Número 127 (1.º de 2020)．VolumeXXXIII．Março de 2020 SUMÁ RIO Análise Preliminar sobre o Princípio “Um País, Dois Sistemas” e o Ordenamento Jurídico da Região Administrativa Especial de Macau — do ponto de vista da sistematização jurídica Liu Dexue A Reforma da Administração Pública na RAEM: Evolução e Insuficiências Lou Shenghua Breve Comentário sobre a Importação de Talentos—baseado numa Análise Comparativa Horizontal das Políticas de Talentos, do Conjunto das Cidades da Á rea da Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau Chan Chi Fong Cheong Sio Pang Cheong Cheng Wa Ho Fok Cheong Reforma Funcional dos Think Tanks Modernos e Construção dos Think Tanks de Macau Yu Minghui Hao Yufan Um Estudo sobre o Desenvolvimento do Turismo Religioso em Macau Un Kin Chong Wong Ngan Hong A Reserva de Lei da Assembleia Legislativa da RAEM em Matéria de Arbitragem e de Mediação José Miguel Figueiredo Abstracts
Administração nº. 127, vol. XXXIII, 2020-1º 1 Análise Preliminar sobre o Princípio “Um País, Dois Sistemas” e o Ordenamento Jurídico da Região Administrativa Especial de Macau — do ponto de vista da sistematização jurídica Liu Dexue I. Levantamento da questão Com a entrada em vigor da Lei Básica da Região Administrativa Especial de Macau (doravante designada por Lei Básica de Macau) no dia 20 de Dezembro de 1999, passou a ser estabelecido formalmente o ordenamento jurídico da Região Administrativa Especial de Macau (doravante designada por RAEM), edificado na base constitucional formada pela Constituição da República Popular da China (doravante designada por Constituição da China) e pela Lei Básica de Macau e composto pelas leis nacionais aplicáveis na RAEM, pelos tratados e convenções internacionais aplicáveis na RAEM, bem como pelas leis e diplomas localmente produzidos, de variadas eficácias hierárquicas e de diferentes fontes normativas. Ao longo dos últimos vinte anos, o ordenamento jurídico da RAEM tem vindo a desempenhar o seu papel, enquanto base institucional e garantia jurídica indispensáveis à implementação plena dos princípios “um país, dois sistemas”, “Macau governado pela sua gente” e alto grau de autonomia, à concretização legal, cabal e efectiva da governança pelo Governo Central e do sistema da RAEM, à salvaguarda da prosperidade e da estabilidade de longo prazo da RAEM, à aplicação constantemente enriquecedora do princípio “um país, dois sistemas” e à sua evolução para um novo patamar histórico. Director da Direcção dos Serviços de Assuntos de Justiça.
2 Numa altura em que o Retorno de Macau à Pátria está a completar os seus vinte anos, mostra-se significativo, numa perspectiva teórica e prática, analisar e reflectir, de forma científica e integrada, sobre o estabelecimento e a evolução do ordenamento jurídico da RAEM, estudar, na óptica da formação sistemática, a composição institucional e o conteúdo do vigente ordenamento jurídico da RAEM, analisar, a partir das fontes normativas e das características estruturais, as funções, as posições e os papeis assumidos pelo Governo Central e pela RAEM, na criação e no aperfeiçoamento do ordenamento jurídico da RAEM, bem como apreciar, do ponto de vista funcional, como o vigente ordenamento jurídico da RAEM, alicerçado na base fundamental de “um país”, assegura a convivência harmoniosa entre os “dois sistemas” e o aproveitamento máximo das suas vantagens e como melhor respeita e contribui para a base “um país”, tendo em consideração os objecitvos e as orientações. Passados vinte anos, seja ao nível central, seja ao local, quer no âmbito legislativo, quer no executivo e judicial, tanto no domínio teórico como no prático, conseguimos recolher vastas experiências práticas e construir uma base teórica sólida, o que beneficiará a futura revisão e o estudo do ordenamento jurídico da RAEM. O princípio “um país, dois sistemas” e o ordenamento jurídico da RAEM são um tema de extrema importância e complexidade no qual se abordam, entre outros, as relações entre as leis constitucionais e as leis ordinárias, entre os tratados internacionais e as leis nacionais aplicáveis a Macau e a legislação localmente produzida no exercício do alto grau de autonomia da RAEM, entre “um país” e “dois sistemas”, entre a governança geral do Governo Central e o alto grau de autonomia gozado pela RAEM, entre a legislação ao nível do Governo Central e a legislação local baseada na sua autonomia. Devido à dimensão do presente texto e à extensão do estudo, fazemos aqui apenas uma análise sintética, numa perspectiva formal, sobre as características estruturais do ordenamento jurídico da RAEM e as relações nele estabelecidas. As humildes opiniões aqui apresentadas servem apenas para incentivar a que surjam mais eruditas e preciosas opiniões.
3 II. Estabelecimento e evolução do ordenamento jurídico da RAEM e sua formação institucional 1. Estabelecimento e evolução do ordenamento jurídico da RAEM Se pretendermos fixar, de forma precisa, o momento em que se estabeleceu formalmente o ordenamento jurídico 1 da RAEM, indubitavelmente, esse momento foi a entrada em vigor da Lei Básica de Macau, o qual assinalou também o início da aplicação prática da grande concepção “um país, dois sistemas”, “Macau governado pela sua gente” e alto grau de autonomia, bem como o começo da implementação dos regimes definidos e representou a transformação essencial da base e ordem constitucionais da RAEM.2 Desde então, o ordenamento jurídico 1 Quanto à definição do conceito “ordenamento jurídico”, segundo The Oxford Companion to Law, “este conceito aplica-se, teoricamente, no âmbito da soberania, ou refere-se a um conjunto de leis e diplomas produzidos para uma sociedade mediante autorização directa ou indirecta, à luz de normas básicas. Ou seja, este conceito representa toda a legislação de um país ou de uma comunidade”. Segundo a Enciclopédia da China‧ Direito, “o ordenamento jurídico é, em termos gerais, um conjunto uniformizado de interconexões orgânicas, composto pelos variados ramos do direito formados por normas jurídicas categorizadas de toda a legislação vigente de um país” . Nesses termos, o ordenamento jurídico é considerado, teórica e consensualmente, um ordenamento normativo destinado a um país soberano. Quanto às regiões administrativas locais subordinadas a diferentes sistemas nacionais, nomeadamente de um país soberano unitário, incluindo as duas regiões administrativas especiais directamente subordinadas ao Governo Popular Central, essas regiões dispõem do próprio ordenamento jurídico? Como se define a sua conotação e extensão? Eis aqui duas questões sobre as quais ainda não foram alcançados consensos doutrinais. No entanto, há uma teoria pela qual se consegue dar resposta afirmativa às questões agora colocadas, apontando que “o ordenamento jurídico sempre existe como um ordenamento jurídico de um país. Porém, a sua existência não se relaciona necessariamente com a figura do Estado, podendo existir em certa região, sempre que o ordenamento jurídico satisfaça as necessidades sociais da região e concretize as expectativas jurídicas da população. O ordenamento jurídico pode configurar-se como um ordenamento jurídico não só de um país, como também de uma região dentro de um país. Na China, o ordenamento jurídico da RAEM apresenta-se como um ordenamento jurídico local de uma região específica que se criou e tem vindo a evoluir sob várias condições”. Neste sentido, Vide Yang Yunzhong, Wang Yu et al., Estudo sobre o Ordenamento Jurídico da Região Administrativa Especial de Macau. Macau: Centro de Estudos “Um País, Dois Sistemas” do Instituto Politécnico de Macau, pág. 32 (versão chinesa). 2 Quanto à conotação do “ordenamento jurídico da RAEM”, a sua definição ainda não chegou a ser consensual. Segundo entendemos, o ordenamento jurídico da RAEM implica, no seu funcionamento, dois sentidos: um estrito e outro lato. Stricto sensu, trata-se de todas as normas jurídicas e regimes
4 da RAEM passou a caracterizar-se pela sua base constitucional formada pela Constituição da China, pela Lei Básica de Macau e pelo seu conteúdo composto pelas leis nacionais e tratados internacionais aplicáveis a Macau, bem como pelas leis e regulamentos administrativos emanados dos órgãos locais com competência legislativa e outros actos normativos (incluindo leis e diplomas que entraram em vigor antes do Retorno de Macau e que passaram a ser considerados, após a transição, como legislação prévia de Macau, bem como leis e diplomas elaborados na altura e depois do Retorno de Macau). Em termos de fontes normativas e de eficácias hierárquicas do ordenamento jurídico, a Constituição da China e a Lei Básica de Macau constroem, em conjunto, a base constitucional do ordenamento jurídico da RAEM, razão pela qual qualquer lei, diploma ou acto normativo não pode contrariá-la devendo, antes pelo contrário, promover activamente a concretização dos princípios e sistemas fundamentais nela plasmados. As leis nacionais aplicáveis a Macau e a legislação localmente produzida corporizam a parte principal do ordenamento jurídico da RAEM, na qual se encontram as leis nacionais elaboradas no âmbito das relações externas e da defesa nacional, atinentes à soberania, à segurança e aos interesses do desenvolvimento do Estado, bem como os diplomas jurídicos localmente elaborados no exercício do alto grau de autonomia. No enquadramento da legislação local, integram-se não só os códigos estruturais, seguindo a tradição e produzidos e aprovados por órgãos competentes da RAEM no alcance do seu alto grau de autonomia. Portanto, é um ordenamento jurídico local e autónomo. Lato sensu, trata-se de um conjunto orgânico formado pela legislação nacional e local, abrangendo não só os regimes jurídicos elaborados no âmbito de “um país”, como também os produzidos sob o princípio “dois sistemas”; não só os regimes jurídicos emanados do órgão com competência legislativa do Governo Central que passam a vigorar também na RAEM, como também os definidos pelo órgão legislativo da RAEM. São aproveitados os dois sentidos para apreciar o Direito e o ordenamento jurídico da RAEM. As críticas da sociedade relativamente à inércia jurídica de Macau decorrem, de facto, do sentido estrito do Direito e do ordenamento jurídico de Macau. Sobre esta matéria, vide You Junyi (Ed.), “Análise sobre Ordenamento Jurídico com Características Chinesas no Panorama de ‘Um País, Dois Sistemas’ ”, in Yang Yunzhong, Colectânea de Dissertações Académicas sobre ‘Um País, Dois Sistemas’ e Melhoramento do Ordenamento Jurídico de Macau. Macau: Centro de Estudos “Um País, Dois Sistemas” do Instituto Politécnico de Macau, 2013, págs. 26-43 (versão chinesa).
5 o modo de formação típico da Civil Law, como também as leis avulsas vocacionadas para regular determinadas matérias. Com base nas leis constitucionais e ordinárias, foram ainda promulgados regulamentos administrativos, ordens executivas e demais actos normativos em grande quantidade. Dado o exposto, constata-se que o ordenamento jurídico da RAEM é um conjunto normativo caracterizado por fontes normativas diversas, por eficácias hierárquicas distintas e por modos variados de formação das normas jurídicas. Decorridos vinte anos sobre a concretização dinâmica do princípio “um país, dois sistemas”, paralelamente ao avanço contínuo da estratégia nacional da reforma e abertura, ao desenvolvimento progressivo da economia e da sociedade da RAEM e à sua integração gradual no panorama do desenvolvimento nacional, o ordenamento jurídico da RAEM tem vindo a conhecer a sua evolução vigorosa e a sua optimização institucional. Por um lado, sendo o criador do princípio “um país, dois sistemas” e o orientador principal da sua execução, o Governo Popular Central actua no máximo respeito pela Constituição e pela Lei Básica, implementando efectivamente a sua governança geral e a sua responsabilidade constitucional relativamente à RAEM, interpretando, ao nível legislativo, as normas previstas na Lei Básica de Macau e procedendo à revisão do elenco das leis nacionais aplicáveis à RAEM, definido no Anexo III da mesma lei, entre outros; por outro, a RAEM tem vindo a cumprir, nos termos legais, a sua responsabilidade constitucional de defesa da segurança nacional que se encontra consagrada no artigo 23.º da Lei Básica de Macau, o que é corroborado pela elaboração da Lei n.º 2/2009 (Lei relativa à defesa da segurança do Estado) e pela legislação local em cumprimento das leis nacionais (por exemplo, a legislação relacionada com a bandeira, o emblema e o hino nacionais). Ademais, a democracia da RAEM tem vindo a conhecer o seu desenvolvimento e melhoria, em conformidade com a Lei Básica, tendo sido elaboradas e melhoradas a Lei Eleitoral para o Chefe do Executivo e a Lei Eleitoral para a Assembleia Legislativa, entre outras. Ao mesmo tempo, a estrutura orgânica do Governo tem vivido constantemente aperfeiçoamentos, elevando, por conseguinte, a
6 capacidade e o nível da sua governança. Quanto ao desenvolvimento económico e ao bem-estar da população, a RAEM elaborou, de base, as leis sobre a liberalização do jogo e seus diplomas complementares, para efeitos de reforço da fiscalização; promulgou, com o objectivo de promover a diversificação adequada da economia, os diplomas destinados ao sector financeiro com características próprias e à locação financeira; concretizou também acções legislativas no que toca, entre outros, à habitação económica, à educação, aos serviços de saúde e aos transportes, visando melhorar a vida da população. No âmbito das relações externas, a par dos tratados e das convenções internacionais previamente aplicáveis a Macau, com o poder atribuído pela Lei Básica e sob a direcção e apoio do Governo Popular Central, a RAEM celebrou com o exterior um conjunto de acordos em matérias de cooperação judiciária, comércio com o exterior e transportes aéreos, entre outros, promovendo, nesse sentido, a internacionalização de Macau. É de afirmar que o ordenamento jurídico da RAEM passou a apresentar uma maior extensão e uma melhor composição institucional. 2. Análise sobre a formação institucional do ordenamento jurídico da RAEM 1) Sistemazação, uniformização e plenitude do ordenamento jurídico da RAEM Face ao acima exposto, percebe-se que o ordenamento jurídico da RAEM, tendo passado por vicissitudes que conduziram à sua evolução progressiva desde o seu estabelecimento formal, já se tornou um alicerce jurídico em benefício da prosperidade e da estabilidade de longo prazo de Macau e da salvaguarda dos seus interesses globais e futuros e serve de garantia institucional para a concretização do princípio “um país, dois sistemas”, não desviada e sempre dirigida a um rumo correctamente definido. Do ponto de vista da construção e melhoria institucionais, qualquer ordenamento jurídico deve ser dotado de sistematização, de uniformização e de plenitude para desempenhar as suas funções de direcção, regulação, regularização e controlo. No mesmo sentido, o ordenamento jurídico
7 da RAEM, visando o desempenho efectivo do seu papel, deve preencher os requisitos que se traduzem na sistematização formal, na uniformização substancial e na plenitude normativa. Quer em termos formais, quer em termos de conteúdo, o ordenamento jurídico da RAEM deve apresentar-se como um conjunto orgânico que se reveste de determinados modos de formação das normas jurídicas e de certo conteúdo, o qual é sempre construído de acordo com os fins da regulação, das estruturas lógicas e das exigências formais legais. (1) Conexão intrínseca entre a sistematização e a uniformização do ordenamento jurídico da RAEM e o princípio “um país, dois sistemas” Em termos formais, por meio da sistematização do Direito, este é categorizado de forma geral e sistemática conforme os diferentes domínios sociais sujeitos à regulação e à regularização do Direito. A título de exemplo, o Direito pode ser encarado como direito público e direito privado, um e outro seguindo vários rumos jurídicos. O ordenamento jurídico da RAEM, por um lado, é formalmente um conjunto normativo uniforme com diferentes eficácias hierárquicas e variados rumos jurídicos, seguindo as tradições da Civil Law; por outro, corporiza substancialmente, pela sistematização do Direito, a consistência e a uniformização, que se afiguram como critérios de apreciação no âmbito legislativo, critérios esses que não permitem a existência de contradições entre as diferentes normas jurídicas, nem no seio delas. Melhor dizendo, devem ser afastadas quaisquer incompatibilidades entre as normas jurídicas consagradas num mesmo ramo do Direito ou em vários ramos do Direito. Caso se tirem duas conclusões diferentes de um mesmo facto, não se vê satisfeita a exigência da sistematização jurídica. Ademais, a sistematização substancial tem um peso maior do que a sistematização formal. Para o ordenamento jurídico da RAEM, a sua sistematização substancial só se concretiza com base no princípio nuclear “um país, dois sistemas”. As várias partes integrantes do ordenamento jurídico da RAEM só se interligam organicamente uma à outra sob a orientação do princípio fundamental
8 “um país, dois sistemas”. Isto porque o ordenamento jurídico da RAEM não resulta de uma simples acumulação das diversas normas jurídicas. Antes pelo contrário, estas devem ser estruturadas e sistematizadas consoante o princípio “um país, dois sistemas”, o qual norteia as acções legislativas e as actividades de aplicação da lei pelos operadores do direito, o que permitirá a maximização das funções reguladoras do mesmo ordenamento jurídico. Além disso, as diferentes normas jurídicas devem respeitar o princípio da uniformização da ordem jurídica, segundo o qual todas as acções legislativas devem fundamentar-se na Constituição do Estado. Relativamente à RAEM, a legislação, quer a nível do Governo Central, quer a nível do local no exercício da sua autonomia, deve alicerçar-se na base constitucional formada pela Constituição e pela Lei Básica. Apenas nesse sentido se pode estabelecer um ordenamento jurídico caracterizado pela constitucionalidade, pela hierarquia expressa e pela compatibilidade funcional. Em primeiro lugar, do ponto de vista de “um país”, o ordenamento jurídico da RAEM é um ordenamento estabelecido com base em um país soberano. Por isso, os regimes jurídicos consagrados que seguem o princípio “dois sistemas” baseiam-se, no fundo, em “um país”, devendo, portanto, sujeitar-se ao princípio “um país” e fomentar a sua concretização em prol da unificação e integridade territorial do Estado, bem como à salvaguarda da sua soberania, à segurança e aos interesses do desenvolvimento. Por outras palavras, o princípio “um país” ocupa sempre a posição fundamental de domínio e controlo. Sob a orientação deste princípio, por um lado, para além das leis nacionais que são directamente aplicadas na RAEM, a RAEM também produz e melhora um conjunto de regimes jurídicos no âmbito da segurança nacional, em cumprimento da sua responsabilidade constitucional de defesa da segurança nacional; por outro, pese embora o alto grau de autonomia gozado pela RAEM que permite a legislação local de natureza específica, conforme as circunstâncias reais e as necessidades do desenvolvimento da sociedade, não se pode ir além, de maneira nenhuma, da fronteira delimitada pelo princípio “um país”, nem se pode contrariá-lo em termos de fins reguladores e efeitos jurídicos.
9 Em segundo lugar, da perspectiva de “dois sistemas”, verificam-se, entre os dois sistemas jurídicos, convergências em termos de base jurisprudencial e divergências em termos de sistema social. Como afirmou um académico: as convergências reflectem-se, ao nível jurisprudencial, na uniformização dos termos da Constituição, no sistema nacional, no Governo Central e nos símbolos nacionais (bandeira, emblema e hino nacionais), enquanto as divergências se reportam aos sistemas sociais distintos adoptados nas diferentes regiões de um país, aos domínios da sociedade, da economia, dos direitos e das liberdades, bem como aos regimes executivo, legislativo e judicial” .3 Daí que se crie, sob o princípio “dois sistemas” e entre os diferentes sistemas sociais, uma relação jurídica de respeito recíproco, uma convivência harmoniosa e uma cooperação e complementaridade mútuas. As convergências nos dois sistemas jurídicos providenciam uma base indispensável ao seu convívio harmonioso e à cooperação, enquanto as divergências exigem o respeito recíproco entre os mesmos. Por um lado, o sistema socialista implementado no país é pressuposto e garantia da manutenção da prosperidade e da estabilidade da RAEM; por outro, o sistema capitalista adoptado na RAEM é a melhor solução institucional para salvaguardar a prosperidade e a estabilidade de longo prazo da RAEM, não só em consonância com os interesses fundamentais do país e da nação chinesa, mas também indo ao encontro dos interesses gerais de longo prazo da RAEM. No decurso dos últimos vinte anos da evolução do ordenamento jurídico da RAEM, os regimes jurídicos elaborados sob o princípio “um país” têm vindo a ser efectivamente implementados e constantemente melhorados e os regimes jurídicos criados sob o princípio “dois sistemas” vêm conhecendo a sua convivência harmoniosa e a sua promoção mútua. Nesta era contemporânea em que se registam a integração progressiva da RAEM no panorama do desenvolvimento nacional e a intensificação da cooperação regional integrada, os regimes jurídicos estabelecidos sob o princípio “dois sistemas” vêem a sua articulação e coordenação intensificadas. O Acordo do Estreitamento das 3 Lok Wai Kin, “Relação entre ‘um país’ e ‘dois sistemas’ ”, in Revista de Estudos sobre “Um País, Dois Sistemas”, n.º 1, 2015, pág. 16 (versão chinesa).
10 Relações Económicas e Comerciais entre o Interior da China e Macau (CEPA) e o seu Protocolo Suplementar, o Acordo-Quadro Guangdong-Hong Kong-Macau, as Linhas do Planeamento da Grande Baía e outros acordos bilaterais e multilaterais, em conjunto com o planeamento nacional, servem de excelentes exemplos no que respeita à cooperação e promoção mútuas entre os diferentes regimes jurídicos à luz do princípio “um país, dois sistemas”. É de salientar que, em termos da teoria jurídica e da construção institucional, a implementação das Linhas do Planeamento da Grande Baía coloca maiores exigências e lança maiores desafios no âmbito da cooperação e da articulação entre os dois sistemas e entre os regimes jurídicos das três jurisdições estabelecidos sob o princípio “um país, dois sistemas”, o que exige a definição de um regime coordenador do planeamento geral, bem como a criação de um mecanismo de resolução diversificada de litígios, que conta com a elaboração e a construção em conjunto e em partilha um com o outro, disponibilizando, dessa forma, serviços e garantias jurídicas de qualidade e maior eficácia e conveniência. (2) A plenitude do ordenamento jurídico da RAEM e o aprofundamento constante da práxis do princípio “um país, dois sistemas” A sistematização do Direito consiste também no facto de, através do Direito, se encontrarem respostas para todas as questões que surgem no âmbito da regulação pelo Direito, o que se reporta ao princípio da plenitude da ordem jurídica.4 Nos países e regiões contemporâneos regidos pelo Direito, o princípio da plenitude da ordem jurídica mostra-se relevante não só relativamente à regulação das relações jurídicas sociais e á resolução dos litígios particulares, como também no que toca à governação legal, à elevação da capacidade administrativa e ao nível da gestão pública do Governo. Em termos dos modos de formação de que se revestem as fontes normativas, o ordenamento jurídico da RAEM apresenta-se formalmente completo, alicerçado numa base constitucional formada pela Constituição e pela Lei Básica e composto pelas leis, pelos regulamentos administrativos e por outros actos normativos, projectando-se nos 4 João de Castro Mendes, Introdução ao Estudo do Direito, pág. 43.
11 diversos rumos do direito relativamente completos e no âmbito da regulação relativamente abrangente. Tudo isto vem providenciar uma base institucional e garantias jurídicas indispensáveis à concretização legal das acções governativas. Os últimos vinte anos tem vindo a registar-se a práxis do princípio “um país, dois sistemas”, cujo aprofundamento e enriquecimento têm passado por um processo cíclico entre a formulação institucional e a implementação concreta. Se considerarmos a criação da Lei Básica uma magnífica iniciativa em termos da institucionalização do princípio “um país, dois sistemas”, é também um grande salto em frente a execução da Lei Básica, a qual deve combinar a teoria política de “um país, dois sistemas”, as finalidades e o espírito legislativo da Lei Básica com a realidade social de Macau. Ao longo dos vinte anos, tem sido incessantemente desenvolvido o sistema da RAEM sob o orientação da Lei Básica, especialmente no que respeita a questões significativas, como a relação entre os domínios executivo e legislativo, a estrutura política com predominância do poder executivo, a estrutura legislativa, as interpretações judiciais sobre a Lei Básica e as interpretações legislativas feitas pela Assembleia Popular Nacional. Em todas estas questões têm sido alcançados êxitos satisfatórios. Além disso, têm vindo a aprofundar-se as práticas do Governo Central e da RAEM realizadas no âmbito da sua relação, nomeadamente a conexão intrínseca e a combinação orgânica da governança geral do Governo Central com o alto grau de autonomia da RAEM, a relação entre as estratégias do desenvolvimento integral do país e a cooperação entre a RAEM e o interior da China e a relação e coordenação entre o poder diplomático do Estado e o poder atribuído à RAEM no âmbito de relações externas. À medida que se torna cada vez mais aprofundada a concretização do princípio “um país, dois sistemas”, o ordenamento jurídico da RAEM vem conhecendo a sua evolução, a qual passa pela aplicação, revisão, melhoria e até optimização, o que tem incentivado o aperfeiçoamento do sistema e a capacidade de governança conforme a lei da RAEM. Do ponto de vista da plenitude do ordenamento jurídico da RAEM, de facto, o mesmo tem sofrido, desde o Retorno à Pátria, dúvidas e críticas da sociedade, a
12 qual lhe aponta desactualização e até inércia muito grave.5 Estas opiniões e juízos críticos carecem, sem dúvida, de uma análise mais escrupulosa a nível jurisprudencial. No entanto, é de afirmar que essas críticas chegaram a reflectir, pelo menos, um facto segundo o qual, em termos de funções e valores, o ordenamento jurídico de Macau deixou, em certa medida, de responder adequadamente às necessidades do desenvolvimento, num contexto de transformação rápida da sociedade após o Retorno de Macau. Por esse motivo, o ordenamento jurídico da RAEM deve ser melhorado e enriquecido em paralelo com a concretização contínua do princípio “um país, dois sistemas” e o aprofundamento incessante da implementação da Lei Básica. Relativamente à construção e à melhoria do ordenamento jurídico da RAEM, necessitamos de criar e optimizar regimes jurídicos compatíveis com a execução da Lei Básica, consolidando a base institucional da governança conforme a lei de Macau e fomentando a capacidade do exercício legal de funções. Para o efeito, deve ser bidimensional o desenvolvimento do ordenamento jurídico da RAEM. Por um lado, é necessário estabelecer regimes complementares no âmbito das relações entre o Governo Central e a RAEM, os quais possibilitam a institucionalização da combinação orgânica da governança geral do Governo Central com o alto grau de autonomia da RAEM, bem como a sua concretização efectiva, tais como o regime sobre a apresentação do relatório de trabalho aos dirigentes centrais pelo Chefe do Executivo e o regime relativo ao registo e verificação dos projectos de lei, entre outros. É de salientar que, relativamente ao que foi acima referido, estão em causa dois sujeitos de responsabilidade – o Governo Central e a RAEM, bem como os princípios plasmados na Lei Básica. Por isso, as acções legislativas envolvem o poder legislativo do Governo Central e o da RAEM, razão pela qual a institucionalização supramencionada carece de 5 Em relação às críticas sobre a inércia do Direito de Macau, entendemos que essas críticas se dirigem principalmente à legislação prévia que foi elaborada antes do Retorno de Macau e que transitou para a o ordenamento jurídico da RAEM. Sobre esta matéria, vide Lie Dexue, “Considerações sobre as estratégias da reforma jurídica de Macau e do desenvolvimento do direito no contexto do princípio ‘um país, dois sistemas’”, in Revista de Administração Pública de Macau, número 102, págs. 997-1025.
13 considerações abrangentes. Por outro lado, no âmbito do seu alto grau de autonomia, a RAEM deve implementar progressivamente reformas no ordenamento jurídico vigente, destinadas às leis e aos diplomas relativos à estrutura e ao funcionamento do Governo, bem como à estrutura e à capacidade da administração do Governo no domínio dos procedimentos administrativos, aos vários regimes básicos consagrados nos códigos estruturais que versam sobre matérias da salvaguarda da vida do povo e do desenvolvimento económico e às leis avulsas elaboradas antes do Retorno de Macau que se mostrem obsoletas e incompatíveis com a realidade social. Essas reformas devem ser materializadas de acordo com a Lei Básica e em conformidade com as necessidades do desenvolvimento contemporâneo da RAEM, satisfazendo, desse modo, não só a exigência negativa de não contrariarem a Lei Básica, como também a positiva de promoverem a implementação da Lei Básica. III. Fontes normativas e características estruturais do ordenamento jurídico da RAEM O ordenamento jurídico da RAEM é conhecido pela história da sua formação e evolução, dotado de características estruturais muito próprias. Neste ordenamento jurídico, encontram-se não só leis constitucionais elaboradas pelo órgão legislativo do Governo Central e outras leis nacionais e acordos internacionais que são aplicáveis na RAEM, como também leis e diplomas produzidos pela RAEM no exercício do alto grau de autonomia; assinala-se não só o conteúdo jurídico do sistema socialista com características chinesas, como também o do sistema capitalista que se destina a manter basicamente inalterados o sistema social e a maneira de viver previamente adoptados em Macau; verifica-se não só a legislação produzida antes do Retorno de Macau, cuja manutenção visa uma transferência da Administração bem-sucedida e pacífica, como também a legislação emanada dos órgãos com competência legislativa após o Retorno de Macau; criam-se fontes normativas não só internas no âmbito de um país soberano, como também externas formadas por convenções e acordos internacionais que
14 passam a vigorar na RAEM através de processos legais. Numa palavra, o ordenamento jurídico da RAEM é um complexo orgânico de estrutura magnífica, conteúdo vasto e interconexões nele estabelecidas. Através de uma reflexão meticulosa sobre as fontes normativas e as características estruturais do ordenamento jurídico da RAEM, pode, por um lado, tornar-se mais claro o processo da sua formação e evolução e, por outro, analisarem-se melhor as funções, as posições e os papeis assumidos pelo Governo Central e pela RAEM no que diz respeito à promoção da criação e da melhoria do ordenamento jurídico da RAEM, o que permitirá um estudo mais profundo sobre a responsabilidade dos sujeitos no ordenamento legislativo, no processo legislativo e nos problemas oriundos do seu funcionamento, elevando, dessa forma, a capacidade de resolução dos problemas pela via legislativa e aperfeiçoando o ordenamento jurídico vigente. Afigura-se, pois, indispensável uma análise sobre o ordenamento jurídico da RAEM do ponto de vista das suas fontes normativas e das características estruturais em que, segundo entendemos, se destaca o dualismo. 1. Estrutura dualista formada pela legislação nacional e pela legislação própria da RAEM Do ponto de vista das fontes normativas, o ordenamento jurídico da RAEM é formado pela legislação nacional aplicável na RAEM e pela legislação própria da RAEM e caracterizado pela sua estrutura dualista. Cumpre salientar que o dualismo apenas se refere, tecnica e juridicamente, à formação dualista do ordenamento jurídico da RAEM, não implicando, no entanto, a mesma posição partilhada pela legislação nacional e pela legislação própria da RAEM. Antes pelo contrário, em termos de hierarquia jurídica, a legislação nacional posiciona-se superiormente à legislação própria da RAEM, sendo a base constitucional do ordenamento jurídico da RAEM formada pela Constituição e pela Lei Básica. A base e o núcleo do valor da legislação própria da RAEM têm o seu fundamento
15 na Lei Básica e a legitimidade normativa, fundamentos legislativos e eficácias normativas daquela devem sempre edificar-se nessa base constitucional.6 Além da Constituição do Estado e da Lei Básica de Macau, a legislação nacional só se torna aplicável na RAEM através da sua introdução no Anexo III da Lei Básica, depois de o Comité Permanente da Assembleia Popular Nacional ter consultado a Comissão da Lei Básica da RAEM e o Governo da RAEM. Ademais, a legislação enumerada no Anexo III da Lei Básica apenas se limita a regular as matérias que não cabem no âmbito da autonomia da RAEM, tais como a defesa nacional e as relações externas, entre outras. Olhando para os vinte anos da práxis do princípio “um país, dois sistemas”, tanto a nível teórico, como prático, foi estudada amplamente a legislação nacional aplicável na RAEM no que respeita à sua conotação, extensão e processo legal, entre outros. Em termos gerais, a legislação nacional aplicável na RAEM é caracterizada pela sua extensão de certeza e especificidade relativas, legalidade processual, bem como por um certo nível de abertura e flexibilidade. As mudanças que têm vindo a surgir no âmbito da aplicação da legislação nacional na RAEM ao longo dos últimos vinte anos, implicam uma tendência geral para aumentar quantitativamente a legislação nacional aplicável na RAEM,7 6 Vide Yang Yunzhong, Wang Yu et al., Estudo sobre o Ordenamento Jurídico da Região Administrativa Especial de Macau. Centro de Estudos “Um País, Dois Sistemas” do Instituto Politécnico de Macau, pág. 34 (versão chinesa). 7 Em relação às leis nacionais introduzidas no Anexo III da Lei Básica, eram oito na altura da promulgação da mesma lei. Pela Decisão da Décima Terceira Sessão do Comité Permanente da Nona Legislatura da Assembleia Popular Nacional, em 20 de Dezembro de 1999, foram aditadas ao Anexo III da Lei Básica duas leis nacionais, a saber: Lei sobre a Zona Económica Exclusiva e a Plataforma Continental da República Popular da China e a Lei do Estacionamento de Tropas na Região Administrativa Especial de Macau da República Popular da China. Pela Decisão da Décima Oitava Sessão do Comité Permanente da Décima Legislatura da Assembleia Popular Nacional, em 27 de Outubro de 2005, foi aditada ao Anexo III da Lei Básica uma lei nacional— Lei da República Popular da China sobre a Imunidade relativa à Aplicação de Medidas Judiciais Coercivas ao Património dos Bancos Centrais Estrangeiros. Pela Decisão da Trigésima Sessão do Comité Permanente da Décima Segunda Legislatura da Assembleia Popular Nacional, em 4 de Novembro de 2017, foi aditada ao Anexo III da Lei Básica
16 o que reflecte a abertura e a flexibilidade que caracterizam a legislação nacional introduzida no Anexo III da Lei Básica. Tudo isto se deve à natureza do poder legislativo do Estado em matérias relacionadas com a soberania, a defesa nacional e as relações externas, entre outras. Devido às mutações no cenário internacional e à complexidade da conjuntura global, a segurança nacional deixou de se definir apenas nos domínios tradicionais, como são os assuntos políticos, os militares e os territoriais, para abranger outros não tradicionais, tais como a economia, a cultura, a sociedade, a tecnologia, a informação e a ecologia, os quais constituem em conjunto a “segurança nacional geral”. Por esse motivo, a legislação nacional vai-se intensificando, necessariamente, no âmbito da defesa da soberania, da segurança e dos interesses do desenvolvimento do Estado, razão pela qual a mesma legislação deve ser igualmente aplicada na RAEM, através de processo legal, respondendo às exigências impostas na implementação da Constituição e da Lei Básica, bem como salvaguardando a soberania, a segurança e os interesses do desenvolvimento do Estado. 8 Sendo uma região especial administrativa directamente subordinada ao Governo Central, a RAEM encarrega-se da responsabilidade constitucional de defender a soberania, a segurança e os interesses do desenvolvimento do Estado. Por isso, para além da aplicação directa da legislação nacional relacionada com essas matérias, o Governo da RAEM também deve construir o seu próprio regime de defesa da segurança nacional, em consonância com a composição da própria legislação e tendo em consideração outras leis nacionais relativamente à soberania, à segurança e aos interesses do desenvolvimento do Estado que não são directamente aplicadas na RAEM. uma lei nacional— Lei do Hino Nacional da República Popular da China. Até agora, totalizam doze as leis nacionais introduzidas no Anexo III da Lei Básica. 8 Vide Jiang Chaoyang, Estudo sobre várias questões atinentes à aplicação das leis nacionais nas regiões administrativas especiais, http://www.basiclaw.org.mo/index.php?p=5_1&art_id=1735.
