirigida à Comissão de Revisão e quando fundamentada em discordância com o valor atribuído à transmissão, tal como emerge do nº1 deste art. 92º. Sendo facultativa e com efeito meramente devolutivo, a decisão que vier a ser praticada não é acto definitivo de que possa ser interposto recurso contencioso, assim como não é definitivo o despacho praticado pelo Secretário para a Economia e Finanças em sede de recurso hierárquico (que assim não terá natureza necessária) interposto da decisão da reclamação. VIII. Definitivo e recorrível contenciosamente, por ser lesivo, é desde logo o acto que procede à liquidação oficiosa do imposto de selo. Acórdão do Tribunal da Segunda Instância Data: 13/02/2014 Processo nº 277/2009 (http://www.court.gov.mo/sentence/pt-545895932160e.pdf) Sumário: 1. Sendo o acto de indeferimento do pedido de isenção da liquidação adicional praticado pelo Director dos Serviços de Finanças contenciosamente recorrível, porque definitivo

43 e executório, a decisão do Exmº Secretário para a Economia e Finanças que veio a ser tomada no recurso hierárquico interposto pela recorrente deixaria de ser impugnável por meio de recurso contencioso. 2. A questão da irrecorribilidade de acto é de conhecimento oficioso cuja verificação obsta ao conhecimento do mérito do recurso. Tribunal de Segunda Instância da RAEM Data: 10/11/2016 Processo nº 573/2016 (http://www.court.gov.mo/sentence/pt-6fa43aa7670d0.pdf) Sumário: III. A lei nº 12/2013 tem um objecto plasmado na sua epígrafe: “Altera o Regulamento do Imposto Profissional e o Regulamento do Imposto Complementar de Rendimentos”. Esse é o seu objectivo específico! Não pretende intrometer-se em mais nenhuma área, nem introduzir modificações no regime concernente a outros impostos, nomeadamente o de selo e o da contribuição industrial. IV. Quando o nº 1 do artigo 2º da Lei nº 12/2013 faz uma referência às competências atribuídas pelas leis e regulamentos ao Chefe do Departamento de Auditoria, Inspecção e Justiça Tributária e ao Chefe da Repartição das Finanças, não se está a referir a todas as leis e a todos os regulamentos respeitantes aos mais diversos impostos, mas sim e somente aos diplomas (leis e regulamentos) atinentes aos impostos a que o diploma se refere expressamente no seu título, ou seja, o Profissional (Lei nº 2/78/M) e o Complementar de Rendimentos (Lei nº 21/78/M). V. A “reclamação graciosa” prevista no art. 51º, nº1 do RCI, “ex vi” art. 92º do RIS é meramente facultativa; só tem efeito suspensivo aquela que é dirigida à Comissão de Revisão e quando fundamentada em discordância com o valor atribuído à transmissão, tal como emerge do nº1 deste art. 92º. Sendo facultativa e com efeito meramente devolutivo, a decisão que vier a ser praticada não é acto definitivo de que possa ser interposto recurso contencioso, assim como não é definitivo o despacho praticado pelo Secretário da Economia e Finanças em sede de recurso hierárquico (que assim não terá natureza necessária) interposto da decisão da reclamação. VI. Definitivo e recorrível contenciosamente, por ser lesivo, é desde logo o acto que procede à liquidação do imposto de selo. Acórdão do TUI Data: 23 de Julho de 2014 Processo nº 31/2014 (http://www.court.gov.mo/sentence/pt-53cf95b2efd88.pdf) Sumário: I. O título ou epígrafe da lei não tem valor prescritivo, mas mero valor interpretativo.

44 II. O artigo 2.º da Lei n.º 12/2003 aplica-se a todos os impostos e, portanto, também, ao imposto de selo e não apenas aos impostos profissional e complementar de rendimentos. Acórdão do TUI Data do acórdão: 23 de Julho de 2014 Processo n.º 32/2014 (http://www.court.gov.mo/sentence/pt-53cf95b303660.pdf) Sumário: I. O título ou epígrafe da lei não tem valor prescritivo, mas mero valor interpretativo. II. O artigo 2.º da Lei n.º 12/2003 aplica-se a todos os impostos e, portanto, também, ao imposto de selo especial e não apenas aos impostos profissional e complementar de rendimentos. Acórdão do TUI Data: 24/04/2019 Processo nº 97/2014 Recurso de decisão jurisdicional em matéria fiscal (http://www.court.gov.mo/sentence/pt-76cbbf0133b3954a.pdf) Sumário: I. O título ou epígrafe da lei não tem valor prescritivo, mas mero valor interpretativo. II. O artigo 2.º da Lei n.º 12/2003 aplica-se a todos os impostos e, portanto, também, à contribuição predial urbana e não apenas aos impostos profissional e complementar de rendimentos. Acórdão do TUI Data: 16/10/2019 Processo nº 7/2017 - Uniformização de jurisprudência (http://www.court.gov.mo/sentence/pt-79e4312995449abe.pdf) Assunto: - Leis e regulamentos fiscais. - Imposto do selo. - Artigo 2.º da Lei n.º 12/2003. - Director dos Serviços de Finanças. - Recurso hierárquico. - Recurso contencioso. Sumário: O artigo 2.º da Lei n.º 12/2003 aplica-se a todos os impostos e, portanto, também, ao imposto de selo e não apenas aos impostos profissional e complementar de rendimentos.

Administração nº. 128, vol. XXXIII, 2020-2º 1 Discussão no  mbito da Legislação Aplicável aos Objectos da Contratação Pública da RAEM Tang Tat Weng* I. Introdução As disposições legais relativas à implementação da contratação pública na Região Administrativa Especial de Macau (adiante designada por RAEM) são oriundas do regime da gestão orçamental da década de 30 do último século, tendo sido depois gradualmente modificadas na sequência do desenvolvimento e da evolução socioeconómica de Macau, até à formação de um regime jurídico de contratação pública independente em meados da década de 80 do mesmo século, o qual tem sido implementado por mais de 35 anos até à presente data. O seu diploma principal é o Regime das despesas com obras e aquisição de bens e serviços, ou seja o chamado regime de despesas da contratação pública, que dispõe principalmente sobre especificações para as despesas com bens, serviços e obras públicas. Pode ver-se que o seu conceito central ainda está intimamente ligado ao orçamento do Governo. Importa, pois, conhecer em pormenor a cobertura legal sobre a aquisição de bens, serviços e obras públicas prevista por este regime jurídico, sendo que apenas se poderão extrair conclusões a partir da definição sobre despesas. O é diferente do significado especificado pelas organizações internacionais e directamente pelas leis da contratação pública avançadas na presente data. Desde a reunificação de Macau que as mudanças extraordinárias e o rápido desenvolvimento do ambiente sócio-económico de Macau colocaram mais e onerosas missões aos serviços e organismos públicos, ao mesmo tempo que a carga dos trabalhos continuou a aumentar e a tornar-se mais pesada. Por esse * Doutorado em Direito pela Universidade de Ciência Política e Direito da China

2 motivo, os trabalhos da contratação pública ligados ao desempenho das funções continuou a aumentar e a natureza dos projectos tornou-se correspondentemente diversificada, traduzindo-se em mais tipos de projectos de contratação pública. Embora a capacidade do Governo para controlar as despesas públicas e aumentar a eficiência administrativa seja um dos focos que atrai a atenção de todos os sectores da sociedade, a questão fundamental para determinar, com precisão, os projectos de contratação pública, especialmente os projectos de serviços, não pode ser ignorada. Assim, este texto analisa a cobertura dos objectos da contratação pública e os projectos de trabalho que podem ser executados através da contratação pública, para evitar mal-entendidos relativos às entidades contratantes, os quais resultam do facto de os serviços e os organismos públicos desempenharem as funções sem ser em conformidade com a lei. II. Objectos da contratação pública Por objectos da contratação pública entendem-se os projectos de trabalho da contratação a desenvolver pelos serviços e organismos públicos para desempenharem as suas funções, os quais se referem geralmente a três categorias: bens, serviços e obras públicas. No entanto, como classificá-las depende das disposições legais dos diferentes países e regiões. Uma vez que a contratação pública envolve, até certo grau, questões relacionadas com o comércio transfronteiriço e as tarifas internacionais, as respectivas organizações internacionais ou regionais também promulgam legislação relativa à contratação pública, incluindo nela as definições de bens, serviços e obras como objectos da contratação pública, para que as entidades contratantes dos países e regiões possam identificar as categorias a que pertencem os projectos de contratação. Passam a expor-se, em seguida, as definições ou significados dos objectos da contratação especificados na legislação da contratação pública das organizações internacionais às quais a RAEM está associada, da China Continental e da própria RAEM.

3 1. Objectos da contratação previstos na legislação da contratação pública das organizações internacionais Presentemente, a legislação sobre contratação pública, a nível internacional, mais influente inclui o Acordo sobre Contratação Pública, revisto em 2012, da Organização Mundial do Comércio e a Lei Modelo da CNUDCI sobre Contratação Pública,1 aprovada em 2011 pela Organização das Nações Unidas. Ambos regulam os objectos da contratação em graus diferentes. 1) Objectos da contratação regulados pelo Acordo sobre contratação pública A Organização Mundial do Comércio (adiante designado por OMC) foi estabelecida em 1994, sendo que todos os países e regiões signatários devem cumprir o “Acordo para que se estabelece a Organização Mundial do Comércio” que é um acordo multilateral. O seu Anexo IV – Acordo sobre Contratação Pública – enquadra-se num acordo plurilateral, sendo a sua assinatura opcional, ou seja não sendo obrigatória simultaneamente pelos signatários do “Acordo para que se estabelece a Organização Mundial do Comércio”. Com base nas experiências obtidas na implementação do Acordo sobre Contratação Pública e para harmonizar o desenvolvimento do comércio internacional, a revisão deste Acordo foi adoptada por todos os signatários em 2012 e entrou em vigor em 6 de Abril de 2014. Na versão de 1994 do Acordo sobre Contratação Pública, não havia nenhuma definição dos objectos da contratação, nem previstas definições. No Acordo sobre Contratação Pública de 2012 ou Acordo Revisto sobre Contratação Pública, o seu artigo 1.º prevê definições de alguns termos principais, incluindo designadamente bens, serviços e serviços de construção. Este Acordo combina bens e serviços para delimitar a sua natureza comercial de “bens e serviços comerciais”. Por estes 1 CNUDCI - Comissão das Nações Unidas para o Direito Comercial Internacional.

4 se entende “os bens ou serviços de um tipo geralmente vendido ou oferecido para venda nos mercados comerciais e habitualmente adquiridos por compradores não-governamentais para fins não-governamentais”. No que diz respeito às obras públicas reconhecidas no regime jurídico da contratação pública da RAEM, elas estão incluídas nos serviços nesse Acordo, mas estão delimitadas exclusivamente no “serviço de construção” e que é limitado a projectos de obras civis ou de construção listados no Anexo desse Acordo. Ao abrigo do disposto na alínea (c) do artigo 1.º (Definição) desse Acordo, por “serviço de construção entende-se aquele serviço cujo objectivo é a realização por qualquer meio de uma obra civil ou de construção civil, com base na Divisão 51 da Classificação Central dos Produtos das Nações Unidas (CPC)”. É de salientar que os serviços de construção de todos os signatários cobertos por esse Acordo são diferentes, dependendo dos projectos de serviços de construção que cada signatário pretende abrir a outros signatários no processo de negociação para aceder a esse Acordo. 2) Objectos da contratação regulados pela Lei Modelo da CNUDCI sobre contratação pública A Lei Modelo da CNUDCI sobre Contratação Pública, emitida pela Organização das Nações Unidas (adiante designada por ONU), é uma das principais leis internacionais relacionadas com a contratação pública. Embora esta Lei Modelo não tenha, per se, efeito legal e não seja vinculativa para os membros da ONU, a influência da sua referência desempenha um papel importante na legislação ou na revisão das leis sobre contratação pública nos vários países ou regiões do mundo. A Lei Modelo da CNUDCI sobre Contratação Pública, actualmente em vigor, foi adoptada em 1 de Julho de 2011, substituindo a Lei Modelo da CNUDCI sobre Contratação de Bens, Obras e Serviços da versão de 1994. De facto, a Lei Modelo de 1994 foi reconhecida como uma importante base-referência internacional para a reforma da legislação da contratação. Em 2004, a Comissão reflectiu novas práticas baseadas na actualização da lei de 1994 que beneficiaria, portanto, com a retenção dos princípios e procedimentos principais, particularmente com o

5 aumento do uso das comunicações electrónicas na contratação pública, para que a nova Lei Modelo pudesse alcançar valor agregado e evitar a fraude nos procedimentos da contratação. Ao abrigo do disposto na alínea (j) do artigo 2.º (Definições) da Lei Modelo da CNUDCI sobre Contratação Pública, versão de 2011, entende-se por “‘[c]ontratação’ ou ‘contratação pública’ a aquisição de bens, a construção ou a aquisição de serviços por parte de uma entidade contratante”, ou seja, esta Lei Modelo regula os objectos da contratação pública que são os bens, a construção e os serviços, mas não define nem explica o significado de tais objectos. Apesar disso, a Comissão das Nações Unidas para o Direito Comercial Internacional (CNUDCI) elaborou um “Glossário de termos relacionados com a contratação pública usados na Lei Modelo da CNUDCI sobre Contratação Pública”, o qual contém definições ou descrições desses objectos da contratação. Este Glossário refere-se assim expressamente ao conceito de “Bens”, definido na alínea (j) do artigo 2.º e especificado nos artigos 11.º e 39.º dessa Lei Modelo: “objectos de qualquer tipo, incluindo matérias-primas, produtos, equipamentos e outros objectos sólidos, líquidos, gás e electricidade, bem como serviços acessórios para fornecimento desses bens, desde que o valor dos serviços não exceda o dos próprios bens”, bem como indica que o país ou região que promulga e revê a legislação da contratação pública do próprio estado com referência a essa Lei Modelo, pode adicionar outros tipos de bens. A definição de “Construção” no artigo 39.º dessa Lei Modelo indica: “[t]odos os trabalhos relacionados com construção, reconstrução, demolição, reparação ou renovação de edifícios, estruturas ou instalações, tais como a preparação do terreno, as escavações, a montagem, a construção, a instalação de equipamentos ou materiais, a decoração e os acabamentos, bem como os serviços acessórios para esses trabalhos, como as perfurações, os trabalhos topográficos, as fotografias de satélite, os estudos sísmicos e outros serviços similares estipulados no contrato a que a adjudicação se refere, se o valor desses serviços não exceder o da própria construção”. O conceito de “Serviços” definido no artigo 39.º dessa Lei Modelo

6 indica “serviços intelectuais e de consultoria e qualquer outros serviços que não estejam cobertos pelos termos supra referentes aos ‘bens’ e à ‘construção’ ”. 2. Objectos da contratação definidos na Lei da contratação pública da China Continental A actual Lei da Contratação Pública da República Popular da China entrou formalmente em vigor em 1 de Janeiro de 2003 e não foi alterada na sua implementação até à presente data. No seu artigo 2.º estão previstos os requisitos para aplicação dessa Lei, indicando que a contratação pública se refere ao acto dos organismos nacionais de todos os níveis, organizações do sector público e organizações de grupo que usam fundos financeiros para adquirir bens, obras e serviços. Além disso, essa Lei também define expressamente o significado de bens, obras e serviços: (1) Bens são as várias formas e tipos de artigos, incluindo as matérias-primas, os combustíveis, os equipamentos e outros produtos, etc.; (2) Obras são as obras de construção, incluindo as novas construções, as reconstruções, as expansões, as decorações, as demolições e a reparação de edificações e estruturas, etc.; (3) Serviços são outros objectos da contratação pública que não sejam bens e obras. Pode ver-se pelo significado legal acima que as definições deixadas para bens e obras são relativamente mais explícitas e claras. Os bens são artigos com características físicas, são itens com propriedades móveis, podendo ser obtidos por meio de compra ou aluguer; as obras são construções de imóveis e projectos de engenharia civil. Quanto aos serviços, eles são determinados pelo método da exclusão e o seu significado é vago, ambíguo e não específico. Para isso, pode acontecer que a natureza per se de alguns projectos de contratação não seja de serviços no sentido literal, mas esses projectos de contratação não podem ser considerados pela lei bens e obras, sendo incluídos nos objectos de contratação pública.

7 3. Objectos de contratação definidos pelo regime jurídico da contratação pública da RAEM No actual regime jurídico relativo à contratação pública da RAEM, os objectos especificados de contratação são as obras públicas, os bens e os serviços. O diploma principal que se ocupa deste regime jurídico é o Decreto-Lei n.º 122/84/M, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 30/89/M (adiante designado abreviadamente por DL n.º 122/84/M), o qual define, nos seus artigos 2.º, 3.º e 4.º, directa e respectivamente, o que se entende por despesas com obras públicas, com aquisição de bens e com aquisição de serviços, mas não estabelece as definições de tais objectos per se, razão pela qual se pode deduzir que esse Decreto-Lei estabelece um regime de despesas relativas à contratação pública. Não obstante, o significado dos objectos da contratação pode ser inferido da definição das suas despesas. 1) Obras públicas As despesas com obras estão previstas no artigo 2.º do DL n.º 122/84/M: “1. Consideram-se despesas com obras as que tenham por objecto principal a realização de trabalhos de construção, reconstrução, restauro, reparação, conservação ou adaptação de bens imóveis. 2. A modalidade designada por concepção-construção segue o regime definido neste diploma para as despesas com obras.” Além disso, o artigo 2.º do DL n.º 74/99/M que aprova o regime jurídico do contrato de empreitada de obras públicas define: “Entende-se por empreitada de obras públicas o contrato administrativo destinado, mediante o pagamento de um preço, à realização de trabalhos de construção, reconstrução, restauro, reparação, conservação ou adaptação de bens imóveis, visando a satisfação de uma necessidade colectiva.” O significado de obras públicas pode então ser extraído destas duas disposições sobre despesas. Obras públicas são todas as obras de construção, reconstrução, restauro, reparação, conservação ou adaptação de bens imóveis. Fica, pois, claro que estas obras públicas são apenas os projectos relacionados

8 com os bens imóveis, e.g. os projectos de engenharia civil; por outras palavras, se alguns projectos ou construções não estiverem relacionados com bens imóveis – até alguns projectos de engenharia – os mesmos não estão sujeitos ao regime jurídico da contratação pública, mas podem ser incluídos na categoria de bens ou serviços, por exemplo, nos projectos de engenharia eléctrica, de engenharia de software, de engenharia biológica, etc. Além disso, no caso de um projecto de contratação de um serviço ou de um organismo público ser somente a demolição de um bem imóvel sem subsequente construção ou reconstrução no mesmo local, a pura demolição de bens imóveis não pode ser considerada um projecto de obras públicas nos termos dessas disposições, mas apenas considerada um projecto de serviço para executar nos termos contratados. Pela modalidade designada por concepção-construção, prevista no n.º 2 do artigo 2.º do DL n.º 122/84/M, entendem-se as peças gráficas e os textos elaborados através do conceito da concepção-construção de obras relativas a bens imóveis, executadas por arquitectos ou pessoas relacionadas com a indústria que utilizam os seus conhecimentos profissionais. Intrinsecamente, eis o que se considera trabalho e serviços. Como esta disposição regula as despesas com obras públicas, desde que a concepção-construção de um projecto relativo a obras de bens imóveis seja incorporada no mesmo projecto e não em projecto separado, as despesas resultantes desta não são despesas com serviços e tornar-se-ão uma parte componente das despesas com obras públicas. Assim, os trabalhos relacionados com o conceito de concepção-construção podem ser incorporados no projecto de obras públicas como uma parte sua. No que diz respeito aos bens imóveis, no actual regime jurídico da contratação pública não se prevê o seu significado, mas pode referir-se ao disposto expressamente no Código Civil da RAEM. O n.º 1 do seu artigo 195.º define claramente que “[s]ão coisas imóveis: a) [o]s prédios rústicos e urbanos; b) [a]s águas; c) [a]s árvores, os arbustos e os frutos naturais, enquanto estiverem ligados ao solo; d) [a]s partes integrantes dos prédios rústicos e urbanos”. Por aqui se podem esclarecer quais os projectos de obras de bens imóveis que são cobertos pela contratação pública.

9 2) Bens As despesas com a aquisição de bens estão previstas no artigo 3.º do DL n.º 122/84/M: “Consideram-se despesas com a aquisição de bens as que tenham por objecto principal a sua obtenção, independentemente da respectiva natureza, com destino a utilização permanente ou a consumo corrente, e nelas se incluem: a) As despesas resultantes de fornecimentos, nas quais se englobam todas as prestações de coisas móveis, de modo avulso ou continuado, quer se trate de bens existentes à data da aquisição, quer de bens cuja produção resulte de encomenda, mesmo que o fornecimento implique acessoriamente a prestação de serviços; b) As despesas que visem permitir a utilização ou fruição temporária de coisas móveis nomeadamente por aluguer.” Neste sentido, o significado de bens pode ser extraído desta definição de despesas. Bens são os bens de qualquer natureza, destinados a utilização de longa duração ou ao consumo quotidiano. No significado e na perspectiva da língua chinesa, bens devem indicar propriedades e mercadorias. Todavia, é sabido por este Decreto-Lei e demais legislação, particularmente da legislação sobre finanças públicas, que nos bens se incluem intrinsecamente os bens móveis e os bens imóveis, na perspectiva da terminologia e significado da língua portuguesa. Vale a pena ressalvar que, embora o objecto definido pelo primeiro parágrafo desse artigo seja “independentemente da respectiva natureza” e pareça incluir bens móveis e imóveis, só subsequentemente se prevê “com destino a utilização permanente ou a consumo corrente”. Obviamente, os bens especificados nessa disposição referem-se apenas a bens móveis e não incluem bens imóveis. Pode entender-se ainda mais nas disposições das suas alíneas a) e b) que os bens previstos nesse artigo são definidos apenas para bens móveis, e não especificadas expressamente as despesas com a aquisição de bens imóveis. Assim, esta disposição cobre apenas despesas com a aquisição de bens móveis e negligencia as despesas com a aquisição de bens imóveis, tornando incompleta a disposição que define as despesas com a aquisição de bens.

