321ADMINISTRAÇÃORevistadaAdministraçãoPúblicadeMacauMACAU,2014

322AdministrAÇÃOrevistadaAdministraçãoPúblicademacauQuatronúmerosporanoDirector:JoséChuDirectorExecutivo:WuZhiliangConselhodeRedacção:CheangPuiPuiEliasFarinhaSoaresJoanaMariaNoronhaLouShenghuaSouChioFaiPropriedade:GovernodaRAEMEdição:DirecçãodosServiçosdeAdministraçãoeFunçãoPúblicaDirecção,redacçãoeadministração:EdifícioAdministraçãoPública,26.ºandarRuadoCampo,n.º162,Apartado463,MacauChinaTelef.28323623Fax(853)89871809E-mail:paulolam@safp.gov.moDistribuiçãoeassinaturas:telef.89871808Composiçãoeimpressão:ImprensaOficialdaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau1 500exemplaresISSN0872-9174OsleitorespodemacederàsversõeschinesaeportuguesadaRevista“Ad-ministração”noseguinteendereçoelectrónico:http://www.safp.gov.mo;se-leccioneacaixa“Informaçãodosserviços”eescolhaarúbrica“RevistadeAdministraçãoPúblicadeMacau”.

323Número104(2.ºde2014)•VolumeXXVII•Junhode2014SUMÁRIO325Acontribuiçãodagovernançaparaamelhoriadaadministra-çãopúblicaeodesenvolvimentonacionalHoVengOn337AvaliaçãododesempenhodaadministraçãolocalnaEuropa:umaanálisecomparativadasexperiênciasdePortugal,Grã-Bretanha,França,SuéciaeAlemanhaDuarteManuelForjazPachecoTrigueiros357ConstruçãodosistemadeavaliaçãododesempenhoparaoschefesdedepartamentonogovernodaRAEMFongKaI,LoiHioIan,LiMengna367AnálisecomparativaentreaspolíticasdesaláriomínimodeMacaueateoriadosfluxosAoIoWeng385AcçõesdebeneficênciaedeinteressepúblicoacargodosectordojogodeMacauatéàaboliçãodomonopólioLouShenghua409AesferapúblicanasbibliotecasdeMacauXieJingzhen421Macaueapolíticaportuguesaem1821AntónioAresta429Abstracts

324OstrabalhospublicadosnarevistaAdministraçãosãodaexclusivaresponsabilidadedosseusautores.Ostrabalhospublicadosem“Administração”podem,emprincípio,sertranscritosoutraduzidosnoutraspublicações,desdequeseindiqueasuaorigemeautoria.É,noentanto,necessárioumpedidodeautorizaçãoparacadacaso.

325Administraçãon.º104,vol.XXVII,2014-2.º,325-336AcontribuiçãodagovernançaparaamelhoriadaadministraçãopúblicaeodesenvolvimentonacionalHoVengOn*1.IntroduçãoArápidatransformaçãodasfunçõesdoEstado,nomeadamentede-correntedoprogressotecnológico,denovasproblemáticasambientaisedacrescenteintegraçãomundialdaseconomiasedosmercadosporviadaglobalização,introduziunovasrealidadeseexigênciasnosprocessosdeadministraçãopúblicaeoconceitodegovernançacomoalternativoaGovernofoisujeitoanovasconcepçõeseparâmetrosdefinitóriosnãosóanívelacadémicomastambémporpartedegrandesorganizaçõesinter-nacionais,nomeadamentedasNaçõesUnidas,BancoMundial,OCDEeFundoMonetárioInternacional,entreoutras.AevoluçãoeconsciênciadaimportânciadoconceitodegovernançaparareferenciarasmelhorespráticasdeadministraçãopúblicaconduziuinevitavelmentenasduasúltimasdécadasànecessidadedeseexplicitaroconceitodeboagovernançaparaqualificaragovernançaquedeveservirdeexemploaoexercíciodopoderpolíticoeadministrativonosdiferentesEstados.Agravecrisefinanceirade2008veioreforçaracompreensãodaim-portânciadaboagovernança,peranteosmausexemplosdeausênciadegovernançaoudedeficienteregulaçãoparaprevenirouconterasfalhasdemercadonofuncionamentodossistemasbancárioefinanceiro,comrepercussõesinternacionaisnumacrisedecrescimentoeconómico,deempregoeinvestimentoprodutivonaseconomiasdaOCDEaindanãointeiramentesuperada.2.OconceitodeboagovernançaesuasimplicaçõesnagestãopúblicaenodesenvolvimentonacionalDeacordocomopropostopelaINTOSAInodocumentosujeitoaconsulta-INTOSAIGOV9160–EnhancingGoodGovernancefor*lntervençãodoComissáriodaAuditoriadeMacaunaVIIIAssemblciaGcraldaOISC/CPLP,Setembrode2014-Brasil.Asconclusõesdaintervençãoforamintegradasna"DeclaraçãodeBrasília".

326PublicAssets,GuidingPrinciplesforImplementation,oconceitodegover-nança(governance)nãodeveserconfundidocomodegoverno,comoórgãoconstitucionalmenteresponsávelpelaconduçãodapolíticageralepeloexercíciodopoderdeadministraçãopúblicanumEstadodeDireito.Agovernançaconsistenoprocessodetomadadedecisõesenoprocessosegundooqualasdecisõessãoimplementadas.Agovernançaenquantoprocessodetomadadedecisõesesuaimplementaçãoenvolvenãosóaactuaçãodogoverno,mastambémoutrosparceirosousectoresdasocie-dade,nomeadamenteasempresas,asorganizaçõesnão-governamentais,asinstituiçõesfinanceiras,osinstitutosdeinvestigação,osmeiosdeco-municaçãosocialeosmilitares.Porseuturno,aboagovernançapodeserdefinidacomooexercíciodopoderoudaautoridade–política,económica,administrativaeoutra–paragerirosrecursoseassuntospúblicosdeumpaís.Aboagovernançacompreendeosmecanismos,osprocessoseasinstituições,segundoasquaisoscidadãosegruposarticulamosseusinteresses,exercemosseusdireitos,cumpremassuasobrigaçõesemedeiamassuasdiferenças.Nodocumentosupramencionado,aINTOSAIcombaseempartenascontribuiçõesdasNaçõesUnidassobreosignificadodeboagover-nança(nomeadamentedapublicadapelaComissãoEconómicaeSocialparaaÁsiaePacíficodasNaçõesUnidasem2009–WhatisGoodGover-nance?),propõeumconjuntodeprincípios-chaveidentificadoresdeboagovernançapública,designadamenteosrelativosa:•Accountability(assunçãoderesponsabilidadeseprestaçãodecontasnosectorpúblico);•Abertura(transparêncianofuncionamentodasinstituiçõespúbli-cas);•Coerência(nagestãodaspolíticaspúblicaseentreosdiferentesní-veisdeautoridadepública);•Consenso-orientado(implicaumamediaçãoentrediferentesinteres-sesesensibilidadesdasociedadeeumavisãoconjuntadoqueéomelhorparaointeressegeraldacomunidadenumaperspectivadelongoprazoousejadedesenvolvimentohumanosustentável);•Eficiência(produçãoderesultadosquevãoencontrodasnecessida-desdasociedadecomomelhorusopossíveldosrecursosdisponí-veis,nãodescurandoaprotecçãoambiental);

327•Equidadeeinclusividade(umasociedadequesepretendedebem--estarexigequeserepartacomequidadeosbenefíciosdariquezacriadaequenãoseexcluaninguém,inclusiveosgruposmaisvul-neráveis,dasoportunidadesdeacessoaumavidacondignaoudemelhoriadaqualidadedevida);•Participação(doscidadãos,deorganizaçõesnão-governamentaisedosrepresentantesdosectorlaboral,entreoutrosstakeholders,napreparação,implementaçãoemonitoramentodaspolíticaspúbli-cas);•Capacidadederesposta(aboagovernançaexigeumatomadadede-cisõesemtempooportunoenointeressecolectivo);e•EstadodeDireito(aboagovernançarequerumenquadramentoconstitucionalelegaljustoeimparcial,comumpoderjudiciárioindependenteeforçasdeordemisentaseincorruptíveis).EstesprincípiosdeboagovernaçãosãoessenciaisparaqueosEstadoseeconomiasdecadapaísproporcionemumambienteinstitucionalfavo-rávelaumprocessodedesenvolvimentonacionalcomaparticipaçãodoscidadãoseparaoscidadãosedeumaformasustentávelnasvertentesdaeconomia,financeira,socialeambiental.Aboagovernançapúblicacontribuiindubitavelmenteparaumame-lhoradministraçãopúblicanosentidodequesetorna:•Maistransparenteeprestadoradecontas;•Maiscuidadanadefiniçãoeconcertaçãodaspolíticaspúblicasenamediaçãodediferentesinteressessociais;•Maispróximadocidadãoeauscultadoradasociedadecivilaquan-dodatomadadedecisõespúblicas,suaimplementaçãoemonito-ramento;•Maiscientedodeverdegarantirasustentabilidadedasfinançaspúblicasedossistemasdesegurançasocialdemodoasalvaguardaroumelhorarasoportunidadesdedesenvolvimentodasgeraçõesfuturas(equidadeintergeracional);•Maisatentaaosaspectosequitativosequalitativosdodesenvol-vimento,nomeadamentedeparticipaçãodetodosnacriaçãoe

328benefíciosdariquezaproduzidaedeintegraçãoeinclusividadedosgrupossociaismaisvulneráveis;•Maisexigentequantoàeficiênciaeprestaçãoqualitativadosbenseserviçospúblicosenocombateàcorrupção,evasãofiscalebran-queamentodecapitais;•Maisresponsávelsocialmenteeeticamenteperanteoscidadãosquantoàsescolhaspúblicas,tomadadedecisõesevisãoprospectivadedesenvolvimentohumanoesustentável.Osprincípiosdeboagovernaçãopúblicacolocamdesafiosacresci-dosaogestorpúblicocujaactuaçãoaosebalizarporaquelesprincípiosotornamaisresponsávelquantoaorigor,transparência,integridadeeefi-ciênciadasopçõestomadas,aqueacresceodeverdecidadaniadeprestarcontasqualitativasdagestãodosrecursospúblicosgeridose/oudosservi-çospúblicosprestados.Osmesmosideaisdeboagovernançaafiguram-seaplicáveisatodosospaísesoueconomiasdomundo,independentementedoseuestádiodedesenvolvimento,econstituemumreferencialdeprincípiosnaactuaçãodasadministraçõespúblicaseconcomitantegestãodosectorpúblico,ain-daqueexercidospordiferentesactoreseemdiferentespartesdomundo.Aboagovernançapúblicaésusceptíveltambémdevirarelançarnovasproblemáticasnosparadigmasdeadministraçãopública,tendoematençãoquenosseusprincípios(ouvirtudes)seencontramvaloresdeigualdadedeoportunidades,demaiorparticipaçãodoscidadãosnasto-madasdedecisãodopoderpolítico,dedignificaçãodavidahumananosestratossociaismaisvulneráveis,desustentabilidadeeconómica,finan-ceira,socialeambientaledeequidadeintergeracionalqueseconfiguramtranscenderasescolhaspúblicaspredominantesnomodelodanovages-tãopública(newpublicmanagement)muitoconcentradonosvaloresdemercadoenaeficiênciaprodutiva.Narealidade,anovagestãopública,enquantoparadigmaaindado-minantenaseconomiasocidentais,pretenderesponderàsexigênciasdeumaadministraçãopúblicamaisdesconcentradanatomadadedecisões,funcionalmenteeorganizacionalmentemaiscomplexaesusceptíveldemelhorseadaptaraosdesafioseameaçasdaglobalização.AnovagestãopúblicaassentaideologicamentenumEstadogaran-tidor(baseadonaideiadominantedasvirtudesdos“mercados”),que

329prevalecerelativamenteaumEstadosocial(ondepredominamaspreo-cupaçõessociaisede“bem-estar”).OEstadogarantidorvalorizaosprin-cípiosdefuncionamentodosmercadosedaprestaçãodealgunsserviçospúblicosporentidadesprivadasouatravésdeparceriaspúblico-privadas,tudoemnomedaalegadasuperioridadedaeficiênciaprodutivadosectorprivadoversussectorpúblico.3.AsInstituiçõesSuperioresdeControloeosdesafiosdocontroloexternoeindependentedaboagovernançapúblicaAauditoriaexternaeindependenteexercidapelasInstituiçõesSuperioresdeControlo(ISC)éparteintegrantedaboagovernança,ten-doematençãooseupapelrelevantenocontrolodasfinançaspúblicas,napromoçãodatransparênciaeprestaçãodecontaspúblicas,eficiência,economiaeeficácianagestãodosrecursospúblicosenosuportedeumdesígniodedesenvolvimentohumanoesustentáveldaseconomiasnacio-nais.Confinadainicialmenteasuaintervençãopúblicaàsauditoriasfinanceiraseàsauditoriasdelegalidadeeregularidade,oprocessoevolu-tivodasresponsabilidades/competênciasdasISCtemvindoaprocessar--senumsentidodealargamentodanaturezadasauditoriasbemcomodoobjectodasmesmas,perseguindooseucampodeactuaçãoasdiferentesáreasdeactuaçãodospoderespúblicoseaformainstitucionalelocalondeosactivospúblicossãogeridosouosdinheirospúblicosdespendi-dos,oqueporvezesexigeumnovoourenovadomandatonacionale/oualargamentodecompetênciasorgânicasefuncionais.Nocontextoactual,ocontrolofinanceiroexternoedeconformidade(dalegalidadeeregularidade)porpartedasISC,aindaquesubsistacomocontributoimprescindívelaobomdesempenhodagestãodosdinheirospúblicosnosEstadosmodernos,émanifestamenteinsuficienteparaco-brirosnovosaspectosdagestãodosrecursospúblicos,particularmentedosdecorrentesdanovagestãopúblicaemuitomaisaindadosemergentesdosprincípiosepráticasdaboagovernança.Oreconhecimentodasnovasexigênciasemúltiplasfacetasdeadmi-nistraçãopúblicafezcomqueasauditoriasdenaturezaoperacionalouderesultadosassumissemnasISCumaprioridadeecentralidadenaavaliação

330dosméritosdagestãopública,podendoasmesmasseremconsideradascomuminstrumentoimprescindívelnapromoçãodaboagovernança.Narealidade,asauditoriasderesultadospromovematransparênciaeprestaçãodecontaseacriaçãodevalor(valueformoney)nagestãodosrecursospúblicoseatravésdassuasconclusões/recomendaçõesassumemumcarácterpedagógicoemproldeumagestãopúblicacomprincípiosdedesempenhoassentesnaeconomicidade,eficiênciaeeficácia(osTrêsEs),aquesepodemacresceroscritériosdeefectividadeedeequidadequebasicamentetêmavercomaformacomosãorealizadososprogramaspúblicosediferenciadaaofertadosserviçosemfunçãodasnecessidadesdopúblico-alvo.Osbenefíciosdasauditoriasoperacionaisestendem-seàsvertentesdasrecomendaçõesdemelhoresdisposiçõesepráticasdecontrolointerno,àsquaisnãopodemservistasapenascomoummeroinstrumentodede-tecçãodeirregularidades(edeeventualcorrupção),mastambémcomoummeiodeexerceremtempooportunoumamelhoremaistransparentegestãopúblicaaoserviçodaspartesinteressadas(stakeholders)edocidadãoemgeral.Emparticular,competeposteriormenteàsauditoriasdesegui-mentoavaliarograudecumprimentodasrecomendaçõesformuladasnasauditoriasoperacionaiseaferirsobreosprogressosregistadosnodesem-penhoqualitativodagestãopúblicadosujeitoaauditoria.Peloexposto,aavaliaçãodedesempenhodagestãodacoisapúblicaatravésdasauditoriasoperacionaisacargodasISC-contribuiindubita-velmenteparaumamelhoradministraçãopúblicaemelhorconhecimen-todocidadãosobreseaaplicaçãododinheiropúblicoestáasergeridasegundoosprincípiosdaboagestãofinanceiraecomutilidadesocial(valueformoney).Importasublinharqueoescopodasauditoriasdenaturezaopera-cionalnalgumasjurisdiçõespodeseralargadoàspolíticaspúblicas,aosprogramaspúblicoseamatériasquetranscendemomeroforonacional,comoasdenaturezaambiental,oqueseconjugacomumpapelmaisalargadodasISCnãosócomopromotordeumaboagovernançanacio-nalcomotambémdeumamelhorgovernançatransnacional.Porseuturno,nosdesenvolvimentosmaisrecentesdasproblemáti-casdasauditoriasvocacionadasparacontribuirparaumaboagovernançapública,susceptíveldemelhoraraadministraçãopúblicaepromoverodesenvolvimentonacional,mereceumparticulardestaquearealização

331do21.°CongressoInternacionaldaINTOSAI,realizadoemOutubrode2013naRepúblicaPopulardaChina,oqualculminoucoma“DeclaraçãodeBeijing”.EmBeijing,foramobjectodedebatesduastemáticascentraisaosde-safiosactuaisdepromoçãodaboagovernançapública:auditorianacionalegovernançanacional(temaI)eopapeldasinstituiçõessuperioresdecontro-lonasalvaguardaalongoprazodasustentabilidadedaspolíticasdefinançaspúblicas(temaII).EntreasconclusõesourecomendaçõesreferentesaoprimeirotemaimportasalientaroreconhecimentodoimportantepapelqueasISCpodemteraníveldecadaEstado-membronoreforçodaboagovernançanacional,designadamentenoqueserefereàcriaçãodebasesparaumdesenvolvimentosustentáveleparauma“vidahumanacondigna”paratodososcidadãoseaníveldacomunidadeinternacionalnapromoçãodaboagovernançaglobalemconsonânciacomaINTOSAIousuasorgani-zaçõesregionais.AsperspectivasdeexpansãodoâmbitodaauditoriapúblicanocontextodaboagovernançapúblicaOsrecentesdesenvolvimentosnaactividadedasinstituiçõessuperio-resdecontroloexternotêmsidomarcadosporumaexpansãonoâmbitodeincidênciadasauditoriasoupelodesenvolvimentodeestudosoudebatesemgruposdetrabalhonosmaisvariadosdomíniosdaauditoriapública,muitosdelessobacoordenaçãoeiniciativadaINTOSAIeseusorganismosregionais.Emparte,estanovadinâmicanaactividadedasISCsurgiuemres-postaaosdesafioseameaçasdacrisefinanceirade2008,bemassimcomodosapeloseresoluçõesdasNaçõesUnidaseoutrasorganizaçõesinterna-cionaisaumamelhorgovernançanacionaleglobalquecoloqueodesen-volvimentohumanoesustentávelnocentrodasatençõesdosgovernanteseresponsáveispelaconduçãodaspolíticaspúblicas.Emparticular,asfalhasdosreguladoresedasagênciasdenotaçãoderiscodecréditoestãoemgrandepartenaorigemdagravecrisebancáriaefinanceirade2008,aqueacresceoagravamentodosfenómenosdecor-rupção,deevasãofiscalemovimentosilícitosdecapitaisaindanãosufi-cientementecombatidosequeempartecausamdificuldadesorçamentaisedesustentabilidadefinanceiradosEstadosmodernos.

332Mereceumapontamentoespecial,asrecomendaçõesdoVIIICon-gressodaINTOSAIreferentesaopapeldaauditoriapúblicanoqueserefereàactividadedasentidadesreguladorasindependentes,asquaiscon-vergemnosentidodeasISCdisporemdecompetênciasmaisabrangentesparasubmeteremàauditoriaaquelasentidades,incluindoosresponsáveispelasupervisãofinanceira(bancoscentrais).Trata-senofundodesujeitarasentidadesresponsáveispelasupervisãodossectoresfinanceiroebancá-rioaocontrolodaboagovernançaatravésdoexercíciodeauditoriaexter-naeindependenteacargodasISC.OsdesafiosquesecolocamàsISCnapromoçãodaboagovernançanosectorpúblicosãoimensos,atentososprincípiosdefinidoresdaboagovernançapúblicapropostospelaINTOSAI.Emparticular,desenha--seosurgimentodenovasorientaçõesounormasinternacionaisnocam-podagestãopúblicanomeadamenteemmatériadepromoçãodaboagovernançadosactivospúblicosqueconstituiumdomíniorelevantenouniversodagestãodosrecursospúblicos(propostadaINTOSAIGOV9160–EnhancingGoodGovemanceforPulicAssets,GuidingPrinciplesforImplementation).Faceànovadefiniçãodeboagovernançaeprovávelaprovaçãodosrespectivosprincípios,perspectivam-senovasnormasinternacionaisadefinirpelaINTOSAIacobrirmaiscamposdeactuaçãodospoderespú-blicossujeitosaauditoria,àsemelhançadopropostorecentementecomaboagovernançadosactivospúblicos.Acresceaindaosdesafiosàauditoriapúblicanapromoçãodeumaefectivagovernançanacional,fundamentalparaacelerarosprogressosdasMetasdoDesenvolvimentodoMilénio(MDG’s),naAgendaProspectivadoPós-2015.Boagovernançapública,acessogeneralizadoaserviçospú-blicosbásicosdequalidade,existênciadeinstituiçõescapazesdegarantiroEstadodedireito,atransparênciaeprestaçãodecontaseaparticipaçãodoscidadãoseumdesenvolvimentohumanoinclusivoesustentávelcons-tituempedrasbasilaresàconduçãodoobjectivouniversalde“UmaVidacomDignidadeparaTodos”noPós-2015.Osvaloresebenefíciosdaparticipaçãopúblicanaboagovernan-çapúblicaenaauditoriaexternaNumnovoambienteinstitucionalnacionaleinternacional,mode-ladopelosprincípiosdeboagovernançapúblicadefendidospelasNações

333UnidasepelaINTOSAI,entreoutrasgrandesorganizaçõestransnacio-naisourelevantesinstituiçõesinternacionais,aauditoriapúblicaganhaumavalorizaçãoacrescidanoqueserefereaumnovoparadigmadere-lacionamentoentreoscidadãoseosgovernantesenarespostapró-activadasISCaumaparticipaçãodoscidadãosnocontrolofinanceirodoEsta-doenaboagestãopúblicaaquemamesmasedestina.Narealidade,numEstadoegovernançapúblicaresponsáveisapar-ticipaçãodocidadãoedeoutraspartesinteressadas(stakeholders)nasdecisõespúblicasserásusceptíveldeserincentivadapelosprópriosgover-nantesaquandodapreparação,implementaçãoemonitoramentodaspo-líticaspúblicasoudeprogramaspúblicos,competindoàsISCpromoveroexercíciopró-activodosdireitosdecidadania.Àluzdaboagovernançapública,numEstadoresponsávelenumGovernoaberto,osservidorespúblicosdevemsabernãosórespeitaroscritériostécnicosdeboagestão,comotambémsaberdialogar,auscultarasopiniõesecomunicarasdecisõespolítico-administrativasaoscidadãos,competindoàsISCpromoverumaculturadecidadaniapró-activanasquestõesdeadministraçãopública.4.OpapeldoComissariadodaAuditoriadeMacaunapromoçãodaboagovernança,namelhoriadaadministraçãopúblicaedodesenvolvimentodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacauAauditoriapúblicanaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacautemvindoaprocessar-senosúltimosanosnumambientemacroeconó-micofavorável,caracterizadoportaxasdecrescimentoeconómicomédioanualdedoisdígitos,elevadoinvestimentopúblicoeprivado,baixíssimataxadedesempregoeapuramentodesignificativosexcedentesnabalançaexternadebenseserviçosenascontasorçamentais.ARAEMnãodispõedequalquerdívidapúblicaeantespelocontrárioregistaumasignificativareservafinanceiraparafazerfaceaosriscosdeumaelevadaconcentraçãodasreceitaspúblicasnosectordojogoeaoacentuadoenvelhecimentoprospectivodapopulaçãoresidente.Apesardesteambientemacroeconómicofavorável,oComissariadodaAuditoriadaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau(CA)prosse-gueumaactuaçãoderigornocontrolodagestãodosrecursospúblicose

334degrandeexigênciaquantoàtransparênciaeprestaçãodecontas,cientedassuasresponsabilidadessociaisempromoverumaboagovernançapú-blica,aoserviçodoscidadãosdeMacau.OCAnorteiaasuaacçãoporumconjuntodeprincípioseboasprá-ticasdeauditoriaqueprocuramiraoencontrodosdesafioseexigênciasquesecolocamàsInstituiçõesSuperioresdeControlo(ISC)enquantoentidadesindutorasdaboagovernançapública,atravésdaprestaçãodeumserviçoindependentenasauditoriasàgestãoeaplicaçãodedinheirosevalorespúblicos.AprestaçãodoserviçodeauditoriapúblicaporpartedoCAprocessa-senomeadamenteatravésdocontrolofinanceiroeemis-sãodeparecersobreaContaGeraldaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau(RAEM)edarealizaçãodediferentestiposdeauditoriasopera-cionais(deresultadosoudedesempenho)nomeadamentedasdirigidasàspráticasdegestãonosserviçoseorganismospúblicos“sujeitosaaudito-ria”,aosgrandesempreendimentospúblicosaindanasuafasedeexecu-çãoouàeficiêncianagestãodoscontratosdeconcessãodeexploraçãodeserviçospúblicosaosectorprivado.Dosprincípiosedasboaspráticasquenorteiamasactividadesdeau-ditoriadoCAdeMacau,destacamos,nomeadamente,osseguintes:Princípioséticoseprofissionaisqueservemdereferênciaàactua-çãodoCAeexpressam-seporumaculturadeintegridade,transparência,independência,responsabilidade,objectividade,compromisso,profissio-nalismoeinovação;Elevadosentidoderesponsabilidadesocialnosentidodedesem-penharassuasatribuiçõesdeumaformainformativa/formativajuntodoscidadãosedegarantedaboagovernançadosrecursospúblicos,levandoacaboumacomunicaçãoabertaeoportunadassuasactividadeseresul-tadosdeauditoria,atravésdapublicaçãoedivulgaçãodosrelatóriosdeauditorianacomunicaçãosocialenoprópriowebsite;Qualidadedosprocessosdeauditoria–ArealizaçãodeauditoriastemporreferênciaospadrõesenormasdeauditoriainternacionalmentereconhecidaseprovenientesdaINTOSAI;Elevadaqualificaçãoeespecializaçãodosrecursoshumanosnumapluralidadedeáreasdosaberquepossamresponderaosdesafiosdeauditoriaeboagovernançapública;

335ExistênciadeumadequadosistemadecontrolodequalidadeharmonizadocomasnormasemitidaspelaINTOSAI;Usodesistemasetecnologiasdeinformaçãoedecomunicação,nomeadamentenaprestaçãoelectrónicadascontaspúblicasenocontroloexternooperacionalmenteharmonizadocomocontrolointernodosser-viçoseorganismospúblicos;Cooperaçãomultilateraloubilateralcominstituiçõescongéneresdeauditoria,nomeadamentedoInteriordaChina,comaRegiãoAdmi-nistrativaEspecialdeHongKong,comospaísesdeexpressãoportuguesaeaOrganizaçãodasInstituiçõesSuperioresdeControlodaCPLP,entreoutros,tendoemvistabeneficiardeoportunidadesdeformaçãotécnicaespecializadaoudeintercâmbiodeconhecimentoseactualizaçãodesabe-ressegundoprincípios,normasepráticasdeauditoriainternacionalmentereconhecidas.Actualmente,oCA,apardasauditoriasfinanceirasedasauditoriasderesultadosoudedesempenho,privilegiaarealizaçãodeauditoriasaosgrandesempreendimentospúblicosemcursodeexecução,osquaisporenvolveremamobilizaçãodeconsideráveisrecursospúblicos–financei-ros,humanosenaturais,entreoutros,-exigemdaauditoriapúblicaumaparticularatençãoàeficiênciaeeficáciadasuagestãopúblicadadoesta-rememcausaaaplicaçãoplurianualdesignificativosrecursosfinanceiroseaqualidadedevidadapopulaçãonodomíniodaspolíticasdeurbanis-moedetransportescolectivosedomeioambiente.Osresultadosdestasauditorias,cujosrelatóriossãodivulgadosaoscidadãos,constituemumcontributodoCAparaaboagovernançapú-blicanaRAEM,nomeadamenteatravésdeumconjuntodesugestõesdirigidasàsentidadespúblicasgestionáriasdosprojectosnosentidodemelhoraremosprocessosdegestãodecontrolointerno,deriscodederra-pagensorçamentais,deincumprimentodeprazosdeexecuçãooudefaltadequalidadedosempreendimentos.Nabasedeumacompreensãodosdesafiosactuaisquesecolocamàauditoriapública,oCAestápoisfirmementeempenhadoemcontribuirparaaboagovernançapública,centradanoscidadãos,natransparênciaeprestaçãodecontas,eficiêncianaadministraçãopúblicaesustentabilida-dedodesenvolvimentodaRegião.

3365.ConclusõesEmsíntesedotemaproposto,podemosconcluiroseguinte:•CompeteàsInstituiçõesSuperioresdeControlocontribuirparaumaboagovernançapública,susceptíveldemelhoraraadminis-traçãopúblicaedeproporcionarmelhorescondiçõesparaumde-senvolvimentohumanoesustentável;•Aauditoriapúblicaàboagovernançapúblicaconstituiumenormedesafiotécnico,formativoeorganizacionale,porventura,dealar-gamentodemandatoparaasInstituiçõesSuperioresdeControlopoderemresponderpositivamenteàsexigênciasdeumcontroloexternoeindependenteemmatériasdegovernaçãoabrangentesesubjacentesnosprincípios(requisitos)definidoresdaboagover-nançapropostospelaINTOSAI;•OsprincípiosdeboagovernançapúblicapropostospelaINTO-SAI,osquaisderivamempartedasrecomendaçõesdasNaçõesUnidasformuladasaolongodasúltimasdécadas,advogamoexercíciodeumaAdministraçãoPúblicaeficiente,transparenteeprestadoradecontas,respeitadoradosprincípiosdoEstadodedi-reitoecentradanaparticipaçãoeinteressesdoscidadãos,conjuga-damentecomumagovernançaéticaesocialmenteresponsávelnaprossecuçãodeobjectivosdedesenvolvimentohumanoequitativoeinclusivoesustentávelnasdimensõeseconómica,financeira,so-cialeambiental;•EstenovoenquadramentoconceptualeideáriodegovernançapúblicareforçaindubitavelmenteaimportânciaeresponsabilidadedasInstituiçõesSuperioresdeControlonapromoçãodaboago-vernançapúblicanacionaleglobalepotenciaumacréscimonova-lorebenefíciosdaauditoriapúblicaparaoscidadãos,justificando--se,assim,queamesmatemáticapelasuarelevânciaeacrescidaactualidadesejasusceptíveldeumcontinuadoemaisaprofundadodebatedetrocadeideias,concepçõeseboaspráticasdeauditorianoseiodasacçõesfuturasdaOrganizaçãodasInstituiçõesSuperio-resdeControlodaComunidadedosPaísesdeLínguaPortuguesa.

337Administraçãon.º104,vol.XXVII,2014-2.º,337-356AvaliaçãododesempenhodaadministraçãolocalnaEuropa:umaanálisecomparativadasexperiênciasdePortugal,Grã-Bretanha,França,SuéciaeAlemanhaDuarteManuelForjazPachecoTrigueiros*I.IntroduçãoDesdehámuitoqueosgovernoseamáquinaadministrativadoes-tadotêmprocuradodesenvolverindicadoresparaavaliarodesempenhodaadministraçãopública;masfoiduranteasdécadasde1960e1970queaavaliaçãododesempenhoadministrativomaisseexpandiu.1Omovi-mentoconhecidocomoNovaGestãoPública(NewPublicManagement,NPM)reavivouaavaliaçãododesempenho,primeironospaísesescandi-navosedepoisnorestodaEuropa,dando-lheumcarizeconómicoeacres-centando-lheumnovofim,amodernizaçãodaadministraçãopública.EsteartigodiscutemedidastomadasparaavaliarodesempenhodasadministraçõeslocaisemdiferentespaísesEuropeuseresultadosobtidos.SãocomparadosocasoPortuguêscomosdaAlemanha,França,Grã-Bre-tanhaeSuécia,paísesqueilustramdiferentescaminhosparaimplementar*ProfessorvisitantenaUniversidadedeMacaueresearchfellowdaADETTI-UniversityInstituteofLisbon.OartigousaametodologiaseguidaporWollmann,H.(2008)ReformeninKommunalpolitikundverwaltung.England,Schweden,FrankreichundDeutschlandimVergleich.Wiesbaden:VSVerlag;eporKuhlmann,S.(2010)Perfor-manceMeasurementsinEuropeanLocalGovernments:acomparativeanalysisofreformexperiencesinGreatBritain,France,SwedenandGermany, InternationalReviewofAd-ministrativeSciences,76(2):331–345.AoestenderaanáliseaocasodePortugal,oautorprocuroupreservarametodologiaemotivaçõesoriginais.1VerPollitt,C.eBouckaert,G.(2004)PublicManagementReform.AComparativeAnalysis.OxfordUniversityPress;etambémWollmann,H.(ed.)(2003)EvaluationinPublicSectorReform.ConceptsandPracticeinInternationalPerspective.Cheltenham/Northampton:Elgar.Outrostextosdeinteressesão:Bouckaert,G.eHalligan,J.(2008)ManagingPerformance,InternationalComparisons.NewYork:Routledge;DeLancer,J.P.(2009)Performance-BasedManagementSystemsEffectiveImplementationandMain-tenance.BocaRaton:Taylor&Francis;Pollitt,C.(2006)PerformanceManagementinPractice:AComparativeStudyofExecutiveAgencies,JournalofPublicAdministrationResearchandTheory,16(1):25-44.

