139ADMINISTRAÇÃORevistadaAdministraçãoPúblicadeMacauMACAU,2011

140AdministrAÇÃOrevistadaAdministraçãoPúblicademacauQuatronúmerosporanoDirector:JoséChuDirectorExecutivo:WuZhiliangSecretariadodaRedacção:LamSoiKuong(Paulo)ConselhodeRedacção:EliasFarinhaSoaresJoanaNoronhaManuelaTeresaSousaAguiarSouChioFaiLouShenghuaPropriedade:GovernodaRAEMEdição:DirecçãodosServiçosdeAdministraçãoeFunçãoPúblicaDirecção,redacçãoeadministração:EdifícioAdministraçãoPública,26.ºandarRuadoCampo,n.º162,Apartado463,MacauChinaTelef.28323623Fax(853)89871809E-mail:paulolam@safp.gov.moDistribuiçãoeassinaturas:telef.89871015;89871808Composiçãoeimpressão:ImprensaOficialdaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau1600exemplaresISSN0872-9174OsleitorespodemacederàsversõeschinesaeportuguesadaRevista“Ad-ministração”noseguinteendereçoelectrónico:http://www.safp.gov.mo;selec-cioneacaixa“Informação”eescolhaarúbrica“RevistadeAdministraçãoPúblicadeMacau”.

141Número91(1.ºde2011)•VolumeXXIV•Marçode2011SUMÁRIO143ExperiênciasdaPolíticadetomadadedecisãodosGovernosdeHongKongeSingapuraeIluminaçãoparaoGovernodeMacauYangAipingeLuoXinwu163UmaanálisesobreaviabilidadedasexperiênciaspráticasdosistemadaresponsabilizaçãodosaltosfuncionáriosdeHongKongparaoaumentodagovernaçãodeMacauDengMujia191EnvolvimentodocidadãonaavaliaçãododesempenhodostrabalhadoresdosserviçospúblicosdeMacauYanHaina217ExploraremMacauaPolíticadeCuidadosdeLongaDura-ção,partindodopontodevistadosRespectivosInteressadosChenHuidaneChenJianxin241UmaabordagemàDistribuiçãoRacionaldeSaldosFinancei-rosdaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau.ZhengWeiqiang269EstudosSobreoAperfeiçoamentodoRegimedeIndemniza-çãodaRAEMZhaoLinlin289Oslimitesdacriminalizaçãodasnormasmorais—dopontodevistadoartigo194.ºdoCódigoPenalLiHanlin307IndústriasCulturaiseCriativasdeMacauAbordagemsócio-económicaTeresaJ.C.L.Silva321Abstracts

142OstrabalhospublicadosnarevistaAdministraçãosãodaexclusivaresponsabilidadedosseusautores.Ostrabalhospublicadosem“Administração”podem,emprincípio,sertranscritosoutraduzidosnoutraspublicações,desdequeseindiqueasuaorigemeautoria.É,noentanto,necessárioumpedidodeautorizaçãoparacadacaso.

143Administraçãon.º91,vol.XXIV,2011-1.º,143-162ExperiênciasdaPolíticadetomadadedeci-sãodosGovernosdeHongKongeSingapuraeIluminaçãoparaoGovernodeMacauYangAiping*LuoXinwu**OChefedoExecutivo,ChuiSaiOnpropôsanovaideiapolíti-ca“ogovernodosol(governotransparente)”noseuprimeirodiscursodasLinhasdeAcçãoGovernativa.Comotodosnóssabemos,aideiade“governodosol”tinhaumsignificadoricoemconteúdoeestendeu-seamplamente,incluindomuitosaspectos,comoumgovernolimpo,aresponsabilizaçãodosfuncionários,adecisãopública,umaadministraçãotransparente,umsistemadefinançaspúblicas,reformajurídicaetc.Entreestes,atomadadedecisõespúblicaséumaactividadeoficialquealocaramvaloressociais,queenvolvemjustiçasocialbásicaeosinteressesemtodososaspectos.Portanto,aformadeconduziroprocessodecisóriocientíficoedemocrático,construirumprocessodecisivodo“governodosol(trans-parente)”dosistemadeMacauéumatarefaessencialparaaconstruçãodeum“governodesol(transparente)”.ComoHongKongeSingapura,Macauestálocalizadonosudes-teasiático,pertenceaogovernotipocidade,eque,astrêscidadessãoentidadeseconómicasmicro-políticascomculturadiversificada,masdominadapelaculturachinesa.Porsuavez,emcomparaçãocompaísesdesenvolvidosdaEuropaeAméricaquetêmsituaçõesmuitodiferentes,émaisdirectoeútilparaogovernodeMacauemaprender,apartirdasexperiênciasconstruídas,osistemadetomadadedecisãodosgovernosdeHongKongedeSingapuracomoreferência.Combasenaanálisesupramencionada,esteartigopretendeusarosmétodosdeestudodeadministraçãocomparada,apresentandooquadroanalítico“TrêsP”dosistemadoprocessodecisóriotransparente—par-ticipaçãopública,odevidoprocedimentoeprevisibilidadenoprocesso*ProfessorAssociado,DirectordoDepartmentodeAdministraçãoPública,UniversidadeNormaldoSuldaChina**EstudantemestradoemFaculdadedeGestãoPúblicadeUniversidadeNoramldoSuldaChina

144detomadadedecisãocomoamediçãodetrêsdimensões1,emprimeirolugar,osistemadoprocessodecisóriotransparentedogovernodeHongKongeSingapurafoianalisada,emseguida,osproblemasdosistemadetomadadedecisãodogovernodaRAEMfoiescolhidoesumarizado,finalmente,osautoresexpuseramassuasrecomendaçõesdepolíticasparaamelhoriadosistemadetomadadedecisãotransparentedogovernodeMacaucombasenasexperiênciasdosistemadetomadadedecisãodosgovernosdeHongKongedeSingapura.Oreferidoquadroanalítico“TrêsP”dosistemadetomadadedecisãotransparentefoipropostopelocélebreestudiosonorte-americanoStuartS.Nagelemqueaparticipaçãopúblicarefere-seàsdecisõestomadaspelopúblicoemgeral,grupos-alvoeoutrosgruposdeinteresse;previ-sibilidadesignificaqueatomadadedecisãopúblicaécientífica,outrospodemtomardecisõessemelhantesdeacordocomosmesmospadrões,oprocedimentodevidooujustiçaprocedimentalsignificaqueatomadadedecisãoeaimplementaçãosãojustas,imparcialeaspessoasafectadaspelotratamentoinjustoteriaodireitoderecursorecorrendoaoutrosmeios.I.“Tipodeacomodaçãointeractiva”dosistemadetomadadedecisãotransparenteemHongKongApósareunificaçãoem1997,oGovernodeHongKongfoilideradapelaliderançadoChefedoExecutivoedoConselhoExecutivoefoiumgovernorepresentativo.Sobocontextode“umpaís,doissistemas”,foiimplementadooprincípiode“HongKonggovernadapelassuasgentescomaltograudeautonomia”,aspessoasdeHongKongtêmosdireitosdeparticipaçãopolíticaepropôsaexigênciadeparticipaçãonoprocessodetomadadedecisãogovernamentalesupervisãonaadministraçãodoGoverno.Portanto,ainteracçãoeojogoracionalentreGovernodeHongKongeasociedadeciviltêmvindoacrescercadavezmaisemcompara-çãocomoperíododogovernobritânico.Ochamado“tipodeacomodaçãointeractiva”dosistemadetomadadedecisãotransparenteemHongKong(verFigura1),foiformuladosobotalambientemacrodatomadadedecisão.Estesistemadetomadade1Nagel,StuartS.AsavaliaçõesconfliteangtesdeEstudosdePolítica,inNaomiB.LynnandAa-ronWildavsky(eds)AdministraçãoPública:OEstadodaDisciplina.Chatham,NJ:EditoraChathamHousePublishers,1990,pp.121-130.

145decisãoenfatizaaadaptaçãomútuadeinteressesentreosexecutoreseosintervenientesdoprocessodatomadadedecisão,apartedaadaptaçãomútuadatomadadedecisãofoialcançadae,finalmente,sustentadapelosresponsáveisdatomadadedecisão,assim,umadecisãodemocráticaecientíficapodeserformulada.Istomelhorreflecteoprincípiodetomadadedecisão“TrêsP”.Figura1:“Tipodeacomodaçãointeractiva”dosistemadetomadadedecisãotransparenteemHongKong1.AparticipaçãopúblicanatomadadedecisãodoGovernodaRegiãoAdministrativaEspecialdeHongKongEmprimeirolugar,oscidadãosparticiparamnoacompanhamentoeavaliaçãodosserviçospúblicos.Nosanos90doséculoXX,oMovimentodaReformadosserviçospúblicos“orientadosparaocliente”surgiunaGrã-Bretanha.Nestecontexto,ogovernadordeHongKongChrisPattentinhatambémintroduzidooprogramadareforma“compromissodeser-viço”(“servicecommitment)baseadono“BritishCitizen’sCharter”,nasagênciasgovernamentaisdeHongKong,quetevecomoobjectivoesta-belecerumsistemaeficazdeacompanhamentoeindicadoresdosserviçosdegoverno,demodoqueaspessoaspodemresponderaoGovernoparaavaliarosserviçospúblicosdogoverno.Jánoiníciode1995,antesdoretorno,ogovernodeHongKonglançouum“planodeserviçopúblico”,quesereflectemplenamenteoespíritodoGoverno—queprestacontas(accountable)aopúblico,atingeosobjectivos,tenhaumagestãoeficaz,melhoreoserviço,desenvolveosserviços2.Atransparênciadasdecisõesdogovernofoimelhorado,emcertamedida,atravésdaintroduçãoda2YanHaina,“SobreodesenvolvimentodeDireitodeInformaçãodoGovernodeHongKong”,“JornalLanzhou”,5ediçãode2003

146participaçãodocidadãonoacompanhamentoeavaliaçãodosserviçospú-blicos.Emsegundolugar,osserviçosmunicipaisforamreorganizadosdemodoaincentivaraparticipaçãopúblicanoprocessodatomadadedeci-sãogovernamental.EmDezembrode1999,oGovernodaRAEHKesta-beleceuaorganizaçãodeconsultoriaadministrativaepropôsomodeloda“políticadeabsorçãoadministrativa”,atravésda“Portariada(Reorgani-zação)PrestaçãodeServiçosMunicipais”.Oseuobjectivoeraabsorveraselitessociaisdentrodosistemadetomadadedecisõesdogovernoatravésdoórgãoconsultivo,afimdechamarasabedoriacolectiva,quandoogovernotomadecisões,especialmentedecisõesimportantes,queenvolveumaamplaáreadeespecializaçãoerelaçõescomplexas,enquanto,haviainformaçõeslimitadasparaoseuauto-acesso.Estemododecomunicaçãoentreogovernoeopúblicocontribuiriaparaaliviarosconflitossociais,propagandaeexplicaraspolíticasdogoverno,reduzirodescontentamen-toeresistência,ealcançaraparticipaçãopúblicanosassuntospúblicos,apoiaroGovernonaformulaçãoeimplementaçãodepolíticas3.Emterceirolugar,ogovernodaRAEHKsobadministraçãodeTungCheeHwapromulgouo“CódigodePráticassobreAcessoàInformação”(“CodeofPracticeonAccesstoInformation”),segundoaLeiBásicain-sistiramosprincípiosde“servirocidadão”ea“prestaçãodecontasaopú-blico”.Paragarantiraimplementaçãodessasideias,oGovernodeHongKongconstruiuumsistemasaudávelincluindo:1)Regrasdapromessadeserviço.Elestinhamcriadoum“Comitédeutentes”e“GrupodeCon-tactodoCliente”afimdeestabelecerumnovosistemaparaopúblicoemcompreenderapolíticapúblicadogoverno,2)Regrasdeconsultasobreosassuntosdogoverno.OpúblicopoderáacompanharaspolíticasdoGovernoemrede,apresentaremasopiniõesdeformarápidaefacilmente,melhoraratransparênciadoprocessodetomadadedecisãodogoverno;3)Aberturadosistemadeinformaçãopública.OGovernoprevêqueoâmbito.procedimentoeremédiocertodatomadadedecisãodogovernodeveestarabertoaoabrigodo“CódigodePráticassobreAcessoàInformação”.Seocidadãopensaqueatomadadedecisãodeumsectornãotinhasidolibertadodeacordocomo“CódigodePráticassobreAcessoàInfor-3WangWengseng,“TransformaçãoDual:“97”ReformaeDesenvolvimentodaAdministraçãoPúblicadeHongKong”,Pequim:“ArtigosdeEstudosSociais”Pág.109de2002.

147mação”,elepodeapelaraodepartamentodereclamações;4)sistema“CallCenter”.OGovernopoderecorrerameiosdetecnologiaavançadaparaaparticipaçãopúblicanatomadadedecisãoepermitirqueosmembrostreinadosrespondemàsperguntasdopúblico,5)asregrasdeparticipaçãodosMedias.OGovernodaRAEHKtomariaainiciativadeusarosmeiosdecomunicaçãoemmassacomojornais,revistas,rádioetelevisão,etc.,paradivulgaratomadadedecisãodogovernoeestimularaparticipaçãopúblicanoprocessodecisóriogovernamental.2.Oprocessodetomadadedecisãofoibaseadana“divi-sãotripartidáriadaadministração”ApósareunificaçãodeHongKong,comafinalidadederealizara“descolonização”eatendênciade“desburocratização”,ogovernodaRAEreestruturouereorganizouasorganizaçõesadministrativas,dividiramtodososserviçosadministrativosdaSecretariadeGovernoemtrêsníveisrelativamenteindependentesdecimaparabaixo,asaber:nívelpolítico,apolíticaouoníveldegestãoderecursosenívelexecutivo(tambémco-nhecidocomoinstituiçõesdeprestaçãodeserviços).Aomesmotempo,oprocessodetomadadedecisãopolíticatransparenteda“divisãotripar-tidáriadeadministração”comcaracterísticasdeHongKong(vejaFigura2)foiimplementadocombasenaexperiênciadosbritânicosareformada“implementaçãoemonitorizaçãodatomadadedecisão”,queatingiuafinalidadederelativaindependênciaecontençãomútuaparaaexecuçãoesupervisãodatomadadedecisão.Figura2:FluxogramadaelaboraçãodepolíticaspúblicaseexecuçãodoGovernodeHongKong

148Emprimeirolugar,oGovernodeHongKongestipulouqueoprincipalórgãoquetomouadecisãodeverespeitaroprocedimentoeaautoridadelegalquandoexamina,aprova,assinaepromulgaaspolíticasafimdegarantiralegalizaçãodoprocessodetomadadedecisão.Esseprocedimentobásicoéoseguinte:1)Onívelexecutivosubmetequestõespolíticasoupropostasdepolíticasparaosserviçospolíticosrespectivosdeacordocomaexigênciadodesenvolvimentosocialeeconómico,aomes-motempo,orespectivoComitéConsultivopropõesugestõesàsquestõesdepolíticadasagênciasexecutivas,paraareferênciadasdecisõestomadaspelodepartamentodepolíticaedoGovernodaRegiãoAdministrativaEspecial.2)Osserviçospolíticosvãointegraresintetizarospontosdevistaeinteresses,submeterosassuntosconcernentesàdecisãoepropostaspolíticasdasagênciasexecutivaseoComitéConsultivoparaonívelpolí-ticosuperior—oChefedoExecutivoeoConselhoExecutivoparaapre-ciaçãocolectiva.3)Seonívelpolíticosuperiorhaviarecebidorecomen-daçõesdepolíticaseopçõespolíticas,emseguida,osserviçospolíticosirãoapresentaraleiparaaimplementaçãodepolíticasparaaAssembleiaLegislativaerespectivosquadros,quetinhaodireitodereveralegitimi-dadedapolítica.Emsegundolugar,asrespectivasagênciasexecutivasirãopromoveraimplementaçãodepoisdestapolíticatornar-selegislada.Estasagênciasdeexecuçãodapolíticasepreocupam-seapenascomaeficiênciaeaplicaçãoemvezdaparticipaçãonaformulaçãodepolíticas.Novamente,todasasacçõespolíticaseodesempenhonaimplemen-taçãodaspolíticastêmqueaceitarasupervisãoeasrestriçõesdoAltoComissariadoContraaCorrupçãoedoComissariadodeAuditoria.Aomesmotempo,oGovernodaRAEdeHongKongtambémcrioueme-lhorouoSistemadeResponsabilidade(ouPrestaçãodeContas,doinglês“Accountability”)dostitularesdosprincipaiscargos,afimdeconseguirapolíticadogovernotransparenteeumagovernançatransparenteatravésdoprocedimentoderesponsabilização(ouprestaçãodecontas)política.3.SistemadeformulaçãoPolíticasobacoordenaçãocen-traliráasseguraratomadadedecisãocientíficaAfimdepromoveratomadadedecisãopúblicadumaformamaiscientíficaedemocrática,garantiraprevisibilidadedoGovernodaRAE,aUnidadePolíticaCentraltemsidoinstituídopeloChefedoExecutivode

149GovernodaRAEHK.Asuaprincipalfunçãoéforneceraconselhamen-tosobrequestõespolíticasparaoChefedoExecutivo,oSecretáriodaAdministraçãoedoSecretáriodeFinanças.AUnidadePolíticaCentralpossuiumaamplarededecontactoseconsultasdediversosespecialistas,académicos,e,emparticular,osseusmembrosatempoparcialantesdeproverassessoriapolítica.UnidadePolíticaCentralrealizoureuniõescomosmembrosatempoparcialaproximadamentededuassemanasemduassemanas,paraadiscussãosobrediferentesquestõespolíticas,sociaiseeconómicas,sugestõesobtidosserãorespondidaspelosfuncionáriosdoGovernomaisseniores.AUnidadePolíticaCentralpossuiumaorganizaçãosimpleseflexí-velparaagirrapidamentesobreospedidosdeanáliseerecomendações.Oseuestabelecimentocompreendeodirigente,seuvice,deputados,mem-bros,investigadoresseniores,investigadoreseoutrosprincipaisfuncio-náriosatempointeiroepessoaldeapoio.Odirigente,osmembroseosinvestigadoressãocontratadosporcontrato.Assuasdiversasorigensfaci-litamainvestigaçãoepesquisaapartirdeperspectivasdiferentes,levandoaumaamplagamadeconselhos.Alémdisso,aUnidadePolíticaCentralconsultaregularmentecercade40membrosatempoparcialprovenien-tesdediferentessectores.OtrabalhodaUnidadePolíticaCentralinclui:realizaçãodepesquisadepolíticas,aelaboraçãodasLinhasdeAcçãoGovernativadoChefedoExecutivo,analisareavaliaraspreocupaçõesdacomunidadeeasopiniõespúblicas,realizartrabalhosparaoGrupodePesquisaparaoDesenvolvimentoEstratégicodeHongKong—Guang-dongeproverapoiodosecretariadoparaaComissãodeDesenvolvimen-toEstratégico.Alémdisso,aUnidadePolíticaCentralincentiva,atravésdeváriosmeios,discussãoeparticipaçãodacomunidadenaformulaçãodepolíticaspúblicas.Organizafórunspúblicosparachamaraatençãosobrequestõesdeinteressepúblicoeenvolveespecialistaseacadémicosdediferenteslugaresparacompartilharassuasopiniõeseexperiênciascomosseushomólogoslocais,membrosdopúblicobemcomofuncionáriospúblicosepessoaldalinhadefrente.Podeservisto,atravésdacriaçãodaUnidadePolíticaCentral,queoGovernodaRAEHKtinhaconseguidoacoordenaçãocentraldaspolí-ticaspúblicas,etambémfezcomqueadecisãopolíticadoGovernosejamaisaberta,transparenteepública;acredibilidadedapolíticapúblicaeoníveldereconhecimentosocialtinhasidoaumentadoextremamente.

150IIOsistemadetomadadedecisãotransparentedo“tipoelitista”deSingapuraComocidade-estado,Singapurafezrealizaçõesnotáveisnodesenvol-vimentosocialeeconómicoapenasdentrode40anos,queestavaintima-menterelacionadocomatomadadedecisãoelitistanoâmbitodosistemaautoritário.Noentanto,aexperiênciadeSingapuratambémmostraqueosucessooufracassodoprocessodedecisãoelitistadependedaprefe-rênciadevalordaselitespolíticasdeparticipaçãocidadã.ComoSamuelHuntingtonreferiu“Emqualquersociedade,aatitudedeelitespolíticasemrelaçãoàparticipaçãopolíticafoiumfactormaisdeterminanteparaafectaranaturezadaparticipaçãosocial.Participaçãomobilitadaocor-resomentequandoaselitespolíticastentampromoveraparticipaçãopública.Eaparticipaçãovoluntáriasóocorrecomumcustonãomuitoelevado,quandoaselitespolíticasencorajam,permitem,incapazesoude-sagradamemsuprimiropúblico.4Enquantoomodeloelitistadatomadadedecisõespúblicasreflectesobretudoaspreferênciasdovalordaselitespolíticas,adoptaaformadedecisãodesuperiorasubordinadoparaobteremanteropoder,masaselitesmodernasreconhecemqueatomadadedecisãodeveincidirsobreosinteressespúblicos,fazeramaiorpublicidadepossívelparaapartici-paçãopolíticamaisampla,adoptasaopiniãopúblicaafimdenãodeixarqueaspolíticaspúblicascontrariamosinteressespúblicosedesejos.OmodeloelitistadetomadadedecisãodeSingapuravejaaFigura3)mos-traaopiniãosupramencionada:porumlado,aautoridadedogovernoeraolíder,poroutrolado,osinteressesdopúblicotemrecebidoatençãonatomadadedecisõesgovernamentais.Figura3:OmodeloelitistadetomadadedecisõesdeSingapura54SamuelP.Huntington,JoanNelson.“Escolhasnãofáceis.”Pequim:HuaxiaPress,1998,p.30.5ZhuZhihong.“PolíticaPública”.Taipei:SanminPress.1992,p.44

1511.Aparticipaçãodopúblicoinstitucionalizadadecorpo-rativismoComosupramencionado,emprimeirolugar,aselitesdoGabinetedeSingapuraformulaaspolíticaspúblicas,permitindoqueopúblicoemgeralentendaaintençãodaspolíticasdoGovernoatravésdefuncionáriosdonívelintermediáriooupessoaladministrativodeformasuperiorasu-bordinado,emseguida,aauscultaçãodasvozesdopúblicoepermitirqueopúblicotenhaumaresposta(feeback)legítima,razoáveleeficazparaoGoverno,atravésdacriaçãodoscanaiseosistemacorrespondentese,emseguida,levarcomqueoGovernoalteraemelhoraasuatomadadedeci-são,efinalmente,adecisãofoitomadapelaselitesdogabinetedoprimei-ro-ministro.Esteéummodelodeparticipaçãopúblicainstitucionalizadadecorporativismo.Porumlado,ogovernodeSingapuraestabeleceuemelhorounumerosasorganizaçõesdasociedadecivillideradapelogover-no,afimdepermitiraoscidadãosparticiparemoprocessodedecisãopo-lítica.Porexemplo,aAssociaçãoPopular(“People’sAssociation”),criadoantesdaimplantaçãodeSingapura,teveumpapelimportantenapromo-çãodaharmoniaracial,acoesãosocialeoreforçodacomunicaçãobilate-ralentreopovoeogoverno.Primeirolugar,elestinhamexplicadoasra-zõesparaasdecisõespolíticasgovernamentaiseosbenefíciosdaspolíticaspúblicasparaopúblico,ajudouopúblicoacompreenderaspolíticasgo-vernamentaisenaexecuçãoafimdeganharacompreensãodopúblico,aidentidade,aconfiançadaeoapoiodasintençõesdapolíticadogoverno.Porexemplo,muitosmoradorespodemdaraoluxodecomprarautomó-veiscomamelhoriadospadrõesdevida,mascomoSingapuraépequenatemtambémestalimitaçãodecoexistirmuitosautomóveis.Portanto,ogovernoelaboroupolíticasparaoaumentodoimpostodeimportaçãodeautomóveis,aAssociaçãoPopulartambémcomunicoucomopúblicodeumaformaatempadaecombonsresultados.Emsegundolugar,re-colheramasreflexõeseatitudesdopúblico,compreenderaopiniãoeassolicitaçõesdopúblico,afimdefornecerinformaçõesaogovernoparaquepossammelhoraraspolíticaseoscomportamentosdogoverno.Paraalcançarasfunçõesacimareferidas,aAssociaçãoPopularestabeleceuumasériedeorganizações,sobretudodasquais“trêscomissõeseuminstituto”—ComissãoConsultivadosCidadãos,ComissãodoCentroComunitá-rio/deGestãodoClube,ComissãodeMoradoreseComissãoInstitutodeLiderançadaComunidadeNacional6.6HuangAiquan,“AssociaçãodoPovo-ApontedeligaçãocomopovodapolíticadeSinga-pura”,Pequim,“PacíficoComtemporâneo”,5ediçãode1998

1521)ComissãoConsultivadosCidadãos.Hámaisde80circunscriçõesemSingapuraenaqualexisteumacomissãoconsultivadoscidadãos.Acomissãotemtrêsfunções,umadasquaiséencaminharasnecessidadeseproblemasdopúblicoparaoGovernocomoumcanaldecomunicaçãoentreogovernoeoscidadãos,parainformarasactividadesepolíticasgo-vernamentaispúblicas.OslíderescomunitáriosquepresidemaComissãovisitafrequentementeaodomicíliodosmoradores,ouvemassuasopini-õesesugestões,explicamapolíticadoGoverno,ensinamosmoradoresaresolverosproblemasenfrentadosporeles,efazemsentiraosmoradoresqueoslíderesdacomunidadeestãonosseusladoseassuasopiniõeserecomendaçõesforamconsideradosimportantes,sendoassimpodeserestabelecidaaconfiançanogoverno.2)CentroComunitário/ComissãodeGestãodoClube.Actualmen-te,hápelomenosumacomissãodegestãoemcadacircunscrição.ACo-missãoéresponsávelpelagestãodocentrocomunitárioparaaAssociaçãoPopular.OCentroComunitárioéolugarparaaspessoasdaassociaçãoparaorganizaractividadesecontactocomopúblico.DesdeJulhode1990,muitosgrandescentroscomunitáriosmodernosmudaramoseunomeparaClubesdeComunidade.ClubesdeComunidadefornecemmelhoresequipamentosemaisserviçosparaopúblico.AssociaçãoPopu-lardaSingapuratinhapromovidoaparticipaçãoemactividadesculturais,educativas,recreativas,desportivaseoutrasactividadesatravésdecentroseclubescomunitários.Atravésdestasactividades,ainteracçãoentreaspessoasforamaumentado,ascontradiçõeseasbarreirasraciaisforameli-minados,acoesãosocialtemsidofomentada.3)ComissãodeMoradores.AscomissõesdemoradoresdeSinga-puraforamcriadasem1978,eatéagorajátodasaspropriedadeshabi-tacionaispúblicascriaramumacomissãodemoradores,existemmaisde400comissões.ForamorganizadasdiversasactividadesporComissõesdeMoradoresparapromoveraharmoniadavizinhançaeaharmoniaracial.Estasactividadesincluemvisitasaodomicílio,festas(“floorparty”),festasejantarparaaspessoasidosas,exposiçõesdeprevençãodacriminalidade,workshops,etc.OstrabalhosordináriosepersistentesdosresidentesdaComissãomelhorouoambientedevida,realçouasensaçãodemoradoresdacomunidade,contribuiuparaaestabilidadesocialdeSingapura.4)InstitutoNacionaldeLiderançaComunitária.Oinstitutofoifundadoem1964,destinadoaformaçãodopessoaldaAssociaçãoPopu-lar,voluntáriosemtrabalhosdacomunidadeelíderescomunitários.Éo

153localdeformaçãodaAssociaçãoPopular,eberçodetalentosdacomuni-dadedeSingapura.Oinstitutooferececursosmuitopráticos,osalunosnãotêmquepagarporcontaprópria,ogovernopagaumataxadiáriadeformaçãode110dólaresdeSingapuraparacadaaluno,asrefeiçõessãofornecidasgratuitamente,demodoqueelesirãoretornarparaosserviçosdevoluntariadoeoespíritodededicaçãodoslíderesdacomunidade.Poroutrolado,ogovernodeSingapuratemmelhoradocontinuamenteains-titucionalizaçãodaparticipaçãopúblicanasformasdeaumentaraparti-cipaçãodopúblicoaníveljurídicoeinstitucional,paragarantirapartici-paçãodopúbliconatomadadedecisõesgovernamentaisdeacordocomalei.Porexemplo,LeeHsienLoonglançoua“agendanacional”paracon-vidaraparticipaçãodopúbliconagrandedecisãopolíticadoGovernoemFevereirode1987.Emoutroexemplo,GohChokTongpropôsaideiadeconstruir“OFórumdaAcçãoPopular”nofinalde2001,queformouatomadadedecisãodogoverno“Ogrupodeoferta”compostopor32membros,incluindo20membrosdoPAP(PAPmembers),9membrosnomeados,2membrosdaoposiçãoe1membrodanão-circunscrição,etc.Osmembrosdo“grupodeoferta”eramobrigadosareceberumaam-plagamadeopiniõescivis.QuandoadecisãodoGovernofoivotadanoCongresso,osdeputadospodemvotarcontra,seasdecisõesnãopodemserrepresentativasdosinteressesdamassa.OgovernodeSingapuracriou,novamente,um“centroabertoemSingapura”(opencenterinSingapo-re),oobjectivoéfazercomqueSingapuratorna-seumsistemapolítico,queé“maistransparenteequeprestacontaspublicamenteperantetodoopovo”.72.UmaltograudoprocessodecisórioinstitucionalizadoPorumlado,aeconomiadeSingapuradesenvolveu-serapidamente,poroutrolado,alegitimidadedoprocessodecisório,osfuncionáriosdogovernoíntegroseeficientestêmsidoelogiadosmundialmente.IstoédevidoprincipalmenteaoprocessodecisóriodemodoelitistadogovernodeSingapura,oquetornaadecisãodogovernoautoritárioefácildeim-plementar,etemalegitimidadeealegalidadedoprocedimento.Aesterespeito,GohChokTongafirmouorgulhosamenteque:“temosdefactoumprocedimentoincomumdeauto-actualizaçãosistemática;creioqueé7SunJingfeng.“EstudodaFormadeGovernançadoPartidodaAcçãoPopulardeSingapu-ra.”Pequim:PeoplePress.2005,p.299ep.268.

154peculiaraSingapura.”8AconstruçãodoprocessodecisóriodogovernodeSingapuratemduascaracterísticasdistintas:Emprimeirolugar,ainstitucionalizaçãodatomadadedecisão.Oprocessodetomadadedecisãofoiimobilizadaporlei,nãoseriaalteradofundamentalmentecomasmudançasdoslíderes.Osseuscostumesfo-ramajustadosparaefeitosdemelhorarosistemaprocessodecisório.Des-deaimplantaçãodeSingapura,ogovernotomouaconstruçãodepro-cedimentoscomoumaprioridadecentraldaacçãodoPartidodeAcçãoPopular,afimdemanteralegitimidadedopoderdogoverno.PorqueoslíderesdeSingapurasabemclaramentequeoelitismo,omodeloprocessodecisóriocapazdependentedoPartidodeAcçãoPopularéumaespadadedoisgumes:porumlado,asdecisõesdogovernodeSingapurasãopropostasgeralmenteporumnúmerodeministrosedepartamentosdogoverno,projectosdeleidosmembrosnãogovernamentaissãobastantesraros.Assim,atomadadedecisãodoGovernoseriamaisfácildeconferircomavontadenacionaletemalegitimidadeoprocessodetomadadedecisãodesuperiorasubordinados.Poroutrolado,oPAPtambéméresponsávelpelamaioriadosassentosnoCongresso,opartidonopoder,portanto,ogovernodeSingapuraformouogabineteafimdeevitarasituaçãodemonopóliodoPAPquelevaàlegitimidadedoprocessodetomadadedecisãogovernamentaldistorcida.Oprimeiro-ministrofoiocupadopeloSecretário-GeraldoPartidoeosmembrosdoPartidodoComitéExecutivoCentral(tambémmembrosdoCongresso)ououtrosmembrosdoPAPqueactuaramcomoVice-PrimeiroMinistroeosMi-nistros.OsmembrosdoGabinetesupervisionamasdecisõesdogovernoepressionaogovernoparaaelaboraçãodepolíticasdeacordocomalegitimidadedoprocedimento.Emsegundolugar,omodelodetomadadedecisãodesuperiorasubordinadoajudaapreveniracorrupçãodosfuncionáriosquedistorcemalegitimidadedoprocedimentodetomadadedecisão.MuitosestudiososconcluíramaexperiênciadeSingapuraesugeriramque,nãohátransparência,nãohágovernoíntegro,asopera-çõessecretasdogovernoéafontedecorrupção.LeeKuanYew,opaideSingapura,tambémreconheceuqueasobrevivênciadeSingapuradepen-dedaintegridadeeeficiênciadosministrosealtosfuncionários.Ogo-8ZhangXizhen.“PolíticasdoSudesteModernas.”Nanning:GuangxiPeople’sPress.1994,p.179

155vernodeSingapuratomouaimportânciadopoderíntegrocomoaideiadeumgovernoautoritário,afimdeasseguraralegitimidadedoprocessodecisório.9Jáem1960,ogovernodeSingapuraalterouo“DecretodaPreven-çãodaCorrupção”noperíodocolonial,formouas“leisdecombateàcor-rupção”,umaleiviávelecompleta,criadapelosServiçosdeInvestigaçãodeCombateàCorrupçãosubordinadodirectamenteaoDepartamentodoPrimeiro-Ministro,quedestina-seatomartodasasmedidaspossíveisparareduzirasoportunidadesparaacorrupçãogovernamental,comoasmedidasdesalárioelevado,amelhoriadoníveldeeducaçãonacional,epuniçãoseveraparaacorrupção.3.Especialistasgovernamopaísafimdegarantiropro-cessodecisóriocientíficoeprevisívelSingapuraéumaadministraçãotípicadeeliteseumasociedadetec-nocrática,naqualatomadadedecisãodogovernodependenãosónaselites,mastambématribuigrandeimportânciaaosconselhosdetomadadedecisõesestratégicas.Oobjectivodogovernopelosperitoséparafor-necerorientaçõespolíticasaopúblicopormeioscientíficoseracionaisdetomadadedecisõesdostecnocratas.OprincípiotecnocráticodeSinga-puraencarnaduasáreas:Porumlado,umsistemadeserviçopúblicoprofissionaleeficientefoiestabelecidoemSingapura.Tambémémuitorestritoomecanismodeselecçãosistemáticadepessoal.OGovernoselecionaosadministradorespúblicosatravésdeconcursospúblicos,aconcorrêncialeal,aproximaçãonaselecçãodeméritos,asrealizaçõesdosfuncionáriospúblicossãoalta-mentevalorizadosetomadascomobasefundamentalparaapromoçãoesalários.Destaforma,osprofissionaisestãomaisprovávelemsubstituiraburocraciapolíticanatomadadedecisões.Desdeosanos70doséculoXX,tecnocratascomumdoutoramentoougraudemestremonopolizamonívelprincipaldoslíderesdeSingapura,osministrosealtosfuncioná-9HuangZhanli.“InstituiçãodasComissõesConsultivasdeHongKongeMacaudoGoverno”(ConsultativeCommitteesInstitutionofHongKongandMacauGovernment).Can-tão:GuangdongPeople’sPress,2009,p.80.

156riospúblicosemSingapurasãotodasdeuniversidadesfamosasdomun-do.ÉprecisamenteporqueestasequipasprofissionaisdealtaqualidadedeserviçopúblicoquefazemcomqueSingapuracontinuanoseuplanodegovernaçãoestratégica,efazercomqueapolíticapúblicadogovernodeSingapurasejarecheadodecaracterísticascomoajustiça,imparcialidadeesustentabilidade.Poroutrolado,Singapurapropiciouodesenvolvimentodeumgrandenúmerodeórgãosconsultivosestratégicos,queservecomorequisitoscientíficosdetomadadedecisãonosectorpúblico.OGovernodeSingapuraemsiémuitoreduzida,compostaapenaspor15departa-mentos,mashámuitosórgãosconsultivosestratégicos.Estesorganismosexistememdiversosníveis:1)ConselhoConsultivoPresidencial.AntesdeoPresidentevetarnoorçamentodogoverno,ourejeitaroscandidatosdosprincipaisórgãosestatutáriosedospostos-chavenapolíticadasempresasassociadas,deveconsultaroConselhoConsultivoPresidencial.OPresidentedoConselhoservirácomoopapeldopresidentequandoopresidenteestáemvacatura.2)OComitédeRevisãoeconómicalideradapeloprimeiro-ministro.OComitéécompostoporvinteespecialistas,funcionáriosdogovernoeacadémicos.Eleiráavaliareanalisarperiodicamenteaevoluçãododesen-volvimentoeconómicoeasindicaçõescombasenassituaçõesdomésticaseinternacionais.3)HáumConselhodeAdministraçãoouGabinetedeAdministraçãoquaseemtodososórgãosestatuáriosdogovernodeSingapura,comooGabinetedoDesenvolvimentoEconómico,osSer-viçosdeProtecçãoAmbiental,aAutoridadedeAviaçãoCivil,etc,quenãoéresponsávelpelosassuntosoperacionais,massimplesmentelevaràinvestigaçãoestratégicaetomadadedecisõesestratégicas.EsteConselhoouGabinetedeAdministraçãoécompostoporcompanheirosexperien-tesrenome,incluindoospresidentesdeempresasmultinacionais,altosfuncionáriosgovernamentaisemfunçõesouaposentado,especialistaseacadémicoseetc.Porexemplo,oGabinetedoDesenvolvimentoEconó-micocrioutambémdoisórgãosdeliberativos—doConselhoConsultivoInternacionaleConselhodeInovaçãoeEmpreendedorismo,compostoporPresidentesExecutivos(CEO)bem-conhecidos,altosfuncionáriosdogovernoeacadémicos,alémdoConselhodeAdministração.ODirectoreosfuncionáriossãotodososexecutoresesãoresponsáveispelasactivida-desespecíficasdoquotidiano.Assim,osórgãosestatutáriosemSingapuradividemoprocessodecisórioeníveisdeimplementaçãodeformaclara.

157III.AinspiraçãoparaMacaunaconstruçãodosistemadeprocessodecisóriotransparenteapartirdasexperiênciasdeHongKongeSingapura1.AslimitaçõesedeficiênciasdosistemadoprocessodecisórioactualdoGovernodaRAEMApósdezanosdareunificaçãodeMacau,oGovernodaRAEMade-riuaoquadrodosistemaglobaldatomadadedecisãodefinidapela“LeiBásicadaRAEM”,estabeleceuumconjuntodesistemasrelativamenteestáveisparaatomadadedecisãocomcaracterísticasdeMacauatravésdaexploraçãoactivaeasreformasemcurso:Emprimeirolugar,umsistemadetomadadedecisãolideradapeloexecutivofoiestabelecidodeacordocomalei;Emsegundolugar,umsistemadeconsultaparaatomadadedecisãodeváriosníveisfoiconstruídogradualmente,emterceirolugar,aconstruçãodegruposdeadvocaciapolíticaforamcadavezmaisconside-radas,emquartolugar,foicriadaemelhoradaumsistemadereforçodepolíticas;emquintolugar,começaramaconcentrar-senoacompanha-mentoeavaliaçãodaspolíticas.Noentanto,aindaexistemmuitosdefei-tosedeficiênciasnosistemadetomadadedecisãodoGovernodaRAEMapartirdaperspectivadosistemadoquadroanalítico“TrêsP”datomadadedecisãotransparente.Emtermosdeparticipaçãopública,oambienteinstitucionaldeparticipaçãodocidadãomudoudramaticamente,masaconsciênciadopúblicoemgeraleacapacidadedeparticipaçãodopúblicodeMacaunãosãodemasiadoelevados.ApósatransferênciadeMacau,osprincípiosde“Umpaís,doissis-temas”e“Macaugovernadapelassuasgentes”,“umaltograudeautono-mia”têmsidoimplementadas.Portanto,aspessoasdeMacautornaram-sedonosdesipróprios,comumavastagamadedireitosdeparticipaçãopolítica,emcomparaçãocomasituaçãode“vivernacasadeoutros”doperíodocolonial.Noentanto,devidoaoimpactopolíticoculturalde“corporativismosocial”,asociedadedeMacauéainda,presentemente,umasociedadeassociativaaoinvésdeumasociedadecivilmoderna,casoemque,emboraaparticipaçãodopúblicoemMacautemdesenvolvido,emcertamedida,masaindahágrandesdisparidadesentreonívelgeraldeparticipaçãodopúblicodopúblicoedasociedadecivilmaduradeHongKongeSingapura.Actualmenteaparticipaçãodaspessoasnasquestões

158públicasdeMacaurealizam-semaisnaparticipaçãodasassociaçõesemvezdeumaassociaçãodirecta.Aconsultapúblicarealiza-senaformadeconsultadaassociaçãosobestaformaindirectadeconsultadaassociação,portanto,ogovernomuitasvezessetransformaemconsultadosdiri-gentesdaassociaçãoenãoopúblico.Apartirdarepresentatividadedosórgãosconsultivos,osseusmembrossãocompostosprincipalmenteporfuncionáriospúblicos,líderesdasassociações,especialmenteosrepresen-tantesda“aliançadogoverno”,comoFederaçãodasAssociaçõesdosOpe-ráriosdeMacau,AssociaçãodosMoradores,AssociaçãodeJuventudedeFuLundeMacau,CâmaradeComércio,etc,mashámenosespecialistaserepresentantesdasociedadecivil,quefazcomqueaspessoassentemquesão“omesmotipodepessoasquevêmevão”.Amaioriadoscomitésconsultivossãoconduzidospornão-funcionáriosemHongKong,masemMacauépelocontrário,ondeosfuncionárioslideramtodososórgãosconsultivos.Emtermosdelegitimidadedoprocedimento,emboraoGovernodaRAEMpromulgouo“Códigodeprocedimentoadministrativo”queregulamentaemgeraloscomportamentosadministrativosdogo-verno,masaindahámuitanecessidadedesermelhorada,comoporexemploaformadealcançaroprocessodecisóriocientíficoedemo-crático,melhoraronívelprogramadoeinstitucionalizado.Porexemplo,oprocessodecisóriopúblicoéumasériederelaçõescontínuasabrangidaspeloconjuntodeagendas,consulta,formulação,defesas,implementaçãoeavaliaçãodepolíticasesupervisão.OGovernodaRAEMtemaindaqueterumprogramasistemático,quepodefazeroprojectoinstitucionaleespecificaçãodeprocedimentoparatodoopro-cessodepolíticaspúblicas,oquecausaproblemascomo“medidaspalia-tivas”noprocessodeformulaçãodepolíticaspúblicasemMacau.Outroexemplo,dopontodevistadeconsultapolítica,odesenvolvimentodosórgãosconsultivosexistentesemMacauestáaindaemfasedeorganiza-ção,emvezdeinstitucionalização,osórgãosconsultivosaindanãoestãoligadasaumsistemaderede,eaindapermanecemnoníveissemiouquase-institucionalizados.10Osproblemasnestaáreasãoasseguintes:oprocessoeprincípiodocompromissonãosãotransparentes;órgãoscon-10LouShenghua,“Aopiniãopúblicademocraciamaisparticipativaeharmoniosa—cons-truçãodesistemadeconsultadogovernodeMacau.”BoletimdosEstudosdeMacaude2006,Vol32,pp37-47.

159sultivosnãorecebemnenhumafiscalização,oobjectodaresponsabilidadeébastantevago,osistemadedeclaraçãodeinteresses(exceptooComitéConsultivodareconstruçãourbana)eosistemadeavaliaçãodedesempe-nhoeomecanismoderespostaàssugestõesaindanãoforamestabeleci-das,eassimpordiante.Emtermosdeprevisibilidade,oprocessodecisóriocientíficodogovernoprecisadesermelhoradoporfaltadecoordenaçãocentraldosmecanismosdaspolíticasdetomadadedecisão.Apósváriosajustesereformas,emboraoCentrodeEstudosEstra-tégicosparaoDesenvolvimentoSustentável11eoGabinetedaReformaJurídicadoGovernodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacautemcomopapeldeformulaçãopolítica(lei)eemcertamedida,decoorde-nação,mashámuitaslimitações,tantonodesenvolvimentodestesdoisinstitutosenosistemaverticaldecoordenaçãocentral.Enquantoisso,odepartamentode“thinktank”paraatomadadedecisãotambémausenteemcadaníveldosecretariado,oquetornadifícilparaasunidadesdení-veldesecretáriopararealizarapesquisasistemáticaeestudoprospectivosobreaformulação,implementação,monitoramentoeavaliaçãodaspolí-ticasnoâmbitodassuasfunções.2.AinspiraçãoparaaconstruçãodosistemadetomadadedecisãotransparentedeMacau,baseadonasexperiên-ciasdeHongKongeSingapuraEmprimeirolugar,ogovernodeverianãosódarimportânciaao“ambientesuave”,mastambémreforçaraconstruçãodosistema“dura”,ecriarumbomambienteecondiçõesparaaparticipaçãodoscidadãosnatomadadedecisões,afimdeaumentaroníveldeinstitucio-nalizaçãodaparticipaçãopúblicaehabilidadesdeenvolvimentocívico.SobainfluênciadoconceitobritânicodademocraciaeoEstadodedireito,afilosofiademercadode“positivanão-intervenção”,asociedadecivildeHongKongdesenvolveu-sedeumaformabastantesaudável,oespíritocívicoemHongKongémuitopopular,quecriouumaatmosferasocialmuitoboaparaaparticipaçãodopúbliconatomadadedecisãopú-11EstainstituiçãofoiincorporadapelaFundaçãoMacaudesde20deDezembrode2010.OgovernodeMacauvaiestabelecerumGabinetedeEstudodepolíticaem2011.

160blica.Enquantoisso,oGovernodaRAEHKtinhapromulgadoo“CódigodeAcessoàInformação”,segundoa“LeiBásica”quegaranteaimple-mentaçãodasideiasde“serviraocidadão”e“prestarcontasaopúblico”atravésdeumasériedeinstituições,taiscomoamelhoriadocompromis-sodosserviços,consultapúblicasobreassuntosdogoverno,ainformaçãodogovernoaberto,callcenters,aparticipaçãodosmídias,etc.Porumlado,ogovernodeSingapuraestabeleceuemelhoroumui-toorganizaçõesdasociedadecivillideradospelogoverno,emparticular“trêscomissõeseuminstituto”definidopelaAssociaçãoPopular,ouseja,CentroComunitáriodaComissãoConsultivadosCidadãos/ComissãodeGestãodeClubes,ComissõesdeResidenteseInstitutoNacionaldeLiderançaComunitária,demodoqueoscidadãospossamparticiparnoprocessodetomadadedecisãopolíticadeumaformaordenada.Poroutrolado,ogovernodeSingapuratemmelhoradocontinuamenteains-titucionalizaçãodaparticipaçãopúblicaemformasdeaumentarapartici-paçãodopúblicoaosníveisinstitucionalelegal,asseguraraparticipaçãopúblicanoprocessodecisóriogovernamentaldeacordocomalei.Paraestefim,propomos:Porumlado,oGovernodaRAEMdevereforçarvigorosamenteaconstruçãodeumaeducaçãocívicaesociedadecivil,promoveracapaci-dadedosórgãosdeparticipação,incluindoopúblico,asassociações,aselites,osórgãosconsultivos,deacordocomosproblemasdodesenvolvi-mentodasociedadecivilpobreepolíticaassociativaavançada.Emparticular,ogovernodevereforçaraeducaçãodosresidentesdeMacau,incluindoconteúdosdaconsciênciapatriótica,democraciaeEstadodedireito,avirtudecívica,tolerânciaerespeito,interaçãocomacomunidade,direitoseobrigações,etc,atravésdaeducaçãofamiliar,edu-caçãoescolar,educaçãodacomunidadeeoutrosmeios,afimdealcançarasocializaçãodapolítica,economia,sociedade,direitoemoral,reforçarabasedocidadãocomosustentosdoestadoedasociedade.Poroutrolado,aparticipaçãodopúblicoemordemnoprocessodecisóriopúblicodoGovernodeMacaupodeserasseguradaatravésdaconstruçãodeumsistemasaudáveleampliandooscanaisdeparticipaçãodoscidadãosnosassuntospúblicos.OGovernodaRAEMdeveestabeleceremelhoraroscanaisdeparticipaçãodirectacombasenaparticipaçãoindirectadediri-gentesassociativos,legisladores,etc,comooregimedeMacauéumtipodemini-cidade.Issosignificaqueasautoridadesexecutivasdevereuniresolicitarasopiniõesdosinteressadosnarespectivaspolíticas,deixamqueelestenhamaoportunidadedeexpressarosseuspontosdevistatotale

161directamentenoprocessodeelaboraçãodaleiouaformulaçãodapolíti-ca,atravésdoscanaisdeaudiências,cartasevisitas,publicidade,rededeinformaçãodogoverno,etc,paraquefornecessemaoscidadãoscomumaplataformadediálogoedebatecomdiferentesinteressadoseumaamplaeestreitaparticipaçãonoprocessodedecisãopolítica.Aparticipaçãodi-rectaInstitucionalpoderecolhermaisinformaçõescompletaseprecisasparaosdecisorespolíticoseaspolíticaspúblicaspodemreflectirmelhoraopiniãopública,melhorarumprocessopolíticotransparenteeaberta,epromoveraequidadeejustiçadaspolíticas.Segundo,ogovernodeveprestarmaisatençãoàtomadadedeci-sãoinstitucionalizadaerotineira,demodoqueaspolíticaspúblicaspodem“terasregrasaseguir”.AdecisãoPúblicaéafonteeopontodepartidadasactividadesdaadministraçãopública,mastambéméumaparteimportantedasactivi-dadesecomportamentosdoGovernonoquotidiano,portanto,deveserrestringidopelaleieinstituiçãocomocomportamentosdeoutrosgover-nos.EmHongKong,asactividadespolíticaspúblicasdogovernoestãoemestritaconformidadecomoprocessodedecisãopolíticatransparenteda“administraçãotripartidária”,alcançouoobjectivoquetomadadedecisão,implementaçãoefiscalizaçãosãoindependentesedecontençãomútua.Considerandoque,Singapuracriouumsistemadosprocessosdedecisãodeauto-renovação,demodoquealegitimidadeealegalizaçãodoprocessoforamalcançadose,aomesmotempo,ogovernodeSingapuraimobilizouoprocessodetomadadedecisãoporlei,demodoquenãoseriaalteradofundamentalmentecomasmudançasdoslídereseosseuscostumesforamadaptadosparaoefeitodeummelhorsistemadetomadadedecisão.AsliçõesimportantesdasexperiênciasdeHongKongeSinga-puraaMacauéqueogovernodeveriaformularasrespectivasleissobreosmecanismosdeconsultadogovernooutomadadedecisãopública,combasenaactual“Códigodeprocedimentoadministrativo”.Porexemplo,oProjectodemecanismosconsultivosdogoverno,podeoferecerumaorientaçõesdeconsultanormativasparaogoverno,taiscomo:garantiroambientedaigualdadedeparticipação,melhoraraimplementaçãodaconsulta,melhorarosistemadeaudiênciaslegislativas,especificaroperí-ododeconsulta,ereforçarofeedbackoportuno,etc,afimdeestabelecerummododeconsultadapolíticapadrão,melhoraracoordenaçãoeaeficáciadaconsultapolítica,fornecerumsuporteforteparaagovernaçãocientíficadoGoverno.Novamente,ogovernopodeformularumprojec-todeleipararegulamentaroprocessodepolíticaspúblicasdogoverno,

162interpretardetalhadamentenotextoeoenquadraraleiemtodososaspectos,incluindoaimplementaçãodaagendadetomadadedecisão,consultadatomadadedecisão,apropagandaeaaplicaçãodedecisões,avaliaçãoefiscalizaçãodasdecisões,fornecerocontextodosprincípiosbásicosdatomadadedecisões,osdireitoseobrigaçõesdosinteressados,oprocedimentobásicoeprojectoinstitucionaldetomadadedecisão,aprestaçãodecontaseremediaçãonatomadadedecisãoetc.Terceiro,omecanismodecoordenaçãocentraldaspolíticasdevemserreforçados,afimdemelhoraraprevisibilidadedapolíticapública.AUnidadedePolíticaCentralfoiinstituídopeloChefedoExecuti-vodoGovernodaRAEHK.Suafunçãoprincipaléforneceraconselha-mentosobrequestõesdepolíticaparaoChefedoExecutivo,osecretário-geraldaAdministraçãoedoSecretáriodeFinanças,afimdepromoveratomadadedecisõespúblicasmaiscientíficaedemocrática,garantiraprevisibilidadedoGovernodaRAEM.Singapuraadereao“elitismo”delinhaeatribuigrandeimportânciaàconstruçãodatomadadedecisãothink-tank,cultivaedesenvolveumsistemadeváriosníveisestratégicos,órgãosconsultivoscientíficosparaserviratomadadedecisõesdossecto-respúblico.TendoemvistaasdeficiênciasnaáreadeMacau,quedeveráreforçaromecanismodecoordenaçãocentraldedecisãopolítica,melho-raraprevisibilidadeeanívelcientíficodaspolíticaspúblicas.Recomen-daçõesespecíficassão:1)OEscritóriodeSecretárioeChefedeGabinetedoExecutivodeveserdadaafunçãodecoordenaçãopolíticacentral.Porumlado,acoordenaçãodafunçãocentraldapolíticadeveserdotadodeescritóriosacimacombasenamanutençãodesuasfunçõesoriginais,paraqueosproblemasdeconflitosecoordenaçãocausadapelasobreposiçãodefunções,clarofunçõesdefinidasouausênciadefunçãopodeserresol-vido.Poroutrolado,oestabelecimentoexistentedoChefedoExecutivodoGabinetedoSecretárioeosescritóriosdevemseralteradascombasenanovafunção,novaspessoasdevemsercontratadosdeacordocomasnecessidadesreais.2)AfunçãodeumareformalegaldacoordenaçãocentralnoGabinetedeReformaJurídicadeveserreforçada.Porexemplo,afunçãodeplaneamentogeraldostrabalhoslegislativosdeMacaudeveserdotado,parasupervisionarerevisarosprojectosdeleiseregulamentosapresentadospelosecretáriodeescritóriodiferentes,ecorrigirosproble-masconvergentesentreoDireitoeapolítica.

