153ADMINISTRAÇÃORevistadaAdministraçãoPúblicadeMacauMACAU,2015

154AdministrAÇÃOrevistadaAdministraçãoPúblicademacauQuatronúmerosporanoDirector:KouPengKuanDirectorExecutivo:WuZhiliangConselhodeRedacção:SouChioFaiLouShenghuaJoanaMariaNoronhaEliasFarinhaSoaresCheangPuiPuiPropriedade:GovernodaRAEMEdição:DirecçãodosServiçosdeAdministraçãoeFunçãoPúblicaDirecção,redacçãoeadministração:EdifícioAdministraçãoPública,26.ºandarRuadoCampo,n.º162,Apartado463,MacauChinaTelef.(853)28323623Fax(853)28322078E-mail:rap@safp.gov.moDistribuiçãoeassinaturas:telef.89871808Composiçãoeimpressão:ImprensaOficialdaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau1 000exemplaresISSN0872-9174OsleitorespodemacederàsversõeschinesaeportuguesadaRevista“Ad-ministração”noseguinteendereçoelectrónico:http://www.safp.gov.mo;se-leccioneacaixa“Informaçãodosserviços”eescolhaarúbrica“RevistadeAdministraçãoPúblicadeMacau”.

155Número107(1.ºde2015)•VolumeXXVIII•Marçode2015SUMÁRIO157PatrimónioeInovação—ResumoePrevisãodasPolíticasdeEducaçãodoTerceiroMandatodoGovernodaRAEdeMacauGuoXiaoMing187PlanoNacional“Miltalentos”:insightsparaaGestãodeRecursosHumanosemMacauAoIoWeng,YuSuyang213MotivaçãoeFormaçãoProfissional:AImportânciadaTransferênciadasAprendizagensIsabelPereiraLoi,LurdesEscaleira,TâniaMarques235OsContratosdeJogoeApostaeoCréditoparaJogonosCasinosdaRegiãoAdministrativoEspecialdeMacau:Contri-butoparaaResoluçãodaQuestãodo“Walking”eparaaAd-missibilidadedaNegativePledgeedaEquitableLienNorte--AmericanasHugoLuzdosSantos267ODireitodePetiçãoemMacau:BrevesNotasPauloCardinal299TratamentodapestebubónicaemHongKongeMacauedesenvolvimentosocial(1894-1895)WongNganHong325Umolharsobreolivro“ReformadaAdministraçãoPública:UmaAnáliseComparativa”DuarteManuelForjazPachecoTrigueiros345Abstracts

156OstrabalhospublicadosnarevistaAdministraçãosãodaexclusivaresponsabilidadedosseusautores.Ostrabalhospublicadosem“Administração”podem,emprincípio,sertranscritosoutraduzidosnoutraspublicações,desdequeseindiqueasuaorigemeautoria.É,noentanto,necessárioumpedidodeautorizaçãoparacadacaso.

157Administraçãon.º107,vol.XXVIII,2015-1.º,157-185PatrimónioeInovação–ResumoePrevisãodasPolíticasdeEducaçãodoTerceiroMandatodoGovernodaRAEdeMacauGuoXiaoMing*DesdeacriaçãodoGovernodaRAEdeMacau,háquinzeanos,orápidodesenvolvimentodaeconomiaedasociedadetêmprestadoumimportanteimpulsoesegurançaaodesenvolvimentoerenovaçãodoensinonãosuperior,mastambémodeapresentarnovasexigências.OgovernodaRAEadotoucomoimportanteorientaçãopolítica“TrazerprosperidadeparaMacauatravésdaEducação”,dandograndeimpor-tânciaàformaçãodepessoal.EsteartigotentafornecerumaavaliaçãodebasedosdoisprimeirosmandatosdoGovernonodomíniodoensinonãosuperior,comfoconaavaliaçãodaspolíticasdeeducaçãoedassuascaracterísticas,doterceiromandato,etentarexplorarváriasquestõesnoseudesenvolvimentofuturo.I.AntecedentesAeducaçãocomopartedosassuntossociaiseaspolíticasdosquaisestãoestreitamenterelacionadascomascondiçõesenecessidades,devidoaodesenvolvimentoglobaldasociedade.ApolíticadeeducaçãoadoptadapeloterceiromandatodogovernodaRAEMébeneficiadapelorápidocrescimentodaeconomia,emrespostaàsnecessidadesdeformaçãodepessoalcomoopropósitofundamental,quetambéméimplantadocombasenasrealizaçõesdasduasadministraçõesanteriores.1.DesenvolvimentoEconómicocomDesenvolvimentoRápidoRecordandoosúltimosquinzeanosdedesenvolvimentodoensinonãosuperioremMacau,orápidocrescimentoeconómicoveiofornecerumagarantiafundamental.DeacordocomdadosdivulgadospeloCen-*SupervisorEscolar,DSEJ,RAEM,DoutoremEducação,ex-professordaUniversidadeNormaldeHunan.

158sosdeEstatísticadeMacau(Tabela1),apartirdareunificação,em1999até2013,graçasàliberalizaçãodosectordojogo,oPIBpercapitadeMacauaumentoudeUS$14.718aUS$87.306,umaumentode4,93vezes,oquefoiclassificadocomoonúmero1naÁsia.Desdeaformaçãodoterceiromandatodogoverno,nofinalde2009,aeconomiamanteve–seestáveleemrápidodesenvolvimento,tendo-seregistadoumataxadecrescimentodoPIBdomésticomínimode16,7%em2012,enquantoomaioraumentofoide33,4%em2010.Tabela1.AlteraçõesdoPIBePIBpercapitadeMacauAnoPIBPIBperCapitaMilhõesMOPAlterações(%)duranteomesmoperíodo(MOP)(US$)1999~~117,62014,7182000~~119,91114,940200152,332.4~120,55515,007200256,298.57.6128,43315,987200363,579.412.9142,85417,809200482,294.029.4180,10822,450200594,471.014.8198,40624,7672006116,570.523.4234,12329,2632007145,084.824.5278,53934,6612008166,265.114.6307,91738,3912009170,171.32.3317,57539,7752010226,941.333.4422,65752,8182011293,745.029.4534,73466,6872012343,416.316.9603,49575,5322013413,471.020.4697,50287,30620141.ºTri.115,394.122.0~~20142.ºTri.114,966.718.6~~(Fonte:DSECMacau,oPIBapreçoscorrentes,talcomodeterminadopeladespesa.)

159Orápidocrescimentoeconómicotemproporcionadoumafortesegurançafinanceiraparaaspolíticasdogoverno.De2000a2013,asre-ceitaspúblicasdoGovernodaRAEMaumentaramde15.338milhõesdepatacaspara175.949milhõesdepatacas,umaumentodemaisde10,47vezes.Oritmodecrescimentodosúltimosanos,especialmenteapóscria-çãodogovernodoterceiromandato,temsidoforteeconstante(Tabela2).Emboraasdespesaspúblicasdogovernonãomudemdiretamentecomareceitafiscal,oterceiromandatodogovernotemsidoodecontrolardeformaconscienteosgastosnosúltimosdoisanos,comadespesarealem2013,mesmoreduzidaem4,9%emrelaçãoaoanoanterior,masoexce-dentefiscalsignificativocriouespaçosuficienteparaaimplementaçãodepolíticasporpartedogoverno.Tabela2.AvariaçãodareceitaedadespesapúblicadogovernodaRAEAnoReceitaPúblicaDespesaPúblicaTotal(milharesdeMOP)Variação(%)emrelaçãoaomesmoperíodoTotal(milharesdeMOP)Variação(%)emrelaçãoaomesmoperíodo200015,338,502~15,024,270~200115,641,6492.015,220,7881.3200215,226,922-2.713,486,946-11.4200318,370,62620.615,712,96816.5200423,863,53929.917,703,00612.7200528,200,82318.221,184,25819.7200637,188,51831.927,349,76429.1200753,710,49544.423,345,984-14.6200862,259,34315.930,443,42730.4200969,870,87812.235,459,91816.5201088,488,05426.638,393,9098.32011122,972,32239.045,593,32218.82012144,994,54317.954,012,62318.5

160AnoReceitaPúblicaDespesaPúblicaTotal(milharesdeMOP)Variação(%)emrelaçãoaomesmoperíodoTotal(milharesdeMOP)Variação(%)emrelaçãoaomesmoperíodo2013175,949,33121.351,388,612-4.920141.ºTri.42,146,15322.17,061,69610.920142.ºTri.41,301,5895.015,946,33949.0(Fonte:..DSECdespesapúblicaanualdeMacaucalculadacombaseem“despesasjápa-gas”,enquantoqueasdespesaspúblicastrimestraissãocalculadascomo“valordeliquida-çãodedespesas”)2.DesenvolvimentoemaiorImportânciadosRecursosHumanosOdesenvolvimentodoensinosuperioremMacau,naeradogover-nomacaense,foiumpoucotardio,oquelevouaqueduranteumlongoperíododetempo,amaioriadapopulaçãodechinesesnãoprestassemuitaatençãoàeducação.Comotal,quandosecomparaMacaucomHongKong,queremtermosdereservasequalidadedetalentosouemtermosdecompetitividadeglobaldosresidentes,sãoambassignificativa-menteinsuficientes.Apósumadécadadereunificação,quandooterceiromandatodogovernodaRAEMfoicriado,orápidodesenvolvimentodaeconomiadeMacaunãosótornouaescassezdemãodeobralocal,maisproeminente,comotambémcausouorápidoinfluxodeumgrandenú-merodetrabalhadoresestrangeiros.Maisimportante,aeconomiaprecisadesairdosvelhoshábitosdedomíniodaindústriadejogoparaatingirumnívelmoderadodediversificaçãosendoqueosrecursoshumanossetornaramumdosseusprincipaispontosdeestrangulamento.Nodomí-niodagovernaçãosocialepolítica,aformaçãodejovenstalentostambémdeveserreforçada,afimdegarantirmosatradiçãode“AmarMacaueamaraPátria”epoderpassarparaaspróximasgerações.Nestecaso,reforçaraformaçãopessoaltornou-seoconsensoge-ralfundamentaldosaltoscargosedaspessoasdeMacau.Em2004,noquintoaniversáriodacriaçãodaRAEM,oentãopresidenteHuJintaodesejouaogoverno“terumaperspectivadelongomandato,eintensificarodesenvolvimentodeváriostalentosnecessáriosparaodesenvolvimento

161deMacau”1.Em2009,opresidenteHuJintaonacerimóniadeinaugu-raçãodoterceiromandatodogovernoRAEMapontoumaisclaramenteque“ofatordeapoiomaiscríticoéelevarsempreacompetitividadedetalentosdeMacau”,etambémapelou“àurgênciadeumaplanificaçãoalongoprazo”paratrazerumnúmerode“talentospolíticos,económicoseprofissionais,bemcomooutrosaspectosdetalentos”necessáriosparaodesenvolvimentodeMacau,parareforçaraformaçãodejovenstalentos”,demodoahaversucessoresparao“umpaís,doissistemas.”2Oex-primeiroministrochinêsWenJiabaoemNovembrode2010nareuniãocomtodasasesferasdavidapolíticaemMacau,esublinhouque,paraqueMacausejaforte,aeducação,emprimeirolugar,deveserfortalecida,detalmodoquepossa“terumaperspectivaalongoprazoparadesenvolveraeducação,aciência,atecnologia,aculturaeoutrosempreendimentossociais,criarumauniversidadedenívelsuperiorcomcaracterísticasregionaiseaceleraraformaçãodepessoas,afimdeforne-cersuportederecursoshumanosparaodesenvolvimentoalongoprazoemMacau”3.“Temosdeestabelecerumauniversidadedenívelmundial,declassemundialnoensinopré-escolar,básicoesecundário,queserãoofuturoeopoderdeMacau”4.3.ODesenvolvimentodoEnsinonãoSuperiornosPri-meiros10anosapósaReunificaçãoApolíticadeensinodoterceiromandatodogovernodaRAEéimple-mentadacombasenaprimeiradécadaapósatransferênciadoexercíciodasoberaniadePortugalparaaChinaemdezembrode1999oqueinclui:Primeiro,aimplementaçãobemsucedidada“LeideBasesdoSiste-madeensinonãosuperior”emelhorarosistemadeensino.OgovernodaRAEMpromulgouem2006aLeinº9/2006“Lei-QuadrodoSiste-madeensinonãosuperior”,oquemelhorouestesistemadeensinoemMacau,incluindoaimplementaçãodonovosistemadeensino5,de151HuJintaoenviou4esperançasparaMacau,JornalOuMun,21/12/2009.2DiárioPopular(ediçãoonline),22/12/2009.3Macautemmesmarespiraçãoecoraçãocompátria–DiscursodeWenJiabaoaosrepre-sentantesdasassociaçõesprincipaisdeMacau,JornalOuMun,15/11/2010.B05.4WenJiabao:“Macauterádeterumaeducaçãodeprimeiraclasse,JornalOuMun,15/11/2010,A02.5Aextinçãodoensinodepre-escolareoensinoinfantilpassouateraduraçãode3anos(2anosnopassado)eoensinopaimáriotemmesmaduraçãode6anos.Oensinosecun-dáriogeraleoensinosecundáriocomplementastemduracçãode3anosdecadaum.

162anosdeeducaçãogratuitaqueabrangeaeducaçãoeascriançasdoensinoregularemédioparatodososgraus,acriaçãodoFundodeDesenvolvi-mentodaEducaçãoparaapoiarodesenvolvimentodoensinonãosupe-rior.Amelhoriadosistemadeensino,estabeleceuumabasesólidaparaaaltaqualidadeedesenvolvimentodoensinonãosuperior.Emsegundolugar,foramaumentadososinvestimentosemeduca-ção.Desdeoanolectivode2007/2008,Macautornou-seaprimeiranaregiãodagrandeChinaafornecereducaçãogratuitaatéaos15anos.Agarantiaparaosalunoscompletaremaeducaçãobásicapodesergrande-mentereforçada.Comorápidodesenvolvimentoeconómico,adespesapúblicatotalemeducaçãonão-superioremMacauaumentoude1.007milhõesdepatacasem2.002para2347milhõesdepatacasem2008,umaumentodemaisde1,33vezes.Asbolsasdeestudogratuitassubiramde369milhõesdepatacasem1999/2000a1,02milmilhõesdepatacasnoanolectivode2008/2009.Terceiro,osistemadeturmasreduzidastemfeitoprogressossignifi-cativos.Afetadospelataxadenatalidadeemdeclínioeoutrosfatores,onúmerototaldealunosdoensinobásicoemMacaudiminuiude96.821pessoasem2001/2002para73.826pessoasnoanolectivode2009/2010.OgovernodaRAEMtomouissocomoumaoportunidadeparapromo-vervigorosamenteturmaspequenas,eotimizarconstantementearelaçãoturma-professoreprofessor-aluno.Aeducaçãoinfantil,ensinoprimárioesecundário,respectivamente,reduziuemmédiade37,9,45,2e43,1alu-nosporturmanoanoletivode1999/2000para25,0,31,0e35,3alunosporturmanoanolectivode2008/2009.Issocrioucondiçõesfavoráveisparaamelhoriadaqualidadedeensinoedaaprendizagem.Emquartolugar,aformaçãoprofissionaldopessoaldocentefoireforçada.De2002a2007,DSEJ,emcooperaçãocomumnúmerodeinstituiçõesdeensinosuperior,prevêduasfasesdecursoselementareseavançadosdeformaçãodediretoresdequadrosmédiosousuperioresnojardimdeinfância,ensinoprimárioesecundário.Opresidenteediretorexecutivoreceberamformação(Figura1),quetempromovidoopro-fissionalismonagestãodaescola.Alémdisso,comoapoiodogovernoPopularCentraledasagênciasgovernamentaiscompetentes,aDSEJen-comendouapartirde2003,àsUniversidadeNormaldeNanjingeaUni-

163versidadeNormaldePequim,respectivamente,arealizaçãodaformaçãomulti-disciplinarfundamentaldeprofessores(Figura2)emMacau,atra-vésdeumaabordagemdeaproximaçãocomateoriadeensino,visitasdeestudoeintercâmbioparaocontinente.Alémdisso,aformaçãodebaseescolar,formaçãoprofissionaleformaçãoàdistânciasãomedidasimpor-tantesparaefetivamentemelhoraroprofissionalismodosprofessores.Figura1.Formaçãodepessoaldegestãodenívelmédioesuperior(2002-2007)684895346842020406080100Pré-escolarPrimárioSecundárioFaseEducaçãoNúmerodepessoasEixoVertical:NúmerodepessoasEixohorizontal(esquerdaparaadireita):(Linha1)Faseinicial,Faseavançada,...(Linha2)Pré-escolar,Primário,Secundário(Linha3)FaseEducaçãoFigura1.Formaçãodepessoaldegestãodenívelmédioesénior(2002-2007)FaseinicialFaseavançadaFaseinicialFaseavançadaFaseinicialFaseavançada3955465849439090020406080100IdiomaMatemáticaCiênciasNaturaisLínguasMatemáticaCiênciasGeografiaPré-escolarPrimárioSecundárioCategoriadeFormaçãoNúmerodepessoasqueparticipamFigura2.FormaçãodeProfessoresPrincipais(2003/2004-2008/2009AnosLetivos)Nota:osprofessoreschavequeparticiparamemformaçãonoanolectivo2008/2009até31/12/2009.Figura2.FormaçãodeProfessoresPrincipais(2003/2004-2008/2009AnosLetivos)684895346842020406080100Pré-escolarPrimárioSecundárioFaseEducaçãoNúmerodepessoasEixoVertical:NúmerodepessoasEixohorizontal(esquerdaparaadireita):(Linha1)Faseinicial,Faseavançada,...(Linha2)Pré-escolar,Primário,Secundário(Linha3)FaseEducaçãoFigura1.Formaçãodepessoaldegestãodenívelmédioesénior(2002-2007)FaseinicialFaseavançadaFaseinicialFaseavançadaFaseinicialFaseavançada3955465849439090020406080100IdiomaMatemáticaCiênciasNaturaisLínguasMatemáticaCiênciasGeografiaPré-escolarPrimárioSecundárioCategoriadeFormaçãoNúmerodepessoasqueparticipamFigura2.FormaçãodeProfessoresPrincipais(2003/2004-2008/2009AnosLetivos)Nota:osprofessoreschavequeparticiparamemformaçãonoanolectivo2008/2009até31/12/2009.Nota:osprofesseschavequeparticiparamemformçãonoanolectivo/2009até31/12/2009.

164Emquintolugar,agarantiaparaaqualidadedaeducaçãoprogride.Paragarantiraqualidadedaeducaçãonasescolas,aadministraçãodaeducaçãorealizouavaliaçãosistemáticaabrangenteouavaliaçãoespecialsobreescolasentre2003eofinalde2009econcluíoaavaliaçãoabran-gentesnumtotalde46escolas(cercade55,4%donúmerototaldeescolas)eaavaliaçãoespecialem9escolas.6Alémdisso,participoudo“InternationalStudentAssessmentProgram”(ouPISA),realizadapelaOrganizaçãoparaaCooperaçãoeDesenvolvimentoEconómico(OCDE)desde2003,emseguida,novamenteem2006eem2009participouemdoistestesPISAparaavaliarosalunosdequinzeanosdeidadeemMacauemleitura,matemáticaealfabetizaçãocientífica,queforneceumsistemadereferênciacoerente,comparávelanívelinternacional.Emsextolugar,desenvolveractivamenteoregressoaoensino.Apar-tirdsanoslectivosde1999/2000a2008/2009,onúmerodeestudantesqueregressaramàeducaçãoerabasicamenteestável,aproximadamente3.000pessoas,masnoensinoprimário,secundárioesuperior,respecti-vamente,viu-seumareduçãode44%e29%,enquantoonúmerodosalunosdoensinosuperior,aumentouem60%(Tabela3).Onúmerodeprofessorestemaumentadoacimade27,4%.Afimdecriarmelhorescondiçõespararestituiçãoedesenvolvimentodaeducação,aDSEJau-mentouosubsídioanual,noanolectivode2008/2009aquantidadedeconceçãodesubsídiosparatodososalunosdoensinoprimário,secundá-rioesuperior,sendorespectivamentede12.000patacas,13.000patacase15.000patacas,respectivamente.Tabela3.EvoluçãodoNúmerodeAlunosquevoltaramaoensinoAnolectivoPrimáriaSecundárioSuperiorSub-total1999/20004501,3911,0462,8872008/20092509891,6792,9186Itensdeavaliaçãoincluem:Saúdeescolareeducaçãofísicanasescolasprimáriasesecun-dáriaseseuestadodeimplementação,ensinoPortuguêsnasescolaslusófonoseducaçãoinfantil,educaçãocívicaemoralnasáreasdeaprendizagemprimáriasesecundárias,chinesesnaprimeirainfância,primárioeensinosecundárionocampodasciênciasna-turais,lusófonosdaHighSchoolPortuguêsensinodeeducaçãoartesvisuais,primáriolusófonoseescolassecundáriasretornareducaçãoemPortuguês.

165Finalmente,houveprogressosnacooperaçãoregionaldaeducação.Entre2004-2009aDSEJassinouumasériedeintercâmbioseducacionaiseacordosdecooperação7comnoveprovínciasdaregiãodoDeltadoRiodasPérolas,HongKongSARedepartamentoMunicipaldeEducaçãodeShenzhen.Alémdisso,promoveuactivamenteparceriaentreGuangdongeMa-cau,queviuaformaçãode20paresdeescolasemparcerias/associadas.Entreasescolas,houveintercâmbiosecooperaçãoactivosnagestãoesco-lar,projectoeducativoinovadoreintercâmbiodeestudantes.II.AMaiorPolíticadeEducaçãoLançadapeloTerceiroMandatodoGovernodaRAEMOChefedoExecutivo,ChuiSaiOnnoseuprogramaeleitoralde2009usoucomotema“aherançaeinovação,bemcomoaconstruçãodaharmonia”,commaisênfasena“herança”,colocandoaspreocupaçõesso-breosmeiosdesubsistêncianavidadaspessoas.Comotal,noensinonãosuperior,adireçãopolíticageralé“paraherdaredesenvolveroselementospendentesdosistemadeensinoexistente,práticaeducativa,epromoveractivamenteodesenvolvimentodaeducaçãoemMacau,paraalémdesalvaguardarosdireitosdopessoaldocente,melhorarostatussocial,pro-fissionalismodoseducadoresemelhoraraqualidadedoensino.Aconsu-maçãodoensinorecorrente,aeducaçãocontínua,aeducaçãoprofissionaleaeducaçãoespecialpararefletirecontinuaraaprendizagemaolongodavida.Aderiràeducaçãonacional,paraaprofundaracompreensãodosalunospelapátria,bemcomonutrirossentimentosdosestudantespeloamoraopaíseaMacau”.8OterceiromandatodogovernodaRAEde-fendeasideiasacimaelançouumasériedenovaspolíticasdeensino.1.Apromulgaçãoeimplementaçãodo“PlanodeDezAnos”Aeducaçãoéumcompromissoalongoprazo,eparaasuapolíticasereficazalongoprazotemdeterumacertaprevisibilidadeemanutençãoda7Incluindo:“EmreforçodoPan-PRDintercâmbioseducacionaisregionaiseacordo--quadrodecooperação”(2004),“Acordo-QuadrodeFormaçãodeEscolasIrmãsentreEscolasinGuangdong,HongKongeMacau”(2005),“CartadeIntençãosobreinter-câmbioseducacionaisedeCooperaçãoentreAcordoCoperationacordodecooperaçãonaconstruçãodeumPan-PRDInformaçãoRegionaldeEducaçãoPlatform”(2006),“AcordoparapromoverointercâmbioeducacionaledacooperaçãoentreGuangdongeMacauGuangdongeMacau”(2005),(2008)e“MacauShenzenEducação”(2008).8ChuiSaiOn:“AContinuidadeeainovação,ACriaçãodeHarmonia”programapolíti-coleitoralde2009.

166coordenaçãoentreaspolíticas.NaprimeiradécadaapósatransferênciadoexercíciodasoberaniadePortugalparaaChinaemdezembrode1999,ogovernopromoveuodesenvolvimentodeestratégiadeensinonãosuperiorconcentrando-sesobrearenovaçãodosistema,aumentouoinvestimentonaeducaçãocomoaprincipalforçamotrizparaodesenvolvimentodaeducação,ealcançoucertosresultados.Oterceiromandatodogovernopromoveua“tomadadedecisãocientífica”,porquedepoisdeexperimentarumadécadadedesenvolvimento,oposicionamentodeMacautemsidoclaroemesforçar-separaconstruirum“CentroMundialdeTurismoeLa-zer”parapromoveradiversificaçãodaeconomiamoderada(especialmenteparaenfatizarodesenvolvimentodeindústriasdeserviçosmodernos,taiscomooturismo,asconvençõeseexposições,financeiro,culturaecriati-vidade,compromissossociais,comociência,tecnologiaeacultura).Issorequerpolíticas,detodososaspectosdogoverno,posicionadasemtornodeste,eplanearalongoprazo,combaseeminvestigaçãoaprofundada.Em2009,oGovernodecidiucriaro“PlanodeDezAnos”paraofuturodesenvolvimentodoensinonão-superior.Noprimeirosemestrede2010foramconduzidasváriasreuniõesespeciaispararecolherospontosdevistadacomunidade,enosegundosemestrehouvetópicosdadiscus-sãomaisaprofundadosnoComitêdeEducaçãoNãoSuperiorenoseugrupodetrabalhoespecial,tendosidoredigidoodocumentodeconsultaparao“PlanodeDezAnos”.Apósaconsultapúblicaerevisãoem2011,o“PlanodeDezAnosdeDesenvolvimentodoEnsinoNãoSuperior(2011-2020)”(doravantereferidocomoo“PlanodeDezAnos”)foiofi-cialmentepromulgadoemnovembrode2011pormeiodeumanexodo“Relatóriosobreogoverno”dogovernodaRAE.9Aideiabásicado“PlanodeDezAnos”éfeitaatravésdode-senvolvimentodeumaeducaçãodealtaqualidade,desenvolvimentodetalentos,melhoriadaqualidadeecompetitividadeglobaldosresidentesparasatisfazerasnecessidadesdedesenvolvimentoalongoprazodevá-riosaspectosdedesenvolvimentoeconómicoesocialdeMacau.OplanoconsideraqueoensinonãosuperioremMacauestánumperíodocríticode“ElevaraQualidadeRumoaumEnsinodeQualidade.”Avisãodospróximos10anosserá“odesenvolvimentoprioritário,eelevaraquali-dadedeeducaçãodaspessoascomobase,promoveraequidadecombase9LAGdaRAEM,de2012,15deNovembrode2011,pp.121-134.

167naeducaçãogratuitaemquinzeanosparapromoverodesenvolvimentodaeducaçãoespecial,educaçãoprofissionaletécnicaeaceleraroritmodeimplementaçãodeturmasreduzidasnasescolassecundárias,estabelecerumaequipedeprofessoresaltamentequalificadoscomprincípiosmoraisnobresebomprofissionalismo,paracriarcurrículoesistemadeensinoqueestejaemlinhadecontacomasnecessidadesdedesenvolvimentoepropícioaodesenvolvimentodoalunoedesempenheumpapelimpor-tantenaeducaçãocontínuaeaprendizagemaolongodavidanamelhoriadecompetênciasdetrabalhodosresidentesequalidadedevida,parasal-vaguardareficazmenteodesenvolvimentosustentáveldeMacau,atravésdaformaçãoderecursoshumanos”.O“PlanodeDezAnos”determinaadireçãopolíticabásicaparaodesenvolvimentodoensinonãosuperioremMacaunospróximos10anos,incluindoaprioridadeaodesenvolvimentodaeducação,desenvol-verosistemaescolardiversificadoatravésdamelhoriadaqualidadecomoaprincipalmissão,promovendoequidadenaeducaçãoeotimizarasváriascomponentesdeeducação.Portanto,asmedidasimportantescor-respondentesincluem:aumentaroinvestimentonaeducação,melhoraraeducaçãogratuitaeobrigatória,formaçãodeestudantesparatercapaci-dadenofuturo,construirumaequipedeprofessorescomexcelentescom-petênciasprofissionais,acelararaimplementaçãodeturmaspequenas,otimizarocurrículoeareformadoensino,oreforçodasalvaguardadaqualidadedaeducação,desenvolvendoativamenteaeducaçãocontínua,eampliaraaberturaeducacionaledacooperaçãoregional.O“PlanodeDezAnos”tornou-seoprincípioorientadorfundamen-taldapolíticadeensinonãosuperiornoterceiromandatodogovernodaRAEM.Nosúltimosanosoplanofoiimplementadoealcançouprogres-sosignificativo.2.AumentaroinvestimentonaeducaçãoemelhoraraeducaçãogratuitaparaquinzeanosOsrecursoseducacionaissãoabaseparaoensinonãosuperior.Des-deacriaçãodogovernodaRAEMqueestetemvindoaaumentaroin-vestimentonaeducação.De2002a2012,adespesapúblicaparaoensinonãosuperioraumentouemmaisde2,7vezes,eogastopúblicoporestu-danteparaoensinonão-superiorcresceumaisdequatrovezes,enquantoocrescimentofoiparticularmenteevidenteapós2009(verTabela4).

168Quadro4.EvoluçãodoEnsinoNãoSuperioreDespesapúblicaporestudante10AnolectivoTotaldadespesapública(dezenasdemilharMOP)Despesapública(dezenasdemilharMOP)Despesapúblicaporestudante(MOP)Crescimento(%)nosgastospúblicosporestudante20093,363,600276,30035,794-20103,870,900289,60038,3457%20114,485,000329,30044,83517%20125,158,100373,90052,06416%Fonte:DSFEmtermosdesubsídiodeeducaçãogratuitaparaasescolasprivadas,apartirdo1999/2000atéaosanosescolaresde2013/2014,adespesadoensinogratuitoaumentoucercade370.milhõesdepatacasamaisde1,55milmilhõesdepatacas,umaumentodecercade3,2vezesentreeles,umavezquenoanolectivode2009/2010,severificouumcrescimentosigni-ficativo,oquetemdesempenhadoumpapelactivoparaaotimizaçãodoensinogratuito.Comofoicalculadoedeacordocomosquinzeanosdeeducaçãoformal,noanoletivoescolarde2012/2013ogovernoinvestiucercade330milpatacasemcadaumdosalunos,nasesccolas“emrede”,equase240,000MOPparacadaalunonasescolasquenãofazemparteda“redeescolar”.Tabela5.MudançasnoTotaldeProvisãonaEducaçãoGratuitaAnolectivoTotaldesubsídios(milharesdeMOP)Crescimento(%)noTotaldeSubsídios2009/2010102,440-2010/2011107,9295.4%2011/2012116,4667.9%2012/2013123,8286.3%2013/2014155,19520.3%10SistemadecontabilidadeutilizandoasestatísticasfinanceirasgovernamentaisnacionaisestabelecidaspeloFundoMonetárioInternacional(FMI).

1693.Construiromecanismodedesenvolvimentoeducacio-nalalongoprazoparaencorajarosalunosacontinuarosseusestudosOterceiromandatodogovernodaRAE,deacordocomocaminhopolíticoaseguirpela“EducaçãoparaaprosperidadedeMacau”nopas-sado,abasedoscrescentesinvestimentosnaeducaçãoenamelhoriadosistemaeducativo,propõeigualmenteconstruirummecanismoalongoprazoparaodesenvolvimentodoensinoeformaçãodemãodeobra.11OmecanismodesubsistênciaalongoprazofoipropostopelaprimeiraveznoRelatóriode2013doAnoFiscaldogoverno,queincluiomecanismodelongoprazoparaosistemaeducativo.ORelatóriodoAnoFiscalde2014propôsaindaalongoprazoomecanismonaformaçãodemãodeobra.Emtermosdesistema,orelatóriopropôs,acriaçãodeumaComis-sãodeDesenvolvimentodeTalentos,afimdeestabelecerumacoorde-naçãoglobaleosistemadeplaneamentodeformaçãodetalentos,paraaceleraraimplementaçãodacertificaçãoprofissional,sistemadetestesdecompetênciasprofissionais,paraconstruirumsistemajustoeimparcialdeseleçãodetalentos,nosentidodeotimizaroincentivoeesquemasderecompensadosmesmostalentos.Emtermosdemedidaserecursos,ini-ciouoProgramadeFormaçãodeElite,oPlanodeIncentivoProfissionaleaAplicaçãodeumEsquemadePromoçãoeAplicaçãodeTalentos.12Paraestefim,ogovernoemmatériadeensinonãosuperior,aopro-moveractivamenteodesenvolvimentodosistemaescolar,subsidiousig-nificativamenteaconstrução,reformaeampliaçãodeváriasescolas,me-lhorandooseumeioambienteeinstalaçõesreduzindonosúltimoscincoanosasescolasafuncionaremprédios,em21para17,enquantoonúmerodealunosporáreaútiltambémaumentoude9,92metrosquadradosem2009a11,55metrosquadradosem2013.Poroutrolado,melhoroucon-sideravelmenteomecanismodesalvaguardadaescolaridadeobrigatória,eaprestaçãodeassistênciaadequadanaaprendizagemdenovosalunosquevieramparaMacau,astaxasderepetênciadealunosdaescolabásicaesecundáriareduziramde5,2%e13,8%em2009/2010para3,3%e9,4%,respectivamente,nosúltimosanos.Alémdisso,orácioturma-alunonaeducaçãoinfantil,ensinobásicoeensinosecundárioaumentaramapartir11Incluindomecanismodelongoprazonasegurançasocial,mecanismodelongoprazonosistemadesaúde,omecanismodelongoprazonosistemadeeducaçãoesegurançadahabitação,consulteaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau:“RelatóriosobreoGovernonoanofiscalde2013”,13denovembrode2012,p.12-19.12RegiãoAdministrativaEspecialMacau:“RelatóriosobreoGovernoparaoAnoFiscalde2014”,13denovembrode2012,p.12-15.

170de1:1,5,1:1,8e1:2,1,noanolectivode2009/2010para11.7,1:2,0e1:2,6noanolectivode2013/2014,queatingecomantecedência,asmetasdedesenvolvimentoestabelecidas,amédioprazo,no“PlanodeDezAnos”.Alémdisso,promoveplenamenteaavaliaçãoglobaldaescola,concluídacomaleitura,ciência,educaçãoespecial,asartesvisuaiseou-trasáreasrelacionadascomumasériedeavaliaçõesepesquisasespecíficas,quefornecemumareferênciaàreformadaeducaçãonasescolas.Paraapoiarosalunosacontinuarosestudossuperioreseaformarmaistalentosdequalidade,aDSEJaumentouofundodeapoiosocialdelicenciatura,emespecial,osesforçosdefinanciamentodo“ProgramadeBolsasUniversitárias”,aumentosubstancialemprémiosebolsasdeestudolocais.Entreeles,onúmerodebolsasdeestudonoanolectivode2013/2014aumentoude200para280,enquantoosempréstimosestu-dantissendoempréstimossemjurosparaajudafinanceiraaosestudantescarenciados,onúmerodelugaresnoanolectivode2012/2013,maisdoqueduplicou,enquantolimitemáximoderendimentofamiliarmensaldoscandidatosdiminuiu.Noanolectivode2008/2009oregimedeem-préstimosetambémfoilançado,sobaformadebonificaçõesdejurosparaajudarosestudantesnoensinosuperior,tendoolimitemáximodosem-préstimosacumuladosporpessoaaumentadoem600.00013patacasdesdeoanoletivode2012/2013.Sobainfluênciadessasmedidas,nosúltimosanos,oaumentodeestudantesdoensinoregularsecundárioadmitidoseminstitutosdeensinosuperiormanteve-seem86porcentooumais.Tabela6.NúmerodeestudantesbolseirosdoEnsinoUniversitário14AnoletivoFundodeAçãoSocialEscolarDSEJBolsasdeEstudoPlanodeApoiofinanceirosemjuros(Criadoem2008/2009)ProgramadepatrocínioparaosmelhoresalunosparaestudarCursosdeEducaçãoCriadoem2012/2013)ProgramadepatrocínioparaProfessoresdePortuguêseformaçãodeTalentoslinguísticos2013/2014)1999/20002,905------13Foraisso,oGAEStambémlançouumestudantedeeducaçãomaterialescolarsubsídioterciáriodesdeoanolectivode2011/2012,enoanolectivode2012/2013,osubsídioaumentoudeUS$2.000aUS$3.000paraincentivarebolsasdeestudosdepós--graduaçãodepós-graduaçãoresidentesdeapoio,paraqueasquotaseosmontantesforamaumentadosmaisnosúltimosanos.14Osbeneficiáriosqueaindaforamaprovadosnopassado,naescolaebeneficiáriosqueforamaprovadosnosmesmosanosdeescola.

171AnoletivoFundodeAçãoSocialEscolarDSEJBolsasdeEstudoPlanodeApoiofinanceirosemjuros(Criadoem2008/2009)ProgramadepatrocínioparaosmelhoresalunosparaestudarCursosdeEducaçãoCriadoem2012/2013)ProgramadepatrocínioparaProfessoresdePortuguêseformaçãodeTalentoslinguísticos2013/2014)2008/20095,299449----2009/20106,554786----2010/20117,166885----2011/20127,1781,131----2012/20137,2581,21240--2013/20147,2141,354991315Tabela7.TotaldasDespesas,PorAnosLectivosParaApoiarosAlunosaEstudarCursosdeEnsinoUniversitárioAnoLetivoFundodeAcçãoSocialEscolarDSEJBolsasuniversitáriasPlanodeApoioFinanceirodeEmpréstimosemjuros(criado2008/2009)ProgramadebolsasparaosmelhoresalunosaestudarCursosdeEducação(Criado2012/2013)ProgramadebolsasparaProfessoresdePortuguêseFormaçãodeTalentoslinguísticos(Criado2013/2014)1999/200059,889,967.00------2008/2009142,527,212.00449,238.00----2009/2010176,816,246.871,115,940.00----2010/2011208,439,105.001,797,285.00----2011/2012219,153,575.002,867,342.00----2012/2013246,027,189.003,784,509.002,328,000.00--2013/2014280,000,000.005,876,000.006,044,000.004,600,000.004.OreforçodaestruturadeumaequipadeprofessoresemelhoraraqualidadegeraldosprofessoresAconstruçãodeprofessoresqualificadoséumabaseimportanteparaodesenvolvimentodeumaeducaçãodequalidade,quefoitambémna15OnúmerofinaldosbeneficiáriosseráserajustedeacordocomainscriçãodeestudoeoreembolsomensaldosalunosentreSetembrode2013eAgostode2014doanolectivo.

172qualogovernodaRAEnãosepoupouaesforçosnosúltimoscincoanosparasecontinuarapromover.Primeiro,houveumavançonaconstruçãodosistema.ALein.º13/2012-“QuadroInstitucionaldopessoaldocenteNãoSuperiordeEscolasPrivadas”,promulgadaeaprovadaem2012,eaimplementaçãogradualdasmedidasdeapoiorelevantes,quefoipelaprimeiravezumquadroinstitucionaledepolíticasdepromoção,osistemadefundodeprevidência,osistemadiferenciadodenívelsalarialefoicriadoosiste-madeavaliaçãodedesempenhodopessoaldocentedaescolaprivada.Aquantidadedelicençasdedesenvolvimentoprofissionalfoiaumentada,comcuidadosdesaúdegratuitosotimizadoseadequadamentereforçadosnasqualificaçõesdosprofessores,bemcomooutrosrequisitospertinen-tes.16Asedeesecretariadaescola,entreoutros,osquadrossuperioresdevemcompletaraformaçãoprofissionalrequeridaantesdetomarposse,oquepodeajudaraestabelecerumaequipaprofissionaldeprofessoresegestãoescolar.Ashorasdeaulasemanaisparaopessoaldocentefoiredu-zidaparafacilitaraocorpodocenteumamaiorconcentraçãovoltadaparaosalunoseestaremplenamenteenvolvidosnodesenvolvimentoprofis-sional.17Acomissãodepessoaldocentefoiestabelecida,bemcomoummecanismode“excelênciadoprofessor”seleçãoereconhecimento.Aleiefetivamentenãosóaumentaasegurançanoempregodosdocentes,mastambémforneceabaseinstitucionalparapromoverodesenvolvimentoprofissionaldopessoaldocente,oquecontribuiparaacriaçãoprogressivadeauto-disciplinaprofissionalegestãodemecanismodepessoaldocenteparaassegurarpadrõesprofissionaisdeprofessores,eencorajarosprofes-soresacomprometeralongoprazonaeducação,equeirádesempenharumpapelhistóriconodesenvolvimentoalongoprazodeprofessoresemMacau.Alémdisso,em2010o“OSistemaInstitucionaldeprofessoresdeescolaspúblicaseassistentesdeensino”tambémfoidesenvolvidoepromulgadoparamelhorarasqualificaçõeseremuneraçõesdosprofesso-resdeescolaspúblicasepromoveroseudesenvolvimentoprofissional.Emsegundolugar,nosúltimosanos,aformaçãodopessoaldocentetemsidovigorosamentereforçada.Aformaçãodeprofessoreséfundamen-16Professoresprimáriosedejardimdeinfânciadevemterummínimodeumdiplomadeespecializaçãoavançada,bemcomoaformaçãopedagógicacorrespondente,professoresdoensinosecundáriodevemterumgraudebacharelouequivalente,edeveterforma-çãopedagógicaantesdeserpromovido.17Onúmerodehorassemaniasdeensinonaeducaçãoinfantil,seçãoprimária,secundá-riaedeeducaçãoespecialnoanolectivo2012/2013caírammaisde14%,12%,14%e30%,respectivamente,emcomparaçãocomaquelesnaescola2011/2012ano.

173taleasváriasatividadesdedesenvolvimentoprofissionalforamrealizadasdeformacontínua,aumentandoosesforçosdeformaçãoparaosdiretoresees-colas,pessoaldequadrossuperiores,bemcomoaintroduçãodonovocursodeformaçãoinicialdeprofessores,esforçando-separamelhoraraproporçãodeprofessorescomformaçãopedagógicanoanoletivode2013/2014.Aproporçãodeprofessorescomformaçãopedagógicaemcriançasdoensinopréescolar,primárioesecundárioatingiu92,1%,88,2%e81,8%,respec-tivamente.OInstructionalDesignAwardProgrameOutstandingMainlandTeachersExchangePrograminMacaosãoimplementadoscontinuamentenasescolas,afimdecriarumaculturadeobservaçãorecíprocadeaulaseparainiciaroethosderealizaçãodesemináriosdeensino,paraconfiguraroensinoescolareainvestigaçãodainstituiçãoparapromoveroauto-desen-volvimentoprofissionaldosprofessores.Alémdisso,afimdeatrairosmelhoresalunosparasejuntaremàcarreiraeducativa,épromovidoodesenvolvimentodeprofessoresalongoprazo.Ogovernolançouo“PlanodeApoioFinanceiroparaosmelho-resalunosemcursosdeeducação”noanoletivode2012/2013.Atéaoanoletivode2013/2014cercade100alunosmaisdestacadosforampatrocinadosparaestudarasdisciplinaspedagógicas.Noanolectivode2014/2015osesforçosforamreforçados,parapatrocinar100estudantesemumúnicoanoescolar.5.Aimplementaçãobemsucedidado“PlanodeDesen-volvimentodaEducaçãoContínua”Parapromoveraaprendizagemuniversaleincentivaraspessoasacontinuaraatualizarem-se,ogoverno,alémdecursosdeensinorecor-renteoferecidosemapoioàpopulaçãoemidadeescolarquenãotivesseconcluídooensinoformal,lançoutambémaprimeirafasedo“PlanodeDesenvolvimentodeEducaçãoContínua”,em2011e2013,dandoparaisso5,000patacasporpessoa,paracadaresidentedeMacau.Umtotaldenovepedidoslocaisforamaprovadoseumtotalde64.270itensdecursoslocaisdeeducaçãocontínua,cursosdeensinosuperioredelicençadecandidaturadeexamede323organizaçõesforamdisponibilizadasDepoisdaacreditaçãoforamaprovadosumtotalde58.413projetos.Maisde1,1milhãodevagasdecursosdeformaçãoforamprestadosporresidentesdeMacaucomumtotalde314.700pessoasqueparticiparamdoestudo.Afimdecontinuarapromoveraeducaçãocontínua,como

174posicionamentodeMacaucomoo“CentroMundialdeTurismoeLa-zer”ecomoa“PlataformadeServiçosdeCooperaçãoComercialentreaChinaeospaísesdelínguaportuguesa”,ogovernodaRAEMem2014lançouasegundaetapaado“PlanodeDesenvolvimentodeEducaçãoContínua”(2014-2016)parafornecerumfinanciamentode6.000pata-casacadaresidentequalificadoMacau.O“PlanodeDesenvolvimentodaEducaçãoContínua”éumaparteimportantedomecanismoalongoprazodeformaçãodetalentosnestavizinhança,quetambéméumpassosólidoparaaedificaçãodarededeensinoparatodasaspessoasqueligamoensinonãosuperior,oensinosuperior,aeducaçãocontínuaedaformaçãoprofissional,bemcomoapromoçãodaformaçãodasociedadedeaprendizagem,parafornecerumforteapoioparamelhoraraqualidadepúblicaglobal.6.ApromoçãoconstantedareformacurricularComomencionadoanteriormente,o“PlanodeDezAnos”levaàmelhoriadaqualidadedaeducaçãocomomissãocentraldodesenvol-vimentodoensinonão-superior.Paraalcançaresteobjetivo,areformacurriculardeveserpromovidaactivamente,paraformar“ocurriculumeosistemadeensinoquecumpraasnecessidadesdedesenvolvimentoatuaiseparaajudarosalunosadesenvolverem-se”,oquecolocaráofocodare-formadeensinosobreodesenvolvimentodosalunosnaimplementaçãoreal,demodoquetodososestudantespossamreceberdesenvolvimentointegral,felizesaudável.Paraestefim,oterceiromandatodogovernodaRAEMestáapromoverareformacurricularcomoumapolíticaprioritáriaequetemvindoaproduzirumprogressosignificativo.Porumlado,o“OQuadroCurriculardeEnsinoFormaldoSistemaEscolarLocal”foiestudadoeelaborado,em2014eformalmentepromulgadocomoRegulamentoAdministrativon.º15/2014,tendosidoimplementadagradualmentedesdeoanoletivode2014/2015.Oscamposdeestudosãodefinidosnoreferidoregulamentoadministrativo,juntamentecomumpontocentrallocalizadoàvoltadodesenvolvimentodosalunos,oplaneamentoglo-balecurrículodoensinobásicoinfantil,secundárioeuniversitário.Eletambémcolocaolimitemínimononúmerodediasletivosporano,comumaumentode180diaspara195dias,oqueéprolongadoparaajudarasescolasaorganizaractividadeseducativasdemodomaiscientíficoerazoável.Hátambémreduçãoadequadadonúmerodehorasdeaulapor

175semana,eaumentarashorasnasartes,desportoeoutrasdisciplinas.Estareformaexigequeasaulasdeartedevemserlecionadasemescolasdeensinosuperior,enãopermitiraafluênciaprematuraemarteseciências,edeixarasdisciplinasopcionaisdesempenharoseupapel.Afimdeacu-mularexperiênciasdaaplicaçãodoquadrocurricularacima,osprojectos--pilototambémforamorganizadosemalgumasescolasparaimplementaroensinoinfantil,ensinobásicoesecundário,eforamestabelecidosme-canismosdepartilhadeexperiênciasentreasescolas.Aimplementaçãodo“OQuadroCurriculardoEnsinoFormaldoSistemaEscolarLocal”,estabeleceuumabaseimportanteparaalcançaraqualidadeexcelentedoensinonão-superior.Poroutrolado,têmsidofeitosmuitosesforçosparapromoverode-senvolvimentodos“RequisitosBásicosdeAptidão”emváriosníveisdeensino.Osrequisitosparaonívelinfantilfoiconcluído,eserápromulga-doeaplicadoapartirdoanoletivode2015/2016.Paraonívelbásicoos“RequisitosBásicosdeAptidão”deváriosassuntos,tambémforamcon-cluídos,eserãoimplementadosapartirdoanolectivode2016/2017,eapartirdoanolectivode2017/2018paraoensinomédioeensinosuperior.Aimplementaçãogradualdos“RequisitosBásicosdeAptidão”estaráemconformidadecomanovaestruturacurricularemtodososníveisdeensi-no,afimdequeareformacurricularpossaserrealmenteimplementada.Alémdisso,atravésdacooperaçãocomosPeople’sEducationPressemmateriaisdeensino,desde2008lançou-sea“ÉticaeCidadania”,osmateriaisparaoensinobásico,secundárioesuperior.Osmateriaispeda-gógicosfornecemumforteapoioàsescolasparaimplementaraeducaçãomoralecívica,etêmsidomuitobemrecebidospelosprofessoresealunos.Apartirdoanolectivo2014/2015,asescolasqueadotaramesseslivrosdidáticosdoensinobásico,secundárioesuperiorsão63%,56%e51%,respectivamente,donúmerototaldeescolasnosníveisdeensinocorres-pondente.Atualmente,aDSEJestáaconvidarasinstituiçõesrelevantesparareveroslivrosdidáticosdeumaformaordenada.7.PromoçãodaCooperaçãocomoEnsinoeRelaçõesExterioreseDistribuiçãoepermissãodeMensalidadesparaEstudantesdeMacauqueestudamemGuangdongNocenáriodecrescentetendênciadaglobalização,Macautem--seposicionadocomoo“CentroMundialdeTurismoeLazer”,edeve

176prestaratençãoàcooperaçãointernacionaleaosintercâmbiosemváriosaspectos.Naeducação,oterceiromandatodogovernodaRAEMtememprimeirolugarreforçadoacooperaçãodaeducaçãocomocontinente,tendoassinadosacordosdecooperaçãodeensinocomoMinistériodaEducação,DepartamentoProvincialdaEducaçãodeGuangdong,De-partamentoProvincialdeEnsinodeSichuanedogovernoPopulardoDistritodeShenzhenNanshan,ecompletouauxilioa103itensculturaiseeducacionaisdosprojetosdereconstruçãopós-terremoto.O“ProgramadeIntercâmbiodeCirculaçãodeProfessoresdoContinenteparaMacau”foiotimizado,etemsidoactivamentepromovidaaformaçãodeescolasemparceriasentreMacaueasinstituiçõesdeensinodocontinente.Alémdis-so,aatençãoespecialtambémfoicolocadasobreoslaçostradicionaiscomPortugaleoacordodecooperaçãodeensinocomoMinistériodaEdu-caçãofoiadicionadonabasedacooperaçãoinicial.Nacooperaçãocomorganizaçõesinternacionais,acooperaçãocomaUNESCOemestatísticasdaeducaçãocontinuouafortalecer-se,eparticipoucontinuamentedaOrganizaçãoparaaCooperaçãoeDesenvolvimentoEconómico(OCDE)no"ProgramaparaAvaliaçãoInternacionaldeEstudantes”(PISA),avisãomaisamplaparapromoverodesenvolvimentodoensinonãosuperior.Nocontextodacooperaçãoregional,daRAEdeMacauedapro-vínciadeGuangdongassinaramum“Acordo-QuadrodeCooperaçãoGuangdong-Macau”em201118.AsdisposiçõesdoAcordonasituaçãodoensinonãosuperior“paraforçarparaosrecursosdaeducaçãoabertosaomesmotempoemjardinsdeinfância,primárioesecundário”,“parafor-necergradualmentesubsídiodematrículaparacriançaseestudantesquefrequentamcreches,escolasprimáriasesecundáriasdeMacaueaosalu-nosquefrequentandocreches,escolasprimáriasesecundáriasemGuang-dong”.Afimdeimplementarasdisposiçõesacima,eparapromoveraequidadenaeducação,ogovernodaRAEMforneceunosúltimosanosedeformagradual,umsubsídiodepropinasparaestudantesdeMacauafrequentaroensinoformalnaprovínciadeGuangdong.Noanolecti-vode2012/2013,comoum“processopiloto”aproximadodosubsídiodeconcessão,totalizandocercade808milpatacasdistribuídasaos210alunosmatriculadosemescolasdeensinomédiodascidadesdeZhuhaieZhongshan.Noanolectivode2013/2014osassuntosparaosubsídiofinanceirofoialargadoparaabrangerestudantesdeMacauinscritosem18Acordo-QuadrodeCooperaçãoGuangdong-Macau,6deMarçode2011.

177educaçãoinfantilnestasduascidades.Nofuturoserãoaindaconsidera-dosestudantesdeMacauqueestudamemoutraspartesdaprovínciadeGuangdongeemoutrosníveisdeensino.III.Resumoesugestões1.AscaracterísticasdaPolíticadeEnsinodoterceiroman-datodogovernodaRAEMNogeral,oterceiromandatodogovernodaRAEMadotouumapolíticapositivaeconfiávelnoensinonãosuperior,comasseguintesca-racterísticasdistintas:Emprimeirolugar,oplaneamentodaeducaçãoévalorizadocomimportância,bemcomoaintegridadeeacoordenaçãodapolíticadeensinoforamreforçadas,oqueajudaadesempenharumpapelorienta-dorparaapolíticadeensino.OterceirogovernodaRAEMapresentou“governotransparente”e“governaçãocientífica”comoduasorientaçõespolíticasbásicas.Comoumamanifestaçãoimportantedagovernaçãocientíficaacoordenaçãoglobalébaseadaempesquisacomreforçodeplaneamentoacurto,médioelongoprazo.Nocampodaeducação,em2011epelaprimeiravezemMacau,o“PlanodeDezAnos”,foipromul-gadoeimplementado.Oplanoconjuntodedezanoscomoposiciona-mentododesenvolvimentofuturodeMacau,resumiuasuaexperiênciadaprimeiradécadaapósatransferênciadoexercíciodasoberaniadePortugalparaaChinaemdezembrode1999,aodesenvolvimentodoensinonãosuperior,comasopiniõesdetodasaspartesconsultadas.Emtornodaprincipalmissãoparamelhoraraqualidadedaeducaçãoeavisãodedesenvolvimentoparaospróximos10anosdeensinonãosupe-riornascincomedidascorrespondentesdeorientaçõespolíticasbásicasmaisimportantes,foramsugeridasbemcomoasdatasdelançamentodeumasériedepolíticasimportanteseasmetasparaatingirdeterminadosindicadoresdeeducação.Devidoàdisponibilidadedoplanode10anos,odesenvolvimentodeváriosníveisdeensinoetodosostiposdeensinosãototalmenterealizadoseorganizados,taiscomo,aprioridadedosele-mentoscruciaisqueafetamodesenvolvimentodaeducação,asentradasdefinanciamentodaeducaçãoerecursos,odesenvolvimentodosistemaescolar,formaçãodeprofessores,reformacurricular,gestãoescolarerefor-masdosistemadeensino.Aomesmotempo,asescolaseoseducadores

178podemverasfuturasmetasdedesenvolvimentocomomarcosimportan-tesdoplano,que,portanto,tambémdesempenhamumpapelorientadordapolíticaparaodesenvolvimentodasescolas.Emsegundolugar,opapelfundamentaldosprofessoreseareformacurricularparamelhoraraeducaçãoemtermosdequalidadetemsidodestacada,efoifeitoumprogressosubstancial,oqueestabeleceumabaseimportanteparaodesenvolvimentofuturodoensinonãosuperior.DesdeatransferênciadasoberaniadePortugalparaaChinaemdezem-brode1999,odesenvolvimentodoensinonãosuperioremMacaunosprimeiros10anoscentra-senoaumentosubstancialdoinvestimentoemeducaçãoenosesforçosvigorososparamelhorarosistemadeensino(marcadopelaimplementaçãoda“Lei-Quadroparaosistemadeensinonãosuperior”promulgadaem2006).OterceiromandatodogovernodaRAElevaemconsideraçãoaqualidadedaeducaçãocomoofocododesenvolvimentodaeducação,noquetemsidoatribuídaumagrandeimportânciaàqualificaçãodeprofessoreseàreformacurricular.Porumlado,em2012,ahistóricalei“QuadroInstitucionaldopessoaldocenteNãoSuperiordeEscolasPrivadas”começouasuaimplementaçãoparafornecerumasalvaguardainstitucionalparamelhorarasegurançanotra-balhodopessoaldocenteparapromoveroseudesenvolvimentoprofissio-nal.Aomesmotempo,nestabasedeesforçosdeformaçãoparadiretoresepessoaldecargosmédioesuperioremescolastêmvindoaaumentar,juntamentecomaintroduçãodonovocursodeformaçãoinicialdepro-fessoresereduçãodashorasdeensinosemanaisparaosprofessores.Poroutrolado,areformacurriculareoensinosãoonúcleoeofactormaiscríticoqueafectamodesenvolvimentodosalunos,ogovernodaRAEnoterceiromandatode2014formalmentepromulgada,iniciouaimple-mentaçãodoRegulamentoAdministrativon.º15/2014-“QuadroFor-maldeEnsinoCurricularparaoSistemasEscolarLocal”.Aopromoveractivamenteasváriasfasesdaeducação,os“Requisitosdeaptidãobásico”foramativamenteimpelidoparaqueoseudesenvolvimentoestabelecesseumabasesólidaparamelhoraraqualidadedoensinonãosuperior.Emterceirolugar,foipropostoomecanismoalongoprazonode-senvolvimentodaeducaçãoeformaçãodepessoal.Comodizovelhoditado“éprecisodezanosparaplantarárvores,masumacentenadeanosparaformarpessoas”,aeducaçãoeformaçãodepessoaléumcompromis-sodelongoprazo,edevehaverumregimedepolíticasdelongoprazo.OterceiromandatodogovernodaRAEHKapresentouomecanismo

179importantealongoprazonodesenvolvimentodaeducaçãoeformaçãodepessoal,comoumamudançaecaracterísticasdaspolíticasrelevantes.Acooperaçãomútuadedoismecanismodelongoprazo,especialmenteomecanismodelongoprazonodesenvolvimentodaeducaçãoéumabaseimportanteparaaimplementaçãodeformaçãodepessoal.Colocarofoconomecanismodelongoprazoparaodesenvolvimentodaeducaçãoeformaçãodepessoalsãooselementoscentraisquetêmefeitosalongoprazo,taiscomoregulamentos,sistemas,alocaçãoderecursos,incentivosespeciaiseprogramasdeapoio,corpodocente,cursos,etc.EmboraosdoisprimeirosmandatosdogovernodaRAEtenhadadoimportânciaàreformadosistemadeensino,eaumentadodrasticamenteoinvestimentonaeducação,omecanismoalongoprazocomoumtodonãotinhasidoestabelecido.Omecanismoalongoprazonodesenvolvimentodaeduca-çãoeformaçãodepessoalpropostopeloterceiromandatodogovernodaRAEapartirdaperspectivadeformaçãodepessoal,aconsideraroensinosuperiorenãosuperiorcomoumtodoealargaraosistemadecertificaçãoprofissionaleparaasociedadeomecanismodeselecçãoeformaçãodeta-lentos,propuseramtrêsprogramassegmentadosdeformaçãodepessoal,queaumentaramsignificativamenteaintegridadedapolíticaepoderãoexercermaisefeitosalongoprazo.Emquartolugar,colocaratónicanodesenvolvimentodaeduca-çãocontínua.Desdeosanossetentadoséculopassadoqueoconceitodeaprendizagemaolongodavidafoiapresentadoeespecialmentenosúltimos20anos,odesenvolvimentoglobaleasmudançassociaistêmvindoaacelerardevidoaousoextensivodetecnologiasdeinformação.AEducaçãocontínuaeaaprendizagemaolongodavidatornaram-seumrequisitogeralparatodos,bemcomooestabelecimentodeumasociedadedeaprendizagemsetornouumaimportantemissãodosgovernoseorga-nizaçõessociais.NosistemadeensinonãosuperioremMacau,aeducaçãocontinuaeaeducaçãoformaltêmomesmoestatuto.Nopassado,ogover-nodeurelevoprincipalmenteaoensinorecorrentenaeducaçãocontinua,proporcionandoumasegundaoportunidadenaeducaçãodaspessoasquenãotivessemcompletadooensinoprimárioesecundário.CombasenesteterceiromandatodogovernoSARépropostoo“PlanodeDesenvolvi-mentodaEducaçãoContinua”,abrangendotodososresidentesde15anosdeidade,sendoumimportantepassoemfrentenapolíticadeeduca-çãocontinuaedesempenhaumpapelmuitoimportantenaconstruçãodaRedeNacionaldeEducação,promovendoaformaçãodeumasociedadedeaprendizagemeamelhoraraqualidadeglobaldopúblico.

1802.PrevisãoparafuturaspolíticasParaodesenvolvimentodaformaçãodoensinonãosuperioredepessoalnospróximoscincoanos,ChuiSaiOndefiniuapolíticacomobastanteclara:porumlado,“AFormaçãoeprosperidadedostalentosdeMacau.”Assim,naformaçãodepessoal,será“estaremlinhadecontacomadiversificaçãomoderadanaeconomiacomaimplementaçãodepolíticasemedidasacurto,médioelongoprazonaformaçãodepessoal,odesenvolvimentoininterruptodomecanismodelongoprazoparaacriaçãoemelhoriadeformaçãodepessoal,estimulartalentospolíticos,profissionaisetécnicos,bemcomoostalentosdeaplicaçõesdiversifica-das,paraforneceroportunidadesaodesenvolvimentocontínuoemobili-dadeascendenteaosresidentesdeMacau”.Poroutrolado,“começarcomarealidade,paraforçarainteraçãodosmecanismosdelongoprazoentreaeducaçãoeaformaçãodopessoal,paraqueaeducaçãodesempenheumpapelfundamentalnaformaçãodepessoal,desenvolveraeducaçãomulti-dimensionaleformaçãoprofissional,realizaraintegraçãointerati-vadeformaçãodepessoaleosistemadeensino”.Nocampodoensinonãosuperior,vai-se“continuaraaumentaraalocaçãoderecursosparaaeducaçãoeesforçar-seporaumentaraproporçãodeensinonadespesaorçamentaldentrodecincoanos,comprometem-seapromoverainter-nacionalizaçãododesenvolvimentodepolíticasdosistemadeensinodasinstituições,dispordeesforçosparaotimizaroensinogratuitodequinzeanoseondeseapliqueintegralmenteoPlanoDezAnosparaoensinonãosuperior.Intensificarodesenvolvimentodoensinotécnicoeprofis-sionaleaeducaçãocontínua,consideradosrelevantesparaadiversificaçãoeconómica,eformularoquadrodedesenvolvimento.Melhoraraindamaisoensinoespecialparasalvaguardarefetivamenteaequidadeeduca-cional.Entretanto,fortaleceradivulgaçãoeeducaçãodaciênciaetecno-logia,emelhoraraqualidadegeraldosmoradores”.19Assim,oreforçodaformaçãodepessoaleaindamaisaimplementa-ção“PlanodeDezAnos”,elevaaqualidadedaeducaçãoesãoaorienta-çãogeraldaspolíticasdeensinonospróximoscincoanos.Emtermosdepolíticasespecíficas,oautorconsideraqueosseguintespontos,devemsercuidadosamentetratadaseresolvidos:19ChuiSaiOn,“Aspiraçõescomunsparaofuturo,epartilhadaprosperidade”,programapolíticoeleitoralde2014.

