721ADMINISTRAÇÃORevistadaAdministraçãoPúblicadeMacauMACAU,2015

722AdministrAÇÃOrevistadaAdministraçãoPúblicademacauQuatronúmerosporanoDirector:KouPengKuanDirectorExecutivo:WuZhiliangConselhodeRedacção:SouChioFaiLouShenghuaJoanaMariaNoronhaEliasFarinhaSoaresCheangPuiPuiPropriedade:GovernodaRAEMEdição:DirecçãodosServiçosdeAdministraçãoeFunçãoPúblicaDirecção,redacçãoeadministração:EdifícioAdministraçãoPública,26.ºandarRuadoCampo,n.º162,Apartado463,MacauChinaTelef.(853)28323623Fax(853)28322078E-mail:rap@safp.gov.moDistribuiçãoeassinaturas:telef.89871808Composiçãoeimpressão:ImprensaOficialdaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau1 000exemplaresISSN0872-9174OsleitorespodemacederàsversõeschinesaeportuguesadaRevista“Ad-ministração”noseguinteendereçoelectrónico:http://www.safp.gov.mo;se-leccioneacaixa“Informaçãodosserviços”eescolhaarúbrica“RevistadeAdministraçãoPúblicadeMacau”.

723Número109(3.ºde2015)•VolumeXXVIII•Setembrode2015SUMÁRIO725TrêsCondiçõesBásicasparaImplementaçãodoPrincípiode“UmPaís,DoisSistemas”—Conceitos,RegimeseRecursosHumanosLokWaiKin743SalvaguardadoPatrimónioCulturalIntangívelsobaPers-pectivada“LeideSalvaguardadoPatrimónioCultural”deMacauKuanChonHong761SobreaDirecçãodasPolíticasAnti-CorrupçãodeMacauLeongKamMan777TecnologiasdaInformaçãoeComunicação(TIC)noSectorPúblicodaRAEMCarlosXavierLurdesEscaleira807SistemadeCuidadosPrimáriosdeSaúdedeMacau:UmaAnáliseFOFAChaoSinMui819OCréditoparaJogoNosCasinosdaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau:SubsídiosparaaResoluçãodaQuestãodo“Side-BettingorTheMultiplier”eparaAAdmissibilidadedaFiguraDoutrinalAlemãdo“ContratocomEficáciadeProtec-çãoparaTerceiros”HugoLuzdosSantos847ORegimedeProcurementnaRepúblicaPopulardaChinaArnaldoM.A.Gonçalves863Abstracts

724OstrabalhospublicadosnarevistaAdministraçãosãodaexclusivaresponsabilidadedosseusautores.Ostrabalhospublicadosem“Administração”podem,emprincípio,sertranscritosoutraduzidosnoutraspublicações,desdequeseindiqueasuaorigemeautoria.É,noentanto,necessárioumpedidodeautorizaçãoparacadacaso.

725Administraçãon.º109,vol.XXVIII,2015-3.º,725-741TrêsCondiçõesBásicasparaImplementaçãodoPrincípiode“UmPaís,DoisSistemas”—Conceitos,RegimeseRecursosHumanosLokWaiKin*Paraesclareceraimportânciadeconceitoscorretos,regimeseficazeserecursoshumanosparaaimplementaçãodoprincípiode“UmPaís,DoisSistemas”edaLeiBásica,adotamosoexemplodeMacaunestaexposição.Macaujávemimplementandooprincípiode“UmPaís,DoisSis-temas”eaLeiBásicahámaisdequinzeanos.Emgeral,podeafirmar-secomsegurançaeobjetividadequesetratadeumaexperiênciadesucesso,correspondendoàsexpectativasdequeoprincípiode“UmPaís,DoisSis-temas”preservaasoberania,asegurançaeodesenvolvimentonacionais,paraalémdegarantiraestabilidadedaRegiãoEspecialedoseudesenvol-vimentoeconómico.Noquetocaàproteçãodosinteressesnacionais,hátrêsexemplosconcretosquepodemilustrá-lo.Emprimeirolugar,aobrigaçãoconstitu-cionaldeaRAEMaplicaroart.23daLeiBásica,segundoqueaRAEMdeve,poriniciativaprópria,estabelecerumaleiparaproteçãodasegu-rançanacional,proibindotrairanação,promoverasecessão,estimularasrevoltas,conspirarcontraoGovernoCentral,violarossegredosnacio-nais,destamaneiragarantindoproteçãojurídicaàsegurançanacionaleocontroledasforçassubversivas.Emsegundolugar,conformeasregrasdaLeiBásicaeasdecisõesdaComissãoPermanentedaAssembleiaNacio-nalPopularsobrearevisãodosanexos1e2daLeiBásica,aRAEMdevepromoverareformadosmétodosparaaeleiçãodoChefedoExecutivoedosdeputadosdaAssembleiaLegislativa.IssocorrespondeaorespeitoqueaRAEMdeveterpelopoderdecontroledoGovernoCentralsobreaRAEM,oqueestárelacionadocomagestãodoGovernoCentraleseupoderdedecisãonasrelaçõescomaRAEM.Emterceirolugar,soboprincípiode“UmPaís,DoisSistemas”,aRAEMdevepromoverati-vamenteacooperaçãocomaChinaInterioremdiversoscampos.Nãoapenasnoqueserefereàeconomia,mastambémàleieàatividadejudi-*ProfessorCatedráticodaUniversidadedeMacau;DoutoremDireito.

726ciária,podedizer-sequeforamfeitosavançossatisfatórios,beneficiandoodesenvolvimentonacionaledemonstrandoasvantagensde“UmPaís,DoisSistemas”.NoquetocaàproteçãodosinteressesdaRAEM,podedizer-sequeseencontrouumasoluçãomaisoumenosadequadaparaosproblemasdaestabilidadesocialeodesenvolvimentoeconómico,quesãotemasdeinteressegeraldosresidentes.SecompararmosasituaçãogeraldeMa-caunosperíodospré-epós-estabelecimentodaRAEM,amudançaémuitoclara.Emprimeirolugar,noquetocaàsegurançapública;antesdatransferênciadesoberaniaestaencontrava-senummaumomento,comaltastaxasdecriminalidadeemuitoscasosgravesdeviolaçãoàlei,provocandoumaatmosferademedo.Apósatransferência,medianteosesforçosdoGovernodaRAEMecomoforteapoiodoGovernoCentral,areversãodoquadrofoisúbita,comapreservaçãodeumaboaordempúblicanasociedade.Emsegundolugar,noquetocaàeconomia,antesdatransferênciaaeconomiadeMacauretraiu-seporseteanosseguidos,verificando-seumarecessãoprofunda,comaltastaxasdedesemprego,dondeumclimadedepressãonacidade.Apósatransferência,damesmamaneira,devidoaaçõesdoGovernodaRAEMesuaspolíticasdeajusteeconómico,instituiu-seumplanotendoosetordoturismoedojogocomomotoresdecrescimentoeapoiandoodesenvolvimentoadequadodeoutrossetores.OapoioecooperaçãodoGovernoCentralinduziramaocrescimentoastronómicodaeconomialocal.Desdehá15anos,aeco-nomiacresceuaumelevadoritmo;secompararmos2013a1999,vere-mosqueaoprodutolocalcresceude50.2bilhõespara413.4bilhõesdepatacas,comumamédiaanualde16.2%.Asreceitaspúblicasaumenta-ramde16.9bilhõespara175.9bilhõesdepatacas,umcrescimentoanualde18.2%.OPIBpercapitapassoude15mildólarespara87mildólares,totalizandoumavançode4.8vezes1.Aqualidadedevidatambémcres-ceupaulatinamente,comodesempregoatingindobaixashistóricas.De6.3%em1999,caiupara1.8%em2013—correspondendoaoscrité-riosinternacionaisdeplenoemprego.Osaláriomédioavançoude4.900MOPpara12mil,umvalortrêsvezesmaior.Ogovernofezcomqueos1“Umaimagemdinâmicadaimplementaçãode“UmPaís,DoisSistemas”—Macau,15anosapósoRetornoàPátria”,páginadojornalChinaDaily2014-12-15.http://cnews.chinadaily.com.cn/2014-12/15/content_19087054.htm

727frutosdodesenvolvimentoeconómicobeneficiassemamaioriadapopu-lação;paracitarapenasasvantagensmonetárias:osistemadechequespe-cuniários,oprogramaespecialderepartiçãodosuperavitorçamentalparaofundodesegurançasocial,ossubsídiosàsegurançasocial,oscuponsparaatendimentodesaúde,ossubsídiosparahabitaçãoeenergiaelétrica,osauxíliosaoscustosdaeducação,oplanodeeducaçãocontínua,asisen-çõesdoimpostodoseloedehabitação,asreduçõeseisençõesdoimpos-tosobrerendimentoseasdevoluçõesdosimpostoscobradosemexcesso.Osistemadeseguridadesocialtambémprogrediuvelozmente,comoamparoàvelhicecobrindobasicamentetodaapopulação.Osgastoscomasegurançasocial,queeramde159milhõesem1999,atingiram2.31milmilhões—umaumentode13vezes,deentreosquaisaspensõesparaidosospassaramde1.150MOPpormêsparaos3.180atuais,paranãomencionarumgrandeaumentoocorridoemváriosoutrostiposdebenefícios2.OssucessosdeMacauaoimplementaroprincípiode“UmPaís,DoisSistemas”eaLeiBásicasãodevidosatrêstiposdemedidas:trans-formarosconceitoscorretosde“UmPaís,DoisSistemas”eLeiBásicanaprincipalconcepçãoaorientarasociedade;protegereimplementarcomfirmezaosregimesfundadospelaLeiBásica;organizarforçassociaisparaimplementar“UmPaís,DoisSistemas”eaLeiBásica.Háumainteraçãoentreostrêselementosdeconceitos,regimeserecursoshumanos,queexerceminfluênciasesinergiasmútuas,integrandoumsistemadeaçãoparaimplementaroprincípiode“UmPaís,DoisSistemas”eaLeiBásica.1.ConceitosCorretosÉnecessáriopossuircompreensãoadequadaparaoquesignifica“UmPaís,DoisSistemas”eaLeiBásicaparaquesepossadarformaaumconsensosocialfundamental.Osconceitossãometasparaação;umavezsepossuamconcepçõescorretaséquesepodeagircorretamenteeobterbonsresultados.Atualmenteocorreramalgunsproblemasnaimplemen-taçãode“UmPaís,DoisSistemas”edaLeiBásica;araizdaquestãoestáemerrosconceituais.Algumaspessoasdivulgamconcepçõesequivocadas2PáginadaAgênciaXinhua,“VendosóosbenefíciosgozadospelosresidentesdeMacau,fica--setontosódecontar”,2014-12-06,http://news.xinhuanet.com/gangao/2014-12/06/c_127281673.htm

728sobre“UmPaís,DoisSistemas”eaLeiBásica,criandoperturbaçõesnoplanointelectualedistorçõesnocomportamentodaspessoas.Porisso,énecessáriofazercomqueseretorneàboadoutrinaeaprincípioscorretos.Noperíodoemquenosencontramoshoje,énecessárioconcentramo--nosnotrabalhodedivulgaçãodosconceitoscentraisde“UmPaís,DoisSistemas”edaLeiBásica.(I)Énecessárioterumaconcepçãocorretasobreaques-tãobásicade“UmPaís,DoisSistemas”“UmPaís,DoisSistemas”écompostopordoispontos;háoprincí-pio“UmPaís”eométodo“DoisSistemas”.Umentendimentocompletoecorretodoqueé“UmPaís”e“DoisSistemas”influenciadiretamenteaspolíticasinformadasporesseconceito,paraalémdaconsciênciadaspes-soasaopraticá-lo.Portanto,éumaquestãofundamentalrelacionadaaofatode“UmPaís,DoisSistemas”poderounãoserpraticado.1.Oprincípio“UmPaís”éformadoporquatroproblemasprincipais,envolvendoaidentidadenacional,aidentidadepessoal,opoderdecontrolepeloGovernoCentraleasegu-rançanacional.(1)IdentidadeNacionalNotemadaidentidadenacional,hádoisproblemasaseremresolvi-dos.Uméaconcepção“UmaChina”eooutroéoconceito“RepúblicaPopulardaChina”.Senãoforresolvidoesseproblemafundamental,nãohácomosefalarem“UmPaís”.Emprimeirolugar,oconceitodeChina.ComoestádeclaradonoprefáciodaLeiBásica,HongKongeMacausãoterritóriodaChinadesdeaantiguidade.HongKongeMacauformamumúnicopaíscomaChinaInterior;fundamentalmente,nãoháumaquestãodeindependênciaoudeseparaçãodeHongKongeMacaudaChina.Sealguémpropalaain-dependênciadeMacau,issoésecessionismo,negaçãode“UmPaís”.Emsegundolugar,avisãodepaíscontidanotermo“RepúblicaPopulardaChina”.TalcomodeclaradonaLeiBásica,foia“RepúblicaPopulardaChina”querestaurouasuasoberaniasobreHongKongeMa-

729cauenãooutradinastiadahistóriadopaís.Porisso,o“UmPaís”de“UmPaíseDoisSistemas”concretamenteindicaaRPC.Aidentidadenacio-nalsignificaaceitarasoberaniaexercidapelaRPC.Aocontrário,aceitaraidentidadenacionalsignificaumaabstração,umanegaçãonaprática.Sóháforma,faltaoconteúdo.Umavezsemantenhaaconcepçãode“UmaChina”,éimportantefundaranoçãodepaís,aRPC;apenasassimseprotegeráaexigênciadeunidadeeintegridadeterritorialsoboprincípio“UmaChina”.(2)IdentidadePessoalNotemadaidentidadepessoal,éimportanteenfrentartrêsquestões:Quemsoueu?Eutenhoorgulhodoquesou?Euamoomeupaís?Dife-rentesrespostasterãoinfluênciasdiversassobreoprincípio“UmPaís”.Um,quemsoueu?Essaquestãoindicanadamaisdoquereconhecerounãoreconheceranacionalidadechinesa.Umapessoaquenãodesejaaceitarnemmesmoaidentidadechinesa,fundamentalmente,nãoreco-nheceaChina.Issoaconteceporquequalquerleinacionaldeumapaísdeterminaqueaidentidadedeumnacionaleoseupaíssãoinseparáveis.Somentequempossuiumanacionalidadedeumpaísespecíficoéquesepodetornarnacionaldessepaís.Ditodeoutraforma,rejeitaranacionali-dadechinesaimplicadesejareliminarovínculojurídicoquesetemcomaChina.Porisso,aidentidadepessoaléabaseparaaidentidadenacional.Aofalarmosdeidentidade,emprimeirolugarvemaidentidadedoserchinês;somentedepois,sobaidentidadechinesa,équevemaidentidadederesidentedeHongKongoudeMacau.Nãosepodeinverterasuces-sãológicaentreasduasidentidadesemenosaindaeliminararelaçãoen-treambas.Consideraranaçãocomoalgovindodefora,fazerapologiadeuma“consciêncialocal”,produziridentidadesimaginárias,isolar-seforadaChina,issocomefeitoéumafantasiasobreaidentidade.Dois,tenhoorgulhodoquesou?Emboranostermosdaleidena-cionalidadesejaumcidadãochinês,setiververgonhadasuaidentidade,seachardespiciendoserumintegrantedacomunidadechinesa,issoleva-ráaquenãoreconheçasuaidentidade.NaspalavrasdosenhorDengXia-oping,umapessoaquesequertemorgulhodeserchinês,comoacreditaráqueécapazdegovernarbemasregiõesdeHongKongeMacausob“UmPaís”?Comoserácapazdelivrar-sedaconsciênciacolonialista?Certa-

730mentenãoserácapazdeenvidaroprincípiode“cidadãosdeHongKonggovernamHongKong”e“cidadãosdeMacaugovernamMacau”.Três,devoounãoamaromeupaís?Enquantochinês,éounãone-cessárioprotegeraunidadenacionalerestaurarasoberaniadopaíssobreHongKongeMacau?Éounãoprecisoprotegerosinteressesnacionais,assumirresponsabilidadespelopaís?Sedenegaratémesmoessasexi-gênciasfundamentaisdepatriotismo,comofazercomqueessaspessoasexerçamumaltoníveldesoberania,envidandooprincípio“UmPaís”,protegendoasoberania,asegurançaeosinteressesnacionais?Parapôrempráticaoprincípio“cidadãosdeHongKonggovernamHongKong”e“cidadãosdeMacaugovernamMacau”,quetemcomoessênciaasobri-gaçõesdopatriotismo,aceitaraidentidadechinesa,sentirorgulhodana-cionalidadechinesa,estardispostoapreservarosinteressesdopaís,essassãoexigênciasmínimas.(3)PoderdecontroledoGovernoCentralSoboprincípio“UmPaís”,opoderdecontrolequeoGovernoCentraldeveexercersobreasregiõesadministrativasespeciaistambémapresentadoisproblemasaseremresolvidos.Deveounãoreconhecer--seopoderdecontroledoGovernoCentral?Deveounãoobedecer-seaopoderdecontroledoGovernoCentral?Terumentendimentocorretodosdoisproblemasimportaparaaimplementaçãodoprincípio“UmPaís”.Emprimeirolugar,apósaChinaterrestauradoasuasoberania,estanaturalmentedevegozardejurisdiçãosobretodooterritórionacional;enquantopartesdoterritórionacional,asregiõesadministrativasneces-sariamentesubmetem-seataljurisdição.SenãoforreconhecidoeaceiteopoderdecontroledoGovernoCentralsobreasregiõesadministrativasissosignifica,defato,queopaísaindanãoseunificoudefatoequenãorestaurouasuasoberania.ReconheceroexercíciodasoberaniapelopaísexigeoreconhecimentoeaceitaçãodopoderdecontroledoGovernoCentral.Emsegundolugar,oexercíciodasoberaniapelopaísnãocorrespon-deapalavrasvaziasenãopoderesumir-seaumsímbolo.Precisadeterconteúdoreal.Porexemplo,oGovernoCentrallideraasregiõesadminis-trativas,oGovernoCentralempossaoChefedoExecutivo,aAssembleiaNacionalPopularexplicaaLeiBásica,etc.QuandooGovernoCentral

731exerceessespoderes,asregiõesadministrativasdevemobedecer,respeitareexecutar.SerecusaremelimitaremopoderdecontroledoGovernoCentralconformealei,ousetrataremdopoderdecontroledoGovernoCentralcomoumainvasãooudanoàautonomiadaregiãoadministrati-va,opondo-se-lhe,issoéumaviolaçãodoprincípio“UmPaís”.(4)SegurançaNacional“UmPaís”nãoapenasexigemanteríntegrooterritóriodopaíseunificadaasuasoberania.Aindaéprecisopreservarasegurançaegarantirodesenvolvimento.Deveounãoproteger-seasegurançanacional,comoprotegê-la?Éprecisoresolveresseproblema.Umavezanaçãosetenhaunificado,nãosedevepermitirqueelasefragmentemaisumavez.Paraevitareimpediradivisãodopaísetambémoscomportamentosqueopõememperigo,éprecisoprotegerasegurançanacional,erigindoesseimperativoemlei,constituindoemobrigaçãodoscidadãos.Seaseguran-çanacionalforalgoindiferente,oprincípio“UmPaís”nãoterágarantia.Paraprotegerasegurançanacional,umamissãoasercumpridaime-diatamenteéprevenireimpediraçõesquelevemàfragmentaçãodopaís.QualqueratovisandoseparararegiãoadministrativaespecialdaChinadeveserrestringidoeimpedido.2.Segundooprincípio“DoisSistemas”,ondequerqueserefiraàrelaçãodosdoissistemas,etambémaométodoparasoluçãodasquestõesquelhesejamrelacionadas,oscon-ceitosessenciaissãoconvivênciapacífica,respeitomútuo,cooperaçãoedesenvolvimentopartilhados.(1)ConvivênciaPacíficaenãosobrevivênciaaqualquercustoOs“DoisSistemas”sãodiferentes,partemdepressuposiçõesdife-rentes,issoéumfatoobjetivo.“UmPaís,DoisSistemas”nãosignificaeliminarasdiferençasexistentes,masfazercomqueambosconvivampa-cificamente,cadaqualtendoespaçoparasobreviveredesenvolver-se.Seforocasodeeliminardiferenças,aformamaissimplesdefazê-loéadotar“UmPaís,UmSistema”.Quemnãocompreendeoespíritode“UmPaís,DoisSistemas”,transformando-onumjogodesobrevivênciaaqualquercusto,essainstituiçãochegaráaoseufimantesdecinquentaanos.

732(2)RespeitoMútuoenãoresistênciaeoposiçãoCompreendercorretamenteasdiferençasdosdoissistemasexigequeseaprendaarespeitar-semutuamente,compreenderooutro.Nãosepodemusaroscritériosdeumsistemaparajulgaraspráticasdooutroeassimcriarresistênciaeoposição.Opaísprecisadeprotegeroaltoníveldeautonomiadasregiõesespeciaiseoprincípio“cidadãosdeMacaugo-vernamMacau”,preservandoosistemaanteriormenteexistente.Aregiãoespecialprecisaderespeitarasoberaniadopaíseoseupoderdecontrole.Arelaçãoentreosdiferentessistemaséassim,arelaçãoentreosresidentesdeambasasesferastambémdeveserassim.Residentescomdiferentesestilosdevidacertamentepossuemosseuspróprioscostumesehábitos.Aoconviverem,certamentehaveráalgunsatritos,issonãoédeseestranhar.Omaisimportante,contudo,équesoboprincípiodorespeitomútuoresolvamosseusconflitosenãoaumentemaintensidadedoscho-ques.Emcontrário,alémdaoposiçãoeresistência,os“DoisSistemas”nãopossuemvantagemalguma.Qualanecessidadedesepromover“UmPaís,DoisSistemas”esócriarproblemas?(3)CooperaçãoenãoisolamentosemcontatosEmborahajadiferençasentreosdoissistemas,cadaumtemassuasforçasevantagens.Tomando“UmPaís”comoplataforma,os“DoisSis-temas”têmavantagemdesecomplementaremmutuamente.Sedevidoàdiferençaderegimesaspessoasdefiniremosseusprópriosterreiroseseexpulsaremmutuamente,nãohávantagemousentidoalgumaserobtidoporqualquerdaspartescomrelaçãoàsforçasquecadaumapossui.Aexistênciadediferentessistemasapenaspossuiumainfluêncianegativa,nãohásentidopositivoqueosjustifique.Destaforma,porquepersistircomaexistência“UmPaís,DoisSistemas”porumlongoperíodo?Sendoassim,osdoissistemasdevempodersercapazesdecooperaredeconvivermutuamente,paraquepossamfazersentidoetervalor.Somenteatravésdacooperaçãoéquepodehaverdesenvolvimentoconjunto.(4)DesenvolvimentoComuméoObjetivo,seébomparaopaís,ébomparaHongKongeMacauAtravésdodesenvolvimentopacífico,respeitomútuoecooperação,épossívelatingirosobjetivosdedesenvolvimentocomumerealizaras

733linhas-mestrasdoprincípio“UmPaís,DoisSistemas”,istoé,odesenvol-vimentocompartilhadoentreanaçãoeasregiõesadministrativas.(II)Énecessárioadotarumaatitudepositivapararesol-verainteraçãosob“UmPaís,DoisSistemas”1.Relaçãoentre“UmPaís,DoisSistemas”Aoresolverainteraçãoentre“UmPaís”e“DoisSistemas”,éprecisopersistirnarealizaçãodosinteressesdeambasaspartes.Asregiõesespeciaisprotegemasoberania,asegurançaeodesenvol-vimentonacionais,apoiamapolíticanacionaldeAberturaeReforma;opaís,porsuavez,compartilhaosfrutosdodesenvolvimentosócio--económico.Osbenefíciosdopaísfluemparaasregiõesespeciaiscomoaáguadoriofluiemdireçãoaosseusbraços.Simultaneamente,asregiõesespeciaisfazemvalerassuasvantagens,utilizam-sedepolíticasespeciais,beneficiam-sedoaltoníveldeautonomiadequegozam,desenvolvemaeconomia,incrementamaqualidadedevidadapopulação,preservamaestabilidadesocial,estimulamodesenvolvimentoeconómico.Apartirdaí,devementrosar-seemtermosdeconcepçõesevalores—enãoado-tardiferentesatitudesepráticas.Osinteressesdeambasaspartesdevemserperseguidosconcomitantemente,semresistênciasmútuas,parasecriarumasituaçãodesinergiaspositivas,cooperaçãoedesenvolvimentopartilhado.2.RelaçõesentreoGovernoCentraleasregiõesespeciaisAoresolverasrelaçõesentreoGovernoCentraleasregiõesespeciais,éprecisopersistircomaunificaçãodedoistiposdepoder(poderdecon-troleepoderautónomo).OpoderdecontroledoGovernoCentralévantajosoparagarantirumaltoníveldeautonomia,damesmaformaqueoaltoníveldeautono-miabeneficiaaproteçãodasoberanianacional.Asregiõesespeciaisacei-tamaliderançadoGovernoCentral;oChefedoExecutivotemrespon-sabilidadesperantedoGovernoCentral,obedecendoaoseucontrole.AautoridadeecontroledoGovernoCentraldevereceberreconhecimentoeserresguardadapelasregiõesespeciais.

734OGovernoCentralapoiaotrabalhodegovernaçãodasregiõesespe-ciais,naformadalei,garantindooaltoníveldeautonomiadasmesmas.Aocriaremumalicercedeconfiançamútua,osdoispoderessãocapazesdeserespeitaremmutuamenteedecooperarem,nãohavendooposiçãoouresistências.3.RelaçõesentreoExecutivoeoLegislativoAoresolverarelaçãoentreoExecutivoeoLegislativo,éprecisoper-sistircomopapelindutordoprimeiroeopapeldesupervisãodosegun-do.NoregimepolíticodaLeiBásica,porumladoéprecisocontinuaraimplementaropapelindutordaadministração,executandoosistemaderesponsabilidadesdoChefedoExecutivoperanteoGovernoCentraleaRegiãoAdministrativa.Poroutrolado,éprecisoorganizarostrabalhosmutuamenteindependentesdosórgãosadministrativoselegislativos,tantoenvolvendocontrapesos,comocooperação.Apenasdestaformaépossívelqueotrabalhogovernativotenhaeficiência,oferecendoserviçospúblicosdequalidade,e,sobasupervisãodosórgãoslegiferantes,aper-feiçoandoagovernação.Sehouveroposiçãoeresistênciasentreaadmi-nistraçãoeolegislativo,opondo-seapenasparaserdocontra,oGovernonãoteráméritoalgum,aeconomianãosedesenvolverá,aqualidadedevidadapopulaçãonãoaumentaráeoscidadãosporfimserãolesados.Nessesentido,somentesecompreendermos“UmPaís,DoisSiste-mas”équeserápossívelobterumconsensonasociedade.SomenteassiméquesepodemunircoraçõeseforçasparaimplementarotalprincípioeaLeiBásica,alcançandoosobjetivosesperados.Comafinalidadedequeasconcepçõescorretasde“UmPaís,DoisSistemas”edaLeiBásicapossamtornar-seconsciênciacomumdosre-sidentes,énecessárioapreenderosconceitosmaisessenciaisebásicos,divulgando-oscomfrequência,paraeducar,explicarefortalecerasuaconsciência.Emprimeirolugar,ogovernodevelevaradianteessetrabalho,par-tindodosfuncionáriospúblicos.Principalmente,énecessárioorganizarotrabalhodeeducaçãoedivulgaçãosobre“UmPaís,DoisSistemas”eLeiBásicajuntodosfuncionáriosdeníveismédioealto.Parauniversalizarosconceitoscomumaeducaçãoeficaz,éprecisoexigirconhecimentosda

735LeiBásicaparaingressonacarreirapúblicaenostreinamentosparafinsdeavançofuncional.Aseguir,medianteacooperaçãodasociedade,asescolaseasassocia-çõesdevemorganizartrabalhodedivulgaçãoeeducaçãosobreosconhe-cimentosteóricosdaLeiBásica,concebendoumcertoambienteespecífi-conasociedade.Atravésdediversoscanais,organizariniciativasdedivulgaçãoeedu-cação.Utilizarformatosvariados,aprazíveiseinteressantes,particular-menteemrelaçãoàjuventude,parageneralizarosconhecimentossobre“UmPaís,DoisSistemas”.2.SistemaJurídicoÉprecisoprotegeraordemde“UmPaís,DoisSistemas”comoumregimeinstituídoestritamentedeacordocomaLeiBásica.SomentecomaautoridadedequemsedispõeaprotegeraLeiBásicacomdecisãoépossívelresguardaraordemde“UmPaís,DoisSistemas”comoummétodoinstituídoestritamentedeacordocomaLeiBásica.Aimplementaçãode“UmPaís,DoisSistemas”exigeinstitucionalizaçãojurídica,demodoqueaLeiBásicaéalegalizaçãode“UmPaís,DoisSis-temas”.ALeiBásicarepresentaumesforçoconjuntodereflexão,emqueseadotamascontribuiçõesmaisválidas;éumacristalizaçãodasabedoriacoletiva,dandocorpoaomaisjustocontratocoletivo.Porisso,éprecisoqueaLeiBásicasejainstituídacomocritériodetodoocomportamento.SefossepossívelpôraLeiBásicadelado,issoimplicariaqueasociedadeperdeuosseuspadrões.SefossepossívelqueatéosistemaderegrasdaLeiBásicanãoseaplicassemais,esecriasseumoutromodeloalémdaLeiBásica,asociedadeentrariaemcolapso.PretendousaroregimeeleitoralprescritopelaLeiBásicacomoexemploparaexplicá-lo.(1)ÉprecisoousarpersistircomaaplicaçãodasregrasdaLeiBásicaOsanexos1e2daLeiBásicaestatuemque,emcasodenecessida-de,épossívelreverométodoparaaeleiçãodeChefedoExecutivoedaAssembleiaLegislativa.Porexemplo,secorresponderaoprincípio“UmPaís,DoisSistemas”;sehouveragarantiadequeoChefedoExecutivo

736éresponsávelperantoGovernoCentral;secorresponderaoprincípiodopapelindutordaadministração;senãoinfluenciarospoderesreaisgozadospeloChefedoExecutivo;seasinstituiçõeslegislativasaindapu-deremcooperarcomoChefedoExecutivo.Setodososinteressesforempreservados,soboprincípiodaparticipaçãoequitativa,segundoquediferentesníveisdasociedadeparticipemdentrodaspossibilidades,comrepresentantesdosdiferentessetoresaintegrarotrabalhodosorganismoslegiferantes,equilibrandoasdiferentesdemandaseinteressesdacoletivi-dade.Destamaneira,persistindonaaplicaçãodessesprincípios,épossívelaperfeiçoarumsistemaeleitoraldemocrático,ampliandooselementosdemocráticos—enãoabrirmãodoregimepolíticoexistenteemnomedeeleiçõesdemocráticas,tãosimplesmente,ignorandoocontextohistó-ricoeasituaçãoatual.Portanto,ométodoeleitoralaprovadopelaAssem-bleiaLegislativadeMacau,aoaumentarprogressivamenteaproporçãoderepresentanteseleitos,tambémpreservouumapartededeputadosindica-dospeloChefedoExecutivo,comosevemfazendodesdelongadata.Deentreasformasdeeleiçãodosdeputados,háaviadiretaeaviaindireta,paracorresponderaosinteressespluraiserepresentatividade.(2)Osistemacorrespondenteàsituaçãoconcretadasocieda-dedeveterasuaestabilidadepreservadaNãosedevepermitiràsociedadecriarilusões,achandoqueosiste-mapodeseralteradocaprichosamenteesemlimites.Umsistemarelativa-menteestáveléaquelequepodedarestabilidadeaumasociedade.Algu-maspessoasvêemodesenvolvimentodeumsistemacomoumprocessodedesenvolvimentolinear,partindodeumaetapainicialechegandoaumaetapaavançada,emqueháumobjetivofinal.Porisso,vêemavançoprogressivoemdireçãoaumsistemadeeleiçõesdemocráticascomoumaformalidadedesejável.Naprática,asqualidadesdeumsistema,bomoumal,nãodependemdasuaforma,dependem,sim,dofatodeesseregimecorresponderounãoàsituaçãoconcretadeumasociedade,seépossívelounãoatingirosobjetivosdelineadosporesseregime.Nessestermos,sóquandoumregimenãopuderatingirosseusobjetivoséquesetornanecessárioajustá-looureformá-lo.Aocontrário,enquantoumregimeaindaécapazdecumpriroseupapel,nãodeveseralterado—alteraçõesnãodevemserfeitasapenasparaseremfeitas.Decontrário,perturbar-se--ãoosdiversostiposdeequilíbriosentreasrelaçõessociais,criandonovasconvulsõessociais.Logo,nãosedevealterarocronogramadasreformas

737combasenasnecessidadesdomomentooudepressõestemporárias,oquesomenteaumentaráapassividade,caindo-seemcrises.Utilizando-seosistemaeleitoraldeMacaucomoexemplo,nãosedevealteraroprin-cípioprescritopelaLeiBásicadaeleiçãopelasviasdireta,indiretaepornomeação,masépossívelajustarométododeproduçãodosdeputados,tendoemvistaque:Um,oregimeinstituídopelaLeiBásicaévantajosoparaqueospa-triotasexerçamoseupapel“UmPaís,DoisSistemas”devetercomosubstratoospatriotasagovernaremaregiãoespecial;seoregimenãoforcapazdegarantirqueessaspessoasgovernem,serádifícilrealizaroprincípio“UmPaís,DoisSistemas”.Poroutrolado,ométodoeleitoraldaAssembleiaLegislativadeMacau,compostoporumamisturadasviasdireta,indiretaepornomea-ção,comprovanapráticaqueécapazdepromoveraparticipaçãoequiva-lenteentreosdiversossetores,quetambémévantajosaparaaparticipa-çãodospatriotasnapolíticaequetembenefíciosparaofuncionamentodoregimeemqueoexecutivopossuiumpapelindutor.Aexperiênciatambémcomprovaque,aodemandarqueospatriotassejamosubstratodessesistema,seforimplementadaumametodologiadiferenteparaaseleições,elesnãonecessariamentesetornarãoosubstratodosistema.Consequentemente,osistemaatualéimportante,osistemaatualéumagarantia.Apesardeaspessoasseremasmesmas,seosistemaforalterado,opapelexercidoporcadaumeosresultadosalcançadosserãodiferentes.Porexemplo,aLeiBásicaestabeleceumregimeemqueoexecutivopos-suipapelindutor,mas,dadoqueoregimeconcretoparagastospúblicosédiferente,háumaexigênciadequecadagastosejaaprovadopelaAs-sembleiaLegislativa;duranteaexecuçãodoorçamento,contudo,nãosetornanecessárioqueelavolteaaprovarcadaitem,jáqueoGovernopos-suiumpoderrelativodeiniciativa.Consequentemente,opapelindutordoexecutivoeaeficiênciaadministrativanessecasosãocoisasbastantediferentes.Logo,éprecisopersistirnaaplicaçãodosistemadefinidopelaLeiBásica,aperfeiçoandoasregrastécnicascontinuamentedurantesuaprática.Dois,fazercomqueospatriotasexerçamcompletamenteseupapelévantajosoparaaproteçãodoregimedefinidopelaLeiBásica.

738Umregimenãoécapazdefalar;eledependedepessoasparafun-cionareparaserprotegido.Issoprovaqueoelementohumanoémuitoimportante.Porexemplo,jáquesãonecessárioscooperaçãoecontrolemútuoentreoexecutivoeolegislativo,emquesituaçõesseimpõeanecessidadedecontrole?Assituaçõesemquenãohácooperaçãosãode-cididasunicamentecombaseemquestõespessoais,sãodecisõestomadasporpessoas.SenaAssembleiaLegislativahouveumgrupodepessoasquebloqueiamapenasporbloquear,opõem-seapenasparaseopor,issoso-mentegeraráconflitosentreoexecutivoeolegislativo,nãoserápossívelaelescooperar.SeaatitudedolegislativoquantoaoGovernodependerdoserrosedosacertosdaspolíticasdeste,demaneiraquesemprequeaspolíticasforemcorretashajacooperaçãoesemprequeaspolíticastiveremdefeitoshajaumamaioriadedeputadosabloqueá-la,asrelaçõesentreexecutivoelegislativo,sejadecooperação,sejadecontrole,seguirãoumcursomelhoreosistemapolíticoatuarácommaiorfluidez.Portaisrazões,persistircomosistemadefinidopelasregrasdaLeiBásicaévantajosoparaseproduziremenergiaspositivas.Comenergiaspositivas,garante-sequeoregimesejaimplementadocorretamente.Osdoispossuemumarelaçãodedependênciamútuaedesinergia.Porumlado,éimportantefortalecerotrabalhodeinstitucionalização,poroutro,enfatizaraproduçãodeforçasqueamemMacaueamemaPátria.Per-sistircomoprincípiolegislativo,preservaraordem,defenderogovernopelalei,eassimproduzirumasociedadequepossuinormascomuns.3.ForçasSociaisÉprecisolançarasbasessociaisecriarforçaspolíticasparaimple-mentaraLeiBásicae“UmPaís,DoisSistemas”,fortalecendoacapacida-dedeimplementação.QuandoasforçasdeamoraMacaueamoràPátriasãoaprincipaltendêncianasociedade,essaéumagarantiadequeMacauimplementará“UmPaís,DoisSistemas”eaLeiBásica.ALeiBásicaprecisadepessoasparadefendê-la,osistemaprecisadepessoasparaimplementá-lo.Obvia-mente,seasforçasdeamoraMacaueamoràPátriaforemaprincipaltendênciaetiveremumpapelindutornasociedade,esseseráumelemen-todecisivo.

739(1)ConsolidaredesenvolverasforçasdeamoraMacaueamoràPátria1.ValorizarodesenvolvimentodocorpodefuncionáriospúblicosOsprincipaiscargosdoexecutivodaRAEM,asliderançasdenívelmédioealtodofuncionalismo,opessoaldechefiaeostrabalhadores,inclusiveosdeputadosdaAssembleiaLegislativaeosmagistradosdojudiciárioprecisamemreconheceroprincípio“UmPaís,DoisSistemas”eaLeiBásica,dandoformaaumaconsciênciaelementardoqueé“UmPaís,DoisSistemas”.Nodia-a-diadotrabalho,éprecisotomardecisõesreferendadospelaLeiBásica.Emgeral,porquesedeuformaaumtipodeconsciência,oscomportamentossãomaisoumenosfundadosnela.Nãoháaqueletipodeatitudeemqueabocadizumacoisaeamentepensaoutra,umamãofazeaoutradesfaz,alega-seumtipodecoisaefaz-seoutra.Issoocorreporqueamaiorpartedaspessoasnogrupodegestoresaceitoueapoiaasenergiaspositivasde“UmPaís,DoisSistemas”eaLeiBásica,conseguindoassimproteger“UmPaís,DoisSistemas”eaLeiBá-sica.2.CapacidadeparaConsolidarasassociaçõesdeamoraMacaueamoràPátriaNodesenvolvimentohistóricodeMacau,surgiramalgumasassocia-çõesdeamoraMacaueamoràPátria,quereunirammuitosresidentes,tornando-seimportantesforçassociais.Emprimeirolugar,historica-mente,dentreosresidentesdeMacau,oschinesespossuíamatradiçãodeamoraMacaueamoràPátria;amaiorpartedosresidentesdefendiaqueaPátriarestaurasseasuasoberaniasobreMacau,dandoasboasvindasaoretornoàPátriacomosefosseumabenessedoCéu.Em20dedezembrode1999,duranteacerimôniadefundaçãodaRAEM,aspessoascantaramcomvozaltaohinodaRPCetocaramtamboresparadarasboasvindasaoExércitodeLibertaçãodoPovoaMacau.Essacenacalorosaéamaisvivaprovadoentusiasmosdoslocais.Emsegundolugar,noplanointelectual,oamoràPátriadosresidentesdeMacauéracional,tendoporbaseumconhecimentocorretode“UmPaís,DoisSistemas”.OslocaisnãoapenasamamcalorosamenteMacaueprotegemoregime

740socialexistentenacidade;aindaamamaPátria,persistindonadefesadoprincípio“UmPaís”,protegendooregimenacional.Emterceirolugar,partindodosinteressesconcretos,arazãoparaqueoscidadãosdefendam“UmPaís,DoisSistemas”eagovernaçãocombasenalei,estáemqueissoévantajosoparaaeconomiaeparaaestabilidadesocial.Consequen-temente,évantajosopararesolverproblemaseconómicosedequalidadedevidadapopulação.Osresidentesrecebembenefícios,oqueatraimaisapoiantesecriaforçassociais.Essasforçasnãoapenasapoiamedefendem“UmPaís,DoisSis-temas”eaLeiBásica,comoaindaapoiamecooperamcomoGovernodasregiõesespeciaisaadministraremcombasenaleiparaexerceremumpapeldeprotagonismonassuaslocalidades.Porexemplo,nocasodoGo-vernocriarumaleideproteçãoàsegurançanacionalcombasenoart.23daLeiBásica,ounodesenvolvimentopolítico,comainstituiçãodemé-todosdeeleiçãoparaoChefedoExecutivoeAssembleiaLegislativa,emambososcasoshouveforteapoiodasassociaçõeseassociadosqueamamMacaueaPátria,manifestandoassuasopiniõescomentusiasmo,expli-candoedivulgandooconteúdodasleis,fazendocomqueaindamaiscidadãoscompreendessemeentendessemasnormas,culminandocomaeficazaprovaçãodessesdocumentospelaAssembleiaLegislativa.3.FortaleceroTrabalhode“PassaraTocha”aosJovensOsjovenssãoofuturodapráticade“UmPaís,DoisSistemas”edaLeiBásica;semeles,nãoháparaquempassarobastão.OGovernodaRAEMeasassociaçõestêmumavisãolúcidadoproblema,adotandoaimportantetarefade“passaratocha”àsnovasgerações.Apósumtrabalhodelongaduração,amaiorpartedosjovensdeMacaupossuiumaatitudepositivasobreanação,aceitandoasuaidentidadedechineses,aceitan-doassim“UmPaís,DoisSistemas”eaLeiBásica,apoiandootrabalhogovernativocombasenalei.AsassociaçõesdeamoraMacaueamoràPátriaaindaatraemumgrupodejovenstalentososparaseusquadros.Noentanto,ajuventudeéumgrupodepensamentovivo,tendocoragemdefazercríticasesugestões.Apesardasvisõesquenegameresistema“UmPaís,DoisSistemas”eaLeiBásicateremalgumainfluênciasobreajuventudedeMacau,nãoforamcapazestodaviadeocuparoprincipalmercado.Asopiniõesdosjovensemrelaçãoaosproblemasocorridosnaimplementaçãodosdoisconceitosérelativamenteracionaleobjetiva.

741(2)ElevaracapacidadedegestãodoGoverno,ampliarasforçasdeamoraMacaueamoràPátriaMacauécapazdeorganizarumaforçadedimensõesmaisoume-nosgrandes,paraamarMacaueaPátria.Paraalémdasrazõeshistóricas,hátambémasrazõespráticas.Desdeháquinzeanos,oGovernovem-seesforçandoparadesenvolveraeconomiaemanteraestabilidadesocial,tendoresolvidonoseuessencialaquestãodocrescimentoeconómicoeamelhoriadaqualidadedevida(assuntodequesetratounumcapí-tuloinicialdestetexto).Destamaneira,fez-secomqueosresidentesdeMacauconseguissemteresperança,gozandodosfrutosdaprosperidadeeconómicaedefendendoconscientementeaLeiBásicaeseguindocomsegurançaocaminho“UmPaís,DoisSistemas”.Aexperiênciaprovaqueacapacidadeeeficiênciagovernativa,bemcomoosseussucessosefracassosinfluenciamarepresentatividadeeacoesãodasforçasdeamoraMacaueàPátrianocontextodoscidadãos.Naverdade,trata-sedaregradequeprosperidadeatraiprosperidade,derrotasatraemderrotas.PorissooGovernoprecisarealizarbemosseustrabalhoscombasenalei,ofere-cendobonsserviçospúblicos.Éimportanteestaratentoaosmídiasociaiseàsmudançasdaopiniãopública,assimcomoobservarainfluênciadosnovosmídia.Éprecisodaratençãoàsmudançasnosvaloresdajuventu-de,resolvendo-seosproblemaseconómicosedequalidadedevidacomaprestezapossível.Enfim,énecessárioqueseeleveacapacidadeeeficiên-ciadotrabalhogovernativo,fazendocomqueasforçasdeamoraMacaueamoràPátriasubsidiemoGovernoparaquetenhabasesdeapoio,te-nharazãoepossaagirsegurodesi.Emconclusão,oreconhecimentodadoacertosconceitoseaacu-mulaçãodevantagens,promoveumacomunhãodeinteressesconcretoseumamaiorconfiançanoGoverno,oqueproduzforçasgovernativasdeamoraMacaueàPátria,traduzindo-senummeiodeproteçãoaoprincípio“UmPaís,DoisSistemas”.Dehojeemdiante,noqueconcerneàquestãodeconsolidaredesenvolverogrupoqueamaMacaueamaaPátria,tem-seque,emprimeirolugar,apaziguaroscoraçõeseestabilizarocírculojáexistente;emsegundolugar,éimportanteconquistarnovoscoraçõeseampliaressasforças,atraindoajuventudequeamaMacaueaPátriaparaosseusquadros.

