105ADMINISTRAÇÃORevistadaAdministraçãoPúblicadeMacauMACAU,2013

106AdministrAÇÃOrevistadaAdministraçãoPúblicademacauQuatronúmerosporanoDirector:JoséChuDirectorExecutivo:WuZhiliangConselhodeRedacção:CheangPuiPuiEliasFarinhaSoaresJoanaMariaNoronhaLouShenghuaSouChioFaiPropriedade:GovernodaRAEMEdição:DirecçãodosServiçosdeAdministraçãoeFunçãoPúblicaDirecção,redacçãoeadministração:EdifícioAdministraçãoPública,26.ºandarRuadoCampo,n.º162,Apartado463,MacauChinaTelef.28323623Fax(853)89871809E-mail:paulolam@safp.gov.moDistribuiçãoeassinaturas:telef.89871808Composiçãoeimpressão:ImprensaOficialdaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau1 500exemplaresISSN0872-9174OsleitorespodemacederàsversõeschinesaeportuguesadaRevista“Ad-ministração”noseguinteendereçoelectrónico:http://www.safp.gov.mo;se-leccioneacaixa“Informaçãodosserviços”eescolhaarúbrica“RevistadeAdministraçãoPúblicadeMacau”.

107Número99(1.ºde2013)•VolumeXXVI•Marçode2013SUMÁRIO109OpapelhistóricodeMacaunoencontrodaChinacomoMundoWuZhiliang119Introduçãoaosistemaderecrutamentocentraldefuncioná-riospúblicosnogovernodaRAEMLaoIpKin135AexperiênciadeSingapuranaformaçãodosfuncionárioseassuasimplicaçõesemMacauChenJingyun155MútuocontroloearticulaçãoentreoExecutivoeoLegislativonaRAEMJiangHua173ExploraçãodaSociedadeCiviledaconsciênciadanomocraciaemMacau,apartirdasperspectivasdasfunçõesExecutivaeLegislativaChuaYeeHong195AexploraçãodosserviçoscomunitáriosdeMacaunofuturoYiuYingChee209ODecreto-Lein.º31/99/MeotratamentocompulsivodapessoacomdistúrbiomentalnaRegiãoAdministrativaEspe-cialdeMacauCarlosDuarte227MonsenhorManuelTeixeiraNapeugadadeumhistoriadordeMacauCelinaVeigadeOliveira235Abstracts

108OstrabalhospublicadosnarevistaAdministraçãosãodaexclusivaresponsabilidadedosseusautores.Ostrabalhospublicadosem“Administração”podem,emprincípio,sertranscritosoutraduzidosnoutraspublicações,desdequeseindiqueasuaorigemeautoria.É,noentanto,necessárioumpedidodeautorizaçãoparacadacaso.

109Administraçãon.º99,vol.XXVI,2013-1.º,109-118OpapelhistóricodeMacaunoencontrodaChinacomoMundoWuZhiliang*Aolongodahistória,Macautemvindoadesempenhar,nasmoder-nastrocasculturaisentreaChinaeoOcidente,umpapeldeplataforma,emqueosmoradoreschineseseocidentaisporváriosséculostêmconvi-vidosobjurisdiçõesdiferentesnestanesgadeterra,nãotendoaparecidomuitosconflitosouconflitosgraves.Paraestesfactos,édecrerquenãohaverálugaraobjecções,antespelocontrário,estaafirmaçãoécadavezmaisconsensualentremaispessoas.Estediálogointercultural,ou“Fór-muladeMacau”temvindoasercoroadodesucessos,queconstituemtemasdeestudosacadémicos.Nopassado,temostentado,dopontodevistadamotivaçãodeinteressesedaconsciênciacultural,explorarosmotivosdosucessodo“FórmuladeMacau”;temosachado,emmaioroumenormedida,algu-masrespostasconvincentes,apesardeseremconclusõestiradasapartirdaperspectivadepadrõescomportamentais,maselasapenaspodemretratarpartedecenáriosdodiálogointerculturalocorridoemMacau,sempodernoentantoabordarosignificadosocialquea“FórmuladeMacau”tempordetrás.Poroutrolado,servirmo-nosdoconceitodaantropogeogra-fiaparareflectirsobreessesproblemas,podeforneceralgumaspistasparacompreendercomoéqueMacautemconseguidodesempenhar,comsucesso,opapeldeumaplataformainicialnasmodernastrocasculturaisentreaChinaeoOcidente,atéparaforneceralgumasinspiraçõesparafuturosintercâmbiosinternacionaisdaChinacomoexterior,bemcomoparadefiniropapeldeMacaunoactualprocessodeintercâmbiosinter-nacionaisdaChinacomorestodoMundo.AcreditamosqueomotivopeloqualMacausetemtornandonumaplataformainicialdosmodernosintercâmbiosculturais,sedeveprinci-palmenteaofactodeMacautervindoaoferecerum“espaçopúblico”deencontroediálogoculturalentreoOrienteeoOcidente.Aomesmotempo,nessaalturaMacautinhaumestatutomuitopeculiar,queestána*PresidentedoConselhodeAdministraçãodaFundaçãoMacau,DoutoradoemHistória.

110origemdassuasmúltiplasidentidadessociais,quetêmvindoapromoverodiálogoeacompreensãoentreaChinaeomundoocidental.O“espaçopúblico”,aquireferido,usaumconceitodaantropogeo-grafia;especialmente,deacordocomadefinição,o“espaçopúblico”nãotemrestriçõesdeacesso.Deumpontodevistajurídico,todooespaçoutilizadoparareuniõespúblicas,debateseexpressãodeopiniõesdissiden-tespodeserconsideradocomoum“espaçopúblico”.ParaosestudiososbritânicosNicholasDineseVickyCattell,por“espaçopúblico”entende--seashabilidadesdaconvivênciasocialeumlugarparadebatesface-a--face,enquantoqueoestudiosobritânicoHannahLownsbrougheoestudiosoholandêsJoostBeundermansedestacammaisclaramenteadi-zer:O“espaçopúblico”temafunçãodepromoverodiálogoculturaleainteracção.Aomesmotempo,o“espaçopúblico”significaapresençadodomíniopúblico,emquesepodeajustaraopiniãocolectivaeaacçãoen-treasociedadeeoestado.Aexplorarapartirdeumaperspectivadaciên-ciapolítica,acientistapolíticanorte-americanaIrisMarionYoungapontaqueapolítica,comopromotoradeactividadeschavedetemasedecisoradecomodevemserorganizadasasrelaçõesentreoregimeeasociedadedependedecisivamentedeumespaçoaquetodaagentetemacessoedaexistênciadefóruns.Quantoàteoriadaidentidadesocial,foilançadapelaprimeiravezem1979pelospsicólogosbritânicosHenriTajfeleJohnTurner.Elesacreditamqueumapessoanãoésóumindivíduo,massimumaindivi-dualidade,quepossuiumcírculocorrespondentecadavezmaisalargado.Contextosocialdiferentefazcomqueumaindividualidadetenharefle-xões,percepçõeseacçõesdiferentes,anívelpessoal,familiar,ounacional.Damesmaforma,MichaelHoggeGrahamVaughantambémachamqueosindivíduospodemtermúltiplasidentidadessociais,istoé,oauto--conceitodacompreensãodosindivíduos,noqueserefereàidentidadedosmembrosdascomunidades.Poroutraspalavras,oambienteemqueseencontraoindivíduoécapazdedeterminarasuaprópriaidentidadesocial.Ateoriadaidentida-desocialafirmaqueacriaçãodaidentidadedemembrosdacomunidadeéumaunidadequesebaseianaclassificaçãoenoreforçodaidentidadedentrodacomunidade,especialmentequandoosindivíduostêmasuaprópriaidentidadeestabelecida,tendeactivamenteaestabelecer,median-teacomparaçãodecaracterísticasinternaseexternasdascomunidades,

111asuapeculiaridadeinterna,demodoaconsolidaraauto-estimadoindi-víduo.Issofazcomqueaconsciênciadaspessoassobreaontologiasejaposicionadaaonívelde“nós”,emvezde“eu”.Aomesmotempo,atravésdaconstantecomparaçãoediferenciaçãocomoutrosgrupos,verifica-seumaalteraçãodaidentidadesocial,anívelindividual,localenacional.Atravésdeumaretrospectivadahistóriamarítimacolonialportu-guesa,sabemosquePortugal,jáem1514,obtevedoVaticanooprivilégiodoPadroado,querdizer,quaisquermissionárioseuropeusquesaíssemdaEuropadeviampassarporLisboa,abordodebarcosportuguesesepossuiramaautorizaçãodaCorteportuguesa.Osmissionários,alémdalealdadeparacomoPapa,tinhamdeprestarjuramentoaoPadroadoPor-tuguês.OPapa,aoescolhercandidatosabispoparaoOriente,precisavadaaprovaçãodoreidePortugal,enquantoqueestetinhaodireitodeconstruirigrejasnosterritóriosdasmissões,destacarmissionárioseno-mearbisposparaosdirigir.TambémsabemosqueapósoestabelecimentodosPortuguesesemMacau,emmeadosdoséculoXVI,osmissionáriosjesuítasusavamesteportocomotrampolimparaentrarnocontinentedaChina,nãosólevandoadoutrinadaIgrejaCatólicaRomana,mastam-bémdivulgandoaciênciaeatecnologiaocidentaiseosconhecimentosdaculturaedasartesocidentaisdaépoca.Osmissionários,atravésdeMacau,davamaconheceraoOcidente,eadivulgarnele,afilosofia,alíngua,aliteratura,ahistória,ageografia,asarteseosofícioschineses,entreoutrascoisas.SendoaChinaoempóriodocomércioexteriormaisimportan-tedaépoca,outrospaísesocidentais,especialmentecomerciantesdoReinoUnidoedaHolanda,introduziram,atravésdeMacau,produtoscomerciaisocidentaisnaChina,cujamaneiradeagirmuitasvezesnãoeratotalmenteaceitepelaChinadeentão;noentanto,MacauserviadebarómetroparaumacomparaçãodediferençasculturaisentreaChinaeoOcidenteeatéconstituíaumtampãoparaatenuarpotenciaiscon-flitos.ValeapenaressaltarquemaistardequandoestalouentreaSantaSéeaCortedeQinga“ControvérsiadaQuestãodosRitosChineses”,oImperadorKangxiserviu-sehabilmentedoestatutoespecialdeMacauparamandarrepatriarparaMacauCarlosThomasMaillarddeTournon,responsávelda“OrdemdeNanjing”,paraesperarojuízofinal.Estaope-raçãoresidiaemaproveitar-sedoestatutodePortugalcomoinquilinodeMacauedanecessidadedePortugalsalvaguardarosseusinteressesvitaisemMacauparausarMacaucomotampãoparaobterumespaçodema-

112nobra,dando-lheumafunçãodepontedetransmissãodemensagensedeintercâmbiosdepessoal.EmboraoestatutodecentrodocomércioexteriordaChinaseen-caminhasseparaadecadência,aparirdosmeadosdoséculoXIX,estefactonãodiminuiuopapeldeMacaudeintercâmbioedediálogoentreaculturachinesaeaocidental.Istotemavercomométododaexpansãocolonial,atravésdapropagaçãodareligiãoedadivulgaçãodaculturapordetrásdela.ApesardeumacertareduçãodafunçãocomercialdeMacau,a“Edificaçãocivilizacional”comoumadasideiasnuclearesdaexpansãoportuguesacontinua,oquefezcomqueMacau,sobasuaadministração,tivessecerta“vantagem”,nointercâmbiocomoexterior,noquedizres-peitoàáreacultural.Precisamentegraçasaesseenfraquecimentocomer-cial,expandia-seum“espaçopúblico”paraointercâmbiocultural.Falandoanívelpragmático,asautoridadesadministrativasportugue-sasvinhamdehámuitotempoaimplementarumapolíticadeimigraçãomaisliberaldoqueaszonasvizinhas,demodoqueosvisitantespodiamficaremMacauporrelativamentelongotempo.Emseguida,adecadên-ciadaimportânciainternacionaldeMacaudiminuiudrasticamenteasuavisibilidadeinternacional,oqueveionumperíodohistóricoposteriorafacilitaroenviodepessoalaMacaupelosdiversospaísesouautilizarMacauparaajustarpontosdevista,posiçõeseacçõesdosintervenientes,sobretudonostemposemqueageopolíticasetornavacomplicada,afimdedeterminaraorganizaçãoeaoperaçãoconcretasdasrelaçõesentreso-ciedadesdiferentes.Graçasaoacessomaisfácildoquenasoutrasregiõesvizinhas,Macautinhacondiçõesfavoráveisparacriarumaatmosferamaistolerante,oquefavoreciaapenetraçãodaculturaocidentalnocontinentedaChinaatravésdeMacau,evice-versa,eaculturachinesaespalhava--sepelomundotambématravésdeMacau;assim,Macautemvindoadesempenharrealmenteumpapelde“espaçopúblico”deintercâmbioculturalentreaChinaeoOcidente.Poroutrolado,aolongodahistória,asdinastiasMingeQing,combasenasituaçãointernadaquelesmomentos,consideravamacomunida-deportuguesaresidenteemMacaucomoumbairroestrangeiroespecial,demodoqueoLealSenado,umaorganizaçãomunicipaltradicionalpor-tuguesa,podiapraticarcertaautonomiainternacomunitária;aomesmotempo,vinhapagandooforoaosgovernosdeMingeQing,prestandovassalagemàsautoridadesdasdinastiasMingeQingereconhecendoa

113plenasoberaniachinesasobreMacau.Apartirdosdocumentosportugue-sesproduzidosaolongodecercade300anos,vemosquemaisdeumavezdestacamqueasoberaniadeMacaupertenceàChina,eaadminis-traçãoportuguesanãoatingeoschineses.Porexemplo,numdocumentodatadode1621lê-se:“EmboraestacidadepertençaaonossoRei,aterrapertenceaoimperadorchinês.”Em1777,oBispodeMacaueoGover-nadorinterinodeMacau,Guimarães,numparecerdirigidoaoLealSena-do,explicavammelhorqueosportuguesesdeMacau,aonívelderegime,estavamsobuma“obedênciamista”.ApesardeosPortuguesesteremesta-belecidocomsucessoumadominaçãocolonialcompletaemMacau,em1887,foiassinadoentreaChinaePortugaloTratadodeAmizadeeCo-mércioPortugal-China.OreferidoconvénionãotransferiuasoberaniadeMacauparaPortugal,masreiterouaplenasoberaniadaChinasobreMacau,aoconfirmara“perpétuaocupaçãoegovernodeMacauporPor-tugal”.Issofezcomqueseproduzissemduasidentidadessociaiscomple-tamentedistintas,aonívelpolítico.Emsíntese:Macauéterritóriochinêssobaadministraçãoportuguesa;poroutraspalavras,administrativamentepertenceaPortugal,masasoberaniacontinuaapertenceràChina.Pelosvistos,devidoaumaadministraçãoespecial,osintercâmbiosentreasnaçõeschinesaeportuguesa,bemcomoaimplementaçãodapolíticadeportofranco,quecriouumanovaatmosferasocialeculturaleactivouacirculaçãodepessoas,tudoistofezcomquenasociedadecivildeMacausurgissemidentidadessociaisbemdiferentes.Alémdaculturachinesa,queéocorpogerador,reúnepopulaçõesdeetniasdiferentesemMacau,oquelhetrazumaspropriedadesdeLusofonia,Latinofonia,atédomundoocidentalemgeral.MembrossociaisdeMacau,noseucon-tactocomomundodefora,combinamconscientemente,porumlongotempo,o“factorchinês”,o“factorlusófono”eo“factorlatinófono”,bemcomoo“factorocidental”,tãocaracterísticosdaculturalocaldeMacau,comascaracterísticasdosgrupos-objecto.Atravésdestaestratégiadediá-logo,queresideem“unir-seaouníssonoecomunicar-seentresi”,opapeldeMacaucomopontemantém-seemaximiza-seaomaisaltoponto.Éprecisamenteeste“espaçopúblico”easmúltiplasidentidadesso-ciais,queMacautemquedãoorigemà“FórmuladeMacau”dodiálogointercultural.EstatrajectóriaúnicaeaexperiênciagratificantedeMacautrazemumainspiraçãoparaaChinadehoje,quenecessitadeserconvenien-

114tementeajustada,devidoàsmudançasdefundodoespaço-tempo.Porexemplo,aduplaidentidadequeMacaudetinha,aonívelpolítico,de-sapareceunaturalmentecomoretornodeMacauàPátria;noentanto,quantoàsmúltiplasidentidadessociaisdasociedadecivil,devidoàpolí-ticade“Umpaís,doissistemas”,praticadanosúltimosanos,Macautemexperimentadoumnovoprocessodeinternacionalização,demodoqueatempreservadoereforçado,cujoconteúdotemsidoenriquecidoporgru-posétnicosdiferentes,quetêmvindoaviverefixarresidênciaemMacau,oquepromovedirectamenteofortalecimentodafunçãodeMacaucomo“espaçopúblico”deumdiálogointercultural.AChinaeomundoprecisamdemaioresintercâmbiosediálogo.IstonãoésónecessárioparaodesenvolvimentodaChina,mastambémétendencialmentenecessárioparaomundo.Sabemosqueduranteos30anosdasreformaseaberturadaChina,oseupoderionacionalgeralau-mentousignificativamenteeavidadaspessoasmelhorougrandemente.Osobjectivosdas“4modernizações”estãopraticamenteconcretizados.AChinadehoje,alémdecontinuaraconcentrar-seemenriquecero“Hardpower”económico,tambémcomeçouaprestaratençãoaode-senvolvimentodo“Softpower”cultural,aodivulgaralínguaeaculturachinesastradicionaisnoexteriordemodoaaumentaroconhecimentoeacompreensãodaChinapelorestodomundo.Valeapenanotarque,apósaadesãodaChinaàOrganizaçãoMundialdoComércioem2001,osin-tercâmbioscomerciaiscomoutrospaísesouterritóriostornaram-semaisfacilitadoseregularizados,oquelevoudirectamenteaumaumentodeoportunidadesdediálogoentreasdiferentesculturas.Maisimportante,aChinavaimaisaoencontrodomundonumatentativadeinternacionali-zação,significandoqueaChinadeixoudefinitivamenteoantigocaminhodeautoencerramento.Nosúltimos10anos,osintercâmbiosdaChinacomorestodomundotêmsidodegrandeescala,apresentandocaracterísticaseformasmulti-níveladas.Segundoestatísticasdesaídasemviagensturísticas,de-paramoscomumaenvergadurasemprecedentes:em2001,asviagensaoexteriorregistram12.130.000pessoas.Em2011,atingirama70.250.000pessoas,comumaumentodequasecincovezes.Alémdoturismoevia-gensdenegócios,anívelpopular,astrocasdevisitasaníveldiplomáticointensificaram-seesetornaramcadavezmaisimportantes,comacres-centeinfluênciainternacionaldaChina.Aomesmotempo,oconceitoda“diplomaciapública”começouaflorescernaChina,naesperançade

115atingiroobjectivodiplomáticoformal,atravésdastrocasinformaisentreaChinaeorestodoMundo.Poroutrolado,foiprecisamentehácercade30anosqueforamen-cetadasasreformaseaaberturadaChinaeemboraatecnologiadastele-comunicaçõestenhaconhecidoavançosimpressionantesduranteasúlti-mas3décadas,aimpressãoqueomundodeforatemdaChinacostumapermanecernafaseanterioràaberturaeàsreformas,emconsequênciadainfluênciadealgunsfactoreshistóricos.Especialmenteparaospaísesocidentaisdesenvolvidos,aChinaéumpaíssocialistacomcaracterísticaspróprias,cujoregimepolíticoemétodosdegestãodaeconomiaedapro-duçãosãodiferentes;maisaindaestandoessespaísesnopassadonocam-poopostoaospaísessocialistas,éinevitáveloseumal-entendidosobreaverdadeirafacedaChinadehoje.Nosúltimos10anos,aChinatemvindoarealizarcomactivoses-forçosadiplomaciapúblicademodoapromoveradivulgaçãodaculturatradicionalchinesa.AsconquistasnodesenvolvimentoeconómicotêmtornadoaChinanasegundamaioreconomiadomundo.Porvoltade2020,aChinateráaoportunidadedesetransformarnamaioreconomiadomundo.Apartirdestesfactoseexpectativas,estamosmaisconven-cidosdeque,pesememboraosprofundospreconceitossubjectivosdealgunsdomundoexterior,emrelaçãoaChina,aoníveldarazãoedainteligência,jáéimpossívelnegaraimportânciadosintercâmbioscomaChina,chegandoaexistircertaconsciênciadanecessidadedecompreen-dercertosmodosdepensarepraticardoschineses,oquecorrespondeaosseusprópriosinteressesalongoprazo.ApósoretornoàPátria,Macautembeneficiadodagarantiadadapeloprincípio“Umpaís,doissistemas”,demodoquetempodidode-sempenharumpapelúnicoeinsubstituívelnapromoçãodointercâmbioedodiálogoentreaChinaeorestodomundo.ALeiBásicadaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacaugarantequeasassociaçõescívicaseasorganizaçõesreligiosasdeMacaupossammanteredesenvolverassuasrelaçõescomoscongéneresdeoutrospaíses,regionaisouinternacionaisegarantequeoGovernodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau,comadevidaautorizaçãodoGovernoCentral,mantenhamedesenvolva,porsipróprio,relações,celebreeexecuteacordoscompaíseseregiõesouorganizaçõesinternacionaisinteressadasnosdomíniosapropriados.Aomesmotempo,autorizaaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau

116aexercercontrolodaimigração,emrelaçãoapaísesouregiõesdomun-do,noquetocaàentrada,estadiaesaída.TudoistofornececondiçõesnecessáriasegarantialegalparaaChinaeomundousaremMacaucomopontedecomunicaçãoe“espaçopúblico”dediálogo.Mesmoempresençadeum“espaçopúblico”facilitado,Macauaindaprecisadetermúltiplasidentidadessociais,afimdeconseguirde-sempenharoseupapelaomáximo.EmcomparaçãocomoutrascidadesdaChina,MacaupossuicontactoserelaçõesmaisestreitoscomospaísesdaLusofoniaedaUniãoEuropeia.Nocampodasrelaçõescomospaísesdalínguaportuguesa,devidoarazõeshistóricas,a“identidadesocialdalínguaportuguesa”émuitomarcante.MacauémembrodaUniãodasCidadesCapitaisdeLínguaPortuguesaedaAssociaçãodasUniversida-desdeLínguaPortuguesa,entreoutrasorganizações;aomesmotempo,ésededoSecretariadoPermanentedoFórumparaaCooperaçãoEconó-micaeComercialentreaChinaeosPaísesdeLínguaPortuguesa.Desdeoretorno,ointercâmbioeacooperaçãodeMacaucomospaíseslusó-fonosforammaisintensificados,easáreasdecooperaçãoeoconteúdocorrespondemmelhoràsnecessidadesdeMacaueatéàsdaChina.Alémdaeconomiaedocomércio,nosúltimosanostambémcomeçaaprestaratençãoàcooperaçãonocampodaeducação,datraduçãodalínguaedaeducação.NãopoucosprofessoresdochinêsdoInstitutoConfúcioempaísesdelínguaportuguesaaprenderamoportuguêsemMacau.Poroutrolado,Macautambémservedecanaleplataforma,median-teosquaispessoasdepaísesdelínguaportuguesapodemconheceraChi-na.CitemoscomoexemploaFundaçãoMacau,queconcedeanualmentebolsasdeestudoaestudantesdospaísesdelínguaportuguesa,incenti-vando-osainscrever-seemcursossuperioresemMacau.ApósváriosanosdevidaemMacauecomcontactoscomestudantesuniversitárioslocais,estabelecempreliminarmenteligaçõesqueformamumaredesocialcomaChina.Depoisdeformados,apartirdosseuspaísesdeorigem,activamasredessociaisjáestabelecidasparapromoverrelaçõesdosseuspaísescomaChina.OutraidentidadesocialproeminentedeMacauéa“identidadesocialeuropeia”.Decertaforma,estaprovémda“identidadesociallu-sófona”.MacaueaUniãoEuropeiaestabeleceramdesde1992relaçõesformais,eatravésdeumasériedeviasemecanismos,mantêmcontactosecooperaçãoestreitos.Actualmente,MacaueaUniãoEuropeiaestão

117alevaracaboumaamplacooperaçãonocampododireitoetradução.DevemosterconsciênciadequeosistemajurídicodeMacauentranumperíodohistóricodeprofundasreformas,enquantoointeriordaChinatambémestánumperíodoimportantedaconstruçãojurídica.AChina,apartirdosfinaisdaDinastiaQing,temsidoprofundamenteinfluenciadapelosistemajurídicoromano-germânico,semfalardasmuitasinfluênciasdoordenamentojurídicoportuguês.AjulgarpelaessênciadosistemalegaldeMacauedoContinentedaChina,pertencemàmesmaleicivil,quetempontosbastantepróximos.OsproblemasteóricosjurídicosqueMacauenfrentanoprocessodasreformasjurídicasirãofornecerumava-liosareferênciaparaaconstruçãojurídicadointeriordaChina,evitando--lheenveredarporcaminhossinuososedesvios.A“Identidadesocialeuropeia”significaqueaslínguaseuropeiasqueMacaupodeacolhernãosãoapenasalínguaportuguesa,maspotencial-menteoutraslínguasneolatinas.EmboraaactualcooperaçãoentreMa-caueaUniãoEuropeianocampodatraduçãoestejarestritaàtraduçãoeinterpretaçãoSino-Portuguesa,parecetercondiçõesdetomarMacaucomoabaseparaestenderacooperaçãoemoutraslínguaseuropeias,atéestenderparatodaaChina,noqueserefereaoâmbitogeográfico,dema-neiraaconsolidaropotencialda“identidadesociallatinófona”deMacau.AlémdoscamposdoDireitoedatradução,Macauaindapodeservir-sedoestatutodo“PatrimónioMundial”doseucentrohistórico,reconheci-dopeloUNESCOedeumlongorelacionamentocomaIgrejaCatólicaRomanaparapromoveracomunicaçãoeacooperaçãoentreaChinaeomundoocidental,naáreadaprotecçãodopatrimónioculturaldacom-preensãoreligiosaedosintercâmbiosdeinformaçãodocumental.RecordandoopercursododesenvolvimentourbanodeMacaunosquase500anosdecorridos,vê-sequeela,deempóriocomercialevoluiuparaumacidadecultural.Noúltimosanos,apesardorápidodesenvol-vimentodaeconomiadeMacau,pelarestriçãodoâmbitogeográficoedotamanhodomercado,seriadifíciltornar-senumaeconomialocaldegrandeescala,masgraçasàsuaprofundaherançahistóricaecultural,temtodasascondiçõesparasedesenvolvernadirecçãodeumrefinadocentrodeturismomundialedelazer.Estemodelodetomaraculturacomoabasedodesenvolvimentosocialeeconómicolocal,fazcomqueMacau,quandoajudaaChinaairaoencontrodomundo,devacolocarênfasenodiálogointerculturalentreaChinaeomundoocidental.Emcompara-çãocomoutrascidadeschinesasqueseconcentramnodesenvolvimento

118dasrelaçõescomerciaiseeconómicascomoOcidente,Macaudevedarumpapelprimordialaodesenvolvimentodasrelaçõesculturais,dequeconstituiumimportantemotivoinsubstituívelduranteolongotempoda“FórmuladeMacau”,quecarecemoutrascidadeschinesas.Oprincípio“Umpaís,doissistemas”dágarantiaàscaracterísticasdemúltiplasidenti-dadessociaisdeMacau,permitindo-lhecontinuaraserumideal“espaçopúblico”deentendimentomútuoedodiálogoentreaChinaeoOciden-te,demodoadesempenharumpapelimportantenoprocessodeaChinairaoencontrodomundo.

119Administraçãon.º99,vol.XXVI,2013-1.º,119-133IntroduçãoaosistemaderecrutamentocentraldefuncionáriospúblicosnogovernodaRAEMLaoIpKin*I.PrefácioApósatransferênciadesoberania,Macauteveumrápidocresci-mentoparalelamenteàinterdependêncianaeconomiacomaChinaealcançoudiferentesníveisderealizaçãoemaspectoseconómicos,polí-ticos,sociaiseculturais.1Orápidodesenvolvimentotrouxeexigênciasdiversificadasporpartedapopulação.Afimderesponderaestasexigên-cias,ogovernodaRAEMtemsidoincentivadoarealizarreformasnaadministraçãopúblicaparamelhoraracapacidadedeexecuçãogover-nativa.Enquantoisso,umavezqueaqualidadedosserviçospúblicoséfactorfundamentaldaboagovernação,ogovernotemimplementadodiversasmedidasparamelhoraragestãodepessoal.Asmedidasincidememquatrocategorias“planeamento”,“inserção”,“gestão”e“revogação”,eprovocaramumareformacompletano“RegimeJurídicodaFunçãoPública”,especialmente,nosistemadegestãodosfuncionáriospúblicos,comacriaçãodeumsistemaderecrutamentocentral.Atransformaçãodomodelodegestãodepessoalindividualizadoparaomodelocentraliza-doimplicouqueosistemadegestãoderecursoshumanosconhecesseumnovomarco.Abasededadossobreosistemaderecrutamentocentraldesteartigo,iniciaráaformadeinovaçãodosistemadepessoalquecombinacomteo-riasrelativaseprincípiosdegestãodepessoaleosistemaderecrutamentoparadescreveracriaçãoeodesenvolvimentodosistemaderecrutamentocentral.*EstudantedoCursodeLicenciaturaemGovernoeAdministraçãoPúblicadaUniversi-dadedeMacau.1WuZhilinag,LinYuan(2009).PrimeirosdezanosdaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau–retrospecçãoeperspectivação–AspectosEconómicosePolíticos.RevistadeAdministraçãoPúblicadeMacau,Vol.86,pp.755-775.

120II.Sistemaderecrutamento,princípiosbásicoseprincípiosdeseleção.1.ModelocentralizadoOsistemaderecrutamentoestáintimamenterelacionadocomoplaneamento,desenvolvimento,formação,remuneraçãoebem-estardopessoal.Estesprincípiosdeselecçãosãodaresponsabilidadedodepar-tamentoderecursoshumanos.Éumtemaimportantedareformaderecursoshumanossobreaformacomoasinstituiçõesdepessoalexercem,efectivamente,assuasfunções.2Nosectorpúblico,existemduascatego-riasprincipaisderecrutamento:modelocentralizadoemodelodescentra-lizado.Estasduascategoriastêmprósecontrasdiferentesconsoanteasuanatureza.Escolherummodelocentralizadooudescentralizadodependedascaracterísticasdagovernançãoorganizacional.Maiscentralizadooumenoscentralizado,ambosreduzemodesem-penhoeofuncionamentodeumaorganização.3Teoricamente,omodelocentralizadoeomodelodescentralizadoreferem-seaoníveldopoderdedecisãodagestãodepessoalinvestidonumaúnicainstituiçãooudisper-sosporoutrosramosdepartamentaisrespectivamente.Agestãodepessoaltendeasermaisdescentralizada,quandoosdepartamentostêmmaispoderdedecisãosobreagestãodepessoalevice-versa.4Porexemplo,nosEstadosUnidos,oCongressoaprovouoPendletonActem1883.Estapolíticaéuminíciodesistemademéritonogovernofederal,quecontacomascapacidadescomoabasederecrutamentodosistemadafunçãopúblicaeéummarcoimportantedosistemadeserviçopúblico.Issomo-tivououtrosgovernosestataisaestabelecerinstituiçõescentralizadasdegestãodepessoalparagerirtrabalhadores.5Háumasériedevantagensnaimplementaçãodomodelocentraliza-dotaiscomo:2Tessema,M.T.(2009).DecentralizationofHRFunctionsLessonsFromtheSingaporeCivilService.ReviewofPublicPersonnelAdministration,29(2),168-188.3Tessema,M.T.(2009).DecentralizationofHRFunctionsLessonsFromtheSingaporeCivilService.ReviewofPublicPersonnelAdministration,29(2),168-1884Heady,F.(1996).Configurationsofcivilservicesystems.InH.Bekke,J.Perry,&T.Toonen(Eds.),Civilservicesystemsincomparativeperspective(pp.207-266).Bloom-ington:IndianaUniversityPress5Coggburn,J.(2005).Thebenefitsofhumanresourcecentralization:Insightsfromasurveyofhumanresourcedirectorsinadecentralizedstate.PublicAdministrationRe-view,vol.65,pp.424-435

1211)Unificaçãoderegrasenormasdegestãodepessoalquepromoveaequidadeeajustiça.Aformalizaçãoreduzcomportamentosanormaisemergentesquandoorecrutamentoéfeitoporumúnicodepartamento.62)Concentrarrecursoshumanosemateriaisparalidarcomore-crutamentodefuncionáriospúblicos,oquepoderiagerareconomiasdeescalaeaumentaraeficiênciadagestãodepessoal7ereduziracargadetrabalhodeoutrosdepartamentos.3)Aequipadeespecialistasempíricosdegestãodepessoalnainsti-tuiçãocentralizadadegestãodepessoaltemmaiorcapacidadepararecru-tarcandidatosadequados.2.ModelodescentralizadoEmboraomodelocentralizadotenhaassuasvantagens,podemserencontradosalgunsproblemasnasuaimplementação.Emdécadasrecen-tes,adesregulamentaçãotemsidopromovidasobatendênciadaNovaGestãoPública.Muitosgovernoslocaisdelegaramopoderdedecisãodagestãodepessoalaoutrosdepartamentos.Háumasériedevantagensnaimplementaçãodomodelodescentralizado,taiscomo:1)Maisautonomiaparaodepartamento.Maiorflexibilidadedegestãodepessoalereduçãodeprocedimentosadministrativosderecruta-mento8.2)Aflexibilidadedomodelodescentralizadolevaaorecrutamentoágilesensato,e,portanto,atendeàsexigênciasdefuncionamentoede-senvolvimentodaorganização.93)Osdepartamentossãomaispropensosaescolhercandidatosquesejamconsistentescomasnecessidadesdepartamentais.10Emsuma,asvantagensdomodelocentralizadosãotambémdes-vantagensdomodelodescentralizado,enquantoqueascaracterísticasdo6Selden,S.C.&Wooters,R.(2011).StructuresinPublicHumanResourceManage-mentSharedServicesinStateGovernments.ReviewofPublicPersonnelAdministra-tion,31(4),349–368.7Coggburn,J.(2005).8Selden,S.C.&Wooters,R.(2011).9Coggburn,J.(2005).10Coggburn,J.(2005).

122últimosãoasdesvantagensdoprimeiro.Poroutraspalavras,nãoháboasoumásreformas.Qualomodelodereformanecessário,dependedosproblemasexis-tentesnosistemaatualdegestãodepessoal.11Emconclusão,estespro-blemaspodemincluirfactoresinternoseexternos.Oprimeiroincluiaeficiênciadotrabalhoemconhecimentodegestãoderecursoshumanos,eaexperiênciadodepartamentopessoalemgestãoderecursoshumanos.Osfactoresexternosincluemosdesenvolvimentosenecessidadessociais,económicas,etc.3.Mododegestãodecompromisso.Afimdereunirasvantagenseomododegestãocentralizadaeomododegestãodescentralizada,algunspaísesadoptamaformadegestãodecompromissonorecrutamentodosfuncionáriospúblicos.Deacordocomaestruturadegestão,mododegestãodecompromisso,éummododegestãoabrangente,queestáunidoporumdepartamentocentralepodecombinarasnecessidadesdediferentesdepartamentos.Deacordocomogestãodeconteúdo,odepartamentocentralpodecontrolarexclu-sivamenteodireitodecontratarfuncionáriospúblicosatravésdeexames.Oexamederecrutamentoestáexcluídoapartirdossegmentosdegestão.Noentanto,diferentesdepartamentospodemutilizarautorizaçõessobreoutrasformasdegestãoderecursoshumanosadministrativos.Referindo--nosàexperiênciadareformadeoutroslugares,podemosdescobrirqueasregiõesoupaísesdiferentesaoredordomundo,comoaChinaConti-nental,HongKong,Taiwan,EstadosUnidos,Grã-BretanhaeAustrália,normalmenteadoptamaformadegestãocentralizadaouomododegestãodecompromissonorecrutamento,oquepodetornaroprocessoderecrutamentomuitopadronizado,sistematizadoeaumentarocapitalpróprioeaobjectividade.124.Princípiobásicoderecrutamentoedeselecção.Mododegestãocentralizadaoumododegestãodescentralizada,oprocessodeselecçãodosfuncionáriospúblicosemgeral,deveobedeceraosseguintesprincípios:1)Princípiosdajustiça,aberturaeequidade:osprocessos,comooexamederecrutamento,aavaliaçãoeoempregodevemserfeitosaber-11Selden,S.C.&Wooters,R.(2011).12ChenRuiLian(2007).

123tamente.Alémdisso,nenhumcandidatodeveserdiscriminadoemfun-çãodosexo,contextofamiliareetnia.Umavezqueestejamdeacordocomasdisposiçõespertinentesparaaqualificaçãopelosexaminadoresvinculadasporlei,elestêmoportunidadesiguaisparaseremavaliados.2)Deacordocomasituação,paraumaescolhaacertada,oconteúdodosexamesderecrutamentonosdepartamentospúblicosdeveestardeacordocomascaracterísticaseexigênciasdocargoedasfunçõesadesempenhar.Évitalparaescolhaqueoscandidatossejamelegíveisecapazesdemanteraposição.Enquantoisso,ocandidatoqueobtevenotaaltadepoisdeter-minartodooprocessoderecrutamento,deveterprioridadenorecruta-mento.Afimdeassegurarqueoscandidatosmaisadequadossejamosre-crutados,éimportanteformularcritériosdeselecçãoadequados.13Geral-mente,oscritériosdeselecçãoincluemoscandidatosespecialistascomcapacidaderelativaàposição,experiênciadetrabalho,capacidadedelin-guagem,mentalidade,condiçãofísicaetc.Ométododeselecçãocombinaumexamecurricularcomumaprovaescrita,umaentrevistaindividual,umadiscussãoemgrupo,bemcomoumexameespecialemconformi-dadecomasatribuiçõesdocargo.14Sejanomododegestãocentralizadaounomododegestãodescentralizada,oscritériosdeselecçãoafectarãoaequidade,aexatidãoeavalidade,bemcomoregrasclaraseúteisparamelhoraraeficáciadosistemaderecrutamento.EsteétambémumdospropósitosporogovernodaRAEMestabeleceuosistemaderecrutamen-tocentral.III.PresentesituaçãodosistemaderecrutamentodepessoaldoGovernodaRAEM1.DesenvolvimentodareformadosistemadepessoaldogovernodaRAEM.Apósatransferênciadesoberania,afimdemanteraresponsabili-dadedoEstadodedireito,coordenaranecessidadededesempenhoda13PeterJ.Dowling,el(2011), InternationalHumanResourceManagement,ChinaRen-minUniversityPressPub14YuYoungDa&ZhanWeiPing.(2010).U.S.Governmenthumanresourcemanage-ment.TsinghuaUniversityPressPub.