338aavaliaçãododesempenho.AbaseconceptualdoartigoéapresentadanaparteII;segue-seaanáliseseparadaporpaís(partesIIIaVII)eaanálisecomparativa(parteVIII).II.DefiniçãodosconceitosusadosnacomparaçãoentrepaísesAvaliarodesempenhoéquantificareregistaraçõesadministrativasusandoindicadoreserácios.Quandotaisrácioseindicadoressãodepoisusadosparamelhoraraaçãopolítico-administrativa,fala-sedegestãododesempenho.Aavaliaçãododesempenhoépoisaautoavaliaçãodaadministraçãopúblicacomofimdecontrolarasaçõesinstitucionaiseosrespetivosresultados,analisandoeinterpretandoracionalmenteessesresultadosecomparando-oscomosdeoutrasorganizações(comparaçãodedesempenho,benchmarking).Aliteraturasobreaavaliaçãododesem-penhonaadministraçãopúblicausaa“visãosistémica”queconsideraosserviçosadministrativoscomotendotrêspartes:asentradas(input),oprocessoeassaídas(output).Acadaumadestaspartescorrespondeumafamíliadeindicadoresdedesempenho:1.Osindicadoresdeentradamedemrecursosusados(pessoal,cus-tos,tempoeoutros).2.Osindicadoresdeprocessoavaliamprocedimentosparatomadadedecisõeseimplementação(porexemploindicadoresdecoordenação,gestãoetransparência).3.Osindicadoresdesaídamedemquantidadeequalidadededeci-sõesadministrativas(porexemplo,indicadoresdequalidadedosserviços).Aestestrêsgruposécostumeacrescentaroutrosdoisgruposdeindi-cadoresglobais:4.Osindicadoresdeimpactomedemaquiloqueosbeneficiáriosre-cebem(porexemplo,indicadoresdesatisfação,deaceitaçãodemedidas,deobservânciadeproibições).5.Osindicadoresderesultadoidentificamosefeitosnasociedadeeasconsequênciasdaspolíticaspúblicasdelongoprazo(indicadoresdedesigualdadesocial,decrescimentoeconómico,dequalidadeambientaleoutros).

339Étambémimportanteidentificarainstituiçãoaquemcompete,dentrodosistemapolítico-administrativodecadapaís,medirodesempe-nho.Aavaliaçãopodeserfeita,quernointeriordaorganizaçãoqueestáaseravaliada(avaliaçãointernaouautoavaliação),querpororganizaçõesexternas.Porsuavez,aavaliaçãoexternapodeservertical(porexemplo,aadministraçãocentralavaliaomunicípioouumministérioavaliaasuaagêncialocal)ouhorizontal(váriosmunicípiosentresiouumaassem-bleialocalqueavaliaarespetivaadministração).Aavaliaçãointernapodetambémservertical(porexemplo,cadachefiaavaliaasunidadesaseucargo)ouhorizontal(porexemplo,avaliaçãoentreunidadesdamesmaautarquia).AFigura1resumeasdiferentesconfiguraçõesinstitucionaisparamedirodesempenho.Figura1-TipologiadossistemasdeavaliaçãododesempenhonaEuropaOutroselementosdeanáliseaterpresenteaocompararreformas2sãoosseguintes:1.Omododedirigirareforma:decimaparabaixo(top-down)oudebaixoparacima(bottom-up)segundoainiciativadereformartenhapartidodaadministraçãocentral(avaliaçãoobrigatória)oudasadministraçõeslocais(avaliaçãovoluntária);2.Odesenhoeimplementaçãodosindicadoresdedesempenhoadotados,quepodesera.generalistaedogmático,independenteportantodocontextoondeosindicadoresirãoserusados;oupelocontráriopragmáticoeexperimental,orientadoparaaaprendizagem,paracasosconcretos,paratarefasadministrativas;b.orientadoparaocontrolo(porpartedaadministraçãocentral,porexemplo)oupelocontrário,paraguiarativamenteareformaeparaaaprendizagem;3.Atransparência,istoé,osdadossobreodesempenhoseremounãotornadospúblicos;4.Opoderparaimporsanções:osmeios,alcanceeintensidadedaspenalizaçõeserecompensasassociadasaummauebomdesempenho;5.Ograudedifusãoemcadapaís,auniformidadegeográficadaimplementaçãodasreformaseaexistênciaounãodecomparaçõesintermunicipaisdodesempenho.Masosindicadoressãosempreabasedequalquersistemadeavaliação.Semindicadoresnãoexistempolíticasnemgestãobaseadanaevidência(evidence-basedpolicymaking/administration).Otipoeoalcancedaavaliaçãododesempenhodependemdosindicadoresque2Ver,entreoutrosartigos,Jann,W.eJantz,B.(2008)ABetterPerformanceofPerformanceManagement,inKPMG(ed.),HolyGrailorAchievableQuest.InternationalPerspectivesonPublicSectorPerformanceManagement,pp.11-28,KPMGinternational;ouVanDooren,W.eVandeWalle,S.(2008a)Realityismerelyanillusion,albeitapersistentone:introductiontotheperformancemeasurementsymposium,InternationalReviewofAdministrativeSciences(74):531-34.OuaindaVanDooren,W.,VandeWalle,S.(ed.)(2008b)PerformanceinformationinthePublicSector:Howitisused.London:Mcmillan.Outroselementosdeanáliseaterpresenteaocompararreformas2sãoosseguintes:2Ver,entreoutrosartigos,Jann,W.eJantz,B.(2008)ABetterPerformanceofPerformanceManagement,inKPMG(ed.),HolyGrailorAchievableQuest.InternationalPerspectivesonPublicSectorPerformanceManagement,pp.11-28,KPMGinternational;ouVanDooren,W.eVandeWalle,S.(2008a)Realityismerelyanillusion,albeitapersistentone:introductiontotheperforancemeasurementsymposium,InternationalReviewofAdministrativeSciences(74):531-34.OuaindaVanDooren,W.,VandeWalle,S.(ed.)(2008b)PerformanceinformationinthePublicSector:Howitisused.London:Mcmillan.

3401.Omododedirigirareforma:decimaparabaixo(top-down)oudebaixoparacima(bottom-up)segundoainiciativadereformartenhapartidodaadministraçãocentral(avaliaçãoobrigatória)oudasadminis-traçõeslocais(avaliaçãovoluntária);2.Odesenhoeimplementaçãodosindicadoresdedesempenhoado-tados,quepodesera.generalistaedogmático,independenteportantodocontextoondeosindicadoresirãoserusados;oupelocontráriopragmáticoeexperi-mental,orientadoparaaaprendizagem,paracasosconcretos,paratarefasadministrativas;b.orientadoparaocontrolo(porpartedaadministraçãocentral,porexemplo)oupelocontrário,paraguiarativamenteareformaeparaaaprendizagem;3.Atransparência,istoé,osdadossobreodesempenhoseremounãotornadospúblicos;4.Opoderparaimporsanções:osmeios,alcanceeintensidadedaspenalizaçõeserecompensasassociadasaummauebomdesempenho;5.Ograudedifusãoemcadapaís,auniformidadegeográficadaimplementaçãodasreformaseaexistênciaounãodecomparaçõesinter-municipaisdodesempenho.Masosindicadoressãosempreabasedequalquersistemadeavalia-ção.Semindicadoresnãoexistempolíticasnemgestãobaseadanaevidên-cia(evidence-basedpolicymaking/administration).Otipoeoalcancedaavaliaçãododesempenhodependemdosindicadoresqueforemescolhi-dosedasubsequenteaplicaçãoquedeleséfeita.Ainformaçãoregistadapelosindicadoresdevepermitirguiarativamenteareformadaadministra-çãolocal,nomeadamenteparareverpolíticasecorrigirerros,lacunasoudesvios.Tantonotipodeindicadoresusadoscomoemoutroselementosdeanálisereferidos,ospaísesEuropeusestudadosvariammuito.III.Grã-Bretanha:reformaobrigatória,centralizada,transparenteecomsançõesAGrã-Bretanhaéopaíseuropeumaisconhecidopeloestabele-cimentodeinstrumentosdeavaliaçãododesempenhoadministrativolocal.Osistemaconhecidocomo“BestValue”(BV)lançadoem1999,

341bemcomoosistemadeavaliaçãoglobaldedesempenho,o“CompreensivePerformanceAssessment”(CPA)iniciadoem2002,tornaramobrigatóriaaavaliaçãododesempenhodasautoridadesurbanaseterritoriais(city/countycouncils)easuacomparação.3Estasreformas,impostasdesdeLondres,refletemavontadedecontrolarodesempenhodosmunicípiosemsectores-chavedaprestaçãodeserviços.Paratal,ogovernocentralcrioutodoumarsenaldeindicadoresdedesempenhopontuadosde1a4(excelente,bom,adequadoeinsuficiente)quesãoatribuídosporinstân-ciasespecializadascriadasparaoefeitoouporagênciascomoaComissãoCentraldeAuditoria.Odesempenhoinsuficientepodelevaràdemissãodosdirigentesmunicipaiseleitosesuasubstituiçãoporespecialistasexter-nosnomeados.Nocasooposto,ogovernocentralrecompensaodesem-penhoexcelentecomumaafetaçãoadicionalderecursosouaremoçãodecertasobrigaçõeslegais.OsistemaBritânicoilustrabemavarianteverticaleexternadeavaliaçãododesempenho.Asreformasvêmdecimaparabaixo,sendoobrigatóriaseuniformesemtodooterritório;osindicadoresdedesem-penhosãogeneralistasedogmáticos;ainformaçãosobreodesempenhoémuitotransparente,sendosemelhanteao“ranking”deescolasouaumatabeladeposiçõesdeclubesnumcampeonato;eàhoradeimporsançõesémuitoefetiva.Porém,osistematempoucoefeitonoprocessoendógenodeaprendizagememelhoriadasautoridadeslocais.Enquantoo“BestValue”usaindicadoresdeeficiência,eficáciaeor-ganização,ouseja,deentrada,saídaedoprocesso,osistemaCPA(emaistardeoCAA–“CompreensiveAreaAssessment”)concentram-senocontro-lodaestratégiaglobaldasautoridadeslocaiseterritoriaisatravésdeindi-cadoresdeimpactoederesultadocomosaúde,segurançaoubem-estar.OmétodoBritânicodeavaliaçãododesempenhodasadministra-çõeslocaiséeficazetransparente,comboaacessibilidadeaosdados,so-3Ascitaçõeseasestatísticasapresentadasnestaseçãopertencemaosseguintesartigos:Stewart,J.(2003)ModernisingBritishLocalGovernment.Houndmills:Palgrave;Wegener,A.(2004)Benchmarking-StrategienimöffentlichenSektor.DeutschlandundGroßbritannienimVergleich,inS.Kuhlmann,J.BogumilandH.Wollmann(ed.)Leistungsmessungund-vergleichinPolitikundVerwaltung,pp.251-266.Wiesbaden:EditionSigma;ouDavis,H.,Downe,J.eMartin,S.(2001)ExternalInspectionoflocalgovernment.Drivingimprovementordrowningindetail?Layerthorpe/York:JosephRowntreeFoundation2001.

342fisticaçãodeinstrumentos,coberturaterritorialesanções.Masimportacompreenderosseuspontosfracos,quesãoacontrapartidainevitáveldospontosfortesreferidosacima.Primeiro,ainspeçãopermanenteecomboacoberturaterritorialimplicaumenormeinvestimentofinanceiro(excluindodespesaslocaisparaquestionáriosemedições,oscustosdeinspeçãodo“BestValue”em2000-2001foramde600milhõesdelibras).Depois,ainspeçãopodeserdesmotivadora:acrescentereaçãodasauto-ridadeslocaiscontraocontrolocontínuoporpartedeauditorescentrais,colocadificuldadesàavaliaçãoetendeareduzirasuaqualidade.Hoje,avalidadeeaconfiabilidadedosindicadoresdedesempenhosãoques-tionadascombasenasuspeitadequeessasmediçõessãomanipuladaslocalmente.Osprocedimentosdeinspeçãosãocadavezmaisvistoscomoencenaçõesondeasautoridadeslocaisatuamcomocomediantes,capazesdetransmitirumclimafavorávelparareceberemo“BestValue”dasmãosdosinspetores.Asautoridadeslocaisquesejamboasaproduzirestratégiaseplanos,acolheroucriardadosparaaauditoria,conseguemesconderproblemasqueporventuraexistamnaprestaçãodeserviços,subterrando--osdebaixodeumamontanhadepapelededados.IV.França:reformavoluntária,descentralizada,semsançõesAavaliaçãododesempenhopostoafuncionarpelas“comunas”(ad-ministraçõeslocaisFrancesas)éoopostodapraticadanaGrã-Bretanha.NemogovernoFrancêsnemoutrainstânciadopodercentralintervieramnasreformas.4Desdeoiníciodadécadade1990,váriascomunas(conhe-cidascomo“communesinnovatrices”)começaramdiscretamenteapôrempráticaprocedimentosparamediçãoecontrolododesempenhodasuagestão.Estefenómeno,queDominiqueLorraindefinecomouma“re-4AscitaçõesedadosapresentadosnestaseçãosãodeRichard,P.(2006)SolidaritéetPerformance.Lesenjeuxdelamaîtrisedesdépensespubliqueslocales.Rapportpubliéle11/12/2006(www.interieur.gouv.fr,5.3.2007),deBeaulier,M.eSaléry,Y.(2006)20ansdecontrôledegestiondanslescollectivitéslocales:bilanetperspectives,RevueFrançaisedeFinancesPubliques,95:69-86;Lorrain,D.(1995)France:lechangementsilencieux,inD.LorrainandG.Stoker(ed.),LaprivatisationdesservicesurbainsenEurope,pp.105-129.Paris:LaDécouverte;Meyssonnier,F.(1993)Quelquesenseignementsdel’étudeducontrôledegestiondanslescollectivitéslocales,RevuePolitiquesetManagementPublic,11(1):129-45.

343voluçãosilenciosa”foidesigual,dadaaenormefragmentaçãodedivisãoterritorialfrancesa(37.000comunas,dasquais75%commenosde1.000habitantes).Porsuavez,essadesigualdadenadistribuiçãodamoderniza-çãoadministrativafeznascerumaFrançaaduasvelocidades:adinâmicaparamedirodesempenhoeosresultadosdaadministraçãolocalestáli-mitadaàsgrandescidades,aosórgãosdecooperaçãointermunicipaleaos“departamentos”(administraçãoterritorialFrancesa).AsautoridadeslocaisFrancesastêmsidoincapazesdechegaraacor-dosobreumapolíticacomumparaareformadaadministraçãolocal.Ocálculodosindicadoresepainéisdebordododesempenhoéfeitocombaseemrequisitosespecíficos,quedizemrespeitoatarefasouserviçosconcretos;masnãoobedecemaumadefiniçãoouformadeimplemen-taçãoúnica.Istopermiteadaptarosinstrumentosdemediçãoàsnecessi-dadesdecadagestor(chefedeserviço,diretorgeral)masimpedeacom-parabilidadeeportantoatransparência.Poroutrolado,existeumaclararesistênciaporpartedessesmesmosgestores,especialmenteosdetopo,amedidasqueaumentematransparênciaatravésdadivulgaçãodosresulta-dosdaavaliaçãododesempenhodosseusserviços.Formalmente,ascomunasfrancesasimplementaramreformasdegestãodedesempenholocal;masnenhuminstrumentoquepermitaacomparaçãointermunicipalfoipostoafuncionar.Tantoasassociaçõesdeconsumidorescomoalgumasautoridadeslocaistêmpedidoinsisten-tementequeosnovosinstrumentosdeavaliaçãododesempenhosejamusados“democraticamente”,istoé,emfavordosutentesedeformatransparente,paraassimserpossívelcontrolaroscontratosdeconcessãoaconsórciosprivadosresponsáveisporserviçosmunicipais.EmFrança,portanto,aavaliaçãododesempenhomunicipalfoiinicia-davoluntariamenteedebaixoparacima.Omovimentoheterogéneoqueestevenasuaorigemdeu-lheumcaráterdíspar,desigualmentedistribuídonoterritório.Aorganizaçãoinstitucionaldaavaliaçãododesempenhoéinternaevertical.Nãohánenhumsistemadesançõeseoprincípiodanão--divulgaçãodeinformaçãocontinuaaserregra.Osindicadoresdedesem-penhousadossãofáceisdequantificaremedir:recursos,custosenúmeroouqualidadedeserviços(indicadoresdeentradaesaídacomotemposmédiosdeesperaoupercentagensdepedidosaquesedeuseguimento).Indicadoresdeimpacto,resultadoeprocedimentosãoraramenteusados.

344V.Suécia:reformavoluntáriaedescentralizadamashomogéneaetransparenteOmovimentoSuecodeavaliaçãododesempenhonãopartiudogovernocentral.FoiaFederaçãoSuecadasAutoridadesLocais(SvenskaKommunförbund)quemguiouativamenteesteprocesso.5OpercursoSue-coparamedirodesempenhodaadministraçãolocalémaispróximodoFrancêsedoAlemãodoquedoBritânico.Noentanto,àsemelhançadaGrã-Bretanha,aSuéciaconseguiuinstalarumaavaliaçãododesempenhouniformeemtodooterritórioeusouumaabordagembaseadanoutentequesereveloumuitotransparente.OmodeloSuecopodeserconsideradocomooprotótipodeumainiciativadinamizadalocalmente,autónomaeorientadaparaoutente.Asreformasconduziram,emtodooterritórioSueco,aumagrandetransparênciadosresultadoseportantoaumsiste-madesançõesquefuncionaequeosutentestêmnassuasmãos.Osistemademediçãoecontrolododesempenhoéduplo.Porumlado,éexternoehorizontalatravésdacomparaçãointermunicipaledasredesdequalidadequeunemváriosmunicípios;poroutro,estáorganiza-doverticalmentedentrodecadamunicípiojáquecadaautoridadelocalcomparaodesempenhodosserviçosadministrativoscentraiscomosquelheestejamabaixo.OsucessoSuecofoipossíveldevidoaumaculturamarcadapelali-berdadedeinformação,umalongatradiçãodeavaliareumsistemapolí-ticocaracterizadopelademocraciadoconsenso.Éesteúltimopontoquetemabertoasportasàcomparaçãointermunicipaldodesempenhoeàsredesdequalidade.Aoladodaintroduçãodeinstrumentosdeliderançaorientadosparaoresultado(divisãoentreclientesefornecedoresdeser-viços,gestãoporcontratoeporobjetivo,orçamentaçãoorientadaparaos5Citaçõesedadosapresentadosnestaseçãovêmdasseguintesfontes:Reichard,C.(1998)DerProduktansatzimNeuenSteuerungsmodell–vonderEuphoriezurErnüchterung inD.GrunowandH.Wollmann(eds.)LokaleVerwaltungsreforminAktion.FortschritteundFallstricke,pp.85–102.Baseletal.:Birkhäuser;Strid,L.(2004)ComparativeMunicipalQualityNetworks,inS.Kuhlmann,J.BogumilandH.Wollmann(eds.)Leistungsmessungund-vergleichinPolitikundVerwaltung,pp.267-76.Wiesbaden:EditionSigma;Wollmann,H.(2005)NeueHandlungsansätzeimZusammenwirkenvonKommunen,Bürgern,gesellschaftlichenundMarktakteureninGroßbritannien,FrankreichundSchweden.WaskannhierausfürDeutschlandgelerntwerden,inM.Haus(ed.)InstitutionenwandellokalerPolitikinDeutschland,pp.256-84,Wiesbaden:EditionSigma.

345“outputs”),foitambémcriadaem1987umabasededadosdodesempe-nhodetodososmunicípiosSuecos.EssabasededadoséconjuntamenteadministradapelaFederaçãodosMunicípiosSuecosepelaAdministraçãoSuecadeEstatística(StatistiskaCentralbyrån).Oscustosunitáriosdosserviçoslocais(escolas,estruturasparaidososedeficientes,etc.)sãoregis-tadoseficamacessíveisatodos,oquepermiteumacomparaçãointermu-nicipalaolongodotempo.AFederaçãodosMunicípiosSuecoslidera,desdefinaisdadécadade1990,aimplementaçãodeumanovaformadecomparaçãointermunici-palorientadaparaaqualidadedosserviços.Ométododestina-seadefinirindicadoresdequalidadeeacompará-losaonívelintermunicipalatravésdaschamadas“redesdequalidademunicipalcomparada”.DeacordocomumestudorealizadopelaFederaçãodeMunicípiosSuecos,metadedos280municípiosconcordouemparticiparnessarede.AsreformasSuecasseguiramdoiscaminhosdiferentesmasconciliá-veis:porumladosãoorientadasparaoresultadocomoexigeaortodoxiado“NewPublicManagement”;poroutro,elasresultamdaparticipaçãoativadosutentesefuncionamnuma“democraciadoutente”.Asautori-dadeslocaisSuecasolhamparaosindicadoresdedesempenhoequalida-decomomeiosdeaprendizagem,nãodecontrolo;eotipodeindicado-resdedesempenhoescolhidosmostracapacidadeparaconciliardiferentesaspetos:aoladodeindicadoresconvencionaiscomocustos,sãotambémtidosemcontaindicadoresdequalidade(entrada,saída),desatisfaçãodocliente(impacto)edeeficáciaeeficiênciadepolíticaspúblicas(produtoesperadoeresultadoreal).VI.Alemanha:reformavoluntáriaesemsanções,umaburocraciadosindicadoresNaAlemanha,aliderançaorientadaparaoresultadoeaavaliação/gestãodedesempenhoassentamnumaversãodaNovaGestãoPública,a“NeuesSteuerungsmodell,NSM”6cujadoutrinatemsidopropagadadesde6Asfontesutilizadasnestaseçãosãoasseguintes:Bogumil,J.,Grohs,S.,Kuhlmann,S.etOhm,A.(2007) ZehnJahreNeuesSteuerungsmodell.EineBilanzkommunalerVerwaltungsmodernisierung.Berlin:EditionSigma;KommunaleGemeinschaftsstellefürVerwaltungsmanagement–KGSt(1999),«KennzahlensystemEinwohnermeldewesen(Bürgerservice).Köln:KGStIKO-Netz.EtambémKuhlmann,S.(2008)Tirerles

3461993pelaOrganizaçãoMunicipalAlemãparaaGestãoAdministrativa(KommunaleGemeinschaftsstellefürVerwaltungsmanagement,KGSt).AKGStéumcomitédeespecialistasinfluentesquesepronunciasobread-ministraçãomunicipal.Duranteadécadade1990,amaioriadasautoridadeslocaisAlemãs,82%,decidiramintroduzirreformasemlinhacomoNSM.Osinstru-mentosmaispopularesnessaépocaforamasnovasformasdeorçamenta-ção,aliderançaorientadaparaoprodutoeossistemasdecontrolo,relatoegestãodaqualidadecombasenacomparaçãointermunicipal.Esteúltimodesafioenvolveumaisde60%dosmunicípioseteveporobjetivocompararestruturas,procedimentos,custosequalidade.AreformaAlemãdaavaliaçãododesempenhoésemelhanteàdaFrançanoseuconteúdo.Osindicadoresdedesempenhosãocustosououtrasentradasesaídasfacilmentequantificáveisealgumasvezestambémindicadoresdeprocesso.Outrosindicadores,comoosdequalidade(efi-cácia,eficiênciaeimpactodepolíticaspúblicas),definidosacimacomoindicadoresdeimpactoederesultado,praticamentenãosãousados.ComonaSuécia,opapeldoEstadonasváriasiniciativasdereformaédiminuto.Éportantoumaabordagemdebaixoparacima.Osmuni-cípiossãolivresdedecidirseainformaçãorelativaaoseudesempenhoétornadapúblicaounão.Eregrageralainformaçãodecorrentedacompa-raçãointermunicipalpermanecesecretaetempoucopoderdesanção.Oenvolvimentodosatoreslocaisnareformaemodernizaçãoad-ministrativaajudouainstalarnovosprocedimentosorientadosparaaavaliaçãododesempenhoeinstrumentosdeautoavaliaçãoeacompanha-mentocontínuodaaçãoadministrativa.Nototal,29%dosmunicípiosalemãescriaramcatálogosdeobjetivoseseusindicadores;46%adotaramumacontabilidadedecustosbaseadanaatividade(ABC,ActivityBasedleçonsdel’économisationdelapolitiqueetdel’administrationlocalesenAllemagne:LeNeueSteuerungsmodella-t-iléchoué?, PouvoirsLocaux (Paris)79:115–20;Kuhlmann,S.etWollmann,H.(2006)TransaktionskostenvonVerwaltungsreformen–ein“missinglink“derEvaluationsforschung,inW.Jann,M.RöberandH.Wollmann(eds) PublicManagement.Grundlagen,Wirkungen,Kritik.FestschriftfürChristophReichardzum65.Geburtstag,pp.371–90.Wiesbaden:EditionSigma;Kuhlmann,S.,Bogumil,J.etGrohs,S.(2008)EvaluatingAdministrativeModernizationinGermanLocalGovernments:SuccessorFailureofthe“NewSteeringModel”? PublicAdministrationReview 68(5):851–63.

347Costing);22%melhoraramainformaçãointernaatravésdacriaçãoderelatóriosbaseadosemindicadorese26%criaramumaliderançaespecí-ficaparacoordenareintegraracirculaçãodeinformaçãointernamente.Apesardestesbonsresultados,osdadosdedesempenhonãosãousadosnaaprovaçãodoorçamentonemnareorganizaçãodosprocedimentosadministrativosnemnacomparaçãointermunicipal.Éespecialmentechamativoverque14%dosmunicípiosnãousamtalinformaçãoparaqualquerfim.Aindanãosedeuatãoapregoadapassagemdeumadireçãoconvencional(orientadaparaocumprimentodenormas),paraumages-tãobaseadanoobjetivo.OconceitoAlemãodeobjetivo,talcomofoidesenvolvidonofinaldadécadade1990,estásobcríticaporserperfecionistaepeloreceioqueesseperfecionismoconduzaaumanovaburocracia.AsreformasAle-mãstendemajuntaràburocraciadasnormasedosprocedimentosumaburocraciadosnúmerosedosobjetivos.AKGSt,porexemplo,oferece66indicadoresdedesempenhocomdetalhadasinstruçõesdemedição.Algunscatálogoscontêmmaisdeummilhardeindicadores,emgeralorientadosparaaavaliaçãotipoentrada/saída.Nãoadmiraportantoqueváriosmunicípioscontratemconsultoresexternoscujoshonoráriossãoemmédia171.400Eurospormunicípio.Operfecionismotemcustoselevadosemtempoeempessoal(15mesesdetrabalhoindividualmédiosóparaelaborarumcatálogosdeobjetivoseindicadores)enãoconduzaosresultadosesperados.Emparticular,nãolevaaoestabelecimentodeumaliderançamaisativanemaumareduçãodecustos.VII.Portugal:reformaobrigatória,centralizadaecomsançõesAavaliaçãododesempenhoemvigornas“câmarasmunicipais”por-tuguesas7foi,comonaGrã-Bretanha,desenhadapelogovernocentral;e7OautoragradeceàDr.ªSílviaCabrita,DiretoradeServiço,pelastrocasdeimpressõessobreotemaepelascorreçõesqueintroduziunotexto.TambémagradeceàDr.ªAlexandraAlexandre,DiretoradeServiço,pelasdiscussõesepelomaterialquedisponibilizou.Paraalémdeentrevistasadirigentesmunicipais,asfontesutilizadasnestaseçãosão:Cardoso,C.(2012)AvaliaçãodeDesempenho:abordagemaumaautarquia,WorkingPaper,FaculdadedeLetras,UniversidadedoPorto;Vicente,J.(2000)ConteúdosFuncionais,ATAM,AssociaçãodosTécnicosSuperioresMunicipais.DiáriodaRepública(2007),Lei66-Bde28deDezembro,ImprensaNacional,Lisbon.

348osistemaéumaadaptaçãodoqueseaplicaàrestanteadministraçãopú-blica.8Masaocontráriodo“BestValue”,nãoimpõemetasouindicadorespré-estabelecidosparatodooterritório:cadamunicípiodefineosseusob-jetivos.Tambémnãoexistemauditoresouavaliadoresexternos,sendoosmunicípiosquemseautoavaliam.Oexecutivocamaráriodefinegrandesobjetivosdegestãoparasieparaassuas“unidadesorgânicas”(designaçãogenéricaparaserviçoadministrativo),asquais,porsuavez,traduzemosobjetivosemmetasindividuaisparaelasmesmaseparacadafuncionário.Cadasuperioravaliaosseussubordinadoseéavaliadopelasuachefia.Nãoestãoprevistascomparaçõesintermunicipais;asúnicascomparaçõescontempladassãointernasehorizontaisentreunidadesaomesmonívelhierárquico.Paraefeitosdeavaliaçãododesempenho,portanto,cadamunicípioéumahierarquiaadministrativaconvencionalondetodososprocedimentosaseguir,relatórios,datas,despachoserespetivosprazos,seencontramminuciosamentedetalhadosemregulamentosinternosdeacessopúblico.Estáprevistoqueadivulgaçãodosresultadosdaavaliaçãodosmunicípioseunidadesorgânicassejaobrigatória;adivulgaçãodaava-liaçãododesempenhodefuncionáriosnãoéobrigatóriaexcetoparanotaselevadas(“excelente”).Aavaliaçãotemassociadassançõescujorecursoétambémhierárquico.O“SistemaIntegradodeAvaliaçãodoDesempenhodaAdminis-traçãoPública”portuguesaouSIADAPcomoéconhecido,entrouemvigoremfinaisde2007easuaadaptaçãoàadministraçãolocalocorreunoanoseguinte.Osistemadivide-seemtrês“subsistemas”,umparaava-liarunidadesorgânicas,outroparaavaliardirigenteseumterceiroparaavaliarosdemaistrabalhadores.Aavaliaçãodedesempenhodasunidadesorgânicaséfeitaanualmentecomopartedociclodegestãodomunicípio.Sãoavaliadasaeficácia(facilidadecomqueaunidadeatingeobjetivoseresultadosesperados),eficiência(relaçãoentrebensproduzidosouservi-DiáriodaRepública(2009),DecretoRegulamentarN.18/2009de4deSetembro,ImprensaNacional,Lisbon;Ribeiro,M.(2012)OSistemaIntegradodeAvaliaçãodoDesempenhodaAdministraçãoPúblicanasAutarquiasLocais,MScdissertation,UniversityofMinho,FacultyofLaw.8Taladaptaçãonãoresultoudeumadecisãopolítica.Éantesconsequênciadeumaimposiçãolegal.AConstituiçãodaRepúblicaPortuguesaconsagraoprincípiodaautonomiadoPoderLocalemmatériaadministrativa,financeira,patrimonialetambémregulamentar.Daíanecessidadederespeitar,atravésdeumnovoarticulado,talautonomia.