743Administraçãon.º109,vol.XXVIII,2015-3.º,743-760SalvaguardadoPatrimónioCulturalIntangí-velsobaPerspectivada“LeideSalvaguardadoPatrimónioCultural”deMacauKuanChonHong*I.NotapréviaEmMacau,aprotecçãodopatrimónioculturalpassou,pelaprimei-ravez,aserobjectodeumdiplomalegalapartirde1976.Em2013,aaprovaçãodaLein.º11/2013(LeideSalvaguardadoPatrimónioCultu-ral)peloórgãolegislativoeasuaentradaemvigornoano2014sãomar-cosqueassinalamapromoçãododesenvolvimentosustentáveldaacçãoculturaldeMacau.EscrevemosjáumartigoquepretendereveroconteúdodalegislaçãodeMacausobreotrabalhoarqueológicoemvigoraolongodotempo,nosentidodeprocederaumacomparaçãoeumareflexãosobreaprospec-çãodasactividadesarqueológicasdeMacausobaperspectivadaLeideSalvaguardadoPatrimónioCultural.1Narealidade,oâmbitodestaLeiébastantevastoemrelaçãoàtipologiadopatrimónio.Paraalémdopatri-mónioarqueológicoedasobrasarquitectónicas(ouseja,os“bensimóveisclassificados”)quesãodeconhecimentodapopulaçãoemgeral,sãotam-bémobjectodeprotecçãodaLeideSalvaguardadoPatrimónioCulturalopatrimónioculturalintangível,asárvoresantigasedereconhecidovalor,entreoutros.Deentreestespatrimónios,opatrimónioculturalin-tangíveléumanoçãoquesecriouanívelinternacionalaolongodosúlti-mosdezanos.EmMacau,nãofaltapatrimónioculturalintangível;aliás,algunsitens,quefazemparterelevantedopatrimónioculturaldeMacau,têmumvalorculturalquemerecereconhecimentonãosóanívelnacio-nal,mastambémporpartedacomunidadeinternacional.Assim,comopresenteartigopretende-sefazerumaabordagemsobreasnormasrelati-*MestradoelicenciadoemhistóriapelaUniversidadedeNanjing,desempenhandoac-tualmentefunçõesdetécnicosuperiornoInstitutoCulturaldeMacau.1KuanChonHong,“Análisedotrabalhoarqueológicosobaperspectivada“LeideProtec-çãodoPatrimónioCultural”deMacau”,“RevistadeAdministraçãoPúblicadeMacau”,Número3.ºde2014,pág.451a459(versãochinesa,paraaversãoportuguesa,verpág.557a569).

744vasaopatrimónioculturalintangível,confrontando-ascomosdiplomaslegaisnacionaiseinternacionaisreferentesàsalvaguardadopatrimóniocongénere,demodoaanalisarascaracterísticaseideiassubjacentesàsal-vaguardadomesmopatrimónioemMacau.II.DefiniçõesdopatrimónioculturalintangívelEm1998,foiadoptadaa“DeclaraçãodeObras-PrimasdoPatrimó-nioOraleImaterialdaHumanidade”naConferênciaGeraldaOrgani-zaçãodasNaçõesUnidasparaaEducação,CiênciaeCultura(adiantedesignadaabreviadamenteporUNESCO),nasuavigésima-primeirasessão.Até2001,foiproclamadaaprimeirarelaçãodeobras-primasdopatrimóniooraleimaterialdahumanidadecom19itens,incluindoaóperaKunqudoPaís.Combasenisto,foiadoptadaemParis,em17deOutubrode2003,aConvençãoparaaSalvaguardadoPatrimónioCul-turalIntangível(eminglês,ConventionfortheSafeguardingofIntangibleCulturalHeritage,aseguirdesignadasimplesmentepor“Convenção”),enquantoinstrumento-quadrointernacionaldebaseparaasalvaguardadopatrimónioculturalintangível,naConferênciaGeraldaUNESCO,nasua32.ªsessão.AConvençãointegradiversoscapítulosquesededi-camaDisposiçõesGerais,ÓrgãosdaConvenção,SalvaguardadoPatri-mónioCulturalIntangívelaNívelNacional,SalvaguardadoPatrimónioCulturalIntangívelaNívelInternacional,CooperaçãoeAssistênciaIn-ternacionais,FundodoPatrimónioCulturalIntangível,Relatórios,Dis-posiçõesTransitórias,bemcomoDisposiçõesFinais,totalizandoassim40artigos.AmesmaConvençãoofereceummacroenquadramentoparapôrempráticaasalvaguarda,deixandoumlargoespaçoeumamargemparaaadopçãodemedidasespecíficasdeprotecçãoporcadaumdosseusEs-tadosPartes,deacordocomassuassituaçõesreais,paraqueestespossamdefinirassuasmedidasemconcretoeadequadasàrealidadedecadaum,fazendocomqueapráticadesalvaguardaemcadaumdosEstadosrevistacaracterísticasúnicas.2Nestesentido,nasequênciadaadesãocomratifi-caçãodaChinaem2004daConvenção,foipublicadonoanoseguinteo“ParecersobreaIntensificaçãodasAcçõesparaaSalvaguardadoPatrimó-2HuXiaohui,“ConvençãoparaaSalvaguardadoPatrimónioCulturalIntangível–QualaNovidadeparaaChina?UmaAbordagemsobreaIdeiadeProtecçãoGlobaldaZonadoPatrimónioCultural”,“RevistadoPatrimónioCultural”,número1doano2014,pág.2.

745nioCulturalIntangíveldoPaís”peloGabinetedoConselhodoEstadoefoiaprovadaaLeidoPatrimónioCulturalIntangíveldaRepúblicaPopu-lardaChinapelaComissãoPermanentedoCongressoNacionalPopular,nasuadécima-nonasessão,diplomaqueéumaleinacionalqueregulaasalvaguardadopatrimónioculturalintangível.Porforçadalinhaorien-tadorade“umpaís,doissistemas”,asleisnacionaisnãosãoaplicáveisàRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau,salvoaquelesonzediplomasespecificadosnaLeiBásicadeMacau.Porconseguinte,asalvaguardadopatrimónioculturalintangíveldeMacauprocessa-seemconformidadecomodireitolocal,nostermosdaLeideSalvaguardadoPatrimónioCultural.AConvençãoenquantoinstrumentoquadrodebase,alémdeseraplicávelnoInteriordaChina,érelevanteparaasalvaguardadopatrimó-nioculturalintangívelemHongKongeMacau.OGovernodaRegiãoAdministrativaEspecialdeHongKongnotificou,emDezembrode2004,aaplicaçãodaConvençãonesseterritório;assim,oprimeirolevan-tamentodopatrimónioculturalintangíveldeHongKongedemaistra-balhostendentesàsalvaguardadopatrimónioculturalintangívelteveemcontaocumprimentodoespíritodaConvenção.RelativamenteaMacau,aConvençãotornou-seaplicávelapartirde2006,nasequênciadapubli-caçãodoAvisodoChefedoExecutivon.º32/2006.3SeolharmosparaasnormasconstantesdaLeideSalvaguardadoPatrimónioCultural,napar-tereferenteaopatrimónioculturalintangível,nãoédifícilverificarqueasmesmasestãobasicamenteconformescomoespíritoeasideias-quadrodasalvaguardaconsagradosnaConvenção.NostermosdaLeideSalvaguardadoPatrimónioCultural,opatri-mónioculturalintangívelédefinidocomo“aspráticas,representações,expressões,conhecimentosetécnicas,bemcomoosinstrumentos,objec-tos,artefactoseespaçosculturaiscomestesassociados,queascomunida-des,osgrupose,emcertoscasos,osindivíduosreconhecemcomofazen-dopartedoseupatrimóniocultural,transmitidodegeraçãoemgeração,recriadopermanentementepelascomunidadesegruposemfunçãodoseumeio,dasuainteracçãocomanaturezaedasuahistória,conferindo--lhesumsentimentodeidentidadeedecontinuidade”4.Noentanto,nas3AvisodoChefedoExecutivon.º32/2006,deMacau.4Alínea3)doartigo5.ºdaLein.º11/2013(LeideSalvaguardadoPatrimónioCultural),deMacau.

746palavrasdaConvenção,“entende-seporpatrimónioculturalintangívelaspráticas,representações,expressões,conhecimento,técnicas–bemcomoosinstrumentos,objectos,artefactoseespaçosculturaiscomestesasso-ciados-queascomunidades,osgrupose,emcertoscasos,osindivíduosreconhecemcomofazendopartedoseupatrimóniocultural.Talpatri-mónioculturalintangível,transmitidodegeraçãoemgeração,érecriadopermanentementepelascomunidadesegruposemfunçãodoseumeio,dasuainteracçãocomanaturezaedasuahistória,conferindo-lhesumsentimentodeidentidadeedecontinuidade,contribuindo,assim,parapromoverorespeitopeladiversidadeculturalecriatividadehumana.ParaefeitosdapresenteConvenção,seráapenastidoemconsideraçãoopatri-mónioculturalintangívelquesejacompatívelcomosinstrumentosin-ternacionaisexistentesrelativosaosdireitoshumanos,bemcomocomosimperativosderespeitomútuoentreascomunidades,gruposeindivíduosecomodesenvolvimentosustentável.”5Verifica-seassimqueadefiniçãoconstantedaLeideSalvaguardadoPatrimónioCulturalestáessencial-menteconformecomarespectivanormadaConvenção,paraalémdecertostermosalterados,nosentidodeseromissaaexpressão“contribuin-do,assim,parapromoverorespeitopeladiversidadeculturalecriativi-dadehumana”.Emcumprimentodoscritériosrelativosaorespeitopelosdireitoshumanoseaorespeitomútuo,aLeideSalvaguardadoPatrimó-nioCulturaldispõenoartigo71.ºsobaepígrafe“âmbitodopatrimónioculturalintangível”,noseunúmerodoisoseguinte:“paraefeitosdeapli-caçãodapresentelei,apenasseconsiderapatrimónioculturalintangívelopatrimónioquesemostrecompatívelcomasdisposiçõeslegaisdaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau(RAEM)ecomasconvençõesinterna-cionaisqueseapliquemnaRAEMemmatériadedireitoshumanos,bemcomocomasexigênciasderespeitomútuoentrecomunidades,gruposeindivíduos.”.Assimeporoutraspalavras,oscostumesecomportamentoscontraahumanidadeecivilizaçãoestãoperemptoriamenteexcluídosdopatrimónioculturalintangível,umavezqueafinalidadedaprotecçãodopatrimónioculturalintangíveléapromoçãodadiversidadeculturalecriatividadehumana,criandocondiçõessustentáveisparaodesenvolvi-mentosaudáveldascomunidades.5ConvençãoparaaSalvaguardadoPatrimónioCulturalIntangível(ConventionfortheSafeguardingofIntangibleCulturalHeritage),adoptadapelaOrganizaçãodasNaçõesUnidasparaaEducação,CiênciaeCultura(UNESCO)em2003.

747Noquedizrespeitoàtipologiadopatrimónioculturalintangível,aLeideSalvaguardadoPatrimónioCulturaldistinguecincogénerosdemanifestaçõesculturais,asaber:“tradiçõeseexpressõesorais,incluindoalínguacomomeiodetransmissãodestepatrimónio;expressõesartísti-casemanifestaçõesdecarácterperformativo;práticassociaisereligiosas,rituaiseeventosfestivos;conhecimentosepráticasrelativosànaturezaeaouniverso;competênciasnoâmbitodaspráticasetécnicasartesanaisetradicionais”,6enquantoaConvençãoindicaosdomíniosde“tradiçõeseexpressõesorais,incluindooidiomacomoveículodopatrimónioculturalintangível;expressõesartísticas;usossociais,rituaiseacontecimentosfes-tivos;conhecimentosepráticasrelativosànaturezaeaouniverso;técnicasartesanaistradicionais.”7ResultaassimqueMacaunãoadoptaomodelodeHongKongqueaplicadeformadirectaasnormasdaConvenção,nemimitaomodelodaChina,quereclassificaopatrimónioculturalin-tangívelem“literaturaoraltradicionalealínguacomoseuveículo;belasartes,caligrafia,música,dança,teatro,óperaeacrobatismotradicionais;engenho,medicinaecalendáriotradicionais;usospopularesincluindoritosefestividadestradicionais;desportoeentretenimentotradicionais;outropatrimónioculturalintangível”8.Assim,aLeideSalvaguardadoPatrimónioCulturalcomplementaaConvençãoaoníveldatipologiadopatrimónio,utilizaaoraçãode“expressõesartísticasemanifestaçõesdecarácterperformativo”paramelhoresclareceras“expressõesartísticas”.Alémdisso,integraas“práticasreligiosas”nodomíniodos“usossociais,rituaiseeventosfestivos”,demodoamelhorcorresponderàsespecificida-desculturaisdoterritório.Paraesclareceraquesereferecadadomíniodopatrimónio,passamosadarumaexplicaçãomedianteexemplos.DeentreosdezitensdopatrimónioculturalintangívelactualmenteidentificadosemMacau,aÓperaYueju(óperacantonense),aMúsicaRitualTaoistadeMacau,asNaamyamCantonenses(cançõesnarrativas)eoTeatroemPa-tuáfazempartedasmanifestaçõesculturaisde“expressõesartísticasema-nifestaçõesdecarácterperformativo”;oFestivaldoDragãoEmbriagado,6Artigo7.ºdaLein.º11/2013(LeideSalvaguardadoPatrimónioCultural),deMacau.7Artigo2.ºdaConvençãoparaaSalvaguardadoPatrimónioCulturalIntangível(ConventionfortheSafeguardingofIntangibleCulturalHeritage),adoptadapelaOrganizaçãodasNaçõesUnidasparaaEducação,CiênciaeCultura(UNESCO)em2003.8Artigo2.ºdaLeidoPatrimónioCulturalIntangíveldaRepúblicaPopulardaChina,de2011.

748A-Má–CrençaseCostumesdeMacau,NaTcha–CrençaseCostumesdeMacausão“práticassociaisereligiosas,rituaiseeventosfestivos”,aEsculturadeÍdolosSagradosdeMacau,oChádeErvaseaGastronomiaMacaenseintegramas“competênciasnoâmbitodaspráticasetécnicasartesanais”,enquantoositensdosgéneros“tradiçõeseexpressõesorais”e“conhecimentosepráticasrelativosànaturezaeaouniverso”encontram--seaindaemviadeidentificação.Porém,háitensdestesdoisdomíniosquefiguramnaListaRepresentativadoPatrimónioCulturalImaterialdaHumanidadedaUNESCO:fazempartedoprimeirodomínioaÓperaTibetana,oGrandeCantodoGrupoÉtnicoDong,aCançãoPopularHua’er,aTradiçãoÉpicaManas,aTradiçãoÉpicaGesar;sãodoúltimodomínioaAcupuncturaeaMoxabustãodaMedicinaTradicionalChine-saeoZhusuanChinês(conhecimentosepráticadecálculomatemáticocomábaco).III.AsalvaguardadopatrimónioculturalintangívelEmMacau,existeumavastagamadepatrimónioculturalintangívelcomvalorapreciável.Estesitenssãotransmitidosedesenvolvidoscomaevoluçãodotempo.Nãosósetratadeumaacumulaçãohistóricadeintercâmbioculturalentreoorienteeoocidenteaolongodequatrosé-culos,mastambémseinfiltraemcenasdavidadoquotidiano,taiscomoaconvicçãoespiritual,odivertimentoeatéaculturadealimentação.Asuafontehistóricaeoseuconteúdoculturalforamobjectodeabordagemdeumoutroartigonosso,9enãosepretendefazeraquiumareprodução.Nestesentido,limitamo-nosemseguidaaanalisarasnormassobreasalvaguardadopatrimónioculturalintangível,deacordocomaLeideSalvaguardadoPatrimónioCultural.1.DasfinalidadesdasalvaguardadopatrimónioculturalDeentreascincofinalidadesdasalvaguardadopatrimónioculturalconsagradasnaLeideSalvaguardadoPatrimónioCultural,quatrodelasestãodirectamenterelacionadascomopatrimónioculturalintangível,asaber:“promovereassegurarapreservaçãodopatrimónioculturalda9KuanChonHong,“PatrimónioCulturalIntangíveldeMacaueasuaSalvaguarda”,“RevistadeCultura”,EdiçãodeVerãode2015,pág.92a108.

749RAEM;promovereasseguraroacessodetodosàfruiçãodopatrimóniocultural;promoveraidentidadeculturalcomumdaRAEMedasco-munidadeslocaisaelapertencentes;promoveroaumentodobem-estarsocialeeconómicoeaqualidadedevidadosresidentesdaRAEM”10.Relativamenteaoconceitodesalvaguarda,estaéconsideradacomo“oconjuntodemedidasdeprotecçãoevalorizaçãodosbensemanifestaçõesqueintegramopatrimóniocultural,incluindoasuaidentificação,do-cumentação,investigação,preservação,protecção,conservação,restauro,promoção,exposição,valorizaçãoetransmissão,bemcomoarevitali-zaçãodosdiversosaspectosdopatrimóniocultural”11.Édenotarquea“salvaguarda”queaquisefalanãoserefereespecificamenteaopatrimónioculturalintangível,massimabrangeopatrimónioculturaldetodaati-pologia.Assim,oscasosde“conservação”e“restauro”nãosãoaplicáveisaopatrimónioculturalintangível,masreferem-seàsobrasarquitectóni-cashistóricas.ComonosdizaConvenção,entende-seporsalvaguardanoâmbitodopatrimónioculturalintangível“asmedidasdestinadasaasseguraraviabilidadedopatrimónioculturalintangível,incluindoaidentificação,adocumentação,ainvestigação,apreservação,aprotec-ção,apromoção,avalorização,atransmissão,especialmenteatravésdaeducaçãoformalenãoformal,bemcomo,arevitalizaçãodosdiversosaspectosdestepatrimónio.”12OCapítuloVIIdaLeideSalvaguardadoPatrimónioCulturalqueéumapartededicadaespecificamenteàregula-çãodopatrimónioculturalintangível,esclarecedemodomaisprecisoosobjectivoseasformasdasalvaguardadopatrimónioculturalintangívelnestestermos:“promoveracontinuidadeeespecificidadelocaldasma-nifestaçõesdopatrimónioculturalintangível;assegurarasuadiversidadeerecriaçãopermanente;salvaropatrimónioculturalintangívelemriscodeperdaiminente;reforçaraconsciênciadosresidentesdaRAEMquan-toàsuaculturaeidentidade;respeitarevalorizarascontribuiçõesdascomunidades,gruposouindivíduosparaaculturadeMacau;encorajarosresidentesdaRAEM,asinstituiçõeseasorganizaçõesdecultura,arte,educaçãoeinvestigaçãocientíficaaparticiparemactivamentenasalva-guarda,continuidadeedivulgaçãodopatrimónioculturalintangível.”10Artigo71.ºdaLein.º11/2013(LeideSalvaguardadoPatrimónioCultural),deMacau.11Artigo5.ºdaLein.º11/2013(LeideSalvaguardadoPatrimónioCultural),deMacau.12Número3doArtigo2.ºdaConvençãoparaaSalvaguardadoPatrimónioCulturalIntangível,adoptadapelaOrganizaçãodasNaçõesUnidasparaaEducação,CiênciaeCulturaem2003.

750Sãoestesosseisobjectivosdasalvaguardadopatrimónioculturalintangí-vel.Tendoemconsideraçãoaparticularidade“imaterial”dopatrimónioculturalintangível,estipula-senoquerespeitaàsformasdesalvaguardanestestermos:“asalvaguardadopatrimónioculturalintangívelrealiza-secombasenainventariação”,sendoorespectivoinventáriosujeitoaactu-alizaçãoregular.13EstanormaéfeitaemconformidadecomoespíritodaConvenção,umavezqueestáestabelecidonamesmaConvençãoque“cadaEstadoParte,paraasseguraraidentificaçãotendoemvistaasalvaguarda,deveelaborar,deacordocomasuasituação,umoumaisinventáriosdopatrimónioculturalintangívelpresentenoseuterritório;taisinventáriosdevemserregularmenteactualizados.”142.DoinventáriodopatrimónioculturalintangíveledalistadopatrimónioculturalintangívelNestestermos,éevidentequeainventariaçãoébastanteimportantenostrabalhadosdesenvolvidosnoâmbitodasalvaguardadopatrimónioculturalintangível.Defacto,logoapósaentradaemvigoremMacaudaConvençãonoanode2006,oInstitutoCulturalqueseencarregadastarefasdasalvaguardadopatrimónioculturalintangíveldeuinícioaostrabalhospreparativosrespeitantesàdefiniçãodeorientaçõesemecanis-mos.Nomesmoano,aóperaYuejueaChádeErvasforaminscritasnaListadoPatrimónioCulturalIntangívelNacionalatravésdomecanismodecooperaçãoculturalGuangdong-HongKong-Macau.Em2008,oInstitutoCulturaldefiniuo“RegulamentoTransitóriodeCandidaturaeClassificaçãoaPatrimónioCulturalImaterialdeMacau”,queeraodo-cumentodebaseparaacandidaturaapatrimónioculturalintangíveldeMacau,documentoqueestavaemvigoratéàentradaemvigordaLeideSalvaguardadoPatrimónioCultural.NostermosdaLeideSalvaguardadoPatrimónioCulturalemvigor,“ainiciativaparaainventariaçãopertenceaoInstitutoCultural,aoutrosserviçospúblicos,acomunidades,gruposouindivíduos.”15Ospedidos13Artigo72.ºdaLein.º11/2013(LeideSalvaguardadoPatrimónioCultural),deMa-cau.14Artigo12.ºdaConvençãoparaaSalvaguardadoPatrimónioCulturalIntangível,adoptadapelaOrganizaçãodasNaçõesUnidasparaaEducação,CiênciaeCulturaem2003.15Artigo75.ºdaLein.º11/2013(LeideSalvaguardadoPatrimónioCultural),deMacau.

751deinventariaçãodevemserinstruídoscomosseguinteselementos:iden-tificaçãodoproponente;exposiçãosobreamanifestaçãodopatrimónioculturalintangívelearespectivaimportânciaparaaRAEM;informaçãosobreasituaçãoactualdamanifestaçãodopatrimónioculturalintan-gível,nomeadamenteoriscodasuaextinçãoparcialoutotal;planodesalvaguardaaadoptar,indicandoasmedidaspropostas,nomeadamentetécnicas,administrativasefinanceiras,osestudosapromovereametodo-logiadepesquisa;registoatravésdemeiosgráficos,sonorosouaudiovi-suaisparafinsdeidentificação,documentaçãoeestudodamanifestaçãodopatrimónioculturalintangível.Alémdisso,oInstitutoCulturalpodesolicitaraapresentaçãodeoutroselementos,semprequeosconsidererelevantesparaainstruçãodopedidodeinventariação.16Comprovadaanecessidadedesalvaguardaurgentedeumamanifestaçãodopatrimónioculturalintangível,ainventariaçãodevedeterminarsempreosprimeirostrêselementosreferidoseascomunidades,gruposouindivíduosabran-gidos,bemcomoaindicaçãodorespectivoconsentimentoprévioinfor-mado.17Nestaconformidade,nainventariaçãodopatrimónioculturalintangíveldevetomar-seemconsideração:aimportânciadamanifestaçãoparaascomunidadesougrupos;oscontextossociaiseculturaiseare-presentatividadehistóricaeespacialdamanifestação;aefectivaproduçãooureproduçãodamanifestaçãonoâmbitodacomunidadeougrupo;aefectivatransmissãodamanifestaçãoedosmodoscomoseprocessa;ascircunstânciassusceptíveisdeimplicaroriscodeextinção,parcialoutotal,damanifestação,bemcomoaarticulaçãodamanifestaçãocomasexigênciasdedesenvolvimentosustentáveledorespeitomútuoentreco-munidades,gruposeindivíduos.Poroutrolado,ainventariaçãonãoselimitaainscreverdeformaarticuladaasmanifestaçõesdopatrimóniocul-turalintangível,massimconsistenaidentificação,nadocumentaçãoenoestudodasmanifestaçõesdopatrimónioculturalintangível,comrecursoameiosgráficos,sonoros,audiovisuais,digitaisououtrosmaisadequadosqueviabilizemasuasalvaguarda.18ÉdenotarqueainventariaçãonãoéaúltimaetapadoprocessodeclassificaçãoprevistonaLeideSalvaguardadoPatrimónioCultural,umavezqueestaconsagraváriasnormassobrelistagemdopatrimónio16Artigo76.ºdaLein.º11/2013(LeideSalvaguardadoPatrimónioCultural),deMacau.17Artigo77.ºdaLein.º11/2013(LeideSalvaguardadoPatrimónioCultural),deMacau.18Artigo72.ºdaLein.º11/2013(LeideSalvaguardadoPatrimónioCultural),deMacau.

752culturalintangível.Noquerespeitaaosobjectivosdacriaçãodalista,estavisareconhecerasmanifestaçõesdopatrimónioculturalintangíveldeinteresserelevanteparaaRAEM.Esópodemserobjectodeinscriçãonalistadopatrimónioculturalintangívelasmanifestaçõesinventariadasnostermosdapresentelei.19Asmanifestaçõesinscritasnalistadopatrimónioculturalintangívelcujatransmissãonãoforpossívelpodemserexcluídasdalista.20Comvistaaimplementaroprincípiodeparticipação–“asseguraraintervençãodosresidentesdaRAEMnaformulaçãoenaexecuçãodapolíticadesalvaguardadopatrimónioculturalenarespectivadefesa”21–deentreosdezprincípiosgeraisconsagradosnaLeideSalvaguardadoPatrimónioCultural,aosquaisaaplicaçãodamesmaleideveobedecer,apropostadeinscriçãonalistadopatrimónioculturalintangíveléobjectodeconsultapública,aqualdecorreemprazonãoinferiora30dias,22nointuitodeassegurarqueopúblicopossaserouvidoatravésdecanaisefi-cazes.Paraalémdisso,demodoaencorajaroenvolvimentodeaindamaisresidentesetendocomoobjectivoterumapercepçãoglobaldaquanti-dadedeitensdopatrimónioculturalintangíveldeMacau,bemcomodasituaçãoemqueseencontramactualmente,oInstitutoCulturaldeuinício,nomêsdeOutubrode2015eduranteumperíododeseismeses,àrecolhadeinformações,convidandotodaapopulaçãoatomarparte.Estarecolhadeinformaçõesincluía:nomedoelemento,categoria,zonadedisseminação,dataderealização,mododeexpressão,estadoactualecontinuidadedoelemento,etc.;alémdisso,serãoigualmenterecolhidosmateriaisrelacionados,comofotografias,documentosemateriaisaudio-visuais,entreoutros.Osmateriaisrecolhidosiriamservirposteriormentedebaseparaaformulaçãodalistadestepatrimónio.2319Artigo79.ºdaLein.º11/2013(LeideSalvaguardadoPatrimónioCultural),deMacau.20Artigo82.ºdaLein.º11/2013(LeideSalvaguardadoPatrimónioCultural),deMacau.21Artigo6.ºdaLein.º11/2013(LeideSalvaguardadoPatrimónioCultural),deMacau.22Artigo79.ºdaLein.º11/2013(LeideSalvaguardadoPatrimónioCultural),deMacau.23PáginaelectrónicadoInstitutoCulturaldeMacau:http://www.icm.gov.mo/cn/News/NewsDetail.aspx?id=12884(versãochinesa,paraaversãoportuguesa,ver:http://www.icm.gov.mo/pt/News/NewsDetail.aspx?id=12885)

7533.DopapeldoInstitutoCulturaledoConselhodoPa-trimónioCulturalAtéaqui,nãoédifícilconstatarqueoInstitutoCulturalassumenãopoucostrabalhosespecíficosnasalvaguardadopatrimónioculturalintan-gível.Narealidade,nostermosdoDecreto-Lein.º63/94/M,de19deDezembro,deentreasatribuiçõesdoInstitutoCulturaldeMacau(pre-decessordoactualInstitutoCultural),destacaram-seestesdoisâmbitos:“defender,preservarerevitalizaropatrimóniohistórico,arquitectónicoeculturaldoTerritórioeformularasdirectrizesquevisemgarantirasuasobrevivência,fruiçãoedivulgação”e“promoverainvestigaçãonasáreasqueinteressemaoconhecimentoepreservaçãodopatrimónioculturaldeMacau”.24Nota-seassimquecabiaaoInstitutoCulturaldeMacauaprotecçãodopatrimónioculturaldeMacau,muitoemboraoconceitode“patrimónioculturalimaterial”nãotenhaexistidonaquelemomento.ComaaplicaçãodaConvençãoemMacauapartirde2006,oMuseudeMacausubordinadoaoInstitutoCulturaléencarregadodasalvaguardadopatrimónioculturalintangível,enquantoumdosgénerosdopatrimó-niocultural.EnostermosdaposteriorLeideSalvaguardadoPatrimó-nioCultural,oInstitutoCulturaltemdeveresespeciaisnasalvaguardadopatrimónioculturalintangível.Nestesentido,competeaomesmoInstituto,nomeadamente:inventariarasmanifestaçõesdopatrimónioculturalintangível;promoveraidentificação,documentação,investigaçãoeestudodasmanifestaçõesdopatrimónioculturalintangível;incentivarasentidadesprivadasaparticiparemnainventariaçãodopatrimóniocul-turalintangível,proporcionando-lhesapoiotécnicoadequado;assegurararecolha,adigitalizaçãoeoacessoàinformaçãorelativaàsmanifestaçõesdopatrimónioculturalintangível,bemcomoelaborarorientaçõesdeges-tãodopatrimónioculturalintangível.25Alémdosserviçospúblicos,foramcriadosváriosórgãosconsultivospeloGovernodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau,comvistaapossibilitaroenvolvimentodemaisfiguraspúblicasnosassuntospúbli-cos.Defacto,aLeiBásicadeMacauestabeleceque“oórgãoexecutivodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacaupodecriarosorganismoscon-sultivosqueserevelemnecessários.”26Trata-sedeumartigoautónomo24Artigo2.ºdoDecreto-Lein.º63/94/M,deMacau,de19deDezembro.25Artigo73.ºdaLein.º11/2013(LeideSalvaguardadoPatrimónioCultural),deMacau.26Artigo66.ºdaLeiBásicadeMacau.

754inscritonaSecçãointitulada“Órgãoexecutivo”,oquedemonstraqueosórgãosconsultivos–ouseja,oregimedecriaçãodeorganismosconsulti-vospeloórgãoexecutivo–merecemconsagraçãonoâmbitodaLeiBásicaesãoparterelevantedoórgãoexecutivo.27Assim,foicriadooConselhodoPatrimónioCultural,aoqualcabepromoverasalvaguardadopatri-móniocultural,medianteaemissãodepareceressobreosassuntossub-metidosàsuaconsideração28,sendoasuacomposição,organizaçãoefun-cionamentoreguladopeloRegulamentoAdministrativon.º4/2014.Emtermosdasuacomposição,oreferidoConselhotemosseguinteselemen-tos:oSecretárioparaosAssuntosSociaiseCultura,quepreside;opresi-dentedoInstitutoCultural,comovice-presidente;umrepresentantedoGabinetedoSecretárioparaosAssuntosSociaiseCultura;odirectordosServiçosdeAssuntosdeJustiçaouumseurepresentante;odirectordosServiçosdeSolos,ObrasPúblicaseTransportesouumseurepresentante;opresidentedoConselhodeAdministraçãodoInstitutoparaosAssuntosCívicoseMunicipaisouumseurepresentante;umrepresentantedoIns-titutoCulturaleaté12especialistasouacadémicos,designadamentenasáreasdearquitectura,planeamento,históriaecultura,epersonalidadesdeméritosocialreconhecido.29Verifica-seassimqueoselementosdoCon-selhodoPatrimónioCulturalsãobastantediversificados,pois,integramindividualidadesdasáreasdosassuntosdejustiça,obraspúblicasemuni-cípio,paraalémdaáreaculturaledemaisespecialistaseinvestigadoresdediferentesáreaserepresentantesdasociedadecivil,oqueconstituiumali-cercequeviabilizaumaabordagemdetodososvectores,reflectindotodasasopiniõesevozesdacomunidade.Ademais,opresidentepodeconvidarparaparticiparemnasreuniõesplenáriasedosgruposespecializados,semdireitoavoto,representantesdeoutrosserviçosoudeentidadespúblicasouprivadas,daRAEMoudoexterior,bemcomoindividualidadescomconhecimentosouexperiêncianosassuntosemdebate.30Pretende-seassimumcertobalançoentreaflexibilidadeeorigoremtermosdacom-posiçãodoConselho.Narealidade,foicriadooIntangibleCulturalHeritageAdvisoryCommitteejuntodoHomeAffairsBureauemJulhode2008,oqualé27WongChamLi,“ÓrgãosConsultivosdoGovernodeMacau”,“BoletimdeEstudosdeMa-cau”,volumeXXVII,pág.44.28Artigo16.ºdaLein.º11/2013(LeideSalvaguardadoPatrimónioCultural),deMacau.29Artigo3.ºdoRegulamentoAdministrativon.º4/2014,deMacau.30Artigo3.ºdoRegulamentoAdministrativon.º4/2014,deMacau.

755compostopeloDirectordoLeisureandCulturalServicesDepartment,quepreside,emembroscomaqualidadedeinvestigadoreslocais,especialis-tas,representantesdascomunidadesedoGoverno.OComitéemitiuaoGovernopareceressobreoprimeirolevantamentodopatrimónioculturalintangíveldeHongKongeorientouoprocessodolevantamento.Noperíodocompreendidoentre2008e2010,oComitéreuniu-seemcincosessõesepronunciou-sesobreolevantamentoeaelaboraçãodoinventá-rio.Em1deJaneirode2011,oHomeAffairsBureaunomeounovamenteosmembrosdomesmoIntangibleCulturalHeritageAdvisoryCommittee.Assim,onúmerodemembrosnãooficiaispassouaserde14eYuSiuWah,professorcatedráticodoDepartamentodeMúsicadaUniversidadeChinesadeHongKongfoinomeadopresidentedoComité.EoComitépassouaterumlequemaisvastodecompetências:alémdesupervisionarolevantamentodopatrimónioculturalintangível,cabe-lheemitirparecersobreapreparaçãoeactualizaçãodoinventáriodopatrimónioculturalintangível,aselecçãodeitensdeHongKongparacandidaturaàinscriçãonaListadoPatrimónioCulturalIntangívelNacionalenadaUNESCO,bemcomooutrosassuntosrelativosaopatrimónioculturalintangível.31Comparandocomisto,opareceraemitirpeloConselhodoPatrimónioCulturaldeMacauaoabrigododispostonaLeideSalvaguardadoPatri-mónioCultural,temumamaiorabrangência.Assim,competeaoConse-lhoemitirparecersobreaspropostasdeclassificaçãodebensimóveisedebensmóveis;adefiniçãodaszonasdeprotecção;oplanodesalvaguardaegestãoouosplanosparciaisdo“CentroHistóricodeMacau”,bemcomoaatribuiçãoeafixaçãoderecompensaspeladescobertadeobjectosouvestígiosarqueológicos.Competênciasqueabrangemdiferentesgénerosdopatrimóniocultural.E,relativamenteàsalvaguardadopatrimónioculturalintangível,cabeaoConselhoemitirparecersobreasorientaçõesdegestãodopatrimónioculturalintangíveleaidentificaçãoeoreconhe-cimentodostransmissoresdopatrimónioculturalintangível,paraalémdasmatériassupracitadascomoainventariaçãodemanifestaçõesdopa-trimónioculturalintangíveleainscriçãoeexclusãodemanifestaçõesnaListadoPatrimónioCulturalIntangível.3231ChauHingWah,“SalvaguardadoPatrimónioCulturalIntangível–AExperiênciadeHongKong”,inLiuTikSang(coord.),“PatrimónioCulturalIntangíveleComunidadesLocaisdaÁsiaSudeste”,ediçãodoCentroparaoEstudodaChinadoSuldaUniver-sidadedeCiênciaseTecnologiadeHongKongeMuseudeCulturadeHongKong,2011,pág.111a119.32Artigo2.ºdoRegulamentoAdministrativon.º4/2014,deMacau.

7564.DostransmissoresdopatrimónioculturalintangívelSebemqueosserviçospúblicostenhamdeveresespeciaisnasalva-guardadopatrimónioculturalintangívelequeoórgãoconsultivopossi-biliteenvolvermaisfiguraspúblicasemassuntospúblicos,oqueémaisrelevanteéaconsciênciaeparticipaçãodosdetentoresetransmissoresdopatrimónioculturalintangívelemmanifestaçõesdopatrimónioculturalintangível.AConvenção,quandorefereopatrimónioculturalintangí-vel,usaotermo“salvaguarda”(“safeguarding”eminglêse“sauvegarde”emfrancês)emvezdaprotecção(“protection”eminglês)oudedemaistermos.Oquesepretendedestacarcomistoéumaprotecçãodinâmicaouemcursoeoquesesujeitaàprotecçãoéavitalidadeousobrevivênciadopatrimónioculturalintangível,ouseja,édeassegurarasuapráticaetransmissão.Ocernedaatençãopassadoprodutooudaformademani-festaçãoparaoprocessodedesenvolvimentoedasprópriaspessoas,edaíquedifereda“protecção”,termoquetemumsentidoestáticoededefesapassiva–eda“preservação”(“preservation”eminglês).A“protecção”refe-re-se,deummodogeral,àsmedidasdedefesaintencionaladoptadasporórgãosoficiais,enquantoa“preservação”temumsentidoconservativoedeguardademodopassivo,àqualsubjazumacertaideiadematerializa-çãodacultura.33A“salvaguarda”,porsuavez,temosignificadodequeotransmissorprotegeefaztransmitirdemodoactivooseupatrimóniocul-turalintangível.Nestesentido,émelhordizerqueopatrimónioculturalintangíveltemoseuvalorquandoserelacionacomoserhumano,emvezdeafirmarqueoprópriopatrimónioculturalintangíveltemoseuvalor.34Aliás,emconformidadecomoespíritodaConvenção,casoovalordo“patrimónioculturalintangível”sejaignoradopelapopulaçãodecertasociedadeoucomunidade,omesmonãocarecedesalvaguarda,mere-cendoapenasumeventualregisto.35PorforçadaConvenção,noâmbitodasactividadesdesalvaguardadopatrimónioculturalintangível,devem33HuXiaohui,“ConvençãoparaaSalvaguardadoPatrimónioCulturalIntangível-QualaNovidadeparaaChina?UmaAbordagemsobreaIdeiadeProtecçãoGlobaldaZonadoPatrimónioCultural”,“RevistadoPatrimónioCultural”,número1doano2014,pág.4.34YutakaSuga,“QualéoValordoPatrimónioCulturalIntangível”,traduçãodeChenZhiqin,“RevistadoPatrimónioCultural”,número2doano2009,pág.106a110.35WorkshoponInventoryingunderthe2003ConventionattheNationalLevel(Participant),p.62.

757esforçar-seporasseguraraparticipaçãomaisamplapossíveldascomuni-dades,dosgrupose,quandosejacasodisso,dosindivíduosquecriam,mantêmetransmitemtalpatrimónio,bemcomoporosenvolveracti-vamentenagestãodeste.36Daíque,umameraconservaçãodosobjectosrelativosàsmanifestaçõesdopatrimónioculturalintangívelouummeroregistoporescritoouporgravaçãoaudiovisualdasartesousituaçãodasmesmasmanifestaçõessemosrelacionarcomarespectivacomunidadeoucomosseustransmissoressãoevidentementecontráriosaosignificadodasalvaguarda,umavezquenãoseverificaráavitalidadedaquelasmanifes-taçõesnavidareal.Tendoemconsideraçãoarelevânciadostransmissoresnoprocessodasalvaguardadopatrimónioculturalintangível,aLeideSalvaguardadoPatrimónioCulturalestipulaquesãotransmissoresdopatrimóniocul-turalintangívelascomunidades,gruposouindivíduosqueasseguremasalvaguardaedivulgaçãodasmanifestaçõesinscritasnaListadoPatrimó-nioCulturalIntangível,equecompeteaoInstitutoCulturalidentificarereconhecerostransmissoresdopatrimónioculturalintangível,ouvidooConselhodoPatrimónioCultural.37Verifica-seassimqueascondiçõesparaseremreconhecidoscomotransmissoresdopatrimónioculturalintangívelnãosãoexigentes,umavezquebastaseremascomunidades,gruposouindivíduosqueasseguremasalvaguardaedivulgaçãodasma-nifestaçõesinscritasnaListadoPatrimónioCulturalIntangível.Quantoaestamatéria,écriadanoInteriordaChinaafigurade“transmissoresrepresentativos”.DeharmoniacomaLeidoPatrimónioCulturalIntan-gíveldaRepúblicaPopulardaChina,cabeaosserviçosculturaiscompe-tentesdoConselhodoEstadoeaosdosGovernosdasprovíncias,regiõesautónomasemunicipalidadesdirectamentedependentesdoGovernoCentraloreconhecimentodostransmissoresrepresentativos,deacordocomosprojectosderepresentatividadedopatrimónioculturalintangívelaprovadosepublicadospelogovernocomonívelcorrespondente.Estestransmissoresdevemreunirosseguintesrequisitos:terbomdomíniodasmanifestaçõesdopatrimónioculturalintangívelquetransmitem;terrepresentatividadenoâmbitoespecíficoebastanteinfluênciaemcerta36Artigo15.ºdaConvençãoparaaSalvaguardadoPatrimónioCulturalIntangível,adoptadapelaOrganizaçãodasNaçõesUnidasparaaEducação,CiênciaeCulturaem2003.37Artigo80.ºdaLein.º11/2013(LeideSalvaguardadoPatrimónioCultural),deMacau.

758áreageográfica;desenvolverdemododinâmicoacçõesparaastransmi-tir.38Presentemente,foireconhecidoepublicadoumgrandenúmerode“transmissoresrepresentativos”aosníveisdoPaís,províncias(regiõesau-tónomas),municipalidades(prefeituras)edistritos(bandeiras).SegundoacadémicodoInteriordaChina,oregimede“transmissorrepresentativo”emvigornaChinaé,emtermospráticosreais,umame-didadestinada,porsuanatureza,aprotegeros“indivíduostransmissoresrepresentativos”,umavezquesãosalientadosos“transmissoresemtermosdeindivíduos”,comfaltadeatençãodadaa“transmissoresemtermosdacolectividade”.39ALeideSalvaguardadoPatrimónioCulturaldeMacau,porsuavez,diz-nosdeformaclaraquetransmissorespodemserindiví-duosoucomunidadesougrupos,normaquepodecontribuirdecertomodoparaevitaraomissãodacolectividadedealgumpatrimóniocultu-ralintangívelnapráticadasuasalvaguarda.Odispostosobreosdeveresdos“transmissores”edos“transmissoresrepresentativos”édiferente:nostermosdaLeideSalvaguardadoPatri-mónioCultural,osprimeirosdevemorganizaractividadesquevisemasalvaguardadopatrimónioculturalintangível,designadamentepro-mocionais,eapresentarregularmenterelatóriosaoInstitutoCultural,40enquantoque,deharmoniacomaLeidoPatrimónioCulturalIntangíveldaRepúblicaPopulardaChina,os“transmissoresrepresentativos”devemdesenvolveractividadesrelacionadascomatransmissão,comvistaafor-marquadrosqueossucedem;conservardemodoadequadoosrespectivosobjectoseinformações;colaborarcomosserviçosculturaiscompetentesedemaisserviçosnolevantamentodopatrimónioculturalintangíveleparticiparnasacçõespromocionaisdeinteressepúblicorelativasaopatri-mónioculturalintangível.41Relativamenteaosmeiosdeeducação,cons-ciencializaçãoeactividadesdetransmissão,aConvençãodiz-nospararealizarprogramasdeeducação,deconsciencializaçãoededivulgaçãodeinformaçõesdirigidosaopúblicoemgerale,emespecial,aosjovens,38Artigo29.ºdaLeidoPatrimónioCulturalIntangíveldaRepúblicaPopulardaChina.39YangZheng,“AFaltade“Colectividade”naPolíticadaSalvaguardados“SucessoresRepre-sentativos”doPatrimónioCulturalIntangível”,“RevistadeCiênciasSociaisdeYunnan”,número6doano2014,pág.89.40Artigo81.ºdaLein.º11/2013(LeideSalvaguardadoPatrimónioCultural),deMacau.41Artigo29.ºdaLeidoPatrimónioCulturalIntangíveldaRepúblicaPopulardaChina.