124reformaeresponderaodesenvolvimentosocial,bemcomoàdemandadoscidadãos,ogovernodaRAEMpercebeuaimportânciadereforçarpersistentementeacapacidadeadministrativa.Estabeleceuassimaestraté-giadereformadosistemadepessoal,adoptandooformatodeprogressãopassoapasso,apartirda“Consolidaçãodasbases”,realizandooprincípioadministrativoda“orientaçãoparaaspessoas”eareformapúblicaadmi-nistrativacorrespondenteaosistemadereformadopessoal.15Primeiroquetudo,noaspectoda“consolidaçãodasbases”,temhavidomuitoscursosdeformaçãodepessoal,nosúltimosanos,como“ProgramadeFormaçãoEssencialparaosFuncionáriosPúblicos”,“ProgramasobreDecisãoPúblicaparaFuncionáriosdeAltoNiveldaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau“,”ProgramadeEstudossobreMudançaeComprometimento“,”Oficinasdeconstruçãodeumasociedadeíntegra”etc,parareforçaroconceitodefuncionáriopúblicoemelhoraracapacidadeequalidadedoserviço.Alémdis-so,foramrealizadosdiferentestiposdeconferênciassobregovernaçãopúblicaparareforçaratrocadeexperiênciasentrefuncionáriospú-blicos,academicoseespecialistasprovenientesdediferentesregiões.Noaspectodeconsolidaçãodabaseinstitucional,ogovernodaRAEMalterououcancelougradualmentearegulamentaçãoinadequadaeinú-til,combasenareformadosistemadeavaliação,queestabeleceuumconjuntodesistemascientíficos,transparenteseimparciaisdeavaliaçãodedesempenho.O“RegimeGeraldaAvaliaçãodeDesempenhodosTrabalhadoresdaAdministraçãoPública”postoempráticaem2005eo“RegimedePrémioseIncentivosaoDesempenhodosTrabalhadoresdosServiçosPúblicos”postoemvigorem2007,forameficazesparasu-pervisionaremotivaropessoalnoseudesempenho.Alémdisso,afimdemanterosinteressesdosfuncionáriospúblicoseimplementaraideiade“tercomobaseapopulação”,nogovernodaRAEMtemsidoimplementadoo“RegimedePrevidênciadosTrabalhadoresdosServiçosPúblicos”,queabrangetodososfuncionáriospúblicosdesde2007epodelevaràunifor-midadedosistemadeaposentaçãodosfuncionáriospúblicoseforneceraosfuncionáriospúblicos,protecçãojustaerazoávelnasuaaposentação.15JoséChu.(2009).RetrospecçãosobreasinovaçõesdoregimedepessoalnaAdmin-istraçãodaRAEMnosprimeirosdezanosdareunificação,RevistadeAdministraçãoPúblicadeMacau,Vol.86,pp.883-842.

125AsimplementaçõesdessessistemassupracitadosfornecemumabasesólidaparaogovernodaRAEMrevercompletamenteoseusistemadepessoal,portanto,concluindoassuasexperiênciasadministrativaserefe-rindo-seàsexperiênciasdereformasdaadministraçãopúblicaemdiferen-tespaíseseregiões.Nestesentido,ogovernodaRAEMpropôso“Progra-madaReformadaAdministraçãoPública”,em2007.Osprincípiosdareformacientífica,dainstitucionalizaçãoehumanização,emcoordenaçãocomasreformasdeconsultapolítica,daestruturadeorganização,bemcomodogovernoelectrónico,devemsernecessárioparaainovaçãodosistemadepessoal.Estasreformassãodemonstradasdeseguida:1)Implementaçãodonovo“RegimedasCarreirasdosTrabalhadoresdosServiçosPúblicos”:elepodecontribuirparaorganizaracarreirasemproblemas,paraesclarecerasegregaçãodefunções,paraampliarapers-pectivadepromoçãodosfuncionáriospúblicosatravésdoaumentodecategoriaseescalões,bemcomoparareforçarocompromissoeaatribui-çãodeequipesdedesempenhodosfuncionáriospúblicos.2)“DisposiçõesFundamentaisdoEstatutodoPessoaldeDirecçãoeChefia”:ascondiçõesdetrabalhosãoalteradaspararesolveroproblemadesubstituiçãoalongoprazo.OmecanismodarestriçãoDirecçãorelati-vaaoPessoaledeChefiaemmatériadeactividadesprivadasesteleceumprazo,numdeterminadoperíodoapósabandonodocargo.Alémdisso,foramintroduzidososistemadeavaliaçãodedesempenhoemecanismosdemobilidadefuncional.Estessistemaspodemdarumaexplicaçãoclarasobreaautoridadedosfuncionáriosdiferenteemdiferentescamadasefazeravançarasupervisãopadronizadabaseadanosistemacientíficoeob-jectivoderecompensasepenalizações.Soboprincípioadministrativo“assentenatradição,mastambémnaInovaçãoegovernaçãocientífica,oterceiroGovernodaRAEMaprofun-daasreformasdosistemadepessoal,assentenabasedasreformaspassa-daseimplementaoconteúdodo“RegimedasCarreirasdosTrabalhado-resdosServiçosPúblicos“sobregestãocentralizada,usandoosistemaderecrutamentocomopontodepartida.Depoisdeestudarosproblemasdosistemaderecrutamentoedeaprendizagemapartirdaexperiênciadareformadeoutrospaísesouregiões,16governodaRAEMdecretouo“Re-16ChenRuilian(2007),EstudosobreaReformadoMecanismoCentralizadodeRe-crutamentodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau,RevistadeAdministraçãoPúblicadeMacau,Vol.78,pp.979-993.

126crutamento,selecçãoeformaçãoparaefeitosdeacessodostrabalhadoresdosserviçospúblicos”.A“OrganizaçãoeFuncionamentodaDirecçãodosServiçosdeAd-ministraçãoeFunçãoPública”em2011,implementouoplaneamentocentraleagestãounificadaderecrutamentoeformaçãoparaefeitosdeacessodostrabalhadoresdosserviçospúblicosereorganizouasfunçõeseaestruturaorgânicaparafuncionarcomoumorganizaçãocentraldegestãodepessoalparalidarcomosistemaderecrutamentocentral.Oes-tabelecimentodosistemaderecrutamentocentraléomarcodasreformasdosistemadegestãoderecursoshumanosdogovernodaRAEM.Aparteseguinteseráasuaintroduçãoeanálise.2.ImplementaçãodosistemaderecrutamentocentralAntesdaformalizaçãocentralizadadosistemaderecrutamento,ogovernodaRAEMcontinuouausaroantigoestatuto(EstatutodosTra-balhadoresdaAdministraçãoPúblicadeMacau,aprovadopelodecreto--Lein.87/89/Mº,de21deDezembroeoutrosregulamentosrelevantes)pararecrutarfuncionáriospúblicos.Cadadepartamento,combasenasuasituaçãoindividualdenecessidadesdepessoaledepoisdeaprovadaspelasautoridadessuperiores,assumiuaresponsabilidadedetodooexa-meetrabalhosderecrutamento,porsisó,incluindooestabelecimentoepublicaçãodosprocedimentosdeexame,constituiçãodejúri,selecçãoeavaliaçãodoscandidatoseinscriçãoparaadmissão.Paraalémdisso,orecrutamentodoplanodecarreiradeassistentetécnicoepessoaladministrativoégeridocentralizadamentepelosSAFP,incluindoaconstituiçãodejúrideexame,apreparaçãodasquestõesdeexame,acorrecçãodasprovasdeexame,etc,eatribuídaaentradadepes-soalparaosváriosdepartamentoscombasenosrankingsdosexames,avontadedosexaminandoseasnecessidadesdosdepartamentosemprega-dores.Alémdisso,quandoosdepartamentoscontrolamorecrutamentoparaoscargosdenãoestabelecimentodecontratosecontratos.temporá-rios,osauto-nomeadoreseospotenciaiscandidatos,porsipróprios,ins-crevem-seanteriormente,noregistodeempregodosSAFP.Eométododeselecçãoutilizadotambémvariadeacordocomaessênciadasposiçõesdecompromissoououtrosrequisitosrelacionados,taiscomoexamees-crito,entrevistasprofissionais,testespsicológicosouformaçãoselectiva.

127Assim,nopassadoesobasuapróprialiderançanorecrutamentodosfuncionáriosdogovernodaRAEM,estemodeloderecrutamentoeraumtipodemodelodegestãodescentralizada.Emboraestemodelopossaofe-recerautonomiaaosdepartamentosde“pessoalepossaajudararespostaàsnecessidadesdasoperaçõesorganizacionaisedodesenvolvimento,hámuitosproblemasexistentesnoaspectodeexecução,incluindo:1)Oelevadocustodorecrutamento:conformeorecrutamentoeoestabelecimentodecargosporcontratos,elesdeveriamserbaseadosemcertosprocedimentoslegaisarealizar,quandoosdepartamentosporcontaprópria,precisamdecriarumjúrideexametemporáriodeformaindependente.Apublicaçãodeinformações,análises,divulgaçãodere-sultados,períododereclamação,etc,iráprecisardemaistrabalho,recur-sosmateriais,etambémdetempo(pelomenosváriosmesesoumais).2)Faltadeumpadrãounânimeparaorecrutamento:deacordocomapartedoexameescrito,entrevistaeavaliaçãodocurrículodefinidopelaanálisederecrutamentodecontratoseoestabelecimentodecar-gosporcontratos,emborahajaalgumasregrasgeraiseinstruções,aindaháfaltadeumpadrãouniforme.Paraaposiçãodecontratos,umavezquecarecemderegulamentoslegaisrelevantes,émaisfácilobterumsistemaderecrutamentopoucotransparente,competitivoedesleal.3)AsposiçõesderecrutamentocentralizadopelosSAFPtêmaeficáciadeummodelodegestãocentralizado.Noentanto,comoasposiçõesquees-tãoincluídasnorecrutamentocentralizadosãolimitadas,entãoaeficáciadomodelocentralizadonãopodesermaximizada.Nanossasociedadeexistiammuitasopiniõessobreosproblemasdosistemaderecrutamentoenafaltadeconsensosocialemestabelecerumsistemaderecrutamentodofuncionáriopúblicoquesejajusto,aberto,transparente,eficiente,nasuapolíticaparaosectordaadministraçãoedajustiçaparaoanode2007,ogovernodeMacauapontouqueiriaco-meçararealizarpesquisassobreorecrutamentocentralizadoeosistemadepromoçãoealterariaosdocumentoslegaisrelevantesparacomissoestabelecerregulamentosparaaconcorrêncialealeoméritobaseadonoregimedeadmissãoeoutrasespecificações.Naspolíticasde2010da3ªsessão,ogovernodaRAEMdeclarouclaramentequeiriapromoverosis-temadegestãocentralizadadepessoalderecursoshumanoseestabelecerumagestãointegradaderecursoshumanosedetomadadedecisãodosistemacomfunçõesdecoordenaçãocentralizada.OgovernotemcomoobjectivoconcluirareorganizaçãodosSAFP,intensificarasdirectrizes

128uniformesdosassuntospúblicosedesempenharumafunçãodecoor-denaçãodagestãodefuncionáriospúblicos,afimdepromoverorecru-tamentocentralizado,apromoçãoeaafectaçãodepessoal,amediaçãocentralizadaeosistemadisciplinarcentraldepessoal.Considerandoascarênciasedificuldadesnoaspectoderecrutamen-todoRegimeJurídicodaFunçãoPúblicaedepoisdereferenciarexperi-ênciasdemétodosdereformaderecrutamentodegovernosestrangeirosnocampoteóricoeprático,ogovernodaRAEMestabeleceuepublicouo“RegulamentoAdministrativon.º23/2011,Recrutamento,SelecçãoeFormaçãoparaefeitosdeAcessodosTrabalhadoresdosServiçosPúblicos”eo“RegulamentoAdministrativon.º24/2011,OrganizaçãoeFuncio-namentodaDirecçãodosServiçosdeAdministraçãoeFunçãoPública“,em2011.Estabeleceuosistemaderecrutamentocentralizado,regu-lamentosinstitucionaisparaorecrutamentoeselecçãodefuncionáriospúblicoseoutrosistemadegestãodepessoal.Esteactosproporcionamumabaseimportanteparaintensificarareformadosistemadegestãodepessoal.1)Conteúdoecaracterísticasdosistemaderecrutamentocentralizado.Orecrutamentorefere-seaumasériedecomportamentosquevisapermitiraosectorpúblicoobteraaplicaçãodosrecursoshumanosne-cessáriosaosseusobjectivos.Aselecçãodepessoalrefere-seaumasériedetrabalhosnoprocessoderecrutamento,quevisaavaliarostalentos,ascapacidadeseascompetênciasdoscandidatos,combaseemrequisitoseelementosdecertasposições,afimdelhesfazeroranking.Deacor-docomo“RegulamentoAdministrativonº.23/2011,recrutamento,seleçãoeformaçãoparaefeitosdeacessodostrabalhadoresdosserviçospúblicos”,oGovernodaRAEMiráimpororecrutamentoeagestãodeselecçãocentralizadaparaaentradanosserviçospúblicos.Oseuâmbitoincluitodasasposiçõesdisponíveis,alémdaquelasquesãodefinidasporleisespecíficasepormétodosderecrutamento.OChefedoExecutivoatravésdassuasaprovaçõesdefinetodasasposiçõesincluídasnorecru-tamentocentralizado.Nomomento,apenasumtécnicoeassistentetécnicosãoposiçõesincluídasnorecrutamentocentralizadoenosproce-dimentosdeselecçãoestabelecidospeloGovernodaRAEM.Nofuturo,serãopromovidasgradualmentetodasascarreiras.(RegulamentoAdmi-nistrativon.º23/2011).

129Apósaaplicaçãodo“RegulamentoAdministrativonº.24/2011,OrganizaçãoeFuncionamentodaDirecçãodosServiçosdeAdminis-traçãoeFunçãoPública.”,oSAFPéresponsávelpelagestãodosistemaderecrutamentocentralizado,queincluiaconstituiçãodeumjúriporanúncio,paraoexame,deacordocomosprocedimentosaplicáveis,are-alizaçãodoprocessodeselecção(fazendoperguntasdeexame,realizaçãodeexameeregistodedocumentos)enomeaçõesatribuídas.OpresidentedojúriéodiredtordoSAFPoualguémautorizadoporele;osoutrosseismembroseleitose6membrossuplentessãooficiaisdesignadospeloSAFP(RegulamentoAdministrativon.º34e14(3)).Afimdelidarme-lhorcomastarefasdeexames,osserviçospúblicosquevisampreencherassuasvagas,designarãopessoalparaparticiparemtarefasdejúri.Deacordocomasnormaseregulamentosdasleis,osistemaderecrutamentocentralizadotevemelhoriasnosseguintesaspectosemrelaçãoaosistemaantigo:(1)ProcedimentosdeinformaçãoNarecolhadeinformaçõesderecrutamento,oSAFPéresponsávelpelaselecçãodopessoalaprovadopelosplanosdecontrataçãodosectorpúblicoparaospróximos3anos(comesclarecimentosobrecarreira,posição,categoriadeemprego,vagas,razãodoemprego,métododeno-meação,habilitações,qualificaçõesprofissionais,experiênciaprofissionaleoutrosrequisitos).Emseguida,estabeleceuoplanoderecrutamentoeselecçãocombasenasnecessidadesracionaisdecadadepartamento.Depoisdaaprovaçãoeautorizaçãosuperiores,começaodesenvolvimen-toeocoordenaçãodastarefasdeconcursodeacessocentralizado,edoestabelecimentodojúriparaomesmo.Nadivulgaçãodainformação,seainformaçãoestárelacionadacomoconcursodeentrada,énecessáriopublicarumanúncioouavisoempelomenos,doisjornaisoficiais,umemlínguachinesaeooutroemlínguaportuguesa.Mudaoproblemadoanúnciounificado,nopassado.(2)SelecçãodepessoalNaconstituiçãodojúrideexame,asposiçõescentralizadaserecruta-dassãodefinidaspeloSAFPeseleccionadaspeloslídereseexecutivos,ouporfuncionáriospúblicoscomclassificaçãoigualousuperioràsposiçõesnecessáriaspararecrutar,bemcomoaselecçãodeprioridades,principal-

130mentedepessoalresponsávelparaomesmofimdeatribuiçãodoscargosrecrutados.Aomesmotempo,osregulamentoslegaisafirmaramqueopessoaldosdepartamentospúblicoseoutrostambémpodemassumirestatarefa.Estacombinaçãoalteraasituaçãopassadaemqueojúrierasim-plesmenteconstituídopelodepartamentoquenecessitavaderecrutardeformaindependente.Elepodeajudaramelhoraraequidadedoprocessodeselecção,atravésdaliderançaporterceiros.Aparticipaçãodeconheci-mentosespecializados,atravésdaintroduçãodepessoaldosectorpúblico,tambémpodeaumentaraaceitabilidadedoComissão.(3)MétododeselecçãoNoaspectodométododeselecção,osnovosregulamentosesta-belecemespecificamenteváriosmétodoscomuns.Aanálisebiográficaincluiacomparaçãodoscandidatosdas,qualificaçõesprofissionais,ava-liaçãodedesempenho,qualificações,experiência,etc,deacordocomascaracterísticasdasexigênciasdotrabalho,havendoumaentrevistaqueverificaeavaliaoscandidatos,aqualificaçãoprofissionaleaexperiênciadetrabalho.Hátambémumexameparaavaliaroníveldeexperiênciaeconhecimentosgeraisdoscandidatos.Oscandidatospodemparticiparnaformaçãodeselecção,antesdesecompletaremtodososrequisitosacima.Existeumexamefísicoquepodeavaliaracapacidadeeascaracterísticasdoscandidatos.Aprimeiraetapadométododeselecçãoéaanálisedoconhecimento;asegundafaseédedicadaàscaracterísticaseaosdeveresdeadoptardiferentesmétodosdeselecção.Noexamedeconhecimento,adiferençaentreosistemacentralderecrutamentoeosistemaantigoresidenoestabelecimentodabasededadosdasperguntas.Éatravésdacriaçãocentraldabasededadosdeperguntas,quepodemreduzir-seosproblemasexistentesnosdiferentesgrausdedificuldade,emdiferentesdepartamentosdosistemadeavaliaçãodeconhecimentos.Assim,épossi-velaumentaravalidadedaavaliaçãodeconhecimentosdoscandidatoseacapacidadeprofissional.(4)MétododeselecçãoenomeaçãoNoaspectodeselecçãodepessoalenomeação,oscandidatosqua-lificadosserãonomeadosdeacordocomalistadosresultadosdeclassi-ficação.Seaposiçãoapreencherporrelacionadacomométododeno-meaçãodiferente,eleserápreenchidadeacordocomasequênciadeno-

131meaçãodefinitiva,decontratosnãoestabelecidos,contratostemporáriosecontratosdetrabalhoprivado.Estemétododetrabalhoéparaatribuirumaqualificaçãoinicialaocargodenomeaçãodefinitiva,paraaumentaraqualidadegeraldonúcleodepessoalemelhoraraqualidadedoserviçopúblico.Alémdisso,oprenchimentodocargoenvolvediferentesdepar-tamentoseporconseguinte,osistemaderecrutamentocentraliráusarométododevotaçãoelectrónicaparadesignaraspessoas.Istoédiferentetantonosistemaantigo,comononovosistema;odepartamentoeoscan-didatosnãotemopçãodeescolha.Issovaiajudarareduziroefeitodosfactoresartificiaisesubjetivosnoprocessodeseleção,epodeaumentaraobjectividadeeimparcialidadedoocessoderecrutamento.Tabela1.ComparaçãoentreosistemaderecrutamentoantigoeosistemaderecrutamentoCentralSistemaantigo–ModomocadadepartamentodepessoalrecrutaNovoSistemadeRecrutamentoCentralVantagensdonovosistemaModoMododegestãodiscretoMododegestãocentralIProcedimen-tosdetrans-missãodainformaçãoDesdequeorecru-tamentopelosórgãosassegureoexamesepa-radamente,osprocedi-mentosdetransmissãodeinformaçõesrelevan-tesserãodeterminadospelosprópriosórgãos.OSAFPéresponsávelpelarecolhadasnecessi-dadesdepessoaldeto-dosossectorespúblicosparaelaborareseleccio-naroplanoderecruta-mento,afimderealizarecoordenarotrabalhodeexamecentral.Beneficiatodoode-partamentopoupandotempoderecrutamentodeexame;estabeleceumpadrãoderecru-tamentounificado,reduzindoassimocustoadministrativoederecursoshumanosdecadadepartamento.Reduzosprocedimentoscomplicadoseasobre-posiçãodeaplicaçõesdediferentesdepartamen-tos,poupandotempo.ComposiçãodacomissãoencarregadadosassuntosdeexameOdepartamentodecideporsi,acomposiçãodacomissãoencarregadadoexame.OSAFPconfirmaoscandidatosàcomissãoencarregadadosassun-tosdoexame.Sãosele-cionadosprincipalmentelídereseexecutivos,ouapartirdacarreira

132Sistemaantigo–ModomocadadepartamentodepessoalrecrutaNovoSistemadeRecrutamentoCentralVantagensdonovosistemaModoMododegestãodiscretoMododegestãocentralComposiçãodacomissãoencarregadadosassuntosdeexameOdepartamentodecideporsi,acomposiçãodacomissãoencarregadadoexame.igualousuperiorafuncionáriospúblicos.Temaprioridadedeseleccionarapessoaquetemasfunçõescorres-pondentes,conformeocaso.Aomesmotempo,oSAFPpodesolicitaraosfuncionáriospú-blicosdeoutrosórgãospúblicosparaasseguraraequidadeeaaceitaçãopúblicadoprocessoderecrutamentoMétododeseleção.Opadrãodetrabalhodoscontratosperma-nentesdeempregonãoformalizadosédiferente.Oscontratosperma-nentessãodivididosemexameescrito,entrevistaeavaliaçãodocurricu-lum,esãodeterminadospelasorganizaçõesdere-crutamento.Alémdisso,nãoregulaométododerecrutamentoeselecçãopadrãodoscontratosnão-permanentes.Ométododerecru-tamentodoempregopermanenteedanãoformalizaçãodecon-tratoséomesmo.Éutilizadoummétododeselecçãodiversificadoeunificadocomoaanálisebiográfica,examedeco-nhecimentos,entrevistaprofissional,testespsico-lógicoseexamefísico.Podesatisfazerasne-cessidadesgeraisdaad-ministraçãopúblicaderecursoshumanos,afimdecoordenarerealizaroexameeosprocedimen-tosdoplanodecarreiradiferente.Colocaopes-soalemsectorpúblicodiferenteparafazerosdeverescorrespondentes.MétododealocaçãoDependedapontuaçãototaldoscandidatosparadeterminarasuaposição.Aquelequeconseguiramaiorpon-tuaçãopodeserrecruta-dopelodepartamento.Odepartamentoeoscandidatosnãotêmqualqueropção.Osectorpúbliconãopoderecusaranomeaçãodoscandidatosalocados.Odepartamentoeoscandidatosnãotêmqualqueropção.Osectorpúbliconãopoderecusaranomeaçãodoscandidatosalocados.

133IV.ConclusãoOrecrutamentodepessoal,comofundamentodegestãoderecursoshumanos,visaatraireseleccionartalentospotenciaisadequadosàorga-nização,paraofimdecontribuirparaodesenvolvimentosustentáveldeumaorganização.OGovernodaRAEMbaseia-senacooperaçãoparaafundaçãodoserviçopúblico,dosrecursoshumanosedareformadosis-temadegestão,afimdeimplementaromodeloderecrutamentoCentraldosfuncionáriospúblicos.Atravésdopadrãoeprocessoderecrutamentodepessoal,podeefectivamenteunificaraescalaegarantirosistemaderecrutamentodefuncionáriospúblicosconformeosprincípiosdaleal-dade,daequidadeedajustiça.Alémdisso,reduzonepotismonosectorpúblico,reduzocustoadministrativoeoptimizaautilizaçãodosrecur-sos.Nofuturo,oGovernodaRAEMpoderámelhoraraindamaistodoodepartamentoderecrutamentocentral,atravésdasfunçõesdegestão,coordenaçãoesupervisãodoprocessoderecrutamentoesistematicamen-tefortalecertodosospormenoresrelacionadoscomotrabalhoderecruta-mentocentral.

135Administraçãon.º99,vol.XXVI,2013-1.º,135-154AexperiênciadeSingapuranaformaçãodosfuncionárioseassuasimplicaçõesemMacauChenJingyun*Aformaçãonafunçãopúblicaé“comprovadaatravésdeferramentasdeformaçãoparadesenvolverosrecursoshumanosparaosorganismosgovernamentais”1.OChefedoExecutivodeMacau,FernandoChuiSaiOn,salientounoseuprogramaeleitoralpolíticoque“inovarnopatrimó-nioeconstruirjuntoseemharmoniaaideologiadaconstruçãodeumsistemadeserviçopúblicojustoerazoável,éefectivamentemotivarapro-atividadedosfuncionáriospúblicos,continuandoamelhoraroseusiste-madeformação,melhorandoaqualidadedoserviçopúblicoedopesso-al,garantindoaaltamoralidadedosfuncionáriospúblicosemelhorandoaeficiênciaadministrativa”,oquereflectequeMacauestádeterminadaareforçaraformaçãodosfuncionáriospúblicos,emespecialaaumentaraliderançaeopessoalcompetentedaadministraçãoeascompetênciasdegestão,afimdeestabelecerumaequipadegovernoisenta,eficienteeres-ponsável,aumentandoaindamaisacapacidadedogovernoedagoverna-çãopública.Nesteartigo,partimosdosprincípiosdaformaçãopúblicadeSingapura,dasexperiênciasresumidas,seguindodaanálisedasconquistaseasdeficiênciasdaformaçãodafunçãopúblicadeMacauefinalmenteasimplicações,quesãodiscutíveis,daformaçãodafunçãopúblicadeSinpa-puraemMacau.I.AFormaçãoPúblicaBásicadeSingapuraOsfuncionáriospúblicossãoaquelesquedesempenhamfunçõesoficiais,deacordocomalei,incluídosnoestabelecimentoadministrativonacional,ecujossaláriosebenefíciosdopessoalsãoencargofinanceirodoEstado;noentanto,osmesmossãodiferentesnosdiferentespaísesenoâmbitodosfuncionáriospúblicos2.OsfuncionáriospúblicosdeSingapu-rapodemserdivididosemquatroescalões:oprimeiroescalãoincluios*DocentedaEscoladeAdministraçãoPúblicadoSouthChinaNormalUniversity.1Li,HeZhong:“21stcenturynationalcivilservice”,WuhanUniversityPress,2006,página3092ShuFang:“TheStateCivilService”,ChinesePeople’sUniversityPress,2011,página1

136magistrados,osoficiaisadministrativoseosprofissionais.Estegrupodefuncionáriospúblicosgeralmentetêmdiplomadelicenciatura,enquantoamaioriadosmagistrados,temdiplomademestrado,massãopoucososfuncionáriospúblicoscomdiplomadedoutoramento.Cercade500fun-cionáriospúblicosdoprimeiroescalãopertencemàclassedeexcelênciaesãodacategoriadefuncionáriospúblicossuperiores.Osegundoescalãoéodosdirectores,detendoformaçãoequivalenteàdoensinomédio.Oterceiroescalãoéodopessoaladministrativoetécnico,geralmentede-tentoresdediplomadoensinomédio,enquantoqueoquartoescalãoéodostrabalhadoresepessoalgeralmenteformadospelasescolasbásicas,ousemescolaridade.Mas,nãoimportaoescalão,deacordocomasdisposi-çõesdogovernodeSingapura.Emprimeirolugar,cadafuncionáriotemdireitoaummínimoanualde100horasdetempodeformação.Dentrodestas100horasdeformação,60%delasdevemserutilizadasemforma-çãoassociadaaostrabalhosqueenvolvemosfuncionáriospúblicoseasrestantes40%podemserutilizadasdeacordocomassuaspreferênciaspessoais,taiscomofinanças,karaoke,cozinhar,etc.Emsegundolugar,devidoa60%dotempodeformaçãoestarrelacionadocomotrabalhodecadafuncionário,naavaliaçãoanualcomoseusuperior,deveserclara-menteidentificadooqueprecisadeserfeitonopróximoano,equetipodecompetênciassãonecessáriasparadesempenharessasfunções,quaissãoascapacidadesexistentes,eoqueénecessárioseradicionado,etc.Umavezaprovadaspelahierarquiaserãoidentificadascomoobjectivoparaaformaçãodopróximoano.Paraosuperior,éprincipalmentecombasenotrabalhodoanoanterior,dosresultadosdosexamesdoserviçopúblicoedaavaliação,opotencialparadeterminaropontocentraldoserviçopúblicodeformaçãoacadémica.Maisumavez,Singapuranãoco-locarestriçõesàqualificaçãodasorganizaçõesdeserviçosparaaformaçãodefuncionáriospúblicos,aosorganismosoficiais,àsinstituiçõesdeensi-nonacional,bemcomoàsinstituiçõesprivadas;estãotodosnacategoriadeselecção,etodososorgãosprecisamdeforneceraoseudepartamentoosseusprópriosobjectivosdeformação,elaboraçãodecurrículos,custosdaformação,serviçosvitaisetc,etransmitirainformaçãoaosdepar-tamentosaqueosfuncionáriospúblicospertencerem,paraaseleção.Assim,odepartamentoderecursoshumanosdosdepartamentosassocia-dosaosfuncionáriospúblicosdevecriarosorgãosdeserviçoadequados,parareflectirsobreasinformaçõesdaorganizaçãodoserviço.Porfim,osfundosdaformaçãodafunçãopúblicasãodirectamenteatribuídospelatesourariaaosserviçosdafunçãopública,emvezdeatribuídosaosorgãos

137deserviço.Apósaidentificaçãodoscursosdeformação,deacordocomomontanteparaoscustosdoscursos,osfundossãoapropriadosparaasunidadesdeformaçãoparaassegurarqueosdepartamentosenvolvidosnaformaçãodosfuncionáriospúblicostenhammaisautonomia3.Comosepodever,nãoéumaopçãoosfuncionáriospúblicosreceberemformaçãoemSingapura.II.PrincipaisexperiênciasnaformaçãodefuncionáriospúblicosemSingapura1.OconceitodeformaçãodaFunçãoPúblicacombaseem“NaçãoTalentosa,GovernodeElite”DesdeaindependênciadeSingapura,em1960,opaísseguiuocon-ceitode“NaçãoTalentosa,GovernodeElite”,combasenaexperiênciadaformaçãodoserviçopúblicobritânicodemelhoraracapacidadedoserviçopúblicoedegovernareexecutaraadministraçãopública.Du-rante1980,sobainfluênciado“movimentodanovagestãopública”,ogovernodeSingapuraalargouoconceitodegestãoderecursoshumanos,naigualdadedetratamentodepessoaserecursos,integradocomassuasprópriascondiçõesnacionais,formandogradualmenteummodeloúnicodeformaçãonoserviçopúblico.Nadécadade1990,Singapuraentrounacategoriadasnaçõesdesenvolvidas.Levando-seemcontaopequenoterritório,osrecursosnaturaislimitados,juntamentecomacadavezmaispersistenteconcorrênciaglobal,oconceitodogovernodeSingapu-rasobreaspessoastambémpassouporumamudançaepercebeuqueotalentoéomaisvaliosoeúnicorecursodeSingapura;assim,foipropostooserviçopúbliconacionalnoprogramadeformaçãocontínua,aaprendi-zagemeamelhoriacontínua,eestabeleceu-seafilosofiadequea“formaçãoédaresponsabilidadedecadafuncionárioeestestêmcapacidadeparaabsorverconhecimentosecompetências,desenvolverosseuspotenciaiscomformaçãocontínua,paramelhoraraqualidadedosserviçospúblicoseasuaformação”.Oobjectivofinaléconstruiromelhorserviçopúblicodomundoecriartalentosmaiscompetentesecriativoparaagestãodosectorpúblico.3VerLiChungFeng:“SingaporeCivilServiceTrainingattheCivilServiceCollege-AnInterviewwithMr.MaGuoliang,formerDeanoftheSingaporeCivilServiceCollege”,“ChinaPudongCadreCollegeJournal”,2008,tema4

1382.InstituiçõesorientadasparaomercadodeformaçãodafunçãopúblicaAprincipalinstituiçãodeformaçãodoserviçopúblicoemSingapuraéaUniversidadePúblicadeSingapurasubordinadaaoGabinetedoPri-meiro-Ministro,quetemcercade80%dasfunçõesdeformaçãodofun-cionalismo.Abasedeformaçãofoideiníciodirectamentefinanciadapelogoverno,mas,desde2001,ogovernosuspendeuofinanciamento,tendoauniversidadeimplementadoomodelodegestãodeauto-financiamento.ComooGovernodeixouofinanciamentodasinstituiçõesdeformaçãoadministrativadoserviçopúblico,paraosfundosdeformaçãodoserviçopúblico,queestáaserdistribuídodeacordocomacontagempercapitadosdepartamentos,eparaelesaresponsabilidadepelosfinanciamentosaserutilizadosnaformação,talsignificaqueomercadodeformaçãodoserviçopúblicoemSingapurasetornoucompletamenteaberto.Nãosóaasinstituiçõesdeeducação,mastambémasinstituiçõesprivadaspodemparticipardastarefasdeformaçãodafunçãopública.Comoasdiferentesinstituiçõesdeformaçãotêmdiferentesvantagens,osfuncionáriospúbli-cospodemescolhercursosdiferenteseminstituiçõesdeformaçãodife-rentesparaaformação;asinstituiçõesdeformaçãoquevisemganharnacompetição,devemrealizarumainvestigaçãoaprofundadadomercadoparaasnecessidadesdeformação,programasdeformaçãoespecíficosecurrículodosfuncionáriospúblicos.Porexemplo,afaculdadedeAdmi-nistraçãoPúblicadeSingapuracombasenasnecessidadesdeformaçãodomercado,lançamaisde220cursosemcadaano,envolvendomaisde1500temaseatraindo80%dosfuncionáriospúblicosdeSingapuraparaparticiparnaformação.Acriaçãoeoaperfeiçoamentodosmecanismosdecompetiçãotemestimuladoumfortevigorevitalidadenasinstituiçõesdeformaçãodoserviçopúblico,queevoluíramapartirdaesperaparaprojectosdeformaçãovindocominiciativasdeprocuraractivamenteecomunicaransiosamente,apartirdasobreposiçãodasinstituiçõesnumbalcãodeserviços;apartirdooriginal,longedasreaisnecessidadesdoserviçopúblicoemaltograudeajustecomosfuncionáriospúblicos,edoantigocurrículo,tornaramaprojectarsistemascurricularesqueseadap-temaostemposeàsreaisnecessidades.3.ImplementaçãodeumplanocientíficodeformaçãodosfuncionáriospúblicosOconselhodeServiçoPúblicodeSingapuraparaatenderàsneces-sidadesreaisdosfuncionáriospúblicosclassificaaformaçãodosfuncio-

139náriosemcincocategorias:(1)Introduçãoàfunçãopública:oobjectivoépermitirqueosnovosrecrutasparaoserviçopúblicocompreendamosvaloresfundamentaisdosseusdepartamentos;(2)Conhecimentosbásicoseformaçãodecompetênciasparaosfuncionáriospúblicosteremconhe-cimentosecompetênciassuficientesparatrabalharnumcargonovo;(3)Conhecimentoavançadoeformaçãodecompetências,umcomplementoao(2),cujoobjectivoédescobriropotencialdosfuncionáriospúblicosetambémmelhorarasuaeficiênciadetrabalho;(4)Formaçãoalargada,parapermitirqueosfuncionáriospúblicospossamiralémdostermosdereferênciaexistentes,desenvolviendoascapacidadesdegestãodopessoaldealtonívelepreparando-osparaaaltaadministraçãonofuturo;(5)Formaçãocontínua:permitequeosfuncionáriospúblicosmantenhamotempoeacompetitividadecomonúcleo4.Alémdisso,existemcursosdeformaçãodiferentes,concebidosparaosdiferentesníveisdaadministra-çãopública.OescalãoIincidenaformaçãodosfuncionários,principal-mentesobreassuascapacidadesemcoordenação,inovaçãoeorientação;nosescalõesIIeIIIosfuncionáriospúblicosrecebemformaçãosobrenegociaçãoecompetênciasinterpessoaisdeliderançaecapacidadededecisão,bemcomoemrecursoshumanoseemdesenvolvimentodecom-petências;noescalãoIVosfuncionáriospúblicossãotreinadossobreassuascapacidadesdeserviço,bemcomodecertascapacidades,taiscomooaperfeiçoamentodaescritaemInglês,capacidadesdeconversação,capa-cidadesdeatendimentotelefónicoeoperaçõesdecomputador.Enquantoisto,osfuncionáriospúblicosemgeralsãotreinadosem“AdministraçãoPública”,“Liderança”,“AdministraçãoPública”“Gestãonoséculo21”5.4.FormaflexíveldeformaçãodefuncionáriospúblicosOprocessodeformaçãocontínuadafunçãopúblicadeSingapuraedascaracterísticasdosadultos,permitequeosfuncionáriospúblicosre-cebammaisliberdadeeespaço,comfocoemintercâmbiosdeestudanteseinteracçãoprofessor-aluno,comaulas,discussõesemgrupo,estudosdecaso,relatosbreves,visitasdeestudo,jogosdegrupo,simulaçãodecenárioseoutrosmétodosdeensinoparaestimularointeressedosalunosorientando-osasaberpensar.Estesmétodosflexíveisdeformação,não4«CustomisingTrainingProgrammes»,http://www.cscollege.gov.sg/page.asp?id=64últimaatualizaçãoem19Oct2011.5«LearningProgrammes».http://www.cscollege.gov.sg/page.asp?id=39últimaatualizaçãoem28Feb2012.