349çosprestadoserecursosutilizados)equalidade(característicasdebenseserviçosquepermitemsatisfazernecessidadesdosutentes).Osobjetivosdecadaunidadeeoscorrespondentesindicadoresdedesempenhosãoaprovadospeloseuórgãoexecutivoantesdofimdoanoanterioraoquedizemrespeito.Tambéméentãofeitaaoperacionalizaçãodaspontuaçõesaatribuir.Findooano,osresultados,expressosatravésdosindicadoresdedesempenho,sãoavaliadosegeramumdeentretrêsníveisdegraduação:superou,atingiuounãoatingiuoobjetivo.Aunidadeorgânicaapresentaentãooseurelatóriodedesempenhoaoórgãoexecutivodequedepende,oqualfazaavaliaçãofinal,cujanotapodeserexcelente,bom,satisfatórioouinsuficiente.Masexistemquotasanuaisquelimitamonúmerodeunidadesquepodemrecebernotaelevadaeascorrespondentesrecom-pensas.TodoesteprocessoerasupostoocorrernoâmbitodoQuadrodeAvaliaçãoeResponsabilização(QUAR)decadamunicípio.OQUARéumadeclaraçãoobrigatoriamentepúblicadamissãodecadamunicípioeseusobjetivos(tantodelongocomomedio-prazo),dosindicadoresusados,meiosdisponíveis,resultadosobtidosedesviosemrelaçãoaopre-visto.Incluiosresultadosfinaisdaavaliaçãododesempenhodaprópriainstituiçãoesuasunidades.Porém,sãomuitasasautarquiasque,comfundamentonoartigo241daConstituiçãodaRepúblicaPortuguesa(quelhesatribuiopoderregulamentar)eemoutrosartigosreferentesàautonomiadoPoderLocal,ignoramoQUARerecusam-seapublicarosconteúdosprevistos.Devidoaestasituação,atransparênciadaavaliaçãododesempenhoautárquicoemPortugaltemsidograndementeafetada.Osdirigentesestãodivididosemdoisgrupos,ossuperioreseosin-termédios.Aavaliaçãodosdirigentessuperioreséintercalareintegra-senociclodegestãodomunicípio,tendoporbaseograudecumprimentodoscompromissosqueconstamdasua“cartademissão”eascompe-tênciasdeliderança,devisãoestratégicaedegestãodemonstradas.Osdirigentessuperioressãoavaliadospelopresidentedacâmaramunicipaloupelovereadorcomorespetivopelouro.Aavaliaçãodosdirigentesin-termédiostemporbaseosresultadosdaunidadeorgânicaquedirigemetambémascompetênciasadequadasaoexercíciodocargo.Osdirigentesintermédiossãoavaliadospelosuperiorhierárquico.Apontuaçãodosresultadosobtidosemcadaobjetivotem3níveis:objetivosuperado(5pontos);atingido(3pontos);enãoatingido(1ponto).Ascompetênciassãotambémpontuadasde1a5.Apontuaçãofinaléumamédiaponde-radaondeosresultadosvalem75%dototal.Aavaliaçãododesempenho

350dostrabalhadoresébianual,9éfeitapelosuperiorhierárquicoeincidetambémsobreresultadosecompetências.Apontuaçãoésemelhanteàdosdirigentesintermédiosmascomumpesomenordosresultados(60%oumenos).Ograudecumprimentodosobjetivostememcontaapro-porcionalidadeentreosresultadosobtidos,osmeiosdisponíveiseotem-poemquesãoexecutados.Paratrabalhosemequipapodemserfixadosobjetivospartilhados.Dirigentesetrabalhadorestêmdesempenho“relevante”quandoasuapontuaçãoestáentre4e5,“adequado”seestáentre2e3,999e“inadequado”seéinferiora2.Estaavaliaçãotemefeitosdesançãomas,tambémaqui,existemquotasanuaisquelimitamapercentagemdeboasclassificações.Porexemplo,só25%dosfuncionáriosdeummunicípiopodemterdesempenhorelevantenumdadoanoedestessó5%podemobteramençãoespecialde“excelente”(dedivulgaçãoobrigatória).Existemdentrodecadamunicípiodoisórgãosdedicadosaapoiaraavaliaçãododesempenho:oConselhoCoordenadordaAvaliação,queestabeleceorientaçõessobreobjetivos,competênciaseindicadores,emitepareceressobreaavaliaçãodedirigenteseharmonizaaspontuaçõesdemodoaqueobedeçamàsquotasanuais;eaComissãoParitária,ondesesentamosrepresentanteseleitospelostrabalhadoreseoutros,comcom-petênciaconsultivaparaapreciarpropostasdeavaliação.Ociclodeavaliaçãocomeçacomoplaneamento,oqualédainicia-tivadodirigente.OSIADAPpretendeseruminstrumentodeacompa-nhamentoeavaliaçãodocumprimentodosobjetivosestratégicos,anuaiseplanosdeatividadedasunidadesorgânicas.Guiando-sepelascompe-tênciasdaunidadeorgânica,oplaneamentodefineobjetivoseresultadosaatingir.Dirigentesetrabalhadoressãochamadosaparticipar.Estafasedecorrenoúltimotrimestredecadaanocivil.Segue-se,jánoiníciodoanoseguinte,aautoavaliaçãoeaavaliaçãodoanoanterior.Aprimeiraprocuraenvolveroavaliadoepromoveroportunidadesdedesenvolvi-mentoprofissional.Feitaaavaliação,oConselhoCoordenadordaAva-liaçãoharmonizatodasaspropostasdeformaaassegurarocumprimentodasquotasanuais.Namesmasequência,realizam-setambémasreuniõesdaComissãoParitária.Ahomologaçãofinaldasavaliaçõescompeteao9Começouporseranualmas,apartirdodiplomaquepublicouoOrçamentodeEstadopara2013,aavaliaçãopassouaserfeitadedoisemdoisanos.Tenta-seassimdiminuiracargadetrabalhoqueaavaliaçãoacarreta,aqualéexcessivacomoserefereaseguir.

351presidentedacâmaraeasreclamaçõessão-lhedirigidas,ouvidaaComis-sãoParitáriaeoConselhoCoordenadordaAvaliação.Ocicloterminacomamonitorização,umaanáliseentreavaliadoreavaliadoounoseiodaunidadeorgânica,parareformularobjetivoseresultados,clarificaras-petosúteisaofuturoerecolherreflexões.OSIADAPéumedifícioimpressionantemasque,aoprocuraroequilíbrio,contradizoudiluialgunsdosseusobjetivos.Oseucarác-ternormativo,porexemplo,nãoéfácildeconciliarcomaaspiraçãoatornar-senuminstrumentodeaprendizagemeliderança;eétambémacusadodenãorespeitaraautonomiadosmunicípios.SeoSIADAPti-vesseaparecidocomoumamatrizàqualosmunicípiosaderiamvolunta-riamenteeondefossepossívelintroduziradaptações,nomeadamentedeescala,certamentequeteriatrazidofrutosvisíveis.Talcomoestá,évistoàpartidacomoumformalismooucomoumaintromissão.AdisputaemtornodoQUARlevaaque,numapercentagemsignificativadecâmarasmunicipais,aavaliaçãododesempenhodecorradeformaopaca,oqueexpõetodooprocessoaabusosedeformações.AexecuçãodoSIADAPétambémtrabalhosaecomplexa:implicaadefiniçãodeobjetivosparacadatrabalhador,oqueexigeoconhecimentoaprofundadodecadapostodetrabalho,dascapacidadeserendibilidadedotrabalhadoredapróprialegislação;exigeigualmenteadefiniçãodeobjetivosparaaunidadeor-gânica;eobrigaaocumprimentodeváriasformalidades(reuniões,for-mulárioseoutras).Umdirigentepodegastaratéummêsdetrabalhoporcada20subordinadosaavaliareemunidadescommuitostrabalhadoresatarefatorna-seinexequível.Oexcessodetrabalhotemlevado,porsuavez,asimplificaçõesqueroubamsignificadoàavaliação.Outroproblemaéaassimetriaentrerecompensasepunições.Asquotasanuaisroubamforçaetornamarbitráriasasrecompensasatrabalhadoresedirigentesintermédiosenquantoumamápontuaçãopodelevarà“mobilidade”,antecâmaradodespedimento,ouàcessaçãodacomissãodeserviço.Osdirigentessuperiores,porcontraste,sãotratadoscombenevolênciapoissãopromovidosmesmoqueasuaunidadenãoapresentebomdesempe-nho.10Finalmente,aponderaçãodadaàscompetências(chegaaos75%)10ExistempoucosdirigentessuperioresnasCâmarasMunicipaisPortuguesasmasosqueexistemrecebemumtratamentodeexceção:aocontráriodoqueacontececomosrestantesdirigentessuperioresdoEstado,quedevempassarpelocrivodaComissãoparaoRecrutamentoeSeleçãoparaaAdministraçãoPública(CRESAP),estesentrampornomeaçãoepodemserpromovidospordespacho.

352diluiapretendidaavaliaçãopeloresultado.Emresumo,oSIADAPnãoprivilegiaaaprendizagemneméexperimentalpoisfoierigidosemapar-ticipaçãoativadosmunicípios.ReúneodirigismoBritânicocomaadap-tabilidadeFrancesanaescolhadeobjetivosmassemocarátervoluntáriodesta.ComonaAlemanha,originaumasobrecargaburocráticaecomonoReinoUnidoosresultadospodemnãosertãofiáveisouinteressantesquantodesejado.Ainformaçãodevidanemsempreédisponibilizada,oquedificultaacomparaçãoentremunicípios.Enquantoduraraatualsi-tuação,oSIADAPdificilmentepromoveráumaculturadomérito.Adefiniçãodosobjetivoséaúnicatarefaondetemexistidoconcer-taçãointermunicipalcriativaeautónoma,frutodoempenhodossindica-tosemevitaremqueostrabalhadoresaceitemobjetivosqueextravasemassuasfunções11ouquesejaminumanos.Existeumacrescentecatalogaçãoeuniformizaçãodeobjetivosusadosparafunçõesidênticaseumaefetivaproteçãodostrabalhadorescontraarbitrariedadesqueumnormativopu-ramenteinternoehierárquicopermite.Comopassardosanosecomaajudadestasassociaçõesprofissionaiseoutras,oSIADAPpoderiaevoluirparaumapráticavoluntáriaecriativaondeasquerelascomoPoderCen-traldeixariamdetersentido.UmatalpráticaestariapróximadaqueseobservanaSuécia.VIII.ComparaçãoentrepaísesecomentáriosfinaisAavaliaçãododesempenhoautárquicofoiimplementadadeformadiferentenoscincopaísesestudados.AGrã-Bretanhaéoprotótipodere-formasimpostaspelogovernocentral:restritiva,territorialmentegenerali-zada,contínua,muitotransparenteeportantocomfortepoderdesanção.EmFrança,aavaliaçãododesempenhomunicipalfoifeitatotalmenteaocontráriodaGrã-Bretanha.Iniciadapelasadministraçõeslocais,asrefor-masmantêm-seatéhojecomovoluntáriasedesigualmentedistribuídasnoterritório.AausênciadeumainstitucionalizaçãodasreformasajudouascomunasFrancesasaadaptarem-nasàssuaspolíticasefunçõesespecí-ficas,resultandonumusopragmático,capazdemelhoraraliderançamasalgoopacoecompoucopoderdesanção.11Ossindicatosopõem-seà“pluralidadedefunções”,nãotantoporprincípiomaspelosabusosaquepodedarazo.

353UmaanálisecomparativadasabordagensFrancesaeBritânicamos-traqueasegundasebaseianumsistemacomplexodeindicadoresdede-sempenho,audiçõeseprocedimentosdecontrolo,oqualsimbolizabemoperfeccionismoeênfaseemregraseprocedimentoslegalistas,nãotantonoresultado.Pelocontrário,aadministraçãoFrancesa,queéacusadadeestarpresaaregraseprocedimentos,demonstroupragmatismo,adapta-bilidadeecapacidadedeaprendizagem.12ASuéciaencontra-seentreestesdoisextremos:apesardaavaliaçãododesempenhomunicipaltersidoiniciadavoluntariamentepelosagenteslocais,elafoiaplicadaemtodooterritório,comresultadospositivosnatransparênciaenacapacidadeparamoldarocomportamentoadministrativo.AanálisecomparadadascincoreformasmostraqueocasoAlemãotemsemelhançascomtodososoutros.ComonaSuécia,asreformasavançaramvoluntariamenteporaçãodosmunicípios(debaixoparacima);comoemFrança,aspráticasdeprivacidademantiveram-se,impe-dindooestabelecimentodesanções;finalmente,comonaGrã-Bretanha,operfeccionismoadministrativolevouaoestabelecimentodecritériosdedesempenhodemasiadodetalhados,raramenteusadospelosmunicípiosparaatomadadedecisõesouparatornaraliderançamaisativa.AreformaPortuguesatemumdesenhoatraente,viradoparaadi-reçãoativaeparaaaprendizagem,pensadaparaseintegrarnociclodegestãodaautarquia.Masénormativaefoiimpostadecima,oquelhelimitaoalcance.Opesodascompetênciasemrelaçãoaodosresultados,juntocomalimitaçãoimpostapelasquotas,roubamforçaeaplicabilida-deàavaliação.Umacaracterísticaúnicadestareformaéahierarquizaçãoexclusivamenteinterna,unidaaumelevadopoderpunitivodesligadodatransparência.Ossindicatostêm,emgeral,conseguidomitigarexcessosquedaquiadviriameoseupapelétambémpositivonauniformizaçãodeobjetivosparatarefasidênticas.Épossívelque,nofuturo,sevenhaainstalarumapráticadetransparênciaecomecemasurgircomparaçõesintermunicipais.ATabela3resumeoselementosdecomparaçãodediferentespaíses.12Ashford,D.(1982)BritishDogmatismandFrenchPragmatism.Central-LocalPolicy-makingintheWelfareState.London:Unwin.

354Tabela3—Avaliaçãododesempenhonauniãoeuropeia:comparaçãodeperfisElementosdeanáliseReinoUnidoAlemanhaFrançaSuéciaPortugalConduçãodoprocesso(centraloulocal)“topdown”,controloestá-tico,reformasobrigatórias“bottomup”,contrololocalautónomo,reformasnãoobrigatórias“bottomup”,contrololocalautónomo,reformasnãoobrigatória“bottomup”,contrololocalautónomo,reformasnãoobrigatória“topdown”,controloestá-tico,reformasobrigatóriasComandoeinstalaçãoDogmático,generalista,burocraciadosindicadoresGeneralista,perfecionista,umaburocra-ciadosprodu-tosPragmático,experimental,orientadolocalmenteExperimental,orientadolocalmente,dirigidoDogmático,burocracianormativaclássicaTransparênciaTransparênciadeinformaçãoparaforadaadministraçãolocalNão-obriga-toriedadedadivulgaçãodeinformaçãoNão-obriga-toriedadedadivulgaçãodeinformaçãoTransparênciadeinformaçãoparaforadaadministraçãolocalObrigato-riedadededivulgaçãodeinforma-çãosobreunidadesesobreanota“excelente”PoderdesançãoGrandepoderdesançãoaindivíduoseautarquiasAusênciadesançõesativasAusênciadesançõesativasGrandepoderdesançãoaindivíduoseautarquiasGrandepoderdesanção(ex-cetodirigentessup.)Difusãoeuni-formidadeFortedifusão,uniformidadeDifusãomediana,variantesDifusãofraca,variantesFortedifusão,uniformidadeFortedifusão,uniformidadeAexperiênciadestescincopaísesmostraospontosfortesefracosdecadaumdelesepodeservircomobaseparasaberoquefazerenãofazernofuturo.Assim,oferecem-seagoratrêssugestõesconcretas:promoveratransparênciaeacomparabilidadedosresultados,aadoçãodasreformasdeveserconduzidalocalmenteevoluntariamente;ainformaçãoobtidacomaavaliaçãododesempenhodeveserusadaparaaprenderetomardecisões.Promoveratransparênciaecomparabilidadedosresultados:asreformasnaSuéciaenoReinoUnidosãoexemplosdetransparênciadosdadosdedesempenhodosmunicípios.Asautoridadeslocaistorna-ramainformaçãosobredesempenhomunicipalacessívelaoscidadãos,permitindo-lhesinspecionarodesempenhodeseumunicípio.NaGrã--Bretanha,aavaliaçãododesempenhodosmunicípiostambéméusadaparaaumentarocontroloeaintervençãoporpartedogovernocentral.

355Issopodelevaràperdadointeressedessainformação.Masasituaçãooposta,aausênciadeinstânciasexterioresaosmunicípiosedecompara-çõesintermunicipais,comoemFrançaeemPortugal,tambémcontribuiparaairrelevânciadosdados.Aadoçãodasreformasdeveserconduzidalocalmenteevolun-tariamente:odesempenhodeummunicípionãoéuniformeparatodosossetoresadministrativosoutarefasedeveseravaliadodeacordocomcritérioseindicadoresadaptadosaessastarefasousetores.Aexperiênciainternacionaltemdemonstradoqueaavaliaçãododesempenho,quandoinsensívelaespecificidadesdecadatarefa,conduzaconclusõesaberrantes.Porexemplo,oscritériosdeavaliaçãodetarefasassumidaspassivamentepelosmunicípios,comoainspeçãopresencialouotratamentodepedidosdeassistênciasocial,devemserdiferentesdoscritériosaaplicaratarefasproactivascomoodesenvolvimentodecriançasejovens,apromoçãodocrescimentoeconómicoouoplaneamentourbano.Seapráticaalemãdecomparaçãoàescalaintermunicipalenfrentouproblemas,elapodemes-moassimservirdeexemplo.Aavaliaçãododesempenhomunicipalnãodevetornar-senoinstru-mentodeestandardizaçãodosmunicípios,impostadesdecima,comonaGrã-Bretanha.Talestandardizaçãoasfixiaadiversidade.NoqueserefereàsescolasBritânicas,porexemplo,“quaisquerdivergênciasemrelaçãoaomodelonormativo,mesmoasquereforcemumalouváveldiversidade,aparecemcomodesvioscensuráveisesãosuprimidos”.13Énecessárioqueosindicadoresdedesempenhosejamdefinidosanívellocal.Porexemplo,naSuéciaeemPortugal,paísescomumsistemauniformedeprocedi-mentos,sãoosmunicípiosquemdefineosindicadoresautilizaremcadacaso;emFrançasãoascomunaseosserviçosadministrativoslocaisquemcriamos“tableauxdebord”adaptadosàssuasnecessidades.Porém,aocontráriodaSuécia,aFrançaePortugalnãocomparamodesempenhodosseusmunicípiosdeformasistemática,oquecontribuiparaamenorrelevânciadainformaçãorecolhida.Ainformaçãoobtidacomaavaliaçãododesempenhodeveserusadaparaaprenderetomardecisões:amissãodadaaosauditoreseinspetoresBritânicoséadedetetarautoridadeslocais“incapazesourelu-13Hargreaves,D.H.(1995)Inspectionandschoolimprovement,CambridgeJournalofEducation,25(1):117-25.

356tantesematenderàsdemandasdaagendamoderna[…]etransferirparaoutrosassuasatribuições”.14Ousoquesefazdosindicadoresdedesem-penhoemFrança,naSuéciaoumesmoemPortugalébemmaisfrutífero.NaSuécia,osindicadoresoriginamumprocessodeaprendizagem.Eacomparaçãosistemáticadodesempenhomunicipaléacompanhadapelademocratizaçãodainformação,oqueaumentaousodosdadoseoseuimpacto.Comoosindicadoresdedesempenhosãoacessíveisatodos,elesnãosãoapenasusadosparagerirecontrolarinternamenteumaad-ministração:sãolevadosasérioporpolíticoseporquemoselege.OcasoopostoéodaFrançae,emváriosmunicípios,odePortugal,ondeousointernoereservadodosindicadoresdedesempenhodificilmentelevaráaprocessosdeaprendizagem.Aforteorientação“parafora”emvigornaSuéciaéumexemploaseguir.Recomenda-sepoisajustaraavaliaçãododesempenhoàsnecessidadesdosutentes,ouseja,democratizaraavaliaçãododesempenholocal.Estaabordagem,quetantosucessotevenaSuécia,merecesertentadaemoutrospaíses.Notafinal:esteestudocomparousistemasdeavaliaçãododesem-penhosemnuncadiscutirassuntoslaterais,mesmodecisivos.Valepoisapenareferirquealiderançaativanãoéumfimaatingirmasantesumalicerceoucomeço.Àpartida,odirigentedevepossuirtrêsdisposições:gerirporobjetivos,contarcomopassardotempoenuncaolharparaoresultadocomomanifestaçãodemérito,antescomoindicadordeaper-feiçoamento.Destaformaecomopassardosanosnasceumadinâmicadesuperaçãoeéessadinâmicaquelevaaousodeindicadoresparatomardecisõeseparaaprender,transparência,comparaçõesintermunicipais,sanções.14Blair,T.(1998)LeadingtheWay:ANewVisionforLocalGovernment.London:InstituteforPublicPolicyResearch.

357Administraçãon.º104,vol.XXVII,2014-2.º,357-366Construçãodosistemadeavaliaçãodode-sempenhoparaoschefesdedepartamentonogovernodaRAEMFongKaI*LoiHioIan**LiMengna***Nosanos1960e1970,ométododemediçãododesempenhoad-ministrativopassouporumperíododeexpansãoàescalainternacional.Nosanos80e90,naNovaAdministraçãoPública(NewPublicAdmi-nistration/NPM),quesurgiupelaprimeiraveznaEuropa,aavaliaçãododesempenhotornou-seumadasprincipaisobrasnoprocessodemo-dernizaçãodogoverno.Nosúltimosanos,ogovernodaRAEMtentouestabeleceroseuprópriosistemadeavaliaçãodedesempenho,elançouoficialmenteopadrãolegaldaavaliaçãododesempenhoparaoschefesdedepartamentonoanopassado.EsteensaiopretendeexplorarasideiasdacriaçãodossistemasdeavaliaçãododesempenhocombasenaexperiênciaadministrativadogovernodeMacau.I.OrigemdosistemadeavaliaçãododesempenhoparaoschefesdedepartamentonogovernodaRAEMNasPolíticasAdministrativasde2013e2014,ogovernodaRAEMsalientou“melhorarosistemadeavaliaçãododesempenhodoschefesdedepartamento,avançarcomagestãodedesempenho”.Aorientaçãoeobjetivodaavaliaçãoobrigaosfuncionáriosatentaroseumelhorparaalcançaremasmetasestabelecidasadiferentesníveis,nãoimportandoosaspectosdaimplementaçãodaspolíticasoudaexecução;oimportanteéquealiderançaseaperfeiçoecontinuamentenosdiferentessistemasein-dicadores.Assim,nãodevemseparar-sealgunsaspectosparaavaliarode-sempenhodoschefesdedepartamento,oqueincluiaimplementaçãodepolíticas,agestão,acapacidadededecisão,aresponsabilidade,amissão,aéticaeassimpordiante,afimdepromoveracapacidadedetrabalhodoschefesdedepartamento,bemcomoacapacidadedodepartamentodeatendimentoaopúblicoemgeral.*EstudantedebacharelatoemAdministraçãoPúblicanoInstitutoPolitécnicodeMacau.**EstudantedebacharelatoemAdministraçãoPúblicanoInstitutoPolitécnicodeMacau.***EstudantedomestradoemAdministraçãoPúblicanaUniversidadedeMacau.

358DeacordocomaLeiBásicadeMacau,oChefedoExecutivoéodirigentemáximodaRAEMcoadjuvadoporcincoSecretariasseguindo--seasDirecçõesdeServiços,osDepartamentoseasDivisões.Oquecha-masDirecção,refere-seaosaltosfuncionáriosdasDirecçõesdeServiços,nelaseincluindoodirectoreodirector-adjunto.Emgeral,aDirecçãoéresponsávelporauxiliaroChefedoExecutivoeorespectivoSecretárionarealizaçãoecoordenaçãodaspolíticas;porplanearaspolíticasadminis-trativasdogovernocomoumasériedeprojectosdeexecução,esquemasemedidas;pororganizarelevarosfuncionáriosdodepartamentoaexecu-tarospolíticas;porcomunicareserelacionarcomoexterioreosdepar-tamentosinferiores,comoobjectivedeexecutarecoordenaraspolíticas.Assim,pode-seobservarqueduranteoprocessodedecisãopolítica,aDi-recçãoestáintimamenterelacionadacomtodooprocessoedesempenhaumpapelimportantenaelaboraçãodaspolíticasedapolíticadeimple-mentação,dirigindoecoordenandoofuncionamentoeficazdosdeparta-mentos,comoobjetivodelevaracaboosobjetivosadministrativos.Em2009,ogovernodaRAEMpromulgouLein.º15/2009“Dis-posiçõesFundamentaisdoEstatutodoPessoaldeDirecçãoeChefia”eo“RegulamentoAdministrativon.º26/2009“DisposiçõesComplemen-taresdoEstatutodoPessoaldeDirecçãoeChefia”.Estesdoisdiplomaslegaisespecificamasprincipaisresponsabilidadesdestesfuncionários,asavaliaçõesdedesempenhoeocódigodeconduta.As“DisposiçõesFun-damentaisdoEstatutodoPessoaldeDirecçãoeChefia”determinamqueodesempenhodepessoaldedirecçãoésujeitoaapreciaçãoanual;osSe-cretáriosdoGovernodevemapresentarrelatóriosaoChefedoExecutivo,relativosaodesempenhodopessoaldedirecçãoechefiaeentidadesqueestejamnasuadependência.Orelatóriocontéminformaçõesparaapre-ciaçãododesempenhodopessoalemcausaemençãoàcapacidadedeli-derança,deexecuçãodasmetasederealizaçãodosobjectivospré-determi-nados.Alémdisso,determinaqueopessoaldedirecçãoechefiarespondecivil,criminaldisciplinarefinanceiramentepelosactosilícitoscometidosnoexercíciodefunções,nostermosdalegislaçãoaplicável.Poroutrolado,determinaaindaqueaopessoaldedirecçãoechefiaincumbecoadjuvaroGovernonadefiniçãoeelaboraçãodaspolíticasrelativasaosectoremcau-saeorganizaredirigiroserviçoparaassegurarasuaexecução.Deacordocomestasdisposições,opessoalqueforavalidocomamenção“satisfazpouco’’ou“nãosatisfaz’’ficainibidodedesempenharfunçõesdedirecçãoouchefia.

359As“DisposiçõesComplementaresdoEstatutodoPessoaldeDi-recçãoeChefia”especificaprincipalmenteasobrigaçõesdopessoaldedirecção,incluindoaobediênciaàsleiseregulamentos,otratamentodossubordinadosdeformajusta,assegurandoesupervisionarqueossubordi-nadosobedeçamàsleis,relatandocomlealdadetodososassuntosimpor-tantesparaogoverno,emanterainformaçãoqueobtiveremporcausaenoexercíciodassuasfunções.Alémdisso,asdisposiçõescomplementarestambémespecificaremopoderfuncionaldopessoaldedirecção,incluin-doaorientaçãopráticaeosinstruçõespolíticasdefinidaspeloChefedoExecutivoepelogoverno,oplaneamento,aimplementação,asupervisãoeaavaliaçãodetodasasacçõesqueserelacionemcomafunçãododepar-tamento,agestãodeformaeficazdosrecursoshumanos,científicosetec-nológicosdosdepartamentosquelideram,oacompanhamentoeavaliaçãocontinuadaqualidadedosserviçosdosdepartamentos,eassimpordiante.Em2013oDespachodoChefedoExecutivon.º305/2013voltouarecordarqueodesempenhodopessoaldedirecçãoestásujeitoaapre-ciaçãoanualequeosSecretáriosdoGovernodevemapresentaraoChefedoExecutivoumrelatóriorelativoaodesempenhodopessoaldedirecçãodosserviçoseentidadesqueestejamnasuadependênciahierárquicaoututelar.Assim,osSecretáriosdevementregarrelatóriossobreodesempe-nhodopessoaldedirecçãoqueconsigotemrelaçõesdesubordinaçãoouquetrabalhanosserviçosouentidadesporsisupervisionadas,aoChefedoExecutivo.EstipulaaindaesteDespachoque,conformeconstadoRelatóriodasLinhasdeAcçãoGovernativaparaoAnoFinanceirode2013,oGovernoestáfortementeempenhadoemaperfeiçoaroregimedeapreciaçãododesempenhodopessoalqueexercefunçõesdedirecção,paramelhorpoderavaliaraeficáciadassuasacçõesecomvistaaelevarosentidoderesponsabilidadedopessoaldirigente.Assim,considerouserdetodaaconveniênciaqueaapreciaçãododesempenhodopessoaldedirecçãosefaçadeacordocomprincípiospa-dronizados,sistemáticosecientíficos,equeamesmaseprocessedeformauniforme,independentementedoSecretáriodoGovernoqueapreciaodesempenhodopessoaldedirecçãodosserviçoseentidadesqueestejamnasuadependênciahierárquicaoututelar.Assim,podever-sequeoobjetivodogovernodeMacauemrealizaraavaliaçãododesempenhoéavaliaropessoaldedirecção,combasenarealizaçãodoseutrabalho.EsteDespachodoChefedoExecutivotam-

360bémestipulaoscritériosdeavaliaçãodedesempenhodosprincipaisdosfuncionários,queincluemtrêspartes:1.competênciademonstradanaexecuçãodasorientaçõessuperiormentefixadasenarealizaçãodosobjec-tivospré-estabelecidos;2.competênciademonstradanadirecçãoegestãodoserviço;3.éticadoserviçopúblicoesentidoderesponsabilidadeequepodesersubdivididoem13subitens.Apartirdoconteúdodaavaliação,podemossaberqueaavaliaçãoparaopessoaldedirecçãonopresentejáincluiutodososaspectosdaliderançadofuncionário;porexemplo,entidadesdesupervisão,implementaçãoe“feedback”duranteoprocessodedecisãopolítica,capacidadedegestãoeliderançadodepartamentoderecursosmateriaisehumanos,bemcomointegridadepessoal.Naslinhasdeacçãogovernativapara2014,oChefedoExecutivoain-daserefereaoestudodaviabilidadedacriaçãodeumaentidadeindepen-dentedeapreciação.NaslinhasdeAcçãonodomíniodaAdministraçãoeJustiçaindicou-seexplicitamentequeoconteúdodaavaliaçãoseriabaseadonoinquéritosobreo“graudesatisfaçãodoscidadãos’’enomecanismodeavaliaçãodeserviço,paraconjugarosefeitosdaimplementaçãodaspolíti-casedaqualidadedoserviçocomodesempenhodopessoaldedirecção.II.InstrumentosdeavaliaçãodedesempenhodoGovernodaRAEdeMacauDeacordocomaúltimaobradoGovernodaRAEM,têmsidogradu-almentepromovidospelosSAFPosseguintesinstrumentosdeavaliação:1.SistemasdeGestãodeQualidadeISO9000OgovernodeMacautemvindoamelhorarosistemadeavaliaçãodedesempenhodopessoaldedirecção,tendoaintençãodeapresentaroSistemadeGestãodeQualidadeISO9000paramelhorarofluxodotra-balhoatualemassuntosadministrativos.Naslinhasdesecçãogovernativaparaoanode1999,definiuum“programasobreoestudodeaplicaçãodosistemadegestãodequalidadepadronizadaISO9000naAdministra-çãoPública”.AscertificaçõesinternacionaisdoISO9000:2000SistemasdeGestãodeQualidade,quetêmefeitospositivossobreodesempenhodagestão,aeficiênciadotrabalho,aqualidadedosserviçosearespon-sabilidaderelativaàconsciênciadoserviço,tambémforamintroduzidasgradualmentedevidoànecessidadedodesenvolvimentodenegóciospor

361partedosectorpúblico.Porisso,ogovernodeMacaucolocaaexten-sãodascertificaçõesinternacionaisdoSistemadeGestãodaQualidadeISO9000comoumelemento-chaveanualmentenacategorialegaladmi-nistrativa.Atéoutubrode2010,11departamentosnototalpassaramnacertificaçãointernacionalISO.1OquadrodoactualsistemadeavaliaçãododesempenhodeMacaudopessoaldedirecção,queaindasebaseiaprincipalmentenapadroniza-çãodofluxodetrabalhoenoseucontrolointensivo.Porexemplo,podeapresentar-seoSistemadeGestãodeQualidadeISO9000paramelhorarofluxodotrabalhoatualemassuntosadministrativos.Poroutrolado,podeiniciar-seumareformadosistemadeavaliaçãodedesempenhodopessoaldedirecçãoemelhorarosistemadenormasdeavaliaçãodode-sempenho,demodoamelhorarocontrolosobreodesempenhodopes-soaldedirecção.Noentanto,areformadosistemadeavaliaçãodopessoaldedirec-çãonaRAEMeaintroduçãodoSistemadeGestãodeQualidadeassumequenãoéorientadoparaosresultadosouorientadoparaocidadão.EstetambéméumgrandeproblemaexistentenareformaadministrativadaRAEM.Portanto,GovernodeMacaudeveteracertezadamelhoria.Amelhorformadeintroduziraavaliaçãodedesempenhoorientadaparaocidadãoéumaquestãocontroversa.2.“RegimedeReconhecimentodaCartadeQualidade”Porumaquestãodemelhoraraeficiênciadapolítica,daRAEMtêmfeitocertosregulamentosrelativosaosistemadeavaliaçãodedesempenhodaliderança.Alémdisso,emtermosdeserviçopúblicoéintroduzidoo“RegimedeReconhecimentodaCartadeQualidade”,visandoconstruirumgovernoorientadoparaosserviçoseparaaprestaçãodeserviço“aocidadão”.Atravésdaadopçãosistemáticabaseadana,cientificaçãoenaopiniãopública,aavaliaçãoabrangentedosectorpúblicoqueprestaservi-çosaoscidadãoséfeitaregularmente,paragarantirqueoserviçopúblicoatinjaumcertonível.TodososdepartamentospúblicoseentidadesqueintroduzemoprogramadaCartadeQualidade,temumarestriçãonoRegimedeReconhecimento.EssaavaliaçãoépromovidopelaComissão1Fontedosdados:PáginaOtimizaroserviçopúblicodaRAEM,http://app.safp.gov.mo/qs/iso_status,2014/03/21.

362deAvaliaçãodosServiçosPúblicos.OsmembrosdaComissãoincluemodirectordosSAFPequatroespecialistasnaáreadaadministraçãopública,gestão,dodesempenhoeatendimentoaocliente.Alémdisso,osdeparta-mentosqueganhemoreconhecimento,devemaceitaranovaverificaçãodaComissãodeAvaliaçãodosServiçosPúblicos.Sópassandoanovaverificação,podemprolongaravalidadedoreconhecimento.AtéJulhode2011,42departamentosnototalpassaramoSistemadeReconhecimento.2Estemecanismodeavaliaçãoabrangequatropartesprincipais:1Plano;2.ElaboraçãoeExecução;3Comentários;4.Perfeiçãoepodesersubdivididaem14sub-projetos.Alémdisso,váriaspartesdoprocessodeimplementaçãodapolíticaestãoincluídasnestesistema,queésemelhan-teaode2013.Assim,essesdoismecanismospodemserbemcombinadoscomaavaliaçãododesempenho,eemseguida,tornar-separtedospa-drõesdeavaliação.Quandoháumexcessodeconquistadospadrõesesta-belecidos,devemserdadascertasrecompensasaopessoaldedirecçãoou,aocontrário,aplicadaspunições.Fazendocomqueopessoaldedirecçãoaceiteepresteatençãoàavaliaçãododesempenho,significaresponderàsaspiraçõesdasociedadeparamelhoraroníveldoserviço.3.“Inquéritosobreo“graudesatisfaçãodoscidadãos”Paraconhecerasnecessidadesdopúblico,oGovernodaRAEMapresentouoplanodeavaliaçãodasatisfaçãodocidadãonosváriosde-partamentosdogovernoem2005.Esteplanofoiusadocomobaseim-portanteparamelhoraraqualidadedoserviçopúblico.Comoonomeindica,“asatisfaçãodoscidadãos”foiavaliadanosatisfaçãodoserviçopúblico.Oserviçopúblicopodeseravaliadaatravésdamediçãodoníveldesatisfação.Alémdisso,elepodeserusadoparasaberasnecessidadesdemudançadoscidadãoseparamediroefeitodoserviço.Em2001,oGovernodaRAEMencomendouàsinstituiçõesdeensinosuperiorqueefectuassempesquisassobreo“graudesatisfaçãodosmoradoresquantoaoserviçopúblico”eusouessapesquisacomobaseparaestabeleceramedidadaqualidadedoserviço.Deacordocomapesquisa,anecessidadedefornecerbonsserviços,odesempenhodasequipas,anecessidadedeumbomambientenodepartamento,ofuncio-2Fontedosdados:PáginaOtimizaroserviçopúblicodaRAEM,http://app.safp.gov.mo/qs/progress,2014.3.21.