163Administraçãon.º91,vol.XXIV,2011-1.º,163-189UmaanálisesobreaviabilidadedasexperiênciaspráticasdosistemadaresponsabilizaçãodosaltosfuncionáriosdeHongKongparaoaumentodagovernaçãodeMacauDengMujia*I.IntroduçãoOnovoChefedoExecutivodaRAEM,FernandoChuiSaiOn,apresentounoseuprimeirorelatóriodasLinhasdeAcçãoqueiniciouaimplementaçãodo“sistemadaresponsabilização”,afimdecriarumaequipaprópria,demodoaoptimizaromododegovernaçãoemvigor.Nestasede,principalmenteapartirdosproblemasreaisqueexistem,servimo-nosdasexperiênciaspráticasdosistemadaresponsabilizaçãodosaltosfuncionáriosdeHongKongparacriarumabasedainvestigação,aesclarecerovalordoobjectodasreformaseaapresentartendênciasdademocratizaçãodaadministraçãopública.II.Àprocuradassuasorigens:Umaanálisesobreainterpretaçãodateoriadosistemadaresponsabilizaçãoesobreascondiçõesdoseudesenvolvimentoinstitucional1.InterpretaçãodateoriadosistemadaresponsabilizaçãoOtermo“Responsabilização(accountability)”1poderemontaraoantigoinglês“acompte”ou“aconte”,queseusavanoiníciodoséculo*DoutoradaemadministraçãopelaUniversidadeDr.SunYat-sen.1NomeioacadémicodeTaiwan,muitosestudiososcostumavamtraduzir“accountability”por“responsabilização”ou“responsabilidade”;noentanto,apósumestudoprofundodosentidooriginaldotermo,aautoradescobrequeestatraduçãoliteral,emboratenhaavantagemdefacilitaracompreensão,otermo“responsabilização”inclina-separaumaconotaçãodesançãoenãopodereflectiraperdadaoutraacepçãode“informação”,antesderesponderainquéritos.Entretanto,sesemudarpara“responsabilização”ocarácterda“responsabilidade”,confunde-sefacilmentecomoutroconceitodiferente—responsibility.Apósamadurecidasreflexões,aautoraachaqueotermodevesertraduzi-dopor“carácterdaresponsabilização”,comoaformamaisapropriada.

164XIV,cujaetimologiaéaexpressãofrancesasinónima“comptesàrender”,quesignifica“prestarcontas”2.Esteconceito,quevemdoinglêsmedieval,umavezpassadoaoutrospaísesnãoanglo-saxónicos,veiomuitasvezesasersinónimode“responsabilidade”ou“dever”,masdefacto“responsabi-lização”e“responsabilidade”sãodoisconceitosdiferentes.Estritamentefalando,ademandaprincipaldoconceitoderesponsabilizaçãoresideemlimitarecondicionararestriçãodosfuncionáriospúblicos,enquantooconceitodaresponsabilidadeconsistenaliberaçãodetalpoder.Emse-gundolugar,a“responsabilização”realçaaobediênciaàautoridadeeoconceitoderesponsabilidadedágrandeênfaseaospoderesdelegadoseàindependência.Finalmente,oconceitode“responsabilização”visafre-quentementeoobjectivodetentarreduziroimpactonegativodamáges-tãodogoverno,enquantoqueoconceitodaresponsabilidadesetraduznaexpansãodosaspectospositivosdaboagovernação3.Aoestudarosistemada“responsabilização”,emprimeirolugar,éprecisosaberoqueéa“responsabilização(wenze)”.“wen”éinquirireinvestigar.“ze”,emchinêsclássico,temváriasacepções,pelomenos6sig-nificados:1)Épediredemandar,2)inquirir,censurarecondenar,3)so-licitareexortar,4)punirecastigar,5)dever,obrigaçãoeresponsabilidadee6)dívida4.NahistóriadateoriadaAdministraçãopúblicadoOcidente,a“responsabilidade”ea“responsabilização”sãopartesimportantesdapesquisadovalordaAdministraçãoPública.Aintroduçãodoconceitoda“responsabilidade”naAdministraçãoPúblicaconstituiumeloimportan-teincontornáveldacombinaçãoentreaAdministraçãoPúblicaeaética.Oquedevefazerogovernoequalaresponsabilidadedosfuncionáriosdaadministraçãopúblicaconstituemoimportanteconteúdodalegiti-midadedogoverno,bemcomosãooimportanteconteúdodosestudosdoconstitucionalismo.Emresumo,aeficiência,aequidade,ajustiça,ademocraciaeaordemconstituemosistemadevaloresdaAdministraçãoPública.Noentanto,dopontodevistadodesenvolvimentohistórico,apesquisadaAdministraçãoPúblicamostra2valoresbásicos:uméa2Dubnick,MelvinJ.(1998)“ClarifyingAccountability:AnEthicalTheoryFramework”,InCharlesSampford,NoelPrestonwithC-ABios(Eds.),p.70.3Dubnick,MelvinJ.(1998)“ClarifyingAccountability:AnEthicalTheoryFramework”,InCharlesSampford,NoelPrestonwithC-ABios(Eds.),pp.69-70.4Veja-seWangChengdong:“SobrearesponsabilidadedoGoverno”,EditoradaUniversidadedasCiênciasPolíticaseJurídicasdaChina,1.ªediçãodeJaneirode1999,pp.2-3.

165orientaçãodogerencialismo,queherdandoatradiçãodaadministraçãoeeconomia,dáimportânciaàeficiência,destacandoaracionalidadeinstru-mental;outroéaorientaçãodoconstitucionalismo,herdandoatradiçãodaadministraçãoeeconomia,dá-seimportânciaàvidapopularejustiçasocial,enfatizandoaslimitaçõeseocondicionalismodopoderpúblico5.A“responsabilização”éoconceitonucleardeumagovernaçãoeficazeummecanismodesupervisãodaeficiênciaorganizacional.Sendoassim,nateoriadagestãomoderna,a“responsabilização”nãoéapenasuma“responsabilidade”,noseusentidorestrito,nãoenvolveapenasquestõesnormativastaiscomoo“compromissodademocracia,oacto,aequidadeeajustiçadaética,ajustiçadoprocessoearesponsabilidademoral”,mastambémenvolveafiscalizaçãofinanceira,alegalidade,amoralpolíticaeobomactoadministrativo,etc.Reforçaromecanismoda“responsabiliza-ção”constituiumaimportanteviaparaconseguiruma“boagovernação”.Sintetizandoassupracitadascomparaçõesdoconceitoda“responsa-bilização”,podesaber-sequeemborahajadiferençaentreasclassificaçõesdecadauma,basicamentepodemserresumidasàsseguintesafinidades:Primeiro,oobjectoda“responsabilização”éosaltoscargospúblicosdoPoderExecutivoenãoosprópriosdepartamentos,oquecoincidecomosistemadaresponsabilidadedoschefesdoPoderExecutivo,actualmen-teadoptadonaChina;Segundo,omotivopeloqualsepedea“responsabilização”éonãocumprimentoounãocumprimentocorrectodasresponsabilidadesadmi-nistrativas;Terceiro,a“responsabilização”éummecanismodevigilânciaquetratadeumaduplacombinaçãodasresponsabilizaçõesdomesmocorpoedoscorposdiferentes;Quarto,osistemada“responsabilização”éumaparteimportantedoconteúdodeumgovernoresponsável;Quinto,osistemada“responsabilização”éumaparteintegrantedapolíticademocráticaeéoprincipalprodutodademocratizaçãoedago-vernaçãopelalei.5Veja-seWangLefueCaiLihui(edição),“CiênciadaAdministraçãoPública”,ChinaRenminUniversityPress,edição2008,p.18.

166Alémdisso,osistemada“responsabilização”reveste-sedeumagran-deimportânciaparaasupervisãodalei,documprimentoracionaldasresponsabilidadeseparaaconstruçãodeumgovernolimitado,eficienteeresponsável.ComoahistóriadodesenvolvimentosocialepolíticodeHongKongeMacausãodiferentes,comfundossociaisbemdiversos,éprecisoterumconhecimentocompletodasdiferençasdoambientesocialdosdoislugares,quandoseestudamecomparamasgovernaçõesdosChefesdoExecutivodosdoislugares,afimdecomparardemaneiraobjectivaeabrangenteassemelhançaseasdiferençasentreaquelasduasgovernações.AquandodoRetornodeHongKong,aspessoasapresentaramdiversospontosdevista:houvequemafavordoretornoedopatriotismo,mastambémquemestavacépticoedesiludido.Sejaanívelpolítico,sejaaní-velsocial,sãorelativamentenumerosasaspessoasquesãopró-britânicas,demodoqueapolíticapartidáriacomeçouadesenvolver-se.SendoHongKongumasociedademultifacetada,nãoéfácilqueogovernoreúnaoconsenso,faceàsvozeseinteressesdiferentes,oquetornaagovernaçãoextremamentedifícil.Pelocontrário,emMacau,desdeo“Acontecimentode3deDezembro”de1966,asforçaspatrióticastornaram-sepredomi-nantesnasociedadedeMacau,havendoatémesmoalgunsmoradoresquetinhamsofridocomacorrupção,comosproblemaseconómicosecomasegurança,esperandoarápidareintegraçãonapátria.Aopiniãoso-cialdeMacautornou-semonopolareas“visõesalternativas”forammar-ginalizadas.Anívelpolítico,Macaununcaconheceuapolíticapartidária.Portanto,amonopolizaçãodasociedadedeMacaudeixouogovernoenfrentarrelativamentepoucasvozesdaoposição,oquefacilitouagover-nação.Nosúltimosanos,àmedidadaliberalizaçãodosjogosdeMacau,o“vistoindividual”quepermiteosresidentesdocontinentevisitarHongKongeMacauaceleraorápidodesenvolvimentodaeconomia,tornandoosassuntospúblicoscadadiamaiscomplexos.Ogoverno,paraseadap-taràsmudançassociais,dámaisatençãoeimportânciaàdiversificaçãodopapeledasfunçõesdogoverno.Odesenvolvimentotecnológicoeaelevaçãodasexigênciasdopúblicosobreogovernofazemcomqueopúblicoexijanãosómelhoraraqualidadedagovernação,mastambémreacçõesrápidasdeumgovernoresponsável.Osfuncionáriospúblicosde-sempenhamumpapelimportanteechave,demodoqueacriaçãodeumsistemadaresponsabilização,comeficácia,resultadeumanecessidadeda

167situaçãoactual.Durantemuitotempo,asopiniõesdoscírculossociaiscriticaramfrequentementeogoverno,nosentidodeterumaorganizaçãorígida,aburocracia,aspolíticasdiferentesdedepartamentosdiferentes,anãodefiniçãodasresponsabilidades,acomplexidadeeamorosidadedasdecisões,ealentareacçãoàsalteraçõesdoambienteeafaltadaeficácia,etc.Tudoistomostraasexpectativasdopúbliconogovernoparaacelerarasreformas.Emparticular,peranteaactualsériacrisefinanceiraglobal,éprecisofazerreajustescompletosnasfunçõeseestruturasdosistemadopessoaldogoverno,paramelhorarodesempenhodogoverno,demodoquepossaficardepéfirmenacomunidadeinternacional.2.CondiçõesdodesenvolvimentodosistemadaresponsabilizaçãoOPresidenteHuJintao,noseudiscursodascelebraçõesdodécimoaniversáriodaRAEM,destacouqueogovernodaRAEMdevereforçarasuacapacidadedegovernar,serviraspessoasecriarumanovasituaçãodedesenvolvimentoglobaldasociedadedeMacau.OnovoChefedoExecutivodaRAEM,FernandoChuiSaiOn,noseuprimeirorelatóriodasLinhasdeAcçãoGovernativa,revelouquejáiniciaraaimplementa-çãodo“sistemadaresponsabilizaçãodosaltoscargospúblicos”,afimdeformarasuaprópriaequipadetrabalho,demodoaoptimizaromododegovernaçãoemvigor.Numapalavra,eisaanálisedascondiçõesparaodesenvolvimentodosistemadaresponsabilizaçãonosseguintesdetalhes:1)ContextoInternacional:Atendênciadasreformas“Aolongodosúltimosdezanos,omundoviveuumasériedemu-danças.Osgovernostêmenfrentadonovosdesafios,dosquaisomaisimportanteresidenafaltadeconfiançadoscidadãosfaceaogovernodemuitospaíses.Aadministraçãopública,comacondiçãopréviadocumprimentodassuasresponsabilidades,precisadeintroduzirreajustesemudançasparacoordenarasconstantesexigênciasdademocracia,daeficiênciaedaética,entreoutrasquestões6”.Desdeosanos80doséculoXX,asreformasadministrativastornaram-seumaorientaçãopolítica6Veja-seChenGuoquaneWangQin,“Agovernaçãosegundoaleieumgovernorespon-sávelnatransformaçãomodernadaeconomiademercado”,in“BoletimdaAdministraçãoPública”,Abrilde2007,p.4.

168dosgovernos.Temáticaspertinentescomoareconstruçãodogoverno,oreposicionamentodasfunções,asimplificaçãodopessoaleaênfasedadaaomercadotambémapontamparaumobjectivoimportante:Criarumgovernomaiseficaz,maisresponsável,menoscaroecomummelhorde-sempenho.Comoestaondadomovimentodasreformasadministrativasexigetransformarogoverno,dotando-odeumnovopensamentoenovoestilo,entãoformaumaforçaconsiderável,demodoasetornarnumatendênciaglobal.OgovernodaRAEMnãoestáisentodestatendência,especialmenteapósoretornoàChina.Atradicionalequipadosfuncionáriospúblicostorna-seincapazdeseadaptaràtransiçãopolíticaeàtransformaçãoeco-nómica;portanto,develevaracaboreformas,cujoâmbitoémuitoam-plo,incluindoareestruturaçãodaestruturaorganizacional,arevisãodosprocessosadministrativoseodesenvolvimentodogovernoelectrónico.NosegundomandatodoChefedoExecutivoEdmundHoHauWah,ogovernodaRAEMfezoprojectodaadministraçãopúblicaepropôsacriaçãodeumbomambienteinstitucional,demodoaelevarascompe-tênciastécnicas,oníveldegestãoeaconsciênciadocompromissocomasresponsabilidades,promoverumambienteincorruptoeutilizarefi-cientementeosrecursospúblicos,deacordocomaleiedeumamaneiraeficiente.Tentouassimreflectircorrectamenteaopiniãopública,refor-çandoacapacidadedagovernaçãoglobaldogovernoparaprestarserviçosdequalidade,promovendoamelhoriadaqualidadeglobaldavidaeacriaçãodeumasociedadeharmoniosa,estáveleprogressista,paragarantirabemsucedidapráticade“Umpaísdoissistemas”,“Macaugovernadapelassuasgentes”eum“AltograudeautonomiadeMacau”.OterceiroChefedoExecutivo,FernandoChuiSaiOn,émaisclaroaoproporrefor-çaracapacidadedogoverno,dotando-odetransparênciaeincorruptibi-lidadeparaconstruirumgovernoeumasociedadeincorruptos,eestudacomolevarcabalmenteacabooroteirodasreformasadministrativasdogoverno,comoconcentrarosrecursoshumanosemateriais,eosrecursosdaspolíticas,paraencontrarmedidaschavedereformas,ecriarumanovasituaçãodaadministraçãopúblicadeMacau.2)Aoencontrodosproblemasfundamentais:encontrarsemelhançasediferençasnasreformasAreformaorganizacionaléumproblemacomumqueospaísesenfrentamnoprocessodeinternacionalização;porisso,muitospaíses

169encontram-senafasedeabolição,integração,adjudicação,tolerânciasregimentais,entreoutrasreformasadministrativas.Asreformasadminis-trativasnaGrã-Bretanhapodemremontaraoanode1979,períododeMargaretThatchernopoder.Naqueletempo,asreformasadministrativasbritânicasincluíamtrêsaspectos:EfficiencyScrutiny,FinancialManage-mentInitiativeeNextStepProgram.Em1991,JohnMajor,osucessordeMargaretThatcher,apresentouoprogramadasreformas“Citizen’s-2-Charter”.OJapãotambémlançouem1983o“ProgramadasReformasAdministrativas”.ANovaZelândia,desde1984,iniciouo“MovimentodaRemodelaçãodaCulturaAdministrativa”.OCanadáem1990pu-blicouo“LivroBrancosobreasreformasdosserviçosdogoverno”.AAlemanhainiciouo“Novopilotodomodeloadministrativo”.AFrançalançouas“Políticasdemodernizaçãoadministrativa”.AHolandacome-çoua“Institucionalizaçãoadministrativa”.ASuíçaeaÁustriacomeçarama“NewPublicManagement”.Tudoistonospermiteverquetodososgovernosestãoactivamenteempenhadosnasreformasadministrativasenareconstruçãodogovernoparaaumentaracompetitividadenacional.Oaumentodacompetitividadeeodesenvolvimentoglobalbaseiam--senoexercíciodopapeledasfunçõesdogoverno.Omodelodeumgovernoquefaztudo,sobatradicionalburocraciajánãoécapazdesatis-fazerasnecessidadesdomodeloda“NovaGestão”.Asorganizaçõespú-blicasprecisamdeconstruircertoequilíbrioentreasposiçõeseospontosdevistadeinteressesdiferentes,demodoaservirosinteressespúblicos.Devemconsiderar-seguardiãesdapolíticademocrática,debruçando-senamissãoetarefanuclearesdogoverno,promoverarealizaçãodajustiçasocialetentarserviropovocomoorientação.Asnecessidadespolíticascadavezmaisexpandidas,odesempenhodospapeiscadadiamaispesa-dos,asexpectativaspopularesdasfunçõesdogovernocadadiamaiscres-centes,afalhadautilizaçãoderecursos,asausteridadesfinanceiras,estasérieintermináveldeacontecimentosdeixaodesempenhodasfunçõesgo-vernamentaisemapurosquantoarespostaspassivas.Emboraosectorpú-blicocontinueaapresentarpolíticascadavezmaisnumerosas,umgrandenúmerodessaspolíticasnãosónãoconseguiumelhoraraqualidadedosserviçospúblicos,comoatémesmodeuorigemamaisproblemassociais,resultandonumacrisedefalhadogovernoedagovernabilidade.Peranteestacrise,aestruturadasinstituiçõespúblicasjánãoécapazdeintegrarasnecessidadesinerentesdasociedade,colocando-seperanteodesafiodalegitimidadeedalegalidadedasuadominação.

1703)AsmudançaspolíticasverificadasemHongKongeMacaudespertamatençãointernacional:UmapeculiartransiçãopolíticaOsmotivospelosquaisasmudançaspolíticasverificadasemHongKongeMacaudespertamatençãointernacionalresidenãosónapecu-liaridadedasuatransiçãopolítica,comotambéméumtesteemcertamedidaàcapacidadedasreformaspolíticasnoâmbitodaConstituiçãodaChina,emrelaçãoaHongKongeMacau.HongKongeMacaufo-ramtransferidosrespectivamenteparaaChinaem1997eem1999easbasesdofuncionamentodogovernodaRegiãoAdministrativaEspecialdeHongKongedogovernodaRAEMencontram-sena“LeiBásicadeHongKong”ena“LeiBásicadeMacau”,sendo“Umpaísdoissistemas”asuamaisaltaorientaçãoeprincípio.Porrazõeshistóricas,HongKongeMacau,foramseparadosdoterritóriodaChina.Finalmente,atravésdenegociaçõescomaGrã-BretanhaePortugal,chegaramaumconsensoeas-sinarama“DeclaraçãoConjuntaSino-Britânica”ea“DeclaraçãoConjun-taSino-Portuguesa”.Comestabase,aChinasocialistagarantiumanterosregimesemvigordurantecincodécadas,oquepermiteacontinuaçãodosregimesvigentesnosdoisTerritóriosedestacaaindependênciade“HongKonggovernadapelasuagente”e“Macaugovernadapelasuagente”.4)DemandademaiorqualidadedosserviçosdogovernopelopúblicoDevidoàreestruturaçãoeconómicaemconsequênciadaglobalizaçãoedatecnologiadainformação,bemcomoaofactodeasindústriastradi-cionaisseteremtransferidoparaoDeltadoRiodasPérolaseointeriordaChina,acompetitividadequedetinhaMacauestáperanteimpactos.Opúblicotemaspiraçõessociaismaisaltasdogoverno,exigindoumamaiorqualidadedosserviçospúblicos.AspessoasdeMacautêmvindoasolicitarumreforçodasresponsabilidades,aexigirdosaltosfuncio-náriosqueassumamresponsabilidadepelosucessooupelofracasso.Aresponsabilidadedogovernoemrelaçãoaoscidadãosconstituiumfactorimportantedagestãomodernaeogovernodeveseraltamenterespon-sávelpelosseusactos.Aomesmotempo,sobainfluênciadastendênciasinternacionaisdeumgovernoresponsáveletransparente,ogovernodeMacauviu-seobrigadoagarantirumnovosistemadaresponsabilizaçãoparamelhorararesponsabilidadedosaltoscargospúblicos.AONU,na

171suaDeclaraçãodoMilénio,apresentoupropostasparamelhoraracapaci-dadeadministrativadogovernoedosaltoscargospúblicosparaseadap-taràsexigênciasdostempos7.Pelosvistos,oreforçodasresponsabilidadesdosaltoscargospúblicostornou-senumatendênciamundial.Oacelerarcrescentedatendênciadaglobalização,asreformasadministrativaseosfuncionáriospúblicosemvoga,fazcomqueatradicionalhierarquiabu-rocráticajánãoconsigaadaptar-seàsrápidasmudançasnasociedadeeaumaépocaderápidodesenvolvimento.Osistemadaresponsabilizaçãopederesponsabilidadespelosactosilegaisesuasconsequências.Osistemadaresponsabilizaçãoéumaexigênciaessencialcomaqualumgovernomodernoreforçaeclarificaasresponsabilidades,melhoraagestãodogovernoeconstróiumgovernoresponsável;bemainda,étambémumagarantiaimportanteparaapromoçãodaadministraçãodeacordocomalei.Emsuma,estatendênciamundialparacriarumgovernoresponsávelconstituiumapressãoconcorrencialeumdesafioparaaimplementaçãodosistemadaresponsabilizaçãoemMacau,obrigandoogovernoaintro-duzirreformasnosistemaderesponsabilidades.5)DemandacrescentedopúblicoparaumamaiortransparênciaComaaberturadosectordosjogosdeMacau,ademandacrescentedopúblicoparaumamaiortransparênciacresceconstantemente.Adrás-ticaevoluçãodasituaçãosocio-económicareforçaasexigênciassociaisdeumgovernoresponsável.Porexemplo,ocasodacorrupçãoqueenvolveuAuManLongfoiumexemplotípico.Acriaçãodosistemadarespon-sabilizaçãopermitiuaosdecisorespolíticossolicitarresponsabilidadesaopúblicoeaoChefedoExecutivoemelhoraratransparênciadoscargosdesupervisão,nosentidodeatenderàsnecessidadesdacomunidadecomaflexibilidade;porexemplo,osqueincorrerememerrosgravesdevempedirasuaexoneração.Otradicionalsistemadosfuncionárioscivispra-ticavaoprincípiovitalício.Osaltoscargospúblicossãofuncionáriospú-7“Ostrabalhadoresdosectorpúblicodevemsatisfazerasnecessidadesdopúblico,au-mentarodireitoàvozereforçarosistemadaresponsabilização.Adiferençaentreosectorpúblicoeoutrossectoresresideemqueaqueleéresponsávelperanteopúblico.Estesistemadaresponsabilizaçãorequerumagestãoeficazdoslimitadosrecursos;aliásaformadegerirdevesersábia,comofoconosobjectivos-chaveeemconformidadecomosrequisitosdemocráticos.”

172blicos,nãosendodenomeaçãopolítica,comoacontecenapolíticaparti-dáriadassociedadesocidentais.Enquantonãocometeremgraveserros,anãoseremcasodeabandonovoluntário,podemtrabalharatéàreforma;porisso,osaltoscargospúblicostinhampoucaresponsabilidade.Osaltoscargospúblicosnãoseresponsabilizavampeloserrosdaspolíticas.Mesmocommuitodescontentamentopopular,osaltoscargospúblicosnãoeramexoneradospelosseuserrospolíticos,oqueconstituíaumarazãomuitoimportantedafracacapacidadedagovernação.III.AnálisedosdesafiosemotivosnaimplementaçãodosistemadaresponsabilizaçãoemHongKongNuminquéritosobreacompetitividadedascidadesdoInterior,emtermosdeglobalpoderioeconómico,vitalidadeeconómicaepotencia-lidadededesenvolvimento8,HongKongcontinuaaseracidademaiscompetitivadaChina,masasuacompetitividadeestágradualmenteaseralcançadaporoutrascidadesdoContinente.Semdúvida,areformatar-diadoprópriogovernodaRAEdeHongKongnosúltimosanostornou-seconsensogeral.Osproblemasqueaactualnovasituaçãoofereceequerequerso-luçãonãosãoindividuais,massimcomplexosediversos.Deummodogeral,HongKongtemencontradoosseguintesdesafios:Oprimeiroresidenopoderenaresponsabilidade.Éprecisoqueasdirecçõeseosdepartamentossejamresponsáveispelasresponsabilidadesdequeestãoincumbidas,commaiordesempenhodassuasfunções.Osegundoestáemcorresponderàopiniãopública,istoé,reagiradequadamenteaospedidosdopúblico.Oterceiroéaeficiência,istoé,maximizarosmaioresresultados,combasenosrecursosfinanceirosemateriaisexistentes.Asmudançasverificadasnoambienteinternoeexterno,agradualrigidezeaperdadaeficiênciadosistemadosfuncionárioscivis,afaltadecompreensãotácitaentreosgovernantesdealtonível,odesencontrodaspolíticasdosdepartamentosdiferentes,aeficiênciatendencialmente8RelatórioAnualdaSociedadedePesquisasobreaCompetitividadedasCidadesChinesas,2009.

173baixa,sãotodasdificuldadesquedevemserenfrentadaspelosgovernantesnumesforçodeencontraractivamentemelhoriaseemcooperaçãocomaorientaçãodasreformasafimdeseremestudadasmedidasdemelhoriacorrespondentes.Oactualsistema,comassuasregraspráticas,deveserobjectodeumactivoexame,reflexãoeanálise.Eisosmotivosdetalhados.1.CrisedosistemaadministrativoComosreajustesdaestruturaadministrativadeHongKongparacriarumaeconomiadeserviçoscommaiorvaloracrescentado,ogovernotemdeenfrentarumambienteemconstantemudança.Ogovernoen-quantoprocuraoptimizarestaspolíticas,temdeenfrentarnovosdesafiosdiários.Acrisefinanceiratemproduzidoimpactossobreosprincipaisti-tularesdoscargospúblicosdogovernodaRegiãoAdministrativaEspecialdeHongKong.Apressãoemmostrarserviçoséconstante,semqualquerpossibilidadedefrouxidão.Aactualsociedadefacilmentecainumsistemaquesecaracterizapordiversosregimesemúltiploscontrolos,demodoalhefaltaremvitalidadeeeficiência,sempoderterumfuncionamentoeficaz,nemseadaptaràsnecessidadesdodesenvolvimentosocial.Casonãosefaçamreformasatempadaseinovaçõesinstitucionais,nãoépossi-vellivrar-sedodestinodeserobjectodasmudanças.Em2005,aotomarpossedocargodeChefedoExecutivodeHongKong,DonaldTsangfezremodelaçõesdaestruturapolítica,permitindooutravezqueosecretárioparaaAdministraçãoeosecretárioparaasFinançastivessempoderdeju-risdiçãosobreosdirectores,deixandobemclaroqueestesdevemprestarcontasadoissecretários,aosquaiscompeteacoordenaçãoeaharmoniza-çãodaspolíticasnoPolicyCommittee.Noentanto,perantetantosinci-dentesocorridos,nãohouvenenhumfuncionárioresponsávelsujeitoaosistemadaresponsabilização,evidenciandoofactodeosistemacolectivoseesquivardassuasresponsabilidadesperanteopúblico.PerantetantosproblemasdesegurançaalimentaremHongKongeincidentesquasediáriosdenegligênciamédicanoshospitaispúblicos,oDr.YorkChowYat-ngok,Directordo“FoodandHealthBureau”eoutrosaltosfuncio-nárioscontinuaramaterasmãosatadas.2.CrisedeconfiançaOfactodeogovernodaRegiãoAdministrativaEspecialdeHongKongfrequentementetercaídoemfraquezadeveu-seàfaltadelegitimi-

174dadedaopiniãopública;portanto,ficouatremer,fosseperanteamo-bilizaçãosocialforadoregime,fosseperanteaposiçãodosdemocratas,queocupavamaminoriaparlamentáriaerepresentavamamaioriadaopiniãopública,amaiorreacçãodaopiniãopública,oquepoderiaestarnaorigemdaretiradaoudarevisãodepolíticas.Oaumentodosistemadaresponsabilizaçãopoderiaconstituirumfazeredesfazerdogovernoquesebaseianopoderconstitucional,ignorandoaopiniãopública,oqueestánaorigemdasagitaçõesdaopiniãopúblicaedasqueixaspopu-lares.Sócomaoptimizaçãodapolíticadeboautilizaçãodopessoal,emconsequênciadascorrecções,équeoChefedoExecutivopôderealmenteexerceracompetênciaconstitucionalconferidapela"LeiBásica"afimdereforçarasualegitimidadedaopiniãopública.Quandoseescolhemosprincipaisresponsáveisouvice-directores,devedar-semaisatençãoàlegi-timidadedaopiniãopúblicarelativamenteaoscandidatos.OSecretário-geralexecutivo,comoponteentreosfuncionáriospúblicoseosaltoscargospúblicos,vaitrabalharcommaisfluidez.Ofactodeosprincipaisresponsáveispoderemounãoformarumaequipadeunidadeedesucessotorna-seumachaveparapôrempráticaasideiaseasorientaçõesdago-vernaçãodoChefedoExecutivo.3.Impactosculturaisqueoretornoaocontinentetraz;novopensamentosobreaavaliaçãododesempenhodosfuncionáriospúblicoseodesafioparaosfuncionáriospúblicosnoexercíciodassuasfunçõesSóaceitandoosimpactosculturaisqueoretornoaocontinentetrazéquepodemexercerassuasfunçõescomeficácia,oquesetornanumatemáticaquemereceatenção.Osfuncionáriospúblicos,peranteestagrandeépoca,nãosódevemreflectircomoadaptar-seaoníveldaacçãoedaexecução;omaisimportanteéconsiderarcomointegrarhabilmenteosistemaculturalqueoretornoaocontinentetraz,comaculturalocal,numacompatibilizaçãoharmoniosa.Nãobastauma“iniciativadiplomá-tica”,acompanhadadetemáticasrelacionadascomaculturaeademo-craciaeasorganizaçõesdosdireitoshumanos,parapôrempráticaapo-líticade“HongKonggovernadapelasuagente”dogovernocentral.Naverdade,oretornoaocontinentecausa,inevitavelmente,certoimpactosobreaculturalocal;noentanto,osfuncionáriospúblicosbempodiamservir-sedevidamentedestascircunstânciasparatalvezmelhorareelevar

175aqualidadeeaquantidadedastradicionaismedidasadministrativassobainfluênciadaculturalocal,demodoacumprircommaioreficáciaosseusdeveres.Numapalavra,aculturalocalpoderáounãosobrevivercomestatendênciaemanterasuapureza;tudodepende,emgrandemedida,comoregularasuamentalidadequandolidamcomoscomplexosserviçospúblicos,emfunçãodascircunstâncias.Finalmente,aondadoretornoaocontinentetambémpodemodificaroscritériosdeavaliaçãoefiscalizaçãosobreaeficáciadosfuncionáriospúblicos,diferentesdosdopassado.4.DesafiosenfrentadospelaliderançaadministrativaOpontodepartidabásicoeafinalidadelegislativacomquesedeter-minavaosistemapolíticodeHongKongnessaalturaresidiaemgarantiraprosperidadeeaestabilidadealongoprazo,apósoretornodeHongKong.Combasenestaconsideração,RegiãoAdministrativaEspecialdeHongKongoptouporumregimepolíticoestávelqueéa“liderançaad-ministrativa”,porquesetratadeumsistemaquecorrespondeàsituaçãorealemHongKongequefavoreceaestabilidadeeaprosperidadealongoprazodeHongKong.Noentanto,comoopoderexecutivoeolegislativoresultamdedoisprocessostotalmentediferentes,aliásfaltaacooperaçãodapolíticapartidária,oqueestánaausênciadaconexãoentreoexecutivoeolegislativo.Este,afimdemostrarasuaautoridadeeganharoapoiodavontadepopular,optapelaoposiçãoaspolíticasdogoverno.AAssem-bleiaLegislativaapenascontacompartidospolíticospró-governo,semumpartidonopoder,nemumpartidopolíticomaioritário.Umavezquenenhumpartidopodeconduzirpolíticas,consequentementenenhumsepõetotalmentedomesmoladodogoverno.SegundooChiefExecutiveElectionOrdinance,aprovadoem2001,qualquerpessoacomapoiodepartidopolíticopodecandidatar-seaChefedoExecutivo,comacondi-çãodesedesligardopartidoaquepertenciaededuranteomandatodeChefedoExecutivonãosepoderfiliaremnenhumpartidopolítico.EstadisposiçãorestritivavisavaqueoChefedoExecutivomantivesseasuaimparcialidadejuntodospartidospolíticosegruposdeinteresses,mas,naverdade,istocortouapoiodoChefedoExecutivo.Enquantoisso,ogovernofazlobbyjuntodosmembrosdaAssembleia,paraconseguiroseuapoioaosprojectosdogoverno,obrigando-seaassumirumagrandequantidadedetrabalhosdecoordenação,quecompetiaaospartidospolí-ticos,oquereduzaeficiênciadostrabalhosdogoverno.

176IV.InspiraçãonaexperiênciapráticadosistemadaresponsabilizaçãoemHongKongNosprimeiroscincoanosapósoretorno,nãohavendonenhumamudançasignificativanoseusistemaadministrativo,aadministraçãopú-blicacontinuoucomoregimeeomododaerabritânica.Em1deJulhode2002,TungChee-hwa,oChefedoExecutivodessaaltura,começouaimplementarosistemadaresponsabilizaçãodosaltoscargospúblicos.Osdirectoresresponsáveisdaspolíticasdeixaramdeserpromovidosdeentreosfuncionáriospúblicosepassaramaserdenomeaçãopolítica.Osdirectorestinhamdeassumirosriscospolíticos.Osantigosdirectorespassaramaserchamadosdesecretáriosgeraisexecutivos,mantendooprincípiodapromoçãodentrodacarreiradafunçãopública.Assimasdirecçõesgeraisforamcompletamenteremodeladas,dandolugara11no-vasdirecções,oqueéchamadode“3secretáriosadjuntose11direcções”.EmJulhode2007asdirecçõessubirampara12,oqueéchamadode“3secretáriosadjuntose12direcções”.Asreformasdoregimedaadminis-traçãotornaram-sefocodoaprofundamentodasreformasedosconflitossociais,oqueserevistiudeumgrandesignificadodosucessooufracassodasreformas.Numapalavra,aexperiênciapráticadosistemadarespon-sabilizaçãodeHongKongpodetrazerasseguintesinspirações.1.MitodaqualidadedaliderançaedacapacidadedosdirigentesadministrativosDeacordocomasdisposiçõesda“LeiBásica”,oChefedoExecuti-vonãoéapenasochefedaRegiãoAdministrativaEspecial,tambéméoChefedoExecutivodogovernodaRegiãoAdministrativaEspecial.Devecontarcomacapacidadedecontrolodosistemadosfuncionáriospúbli-cos,especialmentedosistemadoscargospolíticos,evitandoserindecisoenãocumpridordodecidido.Énecessáriaumacertadescentralizaçãoedelegaçãodospoderes.SeoChefedoExecutivoouosprincipaistitularesdoscargospúblicosnãosefamiliarizamcomesteregimeecultura,éfá-cilentraremapuros.TungChee-hwa,apesardeantesdeseroChefedoExecutivo,tersidodurante5anosdeputadodoExecutiveCouncil,nãoteveotemponecessárioparatomarsuficienteconhecimentoprofundodofuncionamentodogovernocomapenasumareuniãosemanaleconsultaaosarquivosentrereuniões.DonaldTsang,apesardamuitaexperiênciademuitosanoscomofuncionáriopúblico,comexcelentescapacidadesadministrativas,estálongedesercompleto!

177Acapacidadedeliderançaexecutivadosdirigentesadministrativospodeserdetalhadamentedivididanasseguintesáreas:1)Capacidadedepensamentoabstractoedeterminação:capacidadedeanáliseeresoluçãodeproblemas,capacidadededecisão,capacidadedecomando,coordenaçãoesupervisãoecapacidadesderesposta.2)Habilidadesderelacionamento:capacidadedemotivaraspessoas,decoordenarasrelaçõespessoais.3)Capacidadetécnica,ousejacompetênciaprofissional,istoé,co-nhecimentosetécnicasprofissionaiscomqueoslíderesadministrativossededicamàadministração.Assim,aoptimizaçãodaqualidadeehabilidadedaliderançaexecu-tivaconsisteempromoveracontinuidadeeaeficáciageraisdasreformasadministrativas,demodoapromoveracriaçãodeumregimeadministra-tivocomcaracterísticasdeHongKongparamelhoraraestruturaadmi-nistrativadogoverno,numadivisãorazoáveldetrabalhosafimdealteraraconduçãomotorainternadasacçõesdogoverno.2.DilemadafunçãofiscalizadoraadministrativaAfinalidadebásicadafiscalizaçãoadministrativaéasseguraraexe-cuçãogeral,precisaeeficazdoregimeorganizacionaledotrabalhoparaconseguirrealizarosobjectivosorganizacionais.Afimderealizartaltare-fa,afiscalizaçãoadministrativadeveterasseguintesfunções:Realizarumainvestigaçãocompletaedetalhadasobreanatureza,oconteúdo,ascaracterísticas,assimcomoaatitudeeosmétodosutilizadospeloobjectodefiscalização;Emconformidadecomasleiseosregulamentospertinentes,servir-sedeprocessoslegaisparaexerceradirecçãoouacooperaçãodasimpor-tantesmedidasadministrativasdoobjectodefiscalização;Emconformidadecomosprocessoslegais,aplicarocastigosobreosactosilícitosdoobjectodefiscalizaçãoecorrigirosactosinadequados;Emconformidadecomasleiseosregulamentospertinentes,premiaouincentivaroempreendedorismodostrabalhosdoobjectodefiscaliza-ção.

178Umfactorimportantequedificultaosuficientedesempenhodosistemadaresponsabilizaçãodosaltoscargospúblicoséaassimetriadeinformaçõesentreogovernoeopúblico,easconsequentesoperaçõesemcaixa-preta.Naverdade,ogovernodetémamaioriadosrecursosdainfor-mação,oquedálugaraumaassimetriadeinformaçãomuitosériaentreogovernoeopúblico,eomecanismointernodesupervisãonoseiodogo-vernonãoécapazdesuperarestefenómeno.Noprocessodesupervisãointernadogoverno,poucosabeopúblicosobreadespromoção,aexone-raçãoouadesvinculaçãocompulsivadosfuncionáriosadministrativos,oqueaumentaapossibilidadedeexistênciadeoperaçõesemcaixa-preta.Emsuma,apráticadogovernodaRAEMdeconstruirumgovernoderespostastemdeseraprofundada.Ofactoractivoquesurgenoprocessodasreformasnosentidodeconstruirumgovernoderesposta,mostraqueacriaçãodetalgovernoéumaescolhapráticadepromovereficazmenteasreformasdogovernoeodesenvolvimentosocio-económico.OgovernodaRegiãoAdministrativaEspecial,aomesmotempoquereforçaainspecçãoeauditoria,administrativaeeconómica,criaosseuscorrespondentesórgãosdesupervisãosocial,quealagamedesentopemasviasdesupervisãodogovernoporpartedasociedade,dacomunicaçãosocialedaopiniãopública.Eatravésdaoptimizaçãodo“governoelectró-nico”,reforçaacooperaçãoentreosdepartamentosdogoverno.Osde-partamentosgovernamentaisdevemconstruirumsistemadeinformação,sobomesmoplaneamentoepadrãounificado,numaconexãocomparti-lhadadasinformações,sempoderseguiratradicionalpráticadebloquearasinformaçõessemlimites.Deveprestaràcomunidadeserviçosintegra-dos,mudarverdadeiramenteomecanismoeaformadefuncionamentodetodoogovernoparamelhoraraintegraçãodosserviçosdogovernoeelevaraeficiênciaeaeficáciadosseustrabalhos.3.MelhoriadasáreasdosserviçospúblicosNosúltimos12anos,osresidentesdeHongKongtestemunharamosimpactosdocomportamentoedosvalorescausadospelabemrigorosasupervalorizaçãoepoupançadosrecursos,apósoretorno,verificadosnoseiodaFunçãoPública,emconsequênciadasreformasdosectorpúbli-co.HongKong,nosúltimosanosdaeracolonial,jáassistiuàspolíticasda“CartadeQualidade”e“Transparênciaadministrativa”doúltimogovernadorChrisPatten,quemudaramradicalmenteasexpectativaseasexigênciasdasociedadenosserviçospúblicos,ecomacooperaçãodacomunicaçãosocialiniciou-seumafaseemquetodososfuncionários

179públicosenfrentaramopúblicoeacomunicaçãosocial.Osdirigentesdogovernodevemestudarcomeficáciaaaplicaçãodosrecursosdasdirecçõesedepartamentosdasuaresponsabilidadeedeacordocomasnecessidadesreais,definirasprioridadesnadistribuiçãodosrecursosparaassegurarobomfuncionamentodogoverno,demodoapromoverofococomomelhorratiocusto-benefício,ajustaropapeldogovernoepromoveraparticipaçãodetodososfuncionáriospúblicos,incentivarainovaçãoeacoragememrelaçãoàsmudanças.Deacordocomoprincípioconstruirumgoverno“Honesto,diligente,pragmáticoeeficiente”,esforçar-sepormelhoraraindamaisassuasfunções.Sobumacooperaçãomútua,tentartransformaroseuestilodetrabalho,aelevaraeficiência.Aolevaracaboestesestudosetrabalhos,osprincipaisdirigenteseseuscolegasdevemreforçaraintercomunicaçãoeconjugaresforçosparaelevaraeficiência.Umgovernoderesponsabilização,anívelgeral,deverealizarumasériedetrabalhosimportantes,incluindoumforteinvestimentonaeducação,re-forçodainfra-estrutura,promoçãodainovaçãoetecnologia,melhoriadoambientedenegócios,ajudaaosectorempresarialeaoalargamentodomercado,protecçãoactivadomeioambienteecológicoefornecimentodeboaqualidadedevida.Aomesmotempo,reforçarasvantagensdos4principaispilareseconómicos,quesãoasfinanças,alogística,oturismoeaindústriaeocomérciodemodoaserviradinâmicadodesenvolvimen-tonacionalparaaceleraratransformaçãoeconómica.4.QualidadedosfuturosrecursoshumanoscomochavedosucessodatransiçãoQueindústriaseprodutosadesenvolvernaRegiãoAdministrativaEspecial,dependemdasescolhasdasempresasprivadas?Otrabalhodogovernoéproporcionarumaexcelentebaseparatal,queincluaumfácilambientedenegócios,capitaiserecursoshumanos,dosquaisestesúlti-mossãoosmaisurgentesaresolver.Paramelhoraraqualidadedaexecu-çãodaspolíticas,ospaísesocidentaistêmfeitoreformasautónomasdeexecuçãodaspolíticas,quelevandoemsuficientecontatodososefeitospositivosenegativosdaseparaçãoeuniãoentreapolíticaeaadminis-traçãoeatravésdearranjosinstitucionaisespecíficos,temvindoaevitarmuitosproblemasqueaautonomizaçãodaexecuçãodaspolíticaspossatrazer.Têmvindoaestudarasrelaçõesentreossecretários,emissoresdaspolíticaseasdirecções,executoras,numtentativadeconstruirumanovarelaçãodegestãodeduplosentido,emvezdeumatradicionalrelaçãohierárquica.Alémdisso,elesnãotêmimpostoestemodelodossecre-

180tários,emissoresdaspolíticasedasdirecções,executorascomopadrãoorganizacionalobrigatóriodogovernocentral,mastendoplenamenteemcontaasnecessidadespráticasdosserviços,têmlevadoacaboasreformascomsolidez,cuidado,ponderaçãoesegurança;noentantotalnãoexcluioutrostiposdereformasdeautonomizaçãodaexecuçãodaspolíticas.Finalmente,levou-seemconsideração,demaneirasuficiente,astradiçõesnacionaisdosregimespolíticoeadministrativo.5.NecessidadesecondiçõessociaisparaaperfeiçoarosistemadaresponsabilizaçãodosaltoscargospúblicosdaRAEMUmasociedadecivilmaduraéumadascondiçõesdosistemadaresponsabilizaçãodosaltoscargospúblicosdaRAEM.Ogovernoprecisadereforçaraeducaçãocívicaparaelevaraconsciênciadosdireitosdoscidadãosedosistemajurídico,fazendocomqueousodosinstrumentoslegaisfaçaprevalecerosseusdireitosdemocráticos.Sócomoscidadãosdealtaqualidadeéquesepodecriarumgovernoeficienteeresponsável.Poroutraspalavras,eisosdetalhesdasnecessidadesecondiçõessociaisparaaperfeiçoarosistemadaresponsabilizaçãodosaltoscargospúblicosdaRAEM.1)PôremordemasnecessidadeseascondiçõessociaisparaaperfeiçoarosistemadaresponsabilizaçãodosaltoscargospúblicosdaRAEMAimplementaçãodosistemadaresponsabilizaçãodosaltoscargospúblicosdaRAEMéinfluenciadaemgrandemedidapelasmaioresexi-gênciasqueopúblicoexigedosfuncionáriospúblicos.Comodesenvolvi-mentodasociedade,asdemandaseasexpectativasdogovernoporpartedoscidadãossãocadavezmaiores,enquantoqueademandadaqualida-deedosresultadosdosserviçospúblicosécrescente,oquefazcresceraconsciênciadosdireitosdoscidadãos.Umdosalicercesdaimplementa-çãodosistemadaresponsabilizaçãodosaltoscargospúblicosdaRAEMéabasedeumregimedemocrático,doqualomaisimportanteéaberturaeatransparênciadogoverno.Masistovê-sepelaaberturaetransparênciadosactosdosfuncionáriospúblicos.Enquantoisso,aaberturaeatrans-parênciadosactosdosfuncionáriospúblicosconstituemumaimportantegarantiadasinformaçõessobreaimplementaçãodosistemadaresponsa-

181bilização.Asinformaçõesemconstanteexpansãotornam-senuminstru-mentoparaapurararesponsabilização.Setudotendeaesconderosproblemassurgidos,nuncasechegaàresponsabilização,antespelocontrário,surgiráumcírculovicioso,queincentivaosactosirresponsáveisdosfuncionários.Somentecomaaber-turaeatransparênciadaadministraçãopúblicaéquesepodecolocarosactosdosfuncionáriossobosistemadaresponsabilizaçãoperanteains-pecçãodopúblico,oquecontribuiparaeliminarfactoresdeescusadasresponsabilidadescomtodososexpedientesdilatórios,demodoaincen-tivarosactosresponsáveis.Sócomatransparênciaéqueoscidadãoseosdepartamentosdesupervisão,emfunçãodascircunstâncias,podemde-terminarseasconsequênciasteriamresultadoounãodecomportamentosirresponsáveisousãocausadaspeloambienteexternodesfavorável,oquetornapossívelumaresponsabilizaçãobemdireccionadaaosfuncionáriosfaltosos.2)DesenvolvimentodosistemadapolíticademocráticaOsistemadapolíticademocráticaéapedraangular,baseoucondi-çõesdosistemadaresponsabilização.Aideiadademocraciatemsidoas-sociadadesdeoprincípioaoconceitodaresponsabilidade.Porestarazão,tentamosaumentararesponsabilidadeeatransparênciadocomporta-mentodosfuncionários,oqueéumaexigênciainevitáveldademocracia.OChefedeEstado,sequerconstruirumagovernaçãoeumaestabilidadeduradouraouumasociedadeincorrupta,deveprocurarademocracia,mastambémconstruirumgovernoinstitucionalizado,desenvolveraso-ciedadecivileoespíritodoEstadodeDireito.Istoequivaleadeixaropúblicoparticiparnoprocessodatomadadedecisõesgovernamentais,adefinirasfunçõesdogovernoparaosentidodesolidez,fortalecimento,regulaçãoeconómicaglobal,fiscalizaçãodosórgãosefusãosimplificadadosdepartamentosdegestãoprofissionalafimdeconseguirumaharmo-niageraldasrelações.3)RumoàreformaadministrativaparaumdesenvolvimentosustentávelAsreformasdaadministraçãopúblicaconstituemumaimportantetendênciadodesenvolvimentosocialcontemporâneo,comelassepro-

182movendoodesenvolvimentodaadministraçãopúblicaeseaperfeiçoandoosistemadaresponsabilizaçãodosaltoscargospúblicos.Apráticadosvaloresfundamentaisasseguraumdesenvolvimentosustentávelnofutu-ro.Jápassaram11anos,desdeoretornodeMacauàChina.Osvaloresfundamentaisdanossasociedadesãoumconjuntodevaloresunidos,orgânicosedinâmicos.Ocernedoproblemaécomoencorajartodososcírculossociaisareforçarasinteracçõeseascomunicaçõesparadefenderosvaloresfundamentaisdanossaestruturasocial.Portanto,aagendaprimordialdosvaloresnucleareséconjugaresforçospela“Construçãodeumasociedade”,cujoobjectivoresideemconstruirumasociedademe-lhor,maiscoesa,governadacommaiseficácia,comumaculturamaisricaeumaqualidadedevidamelhor,tornandoapráticadosvaloresnuclearesmaisdiversificadaemaisenraizadanosdiversoscírculossociais.4)DesenvolveroselementosderesponsabilidadeeestabelecerumsistemaderesponsabilidadedogovernoOgestorfrancêsFayolfrisou:“Asresponsabilidadessãoprodutosde-rivadosdopoder;aomesmotempo,osresultadosnaturaiseosuplemen-tonecessáriodopoder.Ondehápoderháresponsabilidades9.”Arespon-sabilidadeéumafronteiracomqueserestringeogoverno.Porumlado,temopapeldeassinalaropoder,comaexpressadefinição,incluindoanaturezaeoâmbitodoexercíciodopoder.Poroutrolado,temumefeitorestritivosobreogoverno,istoé,seogovernoexcederoslimitesdassuasresponsabilidades,estasconstituemabasedocastigoaogoverno10.Asresponsabilidadesdogovernosãooselementosbásicosdeumaboagover-nação11.Formaroselementosdaresponsabilidadeéomesmoqueformaraconsciencializaçãodaresponsabilidadedogovernoedosseusfuncioná-rios,épromoveraresponsabilizaçãodogoverno,eestabelecerrequisitosclarosdaresponsabilizaçãodogovernoedosseusempregados,comaexpressadefiniçãodoobjectodaresponsabilidade,comrestriçãoenérgica,9FAYOLH.“GeneralandIndustrialManagement”.London:PitmanPublishing,Ltd.,1949,p.20.10Veja-seChenGuoquaneWangQin,“Agovernaçãosegundoaleieumgovernorespon-sávelnatransformaçãomodernadaeconomiademercado”,in“BoletimdaAdministraçãoPública”,Abrilde2007,p.4.11Veja-seYuKeping(edição),“Globalização:GovernaçãoGlobal”,Pequim:EditoradaDo-cumentaçãodasCiênciasSociais,ediçãode2003,p.11.

183supervisãoeficaz,reacçãoatempadaecorrecçãorápidadoserros,entreoutrasresponsabilidades.Éomesmoquepromoverumsistemaopera-cionaltransparentedogoverno,demodoafavorecerumasupervisãoerestriçãodasociedadeedopúblicoaogovernoeaosseusfuncionáriosnoprocessodosresultadosdocumprimentodassuasresponsabilidadesparamelhorarosistemaderesponsabilidadedogoverno.5)DesenvolverparceriasActualmentevive-seoperíodoáureodaRAEMparaseintegrarnodesenvolvimentoregionalcomum.Apublicaçãoeaimplementaçãore-centedo“PlanodeReformaeDesenvolvimentodoDeltadoRiodasPé-rolas”eo“PlanododesenvolvimentoglobaldaMontanha”têmeviden-ciadoasvantagensde“Umpaisdoissistemas”easuafortevitalidade.AcooperaçãoentreaRAEMeoDeltadoRiodasPérolas,aosubiraoníveldeestratégianacional,oferecenovasoportunidadesdedesenvolvimentoemotivaçãoàRAEM.Eestaestádispostaareforçarainiciativaeoacom-panhamentodosváriosdepartamentosnacooperaçãoregional,quevaiintegraropoderdogovernoeasforçasdasociedadecivilparaagarrarasnovasoportunidadesoferecidaspelacooperaçãoregionalecooperaracti-vamentecomo“12.ºPlanoQuinquenal”.Estreitam-seoslaçoseconómicosentreCantão,HongKongeMa-cau.OdesenvolvimentoeconómicodopaístemtrazidoaHongKongeMacauilimitadasoportunidadesdenegócios.Desde2007,WangYang,onovoSecretárioProvincialdeGuangdongdoPartidoComunistadaChi-natemrepetidamentereferidoacooperaçãoentreostrêslugares,desdeasuatomadadeposse.Oscidadãoseosectordenegóciosprecisamdeentenderaimportânciada“CooperaçãoentreCantão,HongKongeMa-cau”eaproveitaraoportunidadeparacooperarcomodesenvolvimentonacionaleexploraroportunidadesdenegócio,afimde,sobainfluênciadaglobalização,continuaremamantereaumentaracompetitividadedeHongKong,àescalainternacional.Ogovernodeveenfatizarodesenvol-vimentodosâmbitosdaparceria,massemdarordens.Aconsultamútua,aigualdadeeaconsultageraltêm-setornadonumvalorsocialimpor-tante,evidenciandoqueosactuaisserviçosgovernamentaisdiferemdostradicionais.Porserviçostradicionaisentende-seumexercíciounilateraldopoderpelogoverno,queresidenaprestaçãodeserviçosenamanutençãodo

184poder,enquantoosnovosserviçostomamcomocritériosasrelaçõesdasparceriasedacooperação.Umaestruturaparalelalevaogovernoaoptarpelaconsulta,negociação,explicaçãoepersuasãoparaconseguiracons-truçãoearealizaçãodadinâmicaentreogovernoeomercado,ogovernoeasociedade,ogovernoeasempresaseogovernoeoscidadãos,amobi-lizaraomáximoasforçassociais,pondo-asemmovimentação.Paraqueostrabalhospossamtransmitireficazmenteasideiaspolíticas,emcoope-raçãocomasnecessidadesdeformaçãodosváriosorganismos,acriaçãodos“canaisinformaisdecomunicação”torna-senecessária.Asunidadesdeformaçãoeopessoaldaorganizaçãodasrespectivasinstituiçõesdevemestabelecercanaisdecomunicaçãoouparceria,quebraraslimitaçõeshie-rárquicaseoscanaisdecomunicaçãodedoissentidosentreasrespectivasestruturashierárquicas,afimdeatingiroobjectivocomumdaspolíticas.Acriaçãodoscanaisinformaisdecomunicaçãointer-organizacionaispodequebrarbarreirasinter-departamentais.ARegiãoAdministrativaEs-pecial,nasuafuturaparticipaçãonacooperaçãoregional,devedestacarasprincipaisáreasdecooperaçãoe,gradualmente,expandirasáreasdacoo-peração,comnovosmodelosdecooperação,participarnoplaneamentoecoordenação,reforçaraimplementaçãoeoacompanhamento,esforçar-seincansavelmenteporpromoverainovação,fomentaracomplementarida-deeavistoriaparatodos.6.Asfunçõesdogovernodevemserorientadasparaosserviços,comdestaqueparao“carácterpúblico”eparamelhoraracapacidadedasrespostasOgovernoéumaorganizaçãopúblicadasociedade,cujafinalidadeprincipalédefenderepromoverodesenvolvimentosocialordeiro.Asfunçõesdogovernodevemserorientadasparaosserviços,comdestaqueparao“carácterpúblico”eparaamedidadodesenvolvimentocontínuodomercadoecontínuoreforçodassuasfunções;ogovernodeveajustaroâmbitodassuasfunções,situando-asnabasedos“serviçospúblicos”.Asfunçõesdogovernodevemtercritériosbásicosparaprestaçãodeserviçoseficientesedequalidade,partindodasnecessidadesdodesenvolvimentosocial,eindoaoencontrodasnecessidadesdaesmagadoramaioriadoobjectodosserviços.Osserviçosemdestaquedevemrestringir-seao“do-míniopúblico”,emostraro“carácterpúblico”dogoverno.Ogovernodeverepresentarverdadeiramenteosinteressespúblicos,elaborarpolíticaspúblicas,gerirassuntospúblicos,prestarserviçospúblicosemanteraor-dempública.