1811)EstudarelidarcomAlgumasQuestõesImportantesnaAlocaçãoeFinanciamentodaEducaçãoOChefedoExecutivoconsiderouqueosrecursosdestinadosàedu-caçãocontinuarãoaaumentar,“esforçar-separaelevaraproporçãodasdespesascomaeducaçãonoorçamentonoprazodecincoanos”,oqueestáemconsonânciacomosrequisitosdoPlanodeDezAnosque“noor-çamentodogovernodá-seprioridadeàsalvaguardadosinvestimentosemeducação”e“aproporçãodegastoscomoensinonão-superiornadespesapúblicavaiserelevadaparaoníveldesejado”.Noentanto,aomesmotempoemqueháoaumentodoinvestimentoglobalnaalocaçãodeensi-no,devemserconsideradasasseguintesquestões:Emprimeirolugar,arelaçãoentreosinvestimentosdeensinonãosuperioresuperiorprecisamdeserdevidamentetratados.Comooensinonãosuperiorenvolveaqualidadedaeducaçãodetodoopúblico,portan-to,amaioriadospaíseseregiõesdarãoprioridadeaasseguraodesenvol-vimentodeensinonãosuperior.Nopassado,emMacau,nãohaviaumaforteconsciênciapolíticanestaárea,enosúltimosanosaproporçãodeinvestimentonoensinosuperiorésignificativamentemaior,portanto,nofuturo,deveráserclaramenteintegradonapolítica.Emsegundolugar,omododefuncionamentodoFundodeDesen-volvimentodaEducaçãoprecisadeserestudado,edarumdesempenhoplenoàsfunçõesdereservaeorientaçãopolíticadefinanciamentodaeducação.Fundadaem2007,oorçamentoparaoFundodeDesenvolvi-mentodaEducaçãonosúltimosanostemvindoaaumentaretemsidoexploradoemtermosdeorçamentoanual.O“PlanodeDezAnos”exigeque“atravésdedisposiçõesfiscaisporfases,aumenteotamanhodoFun-dodeDesenvolvimentodaEducaçãoporetapas,eexerçatotalmenteassuasfunçõesdereservaederegulaçãocomofundodeensino,fortalecendoassuasfunçõesdeorientaçãopolíticaeapoiofinanceiroparaadesenvolvi-mentodoensinonãosuperior.“IssorequermudaraformacomooFundodeDesenvolvimentodaEducaçãooperaepermitiraacumulaçãodefun-doseimplementaçãodeprogramasespecíficosdedotaçãofinanceira.Emterceirolugar,dadasascircunstânciasdeaumentodoinvesti-mentonaeducaçãoeamaioriadosquaiséinvestireminstituiçõespri-vadasdeensino,háumanecessidadedereforçarocontrolodautilizaçãodefundoseducativos.Nasescolasprivadas,éespecialmente,necessário

182cumprirosrequisitosdo“QuadroInstitucionalparaoPessoalDocentedaEscolaPrivada”eoutrosregulamentos,sendoigualmentenecessáriointensificararevisãodosregulamentossobreasescolascomsistemadecontabilidadeprivada,paraimplementarefetivamenteumasupervisãoeficazdautilizaçãodefundospúblicosnosentidodemelhorararaciona-lidadeeaeficáciadousodefinanciamentodaeducação.2)PapeldoEnsinonãoUniversitárionaFormaçãodePessoalSemdúvidaqueaeducaçãodesempenhaumpapelfundamentalnofomentodetalentos,porqueocrescimentodequaisquertalentoséinseparáveldaeducaçãobásica.Alémdisso,opapeldaeducaçãonãosuperiornofomentodetalentosemparticularnãopodeserignorada.Porexemplo,fomentareliteséumaparteimportantedomecanismodelongoprazonaformaçãodepessoaleparadescobrir,selecionareformarelitesdeve-secomeçarapartirdaeducaçãobásica,ehavermecanismosapropriadoseplanoscompletos,comooutroexemplo,aformaçãoecan-didaturadetalentoseacriaçãodeumsistemadecertificaçãoprofissional,intimamenteligadocomoensinosecundário,ensinotécnicoeformaçãoprofissional.Assim,énecessárioestudaraformadeimplementarainte-graçãointerativadeformaçãodepessoaledosistemadeensino.3)Desenvolveroensinoprofissionaletécnicocomasne-cessidadesdediversificaçãodaeconomiamoderadaNosúltimosanos,oGovernocolocoutodososseusesforçosparadesenvolveraeducaçãoprofissionaletécnica,especialmentedesdeoanolectivode2005/2006o“PlanodeApoioFinanceiroaoCursodeEdu-caçãoProfissionaleTécnico”foilançadoparaapoiarodesenvolvimentodaeducaçãoprofissionaltécnicaeprivada,apartirdoanolectivode2012/2013passaramaexistemnoveescolaspúblicaseprivadasqueofe-receramumtotalde41cursosdeeducaçãoprofissionaletécnica.Onú-merodecursosoferecidoseonúmerodeescolasdeeducaçãoprofissionaletécnica,têmtidoumaumentorelativamentegrande.Aomesmotempo,umnovoCentrodePráticasdeEducaçãoProfissionalestáaserconstru-ídoemShekPaiWan(loteCN6)paradesenvolverascompetênciaspro-fissionaisdosalunosnasuaaplicaçãoprática.Noentanto,paraodesenvolvimentodoensinoprofissionaletécnicoquecoordenaasnecessidadesnadiversificaçãomoderadadaeconomiade

183desenvolvimento,devemseguir-seasdisposiçõesrelativasà“VisãoMacrodaEducaçãoProfissionaleTécnica”eaorumodedesenvolvimentodeMacau,paramelhorarosistemalegaldoensinoprofissionaletécnicoeestabeleceromecanismoeficazdecooperaçãoentreoensinoprofissionaletécnicoeasindústrias,paramelhorarefetivamenteascompetênciasprofis-sionaisdosalunoseintegrarorganicamenteoensinoprofissionaletécnicocomcertificaçãoprofissionaleavaliaçãodecompetênciasprofissionais.Poroutrolado,reforçaracooperaçãocomasregiõesvizinhas,espe-cialmenteacooperaçãocomZhuhaieoutraregiãodoDeltadoRiodasPérolas,parautilizarplenamenteomecanismodecertificaçãoprofissionalesistemadecertificaçãodecompetênciasprofissionaisnocontinente,edosrecursosprofissionaisvantajososemregiõesvizinhas,eaomesmotempoexercervantagensparaMacau,emváriosaspectos,comooturis-mo,ahotelaria,exposição,odesigncriativo,opessoaltécnicoqualificadoquecorrespondamàsnecessidadesdedesenvolvimento,dodesenvolvi-mentoindustrialemMacauedasregiõesvizinhas.4)EsforçoparamelhoraraeducaçãoespecialSalvaguardarodireitoàeducaçãodosestudantesdoensinoespecialeoesforçoparaamelhorariadosistemadeeducaçãoespecialtornando--ocomoumtodo,noconsensogeraldasociedade.Combasenasitua-çãoexistente,osregulamentosexistentesdeensinoespecialtêmficadoseriamenteparatrásnapráticadaeducaçãoespecial,que,emreferênciaaospaísesmaisavançados,precisadereverosmesmosregulamentos,edeacordocomasnecessidadesdedesenvolvimento,namaioriadasvezes,comespecialatençãoparaaabsorçãodeexperiênciaepráticaquesefor-mouaolongodosanosefoiprovadosereficazemMacau.Aomesmotempo,paraaumentaroprofissionalismoeaeficáciadaeducaçãoespecialdeve-semelhorarumpoucomaiseemparticular,aqualidadedaeducaçãoinclusiva,sendourgentemelhoraraeficáciadoprofissionalismodosprofessoreseseremreforçadososplanosdeensinoindividualizado,bemcomoreforçaraconstruçãodaequipedeprofissio-naisemeducaçãoespecial.Alémdisso,háanecessidadedeaumentaroapoioaospaisdealunoscomnecessidadeseducativasespeciais,financiarinstituiçõeseducativascompetentesparaforneceraospaiscuidadoseserviçosmaisadequadosafimdereduziracargasobreosmesmospais.

1845)EstudaremprofundidadearelaçãoentreoGovernoeasEscolasprivadasDeacordocomalegislaçãoemvigor,asescolasprivadasemMacaugozamdeensino,administrativoeautonomiafinanceira,masamaioriadosseusfundossãodirectamenteprovenientesdefundospúblicosdoGoverno.Issocriaumaquestãoinevitável.Porumlado,oGovernoin-vestiumaisemaisparaasescolasprivadas,edeveserresponsávelperanteopúblicoparasupervisionarousoracionaldosrecursoscorrespondentes.Poroutrolado,aLeidáastrêsáreasdeautonomiaparaasescolaspriva-das,paraasquaisogovernonãopodefazernada,jáquenãoéafaltademeiosemaneirasdeestabelecerrestriçõesnecessáriasdeescolas.Comaimplementaçãodo“QuadroInstitucionaldeDocentesdeEnsinoPriva-do”easleiseregulamentospertinentes,esteproblemaéexpostodeformamaissignificativa.AchavepararesolverestesproblemasétentarconstruirumanovarelaçãoentreoGovernoeasescolasprivadas.Aesterespeito,podeseraexperiênciadeHongKongcomoreferência.Porexemplo,asescolassubsidiadasdeHongKongéumnovotipoderelaçãoentreogovernodeHongKongeescolasparticularesdeformavoluntária,formadanoséculopassado,combasenasnecessidadesreaisdeHongKong.Estetipodeescolasédiferentedasescolasprivadascomuns.Ogovernodáàses-colassubsídiossubstanciais,easescolasprecisamdeseguirumasériederegulamentaçõesgovernamentaisreferentesaonúmerodematrículas,aossaláriosdosprofessoreseaoutrosaspectos,quesãodiferentesdasescolaspúblicasqueestãosobagestãodiretadogoverno.Asescolasemtermosdoseuestatutojurídicoaindasãoconsideradascomoentidadesprivadas,eemtermosdasuagestãoelastambémpodemterumamaiorautono-mia.EssaexperiênciapodevalerapenaaseranexadaporMacaueatravésdelapodesernecessárioreverosconteúdosessênciaisnoestudoempro-fundidade“LeideBasedoSistemaensinonãosuperior.”6)PrecisarealmenteimplementarareformacurricularComomencionadoacima,a“EstruturaCurriculardaEducaçãoFor-malnoSistemadeEnsinoLocal”foipromulgada.Os“Requisitosbásicosdeaptidão”deváriosníveisdeensinoserãogradualmentepreenchidosepromulgados.Noentanto,tudoissoéapenasaoníveldapolíticaedo

185programaregional.Paraimplementarnasescolase,emparticular,paraentrarnasaladeaulaedocência,aindaháumlongocaminhoapercorrer.Portanto,aliderançanocurrículoescolardeveserreforçadaparaga-rantirqueodesenvolvimentodocurrículoanívelescolarsegueoquadrocurriculareosrequisitosbásicosdeaptidãoestabelecidospelogoverno.Emsegundolugar,énecessárioreforçaraformaçãodeprofessoreseparamelhoraraqualidadedaformaçãodeprofessores,especialmenteparafor-marumconceitodeformaçãocorretoedesenvolverboascapacidadesdedesenvolvimentodaformação.

187Administraçãon.º107,vol.XXVIII,2015-1.º,187-211PlanoNacional“Miltalentos”:InsightsparaaGestãodeRecursosHumanosemMacauAoIoWeng*YuSuyang**I.IntroduçãoAtualmente,acompetiçãoémuitointensanacomunidadeinterna-cional.Aquantidadedepessoasdisponíveisécapazdedecidiraascensãodeumpaísoudeumanação,possuindoumainfluênciadeterminante.Aovislumbrartalcompetição,comoobjectivodepromoveraascensãopacíficadopaísederealizaro“SonhoChinês”doressurgimentodana-ção,aChinaenvidagrandesesforçosnocampodagestãodetalentos.Entreestes,oquemaischamaaatençãoéo“PlanodeImportaçãodeEs-trangeirosAltamenteQualificados”(conhecidopor“Miltalentos”),lan-çadoemDezembrode2008.Talplanovisa,essencialmente,apoiaravin-dadeumgrupodeespecialistasàChina,parapromoveraeducaçãonocampodapesquisaeainduçãodesectoreseconómicosnecessáriosparaodesenvolvimentoestratégico,delongoprazo,dopaís.Similarmente,aosentiroempurrãododesenvolvimentonacional,oGovernodaRAEMtambémpassouaatribuiraltovaloraosmecanismosdetreinodetalentosemanosrecentes,tendofundadoumacomissãoem2014.A“ComissãodeDesenvolvimentodeTalentos”,possuicompetênciasparaelaborar,planearecoordenaraestratégiaeaspolíticasdedesenvolvimentodelongoprazoparadesenvolvimentodetalentos.Umtrabalhoentresuaprioridadeséconstruirummecanismoqueincentiveoregressodostalen-tosaMacaudosqueseencontremnoexterior,comofimdeincentivarocrescimentodestaRegiãoEspecial.Essaestratégia,coincidentemente,éidênticaàdoGovernoCentral,permeadapelaideiadeque“ostalen-tosfazemanação”.Tendoemvistaoobjectivodesetornarum“CentroMundialdeLazereTurismo”,aRAEMprecisadecompetircomoutroslugares,pelosmelhoresprofissionais.Oêxitonaaplicaçãodoplano“Mil*DoutoradopelaFaculdadedaAdministraçãoPúblicaePolílicadaUniversidadeRenmindaChina**DoutoradopelaFaculdadedaAdministraçãoPúblicaePolílicadaUniversidadeRen-mindaChina

188Talentos”servedeimportantereferênciaparaumaestratégiadeatracçãodetalentos,paravoltaremaMacau.Portanto,esteartigoutilizará,comofundamentoanalítico,oconceitode“GestãodeTalentosedeAdminis-traçãodeRecursosHumanos,”noprocessodeglobalização.Aseguir,noqueconcerneaoplano“Miltalentos”,descrever-se-á,retrospectivamente,oseupanodefundo,avaliar-se-áoestadodesuaexecução,suaeficáciaeosdesafiosqueenfrenta.Porúltimo,aestaanáliseconjugar-se-áasitua-çãodeMacau,propiciandocomparaçõesereflexõesúteisàRAEM.II.GestãodeTalentosAotratarmosdaGestãodeTalentos,énecessárioprimeirodefinir-mosoqueé“talento".Empiricamente,“talento”éapessoaquepossui“potencial”;“potencial”,contudo,nãoseresumea“capacidades”emparticular,sendo,aocontrário,umconceitogeralcompostopordiversosfactores.Academicamente,especialistascomoMichaels,entreoutros,ofe-recemumadefiniçãomaiscompletadotermoemsuaobraTheWarforTalent.Paraestes,“talento”envolveumconjuntode“habilidades”,comoconhecimentos,experiência,QI,juízo,atitude,personalidade,sensoes-tratégicoapurado,liderança,maturidadeemocional,poderdeexpressão,poderdeatraireestimularoutrostalentos,sentidodemissão,habilidadespráticasecapacidadedeproduzirresultados1.Pode-severquesetratadeumconceitoamploeprofundo,nãosendodefácildefinição.AdisciplinadeGestãodeTalentossurgiunadécadade1990,haven-dotrêsconcepçõeseopiniõesmaioritáriasnaacademiasobreoseuconte-údo2.Emprimeirolugar,entende-sequeaGestãodeTalentoséidênticaàtípicaGestãodeRecursosHumanos(RH)emtermosdefuncionamentoepapéis.Envolve,portanto,asmesmastrêsferramentas:admissão,treinoedesenvolvimentodecarreiras.Asegundaconcepção,entendeaquelacomoumprocessodeadaptaçãoentreotalentoesuasfunções,preten-dendogarantirqueoprofissionalsejadesignadoparaaposiçãomaisade-quadanumaorganização.Destamaneira,constroem-setalentpoolsparacargosefunçõesespecíficas,comopropósitodedesenvolverostalentos1Michaels,E.,Handfield-Jones,H.,&Axelrod.(2001).TheWarForTalent.Boston,MA:HarvardBusinessSchoolPress.P.3.2Kim,S.,&Mclean,G.N.(2012).GlobalTalentManagement:Necessity,Challenges,andtheRolesofHRD.AdvancesinDevelopingHumanResources,14(4):566-585.

189internamente.Essaconcepçãoésemelhanteao“planeamentoderecursoshumanos”eao“planeamentodesucessão”daGestãodeRecursosHuma-nos.Emterceirolugar,enfatiza-seaavaliaçãodaperformancedofuncio-nário,aferindo-seoníveldecadaumegerindo-osconformecategorias.Aorganizaçãotem,então,querealizarumaavaliaçãosegundoosresultadosdotrabalhador,mantendoapenasosqueproduzembonsresultadosedispensandoosmausfuncionários.Promove-seassimumasituaçãode“sobrevivênciadosmaisaptos”3.Entretanto,essastrêsconcepçõesnãodiferenciamentreGestãodeTalentoseaGestãodeRecursosHumanosemsentidoamplo,aorealçarasespecificidadesdecadaum.Naverdade,adistinçãoentreessasduasatividades,deve-seàsnecessidadesorigináriasdodesenvolvimentodeestratégiasorganizacionaise,particularmente,aqueumtipoespecíficodefuncionáriorespondaaessasnecessidades4.Ademais,hádistinçõesevidentesentreosRHcomunseostalentos,pois,namedidaemque,estespossuemumpotencialdiferenciado,osRecursosHumanosenvolvemtodoequalquerfuncionário.Poroutrolado,emcomparaçãoàGestãodeRecursosHumanos,hápoucaspolíticasenvol-vidasnaGestãodeTalentos,resumindo-se,principalmente,aquatroseg-mentosousistemas:SistemadePlaneamento,SistemadeAtracção,Siste-madeDesenvolvimentoeSistemadeRetenção5.OsespecialistasTariqueeSchuler,afirmamqueessesquatrosistemas,sãoosprincipaiselementosdagestãodetalentosequeoconteúdodecadaumnãodeveserelabo-radoindependentemente.Énecessário,quetodosestejamintimamenteassociados,àsestratégiasdeRecursosHumanosededesenvolvimentoorganizacional6.Falemos,primeiramente,doSistemadePlaneamento.EsteenvolveapreparaçãodeumTop-DownDesign,easuaestratégiadevesercapazdeidentificarosproblemascentrais,aseremresolvidosmedianteodesenvol-vimentonacional,assimcomo,adirecçãoeasmetasaseremalcançadas3Collings,D.G.&Mellahi,K.(2009).StrategicTalentManagement:AReviewandRese-archAgenda.HumanResourceManagementReview,19:304-313.4Lewis,R.,&Heckman,R.(2006).Talentmanagement:Acriticalreview.HumanResour-ceManagementReview,16,139-154.5Tarique,I.,&Schuler,R.(2014).Atypologyoftalent-managementstrategies.InSparrow,P.,Scullion,H.,&Tarique,I.(Eds.),StrategicTalentManagementContemporaryIssuesinInternationalContext(pp.177-194).CambridgeUniversityPress.6Idem.

190portaldesenvolvimento7.Aseguir,deve-sedecidirquaissãoascapacida-desnecessárias(comoconhecimentos,habilidades,potenciaisepersona-lidade),bemcomo,aquantidadedetalentosquepossuemesuasrespec-tivasfunçõescentrais.Talplaneamentotemcomopropósitooptimizaradistribuiçãodetalentos,atribuindo-lhesfunçõesessenciaisnomomentoapropriado.Destamaneira,ocorreriaasituaçãoemque,aotalentocertoseriaatribuídatarefacorrecta,resolvendoosproblemasdeformaeficienteeatingindo-seoresultadoalmejadopelosobjectivosestratégicos.AotermosemmãosumPlaneamentodeTalentos,osegundopassoé,pôremacçãoumSistemadeAtracção,cujaestratégiapodeserdiversifica-da.Emboraumadasferramentasmaisutilizadassejaaconcessãodebene-fíciosmateriais,tambémhábenefíciosimateriais.Porexemplo,algumaspesquisasindicamqueoprestígioinfluinaatraçãodepessoascapazes8,porisso,incrementaroprestígiodeumpaísouterritório(ouseja,elevaroseuníveldedesenvolvimentosocioeconómico),éummétodoeficiente,paraatrairtalentosinternacionais.Umoutramedidapossível,égarantira“posiçãodovalordofuncionário”(employeevalueposition),afimdeatrairpessoascompetentesparaaorganização.Ditodeoutraforma,deve--sefazercomqueotalentoaproveacultura,osvaloreseavisãodefuturodasuaorganização,produzindo-seumasinergiaentreosdois.Porconse-guinte,ofuncionáriosentir-se-iaprofundamenteorgulhosoemotivadoparatrabalharnaorganização,poisacreditariaparaasuacontribuiçãoéapreciada9.Emterceirolugar,vemoSistemadeDesenvolvimento,quetemcomoprioridade,incrementarascapacidadesdofuncionárionocontextodasuaunidadedetrabalho,seja,nomomentopresente,seja,nofuturo.TalSistemaenvolvemedidascomotreino,planeamentodesucessão,promoçãointerna,desenvolvimentodecarreira,etc10.Emviaderegra,oDesenvolvimentoéconsideradoatónicadaGestãodeTalentos,parti-7LanZhiyong,WeiMing(2014).SistemadeGestãodeUmPaísModerno:Top-DownDesign,ExpriênciaPráticaeComplexidade.JournalofPublicManagement,11(1):1-9.8Harvey,W.S.&Groutsis,D.(2015).ReputationandTalentMobilityintheAsiaPacific.AsiaPacificJournalofHumanResources,53,22-40.9Hill,B.&Tande,C.(2006).TotalRewardstheEmploymentValueProposition.Retrie-vedfromhttp://www.tandehill.com/pdfs/total-rewards.pdf10Tarique,I.,&Schuler,R.(2014).Atypologyoftalent-managementstrategies.InSpar-row,P.,Scullion,H.,&Tarique,I.(Eds.),StrategicTalentManagementContemporaryIssuesinInternationalContext(pp.177-194).CambridgeUniversityPress.

191cularmentedevido,àescassezdessetipoderecursonasociedadeactual.Porisso,incrementarascapacidadesdosfuncionáriosjáàoserviço,éummeioparaseobteremnovostalentos.PorfimvemoSistemadeRetenção,cujapolíticaestávoltadaparaoproblemadacirculação(perda)detalentos.Nasociedadeactual,háinúmerasoportunidades,oquetornaacirculaçãodetalentosentreinsti-tuiçõesalgonormal.Mas,afugadecérebroséumdesperdício,seja,paraumpaís,umterritórioouumaorganização.Portanto,énecessárioofere-cerbenefíciosdequalidade(como,remuneração,segurança,tratamentomédico,habitação,sistemadetrabalhoflexível,prémiosemfunçãodaperformance,etc.)paraqueosmelhorestalentospermaneçam,atenuandoosimpactosnegativosdacirculação.Numaeradeintensacompetiçãoportalentos,parecesercadavezmaisimportantequeoGovernoadoptepolíticasqueviremproteção11.Nãoháumesquemarígido,parabalancearaimportânciarelativaacadaumdosquatrosistemas:tudodependedaestratégiadedesenvol-vimentoadoptadaporumaorganização.Algunsacadémicos,utilizamametáforadaconstruçãodeumprédio,paraexplicaroprocessodegestãodetalentos.Nãosetrata,meramente,dacontrataçãodeprojectistas,electricistas,carpinteiros,etc.Énecessário,antesdemais,queprimeiro,sedesenheumaplanta(talcomoaestratégiadedesenvolvimentoorga-nizacional,o“top-downdesign”).Somente,então,éque,conformeasca-racterísticasdoplaneamentodoprédio,sequantificamedefinemostiposdosprofissionaisquesedevemcontratarparasatisfazerasnecessidadesdaobra.Apartirdaí,deve-seoferecerumambientedetrabalhoadequado,fornecerrecursosauxiliaresparaatrairostalentos,efazercomque,possamatuarconformeosseuspotenciais–eisomododeseconstruirumprédioideal12.Emsíntese,aGestãodeTalentos,podesercompreendidacomoumasériedepolíticas,práticaseactividadesdesenvolvidasporumpaís,regiãoouorganizaçãoque,orientadapelasdiretrizesdedesenvolvimentoestra-tégico,planeiam,sistematicamente,ostiposeasquantidadesdetalentos11Lan,Z.,Riley,L,&Cayer,N.J.(2005).HowCanLocalGovernmentBecomeanEm-ployerofChoiceforTechnicalProfessionals:LessonsandExperiencesfromtheCityofPhoe-nix.ReviewofPublicPersonnelAdministration,25(3),225-242.12Lewis,R.,&Heckman,R.(2006).Talentmanagement:Acriticalreview.HumanRe-sourceManagementReview,16,139-154.

192necessários.Essasériedepolíticas,práticaseatividadestambémtêmporfimatrair,desenvolver,mobilizarepreservarostalentos,capazesdecontribuirparaodesenvolvimentodaorganização.Sobosesforçoscon-juntos,daorganizaçãoedosfuncionários,aGestãodeTalentosrealizaosobjectivosestratégicosdelineados.III.AGestãodeTalentossobaGlobalização“Globalização”éagrandetendênciadodesenvolvimentomundial,desdeosanos50doséculopassado,exercendoprofundainfluênciasobrediversasesferas,como,napolítica,economiaesociedade.Dadoocéleredesenrolardesseprocesso,ofocoestratégicodemuitospaíses,regiõeseorganizaçõesalastrou-seportodoomundo,tantoque,agestãodeta-lentos,tambémseguiuatendência,elevando-seaoplanointernacional.Emanosrecentes,surgiuoconceitode“GestãoGlobaldeTalentos”,quetomaemconsideraçãooimpactodaglobalizaçãosobretalsector,encon-trandoaí,ocontextodotrabalhodepesquisa.Ditodeumaformasim-ples,aGlobalização,implicaqueasfronteirasentreospaísessetornammaisdifusas,namedidaemque,asrelaçõesglobaisefortalecem-secontinu-amenteemdiversasesferas(político,económico,cultural,entreoutros).Asmudançasocorridas,emqualquerlugardomundo,repercutem-sesobreasoutraspartes,sobretudo,nummomentoemque,astecnologiasdeinformaçãonãosãolimitadaspelageografia,pois,atingiramumaveloci-dade,escalaedimensãonuncavistas13.Aliberdadedefluxos,éumaim-portantecaracterísticadaGlobalização.Nesteplano,nãoéapenasofluxotransnacionaldecapitais,mercadorias,conhecimentosoupensamentosquepromovemodesenvolvimentoeconómico;umoutroimportanteelemento,amãodeobra,tambémcomeçouacircularpelosmercadosinternacionais.Assim,comoreagiraolivrefluxodemãodeobraéumdesafiorelevanteparaagestãodetalentos,nomundoglobalizado.Acir-culaçãodepessoascapazes,possuivantagensedesvantagens.Paraalgunspaíses,aGlobalizaçãoresolveu,emcertamedidaoproblemadaescassezdemãodeobra.Porém,poroutrolado,agoratambém,sedevefazerfaceàcompetiçãocomoutrasnações.Nãoéfácilatarefadeatrairepreservartalentos;amágestão,muitoprovavelmente,levaàfugadecérebros.Re-sumindoasopiniõesdosespecialistas,TariqueeShuler,ambosdefinem13Scholte,J.A.(2008),‘DefiningGlobalization’.TheWorldEconomy,31,11:1471–502.

193a“gestãoglobalizada”,detalentoscomoumasériedemedidasreferentesaosHumanResourcequeactuamnoplanomundial,cujoobjetivoé,atrair,desenvolver,protegeremobilizarprofissionais,quepossuam(mes-moquepotencialmente)capitalhumanodealtonível(como,habilida-des,personalidade,motivação,etc.).Chega-se,assim,àestratégiadede-senvolvimentoglobaldeorganizaçõestransnacionais,levandoemconta,nãoapenasasdiferençasindividuaisentreasorganizações,mastambém,asdiferençasdeperfisculturaisdecadalocalidadeemqueactuam14.Combasenadefiniçãoacabadadereferir,podemosconstatarquehásimilaridadesentrea“GestãodeTalentos”ea“GestãoGlobalizadadeTalentos”.Amaiordiferençaentreasduas,contudo,residenasparticula-ridadesdasquestõesgerenciaisenfrentadasporumaorganizaçãotransna-cional,ouseja,nagestãodetalentosvindosdediferentespaíses,possui-doresdediferentesperfisculturais.Noqueconcerneaopesoexercidoportaisparticularidades,sobreagestãodeHumanResource,emgeral,esobreagestãodetalentos,emparticular,aacademícospossuiemduasvisõesmaioritáriascontrapostas.Deacordocomaprimeira,crê-sequeasem-presasglobalizadasconvergemparaummesmomodeloadministrativo;deacordocomasegundaperspectiva,asempresastendemaseguirmode-losdivergentes15.Nostermosdahipótesedeconvergência,pressupõe-seaexistênciadeumconjuntodebestpractices;issoimplicaque,sóadoptan-doummodelounificadoepadronizado,épossívelalcançarosobjetivosdaempresa.Portalrazão,asdiferençasculturais,nãotêmimpactosobreagestãoglobalizadadetalentos,umavezqueaspolíticasadministrativasconvergemparaumúnicomodelo.Segundoahipótesededivergência,omodelodegestãodeumaorganização,adapta-sedeacordocomasdife-rençasdecadalocal,nãoexistindoassim,umaúnicafórmula,demodoque,sóadoptandoagestão,àscaracterísticasdeumlugar,équesepoderáadministrartalentosdiversificados,provenientesdosdiversoslugaresdomundo16.Actualmente,nãoháumconsensosobreasvantagenseasdes-14Tarique,I.,&Schuler,R.(2010).GlobaltalentmanagementLiteraturereview,integrativeframework,andsuggestionsforfurtherresearch.JournalofWorldBusiness,45:122-133.15Huo,Y.P,Huang,H.K.&Napier,N.K.(2002).Divergenceorconvergence:across--nationalcomparisonofpersonnelselectionpractices.HumanResourceManagement,41(1):31–44.16Rowley,C.&Benson,J.(2002).ConvergenceandDivergenceinAsianHumanResourceManagennent.CaliforniaManagementReview,44(2):90-109.

194vantagensdasduashipóteses17.Tudodependedaspolíticasadoptadaspelaorganização,dostiposdetalentosedosvaloresculturaisemquestão.Nãoobstante,nahipótesedaconvergênciadosmodelosdegestão,adoptadoummétodoonesizefitsall,emqueseignoraapsicologiadostalentos,queporsuavez,éinfluenciadamuitasdasvezespelasmentalidadescultu-rais,pelatradiçãoepelosestilosdevidadedeterminadolocal.Noplano“MilTalentos”,objectodeestilonopresenteartigo,ofluxoderegresso,emmuitosmomentos,édeterminadopelossentimentosdenostalgiadafamíliaedopaís.Sóatravésdaconsideraçãodosvaloresculturais,pro-fundamentesedimentados,napsicologiadostalentoséquesepodemelaborarpolíticasestratégicasdeatracção,fazendocomqueregressemecontribuamparasuapátria.IV.OPlanoNacionalde“Miltalentos”UmfamosointelectualdadinastiaQing,WeiYuan,propôsnasuaobra“GazetaIlustradadosPaísesdeAlém-Mar”olema“aprenderastéc-nicasemqueosbárbarostêmvantagensparadominá-los”,dandoinícioàtendênciahistóricadaChinamoderna,emque“oaprendizadochinêséaessência,oaprendizadoocidentaléumaaplicação”.Nestecontexto,muitoscompatriotaspartiramparapaísesdistantes,comofimdeapren-derosconhecimentosetécnicasavançadasdosocidentais,semque,noentanto,seesquecessemdaculturaedosvaloreschineses.Elestinhamaesperançadeporfim,puderemutilizaroqueaprenderam,pararetribuiraoseupaís,realizandoassim,oidealde“enriquecerapátriaefortaleceraterranatal”.Noperíodoinicialdafundaçãoda“NovaChina”,umapartedosestudantesqueestudaramnoestrangeiro,comoQianXuesen,DengJiaxian,HuaLuoqing,quesetornaramcientistasdestacados,voltaramaopaíseefectuaramimportantescontributosparaaciênciaetecnologia,de-fesaeeducação.Depoisdapolítica“AberturaeReforma”,comorápidodesenvolvimentoeconómicodaChina,cadavezmaisintelectuaistiveramoportunidadedesairdopaísparaestudar.DeacordocomasestatísticasdoMinistériodaEducação,de1978a2013,maisde3milhõesdeestu-dantespartirampararealizarestudosnoexterior18,chegandoatodasas17Tarique,I.,&Schuler,R.(2014).Atypologyoftalent-managementstrategies.InSparrow,P.,Scullion,H.,&Tarique,I.(Eds.),StrategicTalentManagementContemporaryIssuesinInternationalContext(pp.177-194).CambridgeUniversityPress.18Origemdainformação:RelatóriodeTendênciasdosEstudosnoExterior2014.

195partesdoplaneta,paraestudartodotipodedisciplinaseespecialidades.Sempreouvimosdizerque“emqualquerpartedomundohabitadohápegadasdechineses”,oquecomprova,oimportantepapelexercidopelaraçachinesaparaodesenvolvimentomundial.Apesardestarealidade,obviamente,háumgrandenúmerodeestu-dantesquepreferemvoltaraopaís,paraumpaíssedentodetalentos,emquepersisteaindaumademandamuitograndeporrecursoshumanos,especialmente,emáreasmuitoespecíficas.Poressemotivo,emDe-zembrode2008,oComitêCentraldoPartidoComunista,atravésdasinstituiçõesdogovernocentraledediversosníveisdegovernoslocais,adoptaramo“PlanodeImportaçãodeEstrangeirosAltamenteQualifi-cados”(conhecidopor“MilTalentos”).Apartir2008,epor5a10anos,tem-sevindoaapocaroregressodoexteriordeespecialistasdealto-nível,paraosprogramasnacionaisprioritáriosdeinovação,paraoslaboratóriosecentros-chavedepesquisacientífica,paraasempresasdogovernocen-tral;paraasinstituiçõespúblicasdenaturezacomercialefinanceira,bemcomo,paraasprincipaiszonasdedesenvolvimentodealta-tecnologiaindustrial.Concomitantemente,criou-seumgrupodetrabalho,comaresponsabilidadedeliderarotrabalhoorganizacionaledeapoiaroplane-amentonoâmbitodesteplano.1.ConteúdodoPlanoDepoisdetrintaanosdepolíticade“AberturaeReforma”,apesardogigantescosucessododesenvolvimentoeconómicochinês,omodelodeprodução,baseadoemmão-de-obraintensiva,esgotou-se.Énecessáriosuperaros“gargalos”actuais,apoiando-senainovaçãocientífico-tecnoló-gica,parapromoverumanovafasededesenvolvimentosustentável.Mas,osníveisdeinovaçãonointeriordaChina,aindanãosãosuficientes.Esteéumaproblemacentralparaodesenvolvimentodopaís,emqueoslíderesdoGovernoCentralestãoatentos;comprova-o,aforçadedecisãocomquepromoveramoplano“MilTalentos”,comvistaainduziroau-mentodeprofissionaisdevanguardadisponíveis,revitalizandoaatitudeetrabalhoemrelaçãoàsindústriascriativasdointeriordaChina.Verifica-mosverquetalplano,seencarregadeumamissãohistórica,sendoumaferramentanacionaldomaisaltonível,paraaatracçãodetalentos19.19ChaoLongqi(2014).“AnálisedaSituaçãoeFunçãodosTalentosRepatriadosdeAltoNí-velnasUniversidades—Baseadono‘Plano1000’”.JournalofSoutheastAsianStudies,4:57-63.

196Deacordocomosobjetivosnacionaisparaodesenvolvimentodepolíticas,emtermosdeplaneamentoderecursoshumanosnaárea,oplano“MilTalentos”envolvedoiseixosprincipais:“talentosinovadores”e“talentosempreendedores”.Esteseixosestãovoltadosparatrêstiposdeprofissionais:talentosinovadoresdasáreasdealtaciênciaetecnologia;académicosespecialistasdesectores-chave;talentosempreendedoresdesucessoemsectorescomerciais.Ajulgarpelonomedoplano,vemosque,noquetangeaescala,oprogramavisaatrairmilharesdechinesas,devoltaparaopaís.Embora,nãosetratedeumagrandeescalanaperspec-tivados1.3biliãodechineses,oobjetivodoprogramaé,atrairdevoltadoexteriorosprofissionaisdeetniachinesa,possibilitandoaosHumanResourcedisponíveisnopaís,quepossamcompreenderfundamentos,métodos,problemaseabordagensinternacionais,paradesenvolversec-toresprofissionais.Espera-seassim,queessestalentosofereçaminsightsparaprofissionaischineses,transmitindo-lhesosseusconhecimentoseexperiências.Tendoissoemmente,aescaladoprogramaérazoável.Paragarantiraqualidadedostalentosaimportar,oplano“MilTalentos”es-tabeleceuexigênciasrigorosas,como,orecebimentodegraudedoutornoestrangeiro,idademáximade55anoseméritosobtidosnocampodoensino,dapesquisaacadémicaoudainovação20.Sobreaimportaçãodetalentosemsi,oplanoprevêumacordo,so-breastarefasespecíficas,aseremdesenvolvidaspelosespecialistasvindosdoexterior,seladoentreosprofissionaiseasinstituiçõesdeensinosupe-rior,centrosdeinvestigação,empresaseorganismospúblicosdenaturezafinanceiraecomercial,paraondeforemdestacados.Oplanoprevê,ainda,aavaliaçãodosseleccionadosjáaoserviçonopaís,mediantesolicitação,dasempresase/ouinstituiçõesreceptoras,àplataformadecoordenaçãodoprocesso.Estaplataformadecoordenação,organizaaavaliaçãodostalentosporespecialistas,dirigindorecomendaçõesaoGrupodeTrabalhoparaAtracçãodeTalentos,quedepoisdecisãoproferedespacho.Alémdisso,oGrupodeTrabalhotambémcriouumbalcãodeatendimento20Taisméritosincluem:assumirocargodeprofessornasuniversidadeseinstituiçõesdepesquisacientífica;assumircargosdealtonívelemempresasinternacionaiseinstitui-çõesfinanceirasderelevo;possuirdedireitosdepropriedadeintelectualindependentesoudomíniodetécnicas-chave,experiênciasdeempreendedorismoindependente;co-nhecimentosprofundosnaáreaindustrialenasregrasinternacionais;outrostalentosdealto-nívelnecessitadospelopaís.Paramaisdetalhesconsultaapáginaoficialdo“Plano1000”:http://www.1000plan.org

197paradarinformaçõeserecebercandidaturasdostalentosderegressodoexterior.Oplano“MilTalentos”criouquatroplataformasdecandidatu-ra,asaber:a“PlataformaNacionalparaProgramas-chavedeInovação”;a“PlataformaparaDisciplinaseLaboratórios-chave”;a“PlataformaparaEmpresaseOrganismosPúblicosdeNaturezaFinanceiraeComercial”ea“PlataformaparaasPrincipaisZonasdeDesenvolvimentodeAlta--tecnologiaIndustrial”.Estabeleceram-setambémprincípiosecondiçõesparacandidatura21.Podemosnotar,portanto,queosprocedimentosdoplanosãorealizadosconformeomodelo“debaixoparacima”.Pretende--se,destaforma,corresponderàprocuraportalentospelasinstituiçõesqueacolhemosprofissionaisqueregressaram22,aomesmotempoque,seutilizamasdiferentesplataformas,paracategorizarasprocurapelosdiferentestiposdeespecialistas.Acredita-seque,taismedidasaumentamaeficiênciadetramitaçãoegarantemaatracçãodetalentosdediferentesespecialidades,semprenointuitodecorresponderaosobjetivosestratégi-cosdedesenvolvimentonacional.Noquetangeaodesenvolvimentoeàformaçãodetalentos,oGo-vernoCentralestáatentoaofactodeque,apromoçãoeficazdainovaçãoedoempreendedorismonopaís,dependedasgeraçõesmaisjovens.Portalrazão,ummecanismodeformaçãodetalentoslocaisnãopodeestarausente.Umdostiposdetalentosenvolvidospeloplano,sãoosespecia-listascomcargoequivalenteaprofessortitular,quetrabalhameminsti-tuiçõesdeensinosuperiorecentrosdepesquisaestrangeirosfamosos.Oobjectivodamedidaéassimilarasexperiênciasestrangeiras,reformandoomodelodeensinosuperiornopaís,fazendo,assim,comqueaChinasejacapazdeformarjovenstalentoscomvisãointernacional.Estesnãoapenasserãocapazesdereceberconhecimentos,comotambém,poderãoparticiparnoprocessodetransmissãodessemesmoconhecimento,legan-doainovaçãoparaasgeraçõesfuturas.IstovaiaoencontrodoquedisseoPresidenteXiJinping:“Devemosaceleraraimportaçãodoexteriordeumgrupodeespecialistasdealtonível.Essesespecialistasdevemsercapazesdesuperarbarreirastécnicas,desenvolverindústriasemergenteseinduzirnovasdisciplinas,parapreparartalentosinovadoreslocais.Talmedidaacompanhaopassododesenvolvimentotecnológicomundial,oqueé21Páginaoficialdo“Plano1000”:http://www.1000plan.org22ZuoXiaoli,WangGe(2012).“QuestõessobreeSugestõesparao“Plano1000”daChina”.ChinaScienceandTechnologyAchievements,14:4-8.

198umaexigêncianecessáriaparaacompetiçãointernacionalportalentos.Fortalecer-se-á,assim,oexércitodetalentosdisponíveisemnossanação,cujapreparaçãoéexigêncianecessáriaparafortaleceropaís.Elevar-se-ánossacapacidadedeinovaçãoautónoma,umacondiçãonecessáriaparaqueseproduzaumanaçãoinovadora”23.Paraatrairemanterofluxoderegressodetalentos,aChinaofereceboascondiçõesdetrabalhoeremuneraçãoatrativaparaosparticipantesdoplano“Miltalentos”,quealémdaatribuiçãoincluiapoiopessoalelogísticoparaorganizargrandesprojectosdepesquisa,deváriostiposdesubsídioemedidasdebem-estar24.Énecessárioassinalarque,devidoaofactodosparticipantesdoplano,jápossuemaltasposições,vidaestáveleumacarreirasucessonoexterior,oquemaisprecisamédeumaoportuni-dadeparacontribuirparaseupaís.Emrelaçãoaessestalentos,nãobastaoferecerapenasvantagensmateriaisparafazê-losregressar.Aformamaiseficienteéumaligaçãodoperfilculturaldostalentos,seusvaloresepsico-logia.Nessecontexto,paraatrairostalentosqueregressam,aChinatem--seapoiadomaisemvaloresimateriais,comoasnecessidadesparaodesenvolvimentodelongoprazodopaíseanostalgiadafamíliaedapátria.Nestesentido,oPresidentedaChinaXiJinpingexprimiuaosespecialistasoseguinte:“O17o.CongressodoPartidodeterminounovaexigênciasdeluta,paracumpriroplanodeconstruçãodeumaSociedademoderadamentepróspera.Desenhouumgrandeplanoparaaconstrução23Conferiraseguintenotícia:http://news.xinhuanet.com/politics/2010-07/29/c_12388900.htm24Porexemplo:podeassumirocargodelíderoudetécnicoespecialistanumauniversida-de,instituiçãodepesquisacientíficaouempresadogovernocentral,etc.;aplicarparaofundotecnológicodaentidadedogoverno;participarnaconsultaedemonstraçãodeumprojecto-chavenacional,deumplano-chavedeinvestigaçãocientíficaeelaboraçãodasnormasdopaís,doconstruçãodeobra-chave,etc.;ostalentosqueregressaram,responsáveispeloprojecto,têmodireitodedecidirsobreousodofundoecontrataçãoderecursoshumanos,etc.;podertrabalharpelomenos6mesesnaChinacomhorárioflexível.Alémdisso,osbenefíciosparaavidaquotidianaincluem:cartãoderesidênciaper-manenteparaostalentoseagregadofamiliares;subsídioúnicodeimpostolivrede500mila1milhãodeRMBparacadatalentoesubsídiodedespesadeviagem,deenviodebaga-genseaparelhos,subsídiodeinstalação,etc.Aomesmotempo,atenta-sesobremedidasdebem-estar,comotratamentomédico,seguro,habitação,imposto,etc.doscônjuges.Paramaisdetalhes,consultarapáginaoficialdo“Plano1000”:http://www.1000plan.org

199doSocialismocontemporâneo.AnossagrandiosaPátriaprepara-separaumanovajornada,marchandoparaafrente;porisso,échegadootempode,começarmosatrazertalentosdealtonível,devoltaaopaís,paraqueseunamanós.Todosdevemospersistirnoespíritodecontribuirparaopaíseserviropovo,encontrandoumespaçonograndeplanodaobradedesenvolvimentonacionale,destaforma,realizarmosonossocontribu-to”25.Podemosverque,oplano“Miltalentos”visainsuflarumespíritopatrióticonostalentoschinesesquehámuitovivemnoexterior,paraquenutramesperançasdeumdiapoder“pagarsuadívida”paracomaPátria.Utiliza-seoGrandePlanodedesenvolvimentofuturodaChinaparatrazê-losdevolta,invocandovaloreseidentidadeculturaldostalentos,quetemmaispoderdecomovê-los,doquequalqueroutromeio.Umes-pecialistadisse,numaentrevistanoâmbitodo“MilTalentos”oseguinte:“EstamosagoranummomentohistóricodecisivoparaoressurgimentodaNaçãochinesa;setivermosoportunidadedenosempenhar,decorpoecoração,naempreitadadeconstruçãodaNação,issobastariaporsicomoumagrandehonra.Seformosapenasobservadoresnumoutropaís,naterranatalalheia,écomosefôssemosumpássaroperdido.Seformoscomoalibélulaquetocaaflordaágua,semnuncadeixarmosumamarcaprofundanomundo–issoparanóséummotivodegrandearrependi-mento”26.2.ResultadosdoPlanoSobochamadoressurgimentodapátria,oplano“Miltalentos”atraiudevoltadiversosgruposdeespecialistasdealtonível,comintuitodefixarresidência,outemporariamente,pararealizartrabalhosdenatu-rezainovadoraouempreendedora.Estabeleceu-seoobjectivodeatrair2000talentosentre5a10anos.Mascomodesenrolardosacontecimen-tos,oplanorecebeuumaatençãocadavezmaiordostalentoschinesesnoexterior,quedesejavamvoltaraopaís,emdefinitivoouprovisoriamente,paratrabalhar.Combasenaanálisedassituaçõesconcretas,oGrupoparaCoordenaçãodoTrabalhonaÁreadeTalentosdoGovernoCentral,25PáginadeXinhuaNews:http://news.xinhuanet.com/politics/2010-07/29/c_12388900.htm26MaWanhua,MaXueni,GengYue(2013).Motivação,VantagemAcadémicaeoDesafiodoRetornodosEspecialistasdo“Plano1000”.ResearchOnEducationTsinghuaUniver-sity,34(1):94-103.

200pôdeajustaroplano“MilTalentos”emtempoeficaz,acrescentandoàscategoriasiniciaisde“talentosinovadores”e“talentosempreendedores”,asnovasrubricas“MiltalentosdeTopo”,“MiltalentosdeCurtoPrazo”,“MiltalentosJovens”,“MilEspecialistasEstrangeiros”,“MilTalentosdasHumanidades”–formando-seassimsetegrandesgrupos.Consequente-mente,oplanoabrangeumsistemacomposto,porumconjuntodedis-ciplinas,diferentesfaixasetáriaseumaescaladeváriostiposdetalentos,para“importar”profissionais“dealtonível,definatécnica,deponta”devoltaaopaís.Emapenascincoanos,oplanoatraiumaisde4000pessoas,oqueconsideramosumexcelenteresultado27.Osprincipaistalentosqueregressaram,vieramdegrandesinstitui-çõesdeensinosuperior,centrosdepesquisaeempresastransnacionaisdosEstadosUnidos,Inglaterra,Alemanha,JapãoeCanadá–paísestecno-logicamenteavançados.Sãoprofissionais,cujaqualidadedotrabalhodepesquisa,estánavanguardainternacional,ouquerealizaramimportantesdescobertasnaáreadealtatecnologia,oudesenvolverampatentesdemodoautónomo,oupossuemvariadaexperiênciadegestãoemempresastransnacionais,ou,ainda,porteremmenosde40anos,sãojovensgénioscomopotencialdesetornaremlíderesnaacademiaounodesenvolvi-mentodetecnologias.Entreostalentosadmitidoseminstituiçõesdeen-sinosuperiorecentrosdepesquisa,temos3detentoresdeprémioNobel,46membrosdeacademiasnacionaisdeciênciaoudeengenharia,1430professorestitulares,representandoumnúmeroequivalenteaodetalen-tosimportadosnos30primeirosanosdoperíododapolíticade“AberturaeReforma”28.Otrabalhodessestalentosregressadosdoexterior,obtevegigantes-cosresultadosemtermosdeinovaçãotecnológica.Onúmerodepaperseobraspublicadasultrapassouamarcade4400.Destes,maisde50arti-gosestãopublicadosempublicaçõesdetopo,comoaNatureouScience;comoresultadodeprojetos-chavedepesquisacientíficanacionaisoulocais,2800;ototaldoinvestimentoatingiuamarcados1.53biliõesdeRenminbi.Alémdisto,algunsinvestigadoresqueregressaram,foramagraciadoscomdiversosprémiosinternacionais,como,GregoriAminoff,Fresnel,InternationalQuantumCommunication,JamesClerkMaxwell,entreoutros.Podemosmencionar,também,queoDécimoSegundo27Páginaoficialdo“Plano1000”:http://www.1000plan.org28Idem.

201PlanoQuinquenal,priorizaodesenvolvimentoestratégicodenovasin-dústriasemdiversasáreascomo,aconservaçãodeenergia,aproteçãoambiental,tecnologiasdeinformaçãodenovageração,biomedicina,fa-bricodeequipamentosavançados,novasenergias,novosmateriais,entreoutros.Entreosprofissionaisqueregressaramnoquadrodoplano“MilTalentos”,48%foramempregadosnaprimeiralinhadeempresas,contri-buindomuitoparaelevaropoderdeinovaçãotecnológicaautónomadasempresaschinesas29.Noqueserefereàcooperaçãointernacional,osaca-démicosdoplano“MilTalentos”,tambémseconstituíramemimportan-tespontes,paraconectarapesquisacientíficanacionalaoestrangeiro30.Osucessodoplano“Miltalentos”produziuefeitosdetransborda-mento;váriasprovínciasecidadescopiaramomodelodoplanodeatrac-çãodetalentos.Entreessas,porexemplo,Pequimlançouo“ProgramadePoolingdeTalentosdoEstrangeiro”;Jiangsuadoptouo“EsquemadeDuplaInovação”;Zhejiang,oplano“MilTalentosdeZhejiang”;entreoutras.Comisto,formou-senaChinaumaestruturadeatracçãodeta-lentos,commúltiplosníveisediversoscanais,reciprocamenteintegrados.Sobaconvergênciadefatorescomo,a“OportunidadeChina”,o“Ressur-gimentodaNação”ediversostiposdeprogramadetalentos,de2008atéaomomento,cercade1,44milhõesdetalentosregressaramdoexterior,oquerepresentaumcrescimentoanualdemaisde30%.Trata-sedamaiorondaderetornoaopaís,desdeafundaçãodaNovaChina31.Podemosafirmarqueoplano“MilTalentos”,fundamentalmente,deucorpoaosvaloresculturaisdeque“oaprendizadochinêséaessência,oaprendizadoocidentaléumaaplicação”–comovendotalentoschinesesresidentesnoexterior,avoltaraopaís,edandoorigemamovimentocontemporâneode“auto-fortalecimentonacional”.3.ProblemaseDesafiosApesardosméritosdoplanode“Miltalentos”seremevidentes,porseraprimeiravezqueaChinalançouumprojectodeatracçãodetalentoscomtamanhoescopo,surgiramalgunsproblemasedesafiosnodesenrolar29Páginaoficialdo“Plano1000”:http://www.1000plan.org30ChaoLongqi(2014).“AnálisedaSituaçãoeFunçãodosTalentosRepatriadosdeAlto--NívelnasUniversidades—Baseadono‘Plano1000’”.JournalofSoutheastAsianStudies,4:57-63.31Páginaoficialdo“Plano1000”:http://www.1000plan.org

202doprojecto,emesmoalgumasdúvidas,suscitadaspelaprópriasociedade.Observamostaisquestõesmaisdepertoeasrespostasencontradas.Emprimeirolugar,houveumproblemadeadaptação.Emqualquersistemaexistente,pressupõe-seumacertamedidadeconsensoeequilí-briosnessesentido,qualquereventoquequebreoconsensoeequilíbrios,geradesgasteseconflitosingratos32.Apolíticadeatrairprofissionaisdoexterior,paraassumirumaposiçãodedestaquenasociedade,trazendoconsigonovasconcepções,formasdepensareagir,semdúvidacriaramtensõescomoshábitoseatitudesestabelecidasnaChina.Provocaramtambém,umsentimentoaversão,emesmo,medodecompetição,porpartedaquelesque,estandonopaís,tinhamapercepçãodassuasprópriasinsuficiências.Ergueu-se,então,umaatitudederesistênciaque,somadaaoutrosfactores,tiveramumimpactonegativosobreaexecuçãodapolíticadeGestãodeTalentos.Emsegundolugar,laventou-seaquestãodadiferençadeatribuiçãodevantagens.OfactodaChinaoferecerremuneraçãoebenefíciosge-nerosos,aostalentosregressaramdoexterior,gerouamplaatençãodostalentosjáinstaladosnopaís,edaprópriasociedade.Porque,asvanta-gensatribuídasaosacadémicosetalentosdointeriordaChina,sãomaisbaixasdoqueasvigentesnoexterior.Talsituaçãofoiconsideradocomoumainjustiça,chegandomesmoainfluenciarodesempendetrabalhodealguns33.Poroutrolado,tendoemcontadesigualdadeseconómicasdasociedadedeactual,nãoédifícilqueopúblicosintainveja,aoperceberqueumnúmeroseduzidodepessoasrecebevantagenstãoamplas,indoaopontodequestionarovalordoplano.Há,portanto,umgrandedesa-fioemesclareceuostalentosjánopaís,eapopulaçãoemgeral,paraquecompreendamanecessidadedeumtalplanoparaaChina,assimcomodarazoabilidadedasvantagensebenefíciosoferecidos,comomeiodeefectivaroregressodosespecialistasescassosnopaís.Umterceiroponto,éoprocessodeavaliação.Oplano“MilTalen-tos”foicolocadosobescrutíniodasociedade,porhavercadavezmaisvozesaexigiravaliaçãodesuaeficiência.Tevelugar,sobainfluênciados32LanZhiyong(2014).CirculaçãoeInclusãonoRegimedosTalentos.Plano1000:http://www.1000plan.org/qrjh/article/5802533MaWanhua,MaXueni,GengYue(2013).Motivação,VantagemAcadémicaeoDesafiodoRetornodosEspecialistasdo“Plano1000”.ResearchOnEducationTsinghuaUniver-sity,34(1):94-103.

203ânimosexaltadosdaopiniãopública,peranteumacertaimpaciênciadasociedadeemqueexigiuumaavaliaçãocomresultadosimediatos.Muitoembora,algunsestudiosostenhamutilizadométodosquantitativos,ba-seadosemíndices(como,recompensasporprémios,benefíciosparaasfinançaslocais,comercializaçãodedescobertascientíficas,entreoutros)paraavaliaraeficiênciadoplano34,tambémhouveespecialistasque,pro-feriramopiniõessobreaintençãoeresultados,antesmesmo,doplanoen-traremexecução,oquefavoreceumaperspectivadistorcidadaavaliação.Poroutrolado,osíndicesaqueasociedadeatribuivalor,comoretornosobreinvestimento,índicedeexposiçãonosmeiosdecomunicação,índi-cedecitaçõesnasciênciassociais,promoções,etc.,sãodemasiadamentemíopeseutilitários35.Dadoqueopapelexercidopelostalentos,nãoserefletediretamenteemíndicesdeavaliaçãomecanicistas,notrabalhodeavaliaçãodos“talentosimportados”.Asociedadedeveevitarservir-sedeíndicesquesãobanais,frutodeumutilitarismomíope,paracriticarumplanodetrabalhodelongoprazo.Umquartoaspecto,éofluxodetalentoemsi.Tendoemmenteaatençãodedicadapelasociedadeaosprofissionaisqueregressaram,háanecessidadedeexcluirosespecialistasquenãoatinjamalinhadeavaliaçãodeterminada.ODepartamentodeOrganizaçãodoPartidoComunista,editouumParecersobreoRegimedeExclusãodeEspecialistasSeleccionadospeloPlanoNacional“MilTalentos”,propondoexclusõesdiferenciadasparatrêstiposdeprofissionais36.Sabe-seque,noregimedegestãodetalentos,omaisimportante,éomecanismoderecrutament,vindoomecanismodecirculaçãoaseguire,porúltimo,omecanismodeexclusão.Nocon-textodoplano“Miltalentos”,háodesejodefazerprovadasuaeficiência,umavozque,algumasinstituiçõesimportaramtalentosdeformacega,semdisporderecursoseinfraestruturasparatanto.Foramincapazes,deoferecercondiçõesdetrabalhoadequadas,oquerepercutiunegativamen-34YangHeqing,ChenYian(2013).AvaliaçãodoEfeitodaExecuçãodaPolíticadosTalentosdeAltoNíveldoExterior—tendoo“Plano1000”comoExemplo.Science&TechnologyProgressandPolicy,30(16):107-112.35LanZhiyong(2014).“AnalisedaPolíticadoEstado-“Plano1000”eoplenoInteressedoDesenvolvimentoNacional”.1000thinktank:http://www.1000thinktank.com/syjd/5394.jhtml36Primeirotipo:exclusãoporiniciativaprópria.Segundo:exclusãoexigidapelaentidade,devidoarequisitosdetrabalhonãocumpridos.Terceiro:qualificaçãocanceladaporinfracçãodeéticaprofissional,falsificaçãoacadémicaouviolaçãodalei.

204tesobreotrabalhodaquelesprofissionais.Porisso,énecessáriogarantirqueainstituiçãoempregadorasupraassuasprópriasdeficiênciaslogísti-cas,aomesmotempo,sercapazdecriarrotatividade,gerirostalentose,apenascomoúltimorecurso,demitirotalentocujaperformancenãocor-respondaàsfinalidadesdaempresa,cujascapacidadesjánãosãonecessá-rias;cujamissãojátivessesidocumprida,ouque,estivessesimplesmentecansadodotrabalhoactual37.Conhecendodasdificuldadesparaatrairumespecialista,émuitoimportantesaber“utilizá-lo”devidamente;porisso,éfundamentalaperfeiçoarumsistemadeempregoecirculação,comofimdeoptimizarapolíticadeatracçãodetalentos.Emquinto,vemaadaptaçãodotalento.Paraqueelepossadesen-volveraomáximooseupotencial,alémdascondiçõesoferecidaspeloseuambientedetrabalho,éimportanteconsideraraspeculiaridadesindivi-duaisdecadaum.Muitostalentosestãohabituadosaoestiloocidental;porisso,àsvezes,precisamdemuitotempoparaseadaptarem,esesub-meteremaumareformaprogressiva.Nestecontexto,amaiorpartedosproblemasencontradospelosqueregressaramnãosedevemaquestõescientíficas,nemacadémicas,masaquestõesdavidaquotidiana,depsico-logiaedevantagenspessoais.Essesaspectosremetemparaarazãodapró-prianaturezahumanaeparaquestõesinterpessoais,quenãosãonecessa-riamente,ospontosfortesdosespecialistastécnicos38.Dadasasdiferençasdosistemacultural,aqueostalentosqueregressaramdoestrangeironãoestãohabituados,éprecisoauxiliá-lostantonoplanodotrabalhocomonodavidaqueencontramapósvoltaràChina.V.InsightsparaaGestãodeTalentosemMacau1.SituaçãodaGestãodeTalentosemMacauOGovernodaRAEM,desdeseuestabelecimento,temdedicadograndeatençãoaostalentosdeMacau.Emtodosestesanos,vemdistri-buindomuitosrecursosfinanceirosaoscamposdaeducaçãoedapesquisacientífica,comofimdeaperfeiçoaraformaçãoedesenvolvimentode37LanZhiyong(2014).“AnalisedaPolíticadoEstado-“Plano1000”eoplenoInteressedoDesenvolvimentoNacional”.1000thinktank:http://www.1000thinktank.com/syjd/5394.jhtml38Ibidem

205profissionais.Nopresente,umaparteexpressivadamãodeobradeMa-cau,écompostaportrabalhadoresnão-residentes(cercade170mil,ouseja,42%dototal39).Desenvolvemespecialmente,trabalhotécniconosectorhoteleiro,empequenasemédiasempresas.Contudo,onúmerodeprofissionaisrealmenteespecializados,sejaemgestão,sejaemtécni-ca,érelativamentepequeno.Acadaano,são“importadas”centenasdepessoas,comoprofessoresuniversitários,assessoresdogoverno,adminis-tradoresdeempresas,etc.,pessoasquevêmparaMacau,nacondiçãodeimigrantestécnicos-especializados.DadoqueonúmerodessesimigrantesnãosatisfaoexigidoparaodesenvolvimentofuturodeMacau,oGabine-tedeEstudodasPolíticasdoGovernodaRAEM,promoveuumaCon-sultaPúblicasobreaPolíticaDemográficaem2012,pedindoàsociedadeopiniõesparaoptimzarasregrasparaaimigraçãodeprofissionaisespecia-lizados,importando-semaistalentos;asociedadereagiucommuitaspre-ocupações,poracreditarquetaisregrassedesdobrariamnaimportaçãodeespecialistas,semumapolíticamaiselaboradadedesenvolvimento,ousemumplanodefinindoademandanecessário(como,onúmeroetipodeimigrantes).Temia-seque,amaiorpartedessesprofissionais,nãosedistinguiriadamãodeobranão-residente,emgeral,semcorresponderdefactoàsdemandasdedesenvolvimentofuturo40.Eisumpontoaserresol-vidopelaGestãodeTalentos.Nessesentido,oChefedoExecutivodecidiupelacriaçãodeumme-canismodelongoprazo,paratreinodetalentosnasLinhasdeAcçãoGo-vernativade2014,comoobjetivodefortalecerotrabalhonaárea.ApesardaGestãodeTalentosseencontrarnumestágioincipientenaRAEM,oGovernojáfoicapazdeconcluiralgunsprogramas,oqueédignodere-conhecimento.Emprimeirolugar,foicriadaa“ComissãodeDesenvolvimentodeTalentos”em2014,paradefinir,planearecoordenarumaestratégiadedesenvolvimentoalongoprazo,paraformaçãodetalentosnaRAEM.Pretendie-se,assim,construirummecanismoparaincentivararetençãodeprofissionaisespecializadoseoregressoaMacaudetalentosqueseencon-tramnoexterior.Háoobjectivo,também,depromoveracoordenaçãode39Origemdainformação:InformaçõesdaDirecçãodosServiçosdeEstatísticaeCensos(dezembro2014).40“APolíticadeDemografiaNãoPodeDesprezaraCapacidadedeAcolhimentoUrbano”,JornaldoCidadão,18deJaneirode2014.