363namentoeoefeitodosprocessosinternostêmumlugarrelevanteparaaimportânciadaavaliaçãodoserviçopúblicojuntodapopulação.Deacordocomo“RegimedeReconhecimentodaCartadeQua-lidade”publicadaem2007,pontos2e3,sãocritériosdeavaliação“re-conheceraqualidadeeaeficiênciadosserviçospúblicoseinformarpe-riodicamenteatuteladosresultados”.Assim,osserviçospúblicosforamconvidadosaterpelomenosumaavaliaçãosobreasatisfaçãodoserviçoprestado,desdeoprimeiroreconhecimentoem2008.Todosos42de-partamentosquerequereramo“RegimedeReconhecimento”jáforamobjectodeavaliaçãorelativaaograudesatisfaçãodoscidadãos.Poroutrolado,a“ComissãodeAvaliaçãodosServiçosPúblicos”jáemitiupareceremrelaçãoatodososdepartamentossobreoaumentodaqualidadeeeficiênciadosserviçosprestadosaoscidadãos,antesdareverificaçãode2012.Satisfazeroscidadãosmanterumeficientemecanismodetrata-mentodequeixas,podedesenvolvernaopiniãopúblicaosentimentoeincentivodaqualidadedosserviços,paraatingiremelevadospadrõesdequalidadeeeficiência.ImportaqueasatisfaçãodoscidadãosverificadapelaComissãodeAvaliaçãoemrelaçãoaosdiferentesdepartamentossejaconstante.Assim,oGovernopodeobter,nofuturo,informaçõescontínuasrelativamenteaosdiferentesdepartamentosemelhoraraindamaisomecanismodeve-rificaçãodasatisfaçãodoscidadãos,deumaformaabrangenteeobjetiva.Aogarantiraquantidadedosserviços,aqualidadetambémdeveserconsiderada.Umavezalcançadosestesobjectivospodeentenderclara-menteseaqualidadedoserviçoéboaouruim.Destemodo,opessoalpoderáserrecompensado,casooscidadãosachemqueoserviçoébomesatisfatório.Pelocontrário,seoscidadãosentenderemqueaqualidadedosserviçosépobreeinsatisfatória,emboraaquantidadepossasatisfazerosrequisitos,podehavernecessidadedesabersedevehaverqualquerre-compensa.Portanto,GovernodeMacaudesteestabelecerumaavaliaçãododesempenhoeficaz,comascorrespondentesrecompensasepenalida-des,afimdeassegurarqueospadrõesestabelecidos,tantoquantitativoscomoqualitativos,sejamcumpridos.III.ConstruçãodosistemadeavaliaçãodaliderançaAconstruçãodosistemadeliderançacomoobjectivoconsisteemestabelecerumtrabalhoessencialmenteorientadoparaaavaliaçãodode-

364sempenho,desempenhonotrabalhoeliderançapessoalnoplaneamentoeimplementaçãodeumaacçãoeficaz,paragarantirqueosobjectivosdapolíticadoGovernosãoimplementadoseparareforçaracapacidadedeimplementaçãoefetivaeacapacidadederesposta.Enquantoisso,aavaliaçãododesempenho,apromoçãoevalorizaçãodosentidoderes-ponsabilidade,dosentidodeservir,daéticaprofissional,daculturadosfuncionáriospúblicos,sãobasesparaanomeaçãodosprincipaistalentos.Deacordocomasrespectivasleiseregulamentosaliderançaeaexperiên-ciaadquiridanasáreasdeavaliaçãododesempenhodopessoaldedirec-çãosãofundamentaisparamanteroregimedeavaliaçãododesempenho.Acreditamosnaavaliaçãododesempenho,queenvolvemuitosaspectos,incluindoasnormaslegais,osobjectivospolíticosdoGoverno,aeficáciadotrabalho,acapacidadederespostadosrecursos,agestãoealiderançaearesponsabilidademoraldopessoal.Deacordocomasleiseosregulamentospertinentes,foidesenvol-vidoeimplementadoemMacauoregimedeavaliaçãododesempenho.Noentanto,oregimedeavaliaçãodedesempenhodoGovernodeMacauatualmentepraticadoemcadadepartamento,édeparticipaçãovoluntária,nãohavendolegislaçãoobrigatóriasobreessaparticipação,apenaspartici-pandonelealgunsdepartamentos.Afimdemelhoraraavaliaçãodode-sempenho,deveprimeiroestabelecer-seumaentidadelegalespecializadaparainstitucionalizaraavaliaçãoeobrigatória,paraavaliarodesempenhoealargá-loatodososdepartamentosdoGoverno.Aavaliaçãododesem-penho,paraalémdeumapolítica,éumtrabalhofortementeprofissionali-zado,devendoserrealizadaporumaentidadeespecializada.Assim,sóumrigorosomecanismodefuncionamentoemonitorizaçãogaranteresulta-dosdeavaliaçãoprecisosecomautoridade.Umasériedemecanismosdeacompanhamento,incluindoafixaçãodemetas,oacompanhamentodo“feedback”,osresultadosdaavaliação,amelhoriaeosresultados,definemesteprocessodemecanismodeavaliaçãododesempenho.Nodecursodoprocesso,emprimeirolugarénecessáriodesenvolverummecanismodeavaliaçãoresponsávelpelaformulaçãodemetasdedesempenhoparaaparticipaçãodosetorecritérioseindicadoresadequa-doscombasenanaturezadosdiferentesdepartamentos.Oconteúdodanovaliderançaparaimplementarasavaliaçõesdodesempenho,incluitrêsaspectos:(1)acapacidadeparaexecutareatingirmetas;(2)capacidadedeliderançaegestãodosdepartamentos;(3)implementaçãodaéticaeexigênciaderesponsabilidades.Cadaáreatemosrespectivosindicadores

365paraavaliaroseudesempenho.Emrelaçãoàexecuçãoecapacidadeparaatingirosobjetivos,osindicadoresincluemaliderançaeasupervisãodopessoaldedirecção,ograudeimplementaçãodosobjectivos,ograudeimplementaçãoeexecuçãopelopessoaldedirecçãoeoutrosaspectosdosorçamentosdosdepartamentos.Quantoàcapacidadeparalideraregerirosdepartamentos,osindicadoresincluemodesempenho,agestãodosrecursos,oplaneamentoeacapacidadededecisão.Quantoàéticaeàresponsabilidadeparaexercerfunçõesoficiaister-se-àsemprepresentemelhorservirapopulação,osentidodotrabalhodemissão,opodereasresponsabilidades,bemcomoacapacidadederespostadosrecursosououtrosindicadores.Depoisdeestabelecerpadrões,acoisamaisimportanteéapartici-paçãodocidadão.Aavaliaçãododesempenhoé,semdúvida,umcanaldecomunicaçãoentreoGovernoeoscidadãos.Assim,oelementomaisimportanteparaanovagestãopúblicaéaparticipaçãodopúblico,por-queopúblicoéoutentedosserviçospúblicos.Assimcontinuaraouviraopiniãopúblicaeagirdeacordocomessaopiniãoemelhoraroatendi-mento,tornar-seumimperativoparasatisfazerasnecessidadespúblicas.Deacordocomestemétodo,emseguida,ogovernopodepromovercomsucessooprocessodedesenvolvimentodaavaliaçãododesempenho.Oprojectodeavaliaçãopodeseraplicadosobaformadeumquestionárioparaavaliarasatisfaçãoepercepçõesdoscidadãos.Osdepartamentosdogovernoutilizamestemétodocomoformadeobterdados,masnestemo-mentoeleumarranjosistemáticoeumtempouniformedeacompanha-mento;porisso,nãopodeobter,deformaefectivaealargadaopiniões.Emsegundolugar,afaltadeaberturaetransparência.Asinformaçõesnositesobreoserviçopúblicoreportam-seadoisoutrêsanosatrás,oquelevaaspessoasateremdificuldadesemobterinformações.Porfim,apre-sentaçãoderelatóriosperiódicossobreodesempenhoeresultados,paramostrarasinadequaçõesdoprojetooudoserviço.Peranteeles,oGo-vernopodemelhorarofuncionamentoeosresultadosdoprojectoedarsuportenofuturo,paraimprimirumadireçãoadequadaenovasmetas.OGovernodaRAEMtemvindoaimplementaroconceitode“Implementarapolíticademodocientífico”,continuandoapromoverareformadaadministraçãopública,naesperançademelhoraraeficáciadapolíticagovernamental,depromoveraprosperidadeeodesenvolvi-mentodasociedadeedemelhorserviropúblico.Apósolançamentodeumapolítica,porvezes,osseusefeitosnãosãoosmaisdesejáveisapesar

366deestaremintimamenterelacionadoscomoexecuçãodapolítica.NaslinhasdeAcçãogovernativapara2013,oChefedoExecutivoapontaqueMacaudeveestabelecerumregimedeavaliaçãododesempenhoeaprimeiracoisaéimplementaroregimedeavaliaçãododesempenhodopessoaldirecção.ImplementarapolíticademodocientíficoéoprincípiomaisimportanteparaogovernodeMacau.Nestesentido,devehaverumregimequeassegureoníveldaavaliaçãoegarantaaorientaçãopolí-ticadaavaliação.Comaexpansãocontínuadasfunçõesdogoverno,osgastosdogovernoaumentarãodeformasignificativa,masaineficiêncianosgastostrará,inevitavelmente,declíniodequalidade;assim,ofocodaavaliaçãovira-se,inevitavelmente,paraaqualidadedosserviços,paraestabelecerummecanismoperfeitodeavaliaçãododesempenho.Paradefinirumregimerigorosodesupervisão,ofocoéopublico;oregimedeavaliaçãododesempenhocomtroconopúblico,reforçaasupervisãopública.Importa,pois,divulgaroprogramadeavaliaçãododesempe-nho,osseusprincípios,designemétodos,osresultadosdaavaliaçãodosserviçospúblicoseosresultadosdaavaliaçãododesempenhoglobaldogoverno.Importatambémque,ogovernoaceiteasupervisãopúblicae,combasenela,aperfeiçoeoregimedasupervisãoefiscalizaçãoeosistemadainspeçãoecontrolodamelhoriadedesempenho.Semumasupervisãorigorosaeumsistemadecontrolo,aobjetividadeeaimparcialidadedaavaliaçãododesempenhoédifícildegarantiresenãoexistirumsistemadeinspeçãoedecontroledamelhoriadodesempenhoemtempoútilasactividadesdegestãododesempenhopodemfacilmentetornar-seumameraformalidade.Assim,nofuturo,oGovernodevepermitirqueservi-çosespeciaisdaadministraçãopública,residenteseoutrasentidadesdeavaliaçãoexternapossamparticipardestesistemadeavaliação,parafazercomqueaavaliaçãopossamelhorarosefeitosdapolíticaefazercomqueopessoaldedirecçãodosdepartamentosformemumaforçadeincentivoeencorajamento.

367Administraçãon.º104,vol.XXVII,2014-2.º,367-384AnálisecomparativaentreaspolíticasdesaláriomínimodeMacaueateoriadosfluxosAoIoWeng*Oconceitodesaláriomínimoéumapolíticauniversaldeproteçãodosdireitosdostrabalhadoresdetodoomundo,cujaimplementaçãoétransversaladiferentessistemaseconómicos.Macau,comoumaecono-miademercadolivre,assistiuàinclusãoformaldadiscussãoàvoltadoconceitodesaláriomínimonaagendalegislativadoseuGoverno.Noen-tanto,aocontráriodoquesucedeunoutroslugares,apropostadesaláriomínimodoGovernodaRAEMtemaplicaçãolimitadaaostrabalhadoresdossectoresdaadministraçãodecondomínios,limpezaesegurança,emvezdeseraplicávelatodosossetoresdeactividade.Porestarazão,apo-líticadoGovernodeMacaupodeserdescritacomoumcasoespecialnomundo.Defato,osmembrosdoGovernodaRAEMtêmreferidoqueMacaunãoestácapacitadoparaimplementarumsaláriomínimo,eporissooptaramporumaatitudepassiva.Noentanto,em2008,ogovernodaRAEMimplementouosuplementoaorendimentodotrabalho,comoumapolíticaalternativaaosaláriomínimo,comointuitodeprotegerosdireitosdostrabalhadores.Assim,pergunta-sequandoéqueapolíticadesaláriomínimodeMacauentrounaagendapolíticadoGoverno?Quefa-toreslevaramàmudançadeatitudeacercadapolíticadosaláriomínimo?PorqueéqueentrounaagendadedecisãodeMacau,umapolíticadesaláriomínimoqueédiferentedeoutrasregiões?Estassãoperguntasdaagendapolíticalocalquevaleapenadiscutir.Oestudiosopolíticodere-nome,Johnw.Kingdon,dosEUApensaqueexistemfatoresimportantespordetrásdoaparecimentodeproblemasepolíticas,eparacompreenderaexistênciadeleisobjetivasdapesquisaempolíticaspúblicasháoim-portantesignificadoteóricoeprático.Portanto,estetrabalhotemcomoobjetivoresponderaestasperguntasaplicandomúltiplascorrentesdaTe-oriadeKingdon,discutircaracterísticaseesclareceradefiniçãodaagendapolíticae,aomesmotempo,compensaradeficiênciadestapesquisanasáreasdaagendapolíticadeMacau.*PhDCandidate,SchoolofpublicadministrationatRenminUniversityofChina.DoutorandodaFaculdadedeAdministraçãoPúblicadaUniversidadeRenmindaChina.

368I.Oquadroanalítico:AteoriadosfluxosoucorrentesmúltiplesRelativamenteàquestãonegligenciada,masimportante,doporquêdoadiamentodaagendadedecisãopolítica,noiníciode1972MihacelCohen,JamesMarcheJohnOlsenpropuseramusaro“GarbageCanModel”paraaexplicar.EstemodeloreferequeadecisãodaOrganiza-çãodependedequatroforçasindependentesentresi,mascomotempoformamachavedecruzamentoquelevaapolíticaaentraremagenda,eelassãoosproblemasesoluçõesalternativas,participaçãopessoaleoportunidadesdedecisão.Kingdonpensaqueouomodelo1“RationalDecisionMaking”ouomodelo“IncrementalDecisionMaking”,falha-ramnaexplicaçãoeficazdoprocessodetomadadedecisãodoGovernodosEstadosUnidos,emparticular,porquealgumaspolíticasmelhoraramrepentinamentecomoumfocoemquestões,enquantooutrasdesaparece-ram,demodoquetodasessaspolíticassãodifíceisdeserexplicadascomestesdoismodelos.Emcontraste,Kingdonconcordoumaiscomo“gar-bagecanmodel”,argumentandoqueeleécapazdeexplicaroprocessodoGovernoFederaldatomadadedecisão.Emseguida,em1984,editouapublicaçãoclássicaempolíticaspúblicas,“Agendas,Alternativas,ePo-líticasPúblicas”,naqualforamfeitasalteraçõesaestemodelo,integradocomoprocessodepolíticadoGovernoFederaldosEstadosUnidosedafamosaproposta,“Teoriadascorrentesmúltiplas”.EstateoriaclassificouoprocessodedecisãodoGovernoFederalemtrêscorrentes:problema,políticaepolíticos.Kingdonachaqueestastrêscorrentesserealizaramemparaleloeindependentesumasdasoutras,enquantodominadaspordiferentesforças,consideraçõeseestilos,atéumdeterminadomomentoquandoalgunseventosaleatóriosocorreram,comoaJanelaPolítica,ha-veráapolíticadosempreendedores,queteráocompromissodeintegrarasabordagensdesoluçãodeproblemas,preocupaçõessociaisesituaçãopolíticafavorável,paracombinarperfeitamenteastrêscorrentesparaem-purrarapolíticaparaaagendadedecisão2.1John.W.Kingdon,DingHuang,FangXingtranslation,2004.Agendas,Alternativas,ePolíticasPúblicas2John.W.Kingdon,DingHuang,FangXingtranslation,2004.Agendas,Alternativas,ePolíticasPúblicas(2ª.Edição),ChinaRenminUniversityPress,Beijing,p.110.

3691.AtendênciadosproblemasAtendênciadosproblemasrefere-seaosproblemasqueoGovernotempararesolver.Temosqueentenderquehámuitasquestõessociais,enemtodaselaspodemchamaraatençãodopúblicoedosresponsáveispolíticos,masapenas,asquestõesquesatisfazemdeterminadoscritérios,afimdeganharatenção.Kingdonpensaqueosproblemaspreocupamaspessoaserequeremquantificaçãodealgunsindicadoresinfluentes,casocontrárioémaisdifícilatrairaatençãodopúblicoedosfuncioná-rios3.Alémdisso,osindicadorestambémprecisamdealgunsdriversparachamaraatençãodosgovernosedassociedades,incluindoumasériedecrisesousímbolosquepodemserpropagadosfacilmente.Emgeral,depoisdeváriascrisessemelhantesnumasociedade,aspessoaspodemco-meçaraestarcientesdeumproblemageneralizado,ecertossímbolos(porexemplo,algumasdeclaraçõesicónicas)quetransportamcapacidadesdefortecomunicaçãotambémterãoumefeitodereforçosobreasquestões.Alémdisso,adefiniçãoeaclassificaçãodosproblemas,tambémtemumimpactoimportante,aquedevemosprestaratençãorelativamenteàsdife-rençasentreasquestõeseassituações.Nasociedade,emcadadiaháumavariedadedecondições,taiscomootempo(porexemplo,húmido,frio),equandocomeçamosatomarmedidassobreasituaçãoetentarmudarasituação,estascondiçõespodemserdefinidascomoquestões4.Quandoaquestãoéclassificadacomocertaclassedeproblemas,emvezdequais-queroutrostiposdeperguntas,asmedidaspolíticasrelevantestambémserãototalmentediferentes5.3John.W.Kingdon,DingHuang,FangXingtranslation,2004.Agendas,Alternativas,ePolíticasePúblicas(2ª.Edição),ChinaRenminUniversityPress,Beijing,p.119.4John.W.Kingdon,DingHuang,FangXingtranslation,2004.Agendas,Alternativas,ePolíticaPúblicas(2ª.Edição),ChinaRenminUniversityPress,Beijing,p.120.5Umexemplointeressanteéotransportedepessoascomdeficiência.Nadécadade70doséculopassado,algunsdefensoresdaspessoascomdeficiência,diziamqueelasnãotinhamigualoportunidadededesfrutardometropúblico,masmuitosoperadoresdetransportepúblicopensaramquesehouvesseumachamadaparaoserviçodetáxisoudeambientefinanceiroparaelasusaremumtáxi,oscustospoderiamserinferioresàinstalaçãoderecursosparaajudaraspessoascomdeficiêncianometro.Seissofosseapenasclassificadocomoproblemadetransporte,entãopoderiahaveroutrosregimesdeapoioparaajudararesolveroproblema.John.W.Kingdon,DingHuangFangtraduçãoXing,2004Agendas,AlternativasePolíticasPúblicas(segundaedição),ChinaRenminUniversityPress,Pequim,p.140.

3702.AtendênciadaspolíticasApolíticaéformadaporumasériederecomendaçõespolíticascomoformaderesolverproblemas.ATendênciadaspolíticasserve-sedaana-logiacomo“caldoprimitivodepolíticas”deKingdon,queconsideraacomunidadepolíticaformadaporinvestigadoresindividuais.Funcioná-riosdoCongresso,académicosegruposdeinteresseindividuaisfazemnascerideiasalternativaserecomendaçõesdepolíticasqueflutuamnacomunidade,comooqueosbiólogosmoleculareschamaramde“caldo”naeraantesdonascimentodavida.Depoisdeumarondademútuaco-lisão,areestruturaçãoeacombinaçãoentreosdiferentespensamentos,algunsdelesatenderamacertospadrõesquesobreviverameobtiveramatenção6.Noprocessodesobrevivênciadopensamentoedasrecomenda-çõespolíticas,asiniciativaspolíticasdesempenhamumpapelimportanteeKingdonchamouaosseuscriadoresempreendedorespolíticos,quenãopermitemqueestespensamentospolíticosourecomendaçõesflutuemàderivanasopapolítica;aoinvés,propõemativamenteosseuspontosdevista,tentandoafetaroupersuadirasforçasimpedindoamudançasnacomunidade,aomesmotempoqueinfluenciamasmassassociais,acostu-mando-asàsideiasdefendidasporeleseaceitandoassuasrecomendaçõespolíticas7.Kingdonrefere-seaesteprocessocomo“amolecimento”.Opúblicoéotemaprincipalquetentasuavizar;maisespecificamente,éne-cessárioeducaropúblico,comoobjetivodeaumentaroconhecimentodopúblico,paragarantirqueacomunidadeestábempreparadoparaachegadadealgumaspropostaspolíticas8.3.AtendênciadapolíticaAcorrentepolíticaéumaparteimportantedoprocessodedesenvol-vimentodaspolíticas,quesedesenvolveindependentementedosfluxosdeproblemasedosfluxosdapolítica.Écompostaporfatorescomoaopiniãopública,acompetiçãoentreosgruposdeinteresse,osresultadosdaseleições,opartidoeaideologia,incorporandoascaracterísticasdas6John.W.Kingdon,DingHuang,FangXingtranslation,2004.Agendas,Alternatives,andPublicPolicies(SecondEdition),ChinaRenminUniversityPress,Beijing,p.148.7John.W.Kingdon,DingHuang,FangXingtranslation,2004.Agendas,Alternativas,ePolíticaPública(2ª.Edição),ChinaRenminUniversityPress,Beijing,p.160.8John.W.Kingdon,DingHuang,FangXingtranslation,2004.Agendas,Alternativas,ePolíticaPública(2ª.Edição),ChinaRenminUniversityPress,Beijing,p.162.

371políticasdemocráticasocidentais9.Emprimeirolugar,aopiniãopúblicapodepromoverouinibiraagendapolíticacomo,aliás,osresponsáveispolíticospodemcolocarquestõespolíticasnaagendaatravésdaopiniãopública,pormeiodasquaistambémpodemrestringirouinibircertosassuntosimportantesnaagendadapolítica.Masosresponsáveispolíticostêmnecessidadedesabernãosóaopiniãodoscidadãos,mastambémtêmnecessidadedecompreenderassuasalternativas.Kingdonconsideraqueaopiniãopúblicamudacomoumpênduloenãoexiste,necessaria-mente,napopulaçãoemgeral,podendoserobtidaatravésdesondagensedeentrevistas,sendoosrepresentanteseleitoseosmeiosdeinformaçãoarevelá-las.Aopiniãopúblicaéimportanteporquepodetransformarasrecomendaçõespolíticasnãoviáveisemviáveis,aomesmotempoquetambémpodetransformarsugestõespolíticasviáveisemnão-viáveis,oqueconstituiaprincipalrazãoqueospolíticostêmdeteremconta10.Osgruposdeinteressesãoasegundaimportantecorrentepolí-tica,osquaismuitasvezessãoosbeneficiáriosdosistemaexistente.Elesnãotomamainiciativadeconduziroproblemaparaaagenda.Namedidaemqueaopiniãopúblicaestáemcausa,osgruposdeinteressetêmumefeitosupressorsobrequestõesdapolíticaquees-tabelecemapromoção.Mas,logoqueasquestõesentramnaagen-da,elesvãoorganizar-se,influenciandoaspolíticaseosprogramasquedestinamaobterresultadosaseufavor.Noentanto,sehou-verumforteapoiopúblicoparaasreformaseprogramaspolíticos,osgruposdeinteressepoderosos,àsvezes,podemsersuperados11.Alémdaopiniãopúblicaedosgruposdeinteresse,osresultadosdaselei-çõesparaoGovernoeosfatorespolíticos,comoamudançadeGoverno,atransferênciaoficialdepessoaleoutrasmudanças,tambémafetarãoaagendapolítica.Porexemplo,umamudançadeGovernopodesignificarumajuste,numaalteraçãoouumarevogaçãodanecessidadedaspolíticasdoGovernoanterior,emrespostaàsdemandasdoseleitoreseaoestabele-cimentododesempenhodenovosfuncionáriosdoGoverno,quemuitas9John.W.Kingdon,DingHuang,FangXingtranslation,2004.Agendas,Alternativas,ePolíticaPública(2ª.Edição),ChinaRenminUniversityPress,Beijing,p.184.10John.W.Kingdon,DingHuang,FangXingtranslation,2004.Agendas,Alternativas,ePolíticaPública(2ª.Edição),ChinaRenminUniversityPress,Beijing,p.188.11John.W.Kingdon,DingHuang,FangXingtranslation,2004.Agendas,Alternativas,ePolíticaPública(2ª.Edição),ChinaRenminUniversityPress,Beijing,p.205.

372vezeslevantamalgumasquestõesparaseremresolvidase,comotal,opro-blemairáentrarnaagendadoGoverno.4.AberturadapolíticaeconvergênciadastrêstendênciasAaberturapolíticaécrucialparaatransiçãosuavedeumadastrêscorrentes.Quandoestáaberta,osempresáriospolíticosaproveitarãoaoportunidadeparacombinarasquestõespolíticas,afimdeassuasreco-mendaçõespolíticaspermitiremqueastrêscorrentespossamconvergir.Issopodeacontecerdevidoaalteraçõesnacorrentepolíticaqueabrejanelasdepolíticasepodehavermudançasnatendênciadoproblemaenaaberturadomesmo.Otempodeaberturapolíticanãopodeserlongo.Seastrêscorrentesnãoseconseguemcombinardeformaeficaz,asopor-tuntidadesparaapolíticaestarnaagendadesaparecemeéprecisoesperarumapróximaoportunidade12.Emgeral,ateoriadatendênciamúltiplaproporcionaumaboainter-pretaçãodaevoluçãodaagendapolítica.Ateoriaébaseadaempesquisasempíricasefoiusadanopassadoparaexplicaroprocessodaspolíticaspúblicasemdiferentespaíses,apoiadoporalgumaspesquisasbastanteempíricas13.Portanto,esteartigovaifazerusodestateoriaparaanalisarascausasdapolíticadosaláriomínimoemMacau.II.CaracterísticasdosaláriomínimoPordefinição,osaláriomínimorefere-seànecessidadedeosempre-gadorespagaremossaláriosdosfuncionários,pelomenosatécertomon-tante,deacordocomalei.Emboraaspolíticasdesaláriomínimoexistamemtodoomundo,estaquestão,naverdade,éumapolíticaaltamentecontroversa.Ostrabalhadoreseosempregadoressãodoisgruposapos-tos;ospartidáriosdotrabalhoafirmamque,devidoàfaltadepoderdenegociação,aspessoasdebaixosrendimentos,sãoexploradospelosseusempregadoresequasenãotêmdinheirosuficienteparasesustentarem.Atravésdalegislaçãodosaláriomínimogarante-sequeostrabalhadores12John.W.Kingdon,DingHuang,FangXingtranslation,2004.Agendas,Alternativas,ePolíticaPública(2ª.Edição),ChinaRenminUniversityPress,Beijing,p.245.13ZhuYapeng,2013.ResearchonthePublicPolicyProcess:theTheoryandPractice,CentralCompilationandPublication,p.37.

373recebamumsaláriodebase,pararesolveroproblemados“trabalhado-respobres”.Noladooposto,osempregadores,consideramqueosaláriomínimoiriainterferirnofuncionamentodomercadoelevaràdistorçãodaconcorrência,devidoàsdesvantagensdacompetitividadedaspessoasdebaixosrendimentos,numapolíticaquecausariaoaumentododesem-prego,oaumentodoscustosdaempresa,ainflaçãoeoutrosimpactosnegativos.Noentanto,emrelaçãoaodebatesobreosaláriomínimo,umeconomista,numartigopublicadoem24denovembrode2012,citouestudosrealizadosporeconomistas,ressaltandoqueosefeitosactuaisdosaláriomínimoaindanãochegaramaumaconclusãoabsoluta14.Porou-trolado,hátambémoargumentodequeosaláriomínimonãodeveseranalisadoexclusivamenteapartirdeumpontodevistaeconómico,mastambémdeumpontodevistadosprincípiosmoraisedejustiça.Osalá-riomínimonãoéapenasparamelhoraroníveldevidadostrabalhadoresedopoderdecompra,mastambémfazpartedeumasociedadejustaeequitativa,sendoumelementoimportanteparagarantirqueostrabalha-doresgozemdevaloresbásicosedignificantes.Portanto,dopontodevis-tanormativo,osaláriomínimoéumacondiçãonecessáriadeumasocie-dadeequitativaparaqueoscidadãosvivamcomdignidade15.Portanto,asatuaisposiçõesdoutrinaissobreosprósecontrasdeumsaláriomínimonãosãoconsistenteseaanálisedesenharádiferentesconclusõesapartirdasdiferentesperspectivas.Asanálisesacadémicasacercadoconceitodosaláriomínimosãoinconclusivasepodemcausarcertosobstáculosemtermosdeintegraçãodospensamentosnacorrentepolíticaenoabranda-mentodasatividadesdosempresáriospolíticos.III.HistórialegislativadosaláriomínimoemMacauAOrganizaçãoInternacionaldoTrabalhovindadependendoaspo-líticasdosaláriomínimo,e,atualmente,maisde90dospaísesouregiõestêmlegislaçãosobreosaláriomínimo.Jáem1959,aadministraçãoPor-tuguesadeMacaualargouonúmero26da“Convençãosobreosinstru-14TheEconomist.Theargumentinthefloor.Nov24th2012.Availableat:http://www.economist.com/news/finance-and-economics/21567072-evidence-mounting-moder-ate-minimum-wages-can-do-more-good-harm?zid=309&ah=80dcf288b8561b012f603b9fd9577f0e15OrenLevin-Waldman.(2010).TheMinimumWageandtheCauseofDemocracy.ReviewofSocialEconomy,61(4),487-510.

374mentosdeFixaçãodoSalário”daOrganizaçãoInternacionaldoTrabalhoaMacau,eestabeleceuas“BasesdaPolíticadeEmpregoedosDireitosLaborais”,(Leinº.4/98/M,de30.1-1998),Noseuartigosétimofoipre-vistotomarmedidasparagarantirqueosaláriomínimofosseajustadoperiodicamenteeaplicávelatéaosdiasdehoje.Noentanto,nosprimei-rosanosapósareunificação,porcausadacriseeconómica,depararam-secertasdificuldadesnafixaçãodeumsaláriomínimo,peloqueogovernoeacomunidadenãolheprestaramatenção.Até2005,eposteriormente,aeconomiadoMacauemergiu,oafluxodemão-de-obraestrangeiraafetouossalárioslocaiseoproblemadobaixorendimentodostrabalhadoreslocaistornou-secadavezmaispreocupante.Paraprotegerosinteressesdossalárioslocais,posteriormente,asassociaçõesrepresentativasdosinteressestrabalhistasexpressaramaexigênciadeumalegislaçãoparadesenvolverosaláriomínimoe,porisso,oGoverno,em2007e2008,respectivamentelançouduaspolíticas,“saláriomínimodostrabalhadoresdosserviçosdesegurançaelimpezacontratadospelogoverno”e“MedidasProvisóriasparaosSubsídiosderendimentodotrabalho”comoresposta.Duranteesseperíodo,acomunidadetinhaemcursoacontrovérsiasobreapossibilidadedeestabelecerosaláriomínimo;devidoàfaltadeconsen-soentreempregadoreseempregados,alegislaçãodosaláriomínimonãoviuqualquerprogresso.Emsetembrode2013,ogovernoconsultoufor-malmentesobrealegislaçãodosaláriomínimoparaserviçosdelimpezaesegurança.Em2014,osaláriomínimoentrouoficialmentenoprocessolegislativo.Quaisosfatoresqueconduziramaquestãodosaláriomínimoàagendadedecisão,equejustificaramasuaimplementaçãoparcial?Aseguirapresentar-se-áaanálisedosdetalhessobreoproblema,apolíticaeassuastendências.IV.AnálisedapolíticadosaláriomínimoAgendadeMacau1.AtendênciadoproblemaEmMacau,osaláriomínimoserviráparatentarresolveroproblemada“pobrezadotrabalho”.Naverdade,Macaucomoumaeconomialivre,tevesempreproblemasdepobreza,emboraestesnãosejamconsideradosgraves.Apósatransferênciadesoberania,aliberalizaçãodolicençasdojogoem2002,especialmente,conduziramMacauaumaeconomiaquetemvistoumrápidodesenvolvimento,sobaliderançadaindústriado

375jogo.Avidadoscidadãosemgeral,melhorou,enquantoofossoentreosricoseospobres,obviamente,seintensificou.ConsiderandoosdadosdadirecçãoServiçosdeEstatísticaeCensosem2002/2003,2007/2008e2011/2012,relativamenteaosrendimentosdoagregadofamiliaredespesasocoeficientedeGinideMacauéde0,39,0,37,0,35,respecti-vamente,comosnúmerosarevelarumatendênciadequedaconstante.Emboraadiferençanãosejaumproblemagrave,apobrezadebaseeoproblemadapobreza,principalmente,continuamatrabalharparacha-maraatenção.Peladefiniçãoatualdepobreza,geralmentebaseadanapobrezarelativa,ospaísesdaOCDEbaseiam-senos50%dorendimentomédiocomoumalinhadepobreza,emboraaUEadopte60%darendamedianade60%comopadrão.Deacordocomasestatísticassobrepes-quisadeemprego,em2005,haviacercade42.500pessoasqueganha-vammenosdemetadedorendimentomediano16.Naquelaépoca,apo-pulaçãodeMacauerade484.000,eaproporçãoerade8,7%,enquantoafiguramostraquea“pobrezadotrabalho”aindaéumproblemasério,eodesenvolvimentoeconómiconãofoicapazdechegaratodasaspessoasdascamadaspopulares.ParaMacaucomoumasociedadecomunitária,asociedadeéumimportanterepresentantedopúblico.Sobreaquestãoda“pobrezadetrabalho”,aFederaçãodasassociaçõesdosoperáriosdeMacau(doravantedenominado“MFWU”),querepresentamosdireitosdostrabalhadores,pensavaqueosrendimentosdebasedostrabalhadores,sendomuitobaixoseramumadasprincipaisrazões.Assim,em2009,naseleições,aassociaçãoformadaporrepresentantesdaMFWUdefiniuosaláriomínimocomoumadassuasplataformasetentouativamentean-gariarapoio17.Alémdisso,umaoutraassociação,aassociaçãodosempre-gadoresdeMacau,em2009,tambémapresentoupetiçõesaoGovernodaRAEMparaexigiracriaçãodeumsistemadesaláriomínimoemMacauomaisbrevepossível,afimdealiviaroproblemadapobrezadotrabalhonosentidodemelhoraravidadostrabalhadores18.Outrarazãoimportanteparaa“pobrezadotrabalho”comoumapre-ocupaçãosocialéqueanotíciaseespalhourapidamentecomoumsímbo-16DirecçãodosServiçosdaEstatísticaeCensos,2005.RelatórioSobreoEmpregono4º.Trimestre17TogethertoProtectEmploymentRights,GuanChoiHungSaysFocusonTheMini-mumWageLegislation”,MacaoDailyNews,September7,2009.18“PropertyManagementAssociationDemandedtoReduceWorkingPoverty,”MacaoDailyNews,September15,2009.