140sótornamaformaçãonasaladeaulanumambienteanimadoerelaxa-do,mastambémevitaadoutrinaçãodoensino.Éclaroquearazãopelaqualosmétodosdeensinoflexíveispodemserimplementadosédevidaamuitotrabalhodebase:emprimeirolugar,aformaçãodeprofessoresparaasseguraraselecçãorigorosaempregueporprofessoresexperienteseasbasessólidascapazesdehabilmenteusaremumavariedadedemétodosdeensinobemcomoparaorientarointeressedosformandoseresponderàssuasdiferentesquestões.Emsegundolugar,ambienteagradávelecom-pletodegestãoorganizadadepensamento,trabalhadonasaladeaula,equipamentosdemultimédiaeoutrosaspectos,existindomesmoatébebidasprevistasparaosestagiáriosnapróximidadedassalasdeaula.Emterceirolugar,asinstituiçõesdeformaçãoestabelecemumaestritacolabo-raçãocomosváriososorganismosdogovernoedasautoridadesrelevan-tesdeSingapura,onde,porexemplo,pertodeumquintodosformadoresnaescolapúblicaestãoatrabalharnoGoverno6.5.MecanismodeSalvaguardadaintegraçãodocapitaledotemponaaformaçãodaFunçãoPúblicaOinvestimentodogovernodeSingapuranaformaçãodosfuncio-náriospúblicosétãoelevado,queatingeos500milhõesdedólaresemcadaano,commaisde30milhõesdedólaresusadosparafinanciarinsti-tuiçõesdeformaçãoedesenvolvercursosdeformação.Tambémestipulaqueofundodeformaçãoanualparacadafuncionáriopúbliconãodeveserinferiora4%7dosseussalários.Alémdisso,ogovernodeSingapuratambémcriouumavariedadedefundosdeformaçãoebolsasdeestudoeosaltosfuncionáriospúblicos,acimadoníveldodepartamentodepes-soaldereserva,sãoenviadosaoexterior,parafrequentareminstituiçõesdeensinouniversitárioprestigiado,numauniversidade,deacordocomosplanos.Oinvestimentofinanceiroprotegeosfundosdisponibilizadosparaaformaçãodosfuncionáriospúblicos,mas,aformaçãodosfuncio-náriospúblicosemSingapuranãopodesertotalmenteanalisadapelodi-nheiro.Seelafortotalmentemedidaemtermosmonetários,podelevaraumainjustaatribuição.Comotal,Singapurarequerquecadafuncionário6LiChungFeng:“SingaporeCivilServiceTrainingattheCivilServiceCollege–entrev-istacomMaGuoliang,ex-reitordoSingaporeCivilServiceCollege”,“ChinaPudongCadreCollegeJournal”,2008,tema47Li,Junpeng:“Talentnation:theSingaporeCivilServiceTraininganditsFundamentalPrinciple”,“StudyTimes”,2009,12deMaio,http://www.china.com.cn/xxsb/txt/2005-09/22/content_5977994.htm

141públicoreceba,pelomenos,100horasdetempodeformaçãoporano;secontabilizadoa8horaspordia,seriaequivalenteaumtotalde12,5dias.Édifíciltrabalhar100horassenãohouvernenhumaobrigação.Umavezqueamaiorpartedosfundosfoiconsumidaporaltosfuncionários,paraosfuncionáriospúblicosdebaixonívelseriadifícilconseguiroportuni-dadesdeformação;semaobrigatoriedadedas100horasdeformação,algunssuperioresopor-se-iamaqueosseusfuncionáriosparticipassemnaformação,pelomotivodecausareminterrupçãonotrabalho;100horasdeformaçãoobrigatóriaparaosfuncionáriospúblicospodemsermuitasvezesmalinterpretadas,comofracascapacidades,paraaquelesquetêmpoucoefeitoounenhumsobreodia-a-diadetrabalhodeserviçopúblico,oquenãosóvaitornarexcelenteofuncionáriopúblicocujotempodeformaçãoémenordoqueosfracosfuncionáriospúblicos,mastambémmudaranaturezaefinalidadedaformaçãodaFunçãoPública.6.AformaçãodaAdministraçãoPúblicaeosmecanis-mosdeavaliaçãocombasenoscritériosdecompetênciaAavaliaçãodaformaçãodafunçãofúblicadeSingapuraincluidoisaspectos:pré-formaçãoepós-formação.Asavaliaçõespré-formaçãosãopara“odesempenhodotrabalho”e“potencial”deavaliaçãodupla.Aavaliaçãododesempenhodotrabalhoavaliarodesempenhodoanoemcursoeoníveldecapacidadedosfuncionáriospúblicos,cujosresultadossãodivulgadoseaavaliaçãodopotencialdossuperioreséfeitanocargomaisaltodeumfuncionáriopúblicoenasuacompetência,nãosendoosresultadosdaavaliaçãodivulgados.Aavaliaçãoreflecte-seemdoispadrõesdequalidadedosfuncionáriospúblicos,quesãonãosóabaseparaosfuncionáriospúblicosparticiparemnaformação,mastambémparainspiraramotivaçãointrínsecaeavitalidadedosfuncionáriosparaparticiparemnaformação.Asavaliaçõespós-formaçãodosfuncionáriospúblicosobrigá-los-ãoaapresentarrelatóriosdeformaçãoaoSecretáriodaComissãoPermanentedafunçãopública,ummêsapósaconclusãodasuaformação.Norelatórioénecessárioavaliarosbenefíciosedeterminararelaçãocusto-benefíciodosplanosdeformaçãofutura;emsegundolugar,paraintegraramelhoriadosresultadosnascapacidadesdaadmi-nistraçãopúblicaefazerpropostasindividuaissobreaformademelhoraraeficiênciadaadministraçãopúblicaapedidodosdepartamentosdoGovernoemgeral,foramcriados“gruposdetrabalhodemelhoria”,paradedicaremumatardeporsemanaadiscutiramelhoriadotrabalho.Ométododeavaliação“balancedscorecard”éutilizadoprincipalmente

142nocálculodapontuação.Esteregimenãoapenasforneceumquadrodecapacitaçãoeparticipaçãoemacçõesdeformaçãodosfuncionáriospúbli-cos,comotambémsetornamicroscopicamentenopoderinerenteains-pirarosfuncionáriosacontinuarematomarainiciativadeparticiparemnaformação.III.AformaçãodosfuncionáriosdeSingapuraeassuasImplicaçõesparaMacau1.VisãogeraldaformaçãodaFunçãoPúblicadeMacau1)EvoluçãoeCriaçãodosistemadeformaçãodosfuncio-náriospúblicosdeMacauAntesdatransferênciadesoberania,asautoridadesportuguesasdeMacau,deacordocomasleiseregulamentospertinentes,atribuiramàDirecçãodosServiçosdeAdministraçãoeFunçãoPúblicaaresponsabili-dadepelaformaçãodopessoaldaadministraçãopúblicadeMacau.Nosdezanosantesdatransferência,otrabalhoeaformaçãodosfuncionáriospodiaserdivididaemtrêsetapas:aprimeiraetapadoperíododepro-pagaçãodesde1982-1985.ALei44/82/Mdesenvolveuumapolíticadeformaçãoeestabeleceuumabaseparaaposteriorformaçãoprofissionaletécnica.Asegundaetapasãoosanosdeformação,de1986a1996.AsautoridadesportuguesasdeMacauorganizaramactividadesdeformaçãoemrespostaàDeclaraçãoConjuntaSino-Portuguesade1987sobreaaplicaçãodasquestõesdeMacau,comaformaçãopelosServiçosdeAd-ministratiçãoeFunçãoPúblicaeCentrodeFormaçãodaAdministraçãoPúblicacriadosem1987e1990,respectivamente.Aterceiraetapaéoperíododeaperfeiçoamentode1997a1999.Segundoasestatísticas,nos14anosde1986-1999,oscursosdeformaçãoorganizadospelosServi-çosdeAdministratiçãoeFunçãoPúblicadebrucaram-seprincipalmentesobretrêscategorias,asaber:alocalizaçãodopessoal,adivulgaçãodobi-linguismoeaformaçãoemensinoprofissionaletécnico.Onúmerototaldoscursosdostrêstiposdeformaçãofoide106,940e1130,respectiva-mente;onúmerototaldeformandosaparticiparnestestrêstiposdecur-sosdeformaçãofoide2324,16701e19560pessoas,respectivamente,deentreosquais,adivulgaçãodobilinguísmofoiresponsávelpor65%donúmerototaldehorasdeformaçãoealocalizaçãodopessoalrepresentou20%;osrestantes15%foramparaoensinoprofissionaletécnico.Em

143segundolugar,dopontodedivulgaçãodobilinguísmooscursosdefor-mação,estagiários,horasdeformação,divulgaçãodecursosdeformaçãoemchinêsebilínguesrepresentaram70,4%;deentreestescursos,osdeformaçãodemandarimrepresentaram48,7%e22,3%decantonês.Onúmerototaldeformandosrepresentaram68,7%,dosquais46,2%par-ticiparamde47.938horasdeformaçãoemmandarime22,5%partici-paramem33.823horasdeformaçãoemcantonês,mostrandoassimquehouve81.761horasdeaulasemcursosdelínguachinesa,responsáveispor57,6%8donúmerototaldeaulasdedivulgaçãobilíngue.Emtercei-rolugar,oíndiceda“línguamaternachinesa”em1987foide69,5%,e83,8%em31deDezembrode1998.Duranteomesmoperíodo,apro-porçãode“línguaportuguesa”foide28,4%e15,48%9,respectivamente.Istomostraquenoperíododaadministraçãoportuguesa,antesdatrans-ferênciadoGovernoPortuguêsdeMacau,aformaçãonoserviçopúblico,erasignificamentereduzida,principalmenteadivulgaçãodochinêsedonúmerorealdehorasdeformaçãoporcontaprópria,nasqualidadesecompetênciasprofissionaisafimdemelhoraraqueleserviço.Apósatransferênciadasoberania,oGovernodaRAEMidentificouo“Reforçodabaseerejuvenescimento,ofirmeesólidodesenvolvimen-to”,comoobjectivospolíticos.Afimdelidarcomareformaadministra-tiva,ogovernodaRAEMatribuigrandeimportânciaàsactividadesdeformaçãodafunçãopública,quecontinuaafortaleceracapacidadedosfuncionárioseasuaculturaética,introduzoespíritode“pessoasesclare-cidas”,emudaasatitudesepercepçõesdafunçãopública,demodoqueaformaçãodosfuncionáriosdafunçãopúblicaseja“holística,obrigatóriaeespecífica”desentidodedesenvolvimento.Emprimeirolugar,acriaçãodecentrodoformaçãodefuncionáriospúblicos,quelhesforneçapro-gramasdeformação,paradesenvolvercursosdeformaçãoeutilizaçãodeprogramasderecursosdeplaneamento,paramelhoraraqualidadedoser-viçopúblicocomoumtodoedeumaformacientífica.Emsegundolu-gar,emboraemtermosdeestratégiasdeformaçãoosescalõesecategoriasdeserviçopúblicoaindasejamofoco,aênfasedaformaçãofoideslocadaparaformaçãodosfuncionáriospúblicosnaaprendizagemdelínguas(Português,Chinês,Inglês),antesdatransferênciaparaseconcentraremnamelhoriadascompetênciasprofissionais.Nãosóseofereceuaosexe-8SAFP,“CivilServiceTrainingReport“(1986-1996),páginas9-279SAFP,“Macaucivilservantslocalization”(1999),p.22

144cutivoseaosfuncionárioslíderes,serviçopúblicodeaulasdegestãocur-ricular,comoum“CursodePolíticasPúblicasdeFormaçãoparaosaltosfuncionáriosdeMacau”,organizadoconjuntamentecomaEscolaNacio-naldeAdministração,parafortaleceraéticapolítica,asideiaspolíticas,odesenvolvimentodaspolíticas,agestãoeacapacidadededecisãoeascompetênciasdosaltosfuncionários;cursosdeformaçãotécnicaeprofis-sionalparaasclassesmaisbaixasdosfuncionáriospúblicosparaosajudaraentrareentenderofuncionamentodosregulamentosgovernamentais,comoo“CursodeFormaçãodenívelmédiodosfuncionáriospúblicos”,organizadoemconjuntocomaEscolaNacionaldeAdministração.Emterceirolugar,aformaçãodeinstituiçõesdeensinocontinuaaexpandir--se,agoracomaUniversidadedeMacau,oInstitutoPolitécnicodeMa-cau,UniversidadedeCiênciaeTecnologiadeMacau;aEscolaNacionaldeAdministração,oCentrodeFormaçãodoServiçoPúblicodeMacaueSingapura,etc.Aformaçãoédadaprincipalmenteempalestras,comple-mentadascomseminários,relatóriosescritos,visitaseestágios.2)EficáciaedeficiênciasdeformaçãodosfuncionáriosapósatransferênciadesoberaniadeMacauDesdeoretornodeMacauàpátriaedepoisde10anosdeesforços,aformaçãodafunçãopúbicadeMacauproduziuereflectiu-seemdetermi-nadasrealizaçõeseprincipalmenteemtrêsaspectos.Emprimeirolugar,onúmerodecursosdeformaçãoedeparticipantesaumentousignifica-tivamente.Nos14anosentre1986-1999antesdatransferência,noperí-ododeadministraçãoportuguesa,onúmerototaldecursosorganizadospelaDirecçãodosServiçosdeAdministraçãoeFunçãoPúblicachegoua2176,eparticiparamcumulativamente38.585funcionáriospúblicos;osvárioscursosdeformaçãoorganizadoscomrequisitosespecíficos,apósareunificação,totalizarammaisde3400,comaformaçãodemaisde80.000pessoas,algunsdosquaisemcooperaçãocomaEscolaNacionaldeAdministraçãoecomasUniversidades;osdoisprogramasdeformaçãoemlargaescala“CursodeFormaçãoBásicaparamédiosealtosfuncio-nários”e“CursodeAdministraçãoPúblicanaChina”atrairamapartici-paçãodecercade2.000funcionáriospúblicos.Poroutrolado,emcola-boraçãocomaescoladafunçãopúblicadeSingapuraquase3000líderes,executivosetécnicossuperioresdogoverno,tiveramformação.Atravésdaformação,nãosófoimelhoradooconhecimentoaprofundadodosfuncionáriospúblicosdeMacaueacompreensãosobreosúltimosdesen-volvimentosdopaís,osistemapolítico,assituaçõesepolíticasnacionais

145“umpaís,doissistemas”“aspessoasdeMacauqueregemMacau”,mastambémagestãodecompetências.Emsegundolugar,melhorouograudelocalizaçãoparaoserviçopúblico,comalocalizaçãoaserbasicamenteconcluída.Baseadonoslugaresdenascimentodosfuncionáriospúblicos,aproporçãodosdaRegiãodaAdministraçãoEspecialdeMacau(RAEM)aumentoude60,17%em1999para63,67%emSetembrode2012,umaumentode3,50%,conformesemostranasFiguras1e2.Alémdisso,acompreensãodalínguapelosfuncionáriospúblicos,especialmenteacompreensãodalínguafaladaeescrita,mandarimechinês,melhorousignificativamente.Apartirdedadosestatísticosde31deDezembrode2000,aproporçãodefuncionáriosquefalammandarimerade65,27%eaquelesquepodemescreverchinêserade95,32%10;em30deSetem-brode2012,deumtotalde24.483funcionáriospúblicos,17.812delespodemfalarmandarime24.03411podemescreveremchinês.Apropor-çãocorrespondia72,75%ea98,17%,respectivamente,representandoumaumentode7,48%e2,85%,respectivamente.Emterceirolugar,amentalidade,“orientadaparaaspessoaseosserviçosparaopovo”entreosfuncionáriospúblicosestágradualmenteatornar-semaispopulares.Primeiro,foiaimplementaçãodeumbalcãodeserviçospararealizarpesquisasdesatisfaçãoeoutrasmedidas,nãosósembarreiraslinguísticas,mastambémreduzindootempodeesperaparamelhoraroníveldeservi-ço,aatitudeeaqualidadedefuncionáriospúblicos;segundo,foiatravésdasregraseregulamentosadministrativosquesefinalizaramtodososmecanismosdeconsultapública,procedimentos,regrasemétodosparaaconstruçãodocentrodeconsultadogovernodaRAEMatravésdepro-messasdeserviços,etc.Ouvirasopiniõesdopúblicoedarrespostaaosinteressespúblicosnãosóaumentouaatitudeeaqualidadedosserviçospúblicospararesponderàsquestõespúblicas,comotambémmelhorouaimagemdogovernoentreopúblico.Deacordocomasconclusõesdosorgãoscompetentes,antesdareunificaçãoeramosfuncionáriospúblicosquetratavammaloscidadãos,mashojeemdiaosfuncionáriospúblicosnãocontinuamaagirdessaforma;aocontrário,mantêmumespíritohu-mildeparaserviropúblico:naverdadecercade80%dopúblicoestása-tisfeitooumuitosatisfeitocomosserviçosdogoverno,dosfuncionáriospúblicosedepartamentosgovernamentais,tendorecebidomuitasvezes,cartasdeagradecimentodopúblico.)10SAFP“PublicAdministrationHumanResourcesstatistics”(31/12/2000).11SAFP“PublicAdministrationHumanResourcesstatistics”(30/09/2000).

146Fonte:SAFP“AdministraçãoPúblicaRecursosHumanosestatisticas”Figura1:DistribuiçãoLocaldeNascimentodosfuncionáriospúblicosemMacau(31/1/1999)Fonte:SAFP“AdministraçãoPúblicaRecursosHumanosestatisticas”Figura2:DistribuiçãoLocaldeNascimentodosfuncionáriospúblicosemMacau(30/9/2012)Noentanto,emcomparaçãocomaexperiênciadaformaçãodafun-çãopúblicadeSingapura,aformaçãodafunçãopúblicadeMacauaindatemalgumasdeficiências.Emprimeirolugar,dopontodevistadocon-ceitodeformaçãodoserviçopúblico,porqueoGovernodeMacauaindanãoestabeleceuumabasedetalentosdefuncionáriospúblicosapartirdasuaarticulaçãopública,formaçãoetransferência,ogovernoémuitasvezesumestadopassivo,e,portanto,hápercepçõesinsuficientesdaim-

147portânciadaformaçãodosfuncionáriospúblicos,aformaçãodafunçãopúblicaeotrabalhoconscienteouinconscientemente,éignorado,haven-doumafaltadeobjectivosestratégicoseperspectivainternacional.OGo-vernodeMacaunãoestabeleceuumafilosofiadeinvestimentopersistentenosfuncionáriospúblicos,comaprincipalrazãodehaverumequívocoemrelaçãoaosistemadeanálise,queaselecçãodepessoal,atravésdeumsistemadeavaliaçãojustoerazoável,deveteracapacidadederealizartra-balhoespecífico,resultandonanaturezaformaldeformação.Alémdisso,muitosfuncionáriossentemquejáreceberamformaçãoformal,científicaesistemática,atravésdoensinouniversitário,enãoexistemtaisnecessi-dadesnovamente“processadas”,ou“aprendercomoelestrabalham”notrabalho,eassim,oentusiasmodeparticiparnaformaçãonãoéelevadoeháfaltademotivaçãoeiniciativa12.Segundo,háafaltadeformaçãodosfuncionáriospúblicos,deleisespecíficasederegulamentoslegaiscompletos.AntesdareunificaçãodeMacau,oDecreto26/90/Mpublicadoem11dejunhode1990paradesenvolverumsistemadeformaçãodosfuncionáriospúblicos,nãoconseguiudesempenharumpapeleficaznosistemadeformação,resul-tandonumvaziodaleiepermanecendoemfasedeplaneamento.Apósatransferênciadesoberania,oartigo100daLeiBásicadaRegiãoAdminis-trativaEspecialdeMacauestipulaque“osfuncionáriospúblicosdevemsernomeadosepromovidoscombasenassuasqualificações,experiênciaecompetências.Ossistemasexistentesdeemprego,disciplina,elevaçãoesistemadepromoçãonormalemMacaumantêm-seinalterados,maspodemsermelhoradoscombasenodesenvolvimentodasociedadeemMacau“.Portanto,asleisactuaisdoserviçopúblicoqueregulamosfun-cionáriospúblicos,comexcepçãodealgunsfuncionáriosporcausadesuadesignação,sendoreguladospornormaslegaisespecíficas,amaioriadosfuncionáriospúblicosestãosujeitosàsdisposiçõesbásicasde“escalõesecategoriasdosistemaindividualdoserviçopúblico”e“aosprincípiosgeraisdeliderançaededirecção”,queresultaramde“disposiçõessobreosistemadeformaçãofragmentadadosfuncionáriospúblicos,dispersosnasdisposiçõesgerais,nãoconseguindoformarumsistemalegalespecífi-coeabrangente”13.Mesmoquetivessemsidoanunciadasem8deAgosto12Ver“increasedtrainingeffortstoimprovecivilservants’professionalstandardsandef-ficiency”,JornalSanWaOu,2011-1-14.13HuangYongYi,“theMacaoSARgovernmentinthepastdecade,humanresourcesandtraining”,Administração,XXII,Vol.86,2009No.4.

148de2011,“asregrasderecrutamento,selecçãoepromoçãodaformaçãodosfuncionáriospúblicos”,hácertosregulamentosrelativamenteespecífi-cossobreotipoeotempodeformaçãoparaosfuncionáriospúblicos,osquaissãodisponibilizadosparaasnecessidadesavançadas,nãoselheses-pecificandoasnecessidadesdeformaçãoenúmerodehorasdeformaçãoporano.Devidoàfaltadeleiseregulamentosespecíficosdeformaçãonafunçãopública,osmédiosealtososfuncionáriospúblicosrecebemmaisoportunidadesdeformaçãoeosfuncionáriospúblicoscomunsrecebemmenosoportunidadesdeformação;maispromoçãodeformação,menosformaçãododia-a-dia;maistempodeformaçãoemalgunsanos,masmenostempodeformaçãoemoutrosanos;fenómenode“passoapassoeadhoc”naformação.Maisumavezapartirdaperspectivadoprojectodeformaçãodafunçãopública,afaltadeumplanoglobaldeformaçãosistemáticare-sultounumaestruturadeconteúdoirracional,causandoofenómenodabaixaefectividadedeformação,queémostradoprincipalmentedasseguintesformas.Emprimeirolugar,háumafaltadepré-formaçãoàavaliaçãodascompetênciasdosfuncionáriospúblicosenãoháapreensãosobrecomoumfuncionáriodeveserformadoequaissãoascompetênciasmaisimportantesemqueotreinodevepersistir.Comotal,aformaçãoéapenasporumaquestãodeformação.Bastaestarsatisfeitocomonúme-rodesessõesdeformaçãooferecidas,enãoserconsideradaaviabilidadedeconteúdosdeformaçãoearelevância,oquelevaaqueaformaçãonãopossasercapazdeatenderàsnecessidadesdotrabalho,eaatençãonãotemsidodadaaosefeitosdaformação.Emsegundolugar,aformaçãofoca-semaisemteoriaseconhecimentosbásicosdeáreasparticularesoudisciplinas,nãotendoênfasesuficientenaformaçãodeconhecimentosdotrabalho,conhecimentostécnicos,capacidadesdetrabalhoecapacidadesdeinovação,formaçãodereaçãodeemergência,comoagestãodascrisesdecompetências,quandoconfrontadoscomopúblico,osmeiosdeco-municação,etc.Masomaisimportanteéqueaintegridadeideológicadaformaçãodosfuncionáriosfoiignorada,esãoessasamaioriadassuasre-clamaçõespúblicassobreasuaatitudeecondutapessoais.Emterceirolu-gar,houveênfasenumaformaçãodeclassificaçãohierárquicaqueignorouoserviçopúblico,asnecessidadesdeformaçãoeaformaçãoclassificada.Emquartolugar,aabordagemparaformarfuncionáriospúblicostemsidomonótona,eaqualidadedaformaçãonãoéelevada.Actualmente,aformaçãodosfuncionáriospúblicosémuitasvezesumregimepassivo.

149Noprocessodecriaçãodeformaçãohouvenegligêncianodesenvol-vimentoecrescimentodosfactoresdeaprendizagemdosfuncionáriospúblicos,e,portanto,ofuncionamentorealaindaéumensinodesaladeaula,osinstrutoresdesãopalestrantesbaseadosnumaformadecomuni-caçãounidireccionalefaltandoexercícios,simulaçõesdecenários,estudosdecasoepesquisas.Aestaformaçãodedoutrinaçãofaltaflexibilidadedeaplicaçãocientífica.Nãosódificilmentepodeaumentarointeressedosformandospelaaprendizagem,comotambémédifícilformarainterac-çãoderessonânciaentreoorientadoreoaluno;eéaindamaisdifícilformarfuncionárioscomcapacidadesanalíticasecapacidadesdedecisãoadministrativas,eoresultadosópodeserformaçãodemáqualidadeemenosdoqueefeitosdeaprendizagemideal.2.InspiraçãodaFunçãoPúblicadeMacau,naformaçãodeSingapuraOnovomandatodogovernodeMacaudefendeoconceitodapo-lítica“pessoasorientadas”,eimplementaoprincípiodaformaçãodosfuncionários.OgovernodeMacaudeveaderiraosprincípiosbásicosdaRAEMeaproveitarrazoavelmenteaexperiênciadeSingapuraparaestabelecerumsistemadeformaçãointegraldofuncionalismopúblico.Comomostranafigura3.Figura3:“pessoas-orientadas”SistemadeFormaçãodaFunçãoPúblicaEmprimeirolugar,oestabelecimentodaestratégiadedestaquedaformaçãodosfuncionáriospúblicos,quemobilizatotalmenteacriativi-dadeeainiciativadospoderesexecutivoseosorganismosdeformação,

150começandonaprática,porfortalecerodesenvolvimentodosrecursoshumanosdeacordocomascondiçõeslocais.Issoincluiprincipalmen-te:(1)Conceitoinovadordeformaçãoparafuncionáriospúblicos.OGovernodaRAEMdevesercomoogovernodeSingapura,totalmenteconscientedequeaformaçãoédaresponsabilidadedecadafuncionário,nãohavendotermodeformação,comformaçãocontínuaparaexercitaropotencialdosfuncionáriospúblicos,nosentidomelhorarasuaquali-dadeeaumentaracompetitividade,sãoestesoprincipalinvestimentoestratégico.Avançarnotempo,deacordocomasmudançasambientaiseasnecessidadesdasituação,bemcomocomacombinaçãodoserviçopú-blicodeplaneamentoedesenvolvimentodacarreiraeaimplementaçãodaformaçãocontínuaedesenvolvimentoaolongodavidadoprogramadeformação,garantiráqueaformaçãopodeseralvodeprevisibilidade,enquantoumaboacompreensãodosquatroprincípiosda“teoriaassocia-daàaprendizagempráticaeaaplicaçãoconsistente,precisadeformaçãobaseadaemênfasepragmática”.Paraosfuncionáriosdodepartamentoosníveisquetêmimpactodirectosobreodesempenhogeraldegovernar,dogovernodaRAEMéimportante,nãosótreinarasuaestratégiadepensamento,visãointernacionalecapacidadedetomadadedecisão,mastambémcontinuarareforçarasuacorrecçãopolíticaeresponsabilidadedeformaçãoética.Alémdisso,devidoaofactodeoGovernonãotervindoautilizarferramentasdepropagandaparaorientarbemoscidadãosdeformacognitivaeavaliaraadministraçãopúblicadeformaracionalecientifica,resultounosúltimosanosfaltadeautoridadeemdiferentesregulamentos.Umindivíduoautorizadopodetrazerconfiançaàspessoas;porisso,tambéméadequadoquenaformaçãodosfuncionáriospúblicoshajaautoridadepessoal.(2)Estabelecerumaescoladeformaçãodead-ministraçãopúblicadealtaqualidadeeformarnovosfuncionáriospúbli-cos,denívelmédioealto,emMacau.Apósoregressoàpátria,ograndenúmerodefuncionáriospúblicomédioealtostreinadosemSingapuraforamenviadosparaPequim,paraparticiparosváriostiposdeforma-ção,cujotempodeformaçãogeralvariou.MasMacauéumamicro--economiaecomoseumodoespecialdedesenvolvimentoeconómicoededireito,comoseusistemajurídicoeculturaorganizacionalpróprio,juntamentecomasuapolíticapúblicaespecífica,modelodesistemadevalores,edeexecução,paranãoincutiralgumateoriaprofundadaad-ministraçãopública.Aformaçãodosfuncionáriospúblicosnãoéapenasparaaltosfuncionáriospúblicos.SeMacauquerelevaronívelglobaldosserviçospúblicos,denívelbaixoemédiodosfuncionáriospúblicos,

151torna-seentão,muitoimportanteaformação.Portanto,aoaprendereadaptarrazoavelmenteasexperiênciasdeserviçopúblicodeformaçãodocontinentechinêsedeSingapura,Macaupodeestabelecerumaescoladequalidadedeformaçãodaadministraçãopública,utilizaropoderpessoalemlocaiseinstituiçõesdeensinosuperiornaadministraçãopúblicaedevesercapazdeformarumgrupodeadministraçãopúblicalocalcompessoalqueentendeassituaçõeslocaisemMacau,composiçõesdelide-rançaemtodososníveisdaadministraçãopública.Alémdisso,aquelesquesãonovosparaoserviçopúblicotambémpodemconcentrar-senaformaçãoporalgumtempoparadominaroconhecimentobásicodaadministraçãopúblicaepadrõesdeserviçoqueirãoajudaraharmonizaraqualidadedosserviçosdosfuncionáriospúblicosjunioresdeMacau14.(3)Aidentificaçãodasnecessidadesdeformaçãoseráparaexercerple-namenteasfunçõesdosfuncionáriospúblicos,dossupervisoresedassuasunidades.Aformaçãodosfuncionáriospúblicosnãoéapenasaim-plementaçãodaformação,masumaavaliaçãodaeficáciadaformação,quenecessitadeanáliseparaconcluiroprocessodelooping,quenãoseconcentreapenasnamelhoriadacapacidadeindividual,mastambémincidasobreodesempenhodoserviçopúblico,comotal.Podeaprender--secomaabordagemdeSingapura,comfuncionáriospúblicosaproporassuasnecessidadesindividuaisdeformação,dasquais60%devemserrelacionadascomotrabalho,emconjuntocomosseussupervisoresparaverificar,eosrestantes40%doconteúdodaformaçãodeterminadospe-losprópriosfuncionáriospúbicos.Umavezqueasnecessidadestenhamsidoconfirmadas,odepartamentoderecursoshumanosdaunidadedeligaçãoaosistemadegestãodeinformaçõesdeinstituiçõesnaformaçãodafunçãopúblicaconsultaquaisasinstituiçõesrelacionadas,quepodemfornecerformação,eemseguida,atravésdo“shoparound”,transformaasnecessidadesdeformaçãoemprogramasdeformação.Estaformadeconfirmarasnecessidadesdeformaçãoemconjuntopelosfuncionáriospúblicos,pelosseusdepartamentosderecursoshumanosepelosseussupervisores,dãoasopçõesindividuaisdeformaçãoeautonomia,oqueajudaamelhorarointeresseeoentusiasmopelaformaçãopessoal,nãosedesviandodasnecessidadesdotrabalhoedasmetasdedesenvolvimentodasunidadeserealmenteconcretizandoaformaçãodeacordocomas14VerLiuBolong:“AnalysisofthecurrentsituationoftheMacaocivilservicepersonnelsystem”,and“Enhancingtheabilityofpublicadministration,Proceedingsofthe2011TaiwanSymposium”.

152capacidades,oensinobaseadonasnecessidadeserealizandoaintegraçãoefectivadetrabalhoedevida.Emsegundolugar,abriromercadodeformação.(1)Ofundamen-toéqueaconcorrêncianecessitadeserintroduzidanasinstituiçõesdeformaçãoeosfundosdeformaçãodirectamentedisponobilizadospelogovernoparaosdepartamentoscomnecessidadesdeformaçãoquepreci-samdecontratarserviçosdeformaçãoparaassuasnecessidades,atodasasinstituiçõesresponsáveispelaformaçãodosfuncionáriospúblicosedeestarenvolvidasnacompetiçãoparaganharreconhecimento.IstonãosópermitedegarantirqueasinstituiçõesdeformaçãopossamactivamentedesenharprogramasdeformaçãoqueatendamàsnecessidadesdaAdmi-nistraçãoPúblicaecriarcursosdeformação,comotambémseadaptaremàsnecessidadesdaAdministraçãoPúblicaparacontratarfuncionáriosdealtoníveldeensino.Oquetambémpermiteajudarasinstituiçõesdeformaçãoaoptimizarasconfiguraçõesinstitucionais,propíciosàimple-mentaçãodo“serviçoone-stop”,bemcomoàpromoçãodaconcorrên-ciaedacooperaçãoentreasinstituiçõesdeformação.Tudoparaqueosdepartamentoscomnecessidadesdeformaçãoescolheramasmelhoresinstituiçõesgarantiramaqualidadedaformação.(2)Amercantilizaçãodosrecursosdeensino,combasenaformaçãodasforçasexistentes,segueoprincípiode“contratardeacordocomasnecessidades,pagardeacor-docomaqualidade”,aosprofessoresnecessárioscontratadosfunçãodasnecessidadesdeformação.Elespodemserprofessoresdeinstituiçõessu-perioresouquadrossuperioresdeempresas,ouprofessoresdealtosfun-cionáriospúblicos.IssoexigiráqueogovernodeMacaudesenvolvaumalistadeperitos,decorrespondentes,envolvendoaperíciadeespecialistas,osseuscurriculumvitae,cursosgratuitoseapreciaçãoporantigosalunos.Maisumavez,aimplementaçãodeumaabordagemflexívelparaaformação.Emprimeirolugar,enfatizarousodamodernainovaçãodastecnologiasdainformaçãocomomeiodemudaropapeldosformadores,mudandoofocode“ensinar”paraumfocoem“aprender”,paramelhorarainiciativaeoentusiasmonasdisciplinasdeformação,paramaximizarodesenvolvimentodopotencialhumano,demodoquecadaformandosejacapazdefazeroseumelhor.Emsegundolugar,mudaroforteaênfasetradicionalnateoriaemenosênfasenaprática,aumentaraproporçãodecursospráticos,continuarareforçarasheurísticasemétodosdeensinointeractivos.Emterceirolugar,adaptarmaisformaçãorealizadaempaí-sesdesenvolvidos,paraosfuncionáriospúblicosdenívelmédioquesão

153jovenseséniores,altamentequalificadosecompotencial,parateremfor-maçãoeestudoemuniversidadesderenome,instituiçõesdepesquisaempaísesdesenvolvidosnaEuropaenosEstadosUnidos.Emquartolugar,melhorarosistemadasegurançadaformaçãoparaosfuncionáriospúblicos.(1)Nalegalizaçãodosistemadeformação,ofocoégarantiragênciasdeformaçãoeórgãosreguladoresparatrabalhardeformapadronizadaeorganizada,acategoriadetrabalhoearegulari-zaçãodosistema.Emseguida,éfortaleceralegalizaçãodaavaliaçãodaformaçãodosfuncionáriospúblicos,concentrar-seemquatroaspectos,incluindoaavaliaçãodareacçãodosformandos,asuamudançadecom-portamento,eseéeficazdeatingiroobjectivopretendidoeproduzirosefeitosdosrequisitos.Maisumavez,osfuncionáriospúblicossãoobri-gadosacomunicaraosseussuperioresedepartamentosorganizacionaisoprimeiroRankingdasuaexperiênciadeaprendizagem,etambémesta-belecerumarquivoparaotipodeformaçãodeserviçopúblico,tempo,efeitosdaformação,comoégeridoeapresentadopeloprimeiropostodegestãodepessoaldogovernoparagarantirqueasupervisãosólidapodeserfeitacadafuncionárioemcadaumadassuasformaçõese(2)aumen-taroinvestimentodoorçamentodaformação.CombasenaexperiênciadeSingapura,aformaçãodosfuncionáriospúblicospodeserabsorvidapelasfunçõesimportantesdogovernoeospelosfundosdeformaçãodafunçãopúblicaorçamentados;atravésdeimpostosououtrosmeiosdemudançasproporcionais,configurarpagamentosdefundosespeciais;mo-bilizarasociedadeparaapoiosfinanceiros,oucobrartaxasdeformaçãoaosfuncionáriospúblicoscombasenaproporçãodosseussalários,paragarantirquenãohaveráfundosregularesnaformaçãodoserviçopúblicoaseremaplicados;melhorarasinstalaçõesdehardware,optimizareem-belezaroambienteparaalcançarumbommecanismodeciclodesaídas,proporcionalàsentradas;(3)criaçãodeincentivosàformaçãodefuncio-náriospúblicosparapermanecerempositivamenteentusiasmadosnapar-ticipaçãodaformação.Noiníciodecadaano,confirmaroprogramadeformaçãoeincluiroprogramadeformaçãoeplanodetrabalhona“tabeladealocaçãodoplanodetrabalho”.Nofinaldoano,aorelatarasuacon-clusão,informarespecificamenteostatusdaconclusãodasprogramasdeformação,paraefectuarumavaliaçãoà“tabeladealocaçãodoplanodetrabalho”,evincularaavaliaçãodofinaldoanocomapromoção,nome-açãoebenefíciosdotrabalho.Destaforma,mesmoseofuncionárionãoquiserparticiparnaformação,recebevoluntáriamenteaformaçãosob

154essesincentivos,articulandoaformaçãocomamelhoriadassuascapa-cidadesequalidades,paragarantirumaboarespostaàcriseeàmudançaambiental,bemcomoincentivaraconcorrêncianumaposiçãoinvencível.IV.ConclusõesNos13anosedesdeatransferênciadesoberania,oGovernodaRAEMimplementouapolíticado“Fortalecimentodafundaçãoerejuve-nescimentododesenvolvimentoestávelesadio”que,emconformidadecomareformaadministrativa,temvindoamelhoraraqualidadedeservi-çodosfuncionáriospúblicosedascapacidadesatravésdoreforçodasacti-vidadesdeformaçãodafunçãopública,eoconceitodeservidorpúblico.Emgeral,alocalizaçãodoserviçopúblicoestábasicamenteconcluída,etemhavidoumamelhoriasignificativanaqualidadegeraldoserviçopú-blico,oqueaumentaacapacidadedoGovernoparagovernar.Noentan-to,comascrescentesexpectativaspúblicasdoGoverno,odesequilíbriododesenvolvimentoeconómicoesocial,ascapacidadesdosfuncionáriospúblicoseoníveldeserviçoprecisamdeserreforçados.Espera-sequeoGovernodaRAEMpossademodorazoável,fazerreferênciaàexperiênciadaformaçãodafunçãopúblicadeSingapura,comorespeitodeMacauserumamicro-economia,eterumaculturaespecial,sistemajurídicoevaloreseformasdeexecuçãoprópriosecombasenosquatroaspectosdainovação,incluindoideologia,estratégias,formasemecanismosdemelhoriadosistemadeformaçãovisandoserviçopúblico,emparticular,paraserpossívelregularonúmerodehorasdeformaçãoanualdosfuncio-nários,efortaleceropensamentoestratégicodosaltosfuncionáriospúbli-cos,acorreçãopolíticaeaéticaderesponsabilidade,paraestabelecerumanovaAcademiadeFormaçãodaFunçãoPública,paraqueaformaçãodoserviçopúblicoemMacausemovanadirecçãoda“integridade,dasobri-gaçõesedasacçõesdeformaçãoespecíficas”.Emconsequênciasurgiráumlotedefuncionáriospúblicosaltamentequalificados,paraestabelecerumaequipadegovernoeficazeresponsávelparacontinuaramelhoraracapacidadedegovernareoníveldosseusserviços.

155Administraçãon.º99,vol.XXVI,2013-1.º,155-172MútuocontroloearticulaçãoentreoExecutivoeoLegislativonaRAEMJiangHua*RelativamenteaossistemaspolíticosemvigornasRegiõesAdministrativasEspeciais,opontodevistamaisadoptadoéque,emboranãoestejaconsagradaliteralmentea“predominânciadopoderexecutivo”nasduasLeisBásicas,estaéumadasideiasorientadorasadoptadaspelasrespectivasComissõesdeRedacçãodaLeiBásicanoesboçodossistemaspolíticosdasmesmasRegiões.Assim,ossistemaspolíticosemvigornasduasRegiõesAdministrativasEspeciaissãoigualmentesistemasemquepredominaopoderexecutivo.“Aoníveldorelacionamentoentreosórgãosexecutivo,legislativoejudicial,pretende-seumaindependênciaentreeles,mútuocontroloemútuaarticulação,assegurando-seobomfuncionamentodosistemapolíticoemquepredominaopoderdochefedoexecutivo.”1Nestesistema,orelacionamentoentreoExecutivoeoLegislativo,enquantorelacionamentotransversalentreasautoridadesnointeriordasRegiõesAdministrativasEspeciais,éconsideradoumdosrelacionamentoquemereceumcuidadodelicadoetemconstituídoumfoconasinvestigaçõesacadémicas.Assim,oqueseentendepormútuocontroloemútuaarticulaçãoentreoExecutivoeoLegislativonoâmbitodasRegiõesAdministrativasEspeciais?Omútuocontrolorepresentaembaraçareopor-seàoutraparte?Amútuaarticulaçãosignificalimitar-seaagradareaapoiaraoutraparte?Umrelacionamentodemútuocontroloemútuaarticulaçãopodesatisfazerasexigênciasresultantesdapredominânciadopoderexecutivo?ComopodesermaissuaveorelacionamentoentreoExecutivoeoLegislativodasRegiõesAdministrativasEspeciais?Asresoluçõessópodemserapresentadasdepoisdeesclarecidosossentidoserelaçõesentre“controlo”e“articulação”.*Doutorandoemdireito,naespecialidadededireitoconstitucionaleLeiBásica,pelaFa-culdadedeDireitodaUniversidadedeMacau.1LokWaiKin,LeiBásicadaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau—umanovaperspectiva,EditoradeDocumentaçãodasCiênciasSociais,Maiode2012,Pequim,Pág.225.