17 2. Estrutura dualista formada pelas fontes normativas internas e externas O ordenamento jurídico da RAEM é também caracterizado pelo seu dualismo estrutural, que se traduz na coexistência de fontes normativas internas e externas. Com base nos princípios e requisitos da sistematização e da uniformização do ordenamento e da ordem jurídicos, nesta era contemporânea assinalada pela globalização e pela integração cada vez mais reforçada, são significativas as formas pelas quais se lida com a relação fonte normativa interna – fonte normativa externa. Destas formas dependem directamente a uniformização e a harmonia da ordem jurídica nacional, depende a salvaguarda da integridade e a consistência do sistema jurídico, depende o cumprimento efectivo dos deveres consagrados nos tratados e também depende a articulação com os regimes previstos na legislação nacional. De entre os tratados e acordos internacionais que vigoram na RAEM, do ponto de vista do tempo da sua celebração, encontram-se aqueles cuja aplicação na RAEM se efectivou antes do Retorno de Macau e que continuam a vigorar na RAEM através de processo legal,9 bem como os que foram celebrados depois do Retorno de Macau; do ponto de vista das matérias e dos conteúdos sujeitos à regulação, verificam-se os que versam sobre alguns domínios, como a defesa nacional e a diplomacia e outros domínios; do ponto de vista dos sujeitos e das competências no âmbito da celebração dos tratados, coexistem os celebrados em nome da China enquanto país soberano, que se aplicam a todo o país, incluindo as regiões administrativas especiais, em conjunto com os celebrados pela RAEM em nome de “Macau, China” no exercício do alto grau de autonomia. Nesses termos, relativamente aos sujeitos, às categorias, aos processos de celebração, às matérias subordinadas à regulação e às formas de aplicação, entre outros, as fontes normativas externas da RAEM, por um lado, apresentam bastante especificidade 9 A China enviou notas diplomáticas ao Secretário-geral das Nações Unidas, respectivamente em 13 e 16 de Dezembro de 1999, relativamente à aplicação dos acordos internacionais na Região Administrativa Especial de Macau após 20 de Dezembro de 1999. Nessas notas diplomáticas foram indicados, no total, 156 acordos internacionais que continuam a aplicar-se em Macau a partir de 20 de Dezembro de 1999.
18 e complexidade e, por outro, desempenham um papel significativo no que diz respeito à salvaguarda da soberania, da segurança e dos interesses de desenvolvimento do Estado, à garantia do exercício efectivo do poder da RAEM no âmbito de relações externas, à manutenção das vantagens gozadas pela RAEM como porto franco e território aduaneiro separado e à participação da RAEM na construção da iniciativa nacional “uma faixa, uma rota”, entre outras. Ao longo dos últimos vinte anos, sob o princípio “um país, dois sistemas” e de acordo com os regimes consagrados na Lei Básica de Macau relativamente ao poder diplomático do Governo Central e ao poder atribuído à RAEM no âmbito das relações externas, tem sido bastante enriquecida a teoria aplicada pelo Direito Convencional e torna-se reforçada a práxis no domínio do Direito Internacional. No entanto, surgiram também, ao nível teórico do Direito Internacional e da Constituição, questões que merecem discussão e estudos mais profundos. Actualmente, mostram-se teoricamente pacíficas, no que respeita à natureza do poder da RAEM no âmbito das relações externas, as formas de introdução dos tratados,10 o exercício do poder da RAEM para celebrar tratados com o exterior e os processos de celebração, entre outros. Porém, as opiniões divergem quando se compara a eficácia dos tratados com a das leis nacionais. De entre os tratados e acordos internacionais que vigoram na RAEM, além daqueles cuja aplicação na RAEM foi autorizada pelo Governo Central à luz do artigo 138.º da Lei Básica, encontram-se também outros celebrados pela própria RAEM no exercício do seu alto grau de autonomia, nos termos do artigo 136.º da Lei Básica. Relativamente ao primeiro tipo desses tratados e acordos internacionais, os atinentes à defesa nacional e à diplomacia são aplicados em 10 Os tratados são normalmente adoptados directamente pela legislação interna, não sendo necessário um procedimento legislativo para os transformar em leis domésticas. No entanto, algumas convenções, principalmente as duas convenções relativas a direitos humanos, carecem da acção legislativa para efeitos da sua aplicação na RAEM, o que representa a aplicação indirecta dos tratados. Nesse sentido, vide Wang Xi’an, “Certas questões relativas à aplicação de convenções internacionais nas Regiões Administrativas Especiais de Hong Kong e Macau”, in Revista de Administração Pública de Macau, número 65, págs. 825-846.
19 todo o país, enquanto os outros carecem de consulta junto da RAEM para se decidir a sua aplicação. Quanto ao segundo tipo, a aplicação apenas se efectiva na jurisdição da RAEM. Nesse sentido, os dois tipos de tratados e acordos devem ser diferenciados no que toca ao seu âmbito e eficácia de aplicação. Em termos gerais, do ponto de vista da eficácia, os tratados e os acordos celebrados pelo órgão soberano do Estado são superiores aos celebrados pela RAEM, sendo que a hierarquia da eficácia é definida principalmente consoante os critérios formais, como a capacidade e a competência para os celebrar. Uma vez que os dois tipos de tratados e acordos envolvem circunstâncias extremamente diferentes, especialmente devido a factores históricos, e que os objectos dos mesmos são idênticos, às vezes é difícil distingui-los razoavelmente apenas a partir de uma comparação formal das suas eficácias. Relativamente à eficácia jurídica e à posição hierárquica dos tratados e acordos internacionais no ordenamento jurídico de Macau, a falta de disposições expressas sobre essas matérias na Lei Básica de Macau gerou certas controvérsias a nível teórico e prático. Importa, portanto, fazer uma reflexão sucinta no presente texto. De facto, as discussões havidas a nível teórico sobre a questão da aplicação dos tratados na RAEM, muitas vezes, acabaram por ter simplesmente uma avaliação geral da eficácia dos tratados e dos acordos após a sua integração na legislação interna, sem ser feita uma distinção detalhada dos dois tipos diferentes. No entanto, apenas mediante a tal distinção é que se tornará viável a apreciação da eficácia dos dois tipos de tratados e acordos no âmbito da legislação nacional e da legislação autónoma, o que permitirá uma definição científica da eficácia hierárquica e da estrutura lógica relativamente às fontes normativas internas e externas do ordenamento jurídico da RAEM. Há vozes que defendem o aproveitamento da teoria e das tradições jurídicas anteriormente adoptadas, para avaliar a eficácia dos tratados e dos acordos internacionais na RAEM, fundamentando-se no espírito transmitido pela Lei
20 Básica, o qual reside em pretender manter inalterado o ordenamento jurídico prévio. Ou seja, deve observar-se o artigo 277.º da Constituição da República Portuguesa que prevê o seguinte: “A inconstitucionalidade orgânica ou formal dos tratados internacionais regularmente ratificados não impede a aplicação das suas normas na ordem jurídica portuguesa, desde que tais normas sejam aplicadas na ordem jurídica da outra parte, salvo se tal inconstitucionalidade resultar da violação de uma disposição fundamental”. Por este artigo presume-se que no ordenamento jurídico de Portugal os tratados e os acordos internacionais são, hierarquicamente, inferiores à Constituição e superiores às leis nacionais. Além disso, nos termos do n.º 3 do artigo 1.º do Código Civil de Macau, que dispõe que as convenções internacionais aplicáveis em Macau prevalecem sobre as leis ordinárias, entende-se que, no ordenamento jurídico de Macau, os tratados e os acordos internacionais são superiores às leis ordinárias em termos hierárquicos.11 No entanto, na prática judiciária ocorreu uma posição completamente contrária. Na Decisão n.º 2/2004, o Tribunal de Ú ltima Instância de Macau entende o seguinte: 1) O Código Civil de Macau prevê que as convenções internacionais aplicáveis em Macau prevalecem sobre as leis ordinárias, o que viola a Lei Básica, uma vez que a eficácia das convenções internacionais em Macau deve estar definida na Lei Básica. Ou seja, “este n.º 3 do art. 1.º do Código Civil, não tem qualquer eficácia, pela singela razão de que, por evidentes razões de lógica jurídica, nenhuma norma jurídica pode conferir a outra norma ou a um conjunto de normas, força hierárquica superior à sua própria”; 2) A prevalência das convenções internacionais sobre as leis de Macau deve-se ao facto de a aplicação daquelas em Macau resultar da decisão e autorização do Governo Popular Central, tal como está indicado na dita Decisão: “No tocante aos tratados mencionados no art. 138.º - acordos em que a RPC é parte e acordos em que a RPC ainda não é parte, mas que já vigoravam em Macau em 19 de Dezembro de 1999 – a sua aplicação na RAEM é decidida pelo Governo Popular Central. Tal decisão nunca cabe aos órgãos da RAEM. Ora daqui tem de resultar uma 11 Vide Wang Siyuan, “Análise sobre a aplicação dos acordos internacionais em Macau”, in Revista de Estudos sobre “Um País, Dois Sistemas”, n.º 4, pág. 76 (versão chinesa).
21 supremacia das normas destas convenções internacionais, em termos hierárquicos, sobre as fontes internas da RAEM. Não podem, pois, os órgãos normativos da RAEM revogar normas constantes de acordos internacionais mencionados no artigo. 138.º da Lei Básica, pois, de outra forma, estar-se-ia a violar as competências do Governo Popular Central constantes da mesma norma”. Concordamos plenamente com os fundamentos em que se baseia a posição manifestada na dita decisão. Isto porque, primeiro, a eficácia dos tratados e dos acordos internacionais aplicáveis em Macau é uma questão relacionada com a Constituição e a Lei Básica, sendo que a justificação dessa eficácia deve alicerçar-se nas normas previstas nas mesmas –– nesse sentido, as interpretações do Tribunal de Ú ltima Instância são inteiramente correctas; quanto às disposições do Código Civil, deve conhecer-se bem a história desse código para se perceber melhor por que é que um código civil, que se destina a regular matérias no domínio do direito privado, versa sobre fontes jurídicas e sua eficácia normativa. O Código Civil de Macau tem a sua raiz no Código Civil de Portugal, que foi influenciado directamente pelo Código Civil da França. Este último, na sua elaboração presidida por Napoleão, tinha como um dos seus objectivos a uniformização das diferentes leis produzidas em todo o país e, por consequente, chegou a regular matérias que deveriam sujeitar-se à Constituição, das quais se salienta a relação entre convenções internacionais e legislação interna. Eis a razão por que no Código Civil de Macau se encontram reguladas as fontes jurídicas. Segundo, faz todo o sentido o argumento do Tribunal de Ú ltima Instância, apontando que “não podem, pois, os órgãos normativos da RAEM revogar normas constantes dos acordos internacionais mencionados no artigo. 138.º da Lei Básica pois, de outra forma, estar-se-ia a violar as competências do Governo Popular Central constantes da mesma norma”. Em relação à aplicação dos tratados e acordos internacionais na RAEM, decidida pelo Governo Popular Central, os órgãos normativos da RAEM não podem, de maneira nenhuma, pela via legislativa, impor qualquer limitação ou alteração, nem criar normas em sentido contrário. Em suma, o raciocínio do Tribunal de Ú ltima Instância é totalmente lógico e razoável.
22 Para tornar esclarecida a eficácia dos tratados e dos acordos internacionais enquanto fontes normativas externas do ordenamento jurídico da RAEM e definir a hierarquia das eficácias normativas do mesmo, é preciso, primeiro, distinguir os tratados e os acordos internacionais cuja celebração tem como sujeito o Estado e que são aplicáveis na RAEM, dos celebrados pela RAEM no exercício do seu alto grau de autonomia e no exercício do seu poder no âmbito de relações externas, que se aplicam, porém, apenas à jurisdição da RAEM; segundo, avaliar, a dois níveis distintos, a relação entre tratados e acordos internacionais e legislação interna. De acordo com a práxis do Estado no âmbito do Direito Internacional e as normas previstas em muitas leis avulsas, defende-se a supremacia dos tratados e dos acordos internacionais sobre a legislação interna. Quanto à relação entre os tratados e os acordos internacionais celebrados pela RAEM no exercício do seu alto grau de autonomia e a legislação interna da RAEM, o entendimento, no entanto, não é consensual. Por isso, é preciso continuar a estudar os vários pontos de vista, tais como a estrutura legislativa da RAEM, as competências do órgão legislativo e do Chefe do Executivo e a uniformização e harmonia da legislação interna da RAEM, entre outros. 3. Estrutura dualista formada pela legislação prévia e pela nova da RAEM Do ponto de vista histórico, o ordenamento jurídico da RAEM, no âmbito da sua legislação interna, reveste-se igualmente de uma estrutura dualista, formada pela legislação existente antes do Retorno de Macau e pela nova legislação produzida, no exercício do seu alto grau de autonomia, pelo órgão legislativo local após o Retorno de Macau. Quer a legislação prévia, quer a nova legislação, são partes integrantes das fontes normativas internas da RAEM, tendo as duas partes estabelecido interligações mediante várias revisões ou revogações concretizadas no âmbito da legislação prévia após o Retorno de Macau. A diferença entre essas duas partes, em função da evolução institucional e do desenvolvimento jurídico, afigura-se significativa no que diz respeito, nomeadamente, à análise da formação
23 estrutural da legislação interna de Macau, do estudo dos impactos jurídicos que resultam da transformação da base constitucional, bem como da definição da estratégia e das orientações da reforma e desenvolvimento do ordenamento jurídico de Macau, para que a legislação prévia contribuísse melhor para a implementação da Lei Básica. A continuidade da legislação prévia no actual ordenamento jurídico de Macau deve-se, principalmente, à opção política da grande concepção “um país, dois sistemas”, que conduz à manutenção básica do sistema capitalista e ao modo de viver anteriormente adoptados em Macau. A transição da legislação prévia de Macau para o vigente ordenamento jurídico da RAEM corresponde às exigências jurídicas de manter basicamente inalterados o sistema capitalista e o modo de viver anteriores de Macau, preenche os requisitos necessários à transferência pacífica da Administração de Macau e à salvaguarda da normalidade da vida socioeconómica, representa uma opção estratégica em benefício da estabilidade e da prosperidade da RAEM e do seu desenvolvimento de longo prazo, bem como responde às necessidades básicas de estabilidade e de continuidade jurídicas. É de salientar que a transição acima mencionada também se sujeita a certas limitações impostas pela Lei Básica previstas expressamente no que respeita aos requisitos substancial e processual. Quanto ao âmbito da legislação prévia de Macau, 1) do ponto de vista do sujeito legislativo, trata-se, em primeiro lugar, de actos normativos elaborados por órgãos legislativos locais, não abrangendo, portanto, actos normativos emanados de órgão competente de Portugal, que estenderam a sua aplicação a Macau ou exclusivamente destinados a Macau. No âmbito da legislação prévia de Macau, a maior parte foi resultado da adopção directa de legislação de Portugal, na qual se encontram, principalmente, os códigos estruturais, a Constituição portuguesa e o Estatuto Orgânico de Macau que regulam a posição constitucional do território de Macau. Embora as leis avulsas localmente produzidas tivessem um maior peso quantitativo em todo o ordenamento jurídico, versando sobre todos os aspectos da vida social, são principalmente leis e diplomas que se prendem com a
24 administração e a gestão social. O enquadramento jurídico na era da governança portuguesa de Macau foi assinalado pela aplicação da legislação portuguesa estendida a Macau e por legislação específica. Assim, na fase final do período transitório de Macau, a principal tarefa no âmbito das acções da localização jurídica focou-se nos códigos de Portugal, cuja aplicação foi estendida a Macau, afastando as características portuguesas e as matérias concernentes à soberania portuguesa. Na altura do Retorno de Macau já se tinha atingido, basicamente, o objectivo da localização dos códigos, o que chegou a satisfazer uma premissa fundamental para a transição jurídica; 2) Em termos do modo de formação das normas jurídicas, a legislação prévia é formalmente abrangente, incluindo, entre outros, as leis, os decretos-leis, as portarias e os despachos. Quanto aos requisitos substancial e processual da transição da legislação prévia de Macau para a legislação da RAEM, 1) nos termos do artigo 8.º da Lei Básica de Macau, a legislação previamente vigente em Macau pode ser mantida quando esta não contrariar a Lei Básica ou não for sujeita a emendas, em conformidade com os procedimentos legais, pelo órgão legislativo ou por outros órgãos competentes da RAEM. Logo, mostra-se substancialmente mínimo o requisito da transição, exigindo apenas que a legislação não esteja em contradição com a Lei Básica, sem obrigar a uma compatibilidade positiva a favor da implementação plena da Lei Básica; 2) de acordo com o requisito processual definido no artigo 145.º da Lei Básica, na altura do Retorno de Macau, a legislação prévia foi declarada como legislação da RAEM pelo Comité Permanente da Assembleia Popular Nacional após a ter apreciado. A apreciação em causa tem duas características: a) É uma apreciação preliminar, de uma só vez, destinada a toda a legislação prévia, baseada no critério de não estar em contradição com a Lei Básica. Preenchido esse critério, a legislação apreciada é declarada expressamente como legislação da RAEM, implicando a conclusão da sua transição; b) É temporária. Quando se verificar posteriormente a incompatibilidade da legislação transitada com a Lei Básica, pode aquela ser alterada ou deixa de vigorar, em conformidade com as disposições da Lei Básica e com os procedimentos legais.
25 O que se deve fazer com a legislação prévia de Macau, como se entende a manutenção básica da legislação prévia, e como se lida bem com a relação entre esta e as reformas jurídicas, são questões com as quais continuamos hoje a estar confrontados, vinte anos após o Retorno de Macau. A manutenção básica da legislação prévia reside principalmente em não alterar, basicamente, o espírito legislativo e os valores fundamentais do ordenamento jurídico prévio, não obstruindo, no entanto, a revisão e a melhoria, a nível institucional, da sua composição e conteúdo. Enquanto a RAEM se posicionar estrategicamente em “um centro, uma plataforma e uma base” e com a sua integração no panorama do desenvolvimento nacional e com a sua participação na construção da Grande Baía e na iniciativa “uma faixa, uma rota”, têm-se tornado cada vez mais veementes as solicitações relativamente à reforma e à melhoria da legislação prévia. A transição da legislação prévia de Macau para a legislação da RAEM concretizou-se sob a condição mínima de não contrariar a Lei Básica, enquanto a aplicação da Constituição e da Lei Básica na RAEM implica uma transformação fundamental da base e da ordem constitucionais da RAEM, o que origina, necessariamente, impactos significativos no sistema e ordem jurídicos anteriores. Sob as influências exercidas pela Constituição portuguesa e pelo Estatuto Orgânico de Macau, tanto os códigos localizados, como as leis avulsas localmente produzidas, estão confrontados com grandes obstáculos para atingirem, ao nível teórico, a compatibilidade completa com a nova base constitucional e implementarem plenamente os princípios e regimes consagrados na Lei Básica. Verificam-se, de facto, grandes diferenças entre o que se encontra definido na Lei Básica, com o sistema da RAEM, a estrutura política com predominância do poder executivo, a estrutura legislativa de “via única” e a relação entre os domínios executivo e legislativo, e o anterior enquadramento institucional de Macau caracterizado pelo poder supremo do Governador de Macau e pela estrutura legislativa de “dupla via”. A legislação elaborada antes do Retorno de Macau, pelo seu tempo longínquo, já se tornou parcialmente desviada da realidade social contemporânea. A reforma jurídica da RAEM deve dirigir-se, por um lado,
26 para a modernização da legislação obsoleta e, por outro, para a internacionalização legislativa. IV. Nota final O enriquecimento e aprofundamento da práxis do princípio “um país, dois sistemas” que os últimos vinte anos têm vindo a conhecer, ao manterem a prosperidade e a estabilidade a longo prazo de Macau, tornam-se uma parte integrante e importante do “Sonho Chinês” e correspondem, também, à exigência imposta no sentido de melhorar e desenvolver o sistema socialista com características chinesas e fazer avançar a modernização da estrutura e a capacidade da governação do Estado. A práxis do princípio “um país, dois sistemas”, nos últimos vinte anos, tem evoluído de um regime legislativo abstracto para a concretização social dinâmica, processo no qual se promovem reciprocamente o desenvolvimento e aperfeiçoamento do ordenamento jurídico da RAEM e o aprofundamento da administração do país conforme a lei, bem como a melhoria progressiva do ordenamento jurídico socialista com características chinesas, enriquecendo a conotação prática do ordenamento jurídico nacional. Assim sendo, apresenta um cenário em que o Governo Central e a RAEM cumprem, conforme a Constituição, as suas responsabilidades subjectivas e promovem em conjunto as inovações no âmbito de “um país, dois sistemas” a nível prático, teórico e institucional. Numa altura em que o Retorno de Macau está a completar os seus vinte anos, uma retrospectiva e reflexção integrais das experiências práticas do princípio “um país, dois sistemas”, bem como um estudo sobre as características estruturais do ordenamento jurídico da RAEM, são de grande significado teórico e valor prático. Actualmente, torna-se especialmente necessário, criar uma metodologia própria da Lei Básica, fazendo com que os estudos realizados no âmbito da mesma lei sejam mais normalizados e científicos. O presente texto pretende levar a cabo uma análise multidimensional, do ponto de vista da metodologia do ordenamento
27 jurídico, sobre o ordenamento jurídico da RAEM. No entanto, devido ao tempo e aos conhecimentos limitados, algumas das nossas humildes opiniões, por serem superficiais, ainda carecem de uma análise mais escrupulosa. Para terminar, gostaríamos de citar um provérbio jurisprudencial, destacando a multiplicidade e complexidade dos métodos do estudo jurídico: “o Direito é um edifício composto por muitas salas, quartos, ângulos e cantos. É bastante difícil iluminar ao mesmo tempo, através de uma só lâmpada, todos os quartos, ângulos e cantos, nomeadamente quando faltam conhecimentos e experiência técnica suficientes, já para não falar da situação em que o sistema de iluminação apresenta certa inadequabilidade ou é incompleto”.12 Vai no mesmo sentido o estudo sobre a práxis do princípio “um país, dois sistemas” e o ordenamento jurídico da RAEM. 12 Edgar Bodenheimer, Jurisprudence: The Philosophy and Method of the Law, tradução para chinês por Deng Zhenglai. Editora da Universidade de Ciências Políticas e Direito da China, pág. 217.
Administração nº. 127, vol. XXXIII, 2020-1º 1 A Reforma da Administração Pública na RAEM: Evolução e Insuficiências Lou Shenghua* O Governo é o sujeito da governação social. A estrutura e as acções do governo decidem a situação e o nível da governação pública de uma região. Após o retorno à Pátria, todos os sectores da sociedade de Macau obtiveram avanços nunca antes vistos. Sem dúvida, o crescimento acelerado da economia, a melhoria notável das condições de vida da população, o excelente nível de segurança, o desenvolvimento da indústria cultural e da educação e a harmonia e estabilidade social são resultados alcançados sob a liderança do Governo da RAEM, demonstrando que o Governo da RAEM age em obediência à lei e de forma responsável, reflectindo também os frutos da reforma administrativa promovida, de forma contínua, pelo Governo da RAEM. I. A evolução da reforma da Administração Pública na RAEM Fazendo um resumo dos trabalhos realizados pelo Governo em prol da reforma da Administração Pública após o estabelecimento da RAEM, podemos dizer que o Governo, reconhecendo e enfatizando a importância da reforma administrativa e com base nas experiências da China e de outros países, tem vindo a implementar várias medidas reformadoras em prol da racionalização da estrutura do governo, da simplificação dos procedimentos administrativos, da regularização dos actos administrativos e da optimização do Regime Jurídico da Função Pública, tendo alcançado progressos importantes na reforma da Administração Pública. * Professor do Instituto Politécnico de Macau.
2 1. Reestruturação orgânica É sabido que a estrutura do Governo da RAEM é o resultado da reorganização dos órgãos do governo português de Macau de acordo com as disposições da Lei Básica de Macau. Neste sentido, logo no início do estabelecimento da RAEM, procedeu-se à reorganização ampla da estrutura governativa, sendo os maiores ajustamentos os seguintes: 1) os “Secretários-adjuntos” do governo passaram a ser chamados apenas “Secretários” e, de sete Secretários-adjuntos, o número passou para cinco Secretários, tendo sido ajustados também os serviços sob a tutela de cada Secretaria; 2) na área de segurança, foram criados os Serviços de Polícia Unitários que dirigem a Polícia Judiciária, o Corpo de Polícia de Segurança Pública e os Serviços de Alfândega; 3) foram criadas novas entidades de fiscalização administrativa, sendo o Alto Comissariado Contra a Corrupção e a Ilegalidade Administrativa de Macau e o Tribunal de Contas reorganizados para Comissariado contra a Corrupção e Comissariado da Auditoria, respectivamente; 4) as entidades correspondentes a direcção dos serviços (dois níveis) passaram a ser chamada “Guk” em vez de “Si” em cantonês; 5) os dois antigos órgãos municipais, Leal Senado e Câmara Municipal das Ilhas, passaram a ser Câmara Municipal de Macau Provisória e Câmara Municipal das Ilhas Provisória e, depois, no ano de 2001, foi criado o Instituto para os Assuntos Cívicos e Municipais como resultado da fusão dos dois municípios provisórios. Depois, desde o estabelecimento da RAEM atá agora, a organização dos serviços e entidades públicas sofreu ligeiros ajustamentos. Neste sentido, foram criadas novas entidades administrativas especializadas no intuito de responder às necessidades de expansão constante das funções governativas. Dando exemplos, para a protecção do ambiente foi criada a Direcção dos Serviços de Protecção Ambiental; para a implementação do sistema de metro ligeiro em Macau foi criado o Gabinete para as Infra-estruturas de Transportes (extinto no ano de 2019 com a constituição da Sociedade do Metro Ligeiro de Macau, S. A.); para a reforma jurídica foi criada a Direcção dos Serviços de Reforma Jurídica e de
3 Direito Internacional (fundida com a Direcção dos Serviços para os Assuntos de Justiça no ano de 2016); para a protecção de dados pessoais foi criado o Gabinete para a Protecção de Dados Pessoais; para a formulação das principais políticas foi criado o Gabinete de Estudo das Políticas. Depois, no ano de 2018, foi criada a Direcção dos Serviços de Estudo de Políticas e Desenvolvimento Regional como resultado da fusão do Gabinete de Estudo das Políticas e do então Grupo de Cooperação Regional do Gabinete do Chefe do Executivo. Houve ainda novas entidades governativas como resultado da cisão e reorganização dos serviços e entidades públicas, como por exemplo, a Direcção dos Serviços de Regulação de Telecomunicações (que foi cindida da Direcção dos Serviços de Correios mas que voltou a fundir-se com a mesma direcção de serviços no ano de 2017, passando a designar-se Direcção dos Serviços de Correios e Telecomunicações de Macau), a Direcção dos Serviços para os Assuntos de Tráfego (como resultado da cisão do Instituto para os Assuntos Cívicos e Municipais e reorganização de outros serviços), o Gabinete de Protocolo, Relações Públicas e Assuntos Externos (cindido do Gabinete do Chefe do Executivo), o Gabinete para os Recursos Humanos (cindido da Direcção dos Serviços para os Assuntos Laborais mas que voltou a fundir-se com a mesma direcção de serviços no ano de 2017). No ano de 2015, terceiro governo da RAEM, de acordo com o princípio da racionalização de quadros e da simplificação administrativa, deu-se início à reestruturação dos serviços e entidades públicas, dividida em duas fases. Até agora, foram extintos sete organismos e entidades públicas e reorganizados 33 serviços e entidades. Entre os anos de 2015 a 2019, foram reorganizados 15 organismos consultivos, extintos 3 e criados 2 novos. No ano de 2019, foi extinto o Instituto para os Assuntos Cívicos e Municipais e criado o Instituto para os Assuntos Municipais. A segunda fase da reorganização da estrutura governativa ainda está em desenvolvimento. 2. Melhoria da qualidade dos serviços públicos Após o estabelecimento da RAEM, tendo sido introduzidas a teoria e a prática da nova gestão pública, o Governo tem-se empenhado em promover a
4 inovação dos serviços direccionados ao público no intuito de se tornar um “governo de serviços”. Primeiro, foi lançado o Programa da Carta de Qualidade que abrange todos os serviços e entidades públicas que prestam serviços ao público. Até Setembro de 2007, foram incluídos na Carta de Qualidade 454 serviços de atendimento público, prestados por 44 serviços e entidades públicas. Segundo, foi implementado o Programa de Avaliação do Grau de Satisfação dos Utilizadores. Tendo sido elaborado, no ano de 2001, o questionário de avaliação do grau de satisfação dos cidadãos, foi implementado, no ano de 2003, o Programa de Avaliação do Grau de Satisfação dos Utilizadores que, em Setembro de 2007, abrangeu 25 serviços e entidades públicas. Face aos dois programas acima referidos, o Governo da RAEM criou, em Fevereiro de 2007, a Comissão de Avaliação dos Serviços Públicos e estabeleceu o Regime de Reconhecimento da Carta de Qualidade. No ano de 2019, foi actualizado o Regime de Avaliação dos Serviços Públicos e do Desempenho Organizacional, sendo a Comissão de Avaliação dos Serviços Públicos reorganizada para Comissão de Avaliação dos Serviços Públicos e do Desempenho Organizacional, incumbindo-lhe a avaliação dos serviços e entidades públicas da RAEM, bem como a assistência ao Governo no estudo e implementação de medidas destinadas a aperfeiçoar a qualidade, a eficiência e o desempenho dos serviços e entidades públicas, designadamente o Programa da Carta de Qualidade e o Regime de Avaliação de Desempenho. Tendo por base a avaliação do desempenho dos serviços públicos, foi criado o “Prémio de Serviço Público de Alta Qualidade”, para distinguir os serviços públicos com bom desempenho. Terceiro, foi promovido o Sistema de Certificado Internacional de Gestão de Qualidade ISO. No ano de 2001, foi atribuída, pela primeira vez, a Certificação ISO 9001:2000 à Direcção dos Serviços de Identificação. Até Setembro de 2007, 60 subunidades de 10 serviços públicos conseguiram obter o Certificado Internacional de Gestão de Qualidade ISO.
5 3. Optimização dos procedimentos administrativos Com vista a optimizar os procedimentos administrativos, primeiro, foi introduzido o modelo de serviço “one stop”. No ano de 2002, o Governo da RAEM implementou, em fase experimental, o serviço “one stop”, inicialmente no âmbito dos registos e notariado, do subsídio de desemprego e imigração de investidores e depois nos procedimentos de licenciamento de estabelecimentos de comidas e bebidas, etc., serviço este que permitiu que pudessem ser tratados, num só local, assuntos do mesmo género. No ano de 2014, entrou em funcionamento o Centro de Serviços do Instituto para os Assuntos Cívicos e Municipais em articulação com o modelo de serviço “one stop”. Até Setembro de 2007, 10 serviços públicos lançaram o modelo de serviço “one stop”. Em Novembro de 2007 entrou em funcionamento o primeiro Centro de Prestação de Serviços ao Público. O Centro de Prestação de Serviços ao Público visa promover o modelo centralizado “one stop”, no sentido de poderem ser integrados os serviços prestados ao público num só local através da cooperação e coordenação entre diversos serviços públicos. Além disso, o Governo da RAEM concluiu a revisão do regulamento administrativo que regula o regime de licenciamento de estabelecimentos de comidas e bebidas, tendo criado uma comissão conjunta permanente para apreciação de pedidos, por forma a acelerar o tempo para a emissão do licenciamento, bem como foram ainda revistos os requisitos para a emissão do licenciamento provisório, para que os requerentes possam iniciar as suas actividades, com a maior brevidade possível. Segundo, o Governo da RAEM tem-se empenhado em promover a electronização dos serviços públicos, dando maior ênfase ao desenvolvimento do “governo electrónico e inteligente” e à simplificação e optimização dos procedimentos administrativos. O Governo da RAEM criou o Grupo de Trabalho para o Governo Electrónico, para coordenar a electronização dos serviços públicos. No ano de 2005, o Governo da RAEM elaborou as “Bases de Desenvolvimento do Governo Electrónico 2005 – 2009” e executou o “Plano de Cooperação e-Macao”. Nos anos de 2016 e 2017, de acordo com o “Planeamento
6 Geral do Governo Electrónico da Região Administrativa Especial de Macau 2015 – 2019”, foram aperfeiçoados, na primeira fase, 45 procedimentos interdepartamentais de apreciação e aprovação de alvarás/licenças administrativas e, no ano de 2018, foram aperfeiçoados 10 procedimentos interdepartamentais relacionados com as licenças de publicidade nos veículos, com o programa de desenvolvimento e aperfeiçoamento contínuo e com o registo profissional e emissão de licença de farmacêutico, pelo que foram aperfeiçoados 55 procedimentos interdepartamentais e totalmente electronizados 70 serviços. Em vários serviços públicos existem mais de 160 tipos de serviços com diferentes níveis de electronização alcançados. No ano de 2018, foi lançada uma nova versão do “Portal do Governo da RAEM”, permitindo aos cidadãos, através de uma conta electrónica individual única, o acesso aos serviços electrónicos da RAEM. Actualmente estão colocados, numa plataforma comum de marcação prévia, os serviços prestados pela Direcção dos Serviços de Identificação, Direcção dos Serviços de Finanças, Direcção dos Serviços de Assuntos de Justiça, Direcção dos Serviços para os Assuntos de Tráfego, Fundo de Segurança Social e Instituto para os Assuntos Cívicos e Municipais. Tendo o sistema online para apresentação de pedidos sido sucessivamente alargado, os cidadãos podem apresentar online pedidos de certidões, tais como certidões de registo predial, comercial e certificados de dados pessoais. Foi lançado também o serviço de consulta sobre o andamento do pedido de bilhete de identidade de residente, documento de viagem e certificado de registo criminal, entre outros. Foram introduzidas novas funcionalidades nos quiosques de multi-aplicações. Em Outubro de 2019, encontravam-se instalados 71 quiosques de multi-aplicações em 45 locais de Macau, prestando 33 serviços de auto-atendimento de 10 serviços públicos, incluindo os serviços relativos ao “Programa eHR”, ao sistema de vales de saúde electrónicos e ao pagamento de contribuições do regime facultativo. O Instituto para os Assuntos Municipais lançou a plataforma de apresentação imediata de opiniões “IAM em Contacto” e a página electrónica “Instalações municipais EasyGo” em versão para telemóvel, permitindo aos cidadãos obter rápidas informações sobre instalações municipais, apresentar queixas e apresentar opiniões. Acresce ter sido também optimizada a “Plataforma de Gestão e Serviços
7 para Funcionários e Agentes Públicos” e, até finais de 2019, mais de 80 serviços públicos passaram a utilizar a plataforma para tratar de actividades de gestão de pessoal, nomeadamente sobre férias, faltas e horário de trabalho.1 4. Incentivo à participação do público nas políticas públicas Após o retorno à Pátria, a fim de incentivar a participação do público nas políticas públicas e auscultar plenamente as suas opiniões, no ano de 2011 o Governo da RAEM estabeleceu as “Normas para a Consulta de Políticas Públicas”; nos termos destas normas, as “principais políticas” e os “projectos e medidas políticas” que constam no Relatório das Linhas de Acção Governativa devem ser precedidas da realização de consulta, assegurando a participação efectiva do público e dos interessados, no sentido de o Governo da RAEM poder inserir essas opiniões públicas na governação. Assim, as referidas normas definem os princípios que devem ser observados na realização das consultas sobre as políticas públicas e regulam o processo, os trabalhos preparatórios, a determinação clara dos destinatários, o período, as formas, a organização e a coordenação da realização das consultas sobre as políticas públicas, bem como a concepção do documento de consulta e a elaboração e divulgação do relatório final dos projectos das consultas. A partir daí, as “principais políticas” que o Governo da RAEM pretende implementar devem ser precedidas da realização de consulta pública, de acordo com as “Normas para a Consulta de Políticas Públicas”, assegurando a participação do público nas políticas públicas. Além da realização das consultas públicas, o Governo da RAEM criou vários conselhos consultivos para o assistir na elaboração das políticas para as diferentes áreas. Os conselhos consultivos são compostos não apenas por representantes do Governo, mas também por representantes das associações e dos diversos sectores da sociedade, constituindo estes últimos a maioria. Embora tenha sido posto em causa o contributo dos organismos consultivos do Governo, estes desempenham um determinado papel aquando da elaboração das políticas públicas, transmitindo, 1 Balanço das Acções do Governo no Ano Financeiro de 2019, Governo da RAEM, 12 de Novembro de 2019.