376lomóvelnosórgãosdeinformação.Porexemplo,entre2005-2009oter-mo“pobrezadotrabalho”nosrelatosdaimprensadeMacauapareceu533vezes,enquantoemcomparaçãocomosanosentre2001-2004,ocorreuapenasumavez19.Oaumentosignificativodesta“exposição”contribuiudiretamenteparaaatençãodasociedadeaoproblemaemquestão.Afimderesponderàsaspiraçõessociaissobrea“pobrezadotraba-lho”,oGovernodaRAEMimplementouumsistemadesaláriomínimoparaostrabalhadoresdossectoresdasegurançaelimpezaem2007,elançouas“MedidasProvisóriasparaotrabalhoesubsídiosderendi-mento”,em2008,dadostemporariamenteaoscidadãosqueganhassemmenosde4.000pormês,comoalternativaparalegislarumapolíticadesaláriomínimo,juntamentecomumasériedemedidasdebem-estarimplementadaspeloGovernoemrelaçãoaomesmoperíodo,incluindooplanodedivisãodedinheiro,elevandooíndicemínimodesubsistência,osubsídioparaidososeadistribuiçãodevalesdesaúde,etc,mostrandoqueoproblemados“trabalhadorespobres”temrecebidoconsiderávelatençãodosfuncionáriosdogoverno.Noentanto,naquelemomento,aestratégiadoGovernodaRAEMusouprincipalmenteaspolíticasdebem-estarparalidarcomesteproblemaeosaláriomínimonãoéumplanoaserconsideradopeloGoverno,indicandoqueomesmoain-danãotinhacumpridoascondiçõesparaentrarnaagendadedecisão.Noentanto,comooresultadodessesbenefíciossociaisnãofoicontabili-zadocomoreceita,em2009,aindahavia46.200pessoasqueganhavammenosdemetadedorendimentomédiodapopulaçãotrabalhadoracomoumtodo20.Poroutraspalavras,“apobrezadotrabalho”deMacau,aumentou,easvozesdasociedadequequeriamdefinirosaláriomíni-moaumentaramigualmente.Alémdisso,oproblemada“pobrezadotrabalho”,conformedefinidopelasociedadetambémmudouessencial-mente.Alémdevisualizar“apobrezadotrabalho”comoumproblemaderendimento,umdospontosdevistaqueaclassetrabalhadoraperdeufoiasuadignidadeperanteaeconomiaemexpansão,ganhandoapenassaláriosmiseráveis.Porexemplo,umartigoqueapareceunoShiMinDiário,em2deMaiode2008,intitulado“Ogovernodeveperseguirajustiçadostrabalhadoresdesfavorecidos”,apontavaqueostrabalhadores19WisersInformationLtd20DirecçãodosServiçosdaEstatísticaeCensos,2009.RelatórioSobreoEmpregono4.ºTrimestre.

377viramosseussaláriosretiradosenãoconseguirammostraradignida-dedotrabalho.Comotal,oGovernonãoosdeviasupervisionar21.ODailyNewsdeMacauem11julhode2011relatouqueoMFWUex-pressou“afixaçãodeumsaláriomínimoéparaprotegerosempregadosdotrabalhoduroeobterumsaláriodigno,defendendoadignidadedotrabalho”22.Oproblemadorendimentopodeserabordadoporoutraspolíticasdebem-estar.Adignidadedoproblemadotrabalho,devecontarcomaaplicaçãodosaláriomínimo,afimdeefetuarumacuraradical.Emsuma,noâmagodoproblema,onúmerodetrabalhadorespobresnaexpansãodaeconomiatemaumentado,aoinvésdetercaído,oquejun-tamentecomasalteraçõesdasperspectivassobreaquestãodapobrezadotrabalhopelasociedade,entroupelosolhosdopúblicoecontribuiuparaqueentrassenaagendadetomadadedecisão.2.AtendênciadaspolíticasEmtermosdetendênciaspolíticas,asAssociaçõesdeMacausãoim-portantesdefensorasdaspolíticasdeMacau.Nalegislaçãosobreaques-tãodosaláriomínimo,oMFWUcomoumaimportantesalvaguardadosdireitoseinteressesdostrabalhadoreslocaisdeMacau,podeserdescritocomoodefensormaisativo,fazendoopapeldosempreendedoresdaspolíticas.Desde2005,oMFWUcomeçouarealizaradefesadeativida-desdereforçodalegislaçãoatravésdeumconjuntodeiniciativassobresaláriomínimonosmedia,imprensa,campanhaseleitorais,palestras,conferênciasdeimprensa,pesquisaseoutroscanaisparadeixarasocieda-deconhecerasituaçãodevidadifícildostrabalhadoresecompreenderaimportânciadesalvaguardarosdireitoseinteressesdostrabalhadorescomosaláriomínimo.Porexemplo,oMFWUem2009coordenouaforma-çãodeumaequipadetrabalho,convidouàparticipaçãodeespecialistasdocontinente,atravésdeumgrandenúmerodeentrevistasparareunirdados,evisitouumnúmerodeestudiososemMacaupararecolherassuasopiniõessobreseelesapoiavamounãoosaláriomínimo.Orelatório“OEstudodalegislaçãodosaláriomínimodeMacau”,commaisde170páginas,foiescritoparamostraroapoiodalegislaçãopromulgadasobre21“TheGovernmentMustPursueJusticeforDeprivedWorkers”,ShiMinDailyNews,May2,2008.22Defendingthedignityoflabor,let’sallbearthesocialresponsibility,WFMUcontin-uedtopushuptheminimumwage”,theMacaoDailyNews,July11,2011.

378saláriomínimoeapresentadoaoGoverno,parareferência,em201123.DeacordocomasassociaçõesematividadedeabrandamentopolíticoemMacau,partepertencenteàgestãodasorganizaçõesdeempregado-res,começouaaceitar-seeapoiar-sealegislaçãodosaláriomínimo;porexemplo,em2011asassociaçõescomerciaisdaindústriadeserviçosdeentretenimentoexpressaramoseuapoioàlegislaçãodosaláriomínimo,aassociaçãodeadministraçãodeimóveisemgeralmanifestouaceitaralegislaçãodosaláriomínimodosetor24.Podemosverquecomocorrentepolítica,osaláriomínimofoiestabelecido,comoumapolíticadetrabalhoparaaresoluçãodosprogramasdepobreza.Noentanto,emtermosdecomoimplementarosaláriomínimo,aindahámuitacontrovérsianasociedade.Porexemplo,paraacomuni-dadeempresarialseosaláriomínimoporrapidamenteimplementado,elateráumimpactonegativosobreasPME25.AAssociaçãodosProfissionaisdeGestãodeImóveistambémmanifestaapreocupaçãodequeosaláriomínimoconduzaaoencerramentodasPME26.Asassociaçõesdeproprie-táriosdeimóveisexpressaramque,senãoexistirumamargemclaraecomcritériosrazoáveis,osaláriomínimopodelevaraodesempregodaspesso-asidosasedaspessoasmenosinstruídas27.Naverdade,oMFWUadmi-tiuquehaviaumagrandecontrovérsiasobreoníveldosaláriomínimo,eporissohouvefaltadeconsensoentreosestudiosos.Foidifícilchegaraumconsenso,e,portanto,oMFWUinstouoGovernoaproporumesquemabásicoparaosaláriomínimo,omaisrapidamentepossível,casocontrárionãohaveriaconclusões28paraasdiscussõesentreostrabalhado-reseosempregadores.OslegisladoresquerepresentavamosgruposdetrabalhadorestambémsolicitaramaoGovernoqueiniciasseumestudo2923MacauFederationofWorkers’Union(2011).StudyonMinimumWageLegislationinMacao.From:http://www.faom.org.mo/files/research/201006rep02.PDF24“CivicExchangeNetworkForumDiscussedwiththePublic,theOpinionsontheMinimumWageLegislationWereDivided”,MacaoDailyNews,September5,2011.25“Macao’sSMEs:theMinimumWageShouldBalanceInterests”,MacaoDailyNews,September24,2011.26FearedtriggeredlayoffsandfailuresofSMEs,ChenXidianSaid:MinimumWagesShouldNotPushwithUndueHaste”,MacaoDailyNews,June8,2011.27“MinimumWagesforPropertyManagementMustbeConsideredCarefully”,MacaoDailyNews,June8,2011.28“SettingaMinimumWageinMacao,LiJingyiSaidthatEmployersHadNotReachedConsensus”,VaKioDailyNews,October28,2011.29“MembersofTheLabourSectorAdvocatesStep-By-StepImplementationofTheMinimumWage”,MacaoDailyNews,May7,2008.

379deviabilidadeimediataparaseconcentrarnaaplicaçãointegraldosaláriomínimo.Assim,emrelaçãoàimplementaçãodoprogramadosaláriomí-nimoeàcontrovérsiasobreomesmo,nãofoiapresentadapelosgrupossociaisumarecomendaçãopolíticaconvincenteeassim,apolíticapreli-minarcorrentedesempenhouapenasopapelderecomendaçõespolíticas,fazendocomqueatarefadosprogramasdeexecuçãodapolíticarecaíssesobreosombrosdoGoverno.Nestecaso,asinfluênciasdoGovernonacorrentepolíticaaumentaramgrandementebemcomoassuaspropostaspolíticasapresentadascomumacertaautoridade,oquefezcomquefos-semaceitesmaisfacilmente.Aomesmotempo,deveevidenciar-seque,combasenascaracterís-ticasdasociedadedeMacau,oGovernodaRAEMcriouumcertonú-merodeórgãosconsultivos,funcionáriosnomeadosemdiferentesáreaspolíticas,representantesdacomunidade,especialistaseestudiososcomomembrosdeorganizaçõespolíticas,paraalcançarumconsensoabrangen-tedeopiniõesquelevasseàtomadadedecisãodemocráticanoprocessopolítico.Porexemplo,oConselhoPermanentedeConcentraçãoSocialnasdiscussõessobreosaláriomínimoproposto,foiconsituídopelooSe-cretárioparaaEconomiaeFinanças,oDirectordosserviçosparaosAs-suntosbaforais,oDiretordosServiçosdeEconomia,legisladores,repre-sentantesdasváriasassociaçãoerepresentantesdasorganizaçõeslaborais.Estacircunstânciatornamosquemecanismosdeconsultaecorrentespo-líticasdeMacaunãofossemdesenvolvidosdeumaformaindependente,masestreitamenterelacionadacomainteração.NasituaçãodeMacau,oGovernotemopapelimportantedepesquisaepropõeregimespolíticosespecíficos,emcertamedidaetambémjogaopapeldeempreendedorpolítico.Atravésdeorganizaçõesdeconsultoriaemváriasáreaspolíticas,discute-seecomunica-seregularmentecomaopiniãopúblicaecomosgruposdeinteresserelevantes,promove-seacombinaçãodaspolíticasedascorrentespolíticaseaumenta-seaaceitabilidadeeaviabilidadedaspolíticassobreosregimespolíticosdoGovernoesuasrecomendações.3.AtendênciadapolíticaComohaviaenormepolémicanosaláriomínimo,devidoàelevadaresistênciaporpartedosempregadores,eagrandediscordânciacomostrabalhadores,haviatambémgranderesistênciapolíticaaqueogovernodevesseimplementarumsaláriomínimo.Emboraosempregadoresseopusessemaosistemadesaláriomínimo,emfacedoagravamentodo

380problemadapobrezadotrabalho,osaláriomínimofoiumaexigênciapo-líticaemtodosostiposdeatividadepolíticaealcançouumadeterminadaposição,asuficiente,paraaresistênciadosempregadoresrivaispoderososdosgruposdeinteresse.Porexemplo,em2007,edepoisdealgunsanosdemanifestaçãonoDiadoTrabalhadores,umadasprincipaisexigênciasdostrabalhadoresfoipediraoGovernoparaintroduzirlegislaçãosobreosaláriomínimo.EmSetembrode2009naseleiçõesparaaAssembleiaLegislativa,algumascírculoseleitoraisincluíramopedidoaoGovernoparaaprovarumapolíticadesaláriomínimonassuasplataformaseleito-rais.Nosresultadosdaseleições,osrepresentantesdosetortrabalhador,oscandidatosquelevantaramquestõessobresaláriomínimoganharamamaioriadosvotos,numtotaldemaisdevintemilvotos30,refletindoclaramenteosfortesinteressesdoseleitoresdeMacauparalutarpelosdi-reitosdostrabalhadores,oquerepresentouumamudançasignificativanaopiniãopúblicadosdireitosdostrabalhadoresdeMacau.Essamudançarefletiu-se,nãosó,naatividadepolíticaoupolíticosindividuais,mastam-bémnopúblicoemgeral.UmapesquisarealizadapelaMFWUsobreospontosdevistadosresidentesdeMacauarespeitodapromulgaçãodosa-láriomínimomostrouque,nosmaisde4.000entrevistados,maisde80%foiafavordeaAssembleiaLegislativaestabelecerumsistemadesaláriomínimoemquealegislaçãopudesse:“protegerospadrõesdevidaebem--estardostrabalhadores”,“evitaracontinuaçãododeclíniodossalários”,“reduzirapossibilidadedeexploraçãodoempregador”,“promoverahar-moniadeumasociedadejustaeestável”,“promoverapartilhadosfrutosdodesenvolvimentoeconómicodotrabalhador”,eassimpordiante31.Osresultadosdiretosdasmudançasnaopiniãopúblicatraduziram-seemmu-dançasnacorrentepolíticaqueresultaramnaaberturadaspolíticas.Alémdisso,aimplementaçãodeumapolíticadesaláriomínimoemHongKongteveumefeitoindirectoemMacau.Em2006,oGovernodaRAEdeHongKong,emrespostaàsexigênciasdasociedade,apresentouo“MovimentodeDefesadoSalário(WPM)”paraopessoaldesegurançaedelimpezaeatraiuaparticipaçãoactivadosempregadoresparaprote-gerossaláriosdostrabalhadoresvoluntáriosemmeiosnãolegislativos.OsresultadosnumperíododedoisanosWPMfoiineficaz,obrigandoa30MacauLegislativeAssemblyElections2009OfficialWebsite,takenfrom:http://www.EAL.gov.Mo/zh_TW/2009.html31“MoreThan80%oftheRespondentsSupportedtheMinimumWage”,MacaoDailyNews,September6,2010.

381CâmaradeComérciotradicionalasuavizarasuaoposiçãoàlegislação,etambémafazercomqueoGovernodaRAEdeHongKongdecidisselegislarosaláriomínimo32.OMFWUtambémusouaexperiênciadeHongKongcomoferramentadepropaganda,convocandoMacauparaseguirHongKongparapromulgaralegislaçãodosaláriomínimo.Nestesentido,foiassumidaacompreensãodequealgumasassociaçõesdetraba-lhadoresdeMacauesperamigualaraimplementaçãodeumapolíticadesaláriomínimoemHongKongeesperamqueoGovernoeasociedadecivilpossamrealizardebatesaprofundadossobretópicosrelacionados33.Assim,sobosefeitosdarepercussãopolítica,osucessodaimplementaçãodosaláriomínimoemHongKongteveumacertainfluênciasobregruposqueseopunhamàlegislação,suavizandoumpoucoaresistênciapolítica.ÉinteressantenotarqueastransiçõesdoGovernodaRAEMtam-bémajudaramafazeramudançadacorrentepolítica.EmDezembrode2009,natransiçãodoGovernodaRAEM,oterceiroChefedoExecutivodoGovernodaRAEHKpropôsumapolíticade“tomadadedecisãocien-tífica”sobreesteimportanteconceito,publicadoem2010,afirmandoque“noprocessodetomadadedecisãocientífica,devemhaverumaconsultapúblicaabrangenteeseremextensivamenteouvidasasopiniõesdasdiver-sasáreasparaalcançarademocratizaçãodatomadadedecição.“Estenovoconceitodegovernançãoapresentaascondiçõesfavoráveisparaainau-guraçãodaaberturapolíticadosaláriomínimo.EmOutubrode2010,oSecretárioparaaEconomiaeFinançasreuniu-secomosrepresentantesdoMFWU,queapresentaramorelatóriosobreoquestionáriodosaláriomínimo.Osecretáriodisseque,emrelaçãoàformulaçãodosistemadesaláriomínimo,aatitudedoGovernodaRAEMtinhamudadoampla-mentenosentidodeprocuraractivamenteoconsensosocialeesperarqueasociedade,pormeiodediscussãoepesquisa,melhorasseaaceitaçãodosaláriomínimo34.Comopodever-se,noconceitodapolíticadetomadadedecisãocientífica,apolíticadosaláriomínimo,comfundamentonaopiniãopública,foiposteriormenteincorporadanaagendadogoverno.32MacaoFederationofWorkersUnion(2011).StudyonMinimumWageLegislationinMacao.From:http://www.faom.org.mo/files/research/201006rep02.PDF33“Macao’sSMEs:theMinimumWageShouldBalanceInterests”,MacaoDailyNews,September24,2011.34“TAM:ConfidencetoHaveSolidProgressontheMinimumWageforNextYear”,MacaoInformationOffice,takenfrom:http://www.gcs.gov.mo/showNews.php?DataUcn=48729&PageLang=C

3824.AInauguraçãodapolítica:aconvergênciadastrêsten-dênciasAaberturapolíticaéomelhormomentoparaaconvergênciadastrêscorrentes:oproblema,aspolíticaseapolítica.Naagendaparaapolíticadesaláriomínimo,osinalparaaaberturapolíticadá-sequandoosmem-brosdacomissãopermanentedecoordenaçãosocialestabelecidospelogoverno,empregadoreseempregadoseoutrosrepresentantesdacomuni-dadediscutiramsobreaquestãodosaláriomínimo.Emagostode2010,oConselhoPermanentedaConcentraçãoSocial,decidiudiscutirnaagendadapróximareunião,ainclusãodosaláriomínimo,umsímbolodaconvergênciaformaldoproblema,daspolíticasedacorrentepolítica.Emfevereirode2011,oConselho,discutiupelaprimeiravezaquestãodosaláriomínimo,combasenosdadosdaDirecçãodosServiçosdeEstatís-ticaeCensosenasmedidasprovisóriasdeapoioaorendimentocomfoconostrabalhadoresdaindústriacommenorsalárioouseja,osadministra-doresdoscondomínioseopessoaldelimpeza,propondoumesquemadecompromissocomaplicaçãoparcialdosaláriomínimoapartirdestesdoissectores,enquantoocompromissoparaosempregadoresqueanterior-mentenãoestavamdispostosanegociar,foialcançadonareunião,comosdoisladosachegaraumconsensoparaimplementarosaláriomínimonaadministraçãodeimóveiseserviçosdelimpeza.Posteriormente,apósváriasreuniões,combasenoconsensoalcançadopelosempregadoreseostrabalhadores,emsetembrode2013,oGovernolançouoficialmenteoprojectodeconsultapara“afixaçãodeumsaláriomínimoparaosfun-cionáriosquetrabalhamnalimpezaesegurançadosServiçosdeGestãodePropriedades”,eemjunhode2014,oprojectodeleifoiapresentadoàAssembleiaLegislativa.V.ConclusõeseRecomendaçõesAteoriadasmúltiplastendênciaspropostasporKingdonajudou-nosacompreendercomoapolíticadesaláriomínimodeMacauentrounaagendadetomadadedecisão,aomesmotempoquerevelaascaracterísti-casdadefiniçãodaagendapolíticadeMacau.Aquestãoda“pobrezadotrabalho”temsidoumapreocupaçãoconstantedasociedadeeapolíticadesaláriomínimocomoumadassoluçõestambémtemsidoaltamentevalorizada.Nacorrentepolítica,osdoisnãosãodesenvolvidosdeformaindependente,ecomapromoçãoativadaMFWU,osaláriomínimo

383comoumasoluçãodos“trabalhadoresempobrecidos”estáasergradual-mentereconhecidoeestabelecido,masogovernoaindatematarefadeestudarepropormecanismosdeaplicaçãoespecífica,emconjuntocomascaracterísticasdosistemadeaconselhamentopolíticaemMacau,paraqueoGovernodaRAEMdesempenheumpapeldeliderançaparapro-movercontinuamentepolíticas,paraumadireçãocomumdeintegraçãogradual.Porfim,combasenonovoconceitodegovernançãodetomadadedecisãocientíficanaterceiraadministraçãodoGoverno,oChefedoExecutivopromoveuativamentenegociaçõeseconsultasentreempre-gadoreseempregados,demodoqueapolíticapossaserabertaeopro-cessopropostoparaaplicaçãoparcialdoesquemadesaláriomínimoemindústriasselecionadas,umcompromisso,mastambém,recomendaçõesdepolíticasviáveisdeformaapromoverumatransiçãosuavedastrêsten-dências,oqueacabaráporempurrarapolíticadesaláriomínimoparaaagendadetomadadedecisão.Aanáliseacimatemalgumainspiraçãonamelhoriadoprocessopo-líticoemMacau.Emprimeirolugar,reforçaraconsciênciadosproblemassociaiseadefiniçãocorretadasquestõespolíticas.Ocientistapolítico,WilliamN.Dunn,apontouqueo“problema”émaisimportantedoquea“solução”e,encontraroproblemacerto,significaencontrarmetadedaso-lução35.Actualmente,Macauestánumperíododerápidodesenvolvimentoeumavariedadedeproblemassociaisinterligadosestãoacomeçaraviràtona.Paraconseguirumacorretacompreensãodosproblemassociais,éprecisoterumaforteconsciênciadoproblema,atravésdeumacompreen-sãodapercepçãodopúblicoeatençãoasproblema,paraodefinirdeformaclaraeoclassificarcorretamente,eparaadicionarproativamenteaspreo-cupaçõesdasociedadenaagendadogoverno,melhorandoassimapartedeentradadoprocessopolítico,afimdesertornadaaopçãocorrecta.Emsegundolugar,exercerplenamenteopapeldeempreendedoresdepolíticasereforçarasuafunçãodesuavizaçãodoprocessopolítico.Oprocessodeelaboraçãodepolíticaspúblicasemquestõesencontradasfrequentementeeosproblemasdereaçãoapáticadaspessoas,residemnoparadoxodeque,quandoapolíticaéintroduzida,muitasvozesopostasselevantam.Naverdade,faltaaatividadedoabrandamentodoprocessopolítico;parasermaisespecífico,issoenvolveaquestãodopapeldosem-35WilliamN.Dunn.(1994).PublicPolicyAnalysis:AnIntroduction.PrenticeHall,p.2.

384preendedoresdaspolíticas.Noprocessopolítico,osempresáriospolíticosdesempenhamumpapelmuitoimportante,elestêmfortescapacidadesdecomunicaçãoecapacidadedepersuadir,paradiminuiraresistênciadosgrupossociaisedopúblicoatravésdeváriosmeiosparaquecompre-endameapoiemapolítica.Emboraaatividadedeabrandamentosejaumatarefalongaedifícilnocampodaeducação,éindispensávelparamelhoraroprocessopolíticoemMacau.Portanto,oGovernodaRAEM,naimplementaçãodosobjectivosdapolíticadeformaçãodetalentos,deveconsiderarqueaformaçãodeempreendedoresdaspolíticasdeveserumdospontos-chave.Emterceirolugar,nívelcientíficodoreforçodossistemaspolíticos.Oconceitoenfatizacadavezmaisaparticipaçãodiversificadadasocieda-de,aformulaçãodepolíticasnãoéapenasresponsabilidadedoGovernoeosgrupossociaistambémtêmaresponsabilidadedeproporregimespolíticos.Portanto,paraaumentaroníveldediscussãoracionalecientí-fica,cadagrupoapresentaumprogramaqueprecisadeteralgumajusti-ficaçãocientífica,etambémseapoienateoriacientíficacomoumguiaeemprocedimentoseespecificaçõesemtodosostiposdereorganizaçõeseprocessosdefusãodepensamentoseregimespolíticos.Apartirdaqui,aescolhadeumpontodeinteressesmaispúblicos,edeconsultascontínuasemecanismosinterativos,ajudarambasaspartesaprocurarativamenteoconsenso.Assim,épossívelmelhorarefetivamenteaeficiênciaeaquali-dadedossistemasdoprocessodeproduçãodaspolíticas,paraimplemen-tara“decisãocientífica”comoumconceitoimportante.Emquartolugar,aproveitaraoportunidadechavedaaberturapolí-tica.Noconceito“tudoestápronto,apenasseesperandomelhorvento”,aaberturaéeste“vento”queempurraassoluçõespolíticasparaaagendadedecisão.Afimdereduziraresistêncianaimplementaçãodapolítica,osdepartamentospolíticosrelevantesprecisamdeterumaboacompre-ensãodasmudançasnofluxodeproblemasepolíticas,paraaproveitaraaberturadeoportunidadeselançaraspolíticas.Alémdisso,nomeiodasconsultasedeoutrosmecanismospodemtambémconstaraconsultapo-líticaeaformaçãodeconsensos.Osespecialistaspolíticos,funcionáriosdoGovernoerepresentantesdopovoreuniem-separa,trocarpontosdevistasobreasquestõessociaisecriarativamentecondiçõesparaapolíticadeabertura,aumentandoassimaoportunidadeparaentrarcomsucessonaagendadetomadadedecisãopolítica.

385Administraçãon.º104,vol.XXVII,2014-2.º,385-408*ProfessorCatedráticodoInstitutoPolitécnicodeMacau.AcçõesdebeneficênciaedeinteressepúblicoacargodosectordojogodeMacauatéàaboli-çãodomonopólioLouShenghua*EmMacau,existeumalongahistóriadeinterligaçãoentreosectordojogoeasacçõesdeassistênciasocialedeinteressepúblico.EnquantoTerritórioondeojogoseencontravalegalizadodesdehámuito,aanga-riaçãodefundosparaacçõesdebeneficênciaedeinteressepúblicoatravésdojogo,temsidoumfenómenonormalnoprocessodedesenvolvimentodessasacçõesnoTerritório.Umaspectodamaiorrelevânciaéque,comafixaçãoderesidênciadosportuguesesemMacauapartirdoséculoXVI,MacaupassouaserumafaixadeintercâmbioentreaChinaeoOciden-te.Nestesentido,Macaunãosófoiumterritórioondecoexistiaminsti-tuiçõesvocacionadasparaacçõesdebeneficênciaedeinteressepúblicodeorigemchinesaeocidentaleactividadesdejogodemodalidadeschinesaseocidentais,mastambémfoioprimeiroterritóriochinêsondeforamintroduzidaslotariasocidentaisqueserviamdemeioparaaangariaçãodefundos.Podeafirmar-sequeMacauéumcampo-pilotoondeseconciliaaassistênciasocialcomojogonoâmbitodetodascomunidadeschinesas.I.AlegalizaçãodosjogoseasuacontribuiçãoparaafinançaspúblicasEmMacau,osjogoschinesesenquantoformadedivertimentole-gadodegeraçãoemgeraçãonacomunidadechinesatêmumalongínquahistória.Narealidade,deentreasobrasliteráriasepinturasdeartistasestrangeirossobreMacaunosseusprimeirostempos,nãofaltamaquelasquetêmcomotemáticaavidadoschinesesnavertentedeapostasemjo-gos.Assim,nãoédifícilpensarqueosjogoserambastante“generalizados”nasociedadedeMacau.Apesardeassimser,existiamvestígiosdequeasactividadesdojogovinhamsendolegalizadasporpartedoGoverno.

386ApósaGuerradoÓpio,HongKongtornouaser,em1842,colóniadaGrã-Bretanhaquefoilogodeclaradaportofranco.MacauperdeuassuasvantagensnavertentecomercialafavordeHongKong,nasequênciadaaberturadesteenclave,factoquedeterminouadepressãoeconómicacéleredeMacau.Peranteisto,Macaufoiposteriormentedeclarado,demodoobrigatório,portofranco,seguindoospassosdacolóniabritânica,oquefezcomqueasreceitasdecorrentesdosdireitosaduaneirostivessemdiminuídodeformarápida.Aoqueacresceuqueosresidenteschinesesnãoestavamdispostosapagarimpostosecontribuiçõesàsautoridadesportuguesas,asfinançasdaAdministraçãoPortuguesaencontravam-senumasituaçãoextremamentedifícil,oqueaobrigouacontrairemprés-timosjuntodoscidadãos.AAdministraçãoPortuguesa,queaproveitouaocasiãodadecadênciadaChina,comasuaderrotanaGuerradoÓpio,paraseapoderardaadministraçãodeMacau,nãopodiadeixarde“ex-plorar”umanovafontefinanceira.Assim,em16deFevereirode1846,porPortariadoGovernadordeentãofoiautorizadaaexploraçãodojogo“Fantan”,sendoascasasde“Fantan”licenciadasem1849.EmJaneirode1847,oGovernadordeMacaudeuautorizaçãoparaaexploraçãodalotariachinesa“VaeSeng”,sendoosrespectivosimpostosconsideradosreceitasdaAdministraçãoPortuguesadeMacau.Relativamenteàconces-sãoexclusivadaexploraçãodejogomedianteopagamentodeumarendafixa,elateveinícionosanos50doséculoXIX.1Apartirdessemomento,asreceitasprovenientesdosimpostossobreojogo,comalegalizaçãodasactividadesdojogo,passaramaserumafatiadegrandeimportâncianasreceitasfinanceirasdaAdministraçãoPortuguesadeMacau.Parasaberopeso,nasreceitasfinanceirasdeMacau,dosimpostossobrelotariaschi-nesas(incluíndo:“VaeSeng”,“Sanpio”e“Pacapio”,)eojogo“Fantan”,veroMapaI.1BoletimdaProvínciadeMacaueTimor,de10deFevereirode1883,conformetrans-criçãodeWuKan,OSectordoJogodeMacaunaFaseInicial,ediçãodaJointPu-blishing(HongKong)CompanyLimitedeFundaçãoMacau,2011,pág.12.Poroutrolado,“VaeSeng”e“Fantan”sãojogoschineses.Enquanto“VaeSeng”éumtipodelotariaquetemcomoobjectoacertarosnomesdosprimeirosclassificadosnosExamesnaChinaImperial,“Fantan”éumjogodefortunaeazarembanca.