185Consoanteoaprofundamentodasreformasdogoverno,ogovernodaRegiãoAdministrativaEspecial,noprocessodaelaboraçãodassuaspolíticasdeserviçospúblicos,dedicaasuaatenção,porumlado,aopú-blicoeaosinteressespúblicos;poroutrolado,dácadavezmaisênfaseàrecepçãooportunadecomentários,sugestõesecríticasdacomunidadeedopúblico,emrelaçãoaosserviçospúblicosprestadospelogovernoeàsmaisrecentesnecessidadesdopúblico.Peranteisto,ogovernoprecisadereacçõespositivasesensíveis,comrespostassatisfatórias,quedevemserdeduasvias:ogoverno,quedevelevaracaboumaamplacampanhadedivulgaçãojuntodopúblico,permitindo-lhetomarconhecimentodemaispolíticaseinformaçõesdosserviçospúblicosdogovernoafimdeelevaracapacidadedeatendimento;paraopúblico,quedeveaumentargradualmenteaconsciênciaeacapacidadedeparticipaçãonagovernação,melhorarasua“capacidadederesposta”aosserviçosdogoverno,casocontrário,dificilmentehaveráumaboareacçãodogoverno.Emsuma,ocaminhopráticoparaogovernodaRAEMconstruirumgovernoderespostas,temdeseraprofundado.Ofactorpositivodaconstruçãodeumgovernoderespostas,surgidonoprocessodasreformasdogovernomostraqueaconstruçãodetalgovernoéumaescolhapráticadepromo-vercomeficáciaasreformasdogovernoeaprofundarodesenvolvimentosocio-económico.7.OptimizarosmecanismosdefiscalizaçãodosistemadaresponsabilizaçãodosaltoscargospúblicosUmadasbarreirasqueimpedeoresultadodosuficientedesempenhodosistemadaresponsabilizaçãodosaltoscargospúblicoséaassimetriadeinformaçõesentreogovernoeopúblicoeaconsequenteoperaçãoemcaixa-preta.Emtermosgenéricos,ogovernodominaamaioriadosre-cursosdainformação,sendogritanteaassimetriadeinformaçõesentreogovernoeopúblico,eosmecanismosdefiscalizaçãointernosdogovernonãosãocapazesdesuperarestefenómeno;aliás,noprocessodesupervi-sãointernodogoverno,opúblicotempoucoconhecimentodosproces-sos,causaseoutrascircunstânciasrelevantesdedespromoção,exoneraçãoouafastamentocompulsivodosfuncionáriosadministrativos,oquepodedarazoaoperaçõesemcaixa-preta.Emsegundolugar,omecanismodeavaliaçãointernatrará,inevitavelmente,preconceitossubjectivosindi-viduais.Apesardeadenúnciadopúblicoeaexposiçãonaimprensaseteremtornadoembaseparaaresponsabilizaçãodosfuncionáriosadmi-

186nistrativos,naprática,aapreciaçãoconcreta,aavaliaçãoeasoperaçõescorrespondentessãorealizadasdentrodosistemaadministrativo.Senãohouverrigorososarranjosinstitucionais,noâmbitodasoperaçõesinter-nas,osfactoressubjectivosemesmoospreconceitosserãoinevitáveis,assimdificilmentesegarantindoajustiça.Ajulgarpelasconsequênciasdaresponsabilizaçãoadministrativa,aresponsabilidadeadministrativabempodeencobriraresponsabilidadejurídicaearesponsabilidadepolítica.Aresponsabilizaçãoadministrativatemporobjectivoprincipalapurararesponsabilidadeadministrativa,masdefactoosfuncionáriosaindapodemteraresponsabilidadepolítica,aresponsabilidadejurídicaearesponsabilidademoralaassumir.Portanto,napráticadosistemadares-ponsabilizaçãoadministrativa,deveráevitar-seaocorrênciadosseguintesfenómenos:Emprimeirolugar,substituiraresponsabilidadepenalpelaresponsabilidadeadministrativa,despenalizandoosculpados;emsegundolugar,substituiraresponsabilidadepolítica(exoneração)pelaresponsabili-dadeadministrativa(sançõesadministrativas)parareduzirapuniçãodosresponsáveis.Osgovernantesprecisamderesolveroproblemadadesco-nexãodospoderesdasresponsabilidades.Paratalfim,oprimeiroeloéestabelecerumfortemecanismodesupervisãoederestrição,demodoaelevarainovaçãoinstitucionaldopoderdeexecuçãodogoverno.Conti-nuarareforçaraaplicaçãodeumasupervisãoerestriçãoeficazesdogo-verno,evitardesdearaizoabusodepoderesparamelhorarefectivamenteopoderdeexecuçãodogoverno.8.OptimizarosistemadaresponsabilizaçãodosaltoscargospúblicosOsactosadministrativosdogovernonãosóestãosujeitosaváriosfactoresdosistemapolíticointerno,comoestãomaisinfluenciadospelosfactoresexternoscomoreforçodainteracçãoentreosistemapolíticoeoambienteexterno.Porumlado,éprecisolevaremcontaasituaçãohis-tórica,socialecultural,eporoutrolado,éprecisoalargarhorizontes,es-tendendoavisãoaomundo.Aadministraçãotambémultrapassaassuasfronteiras,emdirecçãoàinternacionalizaçãoeglobalização.1)ReforçaromecanismodacoordenaçãoOgovernodaRegiãoAdministrativaEspecialprecisadereforçaromecanismodacoordenaçãoparagarantirinstitucionalmenteainterac-

187çãocoordenadaentreosSecretárioseosdirectores.Emprimeirolugar,noquetocaàcoordenaçãodaelaboraçãodaspolíticaspúblicas,devereforçar-seafunçãodoConselhoExecutivo,tornando-oumverdadeiro“gabinete”doChefedoExecutivoeumimportanteespaçodetomadadedecisõesdosaltosfuncionáriosdogoverno.Faceàinsuficiênciadacoordenaçãoduranteoprocessodedecisõespolíticaspelosaltosfuncionáriosdogoverno,osaltosfuncionáriosquefazemaresponsabilizaçãodevemutilizarsuficientementeosvantajososrecursosdoConselhoExecutivo.Aoelaboraraspolíticasdosdiversosdepartamentos,reforça-seacomunicação,oprincípiodecadacabeçasuasentença,acoordenaçãodasdiferenças,oprincípiodacolegialidadedoConselhoExecutivo,assimcomoacooperaçãoeacooperaçãoentreosaltosfuncionáriosquefazemaresponsabilização.Aomesmotempo,napromoçãodaspolíticaspúblicas,juntodopúblico,osSecretárioseosdi-rectoresdeverãomanterassuasideiaseacçõescoerentes,coordenando-seentresi,numaperfeitasintonia.2)EquilibrareconcertarasrelaçõesentreosváriosdepartamentosfuncionaisOsistemadaresponsabilização,paraserverdadeiramentebemsu-cedido,deveassimilarsistematicamente,noprocessodeformulaçãoeelaboraçãodepolíticas,opiniõesdosprincipaispartidosrepresentadosnaAssembleiaLegislativa.Alémdisso,éprecisoacooperaçãocomoParla-mento.Aopraticarosistemadaresponsabilizaçãodosaltosfuncionários,devemassimilar-serepresentantesdospartidospolíticosnoParlamento,permitindoquedesempenhemumpapelactivonoprocessodadecisãopolítica,numatentativadeequilibrarasrelaçõesemgeral,ajustaragestãodapermissãodagestãodogovernoeimplementarasorientaçõesde“ajus-tar,consolidar,completaremelhorar”.Seguiralei,sódestamaneiraéquesepodemmelhorarsubstancialmenteasrelaçõesdospoderesExecutivo-Legislativoereduzirasituaçãodedifícilexecuçãodasdecisõestomadas.Aimplementaçãodosistemadaresponsabilizaçãoéobrigarosdirectoresaterumaliderançaforte,comacçõesconcretas.Aoutraquestãoresideemaceitararesponsabilizaçãoporpartedoscidadãos,aumentandoapo-pularidadedogovernoefazendocomqueoscidadãospassemdecépticosaconfiantes.

1889.ReforçarosórgãosdecisóriosdosistemadaresponsabilizaçãodosaltosfuncionáriosAqualidadedasdecisõesdogovernoafectadirectamenteoníveldodesenvolvimentosócio-económico.OgovernodaRegiãoAdministrativaEspecialnãodevecriarespecialmenteórgãosdecisóriosomaisimportan-teéaperfeiçoartodososregimeseosórgãosdecisórios.Há,aomesmotempo,numerososórgãosdecisórios,órgãosaperfeiçoadosdesupervisãoemecanismosdeparticipaçãodopovoemgeral.1)Reforçaraformulaçãodaspolíticaspúblicasdogoverno,nosentidodemelhoraraqualidadedoprocessodecisóriogovernamentalOgovernodeveaprofundarosorganismosdasreformas,fazendocomqueosestudossejammaisabrangenteseaprofundadosaoassimilartotalmenteasopiniõesdetodososcírculos,tornandoosprocessosmaisrigorosos,cujosdetalhesdevemsersujeitosadebates.Primeiro,ogover-nodaRegiãoAdministrativaEspecialdevesublinharasnecessidadeseorientaçõesdodesenvolvimento,formularpolíticasemedidasalongoemédioprazoecompletartodososórgãosdecisórios,ondeseadmitamamplamenteespecialistas,personalidadeseempresáriosdetodososcír-culos.Segundo,devemreforçar-seosórgãosdecisóriosdemaneiraacon-vidarespecialistas,estudiososeempresáriosprivadosaexaminarereverdecisõesdogoverno.Terceiro,devemtornar-semaisrigorososeclarososprocessosdecisórios.Osestudos,aargumentaçãoeaapreciaçãodevemenquadrar-senosrespectivosprocessos.Cadadetalhedeveterasuasres-pectivasnormas,destacando-seaintegridadeemdetrimentodoquadroinstitucionalparaalcançarocarácterpúblico.Mudarasubjectividadeemelhorarosíndicescientíficos.2)EstabelecerumsistemaeficientedeexecuçãodogovernoComacondiçãopréviadereposicionarasfunçõesdogoverno,criarem-seórgãosdeexecuçãonecessáriosparaosserviçospúblicosqueprecisemdeserprestadospelogoverno,pôrempráticaasdiversaspolíti-caseregulamentosdefinidospelosórgãosdedecisão,demodoaprestaraoscidadãoseàsociedadeserviçoseficientes,fáceisedeboaqualidade.Acriaçãodosórgãosdeexecuçãopodeanexarequipasexecutorasdaleieempresaspúblicascomfunçõesdeadministração,praticandoachamada

189“Aplicaçãodalei”,emvezdeostransformarsimplesmenteemequipasexecutorasdaleipara,desdeângulosmaisamploseprofundos,resolveracriaçãoeofuncionamentodosórgãosdogoverno.V.ConclusãoParaademocraciamoderna,alegitimidadedogovernoprovémdaconfiançaedoapoiodopovo.Devemmanter-sealtasexpectativasnosentidodeosnovosliderescomonovomodelodegovernopoderemtrazernovaatmosfera,novasideiasenovaspráticas,diferentesdoantigogoverno,abandonandooantigopensamentoeassuasmolduras,basean-dotodaagovernaçãonaopiniãopública,comoomaisaltoprincípiodadefiniçãoepromoçãodaspolíticasparaosusarcomocondiçõesnecessá-rias,afimdepodermelhorar-seomecanismodevigilânciaeosistemadegestão,demodoaelevar-seodesempenhodosresultadosdagovernação,edeaumentar-seoprofissionalismodosSecretáriosedosdirectores.

191Administraçãon.º91,vol.XXIV,2011-1.º,191-216EnvolvimentodocidadãonaavaliaçãododesempenhodostrabalhadoresdosserviçospúblicosdeMacauYanHaina*I.ElementosdefundodainvestigaçãoelevantamentodoproblemaApartirdadécada90doséculoXX,registaram-sedoismovimen-tosdegrandeimpactonaáreadaadministraçãopública.Oprimeiroéagovernaçãopelocidadãoeomovimentodareinvençãodogovernoquesebaseiaemenvolvimentodocidadão,noqualocidadãoéconsideradoclienteesimultaneamentedono,programadordetemaspolíticos,colabo-rador-parceiro,bemcomoavaliadordosserviçosprestadospelogoverno.Osegundoéaavaliaçãododesempenhodogoverno,emquealgumasorganizaçõesespecializadassugeremaproveitaroinstitutodaavaliaçãododesempenhoparapromoveraconsciênciaderesponsabilidade,eficiênciaeeficáciadagestãodogovernoeconceberumconjuntodesistemasdeavaliaçãocomvistaaapoiarosorganismosadministrativosnaavaliaçãodooutput,produtoeresultadonaprestaçãodeserviços1.Osreferidosdoismovimentosnãosãoprocessosindependentesentresi.Aconjugaçãoeficazdoenvolvimentodocidadãocomaavaliaçãododesempenhodogoverno,nointuitodepromoveraqualidadedagovernaçãoedeserviçospúblicosprestados,passouaserumanovatendênciadodesenvolvimentodaadministraçãopúblicacontemporânea.AoacompanharomovimentograndereformistadaNovaGestãoPública,aavaliaçãododesempenho,pelasaliênciadasideiasdequalidadedosserviçospúblicosedasatisfaçãodosclientes,ésucessivamenteincluídanaagendadareformanospaísesocidentais.Eoenvolvimentodocidadãoécadavezmaisimportantenaavaliaçãododesempenhodogoverno.Cita-secomoexemplo,naim-plementaçãoda“avaliaçãododesempenhoporiniciativadocidadão”*Doutoradaemciênciadagestão,assistentedaFaculdadedeCiênciaPolíticaeAdministraçãodaUniversidadeNormaldeHuanan.1Ho,Alfred,andPaulCoates,2004,Citizen-initiatedperformanceassessment:Theini-tialIowaExperience,“PublicPerformance&ManagementReview”,27(3):29-50.

192de2001,em9cidadesdoEstadoIowadosEstadosUnidosdaAmérica(EUA),queoenvolvimentodopúblicolocal“reforçouafédaavaliaçãododesempenhodosgovernos,fazendocomqueassugestõesapresentadaspelocidadãotivessemtidomaiorpossibilidadedeseradoptadas”,bemcomo“contribuiuparaosgestorescompreenderemmelhoressassuges-tões,fazendocomqueaavaliaçãodedesempenhosetransformassenosentidodeprevaleceroresultado2.AsreformassegundoaslinhasdaNovaGestãoPúblicanospaísesocidentaiscriamumefeitodemonstrativoqueinfluencia,decertomodo,asideiasdasacçõesgovernativasdoGovernodaRAEM.Apartirdarein-tegraçãosuavedeMacaunaPátriaverificadanodia20deDezembrode1999,oGovernodaRAEMteminsistidonoobjectivodareformaqueconsisteem“serviropovo”,temprocuradoepromovidovigorosamentereformasadministrativasdotadasdecaracterísticaslocais,conseguindoresultadosnotóriosnosaspectosdaactualizaçãodemecanismos,inovaçãodesistemas,redistribuiçãodecompetências,reestruturaçãoorgânicaemodelocultural.Noentanto,emvirtudedasprofundasinfluênciasdaculturadaburocracialegadapelaépocacolonialedeque“aAdministra-çãoPortuguesadeMacaunãotinhalegitimidadenemaoníveldeproce-dimentoinstitucional,nemaoníveldodesempenhoemérito”3,amassapopulardeMacaunãozelavamuitopelaparticipaçãopolítica,enquantoestanãotinhamuitaqualidadeenemtinhacomunicaçãosuficientecomoGoverno.“Nasequênciadasmodificaçõesdoambientesocialglobaledaconjunturapolítica,asrealidadesdaatitudeconservadoraedaindife-rençacomapolíticadamassapopularestãoamudar:nosrecentesanos,osresidentesdeMacauestãocadavezmaisatentosàpolíticaeoseuzelopelaparticipaçãopolíticaestácadavezmaisnotório”4.Noentanto,naáreadaavaliaçãododesempenhodoGovernodaRAEM,ocanalparaocidadãoseenvolveraindanãoseencontradesobstruído,oâmbitoeopapeldoenvolvimentodocidadãosãobastantelimitados.Deummodo2Ibidem.3LiuBolong,“AdministraçãoPúblicadeMacau:seránecessáriaumareformaprofunda?”,verLouShenghua,“ColetâneadeestudosdeciênciashumanísticasesociaisdeMacau(Tomodaadministraçãopública)”,EditoradeDocumentaçãodeCiênciasSociais,2009,pág.35a40.4LinYuan,“UmestudosobreomodelodeparticipaçãonaPolíticadeMacau”,in“Adminis-tração”,Vol.IV,Ano2008.

193geral,oenvolvimentodocidadãonamatériadaavaliaçãododesempenhodaadministraçãodeMacau,nomeadamentenoquedizrespeitoàavalia-çãododesempenhodefuncionáriospúblicos,ébastanteinsuficiente,poisamesmaéumsistemaemquepredominamossuperioreshierárquicos,comsaliênciaparaocontrolohierárquicoeparaaresponsabilidadepe-ranteosmesmossuperiores,sendoopapeldocidadãodesprezado.Resul-tadoactualsistemadeavaliaçãododesempenhodefuncionáriospúblicosdeMacau,queosentidofundamentalcontinuaaserestandardizaçãodefluxoseintensificaçãodecontrolo,sentidoqueseexpressa,naintrodu-çãodoSistemadeAdministraçãodaQualidade(ISO)paraoptimizarosfluxosdetrabalhodasactividadesadministrativas,reforçodocontrolododesempenhodosfuncionáriospúblicosmedianteareformadosistemadeclassificaçãododesempenhoeoptimizaçãodosistemadeindicadoresdodesempenho,entreoutros.ComocrescimentocontínuodasociedadecivildeMacauecomaelevaçãodaqualidadedaparticipaçãodocidadão,exige-secadavezmaisdoGovernonoquedizrespeitoàtransparênciaeàcapacidadederesposta.Tudoistoimpõeumacorrespondenteinovaçãonaáreadaavaliaçãododesempenhodaadministração.Assim,porqueénecessárioincluirofactordoenvolvimentodocidadãonaavaliaçãododesempenhodosfuncionáriospúblicosqueestásubordinadaaosistemaburocrático?Naperspectivadoenvolvimentodocidadão,quaisospro-blemasexistentesnareformadosistemadaclassificaçãododesempenhodosfuncionáriospúblicosenoprópriosistema?QuaisosobstáculosquesurgirãoquandooscidadãosdeMacauseenvolveremnaavaliaçãodode-sempenhodosfuncionáriospúblicos?Opresenteartigoprocedeàabor-dagemsucessivadasreferidasquestões.II.Porquesetornanecessáriooenvolvimentodocidadãonaavaliaçãododesempenhodefuncionáriospúblicos?Opapeleosefeitosdoenvolvimentodocidadãonaadministraçãopúblicaéumassuntopermanenteeinundadodecontradições.Emboraumsistemapolíticotenhafunçõesdereflectiravontadedopúblicoedefenderosdireitoscívicos,eleécapazdeprotegerosprocedimentospolíticoseadministrativosdasperturbaçõescausadasporacçõesexcessi-vamenteactivasdocidadão5.Oquesenãopodenegaréque,naadminis-5King,CherylS.,KathrynM.FelteyeBridgetO’NeillSusel,1998,Thequestionofparticipation:Towardauthenticpublicparticipationinpublicadministration,“PublicAdministrationReview”,58(4):317-326.

194traçãopública,existeumacertatensãoentreoenvolvimentodocidadãoeaeficiênciadasacçõesdegestãogovernativa.Aclassificaçãodeserviçotradicionaldofuncionáriopúblicodecorresemprenoseiodosistemaburocrático,salientandosempreaintegridadedaautoridadehierárquicaeauniformidadedacadeiadedirecção.Assim,aintroduçãodoelementodeenvolvimentodocidadãonaclassificaçãodeserviçodosfuncionáriospúblicoschoca,decertomodo,comosprincípiosorganizativosdosiste-maburocrático.Seassimé,porqueénecessáriaainclusãodoelementodoenvolvimentodocidadãonaavaliaçãododesempenhodosfuncioná-riospúblicosquefazpartedosistemaburocrático?Julgamosqueistoestáintimamenteligadocomatendênciaprincipaldodesenvolvimentodaadministraçãopúblicacontemporâneanapráticaenopensamento.1.OenvolvimentodocidadãonaavaliaçãododesempenhoéumanecessidadedecorrentedaevoluçãodademocraciaEmMacau,resultadocéleredesenvolvimentoeconómicoesocialverificadonosrecentesanoscomaacumulaçãoderiquezasocialeobas-tanteelevadoníveldoProdutoInternoBruto(PIB)percapita.Numaso-ciedadeemqueasuaeconomiaéaltamentedesenvolvida,oseucidadãotendeaexigirmaisdosserviçospúblicosprestadospelaadministração,nosentidodeestaúltimarespondermaiseficazmenteàsnecessidadesdacomunidade.Entretanto,emboraaeconomiaestejacadavezmaisdesen-volvida,oproblemadainjustiçanadistribuiçãodariquezanasociedadeagrava-secadavezmais,multiplicando-seosapelosepetiçõesfeitospordiferentesgrupossociaisaumadistribuiçãoderiquezamaisjusta.TudoistoimpõeaoGovernodaRAEMdisponibilizarumamelhorqualida-deepadrãodegovernação.Noexercíciodoseupoderadministrativo,oGovernonãosódeverevelarqueasuacapacidadesejasuficientepararesponderàvontadepública,mastambémdevedemonstrarasuasince-ridadesuficientepararesponderaosapelosdopovo.Paraalcançarestefim,torna-senecessárioqueoGovernocriemaismeiosparapossibilitaroenvolvimentodopovonoprocessodedecisãoegestão,dandoàmassapopularoportunidadesefaculdadesparaoefeito.AcorrentedaNovaAdministraçãoPúblicaqueapareceunosanos70doséculoXXesperacriarumnovomodelode“administraçãodemo-crática”,entendendoqueademocraciapolíticasedeveexpressarrealmen-

195tenoprocessodeadministraçãodemocrático;asnecessidadesdopúblicosãoonúcleodofuncionamentodosistemaadministrativo,enquantoosdireitoseinteressesdopúblicodevemserprioritáriosemrelaçãoàexpan-sãoesatisfaçãodosinteressesdoprópriogoverno.Estacorrentesalientaosjuízosdevalorestaiscomoajustiçasocial,representatividade,adesão,participaçãoesentidoderesponsabilidadesocial.“Amesmaestimulaoscidadãosaenvolverem-seindividualoucolectivamentenaadministraçãopúblicademodomaisamplo,comvistaafazercomqueaadministraçãopúblicarespondaaosapelosdopúblicoetrateaclientelacomopontofulcraldetrabalho”;“parafazercomqueogovernorespondaaopúblico,torna-senecessárioconhecerassuasnecessidades.OsaderentesàCon-ferênciadeMinnowbrookconsideram-noumobjectivoqueserealizamedianteaparticipaçãodocidadãoemmissãodecomentáriopúblico,projectosprovisórioseselecçãodeindivíduosdeformamaisamplanouniversodosclientes”6.No“modelodocontrolopelocidadão”concebi-dopelaNovaAdministraçãoPública,oscidadãospodemdecidirquaisostiposdeserviçosequalopadrãodeserviçosaprestarpelasentidadespúblicasatravésdasinstituiçõesrepresentativas(talcomooconselhodecidadãos);podempartilharopoderdecisórionasmatériasdepessoalegestãonasorganizações;ostiposeníveisdeserviçosdevemvariaremfun-çãodasnecessidadesdopúblico7.Aavaliaçãoqueincidenodesempenhodosfuncionáriospúblicoséindubitavelmenteumaáreaemquesepodemexpressaropiniõespúblicasdeformamaisconcentrada,práticaquepossibilitaaocidadãoumacessoefaculdadeparaseenvolvernagestãogovernativa,numaáreademaiorrelevância.Comoogovernoéalgoabstracto,obrigaracomunidadeouopúblicoaapreciarobjectivaeprofissionalmenteodesempenhoglobaldogovernoseráumaexigênciaexcessiva.Noentanto,oscidadãosinteragemdiariamentecomosfuncionáriosenoqueelestêmmaiorinteressepodenãosernaspolíticasdoplanoglobal,massimemtodososprocessosre-aisdeinteracçãocomosfuncionáriospúblicos.Atribuiraocidadãoumdireitoàclassificaçãodeserviçodosfuncionáriospúblicoscomquem6KangTeni,MarcHolzereZhangMengzhong,“Novaadministraçãopública:iraoencontrodajustiçasocialedovalordademocracia”,in“GestãoadministrativanaRPC”,número2,Ano2001.7H·GeorgeFrederickson.2.NewPublicAdministrationinContex,“NewPublicAdmi-nistration”.EditoradaUniversidadeAlabamadosEUA,1980.

196contactamfrequentementenãosóconstituiumalimitaçãoefiscalizaçãopotencialparaoexercíciodassuascompetências,mastambémcontribuiparaqueocidadãoestejamaissegurodequeosseuspedidosevontadessejamatendidoserespeitados.Istoconstituitambémumaprovacompe-tentedaconcretizaçãodassolicitaçõesdemocráticasaolongodosproce-dimentosadministrativos.2.OenvolvimentodocidadãonaclassificaçãododesempenhodosfuncionáriospúblicoscontribuiparaincrementaralegitimidadedogovernoeparapromoverconsequentementeaeficiênciaadministrativaAintroduçãoapropriadadoelementodoenvolvimentodocidadãonaavaliaçãodedesempenhodosfuncionáriospúblicosnãosóéatendên-cianecessáriadodesenvolvimentodaadministraçãodemocrática,mastambémummeioeficazparaincrementaralegitimidadedogoverno.“Alegitimidadeadministrativapedeaogovernoresponsabilizar-sevigoro-samenteperanteocidadão,oqueéarazãodeserdogoverno.Arespon-sabilizaçãoimpõeodesenvolvimentodeumsistemaparajustificarumjuízodevalorcomum,sistemaqueéexploradojuntamentepelosburo-cratasecidadãonocenáriodassituaçõesreaisenãonumahipótesesub-jectivamentecriada.Poroutraspalavras,alegitimidadedaadministraçãodeumEstadotemquesefundarnumambienteculturaldeparticipaçãoactivadocidadão”8.Respeitarasensbilidadedocidadãosobreaqualidadedeserviçospúblicoseassuassolicitaçõeséfavoreceralegitimidadedasacçõesdogoverno;ummaiorgraudoenvolvimentodocidadãopodein-crementaraaceitaçãodogovernoporpartedocidadão,mesmoqueaefi-ciênciadaprestaçãodeserviçosemantenhainalterada.Istoporque,comaelevaçãodograudeenvolvimento,ocidadãocompreenderámelhorofuncionamentodogoverno,diminuindoemcontrapartidaascríticasso-breosorganismosdogoverno,aliviandoosoficiaisdassituaçõesdifíceis9.8King,CherylS.,KathrynM.FelteyeBridgetO’NeillSusel,1998,Thequestionofparticipation:Towardauthenticpublicparticipationinpublicadministration,“PublicAdministrationReview”,58(4):317-326.9MarcHolzer(EUA),“Avaliaçãododesempenhonosectorpúblicoeseuaperfeiçoamento”,traduçãodeZhongMengZhong,in“GestãoadministrativanaRPC”,número3,Ano2000.

197Defacto,aeventualinsatisfaçãodopúblicoemrelaçãoaogovernoresul-ta,emgrandemedida,doafastamentodopúblico10.“Omodelohierarquizadodagestãoadministrativatradicionalca-racterizadopelaobediênciaaossuperioreshierárquicosepelaformaempirâmide,limitaopapeldoenvolvimentodocidadãonaavaliaçãododesempenho”11.Aparentemente,oenvolvimentodocidadãonaavaliaçãododesempenhodosfuncionáriospúblicostambémpodepôremcausaaordemdeautoridadehierárquicadaburocracia,implicandoistoqueossuperiorescedemumapartedosseusdireitosdegestãodopessoalededecisãoadministrativa.Noentanto,“seaavaliaçãododesempenhonãopuderdisponibilizarinformaçõescompetentesefiáveissobreosassuntosemqueocidadãoestáinteressado,nemconseguedeterminaraqualidadedosserviçospúblicosprestadosnaópticadoscidadãos,énaturalqueocidadãofiqueindiferenteemrelaçãoaela...Quandoistoacontecer,aesti-mulaçãodecorrentedaaplicaçãodetécnicasdeavaliaçãodedesempenhoporpartedeadministradorestornar-se-ádiminuto.Finalmenteestaava-liaçãonãoserásenãojogarcominformaçõesdesinteressantesquenãotemnadaavercomasactividadesrelativasàtomadadedecisões”12Queristodizerque,“seosprincipaisgruposdeinteressenãotêmdireitoàpalavranoprocessodeavaliaçãododesempenho,eles,regrageral,nãoapoiamodesenvolvimentodamesmaacção13.Nestesentido,ainclusãoelementodoenvolvimentodocidadãonaavaliaçãododesempenhodosfuncioná-riospúblicoséumprincípiofundamentalparaasseguraravalidadedaavaliaçãododesempenhodogoverno.Nesteprocesso,osadministrados,ouseja,oscidadãosutentesdosserviçospúblicosenquantoumdossu-jeitosdaavaliaçãopluralista,podemdeterminardirectamenteasespecifi-cidadesdoscritériosdaavaliação,clarificandoasorientaçõesdosvaloresdaavaliação14.Pelocontrário,“aconcepçãoeimplementaçãodesistemas10DengGuoshengeXiaoMingchao,“Apreciaçãododesempenhodogovernopelamassapopular:teoria,metodologiaeprática”,EditoradaUniversidadedePequim,ediçãode2006,pág.8.11Ibidem.12Ho,Alfred,andPaulCoates,2004,Citizen-initiatedperformanceassessment:Theini-tialIowaExperience,“PublicPerformance&ManagementReview”,27(3):29-50.13Ibidem.14ZhuoYue,“Estruturaçãodoselementosprincipaisdaavaliaçãododesempenhonosectorpúblico”,in“GestãoadministrativanaRPC”,número5,Ano2004.

198deavaliaçãoqueexcluemocidadãopodesermaisfácil,poisosgerentespodemdecidirquaisosfactoresdeavaliaçãoaaplicareomodocomoavaliar.Emboraaexecuçãosejamaissimples,estessistemasdeavaliaçãododesempenhonãopermitirãoalcançarosseusobjectivos”15.AcorrentedosNovosServiçosPúblicosavançaafirmandoqueosfuncionáriospúblicosnãosedevemlimitararesponderaospedidosdos“clientes”,masdevemconcentrar-senoestabelecimentodaconfiançaenasrelaçõescooperativasentreeleseoscidadãoseentreospróprioscidadãos16.Amesmacorrentepretendepersuadirummaiornúmerodepessoasacumprirassuasobrigaçõescívicasequeogovernoatendaemespecialàsvozesdocidadão.ONovoServiçoPúblicodivulgaoespíritodoenvolvimentoepreparaocidadãoparaseenvolver,achandoquefazpartedademocraciaoexercíciodopoderpolíticoemconformidadecomojuízodevalorfundamentaldemocrático,umavezque:1)Osmelhoresresultadospolíticossópodemserobtidosmedianteparticipaçãoactiva,resultadosessesquenãosóreflectemumju-ízoglobaldocidadãoenquantoumaunidade,ouumjuízofeitodepoisdebemponderadoporumgrupoespecífico,mastambémestáconformecomasnormasdemocráticas;2)Atravésdaparticipaçãoampladocidadãoemassuntospúblicos,podeassegurar-sequeosinteressesindividuaisoucolectivospos-samseratendidoserespeitadosporpartedosoficiais.Alémdisso,podemprevenir-seosinteressesdocidadãodaviolaçãoporpartedosgovernantes;3)Aparticipaçãodemocráticapodeincrementaralegitimidadedogoverno17.Naverdade,oenvolvimentodocidadãonoprocessodeavaliaçãododesempenhodosfuncionáriospúblicosprejudicadecertomodoa15MarcHolzer(EUA),“Avaliaçãododesempenhonosectorpúblicoeseuaperfeiçoamento”,traduçãodeZhongMengZhong,in“GestãoadministrativanaRPC”,número3,Ano2000.16JanetV.DenhardteRobertB.Denhardt,“TheNewPublicService:Serving,notSteering”,traduçãodeDingHuang,EditoraUniversidadeRenmindaChina,2004,pág.42.17Idem,pág.48.

199integridadedaautoridadehierárquicanasinstituiçõesadministrativas,podendocausarumcertodesviodosprincípiosdeprofissionalismoeneutralidadedosfuncionáriospúblicos.Porém,comummaiselevadograudereconhecimentoesuportedopúbliconasmedidasadoptadaspelogovernoenoprocessodegovernaçãoecomaconfiançaerelaçõescooperativasestabelecidascomopúblico,éindubitávelqueessaavaliaçãopoderácontribuirparareduziraseventuaisresistênciaseprotestosatenu-andoosriscospotenciaisnoprocessodegovernação.Numaópticaglobaldasociedade,éindubitávelqueistoeleveextremamenteaeficiênciadosorgãosadministrativos,economizandomuitoscustossociais.Alémdisso,oestabelecimentodaconfiançaedasrelaçõescooperativascomoscidadãostornapossívelademonstraçãovigorosadoestatutoevaloresdogovernoàsociedade,oqueéumacondiçãoindispensávelparaodesenvolvimentosaudáveldequalquersociedademoderna.3.GeneralidadeseapreciaçãodoregimedaavaliaçãododesempenhodosfuncionáriospúblicosdeMacau1)AcriaçãoeareformadoregimedeavaliaçãododesempenhodosfuncionáriospúblicosdeMacauMacaueraumacolóniaportuguesa,oseuregimedafunçãopú-blicanoenquadramentodosistemapolíticodeentãoestavacheiadecaracterísticascolonialistas.Apartirdosfinaisdadécadade80doséculoXX,oreferidoregimeentrouemtransiçãoelocalização.Nodecursodaautonomizaçãosucessivaemrelaçãoaosistemacolonialistaportuguêsedalocalizaçãoprogressivadoregimedafunçãopública,oGovernodeMacauprocedeuàrevisãoealteraçãoglobaldoregimedetodasascarrei-ras,estabelecendo-seumpacotelegislativoqueregulaafunçãopública,incluindooEstatutodosTrabalhadoresdaAdministraçãoPúblicadeMacau(ETAPM),aprovadopeloDecreto-Lein.º87/89/M,de21deDezembrode1989.Oregimede“classificaçãodeserviço”encontra-seconsagradonoETAPM,nosartigos161.ºa173.º,sendoregulamentadopeloDespachon.º75/85.ApromulgaçãoeentradaemvigordoETAPMassinalaoestabelecimentoformaldoregimedeavaliaçãododesempenhodosfuncionáriospúblicosemMacau.OmecanismodeclassificaçãodeserviçodefinidonoETAPMtemasmesmasparticularidadesqueore-

200gimedeclassificaçãosegundooMétododasescalasgráficasdosEstadosUnidosdaAmérica(EUA)edoregimedeclassificaçãofrancês.OregimedeclassificaçãodeserviçoenquantoumaparteimportantedosistemadegestãodafunçãopúblicadeMacaufornecefundamentoparaavaliardemodoobjectivooexercíciodasfunçõesdosfuncionárioseparaasuagestãosegundocritérioscientíficos,sendorelevanteparaaelevaçãodaqualidadeglobaldaequipadefuncionáriospúblicoseparaapromoçãodaeficiêncianagestãoadministrativa.Noentanto,existemmuitasimperfeiçõesnopróprioregimedeclassificação,taiscomoairra-cionalidadenaconcepçãodosistemadeindicadoresdeavaliação,auni-cidadedométododeavaliação,afaltaderigornafiscalizaçãoecoacçãodaavaliaçãoeasinfluênciaspessoaisnaavaliação.EmboraoGovernodeMacautenhaprocedidoàreformadoregimedafunçãopúblicaapartirdoiníciodadécadade80doséculoXX,oregimedeclassificaçãodosfuncionáriospúblicosedemaisregimesdafunçãopúblicadeMacau,taiscomoosregimesdecarreiras,recrutamento,promoção,mobilidade,remuneraçãoeregaliasmantêm-seinalteradosporinérciadodesenvolvi-mentoinstitucional.Poroutrolado,nasequênciadoretornodeMacauàPátriaedasmudançassignificativasverificadasemtodaasociedadedeMacauaosníveispolítico,económicoecultural,comodecorrerdotempo,surge,noregimedeclassificaçãodeserviçodosfuncionáriospú-blicos,umasériedeproblemastaiscomoodesajustamentoàactualidade,oformalismodoprocessodeclassificação,aimpossibilidadedemedirodesempenhodosfuncionáriospúblicoscomprecisãoeapredominânciade“muitobom”nosresultadosdeclassificação,aspectosquesalientavamafaltadeactualizaçãoeinadequaçãoaoambientedoregimedeclassifi-caçãodeserviçodeentão18,sendoasuareformaalgonecessário.OGo-vernodaRAEMconheceaineficáciadoregimedeclassificaçãoentãoemvigoreasuafaltadecumprimentosegundocritérioscientíficos.Assim,apartirdoano2000,areformaeaperfeiçoamentodoregimedeclassifica-18Emborao“EstatutodosTrabalhadoresdaAdministraçãoPúblicadeMacau”,aprovadopeloDecreto-Lein.º87/89/M,de21deDezembrode1989,tenhasidoalteradopeloDecreto-Lein.º62/98/M,de28deDezembrode1998,asrevisõeseaperfeiçoamentosrelativosàsnormasde“classificaçãodeserviço”constantesnesteúltimolimitavam-seaosprocedimentosedemaisaspectospoucosignificativos,semtocarnosubstratodomesmoregime.Assim,desde1989,oGovernodeMacaunãotemefectuadoreformassubstanciaissobreoregimedaavaliaçãodeserviço.

201çãodeserviçopassouaserumadasmatériasmaisatingidasnossucessivosRelatóriosdasLinhasdeAcçãoGovernativadaRegiãoAdministrativaEs-pecialdeMacau.Comosesforçosenvidadosduranteváriosanos,oser-viçoresponsávelemconcretopelareformadoregimedeclassificaçãodeserviço—aDirecçãodosServiçosdeAdministraçãoeFunçãoPúblicadeMacau—apressou-senosentidodeelaboraroprojectodonovoregimedeclassificação,recolhendoopiniõesnointeriordaadministração,dasas-sociaçõesdosfuncionáriospúblicosedoObservatóriodaAdministraçãoPúblicadeMacau,comvistaaelaborarumprojectodeumnovoregimedeclassificaçãoadequadoàsrealidadesdeMacau.Nodia9deAgostode2004,apóspreparaçãoduranteanos,o“regimegeraldeavaliaçãodode-sempenhodostrabalhadoresdaAdministraçãoPúblicadaRegiãoAdmi-nistrativaEspecialdeMacau”foipublicadonoBoletimOficial,passandoaserumnovofundamentoinstitucionalparaaavaliaçãodosfuncionáriospúblicosdeMacau19.O“regimedeavaliaçãododesempenho”entroufor-malmenteemvigornodia1deJaneirode2005,sendoestenovoregimedeavaliaçãodedesempenhoaplicávelatodososserviçospúblicos,pondotermoaoantigoregimedeclassificaçãodeserviçoqueestavaemvigorhámaisdeumadécada20.Relativamenteaoantigoregimedeclassificaçãodeserviço,acon-cepçãodonovoregimedeavaliaçãododesempenhoestámaisemcon-formidadecomoscritérioscientíficoeracional,factoqueseexpressanosseguintesaspectos:(1)Pormenorizaçãodosfactoresdeavaliação:emvezde11factoresdeclassificação,estãocontemplados7factoresobrigatóriose19O“RegimedeavaliaçãododesempenhodostrabalhadoresdaAdministraçãoPública”encontra-sereguladonosseguintesdiplomaslegais:Lein.º8/2004-PrincípiosrelativosàavaliaçãododesempenhodostrabalhadoresdaAdministraçãoPública;RegulamentoAdministrativon.º31/2004-Regimegeraldeavaliaçãododesempenhodostraba-lhadoresdaAdministraçãoPública;DespachodoChefedoExecutivon.º235/2004-Regrasrelativasàconstituição,composiçãoefuncionamentodaComissãoParitária;DespachodoChefedoExecutivon.º272/2004,queaprovaosmodelosdasfichasdenotaçãoedeauto-avaliaçãoautilizarnoâmbitodosprocessosdeavaliaçãodostraba-lhadoresdaAdministraçãoPública.20Asdesignaçõesdosnovoeantigoregimessãodiferentes;enquantooantigoregimeeraconhecidopela“classificaçãodeserviço”,onovoéconhecidopela“avaliaçãododesem-penho”comdestaqueparaaapreciaçãodaperformanceindividualdostrabalhadoresnostrabalhos.

2028factoresoptativosquesãoaplicáveissegundoanaturezadasfunçõesexercidas.Assimosfactoresdeavaliaçãoqueeramgené-ricos,espontâneoseambíguospassaramaserpormenorizados,regulareseesclarecidos;(2)Introduçãodaponderaçãonosfactoresdeavaliação,sendoessaponderaçãodadamaisemconformidadecomasespecificidadeseperfisdosdiferentespostos;(3)Afichadenotaçãoqueeraabstractaegenéricapassouasercon-creta,esclarecidaedotadademaioroperacionalidade;(4)As4mençõesqueexpressamosresultadosdeavaliaçãopassaramaser5,enquantoosistemadeanotaçãoqueeraemregimede10valorespassouaseremregimede5valores;adistribuiçãodosresultadosdeavaliaçãoapresenta-secadavezmaisemcon-formidadecomadistribuiçãonormal,enquantoasfunçõesdeestimuloestãofortalecidas;(5)Oprocedimentodeavaliaçãoestáaperfeiçoado,intensificandoacomunicaçãoentreosnotadoreseosnotados;(6)Aauto-avaliaçãoeaavaliaçãoporsuperiorhierárquico,aavalia-çãoporsuperiorhierárquicoeaavaliaçãoporsubordinados,aavaliaçãoordináriaeavaliaçãoanualsãoeficazmentecombinados,constituindoumsistemadeavaliaçãocommeiosdiversificados21.2)ApreciaçãodoregimedeavaliaçãododesempenhodosfuncionáriospúblicosdeMacau-naperspectivadoenvolvimentodocidadãoAoprocederaoaperfeiçoamentodoregimedaclassificaçãodode-sempenhodefuncionáriospúblicosdeMacau,oGovernodaRAEMpre-tendiamelhorarosfluxosdetrabalhonasmatériasadministrativascomaintroduçãodoSistemaeGestãodaQualidadeISO.Assim,noRelatóriodasLinhasGovernativasde1999,naáreadaadministraçãoefunçãopú-21CaiLihuieYanHaina,“Estudossobreoregimedeavaliaçãododesempenhodosfuncioná-riosdeMacau”,inRevistade“InvestigaçãoAcadémica”,Número5,Ano2007.

203blica,foireferido“estudaraaplicaçãodoSistemaeGestãodaQualidadeISO9000nosserviçospúblicos”.OISO9000promoveomodelodeControloTotaldeQualidadeeaimplementaçãodafiscalizaçãointernadaqualidadeeapreciaçãodagestão,bemcomooauto-aperfeiçoamentoeficaz,mediantearquivamento,sistematizaçãoeprogramaçãodocontro-lodoprocessodasfunções,competênciaseresponsabilidadesdetodososintervenientes,comvistaaalcançarosobjectivosqueseconsubstanciamnocontrolodoprocessoedoaperfeiçoamentocontínuodaqualidadedotrabalho.Areformadoregimedaclassificaçãododesempenhodosfun-cionáriospúblicoseaintroduçãodoSistemaeGestãodaQualidadeISOnaAdministraçãodaRAEMtêmcomoorientaçãofundamentalaestan-dardizaçãodosfluxosdetrabalhoeaintensificaçãodocontroloemoni-torizaçãodoprocessodetrabalhodosfuncionáriospúblicos,expressandoumaavaliaçãodedesempenhoorientadapeloprocessoenãoorientadapeloresultadooupelocidadão.Umaavaliaçãodedesempenhoorientadapeloprocesso,aoproduzirosseusefeitosderegulamentação,controloecorrecção,ésusceptíveldelimitaraavaliaçãonoseiodosistemaburocrá-tico,desprezandooenvolvimentodocidadãoqueestáforadaquelesiste-ma.IstoéjustamenteumdosproblemasessenciaisexistentesnareformaadministrativaemcursonoGovernodaRAEM,ouseja,“areformadogovernocontinuaalimitar-seemajustamentosdaorganizaçãoecompor-tamentosnointeriordogoverno,areformanãoconseguiuincidirnaáreasocial,istoé,partindodaperspectivadagovernação,coordenaeajustaareformadogovernoeareformadasociedade...RetomandoareformanogovernodaRAEM,opúblicoerafrequentementeconsideradocomoumsimplesobjectodagestãodogovernooucomoumsimplesconsumidordeserviçospúblicos,nãotendotidosuficientementeemconsideraçãoasrelaçõesparceirascomopúbliconaparticipaçãonagovernação,sendoopúblicosemprequalificadocomoalguémestranhoàreformanogovernoenãocomoparticipantedagestãopública.Nestesentido,noprocessodeexecução,ogovernoignoraeatéduvidasempredacapacidadedeinter-vençãodopúblico,resolvendoosproblemasdagovernaçãomuitasvezeseessencialmentedopontodevistadoexercíciodopoder,salientandoaunilateralidadeeacoercividadedagestão”22.Naperspectivadoenvolvi-22LouShenghua,PanGuanjineLinYuan,“NovaOrdem:estudossobreagovernaçãosocialdeMacau”,EditoradeDocumentaçãodasCiênciasSociaisdaChina,2009,pág.180.

204mentodocidadão,existemnoregimedeavaliaçãododesempenhodosfuncionáriospúblicosdeMacauosseguintesproblemas:3)UnicidadedenotadoreseinexistênciadomecanismodediversificaçãodenotadoresSegundoaconcepçãodoinstituto,quernoregimedeclassificaçãodeserviçodeoutrora,quernonovoregimedeavaliaçãododesempenhodosfuncionáriospúblicos,aavaliaçãoéfeitadeumaúnicaforma-ossubordinadossãoavaliadospelosseussuperioreshierárquicos,ouseja,osuperiorhierárquicodirectodonotadoéoúniconotador23—,estandooresultadodeavaliaçãodependenteessencialmentedaapreciaçãosubjecti-vadoseuchefenotador.Naprática,apenaspoucosserviçospúblicosin-troduziramavaliadoresexterioresnosistemadeavaliaçãododesempenho.Assim,àavaliaçãododesempenhodamaioriadosfuncionáriospúblicoscontinuaaaplicarunicamenteomodelodeavaliaçãodossubordinadospelosseussuperioreshierárquicos.Numinquéritoporquestionáriofeitopelaequipade“investigaçãosobreosactuaismecanismosdedefiniçãodemedidasdoGovernodaRAEM”24queincidesobreosfuncionáriosde21unidadesdecategoriadedirecçãodeserviços,naquestão“Noserviçoondetrabalhas,comoavaliasodesempenhoindividual(opçõesmúlti-plas)”,90,8%dos595funcionáriospúblicossujeitosainquéritooptarampela“avaliadopelosuperiorhierárquico”,enquantoasopçõesde“avaliadopelainstituiçãoconsultivaespecializada”,“avaliadopordestinatáriosde23Nostermosdaalínea3doartigo13.ºdoRegulamentoAdministrativon.º31/2004-RegimegeraldeavaliaçãododesempenhodostrabalhadoresdaAdministraçãoPúblicadaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau:“Onotadoré,semprequepossível,osuperiorhierárquicoimediatodoavaliado,maspodeserachefiafuncionaldotrabalha-dor,desdequedeletenhaumconhecimentomaisdirectoeefectivo”.24As21unidadesdecategoriadedirecçãodosserviçosquesesujeitaramaoinquéritosão:InstitutoparaosAssuntosCívicoseMunicipais,GabineteparaaReformaJurídica,CorpodeBombeiros,CorpodePolíciasdeSegurançaPúblicadeMacau,InstitutodePromoçãodoInvestimentodeMacau,GabinetedeComunicaçãoSocial,DirecçãodosServiçosdeFinanças,InstitutoPolitécnicodeMacau,DirecçãodosServiçosdeEcono-mia,PolíciaJudiciária,DirecçãodosServiçosdosSolos,ObrasPúblicaseTransportes,BibliotecaCentraldeMacau,DirecçãodosServiçosdosAssuntosdeTráfego,InstitutodeHabitação,InstitutodeAcçãoSocial,DirecçãodosServiçosdeProtecçãodoAm-biente,DirecçãodosServiçosdeEducaçãoeJuventude,InstitutoCultural,ServiçosdeSaúde,FundaçãoMacau,DirecçãodosServiçosdosAssuntosLaborais.Amaioriaabso-lutadosreferidosserviçosédotadadecompetênciasdegestãoadministrativaexterna.