206acçõesimportantes,relativasàformaçãodequadrosqualificados,sobafor-madecooperaçãolocal,regionaleinternacional,entreoutros.AComissãocriou,sobsuaalçada,o“GrupoEspecializadodePlaneamentoeAvalia-ção”,o“GrupoEspecializadodoProgramadeFormaçãodeTalentos”eo“GrupoEspecializadodeIncentivoaoRegressodeTalentosaMacau”.NaperspectivadaGestãodeTalentos,oestabelecimentodaComissãoeadivisãosubsequentedetarefas,auxiliaráoGovernoadesenvolverotraba-lhodedesenhomacro,estabelecendoumapolíticaparagestãodetalentos,correspondenteaodesenvolvimentoestratégicodaRegiãoEspecial,comoumtodo.Serápossível,inclusive,planearqualonúmeroetiposdepro-fissionaisnecessários,oquetemumpapelpráticorelevante,paraligarosobjectivosestratégicosdaRegiãoEspecialàpolíticadegestãodetalentos.Umasegundamedida,foiacriaçãodapáginaeletrónicado“RegistodeInformaçõesdosTalentos”,paraencorajaroscidadãosquepossuemqualificações,experiênciaadministrativa,escolaridadesuperiorououtraespecialidade,aregistaremseusdados.Pormeiodarecolhadeumgrandenúmerodeinformações,oGovernodaRAEMcrioua“BasedeDadosdeTalentos”,apartirdaqualpodesaberqualonúmerodeespecialistasemdiversasáreas,servindodereferênciaparaasmacropolíticasdegestãodetalentos.Umterceirosegmento,foiacongregaçãodemembrosdaelitedaco-munidadeempresarial,quetrabalhaoudesenvolveprojectosnoexterior.TambémforamcontactadososcidadãosdeMacau,quesãoespecialistasouquepossuemqualificaçõesespeciais,actualmentenoexterior.EssaspessoasforamconvidadasavisitarMacauparaconhecerasituaçãopre-sentedodesenvolvimentoeconómico,eparafortalecercontactoscomasorganizaçõesempresariaislocais,comoformadeestimulartaispessoasaregressaredesenvolverumacarreiraemMacau.E,emquartocriaram-senovosprogramas,nomeadamente:o“Pro-gramadeFormaçãodeElites”,queestávoltadoparaostalentosgoverna-mentais(como,elitesdegoverno);o“ProgramadeEstímuloaosQuadrosQualificadoseEspecializados”quesedirigeaindivíduoscomaltaesco-laridadeouqualificações(como,médicoseadvogados);o”Programadeincentivoaosquadrostécnico-profissionais”quevisaosindivíduosqueganhamseusustentocomalgumtipodetécnica(comoespecialistastéc-nicos).Atravésdessesprogramas,oGovernodaRAEMpretendeapoiarfinanceiramenteosfinalistascomperformanceacadémicadestacadanome-adamente,comaobtençãodegraudemestreemcentrosdeensinoreputa-

207dosnoexterior;subsidiaraparticipaçãodepessoaljáaoserviçoemcursosdetreinoeespecialização,bemcomo,aformaçãodeespecialistastécnicos–melhorandoascapacidadesehabilidadesdoscidadãosdeMacau.2.InsightsAGestãodeTalentoséumtrabalhodelongoprazo.NocasodeMa-cau,aindaháumlongocaminhoapercorrer,sendonecessárioabsorverexperiênciasdeoutroslugares,promovendo-serevisõeseaperfeiçoamen-toscontínuosàpolíticaemexecução.Resumindooexpostosupra,opla-no“MilTalentos”ofereceosseguintesinsights:Emprimeirolugar,vêmaestratégiaeoplaneamentodetalentos.NostermosdaslinhasmestrasdoDécimoSegundoPlanoQuinquenal,aRAEMdeverátransformar-senum“CentrodeTurismoeLazerMun-dial”,acelerandoodesenvolvimentodossectoresdeTurismoeLazer;promover:Encontros,ConferênciaeExibições(MICE);aMedicinaeMedicamentosChineseseasIndústriasCulturaisCriativas.Sóassim,serápossívelrealizaradiversificaçãodaestruturaeconómica,quepre-sentemente,secaracterizapelauniformidade,concentradanosectordojogo.Apolíticadegestãodetalentos,orientadaparaaconcretizaçãodesteobjetivoestratégico,deverá,antesdemais,compreenderemqueconsisteademanda.Quaissãoossectorescentraisequaisasespecialidades-chaveparasecriarum“CentrodeTurismoeLazerMundial”?Comvistaadarimpulsoaodesenvolvimentodessessectoresecomplementartaisespecia-lidades,precisa-sedequetipodetalentos?Porexemplo,nocampodasIndústriasCulturaisCriativas,énecessárioumgrupodeespecialistasca-pazesdeobservaraculturatransnacional,paraconcebernovasindústriasousãoprecisardepessoasprofundamenteconhecedorasdaculturalocal,paraconsolidaredesenvolverindústriastradicionais?Énecessárioumconjuntodebonsgestoresdecadeias,talentosempresariaisparaproduzirumdeterminadoprodutocultural,ouumequipadetalentosempreen-dedores,capazesdegerirumalinhadiversificadadeprodutosbythebook?Emoutroscampos,comoMedicamentoseMedicina,PesquisaCientífi-ca,Comércio,etc.,precisa-sedepessoalinteiradocomoestadodaartenadisciplina,talentoscapazesdeescreverpapersdeacordocomospadrõesinternacionais,ousãonecessáriosprofissionaiscomsensoprático,compe-tenteseentendedoresdeconhecimentostécnicos,aptosparautilizaressesrecursosedesenvolvê-los?

208Umavezdefinidosostiposdetalentosnecessários,éprecisoinves-tigarasituaçãodosrecursoshumanosdisponíveisactualmenteemMa-cau.Aseguir,deve-seplanearqualaquantidadedetalentosaformarouabsorverdeexterior.Porexemplo,seasindústriasculturaispretendemseguirocaminhoda“internacionalização”,énecessárioatrairumgrandenúmerodetalentosdoestrangeiroouapoiartalentoslocaisparaestudarnoexteriorouparticiparemprogramasdeintercâmbionoestrangeiro.Sealinhaéde“localização”,aatitudemaisracional,éimportarumgru-podeprofissionaisestrangeirosparatreinartalentoslocais,eaumentaraquantidadederecursosdestinadaaotreinamentodesses.Alémdademan-da,éimportantetambémconsiderarqualoestadodaoferta,poisnumasociedadeinternacional,emquesevivenciaumaintensacompetiçãoportalentos,casosetencione,“importar”umgrandenúmerodetalentosdoestrangeiro,ésabidoquenãoseráumatarefafácil.Nãoédesarrazoadoaqueleque,emtemposactuais,sepreocupacomesteproblema.Comodefinirumpadrãodedesenvolvimentoestratégico,eumpontodeequilí-brio,entreaprocuraedemandadetalentos,sãoquestõesqueagestãodetalentosemMacausedevedebruçar.Segundo,ométodoparaatrairtalentos.Duranteoperíodododomí-niocolonial,oGovernoPortuguêsadoptouumapostura“desolpoente”.Sobopanodefundoemqueagovernançadecaíaacadadia,ascondi-çõesdesegurançapúblicaedaeconomia,pioravamaolhosvistos.Assim,muitosresidenteseestudantes,decidiramdeixaracidadeparabuscarsus-tentoouestudosfora–umaoportunidademelhor.DepoisdoRetornoàPátria,soboforteapoiodaChina,aeconomiadeMacaumelhorousen-sivelmente,comentradaemmassadecompanhiasestrangeiras,resultadodaliberalizaçãodojogo,transformandoaRAEMnumfamosocentrodeturismoejogo.Contudo,devidoàsrestriçõesemtermosderecursoshumanos,ofuturodacidadesofreinfluênciasnegativas.Porisso,aquelesindivíduosquepartiramparatrabalharouestudarnoexterior,sãoosta-lentosqueaRAEMdeveabsorver.Aspessoasdeetniachinesatêmumabelatradiçãode“aobeberágua,lembra-sedafonte”.Porisso,napolíticadeatracção,aoinvésdeoferecercondiçõesevantagensadequadas,deve--seantesconsiderarousodevaloresculturaisdotipo“nostalgiadaterra,minhasraízesestãoemMacau”,paraefeitodedivulgação.Issofarácomque,talentosoranoestrangeiro,desejemvoltarparaMacau,envolvendo--senodesenvolvimentoda“terranatal”.Umterceiroaspectoareferir,éaquestãodeconcebermecanismosdecooperaçãoentrealocalidadeeosqueregressamaMacau.Éinevitável

209que,numaprimeiraetapa,ocorramconflitosecontrovérsiascomoshabi-tantesdolocal,devidoaosdiferentesdevaloresculturais,eformasdeagir,emesmo,quantoàsvantagensrecebidaspelostalentosqueregressaramaMacau.Sãofenómenosnormais,queprecisamdetempoparaadaptaçãoeresolução.Éprecisonotarquetantoostalentoslocais,bemcomo,osqueestãodevolta,possuemvantagensrelativas:osqueregressaramde-vemorientaroslocaisavenceremaslimitaçõespresentes,ampliandooseucampodevisãoeapoiandoseudesenvolvimento;Porsuavez,ospro-fissionaislocaispodemajudaraqueles,vindosdoexterior,aadaptar-seaoambientelocaleajudarasolucionartodotipodeproblemasrelacionadosquercomotrabalho,quercomavidaquotidiana.Arelaçãoentreambos,nãodeveserdecompetição,massimdecooperação.Porisso,énecessáriocriarummecanismoespecífico,pararesolver,logodeinícioquaisquerdiferenças.Diferençasdeposiçãogeramconcepçõesconflitantes,porisso,éimportanteestimularumespíritodeequipa,paraquetodospossamcontribuirparaodesenvolvimentodeMacau.Emquartolugar,temososmecanismosdecirculaçãodetalentos.AlimitaçãodeespaçoproduzumaindústriamonótonaemMacau,noqualasoportunidadesdedesenvolvimentocarecemdediversidade.Issoreduzopapelquepodeserexercidopelostalentosqueregressaram,mascomaintegraçãoeconómicacomaChinainterior,particularmentedepois,daassinaturadeacordosdecooperaçãoregional,comoo“Acordo-QuadrodeCooperaçãoGuangdong-Macau”,o“ProtocolodoQuadrodeCoo-peraçãodaRegiãodoPan-DeltadoRiodasPérolas”,entreoutros,épos-sívelqueessaslimitaçõessejamatenuadas.Umoutrobomexemplo,foiatransferênciadocampusdaUniversidadedeMacauparaHengqin,oqueveioaresolveroproblemadecarênciadeespaçoparadesenvolveroensi-nosuperioremMacau.Porisso,aRAEMpodeaproveitarasoportunida-desdedesenvolvimentooferecidaspelacooperaçãoregional,ampliandocontinuamenteomercadodetalentos,construindoummecanismodecirculaçãotransregional,aproveitandoomercadoparaelevaraeficiêncianadistribuiçãodetalentos,demodoqueestes,nãoapenasterãoumpéfirmeemMacau,mastambém,poderãovoltarseusolhosparaaChinaeoferecerumcontributoaindamaiorparaopaís.Umquintofactor,éaavaliaçãodapolíticadetalentos.DepoisdoRetornoàPátria,tendoemmenteofactodequeasexigênciaseanseiosdapopulação,concernentesàcapacidadedaspolíticas,aumentouinin-terruptamente.OTerceiromandatodoGovernodaRAEMpropôsum

210RegimedeAvaliaçãodaEficiênciadoGoverno.Nele,adotaram-seíndicesprincipais,asaber:aeficiênciaepoderdeexecução;sehouveounãoumarespostaconcretaeeficienteàsmedidasjáadoptadas;eseaspolíticasatin-giramounãoassuasfinalidades.Acredita-sequeapolíticadeimportaçãodetalentospelaRAEM,utilizaráessemesmopadrãodeavaliação.Entre-tanto,dadoquesetratadeumprocessodelongoprazo,osresultadosnãosãoimediatos.Portanto,propõe-seque,duranteaavaliação,sejamevita-dososíndicesmíopeseutilitários,enfocando-seoprocessodeexecuçãodapolítica.Porexemplo,deve-seavaliarse,asmedidasatingiramounãoseupontoóptimo,seostrabalhosdeapoioforamounãosatisfatórios.Simultaneamente,nãovaleapenaencorajaropúblicoaparticiparnoprocessodeavaliação,epercebendoquaisaslimitaçõesnoprocesso,ten-doemcartaquefunçãoexercidapelostalentostemdimensõesmúltiplase,que,osresultadosexigemtempoparaaparecer.Porúltimo,umsextoaspectoadestacar,éorecrutamento,amanu-tençãoeaadaptaçãodetalentos.Nofuturo,quandoumainstituiçãoseprepararparaadmitirtalentos,énecessárioqueseatenteparaasfunçõesde“ponte”,promovendoodiálogoeacoordenação.Porumlado,éim-portantequedeformasistemáticasecompileinformaçõessobreosperfisdoorganismoslocaiseasuademandaporcapacidades,realizando-seosajustesnecessáriosparaquesemantenhaacoerênciaentreorganismoeotalento,noqueserefereaoempregodessascapacidades,àsdiretrizeseconcepçõesdedesenvolvimento.Destamaneira,serápossívelempre-garostalentosdeformaeficaz.Poroutrolado,oGovernodeveoferecerapoioparagarantirqueainstituiçãoempregadoradetémosrecursossuficientesparaoferecerasvantagenseoambientedetrabalho,exigidospeloprofissional,quedesejacontratar,bemcomo,parapodermantê-lonosseusquadros.Alémdisso,éprecisoqueoGovernotambémofereçacanaisdeserviçoseinformaçãosuficientes,paraqueotalentoacabadodechegar,possasabercomoresolverproblemascomunsrelativasaotrabalhoeàvidaemMacau,propiciandoumaadaptaçãomaisrápidaaonovoam-biente,equepossaobterosmelhoresresultadosdoseutrabalho.VI.ConclusãoComo“atrair”,“empregar”e“manter”talentos,sãotrêsimportantesdesafios,quefrequentementesecolocam,noprocessodedesenvolvimentodequalquerpaís,sendoumabarreiraqueodesenvolvimentofuturoda

211RAEMteráqueultrapassar.Tendocomocontexto,acompetiçãomundialportalentos,estepaperbaseou-senoconceitode“GestãodeTalentos”enosdebatessobreasestratégiasde“gestãodetalentossobaGlobalização”.Apartirdaí,reexaminou-seopanodefundo,oestadodaimplementação,osefeitosedesafiosenfrentadospeloplano“MilTalentos”.Porfim,conjugou-seesteàsexperiênciasconcretasnodesenvolvimentodeMacau,propondoalgunsaspectosemqueaRAEMsepoderetratarousimplesmenterefletirsobre.Entreesses,aRegiãoEspecialpoderá,conformeassuasnecessidadesdedesenvolvimentoestratégicofuturo,planeare“importar”adequadamenteumnúmerodetalentosdoexterior(sobretudodelocaisquetenhamemigrado)paraauxiliarnodesenvolvimentodeMacau.Recomenda-se:ofortalecimentodainfluênciadosvaloresculturaisparaatracçãodessesprofissionais;apoiarasinstituiçõesempregadoraslocaisaoferecerbenefícios,remuneraçãoecondiçõesdetrabalhoadequados,paramantertaistalentos;criarummecanismodecooperaçãoentreprofissionaislocaisosqueregressaram,assim,comoumoutro,voltadoparaacirculaçãodeprofissionaisapro-veitandoacooperaçãointer-regional.Sugere-se,ainda,quesefortaleçaotrabalhodeavaliaçãodoprocessodeimplementaçãodemedidas,equeseauxilieosqueregressaramaadaptarem-seaoambientedetrabalhoeàvidaquotidianalocal.Abertamente,devemosreconhecerqueagestãodetalentosenvolveumtrabalhodelongoprazo:Alémdestefacto,temosdeacrecentarosfactores“mudançasdeambiente”eos“diferentesvaloresculturais”.Osproblemasencontradosnaimplementaçãodoplano,talvezestejam,mui-toparaalémdoesperado;porisso,éprecisoresolvê-los,passoapasso.Devidoextensãodestasmatérias,nãoépossíveldiscutiressasquestõesumaauma.Esperamosqueasopiniõesaquiapresentadaspossamincen-tivardiscussõesmaisamplasnasociedade,fomentandoumacompreensãodoassuntomaisautorizadadoqueestemeroesboço.Desejamosqueestematerialsejaútil,especialmente,aosespecialistasdediversoslugares,quepossamdebaterpropostasdepolíticasnarespectivaáreaparaaRAEM,oquerevestiráumsentidoespecialparaodesenvolvimentofuturodeMa-cauedaChina.

213Administraçãon.º107,vol.XXVIII,2015-1.º,213-234MotivaçãoeFormaçãoProfissional:AImpor-tânciadaTransferênciadasAprendizagensIsabelPereiraLoi*LurdesEscaleira**TâniaMarques***Actualmente,osrecursoshumanosrepresentam“...umafontedevantagenscompetitivas,desempenhandoaeducaçãoeaformaçãoim-portantespapéisnoprocessodeaumentaraqualidadeeaquantidadedecapitalhumano”(Liangetal.,2014,p.853).Desdeháalgunsanos,inúmerosautorescomeçaramadedicar--seaoestudodopapeldosrecursoshumanos,comenfoquenosfactoresmotivacionais:Rotter(1975),McGregor(1960),Deci(1975),Weiner(1985)ouBandura(1977,1986),entreoutros.AquestãodaformaçãoprofissionalfoitambémmuitoestudadaporSungeChoi(2014),quesecentraramnosefeitosdaformaçãonainovaçãoorganizacional;KulikeRoberson(2008)analisaramosresultadosdaformaçãonasorganizações;Ubeda‐Garcíaetal.,(2013)investigaramarelaçãoentreformaçãoeresul-tados,tantoaoníveldaprodutividadecomododesempenhofinanceiro.Actualmente,ocernedaquestãocoloca-senofactodasorganizaçõesinvestiremnaformação,eesperaremumretornoque,muitasvezes,nãoévisívelnemmensurável,levando-asaquestionarsobreaeficáciadepo-líticasepráticasdeformaçãoprofissional.Defacto,atransferênciadasaprendizagenséfundamental,paraqueasorganizaçõesencaremestein-vestimento,comogeradorderetornospositivos(Baldwin&Ford,1988).*OpresenteartigotemporbaseainvestigaçãorealizadaporIsabelPereiraLoinoâmbitodasuadissertaçãodeMestradeemAdministraçãoPública,InstitutoPolitécnicodeMacau(IPM)/InstitutoPolitécnicoLeira(IPL),sobasupervisãodaProfessoraDoutoraTãniaMarques(IPL)edaProfessoraDoutoraLudesEscaleira(IPM).**ProfessoraAdjuntadaEscolaSuperiordeAdministraçãodoInstitutoPolitécnicodeMacau.DoutoradapelaUniversidadedoPorto,Portugal.***ProfessoraAdjuntanaEscolaSuperiordeTecnologiaeGestãodoInstitutoPolitécni-codeLeiria,Portugal.DoutoradapelaUniversidadedeSalamanca,Espanha.

214Paraestudarestasproblemáticas,foidesenvolvidooModeloLear-ningTransferSystemInventory(LTSI),uminstrumentodeanáliselarga-menteaplicado,quecontribuiparaaidentificaçãodesituaçõescapazesdeinterferirnadecisãodotrabalhador,emtransferirasaprendizagensparaolocaldetrabalho(Almeida,2012).Tendoforteconsciênciadafulcralimportânciadosfactoresmotiva-cionais,esteartigoabordaaformaçãoprofissionale,também,identificaeanalisa,emtermosteóricos,osfactoresmotivacionaissubjacentesàde-cisãodetransferirosconhecimentosadquiridos,duranteaformaçãopro-fissionalparaolocaldetrabalho.Adicionalmente,faz-seumaanálisedaformaçãoprofissionalnarealidadedaAdministraçãoPúblicadaRAEM.I.Analisemosemseguidaalgumasteoriassobreamotivação:Existeminúmerasteoriasdemotivação,tornando-sedifícil,encon-trarumúnicoconceitodemotivação(Bergamini,1997;Caudron,1997;Carré,2001).Archer(1997)chamouaatençãoparaaconfusãoentrefactordesatisfação(aquiloquesatisfazumanecessidadehumana)efactordemo-tivação(apróprianecessidade).ParaArcher(1997),ummotivadoréummotivo,umanecessidade,enquantoumfactordesatisfaçãoéalgumacoi-saquesatisfazumanecessidade.Assim,noâmbitodesteestudo,entende-sepormotivação,emter-mosgerais,umimpulsoquefazosindivíduosagirdeformaaatingirosseusobjectivos,istoé,adirecção,oesforço,aintensidadeeapersistênciadosformandosemaprendereaplicarasaprendizagens,antes,duranteedepoisdaformação(Salas&Cannon-Bowers,2001).Amotivaçãoparatransferir,consistenavontadedosformandosemaplicaremaquiloqueaprenderam,nodesenvolvimentodassuasfunções(Noeetal.,1986).Amotivaçãoconstituiumavariávelposterioràformação,quereflecteoesforço,intensidadeepersistênciaparautilizarosconhecimentosnode-sempenhodasfunções(Noe,1986;Holton,2005).Atransferênciadasaprendizagensparaopostodetrabalho,dependedograudemotivação(Holton,1996,2005)daíoaspectofulcral,consistiremidentificarosfactoresqueinfluenciamadecisãodosformandos,ouseja,osfactoresmotivadores(Archer,1997).

2151.TeoriadaaprendizagemsocialdeRotterParaRotter(1954),ocomportamentohumanoassentaemquatrofactoresessenciais:1)potencialdecomportamento;2)expectativasdoreforço;3)valordoreforçoe4)situaçãopsicológica.Opotencialdecom-portamento,refere-seàprobabilidadedeumdeterminadocomportamen-toocorreremumadeterminadasituação.Asexpectativas,relacionam--secomomodocomoosujeitopercepcionaapossibilidadedeexistênciadeumreforço,emfunçãodeumdeterminadocomportamentoenumdeterminadomomento.Podemserexpectativasdecontrolointernoeexpectativasdecontroloexterno.Ossujeitosquesãoinfluenciadosporexpectativasdecontrolointerno,tendemasentirqueasconsequênciasdosseusactossedevemasipróprios,eporissomesmo,revelamserpes-soasmaisempenhadas,edeumaformageralobtêmmaissucessonastarefasquerealizam.Ossujeitosquesãoinfluenciadosporexpectativasdecontroloexterno,tendemasentirqueosresultadosporelesobtidossedevemafactoresexternos(como,porexemplo,sorteouazar,simpatiadeoutraspessoas,etc.),nãoseempenhandonastarefas,umavezque,acreditamnãovalerapenaesforçarem-se,porqueosucessonãodependedelespróprios.Assim,paraRotter,oreforçonãodependedeumarelaçãoautomática,entreocomportamentodosujeitoeaconsequênciapositiva,masdaexpectativaedomodocomosepercepcionaarelaçãocausalentreocomportamentoearecompensa(consequênciapositiva).Ovalordoreforçodivergedesujeitoparasujeito,dependendodainterpretaçãoqueestefazsobreumacertasituação,originandodiferentesexpectativascon-formeosinteresses.Em1966,Rotterapresentouoconceito“LocusdeControlo”,defi-nindo-ocomoumacaracterísticapsicológicatipificadoradograu,emqueoindivíduopercebeexistirumarelaçãoentreoseucomportamentoeasconsequênciasdassuasacções.Oindivíduoaceitaqueasconsequênciasdassuasacçõesdependemdoseuprópriocomportamentoequepodeexercercontrolosobreasmesmas(controlointerno)ouentendenãoexis-tirqualquerrelaçãoentreoseucomportamentoeasconsequênciase,daí,nãoterqualquerpossibilidadedecontrolo(controloexterno).Acrençanocontrolointernoouexternodoreforço(LocusdeControlo),éumfac-torinternoquedependedoindivíduoenãodemerosfactoresexternos.Oconceitodesituaçãopsicológicaéapercepçãosubjectivadaacçãoedasdiferentessituaçõesdevida.Assim,tudodependedarealidadesub-

216jectivadosujeito,porquesenãovalorizaraactividadequeestáarealizar,senãoconsiderarosresultadosdependentesdoseupróprioesforço,ousenãosesentirresponsávelpelosresultadosdatarefa,poderáempreendermenoresforço,fazerapeloaestratégiasmenoselaboradasduranteaexe-cuçãodatarefa,oupoderámesmodesistirdearealizar.2.TeoriadeDeciDeci(1975)estudouamotivaçãomastendocomoobjectivoexpli-cararazãoquelevaumindivíduoapersistiremdeterminadasactivida-des,apenaspelasatisfaçãoqueestaslhesdão,tendoporbaseamotivaçãointrínseca.Nasuaobra“IntrinsicMotivation”de1975,Deciafirmaqueasactividadesintrinsecamentemotivadassãoaquelasemqueapessoapersistenatarefasemsentirnecessidadederecompensas,ouseja,persis-tenatarefaporvontadeprópria,possuicontrolosobreosseuspróprioscomportamentos.ParaDecieRyan(1985),amotivaçãointrínsecaébaseadanasne-cessidadesinatasqueoorganismotemparasercompetenteeautodeter-minado,sendoestasquemotivamaspessoasparaumprocessocontínuodebuscadedesafios.3.TeoriadeWeinerAteoriadeweinerincorporaasemoçõesnoprocessocomportamen-taldamotivaçãoàrealização.Ovalorédefinidopelasemoções(orgulho,bem-estar,prazer,vergonha,pena)sendoestas,quandocombinadascomasexpectativas,explicativasdaescolha,persistênciaecomportamentonarealizaçãodastarefas.Ossujeitosdemonstramdiferentesemoções,de-pendendodosfactores,aqueatribuemosucesso:àhabilidade(capacidade)—felicidade,confiançaeorgulho;aoesforço—felicidade,orgulhoesatisfação;àsorte—surpresaeculpaeàajudadeoutros,suscitagratidão.Omesmoacontecequandoocorrefracasso,porqueseesteéatribuídoàfaltadehabilidadeoudeesforço,ossujeitosdemonstraramemoçõesdeincompetênciaoudeculpaevergonha,respectivamente.Seéentendidocomoconsequênciadefaltadesorte,provocasurpresaeseachaqueéculpadeterceiros,apareceahostilidade(Weineretal.,1978).Oautordistinguiutrêsdimensõesdecausalidade:Locus,estabilida-deecontrolabilidade.Locus,relaciona-secomalocalizaçãodascausas,

217podendoestasserinternas(esforço,habilidade,humor,fadigaedoenças)ouexternas(dificuldadeemdesempenharasactividadesealgumasorte).Aatribuiçãodecausasdefracassooudesucesso,sejamelasinternasouexternas,provocamreacçõesemocionais,reflectindo-senaauto-estima.Aestabilidadeprende-secomaduraçãotemporaldascausas(estáveisouinstáveis),tendomuitainfluênciasobreasexpectativasdedesempenhonofuturo.Seosucessoforatribuídoafactoresestáveis,aumentamasexpectativasdesucessonofuturo,mas,emcasodefracasso,poderápro-vocarumdecréscimonasexpectativas.Acontrolabilidade(controlávelounãocontrolável)consisteemperceberseosujeitotemounãocapacidadeparacontrolarascausas.4.TeoriadeBanduraValoriza-seainteracçãoentreosdiversosfactores:internos(intrínsecosaosujeito),externos(domeioambiente)eocomportamentodossujeitos,queinteragemunscomosoutroseseinfluenciammutuamente.Relacionadacomosmodelosdeexpectativa-valor,Bandura(1977),distingueexpectativadeeficáciaeexpectativaderesultados.Aexpectativadeeficáciaéaconvicçãoqueosujeitotem,dequepoderealizarcomsu-cessoocomportamentorequeridoparaproduzirosresultados,situandoestasexpectativasentreosujeitoeocomportamento.Aexpectativaderesultadossitua-seentreocomportamentoeoresultadoqueseesperaobter;éaprobabilidadedecertocomportamentooriginardeterminadasconsequências.Ossujeitoscommaioresexpectativasdeauto-eficáciaempenham-semais,encontram-semaismotivados,tentamanteciparmentalmenteosresultadosquepoderãoobter.Aconcretizaçãodasexpectativasdeauto-eficáciaexigequeosujeitotenhaascapacidadesnecessárias,taiscomoaptidões,conhecimentos,ha-bilidades.Assim,umaexpectativapositivaderesultadoinfluenciaonossocomportamentonodesempenhodequalqueractividade.II.AformaçãoprofissionalAformaçãoprofissionalé,hoje,consideradacomoessencialparaodesenvolvimentoesucessoindividualetambémdasorganizações(Silva,2011).

218Defacto,naeradainformação,osconhecimentossofremumade-sactualizaçãorápidae,constantemente,é-seobrigadoaaprendernovascompetênciasparasetirarpartidodasoportunidadespostasaoalcancedosindivíduos.Estesdesenvolvimentosexigem,cadavezmais,umaevoluçãoaníveldoconhecimento,decompetênciaseumademonstraçãodocrescentecompromissocomaaprendizagemaolongodavidaprofissional.Assim,odesenvolvimentoprofissionaleaformaçãodecaráctercon-tínuoganharamelevadaimportânciaeacomprovarissomesmoestáaimensainvestigaçãorealizada.ÉocasodeKulikeRoberson(2008)queestudaramosresultadosdaformaçãoemdiversidadenasorganizações,CastellanoseMartín(2011),quededicaramoseuestudoàformaçãoeámotivaçãodoscolaboradores,ouUbeda‐Garcíaetal.(2013),queestuda-ramarelaçãoentreformaçãoeresultados,tantoaníveldeprodutividadecomodedesempenhofinanceiroou,ainda,SungeChoi(2014),quees-tudaramosefeitosdaformaçãonainovaçãoorganizacional.Aformaçãoprofissionalconsistenumprocedimentoorganizadoesistemáticodetransmissãodeconhecimentos,comvistaàaquisiçãodecompetências,conceitosouatitudes,queresultemnumamelhoriadode-sempenhonocontextodotrabalho(Goldstein,1980),anívelindividual,dogrupoedaeficáciadaorganização(Agunis&Kraiger,2009).Portransferênciadeformação,entende-sealgomaisdoqueafunçãodeumaaprendizagemoriginalnumprogramadeformação.“Paraseassumirqueatransferênciaocorreu,ocomportamentoaprendidoterádesergenerali-zadoparaocontextodotrabalhoemantido(emcontextodetrabalho)aolongodeumperíododetempo”(Baldwin&Ford,1988,p.63).Cruz(1998)consideraqueoprocessodeformaçãosedesenvolveapartirdeumasequênciadeváriasetapas(cicloformativo),iniciando-secomodiagnósticodasnecessidades,seguidodoplaneamentodasactivi-dadesdeformaçãoedasuaexecuçãoefinalizandocomaavaliaçãodosresultadosobtidosdurantetodoesteprocesso.Mas,oquelevaostrabalhadoresaoptarpelafrequênciadeacçõesdeformaçãoprofissional?ParaRosária,PimenteleVieira(1996),osob-jectivosdosformandosenquadram-seemtrêscategorias:correcçãodocomportamento;aumentodeconhecimentostécnicosemelhoramentodecompetências;eactualizaçãopessoal.Carré(2001),desenvolveuo“ModeloteóricodePhilippeCarré”,tendoporbaseváriasteoriasdemotivação,oqualconsistenaprocura

219deumaformalizaçãodeummodeloteóricodasmotivaçõesdosadultos,envolvidosemformação,tentandoresponderàquestãosobreosmotivos,queimpelemosadultosainscrever-seemcursosdeformação(Quadron.º1)Estemodeloclassificaosmotivosemintrínsecoseextrínsecos.Quadro1—MotivosIntrínsecosdeCarréMotivosIntrínsecosEpistémicoConhecimentocomofontedeprazer:aadesãofaz-senãoporobri-gação,maspeloprazeremaprender.Sócio-AfectivoParticipaçãopeloprazerdeestaremcontactocomoutraspessoas:oindivíduoadereàformação,tendocomoobjectivooestabelecimen-todenovoscontactosedenovasrelaçõessociais.HedonistaParticipaçãopeloprazerdaactividadeindependentementedocon-teúdooudasaprendizagens:oambienteeosmateriaisqueaforma-çãoproporciona,sãoofactormotivacionalparaaadesão.MotivosExtrínsecosEconómicoRazõesmeramentemateriais:oindivíduoesperaobterganhosmate-riais(promoçãoouaumentosalarial).PrescritoSugestãoe/ouimposição:participaporquelhefoisugeridoporsu-periores,outerceirosouporimposiçãoe,nestecaso,podeserumaobrigaçãoadvindadalei.DerivativoEvitarsituações,ambientesouactividades:seconsideraoambientedetrabalhocomomauoudeixadegostardasactividades,adereàformaçãoporacharqueaíestámelhordoquenoseulocaldetraba-lho.OperacionalPro-fissionalSentenecessidadedeadquirirnovascompetênciasoumelhorarasquejápossuipara:realizarasactividadesqueestáadesempenhar;adaptar-seàsmudanças;realizarnovastarefas.OperacionalPes-soalAdesãoporcuriosidadepessoaloupornecessidadedeadquirircom-petênciasparaoseuquotidiano,foradocontextodetrabalho.IdentitárioNecessidadedereconhecimentosocial:adereparaobterestatuto(re-conhecimentodomeioenvolvente).VocacionalGestãodacarreiraprofissional,orientaçãoprofissionalouaprocuradeemprego:adereparaadquirircompetências,quelhepermitammanterouevoluirnoempregoouarranjarummelhor.Fonte:AdaptadodeCarré,2001

220Contudo,porqueaorganizaçãoesperaretornosdoinvestimento,aavaliaçãodaformaçãoéumdoselementosfundamentaisdoprocesso.Aavaliaçãodaformaçãodeveresponderaduasquestões:porumlado,seosobjectivosdeaprendizagemforamatingidose,poroutro,seoatingirdes-sesobjectivosresultounumamelhoriadodesempenhonotrabalho,ouseja,oprocessodeavaliaçãodaformaçãorelaciona-secomaspectosquetêmavercomatransferênciadeaprendizagensparaolocaldetrabalho(Kraiger,Ford&Salas,1993).Umadasabordagensmaisreferenciadasnaliteraturasobreaavalia-çãodaformação,éatipologiadeKirkpatrick(1959,1996,1998),queabordaquatroníveisdeavaliação:1)reacções,2)aprendizagem,3)com-portamentooutransferência;e4)resultados(ver,também,Kraigeretal.,1993).OmodelodeKirkpatrick(Figura1)temsidoomaisutilizado,porpartedeumnúmerosignificativodeentidadesformadoras(Alliger&Janak,1989).Onível1correspondeàavaliaçãodasreacçõesàformaçãoetemcomoobjectivorecolherasseguintesinformações:aceitaçãodoconteúdodaformação;“feedback”positivoounegativoacercadoconteúdoedoprocessodeformação;sugestõesdemelhoriasepontospositivos;avalia-çãodecertosaspectosdaformação;eodesempenhodoformador.Onível2tratadaavaliaçãodasaprendizagensetemcomofinalidadedeterminarasaptidõesouosconhecimentosadquiridosoudesenvolvi-dos.Éumprocessodemaiorcomplexidadedofueseleçãodonível1,emqueserecorreàaplicaçãodetestesdeconhecimento(testesescritos)oudedesempenho(ademonstraçãodecomportamentosaprendidosatravésdarealizaçãodeexercíciospráticos).Onível3temcomoobjectivoavaliarosresultadosdasaprendiza-gensefectuadasnaformação,nocontextodetrabalho,ouseja,atransfe-rênciadasaprendizagenseasuaaplicaçãonolocaldetrabalho.Avaliarasmais-valiasobtidas,pelofactodeseterfrequentadoaformação,equesãodirectamenteaplicadosemcontextorealdetrabalho,resultandonumamelhoriadodesempenho.Estaavaliaçãoenvolveummaiorníveldecom-plexidade,podendoserusadosindicadoresdedesempenho.Nonível4avalia-seoimpactoorganizacionaldaformaçãoatravésdecritérios,taiscomo,índicesdeprodutividade,satisfaçãodeclientes,lucrodaorganização,reduçãodonúmerodeacidentesdetrabalho,etc.

221DeacordocomKirkpatrick(1998),geralmenteaavaliaçãodafor-maçãoocorreapenasnoprimeironívelealgumasacçõesdemaiordu-raçãorecorremàavaliaçãoprescritapelosegundonível,masraramentesefazaavaliaçãodeterceiroequartoníveis,porqueexigemtempoeobrigandoosformandosnoseulocaldetrabalhoadisporemdeumpe-ríododetemposuficienteparamodificarosseuscomportamentos,deacordocomasaprendizagensqueadquiriramounão.Paraalémdisso,énecessáriocriareusarinstrumentosdemediçãoadequados,tantoàacçãodeformaçãocomoaoscontextosdetrabalhoeànaturezadasfunçõesdesempenhadaspelosseusparticipantes.Destaforma,aumentaaimpor-tânciaque,emnossoentender,sedevedaràquestãodatransferênciadasaprendizagens.PartindodomodelodeavaliaçãodeKirkpatrick,osautoresHolton,Bates,SeylereCarvalho(1997)e,posteriormente,Holton,BateseRuo-na(2000)desenvolveramoSistemadeanálisedeTransferênciadaApren-dizagem,designadoporLTSI(LearningTransferSystemInventory).EstemodeloLTSItemcomoobjectivomedirasdiferentescompo-nentesquepodeminfluenciaratransferênciadasaprendizagens,epropõetrêsresultadosprimáriosdeumaintervençãoformativa.Assim,tem-seaaprendizagemouseja,oalcancedasaprendizagensdesejadasnumcontex-todedesenvolvimentoderecursoshumanos;odesempenhoindividual,ouseja,amudançanodesempenhoindividualenquantoresultadodasaprendizagensrequeridasparaafunção;eosresultadosorganizacionais,ouseja,asconsequências,paraaorganização,damudançadodesempe-nhoindividual.DeacordocomHolton(1996),existemquatrograndescategoriasdefactores,capazesdeinfluenciaratransferênciadasaprendizagens:1)característicasdosformandos(aptidõese/ouhabilidadesefactoresdepersonalidade);2)designdaformação(aincorporaçãodeprincípiosdeaprendizagem,asequênciaeoconteúdodaformação);3)motivaçãoeprontidãoparaaprendereparatransferirosconhecimentoseaptidões;e4)característicasdocontextodetrabalho(supervisão,apoiodospares,clima,constrangimentoseoportunidadesqueinfluenciamaaplicaçãodasaprendizagensobtidasnodesempenhodasfunções).Háaindaumconjuntodeimportantesfactoresquepodeminfluen-ciaradecisãodoindivíduoemaplicarounãoosconhecimentosadquiri-dosnolocaldetrabalho,equeseagrupamnodesignadoclimadetrans-

222ferênciaoucaracterísticasdopostodetrabalho(Kirkpatrick,1996,2006;Velada,2007).Estesfactoresrelacionam-secomapercepçãoqueoindiví-duotem,dosuportesocialeorganizacional,paraprocederàtransferênciadasaprendizagens,nomeadamente,aexistênciaderecursosadequados,oportunidadesparautilizarascompetênciasapreendidas,feedbacksobreodesempenhoeapoiodosparesedahierarquia.Paraalémdisso,temavertambémcomapercepçãodequehaveráconsequênciaspositivas,pelautilizaçãodasnovascompetências.III.FormaçãoProfissionalnaAdministraçãoPúblicadaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacauTendocomoobjectodeestudoidentificarosfactoresqueinfluen-ciamamotivaçãodostrabalhadoresdaAdministraçãoPúblicadeMacau(APM)natransferênciadasaprendizagensadquiridasnasacçõesdefor-maçãoprofissionalparaolocaldetrabalho,considera-seimportantedes-creveredefiniralgunsdosconceitosrelacionadoscomaAPM.Assim,éfundamentaldefinirosconceitosdeAdministraçãoPúblicaedetrabalha-dordaAdministraçãoPúblicabemcomoanalisarasprincipaispolíticasemedidasdeformaçãoprofissionalnoâmbitodaAPM.OconceitodeAdministraçãoPública,deacordocomo“Progra-madeFormaçãoEssencialparaosFuncionáriosPúblicos”(SAFP/IPM,2003,pp.39),é“(…)emsentidoorgânico,umsistemaconstituídoporórgãoseserviços,entidadespúblicaseseusagentesetemcomomissãodesenvolvereregularoconjuntodeactividadesquevisamassegurarasatisfaçãoregulardasnecessidadescolectivas.Assim,aAdministraçãoPúblicadaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau(RAEM)éexercidaporórgãoseserviçosinstituídospordiplomalegal,quedestarecebemaindicaçãodosseusobjectivoseofuncionamentodosseuspoderes”.AestruturadaAdministraçãopodeserdivididaemdoisgrupos:directa—exercidapelosórgãoseserviçoshierarquicamentedependentesdoChefedoExecutivooudosSecretários;eindirecta—asseguradapelosservi-çospersonalizadoseautónomososquaisagemdeformaindependenteencontrando-se,noentanto,sobatuteladoChefedoExecutivooudosSecretários.Noâmbitodesteestudo,entendemosaAPMemsentidolato,incluindoaAdministraçãodirectaeindirecta,vistoqueosplanosdeformaçãoprofissionalsedestinamaambososcasos.RelativamenteaoconceitodetrabalhadordaAdministraçãoPública,segundoorelatóriopublicadopelosServiçosdeAdministraçãoeFunção

223Pública(SAFP)em2011,“[i]ncluitodososefectivosecontratadosemregimedetarefa,deprestaçãodeserviçoseporcontratosindividuaisdetrabalhodaAdministraçãoPúblicadaRAEM”(pp.xiv).Paraonossoestudo,partimosdadefiniçãodetrabalhadordaAdmi-nistraçãoPúblicadeMacauconstantenoEstatutodosTrabalhadoresdaAdministraçãoPúblicadeMacau(ETAPM),noartigo2.º,queconsidera“trabalhadoresdaAdministraçãoPúblicadeMacauosfuncionários,agen-tesepessoalassalariado.”Depoisdeesclarecidoosentidodosprincipaisconceitos,passamosaanalisaroprocessodeformaçãoprofissionalesuasprincipaispolíticasemedidas,nocontextodaAdministraçãoPúblicadeMacau.Note-sequeestatemáticaganhouespecialdestaquenoperíodoan-terioràtransferênciadesoberania1,maisprecisamente,apósaassinaturadaDeclaraçãoConjuntaLuso-Chinesa,em1987.Nessaaltura,oGover-nodeMacauassumiuaresponsabilidadedeimplementarapolíticadelocalizaçãodequadros,deformaaasseguraraformaçãoprofissional,emáreasconsideradasestratégicas,deumnúmerosuficientedequadros,quepudessemgarantirumatransiçãotranquilaeonormalfuncionamentodasinstituições,noperíodopós-transição.Defacto,comatransição,eraprevisíveloregressoaPortugaldeumnúmerosignificativodequadros,peloqueeraurgenteformarnovosquadrosemquantidadeecomcompe-tênciasadequadasàsfunções,paraevitarovazioque,inevitavelmente,iriaafectarofuncionamentoregulardosServiçosPúblicos.Apartirdeentão,aformaçãoprofissional,noâmbitodaAdministraçãoPública,emborajásendoumarealidade,ganhouumgrandedinamismoe,desdeentão,oinvestimentonaformaçãoprofissionalcontínuatemsidoconsideráveleaplicadodeformasistemática.Quantoaoenquadramentoinstitucional(RAn.º24/2011),aáreadaformaçãoédacompetênciaaDirecçãodosServiçosdeAdministraçãoeFunçãoPública(SAFP),SecretariaparaaAdministraçãoeJustiça,aqualtemcomofunção(capítuloI,artigo2.º,alínea5):“[e]studar,coordenare1TransferênciadeSoberania—“Em13deAbrilde1987,osGovernosdaChinaedePortugalassinaramaDeclaraçãoConjuntasobreaQuestãodeMacau,afirmadoqueoGovernodaRepúblicaPopulardaChina(RPC)voltaráaassumiroexercíciodasobera-niasobreMacauem20deDezembrode1999(…)”(LeiBásicadaRegiãoAdministra-tivaEspecialdeMacau(RAEM)daRPC,pp.1).

224desenvolveraspolíticasdeformaçãoedesenvolvimentodostrabalhadoresdosserviçospúblicos”.ParacumprirestesobjectivosoSAFP(capítuloII,artigo3.ºalínea3)dispõedeumCentrodeFormaçãoparaosTrabalha-doresdosServiçosPúblicos(CFTSP),equiparadoadepartamento.AoCFTSPcompete,nostermosdoartigo10.ºdoreferidoregula-mento,nomeadamente:“Estudareproporoaperfeiçoamentodaspolíticasdeavaliaçãododesempenho,deformaçãoedemobilidadedostrabalhadoresdosserviçospúblicosdemodoaresponderàsnecessidadesdareformadaAdministra-çãoPública(alínea1)”;EstudareproporacriaçãoeoaperfeiçoamentodesistemasdegestãodoconhecimentonaAdministraçãoPúblicadaRAEM(alínea3);Estudar,desenvolverecoordenarsistemasdeformaçãodostrabalhadoresdosserviçospúblicosdaRAEM,promovendoumacul-turadeformaçãopermanentedostrabalhadores(alínea4)OreferidoCentrocompreendeaDivisãodeAssuntosdoDesen-volvimentodoPessoaleaDivisãodaOrganizaçãodaFormação(antigo10.º,n.º3).CompeteàDivisãodeAssuntosdoDesenvolvimentodopessoalcoordenareplanear(...)asacçõesdeformaçãonoâmbitodagestãocentralizadadeacessodepessoal,(artigo11.ºalínea5));Planeareidentificarasnecessidadesdeformaçãodostrabalhadoresdosserviçospúblicos(artigo11.ºalínea6)).Porseulado,aDivisãodaOrganizaçãodaFormação,temcomofunções:“organizar(...)asacçõesdeforma-çãonoâmbitodagestãocentralizadadeacessodepessoal(artigo12.º,alínea1);ExecutaroplanodeformaçãoparaaAdministraçãoPública,bemcomoavaliarosresultadosdasacçõesdeformação,estudareaper-feiçoaraestrutura,oconteúdoeaadequaçãopedagógicadasacçõesdeformação,desenvolverosmateriaisadequadostendoemcontaosiste-madegestãodeconhecimentoaplicável(artigo12.º,alínea3));Promo-verumaculturadeaprendizagemcontínuaeformaçãopermanenteporpartedostrabalhadoresdosserviçospúblicosatravésdemeioseformasdiversificadas(artigo12.º,alínea4));Organizaracçõesdeformaçãoprofissionalemcolaboraçãocomentidadespúblicaseprivadaslocaiseestrangeiras(artigo12.º,alínea5)).Em1990,peloDecreto-Lein.º26/90/M,foicriadooConselhodeFormaçãodaAdministraçãoPública.Considerou-sequeaformaçãoprofissionalnaessencialepermiteumamelhorutilizaçãodosrecursos

225humanosemateriaisdisponíveis.EsteConselhotemcomomissão“(...)exercerfunçõesconsultivasnaformulaçãodapolíticadeformação,bemcomoemitirpareceressobreplanosanuaiseplurianuaisdeformação2so-breosrespectivosrelatóriosdeexecução”.AcriaçãodoConselhoeoalar-gamentodascompetênciasdoCentrodeFormaçãoparaaAdministraçãoeFunçãoPública(CFAP)sãovistoscomoimportantesinstrumentosdepolíticaquepermitem“(...)umacoordenaçãoglobaldasacçõesdefor-mação,independentedoseuexecutor,visandofundamentalmenteaim-plicaçãodirectadetodososdirigentesmáximosnosplanosdeformaçãoeodesenvolvimentodeumaperspectivaestratégicadaformaçãocomoinstrumentodegestão”.OobjectivosubjacenteàcriaçãodoConselhoconsisteemdotaraAPMdeumórgãoondetenhamassentoosrepresentantesmáximosdetodososserviçoseorganismosautónomos,bemcomo,asassociaçõesdostrabalhadoresdaAPM.ODecreto-Lein.º29/93/MextingueoCFAPesegundooartigo1.ºdoDLn.º44/93/MasatribuiçõesecompetênciassãotransferidasparaoInstitutoPolitécnicodeMacau(IPM),exercendo-asatravésdoCentrodeFormaçãoContínuaedeProjectosEspeciaisedaEscoladeAdminis-traçãoeCiênciasAplicadas.Noentanto,asdisposiçõesdoCapítuloIIdoDecreto-Lein.º26/90/M,continuamemvigoredizemrespeitoaoplaneamentodaformação.ORAn.º23/2011,noart.43.º,n.º1,determinaque,aoSAFPcompeteorganizareministraracçõesdeformação,emregimedefre-quênciaeemregimedeaproveitamento,podendo“tambémorganizareministraracçõesdeformaçãoemregimedefrequência,outrosserviçospúblicos,instituiçõeseducativaseentidadesformadorasdenaturezapri-vadadevidamentecredenciadasnostermosdalei.”(art.43.º,n.º2).OSAFPdeveelaborare,posteriormente,divulgar,norespectivosítiodainterneteemlocaldosserviçospúblicos,alistadasentidadesformadorasedasacçõesdeformação(emregimedefrequênciaoudeaproveitamento)organizadaserealizadaspeloSAFP,ondeconstemtodos2“Consideram-seprogramasplurianuaisosqueenglobemprojectosdeformaçãoestrutu-radospormódulosouníveis,cujodesenvolvimentoimpliqueaaplicaçãodemetodolo-giasespecíficasdeexecuçãoeavaliaçãoequetenhamumprazoderealizaçãosuperioraumano”(n.º1doartigo6.ºDLn.º26/90/M,pp.2128).

226oselementosrelevantes(Porexemplo:data,local,programa,etc.).SeumserviçopúblicoautorizarainscriçãodeumfuncionárionumaentidadenãoconstantenalistadeveinformaroSAFP.Segundoodocumento“Recrutamentoeformaçãodostrabalhadoresdosserviçospúblicos”,publicadopeloSAFP(ponto2.5.7,pp.20),ostrabalhadores,noâmbitodaformaçãoparaefeitosdeacesso,têmdireitosedeveres.Noquedizrespeito,àsacçõesdeformação,emregimedefre-quênciaouemregimedeaproveitamento,ostrabalhadorestêmdireitoadispensadecomparecernosserviços,duranteoperíododefrequênciadaformaçãoquecoincidacomoperíododotrabalho.Aoníveldedeveres,devemcomunicaraodirigentedorespectivoserviçoadatadeinício,tipo,duração,entidadeorganizadoraelocaldaacçãodeformação.Devemtambém,apresentardeclaraçãodefrequênciaoucertificadodeformação,consoanteocasoe,emcasodeausência,devemjustificarafaltanoster-mosdalei,semprejuízodassançõesaplicadasacadacaso.OprincipalsistemadeformaçãoprofissionalnaAPMédesenvol-vidopeloSAFP,deacordocomoprevistonosartigos10.ºa12.ºdoRAn.º24/2011.Alémdeste,osprópriosserviçospúblicostêmautonomiaerecursosparadesenvolverplanosespecíficosdeformaçãoprofissionaldes-tinadosaosseustrabalhadores.Emtermosdeplaneamento,oscursosdeformaçãosãorealizadosanualmenteetêmcomoobjectivoaaquisição,porpartedostrabalhado-resdaAPM,denovastécnicaseconhecimentosnecessáriosparaelevarasuaeficiêncianotrabalhoeaqualidadedaprestaçãodeserviços,demodoaestaremsintoniacomasLinhasdeAcçãoGovernativaesatisfazeraprocuraeodesenvolvimentodasociedade.NoâmbitodaAPM,aformaçãoprofissional,desenvolvidadeformasistemáticaecontínua,assumeumpapelrelevante,factoquesecomprovapelaanálisedosváriosdocumentosemanadospeloGovernodaRAEMedosdiplomaslegislativos,que,emseguida,seapresentam,emboradeformasumária.ORegulamentoAdministrativon.º23/2011,determinaqueasac-çõesdeformaçãoparaefeitosdeacessosãodedoistipos:emregimedefrequênciaeemregimedeaproveitamento(artigo2.º,alíneas12)e13)).Emregimedefrequência(RAn.º23/2011,art.2.º,alínea12))incluem-seasacçõesdeformaçãoqueexigem“(…)aoformandoafre-

227quênciadeumnúmerodeterminadodehorasparaobtençãodeumcerti-ficadodefrequênciaparaefeitosdocômputodashorasacumuladasparaacessoacategoriasuperiordeumacarreira”econstituem-secomoumpré-requisitoparaaprogressãonacarreira.Estetipodeacções(RAn.º23/2011,art.41.º,n.º2)repárte-seemdoissubtiposdeacçõesdeformação(1)directamenterelacionadascomasfunçõesadesempenhare(2)indirectamenterelacionadascomasfunçõesadesempenhar,sendoqueopesodasprimeiraséde60%eodasúltimasde40%.Emregimedeaproveitamento(RAn.º23/2011,art.2.º,alínea13)incluem-seacçõesqueexigem“(…)aoformandoafrequênciadeumcursodeformaçãoespecialdeacessoorganizadoerealizadopelaDireçãodosSAFPparaobtençãodeumcertificadodeaproveitamentoparaacessoacategoriasuperiordeumacarreira”.ODespachodoChefedoExecutivo(CE)n.º231/2011determinaotipodeacçãodeformaçãoeonúmerodehorasacumuladas3paraaces-soacategoriasuperior,emcadacarreira.Onúmeromínimodehorasexigidoparaacessoaumgrausuperior(DespachodoCEn.º231/2011—Mapaanexo)éoqueconstadoQua-dron.º2:Quadro2—AcessovsHorasdeFormaçãoemRegimedeFrequênciaGrupodePessoalNívelGrausN.ºdehorasTécnicoSuperior62e480Técnico570TécnicodeApoio460350Nesteregimeonúmerodehorasdeformação,exigidoparaacessoaumnívelsuperior,situa-seentreas50eas80,aumentandoàmedidaquesevaisubindonacarreira.3Ashorasacumuladasdasacçõesdeformaçãoparaefeitosdeacesso,sãoapenasválidasparaoacessoaograuimediatamentesuperior,sendoashorasacumuladasinvalidadasapósamudançadegrau(SAFP,s/d,ponto2.5.2,pp.16).

228Quadro3—AcessovsHorasdeFormaçãoemRegimedeAproveitamentoGrupodePessoalNívelGrausN.ºdehorasTécnicoSuperior63e530Técnico5TécnicodeApoio43Paraoacessoaosgraus3e5,paratodasascarreirasreferidas,exige--seafrequênciade30horasemacçõesdeformaçãoemregimedeapro-veitamento,conformeoQuadron.º3.Aformaçãoprofissionaltem,também,umimpactodirectonapro-gressãonacarreiravistoqueparaascenderaumacategoriasuperior,oRAn.º23/2011determina,comopré-requisito,queotrabalhadortenhaestadoenvolvidoemacçõesdeformação,conformeoQuadron.º4.Quadro4—FormaçãovsProgressãonaCarreiraGrupodePessoalGrausCategoriaTipodeAcçãodeFormaçãoN.ºdehorasTécnicoSuperior5AssessorprincipalRegimedeaproveitamento304AssessorRegimedefrequência803PrincipalRegimedeaproveitamento3021ªClasseRegimedefrequência80Aoincentivareexigiraosseustrabalhadoresafrequênciadeacçõesdeformação,oGovernodaRAEMcriouummecanismodeapoioàins-criçãonasacçõesdeformaçãonecessáriasparaefeitosdeacesso.Vindo,assim,aoencontrodoqueéreferidonodocumento“Recrutamentoeformaçãodostrabalhadoresdosserviçospúblicos”,publicadopeloSAFP(ponto2.5.5,pp.19):“[t]endoemcontaqueoacessodostrabalhadoresdascarreirasabrangidaspeloregimedasacçõesdeformaçãoparaefeitosdeacessodeveserprecedidodaconclusãodeacçõesdeformaçãoemregi-medefrequência,osserviçospúblicostêmaobrigaçãodeapoiarosseustrabalhadoresnainscriçãodasacçõesdeformação”.