387TabelaI-EstatísticasobreosimpostosdosjogoseasreceitasfinanceirasglobaisdeMacauMoeda:Réis2AnoReceitasfinanceirasDespesasfinanceirasTotalImpostossobrelotariaschinesasImpostossobre“Fantan”MontantePesoMontantePeso1876341.947.00054.513.00015,9%132.642.00038,8%258.590.0001884508.507.000219.328.00043,1%130.000.00025,6%507.156.0001888365.615.00068.850.00018,8%119.260.00032,6%442.878.0001894530.545.00094.000.00017,7%123.000.00023,2%361.226.0001899433.575.00086.336.00019,9%96.000.00022,1%388.929.0001900473.087.00076.333.00016,1%96.000.00020,3%425.000.0001901627.534.00086.333.00013,8%222.666.00035,5%426.341.0001902655.991.00086.336.00013,2%248.000.00037,8%445.687.0001903695.481.000111.024.00016,0%214.415.00030,8%486.272.0001904685.781.000109.388.00016,0%206.048.00030,0%448.347.0001905632.000.00093.288.00014,8%221.078.00035,0%475.273.0001906665.883.00099.463.00014,9%214.112.00032,2%529.368.0001907711.091.00067.403.0009,5%236.330.00033,2%323.774.0001908662.166.00077.551.00011,7%253.000.00038,2%678.404.0001909553.344.00080.460.00014,5%243.000.00043,9%639.136.0001910529.713.00070.638.00013,3%217.687.00041,1%636.450.000Fonte:Calculadocombaseno“MapadeReceitaseDespesasFinanceirasdeMacau1875a1910”.ProvínciadeMacau,RelatóriodoGoverno-1911.Macau.ImprensaNacional,1912,Mapaconstantedapágina16,2AtransliteraçãoemchinêsdeRéis,Realnoplural,é“厘士”.RealéaantigaunidademonetáriadePortugaledoBrasil,moedadeliquidaçãoentreoGovernodeMacaueoGovernoPortuguêsedemeiodepagamentodosvencimentosdostrabalhadoresdaAdministraçãoPotuguesadeMacaunosanosfinaisdaDinastiaQing.OcâmbiodeRéisemrealçãoàPataca,queeraindexadaàprata,variavaaolongodotempo:umaPatacaequivaliaem1880a860Réis;em1895,640Réiseem1911,420Réis.Con-forme,CustódioCónimeMariaTeixeira,“Macaueaevoluçãopopulacionalde500anos(1500-2000):População,SociedadeeEstudosEconómicos”,Macau,DirecçãodosServiçosdeEstatísticaeCensos,1998,pág.452(versãochinesa).

388ATabelaIdemonstraque,noperíodocompreendidoentre1876e1910,opesodosimpostossobrelotariaschinesasnasreceitasfinancei-rasdaAdministraçãoPúblicavariaentreos9,5%eos43,1%,enquantoopesodosimpostossobreojogo“Fantan”oscilaentreos20,3%eos43,9%.Verifica-se,assim,queosimpostossobrejogosforammuitore-levantesparaofuncionamentoestáveldaAdministraçãoPortuguesaemMacau.Écertoque,custavamuitomanteronormalfuncionamentodaAdministraçãoPortuguesasemasreceitasprovenientesdosimpostosso-brejogos,nemvaliaapenaabordarofomentodosempreendimentosdasociedade.Tenhoalegalizaçãodosjogossidonosprimeirostemposumadeci-sãotomadaporpartedaAdministraçãoPortuguesadeMacauparafazerfaceàsmudançasdaconjunturaeconómica,comaintençãodeaumentarasreceitaspúblicasaliviandoasdificuldadesfinanceiras,asreceitasde-correntesdosimpostossobreojogopassaram,demodogradualecomocrescimentodaindústriadojogo,aserumafonteindispensávelnasreceitaspúblicas.Assim,Macauentrounumprocessoevolutivoemqueaindústriadojogopredominaeorientaodesenvolvimentoeconómico--social.Deummodogeral,oaumentodasreceitaspúblicaspodeserumacondiçãofavorávelaodesenvolvimentodasacçõeslocaisdeinteressepúblico.SóqueasmesmasacçõesemMacaunosseusprimeirosanosforamempreendidasporinstituiçõesparticulares,nãohavendonenhumaregulamentaçãorelativaàcanalizaçãoinstitucionalizadaderecursosparaacçõesdeassistênciasocialedeinteressepúblico,nemseencontroune-nhumregistoespecíficosobreacolocaçãofinanceiraefectivaporpartedaAdministraçãonasmatériasdeassistênciasocialedeinteressepúblico.II.Lotariasdecaridade:alotariadaSantaCasadaMisericórdiadeMacaucomoexemploNaperspectivadorelacionamentoentreosjogoseacaridade,oaumentodasreceitaspúblicasprovenientedalegalizaçãodaexploraçãodojogoeasuadistribuiçãoporpartedogovernoconstituirendimentosdosimpostossobreojogoquefazempartedasreceitasfinanceirasglobais

389tratandoderedistribuiçãoderendimentos.Emfacedaangariaçãodirec-tamentedasreceitasdosjogosdefundosdestinadosàassistênciasocialeàsacçõesdeinteressepúblico,aquelasrelaçõessãosemdúvidasindirectas.Defacto,muitoantesdarealizaçãodosconcursosdeconcessãodaexplo-raçãodejogoschinesesmediantepagamentodeumarendafixa,foramintroduzidasemMacaulotariasocidentaisenquantomeiosdeangariaçãodirectadefundosparafinsaltruísticos.Aexploraçãodestaslotariasqueduroumaisdeumséculofoiummeiodeangariaçãodefundosdevida-menteautorizadodeumaorganizaçãodecaridadedecarizocidental-SantaCasadaMisericórdiadeMacau.ASantaCasadaMisericórdiaqueéamaisantigaorganizaçãooci-dentalreligiosadeassistênciaemMacau,foifundadaem1569eéumainstituiçãodebeneficênciacriadaemMacauporiniciativaconjuntadejesuítascatólicosedoprimeirobispodaDiocesedeMacau,D.BelchiorCarneiroLeitão(1516a1583).3ASantaCasadaMisericórdiatemdesenvolvidoserviçosassistenciaisedeabrigodestinadosapobres,po-pulaçõesdesfavorecidas,bemcomoamulheresecrianças.Assim,foramcriadossucessivamenteoprimeirohospitaldemedicinaocidental(oHos-pitaldosPobres)eoprimeiroorfanato(CasasdosExpostos)deMacau,estabelecimentosquetinhamcomosubunidadesumaleprosariaeumasi-loparamulheres.4Osdestinatáriosdohospitalsãotodososdoentessemprovisãoeaquelesquevieramdoutrasterrassemsustento.5Aleprosariadestinava-seahospitalizareaisolaraquelesquesofriamdelepra,tendo3Naaltura,aSantaCasadaMisericórdiadeMacaueraconhecidapeloschinesesdeMa-caucomo“otemploceleiro”,verYinGuangreneZhangRulin,"Ou-MunKei-Leok"anotadoporZhaoChunchen,VolumeII(dedicadoaEstrangeirosemMacau),Macau,InstitutoCulturaldeMacau,1992,pág.150.4OCompromissodaSantaCasadaMisericórdiaestipulaascatorzeobrasdemisericór-dia,dasquaisumassãoespirituaiseoutrascorporais.Obrasquesãobastantesabrangen-teseconsistemem“remiroscativos,dardecomeraquemtemfome,dardebeberaosquetêmsede,vestirosnus,visitarosenfermoseencarcerados,darpousadaaosperegri-nosepobreseenterrarosmortos”.Paramaispormenores,ver:LeonorDiazdeSeabra,PráticasAssistenciaiseMecanismosdePodernasOrigensdasMisericórdias,RevistadeAdministraçãoPúblicadeMacau,número80,pág.359(versãochinesa,paraaversãoportuguesa,ver:pág.521).5DongShaoxin,FeitosdosMissionáriosOcidentaisnaChinanosPrimeirosTemposnoÂmbitodaMedicina,TesedeDoutoramentopelaUniversidadeDr.SunYat-sen,2004,pág.12.

390internatosquevariavamentreumacentenaeváriasdezenas.6Oalbergueparasenhorasdeuabrigoamulheresabandonadas.Alémdisso,cons-truiu,também,aSantaCasa,moradiasderendaeconómicaeCozinhaEconómica.“Asuaacçãodebeneficênciafez-sesentir,também,(...)paraasclassesmenosfavorecidas.Concedia,igualmente,subsídiosaosalunospobres;dava-lhesalimentação,roupa,livrosepagava-lhesamatrícula.”.Easmoradiasderendaeconómica,porsuavez,foramconstruídas,“afimdeiremauxíliodetantasfamíliasquedelasprecisavam”.7Verifica-seassimqueoâmbitodosserviçosassistenciaisacargodaSantaCasadaMisericórdiaerabastantealargado.Comoosserviçosas-sistenciaisdegrandedimensãosóeramviáveisquandotivessemrecursossuficientes,aformadelotariadaSantaCasadaMisericórdiadePortugal-instituiçãoqueangariavafundosatravésdaexploraçãodelotarias-foiintroduzidaemMacau.Assim,estalotariaexploradapelaSantaCasadaMisericórdiadeMacaupassouaseroprimeirotipode“lotariaassisten-cial”lançadaeregistadaemMacau8,sendotambémoprimeirotipodelotariaocidentalnaChina.9RelativamenteàorigemdaslotariasdaSantaCasa,oacadémicoportuguêsPedroDáMesquitareferenasuaobraintitulada“ASantaCasaeasLotariasnoOriente”:“(…)aaplicaçãodasreceitasprovenientesdaslotariasaofinanciamentodaSantaCasafoiaprovada,em1810,peloSenadodeentão”10.Defacto,foipromulgadaemJunhode1810,em6AndersLjungstedt,UmEsboçoHistóricodosEstabelecimentosdosPortuguesesedaIgrejaCatólicaRomanaedasMissõesnaChina&DescriçãodaCidadedeCantão,Traduçãoemchinêsintitulada“HístóriadeMacaunosseusPrimeirosAnos”deWuYixiongeoutros,Pequim,EditoraDongfang,1997,pág.56.7LeonorDiazdeSeabra,PráticasAssistenciaiseMecanismosdePodernasOrigensdasMisericórdias,RevistadeAdministraçãoPúblicadeMacau,número80,pág.367(versãochinesa,paraaversãoportuguesa,ver:pág.531).8JoãoJosédaSilva,ReportórioAlphabéticoeChoronológicoÍndiceRemissivodaLe-gislaçãoUltramarina,pág.183.9LamWanMei,UmaAnálisesobreasLotariasdaSantaCasadaMisericórdiadeMa-cau,BoletimdoInstitutoPolitécnicodeMacau,número1doano2009,pág.28.10BoletimOficialdaColóniadeMacau,n.º23,de10deJunhode1933,ArquivoHis-tóricodeMacau-Processon.º1900.12.BeatrizBastodaSilva,CronologiadaHistóriadeMacau-SéculoXX,traduçãoemchinêsporXiaoYu,Macau,FundaçãoMacau,pág.292.TranscriçãodeLamWanMei,UmaAnálisesobreasLotariasdaSantaCasadaMisericórdiadeMacau,BoletimdoInstitutoPolitécnicodeMacau,número1doano2009,pág.27a31.

391Portugal,umaCartaRégiaqueautorizouasinstituiçõesdebeneficênciaaemitirlotariaanualmente,comvistaa“manterasinstituiçõesassistenciaisemfuncionamento”,sendooSenadodeMacauoórgãodirectamenteautorizadoparaoefeito.ComooSenado“manifestamentetinhafaltadeiniciativaemexplorarlotarias”,aSantaCasaparticipoudemodoactivoemmatériadasuaexploração.De1810a1830,oSenadoautorizouvá-riasvezesaIrmanidadedaSantaCasadaMisericórdiaaexplorarlotarias.“Em1833,oGovernadorGeraldaÍndiaPortuguesaautorizouasinsti-tuiçõesdecaridadeaemitirlotariasatodootempo,emvezdeautoriza-çãoprovisóriaoucasual”.11Assim,aSantaCasadaMisericórdiaexploroulotariasatéaoano1943.Aolongodosanosemqueexploravalotarias,osseusrendimentosenquantofontedereceitasnoorçamentodaSantaCasadeixaramregistos.OsbilhetesdaslotariasdaSantaCasadaMisericórdiaforamemiti-dosnostermosderegulamentoespecífico.Nafaseinicial,aSantaCasaeradirectamenteresponsávelpelaemissão,havendoquatroaseissorteiosporanosobasuperintendênciadaautoridadecompetentedaAdminis-traçãoPortuguesadeMacau.Apartirde1833,aRepartiçãoSuperiordaFazendadaProvínciadeMacaucomeçouaorganizarconcursospúbli-cosparapropostasemcartafechadaparaaarremataçãodarevendaemexclusivodosbilhetesdelotaria.Aexploraçãoseriaarrematadaaquemoferecesseoprémiomaiselevadoeavalidadedocontratodeconcessãoacelebrarseriadeumano,comvistaapromoveraeficiênciadaexploraçãodaslotarias.Osbilhetesdelotariaseramemitidosatéumlimiteprede-terminado,sendooslucrosapuradosapósopagamentodosprémios,rendimentodovendedoredemaiscustosinerentesaoseulançamento,revertidosparaaSantaCasadaMisericórdia.Oslimitesdosbilhetes,semvalortotalevalorfacialvariavamdeanoparaano.Atítuloexemplifica-tivo,em1963,olimitefoide4000bilhetescomovalorfacialde2pa-tacascada,sendoovalortotalde8000patacas.Aolongodoano,houve4sériesdelotariascujossorteiosserealizaramemdataspredeterminadasemcadaestaçãodoano.Eparacadasérie,olimitedebilheteslançadoserade1000,dosquaiserampremiados120comvaloresdiferentes.Em1898,foramlançados10000bilhetesdevalorfacialde4patacas,sendoovalortotal40milpatacas,enquantoàSantaCasadaMisercórdiaforam11ASantaCasadaMisericórdiadeMacau:noPassadoenoFuturo,SantaCasadaMise-ricórdiadeMacau,Macau,2011,pág.55e56.

392entregues3200patacas.12Segundoapurado,aslotariasdaSantaCasadaMisercórdiaentraramem1897numaépocadeaugequedurouaté1907.Aolongodesteperíododeumadécada,foramrealizadas119séries,ouseja,12sériesdelotariasporano.13Estaslotarias,enquantolotariascomfinsespecíficosdecaridade,contribuíamefectivamenteparaofinanci-mentoparcialdaSantaCasa,oquepossibilitouarealizaçãodeacçõesfi-lantrópicademodocontínuopelamesmainstituição.Conformeregistos,doslucrosprovenientesdavendadebilhetesdelotariasdurante1835e1850,àSantaCasadeMisercórdiaforamatribuídas16055,65patacas.E,numintervalodedozemeses(deJunhode1898aJunhode1989),orendimentodecorrentedaslotariaschegoua72400patacas.14ForamverificadasalgumasirregularidadesnascontasnoperíododeaemissãodebilhetesdelotariasacargodaSantaCasa,factoquesusci-toudisputasnoseiodaAdministraçãoPortuguesadeMacau.Segundonotíciasdojornal“EchoMacaense”,oGovernadordeMacaumandoufazeruminquéritosobreaslotariasacargodaSantaCasadaMiseri-córdianoperíodocompreendidoentreJulhoeSetembrode1895.Nostermosdorelatóriodomesmoinquérito,verifica-seque:a)existiamer-rosnasreceitasedespesasnascontas;b)nãoseprocedeuàauditorianostrêsanospassados;c)haviafaltademaisde1000patacas;d)liquidaçãoadiadadomontantedevidoàRepartiçãoSuperiordaFazendadaProvín-ciadeMacauduranteváriasmeses,entreoutros.Nestaconformidade,oGovernadordeMacaudecidiu:a)suspensãodacobrançadereceitasdecorrentesdaslotariasapartirde1deSetembrodaqueleano;b)subs-tituiçãodeváriosmembrosdadirecçãodamesmaSantaCasa,incluindooBarbosa(provedordaSantaCasaeInspectordaFazenda)eoVasco.Depois,estesforamdemitidoseobrigadosadeixarMacauporordememitidaporLisboa.1512Cota:AH/SCM/029,MIC:A0312eAH/AC/P-1977,ArquivoHistóricodeMacau.13ASantaCasadaMisericórdiadeMacau:noPassadoenoFuturo,SantaCasadaMise-ricórdiadeMacau,2011,pág.56.14LamWanMei,UmaAnálisesobreasLotariasdaSantaCasadaMisericórdiadeMa-cau,BoletimdoInstitutoPolitécnicodeMacau,número1doano2009,pág.29.15SíntesedeInformaçõesOficiais,inEchoMacaense,de31deJulhode1895;Coragem,de21deAgostode1895;SuspensãoTemporáriadeCobrança,de14deAgostode1895;Lutas,de4deSetembrode1895;PersistênciaForadoComum,inEchoMaca-ense,de18deSetembrode1895.

393Édenotarqueaslotariasdecaridade,enquantomeiodefinancia-mentoparainstituiçõesdeassistênciasocial,tambémbeneficiavamoutrasinstituiçõesparaalémdaSantaCasadaMisericórdia.Segundoapurado,aAdministraçãoPortuguesadeMacauautorizou,em1927,aemissãoconjuntadebilhetesdeumalotariaespecialporpartedaSantaCasadaMisericórdiaedoHospitalKiangWucomvistaaangariarfundosdesti-nadosàsacçõesfilantrópicas.Noâmbitodestasériedelotaria,foiprevistaaemissãode22000bilhetesdevalorde10patacas,sendoovalortotal220milpatacas.Asreceitasforamdistribuídasdaseguinteforma:70%ou154milpatacasdestinadasaprémios;7,5%paraosvendedores;1%parainstituiçõesultramarinas;osrestantes21,5%sãorepartidosempar-tesiguaispelaSantaCasaepeloHospitalKiangWu,depoisdededuzidasasdespesasinerentes.Noanoseguinte,asmesmasinstituiçõesemitiramemconjunto,denovo,bilhetesdelotariaespecial,sendoprevistaaemis-sãode8000bilhetesdevalorde10patacas,comovalortotalde80milpatacas.Destaemissãoàsmesmasinstituiçõesforamentregues6677,5patacasacadauma.16Estamodalidadedeangariaçãodefundosparaacçõesassistenciaispormeiodeemissãodebilhetesdelotariasfoitambémaplicada,paraalémdaSantaCasadaMisericórdia,aoutrosprojectosdeinteressepúbli-cotaiscomoosdeeducação.Cita-secomoexemplo,em20deSetembrode1852,oSendodeMacaufoiautorizadoaemitirumasériedebilhetesdelotariaporano,comoobjectivodeobterfundosparaasescolasdeledependentes.EmJaneirode1862,umestabelecimentodeensinodeno-minado“NovaEscolaMacaense”foiestabelecidoporiniciativadeindiví-duosdenacionalidadeportuguesa,escolaquetinhaumasecçãodeensinosecundárioeoutradeensinoprimário,admitindoestudantesdosexofemininoecomisençãodeproprinasparaospobres.Eparafinanciamen-todainstalaçãodestaescola,foiautorizadapelaautoridadeportuguesaaemissãodeumaúnicasériedebilhetesdelotaria,comvistaaobterfun-16BoletimOficialdaProvínciadeMacau,n.º23,de4deJunhode1927,ArquivoHis-tóricodeMacau-Processon.ºBO1900.09.BoletimOficialdaColóniadeMacau,n.º13,de31deMarçode1928,ArquivoHistóricodeMacau-Processon.ºBO1900.10.TranscriçãodeLamWanMei,UmaAnálisesobreasLotariasdaSantaCasadaMiseri-córdiadeMacau,BoletimdoInstitutoPolitécnicodeMacau,número1doano2009,pág.27a31.

394dosnovalorde1200patacas.17Umoutroexemplo,emJunhode1862,LourençoMarques,ProcuradordoLealSenadodeMacauapresentouumapropostapararealizarumareuniãoparaabordaraconstruçãodeummonumentonoJardimdaVitória,emmemóriadafelicíssimavictoriaganhadaporestacidadecontraosholandesesem1622.Adeliberaçãotomadanessamesmasessãofoinosentidodequeasdespesasinerentesàquelemonumentoseriamsatisfeitaspormeiodeumalotaria,paraalémdesubscriçõespessoais.18Narealidade,oLealSenadodeMacau,en-quantoórgãodotadodeautonomia,foiparcialmentefinanciadocomacomparticipaçãodereceitasdecorrentesdaemissãodebilhetesdelotariadaSantaCasadaMisericórdia.Segundoasrespectivasinformações,nosprimeirosdezanosdaexploraçãodelotariasporpartedaSantaCasadaMisericórdia,aoLealSenadoforamentregues150475patacas.19Dosanúnciospublicadosnojornal“TheFriendofChina”,resultaqueumdosobjectivosdaemissãodebilhetesdelotariaeraareversãode15%doseulucroparaosCofresdoGovernoparafinanciardespesascomobraspú-blicas.20III.ContribuiçõespessoaisdosexploradoresdojogoparaacçõesdebeneficênciaedeinteressepúblicoPostaempráticaapolíticadalegalizaçãodojogopelaAdministraçãoPortuguesadeMacauecomaconcessãodaexploraçãoemexclusivodediferentesjogosatravésdeconcursopúblico,quasetodososcomercianteschinesesderenomeemMacauseenvolveramnosectordejogoeforamnumerososaquelesqueenriqueceramàcustadojogo.Entretanto,MacaufoisujeitoàgovernaçãodaAdministraçãoPortuguesaenquantopoder17BeatrizBastodaSilva,CronologiadaHistóriadeMacau-SéculoXIX,Macau,Funda-çãoMacau,1998,pág.114,146e147.A.H.deOliveiraMarques,HistóriadosPortu-guesesnoExtremoOriente,Vol.3,pág.501.18BeatrizBastodaSilva,CronologiadaHistóriadeMacau-SéculoXIX,Macau,Funda-çãoMacau,1998,pág.148.19M.Teixeira,D.MelchiorCarneiro,FundadordaSantaCasadaMisericórdiadeMacau,Macau:CompostoeImpressonaTipografiadaMissãodoPadroado,1969.pág.90.TranscriçãodeLamWanMei,UmaAnálisesobreasLotariasdaSantaCasadaMisericórdiadeMacau,BoletimdoInstitutoPolitécnicodeMacau,número1doano2009,pág.29.20TheFriendofChina,23deFevereiro,1853.Vol.12,N.º.16,pág.62.

395políticoestranho,sebemqueemMacauapopulaçãochinesafossepre-dominante.ComoosserviçospúblicostorneadospelaAdministraçãoPortuguesapoucobeneficiavamacomunidadechinesaemMacau,osseusmembrosdesfavoráveissópodiamcontarcomocuidadoprestadopelacomunidadedequefaziamparte.Assim,osexploradoresdejogosqueacumulavamgrandefortunaprestavamauxílioàcomunidadechinesanormalmenteatravésdecriaçãodeinstituiçõesassistenciaisedeconces-sãodedonativosparaosdeorigemchinesa.Comoésabido,duasfamosasinstituiçõesdebeneficênciachinesasdeMacau-HospitalKiangWueAssociaçãodeBeneficênciaTungSinTong-foramcriadosporcomercianteschinesesdeMacau,dosquaisnãofaltaramaquelesqueenriqueceramàcustadejogos.OHospitalKiangWufundadoem1871éamaisantigainstituiçãodebeneficênciaglobalcriadoporchinesesemMacau.Osserviçosfilan-trópicosprestadospelomesmoHospitalabrangiam,paraalémdeacçõesligadasàmedicinataiscomoconsultasemedicamentosgratuitos,abrigoadeficientesmentaisefísicosedepósitodecaixões,serviçosdiferentesdeinteressepúblico,taiscomoassistênciaarefugiados,socorroasinistrados,arruamento,abastecimentodeáguaportávelaosresidentes,controlodospreços,soluçãodeconflitos,protecçãodelivrosantigosecultura,bemcomogestãodepropriedadesdetodosostemploseinstituiçõesdebeneficênciadeMacau.DeentreosfundadoresemembrosdadirecçãodoHospital,muitosforamcomerciantesqueexploravamaindústriadojogo.DosquatrorepresentantesnomeadosporchinesesparaefeitosdotratamentodasformalidadesinerentesàcelebraçãodaescrituradasededoHospitalKiangWujuntodaJuntadaFazendaPúblicadeMacau,dois(Chou-iaueWangLu)eramprovenientesdefamíliasconhecidasdeexploradoresdejogosdeentão.21MuitosdosmembrosepresidentesdadirecçãodoHospitialKiangWueleitosanualmenteforamexploradoresdejogos,até“reisdojogo”.Atítuloexemplificativo,Fong-Seng(1878,anoemquefoimembrooupresidentedadirecção)22foivendedorde21LinGuangZhi,EstudossobreComerciantesChineseseSociedadeChinesadeMacaunosFinaisdaDinastiaQing,TesedeDoutoramentopelaUniversidadeJinan,2005,pág.151.22Otempodemandatoreproduzidoapartirda“listanominativadosmembrosdamesadaassembleia,direcçãoedoconselhofiscaldetodososmandatos”constanteda“His-tóriadaAssociaçãodeBeneficênciadoHospitalKiangWu”,compilaçãodeNgYunSang.Verpág.245a249.

396PacapioemMacau,TaipaeColoanedurante1877e1879,adjudicantedeFantannaTaipaemconsóciocomHolin-Von,noperíodocompre-endidoentre1874e1876eadjudicantede“VaeSeng”emMacau,emconsórciocomumportuguêsde1881a1884.XiaoYingzhou(tambémconhecidoporXiaoDeng,1896,1906e1909)foivendedordePacapioemMacau,TaipaeColoanede1902a1905,adjudicantedeFantanemMacau,emconsórciocomLuGuangyu,noperíodocompreendidoentre1907a1912,adjudicantede“VaeSeng”emMacau,TaipaeColoane,emconsórciocomLouLimIeoc,durante1905a1910e1907.Lu-Cau(1879)foioúnicoadjudicantedojogodeFantanemMacaude1889a1894ede1894a1905,tambémadjudicantedojogodeFantanemMa-cau,emconsórciocomHolin-Von,em4concursosreferentesa1885-1886,1886-1887,1887-1888e1888-1889eadjudicantedeFantannaTaipa,emconsórciocomHuGunchen,nosanos1883-1884,1885-1886.LouLimIeoc(filhodeLu-Cau,1913,1919,1921,1923)foiadjudicantede“VaeSeng”emMacau,TaipaeColoane,emconsórciocomXiaoDeng,nosanos1905a1910e1907,adjudicantedaslotariasdaSantaCasadaMisericórdia,emconsórciocomLuGuangyu,nosanosde1897a1907eadjudicantede“Chumpupio”emMacau,TaipaeColoane.UmoutrofilhodeLu-Cau,LouKuongU(1899),foiconces-sionáriode“VaeSeng”emMacau,TaipaeColoane,emconsórciocomumcondeportuguês,Fernandes,durante1899e1902.HeTingguang(tambémconhecidoporHolin-Von,1881),foiconcessionáriodojogodeFantanemMacaunoperíodode1882a1883,adjudicantedojogodeFantanemMacau,emconsórciocomLu-Cau,em4concursosreferentesa1885-1886,1886-1887,1887-1888e1888-1889eadjudicantedeFantannaTaipa,emconsórciocomFong-Seng,nosanos1874a1876.23Deentreestesnomes,Lu-Cau,LouLimIeoceHeLianWangforamre-conhecidos“reisdojogo”deMacauporseremconcessionáriosporlongoperíododetempodeváriosjogos.AAssociaçãodeBeneficênciaTungSinTongfoiformada1892.EmboraasuafundaçãosejaposterioraoHospitalKiangWu,elaéumainstituiçãodebeneficênciadapopulaçãochinesacujoâmbitodeacçãodeinteressepúblicoéemgrandemedidasemelhanteàqueleHospital.Aliás,23LinGuangZhi,EstudossobreComerciantesChineseseSociedadeChinesadeMacaunosFinaisdaDinastiaQing,TesededoutoramentopelaUniversidadeJinan,2005,pág.88a90.

397osfundadoresforamtambémsobrepostos.OpactodeconstituiçãodaAssociaçãofoiassinadopor46indivíduos,enquantoopedidosubmetidoàautorizaçãodoGovernadordeMacausófoisubscritopor6pessoas,asaber:Lu-Cau,Holin-Von,WangLinsheng,WangAiren,ZhangJingtangeCaiHepeng.Deentreestessubscritores,aspersonagensprincipais-Lu--CaueHolin-Von(queeratambémfundadordaSociedadedeBenefi-cênciaKaSinTongdeMacau),comoreferidoatrás,foramexploradoresdejogosconhecidosemMacau.ConstituídaaAssociaçãodeBeneficênciaTungSinTong,asuareconstruçãofoiporiniciativadeLouLimIeocquetambémfoiexploradordejogos.QuantoaosenhorKouHoNeng,presi-denteperpétuodamesmaAssociação,omesmoconcedeusucessivamenteeaolongodotempováriosgenerososdonativosquetotalizaramvintemilpatacasaté1939,paraamudançaereconstruçãodasuasede,criaçãodeestabelecimentodeensinogratuito,bemcomoconsultasemedicamentosgratuitos.24Assim,foideliberadopelamesmaAssociaçãoacolocaçãodeumbustodebronzenopátiodasuasede.Noprópriodiadodescerra-mentodoseubusto,KouHoNengfezumdonativoàTungSinTongdemoedasde20avosnovalordedezmilpatacasquesedestinavaacriarumafarmácia.25Posteriormente,omesmodoouumapropriedadesuaparainstalarafarmáciadaTungSinTong.Comosesabe,depoisdetersidoarrematadaaexploraçãodascasasdejogosemMacau,osenhorKouHoNengconstituiuváriassociedadescomerciais,asaber:CompanhiaTacSeng,CompanhiaIouSeng,CompanhiadeNavegaçãoTongOndeCantão,HongKongeMacau,CasadeCâmbioFuHang,bemcomová-riasgrandescasasdepenhorcomoTacSangeIuFong.Assim,omesmopassouaserumsuper-riconosprimeirosanosdaRepúblicadaChina,sendoapelidado“reidosectordospenhores”deCantão,HongKongeMacau.Em1937,KouHoNengeFuTakIongconstituíramumasocie-dadedenominada“TaiHeng”,queviriaaserconcessionáriadaexplora-çãoemexclusivodojogoemMacau,mediantepromessadepagamentodeumarendaanualde1,8milhõesdepatacas.KouHoNengpassouefectivamenteasero“reidojogo”deMacau.Doexposto,verifica-sequeosexploradorescontribuírambastanteparaacriaçãoefinanciamentodeinstituiçõesdebeneficência.24“ReferênciaseNotassobreaEstátuadoSenhorKouHoNeng”,conformeinscriçõesnabasedaEstátuadoSenhorKouHoNengsituadanopátiodaAssociaçãodeBenefi-cênciaTungSinTong.25JornalVaKio(deMacau),31deDezembrode1939.

398Paraalémdeprocederemaacçõesdecaridadeedeinteressepúblicomedianteiniciativasouparticipaçãonacriaçãodeinstituiçõesdebene-ficêncialocal,osexploradoresdejogosdeMacauenvidaramesforços,comumaimagemfilantrópicaebondosa,paraorganizarouparticiparemacçõesdedoaçãodedinheiroouemespécie,emocasiõesdedesas-tresnaturaisecalamidadeshumanas,oudemaissituaçõesemqueeranecessáriosocorro.Cita-secomoexemplo,em1889,nasequênciadoacontecimentodeumacalamidadenaturalnoNortedaChina,aAdmi-nistraçãoPortuguesadeMacauorganizouumacomissãoparasensibilizartodaapopulaçãodeMacaunosentidode“enviarsocorrosparamitigartãograndesdesgraças”.Paraoefeito,foramnomeadoscomomembrosdacomissãooscomercianteschinesesLu-CaueHolin-Von,encarregados“depromover,portodososmeiosaoseualcance,donativos,(…)empre-gartodoozêloesentimentoscaritativos(…)”nosentidodesocorrerossinistradosdonorte.26EmMaiode1895,houveumsurtodepestebu-bónicaemMacau.Assim,eranecessárioconstruirumagrandetendaemVanChaiparaalbergarosdoentes.Lu-CaueHeTingguang“envidaramtodososseusesforçosparaprestarapoionamatéria,recrutandodeime-diatotécnicosetrabalhadores,seleccionandoumlocaldemoninadoSeakKokChuipróximoaumbaldioaopédeGongbeiondesemontouumagrandeconstruçãocomdoispisosquepodiaalbergarcentenasdepessoas.Começouhojeatransportar20doentesdoHospitalparaatenda,…HeeLouprometeramcontribuircommilpatacascadaumparaoefeito”.27Em1914,LouLimIeoceoutroscontribuíramparaumfundo,nosenti-dodecriarumestabelecimentodeensinodesignadoEscolaConfuciana,quesedestinavaaoensinodeadolescentespobres.OperíododaGuerraSino-Japonesaqueocorreunasdécadas30e40dopassadoséculoXXfoiumlapsodetempoemque-seregistoumaiornúmerodesocorrosnoseiodeMacaueforadele.Osexplorado-resdejogosqueeramagentesdesocorrocivileapopulaçãodetodosossectoresassumiramassuasresponsabilidadesnestamatéria.Em27deNovembrode1931,comoocorrerdo“Eventode18deSetembro”,poriniciativadosexploradoresFanChePang,KouHoNeng,entreoutros,foiconstituídaumaAssociaçãodeCaridadeparaSocorroaosSinistrados26BoletimdaProvínciadeMacaueTimor,n.º7,de14deFevereirode1889.27Jornal“Ching-HaiTsung-Pao”,Ano2,número44(29deMaiode1895).

