91Administraçãon.º113,vol.XXIX,2016-3.º,91-113TransmutaçãoeReforma:UmEstudosobreoRegimedaAdministraçãodoPessoalnoGo-vernodaRAEMChenShanglong*Aadministraçãodopessoaléumaparteintegranteeindispensáveldosistemadaadministraçãopública,cujoobjectivogeraléacompati-bilizaçãodo“pessoal”edas“atribuições”nosórgãosadministrativos,demodoamelhoraproveitarosrecursoshumanosdoGoverno,maximi-zandoarentabilidadedopessoaledemelhoraplicarainteligênciadomesmo.Procura-seobomsucessodasacçõescomacolocaçãodopessoalcertoparaolugarcerto.1Osgovernoscontemporâneostendemaestru-turarcomtodososseusesforços,semexcepção,umregimedeadminis-traçãodopessoal2eficazquereguleosdireitosedeveresdostrabalhadoresdaFunçãoPúblicaeosactosdeadministraçãodopessoal,satisfazendoosrequisitosdecorrentesdagestãodopessoalnoGovernonosaspectosderegularização,normatização,democratizaçãoecumprimentodecritérioscientíficos,demodoaconstruiralicercessólidosparaumasuaveexecuçãodaspolíticasdoGoverno.ApartirdareunificaçãocomaPátria,oGovernodaRegiãoAdmi-nistrativaEspecialdeMacau(RAEM)deuinícioaumprocessoderefor-madosistemadeadministraçãopública,noqualoregimedaadminis-traçãodopessoaltemsidoconsideradoumaparterelevantenareforma.Actualmente,oGovernodaRAEMafirmaexpressamentequea“con-*DoutorandodaFaculdadedeDireitodaUniversidadedeCiênciaPolíticaeDireitodaChina,variantes:direitoadministrativo,direitoorgânicoedireitodeMacau.1ConformeZhangGuoqing,CiênciadeAdministraçãoPública,EditoradaUniversidadedeBeijing,2007,pág.193.2Agestãodopessoalabrangeduasáreas:gestãodopessoalnosserviçospúblicosegestãodopessoalnasempresas;agestãodopessoalnosórgãosadministrativosdoGovernoénormalmenteconhecidapor“administraçãodopessoal”.ConformeXiaShuzhang,CiênciadeGestãoAdministrativa,EditoradoEnsinoSuperioreEditoradaUniversidadeDr.SunYat-Sen,2008,pág.124.Emvirtudedeopresenteartigoterporobjectodees-tudooregimenormativodagestãodostrabalhadoresdaFunçãoPúblicadoGovernodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau(RAEM),éadoptadooconceitodoregimedaadministraçãodopessoal.

92cretizaçãodaracionalizaçãodequadrosesimplificaçãoadministrativa”éumobjectivoprioritáriodasacçõesdopresenteGoverno,tendoistoemvistaelevaracapacidadedegovernaçãoedegestão,bemcomoefectivaraboagovernaçãoedesenvolvimentosocial.A“racionalizaçãodequadrosesimplificaçãoadministrativa”envolvequestõesprofundasnosistemadeadministraçãopúblicadeMacau,tratando-sedeumaengenhariadesis-temascomplexa.Sendooregimedaadministraçãodopessoalumacom-ponenterelevantedareformadosistemadaadministraçãopública,torna--senecessáriorever,asérioetendoemcontaasrealidadesdeMacau,oprocessodaevoluçãodomesmoregimeemMacauapartirdomomentodareunificação,nosentidodefazerumareflexãosobreasinsuficiênciaseimpedimentosàreforma,comvistaalocalizarasdificuldades,problemasechavesparaoimpulsionamentodareforma.Istonãosócontribuiparaconsolidarabasedareformadosistemadaadministraçãopública,comotambémparaelevaraadequabilidadedareformadoregimedaadminis-traçãodopessoaleparaimpulsionarareformadoreferidosistemadaad-ministraçãopúblicadeMacau,fornecendoumagarantiasólida,aoníveldopessoaldeexecução,paraaimplementaçãodosprincípiosde“Macaugovernadopelasuagente”e“altograudeautonomia”.I.EvoluçãodareformadoregimedaadministraçãodopessoalnoGovernodaRAEMAequipadetrabalhadoresdaFunçãoPública3édotadaderecursosrelevantesparaaexecuçãodaspolíticasdoGovernodaRAEM.Oregi-medaadministraçãodopessoalestádirectamenterelacionadocomosdireitosedeveresedemaisregaliasdostrabalhadoresdaFunçãoPública,condicionandodemodorelevanteaformaçãodeumaequipaprofissiona-lizadadetrabalhadoreseasuaveexecuçãodaspolíticasgovernativas.Apósareunificação,osGovernosdaRAEMtêmatendidoaoaperfeiçoamentodoregimedaadministraçãodopessoal,promovendodeformacontínuaasuareforma.Tendoemcontaomomentoemqueasmedidasreforma-tivasrelevantesforampostasemexecução,podemosdividir,emtermos3Noâmbitodopresenteartigo,entende-sepor“trabalhadoresdaFunçãoPública”aquelesquesãoprovidosatravésdeconcursos,contrataçãoecomissões,equeexercemfunçõescomvínculoduradouronosserviçospúblicosdaAdministraçãoPúblicadoGo-vernodaRAEM,incluemosfuncionários,agentes,pessoalassalariado,bemcomoumapartedeassalariadoseventuaiscontratados.

93genéricos,areformadoregimedaadministraçãodopessoalnoGovernodaRAEMemseguintecincofases:1.Fasepreparatóriadareformadoregimedaadministra-çãodopessoal(2000a2004)NosprimeirostemposapósareunificaçãodeMacaucomaPátria,oGovernodaRAEMnãoseprecipitouemlançarumareformaprofundaaoníveldoregimedaadministraçãodopessoal,massim,deucumpri-mentoàsLinhasdeAcçãoGovernativaresumidasna“consolidaçãodasbasesedesenvolvimentofirme”,tratandoasacçõesdestinadasàpromo-çãodecompetênciasdetrabalhoeàformaçãodaconsciênciadeservircomoacçõesprioritáriasnaadministraçãodopessoal.Tudoistoteveemvistaelevar,omaisbrevepossível,aqualidadeintegradadostrabalhadoresdaFunçãoPública,satisfazendoasnecessidadesdecorrentesdasacçõesgovernativas.Paraoefeito,oGovernodaRAEMenvidouesforços,antesdemais,naintensificaçãodaformaçãoprofissionaldostrabalhadoresdaFunçãoPública,comvistaaelevaraqualidadedassuasactividades.Emseguida,dedicou-seàinovaçãodomododeprestaçãodeserviçospúbli-cos,incutindonostrabalhadoresideiasinerentesàprestaçãodeserviçoseaoespíritodeservidorpúblico,nosentidoderegularasuamentalidadenodesempenhodassuasfunções.Aomesmotempo,foramrealizadosinquéritossobreassituaçõesdaequipadostrabalhadores,demodoaco-nhecer,analisareavaliarasrealidadesdosrecursoshumanosnoGoverno,criandoassimcondiçõesparamelhoraroregimedegestãodostrabalha-doresdaFunçãoPública.Sobopressupostodeasseguraraestabilidadedopessoaldeexecução,oGovernodaRAEMlançousucessivamenteacçõesdeavaliações,abordagens,estudoseconsultasrelativamenteaosinstitutosprincipaisdaadministraçãodopessoal,taiscomoaalocação,gestão,classificaçãodeserviço,promoção,carreirasesistemadisciplinar,apresentandosugestõeselevouacabotrabalhosdeelaboraçãodealgunsdiplomas,nomeadamentesobreosregimesdeavaliaçãododesempenho,reclassificaçãooureconversãoprofissional,bemcomosobreoregimedeférias.Nãoédifícildescobrirque,nosprimeirostemposapósareuni-ficação,aoGovernodaRAEMimportavaaelevaçãodascompetênciasintegradas,aremodelaçãodaconsciênciadevaloreofortalecimentodoespíritodeequipadostrabalhadoresdaFunçãoPública,porumlado;poroutro,procedeuàrevisão,análiseetrabalhospreparativosparaaalteraçãodoregimedaadministraçãodopessoal,demodoapermitiraostraba-

94lhadoreseaopúblicoajustarem-segradualmenteparaseadequaremàsrealidadesdaRAEMverificadasapósareunificação,comoobjectivodecriaralicercesmaissólidosparaasreformasedefazermelhorestrabalhospreparativosparaoarranquedasacçõesinerentesàreformadoregimedaadministraçãodopessoal.2.Fasedearranquedareformadoregimedaadministra-çãodopessoal(2005a2007)Combasenostrabalhospreparativoslevadosacabonosprimeirosanosapósareunificaçãoepararesponderaosapelosdacomunidadeàre-formadaadministraçãopública,foinecessáriooarrancamentodarefor-madaadministraçãodopessoal.Enquantoumacomponenterelevantedagestãodopessoal,aclassificaçãodeserviçonãosóexaminaotrabalhodostrabalhadoresdaFunçãoPública,mastambémofereceinformaçõesrelevantesparafundamentarasdecisõesatomarnaáreadaadministraçãodopessoal,taiscomoosprémioseassanções,aspromoções,asremune-raçõeseaformação.Aentradaemvigor,emJaneirode2005,doregimedaavaliaçãododesempenhodostrabalhadoresdaAdministraçãoPúblicaassinalaoiníciodareformadoregimedaadministraçãodopessoalnoâmbitodoGovernodaRAEM.Incidindosobreodesempenhodostraba-lhadoresdaFunçãoPública,oregimedeavaliaçãointroduziuindicadorescientíficosdevaloração,regulandooâmbitodeaplicação,modalidadeseprocessodeavaliação,bemcomoosmeiosdedefesa,estabelecendoumregimedeexamedodesempenhodemaiorcientificidade,imparcialidadeeobjectividade,“expressandoumainterpretaçãoepercepçãodainstru-mentalidadeecomunicabilidadesobreodesempenhodoGoverno”.4Oregimequecomplementaoreferidoregimedeavaliação-RegimedosPrémioseIncentivosaoDesempenhodosTrabalhadoresdosServiçosPúblicos-entrouemvigoremMaiode2007.Estediplomatemcomoeixoprincipaloregimedeavaliaçãododesempenho,criandoumainde-xaçãoàavaliaçãodascomponentesdoregimedosprémioseincentivos,nomeadamenteoelogio,alicençapormérito,oprémiopecuniárioeapromoção,oquecontribuiparamotivarainiciativanodesempenhoe4YinYifen,“AnálisessobreoRegimedaAvaliaçãodoDesempenhodosTrabalhadoresdosServiçosPúblicos-NumaPerspectivadoDesempenhodoGoverno”,inBoletimdaUniversidadedeLanzhou(SériedeCiênciasSociais),número3doano2008,pág.36

95intensificarapertençaprofissionaldostrabalhadoresdaFunçãoPública.Noquedizrespeitoàsregaliasegarantias,oRegimedePrevidênciadosTrabalhadoresdosServiçosPúblicosqueentrouemvigoremJaneirode2007éumprogressoessencialemtermosdanormatizaçãodasregaliasegarantiasdostrabalhadoresdaFunçãoPública.ComesteRegimedePrevidência,foieliminadaadicotomiaentreosfuncionários/agenteseopessoalassalariadoaoníveldasegurançasocialemmatériadevelhice,comacriaçãodeumregimederegaliasesegurançauniformizadoeequi-tativo.Alémdisso,arevisãodoregimedaadministraçãodopessoaltevetambéminícionestaalturanoseiodoGovernodaRAEM,nosentidodereforçarosestudossobreosinstitutosemdestaquedamesmaáreacomofunções,carreiras,categorias,remunerações,recrutamento,concursosecontratos.Foramlevadosacabotrabalhosdeformulação,alteraçãoouconsultadeumconjuntodeprojectosnoâmbitodoregimedaFunçãoPública,criandoalicercesparaalegiferaçãoeaplicaçãodosinstitutosdaadministraçãodopessoal.3.Fasedoplenodesenvolvimentodareformadoregimedaadministraçãodopessoal(2008a2010)EmJunhode2007,oGovernodaRAEMpublicouoProgramadaReformadaAdministraçãoPúblicade2007a2009(doravantedesignadosimplesmentepor“Programa”)quevisaimpulsionaremtodososvectoresumareformadaadministraçãopúblicacomnovasideias,objectivosesentidos,e“inaugurarumareformaglobaldaFunçãoPública”.5Apartirde2008,foramimplementadasdemodosucessivoasmedidasreformati-vas.AreformadoregimedaadministraçãodopessoalfoiorientadapeloPrograma,tendocomoalicerceosregimesdeavaliaçãododesempenhoedeprevidênciaqueestãoemvigor,etendocomopontofulcraloregi-medascarreiraseoregimederesponsabilizaçãodostitularesdoscargospúblicos.Assim,foramconduzidasarevisãoeainovaçãodosregimesderecrutamentoedecontratação,bemcomodoregimedaadministraçãodopessoaledomecanismodegestãoqueabrangemositensdapromo-ção,mobilização,disciplina,prémiosesançõeseregalias.Isto“temcon-5RelatóriodasLinhasdeAcçãoGovernativaparaoAnoFinanceirode2007doGovernodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau,16deNovembrode2006,pág.13(versãochinesa,paraaversãoportuguesa,verapág.17).

96tribuídoparaograndeprogressoemelhoriadaadministraçãopúblicadeMacau”.6OregimedascarreirascondicionaodesenvolvimentodacarreiradostrabalhadoresdaFunçãoPública,sendoumitemimportantedosistemadegestãoeadministraçãodopessoal.ATeoriadaBurocraciaensina--nosque,emqualquerorganização,énecessárioumsistemadepostosdetrabalhosqueservedebaseàsuasubsistênciaedesenvolvimento;umsistemadepostosidealdevesercaracterizadopelaexactidão,estabilidade,disciplinaefiabilidade.7Enquantopontofulcralparaoplenodesenvol-vimentodareforma,onovoRegimedasCarreirasentrouemvigoremJulhode2009.Onovoregimefoiconcebidotendoemcontaumapers-pectivamaisalargadaresultantedumprocessodeacessomaislongodascarreirasprofissionaisdostrabalhadoresdafunçãopública,procedendo--seassimàuniformizaçãodosdireitosedeveresdopessoaldoquadroedopessoalcontratado,reduzindoonúmerodecarreiras,aumentandoascategoriaseescalões,introduzindonomecanismodeacessointernomedidasdemotivação,oquecontribuiparaaestabilidadeedinamizaçãodopessoal.Alémdisso,oGovernodaRAEMcriououreviudemodoprogressivoascarreirasespeciaisdasáreasespecíficas,tendoaprovadooEstatutodePessoaldoInstitutoparaosAssuntosCívicoseMunicipaisenquantoumacomponentesuplementarerelevantedoRegimedasCarreiras.PodemosafirmarqueaentradaemvigordonovoRegimedasCarreiraséummarcoimportantequeassinalaareformadoregimedaadministraçãodopessoaldoGovernodaRAEM.Umoutropontofulcralnareformadoregimedaadministraçãodopessoalnestafaseéaregulamentaçãodaresponsabilizaçãodostitularesdecargospúblicos.Pararesponderàspreocupaçõescomooscrimesdecorrupçãoqualificadadostitularesdosprincipaiscargos,oGovernodaRAEMreforçouaconstruçãoinstitucionaldaincorruptibilidade:foramaprovadosem2009osdiplomaslegaisintituladosDisposiçõesFunda-mentaisdoEstatutodoPessoaldeDirecçãoeChefia,DisposiçõesCom-plementaresdoEstatutodoPessoaldeDirecçãoeChefiaeLimitaçõesImpostasaosTitularesdoCargodeChefedoExecutivoedosPrincipais6GovernodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau,RelatórioeBalançodaExecuçãodoProgramadaReformadaAdministraçãoPública,Dezembrode2009,pág.3.7ConformeMaxWeber,EconomiaeSociedade(VolumeI),EditoraShangwu,1997,pág.248.

97CargosdoGovernoapósCessaçãodeFunções;em2010forampostosemvigorosseguintesdiplomas:EstatutodosTitularesdosPrincipaisCargos,NormasdeCondutadosTitularesdosPrincipaisCargos,bemcomoPadrõesdeCondutadoPessoaldeDirecçãoeChefia-DevereseResponsabilidadesemcasodeviolaçãodosmesmos.Apromulgaçãodes-tesactosnormativostornamaisesclarecidososdireitos,responsabilidadesedeveresdostitularesdoscargospúblicosintermédioseprincipais,cons-truindoalicercesinstitucionaisparaoaprofundamentoeconsolidaçãodoregimederesponsabilizaçãodosmesmostitulares,realizandoasistemati-zação,normatizaçãoeregularizaçãodagestãodosmesmos.4.Fasedegrandeavançodareformadoregimedaadmi-nistraçãodopessoal(2011a2014)Decorridaumadécadaemqueseprocedeuàrevisão,exploraçãoereforma,entrou-senumafasecríticadareforma,emqueurgeumsaltoparaultrapassarasdificuldades.Paraoefeito,oGovernodaRAEMto-moucomotarefaessencialagestãocentralizadaecoordenadadostraba-lhadoresdaFunçãoPúblicaapartirdoanode2011,nosentidodeinau-gurarumareformaquesecentranoplaneamento,recrutamento,acesso/progressãoeformação.“Alógicacientíficadaadministraçãodopessoalconsisteemcriarpostossegundotarefas,estabelecerregrasemfunçãodopostoeseleccio-narpessoalnocumprimentodasregras.Oregimedeselecçãorefere-seàcomponente‘seleccionarpessoalnocumprimentodasregras’destacadeialógica”.8Comvistaaresolverosproblemasdaordemdonepotismoeafi-lhadismo,oGovernodaRAEMapostounoimpulsionamentodoregimedegestãocentralizadadosprocessosderecrutamentoeselecçãoeforma-çãoparaefeitosdeacesso,“criandoalicercesconsolidadosparaumafutu-rareformamaisaprofundadoregimedopessoaldosserviçospúblicos”.9OregulamentointituladoRecrutamento,selecçãoeformaçãoparaefeitosdeacessodostrabalhadoresdosserviçospúblicos,queentrouoficialmen-8LiuJunsheng,RegimedoPessoalnoSectorPúblico,EditoraUniversidadeRenmindaChina,2009,pág.45.9ChaoChoueChanRuilian,“EvoluçãodoRegimedeRecrutamentodosTrabalhadoresdosServiçosPúblicosdeMacau”,inRevistadeGestãoAdministrativanaChina,número7de2014,pág.109.

98teemvigoremAgostode2011,regulademodopormenorizadooâmbi-todeaplicação,modalidadeserequisitosdosinstitutosderecrutamentoeselecçãodepessoaleaformaçãoparaefeitosdeacessonacarreiradostrabalhadoresdosserviçospúblicos,efectivandoagestãocentralizadaearegulaçãodasacçõesderecrutamentoeselecçãodepessoaleafor-maçãoparaefeitosdeacessonacarreiradostrabalhadores,elevandooníveldainstitucionalização,cientificidadeesistematizaçãodagestãodopessoal,contribuindoparaaformaçãodeummecanismodeconcor-rêncianorecrutamentoeacessocommaiorequidade,imparcialidadeeabertura,demodoaalcançaroobjectivode“colocaçãodopessoalcertoparaolugarcerto”.Relativamenteàgestãododesempenho,oGovernodaRAEMpõeemexecução,apartirde2013,oRegimedeApreciaçãodoDesempenhodoPessoaldeDirecção,comvistaauniformizaroscritérioseprocedi-mentosdeapreciaçãododesempenhodosdirigentes.Esteregimeconsti-tuiumabaseinstitucionalparaoreforçodagestãodostitularesdoscargosdedirecçãoeparaofortalecimentodagestãododesempenho,tratando--sedeumavançonoprocessodeaperfeiçoamentodosistemadegestãoefiscalizaçãodostitularesdecargos,contribuindoparaaregularização,sistematizaçãoecientificidadedagestãododesempenho.Verificou-setambémumnovopassonaedificaçãoinstitucionalnocampoderegaliasegarantias.EmMarçode2011,oGovernodaRAEMprocedeuàalte-raçãodoregimedasregaliasdaFunçãoPúblicaaplicadohámuitosanos.FoiestabelecidooRegimedoPrémiodeAntiguidadeedosSubsídiosdeResidênciaedeFamíliaecriadaa“ComissãodeAvaliaçãodasRemune-raçõesdosTrabalhadoresdaFunçãoPública”paraaexecuçãodo“RegimedeActualizaçãodasRemuneraçõesdosTrabalhadoresdaAdministraçãoPúblicaporCategorias”nosentidodeformularumregimederemunera-çãoedistribuiçãodostrabalhadoresdosserviçospúblicosracionalizado.Alémdisso,pelodiplomaqueregulaaconcessãodoApoioJudiciárioemVirtudedoExercíciodeFunçõesPúblicasqueentrouemvigoremDezembrode2011,foicriadooregimedeapoiojudiciárionosprocessosjudiciaisemquesejamdemandadospeloexercíciodefunçõespúblicasdostrabalhadoresdosserviçospúblicos.ApromulgaçãodesteconjuntoderegimeséfavorávelaoaperfeiçoamentodosistemainstitucionaldasregaliasdostrabalhadoresdaFunçãoPública,abastecendogarantiasparaomelhorexercíciodasfunçõesdosmesmos.

995.Fasedeaprofundamentosistemáticodareformadore-gimedaadministraçãodopessoal(2015atéaopresente)Em2015,emredordoprincípiogovernativode“racionalizaçãodequadrosesimplificaçãoadministrativa”apresentadopelonovoGovernodaRAEM,procedeu-seàrevisãoeoptimizaçãodoregimedaadministra-çãodopessoalnasuaglobalidade,tendocomopontofulcralagestãoecentralizaçãodorecrutamento,aapreciaçãododesempenhoeosregimesdascarreirasedecontratação,focandoespecificamentenapormenoriza-çãoeaperfeiçoamentodosregimesexistentes.Agestãocentralizadadosprocessosderecrutamentoeaformaçãoparaefeitosdeacessosãomatériasprioritáriasnaoptimizaçãodoregimedaadministraçãodopessoal.Peranteosproblemasdacomplexidadedoprocessoconcursalebaixaeficiênciaderecrutamento,foiaprovadoemMaiode2016,peloGovernodaRAEM,onovoRegimedeRecrutamen-toeSelecçãodePessoaleaFormaçãoparaEfeitosdeAcessonaCarreiradosTrabalhadoresqueredefineasmodalidadesdeexamesnoprocessodagestãocentralizadaderecrutamentoeoptimizaomododerecrutamento,comvistaacriarumprocessoderecrutamentoregularizado,equitativo,imparcialetransparente.Aomesmotempo,procedeu-seàoptimizaçãodoprocessodeformaçãoparaefeitosdeacesso,dotando-odemaiorfle-xibilidade,operacionalidadeepraticabilidade.Alémdisso,procedeu-setambémaumarevisãoglobaldoregimedascarreirasdostrabalhadoresdosserviçospúblicos,domecanismodepromoçãoedoEstatutodosTra-balhadoresdaAdministraçãoPúblicadeMacau.Relativamenteaoprovi-mentodopessoal,odiplomaintituladoRegimedoContratodeTrabalhonosServiçosPúblicos,queentrouemvigoremNovembrode2015,criaexpressamenteafiguradocontratoadministrativodeprovimentoquesubstituiocontratoalémdoquadroeocontratodeassalariamento.Aopessoalprovidoemcontratoadministrativodeprovimentoéconferidaaqualidadedeagenteeéaplicáveloregimejurídicodafunçãopública.Istocontribuimuitoparaauniformizaçãodosdireitosedeveresdopessoalprovidosnorespectivoregimedecontrato,bemcomoparaaconstruçãoinstitucionaldoregimedocontratodetrabalhonosserviçospúblicos.Aaplicaçãodoregimedeapreciaçãoéumoutropontofulcraldare-forma.Pararesponderàssolicitaçõesdacomunidadeemmatériasderes-ponsabilizaçãodosórgãosdoGovernoedostitularesdoscargosdedirec-ção,oGovernopropôscriarumregimederesponsabilizaçãodosórgãos

100doGoverno,introduzirummecanismodeavaliaçãoporumaterceiraparte,aperfeiçoaroregimedeapreciaçãododesempenho,nosentidodesearticularcomosregimesemvigor,asaber:EstatutodosTitularesdosPrincipaisCargosdaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau,RegimeGeraldeAvaliaçãodoDesempenhodosTrabalhadoresdaAdministraçãoPública,demodoaprocederaumaintegraçãosistemáticaentreastrêscomponentes-gestãododesempenho,apreciaçãodopessoaldedirecçãoeresponsabilizaçãodostitularesdoscargospúblicos.Comestascompo-nentes,pretendeformar-seumsistemainstitucionaldeapreciaçãodostrabalhadoresdaFunçãoPública,dotadodecientificidade,equidadeeoperacionalidade,porformaadesenvolverasinergiadosregimeseaele-varaeficáciadasacçõesgovernativas.II.CaracterísticasdareformadoregimedaadministraçãodopessoalnoGovernodaRAEMApartirdareunificaçãocomaPátria,oGovernodaRAEMtemconcentradoasuaatençãoetemdesenvolvidodemodocontínuoaedi-ficaçãoereformadoregimedaadministraçãodopessoal,impulsionandoainstitucionalizaçãoeregularizaçãodagestãoadministrativadopessoal,factoquemuitocontribuiparaoandamentodareformadosistemadaadministraçãopúblicadeMacaueasuaveexecuçãodaspolíticasgoverna-tivas.Fazendoumaretrospecçãosobreodecursododesenvolvimentodastransmutaçõesaolongodesteperíododemaisdeumadécada,podemosconcluirqueareformadoregimedaadministraçãodopessoalnoGover-nodaRAEMtemasseguintescaracterísticas:1.Insistiraatitudederesponderàsnecessidadesedeim-pulsionarasreformasdemodocontínuoComaimplantaçãodaRAEM,osdiferentesChefesdoExecutivoquemostramumaforteconsciênciareformistaparaultrapassarosaspec-tosconservadoristas,muitoimportameinsistemnoimpulsionamentodareformadoregimedaadministraçãopública.Nosprimeirosanosapósareunificação,comoMacauentrourecentementenumanovafasedeadmi-nistração,acomunidade,opúblicoeostrabalhadoresdaFunçãoPúblicativeramqueajustar-seeadaptar-se.Assim,oGovernodaRAEMproce-deuemprimeirolugaràsreformasdoregimedaavaliaçãododesempe-nhodostrabalhadoresdaAdministraçãoPública,doregimedosprémios

101eincentivosaodesempenhodostrabalhadoresdosserviçospúblicosedoregimedeprevidência,comvistaadinamizaraequipadostrabalhadoresdaFunçãoPúblicaedespertarosentidoderesponsabilidadedosmesmos.Poroutrolado,procedeuaoaperfeiçoamento,commaiorbrevidadepos-sível,doregimederegaliasesegurança,porformaaestabilizaramesmaequipaecriarasuacoesão.Comostrabalhospreparativoslevadosacaboenasequênciadodesenvolvimentoeconómiconosprimeirosanosapósareunificação,Macauentrounumanovafasededesenvolvimento.Assim,oGovernodaRAEMestavacienteque,relativamenteàqualidadeeaoandamentodareformadaadministraçãopública,“se…continuaremamanter-seaoníveldeháunsanosatrás,entãodevemosreconhecerqueaspolíticasconcebidaspeloGovernofalharamnarespostaaofenómenodorápidodesenvolvimentoqueestamosavivernaactualidade,tornando--setambémemobstáculosqueirãoimpedirummaiorprogressosocialnofuturo.”10Emfacedisso,oGovernopublicouem2007oProgramadaReformadaAdministraçãoPúblicanointuitodeaceleraroprocessodareformadaadministraçãodopessoal,medianteoestabelecimentodenovosalvoseaadopçãodenovasideias.Comaimplementaçãodosregi-mesdascarreirasedaresponsabilizaçãodoscargospúblicos,pretende-seprocederàrevisãoeinovaçãodoregimedaadministraçãodopessoalemgeral,nosentidodelevaracaboumasubstituiçãoqualitativadetodooregimedaadministraçãodopessoal.Maistarde,pararesponderàsexpec-tativasdacomunidadeemmatériasdogovernoeficienteetransparente,oGovernodaRAEMtomoucomocomponentenuclearagestãocentrali-zadaecoordenadadostrabalhadoresdosserviçospúblicos,desenvolven-doasreformasprioritáriasdosregimesdorecrutamentocentralizado,daformaçãoparaefeitosdeacessoedascarreiras,envidandoesforçosparaelevaraqualidadedasacçõesgovernativaseaeficiênciaadministrativa,porumlado;poroutro,procedeuaoaprofundamentoeconsolidaçãodoregimederesponsabilizaçãodoscargospúblicos,àreformadoregimedaapreciaçãododesempenhoereforçodaedificaçãodaincorruptibilidade,comvistaareforçaracondutaprofissionaldeontológicadaequipadosfuncionáriopúblicos.Actualmente,Macaujáentrounumafasedecorrec-çãoeconómicaemqueoambienteexternosetornacomplexoeestáemmudança,aconjunturaobjectivamenteexistenteeosresidentesemgeral10RelatóriodasLinhasdeAcçãoGovernativaparaoAnoFinanceirode2007doGovernodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau,16deNovembrode2006,pág.11(versãochinesa,paraaversãoportuguesa,verpág.15).

102obrigamoGovernodaRAEMatornar-semaiscompetenteemtermodagovernação.Emfacedisto,oquartoGovernodaRAEMinaugurouumaapreciaçãosistemáticaeglobaldoregimedaadministraçãodopessoal,procedendoassimàrevisão,abordagemeconsultasobreosregimesqueurgemreformaeaperfeiçoamento,incluindooregimederecrutamentocentralizado,regimedascarreiras,regimederegaliasesegurança,bemcomooregimedagestãododesempenho,nosentidodeprocurarafor-maçãodeconsciêncianumperíodomaisbrevepossíveleapromoçãodareformaeaperfeiçoamentodosrespectivosregimes.PodemosafirmarquetodososGovernosdaRAEMadoptamumaatitudedereformaeaperfeiçoamentocontínuo,impulsionandoareformadoregimedaadministraçãodopessoal,procedendoaumarevisãoeaperfeiçoamentocontínuadoregimedaadministraçãodopessoalnaprática,comvistaaresponderdeformaempenhadaàsmudançasdodesenvolvimentosocialeàsexpectativasdopúblico,satisfazendoasnecessidadesdoexercíciodastarefasdopróprioGovernosemsobressaltoereforçandoasuacapa-cidadedegovernação.2.TomarcomoobjectivoexpressodareformaaelevaçãodaqualidadedaequipadostrabalhadoresdaFunçãoPú-blicaeacoesãoentresiNasequênciadodesenvolvimentocéleresocioeconómicoedasmu-dançassociais,asexigênciasrelativamenteàsacçõesgovernativastambémsãoelevadasdeformasucessiva.ComoostrabalhadoresdaFunçãoPú-blicasãoagentesqueexecutamosprincípiosgovernativos,aconstituiçãodeumaequipadetrabalhadoresdaFunçãoPúblicadequalidadeéumacondiçãodeterminanteparaaexecuçãosuavedasacçõesgovernativas.AqualidadeintegradadaequipadostrabalhadoresdaFunçãoPúblicaexpressa-senacompetênciaeeficiênciadodesempenhodostrabalhadoresdaFunçãoPúblicanasuaglobalidadeetambémnadinâmicaecoesãodaequipaemgeral.OregimedaadministraçãodopessoaléumconjuntodenormasderelevânciaqueregulaosdireitosedeveresdostrabalhadoresdaFunçãoPública,noqualintegraumasériedemecanismosderenova-çãodopessoal,motivação,formaçãoprofissional,regaliasesegurançaeresponsabilizaçãoadministrativa.Oobjectivofinaldedesenvolvimentoeaperfeiçoamentodestesmecanismosnãoé“reformarporreformar”,nemé“aperfeiçoarporaperfeiçoar”,massimmaximizaropapeldoregime

103daadministraçãodopessoal,comoobjectivodepromoveraqualidadeglobaldaequipadostrabalhadoresdaFunçãoPúblicaeaumentaraco-esãoentresi.NaperspectivadodesenrolamentodareformadoregimedaadministraçãodopessoalnoâmbitodoGovernodaRAEM,queraformulaçãoeaplicaçãodosnovosinstitutosdaadministraçãodopessoal-taiscomooregimedaavaliaçãododesempenhodostrabalhadoresdaadministraçãopública,oregimedosprémioseincentivosaodesempe-nhodostrabalhadoresdosserviçospúblicos,oregimedeprevidênciadostrabalhadoresdosserviçospúblicos,oregimedegestãocentralizadadosprocessosderecrutamentoeselecçãoeformaçãoparaefeitosdeacesso,oregimedocontratodetrabalhonosserviçospúblicos-queroaditamentoeaperfeiçoamentodosinstitutospreexistentesdaadministraçãodopesso-al-regimedascarreiras,regimederesponsabilizaçãoeregimederegaliasesegurança-reflectemainsistênciadeobjectivosclaroseuniformesporpartedetodososGovernosdaRAEMnodesenvolvimentodareformadoregimedaadministraçãodopessoal,objectivosquesão:esclarecerosdireitosedeveresdostrabalhadoresdaFunçãoPública,salientarapromo-çãodascompetênciasequalidadedosmesmos,relevararesponsabilizaçãoefiscalizaçãosemesqueceramotivaçãoeosincentivos.Tudoistotememvistaaformaçãodeumaequipadetrabalhadoresdequalidade,dinâmica,coesaedesentidodepertença.3.Adoptarumaestratégiadereformaprogressiva,exten-síveleequilibradaComoareformadoregimedaadministraçãodopessoaléumainovaçãoinstitucionalcomplexaeintensaquetemmuitasimplicações,torna-senecessárioconjugaraintensidadedareforma,oritmodepro-gressoeatolerânciadacomunidade.Nestesentido,numprocessodereforma,sãonormalmenteseleccionadasascomponentesmaisautóno-masemenosdifíceisparaaintroduçãodeinovações,nosentidodedarinícioaosaspectosadequados,lançandomãodospontosmaisfáceiseprocedendoàalteraçãosemcomprometeraestabilidade.Alémdisso,énecessárioescolherasáreasderelevânciaeelementoschaveparainiciaroaprofundamentodareforma.Sóserápossívelalcançarosresultadospretendidos,comistoecomasmedidasreformistasextensíveisàsdemaisáreas.OdesenrolardareformadoregimedaadministraçãodopessoalaolongodemaisdeumadécadanoâmbitodoGovernodaRAEMexpressajustamenteumaestratégiareformistanestesentido.