10 Além disso, importa observar também que, nessa disposição, é especificado logo no início que “[c]onsideram-se despesas com a aquisição de bens as que tenham por objecto principal a sua obtenção”, baseando-se no objectivo de decidir que o projecto de contratação é um projecto de bens, em vez de levar em consideração a proporção ocupada pelo montante dos bens per se. Por outras palavras, desde que o objectivo da contratação seja a aquisição de bens, independente dos serviços acessórios ou se o montante proporcional da parte dos serviços excede metade da despesa global, será geralmente considerado apenas um projecto de contratação relativo a aquisição de bens. Do ponto de vista da gestão eficaz e do uso adequado do erário público, esta disposição legal é questionável. 3) Serviços As despesas com aquisição de serviços estão previstas no artigo 4.º do mesmo Decreto-Lei: “1. Consideram-se despesas com a aquisição de serviços as que tenham por objecto principal a sua obtenção, ainda que, simultaneamente, possam implicar o fornecimento de material. 2. Incluem-se no âmbito das despesas referidas no número anterior as que visam a obtenção de estudos e a realização de trabalhos de natureza intelectual, designadamente projectos, quando sejam preliminares ou acessórios de qualquer empreendimento de interesse público, quer os referidos serviços se tenham iniciado na data da encomenda, quer nessa data se encontrem em elaboração ou já concluídos.” No n.º 1 desta disposição, não se indica intrinsecamente o significado ou a abrangência do conceito de serviços, sendo por isso difícil compreender claramente a definição de serviços ou dos serviços específicos mencionados; o n.º 2 indica claramente que os serviços incluem dois tipos de projectos peculiares: “estudos” e “trabalhos de natureza intelectual”. Ambos são obtidos pelas entidades contratantes através do uso da inteligência ou de elevados conhecimentos profissionais para prestar serviços desta natureza, tais como, dando exemplos, planeamentos preliminares ou acessórios de projectos de obras públicas; as entidades contratantes podem decidir, através dos programas

11 levantados por esses planeamentos, se os projectos de obras públicas serão ou não para realizar. Esta disposição in fine indica também que “os referidos serviços se tenham iniciado na data da encomenda, ... nessa data se encontrem em elaboração ou já concluídos”, sendo que por data da encomenda se entende o ponto inicial de tempo para prestar o serviço. A data da encomenda refere-se ao momento em que a entidade contratante e o adjudicatário celebram o contrato,2 ou ao momento inicial para a execução do contrato que é estipulado no contrato celebrado; em suma, a data em que o objecto do contrato começa a sua execução é considerada a data da encomenda. Além disso, nesta disposição, os serviços prestados pelo adjudicatário não se limitam ao seu início após a entrada em vigor da efectivação do contrato, mas também inclui, antes da efectivação do contrato, as actividades intelectuais ou físicas desenvolvidas e ainda, na data da celebração do contrato, as actividades intelectuais ou físicas que já se encontram completadas. Quer isto dizer que as entidades contratantes podem obter e usar os resultados das actividades intelectuais ou físicas, ou seja, podem ter o direito de uso sobre os resultados para desempenhar as suas funções. Além disso, deve observar-se também que, nessa disposição, está referido logo no início que “[c]onsideram-se despesas com a aquisição de serviços de bens as que tenham por objecto principal a sua obtenção”, indicando que se baseia no facto de decidir que o projecto de contratação é um projecto de serviços, em vez de levar em conta a proporção ocupada do montante dos serviços per se. Por outras palavras, desde que o objectivo da contratação seja a aquisição de serviços, independente dos bens acessórios ou se o montante proporcional da parte dos bens exceder metade da despesa global, será considerado apenas um projecto de contratação relativo à aquisição de serviços. Do ponto de vista da gestão eficaz e 2 Ao abrigo do disposto no artigo 11.º do DL n.º 122/84/M, na redacção que lhe foi dada pelo DL n.º 30/89/M, um contrato celebrado pode ser a assinatura aposta num contrato escrito ou ser uma proposta ou documento de cotação aprovado que é considerado um documento particular. No contrato escrito, a data da assinatura é obviamente a data da celebração do contrato; num contrato aprovado por documento particular, a data em que a entidade adjudicante toma a decisão de adjudicar considera-se a data da celebração do contrato.

12 do uso adequado dos dinheiros do erário público, essa disposição legal é questionável. 4. Comparação dos objectos da contratação nas definições Pelo exposto, podemos observar que, independentemente da legislação da contratação pública das organizações internacionais, da China Continental ou da RAEM, os objectos da contratação são definidos em diferentes graus, facilitando aos utilizadores da lei a compreensão dos projectos cobertos pela respectiva legislação sobre contratação pública e as categorias dos projectos às quais pertençam. A tabela seguinte lista sumariamente os objectos da contratação definidos pela respectiva legislação conforme as suas formas especificadas, comparando a natureza de cada objecto especificado. Tabela 1: Factores determinantes dos objectos da contratação previstos pelas respectivas legislações Objecto da contratação* Legislação Bens Obras Serviços “Acordo sobre Contratação Pública” da OMC (1) Denominação: bens; (2) Definição: conceptual; (3) Requisitos: os objectos que atendem à definição são os bens. (1) Denominação: serviços de construção; (2) Definição: construção é incluída na categoria de serviços, mas deve ser enquadrada na lista específica dos serviços da construção; (3) Requisitos: os objectos que atendem à definição são os serviços de construção. (1) Denominação: serviços; (2) Definição: conceptual; (3) Requisitos: os objectos que atendem à definição são os serviços. “Lei Modelo da CNUDCI Contratação Pública” da ONU (1) Denominação: bens; (2) Definição: conceptual; (3) Requisitos: objectos que atendem à definição, mas, caso (1) Denominação: construção; (2) Definição: conceptual; (3) Requisitos: objectos (1) Denominação: serviços; (2) Definição: conceptual e definidos pela

13 haja serviços acessórios, o valor dos bens deve exceder o dos serviços. que atendam à definição, mas caso haja serviços acessórios, o valor da construção deve exceder o dos serviços. forma de exclusão; (3) Requisitos: objectos que atendem à definição, mas, caso haja bens acessórios, o valor dos serviços deve exceder o dos bens. “Lei da Contratação Pública” da China Continental (1) Denominação: bens; (2) Definição: conceptual; (3) Requisitos: os objectos que atendem à definição são bens. (1) Denominação: obras; (2) Definição: conceptual; (3) Requisitos: os objectos que atendem à definição são obras. (1) Denominação: serviços; (2) Definição: por forma de exclusão; (3) Requisitos: os objectos que atendem à definição são serviços. Regime jurídico da contratação pública da RAEM (1) Denominação: bens; (2) Definição: conceptual, mas inclui implicitamente bens móveis e imóveis; (3) Requisito: os objectos que atendem à definição, são principalmente a aquisição de bens, independentemente de, caso haja serviços acessórios, o valor dos bens exceder ou não o valor dos serviços. (1) Denominação: obras públicas; (2) Definição: conceptual; (3) Requisitos: os objectos que atendem à definição são obras públicas. (1) Denominação: serviços; (2) Definição: conceptual; (3) Requisitos: os objectos que atendem à definição, são principalmente a aquisição de serviços, independentemente de os bens acessórios e o valor dos serviços exceder ou não o dos bens. Obs.: * As designações dos objectos da contratação são determinadas com base nos termos usados no actual regime jurídico da contratação pública da RAEM; (1) “Denominação” refere-se à designação do objecto da contratação especificado na legislação; (2) “Definição” significa que a legislação define os âmbitos aplicáveis aos objectos da contratação; (3) “Requisitos” referem-se aos factores para a escolha dos objectos apropriados antes de determinar o desenvolvimento do procedimento da contratação.

14 Pode ver-se claramente através da comparação sintética na tabela acima, que os objectos da contratação pública são, em princípio, de 3 categorias: bens, serviços e obras. Contudo apenas no Acordo sobre Contratação Pública da OMC as obras são incorporadas na categoria de serviços, mas são independentemente chamadas serviços de construção, que são distintos de outros serviços. Os bens estipulados no regime jurídico da contratação pública da RAEM compreendem bens móveis e imóveis, mas os últimos não são estipulados nas outras três legislações, ou seja, as outras três legislações não se aplicam à contratação de bens imóveis. As quatro legislações acima estipulam clara e principalmente a definição dos objectos da contratação pela forma conceptual, excepto os projectos de construção aplicados aos serviços de construção que são listados no Acordo sobre Contratação Pública da OMC. No entanto, considerando que a determinação correcta da categoria à qual os projectos de contratação pertencem é muito importante para a execução eficaz dos trabalhos de contratação, os respectivos projectos devem conformar-se com os requisitos para determinar os objectos da contratação, particularmente com as definições relevantes e até a Lei Modelo da CNUDCI sobre a Contratação Pública da ONU e o regime jurídico da contratação pública da RAEM consideram ainda as despesas dos projectos de contratação como um factor determinante importante. Nesse sentido, embora o regime jurídico da contratação pública da RAEM também prescreva os objectos da contratação na forma conceptual, as suas definições são mais gerais e abstractas em comparação com as outras três legislações. As partes contratantes devem ter bom senso e conhecimentos mais amplos e profundos para distinguir com precisão os objectos a que os projectos de contratação pertencem.

15 III. Que projectos de trabalho dos serviços e organismos públicos podem ser considerados projectos de contratação pública? 1. Condições segundo as quais os projectos podem ser objectos da contratação pública Nos termos do disposto no DL n.º 122/84/M, prevê-se logo no início o âmbito aplicável à contratação pública e um projecto de trabalho que seja compatível com o nele previsto está sujeito ao regime jurídico da contratação pública. O artigo 1.º deste DL prescreve: “As despesas que hajam de efectuar-se com obras e aquisição de bens e serviços para os serviços públicos da Administração do território de Macau [agora Região Administrativa Especial de Macau], incluindo os dotados de autonomia administrativa, os serviços e fundos autónomos, reger-se-ão pelo presente diploma.” Pode ver-se desta disposição que os projectos de trabalho a que este Decreto-Lei se aplica devem ser compatíveis com 3 requisitos: (1) os sujeitos da contratação devem ser entidades da Administração; (2) os objectos da contratação devem ser obras públicas, bens e serviços; (3) deve haver lugar a pagamento de despesas com realização de obras públicas, a aquisição de bens ou a aquisição de serviços. Por outras palavras, se um projecto de trabalho não puder satisfazer simultaneamente os três requisitos, o mesmo não está sujeito às disposições deste Decreto-Lei, ou seja não se considera como um projecto de contratação pública. Nos mencionados três requisitos, o primeiro é o sujeito da contratação, as entidades que executam os trabalhos de contratação devem ser da Administração, sendo geralmente chamadas entidades contratantes. Considerando que os trabalhos da contratação pública envolvem o pagamento de despesas, os serviços e organismos da Administração Pública podem ser enquadrados através da Lei de Enquadramento Orçamental, estabelecida actualmente pela Lei n.º 15/2017. Os serviços e organismos públicos no âmbito da Administração Pública abrangidos

16 por esta Lei compreendem os serviços integrados,3 os serviços com autonomia administrativa4 e os serviços e organismos autónomos.5 O segundo requisito diz respeito aos projectos de contratação, considerados como objectos da contratação, sendo que as entidades contratantes, através dos procedimentos de contratação, recebem os projectos de bens, aceitam os de serviços ou recebem os de obras públicas concluídas, como objectivo final do processo. Pode observar-se, no actual regime jurídico da contratação pública, que os bens compreendem bens móveis e imóveis. O terceiro requisito é o pagamento das despesas, significando que os serviços e organismos públicos devem fazer despesas, no processamento da obtenção dos respectivos projectos de trabalho, ou concretamente na aquisição de bens, na aquisição de serviços ou na realização de obras públicas. Essas despesas devem ser pagas na totalidade aos fornecedores dos projectos; de outro modo, caso os serviços e organismos públicos que obtêm os respectivos projectos não tenham que pagar, os projectos não podem ser considerados projectos de contratação pública. 3 Conforme o disposto na alínea 2) do n.º 1 do artigo 4.º da Lei n.º 15/2017 (Lei de Enquadramento Orçamental), “ ‘Serviços integrados’, são os serviços que não dispõem de quaisquer receitas nem possuem autonomia administrativa e financeira, sendo as suas despesas suportadas por conta da receita ordinária da RAEM, cabendo à DSF a liquidação e a autorização do pagamento das referidas despesas”. 4 Conforme o disposto na alínea 3) do n.º 1 do artigo 4.º da Lei n.º 15/2017 (Lei de Enquadramento Orçamental), “ ‘Serviços com autonomia administrativa’, são os serviços que não dispõem de quaisquer receitas, sendo as suas despesas suportadas por conta da receita ordinária da RAEM, cabendo a estes serviços a liquidação e o pagamento das despesas próprias”. 5 Serviços e organismos autónomos eram anteriormente chamados serviços e organismos dotados de autonomia administrativa e financeira. Conforme o disposto na alínea 3) do n.º 1 do artigo 4.º da Lei n.º 15/2017 (Lei de Enquadramento Orçamental), “ ‘Serviços e organismos autónomo’, são os serviços e organismos, neles se incluindo os fundos, que, para além de autonomia administrativa, dispõem de autonomia financeira e patrimonial e possuem orçamento privativo, sendo as suas despesas de funcionamento suportadas por conta das suas receitas”.

17 Deixamos aqui um exemplo de uma situação que não configura uma contratação pública. O Governo da RAEM atribuiu licenças de táxi que operam no mercado através de concurso público, o qual foi implementado sob responsabilidade da Direcção dos Serviços para os Assuntos de Tráfego. As licenças operacionais de táxi são emitidas pelo Governo com o intuito de permitir que os residentes e quaisquer outras pessoas tenham mais oportunidades de apanhar táxi. O Governo não aceita propriamente serviços, mas aumenta a possibilidade de os residentes poderem obter serviços. Além disso, o Governo emitiu mais licenças operacionais de táxi, podendo obter das licenças emitidas taxas pagas pelos licenciados. Depreende-se daqui ser óbvio que, embora o projecto deste exemplo tenha sido conduzido por meio de concurso público, ele não é objecto do DL n.º 122/84/M e não é um projecto de contratação pública. 2. Competências dos serviços e organismos públicos O Governo da RAEM cria diferentes serviços e organismos públicos aos quais atribui competências relacionadas com as diferentes áreas e âmbitos, com o objectivo de promover o desenvolvimento social, económico e cultural. As competências atribuídas aos serviços e organismos públicos são definidas pelas suas leis orgânicas ou por leis individuais ou específicas, não sendo nem devendo ser sobrepostas, bem como não devendo algumas conhecidas competências ser atribuídas a outro serviço ou organismo público, formando assim competências completas através das quais o Governo promove o desenvolvimento local; caso contrário, na execução dos trabalhos, resultará ambiguidade de poderes e responsabilidades na disputa dos trabalhos, ou no mútuo alijar de responsabilidades. Para implementar as competências atribuídas, todos os serviços e organismos públicos devem executar os trabalhos nos vários níveis e aspectos, podendo ser delimitados, conforme a sua ocorrência, por trabalhos quotidianos, regulares, planeados, imprevisíveis ou ocasionais ou, conforme os objectivos e funções a desempenhar, serem trabalhos relacionados com o desempenho de funções e trabalhos de apoio. Para esse fim, todos os serviços e organismos

18 públicos desempenham apropriadamente as suas funções de acordo com as características dos trabalhos e a afectação de pessoal ou concluem os respectivos trabalhos recorrendo a terceiros para o desempenho das suas funções. 3. Identificar claramente os trabalhos que podem ser adjudicados a terceiros através da contratação pública Se os serviços e organismos públicos no desempenho das suas funções executarem os trabalhos nos vários aspectos do Governo, ou seja prestarem serviços ao público e não puderem produzir per se ou fabricar produtos ou não puderem executar obras que estejam portanto no âmbito da contratação pública – a aquisição de bens e a realização de obras públicas procedida pela contratação pública não será contestada. Há que salientar, no entanto, que na medida em que a Administração preste serviços ao público, esta deve estar equipada com os recursos humanos apropriados para prestar directa e indirectamente os respectivos serviços. Mas, quando a Administração se depara com trabalhos que requerem especial complexidade tecnológica e técnica para os quais os serviços e organismos públicos não são capazes de lhes dar seguimento per se, ou em virtude da falta de recursos humanos para levar a cabo os respectivos trabalhos, os serviços e organismos públicos poderão ter necessidade de procurar terceiros para prestarem esses serviços, tais como exploração de sistemas informáticos para os serviços e organismos públicos, trabalhos de limpeza e segurança das instalações dos serviços e organismos públicos, etc., ou para prestarem serviços ao público, tais como limpeza da cidade de Macau, serviços WiFi ao público, prestação de serviços a turistas nos terminais marítimos, etc. Todavia, em projectos de contratação que tiveram lugar no passado, houve alguns projectos de contratação que não estavam no âmbito da contratação pública mas alguns serviços ou organismos púbicos definiram-nos como projectos de contratação inapropriadamente ou em violação da lei. Existem dois exemplos com grande repercussão e impacto social: o primeiro foi quando a Direcção dos Serviços para os Assuntos de Tráfego (adiante designada por DSAT) permitiu que terceiros operassem os serviços de transportes colectivos rodoviários através da

19 celebração de contratos de prestação de serviços; o segundo foi quando o Instituto Cultural (adiante designado por IC) empregou trabalhadores a tempo inteiro ilegalmente, na forma de contratação de serviços. 1) Exemplo 1: a DSAT permitiu a terceiros a operação de serviços de transportes colectivos rodoviários através da celebração de contratos de prestação de serviços O Comissariado contra a Corrupção (adiante designado por CCAC) da RAEM publicou, em Outubro de 2013, um relatório intitulado “Relatório de investigação e análise sobre uma queixa relacionada com a Concessão do Serviço Público de Transportes Colectivos Rodoviários de Passageiros” (adiante designado por Relatório),6 na sequência de uma queixa recebida em 30 de Maio do mesmo ano, indicando que naquela altura existiram muitas irregularidades na área dos serviços de transportes colectivos rodoviários e apontando como uma das questões essenciais que a “aquisição” do serviço de autocarros por parte do Governo foi um acto inadequado, levando o CCAC a lançar uma investigação. No que diz respeito à irregularidade sobre a “aquisição” do serviço de autocarros por parte do Governo indicada na queixa acima, o CCAC mencionou no Relatório que o mesmo enviou um ofício à DSAT em 28 de Junho de 2013 e apresentou uma série de questões, incluindo nela uma questão que era a de os anteriores contratos de concessão do serviço de autocarros terem mudado para contratos de serviço de contratação: “Qual a razão que levou a nunca referir nas suas propostas que a legislação em vigor apenas permitia que se adoptasse o regime de concessão de serviço público?” 6 O “Relatório de investigação e análise sobre uma queixa relacionada com a Concessão do Serviço Público de Transportes Colectivos Rodoviários de Passageiros” pode ser descarregado da seguinte ligação do Comissariado contra a Corrupção da RAEM: https://www.ccac.org.mo/pt/news/rpt20131114_pt.pdf

20 Posteriormente, o CCAC recebeu a seguinte resposta da DSAT, em 8 de Julho do mesmo ano, à questão supracitada: “1. A Lei n.º 3/90/M, de 14 de Maio (Bases do Regime das Concessões de Obras Públicas e Serviços Públicos), estabelece os princípios gerais a observar nas concessões de obras públicas e de serviços públicos, enquanto que o Decreto-Lei n.º 50/88/M, de 20 de Junho, define as políticas e os princípios para o sistema de transportes terrestres do território da RAEM, nomeadamente para os serviços de autocarros públicos. Porém, não está expressamente prevista nos respectivos diplomas legais a obrigatoriedade de adoptar o regime das concessões de obras públicas para a aquisição dos serviços de autocarros públicos. Em cumprimento das Linhas de Acção Governativa relativas à reforma dos serviços de autocarros públicos que consiste na adopção do modelo de custo total (Total cost model) para a prestação dos ditos serviços, a Administração procedeu, no termo dos respectivos contratos de concessão, à aquisição dos serviços de autocarros públicos através de concurso público de acordo com o regime das despesas com aquisição de bens e serviços, actualmente em vigor. 2. Na sequência da análise das questões relativas à exploração da concessão dos serviços em causa e tendo em consideração a necessidade de reforçar a fiscalização sobre a mesma e ainda o desenvolvimento de um conjunto de políticas a longo prazo garantir a prioridade aos transportes públicos, das quais se destaca a adopção de um novo modelo de serviços para reforçar o controlo do Governo sobre a prestação dos serviços de autocarros públicos, a Administração resolveu abandonar o modelo de exploração estabelecido nos contratos de concessão anteriores, tendo no entanto sido mantidos alguns direitos da entidade adjudicante aquando da elaboração do programa de concurso, assegurando desta forma o equilíbrio entre os direitos do Governo enquanto entidade adjudicante e as normas de direito privado. ...”