156I.SeparaçãoeequilíbriodepoderesAsabordagensrelativasafreiosecontrapesosearticulaçãoentreoExecutivoeoLegislativosurgiramcomasdoutrinasdaseparaçãoeequilíbriodepoderes,sendoJohnLockedeInglaterraeMontesquieudaFrançaosdoutrinadoresmaisdestacadosnamatéria.NaobraintituladaTwoTreatisesofGovernment,JohnLockeapresentoudeformamaisoumenospormenorizadaosseusargumentossobreaseparaçãodepoderes,distinguindoospoderesdoEstadoemlegislativo,executivoefederativo;cabeaoreioexercíciodospoderesexecutivoefederativo,enquantoopoderlegislativoéentregueaoparlamento.Segundooautor,“seasmesmaspessoasdetiverememsimultâneoopoderdefazerleiseopoderdeexecutarleis,elaspodemserseduzidas,emvirtudedasfraquezasdapersonalidade,aconquistarmaispoderesparanãosesujeitaremàsleisporelasprópriasfeitasetornarasleisaservirosseusprópriosinteressesparticulares,nafeituraeexecuçãodasleis”.2NadoutrinadeLockenãofoiesclarecidaanecessidadedaindependênciadopoderjudicial,enquantoaabordagemrelativaaoequilíbriodepoderestambémnãoéabundante.Montesquieuéograndepensadorfrancêsquesintetizaasdoutrinasmodernassobreaseparaçãodepoderes.Eleavançounodesenvolvimentodateoriadaseparaçãodepoderes,libertandoopoderjudicialdamãodosaristocratasquedominavamoórgãolegislativo,apresentandoasuafamosa“teoriatripartidadepoderes”.NasuaobraintituladaOEspíritodaLei,elefez,baseando-senascaracterísticasdospoderesenasfraquezasdoHomemetendocomopressupostoqueospoderestendemaserabusadosequeoHomemémaupornatureza,umaabordagemsobreanecessidadedaseparaçãoeequilíbriodospoderesdoEstado.Segundoopensador,oexercíciodopoderécaracterizadopeloseuusoatéaolimite;assimoabusodopoderénatural,enquanto“poderabsolutolevanecessariamenteàcorrupçãoabsoluta”.Setodasaspessoasfossemanjos,jamaisserianecessárioodireitoqueraoníveldacomunidade,queraodoEstado.DopontodevistapositivistaedavidaempíricadoHomem,acomunidadeeoEstadodevemsujeitar-seaodireitoeserreguladospelodireito.Destemodo,nãopodedeixardeaceitarahipótesedequeo2JohnLocke,TwoTreatisesofGovernment,traduçãodeYeQifangeQuJunong,Edito-raShuangwu,2005,Pág.91a93.

157Homemémaupornatureza.Comobasenisto,MontesquieuafirmaqueospoderesdoEstadotêmqueserseparadosempoderexecutivo,poderlegislativoepoderjudicial,poderesquedevemserexercidosportitularesdecategoriasdiferentes.Combasenaseparação,estestrêspoderesdoEstadotêmqueserrefreadosunspelosoutros,nosentidodelimitarumpoderporoutro,alcançandoumestadodeequilíbrionosistemadepoderes,atravésdeoposiçãoefricçãoentrepoderesdoEstado.3Sobasinfluênciasdateoriadaseparaçãoeequilíbriodepoderes,osEstadosconstitucionaismodernosdistinguemospoderesdoEstadoemtrêscategorias,ouseja,poderexecutivo,poderlegislativoepoderjudicial.Consequentemente,surgeoproblemasobreadelimitaçãodascompetênciasdosórgãosexecutivoelegislativo,bemcomoomútuocontroloearticulaçãoentreelesnoâmbitodascompetênciasatribuídasacadaum.DeacordocomasdisposiçõesdaLeiBásica,aRegiãoAdminis-trativaEspecialdeMacaugozadepoderesexecutivo,legislativoejudicialindependente,incluindoodejulgamentoemúltimainstância,poderesquesãodelegadospelaAssembleiaPopularNacionaldaRepúblicaPopu-lardaChina,cabendoaoChefedoExecutivoeaoGovernodaRegiãoAdministrativaEspecialporeledirigidooexercíciodopoderexecutivoeàAssembleiaLegislativaodopoderlegislativo.II.DosfreiosecontrapesosAsrelaçõesdefreiosecontrapesosexpressam-seessencialmentenaconjugaçãodaseparaçãodepoderescomocontrolodepoderes,ouseja,asdiferentescompetênciasestãoatribuídasadiferentesórgãosindependentesentresi.Aomesmotempo,oexercíciodecompetênciasporumórgãosujeita-seaocontrolodosoutros;assim,umórgãoestácondicionadoecontroladonoexercíciodascompetências,tendocertaspreocupações,emvirtudedascompetênciasatribuídasaoutraspartes.Poroutraspalavras,asrelaçõesdefreiosecontrapesosconsubstanciam-seefectivamente,emisolamento,cruzamento,interdependênciaemútuocontroloentreosdiferentespoderes.Emtermosconcretos,osfreiosecontrapesosconcebidoscombasenaseparaçãodepoderesconhecemosseguintesaspectos:3BarãodeMontesquieu,OespíritodasLeis,Vol.I,EditoraShuangwu,ediçãode1961,pág.154a156.

1581.ºAmetodologiaparaaescolhadetitularesouacomposiçãodeumórgãodesoberaniaestá,decertomodo,condicionadaouinfluenciadaporoutroórgãodesoberania,citando-secomoexemploocasodosEstadosUnidosdaAmérica,ondeanomeaçãodosjuízesdoSupremoTribunalFederalfeitapeloPresidenteestásujeitaàratificaçãodoSenado;2.ºEmcertosassuntospúblicos,aintervençãoconjuntadediferentesórgãoséindispensável,nenhumdestesindividualmentesendoconsideradocapazdecumprirasfinalidadesdopoderpúblico.Atítuloexemplificativo,nosEstadosUnidosdaAmérica,umaleisóentraemvigorquandoaprovadapeloCongressoeassinadapeloPresidente;3.ºUmórgãodesoberaniadotadepoderdesupervisãooudireitodevetoemrelaçãoaactospraticadosporoutroórgãodesoberanianoexercíciodassuascompetências.Porexemplo,cabeaoCongressodosEstadosUnidosdaAméricaafeituradalei,sóqueoPresidentepodeexercerodireitodeveto,vetoestequeésusceptíveldeserultrapassadopormaioriadedoisterçosdonúmerodemembrosdoCongresso.Poroutrolado,cabeaoSupremoTribunalFederalopoderdefiscalizaçãodaconstitucionalidadedosactosadministrativosdoPresidenteedosactoslegislativosdoCongresso,podendodeclarar,emresultado,anulidadedosrespectivosactosadministrativoselegislaçãodoCongresso.Dereferirqueotermo“制約”(freiosecontrapesos)emchinêsnãoequivalea“resistência”oua“oposição”.DeharmoniacomanoçãoconstantedoDicionáriodaLínguaChinesaModerna,“quandoaprópriaexistênciaemodificaçãodeumacoisaforcondicionadapelaexistênciaemodificaçãodeumaoutracoisa,entende-sequeaprimeiracoisaestásobos“freiosecontrapesos”daúltima”.Queristodizer,semanticamente,mútuosfreiosecontrapesossignificamqueaprópriaexistênciaemodificaçãodeumaeoutraparteestácondicionadaàexistênciaemodificaçãodasuacontraparte.Naapresentaçãodateoriadaseparaçãoeequilíbriodepoderes,Montesquieurefereque“segundoapróprianatu-rezadascoisas,oqueénecessárioéqueaquelepodersejaumfreioparaopoder”.Eafraseeminglêsé“itisnecessaryfromtheverynatureofthingsthatpowershouldbeachecktopower”.Nestafrase,“check”temosentidode“limite,impedimentoecontrolo”,masnãoquersignificar“resistênciaeoposição”.Otermo“balance”naexpressão“Checkandbalance”adop-tadapelosredactoresdaConstituiçãodosEstadosUnidosdaAméricaquersignificar“equilíbrioecoordenação”,nãotendotambémsentidode“resistênciaeoposição”.

159Alémdisso,quasetodasasobrasreferentesàteoriadaseparaçãoeequilíbriodepoderesenumeram,aoabordaremasrelaçõesderefreiosecontrapesosentrediferentespoderes,ascompetênciasdequedispõemosdiferentesórgãos,bemcomoosimpactosinerentes,masnãochegamareferiremconcretoqueumórgãodesoberaniadeveexercerosseuspode-resnosentidodedarapoiooudecontrariaroexercíciodospoderesporoutrosórgãosdesoberania.Atítuloexemplificativo,aoabordarosmú-tuoscontrolos,AlexanderHamiltonescreve,nasuaobraintituladaTheFederalistPapers,assim:“relativamenteaocontrolosobreopoderlegisla-tivo,aoPresidentecabemainiciativalegislativaeodireitodevetocondi-cionado,queimpedemaentradaemvigordosprojectosdeleiaprovadospeloórgãolegislativo,enquantoaoSupremoTribunalcabedecretaranulidadedeleisinconstitucionais;apropósitodocontrolosobreopoderexecutivo,oórgãolegislativo(oCongresso)gozadecompetênciasparafazerinterpelaçãoecensura,bemcomopararatificartratadosadoptadospeloPresidenteeparaaprovarnomeaçõesdeoficiais,enquantoosjuízesdispõemdecertospoderesjurisdicionaissobreosoficiaisdoExecutivo;quantoaocontrolosobreopoderjudicial,cabeaoCongressoadecisãosobreadotaçãodoquadrodemagistradosdoSupremoTribunal,acria-çãodetribunaisdetodasasinstâncias.Alémdisso,cabeaoCongressoacondenaçãodaacusaçãosobreatraiçãoàPátria,ascompetênciasdefazercensuraedemitirosmagistrados.CabeaoPresidenteaconcessãodeindultoapessoascondenadasporinfracçõescriminaispeloSupremoTribunaleanomeaçãodosjuízesdomesmoTribunalSupremo.4Nestalinha,“controlo”nãoequivalea“oposição”.Osórgãosexecutivoelegislativogozamdecompetênciasdistintaseinfluenciamecondicionamoexercíciodecompetênciasdooutro.Aexistênciadecompetênciasdistintasecondicionamentosentreumeoutrosãojustamentecontrolo.Comoexemplo,aspropostasdeleiapresentadaspeloórgãoexecutivosujeitam-seàapreciaçãoeaprovaçãodaAssembleiaLegislativa;istoquerdizerqueestaúltimagozadecompetênciasdeapreciaçãoeaprovaçãodaquelas,competênciasestasque,porsisó,constituemumcontrolo,independentementedaaprovaçãoourejeiçãoedoresultadodevotação,afavoroucontraaquelasiniciativaslegislativas.Esteresultadonãoteminteresseparaoefeito,pois,ocontrolomanifesta-sepelaprópriaconsagraçãodasmesmascompetênciasdaAssembleiaLegislativaenãopelarejeiçãodasiniciativaslegislativasdoGoverno.4AlexanderHamilton,JamesMadisoneJohnJay,TheFederalistPapers,traduçãodeChengFengrueoutros,EditoraShuangwu,Pequim,ediçãode1980,pág.356a373.

160III.DaarticulaçãoSemanticamente,entende-seporarticulaçãoa“colaboraçãodetodasaspartesnosentidodelevaracaboumamissãocomumdasmesmas”.Queristodizer,aarticulaçãotemporfimconcluirumamissãocomumdetodasaspartes,sendoestamissãoadefesadobemestaredosinteressespúblicos,queéafinalidadedadivisãodotrabalhoentreospoderesexecutivoelegislativo.Combasenadivisãodotrabalhonoâmbitodascompetências,nãoéaconselhávelqueoExecutivoeoLegislativoselimitemaactuarnoâmbitodassuascompetênciassemcomunicarcomaoutraparte,neméconvenientesalientarsomenteocontroloentresi,devendo,aoinvés,proceder-seàcooperaçãoentresi,comvistaaconcretizarosalvoscomuns.Muitoemboraomútuocontroloearticulaçãoentreumeoutrotenhamporfimadefesadobemestarsocialeinteressespúblicosdacomunidade,omútuocontroloenfatizamaisocondicionamentoeasujeição,pretendendoprevenir,porformapassiva,aofensaaosdireitoseliberdadepessoaiseaosinteressespúblicosdacomunidadeemconsequênciadoabusodopoder,enquantoqueaarticulaçãoentreumeoutrosublinhamaisanecessidadeeviabilidadedecooperaçãoentrepoderes,visandopromover,porformaactiva,acoordenaçãonorelacionamentoentreoExecutivoeoLegislativo,elevandoaeficiênciadeambososórgãos.Orealceem“articulação”temcomomotivosasseguintesduasordens:Emprimeirolugar,aexcessivaenfatizaçãodafiguradocontrolopodedeterminarairresponsabilização,desperdíciodetempoporargumentareinacção,fenómenoquepõeemcausaaeficiênciadagovernação.ReferiuocamaradaDengXiaopingque“noprocessodareforma,nãosepodemtransporasexperiênciasdoOcidente,nemsepodeprocederàliberalização;édeadmitirqueoantigosistemadeliderançatinhaalgumasvantagens,incluindoaceleridadenasoluçãodosproblemas.Umsistemaqueexagere,omútuocontrolopodecriarproblema.”5OqueDengafirmounãoquerdesmentirocontrolodopoder,massimqueocondicionamentoexcessivoentrepoderespodepôremcausaaeficiênciadaordenaçãodasociedade.5ColectâneadetesesseleccionadasdeDengXiaoping,volumeIII,EditoraRenmin,edi-çãode1994,pág.178.

161Emsegundolugar,existemnecessidadesepossibilidadedecooperaçãoentreosdiversospoderes.Asdiferentescompetênciasencontram-senapossedosórgãosdistintos,masaseparaçãodepoderesnãoéabsoluta.Assim,existeespaçoparaa“mistura”ecooperaçãoentreospoderes.SegundoJamesMadison,aofalarqueospoderesdevessemseparados,Montesquieu“nãopretendiadizerqueestesórgãosnãodeviaminterviroutomarpartenasactuaçõesdeunseoutros”;omesmoautorqueriaapenasdizerque“quandoatotalidadedospoderesdeumórgãofossedominadaporpessoasqueexercematotalidadedospoderesdeoutroórgão,osprincípiosfundamentaisdaconstituiçãoliberalviriamaserderrubados.”6Poroutraspalavras,nainterpretaçãodeJamesMadison,aseparaçãodepoderesnadoutrinadeMontesquieutemporfimchamaraatençãoparaevitarqueasmesmaspessoastomemcontadedoisoumaispoderesdostrês,nãonegandoapermeabilidadeentreospoderes.AlexanderHamiltonafirmavatambémqueaseparaçãodepoderesnãodeveserconsideradacomoumisolamentoabsolutodospoderesexecutivo,legislativoejudicial,“nãoédeexcluirumamisturaparcialparadeterminadosfins,desdequesejapreservadaaseparaçãodosórgãosdesoberanianasmatériasessenciais.Estamisturaparcial,emcertascircunstâncias,paraalémdenãoserinadequada,émesmoindispensávelparaomútuocontroloentreosórgãosdesoberania.”7“Aseparaçãodepoderesefreiosecontrapesosnãopassadeserummeioqueévantajoso,umavezqueoseuobjectivoéamanutençãodorelacionamentoentreostrêspoderesnosentidodadivisãodotrabalhoecooperação,condicionamentoecoordenação.”8Nestestermos,aarticulaçãoentreoExecutivoeoLegislativoquerreferirque,nomeuentendimento,combasenaatribuiçãodosrespectivospoderesaosórgãosexecutivoelegislativo,secriammecanismosdecomunicaçãoeintercâmbiocomvistaapromoverumacompreensãomútuaentresi,dirimindodivergências,evitandodiscussõesalongadas6AlexanderHamilton,JamesMadisoneJohnJay,TheFederalistPapers,traduçãodeChengFengrueoutros,EditoraShuangwu,Pequim,ediçãode1980,pág.247.7AlexanderHamilton,JamesMadisoneJohnJay,TheFederalistPapers,traduçãodeChengFengrueoutros,EditoraShuangwu,Pequim,ediçãode1980,pág.337.8AlexanderHamilton,JamesMadisoneJohnJay,TheFederalistPapers,traduçãodeChengFengrueoutros,EditoraShuangwu,Pequim,ediçãode1980,pág.40e41.

162quepodempôremcausaagovernaçãodaRegiãoAdministraçãoEspecialemvirtudedepersistiremassuasposições.Desalientarqueaarticulaçãoentreumeoutronãosignificaqueosórgãosexecutivoelegislativotenhamqueprocurarsatisfazeromáximopossívelasexigênciasdaoutrapartel;aliás,apredominânciadoExecutivonãoimpõeàAssembleiaLegislativasujeitar-seàsmedidasdoGoverno.Comosereferiuantes,aarticulaçãoentreoExecutivoeoLegislativotemporfimconcluirtarefascomuns,masnãoconcluirtarefasdopróprioórgãoexecutivo.Comoasdecisõesdoórgãoexecutivonãoestãonecessariamentedeacordocomosinteressespúblicosdacomunidade,oórgãolegislativonemsempretemaobrigaçãodesubmeter-seàquele.Noexercíciodassuascompetências,nãocabeàAssembleiaLegislativaafaculdadedecriarimpedimentosinjustificadosaoGovernoe,doigualmodo,elatambémnãotemobrigaçãodeseguircegamenteasdecisõesdoGoverno.AarticulaçãoentreoExecutivoeoLegislativonoâmbitodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacauexpressa-seessencialmentenainstituiçãodoConselhoExecutivo.ComoMacauéumterritóriopequenocompoucapopulação,aexclusivaenfatizaçãodomútuocontroloentreoExecutivoeoLegislativoresultaránumadiscussãoalongadaentreosmesmosórgãosnaresoluçãodecertosassuntos.EstaestagnaçãopoderápôremcausaaeficiênciadoordenamentodaRegião.E,aquelesmatériaseventualmenteemdiscussãosãomuitasdasvezescom-preendidasnoâmbitodaautonomiadaRegião.Assim,nãoéaconselhávelqueasautoridadescentraisemanemdirectrizes,poisistopodeserconsideradoumainterferêncianosassuntoscompreendidosnoâmbitodaautonomiadealtograudaRegião.Nestesentido,“énecessárioconceberumainstituiçãoqueintensifiqueorelacionamentoearticulaçãoentreoExecutivoeoLegislativo,demodoapossibilitarumacomunicaçãofrequente,trocandoopiniões,dirimindoasdivergênciasechegandoaconsenso,tornandoviávelumnormalfuncionamentodosistemapolíticodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau,favorecendoumasuaveexecuçãodastarefas,desenvolvimentoeconómicoeestabilidadesocial.”9Porestesmotivos,foiconcebidaainstituiçãodoConselhoExecutivo.9XiaoWeiyun,UmaabordagemsobreaLeiBásicadeMacau,EditoradaUniversidadePequim,2003,pág.83.

163Nostermosdoartigo56.ºdaLeiBásica,“oConselhoExecutivodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacauéoórgãodestinadoacoadjuvaroChefedoExecutivonatomadadedecisões.”DestanormaresultaqueopróprioConselhoExecutivonãoéumórgãoquetomadecisões,massimumórgãoquecoadjuvaoChefedoExecutivonatomadadedecisões,nosentidodefazervalerassuasfunçõesdeaconselhamentocolectivo,enquantocabeaoChefedoExecutivoatomadadedecisões.OChefedoExecutivodeveconsultaroConselhoExecutivoantesdetomardecisõesimportantes,deapresentarpropostasdeleiàAssembleiaLegislativa,dedefinirregulamentosadministrativosededissolveraAssembleiaLegis-lativa,sobpenadeosactospraticadosnãoproduziremefeitosjurídicosporviolaremasdisposiçõesdaLeiBásica.EasopiniõesdoConselhoExecutivosãorelevantesparaoChefedoExecutivo,umavezque,seoChefedoExecutivonãoaceitaroparecerdamaioriadosmembrosdoConselhoExecutivo,devemserregistadasasrazõesjustificativasespecífi-casdarecusa.OsmembrosdoConselhoExecutivosãodesignadospeloChefedoExecutivodeentreostitularesdosprincipaiscargosdoGoverno,deputadosàAssembleiaLegislativaefiguraspúblicas,sendoporelede-terminadasasuanomeaçãoeexoneração.AintegraçãodedeputadosàAssembleiaLegislativanoConselhoExecutivocomoseusmembros,temporobjectivoacriaçãodeummeiodecomunicaçãoecolaboraçãoentreoexecutivoeolegislativo.EmboraoConselhoExecutivonãosejaumórgãoderepresentaçãoeosseusmembrostambémnãosejamrepresentantesdosinteressesdascamadasesectoresdacomunidade,apresençadedeputadosàAssembleianoConselhoExecutivoreforçaarepresentatividadedosseusmembros,enquantoapresençadefiguraspúblicastornapossívelarecolhadeopiniõesdamesmasemitidasnumaposiçãoeestatutodeterceiraparte,contribuindoparadirimirdivergênciasentreoExecutivoeoLegislativo.OqueéfavorávelparaqueoChefedoExecutivorecolhaopiniõeseideias,ouvindodemodoamplotodasaspartesdacomunidade,tendoemcontaasnecessidadesdetodos,nosentidodetomardecisõesacritériocientífico,tendoemconsideraçãoosinteressesdacomunidadeemgeral.Domesmomodo,comooConselhoExecutivoécompostopormembrosdoGovernoepordeputadosàAssembleiaLegislativa,oExecutivoeoLegislativopodemapresentarassuasopiniõesnaabordagemdapolíticadoGover-no,oqueéfavorávelaoentendimentomútuo.EoChefedoExecutivo

164podeponderardeformaadequadaasopiniõesdaAssembleiaLegislativanatomadadedecisões,comvistaaformulardecisõesmaisaceitespelamesmaAssembleia.OnúmerodemembrosdoConselhoExecutivoéreduzidoeassuasreuniõesnãosãopúblicas,arranjoqueéfavoráveladirimirasdivergênciasentreoExecutivoeLegislativo.IV.Comopodeconsubstanciar-seoprincípiodapredominânciadopoderexecutivonorelacionamentoentreoExecutivoeLegislativoSegundooprofessorcatedráticoXiaoWeiyun,“nocontextodorelacionamentodoExecutivoeLegislativo,osignificadodapredominânciadopoderexecutivoconsisteemqueoestatutolegaldoChefedoExecutivodevesersuperior,devendoassuascompetênciasserabrangenteseinfluenteseadecisãodasmatériasquelhecabemserbastanteamplanosistemapolítico;assimoChefedoExecutivodesempenhaumpapelpredominantenavidapolíticanasregiõesadministrativasespeciais.”10Queristodizerque,nasrelaçõesdemútuocontroloentreoExecutivoeLegislativo,oChefedoExecutivoeoGovernogozamdecompetênciasmaisamplosemaisfaculdadesdecontrolo,estandooexercíciodascompetênciasdaAssembleiaLegislativamaisnitidamentecondicionadopeloChefedoExecutivoeGovernoporestedirigido.Nasrelaçõesdearticulaçãoentreumeoutro,oChefedoExecutivoeoGovernoocupamumaposiçãomaisenérgicaemaisactiva.1.Superioridadeemestatutoeamplitudedascompetên-ciasdoChefedoExecutivoApredominânciadopoderexecutivoexpressa-se,antesdemais,nasuperioridadedoestatutoeamplitudedascompetênciasdoChefedoExecutivo.NostermosdaLeiBásica,oChefedoExecutivoocupaonúcleodospoderesprevistosnosistemapolítico,possuindoestatutoduplo—sendodirigentemáximodaRegiãoAdministrativaEspecialesimultaneamentecabeçadoGovernodamesma.Enquantodirigen-10XiaoWeiyun,UmaabordagemsobreosistemadechefedoexecutivodaRegiãoAd-ministrativaEspecialdeMacau,EdiçãodaUniversidadedeCiênciaeTecnologiadeMacau,Marçode2005,Macau,pág.142.

165temáximodaRegiãoAdministrativaEspecial,eletemumestatutosuperiormaiordoqueodosórgãosexecutivo,legislativoejudicial,ocupandoumaposiçãopredominante.EnquantocabeçadoGovernodaRegiãoAdministrativaEspecial,oChefedoExecutivodirigeostitularesdoscargosprincipaisetodosostrabalhadoresdosserviçospúblicos.OcorrespondenteéqueoChefedoExecutivoestádotadodeduplospoderes,exercendo,enquantodirigentemáximodaRegiãoAdministrativaEspecial,poderescomofazercumpriraLeiBásica,solicitarainterpre-taçãodasdisposiçõesporpartedoComitéPermanentedaAssembleiaPopularNacional,assinarosprojectoseaspropostasdeleiaprovadospelaAssembleiaLegislativaemandarpublicarasleis,elaborarosregulamentosadministrativos,submeteraoGovernoPopularCentral,paraefeitosdenomeação,aindigitaçãodostitularesdoscargosprincipais,nomearpartedosdeputadosàAssembleiaLegislativa,nomeareexonerarosmembrosdoConselhoExecutivo,nomeareexonerar,osmagistradosdasváriasinstânciaseosdelegadosdoProcurador,fazercumprirasdirectrizesema-nadasdoGovernoPopularCentralemrelaçãoàsmatériasprevistasnaLeiBásica;enquantodirigentemáximodoGovernodaRegiãoAdminis-trativaEspecial,oChefedoExecutivoexercecompetênciascomodirigiroGovernodaRegiãoAdministrativaEspecial,definiraspolíticasdoGovernoemandarpublicarasordensexecutivas,entreoutras.Denotarqueosactospraticadosnoexercíciodascompetênciasdedirigentemáxi-modaRegiãoAdministrativaEspecialnãoestãosujeitosàfiscalizaçãodaAssembleiaLegislativa.Noentanto,estefactonãoimpedeapopulaçãoeascorporaçõesdeexerceremassuasfaculdadesdefiscalização,fazercríticasedaropiniõesemrelaçãoaosactosdoChefedoExecutivo.2.ÂmbitolimitadodasmatériaspelasquaisoExecutivoéresponsávelperanteaAssembleiaLegislativaNostermosdaLeiBásica,oGovernodaRegiãoAdministrativaEspecialrespondeperanteaAssembleiaLegislativa.Noentanto,comooGovernonãoéescolhidopelaAssembleiaLegislativa,oâmbitodasmatériaspelasquaisoExecutivoéresponsávelperanteaAssembleiaLegislativa,deharmoniacomaLeiBásica,nãoésemelhanteàsmatériasdefinidasnospaísesdesistemaparlamentarnoquedizrespeitoaorelacionamentoentreoExecutivoeoLegislativo.Assim,oâmbitodasmatériaspelasquaisoGovernoéresponsávelperanteaAssembleiaLegislativaébemlimitado,incluindoapenasfazercumprirasleisaprova-daspelaAssembleiaLegislativa,apresentarperiodicamenteàAssembleia

166Legislativarelatóriosrespeitantesàexecuçãodaslinhasdeacçãogoverna-tivaeresponderàsinterpelaçõesdosdeputadosàAssembleiaLegislativa.NãohálugaraaprovaçãodemoçãodecensuraqueobrigaademissãodoGoverno,enquantoasinterpelações,debateseaveriguaçõestambémnãodeterminamadestituiçãodostitularesdoscargosprincipais.3.Condicionamentodasiniciativaslegislativasdosdepu-tadosComoantesreferido,aLeiBásicaestipulacondiçõesparaoexercíciodainiciativalegislativadosdeputados;assim,osprojectosdeleiedereso-luçãoquenãoenvolvamreceitasedespesaspúblicas,aestruturapolíticaouofuncionamentodoGoverno,podemserapresentados,individualouconjuntamente,pelosdeputadosàAssembleiaLegislativa,enquantoaapresentaçãodeprojectosdeleiederesoluçãoqueenvolvamaspolíti-casdoGovernodevemobterprévioconsentimentoescritodoChefedoExecutivo.Estanormaexpressaessencialmenteasexigênciasinerentesàpredominânciadopoderexecutivo.Comoasreceitasedespesaspúblicas,aestruturapolíticaouofuncionamentodoGovernofazempartedaspolíticasematériasderelevânciadaáreasocial;areservadasuainiciativalegislativaaoGovernonocontextodosistemaemquepredominaopoderexecutivo,contribuiparaevitaroabusodamesmainiciativaporpartedosdeputadosàAssembleiaLegislativaqueporáemcausaaeficiênciadoGoverno,semprejuízodorelacionamentodemútuocontroloentreoExecutivoeoLegislativo(claroéqueàAssembleiaLegislativacabeaapresentaçãodassuasopiniõesnosentidodealteraraspropostasdeleiousimplesmentearejeiçãodestas).QuantoàsmatériasdacompetênciaexclusivadoGoverno,aspropostasdeleiapresentadaspeloGovernoouosprojectosdeleiapresentadospelosdeputadoscomautorizaçãopréviadoGoverno,quandoaprovados,merecerãoumamelhorexecuçãoeimplementaçãodequeéresponsáveloGoverno.4.FaculdadededissoluçãoedecensuraComosereferiusupra,cabeaoChefedoExecutivoadissoluçãodaAssembleiaLegislativa,enquantoestaúltimatemafaculdadedeprocederàcensuracontraoprimeiro.Noentanto,aAssembleiaLegislativanãopodedestituiroChefedoExecutivoesópodeprocederàcensuranocasodeacusaroChefedoExecutivodeviolaçãodalei.Verifica-sequeo

167procedimentodecensuracontraoChefedoExecutivopelaAssembleiaLegislativaébastanterigoroso,contandocomaapresentaçãodoprojectodemoçãodecensura,suaaprovação,averiguaçãodosfactosconducentesàcensura,aprovaçãodaresoluçãodemoçãodecensuraefinalmenteaapreciaçãodamesmamoçãodecensuraporpartedoGovernoPopularCentralnosentidodetomarumadecisãosobreseoChefedoExecutivoédemitidoounão.OprocedimentodedissoluçãodaAssembleiaLegislativapeloChefedoExecutivoérelativamentemenosrigoroso;sóque,istonãoquersignificarqueoChefedoExecutivopossadissolverdemodoarbitrárioaAssembleiaLegislativa.5.AmetodologiaparaaconstituiçãoecomposiçãodaAssembleiaLegislativa,quemanifestaapredominânciadopoderexecutivoDeharmoniacomaLeiBásica,osdeputadosàAssembleiaLegislativasãoeleitosporsufrágiodirectoesufrágioindirecto,cabendoaoChefedoExecutivoanomeaçãodepartedosdeputadosàAssembleiaLegislativa.AdiversificaçãonaestruturaçãoecomposiçãodaAssembleiaLegislativaéfavorávelàparticipaçãoequilibradadetodasascamadasetodosossectores,possibilitandoqueoChefedoExecutivoquenãotemoapoiodepartidosouassociaçõesobtenhasuportededeterminadapercentagemdedeputados,contribuindoparaqueaAssembleiaLegislativamelhorentendaeapoieapolíticadoGoverno,nosentidodeconcretizarasexigênciasdecorrentesdapredominânciadopoderexecutivo.6.PapelpredominantedoChefedoExecutivonaarticu-laçãoentreoExecutivoeoLegislativoRelativamenteàsmatériasdearticulação,oConselhoExecutivo,queéoórgãodestinadoacoadjuvaroChefedoExecutivonatomadadedeci-sões,fazpartedoGoverno.ComoaoChefedoExecutivocabeadecisãosobreacomposiçãodoConselhoExecutivo,oprimeiroécompetenteemescolhermembrosdoúltimodeentreosdeputadosàAssembleiaLegislativaeemdecidir,porsipróprio,onúmerototaldemembroseasuapercentagemdecadacategoria—titularesdecargosprincipaisdoGoverno,deputadosàAssembleiaLegislativaefiguraspúblicas.Tudoisto

168tornaefectivooespíritodapredominânciadopoderexecutivonaâmbitodaarticulaçãoentreoExecutivoeoLegislativo.V.Comopodetratar-sedevidamenteorelacionamentoentreoExecutivoeoLegislativoegarantirofuncionamentoeficazdosistemaemquepredominaopoderexecutivo1.ExercerdevidamenteascompetênciasnoâmbitodospoderesatribuídosacadaumParatratardemodosatisfatórioorelacionamentoentreoExecutivoeoLegislativoeassegurarofuncionamentoeficazdosistemaemquepredominaopoderexecutivo,énecessárioqueambososórgãoscuidambemdassuascompetênciasedesempenhamdevidamenteassuasprópriasatribuiçõesnoâmbitodascompetênciasatribuídas.NaLeiBásicajáestábemdefinidaaalocaçãodospoderesdoExecutivoedoLegislativo:nosistemaemquepredominaopoderexe-cutivo,oExecutivotem,defacto,umagamadecompetênciasmaisvastadoqueadoLegislativo.AtéàrevisãodaLeiBásicanosentidodealocardenovoascompetênciasdeambos,nãoésusceptíveldemodificardemodoarbitráriooâmbitodecompetênciasdecadaumdestespoderesnocontextodosistemaemvigor.Nestacircunstância,nemoórgãoexecutivo,nemoórgãolegislativopodedilatararbitrariamenteoâmbitodassuascompetênciasourestringiroâmbitodascompetênciasdooutro.Assim,aAssembleiaLegislativanãopoderexigirexpandiroleguedassuascompetência,sobpenadeconverterosistemaemquepredominaopoderexecutivonumsistemaemquepredominaopoderlegislativo;domesmomodo,opoderexecutivonãopodeofenderascompetênciasdopoderlegislativo,casocontrário,esteúltimojamaispodedesempenharoseupapeldecontrolaroprimeiro.Assim,comonostermosdaLeiBásica,oGovernonãoéescolhidopelaAssembleiaLegislativa,aestanãocabeadestituiçãodostitularesdoscargosprincipaisnemademissãodoGoverno.QueristodizerqueaAssembleiaLegislativanãopodeexerceroseucontrolorelativoaoChefedoExecutivoporestemeio.“EmHongKong,ascompetênciasdoExecutivonãoforamefectivadasnavidapolíticareal.Daquelas,algumasforamindevidamenterestringidas,

169enquantooutrasforamabandonadas.EoâmbitodascompetênciasdoConselhoLegislativofoialargadoporforçadoseuRegimentoaprovadosembaselegalconsagradanaLeiBásica.Emresultado,regista-secrisenosistemaemquepredominaopoderexecutivo.”11Emcontrapartida,aAssembleiaLegislativanãodeveabster-se,porsuainiciativa,dassuascompetênciasdefiscalizaçãosobreoGoverno.Aindaporcima,aeventualmodificaçãonaalocaçãodascompetên-ciasentreoExecutivoeLegislativodeterminaráapenasatransferênciadepoderes.EofactodatransferênciadealgunsdospoderespertencentesaoGovernoparaaAssembleiaLegislativanãocontribuiparaevitarqueestaúltima,enquantotitulardosmesmos,osabuse.Assim,achaveparaare-soluçãodoproblemanãoéatransferênciadecompetênciasdeumórgãoparaooutro,massimarestriçãoefiscalizaçãodoexercíciodascompetên-ciasdooutro.SenãoforamalteradososvaloreseasrealidadesrelativosàseparaçãodospoderesdoExecutivoedoLegislativoqueforamtidosemconsideraçãonomomentoemqueosistemapolíticofoiconcebido,oquedevesertidoemcontaéomodocomopodeassegurar-seoexercícioeficazedevidodascompetênciasepreveniroabusodepoderesnosiste-mapolíticoemvigor,masnãoproceder,demodoarbitrário,àalteraçãodosistemapolíticoouànovaatribuiçãodecompetências.2.Formaçãodeumaideiadeservirosinteressespúblicos,fomentandomútuasconfiançaecompreensãoParaalcançarumrelacionamentobenignoentreoExecutivoeoLegislativo,ambososórgãosdevemactuarcombasenumaideiadeservirosinteressespúblicos,fomentandomútuaconfiançaecompreensão.Oexercíciodascompetênciasexecutivaselegislativastemporfinalidadearealizaçãodosinteressespúblicosdacomunidade;ocontrolodoórgãoexecutivopeloórgãolegislativovisaassegurarqueasactividadesexecutivassejamdesenvolvidasemconformidadecomalei,cumprindoasexigênciasdalegalidadeadministrativa,nosentidoderealizar,deformaeficaz,osinteressespúblicosdacomunidade.Afaculdadeatribuído11LokWaiKin,“Umpaís,doissistemas”eaaplicaçãodaLeiBásicadaRegiãoAdmi-nistrativaEspecialdeMacau,EditoraRenmindeGuangdong,Novembrode2009,pág.201.

170aoChefedoExecutivonoquedizrespeitoaocontrolodoprocessolegislativotemtambémporfimassegurarqueosdiplomasaprovadospelaAssembleiaLegislativaestejamdeacordocomointeressegeraldoPaísedaRegiãoAdministrativaEspecial.OquedistingueoExecutivodoLegislativoéapenasadivisãodetrabalho,sendoiguaisosseusdestinos—serviracomunidadeerealizarosinteressespúblicosdamesma.Opontodepartidaeafinalidadedoexercíciodascompetênciasexecutivaselegislativasdeveserservirosinteressespúblicosenãoservirinteressesindividuaisoudedeterminadosgrupos.OmútuocontroloentreoExecutivoeoLegislativonãoequivaleàoposiçãoouprovocação,massimtemporobjectivomelhorprotegerosdireitoseinteresseslegítimosdapopulaçãoeosinteressespúblicosdacomunidades.Assim,oGovernodeveprocurarcompreenderosactospraticadospelaAssembleiaLegislativanoexercíciodassuascompetências,nãodevendoterpormausosseusaconselhamentosdeboafé.Aoresponderainterpelaçõesouaperguntascolocadasemaudiências,oGovernodevedemonstrarasuamáximadisponibilidade;aodefinireimplementarpolíticaseplaneamentodeproduçãojurídica,deveouvirsuficientementeaAssembleiaLegislativa;aoapresentarpropostaslegislativas,oGovernodevetomaremcontaadisponibilidadedaAssembleiaLegislativa,nãosendoconvenientefazertudoaomesmotempodemodoqueaAssembleiaLegislativanãosejacapazdeprocederasuaapreciaçãoporfaltadetempo;relativamenteàrejeiçãodepropostasdeleiporpartedaAssembleiaLegislativa,oGovernodeveexaminarcuidadosamenteasopiniõesdaAssembleiaeprocederaalteraçãorigorosa.AAssembleiaLegislativa,porsuavez,deveterumaatituderacionalnoexercíciodasuafaculdadedecontroloemrelaçãoàsacçõesgovernativas,nãodevendocriarproblemasinjustificadamente.PeranteaspropostasdeleiapresentadaspeloGoverno,deveteremconsideraçãoasuaconformidadecomoscritérioscientíficos,aracionalidadeeosinteressespúblicosdacomunidade,nãodevendoserumaoposiçãoperpétuacontratodososactospraticadospeloGovernoouterumaatitudede“opor-seporopor-se”.Domesmomodo,nassecçõesdeapresentação,debateevotaçãodepropostasdelei,devearticular-secomoGovernonoâmbitodoprocedimento,facilitandoemcertamedidaassuasacções,tendoemcontaarelevânciaeaurgênciadasmatérias,emfunçãodasuapremênciaesolicitaçãodoGoverno.