8 de certa forma, as opiniões dos cidadãos. A fim de auscultar plenamente a opinião pública, o Governo da RAEM implementou uma nova medida no ano de 2014 relativa aos limites do mandato dos organismos consultivos: “mandatos com duração de dois a três anos, sendo permitidas apenas duas a três reconduções para cada personalidade social (membro), por um período não superior a seis anos, podendo apenas ser acumulados cargos em três organismos consultivos”.2 Esta medida ajuda, por um lado, a aumentar a representatividade dos membros dos organismos consultivos e, por outro, a realçar o papel dos organismos consultivos como plataformas de formação de quadros qualificados em governação social. No ano de 2008, o Governo da RAEM criou o Conselho Consultivo dos Serviços Comunitários da Zona Norte, o Conselho Consultivo dos Serviços Comunitários da Zona Central e o Conselho Consultivo dos Serviços Comunitários das Ilhas, sendo a maioria dos seus membros personalidades da sociedade, sobretudo jovens, aos quais cabe apresentar propostas de aperfeiçoamento sobre questões atinentes aos assuntos cívicos das respectivas zonas. Até finais de 2018, foram criados 47 organismos consultivos que estudam, basicamente, todas as principais áreas das políticas públicas. 5. Aumento da transparência na execução da acção governativa No ano de 2010, o terceiro governo da RAEM traçou como objectivo construir um “governo transparente”. A partir daí, o Governo da RAEM tem envidado esforços consideráveis para aumentar a transparência na execução da acção governativa, empenhando-se em divulgar os assuntos administrativos e as políticas governativas. Primeiro, foi criado o Gabinete do Porta-voz do Governo, dispondo cada organismo público de um porta-voz. A fim de assegurar o diálogo com os cidadãos, a sociedade civil e os meios de comunicação social e reforçar a transparência na execução da acção governativa, no ano de 2010, o Governo da RAEM criou o Gabinete do Porta-voz do Governo, que funciona na directa dependência do Chefe do Executivo e que é orientado pelo Porta-voz do Governo 2 Relatório das Linhas de Acção Governativa para o Ano Financeiro de 2015, Governo da RAEM, Novembro de 2014.
9 e coadjuvado pelo Porta-voz adjunto, para divulgar, de forma coerente, as políticas e medidas do Governo, assegurando uma comunicação efectiva e objectiva entre o Governo, os meios de comunicação social e os cidadãos. Segundo, foi promulgada a “Lei da luz do sol”. No ano de 2013, o Governo da RAEM reestabeleceu o “Regime Jurídico da Declaração de Bens Patrimoniais e Interesses” dos funcionários públicos, alargando o seu âmbito de aplicação e alcance. Assim, passou a exigir-se a publicidade das declarações de bens patrimoniais e interesses do Chefe do Executivo, dos titulares dos principais cargos, dos deputados à Assembleia Legislativa, dos magistrados, dos membros do Conselho Executivo e dos directores e subdirectores ou titulares de cargos equiparados da Administração Pública. O conteúdo da declaração também foi alargado, devendo conter a menção dos bens imóveis sitos em Macau e no exterior, das empresas comerciais ou dos estabelecimentos industriais, das quotas, das acções, das participações ou de outras partes sociais do capital em sociedades civis ou comerciais, bem como dos cargos exercidos em quaisquer organizações sem fins lucrativos pelo próprio declarante e pelo seu cônjuge ou unido de facto. Em comparação com o antigo regime, o novo regime de declaração de rendimentos e interesses patrimoniais dos funcionários públicos permite ao público o acesso ao teor das declarações de rendimentos e interesses patrimoniais das individualidades previstas na lei, o que é considerado um passo importante para concretizar o objectivo de construir um “governo transparente”. Além disso, com o objectivo de incentivar o diálogo entre o Chefe do Executivo e os representantes da população na Assembleia Legislativa, o que aumenta a transparência da governação e promove um melhor entendimento, por parte do público, sobre o andamento dos trabalhos do Governo, além de comparecer no final de cada ano para apresentar o Relatório das Linhas de Acção Governativa para o próximo ano financeiro e respectiva sessão de perguntas, o Chefe do Executivo também participa, duas vezes por ano, em reuniões plenárias da Assembleia Legislativa para responder às questões suscitadas pelos deputados. Acresce que, tanto o Gabinete do Chefe do Executivo, como os gabinetes dos Secretários, lançaram a sua página electrónica oficial, com o objectivo de divulgar as políticas, as medidas e as actividades do Governo e de permitir que os cidadãos
10 apresentem, de forma directa, as suas opiniões e sugestões relativas às políticas e actividades do Governo. A Secretaria para os Transportes e Obras Públicas até permite que o público aceda a informações relacionados com as obras públicas de valor superior a 10 milhões de patacas e a projectos especiais de valor superior a um milhão de patacas. No intuito de promover a publicidade dos dados do governo, o Governo lançou a “plataforma de serviços de dados abertos”. 6. Melhoria da capacidade de elaboração de políticas Durante o período da administração portuguesa, o governador era nomeado pelo presidente português e seguia as indicações do Governo da República Portuguesa na implementação das políticas, reduzindo a capacidade de elaboração de políticas parte do próprio governo. Após o retorno de Macau à Pátria, aplicam-se os princípios “Um País, Dois Sistemas” e “Macau governado pelas suas gentes” com alto grau de autonomia, fazendo com que seja indispensável que o Governo da RAEM melhore a sua capacidade de elaborar políticas em prol do desenvolvimento futuro de Macau. Neste sentido, no ano de 2006, o Governo da RAEM criou o Centro de Estudos Estratégicos para o Desenvolvimento Sustentável, tendo por base o Centro de Estudos para a Qualidade de Vida criado no ano anterior, com vista a apoiar o Governo na formulação de estratégias e de políticas públicas de desenvolvimento sustentável que contribuam para assegurar a compatibilização harmoniosa entre os objectivos económicos, sociais e ambientais e a propor um modelo de desenvolvimento sustentável a médio e longo prazo que implemente de forma integrada os objectivos e as orientações estratégicas dominantes de desenvolvimento futuro de Macau. No ano de 2010, o Governo da RAEM criou o Gabinete de Estudo das Políticas, incumbindo-lhe, designadamente, a realização de pesquisas destinadas ao conhecimento dos processos económicos e sociais da RAEM, a análise e diagnóstico dos problemas estruturais e conjunturais da economia e da sociedade da RAEM, a garantia, ao Chefe do Executivo, de assessoria e consultoria na formulação das políticas públicas e na preparação dos planos e das acções governativas, com base nos ideais e aspirações sociais e a realização de estudos prospectivos de médio e longo
11 prazo. Depois, no ano de 2018, deu-se a fusão entre o Gabinete de Estudo das Políticas e o Grupo de Trabalho de Assuntos do Interior da China, subordinado ao Gabinete do Chefe do Executivo, e com isso, foi criada a Direcção dos Serviços de Estudo das Políticas e Desenvolvimento Regional, que funciona directamente sob a direcção do Chefe do Executivo e que tem como atribuições apresentar teorias científicas e prestar apoio em termos de informações para a tomada de decisões pelo Chefe do Executivo, e para as acções governativas do Governo, bem como para o papel, cooperação e desenvolvimento da RAEM nas estratégias nacionais, coordenar e implementar o planeamento e a articulação dos trabalhos de execução das grandes políticas, bem como promover a execução das políticas e dos demais trabalhos de desenvolvimento regional. É visível que, do Centro de Estudos Estratégicos para o Desenvolvimento Sustentável e Gabinete de Estudo das Políticas, até à Direcção dos Serviços do Estudo das Políticas e Desenvolvimento Regional, o sistema de estudo e elaboração das políticas macroscópicas do Governo está cada vez mais perfeito, demonstrando a importância dada pelo Governo da RAEM à melhoria da sua capacidade de elaboração das políticas. Além de um organismo de estudo de políticas macroscópicas, algumas direcções de serviços ou organismos equiparados de maior relevância, também dispõem de subunidades de estudo. São exemplos o Centro de Estudos da Administração Pública da Direcção dos Serviços de Administração e Função Pública, o Departamento de Estudo do Sistema Jurídico e Coordenação Legislativa da Direcção dos Serviços de Assuntos de Justiça, o Departamento de Estudos do Instituto de Habitação, o Departamento de Estudos e Planeamento do Instituto de Acção Social e o Departamento de Estudos e Informática da Direcção dos Serviços para os Assuntos Laborais. A estas subunidades orgânicas de estudo compete desenvolver estudos e apresentar propostas sobre as políticas aplicadas ou a aplicar nas respectivas áreas. Por outro lado, o Governo da RAEM lança programas de cooperação ou procede à adjudicação de estudos a instituições do ensino superior e a laboratórios de ideias, para aproveitar os esforços da sociedade civil para recolher as opiniões dos cidadãos que servem de apoio à elaboração e
12 implementação das políticas públicas, com o objectivo final de promover a tomada de decisão política baseada em critérios científicos e o desenvolvimento da democracia. 7. Optimização do Regime Jurídico da Função Pública Após o retorno à Pátria, o Governo da RAEM tem-se empenhado em aperfeiçoar o Regime Jurídico da Função Pública, tendo procedido à revisão e aprovação de vários regulamentos desta área. Primeiro, foi criado o regime de avaliação do desempenho dos trabalhadores da função pública. No ano de 2004, foram estabelecidos os “princípios relativos à avaliação do desempenho dos trabalhadores da Administração Pública” e aprovado o Regime Geral de Avaliação do Desempenho dos Trabalhadores da Administração Pública, que é aplicável aos trabalhadores da função pública da RAEM a partir do ano de 2005. Depois, foi estabelecido o Regime dos Prémios e Incentivos ao Desempenho dos Trabalhadores dos Serviços Públicos para distinguir os trabalhadores com excelente desempenho, atribuindo-lhes elogio, licença por mérito ou prémio pecuniário. Segundo, foi criado um regime de previdência comum. No ano de 2007, o Governo da RAEM estabeleceu o Regime de Previdência dos Trabalhadores dos Serviços Públicos, visando eliminar a diferença entre os trabalhadores da função pública providos por diversas formas de contratação, relativamente aos benefícios de aposentação, determinando os benefícios de aposentação a que têm direito os trabalhadores da função pública que tenham completado um determinado número de anos de serviço e uniformizando a garantia de aposentação dos novos trabalhadores da função pública, o que assegura a uniformização e a igualdade entre os trabalhadores da função pública relativamente aos benefícios de aposentação a que têm direito.
13 Terceiro, procedeu-se à revisão do regime das carreiras da Administração Pública. No ano de 2009, o Governo da RAEM promulgou a lei que regula o Regime das Carreiras dos Trabalhadores dos Serviços Públicos, procedendo, designadamente, ao aditamento de categorias e escalões para resolver o problema de os trabalhadores chegarem demasiado rápido ao topo da carreira, tendo como objectivo alargar as suas perspectivas de ascensão na carreira profissional, por forma a elevar o seu moral, motivação e expectativas quanto ao desenvolvimento da própria carreira. Quarto, foi uniformizada a forma de contratação. No ano de 2015, o Governo da RAEM estabeleceu o Regime do Contrato de Trabalho nos Serviços Públicos, substituindo o contrato além do quadro e o contrato de assalariamento pelo contrato administrativo de provimento, mantendo-se o contrato individual de trabalho, fazendo com que fosse uniformizada, em certa medida, a forma de contratação dos trabalhadores dos serviços públicos, ajudando a eliminar a diferença salarial entre os trabalhadores que exercem as mesmas funções no Governo. Quinto, procedeu-se à revisão do processo de recrutamento. Para eliminar a iniquidade que acontecia no recrutamento e selecção do pessoal, por alguém ter as “costas quentes” ou “contactos”, no ano de 2011 o Governo da RAEM estabeleceu as regras aplicáveis aos processos de recrutamento, de selecção e formação, para efeitos de acesso a trabalhador dos serviços públicos. Assim, foi criado o sistema de recrutamento central e uniformizado, para efeitos de acesso a trabalhador dos serviços públicos. Aliás, na prática, embora o sistema de recrutamento central tenha resolvido parcialmente a questão ligada à iniquidade no recrutamento de pessoal, os problemas ao nível da afectação do pessoal e da substancial morosidade dos procedimentos relacionados com os concursos centralizados têm suscitado reacções negativas da população. Neste contexto, no ano de 2016, procedeu-se a uma nova revisão, tendo sido criado o regime de gestão uniformizada, que consiste numa etapa de avaliação de competências integradas e outra de avaliação de competências profissionais ou funcionais,
14 sendo a Direcção dos Serviços de Administração e Função Pública responsável pela primeira etapa e a segunda efectuada pelos serviços interessados no recrutamento, reduzindo o tempo gasto nos procedimentos dos concursos de ingresso. Sexto, foram actualizados os benefícios dos trabalhadores dos serviços públicos. Os subsídios e abonos servem de complemento importante dos vencimentos dos trabalhadores dos serviços públicos. No ano de 2011, o Governo da RAEM procedeu à revisão do regime do prémio de antiguidade e dos subsídios de residência e de família dos trabalhadores dos serviços públicos, no sentido de os montantes destes três tipos de benefícios a que têm direito os trabalhadores dos serviços públicos deixarem de ser montantes fixos, passando a ser indexados a uma percentagem do índice 100 da tabela indiciária de vencimentos, no âmbito das actualizações correspondentes aos vencimentos dos trabalhadores dos serviços públicos. Por outro lado, no ano de 2010 foi aprovada a lei que regula a concessão do apoio judiciário nos processos judiciais em que sejam demandados por actos ou factos ocorridos em virtude do exercício de funções públicas os trabalhadores dos serviços públicos. O apoio judiciário compreende a isenção de custas e preparos e o pagamento dos patrocínios judiciários, aliviando a pressão dos trabalhadores no exercício das funções públicas. No ano de 2017, o Governo da RAEM aprovou o regulamento administrativo que define o Regime da Gestão do Tratamento de Queixas Apresentadas por Trabalhadores dos Serviços Públicos e criou a Comissão de Gestão do Tratamento de Queixas Apresentadas por Trabalhadores dos Serviços Públicos para receber, acompanhar e analisar as queixas apresentadas, assegurando os direitos legalmente protegidos dos trabalhadores dos serviços públicos. Sétimo, foi criado um sistema da responsabilização dos altos funcionários. A fim de reforçar a gestão e a responsabilização dos altos funcionários, no ano de 2009, o Governo da RAEM estabeleceu as disposições fundamentais e complementares do estatuto do pessoal de direcção e chefia dos serviços da Administração Pública e, no ano seguinte, publicou os “Padrões de conduta do
15 pessoal de direcção e chefia — deveres e responsabilidades em caso de violação dos mesmos”, o “Estatuto dos titulares dos principais cargos” e as “Normas de conduta dos titulares dos principais cargos”, definindo as responsabilidades política, administrativa, disciplinar e moral e os padrões de conduta dos altos funcionários, constituindo uma base legal para a responsabilização destas pessoas. Devemos afirmar que, após o retorno à Pátria, com o empenho e dedicação do Governo da RAEM, está cada vez mais completo o Regime Jurídico da Função Pública, nomeadamente nas áreas do recrutamento, avaliação, promoção, formação, remuneração e aposentação dos trabalhadores dos serviços públicos. 8. Elaboração de planos de desenvolvimento É sabido que, de harmonia com o princípio “Um País, Dois Sistemas”, se mantém inalterado o sistema capitalista existente em Macau, sendo que o capitalismo dá maior ênfase ao mercado livre e que, diferentemente dos países e regiões onde se aplica o socialismo, os países e regiões onde se aplica o capitalismo não costumam elaborar planos de desenvolvimento socioeconómico. Aliás, após o retorno à Pátria, mais concretamente, o quarto governo da RAEM deu grande importância à elaboração de planos directores de desenvolvimento socioeconómico. Neste sentido, em Setembro de 2016, foi elaborado e divulgado o “Plano Quinquenal de Desenvolvimento da RAEM 2016-2020”, que se divide em quatro capítulos, traçando os sete objectivos principais a alcançar nos cinco anos seguintes nas áreas da “construção de uma cidade com condições ideais de vida”, da “melhoria do bem-estar da população”, da “diversificação adequada da economia”, da “cooperação regional” e da “boa governação”, bem como as oito estratégias de desenvolvimento a seguir, a fim de concretizar estes objectivos; com vista a uma concretização mais eficaz deste plano, foi criado um mecanismo de fiscalização, de avaliação e de ajustamento e outro de avaliação por terceiros. Depois, no ano de 2019, foi elaborado e divulgado o relatório de avaliação intercalar do referido plano quinquenal, cujo conteúdo foi ajustado após a divulgação das “Linhas Gerais do Planeamento para o Desenvolvimento da
16 Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau”. A elaboração, divulgação e implementação do primeiro plano quinquenal de desenvolvimento na história de Macau marcou uma etapa importante em direcção à institucionalização e democratização da governação do Governo da RAEM, tratando-se também de uma nova iniciativa. Os trabalhos do Governo são orientados pelos planos de desenvolvimento elaborados. Isto é, de facto, uma forma de gestão baseada em resultados projectados, ou seja, os objectivos são claramente definidos a fim de melhorar a eficiência da gestão do Governo, através da fiscalização e avaliação contínua sobre os trabalhos executados. Além do plano quinquenal agora referido, o Governo da RAEM elaborou e divulgou também planos de desenvolvimento para diferentes áreas. Dando um exemplo: na área do ensino não superior, no ano de 2011, o Governo da RAEM divulgou o “Planeamento para os Próximos Dez Anos para o Desenvolvimento do Ensino Não Superior 2011-2020”, indicando a direcção a seguir para o desenvolvimento do ensino não superior nos dez anos seguintes e as correspondentes medidas a adoptar; no ano de 2016, foi concluída a avaliação intercalar sobre os trabalhos executados à luz deste planeamento. Neste momento, está a ser estudado e elaborado um novo plano para o desenvolvimento do ensino não superior de Macau para os dez anos seguintes ao ano de 2020, com o objectivo de explorar novas perspectivas no caminho a seguir, estando prevista a divulgação deste novo plano no ano de 2021. Na área da formação juvenil, no ano de 2012, atento à importância do desenvolvimento integral dos jovens, o Governo da RAEM elaborou e divulgou a “Política de Juventude de Macau 2012-2020”, com o objectivo de conjugar os esforços da sociedade e de cultivar o desenvolvimento integral dos jovens, ajudando-os a enfrentar desafios e a atingir os seus objectivos, bem como a formar uma geração jovem com elevadas aspirações, altos valores éticos e capacidades excepcionais, boa saúde física e psicológica e que tenha em consideração os seus direitos e responsabilidades, bem como coragem para assumir e participar, activamente, na sociedade. No âmbito do apoio aos idosos e à reabilitação, a fim de dar resposta ao envelhecimento da sociedade e criar as melhores condições para a reabilitação e a integração social das pessoas
17 portadoras de deficiência, o Governo da RAEM divulgou o “Plano de Acção para o Desenvolvimento dos Serviços de Apoio a Idosos nos Próximos Dez Anos 2016-2025” e o “Planeamento dos Serviços de Reabilitação para o Próximo Decénio 2016-2025”, em Abril e Outubro de 2016, respectivamente, e, para assegurar a boa implementação destes dois planos, o Governo da RAEM criou o Grupo Director Interdepartamental do Mecanismo de Protecção dos Idosos de Macau e o Grupo Director Interdepartamental do Planeamento dos Serviços de Reabilitação para o Próximo Decénio, ambos compostos por representantes de diversos serviços públicos e coordenados pelo Secretário para os Assuntos Sociais e Cultura. O “Plano de Acção para o Desenvolvimento dos Serviços de Apoio a Idosos nos Próximos Dez Anos” abrange 4 áreas principais e 14 áreas secundárias, enunciando mais de 420 medidas de médio e longo prazo. O “Planeamento dos Serviços de Reabilitação para o Próximo Decénio” abrange 13 áreas de serviços, enumerando cerca de 350 acções de curto, médio e longo prazo a executar em três fases: a primeira entre os anos de 2016 e 2017, a segunda entre os anos de 2018 a 2020 e a terceira entre os anos de 2021 a 2025, com o objectivo de promover o aperfeiçoamento contínuo e ordenado dos serviços de reabilitação em prol da construção de uma sociedade fundamentada na igualdade de direitos e na coesão. Na área da habitação pública, no ano de 2012, o Governo elaborou a “Estratégia de Desenvolvimento para a Habitação Pública 2011-2020”, apresentando 13 sugestões sobre as futuras políticas e medidas de habitação pública de Macau, nomeadamente estabeleceu um regime de reserva de terrenos para habitação pública e reserva de terrenos para a futura habitação pública no Plano das Novas Zonas Urbanas e realizou estudos sobre a viabilidade da criação de um fundo de desenvolvimento de habitação pública, a fim de apoiar melhor as famílias com reais necessidades na resolução dos seus problemas habitacionais e coordenar o desenvolvimento saudável do mercado imobiliário. Na área da protecção ambiental, no ano de 2011, o Governo da RAEM elaborou o “Quadro Geral do Planeamento Conceptual da Protecção Ambiental de Macau 2010-2020” que serviu como uma base estratégica e uma directiva para os trabalhos a executar no âmbito da protecção ambiental nos próximos dez anos. Na área da prevenção
18 e redução de desastres, em Outubro de 2019, o Governo da RAEM divulgou o “Plano decenal de prevenção e redução de desastres em Macau 2019-2028”, que elenca nove áreas prioritárias, nomeadamente a prevenção e a redução de desastres em infra-estruturas e no sistema de gestão de resposta a emergências, especificando 37 indicadores prospectivos e compulsórios, no sentido de reflectir, de modo abrangente, a eficiência em termos de acréscimo da capacidade de prevenção e redução de desastres nos próximos dez anos. Os planos de desenvolvimento acima referidos determinaram os objectivos a alcançar nas diferentes áreas e impulsionaram efectivamente a adoptação de políticas adequadas e a execução dos trabalhos nas diferentes áreas, contribuindo para a implementação do princípio “Um País, Dois Sistemas” e para a modernização administrativa. 9. Melhoria da capacidade de gestão de crises Após o retorno à Pátria, Macau foi atingida repetidamente por catástrofes naturais tais como tufões e a epidemia da SARS (sigla inglesa da síndrome respiratória aguda severa). Neste contexto, o Governo da RAEM tem envidado esforços para melhorar, de forma contínua, o mecanismo de gestão de crises e a capacidade de resposta a crises. Primeiro, foi criado um grupo especial para a coordenação e prevenção da pneumonia atípica. No ano de 2003, poucos anos depois do estabelecimento da RAEM, o Governo enfrentou a ameaça da SARS. Em resposta a esta ameaça de saúde pública e tendo aprendido com as experiências das regiões vizinhas, por despacho do Chefe do Executivo, foi criado, em 29 de Março, um grupo de trabalho interdepartamental para a coordenação e prevenção da pneumonia atípica, sob a direcção do Secretário para os Assuntos Sociais e Cultura, composto por representantes dos Serviços de Saúde, da Direcção dos Serviços de Educação e Juventude, do Instituto de Acção Social, do Corpo de Bombeiros, do Instituto para os Assuntos Cívicos e Municipais e do Gabinete de Comunicação Social. Em 13
19 de Abril, entraram em funcionamento quatro campos de isolamento nas ilhas e uma zona reservada para doentes em fase de recuperação. Em 28 de Abril, foi publicado o Despacho do Chefe do Executivo n.º 109/2003 que aprovou as normas relativas às medidas de prevenção ou eliminação de factores ou situações susceptíveis de pôr em risco ou causar prejuízos à saúde individual ou colectiva, de activação da estrutura de protecção civil e de carácter excepcional. Em 10 de Maio, tendo-se verificado o primeiro caso confirmado, o Governo da RAEM implementou imediatamente várias medidas de resposta à epidemia, por exemplo, a divulgação imediata de informações relevantes, a activação do grupo interdepartamental de combate à pneumonia atípica, a criação de 10 linhas telefónicas de apoio, a entrada em funcionamento dos campos de isolamento das ilhas e o isolamento dos médicos, enfermeiros e outros profissionais de saúde que estiveram em contacto com os doentes infectados. Devido à eficiência do mecanismo de resposta a crises, designadamente no que diz respeito à emissão atempada de avisos sobre as medidas de prevenção e controlo da epidemia e ao excelente desempenho do grupo interdepartamental de coordenação, nomeadamente na resposta rápida a crises, a prevenção e combate à epidemia da SARS obteve resultados satisfatórios. Segundo, tem-se aperfeiçoado constantemente o sistema de protecção civil. A protecção civil é a actividade desenvolvida pela RAEM, por todas as entidades públicas e privadas e pela população em geral, com a finalidade de prevenir riscos colectivos inerentes a situações de acidente grave ou catástrofes, de atenuar os seus efeitos e de proteger e socorrer pessoas e bens em perigo quando aquelas situações ocorrerem. Tendo já sido estabelecidas as normas relativas à protecção civil de Macau durante o período de administração portuguesa, após o retorno à Pátria, o Governo da RAEM tem aperfeiçoado, de forma gradual, o mecanismo de protecção civil, nomeadamente através da elaboração do “Plano Geral de Protecção Civil” e da criação do “Sistema de Alerta e Aviso para Situações de Ameaça de Risco Colectivo”. Actualmente, a estrutura de protecção civil compreende 2 centros de operações (Centro de Operações da Protecção Civil e Centro de Operações das Ilhas), 9 corporações e serviços de segurança (Serviços
20 de Polícia Unitários, Serviços de Alfândega, Corpo de Bombeiros e Autoridade de Aviação Civil), 14 serviços públicos (Centro Hospitalar Conde de S. Januário, Direcção dos Serviços para os Assuntos de Tráfego, Direcção dos Serviços de Educação e Juventude, Direcção dos Serviços Meteorológicos e Geofísicos, Direcção dos Serviços de Turismo, Gabinete de Comunicação Social, Instituto de Acção Social, Instituto de Habitação, Instituto para os Assuntos Municipais e Serviços de Saúde) e 7 organismos privados (Companhia de Electricidade de Macau, Companhia de Telecomunicações de Macau, Companhia de Gestão da Ponte Sai Wan, Cruz Vermelha de Macau, Hospital Kiang Wu, Sociedade de Abastecimento de Á guas de Macau e TDM – Teledifusão de Macau). O controlo das operações da protecção civil, nos estados de prevenção imediata, de socorro, de catástrofe ou de calamidade, é assegurado pelo Comandante de Acção Conjunta, sendo que o Comandante-geral dos Serviços de Polícia Unitários exerce as competências de Comandante de Acção Conjunta. Conforme definido no “Plano Geral de Protecção Civil”, o Centro de Operações de Protecção Civil será totalmente activado à ordem, podendo ainda ser totalmente activado em simultâneo com a emissão do aviso de “Storm Surge” de nível 3 (laranja) ou superior e duas horas antes do hastear do sinal n.º 8 de tempestade tropical. Em 23 de Maio de 2017, o Centro de Operações de Protecção Civil passou a funcionar 24 horas por dia, sendo o seu funcionamento assegurando pelas corporações e serviços de segurança. Terceiro, foi criado um mecanismo de tratamento e resposta a crises. Em Novembro de 2012, o Governo da RAEM criou o Conselho para o Tratamento de Incidentes Imprevistos, liderado pelo Chefe do Executivo, que tem por objectivo a coordenação, orientação e fiscalização global das entidades públicas na adopção de medidas de urgência, com vista a responder à ocorrência repentina de incidentes relativos a catástrofes naturais, acidentes e calamidades, saúde pública e segurança pública, que produzam ou sejam susceptíveis de produzir danos graves no tecido social, competindo-lhe nomeadamente avaliar o grau de risco, as áreas afectadas e as possíveis consequências da ocorrência de incidentes imprevistos, definir programas de emergência, coordenar e orientar as entidades
21 públicas na adopção de medidas, de acordo com os programas de emergência e ordenar a divulgação de informações. O conselho é composto pelo chefe de Gabinete do Chefe do Executivo, que exerce as funções de secretário-geral, director do Gabinete de Comunicação Social, director dos Serviços de Assuntos de Justiça, comandante do Corpo de Polícia de Segurança Pública, comandante do Corpo de Bombeiros, director dos Serviços de Saúde, presidente do Instituto de Acção Social e director dos Serviços de Solos, Obras Públicas e Transportes. Quatro, procedeu-se à revisão do mecanismo de resposta a grandes catástrofes após a passagem do tufão “Hato”. Em Agosto de 2017, Macau foi atingida pelo tufão “Hato” que causou prejuízos avultados, perda de vidas humanas e danos patrimoniais. Após este forte tufão, o Governo da RAEM criou a Comissão para a Revisão do Mecanismo de Resposta a Grandes Catástrofes e o seu Acompanhamento e Aperfeiçoamento e convidou especialistas de várias áreas da Comissão Nacional para a Redução de Desastres para ajudar a rever e aperfeiçoar o plano geral de resposta a grandes catástrofes. Neste contexto, em 27 de Setembro do mesmo ano, foi divulgado o “Relatório de Trabalho do Painel de Especialistas da Comissão Nacional para a Redução de Desastres para Apoiar a Avaliação dos Danos Causados pelo Tufão ‘Hato’” em Macau e, com base neste relatório, o Instituto de Investigação de Segurança Pública da Universidade de Tsinghua, juntamente com outras instituições, elaborou o “Relatório Geral de Avaliação sobre os Danos Causados pelo Tufão ‘Hato’ com Propostas para a Optimização do Sistema de Gestão de Emergências”. Segundo as propostas apresentadas neste último relatório, o Governo da RAEM procedeu, de forma ordenada, à elaboração da Lei de Bases da Protecção Civil, à criação de um organismo especializado na prevenção e resposta a desastres naturais e a incidentes de segurança - Direcção dos Serviços de Protecção Civil e de Coordenação de Contingência - à construção de plataformas de emergência e à preparação de planos de médio e longo prazo de prevenção e redução de desastres em Macau (2019-2028), entre outros trabalhos. Em simultâneo, o sistema de planos de emergência, os projectos importantes de infra-estruturas, a educação científica e generalizada em segurança pública e outros trabalhos relacionados
22 também mereceram esforços do Governo para a sua execução e desenvolvimento. De forma a dar resposta imediata aos casos de protecção civil e de coordenação de todos os meios de socorro, foi elaborado um plano de trabalho que elenca 11 tarefas a curto, médio e longo prazo, distribuídas por 35 pontos, por exemplo, aumentar e aperfeiçoar as infra-estruturas, fortalecer o mecanismo de coordenação de protecção civil existente, racionalizar os canais de divulgação de informações, aumentar os equipamentos de resposta a emergências de socorro e de salvamento, impulsionar o policiamento inteligente e estabelecer um sistema de gestão de informações de crises. Acresce que a Direcção de Inspecção e Coordenação de Jogos e os funcionários dos quadros superiores das concessionárias/subconcessionárias de jogo estabeleceram um mecanismo de comunicação em situações de crise. É visível que, após o retorno à Pátria, o Governo da RAEM tem envidado esforços consideráveis para melhorar a sua capacidade de gestão de crises e aperfeiçoar o mecanismo de resposta e gestão de crises, nomeadamente com a elaboração do “Plano Geral de Protecção Civil” e outros planos de resposta a emergências, com a melhoria da estrutura de protecção civil e com a criação do Conselho para o Tratamento de Incidentes Imprevistos. O sucesso no combate ao tufão “Mangkhut” no ano de 2018 é um exemplo dos esforços do Governo. 10. Melhoria da capacidade de cooperação inter-regional Devido à área territorial limitada, alta densidade populacional e predominância do sector do jogo na estrutura económica de Macau, a cooperação inter-regional é o único caminho a seguir para alargar o espaço de vida dos residentes de Macau e promover a diversificação adequada da economia. Neste sentido, o Governo da RAEM tem-se empenhado em reforçar a sua capacidade de cooperação inter-regional e em criar mecanismos de cooperação, no sentido de não deixar fugir qualquer oportunidade de cooperação preciosa.