104NosprimeirosanosapósareunificaçãocomaPátria,acomunidadedeMacautinhaqueadaptar-seaonovoambienteereabilitar-se,assimerane-cessáriaumaadministraçãosemsobressaltoporpartedogoverno,demodoalevaracaboumatransiçãoprogressiva,oquedependiadaestabilidadedaequipadostrabalhadoresdaFunçãoPúblicaemgeral.Nestalinha,oGo-vernodeMacaulançoumão,antesdemais,domelhoramentodomododeprestaçãodeserviçospúblicos,apressandooinventáriodosseusrecursoshumanos,envidandoesforçosparaaorganizaçãodeacçõesdeformaçãocomvistaaelevarascompetênciasprofissionaiseparaconstruirumaculturadeadministração,demodoamelhorpreparar-separaumareforma.Decorridosváriosanos,odesenvolvimentosocioeconómicodeMacautendeuaseresta-bilizadaeaqualidadeglobaldaequipadostrabalhadoresdaFunçãoPúblicatemsidoaperfeiçoada.Nestecontexto,oGovernodaRAEMarrancouparaareformadoregimedaadministraçãodopessoal,procedendoaumaalteraçãogradualdoregimejurídicodaFunçãoPública.AimplementaçãodosistemadeapreciaçãodostrabalhadoresdaFunçãoPública-nomeadamenteoRegi-medaAvaliaçãodoDesempenhodosTrabalhadoresdaAdministraçãoPúbli-caeoRegimedosPrémioseIncentivosaoDesempenhodosTrabalhadoresdosServiçosPúblicos-eoaperfeiçoamentodoregimederegaliasesegurança–nomeadamenteoRegimedePrevidênciadosTrabalhadoresdosServiçosPúblicos,repercutiu-sefavoravelmentenamoralização,assunçãoderespon-sabilidadeesentidodepertençadostrabalhadoresdaFunçãoPública.Combasenisto,oGovernodaRAEMdesenvolveudemodoplenoasreformasdosregimesdascarreiras,responsabilização,remuneraçãoegestãodedesempe-nho,procedendoàreformadoregimedaadministraçãodopessoalatravésdoaperfeiçoamentodomecanismoderecrutamentocentralizadoedoregimedeformaçãoparaefeitosdeacesso,estabelecendoassimomecanismoinstitucio-nalde“colocaçãodopessoalcertoparaolugarcerto”,demodoaelevarefecti-vamenteascompetênciasequalidadedaequipadostrabalhadoresdaFunçãoPública.Comaintegraçãosistemáticadosregimesdegestãodedesempenho,apreciaçãodopessoaldedirecçãoeresponsabilizaçãodostitularesdecargospúblicos,pretende-seestruturarumsistemainstitucionalcientífico,imparcialeequitativodavaloraçãodostrabalhadorespúblicos.Alémdisso,comaen-tradaemvigordoRegimedoContratodeTrabalhonosServiçosPúblicos,éaplicadaindistintamenteumanovafiguradeprovimento-o“contratoadmi-nistrativodeprovimento”-oquecontribuiparaumamelhoruniformizaçãodosdireitosedeveresdopessoalcontratado,bemcomoparaaefectivaçãobásicado“salárioigualparatrabalhoigual”naFunçãoPública.Olançamen-toeaevoluçãodestasmedidasreformativasrevelamaatitudepragmáticado

105GovernodaRAEMnaponderaçãodasrealidadesesuascapacidadesenoim-pulsionamentodasreformasemobservânciadaestratégiaprogressiva,oquedeterminaumandamentorelativamentesuavedasacçõesreformativas.III.InsuficiênciasverificadasnoprocessodareformadoregimedaadministraçãodopessoalnoâmbitodoGovernodaRAEMÉindubitávelqueareformadoregimedaadministraçãodopessoallevadaacaboapartirdareunificaçãocomaPátriaatéaomomentotenhaconseguidoumbalançoagradável.Noentanto,verificam-seaindainsufi-ciênciasnoregimedaadministraçãodopessoal,aosníveisdaestruturaçãoinstitucionaledofuncionamentoprático,quemerecemumaatençãoere-flexãonasfuturasacçõesreformativas.Estasinsuficiênciasemconcretosão:1.Contradiçõesprofundasdeordeminstitucionalexis-tentesnaadministraçãodopessoalquecarecemdeumaresoluçãoefectivaOregimedaadministraçãodopessoaléabasenormativapararegularosdireitosedeveresdostrabalhadoresdaFunçãoPública.Nasequênciadoaprofundamentodasreformas,osproblemaseasdificul-dadesaencontrarserãocadavezmaiscomplexos,atensãoaverificarnasrelaçõesentreosinstitutosindividualmenteconsideradosealinhaorientadoradareformadoregimedaadministraçãodopessoalserácadavezmaissaliente,umavezqueserãotocadasascontradiçõesprofundasqueseseguem:aprimeiraconsistenapersistênciadamentalidadedofavoritismoeafilhadismoenasubsistência,emcertamedida,dofenó-menodacriaçãodepostosdetrabalhocondicionadosaoperfildopessoaledavulgarizaçãodonepotismo,oqueéincompatívelcomosvaloresdaequidade,imparcialidade,transparênciaeregularizaçãoqueareformadoregimedaadministraçãodopessoalprossegue.Asegundaéoproblemadafaltadeuniformizaçãodosperfisexigidos,derivadadapluralidadedasformasderecrutamento.AsáreasprofissionaisdostrabalhadoresdaFun-çãoPúblicadoGovernodaRAEMabundam,asformasdeprovimentosãodiversificadas,ostrabalhadoresdoquadroeforadoquadrocoexistemeostrabalhadoresforadoquadrorepresentammetadedatotalidadedostrabalhadoresdaFunçãoPública.Asdiferentesformasdeprovimento

106pedemrequisitoseprocedimentosdiferentesparaoingressonaFunçãoPública.Assim,nãosãorarososfenómenosemque,quemnãoconsegueingressaratravésdeconcursossejaprovidoporcontrato.Aterceiraéafaltadecritérioseprocedimentosbemdefinidosnaescolhaenoprovi-mentodostitularesdecargospúblicos.Muitoemboraestejamdefinidososrespectivosrequisitosparaoprovimentoeescolhadostitularesdecar-gospúblicosnosdiplomasintitulados“Disposiçõescomplementaresdoestatutodopessoaldedirecçãoechefia”e“NormasdeCondutadosTitu-laresdosPrincipaisCargosdaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau”,estesrequisitossãonasuamaioriagenéricos,nãocontemplandocritérioseperfisesclarecidos.Assimenaprática,existeumespaçodiscricionáriobastantealargado,oquenãoéfavorávelàregularizaçãodoprovimentodosmesmostitulares.2.Insuficiênciasnaunidadeesistematizaçãodasrefor-masquedeterminamaexistênciadofenómenodefrag-mentaçãodasreformasOregimedaadministraçãodopessoaléumabaseimportantedosistemadaAdministraçãoPública,poiscomeleestáligadoumconjuntodemecanismoscomorecrutamento,carreiras,formação,mobilização,avaliação,promoções,vencimentos,remuneraçõesdenaturezasocialeresponsabilizaçãodostrabalhadoresdaFunçãoPública.Estascomponen-tes,quecondicionamosdireitosedeveresdouniversodostrabalhadoresdaFunçãoPública,sãoautónomas,mastambémsãointerrelacionadasentresi.Sebemqueomesmoregimesesujeiteàreformaeaperfeiçoa-mentoprogressivo,dopontodevistadinâmicodareformadoregimedaadministraçãodopessoalnoGovernodaRAEM,foiexpostoumpontofracoobjectivamenteexistente:asacçõesreformativasnãosãoglobaisesistemáticas,nãohavendoumplaneamentoglobaldareformaeexistindoassimumfenómenodefragmentação.Comoéadoptadaumaestratégiadepreferênciade“caminharcompassosfirmes”nasreformasdoregimedaadministraçãodopessoalnoâmbitodoGovernodaRAEM,odecursodetempodareformaélongoeoritmoélento.Normalmente,énecessá-rioumperíododetempobastantelongoparalevaracaboumprocessodereformainstitucional,emespecialquandoversaumregimeessencial.Assim,oprocessoinicia-secomarevisãoeainvestigaçãodoregime,procedendo-seemseguidaàapresentaçãodeanteprojecto,estudoecon-sultaporpartedosrespectivosserviçospúblicoseaodebatepelopúblico.

107Depois,apropostaésubmetidaàAssembleiaLegislativaparaefeitosdeapreciaçãoeaprovação.Estesprocedimentosmorososfazemmuitasvezescomqueasnormasqueintegramumprojectodereformadeumregimederelevânciaepostasemexecuçãohápoucotempofiquemdesajustadasaodesenvolvimentosocialeàsnecessidadesdagovernação,oquedaráorigemaumanovareforma.Alémdissoeemvirtudedamorosidadedoprocesso,oplaneamentodareformadoregimedaadministraçãodopes-soalpré-definidoéfácildeserperturbado,enquantoasreformasdoregi-medaadministraçãodopessoalnãoestãocompletamentesincronizadascomasreformasdosistemadaAdministraçãoPública,factoqueimpedeumaboaarticulaçãoecomplementaridadeentreasreformas,determi-nandoafaltadeharmonizaçãoentreasdiferentesmedidasreformativaseoaparecimentodegrandenúmerodecontradiçõesnasequênciadaexecuçãodasmedidas.Istoreflecteumaausênciadeponderaçãoglobal,repetiçãoefragmentaçãodereformas,fenómenoquenãoéfavorávelaumaperfeiçoamentosistemáticodoregimedaadministraçãodopessoal.3.Obalançodasreformasnãoécompatívelcomodesen-volvimentosocialeestálongedasexpectativasdopúblicoEmboraqueareformadoregimedaadministraçãodopessoalnoâmbitodoGovernodaRAEMtenhadecorridoduranteumlongoperí-ododetempo,osresultadosobtidosaindasãodesajustadosdodesenvol-vimentosocialeestãolongedasexpectativasdopúblico.Porumlado,comoaeconomiamundialjáentrounumafasedecorrecçãoemqueaconcorrênciainternacionalseagravaeosriscosdemercadosesalientam,aconjunturaobjectivamenteexistenteeosresidentesemgeraltornam-semaisexigentesemrelaçãoàscompetênciasequalidadedagovernaçãodoGovernodaRAEM.Noentanto,nemosresultadosdareformadoregi-medaadministraçãodopessoal,nemoníveldaqualidadeintegradadostrabalhadoresdaFunçãoPúblicapodemsatisfazerestassolicitações.Nestesentido,hádeputadoqueafirmaque“emboraoGovernodaRAEMde-clarequetemenvidadoesforçosnareformaadministrativa,osresultadosnãosãosatisfatórios”;11relativamenteàconcretizaçãodoalvorelevantedagovernação,a“racionalizaçãodequadroseasimplificaçãoadminis-trativa”“estãolongedasexigênciasdacomunidade”,umavezqueforam11“AReformaAdministrativaDeveSerRealista”,inJornalSiSi,9deAbrilde2015.

108desviadosparauma“racionalizaçãodequadrossemdiminuironúmerodetrabalhadores”.12Hátambémacadémicoqueachaqueaincorrupti-bilidadeéaindaumagrandemissãoacumprir13Poroutrolado,amaio-riadasreformasdoregimedaadministraçãodopessoalrepresentaumaumentoquantitativo,masnãoumareduçãodosencargosdoGoverno.NoprocessodareformadosistemadaadministraçãopúblicaemMacau,parafazerfaceàsnecessidadesdecorrentesdodesenvolvimentosocialeaocumprimentodasatribuições,osserviçospúblicostêm-semultiplicadosucessivamente,enquantoonúmerodostrabalhadoressubiudemodorápido.Entretanto,noprocessodaimplementaçãoousadadareformadaestruturaadministrativa,váriosserviçospúblicosforamextintos,fundidosoureestruturados,sóqueamaioriadosefectivosforamapenas“escoados”horizontalmente,nosentidodeseremdistribuídosporoutrosserviços,semseremreduzidososseusvencimentos,regaliaseretribui-ções;pelocontrário,onúmerodopessoalcontratadotemaumentadodemodocontínuo,oquefazcomque“onúmerodosrecém-admitidosnoGovernoaumentedeanoparaanoeasdespesascomosfuncionáriosnãodiminuam,massubam,aoinvés”.14Emconclusão,osresultadosobtidosnasreformasdoregimedaadministraçãodopessoal,nasuaglobalidade,nãosatisfazemasexigênciasdacomunidade,dopúblicoedagovernação,factoqueurgeumaprofundamentosistemáticoporformaaactivarali-bertaçãodedividendosinstitucionais.4.OregimedaadministraçãodopessoaldaFunçãoPú-blicaprecisadeumanovarevisãoeaperfeiçoamentoComasreformasefectuadasaolongodemaisdeumadécada,oqua-droglobaldoregimedaadministraçãodopessoalnoGovernodaRAEMestábasicamenteestruturado,sóqueháaindamuitosinstitutosemcon-cretoquecarecemdeumarevisãoeaperfeiçoamento.Emprimeirolugar,sãoasdeficiênciasverificadasnaexecuçãodoregimedorecrutamento12“ReformaAdministrativa:SimplificaçãoAdministrativaSim,RacionalizaçãodosRe-cursosHumanosNão?”,inJornalOuMun,de15deJaneirode2015.13YangAiping,“CompetênciaIntegradadeGestãodoGovernodaRAEMnaEraPós--Reunificação”,inBoletimdaUniversidadeDr.SunYat-Sen(SériedeCiênciasSociais),número5doano2009,pág.168.14SíntesedoDebatedasLinhasdeAcçãoGovernativa-ÁreadaAdministraçãoeJustiça,inJornaldoCidadão,de25deNovembrode2015.

109centralizado:acolocaçãodesajustadadosrecursoshumanos,asdificulda-desnorecrutamentodopessoalqualificado,oexcessivointervalotempo-raldoprocessoderecrutamento,asformalidadescomplexasdoprocessoderecrutamentoeapoucaeficiênciadoprocessoderecrutamento,oquenãoéfavorávelàadmissãodepessoaldeexcelência,peloqueurgeumaperfeiçoamentocomamaiorbrevidadepossível.Emsegundolugar,énecessárioelevaraeficáciadoregimederesponsabilizaçãodostitularesdoscargospúblicos.Houveestudiososquesalientaramhámuitoque“aausênciadeummodeloderesponsabilizaçãodostitularesdosprincipaiscargoscomdefiniçãoesclarecidadosdireitosedeveresfazcomqueosdescontentamentosderivadosdetodososerrosadministrativosincidamsobreapessoadoChefedoExecutivo,provocandoconsequentementeumadesconfiançadosresidentesdeMacauemrelaçãoaoGovernodaRAEMnoseutodo”.15Mesmoassim,aindapersistemdeficiênciasdoregimederesponsabilização,taiscomoresponsabilidadeslimitadasnocampoadministrativo,faltadetransparênciadoprocessoebalançopoucoevidenciado,oquedemonstraqueaexecuçãoépoucosatisfatória.Emterceirolugar,oobjectodoregimedagestãododesempenhonãoestábemdefinido,oseuvalorinstitucionalnãofoimaximizadoeaculturadagestãododesempenhoaindanãoestáformada.16Emquartolugar,naexecuçãodoregimedaavaliaçãododesempenhodostrabalhadoresdaAdministraçãoPública,verifica-seumatendênciaextremistaesubjecti-vistananotação,convergênciaderesultadosdeavaliaçãoeirrealidadedasuaeficácia,factoquecria,decertomodo,fenómenosdeobediênciacegaeburocratismo,nãosendofavorávelàmaximizaçãodautilidadedoregi-medaavaliaçãododesempenho.Emquintolugar,oregimedascarreirasapresentatambémdeficiências,taiscomoadefiniçãoirracionaldeíndicesdevencimento,excessivarigideznosrequisitosdehabilitaçãoacadémica,faltaderegularizaçãorelativaàsexigênciasdeexperiênciasprofissionais,fluxocomplexodeacesso,faltadeequidadedoregimedeacessoeincom-patibilidadesdealgunsinstitutosdoregimedascarreirascomasnecessi-dadesreais,aspectosqueprejudicamasexpectativasdostrabalhadoresdaFunçãoPúblicaemtermosdedesenvolvimentoprofissional.15ChenRuilianeLamSoiKuong,ReformadaAdministraçãoPúblicaaoLongodosDezAnoapósaReunificação-Perspectivações,inBoletimdaUniversidadeDr.SunYat-Sen(SériedeCiênciasSociais),número5doano2009,pág.161.16LouShenghua,RegimedaGestãodoDesempenhodoGovernodaRAEM:MotivoseTendências,inBoletimdeEstudosdeMacau,número1doano2015,pág.68.

110IV.Continuaçãodareformadoregimedopessoaldaadmi-nistraçãodopessoalnoGovernodaRAEMPresentemente,nasequênciadodesenvolvimentoeconómico-socialedosimpactosdaglobalizaçãoeinformatização,aredefiniçãodasfun-çõesdoGoverno,aprossecuçãodasreformasdaadministraçãopúblicaeaelevaçãodascompetênciasgovernativasdoGovernopassaramaserobjectivosdasacçõesgovernativosdetodososGovernos.Paraoefeito,oactualGovernodaRAEMtomacomotemáticadepreferênciaa“raciona-lizaçãodequadroseasimplificaçãoadministrativa”eoimpulsionamentodareformadaadministraçãopública,procedendodemodoempenhadonareformadoregimedaadministraçãodopessoal.“Umaequipaexcelentedetrabalhadoresdosserviçospúbli-cosconstituiumagarantiadeumfuncionamentoeficazdamáquinaadministrativa.”17Emfacedaconjunturadecorrentedoreordenamentoedosapelosdopúblico,aprimeiracoisaafazer,emmatériadecondu-çãodareformadoregimedaadministraçãodopessoalnoâmbitodoGovernodaRAEM,éassegurarumaorientaçãocorrecta,nãobastandoreformarporreformar,nemfazer“medidaspaliativas”.Aoinvés,deveserestabelecidoumalvobemclaroparaasreformasnoâmbitodoGoverno,queéelevarascapacidadesdoGoverno.18Aessênciada“racionalizaçãodequadroseasimplificaçãoadministrativa”consistenaelevaçãodoníveldasacçõesgovernativasenaelevaçãodascompetênciasintegradasdostra-balhadoresdaFunçãoPública,oquedevesertomadocomocritérioparaapreciarobalançodasreformasdoregimedaadministraçãodopessoal.Portanto,deveter-seemcontaasrealidadesdasociedadedeMacau,ser-vindocomoconstelaçãodasreformasaelevaçãodascompetênciasgover-nativas,nosentidodedesenvolver,comdeterminaçãoedeformapruden-te,asreformasdoregimedaadministraçãodopessoal.Emsegundolugar,devemseresclarecidosdeque,comasacçõesreformativasedeaperfeiço-amentolevadosacaboaolongodemaisdeumadécadaemmatériasdoregimedaadministraçãodopessoalnoâmbitodoGovernodaRAEM,osproblemasdenúcleonãotêmavercomafaltadenormas,massim,estão17RelatóriodasLinhasdeAcçãoGovernativaparaoAnoFinanceirode2016doGovernodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau,17deNovembrode2015,pág.24(versãochinesa,paraaversãoportuguesa,verpág.29).18LouShenghua,EstudodeCasosnaAdministraçãoPúblicadeMacau,EditoradaUniver-sidadeDr.SunYat-Sen,2010,pág.63.

111relacionadoscomafaltadesistematização,imperfeiçõesedesarmomiaentreasnormas.Postoisto,odesenvolvimentodasreformasdoregimedaadministraçãodopessoaldevefocar-senosproblemas,deformaapreconizarumconceitodesistematização,globalidadeecoordenaçãonareforma.Porumlado,asreformasdoregimedaadministraçãodopessoaldevemserlevadosacabonumamacrovisão,ouseja,enquadrarasdasreformasdosistemadaadministraçãopública,nosentidodeintegrarorganicamenteascomponentesinterligadas,coordenarasacções,desen-volverdemodosincronizadoeemarticulaçãocomosobjectivosglobaisdareformadosistemadaadministraçãopública,corrigirosproblemasdefragmentaçãodasreformasepromoverasequencialidadedasmedidasre-formativas,bemcomointensificarasinergiadasreformas.Poroutro,édecontinuarainsistirnaestratégiareformativadefazerfaceaosproblemase“asseguraraprogressividadeeultrapassarosobstáculosprincipais”,iden-tificandoarelevânciaeaurgênciadosassuntos,esclarecendoospontoscríticosdareforma,nosentidodeimplementarasreformasdemodose-quencialeplaneado.Assim,comaformaçãodeconsensomáximorelati-voaosaspectosareformarenopressupostodeasseguraraestabilidadedaequipadostrabalhadoresdaFunçãoPúblicaedodesenvolvimentosemsobressaltodasociedade,envidam-seesforçosparaimpulsionaroproces-sodareforma,demodoatornarasreformasdoregimedeadministraçãodopessoalnumpontofulcralparaultrapassarosobstáculosexistentesnasreformasdosistemadeadministraçãopúblicadeMacau,bemcomoparaelevarascompetênciasgovernativasmodernizadasdoGoverno.Nodesenvolvimentodasreformasdoregimedaadministraçãodopessoal,devemosdominarbemosseguintesaspectosemconcreto:Primeiro,guardarmelhora“entrada”daFunçãoPública,nosenti-dodeaperfeiçoaroregimederecrutamentocentralizado.Éconvenienteprocederaumarevisãoglobaldoditoregime,analisandosobretudoosproblemasmaisnotóriosquesurgemaoníveldaconcepçãoinstitucionaledofuncionamentonaprática,efectuandoumareformamaisprofun-dadestasmatérias,nosentidodepautar-sepelosprincípiosdeselecçãofundamentadanacompetênciadopessoal,dameritocracia,daescolharecíprocaedaelevaçãodaeficiênciadorecrutamento.Nointuitodelimitarocrescimentodonúmerodetrabalhadores,énecessáriooptimi-zaroplaneamentodepessoaleconsideraropreenchimentodoslugaresdesocupadoseoexercíciodasnovasatribuiçõescomofundamentaçãoextraordináriaparaorecrutamentodetrabalhadores.Comvistaaelevara

112eficiênciadorecrutamento,asimplificaçãodosprocedimentosconcursaiseoencurtamentodotempodespendidonosmesmosprocedimentoscon-cursaisdevemserobjectivosdaoptimizaçãodasacçõesderecrutamento.Paraaelevaçãodaqualidadeeeficiênciadosprocedimentosconcursais,éindispensáveloreforçodacientificidadeemaleabilidadedoprocessoderecrutamento.Aarticulaçãodestasmedidascomosregimesdeselecçãoedeformaçãoparaefeitosdeacessotornapossívelaformulaçãodeumregimederecrutamentocoerenteeaperfeiçoado,oquepossibilitaaefec-tivaçãodautilidadedorecrutamentocentralizadoemtermosdeselecçãodequadrosqualificadosedeadequaçãodosperfisdestesàsexigênciasdospostos,possibilitandoaconstituiçãodeumaequipadetrabalhadorespro-fissionalizadaeeficiente.Segundo,aperfeiçoaroregimedascarreirascomvistaaaumentaraconcorrêncianavidaactivadostrabalhadores.AsreformasdosregimesdeacessoeremuneratóriodostrabalhadoresdaFunçãoPúblicaconstituemonúcleodareformadoregimedascarreiras.Estaúltimaestádirecta-menterelacionadacomoespíritodeiniciativaesentidodepertençadostrabalhadores.Assim,sugerimosquesejarevistoomaisbrevepossíveloRegimedasCarreirasdosTrabalhadoresdosServiçosPúblicos,dandoprioridadeàinvestigaçãoeanálisedascarreirasespeciais,procedendosi-multaneamenteàrevisãodascarreirasgerais,demodoadilataravidaac-tivaeaumentaraconcorrêncianavidaactivadosmesmostrabalhadores.Eénecessárioponderardemodoglobalaharmonizaçãoentreoregimedascarreiraseosregimesderecrutamento,acesso,vencimentoseremu-nerações,ultrapassandoassituaçõesembaraçosasde“tratamentoindiscri-minadoparadesempenhodiferente”,introduzindodemodoapropriadoasconcepçõesde“acessopormérito”e“remuneraçãopelodesempenho”epondo-asemprática,nosentidodecompatibilizarascompetênciasdopessoalcomasexigênciasdospostos.Poroutrolado,édedinamizaraequipadosfuncionários,comoestabelecimentodeummecanismodemotivação,incentivandoozeloeadiligênciadosmesmoseelevandoamoralizaçãoeoespíritodeiniciativaprofissional.Terceiro,harmonizarosinstitutosdeapreciaçãododesempenhonoseutodo,paraquepossainiciarumareformadoregimedeavaliaçãodedesempenhodostrabalhadoresdaFunçãoPública.Énecessáriocriarumregimedeavaliaçãododesempenhoqueabranjaostrabalhadoresdosserviçospúblicoseostitularesdosprincipaiscargos,aperfeiçoaromeca-nismodeavaliaçãoedotaroregimedemaiorcientificidade,imparciali-

113dadeeracionalidade.Poroutrolado,torna-senecessáriointroduzirummecanismoimparcialecientíficodeavaliaçãoporumaterceiraparteeummecanismodeapreciaçãopelopúblico,ambosaplicáveisàprestaçãodeserviçospúblicosdetodooníveledetodasasáreas,evitandoqueoregimedeavaliaçãosejatratadocomoumformalismoesuperficialismo,comvistaaconstruirumsistemadeavaliaçãocomindicadoresabran-gentes,pluralistasesistemáticos.Sugerimostambémqueaavaliaçãododesempenhosejarelacionadacomosregimesdascarreiras,promoção,remuneraçõeseresponsabilização,demodoaefectivaropapeldinamiza-dordoregimedaavaliaçãonagestãododesempenhodoGovernoedomotivaçãodostrabalhadoresdaFunçãoPública.Quarto,reforçarosentidoderesponsabilidadeparaaperfeiçoarore-gimederesponsabilizaçãodostitularesdoscargos.OactualGovernodaRAEMapresentouavontadedeestabelecerumnovoregimederesponsa-bilizaçãodostitularesdoscargos.Paranós,nãosedevelimitaraoRegimedeApreciaçãodoDesempenhodoPessoaldeDirecção,massimindexaraapreciaçãododesempenhoaoregimederesponsabilização,comvistaapromoverosentidoderesponsabilizaçãoeelevarascapacidadesgover-nativas.Aelevaçãodaeficiênciaadministrativaestáintimamenterelacio-nadacomacapacidadederesponderàcomunidadeecomaqualidadeintegradadostrabalhadoresdaFunçãoPública.Assim,devereforçar-seaharmonizaçãoentreoregimedeformação,planeamentododesenvolvi-mentodacarreira,sistemaderesponsabilizaçãoemecanismodosprémiosesanções.Comareformadomecanismodosprémiosesançõespretende--secriarumregimeremuneratórioparafuncionáriosqueconjugueasatribuições,ascapacidades,odesempenho,asfunçõeseascategorias,demodoareforçaromecanismodemotivação,prémiosesanções,comvistaaconstituirummecanismoqueequilibreopodereasresponsabilidades.Entretanto,édeconstruirumaculturaderesponsabilizaçãonoseiodacomunidadeedaequipadosfuncionários,demodoareforçaraconsciên-ciaderesponsabilizaçãoeaelevaroseusentidoderesponsabilidade,comoobjectivodeimpulsionaramodernizaçãodacapacidadedegovernaçãodoGoverno.

115Administraçãon.º113,vol.XXIX,2016-3.º,115-134SugestõesdeDefiniçãoparaas“MetasdoDe-senvolvimentodasMulheres”emMacauLaiWaiLeung*I.IntroduçãoComachegadadoséculoXXI,a“igualdadedegénero”continuaaserumaquestãoquetemmerecidotodaaatençãoepreocupaçãodacomunidadeinternacional.EmAgostode2015,aAssembleiaGeraldasNaçõesUnidasdefiniuas“17metasdodesenvolvimentosustentável”(sustainabledevelopmentgoals),dasquaisa“Meta5”é“alcançaraigual-dadedegéneroecapacitartodasasmulheresemeninas”.Comvistaaal-cançarestameta,osEstadosMembrosdevem“adoptarereforçarpolíticasemconformidadeelegislaçõesexequíveisparapromoveraigualdadedegéneroeacapacitaçãodetodasasmulheresemeninasatodososníveis”.1Defacto,jáemDezembrode1979,asNaçõesUnidasaprovarama“ConvençãosobreaEliminaçãodeTodasasFormasdeDiscriminaçãocontraasMulheres”,apelandoaosEstadosMembrosparaque“condenemadiscriminaçãocontraasmulheressobtodasasformas”e“prossigam,portodososmeiosapropriadosesemdemora,umapolíticatendenteaeliminaradiscriminaçãocontraasmulheres”.2Em1995,realizou-seemPequimaQuartaConferênciaMundialsobrea Mulhernaqualfoiaprovadoodocumentointitulado“DeclaraçãoePlataformadeAcçãodePequim”,especificandoasbasesdapolíticaparapromoveraigualdadedegénero.Identificaram-sena“PlataformadeAcção”dozeáreasdepreocu-*ProfessorAdjuntodoCursodeServiçoSocialdaEscolaSuperiordeAdministraçãoPú-blicadoInstitutoPolitécnicodeMacau.1AssembleiaGeraldasNaçõesUnidas,SexagésimaNonaSessão:Temas13(a)a115daAgenda(12deAgostode2015).Consultaa24deAgostode2016:http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/69/L.85&referer=http://www.un.org/sustainable-development/sustainable-development-goals/&Lang=C(versãochinesaeparaaversãoinglesa:http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/69/L.85&referer=http://www.un.org/sustainabledevelopment/sustainable-development-goals/&Lang=E).2NaçõesUnidas,ConvençãosobreaEliminaçãodeTodasasFormasdeDiscriminaçãocontraasMulheres(1979),artigo2.º.Consultaa24deAgostode2016:http://www.un.org/womenwatch/daw/cedaw/text/0360794c.pdf(versãochinesaeparaaversãoin-glesa:http://www.un.org/womenwatch/daw/cedaw/text/econvention.htm).

116paçãoprioritáriae52objectivosestratégicos.3Posteriormente,asNaçõesUnidasaprovaramos“ObjectivosdeDesenvolvimentodoMilénio”dosquaisoterceiroobjectivoé“promoveraigualdadedegéneroecapacitarasmulheres”,estandoosrestantesobjectivostambémrelacionadoscomasmulheres,nomeadamente,“erradicarapobrezaextremaeafome”e“melhorarasaúdematernal”.4OGovernoCentraldaRepúblicaPopulardaChina,adiantedesig-nadoporGovernoCentral,oGovernodaRegiãoAdministrativaEspecialdeHongKong,adiantedesignadoporGovernodeHongKongeoGo-vernodeTaiwan,publicaramosrespectivosdocumentosoficiaiscomadefiniçãodosobjectivosestratégicosnoquedizrespeitoàimplementaçãodeumasériedepolíticasparaapromoçãodaigualdadedegéneroede-senvolvimentodasmulheres.Jánoano1995,oGovernoCentralelabo-rouepublicouo“ProgramaparaoDesenvolvimentodasMulheresChinesas(1995-2000)”,demodoa“permitiroavançododesenvolvimentodasmulheresnonossoPaís”.Identificaram-senesteProgramaonzeobjectivosconcretosquesereflectiamemseteáreasdepreocupaçãoprioritária.5Pos-teriormente,oGovernoCentralelaborouepublicouo“ProgramaparaoDesenvolvimentodasMulheresChinesas(2001-2010)”,oquedemonstraqueapromoçãodaigualdadedegénerodopassouaseruma“políticana-cionalfundamental”.EstenovoProgramaespecificouseisáreasprioritá-riasnodesenvolvimentodasmulhereseidentificou34metasprincipaisaatingir.6Chegadosaoanode2011,oConselhodeEstadolançouomaisrecente“ProgramaNacionalparaoDesenvolvimentodasMulheresdaChina3NaçõesUnidas,DeclaraçãoePlataformadeAcçãodePequim(1995).Consultaa24deAgostode2016:http://www.unwomen.org/~/media/headquarters/attachments/sections/csw/chinese_pfa_web.pdf(versãochinesaeparaaversãoinglesa:http://www.un.org/womenwatch/daw/beijing/pdf/BDPfA%20E.pdf).4NaçõesUnidas,“Resolution65/1.KeepingthePromise:UnitedtoAchievetheMillenniumDevelopmentGoals”(2010).Consultaa24deAgostode2016:http://www.un.org/en/mdg/summit2010/pdf/ZeroDraftOutcomeDocument_31May2010rev2.pdf.5ConselhodeEstado,ProgramaparaoDesenvolvimentodasMulheresChinesas(1995-2000)(1995).Consultaa7deSetembrode2015:http://news.xinhuanet.com/zi-liao/2003-09/08/content_1068085.htm(versãochinesaeparaaversãoinglesa:http://www.un.org/esa/gopher-data/conf/fwcw/natrep/NatActPlans/china/CHINA).6ConselhodeEstado,ProgramaparaoDesenvolvimentodasMulheresChinesas(2001-2010)(2001).Consultaa7deSetembrode2015:http://news.xinhuanet.com/zi-liao/2003-09/03/content_1061214.htm(versãochinesaeparaaversãoinglesa:http://www.nwccw.gov.cn/html/51/n-140651.html).

117(2011-2020)”,salientandonovamenteque“aigualdadedegéneroéumapolíticadenacionalfundamentaldoPaís”eoseuobjectivogeralé“intro-duziraconsciênciadegéneronoenquadramentojurídicoenaspolíticaspúblicas,promoverodesenvolvimentointegraldasmulheres,realçarodesenvolvimentoharmoniosoentrehomensemulheresepromoverodesenvolvimentosimultâneodasmulheres,dasociedadeedaeconomia”.As57metasprincipaisidentificadasnesteúltimoProgramareferiam-seaseteáreasdepreocupaçãoprioritária:“MulhereseSaúde”,“EducaçãodasMulheres”,“MulhereseEconomia”,“ParticipaçãodasMulheresnaTomadadeDecisõeseGestão”,“MulhereseSegurançaSocial”,“MulhereseAmbiente”e“MulhereseDireito”.7Noano2011,aHongKongWomen’sCommissiondivulgouo“HongKongWomen’sDevelopmentGoalsReport”,noqualseidentificaram14“metasdedesenvolvimentodasmulheres”quesereflectiamemseisáreas:participaçãonatomadadedecisões,saúde,segurança,educação,econo-miaesistemaparaodesenvolvimentodasmulheres.8Desdeoano2000,oGovernodeTaiwantemelaboradoepublicadodiversosdocumentosoficiaisestratégicosreferentesàpromoçãodaigualdadedegéneroeaode-senvolvimentodasmulheresqueservemdeorientaçõesouquadroparaaadopçãoeimplementaçãodasrespectivasmedidas.EmJaneirode2004,oExecutiveYuandivulgouo“Cross-CenturyWomen’sPolicyBlueprint”,cujaconcepçãofundamentaléa“igualdadedegéneroaoníveldaparticipaçãonagovernaçãoenatomadadedecisões”,propondoumconjuntodepolí-ticasparaoitoáreasdepreocupaçãoprioritária.9Noano2011,oExecuti-veYuanaprovouas“GenderEqualityPolicyGuidelines”,cujaconcepçãofundamentalcompreendeoitoideiasbásicas:igualdadedegénero,direi-toseinteressesdasmulheres,integraçãodaperspectivadegénero(gender7GovernoPopularCentraldaRepúblicaPopulardaChina,ComunicaçãodoConselhodeEstadosobreaimpressãoedistribuiçãodoProgramaNacionalparaoDesenvolvimentodasMulheresdaChinaedoProgramaNacionalparaoDesenvolvimentodasCriançasdaChina(2011).Consultaa24deAgostode2016:http://www.gov.cn/gongbao/con-tent/2011/content_1927200.htm.8HongKongWomen'sCommission,HongKongWomen'sDevelopmentGoalsReport(HongKong:HongKongWomen'sCommission,2011),p.1a6.Consultaa24deAgos-tode2016:http://www.women.gov.hk/text/download/library/report/WDG_Report_Chi.pdf(versãochinesaeparaaversãoinglesa:http://www.women.gov.hk/text/down-load/library/report/WDG_Report_Eng.pdf).9TaiwanExecutiveYuan,Cross-CenturyWomen'sPolicyBlueprint(2011).Consultaa31deJulhode2015:http://www.iwomenweb.org.tw/cp.aspx?n=FF87AB3AC4507DE3.

118mainstreaming),democraciaparticipativa(participativedemocracy),siste-maeconómicomisto(mixedeconomicsystem),eliminaçãodadiscrimina-çãodegéneroedaviolência,especificaçãodogéneroepreocupaçãocomasmulheres.AsreferidasGuidelinestêmsetecapítulos:“GenderonEqualRights,DecisionMakingandInfluence”,“GenderonEmployment,Econo-mic,andWelfare”,“GenderonDemography,MarriageandFamily”,“GenderonEducation,CultureandMedia”,“GenderonPhysicalSecurityandJusti-ce”,“GenderonHealthandHealthcare”e“GenderonEnvironment,EnergyandICT”.10Atéagora,oGovernodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau,adiantedesignadoporGovernodeMacau,aindanãodefiniuasmetasdedesenvolvimentodasmulheresemMacaunemorespectivoplanodepo-líticas.Mesmoassim,oChefedoExecutivodaRAEMafirmouno“Rela-tóriodasLinhasdeAcçãoGovernativaparaoAnoFinanceirode2015”que“afimdeobedeceraoespíritodasconvençõesinternacionais,noqueserefereàigualdadedegéneroeaodesenvolvimentodasmulheres,elaborar--se-áumprogramasobreas‘MetasdeDesenvolvimentodasMulheresemMacau’”.11Assim,édeacreditarque,numfuturopróximo,oGovernodeMacauirádivulgarasmetasdedesenvolvimentodasmulheres.Nestesen-tido,opresentetrabalhopretendeproporalgumasmetascomprofundasimplicaçõesparaodesenvolvimentodasmulheresemMacau,asquaispoderãosertomadascomoreferênciapeloGovernodeMacau.Assuges-tõesapresentadasnopresentetrabalhotêmporbasetrêspressupostos:(1)metasdedesenvolvimentodasmulheresjáaprovadaspelacomunidadeinternacionaloupeloGovernoCentral;(2)metasestratégicasquepode-rãoresponderàsquestõesmaisrelevantesnodomíniodadesigualdadedegéneroemMacau;(3)metasestratégicasquepoderãoresponderàs10GenderEqualityCommitteeoftheTaiwanExecutiveYuan,GenderEqualityPolicyGuidelines(2011).Consultaa10deAgostode2016:http://www.gec.ey.gov.tw/Uplo-ad/RelFile/1120/598/eba37c86-aee1-4f70-b306-e0a4577769c2.pdf(versãochinesaeparaaversãoinglesa:http://www.ey.gov.tw/gec_en/Upload/WebArchive/5259/%E6%80%A7%E5%88%A5%E5%B9%B3%E7%AD%89%E6%94%BF%E7%AD%96%E7%B6%B1%E9%A0%98%E7%B8%BD%E8%AB%96%EF%BC%88%E8%8B%B1%E8%AD%AF%E6%9C%AC%EF%BC%89.pdf).11GovernodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau,RelatóriodasLinhasdeAcçãoGovernativaparaoAnoFinanceirode2015(Macau:GovernodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau,2015),p.193.Consultaa10deAgostode2016:http://portal.gov.mo/web/guest/info_detail?infoid=575941(versãochinesaeparaaversãoportuguesa:http://images.io.gov.mo/pt/lag/RLAGA2015_pt.pdf).

119necessidadesactuaismaisvulgaresdasmulheresemMacauparavencerosobstáculosprincipaisqueelasestãoaenfrentar.Aseguir,oautorpretendeapresentardiversassugestõessobreseteáreasdepreocupaçãoprioritária.II.ParticipaçãoPolíticaHojeemdia,adesigualdadedegéneroaoníveldaparticipaçãopolíticamantém-seportodomundo,masémenosfrequentenospaísesdoNortedaEuropaenquantoémaisfrequentenaÁsia.Nestecontexto,mesmoparaospaísesdesenvolvidos(developedcountries),aigualdadedegéneroaoníveldatomadadedecisõescontinuaaserumametafunda-mentalaatingirpelosGovernosdestespaíses.12Porexemplo,no“Com-promissoEstratégicoparaaIgualdadedeGénero,2016-2019”daUniãoEuropeia,“promoveraigualdadeentrehomensemulheresnoprocessodetomadadedecisões”(promotingequalityindecision-making)constituiumdosdomíniosprioritáriosdeacção.13NoprocessodetomadadedecisõespolíticasemMacau,existeumaóbviadesigualdadeentrehomensemulheres.Deacordocomosdadosdo“RelatóriosobreaCondiçãodaMulheremMacau2012”,aclassificaçãodeMacaunodomíniodaigualdadedegéneroaonívelda“participaçãoeconómicaeoportunidades”,do“acessoàeducação”eda“saúdeesobre-vivência”ésuperioraovalormédiointernacionalmasnoquedizrespeitoàigualdadedegéneroaoníveldos“direitospolíticos”,odesempenhodeMacau“aindanãoatingiuamédiainternacional”.14Actualmente,deentreos9titularesdosprincipaiscargosdoGovernodeMacau,oúnicomembrofemininoéaSecretáriaparaaAdministraçãoeJustiça.Dototaldos11membrosdoConselhoExecutivo,apenasdoissãofemininosedos12OECD,“2015OECDRecommendationoftheCouncilonGenderEqualityinPublicLife”(Paris:OECD,2016),ArtigoIII.Consultaa9deAgostode2016:http://www.oecd-ilibrary.org/docserver/download/4216081e.pdf?expires=1470736877&id=id&accname=guest&checksum=FB9D63EEB2CE16428EC5BFCA63C00ACA.13ComissãoEuropeia,“CompromissoEstratégicoparaaIgualdadedeGénero,2016-2019”(2015),p.14.Consultaa9deAgostode2016:http://ec.europa.eu/justice/gender--equality/document/files/strategic_engagement_pt.pdf.14e-Research&Solutions,RelatóriosobreaCondiçãodaMulheremMacau2012(Macau:ComissãodosAssuntosdasMulheresdoGovernodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau,2014),p.100.