759programasespecíficosdeeducaçãoeformaçãonoseiodascomunidadesedosgruposinteressados,actividadesparaoreforçodascapacidadesemmatériadesalvaguardadopatrimónioculturalintangível,especialmentedagestãoeinvestigaçãocientífica,recorrendoaosmeiosinformaisdetransmissãodoconhecimento,manteropúblicoinformadosobreospe-rigosqueameaçamoreferidopatrimónio,bemcomosobreasactividadesrealizadasparadarcumprimentoàConvençãoepromoveraeducaçãoso-breaprotecçãodosespaçosnaturaiselocaisimportantesparaamemóriacolectiva,cujaexistênciaéindispensávelparaqueopatrimónioculturalintangívelsepossaexpressar.42Poroutrolado,queraLeideSalvaguardadoPatrimónioCultural,queraLeidoPatrimónioCulturalIntangíveldaRepúblicaPopulardaChina,prevêassituaçõesdedesqualificaçãodostransmissores.Nestesentido,quandoostransmissoresnãocumpramourenunciemaosseusdeveres,oInstitutoCulturalpode,ouvidooConselhodoPatrimónioCultural,designaroutrascomunidades,gruposouindivíduosparaosas-sumirem.43NoInteriordaChina,cabeaosserviçosculturaiscompetentesaprivaçãodaqualidadedetransmissordaquelesquenãocumpremosdeveresanteriormenteprevistoseoreconhecimentodenovostransmisso-resrepresentativosdorespectivoprojecto,cabendoaosmesmosserviçosoreconhecimentodenovostransmissoresrepresentativosdorespectivoprojecto,nocasodeotransmissorserincapazdefazeratransmissão.44EmMacau,sebemquenãoexistaregimedetransmissorrepresentativo,osenhorTsangTakHang(esculturaemmadeira-EsculturadeÍdolosSagradosdeMacau),asenhorNgWing-Mui(falecida,NaamyamCan-tonense),osenhorAuKuanCheong(NaamyamCantonense)eosenhorNgPengChi(MúsicaRitualTaoistadeMacau)sãoreconhecidostrans-missoresrepresentativosdopatrimónioculturalintangívelaoníveldoPaís,factoquedemonstraassuasqualificaçõescomrepresentatividadenasrespectivasmanifestaçõesquetransmitem.42Artigo14.ºdaConvençãoparaaSalvaguardadoPatrimónioCulturalIntangível,adoptadapelaOrganizaçãodasNaçõesUnidasparaaEducação,CiênciaeCulturaem2003.43Artigo81.ºdaLein.º11/2013(LeideSalvaguardadoPatrimónioCultural),deMacau.44Artigo29.ºdaLeidoPatrimónioCulturalIntangíveldaRepúblicaPopulardaChina.

760NotaConclusivaOpatrimónioculturalintangívelenquantoconceitorecentementecriadonoâmbitodopatrimóniocultural,encontra-seconsagradopelaprimeiraveznoenquadramentojurídicodeMacau,paraefeitodesalva-guarda.Easuasalvaguardaéumatarefacompletamentenova.Comoobjectivodedinamizarasalvaguardadomesmopatrimónio,encontram--seexpressamentedefinidasnaLeideSalvaguardadoPatrimónioCul-tural,normassobreainstituiçãodequatroprémiosquevisamdistinguircontributosrelevantesnasalvaguardadopatrimóniocultural,incluindooprémiodesalvaguardadopatrimónioculturalintangível.45Noentanto,háaindaumlongocaminhoapercorrer,emquecoexistemoportunida-desedesafios,pois,amanutençãodavitalidadesemprerenovadadepen-dedainteligênciaeesforçosdosserviçospúblicosedetodosossectoresdacomunidade,demodoaapoiarvigorosamenteostransmissores,pos-sibilitandoatransmissãopermanentedasmanifestaçõesdopatrimónioculturalintangívelquesimbolizamapluralidadeculturaldeMacau.45Artigo83.ºdaLein.º11/2013(LeideSalvaguardadoPatrimónioCultural),deMacau.

761Administraçãon.º109,vol.XXVIII,2015-3.º,761-776SobreaDirecçãodasPolíticasAnti-Corrup-çãodeMacau*LeongKamMan**Nocontextodosquatropontosdoestreito,paraalémdobomfun-cionamentodoICAC(IndependentCommissionAgainstCorruption),instituídoemHongKongnoanode1974,acorrupçãonaRepúblicaPopulardaChina,emTaiwanemMacausãoquestõesimportantesdago-vernação.Assim,aspolíticasdecombateàcorrupçãoouoSunshineAct,tornaram-sequestõesimportantesnaagendadostrêsgovernos.Atéàdata,omaiorcasodecorrupçãoocorridoemMacau,noperío-doquesucedeuàtransferênciadasoberania,foiochamadocasoAoManLong,noqualestiveramenvolvidasparaalémdoex-secretárioparaosTransporteseObrasPúblicas,AoManLong,maisde30outraspessoasenoqualsedisseestaremcausaumaquantiaarondaros800milhõesdePatacas.PorseromaisimportanteprocessodaeradaRAEM,estábas-tantepresentenamentedemuitaspessoas.Naverdade,acorrupçãotemumalongahistóriaemMacau,eduranteoperíododachamadaadminis-traçãoMacaenseerafrequenteouvirapopulaçãocomentaraexistênciadecasosdecorrupçãoenãoapenasocasoAoManLong,queéapenasomaiorcasodecorrupçãodesdeatransferênciadasoberania.OgovernodeMacauestátambémactivamenteenvolvidonacriaçãoeimplementaçãodeleisanticorrupção,masporora,sejamaspolíticasanticorrupçãoouadenominadaSunshineAct,apenassãodiscutidasaoníveldaspolíticaouleis,nãosendofeitaumaanáliseaprofundadadotemaemquestão.Naverdade,oscasosdecorrupçãoquandoocorremnumdeterminadopaísoulugartêmprofundasconsequênciasaoníveldaestruturaculturalesocial.DeacordocomoacadémicoLeslieHolmes,acausadacorrupçãoincluifactorespsicológicos,culturais,relacionadoscomosistema,etc.*Aprimeiraversãodesteartigofoiapresentadaem2deJulhode2010no“EnhancingPublicGovernance2010,SeminarofFourPlacesacrosstheStrait”organizadopeloInstituteofContemporaryChineseSocialSciences,daUniversidadedeMacau,MacauR.A.E.epelosServiçosdaAdministraçãoPúblicadeMacau.**DoutoradoemCiênciaPolíticapelaNationalTaiwanUniversity,ProfessorAssociadodePoliticalScienceandPublicAdministration,UniversidadedeShandong.

762EsteartigotemcomoobjectivoaplicarateoriadeLeslieHolmesedessaformaexplorarosfactoressubjacentesàcorrupçãoemMacaudeformaapermitirqueosórgãosdedecisãodeMacaupossamcompreen-deressesmesmosfactores,afimdeeliminaracorrupçãopelaraiz,eparaimplementarverdadeiramentepolíticasanticorrupçãoouoSunshineAct.Portanto,estetrabalhovaiprimeirodiscutirasquestõescolocadasporLeslieHolmes,e,emseguida,combasenessasquestõesdiscutirofenómenoemMacau.Finalmente,serásugeridaadirecçãodapolíticaan-ticorrupçãoaserseguidapelogovernodeMacaunasfuturaspolíticasdecombateàcorrupção.I.CausasdaCorrupçãoActualmente,todososgovernosprocuramestratégiasparaumaboagovernação.DeacordocomoBancoMundial,osindicadoresdegover-naçãoincluem:1)procedimentosgovernamentaisparaselecção,acompa-nhamentoemudança,utilizandoindicadorescomo“(audição)asvozesdacomunidadeeserresponsável”ea“estabilidadepolíticaeausênciadeviolência”;2)composiçãoeficazeimplementaçãodepolíticasfavoráveisdegoverno,comindicadoresde“eficiênciadogoverno”e“qualidaderegulamentar”;3)orespeitodoscidadãosparaagovernaçãodasuain-teracçãosocioeconómicosobdiferentessistemas,comindicadores“deadministraçãocumpridoresdalei”e“regulaçãodacorrupção”.1Ascondiçõessocioeconómicasparaaboagovernaçãoincluemaigualdadedeparticipaçãonatomadadedecisões;areacçãodequemestánopoder;atentativadeobterumamploconsenso;governantesresponsá-veis;administraçãocumpridoradalei;utilizaçãoprodutivadosrecursos;eprotecçãodosdireitos.2Ossuprareferidos“regulamentodacorrupção”ede“transparêncianatomadadedecisões”,estãointimamenteligadoscomacorrupção.Ochamado“regulamentodacorrupção”temcaracterísticasbásicas,incluin-doodesviodefundosporpartedopúblico;enganandoorganizaçõesgovernamentaisoudenaturezapública;deliberadamentecolocandoseusprópriosinteressesegoístasacimadosinteressespúblicos;interesseseobrigaçõesmútuas,comescoponãoapenaslucrativo;tentativaderacio-1MarkBevir,KeyConceptsinGovernance,(LosAngels:SAGE,2009),pp.97~982MarkBevir,KeyConceptsinGovernance,(LosAngels:SAGE,2009),p.93

763nalizaralgumasnormas,comoformadeencobrir;duasfunçõesconflitu-antes,etc.3DeacordocompesquisasefectuadasempaísescomoaBulgária,aHungria,aPolóniaeRússia,concluiuoprofessorLeslieHolmes,umcientistapolíticodaUniversidadedeMelbourne,queexistemtrêsrazõesprincipaisparaacorrupção:psicológicas,culturais,bemcomoasrelacio-nadascomosistema.1.FactoresPsicológicosAganânciaéofactorpsicológicomaisimportanteparaacorrupção.Numapesquisacompessoasquecumprempenasrelacionadascomcasosdecorrupçãoemprisõesrussas,maisde60%dosentrevistadosacreditamqueosinteressesmateriaisencorajaram“asrelaçõesemcursocomestru-turascriminosas”.Enquantoquecercade70%daspessoasouvidasconsi-deramodinheirocomoabasedasrelaçõesmateriaisentresubornadoresesubornados.4Enquantoaganânciaéofactorpsicológicomaisimportantenosca-sosdecorrupção,comoFrancisFukuyamadisse,aprincipalforçamotrizdodesenvolvimentohumanoéquererseridentificadoporoutros(ousejathymosemgrego).5Issosignificaqueatravésdacorrupçãoseconsegueficarrico,ganhandoassimmaisrespeitoestatusqueoutros.Masparaalguns,arazãoquefundamentaosactosdecorrupçãoéexactamenteooposto,istoé,seranti-sistemafazendoporissomalaosistemaporpuroprazer,eporvezesatémesmoosfuncionáriosdogovernotêmessasten-dênciasanti-sistema.6Outrofactorpsicológicodacorrupçãoéapressãoexercidapelospares(equilibrada)epelossuperiores(vertical).Senãocooperar,nopri-meiropodeser-seconsideradocomoumsolitário,enquantoquenose-gundonãosepodeteresperançanapromoção,ouatémesmocorrer-seoriscodeseperderoemprego.Numpaísondenãoexistamgarantiaspara3S.H.Alatas,Corruption:ItsNature,CauseandFunctions,(HongKong:Averbury,1990).4LeslieHolmes,RottenSates:Corruption,Post-CommunismandNeoliberalism,(London,DukeUniversityPress,2006),p.177.5Fukuyama,1992,162~191.6LeslieHolmes,RottenSates:Corruption,Post-CommunismandNeoliberalism,(London,DukeUniversityPress,2006),p.177.

764umacarreira,omedodeperderoempregopodecontribuirparaqueumconsiderávelnúmerodepessoaspossamsercúmplicesdosseuscolegasousuperiorescorruptos.7Alémdisso,osfactorespsicológicosdacorrupção,tambémpodemserprovenientesdefactoresemocionais.Essesfactorestambémlevamaspessoasatornarem-semembrosdonúcleo.Avontadedequererserelogiadoedecontribuirparaobemestareparaamelhoriadasocieda-de.Emboraamaioriapossaserbemintencionada,algunspodemterpensamentosproblemáticos,taiscomooegoísmo(egocêntrica),opor-tunista,outentarobterodireitodeusararmaslegaiseassimpordiante.Portanto,essesfuncionários8usamasuaautoridadeparaaumentaroseupoder,eparasubornar,afimdealcançaremoseupróprioobjectivo.Asautoridadestambémpodemserdivididasemduascategorias,umaéadospolíticos,comênfasenasformasnãotradicionaiseprogramascria-tivos,enquantoaoutraéaburocrática,enfatizandoaimplementaçãoderegulamentos.Aprimeiraconcentra-senosresultados(outputsounoresultado),eaúltimaprestamaisatençãoaosprocedimentos(métodos).Portanto,ospolíticosvãotirarproveitodosmausregulamentos,comopropósitodealcançaremosobjectivosacimareferidos.9Osfactorespsicológicos,comoaganância,sãocertamenteumamo-tivaçãoparaaexistênciadacorrupção,masnãopodemexplicarporqueexistemdiferentesformasemdiferentespaíses,etc.,queserãocausadaspordiferentesculturas.2.FatoresCulturaisSegundoGlinkina,estudorealizadosobrecorrupçãonaRússia,partedamotivaçãoestárelacionadacomasseguintes“mentalidadesnacionais”:101)Culturaasiática:atençãoàsfamíliaseamigos;7LeslieHolmes,.RottenSates:Corruption,Post-CommunismandNeoliberalism,(London,DukeUniversityPress,2006),p.178.8LeslieHolmes,.RottenSates:Corruption,Post-CommunismandNeoliberalism,(London,DukeUniversityPress,2006),p.178.9J.Tarkowski:“PoliticalPatronage”,Politicus,SpecialIssue,(August,1995),p.38.10S.Glinkina:“TheOminousLandscapeofRussianCorruption”,Transitions,Vol.5,No.3,(1998),pp.18~21.

7652)Poucorespeitopelalei.EmalgunsestudosefectuadossobresospaísesnórdicosousobreaNovaZelândia,ondeosfenómenosdacorrupçãosãomuitoraros,verificou-sequearazãodessararidadeestáintimamenterelacionadacomaquelazonadogloboecomassuasreligiões.Numasociedadepeque-naepoucopovoada,émenosprovávelquehajacorrupção;comotal,acorrupçãoémaisgraveempaísescomoaChinaenaRússiadoqueénaNovaZelândia.Dopontodevistadasreligiõestradicionais,todasasreligiõesquedãoimportânciaàfamíliaeaosamigospoderiampotenciarosfenómenosdecorrupção.Porisso,nospaísesislâmicosecatólicos,oproblemadacorrupçãoémaisgravedoquenosprotestantes,porquenosprimeiroshámaispreocupaçõescomosamigosefamiliares,enquantonosúltimosseémaisfielànação.11Osvalorespré-modernosemodernosforamtambém,emcertame-dida,afectandoacorrupçãodospaíses.Aproposiçãodevaloréamoder-na“subjugaranatureza”,istoé,cadaproblematorna-sepossívelresolver,enquantoovalorpré-modernoestáaseguiranatureza,enfatizandoatolerância.12Alémdisso,aculturaburocráticaétambémumproblema.Seaculturaburocráticadopaíseoagirdeacordocomasleisfossemasus-tentaçãodalealdadeaopaís,osfenómenosdacorrupçãoseriareduzidos.Enquantoseenfatizaremsentimentospessoais,entrecolegasouculturasdepartamentais,nãohaverátendênciaparaoaumentodacorrupção.3.FatoresrelacionadoscomosistemaDeacordocomHolmes,acorrupçãoeosistematemrelevânciavital.131)Quandoexistemmuitosnovossistemasproduzidosporcausadetransição,estessistemastambémvãoenfrentarimpedimentosburo-11LeslieHolmes,RottenSates:Corruption,Post-CommunismandNeoliberalism,(London,DukeUniversityPress,2006),pp.179~180.12H.vanZon:“CapturedbythePast:ThePoliticalEconomyofUkraine”,paperpresen-tedattheConferenceTransitionfromPlannedtoMarketEconomiesTenYearsOn,(Berlin,1999),p.6.13LeslieHolmes,RottenSates:Corruption,Post-CommunismandNeoliberalism,(London,DukeUniversityPress,2006),pp.183~187.

766cráticosouaautoridadedoantigoregime.Essesantigosburocratasousistemasantigosnãoqueremperderasuaautoridade,oureforçarasuaautoridadecomoopoderdemaistardereivindicarpoderpolítico.2)Quandooprocessodetomadadedecisõeséaltamentesecretoeatransparênciabaixa,acorrupçãopodefacilmenteserinstalada.3)Oambientepolíticodesenvolverelaçõespatrão-cliente,oquetambémcontribuiuparaacorrupção.4)Quandoumpaísiniciaumprocessodegrandecrescimento,masnaverdadeestenãoéexequível,nosmoldesprojectados,todosseacostu-mamàmáqualidadedaspolíticasimplementadaspelosgovernos,eaindaassimaspessoasqueremprosseguirosseusobjectivos,osubornopodeserachave.5)Quandosechegaaofimcomametarealizada,independente-mentedosmeios,independentementedalegalidadedoquesefazdurantenessepercurso,torna-seumhábitoacorrupçãoseradmissível.6)Afaltadepoderdasociedadecivil.Desdeatransformaçãopós-comunistaqueasociedadetemtidoumaevoluçãorápidaeampla,e,portanto,inevitavelmentehaveráreestrutura-çãodosistemapolítico.II.AnálisedaCorrupçãoemMacauDepoisdeumabrevedescriçãodateoriadeHolmes,vamostentarusarasuateoriaparaexaminarofenómenodacorrupçãoemMacau.Nestasecção,iremosaplicarosfactoresmaisrelevantes,incluindoospsicológicos,osfactoresculturaiseosrelacionadoscomosistema,paraanalisarocasoconcretodeMacau.1.FactorespsicológicosAprimeiraquestãolevantadaporHolmesrelativamenteaosfactorespsicológicoséa“ganância”.DesdealiberalizaçãodaslicençasdejogodeMacau,em2001,queosindivíduosrelacionadoscomcasinosrepresen-tamumafranjaconsideráveldapopulaçãodeMacau.DeacordocomosdadospublicadospelaDireçãodosServiçosdeEstatísticaseCensosde

767Macau,emagostode2006,apopulaçãoempregadadeMacauerana-queladatade290.316pessoas,dasquais19,8%desempenhavafunçõesrelacionadascomosectordojogo,incluindoosquetrabalhavamdirecta-menteparaasconcessionáriasdejogo,comoosdealersedemaistrabalha-doresdosectordasapostas.14Osaláriomédiodosempregadosdosectordojogoémuitosuperioràquelequeéauferidopelarestantepopulaçãoactiva.Porsector,orendimentodosempregadosdojogoécercade3a4vezessuperioraodosectormanufactureiro.15Devidoaoaumentodasdiferençasderendimento,houveumadistorçãodanoçãodesociedadecomoumtodo,ouseja,surgiuofenómenodo“desprezopelapobreza,masnãopelaprostituição.”Oestudomostraque,apósaliberalizaçãodasconcessõesdejogo,osdesafioscomqueseencontramconfrontadososjovensdeMacausão:quepontodevistaadoptarfaceàactividadedo“jogo”,aperdadequalidadedevida,comomelhoraroseuestilodevida,comogerirosproblemasdegestãodedinheiroeaindageriroproblemadamão-de-obra.16Osaltossaláriosdaindústriadojogotêmsidoaaspiraçãodemuitosjovens,quecomeçaramapensarna“inutilidadedeprosseguircomosestudos”colocandoo“dinheiroemprimeirolugar”.17Deacordocomumestudopublicadoem2004,cercade1,2%dosestudantesdoensinosecundárioe2,2%dosestudantesuniversitáriosdeMacaupoderãoter--setornado“jogadoresinveterados”;cercade1,6%dosrestantesjovenspodemter-setornado“jogadoresviciados”;porisso,estimou-sequecercade15%dosjovensdeMacaucomidadescompreendidasentreos13-29anos,poderiamter-setornado“jogadorespatológicos”.18Outroestudoenfatizouqueacarreiradosectordojogotemsidomuitoinfluentenos14DirecçãodosServiçosdeEstatisticaeCensosdeMacau:“ResultadosdosIntercensos2016”,http://www.dsec.gov.mo/c_index.html,(21/4/2011).15LouShengHua,“ImpactosocialdodesenvolvimentorápidodosectordoJogoemudançadegestãodoGoverno”,“RevistodeAdministraçãoPúblicadeMacau”,n.º77,2007,P.691.16TianHwa,LiangManChong,“LiberalizationofGamingLicensesandtheOpportunitiesandChallengesGiventotheYouthinMacao”,editadoporAdministrationResearchCenter,UniversidadedeZhongShan,“PublicAdministrationinthe21stCentury:Op-portunitiesandChallenges”,(Shanghai:PolytechnicPress,2008),p.642-644.17LouShengHwa,“ImpactosocialdodesenvolvimentorápidodosectordojogoemudançadegestãodoGoverno”,“RevistadeAdministraçãoPúblicadeMacau”,n.º77,2007,p.693.18FengJiaChao,MabelNg,GouZhicheng,“2004SurveyReportonMacaoYouth’sparti-cipationingamingactivities”,disponivelem:http://www2.dsej.gov.mo/~webdsej/www/reference/doc/dpj/doc/report_2004.pdf,(December2004).

768valoresdosjovens;43,7%dosjovenstêmideiaserradasoudistorcidasde“faltadeorçamento”e“gastosantecipados”,bemcomooutroserrosouideiasdistorcidas.19Estes“jogadorespatológicos”ede“ideiaserradasoudistorcidas”podempotenciara“ambição”eter-se-ãotornadoabasedodesenvolvimentodareferida“ganância”destaspessoas.Emsegundolugar,relativamenteànoçãode“identidade”,issosig-nificaqueosprevaricadoresestãoconscientesdasuaprópriaidentidadetendoumproblema,eháumacertaalienaçãoporqueforadocontactocomacomunidadeoudosistema,oqueintensificaráasuasensaçãodepobreza.20Porexemplo,emMacau,osmacaensesporforçadasuapro-veniênciaracialmista,podemservistoscomobomoumauexemplo.Porumladohápessoasquepensamqueistosejabom,porforçadasdiferentescaracterísticasculturais,poroutrolado,háaquelesqueachammal,porqueosprópriospodemconsiderar-seenvergonhados,porsecon-siderarem“impuros”.Paraosqueachamqueémau,osmacaensespode-riamaindaestaransiososparafazermaisdinheiroparaasseguraremoseufuturodepoisdatransferênciadeMacau.Assim,entre1960e1980umasériedePortuguesesnativosdeMacauencontraramdesculpasparaactosdecorrupção,umadasrazõesdequeforammaisoumenosasdificulda-desnaidentificação;comotal,elesusufruíramdacorrupçãoapartirdousodasuaautoridadeparagarantiroseufuturo.Éclaro,nemtodososmacaensessãocorruptos,masseaidentidadeéumproblema,elapoderáproduzirestefenómenodecorrupção.OsPortuguesesdeMacauconcordamqueestefenómenofoigalo-panteantesdoretornodeMacau,enãoqueremdesistirdanacionalidadeportuguesaparasetornaremChineses,comooqueoentãoVice-Presi-dentedoMunicípiodeMacauMaJiajiedisse:“SeamaioriadaspessoasdeMacauescolheranacionalidadePortuguesa,entãosóhaveriaprogressoemtermosdecontinuidade.Seanacionalidadechinesafosseescolhida,asnossascaracterísticasespeciaisiriamprovavelmenteentraremcolapso,eissoseriaumacoisamuitotriste.Odesaparecimentodaculturamacaense,anoçãodemacaenseeasideiasdePortugalestãoprofundamenterelacio-19LiHuihua,ZhengMeifen,“2005ResearchReportonGamingandValuesofMoneyofMacao’sYoungPeople”(GabineteCoordenadordosServiçosSociaisShengKungHuiMacau),p.19.20FranciscoLimadaCosta,“Fronteiraodeidentidade:ocasodosmacaensesemPortugaleemMacau”,“RevistadeAdminstraçãoPúblicadeMacau”,“RevistadeAdministraçãoPúblicadeMacau”,n.º71,2008,p.28-30,(VersãoPortuguesa:P.181-215).

769nadas.Seestaligaçãoforperdida,euficariamuitotriste”.21HáquemdigaqueosmacaensesdeorigemportuguesasãocomplacentesequenãoestãocontentescomoseuestatutoemMacau,sentindo-semal.Algunstambémdizemqueamaiortragédiaparaosmacaenseséaperdadasuaidentida-de.Portanto,hápreocupaçõesnoquerespeitaàsuaparticipaçãopolíticaeaodesaparecimentodasuacultura.22Estaspreocupações,secombinadascomoutrosfactores,tornam-sereconhecidamentepossíveiscausasdacor-rupção.ÉclaroqueoscidadãosportuguesesnascidosemMacaupodemter-sesentido,apósareunificação,maisestáveis,constatandoporissoqueessaspreocupaçõesnãotêmqualquersentido,devendodesaparecer.Noentanto,osproblemasdeidentidadedeMacau,poderãodarorigemaoaparecimentodeumaoutrapreocupação.Desdeosanos1980,osqueemigraramdaChinaparaMacau,viramosseusfilhosnascerememMacau,masparaeles,Macauéapenasumlugarparaganharavida.Quandoessaspessoasinterrompemoseutrabalhoparagozarassuasfé-rias,voltammuitasvezesparasuascidadesdeorigemnasprovínciasdeGuangdongouFujian.MesmoosqueficamemMacauparalazer,nãoperdemtempoemconhecerMacau.Essaspessoasdeixamasuaidentida-de,nosseuslocaisdeorigem,ouseja,emGuangdongouFujian,aoinvésdeseidentificaremcomMacau.Deacordocomumestudonãooficialefectuadopeloautor,estesfilhosdenovosimigrantes,apesardepode-remternascidoemMacau,porcausadasraízesfamiliaresnãosesentemverdadeiramenteidentificadoscomMacau;portanto,nãodemonstramquaisquerpreocupaçõesemrelaçãoaodesenvolvimentoalongoprazodeMacau.EstafaltadeidentidadecomMacau,deacordocomaanálisedateoriaanterior,podefacilmenteformaranoção“hitandrun”,oquesepoderiatambémtornarnumabaseparafenómenosdecorrupção.Istoquerdizerque,umavezqueaspessoassãodeGuangdongouFujian,esemudamparaMacauparaganharavida,nãoestãodispostasacriarra-ízesaqui.Selhesfossedadaaoportunidade,elespreferemmigrarparaoexterior.Estasituaçãoésemelhanteàsrelaçõesanti-chinesasquedesdeadécadade1970,existiamcontraosemigrantesdoCambojaedoMyan-21JohnnySiTou,“OrigendeMacau—opapeldosmacaenses”,“RevistadeAministraçnaoPúblicadeMacau”,n.º36,1997,P.748(VersãoPortuguesa:P543-554).22JohnnySiTou,“OrigendeMacau—opapeldosmacaenses”,“RevistadeAministraçnaoPúblicadeMacau”,n.º36,1997,P.750(VersãoPortuguesa:P543-554).

770marquevieramparaMacau,muitosdosquaisviamMacaucomoumpontodepassageme,nãoempequenonumero,acabaramfinalmentepormigrarparaoCanadá,EstadosUnidosouAustrália.EssaspessoasnãoseidentificamcomMacau,sóvêemMacaucomoumlugarparaganhardinheiroacurtoprazo,comotal,sãomaispropensosatermentalidadede“aproveitamentoimplacável”,queiráformar-secomopotencialfocodecorrupção.Claroquenemtodososimigrantesseriãoassim,comohátambémalgunsnovosimigrantesqueseidentificamcomMacau,quetêmumpensamentodiferentesobreodesenvolvimentoalongoprazodaregiãoequetêmcontribuídoparaMacau.Alémdisso,odesejodesermaisrespeitadoestatustambéméumadasrazõesparaoaparecimentodofenómenodacorrupção.Porexemplo,oex-secretáriodosTransporteseObrasPúblicas,AoManLong,quenãoeraumnovoimigrante,masporcausadoseudesejodeganharmaisres-peitoestatus,tornou-seaprincipalcausadasuacorrupção.Finalmente,apressãodoscolegasdetrabalhooudossuperioreshie-rárquicostambémpodeprovocarfenómenosdecorrupção.Osfactoresdaavidezedaidentidadequeacimasemencionarampertencemàscha-madasforçasinternas.Apressãodoscolegasedossuperioresécausadaporforçasexternas.AntesdoestabelecimentodoComissariadoContraaCorrupçãodeHongKong,dizia-semuitasvezesqueosfuncionáriospúblicosparticipavamemfenómenosdecorrupçãocolectiva,mesmoqueentreelespudessemexistirbonsfuncionáriospúblicos,quenãorecebiamdinheirocomosuborno.Porqueentrecolegasfuncionaumaestruturacúmplice,oscorruptoresentregarvamsempresubornosafuncionáriospúblicosqueapesardenãoseremcorrompíveisàpartida,acabariamporsofrerpressãodosdemaiscolegasacabandoporfazerpartedosuborno.Outrofenómenoéodesersuperiorocorrompido;estefenómenoprovo-camedonosfuncionários,quetememofenderosseussuperiorestornan-do-seassimsemcúmplices.Actualmente,sãoduasasprincipaisfontesdeempregoemMacau,umadelasoscasinoseaoutraosdepartamentosgovernamentais.Outrasempresastambémpodemdisponibilizarumnúmerosignificativodeoportunidadesdeemprego,mas,devidoàsremuneraçõesgenerosaspagaspelosdepartamentosgovernamentaisepeloscasinos,amaioriadosresi-dentesdeMacauoptamporcargosoferecidosporestasduasentidades.Dosdois,sãoosdepartamentosgovernamentaisqueoferecemempregos

771maisestáveis,portanto,trabalharnosdepartamentosdogovernoéame-lhorescolhadecarreiraparaosresidentesdeMacau.Porcausadestece-nário,osfuncionáriospúblicosviramaumentarconsideravelmenteassuaspreocupaçõessobreosseusrespectivostrabalhos,podendoatésentir-seinseguros.Seaconteceremfenómenosdecorrupçãocomosseuscolegasousuperiores,mesmoosqueoptempornãoseremcúmplices,preferemmanterosilênciodevidoaomedodeperderemosseusempregos.Tambémospolíticospodemfacilmenteinterpretarregulamentos,deformadistorcidaparaobterbenefícios,oquetemmotivado,comonocasodeAoManLong,ousodaautoridadeparaabusardoseupoderdis-cricionárioparadistorcerregulamentos.OGovernodeMacaucriouumdepartamentodeanticorrupçãocombasenaLein.º11/90,em1990,seguindo-seacriaçãodoComissa-riadocontraaCorrupção,cujomandatoinclui:231)realizaracçõespreventivascontraacorrupçãooufraude;2)combateracorrupçãoefraudelevadasacaboporfuncionáriospúblicos,investigaredetectarnoâmbitodoProcessoPenal,mastaisac-tosdeinquéritosãopoderesconferidosporleiaoutrasinstituiçõesquenãopoderãoserafectadas;3)combateracorrupçãoeafraudenorecenseamentoeleitoralenaeleiçãodasautoridadesdaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau,in-vestigaredetectarnoâmbitodoProcessoPenal,mastaisactosdeinqué-ritosãopoderesconferidosporleiaoutrasinstituiçõesquenãopoderãoserafectadas;4)promoverosdireitoshumanos,liberdades,garantiaseinteresseslegitimamenteprotegidos,paragarantiraequidade,alegalidadeeaefici-ênciadaadministraçãopública.MasafaseinicialdostrabalhosanticorrupçãoemMacauproduziuefeitos24insignificantesdevidoafactorescomoestruturaorganizacional23ServiçosdaAdministraçãoPúblicadeMacau,“RevistadaAdministraçãoPública,Ano2005”,(Macao:MacaoS.A.R.AdministrationandCivilServiceBureau,2005);theMa-caoS.A.R.CCAC,“MSARLawNo.10/2000:MacaoS.A.R.CCAC”,http://www.ccac.org.vumo/,2010.24CheongU,“ExperiênciadeReformasdeMacaunaÁreadoCombateàCorrupção”,“RevistadeAdministraçãoPública”,n.º66,2004,p.968-970(VersãoPortuguesa:P1151-1161).

772fraca,faltadeinvestigadoreseautoridadedeinvestigação,faltadepoderesdeinvestigaçãoespecializados,bemcomofaltadeeducaçãoabrangenteesistemáticaanticorrupção.Posteriormente,elequefoirevistoeaumentado,umavezqueexistapromulgaçãodedecretoscomo“AutorizaçãodaOrganizaçãoeFunciona-mentodaCCAC”(RegulamentoAdministrativoN.º3/2009),“CriaçãodoCCAC,ComissãoDisciplinar”(DespachodoChefedoExecutivon.º164/2001),“PrevençãoeDissuasãodaCorrupçãoSectorPrivado”(Lein.º19/2009),“CódigoPenal”artigos336-350,“DeclaraçãodePropriedade”(Lein.º11/2003),“RestriçãoàsExigênciasdasaídadoChefedoExecutivoedosprincipaisfuncionáriosdogoverno”(Lein.º22/2009).Sobestasleis,oCCACtornou-seumaautoridadeautónomacomestatutoindependentee,comcapacidadedeinvestigaçãoedetecçãodeindependênciaecomliberdadeparareunirprovasdeacor-docomalei,emdireitodeexigiracolaboraçãoeaconfidencialidadedoprocesso,programaçãoindependente,não-obrigatóriadeligação,autono-miananomeaçãoedemissãodepessoal,eautonomianaadministraçãodassuasprópriasfinanças.25Portanto,ahipótesedoabusodeautoridadeedadiscricionariedadeacimamenciondastornou-secadavezmenospossível.Noentanto,alegislaçãodeMacauinspirou-se26noutrospaísesdesenvolvidos,especialmentepaísescomsistemasjurídicoscontinentais,comoPortugaleChina.Noentanto,comoreduziraliberdaderegulatóriaquandoalegislaçãodeveserconsideradacomoumatarefaimportante?2.FatoresCulturaisDesde1999,MacauregressouàChina,commuitasdasleiseculturadaChinaaafectaremprofundamenteMacau.Aculturaasiáticaecomu-25TouWaiFong,“OpapeldoCCACdeMacaunocombateàcorrupçãoenaPromoçãodeintegridadeàCorrupçãoenaPromçãodaintegridadeetransferência”,“RevistadeAd-ministraçãoPúblicadeMacau”,n.º59,pp7-18;ZhouShimin,“OcomissariadocontraacorrupçãodaRAEM”,“RevistadeAdministraçãoPúblicadeMacau”,n.º54,2001,p.269-1306(VersãoPortuguesa:P.1465-1512).26MiJian,“AtradiçãoContinentaleasuarelaçãocomossistemasdoContinenteCRPC)TiwaneMacau”,n.º28,1995,P.423-436(VersãoPortuguesa:P.319-341);ChioInFong,“OintercâmbioeacooperaçãonaáreajuridicaentreMacaueoInteriordaChina-Reflexãoeperspectiva”,“RevistadeAdministraçãoPúblicadeMacau”,n.º50,2000,P.1067-1077(VersãoPortuguesa:P.1219-1235).

773nistaacimamencionadas,comoalegadoporGlinkina,sãotambémpartedaculturapolíticadeMacau.Emprimeirolugar,emtermosdeculturaasiática,aculturachi-nesaéumaparteimportante,queoriginalmentecolocamaisênfasenafamília.SegundoateoriadeMr.Fei,hánaculturachinesa“EstruturaDiversidade-ordenada”,tradicional,ouseja,indivíduos,famílias,clãs,bemcomonaçõesecomunidades,deperto,delonge,demaislongeedomaisfraco.27Assim,nasculturasasiáticas,anaçãonãoestátãopertoquantoafamíliaouoclã,oquecontribuiparaanoçãode“Cadaumporsieodiaboparaúltimo”,oquetambémcontribuiparaaexistênciadecorrupção.EmboraMacausejaumlugarondeoOrienteencontraoOcidente,aculturadominanteaindaéaculturachinesa;entãoosfuncio-náriospúblicoscorruptostambémsãoinfluenciadosporesta“EstruturaDiversidade-ordenada”.Alémdisso,paraasideiasdocoletivismonacul-turatradicionalchinesa,oalcancemáximoélimitadoàfamíliaeaoclã,emvezdeemníveldenaçõesoucomunidades.Ouseja,aculturatradi-cionalchinesacolocaaidentidademaisimportantesobreosindivíduos,bemcomoasfamílias.Elapodeserfeitaentreasfamíliasdealgumtipodetroca,eformaralianças.Masestaaliançaouidentidadenãoseráex-pandidaparaoníveldenação,umavezqueanoçãodeEstadomodernoémuitofracaparaoschinesestradicionais.28Otermo“nação”emchinêstradicional,aocontrário,éo“governolocal”sob“omundo”.Emsegundolugar,comoMacauéemsiumespaçodeintercâmbioculturalentreoOrienteeoOcidente,aIgrejaCatólicaintroduzidaporSãoFranciscoXavier,impulsionadapelosPortugueses,temumimpactoimportantesobreaculturadeMacau.Noentanto,comomencionadoacima,umavezqueaênfasecatólicasobrearelaçãoentreaspessoas,émaisprovávelparaformaranoçãodaregrasegundoaqualohomemestáacimadoEstadodeDireito,nãosóémaisfácilinduziracorrupção,mastambémmaisfácileneobri-la.27FeiXiaotong,“RuralChina•RuralReconstruction•PowerofLocalandGentry”,(Shan-ghai:Observatory,1948),pp23-26.28HeCuiping,“Introduction:Gifts•Relatioship•Debt—TypesofGiftExchangeintheOldSociety”,retiradodeMarceiMauss;WangZhenyi,HeCuiping(translated),“Gifts:FormsandFunctionsofExchangeintheOldSociety”,Taipei,YuanLiuPress,1989,pp1-28.

7743.FactoresrelacionadoscomosistemaMacaufoidevolvidoàChinaem1999soboprincípio“umpaísdoissistemas”,oquefazcomqueMacausejamaisoumenosafectadopeloregimepolíticodocontinente.Devidoàexcessivaconcentraçãodopoder,queresultanadependên-ciadopoderdopovo,eporqueatransiçãoentreasforçasantigaseasno-vasnãoéfácildecumprir,talresultaemcoisasquesópodemcontarcomo“relacionamento”eo“respeito”parasuavizarosseuscanaisdecomuni-cação,demodoacontribuirparaaformacomoosfenómenosdacorrup-çãoeosseusintervenientessãoformados.EmMacau,oprocessoémuitosemelhante,umavezqueoretornoaconteceuhápoucomaisdedezanos,duranteosquaisasantigaseasnovasforças,especialmenteoconsórcio,competiramnoprocessodetransiçãodeMacau,quenãofoiumcasodeseconseguir,eporconseguinte,muitasdaspolíticasmudarammuito.Diferentesgruposdeinteressespretendemcontrolartodooprocessodetomadadedecisãoparaprotegerosseusprópriosinteresses,eatémesmoaumentá-los.Nestecaso,aocorrênciadefenómenosdecorrupçãoedesubornotemgrandeschancesdeocorrernoschamadosprocessosdeto-madadedecisão.Alémdisso,devidoàfaltadetransparênciadosprocessosdedecisão,houveformaçãodelacunasnasdecisões.Aliás,nemtodostinhamcom-preendidoqueestaslacunaslevariamàcorrupção.OcasoAoManLongaconteceuporforçadeumasériederazões,maspodemosverquenessecaso,empresasprivadas,comoajointventureentreaChinaConstruc-tioneaSanMingFaiestavamatentaraumentarosseusinteresses,su-bornandoparaoefeitoosecretárioAoManLong.PorquenaqueletempoosprocessosdeconcessãodeterraedelicençasdeconstruçãoemMacaupadeciamdeumagrandefaltadetransparêncianoseuprocessodecisório,havendováriaspreocupaçõesnoâmbitodasupervisãoadministrativaejudicial.AoManLongobtevedemasiadopoderdiscricionárioaoabrigodeumamuitopoucasupervisãodosprocessos.III.ADirecçãodasPolíticasAnticorrupçãoemMacauOGovernodaRAEdeMacauapós1999comprometeu-secomaspolíticasanticorrupção.DuranteaapresentaçãodasLinhasdeAcçãoGo-vernativadosúltimosanos,têmsidoanunciadapeloChefedoExecutivoaprioridadedalutacontraacorrupçãoeatribuídagrandeimportânciaao

775combateàcorrupçãonosactosdoGovernodaRAE.OcasodadetençãodeAoManLongfoiumaimportanteconquistadaspolíticasanticorrup-ção.EMacautambémtentouformularerevermuitosactosanticorrup-ção,mostrandoqueogovernodeMacautemsidomuitoactivonoqueaesteassuntodizrespeito.Noentanto,apolíticadecombateàcorrupçãoemMacaunãodeveapenasincidirnamelhoriaerevisãodasleis;devetambémprestaratençãoàessênciadacorrupçãoedosubornodeformaacortaromalpelaraíz.Aqui,oautortentasugeriralgumasdirecçõesnaimplementaçãodaspolíticasanticorrupção.1)AbuscapelodesenvolvimentodaeconomiadeMacaudeveseranalisadaemsimultâneocomatendênciadacrescentedisparidadeentrericosepobresedeveserdadaatençãoàdistribuiçãojustaerazoáveldosrendimentos.Seessadisparidadecontinuaraaumentar,acobiçaentreaspessoasdeMacautambémaumentará.2)Aumentarasoportunidadesdeempregoforadoscasinos.Porexemplo,ossectoresdosserviçospodemserpromovidos,detalformaaquesetornemessestrabalhosemtrabalhosnãoligadosaojogo,ajustan-doosrespectivossaláriosparaqueessasindústriaspossamretertalentos.Alémdisso,umaclassemédiarealpodeserformadaemMacau,deformaaformarumaforçarealcapazdesupervisionareconfrontaroGoverno,etambémserumaforçaestabilizadorarealdaeconomiapolíticadeMacau.Casocontrário,acrescentedisparidadeentrericosepobrespodeinduziràpráticadecrimesouàrevoltadosmaispobres,ameaçandoaestabilida-dedeMacau.3)Lidaractivamentecomos“jogadorespatológicos”,reduzindooseunúmeroeeliminadooseuimpactonasociedade;4)AumentaraidentidadedosresidentesdeMacaucomasuaci-dade,especialmenteosimigranteseosnacionaisoriundosdePortugaledoContinente,demodoqueelessesintamcomoquefazendopartedeMacau,emvezdesesentiremnumaespéciede“relíquiahistórica”deixa-daparatráspelosPortugueses,nãoestandoapenasaquiparaganharemdinheiro,paraobterem“lucrosrápidoseemseguidasaíremdeMacau.5)Basear-senoprincípiodaproporçãorazoáveleda“posição-res-ponsabilidade-autoridade-salário”paraajustarosistemadeserviçocivil.Temhavidoumasériedeestudossobreafunçãopública,masumsistema

776razoáveldeserviçopúblicodeveserresultadodeumaproporçãorazoávelentreaprópriaposição,aautoridade,aresponsabilidadeeosalário.Aípoderáserconsideradocomoumbomsistemadeserviçopúblico.Porexemplo,umfuncionáriocomelevadopoder,mascomumsaláriobaixopodepressionaressefuncionárioaabusardasuaautoridadeeserobjectodecorrupção.Damesmaforma,umfuncionárioqueocupaumaltocar-go,masquetempoucaresponsabilidade,podeabusardopoderdequedispõeeentrarigualmenteemesquemasdecorrupção.Noentanto,paraaquelesquetêmpoucopoder,masgrandesresponsabilidades,facilmentepoderãoadquiriraideiadetrabalharmenosparaseremmenosresponsa-bilizados.6)Asrelaçõeseoestadodedireitosãofrequentementediscutidasemtermosdasuaordemdeprioridades,masnaformulaçãodalei,devehaverumequilíbriorazoável.Geralmente,deveexistir“legislaçãosufi-cientementeabrangentejuntamentecomaestritaaplicaçãodessamesmalei”,porquese“alegislaçãopordemasiadorígida”,osagentesdosistemasentiriamquealegislaçãoestáaserdecertaforma“injuriosa”,porquantooslevalevando-osa“fazeremvistagrossa”.Tambémpoderesultarnum“excessodezelo”,porfaltadecritériosnaaplicaçãodalei.Emcasodetantadiscricionariedade,haveriaumfluxointermináveldecorrupçãoesuborno.7)Tantoaculturachinesacomoaculturacatólicasãoconsideradasboasculturas,masporcausadavalorizaçãodorelacionamentosãocultu-raspropensasàcorrupção.Porconseguinte,deveserapartirdaperspecti-vadainovaçãocultural,quesedevedarumanovaideiasobreasculturaschinesaecatólica,transformando-asdeumacultura“paroquial”numaculturaemfavordanaçãoedacomunidade.8)Atransparêncianatomadadedecisõeséumadirecçãoimportanteaprosseguirnomundointeiro,poisamaiortransparêncianatomadadedecisões,asupervisãodaspesquisas,asopiniõespúblicas,osistemalegis-lativoejudicial,eosfuncionárioscompoderdiscricionárioserãoreduzi-dose,portanto,tudocapazdereduzirapossibilidadedecorrupção.9)AEducaçãonoEstadodeDireitoéumaindicaçãodequeumpaísemdesenvolvimentoestáaavançarparaumpaísdesenvolvidoquerparaanaçãoquerparaasociedade.Portanto,éinevitávelfortaleceraedu-caçãocívicaeoEstadodeDireitoemMacau,queétambémaessênciadalutacontraacorrupção.