23 No âmbito da cooperação Guangdong-Macau e da cooperação Guangdong-Hong Kong-Macau,3 no ano de 2001 foi estabelecido o “mecanismo da cimeira entre altos dirigentes de Guangdong e Macau”, que passou a ser um “mecanismo de reunião conjunta de cooperação entre os governos de Guangdong e Macau”, em Dezembro de 2003. A partir daí, realiza-se anualmente uma reunião conjunta de cooperação entre os governos de Guangdong e Macau para discutir diferentes assuntos. No ano de 2011, os governos de Guangdong e Macau assinaram, em Pequim, o “Acordo-Quadro de Cooperação Guangdong-Macau”, passando esta cooperação de um assunto regional para um assunto nacional. Este acordo-quadro alargou o âmbito da cooperação Guangdong-Macau, atingindo, de forma abrangente, as áreas da economia, da sociedade, do bem-estar da população, da cultura, da construção de infra-estruturas, etc. No ano de 2019, foi assinado o “Memorando de Cooperação sobre o Reforço do Apoio de Hengqin ao Desenvolvimento Diversificado e Adequado da Economia de Macau e o Aceleramento da Construção do Pólo da Grande Baía Macau-Zhuhai”. As partes chegaram a acordo para a construção, no Parque Industrial de Cooperação Guangdong-Macau, de uma zona especial de cooperação Guangdong-Macau, com o foco na inovação tecnológica, sob a liderança de Macau, em conformidade com os princípios “articulação de políticas e regras, construção conjunta e gestão conjunta, cooperação em prol da obtenção de ganhos mútuos”. Tendo por base a cooperação Guangdong-Macau, Guangdong-Hong Kong e Hong Kong-Macau, foi elaborado e divulgado o “Planeamento para o Desenvolvimento da Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau”, com vista a reforçar a integração de Hong Kong e de Macau no desenvolvimento nacional. Em 1 de Julho de 2017, na presença do Presidente Xi Jinping, a Comissão Nacional para o Desenvolvimento e Reforma e os governos de Guangdong, Hong Kong e Macau assinaram, em Hong Kong, o “Acordo-Quadro para o Reforço da Cooperação Guangdong-Hong Kong-Macau e Promoção da Construção da Grande Baía”, constituindo um marco no reforço da cooperação Guangdong-Macau. Este acordo-quadro identifica claramente a estratégia nacional relativamente à construção da Zona da Grande 3 “A cooperação regional é o único caminho a seguir para o futuro desenvolvimento de Macau”, Diário de Macau, 7 de Agosto de 2019, p. A02.
24 Baía e determina preliminarmente a posição e o papel de Macau na construção da Zona da Grande Baía. No início do ano de 2019, foram publicadas oficialmente as “Linhas Gerais do Planeamento para o Desenvolvimento da Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau”, nas quais está expressamente determinado que Macau é uma das cidades centrais da Zona da Grande Baía, uma plataforma de cooperação e intercâmbio cultural e a base do corredor tecnológico. Para melhor participar na construção da Zona da Grande Baía, o Governo da RAEM criou, no ano de 2018, a Comissão de Trabalho para a Construção da Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau, presidida pelo Chefe do Executivo e composta pelos cinco Secretários do Governo e por representantes de determinados organismos públicos, competindo-lhe nomeadamente coordenar os planos gerais e os trabalhos preparatórios, de curto, médio e longo prazo, da participação de Macau na construção da Zona da Grande Baía, elaborar o programa anual de trabalhos e supervisionar a sua implementação. Após a criação desta Comissão, o Governo da RAEM tomou a iniciativa de articular o seu plano quinquenal de desenvolvimento (2016-2020) e as linhas de acção governativa anuais com as “Linhas Gerais do Planeamento para o Desenvolvimento da Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau”. Além da cooperação Guangdong-Hong Kong-Macau na construção da Zona da Grande Baía, também estão a desenrolar-se, de forma abrangente, a cooperação do Pan-Delta do Rio das Pérolas e a cooperação entre Macau e outras províncias do Interior da China. No ano de 2003, o governo de Guangdong fez um apelo para a promoção da cooperação inter-regional no Pan-Delta do Rio das Pérolas, o qual mereceu uma resposta activa do Governo da RAEM. Neste contexto, foi estabelecida a “cooperação 9+2 do Pan-Delta do Rio das Pérolas”, bem como um mecanismo de cooperação entre as regiões e províncias abrangidas pelo Pan-Delta do Rio das Pérolas. Com vista a reforçar a competitividade global do Pan-Delta do Rio das Pérolas, realiza-se anualmente o Fórum para a Cooperação e Desenvolvimento da Região do Pan-Delta do Rio das Pérolas, que conta já com 12 edições realizadas desde o ano de 2004. Em Outubro de 2003 foi assinado o “Acordo de Estreitamento das Relações Económicas e Comerciais entre o Interior
25 da China e Macau” (CEPA), confirmando a sua plena implementação a partir do ano seguinte. A assinatura do CEPA alargou o âmbito da cooperação inter-regional, passando de cooperação Guangdong-Macau para cooperação entre Macau e todas as restantes regiões do País. Depois, as partes assinaram ainda 10 acordos suplementares ao CEPA, que abrangem vários domínios económicos e comerciais, designadamente, comércio de mercadorias, comércio de serviços, investimento, cooperação económica e técnica e facilitação do comércio e do investimento. Relativamente à cooperação entre Macau e outras regiões do Interior da China, foi assinado, no ano de 2016, um memorando com o governo de Jiangsu com vista à construção conjunta do “Parque de Cooperação Jiangsu-Macau” em Changzhou. No ano de 2018, os governos de Macau e Xangai assinaram quatro memorandos de cooperação Xangai-Macau. Através da cooperação com Jiangsu e Xangai, foi alargado o alcance de Macau na faixa económica do Rio Yangtze. Em simultâneo, o Governo da RAEM também reforçou a sua cooperação com Pequim, Tianjin e Hebei. Neste sentido, foi lançado o programa “Parceria de Cooperação Pequim-Macau”, para reforçar constantemente a cooperação e o intercâmbio entre as partes. Em Abril de 2019, os governos de Hebei e Macau assinaram memorandos e um acordo de cooperação para o reforço do intercâmbio e da cooperação bilateral, em matéria de construção da nova área de Xiongan, economia e comércio e medicina tradicional chinesa. Em Julho do mesmo ano, foi assinada a “Carta de Intenções para a Cooperação entre a Direcção dos Serviços de Cultura, Rádio, Televisão e Turismo de Zhangjiakou da Província de Hebei e o Instituto de Formação Turística da RAEM”. Além disso, o Governo da RAEM participou ainda, de forma proactiva, nas acções de combate à pobreza no Condado de Congjiang da Província de Guizhou e elaborou um plano de cooperação para definir os trabalhos a executar no combate à pobreza. No ano de 2013, foi apresentada a nova estratégia nacional “Uma Faixa, Uma Rota”, devendo Macau aproveitar ao máximo as suas próprias vantagens, de modo a ir ao encontro das necessidades do País e ajudar a promover a construção
26 de “Uma Faixa, Uma Rota”. No ano de 2017, foi criada a Comissão de Trabalho para a Construção de “Uma Faixa, Uma Rota”, presidida pelo Chefe do Executivo, competindo-lhe coordenar os trabalhos destinados à participação de Macau na construção de “Uma Faixa, Uma Rota”. Em Dezembro de 2018, foi assinado o documento “Preparação para a Participação Plena de Macau na Construção de ‘Uma Faixa, Uma Rota’”, organizada pela Comissão Nacional de Desenvolvimento e Reforma e pelo Governo da RAEM, que articula a construção da Zona da Grande Baía com a construção de “Uma Faixa, Uma Rota”. Macau deve potenciar as suas vantagens próprias para reforçar a cooperação entre o Interior da China e os Países de Língua Portuguesa abrangidos por “Uma Faixa, Uma Rota” e expandir a cobertura da estratégia “Uma Faixa, Uma Rota” a um maior número de mercados. Em simultâneo, deve ser construída, de mãos dadas, a Zona da Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau, como um apoio complementar e de relevância para a implementação da iniciativa “Uma Faixa, Uma Rota”. Com vista a promover a construção de Macau como “Plataforma de Serviços para a Cooperação Comercial entre a China e os Países de Língua Portuguesa”, no ano de 2016, foi criada a Comissão para o Desenvolvimento da Plataforma de Serviços para a Cooperação Comercial entre a China e os Países de Língua Portuguesa, presidida pelo Chefe do Executivo, para impulsionar a construção do Centro de Serviços Comerciais para as Pequenas e Médias Empresas da China e dos Países de Língua Portuguesa, do Centro de Distribuição dos Produtos Alimentares dos Países de Língua Portuguesa, do Centro de Convenções e Exposições para a Cooperação Económica e Comercial entre a China e os Países de Língua Portuguesa e da “Plataforma de Serviços Financeiros entre a China e os países de Língua Portuguesa”. Além disso, foi criado o Fundo de Cooperação e Desenvolvimento entre a China e os Países de Língua Portuguesa, com o objectivo de apoiar a realização de projectos de investimento nos Países de Língua Portuguesa, nomeadamente nas áreas da construção de infra-estruturas e telecomunicações. Foi também criado o Centro de Formação do Fórum de Macau
27 para a formação de quadros especializados em Direito, Administração, Turismo e Comércio para os Países de Língua Portuguesa.4 É visível que o Governo da RAEM, nomeadamente através da assinatura de acordos de cooperação, criação de organismos específicos e mecanismos de cooperação eficientes e da pormenorização dos trabalhos a realizar, tem melhorado, gradual e constantemente, a sua capacidade de cooperação inter-regional, aproveitando ao máximo as suas vantagens únicas, para promover a integração de Macau no desenvolvimento nacional. II. Insuficiências da reforma da Administração Pública da RAEM Devemos afirmar que, após o retorno à Pátria, reconhecendo a importância da reforma da Administração Pública, o Governo da RAEM se tem empenhado em promover a reorganização da estrutura do governo e a optimização dos procedimentos administrativos, em melhorar a sua capacidade na elaboração das políticas públicas, na gestão das crises e na cooperação inter-regional, tendo obtido avanços notáveis em diferentes domínios. Todavia, também é visível que as medidas de reforma da Administração Pública implementadas pelo Governo da RAEM são apenas de natureza técnica e instrumental, mantendo-se inalteradas as normas e a prática do sistema administrativo do governo português de Macau. Como ainda não foram totalmente resolvidos os problemas institucionais e estruturais da Administração Pública, existem ainda insuficiências relativas à reforma da Administração Pública na RAEM. 4 Dez Anos de Governação, da Estabilidade para a Continuidade – Balanço das Acções do 3.º e 4.º Governos da Região Administrativa Especial de Macau, Governo da RAEM, 12 de Novembro de 2019, pp. 141-143.
28 1. Falta de clarificação sistemática relativa às funções do governo A quantidade de instituições do governo e de funcionários públicos depende do âmbito das funções do governo, pois se o âmbito destas funções for mais alargado, é indispensável criar mais instituições e recrutar mais funcionários. Após o retorno à Pátria, tendo manifestado a sua disponibilidade para responder às necessidades e às exigências dos cidadãos, especialmente no que diz respeito à prestação de serviços sociais, o Governo da RAEM tem vindo a expandir as suas funções, fazendo com que haja cada vez mais instituições e funcionários públicos. Neste contexto, a racionalização da estrutura do governo deve começar pela clarificação das suas funções, as quais podem ser classificadas como essenciais e não essenciais. Para o Governo da RAEM, a elaboração e implementação de políticas e a governação social são funções essenciais do governo tendo, no entanto, sido expandidas diversas funções respeitantes à prestação de serviços sociais após o retorno à Pátria. De facto, existem em Macau inúmeras associações, algumas das quais são perfeitamente capazes de exercer funções de prestação de serviços sociais, bastando que o Governo adquira estes serviços a essas associações e lhes disponibilize os recursos necessários, para assegurarem essa prestação de serviços sociais aos cidadãos. Assim, é visível que a reforma da estrutura do governo, a racionalização dos quadros e a simplificação administrativa devem começar pela clarificação das funções do governo, especialmente das funções essenciais e não essenciais, reforçando as instituições vocacionadas para as áreas prioritárias da acção governativa e transferindo para o exterior as funções não essenciais, especialmente quando haja organizações sociais capazes de assumir essas funções, de modo a extinguir ou fundir as instituições às quais são atribuídas funções não essenciais, evitando construir um “governo omnipotente”. Caso contrário, será muito difícil controlar a expansão da estrutura do governo e o aumento do número de funcionários públicos.
29 2. Especialização excessiva de tarefas que cabem a cada organismo público A hierarquia burocrática dos governos modernos tem como característica principal a divisão do trabalho conforme a sua especialização, isto é, cada departamento do governo é responsável pela gestão dos assuntos de uma determinada área, para elevar a sua eficiência, o que acontece também em Macau. Todavia, após o retorno à Pátria, o Governo da RAEM andou a criar muitas instituições especializadas, chegando quase a um ponto em que “uma instituição é responsável exclusivamente por um assunto”, donde resultou a especialização excessiva de tarefas que apresenta duas questões: primeira, existem cada vez mais organismos do governo, a sua estrutura torna-se avultada e os serviços públicos estão demasiado fragmentados, fazendo com que o quarto governo da RAEM tivesse de proceder à reorganização da estrutura do governo para eliminar a sobreposição de funções e integrar os organismos congéneres; segunda, podem surgir ainda mais problemas devido à falta de coordenação interdepartamental; por exemplo, tem sido alvo de críticas a coordenação insatisfatória entre as cinco Secretarias relativamente à questão das pensões ilegais e das obras públicas. 3. Sistema de responsabilização sem um mecanismo concreto para a sua implementação A responsabilização dos altos funcionários é uma preocupação constante da sociedade desde o retorno de Macau à Pátria. Nos anos de 2009 e 2010, o Governo da RAEM estabeleceu e divulgou as disposições fundamentais e complementares do estatuto do pessoal de direcção e chefia dos serviços da Administração Pública e os “Padrões de conduta do pessoal de direcção e chefia — deveres e responsabilidades em caso de violação dos mesmos”, definindo as responsabilidades política, administrativa, legal, disciplinar e moral dos altos funcionários. Todavia, devido à falta de um mecanismo concreto para assegurar a sua implementação, salvo as responsabilidades legais e disciplinares que ao caso couberem, é muito difícil apurar as outras responsabilidades, sobretudo a responsabilidade política dos altos funcionários. Relativamente aos titulares dos
30 principais cargos, o Governo da RAEM também aprovou o “Estatuto dos titulares dos principais cargos” e as “Normas de conduta dos titulares dos principais cargos”, definindo as responsabilidades política, civil, financeira e penal que os titulares dos principais cargos devem assumir. Aliás, levando em conta que os titulares dos principais cargos são nomeados e exonerados pelo Governo Popular Central, como é que se procede à sua responsabilização? Também não há um mecanismo concreto para respondes. 4. Falta de um mecanismo de selecção para formação dos altos funcionários Após o retorno à Pátria, mantém-se inalterado o regime de nomeação existente, no que diz respeito à nomeação dos altos funcionários do Governo da RAEM. Embora tenham sido estabelecidas algumas exigências quanto à qualificação e currículo das pessoas nomeadas, como não existe um mecanismo de selecção transparente, a nomeação dos altos funcionários suscita sempre dúvidas na opinião pública quanto à sua maneira de selecção. Além disso, apesar da formação contínua dos trabalhadores da função pública, ainda não foi criado um mecanismo concreto para a formação do pessoal de direcção e chefia, nem um banco de dados que permita indicar os substitutos, em caso de ausência dos altos funcionários. Assim, quando vier a existir uma vaga em qualquer cargo de direcção ou chefia, não é possível proceder ao seu preenchimento através da selecção dos suplentes disponíveis, deixando a entidade hierarquicamente superior escolher e designar a pessoa que bem entender. Entende-se que, a longo prazo, o Governo da RAEM deve criar um mecanismo de formação e selecção dos altos funcionários, de maneira que os quadros altamente qualificados dotados de excepcionais valores e capacidades superior possam ser colocados nos cargos de direcção e chefia certos, fazendo com que seja melhorada a capacidade de governação do Governo da RAEM.
31 5. Sistema administrativo português sem alteração radical Após o retorno à Pátria, o Governo da RAEM continua a seguir-se o sistema administrativo já existente durante o período da administração portuguesa, estando a Administração Pública dividida em directa e indirecta e mantendo-se inalterados os regimes fundamentais, tais como os regimes administrativos de delegação de poderes e de nomeação. De acordo com o regime administrativo de delegação de poderes, ocorrendo desconcentração administrativa no interior do Governo, o Chefe do Executivo tem um núcleo de poderes e os poderes que os funcionários hierarquicamente inferiores aos Secretários do Governo exercem, são apenas aqueles que lhes forem delegados ou subdelegados e não os chamados poderes de posição, reforçando-se assim a dependência hierárquica. No que diz respeito aos procedimentos administrativos, o Código do Procedimento Administrativo continua em vigor, mas algumas disposições deste Código já se encontram desactualizadas e desajustadas da realidade presente; por exemplo, não estão regulados os actos administrativos praticados na forma moderna, ou seja, no modelo de serviço “one stop” ou “balcão único” ou ainda no modelo “governo electrónico”, mas o “indeferimento tácito”, permitido na lei, facilita a “omissão do acto administrativo devido”. Daí a importância de estudar a reforma do sistema administrativo português, para construir um novo sistema administrativo à luz da Lei Básica de Macau. III. Conclusão Devemos afirmar que, após o retorno à Pátria, o Governo se tem empenhado na implementação de medidas de reforma da Administração Pública. São frutos da reforma administrativa promovida, de forma contínua, pelo Governo da RAEM desde o retorno à Pátria, a reorganização da estrutura do governo, o aperfeiçoamento do Regime Jurídico da Função Pública, a optimização dos procedimentos administrativos e dos serviços públicos, a melhoria das capacidades do Governo no âmbito do planeamento e implementação das políticas, da tomada de decisões, da gestão de crises, da cooperação inter-regional
32 e do reforço da transparência no exercício das funções públicas; mas, ainda assim, existem muitas insuficiências relativas à reforma da Administração Pública na RAEM, pelo que o objectivo da futura reforma da Administração Pública deve ser o desenvolvimento de uma reforma institucional efectiva que tenha por base as reformas técnicas e instrumentais efectuadas.
Administração nº. 127, vol. XXXIII, 2020-1º 1 Breve Comentário sobre a Importação de Talentos—baseado numa Análise Comparativa Horizontal das Políticas de Talentos, do Conjunto das Cidades da Á rea da Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau Chan Chi Fong * Cheong Sio Pang ** Cheong Cheng Wa *** Ho Fok Cheong **** I. A política de talentos vigente em Macau e a estratégia do desenvolvimento da Á rea da Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau Desde o regresso de Macau à Pátria, graças ao apoio do Governo Central e sob a direcção da administração da RAEM, tem-se percebido um rápido desenvolvimento socio-económico. Pelo que se pode afirmar que, ao longo destes anos, se mantêm, uma estável situação social e uma tendência de um crescente progresso económico em Macau. Mas é de salientar que esse avanço económico tem sido acompanhado de profundos problemas que têm aparecido sucessivamente, uns após outros. Isto deve-se aos seguintes factos: sujeição às restrições do ambiente natural e à falta de espaço para o desenvolvimento da indústria tradicional, bem como sujeição à indústria de serviços, que constitui o principal pilar económico de Macau, caraterizada pela exploração de casinos e turismo, a partir do retorno de Macau ao país. Apesar dos lucros consideráveis que produz é, de facto, um sector industrial com uma estrutura monótona, de “modelo de transfusão de sangue”, sendo considerada, por isso, como um factor * Professor assistente da Escola Superior de Humanidades e Ciências Sociais do IPM. ** Candidato a doutor pela Universidade de Qinghua. *** Candidato a doutor pela Universidade de Beijing. **** Investigador assistente do Centro de Pesquisa Estratégica para o Desenvolvimento de Macau.
2 instável. Perante isto, as Autoridades do Governo Central apoiam Macau que, por seu lado, deve promover a diversificação para a transição económica de Macau, designando-a como “Centro Mundial de Turismo e Lazer” e “Plataforma de Serviços para a Cooperação Comercial entre a China e os Países de Língua Portuguesa.” É um posicionamento de desenvolvimento urbano por elas definido, tendo em conta a estratégia de desenvolvimento estatal e o progresso da Á rea da Grande Baía Guangdong-HongKong-Macau, estabelecida nos últimos anos, para que Macau saia do jugo que é o sector dos casinos e do turismo como o único e principal pilar da sua economia. É óbvio que, durante o processo de fomento económico e da transição de Macau para a diversificação industrial, as pessoas talentosas desempenham um papel relevante e indispensável. Em 2014, quando o Relatório das Linhas de Acção Governativa de Macau assinalava que os talentos são uma atracção para o progresso social e constituem uma condição importante para a construção do dito centro e da dita plataforma, a formação de talentos é uma parte importante na estratégia do desenvolvimento da RAEM.1 No mesmo ano, foi criada a Comissão de Desenvolvimento de Talentos de Macau, encabeçada pelo Chefe do Executivo. Entre os seus membros há líderes das diversas camadas sociais, peritos e estudiosos. Após audição por eles feita a dirigentes de certos departamentos, cabe à Comissão a tarefa de formular e coordenar a estratégia de desenvolvimento da formação de talentos a longo prazo. A tarefa desta Comissão, numa primeira fase, é fazer de forma concentrada um plano de formação e utilização dos talentos. Esta política tem por fim, promover o retorno de talentos residentes de Macau que estudam e trabalham lá fora, ou seja, é uma política de importação de talentos e peritos. Sabe-se que a sociedade precisa de pessoas dotadas de talento para assegurar um desenvolvimento contínuo. Para satisfazer a essa necessidade, há três vias que podem ser seguidas: formação de talentos locais, retorno de talentos a Macau e 1 Relatório das Linhas de Acção Governativa para o Ano Financeiro de 2014, Governo da RAEM, Novembro de 2013, pp. 12-13 .
3 importação de outros. Hoje, a política de talentos, reside sobretudo, nas primeiras duas vias. Quanto à terceira, não houve ainda nenhuma medida nem alteração introduzida a tudo o que está estipulado em “Aprova o regime de fixação de residência temporária de investidores, quadros dirigentes e técnicos especializados.” (Regulamento Administrativo n.º 3/2005) Este modelo ou mecanismo deixa de atender à actual necessidade do desenvolvimento social. Por exemplo, registaram-se 499 pedidos deferidos, que incluiram 730 pessoas até 2006; desde esse ano até 2015 somente 81 requerimentos foram deferidos a 150 requerentes.2 Nestes últimos anos foram descobertas algumas falhas provenientes do referido mecanismo e o departamento de fiscalização exigiu que fossem corrigidas. Neste contexto, é possível que a formação de talentos locais possa sair bem sucedida, mas daqui a alguns anos, será pouco plausível que casos individuais de talentos que estudam no estrangeiro regressem a Macau, sem poderem cumprir, nem que seja temporiamente, o seu papel-chave nesta terra. O mecanismo de importação de talentos de alta qualidade é conservador, incapaz de absorvê-los ao nível regional ou mundial. A falta deles é realmente uma barreira, no apressar do passo do desenvolvimento social de Macau. Segundo, segue-se uma lista para procura de talentos, em sete sectores de actividade: casinos, venda a retalho, hotelaria, restaurantes, exposições e conferências, finanças e construção civil, feita pela referida Comissão, sentindo alguns deles maior falta de pessoal talentoso do que outros.3 Em resumo, as três vias acima propostas para solucionar o problema da ausência de talentos em Macau não deram ainda os resultados esperados. Há ainda grande dificuldade em acelerar o passo do desenvolvimento sustentável da economia e do processo de diversificação adequada da indústria. 2 Chan Chi Fong e Leong Chun Kit, “Importação de pessoal talentoso especificalizado em Macau: História, Statu quo e Melhoria”, Estudos de Hong Kong e Macau, Número 2 de 2017, p. 69. 3 Consultar o site da Comissão de Desenvolvimento de Talentos de Macau em: https://www.scdt.gov.mo/%e8%a6%8f%e5%8a%83%e8%a9%95%e4%bc%b0/%e4%ba%ba%e6%89%8d%e9%9c%80%e6%b1%82%e6%b8%85%e5%96%ae/.
4 Decorridos vinte anos após o regresso de Macau ao país, como Macau se encontra numa encruzilhada, deve pensar-se numa maneira de caminharmos consistentemente e com passo estável ao longo do caminho do futuro desenvolvimento social. No que diz respeito à estratégia que o Estado estabeleceu para a Á rea da Grande Baía, esta pode para si trazer importantes oportunidades e enormes desafios ao mesmo tempo. Foi o Secretário Geral Xi Jinping que em pessoa concebeu, elaborou e pôs em prática o plano de construção da Á rea da Grande Baía, colocado na esfera estratégica do país, testemunhando a atenção especial prestada pelo Governo Central ao desenvolvimento coordenado das três partes. É neste contexto que Macau está inserida, no grande esquema do progresso estatal, participando na construção da Á rea da Grande Baía, que é não só uma estratégia de desenvolvimento estatal na nova era e uma importante disposição que o Governo Central formulou para Macau, como ainda uma óbvia tendência da prática da política “Um país, dois sistemas” em Macau, que tem estado a enfrentar uma oportunidade histórica de desenvolvimento. É claro e inevitável que Macau não pode esquivar-se aos dois grandes desafios da necessidade de talentos, à medida que se desenrola cada vez mais a construção da Á rea da Grande Baía. Eis as porfias: primeira, é natural que muitos talentos de Macau sejam atraídos, para tomar parte no processo de construção e desenvolvimento da Á rea da Grande Baía e o Governo Central goste de vê-los entrar numa plataforma e espaço de maior desenvolvimento e partilhar os dividendos do desenvolvimento da Á rea da Grande Baía, constatando-se que a jovem geração de Macau tem vindo a elevar o seu sentido de pertença e identidade em relação à Pátria. Isto, sem dúvida, é positivo e favorável à estável prática do princípio “Um país, dois sistemas”. Entretanto, é lógico que assim se agrave o problema da falta de pessoal talentoso em Macau, que tem mais dificuldades em seguir pela via do desenvolvimento sustentável. Segunda, é evidente que, no processo de construção e desenvolvimento da Á rea da Grande Baía, devido à circulação de pessoas talentosas entre as cidades, formar-se-á inevitavelmente um círculo virtuoso de vantagens complementares de talentos. Todavia, o facto é que
5 a actual política de talentos de Macau é relativamente conservadora, porque se mantém muito alerta a pessoas vindas do exterior, o que lhe dificulta atrair para si talentos da Área da Grande Baía. Quando acontece que “saem de Macau mais talentos do que entram”, aparece necessariamente a crise de carência de talentos em Macau.4 Isto será um teste severo tanto ao desenvolvimento de Macau, como ao da Á rea da Grande Baía. Macau não deve ignorar este problema iminente e grave. Pelo exposto, como as políticas sobre a formação de talentos locais e sobre o retorno de talentos residentes de Macau, que trabalham ou estudam fora, mesmo assim ainda não chegam para atender às necessidades do desenvolvimento social de Macau em termos de velocidade e resultados, elaborar um regime de importação de talentos pode ser uma alternativa viável ao apoio a Macau, para participarem no desenvolvimento da Á rea da Grande Baía. No entanto, os autores têm vindo a afirmar que é preciso ter na devida consideração o equilíbrio dos interesses das diversas comunidades, quando se estabelecer o regime de importação de talentos para Macau. A população insiste sempre em que “ela deve ser colocada em situação de preferência”, receando que venha a disputar o seu “pão”, quando ali entrar pessoal talentoso do exterior. Perante isto, torna-se muito sensível e delicado o assunto da importação de talentos, porque qualquer descuido pode irritar as pessoas que defendem opiniões diversas, o que não faz bem à estabilidade e à harmonia social. Pelo que, podemos tomar como condições de escolha o modelo económico, o molde industrial e a cultura. Além disso, podemos tomar como fundamentos da elaboração das políticas de importação de talentos, imitando o que a este respeito tem sido feito por regiões semelhantes a Macau, em particular pelas cidades da Á rea da Grande Baía. Assim se pode fazer 4 A Comissão de Desenvolvimento de Talentos de Macau e o Centro de Pesquisa Estratégica para o Desenvolvimento de Macau prestaram atenção à discussão sobre “O vácuo de talentos” em Macau. Consultar "Discussão na Comissão de Desenvolvimento de Talentos de Macau sobre o Concurso de Talentos Locais”, https://mobile.gcs.gov.mo/pda_detail.php?PageLang=CN&DataUcn=122139；e “O relatório de políticas apela para o abandono do conservadorismo para importar talentos na construção de Macau”, http://www.macaodaily.com/html/2019-05/22/content_1354491.htm
6 propaganda ou esclarecer os defensores dos diferentes interesses de Macau para que abandonem o conservadorismo e tenham um espírito mais generoso para absorver talentos do exterior e de mãos dadas levar por diante o desenvolvimento socio-económico de Macau. Os autores acham que o uso de bons e persuasivos exemplos dos outros, pode facilitar o esclarecimento das políticas públicas. II. Análise SWOT da política de introdução de talentos em Macau Pode realizar-se a análise SWOT para rever a política de introdução de talentos em Macau. O que é SWOT? Como é do conhecimento geral, refere-se a toda a análise sobre ‘Vantagens’ (Strengths), ‘Desvantagens’ (Weaknesses), ‘Oportunidades’ (Opportunities) e ‘Ameaças’ (Threats). Deve, pois, dizer-se que, através da análise SWOT, podemos melhor comparar a cidade de Macau com as restantes da Á rea da Grande Baía a nível das políticas de introdução de talentos para sabermos o que deve fazer-se em relação às “Desvantagens” e às “Ameaças”, de modo a nos esforçarmos mais para usar as nossas vantagens e nos prepararmos melhor para aproveitar as oportunidades, quando elas surgirem. As ‘Vantagens’ que Macau possui manifestam-se nos seguintes três aspectos: 1) Contínuo desenvolvimento da economia de Macau desde o seu retorno ao país. De 1999 a 2018, o PIB de Macau passou de 51,872 mil milhões de patacas para 404,316 mil milhões de patacas, aproximadamente 8.5 vezes mais. O PIB per capita de Macau foi de 121.363 patacas em 1999 e de 673.481 patacas em 2018,5 ficando em primeiro lugar na Á sia, ultrapassando Singapura, Brunei e Japão.6 O desenvolvimento económico resulta no aumento de empregos, podendo satisfazer as necessidades da população de Macau a nível tanto quantitativo, quanto qualitativo. A taxa de desemprego continua a um nível baixo. Por outras palavras, 5 Dados relevantes encontram-se no “Banco de Dados Estatísticos”, Direcção dos Serviços de Estatística e Censos de Macau, https://www.dsec.gov.mo/TimeSeriesDatabase.aspx 6 “Surpresa! O PIB per capita é o primeiro da Á sia e o terceiro do mundo. É a cidade mais rica da China!”, https://cj.sina.com.cn/articles/view/5073804843/12e6c1e2b001007y1h
7 quase não existe desemprego em Macau. As reservas fiscais do Governo da RAEM (reserva básica mais reserva excedentária) subiram até 572,3 mil milhões de patacas, 3,39 vezes mais em relação ao ano de 2013 (168,9 mil milhões de patacas) e as reservas em divisas para 169,8 mil milhões de patacas, 28,1%7 em relação ao ano de 2013 (132,5 mil milhões de patacas). Estas cifras bastam para testemunhar o nível do bom desenvolvimento económico de Macau, cuja população pode gozar destes êxitos e dos dividendos deles provenientes. Em resumo, Macau situa-se numa posição relativamente estável. 2) O posicionamento do desenvolvimento é claro. Sabe-se que, sujeita às objectivas limitações geográficas e históricas, Macau tem os casinos e o turismo como seus principais pilares económicos, caracterizados por uma estrutura industral monótona. Para quebrar este esquema económico de Macau, e considerando a estratégia estatal, o Governo Central decidiu transformar Macau em “um Centro” (Centro Mundial de Turismo e Lazer), “uma Plataforma” (Plataforma de Serviços para a Cooperação Comercial entre a China e os Países de Língua Portuguesa) e “uma Base” (de intercâmbio e cooperação baseada na coexistência multicultural na qual predomina a cultura chinesa). Graças ao dito posicionamento, Macau poderá evitar enveredar por caminhos sinuosos e concentrar esforços e energias na concretização das metas claramente definidas. 3) O sector dos casinos e turismo de Macau como pilar industrial, tem destacadas vantagens, por ter boas instalações turísticas. Alguns hotéis resort emblemáticos de grande escala com diversas caraterísticas estabeleceram-se em Macau, uma nesga de terreno, sendo capazes de oferecer cerca de vinte mil quartos e receber anualmente mais de trinta milhões de visitantes. Macau possui ainda numerosos recursos turístivos e recreativos, tais como, casinos, turismo, férias, compras, gastronomia, exposições, conferências, património e criação cultural, entre outros. Neste caso, Macau é superior às restantes cidades da Á rea da Grande Baía em matéria de recursos turísticos, possuindo uma forte competitividade no palco dos recursos turísticos a nível mundial. 7 Dados relevantes encontram-se no “Banco de Dados Estatísticos”, Direcção dos Serviços de Estatística e Censos de Macau, https://www.dsec.gov.mo/TimeSeriesDatabase.aspx
8 É claro que existem ainda numerosas ‘Desvantagens’ em termos das políticas de introdução de talentos em Macau, as quais se apresentam em três aspectos: 1) O regime de importação de talentos é relativamente atrasado, incapaz de atender às necessidades sociais da nova época. A actual política de recrutamento de talentos está ainda sujeita ao modelo estabelecido pelo Regulamento Administrativo nº 3/2005 - “Aprova o regime de fixação de residência temporária de investidores, quadros dirigentes e técnicos especializados.” Ao longo destes anos têm vindo a diminuir o número de pedidos deferidos conforme o dito regulamemto. Isto prova que, face aos meios usados na disputa por talentos hoje em dia no mundo, o mesmo caiu em desuso há tempos. 2) A política de recursos humanos em Macau é relativamente conservadora. Após o regresso à Pátria, Macau, tem vindo a conhecer um rápido crescimento económico, enquanto que se registam raras alterações introduzidas na estrutura dos recursos humanos. Em todo o mercado de trabalho, vêem-se ainda certas caraterísticas da estrutura dos recursos humanos pertencentes à sociedade de trabalho intensivo para o emprego daqueles residentes locais pouco instruídos e privados de competitividade. De acordo com a política de recursos humanos, alguns sectores de actividades não podem empregar mão-de-obra não residente. Ela acaba por se tornar conservadora, e parte dos habitantes de Macau fica sensível perante quaisquer alterações positivas e eficazes introduzidas na política de importação de talentos em Macau, porque julga que chegam pessoas do exterior para com eles disputar o “pão”. Daí que surja discussão. 3) São escassos os recursos humanos em Macau, cuja política de recursos humanos é bem conservadora. Devido ao rápido crescimento económico, já se tornou sabido que o fenómeno da disputa dos recursos humanos é uma necessidade em quase todos os sectores das actividades de Macau. No entanto, o conservadorismo das políticas de introdução de talentos ou recursos humanos provocou grandes dúvidas em alguns e uma resistência invisível de outros ao recrutamento de talentos e mão-de-obra não residente. Esta desvantagem constitui um obstáculo à abertura de canais para o emprego de talentos do exterior.