12033deputadosàAssembleiaLegislativa,as7deputadasexistentesrepresen-tamapenas21.2%dototal.Noano2014,dototaldosdirectoresdeser-viçospúblicos,apenas31.7%eramfemininos(20lugares).Noano2015,os236membrosfemininosdascomissõesgovernamentaisdecarácterconsultivorepresentavamapenas23.6%15dototaldosseusmembros.TantooGovernoCentralcomooGovernodeHongKongestãoaempenhar-secadavezmaisnaeliminaçãodadesigualdadedegéneronoprocessodetomadadedecisõespolíticas.No“ProgramaNacionalparaoDesenvolvimentodasMulheresdaChina(2011-2020)”,asmetasprincipaisaatingirpeloGovernoCentralsão:“aumentargradualmenteaproporçãodasmulheresnaAssembleiaPopularNacionalenoseuComitéPerma-nente,nasAssembleiasPopularesLocais,naConferênciaConsultivaPolíticadoPovoChinês(CCPPC)enoseuComitéNacional”,“assegurarpelomenosummembrofemininoemcargosdedirecçãoemcadagover-nolocalsuperioràcategoriade‘cidade’assimcomooaumentogradualdasuaproporção”e“asseguraroaumentogradualdaproporçãodostitu-laresfemininosdecargosdedirecçãonosministériosecomissõessubordi-nadasaoConselhodeEstadoenosórgãosgovernamentaisdasprovínciasedasprefeituras”.16AHongKongWomen’sCommissiondefiniu,no“HongKongWomen’sDevelopmentGoalsReport”,comoobjectivosestratégicos:“promoveraparticipaçãodasmulheresnatomadadedecisõessobreosassuntospúblicos”e“promoveroequilíbrioentrehomensemulheresemcargosdeliderançadosórgãosconsultivoselegislativos”.17ComvistaapromoveraeliminaçãodadesigualdadedegéneronoprocessodetomadadedecisõesemMacau,oautorvemproporasseguintestrêsmetasdede-senvolvimento:•Aumentaraproporçãodasmulheresemcargosequiparadosadi-rectoroudenívelsuperiorequesejamcompetentesparatomardecisõesnosórgãosadministrativosdoGoverno;15“ParticipaçãoPolíticadasMulheres”,ComissãodosAssuntosdasMulheres--BancodedadossobreasmulheresdeMacau.Consultaa10deAgostode2016:http://database.cam.gov.mo/#category/1/53b51fcd0a5018bb35c0cc94.16GovernoPopularCentraldaRepúblicaPopulardaChina,“ComunicaçãodoConselhodeEstadosobreaimpressãoedistribuiçãodoProgramaNacionalparaoDesenvolvimentodasMulheresdaChinaedoProgramaNacionalparaoDesenvolvimentodasCriançasdaChina”(2011).17HongKongWomen'sCommission,HongKongWomen'sDevelopmentGoalsReport,p.1.

121•AumentaraproporçãodasmulheresnocargodedeputadosàAs-sembleiaLegislativa;•Aumentaraproporçãodasmulheresnoscargosdemembrosdascomissõesconsultivasoficiais.III.PolíticasPúblicaseLegislaçãoHojeemdia,muitospaísesdesenvolvidosadoptarama“integraçãodaperspectivadegénero”(gendermainstreaming)comoumadassuasestratégiasfundamentais.18Logonoano1995,porocasiãodaQuartaConferênciaMundialsobrea MulherdasNaçõesUnidas,foireconhe-cidaa“integraçãodaperspectivadegénero”comoumamedidacríticaeestratégicaparaalcançaraigualdadedegénero.19“Gendermainstreamingistheintegrationofthegenderperspectiveintoeverystageofpolicyprocess–design,implementation,monitoringandevaluation–andintoallpoliciesoftheUnion,withaviewtopromotingequalitybetweenwomenandmen.Itmeansassessinghowpoliciesimpactonthelifeandpositionofbothwomenandmen–andtakingresponsibilitytore-addressthemifnecessary.”20OGovernoCentral,oGovernodeHongKongeoGovernodeTaiwandefinirama“integraçãodaperspectivadegénero”comoumadasmetasparaodesenvolvimentodasmulheres.Oobjectivogeraldo“Pro-gramaNacionalparaoDesenvolvimentodasMulheresdaChina(2011-2020)”é“introduziraconsciênciadegénero(integraraperspectivadegénero)noenquadramentojurídicoenaspolíticaspúblicas,promoverodesenvolvimentointegraldasmulheres,realçarodesenvolvimentoharmoniosoentrehomensemulheresepromoverodesenvolvimentosimultâneodasmulheres,dasociedadeedaeconomia”.21No“HongKong18OECD,“2015OECDRecommendationoftheCouncilonGenderEqualityinPublicLife”,ArtigoI.19GenderMainstreaming:UNWomen.Consultaa17deSetembrode2015:http://www.unwomen.org/en/how-we-work/un-system-coordination/gender-mainstreaming.20ComissãoEuropeia,“StrategyforEqualitybetweenWomenandMen2010-2015”(2010),p.35.Consultaa9deAgostode2016:http://ec.europa.eu/justice/gender-equality/files/documents/strategy_equality_women_men_en.pdf.21GovernoPopularCentraldaRepúblicaPopulardaChina,ComunicaçãodoConselhodeEstadosobreaimpressãoedistribuiçãodoProgramaNacionalparaoDesenvolvimentodasMulheresdaChinaedoProgramaNacionalparaoDesenvolvimentodasCriançasdaChina.

122Women’sDevelopmentGoalsReport”foiapresentadaapropostade“avançarcomaimplementaçãodaintegraçãodaperspectivadegénerodentroeforadoGoverno”.22Umadasideiasprevistasnas“GenderEqualityPolicyGuidelines”éque“aintegraçãodaperspectivadegénerovainadirecçãocertaparaseimplementarempolíticasquetêmporbaseapopulação”.23Apromoçãoda“integraçãodaperspectivadegénero”éachavefundamen-talparapromoveraigualdadedegéneroeodesenvolvimentodasmulhe-resemMacau.OGovernodeMacaudeveriaestabelecernormaslegaisparaapre-vençãoerepressãodocrimedeassédiosexual.ÉcertoqueoGovernodeMacaujápromulgouaLeidePrevençãoeCombateàViolênciaDomés-tica(Lein.º2/2016);porémMacaucontinuaacarecerdeoutrasnormaslegaisespecíficas,nomeadamenteparaaprevençãoerepressãodocrimedeassédiosexualoudocrimedeatentadoaopudor.Nosúltimosanos,asociedadeciviltemvindoainstaroGovernodeMacauaestabelecernormaslegaisquevisemprevenirecombateroassédiosexualeacoacçãosexual,demodoaintegraraslacunasdaleivigente.24AlgunsdeputadosàAssembleiaLegislativajáapresentaramdiversasinterpelaçõesaoGovernocomoobjectivocomumdepromulgar,logoquesejapossível,legislaçãodeprevençãoecombateaoassédiosexualeaocrimedeatentadoaopu-dor.Umadestesdeputados,apontouque:“Comoaleipenalvigentenãotipificaaimportunaçãosexualcomocrime,mesmoqueosuspeitosejaperseguido,avítimatemdecontrataradvo-gado,eaacçãointerpostasópodeseratítulodecrimedeinjúria,oqueprivaavítimadequalquerapoioespecífico,afectando-apsicologicamente…Atipi-ficaçãodaimportunaçãosexualcomocrimeéurgente…”2522HongKongWomen'sCommission,HongKongWomen'sDevelopmentGoalsReport,p.6.23GenderEqualityCommitteeoftheTaiwanExecutiveYuan,GenderEqualityPolicyGuidelines,p.16.24Vide“90%dosinquiridosconcordaramcomatipificaçãodocrimedeassédiosexualedocrimedeatentadoaopudor,reconhecendoquea‘agressão’comgestoseolharessobreoscorposfemininosdeveserclassificadacomoassédiosexual”,DiáriodeMacau,13deJaneirode2016;“AUGAMMapresentaquatrosugestõesdestinadasàprotecçãodosdireitoseinteressesdasmulheres”,DiáriodeMacau,24deFevereirode2016.25AssembleiaLegislativa,“InterpelaçõesEscritas-VLegislatura,1.ªSessãoLe-gislativa”(2013-2014).Consultaa10deAgostode2015:http://www.al.gov.mo/interpelacao/05/2014/list2014-p.htm.

123Outradeputadaafirmouoseguinte:“Relativamenteaosactosqueaspessoasentendem,nodia-a-dia,poratentadoaopudoreassédiosexual,estessãomeramentetratadospelaleivi-gentecomocrimedeinjúria.Sóqueocrimedeinjúriatemumanaturezadecrimeparticular,emqueoofendidocarecedacontrataçãodeadvogadoparaacompanhamentodoprocessoe,paraalémdesermuitoincomodativoparaoofendido,aprotecçãoqueaLeipodeoferecerétambéminsuficiente.”26Defacto,oGovernoCentral,no“ProgramaNacionalparaoDesen-volvimentodasMulheresdaChina(2011-2020)”,jámanifestouclaramen-teasuaintençãode“prevenirecombaterdeformaefectivaoassédiose-xualcontraasmulheres”easmedidasimplementadassãonomeadamen-te:“promulgarleiseregulamentoscompletosemelhoraromecanismodeprevençãoerepressãodoassédiosexualeenvidartodososesforçosnocombateaoassédiosexual,devendoosempregadoresadoptarasmedidasnecessáriasparapreveniroassédiosexualnolocaldetrabalho”.27Alémdepromulgarleiseregulamentosespecíficosparafazerfaceadeterminadassituaçõesdedesigualdadedegénero,tantooGovernoCentralcomooGovernodeTaiwanestãoareveraleiemvigorsobopontodevistadaigualdadedegénero,nosentidodecorrigirasnormaslegaisqueviolamoprincípiodaigualdadeentrehomensemulheres.No“ProgramaNacionalparaoDesenvolvimentodasMulheresdaChina(2011-2020)”,salienta-seque:“Promoteinspectionofthecontentsinregulationsandpoliciesthatvio-latetheprincipleofgenderequality.ImplementLegislativeLawstipulationswithrespecttothefilingandinspectionsystemsandproceduresofrelevantre-gulationsandpolicies;strengthen,inaccordancewiththelaw,thefilingandinspectionofregulationsandpoliciesthatviolategenderequality,andcorrectanyarticlesandcontentsthatviolatethegender-equalityprincipleinthecur-rentregulationsandpolicies.”2826AssembleiaLegislativa,“InterpelaçõesEscritas-VLegislatura,2.ªSessãoLegislativa”(2014-2015).Consultaa10deAgostode2015:http://www.al.gov.mo/interpela-cao/05/2014/list2015-p.htm.27GovernoPopularCentraldaRepúblicaPopulardaChina,ComunicaçãodoConselhodeEstadosobreaimpressãoedistribuiçãodoProgramaNacionalparaoDesenvolvimentodasMulheresdaChinaedoProgramaNacionalparaoDesenvolvimentodasCriançasdaChina.28GovernoPopularCentraldaRepúblicaPopulardaChina,ComunicaçãodoConselhodeEstadosobreaimpressãoedistribuiçãodoProgramaNacionalparaoDesenvolvimento

124Mesmoas“GenderEqualityPolicyGuidelines”deTaiwan,exigem“arevisãoperiódicadasnormaslegaiseregulamentaresvigentesnosdomí-niosdaEducação,CulturaeComunicaçãoSocialparaqueestasnormascumpramoprincípiodaigualdadedegénero,assegurandoaimplemen-taçãoefectivadestasnormas”.29Nestecontexto,Macautemqueprocederàrevisãodalegislaçãoedosregulamentosparafazerconstaraigualdadedegénero.Resumindoaanálisefeita,oautorvemproporasseguintestrêsmetasdedesenvolvimento:•Teremcontaa“integraçãodaperspectivadegénero”naadopçãodepolíticaspúblicas;•Elaborarnormaslegaisparaprevenirecombateroassédiosexual;•Reveralegislaçãovigentesobopontodevistadaigualdadedegénero.IV.EmpregoNomercadolaboraldeMacau,existemcertasdiferençasentreho-mensemulheresnoquedizrespeitoasaláriosecarreirasprofissionais.Noano2015,amédiadorendimentomensaldapopulaçãoempregadafemininafoide$17,000enquantoadamasculinafoide$18,000,regis-tando-seumadiferençade5.9%.30Nomesmoano,havia7,200mem-brosfemininose13,200membrosmasculinosnoscargosde“deputadosàAssembleiaLegislativa,quadrosdoGoverno,pessoaldedirecçãoechefiadeassociaçõesedeempresas”;eentreos“especialistasdeprofissõesinte-lectuaisecientíficas”havia7,400femininose8,200masculinos.31Alémdisso,noanode2011,aproporçãodemulherescomogerentessectoriaisnasempresascomerciaiseindustriaiseradeapenas36.9%,eaproporçãodemulheresatrabalharcomodirectorascorporativas,gerentesgerais,di-rectorasexecutivas,empresárias,etc.,mantinha-seaindabaixados30%.32dasMulheresdaChinaedoProgramaNacionalparaoDesenvolvimentodasCriançasdaChina.29GenderEqualityCommitteeoftheTaiwanExecutiveYuan,GenderEqualityPolicyGuidelines,p.68.30DirecçãodosServiçosdeEstatísticaeCensos,InquéritoaoEmprego2015(Macau:Di-recçãodosServiçosdeEstatísticaeCensos,2016),p.99.31DirecçãodosServiçosdeEstatísticaeCensos,InquéritoaoEmprego2015,p.102.32DirecçãodosServiçosdeEstatísticaeCensos,CaracterizaçãoSocialdasMulheresdeMacau(Macau:DirecçãodosServiçosdeEstatísticaeCensos,2013),p.11.

125OGovernoCentraltambémestáaempenhar-senaeliminaçãodadesigualdadedegéneronoquedizrespeitoasaláriosecarreirasprofissio-nais.Especificaram-seno“ProgramaNacionalparaoDesenvolvimentodasMulheresdaChina(2011-2020)”asmetaspara“implementardeformaintegralapolítica‘mesmosalárioparaomesmotrabalhoentrehomensemulheres’,estabelecerumsistemadedistribuiçãodorendimentocomple-to,científicoerazoável,assegurarqueosempregadorespaguemamesmaremuneraçãoaostrabalhadoresqueexerçamasmesmasfunções,prestemosmesmosserviçoseobtenhamosmesmosresultados”e“aumentargra-dualmenteaproporçãodemulheresemcargosdadirecção,fiscalizaçãoeliderançaemempresas”.33OGovernodeTaiwantemomesmoobjectivoestratégico,poisnas“GenderEqualityPolicyGuidelines”éexigida“aim-plementaçãoefectivadalegislaçãolaboraleaanálisedasituaçãoactualdasociedadenosentidodeencontraremasrazõespelasquaisseverificamdi-ferençasentrehomensemulheresnoquedizrespeitoasalárioseaoafas-tamentodeelementosfemininosdecertascarreirasprofissionais,devendoestudartambémasdevidassoluções”.34Aadopçãodepolíticasfavoráveisàfamíliajásetornouumamedidaimportantedosdiferentesgovernosparaapromoçãododesenvolvimen-todasmulheres.Defacto,adesigualdadeentrehomensemulheresnoempregoacimareferidatem,dealgummodo,umaestreitarelaçãocomaresponsabilidadedasmulheresnafamília.Hojeemdia,asmulheresquedesempenhamumduplopapelenfrentamfrequentemente“conflitosentreafamíliaeoemprego”equandoistoacontece,asmulherestendemacolocarafamílianumlugarpreponderante,oqueconstituiumfactorquemuitasvezesafectaodesenvolvimentodasuacarreiraprofissional.Segundofoiindicadonumestudoanterior,“quandoseverificaconflito(entrefamíliaeemprego),muitasmulherestendemadarprioridadeàvidafamiliar…aliás,mesmocomsobrecargadetrabalho,asmulherescontinuamaassumirasuaresponsabilidadenafamília,sacrificandooseutempodedescansoelazerparatentarobteroequilíbrioentreafamília33GovernoPopularCentraldaRepúblicaPopulardaChina,ComunicaçãodoConselhodeEstadosobreaimpressãoedistribuiçãodoProgramaNacionalparaoDesenvolvimentodasMulheresdaChinaedoProgramaNacionalparaoDesenvolvimentodasCriançasdaChina.34GenderEqualityCommitteeoftheTaiwanExecutiveYuan,GenderEqualityPolicyGuidelines,p.51.

126eoemprego”.35Estanecessidadede“cuidarprioritariamentedafamília”constituiumdosfactoresprincipaisqueconduzàdiferençaentrehomensemulheresnoquedizrespeitoaosseussaláriosecarreirasprofissionais,afectandonomeadamenteasmãesempregadas.36Nestecontexto,afimdepermitiràsmulheresquedesempenhamesteduplopapel,comoob-jectivodequeconsigamtermaistempoparadesenvolverassuascarreirasprofissionaiseassimlhesaliviarostress,tantooGovernocomoasem-presasprivadasdevemadoptareimplementarmais“políticasemedidasfavoráveisàfamília”,taiscomohorárioflexíveldetrabalho,cincodiasdetrabalhoporsemanaelicençafamiliar.Alémdisso,nosúltimosanos,asociedadeciviltemvindoainstaroGovernodeMacauaincentivarasempresasprivadasaimplementarmais“medidasfavoráveisàfamília”.37O“HongKongWomen’sDevelopmentGoalsReport”tambémprevêumametasemelhante:“intensificaraspolíticasqueserevelemúteisparamelhorarasituaçãoeconómicadasmulheres”eparaatingirestameta,asestratégiaspropostassão“reforçarapromoçãodaspolíticasepráticasfa-voráveisàfamílianotrabalho”e“melhorarosserviçosdiversificadosefle-xibilizaraprestaçãodecuidadosinfantis”.38Nas“GenderEqualityPolicyGuidelines”deTaiwan,propõe-se“criarincentivosparapromoveroesta-belecimentodeinstalaçõeseaadopçãodemedidasdecuidadosinfantisporpartedasempresas,fazendooapeloparaacriaçãodeumambientelaboralfavorávelàfamília”.39Alémdisso,oGovernodeTaiwandeveria:“Promotefamilypolicieswithinenterprisestoassist“sandwichfamilies”withbothseniorsandyoungchildren.Helpmeetfamilycaringrequirements,includingimplementingmeasuresrelatedtoenterprisematernityleave,pa-ternityleave,leavewithoutpayforchildcare,familycareleave,flexiblework35e-Research&Solutions,RelatóriosobreaCondiçãodaMulheremMacau2012,p.402.36DirecçãodosServiçosdeEstatísticaeCensos,CaracterizaçãoSocialdasMulheresdeMacau,p.21.37Vide“Oresultadoduminquéritodemonstrouquemaisde60%dasmãesestãoaacumulargrandestress,peloqueaUGAMMapelaàadopçãodemedidasfavoráveisàfamília”,DiáriodeMacau,8deMaiode2016;“AAssociaçãoGeraldasMulheresdeMacauinstaoGovernoaprevernoseuPlanoQuinquenaldeDesenvolvimentome-didasquevisemmelhorarintegralmenteaqualidadedevidadosresidentes”,DiáriodeMacau,26deJulhode2016.38HongKongWomen'sCommission,HongKongWomen'sDevelopmentGoalsReport,p.5.39GenderEqualityCommitteeoftheTaiwanExecutiveYuan,GenderEqualityPolicyGuidelines,p.60.

127hoursandflexibleworklocations.Ensuretherighttoreturntoworkafterleave.Preventwomenandfamilycaretakersfromterminatingemploymentorexitingfromthelabormarketduetofamilycare.”40Afimdeeliminaradesigualdadedegéneronomercadolaboralepermitiràsmulheresteremmaistempoparadesenvolveremassuascar-reirasprofissionais,oautorvemproporasseguintesquatrometasdede-senvolvimento:•Reduziradiferençanossaláriosentrehomensemulheres;•Reduziradiferençanoempregoentrehomensemulheres;•ReforçaraspolíticasdoGoverno“favoráveisàfamília”;•Incentivarasempresasprivadaseassociaçõescívicasaimplementarmaismedidas“favoráveisàfamília”.V.EducaçãoeAperfeiçoamentoContínuoComvistaaobtermaisoportunidadesdedesenvolvimento,asmu-lheresdevemtermaisconhecimentosedominardeterminadastécnicasprofissionais.Nestesentido,seaquestãopretendidaéeliminaradesi-gualdadedegéneronodomíniodoemprego,temosquecriarmaisopor-tunidadesparaamobilidadesocialascendentedasmulheres,istoé,criarmaisoportunidadesdeaprendizagemedeaperfeiçoamentocontínuoparaasmulheres.Talcomoindicadono“ProgramaNacionalparaoDe-senvolvimentodasMulheresdaChina(2011-2020)”doGovernoCentral,“melhoraraqualidadedaeducaçãocontínuadasmulheres;criarumme-canismodeeducaçãocontínuaflexíveleacessível,disponibilizandorecur-sossuficienteseoferecendoumavariedadedeoportunidadesdeeducaçãocontínuaparaasmulheres;incentivarasmulheresaperseguiremoestudocontínuosobdiversasformaseapoiarosempregadoresacriarmaisopor-tunidadesdeeducaçãocontínuaparaasmulheresempregadas”.41Mesmo40GenderEqualityCommitteeoftheTaiwanExecutiveYuan,GenderEqualityPolicyGuidelines,p.50.41GovernoPopularCentraldaRepúblicaPopulardaChina,ComunicaçãodoConselhodeEstadosobreaimpressãoedistribuiçãodoProgramaNacionalparaoDesenvolvimentodasMulheresdaChinaedoProgramaNacionalparaoDesenvolvimentodasCriançasdaChina.

128no“HongKongWomen’sDevelopmentGoalsReport”foisalientadaaim-portânciadaeducaçãocontínua,devendo“promoverefacilitaroacessodasmulheresàeducaçãocontínuaeintegralereforçarasuacapacidadedeliderança”.42Alémdisso,segundoestáindicadono“RelatóriosobreaCondiçãodaMulheremMacau2012”,asmulherescomidademaisavançadatendemanãousarainternet,poisdasinquiridascomidadescompreendidasentre65e74,cercade84.3%nãousamainterneteaquelascomidadescompreendidasentre55e64,cercade73.1%tambémnãoautilizam.Alémdisso,verifica-seumarelaçãoóbviaentreoníveldeescolaridadeeoacessoàinternet,poisdasinquiridasquecompletaramapenasoensinoprimáriooutiverameducaçãoinferior,84.0%não“navegam”nainternetedasinquiridasquecompletaramoensinosecundáriobásico,48.9%tambémnão.43Nestecontexto,énecessárioqueoGovernodeMacaupresteatençãoaestadiferençadegeraçõesaoníveldousodasredesdecomunicaçãodigitale,sobaformadecooperaçãocomasassociaçõescívi-casouprofissionais,invistamaisrecursosnoapoiodedicadoàsmulherescomidademaisavançadaequereceberammenoseducaçãoparaquees-tasconsigamviradominarastécnicasinformáticasemeiostecnológicosmaisavançados.Nas“GenderEqualityPolicyGuidelines”deTaiwan,tam-bémestáprevistaametadereforçaraformaçãoinformáticaetecnológicadasmulheres:“promoveroreempregoeaaprendizagemdasmulheresdemeia-idadeedeidademaisavançadanosdomíniosdainformáticaedainovaçãotecnológica,dando-lhesoapoionecessárionaprocuraeobten-çãodeempregoounacriaçãodenegócios”.44Aigualdadesocialtraduz-senumconjuntodevaloreséticos,osquaisdevemserdadosaconhecerecultivadosjuntodasnovasgerações,desdelogonainfância.OGovernoCentral,oGovernodeHongKongeoGo-vernodeTaiwan,nosrespectivosplanosouquadrosdedesenvolvimentodasmulheres,exigemapromoçãodaigualdadedegéneronosistemadeensinoesimultaneamenteumaavaliaçãodosconteúdosdeeducaçãoemateriaisdidácticosemmatériadaigualdadedegénero,demodoaassegurarocumprimentodoprincípiodaigualdadedegénero.Éum42HongKongWomen'sCommission,HongKongWomen'sDevelopmentGoalsReport,p.4.43e-Research&Solutions,RelatóriosobreaCondiçãodaMulheremMacau2012,p.179.44GenderEqualityCommitteeoftheTaiwanExecutiveYuan,GenderEqualityPolicyGuidelines,p.52.

129exemploaquiloquefoiindicadono“ProgramaNacionalparaoDesen-volvimentodasMulheresdaChina(2011-2020)”:“promoveraavaliaçãodosconteúdosemétodoseducacionaisemmatériadeigualdadedegéne-ro;acrescentarcargosdeespecialistaemgéneronosórgãosqueemitemorientaçõesparacursosemanuaisescolares;introduzirereflectirsobreoconceitodeigualdadedegéneronosconteúdosemétodoseducacionaisecultivarnosalunosoconceitodeigualdadeentrehomensemulheres.”45O“HongKongWomen’sDevelopmentGoalsReport”afirmouaneces-sidadede“reforçaroensinodoconceitodeigualdadedegéneroeaedu-caçãodospais”assimcomo“fortaleceroensinodoconceitodeigualdadedegénerodentroeforadasescolas”.46Asexigênciasprevistasnas“GenderEqualityPolicyGuidelines”sãomaiscompletaseasmedidasconcretasaadoptarsão,nomeadamente:“implementarepromover,emtodoolado,porexemplo,nafamília,naescolaenolocaldetrabalhoenosdiferentesciclosdavida,porexemplo,desdeainfânciaatéàidademaisadulta,oensinodaigualdadeentrehomensemulheres…promoveroensinodeigualdadedegéneronasinstituiçõesdeensinobemcomoprocederàsuaavaliação”,“emitirorientaçõescurricularesparaoensinonãosuperiorejardins-de-infânciaemmatériadeigualdadedegénero”,assimcomo“elaborardiversostiposdemateriaisdidácticosparaosdiversosciclosdeaprendizagemeestabelecernormasbásicasoucritériosessenciaisparaaintegraçãodoconceitodeigualdadedegéneronoscurrículosescolaresedefinirosrespectivoscritériosdeavaliação”.47Resumindoaanálisefeita,oautorvemproporasseguintestrêsmetasdedesenvolvimento:•Criarmaisoportunidadesdeeducaçãoeaperfeiçoamentocontínuoparaasmulheres;•Criarmaisoportunidadesparaasmulheres(quetenhamestane-cessidade)aprenderemastécnicasinformáticaseasnovastecnologias;•Promoveroensinoda“igualdadedegénero”nosdiversosciclosacadémicos.VI.45GovernoPopularCentraldaRepúblicaPopulardaChina,ComunicaçãodoConselhodeEstadosobreaimpressãoedistribuiçãodoProgramaNacionalparaoDesenvolvimentodasMulheresdaChinaedoProgramaNacionalparaoDesenvolvimentodasCriançasdaChina.46HongKongWomen'sCommission,HongKongWomen'sDevelopmentGoalsReport,p.4.47GenderEqualityCommitteeoftheTaiwanExecutiveYuan,GenderEqualityPolicyGuidelines,p.68e69.

130VI.AssistênciaSocialOapoiodedicadoàsmulherescomproblemasemocionaisnãoésuficienteemMacau.Segundofoiindicadonumestudo,noano2012,dentrodasinquiridas,apenas26.2%tentavamencontraroseuequilí-brioemocionalatravésdeumaconversacomos“familiareseamigos”,registando-seumareduçãoemcomparaçãocomataxaregistadaem2008(32.2%);aoinvés,registou-seumaumentode26.2%para35.0%,paraosmesmosanos,quantoàpercentagemdemulheresquenãotinhamninguémparaconversarsobreosseusproblemasemocionais.Alémdisso,asinquiridascomidademaisavançadaquenãotinham“ninguém”comquempodiamconversarsobreosseusproblemasemocionaisrepresenta-vamamaiorpercentagem.48Assim,omesmoestudopropõeaoGovernodeMacaueàsassociaçõescívicaspara“ofereceremserviçosdeassistênciasocialdiversificados”àsmulheres,nomeadamenteàsmulherescomidademaisavançadaereformadas.49ApósoretornodeMacauàPátria,ossectoresdoturismoedojogotêmsidoosprincipaismotoresdodesenvolvimentoeconómicodeMacaueojogopatológicotem-setornadonumproblemasocialquetemme-recidoumagrandepreocupaçãoporpartedosdiversossectoressociais.EmMacau,mesmoasmulherescorremoriscodesofrerdadoençadojogopatológico.SegundooresultadodumestudorealizadopelaUni-versidadedeMacausobreaparticipaçãodosexofemininonojogo,dasinquiridascercade2.83%“podempassaraserjogadorasproblemáticas”ecercade2.12%“corremoriscodeserjogadoraspatológicas”.Emboraaspotenciaisjogadorasproblemáticasepatológicasrepresentemapenasumapequenapartedasinquiridas,asociedadecivilnãopodeignoraranecessidadedeprestarapoioaestasmulheres.Masoquesuscitamaiorpreocupaçãoéofactodeentreas“potenciaisjogadorasproblemáticasepatológicas”,cercade66.67%“nãotenhamamínimaintençãoderecor-reraosserviçosdeaconselhamentoetratamento”ecercade27.08%“nãopretendemmesmoutilizá-lo”.50Istosignificaqueamaiorpartedestasmulheres“comumanecessidadeefectiva”nãosentemporémanecessida-48e-Research&Solutions,RelatóriosobreaCondiçãodaMulheremMacau2012,p.408.49e-Research&Solutions,RelatóriosobreaCondiçãodaMulheremMacau2012,p.419.50FaculdadedeCiênciasSociaisdaUniversidadedeMacau,EstudosePesquisassobreaSituaçãodaParticipaçãodoSexoFemininonoJogoedasuaSaúdePsicológica(Macau:InstitutodeAcçãoSocialeUniversidadedeMacau,2013),p.46-48.

131dedeaconselhamentoetratamento.Segundoestáindicadonumoutroestudosobreasmulheresafectadaspelojogo,dentrodasinquiridasque“merecemumaatençãoespecial”noquedizrespeitoàsuasaúdeemocio-nalepsíquica,menosdemetaderecorreuaoserviçodeaconselhamentoouaoutroserviçodeapoio.Alémdisso,nocasodasinquiridasquetêmfamiliaresquejogamouatécomdívidasdejogo,énaturalqueasuasaúdepsíquicaseencontre,provavelmente,afectada.Naconclusãodorelatóriodesteúltimoestudo,propõe-sealargaroalcanceeoconteúdodosserviçosdeapoioàsmulheresafectadaspelojogo.51Resumindo,oGovernodeMacaudevepromoveredesenvolvermaisserviçosdeapoioetratamentoàs“jogadorasproblemáticasepatológicas”.Afimderespon-deràsnecessidadesdestasmulheres,oautorvemproporasseguintesduasmetasdedesenvolvimento:•Promoveredesenvolverserviçosdeapoioàsaúdeemocionaldasmulheresnosbairroscomunitários;•Oferecermaisserviçosdeapoioetratamentoàs“jogadorasproble-máticasepatológicas”.VII.AmbienteSocialeCulturalesepretendercriarumambientesocialeculturalfavorávelàigualda-dedegéneroeàeliminaçãodadiscriminação,éindispensávelainterven-çãodoGovernonasáreasdaEducação,CulturaeComunicaçãoSocial.Talcomoacimafoiabordado,apromoçãoda“integraçãodaperspectivadegénero”emMacauéumadaschavesfundamentaisparaconstruirumasociedadesemdiscriminaçãodegénero.Nestesentido,oGovernodeMacaudevereforçaroconhecimentoeoreconhecimento,tantodopúblicocomodossectoresdaCulturaedaComunicaçãoSocial,sobrea“integraçãodaperspectivadegénero”.Noquedizrespeitoàviolênciacontraasmulheres,alémdeadoptarpolíticasdeprevençãoerepressãoepromulgarlegislaçãonestesentido,oGovernodeMacaueasociedadecivildevempromoveretransmitiraconsciênciada“tolerânciazero”àviolência,bemcomocultivarnasmu-51ConfraternidadeEvangelísticaIndustrialdeMacau,RelatóriodoInquéritosobreasMulheresAfectadaspeloJogo2015(Macau:ConfraternidadeEvangelísticaIndustrialdeMacau,2015),p.59a64.

132lheresaconsciênciadeseprotegeremcontraaviolência.Umadasmetasprevistasno“HongKongWomen’sDevelopmentGoalsReport”é“reforçaraeducaçãodasmulheres,despertarasuaatençãoparacomasquestõesdeviolênciaesegurançaepromoverumaculturade‘tolerânciazero’àviolência”.52Propõe-senas“GenderEqualityPolicyGuidelines”:“divulgara‘tolerânciazero’àviolênciadegéneronasescolasenosbairroscomunitá-rios,dandoaconhecermelhoradiscriminaçãodegénero,oassédiosexu-al,aviolêncianonamoroeaviolênciaaquandodaseparação,promoven-doasuaprevençãoerepressão”.53Peloexposto,oautorvempropor:•Reforçaroconhecimentodopúblicosobrea“integraçãodapers-pectivadegénero”;•Promoveravisãosoba“integraçãodaperspectivadegénero”juntodossectoresdaCulturaedaComunicaçãoSocial;•Reforçaroreconhecimentopúblicoquantoà“tolerânciazero”àviolência.VIII.MecanismodeimplementaçãoefiscalizaçãoTantoemHongKongeTaiwancomonamaioriadospaísesdesen-volvidos,háorganizaçõesgovernamentaisouórgãospúblicosespecíficosparapromoveraigualdadedegénero(eigualdadeemoutrostemas)etra-taroscasossuspeitosdediscriminaçãodegénerocomo,porexemplo,aHongKongEqualOpportunitiesCommissioneaGenderEqualityCommit-teeoftheTaiwanExecutiveYuan.54Aliás,nãoexisteemMacauatéagoranenhumaorganizaçãoouórgãooficialdamesmanatureza,oqueafectadecertezaeemdeterminadosaspectososesforçosenvolvidosnapromo-çãodaigualdadedegéneroenocombateàdiscriminaçãodegénero.As-sim,umadeputadaàAssembleiaLegislativalevantouaseguintequestão:“Naminhaopinião,oGovernodaRAEMdevecriarumserviçoespecíficoparatratamentodestamatéria,nosentidodegarantiràsmulheresoexercício52HongKongWomen'sCommission,HongKongWomen'sDevelopmentGoalsReport,p.3.53GenderEqualityCommitteeoftheTaiwanExecutiveYuan,GenderEqualityPolicyGuidelines,p.77.54Asorganizaçõesoficiaisdamesmanaturezaemoutrospaísesincluem:GenderEqua-lityBureau(Japão),TheWhiteHouseCouncilonWomenandGirls(EUA),GovernmentEqualityOffice(Inglaterra),TheOfficeforWomen(Austrália),StatusofWomen(Cana-dá),etc.

133eogozodosdireitosdoHomemedasliberdadesfundamentais,emigualdadecomoshomens.OGovernoconcordacomisto?Vaientãoestudaracriaçãodesteserviçoespecífico?”55Assimsendo,oautorvempropor:•CriaremMacauumaorganizaçãooficialespecíficaparapromoveraigualdadedegéneroetratardoscasosdediscriminaçãodegénero.IX.ConclusãoOGovernodeMacauvaidefinirumconjuntode“MetasdoDesen-volvimentoparaasMulheres”,devendoserconsideradocomoummarcodecisivoparaodesenvolvimentodepolíticasdirigidasàsmulheres.Assimsendo,tomando-secomoreferênciaaspolíticasadoptadaspelacomuni-dadeinternacional,fazendoumbalançodaspolíticasparaasmulhereselaboradaspeloGovernoCentraleregiõesvizinhasefeitaumaanálisesobreasnecessidadesactuaisdasmulheresemMacau,oautorpropõe19metasdedesenvolvimentoparaasmulheresquepoderãosertomadoscomoreferênciapeloGovernodeMacaunaadopçãodassuasnovaspolí-ticassobreestetema.Defacto,falandoemtermosglobais,mesmosemnenhumapolíticadirigidaàsmulheresouqualquermetadefinidapeloGovernodeMacaunestamatéria,asituaçãodeMacauquantoaoprincípiodaigualdadedegéneroficanamesmaposiçãodospaísesmaisdesenvolvidosenoâmbitodealgumasáreasespecíficas,taiscomoEducaçãoeSaúde,estáclassifi-cadaaoníveldosmelhorespaísesdomundo.Noano2012,ovalordo“índicededesigualdadedegénero”deMacaufoide0.087,ficandoentreaFrançaeaIslândiaqueficaramna9.ªe10.ªposição,respectivamente,norankingmundial.56OautoresperaqueassugestõesapresentadasnestetrabalhopossamelevaroníveldaigualdadedegéneroemMacau,ofere-cermaisoportunidadesdedesenvolvimentoparaasmulhereseeliminardescriminaçõesemtodosossectoresdasociedade.55AssembleiaLegislativa,“InterpelaçõesEscritas-VLegislatura,2.ªSessãoLegis-lativa”(2014-2015).Consultaa10deAgostode2015:http://www.al.gov.mo/interpelacao/05/2015/15-0091p.pdf.56“ÍndicedeDesigualdadedeGénero”,ComissãodosAssuntosdasMulheres--BancodedadossobreasmulheresdeMacau.Consultaa22deAgostode2016:http://database.cam.gov.mo/#indicator/53d6141d75b22d480978185a.

134Napromoçãodaigualdadedegéneroedodesenvolvimentodasmulheres,aspolíticassociaisdoGovernodesempenhamcomcertezaumpapelpreponderantenosentidoderegulareorientarosdiversossectoressociaisparaaadopçãodasmedidasnecessáriasbemcomonapromoçãodereformasparaalcançaraigualdadeentrehomensemulheres.Defacto,apromoçãodaigualdadedegéneroéumaenormemissãoeasociedadecivildevesentir-seobrigadaaassumirasuaquotapartederesponsabili-dadedecolaboraçãonestamatéria.Assim,osdiversossectoressociais,taiscomoempresasindustriaisecomerciais,associaçõesprofissionaiseinsti-tuiçõesdeassistênciasocial,alémdeobedeceremàspolíticasorientadorasdoGovernoecumpriremasrespectivasregras,devemapoiar,deformaactiva,apromoçãodaigualdadedegéneronasrespectivasáreasprofis-sionais,envidarosmaioresesforçosnadivulgaçãoeimplementaçãodoconceitodaigualdadeentrehomensemulheresecriarummaiorespaçodedesenvolvimentoparaasmulheres.Tudoistoirápermitirobterodo-brodosresultadoscomometadedosesforçosutilizadosnapromoçãododesenvolvimentodasmulheresemMacau.