777Administraçãon.º109,vol.XXVIII,2015-3.º,777-805TecnologiasdaInformaçãoeComunicação(TIC)noSectorPúblicodaRAEM*CarlosXavier**LurdesEscaleira***I.IntroduçãoNasociedadedeinformação,emquehojevivemos,recorre-seàuti-lizaçãodasTecnologiasdeInformaçãoeComunicação(TIC)deformageneralizada,tantoanívelindividualcomoorganizacional.Defacto,asTICtêmganhocadavezmaisimportânciapodendoafirmar-sequeumaorganização,públicaouprivada,quenãofundamenteasuaactividadenumsistemadeinformação,adequadoaosseusobjectivosfuncionais,nãoestápreparadaparaosdesafiosdomundoactual.Nosectorpúblicoentende-sequeousodasTICpromoveapartici-paçãodocidadãoeaumentaatransparêncianatomadadedecisõessobrepolíticaspúblicas,sendoesteumassuntoconsideradodegrandeimpor-tância,tantoparaosgovernoscomoparaoscidadãos.ASTICsãoreconhecidaspelospolíticos,eutilizadaspelosprofissio-naisdaAdministração,comouminstrumentoprimordialparaaconcre-tizaçãodogovernoelectrónicoe,concomitantemente,paraamoderni-zação,reformaetransformaçãodosectorpúblicoqueháváriosanossãoanunciadaseansiadas.1Assim,faceàrelevânciadestatemática,desenvolvemosinvestigaçãoparadar(e-Gov),respostasàsseguintesquestões:1.QualopapeldasTICnosectorpúblico?;2.QualasituaçãoactualdeimplementaçãodasTICnaAdministraçãodeMacau?;3.Quaisasvantagensedesvantagens*Artigoelaboradocombasenotrabalhodeinvestigaçãodesenvolvidonoâmbitodopro-gramadelicenciaturaemAdministraçãoPública(emportuguês)doInstitutoPolitécnicodeMacau(IPM)porCarlosXavier,sobaorientaçãodaProfessoraDoutoraLurdesEsca-leira,docentedoInstitutoPolitécnicodeMacau.**LicenciadoemAdministraçãoPública–InstitutoPolitécnicodeMacau.***ProfessoraAdjuntadoInstitutoPolitécnicodeMacau1Soares,D.F.M.G.deS.(2009),“InteroperabilidadeentreSistemasdeInformaçãonaAdministracãoPública”,UniversidadedoMinho,pp.26

778dousodasTICnosectorpúblico?;4.QuedesafioseoportunidadesparaofuturodesenvolvimentodasTIC,nosectorpúblico?Atravésdorecursoaométododescritivoeàanálisecomparativades-creve-seasituaçãoactualeestabelece-seumacomparaçãoentreoestadodeimplementaçãodoe-GovemMacaueemPortugal.2II.AsTICnosectorpúblicoAparecimentoeevolução:Apartirdofinaldadécadadeoitentaeiníciosdadécadadenoventa,doséculoXX,inicia-seomovimentodereformanaAdministraçãotendocomoobjectivosfortalecerorelaciona-mentoentreogovernoeocidadãoefacilitaroacessoaosserviçospresta-dospelosectorpúblico.Nocontextodereforma,asTICpassaramaserimplementadasnosectorpúblico,atravésdogovernoelectrónico(e-Gov),resultandonainformatizaçãodesuasactividadesinternasepelacomuni-caçãocomopúblicoexterno:cidadãos,fornecedores,empresas,ououtrossectoresdogovernoedasociedadee,também,comopúblicointerno.Umdoselementoscentraisdainformatizaçãomaterializa-senacons-truçãodeportaisgovernamentais,porintermédiodosquaisosgovernosmostramsuaidentidade,seuspropósitos,suasrealizações,possibilitamaconcentraçãoedisponibilizaçãodeserviçoseinformações,3facilitandoarealizaçãodenegócioseaidentificaçãodasexigênciasenecessidadesdoscidadãos.Oe-Govsurgeporvoltade1980,apósadisseminaçãodoe-com-merceeautilizaçãodasTICpelasinstituiçõesprivadas,representandooesforçodosgovernosparaimplementarseupapelhistóriconassocie-dades,utilizando-sedasferramentastecnológicasdisponíveisnaEradaInformação.42Optou-sepelacomparaçãocomPortugalqueé,segundoCarvalho(2012),umdospaí-sesdaUniãoEuropeiacommelhordesempenhoemmatériadeserviçospúblicosonline(e-Government),etambémporrazõeshistóricasqueaproximamasduasrealidadesdeinvestigação.3Pinho,J.A.G.de.(2008).“InvestigandoportaisdegovernoeletrônicodeestadosnoBrasil:muitatecnologia,poucademocracia”,“RevistadeAdministraçãoPública”,42(3),pp.4734Guilarrducci,R.V.(2007).E-GOV:“Paraqueeparaquem?”.UniversidadeFederalFluminense,pp.14

779DesdeosfinaisdoséculoXX,odesenvolvimentodogovernoelec-trónico(e-Gov)e,sobretudo,acriaçãodeumaAdministraçãoPúblicaelectrónica,sãopreocupaçõescentraiseprioridadesdeacçãoparaosgovernosdediversospaíses,sendovistoscomovectoresprimordiaisparaapromoçãoefomentodonovoparadigmadesociedadeconhecidopor–SociedadedaInformação.5Apartirdaí,osgovernostêmdesenvolvidoeimplementadoestratégiaspromotorasdeumatransformaçãoquepermitaummaiorníveldeeficiência,eficácia,transparência,maiororientaçãoparaocidadãoemaiorcapacidadedeprestaçãodeserviçosdeelevadaqualidade.Principaisconceitos:ÀmedidaqueseregistaumgrandeavançonareformadaAdministraçãoPública,noquedizrespeitoàimplementaçãodoe-Gov,vãoaparecendoumconjuntodeconceitosquetêmvindoaserobjectodediscussão.Emprimeirolugar,oconceitodeTICdefinidocomooconjuntodetecnologiasquepermitemoacesso,processamento,transmissãoe/outrocadeinformaçãorelacionadacomtexto,som,dadoseimagens.AsTICsãoinstrumentosutilizadosparaalavancaramodernização,aumentaracompetitividadeeapoiarodesenvolvimentoeconómicoesocialdetodosossectoresdaeconomia:local,nacionalemundial–pú-blicoseprivados.6Sãooconjuntodetodososequipamentoscomputa-cionaisetecnológicosquetêmcomoobjectivofornecersoluçãoparaumdeterminadoproblema.DestemodoéimpossívelexemplificartodosostiposdeTICexistentes,pois,elasestãoligadasaumvastonúmerodeáre-as,nãoserestringindoapenasaousodoscomputadoresoudainternet,englobando,também,rádio,televisão,telefone,entreoutrosaparelhosousistemasdecomunicação.75Soares,D.F.M.G.deS.(2009),“InteroperabilidadeentreSistemasdeInformaçãonaAdministracãoPública”,UniversidadedoMinho,pp.16Paludo,A.V.(2012),“AdministraçãoPública:TeoriaeQuestões”,2.ªEdiçãoRevistaeActualizada.RiodeJaneiro:ElsevierEditoraLtda.,pp.1477Cambaco,S.V.(2010),“AsTICseaPrestaçãodeServiçospúblicos”,Obtidoem24deNovembrode2014,deInstitutoNacionaldeTecnologiasdeInformaçãoeComunica-ção:http://www.intic.gov.mz/artigos/as-tics-e-a-prestacao-de-servicos-publicos/,24Nov2014

780Quantoaoe-GovernmentGouveia8referequetemsidotraduzidoliteralmenteporgovernoelectrónico,oque,emsuaopinião,nãocor-respondetotalmenteàrealidade,porqueoquesepretendenãoéapenasenglobaropoderpolítico,mastambémincluirosserviçoseórgãosdaAdministraçãoPública.Assim,paraesteautor,adenominaçãomaisade-quadaparae-GovernmentdeveriaserAdministraçãoPúblicaelectrónica,noentanto,otermoe-Govvulgarizou-seeécomumenteaceite,podendoencontrar-seváriasdefiniçõesquevãodesdeumameraofertadeserviçosdaAdministraçãoPúblicaatravésdainternet,atéàutilizaçãodequalquerTICcomomeioparainteragircomogoverno,comoporexemplo,tele-fones,televisão,ououtrosmeiosdigitaisexistentes.9Umadefiniçãobastanteabrangenteapresentaoconceitodee-Govsegundoquatroperspectivas:doCidadão,deProcessos,deCooperaçãoedeGestãodoConhecimento.10Aperspectivadocidadãoconsistenofornecimentodeserviçosdeutilidadepúblicaaocidadão;aperspectivadeprocessosvisareflectireanalisarométododeoperaçãodosprocessosjáexistentesnogoverno;aperspectivadecooperaçãotemcomoobjectivointerligarosváriosórgãosgovernamentaisentresicomasorganizaçõesprivadasenão-governamentais,demodoaqueoprocessodecisóriopossaseragilizado,semperdadequalidade,equesepossaevitarfragmentação,redundânciasetc.,existentesactualmentenasrelaçõesentreessesváriosactores11;aperspectivadegestão,visaapermissãodoGoverno,nassuasváriasesferas,emcriar,geriredisponibilizaremrepositóriosadequados,oconhecimentotantogeradoquantoacumuladopelosseusváriosórgãos.12Oe-GovpodeserdefinidocomoaaplicaçãodasTICsparagover-nação,provisãodeserviçospúblicosaoscidadãos,aoempresariadoeàsociedadecivilemgeral.Asuaadoptaçãotemcomoobjectivosmelhorar8Gouveia,L.M.B.(2007),“Umaperspectivaorientadaaoterritórioparaolocale--government”,pp.1–229Anes,A.C.(2009),“Estadodematuridadedoe-governmentMunicipalnoDistritodeBragança”,InstitutoPolitécnicodeBragança.10Anes,A.C.(2009),“Estadodematuridadedoe-governmentMunicipalnoDistritodeBragança”,InstitutoPolitécnicodeBragança.11Anes,A.C.(2009),“Estadodematuridadedoe-governmentMunicipalnoDistritodeBragança”,InstitutoPolitécnicodeBragança,pp.2912Anes,A.C.(2009),“Estadodematuridadedoe-governmentMunicipalnoDistritodeBragança”,InstitutoPolitécnicodeBragança,pp.29

781aeficiêncianaprestaçãodeserviços,atransparênciadosactosdosgo-vernantesefuncionáriospúblicos,aprestaçãodecontaseocombateàcorrupção.OusodasTICfacilitaaimplementaçãodeprogramasgover-namentaisdedescentralizaçãoadministrativaeaumentaaparticipaçãodascomunidadeslocais,13possibilitandoasupervisãododesempenhodosgovernos,especialmentenoquerespeitaàprestaçãodeserviçoseaousodosrecursospúblicos.NesteconceitoestásubjacenteaideiadequeogovernoelectróniconãosedevelimitaràsTIC,massimaoseuuso,oqualdeveráserarticu-ladocomamudançaorganizacional,omesmoédizer,comoprocessodetransformaçãodasestruturaserelaçõesinternaseexternasdosváriosníveisdaadministraçãopública.14OrecursoàsTICfaz-separaaumentarganhosdeeficiênciaeefi-cácia,nosváriosníveisdaadministraçãopública,queraoníveldassuasrelaçõesinternasquerexternas,assimcomoomododefacultarserviçospúblicosmenosburocráticosemaiscentradosnocidadão.15NaAdminis-traçãoPúblicaousodasTICtemimpactonastransformaçõesdaorgani-zaçãoenaprestaçãodeserviçosaoscidadãosecontribuiparaoaumentodaeficáciaedaeficiênciaeparaadiminuiçãodoscustosdeexecuçãodepolíticaspúblicas.16Nosanos40doséc.XX,surgeoconceitodeco-produçãodeser-viçosque,quandoaplicadonosectorpúblico,consistenacriaçãodeligaçõesentreoscidadãoseosserviçosdaAP,tornandoacriaçãodepolí-ticaspúblicaseprestaçãodosserviçospúblicos,maiseficientes,eficazesesustentáveis.17Existeco-produçãoquandoocidadãoeogovernoactuamemconjuntoparaatingiremumobjectivopúblicocomum,contribuindo13Cambaco,S.V.(2010),“AsTICseaPrestaçãodeServiçospúblicos”,Obtidoem24deNovembrode2014,deInstitutoNacionaldeTecnologiasdeInformaçãoeComuni-cação:http://www.intic.gov.mz/artigos/as-tics-e-a-prestacao-de-servicos-publicos/,24Nov201414Narciso,T.deJ.R.(2010),“InteroperabilidadeOrganizacionalnaAdministracãoPúbli-ca”,UniversidadedeAveiro,pp.1315Alves,A.A.,&Moreira,J.M.(2004),“CidadaniaDigitaleDemocratizaçãoElectróni-ca”,Porto:SPI-SociedadePortuguesadeInovação,16Gouveia,L.B.(2004),“LocalE-Government-AGovernaçãoDigitalnaAutarquia.Ino-vaçãoeGovernaçãonasAutarquias”,Porto:SPI-SociedadePortuguesadeInovação.17Fonseca,F.(n.d.),“Co-produção:umaabordagemtransformadoradosectorpúblico”.

782paraaconstruçãoeofortalecimentodademocracia.Assim,esteconceitopressupõeaexistênciadeumaparticipaçãoactivaedirectadocidadãonosprocessosdeelaboração,definição,implementaçãoeavaliaçãodaspolíticaspúblicasdestinadasaointeressepúblico.18Aco-produçãodeserviçoséumaactividadequeenvolveváriasenti-dadesdosectorpúblicoequetemrepercussõesnacriaçãodevalorpúbli-co,contribuindoparaareduçãodoscustosdaAPseutilizadacomomeiodegestãofinanceira.19Aco-produçãoéaprestaçãodenovosserviçoscomoapoiodoci-dadão.ComoaAPestádireccionadaparaasatisfaçãodasnecessidadespúblicas,esendoocidadãooprincipalutentedosserviços,acolaboraçãoentreambasasparteséumfactorimportanteparaamelhoriadospro-cedimentoseaumentodasatisfaçãocomosserviçosprestados.Istofazcomqueoconceitodeco-produçãosejaimportanteparaamelhoriadofuncionamentodaAP,sendoumaespéciedecolaboraçãoentreaAPeocidadãocomoobjectivodemelhoraraprestaçãodeserviçostantoaoemissorcomoaoreceptor.Oconceitodee-Democracia,umdosramosdee-Gov,consistenaqualidadedainternetpermitirorganizarepossibilitaracomunicaçãoemgrupos.Comoapoiodossitesdogovernoecomoe-Government,po-tencializa-seaparticipaçãodoscidadãosecontribui-separaoaumentodademocracianasociedade,como,porexemplo,ovotoatravésdainternet.Esteconceitoexigeaparticipaçãodetodosoudamaiorianatomadadedecisões,interacçãoecooperaçãoentrecidadãosegoverno,informa-çãodisponíveleacessívelatodasascamadasdasociedade,igualdadenadistribuiçãodebens,consensonasdecisõestomadas,paragarantirumaamplaparticipaçãodetodososcidadãosnasuaimplementação.Aimplementaçãodoe-Goveanecessidadedehavermaisdinâmicaeinteracçãoporpartedogovernocomosseusserviçosecidadãosfez18Salm,J.F.,Menegasso,M.E.,&Ribeiro,R.deM.(2007),“Co-produçãodobempú-blicoeodesenvolvimentonacidadania:ocasodoPROERDemSantaCatarina”,Alcance,14(2),231–246.19Pedro,J.M.(2011),“Astecnologiasdeinformaçãoecomunicação(tic)eaco-produçãodeserviçospúblicos”,“8.ºCongressoNacionaldeAdministraçãoPública”,(pp.268–287),Lisboa.

783surgiroconceitodeinteroperabilidadeoqualconsitenacapacidadededoisoumaissistemasoucomponentestrocareminformaçãoeusaremainformaçãotrocada.20Ainteroperabilidadeéumconceitoabrangente,incluindoaintegraçãodeserviços,adefiniçãodeestratégiascomunseaadopçãodepolíticasarticuladas,porpartedoEstadoedassuasestruturasorganizativas.Éumainteracçãoentredoisoumaissistemasinformáticosquepermitemainteracção,atrocadedadosdeacordocomconfigura-çõespré-definidas,assimcomoautilizaçãodestesparaobterosresultadosesperadospelasorganizaçõescomeficiência.21Oentendimentoentreasentidadesquetrocaminformaçãoére-quisitoimprescindívelparaaexistênciadainteroperabilidadeporquesenãoexistirentendimento,mesmoqueastrocasdeinformaçõesentreasentidadessejamefectuadas,podecorrer-seoriscodoresultadonãocorresponderaoesperado.Aimplementaçãodeinteroperabilidadeentresistemasdeinformaçãotecnologicamentediferentes(...),operandoemcontextosorganizacionaisdiferentes(...),éumatarefacomplexaeafecta-daporumgrandenúmerodefactoresqueaindanãoestãobemconheci-dosecaracterizados,queatornamnumenormedesafioequetêmvindoacomprometereaperturbarasuaconcretização.22Paraalémdestes,outrosdoisconceitosganharamgranderelevoesãohojeamplamenteusados:criaçãodevalorpúblicoegestãodevalorpúblico.Oprimeiroconsitenademonstraçãodosresultadosaoscida-dãos,confirmandoqueascontribuiçõesdadaspeloscidadãosvalemequeforambemaproveitadaspelogoverno.23Agestãodovalorpúblicocentra--seemtrêsaspectosprincipais:eficiência,accountability24eequidade.Aeficiênciaéatingidaatravésdapartilhadeexperiênciasedomelho-20Soares,D.F.M.G.deS.(2009),“InteroperabilidadeentreSistemasdeInformaçãonaAdministracãoPública”,UniversidadedoMinho.pp.5221Paludo,A.V.(2012),“AdministraçãoPública:TeoriaeQuestões”,2ªEdiçãoRevistaeActualizada.RiodeJaneiro:ElsevierEditoraLtda.22Soares,D.F.M.G.deS.(2009),“InteroperabilidadeentreSistemasdeInformaçãonaAdministracãoPública”,UniversidadedoMinho,pp.823Dutra,G.N.C.L.(2013),“AgovernançacomoparadigmadodireitofundamentalàproteçãodopatrimôniopúbliconoâmbitodosEstados-membros”,“PeriódicoDoCIEDAEDoCEIS20”,9(Julho/Dezembro),211–235.Retrievedfromhttp://www.europe--direct-aveiro.aeva.eu/debateeuropa/24AccountabilityéaobrigatoriedadedosmembrosdaAdministraçãoPúblicaprestaremcontasdosgastospúblicosaoscidadãos(Lopes&Freire,2010).Lopes,F.C.,&Freire,

784ramentocontínuoqueostrabalhadoresdevemseguir.Poroutrolado,aaccountabilityépossívelseexistirumasupervisãoatentadaavaliaçãoderesultadosobtidos.Porúltimo,aequidade,significaforneceràspessoasaoportunidadedesucessoeesperarqueestascontribuamparaoprocesso.25Modelosdeavaliação:Definidososprincipaisconceitostorna-seim-portantereferiralgunsmodelosdeimplementaçãodoe-Gov,entreestes,ModeloBaumeMaio(2000),26ModeloUniãoEuropeia-eEurope(2002)ee-GovernmentdasNaçõesUnidas(2003).OmodelodeBaumeMaiopartedosseguintespressupostos:oavan-çotecnológicoresultanumredesenhodasTIC,complementandoassimumamaiorintegraçãoefuncionalidaderelativamenteaoseuuso;ainova-çãotecnológicatemtambémimpactossobreaorganização,porexemplo,naformacomosãoexecutadasasactividadesassociadasaoe-Gov,assimcomonaprópriaorganizaçãodotrabalhoeinteracçãocomocidadão;osprocessosbaseiam-se,cadavezmais,natecnologia,registando-seumau-mentodadigitalizaçãodainformação.Combasenestespressupostos,BaumeMaiopropõemumaestrutu-raevolutivaemquatrofases(presença,interacção,transacçãoetransfor-mação),sendoque,emcadaumadelas,severificaumimpactonaorgani-zaçãoprovocadopelosavançosoudescontinuidadesdeevolução.Aprimeirafase,desenvolvimentodaAdministraçãoPúblicaelectró-nica,caracteriza-sepelanecessidadedetodososórgãosestarempresentesnainternetatravésdacriaçãodeumapáginaelectrónica.Oconteúdoprincipaldapáginaéinformaçãodoserviço,visãoemissão,competên-ciaseatribuições,formasdecontacto,legislação,endereço,horáriosdefuncionamento,entreoutrasinformaçõesrelevantesaopúblico.Nestafase,nãoexisteinteracçãocomocidadãoparaalémdoenviodecorreioelectrónico(e-mail).Nasegundafasejáseverificacapacidadedeinteracçãocomoscidadãos,disponibilizandoalgunsformuláriosparadownloadelinksG.M.C.deA.(2010),“GovernoElectronicoeAccountability:AvaliaçãodaPublicizaçãodasContasPúblicasdosEstadosBrasileiros”(pp.7271–7283).25Narciso,T.deJ.R.(2010),“InteroperabilidadeOrganizacionalnaAdministracãoPúbli-ca”,UniversidadedeAveiro,pp.1026Baum,C.,&Maio,A.(2000),“Gartner’sfourphasesofe-governmentmodel”,GartnerGroup,ResearchNote.

785deoutrosserviçosimportantes.Paraalémdoe-mail,emalgunscasos,existemoutrosmeiosdecontacto,pararesoluçãodeproblemassimples.Nestafase,apesardejáserdisponibilizadamaisinformaçãoedownloaddeformulários,ocidadãotêmdesedeslocaraoserviçoparaaentregadeformuláriosededocumentos.Aterceirafasecaracteriza-sepelapossibilidadedeacessoonlineaalgunsserviços,porexemplo,preenchimentoeentregadeformuláriosonline.Permiteaindaoauto-atendimentoouself-service,istoé,autili-zaçãodealgunsserviços,comolicenciamentos,pagamentos,ououtrasinteracçõesmaisutilizadaspeloscidadãos.Apesardejáexistiremmaisserviçosdisponíveis,ofluxodeinformaçãofaz-seapenasnumsentido,docidadãoparaogoverno,ouvice-versa,nãoexistindopropriamenteumacomunicaçãobilateral.Porúltimo,naquartafase,aAdministraçãoPúblicaaproveitaasTICparatransformarassuasformasdeexecuçãodastarefas.Algunsdossis-temasutilizadosincluem,oCitizenRelationshipManagement(CzRM)comoapoioparatratamentodeperguntas,pedidos,necessidadeseproblemas,tornandoaAPmuitomaistransparenteparaoseupúblicoalvo.Nestafase,tambémseutilizamsistemasderelacionamentocomocidadão,CustomerRelationshipManagement(CRM)enovosmétodosdefornecimentodosserviços,queaperfeiçoamasrelaçõesentreaAPeoscidadãos/asempresas,comotambémcontribuemparaaparticipaçãomaisactivaedirectadoscidadãosnasactividadesdogoverno.Emcadaumadestasfasesháumavanço(aumentodadigitalização,saltotecnológico,ousaltoorganizacional)queiráconduziràimplemen-taçãocompletadoe-Gov.TambémaUniãoEuropeiaconstruiuummodelodeavaliaçãodoe--Gov,modeloeEurope,quetemservidocomopadrãodereferênciadeestudoscomparativos,definindoquatrofasesdedisponibilidadedeser-viçospúblicosonline:informação,interacçãounidireccional,interacçãobidireccionaletransacção.Nestaprimeirafase,informação,aAPpormeiodassuasprópriaspáginaselectrónicasdivulgainformaçõesrelevantesedefácilacesso,noentanto,aspáginasdaAPsãopassivaseestáticas,istoé,limitam-seadi-vulgarinformação,nãohavendointeracçãoentreocidadãoeogoverno,paraalémdautilizaçãodotelefone,faxoue-mail.

786Quantoàsegundafase,interacçãounidireccional,aAPdivulgainformaçõesnapáginaeopúblicopode,atravésdodownloaddedocu-mentoseformulários,iniciaroprocedimentoadministrativodesejado,noentanto,ocidadãonecessitadesedeslocaraoserviçorespectivoparatratardoprocesso.Emrelaçãoàterceirafase,interacçãonosdoissentidosouinteracçãobidireccional,ocidadãojápodepreenchereentregarosformulárioson-line,istoé,podedarinícioaumprocedimentoadministrativo.Estafaseimplicaaexistênciadeumaformadeautenticaçãodapessoa(físicaoujurídica)parasolicitaroserviço.Quantoàúltimafase,transacção,trata-sedofornecimentodeumavastavariedadedeserviçosonline.Nestafase,ocidadãoconsegueintera-girplenamentecomoGovernocomsegurançaeprivacidade,permitindonãosófazeropedidodoserviço,assimcomootratamento,acompanha-mentoepagamentodoseuprocedimento.Umavezrequeridooserviçoonlineéconsideradocomoaexistênciadeumaentradadoprocesso,nãohavendonecessidadedocidadãoapresentarsuporteempapel.Atransac-çãoéafaseemquesepodeconsiderarexistirumverdadeiroserviçodeatendimentoaopúblicoonline,permitindomaiorconveniência,eficiên-cianaresposta,transparência,disponibilidadedosserviços,satisfaçãodoscidadãos,ereduçãodeerrosedecustos.Em2007,aComissãoEuropeiafezalgunsajustesaomodeloeEuro-pe,acrescentandoumaoutrafase,personalização,aseguiràtransacção.EstanovafaseavaliaoníveldeproactividadequeoGovernotememrela-çãoaocidadão,istoé,medeaformacomooGovernoconsegueanteciparasnecessidadesdoscidadãos.Omodeloe-Goverment,propostopelasNaçõesUnidas,identificaasseguintesfasesdeimplementaçãodoe-Gov:emergente,elaborada,inte-ractiva,transaccionaleintegrada.Nafaseemergente,oserviçopúblicoenfatizaasuapresençaonlinedisponibilizandonasuapáginaoficialinformaçõessimples.A2.ªfasecaracteriza-sepeloaumentodonúmerodasacçõeseprojectosrealizadose,emalgumassituações,ainformaçãotorna-semaisdinâmica,podendohaverumainterligaçãodebasesdedados.Outilizadorjápode,na3.ªfase,procederaodownloaddeimpressosmasnecessitaaindadesedeslo-caraoserviçoparaaentrega,ouemalgunscasos,podeoptarpeloenvio

787porcorreio.Relativamenteà4.ªfase,osutilizadoresjátêmapossibilidadedeacederamaisserviçosonline,nomeadamenteaopagamentoelectró-nicoouàentregadeformuláriosonline,evitandoadeslocaçãofísicadorequerente.Quantoàúltimafase,existeumagrandeinterligaçãoentreosváriosserviçospúblicosouprivados,permitindoobter,numúnicobalcãodeatendimento,serviçosouinformaçõesdediversasáreasdoGoverno,aumentandoaeficiênciaadministrativa.Aanálisedostrêsmodelospermiteverificarque,todostêmafinali-dadedeidentificaroníveldeimplementaçãodoe-Govepropôrqueseavancedeformaaaumentaracomunicaçãoeasimplificaretornarmaiseficientesosprocedimentosadministrativos.Estamoshoje,peranteumEstadoorganizadoemredes,umEstadocompostodeumcomplexowebdeinstituiçõesinternacionais,multina-cionais,nacionais,regionais,locaisenão-governamentais,negociandoapartilhadepodereatomadadedecisão.27Istoexigecidadãosetrabalha-doresdosserviçospúblicosdevidamentepreparadosecomformaçãoparaousodasnovaspráticasdecoordenaçãoedetomadadedecisão.Seéumfactoque,naúltimadécada,aimplementaçãoeusodasTICpelosgovernostêmevoluídoaumaaltavelocidade,aimplementa-çãodoe-Govtemsuscitadocríticasdeváriosautoresqueconsideramqueosectorpúbliconãoestáaacompanharessaevolução,nãosetemadap-tadoàstecnologias,empartedevidoàcomplexidadedosgovernosedastarefasinerentesaoseufuncionamentoIII.SituaçãoactualdeimplementaçãodasTICnaAdministraçãoPúblicadeMacausComorefereoChefedoExecutivonoRelatóriodasLinhasdeAc-çõesGovernativas(LAG)paraoAnoFinanceirode2014daRAEM,oGovernoestáacumprirapromessadetomardecisõesdeformacientíficaetransparente.Paratal,énecessáriocriarmeiosquepermitamaocidadãofiscalizareparticiparactivamentenasdecisõesdoGovernoeestabelecermeiosdecomunicaçãoentreoutilizador(cidadão),empresaseAdminis-traçãoPública.27Castells,M.(2000),“MaterialforanExploratoryTheoryoftheNetworkSociety”,“BritishJournalofSociology”,Londonv.51,n.1,p.5-24,Jan.-Mar.

788RelativamenteàspolíticasdaAdministraçãoPúblicadeMacau(APM),nasLAGde2015,áreadaAdministraçãoeJustiça,oGovernoafirmaqueiráelaboraroPlanoGeraldeServiçosElectrónicosdoGo-vernoparaoano2015-2019oqualincluiaelaboraçãodaestrutura,dosregimesedossistemasdeavaliaçãodeserviçoselectrónicos;aoperaçãodecomputaçãoemnuvem,asegurançadeinformaçãoeagestãodecrises;oprocedimentointernoeadigitalizaçãodossistemasdeváriosserviços;ainformatizaçãodosserviçospúblicos;areconstruçãodoPortaldoGo-vernoeaconstituiçãodeumredeconsultiva.Simultaneamente,iráes-tabelecerumsistemadecoordenaçãoecooperação(...)unindoopessoaldaáreainformáticadosdiversosserviços,paracoordenarepromoverasacçõesdosserviçoselectrónicos.28Outrasmedidaspassampelaprestaçãodeserviçosderegistoedenotariadopelainternet,serviçosautomáticosdetratamentodeTítulosdeviagemepeloreforçodacolaboraçãointerdepartamental.Noprimeirocasotrata-sedautilizaçãodainternetparaoferecerserviçoseinformaçõesaoscidadãos,porexemplo,pagamentoouconsultadoestadodospedi-dos.Nosegundocaso,refere-seaquiosquesdeserviçosautomáticosparatratamentodarenovaçãodosdocumentos,semelhanteaoimplementadoem2014paraarenovaçãodopassaporteedoBilhetedeIdentidadedeResidentedaRAEM.Relativamenteaoreforçodacolaboraçãointerde-partamentalpretende-se,emconjugaçãocomoplanodedesenvolvimen-todosserviçoselectrónicos,aumentaronúmerodeserviçospúblicosaprestarserviçosnoCentrodeServiçosdaRAEM.Acomputação29emnuvempermiteumamaiorinteroperabilidadeentreosserviçospúblicose,consequentemente,aumentaaeficiência.3031AsituaçãonosserviçospúblicosdaRAEMédeumatotalcoberturacomacessoàinternetedeusogeneralizadodasTICestandoamoderni-zaçãodaAPMnelasassenteetendocomoobjectivomelhoraraeficiência,28Versãoportuguesa:pp.14,versãochinesa,pp.12-1329Osdadosinformáticossãocentralizadosedisponibilizadosnumservidorligadoaumarededecomputadores,permitindoapartilhaetratamentodeinformaçõesporváriosutilizadoresouserviçospúblicos.30Soares,D.F.M.G.deS.(2009),“InteroperabilidadeentreSistemasdeInformaçãonaAdministracãoPública”,UniversidadedoMinho.31Narciso,T.deJ.R.(2010),“InteroperabilidadeOrganizacionalnaAdministracãoPúbli-ca”,UniversidadedeAveiro.

789eliminandoasdeficiênciasadministrativaseburocráticas,nomeadamenteafaltadeinteroperabilidadeedecoordenaçãoentreserviçospúblicos.OserviçoresponsávelpelaReformadaAdministraçãoPúblicaeoDesenvolvimentodoGovernoElectrónico(alínea11doartigo2.ºdoRAn.º24/2011)éaDirecçãodosServiçosdeAdministraçãoeFunçãoPública(SAFP)tendo,noâmbitodesteorganismopúblico,sidocriadoumdepartamento-DepartamentodosAssuntosdoGovernoElectrónico(DAGE)-destinadoaosassuntosdogovernoelectrónico.Constituídoporduasdivisões-DivisãodoPlaneamentoeInfra-estruturasdoGover-noElectrónico(DPIGE)eDivisãodaAplicaçãodeInformaçãoeDesen-volvimentodoGovernoElectrónico(DAIDGE)–oDAGEtemcomocompetênciasestudar,proporepromoverasestratégiasdedesenvolvi-mentodoGovernoElectrónicobemcomodesenvolverestudos,concebereproporoaperfeiçoamentodasinfra-estruturasedossistemasinformá-ticosdoGovernoElectrónicoe,ainda,desenvolvereaperfeiçoarsoluçõesinformáticasadequadasàpromoçãododesenvolvimentodosistemadeGovernoElectrónico(RAn.º24/2011,artigo25.º).Paraeliminarosriscoscomapartilhadedadosecriarconfiançanousodoe-Govfoiaprovada,em2005,aLeidaProtecçãodeDadosPesso-aisecriado,pelodespachodoChefedoExecutivon.º83/2007,oGabi-neteparaaProtecçãodeDadosPessoais(GPDP).EstaspolíticasemedidasmostramoempenhodoGovernoemtor-naraAdministraçãoPúblicamaistransparente,eficazeeficiente,pois,sóatravésdereformasadministrativassepodemsimplificarosprocedimen-tosadministrativos.3233Serviçose-Gov:Entreosváriosserviçosprestadosatravésdoe-Govdestacamos,atítulodeexemplo,algunsdosquetêmmaisimpactojuntodopúblicoexterno.Oe-passéumaplataformaemfuncionamentodesde30deNovem-brode2009quepermiteatodososresidentes,maioresde18anos,me-32Soares,D.F.M.G.deS.(2009),“InteroperabilidadeentreSistemasdeInformaçãonaAdministracãoPública”,UniversidadedoMinho.33Cambaco,S.V.(2010),“AsTICseaPrestaçãodeServiçospúblicos”,Obtidoem24deNovembrode2014,deInstitutoNacionaldeTecnologiasdeInformaçãoeComuni-cação:http://www.intic.gov.mz/artigos/as-tics-e-a-prestacao-de-servicos-publicos/,24Nov2014

790dianteumainscriçãogratuitaeapósactivaçãodacontanainternet,tratareconsultarinformaçõesregistadasnosdiferentesserviços,porexemplo:registoderecenseamento,regimedeprevidência,ofertasdeempregoeconjugaçãoentreaofertaeaprocuradeemprego,serviçoelectrónico,en-treoutros.Amaioriadosserviçosencontram-sedisponibilizadosemambasaslínguasoficiaisdandocumprimentoaoestipuladonaLeiBásicaquedeterminaqueochinêseoportuguêssãolínguasoficiasdaRAEM.Noentanto,aofertaeprocuradeempregosóapareceemchinês,colocandoosresidentesemsituaçãodedesigualdadenoacessoàsoportunidadesdeemprego.Nosúltimos5anos,deu-seumrápidodesenvolvimentonasTIC,sobretudonoqueserefereaostelefonesinteligentes(smartphones)osquais,combinadoscomainternet,permitemreceberinformaçõesemtemporeal.OGovernodaRAEMacompanhouestatendênciadeutili-zaçãodotelemóveledainternetcriando,recentemente,váriasaplicações(apps)parasmartphones.Assim,algunsserviçospúblicos,paraaumentaraceleridadeeeficiênciadosprocessos,desenvolveramappsdisponíveisnossistemasoperativosiOS34eAndroid.35Figura1.AplicaçõesdisponibilizadaspelosserviçospúblicosdaRAEM36ServiçoAplicação/FuncionalidadeCGPMMacauGP-InformaçõesgeraissobreoGrandePrémiodeMacauPSPCPSP-Contactos,informaçõessobreasituaçãodospostosfronteiriçosesistemademultasDSAJLeiBásicadeMacau-LeiBásicadigitalDSEJDSEJ-Informaçõesenotícias(ex:suspensãodeaulasdevidoatufãooumautempo)DSSPlataformadeDadosdaSaúde-Situaçãodosserviçosdeurgênciasedeconsultas,informaçãosobreasacçõesmédicasprivadas,assuntosfarma-cêuticos,etc...34SistemaoperativodoiPhone.35SistemaoperativocriadopelaGoogle.36RelativamenteàssiglasconsultaroorganogramadoGovernodaRAEMemwww.gov.mo.

791ServiçoAplicação/FuncionalidadeDSTExperienceMacaueStepout-MapadeMacau,planeamentodeviagem,informaçõesturísticas,etc...DSMGSMG-informaçõessobreotempo,previsãodetempoefenómenosseverosIOMMacaue-Book-publicaçõesdigitaisdaRAEM(LeiBásica,Códigos,BO,revistas)ICMWorldHeritageMacau-CentroHistóricodeMacau,actividades,notí-cias,realidadevirtual,contactosúteis,etc..IACMMacauHiking-InformaçõessobreostrilhosdeMacau,zonasecológicasGAESStudentBlogMacao-InformaçõessobreactividadesdoGAESdestinadasaosestudantesdoensinosuperior,plataformaparacomunicaçãocomou-trosutilizadores.Fonte:ElaboradocombasenasaplicaçõesexistentesnoAppsStoredoIphonePortaldoGovernodaRAEM:Oportalonline(www.gov.mo)per-miteaocidadãoacedereobterinformaçõesactualizadasdoGovernoeestádisponibilizadoemdiferenteslínguas:chinês,portuguêseinglês.EstaéumacaracterísticapeculiardaRAEMvistodisponibilizarinformaçõesnasduaslínguasoficiaise,ainda,eminglês,oquerepresentaumgrandeesforçoeinvestimentoerevelaqueMacauestáatentarsatisfazeropúbli-colocaleointernacional.Deummodogeral,odesigndoportalésimplesedefácilconsulta,comtodaainformaçãoenovidadesdoGovernodestacadasnocentrodapáginainicial(www.gov.mo),tendoainformaçãoagrupadaemtrêssec-ções:Cidadão,TuristaeComerciante.Paraalémdestesmenusdiferencia-dosexistemoutros,disponíveisparaqualquerpessoa,quedisponibilizaminformaçõesdogoverno(Inf.Gov.),deemprego,transporte,economia,negócios,etc(Anúncio),deMacau(Inf.Macau),daCidade(Inf.Cida-de),sobreprogramasculturais,desportivos,bibliotecas(Actividades),legislaçãoemvigoremMacau(Leis)edeendereçoswebdosorganismospúblicos(Web.Gov).Existeaindaumaopçãodestinadaaopúblicoin-ternodisponibilizandoaosseustrabalhadores,atravésdaopçãoLoginInterno,umaplataformaquepermiteinteracçãoentreostrabalhadores(fórum/chatroom/blogs),independentementedoserviçoemquecadaumtrabalha.Paraalémdasinteracçõesentreutilizadores,apáginatam-

792bémforneceinformaçõessobreaspromoçõesespeciais,quepossamestarligadoscomavidasocialdostrabalhadores.Atravésdoportaloscidadãospodemacederaumavariedadedein-formaçõesdoseuinteresse(família,residência,educação,emprego,etc...)organizadasporgrupose,ainda,terumacesso(opçãoe-Serviços)aumconjuntodeserviçosdisponibilizadospelosváriosorganismospúblicosdeMacau,encontrando-seorganizadosporáreasdeinteresse,comoadmi-nistraçãopública,economiaefinanças,social,educação,cultura,justiça,entreoutros.OsturistasquevisitamMacaupodem,mesmoantesdeviajar,co-nhecerumconjuntodeinformaçõesdoseuinteressesobreformalidadesdeentradaesaída,alojamento,alimentação,entretenimento,atracçõesturísticas,transportes,etc...Édesalientarque,apesardosJogosdeFor-tunaedeAzarseremaindústriaprincipalparaMacau,noportaldoGo-vernodaRAEMnãoexistequalquerdivulgaçãosobreoscasinos,poisapublicidadeparaesseefeitoestáreguladapelaalíneab)don.º1doartigo8.ºdaLein.º7/89/M.Quantoaomenudestinadoacomerciantes,trata-sedeummenucominformaçõessobrelicenças,operaçãodenegócios,recursoshuma-nos,dadosestatísticos,avisos,legislação,entreoutrosassuntosdeinteres-separaestegrupo.Apesardeexistireminformaçõesgeraisparaoturistaecomerciante,háaindaserviçoscomcompetênciapróprianessasáreas,comoporexem-ploaDirecçãodosServiçosdeTurismo(DST)eoInstitutoparaaPro-moçãodoComércioedoInvestimentodeMacau(IPIM).Estesdoisser-viçostêminformaçãomaisespecíficaparaaáreadoturismoecomércio.Porexemplo,noqueserefereàDST,existeinformaçãosobreeventos,hotéis,restaurantes;arelativamenteaoIPIMexisteoone-stopservice,queéumaplataformaquepermitetratardosprocedimentosadministra-tivoseobterinformaçõesparaacriaçãodeumaempresa.Aliás,aanálisequefizemosaestesdoiswebsitespermite-nosconcluirquetantoaDSTcomooIPIMdisponibilizaminformaçãocompletaemuitoactualizadae,também,prestamserviçosonline,facilitandoavidadeturistaseempresá-rioslocaiseestrangeiros.ParaalémdestasformasdecomunicaçãoexistemformasdecontactocomoGoverno,podendooutilizadordeixaropiniõeseapresentarquei-

793xasatravésdoportaldoGoverno.Outilizadorpodeinserirosseusdadospessoais,escolherotipodeassunto(ambiente,educação,saúde,etc...),etambémpodeanexardocumentosdeapoio.Emrelaçãoaomododeres-posta,outilizadorpodeoptarportelefone,cartaoue-mail,quenãosódámaiorflexibilidadenocontacto,comotambémmostramaiortransparên-ciaporpartedoGoverno.OportaldoGovernodisponibilizainformaçõessobreasdiversasSecretariaseosdiferentesserviçospúblicos,nomeadamente,disponibi-lizandolinksnoorganogramadoGovernodaRAEM.Oresultadodainvestigaçãopornósefectuada,emFevereirodocorrenteano,mostraquetodososserviçospúblicosdispõemdepáginaswebprópriaseque,deummodogeral,estasinclueminformaçõescomunsatodososserviços,comosãoporexemplo:aLeiOrgânicadoServiço,legislação,competênciaseatribuições,entreoutrasinformaçõesrelevantes.Paraalémdisso,todasestaspáginasdisponibilizamformasdecomunicaçãoedeapresentaçãodequeixas,opiniõesousugestões,demodotradicional(portelefoneouporcarta),oumaismoderno(e-mailoupreenchimentodeumquadrodirec-tamentenapáginaonline).OGovernodaRAEMtemvindoaimplementarpolíticasdeme-lhoriadaqualidadedosserviçosprestadosaopúblicoe,paratornarestesprocessosmaistransparentes,osváriosserviçosdaAPMdisponibilizaminformaçõesonlinesobreaCartadeQualidade.Háaindaalgunsserviçosqueimplementaramformasdeacompanhamentoonlinedeprocessosadministrativos,podendoocidadãoinformar-sesobreasituaçãodoseuprocessosemterquesedeslocaraoserviçoondeestedecorre.Emconclusão,énossaopiniãoqueaspáginasdosserviçospúblicosfornecemumavariedadedeinformaçõesrelevantesedisponibilizamca-naisparaapresentaçãodequeixas,opiniõesousugestõesdoscidadãosha-vendo,contudo,margemdemelhoriadosistemadecomunicação,comoporexemploorecursoàsredessociais(Facebook,Youtube,Twitter,etc...)queoscidadãosusamdiariamenteparacontactocomosamigoseacria-çãodeplataformassemelhantesaoStudentBlog37doGAES.Podemaindasercriadossistemasdepedidodeinformaçõescomrespostaemtemporeal,istoé,criarumaespéciedechatroomemqueépossívelcomunicar37StudentBlog-plataformadisponibilizandoinformaçãosobreoensinosuperioreavidasocialouodesenvolvimentoprofissionaldosactuaisoupotenciaisestudantes.