9 Apesar disto, aparecem hoje algumas ‘Oportunidades’ para introduzir alterações úteis na política de importação de talentos em Macau, nos seguintes três aspectos: 1) Um erro pode tornar-se em força de reforma. Nestes últimos anos, foram reveladas algumas falhas no organismo governamental encarregado da importação de pessoal especializado. A entidade de fiscalização exigiu que fossem corrigidas. Até houve dirigentes punidos e despedidos. Daí terem vindo a ouvir-se vozes de reclamação, solicitando ao Governo da RAEM que tape esses buracos a nível institucional. É lógico que não poderá deixar de ser aplicada a política de introdução de talentos em Macau, só por causa da imperfeição institucional ou de um ou dois casos de violação da lei. Deve agarrar-se antes esta boa oportunidade para reexaminar o sistema de introdução de talentos e elaborar um novo e adequado, capaz de atender às necessidades do futuro desenvolvimento social. 2) A estratégia de desenvolvimento regional proporciona novos conceitos ao recrutamento de talentos. Há anos que o Estado propôs a estratégia de desenvolvimento da Á rea da Grande Baía, composta pelas nove cidades e duas regiões especiais de administração especial. Todas elas vão dar mais passos através da sua cooperação e do seu desenvolvimento e da circulação cada vez mais intensa de recursos humanos, materiais e de fundos e de informações. Somente com base nisto, poderão obter-se mais êxitos, prontos a receber a próxima onda de chances de desenvolvimento. Macau que não é uma excepção, receberá maior espaço de desenvolvimento, deixando de se limitar a uma área de cerca de 30 km2, integrando-se assim na Á rea da Grande Baía, que se tornará num imenso palco onde os residentes de Macau podem fazer pleno uso das suas habilidades e talentos. E a consciência conservadora irá desaparecendo aos poucos, após a implementação da estratégia da Á rea da Grande Baía. 3) Há pessoas de grande visão e discernimento que soltam a voz da reforma. Muitos líderes de opinião e intelectuais da sociedade começam a sentir que são duas coisas diferentes a política de introdução de talentos e a política de emprego de mão-de-obra do exterior, porque os talentos de média e alta qualidade são em pequeno número, muito a favor do desenvolvimento social. A mão-de-obra comum é em número muito maior, apenas usada para suplantar a falta local, sem ter a possibilidade de obter o título de residência. Estamos cientes de que, uma
10 vez bem esclarecidos e compreendidos estes dois assuntos, serão removidos os obstáculos à implementação da política de introdução de talentos em Macau. É inevitável que se enfrentem ‘Desafios’ à medida que se for fazendo a revisão da política de introdução de talentos nos seguintes três aspectos: 1) A interactuação na Á rea da Grande Baía pode trazer uma nova série de competição de talentos. De facto, a estratégia da Á rea da Grande Baía constitui uma importante chance não só para Macau, como ainda para as restantes cidades, trazendo-lhes porfias em simultâneo. Não se pode evitar uma competição benigna entre elas. Cada cidade pode elaborar e implementar novas políticas de introdução de talentos. Entretanto, é um facto inegável que Macau está atrasada pela falta de competitividade e pelo conservadorismo sobre as políticas de introdução de talentos. 2) O facto de “saem mais talentos do que entram” dá lugar a uma crise chamada “O vácuo de talentos”. Algumas personalidades de grande visão e discernimento preocupam-se com a possibilidade de um certo número de elites e talentos de Macau responderem ao chamamento de integração no desenvolvimento nacional geral, tendo em conta as políticas privilegiadas para os compatriotas de Hong Kong e Macau. Não restam dúvidas de que a Á rea da Grande Baía lhes proporcionará um palco de actuação muito maior. A integração na Á rea da Grande Baía é considerada como uma chance que aparece uma vez numa lua azul. Se continuar a predominar o conservadorismo no que respeita à política de introdução de talentos, será ineviável que apareça o fenómeno “O vácuo de talentos” em Macau. 3) Quem não se esforçar por progredir, deixa-se ficar para trás dos demais. Entre as cidades da Á rea da Grande Baía, Macau está mais atrasada por ser mais conservadora na política de introdução de talentos, porque as outras empenham-se em pôr em prática uma nova série de políticas de recrutamento de talentos. Neste contexto, Macau é incapaz de as ultrapassar, sem introduzir alterações eficazes imediatamente na actual política de importação de talentos. Esse desafio é-lhe muito penoso.
11 III. Visão geral sobre as políticas de recrutamento de talentos nas outras cidades da Á rea da Grande Baía À medida que a competição por talentos se intensifica em todo o Globo, e como se torna imperativa a implementação da estratégia da Á rea da Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau, as cidades da Á rea da Grande Baía adoptam políticas cada vez mais agressivas para atrair talentos. Sabe-se que quer um país, quer uma região ou uma cidade não conseguem progredir sem talentos. Cite-se Hong Kong como exemplo. Começou a prosperar nos anos oitenta do século passado e nunca mais deixou de querer recrutar mais e mais talentos; assim, andou sempre à frente dos países asiáticos no que diz respeito à competitividade no recrutamento de talentos. Segundo o Relatório de Talentos Mundiais de 2017, divulgado pela Lausanne School of Management na Suíça, a atractividade de talentos por Hong Kong ainda ocupa o primeiro lugar na Á sia e no mundo.8 Entretanto, apesar de ter obtido consideráveis êxitos no campo do recrutamento de talentos, não deixa de se empenhar em aumentar a sua competitividade, desde que se começou a implementar a estratégia da Á rea da Grande Baía. No Relatório de Acção Governativa de Hong Kong de 2017, a Chefe do Executivo, Carrie Lam, anunciou o estabelecimento de uma comissão de alto nível para formular uma estratégia abrangente de recursos humanos para promover o desenvolvimento da economia diversificada e de alto valor acrescentado. Em 2018, com base nisto, foi fundada a Comissão para o Planeamento dos Recursos Humanos, sob a tutela do Secretário-Chefe que, por seu lado, é responsável por integrar os recursos e as forças do governo e de todos os sectores das actividades, revendo e coordenando as macropolíticas e as medidas abrangentes dos recursos humanos.9 Pelo exposto, Hong Kong deve procurar manter a sua própria competitividade, sem perder grandes oportunidades de desenvolvimento na Á rea da Grande Baía, com base nas largas experiências adquiridas no recrutamento de talentos. Actualmente, a 8 Chan Chi Fong e Leong Chun Kit, “Iluminação da política de introdução de talentos de Hong Kong e Singapura em Macau”, Revista do Instituto Politécnico de Macau, no.4, ano 2018, pp.36-37. 9 “O governo fundou a Commião para o Planeamento dos Recursos Humanos”, https://www.info.gov.hk/gia/general/201803/19/P2018031900588.htm
12 dita comissão encabeçado pelo Secretário-Chefe, está encarregado de implementar uma política de atracção de talentos. Este planeamento geral, pelas instâncias superiores, é propício à execução de políticas relevantes. Shenzhen, nova cidade-estrela, criada pela política nacional de reforma e abertura, é a primeira cidade chinesa que tem recrutado mais talentos no resto do país, graças à sua eficaz política de introdução de talentos. Cite-se aqui uma palavra de ordem muito conhecida a nível mundial: “Quem chega, é de Shenzhen”, que é hoje o palco ideal para talentos de todo o país e de todo o mundo, até agora, contando com perto de dez mil pessoas especiliazadas de alta classe,10 com mais de cento e vinte mil talentos regressados do exterior11 e com mais de quatro milhões de profissionais especializados.12 A todos eles se deve o constante progresso da cidade. Em 2018, o PIB foi de quase 2.400 mil milhões de yuans, ultrapassando a cidade vizinha pela primeira vez13 e as receitas do orçamento público geral local excederam 500 mil milhões de yuans;14 em 2017, o investimento em pesquisa e desenvolvimento de toda a sociedade excedeu 90 mil milhões de yuans.15 Tudo isso fez de Shenzhen um modelo de cidade dependente da inovação para impulsionar o desenvolvimento económico no mundo de hoje. Para alcançar a inovação em toda a cidade, são empregues principalmente talentos, mas é de ressaltar que entre eles, uns são formados por Shenzhen e outros recrutados noutros lugares do mundo, em virtude da política agressiva de importação de talentos. 10 “Shenzhen acelera o ritmo da introdução de talentos de alta qualidade, afirmando ter já um total de 9.604 pessoas de dentro e de fora do país”, http://www.sohu.com/a/207343749_100068815 11 “Shenzhen recrutou mais de 120.000 talentos regressados do exterior”, http://www.sznews.com/news/content/2019-03/11/content_21460645.htm?prolongation=1 12 “O pessoal técnico e profissional atinge 38% da população residente permanente em Shenzhen”, http://www.xinhuanet.com/2017-04/15/c_1120816802.htm 13 “O PIB de Shenzhen excedeu 2.400 mil milhões de yuans em 2018 e o seu agregado económico está entre as cinco principais cidades da Ásia” 14 “Relatório sobre a execução do orçamento de Shenzhen em 2018 e o projecto de orçamento para 2019”, http://www.sz.gov.cn/zfgb/2019/gb1091/201903/t20190313_16682934.htm 15 “O PIB de Shenzhen pode exceder 2.000 mil milhões de yuans em 2017, e o investimento em pesquisa e desenvolvimento é mais um brilhante ponto novo”, https://www.yicai.com/news/5392312.html
13 Para além dos exemplos de Hong Kong e Shenzhen, outras cidades como Guangzhou, mostram também grande interesse e entusiasmo em rivalizar para agarrar oportunidades e colaborar na grande estratégia nacional, com vista a fazer pleno uso dos seus talentos neste palco da Á rea da Grande Baía, acabado de emergir hoje em dia. A única maneira de ganhar a competição é recrutar pessoal especializado de alta qualidade. Em seguida faremos uma comparação horizontal, de acordo com os elementos reunidos pelos autores sobre as diversas políticas de introdução de talentos postas em prática por estas cidades: Hong Kong, Guangzhou, Shenzhen, Zhuhai, Fushan, Huizhou, Dongguan, zhongshan, Jiangmen e Zhaoqing. Um confronto que serve de referência a Macau que se realiza em termos de mecanismo de avaliação, projecto especial e disponibilidade de recursos. É de referir que todas elas, têm mecanismos para melhorar a avaliação dos talentos. Cite-se Shenzhen como exemplo. Usa um critério rigoroso de avalição e aprovação aplicado a todos os tipos de talentos, sujeitos a classificação, aos quais se aplicam diferentes medidas. Os que correspondem aos requisitos impostos, incluindo o da idade, serão identificados e admitidos por Shenzhen como talentos de alto nível. Conforme o critério, os que estudaram e ganharam o título de licenciatura e doutoramento, bem como os professores visitantes e pós-doutorados, com menos de 45 anos de idade, que estudaram ou trabalharam em escolas de ensino superior ou em instituições de investigação científica durante mais de um ano e obtiveram alguns êxitos, pertencem ao número das pessoas talentosas; os que, com menos de 45 anos de idade, obtiveram o diploma de bacharel ou de licenciatura ou superior, emitido por escola de ensino superior ou os que, com menos de 35 anos, têm habilitações de escola superior de formação profissional, fazem parte do número dos talentos normais; contam-se no número do pessoal técnico, os que ganharam prémios em competições técnicas a nível mundial e em concursos de habilidades profissionais de primeira e segunda classe a nível nacional ou os que, com menos de 45 anos, obtiveram medalhas de “Prémio das Habilidades Chinesas”, “Melhores Técnicos da China”, “Melhores Técnicos de Guangdong”, “Melhores Técnicos de Shenzhen” ou os que, também
14 com menos de 45 anos, foram premiados ou elogiados pelo Comité do partido de Shenzhen e pelo governo de Shenzhen. Assim, podemos ver a clareza e a transparência da política de introdução de talentos desta cidade.16 Vejamos agora o que Hong Kong tem feito a este respeito. Tem também um perfeito mecanismo de avaliação, caraterizado por um sistema de pontos, composto por vários critérios de pontuação. Por exemplo, o limite de idade (máximo de 30), as habilitações académicas ou as qualificações profissionais (máximo de 70), a experiência de trabalho (máximo de 55), as capacidades linguísticas (máximo de 20) e o fundo familiar (máximo de 20). Com esse sistema de pontos, o mecanismo de avaliação torna-se mais justo e transparente, evitando ou reduzindo discussões desnecessárias no processo de recrutamento de talentos.17 Como dissemos, cada uma destas dez cidades possui um programa especial de talentos para garantir o recrutamento das pessoas de que precisa, segundo o seu posicionamento de desenvolvimento. Citem-se aqui o “Science and technology Migrant Admission Scheme”18 e o “Technology Talent Scheme-The Postdoctoral Hub”,19 com os quais se visa recrutar pessoas versadas em ciências e tecnologias. Merece menção o "Plano de Talentos de Huangpu", conhecido por “Dez cláusulas Belo Jade”, que tem por objectivo recrutar talentos em toda a parte do mundo, abrindo por isso um “Canal Verde” para talentos de primeira ordem.20 Quanto a Huizhou, tem um “Projecto de Encontro de Cisnes em Huizhou” que se foca em talentos-líderes e em equipas de inovação na esfera das ciências e tecnologias.21 Zhuhai apresentou o “Plano de Elite Zhuhai”, tentando absorver 16 Consultar as respectivas políticas do Departamento de Recursos Humanos e Segurança Social de Shenzhen, http://hrss.sz.gov.cn/ 17 “Quality Migrant Admission Scheme”, https://www.immd.gov.hk/hks/services/visas/points-based-tests.html 18 “Hong Kong Science and technology Migrant Admission Scheme”, https://www.itc.gov.hk/ch/techtas/index.htm 19 “Technology Talent Scheme--The Postdoctoral Hub”, https://www.itf.gov.hk/l-tc/TTS-PH.asp 20 “Plano de Talentos de Huangpu" em Guangzhou”, http://www.hp.gov.cn/hp/mrst/201705/31f0ec0ea97f41cd8cd605af8a0aa6ca.shtml 21 “Projecto de Encontro de Cisnes em Huiju”, http://210.76.73.65/gdrcw/rczc_huizs/201806/7a881ebb6b744ab9809f46117aace4be.shtml
15 em larga escala pessoas talentosas, abrindo ainda um “ Canal verde”, exclusivo aos compatriotas de Hong Kong e Macau.22 Zhaoqing conta com o “Projecto de Talentos do Rio Oeste”, que tem por objectivo recrutar equipas de inovação e empreendedorismo e líderes de inovação e empreendedorismo.23 Foshan tem o “Plano de Talentos do Mar Azul”, vocacionado para talentos de alta qualidade na área das finanças e no campo das inovações científicas e tecnológicas.24 A cidade de Jiangmen possui “Catorze Cláusulas para Prosperar Jiangmen”, que visa absorver pessoas especializadas em ensino, artes, medicina e tecnologias sofisticadas. 25 Zhongshan tem o "Projecto de Talentos Zhongshan", visando recrutar talentos-líderes, talentos de gestão empresarial, jovens talentos e técnicos qualificados.26 Apesar de todos esses planos terem nomes e medidas diferentes todos têm um único fim, o de recrutar talentos necessários ao desenvolvimento. É de assinalar que estas dez cidades atribuem todas uma grande importância à alocação de recursos aos talentos, conforme um pacote geral de recursos que são aplicados à garantia habitacional, aos subsídios e aos serviços à família. Mas a garantia da habitação é o ponto-chave, porque, graças a ela, pode ser resolvido o prolema do alojamento, uma atracção eficaz para os talentos. Por exemplo, Shenzhen dá um subsídio de aluguer a talentos recém-recrutados e concede, de uma vez por todas, um subsídio de aluguer e vida a talentos já inscritos no cadastro populacional, 15.000 yuans ao licenciado, 25.000 yuans ao mestre e 30.000 yuans ao doutor.27 Tem ainda um sistema de garantia de pensão. Cite-se o exemplo do bairro Nanshan, que investe cada ano 300 milhões de yuans em alojamento para talentos, em forma de pensão, que ali trabalham, dedicados à inovação e ao empreendedorismo. Neste contexto, o distrito de Qianhai também não é excepção. 22 “Plano de Elite Zhuhai”, http://politics.people.com.cn/n1/2018/0425/c1001-29948824.html 23 “Projecto de Talentos do Rio Oeste”, https://m.sohu.com/n/455624751/ 24 “Plano de Talentos do Mar Azul”, http://www.chipblooming.com/index.php?m=content&c=index&a=show&catid=15&id=56 25 “Catorze Cláusulas para Prosperar Jiangmen”, http://www.mty.cnjmnet.cn/z/16477/ 26 “Projecto de Talentos Zhongshan”, http://college.zsqn.com/home/news/info?id=50202 27 “Shenzhen oferece subsídios de aluguer de casa e de vida a talentos recrutados”, https://wsbs.sz.gov.cn/shenzhen/project/guide?code=70002700169558324816440300
16 Elaborou um plano semelhante para criar um círculo de vida de qualidade apropriada para habitação e estabelecimento profissional do talento. 28 Guangzhou e Huizhou oferecem também subsído de residência ao talento. Em Guangzhou dá-se um subsídio de residência no valor de 10.000 yuans ao talento de primeira categoria, 8.000 yuans ao talento de segunda categoria e 5.000 yuans ao de terceira, porque não gozam ainda de despesas de alojamento.29 Huizhou oferece, de uma vez, meio milhão de yuans (subvenção de habitação) ao talento-líder de primeira classe, 300 mil yuans ao de segunda e 100 mil yuans ao de terceira, respectivamente. 30 O plano de subvenção de habitação parece mais agressivo, apresentando o conceito apartamento de propriedade comum. Isto quer dizer que, assinado o contrato de compra, conforme as regras vigentes, o governo de Zhuhai é titular de metade da propriedade e o talento fica com a outra metade. Os talentos dividem-se em três níveis. O do primeiro pode adquirir um apartamento de 160 m2, o do segundo, de 120 m2 e o do terceiro, de 100 m2. No final do trabalho de dez anos seguidos, pode ficar com toda a propriedade.31 O apoio financeiro refere-se ao financiamento concedido pelo governo local aos talentos recém-recrutados, no sentido de os ajudar a desenvolver os seus negócios de uma forma melhor e mais rápida. Por exemplo, Guangzhou concede até 5 milhões de yuans ao talento empreendedor; um subsídio de terreno e aquisição de equipamentos no valor máximo de 20 milhões de yuans, por um prazo de cinco anos, ao detentor de um Prémio Nobel e a académicos, bem como às empresas iniciadas por empreendedores e talentos inovadores do “Plano Nacional de Mil Pessoas”; concede um financiamento anual no valor máximo de um milhão de yuans a estúdios criados por famosos reitores e professores e excelentes 28 “O bairro Nanshan, Shenzhen, investe mais em habitação, podendo proporcionar 500 apartamentos aos talentos em todo o ano”, https://gd.ifeng.com/a/20190117/7170854_0.shtml 29 Políticas e regulamentos de Guangzhou, http://fwdt.gddrcgzjt.com/notice/items/18VIJM5SL1458LFB74TI/18PVU1TIKGHFW3QAH91R/19NHU5INND5VR08BUK99.html 30 Políticas e regulamentos de Huizhou, http://rsj.huizhou.gov.cn/pages/cms/hzrsj/html/010201/c9f91b0032404ad091770fd34151d9f8. html?cataId=619a6c90d0ae48cc96fb08b88abfeb82 31 Políticas e regulamentos de Zhuhai, http://www.gov.cn/xinwen/2018-04/25/content_5285623.htm
17 especialistas em medicina. 32 Foshan concede um grande apoio financeiro às equipas de inovação e empreendedorismo, que podem receber um valor que varia entre 1 a 3 milhões, conforme as suas condições. Uma vez apreciado e aprovado oficialmente, o projecto especial "Equipa de Inovação e Empreendedorismo de Estrela Tianyou" pode receber 50 milhões de yuans no máximo, como fundo de arranque.33 Relativamente à garantia de apoio à família de um académico, o governo local pode dar-lhe um subsídio de alojamento no valor de dez milhões de yuans (no máximo). Por exemplo, Guangzhou possui um pacote de padrões para o talento fixar residência. O talento notável das primeiras três categorias pode receber 5 milhões, 3 milhões e 2 milhões de yuans, repectivamente. 34 Em Zhaoqing o inovador-líder pode receber um subsídio de alojamento para a família no valor de meio milhão de yuans.35 Quando um talento obtém a qualificação de admissão em Hong Kong, igualmente pode desfrutar da política de apoio à velhice e pedir para levar para lá o cônjuge e filhos solteiros dependentes com menos de 18 anos. Zhuhai emite o “Cartão de Talento Zhuhai” para talentos sofisticados, talentos de alto nível, talentos de Hong Kong e de Macau e talentos urgentemente necessários para certos sectores-chave e jovens talentos notáveis. Mediante esse cartão gozam de regalias e serviços de qualidade, quando tratam das formalidades de se instalarem, do registo comercial e industrial, da tributação, da estadia e migração, da admissão das crianças em estabelecimentos de ensino, da aquisição de habitação, da assistência médica. Além disso, garante que os filhos do talento sejam tratados em pé de igualdade, durante o ensino primário e secundário.36 32 Políticas e regulamentos de Guangzhou, http://www.xs810.com/article-20552-1.html 33 Políticas e regulamentos de Foshan, http://m.g513.com/policy/41b6a34f-7c90-49c0-842c-1e8ed38a7dea.html 34 Políticas e regulamentos de Guangzhou, http://www.xs810.com/article-20552-1.html 35 Políticas e regulamentos de Zhaoqing, https://m.sohu.com/n/455624751/ 36 Políticas e regulamentos de Zhuhai, http://www.gov.cn/xinwen/2018-04/25/content_5285623.htm
18 IV. Sugestões sobre a política de introdução de talentos em Macau Neste contexto, Macau tem que pôr fim às restrições ao recrutamento de pessoas talentosas vindas de fora. É agora a altura certa para rever o conjunto de políticas sobre talentos. Propõem-se aqui algumas sugestões concretas: 1) Devem tornar-se mais claras e definidas as orientações e as políticas de talentos, seguindo o exemplo de Hong Kong, uma região asiática que atrai o maior número de talentos de todo o Globo. As suas directrizes de introdução de talentos, cuja elaboração e implementação se baseiam no rigor do seu posicionamento de desenvolvimento, são muito claras e transparentes, isto é, a sua maior meta é consolidar o centro das finanças a nível internacional e transformá-lo num centro mundial de inovações tecnológicas. Cada cidade da Á rea da Grande Baía deve introduzir as alterações correspondentes ao seu próprio posicionamento de desenvolvimento. Observe-se que a estratégia de desenvolvimento de Shenzhen é a economia da inovação e o empreendedorismo, a de Guangzhou é a economia da sede das finanças e a de Foshan é a indústria de manufactura inteligente. Todas se servem de uma importante base de recrutamento de talentos do exterior. Por isso, Macau deve trabalhar em torno da sua estratégia de desenvolvimento estabelecida pelo Governo Central, isto é "Um centro, uma plataforma e uma base", dando prioridade à promoção adequada na diversificação da indústria e da economia. A política de recrutamento de talentos vindos do exterior, nunca deve desviar-se deste eixo. O governo da RAEM deve fazer bem o trabalho de propaganda das suas políticas, prestar esclarecimentos de forma subtil à população, salientar que a introdução precisa de talentos impulsionará grandemente o desenvolvimento da sociedade de Macau, sem que ela implique uma grande parte dos sectores das actividades e que só certos sectores industriais especiais e a área das finanças com características próprias necessitam de pessoas especializadas ou profissionais. Elas vêm não para disputar o “pão” da população local, mas, pelo contrário, para contribuir para a optimização da estrutura económica e do desenvolvimento social de Macau.
19 2) Estabelecer um sistema transparente de recrutamento de talentos, em vez do actual que ainda se encontra em vigor, elaborado conforme o Regulamento Administrativo 3/2005, onde não se lê nem um critério detalhado de apreciação e aprovação, nem um claro mecanismo de fiscalização, sendo pois alvo de críticas desde há muitos anos. Sugerimos que Macau tome como referência as boas experiências obtidas neste aspecto pelas outras cidades da Á rea da Grande Baía para rever aqueles decreto-leis e regulamentos que já deixaram de corresponder à actual realidade e estabelecer um aberto e transparente sistema de avaliação e pontuação destinado ao recrutamento de talentos do exterior. Durante o processo da introdução de talentos deve fazer-se o seguinte: avaliação das exigências, das habilitações, da experiência de trabalho, das qualificações profissionais, das capacidades linguísticas, das realizações pessoais, da relação do agregado familiar com Macau e o facto de saber se trabalhou ou não num sector propício à moderada diversificação da economia. Cabe a uma comissão independente apresentar anualmente uma proposta de cota de talentos à instituição competente, que deve manter o público a par do que se passa, fazer um ajustamento anual conforme a realidade e fixar uma cota exclusiva para certos sectores especiais, tais como, finanças com caraterísticas próprias e conferências internacionais e um limite de pontos de aprovação, convidando uma terceira parte independente para fazer a supervisão e publicando informações oportunas, a fim de reduzir as dúvidas da população sobre a introdução de talentos. 3) Torna-se necessário melhorar a política de apoios para atrair pessoal de alto nível. A política de talentos de Macau em vigor deve ser revista, dada a falta de medidas que visem resolver os seguintes problemas: educação, alojamento, ambiente de vida, adaptação à língua dos filhos do talento recrutado. Merecem menção as políticas de apoio tomadas em Hong Kong que têm contribuído para o contínuo crescimento da sua economia. Graças a elas, o pessoal recrutado quer estabelecer-se alí. As outras cidades da Á rea da Grande Baía têm todas os bem concebidos sistemas de garantia de habitação, financiamento para o arranque e serviço familiar. Vale a pena tomá-los como referência. Macau é um dos territórios com a mais baixa taxa do mundo. O imposto profissional individual
20 ronda entre 7%-12% e o contribuinte pode gozar de uma isenção de certa quantia de impostos e privilégios fiscais, condição esta que é realmente uma das atracções. Cabe ao Governo da RAEM ponderar melhor e envidar mais esforços para criar boas condições de vida ao talento recrutado de alta qualidade e lhe dar cursos de adaptação ao ambiente local, para que possa concentrar-se no trabalho a favor do progresso de Macau. Face à falta de talentos que afecta o desenvolvimento sustentável e social de Macau, escolheu-se como uma grande e rara oportunidade, a construção da Á rea da Grande Baía. É possível que saíam de Macau mais talentos do que entram. Isso constitui um sério desafio. Isso merece uma profunda ponderação, sobre como poderemos manter um contínuo desenvolvimento. Desde há muito tempo que é evidente a existência de um grande conservadorismo em Macau, uma mini-sociedade, onde está enraizado um “subconsciente”, isto é, “é preferível levar uma vida tranquila a viver com grande fortuna”. Pelo que, quando se fala do assunto da introdução de talentos, surge sempre qualquer coisa que dificulta a implementação de políticas relevantes. Entretanto, o país entrou numa nova era e a construção da Á rea da Grande Baía está em rápido andamento. Tudo isso significa que Macau não pode viver sozinha, alheia a tudo quanto se passa lá fora. Deve antes estreitar a cooperação com as restantes cidades imãs, de mãos dadas, seguindo pela via do desenvolvimento comum. A benigna circulação de pessoas, materiais, fundos e informações entre si é factor-chave do sucesso da construção da Á rea da Grande Baía. Pelo exposto, o Governo da RAEM e todos os sectores das actividades devem pôr na ordem do dia o problema da circulação de pessoas talentosas, mudar de atitude, enfrentando em conjunto os desafios e evitando assim, ficar para trás, partilhando os dividendos e a glória do progresso da Pátria.
Administração nº. 127, vol. XXXIII, 2020-1º 1 Reforma Funcional dos Think Tanks Modernos e Construção dos Think Tanks de Macau Yu Minghui* Hao Yufan Durante cem anos de desenvolvimento no Século XX, o ambiente internacional mudou radicalmente, a economia social experimentou rápido desenvolvimento, a ciência e a tecnologia avançaram constantemente, de maneira que os think tanks, sendo instituições consultivas em políticas governamentais, têm caminhado com a reforma da modernização. Os think tanks modernos, além de desempenharem as funções de think tank tradicional, isto é, consulta em políticas e transmissão de conhecimentos, começam também a expandir-se activamente para o exterior, procurando desempenhar funções de expansão como diplomacia de think tanks e poder do discurso internacional, entre outras. Os think tanks de Macau são instituições desenvolvidas sob o estímulo conjunto de elementos de diversos aspectos, nomeadamente de apoio a políticas nacionais, a oportunidades de desenvolvimento regional e à demanda do próprio desenvolvimento, etc.; são dotados de características e funções de think tanks modernos. Desde sempre, os think tanks de Macau têm exercido activamente o papel orientador de “cérebro”, apoiando o governo de Macau a ter opções em decisões científicas, com obtenção já de certos resultados. No entanto, comparando com os think tanks de nível superior da China interior e do exterior, há ainda um grande espaço para o desenvolvimento dos think tanks de Macau, * Investigador-adjunto do Instituto de Estudo de Políticas Públicas da Universidade de Tecnologia do Sul da China, doutorando da Universidade de Macau. Chair Professor da Faculdade de Ciências Humanas e Sociais da Universidade Chinesa de Hong Kong (Shenzhen).
2 cujas funções são limitadas por ser indefinido o seu posicionamento, pelo que, ainda há um longo caminho para a sua reforma. Nos últimos anos, face às oportunidades das duas estratégias nacionais Grande Baía de Guangdong-Hong Kong-Macau e “Uma Faixa, Uma Rota”, a RAEM tem-se integrado activamente nesses planeamentos para o desenvolvimento regional e nacional e os think tanks de Macau têm entrado no melhor período de ampliação das funções diplomáticas. Estes devem acelerar a sua reforma, alargar os meios de comunicação bi-direccional entre o sector académico e o governo, ampliar activamente as suas funções diplomáticas, criar um conjunto de cimeiras internacionais com a marca de Macau dotada de sentido orientador, de modo a elevar a influência global de Macau e ajudar a RAEM a procurar o seu posicionamento regional e internacional. I. Conversão e ampliação das funções nas consultas decisivas modernas Na Era Progressista (Progressive Era) do início do século XX, os progressistas americanos entendiam que a ciência, a tecnologia e o profissionalismo eram resoluções para os problemas sociais, políticos e económicos, acreditavam na capacidade dos peritos na resolução dos problemas sociais. Consequentemente, procuravam estímulo para movimentos de alta eficiência em todas as áreas, sendo nuclear a administração científica, apoiando a aplicação de métodos científicos em diversos sectores, tais como a economia, a assistência médica, a educação, a governação, etc.1 Pela influência da tendência ideológica da Era Progressista daquela altura, alguns filantropos criaram instituições de estudo privadas, em nome de serviços para todos os interesses públicos, com vista a resolver os problemas sociais e políticos daquela época. Por exemplo, em 1910, Andrew Carnegie fundou o “Carnegie Endowment for International Peace”, em 1916, Robert S. Brookings fundou o Institute for 1 Daniel T. Rodgers, Atlantic Crossings: Social Politics in a Progressive Age（1998）
3 Government Research (IGR) (que posteriormente se juntou ao Institute of Economics e a Robert Brookings Graduate School para a criação da Brooklings Institution), que são think tanks de primeira geração de âmbito mundial. O termo “think tank” tem origem no “think box”, em que o exército americano discutia estratégias e planos de combate na década de 40 do século passado. Em sentido estrito, os think tanks devem dispor de duas características importantes: uma, a independência e o grau de liberdade, que os diferenciam do governo e dos grandes grupos de interesses; a outra, a practicidade e a razoabilidade, que os diferenciam das instituições gerais de investigação académica. O sector académico chegou a consenso sobre a definição de think tank: “independent, non–interest-based, nonprofit organizations that produce and principally rely on expertise and ideas to obtain support and to influence the policymaking process”.2 A partir do inicío do século XX, os think tanks já têm uma história de cem anos, onde há pelo menos 4 fases de desenvolvimento relativamente óbvias correspondendo, consequentemente, a think tanks de 4 gerações: 3 Policy Research Institute, Govemment Contractors Think Tanks, Advocacy Think Tanks e Legacy-based Think Tanks. Tendo um desenvolvimento de cerca de cem anos, os think tanks modernos estão a procurar activamente o seu papel de pensadores no processo regional, nacional e na globalização, tornando-se a “indústria” mais competitiva nas revoluções industriais, nas transformações sociais e nas reformas políticas; a sua conotação e as suas funções já ultrapassaram subtancialmente as configurações mais antigas. Numa palavra, a conversão funcional dos think tanks modernos passa por três etapas: na primeira etapa focam-se na consulta sobre políticas e na 2 Andrew Rich (2004). Think Tanks, Public Policy, and the Politics of Expertise. Cambridge University Press, p.11 3 Quanto às fases de desevolvimento dos think tanks, não há uma conclusão. Actualmente aplicam-se geralmente “4 waves” e “4 generations” de think tanks definidas pelo especialista canadiano em pesquisa de think tanks, Donald E. Abelson.
4 divulgação de conhecimentos; na segunda etapa, na diplomacia dos think tanks; na terceira etapa, no poder do discurso internacional. Figura 1: Conversão funcional dos think tanks modernos 1ª Fase: Funções de consulta sobre políticas e de divulgação de conhecimentos O estudo e a consulta sobre políticas são as funções mais fundamentais, mais tradicionais e mais importantes. Ainda no início do século XX o governo começou a perder gradualmente a sua posição predominante e até única na decisão pública, os especialistas de todas as áreas começaram a participar nos debates públicos e na elaboração de políticas; em consequência, surgiram uma grande quantidade de instituições de estudo sobre políticas nesta época; assim, foram criados os think tanks. Os think tanks foram constituídos por uma grande quantidade de especialistas dos sectores académico e profissional, os quais formularam propostas sobre novas políticas através do estudo e análise das principais questões reais da sociedade, sendo estas propostas e opiniões dotadas de certa opcionalidade, razoabilidade e viabilidade. Em termos de funções, os think tanks são “infra-estruturas imateriais abastecidas por grupos de políticas baseadas em conhecimentos e inteligência, para garantir a diversidade, a abertura e a
5 fiabilidade do processo de análise, estudo, decisão e avalição das políticas”. 4 James G. McGann disse que os think tanks “não devem trabalhar em conformidade com as necessidades, mas auxiliar o governo a pensar, a formular propostas valiosas e a abastecer de pensamento essencial as bases dos desafios que o governo provavelmente enfrentará”.5 Lasswell é o primeiro a enunciar como o think tank e os pesquisadores sobre políticas devem participar na decisão das políticas e nos importantes meios para participação nas políticas. No livro Technique of Decision Seminars, Lasswell representou criativamente a teoria das 7 funções do processo político, nomeadamente a informação, a proposta, o regulamento, a execução, a aplicação, a avaliação e o termo. Estas sete funções definem explicitamente a posição do sector académico como instituição de apoio intelectual aos decisores, isto é, antes da tomada de decisão, devem fornecer informação e serviços auxiliares aos decisores através de relatórios sobre tendências, de relatórios científicos, de relatórios sobre planeamento, de relatórios por objectivos e de relatórios sobre políticas, etc.6 4 National Institute for Research Advancement, NITA’s World Directory of Think Tanks, p. ix. 5 Xu Fangqing, James G. McGann, “Como tornar se o melhor think tank”, cfr. http://news.inewsweek.cn/detail-788.html, de 20 de Agosto de 2014. 6 Lasswell, H. D. (1960), “Technique of decision seminars”, Midwest Journal of Political Science, 4(3), 213-236.