21 Nesta explicação da DSAT, o CCAC questionou a correcção e a legalidade dos seus pontos de vista e práticas e, em seguida, resumiu os seguintes três actos ilícitos através da análise legal e citação de opiniões académicas perante o significado e conteúdo normativo de “contrato de prestação de serviços”, “contrato de concessão de serviço público” e “contrato de trabalho”: – “[A] DSAT não cumpriu as disposições legais vigentes, isto é, a regulamentação de serviço de transporte público. Sem o cumprimento da legislação em vigor é óbvio que praticou um acto ilegal, uma vez que a lei apenas permite que os serviços competentes autorizem, a sociedades privadas, que procedam à exploração do serviço de autocarros públicos por ‘concessão de serviços públicos’, em vez da forma de ‘prestação de serviço’. Tendo a DSAT aplicado, erradamente, a lei (violação da lei), provocou assim a existência de várias contradições e ilegalidades nas cláusulas dos contratos de serviços de transporte público.” – “[E]m vez da aplicação de ‘regime de concessão’, a DSAT celebrou os Contratos com os três operadores de autocarros pela forma de ‘prestação de serviço’. No entanto, as legislações acima referidas exigem que as sociedades privadas só podem explorar o serviço de transporte público após a obtenção da concessão do Governo. Isso significa que os três operadores de autocarros estão a ‘explorar a actividade ilegalmente’, uma vez que nunca obtiveram a ‘concessão’, nem celebraram com o Governo os respectivos contratos de concessão! É óbvia a existência de violação da lei!” – “[N]as últimas décadas (até 14 de Outubro de 2010), o serviço de autocarros públicos de Macau ficou sujeito ao regime de concessão. Sem a alteração do respectivo regime jurídico, por que é que a DSAT mudou, a partir de 15 de Outubro de 2010, de forma repentina, o meio que se exige e se define pela lei? Será que o serviço administrativo tem a prorrogativa de ultrapassar a lei? É óbvio que estamos perante o incumprimento das disposições legais.”

22 2) Exemplo 2: o IC empregou trabalhadores a tempo inteiro ilegalmente na forma de contratação de serviços O CCAC da RAEM publicou um relatório intitulado “Relatório de investigação sobre o recrutamento de trabalhadores em regime de aquisição de serviços por parte do Instituto Cultural” (adiante designado por Relatório de investigação) em 10 de Março de 2017, 7 indicando que o número de trabalhadores do IC registou um aumento óbvio nos últimos anos. Entre os anos de 2010 e 2015, o número de trabalhadores recrutados aumentou de 495 para 732 de forma legal, e de 58 para 110 na forma de aquisição de serviços, não contando com os trabalhadores a tempo parcial recrutados por forma idêntica, com o número de 308 trabalhadores em 2014, 293 em 2015 e 416 em 2016. A esse respeito, o CCAC enfatiza que é habitual que os serviços e organismos públicos recrutem trabalhadores por meio de procedimento estatuário devido ao aumento da carga de trabalho. No entanto, verificou-se que o IC violara há muito tempo os requisitos legais para recrutar um grande número de trabalhadores na forma de aquisição de serviços, pelo que o CCAC lançou uma investigação profunda sobre essa situação. O CCAC enfatizou nesse Relatório de investigação que a relação entre o serviço ou organismo público e o prestador de serviços configura uma “relação de débito e crédito” entre adquirente e prestador de serviços e ambas as partes não constituem uma “relação de emprego” entre o empregador e o empregado. Todavia, o “acordo de prestação de serviços” assinado entre o IC e o pessoal recrutado em regime de aquisição de serviços, tanto na forma como na matéria, é um “contrato de trabalho” típico. E, no trabalho prático, esse pessoal não é diferente basicamente dos trabalhadores normais desse Instituto, designadamente ao nível do horário de trabalho, da obediência às ordens dos superiores, da conclusão dos trabalhos atribuídos e das remunerações etc. Para além disso, para 7 O “Relatório de investigação sobre o recrutamento de trabalhadores em regime de aquisição de serviços por parte do Instituto Cultural” pode ser descarregado da seguinte ligação do Comissariado contra a Corrupção da Região Administrativa Especial de Macau: https://www.ccac.org.mo/pt/news/rpt20170310_pt.pdf

23 disfarçar a verdadeira relação de emprego, avançou-se para a assinatura de um chamado “acordo de trabalho” após um ano decorrido sobre a assinatura do “acordo de prestação de serviços” com o pessoal recrutado em regime de aquisição de serviços. De realçar igualmente que o IC exigiu ao pessoal em causa a apresentação da declaração de início de actividade na qualidade de profissional liberal junto da Direcção dos Serviços de Finanças. A maioria dos “acordos de trabalho” é tão simples que contém apenas três cláusulas, que são respectivamente conteúdo dos serviços a prestar, prazo de prestação de serviços e honorários, e data da produção de efeitos do acordo. Devido à alteração para acordo de trabalho, o pessoal em questão não era obrigado a apresentar a declaração de bens patrimoniais e interesses ao CCAC. Pode ver-se aqui que o regime de declaração de bens patrimoniais e interesses dos trabalhadores da função pública também foi desrespeitado. Além disso, o CCAC também verificou que a prática do recrutamento de pessoal na forma de aquisição de serviços pelo IC se tornou numa forma generalizada, reiterada e sistemática disponibilizando para o efeito um conjunto dos formulários necessários, bem como no processamento do recrutamento e selecção não se realizaram provas escritas nem testes de aptidão profissional, dependendo somente da análise curricular e da entrevista para determinar os “candidatos adequados”, denotando uma clara falta de rigor. O CCAC concluiu que “[n]o recrutamento de trabalhadores do IC em regime de aquisição de serviços, os respectivos processos não foram públicos nem transparentes, os critérios de contratação não foram claros nem regulares chegando a registar-se casos em que familiares do pessoal de direcção e chefia ingressaram no IC para trabalhar ao abrigo do regime de aquisição de serviços”. A conclusão final indicou que “[o] recrutamento de um grande número de trabalhadores a tempo inteiro e em regime de aquisição de serviços por parte do IC violou a legislação sobre o recrutamento de pessoal do Governo da RAEM e as normas relativas à aquisição de serviços por parte dos serviços públicos previstas no Decreto-Lei n.º 122/84/M, situação esta que deve ser corrigida com a maior celeridade possível”.

24 3) Há necessidade de classificar claramente os objectos aos quais os projectos de contratação pertencem Do exposto nos dois exemplos supracitados, pode ver-se que os respectivos serviços públicos poderiam originalmente conformar-se com as leis e implementar as funções na forma correcta, mas, em virtude da sua conveniência e má interpretação das disposições sujeitas à contratação pública, implementaram as funções em regime de aquisição de serviços, resultando na violação das disposições legais. No desenvolvimento dos trabalhos aplicados ao regime jurídico da contratação pública em quaisquer circunstâncias, os projectos de serviços são os mais difíceis de determinar entre as três categorias de objectos de contratação, na medida em que o significado dos objectos da contratação definidos no regime jurídico da contratação pública são mais gerais e abstractos. Assim, o pessoal administrativo, e algum pessoal na área jurídica levaram a efeito uma interpretação errada referente a alguns projectos de trabalho como projectos de serviços que se inseriam no âmbito da contratação pública, os quais deviam estar sujeitos a outra legislação ou em casos de projectos que deviam ser originalmente de bens mas que foram possivelmente mal interpretados como projectos de serviços. Neste sentido, se as características, categorias e aspectos técnicos dos projectos puderem ser claramente considerados e determinados, os trabalhos de contratação poderão ser desenvolvidos sob as disposições legais, sem resultar em actos ilícitos. Pelo acima exposto, as competências dos serviços e organismos públicos são estipuladas legalmente, das quais as competências básicas são definidas pelas suas leis orgânicas, e algumas competências particulares são previstas por leis específicas relativas a esses projectos, formando assim as competências legais de cada serviço ou organismo público. Além disso, cada serviço ou organismo público possui uma adequada afectação de pessoal,8 ou seja, o pessoal afecto a 8 Ao abrigo do disposto na Lei n.º 14/2009 “Regime das carreiras dos trabalhadores dos serviços públicos”, para a carreira geral, os trabalhadores da Administração Pública são delimitados

25 cada categoria deve, em princípio, ser suficiente para responder aos trabalhos relativos à implementação das funções; caso contrário, os serviços e organismos públicos podem recrutar, em circunstâncias razoáveis, mais trabalhadores em número apropriado para desempenharem as respectivas funções. Considerando que o desempenho de funções pela Administração Pública é para servir o público, para promover o desenvolvimento sustentável socioeconómico e para permitir o bem-estar e o bom-trabalho dos residentes, a Administração Pública pode desempenhar praticamente as suas funções conforme as características do projecto de trabalho por três formas: primeira, o próprio pessoal da Administração Pública desempenha directamente as funções; segunda, terceiros prestam serviços ou fornecem bens à Administração Pública para que ela possa desempenhar as suas funções; terceira, a Administração Pública confia a terceiros o desempenho das suas funções. Se os objectos da contratação forem obras públicas, uma vez que nenhum serviço ou organismo público possui essa capacidade, deve confiar-se a terceiros a realização de obras públicas para a Administração Pública. Ou seja, a Administração lançará mão da terceira forma para o desempenho das funções. Quanto aos projectos de bens, excepto alguns serviços e organismos públicos, como é o caso da Imprensa Oficial que imprime por si as publicações em regime de exclusividade legal (pertencendo à primeira forma designada para o desempenho de funções), outros serviços e organismos públicos basicamente em 4 grupos de pessoal, sendo respectivamente técnico superior, técnico, técnico de apoio e operário, e as correspondentes funções são a concepção, a aplicação e a execução. Além disso, os serviços simples e os organismos públicos têm estabelecido carreiras especiais, afectando os respectivos trabalhadores profissionais. Pode ver-se que, com base nas carreiras estabelecidas pelo “Regime das carreiras dos trabalhadores dos serviços públicos”, os trabalhadores recrutados nas respectivas carreiras pelos serviços e organismos públicos já podem executar as suas funções, permitindo assim aos serviços e organismos públicos a implementação efectiva das atribuições legais. Por outro lado, alguns serviços e organismos públicos têm um regime de carreiras para funções especiais próprias, tais como o Instituto para os Assuntos Municipais, os Serviços de Saúde e a Universidade de Macau etc., e devem também afectar um número apropriado de trabalhadores para desempenhar as suas funções.

26 adquirem ou alugam bens a terceiros, ou confiam a terceiros a produção de bens, pertencendo respectivamente à segunda e à terceira formas o desempenho dessas funções. Na prática é, pois, fácil que os serviços e organismos públicos possam compreender e seleccionar a forma apropriada para desempenharem as suas funções. Os projectos de serviços incluem as três formas para o desempenho das funções supracitadas. No entanto, os tipos e a natureza dos serviços abrangem uma ampla variedade. Perante a definição geral dos serviços especificados pela legislação actual, é possível que o pessoal contratante classifique incorrectamente o fornecimento de bens como prestação de serviços ou que ocorram os exemplos expostos no texto acima sobre obtenção de serviços em violação das disposições legais. Assim, o autor deste texto procura delimitar os trabalhos administrativos ao nível da natureza do serviço, considerando a sua taxa de ocorrência e a tecnicidade, a fim de analisar as situações ou as condições da sua implementação. Tabela 2: Formas de execução dos trabalhos relativos ao desempenho de funções pelos serviços e organismos públicos Tecnicidade exigida pelo desempenho de funções Competências definidas pelas leis orgânica e específica Projectos de trabalho quotidianos ou regulares Projectos de trabalho planeados, imprevisíveis ou ocasionais Inferior a funções administrativas ou funções administrativas auxiliares [1] [1] ou [2] Funções administrativas Baixa [1] [1] Geral [1] [1] Alta [1] [1] ou [2] Superior a funções administrativas -- [2] ou [3] Observações: [1] Representa a 1.ª forma de desempenho de funções: o próprio pessoal da Administração pública desempenha directamente as funções; [2] Representa a 2.ª forma de desempenho de funções: terceiros prestam serviços ou fornecem bens à Administração Pública para que ela possa desempenhar as suas funções; [3] Representa a 3.ª forma de desempenho de funções: a Administração Pública confia a terceiros o desempenho das suas funções.

27 (1) Trabalhos com tecnicidade exigida inferior à tecnicidade para desempenhar funções administrativas ou para desempenhar funções administrativas auxiliares. No que diz respeito aos trabalhos quotidianos ou regulares com tecnicidade exigida inferior à tecnicidade para desempenhar funções administrativas ou para desempenhar funções administrativas auxiliares, tendo em vista o seu cariz intrínseco constante, eles devem ser, em princípio, executados pelo próprio pessoal dos serviços e organismos públicos. No entanto, alguns serviços e organismos públicos consideram a relação custo-benefício da execução de tais trabalhos e seleccionam terceiros para executarem os respectivos trabalhos por meio da contratação de serviços. Se o terceiro for um indivíduo, ocorrerá uma situação semelhante ou idêntica ao segundo exemplo supracitado; se o terceiro for uma pessoa colectiva e os seus empregados prestarem serviços aos serviços e organismos públicos, ocorrerá uma situação em que os empregados que prestam os mesmos serviços auferem renumerações e tratamento diferente. De qualquer modo, é questionável que este tipo de trabalhos de carácter constante sejam executados por terceiros para substituirem os que deveriam ter sido executados pelo pessoal da Administração Pública. No que diz respeito aos trabalhos planeados, imprevisíveis ou ocasionais com uma tecnicidade exigida inferior à tecnicidade para desempenhar funções administrativas ou para desempenhar funções administrativas auxiliares, tendo em vista a sua baixa incidência e o fazerem parte de um trabalho administrativo integral ou que sirva apenas para apoiar o funcionamento dos serviços e organismos públicos, os serviços e organismos públicos poderão assumir esses trabalhos através do seu próprio pessoal ou recorrer a terceiros para executarem e concluirem as tarefas, num período específico de tempo, na medida em que, por norma, os serviços públicos só têm pessoal para os designados trabalhos constantes.

28 (2) Trabalhos com tecnicidade exigida para desempenhar funções administrativas Nas funções administrativas, os serviços e organismos públicos realizam os trabalhos para implementar as suas competências legais, existindo vários níveis de tecnicidade: tecnicidade baixa, geral e alta. Assim, os serviços e organismos públicos recrutam trabalhadores das respectivas carreiras e categorias, através das formas legais de recrutamento de pessoal prescritas, para executarem os trabalhos quotidianos ou regulares com diversos níveis de tecnicidade. 9 Todavia, para alguns trabalhos não constantes de tecnicidade baixa e geral, o próprio pessoal deve ter capacidade suficiente para os tratar e, talvez, tais trabalhos possam ser concluídos mediante horas extraordinárias. Porém, para os trabalhos não constantes de tecnicidade alta, embora os serviços e organismos públicos estejam munidos de pessoal capacitado com conhecimentos técnicos adequados, tais projectos levarão a um aumento nos trabalhos e deverão ser executados de acordo com os planos de actividades ou satisfazer as necessidades urgentes, podendo nestes casos ser identificados terceiros para os executarem, no pressuposto do desempenho efectivo de funções. Um exemplo mais comum é quando os serviços e organismos públicos adjudicam projectos de exploração de sistemas informáticos para execução por terceiros. (3) Trabalhos com tecnicidade exigida superior à tecnicidade para desempenhar funções administrativas Para o exercício de funções administrativas com um nível de tecnicidade superior ao exigido, não existem teoricamente tais projectos de trabalho constantes relacionados com essas funções na Administração Pública. Inversamente a Administração Pública deve estar munida do pessoal adequado e suficiente para desempenhar os projectos de trabalho constantes, de modo a que a tecnicidade exigida pelos projectos de trabalho esteja dentro do âmbito técnico- 9 Embora o número de pessoal do quadro seja restrito por lei, o número de pessoal fora do quadro pode ser aumentado ou reduzido conforme as necessidades reais de trabalho, através de uma autorização da entidade competente.

29 profissional que o pessoal é capaz de dominar e não ser considerada superior à exigida para desempenhar as funções administrativas. Por outro lado, os projectos de trabalho planeados, imprevisíveis ou ocasionais ocorrem no decorrer do tempo; assim, os serviços e organismos públicos terão necessidade de identificar terceiros para executar os respectivos trabalhos e desempenhar directa ou indirectamente as suas funções, como por exemplo um estudo de viabilidade relativo à construção da quarta ponte marítima que ligará Macau e Taipa, feito por uma empresa de consultoria. IV. Conclusão A fim de promover o desenvolvimento sustentável social e económico da Região e assegurar o bem-estar dos residentes, todos os serviços e organismos públicos devem implementar as suas competências legalmente previstas e, para cumprir os seus deveres, devem estar munidos com determinados recursos humanos para executar os respectivos trabalhos. No entanto, devido à diferente amplitude e profundidade do âmbito dos trabalhos envolvidos, a capacidade técnica do próprio pessoal e os equipamentos de cada serviço ou organismo público podem não ser suficientes para atender às necessidades de todos os trabalhos, devendo assim procurar a assistência de terceiros, para que sejam concluídas directa ou indirectamente as funções a desempenhar e alcançados os objectivos dos trabalhos. É nestas circunstâncias que a contratação pública deve ser desenvolvida. Na verdade, a contratação pública deve ser desenvolvida de acordo com a lei, ou seja, os respectivos projectos devem ter não só a cobertura legal relativa aos objectos da contratação, mas também, como pressuposto, não devem prejudicar os métodos de implementação previstos por outras leis, para serem executados por meio da contratação pública. Caso contrário, cai-se na ilicitude, violando as disposições legais. A esse respeito, este artigo citou dois exemplos que receberam atenção social e tiveram muita repercussão nos últimos anos. Ambos decorrem da interpretação incorrecta das disposições legais por parte dos serviços públicos, tendo como resultado alguns projectos terem sido determinados erroneamente como sendo de contratação pública. Um exemplo foi

30 o de um projecto que deveria obedecer ao regime jurídico do contrato de concessão de serviço público; outro exemplo foi o de um projecto que deveria aplicar o regime de recrutamento do pessoal. Assim, para alcançar a legalidade e a legitimidade na gestão administrativa, ter disposições legais claras e inequívocas e fazer uma interpretação e aplicação correctas são aspectos particularmente importantes para a realização dos projectos da contratação pública. Em primeiro lugar, os serviços e organismos públicos devem reconhecer se a natureza do trabalho e o seu método de execução estão vinculados por alguma lei específica e se este a lei da contratação pública não se aplica, para poderem ser identificados terceiros para a sua execução. A este respeito, o autor procura classificar a tecnicidade exigida pelo desempenho de funções administrativas, incluindo a afectação de pessoal aos serviços e organismos públicos, para fazer a sua análise, através da qual se possa entender quais os projectos de trabalho técnicos que devem ser executados pelo próprio pessoal dos serviços e organismos públicos e quais os projectos de trabalho que podem ser executados por terceiros através da contratação pública, sem violar as disposições legais. Importa indicar aqui o caso em que os serviços e organismos públicos enfrentam escassez de recursos humanos, mas não podem, por essa razão, adjudicar a terceiros os projectos, em vez de ser o próprio pessoal a executá-los, na medida em que a contratação pública só pode ser feita na situação em que a tecnicidade exigida pelos projectos exceda a do pessoal ao mesmo afecto. Em segundo lugar, o actual regime jurídico da contratação pública da RAEM só prescreve as despesas com os objectos da contratação, mas o significado dos objectos da contratação per se só pode ser nela entendido e as suas disposições legais são em princípio conceptuais. Todavia, em certa medida, há a possibilidade de o pessoal contratante determinar erradamente um projecto de aquisição de bens ou de realização de obras como um projecto de serviços – de acordo com a natureza ou as características dos projectos de contratação – levando à realização da contratação. A este respeito, o Governo da RAEM pode ter como referência prática as organizações internacionais, para definir o significado de bens e de obras de uma maneira mais clara, para que o pessoal contratante possa determinar

31 facilmente a categoria do projecto de contratação, nomeadamente possa identificar efectivamente os projectos relacionados com bens e obras, facilitando assim a determinação do projecto de contratação como um projecto de serviços. Por fim, vale ressaltar que os bens que incluem bens móveis e imóveis previstos pelo actual regime jurídico da contratação pública da RAEM são diferentes dos referidos pelas organizações internacionais e por outros países ou regiões que só definem bens. A este respeito, o Governo da RAEM presentemente está a preparar a nova Lei da Contratação Pública, valendo a pena profundar o debate e o estudo sobre se os bens imóveis devem ou não ser continuamente incluídos no âmbito dos objectos da contratação.