229Osconcursosdeacessodascarreirasabrangidaspeloregimedasac-çõesdeformação,paraefeitosdeacesso,sãodocumentaiseojúrideveverificarosrequisitosdoscandidatos,nomeadamente,relativamenteàfrequênciaounãodeacçõesdeformaçãoadequadaedoscertificadosdefrequênciaedeaproveitamento.Sãotambémcritériosdeavaliaçãoonúmerodehorasdeformação,formaçãoessarelacionadacomasfunçõesdesempenhadas,entreoutros(ponto2.5.8,pp.21).Oprocedimentodosconcursosdeacessodascarreirasabrangidaspeloregimedasacçõesdeformação,paraefeitosdeacesso,ésemelhan-teaodosconcursosdeacessogeral,comadiferençadequetambémseexigeorequisitodanecessidadedefrequênciadeacçõesdeformação.PoraquiserevelaaimportânciadadaàformaçãoprofissionalporpartedoGoverno.Relativamenteàsacçõesdeformação,paraostitularesdecargosdedirecçãoechefia,comlugaresdeorigem,deacordocomodocumento“Recrutamentoeformaçãodostrabalhadoresdosserviçospúblicos”pu-blicadopeloSAFP(ponto2.5.4,pp.19),ostitularesdoscargosdedirec-çãoechefia,queexerçamestasfunçõesemregimedesubstituição,porumperíodoigualousuperiora6mesesconsecutivos,devemfrequentar,paraefeitosdeacessonacarreiradeorigem,acçõesdeformaçãoemregi-medefrequência,directamenterelacionadascomocargodesempenhado,oucomolugardeorigem,nãonecessitandodefrequentaracçõesdeformaçãoemregimedeaproveitamento,mesmoquandoestasestejamlegalmenteprevistas.Quandoseanalisaosistemadeformaçãoprofissional,éinevitávelreferirocicloformativoeassuasdiversasetapas,sendo,naRAEM,daresponsabilidadedoSAFP,aimplementaçãodetodoocicloformativo,desdeafasedediagnósticodasnecessidadesdeformaçãoatéàavaliação.Aprimeirafase,diagnósticoeidentificaçãodasnecessidadesdefor-mação,temcomoobjectivoauscultarosdiferentesserviçospúblicossobreasnecessidadesdeformaçãoeinicia-secomoenvio,porpartedoSAFP,deumacircularparatodososorganismospúblicos.Figura1—DiagnósticodasNecessidadesFormativasSAFP(CFTSP)⇨OrganismosPúblicos⇨SAFP(CFTSP)Fonte:ElaboraçãopelasAutoras

230Nestafase,coexistemtrêstarefasimportantes:1)Preparação;2)AprovaçãopeloChefedoExecutivodoorçamentoparaaFormação(propostopeloSAFPnoperíododeelaboraçãodoorçamentorelativoacustosdepessoalparaoanoseguinte);e3)diagnósticodasnecessidadesdeformação.TodososdirigentesmáximosapresentamaoSAFP,até31deMaiodecadaano,informaçõessobreasnecessidadesdeformaçãodetectadas,indicandootipodecursoseonúmerodetrabalhadoresqueprecisamdefrequentarcadaumadasacçõesdeformação.Osserviçospúblicostêmváriasformasparaindagardasnecessida-desdeformaçãodoseupessoal,sendoumadasmaisimportantes,aqueocorrenoâmbitodoprocessodeavaliaçãododesempenho.Duranteesteprocesso(RAn.º23/2011,art.46.º,n.º2),deveserdebatidocomotrabalhador,assuasnecessidadesdeformação,eonotadorouoseuime-diatosuperiorhierárquico,devesubmeteraodirigentedoserviçoumapropostaonde,entreoutroselementos,refiraasacçõesdeformaçãoqueotrabalhadornecessitadefrequentar.Paraalémdisso,asassociaçõesdetrabalhadoresdaAdministraçãoPública,tambémpodemapresentarinformaçõesrelevantesparaaelabo-raçãodosplanosdeformação,bemcomorelatóriosdeexecução(art.8.º,RegulamentoAdministrativon.º23/2011).Nasegundafase—planeamentoeelaboraçãodoplanodeforma-ção—oSAFPtrataosdadosrecolhidosduranteafasedediagnóstico,analisa-os,ecombasenosresultadosoresponsávelelaboraumprojectodoplanodeformação,emimpressospróprioseporárea.Oconjuntodessesimpressos,constituioprojectodeformação,quecontém,deentreoutrasinformações,ummaparesumoondeconstamosseguintesele-mentos:nomedoscursosordenadosporgrupodeformação;previsãodaduraçãodecadacurso;previsãodototaldehorasdeformação;númerodeformandosparacadacurso;previsãodecustosdecadacurso;eprevi-sãoorçamentalatribuídaaoserviçoouempresaparaformaçãoprofissio-nal,referenteaoanoaqueserefereoplano.OSAFPenviaaosserviçosorespectivoprojectodoplanodeformação,paraqueestesoanalisemevalidem.Apósvalidação,reenviamoprojectodoplanodeformaçãoparaoSAFP,dentrodoprazodefinidoporlei.Apósseterprocedidoàsalteraçõessugeridas,aversãofinaldopro-jectodoplanogeraldeformação,éelaboradaeapresentadapeloCentro

231deFormaçãoparaaprovação,deacordocomoorçamentoprevistoparaaformação.Esteplanoésubmetido,até30deJunhodecadaano,àapre-ciaçãodoConselhodeFormação,constandodeumdocumento,ondeoSAFPdeveindicarquaisoscritériosusadosparafazerodiagnósticodasnecessidadesdeformação,bemcomoobjectivos,destinatários,programa,duração,locale,semprequepossível,datasderealização,bemcomo,metodologiasdeavaliação,critériosdeselecçãodoscandidatos,listadosprevisíveisformadoreseprevisãodocustodeexecuçãodoplanodefor-mação.Trata-sedeumplanoanual,quedeveserdivulgadoaté31deOu-tubro,anterioraoanoaquesedestina.Nafasedeexecuçãodoplanodeformaçãoexistemalgumasconsi-deraçõesgeraisateremconta:oorçamentoparaaformaçãoéestipula-doanualmentepeloChefedoExecutivo;todasasinscriçõesemacçõesdeformação,estejamounãocontempladasnoplanodeformação,sãoasseguradaspeloSAFP;oCentrodeFormação,executaasacçõesdefor-mação,deacordocomocalendáriodivulgado,juntodosváriosserviçoseunidadesorganizativas,edáconhecimentoaosparticipantesdasacçõesparaquesãoconvocados;forneceinformaçãosobreaconvocatóriaenvia-da,eindicaostrabalhadoresseleccionados,parafrequentarumadetermi-nadaacçãodeformação;qualquercandidatoquenãopossaparticiparnaacçãoparaquefoiconvocado,deveinformaroSAFPejuntarjustificaçãoescritaassinadapelahierarquia;oSAFPdevesubstituirumcandidatodesistenteporoutroinscritonamesmaformação,queestejaem“listadeespera”.Asacçõesdeformaçãosãorealizadasaolongodoanoeostraba-lhadoresinscrevem-senasacçõesdeformaçãopretendidasàmedidaqueestasvãosendodivulgadas.Figura2—RealizaçãodaAcçãodeFormaçãoSAFP⇨PáginaOficial⇨RealizaçãodaacçãodeformaçãoDivulgaçãoInscriçãoFonte:ElaboraçãopelasAutorasNapáginaweboficialdoSAFPexisteumapasta“cursosdeformaçãodopessoaldaadministraçãopública”,ondeestádisponibilizadainforma-çãoactualizada,sobreasacçõesdeformação.Paraalémdisso,antesdarealizaçãodeumaacçãodeformação,osSAFPenviamumofíciocircular

232paraosserviços,demodoadivulgaremeinformaremostrabalhadoressobreaacçãodeformação(data,hora,programa,local,etc.).Aquartafaseédedicadaàavaliaçãodaformaçãoedoformador,emqueestessãoavaliadospelopróprioformando.Osformandosrespondemauminquérito,noúltimodiadafrequênciadaacçãodeformação.Porseulado,oSAFPemitecertificadosdefrequênciadaformação,ondeconsta,nomeadamente,onomedaacçãodeformaçãoeonúmerodehoras.Figura3—AvaliaçãodaAcçãodeFormaçãoFormador⇨Inquéritos⇨AvaliaçãoDistribuiçãoDevoluçãoaosSAFPFonte:ElaboraçãopelasAutorasNolocaldetrabalho,porumcertoperíododetempodeformaindi-recta,oimpactodaformaçãoseráavaliadopelosuperiorhierárquico,queprocedeanualmente,àavaliaçãodedesempenhodotrabalhador.Quantoàformaçãoespecífica,quesedestinaaoacessoàscarreiras,osserviçospúblicosremetemaoSAFPoplanodeacessodepessoal,paraumperíodode3anos,oqualdeveincluirascarreiras,ascategorias,onúmerodepessoaleaformadoprovimento,paraqueaquelesserviçospossamprepararatipologiaeonúmerodeacçõesdeformaçãodosdiver-sosconcursosdeacesso,baseadonoplanodeacessodopessoal(SAFP,s/d,ponto2.4,pp.15).Depoisdeanalisadososplanosdeacessodepessoal,remetidospelosserviçospúblicos,oSAFPpublica,periodicamente,osplanosdasacçõesdeformaçãoparaefeitosdeacessoindicandoadatadeinício,horaeformadeinscrição,prazoedestinatáriosdasacçõesdeformaçãotécnico--profissionalnaweb.Osserviçospúblicosdevemapoiarosseustrabalha-doresnainscriçãodasacçõesdeformaçãonaweb.Antesdotermodo3.ºtrimestredecadaano,osserviçospúblicos,devemremeteraoSAFP,oplanodeacessodepessoaldascarreirassujeitasàsacçõesdeformação,paraefeitosdeacesso,paraos3anosseguintes.Seexistiremtrabalhadoresquereúnamascondiçõesparaacesso,apósa

233apresentaçãodoplanodeacessodepessoal,osserviçospúblicospodemintroduziralteraçõesoucomplementosposterioresaoplano,devidamentefundamentados.CabeaoSAFP,aorganizaçãoerealizaçãodasacçõesdeformação,emregimedeaproveitamento,deacordocomosplanosdeacessodepessoal,remetidospelosdiversosserviçospúblicos.Talcomováriosautoresafirmam,Kraiger,FordeSalas(1993),TayloreO’Driscoll(1998),Noe,Hollenbeck,Gerhart,eWright(2006),Caetano(2007),todasasfasesdoprocessosãoimportantes;noentanto,afasedaavaliaçãoassumeespecialrelevo,porquepermitemediroimpactoparaasorganizaçõeseparaoindivíduodoinvestimentoaplicadonafor-mação.Deacordocomoacimaexposto,pareceserrelativamentefácil,cons-tatarasdiversaspolíticasemedidasdedicadasàformaçãoprofissionaldostrabalhadorespúblicosdaRAEM,bemcomooempenhoeoinvestimen-tonaformaçãoprofissionaldosmesmos.Parecefaltar,contudo,aanálisedosresultadosdeformasistemáticaeobjectiva,tantoparaaorganizaçãocomoparaoindivíduo,bemcomoatransferênciadasaprendizagensparaopostodetrabalho.IV.ConclusãoNocontextoactualdotrabalho,aformaçãoprofissionalconstituiumaestratégiapromotoradodesenvolvimentodosrecursoshumanos,resultandonumaumentodaeficiênciaedaeficáciaorganizacional.Con-tudo,paraquetantoaorganizaçãocomootrabalhador,consideremquehouveumretornopositivodoseuinvestimento,énecessáriodesenvolvereaplicarplanosdeformaçãoadequadosàsexpectativasdetodososinter-venientesnoprocessoformativo.Comosepodeconstatarpelavariedadedeautoreseteorias,trata-sedeumatemáticafundamentaledeumprocessocomplexo,processoestequedeveserconstantementeavaliadoeredesenhadodeformaairdeen-controàsnecessidadesreais,tantodosindivíduoscomodaorganização.Porseentenderarelevânciadestatemática,etendoemcontaaspropostasteóricasdosváriosautores,realça-seaimportânciadasor-ganizações,nomeadamente,doGovernodaRAEM,desenvolverem,

234implementaremeavaliarem,deformasistemáticaeobjectiva,planosdeformaçãoprofissional.Estesplanosdevemseradaptadosàsnecessidadeseexpectativasdetodosecontribuíremparaoaumentododesempenhoindividualeorganizacionale,consequentemente,paraaprestaçãodeumserviçopúblicodeelevadaqualidade.OprocessodeformaçãoprofissionaldosSAFPpodeserconsideradobemestruturado,vistoprevertodasasfaseseintervenientes,deacordocomateoria;noentanto,considera-sequeseriainteressantetornarmaisclarosoprocessoeosmecanismosdeavaliaçãodoimpactodaformaçãonodesempenhoindividual.Omodelodeveriaapresentar,deformaclara,instrumentosdeavaliaçãoquepermitammedirseexiste(ounão)eemquegrauseverificaatransferênciadasaprendizagens,adquiridasduranteasacçõesdeformaçãoprofissional,paraolocaldetrabalho.Apesardeesteserumtrabalhoteóricosemcontrasteempírico,oqueporsisóéumalimitação,pretendedar-seumcontributoeapresentarumabasedereflexãoparaosdecisoresdepolíticasdasorganizações.Éaindaumachamadadeatençãoparaaimportânciadesedesenvolveremplanosdeformaçãoprofissionalquetenhamemcontaasnecessidadeseexpectativasdosindivíduosedaorganização,porquesódestaformaestesserãoconsequentesebenéficosparatodasaspartesenvolvidas.Emtermosdeinvestigaçãofutura,seriainteressanteavançarparaarealizaçãodeestudos,comumcarácterquantitativo,dirigidosaosorganismospúblicosdoGovernodeMacau.DescreverecaracterizaraRAEM,emtermosdefuncionáriospúblicosematériadeformaçãoprofissional,será,acreditamos,deextremaimportânciaerelevânciaparainvestigadoreseresponsáveisorganizacionais.Averiguaroníveldemoti-vaçãoparaatransferênciadaformaçãoparaolocaldetrabalho,seráoutralinhaparafuturainvestigação.Podemosconcluir,reafirmandoaimportânciadaformaçãoprofis-sionaleacomplexidadequeestatemáticaenvolve,peloqueéurgentedesenvolvermecanismosdeavaliaçãocontínuadoprocessoformativoe,sobretudo,analisarasmotivaçõesdosformandoseosfactoresqueosimpulsionam,atransferirasaprendizagensdepoisdeterminaremasac-çõesdeformação.Esteéumcampodeestudoqueexigeumaabordagemmultidisciplinaresempreemaberto,assumindo-secomoumaáreadeinvestigaçãofundamentalparaosucessoorganizacional.

235Administraçãon.º107,vol.XXVIII,2015-1.º,235-265OsContratosdeJogoeApostaeoCréditoparaJogonosCasinosdaRegiãoAdministra-tivoEspecialdeMacau:ContributoparaaResoluçãodaQuestãodo“Walking”eparaaAdmissibilidadedaNegativePledgeedaEquitableLienNorte-Americanas.HugoLuzdosSantos*I.DescriçãodoregimejurídicodoscontratosdejogoeapostanoCódigoCivildeMacaude1999.OCódigoCivildeMacau1/2prevê,nodomíniodoDireitodasObri-gaçõesedoscontratosemespecial,oimpériodaautonomiaprivada3que,porsuavez,regeoprincípiodaliberdadecontratual4.*MagistradodoMinistérioPúblicodePortugal1OCódigoCivildeMacaude1999sucedeuaoCódigoCivilde1966,queeraoCódigoCivilPortuguêsde1966,aprovadopeloDecreto-Lein.47 344,de25deNovembrode1966,estendidoaMacau,porteuoimenteRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau,pelaPortarian.º22 869,de4deSetembrode1967,publicadanoBOM,n.º46(2.ºSuplemento),de23deNovembrode1967.2Nestesentido,MANUELMARCELINOESCOVARTRIGO,“DoscontratosemespecialedojogoeapostanoCódigoCivildeMacau”,inNos20anosdoCódigodasSociedadesComerciais,HomenagemaosProfs.DoutoresA.FerrerCorreia,OrlandoCarva-lhoeVascoLoboXavier,FaculdadedeDireitodaUniversidadedeCoimbra,VolumeIII,Vária,CoimbraEditora,Coimbra,(2007),p.346,queseguiremosdemuitoperto.3Comobemnotaadoutrinamacaense“éoportunorecordarqueaautonomiaprivada,comoreconhecimentodaliberdadecontratualedapropriedadeprivada,constituiumele-mentoestruturantedaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau,apartirdoprincípio“umpaís,doissistemas”edamanutençãodosistemacapitalista,queassentanessesdoispilares,odaprotecçãodasliberdadesdosresidentesedaliberdadecontratualeodoenquadramentodaprotecçãoprivadaentreosprincípiosestruturantesdaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau,nosartigos4.º,5.º,6.º,6,24.ºesse103.ºessdaLeiBásicadeMacau”;VerMA-NUELMARCELINOESCOVARTRIGO,“ODireitoCivildeMacau”,inPerspecti-vasdoDireito,VolumeII,Macau,China,(1997),pp.175ess.4Nestesentido,JOÃOPAULOROCHA,“DireitodasObrigações—NoçõesGeraiseFontes,RepertóriodoDireitodeMacau”,inFaculdadedeDireitodaUniversidadedeMacau,Macau,China,(2007),p.397-402.

236Oprincípiodaliberdadecontratualcompreendealiberdadedecontratarounãocontratarealiberdadedefixaçãodoconteúdodoscon-tratos,dentrodoslimitesdalei,prevendo-sealiberdadedaspartesdecelebrarcontratosprevistosnalei,oudeincluirnelesascláusulasquelhesaprouver,nostermosdoart.º399.º,n.º1,doCódigoCivildeMacaue,ainda,nostermosdoart.º399.º,n.º2,doCódigoCivildeMacau,apos-sibilidadedereunirnomesmocontratoregrasdedoisoumaisnegócios,totalouparcialmentereguladosnalei5.É,nesteâmbitotemático,pois,queavultaasupinaimportânciadoscontratosatípicos6.Porseuturno,oscontratosexpressamenteprevistosereguladosnaleisãousualmentedesignadoscontratostípicos.NoCódigoCivildeMa-cau,encontram-seexpressamenteprevistos,comocontratostípicos,entremuitosoutros,ocontratodecompraevenda(art.º865ess),e,paraoqueaquiinteressa,ocontratodejogoouaposta(art.º1172.º)etodososdemaisreguladosnoTítuloII,Doscontratosemespecial,doLivroII,DireitodasObrigações,doCódigoCivildeMacau.Ocontratodejogo(gaming)eocontratodeaposta(betting)sãocontratosaleatórios7/8/9/10,ouseja,sãocontratosquesecaracterizampeloriscooupossibilidadedeperderouganharparaambasaspartes11.5VerMANUELMARCELINOESCOVARTRIGO,“DoscontratosemespecialedojogoeapostanoCódigoCivildeMacau”,cit.,p.347.6Nuncaesquecendoque“oscontratosatípicos,talcomoostípicos,nãodispensamum“juízodemérito”nosquadrosdosistema”;CATARINAMONTEIROPIRES,“Entreummodelocorretivoeummodeloinformacionalnodireitobancárioefinanceiro”,inCadernosdeDi-reitoPrivado(CDP),n.º42,Outubro/Dezembro2013,Cejur,Braga,(2014),pp.7.7Nestesentido,JORGEGODINHO,“CréditoparajogoemCasino”,inBoletimdaFa-culdadedeDireitodaUniversidadedeMacau,(BFDUM),Macau,China,(2007),pp.93.8Vertambém,nomesmosentidodanotaanterior,JORGEGODINHO,“CreditforgaminginMacau”,inGamingLawReviewandEconomics,Volume10,n.º4,(2006),pp.363ess.9VerPAULOMOTAPINTO,“Contratodeswapdetaxasdejuro,jogoeapostaealte-raçãodascircunstânciasquefundaramadecisãodecontratar”,inRevistadeLegislaçãoeJurisprudência(RLJ),Ano144.º,n.º3988,Setembro-Outubro2014,Coimbra,Coim-braEditora,(2014),pp.14.10VerJOÃOCALVÃODASILVA,“Swapdetaxadejuro,sualegalidadeeautonomiaeina-plicabilidadedaexcepçãodojogoeaposta”,inRevistadeLegislaçãoeJurisprudência(RLJ),Ano142.º,n.º3979,Março-Abril2013,Coimbra,CoimbraEditora,(2013),pp.264.11VerMARIACLARACALHEIROS,“Ocontratodeswapnocontextodaactualcrisefinanceiraglobal”,inCadernosdeDireitoPrivado(CDP),n.º42,Abril/Junho2013,Cejur,Braga,(2013),pp.7.

237EmPortugal,ojogoeaapostasãoinválidosenãoconstituemfontedeobrigaçõescivisnemdeobrigaçõesnaturais(art.º1245.º,1ªparte,doCódigoCivildePortugal).EmMacauqueojogoeaapostadãolugaraobrigaçõescivissemprequeleiespecialoprecerture(art.º1171.º,n.º1,CódigoCivildeMacau)12.Diferentemente,ojogoeaapostalícitos(quedependemdasorteedaperíciadojogador)constituemfontedeobrigaçõesnaturais(art.º1171.º,2ªpartedoCódigoCivildeMacau),istoéobrigaçõesquenãopodemserexecutadasjudicialmente13,masquepermitemqueospaga-mentosrealizadosespontaneamente,sejamconsideradoscomoválidosenãosejamrestituídos(repetidos)14.OCódigoCivildeMacaunãodistingueojogoeaapostalícitoseilícitos.Sãolícitosquandodependemdasorteedaperíciadojogador.Sãoilícitosquandodependemexclusivamentedasorte.Contudo,ecomobemafirmaautorizadadoutrina15,aocontráriodoquesucedecomosrestantescontratostípicosprevistosnoCódigoCivildeMacau,alei,intencionalmente,nãodensificaanoçãodogmáticade“jogo”e“aposta”.Énestequadrantetemáticoqueseimpõeumadigressãopelodireitocomparado,comointuitodeencontrarumanoçãodogmaticamentese-guraeoperativade“jogo”e“aposta”.12VerJORGEGODINHO,“TheRegulationofgamingandbettingcontractsin1999MacauCivilCode”,inGamingLawReviewandEconomics,Volume11,n.º3,(2007),pp.572ess.13Comobemrefereadoutrina“asobrigaçõesnaturais,sejamounãojurídicas,serão,ainda,obrigações,istoé:relaçõesespecíficasentreduaspessoas,pelasquais(logicamente)umadelasdevaefectuarumadeterminadaprestação.Essedeverdeprestarnãoserájuri-dicamenteexigível,masexiste,sobpenadenãoseentenderasolutiretentio(….)“bastapensarnojogo!”;ANTÓNIOMENEZESCORDEIRO,“Dasobrigaçõesnaturais:DireitoouMoral?”,inRevistaODireito,Ano141.º,VolumeIII,Almedina,Coimbra,(2009),pp.526-532.14VerJORGEGODINHO,“Gamingandbettingcontractsinthe1999MacauCivilCode”,inGamingLawReviewandEconomics,Volume3,n.º5,(2010),pp.2;JOR-GEGODINHO,MacauBusinesslawandlegalsystem,LexisNexis,HongKong,(2007),passim;MARTINVRANKEN,FundamentalsofEuropeancivillaw,BlackpressPress,London,2ndedition,(2000),pp.83.15VerJORGEGODINHO,“CréditoparajogoemCasino”,cit.,pp.92.

238Umdoscritériosmaisbanalizadosdeterminaque,existeumjogoquandoosintervenientes(players)interagemeparticipamactivamentenodesenrolardojogo,contribuindodecisivamenteatravésdasopçõesquetomamparaoseuresultadofinaldaaposta16/17.Assim,osjogosper-mitemqueosparticipantesinterfiramnoresultado18;talnãoocorrenasapostas19.Nestestermos,nocontratodejogoháparticipaçãodoscontratantes,aspartestêmumpapelactivonarealizaçãoounãorealizaçãodoaconte-cimento:acondiçãoaserpreenchidaparaserealizarojogoéumfactoacumprirpelaspartes.Nocontratodeaposta,diferentemente,aspartesnãotêmqualquerparticipaçãonoacontecimentoquecondicionaoresul-tado,dependendoestedasimplesverificaçãodeumfactojárealizado,ouaindanoestadofuturo,quenãoéobradaspartes20.Consabidamente,hájogosemquesóumoualgunsdosjogadoresparticipam(ocroupierouojogadorsozinhonumamáquinaelectrónicadejogo(slotmachine).Talfactodeve-seapenas,noentanto,aexigênciastécnicas,inerentesàsregrasdojogo,nãoprejudicandoasuaqualificaçãocomocontratodejogoouaposta.Istoporque,tambémaqui,éojogadorquem,jogando,criaospressupostos,ascondiçõesdequedependeaveri-ficaçãodofactoaqueestásubordinadaaprestaçãoacordada.16V.CARLOSMOTAPINTO/A.PINTOMONTEIRO/JOÃOCALVÃODASILVA,JogoeAposta.Subsídiosdefundamentaçãoéticaehistórica-jurídica,SantaCasadaMise-ricórdiadeLisboa,Lisboa,(1982),passim.17V.RUIPINTODUARTE,“Ojogoeodireito”,inThemis,RevistadaFaculdadedeDireitodaUniversidadeNovadeLisboa,Lisboa,n.º3,(2001),pp.69-93,(69-74).18ÉocasodoBlackjack(ondeojogadordecidedobraraaposta,separarpares,pedirounãocartasadicionais)ounoVideoPoker(ondeojogadordecidequecartasquerman-teroutrocar);VerJORGEGODINHO,“CréditoparajogoemCasino”,cit.,pp.93.19Éoqueacontecenocasodaroletaounasslotmachines,ondenãoháqualquerinte-racçãocomojogopropriamenteditoeojogadorselimitaaapostareaguardarporumresultadoapuradodeformaessencialmentealeatória;ounocasodojogodeBacará,ondeháregrasfixassobrequandoseteráquepedirouprescindirdecartasadicionaistantoparaojogadorcomoparaabanca(RegulamentodojogodeBacará,aprovadopeloDespachoRegulamentarExternodoSecretárioparaaEconomiaeFinançasn.º55/2);VerJORGEGODINHO,“CréditoparajogoemCasino”,cit.,pp.93.20VerPAULOMOTAPINTO,“Contratodeswapdetaxasdejuro,jogoeapostaealte-raçãodascircunstânciasquefundaramadecisãodecontratar”,cit.,pp.16.

239Assim,ojogoeaapostacaracterizam-sepor,aoinvésdoquesucedecomosrestantescontratosaleatórios,previstosnoCódigoCivildeMa-cau,importaremacriaçãoartificialdeumriscoendógenoaocontrato—elementoobjectivodojogoedaaposta.Mastalcriaçãotem,alémdisso,deterlugaraintençãodejogoeaposta—elementosubjectivo—istoé,comumaintençãoespeculativalúdica,deentretenimentooudelucro,enãoparaumfimeconomicamentesério,noexercíciodeumaactividadeeconómica.Comefeito,sóentão,podeconsiderar-sequeojogoeaapostasãoactividadesemsimesmasnãoprodutivas,seminteresseeconómicoesemjustificaçãosocial,que,porisso,sãoapenasfontedeobrigaçõesnaturais21.Retomaremosestepontomaisadiante.Comoacimasedeixouantecipado,olegisladorqueeditouoCódigoCivildeMacaunãodefiniujogoeaposta,masafigura-se-nosclaroqueestesnãosebastamcomumentendimentopuramenteobjectivo,jáqueexistemactividadesquedesempenhamfinalidadeseconómicassérias,merecedorasdatuteladodireito,eque,objectivamente,setraduzemigualmentenaprevisãodeumaáleacontratual,nãosedistinguindoexter-namentedojogoeaposta.Énecessário,portanto,oelementosubjectivo,consistentenaintençãodejogoeaposta—a“Spielabsicht”exigidatam-bémnodireitoalemão22.Eessaintençãodejogoeapostanãopodepermanecerguardadanaradicalidadesubjectiva,noíntimodojogadorouapostador.Aoinvés,aintençãodejogoeapostatemderesultar,deformaexpressaoutácita,dasdeclaraçõesnegociaisdaspartes,ou,nomínimo,temdeserreconhecívelpelacontraparte.Porconseguinte,aintençãodejogoeapostatemdeserbilateral,istoé,comumaambasaspartesedeserconhecidaoureconhecívelpelaoutra,paraquesepossaestarperanteumcontratodejogoeaposta23:éesteo21Idem22V.M.HENSSLER,RisikoalsVertragsgegenstand,Beck,München,3.Auflage,(2008),pp.446.23VerPAULOMOTAPINTO,“Contratodeswapdetaxasdejuro,jogoeapostaealte-raçãodascircunstânciasquefundaramadecisãodecontratar”,cit.,pp.19,quevimosseguindodemuitoperto,mesmotextualmente.

240entendimentolargamentemaioritáriodadoutrina24/25edajurisprudên-cia26helvética.Nodireitoalemão,ocritériopreferível,equetemrecebidoaadesãomaioritáriadadoutrina,éoquesepolarizanaanálisedosmo-tivos,escopo,oufimprosseguidopeloscontraentes(dediversãooulucro).27Comefeito,paraodireitoalemão,masemtermosinteiramentetransponíveisparaanoçãodejogoeapostavigentenodireitocivildeMacau28,seumadaspartesnãofoimotivadaporobjectivosdejogonemsequerpodereconheceraintençãodejogodacontraparte,nãoexiste,segundoaratiolegisdo§762doBGB(BürgerlichesGesetzbu-ch)edoart.º1171.º,n.º1,doCódigoCivildeMacau,qualquerrazãoparaadeixarsemprotecçãojurídica.Nãoseconseguedescortinarumasuperiornecessidadedeprotecçãodojogadoremcomparaçãocomaparteinteressadanumaactividadeeconómicaséria29.Noqueserefereaodireitonorte-americano,parasedelimitaroqueconstituimaterialmentejogo(gaming),éusualfazer-sereferência24VerEUGENBUCHER,SchweizerischesObligationrecht.BesondererTeil,3.Auflage,SchulthessPolygr.,(1988),pp.315-317.25Ver,nomesmosentidodanotaanterior,HUGOOSER/WILHELMSCHÖ-NENBERGER,KommentarzumschweizerischenZivilgesetzbuch,Band(Bd.)5:DasObligationenrechtTeil3,2.Auflage,Zürich,Schulthess,(1945),n.º45,§67.26Veracórdão(Urteil)doTribunalFederalSuiçode24deJaneirode1939(BGE—EntscheidungendesSchweizerischenBundesgerichts,vol.65,BandII,pp.23-34);acórdão(Urteil)doTribunalFederalde14deMarçode1994(BGE—Entschei-dungendesSchweizerischenBundesgerichts,vol.120,BandII,pp.35-42).27Ver,nadoutrinaalemã,ocritériodistintivoentreoscontratosdejogo(Spiel)edeapos-ta(Wette),apontadoporSPRAU,BürgerlichesGesetzbuch,59.Auflage,§762,n.º3,(2000),pp.880.28Umavezqueoregimejurídicoconstantedo§762doBGBésimilaraodoart.º1245.º,doCódigoCivilPortuguêseaodoart.º1171.º,n.º1,doCódigoCivildeMacau,conferindoaocontratodejogoeapostaapenasapossibilidadedeconsubstanciarumafontedeobrigaçõesnaturais.29V.M.HENSSLER,RisikoalsVertragsgegenstand,cit.,pp.444.

241aopredominancetest30,aogamblinginstincttest31,eaomaterialele-menttest32.Deharmoniacomestestestes,éconsideradojogoquandoseverificaapresençacumulativadeconsideration,chance,eprizeorreward33.To-davia,asorte(chance)éavaliadadeformaessencialmentediferenteemrelaçãoacadaumdostestes.Porquanto,noâmbitodopredominancetest,éconsideradojogo,seasorteprevaleceoupredominasobreaperíciadojogador34;paraesseefeito,éusualmenteapontadopeladoutrinaapercentagemde51%depredomíniodasortesobreaperícia.Emsededogamblinginstincttest,enoqueàactividadematerialdejogodizrespeito,ojogadorapelafundamentalmenteaoseugamblinginstinct;naturalmente,dadooseuintimismoinsondável,estetestenãotemmerecidooacolhimentodadoutrinanorte-americana35.30QueéaplicadonamaioriadasjurisdiçõesestaduaisdosEstadosUnidosdaAmérica;VerERICAOKERBERG,“What´sinaGame?ATestunderwhichwemaycalla“VGT”agamblinggameisnotsosweet:WhycourtsshouldnotapplythematerialelementtesttoVGTS”,inUNLVGamingLawJournal,Vol.5,Spring2014,(2014),pp.28.31Que,dadaasuanaturezaeminentementesubjectiva,levantamaisproblemasdoqueaquelesqueresolve;ANTHONYN.CABOT/GLENNJ.LIGHT/KARLRUTLED-GE“AlexRodriguez,aMonkey,andtheGameofScrabble:theHazardofUsingIllogictoDefineLegalityofGamesofMixedSkillandChance”,inDrakeLawReview,(2009),pp.393-394;nomesmosentido,manifestandoasmesmasreservas,ERICAOKERBERG,“What´sinaGame?ATestunderwhichwemaycalla“VGT”agam-blinggameisnotsosweet:WhycourtsshouldnotapplythematerialelementtesttoVGTS”,cit.,pp.28.32QueéaplicadoemsetedasjurisdiçõesestaduaisdosEstadosUnidosdaAmérica,asa-ber:Alabama,Alaska,Hawaii,Missouri,NewJersey,NewYork,OklahomaeOregon;VerANTHONYN.CABOT/GLENNJ.LIGHT/KARLRUTLEDGE,cit.,pp.392,nota64.33Ver,najurisprudêncianorte-americana,Commonwealthv.Dent,992,A.2d,190,191,(Pa2010).34VerANTHONYN.CABOT/GLENNJ.LIGHT/KARLRUTLEDGE“AlexRo-driguez,aMonkey,andtheGameofScrabble:theHazardofUsingIllogictoDefineLegalityofGamesofMixedSkillandChance”,cit.,pp.383-394.35V.ERICAOKERBERG,cit.,pp.28.

242Deacordocomomaterialelementtest,verifica-seaocorrênciadejogo(gambling)quandoasorte(chance)éconsideradaumelementoma-terialdojogo36.Destemodo,noqueaestetestedizrespeito,entende-seporcon-sideration,adetrimentorpromise37,umarecompensaemdinheiro38;entende-seporsorte,comoelementomaterialdojogo39,algoqueváalémdeummereincidentaleffectofthegame40—oquesignificaqueasortepodeserumelementomaterialdojogosemprequedesempenhealgumpapelnoresultadodojogo41,nãosendonecessário42queessepapelsejasignificativooudeterminante43.Deharmoniacomopredominancetest,sãonecessários3(três)ele-mentosparasecaracterizaranoçãodejogo,asaber:i)consideration;ii)chancepredominatesoverskilleiii)prize44.Comefeito,éconsideradojogoquando,emtermosestatísticos(per-centagebenchmarkforwhenchance“predominates”overskill)45,asorte36VerANTHONYN.CABOT/GLENNJ.LIGHT/KARLRUTLEDGE,cit.,pp.392;ERICAOKERBERG,cit.,pp.28.37Ver,najurisprudêncianorte-americana,Daltonc.Pataki,11A.D.3d62,90(NewYorkApp,Div.2004)(queprocedeàdiscussãodoelementomaterialdogambling).38VerPeoplev.Dubinsky,31N.Y.S.2d234,239(N.Y.Sp.Sess1941)(queconsideraqueaconsiderationnãonecessitadeserdinheiro);nomesmosentido,VeteransofForeignWarsPost6477v.Mo.GamingComm´n,260S.W.3d38839U.S.V.DiCristina,886F.Supp.2d,164,234(E.D.N.Y2012).40VerMICHAELA.TSELNIK,“Note,Check,Raise,orFold.PokerandtheUn-lawfulInternetGamblingEnforcementAct,35”,inHofstraLawReview,1167,1646,(2007)(explicandoosmotivospelosquaisoPokeréumjogodeperíciaenãodesorte).41VerTholev.Westfall,682,S.W.D.2d33,37n.8(Mo.CtApp.1984);Statev.Prevo,44Haw,665,678(Haw.1961).42VerGEORGEREMENIK,“Mrs.Tschetschot´sBustedHand,Poker,andTaxes:TheInconsistentApplicationofTaxLawsonaGameofSkill”,inCardozoPub.L.Pol´Y&EthicsJournal,485,(2010),491-492.43VerANTHONYN.CABOT/GLENNJ.LIGHT/KARLRUTLEDGE,cit.,pp.392-393;ERICAOKERBERG,cit.,pp.29.44V.Commonwealthv.Dent,992,A.2d,190,191,(Pa2010).45VerANTHONYN.CABOT/GLENNJ.LIGHT/KARLRUTLEDGE,cit.,pp.402;ERICAOKERBERG,cit.,pp.45.

243predominasobreaperíciadojogadornoquerespeitaaoresultadodojogo;essapercentagemtemsidocalculadaacimados51%46/47.Pelanossaparte,àluzdoart.º1171.º,n.º1,doCódigoCivildeMa-cau,deveserconsideradoaposta(betting)quandoestejamverificadosdoiselementoscumulativos:umelementointernoeumelementoexterno.Oelementointerno,enquantomanifestaçãointerna,queseprojectaempiricamentenomundoexterior,deumanimusludendi,deumavon-tadelúdicaoudeentretenimento,despida,pois,dequalquerintençãolucrativa(sebemqueestaseja,muitasvezes,umaconsequênciadessavontadelúdica),oudequalqueractividadeeconómicaséria.Oelementoexternosignificaqueojogador,pormaisskills(perícia)quetenha,estásujeitoaumconjuntodefactoresexternosàsuaperícia,necessariamentevariávelemutável,que,nofundo,irãodeterminaroresultadofinaldaaposta.Ouseja,esteelementoexterno,transformaojo-gadornummeroparticipanteaoinvésdeumprotagonista.Oquebemsecompreende.Naverdade,ojogador,naqualidadedeparticipante,interagecomoobjectodaaposta,medianteumamiríadedepressupostos,queestãopreviamentedeterminadospelacomplexidadealgorítmica,equeescapa,necessariamente,aoseudomínio.Ojogadornãoconduzostermosdaaposta.Ostermosdaapostasãocriadoseconduzidospelopróprioobjectodaaposta.Ojogadorparticipanaconduçãodaaposta,masnãoadetermi-na.Nãotem,pois,qualquerinfluêncianoresultadofinaldaaposta.Porconseguinte,oresultadofinaldaaposta,estácompletamenteforadaesferadedisponibilidadedojogador:éocasoparadigmáticodasmáquinaselectrónicasdejogo(slotmachines)edoBacará.Diferentemente,àluzdoart.º1171.º,n.º1,doCódigoCivildeMacau,deveserconsideradojogo(gaming),quandoostermosdainte-racçãoentreojogadoreumobjectolúdico(jogo)estejamnarazãoinver-sadaaposta.Destemodo,aoinvésdaaposta,apercentagemdeskills(perícia)dojogadoréumfactorabsolutamentedeterminanteparaoresultadofinaldojogo.46VerERICAOKERBERG,cit.,pp.45.47VerU.S.C.§5362(1)(E)(ix)(2012);AlaCODe§13-A-12-768(c)(2013);Priceetal.PinnacleBrands,Inc,138,F3d602,606(5thCircuit1998).

244Naverdade,se,noâmbitodaaposta,aperíciadojogadoréabsolu-tamenteabsorvidapeladitaduradostermosdojogo;diferentemente,noâmbitodojogo,éojogadorquedeterminadecisivamenteoseeocomodoresultadofinal.Éojogadorquedetémodomíniodefactodostermosemquesedesenrolaráo(resultadofinaldo)jogo;namedidaemqueobomoumauresultadofinalestáinteiramentedependentedaformacomoojogador,quemaōinterage,mas,antesdominaojogo.Numapalavra,determinaojogo.Porconseguinte,obomoumaudomíniodojogo,porpartedojoga-dor,ditaráoresultadofinaldomesmo:éocasoparadigmáticodoVideoPokeredoBlackjack.II.OcontratodejogoedeapostanoCódigoCivildeMacau,comofontedeobrigaçõesnaturais—arelevânciadocostumepraeterlegem.Brevesnotas.Ocontratodejogoedeapostasãoumaexpressãopráticadohomoludens;nofundo,simbolizamumavontadedeentretenimento,umavontadelúdica.Naverdade,ohomem,nosquadrosdeumasociedadederisco(Ri-sikogesellchaft),senteanecessidadedeencontrarviasdeacessoaoentre-tenimento,quelhepermitamcriarmecanismosdedivertimentopessoal,foradalógicadaexploraçãodeumaactividadeeconómicaséria;nestepressuposto,oanimusludendidojogador,correspondeaumanecessida-deeminentementepessoal,nãoraronocivaparaopróprio,que,porisso,nãomereceatuteladodireito.Comefeito,aquelavontadelúdicadojogador,simbolizando,comosedisse,umanecessidadeeminentementepessoal,nãotemumfunda-mentomaterialbastanteparamerecerdodireitoumatutelajurídica,por-quelhefaltaointeresseeconómico.Poressarazão,oCódigoCivildeMacausubtraiu-seàenforceabilitydasdívidasemergentesdocontratodejogoouaposta,umavezqueasmesmas—atentaafinalidadelúdicaeàfaltadeinteresseeconómicoaquelhessubjaz—ficamnalivredisponibilidadedaspartescontratantes.Essalivredisponibilidadeatribuídaàspartesdeumcontratodejogoouapostatraduz-se,porumlado,nacelebraçãodessescontratos,mes-

245mosabendoaspartesantecipadamentequeasdívidasemergentesdessescontratos,sãomerasobrigaçõesnaturais(art.º1171.º,n.º,1,doCódigoCivildeMacau);e,poroutrolado,nopressupostodasuaincoercibilida-de,norisco(calculado)dequeodevedordessasdívidas“sóaspagarásequiser”eque,fazendo-o,nãopodepedirarestituiçãodoindevido.Sendoistocerto,eatentaasuanaturezajurídicadeobrigaçõesnatu-rais,oquetemacontecidonosCasinosdaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacaudaRepúblicaPopulardaChina,équeasdívidasemergentesdoscontratosdejogoouapostatêmsidointegralmentepagasaoscredores.Opagamentodasdívidasemergentesdoscontratosdejogoouapos-ta(art.º1171.º,n.º1,doCódigoCivildeMacau)éfeitocombasenasregrascostumeiras,naspráticassociais,quefundamasrelaçõesentreosproprietáriosdoscasinosdeMacaueosclientes.Énestalógicaqueseinscreveaimportânciadetecerumasbrevesno-tassobreocostumepraeterlegem,umavezqueocostumenãoconstituifontededireitonoCódigoCivildeMacau.Ocostume,écomummentedefinidocomoumapráticasocialrei-terada(ocorpus),acompanhadadaconvicçãodasuaobrigatoriedade(oanimus)48.Oprimeirorequisito,aconduta,égeneralizadonoscasinosdaRe-giãoAdministrativaEspecialdeMacaudaRepúblicaPopulardaChina,umavezquerepousamnumaconvicçãodeobrigatoriedade49porpartedoscontratantesdoscontratosdejogoeaposta.Ouseja,essaconvicçãodeobrigatoriedadeencontraoseufunda-mentoteleológiconaracionalidadeourazoabilidadedaconduta50deprocederaopagamentodasdívidasemergentesdoscontratosdejogoe48VerANTÓNIOMENEZESCORDEIRO,“OcostumeeosusosnoséculoXXI”,inRevistadeDireitodasSociedades(RDS),AnoIII,Número3,Almedina,Coimbra,(2011),pp.627.49Ver,nadoutrinaalemã,ERNSTZITELMANN,GewohneitsrechtundIrrthum,AcP66(1883),pp.323-468;GUSTAVRÜMELIN,DasGewohneitsrecht,Jhjb,XXVII,153--252,(164ess).50Ver,nadoutrinaitaliana,NORBERTOBOBBIO,Consuetudine(teoriagenerale),EDIX(1961),426-442,(429/Iss).

246aposta;sendoessaaexpressãodeumapráticasocialreconhecível51comoDireitoemMacau.III.OcréditoparajogonoscasinosdaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau:aLein.º5/2004,de14deJunho—umcontratodemútuoouumcontratodereportecomfunçãodecréditoegarantiacomonegóciofiduciário?Opactomarciano—brevesnotas.Oart.º2.º,n.º1,daLein.º5/2004,de14deJunhopreceituaque“Apenasexisteconcessãodecréditoquandoumconcedentedecréditotransmitaaumterceiroatitularidadedefichasdejogosdefortunaouazaremcasinosemquehajalugaraopagamentoimediato,emdinheiro,dessatransmissão”.Aestaluz,adoutrinatemafirmadoqueomesmoresultadoeconó-micopodegerardiferentesenquadramentosjurídicos,tendoemcontaosdiversoscontratosnabasedocréditoparajogo52.Nomeadamente,éconcebívelaexistênciadeumcontratodemútuo(art.º1070.º,doCódigoCivildeMacau)oudeumcontratodecompraevendadefichasdejogocompagamentodopreçoemmomentoposterior53.Essaqualificaçãojurídicaassenta,naópticadessadoutrina,nofactodequea“transmissãodatitularidade”pareceraludiràentregafísicadasfichas,oqueconfereaocréditoparajogoumcarácterreal(quoadcons-titutionem).Talharmoniza-se,refereaindaaaludidadoutrina,comore-gimedocontratodemútuo,ondeascoisasmutuadassetornamproprie-dadedomutuáriopelofactodaentrega(art.º1071.º,doCódigoCivildeMacau);comefeito,ondesejadivisávelumacompraevendadefichas,51Ver,nadoutrinaitaliana,CIROLIPARTITI,Consuetudine(dirittointernazionale),NssDIIV(1960),327-333;FABIOZICCARDI,Consuetudine(dirittointernazio-nale),EDXI(1961),476-501.52Ver,sobreocontratodeconcessãocomercial(art.º657.ºessdoCódigoComer-cialdeMacau),noâmbitodoqualocontratoerevendeosbensproduzidosoudistribuídosporumaoutraparte,agindoassimenquantodistribuidor;JORGEGODINHO,MacauBusinessLawandLegalSystem,LexisNexis,HongKong,(2007),pp.126-129.53VerJORGEGODINHO,“CréditoparajogoemCasino”,cit.,pp.89.

247estanoçãofaráreferência,igualmente,aocumprimentodaobrigaçãodeentregadasfichasvendidas.Comoquerqueseja,paraaleidocréditoparajogoparecerelevarsobretudoasituaçãoeconómico-empírica:paraqueobeneficiáriodocréditofiqueimediatamentehabilitadoajogaréin-dispensávelatransferênciamaterial(ouseja,aentregafísica)dasfichasdejogo,sendoesteocentrodegravidadeemcausa54.Estanoçãodogmática,quepolarizaoseuenfoqueanalíticonaqualificaçãojurídicadocréditoparajogo,temaplicaçãoimediata,aoscasosemqueobeneficiáriodocréditoparajogo(ojogador)utilizatodoocapitalmutuadoparaojogoouapostanocasino;namedidaemquetodoocapitalmutuado(créditoparajogo)atribuídopeloconcedentedecrédito,écanalizado,atravésdacompradefichasdejogo(chips),paraafinalidadelúdicadejogoouapostanoscasinosdaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau.Enoscasosde“walking”,emqueoconcessionáriodocréditoparajogo(ojogador)sóutilizaparcialmenteomontantequelhefoiconce-didoparaessafinalidadelúdica?Nestescasostipológicos,aqualificaçãojurídicamaisadequadaaodesenhofactualdowalkingnãoseráoreportecomfunçãodecréditooudegarantiacomonegóciofiduciário?Aresposta,nanossaóptica,nãopodedeixardeserafirmativa.Passe-mos,então,àdescriçãodessecontrato.Ocontratodereporteencontra-seprevistonoart.º831.º,doCódigoComercialdeMacauepreceituaque“Oreporteéocontratopeloqualoreportadotransfereparaoreportadorapropriedadedetítulosdecréditodecertaespécieporumdeterminadopreço,eoreportadorassumeaobrigaçãodetransferirparaoreportado,nofimdoprazoacordado,apropriedadedeigualquantidadedetítulosdamesmaespécie,contraoreembolsodopreço,quepodeseraumentadooudiminuídonamedidaacordada”(Sublimhadosmossos);o“contratodereportetorna-seperfeitocomaentregarealdostí-tulos”(art.º832.º,doCódigoComercialdeMacau).Noscasosde“walking”aspartescontratantes,partindodoprincí-piodaliberdadecontratual(art.º399.º,n.º1e2,doCódigoCivildeMacau)edoprincípiodaliberdadedeemissãodetítulosdecrédito54VerJORGEGODINHO,“CréditoparajogoemCasino”,cit.,pp.89.

248(art.º1064.º,doCódigoComercialdeMacau),podemutilizaroreportecomfunçãodecréditoedegarantiacomonegóciofiduciário55.Porquanto,noreportecomfunçãodecréditoedegarantia,navendainicial,representaomontantedecréditoparajogoconcedido.Ostítulosdecréditonegociáveis(asfichasdejogoquesãoconvertíveisemdinhei-ro)constituemagarantiadomontantecreditado56,que,naprática,sãoagarantiadarestituiçãoparcialdocréditoparajogoentregueaojogadorouapostador57.Porconseguinte,noreportecomfunçãodecréditoedegarantia,atentaarelaçãodeconfiançaqueuneaspartescontratantesdocréditoparajogo,estedeveráassumirtambémanaturezadenegóciofiduciário.Naverdade,acategorianegocialdonegóciofiduciário,58caracteriza--sepelaadopçãodeumaparticularestrutura—emqueseverificaaaquisiçãoplenadeumdireito,cujoexercícioestálimitadotãosóobriga-cionalmenteequeoadquirente(ojogadoraqueméconcedidoocréditoparajogo)estarávinculadoaretransmitiroremanescentedocréditoparajogoquenãoutilizounoscasinosdeMacau—quecolocaofiduciante(aquelequeconcedeocréditoparajogo)numapeculiarsituaçãodedebi-lidade,ouderisco—oriscofiduciário59.55Ver,sobreacategorianegocialdosnegóciosfiduciáriose,emparticular,sobreaqualifi-caçãodoreportecomfunçãodecréditoegarantiacomonegóciofiduciário,MIGUELPESTANADEVASCONCELOS,Acessãodecréditosemgarantiaeainsolvência.Emparticulardaposiçãodocessionárionainsolvênciadocedente,dissertaçãodedoutoramen-to,CoimbraEditora,Coimbra,(2007),pp.46ess,pp.231ess.56Ver,nadoutrinaitaliana,GIACOMOMOLLEetalii,“Icontrattibancari”,inTratat-todidirittocivileecommerciale,Vol.XXXV,TomoI,Giuffrè,Milão,(1981),pp.366;ANGELOLUMINOSO,“Icontrattitipicieatipici”,inTratattodidirittoprivato(acuradeGiovanniIudicaePaoloZatti),Giuffrè,Milão,(1995),pp.202;57Ver,nadoutrinaitaliana,C.VIVANTE,Ilcontratodiriporto,inRivistadelDirittoCommercialeedelDirittoGeneraledelleObbligazioni(RDCom),(1919),I,pp.667;FRANCOBELLI/CLAUDIAROVINI,Riporto(contratodi),inDigestodelledisciplineprivatistische(DDP),sezionecommerciale,XXIV,(2012),pp.545.58Ver,PEDROPAISDEVASCONCELOS,ContratosAtípicos,ColecçãoTeses,disserta-çãodedoutoramento,Almedina,Coimbra,(2007),pp.254ess.59VerLUÍSMIGUELPESTANADEVASCONCELOS,“Doreportecomfunçãodecréditoegarantia”,inNos20anosdoCódigodasSociedadesComerciais,HomenagemaosProfs.DoutoresA.FerrerCorreia,OrlandoCarvalhoeVascoLoboXavier,FaculdadedeDireitodaUniversidadedeCoimbra,VolumeIII,Vária,CoimbraEditora,Coimbra,

249Essaposiçãodedebilidadeouderiscodofiducianteémarcada,comosedisse,porumriscofiduciário60;umavezqueháapossibilidadederecusadetransmissãooudetransferênciafiduciária61,porpartedofiduciário(aqueleaqueméconcedidoocréditoparajogo),doremanes-centedocapitalmutuado(sobaformadefichasdejogoconvertíveisemdinheiro)enãoutilizadonoscasinosdeMacau.Poressarazão,edenovofazendoapeloaoprincípiodaliberdadecontratual(art.º399.º,n.º1e2,doCódigoCivildeMacau),devemaspartescontratantesdocréditoparajogo(entendidocomoreportecomfunçãodecréditoedegarantiacomonegóciofiduciário)prevernasuaminutacontratual(normalmenteatravésdeformuláriospré-concebidos)apossibilidadedeofiduciáriorestituiroexcessodovalordocréditosobreomontantetotaldocréditoparajogonãoutilizadonoscasinosdeMa-cau:éoqueadoutrinaitalianatemdenominadodepactomarciano(quenãoseconfundecomopactocomissório).Opactomarciano,éumadeumaconvençãosegundoaqual,emcasodeincumprimento,osbensdadosemgarantia(asfichasdejogoconvertíveisemdinheiro)transferem-separaocredor,masesteéobri-gado,seforocaso,apagaraodevedorumaquantiaquecorrespondeàdiferençaentreomontantedadívidanãopagaeovalordobem62.(2007),p.21;nomesmosentido,CATARINAMONTEIROPIRES,AlienaçãoemGarantia,dissertaçãodemestrado,Almedina,Coimbra,(2010),pp.227ess.60Ver,nadoutrinaitaliana,FILIPPOANNUNZIATA,“Versounadisciplinacomunedellegaranziefinanziarie.Dallaconvenzionedell´AjaallaCollateralDirective”,inBan-ca,BorsaediCredito,(BBTC),(2003),pp.178ess;EUGENIOMASTROPAOLO,“Lanuovanormativaeuropeasuicontrattidigaranziafinanziaria(Direttiva2002/47/CEdelgiugno2002),inRivistadelDirittoCommercialeedelDirittoGeneraledelleObbligazioni(RDCM),(2003),pp.519ess;ver,nadoutrinaalemã,KATHARINAKOLLMANN,“ZurUmsetzungderRichlinie2002/47/EGvom6Juni2002überFinanzsicherheitenindasdeutscheRecht”,inZeitschriftfürWirtschafts-undBankrechts,Wertpapier-Mitteilungen(WM),(2004),pp.1012ess.61VerANDRÉFIGUEIREDO,ONegócioFiduciárioPeranteTerceiroscomAplicaçãoEspecialnaGestãodeValoresMobiliários,dissertaçãodedoutoramento,ColecçãoTeses,Almedina,Coimbra,(2013),pp.309;JOÃOCALVÃODASILVA,Banca,BolsaeSeguros,DireitoEuropeuePortuguês,TomoI,partegeral,CoimbraEditora,Coimbra,(2007),pp.216.62Ver,nadoutrinaitaliana,FRANCISCOREALMONTE,“Stipulazionicommissorievenditacompattodiriscattoedistribuzionedeirischi”,inFI,(1989),parteI,cols.1440ess,col.1444queafirmavaque“nuncaninguémduvidoudalicitudedopactomarciano”;GUISEPPESTOLFI,“Promessadivenditaepattocommisorio”,inFP,

250Oreferidopactomarcianoélícito,porquanto,nãoexisteoriscodeocredorselocupletarcomadiferençaentreovalordobem(asfichasdejogoconvertíveisemdinheiro)eoseucrédito(que,emregra,coincidirácomovalordobem),umavezqueestáasseguradaanecessáriacorres-pondênciaentreovalordobemalienadoeodocréditogarantido63.IV.Aquestãodo“walking”:“deadchips”ouaadmissibilidadedascategoriasdoutrinaisnorte-america-nasdanegativepledge,daequitablesecurity,edafloatingcharge?;segue,acláusulapenalmoratóriaeacláusulapenalcompulsória.Aquestãodosefeitosjurídicosdocréditoparajogonãosecingeso-menteaosjogosdefortunaouazarpropriamenteditos(quesãocontratosaleatórios).Comefeito,osefeitosjurídicosdocréditoparajogo,assumemumaparticularrelevâncianasrelaçõescontratuaisnãoaleatóriasdecarizfinanceiro,quevisamdisponibilizarfichasdejogoou«tokens»paraarealizaçãodeapostasemjogosdefortunaouazaremcasino64.Oquebem(1957),parteI,cols.767ess,oautordefende,precisamentecol.767,que“olegisladornãoproíbequalquercláusulaquepermitaaomutuantetornar-seproprietáriodacoisaone-rada,masproíbeapenasopactoemqueseestabelecequeapropriedadedacoisahipotecada,oudadaempenhor,setransmiteaocredorporforçadafaltadepagamentopontualdodébi-toe,portanto,semqualqueroutraformalidade”;GIANLUCAMAUROPELLEGRINI,“Intemadialienazioniingarantiaepattocomissório”,inGiurisprudenzaItaliana(GI),(1991),I,1,cols.1207ess,col.1208considera“foradediscussão”queaproibiçãodopactocomissórioseestendetambémaospactosobrigacionaiseàssituaçõesdepromessadecompraevendadeumimóvelporpartedeumterceirocomoescopodegarantirocumprimentopelodevedor.63VerIRABUGANI“Ildivietodelpattocomissórioelavenditacompattodiriscatto(ocompattodiretrovendita),inLaNuovaGiurisprudenzaCivileCommentata,(1986),parteII,pp.31ess,afirmaqueajurisprudênciaitalianadominanteconsideraabran-gidopelaproibiçãodopactocomissório,somentetambém,oacordoquetenhaapenasefeitosobrigacionais,porqueconsentiriaàspartesobteromesmoresultadoeconómicovisadopelopactocomissóriocomefeitosreais,resultadoqueolegisladorquisimpedirmedianteaproibição;oquenãoacontece,comovimos,comopactomarciano;nadou-trinaportuguesa,JÚLIOGOMES,“Sobreoâmbitodaproibiçãodopactocomissório,opactocomissórioautónomoeopactomarciano—Ac.STJde30.01.2003,Rec.3896/02”,inCadernosdeDireitoPrivado(CDP),N.º8,Outubro-Dezembro2004,cejur,Braga,CoimbraEditora,(2004),pp.71.64VerJORGEGODINHO,“CréditoparajogoemCasino”,cit.,pp.93.

251secompreende.Naverdade,dadaasuaimportânciaprecípuanoscasinosdaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau,ocréditoparajogoéfontedeobrigaçõescivis:«Daconcessãodecréditoexercidaaoabrigodapresenteleiemergemobrigaçõescivis»(art.º4.º,daLein.º5/2004,de14deJunho).Sendoistocerto,aquestãoquesecolocaéadesaberquidiurisquandoocréditoparajogoconcedidoaojogadorvenhaaserutilizadoparaoutrosefeitos.Nesteâmbitotemático,éconhecidaapráticado«walking»,queconsisteemobtercréditoparajogoe,deseguida,colocarapenasumnúmeroreduzidodeapostas,eabandonarocasinocomogrossodocapitalmutuado65.Talprejudicaasoperadorasdejogo66,umavezque,ocréditoparajogoconcedidonãoéefectivamenteapostadonosjogosdecasinoeexpostasàhouseadvantage,avantagemautomáticaexis-tenteemtodososjogosbancados.Estapráticapodeserlimitadaatravésdousodas«deadchips»67(fichasdejogonãoconvertíveisemdinheiro)epelaselecçãodosjogadores68aquemseconcedecréditoparajogo69/70.65VerJORGEGODINHO,“CréditoparajogoemCasino”,cit.,pp.94,nota33.66VerWILLIAMR.EADINGTON/RICARDOSIU,“BetweenLawandCustom—ExaminingtheInteractionbetweenLegislativeChanceandtheEvolutionofMacao´sCasinoIndustry”,inInternationalGamblingStudies,Volume7,(2007),passim.67As«deadchips»(fichasmortas)nãopodemserconvertidasemdinheiroeterãoqueserapostadas;normalmenteestasfichastêmumaformarectangular.Osganhosgerados,sãoreembolsadosemfichasconvertíveisemdinheironacaixadecasino.Esteéométo-dotradicionalmenteutilizadoemMacau,paraassegurarqueocréditoconcedidoparajogo,émesmoaplicadonojogoemcasinoenãousadoparaoutrosfins;VerWUYIWANG/WILLIAMR.EADINGTON,“VipRoomContractualSystemofMacau´sTraditionalCasinoIndustry”,inUniversityofNevadaandReno(UNR),WorkingPapersSeriesWorkingPapers,n.º07-001,January2007,(2007),pp.(1-39)(6);ROBERTC.HANNUM/SUDHIRH.KALE,“Themathematicsandmarketingofdeadchipsprogrames:findingandkeepingtheedge”,inInternationalGamblingStudies,VolumeIV,n.º1,June2004,(2004),passim;nomesmosentido,VerJORGEGODINHO,“CréditoparajogoemCasino”,cit.,pp.90,nota15.68Sobreaquestãodo“VIPRoomPromoters”easelecçãodosjogadores;WUYIWANG,“RethinkingofMacau´sGamingLiberalizationfromaviewofInstitutionalEcono-mics”,inMacauPolytechnicInstitutePublishing,Macau,China,(2005),passim.69Ver,nadoutrinanorte-americana,ANTHONYCABOT/JOSEPHKELLY,“CasinoCreditandCollection”,inInstitutefortheStudyofGamblingandCommercialGaming,LasVegas,NV,(2003),pp.3;JIMKILBY/JIMFOX/ANTHONYLUCAS,CasinoOperationsManagement,2ndedition,Wiley,HobokenNJ,(2005),pp.103-106.70SobreaquestãodasremuneraçõesdosVIProomgamingpromoters,principalmentecomenfoquenométododoRollingChipTurnover,VerJORGEGODINHO,“Casino

252Aestepropósito,temsidoreferidopeladoutrinaque,ocréditoparajogonãodispõenormalmentedegarantiasespeciais,maséinvariávelasuadocumentaçãoatravésdetítuloexecutivo.Destemodo,àluzdoregimejurídicodocréditoparajogo,épossívelqueocréditoparajogosejarepresentadoporumtítulodecrédito,quepodeseremitidoaopor-tador71(art.º2.º,n.º4,daLein.º5/2004,de14deJunho)—oquesejustifica,pelofactodeoCódigoComercialdeMacau,permitiraemissãodetítulosdecréditonãoespecialmentereguladospelalei,reconhecendoaliberdadedecriaçãoeemissãodequalquertipodetítulodecrédito(art.º1064.º).Todavia,seexisteumaliberdadedecriaçãoeemissãodequaisquertítulosdecrédito,prevista,comovimos,peloart.º1064.º,doCódigoComercialdeMacau,aquestãoquesecolocaéadesaberseépossível,denovocombasenoprincípiodaliberdadecontratual(art.º399.º,n.º1,doCódigoCivildeMacau)acriaçãodegarantiaspessoaiseespeciaisparaacautelaroincumprimentodasobrigaçõescivisemergentesdocréditoparajogo(art.º4.º,daLein.º5/2004,de14deJunho).Impõe-seumarespostapositiva.Recorrendo,paraoefeito,aodireitoanglo-saxónico,maisconcretamenteaodireitonorte-americano,tendoemvistaaadmissibilidade,noâmbitodoscasinosdeRegiãoAdminis-trativaEspecialdeMacau,dascategoriasdoutrinaisnorte-americanasdaequitablesecurity,danegativepledgee,ainda,dafloatingcharge,(garantiaflutuante),estaúltima,expressamenteprevistanosart.º928.ºa941.º,doCódigoComercialdeMacau.Oinstitutojurídicodaequitablesecuritye,emespecial,afiguradoutrinaldaequitablelien,quenãoencontramparalelonoordenamentojurídicodeMacau,permitemaostribunais,medianteopreenchimentodedeterminadosrequisitos,nemsempreclarosouunânimes72,atribuiraGaminginMacau:Evolution,RegulationandChallenges”,inUNLVGamingLawJournal(UNLVGLJ),Volume5,Issue1,(2014),pp.12,nota52.71Temsidoacenadapeladoutrina,apossibilidadedeutilizaçãodosdenominados«ma-rkers»,deinspiraçãonorte-americana,noscasinosdeMacau;LIONELSAWYERetalii,NevadaGamingLaw,4thedition,LasVegasandReno,(2002),pp.268-277;VerJORGEGODINHO,“CréditoparajogoemCasino”,cit.,pp.94,nota34.72Nestesentido,ver,nadoutrinanorte-americana,GRANTGILMORE,“SecurityIn-terestsinPersonalProperty”,inTheLawbookExchange,NewJersey,(1965),pp.198,

253umsujeito,protecçãosemelhanteàqueseriaconcedidaatravésdoregistodeumagarantiareal,muitoemboraessaformalizaçãonuncatenhatidolugar73.Aideiadeumagarantiaseconstituirnãoporregisto,masatravésdasimplesvontadedaspartes,atentaaliberdadecontratualdasmesmas(art.º399.º,n.º1,doCódigoCivildeMacau),desdequedecretadapelotribunalcompetente,encontra-sebemsedimentadanoDireitoestado--unidense74.NoiníciodosegundoquarteldoséculoXIX,encontramosumadecisãodoCourtofAppealsofMaryland,queestabelecedeformabastantesimplesosprincípiosaplicáveis75.Esteprincípiomantém-seactualeaceiteunanimemente76,bastando--seasuaaplicaçãocomainequívocademonstraçãodeseressaavontadedaspartes77.Noentanto,éimportanteafirmarqueestagarantiarealnãoqueafirma,aestepropósito,que“theterm“equitable”,withreferencetoassignments,liens,pledgesandsecurityinterests,isusedinavarietyossenses,oftencontradictory”.73VerANTÓNIOMANUELMENEZESCORDEIRO,“NegativePledge:umestudocomparatístico”,inRevistaODireito,VolumeIII,Almedina,Coimbra,(2010),pp.497-538,queacompanharemosdemuitoperto,mesmotextualmente.74Ver,nadoutrinanorte-americana,WILLIAME.BRITTON,“EquitableLiens—ATentativeAnalysisoftheProblem”,inN.C.L.Review,(1930),pp.399-407;HARLANF.STONE,“The“EquitableMortgage”,inColumbiaLawReview(CLR),(1920),pp.526-532;GARRARDGLENN,“TheEquitablePledgeCreditorsRightsandtheChandlerAct”,inVanderbiltLawReview(VLR),(1939),pp.435-446;TIJOHANS,“OfProhibitionsonAssignments,RestrictiveCovenantsandNegativePledgesinCommercialLaw:ClogsonCommerce”,inS.AcLawJournal,(1994),pp.156-159.75Queafirmou,noessencial,oseguinte:“Whenanyinstrumentofwritingisdesignedtooperateasatransferofproperty,andproperandapttermsareused,wherebythemeaningofthepartiescanbeclearlyascertained,ifsomecircumstancesareomittedtogiveitlegalvali-dity,whichdepriveitofitsintended,specificoperation,aCourtofEquitywillsetitupasacontract”.76Ver,najurisprudêncianorte-americana,JamesvAldertonDockYards,256NewYork298-306,303,176N.E.401-404,403(N.Y.1931);AdamsvAvirett,252Md.556-571,568,250A.2d891-894,892(Md.1969);EquitableTrustCompanyvImbesi,287Md.249-272,260,412A.2d96-107,101(Md.1980).77Avontadedaspartesdeveserdeterminadaapartirdainterpretaçãocontratuale,noâm-bitodesta,ointérprete-aplicadordevedeterminarosignificadodaspalavrasutilizadas;najurisprudênciainglesa,EquitableLifeAssuranceSocietyvHyman(LORDSTEYN),(2000),3AllE.R.,961-973at969;AshvileInvestmentsvElementsLtd(MAYLJ),(1989)Q.B.,488-518at494;PalmShippingInc.vKuwaitPetroleumCorporation(SAVILLEJ.),1988,Lloyd´sRep500-503at502.