6 Figura 2: Teoria das sete funções do processo político Elaborada pelos autores. Origem: Lasswell, H. D. (1960), “Technique of decision seminars”, Midwest Journal of Political Science, 4(3), 213-236. Além de exercerem activamente influência directa na tomada de decisão governamental, os think tanks modernos começam por procurar exercer também influência indirecta, isto é, funções de divulgação de conhecimentos ao público. Normalmente, a divulgação de conhecimentos é uma maneira importante que os think tanks modernos utilizam para reforçar a sua própria influência, para que seja reforçada a sua influência na tomada de decisões. Através dos meios de publicidade como a internet, os mídia de TV, etc., promovem a transmissão e a promoção em grande escala dos seus resultados de estudo no meio do público, por um lado, para atingirem o objectivo de iluminação das políticas e da transmissão de conhecimentos e, por outro, para fazerem publicidade perante a opinião pública sobre políticas de certos tipos, afinal para exercerem a sua influência nas políticas. A função de divulgação de conhecimentos que os think tanks possuem tem hoje em dia a maior importância no desenvolvimento da informatização. O rápido desenvolvimento da internet traz a exploração das informações, confundindo as verdeiras e as falsas, sendo que o público em geral é incapaz de distinguir as verdeiras das falsas entre as inúmeras informações, consequentemente, incapaz de fazer um julgamento pessoal. Os think tanks analisam os contextos das políticas e explicam os documentos sobre as políticas
7 com base nas suas ricas experiências provenientes das pesquisas académicas e da metodologia científica, o que constitui uma forma activa de particiação pública na época da economia do conhecimento. Ao mesmo tempo, muitas vezes alguns think tanks assumem o papel de agentes do governo, em termos de publicidade à opinião pública das políticas e são apoiados pelo governo, fazendo, na verdade, o trabalho de endosso das políticas. Em certas circunstâncias especiais, os think tanks tornam-se uma plataforma importante através da qual os partidos ou grupos políticos fazem publicidade e divulgação do pensamento político. 2ª Fase: função diplomática dos think tanks A diplomacia tem uma longa história, sendo geralmente considerada a administração das relações entre os diferentes países. Os serviços de um governo nacional, liderados pelo ministério de relações exteriores, são os principais participantes na diplomacia no sentido tradicional, responsáveis especialmente pelos assuntos entre os países. Com o desenvolvimento da globalização, as entidades diplomáticas, incluindo as sociedades civis, são também envolvidas nos assuntos estrangeiros, enquanto os think tanks são uma força participante importante. A sua participação nos assuntos diplomáticos de um país amplia mais a sua função diplomática, que se divide em dois tipos: O primeiro tipo consiste na diplomacia do conhecimento (knowledge diplomacy). A diplomacia do conhecimento é um tipo de diplomacia nova que surgiu primeiro nas negociações relacionadas com o direito de propriedade intelectual entre os membros da Organização Mundial do Comércio. Actualmente, a definição de diplomacia do conhecimento mais usada é a que estabelece e reforça a relação entre os países através do ensino superior internacional, da pesquisa e da inovação (IHERI, Internacional Higher Education, Research and Innovation).7 Contudo, sendo diferente da diplomacia educacional e cultural, a diplomacia do conhecimento enfatiza o conhecimento e o profissionalismo, isto 7 Kn Knight, J (2018) Knowledge Diplomacy. The way forward? Discussion paper. London: British Council.
8 é, determina que os think tanks são entidades participantes importantes. Para a diplomacia dos think tanks, estes normalmente não participam directamente em qualquer assunto diplomático concreto, mas estimulam a colaboração entre os países em certos assuntos concretos, na forma de partilha de opiniões e conhecimentos. O exemplo mais típico foi a criação do RENKEI (Japan-UK Research and Education Network for Knowledge Economy Initiatives) em 2012. Ainda em 2010, o Japão e o Reino Unido determinaram que a colaboração entre as universidades seria uma medida estratégica essencial para consolidar as relações entre os dois países. Quando o ministro do Reino Unido visitou o Japão nesse mesmo ano, anunciou uma série de diálogos que teriam lugar em breve para reforçar a vertente interna e a colaboração em pesquisas entre as universidades dos dois países. 8 Sob este aspecto, várias universidades e instituições de pesquisas científicas solicitaram explicitamente a construção de uma rede de cooperação em pesquisa científica transnacional, isto é, o RENKEI. Desde a sua criação, esta instituição manifesta claramente que pretende desenvolver actividades de pesquisa académica-industrial conjunta sobre questões sociais importantes, a fim de reforçar as relações entre os dois países. Até agora, a rede do RENKEI inclui 6 universidades do Japão, 8 universidades do Reino Unido e dezenas de parceiros em pesquisas sectoriais, a desenvolver projectos de pesquisas e seminários nas áreas dos recursos sustentáveis, da guerra, da engenharia aeroespacial, etc. O 2º tipo consiste na diplomacia de bastidores (Track II diplomacy), ou Backchannel Diplomacy. A diplomacia de bastidores é uma prática de contactos e actividades não-governamentais, informais e não oficiais entre cidadãos particulares ou grupos de indivíduos, visando procurar entre os países oportunidades para resolver conflitos ou criar diálogo de amizade. Contrasta com a diplomacia normal, que é a oficial, a diplomacia governamental que ocorre 8 Disponível em: https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/641154/Japan-UK_Joint_Declaration_on_Prosperity_Cooperation.pdf
9 dentro dos canais oficiais do governo.9 Na diplomocia formal, os diplomatas representam geralmente a posição oficial do país, os seus discursos são relativamente mais discretos, o que provavelmente resulta numa comunicação não fluente. Em 1991, Volkan, Montville, Julius e outros propuseram actividades diplomáticas de bastidores, para realizar recolha, troca, acumulação de conhecimentos, exploração de políticas e resolução de problemas de forma não oficial.10 Especificamente, a diplomacia de bastidores cabe a parceiros de uma terceira parte, neutros, que reunem representantes não oficiais das duas partes; após troca suficiente de opiniões e construção de confiança, convidam os representantes das partes para participarem a título privado, promovendo contactos entre diplomacia formal e diplomacia de bastidores. Neste processo, os think tanks ou participantes importantes da política tornam-se o poder representante da terceira parte na diplomacia de bastidores. Um exemplo importante em como o think tank participa na diplomacia de bastidores é o Instituto Internacional para Estudos Estratégicos (International Institute for Strategic Studies, IISS), fundado em 1958. Actualmente o IISS tem três funções importantes: recolha de dados, análise e influência, sendo a última etapa a diplomacia de bastidores a fazer todo o esforço. Este instituto é o organizador da famosa cimeira de segurança internacional, a Alastair Buchan Memorial Lecture, organizada anualmente e que reune ministros do governo, indivíduos dos sectores comerciais, analistas de políticas e mídia de diversos países, para a busca de novos meios de defesa nacional e colaboração em questões de segurança entre os países através de seminários e congressos académicos. 3ª Fase: estabelecer a autoridade disciplinar e dominar o poder do discurso internacional Estabelecer o poder do discurso internacional é uma nova função do think tank à medida do rápido desenvolvimento da globalização. Em certo sentido, é 9 Davidson W. D., J. V. Montville, "Foreign Policy According to Freud", in Foreign Policy, Vol. 45, Winter 1981–1982. 10 Saunders (1991), Officials and Citizens in International Relationships, In V. Volkan, J. Montville and D. Julius (eds.), pp.41-69.
10 uma função mais avançada da ampliação diplomática do think tank. Os thinks tanks modernos, através de um suficiente profissionalismo e cientificidade que mostram em áreas como a disciplinar (podem atingir através da construção disciplinar, reunião de talentos ou associação a certos serviços governamentais), pretendem possuir autoridade académica regional e transnacional e até influência a nível internacional. Esta influência é de facto um tipo de “poder de discurso” que, segundo Ren Xiao, constitui o “quinto poder”, depois do poder legislativo, do poder administrativo, do poder judicial e do poder dos mídia.11 Hoje em dia, com a evolução acelerada da globalização, os think tanks de alto nível e de cariz interno, podem não só utilizar influência internacional e poder de discurso para definir a agenda estratégica, desenhar e orientar a tendência das questões internacionais, influenciar o grau de compreensão e atenção dos actores das relações internacionais e o público internacional sobre a agenda estratégica, como também auxiliar a política do país e ainda utilizar a influência internacional e o poder de discurso para orientar a tendência ideológica internacional, definir o modelo da teoria, integrar o pensamento dominante global na sua estrutura e tornarem-se nos líderes do pensamento global.12 II. Situação actual de desenvolvimento dos think tanks de Macau e reflexões Desde a criação da Associação de Gestão de Macau em 1990, a construção dos think tanks de Macau tem cerca de 30 anos de história. Durante estes 30 anos, os think tanks de Macau têm conseguido certos resultados, conjugando as experiências dos think tanks da China com as características próprias da RAEM. Especialmente nos últimos anos, a construção dos think tanks de Macau e a dos do novo modelo da China estão estreitamente ligados, envidaram particularmente 11 Ren Xiao, Quinto Poder: sobre os Thinks Tanks, Editor da Universidade de Beijing, 2015. 12 Ding Kaijie, “Elevar o soft power internacional é tarefa nuclear na construção de think tanks de novo modelo com caracteres chineses”, in Qian Xian, n.º 10 de 2015.
11 esforços nas áreas da criação e atracção de talentos, no financiamento das políticas e no capital social, formando um sistema de vários modelos e várias espécies, nomeadamente, os think tanks governamentais, os universitários e os sociais, tornaram-se um poder importante para a consulta de políticas, a iluminação pública, o intercâmbio humano e a estabilidade de longo prazo da RAEM. Actualmente, o sistema dos think tanks de Macau apresenta óbvias características especiais, nomeadamente think tanks governamentais, universitários e sociais e, em termos de número, apresentam uma típica estrutura em pirâmica. Entre estes, o número de think tanks governamentias é menor, apenas incluindo a Direcção dos Serviços de Estudo de Políticas e Desenvolvimento Regional (DSEPDR) e o Instituto de Estudos da Fundação Macau (FM), que são os think tanks orientadores de Macau. Há sete think tanks universitários, principalmente distribuídos pela Universidade de Macau, Universidade de Ciência e Tecnologia de Macau, Universidade da Cidade de Macau e Instituto Politécnico de Macau, que são o poder mais importante do sistema de think tanks de Macau. O número de think tanks sociais é o maior; nos 30 anos foram criados mais de 20 think tanks, que se tornaram o pilar sólido do sistema. Figura 3: Distribuição da estrutura de pirâmide do sistema de think tanks de Macau As três espécies de think tanks de Macau têm características diferentes: primeiro, os think tanks governamentias, representados pela DSEPDR, são instituições de pesquisa de políticas subordinados ao Governo da RAEM, que Think tanksgovernamentaisThink tanks universitáriosThink tanks sociais
12 utilizam fundos financeiros do governo, os pesquisadores são empregados do governo e, assim, está garantida a estabilidade da instituição desta espécie em termos de recursos humanos e financeiros. Quanto à direcção das pesquisas, as instituições de pesquisa governamentais trabalham mais na pesquisa das políticas dotadas de sentido realista, e possuem capacidade de realizar os censos sociais, os demográficos e os económicos de grande escala. Segundo, os think tanks universitários são think tanks subordinados às diversas faculdades e universidades de Macau, dispondo de maior capacidade de pesquisa académica, sendo o seu pessoal de pesquisa relativamente estável, podendo desenvolver pesquisas a nível da construção teórica. Os seus fundos financeiros vem parcialmente do governo e dos programas especiais das universidades, e tem um nível de estabilidade menor do que os think tanks governamentais e maior do que os sociais, como também um nível de liberdade académica, podendo fazer escolhas com base em recursos académicos próprios e em requisitos concretos dos projectos. Terceiro, os think tanks sociais constituem o poder mais desenvolvido na RAEM; num curto período de 30 anos foram criadas mais de 20 instituições capazes de pesquisas sobre políticas, empenhadas em áreas de projectos governamentais, em estudos académicos, na melhoria do interesse público, etc. Sendo relativamente instáveis os fundos financeiros e os canais de comunicação, no que se refere ao para desenvolvimento os think tanks sociais enfrentam muitos desafios, à medida que encontram estados diferentes. Tabela 1: Características dos think tanks de Macau das diferentes espécies Think Tanks Governamentais Think Tanks Universitários Think Tanks sociais Investigadores Estáveis Não Estáveis Semi-estáveis/não estáveis Independência Subordinados ao governo Subordinados às universidades Independentes
13 Nível académico Normal Alto Baixo Nível de liberdade Relativamente baixo Normal Relativamente alto Canais de comunicação Estável Tem alguns Não estável Fundos financeiros Suficientes e estáveis Normal Normal Regime de incentivos Fraco Normal Normal Exemplos típicos DSEPDR Insituto de Estudos da FM Centro de Estudos de Macau Centro de História e Cultura Chinesa Instituto para a Investigação dos Países de Língua Oficial Portuguesa Macao ‘One Belt, One Road’ Research Center Institute for Social and Cultural Research Centro de Estudos “Um País, Dois Sistemas Centro de Pesquisa Estratégica para o Desenvolvimento de Macau Associação de Estudos de Inovação e Desenvolvimento de Macau Associação de Ciências Sociais de Macau Instituto de Estudos de Políticas de Macau Associação Económica de Macau Centro de Política de Sabedoria Colectiva
14 Usina de Ideias dos Cidadãos Unidos Grand Thought Think Tank Fonte: Tabela elaborada pelos autores Actualmente, os think tanks têm adquirido uma série de resultados importantes em várias áreas: 1) apresentaram um conjunto de relatórios sobre política e de estudos académicos com valor de referência elevado, sendo os think tanks governamentais e os universitários mais destacados, que desenvolveram trabalhos de pesquisa e consulta de grande escala respeitante aos problemas actuais da RAEM, para produzir relatórios sobre políticas operáveis, por exemplo, Balanço da Consulta Pública sobre o Regime Jurídico da Habitação para Alojamento Temporário e da Habitação para Troca no  mbito da Renovação Urbana, realizado pelo grupo de trabalho interdepartamental do Governo em 2018; 2) criaram um conjunto de base disciplinar e de pesquisa, tendo os think tanks universitários como referência. Actualmente, os cursos de mestrado e de doutoramento em administração pública oferecidos pela Universidade de Macau (UM) e pela Universidade de Ciência e Tecnologia de Macau (UCTM) e o doutoramento em políticas públicas oferecido pelo Instituto Politécnico de Macau (IPM), são todos para a criação de talentos nas áreas das pesquisas sobre políticas públicas e de consultas sobre políticas. Além disso, as instituições de ensino superior de Macau também criaram o Centro de História e Cultura Chinesas, o Centro de Estudos de Macau, o Centro de Estudos da Lei Básica e do Direito Constitucional, o Centro de Estudos do Direito de Propriedade Intelectual de Macau, o Centro de Estudos de Desevolvimento Social e Económico de Macau, entre outros, que desenvolvem estudos nas respectivas áreas; 3) lançaram uma série de publicações académicas e livros e construiram activamente o banco de dados de Macau. O Instituto de Estudos da Sociedade e Cutural da UCTM publicou o Annual Report on Development of Travel & Leisure in Macau, o
15 Relatório do Desenvolvimento da Cooperação Económica e Comercial entre a China e os Países de Língua Portuguesa, a Colecção de Documentação de Macau, Estudos de Macaologia, Estudos Oceanográficos de Macau, etc. Nesta altura, os think tanks de Macau estão a assumir um papel activo em pesquisas académicas e consultas sobre políticas, empenham-se na transmissão de conhecimentos ao público através de palestras públicas e conferências internacionais, mantendo uma tendência estável na execução da sua função tradicional. Nos últimos anos, à medida da rápida expansão dos think tanks de Macau, é cada vez mais óbvia a dúvida que o público tem contra estes. Após 30 anos de desenvolvimento dos think tanks de Macau, haverá ainda necessidade de expansão deste modo? Temos de confessar que o desenvolvimento social de Macau tem relativamente pouca procura pelos think tanks. Macau é uma das duas regiões administrativas especiais da China, que aplicam “Um País, Dois Sistemas”, “Macau governado pelas suas gentes” e “Alto Grau de Autonomia”, o governo central é responsável pelos seus assuntos diplomáticos, a indústria de jogos representa o sector predominante na sua estrutura económica durante longo prazo, que o governo de Macau tem relativamente estável durante certo período dos think tanks consiste nas áreas económica, social, cultural e nos meios de subsistência. Pelo que, durante longo período, os think tanks de Macau focaram-se em estudos de história ou da realidade de Macau, fizeram avaliação e julgamento sobre as políticas com base em análises das políticas e no resumo das experiências, nunca tendo realizado estudos estratégicos e prospectivos de fronteira. Por outro lado, será que os think tanks de Macau tem energia para o desenvolvimento sustentável? A óbvia insuficiência “intelectual” dos think tanks de Macau restringe drasticamente o seu desenvolvimento daqui para a frente. A RAEM tem actualmente 10 instituições de ensino superior, que contam com 5170 trabalhadores, incluindo pessoal docente 2303 indivíduos (45,86%) e pessoal investigador 483 indivíduos (9,62%), o que não se pode comparar com a China interior e outros países e regiões que têm recursos de ensino superior relativamente suficientes. Podemos dizer que num curto prazo de 30 anos, o rápido crescimento do número dos think tanks de Macau satisfaz as necessidades
16 da RAEM, mas enfrenta o problema dos apoios insuficientes para o desenvolvimento futuro. III. Caminho da reforma dos think tanks de Macau Nos 30 anos passados, os think tanks de Macau desenvolveram-se rapidamente, tendo formado um sistema especial com espécies e categorias diferentes e forneceram apoio intelectual à construção e ao desenvolvimento da RAEM. Neste momento, os think tanks Macau entraram no período de estabilidade e estão a enfrentar estrangulamentos que obstaculam ao seu desenvolvimento futuro. Os think tanks de Macau devem reflectir como será o seu futuro? Devem corresponder às necessidades do desenvolvimento da RAEM, procurar a redefinição e a transformação funcional de acordo com o princípio “necessidades de Macau, vantagens dos think tanks”. Em Novembro de 2018, o governo da RAEM publicou o Relatório das Linhas da Acção Governativa para o Ano Financeiro de 2019 “Aproveitamento das Oportunidades e Desevolvimento Equilibrado”. As oportunidades de Macau consistem em “Uma Faixa, Uma Rota” e Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau. Ao mesmo tempo, os três posicionamentos de Macau “Um Centro, Uma Plataforma, Uma Base” são claros, devem integrar-se activamente no desenvolvimento regional e nacional e assumir activamente a responsabilidade de super intermediários na estratégia “Go global e bringing-in” da China. O que Macau precisa é de assumir este papel de super intermediária, assim que se inicie o caminho da reforma dos think tanks de Macau. Tabela 2: Origem do poder de discurso dos think tanks Influências nas políticas nacionais Influência nas poíticas externas Criação de programas internacionais Nas políticas Apresentar ao governo nacional Apresentar aos governos exteriores Apresentar a organizações
17 escolhas, propostas ou avaliações de políticas escolhas, propostas ou avaliações de políticas internacionais escolhas, propostas ou avaliações de políticas; determinar tópicos de políticas públicas internacionais Nas teorias Apresentar orientações, explicar teorias e conceitos das políticas diplomáticas nacionais Apresentar e definir teorias e conceitos das relações bilaterais; explicar teorias e conceitos de questões de outros países Apresentar teorias, conceitos e tópicos de administração global e regional Nos talentos Criar talentos diplomáticos para o governo nacional; formar oficiais diplomáticos; contratar ex-políticos Formar oficiais do exterior; contratar políticas de exterior Formar funcionários internacionais; transmitir funcionários internacionais; Contratar políticos Nas plataformas Plataforma de diálogo de políticas diplomáticas (conferências, fóruns e publicações, etc.) Realizar diálogo de bastidores; participar em diálogos bilaterais entre governos; criar sucursais no exterior Organizar diálogos, fóruns e conferências sobre tópicos internacionais; cooperar com organizações internacionais para organizar estas actividades
18 Nas opiniões públicas Explicar à sociedade interna as políticas diplomáticas do governo; influenciar ou criar políticas do governo nacional através do debate de políticas Explicar as políticas diplomáticas ao exterior; participar na criação da imagem do país; mobilizar a sociedade diplomática a pressionar nas decisões governamentais Explicar os programas internacionais ou as políticas das organizações internacionais; mobilizar a sociedade para pressionar os programas e as organizações internacionais Fonte: Zhang Ji, Fang Jiongshen, “Análise do poder do discurso internacional dos think tanks de segurança diplomática da China”, in World Outlook, n.º 5, 2018. A pedra de outras montanhas pode polir o jade. Ao analisarmos como os think tanks da segurança diplomática da China constroem o poder do discurso internacional, Zhang Ji13 entende que o poder do discurso internacional é criado normalmente em vários níveis; primeiro, estudo, proposta e avaliação das políticas, de uma forma mais directa; segundo, a importante contrução teórica, que leva mais tempo, contudo, uma vez bem sucedida, produzirá influência mais profunda e importante do que a política singular; terceiro, o mecanismo da “porta giratória” e os talentos dos think tanks devem ser considerados um reservatório de decisores futuros; quarto, construir uma plataforma de diálogo em matéria de políticas através de conferências, palestras e outras formas; quinto, criar e orientar as opiniões internacionais. Assim, a transformação da função sistemática dos think tanks de Macau pode ter avanços na influência das decisões e na criação dos programas internacionais. Em concreto, a construção sistemática dos think tanks de Macau pode empenhar-se nos seguintes termos: 13 Zhang Ji, Fang Jiongshen, “Análise do poder do discurso internacional dos think tanks na segurança diplomática da China”, in World Outlook, n.º 5, 2018.
19 1. Reforçar a formação dos talentos de think tanks de Macau, estimular a melhoria do nível do profissionalismo e do nacionalismo dos think tanks. A “intelegência” que os think tanks destacam, determina que os talentos dotados de conhecimentos científicos, de técnica profissional e de consciência política constituem a sua competitividade central. No longo prazo, os think tanks dos países ocidentais dão grande importância à formação de talentos analistas em políticas públicas; os cursos de mestrado ou de doutoramento em políticas públicas são especialmente abertos para enfrentar as necessidades do desenvolvimento social à ciência política. A Escola Pública John F. Kennedy da Universidade de Harvard, a Universidade da Califórnia em Berkeley, a Escola de Políticas Públicas Lee Kuan Yew em Singapora, entre outros, são bases de formação de talentos analistas em políticas profissionais. A RAEM deve reforçar a formação de talentos de think tanks, disponibilizar cursos de mestrado em administração pública e em políticas públicas nas instituições de ensino superior, focar-se em formar uma série de capacidades profissionais de elaboração, execução e avaliação de políticas públicas; abrir cursos de formação sobre análise de políticas públicas de curto prazo e a tempo parcial, particularmente consolidar a formação de funcionários públicos dos países integrados em “Uma Faixa, Uma Rota” e dos países de língua portuguesa, por um lado, para poder enfatizar o intercâmbio de experiências nas áreas da construção sistemática, do desenvolvimento económico e da vida das populações, etc., por outro, para pode consolidar o nível de internacionalização dos think tanks de Macau e elevar a influência internacional da RAEM. Ao mesmo tempo, a RAEM deve melhorar os mecanismos de intercâmbio de talentos entre o governo e os think tanks, apoiar e encorajar os funcionários reformados a participar nos trabalhos de think tanks, a fim de elevar a sua influência e autoridade; melhorar as oportunidades dos peritos de think tanks para fazerem investigação, visitas ou obtenção de experiências em serviços
20 governamentais, aprofundar os conhecimentos dos talentos de think tanks em trabalhos práticos do governo, com vista a estreitar o desenho e a execução das políticas públicas. 2. Reforçar os estudos sobre políticas regionais, melhorar a construção teórica da macaologia, promover a transformação e a actualização dos tópicos de investigação. Em primeiro lugar, Macau deve focar-se em construir e amplificar canais diversificados sobre políticas entre o governo e os think tanks, apoiar e encorajar os think tanks universitários e sociais a participarem na criação das políticas em termos de orientação prática. Em relação a assuntos importantes, o governo da RAEM pode integrar os think tanks no processo sistemático de decisão das políticas, através de várias formas, nomeadamente concursos abertos, comissões direccionadas, consultas a especialistas, etc. Em segundo lugar, os think tanks devem aproveitar os talentos profissionais das instituições de ensino superior, criar condições para os apoiar no desenvolvimento dos estudos básicos, dos estudos teóricos e dos estudos prospectivos, promover a ampliação dos estudos de Macau sob a estrutura teórica da macaologia, melhorar a relação internacional moderna da macaologia e a construção teórica no diálogo da civilização global, consolidar os estudos estratégicos e as capacidades de explicação e orientação da macaologia na estratégia “Uma Faixa, Uma Rota” da China e de outras práticas internacionais. Em terceiro lugar, os think tanks de Macau devem aproveitar as duas estratégias nacionais Grande Baía Guangdong-Hong Kong-Macau e “Uma Faixa, Uma Rota”, esforçar-se na promoção da Macaologia nos tópicos regionais, transnacionais e internacionais, dedicar-se ao estudo de políticas regionais, assim como estimular a internacionalização dos think tanks de Macau.
21 3. Estimular a diplomacia dos think tanks de Macau, reforçar a construção do poder do discurso nos países integrados em “Uma Faixa, Uma Rota”. Em primeiro lugar, os think tanks devem aproveitar as suas próprias vantagens geográfica e sistemática especial, organizar regularmente conferências, fóruns e cimeiras internacionais, elevar a qualidade das plataformas de diálogo dos think tanks transnacionais, criar marcas e plataformas de diálogo de alta qualidade com ampla influência internacional. Por um lado, poderão reunir especialistas para dar conselhos sobre o desenvolvimento de Macau, por outro, poderão não só impulsionar um intercâmbio humano próspero, como criar uma base sobre opiniões públicas e ambiente social para a construção de “Uma Faixa, Uma Rota”. Em segundo lugar, devem incentivar-se os think tanks locais a participarem activamente no estudo de importantes tópicos locais, regionais ou internacionais, encorajá-los a incorporarem-se nas reuniões, na rede ou no complexo dos think tanks da China do interior e do exterior, a fim de ser fortificada a capacidade de integração dos recursos entre os think tanks, aproveitadas as vantagens complementares e enfatizada a divulgação dos resultados dos think tanks e o alargamento da sua popularidade e da sua influência. IV. Conclusão A transformação funcional dos think tanks ocidentais modernos demostra que os think tanks desempenham um papel importante nas consultas sobre políticas governamentais e no palco diplomático mundial. A construção dos think tanks de Macau não é excepção. No futuro, a chave da reforma dos think tanks de Macau consiste não só em exercer o papel orientador e “célebro” na decisão científica, mas ainda em ampliar a função diplomática e o domínio do poder do discurso internacional. Macau deve aproveitar as suas vantagens sistemática e geográfica entre a China e os países europeios, organizar a formação de
22 funcionários no curto prazo e alargar a influência dos seus conceitos sobre políticas. Também podem utilizar as vantagens na indústria das convenções e exposições, organizar cimeiras e conferências internacionais lideradas pelos think tanks de Macau, criar as suas próprias marcas e fazer com que exerçam a sua influência local, regional e internacional.
Administração nº. 127, vol. XXXIII, 2020-1º 1 Um Estudo sobre o Desenvolvimento do Turismo Religioso em Macau* Un Kin Chong ** Wong Ngan Hong *** I. Introdução A religião é, desde longa data, uma importante motivação para o turismo. Os fiéis viajam com o propósito de visitar importantes centros de peregrinação, como forma de expressar a sua piedade e a sua fé. Além de encontrarem alento espiritual, o intercâmbio humano assim promovido também é uma importante ferramenta para pôr as culturas em diálogo e mesmo fundi-las. Macau é uma cidade onde vigora a liberdade de culto religioso. Desde há séculos, diferentes religiões convivem em harmonia, o que comprova que, nesta cidade, há uma fusão das culturas chinesa e ocidental. A longa presença das religiões legou-nos um rico património histórico, cuja paisagem é composta pelo contraste entre igrejas e templos. Não há dúvida de que esse rico panorama cultural e religioso é um importante recurso para o desenvolvimento do turismo religioso em Macau. Não há, contudo, grande número de investigações sobre o tema, pelo que o presente texto pretende analisar a história e a situação actual desse segmento turístico, discriminando os problemas existentes em termos de desenvolvimento e aplicação dos recursos existentes e propondo soluções preliminares. Assim, espera-se que, sob o pano de fundo da Nova Era e da construção da Região da Grande Baía de Guangdong-Hong Kong-Macau, seja possível propor referências e métodos para dar impulso à construção do Centro Mundial de Turismo e Lazer. * O presente artigo resulta de uma investigação apoiada pela Fundação Macau, sob o programa “Um estudo aprofundado do turismo cultural de Macau – o caso da cultura religiosa”. Código do programa 1460/DS/2019. ** Doutor em Economia. Vice-presidente da Associação de Estudos Sociais e Culturais de Macau. *** Doutor em História. Presidente da Associação de Estudos Sociais e Culturais de Macau.
2 II. Sobre a documentação consultada Até ao momento, não há uma definição exacta do que seja o turismo religioso. Os primeiros especialistas na área tratavam o termo como tendo por finalidade “peregrinar, buscar ensinamentos, transmitir a religião”, ou seja, visitar os lugares sagrados. 1 Nos anos mais recentes, os estudiosos têm proposto definições sob diversos ângulos, por exemplo, sob a perspectiva dos recursos turísticos, 2 dos viajantes, 3 entre outros. De uma maneira geral, estamos de acordo que o turismo religioso não se resume, simplesmente, às actividades de visitas a centros religiosos, mas ao facto de se tratar de visitas a “atracções com carácter turístico”, particularmente àquelas que concernem aos lugares religiosos, servindo à divulgação de doutrinas, à transmissão de conceitos de harmonia e ao avanço e purificação espiritual. Além disso, essas actividades também propiciam certas experiências turísticas4 5, de modo que esta tipologia também pode ser associada a outras espécies de turismo, como o de lazer, o de cultura, o de massas, etc. O turismo religioso possui diversas funções. A curto prazo, por exemplo, consiste em actividades como “one day tours” a lugares próximos; a longo prazo, envolve vários dias ou semanas, com trajectos mais longos a centros religiosos domésticos ou internacionais, para visitação.6 1 Bao Jigang, Chen Yunmei, “Estudos sobre o desenvolvimento do turismo religioso – o caso do templo Nanhua de Guangdong”, Tropical Geography, volume 16, 1996-1, págs. 89-96. 2 Ming Shifa, “Desenvolvimento do turismo religioso e formas de obter ganhos mútuos, sob a perspectiva da sociologia – o caso do Budismo chinês”, Social Sciences in Yunnan, 2008/6, págs. 88-92. 3 Yan Yayu, “Um estudo analítico do turismo religioso”, Journal of Xiamen University (Art & Social Sciences), 2000/3, págs. 69-73. 4 MacCannell D., “Staged authenticity, Arrangement of social space in tourist settings”, The American Journal of Sociology, 1973, 79(3): 589-603. 5 Turner V, Turner E, Image and Pilgrimage in Christian Culture, New York: Columbia University Press, 1978: 20. 6 Rinschede G., “Forms of religious tourism”, Annals of Tourism Research, 1992, 19(1): 51-67.
3 Ao analisarmos a documentação recolhida, verificamos que o campo do turismo religioso se desenvolveu celeremente nos últimos 30 anos, de maneira que, no exterior, tais estudos abrangem uma série de tópicos, tais como recursos religiosos, destinos, formas de turismo, mobilidade turística, participação comunitária, grupos de interesses, economia, cultura, festivais, promoção, património, etc. Em geral, esses estudos focam-se no problema dos recursos, no da gestão e no da criação de novos produtos. Dentro do tópico dos recursos turísticos, o assunto ao qual os especialistas, nacionais e estrangeiros, dedicam mais atenção é ao do desenvolvimento e utilização dos recursos turísticos religiosos. Grande parte dos estudos nacionais utilizam o seguinte modelo analítico: “peculiaridades – apresentação de recursos – situação actual/problemas existentes – sugestões/contra-estratégias”;7 8 9 10 os investigadores estrangeiros atribuem valor ao problema da influência produzida pelo desenvolvimento dos recursos turísticos religiosos,11 12 ao impacto de tais recursos sobre o desenvolvimento económico 7 Cao Huiyi, “Um estudo sobre a situação actual da gestão do desenvolvimento de programas de turismo religioso na China”, Social Scientist, volume 17, 2002/4, págs. 48-51. 8 Sun Aili, Wang Xi, “Uma investigação sobre a cultura em Wutaishan e o desenvolvimento do turismo religioso”, Social Scientist, 2003/2, págs. 110-113 9 Cheng Xiaoli, “Um estudo sobre meios de aumentar a competitividade do turismo em Jiuhuashan”, Resource Development & Market, volume 24, 2008/1, págs. 74-76. 10 Cai Chenwei, Zhang Jianhua, “Pensamentos práticos sobre como criar produtos de turismo para o Budismo”, Business, 2012/9, págs. 34-39. 11 Apostol M S, “The pilgrimage at Santiago of Compostela between tradition and modernity - a statistical approach”, Quality-access to Success, 2013, 12(S2): 326-329. 12 Aremu P S O, Umoru- Oke N, Tolulope Ijisakin E, et al., “Redefining wall painting of the Yoruba of south- west Nigeria for cultural tourism”, WIT Transactions on Ecology and the Environment, 2012, 161: 343-352.