Administração nº. 128, vol. XXXIII, 2020-2º 1 O Princípio da Dupla-Incriminação, excepção ao Princípio da Dupla-Punibilidade Ilda Cristina Ferreira* ** Intróito Decorridos quase 15 anos sobre a entrada em vigor da Lei da Cooperação Judiciária em Matéria Penal (LCJMP), Lei n.º 6/2006, de 24 de Julho,1 poucos são os colegas e operadores do Direito que têm a noção do estatuto que o princípio da dupla-incriminação ocupa na Lei. Com efeito, existe um entendimento generalizado em que o princípio da dupla-incriminação é um princípio geral da LCJMP quando, na realidade, é uma excepção.2 E é com perplexidade que se toma conhecimento da existência de um princípio denominado ‘dupla-punibilidade’ e que este, sim, é o princípio geral. * Doutoranda da Faculdade de Direito da University of Hong Kong, Mestre em Estudos Europeus pela Universidade de Macau e pelo IEEM, licenciada em Direito pela Faculdade de Direito da Universidade Clássica de Lisboa. Jurista. Ex-Chefe do Departamento do Direito Internacional e Inter-regional da Direcção dos Serviços de Assuntos de Justiça da Região Administrativa Especial de Macau (2016-2020). Coordenadora da Disciplina de Direito Internacional Público e Assistente convidada, em regime de tempo parcial, da Faculdade de Direito da Universidade de Macau (2009/2010 a 2014/2015). ** O presente texto é da exclusiva responsabilidade da autora, não podendo as opiniões nele expressas ser imputadas a qualquer outra pessoa ou entidade. 1 Disponível em: http://bo.io.gov.mo/bo/i/2006/30/lei06.asp. 2 À semelhança da lei portuguesa (Lei n.º 144/99, de 31 de Agosto). De frisar que a Lei n.º 144/99 é a principal fonte da LCJMP. Disponível em: http://www.dgpj.mj.pt/DGPJ/sections/leis-da-justica/livro-iv-leis-criminais/pdf4/l-144-1999/downloadFile/file/L_144_1999.pdf?nocache=1182173697.76.

2 Este [quase total] desconhecimento está na origem deste breve artigo, cuja expectativa é que possa de alguma forma contribuir para uma melhor compreensão da LCJMP, clarificando o alcance e a relação entre estes dois princípios na Lei, patenteando, simultaneamente, o lado avant-guarde da LCJMP em matéria de cooperação penal, alinhada com as tendências internacionais no combate ao crime internacional e transnacional no mundo contemporâneo e global. I. A LCJMP A LCMP é um marco no ordenamento jurídico da Região Administrativa Especial de Macau (RAEM) da República Popular da China (RPC) porque veio colmatar um vazio legislativo ao enquadrar e facultar um conjunto de princípios, normas e procedimentos pelos quais se deve pautar a cooperação bilateral entre a RAEM e outros Estados ou Territórios em matéria penal na ausência de um acordo bilateral ou multilateral.3 4 3 A cooperação judiciária em matéria penal na RAEM não depende da existência de um acordo bilateral entre as Partes. Para um breve sumário sobre a cooperação na RAEM, vide: ILDA CRISTINA FERREIRA, “Direito Internacional”, Estudos no âmbito da Produção Legislativa – textos em língua portuguesa, Centro de Formação Jurídica e Judiciária, Dezembro de 2018, 337 e ss. 4 A RAEM celebrou até à presente data 11 acordos bilaterais, designadamente com a Coreia do Sul, a Mongólia, a Nigéria e Portugal. Destes acordos, os acordos de cooperação jurídica e judiciária celebrados com Portugal, Cabo Verde e Timor Leste não são stricto-senso verdadeiros acordos de cooperação judiciária em matéria penal, antes sim Acordos-Quadro, pois fazem depender a cooperação judiciária penal da celebração de acordos específicos (vide art.s 3.º e 4.º do Acordo com Portugal ou art. 3.º do Acordo com Timor Leste ou Cabo Verde). Todos disponíveis em: http://www.io.gov.mo/pt/legis/int/list/bilat/juridical. O Governo da RAEM encontra-se ainda em negociações com o Brasil, Vietname e Filipinas, Angola, Timor-Leste e Cabo Verde e em diálogo com a Malásia, Indonésia e Tailândia (Linhas de Acção Governativa 2019, pág. 40 e 73). Disponível em: https://www.gov.mo/pt/wp-content/uploads/sites/3/2018/11/2019SAJ_PT.pdf

3 À semelhança de outras jurisdições, a LCJMP abrange: a entrega de infractores em fuga (extradição),5 a transmissão de processos penais, a execução de sentenças penais, a transferência de pessoas condenadas, a vigilância de pessoas condenadas ou libertadas condicionalmente e outras formas de colaboração judiciária em matéria penal.6 A LCJMP consagra, no seu Capítulo II (Princípios gerais), do Título I (Disposições gerais), um acervo de princípios e normas gerais aplicáveis a todas as formas de cooperação previstas na Lei e um número de princípios e normas apenas aplicáveis a uma forma ou tipo de cooperação. No quadro destes princípios e normas gerais é oportuno referir que a Lei acolhe princípios que decorrem do singular estatuto jurídico-político da RAEM,7 5 Sobre o instituto da entrega de infractores em fuga, vide: ILDA CRISTINA FERREIRA, “Breves notas sobre o ‘Instituto da Entrega de Infractores em Fuga’ na Região Administrativa Especial de Macau”, in Aspectos Polémicos da Extradição em Cabo Verde e no Espaço Lusófono – Nacionalidade, Pena aplicável, Institutos afins, Organizadores: José Pena Delgado, José Carlos Fonseca e Liriam Tiujo Delgado, Fundação Direito e Justiça & Instituto Superior de Ciências Jurídicas e Sociais, Praia, 2009, pág. 269 e ss ou da mesma autora, “The Surrender of Fugitive Offenders, regime in Macao SAR”, apresentação no âmbito da Conferência “International Surrender of Persons A transnational approach”, organizada pelo Centro de Estudos Judiciários e a Academia de Direito Europeu (ERA), Lisboa, 6-7 Outubro de 2016 ou “The Surrender of Fugitive Offenders in the MSAR”, Revista de Ensino Superior da Região do Ural, N.º 4, Dezembro 2016. 6 Cfr. art.1.º da LCJMP. 7 Vide, entre outros, JORGE COSTA OLIVEIRA, “O ordenamento jurídico de Macau no contexto da Lei Básica”, apresentação no Colóquio realizado pela Associação de Advogados de Macau, 13 e 20 de Novembro de 1991, FRANCISCO GONÇ ALVES PEREIRA, Portugal, A China e a “Questão de Macau”, 2ª Edição, Instituto Português do Oriente, 2010, IEONG WAN CHONG, Anotações à Lei Básica da RAEM, 1ª Edição, Associação de Divulgação da Lei Básica de Macau, 2005, RAO GE PING, “Fundamentos Jurídicos do Projecto do Sistema da Região Administrativa Especial de Macau”, Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Macau, Ano XIII n.º 27, 2009, JORGE BACELAR GOUVEIA, Direito Constitucional de Macau, Faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa e Instituto do Direito de Língua Portuguesa, CEDIS, Lisboa/Macau, 2012 e CARMEN AMADO MENDES, Portugal, China and the Macau Negotiations 1986-1999, Royal Asiatic Society and Hong Kong Studies Series, Hong Kong University Press, 2013.

4 designadamente do princípio da soberania (1ª parte do art. 2.º)8 e do princípio “Um País, Dois Sistemas” (n.º 1 do art. 1.º e n.ºs 1 e 2 do art. 2.º)9, a par de princípios e normas que reflectem a identidade jurídico-normativa da RAEM, característicos do seu ordenamento jurídico, como é o caso do princípio do primado do direito internacional convencional (art. 4.º) 10 e do princípio da 8 O princípio da soberania ou da unidade nacional traduz a primazia e a salvaguarda dos interesses nacionais. A RAEM é parte inalienável da RPC e é uma região administrativa local da China não obstante gozar de um alto grau de autonomia. A RAEM está directamente subordinada ao Governo Popular Central (GPC) (art.s 2.º e 12.º da Lei Básica da RAEM, lei de valor constitucional). As relações externas e a defesa nacional são da competência do GPC (art.s 13.º e 14.º da Lei Básica). 9 Princípio desenvolvido por DENG XIAO PING (princípio primevo e constitutivo da RAEM), vide excertos em: http://www.chinadaily.com.cn/english/doc/2004-02/19/content_307590.htm. Vide, entre outros, WANG ZHENMIN, “Um País, Dois Sistemas”: posicionamento histórico, situação actual e desenvolvimentos futuros (em abstracto), págs. 125-132, YASH GAI, “A transferência de soberania e a democratização de Hong Kong e Macau”, págs. 187-244 e ALBERT H.Y.CHEN, “O Conceito ‘Um País, Dois Sistemas’ e a sua aplicação a Hong Kong, Taiwan e Macau”, págs. 253-260, todos em “As Leis Básicas: Problemas e Perspectivas”, in Revista Jurídica de Macau, N.º Especial, 1999, IEONG WAN CHONG, “A Lei Básica da RAEM e a Concretização do Princípio ‘Um País, Dois Sistemas’”, Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Macau, Ano V, n.º 12, 2001, págs. 95-107. Este princípio vertido na LCJMP reproduz parcialmente o art. 94.º da Lei Básica. Ao mesmo tempo, a LCJMP estatui que os pedidos de cooperação “observam o procedimento de notificação junto do GPC nos termos da Lei n.º 3/2002” [Procedimento relativo à notificação de pedido no âmbito da cooperação judiciária] (disponível em: http://bo.io.gov.mo/bo/i/2002/09/lei03.asp). Estes dispositivos legais reflectem a coexistência e a articulação dos dois sistemas - Interior da China (1.º Sistema) e RAEM (2.º Sistema). 10 Daqui decorre que as disposições sobre a cooperação judiciária em matéria penal contidas nas convenções aplicáveis na RAEM, quer enquanto sujeito próprio de direito internacional, quer por virtude da extensão da sua aplicabilidade na RAEM pela RPC, prevalecem e regem as relações da RAEM com os Estados-Parte dessas convenções, como é o caso da Convenção das NU contra a Criminalidade Organizada Transnacional (Aviso do Chefe do Executivo n.º 36/2004) e da Convenção das NU contra a Corrupção (Aviso do Chefe do Executivo n.º 5/2006). Este princípio é ainda reiterado na al. 1) do n.º 1 do art. 7.º da LCJMP, estando igualmente plasmado no art. 213.º do Código de Processo Penal ou no n.º 2 do art. 5.º do Código Penal de Macau. Sobre a recepção do direito internacional convencional e a sua posição na hierarquia nas fontes de Direito da RAEM, vide ILDA CRISTINA FERREIRA, “Comentário ao Acordão do TUI n.º 2/2004 sobre a posição do direito internacional convencional na hierarquia nas fontes de Direito na RAEM”, Legisiuris, N.º 6, Ano 3, Centro de Reflexão, Estudo e Difusão do Direito de Macau, Dezembro de 2015.

5 proibição da pena de morte (al. 7 do n.º 1 do art. 7.º);11 12 e, por último, dos princípios e normas que são internacionalmente aceites e reconhecidos na esfera da cooperação judiciária internacional em matéria penal, a título de exemplo, o 11 Princípio humanista que consubstancia o respeito pela dignidade humana. A recusa da entrega do reclamado quando haja possibilidade de lhe pode vir a ser aplicada a pena de morte ou a de prisão perpétua reflecte a tradição humanista da lei penal de Macau consagrada no n.º 1 do art. 39.º do Código Penal de Macau (vide igualmente preâmbulo). Disponível em: http://bo.io.gov.mo/bo/i/95/46/codpenpt/codpen0001.asp#t1a1. Vide, entre outros, SAM CHAN IO, “Características Principais do Sistema Penal de Macau”, págs. 238-239 ou LEONOR ASSUNÇ Ã O, “O modelo estrutural do processo penal de Macau – princípios que o fundamentam”, págs. 279-280, ambos in Repertório de Direito de Macau, Faculdade de Direito da Universidade de Macau, 2007. Vide Parecer n.º 2/III/2006 da 1ª Comissão Permanente da Assembleia Legislativa (AL) da RAEM, pág. 10. Disponível em: http://www.al.gov.mo/uploads/lei/leis/2006/06-2006/parecer.pdf. 12 A entrega da pessoa reclamada pode ser possível caso existam garantias de que a pena de morte ou a pena de prisão perpétua não vai ser aplicada ou executada (art. 7.º, n.º 2, al. 1), tendo-se em consideração “para efeitos de apreciação da suficiência das garantias”, entre outros, a prática da Parte requerente sobre a execução desta pena, a possibilidade de não aplicação da pena, a reapreciação da situação da pessoa reclamada, a possibilidade de indulto, o perdão, a comutação da pena ou medida análoga (art. 7.º, n.º 3). A raison d’être desta diferença prende-se com o princípio da confiança mútua e da consciência da diversidade de ordenamentos jurídicos no contexto regional em que a RAEM se insere, como é referido no Parecer n.º 2/III/2006 da AL: (…), “o legislador é sensível à inserção regional de Macau. Ou seja, não podemos ignorar o facto de que, em muitos ordenamentos jurídicos dos países que circundam Macau (donde, muito provavelmente, provirão os pedidos de entrega dos infractores em fuga), os crimes mais graves são punidos com pena de morte.” Ibid.

6 princípio da reciprocidade (art. 5.º),13 o princípio da especialidade (art. 17.º)14 e o princípio non bis in idem (art. 20.º).15 13 Princípio igualmente consagrado no art. 94.º da Lei Básica. De notar que a falta de reciprocidade não obsta à cooperação nos termos do n.º 3 do art. 5.º da LCJMP desde que essa cooperação: 1) se mostre aconselhável em razão da natureza do facto ou da necessidade de lutar contra certas formas graves de criminalidade, onde podemos incluir, inter alia, o tráfico ilícito de droga, o crime organizado, o terrorismo, o tráfico de pessoas; 2) possa contribuir para melhorar a situação do arguido ou do condenado ou para a reinserção social do condenado; ou 3) sirva para esclarecer factos imputados a um residente da RAEM. 14 Segundo o qual a entrega da pessoa reclamada está limitada aos factos que fundamentaram o pedido de cooperação. Porém, não é excluída a possibilidade de ser solicitada a extensão da cooperação a factos diferentes dos que fundamentaram o pedido, mediante novo pedido apresentado e instruído nos termos da LCJMP. Neste caso, é obrigatória a apresentação de um auto onde constem as declarações da pessoa que beneficia da regra da especialidade. O art. 18.º da LCJMP estipula quais os casos em que não se aplica a regra da especialidade. Vide, entre outros, VIRIATO MANUEL PINHEIRO LIMA, “Auxilio Judiciário Mútuo entre a República Popular da China e a Região Administrativa Especial de Macau, Após 19 de Dezembro de 1999 – Abordagem Geral”, “Cooperação Jurídica e Judiciaria Inter-Regional”, Revista Jurídica de Macau, N.º Especial, 2004, págs. 17-18, MÁ RIO MENDES SERRANO, “Extradição, Regime e Praxis” in Cooperação Internacional Penal – Extradição e Transferência de Pessoas Condenadas, JOSÉ MANUEL DA CRUZ BUCHO, LUÍS SILVA PEREIRA, MARIA DA GRAÇ A VICENTE DE AZEVEDO e MÁ RIO MENDES SERRANO, Vol. I, Centro de Estudos Judiciários, 2000, pág. 40-41. 15 Princípio fundamental da protecção dos direitos do arguido em que este não pode ser julgado duas vezes pelo mesmo crime (vide também art.s 78.º, n.º 1, e 87.º, n.º 1, da LCJMP). Este princípio está igualmente consagrado no n.º 7 do art.14.º do Pacto Internacional para os Direitos Civis e Políticos, ao qual é atribuído valor constitucional porquanto prefigura o catálogo de direitos e liberdades fundamentais dos residentes e não-residentes da RAEM consagrados na Lei Básica (conjugação dos art.s 40.º e 43.º).

7 Este leque de princípios gerais da LCJMP complementam o já enformador quadro jurídico-penal da RAEM assente numa concepção humanista e em consonância com os modelos contemporâneos da politica criminal.16 17 Não obstante o supra-mencionado, entendeu o legislador da RAEM estatuir, para certas formas de cooperação judiciária, princípios e normas específicas. Com efeito, podemos encontrar, no Capítulo correspondente a cada forma de cooperação, princípios e normas próprias que complementam ou excepcionam os princípios e as normas gerais da Lei. Tal significa que é possível ora ampliar ora restringir a aplicação de determinados princípios a certas formas de cooperação assegurando-se, deste modo, um certo grau de flexibilidade e amplitude na cooperação inter-Partes em função dos valores ou bens jurídicos que as mesmas pretendam tutelar. As Partes podem, assim, ser menos restritivas no que concerne aos fundamentos de recusa, por exemplo, no quadro de um pedido de assistência judiciária recíproca ou mais restritivas quando estão perante valores ou bens jurídicos críticos de interesse 16 Vide nota justificativa da LCJMP. O legislador inspirou-se em princípios e normas de diversos acordos internacionais em vigor de modo a assegurar a aplicação de convenções internacionais na RAEM, designamente em postulados da moderna política criminal que se dirige tanto a uma eficaz aplicação da lei penal, como a facilitar a reinserção do agente. Disponível em: http://www.al.gov.mo/uploads/lei/leis/2006/06-2006/nota_justificativa.pdf. Sobre os principais princípios que enformam a LCJMP, vide, entre outros, JORGE COSTA OLIVEIRA, “Macao SAR Inter-Regional Mutual Legal Assistance in Criminal Matters”, in One Country, Two Systems, Three Legal Orders – Perspectives of Evolution, Essays on Macau’s Autonomy after the Reasumption of Sovereignty by China, Editores JORGE OLIVEIRA e PAULO CARDINAL, Springer, Macau, 2009, págs. 568-569, Parecer n.º 2/III/2006 AL, n/nota 11, págs. 8-9, ILDA CRISTINA FERREIRA, ob.cit. nota 5, págs. 279 e ss. 17 Outros princípios da LCJMP a destacar: Princípio da salvaguarda dos direitos dos arguidos e visados na lei; princípios da legalidade processual, da lealdade processual, da imparcialidade, da igualdade de armas,do contraditório, do direito de defesa e de recurso do arguido (art. 7.º, n.º 1, al.s 2), 3), 4) ou 5)); princípio da lei mais favorável ao arguido com a conversão ou redução das penas (art. 7.º, n.º 2, al. 2)); princípios de natureza humanitária quando se justifique em razão da saúde ou da idade ou outro motivo de carácter pessoal (art. 19.º, n.º 2)e princípio da insignificância ou da intervenção mínima (art. 11.º). O princípio da não-discriminação e da proibição da tortura são valores fundamentais do ordenamento jurídico da RAEM plasmados, respectivamente, nos art.s 25.º e 28.º da Lei Básica.

8 nacional que justificam um maior ou especial grau de protecção, como é caso da extradição. E é precisamente nestas duas modalidades de cooperação - assistência judiciária recíproca em matéria penal e extradição - que residem o princípio da dupla-punibilidade e o princípio da dupla-incriminação na LCJMP, foco da análise do presente artigo. II. O Princípio da dupla-punibilidade vis-à-vis o princípio da dupla-incriminação O princípio da dupla-punibilidade está consagrado no art. 6.º da LCJMP e é um princípio geral a todas as formas de cooperação da LCJMP. Reza o artigo: Artigo 6.º Dupla punibilidade 1. A infracção que motiva o pedido de cooperação deve ser punível com uma reacção criminal pela legislação da parte requerente e pela legislação da parte requerida. 2. A não punibilidade do facto na RAEM não obsta à satisfação de um pedido de cooperação se este se destinar à prova de uma causa de exclusão da ilicitude ou da culpa da pessoa contra quem o procedimento penal foi instaurado. A ratio deste artigo é permitir a cooperação com a maior amplitude possível, sendo apenas exigível que o facto que fundamenta o pedido seja, em ambas as jurisdições, objecto de uma reacção criminal, isto é, que o facto praticado esteja sob a tutela jurídico-penal das Partes. Entende-se por “reacção criminal qualquer pena ou medida de segurança privativa de liberdade, sanção patrimonial ou outra sanção não detentiva, incluindo sanções acessórias” (art. 3.º, al. 4), da LCJMP). Não se exige a correspondência da qualificação jurídico-penal da conduta ilícita nas duas jurisdições, isto é, que o facto ilícito praticado seja tipificado como crime em ambas as Partes; requer-se tão-somente que o facto praticado seja alvo de uma sanção de natureza penal.