1713.ManteraestruturadiversificadadaAssembleiaLegis-lativaNostermosdaLeiBásica,oGovernonãoéescolhidopelaAssembleiaLegislativa,enquantoapermanênciadoprimeirotambémnãodependedoapoiodamaioriaestáveldosmembrosdaúltima.Noentanto,comooChefedoExecutivonãotemnenhumfundopartidárionemassociativo,aausênciadeapoiodamaioriadosmembrosdaAssembleiaLegislativadificultaráaexecuçãodapolíticadoGoverno.Assim,oGovernonecessitadecomunicarcomaAssembleiaLegislativaportodososmeios,porumladonosentidodeacolherseuapoio;poroutroquantoàmetodologiaparaaconstituiçãodaAssembleiaLegisla-tiva,nãoaceitarumaalteraçãoprecipitadaàsnormasvigentes.Maisemconcreto,édepreservarosdeputadoseleitosporsufrágioindirectoeosnomeadospeloChefedoExecutivo,comvistaamanteraestabilidaderelativadaestruturaeasuaproporçãonacomposiçãovigentedaAs-sembleiaLegislativa,demodoaassegurarqueumdeterminadonúmerodedeputadospossacontribuirparaumacomunicação,intercâmbioecooperaçãofáceisentreaAssembleiaLegislativaeoGoverno,oqueétambémfavorávelàdiversidadedamesma.4.DesenvolveropapelefectivodasindividualidadesqueacumulamfunçõesdemembrodoConselhoConsultivoededeputadoàAssembleiaLegislativaDesdeareassunçãodoexercíciodasoberania,osdeputadosàAs-sembleiaLegislativaqueacumulamasfunçõesdemembrosdoConselhoConsultivonãotêmdesempenhadodevidamenteoseupapelprevisívelemcomunicaçãoeharmonizaçãoentreoExecutivoeoLegislativo,parecendo-nosqueentreosdoisórgãosnãoexisteumamútuaconfiança.Destemodo,osmesmosdeputadosdeverãodesenvolveroseupapeldecomunicaçãoearticulação,nosentidodepromoveramútuaconfiançaentreoExecutivoeoLegislativo.5.CriaçãoeaperfeiçoamentodedemaismecanismosdecomunicaçãoearticulaçãoEmtermosdeefeitospráticos,parece-nosqueoConselhoExecutivonãoéumcanalquepossasatisfazerasnecessidadesreaisdecorrentes

172damútuaarticulaçãoentreoExecutivoeoLegislativo.Assim,éindispensávelalargarpassosnosentidodeaperfeiçoaromecanismoconvencionaldecomunicaçãoearticulação,demodoaestabelecerumacomunicaçãobilateralregular,tempestivoeconveniente.Devecriar-seummecanismodecooperaçãoparaotratamentodematériasdegranderelevância,especialmenteasmatériasquecondicionamodesenvolvimentodeMacaunasuaglobalidade,nointuitodeefectivaracomunicaçãobilateralentreoExecutivoeoLegislativoedeintensificarasrelaçõesdecooperação.VI.ConclusãoOrelacionamentoentreoExecutivoeoLegislativoéumaparteextremamenterelevantenosistemapolíticointegralmenteconsiderado,condicionandoofuncionamentodosistema.OseventuaisproblemasnorelacionamentoentreoExecutivoeoLegislativopodemabafarasacçõesgovernativasouatédeterminarademissãodoGovernoouadissoluçãodaAssembleiaLegislativa,oquenãoseráfavorávelàestabilidadedasocie-dade.Emresumo,norelacionamentoentreoExecutivoeoLegislativo,oGovernoeaAssembleiaLegislativaexercemassuasfunçõesnoâmbitodecompetênciaspróprias,condicionandoecontrolandooexercíciodacontraparte,oqueéconsideradomútuocontroloentreoExecutivoeoLegislativo.QueristodizerqueoapoioouoposiçãocontraasacçõesdoGovernoporpartedaAssembleiaLegislativarepresentaindistintamentecontroloexercidopelamesmaemrelaçãoaoGoverno.AAssembleiaLe-gislativanãopodeperturbarinjustificadamenteasacçõesgovernativas—“opondoseporseopor”—nempodelimitar-seaadaptar-separaagradaraoGovernoeàssuasdecisões,—“concordandoporconcordar”.Aarticu-laçãoentreoExecutivoeoLegislativoquerreferir-seacriarmecanismoseficazesdecomunicaçãoecoordenaçãoentreosórgãosexecutivoelegis-lativo,possibilitandoummútuoentendimentodaposiçãoefinalidadesdaoutraparte,bemcomoumexercíciomaissuaveeeficazdasfunçõesdeambasaspartes.Acorrectacompreensãodosentidorealsobreomútuocontroloearticulaçãoépressupostoparaevitarsituaçõesdecontroloin-devidoeinsuficiente,possibilitandoumcontrolodevidoeracionalizadoeumaarticulaçãoestreitaeeficiente,alcançandoumrelacionamentosuaveentreoExecutivoeoLegislativo,bemcomoumfuncionamentoeficazdosistemapolíticoemquepredominaopoderexecutivo.

173Administraçãon.º99,vol.XXVI,2013-1.º,173-194ExploraçãodaSociedadeCiviledaconsciênciadanomocraciaemMacau,apartirdasperspectivasdasfunçõesExecutivaeLegislativaChuaYeeHong*I.PrefácioDesdeoretornoàpátriaem1999,Macauconheceuumrápidode-senvolvimentoeconómicoesocial;noentanto,existemgrandesdiferen-çasentreoestadodedesenvolvimentodeumasociedadeditacivilizadaeaquiloqueexisteactualmenteemMacau.AestruturasocialdeMacautemvindoasofrermudançassignifi-cativascomodesenvolvimentoeconómico,emparticular,oaumentodapopulaçãototalde436.300nofinalde2001para557.400nofinalde2011,oquerepresentaumaumentode121.100pessoasemapenas10anos.Nomeiodocrescimentomulti-facetadodaeconomia,háumfenómenodedesenvolvimentoassimétricosignificativoentreasociedadecivil1eaconsciêncianomocráticaqueexistedesdehámuitotempo.Naverdade,osresidentesdeMacautêmumconhecimentoinadequadodobempúblicoedafracaeficiênciadoGovernoemdecretareaplicarlegis-laçãosuficienteparasalvaguardarosinteressesdasmassas.Comotal,istoprovocouumacontrovérsianaestruturasocialdeMacausobre“qualidadevsquantidade”,tendomotivadoaestagnaçãododesenvolvimentodaconsciênciacívicaedaconsciêncianomocrática.EstetrabalhopretendeutilizarodesenvolvimentodaconsciêncianomocráticaeaconstruçãodasociedadecivilemMacaucomoumaabordagemdepesquisaerefere-seàinteracçãosocialeàconsciêncianomocráticadoGovernodaRAEMcomoumcasestudy,parainvestigaroestadoactualdasociedadenomo-cráticaeosdilemasexistentesnodesenvolvimentodeMacau.2*EstudantedeDoutoradodaFaculdadedeCiênciasSociaiseHumanasdaUniversidadedeMacau1Otermosociedadecivilenfatizaotermogenéricodeidentidademodernaeproteçãolegaldosdireitosdoscidadãos,associaçõesdecidadãos,comunidadesautónomasdeactivistas2Esteestudoexaminaasociedadecivileaconsciênciadanomocracia,envolvendomaioritariamenteogovernoeosmembrosdoexecutivoedaassembleialegislativa,enãoversaconcretamentesobreasquestõesrelacionadascomodireitopenal,civilesuascomponentesprocessuais.

174II.ConceitodebempúblicoesuarelaçãocomaconsciêncianomocráticaOsacadémicosforamexplorandooconceitode“consciênciaNomo-crática”sobreoporquêdeaspessoasoptaremporusaraleietentaramentendercomoéquereconhecemoverdadeirosignificadodalei.Mesmoexistindoumacertadiferençaentreasdisposiçõeslegaiseaspráticasjurí-dicasverificadasnodia-a-dia,aspessoasaindapreferemmanterosistemajudicialecontinuaracontarcomaleicomoformadegarantiadosseusdireitoseobrigações.MichaelMcCanneTraceyMarchassinalaramqueasleisnãosãoimutáveisequeasdecisõesoficiaisnãosãoporissorígidas,masqueresultamdeumavariedadedediferentesmodosdeconhecimen-to,ouseja,resultamhabitualmentederegrasgerais,dalógica,dosrituais,dossímbolos,dastecnologiasedeumprocesso3queaspessoasusamnassuasactividadesespecíficas.ÉaLeiosistemadecontrolodanormaliza-çãodavidasocial?Ousãoospadrõesculturaisdavidaouasideologiasdevaloresquesãoosresultadosdaintegraçãoentreoreconhecimentodaspessoasedalei?Dopontodevistanormativo,aformacomoaspessoasreconhecemalei,envolveestudosintrínsecosdoDireitoesuasfunções,eporquemotivoaspessoasrespeitamaleiqueserelacionacomopropósi-todeautoridadeeeficácia.4Deumpontodevistaempírico,aquestãodecomoaspessoasfor-mamasuaconsciênciajurídica,seráabrangidaporaquiloquesociologiaeaantropologiajurídicasconsideramcomo“consciênciajurídicanavidaquotidiana”.5Nestapremissa,qualquerconhecimentojurídicoconstituíumapartedaconsciênciadaspessoasquemudaconsoanteasexperiênciasquecadaumvivediariamente.Alémdisso,comosúltimosavançosedu-3MichaelMccannandTracyMarch,“LawandEverydayFormsofResistance:ASocio-PoliticalAssessment”,inAustinSaratandSusanS.Silbey(eds.),StudiesinLaw,Politics,andSociety,Vol.15,207,London,JAIPress,1995,2104H.L.A.Hart,TheConceptofLaw(1997);JohnSearle,SpeechAct:anEssayinPhilosophyofLanguage(1970);JosephRaz,BetweenAuthorityandInterpretation:ontheTheoryofLawandPracticalReason(2009);LeslieGreen,TheAuthorityoftheState(1990).5MarcGalanter,Whythe¡§Haves¡¨ComeOutAhead:SpeculationsontheLimitsofLegalChange,9Law&Soc’YRev.95(1974);DavidM.TrubekWheretheActionIs:CriticalLegalStudiesandEmpiricism,36Stan.L.Rev.575(1984);AustinSarat,¡§¡KTheLawIsAllOver¡¨:Power,ResistanceandtheLegalConsiousnessoftheWelfarePoor,2YaleJ.L.&Human.343(1990).

175cativoseculturais,asuafunçãoprincipaléadeintegrarascondiçõesde“acção”e“estrutura”,etambémdetornaraleinumprodutodoprocessodeinteracçãosocial.Oconceitodeserviçospúblicosdeterminaqueaspessoastêmodi-reitodecompartilharasnecessidadespúblicas,comousodainstituiçãocomo“regulaçãoourestrição”paraoperaroumanteroprincípiodamaxi-mizaçãodosinteressespúblicos.Devidoaocarácterexclusivo,monopolis-taeindivisíveldosserviçospúblicos,ofuncionamentodosmercadosnãogeraquantidadesnecessáriasdeserviçospúblicos,e,portanto,amaioriadosserviçospúblicossãoprestadospelogoverno.Osserviçospúblicosestãoàdisposiçãodequalquercidadãoenãopodemexcluiraquelesquenãotêmapossibilidadedeospagar.Osserviçospúblicosnãotêmnatu-rezaconcorrencial,oquesignificaqueaqualquermomentoelespodemserfornecidosaváriaspessoasparadelesdisfrutaremsimultaneamenteeassimaexistênciademaisemaisfrequentesconsumidoresnãoafectariaaeficáciaparaoconsumidororiginal.Onúmerodeserviçospúblicosnãopodesersubdividido,istoé,osserviçospúblicosnãopodemserdivididosparavenda,oquesignificaqueelestêmcaracterísticasdeofertagloba-lizada.Osvaloresfundamentaisdasociedadenomocráticarespeitamascaracterísticaseasfinalidadesdosserviçospúblicosesãoaplicáveisàin-terpretaçãodarelaçãoentreosbenspúblicoseasociedadenomocrática.Aspessoastêmacessoaosdireitoseobrigaçõesresultantesdosserviçospúblicos,enquantoogovernoéoagente,oactoreogarantedosmesmos.Porexemplo:aspessoaspodemdisfrutaratodotempodeserviçospúbli-coscomoosistemajudicial,apolíticadeprotecçãoambiental,eosistemadeordempública,quesãofornecidospelogoverno.Quantoaogoverno,usaaautoridadeconfiadapelopovoparacobrarimpostos,governar,pro-movereexecutarobraspúblicas.Quandoumindivíduocometeumcom-portamentodesviantequeécontraointeressepúblico,enquantodesfrutadeumbempúblico,ogovernotemaresponsabilidadede,nostermosdalei,evitaresseabusodebenspúblicosquepoderácausar,entreoutros,oaumentodoscustosdessebemàsociedade.Agovernaçãocontemporâneadosassuntospúblicosreflectequeopapeldogovernoeoseuposicionamentopartilhamamesmaimportân-ciaqueosvaloressociaisrelativosaorespeitoàdiferença,àinteracçãomúltiplanumaeraderecursosdisponíveislimitados,daprocuramulti--facetadaedeestruturascomplexas.Aautoridadelegaléumaexigência

176fundamentaldanomocraciasocialjáqueaspessoasnavidasocialtomamposiçõesdiferentes,eosconceitoseoespíritodaleiemrelaçãoaosinte-ressesdaspessoas,evice-versa,nãosãoosmesmos.Noconceitoconstitu-cionaldemocráticodenomocracia,alémdaspessoasqueobedecemàlei,deveserdadomaismaisênfaseaogovernoeà“administração”.Aleiservepararegularaactuaçãoeaorgânicadosdepartamentosadministrativosdogoverno;poroutroladoaeducaçãodoscidadãospermitiráincutirnacomunidadeumaculturadedemocraciaedefuncionamentodoEstadodedireitoqueestabeleçam,deformalivre,aigualdadedoscidadãos.Aadministraçãosoboprimadodaleiéumadasnormasbásicasdanomo-craciamoderna,reflectindonasociedadeatransiçãohistóricado“Império”parao“EstadodeDireito”.Otipodeorganizaçãodogovernoserveparamanteraordemsocial,paraestabeleceralgumasnormasinstitucionais,pararestringiraviolaçãodenormassociaiseaplicarsançõesadequadasaimpediressasviolações,para,nofinal,alcançaroobjectivodemanterajustiçasocialeosinteressespúblicos.Aeficáciaeaexternalidadedaessênciadosbenspúblicosfornecidospelogoverno(comootrabalhodogovernonaáreadeprevençãoecon-troledomeioambiente,transportesesaúde)temmuitasvezescausadodificuldadesàstomadasdedecisãodogoverno.Portanto,oGoverno,nofornecimentooucontroledebenseserviçospúblicos,exigeumconsi-derávelgraudecomplexidadeque,inevitavelmente,passaporavaliarasdiferentespreferênciasdosdiferentesníveisdosbenspúblicos,Porisso,tantoquantopossívelteráquediversificar-seofornecimentodebenserespectivostiposdecontrole,astecnologiasdeproduçãodebenspúblicoseapromoçãodadiversificaçãodaspartesinteressadas.Quandoogover-noperderasuacapacidadedeconteregerirosassuntospúblicos,istocorresponderáauma“falha”,emtermoseconómicosesociais.Então,aordemsocialeosfundamentosdanomocraciapassarãoaenfrentarsériosdesafios.Oscustossociaiscomofornecimentodeserviçospúblicos6pa-gospelapopulaçãoserãomuitoalémdocustodogoverno.Osinteresses6Naactualsociedadeocidental,oscustosdasociedadesãodefinidoscomoumaespéciedepoluição.Sãoconsideradadoscomoumaproduçãodeumavariedadedeprodutoseserviçosporempresas,numdeterminadoperíododetempo,epagosportodaaso-ciedade.Ocustosocialéocustoprivadodaproduçãoeocustoadicionaldaproduçãoexternalisa-senasociedade.Opropósitodapartilhaedacompensaçãodocustosocialserveparapromoveraigualdadesocial.Ocustosocialpodeservistocomoumaoportu-nidade,i.e.,osrecursoseconómicosdasociedadesãoconsumidoscomumpropósito

177dosgruposeosinteressespessoaisestãomuitasvezesemconflitoeemcontradiçãocomooprocessodesocialização.Porexemplo,quandocertosindivíduosougrupos,cometem,deformailegal,actosdedestruiçãooucontraosinteressespúblicos,emseuprópriobenefício,istoresultanumadiminuiçãodapartilhadecustosederecursossociais(comonocasodaáreadasaúde).Alémdisso,oscustossociais,tambémconsubstanciamcustosdeoportunidades,oquesignificaqueosbenscomunspodemser,simultaneamente,parafazerumusomaiseficientedosrecursosalocados.Portanto,afunçãoprincipaldogovernoémanteroprincípiodasocieda-denomocrática(ouseja,finançaspúblicasecustossociais).Ospaísesmodernosreconhecemalegitimidadedoscidadãosemconstituiremassociaçõesparaprosseguireminteressesindividuaisespe-ciais(Hegel,1961:105-208,253).Empaísesnomocráticosmodernos,queinstituemumaautoridadebaseadanoprimadodalei,estacapacidadedeassociaçãoégeralmenteconsideradacomoumimportantemeioparaatingiroEstadodeDireito.Aautoridadelegalestabeleceaobjectividade,aestabilidade,acertezaeaprevisibilidadedosistemajurídicopormeiodaactividadelegislativadogoverno.Asautoridadesdevemgarantirqueaactuaçãodasmassas,dosindivíduos,dasorganizaçõesedasagênciasgo-vernamentaissemantenhadentrodoslimitesestabelecidosporlei,paraimpedirquequalquerpessoaouorganizaçãopossadesfrutardeprivilégiosacimadaquelesquesãoestabelecidosnalei.Opapeldogovernoéodesercapazdedistinguirosefeitosdopapeldasnormassociaisouinstitui-çõessobreasociedadeeaspessoas,eodeimplementarmedidasoportu-nasdecombateàsilegalidadescomorespostaàfalhanamanutençãodeumaordemsocialsaudável.Naverdade,oprocessolegislativonãoémaisdoquecontextualizarosconceitosdodireitocomasnecessidadesdavidareal.Poroutraspala-vras,olegisladoreopúblicoparticipamnaelaboraçãodosprojectosenoprocessodediscussãodasleis.Apartirdoprocessode“aplicação-conhe-cimento-participação”,oespíritodasleisasseguraqueasnecessidadesdelegislaçãoedesenvolvimentosocialpossamterumfeedbackcorrespon-dente.Duranteoprocessolegislativo,oGovernodevecingir-seestrita-menteaosprocedimentoslegaisdaproduçãolegislativa.Poroutrolado,devetambémserdignadeatençãodogoverno,aformadesemelhoraremindividualquelevouaoabandonodasoportunidadesmaislucrativasparaautilizaçãodosrecursos.

178osmétodosdeproduçãolegislativadeiniciativagovernamental,paracomissoampliaraextensãodaparticipaçãodopúbliconalegislaçãoprovin-dagoverno,eparaestabeleceremelhoraraalteraçãodosregulamentosadministrativos.Maisimportante,oGovernotemaresponsabilidadeeaobrigaçãodereconhecerporqueéqueaspessoasoptamportercompor-tamentosquevãocontraaleiebemassimquaisassuasmotivações,paracomissoverificarseháfundamentoparaessasviolaçõesdaleieexistênciaderegimeslegaisquemereçamseralterados.Portanto,ogovernodevepromoveraalteraçãodasnormaslegaisqueestejamdesactualizadas,demodonãoimpedirasacçõesdaspessoasedificultarodesenvolvimentodasociedade.Alémdisso,ogovernodevereforçarafiscalizaçãodoexercíciodopoderexecutivo,deacordocomasexigênciasderacionalizaçãodosis-temadeaplicaçãododireitoadministrativo,paraaceleraraconstruçãodeprocedimentosadministrativos,epadronizarasacçõesdeexecuçãoadministrativaecomissoaceleraracriaçãoderesponsabilidades,có-digosdeconduta,supervisãoeficazeprotecçãodopoderososistemadeaplicaçãodaleiadministrativa.Oprocessodeexecuçãodalei,éaaplicaçãodaleieautilizaçãojudicialdasdisposiçõeslegaisestabelecidasemnormasdecomportamentodavidarealeeficazdesensibilizaçãonomocrática.Esteéoprocessoutilizadopelossujeitossociais,defor-maaexercerumavigilânciasobreaaplicaçãodaleideacordocomoconhecimentododireito.Asautoridadesresponsáveispelaexecuçãodasleisdesempenhamnesteprocessoumpapel-funçãodeterminante.Quantoaoproblemadaeducaçãoegestãonaaplicaçãodalei,ocon-ceitodenomocraciaeosprincípiosdeaplicaçãodaleisãoumfactorchaveparaosucessodeumasociedadenomocrática.Aosresponsáveispelaexecuçãodasleis,nomeadamenteàsautoridadespúblicas,sãodadospoderespara,entreoutros,salvaguardarosinteressespúblicos,poiselessãoosexecutoreseoperadoresespecíficosdasnormasle-gais.Porisso,aimportânciadoconceitodenomocraciaeaformaçãocomqualidadedosfuncionáriospúblicosserveemgrandemedidaparafortalecerasociedadenomocráticaeosrequisitosdarespon-sabilidadepública.Oobjectivodosfuncionáriospúblicos,é“man-teraordempública”,sendoassançõesapenaso“últimorecurso”.Paraqueumasociedadealcanceanomocracia,assuasleisdevemterorespeito,oreconhecimentoeoapoiodaspessoas;aocontrário,naausên-ciadoacreditarderegraspelaspessoas,aleiperderáasuaautoridade,

179assimcomoseperderáaestabilidadedosistemaedaordempúblicas.NestemomentooEstadodedireitoestáreduzidoaodireitodoshomens.Quandooespíritodaleiépostoemprática,aaplicaçãodalei,inevi-tavelmente,temqueaderiraosprincípiosdaequidadeedajustiça,emvezda“aplicaçãoselectiva”daleidoshomens.Amudançanãoéapenasumaviolaçãogravedoprincípiodosinteressespúblicosejustos,masétambémdirectamenteacausadopúblicotomaraleicomoumacrença.Grandepartedasqueixasdaspessoasnãosãodevidasaocumprimentoexcessivodalei,massimàatitudedogovernonapráticadanomocraciaedaaplicaçãolegítimadeprocedimentosgeralmentequestionadospelopúblico.III.RelaçãoentreascaracterísticasdasociedadedeMacaueaconsciênciaNomocraticaConformeopontodevistadatradiçãoliberalocidental,asociedadeciviléindependentedogoverno;baseadanoprincípiodo“laissez-faire“umasociedadepodeterasuaautonomiaecapacidade.ApesardoretornodeMacauàPátria,osproblemassociaisacumuladosaolongodosanosaindatêmdeserefectivamenteterminados.Asociedademodernanãoseencontrasomentenaáreadaorganização,dagestãodosassuntospúbli-cos.Podeenvolveraligaçãointeractivaentreaadministraçãopúblicaearededeorganizaçõesdasociedadecivil.Nogeral,Macaujápossuiumasociedadecivilconsolidada,aomesmotempoqueéumaregiãoondeoscidadãosaindaestãoemfasededesenvolvimento.ParalelamenteàsquestõessociaisdeixadaspeloGovernoPortuguêsdeMacau,háquestõesquecontinuamporresolver,osproblemasrelacionadoscomosnovosimigrantesealiberaçãodaslicençasdejogoexacerbaramasmentalidadesatrasadasqueMacautemsobreaconsciênciadasociedadenomocrática.AsociedadedeMacautemsofridoainfluênciadosmovimentosdasso-ciedadescivisdeTaiwanedeHongKong,masasuaconsciênciacívicaestáaindacomumatrasodedesenvolvimento.ComocadavezmaisemaisjovensemMacausejuntamàpopulaçãoactivaapósasuaeduca-çãosuperior,issomudouacríticaracionaldemuitagentedeMacaunasquestõesdosfenómenossociaisepolíticaspúblicas.AspessoasdeMacaucomeçaramausaraInternetcomoplataformaderedesocial,blogues,aplicaçõesdetelefonemóvelcomoumtodo,aténomododeinteracçãopessoal,parareagirdirectamenteamensagensemitidaspelogoverno.Houvetambémoaparecimentodeumgrandenúmerodeprogramasna

180comunicaçãosocial,taiscomoodebatenoFórumdeMacau,talksho-wsfornecidospelosmeiosdecomunicaçãoon-line,consultaspúblicassobreassuntospúblicos,amobilizaçãodomovimentosocial,bemcomooaumentodonúmerodevezesqueaspessoastrazemasquestõessociaisparaasruas.TudoissosugequeodesenvolvimentodasociedadecivildeMacaujáseencontraemandamento,masasuataxadecrescimentoestáaindamuitoabaixodonívelesperado.Noentanto,aconsciênciacívicadeMacaunoactualestádiodedesenvolvimentotemumimpactolimitadosobreaactuaçãodoGoverno,sobreoqualaspessoasaindamantêmumaatitudedesuspeiçãoedefaltadefénagestãodamanutençãodaconsci-ênciacívicaeassuntospúblicos.Hegelpensaquehálegitimidadelegalnocomportamentodasocie-dadecivil,masaindahánaçõesacimadasociedadecivil;o“bemcomum“danaçãoésuperioraodasociedade.Asociedadeciviltemumpapelsignificativonasdimensõessocial,políticaeeconómicacontemporâneas.Naverdade,estruturalmenteasociedadedeMacautemumaconsciênciainadequadadalei,porqueéinsuficienteaconsciênciadosproblemasdasociedadeedafaltadeconhecimentodanomocracia.Cognitivamente,asrelaçõespúblicasnãosãoapenasumaquestãodegoverno,mastambémincluemaimportânciadaparticipaçãodasociedadecivil.Dentrodasoperaçõesdeumasociedadenomocrática,devehaverênfasenaigualda-deemambososregimespúblicoseprivadosparamanterasfunçõesdegovernaçãodentrodoprogramado.Asassociaçõesdecidadãoseassuasactividadesemgeralestãosobaprotecçãolegaldosdireitosdoscidadãosmodernos,quesãoaênfasedeumasociedadecivil.Noentanto,existemalgumascaracterísticasentreaestruturasocialeaconsciênciadoEstadodeDireitoemMacau1.As“SociedadesComunitárias”sãocaracterísticasdaestruturasocialdeMacauAsociedadecivildeveproporcionaraosseuscidadãosogozodosdireitosedeveresdeparticiparememváriostiposdeorganizaçõeseacti-vidadesnosdomíniosdavidapública,comoorganizaçõesempresariais,câmarasdecomércio,sindicatos,associaçõeslocais,associaçõesdecon-terrâneos,gruposreligiosos,gruposdeartes,associaçõescomunitáriasdeinteressepúblico,instituiçõesdeapoioàcomunidade,organizaçõessemfinslucrativos,diferentesgrupossociaisefuncionais,etc,queconstituemaunidadedasociedadecivil.Entreassociedadescivisopúblico,naforma

181degruposorganizados,expressaoseuinteressecolectivo,atravésdaparti-cipaçãonosassuntospúblicos.CombasenadefiniçãodesociedadecivildeLouShengHua,aspessoasformamumasociedadepluralcomtodootipodegruposcomopropósitodecombateremopoderdoGoverno,achamadaliberdadedepluralismo.Poroutrolado,distinguindo-seporfunções,associedadesmonopólios,porconexãocomosrepresentantesdecertosinteresses,formamumacooperaçãocivilcomogoverno.7Odesenvolvimentogradualda“sociedadedoscidadãos”emMacaupodeseratribuídoàpromoçãodassociedadescivisedassuasfunções.8OelevadonúmerodeassociaçõeséumacaracterísticadaestruturasocialdeMacau,masdeumaformaquenãocumpreintegralmenteasnecessidadesdasociedadecivil.Numasociedadecivilmadura,umadassuascaracterísticaséaactividadesdasorganizaçõesnãogovernamentais.EmMacau,em2008,existiammaisdetrêsmil9organizações,masumnúmeroconsideráveldessasestruturasnãoseencontraemactividade.10OdiscursodogovernodeMacauacercada“sociedadecivil”centra-senostemas11da“participaçãodemocrática”,da“nomocracia”enos“direitoseresponsabilidades”.Oposicionamentoda“sociedadecivil“combasenes-tesdadosenosfornecidospeloGovernodaRAEM,éobviamenteinsufi-ciente,eháumadiferençaentreasestatísticaseasituaçãoreal.Defacto,aparticipaçãodosresidentesdeMacaunosassuntospúblicosémuitodiminuta.Paraissocontribuiofactodeacomposiçãodessasorganizaçõessociaissermaioritariamenteconstituídaporimigrantesemembrosdeumdeterminadoclã.Existeaindaumfenómenodegrandevariaçãodoníveldashabili-taçõesedoposicionamentodoscidadãosnaestruturasocialdeMacau.EmMacau,aexpressãocomportamentaldepartedacomunidade,aparticiparnaadministraçãopúblicamuitasvezesmostraumdesvionas7LouShengHua:“Macaucivilsocietycorporatismmatrixanditsnewchanges-asthecenterofacivilsocietyobservation”,MacaoResearch,páginas.42,39-46.8NiuLei(2012),¡§TheOriginandDevelopmentofthe¡§CitizenSocietyinMacao¡¨,páginas25,297-308.9Poroutrolado,segundoosdadospublicadosnoWebsitedoGovernodaRAEM,apar-tirde2012,existiam4,909sociedadescomerciaisregistadasemMacauinhttp://cn.io.gov.mo/BO/StatsC1.aspx.10HuangSujun(2008),‘ReviewoftheWayofCivicEducationinMacaoAftertheHan-dover':BasicEducationofTheChineseUniversityofHongKong,p.17-2,p.105.11Dittopáginas105-106

182suasprópriasmaneirasdecoexistênciapassiva,na“consciênciadenomo-cracia”enaacçãodasua“participaçãodemocrática”.OambientepolíticodeMacauéprincipalmenteparaassociedades,umdosobjectivosdasuaactividade,aparticipaçãoactivanasociedadeétambémodesfrutardosbenspúblicos(recursosfinanceiros),oqueirácausarproblemasdeau-mentoexcessivodosgastosdogovernonagestãopública.Poroutrolado,algunsdosgruposdeinteressesespecíficosusamfrequentementeosinte-ressesdoseugrupocomoaspiraçãopolíticaeassumemumcompromissopolíticoatravésdemanifestações,marchaseorganizaçãodeprotestosedeacçõescolectivas.Estesmeiosdeexpressãotentamsubstituiro“interessepúblico”social,pelointeresseespecíficodogrupo.Apesardecumpriremcomoprocessopolíticodemocrático,naverdade,falta-lhesoreconhe-cimentodovalordajustiçasocial,eistovairesultaremconsequênciasadversas,taiscomoadívidadogoverno,odéficeorçamentaleoenfra-quecimentodacompetitividadedoEstado(governo).2.OsimigrantessãoumacaraterísticadapopulaçãodeMacauOcrescimentopopulacionaldeMacaueaestruturasocialemgran-demedidasãocaraterizadospelaexistênciadecomunidadesdeimigran-tes.OcrescimentopopulacionaldeMacaufoiafectadoprincipalmenteporfactoreshistóricoseeconómicos,aparecendomudançassignificativasespecialmenteduranteaSegundaGuerraMundialeaetapadedesen-volvimentoeconómiconadécadade1990.DuranteaSegundaGuerraMundial,ocrescimentodapopulaçãodeMacauficouadever-seprin-cipalmenteàscondiçõesdeguerraedesobrevivência.Osex-imigrantesestiveram,durantemuitotempo,envolvidosnaproduçãoeconómicaeassuasinteracçõessociaiscomimigrantestradicionaisdeMacautornaram--seascaracterísticassociaisdosimigrantestradicionaisdeMacau.Maistarde,osimigrantesnadécadade1990cresceramrapidamente,principal-mentedevidoaocrescimentoeconómicodeMacauedapolíticadogo-verno.A“leidosHomens”foipartilhadapelamaioriadessesimigrantes,epelaforçadoníveldesigualdeescolaridadeepelaidentidadesocialdasociedadechinesatradicional.Quandoestesnovosimigrantessemuda-ramparaaestruturasocialdeMacau,resultounumimpactoconsiderávelparaaculturasociallocal,especialmenteparaumasociedademodernaqueenfatizavaaconsciênciadanomocraciaedaeducaçãocívica.ElesnãosabiammuitosobreaprópriahistóriaculturaldeMacauesobreoEstadodeDireito,tendohavidoumfenómenodenominado“out-of-touch”.

183Emboraessesimigrantesfornecessemmãodeobraadequadaecontribu-íssemparaoaumentodaproduçãoeparaodesenvolvimentoeconómicodeMacau,emcertamedida,oseuaumentocrescentetambémagravouapressãosocialearecessãoemmeadosdofinaldosanos90.Naqueletem-po,aditarecessãoprovocouasubidadodesempregoeoaumentodacri-minalidade,enquantoodesenvolvimentoeconómicoesocialdeMacauestavaemgraveestagnaçãoeaconsciênciadenomocraciaconfrontadacomseverosdesafios.ComoretornodeMacauàpátria,ataxadecrescimentodapopula-çãosuperouoseuanteriorníveldecrescimentoeodesenvolvimentodasociedadecivilfoiafectadopeloimpactodoprocessodeimplementaçãodaspolíticasdogovernonaqualidadedevidadaspessoas.Devidoaosfactoreshistóricosacimamencionados,ageneralidadedacomunidadelocaldeMacautinhaumbaixoníveldeescolaridade,faltadeconsciênciaecapacidadeparapromoverodesenvolvimentoeconómicoesocial.Jun-tamentecomafaltadeumabaseeconómicasólida,bemcomocomaau-sênciaderegulamentosdeconsciênciasocialquepudessemefectivamenteliderarepromoverodesenvolvimentoeconómico,aeconomiadeMacaueasuasociedadeatravessaramumafasedepassividadedeevoluçãodu-rantecentenasdeanos.Durantemuitotempo,aausênciadeinovaçãoinstitucionalnaconsciênciasocialeasmudançasnasinstituiçõeslocaissósereflectiramemgrandemedidanosprincipaisgruposdeinteressescomoformadeperseguirbenefícioseconómicos.Essasalteraçõesnãorepresen-tam,necessariamente,queaeconomiarealeaeficiênciasocialtenhamsidomelhoradas.12Quantoà“qualidadeequantidade”,asociedadedeMacauemgeraltemvistoosresultadosdasuasociedadecivilaumenta-remgradualmente,sendodevidosaoaumentodoníveldeeducaçãoedeconsciênciacívicadoscidadãosdestegrupoemparticular.3.AsdiferençasnaEducaçãoNomocráticaentreoperíododaAdministraçãoPortuguesaepósatransferênciadasoberaniaOEstadodeDireitonaeducação,consciencializaçãoecompreensãodoconteúdodaleirefere-seàeducaçãodanomocracia,àcompreensão12XiaoZhicheng(2008),‘MacaoInstitutionalChangeandSocialEconomicEvolution-ReviewandProspects’,Administration,21-2,pages255-261.

184daleiedoseuconteúdo,paradesenvolveroconhecimentodaspessoasjurídicas,cumprindoalei,orespeitopeloEstadodeDireitoatravésdaeducaçãodanomocraciaesuasactividades,afimdeestabelecerumasociedadedemocráticadedireito.Anomocraciaéabrangente;enquantoeducaçãodenomocraciaéaeducaçãodetodasaspessoaseaeducaçãodenomocracianasescolasprecisadaajudaeparticipaçãofamiliareso-cial.AntesdoretornodeMacauàpátria,oGovernodaadministraçãoPortuguesanãoinvestiumuitosrecursosnaeducação,eenfatizoumui-toosdireitoseinteressesdosmacaenses.HaviaescassaspreocupaçõessobreosdireitoseinteressesdasociedadechinesadeMacau.Paraacomunidadechinesaasfunçõessociaisoperavam-seporcontaprópria,daíqueaênfaseparaasociedademodernadeumaconsciencializaçãodasociedadenomocráticaedasociedadecivilnãofossemvalorizadas.OEstadodeDireitocentradonoprincípiododireitocontinentalePor-tuguêsnãoforamamplamenteimplementadosnasociedadedeMacauquenãoerafluenteemPortuguêsenãodominavaasnormaslegais,sen-domuitasvezesnecessáriaaintervençãodetradutores.EmboraogovernoPortuguêsimplementasseoEstadodeDireitoemMacau,amaneiratra-dicionaldefazerascoisasnasociedadechinesapressupõeumavariedadedecostumeseumaculturalocalinerentedenegociaçãoecomportamentodopovochinês(restriçãonão-formal)queformavamumacomponenteessencialdaestruturainstitucionaldeMacau,queemgrandemedidafoiimpulsionadapelarestriçãodasmudançassociaisnoregimeregula-mentar.13Deacordocomumestudode2009denominado“Estudocom-parativodaConsciênciaNomocráticadosalunosnãolicenciadosdeGuangzhou-HongKong-Macau”,realizadopeloCentrodePesquisadeJuventudedeHongKongdescobriu-seque:(a)60,9%dosestudantesuniversitáriosdeMacauconcordamqueaidentidadenomocráticadasociedadelocalcomovalorfundamental,sendoomaisbaixoentreosalu-nosdegraduaçãodostrêslocais;(b)91,9%dosestudantesdeMacaure-velarampensarsercidadãoscumpridoresdalei;(c)19,7%dosalunosnãouniversitáriosdeMacaurevelarampensarqueosagentesdaautoridadesãoisentos,menosdoqueHongKong(49%)edoqueCantão(24,8%).OestudorevelouqueoEstadodeDireitoéapedraangularparamanterumaevoluçãosustentadaeprósperadasociedade.Oestabelecimentode13Ditto,p.257.