4 regional,13 às transformações culturais provocadas pelos mesmos,14 bem como à questão do património cultural religioso.15 16 No que concerne à promoção (marketing) do turismo religioso, um número considerável de académicos acredita que se trata de um ramo do turismo em geral, embora possua algumas peculiaridades, pelo que um método correcto de promoção atrairá não somente os fiéis de uma religião, mas também o público leigo em geral. Além disso, o turismo religioso também precisa de se adequar a exigências de diversificação, feitas pelos turistas de hoje e, o que é ainda mais premente, precisa de se conectar com o “mainstream” do sector turístico. Por tal motivo, o marketing adequado constitui-se num caminho valioso para induzir o desenvolvimento sustentado do sector.17 Por último, esse ramo também põe em destaque a natureza particular dos seus produtos turísticos, sendo capaz de, assim, atrair ainda mais visitantes, enquanto realiza o duplo objectivo de transmitir a religião e proteger os lugares.18 19 20 21 13 Saayman A, Saayman M, Gyekye A, “Perspectives on the regional economic value of a pilgrimage”, International Journal of Tourism Research, 2014, 16: 407-414. 14 Cohen E, “The Vegetarian Festival and the city pillar: The appropriation of a Chinese religious custom for a cult of the Thai civic religion”, Journal of Tourism and Cultural Change, 2012, 10(1): 1-21. 15 Poria Y, Reichel A, Cohen R, “World heritage site- is it an effective brand name? A case study of a religious heritage site”, Journal of Travel Research, 2011, 50(5): 482-495. 16 Lois Gonz Lez R C, Lopez L. “The way of St. James: An approximation to its polysemic character from the viewpoint of cultural and tourism geography”, Documents d’Analisi Geografica, 2012, 58(3): 459-479. 17 Wiltshier P, Clarke A, “Tourism to religious sites, case studies from Hungary and England: Exploring paradoxical views on tourism, commodification and cost- benefits”, International Journal of Tourism Policy, 2012, 4(2): 132-145. 18 Wang Faxing, “Um estudo de estratégias para inovar produtos turísticos em Hunan”, Reforma & Strategy, 2005/2, págs. 13-16. 19 Sun Aili, Wang Xi, “Uma investigação sobre a cultura budista de Wutaishan e o desenvolvimento do seu turismo religioso”, Social Scientist, 2003/2, págs. 110-113. 20 Moghimehfar F, Nasr- Esfahani M H, “Decisive factors in medical tourism destination choice: A case study of Isfahan, Iran and fertility treatments”, Tourism Managment, 2011, 32(6). 21 Zhou Xiaolei, Wang Lizhen, “Planeando produtos turísticos religiosos para o Taoismo, sob uma perspectiva comparada – o caso de Sanqingshan na montanha Longhu em Jiangxi”, Hubei Social Sciences, 2012/1.
5 Apesar de ser uma cidade pequena, Macau possui um cenário em que as igrejas e os templos budistas e taoístas de todas as dimensões estão dispostos de forma harmoniosa no seu território. Num longo período de convivência, as diversas religiões locais nunca entraram em conflito directo. No plano do respeito mútuo e do desenvolvimento integrado das diferentes culturas, este pequenino lugar é palco de uma grande história de cultura mundial.22 Isto é, o quadro religioso de Macau possui uma forte peculiaridade, dado o pluralismo dos seus sistemas religiosos, a combinar elementos chineses e ocidentais. As identidades religiosas têm a ver com os grupos humanos locais, havendo uma perfeita síntese relacionada seja com as características da cultura chinesa, seja com as da cultura ocidental.23 De facto, ainda não há muitos estudos sobre a religião local. O primeiro deles intitulado “Religiões de Macau”, uma obra mais completa, foi publicado em 1994 pela Fundação Macau, uma co-autoria Huang Qichen e Zheng Weiming. Partindo dos contactos entre China e Ocidente, sob uma perspectiva histórica, esse livro fala sobre o Taoismo e as crenças populares, o Budismo, o Catolicismo, o Protestantismo e outras religiões. Além disso, outros autores fizeram investigações sobre temas mais direccionados, tais como a cultura religiosa local,24 25 26 os recursos turísticos,27 22 Song Bainian, Niu Guoling, Uma viagem pela cultura de Macau, China Travel & Tourism Press, 2010. 23 Sun Jiuxia, “Um estudo sobre a peculiaridade cultural de Macau”, Journal of South China University of Technology (tomo Sociologia), volume 3/4, Dezembro de 2001, págs. 36-39. 24 Zhou Yun, “Templos budistas de Macau e a cultura chinesa”, Across Time and Space, volume 12, 1999, págs. 49-52. 25 Luo Li, “Transformações históricas da identidade cultural da religião de Macau”, The Journal of Humanities, 1999/15, págs. 139-142. 26 Tang Juan, “A cultura religiosa de Macau e sua interacção com o jogo – inclui uma discussão da forma original do Deus da Riqueza em Macau”, Revista do Instituto Politécnico de Macau, 2009/4, págs. 133-153. 27 Luo Qianren, “Religiões de Macau e seus recursos de turismo humanísticos”, Journal of Shaoguan University (Social Science Edition), 1999/6, págs. 11-16.
6 28 29 a história da religião, 30 os prédios dessa natureza, 31 as relações entre religião e sociedade,32 33 entre outros. De entre esses trabalhos, há uma série de artigos específicos sobre o turismo religioso, donde se depreende que não se trata de um tema muito visado. Por outras palavras, há um espaço amplo para se realizarem estudos nesse campo. III. Peculiaridades culturais do turismo religioso em Macau Um grande número de estudos indica que o turismo é essencialmente um fenómeno cultural, o mesmo se passando com a religião. Portanto, a relação entre turismo e religião, na prática, decorre do contexto geral das civilizações, enquanto conjunto de sociedades humanas. O nexo entre os dois tipos diferentes de culturas é o da atracção, do diálogo, da experiência e o da colisão. As culturas não apenas mantêm a independência entre si, como também estabelecem contactos, sinergias e influências. Além disso, por meio do estudo da documentação e da investigação que realizamos, percebe-se que o turismo religioso de Macau possui peculiaridades culturais distintivas, conforme exposto a seguir: 28 Ip Kuai Peng, Wang Xin, “Análise de um fenómeno económico: o culto do Deus da Riqueza – primeiras reflexões sobre o desenvolvimento dos recursos do turismo religioso na religião de Macau”, Boletim de Estudos de Macau, volume 53, Agosto de 2009, págs. 70-74. 29 Liu Xiaojing, “Uma análise dos meios para desenvolver o turismo religioso em Macau”, Tourism Overview, Segunda metade de Julho de 2016. 30 Ivo Carneiro de Sousa, “Centralismo racial e sua defesa: uma investigação sobre a historiografia religiosa de Macau”, Revista de Administração Pública de Macau, 2005/2, págs. 527-547. 31 Yao Ye, “Fusão das culturas de Jinan e do ocidente, vista dos prédios religiosos de Macau”, Journal of Inner Mongolia Agricultural University (Social Science Edition), 2008/3, págs. 199-200 . 32 Lou Shenghua, “Duas fontes que fluem juntas: beneficência religiosa e serviços sociais em Macau”, Revista de Administração Pública de Macau, 2013/3, págs. 565-585. 33 Qiu Yonghui, Chen Jinguo, Um relato sobre as religiões de Macau, Social Sciences Academic Press, Novembro de 2015.
7 1. Diversidade “Diversidade cultural” - indica o eclectismo dos elementos culturais selectos, oriundos de outros países ou nações, assimilados ao longo do desenvolvimento histórico de um Estado ou povo em particular, tendo por base a sua própria herança. Deste modo, forma-se uma rica mistura cultural, em que o elemento autóctone vem em primeiro lugar e os aportes adventícios têm um papel ancilar. Sob uma atmosfera de harmonia, tanto há composição, como há conflito. Algo como Confúcio exprimiu com o aforismo “há harmonia, sem uniformidade”, no capítulo Zilu dos Analectos. Com efeito, o facto de em Macau as culturas chinesa e ocidental conviverem é uma importante característica desta cidade, o que ainda tem mais valor no plano do turismo religioso: em primeiro lugar, o desenvolvimento exuberante em Macau das religiões populares chinesas, onde há mais de 40 templos de diferentes dimensões e dezenas de templos dos espíritos da terra, em que há cultos enraizados de deidades taoistas e budistas, tais como Mazu e Avalokitesvara. De entre eles, destacam-se os de filiação budista, que prestam culto a budas ou bodisatvas, tais como o Kun Iam Tong ou o Mosteiro Pou Tai. Outros são de filiação taoista, como o Templo de Lu Dongbin, localizado em Sam Pa Mun. Alguns seguem a tradição confuciana, celebrando o “Rei do Céu” (Jingtian Fazu). A maioria, porém, corresponde a crenças populares com elementos eclécticos das “Três Doutrinas” (Confucionismo, Budismo, Taoismo), tais como o Templo de A-Má (onde se presta o culto à deusa Mazu); os dois dedicados à “Rainha do Céu” (velho e novo templos Tin Hau); os três focados no culto de Avalokitesvara (a Kun Iam Tong, a Rocha de Kun Iam, o templo antigo de Kun Iam), além de um conjunto de templos ancestrais voltados para a memória de espíritos de diversas origens e funções, os quais ou vivem em harmonia, ou não interferem uns com os outros, incluindo os templos de Hong Kung, Tam Kung, Pak Tai, Lin Kai, Hong Chan Kuan, I Leng, Pau Kung, Sam Po, Sam Seng Kung, Mou Tai, entre outros. Em segundo lugar,as religiões ocidentais e de outros lugares, incluindo o Catolicismo, os credos
8 protestantes, o Islão, o Baha’i, etc., que convivem pacificamente em Macau. De entre estas, são dignas de menção as três grandes igrejas católicas, uma fé que persiste em Macau há mais de 400 anos: São Lázaro, São Lourenço e Santo António já são importantes recursos turísticos locais. Além disso, historicamente, Macau tem o papel histórico de primeiro centro missionário protestante na Á sia, sendo o primeiro lugar em que se realizou o baptismo de fiéis chineses, onde se traduziu a bíblia para a língua chinesa e onde viveu e está enterrado o primeiro missionário protestante Robert Morrison. Tal situação atraiu um grande número de turistas religiosos. Além disso, o Islão já tem dois ou três séculos de história em Macau e o Baha’i tem algumas décadas – o que tem certo impacto sobre um pequeno grupo de turistas. Em terceiro lugar, os festivais religiosos também são um importante recurso turístico local, por exemplo o Ano Novo Lunar, o Ching Ming (dia de finados), o Duen Ng (“Barco do Dragão”), o Chung Chau (“Bolo lunar”), o Chung Yeong (culto dos antepassados), o Nascimento do Buda, entre outros. De entre os feriados ocidentais, destacam-se o Natal, a Páscoa, o Dia de Finados, a Imaculada Conceição. Em termos de crenças populares, percebem-se a festa da deusa A-Má, a do Dragão Embriagado, a da Procissão da Nossa Senhora de Fátima, entre outras. Grande parte dos eventos em Macau relacionam-se com as culturas religiosas da China e do Ocidente. 2. Tolerância Desde que os portugueses fixaram residência em Macau, em meados do século XVI, estes quatro séculos de intercâmbio entre as culturas chinesa e ocidental já criaram um estilo próprio para Macau, no qual a vertente chinesa é predominante, mas que mantém uma relação harmoniosa e complementar com a ocidental, em particular com a portuguesa e a dos macaenses (descendentes de portugueses estabelecidos secularmente em Macau). Destas três, a cultura chinesa manifesta uma tolerância rara para com a diversidade que existe em Macau e também para com as estrangeiras, sendo justamente essa atitude relaxante que, objectivamente, serviu para reduzir a distância
9 psicológica que se verifica ente os grupos das diferentes culturas e outras regiões, fortalecendo a coesão e a aproximação emocional dos mesmos. As crenças religiosas de Macau mantiveram, consistentemente, um carácter tradicional, conforme o espírito sincrético do “Caminho do Meio” confuciano. Até aos nossos dias, nas diversas regiões de Macau, incluindo nas zonas turísticas, há um grande número de pequenos altares em forma de placa, repletos de oferendas, no chão, próximo das portas dos prédios das zonas turísticas, dos estabelecimentos comerciais e das residências. Nos cruzamentos das ruas e becos, vêem-se também pequenos altares para deidades, nos quais se queima incenso ininterruptamente. Sob a sombra dos arranha-céus que preenchem a península de Macau, surpreendem-se, quase que escondidos, um grupo de pequenos templos com importante valor histórico. Pelas esquinas desta cidade alvoroçada, onde as ruas estão sempre cheias de gente, deparamos com um conjunto de igrejas tranquilas. Por isso, no mundo actual, em que há conflitos e dissensões constantes, causados por barreiras entre culturas e crenças religiosas, a situação secular das religiões em Macau também manifesta o facto de ser perfeitamente possível às pessoas de diferentes origens e fés interagirem com tolerância e compreensão mútuas, promovendo a coexistência com a prosperidade comum. Esta nota de tolerância é um recurso muito peculiar para o turismo religioso, que pode ser melhor aproveitado. 3. Sincretismo O sincretismo religioso é um processo mediante o qual as diferentes culturas, sob o pressuposto de se considerarem iguais e de se respeitarem mutuamente, sofrem um processo de fusão, criando um novo tipo de cultura, produzida a partir da absorção de características diversas. Desta forma, tanto possuem características locais, como os elementos autóctones admitem contribuições de outras partes.
10 O sincretismo cultural subjacente ao turismo religioso em Macau é muito fácil de perceber. Por um lado, as construções religiosas de Macau manifestam essa fusão de diferentes elementos. Por exemplo, “Dai Sam Pa”, o ponto turístico por excelência, que nada mais é do que as Ruínas da Igreja de São Paulo. Desta, restou apenas a fachada principal, um grande marco de estética arquitectónica chinesa e ocidental, unindo o estilo renascentista europeu ao dos prédios orientais. À sua direita, visiona-se uma muralha de pedra, cuja forma e método de construção é idêntico ao do cercado das repartições públicas (Yamen) ou templos memoriais chineses antigos. As esculturas de “Dai Sam Pa” são modeladas dos santos da Companhia de Jesus, havendo imagens de outros santos e anjos, de que se destaca a Santa Mãe pisando a cabeça do dragão. Essa obra alia a deusa do Catolicismo, a Santa Mãe, ao animal sagrado das lendas chinesas. Podemos perceber, nisso, o tipo de sincretismo ocorrido no Catolicismo tal como é praticado em Macau. Por outro lado, é possível percebermos um aspecto do sincretismo cultural das religiões de Macau, através dos hábitos matrimoniais. Em geral, cada grupo possui o seu próprio carácter, por exemplo os descendentes de portugueses, que seguem as tradições católicas; ou os descendentes de chineses, que adoptam os costumes confucianos. Ao longo de mais de quatro séculos de intercâmbios culturais entre China e Ocidente, o aumento dos casamentos intergrupais provocou também a mistura das cerimónias nupciais. Por isso, os casamentos celebrados modernamente, em geral seguem as tradições chinesas de dote da noiva (jiazhuang) e dote do noivo (pinli). A cerimónia em si primeiro observa o rito católico, enquanto, de noite, se realiza um banquete de casamento ao estilo chinês. Apesar de os nubentes chineses não serem fiéis católicos, veem a cerimónia católica como algo de bom gosto e com uma certa beleza misteriosa. Durante o casamento, a noiva troca de vestimenta diversas vezes, que inclui o vestido de noiva ocidental e a cabaia chinesa. Esses costumes eclécticos também podem ser vistos como atracções de turismo religioso.
11 IV. Situação actual do turismo religioso em Macau e seus problemas 1. Situação actual do turismo religioso em Macau 1) O turismo religioso em Macau já possui uma certa base Como dissemos, as religiões chinesas já possuem uma longa história em Macau, como testemunha a grande quantidade de templos budistas e taoistas. Ao mesmo tempo, Macau também possui um número considerável de igrejas e prédios religiosos ocidentais, tais como mosteiros, a residência do bispo, etc. Já faz algum tempo que o Governo de Macau, em cooperação com a sociedade, se vem empenhando em restaurar e utilizar alguns recursos turísticos culturais e religiosos, pretendendo com isso reforçar o teor cultural do turismo local e desenvolver o sector economicamente. Com isso, Macau passou a dispor de um conjunto de atracções turísticas. Já em 1992, de entre as chamadas “Oito Vistas” de Macau, três estavam relacionadas com a religião: o Templo de A-Má, o Templo de Kun Iam e a fachada da Igreja de São Paulo/Fortaleza do Monte. Percebeu-se, então, que já existia uma base para o desenvolvimento do turismo religioso em Macau. 2) Os recursos religiosos de Macau são uma importante atracção turística Macau é uma cidade turística. Porém, em termos relativos, Macau dispõe de recursos naturais muito limitados, sendo mais abundantes as atracções culturais. Estas dividem-se em duas grandes categorias: os resorts integrados, voltados para o jogo, e o Centro Histórico. O Centro Histórico compreende 22 prédios dispersos pela península, bem como oito praças nas suas adjacências – configurando uma zona pedonal situada no coração da cidade antiga. Na 29ª reunião da Comissão do Património Mundial da Unesco, realizada em 15 de Julho de 2005, o Centro Histórico de Macau foi inscrito formalmente na Lista do Património Cultural Mundial, por
12 votação unânime dos 21 membros da Comissão. Trata-se do grupo de construções com características chinesas e ocidentais mais antigo, com maior escala e o melhor conservado da China. De entre eles, destacam-se as Ruínas da Igreja de São Paulo, o monastério, o cemitério protestante e a fortaleza ocidental como os mais antigos da China, bem como o seu primeiro teatro de estilo ocidental, o seu primeiro farol moderno e a sua primeira universidade ocidental. Particularmente, no que toca ao turismo religioso, dos 22 prédios tombados, 15 têm características chinesas e ocidentais, respondendo por uma proporção de 68%. De entre as 8 praças, 6 estão correlacionadas com as religiões sino-ocidentais ou 75% do total. Por outras palavras, os recursos religiosos locais já se tornaram uma importante atracção turística na RAEM. Tabela 1: Elementos integrantes do Centro Histórico de Macau e sua relação com a religião Tipo Nome Relacionado a religião? Edifício Templo de A-Má Sim Edifício da Capitania dos Portos (Quartel dos Mouros) Não Casa do Mandarim (Antiga residência do pensador Zheng Guanying,) Não Igreja de São Lourenço Sim Seminário e Igreja de São José Sim Teatro Dom Pedro V Sim Biblioteca Sir Robert Ho Tung Não Igreja de Santo Agostinho Sim Edifício do Instituto para os Assuntos Municipais（Leal Senado） Não
13 Sam Kai Vui Kun（Templo de Kuan Tai） Sim Santa Casa da Misericórdia Sim Igreja da Sé Sim Casa de Lou Kau Não Igreja de São Domingos Sim Ruínas de São Paulo Sim Templo de Na Tcha Sim Troço das Antigas Muralhas de Defesa Não Fortaleza de Monte Sim Igreja de Santo António (Igreja das Flores) Sim Casa Garden Não Cemitério Protestante Sim Fortaleza da Guia (inclui a Capela de Nossa Senhora da Guia e o Farol da Guia) Sim Praças Largo da Barra Sim Largo do Lilau Não Largo de Santo Agostinho Sim Largo do Senado Não Largo do São Domingos Sim Largo da Sé Sim Largo da Companhia de Jesus Sim Praça de Luís de Camões Sim Fonte dos dados: Compilação dos autores
14 3) Valorização do governo e desenvolvimentos no campo do turismo religioso em Macau Uma das características distintivas de Macau é a sua diversidade religiosa, com fusão harmónica das diferentes culturas. O Governo de Macau tem inteiro respeito pelos diferentes credos religiosos, apoiando organizações e grupos religiosos para que realizem as suas actividades e celebrem as suas festas tradicionais e religiosas. O Governo também já incluiu parte delas no calendário dos grandes eventos da Direcção dos Serviços de Turismo, o que serve de estímulo ao desenvolvimento do turismo religioso, facultando a que uma maior quantidade de residentes e turistas se dê conta da diversidade cultural de Macau. Além do mais, em Setembro de 2013, o Governo da RAEM lançou quatro roteiros intitulados “Sentir Macau passo a passo”, nomeadamente “Passo a passo pelo Centro Histórico”, que se estende da Rua da Praia Grande até à Praça de Ponte e Horta; “Experiência e Criatividade”, que vai do Templo de Kun Iam até à Igreja de São Lázaro; “Intercâmbio cultural luso-chinês”, que vai do Largo do Senado até ao Museu Marítimo e “Arte e herança cultural”, que segue da Doca dos Pescadores até ao templo de A-Má. Em Março de 2015, o Governo lançou quatro novos trajectos: “Histórias de encanto da Freguesia de Nossa Senhora de Fátima”, “Casamento entre o Oriente e o Ocidente na Freguesia de Santo António”, “Memórias da Vila da Taipa” e “Nostalgia em Coloane”. Nesses percursos, uma quantidade substancial de atracções envolve prédios religiosos com características chinesas e ocidentais, cujo objectivo para estimular o turismo religioso é muito óbvio. 2. Problemas do turismo religioso em Macau É verdade que o turismo religioso em Macau possui características culturais distintivas, os seus recursos são diversificados e abundantes e o Governo atribui grande valor a esse sector. Não obstante, com base em fontes
15 escritas, entrevistas e trabalhos de campo, a presente investigação descobriu que ainda há um número de problemas dignos de atenção, dos quais se destacam: 1) O desenvolvimento do sector em geral ainda é deficiente Segundo a presente investigação, o desenvolvimento do turismo religioso em Macau teve uma performance mediana, o que se percebe pelos seguintes factores: os turistas interessados na religião são poucos, não existindo uma atmosfera adequada. Embora não haja estatísticas, públicas ou privadas, específicas sobre esses turistas, na nossa investigação utilizamos os dados da DSEC (ver tabela 2) sobre a finalidade principal das visitas turísticas a Macau, de onde aferimos que, nos últimos anos, os turistas vêm a Macau principalmente para passar férias, em trânsito, fazer compras, entre outros, sendo o turismo religioso e outras modalidades menos importantes. Tabela 2: Finalidades das visitas a Macau nos últimos cinco anos (unidade: %) Ano Férias Visita a familiares e amigos MIF# A negócios/ em serviço Compras# Jogo Em trânsito Outros 2018 54,5 5,5 0,9 5,1 8,9 2,6 14,9 7,6 2017 53,3 6,6 0,9 4,5 8,0 5,4 14,3 7,6 2016 50,2 5,0 0,7 4,1 9,6 6,6 17,0 6,8 2015 57,4 5,5 - 4,9 - 8,5 22,6 1,1 2014 58,4 6,1 - 5,2 - 7,3 21,9 1,1 # itens acrescentados em 2016 Fonte dos dados: Compilados pelos autores com base no item “Visitantes segundo o principal motivo da vinda a Macau e por local de residência”, das Estatísticas do Turismo (2014-2018), compiladas pela Direcção dos Serviços de Estatística e Censos. Em segundo lugar, é preciso complementar e aperfeiçoar as atracções do turismo religioso em Macau, em termos de conteúdo, particularmente no que se refere a fortalecer o seu conteúdo cultural, melhorando o material de
16 apresentação. Dito de uma forma mais concreta, as peculiaridades dessas atracções ainda não foram devidamente exploradas, por exemplo, Mazu, a deidade do templo de A-Má, é taoista; mas uma maioria dos residentes de Macau crê que seja uma divindade budista. Ainda é preciso desenvolver os conteúdos de um conjunto de atracções. Continuando com o nosso exemplo, há muitas lendas sobre Mazu que podem atrair mais turistas, mas as pessoas em geral apenas conhecem as que se referem à “deusa das águas”, enquanto desconhecem outros episódios, tais como a “aparição da deusa”, a “encarnação da Santa Mãe”, entre outras. Se forem desenvolvidos os conteúdos dessas narrativas para acrescentar valor cultural às atracções, os guias turísticos terão mais material para relatar aos visitantes, o que, estamos certos, terá um efeito de atracção maior sobre os turistas vindos a Macau. Por último, merecem destaque as atracções do turismo religioso em Macau que carecem de um bom ambiente nas suas redondezas, o que é um problema generalizado. Como bem sabem os turistas chegados a Macau, muitos pontos turísticos, tais como a capela de São Francisco Xavier, as igrejas de Santo António, São Lourenço e São Domingos, etc., estão situados em ruelas no meio a uma elevada densidade de prédios, sem contar com uma praça ou largo diante da sua porta principal, sem haver qualquer sinalização; assim, um passeante distraído com muita dificuldade se dará conta da sua existência. O trânsito também é um grande problema em muitos casos, não existindo espaço para estacionamento, o que dificulta a passagem dos transportes públicos. Essas circunstâncias não beneficiam o desenvolvimento do turismo religioso em Macau. 2) Existe escassez de produtos e de funções sobre o turismo religioso em Macau Macau dispõe de numerosos recursos de turismo religioso. Entretanto, os produtos associados ao sector são pouco diferenciados e carecem de profundidade. Um exemplo é o de, nos templos chineses, não haver muito mais
17 a oferecer para além da queima de incenso, dos oráculos e da benção das imagens e dos apetrechos religiosos. Ademais, os serviços e produtos religiosos existentes em Macau não despertam o interesse dos visitantes, para além de os preceitos ético-morais de uma religião com muita dificuldade serem passíveis de representação em eventos ou actividades turísticas tais como realizados . Por outro lado, os trabalhadores activos do sector turístico possuem um nível cultural pouco elevado, o que ainda é mais verdade no caso dos conhecimentos sobre religião dos guias turísticos. Eles nem sequer são capazes de exprimir a influência das éticas religiosas sobre os valores contemporâneos aos visitantes, quanto mais ensinar os turistas a utilizarem esses preceitos nas suas vidas. Ao analisarmos a situação actual, o turismo religioso em Macau é incapaz de transmitir aos turistas desse segmento o tipo de insight, sabedoria, equilíbrio psicológico, enriquecimento espiritual ou até mesmo o consolo e o relaxamento tipicamente exercidos como funções das religiões. 3) O sistema de gestão do turismo religioso de Macau precisa de ser aperfeiçoado Embora o Governo de Macau sempre tenha manifestado interesse no desenvolvimento do turismo religioso local, até ao momento Macau continua na mesma situação verificada em muitas cidades do interior da China que desejam desenvolver o turismo religioso. O sistema de gestão turística ainda tem deficiências, com fortes conflitos de interesses. Actualmente, os lugares de turismo religioso estão sob administração directa de grupos religiosos, que não têm experiência, nem ferramentas para exploração comercial. É difícil coordenar os diversos interesses em causa, o que, muitas vezes, provoca insatisfação, criando impasses e situações nas quais os planos são feitos sem atender à realidade, ou simplesmente faltando vontade para se ter sucesso. Adicionalmente, muitos grupos religiosos também têm o hábito de se considerarem demasiado especiais, resistindo a se concertarem com o Governo da RAEM para fortalecer contactos. Este modelo excessivamente individualista de gestão inevitavelmente cria uma distribuição pouco
18 harmónica de interesses, o que não ajuda o desenvolvimento do sector como um todo. V. Propostas e estratégias para o desenvolvimento sustentado do turismo religioso em Macau As “Linhas-gerais do planeamento para o desenvolvimento da Grande Baía Guangdong-Hong” determinam que “Macau deverá criar uma base de cooperação e diálogo para a coexistência das diversas culturas, em que a cultura chinesa seja predominante”. Foi a primeira vez que essa direcção de desenvolvimento foi formalmente instituída num plano nacional. O “Plano quinquenal de desenvolvimento da RAEM 2016-2020” também determina um conjunto de prioridades políticas, tais como que “se deve desenvolver, com todo o empenho, o turismo cultural”, inclusive “envidar esforços para que se crie uma nova imagem para o turismo cultural na RAEM”, “diligenciar-se no sentido de abrir novos mercados para o turismo cultural”, “complementar e aperfeiçoar, activamente, os recursos turísticos culturais”, etc. Ambos os planos, nacional e regional, convergem em que Macau tem que desenvolver o turismo cultural, mas como fazê-lo? Indicam que a sociedade deve unir-se, em pensamento e acção, para dar impulso ao desenvolvimento sustentado do turismo religioso, sendo este um caminho exequível. Assim, conjugado com o estudo realizado acima, apresentamos as seguintes sugestões e políticas: Em primeiro lugar, utilizar as actividades religiosas para ajudar a consolidar as bases do diálogo intercultural em Macau. Macau deve tornar-se “uma base de cooperação e diálogo para a coexistência de diversas culturas em que a cultura chinesa seja predominante”. Em relação a este novo estatuto, a sociedade local tem diferentes entendimentos. O presente estudo acredita que, como forma de desenvolver o turismo religioso nesta cidade, é necessário, em particular, aproveitar os grandes festivais religiosos, o que contribui para o reforço do estatuto em
19 questão. Por um lado, tal como analisado acima, de entre os grandes eventos de Macau, uma grande parte está relacionada com as religiões chinesas e ocidentais, de maneira que, actualmente, já existe um número considerável de turistas, chineses e estrangeiros, que por ocasião dessas datas visitam a Região. Isso respalda a tese de que já existem sólidos fundamentos para o reforço desse sector turístico em particular. Por outro lado, o Governo da RAEM já tem actuado em conjunto com a sociedade para reforçar a visibilidade desses eventos. Por exemplo, a Direcção dos Serviços de Turismo e as associações civis co-organizaram em 2014 uma visita-passeio pelos templos de Macau (“Macao Temple Tour”); em 2016, a DST elaborou vários trajectos para caminhadas turísticas, de entre os quais, para além de apresentar muitos prédios religiosos sino-ocidentais do Centro Histórico de Macau, ainda incluiu os localizados nas regiões do Centro e San Kiu, da Vila da Taipa e de Coloane – mais eventos peculiares seus. Isso confirma que já existe um consenso e acções do governo e da sociedade no sentido de desenvolver o turismo religioso local. Os grandes eventos religiosos de Macau são símbolos e representações da memória cultural colectiva. Contudo, para atraírem mais turistas, é necessário que exibam um conteúdo cultural mais rico, sendo imperativo que Macau reforce, continuamente, a significância dos mesmos – destacando a sua essência e descartando os elementos menos refinados. A partir dos festivais religiosos já existentes, é preciso criar uma nova marca turística, voltada para o pluralismo da cultura religiosa local, da sua tolerância e sincretismo. Por meio de iniciativas de diferentes formas e conteúdos, é importante mostrar como o turismo religioso de Macau testemunha a existência de “uma base de cooperação e diálogo para a coexistência das diversas culturas, em que a cultura chinesa é predominante”. Em segundo lugar, é preciso criar marcas da cultura religiosa local, auxiliando o desenvolvimento do respectivo sector turístico.
20 Um grande número de investigações comprova que, com o desenvolvimento do sector turístico, transformam-se também as motivações dos visitantes. Por exemplo, os interessados na religião, para além do turismo em si, também se dispõem a realizar peregrinações e a praticar a sua piedade religiosa em locais que, de outra forma, seriam meras atracções turísticas. Logo, o mercado do turismo religioso já exibe um quadro diversificado, em que se aliam a estética dos locais, a educação cultural e até mesmo o enriquecimento e iluminação espirituais. Evidentemente, a baixa diversificação dos produtos turísticos religiosos de Macau não é capaz, nem de longe, de satisfazer a procura ora existente no mercado, isto é, o potencial turístico da cidade ainda não pôde ser devidamente explorado. Consequentemente, a RAEM deve responder à procura específica do mercado turístico, exigindo do Governo e das associações religiosas (e também das empresas do sector) que reforcem os contactos e a coordenação para elaborarem planos mais diversificados. Uma sugestão seria dar uma dimensão de turismo religioso a festas e casamentos. Ao se casarem, os jovens querem que as suas cerimónias se destaquem, deixando a sua marca na comunidade. Já que a maior parte das pessoas se casa apenas uma vez, todos querem organizar festas ostentosas, de bom gosto, inesquecíveis para quem estiver presente. Ademais, Macau possui um grande número de igrejas com certo renome, tais como a Igreja da Sé, a de São Lourenço, a de São José, a de São Domingos, a de Santo António, etc. É nossa opinião que os grandes casamentos realizados nessas igrejas podem ser tratados como eventos turísticos, em que os visitantes, motivados pela curiosidade sobre os diferentes costumes, possam perceber como são realizados os casamentos em Macau. Estamos certos de que isso contribuiria para o desenvolvimento do turismo religioso e, num âmbito mais largo, para o turismo cultural como um todo. Em terceiro lugar, é importante valorizar o conteúdo do turismo religioso, como forma de promover a diversificação económica de Macau
21 Um grande número de investigações também demonstra que o turismo religioso importa em benefícios para a saúde física e psicológica dos visitantes, reforçando os seus conhecimentos, contribuindo para o seu crescimento moral, enriquecimento espiritual e, quem sabe, também, para a sua iluminação. Ao mesmo tempo, o turismo religioso tem como característica engajar os visitantes de uma forma mais profunda, sendo capaz de tocá-los e de atraí-los no plano das sensações, do intelecto e do espírito, levando-os a um estado de relaxamento e satisfação existencial. Mais importante de tudo, há algumas religiões como o Taoismo, cujas raízes remetem para um tipo de pensamento filosófico chamado de “cultivo da vida” (Yangsheng), com vários preceitos relacionados com o “seguir a Natureza (Caminho do Céu, Tiandao)”. Na prática, esse pensamento é instrumentalizado com práticas de longevidade e de cuidados de saúde. Se for combinado com o turismo religioso, isso pode reverter em proveito de sectores correlacionados, como o dos remédios de Medicina Tradicional Chinesa. O desenvolvimento sustentado de Macau tem por tarefa primacial e urgente a diversificação adequada da economia. Nos últimos anos, Macau criou alguns novos sectores, dos quais se destaca o da Medicina Tradicional Chinesa. Neste momento, a investigação sobre a medida da qualidade dos medicamentos chineses já obteve resultados de relevo, com trabalhos de qualidade. Porém, o sector industrial de MTC em si mantém-se numa situação de relativo atraso, tendo em vista um número de razões, por exemplo, o facto de não se ter criado uma ponte com o veloz crescimento do sector do turismo. Por tal razão, sugerimos que se envidem esforços para desenvolver actividades modernas de turismo religioso, saudáveis, civilizadas e harmoniosas, com base nos princípios de que trazem insights para a mente, para a saúde e para o corpo, trazem ajuda para a sociedade e protecção para o ambiente. É imperativo formatar novos conteúdos para o turismo de Macau, empregando o conceito e a teoria religiosos de “cultivo da vida”, fazendo dele um tema para atracções turísticas locais. O sector da MTC deve avançar a passos juntamente com o turismo religioso, o que não apenas é bom para o turismo, mas também para a
22 indústria – o que pode constituir-se em mais um novo destaque para a diversificação adequada da RAEM. Em quarto lugar, é preciso aperfeiçoar o modelo de gestão do turismo religioso, auxiliando o desenvolvimento contínuo do sector Ao analisarmos a situação actual, o sector do turismo religioso de Macau é gerido com base num modelo unipolar, o que não se presta ao desenvolvimento harmonioso dos interesses das diversas partes envolvidas. Nesse sentido, Macau precisa de instituir um novo estilo, mais diversificado, de administração, criando um mecanismo para racionalizar os interesses. Em primeiro lugar, é preciso que o Governo da RAEM proceda a um planeamento científico do sector, pautado pela harmonia entre as diversas religiões locais explorando, de forma eficaz, um equilíbrio entre o desenvolvimento e a preservação dos recursos religiosos. Depois, o Governo deve pensar em formas mais eficazes de reforçar o diálogo e a coordenação com as diversas associações religiosas, buscando iniciar uma cooperação multilateral em prol do sector do turismo religioso em Macau. Por último, o Governo e as associações profissionais devem empenhar-se em reforçar as qualificações dos trabalhadores do ramo turístico, com mais actividades de formação focadas nos conhecimentos desses profissionais. Em particular, é preciso complementar os conhecimentos sobre história, cultura e pensamento das religiões, facultando aos guias turísticos explicações sobre as diferentes éticas religiosas com proficiência. Dando um maior teor educativo às actividades turísticas, serão capazes de pôr em relevo a utilidade dessas noções na sociedade contemporânea, explicando o valor intrínseco do turismo religioso.