794comofuncionáriopúblico,atravésdorecursoaumcomputadorousmartphone.RelativamenteàsSecretarias,oGabinetedaSecretariaparaosAssun-tosSociaiseCultura(GSASC)foioprimeiroacriarumapáginaonline,38disponíveldesdeodia20deDezembrode2014.SegundooSecretárioAlexisTam,foicriada[n]ocumprimentodosobjectivosde“edificaçãodeumgovernotransparente”ede“tomadadedecisãopolíticabaseadaemcritérioscientíficos”.Paraalémdisso,estaSecretariatambémrecorreàplataformaWechat,comoobjectivodereforçaracomunicaçãocomosMediaeapopulação.Apartirdaí,outrasSecretariaslançaramassuaspáginasweb(10deMarçode2015-SecretariaparaaAdministraçãoeJustiça;22deMarçode2015-SecretariaparaaEconomiaeFinanças;30deMarço–Secreta-riaparaaSegurança).Atéaodia19deJunhode2015,4das5Secretariasdispunhamdepáginaselectrónicas,podendoesperar-seque,embreve,aSecretariaparaosTransporteseObrasPúblicastambémlanceasuapági-naweb.EstaatitudedecumpriratransparênciadogovernoutilizandoasTIC,éumamedidabastanteinovadoraparaMacau,noqueserefereaostitularesdosprincipaiscargosdaRAEM,pois,desdeatransferênciadesoberaniadeMacauparaaChina,em1999,nenhumadasSecretariastinhaimplementadomeiosdecomunicaçãoonlinecomosresidentes.Es-tesrecursospermitemaosgovernantescomunicardeformarápidacomapopulaçãoeobterinformaçõesquesirvamdeapoioaodesenvolvimentodepolíticaspúblicasmaisadequadasàrealidadedeMacau.EstasquatropáginasdasSecretariastêmumdesignbastanteseme-lhante,noquedizrespeitoàpáginainiciale,relativamenteaoconteúdo,todasforneceminformaçõesenotíciasdaSecretariaedispõemdeumasecçãodireccionadaparaacomunicaçãocomoscidadãos,permitindodeixarsugestõeseopiniões.ComparandoaspáginaswebdoGovernodeMacaucomosmodelosdeavaliaçãodaimplementaçãodoe-Gov,nomeadamentecomoModeloUniãoEuropeia(eEurope,2002),podemosdizerqueaimplementaçãodoe-Govaindasesituanumafasemuitoinicial(segundafase),caracte-rizando-seporumfornecimentodeinformaçãounidireccional.Apesar38http://www.gsasc.gov.mo/consultaa25/02/2015

795docidadãopoderapresentarassuassugestõesonline,nãoexistenenhumprocedimentoadministrativoquepossasertotalmentetratadoonline.Estudodecaso:Nesteponto,vamosabordarosserviçosprestadospelaDirecçãodosServiçosdeIdentificação(DSI),vistotratar-sedeumserviçopúblicoquetemligaçãocomtodososresidentes,namedidaemquetodososcidadãostêmdeserdetentoresdeumdocumentodeidenti-ficação(BIR).OsutentespodemacederàpáginawebdaDSI(http://www.dsi.gov.mo/)que,àsemelhançadoportaldoGovernodaRAEM,temaop-çãodeescolhaumadaslínguasoficiaisdaRAEM(ChinêsePortuguês)ouinglês.OcidadãotemacessoainformaçõessobreaDSI,legislação,contactos,últimasnovidades,avisos,entreoutrasinformaçõesrelevantesparaocidadão.Noqueserefereaosserviçoselectrónicosfornecidoson-linetem:auto-atendimentopararequerimentodocertificadoderegistocriminal(CRC),auto-atendimentopararequerimentodopassaportedaRAEM;auto-atendimentopararenovaçãodoBIdeResidentePermanen-te,criadosem2012,2014e2015,respectivamente.Dispõeaindadeumserviçodeatribuiçãoautomática,atravésdeleituradoBIR,desenhaparalevantamentodedocumentos.Relativamenteaosserviçosdeauto-atendimento(BIR,PassaporteouCRC),ocidadãoquereúnaascondiçõesestipuladas,podeprocederàmarcaçãoonlinedeumadataehoraparair,presencialmente,aoserviçotratardorequerimentododocumentoemcausa.Noquedizrespeitoaopagamento,aDSIdisponibilizatrêsvias,emnumerário,cartãodecrédi-toouquickpass.39SendoqueoprimeiroéfeitonobalcãodetesourariadaDSI,comaapresentaçãodaguiadepagamento,obtidanoquiosque,enquantoqueosrestantespodemserpagos,directamente,nobalcãodeatendimento.Oúnicoserviçoquesepoderequereronline,istoé,ocidadãonãonecessitadesedeslocaraoserviço,éaalteraçãodamoradaderesidênciaoudeenviodecorrespondênciarelativoaoplanodecomparticipaçãope-cuniária.40Nestasituação,ocidadãosónecessitadeinseriralgunsdadospessoaisparaprocederàalteraçãodamorada.39Pagamentocomumcartãointeligenteatravésdaleituraporumamáquinaespecífica.40Oplanodecomparticipaçãopecuniáriadodesenvolvimentoeconómico,iniciadoem2008,temcomoobjectivopartilharcomapopulaçãoosfrutosderivadosdodesenvolvimen-toeconómicodaRAEM.

796e-GovdoGovernoPortuguês:Portugaléumpaíscomárea92211,9km2ecom10,427,301residentes,41dosquais2.624(milhares)sãosubscrito-resdeinternetembandalargafixa,4.824(milhares)sãoutilizadoresdeserviços3Geupgrades,e4.500(milhares)sãoutilizadoresdeinternetdebandalargamóvel(BLM).Destemodo,parasatisfazeratendênciadeutilizaçãodainternetedasTICpeloscidadãos,oGovernotem-seadaptadoàevoluçãotecnológicaetentaestarmaispróximodopúblico,nomeadamenteatravésdorecursoàsredessociais.OportaldoGovernodePortugal42forneceinformaçõesaoscidadãoseàsemelhançaaMacau,estádisponívelnalínguaoficial(Português)enumaoutralíngua,oInglês.Anívelgeral,podemosdividirapáginaprincipalem3partes:menudetopoprincipal(zonasuperior)ondeconstamasinformaçõesmaisim-portantes,(zonamédia)informaçõesemdestaque,taiscomo,actividadesediscursosdoPrimeiro-Ministroe(zonainferior)outrasinformaçõesdoGoverno.Nomenudetopoprincipal,existemopçõesdeescolhasobreGover-no,Ministros,Temas,FotoseVídeos,DemocraciaPortuguesaeConse-lhoDigital.Noqueserefereàzonacentraldapágina,estáemdestaqueumbannercom5informaçõesdiferenteserotativas,demodoachamaraatençãodocidadãosobreassuntosconsideradosimportantes.Asinforma-çõesemdestaqueestãoorganizadascronologicamente,sendoamaisre-centelocalizadanoladoesquerdo.Há,ainda,nazonainferiordapáginaoutrasinformaçõesassimcomoaopçãodeconsultadedocumentosofi-ciaisdoGoverno.Quantoàzonainferiordireita,existeumacolunacomfotografias,partilhadasnoInstagrameTwitter,contendoinformaçõesactualizadasepermitindoaoutilizadormanter-seapardasinformaçõesedasactividadesdoGoverno.PorbaixodasfotosdoInstagramexisteumaopçãoquepermiteentraremcontacto,atravésdee-mail,comosdiferen-tesórgãosdoGoverno,nomeadamente,osSecretáriosdeEstadosouoGabinetedoVice-Primeiro-Ministro.Outrasduasopçõesdisponíveisdizemrespeitoaquestõesfrequenteselinksdeacessorápido.Aprimeiraopçãoincluiumconjuntodeper-41Dadosreferentesa2014-eu/countries/member-countries/portugal/index_pt.htm,consultaa22/04/2015.42http://www.portugal.gov.pt/pt.aspx,consultaa10/03/2015.

797guntasmaisquestionadasousituaçõesquepossamgerarconfusãoeasrespostaseesclarecimentosrespectivos.Emrelaçãoaoslinkstemos,porexemplo,oDiáriodaRepúblicaelectrónico,oPortaldoCidadãoeoPor-taldaEmpresa.SeatentarmosnapáginaonlinedaAutoridadeTributáriaeAduanei-ra(AT),designadamenteoPortaldasFinanças,verificamosquetemumdesingbastantesimples,principaisinformaçõesemdestaqueequeoaces-soéfácil,porexemplo,impostosobreorendimentodepessoassingulares(IRS),e-factura,minionestopshopeimpostoúnicodecirculação(IUC).Ae-facturaéummeiodecomunicaçãoelectrónicaquepermiteaocida-dãoeaoGovernoummeiodecomunicaçãotransparenteedecombateàfraudefiscal.Assim,atravésdestesistema,ocidadãoaopedirumae--facturaestáainformaroGovernodacompradeumprodutoouserviço,dovalorpagoedofornecedor,semqueparataltenhaqueprocederaqualqueroutraformalidade.Paracombaterafraudefiscaleincentivarocidadãoasercumpridor,exigindofactura,ae-facturainscreve,deformaautomática,ocontribuintenumsorteiorealizadopeloServiçodeFinan-çasparapremiaroscidadãoscumpridores.Todososcontribuintestêmdireito,desdequereúnaascondiçõesexigidas,aoseuespaçodigitalpróprio,requerendoonlineoseunomedeutilizadorerespectivasenha.Asopçõesdisponíveisincluemconsultadeinformaçõeseprestaçãodeserviçosonline,porexemplo,consultarosimpostosdevidosouefectuarospagamentosdeimpostosqueestãoemdívida,comoéocasodopagamentodoimpostoúnicodecirculação(IUC).Étambémdisponibilizadooe-balcão,umaformadecontactodi-rectocomaAT,deixandoumamensagemonlinequeiráterumarespostadaATnumcurtoespaçodetempo.Paraalémdocontactoonline,tam-bémestádisponívelocontactoportelefoneemduasmodalidades,linhadeatendimentotelefónicoecomunicaçãotelefónicasegura.Estes2tiposdeatendimentodiferempelainformaçãoprestadaaocontribuintesendoquenoprimeirocasosetratadeinformaçõesgerais,dúvidasdenaturezatributáriaeaduaneiraeapoiosobreamelhorformadeacessoàinforma-çãoeaosserviçosdisponibilizadosnoPortaldasFinanças.Nosegundocaso,estamosperanteinformaçõesdematériassujeitasaconfidencialida-de,tendoorequerentequeinseriroseucódigodeacessotelefónico.Porexemplo,sãoinformaçõessobredeclarações,divergênciasdiversas,execu-çõesfiscais,imóveis,infracçõesfiscais,notificaçõeselectrónicas,reclama-çõesgraciosaseveículos.

798Paraalémdestesmeiosdecomunicaçãocomoscidadãos,aATtam-bémutilizaosnovosmeiosdecomunicaçãoemrede,comoporexemploYouTubeeTwitter.ComautilizaçãodoYoutube,consegue,atravésdeví-deos,fornecerinformação,normalmentebastantemonótona,tornando--amaisdinâmicaemaisatractivaparaocidadão.QuantoaoTwitter,paraalémdadivulgaçãodeinformaçãoatravésdemensagenscurtasedirectas,outilizadoraindapoderesponderoure-encaminharasmensagensrece-bidasparaassuasprópriascontasdoTwitter.Estassãoformasdecomu-nicardeformarápidaeatravésdecanaisdelargautilizaçãopelopúblicoalvo.OPortaldoGovernodePortugaltemoseusistemadetratamentodedadose,nestecaso,outilizadorpodeoptarporrecebernotificaçõeselectrónicas,nomeadamenteatravésdee-mail,sobreosseusassuntostri-butários.TendoemconsideraçãooModeloeEurope,noquedizrespeitoàactuaçãopró-activa,podemosconcluirqueporpartedaAT,aonotificarocontribuintesobreosprazosdepagamentodoimposto,estáausarummodeloecomunicaçãoegestãopró-activa.Análisecomparativa:Paraestaanáliseforamtidasemcontaasse-guintesvariáveis:(1)disponibilizaçãodapáginaoficial;(2)disponibiliza-çãodainformaçãonalínguaoficiale,pelomenos,numaoutralíngua;(3)informaçãosobreoserviço;(4)informaçãosobrelegislaçãorelevante;(5)disponibilizaçãodecanaisdecontacto.Quantoaestasvariáveis,osdoisserviçospúblicosemanálisetêmumdesempenhosemelhante;noentanto,sepassarmosdoníveldecomunica-çãounidireccional,comoreferemosmodelosBaumeMaio(2000)edaUniãoEuropeia,constatamosqueapáginawebdaATseencontranumafasemaisavançadaemcomparaçãocomapáginadaDSI.AAT,paraalémdautilizaçãodosmeioscomuns,comoporexem-plo,páginaoficialee-mail,optoutambémporseguirasnovidadesqueforamsurgindonainternet,comoYoutubeeTwitter.Aointroduzirestasformasdecomunicação,aATestáapardaevoluçãotecnológica,nome-adamentedoaproveitamentodousodasredessociais,etentachegaraumvastonúmerodepúblicoalvo,desdeageraçãomaisjovematéàmaisidosa.DereferiraindaqueaATpermiteaescolhadaopçãodenotifica-ções;nestecaso,atravésdee-mailnotificaocontribuintequetemdeefec-

799tuardeterminadaacção(ex.:pagamentodeimposto)dentrodeumde-terminadoprazo.Esteactopró-activodaAT,estáinseridonaúltimafasedomodelodaUniãoEuropeiacomoumapersonalizaçãodeinformaçãoprestadaaocontribuinte,porqueaATestudaosdadosoupreferênciaspreviamentegravadasouescolhidaspelocidadãoeseleccionaouprevêqualamelhorinformaçãoafornecer.Quantoàvariáveldeanálisereferenteàquantidadedeinformaçãoconclui-seque,tantooPortaldoGovernodeMacaucomoodePortugal,têminformaçãosuficienteeabrangente.Noquedizrespeitoàvariável–facilidadedeacessoàinformação,tambémsecomportamdeformapositivaesemelhante.Desalientarque,nocasodaRAEM,ainformaçãofornecidaabrangeos3principaispúblicosalvo,cidadão,turistaecomerciante,oque,pelocontrário,nãoacontececomPortugal,queapenasdisponibilizainforma-çãosemacategorizarporpúblicoalvo.ConsideramosentãoqueoPortaldoGovernodeMacaudisponibilizainformaçãosegundocategoriasdeutentesoquetornamaisfáciloacessoàmesma.Dopontodevistadainteractividadeé,semdúvida,oPortaldoGovernodePortugalqueapresentaummaioravançoeníveldesofis-ticação,estandobastanteaparsobreousodasredessociaisedautili-zaçãodestasparaapartilhadeinformação,comosepodeverificarpelautilizaçãodoFacebook,doTwitteredoYoutube.Esteaspectodeinte-ractividadecomopúblicoéoquefaltanoPortaldoGovernodeMa-cau,poisainformaçãoqueconstanapáginaémuitoestática,enquantoqueatravésdousodasredessociais,ainformaçãotorna-semaisdinâmi-caemaisrápida,porqueasredessociaispermitemdeixarcomentáriosemensagensdosutilizadores.Paraconcluir,oPortaldoGovernoéummeiomuitoimportanteparademonstraraoexterioraimagemdoGovernolocal;porisso,donos-sopontodevista,estedeveserelaboradodaformamaiscompletapossí-vel,comoacontececomosportaisdeGovernodeMacauedePortugal,eestarempresentesosmaisdiversosmeiosdeinteracçãocomoutilizador,comoéocasodePortugal,nautilizaçãodasúltimasredessociais.PropomosqueoGovernodaRAEMtomecomoreferênciaoPortaldoGovernodePortugalnoquedizrespeitoàimplementaçãodasTICeaperfeiçoamentodosmeiosinteractivoscomoexterior,nomeadamen-

800tecomautilizaçãodasredessociais.Paraalémdautilizaçãodasredessociais,nãoédeesqueceraexistênciaderiscosduranteasuautilização,comoaperdadeinformaçõesdigitaisouotratamentodosdadospessoais(n.ºdetelemóvel,morada,BIR,etc...)–aspectoqueseabordanopontoseguinte,sobreosdesafiosfuturosnaáreadaimplementaçãoeutilizaçãodasTIC.IV.VantagensedesvantagensdousodasTICnosectorpúblicoAsvantagensparaaAPeparaoscidadãospelofactodoGovernoimplementareaplicarasTICeasváriaspossibilidadesqueelasdisponibi-lizamtemvindoaseranalisadasporváriosautores.Assim,paraCamposeMarquesaimplementaçãodee-Govalteraoconceitodelidarcomain-formação:osoriginaisdepapelpassamaserbits,asfacturaspassamaserelectrónicas,asassinaturaspassamaserdigitais,osrelatóriosdeixamserimpressosparaseremguardadosfisicamenteemminúsculosdispositivosmagnéticosouópticos,ainformaçãopassaasertransmitidaatravésderápidasredesdecomputadoreseatéasreuniõessãofeitascomrecursoàvídeo-conferência.43ParaNarciso,aAPéumsistemacomplexoqueagedeformafecha-da,desarticulada,burocratizadaehierarquizada.ÉatravésdautilizaçãodasTICquesepodemarticulareintegrarmelhorosseusserviços,levan-doaumamelhoriadaqualidadedosserviçosprestadoseaumadiminui-çãodosseuscustos.QuandoestassãobemaplicadasnosectorpúblicocontribuemparaumaAdministraçãoPúblicamaistransparenteeeficaz.EstastecnologiasfacilitamagestãoeofuncionamentodoGovernoemtermosdoplaneamentoeexecuçãodepolíticaspúblicas,ocontrolodoorçamentoeamelhoriadofluxoprocedimentaldecadatarefa.44ParaaOCDE(2003),aimplementaçãodasTICnosserviçospúbli-cospermitemelhorarainovação,eficáciaequalidade,facilitandoagestãodoslíderesquantoaocontrolodoorçamentoedosrecursos.Destemodo,43Campos,R.,&Marques,C.(n.d.),“OGovernoElectrónicoeosSistemasdeInformaçãoPúblicosemPortugal”,pp.1344Narciso,T.deJ.R.(2010),“InteroperabilidadeOrganizacionalnaAdministracãoPúbli-ca”,UniversidadedeAveiro.

801asTICtornaram-seumfactorimportanteparaamodernizaçãodosservi-çoseomelhoramentodaprodutividade.TambémAraújo,Hoeschl,RovereOliveiraconcordamqueasTICaplicadasnosectorpúblicopossibilitamumamaioreficiêncianasuagestão,namedidaemquepermitemolevantamentodeinformaçõesemtemporeal,integraçãodesistemaspúblicosemaiorparticipaçãodosci-dadãosnagestãopública.45TodososautoresmencionadosconcordamqueasTICtrazembenefíciosparaosectorpúblico,taiscomo,amelhoriadoprópriofun-cionamentodaAdministraçãoPúblicaedoseurelacionamentocomoscidadãos,nomeadamentenaformacomooserviçoéprestado,nagestãoderecursosenacomunicaçãocomasociedade.Assim,emresumo,pode-mosdizerqueasTICaplicadasaosectorpúblicomelhoramainovação,aeficáciaeaqualidade;facilitamagestãodoslíderesquantoaocontrolodosrecursos;contribuemparaamodernizaçãodaAP;aumentamapro-dutividade;melhoramaarticulaçãoeaintegraçãodosserviçospúblicos;aumentamatransparência;melhoramorelacionamentodosserviçospú-blicoscomoscidadãosecomasempresas,entreoutras.RelativamenteaMacau,oplanopropostopeloGovernodaRAEMnasLAG2015sobreamodernizaçãodaAdministraçãoPública,de-signadamenteaimplementaçãoeoreforçodemeiosdecomunicaçãointerdepartamental,temcomoobjectivoaumentaratransparênciadosactosadministrativosediminuirotempoderesposta,contribuindoas-simparaatomadadedecisõeseoaumentodaeficiência.Resumindo,aimplementaçãodoe-Govpermiteaperfeiçoaracomunicaçãoentreosdiferentespúblicos-alvo,nomeadamenteoscidadãos,asempresasouostrabalhadoresdaAPM.Oaumentodaeficiência,eficácia,efacilidadeaníveldegestãotambémsãofactoresfavoráveisefundamentaisparaaim-plementaçãodoe-Gov.Paraalémdasvantagenshá,contudo,umconjuntodedesvantagensquesãodestacadasporautorescomoCamposeMarques.Porexemplo,anãoaceitaçãodoformatodigitalporpartedealgunsintervenientes,que45Araújo,T.S.,Hoeschl,H.C.,Rover,A.J.,&Oliveira,T.P.S.de.(n.d.),“Tecnolo-giasdeInformaçãoeComunicacãoAplicadasàGestãonoSetorPúblico:Omodeloe--República”.

802continuamaconsideraropapelcomoverdadeirooriginaleoformatodigitalumasimplescópia,(...)implicandoaexistênciadeduasrealidadesparalelas:oformatoanalógicoeodigital.Estaquebranoprocessodeworkflowreflecte-senapartilhadeinformação,devendooGovernoem-penhar-senaformaçãodosseusquadros,tendoporbaseareengenhariadeprocessos.46TambémAleixorefereaexclusãodigitalcomoumadesvantagemporquenemtodasaspessoasutilizamosmeiosdisponíveisonlineparaacederaserviços,correndo-seoriscodereforçardivisõessociaisexistentesoumesmocriarnovasdivisões.Aexclusãosocialéumprocessoconstru-ídonasdesigualdadessociaiseconduzàmarginalizaçãodaspessoasougruposrelativamenteaosobjectivossociais.47Faceàrealidadeactual,principalmenteadeMacau,nãopodemosdeixardereferirasdesvantagensaníveldeprotecçãodosdadospessoais,sendoestaumapreocupaçãotantodosGovernoscomodoscidadãos.Sãováriososproblemasquepodemsurgirestandorelacionadoscomotra-tamentodedadosconfidenciaispelosfuncionários,aformaderecepçãodosdocumentos(digitaloupapel),oarmazenamentodegrandesquan-tiasdedocumentosdigitais,eaautenticaçãodosdocumentosenviadosourecebidospeloGovernoemrelaçãoaoutrosserviços.Hojeemdia,amaiorpartedosserviçospúblicosfornecemcom-putadorcomacessoàinternetparaostrabalhadores,destemodo,paragarantirqueosdadosconfidenciaisdoscidadãossejamtratadosdeformazelosa,énecessárioqueoserviçoemitaorientações(porexemplo,nãoacederalinksdepáginasdeorigemdesconhecida)ouqueforneçaforma-çãoparaostrabalhadoresteremmaisconhecimentosobreotratamentodedadosconfidenciais,nomeadamenteformaçãoaníveldotratamentodedados.ComoreferemCampoeMarques,aautenticaçãodosdocumentoséumdosfactorescruciaisparaautilizaçãodedocumentosdigitaisporqueumserviçonãopodeencararodocumentodigitalcomoumameracópia46Campos,R.,&Marques,C.(n.d.),“OGovernoElectrónicoeosSistemasdeInformaçãoPúblicosemPortugal”,pp.1347Aleixo,C.F.O.(2010),“AusuabilidadedosWebsitesdosMunicípiosPortuguesesnoâmbitodoe-Governmentcomocontributoparaainclusãodigital”,UniversidadeAberta,pp.23

803quandoestefoiemitidoporumorganismocompetente.Nestasituaçãooe-Govnãoestáacriarfacilidadesaocidadãomas,pelocontrárioestáacausaraindamaisinconvenientesporoserviçopúbliconãoaceitarodocumentodigital,supostamenteautenticado,eexigirqueocidadãosedesloquefisicamenteaoserviçopararequererodocumentoemsuportepapel.48Emsíntese,aspossíveisdesvantagensquepossamexistirdevidoàimplementaçãodoe-Govestãoligadasàexclusãodigital,àrecolhaetra-tamentodedadoseàaceitaçãodedocumentosdigitais.Desafiosfuturos:Apesardomuitoquejáfoifeitonestaáreaexistem,ainda,váriosdesafiosporque,nosúltimosanos,ossistemasdasTICfo-ramdesenvolvidosapenasparaousointer-organizacional,enãonumaperspectivadeinterligaçãoeoperaçãoconjuntadessessistemas,nemcomaprestaçãodeserviçosdeformaintegradaporpartedaAdministração.49DeacordocomSoares,hojeemdia,amaiorpartedosresponsáveispelosSistemasInformáticosdaAPsãoconfrontadoscomodesafiodeparticipar,conduziregerirdeformabemsucedidainiciativasqueenvol-vemacolaboraçãodemúltiplosorganismoseainteroperabilidadedosseussistemasdeinformação,eassimcontribuirparaalcançarumníveldemaiormaturidadenodesenvolvimentodogovernoelectrónicodopaís.50NarcisoentendequeaimplementaçãodasTICdeveserumatarefaprioritáriaporquepermitemaidentificaçãodeproblemasecontribuemparaaimplementaçãodemedidasesoluçõesquepossibilitamreduzirasformalidadesadministrativaselegais,exigidasaoscidadãos/empresas,nosprocedimentosadministrativos.OusodasTICcontribuiuparaaadop-çãodepolíticaspúblicasquepromovamosprincípiosdaboagovernação–abertura,participação,responsabilização,eficiênciaecoerência–pelaprestaçãodeserviçosmaistransparentes,conduzindoàprestaçãodeservi-çosorientadosàsnecessidadesdoscidadãoseempresas.5148Campos,R.,&Marques,C.(n.d.),“OGovernoElectrónicoeosSistemasdeInformaçãoPúblicosemPortugal”.49Soares,D.F.M.G.deS.(2009),“InteroperabilidadeentreSistemasdeInformaçãonaAdministracãoPública”,UniversidadedoMinho,pp.950Soares,D.F.M.G.deS.(2009),“InteroperabilidadeentreSistemasdeInformaçãonaAdministracãoPública”,UniversidadedoMinho,pp.8-951Narciso,T.deJ.R.(2010),“InteroperabilidadeOrganizacionalnaAdministracãoPúbli-ca”,UniversidadedeAveiro,pp.3

804Umdosprincipaisdesafiosqueoe-Govenfrentatemavercomaprotecçãodedadospessoaispeloqueosdiferentespaísestêmprocura-dosoluçõesparagarantirqueatransferênciaeotratamentodedadoséadequadoeseguro.Naimplementaçãodoe-Govedossistemasdeco-municação,émuitoprovávelquehajatratamentodedadospessoaisdoscidadãos,comoporexemplo,on.ºdobilhetedeidentidade,n.ºfiscal,senhas,n.ºdetelefone,n.ºdacontabancáriaoudocartãodecrédito,entreoutrosdados.Sendoassim,aprotecçãodosdadospessoaiséumatarefaindispensávelcasosequeiraimplementarumsistemaseguroebemprotegidotecnologicamente.Éclaroquenãosóossistemastêmdeestarbempreparadosparaotratamentodedadossigilosos.Osfuncionáriospúblicos,devemterapoiotecnológicoeformaçãoadequadaparasaberemcomoéquesedeveprocederemdiferentessituaçõesquepossamsurgirnodiaadia.Émuitocomum,hojeemdia,naspáginasdosserviçospú-blicosounopreenchimentodeformuláriosinformarocidadãosobreoprocessoderecolha,utilizaçãoetratamentodosdadospessoaisesolicitarumtermodetomadadeconhecimentoedeaceitaçãoderecolhaetrata-mentodedadospessoais.V.ConclusãoDuranteainvestigaçãoidentificámosalgunsdosaspectosmaismar-cantessobreoaparecimentoeevoluçãodoe-Govprincipalmentenoquetemavercomosectorpúblico.Foramtambémestudadosalgunsautoresmaisdestacadosdestaáreaedefinidososprincipaisconceitosrelativosaestatemática.Atravésdaavaliaçãodoe-Govcomosmodelosestudados,verifi-cámosqueMacau,apesardeserumacidadecompotencialdeirmuitomaislonge,devidoaosseusrecursosmonetários,estáaindaaevoluirmuitolentamente,noquedizrespeitoàimplementaçãodasTICpeloGoverno,peloqueseconsideraestaraindanosprimeirosníveisdeimple-mentaçãoeusodoe-Gov.Verifica-se,noentanto,nasLAG2015daáreadaAdministraçãoeJustiça,umapreocupaçãoporpartedoGovernonoavançodaimplemen-taçãodoe-GovnaAdministraçãoPública,criandoeaperfeiçoandomeiosdecomunicaçãointerdepartamental,interoperabilidadeapartirdecom-putaçãoemnuvem,entreoutrasmedidasprevistasnodocumento.

805Relativamenteamedidasaimplementarnofuturo,sugere-sequeoGovernosejamaisflexívelnaadopçãodemeiosdedivulgaçãodeinfor-maçãoedecomunicaçãocomoscidadãos,utilizandoporexemploredessociaismaisutilizadaspeloscidadãos,estandosempreapardoavançotecnológicodomundo.Paratal,énecessárioqueoGovernoestejaatentoàsvozes,tantoexternamentecomointernamente,porquesóassiméqueconsegueabsorveromáximodeinformaçãoútilpossíveletransformá-losempolíticaspúblicasconcretas.Paraestudosfuturosseriaimportantedesenvolvereaplicarinquéri-tosporquestionárioeporentrevistaquepermitamaprofundaroconhe-cimentosobreasituaçãorealeidentificarasexpectativasdoscidadãosrelativamenteàAdministraçãoElectrónica,naRAEM.

807Administraçãon.º109,vol.XXVIII,2015-3.º,807-817SistemadeCuidadosPrimáriosdeSaúdedeMacau:UmaAnáliseFOFAChaoSinMui*Em1978,reuniuemAlma-Ata,naRepúblicadoCazaquistão,aConferênciaInternacionalsobreCuidadosdeSaúdePrimários(designadasimplesmenteporConferênciadeAlma-Ata)poriniciativaconjuntadaOrganizaçãoMundialdeSaúdeedoFundodasNaçõesUnidasparaaInfância,daqualresultoua«DeclaraçãodeAlma-Ata».ADeclaraçãoafir-maexpressamentequeaimplementaçãodoscuidadosdesaúdeprimários(primaryhealthcare,designadoabreviadamenteporPHC),éachaveeviafundamentalparaatingiroalvoestratégicode“Saúdeparatodosnoano2000”.Em1985,oGovernodeMacau,adoptouoficialmenteestealvoes-tratégicorecomendadopelaOrganizaçãoMundialdeSaúde,de“Saúdeparatodos”,dedicando-seaconstituirumsistemacompletodecuidadosdesaúdeprimários.Arededecuidadosdesaúdeprimários,queécom-postaporvárioscentrosdesaúde,lançou-secomaimplantaçãoem1985doCentrodeSaúdedoFaiChiKei,eveioaserconcluídacomaentradaemfuncionamentonosegundosemestredoanode1993doCentrodeSaúdedaAreiaPreta,pondoserviçosdesaúdedequalidadeàdisposiçãodapopulaçãodeMacau.DodesenvolvimentoeconómicoaceleradodeMacauresultampro-blemastaiscomooaumentodapopulaçãoflutuante,amudançanaes-truturasocialedeemprego,amodificaçãodomododevida,bemcomoaalteraçãodasrelaçõesfamiliareseinterpessoais.EmfacedosproblemascomodesenvolvimentosocialcontínuodeMacau,oaumentocélereeoenvelhecimentodapopulação,aelevaçãosignificativadoníveldavidadapopulação,ofortalecimentodaconsciênciacívica,osresidentessãocadavezmaisexigentesemtermosdaqualidadedosserviçosdemedicinaedesaúde,bemcomodoníveldasacçõesgovernativaspraticadaspeloGover-no.Parafazerfaceànovaconjunturaeaosproblemasdetodaaordem,énecessárioreverosistemadecuidadosprimáriosdesaúdeexistente,de*MestreemsaúdepúblicapeloCentrodePrevençãoeControlodaDoençadaChina.

808modoacontinuaradilatarosseusaspectosvantajosos,corrigindoassuasfraquezaseenvidandoesforçosparaelevaroníveldosserviçosdemedici-na.OpresenteartigotentaaproveitaraanáliseFOFA(SWOTanalysis,eminglês)paraestudar,segundoasperspectivasdoambienteexternoedosregimesinternosenormasdefuncionamento,asforças,asoportuni-dades,asfraquezaseasameaçasexistentesnoactualsistemadecuidadosdesaúdeprimáriosdeMacau,apresentandoestratégiasparaoseudesen-volvimento,comoobjectivodepossibilitarumaevoluçãoharmoniosadomesmosistema.I.Forças(strength)1.OsistemadecuidadosdesaúdeprimáriosdeMacau,quetemfuncionadohámuitosanos,temumaboaestruturaegrandecobertura,sendoassuasfunçõescompletaseelevadadiferenciação.1)OsistemadecuidadosdesaúdeprimáriosdeMacaureestruturou--seapartirde1985efuncionadurante30anosatéaomomento.Actual-mente,omesmosistemaintegraestabelecimentosdossectorespúblicoeprivado.Noâmbitodasinstituiçõespúblicas,existem7centrosdesaúde,3postosdesaúdee1centrodeprevençãoetratamentodetuberculose.Dasinstituiçõesprivadas,existem687consultóriosdemedicinaociden-tal,odontologiaemedicinatradicionalchinesa,bemcomocentrosdediagnósticoeexamemédico.Assim,osestabelecimentosqueintegramarededesaúdecobremtodooterritóriodeMacauesãoacessíveisdentrodeumquartodehoraoudeumahoraapéoudeautomóvel,respectiva-mente.2)Osestabelecimentosdosistemadecuidadosdesaúdeprimáriosprestamaosresidentes,demodocontínuoeintegrado,serviçosdesaúdedetodasasáreas,desdeonascimentoatéaofalecimento.Noâmbitodosserviçosclínicos,sãoprestadosserviçosnasáreasdesaúdeinfantil,saúdedamulher,saúdedoadulto,saúdedosidosos,saúdeoral,prevençãoetratamentodatuberculose,medicinatradicionalchinesaetratamentodedoenças;noâmbitodastarefasdeprevençãoclínica,sãoprestadosservi-çosnasáreasdeeducaçãodasaúde,imunizaçãoplaneada,examemédicoperiódico,despistagem,avaliaçãodefactoresdeperigoeasuaintervenção,diagnósticoetratamentoprecocededoenças.Comoosserviçosprestados

809pelosestabelecimentospúblicossãogratuitos,enquantoqueosserviçosprestadospelosestabelecimentosprivadossãoonerosos,apopulaçãopodeescolherlivrementeosserviçosdeacordocomassuasnecessidades.2.OGovernodeMacautemestadomuitoatentoaosistemadecui-dadosdesaúdeprimáriosqueéreguladoporlegislaçãocompletaeeficaz.Nestesentido,asatribuiçõesdecadasubunidadeestãoespecificadasnoDecreto-Lein.º81/99/M.3.NoâmbitodosistemadecuidadosdesaúdeprimáriosdeMacau,osestabelecimentosdesaúdedosectorpúblicoadmitem,atravésdecon-cursosdeingresso,emantêm,quadrosqualificadosdesaúdeparaprestarserviçosàcomunidadeatravésdoregimedeformaçãorelativamenteracionalizada,bemcomoderemuneraçãoeregaliasprivilegiadas.Eosestabelecimentosdesaúdedosectorprivada,porsuavez,elevamoseuní-veltécnico,nosentidodeprestarserviçosdecuidadosdesaúdeprimáriosrelativamentesatisfatórios,medianteosseusprópriosesforços,bemcomoàcustadeorientaçõeseapoiosconcedidospeloGoverno.4.OsistemadecuidadosdesaúdeprimáriosdeMacautemcontri-buídomuitoparaacomunidade,merecendooreconhecimentodetodosossectoressociais,sendoasuaeficáciasocioeconómicaadmirável.Omes-mosistemafoiconsiderado“exemplarnaRegiãodoPacíficoOcidental”pelaOrganizaçãoMundialdeSaúde.1)Situaçãoreportadaaoano2006:recursosdesaúdequeosresiden-tespossuíam(em2006)–cadamilresidentestem1,9camasdeinterna-mentoemhospital,2,4enfermeirose2,2médicosqueprestamserviçosmédicos.Em2014,cadamilresidentestem3,1enfermeiros,2,5médi-cos,valoresquesãosuperioresaosdosterritórioscircunvizinhos.Noanode2014,registou-seumtotalde526milutentesinscritosquerepresentaram82,8%dapopulaçãoglobal,totalizando616milcon-sultasexternas.2)Tambémem2014,ataxadenatalidadefoide11,8,ataxaglobaldemortalidadefoide3,1,ataxademortalidadeinfantilfoide2,0,onúmerodeóbitosporgravidezoupartofoide0durante1993e2014.Aesperançadevidaànascençanosanosde2002a2005foide79,4anos,enquantoestaatingiuos82,9anosem2014.3)OsprincipaisindicadoresdesaúdedosresidentesdeMacautêmmelhoradodeformanotóriaecontínuaaolongodasúltimastrêsdécadas.

810OsindicadoresdeMacaunosrecentesanosforamsempreosmelhores,emcomparaçãocomosterritórioscircunvizinhos,situaçãoquemereceuaplausosrepetidosporpartedaOrganizaçãoMundialdeSaúde.4)SegundoestudosefectuadospelaOrganizaçãoMundialdeSaúde,cadapatacadeinputnosistemadecuidadosdesaúdeprimárioscorres-ponderáàreduçãode3a6patacasdedespesacomamedicina.Aoqueacrescearetribuiçãoresultantedaconsequenteelevaçãodaprodutividadedostrabalhadores,oquesignificaqueaeficáciarealseráoóctuplodova-lordeinput.OsistemadecuidadosdesaúdeprimáriosdeMacauévan-tajosonoquedizrespeitoacustosrelativamentereduzidosebonsresul-tados,oqualfoiconsideradoexemplarnaRegiãodoPacíficoOcidentalpelaOrganizaçãoMundialdeSaúde.II.Fraquezas(weakness)1.NosistemadecuidadosdesaúdeprimáriosdeMacau,ohospi-talpúbliconãodiscriminaosdestinatáriosdosserviços,poisasdespesascorremporcontadoeráriopúblico.Assim,oscentrosdesaúdeeasemergênciasestãosuperlotados.Enquantounsresidentesabusamdosrecursos,outrosnãoconseguemosserviçosdemedicinadequecarecem,queixando-seosdemaisdaqualidadedosserviçosprestadoscomosendonãosatisfatórios.Poroutrolado,osestabelecimentosprivadosdesaúdesãodispendiosos,masoníveldosserviçosprestadosédesigual,nãosendoaqualidadedetratamentoassegurada.2.Presentemente,nosistemadecuidadosdesaúdeprimáriosdeMa-cau,quernosestabelecimentospúblicos,quernosprivados,predominamacçõesdasáreasdediagnósticoetratamento.Assim,osaspectosdeedu-caçãodesaúde,avaliaçãoderiscosdedoençasedespistagemdedoençassãodefeituosos,nãoconseguemdisponibilizarserviçosglobaisdesaúdedetodasasáreasaosdestinatáriosdosserviços.Alémdisso,amaiorpartedosestabelecimentosdesaúdesóconseguefacultaralgunsdosserviçosdeumadeterminadaáreadegestãodesaúde,emvezdecriarumacadeiadeserviçosvalorizada,comoumcentrotemático,emtermosdecertogru-poetário,actividadesprofissionaisoudevida,quedisponibilizaserviçosintegrados,incluindoosrespectivosexamesmédicoseageneralizaçãodeconhecimentosdesaúde.3.EmboraaeconomiadeMacausetenhadesenvolvidodemodocontínuo,ascircunstânciasànossavoltademonstramqueamanuten-

811çãodaceleridadedessedesenvolvimentonãoseráviável.Noentanto,osresidentesdeMacauprocuramserviçosmédicosdequalidadecadavezmaisalta,oque,quandoassociadoaocrescimentorápidodapopulação,resultaránumaumentoaceleradodeencargosfinanceirosprovenientesdosistemadecuidadosdesaúdeprimários.Assim,torna-senecessárioumplaneamentodelongoprazoparafazerfaceaocrescimentodosencargosfinanceiroscomomesmosistema,demodoaajustá-loaodesenvolvi-mentoeconómico.4.Faceaodesenvolvimentorápidodastécnicasdemedicina,afor-maçãocontínuanaáreamedicinalémuitoimportanteparaosprofissio-naismédicosedasaúde.Porém,nãoexistem,emMacau,medidasepolí-ticassatisfatóriaseracionalizadasquefacultemoportunidadesemotivemosagentesdaáreadoscuidadosdesaúdeprimários,nomeadamenteosdosectorprivado,paraaperfeiçoar,demodopermanenteasuaqualidadedeprestação.III.Oportunidades(opportunity)1.NasequênciadosignificativocrescimentoeconómicodeMacau,asreceitaspúblicasconsideráveispodemfornecer,demodocontínuo,recursossuficientesparaaprestaçãodeserviçosdesaúde.Oprodutointernobruto(PIB)subiude7,3biliõesdepatacasem1989para443,2biliõesem2014.Em2014,oPIBpercapitafoide713.514patacas,re-presentandoumcrescimentode3,1%emrelaçãoaoanoanterior;asre-ceitasfinanceirasnomesmoanoforamde161,86biliõesdepatacas,sen-doosuperavitde94,78biliõesdepatacas.Assituaçõesdeempregotêmmelhoradodemodopermanente:noúltimodiadeDezembrode2014,ataxadedesempregodesceuaté1,7%,oqueéumnovorecordnahistória.Asreceitasdapopulaçãoaumentaramdenovo:noquartotrimestrede2014,amedianadereceitasatingiu13.000patacas,representandoumcrescimentode9,8%emrelaçãoaomesmotrimestredoanoanterior.Noquedizrespeitoàcontacorrente,registou-seumsuperavitconside-rávelduranteumlongoperíododetempoeabalançodepagamentosdeMacaumanteve-sepositiva;nosfinaisde2010,areservacambialoficialatingiu85,0%doPIB,queé9,5vezesdovalordaimportaçãomensal.Durante2009e2014,aRAEMnãotevedívidaslíquidas,oquedemons-traumasituaçãofinanceirabastantefavorável.