185umasociedadenomocráticadevesustentar-senajuventudeeéumaparteimportantenoapetrechardanovageraçãodecidadãossobreoespíritodoEstadodeDireito.14Numasociedadecivilmadura,amelhoriadasconsciênciasnomocrá-ticaecívicadependeemgrandepartedaeducaçãofamiliaredosistemadeensino.NaestruturasocialdapopulaçãodeMacau,comoháfaltadeformaçãodealgunscidadãos,hátambémanecessidadedecontarcomoreforçodaeducaçãocontínuadasuaconsciênciacívica.NasruasouvielasdeMacau,épossívelencontrarummontedelixoabandonadopormoradoreseestudantes.Hámuitosestudantesepúblicoemgeralquenãoatravessamaestradacumprindoasregrasdesegurançarodoviáriaeossinais.Estudantesafumarnaviapública,acuspir,anãoformarfilaenquantoaguardampelostransportespúblicos,todosdestacamquehánecessidadesóbviaseénecessárioespecialmentereforçaraeducaçãocívi-ca.Comomencionadoanteriormente,aconsciênciacívicaeaconsciênciadanomocraciaemMacausãoumproblemaestruturalsignificativo,equeporissodevehaverumarevisãodapolíticasocialdaeducaçãocívicaedasociedadenomocrática.4.ComportamentoDesordeirodosTrabalhadoresEstrangeirosNosúltimosanos,ascondiçõeseconómicasedetrabalhodeMacausãomaisapetecíveisdoqueasdasáreascircundantes,emuitostrabalha-doresestrangeirossãoatraídosparatrabalharnaRAEM.Noentanto,váriosindivíduos(Shui-ke)oriundosdaChinacontinentalatravessamafronteiraparaefectuaremtrocaseconomicamenteprodutivas.Nessemeiotempo,essesindivíduoscausaramgrandeperturbaçãonascondiçõesdevidadosresidentesdeMacau,naordempública(filas,empurrõesefa-zendobarulho,etc.)enasaúdepública(fumar,cuspiredeitarolixoemqualquerlugar,etc.)Amaioriadostrabalhadoresmigrantesvêmgeral-mentedeambientessociaisdiferentes,combaixoníveldeescolaridade,compoucanoçãodoEstadodeDireitoecomcomportamentosdesordei-roscausandoumaameaçaaodesenvolvimentoglobaldasociedadecivildeMacau.Apesardeestesgruposdetrabadorescontribuirparaoaumen-14HongKongYouthAssociation(November2009),Guangzhou,HongKongandMacaouniversityStudents,ComparativeResearchinNomocracy”,YouthProblemStudy

186todaproduçãoeconómicadeMacau,houveumdesequilíbriocausadopelassuasdiferentesidentidadeseparaanoçãodanomocraciadeMacau.Emcertamedida,destacaramacomplexidadedosproblemassociaisdeMacaueopapeldajustiçalocal.5.Característicasdo“Pequenogoverno,grandesociedade”ApósoretornoàPátriaeemrespostaaosnovostemposeaosprincí-piosmodernosdegovernaçãopública,oGovernodaRAEMfoiobrigadoatransformar-senum“governoorientadoparaosserviços”.Oconceitoreflecteanovadirecçãodomodelodegovernaçãoactual,comoposicio-namentodoGovernoemfunçãodosserviços,enfatizandoafunçãodoserviçodogoverno.Asnecessidadeobjectivasdacomunidadesãonosen-tidodaadministraçãodogoverno,queseesforçaporforneceraopúblicobenseserviçosdealtaqualidade.O“governoorientadoparaosserviços”éumgovernoqueadministradeacordocomalei,comosseusserviçosorientadosparaenfatizarasnormaseasformasdepoderdogovernoad-ministrativo.OGovernodaRAEMtemvindoaimplementarumapolíticade“pequenogoverno,grandesociedade”.OGovernodaRAEM,salvaguar-datantoquantopossívelagarantiadosinteressesdopovodeMacaupre-vistosnaLeiBásica.OGovernodaRAEMnaproduçãoecomercializa-çãodafunçãoeconómicaesocialseguepredominantementeosistemaca-pitalistaadotadodesdeoperíodoPortuguês.Políticasdeapoiomúltiplaseinclusivassãousadasnagovernaçãosocial,comopropósitodereforçarasfunçõeseosrecursosdasorganizaçõescomunitáriasnofuncionamentodasociedade.Noentanto,estaéumacontinuaçãodosproblemasdeMa-caualongoprazoafracaconsciênciacívicadasociedadeedoEstadodeDireitoqueexistememMacau.TendoemcontaasituaçãoalongoprazodoconhecimentoinsuficientedanomocraciaparadaspessoasdeMacau,ogovernodevefortaleceraindamaisasuafunçãonacriaçãodaconsciên-ciadoEstadodeDireito,emvezdeconfiarnumsistemasocialemqueasfunçõessociaisoperamporcontaprópria.Enquantoascondiçõessociaisnãoestiverememconsonânciacomo“comunitarismo”15contemporâneo15O“Comunitarismo”consideraqueoindivíduonãoéorigináriodasociedadeepodeexistirdeformaindependente.Osinteressesevaloresindividuaistêmdeserexploradosnumcontextosocial.Segundoasregrasrazão/valor,ocomunitarismoretémarealiza-çãodointeressepúbicodobemcomumedavirtude.(YuKePing,1999:7-8).

187ecomomodelodegovernação16,GovernodeMacaudeveassumiropa-pelde“grandegoverno”numasociedaderegidapeloprincípionomocrá-ticodesalvaguardadosinteressespúblicos.OquemereceatençãoespecialéopapeldoGovernodaRAEMquedeveriaprestaratençãoàactualiza-çãodalegislaçãoeàfiscalizaçãodopoderexecutivo,paraevitarpolémicasnajurisdiçãoenaconstruçãodasregrasquegeremaAdministração.176.Oprincípioda“LeidosHomens”naculturalsocialchinesaApolíticaéparagerirosassuntosdacomunidade,enquantoopa-peleafunçãodogovernoentreasassociaçõesciviséaprotecçãodosdireitosdetodos,comoobjectivodeproporcionarasupervisãoparapromoverodesenvolvimentodasociedadecivil.Oespíritoeosprin-cípiosdapolíticadivergemcomdiferenteidentidadesócio-culturalenacional,eogovernodomundodehojereconhecequea“nomo-cracia”éabaseconstitucional.Aconsciênciadaleiéumaespéciedeconsciênciasocial,quepertenceàsuperstruturadeumasociedade,eéconstruídasobrecertasbaseseconómicas,comoaprestaçãodeserviços.Aconsciênciadaleiincluiateoriadalei,ideias,perspectivas,conheci-mentosepsicologia,quesãoderivadosdapráticadoestabelecimentodesistemaslegais,etestadospeloestabelecimentodesistemasjurídicos.ComoogovernoPortuguêsdeMacau,nopassado,emconsideraçãoaointeresseeconómicoimediato,nãoimplementouounãopodiaimplementarefazercumprirestritamenteasleiseregulamentos,istoproporcionouespaçoeconsciência18necessáriosparaosparticipantesdomercadonegociarem.Portanto,omodeloactualdegovernaçãoso-cialdeMacautemumgrauconsiderávelde“Leidoshomens”,quefoi16Modelodegovernaçãocomunitáriasignificagovernarcomumsentidodehistóriaecul-tura,comumelevadosentidodecoesãocomunitáriaeumgrupodepessoasavivernomesmoespaçogeográfico,baseadonointeressepúblico,noespíritoaltruísticodeparti-ciparnosassuntospúblicos(KeYuZhang,2005:37),oquenãodemonstrasomenteapráticadaparticipaçãodoscidadãosnoprópriogovernodacomunidadelocal(Oldfield,1990:173).17VerartigodeChang‘TheDisputesandSolutionoftheRightsofEstablishingMacaoSARAdministrativeRulesrights’,“onecountry,twosystemsResearch”,6,pages44-67.18XiaoZhicheng(2008),‘MacaoInstitutionalChangeandSocialEconomicEvolution-ReviewandProspects’,Administration,21-2,p.261

188herdadodaculturatradicionalchinesaedosseusprincípiossociais,no-meadamente“aaplicaçãodaleibranda”eesseéoespíritoda“LeidosHomens¡¨nomundodelínguachinesa.Mesmosearealidadedaleies-tipularegrasextremamenteexigenteseirracionais,ouregulamentoscom“zonascinzentas”,nãoexisteoargumento“incapazdeexecutar¡¨alei.OGovernodaRAEMnaconstruçãodanomocraciapodeaprendercomaexperiênciaeomodelodeSingapura.Singapuraéreconhecidamun-dialmentecomoumasociedadechinesanomocrática,rigorosaeinteligen-te.Problemasnoprocessodedesenvolvimentodapráticadeestabeleci-mentolegalfizeramdefactotodaasociedadereconhecerasimportantesfunçõesdanomocracianodiaadia.OpapeldogovernodeSingapuranaconstruçãodeumasociedadenomocráticaéparadesenvolveracons-ciênciacívicaatravésdo“grandegoverno,grandesociedade”.Emborasublinhandoopoderdogovernonaexecuçãodatransparênciaedocum-primentodalegislação,salvaguardaosinteressespúblicosefinanceirosdopovoeelevaaautoridadedanomocracianasociedade.Istoéparaasociedadecivilcriarcondiçõesdeconsciênciadenomocracia,quemesmonumasociedademadurasobnomocraciaogovernoécapazdealteraroseupapelereduzircustossociais.Quantomaioressãoosníveisdecons-ciênciadenomocracianumasociedade,maiselaécapazdereconhecerquealeiéparaprotegerosseusprópriosinteresses,quedesempenhaumpapelexemplarpermanente,eserácapazdereduzirepreveniractividadesilegais,demodoqueosocialismopossaserefectivamenteimplementado.IV.ExploraçãopreliminardaSociedadeCivileConsciencializaçãodeNomocraciaemMacau:GovernoeaplicaçãodaleicomoexemplosNomeiodorápidodesenvolvimentoeconómicodeMacau,odesen-volvimentodeumasociedadecivilizadaconsiste,narealidade,emenfren-tarumasériededesafios,incluindoaconsciênciadenomocraciaecons-ciênciacívica.EstudiososdeMacaumencionaram,numartigointitulado“AvaliaçãoCompreensivadasNormasdeNomocraciaemMacau”,queháprotecçãosuficientenoexercíciodopoderdogovernoejustiçadeproce-dimentosadministrativos,masaeficiênciaéumpoucoinsuficiente.19OsautoresacreditamqueseopadrãogeraldoEstadodeDireitoéavaliadoanívelsincronizado,mesmocomaconsciencializaçãodasociedadecivil,19ZhaoLinLin(2012),‘ComprehensiveAssessmentoftheLevelofRuleofLawinMa-cao’,“OneCountry,TwoSystems”Study,2,p.121.

189aeficiênciadogovernoestápositivamenterelacionadacomaconsciênciadenomocraciaedopúbliconasociedadecivil.Poroutraspalavras,umasociedaderelativamenteobjectivacombasenanomocracia,deveconside-rararelaçãodirectadasociedadeciviledaconsciêncianomocráticaequeapartirdojulgamentosubjectivodocumprimentolegislativodalei,nãosepodemedironíveldedesenvolvimentoeaeficáciadanomocraciaemMacau.Aconsciênciadenomocraciadiscutidanestetrabalhoéessencial-mente:(a)aconsciênciadalegislaçãoedaaplicaçãodanomocraciapelogoverno;(b)paraaspessoas,oconhecimentopermanentedasociedadecivil,daconsciênciadenomocraciaeasalvaguardadosinteressespúbli-cos.OsectorpúblicoemMacau,temmuitasvezesproblemasestrutu-raisaoníveldaconsciênciadenomocracia,taiscomoafaltadeconsci-ênciajurídicaporpartesdosaltosfuncionários,bemcomoincidentesdeabusodepoderocorridosfrequentemente,incluindooapresentadoaoConselhoExecutivo(comoo“Regulamentodelugarespúblicos”)quetêmconflitoscomaLeiBásica,dosfuncionáriosemconformida-de“comosistemalegalvigenteeatransmissãodeinteressesprivados(comoo“incidentedoportãodocemitério”,“contratarmassagistasemdiploma¡¨,etc.)todoselestêmlevantadodúvidasdopúblicosobreoGovernodaRAEMedaconsciênciadenomocracia.Atéagora,sem-prehouveproblemasentreasleiseaspráticasdoGovernodaRAEM.Muitosdeputadospediramrepetidamenteaogovernoparareforçarosrequisitosdeconsciencializaçãodosfuncionáriossobrenomocracia.20AspessoasdeMacaudemonstrammuitasvezesasuainsatisfaçãorelati-vamenteàatitudeeàdimensãodosdepartamentosgovernamentais,dasautoridadesnaaplicaçãodaleieaodeficienteníveldeconhecimentodaleiporpartedosfuncionáriospúblicos.Naverdade,osórgãosdecon-sultadaAdministraçãoPúblicadeMacauenfrentamcríticasesãofontedesuspeiçãodasociedade,incluindoaorganizaçãoadministrativadoprocessolegislativoedasualegitimidade(enformeaLeiBásica),edaadequaçãoelegitimidadedasquestõesdeaplicaçãodalei.Sãoavozeasdemandasdopovoplenamenteexpressadasnoprocessoepráticalegisla-20ver“XinhuaDaily”deputadosKwanTsuiHang:Kwan(http://www.waou.com.mo/detail.asp?id=27691),“XinhuaDaily”Wu(http://www.waou.com.mo/detail.asp?id=34232)

190tiva?Asorganizaçõesgovernamentaisadministrativas,nosprocessosdeexecução,procedememconformidadecomasobrigaçõesdospoderesconferidospelopoderlegislativoecomoprincípiodasalvaguardadointeressepúblico?Essescomportamentoseprincípiosespecíficossãoascondiçõesfundamentaisparaapráticadasociedadeciviledaconsci-ênciadenomocraciaemMacau.OcasoaseguiréparaoGovernodaRAEMsobrealegislaçãoeaplicaçãodalei,analisarasituaçãoactualdabasefrágildasociedadeciviledasociedadenomocráticadeMacau.Pararesponderàsexigênciasdodesenvolvimentosocial,oGovernodaRAEMimplementouoregimedeprevençãoecontrolodotabagismo(referidacomoanovaLeideControledoTabagismo)em2012,identifi-candolocaisondeéproibidofumarecompenalizações.NaleideMacau,fumarnãoéilegal.Poroutraspalavras,existeodireitodefumar,sobcer-tascondições;emcertamedida,também,parasalvaguardarosinteressesdosnão-fumadoresparaqueestespossamresistiraosefeitosnocivosdotabaco.OGovernotemaobrigaçãodemanterascondiçõesdeumava-riedadedebenspúblicos(arlivredefumo,umambientedepaz,arpuro,etc.),pararestringiregovernarosassuntospúblicoscomnomocracia.Re-ciprocamente,seogovernonãodefinirasleisparagovernaraviolaçãodebenspúblicosouagirestritamentesobreospoderesconferidospelasleispertinentesparasalvaguardarosinteressesdasmassas,iráinevitavelmentecausarmaiscustossociaisqueosprópriosresíduos.AposiçãodoGovernodaRAEM,duranteoprocessodeaprovaçãodanovaLeideControlodoTabagismosofreuinfluênciadaindústriadojogo21(incluindoosturistaschinesesquerepresentamosmaioresconsu-midoresdetabacoemMacau),damaioriadosfumadoreslocais,dospro-blemassociais,etc.,queculminounumlongoprocessoparaqueanovaLeideControlodoTabagismoviesseaserfinalmenteimplementadaem1dejaneirode2012.AaplicaçãodanovaLeideControlodoTabagismo21Aleidecontrolodotabagismoéaindacontroversa,designadamenteporcausadasdi-ferentesvozesquedefendemumregimedeexcepçãoparaoscasinos.Amaioriadapo-pulaçãoapontaparaumaproibiçãototal;osempresáriosdosectordojogoeentreteni-mentoquestionamseoscasinospodemficarexcluídos.Asassociaçõesdetrabalhadoresdaindústriadojogodefendemqueaautorizaçãodefumarnoscasinoséumproblema,solicitandoaogovernoquepresteatençãoaoscercade50.000cidadãosquetrabalhamnaindústriadojogoemMacau.AsoperadorasdojogoreferemqueojogoéaprincipalindústriadeMacauequeaproibiçãototalpoderáafectarasreceitasprovindasdoim-postosobreojogo,resultandonumaperdadeemprego.

191podeserdivididaemdoisníveis:individualepúblico.ALeideControlodoTabagismoaplica-seaocontroledaofertaefazpordivulgarosefeitosnocivosdotabaco.Aszonasdefumadoresenão-fumadoressãoregula-mentadaspelanovaleideControlodoTabagismoeistotemcomoob-jectivoprovocarumimpactopessoaldirectosobreopúblico.Emsuma,anovaLeideControlodoTabagismoservepararegulamentarasalteraçõesdas“zonasdefumadores”eoconceitodefumadorpropriamentedito.OGovernodaRAEMtemtidoproblemasnaimplementaçãodaszonasondeépermitidofumarexistindo,portanto,lacunasnaexecuçãodalei.Estacircunstânciatemsempreumimpactodirectosobreosbenspúblicosnapolíticade“umambientesemfumo”.Porexemplo,aspessoaspodemfumaremmovimento(apé,debicicleta,decarro)?Asbeatasdecigarroestãoportodoolado:nochão,nasestradas,nascalçadas(incluindopas-seios/passagenssuperiores),nasruasenasvielas.Essesactosproduzemumaprovarealdequeosfumadoresquepermanecemnazonacinzentadoprocessolegislativodogovernoprejudicamosinteressespúblicosdasrestantespessoas.Osefeitosnocivosprovocadospelaspessoasquefumamnosespaçosaoarlivresãocompartilhadospelaspessoasquenãofumam,levando-asainalarofumodeformapassiva,oqueafectaasaúdedetodos,causandodanoscolaterais.Osfumadoresquefumamemlugarespúblicos,comoaviapública,deixamnelasaspontasdecigarro,violandoasregrasdalimpeza,dasaúdepública,bemcomoosregulamentosdeutilizaçãodosespaçospúblicos22,resultandoemdanosparaterceiros.DeacordocomosdadosdoGabinetedeControlodoTabaco,asestatísticasrevelamque,desde7Outubrode2012,pessoasforammultadas6.29523porteremvioladoodispostonanovaLeideControlodoTabagismo.Estainformaçãonãoestáemsintoniacomasituaçãoreal,oqueindicaqueháproblemastécnicosdeexecuçãonalegislaçãodogoverno.AnovaLeidoControlodoTabagismonãocobreporissotodasasnecessidadesderegulação,eháaindamuitoafazerparamelhoraraeficáciadaimple-mentaçãodasnormasdecontrolodotabagismo.Asituaçãoacimades-critarepresentaumapartemuitoimportantedodiaadiadaspessoasdeMacau,sendomuitasvezesumdosproblemassociaisporelascriticados.Estaéclaramenteumafaltadeconsciênciapúblicadenomacraciadaso-22ORegulamentosdosespaçospúblicostêmumarelaçãopróximacomopúblicoparastandardizaraassunçãodasresponsabilidadesnosespaçospúblico,incluindoaproibi-çãodeviolarosrequisitosdelimpezadosespaçospúblicos.23TheMacaoDailyNewsletter,'October10,2012.

192ciedadecivil,bemcomoumdesvionaexpectativadaspessoasdogover-no,naeficáciadalegislaçãoenaaplicaçãodalei.Alémdisso,paraoGovernodaRAEMhátambémproblemasaserresolvidosnoquedizrespeitoàsregrasdetrânsito,comoporexemploasegurançarodoviária.EmMacaunãoépermitidoatravessaraestradasemsernaspassadeiras.Noentanto,émuitocomumospeõesnãorespeita-remnemseguiremossinaisdetrânsito.Podeanalisar-seesteproblemasobváriosaspectos,paraidentificarassituaçõesdeconflitonaconsciên-ciadenomocraciaeinteressespúblicosdapopulaçãodeMacau.Anívelpessoal,aspessoasquenãoseguemossinaisdetrânsitopriorizamosseusprópriosinteressesindividuaiseviolamointeressepúblicodasregrasdetrânsito.IstosignificaquemuitaspessoasemMacaunãosentemqueaconsciênciadenomocraciaéomaiordivisorcomumdemanutençãodasegurançarodoviáriaedointeressepúblico.Anívelpúblico,aviolaçãodaleipoderesultaremacidentesdetrânsito.Taisviolaçõesfazemaumentaroscustossociais(taiscomoaassistênciamédica),comavidaeaproprie-dadedosautomobilistasebemassimaumentamoriscodeestesúltimosviremaseracusadosde“crimesnegligentes”edeviremaresponderaindacivilmentepelosdanoscausados.OproblemadasaúdepúblicanacomunidadedeMacaunãosofreunenhumamelhoria24aolongodosanos.SoboquadronormativodoRe-gulamentoGeraldosEspaçosPúblicos25,aindasepodemencontrarnasruasdeMacauactosqueviolamaordemecausamperturbaçãodaordempública,taiscomodeitarlixoecuspirparaochão,eaindaasfezesdecão.Issonãoenvolveapenasafaltadeeducaçãodasociedadecivil,eporissoogovernotambémdevechamarasimaiorresponsabilidadepolíticasobreestaquestãoemconcreto.Aineficiênciadogovernonaexecuçãodasleisfazcomquesejamaisdifícilparaaspessoasdesenvolveremumaconsciên-24EmMacau,oscomportamentosqueviolemregrasdesaúdepúblicatêmsignificadosdiferentescomo“áreadelazer”,“diferentesidades”,“níveldeescolaridade”eoutrascondições.25ApesardeexistiremcontrovérsiasrelativamenteaoRegulamentodosEspaçosPúblicos,estárelacionadocomopoderlegislativoquesebaseianospreceitosjuriciários,mastambémenvolveoquedeveriateropoderpolíticodosórgãosmunicipais–problemassobreosquaisoIACMpossuidireitosdeexecução.OArtigorefereoRegulamentodosEspaçosPúblicoscomopropósitodeclarificaropontodevistaeenfatizarqueocom-portamentoindividualcausouprejuízosaointeressepúblico.

193ciacívica.Mesmoqueogovernofaçamuitapersuasãolegalepropagan-da,issonãocheganemestápertodaeficáciadirectadaaplicaçãodalei,ecomoresultado,aautoridadepúblicaeacredibilidadedaleideMacausãoquestionadaspelopovo.Ogovernotemobrigaçãodeestabelecera“relaçãocausal”entreaviolaçãonormaldosdireitosdaspessoas,paracomissopoderestudarosfactorespessoaisdoscidadãos(factorespsicológicosoudecomportamen-todesviante)eanalisarosmotivos,asfalhas,dasautoridadesexecutivasnoprocessolegislativoenaimplementaçãodaspolíticaspúblicasdeapoioamedidas(sistemadegestãodetráfego,deacordocomascondi-çõeslocais,educaçãosocialsustentadaparaoscidadãos,consciênciadesegurançaepublicidade).Opapeleafunçãodaadministraçãopúblicanaexecuçãodaleidevemserampliadasparainspecionaramargemdeerroentreoprocessolegislativoeaeficáciadaaplicaçãodasleisporpartego-verno,especialmenteatravésdaatitudedosagentesadministrativos.Umavezqueosagentesdeexecuçãodaleiselimitamacumprirestritamenteasnormasdalei,seriamaiseficazparareduzirdirectamenteaocorrênciadeviolaçõesdasnormas(taiscomoaproibiçãodospedestresnãoatra-vessaremaestrada,deacordocomossinaisdetrânsito,multasdeesta-cionamentoeoutrosactosilegais),paraqueseverificasseumareduçãosignificativanoaumentodoscustossociais.Poroutrolado,nodecorrerdaaplicaçãodaleimuitasvezesháváriasdificuldades:anaturezaprecisadalei,ocritériodasconsideraçõesdeaplicaçãodalei,adificuldadeeaoperacionalidadedaaplicaçãodalei,bemcomoaqualidadepessoaldeaplicaçãodalei,daqualidadeprópriadanomocracia.Portanto,oGover-nodeMacauenfrentaproblemastécnicosduranteoprocessode“legislaçãoimperfeita”.Apósaanálisedasvozesdaoposiçãodopovo,osprincípioseoespíritodasociedadenomocrática,devematingirumequilíbrioquenocasoidealsetornemaisactivamenteconfrontadocomosproblemaseosdesafiosdoGovernodaRAEM.DevidoànaturezaespecialdaLeiBásicadaRAEM,aaplicabilidadedafunçãoadministrativadoGovernodeMacaudeveestaremlinhacomasituaçãoactualdasociedadedeMacau,asalteraçõesnecessáriasàboaexecuçãodasleisdevemserefectuadasnomomentoedaformaadequa-da.AspessoasdeMacautambémdevemexercerosseusdireitoseobriga-çõesdesupervisãodanomocracia.Todososcidadãosdevemprimarpelaprotecçãodoespíritodenomocracia,monitorizando-seunsaosoutroseefectuandorelatórioscomo“medidasextraordinárias”,paraexercer

194especificamentearesponsabilidadedopúbliconasociedadecivil.Ousode“medidasextraordinárias”éapenasantesdeaautoridadepúblicaestarprestesarealizaractosilegaiseserveparatomarasmedidasnecessáriasparaasalvaguardadointeressepúblicoedoEstadodeDireito.Entreeles,opoderlegislativoeopoderexecutivodogovernodevemconsideraraaplicabilidadedaLeidaProtecçãodosDadosPessoaisparasalvaguardarosprincípioseobjectivosfundamentaisdoEstadodeDireito.V.ConclusãoOconceitodebenspúblicosajudaaesclarecerarelaçãoentreasociedadecivileaconsciêncianomocrática.Sobascondiçõesdesalva-guardadosbenspúblicoseoscustossociais,ogovernodeverátercuidadoaodesempenharopapeldelegisladoredegarantedaaplicaçãodalei.AestruturasocialdopovoedogovernodeMacaueafaltageraldecons-ciênciadalei,levamaodilemadaconsciênciadasociedadeciviledano-mocraciaemMacau.AestruturasocialdeMacauemsidetemproblemasde“SociedadeComunitária”,deestruturadapopulação,deeducaçãodenomocracia,deposiçãoepapeldogoverno,detrabalhadoresmigrantes,edeLeidosHomens.EstesproblemastrazemaoGovernodeMacauaobrigaçãoeodeverdeaumentaraconsciênciadenomocraciaemtodaasociedade,incluindooprópriogoverno,napartedaimplementaçãodeumaeducaçãodequalidadeedeaplicaçãodalei.OqueWorthsenfatizadeformaespecialéquetantoopovocomoogovernotêmaresponsabi-lidadeeaobrigaçãodesalvaguardaremoEstadodeDireitoeovalordaexistênciadeumasociedadecivil.Finalmente,nestetrabalho,adiscussãoentreasociedadecivileaconsciênciadenomocraciafoiusadaparain-terpretarasquestõesdaeficáciadaaplicaçãodalegislaçãopelogovernodaRAEM.Osignificadodessescasosnormaisédeoconflitodeinter-pretaçãodebenspúblicos(sociedadebaseadananomocracia),custossociais(recursospúblicos)edeinteressespessoaiseinteressesdopúblico.

195Administraçãon.º99,vol.XXVI,2013-1.º,195-208AexploraçãodosserviçoscomunitáriosdeMacaunofuturoYiuYingChee*I.IntroduçãoOsserviçosprestadosporcentroscomunitáriosemMacausãobase-adasnacomunidade.Oscentroscomunitáriosabrangemmaisde40milpessoas.Porumlado,asmodalidadesdeserviçosconcentram-seprinci-palmenteemserviçosprestadosnapromoçãodaprevençãododengue,nasactividadespreconizadasdesegurançadetrânsitoenaeducaçãonacional.Estasactividadesatingemasuaeficáciaatravésdeformasdiversificadas,incluindoviagens,bazares,exposiçõeseseminários.Poroutrolado,oscentroscomunitárioscentram-seemserviçosdomiciliários,taiscomofor-maçãoemactividadesparadiferentesgrupos,ensinoeaulasdeinteresse.Nosúltimosanos,Macausofreuumrápidodesenvolvimentoeconómico.Muitasdasantigasáreasouterrenosdesocupadostornaram-seobjectivosparaosconstrutores.Alémdisso,apopulaçãodeMacauem2011au-mentoupara552.501de435.2352em2001.Ataxadeaumentofoiquasede25%em10anos.Deacordocomaconsultaaotextosobreestratégiapúblicadehabitaçãoedesenvolvimento,publicadopeloInstitutodeHa-bitação,vemosque83,3%dapopulaçãodeMacauviveemhabitaçõesprivadase12,5%viveemhabitaçõeseconómicasdepreçosacessíveisparavenda.Poroutraspalavras,529.295dosresidentesdeMacauvivememhabitaçõesqueprecisamdeserreparadasegeridasvoluntariamente.EmMacau,40,9%dahabitaçãofoiconstruídaantesde1990(incluindoahabitaçãosocial).3Ascondiçõesdedegradaçãodosedifíciosantigoseassuasregrasdemanutençãotornam-seumproblemanacomunidadeedespertamapreocupaçãodosmoradores,taiscomoaresponsabilidadeeosmétodosdegestão.Osproblemasenvolvemváriosníveisdemorado-res.Naverdade,ogovernodeMacautemprestadoserviçoscomunitários*LecturerdeServiçoSocialdoInstitutoPolitécnicodeMacau1DSEC.(2011).Censosde2011Resultadospreliminares.Macau:DSEC2DSEC.(2002).Censos2001.Macau:DSCE.3InstitutodaHabitação.(2012).ConsultasobreaEstratégiadoDesenvolvimentoparaaHabitaçãoPública(2011-2020).Macau:InstitutodaHabitação

196aosresidentesháumtemporelativamentelongo.Enfrentandoasrápidasmudançasdasociedade,oserviçocomunitáriodeveriareconsiderarasuaorientação.II.MudançasnosserviçosprestadospeloscentroscomunitáriosOsserviçoscomunitáriossãootrabalhosocialdoscentroscomu-nitáriosparacontactardirectamentecomosmoradores.RecentementeemMacauserviçoscomunitárioscomoaprestaçãodeserviçosaidosos,serviçosdereabilitaçãoeserviçosfamíliarestornaram-sepopularesesãomuitoapreciados.Noentanto,existeafaltadeajudaprofissionalrelativa-menteaosproblemasdeconstrução.Osserviçosàcomunidadedeveriamseguirodesenvolvimentodeumacomunidade.Assim,apreocupaçãosobreascondiçõesdedegrada-çãodosedifíciosantigosnacomunidadedeveriasernofuturoachaveprincipaldoserviçocomunitário.Noentanto,eenfrentandoosproble-masdaamplagamademetasdosserviçosedosdiferentesproblemasquesurgememdiferentesedifícios,oscentroscomunitáriosemgeralnãopodemfacilmentefornecerserviçosadequados.Enquantoisso,aáreadefronteiraeoprogramadeacçãoregionaldoscentroscomunitáriosactu-aisnãoestãoclaras.Porexemplo,existemoitocentroscomunitáriosnaParóquiadeNossaSenhoradeFátima,doisnaTaipa,doisnaParóquiadeSãoLourenço,umnaParóquiadeSantoAntónioeumnaFreguesiadaCatedral.Elesnãofornecemapenasserviçoscomunitários,mastambémproporcionampromoçõesdeobrasdeprevenção,tratamentodecasosdiversosegrandesenumerosasactividadesparaosmoradoresquevivemnaquelasparóquias.Sobreaintervençãodosproblemasdeconstrução,algunsdelessãoajudadospororganizaçõesdevoluntários.Deacordocomaanálisedapopulaçãoem2001,umcentrocomunitárioatendeude22.000a130.000pessoas,nomínimo.Emmédia,cadacentrocomuni-tárioprecisadeservirquase43.000pessoas.4Deacordocomosdadosdoscensosde2011,umcentrocomunitáriotrabalhaapartirdomínimode24.400a122.800pessoas.Emmédia,cadacentrocomunitárioprecisade4YiuYingChee.(2002).ReflectionofMacaoCommunityWork.NewTrendencyon21CenturyCommunityWork,199.Macau:UniãoGeraldasAssociaçõesdosMoradoresdeMacau.

197servirquase46.800pessoas(Tabela1).Devemosprestaratençãoaofactonãopódeonúmerodecentroscomunitáriosaumentar,mastambém,aonúmerodapopulaçãoservidaqueem2001aumentouigualmente.Tabela1.DadossobreoserviçoprestadoàpopulaçãopeloscentroscomunitáriosmasdiversasparóquiasParóquiaNúmerodePessoasNúmerodeCentrosComunitáriosMédiadapopulaçãodecadacentrodeserviçocomunitárioObservaçõesParóquiadeS.António1228001122800ParóquiadeS.Lázaro3180000NenhumcentrocomunitárioParóquiadeS.Lourenço48800224400ParóquiadaSéCatedral46800146800ParóquiadeNªSªdeFátima218700827227.5Taipa78500239250Coloane430000NenhumcentrocomunitárioÁreadeÁgua70000NenhumcentrocomunitárioTotal5525001439464Fonte:oautortrabalhaforadestatabela,referindoosresultadospreliminaresde2011aoscensosrealizadospelosServiçosdeEstatísticaeCensosdeMacauDeacordocomosdadosdoInstitutodeAcçãoSocial,existem14centroscomunitários(Tabela2).Noentanto,nãohánenhumnovocentrocomunitáriocriadoapósocriaçãodoCentrode“LokChun”em2007.Ascaracterísticasdosserviçosdocentrocomunitárioforamenfa-tizadasnaabordagemdirectaaosserviços,desde2002atéaopresente,nosentidodemelhoraropadrãodevidadosresidentes(Tabela2).Porexemplo,oscentroscomunitáriosoferecemassistênciaaosmoradores,visandoajudarnosseusproblemasenassuaspreocupações,dando-lhesincentivoseorganizando-osparaparticiparemnacomunidade.Poroutraspalavras,oscentroscomunitáriosesperammelhoraraqualidadedevidadosmoradoresatravésdascompetênciasdoserviçosocial.

198Tabela2.DescriçãodetodososcentroscomunitáriosNomedocentrocomunitárioDescriçãoAnoEstabelecidoCentroComu-nitáriodaIlhaVerdeOseuobjectivoéprestarserviçosaobairroda“IlhaVerde”,melhorandoassimaqualidadedevidadosmoradores.Osobjectivossãofortalecerasrelaçõesdosvizinhoseoseusentidodepertença,exerceroespíritodeassistênciamútua,paramotivarosmoradoresaparticiparnasociedade;resolverosproblemasquesurgemnacomunidadeemelhorarasuaqualidadedevida.1995CentroComu-nitáriodoIaoHonOobjectivoéoferecerserviçoscomunitárioscombasenoprincípioda“melhoriadaqualidadedevidadosresidentesecriaçãodeumacomunidadesaúdavel.”1994CentroComu-nitáriodeMongHaOobjectivoédiscutireinvestigarascausasdosproblemaslevantadosdacomunidadecomosmo-radoreseprocurarrecursossociaisparasatisfazerasnecessidadesdosmoradoressoboprincípiona“me-lhoriadaqualidadedevidadosresidentes,criandoumacomunidadesaúdavel”.1989CentroComu-nitárioTamagniniBar-bosa OobjetivodoCentroémotivarosmoradoresaparticiparnasociedadeeresolverosproblemasquesurgemdacomunidade,melhorandoassimasuaqualidadedevidaereforçaroseusentimentodepertença1997Taipa-CentrodaAssociaçãoComunitáriaUniãoGeraldosResidentesdeMacau EsteCentrovisaprincipalmenteincentivarosmo-radoresdaTaipaaparticiparemnasactividadesco-munitárias,promoçãodaeducaçãocívicaepedidodeprocessamentodeassistência,bemcomonoacompanhamentodasqueixasporpartedacomuni-dade.1999CentrodaAs-sociaçãoBatistaHaWan OobjectivoécontribuirparaserviçossociaiscomoespíritodereligiãoparaservirosresidentesdeMa-cau,ajudandoosmaisdesfavorecidosamelhoraroseupadrãodevida.1992CentroComu-nitárioSunTouTongDestina-seatransmitiramensagemdeamoraosmoradoresdobairroe,paraoefeito,ocentroorga-nizaumasériedeactividades.1994CentrodeSer-viçoIntegradodaFederaçãodeSindicatosde MacauDestina-seessencialmenteaoseguinte:(1)Incentivarosresidentesaparticiparememacti-vidades,definindoassuasprioridades,bemcomocomprometerem-seaencontrarsoluçõesparaosproblemasqueemanamdacomunidade;2001

199NomedocentrocomunitárioDescriçãoAnoEstabelecidoCentrodeSer-viçoIntegradodaFederaçãodeSindicatosde Macau(2)Exploraraspotencialidadesdosmoradoresefornecercapacitação,bemcomomotivaroslíderesdacomunidadeaparticiparememquestõesrelativasaosassuntossociais.(3)Melhoraroníveldevidadosresidenteserefor-çarasuaparticipaçãonacomunidade,afimdeseconstruirumacomunidadepacífica.2001CentrodeServi-çoComunitáriodaAreiaPretaDestina-seaajudarosmoradoresquevivemnazonaenecessitamderesolverproblemas;ajudá-losamelhorarasrelaçõesdeboavizinhançaeproporcio-nar-lhesserviçosintegrados.2001CentroProvedordeServiçosdaAssociaçãoparaaPromoçãoeodesenvolvimentodeMacau Visaestimularodesenvolvimentosocio-económicodeMacau;reforçaraeducaçãocívica;promoveraestabilidadesocial,bemcomoaprosperidadeeco-nómicaedefenderoslegítimosdireitoseinteressesdosseusmembros.1996Centrocomuni-táriodaPraiadoManducoOcentrotemcomoobjectivoaeducaçãodacomu-nidadeedafamília,bemcomooaconselhamentopsicológicoechamaraatençãodospaiseescolasparaosassuntosdacomunidade.2003CentrodeServi-çoIntegradodoDistritoNorteOcentropreocupa-secomoempregoeosdireitoscívicosdosresidentesnasuaárea;esforça-seporajudarosmoradoresaresolverdiferentestiposdenecessidades;desenvolveredesdeapoioàsfamíliaseàcomunidade;iniciaumavariedadedeserviçosapropriados;promoveaparticipaçãosocialeame-lhoriadaqualidadedevidadosmoradores.2005ZAPE-CentroComunitário Oobjectivoprincipaldocentroéservirapopula-çãoatravésdofornecimentodeumaamplagamadeserviços,afimdemelhoraropadrãodevidadapopulação.2005Centro“LokChun”OCentrotemcomoobjectivosdeserviço:(1)ajudarosmoradoresqueprecisamdesuperarasbarreiraspsicológicas,atenuarostresseemelhoraraharmoniafamiliar,bemcomodespertaraconsciên-ciaparaaimportânciadasaúdemental;2007

200NomedocentrocomunitárioDescriçãoAnoEstabelecidoCentro“LokChun”(2)Acolaboraçãomulti-disciplinarentreempresas,governoeinstituiçõesdeserviçosocialparacriaroportunidadesdetrabalhoelevantarpontosdevistatendenciososdacomunidadeedos“gruposdesfavorecidos”.Esteéumtipodeeducaçãopelavida,destinadoaalterarcadaumdosoutrosvalores,emproldacriaçãodeumacomunidadesolidáriaeharmoniosa.2007Fonte:deacordocomosdadoson-linede2012doInstitutodeAc-çãoSocial,oautorelaborouatabelaacima.Oserviçocomunitáriodestacaaparticipaçãodosmoradores.Atravésdocontactodirectocomosmoradores,oscentroscomuni-táriospodemperceberosproblemasqueosmoradoresenfrentameajudá-losaexpressarassuasopiniõesaosdepartamentosgoverna-mentaisrelevantes.56Outracaracterísticadoserviçocomunitárioéajudarogovernoaexercerassuasfunções.Atravésdarealizaçãodasnecessidadesdosmoradoresedaspolíticasgovernamentais,oscen-troscomunitáriospodemdesempenharopapeldemoderadoreco-ordenadorpolíticoeatémesmodepacificador,afimderesolverdivergênciassociaisemelhoraraqualidadedevidadosmoradores.Aabordagemdotrabalhosocialdoscentroscomunitáriosjámudouosserviçosdeapoioconcedido.Noentanto,aindaprecisamdeteremconsi-deraçãoopadrãodetrabalhoanterior.Comoosmoradorestêmemcontaosproblemascomosprédioseasagênciasdeserviçossociais,devemre-considerargradualmenteaorientaçãodosseusserviçoseestratégias,nomododecomoajudarosmoradoresaresolverosproblemascomosedifí-cios.Presentemente,prevaleceomododepensardosproblemaspartedacomunidade.75YiuYingChee.(2011).CommunityOrganizationTheoryandPracticalSkills.Taiwan:YangChihBook.6Batten,T.R.(1967).TheNon-DirectiveApproachinGroupandCommunityWork.London:OxfordUniversityPress.7YiuYingChee.(2006).Createtheplatformmutuallyandlivecomfortablyandcoo-peratively---harmoniousserviceinneighborhoodcommunity.DevelopmentofMacaoSocialWelfareSystem:CharacteristicsandTendency,303.Macao:CentrodeEstudosdeMacau