254podeserinvocadacontraterceirosdeboafé,quetenhamregistadodevi-damenteagarantia78.Osurgimentodeumaequitablesecurityresultadaaplicaçãoprática,pelajurisprudêncianorte-americana,deprincípioscentenários.NocasoCrabtreevBramble,oCourtofChanceryapresentou,deformabastanteabstracta,oquepodemosconsiderarcomoabasedestafigura79.Doqueabaixosedeixoutranscrito,retira-seque,tendoaspartescontratantesdocréditoparajogo,conscientemente,acordadoentreambosaproduçãodeumefeitojurídicoespecífico-i.e.,avontadedeconstituirumagarantia(queterá,emregra,meraeficáciaobrigacional)sobreopatrimóniodobeneficiáriodocréditoparajogo,paraacautelaroincumprimentoemergentedo“walking”,e,logo,danãorestituiçãodoremanescentedocréditonãoutilizadonoscasinosdeMacau-,otribu-nal80tenderá,atentooprincípiodaliberdadecontratual(art.º399.º,n.º1,doCódigoCivildeMacau),areconhecê-locomoválido81eexequível82,78DatlofvTurestsky111A.D.2d364-366,365,489N.Y.S.2d353-355,354(N.Y.A.D.2Dept,1985).79Nestesentido,oCourtofChanceryafirmouque“Itmustbeallowedequityfollowsthecontractsofparties,inordertopreservetheirintent,bycarryingitintoexecution,andde-pendsonthisprinciple,thatwhathasbeenagreedtobedoneforvaluableconsiderationisconsideredasdone,andholdsineverycaseindower”.80ODireitoencontraoseupontogravitacionalnaactividadejudicial;tudoseresumeasaberaformapelaqualojuizdecidiráocasoconcreto,umavezque“Itmattershowjudgesdecidecases”;Ver,nadoutrinanorte-americana,RONALDDWORKIN,Law´sEmpire,HartPublishing,London,(1998)(reimp.daediçãode1986),pp.1;RO-NALDDWORKIN,AMatterofPrinciple,ClarendonPress,Oxford,(2001)(reimp.daed.de1985),pp.10ess;RONALDDWORKIN,Takingrightsseriously,Duckwor-thBooks,London,2ndedition,(1982),pp.3ess.81Najurisprudêncianorte-americana,FrederickvFrederick(1721)1P.Wms710-723,713.82Aescolhadeumametodologiaobjectivadeinterpretaçãocontratualporpartedossistemasjurídicosdeinfluênciaanglo-saxónica,deve-se,emgrandemedida,aoreceiodequeaindeterminaçãodavontaderealdaspartes,impossibiliteapermanênciadamaioriadoscontratos,porinexistênciadeumavontadecomum;VerANTÓNIOM.MENEZESCORDEIRO,“Ainterpretaçãocontratualanglo-saxónica”,inRevistaODireito,Ano141.º,VolumeIII,Almedina,Coimbra,(2009),pp.526-532;KIMLEWISON,TheInterpretationofContracts,SweetandMaxwell,London,(2004),pp.23-25.

255independentementedeasformalidadeslegaisteremsidorigorosamenteseguidas83.SemelhantementeaoqueocorrenoDireitonorte-americano,acons-tituição,porumtribunal,deuminteresseobrigacionalnãoafecta,comosedisse,aposiçãojurídicadeumterceirodeboafé84.Porseuturno,nasuaformamaissimples,acláusulanegativepledgeconsubstanciaumaobrigação,assumidapelomutuário(i.e.,obeneficiá-riodocréditoparajogo)deapósaconclusãodocontratodereportecomfunçãodecréditoegarantiadenaturezafiduciária—qualificaçãojurídi-caquedefendemosparaoscasosde“walking”-,esalvocasosexcepcio-naisespecificamentedeterminados,nãodaremgarantiaqualquerdireitorealdequesejatitular85,salvose,previamenteautorizadopelomutuante--concedentedocréditoparajogo86.Porregra,apossibilidadedeprestargarantiasreaisnofuturoestáde-pendentedeprévioconsentimentoporpartedocredor87.Aestepropósito,étradicionalmentecitadaumadecisãodoSupremoTribunaldoDelaware(SupremeCourtofDelaware),parailustraraapli-cabilidadepráticadacláusulanegativepledge.83Ver,nadoutrinanorte-americana,ROYGOODE/LOUISEGULLIFER,GoodeonLegalProblemsofCreditandSecurity,4thedition,Sweet&Maxwell,(2008),pp.7-12.84VerJOHNPHILIPS,EquitableLiens—ASearchforaUnifyingPrincipleinSecuritiesOverPersonality,TheFederationPress,Sydney,(1994),pp.29-36.85Ver,nadoutrinanorte-americana,JONATHANR.C.ARKINS,“Ok-soYou´vePro-mised,Right?”,TheNegativePledgeClauseandthe“Security”itProvides”,inJ.I.B.L.,(1993),270-271;PETERF.GOOGAN/HOMERKRIPKE/FREDERICWEISS,“TheOuterFringesofArticle9:SubordinationAgreements,SecurityInterestsinMo-neyandDeposits,NegativePledgeClausesandParticipationAgreements”,inHarvardLawReview(HLR),(1965),pp.256-267;THOMASC.MITCHELL“TheNegativePledgeClauseandtheClassificationofFinancingDevices:AQuestionofPerspective,FirstInstallment,inAmericanBankr.LawJournal,(1986),pp.156-179;86VerANTÓNIOMANUELMENEZESCORDEIRO,“NegativePledge:umestudocomparatístico”,cit.,pp.497-538.87VerTIJOHANS,“OfProhibitionsonAssignments,RestrictiveCovenantsandNega-tivePledgesinCommercialLaw:ClogsonCommerce”,inS.AcLawJournal,(1994),pp.171.

256Comefeito,nocasoCoastBankvMinderhout88.Entre18deJanei-roe12deNovembrode1957,oCoastBank89concedeu,pordiversasve-zes,créditoaBurtoneaDonaldEnright,tendoaspartesestipulado,emcontratodistinto,queatéaopagamentointegral,osEnrightnãopode-riamnemvendernemdarcomogarantiaqualquerdireitodepropriedadedequeeramtitulares,salvose,previamenteautorizadospeloCoastBank.Onãocumprimentodestacláusula,permitiaaoCoastBank,aceleraropagamentodetodasasrestantesprestaçõesemfalta.EstacláusulafoidevidamenteregistadanoRecorderofDeeds,oequivalenteàsConser-vatóriasdoRegistoPredialdeMacau.Poucotempodepoisdacelebraçãodocontrato,osEnrighttransmitemodireitodepropriedadesobreumterrenoparaosarguentes,sempréviaautorizaçãodoCoastBank.Peranteoincumprimentodacláusulanegativepledge,oCoastBankaceleraoter-modocontrato,eexigeocumprimentointegraldaobrigaçãoprincipal.AsdificuldadeseconómicasdosEnright,impossibilitaramasatisfaçãodosdireitosdecrédito90.Ora,tendooCoastBankconhecimentodavendadodireitodepropriedade,vempretenderqueotribunalreconheça,aconstituiçãodeumaequitablelien.Cumpreporfimreferirque,oscom-pradoresdodireitodepropriedade,tinhamconhecimentodainclusãonocontratodacláusulanegativepledge91.Otribunalconsiderou,todavia,queaformulaçãodacláusulanegati-vepledge,permitiaqueseoptassepelarealintençãodaspartesnaconsti-tuiçãodeumagarantiareal92.PeseemboraadecisãoemCoastBankvMinderhout,algumasdeci-sõesdostribunaisestado-unidensesvãonosentidodeatribuiràcláusulanegativepledge,umameraobrigaçãodenãoprestargarantiasnofuturo93,denaturezaobrigacional94.88392P.2d265-269(Col.1964).89NaalturaemqueosempréstimosforamconcedidosoCoastBankdenominava-seBankofBelmontShore.90VerANTÓNIOMANUELMENEZESCORDEIRO,“NegativePledge:umestudocom-paratístico”,cit.,pp.497-538,quevimosseguindodemuitoperto,mesmotextualmente.91392P.2d265-269,266,(Col.1964).92Idem93Ver,nadoutrinanorte-americana,CARLS.BJERRE,“SecuredTransactionsInsideOut:NegativePledgeCovenants,PropertyandPerfection”,inCornellLawReview(CLR),(1998),pp.319-328.94Ver,najurisprudêncianorte-americana,ChaseManhattanBankvGems-By-Gordon,649F2d710-713(9thCircuit1981);BrownevSanLuisObispo,462F.2d129-134,

257Noqueserefereàfloatingcharge(garantiaflutuante),faceàsca-racterísticasdostrêstiposdegarantiasreaisconsensuaisexistentesnoordenamentojurídicoinglês—pledge,mortgageecharge-,facilmentesechegouàconclusãodainadequaçãodoregimedasreferidasgarantiasreaisparacasosemque,pelanaturezadascoisas,osbenssusceptíveisdeconstituirobjectodegarantia,nãopudessemdeixardeestarnapossedodevedor,paragarantiracontinuaçãodasuaactividade(e,portanto,acontinuaçãodageraçãodariquezaedosrecursosnecessáriosparaproveraocumprimentodassuasobrigações),eapresentassemumanaturezacir-culante(flutuante)enãoestática,queimplicasseumaconstantealteraçãodopatrimóniodadoemgarantia95.Afloatingchargesurgiu,então,emresultadodolabordapraxiscomercialedajurisprudênciadosTribunaisIngleses.Sublinhe-se,aesterespeito,ocasoRePanama,NewZealandandAustralianRoyalMailCo.(1870),emquesereconheceuaodevedoraliberdadededispordoacervodebensgarantidos,atéaomomentodaconsolidaçãodagarantia,sobretodososbensdaempresa;eocasoReYorkshireWoolcombersAssocia-tion(1903),noqualsereconheceudefinitivamenteafigura,definindo-seassuascaracterísticasessenciaisetípicas:i)trata-sedeumagarantiasobreumconjuntoousobretodososbensdaempresapresentesefuturos;ii)conjuntooutotalidadeque,“intheordinarycourseofbusinessofthecompany”,seencontramemconstantealteração;iii)e,atéaumcerto133(9thCircuit.1972);InReFriese,28B.R.953-955,955(Bankr.D.Conn1983);Wernerv.TriCityCreditBureau,557P.2d1072-1077,1075-1076(ArizonaCt.App.1976);EquitableTrustvImbesi,412A2d96-107,98(Md.1980);KuppenheimervMormin,78F.2d261-265(1935).95VerR.M,GOODE,“TheEnglishFloatingCharge”,inLecturesontheCommonLaw,Volume2,KluwerLawandTaxationPublishers,(1989),pp.54-55;nadoutrinaita-liana,ENRICOGABRIELLE/G.ANDREADANESE“LeGaranziesuiBenidell´Impresa:ProfilidellaFloatingChargenelDirittoInglese”,inBancaBorsaeTitolideCredito,RivistadiDottrinaeGiurisprudenza,annoLVIII,FascículoV,PartePrima,Set-Out,(1995),632-639;GIANBRUNOBRUNI,“LaGaranzie“Fluttuante”nell´EsperienzaGiuridicaIngleseeItaliana”,inBancaBorsaeTitolideCredito,RivistadiDottrinaeGiurisprudenza,annoXLIX,fasc.VPartePrima,Novembre-Dicembre,(1986),pp.692-693;nadoutrinaanglo-saxónica,MICHAELG.BRIDGE“TheEn-glishLawofRealSecurity”,inEuropeanReviewofPrivateLaw,Vol.10,n.º4,(2002),pp.486-487;MARISAVAZ,“GarantiasFlutuantes:inserçãonoordenamentojurí-dicoportuguês”,inRevistadeDireitodasSociedades(RDS),AnoV,(2013),Volume4,Almedina,Coimbra,(2014),pp.891-938.

258momentodeterminadopelaspartes,aempresapodecontinuaradesen-volverasuaactividadenostermosnormais,tantoquantoaoconjuntodebensdizrespeito96,característicaestaque,emjurisprudênciaposterior97seconsideroucomo“thehallmarkofafloatingchargeandservestodistin-guishitfromafixedcharge”98.Podemos,assim,caracterizarafloatingchargeou«garantiaflutuan-te»,comoagarantiaqueimpendesobretodoouquasetodoopatrimóniodeumasociedadecomercial,àexcepçãodosbensqueestejamsujeitosaumfixedcharge—quesetraduznumaafectaçãodecertosbens,quenãotêmdesernecessariamentedeterminados,aumadeterminadarelaçãocreditícia99.Todoopatrimónioédadoemgarantia;oqueincluitodooacervodeactivos,desdeimóveis,contasbancárias,créditos,i.e.,todososactivospatrimoniais(assets)dasociedadesobrequaiselatenhatitularida-dejurídica100.Atentoofactode,oobjectodagarantiasermutável,équeamesmasedesignadeflutuante(floating),poisagarantiaflutuasobretodoopatrimó-niosem,noentanto,sefixar(fixed)emnenhumbememconcreto101.Quantoàdinâmicadefuncionamentodafloatingcharge(garantiaflutuante),atransformaçãonoconteúdodagarantiaopera-sequandoelapassadefloatingchargeparaumfixedcharge.Essemomento,édoutri-nalmentedesignadode«consolidação»ou«cristalização»(crystallisation);aítodososactivosdasociedadepassamaestarsujeitosaumfixedcharge.96VerMARISAVAZ,“GarantiasFlutuantes:inserçãonoordenamentojurídicoportu-guês,cit.,pp.894.97VerSmithadministratorofCosslett(Contractors)vBridgendCountyBoroughCouncil(2002),1AC336,354,(41).98E.P.ELLINGER/E.LOMNICKA/R.J.A.HOOLEY,Ellinger´sModernBankingLaw,4thEdition,(2006),pp.790-796;nomesmosentido,MARISAVAZ,“GarantiasFlutuantes:inserçãonoordenamentojurídicoportuguês,cit.,pp.894,quevimosse-guindodemuitoperto,mesmotextualmente.99Ver,nadoutrinafrancesa,FRÉDÉRIQUEDAHAN,“Lafloatingcharge:reconnais-sanceenFranced´unesuretéanglaise”,inJournaldudroitinternational,anné.123(1996),n.º2,pp.387;nadoutrinaaustraliana,JOHNCHANDLER,“TheModernfloatingcharge”,inSecuritiesoverpersonalty,FederationPress,Sydney,(2008),pp.6-9.100VerDÉCIOALEXANDREVÁRZEACORREIA,“Ofloatingchargenocontextodaharmonizaçãododireitodasgarantiasmobiliárias”,inEstudossobreIncumprimentodoContrato,CoimbraEditora/GrupoWoltersKluwer,Coimbra,(2011),pp.204.101Idem

259Porconseguinte,apartirdessemomento,todososbenssujeitosàfloatingcharge,saemdaesferadedisponibilidadedobeneficiáriodocréditoparajogo(devedor),que,consequentemente,vê-seprivadodaliberdadededisposiçãoeoneraçãodosseusbens102.Essemomentode«consolidação»ou«cristalização»(crystallisation)dagarantia,emergirá,emsededocréditoparajogonoscasinosdeMa-cau103,doincumprimentodaobrigação(breachofcontract)derestituiçãodoexcessodocréditoparajogonãoutilizadoparaesseefeito.Porúltimo,masnãomenosimportante,eaindanoâmbitodosme-canismosdetutelacreditíciadoconcedente/mutuantedocréditoparajogo,restafazerreferênciaàcláusulapenalmoratóriaeàcláusulapenalpuraouexclusivamentecompulsória(art.º1073.º,n.º2,doCódigoCi-vildeMacau).Noquedizrespeito,àcláusulapenalmoratória,amesmaconsiste,emapertadasíntese,nacláusulaestipuladapelaspartes,emsededaqualseprevêopagamento,pelobeneficiáriodocréditoparajogoaomutuantedocréditoparajogo,deumadeterminadaquantiaemdinheiroporcadamêsdeatraso104narestituiçãodoremanescentedocréditoparajogonãoutilizadonoscasinosdeMacau.Trata-se,porconseguinte,deumaformadeliquidaçãopréviadodanopelamoraresultantedaobrigaçãoprincipal(restituiçãodoexcessodocapitalmutuadonãoutilizado,paraefeitosdecréditoparajogo,nos102Ver,nadoutrinanorte-americana,GEORGEGRETTON,“ReceptionwithoutIn-tegration?FloatingChargesandMixedSystems”,inTulaneLawReview,Volume78,(2003),313-315;EILÍSFERRAN,“FloatingCharges-thenatureofthesecurity”,inCambridgeLawJournal,Volume47,(1988),n.º2,pp.223.103Comorefereadoutrinamacaense“agarantiaflutuante,sendoorigináriadodireitoanglo-saxónico(….),foiintroduzidanoregimejurídicodeMacau(….)eteveporrazãodeseraproximidade(pressão)deHongKongeumacríticarecorrentedospráticosdequeonúmerodegarantiasdisponíveiseralimitado,secomparadoàsopçõesdovizinhoTerri-tório”;VerAUGUSTOTEIXEIRAGARCIA,“OCódigoComercialdeMacaueoscontributosdodireitocomparado”,inDireitodasSociedadesemRevista(DSR),Outu-bro2011,Ano3,Volume6,Semestral,Almedina,Coimbra,(2011),pp.146.104Ver,sobreacláusulapenalmoratória,ANTÓNIOPINTOMONTEIRO,“Artigo811.º,n.º3,doCódigoCivil:“requiem”pelacláusulapenalindemnizatória?”,inRevistadeLegislaçãoeJurisprudência(RLJ),Ano142,N.º3976,Setembro-Outubro2012,CoimbraEditora,Coimbra,(2012),pp.68.

260casinosdeMacau),oquesignificaqueodevedornãoficaobrigadoaoressarcimentododanoqueefectivamentecauseaocredorpelonãocum-primentopontual,masaopagamentododanoanteapadmentemejociadoatravésdapenaconvencional,semprequenãotenhasidoacordadaares-sarcibilidadedodanoexcedente105.Diferentemente,nacláusulapenalpuraouexclusivamentecom-pulsória,háumapenaqueacresceaocumprimentoouqueacresceàindemnizaçãopeloincumprimento:afinalidadedaspartes,nestaúltimahipótese,éadepressionarodevedoracumprir,ejánãoadesubstituiraindemnização.Eessacláusulapenaléexclusivamentecompulsória,porqueasuafinalidadeéapenasessa,nãosubstituindoaindemnizaçãoaquehouverlugar,emcasodeincumprimento.Porconseguinte,aspartescontratantesdeumcontratodecréditoparajogo,acordamqueseocredortiverderecorreràexecuçãoespecíficaouàindemnizaçãopelonãocumprimento,poderáaindaexigirumplus,ummontante(oualgo)queacresceráàrealizaçãodaquelesdireitos.Apenaé,assim,exclusivamentecompulsória,pois,oseuúnicoobjectivoé,compelirodevedor/beneficiáriodocréditoparajogoaocumprimento(restituiçãodoexcessodomontantedecréditoparajogonãoutilizadonoscasinosdeMacau)enãoodedispensarorecursoàindemnizaçãoemcasodenãocumprimento106.Poressarazão,acláusulapenalpuraouex-clusivamentecompulsória,tendoumanaturezameramentesancionatória,podesercumuladacomaindemnização107nostermosgeraisdoCódigoCivildeMacau.Éoqueveremosdeseguida.105Ver,ANTÓNIOPINTOMONTEIRO,CláusulaPenaleIndemnização,dissertaçãodedoutoramento,Almedina,Coimbra,(1990),pp.433-455,emcujassoluçõesnor-mativas,emmatériadecláusulapenal,oCódigoCivildeMacaude1999seinspirou;JOÃOCALVÃODASILVA,CumprimentoeSançãoPecuniáriaCompulsória,Almedi-na,Coimbra,4ªedição,(2002),pp.260-269.106VerANTÓNIOPINTOMONTEIRO,“Cláusulapenalpuraouexclusivamentecompulsória”,inRevistadeLegislaçãoeJurisprudência(RLJ),Ano141,N.º3972,Janeiro-Fevereiro2012,CoimbraEditora,Coimbra,(2012),pp.190-191.107VerANTÓNIOPINTOMONTEIRO,“Apenaeodano”,inCadernosdeDireitoPrivado(CDP),IISemináriodosCadernosdeDireitoPrivado“ResponsabilidadeCi-vil”,NúmeroEspecial02/Dezembrode201,cejur,Braga,(2013),pp.60.

261V.Brevedescriçãodacategoriadoutrinalnorte-americanada“impairmentoftherightofacess”eda“privaçãodouso”,enquantomecanismosindemnizatóriosdejustacompensaçãoaomutuantedocréditoparajogopelaindisponibilidadematerialdomontantemutuado.Comoacimasedeixouantecipado,pararesolvera(candente)ques-tãodo«walking»,éadmissívelacumulaçãoumacláusulapenalpuraouexclusivamentecompulsóriacomumaindemnizaçãonostermosgeraisdoCódigoCivildeMacau.Comefeito,essaindemnizaçãoserádevidaaomutuante/concedentedocréditoparajogo,pelaprivaçãodousodoexcessodocapitalmutuadoaobeneficiáriodocréditoparajogo,quenãofoiutilizadopelomesmonoscasinosdeMacau.Assim,aprivaçãodousodocapitalmutuado,porpartedoconce-dentedocréditoparajogo,durantedeterminadotempo,originaaperdadeutilidadesqueomesmoerasusceptíveldeproporcionar(e.g.,juros,afectaçãodessecapitalaocréditoparajogoparaoutrosbeneficiários),ese,essaperdadeutilidadesnãoforreparadamediantereconstituiçãonatural(restituiçãodocapitalmutuado),impõe-seque,obeneficiáriodocréditoparajogocompenseocredornamedidaequivalente.Porconseguinte,essaindemnizaçãoporprivaçãodouso108,écorres-pondenteàdiferençaentreasituaçãoqueexistiriaeaquelaqueépossívelverificardepoisdeseconstataraefectivaprivaçãodousodocapitalmu-tuadoparacréditoparajogo,sendoissoobastante,parasedeterminaroressarcimentoatravésdaúnicaviapossível,istoé,medianteaatribuiçãodeumacompensaçãoemdinheiro,recorrendosenecessárioàequidadeparasealcançaraajustadaquantificação109.Pensamos,pois,queaprivaçãodessasconcretasvantagens,enãologoaperturbaçãodafaculdadedeutilização,queintegraodireitode108VerANTÓNIOSANTOSABRANTESGERALDES,“IndemnizaçãodoDanodaPrivaçãodoUso”,inCadernosdeDireitoPrivado(CDP),IISemináriodosCadernosdeDireitoPrivado“ResponsabilidadeCivil”,NúmeroEspecial02/Dezembrode201,cejur,Braga,(2013),pp.190.109VerANTÓNIOSANTOSABRANTESGERALDES,IndemnizaçãodoDanodaPri-vaçãodoUso,Almedina,Coimbra,(2001),pp.39-58.

262propriedadedoconcedentedocréditoparajogo,équeimportarájáumdano,autonomizáveldailicitudeporafectaçãodaabstractapossibilidadedeuso—umdano,portanto,bemmaispróximodaideiadevantagensqueteriampodidoserfruídasdepoisdoeventolesivo,e,assim,devan-tagensoudeum“lucro”(emsentidoamplo)cessante,doquedeumaperdaoudanoemergenteemposiçõesactualizadasdoproprietáriodocapitalmutuadoparacréditoparajogo110;sendoesseumcoroláriodeumareinterpretaçãodaresponsabilidadeéticaoumoral,comoumares-ponsabilidadepelosresultadosdocomportamentodeumapessoa111(obeneficiáriodocréditoparajogo)colocadaemposiçãodeconformarlivreeresponsavelmenteoseuser(sein)eoseumundo112.Nofundo,comasdevidasadaptações,aindemnizaçãoporprivaçãodouso,éoequivalentefuncionaldacategoriadoutrinalnorte-americanadajustcompensation(compensability)forimpairmentoftherightofacess.Naverdade,essadoutrinavisaarbitrarumajustcompensationaoproprietário(nonossocaso,omutuantedocréditoparajogo),portersidoprivadodopropertyrighttoreasonableacess113aocapitalmutuadoparacréditoparajogoedasutilidadesdefruiçãoeconómicadaíadve-nientes.110VerPAULOMOTAPINTO,InteresseContratualPositivoeInteresseContratualPositi-vo,dissertaçãodedoutoramento,VolumeI,CoimbraEditora,Coimbra,(2008),pp.594-596.111Ver,sobreoprincípiodaresponsabilidadepelosresultados,positivosounegativos,deumcomportamento,nadoutrinaalemã,NILSJANSEN,DieStrukturdesHaftungsrechts.Geschichte,TheorieundDogmatikausservertraglicherAnsprücheaufSchadensersatz,J.C.B.Mohr(PaulSiebeck),Tübingen,(2003),pp.614-627.112Entendidacomouma“outcomeliability”,componenteessencialdaimagemdoho-memcomopessoa,umavezque“wecouldnotdispensewithoutcome-responsabalitywithoutceasingtobepersons”;VerTONYHONORÉ,“Responsabilityandluck:themoralbasisofstrickliability”,inL.Q.R.,Volume104,(1988),pp.531.113Ver,nadoutrinanorte-americana,WILLIAMSTOEBUCK,“ThePropertyRightofAcessVersusPowerofEminentDomain,inTexasLawReview(TLR),733,734(1969);ROBERTBRAUNEIS,“TheFirstConstitutionalTort:TheRemedialRevolutioninNineteenth-CenturyStateJustCompensationLaw,inVanderbiltLawReview(VLR),120-130,(1999);G.HERBERT,“Expropriation—ConsequentialDamagesUndertheConstitution,inLosAngelesLawReview(LLR),490,492-494;KURTH.GAR-BER,“EminentDomain:WhenDoesaTemporaryDenialofAcessBecomeaCom-pensableTaking”,inU.Mem.LawReview,271,273,(1994).

263Comefeito,adoutrinadaimpairmentoftherightofacess,combasenocritérioobjectivodo“substantiallossofacess”114,aplica-se“toallinjurieslessthanatotaleliminationofacess,whichiscompensableasataking”115,apenasquando“theremainingacessisunreasonablydeficient”116,equeinclui,igualmente,oscasosdepartialtakings117/118(comonoscasosde“walking”).VI.Osmáximoslegaisdosjurosdemorausuráriosrespeitantesaocréditoparajogoeacategoriadoutrinalnorte-americanada“unsconscionability”:Brevesnotas.Noquerespeitaaosjurosdemoraaplicáveis,ocréditoparajogonãodiferedeoutrasactividadesfinanceiras:hálimiteslegaisquenãopodemserultrapassados,independentemente,deocréditoparajogoserconce-didopeloproprietárioaoabrigodeumcontratodemútuo119ouatravésdeumcontratodereportecomfunçãodecréditoegarantiadenaturezafiduciária,naqualificaçãojurídicaquedefendemos120.Osjurosdemora114Ver,nadoutrinanorte-americana,AHSLEYMAS,“EminentDomainLawand“Just”CompensationforDiminutionofAcess”,inCardozoLawReview(CLR),Vol.36,371,(2014).115JEREMYP.HOPKINS,“JustCompensation:ElementaryPrinciplesandConsidera-tionstoEnsurePropertyOwnerisMadeWhole”,inALI-ABA,53,117,(2006).116Ver,najurisprudêncianorte-americana,WilbertFamilyLtdP´shipvDall.AreaRapidTransit,371S.W.D.,3d506,510(Tex.App2012).117VerPHILIPNICHOLSETALII,NicholsonEminentDomain,§16.01,MathewBender,3rdedition,(2013);JACKR.SPERBER,“JustCompensationandtheValua-tionConceptsYouNeedtoKnowtoMeasure”,inALI-ABA,1,8-9,(2009).118Ver,najurisprudêncianorte-americana,sobreoconceitode“eminentdomainpower”,Bos.ChamberofCommercev.CityofBoston,217U.S.189,195(1910).119VerJORGEGODINHO,“CréditoparajogoemCasino”,cit.,pp.92.120“Hojeotermo“usura”temumsignificadomaisabrangente,tendodeixadodesereferirexclusivamenteaolucroemergentedeumcontratodemútuo,parapassaradesignartodoocontratoinjustoemrazãodoaproveitamento,ilícito,doestadodenecessidadedaoutapar-te”;VerHUGOROSAFERREIRA,“Negaçãoerepressãodausuranocréditobancá-rio:análisedesoluçõesemteoriaenaprática”,inRevistadeDireitodasSociedades(RDS),AnoV(2013),Número3,Almedina,Coimbra,(2014),pp.634;nadoutrinaitaliana,DONATOMASCIANDARO,“Economiadell´usuraepoliticadell´antiusura:laleg-ge108dal2006”,inBancaria,N.º9,Settembre2006,BancariaEditrice,Roma,(2006),

264serãousuráriosseultrapassaremotriplodojurodemoralegalvigente(art.º1073.º,n.º1eart.º553.º,ambosdoCódigoCivildeMacau).Destemodo,ojuromáximoaplicávelseráde29,25%aoano.Aviola-çãoimportaareduçãoparaomáximolegalmentepermitido(art.º1073.º,n.º3,doCódigoCivildeMacau)121.Oquesignificaque,aprevisão,noâmbitodocréditoparajogo,dejurosdemorausuráriostornaocontrato“unconscionable”(aquiloquechocaaconsciência)122/123/124.Naverdade,o§2-302doUniformCommercialCodenorte–ame-ricanoconsagraacláusulageraldeunconscionability,permitindoaostri-bunaisquenãoapliquemocontrato,nãoapliquemcláusulascontratuaisoulimitemaaplicaçãodecláusulascontratuais,quandoconsideremqueocontratoouqualquercláusulacontratualforunconscionableaotempodasuacelebração125.Acláusulageraldaunconscionabilitypossibilita,querocontrolojudicialdeaspectosrelativosaoconteúdodascláusulascontratuais(subs-pp.18-23;VALERIAMARTINO,“Usura:DalMisticismoAllePraticheMercantili”,inMercatodelCreditoeUsura,Milano,Giuffré,(2002),pp.26;121VerJORGEGODINHO,“CréditoparajogoemCasino”,cit.,pp.92.122VerJOAQUIMDESOUSARIBEIRO,Oproblemadocontrato.Ascláusulascontratu-aisgeraiseoprincípiodaliberdadecontratual,dissertaçãodedoutoramento,ColecçãoTeses,Almedina,Coimbra,(1999),pp.328.123Aestepropósito,adoutrinanorte—americanaafirmaqueocontratosetorna“unconscionable”quandocontém“excessivelydisproporcionateterms”;VerLARRYA.DIMATTEO/BRUCELOUISRICH,“AconsenttheoryofUnconscionability:AnempiricalStudyofLawinAction”,inFloridaStateUniversityLawReview,Volume33,(2006),pp.1073.124AjurisprudênciadoSupremoTribunaldosEstadosUnidosdaAmérica(USSupremeCourt),perfilhouexpressamenteadoutrinadaunconscionability,entremuitosoutros,noacórdãoOhioUniversityBdofTrsv.Smith,724,N.E.,2d1155,1161(OhioCt.App1999);enoacórdãoMorrisonv.CircuitCityStores,Inc,313,F3d,646,666(6thCirc.2003).125VerPEDROCAETANONUNES,“ComunicaçãodeCláusulasContratuaisGerais”,inEstudosemHomenagemaoProfessorDoutorCarlosFerreiradeAlmeida,ComissãoOrganizadora:JoséLebredeFreitas;RuiPintoDuarte;AssunçãoCristas;VítorPereiradasNeves;MartaTavaresdeAlmeida,VolumeIII,Coimbra,Almedi-na,(2011),pp.517.

265tantiveunconscionability),querocontrolojudicialdeaspectosrelativosàformaouformaçãodocontrato(proceduralunconscionability)126.É,(também)poressarazão,anossover,deaplaudiroregimejurí-dicodosjurosdemorausurários,introduzidopelolegisladordaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacaudaRepúblicadaChina,noâmbitodocréditoparajogo.Horta,(Faial-Açores),comumrelancedoolharparaSãoRoquedoPico,01deFevereirode2015.126Nadoutrinanorte—americana,V.,JOSEPHM.PERILLO,CalamariandPerillooncontracts,5thedition,SaintPaul,West,(2003),pp.388-389.

267Administraçãon.º107,vol.XXVIII,2015-1.º,267-298ODireitodePetiçãoemMacau:BrevesNotas*PauloCardinal**I.Algumasnotasemtornodamemória,conceito,funçãoegeografiadodireitodepetiçãoComoassinalaJORGEMIRANDA1,«Édesuporque,emqual-querformamaisoumenosevoluídadeorganizaçãopolítica,sempresetenhaadmitidoafaculdadedeaspessoassedirigiremàsautoridades,ouàautoridadesupremadoEstado,parapediremaprotecçãodelasmes-mas,dosseusfamiliares,oudosseusbenscontraviolaçõesouameaçasdeviolaçãovindasdeoutrosdetentoresdopoderedeoficiaispúblicosouvindasatédeoutrosparticulares.Estariaaíumverdadeirodireitona-turaldedefesa2.».Aojeitodeummuibreveapontamento,nasreferênciasdoutrinaisàhistóriadesteinstituto,avultamreferênciasàMagnaCartade1215,àBillofRightsde1689,àRevoluçãoFrancesaeConstituiçãode1791,entreoutrosmomentos(formal)fundantesdodireitodepetição3.Assuas*Opresentetextoédaresponsabilidadeexclusivedoautor,enãopodeserentendido,comoestandoaveicularopiniõesdequalquerentidadeàqualseachaprofissionalmenteligado.**Jurista,DoutorandoemDireito,FaculdadedeDireitodaUniversidadedeCoimbra.1NotassobreoDireitodePetição,EstudosemHonradoProfessorDoutorJosédeOliveiraAscensão,vol.I,2008,página465.2«(…)éumdireitonaturalqueaCartanãocreou,limitando-seunicamentearegulareagarantiroseuexercício»,escreviaLopesPraça,nocontextodaCartaConstitucionalde1826,emEstudossobreaCartaConstitucionalde1826eActoadicionalde1832,1878,página122,apudMariaLuísaDuarte,ODireitodePetição,Cidadania,ParticipaçãoeDecisão,2008,página.25.3Vide,paraapontamentoshistóricos,quernoâmbitoportuguês,quernododireitocom-parado,JorgeMiranda,NotassobreoDireitodePetição,EstudosemHonradoProfessorDoutorJosédeOliveiraAscensão,vol.I,2008,páginas465eseguintes,MariaLuísaDuarte,ODireitodePetição,Cidadania,ParticipaçãoeDecisão,2008,páginas17eseguintes,TiagoTibúrcio,ODireitodePetiçãoperanteaAssembleiadaRepública,2010,páginas39eseguintes,LuísBarbosaRodrigues,ODireitodePetiçãoperanteaAssem-bleiadaRepública,inPerspectivasConstitucionais,vol.II,1997,página643eseguintes.

268origensremotaspoderãoserdetectadasnoImpérioRomano4.Mas,tam-bémnestasparagensgeográficas5,seafirmaumalongatradiçãodafiguradapetição,nomeadamente,naChinaimperial6,comotambém,entreou-tros,nadinastiaChosŏnnaCoreia7ounoJapão,comatradicionalfiguradoSeiganken8.Odireitodepetição,nodecursodasualongaevenerávelhistória,temconhecidoprotagonismosesucessosdiferenciados,diríamosmesmoqueporvezesestá«namoda»,aopassoque,emoutrosmomentos,seapresentapálido,subsumidoporoutrosdireitos,ouretendoumquase4Comoinforma,porexemplo,UlrichPreuβ,Associativerights(therightstothefreedomsofpetition,assembly,andassociation,inTheOxfordHandbookofComparativeConsti-tutionalLaw,(M.Rosenfeld/A.Sajo,eds.),2012,páginas949e950.5AncoradanaChinaConfucionistaedaíirradiandoparaassuasáreasdeinfluência,especialmenteCoreiaeJapão,«AccordingtotheorthodoxyofConfucianism,individualcitizensshouldbeprovidedwithanopenandbroadchanneltothestate.Inotherwords,itmeansthevoiceofindividualsshouldbedirectlyheardbythestatecraftruledbyonlyonemanwhorepresentsnotonlythewillofthe“heaven”butalsothewillofpeople.Oncethepeoplehaveanycomplaintsorgrievancesagainstthekingorhisuprightofficials,thebene-volentandwisekingshouldcorrectthewrongdoingsandreturnjusticetothepeople.Thischannelwhichcanberegardedasatop-downstructurereinforcesthesovereigntyofthekinginsomeway.TodayinEastAsia,thechannelisstilltakingeffectiverolebutexperiencinggreatchanges.»,HongleiCao,CivilPetitionsinSouthKorea:AFocusontheShinmoongoSystem,página1,disponívelemhttp://www.academia.edu/5099155/Civil_Petitions_in_South_Korea_A_Focus_on_the_Shinmoongo_System_Conf_paper_draft_.6ZouKeyuan,TheRighttoPetitionInChina:NewDevelopmentsandProspects,EAIBackgroundBriefNo.285,http://www.eai.nus.edu.sg/BB285.pdf«ThoughitisnewinmodernChina,thexinfangsystemhasastrongconnectiontoChinesetraditions.Astherewasnocourtinthemodernsenseuntiltheturnofthe20thcenturyinChinesehistory,peopleusuallywouldhavetobeatthedrumoutsidethegovernmentoffices(衙門)tovoicetheirgrievances,petitionavisitingimperialenvoy,orgotothecapitaltoappealtotheemperor(告御gaoyuzhuang).ForordinaryChinesepeoplethen,thereislittledifferencebetweenthemeansofxinfangandtraditionalmeansofpetition.».7Vide,HongleiCao,CivilPetitionsinSouthKorea:AFocusontheShinmoongoSys-tem,«FollowingConfuciangoverningprinciples,shinmoongoorpetitiontoauthoritiesisoneofthemainchannelsfornormalpeopletoaddresstheirgrievancesandconcernsinCho-sundynasty»,página1.8Demámemória,dadoque,opeticionantedeveriaestarpreparadoparapagarcomavidaaousadiadepeticionar,oamo,cfr.MariaGioiaVienna,HumanRightsinJapan,inHumanRightsandAsianValues,EvaPföstl,2008,página254,

269merovalorsimbólico.Emtermosdaarenaglobal,háquemafirmedetec-taralgumastendênciasnosentidodorenascimentodestedireito9.Atentaasuanaturezaeassuastradicionaisfinalidades,édecrerqueondeexistameleiçõesparlamentaresuniversais,directaselivres,ondeseelejaoChefedeEstadoporsufrágiodirecto,livreeuniversal,ondeexis-tameleiçõesparaoutrospatamaresdegovernação,porexemplo,aonívelmunicipal,ondeimpereaIdeiadeEstadodeDireito,ondeamaquinariajudicialexistaefuncionedevidamente,ondeatutelajudicialdosdireitosfundamentais,fecundeeconsagre,especiaisededicadosmecanismosparaessatutela,porexemplo,medianterecursosdeamparo,ondeseefectiveumaverdadeira«constitutionalreview»,onde,emsuma,hajarealparti-cipaçãopolíticaepluralidadedemeiosdeexercícioeefectivasgarantias–dedistintasnaturezaeoperacionalidade–dosdireitosdaspessoas,cremosqueodireitodepetição,porrazõesatendíveiserazoáveis,tenderáaperderprotagonismoerelevoprático,aopassoque,ondeaqueloutrascaracterísticasrareiam,ousurgemapenasparcelarmente,então,odireitodepetiçãotenderáavivificar-se10eaassumirrelevoprático.Outrasrazõesadicionaispoderãocontribuirparaummaiorapaga-mentoouflorescimentododireitodepetição.Porexemplo,ofenómenodase-petitions,naturalmente,contribuiparaumrenascerdaimportânciadodireitodepetição,doassociativismoetambémdaparticipaçãocívicadapopulação,apontandoambosaochamadofenómenodaspetiçõesdemassa11.Agora,umareferênciatelegráficaàprojecçãododireitodepetiçãonostextosconstitucionais12.Odireitodepetição,éumaverdadeirains-tituiçãoglobal,nãoseacantonando,pois,emumdadoespaço,sejaelegeográfico,oupolíticooudefamíliajurídica.9UlrichPreuβ,Associativerights(therightstothefreedomsofpetition,assembly,andasso-ciation,inTheOxfordHandbookofComparativeConstitutionalLaw,(M.Rosenfeld/A.Sajo,eds.),2012,página949.10Desdeque,naturalmente,nãoseestejaperanteregimesabsolutamenteditatoriais.11Cfr.UlrichPreuβ,Associativerights(therightstothefreedomsofpetition,assembly,andassociation,inTheOxfordHandbookofComparativeConstitutionalLaw,(M.Rosen-feld/A.Sajo,eds.),2012,página950.12Aque,emrigor,haveráaaditaraquelesordenamentosjurídicosdaCommonLawque,nassuasparticularescaracterísticas,porexemplo,detendoconstituiçõespulverizadas,inscrevemodireitodepetiçãoemoutrosinstrumentos,porexemplo,emBillsofRights.

270Comefeito,paraalémdeestarpresentenageneralidadedascons-tituiçõeseuropeias13,detecta-seainclusãododireitodepetição(emmoldes,naturalmente,algovariáveis)emváriasconstituiçõesdaÁsia14,incluindoaRepúblicaPopulardaChina15,mastambém,emÁfrica16,naOceânia17,ounasAméricas18.Completamoscommaisumabrevereferência,para,porpalavrasdeoutrem,referirque«odireitofundamentaldepetição,longedeserummeroadornojurídico-constitucional,éumelementobásicodaliberdadepolítica,jáquepermiteumacomunicaçãodesinibidaentreosgovernadoseosgovernantes.»19.EmMacau,odireitodepetição,vemsendojus-positivamenteconcebidocomouminstrumentonãojudicial,paradefesadosdireitosdaspessoas,dalegalidadeoudosinteressesdacomunidade,mediantea13EnaCartadosDireitosFundamentaisdaUniãoEuropeia,noartigo44.º.14Porexemplo,naConstituiçãodoJapão,artigo16.º,nadaCoreiasul,artigo26.º,nadeTaiwan,artigo16.º,nadaTailândia,artigo59.º,naConstituiçãodaMongólia,arti-go16.º,n.º12.15«Artigo41.º-OscidadãosdaRepúblicaPopulardaChinatêmodireitodecriticareapre-sentarsugestõesaqualquerórgãooufuncionáriodoEstado.OscidadãostêmodireitodeapresentaraoscompetentesórgãosdeEstadoqueixaseacusaçõesoudenúnciascontraqual-querórgãoefuncionáriodoEstado,porviolaçãodaleiounegligêncianocumprimentodosseusdeveres;masainvençãoouadistorçãodefactoscomoobjectivodecaluniaroudifamarsãoproibidas.OcompetenteórgãodoEstadodeveapreciarasqueixas,acusaçõesoudenúnciasapresenta-daspeloscidadãosdemodoresponsáveledepoisdesecertificardosfactos.Nãoépermitidoaninguémocultartaisqueixas,acusaçõesedenúnciasouexercerretaliaçãocontraoscidadãosqueasapresentem.Oscidadãosquesofreremprejuízosemconsequênciadeumaviolaçãodosseusdireitoscívi-cosporpartedequalquerórgãooufuncionáriodoEstadotêmdireitoaserindemnizadosnostermosprevistosnalei.».16Entretantosoutros,naConstituiçãodeCaboVerde,artigo58.º,naConstituiçãodeAngola,artigo73.º,ounaConstituiçãodaÁfricadoSul,artigo17.º.17Vide,ConstituiçãodeTimor-Leste,artigo48.º.18Entremuitosoutros,naConstituiçãodaCostaRica,artigo27.º,nadoMéxico,espe-cialmentenoartigo8.º,daArgentina,artigo14.º,nadoBrasil,artigo5.º,XXXIV,a),etambém,comoreferênciacompetencialemjeitopróximoaodaLeiBásicadeMacau,artigo58.º,§2º,IV,aísefalandoquecompeteàscomissõesparlamentares:«receberpetições,reclamações,representaçõesouqueixasdequalquerpessoacontraatosouomissõesdasautoridadesouentidadespúblicas;».19LuísDíez-Picazo,SistemadeDerechosFundamentales,2005,página401.

271apresentaçãoaosórgãospolíticosouaquaisquerautoridadespúblicas,depetiçõesemsentidoestrito,representações,reclamaçõesouqueixas20.Émistersublinharque,odireitodepetiçãoéumagentetitulardahistóriaconstitucionalenormativa,destepequenoenclavedesdehálon-gotempo21,sendomesmoumaconstanteconstitucional22,oraporforçadatradiçãolusa23deperse-cujasconstituiçõesseaplicaram,semexcep-ção,emmodosvariados,emMacau-ora,posteriormente,pelaprojecçãodecontinuidadequeérecepcionadanaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau.Comefeito,todasasconstituiçõesportuguesasconsagraramodirei-todepetição,semhiatoalgum,e,após,oretornodeMacauàRepúblicaPopulardaChina,aconstituiçãolocallatosensu–LeiBásica–tambémdáguaridaexpressaàfiguradapetição.Cfr.,aestepropósito,aintervençãodoDeputadoAntónioCorreia,aquandodaapresentaçãodoprojectodeleiintitulado«ExercíciodePeti-ção»,aoPlenário,«OqueéoDireitodePetição?Sabemostodosqueoartigo52.ºdaConstituiçãodaRepública,queaindavigoranoTerritório,dáilimi-tadamente,atodoacidadão,odireitodedirigirpetiçõesaosórgãosdesobera-nia,eatodasasautoridades.EsteconceitoacabaporteracolhimentonaLeiBásica,emboraestaaindanãoestejaemvigor.Énossodevertambémpensar20Cfr.,oartigo1.ºdaLein.º5/94/M,de1deAgosto,ExercíciodoDireitodePetição.Nadoutrina,companodefundobastantesímileaestaleideMacau,encontramosporexemploaseguintedefinição:«Designamospetiçãoasolicitaçãodirigidapormembrosdeumacomunidadeaospoderesnelainstituídos,impulsionando-osnosentidodapráticadequaisqueractosjurídico-públicos.»,LuísBarbosaRodrigues,ODireitodePetiçãoperanteaAssembleiadaRepública,inPerspectivasConstitucionais,vol.II,1997,página643.21Sublinhandoqueodireitodepetiçãoé«umdosmaisantigosesedimentadosdireitosfundamentaiseque,emMacau,asuapositividaderemontaaoséculoXIX»,ExposiçãodemotivosdoProjectodeLein.º9/V/94,queviriaaseraprovadocomoLein.º5/94/M,de1deAgosto,ExercícioDoDireitoDePetição.Videainda,reiterandoestaobserva-ção,3.ªComissãoPermanentedaAssembleiaLegislativa,Relatórion.º1/III/2005,1.ªComissãoPermanentedaAssembleiaLegislativa,Relatórion.º1/III/2008.22Oquejánãosucedenosplanosinfraconstitucionais,dadoque,nemsemprehouvelegislaçãoordináriaespecíficasobreodireitodepetição,verificando-se,mesmoalgunshiatos,jádepoisdasuaconsagraçãoinfraconstitucionalqueseconhece.23Sendo,comoseconsabe,estatuídoodireitodepetiçãoemtodasasconstituiçõespor-tuguesas;ViderelancehistóricoapresentadoporJorgeMiranda,NotassobreoDireitodePetição,EstudosemHonradoProfessorDoutorJosédeOliveiraAscensão,vol.I,2008,páginas465eseguintes.

272nofuturo,epensarqueaLeiBásica,quevaivigorardaquiacincoanos,jánosdiz,noseun.º18doartigo50.ºqueháodireitodocidadãodeMacaudefazerpetiçõesaoChefedoExecutivo,peloquesetornaindispensávelregu-lamentaroexercíciodessedireito.Nãobastadizer,emabstracto,quetodaagentetemodireitodedirigirpetições,éprecisodizercomoéqueissosefaz.»24.Videainda,aintervençãodoDeputadoTongChiKin:«OexercíciodoDireitodePetiçãoéumdireitofundamentaldapopulação.Naturalmentequequalquerpessoa,ouassociação,podemapresentaràAdministração,ouàAssembleiaLegislativa,petições,eapontarassuasopiniões.Entretanto,nopassado,emMacau,écertoqueapopulaçãoexerceujádiversasvezesoDireitodePetição.Oquesepretende,noentanto,comesteprojectodeleiécoaduná-loaoartigo52.ºdaConstituição,ecomoespíritodoartigo50.ºdaLeiBásica.»25.Noplanoconstitucionalimediatamenteanterior,émisterreferiraconsagraçãododireitofundamentaldepetiçãonooriginalartigo49.º(posteriormente52.º)daConstituiçãoPortuguesade197626–vigenteemMacauexvioartigo2.ºdoEstatutoOrgânicodeMacau,porquantoeraumdireito,liberdadeegarantia,eenquantotal,vigentenoTerritóriodeMacau27.24Disponívelemhttp://www.al.gov.mo/colect/col_lei-01/po/02/4.htm,enaColectâneadeleisregulamentadorasdedireitosfundamentais,2.ºvolume,editadapelaAssembleiaLegislativa.25IntervençãonoPlenário,disponívelemhttp://www.al.gov.mo/colect/col_lei-01/po/02/5.htm,enaColectâneadeleisregulamentadorasdedireitosfundamentais,2.ºvolume,editadapelaAssembleiaLegislativa.26«Artigo49.º(Direitodepetiçãoeacçãopopular):1.Todososcidadãospodemapresentar,individualoucolectivamente,aosórgãosdesoberaniaouaquaisquerautoridadespetições,representações,reclamaçõesouqueixasparadefesadosseusdireitos,daConstituiçãoedasleisoudointeressegeral.».Posteriormente,oartigo52.º,«(Direitodepetiçãoedireitodeacçãopopular):1.Todososcidadãostêmodireitodeapresentar,individualoucolectivamente,aosórgãosdesoberaniaouaquaisquerautoridadespetições,representações,reclamaçõesouqueixasparadefesadosseusdireitos,daConstituição,dasleisoudointeressegeralebemassimodireitodesereminformados,emprazorazoável,sobreoresultadodarespectivaapreciação.2.AleifixaascondiçõesemqueaspetiçõesapresentadascolectivamenteàAssembleiadaRepúblicasãoapreciadaspeloPlenário.»(naredacçãovigenteaté19deDezembrode1999).27Inserido,sistematicamente,noCapítuloII,direitos,liberdadesegarantiasdeparticipa-çãopolítica,doTítuloII,Direitos,liberdadesegarantias.

273Nodomínioinfraconstitucional,oleitordizendoqueocomopri-meirodiplomaaregularodireitodepetiçãoemMacau,foioEstatutodoFuncionalismoUltramarino,aprovadopeloDecretonº40.708,de31deJulhode1956,eposteriormente,peloDecreton.º46982,de27deAbrilde1966,queaprovaonovotextodoEstatutodoFuncionalismoUltra-marino.Nestediploma,sobotítulode«Expediente»,oartigo486.ºesta-belecia:«Osrequerimentos,petições,queixase,deformageral,todosospapéisdimanadosdeparticularesquedevamsersubmetidosadespachoserãoescritosempapelselado,emtermosrespeitososecomaassinaturareconhecida…».Oparágrafo3.ºestabeleciaque«nenhumapetiçãopoderátratardemaisdeumassunto»e,noparágrafo2.º,ilustrandobemocontextohistórico--políticoemqueodiplomahaviasidoelaborado,estabelecia-se,comumtomjábafientoemfacedaConstituiçãode1976,certosrequisitos:«Ospapéisaqueserefereocorpodesteartigoquesejamredigidosemtermosdesrespeitososouofensivosserãoremetidosaoforocompetente,paraodevidoprocedimentocriminal.».Finalmente,estatuía-seumprazoparadespachoenoartigo489.ºafirmava-sequeaspetiçõesdeveriam,terresoluçãonoprazode30diase,deseguida,afirmava-searegradoindeferimentotácito.Ouseja,aindaque,emsedealgodeslocada,eaindaque,parcimo-nioso,aquificavasedeadoumregimejurídicogeral,noplanolegal,dapetição28.Oraesteconjuntonormativo,nãoobstanteaentradaemvi-gordaConstituição,enãoobstanteumconjuntosignificativoderevogações,operadasaolongodostemposaoEstatutodoFuncionalismoUltramarino,terásobrevividoaté1988,anoemquefoidefinitivamentederevogadopeloDecreto-Lein.º35/88/M,de9deMaio.E,assim,desaparecendo,substancialmente,estatuiçõeslegaisdeumregimejurídicododireitodepetição29.Recorde-seaseguinteafirmação,«ACAFPmanifestouasuaconcordânciaquantoaoconteúdodoprojectodeleiquevisaregulamentaroexercíciodeumdireitofundamentalconstitucio-28Paraumresumoeapreciaçãocríticadoconteúdodoregime,IlídioCruz,DireitodePe-tiçãoeascomissõesdepetiçãonospaísesdeexpressãoportuguesa–aexperiênciaparticulardeCaboVerde,DireitoeCidadania,4,1998,páginas104e105.29Comefeito,nemoDecreto-Lein.º87/89/M,de21deDezembro,queaprovaoEsta-tutodosTrabalhadoresdaFunçãoPública,nemestecontinhamnormasestabelecedo-rasdeumregimejurídicorelativoàspetições.Enãodeveriamter,diga-se.

274nalmenteconsagrado,carecidoemMacaudessaregulamentação,comexcep-çãodealgunspreceitosdoRegimentodestaAssembleia.»30.Assinale-seque,oDecreto-Lein.º36/88/M,de9deMaio,nãodei-xoudefazerumareferência,aindaqueincidental,àfiguradapetição31.EstediplomafoiposteriormentesubstituídopeloDecreto-Lein.º5/98/M,de2deFevereiro,quecontinhatambémalgumasnormasincidentaisrelativasapetições,apropósitodoregistodeentradadedocumentos32edodeverderespostadosserviçoseorganismospúblicos,entreoutrospor-menores33.Paraalémdeoutrasreferênciasmaismediatasouincidentaisemdiversosactosnormativosqueforamsurgindoaolongodosanos34.Ora,acriaçãodeumestruturadoregimelegalegeraldodireitodepetição,sóviriaaocorreralgunsanosmaistarde,comaaprovaçãodaLein.º5/94/M,de1deAgosto,ExercíciodoDireitodePetição.Ouseja,duranteumameiadúziadeanos,inexistiuemMacau,umverdadeiroregimejurídico-legaldodireitodepetição.Algoque,comovisto,nãoocorreunoplanoconstitucional.30ComissãodeAdministraçãoeFinançasPúblicas,Parecern.º7/94,Projectodeleide«Exercíciododireitodepetição».Videainda,citadaExposiçãodemotivosdoProjectodeLein.º9/V/94:«Noentanto,apesardasuaimportânciaintrínsecae,semembargodasuavinculatividadedirecta,inexistelegislaçãolocalconcretizadoraeregulamentadoradoexercíciodessedireitofundamental.Comefeito,apenasoregimentodaAssembleiaLegisla-tivadispensaalgunsartigos(167.ºa173.º)àmatériaemapreço,revestindoessasnormasnaturalmente,umcarácterquasesóprocessualístico.».31Artigo8.º,n.º8:«Aentradadacorrespondênciafar-se-ápormeioderegistoemlivroapro-priado,noqualserátambémregistadaaentradaderequerimentos,petições,exposiçõesourecursos,sendoosdocumentosnumerados,datadoserubricadospelofuncionárioouagenteincumbidodessatarefa,queresponderápelaveracidadedaquelaindicação.».32Artigo16.º.33Artigo21.º.34«Assim,odireitodepetição,emsentidoamplo,paraalémdasuadimensãointegradanodireitodepetiçãoàAssembleiaLegislativa(Lein.º5/94/M,de1deAgosto),temrelevoau-tónomoemsededeprocedimentodisciplinar(art.290.°/1doEstatutodosTrabalhadoresdaAdministraçãoPúblicadeMacau-ETAPM),noAltoComissariadocontraaCorrupçãoeIlegalidadeAdministrativa(Lein.º11/90/M,de10deSetembro,regulamentadapeloDLn.º7/92/M,de29deJaneiro),noGabinetedeInspecçãoeAuditoriaTécnica(GIAT)criadopeloDespachonº32/GM/92,de18deMarçode1992,noCentrodeAtendimentoeInformaçãoaoPúblico(CAIP),previstonoDLn.º23/94/MeDespachon.º41/GM/94,enoConselhodeConsumidores,criadopelaLein.º12/88/M,de13deJunho,alteradapelaLein.º4/95/M,de12deJunho.»,informa-nosPedroFerreira,AsGarantiasAdmi-nistrativasfaceaoAlargamentodaDiscricionaridadenoDireitodeMacau,PerspectivasJurídicas,4,1998,página148.

275E,poroutrolado,émisterdizerque,noquetocavaaoseuexercícioperanteaAssembleiaLegislativa,houveinterrupçãonormativa,aindaqueemmomentodiferente,dadoqueoregimentodaAssembleiaLegislativafoiprevendoregrasquantoàspetições,dedicando-lhemesmoumproces-soespecial,nostermosdosartigos167.ºa173.º35,exceptuandonoâmbi-todoRegimentodaAssembleiaLegislativadaProvínciadeMacau36.Esteeraomantonormativovigenteàdatadatransferênciadesobe-rania.Antesdeprosseguirnaanálisedotecidojurídicovigente,importade-dicarbrevíssimaspalavras,quantoàconfiguraçãodestedireitodepetição.Etaldesideratoseráfeitoporrecursoapalavrasdeempréstimo:«Odireitodepetição(…)contém,aumtempo,doispropósitoses-senciais:–Porumlado,éumdireitodegarantiadeoutrosdireitos,ouseja,desempenhaumafunçãodedefesaeprevençãodeviolaçõesdecertosdi-reitosfundamentais,enfileirandoassimaoladodeoutrosdessesdireitos,comoodireitodeamparoouodireitoderesistência;–Poroutrolado,revesteumavertentededireitopolítico,poispodeconfigurar-secomouminstrumentodeparticipaçãodaspessoasnoexer-cíciodavidapolítica,dequeéexemploaapresentaçãodesugestõesres-peitantesaointeressegeral.»37.35AprovadopelaResoluçãon.º1/93/M,de12deMarço.E,porexemplo,noRegimentode1977,artigos162.ºeseguintes,comredacçãomuitopróxima.36AprovadopelaAssembleiaLegislativamas,nostermosconstitucionaisultramari-nosentãovigentes,postoemvigorpeloDiplomaLegislativon.º23/73.37ExposiçãodemotivosdoProjectodeLein.º9/V/94.Falandodestedireito,comodetendoumaduplavalência,istoé,emdireitodeparticipaçãopolíticae,enquantoga-rantia,emsentidopróprio,GomesCanotilho/VitalMoreira,ConstituiçãodaRepúblicaPortuguesaAnotada,vol.I,2007,página693.JorgeMirandarefere-se-lheaumdireitodedefesadeoutrosdireitos,comvestesdegarantiapetitória(contrapostaàsgarantiasimpugnatórias)eadireitodeparticipaçãopolítica.Alisolicitandoaatençãodoórgãocompetenteparasituaçõesouactosilegaisouinjustos,aqui,suscitandoquaisquerproblemasdeinteressegeral,comfinalidadescorrectivasouprospectivas.Alitendoemmente,aspetiçõesemsentidoestritoeaqueixa,eaqui,apetiçãoemsentidoestritoearepresentação,NotassobreoDireitodePetição,EstudosemHonradoProfessorDou-torJosédeOliveiraAscensão,vol.I,2008,página470.

276E,maisseafirmava,serodireitodepetiçãoum«direitofundamental,pessoalepolítico»38.Ou,empalavrasmaisrecentes,«Porumlado,éumdireitodega-rantiadeoutrosdireitos,ouseja,desempenhaumafunçãodedefesaeprevençãodeviolaçõesdecertosdireitosfundamentaisdaspessoas,istoé,defesadeinteressesparticulares.Poroutrolado,revesteumavertentededireitopolítico,poispodeconfigurar-secomouminstrumentodeparticipaçãodaspessoasnoexercíciodavidapolítica,dequeéexemploaapresentaçãodesugestõesrespeitantesaosinteressesdacomunidadeouàdefesadalegalidade.Nestavertente,podepois,também,serumprocessodefiscalizaçãopolíticaquandoexercidoperanteaAssembleiaLegislativa–distintoeautónomodeoutros.»39.Anote-se,brevemente,queodireitodepetiçãotemumavertentenegativaeumaoutrapositiva,talcomoresulta,aliás,daconformaçãolegislativavigentenaRAEM.ComoafirmamGomesCanotilho/VitalMoreira40,porumlado,navertentenegativa,asentidadespúblicasnãopodemimpedirquesefaçampetiçõesnemqueserecolhamassinaturas41,e,poroutrolado,navertentepositiva,oexercíciododireitodepetiçãoobrigaasentidadespúblicasa,pelomenos,receber,examinareresponderàspetições42.II.AlgumasnotassobreoregimeconstitucionalvigenteImportaagoraapresentaralgumasnotassobreoregimeconstitucio-naldodireitodepetição.Deve,noentanto,iniciar-seestepercursopor38ExposiçãodemotivosdoProjectodeLein.º9/V/94.39ComissãodeRegimentoeMandatos,Parecern.º1/IV/2011.40ConstituiçãodaRepúblicaPortuguesaAnotada,vol.I,2007,página694.41Videartigos3.ºe6.ºdaLein.º5/94/M,de1deAgosto.Quantoaesteaspecto,podefalar-seem,umdireitocomestruturadeliberdadedeexpressãoedeliberdadepolítica,sendoque,JorgeMiranda/RuiMedeiros,ConstituiçãoPortuguesaAnotada,TomoI,2010,página1026.42Cfr.artigo8.ºdaLein.º5/94/M,de1deAgosto.Etambém,cremos,daprópriaLeiBásica,pelaformulaçãodadanoscitadosartigos50.ºe71.º.e,noquetangeàcomuni-caçãoaospeticionantes,relativamenteapetiçõesperanteaAssembleiaLegislativa,veja--seoartigo151.ºdoRegimentodaAssembleiaLegislativa,«OPresidentedaAssembleiacomunicaaoautorouaoprimeirodosautoresdapetiçãoorelatóriodacomissão,bemcomoasdeliberaçõesediligênciassubsequentes.».