9 Este princípio geral aplica-se à assistência judiciária recíproca em matéria penal (Título VI - “Outras formas de cooperação em matéria penal”).18 Um pedido de assistência judiciária tem por finalidade o auxílio mútuo entre Estados ou Territórios na investigação e na acção judicial penal, sendo especialmente relevante na recolha de provas e nos actos referentes à apreensão de objectos, instrumentos e produtos do crime, cuja competência seja das autoridades judiciárias da Parte Requerente, no momento em que o pedido de auxílio é solicitado.19 As Partes comprometem-se, em regime de reciprocidade, a cooperar entre si no interesse da realização e administração da justiça penal e da reinserção social do agente, tal como alude a Nota Justificativa da LCJM: “(…) formas de cooperação internacional diversificadas, que permitam a efectiva aplicação da lei penal para combater a prática de crimes e o cumprimento dos fins ressocializantes das penas e das medidas de segurança”.20 Como referido supra, nos termos da LCJMP, não é necessário que a conduta pela qual o pedido de assistência judiciária é efectuado seja qualificada como crime na RAEM e na Parte Requerente; basta que seja objecto de uma reacção criminal - um mesmo facto pode ser qualificado como crime numa Parte e noutra 18 Cfr. art.s 131.º a 146.º da LCJMP. A assistência é facultada em conformidade com a lei da RAEM. Contudo a “pedido da Parte requerente, a colaboração poder ser prestada em conformidade com a legislação dessa Parte, desde que não contrarie os princípios fundamentais do direito da RAEM e não cause graves prejuízos aos intervenientes no processo” (art. 132.º, n.º 2). 19 Um pedido de assistência judiciária, nos termos da LCJMP, pode compreender inter alia: i) a notificação de actos e entrega de documentos; ii) a obtenção de provas; iii) as revistas, buscas, apreensões, exames e perícias; iv) a notificação de suspeitos, arguidos, testemunhas ou peritos e a audição dos mesmos; v) o trânsito de pessoas; vi) a prestação de informações relativas aos antecedentes penais de suspeitos, arguidos e condenados; e vii) a prestação de informações relativas ao direito da RAEM e de outro Estado ou Território. Os pedidos são efectuados através de carta rogatória (art. 214.º e ss do Código de Processo Penal). 20 N/nota 16.

10 como contravenção 21 ou contra-ordenação. 22 Nestas circunstâncias, estamos perante um desvalor objectivo do facto que se extingue mas não o desvalor da acção (da ilicitude). Este princípio tem ainda em conta, segundo o legislador da RAEM, as jurisdições em que, “existindo concordância quanto à censurabilidade de certas condutas, a reacção dos ordenamentos jurídicos assumem natureza diferente, isto é, ser [a conduta] considerada crime numa jurisdição e na outra ter natureza de mera infracção administrativa, sendo caso paradigmático as infracções de natureza económica”, permitindo igualmente que sejam prestadas, com as necessárias adaptações, algumas “formas residuais de cooperação previstas no Título VI, em particular as respeitantes à recolha e troca de informações”.23 Este mecanismo de assistência judiciária reitera o princípio do respeito e da confiança 21 Define o art. 123.º do Código Penal de Macau que “Constitui contravenção o facto ilícito que unicamente consiste na violação ou na falta de observância de disposições preventivas de leis ou regulamentos.” (regime que consta dos art.s 123.º a 127.º). Como refere CAVALEIRO DE FERREIRA, “o critério diferencial entre crimes e contravenções aponta para a natureza preventiva das contravenções. Os crimes quanto ao objecto jurídico podem exigir a lesão do interesse penalmente tutelado. Os crimes, quanto ao perigo real dessa lesão. Nas contravenções a norma incriminadora atende ao mero perigo abstracto, ou seja, à possibilidade de a actividade empreendida ou omitida ser causa de perigos eventuais e porventura indeterminados quanto a bens jurídicos de diversa natureza, públicos ou privados.” in Lições de Direito Penal, Parte Geral I, Verbo Editora, 1993, pág. 126. 22 Constitui uma contra-ordenação “todo o facto ilícito e censurável que preencha um tipo legal no qual se comine uma coima. (…) A inclusão da análise do ilícito de mera ordenação social no contexto das matérias criminais justifica-se porque se trata igualmente de direito sancionatório público que tem origem histórica relacionada com uma espécie de depuração do direito penal decorrente do princípio de intervenção mínima.” ANA PRATA, CATARINA VEIGA e JOSÉ MANUEL VILALONGA, Dicionário Jurídico – Direito Penal e Direito Processual Penal, Vol. II, Almedina, 2007, pág. 104. 23 Conjugar com o art. 148.º da LCJMP (“Cooperação respeitante a infracções administrativas”) que dispõe que se aplica o disposto no Título I, nos Capítulos I a III do Título IV, com as necessárias adaptações, à cooperação, mormente, da execução de sentenças transitadas em julgado que apliquem sanções patrimoniais resultantes da prática de infracções administrativas. Vide Parecer 2/III/2006, n/nota 10, pág. 20.

11 mútua entre jurisdições, cujo interesse comum é a administração e a realização da justiça e a prevenção/redução de ‘safe heavens’.24 Diferentemente, o princípio da dupla-incriminação consagrado no instituto da “Entrega de infractor em fuga” (Título II)25 exige que o facto pelo qual a pessoa é reclamada seja simultaneamente crime na RAEM e na Parte Requerente que solicita a entrega do infractor, sendo, nestes termos, uma excepção ao princípio (geral) da dupla-punibilidade. Reza o art. 32.º da LCJMP, o seguinte: Artigo 32.º Fim e fundamento 1. A entrega de infractor em fuga pode ter lugar para efeitos de procedimento penal ou para cumprimento de pena ou medida de segurança privativas da liberdade por crime cujo julgamento seja da competência dos tribunais da parte requerente. 2. Para qualquer dos efeitos referidos no número anterior, só é admissível a entrega da pessoa reclamada no caso de crime, ainda que na forma tentada, punível pela lei da RAEM e pela lei da parte requerente com pena ou medida de segurança privativas da liberdade de duração máxima não inferior a um ano. Esta excepção justifica-se, atento o facto de estarmos perante um instituto análogo ao da extradição. 26 A extradição é o “mais antigo e tradicional instrumento de cooperação internacional”.27 O primeiro tratado ou acordo de extradição data por volta de 1291 a.C. quando Ramsés II do Egipto e o Rei dos 24 CHERIF BASSIOUNI, Introduction to International Criminal Law, Transnational Publishers Inc, Ardsley, Nova Iorque, 2003, págs. 124-133. 25 O regime está previstos nos arts. 32.º a 74.º da LCJMP. 26 Dada a autonomia jurídica e judiciária da RAEM (ex: art.s 2.º, 8.º e 19.º da Lei Básica), houve que a dotar de um instrumento moldado às especificidades jurídico-políticas da Região e que lhe permitisse cooperar na esfera judiciária com outras jurisdições. Este instituto similar ao da extradição permite oferecer e solicitar cooperação a outros Estados ou Regiões em termos análogos aos da extradição. Vide n/nota 5. 27 Para uma breve evolução histórica vide JOSÉ MANUEL DA CRUZ BUCHO e outros, n/nota 14 pág. 16.

12 Hititas, Hattuschili de Chetta, celebraram o Tratado de Paz de Kadesch que incluía uma cláusula sobre a devolução dos desertores.28 Este modo de cooperação é o mais sensível e complexo de todos os instrumentos de cooperação judiciária em virtude de integrar concomitantemente uma vertente política - ao tanger com o exercício de soberania de um Estado, isto é, com o exercício da sua tutela jurídico-penal e uma vertente técnica – a da conformidade do pedido com o Direito interno (ao nível substantivo e adjectivo) da Parte Requerida.29 Um pedido de extradição visa a entrega de um infractor para efeitos de prossecução de uma acção judicial penal ou o cumprimento de uma medida de segurança privativa da liberdade ou o cumprimento de uma sentença na Parte que reclama a entrega. Contudo, um pedido desta natureza levanta obstáculos de diversa ordem e de suma relevância, quer no âmbito da extradição passiva, quer no da activa,30 porquanto interfere no exercício de soberania do Estado, quer no âmbito pessoal - princípio da nacionalidade, se a pessoa reclamada for seu cidadão nacional, quer no âmbito territorial - princípio da territorialidade, quando o facto tiver sido praticado (locus delicti) por um não-nacional e o Estado da nacionalidade reclama a pessoa.31 Por outro lado, a recusa de entrega da pessoa reclamada (por questões de interesse nacional) impede que a Parte Requerente, com autoridade de jurisdição criminal, prossiga a sua função jurisdicional. Tal circunstância, acarreta, em 28 Vide TREVOR BRYCE, “The ‘Eternal Treaty’ from the Hitite Perspective” (2006), disponível em: https://britishmuseum.org/pdf/6a%20The%20Eternal%20Treaty.pdf ou http://www.reshafim.org.il/ad/egypt/ramses-hattusili-treaty.htm. 29 Como refere M. CHERIF BASSIOUNI entende-se por jurisdição a capacidade jurídica de um Estado para definir e aplicar a lei penal no seu territótio (rule-making capacity e rule-enforcing capacity) in International Extradition: United Sates Law and Practive, 4ª Edição, OCEANA publications Inc. Dobbs Ferry, New York, 2002, págs. 64-65. 30 Ibid. 31 JORGE BACELAR GOUVEIA, Direito Penal Internacional – Uma Perspectiva Dogmático-Critica, Almedina, 2008, pág. 344 e ss ou ARTUR DE BRITO DE GUEIROS SOUZA, As novas tendência do Direito Extradicional, 2ª Edição, Renovar, Rio de Janeiro, 2013, JÚ LIO PEREIRA, “Conflitos de Jurisdição Penal”, ob.cit. nota 14, “Cooperação…”, págs. 133-149

13 contrapartida, junto da Parte Requerida a obrigação de julgar o indivíduo pelo crime praticado, a fim de evitar favorecer a impunidade do infractor (ius puniendi); 32 por outras palavras, obriga ao cumprimento de outro princípio fundamental da extradição, o princípio aut dedere aut iudicare.33 Atenta a finalidade da extradição e os interesses em causa é congruente que um dos requisitos básicos e fundamentais a exigir seja a dupla-incriminação, isto é, que o facto praticado seja qualificado como crime em ambas as Partes. Este postulado corolário do instituto da extradição – a exigência do princípio da dupla-incriminação (e a sua conexão com a exigência de uma certa gravidade do crime praticado),34 para que a extradição seja admitida encontra consagração expressa no art. 32.º da LCJMP, no instituto da entrega de infractor em fuga.35 Do exposto, é notório que não se trata de mera diferença terminológica, mas de diferença conceptual,36 sendo claro e distinto o conteúdo e o alcance do art. 6.º vis-à-vis o art. 32.º da LCJMP. 32 Este princípio está consagrado no art. 33º, n.º 2, da LCJMP. 33 Sobre a extradição e o dever de aut dedere aut iudicare, vide, entre outros, COLLEEN ENACHE-GROWN and ARID FRIED, “Universal crime, Jurisdiction and Duty: The Obligation of Aut Dedere Aut Iudicare in International Law”, McGill Law Journal, 1998, págs. 614-633, EDWARD M.WISE, “Aut dedere aut iudicare: The duty to prosecute or extradite”, M. Cherif Bassiouni (Ed.), International Criminal Law (Procedural and Enforcement Mechanisms), 2ª Edição, 1999, pág. 15, CHERIF BASSIOUNI, International Extradition, Chapter V, OCEANA, 2002, “The obligation to extradite or prosecute (aut dedere aut iudicare)”, Final Report of the International Law Commission, United Nations, 2014, disponível em: http://legal.un.org/ilc/texts/instruments/english/reports/7_6_2014.pdf. 34 Normalmente associada à moldura penal do crime: mais de um ano de pena privativa de liberdade. 35 Se a entrega de infractor em fuga tiver por fundamento vários factos distintos, cada um deles punível pela lei da parte requerente e pela lei da RAEM com uma pena ou medida de segurança privativas da liberdade mas algum ou alguns deles não preencherem a condição referida no número anterior, pode também conceder-se a entrega de infractor em fuga (art. 32.º, n.º 3, da LCJMP). 36 De uma leitura breve aos mais recentes acordos bilaterais celebrados pela RAEM podemos verificar que embora esta diferença seja clara, vide respectivamente art. 3.º, n.º 2, e art. 2.º, n.º 1, do Acordo sobre a Entrega de Infractores em Fuga com Portugal e com a Coreia do Sul,

14 III. Uma opção de política-legislativa criminal avant-guarde A actual dinâmica do direito internacional penal em matéria de cooperação propende para uma maior agilização processual e uma maior flexibilidade relativamente aos fundamentos de recusa da cooperação, o que significa menos restrições aos pedidos de cooperação judiciária, principalmente no que atine à recolha dos elementos de prova. Esta tendência é lógica e inevitável, considerando as novas formas de criminalidade (ex: criminalidade informática) e o aumento de crimes de dimensão transnacional e de elevada complexidade (ex. crime organizado, tráfico de pessoas, corrupção, branqueamento de capitais e terrorismo)37 moldados às novas realidades tecnológicas e à sociedade da informação do mundo global. Esta realidade incontornável cria (novos) desafios aos Estados, em particular no que relativamente ao princípio da dupla-incriminação. Tal já não é tão óbvio quanto ao princípio da dupla-punibilidade, vide respectivamente art. 3.º, al. f), e o art. 3.º, al. f), do Acordo sobre Auxilio Judiciário Recíproco Mútuo em Matéria Penal com a Mongólia e com a Coreia do Sul ao permitir que o princípio da dupla-incriminação possa ser invocado como fundamento de recusa para a cooperação. Contudo, enquanto que no primeiro caso o princípio da dupla-incriminação é um requisito taxativo, no segundo caso é meramente facultativo. Caberá à Parte Requerida precisar se é (ou não) determinante o preenchimento do requisito da dupla-incriminação. Uma explicação provável para esta alínea f) nestes acordos poderá decorrer da mesa de negociações, em que tanto a Mongólia como a Coreia do Sul consideram fundamental a exigência da dupla incriminação para a assistência judiciária recíproca. Haverá que aguardar para mais acordos desta modalidade de cooperação judiciária para se poder atestar de forma mais evidente o princípio da não-punibilidade. Mesmo assim, prestar atenção ao art. 1.º, n.º 6, do Acordo sobre Auxilio Judiciário Recíproco Mútuo em Matéria Penal com a Coreia do Sul que permite a cooperação em matéria fiscal. Vide acordos em: https://www.io.gov.mo/pt/legis/int/rec/2276. 37 CHERIF BASSIOUNI fala num sistema indirecto de execução e cumprimento da lei penal destinado a assegurar o cumprimento e administração da justiça penal. Estas modalidades de cooperação em matéria penal permitem que o infractor não escape à punição, servem de medida preventiva e produzem um efeito pedagógico ao evitar abusos ou fugas para jurisdições mais favoráveis como meio de escapar à justiça (safe havens), ob.cit. nota 24, págs. 124-133. Para além deste autor. Vide, entre outros, ROBERT J. CURRIE, Intenational & Transational Criminal Law, Irvwin Law Inc. 2010 ou NEIL BOISTER, An Introduction to Transational Crimes, Oxford University Press, 2012, sobre as categorias de crimes internacionais e transancionais.

15 concerne à administração da justiça penal, por contornar as formas tradicionais do crime (intra-fronteiras).38 As actuais convenções internacionais em matéria penal – a Convenção das Nações Unidas Contra a Criminalidade Organizada Transnacional (Convenção de Palermo),39 a Convenção sobre o Cibercrime do Conselho de Europa (Convenção de Budapeste) 40 ou a Convenção das Nações Unidas Contra a Corrupção (Convenção de Mérida)41 - traduzem precisamente esta preocupação/consciência, realçando a necessidade de se facilitar e promover a cooperação penal à escala internacional o mais amplamente possível a fim de reduzir e suprir os crimes de natureza internacional e transnacional. Neste sentido, estas convenções tendem a restringir a aplicação do princípio da dupla-incriminação, circunscrevendo-o ao instituto da extradição.42 38 JOSÉ CARAPINHA, “Processo Penal e Criminalidade Violenta ou Altamente Organizada”, in Estudos Comemorativos XX Anos – Código Penal e Código Processo Penal de Macau, Pedro Pereira de Sena e Jose Miguel Figueiredo (Coordenação Cientifica), Fundação Rui Cunha, 2016, pág. 878-879. 39 Disponível em: http://www.io.gov.mo/pt/legis/int/rec/189. 40 Disponível em: http://www.dgpj.mj.pt/sections/relacoes-internacionais/copy_of_anexos/convencao-sobre-o/downloadFile/attachedFile_f0/STE_185.pdf?nocache=1200659879.8. 41 Disponível em: http://www.io.gov.mo/pt/legis/int/rec/609. 42 KIMBERLEY PROUST faz referência ao debate sobre o princípio da dupla incriminação como fundamento de recusa no âmbito da assistência judiciária recíproca argumentando que este modo de cooperação não causa um impacto directo na liberdade do indivíduo e no exercício efectivo da jurisdição da Parte Requerida podendo em contrapartida a sua exigência prejudicar a investigação criminal na Parte Requerente. Nalguns casos mantém-se apenas para as técnicas de investigação mais evasivas como a busca ou a apreensão (vide art. 5º da Convenção Inter-Americana para a assistência judiciária recíproca em matéria penal). In “International Cooperation in combating serious crimes: The Role of Mutual Legal Assistance in Criminal Matters”, Apresentação no Curso International Cooperation in Penal Matters, ISISC, Sicarusa, 17-19 de Maio de 2004, págs. 8-10

16 Demonstrativo do exposto, são os art.s 16.º e 18.º da Convenção de Palermo: Artigo 16.º Extradição 1. O presente artigo aplica-se às infracções abrangidas pela presente Convenção ou nos casos em que um grupo criminoso organizado esteja envolvido numa infracção enunciada nas alíneas a) ou b) do n.º 1 do artigo 3.º e em que a pessoa que é objecto do pedido de extradição se encontre no território do Estado Parte requerido, desde que a infracção pela qual é pedida a extradição seja punível pelo direito interno do Estado Parte requerente e do Estado Parte requerido.(…)” (negrito nosso) Artigo 18.º Assistência judiciária recíproca 1. Os Estados Partes prestar-se-ão reciprocamente a mais ampla assistência judiciária possível quanto a investigações, processos e acções judiciais relativos às infracções abrangidas pela presente Convenção, nos termos do artigo 3.º.[…] 9. Os Estados Partes podem recusar dar seguimento a um pedido de assistência judiciária recíproca previsto no presente artigo invocando a ausência de dupla criminalização. No entanto, o Estado Parte requerido poderá, se o considerar adequado, prestar tal assistência, na medida em que discricionariamente o decidir, independentemente de o acto constituir ou não uma infracção penal no direito interno do Estado Parte requerido. (negrito nosso) Ou os art.s 24.º e 25.º da Convenção de Budapeste: Artigo 24º Extradição 1.a) O presente artigo é aplicável à extradição entre as Partes relativamente às infracções penais previstas nos artigos 2º a 11º da presente Convenção, desde que sejam puníveis, nos termos da legislação das duas Partes interessadas, com pena privativa de liberdade por um período máximo de, pelo menos, um ano ou com uma pena mais grave; [...](negrito nosso) Artigo 25º Princípios gerais relativos ao auxílio mútuo 1. As Partes concederão entre si o auxílio mútuo mais amplo possível para efeitos de investigações ou de procedimentos relativamente a infracções penais relacionadas com sistemas e dados informáticos , ou para efeitos de recolha de provas sob a forma electrónica relativamente a uma infracção penal. [...]

17 5. Sempre que, em conformidade com o disposto no presente Capítulo, a Parte requerida estiver autorizada a subordinar o auxílio mútuo à existência de dupla incriminação […]. (negrito nosso) Ou os art.s 44.º e 46.º da Convenção de Mérida: Artigo 44.º Extradição: 1. O presente artigo deverá aplicar-se às infracções estabelecidas em conformidade com a presente Convenção no caso em que a pessoa que é objecto do pedido de extradição se encontre no Estado Parte requerido, sempre que a infracção pela qual é pedida a extradição seja punível pelo direito interno do Estado Parte requerente e pelo do Estado Parte requerido. […] (negrito nosso) Artigo 46.º Assistência judiciária recíproca Os Estados Partes conceder-se-ão reciprocamente a mais ampla assistência judiciária possível quanto a investigações, procedimentos e processos judiciais relativos às infracções estabelecidas em conformidade com a presente Convenção. […] 9. ... a) O Estado Parte requerido, ao responder a um pedido de assistência nos termos do presente artigo, na ausência de dupla incriminação, deverá tomar em consideração a finalidade da presente Convenção, tal como enunciada no artigo 1.º; b) Os Estados Partes podem recusar a prestação de assistência nos termos do presente artigo com fundamento na ausência de dupla incriminação (...); c) Na ausência de dupla incriminação, cada Estado Parte poderá considerar a possibilidade de adoptar as medidas necessárias que lhe permitam prestar a mais ampla assistência nos termos do presente artigo. (negrito nosso) Em suma e em jeito de conclusão: • A cooperação judiciária em matéria penal tem por objectivo primo e ultimo a justiça penal, a prevenção, a supressão e a punição da criminalidade; • A aplicação eficaz da lei penal pressupõe o cumprimento das garantias mínimas processuais dos arguidos e a promoção da reinserção social do delinquente; • O princípio da dupla-punibilidade é um princípio geral da LCJMP;

18 • O princípio da dupla-incriminação é uma excepção ao princípio da dupla-punibilidade porquanto está adstrito à entrega de infractores em fuga; • Esta diferença não é meramente terminológica mas conceptual, pois se trata de dois conceitos com finalidades distintas. Ciente das diferenças entre as famílias de Direito e os respectivos sistemas jurídico-penais e da necessidade de ajustar os princípios/regras da cooperação judiciária em matéria penal ao contexto da sociedade contemporânea e das actuais características das tipologias criminais no mundo global, o legislador da RAEM inovou (em 2006) ao adoptar um princípio mais amplo para efeitos de assistência judiciária recíproca que reduz o número de restrições legais à cooperação judiciária com vista a promover inter-Partes a justiça penal e evitar a impunidade dos criminosos. Esta solução de política-legislativa criminal é pois avant guarde, estando em linha com a tendência universal de facilitar a cooperação da forma mais ampla e flexível possível e em sintonia com as principais convenções nesta matéria, constituindo por último, a dupla-punibilidade um elemento singular e distintivo do ordenamento jurídico-penal da RAEM.