201III.ImpactodosproblemasdeconstruçãonacomunidadeOenvelhecimentodosedifícioscausaumagrandeperplexidadeàpopulaçãoemgeral.EmMarçodesteanoedeacordocomoMacauDaily,umincêndionoedf.SonLei,deu-sedevidoaofactodeoedifícionãotertelhadoequandoofogocomeçouosmoradoressópoderamcon-tarcomumaescadaestreitadeacesso,paraescaparaoincêndio.Aáreacomumdaqueleedifícioémuitoestreita,assimcomoasunidadesadja-centesqueaoabriremassuasportas,dificultaramafugadosvizinhos.Oedf.SonLeiéumdosseteedifíciosmaisantigosnazonaantigadoIaoHon.Aconstruçãodesteedifíciofoihámaisde40anoseoprojectodosedifíciosantigosnãopodeoferecerespaçossuficientesparaosresidentesescaparem,surgindoparalelamenteoutrotipodeproblemasmenosvisí-veis.Oproblemadoenvelhecimentodosedifíciosnãopodeserignorado.Oproblemadadegradaçãodahabitaçãopodederivardeváriostiposdelitígios.Umdoscasosmaisgravesfoiocolapsodoedifícionaes-tradadeMaWaiTauem29/1/2010.Resultou,nestecaso,emquatromortosedoisferidos.8Em18/11/2009,antesdoacidentenesteedi-fício,oDepartamentodeObrasPúblicasdeHongKongenviouumaequipadepessoalparafazerainspecçãoaomesmoedifício.Orelatóriomostroumaistardequeaqueleedifícionãotinhanenhumperigoes-truturalemergente.Noentanto,umacidenteéumacidenteesenãoforemfeitasprevençõesantecipadas,causarágravesconsequências.Alémdosproblemassociaiscausadospelosacidentes,osproblemascomossenhorios,osproblemasdedireitoseinteressesdesencadeadosduran-teoprocessodediscussão,tambémcausamimpactosemdeterminadogrupodepessoasdedeterminadopadrão.Areconstruçãodeedifíciospodecausarbenefícioseconómicos.Asatribuiçõesdessesbenefíciossãoospontosdelutaprincipaisdosproprietáriosedosconstrutores,incluindoqueosproprietáriosetodososoutros,esperamjurosmaiselevadoseporissorecusam-seavendereasair.NocasodademoliçãodeChongQingNailHouseem2007,osmeiosdecomunicaçãochine-sanomearam-nacomoocasomaisrelevantedahistóriadahabitação.Essacasafoiconstruídaem1944ecomeçouporaderiraoprogramadereconstruçãodaáreaantigaem2004.Asentidadesresidenciaisenãoresidenciaisnasproximidades,foramsaindodassuascasas,mas,8Fonte:http://zh.wikinews.org/wiki/,25/5/2012

202afamíliaYeung,aprrotagonistadestecaso,recusou-seasair,devidoainteressespróprios.Asuacasafoifinalmentedesmanteladaatravésdeordemoficialdotribunalem2007.910Essasdisputasprolongaram--seporquasetrêsanos,causandomuitosproblemasaosconstrutores,proprietárioseatémesmoaoscidadãoslocaiseaogoverno.Aliás,apartirdemuitoslugares,osmeiosdecomunicação,naquelaocasião,relataramestecasotornando-oofocodacomunidadeinternacional.Outroexemplodaáreadereconstruçãoantigaquetemcausadomaiorpreocupaçãointernacionaléarenovaçãourbana(reconstruçãour-bana)comofoiocasoemTaipeido“WenlinYuan”eemsaber-seseumadaspartesrecusousairdevidoarazõeseconómicasounão,tendosurgidomuitasquestõespolémicassobretodosestesacontecimentos.Osproblemaseramrelativosàparticipaçãodosmoradores,àsope-raçõestécnicasnocampodarenovação,àslinhasdeconstrução,aosacessosdevidosaincêndio,àinconstitucionalidadeeaosdireitosdosresidentes,etc.AfamíliaWongmoravaaliehámaisdeseisgerações,há100anos;tantoahabitaçãocomooterrenoforamlegalmenteobti-dos.Naverdade,elesrenovaramapenasasuacasa,antesdanotificaçãodarenovaçãourbana.Elesdesconheciamquetinhamsidoincluídosnoâmbitodarenovaçãourbana,atéteremsidoinformadosdaaltera-çãodosseusdireitospelosempreiteirosatravésdeumaordemoficial,darenovaçãourbana.Porisso,reuniram-semuitaspessoasemfren-teàportadafamíliaWang,gritandoecantandopalavrasdeordemafimdeprotestareapoiarafamíliaWang.Apolíciaprecisoudeen-viarcercade300políciasparaajudaradispersarestamanifestação.11Actualmente,os14centroscomunitáriosemMacauprestammui-tosserviçospúblicos,incluindotrabalhosdeprevençãoepromoçãoquesãoconsideradososmaisnecessáriosàsociedade.DeacordocomosdadosdoInstitutodeAcçãoSocial,em2011,umdosserviçosdoscentroscomunitárioseraaorganizaçãopública.Sobreasituaçãodoenvelhecimentodosedifícios,alémdoscrescentespreçosdosimóveisqueevidenciamaspreocupaçõesdosproprietários,osproblemasdehabitaçãoincluemaexigênciademanutençãodosistemadefinan-ciamentofornecidopelogoverno.Alémdisso,otráfego,oambiente,aresponsabilidade,agestão,asegurançaeproblemasdeconstrução9Fonte:http://zh.wikipedia.org/zh-hk/,25/5/201210Fonte:http://zh.wikipedia.org/zh-hk/,25/5/201211Fonte:http://zh.wikipedia.org/wiki/,25/5/2012

203ilegaiscausadospeloaumentodapopulação,sãotambémproblemashabitacionaisgraves.Todosestesproblemasnãosãoúnicos,poispo-demenvolvermuitasfunçõeseconhecimentosprofissionaisdemuitosdepartamentosgovernamentais,comoporexemplo,aDirecçãodosServiçosdeProtecçãoAmbiental,oInstitutodeHabitação,aDirecçãodosServiçosdeSolos,ObrasPúblicaseTransporteseoIACM.Ospro-blemastambémenvolvemquestõeslegais.Algunsproblemaspodemsernegociadoscomdinheiro.Mas,seosproblemascausaremvítimas,acompensaçãomonetárianãopoderesolverosproblemaspsicológicos.DeacordocomosdadosdaDirecçãodosServiçosdeCartografiaeCa-dastro,até2011,onúmerodeedifíciosresidenciais,comerciaiseindus-triaiscom30anosoumaiséde3799.12OnúmerodeedifíciosemMa-cau,nãoincluindoosedifíciosindustriais,éde17176.Onúmerodeedi-fíciosresidenciaiscomidadesentreos23anosoumaiséde3544.Opro-blemadoenvelhecimentodosedifíciosnãodeveserignorado(Tabela3).Enfrentarosproblemasdacomunidadecausadospeloenvelhecimentodosedifícios,éomaiordeverdoInstitutodeHabitação,paraalémdeimplementaraconcertaçãodaleidegestãodahabitação.Noentanto,aconstruçãodeumaboarelaçãocomosmoradores,reconhecendoosseusproblemasrelativosàhabitação,organizando-osepromovendoaajudamútua,deveserumadasfunçõesdoscentroscomunitários.Tabela3.AnálisesobreoanodecriaçãodosedifíciosemMacauRegiãoTotal2000eposterior1990-19991989eanteriorPopulaçãoMacau17176839652363544552500PenínsuladeMacau12862573436253503468900Taipa3317174015364178500Coloane99792275Desconhecido4300ÁreadeáguaN/AN/AN/AN/A700Idade(até2012)1213-2223oumaisFonte:deacordocomestatísticasdeConstrução(2011)fornecidaspelaDirecçãodosServiçosdeEstatísticaeCensos,oautorelaboraatabe-laacima.12Fonte:http://www.dscc.gov.mo/CHT/knowledge/geo_statistic.html,29/5/2012

204Oedf.SonLeiemMacau,YangJiaPingnaChinacontinentaleWenlinYuanemTaipeimostramváriosproblemasemergentesnode-senvolvimentourbano.Agravidadedessesproblemasindicadosnosparágrafosanteriorespodemserreduzidosseosproblemasforemanteci-padamenteordenadosedeformasistemática.Issoérealmenteotrabalhodoserviçocomunitário,bemcomoiràcomunidadeedescobrirnecessi-dadesnãoconcretizadasdosmoradores,dandoassistênciaaosmoradorescarenciados.Oconceitodeserviçoàcomunidadeépromoveraharmoniadacomunidade,maisainda,atravésdaofertadeserviçosdeassistência,aconselhamentoeapoioaosresidentesmesmo,quandoosproblemasso-ciaisaindanãotenhamsurgido.IV.SugestãoComocadacentrocomunitárioemMacautemafunçãodeajudararesolverosproblemassociais,consideraapenasosresidentesnumaregiãoespecíficacomoalvodoserviço,fornecendoserviçoscomosconceitosprofissionaisdetrabalhosocial.Odesenvolvimentodeserviçosàcomu-nidadeemMacauéquaseomesmoparaaquelesquedelebeneficiamnaregiãodaGrandeChina.Otrabalhocomunitáriodemoradorestêmvá-riasinteracções.Oscentroscomunitáriosresolvemosproblemasdosmo-radoresinteressadosatravésdainteracçãodosmoradoresparaorganizarotrabalhodacomunidade,embuscadelíderesregionaisefocalizaogruponoqualosresidentesparticipam.Osmoradoreseoscentroscomunitá-riostêmumrelacionamentomutuamentebenéfico.13Assim,aoformularasestratégiasfuturasdedesenvolvimentodeserviçoscomunitários,dever--se-áconsiderarsobretudoosproblemasdacomunidade,asmudançasregionaiseaqualidadeprofissional.ProblemasSociaisdevidoaoenvelhecimentodosedifícios.Ascaracterísticasdosproblemassociaisvãomudaroprocessodeurbanização.OsresidentesdeMacausãoinfluenciadosporváriospro-blemassociais,devidoàurbanização,especialmentepelosproblemas13YiuYingChee.(2009).ExploringtheRelationshipofCommunityServiceCentersandResidentialConcernGroupsbySocialCapitalTheory.Communitydevelopmentjour-naltrimestral,350.

205dosedifíciosdegradadosedasuagestão.Osmoradorestêmdiferentesníveisdeinfluênciaadversaporcausadessesproblemas.Noentanto,elespodemserevitadosemelhorcoordenados,sendoqueassim,ogovernodeveráformularpolíticasadequadasparareduzirosimpactosnegativosnacomunidade.Tradicionalmente,osproblemasdeenvelhecimentodosedifícioseramconsideradoscomoproblemasquedevemsertratadospeloInstitutodeHabitaçãoeDirecçãodosServiçosdeSolos,ObrasPúblicaseTransportes.Noentanto,osproblemasdosedifíciosvelhosnãoafectamapenasosmoradoresquevivemnoedifícioouqueopossuem,mastam-bémafectamosmoradoresquevivemnasproximidades.Porexemplo,aquedadorevestimentodasparedesexterioresdosedifíciosvelhosparaaruaafectaráospeões.Assim,osproblemasdosedifíciosantigosdevemserconsideradoscomoumproblemasocialedevemserusadosmétodosprofissionaispermitindooferecerserviçoscomunitáriosespecializados.Conflitosdevizinhança,nãosóacontecemcomfrequêncianasre-giõescommuitosprédiosvelhos,comotambém,emgeral,nosprédioscomváriosandares.Assim,énecessárioprestarmaisatençãoàcoordena-çãoentreosproprietáriosdosimóveis.Agestãoapropriadadosedifíciosamenizaosconflitosentreavizinhançaeaansiedadedosmoradores.Noentanto,dadoqueagestãodosedifíciosécomplicada,énecessáriodispordeumaparteneutraecredíveledeumaterceiraparteparaequilibrarosconflitosentreosdiferentesladosereduzirmal-entendidoseconflitos.14MudançaRegionalApopulaçãodeMacauaumentouquase25%nestesdezanos.AparóquiadeNossaSenhoradeFátimaéconstituídapelamaiorpartedapopulaçãodeMacau.Noentanto,comoaumentodahabitaçãopúblicaconstruídanaTaipa,nosúltimosanos,nãohádúvidadequeapopulaçãodaTaipaaumentou,diminuindoapopulaçãodealgumasparóquias.Ogovernodevefazeraestimativadofluxodapopulação,estabelecerequipasdeassistênciaprofissionalparaajudaraszonasafec-tadaseajudarosmoradoresnaadaptaçãoaumanovavida.Nãosóos14YiuYingChee.(2006).Createtheplatformmutuallyandlivecomfortablyandcoo-peratively—harmoniousserviceinneighborhoodcommunity.DevelopmentofMacaoSocialWelfareSystem:CharacteristicsandTendency,303.Macao:CentrodeEstudosdeMacau

206moradoresavivernumanovazonaresidencialnecessitamdeassistência,comotambémosmoradoresqueaindavivemnazonaantiga.Porexem-plo,comasaídaeentradademoradoresparaumanovazona,forma--sedestemodoumanovavizinhança.Istopodedestruirasrelaçõesdeumaverdadeiravizinhança.Alémdisso,naregiãocomedifíciosmuitosenvelhecidos,deveriaexistirumaequipadeserviçosprofissionaisafimdeajudarosmoradoresalidarcomosproblemasdosedifíciosdegradados.Nodesenvolvimentosocialéfácilprovocaratransiçãodovelhoparaonovo,especialmenteemMacau,quetemrecursosdeterralimitados.Muitasregiõesirãopromovercontinuamenteváriosacordosdecon-figuraçãoparacorresponderàsnecessidadesdodesenvolvimento.Porexemplo,aexpansãodasPortasdoCercodáumanovaoportunidadededesenvolvimentoàIlhaVerde,mastambémtrazumagrandequantidadedepopulaçãoflutuanteparaacomunidadeoriginalquecausamtantooportunidadescomopressõessobreestaregião.Àsvezes,aoportunidadeviraemcalamidade.Nestasituação,sesurgeumaintervençãoapropria-da,entãoacalamidadetorna-senumaoportunidade.Assim,ogoverno,faceaocrescimentodapopulação,precisadepreparar-seantecipadamen-teeconfigurarsistematicamenteaequipadetrabalhocomunitário,paralidarcomaconstruçãodafuturacomunidade.ServiçosEspecializadosAconstruçãodacomunidadeconstituiumgrandeproblemaparaogoverno.Oapoiodoscentroscomunitárioséimportanteparaestaquestão.Noentanto,elesnãopodemobteroreconhecimentoeaceitação,amenosquetenhamumaestruturaprofissional.Assim,asestratégiasfuturasdoscentroscomunitáriosdeveriamseradeolharparaaestruturaprofissional.Claraclassificaçãodosserviçosprestadospeloscentroscomunitáriosexistenteseequipasdeserviçocomunitários:oscentrosdacomunidadedeMacaujátêmosseusprópriosserviçosessenciais.Assim,ogovernodeveconsideraraseparaçãodasfunçõesdoscentroscomunitáriosedasequipasdeserviçoscomunitários.Alémdisso,ogovernodeveestabelecerequipasdeserviçosintegradosemnovaszonasdedesenvolvimento,parasubstituiroscentroscomunitáriosexistentesetrazerosserviçosinicialmenteprevis-tosparaoscentroscomunitáriosparaasequipasdeserviçosintegrados.Reorganizaráreasdeserviço:umaáreadeserviçodespropocionalnãoéboaparaaprestaçãodeserviçosàcomunidade.ComoYiuYingChee

207afirmaacima,oscentroscomunitáriosdeMacaunãotemumaáreadeserviçoclaraeistofazcomquealgunscentroscomunitáriosprecisemdeatendermaisde100.000habitantes,enquantooutrosapenasatendementre20.000a30.000habitantes.Porsuavez,algunsserviçosàpopula-çãoestãoultrapassados,comoporexemploacontececomapopulaçãodaparóquiadeNossaSenhoradeFátima.Onúmeroexcessivodapopulaçãoafectaoserviçoeaqualidadedomesmo.Portanto,énecessárioreverasáreasdeserviço.15Ogovernopode,deacordocomosdadosdoscensosde2011,reorganizarasáreasdeserviçodecentroscomunitáriosdife-rentes,paracontrolaronúmerodeserviçosprestadosàpopulaçãoporcadacentrocomunitário,queédecercade25.000a30.000habitantes.Criaçãodeestabelecimentoprofissional:asequipasdeserviçoscomuni-táriospodemserconfiguradasdeacordocomonúmeroderesidentes.Elassãodiferentesdoscentroscomunitários.Otrabalhodestesserviçosresidenaorganizaçãodosmoradores.Elasnãosóconctamcomosmora-doresduranteanoite,comofazemserviçodevisitasdomiciliáriasecomotambémprecisamdeentraremcontactocomosdepartamentosgoverna-mentaisnashorasdeexpediente.Porisso,elasprecisamdecriarumesta-belecimentoprofissionalparasatisfazerambasassituações.AdimensãoprofissionaldeumaequipadeatendimentourbanoderenovaçãosocialemHongKongérelativamentegrande,sendoformadapor9elementos.EmMacau,sugere-sequeonúmerodepessoasaconstituirumaequipadeserviçoscomunitáriossejadeseteelementos,incluindocincoprofissio-naisdeserviçosocialedoistrabalhadores(balconistaeoperário).Cultivarsistematicamenteumaequipaprofissionalorganizadapormoradores:osproblemasdosedifíciosenvolvemproblemaslegais,problemasdegestão,problemasdemanutenção,etc.Asdiferentessituaçõesestãoligadaspordiferentesnormaslegais.Portanto,osassis-tentessociaisprofissionaisprecisamdeentenderamudançadapolítica.Estabelecercomitésdegestão:afimdeproporcionaromelhorserviçoaosutentesdoserviço16,muitoscentroscomunitáriosdeHongKongestabe-leceramumsistemasupervisor,afimdefornecerumserviçodelinhada15YiuYingChee.(2002).ReflectionofMacaoCommunityWork.NewTrendencyon21CenturyCommunityWork,199.Macau:UniãoGeraldasAssociaçõesdosMoradoresdeMacau.16Brown,A,&Bourne,I.(1996).TheSocialWorkSupervisor.Buckingham:OpenUni-versityPress.

208frente,umaorientaçãoobjectivaaostrabalhadores.Osproblemaseinte-ressesdasorganizaçõesdemoradoressãocomplicados.Osistemafiscalúniconãopodecompreendertodasassituações.Assim,sugere-sequeoscomitésdedirecçãopossamserconfiguradosparaintegrarosrecursosdeformafácilediminuirapressãodostrabalhadoresdalinhadafrente.17Macauéumacidadepequena,mascomumapopulaçãomuitoden-sa,ondeserviçosepolíticapodemserfacilmentemisturados.Assim,con-siderandoassugestõesacima,ogovernodevesepararserviçoepolítica,afimdeestabelecerumserviçoneutroprofissional.V.ConclusãoOproblemadoenvelhecimentodosedifícioséinevitável.Váriosproblemassurgemnacomunidadedevidoaestadegradação.YiuYingCheeconsiderasernecessáriofornecerassistênciaadequadaparamanterocontínuodesenvolvimentodacomunidadeereduzirestetipodepro-blemasocial.Enquantoisso,chegouahoraderesolveroproblemadoenvelhe-cimentodosedifícios.Oscentroscomunitáriosdevemconsiderarcriarumanovadirecçãodoserviçoeestabelecerumconjuntodeestratégiasdedesenvolvimentosistemático,afimdeminimizarainfluênciaadversadoenvelhecimentodosedifícios.Estasmedidastambémpodemdeixaracomunidadedesenvolver-seordenadamente,induziraharmoniaentreosmoradores,sociedadeegoverno,reduzindoocustosocialcausadoporcontradiçõessociais.17Brown,A,&Bourne,I.(1996).TheSocialWorkSupervisor.Buckingham:OpenUni-versityPress.

209Administraçãon.º99,vol.XXVI,2013-1.º,209-226ODecreto-Lein.º31/99/MeotratamentocompulsivodapessoacomdistúrbiomentalnaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacauCarlosDuarte*IntroduçãoMuitossistemasdesaúdeadmitemotratamentocompulsivodapessoacomdistúrbiomentalqueapresentaumasituaçãodeperigoe/ourecusaotratamentodequenecessita.Noentanto,paraqueestaalterna-tivaterapêuticasejapossível,éessencialestabelecerumequilíbrioentreasalvaguardadosdireitosfundamentaisdapessoaemcausa,agarantiadasegurançapúblicaeanecessidadedetratamento.Paragarantiresteequilíbrioeassegurarascondiçõesadequadasparaasuaaplicação,otratamentocompulsivodeveserreguladoporlegislaçãodesaúdementalespecífica.1NaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau(RAEM)otrata-mentocompulsivodapessoacomdistúrbiomentalestáreguladopeloDecreto-Lei(DL)n.°31/99/M.EsteDLsurgiuem1999nasequênciadanecessidadedealteraraprestaçãodecuidadospsiquiátricosconformeorientaçõestécnicasquevalorizamacomplementaridadeentreaassis-tênciahospitalareasacçõescomunitárias,dereabilitaçãoededesinstitu-cionalização.ODLn.º31/99/Mtevepormodeloaleidesaúdementalportu-guesa,publicadaem1998(Lein.°36/98).Estalei,porseuturno,foielaboradasegundoprincípiosdaConstituiçãodaRepúblicaPortuguesaeprincípiosexpressosporórgãosinternacionais(AssembleiaParlamentardoConselhodaEuropa,ComitédeMinistrosdoConselhodaEuropa,AssembleiaGeraldaNaçõesUnidas,TribunalEuropeudosDireitosdoHomem,OrganizaçãoMundialdeSaúde[OMS]eConvençãoEuropeiadosDireitosdoHomem).Sobrealeidesaúdementalportuguesaexis-*MédicopsiquiatradoCentroHospitalarCondedeSãoJanuário1WHO.ResourceBookonMentalHealth,HumanRightsandLegislation.Geneva:WHO,2005.89-105.

210temestudosrelevantesparasecompreenderemosfundamentosdoDLn.°31/99/M.234AslinhasmestrasdeorientaçãodoDLn.°31/99/Msãoorespei-topeladignidadeepelosdireitosindividuaisdapessoacomdistúrbiomental.ODLtemcomoobjectivosessenciais:a)definirosdireitosedeveresdapessoacomdistúrbiomentaleestabelecerosprincípiosgeraisdeprotecçãoepromoçãodasaúdementaleb)regularointernamentodeurgênciaeotratamentocompulsivodapessoacomdistúrbiomental.Profissionaiscomomédicos,assistentessociaisepsicólogospodemcontactarpessoasqueeventualmentenecessitamdeiniciartratamentocompulsivoouqueestãoafazerestetipodetratamento.Paraestesprofis-sionaisprocederemjuntodestaspessoasdamelhormaneiraénecessárioestaremfamiliarizadoscomoDLn.º31/99/M.Nestetrabalhorevê-searegulamentaçãodotratamentocompulsivosegundooDLn.º31/99/M,comoobjectivodeproporcionaraprofissio-naisdesaúdeedeáreasafinsumamelhorcompreensãodestaalternativaterapêutica.Deseguidaabordam-seasquestõesessenciaisdoDLrefe-rentesaotratamentocompulsivo,nomeadamenteasrelacionadascomosdireitosdapessoacomdistúrbiomental,ospressupostoseprocedimentosmédico-legaisparaotratamentocompulsivo,osmodoscomoseiniciaestetratamentoeosregimesemqueseaplica.Nafigura1apresenta-seumarepresentaçãoesquemáticasimplificadadascondiçõesedosprocedimentosnecessáriosparaaaplicaçãodetrata-mentocompulsivosegundooDLn.º31/99/M.2CarvalhoA,RodriguesC,SerraAV,etal.Aleidesaúdementaleointernamentocom-pulsivo.Coimbra:CoimbraEditora,2002.3AlbergariaPS.ALeidaSaúdeMental.Coimbra:Almedina,2003.4LatasAJ,VieiraF.NotasecomentáriosàLeideSaúdeMental.Coimbra:CoimbraEditora,2004.

211Figura1.RepresentaçãoesquemáticasimplificadadascondiçõesedosprocedimentosnecessáriosparaaaplicaçãodetratamentocompulsivosegundooDLn.º31/99/M.DSS—DirectordosServiçosdeSaúde43.Pedidodeinternamentocompulsivoordinário(nãourgente)(Questões2,6,7,8,12)OpedidoédirigidoaoDSS.Apessoaésujeitaaumaavaliaçãoclínico-psiquiátricaporumpsiquiatraqueelaboraumrelatório,ondeseconcluisernecessárioointernamentocompulsivo(nãourgente),queéenviadoaoDSS.Quandosolicitadoointernamentoemestabelecimentopúblicodesaúdecombaseemrelatóriodeumpsiquiatra,oDSSpodeadmitir,provisoriamente,ointernamentocompulsivo,fundamentandoasuadecisão.Seadmitir,oDSSsubmete,noprazode72horas,asuadecisãoàconfirmaçãodotribunalcompetente.Quandosolicitadoointernamentoemestabelecimentoprivadodesaúde,oprocessoéremetidopeloDSS,noprazode72horas,acontardarecepçãodopedido,aotribunalcompetente,paraobtençãodaautorizaçãodeinternamento.[cf.Artigo12.o]1.Pressupostosdointernamentocompulsivo(Questão5)Apessoaportadoradedistúrbiomentalgrave,a)porforçadestedistúrbiocriaumasituaçãodeperigoparabensjurídicos,derelevantevalor,própriosoualheios,denaturezapessoaloupatrimonial,erecusasubmeter-seatratamentomédico;e/oub)nãopossuiodiscernimentonecessárioparaavaliarosentidoealcancedoconsentimentoeaausênciadetratamentodeteriora,deformaacentuada,oseuestadodesaúde.[cf.Artigo8.o]2.Pressupostosdointernamentocompulsivodeurgência(Questões5,9)a)ApessoaapresentaumasituaçãodeperigoiminenteparaosbensreferidosnoArtigo8.odecorrente,designadamente,dadeterioraçãoagudadoseuestadodesaúdeeapresentaoposiçãoaointernamento;oub)nodecursodeuminternamentovoluntárioouemurgênciapsiquiátrica,verificam-seospressupostosdointernamentocompulsivo.[cf.Artigo13.o]4.Pedidodeinternamentocompulsivodeurgência(Questões2,6,7,8,9,10,12)OpedidoédirigidoaoDSS.Apessoaésujeitaaumaavaliaçãoclínico-psiquiátricaporumpsiquiatraqueelaboraumrelatório,ondeseconcluisernecessárioointernamentocompulsivodeurgência.Apessoaéinternadaprovisoriamenteeoestabelecimentohospitalarcomunicaaotribunalcompetenteadecisãoprovisóriadeinternamentocomumacópiadorelatóriodaavaliaçãoclínico-psiquiátrica.Quandoasituaçãodeurgênciaouperigonademoranãopermitaumapréviadecisãodeinternamento,qualquerautoridadepolicialpodeprocederàconduçãoimediatadapessoaaumestabelecimentohospitalarcomaespecialidadedepsiquiatria.[cf.Artigo13.o]Amanutençãodointernamentocompulsivodeurgênciadependededecisãojudicialdeconfirmaçãodointernamento,aproferirnoprazode72horas.[cf.Artigo14.o]Figura1.RepresentaçãoesquemáticasimplificadadascondiçõesedosprocedimentosnecessáriosparaaaplicaçãodetratamentocompulsivosegundooDLn.º31/99/M.DSS-DirectordosServiçosdeSaúde

2125I.Quaissãoosdireitosdapessoacomdistúrbiomental?Qualquerpessoacomdistúrbiomental,enquantoutentedosser-viçosdesaúde,temosseguintesdireitos:“a)Serinformadodoplanote-rapêuticopropostoerespectivosefeitosprevisíveisbemcomodasalternativasterapêuticaspossíveis;b)Receberprotecçãoetratamentodequalidadeade-quada,comrespeitopelasuaindividualidadeedignidade;c)Decidirreceberourecusarasintervençõesdiagnósticaseterapêuticaspropostas,salvoemcasodeinternamentocompulsivoouemsituaçõesdeurgênciaemqueanãointer-

213vençãosejasusceptíveldecriarriscossériosparaopróprioouparaterceiros;d)Nãosersubmetidoaelectroconvulsivoterapiasemoseuprévioconsentimentoescritoeapósjustificaçãoescritadeummédicoespecialistadepsiquiatriaeummédicoespecialistademedicinainternaoudeclínicageral;e)Aceitarourecusaraparticipaçãoeminvestigações,ensaiosclínicosouactividadesdefor-mação;f)Teracessoaavaliaçõesclínicasediagnósticosmédicos,incluindoodeidentificaçãodeperigosidade;g)Nãosersubmetidoarestriçõesmecânicasouaquartosdeisolamento,anãoser,nestecaso,emsituaçõeslimitadas;h)Registopormenorizado,noprocessoclínico,dostratamentosaqueésubme-tido;i)Dispordecondiçõesdignasdehabitabilidade,higiene,alimentação,segurança,respeitoeprivacidadenosserviçosdeinternamentoounasestru-turasresidenciais;j)Comunicarcomoexterioreservisitadoporfamiliares,amigoserepresentanteslegais,comaslimitaçõesimpostaspelofuncionamentodoserviçooupelanaturezadadoença;l)Receberajustaremuneraçãopelosserviçosquepreste;m)Serapoiadonoexercíciodosdireitosdereclamaçãoedequeixa.”(art.4.º,1).Apessoacomdistúrbiomental,menorde14anosousemdiscerni-mentoparaconsentir,deveserlegalmenterepresentadanoexercíciodealgunsdosseusdireitos:“Osdireitosenunciadosnasalíneasc),d)ee)don.º1sãoexercidospelosrepresentanteslegaisquandosetratedemenoresde14anosouquandoapessoaportadoradedistúrbiomentalnãotenhadiscerni-mentoparaavaliarosentidoealcancedoconsentimentoexigido.”(art.4.º,3).Arepresentaçãolegalemcasodepsicocirurgia,5intervençãoqueestácontroladaemmuitospaísesdevidosobretudoaabusosocorridosnopassadoé,porém,legalmenteinadmissível.Oconsentimentoescritodapessoa,aindaqueinsuficiente,ésemprenecessário:“Aintervençãopsico-cirúrgicadependedoconsentimentoescritodapessoaportadoradedistúrbiomentaledoparecerescritofavoráveldedoismédicospsiquiatras,designadospelaComissãodeSaúdeMental.”(art.4.º,2).Note-sequeoconsentimentodapessoaparaapsicocirurgiaésem-preimprescindível,mesmoemcasodetratamentocompulsivo.Defacto,duranteotratamentocompulsivo,segundooart.10.º,2,“Ointernadotemoespecialdeverdesesubmeteraostratamentosmedicamenteindicados”.Estedever,porém,é“semprejuízododispostonon.º2doart.4.º”,disposi-5MashourGA,WalkerEE,MartuzaRL.Psychosurgery:past,present,andfutu-re.BrainResRev,2005,48:409-419.

214çãoqueexpressamenteexcluiapsicocirurgiadostratamentosaqueapes-soapodesersubmetidaemcasodetratamentocompulsivo(vd.questão4).Paraaprotecçãodosdireitosdapessoanocontextodoscuida-dosdesaúdeexistemaindaoutrosdiplomascomo,porexemplo,oDLn.º111/99/Mquevisaaprotecçãodadignidadeeidentidadedapes-soafaceàsaplicaçõesdabiologiaedamedicina.II.Quaissãoosdireitosdointernando?Apessoasujeitaaprocessojudicialparainternamentocompulsivotemosseguintesdireitos:“a)Serinformadadosdireitosquelheassistem;b)Estarpresentenosactosprocessuaisque,directamente,lhedigamrespeito,exceptoquandoimpedidapeloseuestadodesaúde;c)Serassistidapordefen-sor,constituídoounomeado,nosactosprocessuaisemqueintervenhaeaindanosactosprocessuaisque,directamente,lhedigamrespeitoeemquenãoestejapresente;d)Oferecerprovaserequererasdiligênciasqueselheafiguremneces-sárias.”(art.9.º).III.Quaissãoosdireitos,emespecial,dapessoaeminternamentocompulsivo?“Apessoaportadoradedistúrbiomental,enquantointernada,gozadetodososdireitosreconhecidosaosdemaisinternadosnosestabelecimentoshospi-talaresdeMacaue,emespecial,dodireitode:a)Serinformadaouesclarecidaquantoaosdireitosquelheassistem;b)Seresclarecidasobreosmotivosdapri-vaçãodaliberdade;c)Serassistidapordefensor,constituídoounomeado,comquempossacomunicaremprivado;d)Recorrerdadecisãodeinternamentocompulsivooudadecisãoqueotenhamantido;e)Enviarereceberlivrementecorrespondência;f)Votar,nostermosprevistosnaleieleitoral.”(art.10.º,1).Apessoaemtratamentocompulsivoambulatóriotemosmesmosdi-reitos(eosmesmosdeveres)queapessoaeminternamentocompulsivo.Emparticular,apessoasubmetidaatratamentocompulsivo,emregimedeinternamentoouambulatório,temodireitolegalmentegarantidodeverrevistaasuasituaçãoderestriçãodaliberdade,periodicamenteousemprequesejustificar,pordecisãojudicial(vd.questão14).676TribunaldaRelaçãodoPorto.AcórdãoNºJTRP00037789,InternamentoHospitalar,Processo0510591.Porto.2005.7TribunaldaRelaçãodoPorto.AcórdãoNºJTRP00042872,Internamento

215IV.Equaissãoosdeveresdapessoaeminternamentocompulsivo?“Ointernadotemoespecialdeverdesesubmeteraostratamentosmedi-camenteindicados,semprejuízododispostonon.º2doart.4.º”(art.10.º,2).Istoé,ointernadotemdesesubmeteraostratamentosconsideradosnecessários,exceptonocasodapsicocirurgia(vd.questão1).Contraria-menteaoqueseverificanocasodestaintervenção,afigura-sequeaelec-troconvulsivoterapia(ECT),consideradaumtratamentoseguroeeficazparadeterminadassituaçõesclínicas,8poderáseraplicadasemoconsen-timentodapessoaquandoestaseencontraafazertratamentocompulsi-vo.9AECTpoderáaindaseraplicadasemoconsentimentodapessoa“emsituaçõesdeurgênciaemqueanãointervençãosejasusceptíveldecriarriscossériosparaopróprioouparaterceiros”(cf.art.4.º,1,c),porque,emtodasestassituações,apessoaperdeodireitode“decidirreceberourecusarasintervençõesdiagnósticaseterapêuticaspropostas”(exceptoapsicocirurgia;vd.questão1)(cf.art.4.º,1,c).V.Quempodeserinternadocompulsivamente?“Podeserinternadocompulsivamenteoportadordedistúrbiomentalgraveque:a)Porforçadoseudistúrbiocrieumasituaçãodeperigoparabensjurídicos,derelevantevalor,própriosoualheios,denaturezapessoaloupatrimonial,erecusesubmeter-seatratamentomédico;b)Nãopossuaodis-cernimentonecessárioparaavaliarosentidoealcancedoconsentimentoeaausênciadetratamentodeteriore,deformaacentuada,oseuestadodesaúde.”(art.8.º).Segundoestespressupostos,sópodeserinternadacompulsivamenteapessoaqueapresentaumdistúrbiomentalgravee,simultaneamen-te,umasituaçãodeperigoerecusadetratamentoe/ounecessidadedetratamentoparaprevenirumadeterioraçãogravedasuasaúde,estandoincapacitadaparaconsentiremsertratada.Otipodeinternamentocom-compulsivo,Processo4307/09.3TBVNG.P1.Porto.2009.8ReisnerAD.TheElectroconvulsiveTherapyControversy:EvidenceandEthics.NeuropsycholRev,2003,13:199-219.9DuarteC,HaiyanJ,CheongCK.CotardSyndromeandElectroconvulsiveTherapyinanElderlyChineseLadywithoutCapacitytoConsenttoTreat-ment:aCaseReport.RevistadeCiênciasdaSaúdedeMacau.2009,2:132-135.

216pulsivodesignadoemmedicinapor“necessidadedetratamento”temsidoreferidonalinguagemjudicialpor“internamentotutelar”,expressõesquecorrespondemaconcepçõesdestaintervençãomédico-legalbastantediferentes.Nãoháumlimitemínimooumáximoparaaduraçãodotra-tamentocompulsivo,nemhárestriçõesdeidadeparaestetratamento.Vejamosaslocuçõeseosconceitosquepodemsuscitarmaioresdifi-culdadesdeinterpretação:1.“Distúrbiomentalgrave”–SegundooRelatórioMundialdaSaú-dede2001daOMS,umdistúrbiomentaléumacondiçãoanormaloupatológica,clinicamentesignificativa,caracterizadaporalteraçõesdopen-samentoedohumor(emoções)ouporcomportamentosassociadoscomangústiapessoale/oudeterioraçãodofuncionamento.Oquepermitequalificarumdistúrbiomentalcomograveé,paraalémdodiagnóstico,aseveridadedapsicopatologiaqueapessoaapresenta.Oconceitodedis-túrbiomentalgraveésuficientementeabrangenteparaincluirumagran-devariedadedequadrosclínicos.Quadrospsicóticoscomoosdeumadescompensaçãodeumaesquizofreniaoudeumadoençabipolarserão,certamente,consideradosdistúrbiosmentaisgraves.Mas,emalgumascircunstâncias,quadrosclínicoscomoosdeatrasomental,demência,de-pendênciadesubstânciaspsicotrópicas(álcooledrogas)eperturbaçãodapersonalidadepoderãotambémserconsideradoscomotal.2.“Porforçadoseudistúrbiocrieumasituaçãodeperigoparabensju-rídicos”–Operigotemdeserconcreto,paraosbensespecificados,edevesercausadopelodistúrbiomental.Note-sequeaavaliaçãodeperigoéumassuntomédico-legalequeamedicinaeostribunaistêmperspectivasdiferentessobreoqueéperigoeperigosidade.Perigosidadeé,aliás,umconceitolegalenãomédico,utilizando-seemmedicina,emsituaçõesdeincerteza,oconceitoderisco.3.“Nãopossuaodiscernimentonecessárioparaavaliarosentidoeal-cancedoconsentimento”–Apessoanãotemcapacidadeparadaroseuconsentimentoque,emprincípio,énecessárioparaqualquerintervençãomédica.4.“Aausênciadetratamentodeterioredeformaacentuada,oseuestadodesaúde”–Segundoosconhecimentosmédicoséprevisívelque,semtra-tamento,oestadodesaúdeiráagravar-sesubstancialmente.Aavaliaçãodoriscodesteagravamentoéumacompetênciaestritamentemédica.