812Perspectivandoofuturo,asobrasdaPontedeHongKong,ZhuhaieMacau,ometroligeiroeahabitaçãopública,quecorremdeformasuave,podemcontribuirparaocrescimentodoinvestimentodecapitalfixo.AaceleraçãodoprocessodecooperaçãoentreMacaueGuangdongedaex-ploraçãodeHengqinalargaráoespaçoparaofuturodesenvolvimentodeMacau.ComamaiorinternacionalizaçãodeMacau,temosboasperspec-tivasparaofuturodesenvolvimentodasindústriasdoturismoedojogo.Emtermosglobais,aperspectivaeconómicaébastanteoptimista.2.OdesenvolvimentosocialdeMacaumantém-secélereeapo-pulaçãoestásempreacrescerdemodoaformarnovascomunidades.Trabalhadoresnão-residentesenovosimigrantescontinuamaentraremMacau;asgrandesobrasdeaterrosmarítimoseaexploraçãodeHengqinresultarãonumaumentoconstantedadimensãoterritorialdeMacau.Tudoistocriaránecessidadesefectivasparaodesenvolvimentodosistemadecuidadosdesaúdeprimários.3.Apopulaçãotemumaconsciênciacadavezmaisfortesobreasaú-de,assim,aideiade“tratamentoeficazqueprivilegiaaprevenção”épro-gressivamenteacolhida.Nasequênciadoaumentocontínuodasreceitasedoníveldaeducação,osresidentessãocadavezmaisexigentesemrelaçãoàqualidadedosserviçosdemedicinaedesaúde.Assim,asnecessidadesdesaúdepassamaseraprevençãodasdoenças,aconservaçãodasaúdeeapromoçãodasaúde,emvezdamodalidadeúnicadotratamento.4.Atentendoaqueacapacidadeeconómicadosresidentescresceuconsideravelmente,osestabelecimentosdesaúdedosectorpúblicoop-timizaramaprestaçãodeserviçosesuportaramasdespesascomotrata-mentobásico.Assim,osresidentespodemdispordemaisrecursosquelhespossibilitamaescolhadeserviçosdemedicinadosectorprivado,oqueconstituiapoioaodesenvolvimentodosestabelecimentosdesaúdedosectorprivado,factoquebeneficiaosresidentesealiviaaspressõesdequesofremosestabelecimentosdosectorpúblico.5.ComoousodainternetemMacauéjábastantegeneralizado,épossívelresolvermuitosproblemasatravésdarede,oquepodecontribuirparapouparmuitosrecursoshumanos.EosserviçosdaAdministraçãotêmtomadomuitasmedidasparafacilitaravidadapopulaçãoquetêmdadobonsresultados.Assim,édeconsideraraplicarmedidassemelhantesnoâmbitodosistemadecuidadosdesaúdeprimários.

8136.Relativamenteaosterritórioscircunvizinhos,emHongKongosserviçospúblicosdesaúdesãoonerososmasbaratos,enquantoqueemSingapura,épostoempráticaoplanonacionaldemedicina[ouseja,ofamososistema3M:regimedepoupançaparamedicina(Medisave),re-gimedeprotecçãodedoençasgraves(Medishield)efundodeassistênciamédica(Medifund)],sistemaquesalientaasresponsabilidadesindividuaisenquantoalicercedosistema,comacomparticipaçãodeumapartedasdespesasporpartedoEstado.Muitoemboratodososterritóriostenhamassuasparticularidades,elesfacultamnovasideiaseexemplosreferenciaisparaaRAEM.7.OsterritórioscircunvizinhosdeMacau,comooContinenteChinês,HongKongeSingapurasãoavançadosemtermosdetécnicasdemedicinaesãofortesnoaspectodaformação.Nosúltimosanos,astécnicaseideiasdaciênciadamedicinadesenvolveram-seaumritmoaceleradoeosagentesdaáreatêmnecessidadedeaprendereestudardeformacontínua.ComoaRAEMmantémumintercâmbiocomosreferi-dosterritórios,nãoserádifícilteroportunidadesparaaaprendizagemeoaperfeiçoamentocomosmesmos.IV.Ameaças(threats)1.Ocrescimentoeenvelhecimentodapopulação,osnovosimigran-teseoaumentorápidodostrabalhadoresnãoresidentesgeramfortepres-sãosobreosrecursosmedicinais.SegundoestimativasfeitapelaDirecçãodosServiçosdeEstatísticaeCensos,apopulaçãodeMacauem2016seráde700mil;em2021,apopulaçãoatingiráos750mil,enquantoadeidadeigualousuperiora65representará19%douniverso.Comosrecursosdemedicinaexistentesnãoserápossívelresponderàsnecessi-dadesnoâmbitodecuidadosdesaúdeprimários.Aescassezreflecte-seessencialmentenainsuficiênciadecentrosdesaúdeepessoalmédicoedeenfermagem,bemcomonafaltadecamasdeinternamentonohospitalpúblico.2.Oaumentocéleredosturistasedapopulaçãoflutuanteprove-nientedoexteriorconstituemdesafiosparaaprevençãodasdoençascon-tagiosaseparaaprevençãoimunitáriainfantilemMacau.3.OdesenvolvimentorápidodaeconomiadeMacaueaconsequen-temodificaçãoregistadanaestruturadeempregosãonovosdesafiosparaaprevençãoeotratamentodasdoençasprofissionais.

8144.Osproblemasfamiliares,éticos,psicólogosementaisderivadosdoaceleradodesenvolvimentosocialdeMacaudemonstramafaltadede-partamentosdiferenciadossatisfatóriosnoactualsistemadecuidadosdesaúdeprimários.5.ComocrescimentodapopulaçãodeMacau,asaliênciadopro-blemadoenvelhecimentodapopulaçãoeaelevaçãosucessivadaprocuradeserviçosdesaúdeporpartedosresidentes,osencargoscomamedicinaaumentamdemodoprogressivo.Sebemquenãoseverifiquetensãofi-nanceiranestemomento,podeacontecerqueaRAEMnãoconsigasu-portarasdespesasexcessivamentepesadascomamedicina,umavezqueocrescimentoeconómiconãopoderáserpermanente,segundoexperiênciasobtidasnosterritórioscircunvizinhos.V.EstratégiasparaodesenvolvimentodosistemadecuidadosdesaúdeprimáriosdeMacau—umaanáliseFOFATabel1.RaciocíniodeanálisesintegradasOportunidades(opportunity)Ameaças(threats)Forças(strength)Forças–Oportunidades:Pro-cede-seaodesenvolvimentodemodovigoroso,conjugandoasforçasinternascomasoportu-nidadesexternas.Combinaçãodasforçascomasameaças:aliviamoueliminamasameaçascomasprópriasforças.Fraquezas(weakness)Combinaçãodasfraquezascomasoportunidades:supri-memoueliminamasfraquezasinternascomasoportunidadesexternasCombinaçãodasfraquezaseameaças:estabelecemestraté-giaspreventivas,procedendo--seàgestãoderiscos1.Combinaçãodasforçascomasoportunidades:Procede-seaode-senvolvimentodemodovigoroso,conjugandoasforçasinternascomasoportunidadesexternas.1)OsistemadecuidadosdesaúdeprimáriosdeMacaudispõedeumaboabase,elevadaeficiênciaerecursosabundantes.Parafazerfaceaofuturodesenvolvimentosocial,oGovernopode,emacompanhamento

815comaevoluçãodostempos,aplicarrecursossuficientesnosentidodeajustarealargaradimensãoeacoberturadomesmosistema,comvistaasatisfazerasnecessidadesdosserviçosdemedicinadapopulação.2)Urgecriarmaiscentrosdesaúdepararesponderàsnecessidadesdemedicinaemrápidocrescimento.Paraoplaneamentodacriaçãodecentrosdesaúde,podemtomar-secomoreferênciaoscritériosadoptadospeloMinistériodaSaúdedaRepúblicaPopulardaChina.Assim,podemcriar-seinstalaçõesdestinadasacentrosdesaúdequeservem30a50milresidentes,tomandoemconsideraçãootemponecessárioparaostraba-lhospreparativos,ataxadecrescimentoprevisíveldapopulaçãoeasuadistribuição,bemcomoadistânciaentreosresidenteseorespectivocen-troquevariaentre15e20minutosapé.3)Emtermosdolongoprazo,podeconsiderar-seemdesenvolverrelaçõescooperativascomosestabelecimentoslocaiseforadoterritó-rio,compartilhandoosrecursos,nosentidodecriarcentrosdesaúdedepequenotamanhoemMacauouemZhuhaiquesedestinamaservirapopulaçãodeMacauemtermosdedisponibilizarserviçosdereabilitaçãoeconvalescença,examesfísicosecuidadosaosdoentesidosos,demodoadiversificarasmodalidadeseostiposdeserviçosdosistemadecuidadosdesaúdeprimários.4)NoâmbitodosistemadecuidadosdesaúdeprimáriosdeMacau,podeaindaconsiderar-secriaremfundarumaplataformaelectrónicadesaúdequepossibiliteamarcaçãodeconsultasmédicas,consultasdeinfor-maçõesesensibilizaçãosobreofuncionamentodosistemademedicinaparaosresidentes.Alémdestasfunções,osresidentespodemtambéminteragircomosespecialistasnamesmaplataforma,demodoatorná-lanumatriagempreliminar,facilitandoavidadapopulaçãoeeconomizan-dorecursos.2.Combinaçãodasfraquezascomasoportunidades:supremoueli-minamasfraquezasinternascomasoportunidadesexternas1)Graçasaodesenvolvimentosocioeconómicoedasmedidasprivi-legiadasimplementadaspeloGoverno,osestabelecimentosdemedicinadosectorprivadotêm-sedesenvolvidodemodocélere;porémoníveldosserviçosprestadosédesigual.Porumlado,énecessárioqueoGovernointensifiqueacooperaçãocomosestabelecimentosdemedicinadosec-torprivado,nosentidodeconcretizaracomplementaridadederecursos;poroutrolado,éprecisoreforçarasupervisãodosmesmoscomvistaa

816asseguraraqualidade.Arespectivagestãopodeserefectuadacomoesta-belecimentodeumregimeracionalizadodeformaçãoobrigatóriaparaosagentes,sistemasdeexameanualefinanciamentopeloeráriopúblico.OGovernopodeencarregarumserviçopúblicocriadodenovooureestru-turadoparacoordenaregerir,demodouniformizado,osestabelecimen-tosdemedicinadosectorprivado.2)Osterritórioscircunvizinhosquedispõemdetécnicasdemedici-naavançadaspodemdaroportunidadesdeformaçãocomqualidadeaosagentesdaáreadamedicinadeMacau.OGovernodeveregulamentaraeducaçãocontínuadamedicina,nosentidodetornarobrigatóriaafor-maçãocontínuanapráticaparaosprofissionaisqueexercemactividadesnasáreasdamedicinaoudasaúde.Podepensartomarcomocritériodeavaliaçãooscréditosobtidosnaformaçãoouemhorasdefrequênciadasacçõesdeformação.Estaformaçãonapráticatemquesertratadacomoumrequisitoindispensávelparaarenovaçãodaslicençasparaoexercíciodaprofissão.Alémdisso,oGovernopodedesignar,comobasedeformação,estabele-cimentosdeensinosuperioreestabelecimentosdemedicinaaptosaorga-nizaracçõesformativas,concedendosubsídiosaosmesmosprofissionaisparaafrequênciadeacçõesdeformaçãocontínua.3)Nasequênciadaelevaçãocontínuadaconsciênciadasaúdeporpartedapopulação,asideiasdo“tratamentoeficazqueprivilegiaapre-venção”promovidaspeloChefedoExecutivosãosucessivamenteaceitespelomesmo.Assim,podeconsiderar-seemestabelecermaiscentrosdeexamesmédicosoucriarsubunidadesespecíficasjuntodoscentrosdesaúde,nosentidodedisponibilizarserviçosdesaúdecontínuoseintegra-dos,comprogramasdeexamesfísicos,educaçãodesaúde,avaliaçãoderiscosdedoençasedespistagemdedoenças,emfunçãodosgruposetá-rios,dasactividadesprofissionaisoudevida.3.Combinaçãodasforçasecomasameaças:aliviamoudirimemasameaçascomasprópriasforças1)Ocrescimentodasnecessidadesdeserviçosdecuidadosdesaúdeprimáriosporpartedapopulaçãoéumaameaçaexterna,masétambémumaoportunidadesobopressupostodaexistênciaderecursossuficientesedeumaestruturacompleta.Esteaspectofoiabordadosupra,napartedasforçasversusoportunidades.

8172)Emfacedosproblemascomoasaúdepsicológicaementalresul-tantedodesenvolvimentosocial,sugere-sequesejacriadoumdeparta-mentoespecíficodegestãodasaúdepsicológica,contratandoeformandopessoalquedesenvolvaserviçosdegestãodesaúdepsicológica.3)Emfacedafortemobilidadedapopulação,torna-senecessárioreforçaromecanismodecomunicaçãodedoençascontagiosas,demodoapossibilitarumadeclaraçãoatempada,paraqueoCentrodePrevençãoeControlodaDoençapossaresponderetomarmedidasemtempoútil.Poroutrolado,édedarcontinuidadeàsacçõesdesensibilizaçãoparava-cinaçãodapopulação,deformaadiminuirapossibilidadedeocorrênciadesurtosdedoençascontagiosas.4.Combinaçãodasforçascomasameaças:aliviamoueliminamasameaçascomasprópriasforças.Anívelmundial,asdespesasconstituemumproblemaquetodososgovernostêmsempreemconta.Oregimeactualdaprestaçãointegral-mentegratuitadeserviçospúblicosdesaúdecorreriscobastanteelevadooenãoserásustentável.Acomparticipaçãonasdespesascomamedicinaéumatendênciaglobal,regimequeéadoptadoporterritórioscircunvi-zinhosequepodeservirparanossareferência.Actualmente,oGovernopodepensarimplementarumprogramaquepossibiliteaosresidentescomparticiparem,demodolimitado,nasdespesaspelaultilizaçãodosser-viçosprestadospelosestabelecimentosdemedicinapúblicosdaRAEM,comvistaapersuadirosmesmosnosentidodemelhoraproveitaremosrecursospúblicos.Aomesmotempo,énecessáriofazerumplaneamentofinanceiropermanentedosserviçosdesaúdeprimáriosdeMacau,nosentidodelimitardemodoadequadoocrescimentodasdespesasparaqueesteacompanheoritmodecrescimentodoPIB,semcomprometeraqualidadedosserviçosprestados.

819Administraçãon.º109,vol.XXVIII,2015-3.º,819-845*MagistradodoMinistérioPúblico1HUGOLUZDOSSANTOS,“OscontratosdejogoeapostaeocréditoparajogonoscasinosdaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau:Contributoparaaresoluçãodaquestãodo“Walking”eparaaadmissibilidadedanegativepledgeedaequitableliennorte-americanas”,in:RevistadeAdministraçãoPúblicadeMacau,n.º107,Macau,Chi-na,(2015),passim,equeaquiseguiremos,embrevestrechos,demuitoperto.2Ver,sobreocontratodeconcessãocomercial(art.º657.ºessdoCódigoComercialdeMacau),noâmbitodoqualocontratoerevendeosbensproduzidosoudistribuídosporumaoutraparte,agindoassimenquantodistribuidor;JORGEGODINHO,Ma-cauBusinessLawandLegalSystem,LexisNexis,HongKong,(2007),pp.126-129.OCréditoparaJogoNosCasinosdaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau:SubsídiosparaaResoluçãodaQuestãodo“SideBettingorTheMultiplier”eparaAAdmissibilidadedaFiguraDoutrinalAlemãdo“ContratocomEficáciadeProtecçãoparaTerceiros”HugoLuzdosSantos*I.Aquestãodoside-bettingoumultipliereasimulaçãorelativa:aprevalênciadonegóciodissimuladoea(ir)relevânciadonegóciojurídicoindirecto,quenãoseconfundecomasimulaçãorelativa.BrevíssimasnotassobreocréditoparajogoemMacaucomoumarelaçãoobrigacionalemsentidoamplosemdeveresprimáriosdeprestação(SchuldverhältnisseimweiterenSinneohmeprimäreLeitsungspflichten)emrelaçãoaoEstado-ColectividadedaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacauComoescrevemosnoutrolocal1,oart.º2.º,n.º1,daLein.º5/2004,de14deJunhopreceituaque“Apenasexisteconcessãodecréditoquandoumconcedentedecréditotransmitaaumterceiroatitularidadedefichasdejogosdefortunaouazaremcasinosemquehajalugaraopagamentoimediato,emdinheiro,dessatransmissão”.Aestaluz,adoutrinatemafirmadoqueomesmoresultadoeconó-micopodegerardiferentesenquadramentosjurídicos,tendoemcontaosdiversoscontratosnabasedocréditoparajogo2.

820Nomeadamente,éconcebívelaexistênciadeumcontratodemú-tuo(art.º1070.º,doCódigoCivildeMacau)oudeumcontratodecompraevendadefichasdejogocompagamentodopreçoemmo-mentoposterior3.Essaqualificaçãojurídicaassenta,naópticadessadoutrina,nofactodequea“transmissãodatitularidade”pareceraludiràentregafísicadasfichas,oqueconfereaocréditoparajogoumcarácterreal(quoadcons-titutionem).Talharmoniza-se,refereaindaaaludidadoutrina,comore-gimedocontratodemútuo,ondeascoisasmutuadassetornamproprie-dadedomutuáriopelofactodaentrega(art.º1071.º,doCódigoCivildeMacau);comefeito,ondesejadivisávelumacompraevendadefichas,estanoçãofaráreferência,igualmente,aocumprimentodaobrigaçãodeentregadasfichasvendidas.Comoquerqueseja,paraaleidocréditoparajogoparecerelevarsobretudoasituaçãoeconómico-empírica:paraqueobeneficiáriodocréditofiqueimediatamentehabilitadoajogaréindispensávelatransferênciamaterial(ouseja,aentregafísicadasfichas)dasfichasdejogo,sendoesteocentrodegravidadeemcausa4.Estanoçãodogmática,quepolarizaoseuenfoqueanalíticonaquali-ficaçãojurídicadocréditoparajogo,temaplicaçãoimediataaoscasosemqueobeneficiáriodocréditoparajogo(ojogador)utilizatodoocapitalmutuadoparaojogoouapostanocasino;namedidaemquetodooca-pitalmutuado(créditoparajogo)atribuídopeloconcedentedecrédito,écanalizado,atravésdacompradefichasdejogo(chips),paraafinalidadelúdicadejogoouapostanoscasinosdaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau.Enoscasosde“side-bettingorthe“multiplier”,emqueoconces-sionáriodocréditoparajogo(ojogador)sóutilizaparcialmente,comoconhecimentoeconsentimentopréviodo“patron”,omontantequelhefoiconcedidoparaessafinalidadelúdica?Masoqueéo“side-bettingorthe“multiplier”?São“agreementsbetweenathirdpartyandapatronwherebytheamountformallycreditedisonlyafrationoftherealamountformally3VerJORGEGODINHO,“CréditoparajogoemCasino”,inBoletimdaFaculdadedeDireitodaUniversidadedeMacau,(BFDUM),Macau,China,(2007),p.89.4VerJORGEGODINHO,“CréditoparajogoemCasino”,cit.,p.89.

821creditedisonlyafrationoftherealamount,whichremainsconcealed,posesaconsiderablechallenge.Inside-betting,therealvalueoseachbetismultiplied;thenominalvalueisnottherealvalue5.Thiscreatesapa-rallelbettingschemethatisnottaxed,butgoesthroughofficialcasinosandfollowstherulesofthegames.Inside-betting,boththecasinotakingbetsandthejunketforaparallel,untaxedbettingscheme6.Thisgeneratesadirecterosionofthetaxrevenue7.Fromacontractlawpointofview,sidebettingisashamtransactionorrelativesimulation,sothatafractionofthetransactionsgoesuntaxed,butnotall”8.Concordamoscomaqualificaçãojurídicadesimulaçãorelativa(art.º233.º,n.º1,doCódigoCivildeMacau),enãocomaqualifica-çãojurídicadeumnegócioindirecto(origináriaesupervenientemen-te)válido.Naverdade,onegóciosimuladoénulo(art.º232.º,n.º2,doCó-digoCivildeMacau);eéconaturalàsimulaçãoointuitodeenganarterceiros(oscasinosdeMacaueaFazendaNacionaldeMacau),edelhesocultaralgoderelevantenonegócioatravésdacriaçãodumafalsaaparênciaquepodeincidirsobreaidentidadedaspartes,sobreopreço,sobreotipo,sobreoconteúdo,ousobreumoutroelementodonegócio(art.º232.º,n.º1,doCódigoCivildeMacau).Aformaadoptadanonegócio,talcomoossimuladoreslhedãoaparência,nuncapoderevelaratotalidadedonegóciorealdissimulado9.Essarevelaçãoseriaincompatível5Nestesentido,OCTOCHANG/BENLEE,“TheMultiplier”,in:InsideAsianGaming,April2007,(2007),pp.20-22,referindoque“thatoneoftheimplicationsisthatMa-caugamingrevenueislikelytobesubstantiallyhigherthanoficialfiguressuggest”;OCTOCHANG,“RevenueSharingRevealed”,in:InsideAsianGaming,March2007,(2007),pp.26-27;LUÍSPESSANHA,“GamingTaxationinMacau”,in:GamingLawReviewandEconomics,(2008),pp.340-347.6VerJORGEGODINHO,“CasinoGaminginMacau:Evolution,RegulationandChallen-ges”,in:UNLVGamingLawJournal(UNLVGLJ),Volume5,Issue1,(2014),p.21.7VerI.NELSONROSE,“MacauandChina´sGamblingProblem”,in:GamblingandtheLaw,Encino,California,(2013),p.4.8JORGEGODINHO,“CasinoGaminginMacau:Evolution,RegulationandChallen-ges”,cit.,p.21.9Poressarazãosecompreendequeadoutrinaalemãafirmeaestepropósitoque“onãovaleréoconteúdodonegócio”;DIETERMEDICUS,AllgemeinerTeildesBGB,8ªedi-ção,Heidelberg,(2002),p.231(n.º594);W.FLUME,AllgemeinerTeildesBürgerli-chenRechts,II,DasRechtsgeschäft,4ªedição,Berlin–Heidelberg–NewYork,(1992),pp.299-331.

822comasimulaçãoesópoderiaserconseguidasemela10.Nãopode,pois,haversimulaçãorelativasemquealgodonegóciodissimuladofalteousejadiferentenonegóciosimulado(art.º233.º,n.º1,doCódigoCivildeMacau).Parece,pois,serpreferívelasoluçãodeconsiderarformalmenteválidoonegócioreal(dissimulado),desdequeaformaquealeiexigeparaasuavalidadetenhasidoobservadanonegócioaparente(simulado)independentementedapartedonegócioquetenhasidoocultaedore-gimeformalque,emsimesma,justificariaedarazãodeserdaexigêncialegaldeforma(art.º233.º,n.º2e3,art.º212.º,n.º1,ambosdoCódigoCivildeMacau)11/12.Asignificarqueasimulaçãorelativaéumactoilícitoquedálugaràobrigaçãodeindemnizarosdanoscausadosàcontraparte,nostermosgeraisdoart.º219ºn.º1doCódigoCivildeMacau,eosdanoscausadosaterceiros(oscasinosdeMacaueaFazendaNacionaldeMacau)noster-mosgeraisdoart.º477º,n.º1,doCódigoCivildeMacau13.Assim,temdehaver-seporinteiramenteválidoodissimuladone-góciodeside-bettingoumultiplier,porquantoomesmofoiformalizadopordocumentoparticular,formaadoptadaparaacelebraçãodosimuladonegóciojurídicodecréditoparajogo,tendo,pois,sidoobservadaaformalegalmenteexigidaparaonegóciodissimuladodeside-bettingoumulti-plier14(art.º399.º,n.º1e2,do,art.º211.º,n.º1,art.º215.º,n.º1,art.º233.º,n.º2,e3,todosdoCódigoCivildeMacau).Oquenãosignifica,adquiridaqueestáalicitudedonegóciodissi-mulado(side-bettingoumultiplier),queestemantodiáfanodelicitudeotransmuteemumnegócioindirecto,quesedistinguedasimulaçãorelati-va(art.º233.º,n.º1,doCódigoCivildeMacau).10ANTÓNIOMENEZESCORDEIRO,“TratadodeDireitoCivilPortuguês–I–ParteGeral”,tomoI,3ªedição,Coimbra,Almedina,(2005),pp.763ess.11LUÍSCARVALHOFERNANDES,“EstudossobreaSimulação,QuidJúris?”,Lisboa,(2004),p.38.12HEINRICHEWALDHÖRSTER,“Simulação.SimulaçãoRelativa.Formalismolegal”,in:CadernosdeDireitoPrivado(CDP),n.º19,Julho-Setembro2007,Braga,cejur,(2007),p.25.13InfraretomaremosestaquestãoemsededaepígrafedodanoreputacionalinfligidoaoEstado-ColectividadedaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau.14Adianteconcretizaremosasconsequênciasjurídico-fiscaisdalicitudedonegóciodissi-mulado(side-bettingormultiplier).

823Porquanto,paraPedroPaisVasconcelos,nonegóciojurídicoindirec-toocorreumadiferençaentreofimtípicodereferênciaeofimindirectoqueéefectivamenteprosseguido15.Oselementosessenciaisdefinidoresedistintivosdosnegóciosju-rídicosindirectosserão,paraesteautor,“otipodereferênciaeofimindirecto”16. Porseuturno,OrlandodeCarvalho,apontacomocritériosparadeterminaraontologiadeumnegóciojurídicoindirecto:“aexistênciadeumavontadesériadosefeitostípicosdesignadosemconcretononegócio-meio,paraexcluiraideiadeinominação;-fimindirecto,pos-suidordacapacidadefuncional,emabstracto,masnocasorealremetidoparaocampodosmotivosedecorrendocomoefeitonormaldonegócioadoptado.”17Oproblemaconceitualdonegóciojurídicoindirectodepende,porumlado,datipicidadedonegócioadoptado,e,poroutrolado,daverifi-cação,oudestinação,deumfimindirectoemfacedonegócioadoptado,autónomoemfacedasrespectivasconsequênciasnormais,masaderivarimediatamentedaprópriaactuaçãodonegócio.Nasendadedistinçãodosnegóciosjurídicosindirectoscomfiguraafins,tantoPedroPaisVasconceloscomoOrlandodeCarvalho,conver-gemnosentidodequeaquelesnãosepodemconfundircomasimula-ção.NaspalavrasdoProfessorPedroPaisVasconcelos,onegóciojurídicoindirectonãodeveserconfundidocomonegóciosimuladoe,porine-rência,comasimulaçãorelativa,emqueaspartesconvencionamentresicelebrarcertonegócio(negóciorealoudissimulado),masdeclararexte-riormentequecelebraramumoutrodiferentenegócio(negócioaparenteousimulado)18.15PEDROPAISDEVASCONCELOS,“TeoriaGeraldoDireitoCivil”,Almedina,Coimbra,7.ªedição,(2012),pp.544-546.16PEDROPAISDEVASCONCELOS,“TeoriaGeraldoDireitoCivil”,cit.,pp.544-546.17ORLANDODECARVALHO,“NegócioJurídicoIndirecto”(TeoriaGeral),in:Bole-timdaFaculdadedeDireitodaUniversidadedeCoimbra,(SuplementoX),(BFDUC),Coimbra,CoimbraEditora,(1994),pp.14,15,22,42,36,62,91a92,111a118.18PEDROPAISDEVASCONCELOS,“TeoriaGeraldoDireitoCivil”,cit.,pp.544-546.

824Onegóciosimuladotemumaconfiguraçãocomplexa,tripla,emqueseconjugamformalmente,emprincípio,trêsaspectos:onegócioaparente,queésimulado;opactosimulatório,queémantidosecretoepeloqualaspartesacordamsóvaleetemverdadeiravigência,entreelas,eonegócioverdadeiroenãooaparente,equeesteapenasdeveserexigidoperantterceiros.Diferentemente,nonegóciojurídicoindirectonãoexistepactosimulatório,nãoexistedivergênciaintencionalentreavontaderealeavontadedeclarada;nãoexisteaintençãodecriarexternamenteumafalsaaparêncianegocial,nãoexisteacordoparaenganarterceiros19.Nonegóciojurídicoindirectoaspartesnãotêmaintençãodeescon-deroquequerqueseja,nemdeenganarquemquerqueseja.Queremsimplesmenteutilizaromodeloregulativodeumtiponegocialparaumfimquenãocorrespondeàsuafunçãotípica,masqueessetipopermitealcançar20–;oque,manifestamente,nãoacontecenocasodosidebettingormultiplier,umavezqueopatroneoconcessionáriodocréditoparajogourdemumpactosimulatório,emsededoqualtêmaintençãodecriarumafalsaaparêncianegocial,comointuitodeenganarterceiros(oscasinoseaFazendaNacionaldeMacau)e,poraí,diminuiromontantedeimpostodevido.Ademais,aqualificaçãojurídicadosidebettingormultiplier,comonegóciosimulado,comasub-espéciedesimulaçãorelativa,acimapre-conizada,buscaoseusentidohermenêuticonaideiadequeoEstado--ColectividadedaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau,emsededarelaçãojurídicafundamental21celebradacomosdiversosintervenientesdaindústriadejogonoscasinosdeMacau,estáinvestidanodireitosub-jectivodeexigirdaquelesaincolumidadedareceitafiscalemergentedocréditoparajogo,porquedaintegridadedareceitafiscalemergentedoscasinosdeMacaudependeadensificaçãodaprópriadignidadedapessoa19ORLANDODECARVALHO,“NegócioJurídicoIndirecto”(TeoriaGeral),cit.,pp.91a92,111a118.20ORLANDODECARVALHO,“NegócioJurídicoIndirecto”(TeoriaGeral),cit.,pp.111a118.21Nadoutrinaalemã,KARLLARENZ/MANFREDWOLF,AllgemeinerTeildesBürger-lichenRechts,8ªedição,C.H.Beck,München,(1997),pp.22-34.

825humana22(art.º30.º,n.º1,daLeiBásicadeMacau),édizer,dacomuni-dadedefins23emvistadaqualaquelafoierigida.Destemodo,cobrasentidohermenêuticoreferir-seque,emabstrac-to,aspartescontraentesdocréditoparajogonoscasinosdeMacautêm,noâmbitodeumarelaçãoobrigacionalemsentidoamplo,umdeverdeprestaçãoeumdeverdeprotecçãoparacomaRegiãoAdministrativaEs-pecialdeMacau.Osdeverescompreendidosnarelaçãodeprestaçãopretendemal-teraraactualsituaçãojurídicadosbens–atribuindoaocredor(Estado--ColectividadedaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau)asvantagens(percepçãointegraldareceitafiscalemergentedocréditoparajogo)eimpondoaosdevedores(aspartescontratantesdocréditoparajogo)asdesvantagensdecorrentesdoactodecumprimentodasobrigaçõesfiscais-;osdeverescompreendidosnarelaçãodeprotecçãopretendemconservaraactualsituaçãojurídicadosbensdeambosossujeitosdarelaçãoobriga-cionalemsentidoamplo,tutelando-ascontraingerênciasnasuapessoa,nasuapropriedadeounoseupatrimónio24.22Nadoutrinaalemã,GÜNTHERDÜRIG,“DerGrundrechtssatzvonderMens-chenwürde.EntwurfeinespraktikablenWertsystemsdesGrundrechteausArt.IinVerbindungmitArt.19AbsIIdesGrundgesetz”,in:Archivdesöffentlichen,(1956),p.125;TATJANAGEDDERT-STEINACHER,MenschenwürdealsVerfassungsbegriff.AspektederRechtssprechungdesBundesverfassungsgerichtszuArt.1Abs1Grundgesetz,Duncker&Humblot,Berlin,(1990),pp.15-36;nadoutrinaportuguesa,NUNOMANUELPINTODEOLIVEIRA,Odireitogeraldepersonalidadeea“soluçãododis-sentimento”.Ensaiosobreumcasode“constitucionalização”dodireitocivil,dissertaçãodedoutoramento,CentrodeDireitoBiomédicodaFaculdadedeDireitodaUniversidadedeCoimbra,CoimbraEditora,Coimbra,(2002),pp.104-112;BENEDITAMACCRORIE,“OrecursoaoprincípiodadignidadedapessoahumananajurisprudênciadoTribunalConstitucional”,in:Estudosemcomemoraçãododécimoaniversáriodalicen-ciaturaemDireitodaUniversidadedoMinho,EscoladeDireitodoMinho,Almedina,Braga,Coimbra,(2003),pp.151-174.23Nadoutrinanorte-americana,DANIELMARKOVITS,“ContractandCollaboration”,in:YaleLawJournal,Vol.113,(2004),pp.1417-1518(1434-1435).24Nadoutrinaalemã,CLAUS-WILLEMCANARIS,“Schutzgesetze–Verkehrspflichten–Schutzpflichten”,in:Rivistacriticadeldirittoprivato,(1983),pp.567-617;nadoutrinaportuguesa,NUNOMANUELPINTODEOLIVEIRA,“Inexigibilidadejudicialdocumprimentodedeveresacessóriosdeconduta”,in:ScientiaJuridica,Maio-Agostode2002,(2002),pp.295-303(295);NUNOMANUELPINTODEOLIVEIRA,“Deveresdeprotecçãoemrelaçõesobrigacionais”,in:ScientiaJuridica,Setembro-Dezembrode2003,(2003),pp.495-523;MANUELCARNEIRODAFRADA,“Contratoedeveresdepro-tecção”,in:SeparatadoVol.XXXVIIIdoSuplementoaoBoletimdaFaculdadedeDireitodaUniversidadedeCoimbra,(Coimbra),(1994),pp.36ess.

826Excepcionalmente,oconteúdodeumarelaçãoobrigacionalemsentidoamplocompõe-seexclusivamentedeumarelaçãodeprotecção–v.g.,porquearelaçãodeprestaçãoaindanãoseconstituiu,oujáseextin-guiu25.Adoutrinaalemã26eportuguesa27usamotermorelaçõesobrigacio-naisemsentidoamplosemdeveresprimáriosdeprestação(Schuldverhäl-tnisseimweiterenSinneohmeprimäreLeitsungspflichten)paradesignarjustamenteoscasosexcepcionaisemquesóháumarelaçãodeprotecçãodeumadaspartesemrelaçãoàoutra:éocasoparadigmáticodasrela-çõesobrigacionaiscomeficáciadeprotecçãoparaterceiros(nestecaso,oEstado-ColectividadedaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau)queabordaremosdeseguida.II.Propostaderesoluçãodaquestãodo“side-bettingormultiplier”;ocréditoparajogocomoumcontratocomeficáciadeprotecçãoparaterceiros(SchuldverhältnismitSchutwirkungfürDritte),ascontasomnibuseascontas-espelho,eaadmissibilidade,deiurecondendo,dorecursoamétodosindirectosdedeterminaçãodamatériacolectávelEsclarecidoofundamentoteleológicodasrelaçõesobrigacionaisemsentidoamplosemdeveresprimáriosdeprestação(SchuldverhältnisseimweiterenSinneohmeprimäreLeitsungspflichten),deveexplicitar-seoconceitoderelaçãoobrigacionalcomeficáciadeprotecçãoparaterceiros(SchuldverhältnismitSchutwirkungfürDritte)28,quenãoseconfunde,noentanto,comocontratoafavordeterceiro(art.º437.º,n.º1,eart.º438.º,n.º1,ambosdoCódigoCivildeMacau).25NUNOMANUELPINTODEOLIVEIRA,“PrincípiosdeDireitodosContratos,Coimbra”,CoimbraEditora,(2011),p.165.26VOLKEREMMERICH,in:MünchenerKommentarzumBürgerlichenGesetzbuch,vol.II,Schuldrecht.AllgemeinerTeil,3.Edição,C.H.Beck,München,(1994),pp.661--691.27NUNOMANUELPINTODEOLIVEIRA,“PrincípiosdeDireitodosContratos”,cit.,p.165.28NUNOMANUELPINTODEOLIVEIRA,“PrincípiosdeDireitodosContratos”,cit.,p.169.

827Osdevedores(aspartescontraentesdocréditoparajogoqueacor-damumasimulaçãorelativa,quantoaomontantetotaldocapitalmutu-adoparaesseefeito,comointuitodeenganarterceiros,nomeadamenteoscasinoseaFazendaNacionaldeMacau)aoconduzirem-seilicitamente(i.e.,diminuindosensivelmenteonetincomedoscasinoseotaxrevenuedoEstado-ColectividadedaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau),infringindoosdeveresdeprestação(pagamentointegraldosimpostosàRAEM)compreendidosnumarelaçãoobrigacionalemsentidoestritoouosdeveresdeprotecçãocompreendidosnumarelaçãoobrigacionalemsentidoamplo(porexemplo,numarelaçãojurídicapós-contratualcomaRAEM),podempôremperigoosdireitosouosinteressesdoterceirorelativamenteàrelaçãojurídicafundamentalentreaspartescontraentesdocréditoparajogo:oEstado-ColectividadedaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacauque,porviadadiminuiçãodareceitafiscal(taxreve-nue)emergentedoscasinosdeMacau,vêafectadaasuasustentabilidadeeconómico-financeira29e,porconseguinte,asolidariedadeintergeracionalparacomasgeraçõesvindourasdaRAEM30.Osrequisitosdessaeficáciadeprotecçãoparaterceirosreconduzem-seaquatro:i)queoterceiro(Estado-ColectividadedaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau)estejanaproximidadedaprestação(Leitsungsnähe)entreaspartescontraentesdocréditoparajogo;ii)queocredor(oscasinosdeMacau)tenha,oudevater,interessenaprotecçãodeterceiro;iii)queosdevedores(aspartescontraentesdocréditoparajogo)saibam,oudevamsaber,queocredortem,oudeveter,interessenaprotecçãodeterceiro31.29Nestesentidosecompreendearazãopelaqualamaisautorizadadoutrinamacaenserefiraque”asreceitasdecorrentesdosimpostossobreojogopassaram,demodogradualecomocrescimentodaindústriadojogo,aserumafonteindispensávelnasreceitaspúblicas.Assim,Macauentrounumprocessoevolutivoemqueaindústriadojogopredominaeorientaodesenvolvimentoeconómico-social”;Nestesentido,LOUSHENGHUA,“AcçõesdebeneficênciaedeinteressepúblicoacargodosectordojogodeMacauatéàaboliçãodomonopólio”,in:RevistadeAdministraçãoPúblicadeMacau,n.º104,vol.XXVII,2014-2ª,Macau,China,(2014),pp.385-408(388).30Retomaremosestetemaadiante,nocapítulo3.º.31Ostribunaisalemãesfazemusualmentereferênciaaumquintorequisito:anecessidadedeprotecçãodoterceiro(SchutzbedürftigkeitdesDritten).“Oterceirodeveriaternecessida-dedeprotecção.Orequisitofalhariasemprequeoterceirotivesseumapretensãocontratualcontraodevedor,deconteúdosemelhanteàdocredor”;nestesentido,nadoutrinaalemã,HANSBROX/WOLFDIETRICHWALKER,AllgemeinesSchuldrecht,29ªedição,C.H.Beck,München,(2003),p.355.

828Estandopreenchidososquatrorequisitos,ocréditoparajogocons-tituiráduasrelaçõesobrigacionais.Entreocredor(casinosdeMacau)eosdevedores(partescontraentesdocontratodecréditoparajogo)–logo,háumarelaçãoobrigacionalcomdeveresprimáriosdeprestação-;entreosdevedoreseoterceiro(Estado-ColectividadedaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau)–logo,há,tão-só,umarelaçãoobrigacionalemsenti-doamplosemdeveresprimáriosdeprestação32/33.Assim,seocréditoparajogoéumarelaçãoobrigacionalcomeficá-ciadeprotecçãoparaterceiros(SchuldverhältnismitSchutwirkungfürDritte),i.e.oEstado-ColectividadedaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau,eseoside-bettingormultiplieré,comovimos,umasimu-laçãorelativa,quantoaocapitalefectivamentemutuadoparaefeitosde32NUNOMANUELPINTODEOLIVEIRA,PrincípiosdeDireitodosContratos,cit.,p.171.33O§art.º311,n.º3doCódigoCivilAlemão(BürgerlichesGesetzbuch)positiva-ahojeexplicitamente;sobreasrelaçõesobrigacionaiscomeficáciadeprotecçãoparaterceiros,queaquiseguimosdemuitoperto,ver,nadoutrinaalemã,EIKESCHMIDT,DasSchuld-verhältnis,C.F.Müller,“Heidelberg”,(2004),pp.38-41;JANDIRKHARKE,Allge-meinesSchuldrecht,(2010),pp.429-438;HEINKÖTZ,“Vertragsrecht,J.C.B.Mohr(PaulSiebeck)”,Tübingen,(2009),pp.216-221;JANBUSCHE,“DieBegründungvonSchuldverhältnissen”,in:J.vonStaudingersKommentarzumBürgerlichenGesetzbuchmitEinführungsgesetzundNebengesetzen.EckpfeilerdesZivilrechts,Seiler/deGruyter,Berlin,(2008),pp.190-234;FLORIANFAUST,“DerSchutzvonderreinenVermö-gensschaden–illustriertamBeispielderExpertenhaftung”,in:ArchivfürdiecivilistischePraxis,vol.210,(2010),pp.559-574;nadoutrinaitaliana,MARCELOMAGGIO-LO,“Effetticontrattualiaprotezionedelterzo”,in:Rivistadidirittocivile,(2001),1,pp.48-61;nadoutrinainglesa,CHRISTIANWITTING,“JustifyingLiabilitytoThirdPartiesforNegligentMistatements”,in:OxfordJournalofLegalStudies,Vol.20,(2000),pp.618-636;nadoutrinaportuguesa,MANUELCARNEIRODAFRADA,“TeoriadaConfiançaeresponsabilidadecivil”,dissertaçãodedoutoramento,“ColecçãoTeses”,Almedina,Coimbra,(2004),pp.115-180;MANUELCARNEIRODAFRADA,“Sociedadesenotaçãodorisco(rating)–aprotecçãodosinvestidores”,in:IICongressodeDireitodasSociedadesemRevista,Almedina,Coimbra,(2013),p.345;ANTÓNIOMENEZESCORDEIRO,“Daboafénodireitocivil”,dissertaçãodedoutoramento,“ColecçãoTeses”,Almedina,Coimbra,(reimpressãoda1ªediçãode1990),(2007),pp.620-625;MARIAADELAIDEMENEZESLEITÃO,“Normasdeprotecçãoedanospuramentepatrimoniais”,dissertaçãodedoutoramento,Colecção“Teses,Almedina”,Coimbra,(2009),pp.403ess,617ess;JORGESINDEMONTEIRO,“Responsabi-lidadeporconselhos,recomendaçõesouinformações”,dissertaçãodedoutoramento,“Co-lecçãoTeses”,Almedina,Coimbra,(1989),pp.246ess;NUNOMANUELPINTODEOLIVEIRA,“PrincípiosdeDireitodosContratos”,cit.,pp.168-171.

829utilizaçãonoscasinosdeMacau;asuavalidadeéreferidanãoaonegóciosimulado(umafracçãodatotalidadedocapitalmutuado)mas,esobretu-do,aonegóciodissimulado(atotalidadedocapitalmutuado);sendoesseovalormatricialparaefeitosdecálculodamatériacolectáveleposterioractodeliquidaçãodoimpostoexigível.Asignificarqueessevalormatricial,dadaaprovadiabólicaqueconstituiparaaFazendaNacionaldaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacauprovaratotalidadedocapitalefectivamentemutuadopelomu-tuanteaomutuáriodocréditoparajogo,terádeserapuradoatravésdosmétodosindirectosdeavaliaçãodamatériacolectável.Porconseguinte,tendocomoescopoprimacialesseapuramentoatravésdemétodosindirectosdeavaliaçãodamatériacolectável,torna-seabsolutamentenecessáriaaintroduçãodemecanismosdedocumentaçãoeregistodetodososmutuantesedetodososmutuáriosdocréditoparajogonoscasinosdaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau-;nãore-pugnaaplicar,nestedomínio,adenominadacontaomnibus,tãoemvoganodireitodosvaloresmobiliários.Assim,nabasedestascadeiasdetitularidadedirecta(emnome,atítuloprincipal,domutuantedocréditoparajogo)estarásempreumacontaderegistoindividualizado34/35abertaemnomedecadaumdosmutuáriosdocapitalmutuadoatítulodecréditoparajogo.Pornorma,estacontaderegistoindividualizado(art.º61.º,daCódigodeValoresMobiliáriosdePortugal)éumacontaomnibus36–tambémdesignadadecontajumbooucontaglobal–ondeestãoinscritosdeformaindistinta(masprecisa),osmontantesmutuadosporaquelemutuanteaosmúl-34V.,nadoutrinaitaliana,sobreaquestãodadeterminaçãodalegitimidadedoacio-nistaparaoexercíciododireitodevotocomreferênciaaumadataderegisto,àsemelhançadoquesucedenosEstadosUnidos,noReinoUnidoeemEspanha;NICOLADILUCA,“Titolaritàvs.Legittimazione:apropositodirecorddate,emptyvotinge“proprietànacosta”diazioni”,in:Rivistadidirittosocietário2010/2012,(2012),pp.312ess.35V.,nadoutrinaportuguesa,sobreosistemaderecorddate;PAULACOSTAESILVA,“Oconceitodeacionistaeosistemaderecorddate”,in:AAVV,DireitodosValoresMobiliários,VolumeIII,Coimbra,CoimbraEditora,(2008),pp.447-460.36V.nadoutrinaespanhola,SANTILLÁN,“Cuentasómnibusyregímendeseparacióndelartigo80LC”,in:RDCP,n.º10,(2009),pp.215ess.