205serviço”e“avaliadoporresidentes”foramrespectivamentede1%;7,9%e3%.Estesdadosesclarecemdecertomodoquenaformadeavaliaçãododesempenhoactualpredominaaavaliaçãoporsuperiorhierárquicoemuitopoucapercentagemdefuncionáriospúblicossesujeitaàavaliaçãoexterna(instituiçãoconsultivaespecializada,destinatáriosdeserviçoere-sidentes).Emvirtudedeasregrassobreaescolhadefactoresdeclassificaçãoeocritériodenotaçãoconsagradosnoantigosistemadeindicadoresdeclassificaçãodeserviçoserembastantegenéricos,aschefiasnotadorasdetinhamumpoderdiscricionárioexcessivamenteamplo,oquedetermi-nouqueaclassificaçãodeserviçotivessesofridodefactorespessoaisequeanotaçãotivesseestadofortementedependentedaopiniãosubjectivadosnotadores,porfaltadeumcritériodeclassificaçãoobjectivoecientífico.Atítuloexemplificativo,noantigoregimedeclassificaçãodeserviço,fo-ramdefinidos11factoresdeavaliação-qualidadedetrabalho,quantida-dedetrabalho,aperfeiçoamento,responsabilidade,relaçõeshumanasnotrabalho,assiduidadeepontualidade,iniciativaecriatividade,conserva-çãodematerial,respeitopelasegurança,relaçõescomopúblico,capaci-dadededirecção;porém,nãofoidefinidonaantigalegislaçãoumcritériouniformeparaaescolhadestesfactoresemfunçãodosdiferentesnotados.Assim,aescolhadeentreosreferidosonzefactoreserafeitaessencialmen-tedeacordocomasespecificidadesdotrabalho,performanceepersona-lidadedosnotados.Umproblemadaquidecorrenteéaespontaneidadenaescolhadefactores,cabendonormalmenteaosnotadores(emregra,aschefias)adecisãosubjectiva.Naopçãodosfactoresparaaavaliaçãododesempenhodeumtrabalhador,podemexistircertasdiscrepânciasentreonotadoreonotadoeentrediferentesnotadores.Assim,aatribuiçãodoplenopoderdeescolhadosfactoresaavaliarachefiasaquemcabeaavaliação,criaumespaçodiscricionárioexcessivamentegrande,oquepõeemcausaaobjectividadeeajustiçadaavaliaçãoporsofrerfacilmentedasubjectividadepessoaldasmesmas,porumladoe,aumentaacargadetrabalhoavaliativoepressãopsicológicadasmesmas,poroutro,poisaschefiasnotadorasnãosógastammuitotemponaescolhadosfactoresdaavaliação,comotambémenfrentamdiscussõesdecorrentesdosresultadosdeavaliaçãoedesconfiançadosnotados.Porsuavez,onovosistemadeindicadoresdeavaliaçãonãosóescla-receosfactoresaaplicaracadacarreira,comotambémdefinedeformapormenorizadaeoperacionaloscritériosdenotaçãoparacadafactor,condicionandodecertomodoopoderdiscricionáriodaschefiasnotado-

206ras,ediminuindoasubjectividadenoprocessodeavaliação.Confrontan-docomoantigoregimedeclassificaçãodeserviço,foicriadoumnovoprocedimentode“auto-avaliação”semcarácterobrigatório,ouseja,antesdarealizaçãoda3.ªreuniãodeavaliaçãoentreonotadoeonotador,“éfornecidaaonotadoumafichadeauto-avaliação,cujopreenchimentoéfacultativo”.Oinstitutoda“auto-avaliação”“destina-seadaraconheceraosintervenientesnoprocessodeavaliaçãoaquiloqueotrabalhadorcon-sideratersidooseudesempenho”,deixandoonotadorconhecermaisoqueonotadopensa,aavaliaçãodonotadoporsimesmo,adiscrepânciaentreasnotasdadasnaauto-avaliaçãodonotadoeasnotasaatribuirpelonotadorequalarazãodeserdestadiscrepância.Noentanto,o“RegimedeavaliaçãododesempenhodostrabalhadoresdaRegiãoAdministra-tivaEspecialdeMacau”estipulaqueaauto-avaliaçãonãorelevaparaocômputodapontuaçãofinaldaavaliação,eque“devesertidaespecial-menteemconsideraçãopelonotador”.Significaistoqueaauto-avaliaçãononovosistemadeavaliaçãonãoéumprocedimentonecessário,nemproduzefeitosubstancialparaoresultadofinaldaavaliaçãoequenaconcepçãodafiguradoavaliadornonovoregimedeavaliaçãoémantidoomodelodesubordinadosavaliadospelossuperioreshierárquicos.Re-lativamenteàavaliaçãodaschefias,onovoregimedeavaliaçãoconsagraummecanismodeavaliaçãodesuperioresporsubordinados,ouseja“...doprocessodeavaliaçãoconstaapossibilidadedopessoalsubordinadoàchefiaemitirasuaopiniãosobreodesempenhodesta,medianteopre-enchimentodeumquestionáriopreviamenteaprovadopordespachodoChefedoExecutivo”.Emvirtudedeopreenchimentodessequestionárionãorevestircarácterobrigatórioedequeestequestionárionãorelevarparaocômputodapontuaçãofinaldaavaliaçãodachefia,essemecanis-moépoucosusceptíveldevincularaschefias.Adesignaçãodosuperiorhierárquicodirectocomoavaliadoressen-cialtemvantagenscomdefiniçãoclaradeorientaçãoeobjectivos,bomconhecimentodastarefaseserfavorávelparaoreforçodoentendimentoecomunicaçãoentreosuperiorhierárquicoeosubordinado.Noentan-to,emvirtudedeessemodelodeúniconotadoratribuirumpoderdeavaliaçãoexcessivoàchefianotadora,aoacrescentarafaltadecontroloesupervisãonaconcepçãodoinstituto,aobjectividadeerazoabilidadedaavaliaçãodependem,emgrandemedida,daqualidadedaprópriachefianotadora,noquedizrespeitoàcapacidadedeemitirjuízo,observareabandonarpreconceitos.Muitasdastendênciasquesurgemfrequente-mentenoprocessodeavaliação-taiscomoefeitodeHalo/Horn,ten-

207dênciacentral,efeitodeactualidade,erroconstante(complacência/rigorexcessivo),errodeprimeiraimpressão,errodesemelhança(projecçãopessoalouauto-identificação),errodefadiga/rotina,incompreensãodosignificadodosfactores25—sãomuitasvezesprovocadaspelasubjectivi-dadedachefianotadoraquepõeemcausaaprecisãoeobjectividadedaavaliação.4)Faltadadevidaconsideraçãodoelementodoenvolvi-mentodopúbliconoprocessodeavaliaçãoAmbosantigoregimedeclassificaçãodeserviçoenovoregimedeavaliaçãodedesempenhocontêmumfactordeavaliaçãodesignadopor“relaçõescomopúblico”paraasfunçõesquetêmcontactocomopú-blico.Noantigoregime,oseuteorconcretoédefinidocomo“avaliaaurbanidadeecorrecçãonotratamentodopúblicoutentedosserviços.”,sendoasescalasde4a5pontosreferidoscomo“Incorrecto.Seminteres-senematençãopelopúblico.”;6a7pontoscomo“Emregraédelicadoeinteressado”;8a9pontoscomo“Édelicadoeatencioso,raramenteseimpacienta.”,enquantoanotade10pontosqualifica“Semprecorrectoeatencioso.Nuncaseimpacienta.”Emcomparaçãocomoantigoregimedeclassificaçãodeserviço,onovoregimedeavaliaçãododesempenhodescrevemaisclaramenteasmatériasaapreciarnosseguintestermos:“Avaliaadisponibilidadedotrabalhadornoatendimentodopúblicoeasuaorientaçãoparaasatisfaçãodasnecessidadesdeste,bemcomoasua25Entende-sepelo“errodeHalo/Horn”atendênciaparaestenderatodoodesempenhoaspectospositivosounegativosdessedesempenho;“tendênciacentral”refere-seàten-dênciaparaatribuiranotamédia,evitandoclassificaçõesbaixascomreceiodepreju-dicarosseussubordinadosouevitarclassificaçõeselevadasreceandocomprometer-sefuturamente;“efeitodeactualidade”:tendênciaparadarrelevoasituaçõesrecentesquemarcaramavidaprofissionaldotrabalhador;“erroconstante”:osnotadorescondescen-dentesestabelecempadrõesdeavaliaçãomuitobaixoseosnotadoresmuitoexigentes,padrõesdedesempenhomuitoelevadosqueostrabalhadoresnãopodematingir:“errodeprimeiraimpressão”:aprimeiraimpressãoqueoavaliadorformadoavaliadotemtendênciaapermaneceresobrepor-seaodesempenhoreal;“errodesemelhança”:pro-pensãodequeoavaliadorjulgamaisfavoravelmenteaquelesqueseparecemconsigomesmo;“errodefadiga/rotina”:propensãoanãoprestarmuitaatençãoaoprocessodeavaliação,quandosetêmdeavaliarmuitostrabalhadoresaomesmotempo,podendoestasituaçãodistorcerconsideravelmenteaavaliação;“incompreensãodosignificadodosfactores”:apreciaçãodequalidadesdiversasdasdesejadasporincompreensãooudistorçãodosentidodofactor.

208contribuiçãoparaapromoçãodaimagemdequalidadedoserviço.”.Onovoregimedeavaliaçãoabandona,noquedizrespeitoaoscritériosdenotação,ostermosambíguosconstantesnoantigoregime,taiscomo“ra-ramente”,“emregra”e“impaciência”,definindocritériosmaispormeno-rizadoseoperacionaisparaponderarnanotação.(verMapaI).MapaI—Critériosparapontuaçãonofactorde“Relaçõescomopúblico”PontuaçãoFactor12345RelaçõescomopúblicoAtendeopúblicodeformaincorrecta,demonstrandofaltaderespeitoeindelicadeza.Nãosemostradi-sponívelparadarrespostaesatisfazerasnecessidadesdopúblico,provo-candofrequentesatritos.Prejudicaacomunicaçãoen-treocidadãoeaAdministraçãoeaimagemdoserviço.Atendeopúblicocomindiferençaepoucasensibili-dadeàssuasne-cessidades.Emsituaçõesdifíceis,perdegeralmenteoautodomínio,afectandonegativa-menteaimagemdoserviço.Atendeopúblicocomcorrecçãoedisponibilidade,mostrando-seaten-toàssuasnecessi-dades.Mantémacalmaemsituaçõesdifíceis,transmit-indoumaboaimagemdoserviço.Atendeopúblicocomelevadacor-recçãoedelicadeza,identificaassuasnecessidadeseprocuraasformasmaiseficazesdeassatisfazer.Resolvesituaçõesdifíceisadoptandoumaati-tudecompreensivaeprestandooapoioadequado,promo-vendoumaimagemdequalidadedoserviço.Atendeopúblicocomexcepcionalcorrecçãoesimpa-tia,mostrando-sesempredisponíveledesenvolvendoto-dososesforçosparadarrespostaeficazàssuasnecessidades.DáconhecimentoàAdministraçãodasdificuldadesidentificadasporformaamelhoraraprestaçãodosservi-ços.Prevêasneces-sidadesdopúblicoeactuaemconformi-dadepromovendoaconfiançadopúbliconasuarela-çãocomosserviçosdaAdministração,contribuindoparaumaimagemdeelevadaqualidadedoserviço.Noentanto,naperspectivadoenvolvimentodopúblico,onovoregimedeavaliaçãododesempenhocareceaindadeperfeiçãoaoníveldasuaconcepção:(1)Relativamenteaospostosdetrabalhoqueprestamserviçosdes-tinadosaopúblicodoexteriorouquetêmcontactosdirectoscomopú-blico,adefiniçãodeumúnicofactorde“relaçãocomopúblico”comocritériodeapreciaçãoexternaénotoriamenteinsuficiente,poisestenovoregimenãocontemplaoselementostaiscomo:seopúblicoestásatisfeito

209comaquantidadeequalidadedosserviçosprestadosporessesfuncioná-riospúblicos;seessesserviçosprestadosestãodeacordocomasnecessi-dadesreaisdopúblico;quaisosindicadoresemqueopúblicomanifestainteresse(eficiência?eficácia?respostas?);(2)Relativamenteaoavaliador,opúblicoenquantoprincipalinte-ressadoouaspessoasquerecorremaosserviçosprestados,devemterdi-reitoàpalavrasobre“relaçãocomopúblico”deumfuncionáriopúblico.Porém,nostermosdoregimeactual,estepoderéentreguetotalmenteaosuperiorhierárquicodirectodorespectivofuncionário,oqueéevidente-menteindevido;(3)Noregimedeavaliaçãoemvigor,osfactoresdeavaliaçãosãode-finidosemfunçãodaperspectivadaadministração,masnãoemconfor-midadecomaperspectivadopúblico.Oaperfeiçoamentodaimagemdosserviçospúblicos,promoçãodaconfiançadopúbliconaadministraçãoeelevaçãodaqualidadedeserviçosprestadossãoosobjectivosdogover-no.Porém,naconcepçãodosfactoresparaclassificarograudesatisfaçãodestesobjectivos,ogovernoraramenteponderaestaquestãosegundoaperspectivadopúblico.Atítuloexemplificativo,naavaliaçãodosserviçosprestadospelapolícia,opúblicopodeconsiderar“comoelementoscons-titutivosdosserviçosdesegurançapública,oconhecimentojurídico,ocumprimentodalei,formação,tempestividadederespostaàsdenúnciaseoprofissionalismoquerevelanocontactocomocidadão”;naavaliaçãodosserviçosdaadministraçãorodoviária,“ocidadãoestámaisatentoaoafastamentodoengarrafamentodasestradas,segurançarodoviária,tem-pestividadedemanutenção,acessibilidadeaserviçosdeassistênciaemcasodeurgênciaeaclarezadasinalizaçãorodoviária,entreoutros”.Noentanto,éevidentequefactorestaiscomo“eficácia”,“sentidoderespon-sabilidade”,“regularidadenopostodetrabalho”,“relaçõeshumanasnotrabalho”,nãosãosuficientespararesponderàsnecessidadesenemcor-respondemaosinteressesdopúblico.4.Barreirasprincipaisparaenvolverocidadãonaavaliaçãododesempenhodosfuncionáriospúblicos1)FaltademotivaçãoparaocidadãoseenvolvernaavaliaçãododesempenhodosfuncionáriospúblicosUmenvolvimentodocidadãoeficazpressupõevontadeemotivaçãosuficientementefortedaquele,enquantoestasúltimasestãocondiciona-

210dasadespertardaconsciênciaparaaparticipaçãodemocráticadocidadãoeaograudedesenvolvimentodasociedadecivil.“ComoretornodeMacauàPátriasemsobressaltoseodesenvolvimentosocioeconómico,opovodeMacaucomeçouaterumaconsciênciadeparticipaçãomaisfor-tedoqueantesdareunificação,oquesereflectesobretudonodesejodeenvolvimentonatomadadedecisãodemedidaspúblicas;porém,ainten-sidadedavontadedeenvolvimentonãoatingeumnívelideal.Segundooapuramentodeumainvestigação,conformeoscritériosdeclassificaçãosobreaculturapolíticaemvigornomundoocidental,aculturapolíticadapopulaçãodeMacauencontra-senafasetransitóriapreliminarparaotipocívico”26.Ainclusãodocidadãocomonotadornaavaliaçãododesempenhodosfuncionáriospúblicos,paraalémdesercondicionadapelopróprioenquadramentodaavaliaçãoemvigor,estádependentedasoluçãodosproblemasdaordemdavontadeedamotivaçãodocidadãoparaseen-volver.Emtermosconcretos,osfactoresqueeventualmentecondicionamodinamismodocidadãoemenvolver-senaavaliaçãododesempenhodosfuncionáriospúblicossão:(1)Baixoníveldaculturaeconhecimentoequalidadedocidadãoemgeral:“Ocidadãoéaraizdasociedadecivil;oníveldodesenvolvi-mentodasociedadecivilestádirectamenterelacionadocomaqualidadedocidadão”27.Segundoa«AnálisedoestadoactualdaqualidadedevidadosresidentesdeMacau»efectuadapeloCentrodeEstudosEstratégicosparaoDesenvolvimentoSustentáveldoGovernodaRAEM,13,3%dosentrevistadosachamqueoproblemadabaixaqualidadedapopulaçãodeMacauéextremamentegrave,38,5%achamqueesseproblemaégrave28.Obaixoníveldeconhecimentodapopulaçãoemtermosgeraisdiminuiemgrandemedidaapossibilidadedeenvolverocidadãonaavaliaçãodo26LouShenghua,PanGuanjineLinYuan,“NovaOrdem:estudossobreagovernaçãosocialdeMacau”,EditoradeDocumentaçãodasCiênciasSociaisdaChina,2009,pág.177.27“RelatóriodasLinhasdeAcçãoGovernativareferenteaoAnoFinanceirode2008doGover-nodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau”.28CentrodeEstudosEstratégicosparaoDesenvolvimentoSustentável,“EstudosobreaqualidadedevidaglobaldosresidentesdeMacau-EstratosSociaiseSituaçãodeEmprego”,conformecitadoporLouShenghua,PanGuanjineLinYuan,“NovaOrdem:estudossobreagovernaçãosocialdeMacau”,EditoradeDocumentaçãodasCiênciasSociaisdaChina,2009,pág.56e57.

211desempenhodosfuncionáriospúblicos,poisafaltadeconhecimentosbá-sicosdefundosobreaorganizaçãoeofuncionamentodaadministraçãoegestãodosassuntospúblicosdificultamuitoarealizaçãocontínuaeeficazdaavaliaçãododesempenho;(2)Aculturapolíticatradicionaltemumainfluênciaduradoura:“...Asinfluênciasdaculturatradicionalchinesaeafaltadeacessoàprepara-çãocomunitáriafazemcomqueaconsciênciacívicadapopulaçãodeMa-caunãoacompanheodesenvolvimentosocialnaactualidade.Namaioriadoscasos,emboratenhaopiniãodiferente,opovonãoexercerácomem-penhooseudireitodeexpressãocomo“dizente”,estandohabituadoaserservidopassivamenteemvezdeseenvolveractivamente.Naparticipaçãonosassuntospúblicos,estámaisatentoao‘outputdepolíticas’doqueao‘inputdepolíticas’”29;(3)Ocidadãonãodominaasinformaçõesnecessáriasparaaavalia-çãododesempenhodosfuncionáriospúblicos:Éindubitávelqueexisteumaenormedissimetrianapossedeinformaçõesparaaavaliaçãodode-sempenhodosfuncionáriosentreaadministraçãoeocidadão,dissimetriaqueémaissalientenumsistemacujagestãoadministrativanãoésuficien-tementetransparente.“Emvirtudedoscondicionalismosdoserviçoouporrazõesdecurtavisão,osagentesdaadministraçãonãoestãodispostosapartilharinformaçõescomosoutros,definindoopapelqueeleprópriodevedesempenharnoprocedimentoadministrativoemconformidadecomosseusconhecimentostécnico-profissionais”30.2)AspossíveisresistênciasdefuncionáriospúblicosàintroduçãodoelementodoenvolvimentodocidadãonosistemadaavaliaçãododesempenhoComosereferiuatrás,“existemuma‘relaçãotensanecessária’entreodireitomaisamplodeparticipaçãodocidadãoeaprerrogativadostra-balhadoresdafunçãopúblicaenquantodecisoresdaadministração”31.A29LouShenghua,PanGuanjineLinYuan,“NovaOrdem:estudossobreagovernaçãosocialdeMacau”,EditoradeDocumentaçãodasCiênciasSociaisdaChina,2009,pág.177.30King,CherylS.,KathrynM.FelteyeBridgetO’NeillSusel,1998,“Thequestionofparticipation:Towardauthenticpublicparticipationinpublicadministration”,“PublicAd-ministrationReview”,58(4):317-326.31Ibidem.

212inclusãodoelementodoenvolvimentodocidadãonosistemadeavalia-çãododesempenhodosfuncionáriospúblicosenfrentaráinevitavelmenteumaoposiçãoouresistênciaporpartedaschefias,enquantosuperioreshierárquicosdosavaliadosedosfuncionáriosenquantoavaliados.Paraaschefiassuperioreshierárquicos,estainclusãonãosignificasóumatrans-ferênciaparcialdosseuspoderesdegestãodepessoalededecisãoadmi-nistrativaparaopúblico;representa,emcertamedida,umadeterminadalesãodasuaautoridadehierárquica.“Nademocracia,sãonecessáriosumaliderançapoderosaeumdireitocívicoeficaz;sóque,estaliderançarefor-çadaésusceptível,defacto,deprejudicardeformaprogressivaumdireitocívicomaisparticipativo”32.Naprática,“aatitudenegativadogestorparacomocidadãoéoprincipalobstáculonoprocessodapromoçãodoenvolvimentodocidadão”;“muitosdosgestorestêmumamentecontra-ditóriaemrelaçãoaoenvolvimentodocidadão,poiselesachamquenoprocessodeparticipaçãoestãocheiosdeproblemasdetodaanatureza”33;outrosgestorestêmumaatitudenegativaemrelaçãoaoenvolvimentodocidadão,achandoque“ocidadãonãoécapazdedefinirpolíticaspúblicas;ocidadãonãotemumapreferênciaclaranasopçõespolíticas;ocidadãoéindiferenteenãoestáorganizado,nãopodendoparticipareficazmentenafeituradaspolíticaspúblicas”34.Relativamenteaosfuncionáriospúblicosenquantoavaliados,emboraatomadadeapreciaçãoexternanoprocessodeavaliaçãododesempenho-istoé,oenvolvimentodopúblicoeograudesatisfaçãodosserviçosprestados-comovectorprincipal,tornepossíveloacessoainformaçõesforadorespectivoorganismoquepossibilitaapromoçãodaobjectividadeejustiçadoresultadodaavaliação,estapráticaimplicaráumaalteraçãoaosmodosdeadministraçãoepensamentopreexistentesqueconsistemem“prestarcontaasuperioreshierárquicos”eumacombinaçãoeficazdosmodosde“prestarcontasaossuperioreshierárquicos”e“prestarcontasaopúblico”.Osavaliadosterãotambémumamentecontraditóriaemrelaçãoaoenvolvimentodopúbliconoprocessodaavaliaçãododesem-penho,poisque,porumlado,elespretendemquebraromodoexistente32JanetV.DenhardteRobertB.Denhardt,“TheNewPublicService:Serving,notSteering”,traduçãodeDingHuang,EditoraUniversidadeRenmindaChina,2004,pág.47.33Yang,Kaifeng,2005,Publicadministrators’trustincitizens:Amissinglinkincitizeninvolvementefforts,“PublicAdministrationReview”,65(3):273_285.34Ibidem.

213deavaliaçãoporumúniconotadorsuperiorhierárquico,factoquetornapossívelqueoresultadodaavaliaçãoreflitaoseudesempenhoreal;poroutrolado,osavaliadostêmtambémdúvida,sobreseopúblicotemvontadeecapacidadedeintervençãonaavaliaçãoeseelepodeteracessoainformaçõessuficientesparaavaliarodesempenhodosfuncionáriospúblicos.Alémdisso,oenvolvimentodopúblicoprovenientedeforadainstituiçãopodeconstituirumstressextraordinárioeummecanismodefiscalização,emespecialnocontextodaintensificaçãocontínuadomeca-nismoderesponsabilidadedostitularesdecargosedeanti-corrupção.Deadmitirqueoenvolvimentodocidadãonaavaliaçãodode-sempenhodosfuncionáriospúblicospodeencontrarimpedimentosporchoquedeideias.Istoporqueoenvolvimentodocidadãotemcomobaseosvaloresdaliberdade,igualdadeedireitoindividual,enquantoofun-cionamentodaadministraçãoassentanosusosecostumes,autoridadehierárquica,especialidadeedespersonificação,contradiçõesdeideiasessasquecriamcertasdificuldadesparaaintervençãodocidadão35.3)AimperfeiçãodasnormasqueregulamoenvolvimentodocidadãopodecriarcaosnagestãodefuncionáriospúblicosNosdiasdehojeemqueademocraciaevoluiconstantemente,obe-nefíciopotencialdoenvolvimentodocidadãoésubentendido,pois“ain-tervençãodocidadãopodefazercomqueapolíticaestejamaisdeacordocomassuaspreferências,comqueocidadãopasseaserumavaliadorqueacompanhabemasacçõesdogovernoecomqueogovernoganhemaiorsuporteporpartedopovo”36.Noentanto,oenvolvimentodocidadãonaavaliaçãododesempenhodosfuncionáriospúblicosnãoéumaactividadesemcusto:casoexistamdefeitosnoesboçodainstituição,“oprocessocomplexodoenvolvimentodopúblicopodegastarmuitosrecursosdosorganismosdestinadosàexecuçãodepolíticasepõeemcausaaeficáciarealdepolíticas”37.35DengGuoshengeXiaoMingchao,“Apreciaçãododesempenhodogovernopelamassapopular:teoria,metodologiaeprática”,EditoradaUniversidadedePequim,ediçãode2006,pág.8.36Irvin,R.A.,andJohnStansbury,2004,Citizenparticipationindecisionmaking:Isisworththeeffort?“PublicAdministrationReview”,64(1):55-65.37Ibidem.

214Emconcreto,osproblemasqueocorrerãocommaiorfacilidadenapráticadoenvolvimentodocidadãosãoosseguintes:(1)Ampliaçãocegadoâmbitodaparticipaçãoefaltadeponderaçãorigorosaemseleccionarcarreirasecargosaosquaisseaplicamaaprecia-çãopelopúblico:relativamenteaoâmbitodaaplicaçãodaavaliaçãododesempenhodosfuncionáriospúblicospelopúblico,asfunçõesaconsi-derarserãoaquelasqueserelacionamcomosinteressespúblicoseaquelasquetêmopúblicocomodestinatárioprincipal.Orealcedoenvolvimen-todocidadãosemdiscriminaçãopodecriarcaosnagestãodaequipadosfuncionárioseprovocarconflitosentreaadministraçãoeopúblico;(2)Asimplestomadade“satisfaçãodosclientes”comoprincípiodaavaliaçãododesempenhodosfuncionários:emboraoprincípiodesatis-façãodosclientessejaopadrãoparaaponderaçãofinaldaavaliaçãododesempenhocomaintervençãodopúblico,istonãoquerdizerqueesteprincípioseaplicasimplesmenteemtodasequaisquersituações.Nareali-dade,osdestinatáriosnagestãopúblicapodemdividir-seemdestinatáriosdeserviços,sujeitosàexecuçãojurídicaesujeitosaocontroloregulamen-tar.Apenasaosdestinatáriosdeserviçosédirectamenteaplicáveloprin-cípiodasatisfaçãodosclientes,enquantoaossujeitosàexecuçãojurídicaesujeitosaocontroloregulamentarnãoéaplicávelesteprincípio.ComoreferiuDavidOsborne:“Aconfusãodeclienteseexecutadoséemregramuitoperigosa.Paraapolíciaeparaoestabelecimentoprisional,éma-nifestoqueasegurançapúblicaémaisrelevantedoqueasatisfaçãodoscriminosos.Paraoorganismodeprotecçãodoambiente,asegurançadopúblicoémaisimportantedoqueasatisfaçãodosgerentesdeempresas.Finalmente,porhipótese,searepartiçãodefinançastomarasatisfaçãodoscontribuintescomoseuobjectivosupremo,quaisserãoasconsequên-cias?Seráaquedadrásticadasreceitasfiscais”38.III.Conclusão“Serviropovo”éoobjectivodasacçõesgovernativasedareformadoGovernodaRAEdeMacau.Emanosrecentes,oGovernodaRAEM38DavidOsborneePeterPlastrik(EstadosUnidosdaAmérica),“BanishingBureaucracy:TheFiveStrategiesforReinventingGovernment”,EditoraUniversidadeRenmindaChi-na,2004,pág.183.

215dedicou-secontinuamenteaoaperfeiçoamentodomecanismodeconsul-tapública,esforçou-seporincentivaropúblicoaenvolver-senosassuntossociaisepúblicosenatomadadedecisõesdasmedidaspúblicas.NoRe-latóriodasLinhasdeAcçãoGovernativaparaoAnoFinanceirode2008,oentãoChefedoExecutivoEdmundoHosublinhouque“odesenvolvi-mentosustentáveldeMacaudependerádeumaparticipaçãomaisactivadapopulaçãonosassuntosdaRAEM”,queoGovernodaRAEM“irácontinuaraalargaroscanaisdeconsultapública,comvistaapermitirqueapopulaçãoparticipedemocraticamentenosassuntospúblicos”,que“emrespostaàsnecessidadesexigidasporumamaiorparticipaçãodemocráticadopúbliconadefiniçãodaspolíticas,oGovernoiráalargaratransparênciadaacçãogovernativa”,que“criarácondiçõesparapromoveractivamenteaeducaçãocívicajuntodapopulação,especialmentejuntodajuventude,comvistaaestabelecerumabaseindispensávelparaode-senvolvimentosaudáveldeumasociedadecivil”39.Emseguida,oGover-nodaRAEMtomouumconjuntodemedidasnosentidodepromoveraparticipaçãodopúblico,taiscomoaentradaemfuncionamentodosistemadeserviçosdeinformaçãocentralizados,ummaiorenvolvimentonas“palestrascomunitáriaseoreforçodostrabalhosdecriaçãodeórgãosconsultivosnosbairroscomunitários.ComatomadadepossecomoChefedoExecutivo,ChuiSaiOncontinuaaenvidaresforçosem“pro-moverumasaudávelinteracçãoecomunicaçãorecíprocacomopúblico”,assinalandono“RelatóriodasLinhasdeAcçãoGovernativaparaoAnoFinanceirode2010”queoGovernodaRAEMprocederáauma“amplarecolhadaopiniãopública”eà“construçãodeumgovernoíntegro”,re-forçará“apromoçãodaintegridade”eelevará“plenamenteatransparên-ciadaacçãogovernativa”,“institucionalizandoosistemadeconsultapú-blicacomoformadeaumentarasuaeficáciaegarantiraefectivarecolhadasopiniõesdapopulaçãoaolongododiálogocomopúblico”40.Actualmente,oGovernodaRAEMestabeleceucomoalvoaedifi-caçãodeum“governoincorrupto”,“transparente”,“responsável”,e“deservir”,procurando,atravésdearranjosinstitucionaisracionalizados,criarvigorosamenteumambienteinstitucionalfavorávelàparticipaçãodoci-39“RelatóriodasLinhasdeAcçãoGovernativareferenteaoAnoFinanceirode2008doGover-nodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau”.40“RelatóriodasLinhasdeAcçãoGovernativareferenteaoAnoFinanceirode2008doGov-ernodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau”.

216dadão,comvistaaimplantaregeneralizarosentidoderesponsabilidadesocialdocidadãoeestimularaparticipaçãopolíticadocidadão,elemen-tosestesquedisponibilizamumespaçoinstitucionalquepossibilitaain-troduçãodoelementodaintervençãodocidadãonosistemadeavaliaçãododesempenhodosfuncionáriospúblicos.Noentanto,asociedadecivilnãoseformanumsódiaeosimpedimentosinstitucionaiseculturaisqueaparticipaçãodocidadãonaavaliaçãododesempenhodosfuncionáriospúblicosestáaenfrentarsubsistirãonumespaçotemporalprolongado.Eomeiopossívelquenosencaminhepara“umaparticipaçãoverdadeiracomaboliçãodasbarreiras”consistiráem:“delegarpoderesedisponibili-zareducaçãocívicaaocidadão”,“formardenovoostrabalhadoresdaad-ministração”e“racionalizaraestruturaçãoeprocessoadministrativos”41.41King,CherylS.,KathrynM.Feltey,andBridgetO’NeillSusel,1998,Thequestionofparticipation:Towardauthenticpublicparticipationinpublicadministration,“PublicAdministrationReview”,58(4):317-326.

217Administraçãon.º91,vol.XXIV,2011-1.º,217-239ExploraremMacauaPolíticadeCuidadosdeLongaDuração,partindodopontodevistadosRespectivosInteressadosChenHuidan*eChenJianxin**PrefácioOenvelhecimentopopulacionaléumproblemaquetodooGlobotemqueencarareétambémumtemaimportantedapolíticadediversospaísesouregiões.Quandosomosjovens,esforçamo-nospordarcontri-butosàsociedade;quandoentramosnavelhice,ogovernoeasociedadetêmaresponsabilidadedenosfornecerserviçosdecuidadosdelongadu-raçãoadequados,permitindo-nos“terquemnosmantenha”e“terquemnosapoie”,ideologiaestaqueestáatornar-segradualmentenumametacomumdapolíticasobreoscuidadosdelongaduraçãoemdiversosluga-res.Macautambémencaraoproblemadoenvelhecimentopopulacional;parairaoencontrodestedesafio,ogovernodaRegiãoAdministrativaEspecialeasorganizaçõessociaisdeMacautêmvindoalançargrandequantidadederecursoshumanos,materiaisefinanceiros,nãoficandonesteaspectoatrásdenenhumpaísouregião.Semembargo,apesardenosúltimosanosteremsidoaperfeiçoadasaprestaçãodoserviçodecui-dadosdelongaduraçãoaidososeapolíticaemquestão,háaindaestu-diososecidadãosqueindicamqueoactualserviçodecuidadosdelongaduraçãoéinsuficiente,manifestando-sesobretudonosseguintesaspectos:Faltalotaçãoemdiversosserviços;édemasiadolongootempodeesperaparaointernamentoemlardeidosos;nãoéidealodesenvolvimentodosserviçosdetipodomiciliárioedetipocomunitário,eexistemaindamui-tosespaçosparamelhorianapolíticasobreoscuidadosdelongaduração.Nosúltimosanos,ospaísesavançadostêmintroduzidonoscuidadosdelongaduraçãoomodelodegestãodecuidados(CareManagementModel),omodelodosubsídiooutítuloemdinheiroeconsultaaoser-*InvestigadorassistentedoCentrodeInvestigaçãodoPrincípio“UmPaís,DoisSiste-mas”,doInstitutoPolitécnicodeMacau.**ProfessorassistentedocursodeGovernoeAdministraçãodaUniversidadedeMacau.

218viço(CashandCounselingModel),eomodelomistodecasos(Case-mixModel),permitindoqueosidososcontinuemapassaravelhicefelizesnacomunidade,medidaestaquejátemobtidoresultadossatisfatórios.Asexperiênciasdospaísesavançadosrevestem-sedesignificadopossiveldeimitaçãoparaMacau.Opresenteartigotentapartirdopontodevistadosinteressadospelapolíticasobreoscuidadosdelongaduração,paraexploraraviabilidadedestesmodeloseosproblemasquepossamseren-contrados,comoobjectivodedaralgunscontributosaoaperfeiçoamentodapolíticasobreoscuidadosdelongaduraçãoaprestaràterceiraidadedeMacau.I.DesafiodoEnvelhecimentoPopulacionaldeMacauDeacordocomadefiniçãodasNaçõesUnidas,seaproporçãodapopulaçãoidosadeumasociedadeatinge7%dasuapopulaçãototal,estasociedadepodeserconsideradacomosociedadeenvelhecida.EmMacau,em2003asuapopulaçãojátinhaocupado7,5%nasuapopulaçãototal,oquesignificaquejánaquelaalturaMacauatingiaanormadasociedadeenvelhecidadefinidapelasNaçõesUnidas.Em2008,aproporçãodapo-pulaçãoidosadeMacaufoide7,2%dasuapopulaçãototal,oquemos-traaparentementeumabaixaligeiradasuapopulaçãoidosanesseano,resultadoestequefoimotivadopelacontrataçãodeumgrandenúmerodetrabalhadoresaoexteriornosúltimosanosparasatisfazeranecessidadedodesenvolvimentoeconómico;defacto,onúmerodosidososaumentaanualmente1,tendo-seelevadooíndicedeenvelhecimentode39,8noanode2003para56,2em20082;estima-sequeem2031esteíndiceseelevarápara1563.Entretanto,Macautambémenfrentaráochamado“babyboom”,ouseja,numperíodode5a10anosnofuturo,oproblemadoenvelheci-1DirecçãodosServiçosdeEstatísticaeCensos:“ProjecçõesdaPopulaçãodeMacau2007-2031”,publicadanoWebsitedaDirecçãodosServiçosdeEstatísticaeCensos:http://www.dsec.gov.mo/getAttachment/fe8bcba5-2ee7-4c33-b70d-461ec9b8f41b/C_PPRM_PUB_2007_Y.aspx,18deAbrilde2010.2Videnotaanterior.3DirecçãodosServiçosdeEstatísticaeCensos:“EstimativasdaPopualaçãodeMa-cau2008”,publicadanoWebsitedaDirecçãodosServiçosdeEstatísticaeCensos:http://www.dsec.gov.mo/getAttachment/845ce977-515a-48fb-b9d4-3675ee57e207/C_POP_FR_2008_Y.aspx,18deAbrilde2010.

219mentopopulacionaldeMacautornar-se-àcadavezmaisgravedevidoaquenesteperíodoaspessoasnascidasno“babyboom”(asquenasceramnosanos50e60doúltimoséculo)completarão65anoseaproporçãodasuapopulaçãoidosaseelevaráde7%noanode2011para12%em2021emesmopara19%em20314.Alémdatendênciadoaumentorápidodapopulaçãoidosa,oaumentodaesperançadevidaestáaagra-varoproblemadoenvelhecimentopopulacional.Onúmerodosidososavançadostambémaumentamaisrapidamenteemrelaçãoaopassadoeapercentagemdosidososcom80oumaisanossubiránapopulaçãototalde1,8%noanode2006para3,9%em2031.Alémdoenvelhecimentopopulacional,aindatemsurgidoatendênciadafeminizaçãodepessoasdeidadeavançada:Em2006,entreos36.000idososdeidadesuperiora65anos,aspessoasdosexofemininoocupavam55,8%;entreoscercade8.700idososdeidadesuperiora80anos,asidosasocupavam66,2%,eentreestasosmaridosdemaisde70%játinhamfalecido5.Estasidosastêmqueenfrentarsozinhasoisolamento;comofaltacapacidadedeauto-cuidado,elasesuasfamíliasnecessitamurgentementedoapoiodecuida-dosdelongaduraçãoaprestar.Comoenvelhecimentopopulacional,acapacidadedevidadiária,acapacidadedevidadiáriafuncional,asdoençascrónicaseaperdadefunçõestornar-se-ãonosfactoresprincipaisnecessáriosaoscuidadosdelongaduração,eonúmerodepessoasqueprecisamdecuidadosdelongaduraçãoaumentaráde2.812noanode2006para6840noanode20266;oaumentodapopulaçãoqueprecisadecuidadosdelongadu-raçãocausaráumaumentoconsiderávelnaprocuradosserviços7etrará4Videnotaanterior1.5DirecçãodosServiçosdeEstatísticaeCensos:“ResultadosGlobaisdosCensosemMea-dosde2006”,publicadonoWebsitedaDirecçãodosServiçosdeEstatísticaeCensos:http://www.dsec.gov.mo,18deAbrilde2010.6“InvestigaçãodaSituaçãosobreaSaúdedeUtentesdosCuidadosdeLongaDuraçãodaRegiãoAdministraçãoEspecialdeMacau”,publicadanowebsitedoInstitutodeAcçãoSocial:http://www.ias.gov.mo/stat/di/2009/cv.pdf,18deAbrilde2010.7WuShuQuneJiangDongLiang:“ProblemaseContramedidasdosCuidadosdeLongaDuraçãodaRegiãodeTaiwan”,artigopublicadonoVol.14,N.3,da“RevistadeSaúdePúblicadaChina”,1995,págs.246-254,Lam,S.K.(1997).“TheHealthoftheElderlyinHongKong”.HongKong:HongKongUniversity;Leung,A.C.T.,Yau,D.C.N.,Liu,C.P.,Yeoh,C.S.,etal.(2004).ReducingUtilizationofHospitalServicesbyCaseMa-nagement:aRandomizedControlledTrial.“AustralianHealthReview”28(1):79-86.

220grandeschoquesàqualidadeeàquantidadedosistemadecuidadosdelongaduração.Entretanto,ogovernodeveregulareaperfeiçoarapolíticasobreoscuidadosdelongaduraçãoparacorresponderàsnecessidadesdoscidadãos,epararesponderàsmudançassócio-económicas,taiscomoanuclealizaçãodaestruturafamiliar,oenfraquecimentodoconceitosobreoamorfilial,olançamentonomercadodeempregodosexofemininoeascaracterísticasdotrabalhoporturnosnosectordoturismoediversões.II.ConteúdodosCuidadosdeLongaDuraçãoDeacordocomaOrganizaçãoMundialdeSaúde(2002),oscui-dadosdelongaduraçãodesignamprincipalmenteosistemadecuidadosduradouroscompostopelocuidadoformal(formalcare)epelocuidadoinformal(informalcare).Oprimeiroéumserviçoprestadoporagentesprofissionais(taiscomoosprofissionaisnossectoressanitárioesocial)eosegundoéumserviçoprestadoporpessoasnãoprofissionais(taiscomoosfamiliares,amigos,voluntários,etc.);estesserviçosprestadosapessoassemcapacidadedeauto-cuidadoincluemoserviçoindividual(porexem-plo,ajudaratomarbanho),otrabalhodoméstico(porexemplo,cozerarroz,fazerlimpeza,etc.),agestãodavida(porexemplo,fazercompras,fazerfinanças,etc.,oapoiotécnico(porexemplo,fornecerinstrumentosdeapoio,instalaroalarmedepaz,etc.),eaajudaàmelhoriadoambien-tedoméstico.Alémdisso,oscuidadosdelongaduraçãoaindapreconi-zamaefectividadedoserviçomédicocomafinalidadedeatenuarograuimperfeitodosutentesepermitir-lhesgozaremmelhorqualidadedevidae,entretanto,manteremasuaautonomiaeindependênciaeprotegeremasuadignidade.Todosestesserviçospodemserprestadosnainstituição,nacomunidadeounodomicílio8.III.TendênciadaEvoluçãodaPolíticadeCuidadosdeLongaDuraçãoUmanoçãoeobjectivoimportantedapolíticadecuidadosdelongaduraçãoé“manterosidososnodomicílio”(ageinginplace);aapresenta-çãodestanoçãovisaevitarqueoabandonodavivendaoriginalouavidalonganolardeidosospossaconduziràperdadasuaredesocial(social8WorldHealthOrganization.(2002).LessonsforLong-termCarePolicy,availableatitswebsite:http://whqlibdoc.who.int/hq/2002/WHO_NMH7CCL_02.1.pdf,18/04/2010.

221network)anteriormenteexistenteeaumnovoestabelecimentodecírcu-lonecessáriodecomunicaçãosocialparaencararosdiversosproblemaspsicológicoscausadospelonovoambiente(porexemplo,pressão,sen-tidodeisolamento,sentidodedepressão,etc.)9.Esteobjectivodeveserrealizadoatravésdacooperaçãoestreitaentreafamília,asociedadeeogoverno,demodoaqueosidosospossamviverumavidafamiliarcon-fortávelnacomunidadeeseeviteainstitucionalizaçãoprematura(pre-matureinstitutionalization)10.Porisso,osdiversosmodelosdecuidadosdesenvolvidosnasregiõesavançadas,taiscomoomodelodegestãodecuidados,omodelodosubsídiooutítuloemdinheiroeconsultaaoservi-çoeomodelomistodecasos;aspolíticasemedidasadoptadasnospaísesavançadosparaalcançarestasmetas,assimcomoassuasexperiênciasemquestãorevestem-secertamentedesignificadoedevalordereferênciaeestudoprofundo11.1.ModelodegestãodecuidadosÉmuitovulgarqueoserviçodecuidadosdelongaduraçãoparaosidososestejadispersoedescontínuo12,conduzindoaosurgimentodofe-nómenodeosrecursosrelacionadosnãoseremaproveitadosplenamente,exercendodestemodoumefeitonegativosobrearealizaçãodametade“manterosidososnodomicílio”;algunspaísesouregiõesavançadasjátêmtransformadooserviçocomunitárioeoserviçodomiciliárioemmo-delosdecuidadosdelongaduração13,cujofuncionamentoéumprocesso9Chapin,R.&Dobbs-Kepper,D.(2001).AginginPlaceinAssistedLiving:PhilosophyversusPolicy.“TheGerontologist”41(1):43-50.10Chen,C.F.(2005).TheLong-termCarePoliciesinGermany,JapanandCanada:aLessonforTaiwan.“TaiwaneseJournalofSocialWelfare”5(1):49-69.11QiYi:“PopulaçãoIdosadasComunidadesChinesasdaÁsiaeExploraçãodoTrabalhodeEstudosobreaGerontologia”,artigopublicadonarevista,comQiYicomoeditorchefe,“EstudossobreProblemasdeIdososDescendentesdeChineses”,HongKong,CentrodeGestãoEspecializadadaChinadeHanchuan,1999.12Brodsky,J.,Habib,J.,Hirschfeld,M.,etal.(2003).ChoosingOverallLTCStrategies:aConceptualFrameworkforPolicy,inWorldHealthOrganization.(2003).KeyPolicyIssuesinLong-termCare,availableatitswebsite:http://whqlibdoc.who.int/publica-tions/2003/9241562250.pdf,20/10/2008.13Hughes,S.L.,Finkel,S.,Harter,K.,Fulton,B.,Edeleman,P.&Waters,T.(2003).EvaluationofManagedCommunityCareDemonstrationProject.“JournalofAgingandHealth”15(1):246-268;Murashima,S.&Asahara,K.(2003).TheEffectivenessoftheAround-the-clockin-homeCareSystem:DidItPreventtheInstitutionalizationof

222deciclo,incluindoprincipalmenteadescobertaeavaliaçãodecasos,aelaboraçãodeumplanodecuidados,aexecuçãodoplanodecuidados,aprestaçãodeumserviçodegestãodoscuidadoseumtrabalhoderetros-pecção14.Semembargo,acoordenaçãodosrecursosdosserviçosdasins-tituiçõesgovernamentaisenãogovernamentaiseorealcedacooperaçãoentregrupostrans-departamentaisetrans-profissionaissãooapoiodomodelodegestãodecuidados,eoscuidadoscontínuoseaprestaçãodeserviçosadequadosãoassuasmetas15.Omodelodegestãodecuidadoséconsideradocomoumdosmétodoscomquesepodematingirasmetasparasatisfazerasdiversasprocurasdeidosos,coordenarosrecursosdecuidadoseprestarumserviçodecuidadosmaiseficaz16.2.ModelodosubsídiooutítuloemdinheiroeconsultaaoserviçoEmmeadosdosanos90doséculotransacto,emalgumasregiõeseuropeias(porexemplo,naHolandaenaAlemanha)começouaserin-troduzidoomodelodeconsultacombinadocomodinheiroeoserviço.Estemodelousaoconceitodirigidoaosutentes,preconizaodireitoàautodeterminaçãodosbeneficiáriosaumserviçomáximo,crêqueelespodemoptarparasiprópriosporprojectosdecuidadosmaisadequadosouinstruirosseusfamiliaresouamigosaseleccioná-losdeacordocomasuavontade.Acaracterísticadomodelomanifesta-seemqueogovernoatribuimensalmenteaosbeneficiáriosdoserviçoumsubsídiooutítuloFrailElderly“PublicHealthNursing”20(1):13-24;Weiner,K.,Hughes,J.,Challis,D.&Pedersen,I.(2003).IntegratingHealthandSocialCareattheMicroLevel:HealthCareProfessionalsasCareMangersforOlderPeople.“SocialPolicyAdministration”37(5):498-515.14Challis,D.(1994).CaseManagement:aReviewofUKDevelopmentsandIssues,inM.Titterton(ed.),“CaringforPeopleintheCommunity”:TheNewWelfare,London:Jessi-ca,Kingsley;Challis,D.,Stewart,K.,Donnelly,M.,Weiner,K.,&Hughes,J.(2006).CareManagementforOlderPeople:DoesIntegrationMakeaDifference?.“JournalofInterprofessionalCare”20(4):335-348;Nakatani,H.&Shimanouchi,S.(2004).FactorsinCareManagementAffectingClientOutcomesinHomeCare.“NursingandHealthSciences”6:239-246.15HuangYuanXie:“FuncionamentodaEquipadoCentrodeGestãodeCuidadosdeLongaDuração”,artigopublicadona“RevistadeCuidadosdeLongaDuração”,Vol.XI,N.1,2007,págs.20-26.16HospitalAuthorityHongKong.(1995).“CaseManagementPilotSchemeinCommunityNursingService”:ProposalPaper.HongKong:HospitalAuthority.

223emdinheiroparaacompradoserviçodecuidadosdelongaduraçãoe,aomesmotempo,presta-lhesserviçosdeconsultarelacionados,taiscomoajudaàcompradoserviçonecessárioemercadorias,acontrataçãodeagentesqualificadoseofornecimentodediversasinformações17.Algunsestudiososindicamqueestemodelotemaumentadoapossibilidadederealizaroobjectivode“manterosidososnodomicílio”18.3.ModelomistodecasosAoaperfeiçoaromodelodeserviço,ogovernopodepromoveromodelodedistribuiçãoderecursos,queétambémumdosmaisimpor-tantes,paraestimularodesenvolvimentodoserviçocomunitáriodoscui-dados.Emvirtudedeosdiferentesidososteremnecessidadesdiferenteseoscustosnecessáriosparaosserviçosdosdiferentesidososseremtambémbastantediferentes,adistribuiçãodosrecursosdevereflectirousodosrecursosparaasdiferentesnecessidadeseoscustosdoserviçocorrespon-dentesdevemserreguladosdeacordocomosresultadosdoscuidadosreais.Muitasregiõesusamestemodeloparaajudarosbeneficiáriosdosserviçosnoseuusoderecursos,quesedividememsetegruposdecasos;cadagrupodivide-seemdiversossub-grupossegundoaclassificaçãodasuacapacidadedevidadiária;aquantidadedosrecursosusadospelopri-meirogrupoémaioreadosrecursosusadospeloúltimogrupoémenor.Aoutraaplicaçãoimportantedosistemamistodecasosmanifesta-senadistribuiçãodosrecursoshumanos,incluindoadeterminaçãodostiposdepessoaledotemponecessárioparaoscuidados,aconfirmaçãodonú-merodeidososedecuidados,etc.19.17Tilly,J.,Wiener,J.M.&CuellarE.(2000).“Consumer-directedHome-andCommunity-basedServicesProgramsinFiveCountries:PolicyIssuesforOlderPeopleandGovernment.”Generations24(3):74-83.18Gibson,M.J.,G,S.R.&Pandya,S.M.(2003).“Long-termCareinDevelopedNations:aBriefOverview”,Washington,D.C.:AAPRPublicPolicyInstitutePPIIssuePaper#2003-13.19Bostick,J.E.,Rantz,M.J.,Flesner,M.K.&Riggs,C.J.(2006).SystematicReviewofStudiesofStaffingandQualityinNursingHomes.“JAmMedDirAssoc”7:366-376;Dellefield,M.E.(2006).UsingtheResourceUtilizationGroups(RUG-III)SystemasaStaffingToolinNursingHomes.“GeriatricNursing”27:160-165;Mor,V.(2007).DefiningandMeasuringQualityOutcomesinLong-termCare.“JournaloftheAme-ricanMedicalDirectorsAssociation”8:129-137;Mueller,C.(2000).AframeworkforNurseStaffinginLong-termCareFacilities.“GeriatricNursing”21:262-267;OuYaoRong,ChenJianXin,ChenHuiDaneQiYi:“ObservaroDesenvolvimentodoServiçoà

224IV.MetodologiadeEstudo1.DeterminaçãodosinteressadospelapolíticadecuidadosdelongaduraçãoAplanificaçãodapolíticaéumprocessocolectivoeinteractivo,refe-rentegeralmenteàintervençãodeorganismosgovernamentais,órgãosle-gislativos,gruposdeinteresses,instituiçõesdeestudoeindivíduos20.Combasenosseusobjectivoseposições,estesorganismosgovernamentais,ór-gãoslegislativos,gruposdeinteresses,instituiçõesdeestudoeindivíduostornam-seemagentesouparticipantes;quantomaisamploéoâmbitoaqueoproblemaserefere,maioréonúmerodosintervenientesnaplanifi-cação.OsdestinatáriosdaentrevistadopresentetextosãoprincipalmentefuncionáriosdoInstitutodeAcçãoSocial,delegadosdaAssembleiaLe-gislativaqueprestamatençãoaodesenvolvimentodoserviçodecuidadosdelongaduração,trabalhadoresdasinstituiçõesdedicadosaoserviçodeapoioaidosos(assistentessociaiseenfermeiros),membrosdaComissãoparaosAssuntosdoCidadãoSenioredaAssociaçãodeGerontologiadeMacau.Tendoemcontaqueoconteúdodaentrevistaserefereaaspectosmacroscópicosdaspolíticassobrecuidadosdelongaduraçãoequeseriamnecessáriaspessoasconhecedorasdoconteúdodaspolíticasparafornece-remdadoseinformações,nãoforamincluídosnapresenteentrevistaindi-víduosidososnosinteressadosrelacionados.2.EntrevistaindividualÉadoptadaaformadeentrevistaindividualcara-a-cara;depoisdedeterminadaalistadosdestinatáriosdaentrevista,sãoemitidosconvites;finalmente,umtotalde7pessoasaceitouoconvite(ver,detalhadamente,oQuadro1)easentrevistasrealizaram-sede15a30deAbril.IdadeTerceiradeMacau,desdeoAspectodeOferta”,artigopublicadonos“EstudosdeMacau,”N.º48,2008,págs.135-139.20LinShuiBoeZhangShiXian:“PolíticaPública,”Taiwan:CompanhiadePublicaçãodeLivrosWuNan,Ltd.,2006;Anderson,J.E.(2006).“PublicPolicyMaking”(6thEdi-tion),UnitedState:HoughtonMifflin;Sidney,M.S.(2007),PolicyFormulation:De-signandTools,inFischer,F.,Miller,G.J.,&Sidney,M.S.(2007).“HandbookofPublicPolicyAnalysis:Theory,Politics,andMethods”,UnitedState:CSRPress79-87..

225Quadro1:DadosdosinquiridosInquiridoSexoUnidadedetrabalho/profissãoAFemininoInstitutodeAcçãoSocialBFemininoEx-delegadodaAssembleiaLegislativa;responsáveldaAssociaçãodeEnfermeirosCFemininoProfessoradoInstitutodeEnfermagemKiangWuDMasculinoMembrodaComissãoparaosAssuntosdoCidadãoSenioremembrodaComissãoparaosAssuntosdeReabilitaçãoEFemininoResponsáveldaUniãoGeraldasAssociaçõesdeMoradoresdeMacaunoâmbitodoserviçosocialFMasculinoMembrodoConselhoExecutivoGFemininoResponsáveldaAssociaçãodeGerontologiadeMacauemédicodosServiçosdeSaúdeCombasenosdiferentespanosdefundodosinquiridos,formulam-senopresenteartigoproblemasespecíficosparaconhecerospareceresre-ferentesaostatuquodapolíticadecuidadosdelongaduraçãodeMacau,osobjectivosdapolíticadecuidadosdelongaduraçãoeaviabilidadedoprojectodapolítica.Asquestõesdesenhadasparaaetrevistasãoasseguin-tes:1)QualéostatuquodapolíticasobrecuidadosdelongaduraçãoparaaterceiraidadedeMacau?2)QuaissãoasdeficiênciaseproblemasdapolíticasobrecuidadosdelongaduraçãoparaaterceiraidadedeMacau?3)OquesãoobjectivoseprincípiosdapolíticadecuidadosdelongaduraçãoparaaterceiraidadedeMacau?4)Qualéasituaçãointeractivadogovernocomosgruposdeinte-resses/organizaçõesnãogovernamentais,instituiçõesdeestudo/gru-posacadémicosequaissãooscanaisdecomunicaçãoentreeles?

2263.EnquadramentodoestudoOfiodeestudodopresentetextovaisermostradocomomodelodeprocedimentodeplanificação,cujosdetalhespodemservistosnaseguin-tefigura:　Exploraçãodoprojectodoprograma:●　Modelodegestãodoscuidados●　Modelodosubsídiooutítuloemdinheiroeconsultaao　serviço●　Modelomistodecasos　DiscussãocominteressadossobreostatuquoAvaliaçãodaViabilidadedoprojectoCausaviávelRespostaRespostaCausarestritiva　Sub-objectivosdapolítica:●　“Manterosidososnodomicílio”●　Permitirreceberoserviçocorrespondenteàprocura●　Permitirreforçarodireitoàautodeterminação●　Aumentarafamiliaridadedoserviço●　ElevaraeficiênciadoserviçoObjectivogeraldapolítica:Aperfeiçoarapolíticasobreoscuidadosdelongaduraçãoeprestaroserviçocontínuoesemfendasparaqueaterceiraidaderecebaoserviçooportunonolugaradequado,reforcemasuaindependênciaeosdireitosàautodeterminaçãoeopção,epassemavidadevelhicecomdignidade.