135Administraçãon.º113,vol.XXIX,2016-3.º,135-150PrincipaisElementosInfluenciadoresdaGo-vernançaAmbiental:UmaInvestigaçãoGeraldasFontesEscritas*DuJuan**LüWeixia***OsproblemasambientaisnaChina,queseagravamdiaapósdia,produziramumacrisejamaisvistanosetordaadministraçãopúbli-ca,demodoqueaelaboraçãodeumagovernançaambientaleficientetornou-seumtemadeinteressetantoparaosetoracadémico,comoparaosdepartamentosgovernamentais.Contudo,comoobjetivodeelaborartalmodelodegestão,énecessárioantesidentificarquaissãoosprincipaiselementosinfluenciadorese,combasenesses,desenharbonsmecanismos.Vemosnissoumaquestãoessencialdapesquisanotemadagovernançaambiental.Portanto,esteartigotemcomofinalidadeprimeirosistematizarasinvestigaçõesatuais,realizadasnaChina,sobreoselementosprincipaisainfluenciaremagovernançaambiental;ase-guir,analisar-se-áesumarizar-se-áoquadroteóricoatual,bemcomoascaracterísticasdistintivasdaspesquisasexistentes,enfocandoosaspectosqueexigemreforço,desenvolvimentooubreakthroughs,destamaneirapromovendoinvestigaçõessobreotemadagestãoambientaldemaiorprofundidade.*Apoiosrecebidos:Projeto-chavedoFundodeCiênciasSociaisdamunicipalidadedePequim“EstudossobreaGovernançaCooperativaentreGovernoeEmpresanoProcessa-mentodoLixonamunicipalidadedePequim”(16JDGLA021),Projetode1º.EscalãodeCiênciasSociaiseHumanidadesdoMinistériodaEducação“MecanismosAdministrati-vosEficientesdeLongoPrazoquePreservemoInteressePúbliconumContextodeRefor-maeSocializaçãodaLogísticaemEscolasSuperiores”(2013YJA630061),ProgramadoFundodeCiênciasSociaisNacional“ModelosdePrestaçãoEficientedeServiçosPúblicosedeSupervisãoduranteasReformasdeMercado”(14BZZ066).**UniversidadedeComércioExterioreEconomia(Pequim),AcademiadeAd-ministraçãoPública,Mestranda.***DoutoradaemAdministração,ProfessoraTitular,Orientadorademestrandos.ProfessoradaAcademiadeAdministraçãoPúblicadaUniversidadedeComércioExterioreEconomia(Pequim).Principaislinhasdepesquisaincluemgestãodeserviçosdegovernoseempresas,relaçõespúblicas,avaliaçãodequalidadedogo-verno,gestãoestratégicaderepartiçõespúblicas,entreoutros.

136I.DefinindooproblemasobinvestigaçãoDesdeadécadade1990,aomesmotempoqueaChinaatravessavaumperíododeintensocrescimentoeconómicoevelozestransformaçõessociais,asituaçãoambientalpioravaaumtalpontoqueseconverteunumdosproblemasacausarmaispreocupaçãoparaasociedade.Resolvê--losdeformaeficaznãoapenasexigesoluçõestécnicas,comotambémpossuiumvínculoíntimocomapesquisadasciênciassociais.Conse-quentemente,ainvestigaçãosobreagovernançaambientaltornou-seumdostópicosmaisemvoga,trazendoalumeumavolumosaproduçãoacadémicaemdiferentesdisciplinas.ComoobjetivodecompreenderoestadoatualdagovernançaambientalnaChina,énecessárioprimeiroterporreferênciaosfundamentosteóricosdocampo,relacionando-osaseguircomopanodefundohistóricodatransição,vivenciadapelaso-ciedadechinesa,e,finalmente,descobriroselementosainfluenciaremagovernançaambiental.Asprincipaispesquisasrealizadasdomesticamentenessecampotêmporbaseoschamados“dadosempainel”(paneldata),apartirdecujacomprovaçãoempíricaépossívelverificarquaisosprincipaiselementosinfluenciadoresdagovernançaambiental.Porexemplo,ZhangYueLiQiyunrealizaramumaanálisecomprobatóriadoselementosinfluencia-doressobretrêsíndicesdeeficiênciadagovernançaambientalaoníveldogovernolocal:índicegeral,técnicoedeescala.Comisso,propuseramtomaradescentralizaçãofiscaleaconsciênciapúblicacomoprincipaisvariáveisexplicativas,asquaispossuemumainfluêncianegativasobreaeficiênciadagovernançaambientaldosgovernoslocais.1Emumaoutrainvestigação,TaoMintomoucomopontodepartidaaeficiênciadosinvestimentosgovernamentaisparaagovernançaambiental,compondoummodeloanalíticoparaosrespectivoselementosinfluenciadores.Aocompilardadossobreaentradaesaída(input/output)decadaprovíncia,cidadeeregiãoautónoma,determinounãoapenasataxadeeficiênciadosrespectivosinvestimentosparaagovernançaambiental,mastambémoselementosinfluenciadoresdagestãoemsi.Comprovoudestaformaoelementodecontrole,ouseja,ofatodeosmontantestotaisseremca-pazes,porsisós,deelevaraeficiênciadosinvestimentosnagovernança1ZhangYu,LiQiyun,“DescentralizaçãoFiscal,ReconhecimentoPúblicoeEficiênciadaGovernançaAmbientalLocal”[J].QuestõesEconômicas,2014,(3):65-68.

137ambiental.2Emseuestudo,XieQiushanePengYuanchunapoiaram-seemestatísticasdedados“CGSS2010”paraanalisaroníveldereconhe-cimento,porpartedoscidadãoschineses,dassuasresponsabilidadesparacomagovernançaambiental,aferindo,portanto,osrespectivoselemen-tosinfluenciadores.Descobriu-se,nessecaso,queoscidadãostendemaatribuiraresponsabilidadedapreservaçãoambientalaoEstadoeàsempresas,acusandoumafortetendênciadopovodeevitarenvolver-senoassunto.Destamaneira,existeumfenômenode“separaçãodecorpos”naopiniãopúblicanoqueserefereàresponsabilidadeambiental,comenga-jamentonosproblemasemnívelmacro,porumlado,enquantoseignoraaimportânciadapreservaçãoambientalnodia-a-dia,poroutro.Oníveleducacionaléumdosprincipaiselementosainfluenciaremessasituação.3Emoutrotrabalho,XiangShujianeWushuLiwenanalisaramoselemen-tosinfluenciadoresdaeficiênciatécnicapuraedaeficiênciadeescaladocontroledeemissõesindustriais,concluindoqueoaumentodataxadeeficiênciatécnicarevelaclarasdiferençasregionais.NolestedaChina,aeficiênciadecontroledasemissõesindustriaiséinfluenciadaprinci-palmentepelataxadeescala;outroselementos,comopibpercapita,tambémexercemumcertoníveldeinfluência.4NainvestigaçãorealizadaporZhaoZhengeSongTao,desenvolveu-seumaanálisecomparativadaeficiênciadegovernançaambientalnasregiõesdaChina,empregando-se,nessesentido,osmodelosDEAdequatroníveisebootstrap-DEA.Comoresultado,comprovou-sequetrêsfatores(oníveldeimportânciaatribuí-doaomeio-ambientepeloEstado,opatamardeconsciênciapúblicaeasdiversasestruturasprodutivasregionais)têmumainfluênciaevidenteso-breagovernançaambiental.Nessecontexto,oaumentodeinvestimentosnosetoreareduçãodoconsumodeenergianãoelevaramaeficiênciadosinvestimentos,comoeradeesperar.Adicionalmente,asdiferençasregio-naisnoqueconcerneàeficiênciadegovernançaambientalsãomuitocla-ras.Asvariaçõesdocapitalaplicadotêmumpesomaiornocasodaregiãooeste;oelementodaforçadetrabalhoédeterminanteparaocentroda2TaoMin,“AvaliaçãodeEficiênciadosInvestimentosemGovernançaAmbientalnaChinaeseusElementosInfluenciadoresPrincipais”[J].RecursoseAmbientedoCursodoRioYangzi,2012,(1):111-116.3XieQiushan,PengYongchun,“Governo,EmpresaseCidadãos:DilemasdaGovernan-çaAmbientaldaChina”[J].TianfuXinlun,2013,(9):91-99.4XiangShujian,WuShuli,“AnálisedaEficiênciaTécnicanoTratamentodeEmissõesIndustriaisnaChinaeseusElementosInfluenciadores”[J].EstudosdeEconometriaeEconomiaTécnica,2012,(2):72-78.

138China;osinsumostecnológicossãomaisimportantesparaoleste.5LangYouxingeGeWeipingabriramnovosrumosparaainvestigaçãodotema,realizandoumestudodecasofocadonacidadedeTaizhou(provínciadeZhejiang).Osautoresanalisaramoníveldeconhecimentodoselementoslocaisdagovernançaambientaljuntodefuncionáriosdasrepartiçõesam-bientaisencarregadosdaaplicaçãodalei.Aoanalisarasrespostasaques-tionáriosdistribuídos,osautoresdescobriramqueoprincipalelementoainfluenciaraexecuçãodepolíticaséoprópriogovernolocal.6Considerando-sequeamaiorpartedaspesquisasempíricas,realiza-dasnaChina,sobreoselementosinfluenciadoresdagovernançaambien-talconsistememanálisesdeestatísticasmacrosobredadosempainel,7aproduçãonaáreafoca-seessencialmentenaaçãodoEstadoenopontodevistadogestorambiental.Hápouquíssimostextosaconsiderarosprin-cipaiselementosinfluenciadoresdaperspectivadoreconhecimentopú-blico,dondeonossoentendimentodequeseriaválidorealizarpesquisasempíricasdessetipo.Aoresumirostrabalhosreferidosacimaerelacioná--loscomosproblemasenfrentadospelaChinanocampodagovernançaambiental,opresentetextodefineosprincipaiselementosinfluenciadoresdagovernançaambientalcomoa“participaçãopopular”,a“responsa-bilidadegovernamental”,a“supervisãodopúblico”ea“colegialidadecooperativacompluralidadedeatores”.Nasseçõesaseguirtrataremosseparadamentedasituaçãoparticulardecadaelemento.II.Governançaambientaleseuselementosinfluenciadores1.ElaboraçãodoconceitodegovernançaambientaleseudesenvolvimentoOconceitode“meio-ambiente”atravessouumprocessodedesen-volvimento,sintetizadonosconceitosde“gestãoambiental”,“governança5ZhaoZheng,SongTao,“EficiênciadaGovernançaAmbientalnoTerritórioChinês”[J].CiênciasSociaisdeNanquim,2013,(3):18-25.6LangYouxing,GeWeiping,“UmLevantamentodosElementosLocaisaInfluenciaremaGovernançaAmbiental”[J].AmbienteeRecursosDemográficosnaChina,2009,(3):107-112.7Dados depainelcorrespondemadiversasseçõestransversaisnumasérietemporaldeter-minada.Dessasseções,obtêm-seosdadosprovidenciadospelosvaloresdeobservaçãodaamostragem.

139ambiental”e“boagovernançaambiental”.Defato,oconceitotradicionalde“gestão”derivadaaçãodoEstadonasearadomeio-ambiente,oqueestabelecegraveslimitesàresponsabilizaçãodomesmo,dondeaneces-sidadedecriaroconceitode“governança”pararemediá-lo.Oconceitode“governança”eateoriada“boagovernança”sãoferramentasanalíticasmuitoemvoganodomíniodomeioambiente.8OpesquisadorZhuLiucaijátinhadescritoasimplicaçõesdosdi-ferentesconceitosde“governança”e“boagovernança”:“Governançaambientalsignifica,nocontextodousocontínuoderecursosnaturaisedomeioambiente,definir,deentreosbeneficiáriosdosinteressescorrela-cionados,quemdefiniráecomodefiniráaspolíticasambientais,ospode-resexecutivoseasresponsabilidades,paradesempenharasperformancesambientais,económicasesociais.Boagovernançaambientalsignificaqueosdepartamentosgovernamentais,empresariaiseasociedadecivil,aoseguiremprincípiosemecanismosdegovernançadeterminados,sãocapazesderealizarumplaneamentomaisaprimoradoebuscaremperfor-mances,sejamambientais,económicasousociais,maximizadas,susten-táveisejustas,destamaneirasatisfazendocontinuamenteasexigênciasdahumanidadeparacomosistemaecológico.9Especialistasocidentaisassimdefinemaboagovernançaambiental:“duranteaelaboraçãodepolíticasambientais,deveexistirumasériedeprocessosemqueosdiversosatoressociaisinterdepentendentessãoorientadosecoordenadosparaagirem.Taisprocessosdevemseguirosprincípiosdatransparência,responsabili-dade,abertura,igualdade,negociaçãoeeficiência,alémdeadotaremumaperspectivacientíficaeconsideraremosriscosdaspolíticasemcausa”.10Defato,aoreforçarosprincípiosdalegalidade,responsabilidade,trans-parência,justiça,capacidadederespostaeeficiênciaparatodasaspartesinteressadas,talconceitoproduzumaestruturagovernamentalcooperati-vacomsinergiaspositivas.Emgeral,aboagovernançaambientalcriatais8LüWeixia,DuJuan,“AExperiênciadeGestãodaReciclagemdoLixonoJapãoein-sightsparaaChina”[J].BoletimdaUniversidadeNormaldoLestedaChina(EdiçãodeCiênciasSociaiseHumanidades),2016,(1):39-53.9ZhuLiucai,“ReagindoàMudançaClimática:BoaGovernançaModernaeGovernan-çaHarmoniosa”[J].ProteçãoAmbiental,2007,(11):62-66.10GALEF.AUsinadePolpadeTamarnaTasmania:UmaComparaçãodeProcessosdePlaneamentoqueutilizemumBomQuadrodeGovernançaAmbiental(Tasmania’sTamarValleyPulpMill:AComparisonofPlanningProcessesUsingaGoodEnviron-mentalGovernanceFramework):ResearchandEvaluation[J].AustralianJournalofPublicAdministration,2008,67(3):261–82.

140sinergiasquando,sobopontodevistadasustentabilidadesocial,uneEs-tado,mercadoesociedadecivilporrelaçõesdecompetiçãoecooperação.2.Descriçãogenéricadasfontesescritassobreosprinci-paiselementosinfluenciadoresdagovernançaambiental1)ParticipaçãodopúblicoAparticipaçãodopúblicotemsido,desdesempre,aprincipalforçaadarimpulsoàgestãoambientalmundial,demaneiraqueosestudiososdoexterioredaChinatêmdadograndeatençãoaotema.Noâmbitointernacional,aacademiaestrangeirajápossuiumconsensosobreaim-portânciadaparticipaçãodopúbliconaelaboraçãodepolíticaspúblicas.Nessesentido,Michelsresumiuasituaçãocomasseguintespalavras:“aparticipaçãodopúblicoconcede-lheodireitoàvoz,aumentandoasuainfluêncianoprocessodetomadadedecisão.Talparticipaçãoaindapossuioutrasfunçõesnocontextodapolíticademocrática.Emprimeirolugarvemafunçãoeducativa;istoé,aparticipaçãoporsisóserveparaincrementaracapacidadedoscidadãosdecontribuíremparaatomadadedecisões,etambémaperfeiçoaassuashabilidadesdetrataremdeassuntospúblicos.Aseguir,aparticipaçãodopúbliconagovernançaambientaltambémpossuiumafunçãogeral,queajudaaelevaroníveldecidadanianumacoletividade,estimulandoaconsciênciapúblicadosinvidíduoseumsensopartilhadoportodosdecidadania,dofinaldecorreoaumentodosensoderesponsabilidadedetodospelaspolíticaspúblicas.Poroutrolado,aparticipaçãodopúblicotambémelevaalegitimidade,poistemoimportantepapeldeproduzirleisaceitáveisportodasaspessoas.11Sto-ddartetaliitêmaseguinteopinião:“muitosdosparticipantesdagover-nançaambientalpropõemqueoindivíduoéaforçamotrizpararesolveroproblemadamudançaclimática.Nestequadro,osindivíduossãoca-pazesdeassumirresponsabilidades,sejaaomudarseuestilodevida,sejaao,nacondiçãodecidadãosoudeconsumidores,exercerpressãosobreosgovernoseasempresas”.1211MICHELSA.InovaçõesemGovernançaDemocrática:ComoaParticipaçãodeCida-dãoscontribuiparaumaDemocraciaMelhor?(Innovationsindemocraticgovernance:howdoescitizenparticipationcontributetoabetterdemocracy?)[J].InternationalReviewofAdministrativeSciences,2011,77(2):275–293.12STODDARTMCJ,TINDALLDB,andGREENFIELDKL.“OsGovernostêmoPoder?”InterpretaçõessobreaResponsabilidadepelasMudançasClimáticaseSoluções

141NaChina,osinvestigadoresnomomentoencontram-seatratardaparticipaçãopopularnagovernançaambientalcomrenovadointeresse.Amaiorpartedospesquisadoresnacionaisestudaotemasoboprismadasociedadecivil,apontandoqueaconstruçãodeumasociedadecivilambientalistacontribuiráparaoaperfeiçoamentodosmecanismosdegestãoambientaldopaís.YangYanestudaodesenvolvimentodessesmecanismossoboângulodasociedadecivil,concluindoqueapartici-paçãodopúblicoeminstituiçõestaiscomoONG’sproduzdiferentestiposdeestímuloaosmecanimosdegestãoexistentes,constituindo-senabaseparaainstauraçãodeumasociedadecivilambientalistaeimprimeavançosnosentidodeimplementarumaboagovernançaambiental.13Apartirdoproblemadafalênciadagovernançaambientalchinesa,TaoZhaozhengexplicaqueumdossintomasdaimperfeiçãodosmecanismosdagestãoambientalestánasdeficiênciasdosinstrumentosparaapartici-paçãopopular.14Naperspectivadasociedadecivilambientalista,LüDanafirmaque,naatualgovernançaambiental,aparticipaçãodopúblicoéumimportantefatorcaracterístico;oscidadãospodemfazê-lopormeiodeduasinstânciasprincipais,sejacomoindivíduos,sejaintegrando-osnasONG’s.15Alémdisso,umoutroramodaspesquisasemvogapartedaleiambientaledosdireitosdocidadão,(desenvolvimentodesinergiasentreparticipaçãopopularegovernançaambiental,sobopontodevistadasoftlaw).Outrospesquisadorestentamcompreenderoproblemadaparticipa-çãopopulardeoutrasmaneiras.Porexemplo,XueLaneDongXiumeiutilizamasteoriasdasupervisãoedosincentivos,taiscomopropostaspeloneo-institucionalismoeconómico,paraelaborarummodeloana-líticodedelegaçãotripartida,comqueestudamaparticipaçãopopulareagovernançaambiental.Destaforma,propõemanálisescomparativasoferecidaspelosAmbientalistasCanadianos(‘GovernmentsHavethePower’?Interpre-tationsofClimateChangeResponsibilityandSolutionsamongCanadianEnviron-mentalists)[J].Organization&Environment,2012,25(1):39–58.13YangYan,“DesenvolvimentodeumaSociedadeCivilAmbientaleRegimedeGover-nançaAmbiental”[J].新視野,2009,(4):42-44.14LangYouxing,GeWeiping,“UmLevantamentodosElementosLocaisaInfluencia-remaGovernançaAmbiental”[J].AmbienteeRecursosDemográficosnaChina,2009,(3):107-112.15LüDan,“EstudosobreoSistemadeGovernançaAmbientalModernonaChina,soboPontodeVistadaCidadaniaAmbiental”[J].PesquisassobreoDesenvolvimentoUrbano,2007.

142daeficiênciagovernativadediferentesmodalidadesdeparticipaçãopo-pular,taiscomo“inexistênciadeparticipação”,“participaçãoposterior”,“participaçãoanterior”,“concessãodeindemnizaçõespordanosaomeioambiente”,entreoutras.16ZhengSiqietaliiorientou-sepeloconceitode“demandaspúblicas”e,aointerpretardadosempainel,apresentouosefeitosdosincentivosdessasparaagovernançaambientaldeumacidade.OsresultadosdoseuestudorevelaramqueoníveldeatençãodopúblicoécapazdeinduzireficientementeoEstadoatratardosproblemasam-bientais,atravésdemedidascomoinvestiremgestãoemelhoraraestru-turaprodutivaparaatenuarosíndicesdepoluição.Logo,asdemandasdapopulaçãotêmumreflexopositivo,demaneiraquenaquelascidadesondehámaisexigênciadepreservaçãoverifica-sequeasmesmaschegammaiscedoaumnívelemquesealiamocrescimentoeconómicoeasme-lhoriasambientais.17Amaiorpartedosestudosdisponíveisatualmentepossuemalimitaçãodeseresumiremaumaanálisesuperficialdateoriaedecasospráticos,atestandoumaevidentetendênciaaproduziremme-rasinterpretaçõesteóricas,semconseguirexplicar,convincentemente,ofenómenodaparticipaçãodoscidadãosnocontextochinês.Alémdisso,aquantidadedepesquisasempíricasdiretastambéméinsuficiente,sendonecessáriorealizarmaisinvestigaçõesaprofundadasqueconjuguemasre-flexõesteóricasadequadasàsituaçãoparticulardaChina,noquerespeitaàimplementaçãodagovernançaambiental.2)ResponsabilidadeGovernamentalInvestigadoresdaChinaedoexterioroferecemdiferentesperspec-tivassobrearesponsabilidadedoEstado,noqueserefereàgovernançaambiental.Aspesquisasdeespecialistasestrangeirosutilizam,comocorteespistemológicoprincipal,aaplicaçãodasleisambientaiseoregimedegestãoambiental,comfoconaresponsabilidadelegaldoEstado.Porou-trolado,estudosconcernentesàresponsabilidadepolítica,administrativaemoralsãomaisraros.16XueLan,DongXiuhai,“PesquisassobreaParticipaçãodoPúblicocomBasenumModelodeDelegação”[J].AmbienteeRecursosDemográficosnaChina,2010,20(10):48-54.17ZhengSiqi,WanGuanghua,SunWeizeng,LuoDanglun,“DemandasdoPúblicoeGovernançaAmbientalnasCidades”[J].MundodaGestão,2013,(6):72-84.

143OstrabalhosdepesquisadoresdaChinaconcentram-se,particu-larmente,nasáreasaseguir:emprimeirolugar,estudamcomoampliaraquantidadedeinstalaçõesgovernamentaisdeproteçãoambientaloucomoelevarataxadeutilizaçãodosincentivosfiscais.Emsegundolu-gar,partindodascaracterísticasexternasdosecossistemas,avaliamcomoaperfeiçoaracooperaçãogovernamentalnocampodapreservação.Ter-ceiro,investigammeiosdeaprimorarosregimesdegestãoambiental.Emresumo,osestudosnacionaispreocupam-semaiscomascontra-medidasdoEstadoparaaumentaraeficiênciadaproteçãoegestãodossistemasecológicos.18YangChaopartedateoriada“TragédiadosBensComuns”,sugerindoserprecisoqueoEstadointervenhaeficientementenassitua-çõesemqueomercadoencontradificuldadesaodisporrazoavelmentedosrecursosdeusocomum,nãosomentecomafinalidadedeasseguraroseuempregoracional,mastambémodesenvolvimentopositivodosecossistemas.19BaiRuiqingpropõequeoEstadoéaprincipalentidadenagestãoambiental.Arazãoparaqueassumaasprincipaisresponsabili-dadesnessecampoestáemqueomeio-ambientetemanaturezadebemsemi-público.Alémdisso,sendooEstadooprincipalreceptordereceitaspúblicas,commaisrazãoéobrigadoaassumiroviremprimeirolugarnaesferaambiental.Porúltimo,tendoemmenteainfluênciaqueomeio--ambienteexercesobreointeressecoletivo,nãosetratademeroprotago-nismo,mastambémdetarefadegarantiraharmoniasocialqueimpõeoprotagonismodoEstado.20XuJifangacreditaque,nomomentoemqueacriseambientalseagravaacadadia,oobjetivodesecriarumasocieda-deamigadoambienteeodeverdezelarpelointeressecomumobrigamoEstadoaatribuiramaisaltaimportânciaàssuasresponsabilidadesparacomaecologia.Taisresponsabilidadesfundamentalmentetêmquatroelementos,denaturezapolítica,administrativa,legalemoral–dandoori-gemaumverdadeirosistemaderesponsabilidadesgovernamentais.21Aopassarmosemrevistaaliteraturaexistente,vemosqueamaiorparteda18LangYouxing,GeWeiping,“UmLevantamentodosElementosLocaisaInfluenciaremaGovernançaAmbiental”[J].AmbienteeRecursosDemográficosnaChina,2009,(3):107-112.19YangChao,PesquisassobreaResponsabilidadedoGovernonaPrestaçãodeServiçosPúbli-cosBásicos[D].UniversidadeNormaldoNordestedaChina,2013.20BaiRuiqing,EstudossobreoPapeldoGovernonaGovernançaAmbiental[D].Universi-dadedeEconomiaeComérciodaCapital,2011.21XuJifang,EstudossobreaResponsabilidadedoGovernonaCriaçãodeumaSociedadeAmigadoAmbiente[D].Suzhou:UniversidadedeSuzhou,2010.

144produçãocientíficaseconcentraemdiscussõessobrearesponsabilidadegovernamental,etambémsobreoqueéumgovernoresponsável.Deen-treessestrabalhos,poucosestudamespecificamentearesponsabilidadedoEstadoenquantoprovedordosserviçospúblicos;háaindamenosobrasvoltadasparaconfigurararesponsabilidadedoEstadoapartirdapresta-çãodeumtipoparticulardeserviçopúblico.3)GovernançaComunitáriaNoqueserefereaopapelefunçãoexercidospelacomunidadeparaagovernançaambiental,osespecialistasdaChinacontextualizamassuasanálisessobretudonomeiorural,buscandoentenderqualoperfildago-vernançaambientalnascomunidadesagrícolas.Deentreessesestudos,GaoHaiqinglançamãodaeconomiainstitucionalistaeambientalparaconcluirqueascomunidadespossuemvantagenscomparativas,sejadian-tedagestãogovernamental,peloentusiasmoemotivaçãodosenvolvidos,sejadiantedomercado,peladivisãodecustosconformeosdireitosdepropriedadeenvolvidos.Oautorpropõequesejanecessárioutilizarmedi-dasinovadoras,comoapoiar-senasforçassociaiseemregimesinformaisparadarimpulsoàgestãoambientalnacomunidade.22XieZhongqieJiaoAichaoargumentamemfavordarazoabilidadeesuperioridadedascomunidadescomovetoresdegestãoambiental,apontandoumalinhadedesenvolvimentoparaummodelodegestãodaecologiaruralbaseadonacomunidade.23Apósavaliarosdefeitosdessemodelodegestão,talcomoempregadotradicionalmente,ecombasenainteraçãoentreademocraciaambientaleosbenefícioshauridosdanatureza,HanCongrongrecomen-daadotaromodelodegestãoambientalrural,confiandooassuntoàsorganizaçõesautónomoexistentesparaqueimplementemaparticipaçãodopúblico.24ZhuQinghaieLiangBeibeiconcluemqueacomunidadeéumaterceirainstância,posicionadaentreoEstadoeomercado,poden-22GaoHaiqing,“AnálisesobreosMecanismosdeEstímuloàsComunidadesnaGestãodoAmbienteEcológiconoCampo”[J].InvestigaçãodeQuestõesEconômicas,2010,(4):41-43.23XieZhongqi,JiaoAichao,“AnálisedosFundamentosdoModelodeGovernançaAm-bientalnoCampo,comFoconasComunidades”[J].EconomiaEcológica,2013,(7):157-162.24HanCongrong,“EstudossobreoNovoModelodeGovernançaAmbientalComuni-tárianoCampo”[J].BoletimdaUniversidadedeChongqing,2009,(6):108-112.

145do-semobilizarpeculiarescapitaissociaisnagestãoambiental.Aoteremconsideraçãoasuaflexibilidade,obaixocusto,afluidezdecomunicaçãoeaaltaeficácia,acomunidadepodereagirasituaçõesemqueaaçãodoEstadooumercadonãosurtemosefeitosdesejados.25Éimportantemencionarqueasinvestigaçõesexistenteslimitam-seaestudaromodelodegestãoambientalnocampo,sendorarososcasosemqueécomparadoàsituaçãoambientalmaisgravedascidades.Nãosãosuficientesasdiscussõesalusivasacomocriarzonasverdeseincentivarascomunidadesurbanasatomarpartenagovernançaambiental.Aomesmotempo,tambémnãoháestudossobreassinergiasquepodemsercriadasentreascomunidadeseoutrosatores,comoasONG’seempresasnessecampo.4)OpiniãoPúblicaEmanosrecentes,surgiramalgunsestudosnasacademiasnacionaleestrangeirasobreainfluênciadaopiniãopúblicanagovernançaam-biental.Essasobrasenfocamsobretudoosmeiosdecomunicaçãocomasmassas,visandodeterminarcomoaimprensatratadostemasambientais,qualopapeldascoberturasjornalísticassobreosoutroselementosin-fluenciadoresdagovernança,comopúblico,empresaseEstado.OuyangHongshengeLiLangpartemdacontribuiçãodaimprensa,dosdireitosambientaisdocidadão,dasONG’sambientaisedoseco-cidadãos,afir-mandoqueparadesenvolverumasociedadedeeco-cidadãosénecessárioqueaimprensaampliea“esferapública”dedicadaaomeio-ambiente.Assim,nãoapenassedevepromovero“poderdocidadão”nesseâmbito,mastambémutilizaras“coberturasracionais”paraorientara“participaçãoracional”dosmovimentosambientais.26Dopontodevistadaciênciapo-líticaecombasenateoriada“criaçãodeagenda”(agenda-setting)pelosmeiosdecomunicação,ShenHongtaoeFengJietomamcomoamostraascompanhiasaltamentepoluentesnomercadochinês,analisandoasupervisãodaimprensaedoEstadoemtermosdedivulgaçãodasrespec-tivasinformaçõesaopúblico.Alémdisso,tambémtratamdainfluência25ZhuQinghai,LiangBeibei,“InvestigaçõessobreaGestãoAmbientalsobPerspectivadasComunidades”[J].CiênciasSociaisdeHenan,2012,(7):56-58.26OuyangHongsheng,LiLang,“DireitosAmbientaisdoCidadãonaImprensa:AsONG’sAmbientaiseaCidadaniaEcológicaNGO”[J].BoletimdaUniversidadedasNacionalidadesdoSudoestedaChina,2013,(9):142-147.

146dasupervisãogovernamentalsobreaopiniãopública.Oestudochegaàsseguintesconclusões:acoberturajornalísticasobreaperformanceam-bientaldasempresaséclaramentecapazdeelevaroníveldedivulgaçãodasinformaçõesambientaisarespeitodessascompanhias;asupervisãorealizadapelosgovernoslocaissobreadivulgaçãodessasinformaçõesnãosóéevidentementecapazdeelevaroseunível,comotambémfortaleceropapeldesupervisãodaopiniãopública.27WangLeiconsideraqueacoberturadasproblemasambientaispelosmediaactualmentedemonstraqueapublicidadeécerceadae,medianteanálise,descreveassuascausasprofundas.Descreve,também,formasrealistasdecorrigirtaldeficiência,nomeadamenteacusandoanecessidadedeseeducarasociedadecivileorientaraparticipaçãopública,demodoaqueumtipodegovernançaambientalcoletivapossaelevaroníveldepublicidadedasreportagens.28Osestudosresumidosacimapecamporselimitaremàsdisciplinasdecomunicaçãoejornalismo,nãooferecendoumaanálisedescritivasobreopapeldaimprensanagovernançaambientalcomoumtodo;sãorarososestudosdecasoeaquelessobreasmodalidadesdopapelexercidopelaopiniãopúblicarelativamenteaosproblemasambientaisemparticular.Sãopoucosospesquisadoresquerealizamestudosdecasoparadesvelarosmecanismospelosquaisosmeiosdecomunicaçãodemassasrealizamoseupapelefunçãonotocanteaproblemasambientais.ChenYangen-focaocasodausinadequeimadelixoemPanyuparatratardainfluênciaexercidapelaimprensasobreosmovimentospopularesnaChinaatual,bemcomoassuasconsequências.29LiYanhongtambémselecionouaco-berturajornalísticasobrePanyueoutrostemasrelacionados,investigandocomoaimprensaformataoseudiscursosobreosriscosambientais,reve-landoopapelcontinuadodaimprensanachamada“sociedadederisco”naChinadofuturo.3027ShenHongtao,FengJie,“SupervisãodaOpiniãoPública,SupervisãodoGovernoeDivulgaçãodasInformaçõesAmbientaisdeEmpresas”[J].InvestigaçõesContá-beis,2012,(2):72-78.28WangLei,“DiagramassobreResponsabilidadeAmbientalPúblicaeDiscursodePro-testo”[J].RevistaDebatesTeóricos,2013,(6):11-14.29ChenYang,“MeiosdeComunicaçãodeMassas,AçãoColetivaeTemasAmbientaisnaChinaModerna–TomandoaFábricadeQueimadeLixodePanyucomoExemplo”[J].MundoEditorialInternacional,2010,(07):43-49.30LiYanhong,“UsandoaRacionalidadeSocialparaeliminaraRacionalidadeTécnica:ComoosMeiosdeComunicaçãodeMassasConstroemoDiscursodoRiscoAmbien-tal”[J].EstudossobreJornalismoeComunicação,2012,(3):22-33.

1475)ColegialidadecooperativanumcontextodepluralidadedeatoresOsespecialistasdoexteriorjápublicaramdiversosestudosaprofun-dadossobreotemadassinergiasderivadasdacooperaçãoentreatoresdediferentesinstânciasnocontextodagovernançaambiental.NaChina,poroutrolado,amaiorpartedaspesquisasrespeitaàexplicaçãoteóricadosconceitosrelacionadoscomacolegialidadeentreumapluralidadedeatoresnoquadrodagovernançaambiental.Essasobraspartemdanoçãodegestãoambientalparadiscutirasferramentasutilizadaspelagovernançaambien-tal,seusregimesepolíticas,bemcomoatransformaçãodosmodelosdegovernança.OtrabalhodeTianQianshan,porexemplo,discuteosfunda-mentosteóricosdomodelodecolegialidadepluralparacooperaçãosobreomeio-ambienteecológico,alémdoseusignificado,suasprincipaiscaracte-rísticasdistintivasemecanismosdefuncionamento.31RenZhihongeZhaoXikangassumemaperspectivadastransformaçõesdosmodosdegestãopúblicaegovernançaparadebateronascimentodeumnovomodelodegovernançapública.Alémdisso,aoconstituiremessenovomodelodees-tudo,resumemoquetemdeinovadoredescrevemoprocessodetransfor-maçãoqueoengendrou.32ZhangJingeneZhuangWenjiaempregamumaanálisecomparadadecasosparadefenderemqueatransformaçãodeummodelodegestãoadministrativadoEstadonumverdadeiromecanismodegovernançaambientalessencialmenteéaforçaquepossibilitaráaogovernochinêsvenceroimpasseemqueseencontra.33Recentemente,osproblemasambientaisvivenciadosnodia-a-diatornaram-seumdosassuntosmaiscomentados,particularmentequandograndepartedasatençõesdacomu-nidadeacadêmicasevoltouparaasprovidênciastomadaspararesolverasituaçãodosmogemregiõescomoamegalópolePequim-Tianjin-Hebeiouapoluiçãodaágua.UmexemplodessatendênciaéoestudodeXuYanqingeZhouZhirensobreosmecanismosdecooperaçãointerdepartamentalnotemadagovernançahídrica.3431TianQianshan,“ModelodeColegialismoPluralparaoAmbienteEcológico:Concei-toseProcessos”[J].FórumAdministrativo,2013,(3):94-99.32RenZhihong,ZhaoXikang,“ONovoModelodeGovernançaPúblicaeFormasIno-vadorasdaGovernançaAmbiental”[J].EstudosAcadêmicos,2006,(9):92-98.33ZhangJingen,ZhuangWenjia,“DaGovernançaAdminstrativaàColegialidadePlural:ReflexõessobreaTransformaçãodoModelodeGovernançaAdministrativanaChinaAtual”[J].BoletimdaEscoladoPartidoComunista,ComissãodeNingbo,2008,(6):93-99.34XuYanqing,ZhouRenzhi,“AnálisedosMecanismosdeCooperaçãoInterdepartamen-taisnaGovernançadaÁgua”[J].BoletimdaAcademiadeAdministraçãodeZhejiang,2014,(6):115-110.