Administração nº. 128, vol. XXXIII, 2020-2º 1 A Legalização de Imigrantes Ilegais em Macau (1982-1990): Evolução e Consequências Chan Chan U* I. Introdução Na década de 1970, a economia de Macau arrancou e teve um crescimento muito rápido, pois a taxa média anual de crescimento do Produto Interno Bruto (PIB) real em Macau entre os anos de 1970 a 1979 foi aproximadamente de 20% e o tamanho da economia aumentou 3,86 vezes em 10 anos, tendo-se mantido o crescimento económico acelerado até ao ano de 1983.1 Por outro lado, tendo o governo chinês implementado a política de abertura e reforma no ano de 1978, muitos residentes da China Continental entraram em Macau com um salvo-conduto singular, mas houve ainda mais pessoas que optaram por entrar ilegalmente em Macau devido à morosidade do processo de concessão de salvos-condutos. Estes imigrantes, tanto legais como ilegais, ajudaram a colmatar atempadamente a escassez de mão-de-obra em Macau, mas a imigração ilegal suscitou séries questões relacionadas com a segurança social de Macau e a corrupção de funcionários públicos. Com o início da inspecção aleatória no ano de 1980, com vista à detenção e reenvio de imigrantes ilegais, o governo português de Macau percebeu que o número dos imigrantes ilegais em Macau era * Doutor, investigador na área da Administração Pública. 1 Chan Chan U, “Uma Análise sobre as Tendências de Longo Prazo do Desenvolvimento de Macau (1960-2015)”, in Revista de Administração Pública de Macau, n.º 112, 2016, p. 205-237. Os dados mais recentes ainda não foram divulgados.

2 muito elevado e seria muito difícil encontrar e deter todos eles. Além disso, a grande maioria das pessoas que entraram ilegalmente em Macau em busca de uma vida melhor, não fez nada de mal e ainda por cima, para legalizar a sua permanência em Macau, poderia ser enganada por associações criminosas. A questão primordial era a de saber como chegar a um equilíbrio entre a legalização de imigrantes ilegais que contribuíram, em certa medida, para a economia de Macau e o combate à entrada ilegal de imigrantes. Levando em conta que “os cidadãos chineses provenientes da República Popular da China” eram expressamente excluídos do âmbito da aplicação do regime jurídico sobre o direito de residência então vigente em Macau, nos termos da alínea a) do artigo 2.º do Diploma Legislativo n.º 1796, que aprovou o Regulamento sobre a Entrada, Permanência e Fixação de Residência na Província de Macau,2 as autoridades não puderam conceder qualquer documento de identificação bastante para provar a identidade destes imigrantes ilegais, com fundamento no disposto neste Regulamento, mas consideraram indispensável encontrar soluções para a legalização dos imigrantes ilegais que se encontravam a trabalhar em Macau, uma vez que estas pessoas entraram em Macau com o objectivo principal de encontrar emprego. A legalização dos imigrantes ilegais foi um dos acontecimentos históricos mais significativos de Macau da década de 1980, mostra dinamicamente os aspectos do desenvolvimento social, político e administrativo de Macau durante o período de transição e constitui uma das componentes mais importantes da história social de Macau. Desde a “operação do registo dos trabalhadores indocumentados” no ano de 1982 e a “Operação Dragão” no ano de 1989, até ao “Incidente de 29 de Março” no ano de 1990, toda a evolução da legalização sobre imigrantes ilegais teve um impacto profundo e a longo prazo na sociedade de 2 Diploma Legislativo n.º 1796. Boletim Oficial de Macau, n.º 27, 5 de Julho de 1969, p. 1035-1052.

3 Macau. Celebrando-se os 30 anos do “Incidente de 29 de Março”, o presente trabalho visa, após uma revisão da evolução da legalização dos imigrantes ilegais, apurar e identificar os factos e estudar o seu impacto em Macau. II. Operação do registo dos trabalhadores indocumentados de 1982 No dia 18 de Fevereiro de 1982, as autoridades convidaram os representantes da Associação Comercial de Macau, da Associação Industrial de Macau, da Associação dos Exportadores de Macau (actual Associação dos Exportadores e Importadores de Macau), da Associação de Construtores Civis e Empresas de Fomento Predial de Macau e da Associação dos Industriais de Tecelagem e Fiação de Lã de Macau, vulgarmente conhecidas como as “cinco maiores associações comerciais”, para uma troca de ideias sobre as medidas a serem adoptadas para controlar as pessoas indocumentadas, numa reunião à porta fechada realizada no auditório do Centro Hospitalar Conde de São Januário, com vista à elaboração de normas relativas à proibição de contratação de pessoas indocumentadas, solicitando-lhes que mantivessem segredo sobre este assunto. Há razões para acreditar que as autoridades procuraram, por um lado, resolver as questões relativas aos trabalhadores indocumentados e à imigração ilegal através da emissão de cédulas de identificação policial e, por outro, contar com a colaboração e o apoio técnico das empresas para ganhar tempo a fim de elaborar regras concretas nesta área. A pedido das autoridades, as “cinco maiores associações comerciais” executaram os seguintes trabalhos preparatórios: contagem do número de pessoas envolvidas e registo das informações relativas à identificação dessas pessoas. Depois de se espalhar a notícia de que as autoridades tiveram uma reunião com as “cinco maiores associações comerciais”, surgiu a ideia de que se poderia adoptar como referência a forma como as autoridades de Hong Kong emitiram “bilhetes de identidade com carimbo verde” (documentos de identificação) para as pessoas que residiam há menos de sete anos em Hong Kong. Sugeriu-se que as

4 autoridades poderiam proceder previamente à recolha de informação sobre a identificação das pessoas indocumentadas e, alguns anos depois, atribuir cédulas de identificação policial àquelas que não tinham cometido qualquer crime e que conseguiam apresentar um documento comprovativo de trabalho, sendo de acreditar que a recolha prévia de informações relevantes ajudaria a resolver o problema. 3 Na sequência da realização de quatro sessões de consulta, foi preliminarmente decidido, na quinta sessão de consulta, realizada no dia 8 de Março, começar pelo registo dos trabalhadores indocumentados contratados pelas empresas-membros das associações comerciais. No dia 13 de Março seguinte, as “cinco maiores associações comerciais” divulgaram um comunicado conjunto sobre o registo dos trabalhadores indocumentados com a duração de 10 dias a iniciar no dia 15, devendo os empregadores preencher os formulários e apresentar às “cinco maiores associações comerciais” o número de trabalhadores indocumentados contratados, o número de membros dos agregados familiares desses trabalhadores e o número de pessoas indocumentadas que integravam os agregados familiares dos residentes legais contratados, para estes dados poderem ser entregues, no dia 26, ao Comando das Forças de Segurança de Macau (FSM). De acordo com os dados recolhidos, o número de trabalhadores indocumentados rondou os 23.800, o número de membros dos agregados familiares destes trabalhadores era aproximadamente de 3 mil e o número de pessoas indocumentadas que integravam os agregados familiares dos residentes legais contratados também era aproximadamente de 3 mil.4 No dia 2 de Abril de 1982, as FSM divulgaram um comunicado sobre o segundo passo para resolver o problema dos trabalhadores indocumentados: no dia 6, as empresas começariam a registar detalhadamente as informações relativas à identificação dos trabalhadores indocumentados contratados e dos seus familiares e as autoridades policiais, após análise e confirmação, emitiriam “títulos de permanência temporária” (então traduzidos como “臨時居留證” 3 “Quarta sessão de consulta sobre a proibição de contratação de residentes clandestinos para segunda-feira”, Jornal Va Kio, 24 de Fevereiro de 1982, p. 4. 4 “FSM divulgaram dados recolhidos pelas cinco maiores associações comerciais”, Jornal Va Kio, 27 de Março de 1982, p. 4.

5 (título de residência temporária) em chinês). Por prudência, os formulários de registo eram elaborados em triplicado, ficando o próprio trabalhador registado com o original, o qual serviu temporariamente como documento de identificação, o empregador com a primeira cópia e as autoridades policiais com a segunda cópia. Os trabalhadores registados eram notificados, por ordem numérica do número de registo, para levantar o título de permanência temporária no Corpo de Polícia de Segurança Pública (CPSP). Por outro lado, o Governo promulgou, no dia 12 de Abril, o Decreto-Lei n.º 18/82/M que estabeleceu as medidas de vedação de emprego de indivíduos indocumentados, criando uma base legal para a emissão dos títulos de permanência temporária e clarificando os seus objectivos fundamentais. Após a recepção dos dados recolhidos pelas associações comerciais a 26 de Abril, as autoridades policiais emitiram títulos de permanência temporária a partir do dia 1 de Maio até ao dia 12 de Julho, tendo conseguido finalizar o trabalho de emissão de títulos no mesmo dia em que o referido decreto-lei entrou em vigor. As autoridades policiais emitiram um total de 24.016 títulos de permanência temporária e procederam, de forma faseada a partir do dia 21 de Maio de 1984 e até ao dia 29 de Maio de 1985, à substituição destes títulos de permanência temporária por bilhetes de identidade, sendo aproximadamente 23.400 o número de bilhetes de identidade emitidos durante o referido período.5 O título de permanência temporária constituía documento comprovativo atribuído pelas autoridades de segurança aos imigrantes ilegais provenientes da China Continental para estes poderem trabalhar legalmente e gozar da liberdade de acção em Macau, tendo as autoridades prestado esclarecimentos adicionais sobre os seus efeitos num aviso: “Nos termos do Decreto-Lei n.º 18/82/M, de 12 de Abril de 1982, foram emitidos ‘títulos de residência temporária’ com o mero objectivo de permitir aos seus titulares comprovar, perante as autoridades de Macau, que foram autorizados a permanecer nesta região, sem atribuir qualquer outro efeito jurídico a este tipo de título nem permitir aos seus titulares usá-los 5 “Emitidos mais de 24 mil títulos de permanência temporária, dos quais mais de 23 mil conseguiram ser substituídos por bilhetes de identidade”, Jornal Va Kio, 30 de Maio de 1985, p. 2.

6 para qualquer outra finalidade que não esteja dentro do âmbito do decreto-lei acima referido.” 6 Apesar de as autoridades negarem que se tratava de uma “amnistia”, 7 se olharmos para o processo de registo dos trabalhadores indocumentados, as autoridades emitiram títulos de permanência temporária e, quando reunidas as condições necessárias, substituiram-nos por bilhetes de identidade, o que nos leva a concluir que se tratava mesmo de uma amnistia. Do ponto de vista objectivo, esta solução poderia, por um lado, evitar eventuais impactos sociais resultantes da entrada súbita de um grande número de imigrantes ilegais em Macau e, por outro, ganhar tempo para a legalização e integração gradual dos trabalhadores indocumentados na sociedade de Macau. Por isso, não é de estranhar que tivessem aparecido nos jornais comentários como “ ‘amnistia’ não chamada amnistia para imigrantes ilegais” e “imigrantes ilegais não eram para ser amnistiados, mas acabaram por ser amnistiados”. 8 III. “Operação Dragão” Como os títulos de permanência temporária eram emitidos com o objectivo de legalizar a contratação dos trabalhadores indocumentados em Macau, este tipo de título não foi atribuído às pessoas indocumentadas e desempregadas dos agregados familiares dos residentes legais e aos filhos dos trabalhadores indocumentados. Na verdade, a “operação de registo dos trabalhadores indocumentados de 1982” permitiu apenas resolver parcialmente o problema da imigração ilegal em Macau, não tendo o governo português de Macau resolvido imediatamente a questão da legalização da permanência das pessoas não abrangidas pela operação acima referida. O facto de as autoridades policiais, após 6 Aviso do CPSP n.º ID1/85, de 28 de Novembro de 1985. Aliás, onde se lê “居留” (residência) em chinês, deve ler-se “逗留” (permanência). 7 “Registo de trabalhadores durante dez dias a partir de amanhã a cargo das cinco maiores associações e vinte e três entidades associadas”, Jornal Va Kio, 14 de Março de 1982, p.4. “Menos imigrantes ilegais depois do fim do prazo de registo; só uma pessoa foi detida ontem”, Jornal Va Kio, 27 de Março de 1982, p. 4. 8 “Analisar as deficiências da actual política e preencher as lacunas existentes”, Jornal Va Kio, 11 de Abril de 1982, p. 2.

7 análise e investigação, terem verificado numerosos casos de declarações falsas foi a razão inicial que levou o governo a adoptar uma política de “tamanho único”, recusando-se a emitir títulos às pessoas não abrangidas pela operação de registo dos trabalhadores indocumentados. A outra razão foi o facto de os menores deverem viver com os pais de acordo com os princípios do direito civil português (de Macau). Isto significou que não houve grande problema em legalizar a permanência dos menores indocumentados, cujos pais tinham obtido a autorização legal para permanecer em Macau e conseguido comprovar a relação de parentesco com eles. Assim, a Administração ganhou tempo para mais tarde resolver o problema. De facto, após a operação de registo dos trabalhadores indocumentados e a emissão de títulos de permanência temporária para as pessoas registadas, mantiveram-se inalteradas as disposições legais relativas ao título de permanência temporária, mesmo depois da revisão das normas relativas à proibição de contratação de pessoas indocumentadas (Decreto-Lei n.º 50/85/M, de 25 de Junho de 1985), o que reflecte, em certa medida, a intenção das autoridades de resolver os problemas remanescentes novamente através da emissão de títulos de permanência temporária. Todavia, logo na altura em que as autoridades decidiram proceder à recolha de informações detalhadas relativas à identificação dos trabalhadores indocumentados, as “cinco maiores associações comerciais” manifestaram a sua discordância com a opção de proceder, em primeiro lugar, ao registo dos trabalhadores indocumentados e dos seus familiares, seguido da emissão de títulos para as pessoas registadas. Numa “declaração escrita”, apresentada a 5 de Abril de 1982, as associações comerciais fizeram um apelo à Administração para que resolvesse completamente o problema dos residentes ilegais antes da entrada em vigor das normas relativas à proibição de contratação de pessoas indocumentadas. “Isto porque se trata de uma questão muito complicada e de grande alcance; se não for analisada e estudada com prudência, a segurança social de Macau será absolutamente prejudicada”, advertindo que “o governo será o único responsável

8 pela extensão do problema”. 9 O facto de a Administração não ter resolvido completamente o problema da imigração ilegal naquela altura gerou um outro problema: os trabalhadores inicialmente indocumentados que obtiveram títulos de permanência temporária ou até bilhetes de identidade optaram por trazer ilegalmente para Macau os seus filhos, ou até mesmo pais, irmãos, cônjuge e outros familiares residentes da China Continental, fugindo do longo processo de concessão de salvos-condutos. Também os criminosos vieram a aproveitar a falha do governo, tendo espalhado constantemente, junto dos residentes da China Continental, especialmente das províncias de Guangdong e Fukien, rumores no sentido de que se tratava de uma “amnistia”, no intuito de atrair imigração ilegal para Macau e assim ganhar dinheiro. Os imigrantes ilegais também estiveram dispostos a correr riscos para poderem ser registados e legalizados, fazendo com que nunca acalmasse a onda de imigração ilegal e surgisse o problema dos estudantes indocumentados, dando origem a uma nova operação de registo. Além disso, durante o período de transição antes da transferência de poderes, os conflitos políticos internos em Macau tornaram-se cada vez mais graves e complicados e surgiram muitos problemas relevantes. Tudo isto levou ao “Incidente de 29 de Março” de 1990. Naquela altura, houve dois tipos de escolas, um dirigido por uma associação tradicional chinesa e outro pela Igreja Católica (incluindo os institutos religiosos e a Diocese de Macau), e algumas escolas pequenas inglesas e em regime de ensino nocturno que, tendo por base o espírito de “educação para todos”, admitiram as crianças indocumentadas que entraram ilegalmente em Macau, permitindo-lhes ter acesso a uma educação básica regular e criando as condições necessárias para o seu crescimento. De acordo com dados estatísticos incompletos, divulgados no ano de 1986 por Alexandre Ho Si Him, então deputado da Assembleia Legislativa, nas 40 escolas que lhe forneceram as informações pedidas, havia 603 estudantes indocumentados, mais de metade com pais 9 “As cinco maiores associações comerciais apresentaram uma declaração escrita contra a decisão do governo”, Jornal Va Kio, 6 de Abril de 1982, p. 4.

9 legalmente autorizados a residir em Macau.10 Por outro lado, a forma como as escolas procederam ao registo dos seus estudantes ainda não era perfeita e alguns pais prestaram declarações falsas quando fizeram a matrícula dos seus filhos, alegando que estes eram documentados, pelo que o número concreto de estudantes indocumentados seria certamente mais elevado. Na sequência do crescimento gradual destes estudantes indocumentados, surgiu um novo problema relativo à sua entrada no mercado de trabalho, depois de concluirem o ensino básico, tratando-se de uma bomba-relógio que punha em risco a estabilidade da sociedade de Macau. Os antigos governadores de Macau Joaquim Pinto Machado e Carlos Montez Melancia, que administraram a região entre 1986 e 1987 e entre 1987 e 1991, respectivamente, ao fazerem um balanço dos trabalhos mais importantes realizados durante o seu mandato, nada mencionaram sobre a resolução do problema da imigração ilegal de Macau,11 o que reflecte, em certa medida, a fraqueza do governo português de Macau no domínio do controlo das fronteiras e a complexidade do problema da imigração ilegal. Naquela altura, como ainda não tinha sido criado um posto fronteiriço entre Macau e a China Continental em Gongbei, e devido à escassez de recursos humanos da polícia de Macau, aquando da tomada de decisões sobre o problema da imigração ilegal, caso não tivessem obtido toda a necessária colaboração do governo chinês, as autoridades de Macau chegariam, certamente, a uma situação descontrolada. Por isso, as autoridades de Macau poderiam resolver, de forma prudente e discreta, o problema dos estudantes indocumentados e o problema da imigração ilegal com a colaboração do governo chinês e das associações civis locais. Antes da tomada de posse de Joaquim Pinto Machado como governador de Macau no mês de Junho de 1986, o governo português de Macau, liderado pelo então governador Vasco de Almeida e Costa, tinha já começado a tratar do 10 “Mais de seiscentos estudantes indocumentados, problema difícil de resolver”, Jornal Va Kio, 24 de Outubro de 1986, p. 3. 11 Vide Barreto, LF (ed., 2010), Rumos de Macau e das Relações Portugal-China (1974-1999). Lisboa: Centro Científico e Cultural de Macau, IP.

10 problema dos estudantes indocumentados. No mês de Fevereiro desse ano, houve rumores de que a Direcção dos Serviços de Educação estava a preparar a atribuição de cartões de estudante a todos os estudantes de Macau, tanto documentados como indocumentados, embora tivessem sido prestados esclarecimentos adicionais sobre a atribuição dos cartões de estudantes, afirmando que o motivo era contar o número de estudantes matriculados “para poder ser feito um melhor planeamento das actividades de ensino”.12 No entanto, se tivermos em conta o seu desenvolvimento posterior, parece-nos que as autoridades tentaram dar o primeiro passo para resolver o problema dos estudantes indocumentados, através da recolha de informações relativas à identificação de todos os estudantes. Depois da tomada de posse como governador de Macau, Joaquim Pinto Machado procurou encontrar um novo caminho em direcção à resolução do problema dos estudantes indocumentados. Tendo o seu antecessor delegado, em 1981, várias competências no comandante das FSM respeitantes à entrada, trânsito, permanência e fixação de residência de estrangeiros em Macau,13 fazendo com que o comandante das FSM (ou o CPSP) fosse o primeiro responsável neste domínio, Joaquim Pinto Machado veio fazer o mesmo,14 tentando transferir a responsabilidade para o CPSP. Na cerimónia de tomada de posse do novo comandante das FSM, José Fernando Proença de Almeida, que teve lugar no dia 22 de Julho, Joaquim Pinto Machado anunciou, pela primeira vez, a sua intenção de resolver o problema da imigração ilegal em duas vertentes: as FSM procurariam bloquear a entrada de mais imigrantes ilegais e o problema das pessoas indocumentadas em Macau iria ser resolvido, partindo do ponto de vista humanitário. No entanto, José Fernando Proença de Almeida só 12 “A Direcção dos Serviços de Educação irá atribuir cartões de estudante a todos os estudantes, de modo a recolher dados necessários e fazer um melhor planeamento”, Jornal Va Kio, 20 de Fevereiro de 1986, p. 3. 13 Primeiro despacho neste sentido: Portaria n.º 102/81/M. Boletim Oficial de Macau, n.º 27, 2.º Suplemento, 8 de Julho de 1981. p. 1023. 14 Decreto-Lei n.º 93/86/M. Boletim Oficial de Macau, n.º 29, Suplemento, 21 de Julho de 1986, página única.