277umanormaordinária,quedirectamentesedebruçasobreoquiddodirei-todepetição.Estabeleceoartigo1.ºdaLein.º5/94/M43:«1.Apresenteleiregulaegaranteoexercíciododireitodepetiçãoparadefesadosdireitosdaspessoas,dalegalidade44oudosinteressesdacomunidade,medianteaapresentaçãoaosórgãosdegovernopróprio45,ouaquaisquerautoridadespúblicas,depetições,representações,reclama-çõesouqueixas.»Estalegislaçãode1994,densifica,pois,ogozoeexercíciodestedi-reitofundamental,constituindoasuaâncoranormativaprincipal–quenãoasupremanoesquemahierárquicodasfontesnormativasdeMacau.Comefeito,onovotextoconstitucional,entradoemvigora20deDezembrode1999,nãoseachaomissonoquerespeitaàfiguradape-tição.Assim,lê-senoartigo71.ºdaLeiBásica«CompeteàAssembleiaLegislativadaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau:…6)ReceberetratardasqueixasapresentadasporresidentesdeMacau;»,aopassoquesurpreendetementenoartigo50.º:«CompeteaoChefedoExecutivodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau:…18)Atenderpetiçõesequeixas.».43Estaleibeneficiadoprincípiodacontinuidade,estabelecidonaDeclaraçãoConjuntaenaLeiBásicaedacláusulaabertadeadopção,comolegislaçãonaRAEM,nostermosdon.º1doartigo3.ºdaLein.º1/1999,LeideReunificação.Falandoemum«direitoqueconstituiumdoselementosessenciaisidentificadoresdosistema,nostermosdaDecla-raçãoConjunta,pordecorrerinequivocamentedasleispreviamentevigentesemMacau(…),valendocomodireitofundamentalporforçadoartigo41.ºdaLeiBásica»,JoséMeloAlexandrino,OSistemadeDireitosFundamentaisnaLeiBásicadaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau,2013,página166.44CfrComissãodeAdministraçãoeFinançasPúblicas,Parecern.º7/94,«Quantoàexpressão«legalidade»,elaéaquiutilizada,nasuaacepçãoampla,comportandopoisasformasde(i)legalidadereforçada,v.g.aconstitucionalidade.».45Estanormatemdeserlida,correctivamente,nostermosdaLein.º1/1999,LeideReunificação,nostermosdon.º2doartigo4.º-Interpretaçãodasexpressõesedesig-naçõesconstantesdalegislaçãopreviamentevigente-edoseuAnexoIV,peloque,aexpressão«órgãosdegovernopróprio»deveráconsiderar-se,interpretativamente,emconformidadecom«ascorrespondentesdisposiçõesdaLeiBásicadaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau.»,ouseja,ChefedoExecutivo,órgãoexecutivo,ConselhoExecuti-vo,AssembleiaLegislativa.Omesmosucede,naturalmente,quantoàsrestantesnor-masqueutilizamaexpressão«órgãosdegovernopróprio».

278Podedesdelogodeixar-seaquiumpardenotasimediatas:–Primeira:Aredacçãodosdoispreceitosencerraalgumasdiferenças.Porexemplo,umrefere-seaqueixaseooutro,apetiçõesequeixas.Umfazreferênciaa“residentes”numpreceitoeooutroomite.–Segunda:Ambosospreceitossurgemnocapítuloda“EstruturaPolítica”,enãonodos“DireitosFundamentais”,enumcontextoaprio-rísticofuncionaloucompetencial;istoé,serãonormasprimeiramentepreocupadascomadefiniçãodeumdadotipodecompetências,enão,noestabelecimentodeumdireitofundamental.Quidjuris?Quantoàprimeiranotaouobservação,cremosqueaausênciadereferênciaexpressaapetiçãonumadasnormas(relativaàAssembleiaLe-gislativa),nãoéimpeditivadeseconsiderarestaraíemcausaprecisamen-teafiguradapetição.Porrazõesvárias,desdelogo,pelatradiçãodestafigura,queabrangetambém,areclamaçãoouaqueixanoseuseio,masiqualmente,porumaintegraçãodensificadoraporpartedaleiordináriaque,expressamente,apresentaafiguradapetição,comocomportandováriasmodalidades,aíseincluindoaqueixa.Umaoutrarazãoradica,noprogramageraldecontinuidade,queprojectaprecisamenteaquelaideiadepetição.Aindaumaoutra,decarizsemelhanteaumaespéciedeinterpretaçãoautêntica,encontra-senoRegimentodaAssembleiaLegis-lativa46,queafirmanon.º3doartigo144.ºque:«Acompetênciaprevistanaalínea6)doartigo71.ºdaLeiBásicaexerce-senostermosdodispostonapresenteSecção.»,qualseja,precisamente,Doprocessodaspetições.Ademais,estabeleceon.º1domesmoartigo,«Odireitodepetição,reguladonaLein.º5/94/M,de1deAgosto,exerce-seperanteaAssembleiaLegisla-tivapormeiodepetições,representações,reclamaçõesouqueixasaeladirigidas.»47.Ouseja,decididamente,naLeiBásica,emambosospreceitoscita-dos,oqueestáemcausaéapetição48.46AprovadopelaResoluçãon.º1/1999,comváriasalteraçõessubsequentes.47EmclaraconsonânciacomaLein.º5/94/M,de1deAgosto.48Veja-seaindaadensificaçãonormativo-legal«Sempreque,nestalei,seempregueunica-menteotermopetição,entende-sequeomesmoseaplicaatodasasmodalidadesreferidasnopresenteartigo.»,n.º3doartigo2.ºdaLein.º5/94/M,de1deAgosto,eon.º1doartigo144.ºdoRegimento:«Odireitodepetição,reguladonaLein.º5/94/M,de1de

279Quantopàdiferençareferidanasegundapartedaprimeiranotaouoberaçao,relembre-se,queapenasnumdospreceitoséfeitaumareferên-ciaa«residentesdeMacau».Cremosqueestanarrativanãopretendeimporumalimitaçãodoexercíciodestedireitoaos“nãoresidentes”,istoé,nãoestabeleceumareservaderesidentenaspetições.Semprejuízodeadiantevolvermosaestaquestão,émisterconsideraroseguinte:estaéa“referên-ciatipo”queéutilizadanaLeiBásica,relativamenteàgeneralidadedosdireitosfundamentais49.Nãofariaqualquersentido,expulsarogrupodos“nãoresidentes”doâmbitodepetiçõesàAssembleiaLegislativa,masnãoofazerquantoàspetiçõesperanteoChefedoExecutivo,afinaloórgãopredominantenaRAEMeque,porforçadasfunçõespolíticaseadmi-nistrativasqueexerce,aquelerelativamenteaoqual,apriori,farásentidopeticionarcommaiorfrequência.Poroutrolado,oregimedoartigo43.ºdaLeiBásica,apontaclaramente,paraoprincípiodauniversalidade,porviadaextensãodosdireitoseliberdadesdosresidentesaos“nãoresiden-tes”e,emtandemcomestenormativo,queraleireguladoradodireitodepetição,queroRegimentodaAssembleiaLegislativa,nãocontêmqual-quernormageraldereservadodireitoaosresidentes.Porconseguinte,oprincípiogeralnestamatéria,há-deserodaextensãoaos“nãoresidentes”dodireitodepetição.Ouseja,consideramosfundamentalmenteidênticooteornormativodestesdoispreceitosbásicos50.Quantoàsegundanotaouobservação,relativaàarrumaçãocons-titucionaldamatériaesuaconstruçãofuncionalizadae,deoutrolado,ausênciadereferênciaexpressanocapítulodosdireitosfundamentais,adiantamos,deimediato,queestanovaarrumação,nãoprecludeanatu-rezadedireitofundamental.Comefeito,ésabidoqueaLeiBásicaesta-belecedireitosfundamentais,primacialmentenocapítulopróprio,mastambém,emmuitasoutrasnormassedeadasemdiversoscapítulos51.PorAgosto,exerce-seperanteaAssembleiaLegislativapormeiodepetições,representações,recla-maçõesouqueixasaeladirigidas.».49Veja-se,entretantosoutros,aoartigo27.º,28.ºou29.º.50Vide,aliás,dealgumminorandoestasdiferençasapontando-lhesumaideiadeligeirasdiferençasdesemântica,«ALeiBásicaacolheexpressamenteoexercíciodestedireito–mantendoadignidadeconstitucionalformaldomesmo-naalínea18)doartigo50.ºenaalínea6)doartigo71.ºaindaquecomligeirasdiferençassemânticas.»,RelatórioN.º1/III/2005,da3.ªComissãoPermanente.51Entretantosoutros,XiaoWeiyun,ConferênciasobreaLeiBásicadeMacau,s/d,página124,PauloCardinal,Osdireitosfundamentaisnoquadrodatransição:algumasconside-

280outrolado,porforçadoprincípiogeraldacontinuidade,edacontinui-dadeespecialnocampodosdireitosfundamentais52,estamultisecularga-rantiapetitória,apenaspoderiapermanecernoordenamentojurídicodaRAEM,precisamenteenquantodireitofundamental.E,assim,acolhendooâmbitoedensificaçãooperadapelaleiordináriapreviamentevigente53.Aliás,umarápidapassagempelosrelatóriosdaAssembleiaLegis-lativa,quesedebruçaramsobreestasquestões,permiteconstatarqueé,comumenteaceite,apetiçãoenquantodireitofundamental:«Atendendoaeventuaisdúvidasquepossamsercolocadassobreesteprocessoautónomoafi-gura-sedeutilidadeforneceraquialgumasbrevesreferênciasdecaracterizaçãodestedireitodepetição.Esteconsubstancia-secomoumdireitofundamentalaserexercidoporqualquercidadãoouentidadecolectiva.»54.Emsuma,nãorestamdúvidasquenaRAEM,asreferênciasnalei,incluindoaLeiBásica,a“direitodepetição”,ouaexpressõesassociadas,como“petições”e“queixas”oumesmo,singelamente,“petição”,preten-demreferirodireitofundamentaldepetição.Finalmente,porquantosetrata,precisamente,deumdireitofunda-mental,oseuregime,nostermosdobinómioLeiBásica/Lein.º13/2009,rações,CuestionesConstitucionales,14,páginas58e59,JorgeBacelarGouveia,OsdireitosfundamentaisemMacau,Estudoscomemorativosdos10anosdaFaculdadedeDireitodaUniversidadeNovadeLisboa,vol.I,2008,páginas322e323,JoséMeloAlexandrino,OSistemadeDireitosFundamentaisnaLeiBásicadaRegiãoAdministrati-vaEspecialdeMacau,2013,comumadetalhadalista,apáginas87eseguintes.52DeclaraçãoConjunta,AnexoI,V:«ARegiãoAdministrativaEspecialdeMacauassegura-rá,emconformidadecomalei,todososdireitoseliberdadesdoshabitanteseoutrosindiví-duosemMacau,estipuladospelasleispreviamentevigentesemMacau,designadamente…».53Recorde-seaintervençãododeputadoAntónioCorreia,ebemassim,adodeputadoTongChiKin,antescitadas.54ComissãodeRegimentoeMandatos,Parecern.º1/IV/2011.Veja-setambém,Rela-tórion.º1/III/2005,da3.ªComissãoPermanente,«OdireitodepetiçãoéumdosmaisantigosdireitosfundamentaisvigentesemMacau»,e,«AníveldalegislaçãoordináriaoexercíciodestedireitofundamentalestáconsolidadoeregulamentadopelaLein.º5/94/M,de1deAgosto»,ouoRelatórion.º1/III/2008da1.ªComissãoPermanente,falandoem«competentesnormasjurídicasquecomandamoexercíciodestedireitofundamentalqueranívelconstitucional-alínea18)doartigo50.ºealínea6)doartigo71.ºdaLeiBá-sica-,queraníveldalegislaçãoordinária–Lein.º5/94/M,de1deAgosto-,queraindaanívelregimental–artigos143.ºa145.ºdoRegimentodestaAssembleiaLegislativa.».Videainda,porexemplo,JoséMeloAlexandrino,OSistemadeDireitosFundamentaisnaLeiBásicadaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau,2013,página166.

281Regimejurídicodeenquadramentodasfontesnormativasinternas,acha-seaoabrigodareservadelei55.III.Oregimelegal–umapanorâmicaNestaterceiraparte,iremosapresentarumapanorâmica,comalgu-masnotasesparsas,relativasaoregimelegalvigente,concentrandoanos-saanálisenaLein.º5/94/M,de1deAgosto,semprejuízo,dereferênciaslateraisaoutrosactosnormativos,peloque,doravante,naausênciadeindicaçãodediploma,deveentender-sequenosreferimosanormasda-quelaleireguladoradodireitodepetição.Noquerespeitaaoâmbitododireitofundamentaldepetição,tive-mosjáoportunidadedeverqueestáconfigurado,comoummeiopetitó-rioenãojurisdicional,paradefesadosdireitosdaspessoas,dalegalidadeoudosinteressesdacomunidade56,medianteaapresentaçãoaosórgãosdaestruturapolíticadaRAEM,e.g.ChefedoExecutivo,AssembleiaLegisla-tiva,ConselhoExecutivo,ouaquaisquerautoridadespúblicas,medianteaapresentaçãodepetições,representações,reclamaçõesouqueixas,confor-meexplicitaon.º1doartigo1.ºdaLein.º5/94/M,de1deAgosto.Estabeleceainda,negativamente,istoé,excludentemente,on.º2domesmoartigo,queaquelaleinãoseaplica:a)Àdefesadosdireitoseinte-ressesperanteostribunais;b)Àimpugnaçãodosactosadministrativos,atravésdereclamaçãoourecursoshierárquicos;c)AodireitodequeixaaoAlto-ComissariadocontraaCorrupçãoeaIlegalidadeAdministrativa;d)ÀpetiçãocolectivadosmilitareseagentesmilitarizadosdasForçasdeSegurançadeMacau57.55«Anormaçãojurídicadasseguintesmatériaséfeitaporleis:1)Regimejurídicodosdireitoseliberdadesfundamentais,esuasgarantias,previstosnaLeiBásicaeemoutrosactoslegisla-tivos;»,artigo6.ºdaLein.º13/2009.Assinale-seainda,umaexpressaeconcretareservadeleirestritiva,naLeidodireitodePetição,ondeseestabelecealiberdadedepetição«salvoseoseuexercícioviolarquaisqueroutrasnormaslegais.»,artigo6.º.56Istosignifica,cristalinamente,que«Aocontráriodeoutrosmeios,comoorecursoadminis-trativooujudicial,nãocarecequeosinteressesoudireitoshajamsidoefectivamentelesadosmasapenasqueemcausaestejaadefesadalegalidadeoudedireitoseinteressesgerais.»,PedroFerreira,AsGarantiasAdministrativasfaceaoAlargamentodaDiscricionaridadenoDireitodeMacau,PerspectivasJurídicas,4,1998,página147.57Brevenotapararelembrarque,algunsdestespreceitos,hão-deserlidosàluzdadoutri-nadaLeidaReunificação,porexemploCCACaoinvésdeACCIA.

282Umanotamaisparareferirque,nostermosdaalíneaa)desteartigo,impede-se,odireitodepetiçãoparadefesadedireitoseinteressesperanteosórgãosjurisdicionais–aliás,pode-seafirmarqueodireitodeacção,excluirá,aomenosemcertosentido,odireitodepetição58.Esteimpedimento,teráqueserlidocomalgumacautela,dadoqueoqueestáemcausa,éanãopermissãodeconfluênciadeumagarantiape-titóriacomumdireitodeacção,eaindaosprincípiosdaindependênciadostribunaisedaseparaçãodepoderes59,e,aomenosemalgunscasos,osegredodejustiça,particularmente,noqueaumdadocasoconcretorespeite60.Istoé,nãopodeumapetiçãointerferircomafunçãojudicialecomaadministraçãodejustiçaemdeterminadocaso.Istosignificaque,porumlado,seráporventuraadmissívelumapetiçãodirigidaaumainstânciaadministrativanaáreajudiciária(GabinetedoPresidentedoTribunaldeÚltimaInstância,talvezmesmo,aoConselhodosMagistra-dosJudiciais,aossecretáriosdetribunal61)e,poroutro,seráadmissívelumapetiçãodirigidaàAssembleiaLegislativaouaoChefedoExecutivo,quepretenda,porexemplo,aediçãodenormasouoseuimpulso,comvistaa,porexemplo,aumentaronúmerodejuízesdeumdadotribunal,ouaalargarcompetênciasdeumoutro,ouaindapetiçõesreferentes,emgeral,aoestadodajustiça,mesmoquecitandoexemplosdecasosondeseverificaramproblemas,comoformadeconsubstanciar,precisamente,apetição.Estescasos,comoébomdever,nãoseachamacobertadospelaexcepçãodaalíneaa)don.º2doartigo1.ºdaleivigente,peloque,quandosejamsubmetidas,nãodeverãoserliminarmenteindeferidas.58JorgeMiranda,NotassobreoDireitodePetição,EstudosemHonradoProfessorDou-torJosédeOliveiraAscensão,vol.I,2008,página47659Caso,dadapetiçãofossedirigidaaoutrasentidades,executivasoulegislativas,preten-dendo-se,dessaforma,interferirnaadministraçãodajustiçapelostribunais.60Recorde-se,aliás,«Apetiçãoéliminarmenteindeferidaquandoformanifestoque:b)Visaareapreciaçãodedecisõesdostribunaisoudeactosadministrativosinsusceptíveisderecur-so;»,artigo11.ºdaLein.º5/94/M.61Sobreestecaso,videexemploemMariaLuísaDuarte,ODireitodePetição,Cidadania,ParticipaçãoeDecisão,2008página106.TambémLuísBarbosaRodrigues,ODireitodePetiçãoperanteaAssembleiadaRepública,inPerspectivasConstitucionais,vol.II,1997,página653nosfalaem«aspectosreconduzíveisàfunçãoadministrativa»daacçãodostribunaiseem«Aspectosquenãoconsubstanciam(…)asuaactividadetípica.Queincidemsobreactosnãovinculadosdosórgãosjurisdicionais,ou,sesequiser,quenãocontendemmaterialmentecomafunçãojurisdicional».

283Sublinhe-seque,mesmoemcasosdubitatitvosnesteâmbito,deveráprevalecerodeverdeexamepelaentidadepeticionada,podendo,natu-ralmente,medianteesseexame,concluirentãoque,afinal,oobjectodapetiçãocorrespondeaoimpedimentolegal,previstonon.º2.Atítulodeexemplo,veja-seoseguintetrecho,produzidonaanálisedeumapetiçãoqueveioaseradmitidamas,emsededeapreciaçãonacomissão,acabouporserconsideradacomorelativa,noseuobjecto,aumprocessojudicialpendente:«Emboramanifestandoamaiorcompreensãopelapretensãodospeticionantes,osquais,pormotivosquelhessãoalheiosseachamdeverasprejudicadosnassuaslegítimasexpectativasenosseusdireitos,certoéqueaComissãonãopodesubstituir-seaotribunalnaapreciaçãodasrazõesalegadasporcadaumadaspartesdoconflito,nemsequerfazerqualquerrecomendaçãoaotribunal.»62.Talconclusão,decorredofactodeapetiçãotersidoadmitida,por-quantoestavaconformecomosrequisitoslegaisaplicáveis:«AdmitidaquefoiaPetição,cumpredeixarregistadoqueosrequisitosformaisprevistosnaleienoRegimentoforamcumpridos,peloqueaquelafoiapresentadaemconformidadecomasnormas,nomeadamenteprocedi-mentais,aplicáveis.»63.Oartigo2.º,n.º1dalein.º5/94/Mpositivaasdiversasmodalidadesdapetiçãoemsentidoamplo:«Petição–emgeral,aapresentaçãodeumpedidooudeumapropostaaumórgãodegovernopróprioouaqual-querautoridadepúblicanosentidodequetome,adopteouproponha62ComissãodeAssuntosConstitucionais,Direitos,LiberdadeseGarantias,Relatórion.º5/VI/98.63ComissãodeAssuntosConstitucionais,Direitos,LiberdadeseGarantias,Relatórion.º5/VI/98.Maisseliaentão,«Aquichegados,etendoemconsideraçãoecomofunda-mentosoqueimediatamenteacima,enoponto3dopresenteRelatório,sedeixouescrito,aCACDLGédeopiniãoquedeveaPetiçãoemapreciaçãoserarquivada,nostermosprevis-tosnaalíneae),doartigo14.ºdaLein.º5/94/M,de1deAgosto,dando-seocompetenteconhecimentoaospeticionantes.».Videtambém,umcasosimilar,quelevouàadmissãoeapreciaçãodeumapetiçãoondeéreferidoumprocessojudicialpendente:«Faceaoexposto,etendoemconsideraçãooespíritododiplomalegislativoqueregulaoexercíciododireitodepetição-Leinº5/94/M,de1deAgosto-nomeadamenteaalíneaa)don.º2doartigo1.ºeaalíneab)don.º1doartigo11.º,foipreocupaçãodaComissãoindagardaexistência,ounão,dacompetentedecisãojudicialdoTSJ.Comefeito,afigura-senãodeveraAssembleiaLegislativapronunciar-sesobrequestõesqueseachamanalisadaspelopoderjudicial.»,Co-missãodeAssuntosConstitucionais,Direitos,LiberdadeseGarantias,Relatórion.º2/VI/98.

284determinadasmedidas;Representação–exposiçãodestinadaamanifestaropiniãocontráriadaperfilhadaporqualquerentidadeouachamaraatençãodeumaautoridadepúblicarelativamenteacertasituaçãoouacto,comvistaàsuarevisãoouàponderaçãodosseusefeitos;Reclamação–aimpugnaçãodeumactoperanteoórgão,funcionárioouagentequeopraticououperanteoseusuperiorhierárquico;Queixa–adenúnciadequalquerilegalidade,bemcomodofuncionamentoanómalodequal-querserviço,comvistaàadopçãodemedidascontraosresponsáveis.»(sublinhadosnossos).Estadiferenciaçãoterminológicapoderiaacarretar,porventura,diferençasderegimenoquerespeita,especialmente,àtitu-laridadedodireitodepetição64.Masaverdadeéque,aleivigentenãodistingueatitularidadesingulardodireitodepetição,antes,consagraoprincípiodauniversalidade,noseuartigo5.ºeéveroque,nostermosdalei,sempreque,nela,seempregueunicamenteotermopetição,entende--sequeomesmoseaplicaatodasasmodalidadesaíreferidas65.Ostitularesdodireitodepetição,serãopessoassingularesepessoascolectivaslegalmenteconstituídas,nostermosdon.º2doartigo4.º66.64Vide,porexemplo,JorgeMiranda,NotassobreoDireitodePetição,EstudosemHon-radoProfessorDoutorJosédeOliveiraAscensão,vol.I,2008,página475,noquerespeitaadeterminadoscidadãosnãonacionaisvis-à-visaspetições-representações.Diferentemente,MariaLuísaDuarte,página103.Ora,dequalquermodo,háqueprecisarquenaleideMacau,contrariamenteàleiportuguesa,nãosedistingueentrecategoriasdepessoassingulares.Naleiportuguesa,dispõeoartigo4.º«1-Odireitodepetição,enquantoinstrumentodeparticipaçãopolíticademocrática,pertenceaoscidadãosportugueses,semprejuízodeigualcapacidadejurídicaparacidadãosdeoutrosEstados,queareconheçam,aosportugueses,emcondiçõesdeigualdadeereciprocidade,nomeadamentenoâmbitodaUniãoEuropeiaenodaComunidadedosPaísesdeLínguaPortuguesa.2-OsestrangeiroseosapátridasqueresidamemPortugalgozamsempredodireitodepetiçãoparadefesadosseusdireitoseinteresseslegalmenteprotegidos.».65Oquelevaaafirmar-se,serestauma«Distinção,aliás,semsignificativarelevância».,LuísBarbosaRodrigues,ODireitodePetiçãoperanteaAssembleiadaRepública,inPers-pectivasConstitucionais,vol.II,1997página654.66Significaráestaregraque,petiçõesapresentadasporentescolectivos,aindaquenãolegalmenteconstituídos,deverãoserindeferidas?Averdadeéque,nosúltimostempos,tem-seassistidoaumatendêncianoDireitodeMacaudereconhecerdireitoseimpordeveresaestetipodeentidades.Veja-se,deresto,nosentidodoalargamento,«Esteconsubstancia-secomoumdireitofundamentalaserexercidoporqualquercidadãoouentidadecolectiva,dotadaounãodepersonalidadejurídica»,ComissãodeRegimentoeMandatos,Parecern.º1/IV/2011.

285Oexercíciododireitodepetição,porpessoassingulares,podeserexercidoindividualmenteoucolectivamenteedizem-se,colectivas,quandoapresentadasporumconjuntodepessoasatravésdeumúnicoinstrumento.Aspetiçõesapresentadasporumapessoacolectiva,emre-presentaçãodosrespectivosmembros,dizem-sepetiçõesemnomecolec-tivo.Cremosque,mesmonosilênciodalei,deveráadmitir-seafiguradaspetiçõescolectivasdepessoascolectivas,istoé,deumgrupodepessoascolectivasapresentandoumaúnicapetiçãoconjunta.Ou,umapetiçãocomummistodepessoassingularesepessoascolectivas,nomeadamente,emrepresentaçãodosseusmembros.Volvendoàquestãodeumaeventualdiferenciaçãodetitularidadedodireitodepetiçãoporpartedepessoassingulares,émisterdizerque,pelomenos,todososqueseencontrememMacaudomiciliados67,aindaquesemestatutoderesidente68,têmessedireito,istoé,todososhabitanteseoutrosindivíduosemMacau69,independentementedamodalidadedepetiçãoemcausa.Nadanalei,nemnaLeiBásica70,permiteinferirque,porexemplo,osdetentoresdetítulodetrabalhadornãoresidente,nãotêmacessoaodireitodepetição,ou,dereverso,quesóosresidentesde-têmatitularidadedodireitodepetição71.Pelocontrário.Assim,umape-tiçãoapresentadaporumapessoadomiciliadaemMacauou,recordemos,habitanteseoutrosindivíduosemMacau,sejaumapetiçãonavertentepolítica,sejanavertentedegarantiadedireitospessoais,nãopoderáserrejeitadaapenasatendendoàqualidadedopeticionante.Recorde-se,aestepropósito,queanteriormente,jáaAssembleiaLegislativaadmitiueapreciouemsededecomissão,petiçõesapresenta-67Veja-se,deresto,aletradalei.Comefeito,noartigo9.º,n.º3,alíneaa),areferênciaquealeifazéaodomicíliodopeticionante.68Numaanalogia,comparáfrasedeGomesCanotilho,nãosedeveatirarosnãoresiden-tesdaRAEMparaoespaçodo‘impolítico’.Apud,citaçãodeTiagoTibúrcio,ODireitodePetiçãoperanteaAssembleiadaRepública,2010,página58.Pelocontrário,sediriaqueodireitodepetiçãodeveprecisamenteser«maisamigodospermanenteandtotalloosers,dasminoriasqueseencontrammaisvulneráveisperanteoprocessopolíticooulegis-lativo,quenãoconsegueminfluenciar»,Jónatasmachado,apudTiagoTibúrcio,inidem.69ComorefereaDeclaraçãoConjunta.70Relembre-seoregimedoartigo43.ºdaleifundamental.71Ouseja,comovimos,nãoháumareservaderesidentenoexercíciodestedireitofun-damentaldepetição,como,menosainda,sepoderáapontarumareservaderesidentepermanente,comexclusãodosresidentesnãopermanentes.

286dasporentidadesexteriores,quenãotinhamasuasedeouresidênciaemMacau:«Prevaleceu,noentanto,aopiniãodequeinexistemnormativoslegaisoudeoutranaturezaqueproíbamaapresentaçãodepetiçõesaosórgãosdegovernoprópriodoterritório-sendo,deresto,conhecidasan-terioresiniciativasjuntodeoutrasinstânciasporpartedepeticionantesestranhosaMacau,estranhosjáqueseachamemoutrosespaçosjurídicosou,ainda,estranhosporqueserevestemdenaturezainternacional.»72.Comotambémseráinadmissível,autilizaçãoouimposiçãoderequi-sitosformaisexcessivosque,naprática,levemànãoadmissãodapetição.Porexemplo,nãoélegítimoque,paraefeitosdanecessáriaidentificaçãodopeticionário73,seexijacomoúnicodocumentobastanteoBilhetedeIdentidadedeResidente74.Devesimserexigidoumdocumentooficial72ComissãodeAssuntosConstitucionais,Direitos,LiberdadeseGarantias,Relatórion.º6/VI/98.Nesterelatóriopodeler-seaindaemconfirmaçãoclaradeumanãoreser-vadestedireitofundamentalaosresidentes:«JánoquetocaàleideMacau,cabereferirqueumasugestãoconstantedeumComentárioaoProjectodeLeiSobreDireitodePetição,doACCCIA,propunhaqueoartigo4.ºtivesseaseguinteredacção:“1.GozamdodireitodepetiçãoosresidentesdeMacau.”;ora,estasugestãonãofoi,afinalacolhidapelaAssem-bleiaLegislativa.».73Aleinãoadmitepetiçõesanónimas,artigo11.º,n.º2,alíneaa).Questãodiversa,equetemmerecidocorrectotratamento,emdiversosrelatóriossobrepetições,porpartedecomissõesdaAssembleiaLegislativa,éaomissão,nessesrelatórios,daidentificaçãodopeticionante,aseupedido.Ver,porexemplo:«Ospeticionantes,estandoemboradevida-menteidentificados,nãoserãoreferidospeloseunomenopresenterelatórioporquantoassimosolicitaramnosseguintestermos:«Solicito,pessoalmente,que,nostermosdon.º2doarti-go10.°daResoluçãon.º6/2000daAssembleiaLegislativa,semantenhaosigiloemrelaçãoàsnossasidentificações.».Apesardanormainvocadanãoseaplicarnoprocessodepetição-massimnoprocessodistintodeatendimentoaopúblico-aComissãoentendeuanuiraoquefoiexpressamentesolicitadoportodosospeticionantesrelevandoassimodireitofunda-mentalàprivacidade.Ouseja,nãoseestáperantepetiçõesanónimasmasguarda-se,nesterelatório,confidencialidadequantoàidentidadedosautoresdaspetições.»,3.ªComissãoPermanente,Relatórion.º1/III/2005.Identicamente,1ªComissãoPermanente,Relatórion.º1/III/2008.VideResoluçãon.º6/2000,«Artigo10.°(Anonimatoeconfi-dencialidade)1.Qualquerquesejaaformadoatendimento,nãoépermitidooanonimatodosparticulares,sendoestecausadearquivamentodapretensão.2.Aidentidadedoparti-cularpodesermantidaconfidencial,seesteodesejar,salvonoscasosdedenúnciaobrigató-ria.3.OsdadospessoaisdoparticularapenaspodemserconhecidosporentidadesestranhasàAssembleiaLegislativa,eporelasutilizados,parafinsestatísticos.».74Umaactuaçãodestetipo,violadoradalei,legitimaaapresentaçãodediversasmedidasdereacção,sejamdoforodisciplinar,seja,entreoutras,queixaaoCCACporilegalida-deadministrativaoumesmorecursocontencioso.

287bastante,porexemplo,otítulodetrabalhadornãoresidente,ouumpas-saportecomovisto,ouumsalvo-conduto.Outrassituaçõesnãodeverão,semmais,serafastadasdouniversodatitularidadedestedireitofundamental.Pense-se,porexemplo,empessoasdetidasoupresasquenãodetenhamnemBIR,nemoutrodocu-mentoqueoshabiliteahabitaremMacau,masquecomprovadamentedetenhamoseudomicíliohabitualemMacaue,enquantotal,devemseradmitidasapeticionar.Aleidodireitodepetição,consagraumconjuntodegarantiasefec-tivas,quantoaoexercíciodestedireito,assimagrupáveis:osprincípiosdauniversalidade75,dagratuitidade76,daliberdade77,danãodiscriminação78,deumatendencialinformalidade79,doprocedimentoouexame80,da75Aapresentaçãodepetiçõesconstituidireitouniversal,artigo5.º.76Aapresentaçãodepetiçõesconstituidireitogratuito,enãopode,emcasoalgum,darlugaraopagamentodequaisquerimpostosoutaxas,artigo5.º.77Nenhumaentidade,públicaouprivada,podeproibirouporqualquerformaimpediroudificultaroexercíciododireitodepetição,designadamentenalivrerecolhadeassi-naturasenapráticadosdemaisactosnecessários,salvose,oseuexercícioviolarquais-queroutrasnormaslegais,artigo6.º.78Ninguémpodeserprejudicado,privilegiadoouprivadodequalquerdireitoemvirtudedoexercíciododireitodepetição,n.º1doartigo7.º.Háquemsublinhe,apropósitodesteprincípio,comumamuitosregimesjurídicosdodireitodepetição,que«Osig-nificadoúltimododireitofundamentaldepetiçãoestriba-se,assim,emproibirqualquertipoderepresália,directaouindirecta,contraquemdirigepetiçõesaospoderespúblicos.»e,«Quemexerceoseudireitofundamentaldepetiçãonãopodesersancionado»,LuísDíez--Picazo,SistemadeDerechosFundamentales,2005,página401,oque,aliás,segundoomesmoautor,explicariaofactodeesteser,umdosdireitosfundamentaismaisanti-gos,inidem,loc.cit..79Istoé,apenasseexigequesejaapresentadaporescrito,masnãoestandooexercíciodoseudireito,sujeitoaqualquerformaouaprocessoespecífico.E,podeodireitodepe-tiçãoserexercidoporviapostalouatravésdetelégrafo,telex,telecópiaeoutrosmeiosdetelecomunicação(aquisedandoalgumacoberturaàsditase-petitions,semprejuízo,deestamatériamerecerintervençãolegislativa),nostermosdoartigo9.º.Acresceanecessidadedeidentificação.Note-seque,estabelecendoaleiqueoexercíciododirei-todepetiçãonãoestásujeitoaqualquerformadeveentender-se,comoparcialmenterevogada,anormadoartigo24.ºdoDecreto-Lein.º5/98/M,naparteemqueexigeaentregadepetições,oraemformulários,ouem«folhasdepapelnormalizado,brancasoudecorespálidas,deformatoA4.»bemcomo,deveseralvodeumainterpretaçãoac-tualista,quepermitaousodasnovastecnologias,conformeresulta,daregrageraldavalidadedosdocumentoselectrónicoscontidonaLein.º5/2005.80Artigo8.º.Aquesepodeaindaaditarodispostonoartigo21.ºdoDecreto-Lein.º5/98/M,antesmencionado.

288celeridade81,dacomunicaçãoaopeticionante82,edetipicidadefechadaeagravadaparaefeitosdeindeferimentoliminar83.Umaspalavrasbrevesquantoaoqueintitulamostipicidadefechadaeagravadaparaefeitosdeindeferimentoliminar.Aleiapresentaumcon-juntoestritoedelimitadoderequisitosformaisesubstanciais,paraefeitosdeindeferimentoliminare,poroutrolado,apostaumgravamenessesrequisitos,aoexigirquetemdesermanifestooseuincumprimento.Atente-senaspalavrasdalei:«1.Apetiçãoéliminarmenteindeferi-daquandoformanifestoque:a)Apretensãodeduzidaéilegal84;b)Visaareapreciaçãodedecisõesdostribunaisoudeactosadministrativosin-susceptíveisderecurso;c)Visaareapreciação,pelamesmaentidade,decasosjáanteriormenteapreciadosnasequênciadoexercíciododireitodepetição,salvoseforeminvocadosoutiveremocorridonovoselementosdeapreciação.2.Apetiçãoéaindaliminarmenteindeferidase:a)Forapresentadaacobertodeanonimatoedoseuexamenãoforpossívelaidentificaçãodapessoaoupessoasdequemprovém;b)Carecerdequal-querfundamento.».Istosignificaque,nãoépossível,indeferirliminarmentepetiçõesefurtar-seaoseuexameforadesteelencolegaltaxativo.Porexemplo,nãoradicanaentidadepeticionadaqualquerpoderdeaferirabondadeouoportunidadedapetição,pronunciar-seaprioriporumafaltaderelevânciaoudeinteressecomunitáriodapetição,ecomtal,rejeitaroexameeconsequentetramitaçãodapetição,oumesmo,quererabrigar--senumaeventualcargadetrabalhonomomentoe,porisso,nãoapre-ciarapetição.81Artigo12.º,n.º1:«Aentidadequerecebeapetição,(…),decidesobreoseuconteúdo,comamáximabrevidadecompatívelcomacomplexidadedoassuntonelaversado.».Adite-seaindaodispostonoartigo21.ºdoDecreto-Lein.º5/98/M,anteriormentereferido.82Artigos8.ºe12.º,n.º2.EnoquerespeitaàspetiçõesapresentadasàAssembleiaLegis-lativa,artigos13.º,n.º1,alíneag)en.º2e18.º,n.º4.Videaindaodispostonoartigo21.ºdoDecreto-Lein.º5/98/M,anteriormentereferido.83Artigo11.º.84Porexemplo,peticionando-seaaprovaçãodeumalei,emviolaçãomaterialdeumanormadaLeiBásica,porexemplo,abolindoaPataca.Oupeticionando-seaaprovaçãodeumalei,emviolaçãodeumamatériadaDeclaraçãoConjunta,porexemplo,abo-lindoaliberdadedeimprensa.

289NoquerespeitaàspetiçõesdirigidasàAssembleiaLegislativa,estabe-lecealeique,competeaoPresidentedecidirsobreapetição,nostermosprevistosnon.º1doartigo13.º,nomeadamente,distribuindoapetição,enviandoaentidadecompetenteousolicitandoelementosadicionaisqueestejamemfalta85.Videaindaoartigo146.ºdoRegimentoquedeter-minaqueaadmissãodaspetiçõescompeteaopresidentee,noseun.º2,afirmaquesãorejeitadasaspetições,cujosautoresnãoseencontremde-vidamenteidentificados.Ora,desteconjuntonormativo,subsisteumadúvida,qualsejaacompetênciadopresidenteestabelecidanalei,dearquivarapetiçãoeco-municarofactoaopeticionante.Istoé,oPresidentepodetomardiversasmedidas,taiscomo,distribuirapetiçãoàcomissãocompetente,remeteraentidadeexternaàAssembleiaLegislativaquesejacompetenteemrazãodamatéria,oudeindeferirliminarmenteapetição,nosestritostermosdoartigo11.º.Estascompetênciasestãodevidamentebalizadas,masaqueloutra,adoarquivamento,carece,primafacie,dedensificação.Afigura-sequeoarquivamentohá-deserdistintodoindeferimento(ourejeiçãonater-minologiaregimental),masnãosevislumbraaquiumqualquerpoder85«1.AspetiçõesdirigidasàAssembleiaLegislativasãoendereçadasaoseuPresidenteque,emrazãodamatériaenvolvida,tomaráasseguintesmedidas:a)Remeterapetiçãoàapre-ciaçãodascomissõescompetentesoudecomissãoespecialmenteconstituídaparaoefeitoseapetiçãoincidirsobrematériasreservadasàscompetênciasdaAssembleiaLegislativa,ouseoPresidenteentenderqueapetiçãoserelacionacomrelevantesinteressesdoTerritório;b)ApresentarapetiçãoaoGovernadorafimdesertratadapelaentidadecompetente;c)RemeterapetiçãoaoProcurador-GeralAdjunto,nopressupostodaexistênciadeindíciosparaoexercíciodeacçãopenal;d)RemeterapetiçãoàPolíciaJudiciária,nopressupostodaexistênciadeindíciosquejustifiquemumainvestigaçãocriminal;e)RemeterapetiçãoaoAlto-ComissariadocontraaCorrupçãoeaIlegalidadeAdministrativaparaosefeitosdodispostonaLein.º11/90/M,de10deSetembro;f)Notificaropeticionanteparacompletaroescritoapresentadoouapresentarelementoscomplementares,nocasodeincumprimentododispostonosn.os1e3doartigo9.º;g)Indeferirliminarmenteapetição,seocorreremoscasosprevistosnoartigo11.ºecomunicaradecisãoaopeticionante;h)Informaraopeti-cionantededireitosquereveledesconhecer,viasqueeventualmentepossaseguirouatitudesqueeventualmentepossatomarparaobteroreconhecimentodeumdireito,aprotecçãodeuminteresseouareparaçãodeumprejuízo;i)Esclareceraopeticionante,ouaopúblicoemgeral,sobrequalqueractodoTerritórioedemaisentidadespúblicasrelativoàgestãodosas-suntospúblicosqueapetiçãotenhacolocadoemcausaouemdúvida;j)Arquivarapetiçãoecomunicarofactoaopeticionante.».

290discricionárioquelegitime,semmais,umarquivamentodapetição.Seráadmissívelumarquivamento,noscasosemqueotextosejaininteligívelounãoespecifiqueoobjectodapetição,ouquando,opeticionantenãosemostrecorrectamenteidentificadoenãocontenhamençãodoseudomicílio86,desdequeesgotadooprazoparaoaperfeiçoamentodapeti-çãoentregue,queaentidadedestinatáriafixa,nãosuperioravintedias,comaadvertênciadequeonãosuprimentodasdeficiênciasapontadas,determinaoarquivamentoliminardapetição87.Outroscasosmaisestãotipificadosnalei.Porexemplo,afaltadecomparênciainjustificadaporpartedospeticionantes,ounasequênciadeaveriguaçõesquesemostremnecessáriasparaajuizarsobreafaltadosfundamentosinvocados,aenti-dadecompetentepodeprocederaoarquivamento88.Emsuma,foradestescasostipificadosnalei,oarquivamentonestafasepreliminar,nãoéad-missívelporpartedoPresidente,devendodar-seseguimentoaoprocessodeexame,emsededecomissão.Decontrário,seriapermitirunicamenteàspetiçõesapresentadasaoórgãolegislativo,umaviafácildecontornarosapertadosrequisitosimpe-ditivosdodeverdeexamedaspetições.Crê-seque,tambémnoqueres-peitaaoarquivamento,nãopoderãoentraremjogo,merasconsideraçõesdenaturezapolíticaoudetempestividadeouoportunidadedaspetições,oudemeraconveniência,sobpenadesecontrariarestedireitofunda-mentaleoseuvastolequedegarantias89.86Artigo9.º.87Idem.88Artigos17.º,n.º2e12.º,n.º3.89Propugnamosumainterpretaçãounitáriaeuniversaldoregimedodireitodepetição,todoeleconstruído,emtornodeideiasdegarantiadestedireitofundamentale,comisso,fazerumusomuitoparcimonioso,cautelosoedevidamentefundamentadodestepoderdearquivamento.Jádeformadiferente,surgeoarquivamentoemsededeCo-missão,artigo14.º,alíneae),porquantonestecaso,jápressupõeoexamedaspetiçõesedosrespectivoselementosdeinstruçãofeitopelacomissão,istoé,jásecumpriunestemomento,odireitodeprocedimentodopeticionanteouoespelhadodeverdeexamedaspetições,porpartedaentidadepeticionada.Denotarqueésubstancialmentedi-ferente,oarquivamentopreliminarpeloPresidente,apenasadmissívelemcasosmuitoestritosedemanifestaverificação,devendoantes,proceder-seainda,emalgunscasos,aoconviteaoaperfeiçoamentodapetiçãonoselementosemfalta,eoarquivamento,apósapreciaçãoeexameemComissão.Recorde-se,ComissãodeAssuntosConstitu-cionais,Direitos,LiberdadeseGarantias,Relatóriosn.º2/VI/98.En.º6/VI/98.

291Sendocertoque,nostermosdaalíneaa),don.º1doartigo13.ºdaLein.º5/94/M,oPresidentepoderemetera«petiçãoàapreciaçãodasco-missõescompetentesoudecomissãoespecialmenteconstituídaparaoefeitoseapetiçãoincidirsobrematériasreservadasàscompetênciasdaAssembleiaLe-gislativa,ouseoPresidenteentenderqueapetiçãoserelacionacomrelevantesinteressesdoTerritório;»,destanormanãosepoderetirar,porexemplo,quecasoapetiçãonãoserelacionecomrelevantesinteressesdeMacaudeveráserentãoarquivada?Ouque,casoapetiçãoincidasobrematériasnãoreservadasàscompetênciasdaAssembleiaLegislativa,poderáigual-menteserarquivadaapenasporessarazão?Nãonosparece.Detodo.Aquestãopronunciadaapretextodosincisos«relevantesinteres-ses»e«matériasreservadasàscompetênciasdaAssembleiaLegislativa90»apenassecolocaquantoàpossibilidadequeéabertaparaacriaçãode«comissãoespecialmenteconstituídaparaoefeito».Recorde-se,aliás,oseguintetrecho:«Note-seque,seemcausaestivereminteressesparticu-laresouinteressescomunitáriosdemenorrelevo,aspetiçõesserãodistri-buídasaqualquercomissãopermanente.Todavia,seemcausaestiveremrelevantesinteressespúblicos,admite-semesmoaconstituiçãodeumacomissãoespecial,oquedenotaogranderelevoconferidoaestedireitodepetição.»91.Ademais,comovisto,aspetiçõesapresentadasàAssembleiaLegis-lativasãoendereçadasaoseuPresidenteepodem,comcristalinaclareza,destinar-setãosóàpromoçãoedefesadeinteressesprivados,enãoneces-sariamenteapenas,interessesdecarizcomunitário92.Ora,umainterpre-taçãodiversadaquestãodosinteressespúblicosrelevantesesuaadjunçãoperemptóriaàquestãodoarquivamento,levariaaqueestaspetiçõesdepromoçãoedefesadeinteressesprivados,nomeadamente,asditaspeti-ções-queixa,haveriamsempredeserarquivadas.Talentendimento,natu-ralmente,estarádesprovidodesentidoedearrimolegaleconstitucional.90UmrápidoolharpelolequedecompetênciasreservadasàAssembleialegislativa,porexemplo,fazerleis,aprovaroOrçamentodaRAEM,debaterasLinhasdeAcçãoGovernativa,elaboraroRegimento,permiteconcluir,tratar-sedeumconjuntoalgoexíguo,oqueinculcariaaideiade,numenormeroldematérias,poderapetiçãoemcausaserarquivadasemmais.Ora,comoébomdever,talnãocorrespondeaoespíritodoregimedapetição,enãofariaqualquersentido.91ComissãodeRegimentoeMandatos,Parecern.º1/IV/2011.92VideComissãodeRegimentoeMandatos,Parecern.º1/IV/2011.

292E,émisterrecordar,oexercíciododireitodepetiçãoimplicaparaaAssembleiaLegislativa,emprimeirolugar,umaobrigaçãodeaceitação93,econcomitanteexame94.Poroutrolado,émisteraduzirque,consideraçõescomoaimpor-tânciasocial,económicaouculturaleagravidadedasituaçãoobjectodapetição,apenassãoderelevoparaefeitosdedecidirsobreaapreciaçãodamesmaemplenárioedepublicação95.Prossiga-se.Éestabelecidoumdeverdeexame,ouseja,consagra-seodireitoaumprocedimento96.Edecomunicação:«Oexercíciododireitoobrigaaentidadedestinatáriaarecebereexaminaraspetições,representações,reclamaçõesouqueixas,bemcomoacomunicarasdecisõesqueforamtomadas.»97.Mais,oerronaqualificaçãodamodalidadedodireitodepetiçãonãojustificaarecusadasuaapreciaçãopelaentidadedestina-tária,eseaentidadeaquemfoiremetidaapetiçãosejulgarincom-petente,paraconhecerdamatériaqueéobjectodapetição,remete--aàentidadeparaoefeitocompetente,informandodofactooautordapetição98.Cumpridoodeverdeexame,pode(nãoobrigatoriamente),depoisdaí,decorrerumaacção,umadecisão.NocasodaAssembleiaLegislativa,esseactopoderásermeramentepolítico,porexemplo,sina-lizandoumavontade,umaopçãonumRelatório,oumesmo,consoanteoscasos,umactolegislativoouumaresolução,comousemefeitosnormativos.Talpodeimplicarumadecisão,quenãosejafavorável,aosentidocontidonapetição,nessesentido,existeumdireitoaqueape-93Cfr.LuísBarbosaRodrigues,ODireitodePetiçãoperanteaAssembleiadaRepública,inPerspectivasConstitucionais,vol.II,1997,página662.94Bonsexemplosdestaatitudedecumprimentodaregradodeverdeexame,entreou-tros,ComissãodeAssuntosConstitucionais,Direitos,LiberdadeseGarantias,Relató-rionº2/VI/98,nº5/VI/98,ondeprimeiroseadmitiuumapetição,depoiscumpriu--seodeverdeexame,noseiodeumacomissão,esódepoisdestaanálise,atendendoaoobjectodaspetições,decidiu-sepeloseuarquivamento.95Vide,artigos18.ºe19.º.96Quenãoaumadecisão,JorgeMiranda,NotassobreoDireitodePetição,EstudosemHonradoProfessorDoutorJosédeOliveiraAscensão,vol.I,2008,página471.Videtambém,LuísDíez-Picazo,SistemadeDerechosFundamentales,2005,página400,odireitodepetiçãonãocomportaodireitoàoutorgadopedido.97Artigo8.º,n.º1.98Artigos8.º,n.º2e12.º,n.º2.

293tiçãosejaaceite,processadaedecidida,masnãoque,adecisãotomadacorrespondaaosentidodecisóriapeticionado.Anote-seque,casoumaentidadeouórgãoadministrativo,ou,nãosendo,estejaemcausaumexercíciodefunçõesadministrativas,serecusarreceberumapetição,opeticionantepoderásocorrer-sedemecanismosvários.Emparticular,doprocedimentointituladoIntimaçãoparaumcomportamento99,reguladonosartigos132.ºeseguintesdoCódigodeProcessoAdministrativoContencioso,equeestabelece:«Quandoosórgãosadministrativos,(…)violemnormasdedireitoadministrativo(…)ouquandoaactividade(…)violeumdireitofundamentalouaindaquando,emambasashipóteses,hajafundadoreceiodeviolação,podeoMinistérioPúblicoouqualquerpessoaacujosinteressesaviolaçãocau-seofensadignadetutelajurisdicionalpediraotribunalqueosintimeaadoptarcertocomportamentoouaabster-sedelecomofimdeassegurar,respectivamente,ocumprimentodasnormasoudeveresemcausaouorespeitopeloexercíciododireito.»100.Assinale-seque,destedeverdeexamepodeinclusivamenteresultarumimpulsolegiferante.Comefeito,doexamedaspetiçõesedosrespec-tivoselementosdeinstrução,feitopelaComissãodaAssembleiaLegisla-tiva,pode,nomeadamente,resultaraelaboração,parafuturasubscriçãoporqualquerdeputado,demedidalegislativaquesemostrejustificada;e,amatériaconstantedapetiçãonãoésubmetidaavotação,mas,combasenamesma,qualquerdeputadopodeexercerodireitodeiniciativa,nos99Etambém,aoquesenosafigura,noslimitesaírevelados,eagoraatítuloprincipal,àAcçãoparareconhecimentodedireitosouinteresseslegalmenteprotegidos,veja-se,artigo100.º,«1.Aacçãoparareconhecimentodeumdireitoouinteresselegalmenteprotegidopodeserpropostaquando,nãotendohavidolugaràpráticadeumactoadministrativo,nemaumindeferimentotácito,enãosepretendendoadeterminaçãodapráticadequal-queractoadministrativo,tenhaporfinalidadeadeclaraçãodoconteúdodeumarelaçãojurídicaadministrativacontrovertida,designadamenteoreconhecimento:a)DeumdireitofundamentalfaceàAdministração;”.Mais,comosediznon.º2,«Aacçãoprevistanonúmeroanteriorpodetambémserpropostaquandotenhahavidolugaraumaoperaçãomaterialouaumactoadministrativonulo»,ora,sabendonósque,umactoqueafecteoconteúdoessencialdeumdireitofundamental,énulo,exvidoartigo122.º,n.º2,alínead)doCódigodoProcedimentoAdministrativo;umactoqueserecuseaaceitarumapetição,sembaselegal,estáafulminarestadeformaabsoluta,estáanegar-lheexistência.Éumactonulo,pois,sendoumactoadministrativo.100N.º1doartigo132.º.

294termosregimentais101.Istovale,querparaasáreasdeiniciativalegislativaoriginária,querparaasdeiniciativalegislativasuperveniente.Umapequenanotaparareferirque,nãoobstanteosilênciodaleiedoRegimento,aocontráriodoquesucedeemoutrasordensjurídicas102,apráticatemcriadoaregradapossibilidadedaapreciaçãoconjuntanummesmorelatóriodepetições,queincidamsobreomesmoobjecto.Porexemplo,«Porsetrataremdeduaspetiçõescomomesmoobjecto,comomesmopedidoequesãoformuladaspelamesmapeticionante,entendeestaComissãoqueemsededaapreciaçãoqueagoradeveformularnãohárazãoválidaparaaemissãodedoisrelatórios,optandoassimporprocederàsuaapreciaçãoconjuntanesterelatório,diferenciando-as,ondesejustificar»103.Umanotamais,nosentidodequedeveentender-seque,oartigo14.ºdaLein.º5/94/Mestabeleceumelenco,meramenteexemplificativo,dosefeitosresultantesdoexamedaspetiçõesemComissão.Comefeito,«ParaalémdacláusulaabertadaqueleartigopodeaindaaComissãofazerusodeoutrasfaculdadesqueconsidereadequadasemfunçãoquerdoqueépeticionadoqueremfunçãodaanálisequeéfeitasobreapetiçãoemsimesmaerelevânciadoassunto.»104.Fazendoagroaumabrevereferênciaaoconteúdodaspetições,per-guntares,sedevemidentificadeformaexpressaopeticionanteaopeti-cionanteououtrem,esenãopodem,serofensivas.Recorde-seavigêncianopassado,deumanorma,queimpunhaqueapetiçãoqueestivessere-digidaemtermosdesrespeitosos,seriaremetidaaoforocompetentepara101Artigo18.º,n.º3.Videpetiçõessolicitandoexpressamenteaintroduçãodemedidasle-gislativaseconsequentesrelatórios,porexemplo,3.ªComissãoPermanente,Relatórion.º1/III/2005;Petiçõesrelativasàexecuçãoeaperfeiçoamentodalegislaçãosobrepre-vençãoelimitaçãodotabagismo,Lein.º21/96/M,de19deAgosto.Sendoverdadeiroque,aindanenhumprojectodeleitenharesultadodirectamentedeumapetição,éverotambémqueváriosrelatórios,analisaramopedidoe,assumindo,essapossibilida-deeessacompetênciadeiniciativaedeaprovação,pormotivosvários–porexemplo,anúnciodeiniciativalegislativaporpartedoExecutivo,parabreve–acabarampornãolevaràsubscriçãodeumprojectodeleiapenasporrazõesdeoportunidadepolítica.102Porexemplo,«OPresidentedaAssembleiadaRepública,poriniciativaprópriaouasolici-taçãodequalquercomissãoparlamentar,podedeterminarajunçãodepetiçõesnumúnicoprocessodetramitação,semprequeseverifiquemanifestaidentidadedeobjetoepretensão.»,n.º5doartigo17.ºdaLein.º43/90,de10deAgosto,dePortugal.1031ªComissãoPermanente,Relatórion.º1/III/2008.1043.ªComissãoPermanente,Relatórion.º1/III/2005.

295odevidoprocedimentocriminal.Ora,aleivigente105,forneceumapista,quandoafirmaque,semprejuízodanãodiscriminaçãopeloexercíciododireitodepetição,nãoexcluiaresponsabilidadecriminal,disciplinaroucivildopeticionante,sedoseuexercício,resultarofensailegítimadedi-reitosouinteresseslegalmenteprotegidos.Istosignificaque,aspetiçõesnãopoderãoatentarcontraobomnomeereputaçãodeoutrem,incluindoopeticionado.Mas,aleijánãotornailícita,umapetiçãoquenãosejarespeitosaoucordata,ouseja,umapetiçãocomesteteor,nãoinculca,deperse,umindeferimentoliminarouarquivamento.ComoafirmamGomesCanotilhoeVitalMoreira,«aspetiçõesnãotêmqueseradequadasquantoaoseuobjecto,nemapropriadasquantoaostermos,nãotendoqueseapresentarrespeitosas,cordatas,ousequerpertinentes(masnãopodemobviamenteatentarcontraobomnomeerepu-taçãodeoutrem).Tambémnãotêmdeserfundadas,emboranãopossamsermaliciosas»106.Finalmente,umaderradeiranota,relativamenteaoenlaceentrealeireguladoradodireitodepetiçãoeasnormasregimentais.Comofomosreferindo,odireitodepetiçãoacha-sefundamen-talmentereguladoporumalei,masháumconjuntodepreceitosaelededicadoinscritosnoRegimentodaAssembleiaLegislativa.Caberáaquitrazerumpardequestões:areservadeleiversusareservaderegimentoe,aharmonizaçãodosdoisdiplomas.Vimosjáqueodireitodepetição,enquantodireitofundamental,acha-seprotegido,nostermosdaLeiBásicaedaLein.º13/2009,pelareservadelei.Istosignificaentão,queoutrasfontesnormativasverãove-dadooseuacessoàregulamentaçãodestedireitofundamental.Poroutrolado,sabe-sedaexistênciadezonasdereservaderegimento107.Assim,departida,sóaleipoderáestabeleceroregimejurídicododireitodepetição,mormentenoquearestriçõesrespeita.Istosignificaentão,que,departi-105N.º2,doartigo7.º.106ConstituiçãodaRepúblicaPortuguesaAnotada,vol.I,2007,página695.107Vide,PauloCardinal,ApontamentossobreoProcedimentoLegislativonoRegimentodaAssembleiaLegislativadeMacau,apublicar,CFJJ.Aíseafirma,porexemplo,«Seadqui-rirmosqueoRegimentonãopodeinvadirareservadelei,mastambémquealeinãopodeinvadirareservadeRegimento,estaremosemcondiçõesdepronunciaropassoseguinte:Estamosperanteumarelaçãodevizinhançacomfronteiras,ousejaderepartiçãodecompe-tênciasnormativas,enãonumaqualquerrelaçãodehierarquiaentreLeieRegimento.».

296datambém,oRegimentodaAssembleiaLegislativanãopoderáconsagrarnormasderegimedaqueledireitofundamental.Ouseja,norigordascoisas,leia-se,norespeitopelareservadelei,nãodeveriahavernormasregimentaissobreesteassunto108ouentão,deveriareduziroseuâmbitoeextensão109.Istoé,deverialimitar-seaummínimoindispensável110,eli-mitando-seanormasrelacionadasapenasaoprincípiodaauto-ordenaçãoparlamentar,porexemplo,aquestõescomo,adeterminaçãodaclassifica-çãoporassuntoscompetiraoPresidente;mencionarnaprimeirareuniãoplenáriaseguinteaspetiçõesadmitidas,entreoutras.Detodoomodo,nãopoderãoestasregrasdeorganizaçãointerna,bulircomoexercíciododireitodepetição,paraládoquevemexpostonalei.JáaquandodaelaboraçãodaLein.º5/94/M,seintuíaestaideia,bemcomo,adaquestãodeharmonização.Comefeito,recorde-se,«AComissão,aindaqueconsiderecomportaronormativoregimental–arti-gos167.ºa173.º–oarticuladopropostonesteprojectodelei,quecomesteseharmoniza,aindaqueaAssembleiaLegislativa,emeventualpro-cessoderevisãodoRegimento,devanelecontemplartodososprincípiosquevieremaconstardalei,seforaprovada,equedigamrespeitoaestaCasa.»111.EaNotajustificativadoprojectodeleiantecipavatambémaquestão:«Comefeito,apenasoregimentodaAssembleiaLegislativadis-pensaalgunsartigos(167.ºa173.º)àmatériaemapreço,revestindoessasnormasnaturalmente,umcarácterquasesóprocessualístico.».Tendopresenteoqueacimafoiexposto,cabeentrarnaquestãodaharmonizaçãodasnormas,«Denotarqueaarticulaçãoeconformaçãone-108Crê-sequeoRegimentodaAssembleiaLegislativa,vaimantendoumconjuntorazoá-veldenormassobreoprocessodaspetições,porquanto,nostemposidos,severificava,comovisto,umalacunalegal,eeraimportanteintegrá-la,dealgummodo,emfacedocomandodaConstituiçãoPortuguesa,aquiaplicável.109Nessesentido,debruçando-seprecisamentesobreumconflitonormativopositivo,en-trenormalegalenormaregimental,nocampododireitodepetição,entendeu-seque:«Nemsepoderáargumentar,incasu,comumaeventualinvasãodaesferada“reservadeRegimento”,»istoé,desatendeu-seaumconjuntoderequisitosqueeramexigidospeloRegimento,masquenãoconstavamdalei,ComissãodeAssuntosConstitucionais,Direitos,LiberdadeseGarantias,Relatórion.º3/VI/98.110Porexemplo,oRegimentodaAssembleiadaRepública,mantendoembora,adignida-deformadesecção,apresentasomenteumúnicoeparcoartigo.111ComissãodeAdministraçãoeFinançasPúblicas,Parecern.º7/94.

297cessáriadadisciplinaregimentalaoregimedaleinemsempreestáisentadedificuldadesoumesmo,incidentalmente,decontradições.»112.Umexemplodeumacontradição,entretantoresolvida,consistianofactode,nalei,sepreverumprazode30diasparaanáliseeemissãoderelatório,prazoesseprorrogável,aopassoque,noRegimento,naversãooriginaldanormacorrespondente,nãosepreviaaprorrogaçãodaqueleprazo.PorintermédiodaResoluçãon.º2/2009,quealteroudiversasnor-masdoRegimento,foialteradaemconformidadecomadisciplinalegal,passando-seapreverapossibilidadedeprorrogaçãodoreferidoprazo.Massubsistemaindaalgumaspequenasquestõesque,emsimultâ-neo,poderãoestaracolocaremcausaareservadeleieadesarmonizarosregimes.Porexemplo,on.º1doartigo145.ºdoRegimentodizque,osautoresdapetiçãodevemestardevidamenteidentificados,comaindica-çãodonome,estadocivil,moradaeprofissão.Ora,nalei,noseuartigo9.º,exige-sequeopeticionante,estejacorrectamenteidentificadoecontenhamençãodoseudomicílio,inferindo-sepois,adesnecessidadedeapresen-taçãodaprofissãoedoestadocivil.Ouseja,desdelogo,pelafaltaderelevonaprestaçãodestasinforma-ções,paraosefeitosdoexercíciododireitofundamentaldepetição,mas,sobremaneira,pelaaludidareservadeleinestamatériaetambémpeloâmbitodeveraslimitadodaintervençãoregimental,queaquisedeve,subsumiramerasquestõesdeauto-organizaçãoadministrativa,deveconsiderar-sequeaquelesreferidoselementosdeidentificação,nãosãoexigíveis,dadoseranorma,nessaparte,desaplicável113.IV.NotasfinaisE,assimdamos,porfindooalinhavardenotas,esparsas,relativasaodireitofundamentaldepetiçãoemMacau.Ensaiamosummuitobrevepercursohistóricoecomparadodesteinstitutoglobal,deverascomumaváriastradiçõespolítico-jurídicasequerevelouumatradiçãomaterialmilenareformaldeváriosséculos.1123.ªComissãoPermanente,Relatórion.º1/III/2005.113Jáassimseentendeu,veja-se,porexemplo,«Comefeito,econtrariamenteaoqueoRe-gimentopretendeexigir-n.º2doartigo167.º-afaltadeindicaçãodo“estadocivil”ouda“profissão”,nãopode,faceàLein.º5/94(bemmaisdeacordocomopreceitoconstitu-cional),essafaltaconstituirmotivoderejeiçãodeumapetição.»,ComissãodeAssuntosConstitucionais,Direitos,LiberdadeseGarantias,Relatórion.º3/VI/98.