148Apenasumapartedosinvestigadoresadotaopontodevistadasentidadesenvolvidasnagovernançaambientalesuasaçõesconcretas,investigandocadaumdosatoresexistentesnaChinaeosmecanismosdecooperaçãoexistentes.Porexemplo,YanTingyuenfocataisentidadese,conformeascaracterísticasdasiniciativasdecooperaçãonaáreadagovernançaambiental,analisaosproblemasenfrentadosportaisiniciati-vasnaChinadehoje.Aautorapropõeque,pormeiodemétodoscomoestimularaspartesinteressadasparagarantiremaamplaparticipaçãodopúblico,estimulandoasdiferentespartesamanifestarem-seindepen-dentemente,incrementaracapacidadedecooperaçãodosenvolvidos,etc.,épossívelpromoveraçõescooperativasenvolvendodiversostiposdeatoresnagovernançaambiental.35YuShuieTieMingzhenatacamoproblemadaurbanização,definindoagovernançadoambienteecológicoemzonasmarginaisurbano-ruraiscomoobjetodeinvestigação.Aoana-lisaremopapeldegovernaçãoexercidopeloEstado,opapeldeprestaçãodeserviçosexercidopelasONG’s,opapeldeparticipaçãoexercidopelosmoradores,compreendemquaisosmecanismosqueintegramosdiversosinteressesrelacionadosesuasmodalidadesdecooperação.Destraforma,definemoprincipalraciocínionoquetangeàgovernançacooperativadaszonasmarginaisemcausa.36YangXiaoguangeCongYufeitomamaeconomiadebaixocarbonocomopanodefundoparaentenderasrelaçõesdecooperaçãoentreasONG’sambientaisdebase(grassroots)eoEstado,propondoque,numaeconomiadebaixo-carbono,ambosdevemutilizarassuasvantagenscomparativas,enquantomecanismoscompetitivosgarantemasuaindependênciamútua.Assimsãocapazesde,emlargamedida,maximizarosbenefíciospúblicosnumsistemadegovernançaambiental.37Noentanto,taisinvestigaçõesnãoaprofundamaquestãodosmecanismosdeinteraçãodosdiferentesatores,demodoquedoravanteénecessáriofalarmaisdoassunto.Alémdomais,oobjetodamaioriadaspesquisasenfoca-senasrelaçõesinterdepartamentais,carecen-do,evidentemente,detextosqueabordemasrelaçõesentreosgovernose35YanTingyu,“ProblemaseSoluçõesparaasIniciativasdeCooperaçãonaGovernançaAmbientaldaChina”[J].BolemdaUniversidadedoNordestedaChina(EdiçãoCiênciasSociais),2015(02):181-186.36YuShui,TieMing,“GovernançaCooperativa:AbrindoasPortasparaaGestãoAmbien-talnasZonasMarginaisCidade-Campo”[J].ProteçãoAmbiental,2012,(16):45-47.37YangXiaoguang,CongYufei,“CriandoRelaçõesdeCooperaçãoentreasONG’sdeBaseeoGovernosobumaEconomiadeBaixoCarbono”[J].PesquisasAtuaisdeEco-nomia,2010,(11):52-55.

149outrosatoressociais,comooscidadãosouasONG’s,inclusive,ainda,so-brerelaçõesentreatoresnão-governamentaisouentreesseseomercado.III.ConclusãoeperspectivasCombasenasfontesdisponíveissobregovernançaambiental,queacabamosderesumir,épossíveltirarasseguintesconclusões:noqueserefereàboagovernaçãoambiental,anecessidadedecooperaçãoentreogoverno,asociedadeeomercadojásetornouumconsensonaárea.Nomomentoemquesedesenhamoquadroeosregimesdagovernaçãoambiental,éprecisoobservarosfundamentosteóricosdaboagoverna-ção,produzindo-seumsistemapluralistadecooperaçãosocialparaunirgovernosecidadãos.Oprocessodeorganizaçãodomodelodegestãoam-bientalpluralistaexigeadefiniçãodeposicionamentoedefunçõesparaosgovernos,omercadoeasociedade,paraalémderegularsuasrelaçõesrecíprocas;trata-sedeumprocessodedescentralização,etambémdeumprocessoemqueogovernodevebuscarnovoscaminhosparaago-vernaçãoambiental.Atualmente,noquedizrespeitoaogoverno,omaisimportanteéaperfeiçoarassuascapacidadesdegestão;aomesmotempoquecumpreassuasresponsabilidadesnessesentido,éprecisoencorajaresupervisarasempresas,comunidadesecidadãosparticularesparaqueto-memparteefaçamprevalecerassuasvantagenscomparativas–paranãodizerquetambémcumpramcomassuasresponsabilidades–tendocomoafinalidadeestabelecerummodelodegestãoambientalintegrado,comascaracterísticasdecolegialidadecooperativanumcontextodepluralida-dedeatores.Porumlado,cadaníveldogovernodeveesforçar-senassuasobrigaçõesdeoferecerumambienteecológicodequalidade;poroutro,éprecisodedicarrecursosparaconsolidarforçassociaisedemercadoparaatuaremnosetor.Asempresasresponsabilizam-seenquantoatoresdomercado,oscidadãosorganizam-seconformealeiparatomarpartedotrabalhoambiental,osmeiosdeimprensaacompanhamaopiniãopública,oscidadãosparticularesenvolvem-secomentusiasmo.Somen-tequandocadaumdosatoresinteragirecooperarplenamenteéquesetornapossívelmelhoraraqualidadedoambienteeestimularodesenvol-vimentosócio-económicosustentável.Emúltimainstância,afinalidadedagovernançaambientaléreforçarointeressepúbliconessedomínio.OEstadopodeatribuiraproduçãodealgunsbensambientaisaempresas,acomunidadesouaorganizaçõesambientaissemfinslucrativos.Estetipodedivisãodetrabalhopodealiviarpartedaimensapressãoquesofrepara

150concebereproduzirumaboagovernança;pode,inclusive,aquilatardaqualidadedoseutrabalhonasearaambiental,elevandoaqualidadeeme-lhorandoarespostadosseusclientes.Atualmente,omodelotradicionaldegovernançaambiental,lideradopelaaçãodoEstado,estáemviasdesetransformarnummodelomoderno,emqueseverificaaparticipaçãocooperativaentreumapluralidadedeatores.EstatambéméumanovatendêncianodesenvolvimentodagovernançaambientalnaChina.Aotratardecadaumdosdiversoselementosinfluenciadoresdago-vernançaambiental,omeioacadémicorealizouumgrandenúmerodeanálisesempíricaseteóricas,produzindoumricomanancialdetextos.Agovernançaambientaléumengenhosistemáticoqueresultadasintera-çõesentreelementosinfluenciadoresedeseudesenvolvimentodinâmico.AcomplexidadeerapidezdasuatransformaçãoéaindamaisnotávelnaChina.Opresenteestudotomouaformadeumadescriçãodasfonteses-critas,sistematizandoostrabalhosmaisatuaissobreosprincipaiselemen-tosinfluenciadoresdagovernançaambiental.Emrelaçãoàsinvestigaçõesfuturas,quedeverãoseraindamaisprofundas,paraempregaremrecursosdaeconomia,ciênciapolítica,administração,sociologiaouengenhariaambiental,estasclarificarãoosdiversosmecanismosdeestímuloaosatoresengajadosnotrabalhoambientalnaChina;taisobrasdescreve-rãocadaumdosmecanismosdeinteraçãoecooperaçãodoselementosinfluenciadores,pormeiodaanáliseempíricaorientadaparaproblemasambientaisparticulares;aspesquisasvindourasdarãoformaasistemasdeboagovernançaaindamaiseficazes:eisatarefaqueomeioacadémicoeostomadoresdedecisãonacionaisdevemcontinuararealizar,demaneiracadavezmaisaprofundada.

151Administraçãon.º113,vol.XXIX,2016-3.º,151-177ReflexõesJurídicassobreAquisiçãonoExte-riordoGovernodaRAEM*TangTatWeng**I.IntroduçãoNotrabalhomodernodecontrataçãopública,osServiçosPúbli-cosseleccionamumprojectode“melhorvaloragregado”entretodasaspropostasaceitesparasatisfazerasuaprocura.Paraisso,ostrabalhosdecontrataçãopúblicadesenvolvidospelosServiçosPúblicosdevemreceberrelativamenteasmelhorespropostasemnúmeromáximopossível,parapoderemseleccionarentreelasoprojectopropostoquegarantaamelhorqualidadeeumpreçorazoável,ousejaomelhorvaloragregado;senão,osmesmosseleccionamumprojectoquechegaaomelhorvaloragrega-doentreaspropostasrelativamentepiores,fazendocomqueaeficáciareflectidapelasuarelativaqualidadeepreçonãosejatendencialmenteconducenteàutilizaçãoapropriadadoeráriopúblicoenãochegueumarelaçãocusto-eficiênciaclaramentesatisfatória.Contudo,quandoosSer-viçosPúblicosdesenvolvemostrabalhosrelativosàcontrataçãopública,osmesmosdevemconvidar,medianteummeioadequado,concorrentesouempresasconsultadasquetenhamboareputaçãoesejamcapazesdefornecerumprojectocomumcertoníveldequalidade,paraentregarpropostaouapresentarcotação.Presentemente,Macauaindaécaracterizadaporumsistemamicro-económicodemercadolivre,cujotecidoempresarialéconstituídosobre-tudoporempresasdepequenaemédiadimensão,quesedeparamcomváriosníveisderestriçõesaoníveldasuacapacidadefinanceira,recursoshumanos,tecnologiaeoutrosrecursos.Emcomparaçãocomasempresasdasregiõesvizinhasealgunspaísesmaisavançadosedesenvolvidos,essasempresascarecem,indubitavelmente,deumcertoníveldecompetiti-vidade.Portanto,osServiçosPúblicos,querealizamtrabalhosrelativosàcontrataçãopública,semprequepossível,deveriamconvidarempre-saslocalizadasforadestaregiãoparadesempenharemumpapelnestes*Estetextofoiapresentadona7.ªConferênciaInternacionalsobrea“GestãoPúblicanoSéculoXXI:OportunidadeseDesafios”nodia28deOutubrode2016.**DoutoradoemDireitopelaUniversidadedeCiênciaPolíticaeDireitodaChina.

152processosaparticipar,nosentidodeaproveitaremasuaparticipaçãoapresentandopropostasoucotações,permitindoaosServiçosPúblicosalargaremolequedeescolhasparaencontrarumapropostaoucotaçãoqueváaoencontrodasnecessidades.Noentanto,tendoemcontaasactuaisdisposiçõeslegaisrelativasàcontrataçãopúblicanaRAEM,nãoéemquaisquercircunstânciasqueosServiçosPúblicospodemconvidarempresasforadaregiãoparaapresentarempropostasoucotações,sendoqueosmesmossãosujeitosacertascondiçõeslegais.Estetextoanalisaasdisposiçõeslegaispertinentes,expondoumainterpretaçãoadequadasobreaaplicaçãodessasdisposiçõesrelativasàaquisiçãonoexterior,discutindoosproblemasexistentesrelativosàsuaimplementação.II.DisposiçõesrelativasàaquisiçãonoexteriornopassadoApartirdasegundametadedoSéculoXVIIIexistiajáumdiplomadePortugalrelativoàcontrataçãopúblicaaplicávelaMacau,sendoqueosprojectosreguladospelorespectivodiplomaeramapenasaplicadosaobraspúblicasemateriaisparaobras.AprimeiradisposiçãolegalemMacaurelacionadacomacontrataçãopúblicafoiestipuladanoDecreton.º18:871quefoipromulgadonoBoletimOficialdeMacaunoanode1930.EsteDecreto,queestabeleceuoregimedeorçamentodoentãogo-vernodeMacauperse,incluioparágrafo2doartigo34.ºqueestipulouqueosServiçosPúblicosdeveriamsomenteadquirirartigosdeexpedien-tesematerialatravésdoprocedimentodeconcursopúblicooulimitado.NoentantoesteDecretonãoregulouosprocessoseasetapassubsequen-tesdestesprocedimentos.Em1944,oentãogovernodaRepúblicadePortugalpromulgouoDecreton.º33:303parapromoverMacaucomoumametrópole,conce-dendoaoTerritórionoartigo31.ºapossibilidadededesenvolvertrabalhorelativoàaquisiçãopeladispensadeconcursoeporumaformamaissim-ples,viz.,atravésdeconsultaàpraça.Deacordocomestadisposição:“Asaquisiçõesdirectas,precedidasdeconsultaàpraçasobreaexis-tênciadosartigoseseuspreços,podempelogovernadorserdispensadasdasformalidadesprescritasnaúltimapartedo§2.ºdoartigo34.ºdode-creton.º17:881,de11deJaneirode1930.”Emboraapraçaaquiindicadanãotenhasidoexplicitamentereferidapelasuaregiãogeográfica,otrabalhorelativoàaquisiçãofoisendodesen-

153volvidogeralmenteporumaformamaisconveniente,eapraçareferia--seaumtípicomercadoeumlocalemqueosresidentessereuniamecompravammercadorias.Portanto,a“consultaàpraçasobreaexistênciadosartigoseseuspreços”implicavaumsignificadoquedeveriaseracom-preensão,nomercadolocal,demercadoriasdisponíveiseseuspreços,juntamentecomoambientedenegóciodaquelaalturae,emseguida,considerarascircunstânciassobreaaquisiçãodebenseserviçosforadeMacaudiscutidasnosdoisparágrafosseguintes,podendodeterminar-sequeosServiçosPúblicosprocedessema“consultaàpraça”,tendocomoreferênciaomercadolocaldeMacau.Desdeaquelaaltura,oentãogovernodeMacaureviacontinuamenteosrelevantesdiplomas,comvistaàharmonizaçãocomassituaçõesdefuncionamentoadministrativoedefornecimentopelacomunidadeda-quelaaltura.Emprimeirolugar,asrelevantesdisposiçõeslegaisrelativasàcontrataçãopúblicaforamsendolegisladas,independentementedoregimedeorçamento,eposteriormente,medianteváriasrevisõesemdi-ferentesaspectos,foiestabelecidaaleinucleardosistemajurídicodacon-trataçãopúblicavigente–Decreto-Lein.º122/84/M,comaredacçãodoDecreto-Lein.º30/89/M(abreviadamentedesignadoporDecreto-Lein.º122/84/M).Emtermosdelegislaçãorevista,adisposiçãosobre“aquisiçãonoexterior”foioriginalmentefixadanoartigo3.ºdaPortarian.º24/74,promulgadaem1974.Estadisposiçãoindica:“AsaquisiçõesdebenseserviçosnoexteriordaProvínciaserãoau-torizadas,casoacaso,peloGovernador,desdeque,emprocessoespecial,severifiqueainexistêncianocomérciolocaldematerial,equipamentoouinstrumentossimilarese,bemassim,depessoa,firmaouentidadequalifi-cadaparaaprestaçãodoserviçopretendidoe,emambososcasos,queospreçossãoaceitáveisporsenãoafastaremdospraticadosnageneralidade.”Noanoseguinte,foipromulgadooDecretoProvincialn.º17/75quereviuorespectivodiplomarelativoàcontrataçãopúblicadaquelaal-tura,complementandoodispostosobreaaquisiçãonoexteriorindicadonoparágrafoanterior.On.º1doartigo7.ºmantinhaodispostonoarti-gon.º3daPortarian.º24/74,tendosidoadicionadoaomesmoon.º2,cujoteorera:“Sensíveldiferençadepreçosentreospraticadosnomercadolocalenoexteriorououtrasvantagensdereconhecidointeresse,nomeada-menteassistênciatécnica,qualidade,rapideznofornecimento,conformeprudentedecisãodoGovernador,poderãojustificartambémaopçãoporaquisiçãonoestrangeiro.”

154Nasdisposiçõesacimareferidas,osobjectosrelativosàaquisiçãoeramlimitadosabenseserviços.OentãoGovernodeMacaupodiaad-quirirbenseserviçosatravésdosfornecedoreslocalizadosforadeMacau,parasatisfazerasnecessidadesdoGovernodeMacau.Devidoàscaracte-rísticasdasobraspúblicas,asuaconstruçãodeviaserexecutadanoterri-tóriodeMacau,porisso,nesteaspecto,nãoforamestipuladasdisposiçõesrelativasàaquisiçãonoexterior.III.Disposiçõesrelativasàaquisiçãonoexteriornopresente1.RestriçõesdasregiõesaqueasentidadesresponsáveispelacontrataçãopúblicapertencemquantoàsformasdecontrataçãopúblicaAntesdodesenvolvimentodotrabalhorelativoàcontrataçãopú-blica,osServiçosPúblicosdaRAEMdevemseleccionar,porlei,umaformaapropriadadecontrataçãopúblicaconformeopreçoestimado,ascaracterísticasdoprojecto,eascircunstânciasobjectivaseambientaisnomomentodeaquisição.Noquedizrespeitoàformadeconcursoaplicadaàaquisiçãodebenseserviços,orelevantediplomanãoregulaarestriçãoemrelaçãoà“nacionalidade”dosconcorrentesqueparticipamaocon-curso.SeumaempresaforadeMacauparticiparnumconcursorealizadopelaentidaderesponsávelpelaaquisição,eladeterminaosrequisitosdequalificaçãodoconcorrentedefinindo-osnoprogramadoconcursodorespectivoprojectodeaquisição;noquedizrespeitoàformadeconcursoaplicadaaoprojectodeobraspúblicas,aempresaforadeMacaupodeparticiparnoconcursodesdequeamesmapreenchaodispostonosar-tigos61.ºe63.ºdoDecreto-Lein.º74/99/Meosrequisitosdequalifi-caçãodoconcorrentedefinidosnoprogramadoconcursodorespectivoprojectodeobraspúblicas.Noquedizrespeitoàformadeajustedirectoaplicadaaoprojectodecontrataçãopública,estadevecorresponderaodispostonoartigo8.ºdoDecreto-Lein.º122/84/M.Oseun.º2indicaque“[o]ajustedirectode-verá,emregraenamedidadopossível,serprecedidodeconsultaa,pelomenos,trêsentidadesdaespecialidade,individuaisoucolectivas,domici-liadas,sediadasoucomrepresentaçãosocialnoTerritório”.Estadisposi-çãoestabeleceuoprincípioda“prioridadedeaquisiçãolocal”,eoajustedirecto,precedidoporumaformadeconsulta,estabelecequeaAdmi-

155nistraçãoPúblicadeveconsultartrêsoumaisempresas.Estadisposiçãoéaplicadasomenteàformadeconsultaescritadoajustedirecto.Arespeitodestadisposição,éexcluídoqueosServiçosPúblicosconsultemempresasforadeMacau.AsempresasaquiindicadassãoasentidadesinscritasnoregistooficialdogovernodaRAEM,sendoqueterãoqueexerceractivi-dadespertinentesaoprojectodecontrataçãopública.Alémdomais,asrespectivasentidadespodemserpessoassingularesoupessoascolectivas.Asempresaslocaisreferidaspodemserclassificadasemtrêstipos:opri-meirotipodizrespeitoaempresassediadasnaRAEM;osegundotiporefere-seaempresascujassedessãoestabelecidasforadeMacau,masquepossuemfilialousucursalestabelecidaemMacau;oterceirotiporefere-seaempresasquenãoseencontrandoestabelecidasnaRAEM,exercemassuasactividadesnaRAEMatravésdoseurepresentantelegal.2.RequisitoslegaisquepermitemaaquisiçãonoexteriorNostrabalhosrelativosàcontrataçãopública,aAdministraçãoPú-blicaconvida,emgeral,apenasempresaslocaisparaparticiparemnoprocedimentodecontrataçãopública.SónascircunstânciasprescritaslegalmentesepodeconvidarempresasdoexteriorparaparticiparemnostrabalhosrelativosàcontrataçãopúblicadesenvolvidospelosServiçosPú-blicos.1Quaissãoasregiõesoupaísesdoexterior?Alegislaçãorelativaà1Aideiade“convite”indicadaaquideveserencaradadeumamaneiraabrangenteegeral,umavezquehácorrespondentesinterpretaçõesperanteasdiferentesformasdecontrataçãopública.Considerandoqueoprocedimentodecontrataçãopúblicaéumprocedimentoadministrativo,omesmodevesercompatívelcomasdisposiçõesdodi-reitodoprocedimentoadministrativodaRAEM.Portanto,oreferidoconviterefere-seao“conviteaoferecer”da“formaçãodocontrato”prescritonodireitodoprocedimentoadministrativo.Quantoaodesenvolvimentodeumacontrataçãopúblicanaformadeconcursopúblico,oconviteaoferecerindica-seatravésdoavisopublicadopelaenti-daderesponsávelpelacontrataçãopúblicaafimdelançarconcursopúblico;quantoaodesenvolvimentodeumacontrataçãopúblicanaformadeconcursolimitadocompréviaqualificaçãoesemqualificaçãoprévia,oconviteaoferecerindica-seporofício,daentidaderesponsávelpelacontrataçãopública,queconvidaempresasaparticiparemnoconcursolimitado;quantoaodesenvolvimentodeumacontrataçãopúblicanaformadaconsultaescrita,oconviteaoferecerindica-seatravésdoofícioemitidopelaentidaderesponsávelpelacontrataçãopúblicapararequerumacotaçãoaserapresenta-dapelaempresa;quantoaodesenvolvimentodeumacontrataçãopúblicanaformadeconsultaverbal,oconviteaofereceréfeitoporummeioemqueaentidaderesponsávelpelacontrataçãopúblicasolicitaàempresaparaapresentarcotação,oquepodeterlugar

156contrataçãopúblicanãodáumadefiniçãoespecífica,masobviamentequesereferealocaisnãolocalizadosnaregiãodeMacau,sendo,portanto,osmesmoslocalizadosnoexterior.Nessesentido,bastacompreenderclara-mentequaléaáreasobadministraçãodaregiãodeMacauparainferirarespostaespecífica.AregiãodeMacauéaáreageográficasujeitaàgover-naçãoejurisdiçãodaRAEM.Presentemente,estaáreaincluiapenínsuladeMacau,Taipa,Coloane,Cotai,oterrenodaIlhaHengqinemqueocampusdaUniversidadedeMacausesitua2eaadjacenteáreamarítimaespecífica.3AaquisiçãonoexteriorpelosServiçosPúblicosdaRAEMdevepre-encherosrequisitosprescritosnaleiparaobteraautorização,casocontrá-rionumasituaçãogeraleemregra,sósepodepermitiraempresaslocaisqueparticipemnosprocessosdecontrataçãopúblicarealizadospelogoverno.Asrespectivasdisposiçõesencontram-senodispostonoartigo22.º(AquisiçõesnoexteriordoTerritório)doDecreto-Lein.º122/84/M,sendooseuteoroseguinte:“1.Semprejuízododispostononúmeroseguinte,asaquisiçõesdebenseserviçosnoexteriordoTerritóriodevalorsuperiora500000pa-tacasdeverãoserautorizadas,casoacaso,peloGovernador,emprocessonoqualsedeclareainexistêncianomercadolocaldematerialouequi-pamentosimilar,oudeentidadequalificadaparaaprestaçãodoserviçopretendido.2.Asaquisiçõesaqueserefereonúmeroanteriorpoderãotambémserautorizadascasoseverifiquesensíveldiferençadepreçosrelativamenteatravésdodiálogoportelefonemaoudecara-a-cara,fax,correioelectrónico,etc.;quan-toaodesenvolvimentodeumacontrataçãopúblicanaformadedispensadeconsulta,oconviteaoferecerconsubstancia-seporummeiosegundooqualaentidaderesponsávelpelacontrataçãopúblicarequeràempresaqueapresentecotação,taiscomoofício,diá-logoportelefonemaoucara-a-cara,fax,correioelectrónico,etc.2Refere-seàLein.º3/2013,que“[e]stabeleceasnormasfundamentaisparaaaplicaçãodoDireitodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacaunonovocampusdaUniversi-dadedeMacaunaIlhadeHengqin”,publicadanon.º8,ISériedoBoletimOficialdaRAEMem18deFevereirode2013.3Refere-seaoAvison.º128/2015,que“[m]andapublicaroDecretodoConselhodeEstadodaRepúblicaPopulardaChinan.º665eoMapadaDivisãoAdministrativadaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacaudaRepúblicaPopulardaChina,nasuaversãoemchinês,acompanhadadarespectivatraduçãoparaportuguês”,publicadononúmeroextraordinário,ISériedoBoletimOficialdaRAEMem20deDezembrode2015.

157aospraticadosnoTerritório,ououtrasvantagensdereconhecidointeres-se,nomeadamenteassistênciatécnica,qualidadeourapideznoforneci-mento.3.Tratando-sedebemimóvelsituadonoexterior,asuaaquisiçãoserálivrementeautorizadapeloGovernador,deacordocomcritériosdeoportunidadeeconveniência.”Resumindoasdisposiçõesacimareferidassópermitemqueosob-jectosdaaquisiçãonoexteriorpelosServiçosPúblicosdaRAEMsejamapenasbenseserviços,nãoincluindoobraspúblicas.1)StatuquodaaquisiçãodeprojectoforadaregiãoEmprincípio,oobjectivodacontrataçãopúblicaésatisfazerasne-cessidadesinternaseexternasdosServiçosPúblicosnaimplementaçãodassuasatribuições.Asnecessidadesinternasreferem-seasituaçõesemqueasentidadesfornecembensouprestamserviçosourealizamobraspúblicasfaceàsnecessidadesdegestãoefuncionamentodosServiçosPú-blicos,eosrespectivosbens,serviçosouobraspodemterrelaçãodirectaouindirectacomassuasatribuições;olocalderecepçãodosbens,deaceitaçãodosserviçosederealizaçãodasobrassãonaregiãodeMacau.Asnecessidadesexternasdizemrespeitoasituaçõesemqueentidadester-ceirasfornecembensouprestamserviçosourealizamobrasparaqueosServiçosPúblicosimplementemassuasatribuiçõeslegaisparaodesenvol-vimentosustentáveldeaspectosdasociedade,daeconomiaedaculturadaRAEM.Narealidade,olocaldarecepçãodebensedaaceitaçãodeserviços,atalrespeito,édeterminadodentrodaregiãodeMacauouempaíseseregiõesforadeMacauconsoanteasatribuiçõesimplementadas,sendoqueasobraspúblicasarealizardevemestarlocalizadasdentrodaregiãodeMacau.Tendoemcontaqueostrabalhosrelativosàadministraçãopúblicadevemserdesenvolvidos,emgeral,naformamaisrápidaesimples,acontrataçãopúblicadeveseguirestemesmoprincípioparaexecutarosrelevantestrabalhos.Considerandoqueumtrabalhorelativoàcontrata-çãopúblicafinalmentechegaaumarelaçãocontratualentreumserviçopúblicoeaempresaadjudicatária–aqualdevesersujeitaalegislaçãodaRAEMnoperíododeexecuçãodocontrato–osactosrelativosaoproce-

158dimentodacontrataçãopúblicaeoteorconstantenocontratodevemserexecutadosnaregiãodeMacau,bemcomoosparticipantesnacontrata-çãopúblicadevemserpossivelmenteempresaslocaisdeMacau.Paraisso,osServiçosPúblicossópodemadquirirprojectosdecontrataçãopúblicaaempresasforadeMacaunastrêscircunstânciasespecificadasnasdispo-siçõesdoartigo22.ºdoDecreto-Lein.º122/84/M.(1)ProjectoaadquirirqueporescasseznomercadolocalAoabrigododispostodon.º1,infine,doartigo22.ºdoDecreto--Lein.º122/84/M,“...asaquisiçõesdebenseserviçosnoexteriordoTerritório...deverãoserautorizadas...peloGovernador[agoraChefedoExecutivo],emprocessonoqualsedeclaraainexistêncianomercadolocaldematerialouequipamentosimilar,oudeentidadequalificadaparaaprestaçãodoserviçopretendido”.Primeiramente,estadisposiçãoindicaqueosbenssãobensmóveis,equepodemserbensduradourosounãoduradouros.Aentidaderesponsávelpelaaquisiçãodeveprimeiramen-teverificar,nomercadolocal,assituaçõesactuaisdebensouserviçosaadquirirnafasepreparatórianoprocessamentodacontrataçãopública,designadamenteaexistêncianomercado,opreçodomercadoeaespe-cificaçãotécnicadisponívelaosdiversosníveis,etc.,permitindoqueasentidadesresponsávelpelacontrataçãopúblicapossamdefinircorrectaeapropriadamenteosníveisequalidadedebenseserviçosquepossamiraoencontrodassuasnecessidades.Numcasoemque,noperíodopreparató-rio,sechegaràconclusãodenãoexistiremempresaslocaisqueconsigamforneceroprojectoaadquirir–fornecerbensaadquirirouprestarservi-çosaadquirir–pode,conformeasdisposiçõeslegais,procurarverificar--sequalomercadoondeissoéviávelouquaissãoosmercadosemquepodeadquirir-seorespectivoprojecto.Contudo,opessoalresponsávelpelostrabalhosdeaquisiçãodeveinformaraentidadecompetentesupe-riorsobreestefactoclaraeexpressamentenapropostaparaquesedesen-volvaoprocedimentodecontrataçãopública.Devetambémdeclarar--seaveracidadedestefacto.Seorespectivofactodeclaradoforfalso,umavezverificado,opessoalrespectivopelaaquisiçãodeveassumirarelevanteresponsabilidaderelativaàinfracçãoadministrativaecivileaindapenalquantoàdeclaraçãodequenomercadolocalnãohánenhumaempresafornecendomaterialouequipamentosimilarouprestandooserviçopre-tendido.

159(2)AquisiçãonoexteriormaisvantajosaparaosServiçosPú-blicosAoabrigododispostonon.º2doartigo22.ºdoDecreto-Lein.º122/84/M,“[a]saquisiçõesaqueserefereonúmeroanteriorpoderãotambémserautorizadascasoseverifiquesensíveldiferençadepreçosrela-tivamenteaospraticadosnoTerritório,ououtrasvantagensdereconheci-dointeresse,nomeadamenteassistênciatécnica,qualidadeourapideznofornecimento”.Deacordocomestadisposição,osServiçosPúblicossópodemim-plementaraaquisiçãonoexteriortendocomotraves-mestrasdoisaspec-tosvantajosos:oprimeiroaspectoéoqueemergeda“sensíveldiferençadepreços”.IstoimplicaqueoprojectodecontrataçãopúblicaqueosServiçosPúblicosintentamadquirirexistenaregiãolocal.A“diferençadepreços”aquireferidaéclaramentequeopreçodesteprojectoaserad-quiridonoexteriorémaisbaixodoqueomesmonaregiãolocal,easuadiferençadeveserbemóbvia,ousejateráquechegaraumcertomon-tanteoualcance,dadoquenãohánecessidadedeadquirirumprojectocompreçomaiselevadonoexteriorquepossaseradquiridolocalmente.Contudo,quediferençaé“umadiferençasensível”?Naleisósedefineestadisposiçãogeral.Adiferençasensíveldepreçosópodeserconcre-tamentedeterminada,casoacaso,peladiferençadepreçooualcanceconcretoobtidoporumacomparaçãodospreçosestimadosdorespectivoprojectoaseradquiridonomercadolocalcomosdoexterior.Masédesalientarque,emboraopreçodobemouserviçoaseradquiridopossasermaisbaixo,podenãosetraduzirnecessariamentenumavantagemparaaAdministraçãoPública.Porexemplo,quandoadiferençadepreçopro-duzidapelaaquisiçãonoexteriornãocompensarocustoadministrativoeocustodeprestaçãoproduzidopelarealizaçãodacontrataçãopública,amesmanãopodeserconsideradavantajosa.OsegundoaspectoéosServiçosPúblicosqueprocedemàaquisiçãoforadaregiãodeMacauviremaobtervantagemafirmativa.Estavanta-gemnãoédeterminadaporvontadeeexpectativasubjectiva,massimporfactoresobjectivos,taiscomoinformaçõesoudados,quepossamserve-rificados.Paraexecutarestadisposiçãodamelhormaneira,amesmaenu-meradeumaformanãoesgotada3vantagensobjectivas,nomeadamenteaassistênciatécnica,aqualidadeearapideznofornecimento.Aassis-tênciatécnicaédiferenciadaquantoaosbensouserviços,ediscriminada

160quantoaofornecimentoporumavezouporfases.Todavia,aassistênciatécnicadeveserconsiderada,noperíododeexecuçãodocontratoacele-brar,emdoisaspectos,ousejaatécnicapersedarespectivaempresaqueforneceosbensouprestaosserviços,eatécnicaqueosrecursoshumanosdarespectivaempresasãocapazesdeprestar.Istoconsubstancia-seporexemplo,nofactodeaempresajáterobtidoacreditaçãodequalidadedegestão,játerfornecidopartesouacessóriosoriginaisoucompatíveisparaareparaçãodoequipamento,játerpessoalespecializadoqualificadoparaareparaçãodoequipamento,capacidadepararealizarestudosrelativosaprojectosespecíficosquepodemasseguraroalcancedeumresultadodeinvestigaçãocomumnívelrelativamentesuperior,etc.Noquedizrespei-toàqualidade,elapodeserdivididaemqualidadedebensequalidadedeserviços.Aqualidadedosbenspodeconsiderar-seatotalidadedoprocessdeprodução,opadrãoaplicadoàprodução,osmateriaisutilizadosdebensperse,etc.;aqualidadedosserviçosdizrespeitoàqualidadedapres-taçãodeserviçosperse,taiscomoonívelepadrãoalcançadospelapresta-çãodosserviços.Noquedizrespeitoàrapideznofornecimento,quandoesteématerializadodemodoavulso,égeralmentemaisvantajosoparaosServiçosPúblicosnamedidaemquesetratadeumserviçocompletoemaisrápido;quantoaofornecimentofaseado,significaqueosServiçosPúblicosjádefiniramumplanoespecíficoeesperamqueorespectivofornecimentopossaadaptar-seaoprogressodoplanodetrabalhos,for-necendobensouaceitandoserviçosoportunamente.Sejademasiadorá-pidooudemasiadolento,háapossibilidadedenãosechegaraumaboaexecuçãodetrabalho.Nestecaso,a“rapideznofornecimento”estipuladalegalmentedeveserinterpretadacomoo“fornecimentooportuno”queécompatívelcomoandamentodotrabalho,sendomaisvantajosoparaosServiçosPúblicos.Édesalientarque,as“vantagensdereconhecidointeresse”nãosãolimitadasaestascondiçõesexpressamenteindicadas.Sóquandoumfactorobjectivoforvistocomoexcelenteéquepodesercon-sideradocomoumavantagemafirmativa.(3)AquisiçãodebensimóveisnoexteriorAoabrigododispostonon.º3doartigo22.ºdoDecreto-Lein.º122/84/M,“[t]ratando-sedebemimóvelsituadonoexterior,asuaaquisiçãoserálivrementeautorizadapeloGovernador[agoraChefedoExecutivo],deacordocomcritériosdeoportunidadeeconveniência”.

161A“aquisição”indicadanestadisposiçãorefere-setipicamenteaoar-rendamentoeàcompra.Todavia,pretende-seoarrendamentodebensimóveissituadosnoexteriornamaioriadecasos,masestadisposiçãonãoexcluiapossibilidadedeaRAEMterintençãodecomprarumbemimóvelnoexterior.Sejacomofor,aselecçãodebensimóveissituadosnoexterior,devecumprirsimultaneamentedoiscritérios,istoé,aoportuni-dadeeaconveniência.Independentementedomontante,aaquisiçãosópodeserrealizadaporautorizaçãopréviadoChefedoExecutivo.Aopor-tunidadeindicaqueaselecçãodebensimóveisdeveserfeitanodevidotempo.IstoimplicaqueaRAEMsópodeadquirirbensimóveisquandohajanecessidade.Aconveniênciaenunciaqueotipo,aárea,afinalidade,alocalização,etc.dosbensimóveisseleccionadosdevemsatisfazerasne-cessidadespráticasdostrabalhosefacilitarofuncionamentoquotidiano.2)Qualaentidadecompetentequepodeautorizarumaaquisiçãoforadaregiãolocal?OstrabalhosrelativosàcontrataçãopúblicadosServiçosPúblicosdevemdecorrerconformeasetapaseosprocedimentosprescritosnaleiealgunsactosdoprocessamentodacontrataçãopúblicadevemserautori-zados,deacordocomalei,superiormentepelaentidadecompetente,nosentidodecontinuaremosrelevantesprocedimentos.Considerandoqueoprocessamentodacontrataçãopúblicasepro-cessa,emregra,naregiãolocal,aaquisiçãoforadaregiãodeMacaupelosServiçosPúblicosdeveserobtidamedianteautorizaçãopréviaparacon-tinuarcomasetapasseguidasdoprocessamentodecontrataçãopública.Noactualsistemajurídicoatinenteàcontrataçãopública,estepoderdeautorizaçãoéumacompetênciaindependentedaexecuçãoestabelecidanoartigo22.ºdoDecreto-Lein.º122/84/M,edeterminadaportrêssi-tuaçõesespecíficasrelativasàaquisiçãonoexterior.Aprimeirasituaçãoespecíficaéestabelecidapelodispostonon.º1doartigo22.ºdoDecreto-Leisupracitado:“...asaquisiçõesdebenseserviçosnoexteriordoTerritório[agoraRegião]devalorsuperiora500000patacasdeverãoserautorizadas,casoacaso,peloGovernador[agoraChefedoExecutivo],emprocesso...”.O“processo”aquireferidoéapro-posta,elaboradapelopessoaldacontrataçãopública,aqualserásubmeti-dasuperiormenteparaautorizaçãopelaentidadecompetenteafimdese

162procederaumaaquisiçãoatravésdeumaformadecontrataçãoaplicadaqueéseleccionadaporlei.Conformeestadisposição,nemtodasasaqui-siçõesnoexteriordevemserautorizadaspeloChefedoExecutivo;apenas,aquelascujomontantedoprojectodeaquisiçãosejasuperiora500000patacas.Nestescasos,arespectivaaquisiçãodeveobteraautorizaçãodoChefedoExecutivoparaserconcretizada.Istoimplicaqueparaumprojectocujomontantesejaigualouinferiora500000patacasnãohálugaràautorizaçãopeloChefedoExecutivo.Todavia,asuaaquisiçãonoexterioraindarequerumaautorização.Nesteponto,estadisposiçãofixadoispoderesdeautorizaçãoatinentesàaquisiçãonoexterior;oprimeiropoderdeautorizaçãoatinenteàaquisiçãonoexterioréparaumprojectocujopreçoestimadosejasuperiora500000patacas,podendoserchama-doo“poderdeautorizaçãoatinenteàaquisiçãonoexteriordegrau1”;osegundoéparaumprojectocujopreçoestimadosejaigualouinferiora500000patacas,podendoserchamadoo“poderdeautorizaçãoatinenteàaquisiçãonoexteriordegrau2”.Nestadisposição,nãoestáprevistoopoderdeautorizaçãorelativoàaquisiçãonoexteriordegrau1umacompetênciaexclusivadoChefedoExecutivo.Portanto,oChefedoExe-cutivopodedelegarestepodernossecretáriosquesãoresponsáveispelascincoáreasdagovernação,atravésdeactosdedelegação,enosdirigentesdosServiçosPúblicosqueestãodirectamentesubordinadosaele.Mas,entreosactosdadelegaçãodepoderesfeitapeloChefedoExecutivo,estepodernãotemsidodelegadoemqualquerpessoaentreeles;4poroutras4Presentemente,oChefedoExecutivodelegapartedacompetênciadeexecuçãorelativaàcontrataçãopúblicanoscincosecretários,naformadeordemexecutiva.Entreosactosdedelegação,asrespectivascompetênciasclassificam-serespectivamenteem:aprimeiraclassificaçãoédascompetênciasnoaspectodoprocedimentorelativoàcontrataçãopú-blica,incluindo:(1)aaprovaçãodosdocumentosrelativosaconcurso;(2)anomeaçãodosmembrosdascomissõesqueconduzemosprocedimentosdeaberturaedeaprecia-çãodaspropostas;(3)aaprovaçãodaminutadocontratoacelebrar;(4)arepresentaçãodaRAEMnaassinaturadorespectivocontrato;asegundaclassificaçãoédascompetên-ciasnoaspectodasdespesasrelativasàcontrataçãopública,incluindo:(1)aautorizaçãodarealizaçãodacontrataçãopúblicanaformadecontrataçãoseleccionadaporlei,casoovalorestimadodoprojectodecontrataçãonãosejasuperiora30milhõesdepatacas;(2)aautorizaçãodedespesacomarealizaçãodoprojectodecontrataçãoatéaomontantede18milhõesdepatacas;(3)aautorizaçãodedespesacomarealizaçãodoprojectodecontrataçãoatéaomontantede9milhõesdepatacas,casoacontrataçãodorespectivoprojectosejarealizadanaformadedispensaderealizaçãodeconsultaoudecelebraçãodecontratoescrito.ÉóbvioqueoChefedoExecutivodelegasetecompetênciasdeexe-cuçãorelativasàcontrataçãopúblicanossecretáriosenãoincluiopoderdeautorizaçãoatinenteàaquisiçãoforadestaregião.