11 respondeu que as FSM dispunham de recursos, humanos e materiais suficientes para bloquear a entrada de imigrantes ilegais, afirmando, posteriormente, na resposta escrita às perguntas colocadas por jornalistas chineses, que o comandante das FSM apenas procederia de acordo com a lei, devendo ser da responsabilidade da Administração a resolução do problema das pessoas indocumentadas, uma vez que se tratava de uma decisão política. 15 Neste sentido, as autoridades de segurança consideravam que a sua competência era apenas proceder de acordo com a lei no domínio da autorização de permanência e fixação de residência de estrangeiros em Macau, mas a Administração considerava que já tinha delegado as competências necessárias para as autoridades de segurança elaborarem uma proposta a submeter à sua consideração. As duas partes tinham entendimentos diferentes sobre as competências de cada uma, o que reflecte implicitamente a posição da Administração e das autoridades de segurança no que respeita à resolução do problema, havendo divergência de opiniões entre as duas partes, logo no início, quanto à questão de saber quem assumiria a liderança na resolução do problema. Como lhe pareceu que as autoridades de segurança pretendiam ignorar a opinião da Administração, Joaquim Pinto Machado decidiu adoptar uma estratégia de “recolha de dados”, semelhante à adoptada para a operação de registo dos trabalhadores indocumentados de 1982 e, ao mesmo tempo, bloquear a entrada de mais imigrantes ilegais, procurando reunir a Administração e as autoridades de segurança para resolver completamente o problema. No mês de Outubro de 1986, o então Secretário-Adjunto para a Educação e Cultura, Mário Ferreira Cordeiro, revelou à imprensa o que estava a fazer, afirmando que “já tinha recolhido as informações relevantes dos estudantes indocumentados, incluindo o tempo de permanência destes estudantes em Macau”,16 sendo de 15 “J. F. Proença de Almeida disse que se tratava de uma questão política, podendo o Comandante das FSM apenas proceder de acordo com a lei”, Jornal Va Kio, 29 de Agosto de 1986, p. 4. 16 “O governo está atento à questão dos estudantes indocumentados e irá adoptar medidas adequadas para a resolver”, Jornal Va Kio, 28 de Outubro de 1986, p. 3.

12 acreditar que a recolha das informações referida por Mário Ferreira Cordeiro se referia à operação levada a cabo, no mês de Outubro, pela Associação de Educação de Macau e pela Associação das Escolas Católicas de Macau a pedido da Administração. Com vista a evitar uma nova onda de imigração ilegal, esta operação foi desenvolvida de forma discreta. A Associação de Educação de Macau convocou uma reunião extraordinária para o dia 29 de Outubro, com vista a estudar o plano concreto de execução e, neste sentido, foi decidido que a Associação de Educação de Macau iria convocar uma reunião com os representantes das suas 29 escolas-membros (muitas das quais eram dirigidas por associações tradicionais chinesas e poucas por associações cristãs) para o dia 31 de Outubro, pelas 11 horas, no sentido de as obrigar a entregar na associação, até às 12 horas e 30 minutos do mesmo dia, a lista dos estudantes matriculados nas respectivas escolas, não podendo revelar a terceiros as informações sobre este assunto; as escolas iriam informar, pelas 14 horas, os estudantes e os seus pais, de que iriam proceder ao registo de estudantes matriculados indocumentados - os estudantes indocumentados com idade inferior a 14 anos, matriculados antes do dia 30 de Setembro do mesmo ano e cujo pai ou mãe era residente legal, podiam fazer o registo; os estudantes indocumentados, com idade superior a 14 anos mas inferior a 18 anos, que conseguiram comprovar que tinham sido admitidos a estudar em Macau antes de completar 14 anos de idade ou que ambos os pais tinham falecido e o seu tutor estava legalmente autorizado a residir em Macau podiam submeter as informações relevantes à consideração das autoridades de segurança. O registo preliminar terminou no final da tarde do mesmo dia, antes de os estudantes saírem da escola, e a recolha das informações complementares teve lugar nos dias seguintes. A pedido do comandante das FSM, a Diocese de Macau e os institutos religiosos também procederam, de forma discreta, ao registo dos estudantes indocumentados nas escolas que dirigiam.17 17 “O registo dos estudantes indocumentados terminou hoje e a Associação de Educação de Macau entregou logo os dados recolhidos à Direcção dos Serviços de Educação”, Jornal Va Kio, 5 de Novembro de 1986, p. 4. Lau Sin Peng, “A História da Transferência de Poderes de Macau”, in Yan Huang Chun Qiu, n.º 12 de 2019, p. 32-35.

13 Por outro lado, por despacho do governador Joaquim Pinto Machado, emitido no dia 26 de Maio de 1987, foi criado um grupo de trabalho para coordenação permanente, presidido pelo tenente-coronel de infantaria, Chung Su Sing, para estabelecer um diálogo contante com os departamentos competentes da província de Guangdong, de modo a resolver oportunamente os problemas fronteiriços.18 Todavia, com a demissão inesperada de Joaquim Pinto Machado, no dia 30 de Maio, os trabalhos subsequentes ficaram parados até à tomada de posse de Carlos Montez Melancia como governador de Macau, no mês de Julho seguinte. No mês de Novembro, a Direcção dos Serviços de Educação começou a atribuir cartões de estudante a todos os estudantes de Macau e determinou que apenas os estudantes portadores de cartão de estudante poderiam frequentar as escolas de Macau. Provavelmente a ideia era pôr termo à situação dos estudantes indocumentados. No dia 22 de Novembro de 1988, as escolas voltaram a proceder ao registo dos estudantes que cumpriam os requisitos necessários para obterem o cartão de estudante.19 No dia 9 de Janeiro de 1989, tendo dado conhecimento ao governo chinês e prestado esclarecimentos acerca de uma nova operação de registo às escolas e às associações relevantes de Macau, as autoridades de segurança anunciaram ao público que iriam proceder, nos dias 10 e 11 imediatos, ao registo dos jovens e crianças indocumentadas que não tinham completado 18 anos de idade no dia 31 de Janeiro de 1989, não abrangidas pelas operações de registo levadas a cabo pela Associação de Educação de Macau e pela Diocese de Macau nos anos de 1986 e 1988, respectivamente, e que cumprissem os requisitos necessários. Os estudantes indocumentados, antes já registados, ficaram sujeitos à confirmação do CPSP que enviou membros do seu pessoal para as escolas para verificar as informações recolhidas e entregar aos estudantes confirmados um talão para depois estes estudantes poderem levantar os bilhetes de identidade. Tendo em consideração que esta operação de registo teve lugar no final do ano chinês do dragão, foi-lhe 18 Despacho n.º 32/GM/87. Boletim Oficial de Macau, n.º 24, 15 de Junho de 1987, p. 1635. 19 Lau Sin Peng, “A História da Transferência de Poderes de Macau”, in Yan Huang Chun Qiu, n.º 12 de 2019, p. 32-35.

14 atribuído o nome de “Dragão” (vulgarmente designada “Operação Dragão”). Durante a operação, houve um total de 9.603 pessoas registadas, das quais 5.611 registadas na operação pública de registo e 3.992 confirmadas nas escolas. Após a apreciação e selecção das pessoas registadas, foi atribuído o bilhete de identidade a cerca de 4.500 pessoas.20 Olhando para o resultado desta operação, os jovens e crianças às quais foi atribuído o bilhete de identidade eram maioritariamente estudantes já registados nas respectivas escolas, pois que, de entre as pessoas registadas na operação pública de registo, menos de 600 pessoas obtiveram aprovação para receber o bilhete de identidade. Para impedir as pessoas de pescar em águas turvas, durante a operação de registo, as FSM enviaram mais agentes policiais para vários pontos da cidade para encontrarem e deterem imigrantes ilegais, tendo conseguido prender 573 imigrantes ilegais.21 Além disso, milhares de residentes do vizinho município de Zhuhai, da província de Guangdong, acorreram ao Posto Fronteiriço de Gongbei para tentar entrar em Macau, tendo as forças militares e policiais detiveram mais de 200 pessoas em Gongbei e Wanzai.22 IV. “Incidente de 29 de Março” Tal como aconteceu com a operação de registo dos trabalhadores indocumentados, a “Operação Dragão” não conseguiu resolver completamente o problema da imigração ilegal em Macau. Através da “Operação Dragão”, as autoridades de Macau apenas conseguiram recolher informações relevantes para ficarem a conhecer a situação dos “pais indocumentados”, ou seja, o facto de um dos pais ou ambos os pais dos estudantes beneficiados por esta operação ser(em) 20 “Mais de 4 mil pessoas obtiveram aprovação para obter bilhetes de identidade a partir da próxima segunda-feira, afirmou Nuno Roque”, Jornal Va Kio, 28 de Março de 1990, p. 2. 21 “Já houve contactos com o governo chinês e com várias associações para auscultar a sua opinião e prestar esclarecimentos adicionais sobre a operação”, Jornal Va Kio, 13 de Janeiro de 1989, p. 1. 22 “A amnistia dos estudantes indocumentados em Macau levou milhares de pessoas a tentarem entrar em Macau através do Posto Fronteiriço de Gongbei e houve mais de 200 pessoas detidas”, Jornal Va Kio, 13 de Janeiro de 1989, p. 9.

15 residente(s) clandestino(s). No dia 28 de Fevereiro de 1989, o presidente da República Portuguesa, Mário Soares, visitou Macau e, no dia seguinte, no seu caminho para a Assembleia Legislativa, sita na Residência do Governo, foi confrontado com uma manifestação dramática de dois homens que pediam a sua intervenção para libertar as suas esposas indocumentadas, que se encontravam detidas. Mário Soares comprometeu-se a falar com o Governador de Macau no sentido de encontrar uma solução adequada, dizendo que não seria necessário vir a fazer uma nova manifestação, dando ainda uma ordem ao agente policial ao lado para libertar as duas mulheres logo à tarde, não devendo as mesmas ser reenviadas para o seu país ou região de origem devido à petição. No dia 3 de Março seguinte, durante a sua visita ao Templo de A-Má, Mário Soares foi abordado por um agente policial que lhe pediu para legalizar a sua esposa. Do ponto de vista da comunidade portuguesa de Macau, as duas petições apresentadas a Mário Soares foram a razão principal que levou a Administração a resolver completamente o problema dos residentes clandestinos, embora sem provas directas. O jornalista João Guedes defendeu, numa entrevista à Agência Lusa, que “era uma questão que se pressentia como necessária, mas ninguém tinha coragem de pôr isso em andamento, até a essa coisa do Soares”, recordando ainda que a operação de legalização foi preparada “entre os maiores segredos”.23 Na verdade, a Administração, logo no ano de 1988, criou um grupo de trabalho não oficial composto nomeadamente por Susana Chou (representante das empresas industriais), Vitor Ng (representante dos exportadores e importadores), Lau Cheock Va (representante das associações de trabalhadores) e Alexandre Ho Si Him (preocupado sempre com a questão dos estudantes indocumentados), para estudar as soluções possíveis, não conseguindo, no entanto, chegar a um acordo sobre como e quando se devia resolver o problema. Um dos membros deste grupo de trabalho e então deputado da Assembleia Legislativa, Alexandre Ho Si Him, defendeu, numa entrevista à Television Broadcasts Limited, que a Administração 23 Soares e a “Operação Dragão”, Agência Lusa, 7 de Janeiro de 2017. A reportagem retrata o “Incidente de 29 de Março” de 1990, mas a jornalista pôs o nome “Operação Dragão” por engano.

16 percebia que o problema da imigração ilegal era muito complicado, mas oscilava entre a legalização de todos e a legalização de alguns que cumpriam os requisitos necessários, sendo esta a razão principal que levou a uma situação muito confusa que deu origem ao “Incidente de 29 de Março”.24 Por outro lado, no mês de Janeiro de 1990, um outro deputado da Assembleia Legislativa, que não foi convidado para participar no referido grupo de trabalho, e um deputado da Assembleia Municipal eleito no ano 1989, deram início a um “inquérito social”, intitulado “Vamos dar-vos ajuda para que os vossos familiares possam viver convosco”, sobre a situação dos imigrantes provenientes da China Continental que tinham residido em Macau durante vários anos e que não conseguiram, ao longo dos anos, obter autorização para que os seus familiares, na linha recta, pudessem vir para Macau para viverem consigo.25 Neste sentido, distribuíram “questionários” junto do público, o que levou mais de 500 pessoas a acorrer aos gabinetes dos dois deputados envolvidos, por entenderem erradamente a finalidade do “inquérito”, pensando que a Administração iria fazer uma nova operação de registo. Situação que fez com que a polícia tivesse de levar a cabo acções adequadas para dispersar essas pessoas.26 Não tendo sido previamente informada do que decidiram fazer, a polícia ficou bastante insatisfeita com os dois deputados envolvidos. 27 Também ficaram insatisfeitos com estes dois, os políticos que tinham acompanhado de perto o assunto.28 No dia 27 de Março de 1990, o comandante das FSM anunciou que, por despacho do Governador, datado de 23 de Março, iriam ser emitidos, a partir do dia 2 de Abril seguinte, bilhetes de identidade para os pais indocumentados dos 24 Television Broadcasts Limited: “Monday Report”, 2 de Abril de 1990. 25 “Os dados recolhidos em questionário servem apenas de fundamento para o início do inquérito, não levando a uma nova operação de registo de pessoas indocumentadas”, Jornal Va Kio, 15 de Janeiro de 1990, p. 2. 26 “O Inquérito causou confusão e levou quinhentas pessoas a reunirem-se para tentar fazer o registo dos seus familiares indocumentados”, Jornal Va Kio, 17 de Janeiro de 1990, p. 1. 27 “A polícia disse não querer que volte a acontecer o mesmo, devendo deste tipo de actividades ser dado conhecimento prévio”, Jornal Va Kio, 18 de Janeiro de 1990, p. 2. 28 “Atrás do ‘Incidente de Macau’ (segunda metade)”, Jornal Va Kio, 2 de Abril de 1990, p. 5.

17 menores beneficiados na “Operação Dragão”, envolvendo cerca de 4.200 pessoas.29 Foi dito que este assunto não tinha sido submetido ao conhecimento prévio das associações tradicionais chinesas locais, nem dos deputados da Assembleia Legislativa que faziam parte do grupo de trabalho acima referido. Mesmo o Gabinete para os Assuntos Externos, da Delegação da Agência de Notícias Xinhua em Macau, foi notificado apenas com algumas horas de antecedência, sendo-lhe solicitado para transmitir aos departamentos competentes da China Continente a mensagem de que deviam reforçar as patrulhas.30 Após a transmissão desta notícia através da rádio, numerosas pessoas indocumentadas, que não cumpriam as condições necessárias para serem legalizadas, começaram a aglomerar-se, pelas 17 horas, na Avenida de Sidónio Pais, em frente à porta principal da Secção de Identificação do CPSP e, depois de terem sido dispersadas pela polícia, passaram a aglomerar-se na Rua da Praia Grande (actual Avenida da Praia Grande), em frente da Residência do Governo. O número de pessoas concentradas não parou de aumentar, havendo quem tivesse usado autocarros para levar ainda mais pessoas àquele local. Na madrugada do dia 28, o número de pessoas concentradas atingiu 700. Após diálogo com os representantes dos manifestantes, o comandante das FSM, José Fernando Proença de Almeida, pediu-lhes que criassem um grupo de representantes para manter um diálogo constante com o Comando das FSM, no sentido do estudo das melhores soluções possíveis. Contudo, houve divergência de opiniões entre as pessoas presentes quanto à composição desse grupo de representantes, chegando-se assim a um beco sem saída.31 29 “Mais de 4 mil pessoas obtiveram aprovação para obter bilhete de identidade a partir da próxima segunda-feira, afirmou Nuno Roque”, Jornal Va Kio, 28 de Março de 1990, p. 2. “O anúncio do comandante das FSM sobre a concessão de bilhete de identidade será divulgado através da rádio hoje pelas 16 horas”, Jornal Va Kio, 28 de Março de 1990, p. 2. 30 “Atrás do ‘Incidente de Macau’ (segunda metade)”, Jornal Va Kio, 2 de Abril de 1990, p. 5. 31 “Setecentos residentes clandestinos fizeram manifestação em frente da Residência do Governo, solicitando igualdade para todos”, Jornal Va Kio, 28 de Março de 1990, p. 1. “O ‘exército’ de residentes clandestinos ‘cercou’ o CPSP e a Residência do Governo”, Jornal Va Kio, 28 de Março de 1990, p. 2.

18 No dia 28 de Março, pelas 10 horas e 30 minutos, o Governador Carlos Montez Melancia chegou à Residência do Governo e, 15 minutos depois, falou com os manifestantes, pedindo-lhes para indicarem um representante para apresentar uma petição escrita onde deveria constar o seu pedido ou proposta. Por volta das 11 horas, os 6 representantes eleitos e os 2 representantes voluntários que tiveram um diálogo com o comandante das FSM na madrugada, dirigiram-se, respectivamente, ao Comando das FSM e à Residência do Governo para realizar negociações, mas o comandante das FSM exigiu a dispersão dos manifestantes que se encontravam frente à Residência do Governo, antes do início do diálogo, enquanto o Gabinete do Governador comunicou aos manifestantes que negociassem com o Comando das FSM, podendo a petição ser depois remetida ao Governador. Os manifestantes eram como se fossem “uma bola”, passando de um para outro e vice-versa, sendo manifestas, uma vez mais, as divergências entre a Administração e as autoridades de segurança durante vários anos. Por volta das 14 horas, os manifestantes pediram para dialogar com o Governador antes das 17 horas, caso contrário, iriam entrar em greve de fome. Pelas 19 horas, o Gabinete do Governador anunciou, num comunicado, que a emissão de bilhetes de identidade a favor dos pais indocumentados tinha sido adiada por 45 dias, exigindo a dispersão dos manifestantes antes das 20 horas, podendo os mesmos ser reenviados para o seu país ou região de origem, caso esta ordem não viesse a ser cumprida. No entanto, de acordo com o ponto 5 do comunicado, “os manifestantes, divididos em grupos conforme a sua situação concreta, devem apresentar alegações fundamentadas sobre este tipo de petição ao Comando das FSM. Na verdade, a Administração, em colaboração com a Assembleia Legislativa, está disposta a considerar, de forma imparcial, as situações dos manifestantes em tempo oportuno”.32 Isto significava que a confusão se devia à consideração insuficiente das autoridades de segurança, não tendo nada a ver com a Administração, pois os manifestantes deviam apresentar ao Comando das FSM 32 “O Gabinete do Governador pediu aos manifestantes para apresentar uma petição articulada em cinco pontos” e “A polícia dispersou os manifestantes concentrados. Aqueles acompanhados pelos seus filhos menores serão tratados em separado”, Jornal Va Kio, 29 de Março de 1990, p. 3.

19 a sua petição, a qual seria objecto de parecer que, posteriormente, seria remetida à consideração da Administração e da Assembleia Legislativa (referindo-se ao grupo de trabalho supra mencionado). Tudo isto evidenciou, em absoluto, a existência de uma grande divergência de opiniões entre a Administração e as autoridades de segurança. Após a divulgação do comunicado do Gabinete do Governador, a polícia chegou ao local da manifestação e, pelas 20 horas e 20 minutos, começou a dispersar os manifestantes que se encontravam frente à Residência do Governo. Por outro lado, a polícia usou autocarros para levar os manifestantes, acompanhados pelos seus filhos menores, para a sede da Unidade Táctica de Intervenção do CPSP, situada nas Portas do Cerco, para efectuar o registo, o que levou as pessoas já dispersas a voltar a aglomerar-se. O comandante das FSM pediu ao comandante do CPSP, António Martins Dias, para instalar um posto de atendimento no local da manifestação, para fazer o registo das pessoas indocumentadas, devendo, no entanto, desse facto ser dado prévio conhecimento ao Governador. Pelas 22 horas, a polícia instalou um posto de atendimento na Praça de Lobo de Á vila (Rua do Chunambeiro), no oeste da Residência do Governo, para proceder ao registo das pessoas presentes. Uma hora depois, foi instalado mais um posto de atendimento junto ao Beco da Praia Grande, no leste da Residência do Governo, mas apenas para proceder ao registo das pessoas acompanhadas pelos seus filhos menores. Ao ouvir esta notícia, logo todos os residentes clandestinos acorreram ao centro da cidade, sendo a fila de espera muito comprida, com início na Avenida de Almeida Ribeiro (San Ma Lou), até ao Casino Kam Pek Paradise. No dia 29 de Março, pelas 2 horas, a polícia anunciou que o registo passaria a ter lugar no Campo da Polícia, localizado no outro lado da sede da Unidade Táctica de Intervenção do CPSP. Assim, as pessoas começaram a concentrar-se no Campo da Polícia, o que causou grande confusão. Não deixando entrar mais pessoas no Campo da Polícia, por já estar completamente cheio às 5 horas, a polícia aceitou a proposta do membro do Conselho Consultivo que ali estava presente, Liu Chak Wan, para que a Companhia de Corridas de Galgos Macau (Yat Yuen) permitisse acesso ao

20 Campo do Canídromo. Obtida autorização da Yat Yuen, a polícia disponibilizou transporte às mulheres e crianças para o Campo do Canídromo, devendo as restantes pessoas deslocar-se ao local por conta própria. No entanto, deu-se uma grande confusão, devido à concentração de uma enormíssima multidão, com algumas pessoas que, pelas 6 horas, quase foram mortas por esmagamento. Por causa dessa situação de emergência, o Comando das FSM decidiu contactar, sem aviso prévio, o Gabinete para os Assuntos Externos da Delegação da Agência de Notícias Xinhua em Macau, pedindo a alteração do horário de funcionamento do Posto Fronteiriço de Gongbei para começar mais tarde. Muitas foram as pessoas que chegaram ao Campo do Canídromo, com a polícia a fechar as portas às 7 horas. Só pelas 11 horas e 30 minutos é que a situação ficou sob controlo e começou então o registo das pessoas presentes, o qual compreendeu a recolha de impressões digitais e a emissão de talões comprovativos. O registo das pessoas dentro do Campo do Canídromo acabou por volta das 17 horas e 30 minutos. No entanto, levando em conta que foi anunciado, num comunicado divulgado à tarde pelo Comando das FSM, que o registo ia até às 21 horas, a polícia decidiu proceder também ao registo das pessoas que se encontravam à espera, fora do Campo do Canídromo, deixando-as entrar por volta das 19 horas. No entanto, durante esse intervalo, chegaram instruendos das FSM ao local para prestar apoio, o que levou as pessoas que esperavam a sua vez, a pensar que a polícia pretendia acabar com a fila de espera, causando novamente ferimentos nas pessoas. Todo o processo de registo terminou às 21 horas e 45 minutos. A polícia estabeleceu também postos de registo no Comissariado de Polícia da Taipa e na Estrada Governador Albano de Oliveira, em frente ao Jockey Clube de Macau, para proceder ao registo dos residentes indocumentados que viviam nas ilhas, tendo o registo dessas pessoas terminado pelas 16 horas. Nesta operação, registaram-se 45.053 pessoas,33 verificando-se mais de 100 feridos devido à concentração das das pessoas, nomeadamente na sede da Unidade 33 “Os procedimentos de identificação e legalização das pessoas indocumentadas registadas terão início amanhã”, Jornal Va Kio, 6 de Maio de 1990, p. 1.