227V.ResultadosBaseadosnassuasricasexperiênciasnodomíniodaspolíticasdecui-dadosdelongaduração,osinteressadostêmdiscutidooserviçodecui-dadosdelongaduraçãodeMacau,ostatuquodaspolíticaseproblemasexistentes.Nopresentetextoestãoresumidosprincipalmenteosseguintestrêsaspectos,ouseja,acogniçãosobreoserviçodecuidadosdelongadu-raçãodeMacau,osproblemasevidentesexistentesnoserviçodecuidadosdelongaduraçãoeasrelaçõesentreosinteressados.1.CogniçãosobreoserviçodecuidadosdelongaduraçãodeMacau1)OsinteressadosconfirmamoconceitonúcleodoscuidadosdelongaduraçãoAcogniçãodosinteressadossobreoscuidadosdelongaduraçãoaproxima-semuitodoactualconceitoavançado,preconizandooprincí-pio“manterosidososnodomicílio”eoscuidadosdetipocomunitárioedetipodomiciliário,realçandooserviçoefectivoparaaprevençãoenãoparaotratamentomédico,considerandoqueoserviçodevetomarcomocentroosidososedevetercontinuidade,edefendendoacooperaçãoespecializada.Assuasopiniõesconcretassãoasseguintes:A:“OInstitutodeAcçãoSocialeasinstituiçõesdeserviçodevemir,poriniciativa,àscomunidadesdescobrircasos,mudandoamaneiraan-teriordedesenvolverotrabalhosomementedepoisdosurgimentodeca-sos;tambémdevemepodemiràsfamíliasprestaroserviçotécnicoparaaprotecçãodosidosos,facilitandoaosseusfamiliares,ocupadosesemtempoparaoscuidar,paraqueoserviçodemanterosidososnodomicí-lionãopassedepalavrasocaseparaevitarqueosprofissionaisdeidosos,devidoaofactodeestaremcansados,osempurremparaolardeidosos.”B:“Deveestabelecer-seummecanismodetransferênciaparaidososquesaiamdolar,porexemplo,referenteàorganizaçãodeumserviçodecuidadosdomiciliários,paramostraracontinuidadedoserviço.”C:“Oobjectivodecuidardeidososjánãoconsisteprincipalmenteemlhesprestaroserviçodetratamentomédico,masemlhesprestaroserviçodeprevençãodedoençaseajudá-losaprotegeremasaúde”;“paraumidoso,elenãosónecessitadereceberoserviçodecuidadosdesaúde,

228mastambémdeoutrostiposdeserviçosespecializados;seestesserviçosprecisaremdeserassumidossomentepeloenfermeiro,poderáestaserumaimperfeição...estesserviçostrans-disciplinaressãoosmaisimportan-tesnosserviçosdeapoioaidosos.”E:“Eusintoquenestesúltimosanostantoasinstituiçõesdeserviçocomoogovernotêmaceitadooprincípiodoscuidadoscomunitários.”G:“Umidoso,queaindapodeactuaràvontade,nãoprecisaderece-berumserviçosimilaraodeinternamentonolardeidosos.”2)Nãoéprofundaacompreensãodosutentesdoserviçoso-breomodelode“manterosidososnodomicílio”Interessadosdisseramquenamentedamaioriadaspessoas,oserviçodecuidadosdelongaduraçãoparaaterceiraidade,alémdoscuidadosmédicos,éapenasoserviçodeinternamentoemasilo21:B:“Seráqueosidososprecisamfrequentementedeiraohospitalparareceberoscuidadosdealtonível,gastandotantodinheiro?Consi-deroquenão.Defacto,devemosusarosnossosconhecimentossobreoscuidadosdesaúdeparaprotegerasaúdedosidosos.”D:“Oscidadãoseprofissionaisdevemreforçarasuaconsciênciasobreoscuidadosdesaúdeenãodevemencaminharirreflectidamenteosidososparaolardeidosos.”Noexterior,oserviçodetratamentomédicoeoserviçosemelhanteaotratamentomédiconoasilodeidososjánãosãoosserviçosprincipais,eoserviço“preventivo”decuidadoscomunitáriosjáentrounohorizontedaspessoas;diversasregiõesestãoadirigir-secomgrandesesforçosnestadirecção.OgovernodaRAEMjáestabeleceuaideiagovernativade“cui-dardosidososemcasaemantê-losnodomicílio”;noentanto,apolíticade“manterosidososnodomicílio”,actualmentepromovidaemMacau,aindaseencontranumaetapainicialdedesenvolvimento,possivelmen-teporqueadivulgaçãodoserviçodecuidadoscomunitáriosporpartedasautoridadeséinsuficienteenumerososidososeseusfamiliaresnãoconhecemesteserviço,nemostiposdosseusrecursos22;éfrequenteque21Polniaszek,S.,Klinger,C.(2004).Long-TermCareCounselor:AnElectronicDecision-SupportTool.“CareManagementJournals”5(3):139-144.22VeraNotaanterior6.

229familiaresacompanhemdirectamenteidososaohospitalouaolardeido-sos,oupossivelmenteporquealgunshabitantestêmomal-entedidosobreoserviçodecuidados(sobretudoreferenteaoproblemadehigiene),razãoporqueseopõemàconstruçãodeequipamentosdeserviçoporpartedogovernonasuaprópriacomunidade.2.ProblemasevidentesdapolíticadecuidadosdelongaduraçãodeMacau1)OsrecursoshumanosdoscuidadosdelongaduraçãosãoinsuficienteseasequipasprofissionaistransdisciplinaresestãoporcriarOsinteressadosindicaram:Ainsuficiênciadosrecursoshumanos,incluindoprofissionais,assistentessociaisefisioterapeutaseasuainsufi-ciênciaprofissionaltêmafectadoodesenvolvimentodoserviçodecuida-dosdelongaduração:B:“AformaçãodosassistentessociaisemMacauditamuitodoníveldeespecialidade,porqueotempodeexistênciadosassistentessociaisemMacauéaindamuitocurto”;“oscuidadostêmascaracterísticasdasuaespecialidadeenecessitamdacomunicaçãoecooperaçãocientíficacomoutrasdisciplinas...aespecialidadedaacçãosocialtambémnãoéumaexcepção...”C:“Ogovernoeasinstituiçõestêmfeitomuitosesforços,mastodoselesenfrentamdiversasdificuldadesreferentesaosrecursoshumanoseàespecialidade.Éimpossíveldisponibilizar,aomesmotempo,paraumidosoumenfermeiro,umterapeutaeumassistente,problemaestequeádificuldaderealnoprocessodeserviçodeapoioaidosos.”D:“Onívelespecializadodoscuidadoséinsuficiente;porisso,espe-ramosquealgunsassistentessociaisresponsáveispelotrabalhojuvenilse-jamtransferidosparaseremresponsáveispelotrabalhodeapoioaidosos.”2)OmecanismodeavaliaçãounificadaaindaseencontranaetapainicialOsinteressadosconsideramqueomecanismodeavaliaçãounificadaémuitoimportanteemtodooprocessodoscuidadosdelongaduração,

230podendopermitirconheceraindamelhorasituaçãodesaúdedosidosos,asuaprocurarelativaaoserviçoeostiposprincipaisdosserviçosusadosporidososdasdiversascomunidades.Élamentávelqueestemecanismoaindaestejaporcriar,razãoporqueogoverno,asinstituiçõesmédicaseinstituiçõesdeserviçonãopossamconhecercompletamenteasituaçãodoscuidadosdelongaduraçãodeMacaueédifíciladoptarasmedidasapropriadasàrealidade.C:“Osidososquevivemrealmentenacomunidadeprecisammaisdeseravaliados.”G:“Senãoseconhecerasituaçãodesaúderealeprocurarealdosidosos;senãoseconhecequantosserviçoséqueumidosorecebeu,comosaberquaisosserviçosquedevemserdesenvolvidosnasdiversascomunidades?...Porisso,serámuitoimportanteexistirummecanismodeavaliaçãounificada.”3)ExistemdiferençasnodesenvolvimentodosequipamentosenousodosrecursosdoserviçodediversascomunidadesOsinteressadosreferiram-seàinsuficiênciadosrecursosdoscuidadosdelongaduração.Porexemplo,umdelesexprimiuasseguintesopiniões:G:“Asinstituiçõesdeserviçosubsidiadospelogovernosópodemfornecercercade4.000vagasamaisde30.000idososdeMacau;alémdisso,osrecursosdoserviçodasdiversascomunidadessãodiferentes,oquesignificaquenãoéverdadequeosserviçosdesenvolvidosemtodasascomunidadessejamcompletos.”Tambémháinteressadosquedisseramespecialmentequeasinstitui-çõesdeserviçodasdiferenteszonasexigemaoscentrosdesaúdequepres-temomesmoserviço,masdevidoàexistênciadediferençasnosrecursosdosdiferentescentros,finalmente,osserviçosporelesprestadossãodife-rentes,oqueconduzàinsatisfaçãodasinstituiçõesdoserviço.B:“Algunscentrosdesaúdetêmopessoalrelativamentesuficienteepodemenviartrabalhadoresaprestaroserviçodomiciliárioaidosos;mas,outroscentrosdesaúdenãotêmsuficientesrecursoshumanosetêmdificuldadesnaprestaçãodestetipodeserviço.Assim,ogovernodeveela-borarumapolíticaunificadaeimperativasobreestaquestão.”E:“Porexemplo,onossocentrodecuidadosespeciaisforneceoser-viçorelacionadoa80idosos;algunsdelesperguntaramsepoderiamser

231enviadosmédicosadeslocarem-seasuascasasparaprestaroserviçodo-miciliárioearespostafoinegativa,porqueosrecursoshumanosdocen-trodesaúdeeraminsuficientes;mas,ocentrodesaúdedazonadaTaipapodeenviarmédidosparaoscentrosdecuidadosespeciaispertencentesaessazonaparaprestaroserviçorelacionado.Considera-seimportantequeoregimedeveserigualemtodasaszonasdeMacau.”4)Osmecanismosdetransferênciarelativosaoserviçomédi-coeaoserviçosocialsãoincompletosMuitasinstituiçõesparticularesdeserviçodizemqueofactodeoserviçomédicoeoserviçosocialseremgeridosrespectivamentepordoisorganismosgovernamentais23conduzàdiferençaexistentenoconceitodaprestaçãodoserviço,aosdestinatáriosdoserviçoeaosregimesdegestãodopessoal.Algunsinteressadosconsideramqueosidososquetenhamsaídodolardevemreceberorespectivoserviço;mas,devidoaofactodenemtodasasinstituiçõesdeserviçodasdiversaszonasprestaremoserviço“onestop”,algumasinstituiçõesdeserviçonãopodemfornecerefectiva-menteaosidososinteressadosorespectivoserviço,ouseja,oserviçodecuidadoscomunitáriosoudomiciliários.G:“Opessoaldoscuidadosdosistemamédicoedosectorcomuni-tário,quedesempenhaopapelchavenaprestaçãodecuidadosaidosos,nãoconseguedesempenharoseupapel,devidoàcomunicaçãoeàcola-boração;assim,otrabalhodeplanificaçãoglobaldosrespectivosrecursostemsidodesenvolvidocomgrandedificuldade.”3.Relaçõesentreosinteressados1)RelaçãoentreogovernoeasinstituiçõesparticularesAsinstituiçõesparticularespodemassumirporiniciativaatarefadeprestaçãodoserviço;estaéumatradiçãodasassociaçõesdeMacau:D:“Nósnãoactuamosabsolutamentedestemodo:Setemosdinhei-ro,prestamososerviço;senãootemos,nãooprestamos;seguimosdesde23PanJinYin:“EnvelhecimentodaSaúdeActiva–ExploraçãodoProblemaRelativoàAssis-tênciaMédicaeBem-estardaTerceiraIdadedeMacau”,artigopublicadonosEstudosdeMacau,N.º31,2005,págs.

232sempreoseguinteprincípio:Ovolumedosfundosquereunimosdecideaenvergaduradonossoserviço.”F:“Onossocentroconsideradesdesemprequeorespeitopelater-ceiraidadeéumatradição;desenvolvemosactividadesdeutilidadepúbli-caparaidosos,partindosempredanossasinceridadeeentusiasmo.”Noscontactoscomogoverno,asorganizaçõesdeserviçoexprimem-lheassuasopiniões,sempreporiniciativa:B:“Contactamosfrequentemente,poriniciativa,comorespectivodirectoroupresidente,comafinalidadedeprocurarrecursosnecessáriosparaoserviçodecuidadosdelongaduração,oudeslocamo-nosaohos-pitalparapediroseuapoio”;“antesdacomunicaçãocomorganismosgovernamentais,costumamoscontactaramplamentecomgrupossociaisparaconhecerassuasnecessidadesedificuldades;sócombasenistocon-tactamoscomogoverno.”2)RelaçãoentreogovernoeasorganizaçõesprofissionaisNosúltimosanosogovernotemprestadoatençãoàcoordenaçãocomasorganizaçõesprofissionaisetem-nasincumbido,poriniciativa,defazerotrabalhodeinvestigação.Noentanto,osrespectivosinteressadosconsideramqueogovernopreferemaiscooperarcominstituiçõesdoex-terior:C:“Ogovernotemincumbidoporiniciativadefazerotrabalhodeinvestigação,maspreferecooperarcominstituiçõesdoexterior.”Acausadissoéque“aatmosferadeinvestigaçãoaindanãoestáfor-madaemMacau”eque“asforçasdeinvestigaçãodasinstituiçõesinternastalveznãopossamassumiraresponsabilidadedainvestigação.”.3)RelaçãoentreasinstituiçõesparticulareseasorganizaçõesprofissionaisOsinteressadosvindosdeinstituiçõesdeserviçoeorganizaçõesprofissionaisexprimiramqueelastinhamavontadedecolaboraçãorecí-proca,podiambasear-senasexperiênciasdotrabalhodebasedosgruposdeserviçoenacapacidadedeestudoprofissionaldasorganizaçõesprofis-sionaisparacomporumaequipacomestratégiaseexperiênciaspráticas,

233quepoderiamforneceraogovernoestratégiasmacroscópicas,teóricasepráticas,relativasàpolíticasobreoscuidadosdelongaduração.F:“Ocírculoacadémicopodeintroduzirconceitosavançados;nósconsideramosqueosconceitoseasexperiênciassãouniversalmenteapli-cáveis;mas,noprocessodeexecuçãodestesconceitoseexperiênciaséprecisocriaralgumasregrasdeacordocomarealidadelocal;sóquandoelestiveremsidorepetidamentedemonstradosnasociedade,ogovernopoderáaceitá-loscommaiorpossibilidade.”VI.Discussão–AnálisedaViabilidadedoProjectodePolíticaOsresultadosdaentrevistamostramqueoconceitonúcleodosinteressadossobreoserviçodecuidadosdelongaduraçãoaidososcor-respondeàtendênciamundial,masacompreensãodealgunsutentesdoserviçosobreoscuidadosdelongaduraçãoéinsuficiente.Referindo-seaoproblemarelativoàpolíticasobreoscuidadosdelongaduração,osinte-resssadosexpressaramquejásetornaramemproblemaspreocupantesafaltaderecursoshumanosdoscuidadosdelongaduração,ainsuficiênciadenívelespecializado;odesequilíbriododesenvolvimentodosrecursoseinstalaçõesdeserviçodasdiversasfreguesias,eaimperfeiçãodome-canismodetransferênciadoserviçodetratamentomédicoedoserviçosocial.ApolíticasobreoscuidadosdelongaduraçãoparaaterceiraidadedeMacaudeveserplanificadaeosdiversosproblemasapresentadospelosinteressadosinquiridosdevemserresolvidos.Noentanto,omodelodegestãodecuidados,omodelodosubsídiooutítuloemdinheiroeconsul-taaoserviçoeomodelomistodecasos,mencionadosnopresenteartigo,poderãosertomadoscomoprojectodeplanificaçãodapolíticasobreoscuidadosdelongaduraçãodeMacau?Esteproblemaestáaindapordis-cutir.Aparteseguintevaianalisarresumidamenteaviabilidadedaaplica-çãodestesmodelosemMacau,assimcomoosfactoresdeimpedimentodasuaexecuçãoregional.1.Factoresviáveisdapromoçãodoprojecto1)ApoiodoconceitoOsinteressadosvindosdeserviçosgovernamentais,AssembleiaLe-gislativa,instituiçõesparticularesdesolidareidadesocialeorganizações

234profissionaisconfirmamtodosoobjectivodapolíticade“manterosido-sosnodomicílio”,apoiamoserviçoprincipalmentedetipocomunitárioedetipodomiciliário,realçamoscuidadosadequados,oserviçoparaapre-vençãodedoençasenãoparaotratamentomédicoeacontinuidadedoserviço,edefendemacooperaçãoespecializadanaprestaçãodoserviçoàterceiraidade.Todosestessãoconceitosnúcleodapolíticasobreoscuida-dosdelongaduração.Oobjectivodogovernoedosinteressadosémuitoclaroeapolíticaemedidasdecuidadosdelongaduraçãojácomeçamserdesenvolvidasnestasdirecções.Oapoiodestesconceitostraduzjustamen-teascondiçõespréviasparaaintroduçãodosmodelosacimareferidos.Semembargo,aopromoveromodelodetítuloemdinheiroénecessárioqueogovernoreforceasuapromoçãoesupervisão.Otítuloemdinheiroparaotratamentomédico,inicialmentepromovidopelogovernoésemdúvidaumaboatentativa,visandopromoveraideiadamedicinafamiliareoconceito“Aprevençãoésuperioraotratamento”,reforçaacooperaçãoentreossistemasmédicospúblicoseprivadoseaproveitaecoordenaosrecursoscomunitários;noentanto,têmocorridocasosdelojasdemate-riaisdemedicinaaproveitandoesteesquema24.2)EstãobasicamenteinstaladosequipamentosdecuidadosdelongaduraçãoApesardeosinteressadosteremexprimidoqueosequipamentosdedicadossoserviçodecuidadosdelongaduraçãosereminsuficientesemdiversasfreguesiaseodesenvolvimentodoserviçoserdesequilibrado,defacto,emMacaujáestãoinstaladoscentrosdeconvívioparaidosos,centrosdediaparaidososecentrosdecuidadosespeciais,hospitaisecentrosdesaúde,laresdeidososeoutrosequipamentosdeserviçobásico;prestam-secuidadosdomiciliáriosecomunitários,actividadesdesportivaserecreativas,serviçosdetratamentomédicoeenfermagem.EmMacautambémexisteumsistemadegestãobásicaedebaseorganizadoradoscuidadosdelongaduração,incluindoprincipalmenteoapoiofinanceirodogovernoàsinstituiçõesdeserviçonodesenvolvimentodeserviços,aadopçãodagestãocomunitáriaparafacilitarosidososabeneficiaremdo24Algumaslojasdemateriaisdemedicinaparticipantesnoprojectodousodetítulosemdinheiroparaotratamentomédicotêmseduzidooscidadãosanãousarestasprovasparairaomédico,masparacompraralimentosprotectoresdesaúde,taiscomoging-seng,ninhosdeandorinha,etc

235serviçonasfreguesiasemquevivem25.Mas,oserviçotemsidocriticadopornãotercobertocompletamenteasnecessidadesdosidosos,problemaestequedeveserresolvidourgentementepelogoverno,porexemplo,atravésdoreforçodagestãodoscuidados,daexecuçãodomodelodosubsídiooutítuloemdinheiroeconsultaaoserviçoedomodelomistodecasos,atravésdacoordenação,planificaçãoecombinaçãoaindamaisrazoáveisdosdiversosserviçoseequipamentos,atravésdodesempenhodafunçãodoserviçodecontinuidade,atravésdaajudaaidososnasuaopçãodeserviçooportunoeadequado,atravésdaavaliaçãodosresultadosdoscuidadosreais,atravésdaelevaçãodaeficiênciadoserviço,atravésdade-finição,regulaçãoedistribuiçãodosrecursosdoserviçodeacordocomonúmerodetrabalhadoresdoserviçodisponíveisnasdiversascomunidadesedeacordocomasdiferentesnecessidadesdosdiferentesidosos,eatravésdaplanificaçãooportunadenovostiposdeserviçoedenovostrabalhado-resnecessáriosparaoreforçodosdiversosserviços.3)OsinteressadostêmestabelecidoemcomumarelaçãodecooperaçãoAhistóriamostraqueasassociaçõesdeMacauassumemresponsabi-lidadesbastanteimportantesnoaspectodaprestaçãodoserviçodeapoioaidosos,tendoestabelecidorelaçõesderedecomunitáriamuitoestreitasesólidas,eogovernotambémficadescansadoaopermitiràsrespectivasassociaçõesprestaremserviçosaidosos.Aomesmotempoquenoexteriorsepromovecontinuamenteodesenvolvimentodapolíticadeparticipaçãopopularnoserviçodecuida-dosdelongaduração,asassociaçõesentusiastasdeMacautambémestãodispostasaassumiraprestaçãodoserviço26;asorganizaçõesprofissionaiserespectivasinstituiçõesdeserviço,esforçam-seporaperfeiçoaroserviçoeapresentamporiniciativaaogovernoosseusrespectivospareceres.Tudo25YaoYingZhi:“ExploraçãodaQualidadedoServiçoSocialdeMacau”,artigopublicadona“RevistaTrimestraldeDesenvolvimentoComunitário”,N.º120,2007,págs.137-148.CentrodeInvestigaçãodaEstratégiadoDesenvolvimentodeMacau:StatuQuoePers-pectivadasAssociaçõesdeMacau,Macau,CentrodeInvestigaçãodaEstratégiadoDesenvolvimentodeMacau,2000.26CentrodeInvestigaçãodaEstratégiadoDesenvolvimentodeMacau:“StatuQuoePerspectivadasAssociaçõesdeMacau”,Macau,CentrodeInvestigaçãodaEstratégiadoDesenvolvimentodeMacau,2000.

236istosãoaspectosimportantesparaogovernonaelaboraçãodapolíticasobrecuidadosdelongaduraçãoenodesenvolvimentodoserviçodeapoioàterceiraidade,aspectosestes,quesuperam,delonge,outrasre-giões.Omodelodegestãodecuidadoseomodelodosubsídiooutítuloemdinheiroeconsultaaoserviçodependemmuitodaparticipaçãodeinstituiçõesdeserviçoedarelaçãodecooperaçãoentreogovernoeestasinstituições,factoresestesquesãofavoráveisàpromoçãodestesmodelos.2.Factoresdeimpedimentodapromoçãodoprojecto1)Insuficiênciaderecursoshumanos,comosendoamaiorperturbaçãoAmaiordificuldadeactualmenteexistentenaplanificaçãodapolíticadecuidadosdelongaduraçãoemMacauéafaltaderecursoshumanoseainsuficiênciadodesenvolvimentoprofissional,oquetemimpedidoacriaçãodeequipasdecuidadostransdisciplinares,equipasquesãojusta-menteomotorauxiliardodesenvolvimentodapolíticasobrecuidadosdelongaduração.Actualmente,opessoaldecuidadosdelongaduraçãodeMacauéconstituídoprincipalmentepormédicos,enfermeiroseassis-tentessociais;masháquemindiquequeaformaçãodestestrabalhadoresestáatrasadaemrelaçãoaodesenvolvimentodosserviçosdiversificados27;especialmenteéinsuficienteaformaçãodosagentesprofissionaisnasfreguesias,porqueemprimeirolugar,geralmente,asociedadenãoprestaatençãoàformaçãodestestrabalhadores,esónoúltimoanoodesenvolvi-mentoprofissional,osalárioeobem-estardosagenteseassistentessociaiscomeçaramaseratendidospelasociedadeepelogoverno;emsegundolugar,apressãodetrabalhodasinstituiçõesdeserviçoérelativamentegrande,asuatarefaébastanteárduaeoníveldoseusalárioérelativa-mentebaixo,razõesporqueestesprofissionaispreferementrarnohospi-talpúblicoounoInstitutodeAcçãoSocial28.Alémdomais,oscuidados27DengYuHua:“EstudossobreasOrganizaçõesNãoLucrativas–GestãodasInstituiçõesdeSolidariedadeSocial”,ediçãodeDengYuHua,2006.InstitutodeEnfermagemKiangWudeMacau:“RelatóriodeEstudosobreaPlanificaçãodeDezAnosdosRecursosHuma-nosdeEnfermagemdeMacau”,artigopublicadonoWebsitedosServiçosdeSaúdedeMacau:http://www.ssm.gov.mo/design/news/Document/019NEWS2007613C.pdf,18deAbrilde2010.28Veranotaanterior.

237deidososcaracterizam-seporcasoscomplicadoseindividuaiseprecisamdodiagnósticoadequadofornecidopordiversossectoresprofissionais;masoutrosagentes,taiscomofisioterapeutas,terapeutasprofissionaisemédicosdaáreadapsicologiadeidosos,aindaseencontramemperíododeembrião;acresceaindaquecomodesenvolvimentosócio-económicodeMacaumaisemaispessoasdosexofemininoselançamnomercadodeemprego,oqueatenuaavontadedosagentesirregularesdoscuidadosaidosos.Aintroduçãodosnovosmodelosdecuidadosdelongaduraçãotempoisqueenfrentarmuitosdesafios.2)Odesenvolvimentoprofissionaléaindainsuficiente,oqueéfactordesfavorávelparaapromoçãodoprojectoOdesenvolvimentoprofissionaldosagentesétambémumproble-maaqueprestamatençãoosinteressados.Observando-seosdiversosestabelecimentosdeensinosuperiordeMacau,vemosqueotempodedesenvolvimentodotrabalhodeacçãosocialedaespecialidadedeenfer-magemérelativamentecurto,queaindaseencontraaoníveldoensinoprofissional,oquedesfavoreceodesenvolvimentodaprofissãodegerentedecuidados.Mas,oscuidadosdelongaduraçãocobremumasériedeaspectosdosidososinteressados,sobretudoasuavida,cuidados,reabi-litação,psicologia,espírito,nutriçãoeserviçosocial;sóaformaçãodeassistentessociaiseenfermeirosnãopodecorresponderemabsolutoàsuadifícilprocuradeleseàexigênciadodesenvolvimentodoscuidadosdelongaduração.Osserviçostransdisciplinaresexigemàsdiversasinstitui-çõesdeserviçoprofissionaisqueregulemosseusrespectivospapéisetéc-nicas,compartilhemosdadoseinformaçõessobreoscuidadosdoscasosparaelaborarumplanocompletoeevitarocorrênciasparaocasodeseelaborareoptarpeloplanodecuidadosparaosidososinteressadossódeacordocomumaouduasdisciplinas.Odesenvolvimentoprofissionalnãosóéodesenvolvimentodeconhecimentosetécnicasprópriasdopessoalcuidador,mastambémincluiacompreensãodaspolíticasemedidasdecuidadosdelongaduraçãodediversasregiões,assimcomoaexploraçãodomodelolocaldeacordocomasituaçãoreal.Atravésdediálogoscomosinquiridos,especialmenteatravésdadiscussãofrente-a-frentecomelessobreoserviço,sentimosqueasuacompreensãosobreosmodelosacimamencionadosaindanãoéprofunda,oquemostraquehaverádificuldadesnafuturapromoçãodosnovosmodelos.

2383)OsserviçosdesenvolvidosnasdiversasfreguesiassãodispersoseadistribuiçãoédesequilibradaAsinstituiçõesdeserviço,combasenoseuobjectivodeserviçoenanecessidadereal,têmdesenvolvidorespectivamentediversosserviços29;assim,édifícilevitaraocorrênciadecasosdesobreposiçãoedesequilíbriodosrecursos30.Actualmente,ogovernoaindanãotemumconjuntodeindicadoresclarosparadefiniradisposiçãodosequipamentossociaisdasdiversasfreguesias,oqueconduzaqueosidososdalgumasfreguesiaspos-samrecebermaistiposdeserviçodoqueosdoutrasfreguesias;nestascir-cunstâncias,ocorremnecessariamenteproblemasrelativosàeficiênciadaprestaçãodoserviçoeàjustiçadarecepçãodoserviço,factoresestesquesãoobstáculosdatransferênciadoserviçoedagarantiadacontinuidadedoserviço;noentanto,umdoselosimportantesdomodelodegestãodecuidadosedomodelodosubsídiooutítuloemdinheiroeconsultaaoserviçoconsisteemconfirmaroserviçoaprestardeacordocomapro-curadosidososinteressados;seestetipodeserviçofordispersoeasuadistribuiçãofordesequilibrada,aexecuçãofavoráveldestesmodelosseráestorvada.4)OmecanismodeavaliaçãounificadaaindaseencontranaetapainicialdedesenvolvimentoOsinteressadosreferiram-seàinsuficiênciaderecursosdoserviço,masemMacauaindanãoexisteumanormadeavaliaçãoobjectivaemquestão;assim,hádificuldadeemchegaraacordo.Osdadossobreaava-liaçãocompletadoserviçodeapoioaidosospodemservirdebaseparaainvestigaçãodaprocuraeestãoestreitamenterelacionadoscomomodelodegestãodecuidadosecomomodelomistodecasos;ogovernoeasinstituiçõesdeserviçoprecisamdeconhecerasituaçãofísicaementaldosidososeasuaprocuradoserviço,edevemconfirmarosprojectosetiposdeserviçodisponíveisdecadazonaparadesenvolverdemodoestratégi-29“SistemadeOfertadeCuidadosdeLongaDuraçãoaIdososdeMacau”,artigopublicadonoWebsitedoInstitutodeAcçãoSocial:http://www.ias.gov.mo/stat/elder-rept-2004/index.htm,18deAbrilde2010.30LiYanLin:“ProblemaseContramedidasdoServiçoSocialàTerceiraIdadedeMacaude-poisdoSeuRetornoaoSeiodaPátria”,artigoinseridonoMacau2000,obraredigidaporWuZhiLiangeYangYongZhong,Macau,FundaçãoMacau,2000.

239coosserviçosnecessáriosegerirestesserviços;mas,apromoçãoeficazdestesmodelostomarácomobaseestesdadosdeavaliaçãoparaelevaraqualidadedoscuidadosatravésdaexecuçãodoplanoefectivodecuidadosindividuais.Omecanismodeavaliaçãounificada,elochave,começousóhápoucotempoaserexecutado,atítuloexperimental,nasinstituiçõesguiasdeMacau;emborasejaumcomeçoestimulante,ogovernoeasinstituiçõesdeserviçoaindanãodesenvolvemoserviçodeacordocomascaracterísticasdosidosos.Éclaroqueactualmente,aindaexistemde-terminadasdificuldadesnaclassificaçãodascaracterísticasdosidososenaorganizaçãoadequadadosserviçosdirigidosaosutentes.VII.ConclusãoTendoconsultadoexperiênciasdepaísesavançadosnamatériaetendoresumidoeanalisadoasopiniõesdosrespectivosinteressados,descobrimosqueacogniçãodosinteressadossobreoscuidadosdelongaduração,asituaçãobásicadosrespectivosequipamentosdoscuidadosdelongaduraçãoeainiciativaeentusiasmodasrespectivasassociaçõesqueprestamserviçodecuidadosdelongaduraçãotêmfornecidoumaboabaseparaaintroduçãodomodelodegestãodecuidados,domodelodosubsídiooutítuloemdinheiroeconsultaaoserviço,edomodelomistodecasosdedoença.Noentanto,osrecursoshumanosparaaprestaçãodoscuidadosdelongaduraçãosãoinsuficientes,odesenvolvimentopro-fissionalaindanãoémaduroeosinteressadosqueocupamlugareschavenaimplementaçãodapolíticadoscuidadosdelongaduraçãoconheceminsuficientementeosmodelosacimamencionados,oqueconstituiamaiorlimitaçãoparaapromoção,execuçãoeplanificaçãodapolíticaemquestão;alémdisso,osserviçosdesenvolvidosnasdiversasfreguesiasestãodispersos,adistribuiçãodosrecursosdeserviçoédesequilibrada,odesen-volvimentodomecanismodeavaliaçãounificadaaindaseencontranaetapainicial,problemasestesquetambémtêmimpedidoofuncionamen-toconcretoeefectivodestesmodelos.Nofuturo,osrespectivosinteressa-dosdeverãocontactarecooperaraindamaisestreitamenteparasuperarasrespectivasdificuldades,promovereavaliaraindamelhorestesmodeloseexploraraindamaisprofundamenteasuaviabilidadenaplanificaçãodapolíticasobrecuidadosdelongaduração.

241Administraçãon.º91,vol.XXIV,2011-1.º,241-267UmaabordagemáquestãodadistribuiçãoracionaldossaldosfinanceirosdaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau*ZhengWeiqiang**I.IntroduçãoNoRelatóriodasLinhasdeAcçãoGovernativaparaoAnoFinancei-rode2011,oChefedoExecutivodaRAEMassinalou:Finançaspúblicasestáveisesaudáveissãoabasedaestabilidadesocial.Comvistaàaplicaçãoracionaldossaldosfinanceiroseàprevençãodeeventuaisriscosfinanceiros,oGovernodaRAEMdecidiucriarumregimedereservafinanceiraadaptadoàrealidadedeMacau,segundocritériosdelegalidade,transparênciaeestabili-dade.Amovimentaçãodafuturareservafinanceiradeverásersujeitaàapre-ciaçãodaAssembleiaLegislativa,deacordocomocompetenteprocedimentolegal.AsmatériasrelativasàfuturareservafinanceiraserãosubmetidasàapreciaçãodaAssembleiaLegislativa,sobaformadepropostadelei.Nosúl-timosdezanosdesdequeasoberaniadeMacaupassouparaaChina,ossaldosfinanceirosacumuladossubiramde13bilhõesdepatacaspara100bilhões1.EmMacauefectua-seaescolaridadegratuitadurante15anos,queempoucospaísesdomundoserealiza,osidososmaioresde65anosgozamdeserviçosdemédicosgratuita,osbairroshistóricosdacidadedeMacaujáestãopostosnalistadopatrimónioculturaldomundoeacoe-sãoecarismainternacionaldacidadeaumentamimenso2.Odesenvolvi-mentoaaltavelocidadedaindústriadejogosdefortunaeazartrazgran-dessaldosfinanceirosaogoverno.Nosprimeirostrêstrimestresde2010,asreceitaspúblicasgeraisdeMacauatingem55.82bilhõesdepatacas,eestasubidavemdorendimentobrutodosjogosdefortunaeazar.Os*OartigofoiapresentadonoSimpósioInternacional:aAdministraçãoPúblicadoSéculoXXI:OportunidadeseDesafiosefoirevistoantesdasuapublicação.**ChefesubstitutodoDepartamentodeEstudoseRecursosEducativosdaDirecçãodosServiçosdeEducaçãoeJuventude.1XuChao,2009,“Macau:odesenvolvimentodurantedezanos,verificaçõesdedados”,noSitedeXinHua,13deDezembrode2009.2HaoYufan,2010,“Macau,crescenaexploração”,emXinHuaAoBao,15deJaneirode2010.

242impostosdirectos3daconcessãodoDireitoExclusivodosjogoschegama46.56bilhões,ocupando83.4%dosrendimentostotais,enquantoqueasdespesaspúblicastotaissãode23.91bilhões,comumcrescimentode17.7%emrelaçãocomaomesmoperíododoanopassado4.AavaliaçãodocréditopelaMoody’sInvestorServicetemcrescidodeBaa1em2000paraAa3,igualaTaiwan5.Macau,quefoiumapequenacidadeirrelevanteehojesetornanumaestrelabrilhante,enfrentaaindamuitosproblemasedesafios,taiscomo:oenvelhecimento6,abaixaqualidadedapopulação7,asoperaçõesdaspequenasemédiasempresasencaramcustoselevadoselucrosbaixos8;é3Non.º7doartigo22dalein.º16/2001Regimejurídicodaexploraçãodejogosdefortunaouazaremcasino,estipula-seoseguinte:Efectuarcontribuiçõescomumquan-titativoanualdevalornãosuperiora2%dasreceitasbrutasdeexploraçãodojogoparaumafundaçãopúblicaquetenhaporfinsapromoção,odesenvolvimentoeoestudodeacçõesdecaráctercultural,social,económico,educativo,científico,académicoefilantrópico;non.º8doartigo22determina-se:Efectuarcontribuiçõescomumquan-titativoanualdevalornãosuperiora3%dasreceitasbrutasdeexploraçãodojogoparaodesenvolvimentourbanístico,apromoçãoturísticaeasegurançasocial;non.º1doartigo28,diz-se:Independentementedasujeiçãoaopagamentodoimpostoespecialsobreojogo,asconcessionáriasficamobrigadasaopagamentodosimpostos,contribui-ções,taxasouemolumentosestabelecidosnalei.4Fonte:DirecçãodosServiçosdeFinanças.http://www.dsf.gov.mo/Con_Pub/c_ConPub_Fs.htm5Fonte:RelatóriosanuaisdaAutoridadeMonetáriadeMacau,http://www.amcm.gov.mo/Annual_Reports/Report.htm6Segundoasestatísticasdemográficasdaprimeirametadede2006daDirecçãodosSer-viçosdeEstatísticaeCensos,em2006osidososmaioresde65anosocupavam7.0%dapopulaçãototal,tendoatingidoocritériodeSociedadedeEnvelhecimentoestabelecidopelasNaçõesUnidas.ConformeoestudosobreapolíticadeMacauelaboradopeloCentrodeEstudosEstratégicosparaoDesenvolvimentoSustentável,omaiorproblemadapopulaçãodeMacauéoenvelhecimento,67.0%dosentrevistadosacham-nograveoumuitograveeograudegravidadeéde3.75pontos.7ConformeoestudosobreapolíticadeMacauelaboradopeloCentrodeEstudosEstra-tégicosparaoDesenvolvimentoSustentável,osegundomaiorproblemadapopulaçãodeMacauéaqualidadebaixadapopulação,53.8.0%dosentrevistadosacham-nograveoumuitograveeograudegravidadeéde3.48pontos.8SegundooEstudosobreasSituaçõesActuaisdasOperaçõesdasPequenaseMédiasEmpresasdeMacauelaboradopelaAssociaçãodeJovensEmpresáriosdeMacau,Asso-ciaçãodeGestãodeMacaueCentrodeProdutividadeeTransferênciadeTecnologiadeMacau,para32.4%dasempresasentrevistadas,ovolumedenegócioséapenasde100milaté500milpatacas,epara27.2%dasempresaspequenasmédias,ovolumedene-

243difícilcomprarapartamentos9,édifícilapanharumautocarro10;aqua-lidadedoarpioraeoproblemadobarulhoagrava-se11;alegislaçãonãoacompanhaospassosdodesenvolvimentodaRAEM12,oestadopsico-góciosnãosupera100milpatacas.Comparandoovolumedenegóciosde2006comode2005,apercentagemdomaiorcrescimentoémenosde5%,eapenasatinge40.5%.Comparandoovolumedenegóciosde2007comode2006,apercentagemdomaiorcrescimentotambémémenosde5%,eapenasatinge39%,demaneiraqueasempresaspequenasemédiasdeMacauestãoaenfrentarumambientemercantildecustoaltoelucrobaixo.9AáreamédiadosapartamentosnovosdeMacausubiude72metrosquadradosnosanos80,79metrosquadradosnosanos90,84metrosquadradosem2000até163me-trosquadradosnosprimeirosonzemesesde2009.Entre1999e2009,opreçomédiodosapartamentosdeMacausubiude8,259patacaspormetroquadradopara23,235patacaspormetroquadrado.Fonte:“SerádifícilcomprarumapartamentoapósoretornoàChina?”Publicadoem“DiáriodeMacau”,12deMaiode2010.10Actualmente,emMacausóexistemdoismeiosdetransportepúblico:taxieautocarro.Onúmerodetaxiséde980(fonte:DirecçãodosServiçosparaosAssuntosdeTráfego).Cadamilresidentessópartilha1.7taxis;emrelaçãoaoindicadordeSingapura,queé4.6taxiseaodeHongKong,queéde2.7taxis,émuitobaixo.(Fonte:oTráfegodeMacau,http://big5.china.com.cn/news/zhuanti/amhg/2009-12/06/content_19017127_2.htm,6deDezembrode2009)11SegundoaPesquisasobreaQualidadedaPopulaçãodeMacau(2007)feitapeloCentrodeEstudosEstratégicosparaoDesenvolvimentoSustentável,emgeral,osentrevistadosachampioraqualidadedoaremcomparaçãocomodehátrêsanosatrásequantoaobarulho,tambémoachammaisgravedohátrêsanos.AsavaliaçõessobreavegetaçãoearecolhadelixosemMacauvariam,maspredominaaopiniãodequeháumgranderecuonoquedizrespeitoaoambientedacidade.12CaoQizhen,ex-presidentedaAssembleiaLegislativadeMacaureferiunoblogafaltadeumaleideorçamentoquecorrespondaaodesenvolvimentosocial.Nãoexisteumsistemalegislativoecomplementarparaoestabelecimentodasreservasfinanceiras.AleiactualdossolosdeMacauestádesactualizadadarealidadeenãopreencheasnecessi-dadesemtermosdesolos.Nãoháumaleiquecorrespondaaodesenvolvimentourbanaouaoplaneamentourbanísticogeral.Nãoseencontraactualizadoodecretoexecutivosobreimpostos.Fonte:SeráverdadequeasleisdeMacauseencontramdesactualiza-das?BlogdeCaoQizhen:http//susanachou.mysinablog.com/index.php?op=ViewArticle&articleld=2047612.OPresidentedoTribunaldeÚltimaInstânciaCenHaohuitambémindicouquedesdeapassagemdasoberaniadeMacauparaaChina,osistemalegislativodeMacaunãoseadaptaàrealidadedodesenvolvimentosocialenãoacompanhaospas-sosdoavançodaRAEM,especialmenteocódigopenal,queraleisubstantivaqueraleiadjectiva,poisaindaéusadoocódigoqueentrouemvigorhádezanos.Devemfazer-seajustesconformeàssituaçõesreaisdaREAM.Fonte:“CenHaohuiindicouqueacons-truçãolegislativaficoupormelhorar”,publicadaem“JornalSanWaOu”,22deOutubrode2009.

244lógicodoentiodosjogadoresdeazaraumenta13,etc.ApopulaçãoemcadadianãomaissesatisfazcomatradicionalformadeconsolaçãodoGoverno,comasdádivas,masdesejaqueoGovernoestabeleçaumsiste-masocialmaisjustoemaisracionalafimdeimporajustiça,responderaosapelossociaiseresolverosproblemassociais14.Comosedistribuemossaldosfinanceirosdeelevadíssimosmontantes?Muitosestudiososapre-sentaramassuasprópriaspropostas.LinGuangzhi15sugerequeseestabe-leçaumFundoSoberanoque,sobaorientaçãodaRAEM,procureopor-tunidadesdeelevadoretornoafimdepermitiroaumentodovalordossaldosfinanceiros.HaoYufan16salientaqueparaentidadeseconómicascujaestruturaeconómicaéparticularecujosmontantesnãosãoelevados,oFundoSoberanoésempreassumidoetemefeitossignificativos.Porexemplo,noKoweit,paísexportadordepetróleo,noChile,paísexporta-dordecobre,noBotswana,exportadordediamantes,bemcomoSinga-pura,oFundoalcançoumuitosucesso.Outrosestudiosos17propõemqueseinvistanaconstruçãodeinfra-estruturasdaChinadeformadeBOT,13ConformeoestudoelaboradopeloCentrodeEstudossobreaIndústriadeJogosdaUniversidadedeMacau,onúmerodejogadoresemestadopsicológicodoentiotemten-dênciaparaaumentar;apercentagemsubiude1.8%em2003para2.6de2007.NosEstadosUnidos,nosúltimos30anos,apercentagempopulacionaldejogadoresdoen-tioseproblemáticostem-semantidoentre0.7%e0.9%,queéumaproporçãonormal.Fonte:“EmMacaupromovem-seosJogosdeResponsabilidade”,publicadono“JornalComercialdeHongKong”,em5deJaneirode2010.OsestudiososdosJogosindicaramqueoaumentodosjogadoresdoentiosafectariatodososaspectosdasociedade.Fonte:http://www.stnn.cc:82/hongkong/200812/t20081210_921917.html,em10dedezembrode200814HaoYufan,“Macau,crescenaexploração”,em“JornalSanWaOu”,em15deJaneirode2010.15LinGuangzhi,“EstabelecerumFundoSoberano,promovendoadiversificaçãodasindús-triasdeMacau”,publicadono“RelatóriosobreodesenvolvimentoeconómicoesocialdeMacau”,2009-2010,p.11.16HaoYufan,“Macau,cresceemexploração”,em“JornalSanWaOu”,em15deJaneirode2010.17InstitutoInternacionaldeFinançasdoBancodaChina.“AsSituaçõesActuaisdeMacaueasuaestratégia”,publicadoem“EstudodosProblemasEconómicoseFinanceirosdoGlo-bo”,n.º16de2009(n.º27).JiangShanshan,“UmaAbordagemaoModelodaPráticaUmPaís,DoisSistemas:umahipótesedacooperaçãodosserviçospúblicosentreMacaueaChinaContinental”,em“EstudoUmPaís,DoisSistemas”,n.º2.ZhengYunjie,“VerDi-versificaçãoEconómicasoboutropontodevista”,em“DiáriodeMacau”,em27deAgostode2009.

245ouseconstruamzonasdeexploraçãoeconómicacomooParqueIndús-trialdeSuzhou,ouseinvistaemobrasrelacionadascomMacau,comoaconstruçãodoMetroLigeiroentreGongbeieoAeroportodeZhuhaiouaampliaçãodoPortodeGongbei.XiaoZhicheng18,entreoutraspessoas,BaoWeichun19eHuangGuihai20alimentamsucessivamenteadiscussãosobreoestabelecimentodareservafinanceiradossaldosfinanceiros.Umavezqueaindanãoháestudiososquefaçamumaamplainves-tigaçãosobreoproblemadadistribuiçãoracionaldossaldosfinanceirosparafazerfaceàsnecessidadesdodesenvolvimentolocal,opresenteartigovisaaabordararelaçãoentreasdespesasdasfinançaspúblicasdeMacaueoProdutoGlobalLocal,afimdedistribuir,demaneiramaiseficazeracional,ossaldosfinanceirosdeMacau.II.UmaanáliseerecensãoliteráriaàsituaçãoactualdasfinançaspúblicasdeMacau1.SistemadoorçamentofinanceirodeMacauDesdeNovembrode184521,emMacaufoiaplicadaapolíticadePortoFranco.Noartigo110.ºdaLeiBásicadaRegiãoAdministrativaEs-pecialdeMacauestipula-seoseguinte:ARegiãoAdministrativaEspecialdeMacaumantém-secomoportofrancoenãocobraquaisquerdireitosal-fandegários,salvonoscasosprevistosnalei.ZhengPeiyueZhouZhuolan22julgamqueosconteúdosprincipaisdestanormaconsistamnocomérciolivre,câmbiolivreeentradaesaídalivredecapitaisepessoas,enosiste-18XiaoZhicheng,LinWenjian,ChenShouxin,2002,“FundodeReservanoperíododealternativodefinitivaparaaRAEM”,publicadono“RelatórioAnualdaAutoridadeMo-netáriadeMacau”.n.º4,pp.11-1319BaoWeichun,2009,“OEstabelecimentodoSistemadeReservasFinanceiras:umaretros-pectivadasexperiênciasinternacionais”.Publicadono“RelatórioTrimestralsobreEstudosFinanceirosdeMacau”,2009,n.º10,pp.85-102.20HuangGuihai,2010,“AInspiraçãodoFundoPermanentedoAlaskaparaaGestãodaReser-vaFinanceiradeMacau”,publicadoem“Administração”,Vol23,Nº1,(emtotaln.º87),pp.69-79.21HuangHanqiang,1997,“AsVantagensEconómicasdeMacaueaSuaExploração”,publi-cadoem“Administração”,Vol10,1,(n.º35),pp.271-276.22ZhengPeiyu,ZhouZhuolan,1999,“UmaAbordagemàsCaracterísticasdasFinançasdeMacau”,publicadoem“EstudosFinanceiros”,n.º12.

246madeoperaçõeslivresparaasempresas.Nestesistemadeeconomiademercadolivreedeempresaslivres,ogovernoraramenteintervemnaeconomia,masdesempenhaafunçãodefornecercondiçõesindispensá-veisparaodesenvolvimentoeconómicoeaestabilidadesocial.Macauéummicromembroeconómico.Nãotendonemformasdeemitirdívida,nemreservasfinanceiras,nempolíticamonetáriaindependenteparaintervirnaeconomiaatravésdaactualizaçãodetaxasedescontos,oqueogovernotem,sãosósaldosmuitolimitadosacumuladosnosexercíciosfinanceirosanteriores.Nocasodenãopossuirsuficientesre-cursosfinanceiros,ogovernodeMacauaplicaapenaspolíticasfinancei-rasdeequilíbriodoorçamento,istoé,quandoelaboraoorçamento,fazequivalerasreceitasprevistaseasdespesasprevistas.Masaconteceque,semprequeseestimulammenosdespesasemaisreceitas,nacontafinal,comoasreceitassãomaisdoqueasdespesas,surgempequenossaldos,demaneiraqueestapolíticafinanceiracujofiméequilibraroorçamen-tocorrespondeàestipulaçãodoArtigo105.ºdaLeiBásicadeMacau:Naelaboraçãodoorçamento,aRegiãoAdministrativaEspecialdeMacausegueoprincípiodemanutençãodasdespesasdentrodoslimitesdasreceitas,procurandoalcançaroequilíbrioentreasreceitaseasdespesas,evitarodéficeemanteroorçamentoapardataxadecrescimentodoprodutointernobrutodaRegião.Nostermosdon.º2doartigo67doRegulamentoAdministrativoN.º6/2006:Mapacomparativodasreceitasorçamentadas,discriminadasdeacordocomaclassificaçãodefinidapeloregimedecontabilidadepública,deleconstandoosaldodegerênciapresumivelmenteimputávelaexercíciosanteriores.NosistemapúblicodeMacau,aplica-seosistemadeentradaúnica,queéconvenienteparaasmudançasdebenscausadaspelosca-pitaisfinanceirosedívidas.Nasreceitasornamentais,acumulam-seossaldosfinanceirosdosexercíciosanterioresquepassamafazerpartedasreceitaspúblicasdoanoseguinte.Assim,oorçamentodecadaexercícioincluiossaldosacumuladosdoexercícioanterior.Paraalémdisso,non.º2doartigo10doDecreto-Lein.º41/83/Mestediplomaregulamen-taaelaboraçãoeexecuçãodoOrçamentoGeraldoTerritório(OGT),aContabilidadePúblicadoTerritório,aelaboraçãodasContasdeGerênciaeExercícioeafiscalizaçãodaactividadefinanceiradosectorpúblicoad-ministrativodeMacau:Naespecificaçãodasdotações,serádadaprioridadeabsolutaàsobrigaçõesdecorrentesdeleioudecontratoe,seguidamente,àexecuçãodeprogramasouprojectosplurianuaiseoutrosempreendimentosconstantesdoPlanodeInvestimentos,devendoaindaassegurar-seanecessária

247correcçãoentreasprevisõesorçamentaiseaevoluçãoprováveldaconjuntura,enquantoon.º3regula:OOrçamentoGeraldoTerritórioincluiráosmapas-resumodasreceitasedespesasquesejamentendidosnecessáriosparaumaapreciaçãoglobaldosvaloresprevistosedesenvolvidossegundoosdiferentescritériosdeclassificação.2.Situaçõesactuaisdasreceitas,despesasesaldosdasfinançaspúblicasdeMacau1)AsreceitasdasfinançaspúblicasdeMacauAescaladasreceitasdasfinançaspúblicasrevela-seemdoisindicado-res:quantidadeabsolutaequantidaderelativa.Oindicadorrelativoquedesempenhaafunçãodeavaliaraescaladasreceitasdasfinançaspúblicas,geralmenteérepresentadopelapercentagemqueasreceitasdasfinançaspúblicasocupamnoPIBlocal.Esteindicadordemonstraqueogover-notemcapacidadederegularaestruturadedistribuiçãodoPIBlocaleinfluenciaaoperaçãoeconómicaemodos,estatutosefunçõesdadistri-buiçãodosrecursos.QuantoàpercentagemqueasreceitasdasfinançaspúblicasocupamnoPIBlocal,noprincípiodadécadade80era10%23;em2007,27.06%24eem2009,atingiu30.04%25.IstodemonstraqueaescaladasreceitasdasfinançaspúblicasdeMacauestáaaumentareostermosdereferênciadogovernotambémestãoacrescer.Quantoàper-centagemqueasreceitasdasfinançaspúblicasocupamnoPIBnominallocal,adeMacauérelativamentemaisaltadoqueadeoutrospaísesouregiões26:em2007emHongKongerade22.20%;naChinacontinental,23ZhengPeiyu,ZhouZhuolan,1999,“UmaAbordagemàsCaracterísticasdasFinançasdeMacau”,publicadoem“EstudosFinanceiros”,n.º12.24Em2007,oPIBnominalfoide150.2bilhõesdepatacas(DirecçãodosServiçosdeEstadísticaeCensos);asreceitasdasfinançaspúblicasforamde40.6bilhõesdepatacas.(DirecçãodosServiçosdeFinanças)25Em2009,oPIBnominalfoide169.34.2bilhõesdepatacaseasreceitasdasfinançaspúblicasforamde40.6bilhõesdepatacas.DadoscidadosnaSíntesedaEvoluçãodaEconomiadeMacaudaDirecçãodosServiçosdeEconomicadeMacau.http://www.economia.gov.mo/web/DSE/public?_nfpb=true&_papelLabel=Pg_El_AAME&locale=zh_MO.26NoquedizrespeitoaoPIBnominal:emHongkong,207.2bilhõesdedólares;naChi-naContinental,3,296.3bilhõesdedólares;emTaiwan,290.9bilhõesdedólares;emSingapura161.0bilhõesdedólares;naCoreiadoSul,970.1bilhõesdedólares;noJa-

24820.56%,emSingapura,16.27%,naCoreiadoSul,27.04%,nosEstadosUnidos,19.39%;noentantoémaisbaixadoquenoReinoUnido,queéde39.22%.Alémdomais,emMacauaplica-seumapolíticadetaxasbaixas.Asprincipaisreceitasnãosãooriginadasemoutrosimpostosdirectoseindirectos,massãosustentadaspelosimpostosdirectosdaconcessãodoexclusivodaindústriadejogosdefortunaeazar;aliás,osimpostosdeMacaunãoprecisamdeserentreguesaogovernocentral,portanto,asempresaslocaisedeinvestimentoestrangeirogozamdebenefíciosdepoucascategoriasdeimpostos,baixastaxasebaixopesodeimposto.Em2009,naCimeiradoG20,MacaueHongKongforampostosnalistanegradosParaísos.HongKong,cujataxaémaisbaixaqueMacau,foicolocadonaterceiraposiçãonalistamaisligeiranoMiseryScorepelaRevistaForbes27,masaChinaContinentalficanoquintolugardamaisgraveposiçãodoMiseryScore.Poroutrolado,MacaudependealtamentedosimpostosdirectosdaconcessãodoexclusivodosJogos.OsimpostosdosJogosdeFortunaeAzarcresceramsubitamentede105milhõesdepatacas28para41.87bilhõesdepatacas,ocupandorespectivamente69.05%dasreceitascor-rentesedafinançaspúblicase59.92%dareceitastotais.HeHaoran29salientouqueoGovernodeMacauprecisavadeempreenderaaberturadenovascategoriasdeimpostosedeampliarabasedosimpostos.Noentanto,comoestestrabalhosestãoestreitamenterelacionadoscomaspão,4,381.6bilhõesdedólares;emInglaterra2,804.4bilhõesdedólaresenosEstadosUnidos13,807.5bilhõesdedólares.Noexercíciode2007-2008,noquedizrespeitoàsreceitasdosgovernos:emHongkong,46bilhõesdedólares;naChinaContinental,677.7bilhõesdedólares;emTaiwan,53.1bilhõesdedólares;emSingapura26.2bi-lhõesdedólares;naCoreiadoSul,262.3bilhõesdedólares;noJapão,449.6bilhõesdedólares;emInglaterra1,099.8bilhõesdedólaresenosEstadosUnidos2,677.7bilhõesdedólares.DadoscitadospeloSecretariadodaAssembleiaLegislativadeHongkong.http://www.legco.gov.hk/yr08-09/chinese/sec/library/0809fs15-c.pdf27Forbes.com,ForbesMiseryAndHappinessIndexes,March5,2007,http://www.forbes.com/2007/05/03/forbes-misery-data-oped-cx_ja_0503data.html28ZhengPeiyu,ZhouZhuolan,1999,“UmaAbordagemàsCaracterísticasdasFinançasdeMacau”,publicadoem“EstudosFinanceiros”,n.º12.29HeHaoran,2000,“BreveEstudosobreoSistemadasfinançaspúblicasdeMacau”,publi-cadoem“Administração”,Vol13n.º1,(emtotaln.º47),pp.101-107

249políticasdedesenvolvimentoeconómicodogoverno,éindispensáveltomaremconsideraçãooutrosfactores,comoporexemplo,obem-estardapopulação,políticasdebaixastaxasdeimpostos,justiçanosimpostos,etc.NostermosdoAnexo1doDespachon.º41/83/M,asreceitaspúblicasdeMacauestãodivididosemReceitasCorrenteseReceitasdeCapitalenoAnexo1doDespachodoSecretárioparaaEconomiaeFi-nançasn.º66/2006,estipulam-secomclarezaasInstruçõesparaaClassi-ficaçãoEconómicadasReceitasPúblicas.Tabela1:ReceitaspúblicasdaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacauMilharesdePatacasDesignaçãoEvoluçãodasfinançaspúblicasPercentagememreceitastotais20072008*2009*1ReceitasTotais53,710.5062,259.3069,870.90100.00%2ReceitasCorrentes50,258.7057,521.2060,634.1086.78%2.1ImpostosDirectosProve-nientesdaConcessãodoExclusivodosJogos.29,340.7039,563.7041,870.0059.92%2.2Outrosimpostosdirectos3,679.603,427.103,320.404.75%2.3Impostosindirectos2,059.101,883.501,491.402.13%2.4RendimentosdaProprieda-de7,253.102,763.803,801.105.44%2.5OutrasReceitasCorrentes7,926.209,883.1010,151.3014.53%3ReceitasdeCapital3,451.804,738.109,236.8013.22%3.1OutrasReceitasdeCapital113.7333.5115.40.17%3.2SaldosdeExercício3,281.504,311.708,955.1012.82%3.3Reposiçãonãoabatidasnospagamentos56.692.9166.40.24%Fonte:DirecçãodosServiçosdeFinanças,FinançasPúblicas.http://www.dsf.gov.mo/Con_Pub/c_ConPub_Fs.htmNota:*Dadostemporários.2)AsdespesasdasfinançaspúblicasdeMacauCumprindooprincípiodegastardeacordocomoqueseganha,oGovernodeMacauempenha-seemmanteroequilíbrioentreasdespesaseasreceitaseevitarodéfice.NoOrçamentodeDespesasPúblicas,asdespesascorrentesocupam66.24%.Umestudoaprofundadodasde-signaçõesdasdespesas,explicitaqueaprincipaldesignaçãodasdespesaspúblicaséatransferênciacorrente,queocupa30.09%dasdespesasor-

250çamentaiseatinge13,96bilhõesdepatacas.Esteorçamentofazpartedasoperaçõesadministrativasdogoverno,garantindoaexecuçãodasfunçõesadministrativasdogoverno,taiscomoamanutençãodaadministração,amanutençãodasleiseordenssociaiseaexecuçãodealgumasfunçõessociais.OsServiçosdeSaúde,osServiçosdeEducaçãoeJuventudeeaDirecçãodosServiçosdasForçasdeSegurançadeMacaugozamdamaiorfatiadeorçamento,ocupandorespectivamente5.52%,5.25%e4.63%dasdespesaspúblicasgerais.Nasdespesascorrentes,oorçamentodasdespesasparapessoaléosegundomaiororçamentoem2010,queocupa30,18%dasdespesascorrentese19.99%dasdespesastotais,eatinge9.28biliõesdepatacas.Onúmerodefuncionáriospúblicos(saláriomédio)30em1987erade5,063(1,664patacas),em1997erade17,859(14,395patacas)31eemJunhode2010,cresceuaté22,558(18,146.3patacas)32.OníveldossaláriosdosfuncionáriospúblicosdeMacauémaisbaixodoqueodoJapão,odeHongKong,eodeSingapura,masmaisaltodoqueodeTaiwaneodaCoreiadoSul,masficanasposiçõesdianteirasnaÁsia33.Quantoàsdespesasdeinvestimento,ogovernodeMacauconsideraasdespesasdeinvestimentocomouminstrumentodaspolíticaseconómicas,julgandoquequernamelhoriaounaampliaçãodadistribuiçãodaestru-turadosrecursos,quernaconstruçãodasinfra-estruturas,asdespesasdeinvestimentotêmumarelaçãorelevantecomasmetasalongoprazododesenvolvimentoeconómico,masogovernonãoinvesteamaioriadosrecursosfinanceirosnosprojectosdeinvestimento,masutiliza-osnassuasoperaçõesadministrativas.Noiníciodosanos80,apercentagemqueasdespesasdeinvestimentoeexploraçãoocupavamnasdespesasgeraisfi-nanceiraserade37.64%,masdepoisfoidescendo,em1997,foisomente30Fonte:DirecçãodosServiçosdeAdministraçãoeFunçãoPública,dadosestatísticosdosrecursoshumanosdaadministraçãopública.http://www.safp.gov.mo/external/chin/info/statistics/showdata.asp?table=1.31ZhengPeiyu,ZhouZhuolan,1999,“UmaAbordagemàsCaracterísticasdasFinançasdeMacau”,publicadoem“EstudosFinanceiros”,n.º12.32VistoqueosdadosestatísticosdoíndicedevencimentodaDirecçãodosServiçosdeAdministraçãoeFunçãoPúblicasótêmtabelasdedistribuiçãodefrequência,paracal-cularovencimentodomêsdeJunhode2010,usamosoquinquagésimopercentualdovencimento307.5974,multiplicando59patacasporcadaíndice.33“Provenirqueoaumentosúbitodovencimentodosfuncionáriospúblicostorneumanovaescusademanifestação”,publicadoem“JornalSanWaOu”,12deJaneirode2008.