163palavras,nocasodeosServiçosPúblicospretenderemadquirirexterior-menteumprojectodebensouserviçoscujomontantesejasuperiora500000patacas,estaaquisiçãodeveserautorizadapreviamentepeloChefedoExecutivoparaseradoptadaumaapropriadaformadecontrataçãopúblicaedesenvolvidoorelevanteprocedimento.Contudo,dejure,seopreçoestimadodeumprojectoforigualouinferioraestevalorinicial,nocasodeoChefedoExecutivonãodelegar“opoderdeautorizaçãoati-nenteàaquisiçãoforadestaregiãodeumprojectodecontrataçãopúblicadequalquerpreçoestimado”emqualquertitulardosprincipaiscargosoudirigente,osServiçosPúblicosdevemaindaobterautorizaçãopréviadoChefedoExecutivoparaprocederemàaquisiçãoforadestaregião.Asegundasituaçãoespecíficaéestabelecidanon.º2domesmoar-tigodesseDecreto-Lei,regulandoque“[a]saquisiçõesaqueserefereonúmeroanteriorpoderãotambémserautorizadascasoseverifiquesensí-veldiferençadepreçosrelativamenteaospraticadosnoTerritório[agoraRegião],ououtrasvantagensdereconhecidointeresse,nomeadamenteassistênciatécnica,qualidadeourapideznofornecimento”.Emboraestadisposiçãonãofixeomontantedosbensouserviçosaadquirir,oseuteorestáligadoàdisposiçãodon.º1domesmoartigo,ouseja,casoopreçoestimadodosbensouserviçosaadquirirsejasuperiora500000patacas,tambémdeveserautorizadopreviamentepeloChefedoExecutivoparaprocederaoprocedimentoreferenteàaquisiçãonoexterior.Quantoaopreçoestimadoigualouinferiora500000patacas,asituaçãodasuaexe-cuçãoéidênticaàsituaçãodiscutidanoparágrafoanterior,nãosendoadiscussãoaquirepetida.Aterceirasituaçãoespecíficaéestabelecidanon.º3domesmoartigodesseDecreto-Lei,regulandoque“[t]ratando-sedebemimóvelsituadonoexterior,asuaaquisiçãoserálivrementeautorizadapeloGovernadorRespeitanteaosServiçosPúblicossubordinadosdirectamenteaoChefedoExecutivo,oChefedoExecutivodelegapartedacompetênciadeexecuçãorelativaàcontrataçãopúblicanosdirigentesdestesServiçosPúblicos,naformadeDespachodoChefedoExecutivo,incluindogeraleprincipalmente:(1)autorizaçãodedespesasnummontanteespecíficodoprojectodecontratação;(2)autorizaçãodedespesasdecorrentesdeencar-gosmensaiscertos,necessáriosaofuncionamentodosServiços;(3)autorizaçãodedes-pesasderepresentaçãoatéaummontanteespecífico.ÉóbvioqueoChefedoExecutivonãodelega,nestesdirigentes,ospoderesdeautorizaçãodomontanteespecíficoatinenteàaquisiçãoforadestaregião.

164[agoraChefedoExecutivo],…”.Oobjectodestadisposiçãoéobemimóvel,quediferedodispostonosn.os1e2domesmoartigo.QuandoosServiçosPúblicostiveremnecessidadedeadquirirumbemimóvelnoexterior,sejaqualforomontante,estadisposiçãoconcedeopoderdeau-torizaçãoaoChefedoExecutivo,masnãoéumacompetênciaexclusiva.Todavia,oChefedoExecutivonãodelega,estacompetêncianossecre-táriosquedominamascincoáreasdagovernaçãoeosdirigentesdirec-tamentesubordinados.Poroutraspalavras,quandoosServiçosPúblicospretenderemadquirirbensimóveisnoexterior,asrespectivaspropostasdevemsersubmetidasaoChefedoExecutivoparasuaapreciação.3.LocaldefornecimentoelocalderecepçãodebenseserviçosquantoàaquisiçãonoexteriorAAdministraçãoPúblicaprocedeàcontrataçãopública,sejaqualforaformadecontrataçãoaplicada,seguindoumprocessamentoquedeveexecutarsubstancialmenteasetapasquepodemserresumidascomoasse-guintes:aAdministraçãoPúblicadeterminaanecessidadedoprojectodecontratação,devendolançarotrabalhopreparatóriorelativoàcontrataçãopúblicadeacordocomoplano.Primeiramente,opessoaldecontrataçãodeterminaaqualidadeeespecificaçãonecessáriadoprojectodecontrata-ção.Procede-seentãoaumexamenosentidodecompreenderoestadodeaprovisionamento,opreçoeaespecificaçãoetc.doprojectonomer-cadolocaloumercadosnoexterior.Seguidamentepodeimplementar-seorelevanteprocedimentodecontrataçãopúblicadepoisdearealizaçãodacontrataçãoserautorizadasuperiormentepelaentidadecompeten-te.Seforpossívelserseleccionadaumamelhorpropostaentretodasaspropostasadmitidas,aentidadecompetenteiráadjudicaràempresaqueapresentouestaproposta,celebrandocomelaumcontrato.Aempresaadjudicatáriaestãoéconsideradacomofornecedora,devendofornecerosrespectivosbensouprestarosrespectivosserviçosdeacordocomoster-mosecondiçõescontratuais.Aolongodoprocessamentodeaquisiçãodosbenseserviços,existeaprobabilidadedeacontecerem4cenáriosdiferentes:1)OprimeirocenárioéaentidaderesponsávelpelaaquisiçãoeasempresasparticipantesseremdaregiãodeMacau.Estecenárioocorregeralmentenacontrataçãopública.Considerandoqueamaiorpartedos

165ServiçosPúblicosexerceassuasfunçõesnaRAEM,eostrabalhosdeout-sourcingsãobaseadosnoprincípioda“prioridadedeaquisiçãolocal”,asempresasconvidadasparacontratardevemserempresasoficialmentere-gistadasnaRAEM.Aesterespeito,aentidaderesponsávelpelaaquisiçãoédaregiãodeMacau,implicandoqueolocaldeaquisiçãosejaaregiãodeMacau;aempresaadjudicatáriaqueforneceosbensouprestaosserviçosàentidaderesponsávelpelaaquisiçãositua-senaregiãodeMacau,olocaldefornecimentoécertamentearegiãodeMacau;eolocaldarecepçãodosbensouserviçoséigualmentearegiãodeMacau.Apesardisso,pode-ráocorrerasituaçãoexcepcionalemqueolocalderecepçãodotrabalhopráticosejaforadaregiãodeMacau.2)OsegundocenárioéaentidaderesponsávelpelaaquisiçãoestarnaregiãodeMacau,masasempresasparticipantessituarem-senoexte-rior.Eisumcenáriofrequenteencontradonacontrataçãopública,cha-madode“aquisiçãonoexterior”.Depoisdeaanálisedomercadolocalpelaentidaderesponsávelpelaaquisiçãochegaràconclusãoquenãoháempresaslocaisquepossamfornecerosbensouserviçosnecessários,opreçonomercadoexteriorserobviamenteinferioraodomercadolocal,ouhavervantagememaaquisiçãoserfeitanomercadoexterno,etc.,amesmaentidadepodeconvidarempresasforadestaregiãoparapartici-paremnacontrataçãopúblicadesenvolvidanaregiãolocalaoabrigododispostonosn.os1ou2doartigo22.ºdoDecreto-Lein.º122/84/M.Nestasituação,aentidaderesponsávelpelaaquisiçãoestánaregiãodeMacau,olocaldeaquisiçãoéaregiãodeMacau,masaempresaadjudi-catária,queforneceosbensouserviçosnecessáriosàentidaderesponsávelpelaaquisição,ficasituadoforadaregiãodeMacau.Postoisto,olocaldofornecimentoécertamenteolocalondeestaempresasesitua.Contudo,algumasempresasadjudicatáriastêmconsideradoaconveniênciadapres-taçãodebenseserviçoseassimestabelecemassuassucursaisousubsidi-áriasemMacauoumandatamempresaslocaiscomosuasrepresentantesparaforneceremosbensouprestaremosserviçosàsentidadesresponsá-veispelaaquisição;nestecasoolocaldofornecimentoaserconsideradoéaregiãodeMacau.Respeitanteaolocalderecepção,há3possibilidades,sendoqueolocalderecepçãodefinitivodependedolocalindicadopelaentidaderesponsávelpelaaquisição:aprimeirapossibilidadeéquandoaentidaderesponsávelpelaaquisiçãoimplementalocalmenteassuasfunções,aempresaadjudicatáriaforneceosbensouprestaosserviçosàentidaderesponsávelpelaaquisiçãoeolocalderecepçãoentãoéaregião

166deMacau;asegundapossibilidadesurgenassituaçõesemqueaentidaderesponsávelpelaaquisiçãoimplementaassuasfunçõesnoexterioreaentidadeadjudicatáriaforneceosbensouprestarosserviçosnolocaldeexecuçãodasfunções,sendoqueolocalderecepçãonestecasoéolocaldaexecuçãodasfunções;aterceirapossibilidadedizrespeitoasituaçõesemqueaentidaderesponsávelpelaaquisiçãotemnecessidadedeadquirirobemimóvelnoexterioreaempresasituadanoexteriorforneceobemimóvelnecessárionolocalondeaentidaderesponsávelpelaaquisiçãoprocuraobemimóvel,sendoquenestecasoolocalderecepçãoéolocalondeobemimóvelsesitua.3)Oterceirocenárioéaentidaderesponsávelpelaaquisiçãositua-senoexterior,masasempresasparticipantesnaaquisiçãolocalizarem-senaregiãodeMacau.Teoricamente,háapossibilidadedeumasituaçãodestetiposurgir,todavianaprática,estecenárioaacontecerserámuitoraro.OsServiçosPúblicoslocalizadosnoexteriortêmcomofunçãorepresenta-remaRAEMnapromoçãodasactividadeseconómicasecomerciaisnospaísesouregiõesondesesituam,ounaimplementaçãodasfunçõesne-cessáriasemnomedaRAEMnaparticipaçãoemorganizaçõesinternacio-nais.5OlocaldeaquisiçãodacontrataçãopúblicaporpartedosServiçosPúblicoscorrespondenaturalmenteaolocalemqueestesmesmosestãolocalizados.DadoqueaempresaadjudicatáriaselocalizanaregiãodeMacau,olocaldefornecimentoénaturalmentearegiãodeMacau.Casoaempresaadjudicatáriadesigneumaempresasualocalizadanoexteriorparaofornecimento,olocaldefornecimentoédefactoolocalondeaempresadesignadasesitua.Tendoemcontaqueolocalderecepçãoéolugaremqueaentidaderesponsávelpelaaquisiçãoindicaparareceberosbensouserviçosnosentidodeexercerasfunções,estelocalnãoseráoprincipal,napráticaéaregiãodeMacau.4)Oquartocenáriosucedequandoaentidaderesponsávelpelaaquisiçãoeasempresasparticipantesestãonoexterior.Naprática,existeapossibilidadedacontrataçãopúblicanestecenário.Àsemelhançadoqueacontecenoterceirocenário,osServiçosPúblicosnoexteriordesem-penhamassuasfunçõesemnomedaRAEM.Emregra,acontratação5Actualmente,osserviçossediadosforadaRAEMincluem:DelegaçãoEconómicaeCo-mercialdeMacau,emLisboa;DelegaçãoEconómicaeComercialdeMacau,juntodaUniãoEuropeia,emBruxelas;DelegaçãodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacauemPequim;DelegaçãoEconómicaeComercialdeMacau,juntodaOrganizaçãoMun-dialdoComércio(OMC);eDelegaçãoEconómicaeCulturaldeMacauemTaiwan.

167públicadesenvolvidapelosServiçosPúblicosestásujeitaaoDecreto-Lein.º122/84/M.AquestãoprincipaléosServiçosPúblicossediadosforadaRAEMnãopoderemaplicarláalegislaçãodaRAEM.CasoosServiçosPúblicossediadosnoexteriordesenvolvamláacontratação,sóopodemfazercomopessoacolectivaprivada.Emcircunstânciaspráticaserazoá-veis,olocaldeaquisiçãoéolugarondeosrespectivosServiçosPúblicossesituam,olocaldefornecimentoéolugarondeaentidadeadjudicatá-riaselocalizaeolocalderecepçãoéolugarondeaentidaderesponsávelpelaaquisiçãoindicarparareceberosbensouserviçosnosentidodeexercerasfunções,sendoqueestemesmolocalnãoéaregiãodeMacau.4.Projectodeaquisiçãonoexteriorquepreenchaosrequi-sitoslegais,devecelebrarcontratoreduzidoàformaescritaArealizaçãodacontrataçãopúblicapelosServiçosPúblicosvisaselec-cionarumapropostaquecontenhaasmelhorescondiçõesentretodasaspropostasadmitidas,sendoquedepoiséestabelecidaumarelaçãocontra-tualcomaempresaqueapresentaessaproposta.AoabrigododispostonoDecreto-Lein.º122/84/M,existemdoistiposdeformadecontrato,sen-dorespectivamente:contratoreduzidoaescritoeefeitodecontratoprova-dopordocumentoparticular.Nãoexisterelaçãoentreaformadecontratoeaformadecontrataçãoaplicadaàrealizaçãodacontrataçãopública,sendoestabaseadaemdoisrequisitos:omontantedoprojectodecontra-tação,ouseja,omontantecontratualeoperíododaprestação.Quantoaumprojectodefornecimentodebens,operíododaprestaçãoéodofor-necimentodosbens;quantoaumprojectodefornecimentodeserviços,operíododeprestaçãoéodaprestaçãodosserviços.Conformeodispostonaalíneab)don.º1doartigo12.ºdomesmoDecreto-Lei,quandoumadeterminadaaquisiçãodebensouserviçosforsuperiora500000patacas,ouoseuperíododeprestaçãoforsuperiora6meses,devesercelebradoumcontratoreduzidoaescrito.Contudo,odispostonon.º2domesmoartigoéumadisposiçãoexcepcionalequandoocorrerumadassituaçõesprescritasnesteartigopodeserdispensadaacelebraçãodecontrato.Assim,oefeitodarelaçãocontratualseráprovadopordocumentoparticular.6Estassituaçõessão:(1)aocorrênciadecircunstânciasdesegurançainternaouexternadaregiãodeMacau,oudesituaçõesextraordináriaseurgentesresultantesdecasosdeforçamaior;(2)oprazodeentregadebensouo6Odocumentoparticular,aíindicado,éapropostaapresentadaporconcorrenteouacotaçãoentreguepelaempresaconsultadaemprocessodecontrataçãopública.

168prazodeprestaçãodeserviçosnãosersuperiora30dias,enãohaverlugarapagamentosdiferidos;(3)noprazodeexecuçãodocontratoinicial,asdespesasresultantesdarevisãodospreços;(4)quandohajarazõesespeciaisdeurgência,devidamentefundamentadaseemqueovalordaaquisiçãodosbensouserviçosnãosejasuperiora750000patacas.Respeitanteànecessáriacelebraçãodecontratoescrito,omesmoserálavradodeacordocomalei,designadamentenaregiãodaRAEM.Aoabri-gododispostonoartigo13.ºdoDecreto-Lein.º122/84/M,oseuteoré:“1.Noscasosemqueareduçãoaescritosejaobrigatórianostermosdon.º1doartigo12.º,enãosetenhaverificadoousodafaculdadepre-vistanon.º2domesmoartigo,acelebraçãodocontratoseráformalizadaemdocumentoautênticooficial,exaradoouregistadoemlivroprópriodoServiçointeressado,servindocomooficialpúblicoofuncionárioparaoefeitodesignadonorespectivodiplomaorgânicoou,nosilênciodeste,pordespachodoGovernador.2.Quando,pelacomplexidadedasestipulaçõescontratuais,forjulgadoconvenienteoGovernadorpoderádeterminarqueoscontratosreduzidosaescritosejamanalisadoselavradosnaDirecçãodosServiçosdeFinanças.”AfimdeexecutarefectivamenteadisposiçãosupracitadaepermitiratodososServiçosPúblicoscelebrarcontractosmaisregularizadoseclaros,aRAEMpublicou,em2000,oRegulamentoAdministrativon.º23/2000–NotariadodosServiçosPúblicos.Apartirdessadata,osServiçosPúbli-cosdevemcumpriresteRegulamentoAdministrativosemprequehouverlugaracelebrarcontratorelativoaumprocessodecontrataçãopública.Assim,oscontratosreduzidosaescritodetodososServiçosPúblicosdevemserlavradospelonotárioprivativodaDirecçãodosServiçosdaFinançasnomeadopordespachodoChefedoExecutivo.7Osserviçose7Aoabrigododispostonon.º1doartigo1.ºdoRegulamentoAdministrativon.º23/2000,“[s]ãoobrigatoriamentelavradosnaDirecçãodosServiçosdeFinanças(DSF),todososactosecontratos,emquedevemoutorgarosServiçosdaAdministraçãodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau,emharmoniacomosdespachosdoChefedoExecu-tivoouporexpressadeterminaçãodalei”;oseun.º3prevêque“[a]sentidadesefundosreferidosnonúmeroanteriorpodem,alternativamente,lavrarnaDSFosmesmosactosecontratos”.Aoabrigodoartigo2.ºdomesmoRegulamentoAdministrativo,“[é]competenteparalavrarosactosecontratosprevistosn.os1e3doartigoanteriorono-tárioprivativodaDSF,nomeadopordespachodoChefedoExecutivo,sobpropostadodirectordosServiçosdeFinanças”.

169organismosdotadosdeautonomiaadministrativaefinanceiratambémsereservamodireitodelavrarosseuscontratospúblicosnassuassedes,umavezumtrabalhadordestesserviçoseorganismostenhasidonomeadocomonotárioprivativo.8Nacircunstânciadeprojectodecontrataçãopúblicaadquiridonaregiãolocal,viz.oslocaisdeaquisiçãoedefornecimentosãoigualmentenaregiãodeMacau,tantoacelebraçãodecontratoescritocomooefeitodocontratoéprovadopordocumentoparticular,sendoqueaentidaderesponsávelpelaaquisiçãopossuipraticamentecondiçõesobjectivasparaestabelecer,porlei,umarelaçãocontratualcomaentidadeadjudicatária.Nacircunstânciaemqueprojectodecontrataçãopúblicaéadquiri-doforadaregião,quantoaoefeitodocontratoprovadopordocumentoparticular,aentidaderesponsávelpelaaquisiçãopossuipraticamenteascondiçõesobjectivasparaestabelecerumarelaçãocontratualporlei;mas,quantoàcelebraçãodecontratoescrito,emboraaentidadeadjudicatáriasejaumaempresalocalizadanoexterior,eladeveaindacelebrarocontra-toescritocomaRAEMdeacordocomalei.IV.Questõesexistentesreferentesàaquisiçãonoexteriorentreasdisposiçõeslegaiseaspráticas1.QuestõesderegiõesreferentesàaquisiçãonoexteriorimplementadapelosServiçosPúblicos,presumidaspelaideiaoriginallegislativaComofoidiscutidoanteriormente,notrabalhoactualdacontrata-çãopública,asactividadesimplementadaspelosServiçosPúblicasvão-se8Aoabrigododisposton.º2doartigo1.ºdoRegulamentoAdministrativon.º23/2000,“[a]sentidadesoufundosautónomos,quedisponhamdenotárioprivativo,têmcom-petênciaparalavrarosseusprópriosactosecontratos,ficando,todavia,obrigadosaocumprimentodasdemaisdisposiçõesdopresentediplomaoudequalquerleiouregula-mentoespecialemvigor”.Quantoàaquisiçãodebenseserviçosnaformadeconcurso,osserviçoseorganismosdotadosdeautonomiaadministrativa,quedisponhamdenotárioprivativo,devemcele-brarosseuscontratospúblicosnassuassedes.Estapráticaécompatívelcomodispostodon.º1doartigo47.ºdoDecreto-Lein.º63/85/M,queindica,“[o]contratoquesejareduzidoaescritoserácelebradonasededosserviçoscompetentes,servindodeoficialpúblicoofuncionáriodesignadonorespectivodiplomaorgânicoou,nosilênciodeste,porresoluçãodaentidadeadjudicante”.

170diversificando,nãoserestringindoàregiãodeMacau,masampliando--seaoexterior;ouseja,nopassado,olocalderecepçãodosprojectosdecontrataçãoerarestritoàregiãodeMacau,mas,nopresente,algunsprojectosdecontrataçãosãorecebidosnoexterior.Estapráticanãoéaideiaoriginaldadisposiçãopertinenteàaquisiçãonoexterior.Contudo,asdisposiçõesdosn.os1e2doartigo22.ºdoDecreto-Lein.º122/84/Mnãolimitam,nosentidoliteraleimplícito,olocalderecepçãodosbenseserviços.Umavezquenarecepçãodoprojectodaaquisiçãonoexteriornãoexistenaleiinfracçãoexplícitaeimplícita,existeincertezanasuaaplicação,eissofarácomquealegalidadeelegitimidaderelativaaostra-balhospráticossejamquestionadas.Então,essaincertezavaitrazerumoutroproblema:seráqueoslocaisdeaquisição,defornecimentoouderecepçãodosprojectosdecontra-taçãorelativosàaquisiçãorealizadanoexteriorpelosServiçosPúblicospodemserregiõesforadeMacau?Nestecontexto,nãopodesóserenten-didoodispostonoartigo22.º(AquisiçãonoexteriordoTerritório)doDecreto-Lein.º122/84/M,masdeveserentendidoigualmentenaínte-graoregimejurídicoestabelecidoporesteDecreto-Lei,designadamenteadisposiçãosegundoaqualsedevecelebrarocontratoescritoemvirtudedeaAdministraçãoPúblicadesenvolveracontrataçãopública.Ousejaacompreensãodasdisposiçõesdesteregimejurídicodeveserlevadaacaboatravésdométodosistemáticoelógico.Emprimeirolugar,aquestãodolocaldeaquisiçãoexistesobretudonotrabalhorelativoàaquisiçãopelasentidadessediadasnoexterior.Em-boraosórgãossediadosnoexteriorpersesejamdosServiçosPúbli-cos,devendoassimestarsujeitosaoâmbitodon.º1doDecreto-Lein.º122/84/M,osactosdecontrataçãodesenvolvidospelosórgãossedia-dosnoexteriornãoestãonoâmbitodajurisdiçãodaRAEM,nãopoden-doserimplementadaalegislaçãodaRAEMnoexterioreestesórgãos,comopessoascolectivasprivadasnoexterior,procedemaostrabalhosrelativosàaquisiçãonoâmbitododireitoprivado.Assim,aaquisiçãonoexteriorrealizadadeacordocomaleidaregiãosóselimitaaosServiçosPúblicoslocalizadosnaRAEM.Asegundaquestãoéadolocaldofornecimento,queenvolveospaísesouregiõesemqueasempresasadjudicatáriassesituam.Casoaempresaadjudicatáriasejaumaempresalocal,éclaroqueolocaldofor-necimentoéaregiãodeMacau.Casoaempresaadjudicatáriasejauma

171empresanoexterior,olocaldofornecimentoéaregiãodeMacauouforadeMacaudependendodeestaempresaestabelecerasuasucursalemMa-cauoumandatandoumrepresentanteseuparaexecutarocontrato.Aterceiraquestão,relativaaolocalderecepção,étambémmaisumaquestãodiscutívelnotrabalhorelativoàcontrataçãopública.Asuadis-cussãoencontra-senasecção3daparteIIIdestetexto.Masédesalientarque,conformeaevoluçãodarespectivadisposiçãolegal,edaprovisãodaaquisiçãonoexteriordebemimóvelsujeitoaon.º3doartigo22.ºdoDecreto-Lein.º122/84/M,éumadisposiçãoespecíficaeexcepcional.Omesmosucedecomaadaptaçãodosartigos12.ºe13.ºdomesmoDecreto-LeiqueregulamocontratoescritoquedeveserlavradonaDi-recçãodosServiçosdeFinançasounasededosServiçosPúblicosquedisponhamdenotárioprivativo.Podeportantopresumir-sequeosbenseserviçospodemsersomenterecebidoslocalmente.2.OpoderdeautorizaçãorelativoàaquisiçãonoexterioréumpoderlegalindependenteApesardeacompetênciaplenadoChefedoExecutivoseroriundadodispostonoartigo15.ºdaLein.º2/1999,nasdisposiçõesdosn.º1e3doartigo22.ºdoDecreto-Lein.º122/84/M,sãoaindaestabelecidosexpressamentedoispoderesdeautorizaçãoatinentesàaquisiçãonoexte-rioreconcedidaasuaexecuçãoaoChefedoExecutivo,sendorespecti-vamenteo“poderdeautorizaçãoatinenteàaquisiçãonoexteriordegrau1”,aludidoanteriormente,eo“poderdeautorizaçãoatinenteàaquisiçãodebemimóvelnoexterior”.Formandopoisdoispoderesdeautoriza-çãoindependentesnoprocessamentodecontrataçãopública,nãosãoascompetênciasdeexecuçãoderivadasdequalquercompetência.Assim,seumoficialpúbliconãotiverestascompetênciasdelegadaspeloChefedoExecutivoouconcedidasporlei,estenãopodeautorizaraaquisiçãonoexterioraefectuarpelosseusServiçosPúblicos.Noqueserefereao“poderdeautorizaçãoatinenteàaquisiçãonoexteriordegrau2”,aludidoante-riormentenestetexto,claroqueoChefedoExecutivotendoestacompe-tência,elenãoadelegaemqualquermembrodogovernooufuncionário,bemcomoaleitambémnãoaconcedeaqualqueroficialouentidadepública.Nesteponto,sehouverumprojectoqueseconsiderenecessárioseradquiridoexteriormente,sejaqualforoseumontante,sóoChefedoExecutivotemcompetênciaparapoderautorizarasuaaquisição.

172Contudo,namaioriadostrabalhosquotidianosaexecuçãodosprojectosnãoématerializadadestamaneira.OpessoalresponsávelpelaaquisiçãodamaiorpartedosServiçosPúblicos,umavezqueoseucargosuperiorédotadodopoderdeautorizaçãoatinenteàrealizaçãodeaqui-siçãooucompodersuficientedeautorizaçãodedespesasreferenteaoprojectodecontratação,éigualmentedetentordopoderdeautorizaçãoatinenteàaquisiçãonoexterior.Poroutraspalavras,sóquandoomon-tantedaaquisiçãonoexteriorexcedaomontanterelativoaorelevantepoderdeexecução,osServiçosPúblicossubmetementãoasrespectivaspropostasaoChefedoExecutivoparaautorizaraaquisiçãonoexterior.Considerandoopoderdeautorizaçãoatinenteàaquisiçãonoexterior,opoderdeautorizaçãoatinenteàrealizaçãodaaquisiçãoeopoderdeau-torizaçãoatinenteàsdespesasdoprojectodecontrataçãopúblicasãotrêscompetênciasdiferentes,aprimeiranãoéderivadadasúltimasduas,peloqueotrabalhopraticadocontrariaaparentementeodispostonoartigo22.ºdesteDecreto-Lei.3.Aentidadeadjudicatáriaatinenteàaquisiçãonoexte-riorpodenãosercapazdecumprirasdisposiçõeslegaisdaRAEMparacelebrarumcontratoescritonaregiãodeMacauNasequênciadoindicadoanteriormentenotexto,quandoumpro-jectopropostoéadjudicadoepreencheosrequisitoslegaisparacelebrarumcontratoreduzidoaescrito,estacelebraçãodeveserefectuadanaRAEM.Sendoassim,examinamosdeseguidaseoscontratosfirmadosàluzdosquatrocenários,indicadosanteriormenterelativosàmaneiracomoosServiçosPúblicosdesenvolvemacontrataçãopública,podemsercelebradosconformealei.1)Noquerespeitaaoprimeirocenário,dadoqueaentidaderespon-sávelpelaaquisiçãoeaempresaadjudicatáriasesituemnaregiãodeMa-cau,tantofazseolocaldarecepçãodoprojectoficanaregiãodeMacauounoexterior,poisqueparaorespectivoprojectosecelebraumcontratoescritoquefoideterminadoatravésdeumprocessodecontrataçãopúbli-ca.Assim,aempresaadjudicatáriadevecumprirascondiçõesdeconvitedeterminadasparaarealizaçãodaaquisiçãopelaentidaderesponsável,ecomparecernadata,horaelocalantecipadamentecombinadas,paraou-torgarocontratocomorepresentantedoGovernodaRAEM,conformeoprocedimentodacelebraçãodocontrato.

1732)Noquerespeitaaosegundocenário,segundooqualaentidaderesponsávelpelaaquisiçãoficanaregiãodeMacaueaempresaadjudica-táriaestálocalizadanoexterior,estetextomencionaanteriormenteque,nestecenário,existemtrêspossibilidadesdelocaisderecepção.Assim,seocontratoescritopudersercelebrado,naprática,dependedoslocaisdefornecimentoederecepçãodoprojectodeaquisição,existindoassimnes-tesentido,trêscondiçõesparaoestabelecimentodasrelaçõescontratuais.AprimeiracondiçãoéqueolocaldefornecimentofiquenoexterioreolocalderecepçãosesituenaregiãodeMacau.Istoimplicaqueaempresaadjudicatárialocalizadanoexteriorforneçaosbensouprestaosserviçosàentidaderesponsávelpelaaquisiçãoatravésdeumaentidadeinterme-diáriaouporoutravia,nãosendoneccssárioqueestaempresaentreaMacau.Hánestacondiçãoapresunçãodequeelanãoconseguecelebrarocontratoescrito.Mesmoqueaempresaemquestãosejacapazdesedes-locaraMacauparacelebrarocontratoescritocomaentidaderesponsávelpelaaquisição,amesmaéconsideradacomopermanecendonoexteriorparaefeitosdofornecimento.Estapráticaquantoaofornecimentoestá,pois,dificilmentevinculadaaocontratovigentenaregiãodeMacau.Asegundacondiçãoéoslocaisdefornecimentoederecepçãoseremnare-giãodeMacau.Apesardeaempresaadjudicatáriaselocalizarnoexterior,estaempresaestabeleceuumasucursalnaregiãodeMacauoumandatouumrepresentanteparaefectuarofornecimento.Nestacircunstância,apráticadofornecimentoporestasucursalourepresentanteestávinculadaaocontratocelebrado.Aterceiracondiçãoéqueaentidaderesponsávelpelaaquisiçãoadquireobemimóvelnoexterior,sendoqueoslocaisdefornecimentoederecepçãoficamnoexterior.Emprincípio,aempresaadjudicatárianãoviráaMacauparacelebrarocontratocomaentidaderesponsávelpelaaquisição,celebrandoumcontratodeaquisiçãodebemimóvelcomaentidaderesponsávelpelaaquisiçãonolocalondeestá.Orespectivocontratoéumcontratododireitoprivadocujacelebraçãoestásujeitaàlegislaçãolocaleproduzefeitoslocalmente.Poroutraspalavras,orespectivocontratonãopodesercelebradoemcumprimentodalegis-laçãodaRAEMetambémnãopodeserporleiumcontratopúblicodaRAEM.3)Emrelaçãoaoterceirocenário,emboraaentidaderesponsávelpelaaquisiçãosesituenoexterioreaempresaadjudicatárianaregiãodeMacau,umavezqueoprojectodeaquisiçãopreenchaosrequisitosne-cessáriosparacelebrarocontratoreduzidoaescrito,nestecasoaempresa

174adjudicatáriapodecelebrarocontratocomogovernodaRAEM.Ofor-necimentoobjectoaestecontratopúblicoestávinculadoàlegislaçãodaRAEM.4)Noquerespeitaaoquartocenárioemqueaentidaderesponsávelpelaaquisiçãoeaempresaadjudicatáriaficamnoexterior,umavezquearespectivaentidaderesponsávelpelaaquisiçãonãopodecumpricomale-gislaçãodaRAEMnoexterior,apesardeacontrataçãopraticadacumpriasrespectivasdisposiçõeslegaisrelativasàcontrataçãopúblicadaRAEM,asempresasparticipantesconvidadasparaestacontrataçãoconsideramapenasorespectivoprocedimentodecontrataçãocomoumregulamentointernodestaentidaderesponsávelpelaaquisição,easrespectivaspráticassãoosactosdodireitoprivadolocal.Casohajanecessidadedecelebrarocontratoescritoemrelaçãoaesseprojecto,omesmosóéumcontratododireitoprivadodopaísouregiãoondeaentidaderesponsávelpelaaqui-siçãoestálocalizada,eestásujeitoaodireitodocontratoeàrespectivalegislaçãolocal.Tomandotodosestescenáriosdecontrataçãoacimareferidos,con-siderandoqueosServiçosPúblicosdesempenhamassuasfunçõesparadesenvolverprojectosdecontrataçãopúblicaquesevãotornandomaisdiversificados,deacordocomasdiversascircunstânciasdoslocaisdeaquisição,defornecimentoederecepçãopotencialmenteimplementa-dos,vejamosos7modosdecontrataçãopúblicaeassituaçõesdosseuscorrespondentescontratosescritos,sumarizadosnaseguintetabela:TabelaI-SituaçõesrelativasàcelebraçãodecontratoescritoemqueasmodalidadesdecontrataçãopúblicasãopotencialmenteimplementadaspelasentidadesresponsáveispelaaquisiçãoOndeaentidaderesponsávelpelaaquisiçãosesituaOndeaempresaadjudicatáriosesituaCenáriodecontrataçãoModalidadedecontrataçãopúblicaquepodeserpotencialmenteimplementadaCelebraçãodecontratoconformealegislaçãodaRAEMModalidadeLALFLRLocalLocalCenário1Mod.1LocalLocalLocalPodeMod.2LocalLocalExteriorPodeExteriorCenário2Mod.3LocalExteriorLocalPodenãoser

175OndeaentidaderesponsávelpelaaquisiçãosesituaOndeaempresaadjudicatáriosesituaCenáriodecontrataçãoModalidadedecontrataçãopúblicaquepodeserpotencialmenteimplementadaCelebraçãodecontratoconformealegislaçãodaRAEMModalidadeLALFLRLocalExteriorCenário2Mod.4LocalExteriorExteriorPodernãoserMod.5LocalLocalLocalPodeExteriorLocalCenário3Mod.6LocalLocalExteriorPodeExteriorCenário4Mod.7ExteriorExteriorExteriorPraticamenteimpossívelObs.:LA:Localdeaquisição;LF:Localdefornecimento;LR:Localderecepção.Podever-senestatabelaexaustiva,queabrangeasmodalidadesdecontrataçãopúblicaquesãopotencialmenteimplementadas,quesejaqualforaempresaadjudicatárialocaloudoexterior,desdequeaempresaadjudicatáriaouaempresaqueimplementaasobrigaçõesdefornecimen-tosesituenaregiãodeMacauetenhaconveniência,ousejanasmodali-dades1,2,5e6,elaterácondiçõesparacelebrarocontratoescritocomaentidaderesponsávelpelaaquisição.Quantoàsmodalidades3e4,ousejaemqueaentidaderesponsávelpelaaquisiçãoemMacaurecebeosbensouserviçosnecessáriosquesãofornecidospelaempresaadjudicatárialo-calizadanoexterior,nestacircunstância,umavezquearespectivaempre-sacumpreasuaobrigaçãosementradanaregiãodeMacau,nãoéneces-sárioqueamesmavenhaaMacauparacelebrarocontratocomaAdmi-nistraçãoPública.MesmoqueestaempresaadjudicatáriavenhaaMacaucomoobjectivodecelebrarocontrato,estecontratosóproduzefeitosnaregiãodeMacau.Contudo,ofornecimentoéexecutadonoexterior,eseccorreremproblemascomofornecimento,aentidaderesponsávelpelaaquisiçãodificilmenteexecutaráostermoscontratuaisnoexterior.Quantoàmodalidade7,ousejaaentidaderesponsávelpelaaquisiçãoeaempresaadjudicatáriasituam-senoexterior,aúltimaforneceoprojectodeaquisiçãonoexterior,aprimeirarecebeoprojectodeaquisiçãono

176exterior,implicandoqueocasoocorrainteiramentenoexterior.Estacon-trataçãonãoéintrinsecamentedoGovernodaRAEM,maséumactodecontrataçãonoexteriordoâmbitododireitoprivado,nãopodendoassimnaprática,celebrar-secontratoescritonaregiãodeMacaudeacordocomasleisdaRAEM.V.ConclusãoResumindooteordiscutidoanteriormente,asdisposiçõesrelativasàaquisiçãonoexteriorforamdefinidashámaisde30anos.Asuaideiaoriginalfoibaseada,porumlado,napremissasegundoaqualosbensouserviçosescasseiamnomercadolocalsendomaisconvenienteaaquisiçãonoexteriordoqueaaquisiçãolocalmente,e,poroutro,considerandoque,naalturaemqueoDecreto-Lein.º122/84/Mfoipromulgado,oentãogovernodeMacauaindanãotinhaestabelecidoorganismosse-diadosnoexterior,poderiapresumir-sequeosbenseserviçossóseriamprestadosnaregiãodeMacau.JuntamentecomosdispostosrelativosaocontratoescritolavradonaregiãodeMacau,podepresumir-seaindamaisqueolocaldarecepçãofosseénaregiãodeMacau.Obviamentequeadisposiçãoqueregulaaaquisiçãodebemimóvelédecarizexcepcional.Comodesenvolvimentosustentáveldasociedade,daeconomiaedacultura,asfunçõesdogovernovão-seexpandindo,resultandonanecessi-dadedeasentidadesresponsáveispelaaquisiçãoreceberembensouservi-çosdoexterior.Umavezqueosignificadoimplícitodasdisposiçõesdosn.os1e2doartigo22.ºdoDecreto-Lein.º122/84/M,noseuraciocínio,éodarecepçãolocaldosbensouserviços,equeestasnãodefinemlite-ralmenteolocaldarecepção,considera-se,pois,interpretaçãoequívocaolocalderecepçãorestringir-seapenasàregiãodeMacauoupodersernoexterior.Portanto,osServiçosPúblicos,nostrabalhosquotidianos,fazemaquisiçõesnoexterioremcumprimentodestadisposiçãoatravésdeinter-pretaçãoenunciativa.Alémdomais,istosuscitaráaquestãodeaentidaderesponsávelpelaaquisiçãoporventuranãopodercelebrarcontratoescritocomaempresaadjudicatária,bemcomooproblemadaaquisiçãodebemimóvelnoexteriornãosermaterializadoatravésdacelebraçãodecontratonaregiãodeMacau.Entretanto,adisposiçãodesteartigoconcedeexpres-samenteopoderdeautorizaçãorelativoàaquisiçãonoexterioraoChefedoExecutivo.Emboranãosejasuacompetênciaexclusiva,sobacircuns-tânciadenãohaverqualquerdirigenteouchefeaquemsejadelegada

177estacompetênciapeloChefedoExecutivoouaquemsejaconcedidaestacompetênciaporlei,algunsdirigentesouchefes,nasuaincorrectacom-preensão,achamquepossuemo“poderdeautorizaçãoatinenteàaquisi-çãonoexterior”derivadodo“poderdeautorizaçãoatinenteàrealizaçãodecontrataçãopública”oudo“poderdeautorizaçãoatinenteàsdespesasdoprojectodecontratação”.Istofazcomque,devidoaotrabalhoreali-zadopelaaquisiçãonoexterior,possamsurgirinfracçõesadministrativasdevidaaabusodecompetência.Nestecontexto,jáqueoGovernodaRAEMseencontraactualmen-teaclaborararefamadoregimejurídicodecontrataçãopública,bemcomoparaqueaAdministraçãoPúblicaimplementeefectivaecorrec-tamenteassuasfunções,estemomentoafigura-secomooportunoparareverestasdisposiçõescomoobjectivodeencontrarrespostasesoluçõesparaasquestõesdiscutidasaolongodestetexto.