21 Táctica de Intervenção do CPSP, no Campo da Polícia e no Campo do Canídromo, tendo a polícia disparado 11 tiros para o ar, de modo a acalmar a confusão.34 Enfim, o registo dos residentes indocumentados havia sido apenas um plano de emergência. Considerando nomeadamente as consequências do comunicado divulgado pelo Gabinete do Governador no final da tarde do dia 28, foi por demais evidente que a Administração se encontrava numa situação de desvantagem ao lidar com os problemas dos imigrantes ilegais. No relato de João Guedes “O governador (Carlos Melancia) ficou à rasca, toda a gente ficou à rasca e é quando o Governador, sem alternativa, se vira para o comandante das FSM e diz ‘Legalize-me toda a gente que está em Macau’ ”.35 Parece que a Administração não tinha a mínima ideia de qual seria o próximo passo depois do registo. Aliás, alguns funcionários das FSM, tendo ouvido rumores relativamente à aprovação da lei sobre os aumentos salariais, fizeram uma manifestação em frente da Residência do Governo no dia seguinte à operação do registo, tendo um deputado da Assembleia Legislativa sido agredido pelos manifestantes. Além disso, dois representantes das forças armadas de Lisboa vieram a Macau para estudar as questões do reajustamento estrutural, após a extinção do Comando das FSM, na sequência da revisão do Estatuto Orgânico de Macau, procurando também conhecer a história do “Incidente de 29 de Março”. Foi por isso que o Governador Carlos Melancia teve de resolver, em primeiro lugar, o problema interno das FSM,36 para poder decidir qual o próximo passo a seguir. 34 “A operação de registo decorreu de forma aceitável com cem feridos devido ao esmagamento de pessoas”, Jornal Va Kio, 30 de Março de 1990, p. 3. 35 Soares e a “Operação Dragão”, Agência Lusa, 7 de Janeiro de 2017. A reportagem retrata o “Incidente de 29 de Março” de 1990, mas a jornalista pôs o nome “Operação Dragão” por engano. 36 Enfim, o segundo comandante das FSM, José Henrique Rola Pata e o chefe do Estado-Maior, Nuno Roque, foram demitidos, com efeitos imediatos, no dia 4 de Abril; o comandante das FSM, José Fernando Proença de Almeida, demitiu-se no dia 6 de Abril e regressou a Portugal no dia 26 de Abril.

22 No dia 9 de Abril, por despacho interno do Governador, foi criado um grupo de trabalho designado “Comité Coordenador da ‘Operação Indocumentados/90’ ”, adiante designado apenas por “Comité Coordenador” e por seu lado, a Associação Comercial de Macau, a Associação Industrial de Macau, a Associação dos Exportadores e Importadores de Macau, a Associação dos Construtores Civis e Empresas de Fomento Predial de Macau, a Associação dos Industriais de Tecelagem e Fiação de Lã de Macau, a Federação das Associações dos Operários de Macau, a União Geral das Associações dos Moradores de Macau e a Associação de Bancos de Macau criaram um outro grupo de trabalho, no sentido de estudar qual o próximo passo a seguir. Com os esforços de todas as partes envolvidas, a proposta, inicialmente feita para ser entregue ao Governador no prazo de 90 dias,37 foi concluída já no dia 23 de Abril. De acordo com Salomé Madeira, que participou no Comité Coordenador e liderou a Direcção dos Serviços de Identificação, as autoridades queriam que a concessão do bilhete de identidade pudesse ser concluída antes do início do recenseamento da população, de 1991, de forma a permitir recolher dados estatísticos mais precisos sobre a população de Macau.38 Por Despacho n.º 49/GM/90 do Governador, datado de 30 de Abril, foi confirmado o modelo do título de permanência temporária.39 As autoridades decidiram proceder, entre 7 de Maio e 31 de Julho, à recolha de informações relativas à identificação (chamadas “dados de identificação”) das pessoas indocumentadas já registadas, excluindo nomeadamente os trabalhadores não residentes, os indivíduos regulados pelo regime jurídico da fixação de residência em Macau e os turistas. Depois, os dois grupos de trabalho acima referidos continuaram a estudar, analisar e debater as questões relativas aos critérios de selecção e classificação e aos requisitos necessários para a concessão do título de permanência temporária, de forma a verificar as informações 37 “A questão subsequente à operação de registo das pessoas indocumentadas está a ser estudada, devendo a solução ser apresentada no prazo de 90 dias”, Jornal Va Kio, 11 de Abril de 1990, p. 1. 38 “ ‘É um final feliz’, afirmou Salomé Madeira, pois as pessoas a receber títulos de permanência temporária têm contribuído para o desenvolvimento de Macau”, Jornal Va Kio, 19 de Dezembro de 1996, p. 4. 39 Despacho n.º 49/GM/90. Boletim Oficial de Macau, n.º 19, 7 de Maio de 1990, p. 1635.

23 recolhidas. Após a verificação dos dados de identificação recolhidos, 30.312 pessoas obtiveram aprovação. As autoridades emitiram títulos de permanência temporária a partir do dia 27 de Agosto até ao dia 3 de Outubro e, por fim, 26.838 pessoas receberam os títulos. Quanto à origem do “Incidente de 29 de Março”, ou seja, à legalização dos pais indocumentados dos menores beneficiados pela “Operação Dragão”, estas pessoas foram tratadas caso a caso e, por fim, 3.088 pessoas obtiveram títulos de permanência temporária.40 Por outras palavras, foi concedido o título de permanência temporária a um total de 29.926 residentes clandestinos na sequência da “Operação Dragão” e do “Incidente de 29 de Março”. Foi também concedido o título de permanência temporária aos seus filhos nascidos em Macau. Os títulos de permanência temporária dessas pessoas legalizadas podiam ser substituídos por bilhetes de identidade de Macau a partir do dia 22 de Julho de 199641 e, no total, 32.779 pessoas obtiveram bilhetes de identidade. 42 O tempo de residência habitual dessas pessoas em Macau foi contado desde o dia da obtenção do bilhete de identidade, o que quer dizer que, após o ano de 2003, essas pessoas adquiriram sucessivamente o direito de residência em Macau, passando a ser residentes permanentes da Região Administrativa Especial de Macau. V. Conclusão Nas décadas de 1970 e 1980, havia uma grande diferença entre Macau e o Interior da China relativamente à qualidade de vida dos seus residentes e ainda por cima o regime de salvo-conduto singular da China Continental jamais conseguiu satisfazer as necessidades das famílias que viviam separadas, fazendo com que, naquela altura, muitos residentes da China Continental tivessem optado 40 “Foi concedido título de permanência temporária a mais de 26.800 pessoas”, Jornal Va Kio, 31 de Outubro de 1990, p. 5. 41 “Será divulgada semanalmente a lista do número de títulos de permanência temporária que podem ser substituídos por bilhetes de identidade”, Jornal Va Kio, 10 de Julho de 1996, p. 1. 42 “Os títulos de permanência temporária caducam hoje, mas há ainda mais de 200 que não foram substituídos”, Jornal Va Kio, 19 de Março de 1997, p. 4.

24 por entrar ilegalmente em Macau. Daí o problema da imigração ilegal que constituiu uma grande preocupação da sociedade de Macau durante muitos anos. Apesar de o Governo português de Macau ter a consciência da necessidade de resolver este problema e a sua política deixar de concentrar-se apenas no reenvio obrigatório dos imigrantes ilegais para o seu país ou região de origem, passando a ser uma política de dupla vertente - reenvio obrigatório e legalização - como não foi resolvido completamente o problema logo no início da legalização dos imigrantes ilegais, a onda de imigração ilegal não acalmou na década 1980. A presença de crianças indocumentadas em Macau agravou ainda mais o problema, levando a uma crise humanitária. Desde a “operação de registo dos trabalhadores indocumentados” do ano de 1982 e a “Operação Dragão” seguinte, até ao “Incidente de 29 de Março” do ano de 1990, toda a evolução da legalização sobre imigrantes ilegais fez com que se registasse um enorme aumento do número de pessoas legalmente autorizadas a permanecer e residir em Macau, alterando a estrutura social de Macau. Nem a Administração, nem a sociedade de Macau imaginavam que o impacto seria tão profundo e duro, trazendo uma preocupação adicional à Administração aquando da elaboração do futuro plano de desenvolvimento da sociedade. Embora a “Operação Dragão” desencadeasse o “Incidente de 29 de Março”, este último era resultado, de facto, de uma operação de emergência que as autoridades se viram forçadas a fazer, pelo que a sua natureza foi diferente da da “Operação Dragão”, pois esta operação foi levada a cabo por iniciativa das autoridades com uma finalidade específica. O “Incidente de 29 de Março” foi apenas um dos episódios que aconteceram depois da “Operação Dragão”. Não se devem confundir as duas coisas, pois o “Incidente de 29 de Março” não pode ser considerado como a “Operação Dragão”. Na verdade, as autoridades deram o nome de “Operação Indocumentados/90” à operação de registo que ocorreu no ano de 1990. Foi na altura da legalização dos imigrantes ilegais que os chineses locais começaram a participar dinamicamente nos assuntos políticos e sociais, pelo que a questão de saber como se devia resolver o problema da imigração ilegal se tornou um tema aproveitado por alguns partidos políticos não convencionais da

25 comunidade chinesa para ganhar apoio. No entanto, esses partidos políticos com uma atitude conservadora e pouca experiência em lidar com este tipo de problemas complicaram ainda mais o problema. Quanto à questão de se saber se o “Incidente de 29 de Março” teve a ver com as divergências das regras das FSM relativas ao registo dos pais indocumentados, com os conflitos internos das autoridades ou ainda com o papel do então presidente da República Portuguesa, não há, até agora, provas suficientes que permitam defender essas ideias. Algumas personalidades envolvidas, respeitando a deontologia profissional, nunca fizeram quaisquer comentários sobre o assunto.43 Mesmo a biografia de Mário Soares escrita por um jornalista português nada a esse respeito refere nos parágrafos sobre Macau. 44 Não obstante, podemos dizer, certamente, que houve uma cooperação estreita entre a Administração e as autoridades de segurança no decorrer da operação de registo dos trabalhadores indocumentados de 1982, mas com a substituição do pessoal de direcção, surgiram divergências de opinião entre as duas partes sobre as competências delegadas, donde resultaram divergências de opinião sobre as políticas a adoptar e a maneira de resolver os problemas remanescentes a meio e no final do processo de legalização dos imigrantes ilegais. Foi isto a razão directa e crucial da decisão final de legalização de todos. Por outro lado, o Governo chinês também desempenhou um papel muito importante no processo de legalização dos imigrantes ilegais em Macau, pois tinha transmitido várias vezes ao Governo português, de forma pública e privada, o seu desejo de resolver completamente o problema da imigração ilegal em Macau, de forma a assegurar a estabilidade social, prestando o apoio necessário ao Governo português de Macau durante a “Operação Dragão” e o “Incidente de 29 de Março”, reforçando as patrulhas no sentido de garantir a segurança das regiões fronteiriças vizinhas de Macau. Há razões para acreditar que o Governo chinês forneceu ao Governo português de Macau informações relativas às pessoas registadas nas operações de registo, para verificar a sua origem e história da família. A legalização dos imigrantes ilegais foi um dos acontecimentos históricos 43 Radiotelevisão Portuguesa (1990). Telejornal, 4 de Abril de 1990; 10 de Abril de 1990. 44 Vieira, J. (2013) Mário Soares – Uma Vida. Lisboa: A Esfera do Livro.

26 mais significativos de Macau na década de 1980 e teve um enorme impacto no desenvolvimento da sociedade de Macau. Foi nesse contexto que o Governo português de Macau consolidou a sua determinação de reforçar o controlo da permanência e fixação de residência em Macau, reviu o regime jurídico do direito de residência, preveniu os crimes relativos à prestação de apoio à imigração ilegal, aperfeiçoou a rede de postos fronteiriços e criou uma base suficiente para o estabelecimento de um regime uniformizado de emissão do bilhete de identidade de residente de Macau.

Administração nº.128, vol. XXXIII, 2020-2º 1 Introduction to the Legal Origin of Macao SAR Chio Heong Ieong This paper is based on the Basic Law of the Macao Special Administrative Region, makes a comprehensive review on the legal origin of Macao SAR. First of all, this paper defines the meaning of the legal origin based on the common understanding of the academic community in order to avoid ambiguity. This paper gives a general statement to the legal origin of Macao SAR, including the Constitution and the Basic Law as the common constitutional basis, China nationwide laws applicable to the Macao SAR and listed in annex III to the Basic Law, international agreements (conventions) applicable to the Macao SAR, the laws previously in force in Macao which were retained after the handover, and the laws enacted by the Legislative Assembly after the handover. Subsequently, the article makes a statement and analysis on each of the above items. The article points out that the Constitution, as the fundamental law of the state, has the highest legal effect in the whole country, Macao SAR is no exception. At the same time, it lists some representative opinions on how to implement the Constitution in the Hong Kong SAR and Macao SAR. The principles systems of the Macao SAR, laws and regulations must strictly abide by and enforce the constitutional standards, the Basic Law. This paper discusses the main problems of the nationwide laws and the international conventions applicable to Macao SAR. In particular, the discussion of its rank is introduced. As for the laws (and decrees) previously enforced in Macao to be retained, this paper also combs them at greater length, particularly clarifies the standards and procedures to be retained. In terms of the laws enacted by the Legislative Assembly of the Macao SAR, it is briefly mention in this paper because it is well known.

2 Research on the Interregional Customs Legal Cooperation in Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area Zhan Pengwei Feng Zehua Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area is a strategic project for the government to promote Hong Kong and Macao to integrate into national development. Promoting the in-depth cooperation between Guangdong, Hong Kong and Macao’s customs is of great significance to deepen the development of South China and improve the national governance system. However, for a long time after the return of Hong Kong and Macao, Guangdong, Hong Kong and Macao customs cooperation faced with great differences in legal system, difficulties in customs law enforcement cooperation, customs information is not exchanged and other problems. Resulting in many obstacles to the circulation of production factors in Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area. Drawing lessons from the experience of the European in customs construction, and combining with the national conditions, Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area can proceed from optimizing the convergence mechanism of customs legislation, promoting mutual assistance in customs law enforcement, and establishing a customs information interconnection platform, and so on. Which can resolve the conflict of customs laws in the Great Bay area and promote in-depth cooperation between the Customs and Excise Department in the Great Bay Area. The Interpretation of the Article 2 of the Law 12/2003 and the Importance of the Perspective of the Court of Final Appeal João António Valente Torrão Published in 2003.08.11, and entered into force on the first day of October 2003, is controversial the interpretation of the Article 2 of the Law 12/2003.

3 Actually, the title of the law is “Changes in the Regulation of Professional Tax and in the Regulation of Supplementary Income Tax”. However, that Article 2 does not mention those taxes and seems that the aim of the legislator was extend this article to all taxes in MSAR. The Court of Second Instance of MSAR decided that the aim of the Law, was only Professional Tax and Supplementary Income Tax, but The Court of Final Appeal decided (more than one time) that the Law (in these particular case the Article 2) was applicable to all the taxes of the legal system of the MSAR. Recently, this Court, by judgment of 2019.10.16 – Procedure 7/2017, established mandatory jurisprudence in the same perspective, according to Article 44, Paragraph 2, Subparagraph 1) of the Law 9/1999 and Article 161, and following articles, of the Administrative Procedure Code of the MSAR. This jurisprudence is mandatory to all courts of the MSAR, according to Article 167, Paragraph 4 of the same Administrative Procedure Code. The purpose of this paper is agree with the perspective of the Court of Final Appeal and add some more reasons to those called in the following decisions (judgments) of the same Court. Discussion on the Scope Applicable to the Government Procurement Objects of MSAR Tang Tat Weng Various public agencies and institutions are able to execute tasks by themselves based on their own personnel and the skills of these personnel, or entrust third parties to supply goods and services or carry out construct works, in order to implement their duties. However, the present legal system of government procurement of Macao Special Administrative Region (MSAR) only stipulates the definitions of the expenses of these procurement objects or explains their meanings. In this regard, the definitions or meanings of procurement objects can merely be extracted from these laws. This paper compares these definitions

4 with the meanings of procurement objects set by government procurement laws of international organizations and Mainland China, aiming to understand clearly the scope and type of procurement objects set by the legal system of government procurement of MSAR. When entrusting third parties to execute tasks, it is essential that public agencies and institutions of MSAR recognize clearly and precisely the type of procurement objects to which external projects belong, as well as being able to implement their duties accurately in accordance with the law of government procurement. However, there have been cases in the past where certain public agencies or institutions unintentionally or erroneously applied the law of government procurement to implement duties, while ignoring that their actions should comply with other applicable laws. Therefore, for legality and legitimacy in carrying out tasks related to government procurement, procuring personnel must understand the legislations applicable to the execution of working projects, and then understand what type of procurement objects can be carried out, specifically the legal meanings of goods, services and public works (constructions), as well as how this applies in practice. The Principle of Dual-criminality, exception to the Principle of Dual Punishment Ilda Cristina Ferreira This Article aims at clarifying the status of the principle of dual-criminality in Law 6/2006 that regulates mutual legal cooperation requests in criminal matters between the Macao Special Administrative Region (MSAR) of the People’s Republic of China with foreign jurisdictions. Within this context, it also introduces and describes the innovative principle set up by the lawmaker – the principle of dual punishment, which is the general principle; while the principle of dual-criminality is the exception and it is limited to the institute of surrender

5 of fugitive offenders. This institute establishes a regime analogous to extradition which is generally understood as being only admissible among sovereign States. Both principles’ aims, circumstances and context are explained, emphasising their conceptual differences. This Article also stresses that at the level of criminal policy-making such legal solution is quite avant guarde since it is in line with the major international conventions in criminal matters, whereby States are called to afford mutual legal assistance to the widest and fullest extent possible under domestic law with respect to criminal investigations, prosecutions and judicial proceedings, in particular to offences of an international or transnational nature. Jurisdictions should be more flexible with the grounds to refuse legal cooperation in order to avoid safe haven to criminals and to facilitate the administration of justice within the current complex world. Likewise, criminals take advantage of the globalisation phenomenon, technological advance and information society to their own benefit and networks. In the end, the author concludes that the MSAR legal framework provides a balanced approach, synchronised with the contemporary trend to counter crime and to promote international legal cooperation. Legalisation of Illegal Immigrants in Macao (1982-1990) : The Course and Consequences Chan Chan U Large numbers of Mainland China residents migrated to Macao illegally in the 1980s due to significant divide in standard of living between the two territories, in addition to the inability of Mainland China’s “Permit for Proceeding to Hong Kong and Macao” system to fulfil the demand for family reunions. The Portuguese-Macao authorities acknowledged the need to resolve the problem by shifting to parallel strategies of deportation and legitimisation in 1982, but indecisiveness to a thorough resolution had triggered the emergence of child

6 migrants which nearly developed into a humanitarian crisis, exacerbating the problem further. This paper reviews the process of legitimisation of illegal immigrants in Macao between 1982 and 1990, and argues that the direct and core reason for ad hoc full legitimisation was the difference in understanding on the delegation of power between the Administration and the Security Forces. After the process was over, the Portuguese-Macao authorities determined to enforce residency regulations and to complete a network of checkpoints, thus providing ample support for a unified Macao identification card system in the future.