251de10,33%34,em2007,subiuaté18,65%eocupou2,34%doPIBlocal,oquedemostraqueogovernopoucointervinhanaeconomia.Noen-tanto,apercentagemqueasdespesasespeciaisdaadministraçãoocupamnasdespesasgeraisfinanceirasvêmsubindode18,12%noanode1998até41,83%noanode1996,eem2007,atingiram32,41%.Dopontodevistadascategoriasfuncionais,asegurançapúblicaocupa10,58%,aeducação,10,56%,aprovidênciasocial10,56%,ahabitação,0,55%,easaúde0,33%.DeacordocomoDecreto-Lein.º41/83/M,asdespesaspúblicasdeMacausãoagrupadasemcorrentesedecapital.Arealizaçãodasdespesascorrentesvisamanterofuncionamentodeorganizaçãoeadquirirumacertacapacidadedeprodução.Senãoserealizamatempo,provocarãoareduçãodaeficiênciaacurtoprazo.Asdespesasdecapitalrefere-seadespesasdeinvestimentooubensfinanceiroseasuarealizaçãotemporobjectivoconsolidarouampliaracapacidadeprodutivaactualdaorga-nização.Senãoserealizamatempo,provocarãoareduçãodaeficiênciaalongoprazo.Alémdisso,noAnexoIdoDespachodoSecretárioparaaEconomiaeFinançasn.º66/2006,estipulam-sedemaneiramaisespecí-ficaasinstruçõesparaaclassificaçãoeconómicadasdespesaspúblicas.Tabela2:DespesasgeraisdasfinançaspúblicasdaRAEMMilhõesdepatacasDesignaçãoEvoluçãodasfinançaspúblicasPercentagememdespesastotaisem200920072008*2009*4DespesasTotais23,346.0030,443.4035,447.90100.00%5DespesasCorrentes18,424.2025,286.7030,336.2085.58%6DespesasdeCapital4,921.805,156.705,111.7014.42%6.1Investimentosdoplano3,446.002,972.103,816.8010.77%6.2Outrasdespesasdecapital1,475.802,184.701,294.903.65%7Provisãop/acum.desaldodeexecuçãoorçamental.0000.00%Fonte:DirecçãodosServiçosdeFinanças,FinançasPúblicas.http://www.dsf.gov.mo/Con_Pub/c_ConPub_Fs.htmNota:*Dadostemporários.34ZhengPeiyu,ZhouZhuolan,1999,“UmaAbordagemàsCaracterísticasdasFinançasdeMacau”,publicadoem“EstudosFinanceiros”,n.º12.

252Tabela3:Despesaspúblicas—classificaçãofuncional﹙2003-2007)MilharesdepatacasDesignação20032004200520062007*sumapercen-tagemsumapercen-tagemSumapercen-tagemsumapercen-tagemsumapercen-tagemServiçosgeraisdaadministra-çãopública2,639,66322.71%2,894,72421.55%3,197,83520.01%3,636,76420.75%2,542,16313.48%Segurançapública1,356,19511.67%1,443,38910.75%1,583,9529.91%1,743,8939.95%1,995,66010.58%educação1,470,15912.65%1,483,83711.05%1,974,26112.35%2,279,15413.01%1,991,56310.56%saúde932,8378.03%945,0857.04%1,855,28011.61%1,848,16410.55%62,6660.33%Previdênciasocial795,4836.84%1,097,1848.17%1,726,67910.80%1,818,61910.38%958,6785.08%habitação148,8081.28%109,7610.82%95,6620.60%295,1781.68%102,8490.55%Outrosserviçoscolectivosesociais1,419,70112.22%1,947,20714.50%2,021,67612.65%1,301,2397.43%728,9943.87%Serviçoseconómicos1,552,22413.36%2,203,69916.41%3,317,11820.75%4,075,75423.26%2,830,38515.01%Outrasfunçoes1,306,39611.24%1,306,8059.73%212,4431.33%524,6832.99%7,643,30640.53%Despesastotais11,621,46613,431,68915,984,90417,523,44618,856,263Fonte:DirecçãodosServiçosdeFinanças,FinançaPública.http://www.dsf.gov.mo/Con_Pub/c_ConPub_Fs.htmNota:*dadostemporários.AescaladasdespesasdefinançaspúblicasdeMacautambémpodeserrepresentadapordoisindicadores:quantidadeabsolutaequantidaderelativa,ambosutilizadosparaavaliaraescaladeadministraçãopública.ApercentagemqueasdespesasdasfinançaspúblicasdeMacauocupamnoPIBnominallocal,subiude9.38%noanode1982até24.35%noanode199735.ComaaberturadoexclusivodaindústriadosJogosdeFortunaeAzar,oPIBlocalemconsequênciabateuorecorde.Noen-tanto,em2007,apercentagemdesceua12.55%36eem2009subiude35ZhengPeiyu,ZhouZhuolan,1999,“UmaAbordagemàsCaracterísticasdasFinançasdeMacau”,publicadoem“EstudosFinanceiros”,n.º12.36Em2007,oPIBnominalfoide150.2bilhõesdepatacas(DirecçãodosServiçosde

253novopara19.97%37.Istoindicaqueoaumentodasdespesasdafinançaspúblicassebaseianodesenvolvimentoeconómicoeoaumentodeumapartedariquezasocialveioaretribuirassuntospúblicossociais.Emcomparaçãocomoutrospaíseseregiões,aescalarelativadasdespesasfinanceirasdeMacauequivaleàdeoutrospaíseseregiõeseasfunçõeseconómicastem-seampliado;em2007,apercentagemdasdespesasfi-nanceirasdoPIBnominallocal38emSingapurafoide12,92;emTaiwande13.35;noJapãode16,35;emHongKongde16,55enaChinaContinentalde19,86%.MasadeMacaufoimaisbaixadoqueadoReinoUnido,quefoide38.52,aCoreiadoSul,quefoide22.49%eadosEstadosUnidos,quefoide21,52%.ShiRenjie39afirmaqueosestu-diososdateoriadaescolhapúblicaeeconomistassepreocupavamcomaexpansãodadimensãodogoverno,sublinhandoqueogovernoia-setornarmaisincapazeineficienteeperderomecanismodaconcorrênciadomercadoeresponsabilizar-sepelaincapacidadeefracassodogoverno.AsorganizaçõesmundiaiscomoAOrganizaçãoparaaCooperaçãoeoDesenvolvimentoEconómicoeoBancoMundialapelamaocontrolodocrescimentodogovernoeaovalornucleardareformadogovernoeapropostadareformaadministrativaécontrolarocrescimentodadimen-sãodogoverno(nomeadamenteapercentagemqueasdespesaspúblicasocupamnoPIB).Emboraporumlado,estejamafavordequeogovernodevedesempenharumpapelpositivonaconstruçãodeinfra-estruturas,poroutrolado,apelamtambémaquedevalimitarassuasfunções,sobre-tudo,evitaraintervençãodogovernonaeconomia.EstatísticaeCensos)easdespesasdasfinançaspúblicasforamde18.856bilhõesdepatacas(DirecçãodosServiçosdeFinançasdeMacau).37Em2009,oPIBnominalfoide169.34bilhõesdepatacaseasdespesasdasfinançaspúblicasforamde33.82bilhõesdepatacas,dadosdaDirecçãodosServiçosdeEconomiadeMacau.http://www.economia.gov.mo/web/DSE/public?_nfpb=true&_pageLabel=Pg_EI_AAME&locale=zh_MO.38Noquedizrespeitoàsdespesasgovernamentaisdoexercíciode2007-2008,emHon-gkong,34.3bilhõesdedólares;naChinaContinental;654.8bilhõesdedólares;emTaiwan,52.2bilhõesdedólares;emSingapura,20.8bilhõesdedólares;naCoreiadoSul,218.2bilhõesdedólares;noJapão,716.2bilhõesdedólares;emInglaterra1,080.2bilhõesdedólaresenosEstadosUnidos2,973.1bilhõesdedólares.DadosdoSecreta-riadodaAssembleiaLegislativadeHongkong.http://www.legco.gov.hk/yr08-09/chinese/sec/library/0809fs15-c.pdf39ShiRenjie,2008,“AEstruturadaAnálisedoTermodasOperaçõesGovernamentais”,pu-blicadono“JornalAcadémicodaAdministraçãoPública”,n.º28,pp.85-113.

2543)OssaldosdafinançapúblicadeMacauDaTabela6ressaltaquede1999a2008,ossaldosacumuladosdasfinançaspúblicasforamde70.9bilhõesdepatacas;nomeadamentenoano2002,quandooexclusivodosjogosterminou,ossaldos,queem2001eramde4.2bilhões,saltarampara17.3bilhõesnoano2003.NodécimoanodafundaçãodaRAEM,ossaldosacumuladoseasprovisõesatingiram100bilhõesdepatacaseedificaramumabasesólidafinanceiraparaofuturodesenvolvimentodeMacau.III.EstudosPositivos1.InfluênciadasdespesasdasfinançaspúblicasdeMacaunodesenvolvimentoeconómicoEmmuitosdocumentosjáseverificaqueaspolíticasdasfinançaspúblicastêmumafunçãomuitoimportanteparaarealizaçãodocresci-mentoeconómicoalongoprazo.SegundoasformasassumidasporQuZhentao,Zhanghui40,dopontodevistadaestruturadasdespesasdasfinançaspúblicasdeMacau,analisam-searelaçãoentreasdespesasdasfi-nançaspúblicasdeMacaueoPIB;aomesmotempofaz-seumestudodafunçãopromovedoradasdespesasdasfinançaspúblicasedocrescimentoeconómico.Noestudo,utilizam-secomoamostras,osdadosdosQua-drosVeVI41.Comoosdadosdadesignação“Outrasdespesascorrentes”sãozero,nãoentramnaconsideraçãoparaestaanálise.Afórmulamodelo4deregressãomúltiplaé:LN(PIB)=0.645*LN(Bens_serviços)+0.553*LN(Transferências_correntes)+0.134*LN(Operações_financeiras)+0.060*LN(Transferências_capital)-0.185*LN(Outras_despesas_correntes)+1.07640QuZhentao,Zhanghui,“ARelaçãoentreasDespesasFinanceiraseoPIM”,publicadono“JornalAcadémicodaUniversidadedoComérciodeHarbin”.n.º1de2005(n.º80natotalidade).41Noquerespeitoajuros,faltamdadosdoano2005-2006,paraotratamentodestafalta,assume-seamédia7.835016e1.274689comodesviopadrãoefazeram-senúmerosaleatórioscomdistribuiçãonormal.OsdadossãodoAnuárioEstatísticodaChinade1996-2008edaDirecçãodosServiçosdaEstatisticaeCensosdeMacau.

255Nafórmula,ocoeficientedecorrelaçãoR=0.997ecoeficientededeterminaçãoR2=0.994,odegraudeidentidadeémuitoaltoenãoexisteofenómenodeauto-correlação.Salário,transferênciascorrentes,activi-dadesfinanceiras,transferênciasdecapitaisePIBlocalapresentamumarelaçãodecorrelaçãopositiva,istoé,quandoosalário,astransferênciascorrentes,aactividadesfinanceiraseastransferênciasdecapitaisaumen-tam1%,oPIBlocalcrescerespectivamenteporvoltade0.645%,0.553%,0.134%e0.060%.Masoutrasdespesascorrentes(designaçõesrestantesdasdespesascorrentes,alugueresseparadosdosterrenos,seguros,retornoseoutrasdesignações)apresentamumarelaçãodecorrelaçãonegativa,istoé,quandooutrasdespesascorrentesaumentam1%,oPIBreduzcercade0.185%.Portanto,quantoàdistribuiçãodasdespesasdasfinançaspúblicas,ogovernodeveprestaratençãoprioritáriaaossalárioseàstransferênciascorrentes,quefazempartedasdespesascorrentes,eposteriormenteàsactividadesfinanceiraseàstransferênciasdecapitais,quefazempartedasdespesasdecapital.Verificandoosresultadospráticos,devedar-secréditoàprevisãodogoverno.Omoraldosfuncionáriospúblicosfoiestimuladoquandoforamestabelecidos,noano2009,oregimedecarreirasdosfun-cionárioseoestatutodoscargosdedirecçãoechefia,aalteraçãoeaapro-vaçãodo«EstatutodosGabinetesdoChefedoExecutivoedosSecretá-rios»,alegislaçãodoregimedecarreirasdosenfermeiroseem2010,osurgimentodosprojectosdeleido«RegimedeCarreirasdosProfessoreseAssistentesdasEscolasPúblicasdoEnsinonãoSuperior»,do«RegimedeCarreirasdosFarmacêuticosedosTécnicosSuperioresdeSaúde»,do«Re-gimedeCarreirasdosAuxiliaresdosServiçosdeSaúde»,do«RegimedeCarreirasdosInspectoresdosServiçosdeSaúde»,do«RegimedeCarrei-rasdosTécnicosdeDiagnósticoeTerapêutica»,do«RegimesdeCarreirasdosMédicos»edo«RegimedeCarreirasdosAdministradoresHospita-lares».Porém,osestudiososAlesinaeRoberto42descobriramqueachavedosucessodasactualizaçõesfinanceirasdemuitospaísesestáemreduzirasdespesascorrenteseasdespesasdetransferência.Eamaneiramaisefec-tivadediminuirasdespesascorrentesécontrolarracionaleeficientemen-teasdespesasdosfuncionáriosdogoverno.ApesardeaRAEMpossuir42Alesina,AlbertoandRobertoPerotti(1997),“FiscalAdjustmentsinOECDCountries:CompositionandMacroeconomicEffects”,InternationalMonetaryFundStaffPapers44(2):210-48.

256umaverbaexcedentáriadecentenasdebilhões,nãosepodenegligenciaresseproblema.EcomoHeHaoran43aponta,onúmerodefuncionáriosinfluenciadirectamenteasdespesasdetodososgénerosdogoverno.ParagarantiraestablidadedasfinançaspúblicasdaRAEM,éverdadeiramentenecessáriorealizarumestudoestratégicosobretodaaestruturaeorgani-zaçãoadministrativapúblicanestemomento,paraque,porumlado,seaumenteaeficiênciadaadministraçãopúblicapararesponderàsexigên-ciasdasociedadee,poroutro,acabarcomopessoalimprodutivo.Taisreformassópodemserexecutadasdeumamaneiragradativa,sobapre-condiçãodenãofrustraromoraldosfuncionáriospúblicos.Noentanto,faltaaestemodelooitemdoinvestimento,quefazdiferençadoquenóssupomos.Comumaanálisemaisprofunda,podeobservar-seumcrescimentonotáveldeinvestimentonosdoisperíodosindependentesantesedepoisdoretornodeMacau.Masnosanosrecen-tes,oinvestimentosofreumdeclínio.Talsituaçãotemavercomapoucaintervençãoeconómicadogoverno,aqualéexplicadaacima.Afinal,deveounãoogovernoaumentaroinvestimentopúblicoparaestimularocre-seimentoeconómico?Hojeháaindadivergênciasdeopiniãosobreesteassuntoentreosestudiosos.SegundoinvestigaçõesdeIslam44eTemple45,osefeitosdaespecificidadeestatalsãoumelementoimprescindívelparaconsiderarnainvestigaçãodainfluênciadoinvestimentopúblicodogo-vernosobreodesenvolvimentoeconómico.Porexemplo,comoMankiw46apontadepoisdeanalisarasinformaçõesdosEstadosUnidosedaCoreiadoSulde1960a1990,emboraaspercentagensdoinvestimentopúbli-conoPIBnacionaldosdoispaísesseaproximem,ocrescimentomédioanualdoPIBpercapitadosEUAéapenasde2%,masodaCoreiadoSuléde6%.Istoéumaprovaevidentedosdiferentesefeitoseconómi-coscausadospelosinvestimentospúblicosrealizadosemdiferentesfasesdodesenvolvimentoeconómico.Todavia,aindapodemosreceberumas43HeHaoranÿ2000,“UmBreveEstudosobreoSistemadasFinançasPúblicasdeMacau”,publicadoem“Administração”Vol13N.º1(natotalidaden.º47)PP.101-107.44Islam,N.(1995),“GrowthEmpirics:APanelDataApproach”,“TheQuarterlyJournalofEconomics”,110,1127–1170.45Temple,J.R.W.(1999),“TheNewGrowthEvidence”,“JournalofEconomicLiterature”,37,112–156.46Mankiw,N.G.(2007),“PrinciplesofEconomics”,Mason,OH:Thomson/South-Western.

257mensagensdeoutrosdocumentos.Aschauer47eMunnel48demonstramqueoinvestimentopúblicodogovernoeminfra-estruturasresultaemefeitosdeestímuloeconómicomaisvisíveisdoqueemoutrasáreas.Aschauer49aindaacrescentaqueoinvestimentopúbliconãoeminfra-estruturaspossivelmentepodeexpeliroinvestimentoprivado,causandobaixadeproduçãomariginalecadavezmenosinvestimentoprivado.Esegundoosresultadosdainvestigação,levadaacaboporLiBingzheng50eoutros,emqueseavaliamosefeitosdapromoçãoeconómicadosDezNovosProjectosdeConstruçãonovalortotalde500milmilhõesdedólarestaiwaneses,executadospelogovernodeTaiwanem5anos,osdezprojectos,emcurtoperíodo,dãoimpulsopositivoàmaioriadetodosossectoressociais,cujaprodutividadeeempregosaumentambastante,dan-doinfluênciasnegativasapenasàindústriatêxtileaosectordecompo-nenteselectrónicos.Masoefeitodeestímuloeconómiconolongoperio-doémenordoqueodocurtoprazo.Umasindústriassofrerãoflutuaçõesmuitonotáveis.Poder-se-áobservarumcrescimentovigorosodossectoresdeondeogovernodirectamentecompramercadoriaouserviçosedosin-directamentepromovidosporeles.Entreestessectores,osmaiscompeti-tivosabsorverãomaisfactoresdeprodução,comomão-de-obraecapital,enquantoosdemenorcompetitividadeperderãoelementosessenciaisdeproduçãoeretrocederãorapidamente.Aagriculturaeaindústriatêxtil,porisso,vãosofrerinfluênciasnegativasmaisseverasalongoprazo,atéresultandoemefeitosadversoscomooaumentodoníveldepreçossobapressãodaexpansãodaprocuradoméstica.Afinaldecontas,logoquenofuturoaRAEMcontinueaaplicaraestratégiadeKeynes,istoé,aumen-taraquantidadedaconstruçãopúblicaoudasdespesasdogovernocompolíticasfiscaisexpansivas,devemoslembraraverdadequeosefeitosdaspolíticasfiscaispúblicasestãointimamenterelacionadoscomafasedodesenvolvimentoeconómicodaregiãoeoconteúdodasdespesas.47Aschauer,D.A.(1989),“IsPublicExpenditureProductive?”“JournalofMonetaryEcono-mics”,23,177–200.48Munnell,A.H.(1990),“WhyHasProductivityGrowthDeclined?ProductivityandPu-blicInvestment,”NewEnglandEconomicReview,Jan/Feb,3–22.49Aschauer,D.A.(1988),“DoesPublicCapitalCrowdOutPrivateCapital?”UnpublishedPaper,FederalReserveBankofChicago.50LiBingzheng,ZhangQilu,LiHuilin,“Seráeficazapropostadecrescimentoeconómicoatravésdoalargamentodasdespesasdoinvestimentogovernamental?UmaAnáliseEquili-bradadoPlanodasDezConstruçõesNovas.”publicadoem“PrevisõesePolíticasdaEcono-miadeTaiwan”,2010,n.º2(natotalidaden.º40)pp.127-159.

2582.Comosemantémoequilíbrioentreasdespesascorrenteseasdespesasdecapital?Ambos,crescimentoediminuiçãodasdespesascorrentes,sãoresulta-dospossíveisdoaumentodasdespesasdecapital;oqueimportaéqueasdespesasdecapitalpossamsubstituiraprodução.Seamão-de-obrafossesubstituídaporequipamentosautomáticosemáquinas,aquantidadedeprodutoseserviçosdogovernoaumentariaporcausadestasnovasinstala-ções,poisosaláriodosresponsáveisdosnovosequipamentoseascorren-tes51.Kamenksy52descobriuque57%dosdirectoresnuncaconsideraramgastosdemanutençãoedeadministraçãocausadospelasdespesasdecapital,eThomassen53chegouàmesmaconclusãoatravésdaobservaçãodaspropostasdeorçamentodetodososestadosdosEUA.Porisso,antesdeestudaradistribuiçãoadequadadosuperavitdasfinançaspúblicasdeMacauéprecisodiscutircomomanteroequilíbrioentreasdespesascorrenteseasdespesasdecapital.SegundoaTabelaVII,relativamenteàsdespesasdecapital,asdespesascorrentestêmsubidoviolentamentenosúltimosanos.Noano2008,asdespesascorrentesforamquaseseisvezesmaisdoqueasdespesasdecapital,eonúmeroésignificativamentemaiordoque2.95vezesasdaIlhaFormosanosanos9054.Estefenóme-noestárelacionadocomoaumentorápidodastransferênciascorrentesnaTabelaV,quecresceumaisde3.56vezesde1999a2008.Atendênciaameaçacertamenteacontribuiçãodoorçamentoparaaeconomianototal.Apesardeasdespesascorrentespesaremmaisdoqueasdespesasdecapital,numaproporçãomédiade58.24%,oseucoeficientedevariaçãomantém-seestavelmentesemgrandesoscilações.Utilizandodocumentosde43paísesemdesenvolvimentodurante20anos(1970-1990),Devara-janet55alconcluiuqueasdespesascorrentesaceleramodesenvolvimento51SuCaizu,2003,“Estudocomparativodasdespesasdecapitaledasdespesascorrentesdogover-no”,relatóriodeinvestigaçãodoComitéNacionaldeCiênciadeYuanExecutivo.52Kamenksy,J.M.(1984),“BudgetingforStateandLocalInfrastructure:DevelopingaStra-tegy”,“PublicBudgetingandFinance”,4(1),14.53Thomassen,H.(1990),“CapitalBudgetingforaState”,“PublicBudgetingandFinance”,10(2),20-41.54SuCaizu,2003,“Estudocomparativodasdespesasdecapitaledasdespesascorrentesdogover-no”,relatóriodainvestigaçãodoComitéNacionaldeCiênciadeYuanExecutivo.55Devarajan,S.,V.SwaroopandH.Zou.(1996),“TheCompositionofPublicExpenditureandEconomicGrowth”,“JournalofMonetaryEconomics”,37,313-344.

259económico,aopassoqueasdespesasdecapitaltêmcorrelaçãonegativacomocrescimentoeoexcessodedespesasprodutivasimpede-o.3.EstudospositivosafavordocrescimentodosuperavitNestaparteutilizar-se-áamesmaformaacimaeadoptar-se-áaTabe-laVIII,cujosdadosde“Categoriasfuncionaisdasdespesas”doGovernode2002a2008foramorganizadospeloanuárioestatísticodaDSEC.Oresultadoimplicaquenafórmula,ocoeficientedecorrelaçãoR=0.946,ocoeficientededeterminaçãoR2=0.895eodegraudeidentidadesejamrelativamentealtos.Afórmulalinearderegressãomúltiplaé:LN(superavit)=3.386*LN(Serviço_público_Geral)–3.288*LN(ordem_segurança_Pública)+0.980*LN(Eventos_económicos)+0.602*LN(Protecção_Ambiental)-0.743*LN(Equipamento_comuni-dade_alojamento)-7.036*LN(Saúde)+1.013*LN(Recreação_Cultura_Religião)+5.403*LN(Educacão)+0.379*LN(Protecção_social)+1.743Nafórmulalineardomodeloderegressãomúltiplaacima,vêem-seosinvestimentosnaEducação,Serviçospúblicosgerais,cultura,religiãoeprotecçãoambientalquetêmcorrelaçõespositivassignificativacomosu-peravit,especialmenteaeducaçãoeosserviçospúblicosgerais,dosquais1%doaumentodosinvestimentoscorresponderespectivasensivelmentea5.403%ea3.386%docrescimentodosuperavit.Muitosestudosmos-tramqueaacumulaçãodosrecursoshumanoséoimpulsopotencialdodesenvolvimentoeconómicoalongoprazo.Deacordocomateoriadodesenvolvimentoendógeno,ocrescimentodaeconomiapodesustentar56casoogovernoadoptepolíticasdedespesasparamelhoraratecnologiaeaumentarosrecursoshumanos,oqueestáconformeàsanálisesdesteartigo.Alémdisso,asdespesasemEducaçãoPúblicapodeminfluenciarodesenvolvimentoeconómicoindirectamentepormeiodosinvestimen-tosprivados57.Tambéméprecisoprestaratençãoaqueocrescimentoda56Glomm,G.andRavikumarB.(1992),“PublicversusPrivateInvestmentinHumanCapital:EndogenousGrowthandIncomeInequality”,“JournalofPoliticalEconomy”,100-4,818-834.Glomm,GandRavikumarB.(1998),“OptingOutofPubliclyProvidedServices:AMajorityVotingResult”,“SocialChoiceandWelfare,”15(2),187-199.57Milesi-Ferretti,GandN.Roubin(1998),“OntheTaxationofHumanandPhysicalCa-pitalinModelsofEndogenousGrowth”,“JournalofPublicEconomics,”70-2,237-254.

260OrdemeSegurançaPúblicadiminuamconsideravelmenteosuperavitenãosedescobrircorrelaçãoclaraentreoaumentodaprotecçãosocialeosuperavit.4.DistribuiçãorazoáveldasdespesasgovernamentaisSendoumaformadeanálisemultivariada,oobjectivodoclusteringéfazeragrupamentosdasfunçõesdedespesasgovernamentaissegundoosseusgrausdesemelhança.Osobjectosdumgrupoterãocaracterísticasdealtahomogeneidade;porissosepoderárevelaraatitudedogovernoemfrentedasfunções.Conseguimosumadescobertainteressante:As9funçõesdedespe-sasgovernamentaispodemdividi-seem3grupos.Cronologicamente,oprimeirogrupodemonstraqueem2002ofocoeranosserviçospúblicoscomuns,enquantoaatençãoàprotecçãoambientalerarelativamenteinexistente.Oterceirogruposugerequede2003a2005sedavaimpor-tânciaaosserviçospúblicoscomuns,assuntoseconómicos,ordemsocialesegurançapública,educaçãoeserviçosdesaúde,masoalojamentoeoestabelecimentodecomunidadesreceberampoucaatenção.Osegundogruporevelaquedurante2006e2008aordemsocialeasegurançapú-blica,osserviçospúblicoscomunseaeducaçãosedestacavamnasprio-ridades;noentantooalojamentoeoestabelecimentodecomunidadescontinuavamareceberpoucaatenção.Podemosconcluirqueogovernodeupoucaatençãoaoalojamentoeaoestabelecimentodecomunidades;fezprogressoemrealizaràimportânciadaordemsocialeàsegurançapú-blica;continuouacentrarofoconosserviçospúblicoscomunseaatençãoàsegurançasocialnãoeranemmuita,nempouca.Portanto,aafectaçãodosuperávitedasfinançaspúblicasnecessitadeconsiderarmaissobreoalojamentoeoestabelecimentodecomunidades.Ogovernotambémtemdereceberaudiênciasocialedevefazermaisesforçoemtratarcomaquestãodasegurançasocialaqueasociedadeestácadadiaadarmaisimportância.Implementaçãodasegurançasocialdeduascamadaseofundosoberanotambémtêmdeserrápidos,poréménecessárioexaminarseestaspolíticasdeassistênciairãocausarencargofinanceiroentregera-ções,segundooexemplodoAgulnik58etal.queavaliaramainfluênciada58Agulnik,P.,R.Cardarelli,andJ.Sefton.(2000),“ThePensionsGreenPaper:AGenera-tionalAccountingPerspective”,“EconomicJournal,”110(467),598-610.

261adopçãodanovapolíticadepensõesnaGrã-Bretanhaparaacontinuida-dedasfinançaseoencargofinanceirobritânicoentregerações.Oresultadorevelaquenoâmbitodacontinuidadefinanceira,sóumaumentodemaisde9,8%doimpostodarenda(cercade£7milhões)poderecompensarodéficeentregerações,seadespesaextrafortotalmen-tesuportadapeloimpostoderenda,enquantoumaumentodesomente7.4%podeconseguiromesmoobjectivosetambémaumentarmosopré-miodoseguroeasreceitasdosprémiosdesegurosaumentará0.7%doBIP,comparandocomapolíticaoriginal.Noâmbitodosencargosfinan-ceirosentregerações,aaplicaçãodestapolíticairáfazerpiorarosregistoscontáveisdetodasasgerações,existindoatendênciaparaaumentarcadaano,eodesequilíbriodosencargosfinanceirosentregeraçõestambémirãopiorar,masnãosignificativamente.Alémdisso,comosepodedescobrirnosparágrafosanteriores,oaumentodasdespesascomaordemsocialeasegurançapúblicareduzdeformasignificativaoaumentodosuperavit;consequentementeogovernotemdeexaminarosresultadoseosbenefíciosparaodesenvolvimentore-gionaledarmaisatençãoàordemsocialeàsegurançapública.Finalmente,sobreapréviaposiçãoemqueogovernodeMacaupõeosserviçospúblicoscomuns,existeumacorrelaçãopositivaentreosser-viçospúblicoscomunseosuperavit.Noentanto,Agelletal59.sugeremqueacorrelaçãoéestatisticamenteinsignificante,apósteremanalisadodocumentosde25anos(1970-1995)daescaladosectorpúblicoedode-senvolvimentoeconómicodospaísesdaOCDE.IV.ConclusãoHojeemdia,Macauocupao93.ºlugar60domundoemtermosdecompetitividademundial,o9.ºlugar61daChinaemtermosdecompetiti-59Agell,J.,T.LindhandH.Ohlsson.(1999),“GrowthandthePublicSector:areply”,“Eu-ropeanJournalofPoliticalEconomy,”15(2),783-792.60“Macaupenetranalistadascemcidadesmaiscompetitivasdomundo”,publicadoem“DiáriodeMacau”,15deJulhode201061“ACompetitividadetemsubidoem5anos,Macauficaem9.ºlugarentredezcidades”,pu-blicadoem“DiáriodeMacau”,24deAbrilde2010.

262vidadedecidade.AculturadoentretenimentodeMacauestáem3.ºlugaremtermonsdecidadesreconhecidasdaChina.Alémdisso,ogovernodeMacauestánotopodalistadegovernoshonestoseconfiáveisdaChina62.Duranteacrisedotsunamifinanceiro,aeconomiadeMacauficouestá-velcommilmilhõesdelucro.OsucessodeMacaudeve-seaoapoiodapátria,àeficiênciadogovernodaRAEMeaosesforçoscomunsdoscida-dãos.Alémdisso,ogovernolançaváriaspolíticasemfavordoscidadãosparacumprirapromessadecompartilharosfrutosdodesenvolvimentoeconómicocomoscidadãos.Tudoistoélouvável.Porém,aposiçãoqueMacaupossuicomoomaiormercadodejogosdaÁsiaestáaencontrarcadadiamaisdesafiosdepaísesouregiõescomoSingapura,Filipinas63,Coreia,TaiwaneJapão64.Aquestãoésaberseoslucrosdevemounãosercontinuamentegastosnaspolíticasdeprevidênciaenoalargamentodasfunçõesgovernamentais.Devepreparar-separaprestarrecursoseterumagestãoeficazparaenfrentarosdesafiosduranteodesenvolvimentosusten-távelnoiníciodoenvelhecimentodacidade65.OMinistrodasFinançasdaAustrália,WayneSwan,declarouqueoorçamentofederaldaAustráliaestavabaseadonagestãopatronizadaenãoestavanasperspectivasboasdaeconomiadentroeforadopaís66.Porisso,hojeemdia,comodistribuiroslucroscombaseemleisaperfeiçoados,tornou-seumaquestãocadavezmaisimportante.62“ACompetitividadeSintéticadeMacaucaiupara15.ºlugar”,publicadoem“DiáriodeMacau”,12deJulhode2010.63“AsFilipinasdesafiamMacaueSingapuracomaPropostadaConstruçãodeCasinos”,pu-blicadoem“DiáriodeMacau”,12deAgostode2010.64“Nospróximosdezanos,oJapãotemoportunidadededesafiarMacau”,publicadoem“DiáriodeMacau”,09deJunhode2010.65OrelatórioprevistodaExpoInternacionaldeJogosdeFortunaeAzar,publicadoacadadoisanos,mostraque31%dosentrevistadosescolheuoscomportamentosgover-namentaisquelimitamodesenvolvimento;27%escolheuamão-de-obraescassas;23%escolheuaconstruçãodeinfra-estruturasquepodeounãopreencherasnecessidades.Fonte:“AIndústriadeJogosdeMacauenfrentatrêsameaças”.Publicadoem“DiáriodeMacau”,09deJunhode2010.66News.com.au,Forbes.com,“Budgetsurplus'basedondiscipline,notrosyviews”-Swan,July19,2010,http://www.news.com.au/business/breaking-news/budget-surplus-based-on-discipline-not-rosy-views-swan/story-e6frfkur-1225893870285

263TabelaIV:Receitasaolongodosanosunidade:10,000patacasDesignação19901996199719981999200020012002200320042005200620072008*ReceitasCorrentesImpostosdirectos258700642600759100635500598700689544754742887623113428316124461806911217154133020264299083Impostosindirectos454006090055300489004960053260840799260498761129728149486140263205907188348Despesa,multaesançõespecuniárias11800329003010029300255002284729671331923397143523539945375973600102713rendimento776008510067400992002059005454583898454588720973100167778217106308246243502devolução111001300082900358001650016267164031257840061496577566295862160730233291Vendadeprodutosduráveis0300100010056672452133291611282VendadeServiçoseprodutosnão-duráveis56004600390040004600347033743997393842064803498928023355Outrasreceitascorrentes12005400480013100650041281912230092940173041319713696110825944

264Designação19901996199719981999200020012002200320042005200620072008*ReceitasdocapitalVendadeinvestimentoemactivo1600620017001400680074599256103913182862Transferências40004200019300279001914010000000Ativosfinanceiros537000040090044044000600013477742120554Débito260000000000000000Outrasreceitasdecapital0040000157000400003064200000000Retornonãodedutivodasreceitas50019002100180029003733679595991077938924619531650087734Contasdesignadas104400614200452800509100708400652261582685414264425040451866543212100250700total6015001471100150010015548001694300153385015641651522692183706323863542820082371885240694125107667Fonte:«AnuárioEstatísticodaChina»,1996-2009.Nota:*dadostemporários

265TabelaV:DespesasdoGovernounidade:10,000patacasDesignação19901996199719981999200020012002200320042005200620072008*DespesasrecorrentesSalários145300257900281500297900292700264848271964278525286983295920325074343365693106487983Mercadoriaseserviços486005260059100574006860052491539325436157259663667783787397362227188342Juros600960074005100500000000023990Transferênciascorrentes1121003238004113004520004232004258374961454391375251715594907125998183465870941465770Outrasdespesascorrentes27007900122002090030200523254566834480849705687803319759780486DespesasdocapitalInvestimentos990001343001474001598001128008701899305135055236169339416433827435491375701306744Transferênciasdecapital32100172001130038004700374438322206265112133630488001100710088ActividadesFinanceiras600050700411004470022500109988761183143321740140138863103710546854940Outrasdespesasdecapital00000000000000ContasDesignadas104400614200452800509100708400652261582685414264425040451866543212100250700Total5507001468100142410015506001663600150242715220791348695157129717703012118426273497623345982594352Fonte:AnuárioEstatísticodaChina,1996-2009Nota:*dadostemporários

266TabelaVI:Saldospúblicosde1999a2008unidade:10,000patacasanos1999200020012002200320042005200620072008*Lucro30700314234208617399726576661605370165698387617348142513315ProdutosBrutoslocais2617525552935255894294936040472874048972404970440548187063566308223390Fonte:«AnuárioEstatísticodaChina0ÿ1996-2009,DirecçãodosServiçosEstadísticoseCensosNota:*dadostemporáriosTabelaVII:Categoriasdasdespesascorrentesededespesasdecapitalde1999a2008Designação1999200020012002200320042005200620072008*MédioDiferençaDespesascorrentes(1)49.00%49.81%54.37%57.75%55.64%52.35%52.93%45.97%78.92%85.67%58.24%1.75%DespesadeCapital(2)51.00%50.19%45.63%42.25%44.36%47.65%47.07%54.03%21.08%14.33%41.76%1.75%(1)/(2)0.960.991.191.371.251.101.120.853.745.98 Nota:Dadostemporários

267TabelaVIII:CategoriasfuncionaisdasdespesasdoGovernode2002a2008unidade:10,000patacas2002200320042005200620072008ServiçoPúblicoComum194872.2208828.3224317.2259382.6311201.7343399.9512903.5OrdemPúblicaeSegurança194444.9221493.8234397.2241498.8274893310625.4370556.3AssuntosEconómicos124819.9129350.2184137.9276594.9303014.5259122.1377402.2ProtecçãoAmbiental22405.0435178.4232406.9550881.61108675108039.767070.87HabitaçãoeInstalaçãodaComunidade7017.0249063.89212058.1313018.736509.7917344.9277293.23CuidadoscomaSaúde123899138406.5142097.6170118.9179718.2196619.2217479.6Entretenimento,CulturaeReligião78877.4150295201685.7200809.9125332.9124509.5171842.9Educação168361.5183854.8190726.9221946.9261054.4302787.3370386.5SegurançaSocial117151.5134985.1137241.6137442.4147730.4206607.3480477Total1031848121145613590691571695174813018690552645412Lucro17399726576661605370165698387617348142513315ProdutosBrutoslocais4936040472874048972404970440548187063566308223390 Fonte:AnuárioEstatísticodaDirecçãodosServiçosdeEstatísticaeCensosÿ2002-2008

269Administraçãon.º91,vol.XXIV,2011-1.º,269-287EstudosSobreoAperfeiçoamentodoRegimedeIndemnizaçãodaRAEMZhaoLinlin*Aindemnizaçãodoestado,diferentedaindemnizaçãocivilcomum,nãoéapenasumaresponsabilidadederivadadeactoilícitobaseadonopoderpúblico,tambéméumaresponsabilidadepeloriscocausadapelaperigosidadepotencialnoexercíciodopoderpúblico,ouumaresponsa-bilidadedecompensaçãojustaresultantedosdanoscausadospeloexer-cíciolícitodopoderpúblico.ParaMacau,estaindemnizaçãoreflecte-senaindemnizaçãodaRAEM.Noentanto,nestemomentoemMacau,nãoexisteumregimeunitário,integral,deindemnizaçãodaRAEM,osrespectivosdispositivosestãodispersosnalegislaçãodesignadamentenodecreto-lei28/91/M(RegimedaResponsabilidadeCivilporActosdeGestãoPública),noCódigoCivil,noCódigodeProcessoPenal,noEstatutodosMagistrados,etc.,Alémdisso,osrespectivosartigossãodemasiadosimples,sendodifíciladaptá-losàtendênciaeàsnecessidadesdodesenvolvimentosocial.OgovernodaRAEMtambémreferiuoaper-feiçoamentodoregimedeindemnizaçãodaRAEMnaslinhasdeacçãogovernativa;portanto,devemelesserarrumadoseactualizados.I.PrincípiosdeimputaçãodaindemnizaçãodaRAEM“Nateoriadasnormasjurídicas,osentidonuclearde‘imputação’éoelementodejuízodosvaloresjurídicosquefazcombinarosinteressespre-judicadoseacausadosprejuízos,transferindoparaocausadorosuportedosprejuízos”1Oprincípiodeimputaçãoéoproblemachavedoregimedaindemnização,tambéméofundamentodaassunçãodaresponsabili-dadedeindemnizaçãoporpartedogoverno,queinfluenciadirectamenteoâmbitodeindemnização,temsignificadoteóricoimportanteeinfluên-ciaprofundanaprática.Assim,oqueaRAEMadoptaéumsistemadeimputaçãoplural.*ProfessorauxiliardaFaculdadedeDireitodaUniversidadedaCiênciaeTecnologiadeMacau,DoutoremDireito.1QiuCongzhi,“ComentárioàTeoriadaImputaçãoCivildeRoscoePound”,in“ColectâneadeTesesJurídicasdaUniversidadedeTaiwan”,Volume11,n.º2,p.277.

2701.PrincípiodaResponsabilidadeporActoIlícitoRelativamenteàindemnizaçãoadministrativa,oartigo2.ºdoRegi-medaResponsabilidadeCivilporActosdeGestãoPúblicaestabelece:“AAdministraçãodoTerritórioedemaispessoascolectivaspúblicasrespon-demcivilmenteperanteoslesados,pelosactosilícitosculposamentepra-ticadospelosrespectivosórgãosouagentesadministrativosnoexercíciodassuasfunçõeseporcausadesseexercício”.Quantoàindemnizaçãoju-dicialpenal,estareflecte-seprincipalmentenoCódigodeProcessoPenal,éumpoucodiferentedaindemnizaçãoadministrativa,masambastêmoelementodeilicitude.1)CulpaOartigo2.ºdoRegimedaResponsabilidadeCivilporActosdeGes-tãoPúblicaacrescentaacondiçãodeculpanos“actosilícitos”.Segundocritériosdiferentesdevaloração,normalmente,aculpapodeserculpasubjectivaouobjectiva.Oprincípiodaculpasubjectivatemflexibilidadenafixaçãodaresponsabilidadeconcreta;emborareflitaorespeitopelali-berdadedavontadeepeladignidadedoindivíduo,conduzaqueolesadotenhadificuldadesnaprova,porisso,emalgunscasos,édifícilprotegertodososinteresseslegítimosdolesado.Quantoàculpaobjectiva,ateoriarepresentativaéateoriadaculpanasfunçõespúblicasdaFrança.OTri-bunalAdministrativonãoadoptaumcritérioabstractoparajulgaracul-panasfunçõespúblicas,ésobaorientaçãodocritériodoactoadequado,determinarsegundoassituaçõesconcretasseosujeitoadministrativotemculpa,portanto,aculpanasfunçõespúblicaséapenasumconceitorela-tivo2.Aculpanasfunçõesabrangenormalmenteoabusodasfunções,onãoexercíciodasfunções,omauexercíciodasfunções,amoranoexercí-ciodasfunções,etc.3.Oartigo4.ºdoRegimedaResponsabilidadeCivilporActosdeGestãoPúblicaapontaqueaculpadostitularesdosórgãosoudosagenteséapreciadanostermosdoCódigoCivil,nomeadamente,“Aculpaéapreciada,nafaltadeoutrocritériolegal,peladiligênciadeumbompaidefamília,emfacedascircunstânciasdecadacaso.”Segundoasuaredacção,devepertenceraoâmbitodaimputaçãoobjectivadeculpa.2WangMingyang,“DireitoAdministrativodaFrança”,EditoraUniversidadedeCiênciaPolíticaeDireitodaChina,1988,p.724.3Compilação:ZhuXinli,“EstudosSobreResponsabilidadeJurídicaAdministrativa”,Edito-radoDireito,2004,p.20.

2712)IlicitudeASuiçaéconsideradaoestadoqueadoptoumaiscedooprincípiodaimputaçãoporactoilícito.ATurquia,oLiechtenstein,aUcrânia,aEspanha,aEslovéniaePortugaletc.estabelecemnaconstituiçãoounaleiordináriaailicitudedoactonasfunções,comopressupostodain-demnizaçãodoestado4.Oprincípiodaimputaçãoporilicitudesuperaaincertezadoprincípiodaimputaçãoporculpa,enfatizandoalegalidadedosactosdosórgãosestatais,éfácilaplicar,mas,frequentementeconduzaqueoâmbitodeindemnizaçãofiquedemasiadopequeno.Oartigo7.ºdoRegimedaResponsabilidadeCivilporActosdeGestãoPúblicaexpli-caosentidoda“ilicitude”:“1.Paraosefeitosdestediploma,ailicitudeconsistenaviolaçãododireitodeoutremoudeumadisposiçãolegaldestinadaaprotegerosseusinteresses.2.Serãotambémconsideradosilícitososactosjurídicosqueviolemasnormaslegaiseregulamentaresouosprincípiosgeraisaplicáveiseosactosmateriaisqueinfrinjamestasnormaseprincípiosouaindaasregrasdeordemtécnicaedeprudênciacomumquedevamsertidasemconsideração.”Oartigo2.ºdocapítuloIdodecreto-lei52/99/M(oRegimeGeraldasInfracçõesAdministrativaseoRespectivoProcedimento)estabeleceespecialmenteoconceitodeinfracçãoadministrativa,considerandoque“Constituiinfracçãoadmi-nistrativaofactoilícitoqueunicamenteconsistanaviolaçãoounafaltadeobservânciadedisposiçõespreventivasdeleisouregulamentos.”Daísevêque,adefiniçãodainfracçãoadministrativanoRegimeGeraldasInfracçõesAdministrativasémaisrestritadoqueadailicitudenoRegimedeResponsabilidadeCivilporActosdeGestãoPública.3)IlegalouInjustificadoQuandoaindemnizaçãoéprovenientedeactividadesdeprocessope-nal,estaéprevistanoCódigodeProcessoPenaldeMacau,noseuLivroIV,TítuloII,CapítuloV“Indemnizaçãoporprivaçãodaliberdadeilegalouinjustificada”,cujoartigo209.ºestabelece:“1.Quemtiversofridode-tençãoouprisãopreventivamanifestamenteilegalpoderequerer,peranteotribunalcompetente,indemnizaçãodosdanossofridoscomaprivaçãodaliberdade.2.Odispostononúmeroanterioraplica-seaquemtiver4LiuJinlun,“ComparaçãodasLeisdeIndemnizaçãodoEstado”,EditoraQunzhong,2001,p.120.

272sofridoprisãopreventivaque,nãosendoilegal,venhaarevelar-seinjus-tificadaporerrogrosseironaapreciaçãodospressupostosdefactodequedependia,seaprivaçãodaliberdadelhetivercausadoprejuízosanómalosedeparticulargravidade.3.Odispostononúmeroanteriornãoseaplicanocasodeopresoterconcorrido,pordoloounegligência,paraaqueleerro.”Aindemnizaçãojudicialpenaladoptaoprincípiodaimputaçãodiferentedaindemnizaçãoadministrativa,porque,considerandoqueasactividadesdeprocessopenaltêmaverprincipalmentecomosdireitosfundamentaisdoscidadãos,comoaliberdadeindividual,nãodevemserapenasconsideradasassituaçõesdeilegalidadenaindemnização,aprisãopreventivainjustificadatambémdeveserincluída.2.PrincípiodaResponsabilidadeObjectivaAresponsabilidadeobjectivaéumprodutodaadministraçãomo-derna;refere-seàresponsabilidadedeindemnizaçãodosprejuízospelosórgãosadministrativoseseustrabalhadoresnoexercíciodasfunções,in-dependentementedaculpa.Umúnicoprincípiodeimputaçãoporactoilícitonãoéadequadopararealizarcompletamenteaintençãolegislativadeindemnização;porisso,normalmenteesteécomplementadopeloprincípiodaresponsabilidadepeloriscoepeloprincípiodacompensaçãojusta,etc..1)ResponsabilidadepeloriscoAresponsabilidadepeloriscoéoriginalmenteumaresponsabilidadenodomíniododireitoprivado,cujoobjectivoéadistribuiçãodajustiça,depois,foiestendidaaoâmbitodaindemnizaçãodoestado,chamando-se“responsabilidadepelorisconodireitopúblico”.AFrançaestabeleceuemprimeirolugaresseprincípio.Noinício,esteéapenasaplicadoàresponsabilidadepeloriscocausadapelopatrimóniopúblico,depois,foiestendidaàresponsabilidadepeloriscocausadapelasfunçõespúblicas,pelarelaçãodevizinhança,pelarecusadeexecuçãodesentençajudicialepelarecusadelegislar5.Hátrêsrequisitos:primeiro,odoloeaculpanãosãorequisitos,oagenteouoproprietáriotambémdevemresponderpelosprejuízoscausadospelosseusactosoupelassuasinstalações,independen-5PiChunxieeHeShousheng,“ComparaçãodasLeisdeIndemnizaçãodoEstado”,EditoraSistemaLegaldaChina,1998,p.86.