179Administraçãon.º113,vol.XXIX,2016-3.º,179-189ODireitodaArbitragemnaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau:OAcessoaoDireitoeaosTribunais(Art.’36.’,N.’1,daLeiBásicadeMacau)eosMeiosAlternativosdeResoluçãodeLitígiosHugoLuzdosSantos*I.IntroduçãoOadventodoDireitodaArbitragemestáumbilicalmenteligadoàprocuraincessantedemecanismosalternativosdeacessoaodireitoeaostribunais(art.’36.’,n.’1,daLeiBásicadeMacau).Comefeito,amassi-ficaçãodoacessoaodireitopolarizadonosmecanismosformaisdecontrolo(édizer,ostribunaisestaduais)trouxenoseuseio,naturalenecessaria-mente,umpotencialquadroderupturadaqueles,dadaasuaconsabidaescassezdemeioshumanoselogísticosparafazerfaceaocrescimentoex-ponencialdaprocurapelarespostajudicialencabeçadapelosresidentesdaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau.Poroutrolado,osdesafiosemergentesdaparticipaçãoeconómicadeMacaunohorizontefuncionaldospaísesdelínguaoficialportuguesaimplicará,certamente,oflorescimentodeumaeconomiadesmateriali-zada,plurilocalizada,eglobal,que,notempocerto,colocaráMacaunoepicentrodeumaplataformaemsededaqualsecondensarãoimportantesreferenteseconómicos.Asomaràvertigemdessesreferenteseconómi-cos,emergirão,incontornavelmente,umconjuntodequestõesjurídicascomplexas,cujaresoluçãodemandaráumconjuntodequadrosaltamenteespecializadosequalificados.ÉnesteâmbitotemáticoqueoDireitodaArbitragemnaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacauserevestedeca-pitalimportância,enquantomeioalternativodeacessoaodireito.Comefeito,éprevisívelque,datensãodialécticaentreopontoderupturadosmecanismosformaisdecontrolo(tribunaisestaduais)eocon-juntodedesafioseconómico-jurídicosemergentesdeumaeconomiadiver-sificadaeglobal,naqualMacauassumiráopapeldeprotagonista,emerjaanecessidadedereforçodosmeiosalternativosdeacessoaodireito,surgindo*MagistradodoMinistérioPúblicodePortugal.

180o(relativamente)amorfoDireitodaArbitragemdeMacaucomoumme-canismoidóneodeautocomposiçãodoslitígios,foradoâmbitomaterialdostribunaisestaduaisdaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau.Poroutrolado,efaceàanunciadarupturadosmecanismosformaisdecontrolo–ostribunaisestaduais-,essanecessidadedereforçodosmecanis-mosalternativosderesoluçãodelitígiospoderápassarpeloacolhimentodealgunscontributosdedireitocomparado,nomeadamenteosmecanismosalternativospré-contenciososprevistosnodireitoinglêsenodireitoalemão.II.Oacessoaodireitoeaostribunais(art.’36.,n.’1,daLeiBásicadeMacau)eosmeiosalternativospré-contenciososderesoluçãodelitígios–brevíssimasnotasdedireitocomparadoOdireitodeacçãoe,pordefinição,oacessoaodireitoeaostribunais(art.’36.’,n.’1,daLeiBásicadeMacau)encontram-senummomentodemudançadeparadigma.Comefeito,aacimareferidapolarizaçãodoacessoaodireitonosmecanismosformaisdecontrolo(ostribunaisestaduais)trouxe,comoconsequêncialógica,oatrasonarespostadostribunaisestadu-ais,e,porconseguinte,afaltadeceleridadedospleitossubmetidosajuízo.Dessaconstataçãofactualemerge,consequentemente,anecessidadedeencontrarmecanismospara-judiciaisquepermitam,amontantedosistemajudicial,aliviaracargaprocessualdostribunaisestaduais.Algumadoutrinaitalianatemreferido,apropósitodoafunilamentodostribunaisestaduais,queseassisteaumacrisedajustiça.1Noentanto,preferimosacompanharadoutrinaportuguesa2eadoutrinaalemã3quandoafirmam1Nestesentido,nadoutrinaitaliana,MICHELLETARUFFO,“Un’alternativaallealternative:modelidirisoluzionedeiconfliti”,in:RevistadeProcesso,Ano32,numero152,(Outubrode2007),(2007),pp.319-331.2Nestesentido,nadoutrinaportuguesa,PAULACOSTAESILVA,“Deminimisnoncuratpraetor.Oacessoaosistemajudicialeosmeiosalternativosderesoluçãodecontrovérsias”,in:ODireito,Ano140,Director:InocêncioGalvãoTelles,Almedina,Coimbra,(2008),pp.735-736.3Nestesentido,nadoutrinaalemã,PETERGOTTWALD,“MediationundgerichtlicherVergleich:UnterschiedeundGemeinsamkeiten”,in:FestschriftfurAkiraIshikawazum70,Geburtstag,org.GerhardLuke/TakehikoMikami/HansPrutting,WalterdeGruyter,Berlin,NewYork,(2001),pp.137-155.

181queajustiçaeoacessoaodireitoenfrentamdesafiosquepassam,noessencial,porencontrarmeiosalternativosderesoluçãodeconflitos.Aquiresideaimportânciadosmecanismosalternativospré-contenciososprevistosnodireitoinglêsenodireitoalemãoequepoderiamser,emtempoopor-tuno,implementadosnoordenamentojurídicodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau.Aindavigentesdemodomuitoincipiente,osmecanismosalternativospré-contenciosossãoapontadoscomoumasoluçãodefuturo.Comefeito,nosistemainglês,vêmsidoinstituídos,desdefinaisdadécadade90doséculopassado,oschamadospre-actionprotocols.4Estespodemsergenericamentedefinidoscomoprocedimentosdefinidoscomoprocedimentospadronizadoseextrajudiciaisdecomposiçãoautónomadeconflitos.Seemergenteumlitígiosubmetidoaoâmbitodeaplicaçãodeumdosprotocolosemvigor,apartenãodeverecorrer,deimediato,àviajudicial,devendoantesencetaroprocedimentoquesedestinaàobtençãodeumasoluçãonegociadaou,nasuaimpossibilidade,aprepararaulteriorproposituradaacção.Seaparterecorredirectamenteatribunal,aacçãonãoéjulgadainadmissívelmasser-lhe-ãoimpostasaspenascivisqueotribunalentenderadequadas.Apenamaisfrequentetraduz-senaimposiçãodeele-vadascustasprocessuaisemultas.Poroutrolado,temotribunalopoderderemeteraspartesparaoprocedimentoextrajudicialdecomposiçãodolitígio,suspendendo,entretanto,ainstância(Regra4.7.dasPraticeDirections).5Tambémaleialemãveioadmitir,atravésdorecente15aEGZPO,6aadopçãodeprocedimentosalternativospré-contenciososnaslegislações4Actualmenteencontram-seemvigorosseguintespre-actionprotocols:protocolsforpersonalinjury,queentrouemvigorem26deAbrilde1999,protocolforclinicalnegligence,queentrouemvigorem26deAbrilde1999,protocolforcontractionandengineeringdisputes,queentrouemvigorem2deOutubrode2000,protocolfordefamation,queentrouemvigorem2deOutubrode2000,protocolforprofessionalnegligence,queentrouemvigorem16deJulhode2001,protocolforjudicialreview,queentrouemvigorem4deMarçode2002,protocolfordiseaseandillness,queentrouemvigorem8deDezembrode2003eprotocolforhousingdisrepair,queentrouevigorem8deDezembrode2003.5Nestesentido,nadoutrinaportuguesa,PAULACOSTAESILVA,“Deminimisnoncuratpraetor.Oacessoaosistemajudicialeosmeiosalternativosderesoluçãodecontrovérsias”,cit.,p.745.6Introduzidopelaleidepromoçãodaresoluçãoextrajudicialdelitígios(GezetzzurFörderungderaussergerichtlichenStreitbeilegung),de15.12.1999,publicadaemBGBL.I,p.2400,disponívelemwww.rechtliches.de,equeentrouemvigorem1deJaneirode2000.

182processuaiscivisdosdiferentesEstados.7Justificadoscomanecessidadederacionalizaçãodorecursoaostribunais,estesprocedimentosconstituem,deacordocomaposiçãodoSupremoTribunalFederalAlemão(Bundes-gerichtsof–BGH),8verdadeirascondiçõesdeadmissibilidadedaacção,9namedidaemquetaisprocedimentosalternativospré-contenciososdevemter--sepor(infrutiferamente)percorridosantesdaproposituradaacção.Porfim,emPortugal,osprocedimentosalternativospré-contenciososforamprevistosnoAnteprojectodoCódigodoConsumidor.DispunhaesteAnteprojectonoseuart.’535,quesemprequeolitígioestiveremcondiçõesdesersubmetidoàapreciaçãodeentidadesextrajudiciais,quetenhaminstituídoprocedimentosderesoluçãodeconflitos,oexercíciododireitodeacçãodependerádaprovadequeaspartes,hámenosdeseismeses,tentaramporaquelaviaacomposiçãodosseusinteresses.Emsuma,osprocedimentosalternativospré-contenciosostêmgrandesvantagensprocessuaisumavezque,porumlado,afastamalitigiosidadedepequenaemédiacomplexidadedostribunaisestaduaise,poroutrolado,contribuemdirectamenteparaapazsocial.Destemodo,estesprocedimentosextrajudiciaispoderiamseradoptadospelolegisladordaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau,tendoemvistaoaliviamentodacargaprocessualdostribunaisestaduaise,consequente-mente,adensificaçãodoacessoaodireitoeaostribunais(art.’36.’,n.’1,daLeiBásicadeMacau)dosseusdestinatáriosúltimosdosistemadejustiça:osresidentesdeMacau.7Atéaopresentemomento,instituíramprocedimentospré-contenciososBayern,Baden-Würtenberg,Nordrhein-Westfalen,Brandenburg,Hessen,Saarland,Sachsen-AnhalteSchleswig-Holstein;dadosrecolhidosemBECKER/NICHT,EinigungsversuchundKlagezulässigkeit,ZZP120(2/2007),pp.159-197.8BGHZ,P.161,145-151.9Nestesentido,sobreascondiçõesdeadmissibilidadedaacção,emfacedoart.’13.’,n.’2,daLein.’67/2007,de31deDezembro(ResponsabilidadeExtracontratualdoEstadoporviolaçãodoDireitodaUniãoEuropeia),HUGOLUZDOSSANTOS,“AResponsabilidadeExtracontratualdoEstado-JuizporViolaçãodoDireitodaUniãoEuropeia:oart.’13.’,n.’2,daLein.’67/2007‘econstitucional?”,in:ScientiaIvridica(SI),RevistadeDireitoComparadoPortugueseBrasileiro,numero333,Janeiro-Abrilde2015,passim.

183III.Anaturezamista(contratualejurisdicional)daconvençãodearbitragemnoâmbitodoDireitodaArbitragemdaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau:negóciojurídicoprocessualoucontrato-quadro?Opontodepartidadonossosubtemapolarizar-se-á,justamente,nanaturezacontratualprivadadaconvençãodearbitragemvoluntária,10partindododireitocomparado.Comosesabe,estemeioderesoluçãoalternativadelitígioségeralmentedefinidocomoo“mododeresoluçãojurisdicionaldecontrovérsiasemque,combasenavontadedaspartes,adecisãoéconfiadaaterceiro”.11Aarbitragemvoluntáriaécontratualnasuaorigem,namedidaemquetemcomofundamentoavontadedaspartes,ouseja,éfrutodaauto-nomiaprivadaedaliberdadecontratual(art.’399.’,n.’1e2,doCódigoCivildeMacau).Poroutrolado,aarbitrageméprivadanasuanatureza,sendootribunalarbitralcriadoeconstituídoporparticularesedesprovi-dodepoderesdeautoridade.Acrescequeéjurisdicionalnasuafunção,namedidaemqueotribunalarbitralexerceafunçãojurisdicional,julgandolitígios–oqueaproximaaarbitragemdopadrãojudicialtradicional.Porfim,aarbitragemépúblicanoseuresultado,sendoesta,aliás,agrandediferençaentreaarbitragemeosoutrosmeiosderesoluçãoalternativadelitígios–falamosdaequiparaçãopúblicadadecisãoarbitralàsentençadeumtribunalestadual,tendoamesmaforçaexecutivaqueasentençadeumtribunalestadual(artigo35.º,n.º2,daLeideArbitragemVoluntáriadeMacau12),estandoaexecuçãodadecisãoarbitrallegalmentedeferi-daaoTribunalJudicialdeBase(art.º36.º,n.º1,daLeideArbitragemVoluntáriadeMacau);emconsonânciacomaequiparaçãofuncionaldadecisãoarbitralcomasentençadeumtribunalestadual,oexecutadopodeopor-seàexecuçãodadecisãoarbitral,nostermosdaleidoprocessocivil(art.º36.º,n.º2,daLeideArbitragemVoluntáriadeMacau).10Nestesentido,ANTÓNIOPEDROPINTOMONTEIRO,“DaOrdemPúblicanoProcessoArbitral”,in:EstudosemHomenagemaoProfessorDoutorJoséLebredeFreitas,VolumeII,CoimbraEditora,Coimbra,(2013),pp.589-675,queseguiremosdemuitopertonesteexcursopelodireitocomparadodePortugal.11LuísdeLimaPinheiro,ArbitragemTransnacional–aDeterminaçãodoEstatutodaArbitragem,Almedina,Coimbra,2005,p.26.12ANTÓNIOPEDROPINTOMONTEIRO,“DaOrdemPúblicanoProcessoArbitral”,cit.

184Deentreestascaracterísticasqueassinalámos,interessar-nos-á,par-ticularmente,anaturezacontratualeprivadadaarbitragemvoluntária.Aesterespeito,cumpresalientarqueenquantoajurisdiçãodostribunaisestaduaissebaseianalei,ajurisdiçãodostribunaisarbitraisbaseia-senaconvençãodearbitragem,navontadedaspartesexpressanaconvençãodearbitragem–edaíque,conformesalientaoProfessorJoséLebredeFreitas,sedigaqueestestribunaistêmumfundamentosemelhanteaodonegóciojurídico13.Istoé,anaturezadeumaconvençãodearbitrageméadeumnegóciojurídicobilateral,deumcontrato14.Ora,ostribunaisarbitraissão,justamente,criadosemconformidadecomaconvençãodearbitragem,convençãoqueconstituiafontedosseuspoderesedelimitaoâmbitodarespectivacompetência,aproximandoosinteressadosdassoluções.15E,naverdade,aliberdadecontratualdeixadaàspartesnaconvençãodearbitragemémuitoampla.Aspartes,nofundo,têmoprocessoarbitralquequiserem(dentrodoslimitesdaleiedaordempública,comoveremos).Atravésdaconvençãodearbitragempodemes-colherosárbitros,asregrasprocessuais,aleiaplicável,asededotribunalar-bitral,alínguadosautos,oprazoparaadecisãoarbitral,etc..Nofundo,aspartesdefinemasregrasdojogo.Istoéparticularmenteevidentenumaarbitragem“adhoc”,mastambémnumaarbitrageminstitucionalizada.16Emfacedaexposiçãoqueantecedeurgetomarposiçãodoutrinalsobreestetemacandente,àluzdosingulardireitodaArbitragemda13JoséLebredeFreitas,IntroduçãoaoProcessoCivil,2.ªedição,CoimbraEditora,Coimbra,2006,pp.70e71.14CarlosFerreiradeAlmeida,“Convençãodearbitragem:conteúdoeefeitos”,in:ICongressodoCentrodeArbitragemdaCâmaradeComércioeIndústriaPortuguesa,Almedina,Coimbra,2008,p.83.Aesterespeito,podemosdizer,comoProfessorLebredeFreitas,queaconvençãodearbitragemdeveserqualificadacomo“negóciojurídicoprocessual”–JoséLebredeFreitas,“Algumasimplicaçõesdanaturezadaconvençãodearbitragem”,inEstudossobreDireitoCivileProcessoCivil,volumeII,2.ªedição,CoimbraEditora,Coimbra,2009,pp.551e552e“OPrincípiodoContraditórionaNomeaçãodeÁrbitropeloPresidentedoTribunaldaRelação”,inRevistaThemis,anoX,n.º18(2010),Almedina,Coimbra,2011,p.33.15VideCarlosFerreiradeAlmeida,op.cit.,p.82,eJ.O.CardonaFerreira,“Arbitragem:CaminhodaJustiça?Perspectivadeummagistradojudicial.Brevesreferênciasaorecursoàanulaçãoeexecuçãodasentençaarbitral”,inODireito,ano141.º,II,Almedina,Coimbra,2009,p.275.16ANTÓNIOPEDROPINTOMONTEIRO,“DaOrdemPúblicanoProcessoArbitral”,cit.

185RegiãoAdministrativaEspecialdeMacau.Adiantamosdesdejáquecon-cordamos,emabstracto,comatesedoutrinalqueconfiguraaconvençãodearbitragemcomoumnegóciojurídicoprocessual.Mas,emfacedaLeidaArbitragemdeMacau,pensamosquepodemosavançarnosentidodequalificaraconvençãodearbitragemcomoumcontrato-quadro,emsededaqualaspartescontratantestraçamumamolduracontratualquesedestinaráadirimir(eventuais)litígioscontratuais.Nessesentidodepõemdecisivamentealiberdadecontratual,aprotecçãodapropriedadeprivadaeoimpériodaautonomiaprivadaprevistosnosartigos4.º,5.º,6.º,6,24.ºesse103.ºessdaLeiBásicadeMacau.Naverdade,oCódigoCivildeMacau17prevê,nodomíniodoDirei-todasObrigaçõesedoscontratosemespecial,oimpériodaautonomiaprivada18que,porsuavez,regeoprincípiodaliberdadecontratual.19Oprincípiodaliberdadecontratualcompreendealiberdadedecon-tratarounãocontratarealiberdadedefixaçãodoconteúdodoscontratos,dentrodoslimitesdalei,prevendo-sealiberdadedaspartesdecelebrarcontratosprevistosnalei,oudeincluirnelesascláusulasquelhesaprou-ver,nostermosdoart.º399.º,n.º1,doCódigoCivildeMacaue,ainda,nostermosdoart.º399.º,n.º2,doCódigoCivildeMacau,apossibili-dadedereunirnomesmocontratoregrasdedoisoumaisnegócios,totalouparcialmentereguladosnalei.17Nestesentido,MANUELMARCELINOESCOVARTRIGO,“DoscontratosemespecialedojogoeapostanoCódigoCivildeMacau”,inNos20anosdoCódigodasSociedadesComerciais,HomenagemaosProfs.DoutoresA.FerrerCorreia,OrlandoCarvalhoeVascoLoboXavier,FaculdadedeDireitodaUniversidadedeCoimbra,VolumeIII,Vária,CoimbraEditora,Coimbra,(2007),p.346.18Comobemnotaadoutrinamacaense“éoportunorecordarqueaautonomiaprivada,comoreconhecimentodaliberdadecontratualedapropriedadeprivada,constituiumelementoestruturantedaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau,apartirdoprincípio“umpaís,doissistemas”edamanutençãodosistemacapitalista,queassentanessesdoispilares,odaprotecçãodasliberdadesdosresidentesedaliberdadecontratualeodoenquadramentodaprotecçãoprivadaentreosprincípiosestruturantesdaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau,nosartigos4.º,5.º,6.º,6,24.ºesse103.ºessdaLeiBásicadeMacau”;VerMANUELMARCELINOESCOVARTRIGO,“ODireitoCivildeMacau”,inPerspectivasdoDireito,VolumeII,Macau,China,(1997),pp.175ess.19Nestesentido,JOÃOPAULOROCHA,“DireitodasObrigações–NoçõesGeraiseFontes,RepertóriodoDireitodeMacau”,inFaculdadedeDireitodaUniversidadedeMacau,Macau,China,(2007),pp.397-402.

186Comefeito,naconvençãodearbitragem,plasmadanaLeideAr-bitragemVoluntáriadeMacau,oprincípiodaautonomiaprivadaeoprincípiodaliberdadecontratualadquiremforosdecidadaniajurídica,revestindo-sedeapreciáveislaçosdeexpansividadejurídica.Naverdade,ofactodeserlegalmenteconferidoàspartescontraentesumaamplamargemdeconformaçãonoqueconcerneàconcretamodu-laçãocontratualdaconvençãodearbitragemdepõeperemptoriamentenosentidodacontratualizaçãododireitodaarbitragem,e,emconcreto,dacontratualizaçãodaprópriaconvençãodearbitragem,queservirádedepósi-tocontratualdasdeclaraçõesnegociaisdaspartes.Comefeito,essaimagempanorâmicadecontratualizaçãodaconven-çãodearbitragemencontrafundamentolegalemvárioslugaresparalelosdaLeideArbitragemVoluntáriadeMacau,consubstanciado,concretamente,nalivredisponibilidade:i)doobjectodaarbitragem(art.º2.º,daLeideArbitragemVoluntáriadeMacau);ii)dalexarbitri(art.º1.º,daLeideArbitragemVoluntáriadeMacau);iii)dasregrasprocessuais(art.º21.º,n.º1,daLeideArbitragemVoluntáriadeMacau);iv)dojulgamentodopleitoarbitralsegundoaequidade(art.º3.º,daLeideArbitragemVoluntáriadeMacau),casoemquenãohaverárecursodadecisãoarbitral(art.º34.º,n.º3,daLeideArbitragemVoluntáriadeMacau);v)doprazoconferidopelaspartesaosárbitrosparaaprolaçãodadecisãoarbitral(art.º26.º,n.º1,daLeideArbitragemVoluntáriadeMacau);vi)dalivredisponibilidadedainstânciaarbitral,medianteasuspensão,atéàdecisãofinal,dainstânciaarbitral(art.º28.º,n.º1e2,daLeideArbitragemVoluntáriadeMacau);vii)dalivredisponibilidadeetransgibilidadedoobjectodolitígioarbitral,medianteadesistência,confissãooutransacçãodopedido(art.º28.º,n.º2,daLeideArbitragemVoluntáriadeMacau);viii)dedesignaçãodeumárbitropelaspartes(art.º27.º,n.º4,daLeideArbitragemVoluntáriadeMacau);ix)doestabelecimento,naconvençãodearbitragemouemacor-doposteriorsubscritoatéàaceitaçãodoprimeiroárbitro,deumamaioriaqualificadaparaadeliberação,ouque,nãosendoformadaanecessáriamaioria,adecisãosejatomadaunicamentepelopresidenteouqueaques-tãoseconsideredecididapelosentidodovotodopresidente(art.º29.º,n.º2,daLeideArbitragemVoluntáriadeMacau);x)deprevisão,pelaspartes,deumainstânciaarbitralderecurso,sendonecessário,sobpenadenulidadedaestipulação,quesejamreguladasascondiçõeseprazodein-terposiçãoderecurso(art.º34.º,n.º1e2,daLeideArbitragemVoluntá-riadeMacau).

187Poroutrolado,anaturezacontratualdaconvençãodearbitragemmergulhaassuasraízesteleológicasnaprópriagénesedarelaçãoobri-gacionalcomplexaqueuneaspartescontraentes–éconsabidoqueaconvençãodearbitragemtemsubjacenteumamultiplicidadedelaçosjuridicamenterelevantesque,amontante,ligamaspartescontraentesdaconvençãodearbitragem.Poressarazão,aLeideArbitragemVoluntáriadeMacau,traçou–ebem–afronteiraterminológicaentreocompromissoarbitral,quandoaconvençãodearbitragemtemporobjectoumlitígioactual,aindaqueafectoatribunaljudicial(art.º4.ºn.º1,alíneaa),daLeideArbitragemVoluntáriadeMacau),eacláusulacompromissória(art.º4.ºn.º1,alíneab),daLeideArbitragemVoluntáriadeMacau),quandoaconvençãodearbitragemtemporobjectolitígioseventuaisemergentesdeumadeter-minadarelaçãojurídica,denaturezacontratualouextracontratualcom-promissória(art.º4.ºn.º1,alíneab),daLeideArbitragemVoluntáriadeMacau).Nofundo,aconvençãodearbitragem,maisdoqueummeronegó-ciojurídicoprocessual,éumcontrato-quadroqueservedebasecontratualàparametrizaçãoprocessualdelitígios(actuaisoueventuais)emergentesdeumadeterminadarelaçãojurídicacomplexa.Essaqualificaçãojurídicaéreforçadapelaautonomiaentreaconvençãodearbitragemeocontratoprincipal(art.º4.ºn.º2,daLeideArbitragemVoluntáriadeMacau),namedidaemqueainvalidadedocontratoprincipalnãoacarretanecessaria-menteainvalidadedaconvençãodearbitragem.Oquebemsecompre-ende.Naverdade,aconvençãodearbitrageméumabasecontratualemsededaqualaspartes,emcasodelitígio,definemconjuntaeatempada-mente,asregrasdojogoprocessualquenortearáaresoluçãodesseslitígios.Porconseguinte,todoequalquerlitígioemergentedarelaçãoobrigacionalcomplexaqueuneaspartescontraentesserájulgadoporumdetermina-dotribunalarbitraledeacordocomaliturgiaprocessualpreviamentedefinidapelaspartescontraentesnaconvençãodearbitragem,indepen-dentementedofactodeumdoscontratosprincipaisqueseautonomizouedesdobroudaconvençãodearbitragemtersidofulminado(origináriaousupervenientemente)porumainvalidade(anulabilidadeounulidade).Mais.Aconvençãodearbitragem,porqueéumcontrato-quadro,cons-titui,disciplina,ebalizaarespectivarelaçãoobrigacionalcomplexaqueligaaquelaspartescontraentes,servindodemoldeaactuaisoueventuaislitígiosentreaquelas.

188Comefeito,aconvençãodearbitragemrepresentaoprimeiroeomaisrelevantedoscontratosemergentesdeumadeterminadarelaçãoobrigacionalcomplexa(art.º4.º,n.º2,daLeideArbitragemVoluntáriadeMacau).Elaconstituiocontratoprimogénito.Oquebemsecompreende:éelaqueinauguraarelaçãoobrigacionalcomplexa-apartirdacelebraçãodocontrato-quadro,aconvençãodearbitragem,outroscontratosprin-cipaisemergirãodarelaçãoobrigacionalcomplexacomoexpressãodoslaçosdejuridicidadequeligam,estruturalefuncionalmente,aspartescontraentes.Estarelaçãoobrigacionalcomplexa,degeometriavariável,caracte-riza-sepelasuavocaçãodeperpetuidade(destina-seaprolongar-senotempo)e,noseuâmbito,condensam-seumconjuntomaisoumenosalargadodenegóciosjurídicosqueligam,originariamente,aspartessubs-critorasdeumaconvençãodearbitragem.Assim,denota-seumarelaçãoíntimaentreaconvençãodearbitragem,otempo,eodesenvolvimentodarelaçãoobrigacionalcomplexa,fundadaem(desejáveis)laçosdecooperaçãoestratégicaemergentes,naturaleneces-sariamente,entreaspartescontraentes;umavezqueaquela(aconvençãodearbitragem),pelasuanaturezapreliminarepreparatória,destina-seadisciplinarsubstantivaeprocessualmente,porumlado,oconjuntodene-góciosjurídicosacelebrarfuturamenteentreambose,poroutrolado,amultitudedelitígioseventualmenteemergentes,emabstracto,dessarela-çãoobrigacionalcomplexa.Destemodo,afigura-se-nosparticularmenteimpressiva(efeliz)aqualificaçãojurídicarealizadapelamaisautorizadadoutrinaalemã,refe-rindo-seàconvençãodearbitragemcomoo“eixofundamentaldarelaçãoobrigacionalcomplexa”20/21/22/23;umavezqueaquela(aconvençãode20Nestesentido,nadoutrinaalemã,CLAUSSEN,HANSPETER,“DasBankkontoistdasKernstückdesBankverkehers”,inBank-undBörsenrecht–HandbuchfürLehreundPraxis,Beck,München,(1996),p.59.21Nestesentido,nadoutrinainglesa,PAGET,JOHN/HAPGOOD,MARK,Paget´sLawBanking,13thedition,Butterworths,London/Edinburg,(2007),p.145.22Nestesentido,nadoutrinaportuguesa,CORDEIRO,ANTÓNIOMENEZES,ManualdeDireitoBancário,cit.,p.411.23Nestesentido,ANTUNES,JOSÉENGRÁCIA,DireitodosContratosComerciais,cit.,p.485.

189arbitragem)éo“actonuclear”oumesmode“actofundador”24darelaçãoobrigacionalcomplexa.Poroutrolado,aimportânciacapitaldaconvençãodearbitragem,bemcomoasuanaturezapreliminar,e,logo,asuaqualificaçãojurídicadecontrato-quadro,resultam,igualmente,daautonomiagenéticaefuncionalqueuneaconvençãodearbitragemeoprópriocontratoprincipal:seocon-tratoprincipaldecair,porinvalidade,aconvençãodearbitragemsubsistirá(utileperinutilenonvitiatur);aconvençãodearbitragemsódecairá,porinvalidade,quando(esó!)semostrequeocontratoprincipalnãoteriasidoconcluídosemareferidaconvençãodearbitragem(art.º4.ºn.º3,daLeideArbitragemVoluntáriadeMacau)–oqueatestaàsaciedade,emsieporsi,anaturezabasilar,eprocessualmentemodelar,daconvençãodearbitragemeasuaautonomiagenéticaefuncionalemrelaçãoaocontratoprincipal.24Nestesentido,VASCONCELOS,MIGUELPESTANADE,“Doscontratosdede-pósitobancário”,inRevistadaFaculdadedeDireitodaUniversidadedoPorto,AnoVIII,CoimbraEditora,Coimbra,(2011),pp.165-166.

191Administraçãon.º113,vol.XXIX,2016-3.º,191-205DaProtecçãodosBensJurídicosparaaProtecçãodaNormaJurídica—ComparaçãoEntreaProtecçãoPenalContraaViolaçãodaDignidadePessoalPraticadaAtravésdaInternetemMacauenaChinaInteriorZouFeifei*Nostermosdoart.º38.ºdaConstituiçãodaRepúblicaPopulardaChina,“AdignidadepessoaldoscidadãosdaRepúblicaPopulardaChinaéinviolável.Sãoproibidosoinsulto,acalúnia,asfalsasacusaçõesouasdifamaçõesdirigidascontraoscidadãos,porqualquermeio.Adignidadepessoaléumdireitoinviolávelqueestritamenteserelacionacomodireitoàreputação,aonomeeàimagem,incluindo:(1)ocidadãogozadodireitoaonome.Ocidadãotemodireitodede-cidir,deusaredealteraroseunomenostermosdalei;sãoproibidasaintervenção,ausurpação,arepresentaçãofalsaporoutrapessoa.(2)Ocidadãogozadodireitoàimagem.Nostermosdoart.º100.ºdosPrin-cípiosGeraisdaLeiCivildaChinainterior,ocidadãogozadodireitoàimagem,sendoprobidoousodaimagemdocidadãoparafinslucrativos,semobtençãodoconsentimentodasuaprópriapessoa.(3)Ocidadãogozadodireitoàreputação.Odireitoàreputaçãoéodireitopeloqualocidadãoexigeàsocidadeeaoutrosindivíduosqueprestemrespeitoàsuadignidadepessoal.(4)Ocidadãogozadodireitoàhonra.Ninguémpodeusurparotítulodehonra,amedalha,oprémio,obónus,entreoutrosqueocidadãoaufiraemvirtudedasuacontribuiçãoparaasociedade.(5)Ocidadãogozadodireitoàprivacidade.Aprivacidadeéaquiloqueocidadãonãodesejaquesejaconhecidopeloexteriorsobreasuavidapes-soal;aprivacidadedocidadãonãopodeserdevassada,nemtransmitidailegalmenteporoutrem.Aprotecçãodadignidadepessoalpelodireitopenalreflecte-seprin-cipalmentenaprotecçãoàhonraeàprivacidade.Esteartigotemcomopontodepartidaodireitoàhonraeàprivacidade,osquaispertencemao*DoutorandodaFaculdadedeDireitodaUniversidadedeMacau.

192âmbitodadignidadepessoal,fazumacomparaçãoentreosistemajurídi-copenaldeMacaueodaChinainterior,entendequeodireitopenaldaChinainteriordevetransformar-seemprotecçãoaosbensjurídicosparaaprotecçãodanormajurídica,nostermosdaprotecçãopenaldadignidadepessoal.I.Apresentaçãosumáriadalegislaçãopenalsobreocrimeinformáticocontraapessoa,deMacauedaChinainterior1.Apresentaçãosumáriadalegislaçãopenalsobreocri-meinformático.1)ApresentaçãosumáriadalegistaçãopenaldeMacauNalegistaçãopenaldeMacau,nãoháumtítuloespecialsobrecrimeinformático.Ocrimepraticadoatravésdainternetexistecomoummeiodepráticadocrime;osactospraticadosatravésdainternetqueprovavel-menteconstituemcrimeestãoprevistosem:(1)CódigoPenaldeMacauAcondutapraticadaatravésdomeiointernetpodeconstituirumcrimedeameaçaprevistanoart.º147.º,umcrimedecoacçãonoart.º148.º,osquaisseencontramnoCapítuloIVCrimescontraaliberdadepessoaldoCódigoPenaldeMacau,umcrimededifamaçãoprevistonoart.º174.º,umcrimedeinjúriaprevistonoart.º175.º,umcrimedepublicidadeecalúniaprevistonoart.º177.º,umcrimededevassadavidaprivadaprevistonoart.º186.º,umcrimedeviolaçãodesegredoprevistonoart.º189.º,apráticadegravaçõesefotografiasilícitasaqueserefereoart.º191.ºeaextorsãoaqueserefereoart.º215.º,osquaisseencontramnoCapítuloVICrimescontraahonra.(2)LeideCombateàCriminalidadeInformáticaTambémépossívelcometerocrimedeobtenção,utilizaçãooudis-ponibilizaçãoilegítimadedadosinformáticosprevistonoart.º5,ocrimededanoadadosinformáticosprevistonoart.º7.ºeocrimedeburlainformáticaprevistonoart.º11.º,todosdaLeideCombateàCriminali-dadeInformática.

193Aliás,osaludidoscrimesprevistosnoCódigoPenaldeMacauenaLeideCombateàCriminalidadeInformáticanãosãonecessariamentepraticadosatravésdainternet;noentanto,algumascondutaspraticadasatravésdainternetprovavelmenteconstituemoscrimesacimareferidos,istoé,apráticapelainternetéumtipodemeiodaconduta,emvezdeserorequisitoconstituintedocrime.2)ApresentaçãosumáriadalegislaçãopenaldaChinainterior(1)LeiPenaldaRepúblicaPopulardaChinaDeigualmodo,aLeiPenaldaChinainteriornãotemtítuloespecialparaoscrimesinformáticos,masconsiderando-oscomoummeiodeprá-ticadocrime;umactocriminosocontraapessoapraticadoatravésdain-ternetpodeconstituirosseguintescrimes:crimededifamaçãoedeinjúriaprevistosnoart.º246.º,criaçãodedistúrbioeperturbaçãodaordemso-cialprevistonoart.º293.º;chantagemeextorsãoprevistosnoart.º274.º,exercícioilegalprevistonoart.º225.º.Tambémpodemconstituirumcri-medemanipulaçãoasacçõesembolsaeomercadodefuturos,aviolaçãodapropriedadeintelectual,aincitaçãoàsubversãodopoderdoestado,aincitaçãoàresistênciaviolentacontraalei,afalsificaçãoetransmissãodeinformaçõesfalsasdehorror,deespalharorumoredeperturbaropú-blicoemtempodeguerra,deespalharrumoredeperturbarosexércitos,entreoutros.(2)InterpretaçõesjudiciaisDesde2010atéestadata,peranteasformascomplicadasediversi-ficadaseatendênciadoaumentodramáticodecondutascriminosasnoambientevirtual,oTribunalPopularSupremoeoMinistérioPúblicoPopularSupremodaChinainteriorestipularamespecialmentequatrointerpretaçõesjudiciaisabstratas:(a)Interpretaçãosobreváriasquestõesdeaplicaçãoconcretadeleinosprocessospenaisdeproduzição,cópia,publi-cação,vendaetransmissãodeinformaçõeselectrónicasobscenasatravésdainternet,terminaisparacomunicaçãomóveleestaçãoderádio(Dois).(b)Parecersobreváriasquestãosrelacionadascomaaplicaçãodaleinospro-cessospenaisdejogonainternet.(c)Interpretaçãosobreváriasquestõesdeaplicaçãodaleinosprocessospenaisdepôremperigoasegurançadosistemainformático.(d)Interpretaçãosobreváriasquestõesdeaplicaçãodaleinosprocessospenaisdedifamaçãoeoutros,atravésdainternet.