217VI.Quempodepedirointernamentocompulsivo?“a)Orepresentantelegal;b)Qualquerpessoacomlegitimidadepararequererasuainterdição;c)OdirectordosServiçosdeSaúdedeMacau;d)OMinistérioPúblico;e)Odirectordoestabelecimentodesaúdequandoodistúrbiomentalsejadetectadonodecursodointernamentovoluntário.”(art.11.º,1).Note-sequeomédicoqueobservaumapessoaqueapresentacritériosparainternamentocompulsivonãoconstadalistadaspessoasouentidadescomlegitimidadeparasolicitarointernamento.Aoexcluir-seomédico,pretende-sesalvaguardararelaçãomédico-doente,queéessencialparaotratamento.Noentanto,“Omédicoque,noexercíciodassuasfunções,verifiqueumdistúrbiomentalnostermosdoart.8.º,devecomunicá-laaodirectordosSer-viçosdeMacau,paraosefeitosprevistosnonúmeroanterior.”(art.11.º,2).Quandoomédicoqueverificaestedistúrbioéumpsiquiatra,esteclínicopodeefectuarlogoaavaliaçãoclínico-psiquiátricadapessoa.E,desegui-da,comunicaofactoaodirectordosServiçosdeSaúdeenviando-lheorelatóriodaavaliaçãoclínico-psiquiátrica,paraodirectordosServiçosdeSaúde(eotribunal)decidiremsobreointernamentocompulsivo.Masqualquermédiconãopsiquiatra,seobservarumapessoaqueevidenciacritériosparainternamentocompulsivo,devecomunicarestefactoaodi-rectordosServiçosdeSaúdeque,seentendersernecessário,ordenaumaavaliaçãoclínico-psiquiátricaàpessoaemcausa(vd.questão8).VII.Aquemsedirigeopedidodeinternamentocompulsivoeoquedeveconstarnestepedido?“OspedidosdeinternamentocompulsivosãodirigidosaodirectordosServiçosdeSaúdedeMacau.”(art.12.º,1).Opedido,quenãonecessitadeformalidadesespeciais,devedescreversucintamenteosfactosqueojustificameidentificarointernandoeorequerente.Paraseclarificarasituaçãoquejustificaopedidoépossívelanexaraestedocumentorelató-riosclínicosoudeoutranatureza.VIII.ComodecideodirectordosServiçosdeSaúdeso-breointernamentocompulsivo?“Quandosolicitadoointernamentoemestabelecimentopúblicodesaúdecombaseemrelatóriodeummédicoespecialistadepsiquiatria,odirectordos

218ServiçosdeSaúdedeMacaupodeadmitir,provisoriamente,ointernamentocompulsivo,fundamentandoasuadecisão.”(art.12.º,2).Nestecaso,odi-rectordosServiçosdeSaúdepodeautorizarointernamento(provisório)antesdadecisãojudicial,mastemdesubmeter“noprazode72horas,asuadecisãoàconfirmaçãodotribunalcompetente”(art.12.º,3).Poroutrolado,“Quandosolicitadoointernamentoemestabelecimentoprivadodesaúde,oprocessoéremetidopelodirectordosServiçosdeSaúdedeMacau,noprazode72horas,acontardarecepçãodopedido,aotribunalcompetente,paraobtençãodaautorizaçãodeinternamento.”(art.12.º,4).SeodirectordosServiçosdeSaúdereceberumpedidodeinterna-mentocompulsivo(ouumacomunicaçãodeummédiconãopsiquiatrareferindoqueobservouumapessoaqueevidenciacritériosparainter-namentocompulsivo)antesdeaavaliaçãoclínico-psiquiátricatersidoefectuada,odirectordosServiçosdeSaúdepodeordenararealizaçãodestaavaliaçãonumserviçopúblicocompsiquiatria(vd.questão6).Orelatóriodaavaliaçãoclínico-psiquiátricaéposteriormenteenviadoaodirectordosServiçosdeSaúdeque,então,decidesobreointernamentocompulsivo.IX.Quandoépossívelointernamentocompulsivodeurgência?“Oportadordedistúrbiomentalgravepodeserobjectodepedidodeinternamentocompulsivodeurgência,dirigidoaodirectordosServiçosdeSaúdedeMacau,quandoseverifiquemospressupostosprevistosnoart.8.ºeexistaperigoiminenteparaosbensnelereferidos,decorrente,designadamente,dadeterioraçãoagudadoseuestadodesaúde.”(art.13.º,1).É,pois,ne-cessárioqueseverifiquemcumulativamenteoscritériosqueconstituemabasecomumparaointernamentocompulsivo(vd.questão5)eumasituaçãodeperigoprestesaacontecer.Masointernamentocompulsivodeurgência,paraalémdeserpossí-velnestascircunstâncias,éaindapossívelemmaisduassituações:“Opro-cessodeinternamentocompulsivodeurgênciaéigualmenteaplicávelquandonodecursodeuminternamentovoluntárioouemurgênciapsiquiátricaseconcluapelaverificaçãodospressupostosprevistosnoart.8.º.”(art.13.º,6).Assim,nestasduassituaçõesparticulares,ointernamentocompulsivodeurgênciapodeaplicar-seindependentementedaexistênciado“perigo

219iminente”referidonoart.13.º,1,sendoapenasnecessáriaapresençadoscritériosqueconstituemabasecomumparaointernamentocompulsivo.X.Oquefazeremsituaçõesdeurgênciaoudeperigo,quandoéimpossívelumaavaliaçãodapessoaeumapré-viadecisãosobreoseuinternamento?“Quandoasituaçãodeurgênciaouperigonademoranãopermitaumapréviadecisãodeinternamento,qualquerautoridadepolicialpodeprocederàconduçãoimediatadointernandoaumestabelecimentohospitalarcomaespecialidadedepsiquiatria,lavrandoautocomidentificaçãodoportadordedistúrbiomentaledescriçãodascircunstânciasdetempoelugaremqueseprocedeuaoactodecondução.”(art.13.º,5).Paraseminimizaremaseventuaisdificuldadesdasautoridadespoliciaisemavaliarsea“situaçãodeurgênciaouperigonademora”justificaacondu-çãodapessoaaohospital,éessencialexistiremprotocolosquedefinamaactuaçãodasautoridadesnestascircunstâncias.Paraconduzirointernan-doaohospital,asautoridadespoliciaisnãopoderãoentrarnodomicíliodointernandocontraavontadedesteporqueoDLn.º31/99/Mnãopermiteexcepçõesaodireitodeinviolabilidadededomicílio,asseguradopelaLeiBásicadaRAEM(art.31.o)eregidopeloart.162.odoCódigodeProcessoPenal.Apósaconduçãodointernandoaohospital,“Quandoaavaliaçãoclínico-psiquiátricanãoconfirmeanecessidadedeinternamento,oportadordedistúrbiomentalé,deimediato,libertadocomremessadorespec-tivoprocessoaorepresentantedoMinistérioPúblico.”(art.13.º,4).XI.Quaissãoosprazosparaadecisãojudicialsobreointernamentocompulsivo?Oprazodaconfirmaçãojudicialdointernamentocompulsivodeurgênciaéde72horas(cf.art.14.º).Nãoestádefinidoumprazoparaaautorizaçãojudicialdointernamentocompulsivonãourgente.XII.Avaliaçãoclínico-psiquiátricadointernando:oqueéeoquedeveconstarnorelatóriodestaavaliação?Aavaliaçãoclínico-psiquiátricaéumexamesemelhanteaumaperitagemmédico-legal,efectuadoporumúnicopsiquiatra,cujoobjec-

220tivoprincipaléverificarseointernandoapresentaospressupostosparaointernamentocompulsivo(cf.art.12.º,2e13.º,3,4).Nãoexistemrestriçõessobrequempodeseropsiquiatraquefazaavaliaçãoclínico--psiquiátrica.Apósaavaliaçãoclínico-psiquiátrica,opsiquiatraelaboraumrelató-rio,apartirdoqualodirectordosServiçosdeSaúdeeotribunaldecidemsobreointernamentocompulsivo.Orelatóriodaavaliaçãoclínico-psiquiátrica,quenãotemformatodefinido,deveserelaboradonumalinguagemcompreensívelanãomédi-cosedeveincluirtodaainformaçãorelevanteparaasdecisõesdodirectordosServiçosdeSaúdeedotribunal.Nãoénecessárioqueorelatóriosejaumdocumentoexaustivo,masneledevemconstar,aindaquesucinta-mente,dadosclínicosrelevantes,taiscomoomotivoeascircunstânciasdaavaliação,aevoluçãodadoençaactual,oexamepsiquiátrico,odiag-nósticoeotratamentoproposto.Odiagnósticodeveserfeitosegundopadrõesinternacionalmentereconhecidos(porexemplo,segundoa10aediçãodaClassificaçãoInternacionaldasDoençasdaOMS,queéaclassificaçãooficialmenteutilizadanaRAEM).Orelatóriodeveaindamencionar,conformeospressupostosparainternamentocompulsivopre-sentes,ascaracterísticasdoperigoexistentee/ouafaltadediscernimentodapessoaparaconsentireasconsequênciasprevisíveisdaausênciadetra-tamento.Opsiquiatrapoderácomplementaroseurelatóriocomoutrosrela-tóriosesclarecedoresdasituaçãodointernandoefectuados,porexemplo,porpsicólogosouassistentessociais.Aconclusãodopsiquiatrasobreseointernamentocompulsivosejustifica(ounão)devesersemprefunda-mentada.XIII.Tratamentocompulsivoambulatório:oqueé,quan-doépossíveliniciá-loeoquefazerquandoapessoanãocumpreascondiçõesparaesteregimedetratamento?SegundooDLn.º31/99/M,o“tratamentocompulsivoambulatório”éumregimedetratamentonãoautónomoqueestáabrangidonocon-ceitomédico-legallatode“internamentocompulsivo”.Assim,quandoserefereao“internado”,oDLrefere-se,nãoapenasàpessoaqueestáhospi-talizadacompulsivamentemastambém,deummodocontra-intuitivo,àquelaqueefectuatratamentocompulsivoambulatório.

221Otratamentocompulsivoambulatóriosópodeiniciar-seapósointernamentocompulsivoserautorizadoe,nemsempreénecessáriooupossívelefectuaresteregimedetratamento.Oprincípiodasuaaplicaçãoéodequeotratamentocompulsivodevesempreserefectuadonomeiomenosrestritivopossível:“Ointer-namentoésubstituídoportratamentocompulsivoemregimeambulatóriosemprequesejapossívelmanteressetratamentoemliberdade.”(art.15.º,1).Contudo,“Asubstituiçãodependedeexpressaaceitação,porpartedointer-nado,dascondiçõesfixadaspelopsiquiatraassistenteparaotratamentoemregimeambulatório.”(art.15.º,2).Estaaceitaçãopodeserefectuadapelointernadoverbalmente,nãosendonecessáriofazê-laporescrito.Apassagemdeinternamentocompulsivoatratamentocompulsivoambulatórioédaexclusivacompetênciadopsiquiatraassistenteeé,deseguida,comunicadaporesteaotribunal(cf.art.15.º,3),juntamentecomajustificaçãoescritadaalteraçãodoregimedetratamento.Asubstituiçãodointernamentocompulsivoportratamentocom-pulsivoambulatórionãointerrompeoprocessojudicialdetratamentocompulsivo.“Semprequeoportadordedistúrbiomentaldeixedecumprirascondiçõesestabelecidas,opsiquiatraassistentecomunicaoincumprimentoaotribunalcompetente,retomando-seointernamento.”(art.15.º,4).Paraseconseguirqueapessoaretomeointernamentocompulsivodevemutilizar-sepreferencialmenterecursosdesaúdemental.Porém,“Semprequenecessário,oestabelecimentohospitalardeinternamentosolicitaaotribunalcompetenteaemissãodemandadodecondução,acumprirpelasautoridadespoliciais.”(art.15.º,5).Nestecaso,semprequepossível,ostécnicosdesaúdementalcolaborarãocomasautoridadespoliciaisnaconduçãodapessoaaohospital,paraseminimizaremaseventuaisconse-quênciasnegativasparaapessoadestacondução.XIV.Revisãopelotribunaldasituaçãodointernado:emquecircunstânciasépossível,quemapoderequererecomoéfeita?“Seforinvocadaaexistênciadecausajustificativadacessaçãodointer-namento,otribunalcompetenteapreciaopedidodecessaçãoatodootempo.”(art.17.º,1).“Arevisãodasituaçãodointernadoéobrigatória,independen-tementederequerimento,decorridos2mesesapósoiníciodointernamento

222oudadecisãoqueotivermantido.”(art.17.º,2).“Temlegitimidadepararequererarevisãoointernado,oseudefensoreaspessoasreferidasnoart.11.º”(asquepodemsolicitarointernamentocompulsivoeomédicoqueverificouumdistúrbiomentalnostermosdoartigo8.º)(art.17.º,3).“Paraoefeitododispostonon.º2,oestabelecimentohospitalaren-via,até10diasantesdadataderevisão,umrelatóriodeavaliaçãoclínico--psiquiátrica.”(art.17.º,4).Estaavaliação,queésemelhanteàavaliaçãoclínico-psiquiátricadointernando,éigualmenteefectuadaporumúnicopsiquiatra,nãoexistindorestriçõessobrequempodeseropsiquiatraqueafaz.Norelatóriodestaavaliaçãoclínico-psiquiátricadeverãoconstarosfactosreferentesàverificaçãodospressupostosdequedependeacontinu-açãodotratamentocompulsivo.“ArevisãoobrigatóriatemlugarcomaudiçãodoMinistérioPúblico,dodefensoredointernado,exceptoquandooestadodesaúdedestetorneaaudi-çãoinútilouinviável.”(art.17.º,5).Paraarevisãoduranteointernamen-topoder-se-ájustificarnofuturo,emalgunscasoseseotribunalassimentender,orecursoàvídeo-conferência.Arevisãopelotribunaldasituaçãodapessoaemtratamentocom-pulsivoambulatórioéfeitadomesmomodoquearevisãodasituaçãodapessoaeminternamentocompulsivo(vd.questão3).XV.Recursodasdecisõesjudiciais:comoestáregula-mentadoequemopoderequerer?“1.Dadecisãodeinternamentocompulsivo,daconfirmaçãodointer-namentocompulsivodeurgênciabemcomodadecisãotomadaemprocessoderevisãodasituaçãodointernadocaberecursoparaotribunalcompetente.2.Temlegitimidadepararecorrerointernado,oseudefensor,aquelequerequereuointernamentonostermosdoart.11.ºeoMinistérioPúblico.”(art.22.º).XVI.Quandoecomoterminaointernamentocompulsi-voouotratamentocompulsivoambulatório?Ointernamentocompulsivocessaquandoospressupostosqueori-ginaramotratamentocompulsivodeixamdeestarpresentes:“Ointer-namentocessalogoquedeixemdeseverificarospressupostosquelhederamorigem.”(art.16.º,1).Igualmente,otratamentocompulsivoambulatóriocessaquandoestespressupostosjánãoseverificam(vd.questão13).

223Paraseiniciarointernamentocompulsivosãosemprenecessáriasduasdecisões(umaclínicaeoutrajudicial)mas,paraseterminarointer-namentocompulsivo(ouotratamentocompulsivoambulatório),apenasumadestasdecisõesésuficiente:“Acessaçãotorna-seefectivapordocumen-todealtaassinadopelodirectorclínicodoestabelecimentohospitalar,funda-mentadoemrelatóriodeavaliaçãoclínico-psiquiátricadoserviçodesaúdeondedecorreuointernamento,oupordecisãojudicial.”(art.16.º,2).Nãoexistemrestriçõessobrequempodeseropsiquiatraquefazestaavaliação.Norelatórioparaaaltadeveconstarqueospressupostosqueoriginaramointernamentocompulsivojánãoestãopresentes.Apósaassinaturadodirectorclínico,“Aaltaéimediatamentecomunicadaaotribunalcompe-tente”(art.16.º,3)eotribunalencerraoprocesso.XVII.Quemaisimportaconhecerrelativamenteaotra-tamentocompulsivo?AinspecçãodascondiçõesdetratamentocompulsivocompeteàComissãodeSaúdeMentalcriadapeloDLn.º31/99/M.EstacomissãoéumórgãoindependentedeconsultadoChefedoExecutivo(cf.art.6.º),cujoRegulamentoInternofoidefinidopeloDespachodoChefedoExe-cutivon.º342/2005.Osprocessosjudiciaisdetratamentocompulsivosãosecretoseurgenteseestãoisentosdecustas(cf.art.23.º).ComentárioCercadetrezeanosapósapublicaçãodoDLn.º31/99/M,aregula-çãodotratamentocompulsivodapessoacomdistúrbiomentalgraveporestediplomapermaneceactualizadaeadequadaàsrealidadesdaRAEM.Aregulaçãoveiopossibilitarotratamentodestapessoa,desdequeexis-taumasituaçãodeperigoparasiprópriaouparaasegurançapúblicaerecusetratamentoe/ounecessitedetratamentoparaprevenirumadete-rioraçãogravedasuasaúde,estandoincapacitadaparaconsentiremsertratada.SegundooDLn.º31/99/Motratamentocompulsivoéumasolu-çãodeúltimorecurso,sópossívelquandonãoexistemoutrasalternativasterapêuticas.NesteDL,aocontráriodoqueseverificaemoutraslegisla-ções,nãosãoexpressamenteconsideradasasdirectivasantecipadas(ad-vancedirectives),quesãoinstruçõespreviamenteescritasporumapessoa,

224sobreasuapreferênciarelativamenteatratamentos,emcasodepercanofuturodasuacapacidadededecisão.Noentanto,seexistirem,estasdi-rectivaspoderãoseraceiteseteralgumaeficácia,desdequenãorevogadasatéaoiníciodotratamento.ODLn.º31/99/Mnãodissociaointernamentodotratamentocompulsivo:ointernamentocompulsivotemapenascomoobjectivootratamentoe,apósointernamentocompulsivoserautorizado,édesne-cessáriaautorizaçãolegalparaseaplicar(comalgumaslimitações)umtratamentocompulsivo(vd.questões1e4).AregulaçãodotratamentocompulsivopeloDLn.°31/99/Mestádeacordocomamaioriadasrecomendaçõesinternacionalmenteaceitesparaestetipodetratamento,emparticular,comasquesalvaguardamosdireitosfundamentaisdapessoatratadacompulsivamente.Talcomoasleisdesaúdementalrecentesdemuitospaísesocidentais,oDLadmitequeotratamentocompulsivosejafeitotambémnoambulatório,segundooprincípiodequeestetratamentodeveefectuar-senomeiomenosrestritivopossível.ÉdeassinalarqueoDLtenhaprevistoapossibilidadedotrata-mentocompulsivoserfeitonoambulatório.Defacto,comesteregime,apesardaslimitaçõesimpostasàliberdadedapessoaaelesujeitaedascon-sequênciasparaestadoestigmaeventualmenteassociadoaotratamento,épossívelobter,emalgumassituações,resultadospositivos.10111213AregulaçãodotratamentocompulsivodapessoacomdistúrbiomentalnaRAEMapresenta,noentanto,algunsaspectosnegativos.Porumlado,oDLn.º31/99/Mestabelecequearegulaçãodosprocessosju-diciaisdetratamentocompulsivoéefectuadaporumdiplomapróprio(cf.art.21.º),masestediploma,apesardeserimprescindívelparaseutilizaradequadamenteestetratamento,aindanãofoipublicado.Poroutrolado,aregulaçãodotratamentocompulsivopelopróprioDLrevelalimitações.10SalizeHJ,HaraldDreßingH,PeitzM.CompulsoryAdmissionandInvoluntaryTre-atmentofMentallyIllPatients–LegislationandPracticeinEU-MemberStates.FinalReport.Germany:CentralInstituteofMentalHealth.2002.147-155.11KiselyS,CampbellLA,PrestonN.Compulsorycommunityandinvoluntaryoutpa-tienttreatmentforpeoplewithseverementaldisorders.TheCochraneLibrary,2005,3:10-11.12O’ReillyR.WhyAreCommunityTreatmentOrdersControversial?CanJPsychiatry,2004,9:579-583.13Lawton-SmithS,DawsonJ,BurnsT.Communitytreatmentordersarenotagoodthing.BrJPsychiatry,2008,193.2:96-100.

225Entreestasinclui-seaavaliaçãoclínico-psiquiátricadointernandopoderserfeitaemsituaçõesnãourgentesapenasporumpsiquiatra,emvezdeterdeserfeitaobrigatoriamentepordois,comoérecomendado.Outralimitaçãoéafaltadeobrigatoriedadedeserealizar,antesdeseiniciarointernamentocompulsivo,umasessãoconjuntaquereúnaointernando,orequerentedointernamento,ojuiz,odefensoreoutrosintervenientes,nomeadamentepsiquiatras.Estaslimitaçõespodem,noentanto,justificar-seporqueoDLn.º31/99/MtevequeestabelecerumequilíbrioentreosescassosrecursosdesaúdementalejudiciaisdisponíveisnaRAEMeosdireitosindividuaisdointernandoouinternado.Note-sequeasconsequênciasdotratamentocompulsivoafectamnãoapenasaminoriadepacientesaelesujeitomastodaaassistênciadesaúdemental,porqueosrecursosparaestetipodetratamentotêmsemprequeserdisponibilizados,independentementedeexistiremoutrasnecessidadesouprioridades.UmestudosobretratamentoscompulsivosefectuadosnaRAEMduranteosprimeiroscincoanosapósoDLn.º31/99/Mterentradoemvigorrevelouqueosinternamentoscompulsivostiveramquotas(percen-tagemdototaldosinternamentospsiquiátricosefectuadosemcadaano)quevariaramentre0%e2,4%etaxas(quantidadeanualdeinternamen-toscompulsivospor100.000habitantes)comvaloresentre0e1,7.14Es-tasquotasetaxasafiguram-sediminutasquandocomparadas,porexem-plo,comasdospaísesdaUniãoEuropeiaondeoscritériosdetratamentocompulsivosãosemelhantesaosdoDL.Estasreduzidasquotasetaxases-tarãorelacionadascomumconjuntocomplexodefactoresnomeadamen-teculturais,sociais,clínicoselegaisenãocomumfactorindividual,porexemploumamorbilidadepsiquiátricareduzidanaRAEM.Assim,estasquotasetaxasapontamparaaexistêncianaRAEMdeumaquantidadeapreciáveldepessoasque,apesardeapresentaremcritériosparatratamen-tocompulsivo,nãobeneficiamdestaalternativaterapêutica.Paraconcluirdestaca-seque,segundoasorientaçõesdeprestaçãodecuidadospsiquiátricosdefinidasnoDLn.º31/99/M,parasetratarmelhoreemmaiorquantidadepessoasqueeventualmentenecessitamdeiniciartratamentocompulsivo,éfundamentalidentificá-lasprecocemen-14DuarteC,WongF,KwokWT,etal.TratamentoscompulsivosemMacau:Osprimei-roscincoanos.ActaMedPort,2006,19:73-78.

226tenacomunidade.Porém,parasefazerestaidentificação,quenãopodeserefectuadaapenasporprofissionaisdesaúdemental,éindispensávelaintervençãodeclínicosgeraiseoutrosprofissionaisdeáreasrelevantes,quenecessitamdesabercomooDLregulaotratamentocompulsivodapessoacomdistúrbiomental.AgradecimentosAgradece-seaoDr.EduardoRibeiro,juristadoGabinetedoPresi-dentedoTribunaldeÚltimaInstância,eaoDr.JerónimoSantos,JuizdoTribunalJudicialdeBase,acolaboraçãoprestadaparaarealizaçãodesteestudocujotextoreflecteapenasaopiniãodoautor.

227Administraçãon.º99,vol.XXVI,2013-1.º,227-233MonsenhorManuelTeixeiraNapeugadadeumhistoriadordeMacau*CelinaVeigadeOliveira**Ahistóriafazescolhas,relevandoouesquecendoacontecimen-tos.EmFevereirode1912,PuYi,oúltimoimperadordaChinaimpe-rial,foiobrigadoaabdicarporumarevoluçãodecarizrepublicano.Ti-nha6anos.EmAbrildesseano,nanoitede14para15,onaufrágiodoTitanicnaságuasgélidasdoAtlânticochocouomundo.Nomesmodia15deAbril,nasceuemFreixodeEspadaàCinta,distritodeBragança,MonsenhorManuelTeixeira,sóciodaSociedadedeGeografiadeLisboa1,aquemhojeprestamoshomenagem.Doprimeiroacontecimentopoucosefalahojeemdia.Dosegundo,filmes,sériestelevisivas,reportagenseartigosdejornalevitamoseuapa-gamento.Quantoaoterceiro,avastidãodaobrahistoriográficaquenoslegouperpetuaoseunome.MonsenhorManuelTeixeiraé,comefeito,umdosmaiorespesquisadoresdanossapresençanoOriente,formando,comBenjamimVideiraPireseCharlesRalphBoxer,umatrindademajes-tosadehistoriadoresdeMacau.Eusoueueaminhacircunstância,diziaOrtegaeGasset.ManuelTeixeiraéumacircunstânciadoseutempo.QueperspectivasdeinstruçãoofereciaPortugalaumacriançatransmontanaem1912?Exceptuandooseminário,poucasounenhumas.MasajovemrepúblicaportuguesaerahostilàeducaçãoreligiosaeoadolescenteManuelTeixeiraparteparao*ComunicaçãoapresentadanaSociedadedeGeografiadeLisboa,nodia14deSetem-brode2012,nahomenagemqueaComissãoAsiáticadaquelainstituiçãoprestouaohistoriadordeMacauMonsenhorManuelTeixeiraporocasiãodo1.ºcentenáriodoseunascimento.**LicenciadaemHistóriapelaFaculdadedeLetrasdaUniversidadedeCoimbra.AutoradaváriosestudossobreHistóriadeMacau.EditoradaEditorialTágide.1MonsenhorManuelTeixeira(1912-2003)foiadmitidocomosóciocorrespondentedaSociedadedeGeografiadeLisboa(SGL)a7deMarçode1955,comon.º16203.NoregistodaSGLconstaasuaprofissão–missionáriodoPadroadoemSingapuraeMala-ca–ashabilitações–cursodeFilosofiaeTeologia.

228OrienteparaestudarnoSemináriodeS.JosédeMacau.Estávamosem1924.EmMacau,formou-seintelectualmentenoseiodaigreja,oqueiráterreflexosnoseuconceitodomundoedavidaenopapeldocatolicis-mocomoforçamodeladoradeconsciências.Dovastíssimoespóliobibliográficoquenoslegou2,destacoovolumeXIIIdaobraMacaueasuaDiocese,dedicadoàhistóriadamissionaçãonaChinaeporissointituladoAMissãonaChina.OlivroabrecomodesabafohiperbólicoedramáticodeAlexandreValignano,jesuítaitalianoquechegouaMacauem1578,encarregadodasmissõescatólicasnaChinaenoJapão,equeoteráproferido,segun-doojesuítaÁlvaroSemedo,nasuaRelaçãodaGrandeMonarquiadaChi-na3,enquantocontemplavaocontinentechinêsdajaneladoColégiodeS.Paulo:«Ó_rochedo,rochedo,quandoacabarásporteabrir?»OséculoXVInãofoi,defacto,umtempodeafirmação«dascoisasdeDeus»naChina.AlexandreValignanodepressapercebeuqueparaaentradadoevan-gelhonoimpérioseriaprecisoaprenderalínguachinesa.NumacartadeJaneirode1598,escrevia:QuandovimpelaprimeiravezaesteportodaChinaparapassaraoJapão,desejandotentarabrirdealgumamaneiraestaportaaosantoevan-gelho,queatéentãoestiveratãocerrada,emeteralgunspadresaviverpelaterradentro,eparecendoqueistonãopoderiaserdenenhumamaneirasem2Algumasdassuasobras:MacaueasuaDiocese,16vols;OsMilitaresemMacau;PagodesdeMacau;MacaunoSéculoXVI;MacaunoséculoXVII;MacaunoSéculoXVIII;MacaunoSéculoXIX;JaponesesemMacau;AMedicinaemMacau,2vols;ToponímiadeMacau;ResidênciadosGovernadoresdeMacau;OLealSenado;AImprensaPeriódicaPortuguesanoExtremoOriente;GaleriadeMacaensesIlustresdoSéculoXIX;GaleriadeMulheresIlustresdeMacau;AVozdasPedrasdeMacau;AGrutadeCamões;PrimórdiosdeMacau;OTeatroD.PedroV;VultosMarcantesemMacau;APolíciadeMacau;OuvidoresdeMacau;MacauatravésdosSéculos;OTrajeFemininoemMacaudoSéc.XVIaoSéc.XVIII.3ÁlvaroSemedo,S.J., RelaçãodaGrandeMonarquiadaChina, [traduçãodoitalianoporLuísGonzagaGomes,prefáciodeAntónio Aresta],ed.DSEJ/FundaçãoMacau,1994.

229queelesprimeiroaprendessemalínguaeasletraschinesas,ordeneiquenestemesmoportodeMacaudoispadresqueparaistoseescolheramsededicassemaaprendê-las,desocupando-osdetodooutronegócioeministérioedando-lhesmestresetodaacomodidadeparaisso.4OsestudossinológicosAcircunstânciadepadresocidentaisprocuraremdesvendarosse-gredosdamundividênciadoimpériocelestepormeiodaaprendizagemdasualínguaacabouporabrirumnovocapítulodaculturauniversal:asinologia.AsvicissitudesdaaproximaçãocatólicaàChinaestãobempatentesnoesforçodeumoutrojesuítaitaliano:MiguelRuggieri.AtravésdasprimeiraspáginasdolivroMacaueasuaDiocese,pode-mosacompanharopercursodestepadrenasuapersistenteedifíciltenta-tivadeabriro«rochedo»chinês:EmJulhode1579,RuggieriestavaemMacauelançou-se,cumprin-doordensdeValignano,ao«estudodomandarimcomtodooardor».Mas,diz-nosMonsenhorManuelTeixeira,otrabalhonãoerafácil;oschinesesquevinhamdointeriorconheciampoucoessalíngua;osjurubassasouintérpretescristãos,comtrajosenomesportugueses,nadasabiamdasletraschinesasemuitopoucodasportuguesas;apenasumpintor,quebempoucoportuguêssabia,lhepintavanopapelasfigurasqueoscaracteressignificavam.Porex.,tratando-sedeumcavalo,opintordesenhava-oetraçavaporbaixoocarácterma(cavalo).Eraumacoisaridículaeporissoosportugueseseospadresmetiam-noaridículo.5EmcartaaoGeraldaCompanhia,opadreRuggieriadmitiuadi-ficuldadedaaprendizagemdalíngua,cujaestruturaeratãodiferentedadaslínguasocidentais:OPadreVisitadordeixou-meordemporescritoparaaprenderaler,aescrevereafalarestalínguachinesa.Apliquei-meaelacomtodaadiligênciapossível;masoscaractereschinesessãomuitodiferentesdosnossosedosdasou-trasnações,poisnestalínguanãoháalfabetonemnúmerodefinidodeletras,4AMissãonaChina,p.9.5Id,ibidem,p.17.

230mashátantoscaracterescomopalavrasouexpressões:éporissoqueosmesmosnaturaisdopaíspassamquinzeanosdevidaparachegarasaberlerosseuslivros.Aoiniciaresteestudo,experimentei,naverdade,desânimo;masajudadopelaforçadaobediênciaesforcei-meporexecutarestaordemcomtodaacons-tãnciapossível.6Epediuumcompanheiroparaoajudaracarregarestefardodoestudo.Ruggieriprocurouoauxíliodoscomerciantesportuguesesquecos-tumavamiràfeiradeCantãoduasvezesporano,equeacabaramporolevaràmetrópolechinesaem1580,ondeestevetrêsmeses.VoltouaCantãoporduasvezesem1581eumaem1582.Erainstávelesujeitaapressões,porpartedasautoridadescantonen-ses,apresençaportuguesanoterritório.Usandoadiplomaciadaintimi-dação,ovice-reideCantãoexigiuapresençaemShiu-Hing7dobispoD.MelchiorCarneiroedocapitão-morD.JoãodeAlmeida,pararesponde-remaduasquestões:—comqueautoridade,semprovisãoreal,habitavamemMacautantosportugueses,japonesesecafres;—ecomqueautoridade«nasterrasdel-reidaChina»exerciamnelasjurisdiçãoobispoeocapitão.Emrepresentaçãodocapitãoedobispoforamdesignados,respec-tivamente,oouvidoreopadreRuggieri,esteacompanhadodopadreFranciscoPasio,que,munidosdeumricopresentededuasmilpatacasemveludoseespelhoscristalinosdaEuropa,«muitoestimadosnaChi-na»,partiramparaShiu-Hing.Foramrecebidosnagrandesaladeouro,ondeovice-reiseencon-travanotrono,«comgrandemajestadeerodeadodumedoutroladopor300capitãesesoldadosbemvestidosearmadosparaincutirterroraopa-dre»,apresentandodeimediatoopresente.6Id.,ibidem,pp.17,18.7Shiu-HingouChaoquim,cidadede200.000habitantes,capitaldosdoisKuangs,com7colinasdemármore,ascélebresgrutasdasSeteEstrelas,ob.cit.

231Eficoutãoalegreovice-reiàvistadassedasedoscristaisquenãoforamnecessáriasoutrasdesculpas,garantindoomagistradoapermanênciadosportuguesesemMacau,quepoderiamgovernar-se«aseumododaquipordiante»desdequeobedecessemàsordensdosmandarins.EmMacau,Ruggieriadoeceu,masconseguiuinformarovice-reideCantãodequetinhaumamáquinadeaçotodaderodaspordentro,quecontinuamentesemoviamporsimesmasemostravaporforatodasashorasdodiaedanoite,e,aosomdeumacampainha,diziaonúmerodecadaumadelas:prodígiodaarteedoengenhonuncavistonaChina.8AdescriçãodamáquinaentusiasmouomagistradoquesolicitouapresençadeRuggieriemShiu-Hing,oqueveioafazer,denovocomopadreFranciscoPasio,emDezembrode1582.«Apresentadoorelógio,foiopasmoigualànovidade».Comoagradecimento,receberamaprovisãotãodesejadaparapo-deremhabitarnaChinatrêsreligiososjesuítas.Eem1583foicelebradamissaemterrapelaprimeiravez.DificuldadesatransporOsdegrausnãoestavam,porém,todosgalgados,permanecendoalgumasdificuldadesqueurgiaresolver.Destituídodocargopeloimpe-rador,porter«açoitadocertosletradosquevieramamorrer»,ereceandoqueoseusubstitutonãosentisseomesmoentusiasmopelapresençadospadresnoimpério,ovice-reientregouumachapa9,comoseuselo,aospadres,ondeordenavaaohaitãodeCantãoquelhesdesseumlugarnametrópoleparaalifazeremumaigrejaealiresidirem.8Id.Ibidem,p.27.9as‘chapas’eramosofíciosdosmandarins.Estesdocumentosconstituem«umaexpres-sãosimbólicadeumarealidadehámuitofamiliaraosinvestigadoresdasrelaçõesluso--chinesas,istoé,o“consenso”quepermitiuaoestabelecimentoportuguêsdeMacauviverinseridonaordemimperialchinesadurantequasetrêsséculos.“Consenso”essequeseficouadeveratodaumasériedepactosedeacordosquejustificaramesusten-taramo“compromisso”dequatrocentosanos,queconstituiuasubstânciadaexistênciadeMacaucomocomunidadeautónomanoseiodaChina,inAdministraçãon.º66,vol.XVII,2004-4.º,«As‘ChapasSínicas’,aHistóriadeMacaueassecularesRelaçõesLuso--Chionesas»,porAntónioVasconcelosdeSaldanha,WuZhiliangeJinGuoPing.1

232Nãofoiissoqueaconteceue,semresultado,apesardetodasasdili-gênciasefectuadas,ospadresregressaramaMacau.Há,porém,uma«reviravoltasúbita».10SegundoMateusRicci11,RuggieriePasio,aodeixaremShiu-Hing,teriamprometidoumbompresenteaquemobtivessedovice-reilicençaparaaentradadospadres.Eocertoéqueestemagistradorecebeudeumsoldadoummemo-rial,pedindolicençaparaaconstruçãodeumacasaedeumaigrejaemShiu-Hing,alegandoqueospadresjálátinhamestadoduranteseismesescombomacolhimentopelovice-reianterior,quelhesprometeradeixá--losficarnaChina,poisque«dissoresultariagrandeutilidadeecontenta-mentoparaoreino;salientavaasuabondadeeaciênciadasmatemáticas,esferas,mapas,relógiosesemelhantesengenhos».Ovice-reiremeteuorequerimentoaogovernadordeShiu-HingeesteexpediuachapaqueomesmosoldadotrouxeaMacau.Estavaabertaaportado«rochedo»,quetantaangústiatinhacausadoaopadrejesuítaitalianoAlexandreValignano…ConclusãoAmissionaçãodaChinaoriginouosestudossinológicos.ForamdifíceisasprimeirastentativasdeentradanaChina.Ruggieritevedesuportar,paraalémdadificuldadedoestudodalíngua,adescon-sideraçãodealgunsdosseuspares,duvidososdacapacidadedasuaapren-dizagem.AentradanoimpériofoiprecedidadepersistentediplomaciaporpartedosresponsáveispolíticosereligiososdeMacau.AsupremaciatecnológicadoOcidenteajudouaultrapassarbarreirasdepreconceitoedesuperioridade.AobrahistoriográficadeMonsenhorManuelTeixeira,quedetudoistonosdáconta,éummanancialdeinformaçãometiculosa,dando-nos10Ob.cit.,p.40.11InFontiRicciane,p.175(cit.porP.ManuelTeixeira).

233umavisãoquasediáriadosprimeirosanosdecontactocomasautorida-deschinesas.Areferênciaconstanteaautoresqueescreveramsobreostemasqueabordou,ajunçãodessasversõesnosseuslivros,possibilitandoumaaná-lisecomparativa,eameticulosidadeinformativasãopreciososauxiliaresparaquemsequeiradebruçarsobreesteperíododahistóriadeMacau.Há,noentanto,noqueserefereàimportânciadoseuespóliohis-toriográfico,umcaminhoqueaindanãofoidesbravado:servirasuaobradeguiãoparapeçascinematográficasoudocumentáriostelevisivos,talasimplicidadedoestilo,avariedadedetemastratadoseopormenorcomqueosdescreveu.Asuaobraéumacircunstânciadotempoemqueviveuedaforma-çãoquerecebeu.Nosnossosdias,existemoutrosprocessosdeinvestiga-çãohistórica–éinfinitooprogressodohomemnasuacaminhadaparaoconhecimento,preconizavaGiordanoBruno,noséculoXVI-masolaboreotestemunhodeMonsenhorManuelTeixeirasobreapresençaportuguesanoOrientesãoumexemploparaasnovasgeraçõesdepesqui-sadoresdeumpassadocomumdemaisdequatroséculosentreospovosportuguêsechinês.Foilongaasuavidaefoilongaasuaobra.