399Bélicos,comvistaaangariarfundoseapoiarnaresistênciacontraainva-são.28Em28deJunhode1938,KouHoNengfezdoisdonativos:umnovalorde10000patacasquefoitransferidoparaoGovernodaPro-vínciadeGuangdongeoutrotambémnomontantede10000patacasparadiferentesgroupsdesocorroemHongKongeMacau,contribuindotambémcommilharesdepatacasdestinadasàalimentaçãodospobres.29Em15deAbrilde1941,comvistaasocorrerosrefugiadoschinesesqueentraramemMacau,KouHoNengdoouaoGovernadordeMacau5000HongKongDólaresemreforçarasverbasdestinadasàsdespesasdebeneficência.30ComaocorrênciadaGuerradoPacífico,Macaueasregi-õescircunvizinhasestavamnumperíododifícil.Assim,em21deSetem-brode1942,KouHoNengconcedeuumdonativonomontantede100milDólaresemmoedadaRepúblicadaChina,querepresentouototaldasprendasdocasamentodoseufilhoKouFocVengcomaseguintedis-tribuição:milparaoGovernadordeMacau,30milparaaAssociaçãodosComerciantesdeMacau,20milparaaAssociaçãodosComerciantesdaBaíadeCantãoe20milparaasuaterradeorigemPovoaçãoGuanyong,solicitandoàsmesmasentidadesquetransferissemparaassociaçõesdebeneficênciaessasverbosparasocorrerospobres.31EmMarçode1942,aAdministraçãoPortuguesadeMacaupretendiarecambiar50milrefu-giadosparasuasterrasdeorigem,paraoqueeranecessárioumaverbademaisdecincomilhõesdepatacas.Paraoefeito,osdoisexploradoresdejogosKouHoNengeFuTakIong(tambémconhecidoporFuVaiSang)assumiramumadécimapartedaquelemontante.32Em26deJaneirode1942,KouHoNengprometeucompensarasObrasSociaisdaDiocesedeMacaucomumaquantiacorrespondenteaoprejuízodacantinaeco-nómicaaseucargonamesmadata,sendoasrefeiçõesvendidasnessediadenominadas“refeiçõesdeKouHoNeng”.3328Jornal“Ching-HaiTsung-Pao”,Ano2,número44(29deMaiode1895).29FuIokLan,MacaunaSegundaGuerraSino-Japonesa,Macau,MuseudeMacaudoInstitutoCulturaldeMacau,2001,pág.189.30FuIokLan,MacaunaSegundaGuerraSino-Japonesa,Macau,MuseudeMacaudoInstitutoCulturaldeMacau,2001,pág.191.31JornalVaKio(deMacau),22deSetembrode1942.32ArtigosnoJornalVaKio:“Colaboraçãointensificada,criadoontemoGrupodeRe-câmbio(derefugiados)”,de24deMarçode1942;“GovernoresolveuapoiaroGrupodeRecâmbio,enviando50milpessoasparaasuaterranatal”,de7deMaiode1942;“GrupodeRecâmbiofinanciouumtotalde1600pessoas,pedindorecursosàpopula-çãonosentidodecolmataroseudeficit”,de10deMaiode1942.33“Acçãocontinuaamanhã”,JornalVaKio,25deJaneirode1942.

400Asacçõesindividuaisdeconcessãodedonativosanálogasàsmencio-nadaseramsucessivaseincessantes,sendoimpossívelasuaenumeraçãoexaustiva.Faceàsacçõesgenerosasnoâmbitodacaridadeedahuma-nidadedosexploradoresdejogos,oGovernodeMacaueosGovernosdoContinenteChinêsvieramadistingui-los.Atítuloexemplificativo,em17deJunhode1880,“ematençãoàssuascircunstânciasecomotestemunhodarealmunificência”,Fong-Seng(tambémconhecidoporFranciscoXavier)foiagraciadocommercêhonorífica,peloreidePortu-gal,“CavalleirodaOrdemMilitardeNossoSenhorJesusChristo”.34EmJunhode1881,“ematençãoàssuascircunstânciasecomotestemunhodarealmunificência”,Ho-quaifoiagraciadocommercêhonorífica,peloreidePortugal,“CavalleirodaOrdemMilitardeNossoSenhorJesusChristo”.35EmJunhode1884,Holin-Vonfoiagraciadocommercêhonorífica,peloreidePortugal,“CavalleirodaOrdemMilitardeNossoSenhorJesusChristo”.36Lu-Cau,porsuavez,foicondecoradoduasvezespeloreidePortugal,commedalhashonoríficas.OprimogénitodeLu--Cau,LouLimIeoc,foicondecoradopelaCortedaDinastiaQing,comdoistítuloshonoríficosdiferentes,pelosseusfeitosnoâmbitodobemes-tarsocial,beneficênciaedeensinoesendotambémconcedido,em1915,peloPresidentedaRepúblicadaChina,aMedalhadeEspigade3.ªclasseeumaplacacominscriçãoparareconhecerosseusfeitosfilantrópicos,sendocondecoradocommedalhasdeserviçosdistintosdePortugaleemAbrilde1925,MedalhadeCavalleirodaOrdemMilitardeNossoSe-nhorJesusChristo.37Narealidade,ofenómenodequeosexploradoresdejogosdeMacauforamreconhecidosfilântropospeloseuzelonasactividadesdeinteressepúbliconãoéesporádico,massimtradicional.34BoletimdaProvínciadeMacaueTimor,n.º32,de7deAgostode1880.35BeatrizBastodaSilva,CronologiadaHistóriadeMacau-SéculoXIX,Macau,Funda-çãoMacau,1998,pág.223.36BoletimdaProvínciadeMacaueTimor,n.º38,de20deSetembrode1884.37LouShenghua,EstudosobreasAssociaçõesdeMacaunoPeríododaTransformação-UmaInterpretaçãosobreoSistemaCorporativistanumaSociedadePluralista,EditoraRen-mindeGuangdong,China,2004,pág.269.

401IV.AcçõesdeinteressepúblicodaSociedadedeTurismoeDiversõesdeMacaunoperíododaexploraçãomonopolistadojogoEm1930,oGovernodeMacauresolveuremodelaraindústriadejogos,nosentidodelimitaronúmerodosseusoperadoresedeinstalarcasinomodernoemhoteldeluxosegundoomodelodeMonteCarlo,aproveitandoaocasiãoparatornaroterritórionum“MonteCarlodoOriente”.Nomesmoano,aexploraçãodejogosemexclusivofoiadju-dicado,medianteconcursopúblicoepelarendafixa,àCompanhiaHouHeng,constituídaentreoscomerciantesWangSupingeFanChePang,entreoutros.Apartirdestemomento,aindústriadejogosentrounumafasedegestãoregulamentadaedeexploraçãomonopolizada,situaçãoquesemanteveaté2000,anoemquefoipostaempráticaumanovapolíticadeaberturaadequadaedeconcorrêncialimitada.Entretanto,oexclusivodaexploraçãodejogosemMacausucedeuporduasvezes.Em1937,aexploraçãoemexclusivodejogosemcasinoveioaserarrematadaàCompanhiaTaiHeng,dirigidapeloscomerciantesricosFuTakIongeKouHoNeng.Nostermosdocontratodeconcessão,aCompanhiaTaiHengdeviapagaraoGovernodeMacauumrendaanualnovalorde1,8milhõespatacas.NostermosdaPortarian.º18267,de13deFevereirode1961,doMinistériodoUltramardePortugal,Macaufoiclassificadocomouma“zonadeturismo”e“zonadejogos”.38Em4deJulhodomesmoano,oGovernodaProvínciadeMacauaprovouoDiplomaLegislativon.º1496queregulavaaexploraçãodejogos.Apartirdestemomento,osjogosforamdefinidoscomo“divertimentoextraordinário”.Noanosseguinte,àSociedadedeTurismoeDiversõesdeMacau,S.A.R.L.(abreviadamenteSTDM)constituídaentreStanleyHoHungSun,IpHon,TerryIpTakLei,entreoutrosfoiconcedidaaexploraçãoemexclusivodosjogosemMacau.Aolongodosseguintes40anos,aSTDMalargouoseuâmbitodeexploraçãoaoutrosjogos,pormeioderevisãoerenovaçãodocontratodeconcessão.Paraalémdejogosemcasino,aSTDMobteveaconcessãoemanosdiferentesdaexploraçãodepacapioechumpupio39(em1961),38EmborapromulgadaalegalizaçãodejogosemMacaujáem1847,emPortugal,Esta-dosoberanodeMacau,foipostaempráticaapolíticadaproibiçãodejogos.SebemqueosdiplomaslegaisnãofossemestendidosaMacau,alegalidadedeexploraçãodejogosemMacauficavanumazonacinzenta.39Alotaria“chumpupio”foieliminadaemMaiode1985,emvirtudedareduçãodemercado.

402TômbolaouLoto(em1972),corridasdegalgos(em1984),lotariasins-tantâneas(em1987),corridasdecavalos(em1991),lotariadesportiva-apostasnofutebol(em1998),lotariadesportiva-apostasnobasquetebol(em2000).Istoquersignificarqueostrêstiposdejogos-jogosdefor-tunaouazar,jogosdeapostasmútuaselotarias-foramtodosexploradosemregimeexclusivopelaSTDM.OmonopólionaexploraçãodaSTDMprolongou-seatéaodia31deMarçode2002.Comosesabe,osectordojogotornou-sesucessivamenteaindús-triapredominantedeMacau,apartirdosanos60doséculotransacto.ASTDM,enquantoentidadequemonopolizavaaexploraçãodojogoemMacauenaconjunturade“únicaempresanumacidade”,encarregava-senaturalmentedeumaresponsabilidadequeexcediaàdequalqueroutraempresanormal.Duranteasuaexploraçãodejogosemexclusivo,ocam-podoseuenvolvimentoemacçõesdeinteressepúblicoerabemdiversifi-cado,largoeabrangente.Vamosfazerumaobservaçãosobreoseuenvol-vimentoapenasemtermosdassuasobrigaçõesconstantesdocontratodeconcessãocelebradocomoGoverno.TabelaII-ObrigaçõescontratuaisassumidaspelaSTDMnoperíododaexploraçãomonopolistadosjogosImpostosAssistênciasocialObrasOutroInstalaçõesdojogoeturismoInfra--estruturaurbanísticaHabita-çãopararemoçãodeedificaçõesinformaisRevisãodocontratoem1964-Arendaanualpassariaaser5.167milhõesdepatacasapartirde1965;-arendaanualau-mentaria-Finan-ciamentoanualparaacçõesdebeneficên-cianovalornãoinferiora300milpatacasporano;-sobre-Amplia-çãodoHo-telEstoril;-constru-çãodeumclubenoc-turnodeluxo,cominvesti-mentonãoinferioraInvesti-mentoparaodesenvol-vimentodeMacaunãoinferioracincomilhõesdepatacasemcadaquin-quénio

403ImpostosAssistênciasocialObrasOutroInstalaçõesdojogoeturismoInfra--estruturaurbanísticaHabita-çãopararemoçãodeedificaçõesinformaisummilhãodepatacasapartirde1970;-arendaanualaumenta-riameiomilhãodepatacasapartirde1980arendaanualmentepercebidarecaíramaspercenta-gensde5%e1%are-verterparaoFundodeTurismoeMontepioOficialdeMacau30milhõesdepatacasRevisãodocontratoem1972-Arendaanualau-mentariaummilhãodepatacasapartirde1973-Arendaanualvoltariaaaumen-tarmeiomilhãodepatacasapartirde1980;-Pagamen-todeumanova“taxadefiscaliza-ção”anualnovalorde200milpatacas-Cons-truçãode4edifíciosparaaloja-mentodosresidentesemedi-ficaçõesinformais,númerodeedifíciosquesesujeitariamaalteraçãoquandonecessário-AumentodoInvesti-mentoparaodesenvol-vimentodeMacaupara1,25milhõesdepatacasporano

404ImpostosAssistênciasocialObrasOutroInstalaçõesdojogoeturismoInfra--estruturaurbanísticaHabita-çãopararemoçãodeedificaçõesinformais-Autori-zaçãodemontagemdemais100“slotmachines”,medianteopagamentodeumataxade250milpatacasRevisãodocontratoem1976-Arendaanualpassa-riaaserde30milhõesdepatacas-Constru-çãodeumedifícioparaoterminalmarítimonaZonadeAterrosdoPortoExterior(ZAPE);-Constru-çãodeumcomplexodedocaemcolaboraçãocomaAd-ministração-Inves-timentoanualde30milhõesdepatacasnaCom-panhiadeElectrici-dadedeMacau,demodoafazeroseuinvestimen-tochegara100milhõesdepatacas;-Encarre-gar-sedeacçõesdeinteressepúblicoedaurbani-zação,obrasdeaterrosnoZAPE;-Compen-sar,àcustadaSTDM,osresi-dentesemedificaçõesinformais,de200agregadosfamiliaresporano-Promoçãodeindús-triasmanu-facturadasforadatecelagem

405ImpostosAssistênciasocialObrasOutroInstalaçõesdojogoeturismoInfra--estruturaurbanísticaHabita-çãopararemoçãodeedificaçõesinformais-Imple-mentarapromessadedraga-gemdoscanaisdenavegação;-ObrasdeurbanizaçãonoZAPERevisãodocontratoem1982-Prorro-gaçãodoexclusivodaexploraçãodejogosdaSTDM,medianteopagamentodoprémiode700milhõesdepatacas-Oimpos-tosobrejogospassa-ria,apartirde1982,aser25%dorendimentobrutodaSTDM;-Ataxadomesmoimpostocresce1%nosanos-Aquisiçãodedoisbar-cosrápidoscomlota-çãode700passageirosedoisjacto-planadoresdestinadosaotrans-portedepassageirosentreHongKongeMacau-Cons-truçãode5edifícioseconómicoscom400fracçõesdestinadosaalbergarosresi-dentesemedificaçõesinformaisnoZAPE

406ImpostosAssistênciasocialObrasOutroInstalaçõesdojogoeturismoInfra--estruturaurbanísticaHabita-çãopararemoçãodeedificaçõesinformaisposteriores,até1991,anoemqueessataxapassariaaser30%Revisãodocontratoem1986-Constru-çãodeumnovocom-plexodetransportemarítimonovaloraté80milhõesdepatacas;-Investi-mentonaconstruçãodeumheli-porto-Partici-paçãonaconstruçãodoAero-portoInter-nacionaldeMacau;-Partici-paçãonoprojectodaNovaTaipaFonte:WuZhiliangeIeongWanChong,EnciclopédiadeMacau(ediçãorevista),Macau,FundaçãoMacau,2005,pág.318e319.Dasinformaçõesconstantesdatabelasupra,verifica-sequeaSTDMenquantoconcessionáriadaexploraçãomonopolistadosjogoserarespon-sável,nostermosdocontratocelebradocomoGoverno,porumâmbitobastantevastodeacçõesdeinteressepúblico,acçõesquevariamaolongodesteperíododequatrodécadas.Analisadososcontratoscelebradosemdiferentesépocas,édeafirmarque,sópelocontratode1962,aSTDMrevesteanaturezade“empresasocial”,umavezquenoprópriopactosocialseencontravadefinidaadistribuiçãodelucrosdaSTDM.SegundoHenryFokYingTung,umdosfundadoresdaSTDM,oobjectosocialdefinidonomomentodasua

407constituiçãonãotinhafinslucrativos,sendooslucrosdestinadosaode-senvolvimentodeMacaueaofomentodeacçõescaritativasemMacau.40Nostermosdopacto,10%doslucros(rendimentosdepoisdede-duzidososimpostosdojogo,investimentoeminfra-estruturasedespesascomaexploração)daSTDMeramdestinadosaacçõesdebeneficênciaemMacau,sendoosrestantes90%aplicadosnodesenvolvimentodeMacau.Emsegundolugar,dopontodevistadasobrigaçõesfiscais,oimpostoquepassoudeumarendafixaparaumvalorproporcionalten-diaasermaisracionalecientífico.Até1991,aSTDMpagava30%doseurendimentobrutoemimpostosobreojogo.Aolongodos40anos,aquantiadoimpostosobreojogopassoude3,167milhõesdepatacasem1962para6,29biliõesdepatacasem2001.Emterceirolugar,asobrigaçõesnoâmbitodasacçõescaritativasedaassistênciasocialderamsucessivamentelugaràsdodesenvolvimentourbanístico,especialmentenoquediziarespeitoainstalaçõesdetransporteseinfra-estruturasur-banísticas,instalaçõescomplementaresrelativasaossectoresdojogoeturismo(comooTerminalMarítimodoPortoExterior,novocomplexodetransportemarítimo,docaeheliporto),atéàdragagemdoscanaisdenavegação,centralelectrotérmico,construçãodoaeroportointernacional,bemcomoàurbanizaçãodoZAPEedaTaipa,construçãodeedifíciosdestinadosaresidentesemconstruçõesinformaisepromoçãodeindús-triasmanufacturariasparaalémdatecelagem.Constata-seassimqueaSTDM,enquantoempresaconcessionáriadaexploraçãoemexclusivodojogo,nãosótinhaaseucargoobrigaçõesquemuitoexcediamoâmbitodabeneficênciaeassistênciasocial,comotambémassumiagrandesres-ponsabilidadesdedesenvolvimentofísicoeeconómicodeMacau-crioumaisde14000empregosquerepresentavamos6,8%dapopulaçãoacti-vaem2001.Numaoutraperspectiva,estefactoreflectiaqueoGovernodeMacauestavacadavezmaisdependentedaempresaconcessionáriadaexploraçãoemexclusivodojogo.Paraalémdasobrigaçõesdefinidasnoscontratos,relativamenteaofinanciamentodeacçõesdeinteressepúblico,aSTDMapoiouumasériedeconcursosefestividadesrealizadosemMacau,incluindocorridasdeautomóveisnoâmbitodoGrandePrémiodeMacau,FestivalInternacio-40“TimothyFokTsun-ting:desempenhodocargodedirectorexecutivocontribuindoparaMacau”,inJornalOuMun,de2deNovembrode2010,pág.A01.

408naldeArtes,FestivalInternacionaldeMúsicadeMacau,ConcursoInter-nacionaldeFogodeArtifício,RegatasInternacionaisdeBarcos-DragãodeMacau,entreoutros.Nocampodaeducação,aSTDMparticipounafundaçãodaUniversidadedaÁsiaOriental,aantecessoradaUniversida-dedeMacau.41Alémdisso,aSTDMtambémcontribuiudemodoactivoegenerosoparaosocorroasinistrados,donativosdeantiguidades,bemcomoparaasacçõesculturaiseeducativas.Emresumo,numaretrospecçãosobreasinteracçõesentreosectordojogoeasactividadesdebeneficênciaedeinteressepúblico,apósalegalizaçãodaexploraçãodejogosverifica-seque,noprocessoemqueosectordojogopassouaterumpapelcadavezmaisdominantenodesen-volvimentosocioeconómicodeMacau,osoperadoresdejogostêmsidodesdelogoumadasfontesdefinanciamentoparaodesenvolvimentodasacçõesdebeneficênciaedeinteressepúblico,sendoosmodosdefinancia-mentovariadoseasuacoberturabastantevasta,passando-se,emtermosdetendênciasdeacçõestradicionaisdeassistência,paraacçõescontempo-râneasdeinteressepúblico.Noentanto,aprestaçãodosexploradoresdejogosparaasacçõesdebeneficênciaedeinteressepúblicocaracterizaram--sepela“preponderânciadoenvolvimentomediatoepassivo”.Oseuenvolvimentonãofoisuficientementeregulamentadoeinstitucionali-zado,nemfoiplaneadodeformacontínua,oquedeterminouafaltadeformaçãodeummodelocontemporâneodeparticipaçãoemacçõesdebeneficênciaedeinteressepúblico,bemcomoafaltadeconstituiçãodeuma“marca”nesteâmbito,mesmoquetenhamacumuladoumagrandefortunaemvirtudedaprosperidadedosectordojogo.Assim,comvistaaincentivarosoperadoresdejogosacumprirassuasresponsabilidadessociaisdeformaactivaeacontribuirmaisparaasacçõesdebeneficênciaedeinteressepúblico,torna-senecessárioqueaentidadefiscalizadoradosectordojogointervenhadeformaapropriada,atravésdemeioscombi-nadosderegulamentaçãoedeincentivo,comoobjectivodeequacionarumenquadramentonosentidodeinstitucionalizaraconcessãodosfi-nanciamentospelosectordojogoparaodesenvolvimentodeacçõesdebeneficênciaedeinteressepúblico.41WuZhiliangeIeongWanChong,EciclopédiadeMacau,ediçãorevista,Macau,Fun-daçãoMacau,2005,pág.503.

409Administraçãon.º104,vol.XXVII,2014-2.º,409-419AesferapúblicanasbibliotecasdeMacauXieJingzhen*Paraageneralidadedaspessoas,asbibliotecaspúblicassãolugarescomunsqueservemparaemprestaredevolverlivros,masnaverdadeasfunçõesdasbibliotecaspúblicassãomuitomaisdoqueisso.Asbibliote-caspúblicasporforçadoseuespíritodeliberdadeintelectualeracionalis-moúnicosequesedestacamdorestodasociedade,tornaram-seumadasinfraestruturasbasedeumasociedadedemocráticamoderna.AtualmenteexistemtrêssistemasdebibliotecaspúblicasemMacau.Maisde80bi-bliotecasesalasdeleiturasãooperadaspelogovernoouporinstituiçõesprivadasnasmaisvariadasformas1,peloqueMacausetornounumdoslugaresdomundocomomaiornúmerodebibliotecas2.AsbibliotecaseassalasdeleituraestãolocalizadasnaPenínsuladeMacau,TaipaeColo-ane,testemunhandoatradiçãodestetipodeinfraestruturaaoserviçodosresidentesdeMacauerefletindooespíritohumanistadaregiãoequeporsiétambémumainfraestruturaimportantedasociedadelocal3.Nosúlti-mosanos,osacadémicosrealizaramváriosestudossobreahistória,recur-soseclassificaçãodasbibliotecaspúblicasdeMacau.EsteartigoanalisaacontribuiçãodasbibliotecaspúblicasparaamelhoriadaopiniãopúblicalocalapartirdaperspectivadasciênciassocialepolíticaedateoriadousodaesferapúblicadeHabermas,umdosprincipaisrepresentantesdaEscoladeFrankfurt.*ProfessorUniversidadedeCiênciaeTecnologiadeMacau1GuoZijian,andWangGuoqiang:“The2010MacaoStatisticsandAnalysisontheLi-braries,”TheInstitutionalRepositoryDevelopmentatThreeCross-StraitPlaces,MacaoAssociationforLibraryandInformationManagement,2012,p.109-1102Lijia,“Macao-TheWorld'sLargestLibrary,”TheLibraryJournal,2006,issueno.73YangKaiJingHao,ZhaoXinli,StudyoftheLibrarySysteminMacao,Guangzhou,GuangdongPeople'sPublishingHouse,2007;WuJiajun:“TheCurrentStatusandAssessmentoftheSharingofInformationResourcesatMacao’sPublicLibraries,”2008,LibraryandInformation,issueno.6;HeLijia,andZengAiqun,andLuoRuiwen,“TheDeweyDecimalClassificationandBibliotecaPúblicadaAssociaçãoComercialdeMacau,”TheLibraryForum,2005,issueno.24;YangKaiJing,“ThePlanningandResourceSharingMacao’sLibraryCollection,”UniversityLibraryJournal,2000,issueno.18;NiBo,andWuGuocai,“TheMacaoPublicLibraries,”TheLibraryForum,1996,issueno.1,etc.

410I.TeoriadousodaesferapúblicadeHabermasJurgenHabermaséumexcelenterepresentantedaEscoladeFrank-furt,eéumdosfilósofosocidentaismaisinfluentesdoséculoXX.EleapresentouateoriadaopiniãopúblicanasuatesedeDoutoramentoqueseintitulou“Amudançaestruturaldaesferapública”,quefoipublicadaem1962.AsuatesedissertousobreaformacomoosdireitoshumanoseademocraciativeramorigemnamonarquiacujopoderefetivoderivavadeDeus.DeacordocomaanálisedeHabermas,onascimentoedesen-volvimentodaseconomiasdemercadoestãointimamenterelacionadoscomoaparecimentodaopiniãopública:noséculoXVIII,odesenvolvi-mentodocomércioedosistemacapitalistaEuropeusestiveramnabasedeumaenormetransformaçãosocial,detalformaqueamonarquiadei-xoudegovernardeformaplena,tendosidocriadooconceitodeopiniãopública.Aopiniãopúblicasignificaporissoaliberdadedeopinarsobreagovernaçãoemespaçosdediscussãopolítica,incluindonoslocaispúbli-cos,comocafés,mercadosesalõesliterários,bemcomonosmeiospolí-ticos,taiscomoassembleiaseassociações,incluindotambémpublicaçõescomojornaiserevistas.ABurguesiaemergentefezusodestesfórunsparadiscutirlivrementeedeformaindependenteasgrandesquestõesdavidasocialbemcomoasprincipaispolíticassociais,atrocadeideiaseconcei-tos.Osobjetivospolíticosdaopiniãopúblicapassaramaseraregrareal,epassaramaserummeiopacificamenteutilizadopelaburguesiaparalutarpelosdireitossociais.Aopiniãopúblicaherdouoparadigmadadiscussãopúblicadogregoantigo,aprendendocomoIluminismodoséculoXVIII,aRevo-luçãoFrancesaeaessênciaideológicadaRevoluçãoAmericana,tendoaomesmotempoumacaracterísticadistintadohumanismo..Quandoaburguesiasetornouaclassegovernante,aopiniãopúblicapassouasermaisdoqueumsistema4.“Oobjetivoé,porumlado,supervisionaraatuaçãopolíticaatravésdadiscussãopúblicareforçandoporoutro,asualegitimidade.”5Senumafaseinicialaopiniãopúblicaresultavadosatosnão-violentosdaburguesiacontraagovernaçãoreal,numafaseposterior,comodesenvolvimentodademocraciacapitalista,aopiniãopúblicatornou-seomeioparaumasociedadeobterdireitospolíticos.Social-4ChenXunwu:“Habermas'sCriticalBiography”,Guangzhou,ZhongshanUniversityPress,2008,p.645ChenXunwu:“Habermas'sCriticalBiography”,p.64

411mentevulneráveisosgruposepersonagensmaismarginalizados,comoasmulheres,osimigrantes,osgays,osafro-americanos,quehaviamsidoinicialmenteexcluídosdavidapolítica,foramgradualmenteganhandodireitospolíticosnasociedadedemocrática,tornando-secomissomem-brosporigualdessamesmasociedade.Aopiniãopúblicaéporissoumamanifestaçãodoespírito,dacríticaedodiálogoracionais,atravésdapar-ticipaçãoativadoscidadãosnavidasocialepolítica,atravésdapromoçãodademocracianassociedadescapitalistas,comopropósitodetornarassociedadescadavezmaisrazoáveis.UmdosmaisfamososlegadosdeHabermas,apósonascimentodasuateoriadaesferapública,foioestímulodadiscussãodequestõescomoademocracia,asociedadecivil,navidapúblicaeamudançasocialdoliberalismodoséculoXX,entreosacadémicosocidentais,nãofaltandonoentantocríticaseperguntas.AlgunsestudiosostêmapontadoqueaopiniãopúblicadoséculoXVIIIfoidominadaporhomensbrancosricosburguesesnãotendoosgrupossocialmentevulneráveisqualquerpartici-paçãonaquela6.Algunsestudiososacreditamque,aopiniãopúblicaaliássóexistiuemalgunspaísesocidentais,porissocarregaumfortesabordeutopia.Algunsestudiososacreditamqueaopiniãopúblicanãoeradetodoperfeita,porque,novirardoséculo,quandoasmulheresgradual-mentegarantiramdireitospolíticos,foiHabermasqueargumentouqueaopiniãopúblicadumasociedadecapitalistacomeçavaadiminuir7.Noentanto,ateoriadaesferapúblicadeHabermasrecebeuaatençãodassociedadesocidentaisdevidoàsuaexcitaçãosobreopensamentodaspes-soasacercadascondiçõesparaademocraciareal.II.AteoriadaesferapúblicanasbibliotecasEmcomparaçãocomoutrostiposdebibliotecas,comoasbibliote-casdasuniversidadeseasbibliotecascorporativas,asbibliotecaspúblicastêmumasingularidadeconsiderável,comasuautilizaçãocomobasedeigualdade,independentementederaça,sexo,idade,religião,língua,status6DouglasKellner,“Habermas,thePublicSphere,andDemocracy:ACriticalInterven-tion,”2000,http://knowledgepublic.pbworks.com/f/Habermas_Public_Sphere_De-mocracy.pdf,May23,2014.7MaryRyan,“GenderandPublicAccess:Women’sPoliticsinNineteenthCenturyAmerica,”inC.J.Calhoun,Ed.,HabermasandthePublicSphere,Cambridge,Mass:MITPress,1992,pp.259-288

412socialoutendênciapolíticaparafornecerinformaçãolivreeserviçosparatodosossetoresdasociedade8.OespíritodabibliotecapúblicadoséculoXXIouovalorpodeserresumidonosoitoseguintespontos:deveresdemanutenção,liberdadeintelectual,racionalismo,promoçãodascapacida-desdeleituraebuscadeconhecimento,garantiaeofertadeliberdade,usoilimitadoeacessoàinformação,proteçãodavidaprivada9.Entreeles,aliberdadeintelectualéovalormaisimportanteeafilosofiadasbibliotecaspúblicas.Aliberdadeintelectualéonúcleodeserviçosprestadosporumabibliotecaeabaseparaodesenvolvimentodeumademocracia,oquega-rantequetodososcidadãos,nãosótenhamdireitodereservareexpressarosseuspontosdevista,mastambémtenhamodireitodeinvestigaredeternovasinformações.Asociedadedeplenoconhecimentoémaiscapazdeintegraroracionalismodademocracia,e,portanto,vaiparaalémdoconceitopuroedurodedemocracia.Aliberdadeintelectualétambémumdosmaiselementaresdireitoshumanos,porque“aobtençãodetodasasformasdeconhecimento,pensamentocriativoeatividadesintelectu-ais,bemcomofalarabertamente,éumdireitohumanofundamental.”10Asbibliotecaspúblicassãoinstituiçõessociaisemquetodososcidadãossãotratadosdeformaigual,proporcionando-lhesigualdadedeoportuni-dadesdeconhecimento,defendendoebuscandoaliberdadeintelectualdeformaclara,queé,inegavelmente,obempúblicodeumasociedadecontemporânea.Opaidabibliotecapública,AndrewCarnegie,umavezorgulhosamentedisse:“sistemasdebibliotecaspúblicasgratuitaséoberçooriginaldademocracianaterra.”11Assim,asbibliotecaspúblicassãoasinstituiçõessociaismaisdignasdoinvestimentodogoverno.Em“AMudançaEstruturaldaEsferaPública”,Habermasconsideraqueonascimentodasbibliotecaspúblicasfoicontemporâneodaopiniãopública.EmmeadosdoséculoXVIII,osgostosestéticosdaburguesiarepresentavamumaposiçãodominantenosteatros,museuseconcertos,e8MichaelGorman,OurEnduringValues:Librarianshipinthe21stCentury,Chicago:AmericanLibraryAssociation,2000,pp.26-27.9IFLA,“ThemeReport2004,”2004,p.95,http://www.ifla.org/files/assets/faife/publica-tions/theme-report-2004.pdf,May16,201410IFLA,“IFLAStatementonLibrariesandIntellectualFreedom,”http://www.ifla.org/publications/ifla-statement-on-libraries-and-intellectual-freedom,May23,201411AndrewCarnegie,TheBoundariesofFreedomandOrderinAmericanDemocracy,Kent:KentStateUniversityPress,2001,p.186

413emdiversosjornaiseobrasliteráriaspregava-seamoralidadedaburguesiaeuropeia.OmaisrepresentativoéoescritorbritânicoSamuelRichardsonatravésdoseuromance“Pamela”12,quesetornounumbestseller.Haber-mas,noseulivrodestacouque“Doisanosdepoisde“Pamela”,tersidopublicado,foifundada;aprimeirabibliotecapúblicadeseguidasurgiramosclubeseosgruposdeleituraeaindaasbibliotecasdeassociados.”13SecomoHabermasdisseaprimeirabibliotecapúblicafoiefetivamentecria-dadoisanosapósapublicaçãodoromance“Pamela”,estaéumaconclu-sãoquestionável.Noentanto,bibliotecárioseprofissionaisdebibliotecascomeçaramrealmenteasurgirdepoisde1750.Ouseja,apartirde1750atéasegundametadedoséculoXIX,comodesenvolvimentodocapita-lismo,asbibliotecaseuropeiastambémpassaramasergeridasdeformaprofissional.14Portanto,afilosofiacentraldabiblioteca,comolugardeliberdadeintelectual,debuscadoracionalismoedodireitodeadquirirconhecimentoderivounoessencialdaideologiaburguesa.Aopiniãopúblicanasbibliotecaspúblicasédadaaconhecernosse-guintesaspetos:emprimeirolugar,asbibliotecas,mantendonoseuacer-votantoobrasliteráriascomoobrasemquesepodeconsultarinformaçãoasforneciamaindaousoirrestritoeaformadeacessoàinformaçãocomoobjetivodepromoverodiálogoracional.Emsegundolugar,asbibliote-cassãoaindaumaformaneutraeobjetivadepromoverainclusãosocialededefenderosprincípiosdacríticaracionaledodebate,atravésdaconstruçãodecoleçõesequilibradasedofornecimentodeumavarieda-dedeconhecimentos.Emterceirolugar,alongahistóriadasbibliotecasdemonstraqueelaspodemfacilitarainvestigação,atravésdautilizaçãodosrecursosarquivadoseorganizados,tantorelativosaostemposantigos,comoaosmodernos,eassim,levaradianteoespíritodademocracia,e12ApersonagemprincipaldoromancePamela,queéfilhadeumafamíliapobre,foiem-pregadadomésticadeumhomemrico.Ojovemempregadoradmiravaasuabelezaeutilizavavariasformasparaaseduzir.Pamelaquepreservavaosseusvaloresmoraisva-lorizavaasuavirgindadeepurezatendoescapadoasintençõesdoseupatrãovezessemconta.Nofinaldoromance,opatrãodeixou-setocarpelocaracterdePamelatendo-seapaixonadopelajovem.Casaram-seetornaram-semaridoemulher.13JügenHabermas,TheStructuralTransformationofthePublicSphere,Cambridge:TheMITPress,1991,pp.49-51.14HistoryofLibraries,”April21,2014,http://en.wikipedia.org/wiki/History_of_libra-ries,May23,2014.