830tiplosmutuáriosdocréditoparajogo37,oqueéfeitoparaaproveitarosbenefícioseaflexibilidadeoperacionalàspráticasdesecuritiespooling38/39.Estacontadebaseédepoisdesdobradaemsucessivosregistosecontas–espelho,mantidasdirectamenteemnomedomutuantedocréditoparajogonoscasinosdeMacauou,nashipótesesdemaiorcomplexidade,emnomeaindadeoutrosintermediários,masqueconstituem,naverdade,registosinternosdatotalidadedoscapitaismutuadospelomutuantedocréditoparajogoacadaumdosmutuáriosdessescapitais,numdadoanocivil40,e,sendopossível,poraí,apurarovolumedenegóciosanual(édizer,capitalmutuado,naqueleanocivil,pelomutuantedocréditoparajogo).Comefeito,osmutuáriosdocréditoparajogonãosãoreconhecidoscomocontitularesdaquelacontaderegistoglobalemnomedomutuante,37V.nadoutrinanorte-americana,DIRKZETZSCHE,“ShareholderPassivity,Cross–BorderVotingandTheShareholderRightsDirective”,in:JournalofCorporateLawStu-dies,Volume8-2,(2008),pp.291ess.38Noutroplano,éimportantereferirasdarkpools,queconsistememredesprivadasdetransacçãoelectrónicamantidastipicamenteporgrandesbancosouempresassegurado-ras,ondeosinstrumentosfinanceirossãocompradosevendidospelosclientesdestasempresas.Todasasoperaçõessãoprocessadassobocontrolodobancoenãosãoobjec-todepublicação.Nãosesabe,porisso,quemcompraequemvendeasacçõesnemovolumedasacçõestransaccionado.Paraalémdoslucrosfornecidosaosoperadores,asdarkpoolspermitemaosinvestidoresinstitucionaisfazergrandestransacçõesevitandoainerentepublicidadeesemalterarospreçosnomercado;sobreestefenómeno,ANAPERESTRELODEOLIVEIRA/MADALENAPERESTRELODEOLIVEIRA,“DerivadosFinanceirosegovernosocietário:apropósitodanovaregulaçãomobiliáriaeu-ropeiaedaconsultapúblicadaESMA”,in:RevistadeDireitodasSociedades(RDS),AnoIV(2012),NúmeroI,Coimbra,Almedina,(2012),p.76,nota68.39Nestesentido,ANDRÉFIGUEIREDO,“Titularidadeindirectadeacçõeseexercíciodedireitosdevoto”in:RevistadeDireitodasSociedades(RDS),AnoIV(2012),Número3,Coimbra,Almedina,(2012),p.520.40Nestesentido,ANDRÉFIGUEIREDO,“Titularidadeindirectadeacçõeseexercíciodedireitosdevoto”,cit.,p.520.41Namedidaemquenãoconsubstanciamcontasdevaloresmobiliáriosabertasemnomededuasoumaispessoassingulares(art.º57.º,art.º68.º,n.º1,alíneaa),artº74.º,n.º2,todosdoCdVM),estando,aoinvés,abertasemnomedointer-mediáriofinanceiro,eapenasemseunome;Sobreascontascolectivas,CONCEIÇÃONUNES,“Contascolectivasdevaloresmobiliários”,in:DireitodosValoresMobiliários,VolumeVI,Coimbra,CoimbraEditora,(2006),pp.275ess.

831quenãoconstitui,portanto,umacontacolectiva41.Elessão,naverdade,titularesdeposiçõesjurídicasderivadas,quereflectem,sucessivamente,oconteúdo–patrimonialesocial–doscapitaismutuados,paraefeitosdecréditoparajogo,nacontabasedomutuantedocréditoparajogo.Destemodo,sendocertoqueé(virtualmente)impossíveldeterminaraexistênciadoside-bettingormultipliere,inerentemente,qualadiferen-çaentreatotalidadedocapitalmutuado,atítulodecréditoparajogo,eafracçãodocapitalmutuadoefectivamenteutilizadonoscasinosdeMacauparaesseefeito;justifica-se,deiurecondendo,orecursoaosmétodosindirectosdedeterminaçãodamatériacolectávelapartirdovolumedenegóciosanualdomutuantedocréditoparajogo.Éaqui,pois,quecobrasentidohermenêuticoaimportânciaprecí-puadosmétodosindirectosdedeterminaçãodamatériacolectável42/43emcasos,comoovertente,emqueseassisteàocultaçãodefactostribu-táriosporpartedaspartescontraentesdocréditoparajogonoscasinosdeMacau,comvistaàdiminuiçãodamatériacolectável,e,porisso,afinal,àdiminuiçãodolucrotributável,etpourcause,doimpostodevido.Aestepropósito,serábomrecordarqueadoutrina44/45/46/47/48temsistematicamentecaminhadonosentidodequeadeterminaçãodolucrotributável,podeserfeitacomrecursoamétodosindirectosoumeramen-42Advogandoadeterminação,emsededeIRS(art.º89.º,daLGT),dorendimentotribu-távelcombasenaavaliaçãoindirectadamatériacolectável,JOSÉCASALTANABAIS,“Apontamentossobreatributaçãodostransportes”,in:RevistadeLegislaçãoeJurisprudên-cia(RLJ),ano142.º,número3976,Setembro-Outubrode2012,CoimbraEditora,Coimbra(2012),p.104.43Sobreadeterminaçãodamatériatributávelpelométodoindirectomaterializadonauti-lizaçãodaschamadasmanifestaçõesdefortuna(art.º89.º-A,n.º7e8daLGT),JOSÉCASALTANABAIS,“Arevisãodosactostributários”,in:RevistadeLegislaçãoeJuris-prudência(RLJ),ano139.º,número3959,Novembro-Dezembrode2009,CoimbraEditora,Coimbra(2009),p.46.44JOÃOSÉRGIORIBEIRO,“TributaçãoPresuntivadoRendimento:umcontributoparareequacionarosmétodosindirectosdedeterminaçãodamatériacolectável”,dissertaçãodedoutoramento,ColecçãoTeses,Coimbra,Almedina,(2010),pp.498-502.45GERMANOMARQUESDASILVA,“DireitoPenalTributário,Sobreasresponsabi-lidadesdassociedadeseseusrepresentantesconexascomocrimetributário”,UniversidadeCatólicaPortuguesa,Lisboa,(2009),p.166.46JORGEDOSREISBRAVO,“SuficiênciaeTransversalidadedaacçãopenal:sentidoelimitesactuais”,in:RevistadoCEJ,2.ºSemestrede2007,Número7,Coimbra,Alme-dina,(2007),pp.91a123.

832tepresuntivos,(art.º87.ºa90.º,daLGT,comespecialincidêncianoart.º87.º,alíneab),enoart.º88.º,alíneaa),daLGT),sementorseaoprincípiodatributaçãodorendimentoreal49/50eaoprincípiodalegali-dadefiscal51quadrando-se,pois,comoscânonesconstitucionaisacimaexpendidos,aactividadehermenêuticadaFazendaNacionaldaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacaudeutilizaçãodemétodosindirectosdedeterminaçãodamatériacolectável,avaliando,poracinte,comonocasoconcretoemquesedivisaoimpostosobreorendimentodaspessoasco-lectivas,olucrotributável.Oquebemsecompreende.Naverdade,orecursoàaplicaçãodemétodosindirectosdeavaliaçãodamatériacolectável,é,emmuitoscasos,forçoso,dadaafundamentadaexiguidadeeinexactidãodosistemadeinformaçãodossujeitospassivos(aspartescontraentesdocréditoparajogo).Estetipodeavaliaçãoindirectadamatériacolectávelé(sempre)decaráctersubsidiárioemrelaçãoàavaliaçãodirecta,quepretendeadeter-minaçãorealdosrendimentosebenssujeitosatributação.47JOSÉCASALTANABAIS,“AvaliaçãoIndirectaemanifestaçõesdefortunanalutacontraaevasãofiscal”,in:EstudosemHomenagemaoProfessorDoutorManuelHen-riqueMesquita,StudiaJuridica,AdHonorem,BoletimdaFaculdadedeDireitodaUniversidadedeCoimbra(BFDUC),Coimbra,CoimbraEditora,VolumeII,(2010),pp.296-297,nota23.48JOSÉGUILHERMEXAVIERDEBASTO,“AConstituiçãoeoSistemaFiscal”,in:RevistadeLegislaçãoeJurisprudência(RLJ),ano138,n.º3956,Maio-Junhode2009,Coimbra,CoimbraEditora,(2009),p.281.49Muitorecentemente,aludindo,noqueserefereàtributaçãodasempresaspelorendimen-toreal,aoprincípiodacapacidadecontributivaemligaçãofuncionalcomoprincípiodaigualdadefiscal,JOSÉCASALTANABAIS,“Aindafarásentidooart.º104.ºdaConsti-tuição?”,in:CadernosdeJustiçaTributária(CJT),n.º1,Julho-Setembro2013,CentrodeEstudosJurídicosdoMinho(cejur),CoimbraEditora,Coimbra,(2013),p.28.50Sobreoprincípiodacapacidadecontributiva,SÉRGIOVASQUES,“Capacidadecon-tributiva,rendimentoepatrimónio”,in:Fiscalidade,RevistadeDireitoeGestãoFiscal,EdiçãodoInstitutoSuperiordeGestão,Julho-Setembro2005,Director:JoséLuísSaldanhaSanches,(2005),p.22.51SobreasubordinaçãodaAdministraçãoFiscalaoprincípiodalegalidadefiscal,JOSÉCASALTANABAIS,“Arevogaçãodoactotributárionapendênciadaimpugnaçãojudi-cial”,in:RevistadeLegislaçãoeJurisprudência(RLJ),ano137.º,número3947,Novem-bro-Dezembrode2007,CoimbraEditora,Coimbra(2007),pp.104-105.

833Asignificarqueamatériatributáveléavaliadaoucalculadadirec-tamentesegundooscritériosprópriosdecadaimposto,sópodendoaFazendaNacionaldaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacauprocederàavaliaçãoindirectanoscasosecondiçõesexpressamenteprevistosnalei.Porconseguinte,aavaliaçãoindirectadamatériacolectáveltemcarácterexcepcionalesubsidiárioemrelaçãoàavaliaçãodirecta,apenasocorrendoquandoocontribuintenãocumpraosdeveresaqueestáobri-gado,nomeadamenteodeveracessóriodecooperaçãocomaFazendaNacionaldaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau,queseautonomi-zaedesdobradodeverprincipaldepagarimpostos52/53.Nocasoconcreto,oapuramentodoimpostodevidopelaspartescontraentesdocréditoparajogo,arealizarpelaFazendaNacionaldaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau,nãopodeserfeito,porconjec-turaouporsuposição,mas,combaseemdados,pressupostoseprocedi-mentosobjectivoseprecisos–;poressarazãoacimaseaventouanecessi-dadedecriaçãodascontasomnibusedascontas-espelhoque,emúltimaanálise,conterãodadosconcretoseprecisosrelativamenteaovolumedenegóciosanualdomutuantedocapitaldecréditoparajogoe,poraí,oconcretocapitalmutuadoacadaumdosmutuáriosdocréditoparajogonoscasinosdeMacau.Comefeito,dadaaimpossibilidadepráticadeapuramentoindividu-alizadodaocorrênciadoside-bettingormultiplier,aFazendaNacionaldaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacaudeveaplicar,emtodasasoperaçõesnãoregistadasdecréditoparajogo,osmétodosindirectosdedeterminaçãodamatériacolectável,daseguinteforma:calcularapercen-tagemdeoperaçõesnãodeclaradasnosperíodosdetributaçãoemquefoipossívelrecuperardadoscontabilísticosoriginaiseaplicar-seomaisbaixo52Sobreadensificaçãodestedever,monograficamente,JOSÉCASALTANABAIS,“ODeverFundamentaldePagarImpostos”,dissertaçãodedoutoramento,“ColecçãoTeses”,Almedina,Coimbra,(1997),passim.53Sobreadensificaçãodestedever,ALBANOMORAISPINTO,“Questõesatinentesàliquidaçãodaprestaçãoeàsuanotificaçãoaoarguido-asformasjurídico-penalmenterelevan-teseanaturezajurídicadanotificaçãoparapagamentodaprestaçãotributáriaemdívidanocrimedeabusodeconfiançafiscal”,in:RevistadoMinistérioPúblico(RMP),n.º130,ano33,Abril-Junho2012,CoimbraEditora,Coimbra,(2012),p.142.

834valorpercentualdetectadosobreosvaloresefectivamentedeclaradosrefe-rentesaosperíodosmencionados,porformaacorrigirolucrotributávelnessesperíodostemporaisedeterminaroimpostoemdívida;subsidiaria-mente,aFazendaNacionaldaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacaudeveaplicarumdeterminadovalorpercentual(queoscilaráentre10%eos20%)calculadoapartirdovolumedenegóciosanualdomutuantedocapitalmutuadoatítulodecréditoparajogo–;apercentagem(10%a20%dovolumedenegóciosanualdomutuantedocréditoparajogo)destina-se,porumlado,acorrigirparamaisareceitafiscal(taxrevenue)daFazendaNacionaldaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau,e,poroutrolado,aconstituirumefeitodissuasordapráticadoside-bettingormultiplier.Assim,incumbeàFazendaNacionaldaRegiãoAdministrativaEs-pecialdeMacauprovaraexistênciadospressupostosdaaplicaçãodométododeavaliaçãoindirectaeoscontribuintes(aspartescontraentesdocréditoparajogo)terãoàsuacontaoencargodeprovarqueaquantifica-çãodovalortributávelencontradoéexcessivo54/55/56.Asignificarqueaavaliaçãoindirectadamatériacolectável,comoumamodalidadesubsidiáriadedeterminaçãodefactostributários57,54Sobreodireitoprobatóriomaterialemsedededireitoadministrativoefiscal,nadou-trinaespanhola,DAVIDBLANQUER,“Hechos,Ficciones,PruebasyPresuncionesenelDerechoAdministrativo«TakingFactsSeriously»”,TirantloBlanch,Valência,(2006),pp.144-147.55Advogandoadeterminaçãodorendimentotributávelcombasenaavaliaçãoindirectadamatériacolectável,combasenaatribuiçãodoónusdaprovaàAdministraçãoFiscaldospressupostosdasuaverificação,JOSÉCASALTANABAIS,“Avaliaçãoindirectadamatériatributávelejustificaçãoparcialdasmanifestaçõesdefortuna”,in:RevistadeLegis-laçãoeJurisprudência(RLJ),ano139.º,número3963,Julho-Agostode2010,CoimbraEditora,Coimbra(2010),pp.368-369.56Monograficamente,advogandoadeterminaçãodorendimentotributávelcombasenaavaliaçãoindirectadamatériacolectável,combasenaatribuiçãodoónusdaprovaàAdmi-nistraçãoFiscaldospressupostosdasuaverificação,ELISABETELOUROMARTINS,“OÓnusdaProvanoDireitoFiscal”,dissertaçãodemestrado,CoimbraEditora/WoltersKluwerPortugal,Coimbra,(2010),pp.121-144.57Nadoutrinaespanhola,L.SANCHEZSERRANO,“Entornoalafuncióncomproba-doradelaAdministraciónPúblicaenlagestióndelostributos”,in:CREDF,n.º3,(1974),pp.581ess.

835polariza-senosentidodequeopoder-deverinerenteàavaliaçãodama-tériacolectáveléidentificadocomaactuaçãoempreendidapelaFazendaNacionaldaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacaucomofitodede-terminar,conhecerefixarosfactosemvirtudedosquaisdevaditar-seocorrespondenteactodeliquidação58.Assim,oprocedimentodeavaliaçãoindirectadamatériacolectáveldefine-secomoo(sub)procedimentosegundoqualsedeterminamoselementosdeumfactotributárioconcreto,demodoaquepossamdaíserderivadasasdevidasconsequênciasjurídicas59.Poroutraspalavras,trata--se,portanto,deconstatarnãosóaexistênciadofactotributário,atravésdafixaçãodoselementosqueointegram60,mastambémdeprocederàquantificaçãodofactotributário61.Porconseguinte,aavaliaçãoindirectadamatériacolectávelsendo,comoacimadedeixouantecipado,umamodalidadesubsidiáriadedeter-minaçãodefactostributárioscomporta,dopontodevistadasuavalora-çãoquantitativa,todooconglomeradofácticosusceptíveldedeterminaroquantumdebeaturdadívidatributária,sendoaquelesfactostributáriosfixadostendoemconsideraçãotodososindíciosdequesedisponhanocasoconcreto,escorando-seaqueles(osindícios)emcritériosdeverosi-milhançafáctica(oudeexperiênciacomum),segundovaloresmatriciais,médios,cujavalidadesecinjaaocasoconcreto62.58JOÃOSÉRGIORIBEIRO,“TributaçãoPresuntivadoRendimento:umcontributoparareequacionarosmétodosindirectosdedeterminaçãodamatériacolectável”,cit.,p.167.59Nestesentido,nadoutrinaalemã,PAULICK,“DieAuskunftspflichtdesSteuerpflichtigenanddritterPersonenimSteueremittlungs-,Steuerausfsichts–undSteuerstrafverfahrenunddierechtsstaatlichenGrenzen”,in:FestschriftfürArminSpitaler,Verlag,Köln,(1958),pp.63-78.60JOÃOSÉRGIORIBEIRO,“TributaçãoPresuntivadoRendimento:umcontributoparareequacionarosmétodosindirectosdedeterminaçãodamatériacolectável”,cit.,p.167.61Nadoutrinaespanhola,GUILLERMONÚNEZPÉREZ,“Laactividadadministrati-vadecomprobáciontributaria”,in:CREDF,n.º53,(1987),pp.55-90-91.62Nadoutrinaespanhola,ALBERTOGÉNOVAGALVÁN,“Estimaciónindirecta”,in:AA.VV.,ComentáriosalaLeyGeneralTributáriaylíneasparasureforma,HomenajeaFernandoSainzdeBujanda,VolumeI,IEF,Madrid,(1991),pp.816ess.

836Porconseguinte,osmétodosindirectosdedeterminaçãodamatériacolectável63,enquantoprovaindiciária,referem-seafactostributáriosquepermiteminduziramatériatributável,dadoqueentreofacto-indícioeamatériacolectávelmedeiaumlaçodepertinência,umnexofuncionaldeíndolemeramenteprobabilística,emsededoqualemergeumjuízológi-co64,denaturezapresuntiva,consubstanciadonaexistênciadofactotri-butárioe,coerentemente,napresunçãodaconcretadeterminaçãoquanti-tativadessefactotributário,cujaconfiguraçãofoiinferidaapartirdeumfacto-indícioconhecido:é,digamo-lodeformacortanteesemrebuço,avaloraçãodaprovaindiciárianodireitotributárioeque,pensamos,teminteiravalidadenaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau.III.Aquestãodasustentabilidadeeconómico-financeiradaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau,afectadaporviadadiminuiçãodapercepçãodareceitafiscalprovenientedoscasinosdeMacau,easolidariedadeintergeracionalparacomasgeraçõesvindourasAbondadeintrínsecadasoluçãoacimaensaiada,corredeencontro,sebemvemos,dasmaiselementaresregrasdehermenêuticajurídica.Naverdade,ainterpretaçãoacimaensaiadaquadra-secomodesíg-niodesolvabilidadeesustentabilidadedosistemafinanceirodeMacau,e,poroutrolado,emestritadecorrênciadessedesígniodepolíticafinancei-ra,comointuitodegarantiraprossecuçãodesseobjectivoprimordialdesustentabilidadedosistemafinanceirodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau,atravésdacobrançadereceitasfiscais65.63Preconizandoosmétodosindirectosdedeterminaçãodamatériacolectável,JOSÉCASAL-TANABAIS,“Aindafarásentidooart.º104.ºdaConstituição?”,in:CadernosdeJustiçaTributária(CJT),n.º1,Julho-Setembro2013,CentrodeEstudosJurídicosdoMinho(cejur),CoimbraEditora,Coimbra,(2013),pp.30-31,nota23.64Referindo-se,emsedededireitopenaltributário,e,concretamente,noqueserefereàprovaindiciárianessecampotemático,aodenominado“raciocíniológico-indutivo”,ALBANOMORAISPINTO“Especificidadesnadeterminaçãoearticulaçãodosfactosnoâmbitodacriminalidadeeconómico-financeira”,in:RevistadoCEJ,n.º16,2.ºSemestre2011,DossiêTemáticoCriminalidadeeconómico-financeiraecriminalidadeorganizada,Almedina,Coimbra,(2013),p.264.65Aproximadamentenestesentido,falando,aindaquenoutroâmbitotemático,nocrité-riodaproporcionalidade(Verhältnismassigkeitsdenken)AcórdãodoBundesverfassungsgeri-cht(BVerfGE),TribunalConstitucionalFederalAlemão,de19/07/2011,disponívelemhttp://www.bundesverfassungsgericht.de/rss/entscheidungen/.

837OProf.AugustoSilvaDias66,refere,reportando-seàsustentabilidadedosistemafinanceiro,que:Aoinvés,oobjectodaprotecçãoéum«constituto»,resultantedeobjectivoseestratégiasdepolíticadesustentabilidadepreviamentetraça-dos67.Olegisladornãoparteaquidasrepresentaçõesdevalorpré-existen-tesnaconsciênciajurídicadacomunidade,masintervémmodeladora-mentenosentidodeumaordenaçãodaconvivência.Poroutraspalavras,ointeresseprotegidopelasnormasimperativasquetutelamacobrançadeimpostosnãosãoumprius,quesirvaaolegisladordeinstrumentocríti-codamatériaaregularedomododeregulação,masumposterius,comumafunçãomeramenteinterpretativaeclassificatóriadostipos,constru-ídoapartirdaopçãoporumdosváriosfigurinosdogmáticosepolítico--criminaisqueolegisladortemàsuadisposição.Comestesentidopodedizer-sequeodireitotributáriotemnatureza«artificial»68.Nofundo,oqueestasnormasimperativasdenaturezafiscalvisaméaoptimizaçãodearrecadaçãodereceitasfiscaisafavordaFazendaNa-cionaldaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau,visandoimpedir,obstar,aevasãofiscaleafraudefiscal,poisapretensãoprimeiraéarecep-çãocompletaeoportunadeimpostosecontribuiçõesparaaSegurança66OnovoDireitoPenalFiscalNãoAduaneiro(Decreto-Lein.º20-A/90,de15deJa-neiro),“DireitoPenalEconómicoeEuropeu”,TextosDoutrinários,Coimbra,CoimbraEditora,1999,volumeII,pág.263,emtrechocitadoetranscritopeloFIGUEIREDODIAS/MANUELDACOSTAANDRADE,in:OcrimedefraudefiscalnonovoDirei-toPenalTributárioPortuguês,nomesmovolume,p.418.67Nestesentido,SUSANAAIRESDESOUSA,“OsCrimesFiscais–AnáliseDogmáticaeReflexõessobreaLegitimidadedoDiscursoCriminalizador”,Coimbra,CoimbraEditora,tesedemestrado,(2006),pp.129ess.68SobreocruzamentoreflexivoentreaprevençãogeralpositivaeasustentabilidadefinanceiradoEstadoSocial,aproximadamentenestesentido,AcórdãodeUniformiza-çãodeJurisprudênciadoSupremoTribunaldeJustiçan.º6/2008,DiáriodaRepú-blican.º94SÉRIEIde2008-05-15,relatadopeloEx.moSenhorConselheiroSantosCabral;Nestesentido,AcórdãodeUniformizaçãodeJurisprudênciadoSupremoTribunaldeJustiçan.º8/2010,DiáriodaRepúblican.º186SÉRIEIde2010-09-23,relatadopeloEx.moSenhorConselheiroSoutoMoura;AcórdãodoTribunalConsti-tucionaln.º399/2010,relatadopelaExma.SenhoraConselheiraAnaMariaGuerraMartins,todosdisponíveisemwww.dgsi.pt..

838Social69/70,tendocomoescopoprimacialaprossecuçãodoprincípiodasustentabilidadeeconómico-financeira71edajustiçaintergeracional.Assim,coerentemente,oprincípioquevigoraéoprincípiodasoli-dariedade,comoumdosfactoresestruturantesdosistemafinanceiro72/73,entendidocomopropugnáculodeumaproficienteeacuradaprotecçãodedireitoseconómicosesociaisdoscidadãosdaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau.Oraseassimé,nãoseantolhaespinhosoafirmarque,paraesseefei-to,éolegisladorquerecebeomandatomaisalargadoparaaefectivaçãodosdireitoseconómicosesociais74,subjacentesaoprincípiodasolidarie-dade.Porquanto,nasuadimensãopositiva75,significaqueolegisladorestáobrigado76aconcretizar,desenvolvereconfigurarosdireitosfundamen-69Nestesentido,GLÓRIATEIXEIRA/JOÃOFÉLIXNOGUEIRA,“SegurançaSocial,umaperspectivafiscal”,in:EstudosemHomenagemaosProfessoresVascoLoboXavier,OrlandodeCarvalho,FerrerCorreira,Nos20anosdoCódigodasSociedadesComerciais,VolumeII,Vária,Coimbra,CoimbraEditora,(2008),págs.741ess.e772.70Nestesentido,nadoutrinaalemã,sobreaimportânciadogmáticacunhadaàreposiçãodaverdadetributáriaquandocruzadacomo“estadodenecessidadefinanceiro”,nosquadrosdoEstadoFinanceiroSustentável,CHRISTIANSEILER,DersouveräneVerfas-sungsstaatzwischendemokratischerRückbindungundÜberstaatlicherEinbindung,MohrSiebeck,Tubingen,(2005),pp.313ess.71JOÃOCARLOSLOUREIRO,“AdeusaoEstadoSocial?ASegurançaSocialentreoCro-codilodaEconomiaeaMedusadaIdeologiados“DireitosAdquiridos”,WoltersKluwerPortugal/CoimbraEditora,Coimbra,(2011),p.261.72JOÃOCARLOSLOUREIRO,“Adeusaoestadosocial?Oinsustentávelpesodonão-ter”,in:BoletimdaFaculdadedeDireitodaUniversidadedeCoimbra(BFDUC),CoimbraEditora,Coimbra,Número83(2007),págs.168-169.73Nadoutrinaitaliana,aindasobreareposiçãodaverdadetributáriaconcatenadocomoestadodenecessidadefinanceiro,ALFREDOFIORITTO,“L´Amministrazionedell´EmergenzatraAutoritáeGaranzie”,IlMulino,Bologna,(2008),pp.135ess.74FERNANDOALVESCORREIA,“AconcretizaçãodosDireitosSociaispeloTribunalConstitucional”,in:RevistadeLegislaçãoeJurisprudência(RLJ),Ano137,n.º3951,(2008),p.152.75JORGEREISNOVAIS,“OsDireitosSociais,TeoriaJurídicadosDireitosSociaisen-quantoDireitosFundamentais”,Coimbra,CoimbraEditora,(2010),pp.94,310,312,370.76Sobreoperfildolegislador,MENEZESCORDEIRO,“TratadodeDireitoCivilPortu-guês,DireitodasObrigações,II,TomoIII,Gestãodenegócios,Enriquecimentosemcausa,ResponsabilidadeCivil”,Coimbra,Almedina,(2010),pp.652-678.

839taiseaprópriaordemjurídica,vinculando-se,domesmopasso,aadoptarassoluçõesqueseconformemcomosefeitosdeprotecção77dasnormasdedireitos,liberdadesegarantias78.Namedidaemque,oidealdesustentabilidadefinanceiraedejusti-çaintergeracional,consubstanciadonapercepçãodereceitasfiscaispeloEstado-ColectividadedaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau,éumesperantouniversal79que(potencialmente)uneoscidadãosdeMacau,destinatáriosúltimosdoquadrodesignificaçãoconceptualdeumsistemadejustiçasocialpensadoparasolveroslegítimosanseiosdeefectivaçãodosseusdireitoseconómicosesociais.Oraseassimé,édeconsiderarahipótesedemobilizaçãodeuma“Fernethik”(éticadadistância)edeum“Fernrecht”(direitodadistância)oudo“DasPrinzipVerantwortung”80(PrincípiodaResponsabilidade),dequenosfala,noutroeixotemático,tambémoProf.JürgenHabermas81.Professaessadoutrinaqueaadopçãodeumaverdadeiraéticadarazãocordial82,deumdireitodadistância(Fernrecht)–queseprojecteparaofuturo–quetomeasérioosdesafiosdofuturo83equepretendamanter-senoregistodarespostaemtermosdevalidade,deveconsiderarentreosseusprincípios,nãoapenasadignidade-princípiofundante–77ADELAIDEMENEZESLEITÃO,“NormasdeProtecçãoeDanosPuramentePatrimo-niais”,dissertaçãodedoutoramento,Coimbra,Almedina,(2009),pp.799ess.78TIAGOVIANABARRA,“Brevesconsideraçõessobreresponsabilidadeetuteladosdireitosfundamentais”,in:RevistaODireito,Ano144,N.º1,(2012),p.158.79Sobreataxionomiado“esperantouniversal”,JOSÉDEFARIACOSTA,“Odireitopenal,alinguagemeomundoglobalizado(Babelouesperantouniversal?)”,in:RevistadeLegislaçãoedeJurisprudência(RLJ),Coimbra,Ano138,N.º3955,Coimbra,CoimbraEditora,(Março-Abril2009),(2009),p.218es. 80Nadoutrinaalemã,HANSJONAS,“DasPrinzipVerantwortung:VersucheinerEthikfürdietechnologischeZivilisation”,Frankfurta.M,(1979),pp.47–49.81Nadoutrinaalemã,JÜRGENHABERMAS,“DieZukunftdermenschlichenNatur:aufdemWegliberalenEugenik?”,FrankfurtamMain,2002,passim.82ADELACORTINA,“Éticadelarazóncordial:educarenlaciudadaniaenelsigloXXI”,Oviedo,(2007),passim.83Sobreosdesafiosdofuturoquesecolocamaodireito,CASTANHEIRANEVES,“ODireitohoje:umasobrevivênciaouumarenovadaexigência?”;in:RevistadeLegislaçãoeJurisprudência,Ano139,Coimbra,CoimbraEditora,(2010),pp.202-226.

840mastambémasustentabilidade84/85eajustiçaintergeracional86/87,fun-dadaemumaéticadaresponsabilidade88.84JOÃOLOUREIRO,“AAutonomiadoDireito,FuturoeResponsabilidadeIntergera-cional:ParaumateoriadoFernrechtedaFernVerfassungemdiálogocomCastanheiraNeves”,in:BoletimdaFaculdadedeDireitodaUniversidadedeCoimbra(BFDUC),Vol.LXXXVI,Coimbra,CoimbraEditora,(2010),(2012),p.37.85Nesteprecisosentido,noâmbitotemáticodoDireitoTributário,emquenosmo-vemos,JOAQUIMFREITASDAROCHA,“SustentabilidadeeFinançasPúblicasResponsáveis.UrgênciadeumDireitoFinanceiroEquigeracional”,in:EstudosemHo-menagemaoProf.DoutorJoséJoaquimGomesCanotilho,in:BoletimdaFaculdadedeDireitodaUniversidadedeCoimbra(BFDUC),StudiaJuridica,AdHonorem103,VolI:Responsabilidade:entrePassadoeFuturo,Organizadores:FernandoAlvesCorreia,JónatasE.M.Machado,JoãoCarlosLoureiro,Coimbra,CoimbraEditora,(2013),pp.620ess.86Muitorecentemente,oTribunalConstitucionaldePortugal,noAcórdãodoTribu-nalConstitucionaln.º862/2013,de19deDezembrode2013,relatadopeloExmo.SenhorConselheiroLinoRibeiro,disponívelemwww.dgsi.pt,noquerespeitaaestenúcleotemático,afirmouque“oprincípioda“justiçaintergeracional”recebeacolhimentoconstitucional,falandoaCRPem“solidariedadeentregerações”(artigo66.º,n.º2,alínead)).OTribunalConstitucionaljádeuacolhimentoaovalorda“solidariedadeintergera-cional”(v.Acórdãon.º437/06,de12dejulho).Esteprincípiorevesteespecialrelevonumregimederepartiçãodesegurançasocial,comoonosso,emqueasquotizações/contribuiçõesquedãoentradanosistemaservemdefontedefinanciamentodasprestaçõesentreguesàquelesquedeleestãoausufruir.Esteprincípiopoderájustificarumcortenaspensõesqueseinsiramjánocampodosdesignados“direitosadquiridos”,umavezqueaproteçãorígidadessesdireitospoderiatraduzir-senumaameaçaatodaumageraçãoque,pelosimplesfactodereunirospressupostosparaadquirirodireitoàpensãonummomentoposterior,teriadesustentaramanutençãodoníveldereformasdosjádetentoresdos“direitosadquiridos”,mesmoqueissopusesseemcausaasustentabilidadedosistemaesetraduzissenumaprofun-dainjustiçaintergeracional”.87Muitorecentemente,sobreajustiçaintergeracional,SUSANATAVARESDASILVA,“OproblemadaJustiçaintergeracionalemjeitodecomentárioaoacórdãodoTribunalConsti-tucionaln.º187/2003”,in:CadernosdeJustiçaTributária(CJT),Ano00,Braga,Cejur,(2013),págs.11ess.88SUSANAAIRESDESOUSA,“Risco,precauçãoeresponsabilidadepenalnohorizontedaincerteza”,in:EstudosemHomenagemaoProf.DoutorJoséJoaquimGomesCanotilho,in:BoletimdaFaculdadedeDireitodaUniversidadedeCoimbra(BFDUC),StudiaJu-ridica,AdHonorem103,VolI:Responsabilidade:entrePassadoeFuturo,OrganizadoresFernandoAlvesCorreia,JónatasE.M.Machado,JoãoCarlosLoureiro,Coimbra,CoimbraEditora,(2013),pp.690ess.

841Oquebemsecompreende.Naverdade,naépocadoneo–constitucionalismo,daconstitu-cionalizaçãodosdireitosfundamentais(DieKonstitutionalisierungderMenschenrechte)89,emqueoconstitucionalismodedireitos90/91/92/93assume-secomofiguraaxialdofirmamentoconstitucional,dotadodepe-digree94/95,émisterasseverarqueacompreensãodoDireitopressupõeacompreensãodasmodalidadessegundoasquaisoDireitoseauto–com-preende96/97,possibilitando,poressavia,ocontextodedescobertaeocontextodejustificação,noâmbitodoqualseencontraaescolhadeumapossibilidadeinterpretativa98.Destemodo,bemsecompreendequeosdireitosconstitucionais,dentreosquaisosdireitoseconómicosesociaisdoscidadãos,seapresen-temcomoumlimitenegativodaacçãodaspartescontraentesdocréditoparajogonoscasinosdaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau99,pois89Nadoutrinaalemã,SOMMERMAN,“VölkerrechtlichgarantierteMenschenrechtalsMa&tabderVerfassungskonkretisierung–DieMenschenrechtfreundlichtkeitdesGründge-setzes”,AöR(1989),pp.395ess.90Nadoutrinaitaliana,GUSTAVOZAGREBELSKY,“ElJuezConstitucionalenelsigloXXI”,in:RevistaIbero–AmericanadeDerechoProcesalConstitucional,n.º10,Julho–Setembrode2008,(2008),p.249;91JORGEREISNOVAIS,“DireitosFundamentaiseJustiçaConstitucionalemEstadodeDireitoDemocrático”,CoimbraEditora,Coimbra,(2013),pp.229ess.92Nadoutrinaitaliana,RICARDOGUASTINI,“LaConstituzionalizzacionedeordena-mentojurídico:elcasoitaliano”,Madrid:EditorialTrotta,(2005),pp.49-75.93MANUELATIENZA,“ArgumentatióneConstitución”,in:AnuáriodeFilosofiadelDerecho,Madrid,SociedadEspanõladeFilosofiaJurídicayPolíticaeMinistériodeJusticiadeEspanã,nº24,(2007),pp.197-224.94Nadoutrinanorte-americana,RONALDDWORKIN,“TheModelofRulesI,TakingRightsSeriously”,London,(1997),pp.26ess.95Nadoutrinaalemã,ROBERTALEXY,“TheArgumentfromtheInjustice”,Oxford,(2002),pp.5ess.96Nadoutrinafrancesa,PAULRICOUER,“LeConflitsdesInterprétations”,in:Essaisd´Herméneutique,Paris,(1969),pp.222ess.97Nadoutrinanorte-americana,JOHNRAWLS,“TwoConceptsofRules”,in:ThePhilo-sophicalReview,(1955),p.3.98Nadoutrinanorte-americana,JOSEPHRAZ,“WhyInterpret,RatioJúris”,(1996),pp.353ess.99RAVIAFONSOPEREIRA,“InterpretaçãoConstitucionaleJustiçaConstitucional”,in:TribunalConstitucional,35ºAniversáriodaConstituiçãode1976,VolumeII,Coimbra,CoimbraEditora,(2012),p.59.

842determinamoconteúdodaordemjurídica,devendoestadesenvolver--sedeacordocomasexigênciasconstitucionais(art.º30.º,n.º1,daLeiBásicadeMacau)100/101.OquesignificaqueaspartescontraentesdocréditoparajogonoscasinosdaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau,devemobediênciaàsnormasimperativasdenaturezafiscalnamedidaemqueasmesmas,atravésdapercepçãocompletadasreceitasfiscais,garantemaprossecu-çãodoescopodesustentabilidadefinanceiradoEstado-ColectividadedaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau,e,porconseguinte,sãoaexpressãoidóneadaconstrução(realenãomirífica…)deumaverda-deiraéticadaresponsabilidade,colimadaaumajustiçaintergeracional,assegurando,domesmopasso,oprincípiodademocraciaeconómicaesocialqueperpassaaLeiBásicadeMacau(artigos4.º,5.º,6.º,24.ºesse103.ºess)102/103.IV.OdanoreputacionalinfligidoàRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau,(também)porviadadiminuiçãodareceitafiscalprovenientedoscasinosdeMacau–brevesnotas.ConaturalàtemáticadasustentabilidadefinanceiradoEstado-Co-lectividadedaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacauéaquestão,queseentrelaçaeinterpenetracomesta,do(possível)danoreputacionaldeste(Estado-Colectividade).MasoquesignificaodanoreputacionaldoEstado-Colectividade?100Nadoutrinaaustríaca,HANSKELSEN,“AllgemeineTheoriederNormen”,5.Auflage,Verlag,Köln,(1979),pp.89ess.101Nomesmosentido,nadoutrinaalemã,massemalusãoàStufenbaurechtstheoriekelse-niana,KONRADHESSE,GründzugedesVerfassungsrechtderBundesrepublikDeuts-chland(LehrbücherundGrundrisse)(Taschenbusch),5.Auf.Beck,München,(2007),pp.56ess.102Nadoutrinanorte-americana,sobreoprincípiodademocraciaeconómicaesocial,JACKBALKIN,LivingOriginalism,Cambridge(Massachusetts),London(England),(2011),p.220.103Nomesmosentido,JOSÉPINTOBRONZE,“AAnalogiacomolinknoéticoeby-passentreaigualdadeeametodonomologia”,in:RevistadeLegislaçãoeJurisprudência(RLJ),Ano142,N.º3979,Março–Abrilde2013,(2013),p.227.

843Significa,emrectascontas,umdanoàimagemsocialdoEstado-Co-lectividadequevêseriamenteafectadaasuaimagemsocialdeproficienterecolectordereceitastributárias,e,porconseguinte,depenhorsegurodointeressecomunitário;umavezqueafonteprimacialdefinanciamentodoEstado-ColectividadedaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacaure-side,justamente,napercepçãoregularecompletadasreceitastributáriasprovenientesdoscasinosdeMacau,sendo,porisso,reflexaeinstrumen-talmente,afectadaaredistribuiçãoigualitáriadariquezaquelhessubjaz,donde,esobretudo,ajustiçaintergeracionalparacomasgeraçõesvin-douras.Talvezporessarazão,autorizadadoutrinaconsiderequeestamosperante“danosànacão”104;e,quiçápelamesmarazão,abalizadadoutrinaalemãserefiraaum“danopatrimonialindirecto”105,e,entrenós,aum“danoindirectooureflexo”106.Areferênciaaodanopatrimonialindirecto,édizer,aodanoreputa-cionaldoEstado-Colectividade107prende-se,essencialmente,comoacimasedeixouantecipado,comareputação108/109,comacredibilidade110,com104Referindo,noquerespeitaaodanoreputacionaldoEstado,que“cremos,naverdade,queoEstado,enquantoformadeorganizaçãodeumanação,podeefectivamentesofrerdanosdeimagem(…)aomenososdanosà“nação””;MANUELCARNEIRODAFRADA,“Danossocietáriosegovernaçãodesociedades(corporategovernance)”in:CadernosdeDireitoPrivado(CDP),n.ºespecial-IISemináriodosCadernosdedireitoprivado-Res-ponsabilidadeCivil,Cejur,Braga,Dezembrode2012,(2012),pp.17-29.105Nadoutrinaalemã,WOLFGANGGRUNSKY,Aktuellproblemezumbegriffdesver-mogensschadens,Beck,München,2.Auflage,(2008),p.10.106ADELAIDEMENEZESLEITÃO,“ResponsabilidadedosAdministradoresparacomasociedadeeoscredoressociaisporviolaçãodenormasdeprotecção”,in:RevistadeDireitodasSociedades(RDS),AnoI,NúmeroI,Director:AntónioMenezesCordeiro,Alme-dina,Coimbra,(2009),pp.647-679.107Nadoutrinaitaliana,sobreodanopatrimonialindirecto,RENATOSCOGNAMI-GLIO,“Ildanomorale.Contributoallateoriadeldannoextracontrattuale”,in:RivistadeDirittoCivile,Cedam,Padova,(1957),pp.283-285.108Procedendo,aindaquenoutroâmbitotemático,adensificaçãodamedidadesigni-ficadofuncionalquefundaosdanosnãopatrimoniaisinfligidosàpessoacolectiva,MARIAMANUELVELOSO,“Danosnãopatrimoniaisasociedadecomercial?–AcórdãodoTribunaldaRelaçãodeCoimbrade20.4.2004,Apelaçãon.º430/04”,in:CadernosdeDireitoPrivado(CDP)n.º18,Director:LuísCoutoGonçalves,Cejur,Braga,(2007),referindo,paraoefeitoque,“aexpressãodanonãopatrimonialapresen-ta-secomomaisampladoqueadodanomoral,nãotendodecingir-seacircunstânciasdoforoético-afectivo”,pp.34-35.

844aprojecçãosocial111/112/113doEstado-ColectividadedaRegiãoAdminis-trativaEspecialdeMacau;eessedanoreputacionaldoEstado-Colecti-vidade,aindaquecontenhaemsiconsideraçõesdenaturezapatrimonial(comovimos),temmuitomaisquevercomofactodeque,comasuapro-dução,contrariar-sedecisivamenteosfinsdotitulardopatrimónio114/115:aredistribuiçãoigualitáriadariqueza,e,reflexamente,ajustiçaintergeracional(artigos4.º,5.º,6.º,24.ºesse103.ºessdaLeiBásicadeMacau).Porconseguinte,essedanoreputacionalinfligidoaoEstado-Colecti-vidade,maisdoqueenfocadonatécnicaressarcitóriadospunitivedama-ges116/117,devetercomoconsequênciajurídica,emfacedoperigopoten-109Nomesmosentidodanotaanterior,MARIAMANUELVELOSO,“Danosnãopa-trimoniais”,in:Comemoraçõesdos35anosdoCódigoCiviledos25anosdaReformade1977,VolumeIII,DireitodasObrigações,Coimbra,CoimbraEditora,(2007),passim.110JÓNATASMACHADO,“AGlória,aHonraeoPoder–Observaçõessobrealiberdadedeimprensaemdemocracia”,in:RevistadeLegislaçãoeJurisprudência(RLJ),Ano143.º,N.º3984,Janeiro-Fevereirode2014,Director:AntónioPintoMonteiro,CoimbraEditora,Coimbra,(2014),p.179.111Nestesentido,monograficamente,FILIPEMIGUELCRUZDEALBUQUERQUEMATOS,“ResponsabilidadeCivilporofensaaoCréditoouaoBomNome”,ColecçãoTe-ses,tesededoutoramento,Almedina,Coimbra,(2011),p.380.112Nadoutrinanorte-americana,TONIMASSARO/ROBINSTRYKER“PoliticalDis-course,Civility,andHarm:FreedomofSpeech,LiberalDemocracy,andEmergingEviden-ceonCivilityandEffectiveDemocraticEngagement”,in:ArizonaLawReview,Volume54,(2012),p.374.113Nomesmoregisto,algumadamaisabalizadadoutrinanacionalrefere-se,noquadrodaspessoascolectivas,à“aparênciasocial”,JORGESINDEMONTEIRO/ALMENODESÁ,“AResponsabilidadedapessoacolectivapelosactosdosseusrepresentantes–AnotaçãoaoAcórdãodoSupremoTribunaldeJustiça,de25deJunhode1998”,in:RevistadeLegislaçãoeJurisprudência(RLJ),Ano140.º,n.º3956.º(Janeiro-Fevereirode2011),Director:AntónioPintoMonteiro,CoimbraEditora,Coimbra,(2011),pp.188-199.114Nadoutrinaalemã,MERTENS,“KöllnerKommentarzumAktiengesetz”,2/1,3.Auflage,(2010),§93,nota59.115Umavezque,enquantoexpressãode“(….)umfimprimário;elavisatambémaprotec-çãodosindivíduos”,JORGESINDEMONTEIRO,“AResponsabilidadeporConselhos,RecomendaçõesouInformações”,“ColecçãoTeses”,dissertaçãodedoutoramento,Almedi-na,Coimbra,(1989),p.249.116Preconizandoquearesponsabilidadecivilavocaumafunçãopunitiva,monograficamen-te,HENRIQUEANTUNES,“DainclusãodoLucroIlícitoedeEfeitosPunitivosentreasconsequênciasdaResponsabilidadeExtracontratual:asuaLegitimaçãopeloDano”,Disserta-çãodeDoutoramento,CoimbraEditora,Coimbra,(2011),pp.234-342.