298Constatamosaindaque,estemeiopetitório(istoé,nãojurisdicio-nal),éumaconstanteconstitucionalemMacau,desdequeporcáseaplicamtextosconstitucionais,eincluindoaLeiBásica,nãoobstante,aredacçãoelocalizaçãosistemáticadospreceitosquesereferemaoinstitu-todapetição.Jánoplanolegal,verificamosalgunsperíodosdeinterrupçãonaregulamentaçãodestedireito,porvezes,derivadosdemeroslapsose,emoutrosmomentos,advindosdeinérciaspoucoamigasdaliberdade.Percorremos,combrevidade,oregimelegalvigentecomum,istoé,aplicávelapetiçõesdirigidasàAssembleiaLegislativa,aoChefedoExecu-tivoeàsdemaisentidadespúblicas,descortinandoaídiversosprincípios--garantia,taiscomo,osprincípiosdauniversalidade,dagratuitidade,daliberdade,danãodiscriminação,deumatendencialinformalidade,doprocedimentoouexame,daceleridade,dacomunicaçãoaopeticionante,edatipicidadefechadaeagravadaparaefeitosdeindeferimentoliminar.Percorremosainda,oregimeespecíficodaspetiçõesdirigidasàAs-sembleiaLegislativa,constantedaLein.º5/94/MetambémdoRegi-mento.Verificamosumespecialcuidadonestaspetições,cujoregime,ge-nericamente,estáadequadoàconfiguraçãodapetição,enquantodireitofundamental,mastambémrealizamosque,algumasnormasdoregimen-tocolocamemcausaacompetentereservadelei.Oregimejurídicododireitofundamentaldepetição,nasuagenera-lidade,desdequedevidamenteinterpretadoeaplicado,nomeadamente,medianteumainterpretaçãoprohomine,detémtodasasvirtualidadesdeefectivaconsagraçãodestetradicionaldireitofundamental.Misteréque,nãoseerijaminterpretaçõeslimitativaseabusivas,porcontrárias,aoespíritoefuncionalidadedodireitodepetição(porvezes,contráriasmesmoàletradalei),queenfraqueçamoexercíciododireitofundamentaldepetição.Comestasnotas,pretende-setrazerestedireitofundamentalparaoseiodaDoutrinadeMacaue,nessepercurso,chamaraatençãodeal-gumasquestõesque,porvezes,naprática,acabamporserdecididasdemodomenosapropriado,faceaoregimejurídicoeporventura,deformamenosamiga,dosdireitose,também,aquieali,peticionaralgunsajusta-mentosnormativos.

299Administraçãon.º107,vol.XXVIII,2015-1.º,299-323TratamentodapestebubónicaemHongKongeMacauedesenvolvimentosocial(1894-1895)WongNganHong*I.OsurtodepestebubónicanoSuldaChinaeasreferênciasbibliográficas.NofinaldoséculoXIX,ocorreuumsurtodepestebubónicadegrandeescalanosuldaChina,umaforteepidemia,queprovocoumuitasmortesetransmitiu-seporumnúmenoimpressionantedepessoas.Apestedeixounoseurastroumagrandemortandade,comgravesprejuízosparaasociedade.Osinvestigadoresreferemhavendoespecialistasaindi-carquesetratoudoiníciodaterceirapandemiadepestebubónica1.Deacordocomorelatóriofeitoem1911,peloassessordoComitéparaIn-vestigaçãodaPestenaÍndia,ODr.C.J.Martin,quereferiuapestebubó-nicasurgidaemGuangdong,equedepoisatingiuHongKongem1894,foiaepidemiademaiorinfluêncianaépoca.“Nosúltimos15anos,amaiorepidemiadepestebubónicafoiaque-lasurgidaem1894.EmboraseufocofosseGuangzhou,tambémapare-ceramcasosrapidamenteemHongKong.Ambossãoportos,sendoquenosegundodelesverifica-seummaiorfluxodenaviosdeoutraspartesdomundo.Apestebubónicade1895começouemcidadesportuáriaschi-nesas,noanoseguinte(1896)alastrando-separaMumbaieTaiwan.NaÍndia,apestebubónicaafectouopaísinteironosúltimos15anos,cujonúmerodemortosjásuperou7milhõesdepessoas2.OsjornaiseosdocumentosdaépocarevelamqueosurtocomeçouemGuangzhou,estendendo-seaHongKong,umeixoportuárioe,dada*EditoradoCentrodeEstudosCulturaisdaSino-OcidentaldoInstitutoPolitecnicodeMacau.1WangJiwu,Epidemiologia,ShangHai:EditoraCientíficaeTeconológicadeShanghai,1979,pp.359.2C.J.Martin.DiscussionOntheSpreadofPlague.TheBritishMedicalJournal.Vol.2.No.2654(Nov:11,1911).PP.1249-1263.

300suaimportânciaenquantoentrepostomundial,atraiuaatençãointerna-cional.Macau,porestarseparadodeHongKongapenasporumafaixadeágua,adoptoudeimediatamedidaspreventivas,tendosidopoupadadapestede1894.MasemMarçoouAbrilde1895,apestebubónicachegouaMacau,comumaintensidadecadavezmaior.Emboraexistaminvestigaçõesacadémicasdapestebubónicaemgrandenúmero,todaselasseconcentramnoimpactoquetevesobreGuangzhoueHongKong.Sobretudo,emrelaçãoàcrisede1894emHongKong,osinvestigadoresconsideraramdiversasquestões,comoorigem,causa,processo,impacto,descobertadabactéria,medidaspre-ventivas,etc.Aobra,HistóriadaPestedeLingnan,deLiYongcheneLaiWen,trazumrelatodetalhadoecomparativosobreascausas,transmis-são,impacto,mortalidadeemedidasadoptadasduranteestesurto3.Numsegundomomento,analisaespecialmenteaepidemiaemHongKong,amortalidadeeasdespesasdirectascomasmedidasdeprevenção4.Par-tindodaanalisadasmedidastomadaspeloentãoGovernoColonialdeHongKong,YangXiangyinreferiuque“desdeaeclosãodapesteem1894,oGovernoadoptoueimplementouumasériedemedidasvisandoareformadoregimedetratamentoehigienepública,aconstruçãodehospitaisparadoençasinfecciosas,amelhoriadahigienepública,oaper-feiçoamentodoplaneamentourbanísticoedosistemadedrenagemedeesgotos.Taismedidaselesexerceramumpapelimportantenoaperfeiço-amentodomecanismodaprevençãodedoençascontagiosasdoGovernoenamelhoriadahigienepúblicadacolónia5.ZhangXiaohuieoutros,crêemquearespostadadaporHongKongaesteepisódio,édignadeelogio,especialmentequantoaumasériedemedidasdeprevençãotoma-daspeloGovernoColonialque,nocampodasaúdepública,quevisaramcorrigirvelhoshábitoschineseseseobtiveramimportantesbreakthroughs.Sãodignasdeatençãoespecial,asnormasdiscriminandopessoassadias,3LaiWen,LiYongchen,AobraHistóriadaPestedeLingnan,GuangDongPeople’sPu-blisherHouse,2003,pp.515-604.4LiYongchen,LaiWen,“InvestigationofPlaguethatBrokeoutinHongKongin1894”,ChinaJournalandTraditionalChineseMedicineandPharmacy,Vol.1,Rolo20,2005,pp.28-315YangXiangyin,“HigienePúblicaePesquisadaPesteBubónicadeHongKongem1894”,JournalofHuazhongNormalUniversity(HumanitiesandSocialSciences),Julhode2010,pp.68-75

301contaminadasemortasdepeste6.CuiYanhonganalisouestapestebubó-nica,sobopontodavistadeadministraçãopublica,argumentandoque“foiaprimeiragrandecriseenfrentadapeloGovernoColonialnoproces-sodemodernização.Adoptaram-semedidasdepeso,podendoconsiderá--lasoiníciodamodernizaçãodagestãodecrisespeloGovernoColonial.Aosintetizaroprocessoderespostaàcrise,osacadémicosreferemqueoGovernoColonialreconheceuaimportânciadacomunicaçãosocialedaopiniãopublica,utilizando-asparaatenuaropesoexercidopelaepide-mia.Umavezresolvida,tomaram-semedidasparaarecuperaçãoeconvi-daram-seespecialistasparaavaliaracrise,resumirexperiências,continuaramelhorarasmedidasdagestãodecrise.Issocorrespondebasicamenteàscaracterísticaseaoprocessonormalizadodagestãodacrisepúblicadogovernomoderno7.Sobreosurtode1894,comfocoemGuangzhou,quantoaodesen-volvimentodaepidemia,suaorigem,mortalidade,entreoutrostemas,existetambémgrandenúmerodetrabalhos.OlivroHistóriadaPestedeLingnan,referidosupra,apresentaeanalisadetalhadamente,osurgimen-to,desenvolvimentoetratamentodapestedeGuangzhou8.Baseadoemvastabibliografiaedocumentosdehistóriabaseadosemnarraçõesorais,XianWeixun,descreveu,pormenorizadamente,asituaçãoepidémicaemGuangzhouenasregiõesconfinantes,opinandosobreorigemdapeste,onúmerodemortos,etc.9.TambémCarolBenedict,tratoudapestebubó-nicasurgidaemGuangzhoueHongKongem1894,focando-senopapeldasorganizaçõesdecaridade,taiscomoGuangzhouZhenjieShantang,especificandoaspolíticasdehigieneetratamentoadoptadaspeloGover-noColonial10.Alémdestestrabalhosacadémicos,existemmuitosoutrossobreonúmerotemanasáreasdasociologiaedahistoriografia11.Há6ZhangXiaohui,SuXinhua:MecanismodotratamentodapestebubónicadeHongKongem1894,GuangxiSocialSciences,Vol.10,2005,pp.142-144.7CuiYanhong,“IníciodaModernizaçãodaGestãodeCrisespeloGovernoColonial–ComObjectodaPesteBubónicadofimdoSéculoXIXeIníciodoSéculoXXemHongKong”,EstratégicadoDesenvolvimentoRegional,Novde2012,P.65-708LaiWen,LiYongchen,AobraHistóriadaPestedeLingnan,pp.391-410,516-5289XianWeixun:"HistóriadeEpidemiadePesteBubónica”,GuangdongHealthandEpi-demicPreventionStation,1988,pp.200-206,203,230,24010CarolBenedict.1996.BubonicPlaguein19thCenturyChina.StanfordUniversityPress.PP.131-149,139-140,144.11Aspesquisasdessaáreaincluem:LiYongchen,LaiWen,“InvestigationofPlaguethatBrokeoutinHongKongin1894”,ChinaJournalandTraditionalChineseMedicine

302tambémestudoscomparativossobreHongKongeGuangzhou,comoode,CaoShuji,quesebaseou,comoobjectodepesquisa,nosrelatosdojornalShunPaosobreapesteemGuangzhou,HongKongeXangai,descrevendoosdebatespublicadosnaimprensasobreopapeldogoverno–ondesepercebeacríticaàsociedadetradicionalchinesaeaoregimepo-líticonacional.Mas,“aepidemiadepestebubónicade1894,demonstrouque,umnovosistemaecológicoemrede,nãoapenasalterouomundo,mastambém,aformadaspessoasveremoprópriomundo,assuasex-pectativaseimaginaçãoemrelaçãoaofuturo”12.PengHaixiong,focou-senasactividadesdecombateesocorroadesastresocorridosnaProvíncia(GuangZhou)eHongKong.Consideradasasdiferençasentreosdoislugares,asmedidasaplicadasforamdiferentes,eosresultadosobtidostambémforammuitodiferentes13.EstudoscomparativosdasmedidastomadascontraapesteemGuangzhoueHongKong,apreciarampositi-vamenteoefeitodasmedidasaplicadasemHongKong,opinandoqueasmedidasdoGovernoColonial,demonstraramaeficáciadagovernaçãoeopapelactivocomoelaboradordepolíticaspúblicas.EnquantoqueemGuangzhou,osresultadosforampoucoevidentes,dadoqueasmedidasadoptadas,basearam-seemtradiçõesderitosmágicosedeadivinhação,eosocorrofoiapenasprestadopororganizaçõespopularesdecaridade,nãotendohavidoumaparticipaçãoprofundadoGovernoImperial.andPharmacy,Vol.4,1999:LiYongchen,LaiWen,“ADiscussãodoCaminhodoalas-tramentodapestedeGuangzhounoSéculoXIX”,ChinaJournalandTraditionalChineseMedicineandPharmacy,Vol.4,2003:CaoShuji,“AEpidemiadaPesteBubónicade1894–Guangzhou,HongKongeShanghai”,JournalofShanghaiJiaotongUniversity(PhilosophyandSocialSciences),Vol.4,2005:LiYushang,“MecanismodoTratamentodaPesteBubónicanaChinaModerna–Yunnan,GuangdongeFujiancomoexemplos”,HistoricalResearch,2002(01):LiYushang,CaoShuji,“AEpidemiadaPesteBubónicanaEradeXiantongeMortalidadedaPopulaçãodeYunnan”,TheQingHistoryJour-nal,2001(02):LiYongchen,LaiWen,“ARelaçãoentreEpidemiadaPesteBubónicadeGuangdongeTerramoto(1867~1911)”,ChineseJournalofMedicalHistory,2000(01):LiYongchen,LaiWen,“OFundoSocialdaEpidemiadePesteBubónicadeLingnanAntigo”,JournalofNanjingUniversityofTraditionalChineseMedicine(SocialScienceEdition),1999(01),etc.12CaoShuji,“AEpidemiadaPesteBubónicade1894–Guangzhou,HongKongeShan-ghai”,JournalofShanghaiJiaotongUniversity(PhilosophyandSocialSciences),Vol.4,2005,pp.72-81.13PengHaixiong,“APesquisadaPestedeGuangdongeHongKongem1894”,JournalOfWuyiUniversity(SocialSciencesEdition),Marçode2004,pp.62-70.

303GuoWeidong,apreciounegativamente,osresultadosdocombateàpestepeloGovernoColonialdeHongKong.Aocomparar,aspestesde1894emHongKongede1895emMacau,esseacadémicoafirmouque,enquantoemHongKongoGovernotomouainiciativa,tendocomoprincipalatitude,aadopçãodemedidasarbitrárias,comooisolamento.EmMacau,pelocontrário,aorientaçãopartiudogoverno,daparticipa-çãodirectadasassociaçõescivisedapopulação,comoumtodo.Porisso,osdanossofridoseperdashumanasemMacauforammenoresqueHongKong14.GuoWeidong,tambémanalisouasmedidaspúblicasdepre-vençãodapesteemMacau,em1895,analisandoagrandeepidemiaquesealastrounestelocal.EsteacadémicoentendequeaepidemianãotevegrandeefeitoemMacau,devidoàscaracterísticasdaparticipaçãogeraldopúblico:universal,popularedeinteressepúblico15.LiLi,seguiuopontodevistadeGuoWeidong,descrevendoasiner-giaentreoGovernoColonialeoscomercianteschineses,entreesteseacomunidadechinesa.Aoanalisarapestebubónicade1895,verificouqueosfuncionáriosdogoverno,oscomercianteseopovoresistiramjuntosàpeste,dondesurgiuumadinâmicaespecialnasociedade.Resumindoassuasconclusões,disse“Opapelcrucialnainteracçãosocialnaépocadapestede1895emMacaufoiexercidopeloscomercianteschineses;foramelesque,valendo-sedeseupoderioeconómicoeinfluênciasocial,porumladoajudaramoGovernoColonialaopromoveraaplicaçãoeficazdasmedidasdeprevençãoe,poroutro,apoiandoacomunidadechinesaca-rente,garantindoaestabilidadedasociedadedeMacaucomoumtodo”16.DaanálisedoestudorealizadopeloportuguêsJosédaConceiçãoAfonso,sobreapolíticadehigienepúblicanaMacaudofinaldoséculoXIXedoiníciodoséculoXX,estereferequeosistemadalimpezaemétodosdeprevençãodiminuíramaquantidadedemortoseatenuaramoimpactodapeste17.Embora,osestudiososportuguesesetenhamdadoasuaopinião,14GuoWeidong,“TratamentodaPesteBubónica:HongKongeMacaude1894a1895”,HistoricalArchives,Vol.4,2011,pp.80-90.15GuoWeidong,“APestede1895:PopularidadedeMacau-EchoMacaensecomoModelodaAnálisePrincipal”,Cultura,Vol.66,2008,pp.146-158.16LiLi,“OPapelCrucialnaInteracçãoSocialnaÉpocadaPestede1895emMacau”,Estu-dosdeMacau,Vol.3,2010,pp.125-133.17JosédaConceiçãoAfonso.2007.Macau,ContributosparaaHistóriadoAbastecimentodeÁguaPotávelàCidade,EmRevistadaAdministraçãoPúblicadeMacau.Número75(1de2007),pp.1282-1283.

304ofactoéqueduranteocombateàpesteemMacau,foiasociedadecivilquemexerceuopapelactivoque,comparativamenteàProvíncia(GuangZhou)eaHongKong,levouaqueoepidemiativessemenospeso,easmedidas,maioreficácia.Noentanto,nãoexistemmuitaspesquisassobreessesurtoemMacau,nomeadamente,quantoaomododatomadademedidaspelogoverno,dostrabalhosdecoordenaçãocomopovo,ecomoasassociaçõespopularesassumiramasresponsabilidadesdasuaexecução,garantindoparasiumimportantelugarnasociedade.Estasquestõessãoosprincipaisassuntosdesteartigo.II.SobreaepidemiadepestebubónicaemHongKongeMacauAepidemiadepestebubónicade1894começouemGuangzhou,alastrando-sepelaslocalidadespróximas,atéchegaraosterritóriosdeHongKongeMacau.DeacordocomotestemunhodovelhopraticantedeMedicinaTradicionalChinesa,YiJusun,ofocodaepidemiasurgiunaáreaantigadacidade,causandomaisdecemmilmortes;“noanojia-wu(1894)houveumsurtodepestebubónicanaminharegiãodeYue.Começounovelhodistrito,poucoapoucoespraiando-senadirecçãodosportõesocidentais.Emseguidachegouaolitoral,cessandoporlá.Osurtoaconteceunosegundomês,cessandonosexto.Noprincípiodaepidemia,primeiroeramosratosamorrer;depois,aspessoas.Muitosmorriamaumtempo,haviaclãsinteirosaextinguir-se,osmortospas-saramdecemmil”18.OjornalShunPaonoticiouaeclosãodaepidemia,indicandoque,desdeoúltimoterçodosegundomêsde1894atéoiníciodoquartomês,aosuldamuralhadeGuangzhou,centenasdepessoasfaleceramaocontrairadoença:“nascercaniasalestedeYue,ocorreuumaepidemiadevidoàirregularidadedotempo.Dentroeforadasmuralhasdacidade,apopulaçãocontraiuamoléstiaepadeceu.EmnenhumlugaramortandadefoipiordoqueaviladeNansheng.Dofinaldosegundomêsatéoiníciodocorrente,contabilizaram-se126mortes,entrehomensemulheres”19.18XianWeixun,“HistóriadaEpidemiadePesteBubónica”,GuangdongHealthandEpi-demicPreventionStation,1989,pp.203.19“EpidemiadaPeste”,ShunPao,29deAbrilde1894.

305Ummêsapósaepidemiacomeçaraalastrar-seemGuangzhou,emMaio,chegouaHongKong.Nodia5,ojornalShunPaonoticiouaeclo-sãodamoléstianaquelacidade:“logoapósummembrodacomunidadechinesadeHongKongcontrairadoença,verifica-seinchaçoemdiversaspartesdocorpo,vindoamorrerlogoemseguida.Aepidemiaoriginou-senaprovínciadeYue,chegadoaomardonorte.Noprincípio,adoençaalastrava-seaospoucos,comcercadetrintanovosenfermospordia–dosquaismorriam7,8decadadez”20.Destavez,aáreaatingidapelamoléstiaeonúmerodemortosassu-miaumadimensãoassustadora.ConformeoregistodojornalShunPao,aepidemiaduroucercadetrêsouquatromeses.Emagostode1894,aepidemiacomeçouaperderforça21.EmboraastaxasdemortalidadeemGuangzhounãomaissecomparassemàquelasreportadaspelovelhopra-ticantedeMTC,elasatingiamamarcade70mil22.Noentanto,aestatís-ticaoficialemHongKongeradeapenas2.552pessoas23.Porsuavez,oDr.AlexanderRennie,ummédicoinglêsemserviçoemHongKong,nofinaldoséculoXIX,escreveuumbreverelatóriosobreadoençanoVerãode1894,indicandoqueonúmerodevítimasnãoultrapassaraastrêsmil24.Referiuaindaque,apartirde1895,quasetodososanos,aconteciaumsurtodepestebubónicaemHongKong,noperíodoentreosmesesdeAbrileJulho,operíodomaisquentedoano.Deacordocomumrela-tóriodaAssociaçãodeEscolasdeSaúdePública,divulgadoem1910,de1895a1901,6.387pessoasmorreramdepesteemHongKong25;pode--severque,naépoca,adoençaeraconsideradaendémica.Parafazerfaceaoproblema,oGovernoColonialdeHongKong,adoptoupolíticasemedidasadiversosníveis.20XianWeixun,“HistóriadaEpidemiadePesteBubónica”,GuangdongHealthandEpi-demicPreventionStation,1989,pp.203.21LaiWen,LiYongchen,AobraHistóriadaPestedeLingnan,GuangDongPeople’sPubli-sherHouse,2003,pp.421.22XianWeixun,“HistóriadaEpidemiadePesteBubónica”,pp.203.23CorrespondenceRespectingtotheAffairsofHongKong1882-1899.BritishParliamentaryPapers.China26.IrishUniversityPress.1971.P.155.GuoWeidong:TratamentodePesteBubónica:HongKongeMacaude1894a1895.24W.J.Simpson.PlagueinHongKong.TheBritishMedicalJournal.Vol.1.No.2204(Mar.28,1903),PP.755-757.25PublicHealthReports(1896-1970).Vol.21,No.24(15deJunhode1906).pp.655-656.AssociationofSchoolsofPublicHealth.

306NoqueconcerneaMacau,acidadeadoptoumedidasdeprevençãoquando,dosurtodepesteemGuangzhoueHongKong.Reforçaram-seoscuidadoscomahigieneetomaram-seprovidênciasparacontroledoscontactoscomoexterior(fluxodeembarcações).ApesardeMacaunãotersofridocomapestede1894,noanoseguinte,apesteinstalou-secomvigor,causandograndesdanosàsociedadeeàeconomialocal,paraalémdamortandade:“AepidemiadoanopassadotomouaProvínciaeHongKong;so-menteaquelecantinhodeMacaupôdeseguirsuavidaempaz–talvezsejaoCéuadesejarquesóopovodaquelasparagensgozedessafelicida-de.Masninguémimaginavaquenapassagemdoinvernoàprimavera,edaprimaveraaoverão,váriaspessoascontrairiamadoença,diaapósdia.Dessaforma,foramdezenasquepassaramamorrerdiuturnamente.Osfuncionáriosocidentaisfaziamoseumelhorparaprotegeraspessoas,levando-asparaoshospitaisecuidandodasmesmas–masossintomasnuncaeramplenamentecurados.Foiaíquecadaum,tomadopelomedo,passouatentarsalvarapenasasipróprio...Acadaanoitecer,acendiam-seaslumináriassobreosprédios,fechavam-seasportasdasbodegas,erampoucosaandarpelasruas.Osmercadospermaneciamvazios,algoquenãoseviahádécadas.Mesmoaprósperaeanimadaregiãoderuasamplasemoradastranquilasexibiam,emcadapátio,emcadaquintal,umaat-mosferadesolada.Erampoucasascarretasemontadurasatrilharseuca-minho.Decadadezlares,novetinhampessoasqueficaramparaplégicas–dosquaispoucossobreviviam.Aosairdoslimitesdacidade,vinhaumaondaapósaoutradepessoascomchapéusbrancosdeluto.Eraumacenaqueosolhosrecusavam-seavereosouvidosaescutar”26.NaperspectivadosrelatosdoJornalEchoMacaense,noInvernode1894,apareceramosprimeirossinaisdepesteemMacau.Forampoucososinfectados,masaepidemiaganhouímpeto,atéquedezenasdepessoascomeçaramamorrerpordia.OGovernoColonialdeMacaudedicoumuitaatençãoaoproblema.OentãoDirectordosServiçosdeSaúde,J.GomesSilva,emOutubrodaqueleano,elaborouumrelatórioondedescreveuaeclosão,oalastramento,onúmerodevítimas,asituaçãodotratamentoeinfluênciasocial,quefoipublicadonoBoletimdeMacau.É26《澳地後盛論》,EchoMacaense,11.ºdiadoquintomêsintercalardo21.ºdaEraGuangxu,FundaçãodeMacau,ShanghaiAcademyofSocialSciencesPress,Ediçãode2000,pp.257.

307umdocumentoquesepodequalificardeminucioso.Emseustermos,deAbrilaJulhode1895,houve1.259casosdepestebubónicaemMacau,dosquaisamaiorpartedevítimaseradeetniachinesa.Entreosmortos,haviamtambémportugueses,outroseuropeus,indianoseafricanos27.Emboraaepidemiatenhaeclodidoem1895,atéaomêsdeAgosto,osseusefeitosaindasesentiam,10anosdepois.Durante20anos,entre1895e1915,adoençacontinuouamanifestar-se.Conformeorelatodoacadémicoportuguês,P.J.PeregrinodaCosta,de1898a1909,Macauteve2.594casosdepeste28.EraumasituaçãosimilaràdeHongKong.Secompararmosonúmerodevítimas,vemosquehouvemenosemMacau.Contudo,considerandoqueapopulaçãodeHongKongésuperioràdeMacau,podemosconcluirqueasituaçãoeramaisgraveemMacau.Ofactodeumamoléstiaocorrerfrequentementenumlocal,apontodeori-ginarumaendemia,nãoapenassedeveafactores,comomeio-ambiente,climaecostumes,mas,principalmente,àsmedidastomadaspelopoderpúblicopararesponderàcrise.Defacto,HongKongeMacauàépocaestavamsobgovernoscoloniais;osinglesesemHongKongeosportu-guesesemMacau,introduziramcontrolesepidemiológicosemedidaspreventivasembenefíciodaspopulaçõesdeetniachinesa–masemgrauseníveisdeeficáciadiferentes.Ainfluênciasobre,apopulaçãoeodesen-volvimentolocal,tambémocorreramemproporçõesmuitodiferentes.III.AsmedidastomadasporHongKongcontraosurtodepestebubónica.Osportadoresdapestebubónicasãoosratos.Apobreza,asujei-ra,poçasd’águaefaltadeasseio,formamumambientepropícioparaaproliferaçãodaquelesroedores–criandoascondiçõesparaumsurtoepidémico.Alémdisso,abactériaresponsávelpelapeste,concentra-senotratointestinal,naurinaenamucosabucaldosratos,demodoqueasfezes,urinaemuco,eramosmeiosporqueatransmissãoocorria,em27J.GomesSilva.RelatóriosobreaepidemiadapestebubónicaemMacau,em1895.BoletimOficialdeMacau,número39anexo,1deOutubrode1895,pp.429-430,ArquivoHistóricodeMacau.28P.J.PeregriondaCosta,MedicinaPortuguesanoExtremoOriente,emJosédaCon-ceiçãoAfonso.2007.Macau:ContributosparaaHistóriadoAbastecimentodeÁguaPotávelàCidade.EmRevistadaAdministraçãoPúblicadeMacau.Número75(1de2007),P.1283.

308seusmaisaltosíndices.Emseguida,vinhamosalimentoseobjectosin-fectadospelasbactérias.Umoutromeioimportantedetransmissãoera,odasrelaçõesinterpessoais.Tantoosangue,catarrooupus,alémderoupaseobjectosdeusopessoal,podiamtransmitiradoença.Dissosevêque,apestebubónicatransmitia-sepelocontacto,cujosmeiosdeprevençãoexigiamasegregaçãodosenfermos.Assim,duranteaepidemiade1894-1895,asmedidastomadasemHongKongeMacaunãopoderiamfugira:promoveralimpezadasruaseresidências;isolarosdoentes;examinarcriteriosamenteaspessoasvindasdosfocosdetransmissão;edisporade-quadamentedoscadáveres.DeacordocomoteordorelatórioelaboradoporJ.MitfordAtkin-son,alto-funcionárioresponsávelpelotratamentomédicoemHongKong,noiníciodoséculoXX,oGovernoColonialtomoucincoprovi-dênciasqueforam:1)informação,2)tratamentosespecíficos,3)esterili-zação,4)isolamentoe5)limpeza.Oreferidomédicodescreveuoconteú-dodecadauma:“Noqueconcerneàinformação,omaiorobstáculoestáemqueoscidadãosdeetniachinesanãodãoatençãoàbactéria,preferindoocultarqualquersituaçãonegativa.Apartirdomomentoemquealguémmorre,prefere-seabandonaroscorposnarua–surgindoumaoportunidadeparafazê-loàsescondidas.Issosemdúvida,facilitaatransmissãodedoençasinfecciosassimilares,comovaríolaoudifteria.Emrelaçãoaostratamentosespecíficos,osdoentessãoencami-nhadosparaohospitaldedoençasinfecciosasnazonaoeste.Umdesseshospitaisémantidopelogoverno,enquantoooutro,chamadodeTungwah,foicriadopeloscidadãosdeetniachinesa.ÉnaturalqueoGovernomantenhaohospitalchinêssobsupervisão.Aesterilizaçãofoiamedidaimplementadacommaisceleridade.Em1903,porqueoscidadãosdeetniachinesanãogostam,docheirodassubstânciasutilizadas,oGovernoviu-seobrigadoaressarci-los,pelofacto,deseremborrifadoscomtaismedicamentosepelasvestimentasafectadas.Sobreoisolamento,logonosprimeirossinaisdeepidemia,segrega-vam-seaspessoassuspeitasdeteremcontraídoamoléstia,colocando-assobquarentenadomésticade12dias.Duranteesteperíodo,permitia-seàspessoaslevarumavidanormal.

309Comrespeitoàlimpeza,comunicava-seacadafamíliaque,dentrodedoisdias,representantesdasinstituiçõesdesaúdepúblicairiamvisto-riaracasa.Seamobíliaestivessesuja,taisfuncionáriosauxiliariamnasualimpeza”29.ComoéqueoGovernoColonialexecutoutaismedidas?OJornalShunPaopublicouumrelatomuitocircunstanciado;nãoapenasdiscorredetalhadamentesobreasmedidasdoGoverno,comoaindadiscuteasuaeficáciaeareacçãopopular.Sobreainformação,aprimeiramedida,ficaclaroqueoGovernoColonialatribuía-lheamaisaltaimportância.Aosolhosdosfuncionáriosresponsáveispelasaúdepública,asmoradasdoscidadãosdeetniachinesaeramdesalinhadaseimundas,oferecendocondiçõesideaisparaumsurtodadoença.Alémdisso,ofactodeesconderemosdoentes,posteriormentedescartandoseuscorposnarua,tudocontribuíaparaaeclosãodeumaepidemia.Comissoemmente,informava-seopúblicosobreagravidadedadoençaeosmeiosdeprevenção.Aindaempregavamacomunicaçãopúblicacommuitaeficiência,divulgandoinformaçõespelojornalShunPao.Apartirde5deMaio,essejornalcomeçouatrazerinformaçõesactualizadassobreosacontecimentos.EmMaio,detectaram-se11novoscasos;emJunho,noclímaxdosurto,haviaumnovocasoacadadia;emJulho,13pessoasforamacometidaspeladoença.Umjornalsóteriaaces-sotãocélereataisinformações,medianteforteapoiogovernamental30.Porexemplo,leia-seaseguintenotícia,deMaiode1895:“NuvensdetempestadechegaramontemaHongKong:sobnossosolhosofactonudequeaepidemiaaindanãoacabou.Háalgunsdias,osmortoschegaramàcasadosquarenta;osfuncionáriosinglesesproviden-ciaramumanovaclínica,ondeosenfermosseriamtratadospelospróprioscidadãosdeetniachinesa–diz-se,paradarvazãoaossentimentospopu-lares”31.29J.MitfordAtkinson,M.B.Lond.,D.P.H.Camb.PlagueProcedureinHongKong.TheBritishMedicalJournal.Vol.2.No.2398(15deDezembrode1906).pp.1715-1718.30AsreportagenssobreasituaçãodapestebubónicaemHongKongdeMaioaJulhode1894,incluemostemas:“TelegramaSobreNotíciadaPeste”;“ASituaçãodaPestediscuti-dapeloPessoalOcidental“;“ReportagemdaPestedeHongKong”,“PublicaçãodaNotíciadaPeste”,etc.,jornalShunPao.31“TelegramaSobreNotíciadaPeste”,jornalShunPao,5deMaiode1894.

310OGovernoColonialtambémfezdotratamentoumadasmedidasderespostaàepidemia.OshospitaismencionadosupraporAtkinson,fundadosnazonaoeste,naverdade,eramtrês:1)hospital-navioHulkHygeia;2)KennedyTownHospital,ondeantesestavainstaladoumco-missariadodepolíciaquetratavaexclusivamentedospacientesdepeste.Oterceiro,eraumhospitaldeMedicinaTradicionalChinesa,(MTC)ex-clusivoparaoisolamentodepacientes,instaladonumaantigafábricadevidrosdeKennedyTown.ConhecidoporfilialdoHospitalTungWah,foidesactivado,posteriormente,porinadequação,porosurtodepestetercontaminadoolugar–cujascondiçõeshigiénicaspioravamaolhosvis-tos.OGoverno,então,construiuumnovohospitalemKennedyTown,oSlaughterHouseHospital,quecontinuouasergeridoeguarnecidoporpessoaldoHospitalTungWah–sobsupervisãogovernamental.Poucotempoapósasuaconstrução,ohospital“dafábricadevidros”foidefini-tivamenteencerrado,apóslimpezaeesterilização32.Indivíduosafluentesdeetniachinesaabririammaisumhospital,paratratamentodepeste,emLaiChiKok(Kowloon).“Àsdezhorasdamanhãdodia16,comerciantesafluentesdeHongKongreuniram-senoHospitalTungWahparadiscutircomoresolverasituaçãodosdoentes,(...)tendoosenhorLauWeiQuncomopresidentedemesa,anunciaramàpopulação:oGovernopermitiuacriaçãodeumhospitalnumavelhafábricadevidros,parainternamentoetratamentodeenfermosdeetniachinesa.SeriaumafilialdoTungWah,guarnecidapormédicosdeetniachinesa”33.“Deimediatoacolheram-se17doentes,25mortose155pessoassobtratamentonohospitalocidentalenonavio-ambulatório.Osfuncio-nárioschinesespresentestambémcriaramumhospitalemKowloon.Amaiorpartedosdoentesconvergiaparaesseshospitais,demodoqueosestabelecimentosocidentaisficarammenoscheiosemdias”34.Sobreostrabalhosdeesterilizaçãoelimpeza,odepartamentores-ponsávelemHongKong,publicoudozeprovidências,sobadesignação32HongKongTelegraph,14deJunhode1894,citadoemYangXiangyin,“PoderColonialeEspaçoMédico:AMudançadosServiçosdaMedicinaChinesaedaMedicinaOcidentaldoHospitalTungWah(1894-1941)”,MonografiadoDoutoramentodoCursodeHis-tóriadaUniversidadedeChinêsdeHongKong,2007,pp.40.33“ReportagemdaPestedeHongKong”,jornalShunPao,28deMaiode1894.34“TelegramaSobreNotíciadaPeste”,jornalShunPao,28deJunhode1894.

311de“RegulamentoparaoTratodaPesteemHongKong”,emMaiode1894,momentoemqueacriseseagudizava.Taisprovidências,incluíamotrasladodedoentesparatratamentonumhospital.Emcasodemorte,oscorposdeveriamserencaminhadosaodepartamentodehigienepúbli-ca,paraenterronumlocaldeterminado.Sealguémcontraísseadoença,oufossesuspeitodetê-lacontraído,deveriaapresentar-seaocomissariadodepolíciamaispróximoouqualquerrepartiçãopública,pararegistoeencaminhamentoaumhospitalparatratar-se35.Alémdasdeterminaçõesexplícitas,oGovernoColonialprocedeuàlimpezaeesterilizaçãodasruasecasas,emgeral.“Todasasresidênciasinfectadascaíamsobtuteladasautoridades.Aquelasquenãopudessemsertratadaseramdemolidas.EmTaiPengSaneoutroslugares,ascasasdoscidadãosdeetniachinesativeramquesercompletamentereconstruídas–paraevitarumnovosurto”36.AsociedadeHongKong,daqueletempo,eraeminentementechine-sa.SemdúvidaquehaviaimensasdiferençasculturaisasepararaChinadaInglaterra.Aomesmotempo,aInglaterraexerciaogovernocolonialsobreaquelacidade,cujapolíticatinhatraçoscolonialistasautoritários.Porexemplo,nocasodapestede1894,apartirdapublicaçãodo“Regu-lamento”,otrasladodedoentes,oisolamentodossuspeitos,adisposiçãodoscorposemesmoalimpezaeesterilizaçãoforçada,aconteciamsobcontrolegovernamental.Osdeetniachinesa,naturalmente,revoltavam--secontraasmedidas,talcomo,notrasladodedoentesparatratamentoemhospital;naépoca,ataxademortalidadeatingiaos90%,demodoque,serinternadonumhospital,equivaliaaesperaramorte.Alémdisso,nãoeraapenasesperaramorte,eraumaesperaqueacontecianomeiodaindiferençaedasolidão,jáqueotratamentodisponibilizadopeloGover-noColonial,haviageradoforteoposiçãoporpartedapopulaçãodeetniachinesa.Porisso,haviaquemexortasseoGovernoarespeitaroscostumeschineses,oferecendo-setratamentoconformeessespadrões:“De1894atéhoje,nuncafoioferecidoumtratamentoadequado,sendotudoobjectodeoposiçãopelapopulaçãochinesa.OGovernodesejaqueoschinesesnãoseescondam,nãofujamàinspecção,não35“RegulamentoparaTratodaPesteemHongKong”,jornalShunPao,22deMaiode1894.36“TelegramaSobreNotíciadaPeste”,jornalShunPao,13deJunhode1894.

312abandonemosseusmortos,alémdequererdeterminaronúmerodeen-fermos.Assim,deveriamrespeitaroshábitosdapopulação,autorizandotratamentodomiciliareacompanhamentoportrêsfamiliares.Enviarenfermosparaohospitaléumactodeforçasobreosfracos.Equandoosfamiliaresvãovisitá-lopassamporgrandesofrimento.Nãocausaestra-nhezaque,quandooschinesesadoecem,fujamdeHongKongequeoscorpssejamjogadosnomeiodarua”37.Nãoobstante,dopontodevistadoGovernoColonial,edasmedi-dasadoptadas,talrecomendaçãode“respeitoaoshábitosdapopulação”nãofoiobservada.Aocontrário,reforçou-seanaturezaarbitráriadosactosgovernamentais,produzindoumestadodegrandetensão,entreoGovernoColonialeapopulaçãochinesa.OHospitalTungWah,quere-presentavaosinteresseschineses,apresentouváriaspropostasdeconsenso–queterminaramnegadas,umaauma.Naverdade,oGovernoColonialmanifestouprofundainsatisfaçãoaoHospitalTungWah,particularmen-te,arespeitodosmédicosemétodosdetratamentodeMedicinaTradi-cionalChinesa(MTC).Ajulgarpelasopiniõesmédicosocidentaisedosjornaiseuropeus,ohospitalgeridopeloschineses,eradecausarhorror;nãoapenastinhamumapéssimahigiene,comoosseusmétodostambémeraminúteis.“Vistoriamos,emprimeirolugar,ohospitaldito‘dafábricadevi-dro’;contudo,vistoqueospacientesjáhaviamsidotodostransferidos,nãotivemosoportunidadedeobservarnadadeparticular.Sópudemosimaginarascenascruéisquesetinhampassado–vivosemortos,deitadosnummesmolugar.Depoisfomosao‘SlaughterHouseHospital’–tam-bémumaestruturaprovisória.Aoabriraporta,entramosnumapequenasalaondeestavamquatropacientes.Tinhamumsemblantemuitosofrido(...)homens,mulheresecriançasjuntos,numambienteimundo.Evi-dentemente,nãohavianinguémaorientá-los,paraquesemantivessemlimpos–oumesmoparaofereceraajudaquetantoesperavam”38.Estesurtodepeste,representouumpontodeviragem,paraoHos-pitalTungWah.SeantesofereciaapenasserviçosdeMedicinaTradicional37YeungSzeYin,HistóriadeHongKong,ChinaFriendshipPublishingCompany,1986,pp.150.38HongKongTelegraph,20deJunhode1894,citadoemYangXiangyin,“PoderColonialeEspaçoMédico:AMudançadosServiçosdaMedicinaChinesaedaMedicinaOcidentaldoHospitalTungWah(1894-1941)”,pp.43.

313Chinesa(MTC),essecentro,agoranãoapenas,adoptavatécnicasdeMe-dicinaocidental,comoaindasesubmetiaàsupervisãogovernamental.Tendoemvista,ofactodoHospitalTungWahnãotersidocapazdecon-terosurtoepidémico,oGovernoColonialestabeleceu,umaComissãodeinspecçãoparaaqueleHospital,comoobjectivodedefinirumprocessodereforma.Entreasquais,estavapresentetambém,ométododegestão,nomeadamente,apropostadequequalquermédico,europeuouchinês,seresponsabilizariapelacontabilizaçãodasvítimas.39Pode-sedizerque,oGovernoColonial,aproveitou-sedestaoportunidade,paraintroduziraMedicinaOcidental,interferindocadavezmais,emquestõesdetrata-mentoegestão.Comasmudançasnaestratégiadegovernaçãocolonial,eodesenvolvimentodasociedadedeHongKong,opapeldeinterme-diador,exercidopeloHospitalTungWah,assimcomo,asualiderançanasociedadechinesadeHongKong,decairiamulteriormente40.EmMacau,pelocontrário,oGovernoassumiuumaposturade“respeitoaoshábitosdapopulação”,emrespostaàepidemiade1895.Di-ferentementedoHospitalTungWah,oHospitalKiangWu,aprincipalinstituiçãoarepresentarosinteressesdasociedadechinesa,tevegrandeinfluência,tantoemtermosdemétodosdetratamento,comonasmedi-dasdeprevenção,tomadaspeloGovernoColonial.Podemosdizerque,tinhamesmocertamargemparaapresentarpropostas.Nãosepodedizerque,osdoisGovernosColoniais,utilizarammé-todosdiferentespararesponderàepidemia.Nãosediferenciaramquan-to:aomonitoramento,oferecimentodecuidadosapacientesisolados,àlimpeza,esterilizaçãoedisposiçãoadequadadoscadáveres.Duranteaepidemiade1894emHongKong,Macaupublicouumregulamentodeprevenção.Amanutençãodahigieneeprevençãodapeste,ficaramaoen-cargodeespecialistasestrangeiros:“2.Asvaletasdevemseresfregadaselavadastodososdias,particu-larmente,aquelasquechegamàsresidênciasdoschineses.Devemsertratadascomamaiorprioridade,aAv.ConselheiroFerreiradeAlmeida39HongKongTelegraph,20deJunhode1894,citadoemYangXiangyin,“PoderColonialeEspaçoMédico:AMudançadosServiçosdaMedicinaChinesaedaMedicinaOcidentaldoHospitalTungWah(1894-1941)”,pp.9240ElizabethSinn,1989.PowerandCharity:TheEarlyHistoryoftheTungWahHospital,HongKong:OxfordUniversityPress.

314(HoLanYun),SanKio,EstradadoRepouso(SáKong),oPatane(SaLeiTau),bemcomo,aspovoaçõesdeMong-Há,A-MáeLongTin.3.Aplataformadomatadouroeascercaniasdoseuladoesquerdo,devemserlavadas,vigorosamente,comsalmourapordiasafio.4.Todososnaviosevapores,depassagemporMacauvindosdeHongKongedaProvíncia,devemtersuatripulaçãoepassageiros,exa-minadospormédicosdosServiçosdeSaúde,antesdeaterrarem.Sehou-verchinesescombubões,oupessoassuspeitasdeportaremamoléstia,énecessário,redobraraatençãonosexames.5.Aspatrulhasmarítimasdeterminarão,anaviovindodaProvínciaoudeHongKong,havendosuspeitadequehápessoasinfectadasabor-do,arecusadepermissãodedesembarcaremMacau.Umavezconfir-madaapresençadepessoasdoentes,devempermanecerdentrodonavio,ocasiãoemqueseenviarámédicopararealizarexames.6.Indiferenteàsdimensõesdosvapores,casoseconfirmeapresençadedoentescombubões,nãolhesserápermitidoatracaremMacau.Em-barcaçõesdemadeiracomobarcas,catraias,entreoutros,quetransporta-rempessoasinfectadasdepestedeverãosertodosdragadosparalongedoatracadouroporumvapor41(...)”.Posteriormente,emJunho,publicou-seum“Regulamentosobreocontroledapeste”,comofimdeevitarqueapestechegasseaMacauapartirexterior.OGovernoColonial,impôsemvigormedidas:restritivasdepassagemalfandegária;quantoàprestaçãodetratamentosmédicos,elimpezapública:“3.Ànoite,exceptuando-secasosabsolutamenteseguros,nãoseper-mitiráatracagemedesembarqueemqualquersituação.4.TodososindivíduoschegadosaMacaupelasPortasdoCerco,semexcepção,deverãosubmeter-seàexamespormédicosdogoverno,semoquenãopoderãoingressarnacidade.5.Apartirdasseishorasdatardeatéasseisdamanhãdodiaseguin-te,qualquerindivíduo,semexcepção,nãopoderáingressaremMacaupormeiodasPortasdoCerco.(...)41TangKaijian,WuZhiliang,BoletimOficialdeMacau(1850-1911),número19,Ane-xo,15deMaiode1894,FundaçãodeMacau,2000.

3159.OsServiçosdeAtendimentodeSaúdedeverãodestacarummé-dicodogovernoeumenfermeiroparapermaneceremaserviçonailhadaTaipa.Alémdisso,deverãotambémencarregarummédicoeumen-fermeiroparaasPortasdoCerco.DoismédicosdogovernodeverãoestarpresentesnosServiçosdeAssuntosMarítimos.A)Osfuncionáriosaser-viçonailhadaTaipadeverãoaguardarsubstituiçãooucancelamentodesuasfunçõesparaquepossamretornarparaMacau.B)OsfuncionáriosàserviçonasPortasdoCercodeverãopermaneceremseuspostosdonasceraopôrdosolpararealizaremosexameseis,somentepodendoretornaraMacauapósoanoitecer.C)OsfuncionáriosàdisposiçãodosServiçosdeAssuntosMarítimosdeverãoalternarseutrabalhoemturnos,demodoagarantirque,duranteodia,semprehajaummédicoapostospararealizarosexamesdecadapassageiroquechegueaMacau.D)Oscuidadosmédi-cosemcadahospitaleguarniçãomilitarestarãotodossobaresponsabili-dadedointendente-geraldosServiçosdeAtendimentodeSaúde.10.AsvizinhançasgeridaspelosServiçosdeAssuntosOcidentaiseosServiçosdeAssuntosOrientaisresponsabilizar-se-ãopelasruasemo-radoresdesuacircunscrição,encarregando-sedasupervisãoelimpezaconformeoteordoavisoanexoàpágina2doboletimno.19,publicadonodia11domêscorrente”42.Duranteesseperíodo,alémdo“Regulamentosobreocontroledapeste”,oGovernoColonial,tambémpublicou,umasériedeprocedimen-tos,como“Regulamentoparaprevençãodapeste”,“disposiçõessobregestãodeenterros”;“disposiçõessobreestabelecimentoegestãodehospi-tais”,entreoutros.Em1895,quandoaepidemiaatingiaumadimensãocadavezmaisgrave,oGovernoColonialimpôsumconjuntodemedidasparacombaterosurto.Comoilustraoseguinteaviso,afinalidadedasmesmaseraidênticaàsdeHongKong:“Sehouveralguémdoentenumacasa,talfactodevesercomunicadoimediatamenteàCâmara(avelhaAssembleia),paraosserviçosresponsá-veistomemconhecimentoedêeminícioaotratamento,responsabilizan-do-seportodooprocesso.Seopacientenãopossuirosmeios,ogovernoatribuiráosfundosnecessários43.42TangKaijian,WuZhiliang,BoletimOficialdeMacau(1850-1911),número22,segun-dodiadosétimomêsde1894.43“Maisumfraco”,EchoMacaense,28.ºdiadoquartomêsdo21.ºdaEraGuangxu,pp.225.

316Paramelhorumhospitaldedicadoexclusivamenteaotratamentodepestebubónica:Comoalastramentodaepidemiaem1896équeseestabeleceuoambulatórioanexoaoLeprosárioDonaMaria,aospésdafortalezaho-mónima.Em1897,oregulamentodesaúdepúblicatraziaasseguintesdisposiçõessobreoisolamentodedoentes“oseuropeus,macaenses,in-dianos,africanosecristãoschinesesquecontraíremcóleraepestedeverãoserenviadosparaoLeprosárionossubúrbiosdeMacau.Seoschinesesnãodesejaremrecebertratamentoocidental,poderãoserenviadosparaoutraslocalidadesouparaoHospitalKiangWu,ondesemontouumatendaparaisolamento.LocalizadaàfrentedoPortoInterior,masemáguassobcontroleportuguês.Doravante,todosospacientesdasduasdo-ençasmencionadasnãopoderãointernar-seemhospitaiscomuns”.Destaforma,naepidemiadepestede1898,foramregistados594pacientes,dosquaisapenas27foramtratadosnoLeprosárioDonaMaria.TodoorestantemorreuemcasaouficoudequarentenanatendadoHospitalKiangWu44.Sobreasmedidasdelimpeza,esterilizaçãoeenterrodoscadáveres:SeosServiçosparaAssuntosOrientaistomaremconhecimentodequehádoentesocultadosnasvizinhançasdoTarrafeiro,determinarãoquesejamrealizadasbuscasrigorosas–mandando-sequesejamlavadastodasashabitaçõesmalasseadas.Emborapossaseencontrarcadáveresdescar-tadosfrequentementenaRuadaPraiadoManduco,sendoosServiçosdeAssuntosOcidentaisincapazesdeproibi-lo,deverãosimplesmentereali-zarsuasrondaselavartaislocaiscomdesinfectante45.ApesardasmedidassupradescritasseremidênticasàstomadasemHongKong,adiferençaestá,nofactodoGovernoColonialdeMacauter-seapoiadonapopulaçãochinesa,recebendoapoiodestaeporterde-legadopoderdeiniciativaàsorganizaçõeseliderançaschinesasnaexecu-çãodasmedidas.Comobomexemplo,temosaAssociaçãoparaPreven-44P.J.PeregriondaCosta.MedicinaPortuguesanoExtremoOriente,emJosédaConceiçãoAfonso,2007,Macau:ContributosparaaHistóriadoAbastecimentodeÁguaPotávelàCidade.,emRevistadaAdministraçãoPúblicadeMacau,Número75(1de2007).P.1283.45“AvisodeTranquilidade”,EchoMacaense,17.ºdiadosegundomêsdo21.ºdaEraGuangxu,pp.165.

317çãodaPeste,compostapormembrosdistintosdacomunidadecomercial–queseencarregoudalimpezaeexecuçãodasmedidasdehigienepública.Alémdesta,oHospitalKiangWu,dacomunidadechinesa,foiainstituiçãoresponsávelpelotratamentodoscasosdepeste–querespeitavaaMedicinaTradicionalChinesa(MTC)eseusmétodos.Nãoseforçavamospacientesaseremtratadoscolectivamentenumhospital,delegando-sepoderdedeci-sãosobreoassuntoaoKiangWu,semsupervisãoportuguesa.“OnovoambulatóriodeKiangWu,fundadoemShekKokZhui,jácontavacomumalocalizaçãoprivilegiada,agoraprecisavadarvazãoàtodaindústriahumana(...)observandoregulamentosdefinidospelaco-munidadechinesa,osmédicosocidentaisnãointervinham,oquecausavagrandesatisfação.Nãohaviamotivoparamotivo,podendo-sedispensartratamentocomplacidez.Dentreaquelasqueseinternavam,amaiorparteserestabelecia.Dizia-sedossenhoresDungHo,LoLeongseongquecolocaramàdisposiçãograndesrecursosàempreitada;semmedodoslaboresquelhesimpunha,compareciamtodososdiasaoHospitalparaorientarostrabalhos,demodoqueninguémousavarepousaremsegredo”46.PodemosnotarqueasmedidasparaotratamentodapesteemMacau,tiveramumcarácterindirecto.OGovernoColonialnãointerveioemlargamedida,restringindo-seaotrabalhoregulatório,devolvendoasatribuiçõesdecomunicaçãoetratamentoetratardospacientesàsasso-ciaçõeschinesas–diferentedagestãoesupervisãodirectasdoGovernoColonialdeHongKong.IV.OPapelExercidopelasAssociaçõesCivisChinesasdeHongKongedeMacau.Asepidemiasde1894-1895,emHongKongeMacau,bemcomo,asmedidasrespectivamenteadoptadas,emcertamedida,reflectemasdiferençasdeatitudeeeficáciadosdoisGovernos.Naquelaépoca,asso-ciedades,tantodeHongKongcomoadeMacau,erammaioritariamentechinesas.Osdoisgovernos,inglêseportuguês,erameuropeus.Alémdisso,tinhamumaposturacolonialista;afontedopodereratambém46“TratamentoemformaCorreta”,EchoMacaense,20.ºdiadoquintomêsdo21.ºdaEraGuangxu,pp.243.

318colonial:esseeraopoderdegovernaçãoexercidopeloGovernosobreopovocolonizado.Mas,alémdarepressãoedadominação,tambémpre-valeceu“forçadeexpressão”,característicadamodernidadecivilizacionaldoOcidente,quelegitimamoseudomínio.E,foijustamente,ofortepo-derdeinfluênciadessasuperioridade,dessamodernidadedaCivilizaçãoOcidentalquepermitiuahegemoniadocolonizadorduranteaepidemiasurgidanosfinaisdoSéculoXIX.A“hegemonia”aquireferida,éumaadaptaçãodanoçãogramscianadeHegemonia,enfatizandoaaceitaçãoereconhecimentopelosgovernadosdadanedominante,submissosaocon-juntodevaloresdogovernante47.NavisãodeAntónioGramsci,opoderderivadeumtipodeinterferênciaintelectual,emqueopoderexercidoporalguémnãoestábaseadonecessariamentenasuasuperioridademili-tar,masnaideologiaassentena“liderançamoraleintelectual”,fazendocomqueaculturaeosvaloresunidossetransformemnumaforçareal.Devidoaofacto,dassociedadeschinesas,durantecertoperíodo,estaremsol-autoridadedosOcidentais,levou,emcertamedida,àocorrênciadeconflitos,devidoàsdiferençasculturais.Porisso,aformaçãoouafirma-çãodessaHegemonianãoresultouapenasdadominaçãopolítica,exerci-daatravésdeinstrumentoscompulsórios,comoaprisãoeotribunal.Naverdade,deve-seaindasublinharaimportânciadaaceitação(activaoupassiva)daideologia-padrãododominador,transmitidaporinstituiçõesdasociedadecivil,comoaescolaeafamília48.Porexemplo,emHongKong,duranteosurtodepeste,oGovernoColonialforçouoHospitalTungWahareorganizar-se,reduzindogradualmente,aparticipaçãodosmédicoschineses,exactamente,pondoemacçãoumtipodehegemonia.Naquelaépoca,tantoHongKongcomoMacau,tinhamGovernosColoniais,mas,agestãodacomunidadechinesafoibastantediferente.AgovernaçãoemHongKong,fez-sesentirdeformadirectaecompulsória.Seusarmosostermosdaadministraçãopúblicamoderna,otratamentodaepidemia,àépoca,acentuavaaeficiênciadegestão.Comoapontouoespecialistaemgovernaçãonorte-americana,LutherGulick,umregimeideal,éaquelequetemporobjectivoprincipalaeficiência.Paraatingi-lo,outrosfinspoderãosersacrificados:“Tantonaadministraçãopúblicacomonaprivada,ofimébasica-menteomesmo:eficácia.AfinalidadeessencialdaciênciadaAdministra-47EscritodeAntónioGramsci,traduzidoporCaoLeiyu,eoutros,ThePrisonNotebooks,TheChinaSocialSciencesPress,Outubrode2000,pp.144-145.48Idem.

319çãoPúblicaérealizarasfunçõescomumdispêndiomínimoderecursohumanosemateriais.Destaforma,eficiênciaéoaxiomaprincipal,ame-didadovalordeumagestãoadministrativa...”49.OprincípiodagestãoadministrativadoGovernoColonialdeHongKong,semdúvida,seguiuométodotradicionaldecolonizador,quepassoupeloexecuçãoforçadaeporexigênciasdeobediênciaporpartecomunidadechinesa.Aquestãodotratamentodapeste,pôsemrelevoauniformizaçãodocomando,sobestritacoordenaçãoentreosórgãosdecontroleedeexecuçãodefunções.Destaforma,jápossívelimporsuasdirectivasdeformaeficienteàadministraçãopública,dasquais,asmaisimportantes,estavamrelacionadascompadrõesdeeficiência,paraobtermaisresultados,comummínimoderecursosdespendidos50.Estabeleceuumsistemacomcaracterísticasdepodercentralizado,comcomandouni-forme,sistemaintegrado,divisãodefunçõesederesponsabilidadescla-ras.Napestede1894,asmedidasdoGovernoColonialdeHongKongdemonstramessetipodecentralizaçãodepoder,comumasistemáticaedivisãoderesponsabilidadesclaras:“Osocidentaisconcentravamsuasforçaspararesolveraepidemiaemumlugar.Quemestivesseresponsávelporumbairronãopermitiaqueumlugarsóficasseforadainspecção,nemqueumapessoafugisseàsmedidas.Destaformaéqueondehouvessesujeiraterminarialimpo.Seucuidadoedeterminaçãotornavamfácilaobtençãoderesultados”51.OgovernonãoseapoiounoHospitalTungWah,queeraorepre-sentantedacomunidadechinesa.DesdeoGovernadoratéaosmédicosdogoverno,todosmenosprezavamasinstalaçõesdohospitalchinês,bemcomoautilidadedaMedicinaTradicionalChinesa(MTC).OSuperin-tendenteInterinodoHospitalCivildoGoverno,JamesAlfredLowson,49LutherGulicketal.1937.Science,ValuesandPublicAdministration.PapersontheScienceofAdministration(ed.ByGulickandUrwick).InstituteofPublicAdministra-tion,COLUMBIAUNIVERSITY,NEWYORK.50ChenZhenming,“DoEstudodaAdministraçãoPública,EstudoNovodaAdministraçãoPúblicaaoEstudodaGestãoPública–AMudançade“Paradigma”naÁreadePesquisadaGestãoGovernamentaldosPaísesOcidentais”,CassJournalofPoliticalScience,Vol.1,1999.51“ADiferençaentreTratamentodapestepelaMedicinaChinesaeMedicinaOcidental”,jornalShunPao,25deMaiode1894.

320descreveudaseguinteformaohospitaldapestebubónica,estabelecidopeloHospitalTungWah,nafábricadevidronaVilaKennedy:“Ascondiçõesdehigienedestehospitalcriarammuitosproblemasparaeles,poistinhamdeadoptarmedidasextremasparamelhorarascondiçõesdehigienenomesmo;sóassim,équesepodiaevitarque,ohospitalsetornasseumaarmadilhamortalparaospacienteshospitaliza-dos(...).Paramelhoraraventilação,teve-sequeretirartodososvidrosdasjanelas”52.Emmuitosrelatórios,oGovernoColonialafirmouque,osucessonocombateàpeste,foigarantidopelasmedidasdeisolamento,limpezaeesterilização,bemcomo,peladisposiçãodoscadáveres.Ofactodohospi-talTungWahseteroposto,acoordenaraexecuçãodasmedidasperanteacomunidadechinesa,foiconsideradaimportenteparareagiràpeste.Apósosurtoestarsobcontrole,ogovernorealizouumacerimóniadecondeco-raçãonoSalãodaCidade,emSetembrode1894,paraagradeceroscon-tributosdosváriossectoresdasociedadenoprocessodecombateàpeste,incluindooexército,amarinha,osmembrosdoconselhopermanenteeopessoalmédicoedalimpeza,aopassoque,oHospitalTungWah,quederaumagrandecontribuiçãoparaaprevenção,nãorecebeunenhumacondecoraçãoouelogio.Posteriormente,oGovernoColonialdeHongKongnãotransferiumuitospoderesparaasorganizaçõeschinesas,taiscomo,oHospitalTungWah.Pelocontrário,reduziugradualmenteosdireitospolíticoseainfluênciasocialdessasorganizações,demodoagerirdirectamenteasociedade.Porsuavoz,ogovernodeMacauPortuguês,adoptouummodoindirectodegestão;nostermosdaTeoriadaAdministraçãoPública,estaintegraadicotomiapolíticaeadministrativadefendidapeloscientistaspolíticosWoodrowWilsoneF.Goodnow,segundoosquais,ogovernoédivididoemdoistiposdefunçõeseprocessos.Oprimeiro,éodaáreapolítica,doprocessodeelaboraçãodepolíticaseleis,incluindováriasinstânciasdeprocessodemocrático,comoaexpressãodeopinião,direi-todevotoedeorganizaçãoempartidospolíticos,etc.Osegundo,éodaáreaadministrativa,queincluiaexecuçãodeleisedepolíticas.Aele52JamesA.Lowson.TheEpidemicofBubonicPlagueinHongKong,1894.HongKongGovernmentGazette(April13,1895),P.394.(http://sunzi.lib.hku.hk/hkgro/index.jsp).