273tementedaculpa;segundo,ailicitudenãoérequisito,alicitudeouailici-tudedoactodeprejuízonãotemnadaavercomaresponsabilidadepelorisco,porqueabaseprincipaldaresponsabilidadepelorisconãoresidenailicitudedoactodeprejuízo,masresidenaperigosidadedaqueleacto.Umavezqueoprejuízoprincipalresultadarealizaçãoda“perigosidadeintrínseca”daqueleacto,causaaresponsabilidadepelorisco;terceiro,esseprejuízoparaolesadotemdeser“sacrifícioespecial”6.Oartigo9.ºdoRegimedeResponsabilidadeCivilporActosdeGestãoPúblicareflecteoprincípiodaresponsabilidadepelorisco:“AAd-ministraçãodoTerritórioedemaispessoascolectivaspúblicasrespondempelosprejuízosespeciaiseanormaisresultantesdofuncionamentodosserviçosadministrativosexcepcionalmenteperigososoudecoisasedeac-tividadesdamesmanatureza.”Assim,olesadonecessitadeprovaronexodecausalidadeentreoacontecimentodoprejuízoeorespectivoactooucoisa,eoprejuízotemdeatingirumgrauespecialeanormal.Sónoscasosdeforçamaior,emqueolesadoouoterceirotêmculpaéqueosu-jeitoadministrativopodetotalouparcialmenteexcluiraresponsabilidadedeindemnização.2)ResponsabilidadeporActosLícitosOartigo10.ºdoRegimedaResponsabilidadeCivilporActosdeGestãoPúblicaestabelece:“AAdministraçãodoTerritórioedemaispes-soascolectivaspúblicasindemnizarãoosparticularesaquem,nointeressegeral,medianteactosadministrativoslegaisouactosmateriaislícitos,te-nhamimpostoencargosoucausadoprejuízosespeciaiseanormais.”Actosmateriaisrefere-seaosactospraticadospelosórgãosadministrativoseseustrabalhadores,noexercíciodasfunçõesadministrativasquenãoprodu-zemdirectamenteefeitosjurídicoadministrativos,comoinstruçõesadmi-nistrativas,negociaçõesadministrativas,símbolosdeadvertênciapostospelapolícia,etc..NaAlemanha,seosórgãosdoestadoaconselhamnãoadquirirouconsumirumdeterminadoprodutonaadvertênciadeprodu-tos,umavezqueestaadvertênciasejapromulgadaatravésdetelejornais,osconselhosnaadvertênciaconstituemactosdopoderpúblico,devendo6LinSanqin,“ResponsabilidadepeloRisconoDireitoPúblico,inEstudosSobreosProblemasControvertidasdoDireitoAdministrativo”,VolumeI,EditoraWuNam,2000,p.1239.

274oestadoassumiraresponsabilidade.OstribunaisdoJapãotambémtêmjurisprudênciasobreisto;alguémadquiriuequipamentosparasaladediversõesdevidoaoconselhoerróneodogoverno,depois,ogovernorecu-souaatribuiçãodorespectivolicenciamento,ogovernodeveindemnizar.Estecasomanifestaqueumavezqueexistemerrosnasinstruçõesoucon-selhos,estesconstituemcasosdeilicitude,oestadodeveindemnizarosprejuízos7.Ateoriadesseartigobaseia-senateoriadaigualdadedecontribuiçãodaFrança,queresultadateoriadodireitopúblicodostemposmodernos,temorigemnodispostonoartigo13.ºdaDeclaraçãoUniversaldosDi-reitosdoHomem:“acontribuiçãodeveserdistribuidaigualmenteentretodososcidadãosnaproporçãodosseusmeios.”Estateoriaconsideraqueoscidadãossãoprejudicadosdevidoàsactividadesadministrativas,éumacontribuiçãoparaointeresepúblicoeessadeveserigualmentedistribuidaentretodososcidadãos,nãopodendosersuportadapelaminoria.Ogozodointeressepúblicoeosuportedacontribuiçãodevemserigualmentedistribuidos8.Analizandooartigo,emMacau,ascondiçõesdeaplicaçãodesteprincípiodeimputaçãoincluemprincipalmente:ointeressegeral,osprejuízosespeciaiseasanormais,etc..3.ComentárioOsváriosprincípiosdeimputaçãotêmvantagensedesvantagens,considerandoacomplexidadeeadiversidadedosactosdeprejuízonasfunções,muitospaíseseterritóriosadoptamamodalidadepluralnalegis-lação,nomeadamente,estabelecemdoisoumaistiposdeprincípiodeim-putação,aplicandoprincípiosdeimputaçãodiferentesadiferntestiposdeactodeprejuízodoestado.AindemnizaçãodaRAEMtambéméassim.Osistemaadoptaaexperiêncialegislativadosistemadocontinenteeu-ropeu,osdiversosprincípiosdeilicitude,deculpaederesponsabilidadeobjectivapodemcomplementar-semutualmente,fundamentalmenteistomereceserafirmado,correspondendoàsregrasdosistemadeindemniza-çãodaRAEMeàtendênciadodesenvolvimentosocial,naturalmente,al-7LiuSiyuaneShiYouqi,“TratadodaLeideIndemnizaçãodoEstado”,EditoraUniversi-dadedeBeijing,2005,p.176.8LinZhuneMaYuen,“EstudosSobreosProblemasdeIndemnizaçãodoEstado”,EditoraTribunalPopular,1992,p.15-16.

275gunspormenoresdevemseractualizadosaindamais,sendoissovantajosoparaaracionalidadedoâmbitodeindemnização.II.TiposeÂmbitodaIndemnizaçãodaRAEMNormalmenteaindemnizaçãodoestadopodeserdividadaemduaspartes:aindemnizaçãoadministrativaeaindemnizaçãojudicial.Ain-demnizaçãodaRAEMtambémestabeleceestasduasmodalidades,masosrespectivosdispositivossãodificilmenteaplicados,sendodifícilatingiroobjectivoprevisto.Segundoaestatística,areceitapúblicadeMacauem2007foide53.710milhõesdepatacas,areceitapúblicaem2008foide62.260milhõesdepatacas,areceitapúblicaem2009foide69.870mi-lhõesdepatacas,eareceitapública(nãoincluindoasreceitasdasentida-desautónomas)nosprimeirosdezmesesde2010foide62.640milhõesdepatacas,aumentando37.2%emrelaçãoaomesmoperíododoanopassado9.DaquisevêqueogovernodaRAEMtemabsolutaacapacida-deeconómicaparaassumiraresponsabilidadedaindemnização,podeserconsideradaaampliaçãoadequadadoâmbitodaindemnização.1.IdemnizaçãoAdministrativaeSeuÂmbito1)SujeitosdoActodeIndemnizaçãoOsujeitodoactodesatisfaçãodaindemnizaçãoadministrativaédiferentedosujeitoresponsabilizadopelaindemnizaçãoadministrativa.Nodireitodosprejuízoscivis,qualquerpessoasingularouorganizaçãopodesersujeitodoactodeprejuízo.Naindemnizaçãoadministrativaédiferente,apenaspessoasdeterminadaspodemsersujeitosdoactodeprejuízo.OssujeitosdoactodesatisfaçãodaindemnizaçãonaRAEMsão:aAdministração,demaispessoascolectivaspúblicaseseusagentesadministrativos.Oartigo15.ºdoCódigodeProcedimentoAdministra-tivodeMacauestabelece:“SãoórgãosdaAdministraçãoPública,paraosefeitosdesteCódigo:a)Osórgãosqueexerçamfunçõesadministrativas;b)Osórgãosdosinstitutospúblicosedasassociaçõespúblicas.”Apessoa9OsdadostêmorigemnarededaDirecçãodosServiçosdeFinançasdeMacauhttp://www.dsf.gov.mo/Con_Pub/c_ConPub_Fs.htm,últimavisitaem23deNovembrode2010.

276colectivapúblicaéosujeitocriadodirectamentesegundoaleiouporoutroactopúblicobaseadonalei,comoactodaadministração10.Nomea-damente,apessoacolectivapúblicaéumsujeitodotadodepersonalidadejurídicacriadoparaocumprimentodasfunçõespúblicas,baseadanalei,ounadelegaçãonostermosdalei.2)ÂmbitodaIndemnização(1)ADisposiçãoVigenteORegimedaResponsabilidadeCivilporActosdeGestãoPúblicatememvistaosproblemasdaindemnizaçãocausadosporactosdegestãopública.Nestemomento,opontodevistachamadocritériodeenqua-dramentodasfunçõesocupaaposiçãodominante,segundoestepontodevista,osactosdegestãopúblicasãoosactospraticadosporórgãosouagentesdaadministraçãopúblicanousodepoderpúblico,ouseja,osac-tospraticadosnarealizaçãodeumafunçãopúblicanoâmbitododireitopúblico,independentementedeenvolveremounãooexercíciodemeiosdecoerçãoeindependentemente,ainda,dasregras,técnicasoudeoutranaturezaquenapráticadosactosdevamserobservadas11.Oqueénecessárioindicarespecialmenteéquemuitospaísesadop-tamumaatitudedeindemnizaçãoemfacedasomissõesadministrativas.EmFrança,onãoexercíciodasfunçõespúblicaséumaformadeculpanasfunções.Seosujeitoadministrativoestáobrigadoaactuarmasomiteoactoecausaprejuízoaointeressado,éumaculpaporcondutanegativa.Aculpaporcondutanegativanasfunçõestambémacontecenasituaçãoemqueoórgãoadministrativotomaumaatitudenegativaintencional-menteemcertaactividade.Assim,odireitoadministrativodeFrançaestabelecearesponsabilidadedeindemnizaçãodoestadonostermosdassituaçõesconcretas,deacordocomasuanaturezaeograudeculpa12.EmboraoRegimedeResponsabilidadeCivilporActosdeGestãoPúbli-canãoreguleexplicitamentesobreestamatéria,oartigo479.ºdoCódigo10LiJianliang,“DoEstatutoeFunçãodaPessoaColectivaPúblicanaOrganizaçãoAdminis-trativa,inRevistaJurídicaYueDan”,n.º84,Maiode2002,p.47.11VideacordãodoTribunaldeÚltimaInstânciaTUI-S-23-2005-VP.pdf.12WangMingyang,“DireitoAdministrativodaFrança”,EditoraUniversidadedeCiênciaPolíticaeDireitodaChina,1988,p.721.

277CivildeMacauestabelece:“Assimplesomissõesdãolugaràobrigaçãoderepararosdanos,quando,independentementedosoutrosrequisitoslegais,havia,porforçadaleioudenegóciojurídico,odeverdepraticaroactoomitido.”Portanto,oâmbitodaindemnizaçãoadministrativadeveincluirassituaçõesdeomissõesadministrativas.(2)PropostadeAditamentodaIndemnizaçãoCausadaPelasInstalaçõesPúblicasNestemomento,amaioriadospaíseseterritóriosincluíosprejuízoscausadospelasinstalaçõespúblicasnoâmbitodaindemnização,sendodi-ferentesapenasnosmodosdetratamento.Porexemplo,nestemomento,emTaiwanforamenumeradascomoinstalaçõespúblicassegundoasuajurisprudência:astampasdassarjetaseassarjetasdasvias,astampasmó-veisdeferrodospoçosparalimpezaentreospasseioseasruas,asvias,aspontes,osdiquesdosrios,oscanospúblicosdeágua,ascaixasdebueirosubterrâneasparadrenagemnazonasindustriais,oslugarespúblicosparadepósitodelixo,osmatadourospúblicos,asárvoresnospasseiospúbli-cos,osauditóriosdasescolasoficiais,osmercadospúblicosderetalho,ascomportas,asbocasdeincêncio,osaçudes,aspontespênseispúblicas,ascaixasdebueirosnoscanaisparaadrenagemdosdiquesdosrios,asmar-casdenavegaçãonosportosdepesca,asguiasturísticasparasubiramon-tanhadesenhadaspelosórgãospúblicos,aspiscinasredondasemfrentedosórgãospúblicos,asbalizasdoscamposdefuteboldasescolasoficiais,osequipamentosdeinspecçãoderaioXeascorreiasdetransmissãodosaeroportos,etc.13.Infelizmente,Macaunãotemqualquerdisposiçãosobreestamatéria;porissopropõe-sequesejaacrescentadoestetipodeindemnizaçãonorespectivodiplomalegalparaprotegermelhorosinte-ressesdolesado.2.IdemnizaçãoJudicialeSeuÂmbito“Indemnizaçãojudicial”éabreviaturada“indemnizaçãopelospre-juízosjudiciais”erefere-seàindemnizaçãodosprejuízoscausadospelosórgãoseosseustrabalhadoresnoexercíciodasfunçõesdeinvestigação,acusação,julgamentoeadministraçãodecadeiasqueprejudicamosinte-13YeBaixiu,“LeidaIndemnizaçãodoEstado,inDireitoAdministrativo”,compilação:WengYuesheng,EditoraHanLu,2000,p.1392-1393.

278resseslegítimosdoscidadãos,pessoascolectivasououtrasorganizações,principalmente,incluindoaindemnizaçãopenaleaindemnizaçãodosprejuízosnosprocessosciviseadministrativos.Normalmente,paraga-rantiraindependênciaeajustiçajudiciais,ainvestigaçãodaresponsabi-lidadedosmagistradosjudiciaissofrerigorosarestrição;porém,issonãovaiinfluenciaranecessidadeeaviabilidadedoregimedaindemnizaçãojudicial.1)IndemnizaçãoJudicialPenal(1)DisposiçãoVigenteOartigo443.ºdoCódigodeProcessoPenalestabelece:“1.Seadecisãorevistativersidocondenatóriaeadecisãoapósarevisãoforabso-lutória,aprimeiradecisãoéanulada,sendoorespectivoregistotrancadoeoarguidorestituídoàsituaçãojurídicaanterioràcondenação.2.Asentençaque,apósarevisão,absolveroarguidoéafixadaporcertidãoàportadotribunalquetiverproferidoacondenaçãoepublicadaem3númerosconsecutivosdejornallocal.”Conjugandocomodispostonoartigo209.ºdaquelereferidoCódigo,aindemnizaçãopenaldaRAEMincluírealmenteasseguintessituações:dentençãoouprisãopreventivamanifestamenteilegal;prisãopreventivainjustificadaporerrogrosseirodospressupostosdefactodequedependia,seaprivaçãodaliberdadetivercausadoprejuízosanómalosedeparticulargravidadeaquemtiversofridoprisãopreventiva;aabsolviçãoapósarevisão,etc..(2)PropostadeAditamentodaIndemnizaçãopelosActosMateriaisJudiciaisOsactosmateriaisnoâmbitodaindemnizaçãojudicialresultam,normalmente,dacircunstânciadenãohaverdecisãojudicial,actosfun-cionaiseactosrelativosaocumprimentodasfunçõespraticadospelosór-gãosjudiciaiseseustrabalhadoresemrelaçãoaoscidadãos,pessoascolec-tivaseoutrasorganizaçõesnoexercíciodasfunções.Aprincipaldiferençaentreactomaterialjudicialeactojurídicojudicialresidenaexistênciaounãodedecisãojudicialnapráticadeacto.Estesactosmateriaisincluemprincipalmente:I.Tortura,nosprocessospenais:osagentespraticamcas-tigoscorporaisoucastigoscorporaisencobertosquantoaosinvestigadosparaarrancarumaconfissão;II.Actosviolentos:osagentespraticamactos

279deassalto,amarraçãoouchoqueeléctrico,etc.noexercíciodasfunções;III.Usodearmasouequipamentospoliciais:osagentesutilizamarmasouequipamentospoliciaisnosprocessospenaisqueconduzemàlesãocorporalouàmortedeoutrapessoa,independentementedelegalidade,devendoindemnizar,salvooutradisposiçãodalei.Paraisso,Macauaindanãotemlegislaçãoespecífica,tendodesercompletada.2)IndemnizaçãoJudicialCivileAdministrativaNosprocessosciviseadministrativos,seostribunaistomammedidascauteraresilícitas,decisõeserróneasouexecutamerroneamenteosactosjudiciaiseficazes,quecausamprejuízos,devemassumiraconsequenteresponsabilidade.Porexemplo,oartigo505.ºdoCódigodeProcessoCivildeFrançaestabelecequequandoosmagistradosdecidemerronea-menteporburla,prevaricação,recusadejustiçaououtraculpagrosseiranasfunções,olesadopoderequererindemnizaçãodoestado,segundoaleidoprocessocivil.Oartigo11.ºdaLeideCriaçãodeUmJuízdeExe-cuçãoeRelativaaReformadoProcessoCivildeFrançade5deJulhode1972estabelece:“Oestadodeveindemnizarosprejuízoscausadospelosdefeitosdasactividadesjudiciais.Opressupostodestetipoderespon-sabilidadeéaexistênciadeculpagrosseiraouderecusadejustiça”.EmTaiwan,apenasquandoosjuízesquecometemocrimedeprevaricaçãonosjulgamentoscivilouadministrativoeesteéreconhecidopelotribunaléqueaconteceestetipodeindemnizaçãojudicial.Nestemomento,oCódigodeProcessoCivildeMacaunãopre-ceituaexplicitamentesobreestetipodeindemnização.Oartigo6.ºdoEstatutodosmagistradosestabelece:“1.Osmagistradosjudiciaisnãopodemserresponsabilizadospelasdecisõesquetomemnessaqualidade.2.Osmagistradosjudiciaisapenaspodemsersujeitosaresponsabilidadecivil,criminaloudisciplinar,emrazãodoexercíciodassuasfunções,noscasosprevistosnalei.3.Exceptonoscasosemqueafaltaconstituacrime,aresponsabilidadecivilreferidanonúmeroanteriorapenaspodeserefec-tivadamedianteacçãoderegressodaAdministraçãocontraorespectivomagistrado.”Noentanto,devidoàfaltadelegislaçãocorrespondentededesenvolvimento,esteartigoédificilmenteaplicado;assim,propõe-sequesejamtomadoscomoreferênciaosdispositivosdeoutrospaísescomoosdeFrança,podendoolesadorequererindemnizaçãodaRAEMemfacedejulgamentoserróneos,civisouadministrativos,pordoloouculpa

280grosseiraemoutrasfunçõesdosmagistrados,paramanteroequilíbrioen-treaindependênciajudicialeaproteçãodosdireitoshumanos.3.SobreaIndemnizaçãoporDanoMoralRelativamenteaodanomoral,existemdoutrinasdesentidolatoedesentidorestrito.Adoutrinadesentidolatoconsideracomodanomoraltodososestadosdeprejuízodeinteressemental,incluindonãoapenastodososestadosmentaisnãosaudáveiscomoestardoido,distraído,mui-tomagoado,ansiosooucomreduçãodecapacidade,etc.,mastambémprejuízosdeinteressepatrimonialderivado.Adoutrinadesentidorestritoconsideraqueodanomoralselimitaaprejuízosdeinteressemental,no-meadamente,prejuízosnãopatrimoniais14.Considerandoaslegislaçõesdospaísesestrangeiros,aindemnizaçãopordanomoraljáécomumnossistemasdeindemnizaçãodoestadodemuitospaíses.Noentanto,ain-demnizaçãopordanomoralsofreinfluênciademuitoselementos,sendodifícildeterminaraquantia.Aindemnizaçãodoestadodeváriospaísesnãocalculaaquantiaequiparávelaodanomoral,masodanomoraléreparadoindirectamenteporumaquantiaatítulodeconsolação;mastambémhádisposiçõesqueestabelecemquenemtodososdanosmo-raissãoindemnizáveisadinheiro,sóhavendoindemnizaçãopecuniáriaquandoaindaexistainjustiçadepoisdeseserindemnizadoporoutrasmodalidades;seexistedanopatrimonialderivadododanomoral,deveserindemnizadopecuniariamentedeacordocomoprejuízoreal15.Alémdisso,amaioriadospaísestambémpreceituaprocedimentosrigorososnaindemnizaçãopordanomoral.Oartigo489.ºdoCódigoCivildeMacaurefere-seaoproblemadaindemnizaçãoprovenientededanosnãopatrimoniais:“1.Nafixaçãodaindemnizaçãodeveatender-seaosdanosnãopatrimoniaisque,pelasuagravidade,mereçamatuteladodireito.2.Pormortedavítima,odireitoàindemnizaçãopordanosnãopatrimoniaiscabe,emconjunto,aocônjugenãoseparadodefactoeaosfilhosououtrosdescendentes;nafaltadestes,aounidodefactoeaospaisououtrosascendentes;e,porúltimo,aosir-mãosousobrinhosqueosrepresentem.3.Omontantedaindemnização14GaoJiawei,“LeidaIndemnizaçãodoEstado”,EditoraComercial,2004,p.163.15CompilaçãoYinYijun:“TeoriaePráticadeIndemnizaçãoPenal”,EditoraQunzhong,2003,p.299.

281éfixadoequitativamentepelotribunal,tendoematenção,emqualquercaso,ascircunstânciasreferidasnoartigo487.º;nocasodemorte,po-demseratendidosnãosóosdanosnãopatrimoniaissofridospelavítima,comoossofridospelaspessoascomdireitoaindemnizaçãonostermosdonúmeroanterior.”NaindemnizaçãodaRAEM,apartedaindemnizaçãopordanomoralpodetomarcomoreferênciaasdisposiçõesdoCódigoCivil,considerandoaespecialidadedaindemnizaçãodaRAEM,Macaudevetambémusarcomoreferênciaasexperiênciasavançadasdeoutrospaíseseterritórios,desenhandoespecialmenteasmodalidadeseosproce-dimentosdeindemnizaçãopordanomoral.4.ÂmbitodeExclusãodeResponsabilidadeEmalgumassituações,ogovernonãonecessitadeassumirarespon-sabilidade,nomeadamente,emcasodeexclusãoderesponsabilidade.Oâmbitodeexclusãoderesponsabilidadenãopodeserdemasiadoamplo;casocontrário,édifícilconcretizaroobjectivodosistemadeindemniza-ção.Considerandoaslegislaçõesdeváriospaíses,podehaverasseguintessituações:1)DanosporActosPrópriosdosCidadãos,PessoasColectivasouOutrasOrganizaçõesNormalmente,estasituaçãonãotemnexodecausalidadecomoactodasfunçõespúblicaseporisso,nãoénecessárioaindemnização.Porexemplo,nasactividadesjudiciaispenais,ocidadãosofreprisãopre-ventivaouécondenadopordepoimentofalsovoluntário,ouporfalsi-ficaçãovoluntáriadeoutrostestemunhos.Oartigo626.ºdoCódigodeProcessoPenaldeFrançaestabelece:“Nãodevehaverreparaçãoquandoapessoatenhasidocondenada,tenhasidolivreevoluntariamenteacu-sadaesetenhadeixadaacusarinjustamentecomoobjectivodedeixarescaparoautordosactosperseguidos”16Aalínea1)doartigo3.ºdaLeideCompensaçãoCriminaldoJapãoestabelece:“Otribunalpodedecidirnãocompensaroucompensarumapartenasseguintessituações:1.Aprópriapessoacomoobjectivodefazererradaainvestigaçãoouerrado16“CódigodeProcessoPenaldaFrança”,tranduzidoporLuoJiezhen,EditoraSistemaLegaldaChina,2006,p.374.

282ojulgamento,fazdepoimentofalsoououtrostestemunhosdocrime,ecombasenisso,estaéacusada,sofreprisãopreventiva,detençãoouatéécondenada”17.Oartigo209.ºdoCódigodeProcessoPenaldeMacautambémtemdisposiçãosemelhante.2)InimputadosSegundooDispostonoDireitoPenalqueSoframPrisãoPreventivaOn.º2doartigo6.ºdaLeidaAlemanhaSobreCompensaçãodasMedidasdeInvestigaçãoCriminalestabelece:“seoacusadoseencontranumasituaçãodeincapacidadeparaacomissãodocrimeoudevidoaumeventoqueconduzaquenãosepossamjulgarosfactoscriminososousepõefimaumprocessodejulgamento”,podeserrecusadatotaloupar-cialmenteaindemnização.Nestemomento,emMacau,nãoháestetipodedisposiçãodeexclusãoderesponsabilidade,podendoserponderadoeseraditadoestetipodedisposição.3)DanosporCulpadeTerceirosConsiderandoaslegislaçõesdamaioriadospaíses,essaexclusãoderesponsabilidaderealmentetemorigemnodireitocivil.Oartigo498.ºdoCódigoCivildeMacau(Exclusãodaresponsabilidade)tambémsere-fereaessamatéria:“Semprejuízododispostonoartigo500.º,arespon-sabilidadefixadapelosn.os1e3doartigo496.ºsóéexcluídaquandooacidenteforimputávelaoprópriolesadoouaterceiro,ouquandoresultedecausadeforçamaiorestranhaaofuncionamentodoveículo.”Con-tudo,esteartigonãoétotalmenteadequadoàindemnizaçãodaRAEM,devendoseralteradocomasnecessáriasadaptaçõeseserreintroduzidonoregimedaindemnizaçãodaRAEM.4)DanosnasInstalaçõesPúblicasporCalamidadesNaturaisSeosprejuízossãoderivadosdecalamidadesnaturais,ogovernonãoassumearesponsabilidadedeindemnização;porexemplo,estragosnasinstalaçõespúblicascausadospelainundaçãoouporterramotoquepreju-17VideLinZhuneMaYuan,“RegimedeIndemnizaçãodoEstadodosPaísesEstrangeiros”,EditoraTribunalPopular,1992,p.293.

283dicamavidaouopatrimóniodoscidadãos,umaárvorequecaiporcausadetufãoqueprejudicaaviaturaaolado,adeslocaçãodeumatampadeesgotonasruasporcausadeinundaçãoqueconduzaqueopeãocaianoesgotoemorra,ocimentodapontequecaiporcausadoterramoto,prejudicandoasviaturas.Seoórgãodaadministraçãonãotemfalhanagestão,nãoassumeresponsabilidadedeindemnização.Mas,quandoascalamidadesnaturaiscausamperigosidadenasinstalaçõespúblicas,eaoadministradoréimputavelmoranareparação,porvícionaadministraçãodasinstalaçõespúblicas,então,entreosprejuizoscausadoseestevício,existenexodecausalidadeadequada18.III.ModalidadeseCritériosdeIndemnizaçãodaRAEM1.ModalidadesdeIndemnizaçãoNoâmbitomundial,amaioriadospaísesadoptaamodalidadeprin-cipaldeindemnizaçãopecuniária,complementadapelamodalidadederestauraçãodostatuquoante.Algunspaísespreceituam,noentanto,queaindemnizaçãodoestadoéapenasaindemnizaçãopecuniária.Deacor-docomaLeideIndemnizaçãodoEstadodaChina,háseismodalidadesdeindemnização:pagamentodeindemnização,restituiçãodosbens,restauraçãodostatuquoante,eliminaçãodainfluência,recuperaçãodareputaçãoepedidodedeculpa.SegundoodispostodoCódigoCivildeMacau,Macauadoptaprincipalmenteasmodalidadesderesturaçãodostatuquoanteeindemnizaçãopecuniária,etc..TendoemvistaoobjectivodaconcretizaçãocompletadoregimedeindemnizaçãodaRAEM,Macautambémpodeacrescentarmaisalgumasmodalidadesdeindemnização.2.CritériosdeIndemnizaçãoNormalmente,ospaísesdomundonãoestabelecemespecialmenteoscritériosdeindemnizaçãodosprejuízospatrimoniaisnaleidein-demnizaçãodoestado,masaplicamasdisposiçõessobreoscritériosdeindemnizaçãodosprejuízospatrimoniaisdodireitocivil.Podedizer-sequeécomumaremissãodoscritériosdeindemnizaçãopordanospatri-18SongYafang,“EstudosSobreaIndemnizaçãodosPrejuízosCausadospelasInstalaçõesPúblicas,inColectâneadasTesesSobreConstituiçãoePolítica”,Volume4,Compilação:ZhangQingfu,CompilaçãoExecutiva:MoJihong,EditoradoDireito,2004,p.442.

284moniaisparaodireitocivilemváriospaíses19.Geralmente,oscritériosdeindemnizaçãoadoptamtrêsprincípios:(1PrincípiodaPunição:omon-tantedaindemnizaçãoémaisaltodoqueomontantedaperdareal-temorigemnaCommonLaw.(2PrincípiodaCompensação,omontantedaindemnizaçãoeaperdadolesadosãofundamentalmenteiguais-nospa-ísesdosistemaeuropeucontinentalvigoraesteprincípio.(3PrincípiodaConsolação:nomeadamente,omontantedaindemnizaçãoéinferiorouatémuitoinferioraomontantedaperdareal.Oartigo558.ºdoCódigoCivildeMacau(CálculodaIndemniza-ção)estabelece:“(1)Odeverdeindemnizarcompreendenãosóoprejuízocausado,comoosbenefíciosqueolesadodeixoudeobteremconsequên-ciadalesão.(2)Nafixaçãodaindemnizaçãopodeotribunalatenderaosdanosfuturos,desdequesejamprevisíveis;senãoforemdetermináveis,afixaçãodaindemnizaçãocorrespondenteéremetidaparadecisãoul-terior”.Esteartigoreflecteoprincípiodacompensação;todavia,ain-demnizaçãodaRAEMéafinaldecontasdiferentedaindemnizaçãocivilcomum,parapunirereprimirosactosilícitosnasfunçõespúblicas,sehouverdoloouculpagrosseiradosórgãosdaRAEMeseustrabalhadores,podeseraplicadoocritériodapunição,bemcomoserprevistoolimitemáximoouolimitemínimodomontantedaindemnização.Quantoàsituaçãodeprejuízocausadoporactoslícitos,podeseraplicadoocritériodacompensação.IV.ProcessodeindemnizaçãodaRAEMAracionalidadedoprocessodeindemnizaçãotambémteminfluên-cianarealizaçãofavoráveldaindemnização.Nestemomento,emMacauháfaltadediplomaavulsosobreoprocessodeindemnização.ORegimedaResponsabilidadeCivilporActosdeGestãoPúblicatemapenasdezartigos,nãotendofundamentalmenteestesavercomamatériadopro-cessodeindemnização,peloqueestasituaçãodeveseralterada.1.ProcessodeConfirmaçãoeNegociaçãoOlesadopoderequereraindemnizaçãonoprazofixadopelalei.Paracuraroestadopsicológicodolesadoedesfazeromal-entendimento19YangXiaojun,“EstudosSobreosProblemasJurídicosdeIndemnizaçãodoEstado”,EditoraUniversidadedeBeijing,2005,p.143.

285eahostilidadeentreoórgãodoactodeprejuízoeolesado,promovendoaharmoniasocial,podecompetiraoórgãodoactodeprejuízoaconfir-maçãodaindemnização.Alémdisso,oprocessodeconfirmaçãopodecombinarcomasnegociações;atravésdelas,osdoisladospodemestabe-lecerdiálogoecomunicaçãoempédeigualdade,ponderandoospróseoscontras,reflectindoassimoespíritodemútuoentendimentoemútuorespeito.Depoisdeosdoisladoschegaremaumacordosobreamodali-dadedaindemnizaçãoeomontantedaindemnização,orequerentedaindemnizaçãopoderequererdirectamenteaindemnizaçãonostermosdoacordo.Paraolesadoévantajosoobteraindemnizaçãoatempo,também;évantajosoparacorrigirosactosilegaisouinadequadosdosórgãosedostrabalhadoresdaRAEM,prevenindooacontecimentodeprejuízosmaisumavez.2.ProcessodeDecisãoSobreaControvérsiadaIndemnizaçãoNãopodendochegar-seaumacordoapósconcluídaanegociação,énecessárioumadecisãosobreacontrovérsia.Considerandoaslegislaçõesdeváriospaísesdomundo,aindemnizaçãodoestadoadoptaprincipal-mentetrêsmodalidadesdeinstrução.Naprimeiramodalidade,otribunaldecide;porexemplo,aLeideIndemnizaçãodoEstadodoJapãoestabe-lecequeotribunaldecidesegundooprocessocivil.Nasegundamoda-lidadehádecisãoporumórgãoespecializadoatravésdeprocedimentogracioso;porexemplo,aFrançaestabeleceumcomitéquerevesteanatu-rezadetribunalcivil.Aterceiramodalidadeéacombinaçãodasprimeirasduasmodalidades,comoaconteceemTaiwan.Emprincípio,ajurisdiçãosobreaindemnizaçãoporprisãoinjustaemTaiwanéexercidaporórgãoaquoouporórgãoquedecideainocência;porém,seosórgãosjudiciaisdecidemaprisãopreventivaprevistanon.º2doartigo1.ºdaLeideIn-demnizaçãoporPrisãoInjusta,ouseja,emrelaçãoàquelequesofreupri-sãopreventivaoufoicondenadaantesdadecisãodeinocênciaatravésdoprocessoderevisãoourecursoextraordinário,ajurisdiçãoéexercidapelotribunallocalcomjurisdiçãosobreolesado.Inconformadocomadecisãodosórgãosacimareferidos,orequerentedeindemnizaçãopoderequererarevisãopelaComissãoRevisoradaIndemnizaçãoporPrisãoInjustadeYuanJudicial.Comparativamente,avantagemdoprocessojudicialresideemorequrentedaindemnizaçãopoderconfrontarorequerido,sendovantajosoparaodecisordistinguiroverdadeirodofalsodasprovaseana-

286lizarosproblemasdeaplicaçãododireito,bemcomotambémvantajosoparaolesado,poraceitarverdadeiramenteoresultadodaindemnizaçãoeelevaraqualidadedoprocessodeindemnização.Noentanto,consideran-doqueemMacauháfaltademagistradoseaeficiênciajudicialnãoétãoalta,nãoéadequadoadoptarestamodalidade.Porconseguinte,propõe-sequesejacriadaespecialmenteumacomissãodeindemnizaçãonaDirecçãodosServiçosdosAssuntosdeJustiçadeMacau,compostaporalgunsvogaisetrabalhadoresquetratamespecialmenteascontrovérsiasdaindemnizaçãodaRAEM.3.ProcessodePagamentoParasimplificarasformalidadesdepagamentodaindemnizaçãoeparaolesadoobteraajudaatempo,deversercriadoumfundoespeciali-zadoparaaindemnizaçãodaRAEMnaDirecçãodosServiçosdeFinan-ças,paratratarosencargoseopagamentodaindemnizaçãodaRAEM.Orequerentemunidodeinstrumentolegalouacordodeindemnizaçãoeficaz,poderequererdirectamenteaoórgãogestordofundodeindem-nização;este,porseuladotemcompetênciaparadespacharatempo,nãopodendorecusaropagamentoporqualquerrazão.Naturalmente,emalgunscasos,aindaénecessárioaassunçãodaresponsabilidadepeloórgãodoactodeprejuízo;porexemplo,énecessárioqueoórgãodoactodeprejuízorestituaosbens,elimineainfluênciaourecupereareputação;seexistircasoderecusadeexecuçãoordenadapeloTribunalJudicialdeBase,podeserexecutadosegundoasrespectivasdisposiçõesprevistasnodireitodeprocessoadministrativoenodireitodeprocessocivil.4.ProcessodeReembolsoReembolsoconsisteemexigiraoresponsáveloregressodetodaoupartedaquantiadaindemnizaçãoapósasatisfaçãodaindemnizaçãoporpartedogoverno.NaAlemanha,oestadopodeexercerodireitoderegressoaosfuncionáriospúblicosapósaindemnizaçãoaoterceirodosprejuízoscausadosporactoserróneosdosfuncionáriospúblicos,masodireitoderegressonormalmentelimita-seaoscasosdedoloouculpagrosseira20.Efectivamente,aRAEMjáestabeleceuoregimedereembol-20HartmutMaurer,“AllgemeinesVerwattungsrecht”,traduzidoporGaoJiawei,EditoradoDireito,2000,p.804.

287so,noartigo5.ºdoRegimedaResponsabilidadeCivilporActosdeGes-tãoPúblicaqueestabelece:“Quandosatisfizerqualquerindemnização,aAdministraçãodoTerritórioedemaispessoascolectivaspúblicasgozamdodireitoderegressocontraostitularesdoórgãoouosagentesculpados,seesteshouveremprocedidocomdolo,oucomdiligênciaezelomanifes-tamenteinferioresàquelesaqueseachavamobrigadosemrazãodocar-go.”Esteregimepodepreveniroexercícioilícitodopoderporpartedosagentesadministrativosedosagentesjudiciais,aumentandoosentidoderesponsabilidade.Noentanto,osproblemassobreossujeitos,oâmbito,amodalidadeeoscritérios,etc.,carecemdeserpormenorizados.Assim,oórgãoobrigadoaindemnizarpodeserosujeitoqueexigeoreembolso,masolimitedoreembolsoéoprejuízodirectodolesado,nãoincluindoasdespesasaindanãoliquidadas,comosãoascustaseasdespesasdopro-cesso.Omontantedaindemnizaçãoécalculadoconsiderandoograudeculpaeacondutadapessoaobrigadaaoreembolso,bemcomoainflu-ênciasocial.Paraprotegerosinteressesdosrespectivosagentes,tambémdevemseraperfeiçoadososprocessosdeinvestigação,audiência,recursoeexecução,etc..

289Administraçãon.º91,vol.XXIV,2011-1.º,289-305Oslimitesdacriminalizaçãodasnormasmorais—dopontodevistadoartigo194.ºdoCódigoPenalLiHanlin*Oartigo194.ºdoCódigoPenaldeMacauestabeleceocrimedeomissãodeauxílio:“1.Quem,emcasodegravenecessidade,nomeadamenteprovocadapordesastre,acidente,calamidadepúblicaousituaçãodeperigocomum,queponhaemperigoavida,aintegridadefísicaoualiberdadedeoutrapessoa,deixardelheprestaroauxílionecessárioaoafastamentodope-rigo,sejaporacçãopessoal,sejapromovendoosocorro,épunidocompenadeprisãoaté1anooucompenademultaaté120dias.2.Seasituaçãoreferidanonúmeroanteriortiversidocriadaporaquelequeomiteoauxíliodevido,oomitenteépunidocompenadepri-sãoaté2anosoucompenademultaaté240dias.3.Aomissãodeauxílionãoépunívelquandoseverificargraveriscoparaavida,integridadefísicaouliberdadedoomitenteouquando,poroutromotivorelevante,oauxíliolhenãoforexigível.”Obviamente,esteartigocontémgrandequantidadedematériamo-ral.Noentanto,umaregraimportantedalegislaçãododireitopenaléevitarademasiadaeinadequadaintervençãodalegislaçãododireitopenalnasociedadecivil;porisso,énecessáriofazerumadistinçãoclaraentreoslimitesdocrimeeapuraimoralidade,excluindoascondutasimoraispurasdoâmbitocriminal1.Então,estaregrafoicumpridanalegislaçãodoartigo194.ºdoCódigoPenal?Comosedeverealizaraexclusãodascondutasimoraispurasnalegislaçãododireitopenal?Opresenteartigovaiestudaresteproblemaatravésdaanálisedasrespectivasjurisprudênciaedoutrina.*AssessorjurídicodaAssembleiaLegislativa.1Esteéumgrandetema.Valeapenaserdiscutidonoutrolugar.Opresenteartigonãovaidesenvolverdemasiadoestetemadevidoàdimensãodotexto.

290I.AinterpretaçãodasnormaspelajurisprudênciadePortugalOartigo200.º2doCódigoPenalvigenteemPortugal3eoartigo194.ºdoCódigoPenaldeMacauestabelecemigualmenteocrimedeomissãodeauxílio,nãoexistindodiferençasnaredacção.Portanto,aaplicaçãodaqueleartigoporpartedostribunaisdePortugalearespectivajurisprudênciadevemserúteisparaacompreençãodocrimedeomissãodeauxíliopreceituadonoartigo194.ºdoCódigoPenaldeMacau.Naspráticasjudiciais,asnormasdeomissãodeauxílioaplicam-sefrequentementeaoscrimesemqueoagente,porconduçãoperigosa,levaàlesãodavidaoudaintegridadefísicadeoutremefoge.Oautorcon-sultouosacórdãosdosanosrecentesdoTribunaldaRelaçãodoPortodePortugal,edescobriuquequasetodososcasosjulgadospertencemaestetipo.Otextoabaixofocaumdoscasoscomoobjectodeanálise.Nodia25deFevereirode2004,oTribunaldaRelaçãodoPortoproferiuumacórdão(Proc.0344756),norecursointerpostodeumacór-dãoproferidopeloTribunalJudicialdaComarcadeV.N.deFamalicão.FactosprovadospeloacórdãodoTribunaldaRelação:Nodia26deFeve-reirode2000,cercadas19h45,naEstradaNacionaln.º206,VilaNovadeFamalicão,oofendidoconduziaoveículoautomóvelnosentidodeGondifelos.Surgiuàsuafrente,otractoragrícolaconduzidopeloargui-do,oqualeraconstituídopelotractoreumreboque,carregadodeervaecujasdimensõesnãopermitiamavistaroprópriotractor.Oreboquedotractornãotraziaqualqueriluminação.Porisso,oofendidoapenasseapercebeudoveículoconduzidopeloarguidoapoucomaisdeoitome-tros,efectuouimediatamenteumatravagem,vindoaembaternoreboquedotractorconduzidopeloarguido,foiretiradodointeriordoveículocomoauxíliodeterceiros,efoitransportadoaoHospital,ondepermane-ceuduranteseisdiasefoisujeito,emconsequênciadaslesõescausadas,a2Noinício,ocrimedeomissãodeauxíliofoiintroduzidonoCódigoPenaldePortugalem1982,peloartigo219.ºdoCódigo.Apósaalteraçãode1995,estetornou-senoartigo200.º.Depois,emboraoCódigotivessesofridováriasalterações,aordemdoartigodaomissãodeauxílionãofoimaisalterada,atéestemomento,mantendo-seoartigo200.ºdoCódigo.3CódigoPenaldePortugalalteradopelaLein.º59/2007,de4deSetembro.

291intervençãocirúrgicadeurgência.Oarguidoapercebeu-seperfeitamentequeprovocaraumacidentee,emboracientequedomesmopodiaadvir,comoefectivamenteadvieram,ferimentosparaooutrointerveniente,sus-ceptíveisdecolocaremperigoaintegridadefísicadomesmo,abandonouolocaldeimediato,semcuidardesaberdoseurealestado,nemdepro-videnciarpeloseusocorro.OTribunalJudicialdaComarcadeV.N.deFamalicãocondenouoarguidoautordeumcrimedeomissãodeauxílionapenademulta.OarguidointerpôsrecursoparaoTribunaldaRelaçãodoPorto,considerandoquenãoseverificouilegalidadenestecaso,dadoquenãoeranecessáriooauxíliodoarguidoparaafastaroperigodelesãodaintegridadefísicadoofendido,umavezqueestefoiimediatamentesocorridopelaspessoasquechegaramaolocal,equetambémoacidenteemcausanãosedeveuaoarguido.OTribunaldaRelaçãoconsiderouquenãosetratoudesaberquemfoioresponsávelpeloacidente,seoarguidoouavítima,ouseoarguidotemumaquotaderesponsabilidademaioroumenorqueavítimanesseacidente.Acontecequeoarguidofoiapenasacusadoecondenado,pelapráticadeumcrimedeomissãodeauxílio.Segundooartigo200.ºdoCódigoPenaldePortugal,hádoistiposdeomissãodeauxílio.Emprimeirolugar,quem,emcasodegravene-cessidade,nomeadamenteprovocadapordesastre,acidente,calamidadepúblicaousituaçãodeperigocomum,queponhaemperigoavida,aintegridadefísicaoualiberdadedeoutrapessoa,deixardelheprestaroauxílionecessárioaoafastamentodoperigo,sejaporacçãopessoal,sejapromovendooseusocorro.Emsegundolugar,seasituaçãoanteriormen-tereferidativersidocriadaporaquelequeomiteoauxíliodevido.OTribunaldaRelaçãoconsideraqueconcretamente,enoqueserefereàsegundasituação,asituaçãodegravenecessidadequeponhaemperigoavida,aintegridadefísicaoualiberdadedeoutrapessoafoicriadaporaquelequeomiteoauxíliodevido,nomeadamente,oagente,porsisóouconjuntamentecomolesado,tenhatidointervençãonoprocessocausaldetalsituação(acidente,desastre,calamidade),quegerouaobriga-çãodeprestarauxílioeisto,independentementedehaver,ounão,culpadasuaparte.OAcórdãodoSupremoTribunaldeJustiçadePortugalconsideraquenocasodeacidentedeviação,podeverificar-seessecrimeagravadodeomissãodeauxílio,aindaqueoarguidotenhasidoabsolvido

292daacusaçãoporautoriadecrimedeofensascorporaisinvoluntáriasesetenhareconhecidoqueaculpadoacidenteeradavítima4.Assim,aconclusãodoTribunaldaRelaçãoé:Irreleva,pelomenosemsededeajuizarquemviolouanorma,quempraticouocrime,queoagentenãosejaoresponsávelpeloacidente.Ou,ditodeoutromodo,mesmoointervenienteemacidente,oumesmoumterceiro,apesardenãoresponsávelpeloacidente,podemserautoresdeumcrimedeomis-sãodeauxílio,desdequeverificadososdemaispressupostos,certoéqueoserresponsávelpeloacidente,nãoéelementodotipodoartigo200.ºdoCódigoPenal.OTribunaldaRelaçãoaomesmotempoapontaqueodeverdeauxíliosubsistemesmoqueonecessitadodeauxíliotenhasidooúnicoresponsávelpeloacidente.Sintetizandooacimareferido,narealidade,ajurisprudênciadividiuaomissãodeauxílioemdoisníveisdiferentes:oprimeironível,quemresponsávelpeloacidentenãoprestaauxílio,referindo-senecessariamen-teaoofendido;osegundonível,quemparticipanoprocessocausaldoacidente,nãoéresponsávelpeloacidente,nãoprestaauxílioqueserevelenecessárioaoofendido.Alémdisso,ajurisprudênciaafirmaqueindepen-dentementederesponsabilidadepeloacidente,subsistesempreodeverdeauxílio.Então,existeumterceironíveldeomissãodeauxílio?Ajurisprudênciaacimareferidaesclareceoproblemadequeem-boranãosejaresponsávelpeloacidente,existaaobrigaçãodeauxílio,contudo,opressupostodasuaexposiçãoparecerestringir-seapenasàsituaçãode“oagente,porsisóouconjuntamentecomolesado,tenhatidointervençãonoprocessocausaldetalsituação(acidente,desastre,calamidade)”.Dequalquermaneira,oagentetemqueterrelaçãocomacausadoacidentedequederivaaobrigaçãodeauxílio.Écertoqueestaconclusãocorrespondemaisaosfactosdocasore-lacionado,etecnicamentetambémnãoháinadequação;mas,daíresultaoutrotemadeconversa:alémdestesdoisníveisdedeveres,seráqueexisteoutrotipodeomissãodeauxílio,istoé,quemnãoéresponsávelpeloaci-4AcórdãodoSupremoTribunaldeJustiçaCJSIII,tomoIII,p.263.

293dente,etambémnãoparticipanoprocessocausaldoacidente,nãoprestaauxílioqueserevelenecessárioaoofendido.Deacordocomaclassifica-çãoacimareferida,estedeveseroterceironíveldeomissãodeauxílio.Opresenteartigoconsideraqueoterceironíveldeomissãodeauxí-lioéexactamenteumtipodecrimeconcebidocomgrandeempenhopelolegislador,eéestetipodecrimequeconstituiaformabásicadocrimedeomissãodeauxílioestabelecidonoartigo200.ºdoCódigoPenaldePor-tugal,ouseja,oartigo194.ºdoCódigoPenaldeMacau.II.DoutrinasobredeverjurídicoAsteoriastradicionaisdodireitopenalconsideramqueodireitopenal,normalmente,puneoscrimesdeactividadespositivascomplemen-tadopelapuniçãodocrimedeomisão.Éprecisoestarempresentesosne-cessáriospressupostosparaacriaçãodecrimesdeomissão,istoé,sãopre-cisosdeterminadasrazõesparaequipararaomissãoàacção.Numsentidogeral,sópodemfazer-seequipararàactividadepositiva,actividadesqueameaçamaprópriapazdasrelaçõessociais5.Contudo,aindasãonecessá-riascondiçõesespeciaisparaapurarconcretamentequaisasomissõesquepoderiamequiparar-seàsactividadespositivasnodireitopenal.EduardoCorreiaapontaqueasomissõesdeactividadessódevemlimitar-seàquelasaqueoagenteéobrigadoporumespecialdeverjurídicoe,justamente,oquelhecriaumaposiçãodegarante,deresponsávelpelanãoproduçãodeumcertoevento.Alémdisso,eleenfatizouquesónesteslimitessenãoultrapassamasmedidasdaincertezaedoarbítrio6.Portanto,odeverjurídicotorna-secondiçãonecessáriaparaacons-tituiçãodaomissão,ouseja,odeverjurídicodeacçãoépressupostodaproduçãodaresponsabilidadedaomissão.Oartigo9.ºdoCódigoPenaldeMacauestabelececlaramenteestaexigência,poison.º1desteartigoprevêquequandoaumtipolegaldecrimecompreenderumcertore-sultado,ofactoabrangenãosóaacçãoadequadaaproduzí-locomoaomissãoadequadaaevitá-lo;porconseguinte,incluíaomissãonoâmbito5EduardoCorreia,DireitoCriminal,VolumeI,Almedina,p.302.6EduardoCorreia,cit.,p.303.

294dasnormasdedireitopenal.Contudo,on.º2desteartigologoaseguirlimitaopressupostodaresponsabilidadedaomissão,istoé,acomissãodeumresultadoporomissãosóépunívelquandosobreoomitenterecairumdeverjurídicoquepessoalmenteoobrigueaevitaresseresultado.Ateoriatradicionalconsideraquehátrêsfontesdedeverjurídico:alei,ocontratoeaingerênciaouactoanterior.Oexemplousadomaisfrequenteparaodeverjurídicoderivadodaleié:odeverdeproteçãoassumidolegalmentepelospaisemrelaçãoaosfilhos,quandoavidadosfilhoséameaçada,comooassassínio,ospaistêmodeverdetransportá-losaohospital,paraevitaroresultadodemor-te.Odeverjurídicoéconsideradoderivadodaleialémdapenal7.Quantoaodeverderivadodocontrato,podeserindicadocomoexemplo,alguémdeacordocomocontrato,vigiaasinstalaçõesdeumaempresa,quandoaconteceofurto,senãoénecessáriocorrergranderiscoparaimpedirofurtodeladrão,nãooimpede,paraestefurto,estapessoaéresponsávelpelaomissão.Odeverderivadodocontratoéconsideradoindirectamentederivadodalei8.Relativamenteàterceirafontedodever,istoé,aingerência,podeserindicadocomoexemplo,AdisparouacidentalmenteeferiuB,assim,Aeraresponsávelportransportá-loaohospital,ouchamaraambulância,senão,seseprovarqueAnãotomouqualquermedidadesocorro,econdu-ziuàmortedeB,AéresponsávelpelamortedeB.“Ingerênciaabrangequalquersituaçãoemqueumapessoacriouumasituaçãodeperigoeporissomesmotemdepoisaobrigaçãodeevitarqueesseperigosetransformenumaverdadeiralesãodedireitos.Alías,essacriaçãodeperigo,tantopodeserumacriaçãodeperigolícita,comoumacriaçãodeperigoilícita”9.Em-boraaingerêncianãoestejaescritanalei,estaintrinsecamentecontémalógicadalei,eporissotorna-seumadasfontesdodeverdeacção10.7TerezaPizarroBeleza,DireitoPenal,aafdl,Volume2,p.537.8TerezaPizarroBeleza,cit.,p.538.9TerezaPizarroBeleza,cit.,p.540.10Comoumadasfontesdedeverjurídico,odeverproduzidoporingerênciaeodeverestabelecidonon.º2doartigo194.ºdoCódigoPenaltêmcaráctercomum,paraarru-marbemassuasrelações,opresenteartigovaireferir-seemseguidaaesteproblema.

295Parecequealémdastrêsfontesacimareferidas,nãoexistequalquerou-trofundamentoparacriminalizaraomissão,eosdeveresderivadosdestastrêsfontessãocompreendidosnumsentidogeralcomodeveresjurídicos.III.AcriaçãododevergeraldeauxílioNoentanto,adoutrinatradicionaldodeverjurídicocomopressu-postoúnicoderesponsabilidadepenaldeomissãoenfrentaumdesafiofinalmente,háumeruditoquequestionaestevelhoenunciado–lei,contrato,ingerência–deveounãoseralargadoousubstituido.Umadul-toquepassejuntoaumlagoevejaumacriançacairàáguaesendoaúnicapessoaqueestápresente,sóterádelançaramãoàcriançaepuxá-ladaágua;nãoofezeacriançamorre.Poderiadizer-sequenãoincorreemresponsabilidadecriminal,pornãoterumtítulojurídicodedeverdeagir?Quediferençahárigorosamenteentreestapessoaeumapessoaqueseencarrregadetomarcontadeumacriança11?Écombasenestasdúvidasqueoartigo219.ºdoCódigoPenaldePortugalde1982(oartigo200.ºdoCódigoPenalvigenteemPortugal)criouocrimedeomissãodeauxíliobaseadonoartigo277.ºdapartees-pecialdoprojectodoCódigoPenalde1966,quetomoucomoreferênciaaalíneac)doartigo250.ºdoCódigoPenaldaAlemanhaeoartigo63.ºdoCódigoPenaldaFrança.Esteartigoreflecteumdeverdesolidarieda-desocialqueconsistenaprestaçãodeauxíliosaopróximoemsituaçõesemqueseencontrememperigobensfundamentaisdeoutros12.Poderiamesmoaceitar-seumdeverdeacçãorelativamenteacertosbensjurídicoseemdeterminadassituações,aindamesmonãoexistindoumdeverlegalqueexpressamenteoimpusesse,desdequeeleresultasseevidentedasexi-gênciasdopróprioconvíviosocial13.Noentanto,obviamente,esteartigo219.º(artigo194.ºdoCódigoPenaldeMacau)desvia-sedodispostonon.º2doartigo10.ºdomesmoCódigo(n.º2doartigo9.ºdoCódigoPenaldeMacau).Oproblemaé,11TerezaPizarroBeleza,cit.,p.547-548.12ManuelSimasSantos,CódigoPenal,notasdetrabalho,PortoEditora,p.235.13EduardoCorreia,cit.,p.305.