414ajudaraestenderodebateracionaleoespíritodaopiniãopública.Emquartolugar,atravésdepolíticaseaçõesespecíficas,asbibliotecasprocu-ramservirtodasaspessoas,incluídoaquelasquenuncaconceberampre-cisardosserviçosdeumbiblioteca,oquelevouàpopularizaçãogenuínadapromoçãodainformaçãoeformaçãodosleitores.15Pararesumirosquatropontos,asbibliotecaspúblicas,devidoàsuaposiçãoneutraeobjetiva,fornecemdocumentaçãoeinformaçãoquecon-témumavariedadedeperspetivaseideiasqueservemtodaacomunidade,etornam-selocaisdeconfrontoideológico.Istoé,noquedizrespeitoaumdeterminadoeventoouconceito,opúblicopodeficaraconhecerospontosdevistadasváriaspartesdahistória,sesãopositivosounegativos,paraformarassuasprópriasopiniões,revendoascoleçõesdasbibliotecas.Étambématravésdacompreensãodestespontosdevistaedosladosposi-tivosenegativosqueopúblicoadquireoespíritodopensamentoracionaleodebate.Portanto,asbibliotecaspúblicasforamosmelhoreslugaresparapromoveroespíritododebateracionaldaopiniãopúblicadoséculoXVIII.Reconhecendoqueasbibliotecaspúblicassãoigualmenteimportan-tesparaaopúblicoemgeral,hojeemdiadá-sealgumênfaseàbibliotecaprofissionaldeeducaçãoespecíficasobreconhecimentosehabilidades,eignorar-seoespíritoprofissãoevaloresnaeducação,oquenãoécorreto.Aeducaçãosobreosvaloreseashabilidadesespecíficasdabibliotecasãoigualmenteimportantes.Seosrecursosetecnologiassãoohardwareparaodesenvolvimentodasbibliotecaspúblicas,apreservaçãoeorespeitodosvaloresdebibliotecassãoosoftwareeonúcleododesenvolvimentosustentávelesaudáveldasbibliotecas.Osbibliotecáriosprecisamdesa-bernãosóascompetênciasdesenvolvidas,mastambémsaberdeformaprofundaacompreensãoeoreconhecimentodosvaloresemissõesdasbibliotecaspúblicas.Sóentãoelespodemrealmenteeefetivamenterefle-tirosvaloresdastrabalhoqueestáaserrealizado.Odesenvolvimentodasbibliotecaspúblicastambémprecisadeapoiopúblico.Oentendimentodosvaloreseimportânciadasbibliotecaspelopúblicoéoprimeiropassocríticoparaobteroapoiodacomunidade.Quandoopúblicosetornarumusuáriodabiblioteca,elevaitomarainiciativadeusarosserviçosdabibliotecaeserbeneficiadocomisso.Nessecasoirãoserfeitassugestõessobreasoperaçõeseodesenvolvimento.Somenteemtalcaso,ogoverno15JohnBuschman,“OnLibrariesandthePublicSphere,”LibraryPhilosophyandthePublicSphere,Vol.7,No.2(Spring2005),pp.1-8

415vaicompreenderarazãodaexistênciadasbibliotecaspúblicas,eobterfinanciamentoadequadopara,alongoprazo,asdesenvolverdeformasaudável.III.PromoveraopiniãopúblicanasbibliotecasdeMacauDesdeacriaçãodabibliotecacentraldeMacauem1895,atéàpresentedataahistóriadabibliotecapúblicaemMacautemmaisde100anoseespalhou-seportrêsséculos.Asbibliotecasforaminicialmentecriadasparapromoveraleiturajuntodopúblico.Deacordocomosdadosexistentes,nessetempoaculturadaleituradeMacauestavaatrásdeHongKong,Shanghai,Tianjinedeoutrascidades.Foidecididoqueasbibliotecaspúblicaseraminstalaçõesnecessáriasàeducaçãoculturaldacomunidadeequeajudavamaelevaronívelculturaldopovo.16Duranteosmaisde100anosdeexistência,asbibliotecasdeMacautêmenfatizadoassuasresponsabilidadesparaeducaropúblicolocal.Porexemplo,comoamaisrepresentativadasbibliotecaspúblicasMacau,aBibliotecaCentral,cumpriuassuasprincipaistarefas,“educandoopúblico,disseminandooconhecimento,aherançaepromoçãodacultura,bemcomoapromoçãodaleiturasaudávelelazer”,atravésdaformadepromoveraleitura.17Desdeaintençãooriginaldoseuestabelecimentoatéàsuamissãoatual,aBibliotecaCentraldeMacau,easbibliotecaspúblicasdeMacaununcaforam,apenasumlugarparaempréstimodelivros.Osserviçosoferecidostemummontedeconotações,incluindoaeducaçãopública,adivulgaçãodeconhecimentos,herdandoepromovendoacultura,etc.Estasconotaçõesjuntamentecomoespíritodasbibliotecaspúblicas,serácapazdecontribuirparaapromoçãodoespíritolocaldaopiniãopública.Emprimeirolugar,avariedadederecolhaajudaadesenvolveroespíritodedebateracionaldoscidadãos.Apartirdoséculo16atéaoséculo19,MacaufoiocentrodointercâmbioculturalentreasculturaschinesaeocidentalnoExtremoOriente.Aintegraçãodasculturaschinesaeocidentalcriourecursosdiversificadosdeliteratura,eascaracterísticas16InstitutoCulturaldeMacau,“TheCentralLibraryofMacao,”Macao:MacaoGovern-mentPrintingAgency,1992,p.1317BibliotecaCentraldeMacau,AbouttheLibrary,July2012,http://www.library.gov.Mo/CN/General/library.aspx,2014,accessedMay16,2014

416maisevidentesdasbibliotecaspúblicasdeMacauéacoleçãoricaemChinêsePortuguês.Aliteraturachinesainclui“literaturachinesapublicadapeloschinesesemtodoomundoenocontinente;deTaiwantambémexistemdiversostiposdedocumentosnasbibliotecaspúblicasdeMacau.Porconseguinte,oacervodasbibliotecaslocaisapresentaumaformaçãodeliteraturamultinacional.18“Quantoàliteraturaestrangeira,háoacervodabibliotecaemPortuguêsmasparaalémdisso,háumaabundantequantidadedelivros,revistaseliteraturaemInglês,francês,alemão,latim,etc.Estesrecursosforamsendoadquiridosdesdeotempodaadministraçãoportuguesaatéaomomentoactual.OsestudosepesquisasdaquelesirãopermitiràspessoasdeMacauteremumacompreensãoobjetivaeracionaldahistóriaeculturasdeMacau,eajudaradesenvolveroseuespíritodepensamentoracionalediscussão.Valeapenaressalvarabibliotecapúblicaoctogonal(ouaBibliote-caPúblicadaAssociaçãoComercialdeMacau),nocoraçãodeMacau.Oedifícioemformadeoctógonoprojetadopeloarquitetolocal,ChenKunpeifoiconstruídoem1927.Em1947,ovice-presidentedaCâmaraChinesadeComércioGeral,Sr.HoYin,comprouoedifícioemformadeoctógonoedoou-oàCâmaraGeraldeComércioChinêscomoumasaladeleitura.Deacordocomregistos,duranteoperíododaadministraçãoportuguesa,foitambémumadaspoucasbibliotecasquepertenceramàCâmaradeComércionoContinente,HongKongeMacau.19Em1948,aBibliotecaOctogonalfoioficialmenteinaugurada,etornou-seaprimei-rabibliotecachinesalocal.Étambémnadécadade1980omaioracervodebibliotecadelivroschinesesemMacaucom34.000livrosemchinês20.Apartirdodiadeaberturaatéhoje,aBibliotecaOctogonaléummodelodeintegraçãodaculturaedainformação.Hojeemdiaabibliotecaabrigamaisde20milvolumeseforneceaosresidentesmaisdenoventatiposdejornaiserevistas,principalmentechineses,alémdepossuirpublica-ções,comcinquentaesetentaanos,do“JornalVaKio”,“MacauDailyNews”,“WenWeiPo”,“TaKungPao”,“GuangmingDaily”eoutrosvolumesencadernadosdejornais.EstapequenaBibliotecaOctogonalé18LiWu,“TheHistoryandCurrentSituationofTheDevelopmentofLibrariesInMa-cao,”LibraryBuilding,2001,IssueS1,p.29019FengJia,TheROCPeriodChamberofCommerceLibraries,LibraryandInformationService,2010,IssueNo.920WangGuoqiang,“TheHistoryandBackgroundofMacao’sLibraryCollectionDeve-lopment,”LibraryandInformationService,2003,Issueno.11,p.11

417verdadeiramenteumcentrodeinformação,asuaexistênciapermitequeosresidentesdeMacausejaminformadosdosvárioseventosqueocorrememMacauenasregiõesvizinhasequetomemaindaconhecimentodasquestõesemergenteseosváriospontosdevistasobreumdeterminadoeventoparaajudaracultivaroespíritodeparticipaçãodosmoradores,habilitando-osatornarem-secidadãosconscientes.Emsegundolugar,asbibliotecaspúblicasdeMacaupromovemodesenvolvimentodoespíritodaopiniãopública,fornecendoserviçodeinternetgratuitoetodosostiposdejornaiseletrónicos.Numasocieda-demoderna,aInternetéolugarparaobterumasériedeinformações,etambémolugarondeumavariedadedediálogoediscussãopúblicaacontece.AlgunsestudiososnosseusestudospublicadossobreaInternetcomoumaopiniãopúblicaalternativaemMacau,salientamque“aInter-netévistacomooespaçoformadopornumerososespaçosdediscussãorepletosdedivergências,conflitosecontrovérsias,masformandoumespaçoalternativoderesistênciaaopoderhegemónico.21“AInternet,porumladoajudaaspessoasaentenderprontamenteoseventosqueacon-tecememtodoomundo,bemcomovistasdediferentesângulos.Poroutro,aspessoasusamferramentasdasredessociaisparaexpressarassuasopiniõesetrocadepontosdevistaeparaformaradiscussãopública.EmMacau,háumaaltapenetraçãodaInternet.Deacordocomdadosfor-necidospelaDirecçãodeEstatísticaeCensosdeMacau,em2013havia152.900famíliasutilizadorasdeinternetemMacau;aproporçãoerade82%.22Noentanto,oserviçodeInternetemMacautambémtemalgunsproblemas,taiscomooscustoselevadoseinstabilidadedavelocidade.AsbibliotecaspúblicasdeMacauprestamumserviçogratuitodeInternetàspessoas,quesãoosserviçosgratuitosparaoscercade20%porváriasrazõesaindanãosesolicitaramserviçosdeInterneteasbibliotecasfor-necemInternetinstantâneaeconvenienteparacadaleitorquevisiteasbibliotecas,independentementedeteremsubscritoserviçosdeInternet.Porexemplo,em2013,onúmerodevezesemqueopúblicoacedeuaoserviçogratuitodeInternetnaBibliotecaCentraldeMacaufoide71.928vezes.Combinadocomoespíritoacimamencionadodaopiniãopública,21LiuShiding,andLaoLizhu,“TheInternetasanAlternativePublicSphereinMacao,”JournalismStudies,2010,Issueno.1,p.255.22GabinetedeEstatisticaseCensosdeMacau:“The2013SurveyonHouseholdUseofInformationTechnology,”http://www.library.gov.mo/cn/general/library.aspx,accessed23May2014

418asBibliotecasPúblicasdeMacaupromovemoespíritodaopiniãopúblicalocaltambémporcausadosserviçosgratuitosdeInternetqueprestam.Poroutrolado,devidoaumavariedadederecursoseletrónicosdis-poníveisgratuitamentenasbibliotecaspúblicas,especialmentejornaisele-trónicoserevistas,elasajudamaalimentaroespíritolocaldoespaçopú-blico.Osrecursoseletrónicossãoformaspoderosasdecomplementarascoleçõesfísicasdasbibliotecas,sendoumadasprincipaisfunçõespermitirqueosleitoresasutilizemeacedamàsinformaçõesquenãopodemobteratravésdascoleçõesfísicas.TomandocomoexemploaBibliotecaCentraldeMacau,asbibliotecaspúblicasservemcomoamaiorbasededadosdasrelaçõesde450anosentreMacau-Portugal,Longyuanrederevistas,AiritiBiblioteca,EBSCOjornaiseletrónicoseoutrosrecursoseletrónicosdistintos.Estesrecursoseletrónicos,especialmenteWiseNews,AiritiBi-bliotecaeEBSCO,sãomuitoagradáveisparaqueaopiniãopúblicapossaentenderosváriospontosdevista.A“plataformadeleituraon-line”éumregistocentraldecoletadelivros,jornaiserevistaseletrónicos,umportaldeInternetqueémuitofácildeutilizarOleitoratravésdousodessesrecursosaprendeecompreendeumavariedadedepontosdevistaeopini-ões,cultivandooespíritodepensamentoracionaleodebate.Emterceirolugar,asbibliotecaspúblicasdeMacaupromovemoespíritolocaldaopiniãopúblicaatravésdaorganizaçãodeváriossemi-nários.AorganizaçãodeváriossemináriossobreostemasmaisdistintossãoumimportanteserviçoqueéprestadoaosresidentesdeMacaupelasbibliotecaspúblicas.Oseminárioporsisóéumdiálogo,queculminanatrocadeexperiênciasentreooradoreaaudiência.Umsemináriocominteraçãoentreooradoreopúblicotornar-seumespaçodediálogoracional.Oautorfoitestemunha,em13deabrilde2014,no“EspaçoLivro,espaçocultural”deumapalestraorganizadapelaBibliotecaCen-traldeMacau,deinteraçãopositivaentreospalestranteseopúblicoalipresentequefinalmentetransformouapalestranumacuidadosareflexãoediscussãoracionaldeleituraproporcionadaporaquelabibliotecaàcomunidade.Portanto,umavariedadedesemináriosorganizadospelabibliotecaajudaadesenvolveroespíritocríticodosmoradores;odiálogoracionalquealinormalmenteaconteceajudaapotenciaaopiniãopúblicalocal.Paraisso,asbibliotecaspúblicasdeMacaudevempromoveraor-ganizaçãodemaissemináriosdestetipo.Porfim,oespíritodetolerânciadaopiniãopúblicaeoefeitodasbibliotecaspúblicasdeMacauestãointi-mamenteligados.Odiálogonaesferapúblicaconsubstanciadonaescuta

419erespeitopelasopiniõesdosoutros,afimdechegaraumasoluçãofinalparaamaioriadaspessoas,temumforteespíritodetolerânciaeinclusão.OassuntodoserviçodebibliotecaspúblicasdeMacauéparacadacida-dãoeatémesmoparaosvisitantesdeMacau,oquerefleteprecisamenteoespíritodetolerânciaeinclusão.Macaucomoumaculturadiversa,seuespíritogeralédetolerânciaeinclusão,porissoasbibliotecaspúblicassãoasinstituiçõesemblemáticasparamostraroespíritodeMacau.Poroutrolado,desdealiberalizaçãodojogo,Macautornou-sefamosapeloslocaisdeentretenimentodejogoelazer.Oshotéisecentroscomerciaiseoutroslocaismovimentados,refletemaprosperidadedaeconomiaedoturismoflorescentedeMacau,quesetemsobrepostoaos450anosdehistóriaedepatrimónioculturaldeMacau.Asbibliotecaspúblicas,porcausadasuaimportânciaparaaopiniãopública,tornaram-seumlocaldeexcelên-ciaeainstituiçãoencarnaoespíritohumanistadeMacau,promovendodeformavigorosaaimagemhumanistadeMacau.V.ConclusãoAteoriadaesferapúblicadeHabermas,emboracomalgumidealis-mo,refleteafilosofiadoespíritocríticoeasuafunçãonatransformaçãosocial.Elapromoveainstauraçãodademocracia,encorajaoscidadãosaparticiparemnodebateracionalepúblico,inspirando-osaindaadesem-penharemumpapelativonodesenvolvimentodasociedade.Asbibliote-caspúblicassãodospoucoslugareseinstituiçõesnomundoadestacaroespíritodaesferapública.Aessênciadaesferapública,comoaliberdadeintelectual,oacessoilimitadoabibliotecaspúblicas,odebateracionaleaeducaçãocívica,estãointrinsecamenteligados,sendoaforçamotriznapromoçãodoprogressosocial.Asmaisde80bibliotecaspúblicasesalasdeleituradeMacausãoumaenormeriquezasocial,melhorandoapossi-bilidadedopúblicoreconhecerecompreenderasrelaçõesentreosvaloreseosconceitosdasbibliotecaseoseudesenvolvimentoeespíritodecomu-nidade,demodoqueoconceitodebibliotecaspúblicasdeMacautenhaumnovosignificado,queéessencialparaaqualidadedaconstruçãododesenvolvimentosaudáveldelongoprazodosserviçosdasbibliotecasedorespeitopeloespíritocívico.

421Administraçãon.º104,vol.XXVII,2014-2.º,421-427Macaueapolíticaportuguesaem1821AntónioAresta*RESUMONasCortesConstituintesde1821umgrupodedeputadoscolocouapossibilidadedesepoderalienar,trocarouvenderalgumasparcelaster-ritoriaisdoimpérioportuguês.Paraalémdosproblemasconstitucionaisepolíticos,odebatefoiemotivoemobilizouaopiniãopública.Osdepu-tadospretendiamtrocarMacaupelaGaliza(Espanha).SemconsultaroImperadoreoVice-ReideCantão.ApropostafoirecusadapelamaioriadosdeputadosnaCorte.OmagnotrabalhodasCortesConstituintesde1821,sobapresi-dênciadeManuelFernandesTomás1,reunidasnoPaláciodasNecessida-des2desde24deJaneirode1821até4deNovembrode1822,foiodedarsentidoaumarespeitávelnaçãocomumavelhahistória,servidaporumaanacrónicaorganizaçãosenhorialeumadeficitáriamáquinaprodu-tivaeeconómica.Numadasépocasmaissombriasdahistóriaportuguesa,poucomaisdemeioséculoapósograndeterramotode17553,comoPaíssaqueadoemartirizadopelastrêsinvasõesfrancesas4[Junot5,em1807;Soult6,em*ProfessoreInvestigador.AutordediversasobrassobreahistóriadeMacau.1ManuelFernandesTomás(1771-1822),magistradoformadopelaUniversidadedeCoimbra,deputadoeministro.2OantigoConventodeNossaSenhoradasNecessidadesfoitransformadoemPalácioRealedesde1910éasededoMinistériodosNegóciosEstrangeiros.3Ocorridonodia1deNovembro,destruiuquaseporcompletoacidadedeLisboa.OfilósofoVoltairededicou-lheo“PoèmesurledesastredeLisbonne”.4NapoleãoBonapartetinhaconquistadoedominavaumagrandepartedaEuropa.Impôsem1806oBloqueioContinentalparaimpediracirculaçãodosnaviosingleses.Portugal,umdosmaisvelhosaliadosdaInglaterra,recusaaderiraoBloqueioContinentaleporissoastropasnapoleónicasinvademopaísemNovembrode1807.Escassosdiasantes,umaarmadaconduzoReieaFamíliaRealportuguesaparaoBrasil,ficandoumaJuntaGovernativaaassumirogovernodePortugal.5Jean-AndocheJunot(1771-1813),generaleduquedeAbrantes.6NicolasJean-de-DieuSoult(1769-1851),generale1ºministrodeFrança.

422

4231809;Massena7,em1810],comaFamíliaRealnoBrasildesde1807ea(in)gerênciainglesadeBeresford8,oPaís,dizia,encontrouforçasparareerguer-seereorganizar-se,enfim,retomarasoberaniasobresipróprionaconduçãodoseudestino.Umturbilhãodeproblemas,comperdasduríssimasemvidasepa-trimónio,ajuntaràsdissençõesinternascomosmártiresdapátria,comoficouconhecidooprocessodeFreiredeAndrade9emaisdozenotáveis.Nessaespecíficaconjunturaseinstalouodebatesobreahipotéticaalienaçãodeparcelasdoimpérioesobreasoberaniaeafilosofiapolíticadaunidadeeintegralidadeterritorial.Colocou-seapossibilidadedesepodervenderoutrocarumacolónia,umterritório,umarquipélagooumesmoumacidade.Macau10esteveinvoluntariamentepresentenasdis-cussões.Recorde-seaconfiguraçãointercontinentaldePortugal,plasmadanaConstituiçãode182211:“ANaçãoPortuguesaéauniãodetodososPortuguesesdeambososhemisférios.OseuterritórioformaoReinoUnidodePortugal,BrasileAlgarves,ecompreende:I-NaEuropa:oreinodePortugal,quesecompõedasprovínciasdoMinho,Trás-os-Montes,Beira,Estremadura,AlentejoereinodoAlgarve,edasIlhasAdjacentes,Madeira,PortoSantoeAçores;II-NaAmérica:oreinodoBrasil,quesecompõedasprovínciasdoParáeRioNegro,Maranhão,Piauí,RioGran-dedoNorte,Ceará,Paraíba,Pernambuco,Alagoas,BahiaeSergipe,Mi-nasGerais,EspíritoSanto,RiodeJaneiro,S.Paulo,SantaCatarina,RioGrandedoSul,Goiás,MatoGrossoedasIlhasdeFernandodeNoronha,Trindadeedasmaisquesãoadjacentesaquelereino;III-NaÁfricaOci-dental,BissaueCacheu;naCostadeMina,ofortedeS.JoãoBaptistadeAjudá,Angola,Benguelaesuasdependências,CabindaeMolembo,7AndréMassena(1758-1817),generaleprínciped’Essling.8WilliamBeresford(1768-1854),marechaldoexército.9GomesFreiredeAndrade(1757-1817),generalportuguêsnascidoemVienadeÁus-tria,comumadistintacarreiramilitaremPortugal,naEspanhaenaRússia.AmigodeWolfgangAmadeusMozart.Apósumprocessopolíticomuitopolémico,foiacusadodeconspirarcontraoReiD.JoãoVI.Foipresoeenforcado.10AntónioAresta,“MacaunasCortesConstituintesde1821”,JornalTribunadeMacau,29.05.2013.11JorgeMiranda,AsConstituiçõesPortuguesas:de1822aoTextoActualdaConstituição,LivrariaPetrony,Lisboa,1984,2ªedição,pp.23-24.

424asIlhasdeCaboVerde,asdeS.ToméePríncipeesuasdependências;naCostaOriental,Moçambique,RiodeSena,Sofala,Inhambane,Queli-maneeasIlhasdeCaboDelgado;IV-NaÁsia:Salsete,Bardez,Goa,Da-mão,DiueosestabelecimentosdeMacauedasIlhasdeSoloreTimor.ANaçãonãorenunciaodireito,quetenhaaqualquerporçãodeterritórionãocompreendidanopresenteartigo.DoterritóriodoReinoUnidosefaráconvenientedivisão”.Umimpériocolonialtãoatomizadoera,evidentemente,quaseingo-vernável,apartirdeumacapitaleuropeia,Lisboa.É,pois,nestecontextodedesagregaçãoeurocêntrica,queodebateseinstalou.OdeputadoManuelBorgesCarneiro12,esclarecidolegisladoreteó-ricodoliberalismo,nasessãode27deJulhodasCortesConstituintesde1821,colocaestedesafioaosseusconfrades13:“TemospoisquesedeveestabelecernaConstituiçãopelasrazões,queacabadeapontaroilustrePreopinante,queàsCortespertenceoalienarpartedoterritório.Tenhoporémumareflexãoafazer,evemaserquenemsónocasodenecessida-demastambémnocasodeutilidade.Eunãoconsiderosóocasodene-cessidadecomoporexemploumaguerra,mastratotambémdocasodeumautilidadeevidente.Suponhamosporexemploqueporconvenção,outratadoquesejulgamaisútil,quenósabandonemosanossailhadoPríncipe14ouMacau,quehaviaumtratadoquejulgaraistomuitoútil,fazerumapermutaçãoe,emconsequênciadistoabandonaroqueacabeidedizerparareceberumaporçãomaisconveniente.Porquerazãonãopodemosalienarnoestadodeconveniênciaeutilidadepartedonossoterritório?”.Adiscussãotomoucontadasbancadas,comosdeputadosAnesdeCarvalho,ManuelAntónioCarvalho,FerreiraBorges,BispodeBeja,Ser-paMachado,SoaresFranco,CasteloBrancoeXavierMonteiroaesgrimi-remargumentoscontraditórioscomgrandeveemência.OBispodeBeja15,LuizdaCunhaAbreueMelo,defendeemabs-tractoessaideia:“queumaNaçãopossaalienarpartedoseuterritório,12ManuelBorgesCarneiro(1774-1823),magistradoepolíticoinfluente,autorde,entreoutros,PortugalRegeneradoem1820eaindaDireitoCivildePortugal,1826.13DiáriodasSessões,27deJulhode1821,p.1662.14ArquipélagodeSãoToméePríncipe,emÁfrica.15DiáriodasSessões,27deJulhode1821,p.1663.

425quandoanecessidadeopedir,istoéumaverdadeconsignadaemtodosospublicistas,aindanãoliumsóquedigaocontrário.QuandosedizqueduasterçaspartesdeDeputadosdeCorteséquepodemestabeleceraalienação,eujulgotambémforçosoqueaNaçãoodeclare,queosDe-putadosvenhammunidoscomautoridadeespecialparaestefim,equeaNaçãoosautorize”.OdeputadoCasteloBranco16,refutaatesedeBorgesCarneiro,centrando-senadefesadosdireitosdoscidadãos:“eunãopodereijamaissuportar,quesedêaumaNaçãoaideiadequeélícito,dequeépossíveldividirumapartedoseuterritório,istoédeixaremdesesperoessapartedecidadãos,porqueaalienaçãodessapartelevaconsigoumaporçãodeconcidadãos,quetemdireitosemdúvidaalgumaaosúltimosesforçosdaúltimaparteparaossustentar,ousucumbiremtodosnacausapública.Euvejoqueestessãoosprincípiosemtese,porquedeveregular-seeconsti-tuir-seoespíritopúblicodaNação.Entretantonapráticanãoseriapossí-velprincipalmenteemumaNaçãotãodiminutadeforças,comoanossa:entretantonãoconvenhojamaisemqueesteprincípio,dequepartedoterritóriodaNaçãoPortuguesapodeseralienado;sejadosancionadonanossaConstituição.Nãosetratedestamatéria,nãosedeclareàNação,queépossívelalienarumapartedoseuterritório.Seasnossasdesgraçadascircunstânciasnoslevaremparaofuturoaessedesgraçadofim,entãooGoverno,entãoaAssembleiaLegislativadaNaçãodecidiráoquesedevefazernestecaso.EntretantonãovamosconsignarnanossaConstituiçãoumprincípiodetalnatureza”.Trêsdiasdepois,nasessãode30deJulho,BorgesCarneiro17,aper-feiçoaasuaproposta:“Develegislar-senaConstituição,queoterritóriodaNaçãoPortuguesapodeseralienadopelasCortes,concorrendoparaistoduasterçaspartesdosDeputados,esenãodiga-se:queaproveitou,queosEspanhóistivessemdeclaradoqueoseuterritórioerainalienável,seeleshápoucocederamasFloridas?DequeservirátambémquenósdeclaremosnaConstituição,queoterritórioportuguêséinalienável,sehouverumcasodenecessidade,oudeutilidade,eexijaqueistosepossaverificar?Suponhamosnós,queerapossívelcontratarcomEspanha,aqueelanosdesseaGaliza,enósperdêssemosMacau?PorquerazãooGovernonãohaviaentrarnestestratados,submete-losàdiscussãodasCortes,eestas,vendoqueeramjustoseúteis,sancioná-losentão?”.16DiáriodasSessões,27deJulhode1821,p.1663.17DiáriodasSessões,30deJulhode1821,p.1691.

426Estatesenãovingou,comobemsabemos.Seadiscussãotivessetidomaisenfâseemaiorsuporteparlamentar,teriahavidocondiçõespolíticasparatrocarMacaupelaGaliza?Nolimite,aideiadeBorgesCarneiroaténemeradestituídadesenso:aGalizaeraumterritório18estrategicamenteimportanteeapetecívelparaPortugaleMacaucomoestavapertodasFi-lipinas19,poderiaintegraroconglomeradocolonialespanholnoextremooriente.Mas,ninguémselembroudapalavraqueteriaaChina,atravésdovice-reideCantãoe,naturalmente,doImperador.Paramemóriafutura,conviriaesclarecermuitobemessaproblemática.Assim,no“TratadodeAmizadeeComércioentrePortugaleaChina”,firmadoem26deMar-çode1887,escreveu-senoartigoterceiro:“Portugalconfirma,nasuaín-tegra,oartigo3ºdoprotocolodeLisboasobreocompromissodenuncaalienarMacausemprévioacordocomaChina”.Deresto,emPortugal,oconhecimentodeMacauedaChina,dasuahistóriaedosseusproble-mas,eraescasso,desactualizadoeimperfeito.Nasessãode14deAgosto,cercadeumanodepois,odeputadoFerreiradaCosta20perguntava-se:“ignorosesomossenhoresdealgumapartedoterritóriodeMacau,masconsta-mequenóspagamosaliumfôrodecemmilreisporanoaoImperadordaChina.Ocomércioquefa-zemosporaqueleestabelecimento,eorespeitoqueelefazdaràbandeiraportuguesanosmaresdoorientelhemerecematençãoparticular”.AfracavisibilidadepolíticadeMacaueraimputadaaosfilhosdaterra,comonotavaodeputadoVilela21,“emPortugalháfilhosdeMacau,nauniversidadeconhecialguns”,queestavamvoluntariamentearredadosdocentrodasdecisõespolíticas.Tudoistofoi,aparentemente,ignoradoemMacauondeojornal“AAbelhadaChina”22vaifazendoecodostrabalhosdasCortesaomesmotempoqueamplificaasangústiasdoLealSenado,“penetradodeumsin-ceropatriotismo”,quedecidefazeroprimeiroreferendoàpopulação,em18SituadoanortedePortugal,comumaáreade29.574quilómetrosquadrados.19Veja-seEstadodelasIslasFilipinasen1810,brevementedescritoporTomásdeComyn,conPermisodelSupremoConsejodeIndias,Madrid,ImprentadeRepullés,1820.20DiáriodasSessões,14deAgostode1822,p.152.21DiáriodasSessões,14deAgostode1822,p.153.22“AAbelhadaChina”,NºXI,21deNovembrode1822.

42713deNovembrode1822,parasaber,entreoutrascoisas,“qualdeveseroplanodaeducaçãoparaambosossexos,maisacomodadaàsactuaiscir-cunstânciasdopaís,equaisosmeiosmaissuaveseseguros,dequepossalançarmãooGovernoparaopôremexecuçãoeconservá-lo”.Tudoistopara“exporaSuaMagestadeeaoSoberanoCongresso”.Elogonoseuprimeironúmero23,procurareunirasenergiascons-trutivasdoscidadãos:“TransmitirpoisaosnossosconcidadãosaenergiadopovoMacaenseemsacudirojugodaopressão,ozeloeaactividadedoSábioGovernoProvisório,queacabamosdeinstalar;instruiropovoacercadosseusdeveresedosseusdireitos;apontarfinalmenteosmelho-ramentosdequeésusceptívelestaCidade,serátodoonossoempenho”.AinstabilidadegovernativapareciacriarraízesemMacau,incluindoofrustradoassomoabsolutistadoOuvidorArriaga24.OSenado,oCon-selhoGovernativo,osGovernadoreseoBispoFranciscoChacim25foramobrigadosaentenderem-seabemdasobrevivênciadoTerritório.Comooódiovelhonãocansa,oprofessorrégioJoséMirandaeLima26,seráde-mitidodocargodeprofessordegramáticalatina,trezeanosdepois,em1836,“pelosseusreconhecidossentimentosdedesafeiçãoaoMeuLegíti-moGovernoeàCartaConstitucionaldaMonarquia”,comosepodelernodecretoassinadopelaRaínha.Começavaoutragrandediscussãopolítica,seMacaudeveriater,pordireitopróprio,umdeputadonasCortes.23“AAbelhadaChina”,NºI,quinta-feira,12deSetembrode1822.24MigueldeArriagaBrumdaSilveira(1776-1824).ParaseperceberquaiseramasfunçõesdoOuvidor,veja-sePadreManuelTeixeira,VultosMarcantesemMacau,ed.DirecçãodosServiçosdeEducaçãoeCultura,1982,p.99:“EraumJuizcomfunçõesmuitomaisvastasdoqueasdosnossosjuízesdecomarca.OOuvidorsuperintendiaemtodososramosdaadministraçãopública–fazenda,município,provedorias,cape-las,educação,noforojudicialcomojulgadoreintérpretedasleiseaténocampomi-litar.Poroutraspalavras,eraumpequenorei”.EmMacauháumaimportanteartériacitadinaquetemjustamenteonomedeAvenidadoOuvidorArriaga.25FranciscodaNossaSenhoradaLuzChacim,BispodeMacauentre1804e1828,inte-grouoConselhodeGovernodeMacauem1823-1825e1827.26JoséBaptistadeMirandaeLima(1782-1848),naturaldeMacau,professorrégio,mo-ralistaepoeta.APortariacomasuademissãofoipublicadaem,AntónioAresta,JoséMirandaeLima,ProfessorRégioeMoralista,ediçãodaDirecçãodosServiçosdeEduca-çãoeJuventude,Macau,1997,pp.85-86.