194Emconformidadecomasinterpretaçõesjudiciais,umascondutaspraticadasatravésdainternetsãodefinidasparticularmentecomocertotipodecrime:inventarfactosqueprejudicamahonradeoutrem,espalharouorganizar,ordenarpessoasaespalharnainternet,ouadulterarosfactosdainternetdeformaqueprejudiquemahonradeoutrem,espalharouorga-nizar,ordenarpessoasaespalharnainternet,sãocrimesqueconstituemadifamaçãoprevistanoart.º246.ºdaLeiPenal;injuriar,ameaçaroutrematravésdainternet,demodovilequeperturbeaordemsocial,nostermosdoart.º293.º,no.º1,al.2)daLeiPenal,éumacondutapunidacomocrimedecriardistúrbioeperturbaraordemsocial;inventarinformaçõesfalsas,bemsabendoquesãoinformaçõesfalsificadaseaindaespalharouorganizareordenarpessoasaespalhá-lasdeformaqueperturbemaordempública,nostermosdoart.º293.º,no.º1,al.4)daLeiPenal,sãocondutaspunidascomocrimedecriardistúrbioeperturbaraordemsocial;ameaçar,coagiroutrem,exigirbenspúblicosouprivadosdemontanterelativamenteelevado,oupraticarasreferidascondutasporváriasvezes,alegandoquesevãpublicar,cancelaroutratardeoutraformaosdadosinformáticosnain-ternet,nostermosdoart.º274.ºdaLeiPenal,sãocondutaspunidascomocrimesdechantagemeextorsão;violarasdisposiçõesdoestadooferecen-doonerosamente,comfimlucrativo,serviçosdecancelamentodedadosinformáticosnainternet,bemsabendoquesãodadosfalsos,oferecendoonerosamenteserviçosdepublicaçãodedadosnainternet,deformaqueperturbemaordempúblicaatécertonível,nostermosdoart.º225.º,al.4)daLeiPenal,sãocondutaspunidascomocrimedeexercícioilegal.II.ParticularidadesdocrimeinformáticoEmprimeirolugar,ocrimeinformáticoviolaváriosbensjurídicos.Aofensaaosbensjurídicosprotegidosnosdiversoscrimeséóbvia;aomesmotempo,ocrimeinformáticoépraticadoatravésdeespalhardadosfalsosdegrandemonta,publicarnotíciasdehorror,injuriaredifamaroutrem,violaraprivacidadedeoutremnainternet.Estescrimesviolam,pois,obemjurídicodasinformações.“Obemjurídicodasinformaçõesexistequandorecorremosainformaçõesdociberespaçoqueédotadodascaracterísticasessenciaisdeinformaçãoecontémotrabalhocriati-vohumano;tambémexistenorespectivodireito,forma-seodireitoeointeresse,umavezqueéprotegidopelalei,emgeralpodedividir-seembemjurídicodenaturezapatrimonialedenaturezadedireito.”1Oscy-1HuangDesheng,“EstudodeCybercrimes”.TesededoutoradodaUniversidadeJilin,2010.

195bercrimesviolamváriosbensjurídicos.Porexemplo,odireitodeseguroinformáticoeodireitodeambienteinformático.“Odireitodeseguroinformáticoéodireitodeosujeitodasociedadeinformáticanãoserper-turbadoporelementodesnecessárioexterior,istodependedetodososoutrosinteressadosquenãointervieremilegalmentenavidanormaldosujeito;noentanto,ováriolixovirtualpublicadoetransmitidopelocy-bercrimevagueianoespaçovirtual,oqueperturbabastanteavidavirtualdaspessoas.”2Aabundânciadoscrimesinformáticosfazcomqueaspes-soaspercamaconfiançanocyberespaço,aspessoasnãoseatrevemaacei-taremailsderemetentesestranhos,nãoseatrevemadeixarcomentáriosnocyberespaço,assim,abasedoespaçovirtualficaráprejudicada.Alémdisso,noscrimesinformáticospoderãoserconstruídoswebsitesfalsosemgrandequantidade,oqueconstitui,semdúvida,violaçãoaosrecursosin-formáticos.Emsegundolugar,oobjectodoscrimesvirtuaisatingeumamaio-riadepessoasindeterminadas.Osdelinquentesnormalmentepublicaminformaçõesfalsasouqueviolamaprivacidadedeoutremnocyberes-paçopúblico;noentanto,ocyberespaçoéabertoàmaioriadepessoasindeterminadas,asinformaçõespodemserconhecidaspelamaioriadepessoasindeterminadasnumcurtoespaçodetempo.Paraasvítimasdedifamaçãoedeviolaçãodaprivacidadedeoutrem,umacondutacrimi-nosaatravésdainternettraz-lhesdanodemáximonível;emrelaçãoàburlainformática,indubitavelmenteéalargadaainfluênciadoscrimesdemáximonível.Assim,oscrimespraticadosatravésdainternet,emcompa-raçãocomoscrimescomuns,envolvemomaiorâmbitoecausamgrandeperigoàsociedade.III.Comparaçãodasnormassobrecrimesqueviolamahonraeaprivacidadeentreoscybercrimes1.DifamaçãopelainternetEmMacauenaChinainteriorasnormassobreadifamaçãoeainjúriaencontram-seambosnaleipenal,esãocrimesindependentesna2GeLei,“EstudodeQuestõesdeLegislaçãosobreoCrimedeBurlapelasTelecomunica-ções”,inEstudodeDireitoHebei,Fevereirode2012.

196suaregulação.Emrelaçãoàconstituiçãodestescrimesidênticosnosdoisterritórios,faz-seaseguinteanálise:1)TermossubjectivosNostermosdaleipenaldeMacaunãoseexigequeoautortenhaaintençãodeprejudicaradignidadeeahonradeoutrem,bastateraconsciênciaouoconhecimentodequeamesmacondutapodeprejudicarahonradeoutrem.AleidaChinainteriorexigequeoautortenhaain-tençãosubjectivade“prejudicaradignidadeeahonradeoutrem”,istoé,exigeodolodirecto,oqueésemelhanteao“doloespecífico”nateoriadaleipenaldeMacau.2)TermosobjectivosEmprimeirolugar,aleipenaldeMacauregulatrêsformasnego-ciais:umaéimputarumfactoaoutrapessoa;asegundaédirigir-seaumterceiroeformularumjuízoqueéofensivoàsuahonraouconsideração;aterceiraéreproduzirumatalimputaçãooujuízo.AleipenaldaChinainteriorregulaqueénecessárioorequisitode“inventarfactoquedifameoutrem”.Emsegundolugar,nocrimededifamaçãodaleipenaldeMacaunãoexisteorequisito“inventarofacto”,mesmoquesejafactoobjectivo,mascasootribunalentendaqueprejudicaahonradeoutrem,podehavercondenação,claro,aleitambémaceita,decertomodo,a“excepçãodeofactoserverdadeiro”.Emterceirolugar,contrariamenteàleipenaldaChi-nainterior,aleipenaldeMacaunãoexigeorequisito“espalhar”,desdequeoautorsedirijaaterceiro.Emquartolugar,aleipenaldaChinainte-riorexigeorequisitoconstituintede“circunstânciagrave”,istoé,difamaroutrapessoapormeiovil,causarconsequênciasgravesouinfluênciasmui-tomás.Ocrimededifamaçãoperseguívelpelaacçãopenaldevesatisfazerorequisitoobjectivoespecialnessabase,istoé,“pôraordemsocialeosinteressesdeestadoseveramenteemperigo”,umasituaçãoquecauseinflu-ênciagravedeanormalidadepsíquica,suicídioeautomutilaçãodavítima,sendoavítimaincapazdededuziracusaçãoparticular;depois,difamaroslideresdestepaísoudepaísestrangeiro,nãoésuficienteparaavítimadeduziracusaçãoparticular;bemaindaéneccssárioqueadifamaçãocauseincidentedenaturezademassas.EmMacaunãoháesterequisitosobreascircunstâncias,mesmoquenãocauseaconsequênciadedanoreal,podehavercondenação.AleipenaldeMacaunãotemestadisposição.

1972.Injúriaspelainternet1)TermossubjectivosAteoriadaleipenaldeMacaudeterminaqueacondutapormeraculpanãoconstituiestecrime,bastaodologeral,semnecessidadedodoloespecífico.AleipenaldaChinainteriorexigeque“éneccssárioteraintençãopessoaldedesvalorizaradignidade,prejudicarahonradeoutrapessoa”,istoé,odolodirecto.2)TermosobjectivosAleipenaldeMacaudeterminaqueainjúriasejapraticadacontrapessoadeterminada,praticadacontraaprópriavítimaeavítimadeveestarpresente,emflagrante,apresençaounãodeterceironãoéimpor-tante.AleipenaldaChinainteriortambémprevêqueainjúriadeveserpraticadacontrapessoadeterminada,masexige“públicamente”.Eseavítimasofrerounão,issonãoconstituirequisitoconstituintedainjúriaparaaleipenaldeMacau,masaleipenaldaChinainteriorexigeuma“circunstânciagrave”comorequisitoconstituinte,ocritériodejulgara“circunstânciagrave”éigualàdocrimededifamaçãoacimareferido.3.Violaçãodaprivacidadepelainternet1)DiferençasobreomodelodeprotecçãopenaldodireitoàprivacidadeentreMacaueaChinainteriorEmtermosdomodelodeprotecçãopenaldodireitoàprivacidadenosdiferentespaísesouterritórios,sãodoisostipos:aprotecçãodirectaeaindirecta.Adiferençaentreosdoisconsisteemodireitoàprivacidadeserprotegidocomodireitofundamentalounão.EmMacauodireitoàprivacidadeéprotegidosobaformadeprotecçãodirecta.Aleidoter-ritóriodeMacautemconstruídoumsistemadeprotecçãodetalhadoecompreensivo.Ocapítulodocrimedeviolaçãoàprivacidadedeterminaemespecialoquepodedesempenharsuficientementeafunçãogeraldedesestimulaçãoquealeidodireitoàprivacidadedeveter.Éprevistaadis-posiçãoconcretasobreacondutacriminosaqueviolaaprivacidade,pararealizaraprotecçãodirectaaodireitoàprivacidade,emvezdearealizar

198atravésdeoutrodireito.“NaChinainteriornosdiversosdepartamentosdeleisodireitoàprivacidadenãoentranasconsideraçõesdoslegisladorescomoumdireitoindependente.EmboraaLeiPenalde1997tenhacer-tosartigosqueenvolvemaproteçãododireitoàprivacidade,aprotecçãododireitoàprivacidadeestásempresujeitaaoutrosdireitostaiscomoodireitoàhonra,semterumtítuloindependente.Nãoobstanteocrimedefornecimentoilegaldedadospessoais,previstopeloart.º253.ºdaLeiPenalde1997,tambémpertenceraocapítulodeprejudicaraordemsocial,”3aleipenaldaChinainterioraplicaaformadeprotecçãoindi-rectaaodireitoàprivacidade,emcomparaçãocomaleipenaldeMacau,sendomenoseficienteparaprotegerosinteressesdaprivacidadedoscida-dãos.2)Diferençassobreadenominaçãodocrimeparaprotec-çãododireitoàprivacidadeentreMacaueaChinainteriorOCódigoPenaldeMacaude1996contemnormasparaaprotecçãododireitoàprivacidaderespectivamenteporCrimescontraaReservadaVidaPrivada(CapítuloVIIdoTítuloI),instrumentosdeviolaçãodascomunicações(art.º263.ºdoCapítuloIIIdoTítuloIV)eviolaçãodesegredoeabandonodefunções(SecçãoVdoCapítuloVdoTítuloV).Entretanto,pelaviolaçãododireitoàprivacidadepraticadaatravésdainternetpodemcometer-seosseguintescrimes:Ocrimededevassadavidaprivadadoart.º186.º,semconsentimentoecomintençãodedevassaravidaprivadadapessoa,designadamenteaintimidadedavidafamiliarousexual,interceptar,gravar,registar,utilizar,transmitiroudivulgarconversaoucomunicaçãotelefónica,oucaptar,fotografar,filmar,registaroudivulgarimagemdapessoaoudeobjectosouespaçosíntimos,ouobservarouescutaràsocultaspessoaqueseencontreemlugarprivado,oudivulgarfactosrelativosàvidaprivadaouadoençagravedeoutrapessoa;ocrimededevassapormeioinformáticodoart.º187.º,pormeioinformáticomodernocomoainternet,ocomputador,designadamentecoleccionar,manterilegalmenteosdadosprivadosreferentesàidentidade,àsconvicçõesreligiosasentreoutros,sendoatentativatambémpunível;ocrimedeviolaçãode3WangLizhi,“ProtecçãodoDireitoàPrivacidadenoTerritóriodeMacauesuaAnálise”,inDireito,n.º7de2014.

199correspondênciaoudetelecomunicaçõesdoart.º188.º,semconsenti-mento,sehouverintromissãonoconteúdodatelecomunicaçãooudelesetomarconhecimento;ocrimedeviolaçãodosegredodoart.º189.º,sesedivulgarsegredoalheiodequesetenhatomadoconhecimentoporra-zõeslegais;ocrimedeaproveitamentoindevidodesegredodoart.º190.º,seseaproveitardesegredodeoutrapessoa,dequesetenhatomadoco-nhecimentoporrazõeslegais,emboranãosetenhadivulgadoaterceiro,masprovocadoprejuízoaoutrapessoa;ocrimedegravaçõesefotografiasilícitasdoart.º191.º,queprevêagravaçãoefotografiaclandestinamentesemconsentimentodeoutrem,emboraoautortenhaparticipadoemconversaouemalgumacontecimentoprivado,porexemplo,quandoparticipeemconversaprivadacomoutrapessoaouemactosexualcomconhecidopelainternet,fazendogravaçãodeáudioouvídeoàsocultasatravésdeequipamentodegravaçãooucâmarainstaladoanteriormente,agravaçãoclandestinadevídeotorna-seummeiodecrimehabitualqueoscriminososdoterritóriodeTaiwanpraticamparafazerchantagemeintimidarosutentesdainternet.ALeiPenaldaChinainteriorsobreaprotecçãododireitoàprivacidadeconcentranoCapítuloIVa“Violaçãodosdireitospessoaisedodireitoàdemocraciadoscidadãos”,nomeadamenteoart.º252.º“violaçãodaliberdadedecomunicação”,esconder,destruirouabririlegalmentecartadeoutrapessoa,violarodireitoàliberdadedecomunicaçãodocidadão,comcircunstânciagrave,porexemplo,violaracaixapostalelectónicadeoutrapessoaecancelaremailimportantedeoutrapessoa,deformaquecausedanograve;oart.º253.º“crimedevender,oferecerilegalmentedadospessoaisdoscidadãos”,regulandoostrabalhadoresdasentidadesestataisoudosentidadesdefinanças,telecomunicações,transportes,educação,unidadesmédicas,queviolandoasdisposiçõesdopaís,quevenderemouforneceremilegalmenteaoutrapessoaosdadospessoaisdoscidadãosquetinhamsidoconhecidosnocumprimentodassuasobrigaçõesounaprestaçãodeserviçosoficiais,comcircunstânciagrave;oart.º253“crimedeaquisiçãoilegaldedadospessoaisdecidadãos”,praticadoporaquelesqueroubamouadquiremilegalmente,poroutrosmeios,osdadosacimamencionados,comcircunstânciagrave.Pelosvistos,aleipenaldeMacauémaiscompreensivaemtermosderegulaçãodecrimes,temumníveldeprotecçãomaiselevadodoquealeipenaldaChinainterior;igualmenteemrelaçãoaocrimededifamaçãoeao

200deinjúria,asdisposiçõesdispersassobreaprotecçãododireitoàprivacidadenaleipenaldaChinainteriortambémexigema“circunstânciagrave”.IV.Relativamenteàprotecçãopenaldadignidadepessoal,umasituaçãodifícilqueaproteçãodobemjurídicotemdeaenfrentareresolver1.LimitedaproteçãoàdignidadepessoalpelodireitopenaldaChinainteriorAtravésdaanálisecomparativaacimamencionada,relativamenteàdifamação,àinjúriaeàviolaçãododireitoàprivacidadepraticadaspelainternet,aleipenaldeMacauregulaumâmbitomaisamploerestrito;oâmbitoreguladopelaleipenaldaChinainterioréobviamentemaislimitadodoqueodaleipenaldeMacau.OquenãoestejaprevistonaleipenaldaChinainterior,estáestipuladonosRegulamentosdeSegurançadaChinainterior,nostermosdoart.º42:“Épunidocomprisãoaté5diasoumultaaté500Renminbis,quem:1)Ameaçarasegurançapessoaldeoutrapessoaatravésdecartadeame-açaouporoutraforma;2)Injuriaroutrapessoaouinventarfactosedifamaroutrapessoapubli-camente;3)Inventarfactosecaluniareincriminarfalsamenteoutrapessoa,comintençãodefazeroutrapessoaresponderpenalmenteouserpunidapelaad-ministraçãodasegurança;4)Amedrontar,injuriar,agredirouexercerrepresáliacontratestemunhaouseuparentepróximo;5)Enviarváriasvezesinformaçõesobscenas,injuriadores,amedrontado-resououtras,queperturbemavidanormaldeoutrapessoa;6)Espreitar,agravar,ouviràsescondidasedifundiraprivacidadedeoutrapessoa.Aqueles,comcircunstânciagrave,sãopunidoscomprisãosuperiora5dias,masinferiora10diasetambémpodemsercumulativamentepunidoscommultainferiora500Renminbis”

201AlgumascondutasmenosprejudiciaisprevistasnoCódigoPenaldeMacau,nãosãoreguladaspelaleipenaldaChinainterior,istoé,acon-sideraçãosobreoprejuízosocialcausadoporestascondutasnãoatingeoníveldecrime.Seadisposiçãojurídicadestaformapudessecorresponderefectivamenteaoscrimesnaépocaantigaquandoainternetnãoerapopu-lar,mashojeemdianestaépocadainternet,algumascondutaspraticadasatravésdainternetsãomaisprejudiciaisdoqueaspraticadaspormeiosnãoinformáticos;aliás,nãoépossívelregularestascondutaspelaleipe-nal.peloque,asituaçãoactualdaleipenaldaChinainteriorobviamentetemasualimitação.Tendocomopontodepartidaateoriadaviolaçãodosbensjurídicos,queégeralmenteaceitepelosacadémicosdaChinainterior,condutas,porexemplo,defotografarougravaràsescondidasacaradeumasenhoranoautocarroapenasparaopróprioautorver,estetipodecondutanãoviolaaleipenaldaChinainterior,umavezquenãoviolaobemjurídico,massetalaconteceremMacau,éconsideradavioladoradaleipenaldeMacau.Poroutroexemplo,ocrimedeinjúria,paraaleipenaldaChinainterior,ainjúriapública,comcircunstânciagrave,podeconstituircrime;paraaleipenaldeMacaunãoexisteesterequisito,mesmoqueainjúriapraticadanãosejapública,semteracircunstânciagrave,avítimanãoseráprejudicada,eoseuprejuízosocialnãoésuficienteparaserhavidacomocrime?Comquecritériosepodedeterminarseumacondutaésuficiente-menteprejudicialparasertidapelaleipenal?Aautoradesteartigoenten-dequeissodependedaquestãofundamentalsobreatarefadaleipenal;umarespostadiferenteparaestaquestãodeterminadirectamenteumaposiçãoeumsistemadiferentes.2.Apresentaçãosobreatarefadaleipenalquevisaapro-tecçãodebensjurídicoseaquevisaaprotecçãodenor-majurídicaEmconformidadecomateoriadaviolaçãodosbensjurídicos,atarefadaleipenaléprotegerosbensjurídicos;cometercrimeéviolaroucausarperigoainteressesdavidaquealeiproteja.“Aleipenaléummeiopeloqualsepodemelhoraraformadeprotegerosinteressesdamaioriadoscidadãosequegovernaoconjuntodasociedade,peloque,aviolaçãodosinteressesdoscidadãoséopontodepartidadailegalidade.Porisso,emprimeirolugaracondutailegalédefinidacomoacondutaquecausa

202prejuízoouperigoaobemjurídico.”4Aleipenalnãoéafinalidademasomeio,aleipenalnãopodepuniracondutaquesimplesmenteviolaaordemética,masnãoviolaobemjurídico,amanutençãodaordeméticadependedeoutrosmecanismossociais,quenãoaleipenal.Oobjetodaleipenaléoactocriminosopassado,osignificadoeasessênciadaleipe-nalconsistememvingarodanocausadopeloactocriminoso,aplicandoosofrimentoaoautordocrimeatravésdapuniçãoparabalançaramaldadedoactocriminosoeaculpadodeliquente,assimquerealizandoajustiçasocial,istoé,ateoriadaretribuição.Istoenfatizaqueofundamentodadeterminaçãodapuniçãoéodanoobjectivocausadoàsociedadepeloactocriminosoeaculpasubjectivareflectidanoactocriminoso;ograudapuniçãodevecorresponderaoníveldagravidadedoactocriminosoeaograudeculpasubjectivadodeliquente.Nostermosdaposiçãobásicadateoriadaviolaçãodasnormasjurí-dicas,atarefadaleipenalémanterasnormaséticasbásicasdasociedade,aessênciadocrimeéaviolaçãodessasnormaséticas.Sendoavidapessoaldirectaouindirectamentereguladapelasnormas,aexplicaçãodaessênciadocrimeimpõequesecomeceapartirdaviolaçãodasnormasjurídicas:ocrimeéaviolaçãoabertadanormajurídicaescondidaatrásdosinteres-sesdevida,daconsistênciasocialeosentidodeidentidadedopúblico,nãoapenasaviolaçãodoprópriobemjurídico.5Ovalorfundamental,opontodevistasobreoestadoeodireitopenaldateoriadaviolaçãodanormajurídica,emboranãoexpresseaposiçãocontraoindividualismoeoliberalismo,atécertoníveldefendeoindividualismoeoliberalismo;noentanto,umavezqueestateoriaenfatizaosconceitosde“obrigação”,de“ética”,entreoutros,entendemosqueseinclinaparaocoletivismoeparaopensamentodesolidariedadesocial.6Istoéexatamenteopensamentodateoriadoutilitarismo.Outilitarismoprocuraolimiterazoáveldapuniçãoapartirdapráticadocrime,preocupasecomautilidadesocialexercidapelopoderdesançãopenal;estateoriaentendequesejaounãojustaavingançaposterioraoscrimes,éimpossívelremediarodanocau-sadopelocrimeourestituirasituaçãoanterioràqueseencontravaantesdoactocriminoso,bemcomoenfatizaanecessidadeeacorrespondência4ZhangMingkai,“PosiçãoBásicadaLeiPenal”,ChinaLegalPublishingHouse,2002,p.154.5Cfr.ChenXingliangeZhouGuangquan,“EvoluçãoModernadoDireitoPenal”,Chi-naRenminUniversityPress,2006,p.271.6ZhangMingkai,“PosiçãoFundamentaldoDireitoPenal”,ChinaLegalPublishingHou-se,2002,p.154.

203dafinalidadedasançãopenalcomomeiodedefesasocial.Afinalidadedasançãopenalédesestimularocrimeemanterasegurançasocial,meiosindispensáveisparaaprevençãodocrime.3.Situaçãodifícilqueaprotecçãodosbensjurídicosen-frentaesuaresolução–aprotecçãodanormajurídicaémaisfavorávelparaaprotecçãodadignidadepessoalOcrimededifamaçãodependedequeixa.Seoautorpraticaradi-famaçãonainterneteavítimanãotiverconhecimento,oautornãodeveserpunido?Ocrimedeinjúriatambémdependedequeixa.Seavítimaforinjuriadaabertamenteeafectadapsiquicamente,énormalquetenhavergonhaounãoqueirarecordarofactodeserinjuriada;nestecasooautorpodenãoserpunido?Casooautorsejapunido,qualofundamentododireitopenal?Naleipenalnãoéreguladoestetipodeconduta;deacordocomaprotecçãodobemjurídico,oobjectodapuniçãoéoactocriminosopassado,aleipenalnãopodeapenaspunirquemsimplesmen-teviolaaordemética,masnãoviolaobemjurídico.Quandoos“media”publicamfactosinventadosnainternetqueconstituemdifamaçãoaper-sonalidadespúblicasparaatrairaatençãopública,deformaaproduzirembenefícioeconómicomaiselevado,tirandoaproveitodamentalidadede“especulaçãoporescândalo”dealgumaspersonalidadespúblicas,seestasnãodeduzemqueixaporiniciativaprópria,estãoaqueleseximem-sedaresponsabilidadelegal.Estefenómenovaiprovocarummauentendi-mentoeumatendêncianefastaemtermosdedeespeculaçãodopúblico;masoactoantesreferidonãoconstituiactocriminoso,peloque,casoseinsistanaprotecçãodobemjurídicocomotarefadodireitopenal,então,nãoépossívelregularefectivamenteestetipodeactosatravésdaleipenal.Estaéexactamenteumadascausaspelasquaisoscrimesinformáticossãopopulares.Ocustodapuniçãoesperadadocrimeinformáticonãoésuficientepararesistiraosbenefíciosdocrime,oqueimpossibilitaaprevençãodocrime.Emrelaçãoaocrimepraticadoatravésdainternet,defactoémuitodifícilperseguirosuspeito,ataxadedetençãoébaixa,eavítimadaviolaçãodadignidadepessoalnãoescolhenecessariamenteaqueixapararesolveroproblema,demaneiraqueoautortemosortedeevitarapuniçãoounãotemmedodeserpunido.Quandoadetermina-çãodapuniçãoémenor,ograudapuniçãoreguladapelaleiactualparecemaisleve,aexpectativadocustodasançãopenalémenoreosbenefíciosdocrimesãograndes.“Acertain10percent.willensureitsemployment

204anywhere;20percent.willproduceeagerness;50percent.positiveaudaci-ty;100percent.willmakeitreadytotrampleonallhumanlaws;300percent.,andthereisnotacrimeatwhichitwillscruplenorariskitwillnotrun,eventothechanceofitsownerbeinghanged.”7Aexpectativadocustodasançãopenalrelativamentemenorserincapazderesistirperantease-duçãodegrandesbenefícios,impossibilitaaprevençãodocrime.G.Jakobsentendeque“ateoriadodireitopenalcomoprotecçãodavigênciadanorma,especialmenteemtermosdefinalidadedodireitopenal,provaqueéadequada:oactoéodanoàvigênciadanorma;apenaéaeliminaçãodestetipodedano.”8“Nãoéadequadooparecerdateoriadaprotecçãodosbensjurídicosqueexplicaaessênciadocrime,semcon-siderarasnormaséticassociais,oquedeveserreparadoconformeateoriadaprotecçãodosbensjurídicosconformeaéticasocial.”9Relativamenteaocrimedeviolaçãodadignidadepessoalatravésdainternet,odireitopenaldaChinainteriorestáperanteumasituaçãodifícil;tendoaprotecçãodosbensjurídicoscomofinalidadedodireitolegal,porumladoéincapazderegularefectivamenteosactosprejudicaisquesãoactualizadosdepressanasociedademoderna,poroutrolado,édifícildedesempenharopapelpreventivo.Casopasseateraprotecçãodasnormasjurídicascomofinalidadedodireitopenal,inclinando-separaaprotecçãoda“obrigação”eda“ética”,entãoodireitopenalprocuraráolimiterazoáveldasançãopenaldapràticadocrimefuturo,preocupando--secomafunçãodeutilidadesocialexercidapelopoderdesançãopenal,enfatizandoqueasançãopenaléomeiodeprevençãosocial,comafina-lidadedeprevençãocriminaleadefesadasociedade.Faceaoexposto,oautorpropõequerelativamenteàprotecçãodadignidadepessoaldoscidadãos,odireitopenaldaChinainteriordeveaprendercomodireitopenaldeMacau,queestipulanormasmaisestri-tas,integrandoadisposiçãodoart.º42.ºdoRegulamentodeSegurançadaChinainteriornaLeiPenal;cancelandoorequisitode“circunstânciagrave”docrimede“Difamação”ede“Injúria“doart.º246.ºdaLei7T.J.Dunning,Trades’UnionsandStrikes,London,1860,p.36.8[Alemanha]G.Jakobs,“OqueoDireitoPenalProtege:BensJurídicosouaVigênciadaNorma”,traduzidoparachinêsporWongShizhou,inEstudodeDireitoComprativon.º12004,p.96-107.9[Japão]MinoruOya,TeoriaGeraldeAnotaçõesdoDireitoPenal(2ªEdição),traduzidoparaochinêsporLiHong,ChinaRenminUniversityPress,2008,p.214.

205Penal;cancelandoo“públicamente”docrimede“Injúria”;cancelandoorequisitode“circunstânciagrave”do“crimedeviolaçãodaliberdadedecomunicação”doart.º252.º,o“Vender,oferecerilegalmenteosdadospessoaisdocidadão”doart.º253.ºeo“crimedeaquisiçãoilegaldedadospessoaisdocidadão”doart.253.º,al.1).Destemodo,nãosóaprojecçãodadignidadepessoalficarámaiscompreensivaerigorosa,comotambémoactodeviolaçãodadignidadepessoalpraticadoatravédainternetpode-ráserreguladodeformamaisefectiva.

207Administraçãon.º113,vol.XXIX,2016-3.º,207-210TransmutaçãoeReforma:UmEstudosobreoRegimedaAdministraçãodoPessoalnoGovernodaRAEMChenShanglong(pp.91)Thepersonneladministrativesystemisthefoundationofrealizingthegovernmentcivilservantsmanagementstandardizationandlegalization.ThereformofpersonneladministrativesystemistheimportantcontentoftheMacaoSARgovernmentpublicadministrationsystemreform.SincethereturnofMacao,MacaoSARgovernmentcontinuestopromotethereformofthepersonneladministrativesystem,whichhasexperiencedfivemajorstagestothisday,establishesafairlycompletesystemofpersonneladministrationsystemgradually.Thisprocessreflectsthedistinctivefeaturesonreformat-titude,reformorientation,reformstrategyandsoon.Buttherearestillsomeproblemsobjectively,suchasdeepcontradictionsystemwithoutsubstantialchange,existingthephenomenonoffragmentation,existingacertaindispar-itybetweeneffectofreformandthesocialpublicexpectations,theincompleteofcivilservantsmanagementsystem.Inthefaceofdevelopmentoftimesandthenewpolicypressure,forpromotingthereformofpersonneladministrationsystemnext,weneedtobeproblem-oriented,strengthenthereformofintegrityandsystemic,promoteperfectingsystemsofthecentralrecruitment,gradingmechanism,performanceappraisalandofficialresponsibility.SugestõesdeDefiniçãoparaas“MetasdoDesenvolvimentodasMulheres”emMacauLaiWaiLeung(pp.115)TheMacaoSARGovernmentwillformulateasetofwomen’sdevelop-mentgoals.Thisinitiativeisobviouslyamilestoneinthedevelopmentofwomen’spolicyinMacao.Thearticleattemptstosuggest19women’sdevelop-mentgoals,whichareparticularlyrelevanttoMacao’scontexts,byreviewingkeypolicystatementsofinternationalorganizations,comparingwomen’spolicygoalsorstrategiesoftheChineseCentralGovernment,Taiwan’sgovern-mentandtheHongKongSARGovernment,andanalyzingwomen’ssocialneedsinMacao.Thedevelopmentgoalsproposedcoversevenmajorpolicydomains--politicaldecisionmaking,publicpolicyandlaws,employment,educationandlearning,socialwelfare,socialandculturalenvironments,andgoverningauthority.ItisexpectedthatthesuggestionsareausefulreferencefortheMacaoSARGovernmenttodesignsocialprogramsthataremoreeffec-

208tivetotacklethegenderdisparityandtopromoteopportunitiesofthewomeninMacao,despitethefactthatthecity’sconditionsofgenderequalityiscom-paredfavorablywithmostadvancedeconomies.PrincipaisElementosInfluenciadoresdaGovernançaAmbiental:UmaInvestigaçãoGeraldasFontesEscritasDuJuanLüWeixia(pp.135)EnvironmentalproblemisoneofthemostimportantissuesconfrontedwithacademicandChinesegovernment.Tosolveenvironmentalproblem,ef-fectiveenvironmentalgovernanceisimperative.Basedonaperspectiveoflit-eraturereview,thepapersummarizedandanalyzedthebasicconceptionandtheresearchstatueofthekeyinfluencingfactorsofenvironmentalgovernancefirstly.Then,itsuggestedthatthekeyinfluencingfactorsinChineseenviron-mentalgovernanceinclude:Citizenparticipation,governmentresponsibility,communitygovernance,supervisionbypublicopinion,andmulti-agentscollaborativegovernance.Finally,thestudyarguesthatduringtheinstitu-tiondesignprocess,policy-makersandacademicsshouldabidebythetheoryofgoodenvironmentalgovernance,todevelopagoodsynergeticgovernancesystemincludingthegovernments,citizens,businesses,communitiesandotherstakeholders.ReflexõesJurídicassobreAquisiçãonoExteriordoGovernodaRAEMTangTatWeng(pp.151)Inthe1970s,thelegalprovisionsrelatingtogovernmentprocurementwereenactedindependentlyfromthefinanceandbudgetsystemandsetouttheconditionsforbuyinggoodsandservicesfromenterprisesabroad.Previ-ously,theseconditionsonlyappliedtoprocurementsolelyinthelocalmarket.ThekeyprovisionwasthatthegoodsandservicesmustbeshortsupplyintheregionofMacaoorthereisanadvantageofinbuyingfromoverseassuppliersincomparisonwithbuyingfromlocalsuppliers.ThisimpliesthatthedemandforgoodsorservicesbypublicagenciesisstillintheregionofMacao.Thepre-sentlegalsystemrelatestogovernmentprocurementofMacaoSAR,includingthelegalprovisionofprocurementabroad,andhasbeeninforcemorethan30yearssinceitsintroductionin1984.However,withthedevelopmentof

209governmentservicesandgrowthintheeconomy,publicagenciesneedtore-ceivegoodsandservicesabroadinordertoimplementtheirduties.Albeittheprovisionsofparagraphs1and2ofarticle22ofDecree-Lawno.122/84/M,asamendedbyDecree-Lawno.30/89/M,donotprohibitliterallyandexpresslythispractice,thisisobviouslyinviolationofthelegislativeintentoftheprovisionsrelatedtoprocurementabroad.Inaddition,thereisanissuebecausethesigningofprocurementcontractsisnotpossibleincertainmodelsofprocurement.Furthermore,theprovisionsofthisDecree-Lawsetouttherightofau-thorisationrelatedtoprocurementabroadasanindependentrightofexecu-tion,andconfersexpresslyandonlythisrighttotheChiefExecutiveofMacaoSAR.However,incaseswheretheChiefExecutivedoesnotdelegatethisrighttoanyofficials,someofficialsmightmistakenlyassumethattheexerciseoftherightofauthorisationrelatedtoprocurementabroadisderivedfromtherightofauthorisationrelatedtothecommencementofprocurement,ortherightofauthorisationrelatedtoexpensesonprocurementprojects.Thismayleadtoproblemsofabuseofpowerandadministrativeviolations.Atpresent,thegovernmentofMacaoSARisreformingthelegalsystemofgovernmentprocurement.Thereforeitistherighttimetore-examinetheprocurementabroadpolicyanditsrelatedlegalprovisions,soastoclarifyandstraightenouttheproblemsarisingfromtheimplementationoftherelevantprovisions.ODireitodaArbitragemnaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau:OAcessoaoDireitoeaosTribunais(Art.’36.’,N.’1,daLeiBásicadeMacau)eosMeiosAlternativosdeReso-luçãodeLitígiosHugoLuzdosSantos(pp.179)TheSpecialAdministrativeRegionofMacaushouldembraceanalter-nativelegalframework,inordertoenableandmaximizethemainimpor-tanceofArbitration.Inordertodisentanglethe“legalknots”arisenfromsuchaparadigmshift,thisarticlewillarguethatarbitrationshouldbetakenveryseriouslyintheforthcomingfuture.Moreover,thisarticlewillshedlightaboutthecomparativelaw,namelythelegalframeworksofGermany,UnitedKingdom,andItaly.

210DaProtecçãodosBensJurídicosparaaProtecçãodaNormaJurídica—ComparaçãoEntreaProtecçãoPenalContraaViolaçãodaDignidadePessoalPraticadaAtravésdaInternetemMacauenaChinaInteriorZouFeifei(pp.191)TherapiddevelopmentoftheInternethasbroughtgreatconveniencetohumansociety,butalsoledtotheemergenceofalargenumberofnetworkin-fringementphenomenon,andthecriminallawregulationoftheinvasionofhumandignitythroughthenetworkhasbeenchallenged.ComparedwiththerelevantcriminallawsysteminMacao,theeffectofthecriminallawontheprotectionofhumandignityinmainlandisnotsatisfactory.Soitisnecessarytofindasolutiontotheproblemofcriminallaw.Basedonthetheoryoflegalinterestinfringement,whichisgenerallyacceptedbyscholarsinthemainland,someofthecriminallawoftorthasnotbeencommitted.Thisispreciselytheplightofthemainlandcriminallawsystem.Basedonthecomparativeanaly-sisofthecriminalprotectionofthenetworkofthemainlandandMacao,thetaskofthecriminallawshouldbetransformedfromtheprotectionoflegalin-teresttotheprotectionofregulation,whichfocusonthe"obligation","ethics"protection,toseekareasonablelimitofpunishmentfromtheunaccomplishedcrime,isconcernedaboutthesocialutilityofpenaltyright.Theemphasisisonpunishmentasameansofsocialdefense.AsJacobssaid:"behavioristhedam-agetotheapplicationofnorms,thepenaltyistheremovalofsuchdamage."