296qualéarelaçãoentreestesdoisartigos?Seráqueon.º2doartigo9.ºdoCódigoPenaldeMacauconstituíumvínculoemrelaçãoaodispostonoartigo194.º?Existemalgumasdúvidassobreainterpretaçãodestesdoisartigos,especialmentesobreseodeverdeauxíliocriadonon.º1doartigo194.ºéodeverjurídicodopróprioomitenteprevistonon.º2doartigo9.º.Esteéumquebra-cabeça.DeacordocomopontodevistadoprofessorFigueiredoDias,oestabelecidonoartigo194.ºdoCódigoPenaléumcrimedemeraomissão,ondenãoexisteumresultadotipicamenterele-vanteeonde,porisso,nãosepõeemcausaoproblemadeadequaçãodacondutaàproduçãodaquele.Eleapresentouumexemploparaexplicarasrelaçõesentreosartigos9.ºe194.º:umciclistaatropelaumpeão,causando-lhelevíssimasescoriações,nestasituação,elenãosetorna,porforçadaingerência,garantedanão-produçãodamortequeeventualmen-tesobrevenhaporinfecçãodasferidasouporhemofilia.Elenãoé,pois,punívelpeloartigo9.ºrelativamenteàmortesobrevinda.Masseociclistaomiteoauxílioaosinistrado,necessárioaoafastamentodoperigoparaaintegridadefísicadaqueleequepodiaprestarsemriscoparasi,oagentetorna-sepunívelpeloartigo194.ºe,naverdade,peloseun.º214.Opresenteartigoconcordaque,efectivamente,on.º2doartigo9.ºtomaaverificaçãodo“resultado”comorequisitoparaconstituirocrimedeomissãoestabelecidonaquelenúmero,aopassoqueoartigo194.ºnãoexigeaverificaçãodequalquerresultado,bastaexistir“casodegravenecessidadequeponhaemperigo”parasatisfazerorequisitoobjectivo.Porisso,oqueoartigo9.ºpreceituaéumcrimedeomissãoimpura,enquantooqueoartigo194.ºdispõeéumcrimedeomissãopura.Tam-bémpodedizer-sequeelestratamduasfasesdiferentesdecrime,seosde-limitarcomaverificaçãodoresultado,oprimeirotrataasituaçãodepoisdisso,eosegundotrataasituaçãoantesdisso.Porisso,entreestesdois14Vide,AnotaçõesdoprofessorFigueiredoDiasaoacórdãodoSupremoTribunaldeJus-tiçadePortugalde1982.04.28,inRevistadeLegislaçãoedeJurisprudência,n.º116,p.56.Oqueoprofessorfalaéasrelaçõesentreoartigo219.ºeoartigo10.ºdoCódigoPenaldePortugalde1982,estesdoisartigoscorrespondemaosartigos194.ºe9.ºdoCódigoPenaldeMacau,portanto,opresenteartigoaproveitaodebatedoprofessorporseapli-cardirectamenteaoestudodestesdoisartigosdoCódigoPenaldeMacau.

297artigosháumarelaçãodesimultaneidade,elestêmosrespectivosobjectosdeaplicação,enãodevemserconfundidos15.Defacto,oobjectivodolegisladordasnormasdeomissãodeauxílioéexactamenteintegraralacunadon.º2doartigo9.º,porisso,estabeleceummecanismodiferente.Oqueoartigo194.ºcontemplaéqueainexis-tênciadodeverjurídicoconduziriaaaberranteseinjustasabsolvições–segundoodispostonon.º2doartigo9.º,anãoexistênciadodeverjurí-dicoexcluiriaapuniçãodacondutadoagente16.Portanto,oobjectivodecriaçãodocrimedeomissãodeauxílioécriarumdevergeralparaalémdodeverjurídicoestabelecidonodispostonon.º2doartigo9.º(incluin-doodeverderivadodaleiescrita,odeverderivadodocontratoeodeverderivadodaingerência),parapromoveraassunçãoderesponsabilidadedemútuoauxílioportodososcidadãosnasociedade.Então,seráqueexisteomissãodeauxíliodeterceironívelacimare-ferido?Oconteúdododispostonon.º1doartigo194.ºpoderesponderafirmativamente.DeacordocomopontodevistadoprofessorFiguei-redoDias,ascausasdassituaçõesdeperigoenumeradaspelon.º1do15Estepontotemespecialsignificadoparaasituaçãododeverderivadodeingerência.Defacto,aingerênciapoderá,queremrelaçãoaon.º2doartigo194.º,queremrelaçãoaon.º2doartigo9.º,corresponderaosrespectivospreceitosdasnormas,demonstrandoqueasnormasdestesdoisnúmerosapresentamaparênciasextremamentesimilares.NajurisprudênciadePortugal,estesdoisnúmerospodemseraplicadossimultaneamenteaumfacto.Porexemplo,umacórdãodoSupremoTribunaldeJustiçadePortugalconsiderouquenacircunstânciadeoagentepraticarofensascorporaisdolosamenteedaíderivaramortedeofendidoatítulodenegligência,oagentetornou-senãoapenasautordocrimedeofensascorporaisagravadopeloresultado,mastambémdocrimedeomissãodeauxílio,porquecriouasituaçãodeperigocontraavidadoofendido.Nes-tasituação,oagentenãomatouoofendidodolosamente,provocouamortedelepornegligênciasua,mas,sobreoagentetambémrecaíaodeverdeauxílio,removendooperigoquecriouatravésdeumacondutaanteriorperigosa.Combasenisto,oSupremoTribunaldeJustiçaconsideraqueéumconcursoreal(ac.STJde7deMarçode1990,Proc.040419).Daísevêqueentreomissãoimpuraeomissãopuranãoháumarelaçãoincompatível,mascoexistente,apenasoselementosaconsiderarrespectivamenteporestassãodiferentes:oqueaprimeiraconsideraéoresultadoeoqueasegundaconside-raéasituaçãodeperigo.16ManuelSimasSantos,cit.,p.235.Igualmente,oeruditoreferiuaquioCódigoPenaldePortugal,paraconveniência,opresenteartigoreferedirectamenteosartigoscorrespon-dentesdoCódigoPenaldeMacau.

298artigo194.ºpodemsernaturaisouhumanas17.Obviamente,odesastreeacalamidade,entreoutrosderivadosdosfenómenosnaturaisexcluemelementoshumanosvoluntários,porisso,nãotêmnadaavercomosproblemascausadospelaintervençãodoagente.Ditodeoutromodo,mesmonestasituação,olegisladortambémconsideraquesubsisteumdevergeraldeauxílio.Nasituaçãodefenómenoshumanos,ajurisprudênciatambémafir-maqueodeverdeauxíliosubsistemesmoqueonecessitadodeauxíliovoluntariamentesetenhaacidentado,porquev.g.,sequeriasuicidar18.Portanto,correspondendoàlógica,poderáchegar-seàseguintecon-clusão:existecertamenteoterceironívelderesponsabilidadedeomissãodeauxílio,istoé,quem,paraaverificaçãodoacidente,nãosónãotemqualquerresponsabilidade,comotambémnãoparticipanoprocessocau-saldoacidente,masaindaéresponsávelpelaprestaçãodeauxílioqueserevelenecessário.Oquevaleapenaenfatizaréqueemboraon.º2doartigo194.ºpreceitueasituaçãoemqueoperigotiversidocriadoporaquelequedeveprestaroauxílioequeoomite,efectivamente,oqueocupaaposiçãocentralefundamentaléopreceitodon.º1.Comoacimareferido,aratiolegisdaquelenúmeroécriarumdevergeraladequadoparatodaagen-te,muitoemboraestapessoanãosónãosejaresponsávelpeloacidente,comotambémnãoparticipenoprocessocausaldaqueleacidente.Enalógicadon.º2é,jáqueatéaquelequenãotemnenhumarelaçãocomoacidentetemestetipodedeverdeauxílio,maisevidenteodeverdaquelequeparticipanoprocessocausaldoacidente,ouqueéresponsávelpeloacidente.Portanto,nestasituação,aconsequêncialegaldeomissãodeau-xílioémaisgravedoqueadon.º1.Noentanto,emboraon.º1doartigo194.ºdoCódigoPenalenu-merecomocondiçõesobjectivasdeomissãodeauxílio,situaçõesdegravenecessidade,provocadaspordesastre,acidente,calamidadepúblicaou17FigueiredoDias,ComentárioConimbricensedoCódigoPenal,tomoI,CoimbraEditora,p.849.18Acórdãocit.,de25deFevereirode2004,Proc.0344756,eac.RPde25deFervereirode2004;CJ,XXIX,tomo1,219.

299situaçãodeperigocomum,nãosignificarealmentequetodasaspessoas,emtodasassituações,possamsersujeitosdaquelecrime.EduardoCor-reiaapontaquesealguémvêoutremaafogar-se,e,podendosalvá-lo,onãofaz,nemporissoselhepoderiaimputaramorte.Igualmente,sealguémvêdesenvolver-seumincêndio,enãodáoalarmenemoapaga,podendofazê-lo,tambémnãoselhepoderiamimputar,pelasuaomissão,asconsequênciasdequalquerespéciequedaíresultassem19.TaipadeCar-valhotambémconsideraquenãoexistedapartedeumaqualquerpessoaodeverjurídicodegaranterelativamenteàvidadeumapequenacriançaqueseencontraemriscodemorrerafogadanopequenolagodeumjar-dim20.Ajurisprudênciaconfirmaqueapenasaquelequetoma“conheci-mentodirecto”dasituaçãoperigosatemodeverdeprestaçãodeauxílio21.Portanto,porumlado,on.°1doartigo194.ºdoCódigoPenalcriarealmenteumdevergeral,masporoutrolado,nemtodaagentepodenecessariamentesersujeitoconcretodaqueledever,ouseja,nemtodososomitentestêmdeassumirasrespectivasresponsabilidadespenais.Pararesponsabilizarpenalmenteoomitente,aindaénecessáriooutrosrequisi-tosobjectivos,comooagentetomarconhecimentodirectoemflagrante,ouestarmaispróximodolugardoacidente,assim,aaplicaçãodaquelenúmeroérestringidanumâmbitorazoável,enãovaiserampliadasemlimites,atéprovocardistúrbiosdesnecessários.IV.OslimitesdodeverdeauxílioexigidopelodireitopenalObviamente,acriaçãodocrimedeomissãodeauxíliotembastantesignificadomoral,osproblemaspreexistentessão,quandooutremestáemperigo,deve-seprestarauxílioqueserevelenecessáriosegundoasexigênciasdodireitopenal?Eoproblemacrucialéqualotipodeauxílioprestarqueodireitopenalpodeexigiràspessoasa?Apartirdosignificadodemoralidadepura,emprimeirolugar,éprecisoafirmaraconsciênciadeauto-protecçãodohomem,ouseja,a19EduardoCorreia,cit.,p.303.20AméricoA.TaipaDeCarvalho,DireitoPenal,VolumeII,Porto,p.426.21Ac.RPde18deOutubrode2000;CJ,XXV,tomo4,58

300vidaeaintegridadefísicadecadaindivíduotêmomesmovalor,porisso,aprotecçãodavidaedaintegridadefísicaprópriasantesdemaisnadaéescolhaporinstintodohomem,mastambémcorrespondeaumaregrabásicadesobrevivência,portanto,tambémcorrespondeanormasmoraisbásicas22.Nomeadamente,secompararosinteressesprópriosdeumapes-soaeosdeoutrem,nãohádiferençaosestesinteressesdeambasaspartes.Acondutaidealénãosóvantajosaparasipróprio,comotambémvanta-josaparaoutrem.Acondutaqueédesvantajosaparasipróprioetambémparaoutremviolaasregrasfundamentaisdavida,assim,poucaspessoasfazemestaescolha,mesmoqueaconteçaestasituação,nasuamaioria,édenaturezahumanaoriginalmenteescolherumasituaçãovantajosaparasipróprioedesvantajosaparaoutrem.Nestacircunstância,devidoaoprejuízodointeresedeoutrem,odireitopenaltemrazãoparapoderintervir.Umacondutaextremamenteimoralédesvantajosaparaoutremevantajosaparasipróprio,nestasituação,vantajosaparasipróprioéopreçodoprejuízodointeressedeoutrem,obviamente,violaamoralidadesocial,porisso,odireitopenaltambémpossuírazãolegítimaparapoderintervir.Aúltimahipoteseéprejudicaroseuprópriointeresseebeneficiaroutrem,ouseja,sacrificar-seasipróprioesalvaroutrem,estacondutaconduzàperdadasuaprópriapessoaemsubstituiçãodoganhodeou-trem.Oqueoagentetambémfazéumacondutaqueabandonavolunta-riamenteoseuprópriointeresseouprejudicaoseuprópriointeresse,masnãoéporcausadesipróprio,éporcausadeoutrem.Poroutraspalavras,oagente,depoisdecompararoseuprópriointeresseeointeressedeou-trem,escolheuosegundo.Estetipodecondutaparececontrariararazão,narealidadeconcretizaoestadoespiritualmaisbrilhantedahumanidade.Considerandoapartirdasváriassituaçõesacimaenumeradas,desdequenãoseprejudiqueointeressedeoutrem,apreservaçãodointeressepróprioeosacrifíciodesipróprioparaasalvaçãodeoutremcorrespon-demigualmenteaoscritériosdemoralidade.Porexemplo,AvêqueB22Simplesmente,apartirdosignificadodamoralidade,apreservaçãodointeressepróprionãotemnenhumproblema,ecomopressupostodonãoprejuízodointeressedeou-trem,oprejuízovoluntáriodointeresseprópriotambémnãotemproblema,combasenissocomofundamentomoralnalegislação,ascondutasdesuicidar-se,ferir-se,muti-lar-se(completamente,nãoporintermédiodeoutrapessoa,casocontrário,oajudanteaindadeveassumirresponsabilidade)nãosãovaloradasnegativamentenodireitopenal.

301vaiseratingidoporumcarroquelevagrandevelocidade,Apodedirigir-seaBeempurrá-lo,masporcausadisso,eleprópriopoderáseratingidopelocarro;nestacircunstância,AnãosedirigeaBenãooempurra,porconseguinte,Béatingidopelocarroemorre,Apreservaasuavida.Nestecaso,a“omissão”deAnãoécensurável,acondutadeAdeprotegeraprópriavidanãoviolaaconsciênciamoralbásica.Pelocontrário,seAsedirigiresocorrerB,seráatingidapelocarroemorto,trocandoasobrevi-vênciadeB,acondutadeAtambémcorrespondeàmoralidadeevaleapenaelogiar.Porém,obviamente,nemtodaagentenasociedadeconse-guepraticarumacondutacorajosadesacrifício.Asduasafirmaçõesacimareferidasparecemcontraditórias,porém,reflectemexactamenteasexigênciasbásicasdecriminalizarumacondutaimoralpelodireitopenal,istoé,éprecisodistinguiramoralidadedenívelbásicoeamoralidadedeníveltranscendente.Ochamadonívelbásicoéonívelquepromoveemantémasocie-dadeordenada,amoralidadedesteníveléimprescindívelparaama-nutençãodanormalidadedasociedadeedaordembásica,porpalavrasdeHart,é“moralidadedegraumínimoqueserevelenecessáriaàvidasocial”23,porpalavrasdeBerndRüthers,é“moralidadedegraumínimoeficazparatodososcidadãos”24,eEdgarBodenheimer,porseulado,defi-neesteníveldemoralidadecomo“tiposdeexigênciabásicadasociedadeordenada”,eleindicaque“paracumprireficazmenteatarefaassumidaporumasociedadeorganizada,estessãoconsideradosindispensaveis,necessáriosouextremamentedesejados”25.Nestenível,avida,ainte-gridadefísica,adignidadehumana,aliberdadeindividualealiberdadepatrimonial,etc.,podemrazoavelmenteconstituirelementosbásicosdaordemsocial.Oqueestasconcepçõesdevaloresindicaméexigênciasconcretasdeconduta,como“nãomatar”,“nãoferir”,“nãoinsultar”,“nãoaprisionar”,“nãofurtar”,semosvínculosdestasnormas,aordemsocialé23ZhangWenxian,“EstudosdosPensamentosdaFilosofiadoDireitodoOcidentedoSéculoXX”,EditoradoDireito,1997,p.430.24BerndRüthers,“Rechtstheorie”,traduzidoporDingXiaochuneWuYue,EditoradoDireito,1deMaiode2005,p.180.25EdgarBodenheimer,“Jurisprudence:ThePhilosophyandMethodoftheLaw”,traduzidoporDengZhenglai,EditoradaUniversidadedeCiênciaPolíticaeDireitodaChina,Ed.revistaemJaneirode2004,p.391.

302inimaginável.Porisso,oselementosprotegidosporestasnormastambémconstituemnecessariaerazoavelmentevaloresdenívelmaisbásicoquedevemserprotegidospelamoralidade.Jánãoháespaçopararecuarnaprotecçãodestesvalores,asrespectivascondutasdeprejuízo,“sepodemsertoleradas,oquemaisnãopoderãoser?”Orespeitonaturalporestesvaloreséumaconcepçãomaisuniversal,emquenãohádiferençaentremulheresecrianças,nemdiferençaentresénioresepequenos,nemdife-rençaentrepersonalidadesdiferentes,nemdiferençaentreníveldeeduca-ção,porconseguinte,tambéméumaconcepçãomínimadasociedade.Éexactamentenestenível,queaconteceacoincidênciadasnormaspenaisenormasmorais.Ouseja,aoqueodireitopenalprestaatençãoeoqueesteprotejeossãovaloresbásicosdasociedadepropagadoseprotegidosporesteníveldemoralidade.Jellinektinhapropostoumafórmulafamo-sa,istoé,aleié“aexigênciamínimademoralidade”,porisso,oqueodireitopenaldeveprotegersão“valoresbásicosdasnormassociais”26.Por-tanto,énecessárioprotegerascondiçõesbásicasdavidasocialpelodireitopenal,seumacondutamoralmentecensurávelcausarprejuízosocialaes-tascondiçõesbásicas,énecessáriocriminalizá-la.Noentanto,tambéménecessárioenfatizarqueantesdeafirmaroéprejuízosocialdecertacon-duta,énecessárioconfirmarseoqueprejudicadoporestacondutaévalorbásicodasociedade,peloqueénecessárioconsiderarquaissãoosvaloresbásicosdasociedade,ponderarcautelosamentetodososinteresessociaiseorespectivovalorparaasociedade,paraajuizarcertamenteseesteéumvalordonívelbásicodasociedade.Estesvaloresjánãopertencemapenasaoâmbitodamoralidade.Defacto,estetipodecondutaimoraljáviolaobemjurídico,porisso,devesercriminalizado.Istojánãoéumaideiapura,narealidade,comootextoacimaaponta,osvaloresbásicosrelativosàvida,àintegridadefísica,àliberdadeindividualeàliberdadepatrimonial,etc.,acabaramnatransformaçãodoobjectodasnormasmoraisparaodasnormaspenais.Alémdisso,hácon-dutasimoraisquetambémforamincluídasnoâmbitododireitopenal,comooinsultopúblicodeconfissãoreligiosadeoutrem,pertubaçãodapazdepessoajáfalecida,incesto,exibiçãodepartesíntimas,etc.Aparen-26GiinterStratenwerth&LotharKuhlen,“StrafrechtAllgemeinerTeilI–DieStraftat,tra-duzido”porYangMeng,EditoradoDireito,1.ªEd.,Fevereirode2006,p.28.

303tementeestascondutasparecemnãoterresultadossociaisgraves,maselasrealmente“pertubamapazjurídica,semaqualumsistemaliberal-socialnãopodeexistir”27.Oquecorrespondeàmoralidadedenívelbásicoéamoralidadedeníveltranscendente.Oqueépropostoporesteníveldemoralidadeéaexigênciaespiritualdetranscenderasubstância,comoobjectivodeelevaraqualidadedesobrevivênciadohomem,dirigireaconselharohomemaprocuraroverdadeiro,obondoso,eoformosonavida.Estasnormas“in-cluemprincípiosquesãoextremamenteúteisparaelevaraqualidadedevidaepromoveroslaçosestreitosentreaspessoas,masasexigênciasdes-tesprincípiosultrapassammuitoasnecessáriasparamanterascondiçõesindispensáveisdavidasocial”28.Amaiordiferençaentreohomemeoanimalresideemqueoho-memésimultaneamentematerialeimaterial;omundoimaterialépluralenãotemumaúnicaconcepçãodomundo.Emrelaçãoàgenerosidadeebondade,háquemconsiderequedáesmolaamendigoéumactobondo-so,masháquemconsiderequenãodaresmolaaummendigoeobriga-loasustentar-seasipróprioéumactoaindamaisbondoso.Certamentenomundodoespíritodohomemtambémhádiferença,háquemtenhacarácternobreealmavastaesejaoptimista;háquemtenhacaráctervilealmapequena,esejapessimista.Porcausadadiversidadedoâmbitodoespírito,areaçãodasociedadequantoaalgumascondutas“desprezíveis”énormalmenteacoexistênciadecríticasouoposiçõesetolerânciaoupaciência.Éexactamenteamoralidadedestenívelquedistinguecomple-tamenteanormapenaldanormamoral.Odireitopenaldeveevitaramoralidadedeníveltranscendente,ecederamoralidadedestenívelaregularasrespectivascondutas,exemplosrelacionadossão:ahomossexsualidade,oadultério,abestialidade,etc.Sepunisseestascondutasimorais,“oqueérestringidoéapenasaliberdadepessoal,masparaacapacidadedosistemasocialnoseuaspectofuncional,istonãosóésupérfluo,atééprejudical.Nestacircunstância,apunição27Roxin,citadoporMariaDaConceiçãoFerreiraDaCunha,ConstituiçãoeCrime,Porto,1995,p.150.28EdgarBodenheimer,cit.,p.391.

304penalassumeaformadeafrontaaumapessoasocializada,causandoconflitossociaisdesnecessários”29.Acedênciadodireitopenalemfacedetaisproblemasmoraisapontaparaqueascondutasimoraisrelacionadasaindanãotenhamatingidoumgrauqueprejudiqueamanutençãodascondiçõesbásicasdavidanasociedade,porisso,odireitopenaldispensa-sedeintervir,reservando-separaasnormasmoraisrelacionadascomasuavalorização,oque,émaisvantajosoparaaharmoniadasociedade.Aomesmotempo,porumlado,éacontinuaçãodoespíritotolerantedasociedadenalegislaçãododireitopenal,poroutrolado,tambémreflecteorespeitoporoutrovalordohomemqueéaliberdade.Finalmente,oqueénecessárioapontaréqueaconcepçãodamora-lidadedenívelbásico,serveapenasdebaseàlegislaçãododireitopenal,masnãopodesubstituirdirectamenteasnormaspenais,istoassimépor-queexistegrandediferençaentreasformasdeexpressãodestesdoistiposdenormasmoraiselegais30.Noquedizrespeitoaoartigo194.ºdoCódigoPenal,emboraestereflictarealmenteumcertograudecriminalizaçãodenormasmorais,asualógicalegislativaéapenasproporaosmembrosdasociedadeumaexi-gênciade“auxíliosemperigo”,istoé,aprestaçãodeauxílionãodevecau-sargrandeperigoparaavida,aintegridadefísicaealiberdadedoajudan-te,casocontrário,elepodenãoprestarauxílio,aomissãonestasituaçãonãonecessitadeassumirresponsabilidadepenal,daísevêqueestaescolhalegislativasemantémnumgraudeultimaratio.Portanto,estaexigênciadaleinãoéumaexigênciatranscendente,pelocontrário,éumaexigênciabásica,istoé,oagenteprestaauxílioaoutrememcasodenãoprejudicaroseuprópriointeresse.Oqueéexigidopodeserfeitocompoucoesfor-ço,podeimaginar-sequeseosmembrosdasociedadenãoconseguemfazernemsequeresteponto,talseriafatalparaasociedade.Portanto,acriminalizaçãodaquelacondutatemsignificadosocialbastanteuniversal,aomesmotempo,tambémdefenderigorosamenteafronteiraentreodi-reitopenaleamoralidade.Podedizer-sequeaconsagraçãodocrimedeomissãodeauxílionãosignificaqueolegisladorescolheuocaminhoda29ClausRoxin,StrafrechtAllgemeinerTeilBandI,traduzidoporWangShizhou,EditoradoDireito,1deMaiode2005,p.15-16.30EdgarBodenheimer,cit.,p.397.

305criminalizaçãodetodasasnormasmorais.Emboraaconsagraçãodestecrimecontenhacertamentebaseumamoralprofunda,nãoénecessáriotransformartodasasnormasmoraisemnormaspenais31.31Naredacçãodopresenteartigo,oautortambémprestouatençãoaoproblemadacon-sagraçãodocrimedenãosalvaçãopropostaaoníveldaAssembleiaNacionalPopulardaRepúblicaPopulardaChina(vide«MaisdecemrepresentantesdaAssembleiaNacionalPopularpropõemacrescentarocrimedenãosalvação»,inDiáriodeProcuradoria,9deMarçode2001).Nosanosrecentes,estudiososdesenvolveramdiscussõesintensassobresedeveounãoserconsagradoocrimedenãosalvação,epublicaramgrandequantidadedeartigos,porexemplo,ZhangJianjun,«NaparteespecialdoCódigoPenaldonossopaísdeveseracrescentadoocrimedenãosalvação»,inBoletimdaUniversidadedeComunicaçãodeLanZhou,Volume25,n.º5.FangYeyuan,«Estudoeanálisedacriminalizaçãodenãosalvação»,inBoletimdaEscolaSuperiordeFinançasdeChangChun,2007,n.º2.YangJuan,«Algunspontosdisputadossobreocrimedeomissãocomofontededever»,inObser-vaçãodeTeorias,2005,n.º5.LiChunbin,etc.,«Refexãosobreacriaçãodocrimedenãosalvação»,inBoletimdoInstitutodeCiênciaPolíticaeDireitoparaaEducaçãodeAdultosdeGanSu,2005,n.º2.ZhangDongping,«Dúvidassobreacriminalizaçãodenãosalva-ção»,inBoletimdoInstitutodeEducaçãodeAdultosdaUniversidadedeIndústriadeHeBei,2004,n.º4.WangHuaizhang,«Ensaiosobreacriminalizaçãodenãosalvação»,inCiênciasSociaisdeQingHai,2003,n.º5.LiJianeRenChengxi,«Odevermoralnãodeveserfontededeverparaocrimedeomissãodonossopaís»,inBoletimdoInstitutodeCiênciaPolíticaeDireitoparaDirigentesdeHeNam,2001,n.º6.WangLieZouBing,«ReflexãosobreanãosalvaçãonaJurisprudênciaenoDireitoPenal»,inBoletimdaUni-versidadeNormaldeSudoeste,2001,n.º6.ZhangYonghongeWuFangqing,«Opiniõesmodestassobrecriminalizaçãodenãosalvação»,inBoletimdaEscolaSuperiordeOficiaisdePolíciadeXingJiang,2006,n.º1,etc..Entreeles,háquemsuporteaconsagraçãodocrimedenãosalvação,mastambémháquemsejacontra.Opresenteartigobaseia-senalógicaacimareferida,consideraquenodireitopenaldaRepúblicaPopulardaChinadeveserconsagradoocrimedenãosalvação,porém,aomesmotempo,devefazer-seumaclaradistinçãoentreoslimitesdamoralidadedenívelbásicoedamoralidadedeníveltranscendente,paraevitaramoralizaçãododireitopenal.

307Administraçãon.º91,vol.XXIV,2011-1.º,307-320IndústriasCulturaiseCriativasdeMacauAbordagemsócio-económicaTeresaJ.C.L.Silva*I.EnquadramentoeperspectivasApromoçãodaimagemdeMacaucomo“CidadedeCultura”surgiucomfôlegorenovadoem1995,naalturadainauguraçãodoAeroportoInternacionaldeMacau,oqualeraconsideradocomomeiodeaberturadolequedaprocura/ofertaturística.Contudo,sóem2003,aquandodaliberalizaçãodaIndústriadoJogoeexplosãodavisibilidadeinternacionaldoTerritório,équeseassistiuaumanotávelintensificaçãodascampa-nhasdepromoçãocultural,comdestaqueparaasacçõesdevalorizaçãoedivulgaçãodopatromóniohistórico,queculminaramem2005comainscriçãonaUNESCOdoCentroHistóricodeMacaucomoPatrimónioMundial.AvalorizaçãodascaracterísticasculturaissingularesdeMacau(emespecialoPatrimónio)eosincentivosàproduçãocriativalocaleàsini-ciativasprivadasdeorganizaçãodeeventosculturais,têmcomoobjectivogerarriquezaebem-estarsocial.ActualmenteasIndústriasCulturaiseCriativassãoreferidascomfrequêncianodiscursopolíticodaRAEM,dando-seênfaseàsmedidasdeapoiodoGovernoetransmitindo-seaconvicçãodequeadiversificaçãoeconómicadeMacaupassapelocontri-butodestesector.Talpropósitotemsidoconsideradoirrealistaporalgunsanalistas,dadooimpactoavassaladordoJogonaEconomiadaRAEM,masnãopodemosdeixarderepararnofactodeofinanciamentodasactividadesculturaisproviremgrandepartedasreceitasdoJogo.Assim,aviabilizaçãodamaiorpartedasiniciativasculturaisépresentementein-dissociáveldosucessodaexploraçãodoscasinos.Nofuturoserádesejávelqueestesapoios(nomeadamenteossubsídiosdoGovernoàsiniciativasprivadas)venhamadarlugaràautonomiadacapacidadeempreendedoradosectorcultural,quepermitaoseudesenvolvimentoautosuficienteesustentável.*TécnicasuperiordaDirecçãodosServiçosdeEstatística,LicenciadaemSociologiapelaUniversidadeNovadeLisboa.

308NãoexistindodúvidassobreopotencialdasIndústriasCulturaiseCriativasemMacau,restasabercomoestassetornarãoviáveiscomosectoreconómicoalternativo.Crê-sequeumaadequadacoordenaçãoegestãoderecursospúblicoseprivadossejaachave.Énecessáriaumapolíticaculturalqueviabilizeessemodelodediversificação,quelhedêpernasparaandar.Apardesteesperadoflorescimentocultural,quepodetalvezviragarantirproventosderelevodentrodeumadécada,persistemtambémexpectativaspositivasemsectoresrelacionados,queseencon-tramemnotávelascenção,taiscomooturismodereuniões,incentivos,convençõeseexposições(maisconhecidocomoMICEIndustry)eareali-zaçãodegrandeseventosporpartedoGoverno,incluindoastradicionaiscompetiçõesdesportivas,imprescíndíveisnocartazturístico.Odesenvol-vimentoconjuntodestessectoresreforçaoefeitodosatractivosculturais.Aintervençãogovernativa,dequesãoexemplosrecentesacriaçãodoDepartamentodePromoçãodasIndústriasCulturaiseCriativas,juntodoInstitutoCultural(BOn.º13,de29deMarçode2010)edoCon-selhoparaasIndústriasCulturais(BOn.º19,de10deMaiode2010),deveráestimularumtrabalhodeapoioàformulaçãodeumapolíticacultural,oqualpassapeladefiniçãodeconceitos,delimitaçãodeáreas,levantamentodeintervenientesequantificaçãodaCultura.Sãoestesospontosaquiabordados,visandoconstruirumabasemetodológicaparaumafuturaavaliaçãodoimpactosócio-económicodestesector.EstaformadeabordagemdasIndústriasCulturaiseCriativaséumahipóteseinicialdetrabalho,inspiradaemestudosrecentespublicadospelaUNES-CO,comaintençãodeincitaràinvestigação,recolhadedados,escolhadeindicadoreseorganizaçãodainformaçãoemcompilaçõesdeEstatísti-casdaCultura.II.ConceitosCultura—“Conjuntodosaspectosespirituais,materiais,intelectu-aiseemocionaiscaracterísticosdeumasociedade,gruposocial,oucomu-nidade.Paraalémdaarteedaliteratura,abrangemosestilosdevida,asformasdeconvivialidadeeossistemasdevalores,tradiçõesecrenças”(in:“2009UNESCOFrameworkforCulturalStatistics,UNESCOInstituteforStatistics”).Realidadecultural—fenómenomultidimensionalmanifestadoemtrêsplanosdistintos:

3091.Intangível—tradições,crenças,valores,línguaseestilosdevida,ouseja,osaspectosimateriaisquedeterminamoscomportamentosepráticastípicosdeumacomunidade;2.Tangível—bensimóveisclassificadoscomoPatrimónioHistó-rico/Culturalebensmóveis,comoobrasdearte,oucertostiposdebensdeconsumo,osquaissãoosactivosculturaisdacomunidade,jáquesãotransaccionáviese/ouconsumíveis;3.Fruiçãosocial—eventosculturaisemanifestaçõesartísticas,taiscomocelebrações,espectáculos,repesentações,concertos,exposições,feiras,etc.Arespectivarealizaçãoassenta,emgrandeparte,emacti-vidadesdeproduçãodebensedeserviçoscriativos,queporsuaveztêmcomobaseaspectosculuraisintangíveis.Estesplanosinteragemnumsistemadinâmicodenominadocicloculturalquesedesenrolaem5fasesinterelaccionadaseporvezessobre-postas:Ideias/Criação—ProduçãodeBens/Serviços—Divulgação—Dis-tribuição—Participação/ConsumoIndústriasCulturais—constituemavertenteeconómicadociclocultural,jáqueadinamizaçãodestecicloestácondicionadaporactivida-deserecursoseconómicosedireccionadaparaoconsumo.Oseuimpactoeconómicopodeseravaliadoatravésdeaspectosligadosa:1.Produçãodeactividades,benseserviçosculturais;2.Ocupaçõesculturais—profissõesdirectaeindirectamenterela-cionadascomaproduçãocultural,podendooempregoserformalouinformal;3.Circulaçãodebensculturais,nomeadamenteasuaimportação/exportação.4.Participaçãoculturale/ouconsumocultural;IndústriasCriativas—estãoligadasàproduçãoartística,comdes-taqueparaasartesvisuaiseoartesanato,encontrando-setambémpresen-tesemáreashibridas,nãoexclusivamenteculturais,deserviçoscriativostaiscomoaarquitecturaodesigneapublicidade.Paraseterumanoçãodasáreasabrangidas,videCreativeMacau:http://www.creativemacau.org.mo/EN/hotnews.php

310III.ÁreasoudomíniosculturaisAUNESCOpropõeumacategorizaçãoemdomínios(áreas)cul-turais,combasenaestruturaçãoedelimitaçãodasIndústriasCulturaisadoptadanasclassificaçõeseconómicasinternacionais:1.Património—Museus,LocaisHistóricoseArqueológicos,Paisa-gensHistóricas,Património;2.Espectáculos/Festivais—Teatro,Dança,Ópera,Marionetas,Mú-sica,Festivais,FestaseFeiras;3.ArtesVisuais/Artesanato—ArtesPlásticas,Fotografia,ObjectosArtesanais;4.Publicações/Imprensa—Livros,Jornais,PublicaçõesPeriódicas,Bibliotecas,FeirasdeLivros;5.Audio-visual/Media—Rádio,Televisão,Internet,Filme,Video,MediaInteractivos;6.Design/ServiçosCriativos—DesigndeModa,DesignGráfico,DesigndeInterioresePaisagístico,ServiçosdeArquitectura,ServiçosdePublicidade.CadaáreaculturalenglobaasváriasfasesdoCicloCultural,abrangeactividadessociaise/oueconómicas,temporbaseactividadesprofissio-naisouamadoras,formaisouinformaisepodeserobjectodediversosmeiosdefinanciamento,porpartedeentidadespúblicaseprivadas.Oseguintequadro-resumo,sempretensõesdeexaustividade,éumesboçodeaplicaçãoàRAEMdestemodelodeáreasculturais,mostrandoopanoramageraldecadaárearelativamenteàintervençãodasdiversasentidadespúblicasedeváriostiposdeentidadesprivadas.ÁreasculturaiseintevençãodeentidadesdaRAEMDomínios1.Património2.EspectaculosFestivais3.ArtesVisuaisArtesanato4.PublicaçõesImprensa5.Audio-visualMedia6.DesignServiçosCriativosEntidadesPúblicasIC*

311Domínios1.Património2.EspectaculosFestivais3.ArtesVisuaisArtesanato4.PublicaçõesImprensa5.Audio-visualMedia6.DesignServiçosCriativosIACMeCCM*DSTeIFT*FOeIPOR*FM*CreativeMacauEntidadesPrivadasAssociaçõesEmpresasClubes/AteliersTeatros/CinemasEditores/Jornais*IC—InstitutoCultural;IACM—InstitutoparaosAssuntosCívicoseMunici-paisdeMacau;CCM–CentroCulturaldeMacau;DST—DirecçãodosServiçosdeTurismo;IFT—InstitutodeFormaçãoTurística;FO—FundaçãoOriente;IPOR—InstitutoPortuguêsdoOriente;FM—FundaçãoMacau.Esteresumosurgereconfluênciaseinterligaçõesentreosdiversosagentessociais,aspectosessenciaisparaadelineaçãodeumapolíticacultural.Paraalémdeumlevantamentoexaustivodetodasasentidades,seriaútilesmiuçarasfasesdocicloculturalemquecadaumaintervém,parasedetectaremasdinâmicasderelacionamentoentreintervenientespúblicos,entreesteseosprivadosedestesentresi(note-sequeexistememMacau241associaçõesdecarizcultural).Talconhecimentofacilitaráacoordenaçãoentreentidades,assimcomoorientaráoscritériosdedistribuiçãoderecursoserespectivarenta-bilização(nomeadamenteossubsídiosdoGoverno).

312Enquadrandoesteconjuntode6áreasculturaisexistem4áreascom-plementares,tambémchamadas“domíniostransversais”,comumpapelcrucialnoCicloCultural,emespecialnafasededivulgação/transmissãodaCultura:1.Patrimónioculturalintangível—domíniointegralmentecultu-ral,subjacenteatodososoutros,congregandovivências,linguagens,rituaisecostumes;2.Formaçãoeeducação—transmissãodevaloresecompetênciasculturais,daresponsabilidadedeorganismosdaAdministraçãoPú-blica,Fundações,Universidades,Escolas,Associações,etc.;3.Arquivoepreservação—actividadesessenciaisparaacontinui-dadedaculturaedacriaçãoartística,jáqueosbensarquivados(eporvezesexibidos)podemservirdeinspiraçãoparanovascriações;4.Equipamentoemateriaisdeapoio—nãosendointrinseca-menteculturais,facilitame/oupermitemacriação,produçãoedistribuiçãodeprodutosculturais.Comoexemplostemososcom-putadores,equipamentosdetecnologiadainformaçãoemateriaisdedesign.Finalmente,completandoopanoramacultural,existem3áreas,sec-toresou“domíniosrelacionados”queabrangemactividadescomalgunselementosculturais,apesardasuanaturezaserdiversa:1.Turismo—oturismocultural(ereligioso)éincluidonascam-panhaspromocionaisoficiaisdosServiçosdeTurismodeMacau,assimcomooTurismoMICE,comumcrescimentoassinalávelnosúltimosanos,emtermosdenúmerodeeventos,recursoshumanoselocaisderealizaçãodeeventos.2.Desporto—asexibições/competiçõesdeArtesMarciais,ascor-ridasdeBarcos-dragão,oGrandePrémiodeMacausãoexemplosdeactividadesdesportivassazonaisligadasàculturaeàstradiçõesdaregião.3.Entretenimento—oJogo,paraalémdeseroatractivoturísticodominante,éummeioindirectodedinamizaçãocultural,sendoespecialmentebeneficiadasasassociaçõeslocais,atravésdossubsídiosatribuidosregularmentepeloGovernoepelasFundações.

313IV.DimensãoeconómicadaCulturaÉapartirdaidentificaçãodosbenseserviçosculturaisquesechegaàavaliaçãodoimpactoeconómicodosectordasIndústriasCulturaiseCriativas.AescolhadefonteserecolhadedadosquantificáveiséopassodecisivoparaaintegraçãodoCicloCulturalnomodelodecrescimentosócio-económico.Asclassificaçõesinternacionaispermitemaidentificaçãodosprodu-tosculturaisedasactividadesculturaisprodutivas,sobretudonasquatroprimeirasfasesdoCicloCultural:criação,produção,divulgaçãoedis-tribuição/transmissão.Elasfornecemasbasesparaaobtençãoeaanálisedosdadoscomparáveisinternacionalmente.NaRAEMexistemclassificaçõesdeactividadesedeocupaçõespro-fissionais,paraalémdaNomenclaturaparaoComércioExternodeMa-cau/SistemaHarmonizado,aqualnosforneceasbasesparaaanálisedacirculaçãodeprodutosculturais.ClassificaçãodasActividadesEconómicasdeMacau(CAM,1997)http://www.dsec.gov.mo/getdoc/427d5b02-9a1c-4bba-b865-7bb49c44a5d0/cam_pub_1997_y.aspxNaCAM1997encontram-selistadososseguintesprodutoseactivi-dades:(SecçãoD—Indústriastransformadoras)22.Edição,Impressãoereproduçãodesuportesdeinformaçãogravados:221.Edição:22110.Livros,brochuras,partituraseoutraspublicações22120.Jornais,revistaseoutraspublicaçõesperiódicas22130.Gravaçõesdesom22190.Edição,N.E(fotografias,gravuras,postais,calendários,cartazes,reproduçõesdeobrasdearte,microedição)222.Impressãoeactividadesdosserviçosrelacionadoscomaimpres-são(...)223.Reproduçãodesuportesgravados(som,vídeo,suportesinfor-máticos)

314(SecçãoO—Outrasactividadesdeserviçoscolectivos,sociaisepessoais)92.Actividadesrecreativas,culturaisedesportivas:921.Cinema,Teatro,Rádio,Televisãoeactividadesconexas(...incluindoespactáculos)922.Actividadesdeagênciasdenotícias923.Actividadesdasbibliotecas,arquivos,museuseoutrasacti-vidadesculturais92310.Actividadesdasbibliotecasearquivos92320.ActividadesdosmuseuseconservaçãodelocaisemonumentoshistóricosAsáreasdePublicações/ImprensaedeAudio-visuais/MediaestãocontempladasnoGrupo22,enquantoqueoPatrimónioeosEspectácu-los/FestivaisaparecemnoGrupo92.QuantoàsáreasdasArtesVisuais/ArtesanatoeDesign/ServiçosCriativos,componentesessenciaisdasIndústriasCriativas,sãodedificilidentificaçãonestaclassificação,sendocontudofácilencontrá-lasatravésdasocupaçõesprofissionais,naCOPM.ClassificaçãodasOcupaçõesProfissionaisdeMacau(COPM,1997)http://www.dsec.gov.mo/getdoc/a6ec3cfc-e98f-4396-93af-c4c9fdb0435d/copm_pub_1997_y.aspxNaCOPMasprofissõesestãoestruturadasporGrandesGrupos,Sub-GrandesGrupos,Subgrupos,GruposBaseeocupaçõesprofissionais.NocasodasocupaçõesligadasàsIndústriasCulturais,amaiorpartedelasencontra-selistadanoâmbitodoGrandeGrupodasProfissõesIntelectu-ais,conformesegue:GRANDEGRUPO2—ESPECIALISTASDASPROFISSÕESINTELECTUAISECIENTÍFICASSUB-GRANDEGRUPO24—Especialistas(...)daAdministra-ção,(...)ArtistaseProfissõesIntelectuais(...)SUBGRUPO243—ARQUIVISTAS,BIBLIOTECÁRIOSETRABALHADORESSIMILARES2431—Arquivistaseconservadoresdemuseus

3152432—BibliotecáriosedocumentalistasSUBGRUPO245—ESCRITORESEARTISTASCRIADORES2451—Escritores,jornalistasesimilares2451.05Escritor2451.10Crítico2451.15Editorgeral2451.20ChefedeRedacção2451.25Editor(redactor)2451.30Jornalista—rádioetelevisão2451.35Jornalista—jornaiserevistas2451.99Escritor/jornalista/especialistasimilarnãoclassifi-cadoemoutraparte2452—Escultores,pintoreseoutrosartistassimilares2452.05Escultor2452.10Pintordearte2452.15Desenhadorhumorístico2452.20Desenhadorilustrador2452.25Calígrafochinês2452.30Restaurador-trabalhodearte2452.35Desenhadorcriadorindustrial2453—Compositores,músicosecantores2453.05Compositormusical2453.10Maestrodeorquestra(chefeouregentedeorques-tra)2453.15Regentedecoro2453.20Instrumentista2453.25Cantordearte

3162454—Coreógrafosedançarinosdearte2454.05Coreógrafo2454.10Dançarinodearte2455—Especialistasdeartesdefilmeeteatro2455.05Realizadordefilme2455.10Realizadordetelevisão2455.15Realizadorderádio2455.20Directordefotografia—cinema2455.25Directordesom—cinema2455.30Directordearte—cinemaetelevisão2455.35Directordedobragem—cinemaetelevisão2455.40Directordeefeitosespeciais—cinemaetelevisão2455.45Encenador2455.50Dramaturgista2455.99Especialistadeartesdefilmeeteatronãoclassifi-cadoemoutraparteExistemaquireferênciasàsactividadesprodutivasemtodasasáreasculturais:1.Património—Subgrupo243eSubgrupo245—ocupação2452.302.Espectáculos—Subgrupos245/GruposBase2453,2454e2455(sobrepostocomAudio-visuais)3.ArtesVisuais—Subgrupo245/GrupoBase24524.Publicações—Subgrupo245/GrupoBase24515.Audio-visuais—Subgrupo24556.Design—GrupoBase2452-ocupação2452.35Paraalémdestasocupações,existemnestaclassificaçãooutrasqueestãotambémrelacionadascomotrabalhocriativo(p.ex.:arquitectos,

317programadores).Seránecessáriaumadelimitaçãodaquiloqueconstitui“produçãocultural”naáreadoDesigneServiçosCriativos,ouseja,háquelistarasactividadeseprodutosabrangidospeladefiniçãodeCultura.OmesmosepassanoâmbitodasArtesVisuaiseArtesanato,ondeexistemdiversasprofissõesmanuaise/ouindustriais(porex.:fotógrafos,joalheiros,ceramistas)dedicadasàproduçãodeartigosquepodemserculturais,masemgrandepartesãoapenasbensdeconsumocorrente.Asclassificaçõesnãonospermitemidentificarautomaticamenteosprodutosculturais,sendonecessárioaveriguarassuascaracterísticasaoníveldoconsumo.Ocritérioparadistinguirosbenseprodutosculturais,geradosounãoporprocessosindustriais,baseia-senofactodeserempor-tadoresdeidentidade,valoresesignificados.Paraalémdovaloreconómi-codeumbemcultural,éconsideradooseuvalorestético,espiritualousimbólico,oqueimplicaque,independentementedoseuvalorcomercial,essebemencarnaoutransmiteumaexpressãocultural,querdopontodevistadasuaqualidade,dasuautilizaçãooudasuafinalidadeespecífica.QuantoàNomenclaturadoComércioExternodeMacau/SistemaHarmonizado(NCEM2007),classificaosprodutosdeacordocomassuascaracterísticasfísicas,portantonãonosdiznadasobreoseueventualconteúdocultural,sendonecessárioconfrontaraslistasdeprodutoscomdadossobreserviçosculturais.Ocomérciointernacionaldebenseservi-çosculturaispodeserestudadoatravésdaBalançadePagamentos.Osva-loresdeExportaçõeseImportaçõesdealgunsbensculturaisencontram-sedisponíveisemsériesdedadosestatísticos,comoporexemplonoâmbitodasArtesVisuais/Artesanato,dosLivroseImprensaedosAudio-VisuaiseMediainteractivos.V.DimensãosocialdaCulturaOsfenómenosdaparticipaçãoculturaledoconsumoculturaldapo-pulaçãolocalsãodistintosdoconsumoculturaldosvisitantes.Oconceitode“Indústrias”(CulturaiseCriativas)exprimeumacorrespondênciaen-treaofertadebenseserviçosculturaiseoconsumoemmassaporpartedeumacrescenteprocura,aqualésustentadapelosturístas/visitantes.Poroutrolado,aparticipaçãoculturallocaléavaliadatendoespecialmenteemcontaaimportânciaqualitativadasvivênciasculturaisnodia-a-diadapopulação.Apartirdeinquéritose/ousondagenspodemseranalisadasasseguintes3vertentes:

3181.Culturacaseira—tempodispendidoaverTV,ouvirrádio,verfilmes,ouvirmúsica,usaraInternet;2.Culturaderua—visitasalocaisculturais,comocinemas,tea-tros,salasdeconcertos,museus,monumentos;3.Culturadeidentidade—participaçãoemactividadesculturaisamadoras,associaçõesculturais,tradiçõesdecostumespopulares,culturaétnicaeculturadejuventude.Quantoaoconsumoculturallocal,baseia-senopesodasdespesasdasfamíliasembenseserviçosculturais.OInquéritoaosOrçamentosFamiliares(IOF)apresentaapercentagemdasdespesasdosorçamentosfamiliaresem“ConsumodeBenseServiçosdeLazer,RecreaçãoeCul-tura”.Apesardenãoseremactualmentedisponibilizadosseparadamenteosdadosexclusivosreferentesà“Cultura”,épossiveldiscriminaressascomponentesculturaismedianteumtratamentoespecíficodasrespostasrelativasaestetópiconoIOF.OIOF2008podeserconsultadoem:http://www.dsec.gov.mo/getAttachment/bf8ae07a-01cf-4512-84c5-9cf45e57da72/P_IOF_PUB_2008_Y.aspxVI.IndicadoresCulturaisConsoanteasfontesdeinformaçãoutilizadaspodemserdefinidosindicadoresparaasdimensõessocialeeconómicadaCultura.Alémdedeterminaropesoeconómicodestesector,oseuimpactosocialpodetambémseravaliado(ex:diversidadelinguísticadapopulação).Presentemente,alémdoIOF,outrosinquéritospoderãoserexplo-rados,taiscomooInquéritoaoEmpregoeoInquéritoàsDespesasdosVisitantes.Poroutrolado,paraalémdosdadossobreComércioExternojámencionados,existemoutrosdadoseconómicosapartirdosquaispo-demserobtidosindicadoresrelativosadiversasfasesdoCicloCultural,poráreasculturais,taiscomooÍndicedePreçosnoConsumidor(IPC)eoÍndicedePreçosTurísticos.OsCensostambémpodemcontribuirparaexplorarváriosindicadoressociais.TalcomoésugeridopelaUNESCO,osindicadorespodemserapre-sentadoscruzandoasáreasculturais(eeventualmenteas3áreasrelacio-nadas)comas5fasesdociclocultural.

319Aseguintematrizexemplificativaapresentaindicadoreshipotéticos,apardeoutrosacessíveisoupotencialmenteacessíveis(mediantetrata-mentodedadosestatísticosnãopublicados).ExemplosdeIndicadoresCicloCulturalÁreasCriaçãoProduçãoDivulgaçãoDistribuição/Transmissão/ExibiçãoParticipa-ção/ConsumoPatrimónio(inclmuseus)OrçamentosdeprojectosdoGovernoDespesasdeconstruçãoedemanuten-çãoDespesascompalestras/exposições(Património,História,Cultura...)EntradasemmuseusDespesasepreçosdeserviçosdeCulturaeLazerEspectáculoseFestivaisSubsídios,Patrocínios,InvestimentosDespesasdemontagem,Rendimen-tosdosartistas/performersDespesasdepublicidadeedeeventospromocionaisReceitasdevendasdebilhetes;ReceitasdospromotoresDespesasepreçosdeserviçosdeCulturaeLazerArtesVisuaiseArtesanatoSubsídios,Patrocínios,InvestimentosRendimen-tosdosartis-tascriativosDespesasdedivulgaçãoImportação/Exportação;Exposiçõesefeiras/ReceitasdevendasDespesasepreçosdebensdeCulturaeLazerPublicações(livroseimprensa)Subsídios,Patrocínios,InvestimentosRendimen-tosdosprofissionaisdaseditorasDespesasdedistribuiçãoImportação/Exportação;Exposiçõesefeiras/ReceitasdevendasDespesasepreçosdebensdeCulturaeLazerAudio-visualemediaSubsídios,Patrocínios,InvestimentosRendimen-tosdosprofissionais,técnicosecriativosDespesasdedistribuiçãoepublicidadeImportação/Exportação;Recei-tas(vendaseexploraçãodeserviços)DespesasepreçosdebenseserviçosdeCulturaeLazerDesigneServiçosCriativosSubsídios,Patrocínios,InvestimentosRendimen-tosdosprofissionaisecriativosDespesasdedistribuiçãoepublicidadeImportação/Exportação;Receitas(vendaseexploraçãodeserviços)DespesasepreçosdebenseserviçosdeCulturaeLazerNota:Dadosem“bold”:encontram-sedisponiveis(oupotencialmentedisponíveis)emcompilaçõesestatísticasdaDSEC.

320VII.NotafinalSãogeralmenteescassososdadosdisponíveisnaáreadaCultura,mesmonospaísesondejásecompilamestatísticasdacultura.Oelevadoníveldedesagregaçãodasactividadeseprodutosculturaisexistentenasclassificaçõesnãoégeralmentecontempladonosinquéritos,nemnasrecolhasdedadosadministrativos,sendoporvezesnecessáriorecorreraestimativasparadiscriminarascomponentesculturaisemcategoriasmaisabrangentesdedados.Poroutrolado,aselecçãoecompilaçãodedadosadministrativosquecontribuamparaaelaboraçãodeEstatísticasdaCulturaestáemgrandepartedependentedavontadeedacolaboraçãoentreentidadespúblicaseentreestaseasprivadas.NaRAEM,acoordenaçãodasentidadesinter-venientesnasáreasculturaispassaporventurapelorecentementecriadoConselhodeCultura,funcionandocomoplataformadeintercâmbiodeinformaçãoentreosmembros,muitosdosquaisrepresentamentidadespúblicaseprivadas.Nosorganismosinternacionaisdeestatísticafala-sejánacriaçãodeumfuturoinstrumentoadequadopararevelaropesoeconómicodasIn-dústriasCulturaisaonívelnacional/territorial:oPIBDourado(“GoldenGDP”).Presentementeaindanãoseavançounasuaimplementação,masespera-sequepossaviraser,mundialmente,uminstrumentoreveladordaCulturacomoumacomponentedeterminantedarealidadesócio-económicaanívelnacional/territorial.