321estãoafectasasorganizaçõeseosprocessosestudadospelaadministraçãopública53.NotratamentodaepidemiapeloGovernoColonialdeMacau,aelaboraçãodeumasériedeestatutoseregulamentos,demonstraqueaáreapolíticapredominanagovernação.Poroutrolado,ofactodoGover-noseterapoiadonaforçadacomunidadeenasliderançaschinesas,paracoordenareexecutarassuasmedidas,demonstraque,naáreaadministra-tiva,ogovernodelegoupoderesparadarefeitoàspolíticasemedidasdecombateàpeste.Em1894,quandoapesteeclodiuemHongKong,Macaulançouesforçosparapreveni-la,tentandohigienizarasresidênciasdoschineses,sendoumamedidaradicalmentediferenteàtomadaemHongKong.OgovernodeHongKongnomeoudirectamentefuncionários,para,sobco-acção,procederemàdesinfestaçãoelimpeza.EmMacau,poroutrolado,constituiu-seumaAssociação,delegando-searepresentantesdecomer-ciantesilustreeafluentes,astarefasdelimpeza:Asresidênciasdoschinesesdevemsertodashigienizadas.Nestemo-mento,todasasprovidênciasconcretascabemaosnotáveisdeMacau,oqueéomaisadequado.Faz-secomqueaspessoascontinuemamoraremsuascasas,mantendo-seomesmosilênciodepraxe–inexistindoapragadasadjacências.Porisso,decidiu-sepeloestabelecimentodeumaassocia-ção,responsávelpelasinspecções.ComopresidenteháonotávelHoLimVong,detentordasinsígniaspreciosas.HáChouBingTan,VongPouTong,GuanWaiTin,LuoYiWan,TamFukTin,LeongLin,ChuMengKon,GouNgoiSan,DangLoiPang,LeongYiuSi,YipLoiSan,CanJeonSan,entreoutros,comoVogais.Sequisesseagregarmaisnotáveis,tambémseriapossível.Contudo,aassociaçãoaindatinhaquenegociarcomosServiçosdeAssuntosOrientais,paradefinirquaisasmedidaseplanos.Jáemrelaçãoàexecuçãodasmesmas,tinhagrandeliberdadeemdefini-lo.Eraelaquefaziachegarasnotificaçõesacadafuncionário,mi-litar,populares,etc.,demaneiraquetodostomavamciênciadoqueseriafeito54.53WoodrowWilson.TheStudyofAdministration,inJayM.Shafriaz&AlbertC.Hyde(eds.),ClassicsofPublicAdministration,OakPark,Illionois:MoorePublishingCompany,Inc.,P.3.54TangKaijian,WuZhiliang,BoletimOficialdeMacau(1850-1911),número23,nonodiadosétimomêsde1894.

322Merecemençãoofactode,emboraoGovernoColonialdeMacautenhacriadoumhospitalespecializado,notratamentodepestebubónica,nãoterforçadooschinesesaseremtratadosconformeamedicinaociden-tal,nemosobrigouaconvergiremparaumúnicocentrodetratamento,podendodirigir-seaoHospitalKiangWu,fundadoporchineses:Osnotáveischinesesdescritosacima,decidiram-seporconstruirumprédioemWanTsai,paraacomodarosdoentes.Foramàsrepartiçõesdogovernoparaobterlicença(...)OsnotáveischinesesLoChokJi,HoWuiTin,lançaramosmaioresesforçosparaajudar,conseguindomestres-de--obraseartesãosqueescolheramumlugaremShekKokZhui,naspro-ximidadesdasPortasdoCerconabeira-mardeGungBak.Construíramumgrandearmazém,divididoemdoisandares,bastanteparaacomodarcentenasdepessoas(...)HoeLo,cadaumdoou1.000yuan,oalberguepúblicotambémajudoucom1.000yuandeprata,ChanFong,tambémregistado,doou400yuandeprata.Osdemaiscomerciantesafluentestambémabriramsuasbolsasparaapoiaramedida.Oquantodoaram,muitooupouco,dependiadasituaçãoemseusclãs.Nofinal,grandefoiabeneficência(...)Comopassardosdias,oGovernadordeMacau,oBispoeosfuncionários,todoscompareceramaohospitalparavisitarosdoentes–atençãoaindamaiornocasodosServiçosdeAssuntosOrien-tais55.Consequentemente,sobopapelindutordoHospitalKiangWu,oschinesesdeMacau,nãoreagiramàsmedidasdoGovernoColonial,comtantaantipatia(emesmoresistênciaeconflito),comoosdeHongKong.Enquantoindutor,opapeldoHospitalTungWahdiferiupro-fundamentedesuacongênereemMacau.Aquele,estevenomeiodeumconflito,entreGovernoepopulação,porcausadocontroleesupervisãodasautoridades.Porumlado,nãopodiadarvazãoàopiniãopopular,nemconseguia,poroutro,diminuiraquantidadedepacientesinfectadoseimpediroalastramentodaepidemia–comoexigiamosingleses.Fa-lhandodiantedasexpectativasdasduaspartes,TungWah,nemobteveoapoiodacomunidadechinesa,nem,escapouàintervençãodogoverno,consequentemente,oseupapel,socialtornou-segradualmenteinsignifi-cante.Aocontrário,oHospitalKiangWu,foiumdistintorepresentantedoschinesesdeMacau,cujodirigente,tambémsetornouumalideran-ça,comaltaposiçãoegrandepoderdemobilização.Aintervençãodo55“Louvor”,EchoMacaense,sextodiadoquintomêsdo21.odaEraGuangxu,P.232.

323GovernoColonialfoibaixa,quenãoimpediuaacçãodacomunidade–pelocontrário–delegoupoderesàquela.Nasequência,aorganizaçãodechinesesassumiuoseudireitoàvoz,comorepresentantesdasociedade,mantiveramainterlocuçãocomoGoverno,fortalecendooseuestatutonasociedade.Concomitantemente,promoveramaconvivênciaharmo-niosaentreacomunidadechinesaeosportugueses.Defacto,àépoca,haviaumaoutraorganizaçãofilantrópicachinesa,TungSanTong,queexerceuumpapeligualmenteimportante.Mas,somentefoiestabelecidaem1892,etinhaumcaráctermaisuniversal,demodoquenaepidemiade1895,nãoexerceuumpapelcomparávelaodoKiangWu.V.ConclusãoAsorganizaçõescivischinesasemHongKongeMacauexercerampapéisdiferentesduranteaepidemiadepestebubónica,influenciandorepercussõessociaisecriandoperspectivasdeprogressomuitodiversas.AsorganizaçõesdeMacau,comooHospitalKiangWu,desempenharamumaimportantefunçãodecoordenação,eatravésdelasfoidadoumimportanteimpulsoparaodesenvolvimentosocial,tornando-seMacau,umasociedadedual,nomodeloGoverno–Organizações;Governo–Po-pulação.Opoderdessasassociaçõeserabastantegrande.Antesdatrans-ferênciadesoberania,asassociaçõeselideranças,sempresedistinguiramcomorepresentantesdacomunidadechinesa,realizandooscontactoscomoGovernoColonial,pleiteandodireitossociaisepolíticos.Taisorga-nizaçõessurgiramcomoresultadodeumprocessodeacumulaçãoeapro-fundamento,queculminoucomsuaconversãoeminstituiçõespolíticas.Pormeiodasuaparticipação,acomunidadechinesalutoupelosdireitoseascensãoaopoder,fazendoqueMacausetornasseumasociedadedeorganizações.Aocontrário,emHongKong,comorepresentantedacomunidadechinesa,oHospitalTungWahfoipressionado,peloGovernoColonialduranteocombateàpestebubónica.Oseupoderdecoordenaçãoederepresentaçãoperdeuvigor,transformando-senummeroestabelecimentotécnico.OGovernoColonialdeHongKong,nãocedeupoderpolíticoàsorganizações;sobgovernaçãofirme,HongKongassimilouaideologiaocidental,oquefezdelaumamisturahíbridadasculturasocidentalechinesa.Instituiutambém,aseparaçãodostrêspoderes,tornando-seumaRegiãoAdministrativaEspecialcomnítidascaracterísticasocidentais.

325Administraçãon.º107,vol.XXVIII,2015-1.º,325-344Umolharsobreolivro“ReformadaAdministraçãoPública:UmaAnáliseComparativa”DuarteManuelForjazPachecoTrigueiros*I.IntroduçãoEsteartigoapresentaoestudodolivro“Reformadaadministraçãopública:Umaanálisecomparativa”daautoriadeChristopherPollitteGeertBouckaert1,nasuaterceiraedição(2011).Quemqueiracompre-enderoesforçodereformadosectorpúblico,asteoriasquesustentamesseesforço,osseuspontosfortesefracos,assimcomodasuaevoluçãorecenteeperspectivasfuturas,necessitadeumabasedeumaanálisecom-parativaquecoloqueemperspectivamovimentosrenovadores,comooNPM(NewPublicManagement),oressurgirdagovernação(governance)naadministraçãopúblicaouoqueosautoreschamamdeEstadoNeo--Weberiano.ÉistoqueolivrodePollitteBouckaertnosoferece.Olivrotemoitocapítulosedoisapêndices.Otraçocomuméacomparaçãocríticadasreformasadministrativaslevadasacaboem12países(Austrália,Bélgica,Canadá,Irlanda,França,Itália,Alemanha,Holanda,NovaZelândia,Suécia,ReinoUnidoeEstadosUnidos)enaComissãoEuropeia.Osapêndicessão,porsisó,contribuiçõesvaliosas:oprimeiro,forneceumapanorâmicadospaísesestudados,olhandoparaindicadorescomogastosdaadministraçãoempercentagemdoPIB,de-sigualdadederendimentoseoutros.Osegundo,descreveasinstituiçõespolítico-administrativasdos12países,asreformasdaadministraçãopú-blica,oprocessodasuaimplementaçãoetecebrevescomentáriossobrecadaum.Olivrosublinhaasliçõesatirarparaagestãodosectorpúblicoechamaaatençãopelaimparcialidade.*ProfessorvisitantenaUniversidadedeMacaueresearchfellowdaADETTI-UniversityInstituteofLisbon.1Pollitt,CandBouckaert,C.(2011):PublicManagementReform:AComparativeAnaly-sis–NewPublicManagement,Governance,andtheNeo–WeberianState,OxfordUniver-sityPress,ThirdEdition,352pp.,ISBN:978-0-19-926849-8.

326II.OsDebates-ChaveNãoépossívelreformaraadministraçãopúblicadeumdiaparaooutro,maséincorrectojulgarquetalreformaéimpossível.Poderefor-mar-seaadministraçãopública,eaprovaestánosucessodas12reformasestudadasnestelivro.Apósumaprimeiraonda(1950-1960),emqueasreformasconsistiramemaperfeiçoamentosnacapacidadeplanificadora,organizacionaleoperacional,areformadaadministraçãosurge,nosanos70,notopodeagenda.Naprimeiraondaforamimplementadasestra-tégiasracionaisdedecisãopolítica.Jáasegundaonda,parecetertidoorigemnainstabilidadeeconómicadosanos70enaconvicçãodequeaadministraçãopúblicaemgeraleoestadosocialemparticular,eraminsustentáveis.Estaspreocupaçõestraduziram-senumdesejodetornarasadministraçõessemelhantesaempresas.AquiarazãodacriaçãodoNPM.Emfinaisdosanos90,surgiuaterceiraonda:ointeressereformistavirou--separaagovernação,parcerias,organizaçõesemrede,edaí,paravalorescomoaconfiançaeatransparência.Aagendareformistanãoabrandou,mastornou-semovediça,agitadaporideiassoltascomoo“E-Governo”ouogovernointegrado,enquantooNPMeraobjetodecrescentecrítica.Teráareformaapontadonumadireçãoconcreta?Eminíciosdosanos90,acreditava-sequesim,pelomenosnospaísesAnglo-Saxónicos,equetaldirecçãoeraaquelaqueoNPMpropunha.NosEstadosUnidos,oNPMeraentãoconhecidocomoomovimentoparareinventarogover-no.2Hoje,commaiorperspectiva,acredita-sequeostraçoscaracterísticosdoNPMsãoosseguintes:1.Ênfasenodesempenho,especialmenteatravésdamediçãodeou-tputs;2.Preferênciapororganizaçõesleves,semváriosestratoshierárqui-cos,especializadas;3.Coordenaçãobaseadaemcontratos,jánãoemrelaçõeshierárqui-cas;4.Usodemecanismossemelhantesaosdemercado(MTM,market--typemechanisms)comotabelasdeclassificaçãoousaláriosdependentesdodesempenho;2Hood(1991).APublicManagementforallseasons,PublicAdministration,Vol.69,No.1,pp.3-19;Osborne&Gaebler(1993).ReinventingGovernment:HowtheEntre-preneurialSpiritisTransformingthePublicSector.Plume,Penguin,NewYork.

3275.TratarosutentesdosServiçoscomoclienteseintroduzirtécnicasdemelhoriadequalidade,comooTQM(TotalQualityManagement).Asrazõesquelevarama“visões”divergentesemtornodoNPMforamvárias:Divisãoculturaldospaísesemdoisgrupos,osAnglo--Saxónicoseosrestantes;ofactodosorganismosinternacionaisinfluen-tesnestaárea,comoaOCDE,teremsido“colonizados”porindivíduosprovenientesdepaísesAnglo-Saxónicos;discordânciasobreotipodeevidênciaquesedeveusarnodebatesobreoNPM,pois,umacoisaéanunciarumareformaeoutraéimplementa-lacomsucesso,eoNPMfoimaisbadaladodoquepraticado.Porúltimo,existeumefeitomulti-plicadorcriadoporinúmeros(profissionaisdereformas)quedependemdasreformasparaviver.SeráqueoNPMtevesucesso?Pararesponderaestaquestãoépreci-sodefinir“desempenho”eescolherumaestruturaconceptualquesuporteasuamedição.Aestruturapropostapelosautores(Figura1),partedoambientesocioeconómicoparaadefiniçãodenecessidades,asquaisori-ginamobjetivos.Daqui,avisãosistémicaleva-nosatravésdosinputs,pro-cesso(actividades)eoutputsatéaosresultados.Váriosindicadoresficamdisponíveisaolongodestaestrutura:autilidadeesustentabilidade,éare-laçãoentreresultadosfinaisenecessidadesiniciais;aeficiênciaéarelaçãoentreoutputseinputs;aeficáciaéarelaçãoentreresultadoseoutputs.Figura1:EstruturaconceptualusadapelosautoresparaavaliaremodesempenhoFigura1:Estruturaconceptualusadapelosautoresparaavaliaremodesempenho.Mesmodispondodetalferramenta,oestudocomparativodereformasenfrentadificuldades:1)Édifícildeterminaracausarealdeumganhoemeficiência,oqualpodenemtertidorelaçãocomareforma;2)Aspartesinteressadaspodemnãoconcordarnoquesedevechamarmelhoriaouavanço;3)Mediçõesdosefeitosdecertasreformasmaissensíveis,podemserbarradasporrazõespolíticase,muitasvezes,foram-no.Semdadosnãoexisteavaliação;4)Muitasreformassãoimpossíveisdereverterecriamrealidadesinteiramentenovas;5)Asavaliaçõessãofeitastardedemaisejánãoconseguemmediropontodepartida;6)Nãoépossívelsepararsucessivasreformas,queseinfluenciamumasàsoutras.Terãoexistido,paraalémdoNPM,outrosmodelosainfluenciarasreformas?Sim,muitos.DesdeomodeloNapoleónico3aoEstadoNeo-Weberiano(Neo-WeberianState,NWS),4desdeomodeloFrancês5aoNórdico6.ExisteaindaummodelodeGovernaçãona3Ongaro(2009).Publicmanagementreformandmodernization:trajectoriesofadministrativechangeinItaly,France,Greece,PortugalandSpain,EdwardElgar,Mass.4Drechsler&Kattel(2008).TowardstheNeo-WeberianState?Perhaps,butcertainlyadieuNPM!,NSPAceeJournalofPublicAdministrationandPolicy,specialissueon:DistinctiveEuropeanmodel,theNeo-Weberianstate,Vol.1,No.2,pp.95-99.Mesmodispondodetalferramenta,oestudocomparativoderefor-masenfrentadificuldades:1)Édifícildeterminaracausarealdeumganhoemeficiência,oqualpodenemtertidorelaçãocomareforma;

3282)Aspartesinteressadaspodemnãoconcordarnoquesedevecha-marmelhoriaouavanço;3)Mediçõesdosefeitosdecertasreformasmaissensíveis,podemserbarradasporrazõespolíticas,emuitasvezes,foram-no.Semdadosnãoexisteavaliação;4)Muitasreformassãoimpossíveisdereverterecriamrealidadesin-teiramentenovas;5)Asavaliaçõessãofeitastardedemaisejánãoconseguemmediropontodepartida;6)Nãoépossívelsepararsucessivasreformas,queseinfluenciamumasàsoutras.Terãoexistido,paraalémdoNPM,outrosmodelosainfluenciarasreformas?Sim,muitos.DesdeomodeloNapoleónico3aoEstadoNeo--Weberiano(Neo-WeberianState,NWS)4,desdeomodeloFrancês5aoNórdico6.ExisteaindaummodelodeGovernaçãonaEraDigital”(DEG,Digital-EraGovernance,7eaNovaGovernaçãoPública”(NewPublicGovernance,NPG).8Algunsdestessãotradiçõeslocais.Omodelomaisvistosoéaorganizaçãoemrede.9Asredessãoapresentadascomoformasflexíveisdecrescimentofácil,ondeexisteconcorrênciainterna.Algunsautoresafirmamqueumaredeconsegueauto-organizar-se,favoreceovo-luntariadoeépuramentehorizontal.3Ongaro(2009).Publicmanagementreformandmodernization:trajectoriesofadministra-tivechangeinItaly,France,Greece,PortugalandSpain,EdwardElgar,Mass.4Drechsler&Kattel(2008).TowardstheNeo-WeberianState?Perhaps,butcertainlyadieuNPM!,NSPAceeJournalofPublicAdministrationandPolicy,specialissueon:Dis-tinctiveEuropeanmodel,theNeo-Weberianstate,Vol.1,No.2,pp.95-99.5Bartoli(2008).ThestudyofpublicmanagementinFrance,pp.14-41inThestudyofPu-blicManagementinEuropeandtheUS:acomparativeAnalysisofNationalDistincti-veness,Wickert,W.,Ed.Routledge.6Veggeland(2007).PathsofpublicInnovationintheglobalage:lessonsfromScandinavia.EdwardElgarMass.7Dunleavyetal.,(2006).NewPublicManagementisdead.LongliveDigital-Era--Governance,JournalofPublicAdministrationResearchandTheory,Vol.16,No.3,pp.467-494.8Osborne(ed.)(2010).Newpublicgovernance:emergingperspectivesontheoryandpracticeofpublicgovernance,Routledge.9Castells(2010).TheriseoftheNetworkSociety,Wiley-Blackwell.

329Sóexistemtrêsformasdeorganização:hierarquias,mercadoseredes.Asorganizaçõesreaistêmalgodestastrêsformas.ONPM,porexemplo,juntahierarquiasemercados.Asorganizaçõesemrede,sempreexistiramcomopartedeoutrasestruturas,eagovernaçãotemumpapelnaligaçãodasredesaessasestruturaseaosmercados.Umavisãoidealizadadago-vernaçãopodefazercrerque,atravésdela,épossívelsuperarcontradiçõescomoaqueexisteentreopúblicoeoprivado,entreburocraciaemerca-doouconflitosdeinteresses;masnadadissoseobservanavidareal.Tabela1:OsmaisdiscutidosmodelosesuasreivindicaçõesModeloQualidadequereivindicaMecanismodecoordena-çãomaiscomumNPMGovernoeficienteecapazderesponderademandasde(con-sumidores)Mecanismostipo--mercado:indicadoresdedesempenho,obje-tivos,contratocompe-titivo.NWSModernizaprocedimentosad-ministrativosdemodoaficaremmaisprofissionais,eficientesecapazesderesponderàsneces-sidadesdoscidadãos.OEstadotemcaracterísticasúnicas.Autoridadeexercidaatravésdeumahierar-quiadisciplinadadeoficiaisimparciais.RedesGovernoinformado,flexívelemenosexclusivoatravésderedesauto-organizadasemvezdehierarquiasemercados.Redesdeparticipantesinteressados(stakehol-ders)independentesentresi.Governação,daqualNPGévarianteGovernolegítimoeefectivoaoincluirumlequevastodeactores,tantonadefiniçãodepolíticas,comonasuaimple-mentação.Certasvariedadesapoiam-seredes.Horizontali-dadeemvezdehierarquia.Redesdeparticipantesinteressadoseparceriasentresi.ATabela1,resumeascaracterísticasbásicasdosmodelosmaisdiscu-tidos.Dignadenota,éaoposiçãoentreoNPMeoNWS:Porumlado,oimportanteéimitaraformacomoasempresasfazemnegócios;Poroutro,ovaloréoEstadoemsi,asuaresponsabilização(accountability),probidade,continuidade,isenção,atençãoàleieaosprocedimentos.

330Amaioriadosautoresencaixamodelos,comooNPMouNWSnumadadarealidadenacional.Ora,aformaconcretaqueumareformaassumeéúnicadecadapaís,sendocomplexoemmuitosdetalhesimpor-tantes.Portantoétalvezmaisacertadocompararingredientessoltostira-dosdereformas,enãotanto,osmodelosnoseutodo.Essesingredientesseriam,porexemplo,parceriaspúblico-privadas,oTQM,mediçãododesempenho,eoutros,quecadareformatenhausado.III.ProblemasesuasrespostasNosúltimosanoshouveumacorridaàreformanaadministraçãopública.Porquerazãoaagendareformistafoitãoamplamenteadopta-da?Valeapenadesenvolverummodelogeral,nãodareforma,masdoprocessoqueconduzàreforma.AFigura2apresentaessemodelo.Forçassocioeconómicas(demografia,políticasemovimentosdeopinião,crises)juntocomforçaspolíticascomoapressãoporpartedoscidadãosouno-vasideiasdegoverno,eventosnegativosinesperados,comoescândalosedesastres,levamaelitequetomadecisõesadesencadearumprocessoadministrativodereforma.Osresultadosalcançadosirão,porsuavez,desencadearnovasdecisões.Sãoasinteracções(assetas”,nãotantoascai-xas”),oquetornarealestemodelo.Figura2:ModelodereformanaadministraçãopúblicaFigura2:Modelodereformanaadministraçãopública.Emrelaçãoaomodelopropostovaleapenaenfatizaroseguinte:1.Aselites,quetomamdecisões,sãoocentrodetodooprocesso,edaíapredominânciadasreformastop-down¨sobreasbottom-up¨.Estaselitessãoinfluenciadasporideiaseporpressõesetravadaspeladisjuntivaentreoqueparecedesejáveleoqueéexequível.Nãosedeveidentificarelitecomgoverno:osaltosquadrostambémestãoaíincluídos.2.Osistemapolíticotravaasaspiraçõesreformistasatravésdelimitaçõesconstitucionais(comotemacontecidoempaísesNórdicos,MediterrânicosenaAlemanha)ouatravésdopoderlegislativo(EstadosUnidos).Aopiniãopública,éemgeral,contráriaàreforma.3.Aimplementaçãodareforma,éopassomaisdecisivoedelicadoenãoexistindoexperiênciaanterior,torna-senecessárioaprenderàmedidaquesevaiimplementando.IV.Osdiversostiposderegimepolítico-administrativo(Capítulo3)Nãoépossívelentenderareformadaadministraçãopúblicasemconheceroterrenoondeelaéimplementada.Nãoservedenadadescrevercritérios,comoaavaliaçãodo

331Emrelaçãoaomodelopropostovaleapenaenfatizaroseguinte:1.Aselites,quetomamdecisões,sãoocentrodetodooprocesso,edaíapredominânciadasreformastop-down”sobreasbottom-up”.Estaselitessãoinfluenciadasporideiaseporpressõesetravadaspeladisjuntivaentreoqueparecedesejáveleoqueéexequível.2.Osistemapolíticotravaasaspiraçõesreformistasatravésdelimita-çõesconstitucionais(comotemacontecidoempaísesNórdicos,Mediter-rânicosenaAlemanha)ouatravésdopoderlegislativo(EstadosUnidos).Aopiniãopública,éemgeral,contráriaàreforma.3.Aimplementaçãodareforma,éopassomaisdecisivoedelicadoenãoexistindoexperiênciaanterior,torna-senecessárioaprenderàmedidaquesevaiimplementando.IV.Osdiversostiposderegimepolítico-administrativoNãoépossívelentenderareformadaadministraçãopúblicasemco-nheceroterrenoondeelaéimplementada.Nãoservedenadadescrevercritérios,comoaavaliaçãododesempenho,ignorandooregimeondeforamusados.Opresentecapítulodescreve5característicasdoterrenopolítico-administrativoequesão:1.EstruturadoEstado,incluindoaConstituição:Unitarismoporoposiçãoafederalismo;centralismoporoposiçãoadescentralização;graudecoordenaçãohorizontal(desdeboacoordenaçãoatéàfragmentação)entrediferentesórgãoseagênciascomligaçãoàadministração.2.Naturezadopoderexecutivocentral:Domíniodopartidomaiori-tário;vontadedeobterconsensosouumasituaçãointermédia.3.Relaçãoentrepolíticosequadrosadministrativosdetopo,quepodemsersimplesagentes(umexércitoàdisposiçãodospolíticos),oupelocontrário,tecnocratasindependentes,guardiãesdalegalidade.Paíseshácomumaelevadapolitizaçãodosquadros,ondeaquedadogovernoimplicaasubstituiçãodemilharesdedirigentesdaadministração(ex:EstadosUnidos).Emoutros,pelocontrário,aseparaçãoentrepolíticaeadministraçãoérespeitada(ex:ReinoUnido,França).Estarelaçãoentre

332políticosealtosquadros,podesersubdividida,10eévistacomoumen-tendimento(bargain).4.Culturaadministrativadominante:Aformacomo“ascoisassãofeitas”podeserconcretizadausandoumquadrosimples,ondesede-monstraagrandedivisãoentre.1)CulturaAnglo-Saxónicaoudointeressepúblicoondeapalavra“Estado”nemsequerépronunciada.Fala-sesimdeGoverno”eesteapa-recesemprecomoummalnecessário.2)Cultura(Rechtsstaat)oudoEstadodeDireitointegradorecon-figuradordasociedade.Baseia-senorespeitopelaautoridadedaLeienahierarquia.OEstadoéreal,toca-se.Claroqueestadivisãoémuitosimplificada.Quemformaisexigen-te,poderecorreraoquadroconceptualdeHofstede11paraquem,os5elementos-chavedainfluênciaculturalsão:(1)Graudedistanciamentodopoder:Adiferençaentreacapaci-dadequeochefetemdeinfluenciarosubordinadoeacapacidadequeosubordinadotemdeinfluenciarochefe;(2)Graudefugaàincerteza:Osentir-seameaçadoounãopeloqueénovo.(3)Individualismooucolectivismo:Culturaondeosindivíduoscui-damdesiedasuafamília,poroposiçãoàculturaondeapessoasesentepartedeumanaçãoesesacrificaporela;(4)Masculinidadeoufeminilidade:Culturaondeopapeldecadasexoébemdefinido;(5)Orientaçãoparalongoouparacurtoprazo:Valorizaçãodevirtu-desqueasseguramofuturo,poroposição,àvalorizaçãodevirtudesqueseviramparaopassadoepresente.10Hood&Lodge(2006).Thepoliticsofpublicservicebargains,OxfordUniversityPress.Notexto,estadiscussãoéfeitanocapítulo4.11Hofstede(2001).Culture’sconsequences:comparingvalues,behaviors,institutionsandorganizationsacrossnations,Sage.

333Umamesmareforma,podeserpercebidaerecebidadeformaanta-gónica,emambientesculturaisdistintos.EmFrança,porexemplo,écon-traproducentefomentarcírculosdediscussãoondetantosuperiorescomosubordinadosestejampresentes.5.Graudediversidadenoscanaisqueveiculamideiasreformistas:Nisto,ospaísescontinuamaserdistintos.NoReinoUnido,ospolíticostradicionalmentedesconfiamdosquadrossuperioresdaadministraçãoerecorremaassessores.EmFrança,asdecisõessãoacordadascomospolí-ticos.NaFinlândia,asreformaspartemapenasdosquadrossuperioresdaadministração.Antesdeconcluir,restaquestionarse,operíodopré-reformasterásidonecessariamentepiordoqueoatual.Osmodelosdiscutidosnocapí-tuloinicialsãoreactivos:sãocontraMaxWeber,contraopassado.Oqueestáerradonoantigomodelo?OambienteculturaldeMaxWeberfoideumRechtsstaat,ondeopodereradistanteeasnovidadeseramevitadas.Oquenãoéjusto,éafirmarquetodosospaísesforamigualmenteWeberia-nosequenuncasederamexcepções.Deram-seeforamproeminentes:osantigossistemasdeSaúdeedeEducaçãofaziampartedaadministraçãopública,maseramexemplosdeprofissionalismocomliberdadedeatua-çãoecolegialidade.ONPMeoutrosmodelos,podemterconseguidoafrugalidadedaadministraçãoàcustadequebrasnasgarantiasdeimpar-cialidadedosfuncionáriosenasuaresiliência(capacidadepararesistirachoques).Aconclusão,porém,nãoéqueoantigoerabom,antes,queonovotemcustos,talvezelevados.V.TrajectóriasdemodernizaçãoereformaOmodelointroduzidonaFigura2,seráagorausadoparaestudartrajectórias.Demonstra-seque,pelatrajectória,partindodeumestadoanterioràreforma,somoslevadosaumestadoposterioràreforma.Oes-tado,anterioreposterior,eatrajectóriaqueosune,formamumcenário.ReformascomooNPM,NWS,NPG,sãoestadosposteriores,aqueosautoreschamamómega;asforçasapontadas(socioeconómicas,políticas,inesperadas...),sãooestadoanterior,aqueosautoreschamamalfa.Porsuavez,umatrajectóriaédefinidapelo“qual”(conteúdo)epelo“como”(processodeimplementação).OpresentecapítuloestáinterligadoaoApêndiceB,ondeneste,osautoresmostramcomo,comoemcadaum

334dos12paísesestudados,asforçasdesembocaramemreformasatravésdetrajectóriasdefinidaspelosseus“quais”e“comos”.Destacam-seaquiosprincipaistópicosabordados.1.TrajetóriasdereformanasFinanças,Orçamentação,Contabili-dade,Auditoria.Duasforçasditamareformanestaárea:1)Desejoderestringirocrescimentodadespesapública;e2)necessidadedeaumentaraeficiênciaeaeficáciadaadministração.Asprincipaistrajectóriasusadaspararestringirdespesasforam:“Cheeseslicing”,quesetraduzemcortesgeraiseuniformes,nãofacilmenteconciliáveiscomaumentosemefici-ência;“Frame-budgeting”,quepassapeladefiniçãodetectosqueéfeitacentralmenteeasuaexecuçãoélevadaacabolocalmente;Introduzcortesestratégicosapenasemsetoresmenosprioritários.Asprincipaistrajectó-riasusadasparamelhoraraeficiênciaforam:Divulgaçãodedadoscompa-rativosdaeficiênciadeunidadesafins,comoescolas,hospitais,segurançasocial,mostrouserumpontodepartidaeficaz;introduçãodeorçamentosquevalorizamodesempenho;introduçãodenovasfórmulasorçamentaisdemodoaqueoorçamentosetornenuminstrumentodemelhoriadodesempenho.AmodernizaçãodaContabilidadePúblicaexigedeixardeladoacontabilidade“decaixa”,quenãopermitemedircustosnemavaliarodesempenho,epassarausarumacontabilidade“deacréscimo”oudoexercício.Sóestaúltima,permitemedircomrigor,aposiçãodascontasnofimdecadaano.Ousodacontabilidade“decaixa”naadministraçãopública,decorrederazõeslegais,ligadasàexecuçãodoorçamento(evitardespesasacimadoorçamentadoeevitarquefiquedinheirosemgastar).Oprogressonestafrentefezsurgiraambiçãodeintegrartodaacontabi-lidadedeumgovernonumsórelatório.Assim,surgiuaWGA“Whole-of--GovernmentAccounting”,quefuncionariaemparalelocomum(Joined--upGovernment)euma(IntegratedPublicGovernance).12Quantomaisfragmentadaaadministraçãopública,maiscresceestanecessidade.Aexistênciadedívidaseoutrasobrigaçõesfuturas,escondidasemcontratosdeparceriapúblico-privada,assumidasporagênciasgovernamentaiseporautarquias,foiumdosmotivosquedesencadeoutalambição.Areformadoprocessodeauditoriadascontaspúblicas,tambémpercorreudegraus,partindodaauditoriatradicional,ondeapenasos12Grossi&Newberry(2009).Theme:whole-of-governmentaccounting-Internationaltrends,PublicMoneyandManagement,Vol.29,No.4,pp.209-213.

335montanteseseucabimentoeramauditados,atéoauditartambém,aqualidadedosdados.Oúltimodegraufoiatingidocomacriaçãodeumaauditoriadedesempenhoseparadadaauditoriadeobservância.Issojáacontecenamaioriados12paísesestudados.2.Trajectóriasdereformanagestãodopessoal:Acriseeconómica,iniciadaem2008,traduziu-senocongelamentooumesmonocortedesalários;aumentodaidadedereforma;perdadoprivilégiodepromoçãoautomáticaoumesmododepermanência;aumentodedescontosoudissoluçãodesubsistemasdeproteçãosocial.Atéchegaraqui,omodeloWeberianofoialvodeataquesemlargaescala,mesmoempaíses,comtradiçãodeeficiênciaeisençãodaadministração.3.Trajectóriasdereformaorganizacional:Ahistóriarecentedaadministraçãopúblicamostrarecuosoufugasàsreformasanteriores.Àdescentralizaçãotrazida,comasegundavagadereformas,seguiram--setentativasdecoordenaçãoeoregressoaocentralismo.Do“smallisbeautiful)regressa-seàsgrandesorganizações,edaespecializaçãovolta--seaogeneralismo.Quantoàcoordenação,acrençanomercado(amãoinvisívelcapazdecoordenarsemintervir)esmoreceu.ExisteumrecuonoNPMmasváriasdassuasconquistasparecemduráveis:Mecanismosdemercadoquefuncionamsemcustosadicio-naismantêm-seenquantoosinadequadossãoretirados.Ashierarquias,ondequerquetenhamsidoreintroduzidas,têmagoraporbaseocum-primentodeobjectivosenãoderegulamentos.Adescentralizaçãoéagoravistaàluzdasdecisõesquearrastaconsigo.Orecuocentralistatevecomocausaanecessidadedecontrolargastos.Eoidealde“flat,fle-xible,focused”nãomorreu,apenasseverificouquecortesnadimensãonãolevamaesseideal.4.Atrajectóriadamediçãododesempenhoéamaislinearecon-sistentedo“qual”.Amediçãoéagoraextensiva,incluindomaisníveisesetores;émaisintensiva,incluindonovasediferentesfunçõesdegestão;émaisexterna,abrangendo,porexemplo,osórgãoslegislativos.Amediçãododesempenhonãoseguiuocaminhológicodeabrangerprimeirooqueéfácildemediresódepoisasdifíceis.FoiantesumestandarteoupontodehonradoNPM.5.Outrosingredientes:Oconceitodetransparênciaougovernoaberto,apesardapopularidadedequegoza,nãoacompanhouasrefor-

336masnemdoNPMnemmesmodoNPG.Asparceriaspúblico-privadas,porexemplo,levamàperdadetransparência,pois,aparteprivadaexigesegredocomercial.6.Modosdeimplementaçãoouo“como”:Existemenosevidênciaparajulgaro“como”,pois,osgovernos,sempredesejososdeanunciaroquevãofazer,nãosãotãolestosemexplicar“como”.Osaspectosmaisre-levantessãosaberse,areformaéimplementadadecimaparabaixoouaoinvés,sesecriamounãonovasorganizaçõesecomqueímpetoélevadaacabopelogoverno.7.Osautoresconcluemqueexistemdoisgrandesgruposdetrajetó-riasdereforma.Oprimeiro,aquechamam“CoreNPM”,éseguidopeloReinoUnido,Austrália,NovaZelândiae,maisatrás,pelosEstadosUni-dos.Osegundo,aquechamam(ReformistasContinentais),éseguidopelaFinlândia,França,PaísesBaixos,ItáliaeSuécia.Osautoresacreditamqueos“ReformistasContinentais”,criaramumnovoparadigmaderefor-ma,o“EstadoNeo-Weberiano”(NWS),ondesedáumareafirmaçãodecaracterísticasWeberianas,taiscomo:1)OEstadoéoprincipalfacilitadordesoluçõesparaosnovospro-blemasdaglobalização,mudançatecnológica,demográficaeameaçasambientais;2)Asleiseosprocedimentosadministrativos,convenientementemodernizadas,sãoogarantedosprincípiosbásicosdetodososcidadãos:igualdadeperanteaLei,privacidadeesegurançalegal;etambémdoes-crutíniodasaçõesdoEstadoporpartedoscidadãos;3)Oserviçopúblicodevepreservaroseuestatutoespecíficoeasuacultura,emboranãotanto,ostermosecondiçõesemqueotrabalhoédesenvolvido.OsautorestambémapontamascaracterísticasinovadorasdoNWSemrelaçãoaMaxWeber:(1)Emvezdeumaorientaçãoparadentro(procedimentos),adoptarumaorientaçãoparafora:Viraoencontrodasnecessidadesedesejosdoscidadãos.(2)Modernizaçãodasleiseregulamentosdegestãoderecursos,paraqueseorientemparaoresultado,oqueleva,emparte,aumamudança

337deênfase,docontroloex-anteparaocontroloex-post.13Tambémimplicamaiorgestãododesempenho.(3)Profissionalização:Tornaroburocrata,nãoapenasperitoemleiseprocedimentos,mastambémemGestão,naáreaondeéchamadoasa-tisfazerasnecessidadesdoscidadãos.ONWSnãofavoreceareceitade“desagregar,competireincentivar”propostapeloNPM.Oseu“ómega”easuavisãodasociedadesãodife-rentes:Emvezdeumasociedadebaseadanaeconomiadocrescimento,doindivíduoempreendedor,oNWSpropõeasociedadedocidadãopar-ticipativo.Naconclusão,osautoresreforçamaideiadasduasgrandestendên-ciasantagónicas,NPMeNWSelembramque,aindanãohárespostaàperguntasobresealgumdestesmodelosfunciona.VI.ResultadosAfinal,oqueteráresultadodetantasreformas?Aquestãoéfunda-mental,masnadasimplesderesponder.Oresultadoéamedidaemqueumobjectivodefinidonoiníciodoprocessoterásidoatingido.Oresulta-doestá,portanto,ligadoaodesempenho,umaquestãoquesobreviveuaoNPMepermaneceatual.Estasínteseacompanhaos8temasabordadospelosautores:1.Comparaçãododesempenhodegovernos.OBancoMundialpu-blicaanualmenteosWGI(WorldwideGovernanceIndicators)queavaliamoprogressodecadapaísna“artedesegovernarasimesmo”.Aaparenteprecisãodetaisindicadoresescondeinúmeraslimitações.Índicesmaisbemfundamentadosecautelosos,comooPISA(OCDE),tambémle-vantamquestões.2.Níveisderesultadoedesafiosqueseenfrentamaoavalia-los.Exis-tem4níveisderesultado:1)Níveloperacional,omaisimediatoesimplesdemedir.AreduçãonadespesadoEstadoéumexemploderesultadooperacional“macro”;o13Controlarmaisoquejáseatingiu,opassado,emvezdepretender“medir¨oquesevaifazer,masaindanãofoifeito.

338aumentodonúmerodedoentesatendidos,porumaunidadeclínica,éumexemploderesultadooperacional“micro”.2)Nívelprocessual:Unificaçãodeváriosserviçosnummesmobal-cãodeatendimentoousimplificaçãodedecisões.Aqui,têm-seobservadoreformaseficazes.Enquantoexistemoutrascujoobjectivoédarquefalar:Modifica-se,etudocontinuanamesma.3)Aumentosdecapacidade:Alcançarmais.Emalgunscasos,sãoreformasprocessuaisdireccionadasaumaumentodecapacidade.Emou-tros,ofimdeprovocarconcorrência.3.Poupardinheiro.Osautoresmostramqueotermo“poupar”podeter9oumaissignificadose,portanto,apretensãodequeseteráconse-guidoumapoupança,deveservistacomcautela.Tendoistoemmente,dos12paísesestudados,sóoultrareformistaeultrareformadoReinoUnido,nãoapresentoureduçõesnadespesadoEstadoemfunçãodoPIB,duranteoperíodo1995-2006.Todososoutrostêmconseguidocortarnadespesa,masisso,pareceterresultadodocicloeconómico.4.Melhorandoaeficiência.Oráciodooutputemrelaçãoaoinputmelhoraemsituaçõesmuitodiferentes(desdeinputsquediminuemenquantooutputsaumentamatéaocasodosinputsquediminuem,masosoutputsdiminuemnumataxamenor).Éimportantesabercomqualdoscasosseestáalidar.PorexamploaumentodeeficiênciadasempresasdeAçoeCarvãodoReinoUnido,nosanos70e80,foicriadopelasuaenormecontracçãoeculminounafalência.5.Aumentandoaeficácia.Seoaumentodaeficiênciadosgovernoséquaseinvisível,osaumentosdeeficáciaaindaserãomaisdifíceisdedetec-tar.Énatural,poisaqui,osproblemasdeatribuição(saberdeondevemrealmenteesseaumento)sãoquaseinultrapassáveis.6.Aumentandoasatisfaçãoeaconfiançadoscidadãos.Umaoutraformadeavaliarresultadosconsistesimplesmenteemdeixarquesejamoscidadãososárbitros,eperguntarqualoseuníveldesatisfação.Aspessoastêmumavisãoselectiva,classificandoosserviços,unscomomelhoreseoutroscomopiores,enãoparecemterumaopiniãonecessariamentepiordosserviçospúblicos,especialmente,emanosrecentes.Estetipodein-quéritospodemserfeitosantesedepoisdequalquerreforma.Atendência

339paramediraconfiançadoscidadãosapareceligadaàpremissadequeaconfiançanosgovernosestáadiminuir.Aquiloqueotrabalhoacadémicomostraédiferente:essaconfiançaémutávelelevatempoacriar;masnãoestádemodonenhumadiminuir.Emalgunspaísesdiminuieemoutrosaumenta.7.Paraalémdacriaçãodemedidasdedesempenho:Osautoresper-guntamprimeirose,paraalémdadefiniçãoderesultado,tiradadaFigura1,nãoexistiráoutraformadedefinirresultado.E,sugeremavianorma-tiva,adas“visões”ougrandesideiassobreofuturo.Eisalgunsexemplos:1)Omodelodeprivatizaçõesemecanismostipo-mercadoemtodaadimensãodoEstado,tornando-omínimo.Consumidoresepagadoresdeimpostosemvezdecidadãosegovernoreduzidoaumfazedordepolíti-cas.ÉoqueseencontranospaísesqueadaptaramoNPM.2)OEstadoparticipativo,comênfasenopoder(empowerment)doscidadãosesuaparticipaçãonaadministração,comonomodelodemer-cado.Preconizaadescentralizaçãoedesburocratizaçãomasdesconfiadadesigualdadecriadapelosmercados.Acreditanavontadedeparticipaçãodoscidadãos.ÉtalvezidentificávelcomumaversãoNórdicadoNWS.3)Ogovernoflexível,opostoàshierarquiaseàsorganizaçõesperma-nentes,semcarreirasnemestrutura.Organizaçõestemporáriasbaseadasnatecnologia.Contratosapenas.Semteorias.4)OEstadolivredaregulação:Umavisãobaseadanaideiadequeomundoestáatransbordardegenteboa,cheiadeideiasúteis,aqueméprecisolibertardeburocracias.5)Ocidadãocomoclienteedestinatário,éumavisãoderivadadoNPMqueteveenormeeco.Masaorientaçãoparaoclientenãoéfácildeconseguir,comomostraaevidênciarecolhidaempaísesqueadoptaramoNPMcomooReinoUnidoeaAustrália.Estafoitalvezaúnicadasvisõesapontadasquerecolheuplenoapoioporpartedosfuncionáriospúblicosequelevouatransformaçõespalpáveis.6)Ogovernointegrado(Joined-UpGovernment),éoutradestasgrandesideias,adoscidadãosviremaserservidosporumasómáquina,inteiramenteintegrada,daqualasorganizaçõesprivadasfariamparte.Estavisãoénaturalmenteatraenteeosseusecospodemserencontradosemváriasoutras.

340As“visões”acimadescritasintroduziramumaenormedosedere-tóricaemtornodaavaliaçãoderesultados,masédifícilverificarseelasprópriastrouxeramalgumresultado.ThatchernãoconseguiuencolheroEstado;Reagantambémnão,eBushacabouporaumentarodeficitdascontaspúblicas.Oquesedizédiferentedoquesedecideeoquesedecideédiferentedoqueseconseguefazer.Osresultadosterãoavercomanaturezadoregimepolítico-administrativo,ecomofactodavisãoaimplementar,seralheiaaesseregimeou,pelocontrário,apoiar-senassuaslinhasestruturantes.Osresultadosnãosãoosesperados,maséfalso,quenãotenhamexistido.Háinformaçãosobremelhorasemeficiência,masnãosesabeoseucusto:reduçãonalealdadedosfuncionários.Oresultadofinal,oimpactonasociedade,estáescondidodanossavista.Oprogressosótemsignificadoemfunçãodoquesepretendeobter:subcontratararecolhadelixo,podeserbomseoobjetivoépoupar,maspodesermauseobjetivoéaigualdadedeoportunidadesdeemprego.Ora,asreformasparecemjustificar-seasimesmas.Nãoprecisaramdeobterresultados,nemafaltaderesultados,retardouasuamarcha.Asre-formasprecisaramapenasde,retórica,decisões,livrosbrancos,cartasdequalidadeemaisiniciativas.VII.AlgumasconsiderçõesOndeseencontraafronteira?Apolíticaimplicaoexercíciodepoder;naatividadeadministrativaopoderéexercidopordelegação.Seguem-seasquestõestratadas:1.Seráqueareformadaadministraçãopúblicamoveuafronteiraentrepolíticaeadministração?NospaísesqueadoptaramoNPMospolí-ticospareceteremperdidoterrenoemfavordosfuncionários,queganha-ramresponsabilidades,masnãopoderreal.NospaísesqueoptarampeloNWS,afronteiranãosofreudeslocaçõeseoesforçodedescentralizaçãoincidiusobreopoderpolítico.OmesmosepassounaAlemanhaeFrançamascommenosênfasenadescentralizaçãoesemretórica,nomeadamen-tedotipo(tabeladebememalclassificados)abundanteempaísesdoNPM.2.EmquemedidaasprevisõesdosNPM,NWSeNPGquantoaopapeldospolíticosealtosquadrosdaadministraçãoseafastamdareali-dade?ONPMéoquemaisseafasta.Issodeve-seaofactodeseromais

341antigoeomaisbemestudado,comabundantestentativasdeimplemen-tação.ONWStevepoucaaplicaçãoeétambémaquelecujosfinsmenosseafastamdoestadoinicial.ONPGlevantaproblemasderesponsabiliza-ção:Numaredemovediça,queméquerespondepelasacçõestomadas?3.AtéquepontooentendimentoentrepolíticosealtosquadrosdoEstadoajudaaperceberasdeslocaçõesobservadasnafronteiraentreeles?Arelaçãoentrepolíticosequadrosfoidescritacomooresultadodeumentendimento.Atendênciapareceserparaoaumentodosassessoreseconselheirosdospolíticos,oquecriaumazonamaldefinidanessafron-teira.Aseguir,osautoresinvocam8contradiçõesecompromissostípicosdasreformasestudadas.1)Aumentarocontrolopolíticosobreaburocracia/deixarosgesto-reslivresparagerir/daropoder(empower)aosutentes.Estestrêsobjecti-voscontradizem-senaprática:seocontrolopolíticoaumenta,osoutrosdoisobjectivostendemadiminuirevice-versa,comoolivroexpõeemdetalhe.2)Poupar/aumentaraqualidade.Nãosãoobjectivosnecessariamentecontraditórios,eháexemplosdeambos,teremsidoatingidosaomesmotempocomaumentosdeeficiência.Sósetornamcontraditóriosemorga-nismosàpartidaeficientesequeestejamjáausarasuacapacidade.3)Flexibilizareinovar/aumentaraconfiançaporpartedoscidadãosecomelaalegitimidade.Aquiacontradiçãoexisteemserviçosquejáfuncionavambemenosquaisocidadãodepositavaconfiança,comonocasodosCorreiosouodasPensões.4)Motivar,promoveramudançacultural/diminuiroempregoparaavida,reduziradimensão(despedirfuncionários).Estacontradiçãoéquaseinsanável.5)Reduziropesodocontrolointernoerespectivacargaburocráti-ca/elevararesponsabilização(accountability)dosgestores.Aexperiênciasugerequeestacontradiçãoéaparente,sendomaisumproblemadeequilíbrioeconhecimentodoterreno.Asreformas,quantomaissimpli-ficadoras,maistendemaaumentarocontroloeaburocracia,eissofoi,particularmenteverdadeiroparaoNPM.

3426)Contrataçãonoestrangeiro,fazerparcerias/melhoraracoorde-naçãohorizontal,integrar(joined-upgovt).Acontradiçãoestáentrecon-trataçãonoestrangeiroemelhoraracoordenação.Háevidênciadequeasegundapiora,emgeral,comoprimeiro.Masessefactonãotornaacontrataçãoforadesvantajosaàpartida.7)Aumentaraeficácia/elevararesponsabilização.Édifícilatribuirresponsabilidadeporobjectivosatingidosoufalhados.Porexemplo,umprofessorpodeserresponsabilizadopelasnotasdosalunos,masnãopeloseusucessoprofissional.Édifícilpedircontasporresultadoseéfácilpe-dircontasporoutputs.Porissoaresponsabilizaçãotendeaconcentrar-senestes.8)Promoverumgovernoabertoetransparente/protegeraprivaci-dade.Seumgovernoétransparente,umagrandequantidadededadosficaráaodispordepessoaspoucoescrupulosas.VIII.ReflexõesAsquestões-chavequeoscapítulosprecedenteslevantaram,podemresumir-seem4pontos:1.Quaisforamasprincipaistrajectóriasdereformanoperíodo1980-2010?2.Quaisforamosresultadosdessasreformas?3.Quaisasimplicaçõesatirarparaofuturo?4.Querespostasprocurarequaisasquedecertezaseobterão?Começandoporcomentartrajectórias,osautoresafirmamqueoNPMnãoestámorto:algunsdosseusingredientessãopopulares,mesmoempaísesquesemantiveramforadasuaesfera(amediçãododesem-penho,acontrataçãonoestrangeiroemáreasondesereveloucapazdecortarcustos).Mas,cultivaumracionalismoutópico,sobreoqueospolíticospodemouqueremfazer,econcentra-senofuncionamentodasorganizações,ignorandooconjunto.ONWSacreditanopoderdapolíti-caenacapacidadedoEstadodeexecutarpolíticas.Colocaaquestãoéticanocentrodasatençõesenãocainosimplismodeveroscidadãos,como

343simplesmaximizadoresdasuautilidadepessoal.Masépoucoclarosobrequalopapeldeoutrosintervenientes.Nisso,eemtudooquesejaolharparafora,oNPGéo,melhormasàcustadeignorarquasetotalmenteofuncionamentointernodoEstado.DamesmaformaqueoNPMdominouatéaovirardoséculo,agoraosgrandestemassão:1)Desenvolvimentodogovernointegradoedeserviços“joined-up”;2)Promoçãodo“E-Governo”comofacilitadordaintegraçãoedepoupançasoperacionais.”;3)Maistrabalhoemredeemaisparceriascomentidadesprivadas;4)Aumentonatransparência,promoçãodeumgovernoaberto;5)Fortalecimentoounãodasequipasdeapoioapolíticos.Oúltimotemareferidoacimaafasta-sedoNPG,mastodososou-trossãoconsistentescomessemodelo.Noquerespeitaaresultados,oNPMeasrestantesreformasforam,“visões”enãorespostasàevidênciacientíficaconcreta,tornando-seassimdifícildefiniroquesejamresultados.Quaissãoasimplicaçõesparaofuturo?Apretensãodequeasrefor-masinevitavelmenteproduzemmelhorias,deveservistacomgrandecep-ticismo.Apósasreformas,ospaísesqueestavamnotopodatabela(paísesNórdicos)continuamnotopoeosqueestavammaisabaixoassimcon-tinuam.Umaboaproporçãodasdecisõesreformistas,pressupõetrocaralgoquejáébomporalgotambémbom,masdiferente:Queremoscon-tinuidadeeestabilidadeouantesmotivação?Estanecessidadedeescolherentrecoisasboas,masdiferentes,éintrínsecaàadministraçãopública.14Finalmente,quaisasrespostas?Areformadaadministraçãopública,nãoéumaciênciaemuitomenosumatecnologia.Éumprocessopolí-tico,organizacional,tecnológicoeeconómicocomresultadosincertos.14Simon,H.(1946)Theproverbsofadministration,PublicAdministrationReview,Vol.6,pp.53-67.

344Portanto,quaisquerquesejamasrespostas,existemduasregrasquede-vemserseguidas:(1)Identificarmodelosereceitassoltasqueparecemterobtidobonsresultados,comosejam,“aavaliaçãododesempenhoapertadaecomgrandesincentivoslevaaoaumentodafraude”ou“ascrisessãoamelhoralturaparareformar”.(2)Evitargeneralizaçõesabrangentes,emfavordeoutras,maiscir-cunscritasecondicionais.

345Administraçãon.º107,vol.XXVIII,2015-1.º,345-348InheritanceandInnovation:TheSummaryandOutlookoftheEducationalPolicyofthe3rdGovernmentofMacaoSpe-cialAdministrativeRegionGuoXiaoMing(pp.157)Basedontheachievementofthetenyearsnon-tertiaryeducationdevel-opmentafterthereturnofsovereigntytoChina,the3rdGovernmentofMa-caoSpecialAdministrativeRegionmadeeffortstoreacttotheneedsofsocialdevelopmentandeducationalreformsaccordingly.Alongsideincreasingedu-cationalinputsandperfectingthefreeeducationpolicy,the"TenYearPlanfortheDevelopmentofNon-tertiaryEducation(2011-2020)waslaunchedtoestablishalong-termmechanismofeducationaldevelopmenttoencouragestudentstopurchaseschooling,therewerebreakthroughsinbuildingaprofes-sionalteachingteamandschoolcurriculumreforms,twophasesofthe"Con-tinuingEducationDevelopmentPlan"waslaunchedsmoothly,andcoopera-tionwiththepublicandinternationalwasstrengthened.Inthefuture,theGovernmentneedstostudycarefullytherelationshipwithprivateschoolsfornon-tertiaryeducation,toexertthefullfunctionofthereserveofthe"Educa-tionDevelopmentFund",toimprovespecialeducationandvocationaleduca-tion,andtoimplementcurriculumreforminallschools.National“ThousandTalentProgram”andItsImplicationforMacao’sTalentManagementPolicyAoIoWeng,YuSuyang(pp.187)Basedontheconceptandstrategyoftalentmanagementintheageofglobalization,thisarticlereviewsthebackground,effectiveness, andchallengesofNational“ThousandTalentProgram”anddiscussesitspolicyimplicationsforMacao'stalentmanagement.Finallyitprovidesseveralpolicysuggestions,includingappropriatelyplanningthedemandoftalentandattractingtheoverseaMacao'stalentstoreturn;strengtheningtheinfluenceofculturalval-uesinattractingoverseatalents;supportinglocalinstitutionstoutilizeandretaintalents;establishingthecooperationmechanismbetweenlocaltalentsandreturningtalentsand facilitating regionaltalentmobility;enhancingtheprocess-basedevaluationregardingtalentmanagementpolicy;andassistingreturningtalentstoadapttolocallivingandworkingenvironment.

346MotivationandTraining:theImportanceoftheTransferofLearningIsabelPereiraLoi,LurdesEscaleira,TâniaMarques(pp.213)Westartfromtheassumptionthatpeopleareafundamentalelementforthesuccessoforganizations,bothpublicandprivate,beingtheinvestmentintraininganorganizationalpolicyoftheutmostimportance.Fororganiza-tions,thedecisiontoinvestintrainingiscomplex,becausethereturnisdiffi-culttoquantifyandnoteasilyvisible,hencetheneedtostudythemotivationsthatleadworkerstoattendvocationaltrainingand,whatisevenmorecru-cial,toidentifythemotivationsthatpresideovertheactualtransferoflearn-ingtotheworkplace.Theapplicationoftheoriesandmodelsandtheaccept-ancebytheorganizationoftheneedtoimplementtrainingpoliciesunderliechallengesoftailor-madetraininganddevelopmentoflearningmotivationskills,and,lateron,theabilitytoapplythelearningintheworkplace.Thisarticleisthereforeintendedtopresentatheoreticalreflectiononthereasonforthetransferoflearningacquiredinvocationaltrainingtotheworkplace,contextualizingtherealityofthePublicAdministrationinMacaoSpecialAdministrativeRegion.Thisstudyaimstocontributetothehierar-chiesandorganizations,allowingthoseresponsiblefortrainingtohavetheo-reticalapproachesthatallowthemtoimprovethetrainingoffer,adjustitandadaptittotheneedsoftheorganizationandtheexpectationsofworkers.ThecontractsandthecreditofgamblinginMacaoSAR:theresolutionofrepudiationandthenegativepledgeintheU.S.andtheacceptanceoftheequityliensystemHugoLuzdosSantos(pp.235)Themainaimofthepresentscientificarticleistheemphasisandanaly-sisofthecreditforgaminglegalframeworkintroducedinMacau,SpecialAdministrativeRegionofPeople´sRepublicofChina(SARPRC),bytheLawn.º5/2004,of14stofJune,mainlyasfarasthe(verydiscussed)questionofalegalPhenomenonfrequentlyoccurredinMacau´sCasino´snamed“walk-ing”,isconcerned.Ontheeconomyofthecurrentscholarshippaperweintendtopointoutafewguidelinesthatwillhopefullymakewayforsomelinesofresolutionregardingthatspecificquestion(walking).

347Moreover,thecurrentscholarshippaperpreconize,asfarasthecreditforgaminglegalframeworkisconcerned,themobilizationofsomenorth-americanscholarshipcategories,namednegativepledge,daequitablesecurity,dafloatingchargeandjustcompensation(compensability)forimpairmentoftherightofaccess.Likewise,thescopeofthepresentscholarshippaperistoscrutinizethegamingandbettingcontracts,whicharealeatorycontracts,and,inherently,itslegalframeworkenshrinedonthearticle1171.º,oftheMacau´sCivilCodeof1999.Inordertoanalyzethat(gamingandbettingcontracts)thisscientificarticlepreconizes,furthermore,themobilizationofsomenorthamericanscholarshipcategories,namedelementmaterialtest,predominancetestandgamblinginstincttest.Additionally,theGermanandHelvetianScholarshipisalsopointedoutfortheabovementionedpurpose.RightofpetitioninMacau:somenotesPauloCardinal(pp.267)Thepaperaddressesthetopicofthefundamentalrightofpetitionstart-ingwithabriefcontextualizationrevolvingonitshistory,concept,functionsandgeography.IttracestheremoteoriginsoftherighttopetitionbothinWesternlegalsystems,namelytheMagnaCarta,andAsianlegalsystems,namelytheinstitutionsinforceinImperialChina.Italsoshowsthat,inourdays,thisfundamentalrightisaconstantinconstitutionalsourcesandisintersectingdiversecontinentsandlegalfamilies.Itestablishesthattherighttopetitionservesbasicallytwopurposes:itisarightthatservestoguaranteeotherfundamentalrights;anditisalsoarightofpoliticalparticipation.InMacauthisfundamentalrighthasalreadyalongtradition,includingintheconstitutionallayer,andwasboostedbyLaw5/94/M,August,1,thatspecifi-callyregulatedit.TheBasicLawexpresslyaddressesitandpresupposesitscon-tinuityandnatureaswellaspurposes.Next,thepaperanalysesthelegalre-gimeinforceinMacauoutliningitsmaincharacteristics,suchasmodalities,subjects,procedures,especiallyrelatingtopetitionspresentedtotheLegislativeAssembly.ThepaperpresentsabundantlyofficialreportsfromLegislativeAs-semblyCommitteesthatallowstoabetterunderstandingofthepracticalre-alizationofthisfundamentalrightinthelastdecades.

348ThePlagueProduceandSocialDevelopmentinHongKongandMacao(1894-1895)WongNganHong(pp.299)Thelate19thcenturyisasignificantperiodinMacaowiththespeedysocialdevelopment.Duringthisperiodthetwowell-knownChinesechari-tableorganization,KiangWuHospitalCharitableAssociation(foundedin1871)andTungSinTong(foundedin1892)hadbeensetup,totaketheheavyresponsibilityfortheChinesesocialassistanceinMacau.Thispapertriestofigureupthecorrespondingmeasurestodealwithplaguein1894,todiscussthemobilizationabilityofChinesecharitableorganizationinHongKongandMacao,andtoanalysistheroleofthoseChinesecharitiesinpublichealthincidents,aswellastoexplorehowthecivilsocietiesinMacaotogaintheirpowerofdiscourseinsocialaffairsonthebackgroundofPortuguesecolo-nialrule.Adigestofthebook“PublicAdministrationReform:AComparativeAnalysis”DuarteManuelForjazPachecoTrigueiros(pp.325)Thisarticleoffersadigestofthebook“PublicAdministrationReform:aComparativeAnalysis”authoredbyChristopherPollittandGeertBouckaert,nowinitsthirdedition(2011).ThebookperformsacomparativeanalysiswhichputsinprospectivereformmovementssuchastheNPM(NewPublicManagement),theriseofgovernanceinthepublicserviceorwhattheauthorscallthe"Neo-WeberianState"in12countries.PollittandBouckaertestab-lishthesalientpointsofsubjectssuchasthekeydebates,trajectoriesofreform,politicsandmanagementandothers,whileprovidingcluestothefuture.Stu-dentsofpublicadministrationaswellasprofessionalswhowanttoacquireabetterunderstandingofthepublicsector,itsreformeffort,theoriesthatsup-portthiseffortaswellasitsstrengthsandweaknesses,needlooknofurtherthantothisbook-ortoitsdigesthere.