845cialdeperturbaçãodaprossecuçãodoescopoderedistribuiçãoigualitáriadariqueza,amobilização,nosmoldesacimapropostos,dosmétodosindirectosdeavaliaçãodamatériacolectávele,inerentemente,aaplicaçãodaspercentagens(10%a20%)sobreovolumeanualdenegócios(i.e.,datotalidadedocapitalmutuadopelomutuanteaosmutuáriosparacré-ditoparajogonoscasinosdaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau).Porquanto,essamobilizaçãodosmétodosindirectosdeavaliaçãodamatériacolectávele,inerentemente,aaplicaçãodaspercentagens(10%a20%)sobreovolumeanualdenegócios,poderáarvorar-seemummeiodeintimidação,tendenteaprevenirapráticadoilítico-típico(oside-bettingormultiplier)118/119/120;visando,dealgummodo,sancionarpatrimonialmen-teoprodutordoeventolesivo(odanoreputacionaldoEstado-Colectivida-de),pelasactuaçõesilícitaseculposasdaspartescontraentesdocréditoparajogonoscasinosdaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau121.Horta,(Faial,Açores,comumrelancedoolharparaaMadalenadoPico),12deAbrilde2015.117Criticandoacerbamenteatécnicaressarcitóriadospunitivedamagesporconsiderarqueosmesmostêmsubjacenteumalógicacapitalista,nadoutrinaitaliana,STEFANORODOTÁ,“TechnicheRissarcitorieenuoviinteressi”,in:Tuteladell´onoreemezzidicommunicazionedimassa,Milano,(1980),pp.34-56.118Nestesentido,monograficamente,JOSÉCARLOSBRANDÃOPROENÇA,“Acon-dutadolesadocomopressupostoecritériodeimputaçãododanoextracontratual”,ColecçãoTeses,dissertaçãodedoutoramento,Almedina,Coimbra,(1997),p.162.119Aproximadamentenestesentido,aindaquenoutroâmbitotemático,referindoa“ne-cessidadedealcançarumasoluçãoequilibradaentreasesferasjurídico-patrimoniaisdossujeitosdaobrigaçãoemergentedaresponsabilidadeporfactosilícitos”;FILIPEALBU-QUERQUEMATOS,“Reparaçãopordanosnãopatrimoniais:inconstitucionalidadedarelevânciadasituaçãoeconómicadolesado(art.º496.º,n.º3,art.º494.ºdoCódi-goCivil),AnotaçãoaoAcórdãodoS.T.J.de24deAbrilde2013”,in:RevistadeLegis-laçãoeJurisprudência(RLJ,Ano143.º,N.º3984,Janeiro-Fevereirode2014,Director:AntónioPintoMonteiro,CoimbraEditora,Coimbra,(2014),p.198.120Considerando,muitorecentemente,que“osfinsdaresponsabilidadecivilsãoprevenirfuturosdanoseretribuiromalquefoifeito”,MARTAISABELLOPESHEITOR,“Aresponsabilidadecivil,emrelaçãoàsociedade,dosadministradoresexecutivosenãoexecu-tivosnassociedadesanónimasdemodelomonista”,in:RevistadeDireitodasSociedades(RDS),AnoV(2013),Número4,Director:AntónioMenezesCordeiro,Almedina,Coimbra,(2014),p.944.121MARIAELISABETERAMOS“D&OInsuranceeoprojectodosPrincípiosdoDireitoEuropeudoContratodeSeguro”,in:DireitodasSociedadesemRevista(DSR),Ano4,Número7,Almedina,Coimbra,(2012),p.187.

847Administraçãon.º109,vol.XXVIII,2015-3.º,847-861*ProfessorConvidadodeCiênciaPolíticaeRelaçõesInternacionaisnoInstitutoPolitéc-nicodeMacauORegimedeProcurementnaRepúblicaPopu-lardaChinaArnaldoM.A.Gonçalves*Desdeadécadade1990,ogovernodaRPCtemprocuradodesen-volverasualegislaçãoeregulamentaçãoemmatériadecontratospúblicos(procurement)comumtriploobjectivo.Porumlado,adequaralegisla-çãoàsexigênciasdetransparência,reforçodacompetitividade,livrecon-corrênciaqueadvémdofactodeserpartedaOrganizaçãoMundialdoComércio,ondeentrouem11deDezembrode2001.Poroutro,agregarcondiçõesquepossibilitemaatracçãodeempresasempreiteiras,forne-cedoraseprestadorasdeserviçosquemodernizemassuasinfraestruturasviárias,ferroviáriaseaeroportuáriasaomelhornívelinternacional,tendoemcontaoobjectivofixado,pelassuaselites,detransformaraChinanumadasprincipaisnaçõesindustrializadasdomundoaté2045.Final-mente,aprofundarareformadosistemadeadministraçãopública,insti-landoasmelhorespráticasgestionárias,descentralizandocompetênciaseresponsabilizandoasautoridadesresponsáveispelaaprovação,conduçãoeexecuçãodosprocedimentosconcursaispúblicos.Éestimadoqueosgovernosgastemcercade10%doProdutoInter-noBrutodospaísesnoprocurementdebens,obraspúblicaseserviçosanualmente,oqueconstituiummercadoapreciávelparaempreiteiros,fornecedoresdeequipamentosedemateriaiseprestadoresdeserviços.PeloprotagonismoquetemtidonaeconomiamundialepelofrancodesenvolvimentoqueapresentaaChinaéumdestinoapetecívelparaasprincipaisempresasmultinacionaisqueactuamnestevastomercado.Segundodadosoficiosos,ototaldasdespesasdoEstadochinêsempro-curementqueeramem2002cemmilmilhõesdeyuans(cercadecentoevinteenovemilmilhõesdepatacas)terãoexcedido,em2013,osmileseiscentosmilmilhõesdeyuans(cercadedoismilbiliõesdepatacas)(ChinaDaily,2013).NaChina,ochamado‘governmentprocurement’(zhengfucaigou)respeitanãosóaosprocessosdeaquisiçãodeserviçoseprodutoseàre-

848alizaçãodeobraspromovidospelasagênciasdaadministraçãopúblicaestatal(guojiajiguan)mastambémpelasinstituições(tuantizuzhi)easorganizaçõessociais(shiyedanwei),bemcomoaosprocessosdeaquisiçãopelasempresasestatais(SOEs).Oprocurementestáassimnocentrodosserviçosqueasseguramasatisfaçãodenecessidadescolectivas,sejaemter-mosdeinfraestruturas,deescolasecentrosdeassistênciamédica,oudaprestaçãodeserviçosespecializados.Envolvendoodispêndiodeimpor-tantesmontantes,eleéumadascausasmaisidentificadasparaainefici-ênciadealgumasestruturasdaadministraçãolocal,regionalemunicipaleparaocomplexofenómenodacorrupçãonaChina(Rothery,2003;Gebhardt&Mueller,2002).SegundooChinaDaily,dandovozaumrelatórioproduzidopelaAcademiadeCiênciasSociaisdaChina,oitentaporcentodosbensproduzidospelogovernocustamtrêsvezesmaisqueoseupreçonomercado.Aomesmotempotêmvindoaserdetectadassituaçõesdecustosinflacionadosecomprademateriaiscommáqualida-de,oquelevouànecessidadedasautoridadesreforçaremosdispositivosregulamentaresquepublicitamosresultadosdosprocessosdeaquisiçãodeprodutoseserviçosedarealizaçãodeobras,bemcomodassuasava-liaçõeseresultados,prevenindo-seanegociaçãopordebaixodamesaeoalastramentodoscasosdecorrupção(ChinaDaily,2013).Opresentear-tigovisadarumapanorâmicaglobaldoregimedeprocurementemvigornaChinaedasdificuldadesquesecolocamàsuainterpretação.Terminacomumpequenoglossáriojurídicoinglês-portuguêsdostermosusadosnesteramododireitoadministrativo.I.QuadrolegaldoProcurement:osprimeirospassosOsistemalegalchinêstemevoluídobastante,desdeosanos1990,tendo-seiniciadocomaemissãodedirectivasministeriais,dosgovernoslocaisecomaaprovaçãodeleissectoriaisimportantescomoaLeidaConstruçãode1997ealegislaçãodoMinistériodasFinançasdaRPC(MOF)de1999.Numtempoanterioraestaregulamentação,oBancoAsiáticoparaoDesenvolvimentoeoBancoMundialfizeramaplicaraosprojectosquefinanciaramnaChinaum‘sistemadeapresentaçãodepropostas’.Estesistemarevelouaimportânciademetodologiasquereforçassematransparênciaeaconcorrêncianosprocessosdeaquisiçãodeprodutoseserviçosenarealizaçãodeobras.Conduziuàdefiniçãodeprojectos-pilotoemváriasprovíncias,municipalidadesecidadese,subse-quentemente,àimplementaçãoderegulamentaçãooriundadoMinistério

849dasFinançasdaRPC.Entre1998e2003,oBancoAsiáticoparaoDe-senvolvimentofinanciouseisprojectosdeassistênciatécnicarelacionadoscomprocurementeconsultadoriaavaliadosemtrêsmilhõesdedólaresnorte-americanos[cercadevinteequatromilhõesdepatacas](Rothery,2003,p.387).AlegislaçãoproduzidapeloMinistériodasFinançasteveumaexe-quibilidadelimitadajáqueconstituíasobretudomedidasdepolíticaeorientaçõesdeâmbitogenéricomascriouoambienteparanovasorien-taçõesque,paulatinamente,deramlugaràredacçãoeaprovaçãoda‘Ten-deringandBiddingLaw’(TBL)queseriaadoptadapela11.ªSessãodoComitéPermanentedaAssembleiaPopularNacional(APN),em30deAgostode1999eseriapromulgadapeloDecreton.º21doPresidentedaRPC,em1deJaneirode20001.EstafoiaprimeiraleiaprovadapelaAPNemmatériadeprocurement.EmSetembrode2000,foramapro-vadosasInstruçõesparaaSelecçãoeContrataçãodeConsultoresparaProjectoscomFinanciamentoPúblico,asquaisnãosendopropriamenteumalei,definiamjáprocedimentosclarosaseguirpelasagênciasestataisnacontrataçãodeserviçosaconsultores.ALeiqueregulaaapresentaçãodepropostas(TBL)compõe-sede67artigosagrupadosemseiscapítulosetemcomoobjectivo,comoesta-tuioartigoprimeiro,regulararealizaçãodeconsultaseaapresentaçãodepropostas,protegerointeressenacionalepúblico,bemcomoosdireitoseinteresseslegítimosdaspartesenvolvidaseaindamelhorarosbenefícioseconómicoseasseguraraqualidadedosprojectos.Aplica-seaosgrandesprojectosdeinfraestruturasedeutilidadepúblicarespeitantesainteressespúblicoseàsegurançapública,aosprojectosfinanciadostotaloupar-cialmentepelogoverno,atravésdefundospúblicoseaindaaosprojectosfinanciadosporempréstimosefundosdeassistênciadeorganizaçõesinternacionaisedegovernosestrangeiros.OâmbitoeparâmetrosdosprojectosquesãosubordinadosàreferidalegislaçãoficamdependentesdaemissãodelegislaçãoregulamentarporpartedaComissãodePlaneamen-todoConselhodoEstadoedeoutrosdepartamentosdogoverno.Entre2000e2002ogovernopreparoualegislaçãodestinadaapôrempráticaestaverdadeira‘lei-quadro’,procedendoaindaàformaçãodosagentespúblicosqueviriamaaplicá-la.1TheTenderingAndBiddingLawOfThePeople'sRepublicOfChina,inhttp://www.chi-nabidding.org/law/860522

850Em2001,foramemitidasinstruçõesparaampliaroâmbitodeapli-caçãodaTBLdeformaacobriroprocurementrealizadoaoabrigodos‘fundosorçamentais’efoicriadoumgrupodetrabalho,sobosauspíciosdoComitéEconómicoeFinanceirodaAssembleiaPopularNacional,comoobjectivodeprepararumaLeidoProcurementdaChina(aGo-vernamentalProcurementLaw,tambémconhecidapelasiglaGPL).Em29deJunhode2002,estaleifoiaprovadana28.ªSessãodoComitéPermanenteda9.ªAssembleiaPopularNacionaldaRPC,aqualseriapromulgadaporDecretodoPresidentedaRepúblicaeentrariaemvigorem1deJaneirode20032.EsteéoúltimodesenvolvimentonaevoluçãodoquadrojurídicodaChinaecolocaopaísnasituaçãoinusitadadeterduasleisregulandoamesmamatérialegale,nalgunspontos,revelandosobreposições.Naverdade,ogovernodaChinaaofazeraprovaranovaLeideProcurementnãoprocedeuàrevogaçãodalegislaçãoanterior.AGPLécontudoumpassoessencialparaasseguraradisciplinare-gulamentarnumsectorondeeramapontados,pelosespecialistas,faltadetransparência,regraselimiaresdeaplicaçãoincertos,corrupçãoeausênciademecanismosderesoluçãodedisputas.Constituiumavançosignificati-vonafixaçãodeumquadrolegalabrangenteporpartedogovernochinês(Gebhardt&Mueller,2002).OGPLécompostopor88artigos,agregadosem9capítulos,queregulamasseguintesáreasdacontrataçãopública:dispositivosgerais,par-tesdocontratopúblico,métodosdoprocurement,procedimentospúbli-cos,contratopúblico,reclamações,interpretação,supervisãoeinspecção,responsabilidadescontratuaisedisposiçõessuplementares.OGPLcome-teaoConselhodeEstadoaincumbênciadeprepararregulamentaçãodeexecuçãodareferidaLei.Em11deJaneirode2010,ogovernodaChinafezpublicarnoseusiteumdocumento–InstruçõesdeImplementaçãodoGPL–comvistaarecolheropiniõesdopúblico3.AsreferidasInstru-çõesforamentretantopublicadasemlínguachinesa,tendoentradoem2“GovernmentProcurementLawofthePeople'sRepublicofChina”inhttp://www.gov.cn/english/laws/2005-10/08/content_75023.htm3“ImplementationRulesforGovernmentProcurementLawofthePeople’sRepublicofChina”(DraftforComments)disponívelemlínguainglesaemhttp://lawprofessors.typepad.com/files/government-procurement-regulations---draft-for-comment---1-11-10-en.pdf

851vigoremMarçode20154.CumpreaindareferirqueoGPLfoiobjectodeumaalteraçãopontualem2014,adoptadapela10.ªSessãodoCo-mitéPermanentedaAPNepromulgadaporOrdemdoPresidentedaRepúblican.º14de31deAgostode2014.Estarevisãoconsubstanciouaalteraçãodosartigos19.º,71.ºe78.ºdoGPLemmatériasrelativasaosconvitesparaapresentaçãodepropostas.LadoaladocomoGPL,osgovernoslocaisdasprovínciasemunicí-piosmantêmlegislaçãoespecíficanestamatéria,oqueintroduzumfactordeimponderaçãosobretudoparaoscontraentesexternos.Porexemplo,aRegiãoEconómicadeShengzhen,queocupanodireitoadministrativochinêsumacategoriaespecial,dispõederegrasprocedimentaisprópriassegundoasquaisoconcursopúblicoéexigívelparaaaquisiçãodebenseserviçosdemontantesuperiora100000renminbis(cercade129milpatacas)eparacontratosdeleasing,reparaçãoeintervençãoambientalacimados200000renminbis(cercade260milpatacas).Ogovernomu-nicipaldePequimdispõetambémdassuaspróprias‘MeasuresofGover-nmentProcurement5.II.ALeidoProcurementde2002OSistemadeContrataçãoPública(GovernmentProcurement)édefinidopeloGPLcomoousodefundosgovernamentaisprovidenciadospelasautoridadespúblicas,instituiçõeseorganizaçõessociaisparaaaqui-siçãodeprodutoseserviçosearealizaçãodeobrasquecaíramdentrodocatálogocentralizadodeprocurementouqueestejamacimadosparâme-trosdeaplicaçãodoGPL.Oartigo2.ºdoGPLdeterminaqueocatálogocentralizadodeprocurementseráfixadonoquadrodospoderesdefinidospelamesmaLei.Oartigo3.ºdas‘Instruções’paraoGovernmentProcu-rementreferequeo‘catálogo’serefereaocatálogodeprodutos,projectoseserviçosqueserãoadquiridoscolectivamente.Naprática,dependendodaorigemdosfundos,oConselhodeEstado,osgovernosprovinciaiseasagênciasautorizadasparaoefeitopublicamumcatálogodecomprasporprocurementedefinemoslimiaresacimadosquaisascomprastêm4“ImplementingRegulationsoftheGovernmentProcurementLaw”inhttp://www.gov.cn/zhengce/2015-02/27/content_2822395.htm5“BeijingMunicipalGovernmentProcurementMeasures”,aprovadaspelaOrdemn.o26,GovernoMunicipaldePequim,de22deAbrilde1999,erepublicadasemChina’sLawsforForeignBusiness.BusinessRegulation91-077.

852lugarnoquadrodoGPL(Rothery,2003,p.378).Umavezestabeleci-dososreferidoslimiares,oGPLexigequeaentidadeadjudicantesigaoprocedimentoconcursaladequado,deentreoscincoelencadosnaLeidoProcurement.Emprincípio,oscontratossãoabertosaempresasdeou-trospaíses,emboraodiplomaprevejaváriosdispositivosqueprivilegiamasempresasnacionais.Odiplomaexplicitaoqueentendepor‘bens’,‘projectos’e‘servi-ços’,considerandonosprimeirostodootipodeprodutossusceptíveisdeaquisiçãosejammatérias-primas,combustíveis,equipamentoseprodutosvários.As‘Instruções’deimplementação(art.º4.º)referemqueos‘bens’podemsertangíveisouintangíveiseincluemdireitosdepropriedadeintelectual(marcas,patentes,direitosdeautoreoutrosdireitosenqua-dráveisnoconceito).Os‘projectos’referem-seaprojectosdeconstrução,sejamelesrelativosanovasconstruções,alteração,expansão,decoração,demoliçãoerenovaçãodeedifícioseestruturas.Os‘serviços’reportam--seaoutrosobjectosdecontrataçãopúblicaparaalémdosbensedosprojectos.As‘Instruções’referemqueos‘serviços’podemabrangerservi-çosprofissionais,odesenvolvimentodesistemasdeinformação,serviçosfinanceiros,seguroseserviçosdetransporte.Encontram-seexcluídosdoâmbitodecoberturadoGPL(art.º85.º)oscontratospúblicosconsiderados‘especiais’.Assim,oscontratospúbli-cosdefornecimentodeprodutosdedefesa,ouquetenhamavercomasegurançaeosegredodoEstado,bemcomocomasaquisiçõesligadasasituaçõesdeemergênciaoucasosdeforçamaior,estãoforadaaplicaçãodoGPL6.Subjacenteaodiplomaestáoentendimentodequeasentidadespúblicasnãopodemtratarumaempresadeformadiscriminatóriaporestanãoserumaempresachinesa,nãopodemoscontratosreferir-seamarcasoupatentesparadescreverascaracterísticasdosprodutosouserviçosobjectodeaquisiçãoeasentidadespúblicasdevemdisponi-bilizartodasasinformaçõesrelativasaoscontratosatodasasempresasinteressadas(art.º6.ºdas‘Instruções’deImplementação).6AcontrataçãopúblicanoâmbitodadefesaestásubordinadaaumsistemaespecíficogeridopelaComissãoCentralMilitar.Em4deJaneirode2015,começouafuncionarumwebsite(www.weain.mil.cn)quedáinformaçõesaopúblicosobreestetipodecontratação,sitequeéadministradopeloExércitoPopulardeLibertação(PLA)epeloDepartamentoGeraldeArmamento(GAD).

853III.MétodosProcedimentaisNostermosdoGPL(art.º26.º),aContrataçãoPúblicapodeserrea-lizadaatravésdeseismétodos:1.ConcursoPúblico(PublicTender);2.ConcursoLimitado(PrivateTenderouTenderbyInvitation);3.Negociaçãoconcorrencial(CompetitiveNegotiations);4.Ajustedirecto(Single-sourceProcurement);5.Pedidodepropostas(Inquiry);6.OutrosmétodosaprovadospelaAutoridadeRegulatóriaparaaContrataçãoPúblicadoConselhodeEstado.Emconformidadecomomesmoartigo,oConcursoPúblicodeveseroprincipalmétododeconsultaaomercadoparaosváriosdeparta-mentosdaadministraçãopública.Paraqueeletenhalugaréobrigatóriaapublicaçãodeumanúnciodoconcurso.Osoutroscincométodospo-demserusadosapenasnascondiçõesdefinidasnoGPL.Assim,poderárecorrer-seaoConcursoLimitado(art.º29.º)quandoosbensouserviçosforemespeciaisesópossamserfornecidosporumnúmerolimitadodeempresasouquandoocustoenvolvidonoconcursopúblicorepresenteumaproporçãoelevadadovalortotaldosbensobjectodoprocedimento.Oconcursolimitadoterálugarpordecisãodaentidadeadjudicantequedefiniráosfornecedoresaseremconvidados(emnúmeronãoinferioratrês)dando-lhesumprazorazoávelparaapreparaçãodassuaspropostas(art.º41.ºdas‘Instruções’deimplementação).Oprocedimentodenegociaçãoconcorrencialpodeterlugar(art.º30.ºdoGPL)quandoapóstersidopublicadooavisodocon-cursopúbliconenhumconcorrenteapresentepropostas,nãoexistamconcorrentesqualificadosouoprocessodeumnovoconvitefalhe.Esseprocedimentoaplica-setambémacontratosmuitocomplexosquandosetornedifícilfixar,apriori,asespecificaçõesdaconsultaaomercado,porcausadasuatecnicidadeoudasuanaturezaespecial,bemcomoquandooprocessodeobtençãodepropostasporprévioanúnciopú-blicolevedemasiadotempo,incompatívelcomaurgênciadoprocedi-mentofixadapelaentidadequeolança.Finalmente,oprocedimentoacontecequandoovalortotaldosbensouserviçosnãopossaserdeter-minado,previamente.

854Emconformidadecomoart.º38.ºdoGPL,quandooprocedi-mentodenegociaçãoconcorrencialtiverlugar,serácriadaumaequipanegocialformadaportrêsoumaisrepresentantesdaentidadeadjudicanteeporperitosemáreasrelevantes,sendoestesemnúmeronãoinferioradoisterçosdototaldosmembrosdaequipadeprojecto.Osseusmem-brosnegociarão,individualmente,comtodosconcorrentes,sendointer-ditaarevelaçãodedadostécnicos,preçosoudemaisinformaçõesrelativasànegociação.Aequipadenegociaçãopediráàsempresasenvolvidasnanegociaçãoparaapresentaremassuaspropostasfinaisdentrodeumde-terminadoprazo.Adecisãofinalcaberáàentidadeadjudicante,combasenasrecomendaçõesdaequipanegocial,tendoemcontadoispressupos-tos:a)aempresaescolhidadevesatisfazerosobjectivosdoprocurement;b)opreçoapresentadodeveseromaisbaixodospreçosrelativosaprodutoseserviçosdeidênticaqualidade.Asentidadeschinesasresponsáveispelolançamentodeprocedimen-tosconcursaispodemrecorreraoajustedirecto(art.º31.º)quandoosprodutosouserviçossópossamserfacultadosporumaúnicaentidade,quandoosmesmosnãopossamseradquiridosdeoutrosfornecedoresemrazãodeumaimprevisívelemergênciaouquandoaconsistênciadosbensouacompatibilidadedosserviçosalvodoprocedimentorequeiramaobtençãodeprodutosoudeserviçosadicionaisdomesmofornecedor,emcertascondições.Essascondiçõessãoqueovalortotaldoprocedi-mentoadicionalnãoexcedadezporcentodovalordocontratorespei-tanteaoprocedimentobase.Opedidodepropostas(art.º32.º)podeserseguidonaobtençãodeprodutoscujasespecificaçõesenaturezasejamuniformeseemqueoseufornecimentosejasuficienteparasatisfazerumadadanecessidadepúblicaeospreçosnãoestejamsujeitosagrandeflutuação.Nestecaso,serácriadaumaequipadenegociaçãoquefuncio-naráemtermosemtudosemelhantesàsreferidasparaodiálogoconcor-rencial(art.º40.ºdoGPL).OGPLdistingueentreprocurementcentralizadoedescentralizado,sendooprimeirorealizadoatravésde‘agênciasdeprocurementcentrali-zadas’eosegundoatravésdorecursoa‘agênciasdeprocurementintermé-dias’.Tratam-sedeagênciasespecializadasdenaturezanão-lucrativaqueactuamamandatodaentidadeadjudicante,sendocriadaspelosgovernospopularesaoníveldasprefeiturasedascidades,divididasemdistritos.Quandooobjectodocontratodeprocurementestáincluídonocatálogodeprocurement‘centralizado’,aprovadopelogovernopopularacimado

855nívelprovincial,aentidadeadjudicanteterádeconfiaroprocurementaumaagênciacentralizadanãopodendorecorreraumaagência‘intermédia’(Gebhardt&Mueller,2002).Naprática,estesagentesdeprocurementfuncionamcomoescritóriosdeadvogadosespecializadosnamatéria,queseencontremlicenciadospelogoverno,consoanteonívelaqueoproce-dimentoconcursaltemlugarequefazempartedelistasdeconsultoresaqueosgovernos(nacional,regionalouaníveldemunicipalidade)lançammão.Ocarácterrecentedalegislaçãosobrecontrataçãopúblicaeafaltadeformaçãodopessoaldosdepartamentosdaadministraçãopública,nes-tamatéria,impôsaintervençãodestesagentesaqualépercebidacomoformadeobviaraaliciamentosepagamentodesubornosporpartedasempresasfornecedorasedosempreiteirosdaconstruçãocivilaopessoalemmaisdirectocontactocomestesprocedimentos.Integra-senoesforçoqueaChinaestáafazerdedarmaisgarantiasemmatériadatransparên-ciadestesprocessosedajustificaçãodasdecisõesadministrativas,numtempodegrandevigilânciadopúblicoàactuaçãodosgovernantes,aosdiferentesníveis.Édiscutida,pelosespecialistas,anatureza‘não-lucrativa’destesagentes,emboraprevaleçaaopiniãoqueelesoperamnoessencialnumabasecomercial(Rothery,2003,p.379).AfigurafoiimportadaparaoGPLdaLeideApresentaçãodePropostas(TBL),poisestaleifixaosrequisitosdasagênciasde‘tendering’edescrevequemtemautoridadeparaasqualificar,estabelecendoinstruçõesquantoaoseufuncionamentoeselecção.OGPLdeleganosváriosníveisdeautoridadeadministrativaacompetênciaparaqualificarestesintermediáriosdoprocessodeprocu-rement.Oart.º19.ºprescrevequeasentidadesadjudicantespodemcon-fiaràsagênciasdeprocurementcredenciadaspeloscompetentesdeparta-mentossubordinadosaoConselhodeEstadoousobogovernopopular,aonívelprovincial,aconduçãodoprocessodeobtençãodepropostasaoprocedimentoconcursal.Segundoalgunsespecialistas(Liqiu&Qingliang,2014),oprincipalmétododecontrataçãopúblicanaChinatemsidooconcursopúblico,oqualrepresentou83,8%detodososprocedimentosconcursaisem2012.Nãoobstante,asoutrastrêsformasdeobtençãodepropostasdecon-tratospúblicostêmvindoasercrescentementeutilizadasemcontratosespecíficos,denaturezatécnicaoumuitoparticular.Afaltadelegislaçãosobreprocedimentos–paraalémdosrelativosàapresentaçãodepropos-tas–temconduzido(segundoestesjuristas)aumasituaçãodedesorgani-

856zaçãoeinconsistênciaentreasdiferentesregiõeseosdiferentesórgãosdegoverno.Afaltadelegislaçãounificada,aumnívelsuperior,temlevadoosgovernoslocaisaadoptaremregraseprocedimentosquetêmapenasaplicaçãolocal,oqueminaaimprescindívelsupervisãosuperioreumainterpretaçãounificadadetodaalegislaçãodeprocurement.Osbens,serviçoseprojectosquesãoobjectodecontrataçãopúblicasão,porvezes,tãotécnicoseinusitadosqueédifícildefinir,àpartida,ascaracterísticas,especificaçõesouopreçoglobal.Poroutrolado,oprocedimentodene-gociaçãoconcorrencialtemsuscitadoasmaioresreservasentreempresasestrangeirasqueconsideramqueoprocedimentonãoétransparenteeestálongedasexigênciasdeumaconcorrênciasãestabelecidasnoAcordodeComprasPúblicasdaOMC(Rothery,2003,pp.382-3).IV.CelebraçãodeContratosALeideProcurementdaChinaexigeumasériaorçamentaçãodasdespesasrelativasaoscontratospúblicos(art.º33.º)eaobtençãodeautorizaçãoparaasuacelebraçãodosdepartamentosresponsáveispelagestãoorçamental.Masexigeigualmentequeoprocedimentoconcursallimitadosejarealizadonomínimocomtrêsconcorrentesdevidamentequalificadosequeoconcursopúblicorespeiteumperíodomínimode20diasentreadatadapublicaçãodoanúnciodeconcursopúblicoeadatadeapresentaçãodepropostaspelosconcorrentesinteressados(artigos34.ºe35.º).Quandoestaseoutrasviolaçõesàleidecontratospúblicosocorrem,oregimepossibilitaaanulaçãodoprocedimentoporpartedasentidadesadjudicantes,aqualdeverásercomunicadaatodososconcor-rentes,enumerando-seasrespectivasrazões(art.º36.º).AGPLexigequetodososdocumentosrelativosaoprocedimentoconcursalsejamconser-vadosnasuaintegridadeefidedignidadepelasautoridadesresponsáveis,enumerandoexaustivamentequaissedeverãomanteremarquivo.Umavezdecididoqualoadjudicatário,esteénotificadoparaemtrintadiassobreanotificaçãodeadjudicaçãoassinarumcontratocomaentidadeadjudicante,oqualdefineosdireitoseobrigaçõesdaentidadeadjudicanteedoadjudicatário(art.º43.º).Aelaboraçãodocontratoédaresponsabilidadedeuma‘agênciadeprocurement’,temaformaescritaerespeitaráascondiçõesdefinidaspelodepartamentoquetemasuper-visãodoscontratospúblicosemconjuntocomoutrosdepartamentoscompetentesdoConselhodeEstado(art.º45.º).Ascondiçõescontra-

857tuaisincluemaespecificaçãodosnomesdaspartes,oobjecto,preços,quantidades,qualidades,tempodeprestaçãoouexecução,omecanismoderesoluçãodedivergências,entreoutros(art.º57.ºdas‘Instruções’deimplementação).Ocontratoéenviadonoprazodesetediasúteisparaaentidaderesponsávelpelasupervisãoparaefeitosderegisto(art.º47.ºdaGPL).OGPLdesignaosdepartamentosfinanceirosdogovernoaosdife-rentesníveiscomoaAutoridadeRegulamentardeProcurementedeleganelesaadministraçãoeconduçãodasactividadesdesupervisão(MinistériodasFinançasaonívelcentral,departamentosfinanceirosaonívellocal).OcontratocelebradoéinsusceptíveldemodificaçãopelaspartespodendocessarporiniciativadaentidadeadjudicanteemrazãodointeressedoEs-tadooudointeressepúblico.Issopoderátornar-se,alvitramalguns,umexpedientequeponhaaentidadeadjudicanteacobertodeserresponsabi-lizadapelaquebraunilateraldocontrato(Gebhardt&Mueller,2002).Temsidoopiniãodosespecialistasqueemboraasupervisãocentra-lizadasejaumacomponenteessencialdosistemadecontrataçãopúblicadaChinaeestejamfixadasnaleisançõesparaaviolaçãodoGPL,cujadeterminaçãoéfeita‘pelosdepartamentosdesupervisãodesignadospeloConselhodeEstado’,oâmbitoeospoderesconcretosdestasautoridadessãolimitados,atéporquenãoexistenaChinaumTribunaldeContasouumaAuditoriacomestatutodeindependência(Rothery,2003,p.383).Poroutrolado,asexigênciasdepublicidadeetransparênciareferidasaolongododiplomasãoaindamuitocircunscritas.As‘Instruções’deimple-mentaçãodaGPLdizemqueainformaçãorelativaaoscontratospúblicos‘deveserpublicitadapelaentidadefiscaldocompetentegovernopopular,aonívelprovincialouaumnívelsuperior(art.º12.º)’,masnãoindicamprecisamentequaléessaentidade.Omesmonormativoconvidaopú-blicoaparticiparnaaceitaçãofinalenoprocessodeinspecçãodecertosprojectosmaspersistemdúvidas,sobretudoanalisando-sedeforaosiste-ma,daeficáciadessecontrolohorizontal.V.DúvidaseReclamaçõesSemprequeasempresasconcorrentesadeterminadoprocedimentoconcursaltiveremdúvidasquantoaquestõesrelativasaessesprocessospodempedirexplicaçõesàsentidadesresponsáveispelolançamentodoprocedimentoconcursal.Serãoesclarecidasoportunamente,desdeque

858nãosejamreveladasinformaçõessigilosas(art.º51.ºdoGPL).Quandoumadecisãotomadapelaentidadecompetenteparaolançamentodoprocedimentoatinjadireitosouinteressesdeumconcorrenteelepode,noprazodesetediasdoseuconhecimento,reclamarporescritoparaaentidadeadjudicante.Nossetediassubsequentes,aentidadeadjudicantedaráumarespostaescrita,aqualserálevadaaoconhecimentodosoutrosconcorrentes(artigos53.ºa55.ºdoGPL).Seoreclamantenãoficarsa-tisfeitocomarespostadada(ouelanãotiverlugar)podenoprazodequinzediasrecorrerparaodepartamentocomasupervisãodoscon-tratospúblicosdonívelrespectivo,oqualtomaráadecisãofinal,noprazodetrintadias,notificando-aaoreclamanteeàspartesinteressa-das(art.º56.º).Quandooreclamantenãoficarsatisfeitocomadecisãododeparta-mentodesupervisãoouessanãoforproferidanoprazodefinidonoGPL,poderáinterporrecursoparaoTribunalPopular(art.º58.º).Ascompe-tênciasdodepartamentodesupervisãoeinspecçãoincluemaimplemen-taçãodeleiseregulamentosrelativasàcontrataçãopública,apromoçãodosmétodoseprocedimentosdecontrataçãopúblicaeaverificaçãoesu-pervisãodasqualificaçõesprofissionaiseocomportamentoéticodosfun-cionáriosenvolvidosnosprocedimentosconcursais(art.º59.º).OGPLdispõedeváriosdispositivossancionatóriosrelativosàfaltadecumpri-mentodasobrigaçõesprofissionaisporpartedopessoaldodepartamentodesupervisão,àprestaçãodefalsasdeclaraçõesouaoencobrimentodefactosilícitossobreosdepartamentosgovernamentaisqueinspeccionam.Infelizmenteosistemadereclamaçãoépoucoclaroeminúmerosaspec-tos,oquedeixasignificativamargemdeindefiniçãosobreoquepodeserreclamadoeoqueseconsidera‘tacitamente’aceitenocasodaentidadereclamadanãosepronunciarsobreareclamação(Gebhardt&Mueller,2002).VI.ContratosReservadosaNacionaisOGPLdeterminaqueaaquisiçãodeprodutos,serviçoseprojectossejafeitacomrecursoaprodutos,serviçoseempresasnacionais.Oster-mosusadossãoinjuntivos:‘Ogovernoprivilegiaráaaquisiçãodebensnacionais,deempresasdeconstruçãoedeserviçosnacionais,exceptonosseguintescasos’(art.º10.º).Assituaçõesemquehaverárecursoaomer-cadoabertosãoasseguintes:a)quandoosprodutos,serviçoseprojectosnãoestejamdisponíveisnaChinaouestejamdisponíveisemcondições

859comerciaisquesãoirrazoáveis;b)quandoosbensouserviçosaadquirirsóexistamforadaChina;c)quandoissosejapermitidoporoutrasleiseregulamentosadministrativos.Odiplomanãoidentificaquaissãoospro-dutosqueclassificacomo‘produtosnacionais’sesãoosmanufacturadosnointeriordaChina,produzidosporempresaschinesasoucujapartici-pação‘nacional’noprocessodefabricoglobalassumaumapercentagemsignificativa.CabeaoConselhodeEstadodefinirquaissãoessesprodutosnacionais.Tambémosserviçoseprojectosnacionaissãoidentificadoscomoosprestados(eexecutados)porcidadãoschineses,pessoasjurídicaseoutraorganizações(art.º10.ºdas‘Instruções’),nãosendoclaroseasempresasestrangeirasqueoperamnaChinaatravésdefilialregistadaouqueactuamporviadeumaparceriacomercial(umajointventure)sãoelegíveisparaefeitosdestescontratos.Noseuúltimorelatóriobienal,aCâmaradeComércioEuropeianaChinareferequeoproteccionismolocaléumproblemaglobalnaChinasendovulgarqueosgovernoslocaiscontornemasregrasqueregulamomercadoparaapoiarascompanhiasnacionais,sendodissoexemploasempresasdoEstado(SOEs)(EuropeanChamber2015-2015,p.16).Talcondicionalismoforçaasempresasestrangeirasacriaremfiliaislocaiscomvistaaqualificarem-separaoscontratos,oqueascolocanumaposiçãodesvantajosaperanteempresaschinesasqueoperamlocalmente,afirmaomesmodocumento.SegundoaCâmara‘umapartesignificativadoactualsistemaregulamentarnãoestáemconsonânciacomasregrasdoAcordosobreComprasPúblicasdaOMC7emtermosdeconcorrência,transparência,integridadeereparaçãoequitativa.PoroutroladoalgunsregulamentoslocaisesectoriaisdiluemoucontradizemaaplicaçãodaLeideApresentaçãodePropostasaqualrecomendaoconcursopúblicoeaconcorrênciaabertaeleal’.Asrazõesacimainvocadastêmalgumaprocedência.Naverdadeemmatériadetratamentonacionaletratamentodeestrangeirosoacervore-gulamentardaOMCéclaro:osprodutoslocaiseimportadosdevemsertratadosdeformaequitativa,omesmoseaplicandoaosserviçosnacionaiseestrangeirosouaosdireitosdepropriedadeintelectualnacionaisees-trangeiros.Esteprincípiodo‘tratamentonacional’,querdizerquecadaEstadodevedaromesmotratamentoaosconcorrentesestrangeirosdo7WTO,AgreementonGovernmentProcurement,inwww.wto.org/english/tratop.e/g.proc_e/gp_gpa_e.htm

860quedáàsempresasnacionais,encontra-seexpressodeformainequívocanoartigo3.ºdoAcordosobreTarifasAduaneiraseComércio(oGATT)(OMC-GATT1994),noartigo17.ºdoAcordosobreServiços(oGATS)(OMC-GATS)enoartigo3.ºdoAcordoTRIPS(OMC-TRIPS).OrevistoAcordosobreComprasPúblicasdaOMC(GovernmentProcurementAgreement)entrouemvigorem6deAbrilde2014,doisanosdepoisdoProtocoloqueemendavaoAcordoPlurilateralcomomesmonomequeficouaprovadonaConferênciaMinisterialdeMar-raquexe.SãopartesdoAcordorevistoos43membrosdaOMCquejátinhamformalizadoasuaadesãoaoprimeiroAcordoPlurilateraledeznovospaíses–Albânia,China,Geórgia,Jordânia,Quirguistão,Moldá-via,Montenegro,NovaZelândia,OmaneUcrânia–quesolicitaramaadesão8.Querdizer,nestemomentoaChinaéumdosdezpaísesqueseencontraanegociarasuaadesãoaoGPAequandoelaseformalizarteráquemodificarasregrasdasualegislaçãointernaquecontrariamasregrasdoGPA.Incluem-seentreelesosdispositivosquedãopreferênciaàsempresasnacionais,asquenãoimpõempublicitaçãodasdecisõesdeadjudicaçãoedasreclamaçõeserecursosadministrativos,emmatériadeprocurement.Odesígniodeseassegurarumaverdadeiraconcorrênciaentreempresaslocaiseempresasestrangeiraseentreprodutoseserviçoslocaiseestrangeirosestáaindalongedeserconcretizado.VII.PerspectivasFuturasAChinadesenvolveuumenormeesforçonaúltimadécadaemeiaparaadaptaroseusistemainternodecontrataçãopúblicaeaquisiçãodebens,serviçoserealizaçãodeobras,àspráticasinternacionais.Primeirocomassistênciadeduasagênciasinternacionais–oBancoAsiáticodeDesenvolvimentoeoBancoMundial;depoispromovendoumamplode-bateinternoentreosseusespecialistasemprocurementconcretizouumaGovernmentProcurementLawquevemaplicandoaosseusprocessoscontratuais.EstaLeiaplica-seemconjuntocomaLeiparaApresentaçãodePropostasqueelaborouapartirdosnormativosdoscontratosquece-8WTO:2014NewsItems,“RevisedWTOAgreementonGovernmentProcuremententersintoforce”,7deAbril,de2014,acessívelviahttps://www.wto.org/english/news_e/news14_e/gpro_07apr14_e.htm

861lebraracomasprincipaisagênciasdefinanciamentodegrandesprojectosinternacionais.Apresta-seagoraaconcluiranegociaçãocomaOrganiza-çãoMundialdeComércio,comvistaaaderiraomaisimportantetratadointernacionalnamatéria,oAcordoPlurilateraldeComprasPúblicasRe-vistodaOMC.Seráesseomomento,porventura,emqueaclarificaçãodeváriosaspectosdasualegislaçãointernadevaterlugar.Desdelogo,afusãodaLeiparaApresentaçãodePropostas(TBL)eaLeideProcurement(GPL),diplomascujadisciplinajurídicarevelasobreposiçõesesãoumfactordeconfusãoparaomercadoeseguramenteparaosórgãosdaadministraçãopública.Depoisaclarificaçãodaautoridade,missãoefunçãodaAutori-dadedeSupervisão(GovernmentProcurementAuthority)easuaexten-sãoaoconjuntodoterritóriochinês.Aindaamelhordefiniçãodosagen-tesdeprocurement,papéiseresponsabilidadesentreasentidadesadjudi-cantes,osfornecedores,empreiteiroseprestadoresdeserviçoseprojectos.Depoisaeliminaçãodasnormasqueasseguramofavorecimentodasempresasnacionaisedosprodutos‘madeinChina’emcondiçõesquesãolesivasdaconcorrência,dovalordatransparênciaedarealidadedemer-cadosabertoseinterdependentesquecaracterizaaeconomiainternacio-nal.Tambémamelhorarticulaçãodasregrasquedefinemaactuaçãodosagentespúblicos,acertificaçãodefornecedoresecontraenteseasregrasdisciplinaresqueregulamqualquerprofissão.Finalmenteadivulgaçãoemlínguachinesa,mastambémnalínguafrancadocomérciointernacional,dosprincipaisdispositivosnormativosedasdecisõesdostribunaisemmatériasdecontratospúblicosqueajudemafirmarumaricaecoerentejurisprudênciaadministrativa,indispensávelaotrabalhodosjuristasedosinvestigadores.Políticascoerentesdeprocurementsãoindispensáveisaumaadmi-nistraçãopúblicafiáveleresponsávelesãopeçasessenciaisdeumaboagovernança.Asboaspráticaspermitemreduzircustos,produzirmelhoresresultadoseacabarcommáspráticaseodesperdícioderecursos,dinheiroebenspúblicos.