Administração nº. 127, vol. XXXIII, 2020-1º 1 A Reserva de Lei da Assembleia Legislativa da RAEM em Matéria de Arbitragem e de Mediação José Miguel Figueiredo I. Breve introdução Através do presente texto pretendemos analisar e discutir a eventual existência de uma reserva de lei da Assembleia Legislativa, da Região Administrativa Especial de Macau (RAEM), ao nível da regulação dos regimes jurídicos da arbitragem e da mediação. No fundo, aquilo que se pretende é perceber se os regimes jurídicos da arbitragem e da mediação na RAEM apenas podem ser regulados por lei da Assembleia Legislativa ou se, diferentemente, tais regimes jurídicos podem ser regulados por Regulamento Administrativo emanado pelo Governo. Atendendo à natureza das matérias envolvidas, dir-se-á, em abstracto, que os regimes jurídicos da arbitragem e da mediação apenas podem ser regulado por lei da Assembleia Legislativa. A verdade, porém, é que existem alguns vazios legislativos nesta matéria, os quais exigem que se faça uma reflexão ponderada e fundamentada sobre o tema, evitando-se respostas precipitadas e desarrazoadas. É esta temática que aqui procuraremos abordar. II. A reserva de lei A expressão «reserva de lei» pretende, desde logo, significar que determinada matéria apenas pode ser regulada por lei – o que indica que, formalmente, a matéria em causa apenas pode constar de um acto normativo que Consultor jurídico; Doutorando, na Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa.
2 assuma o formato de lei. Acresce que apenas a Assembleia Legislativa está habilitada a aprovar actos normativos sob a forma de lei, pelo que a expressão «reserva de lei» carreia também um conteúdo orgânico: existindo reserva de lei, apenas o órgão Assembleia Legislativa pode regular a matéria em apreço, verificando-se, portanto, quando exista reserva de lei, uma «reserva de competência legislativa da Assembleia».1 Por isso, se pode, em suma, dizer que, existindo «reserva de lei» isso significa que a regulação de determinada matéria está reservada a lei da Assembleia Legislativa. Assim mesmo: a reserva de lei significa que «só a Assembleia Legislativa pode regular essa matéria, através de lei e os regulamentos do Executivo, quando admissíveis, apenas podem ser regulamentos de execução ou complementares».2 A existência de matérias sob «reserva de lei» está, essencialmente, relacionada com dois motivos, que se interligam: (i) a importância das matérias em causa; (ii) o princípio da separação de poderes. Efectivamente, há determinadas matérias que são de tal forma importantes para a sociedade em geral, ou para os indivíduos que a integram em particular, que apenas se admite que sejam reguladas pelo próprio órgão legislativo. O que significa, ao mesmo tempo, que se entende que, em nome do princípio da separação de poderes, ao órgão legislativo deve caber a normação das matérias mais importantes ou, dito de outra forma, com maior relevância social ou individual. Por esses motivos, reserva-se à «lei» (delimitação formal) e ao «órgão legislativo» (delimitação orgânica) a normação ou regulação dessas matérias. 1 Acórdão do Tribunal de Ú ltima Instância, de 18/07/2007, Processo n.º 28/2006, disponível em Acórdãos do Tribunal de Ú ltima Instância da R.A.E.M. – 2007, Gabinete do Presidente do Tribunal de Ú ltima Instância da RAEM, Macau, 2011 (pp. 594-664), p. 635, também disponível em www.court.gov.mo. 2 JOÃ O ALBUQUERQUE, Sumários de Ciência Política e Direito Constitucional, edição policopiada, Faculdade de Direito da Universidade de Macau, Macau, 2005/2006, p. 552 (sem o itálico do autor).
3 Confirmando o entendimento antecedente, numa exposição do princípio da reserva de lei à luz do ordenamento jurídico chinês: «Segundo a divisão do poder legislativo determinada pela Constituição, a reserva da lei significa que a Constituição manda que certas relações sociais, dado a sua natureza ou importância, sejam obrigatoriamente reguladas pelo órgão legislativo através da lei como forma de exteriorização de normas, sem possibilidade de serem reguladas por outras formas de exteriorização de normas, pelos outros por exemplo os administrativos. Assim, a reserva da lei toma o sentido de, "no âmbito da ordem jurídica do Estado, certa matéria ter de ser regulada pela lei, cuja feitura não pode ser realizada por outros órgãos estatais, nomeadamente pelos órgãos administrativos"».3 Exposto, sucintamente, o conceito de «reserva de lei» e enunciada, a passo lesto, a respectiva ratio, questão derradeira a que falta responder é esta de saber quais as matérias que estão sujeitas a reserva de lei. Ou seja, quais os conteúdos cuja regulação apenas pode ser feita por lei da Assembleia Legislativa da RAEM? A primeira ideia a reter é a de que não existe uma norma única, fechada, que contenha resposta clara e directa à questão enunciada. A segunda ideia a enfatizar é a de que a resposta à questão enunciada deve ser procurada, conjuntamente, na Lei Básica da RAEM e na Lei n.º 13/2009:4 1. Lei Básica Ainda que a Lei Básica seja um dos repositórios onde devem ser procuradas as matérias sujeitas a reserva de lei, a verdade é que a mesma não prevê uma norma que se dedique especialmente à questão da reserva de lei: «A Lei Básica também não diz numa norma concentrada que matérias devem ser objecto de lei 3 CHEN XINMIN, apud Acórdão do Tribunal de Ú ltima Instância, de 18/07/2007, Processo n.º 28/2006, disponível em Acórdãos do Tribunal de Ú ltima Instância da R.A.E.M. – 2007, op. cit., p. 626, também disponível em www.court.gov.mo. 4 Que estabelece o «Regime jurídico de enquadramento das fontes normativas internas».
4 e de regulamento».5 O que existem são várias normas dispersas ao longo da Lei Básica nas quais se diz expressamente que a normação das questões elencadas deve ser feita por lei. Ainda que não se limitem a esses casos,6 podemos dizer que a generalidade dos casos de reserva de lei previstos na Lei Básica está relacionada com os direitos, liberdade e garantias: «Na reserva da Assembleia Legislativa insere-se a criação de direitos fundamentais (LB, art. 41.°), bem como a regulamentação e restrição dos direitos, liberdades e garantias (LB, em especial, arts. 6.°, 26.°, 28.°, 29.°, 31.° a 33.°, 38.°, 39.°, 103.°, 119.°, 121.°, § 2.°, 125.° e 128.°, bem como, a norma genérica, prevista no art. 40.° § 2.°)».7 2. Lei n.º 13/2009 A lei que estabelece o «regime jurídico de enquadramento das fontes normativas internas», a Lei n.º 13/2009, contém igualmente um elenco de matérias que estão sujeitas a reserva de lei. Aliás, uma das finalidades do diploma é precisamente esse: «Constituem finalidades da presente lei, nomeadamente: […] Enunciar matérias cuja normação é feita através de lei» – artigo 2.º, alínea 1). No entanto, diferentemente do que vimos a propósito da Lei Básica, aqui, esse elenco 5 Acórdão do Tribunal de Ú ltima Instância, de 18/07/2007, Processo n.º 28/2006, disponível em Acórdãos do Tribunal de Ú ltima Instância da R.A.E.M. – 2007, op. cit., p. 653, também disponível em www.court.gov.mo. 6 Outros exemplos surgem elencados no já citado aresto: «Há normas que indicam que certas matérias devem ser objecto de lei, como por exemplo, o preceito do artigo 6.º que dispõe que “O direito à propriedade privada é protegido por lei na Região Administrativa Especial de Macau”, o 2.º parágrafo do artigo 40.º nos termos do qual “Os direitos e as liberdades de que gozam os residentes de Macau, não podem ser restringidos excepto nos casos previstos na lei. ...”, o 3.º parágrafo do artigo 84.º (A organização, competência e funcionamento dos tribunais da Região Administrativa Especial de Macau são regulados por lei), o 4.º parágrafo do artigo 90.º (A organização, competência e funcionamento do Ministério Público são regulados por lei), ou a competência da Assembleia Legislativa para definir “os elementos essenciais do regime tributário”, embora necessariamente com base em proposta apresentada pelo Governo [artigo 71.º alínea 3)]. Também a definição dos crimes e a cominação das respectivas penas tem de constar de lei (artigo 29.º)» – Acórdão do Tribunal de Ú ltima Instância, de 18/07/2007, Processo n.º 28/2006, disponível em Acórdãos do Tribunal de Ú ltima Instância da R.A.E.M. – 2007, op. cit., pp. 653 e 654, também disponível em www.court.gov.mo. 7 JOÃ O ALBUQUERQUE, Sumários de Ciência Política e Direito Constitucional, op. cit., pp. 548 e 549 (sem o itálico do autor).
5 encontra-se condensado numa única norma, o que introduz clareza e segurança à identificação das matérias em causa. Trata-se do artigo 6.º, o qual, sob a epígrafe «Leis», dispõe o seguinte: «A normação jurídica das seguintes matérias é feita por leis: 1) Regime jurídico dos direitos e liberdades fundamentais, e suas garantias, previstos na Lei Básica e em outros actos legislativos; 2) Estatuto de residente de Macau; 3) Regime do direito de residência em Macau; 4) Recenseamento eleitoral e regimes eleitorais; 5) Definição dos crimes, contravenções, penas, medidas de segurança e os respectivos pressupostos; 6) Regime geral das infracções administrativas, seu procedimento e estatuição das respectivas sanções, sem prejuízo do disposto na alínea 6), do n.º 1 do artigo 7.º; 7) Estatuto dos Deputados à Assembleia Legislativa; 8) Regime jurídico relativo à orgânica, funcionamento e pessoal dos serviços de apoio à Assembleia Legislativa; 9) Código civil e Código comercial; 10) Código de procedimento administrativo; 11) Regimes processuais civil, penal e administrativo e regime de arbitragem; 12) Códigos de registo e de notariado; 13) Formulário dos actos normativos e demais actos sujeitos a publicação oficial; 14) Regimes fundamentais aplicáveis aos trabalhadores da administração pública; 15) Orçamento e regime tributário; 16) Regime jurídico dos solos, do ordenamento do território, do urbanismo e do ambiente; 17) Regime jurídico dos sistemas monetário e financeiro e operações de comércio externo; 18) Regimes da propriedade, da requisição e da expropriação por utilidade pública; 19) Outras matérias atribuídas pela Lei Básica à Assembleia Legislativa».8 Desta norma cumpre, desde logo, destacar que muitas matérias aqui elencadas já se encontravam sob reserva de lei nos termos da Lei Básica, que a antecede cronologicamente – o que, apesar de tudo, não se critica, dada a intenção da presente norma de elencar todas as matérias que se encontram sob reserva de lei. Por outro lado, note-se que este regime, para evitar dúvidas interpretativas relativamente às matérias cobertas pela Lei Básica e aqui não elencadas, decidiu prever que também estão sujeitas a reserva de lei outras matérias atribuídas pela 8 Citação feita com negritos nossos e omitindo os parágrafos entre as alíneas, por razões de facilidade expositiva.
6 Lei Básica à Assembleia Legislativa – alínea 19) –, assim resolvendo eventuais dúvidas relativas a saber como articular o regime proposto na presente lei com o regime já previsto na Lei Básica. Em suma, pode portanto dizer-se que esta norma contempla todas as matérias sujeitas a reserva de lei na RAEM, ainda que não elenque expressamente todas essas matérias, por força da cláusula aberta da alínea 19) e, por esse motivo, não se pode dizer que existe uma norma que condense todas as matérias sujeitas a reserva de lei, como se começou por enunciar. III. A reserva de lei em matéria de arbitragem e de mediação Apresentado o regime da reserva de lei na RAEM, é tempo agora de perceber se os regimes da arbitragem e da mediação estão sujeitos a reserva de lei. Em caso afirmativo, os regimes da arbitragem e da mediação apenas podem ser aprovados por lei da Assembleia Legislativa, sob proposta do Governo ou projecto dos Deputados. Se a resposta for negativa, então, o Governo pode intervir regulando os regimes da arbitragem e da mediação através de Regulamento Administrativo. É esta a questão que deu mote às presentes reflexões e à qual procuraremos dar resposta nos parágrafos seguintes. 1. Norma nuclear A fim de percebermos se existe uma reserva de lei no que respeita aos regimes da arbitragem e da mediação, torna-se imperioso, em conformidade com o exposto no ponto antecedente, consultar a Lei n.º 13/2009 e a Lei Básica, esta última quer directamente quer por remissão da alínea 19) do artigo 6.º da Lei n.º 13/2009. Começando pela Lei Básica, não encontramos qualquer norma que se debruce expressamente sobre o tema, nem directa nem indirectamente. A única hipótese de argumentar que a Lei Básica impõe um regime de reserva de lei nestes casos seria a mobilização conjunta do artigo 36.º, § 1 e do artigo 40.º, § 1, 1.ª parte. Na verdade, estatui a Lei Básica que os direitos e as liberdades de que gozam os
7 residentes de Macau, não podem ser restringidos excepto nos casos previstos na lei (artigo 40.º, § 1, 1.ª parte), sendo que um desses direitos é o direito de acesso aos tribunais (artigo 36.º, § 1). Assim sendo, caso se entenda que a definição dos regimes de arbitragem e mediação constituem uma restrição ao direito de acesso aos tribunais, tal restrição tem de ser feita por lei nos termos da Lei Básica. Exposta a possibilidade, a verdade é que não entendemos que a definição dos regimes de arbitragem e mediação constitua uma restrição ao direito de acesso aos tribunais, na medida em que a arbitragem e a mediação são uma alternativa aos tribunais, apenas operando na medida em que a vontade das partes assim o determine. A não ser que os regimes em causa sejam impostos como obrigatórios: é o caso das chamadas «arbitragem necessária» e «mediação necessária». Nestas hipóteses, a reserva de lei pode ser encontrada naquelas normas da Lei Básica. No entanto, estas hipóteses são excepcionais. Para a generalidade das situações, que são as da arbitragem e da mediação voluntárias, a reserva de lei, a existir, não se pode retirar daquelas normas da Lei Básica. Assim sendo, resta-nos perscrutar a Lei n.º 13/2009. Neste diploma, é possível encontrar uma referência à arbitragem. Trata-se do já citado artigo 6.º, alínea 11), nos termos do qual: «A normação jurídica das seguintes matérias é feita por leis: […] Regimes processuais civil, penal e administrativo e regime de arbitragem». Esta norma prescreve expressamente que a normação jurídica do regime da arbitragem é feita por lei, leia-se, lei da Assembleia Legislativa. Esta norma nada diz quanto à mediação, sendo que nenhuma outra referência é feita, na presente lei, à normação jurídica do regime da mediação. No entanto, entendemos que é nesta norma que também se há-de encontrar resposta para a reserva de lei em matéria de mediação, quer para se concluir que essa reserva não existe, porque excluída da norma, quer para se argumentar que, não obstante o silêncio legislativo, a mediação não deixa de estar aí contemplada. A alínea 11) do artigo 6.º da Lei n.º 13/2009 é, portanto, a norma nuclear em matéria de reserva de lei quanto aos regimes da arbitragem e da mediação.
8 2. O regime da arbitragem Como exposto no parágrafo antecedente, a normação jurídica do regime da arbitragem está sujeita a reserva de lei, como decorre expressamente da alínea 11) do artigo 6.º da Lei n.º 13/2009. Assim sendo, sempre que se pretenda intervir legislativamente para introduzir um novo regime de arbitragem, introduzir alterações ao regime actual ou revogá-lo, estas intervenções legislativas devem obrigatoriamente assumir a forma de lei da Assembleia Legislativa da RAEM, ainda que a iniciativa legislativa possa partir tanto do Governo, através de proposta de lei, como dos Deputados, através de projecto de lei. 3. O regime da mediação Como também se expôs anteriormente, na Lei n.º 13/2009, não existe norma expressa a prever que a normação jurídica do regime da mediação deve ser feita por lei, diferentemente do que sucede com a arbitragem. A questão que emerge é, então, a de saber se este silêncio do legislador deve ser interpretado no sentido de o regime da mediação não estar sujeito a reserva de lei (podendo ser regulado normativamente pelo Governo através de Regulamento Administrativo), ou se, pelo contrário, se deve considerar que, não obstante o vazio legal, o regime de mediação está sujeito a reserva de lei (só podendo ser regulado normativamente por lei da Assembleia Legislativa). A primeira interpretação é a mais imediata e aquela que possivelmente ocorre, numa primeira abordagem, à mente do intérprete e do aplicador da lei. A segunda interpretação é menos óbvia e implica um exercício jurídico destinado a justificar o porquê de o silêncio do legislador não poder ser visto como inexistência de reserva de lei. Exposta a questão, é nosso entendimento o de que existe uma lacuna na alínea 11) do artigo 6.º da Lei n.º 13/2009. Pode dizer-se que existe uma lacuna «quando a lei (dentro dos limites de uma interpretação ainda possível) e o direito consuetudinário não contêm uma regulamentação exigida ou postulada pela ordem jurídica global – ou melhor: não contêm resposta a uma questão jurídica»;
9 em poucas palavras, a lacuna representa uma «incompletude, uma falta ou falha».9 A existência de uma lacuna transporta, pois, duas ideias: (i) a de que, para determinada matéria, não existe uma resposta expressa do ordenamento jurídico; (ii) a de que essa resposta deveria existir. Esta segunda ideia significa que o silêncio do legislador é uma imperfeição, uma ausência censurável. O legislador não tem de regular tudo e, muitas vezes, o seu silêncio significa que pretendeu intencionalmente excluir determinadas matérias do regime jurídico que está a instituir. No entanto, a existência de uma lacuna significa, precisamente, o contrário: significa que o silêncio do legislador é censurável, pois não deveria ter ocorrido ou, ainda que fosse justificado na altura em que o legislador interveio, tal silêncio deixou de ter justificação. Tendo-se constatado que o legislador não previu o regime da mediação entre as matérias cuja normação está sujeita a reserva de lei, importa agora justificar por que é que o deveria ter feito, pois só neste caso estaremos perante uma lacuna, como começámos por enunciar. O nosso entendimento é o de que o legislador deveria ter previsto também a mediação na alínea 11) do artigo 6.º da Lei n.º 13/2009, uma vez que a ratio dessa alínea é a de sujeitar a reserva de lei a definição dos regimes dos meios de resolução de litígios, quer os regimes dos meios judiciais, quer os regimes dos meios extrajudiciais. Ou seja: nesta norma, o legislador pretendeu que os regimes jurídicos das formas de resolver litígios na RAEM fossem regulados por lei da Assembleia Legislativa. Entendemos, portanto, que o legislador apenas previu na norma os regimes processuais civil, penal e administrativo e o regime de arbitragem, porque estes eram os mais relevantes e mais conhecidos aquando da aprovação da lei. Note-se, por exemplo, que já existiam dois regimes de arbitragem na RAEM, aquando da aprovação da Lei n.º 13/2009, mas não existia qualquer regime de mediação, pelo que acreditamos que tenha passado despercebida ao legislador a realidade da 9 JOÃ O BAPTISTA MACHADO, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, 15.ª Reimpressão, Almedina, Coimbra, 2006, p. 194 (sem os itálicos do autor).
10 mediação; ou, mesmo que não tenha passado despercebida e a não inclusão se justificasse na altura, porque a mediação não era um mecanismo divulgado à época, a verdade é que, no momento presente, não se pode aceitar que a mediação não esteja aí prevista. O legislador também não previu na norma em causa o regime processual laboral, mas o mesmo já tinha sido aprovado sob a forma de lei em 2003 (Lei n.º 9/2003). Isto demonstra que o legislador deveria ter previsto na norma mais regimes do que aqueles que aí estão efectivamente previstos. Como síntese intermédia, podemos, então, dizer que a ratio da alínea 11) do artigo 6.º da Lei n.º 13/2009 é determinar que o regime jurídico das formas de resolução de litígios na RAEM, judiciais e extrajudiciais, seja efectuado por lei da Assembleia Legislativa. Nesta medida, se algum meio de resolução de litígios, judicial ou extrajudicial, não estiver contemplado nesta norma, isso significa que nos encontramos perante uma falha de previsão, ou seja, perante uma lacuna da lei. A admitir-se, como entendemos, que existe uma lacuna na alínea 11) do artigo 6.º da Lei n.º 13/2009, no que se refere à normação do regime jurídico da mediação, a questão que emerge é a de saber como deve o aplicador da lei reagir. A resposta a esta questão representa a vexata quaestio dos meios de integração de lacunas: existindo uma lacuna existem vários mecanismos para a superar, preenchendo o vazio legislativo existente. Estes mecanismos estão legalmente previstos, entre nós, no artigo 9.º do Código Civil, o qual tem por epígrafe, precisamente, «Integração das lacunas da lei». Nos termos do n.º 1 do artigo 9.º do Código Civil, sempre que exista uma lacuna, a primeira forma de a superar é através do recurso à analogia: «Os casos que a lei não preveja são regulados segundo a norma aplicável aos casos análogos» – n.º 1, sendo que só quando a analogia não for possível é que se recorre à solução do n.º 3.10 Acresce que, nos termos da lei, «[h]á analogia sempre que 10 Nos termos do qual: «Na falta de caso análogo, a situação é resolvida segundo a norma que o próprio intérprete criaria, se houvesse de legislar dentro do espírito do sistema».
11 no caso omisso procedam as razões justificativas da regulamentação do caso previsto na lei». Ou seja, perante a existência de uma lacuna, o aplicador da lei deve, em primeiro lugar, tentar aplicar ao caso não previsto a norma que se aplica aos casos análogos. Os casos análogos são os casos equivalentes ao caso omisso, no sentido em que a ratio legislativa que justifica estarem legalmente previstos é a mesma, com a diferença de que uns foram contemplados pelo legislador e o outro não. Entendemos que a alínea 11) do artigo 6.º da Lei n.º 13/2009 contém casos análogos à mediação, sendo o caso mais expressivo o da arbitragem. Na verdade, tanto a arbitragem como a mediação são meios alternativos de resolução de litígios, ou seja, mecanismos que visam resolver, fora dos tribunais, disputas existentes entre as partes – assim, dada a sua similitude, teórica e prática, não se vislumbra razão para uma diferença de tratamento no que se refere à questão da reserva de lei. Os meios de resolução de litígios, quer judiciais quer extrajudiciais, são muito importantes em qualquer ordenamento jurídico, pois os ordenamentos jurídicos têm como postulados fundamentais, em primeiro lugar, evitar litígios e, em segundo lugar, resolvê-los quando não for possível evitá-los. A resolução de litígios é, por isso, um dos pilares mais importantes de qualquer ordenamento jurídico, logo, por força desta importância e dos interesses envolvidos, justifica-se que a definição do seu regime seja feita pelo acto normativo mais solene do ordenamento jurídico: a lei. Esta constatação vale, como bem se vê, para o processo civil, o processo penal, a arbitragem, a mediação ou outros – por uma questão de coerência,11 todas as situações elencadas devem merecer o mesmo tratamento. 11 Falando da necessidade de «coerência» enquanto justificação para a analogia, vide JOÃ O BAPTISTA MACHADO, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, op. cit., p. 202: «O recurso à analogia como primeiro meio de preenchimento das lacunas justifica-se por uma razão de coerência normativa ou de justiça relativa (princípio da igualdade: casos semelhantes ou conflitos de interesses semelhantes devem ter um tratamento semelhante)».
12 Assim sendo, as situações previstas na alínea 11) do artigo 6.º da Lei n.º 13/2009 são análogas à mediação, logo, esta norma deve, por analogia, aplicar-se ao regime da mediação e, em consequência, a normação jurídica do regime da mediação deve, necessariamente, ser feita por lei da Assembleia Legislativa. Por integração das lacunas com recurso à analogia, concluímos, portanto, que existe uma reserva de lei em matéria de mediação. IV. Os regulamentos dos centros de arbitragem e mediação Concluindo-se que o regime da arbitragem e o regime da mediação estão sujeitos a reserva de lei, uma questão que não podemos deixar de aflorar é a seguinte: como é que se justifica que os centros de arbitragem e de mediação possam aprovar os seus próprios regulamentos, definindo regras para os processos de arbitragem e mediação, se os regimes da arbitragem e da mediação estão sujeitos a reserva de lei? A resposta está em que os regimes definidos no âmbito dos regulamentos dos centros de arbitragem e de mediação estão dentro daquilo que as partes podem definir pela sua vontade. Expliquemos melhor, com recurso ao regime da arbitragem: a arbitragem encontra, actualmente, regulamentação específica na Lei n.º 19/2019, a chamada «Lei da arbitragem», sendo que este diploma, como resulta do respectivo n.º 1, aplica-se à arbitragem voluntária: «A presente lei estabelece o regime jurídico da arbitragem voluntária». Acresce que as arbitragens que têm lugar nos centros de arbitragem são, também elas, voluntárias e as soluções previstas nos regulamentos dos centros de arbitragem regulam: (i) detalhes de organização dos processos que não estão previstos naquelas leis – nem deveriam estar, por se tratar de questões complementares que as partes devem definir; (ii) e também algumas soluções sobre pontos previstos na lei, quer repetindo-os, quer deles divergindo – mas, quanto a estes, tais regulamentos apenas regulam aspectos que as partes já podem regular ou afastar por sua vontade. No mais, continua a aplicar-se a lei de arbitragem voluntária.
13 Assim sendo, quando as regras previstas nos regulamentos dos centros de arbitragem vão para além das soluções que se encontram na Lei da arbitragem ou são diferentes delas, tem de se assumir que tais normas estão dentro do âmbito de liberdade das partes, que podem afastar ou ir além das normas previstas naquele diploma. Assim sendo, quando as partes aderem aos regulamentos dos centros de arbitragem estão a manifestar uma vontade de escolher essas regras, sendo que o podem fazer porque as regras em causa são deixadas à liberdade das partes no âmbito da Lei da arbitragem. O que significa, ao mesmo tempo, que quando uma norma dos regulamentos dos centros de arbitragem contraria normas imperativas da Lei da arbitragem tal norma é ilegal – na verdade, sendo imperativa, não pode ser afasta pela vontade das partes, logo, não pode também estar prevista nos regulamentos dos centros a que as partes aderem por sua vontade. Em conclusão, os regulamentos dos centros de arbitragem e de mediação não violam a reserva de lei nesta matéria, porque estão dentro daquilo que as partes podem, nos termos da lei, definir pela sua própria vontade. V. Conclusões De tudo quanto ficou dito nos parágrafos antecedentes, podem extrair-se as seguintes conclusões: 1. A existência de uma «reserva de lei» significa que determinada matéria apenas pode ser regulada por lei da Assembleia Legislativa da RAEM. 2. Estão sujeitas a reserva de lei as matérias que a Lei Básica determina que apenas podem ser reguladas por lei e as matérias elencadas no artigo 6.º da Lei n.º 13/2009 (o qual, para além de prever matérias novas, também remete para as matérias já previstas na Lei Básica). 3. Em matéria de arbitragem e de mediação não encontramos na Lei Básica qualquer norma que se debruce expressamente sobre a eventual reserva de lei
14 nestas matérias (com excepção dos casos de arbitragem ou de mediação necessárias, para os quais se pode entender que essa reserva de lei resulta da mobilização conjunta do artigo 36.º, § 1 e do artigo 40.º, § 1, 1.ª parte). 4. Quanto ao artigo 6.º da Lei n.º 13/2009, a alínea 11) estabelece expressamente uma reserva de lei quanto à normação jurídica do regime da arbitragem, pelo que existe, inequivocamente, uma reserva de lei relativamente ao regime da arbitragem. 5. Aquele mesmo artigo 6.º não prevê, nem na alínea 11), nem em qualquer outra alínea, o regime da mediação. Em face do silêncio legislativo, cumpre questionar se a omissão é intencional, no sentido de que o legislador não pretendeu sujeitar esta matéria a reserva de lei, ou se a omissão deve ser vista como uma lacuna. 6. Entendemos que existe uma lacuna na alínea 11) do artigo 6.º da Lei n.º 13/2009, na medida em que o regime da mediação não está aí previsto e, no entanto, deveria estar. 7. Esta lacuna deve ser colmatada com recurso à analogia, na medida em que se deve aplicar à mediação a solução que se aplica aos casos análogos, como o regime processual civil, o regime processual penal, o regime processual administrativo e, essencialmente, o regime da arbitragem. 8. Assim sendo, entendemos que o regime da mediação também está sujeito a reserva de lei nos termos da alínea 11) do artigo 6.º da Lei n.º 13/2009, aplicada analogicamente. 9. Neste sentido, na RAEM, os regimes da arbitragem e da mediação estão sujeitos a reserva de lei da Assembleia Legislativa, e, consequentemente, a sua normação jurídica apenas pode ser feita por aquele modo e não por Regulamento Administrativo emanado pelo Governo.
15 10. A existência de uma reserva de lei nesta matéria não impede que os centros de arbitragem e de mediação aprovem os seus próprios regulamentos, definindo regras para os processos de arbitragem e mediação, uma vez que tais regras estão dentro daquilo que as partes podem definir pela sua vontade nos termos da Lei da arbitragem.
Administração nº. 127, vol. XXXIII, 2020-1º 1 Research on the "One Country, Two Systems" Principle and the Legal System of the Macao Special Administrative Region —From the Perspective of Legal Systematism Methodology Liu Dexue Since the effectiveness of the Basic Law of the Macao Special Administrative Region (Macao Basic Law) on December 20, 1999, it marked that the "Constitution of the People's Republic of China" (Chinese Constitution) and the Macao Basic Law formed the constitutional basis of the legal system of the Macao Special Administrative Region (Macao SAR), which is comprised of Chinese national laws and various international treaties and agreements applicable to the Macao SAR, local laws and regulations with different levels of legal force and different legal and regulatory sources. At the time of the 20th anniversary of Macao's return to the motherland, it is necessary to conduct a comprehensive and scientific analysis and evaluation of the formation, evolution and development of the legal system of the Macao SAR, which shall research the systemic composition and specific content of the existing legal system of the Macao SAR from the perspective of systemic composition, analyze the function, status and role of the two legislative bodies in both central and local levels in promoting the establishment and improvement of the legal system of the Macao SAR from the source of the system and structural characteristics, evaluate how the existing legal system can effectively ensure the harmonious coexistence between the "two systems" and maximize the benefits of the "two systems" in order to better follow and serve the "one country" principle in terms of purpose and guidance under the fundamental principle of "one country" from the perspective of the function of the legal system. Such analysis and evaluation shall have very significant theoretical and practical significance. The principle of "one country, two systems" and the legal system of the Macao SAR is a very large and complex theoretical topic. It involves many issues with respect to the relationship between constitutional laws and general laws, international treaties applicable to the Macao SAR, national laws and local laws within a high degree of autonomy. It involves "one country" and "two systems",
2 and the relationship between central governing power and a high degree of autonomy. It involves the legislation at the central level and at the level of local autonomy. Public Administration Reform in Macao SAR: Progresses and Insufficiencies Lou Shenghua Since the reunification, the Macao SAR government has introduced various forms of public administration reform measures. Reorganized the government structure, simplified administrative procedures, standardized administrative behavior, improved service quality, improved the public service system, formulated governance plans, improved governance transparency, strengthened policy-making capabilities, crisis management capabilities and regional cooperation capabilities. However, there are some insufficiencies in public administration, and shows it principally in failure to systematically sort out government functions, excessive professionalization of administrative organizations, lack of enforcement mechanism of accountability system, lack of selection and training mechanism for governance talents, and lack of fundamental reform of Portuguese administrative system. Therefore, it is necessary to continue to promote new reforms on the basis of existing reforms. A Study on Macao Talents Introduction Policy: A Horizontal Comparison Study Based on the Talents Policies of Cities in Greater Bay Area Ho Fok Cheong Cheong Sio Pang Cheong Cheng Wa Chan Chi Fong Since its return to the motherland, with the support from the Central Government and the leadership of the Macao SAR Government, Macao has achieved a great leap in social and economic development. However, in the course of this transition and development, some systemic and deeply-rooted
3 problems gradually emerged, especially industrial structure singleness, which has brought potential risk and unstableness to Macao society. Macao’s sustainable development requires solid support of skilled talents, especially with the continuous efforts in building the Greater Bay Area, which has brought major development opportunities to Macao and other cities in Greater Bay Area, the importance of skilled talents was further highlighted. In this regard, introducing talents to Macao is one of critical ways to support the long-term development. To this end, this article first conducts a SWOT analysis of Macao's talents introduction policy, followed by an overview of the Talents Introduction Policies of other cities in Greater Bay Area, which includes a horizontal comparison from the evaluation mechanism, specific schemes, and supporting measures, serving as an important reference for Macao's potential Talents Introduction Policy making and reform. Finally, this article puts forward suggestions for Macao’s potential Talents Introduction Policy in terms of guidelines, building of talents introduction system, and relevant supporting policies. Functional transition and reconstruction of Macao’s Think Tank Yu Minghui Hao Yufan In the past decades, Think Tanks have made kinds of contribution by mobilizing expertise and knowledge to influence the policy-making process. Most of them play as civil society actors in a traditional way, that is, policy consultation and knowledge dissemination. In a new world facing many pressing problems, researchers focusing on Think Tanks have noted actively seeking for the extension of functions as Think Tank diplomacy and international discourse power. That is also true for Macao’s Think Tanks. With a short history of 30 years, Macaos Think Tanks were rising dramatically and gradually formed three types: Governmentally created or sponsored Think Tanks, University affiliated Think Tanks and Social (often corporate affiliated) Think Tanks. They assisted Macao government in providing scientific decision-making solutions in areas such as moderate economic diversification and long-term social stability and prosperity,
4 and achieved certain results. Very recently, with the opportunity of the two national-level development strategies of the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area and the Belt and Road Initiative, the Macao Special Administrative Region has actively engaged in these regional and national comprehensive development planning. Facing great opportunities, the question arises, how do Macao’s Think Tank successfully adapt this transitional period? In this paper, we suggest that Macao’s Think Tanks should accelerate their development and transformation speed, expand the two-way communication track between the academic community and the government, actively expand their think tank diplomatic functions, speed up the construction of a number of leading international summits of the Macao brand, and enhance Macao's international influence power. A Study on the Development of Religious Tourism in Macao Un Kin Chong Wong Ngan Hong Religious tourism is one of the important types of tourism. Macao is abundant in religious tourism resources. At the same time, Macao has a long development history. Based on the literature research of religious tourism, the authors study the cultural characteristics of Macao’s religious tourism systematically, and analyse its current situation and problems. Finally, the authors suggest measures and policies for its future developments, especially against the backdrop of the new era of the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay. The Supremacy of the Law of the Legislative Assembly of the MSAR in matters of Arbitration and Mediation José Miguel Figueiredo In this article, the author analyzes and discusses the possible existence of a reservation of Law of the Legislative Assembly (Parliament), of the Macao
5 Special Administrative Region (Macao SAR), regarding the regulation of the legal regimes of arbitration and mediation. In other words, the author intends to understand whether the legal regimes of arbitration and mediation in the MSAR can only be regulated by Law of the Legislative Assembly or, differently, if such legal regimes can be regulated by Administrative Order issued by the Government.
