985ADMINISTRAÇÃORevistadaAdministraçãoPúblicadeMacauMACAU,2010

986AdministrAÇÃOrevistadaAdministraçãoPúblicademacauQuatronúmerosporanoDirector:JoséChuDirectorExecutivo:WuZhiliangSecretariadodaRedacção:LamSoiKuong(Paulo)ConselhodeRedacção:EliasFarinhaSoaresJoanaNoronhaManuelaTeresaSousaAguiarSouChioFaiLouShenghuaPropriedade:GovernodaRAEMEdição:DirecçãodosServiçosdeAdministraçãoeFunçãoPúblicaDirecção,redacçãoeadministração:EdifícioAdministraçãoPública,26.ºandarRuadoCampo,n.º162,Apartado463,MacauChinaTelef.28323623Fax(853)89871809E-mail:paulolam@safp.gov.moDistribuiçãoeassinaturas:telef.89871015;89871808Composiçãoeimpressão:ImprensaOficialdaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau1600exemplaresISSN0872-9174OsleitorespodemacederàsversõeschinesaeportuguesadaRevista“Ad-ministração”noseguinteendereçoelectrónico:http://www.safp.gov.mo;selec-cioneacaixa“Informação”eescolhaarúbrica“RevistadeAdministraçãoPúblicadeMacau”.

987Número90(4.ºde2010)•VolumeXXIII•Dezembrode2010SUMÁRIO989ConsideraçõessobreacooperaçãointergovernamentalentreMacaueZhuhainoâmbitodapromoçãodoturismoregionalUnKinChong1003DesafiosenfrentadospelaRAEMparaumaboagovernaçãonasaquisiçõesgovernamentais*TangTatWeng1041AvaliaçãodoRegimeJurídicosobreaAdministraçãoPredialdeMacauKanManNeng1061ComentárioaoDireitodasSociedadedeJogosdeMacauWangChangBin1087EstudosobreasreformaseconómicasdogovernodopaísdeexpressãoportuguesadaAméricaLatina—TomandocomoexemploasreformasadministrativasefinanceirasdoBrasilnomandatodoPresidenteFernandoHenriqueCardosoIpKuaiPeng1105ParticipaçãoCívicaeDemocraciaDeliberativaLiLue1115Burocratização,desburocratizaçãoeoequilíbrioentreelas:umainterpretaçãosobreasreformasdaadministraçãopúblicanoOcidenteZhuQianwei1129DesenvolvimentoRecentedaAdministraçãodoDesempenhodosGovernosNorte-americanoseBritânicosnoSéculoXXIMengLeieZhuoYue1143ÁlvaroSemedoeosExamesnaChinaImperialAntónioAresta

988OstrabalhospublicadosnarevistaAdministraçãosãodaexclusivaresponsabilidadedosseusautores.Ostrabalhospublicadosem“Administração”podem,emprincípio,sertranscritosoutraduzidosnoutraspublicações,desdequeseindiqueasuaorigemeautoria.É,noentanto,necessárioumpedidodeautorizaçãoparacadacaso.1165SugestõesemproldaPromoçãodaCapacidadeGovernativaPública—SíntesedaQuartaEdiçãodaConferênciaInterna-cional“AdministraçãoPublicaparaoSéculoXXI:Oportuni-dadeseDesafios”LamSoiKuong1195Abstracts

989Administraçãon.º90,vol.XXIII,2010-4.º,989-1002Consideraçõessobreacooperaçãointergover-namentalentreMacaueZhuhainoâmbitodapromoçãodoturismoregionalUnKinChong*I.PrefácioRecentemente,osGovernosdeGuangdong,HongKongeMacaupublicaramumrelatóriointitulado“PlanodeCoordenaçãodoDesen-volvimentodosCentrosUrbanosdoGrandeDeltadoRiodasPérolas”,oqualsugerequeostrêsterritórioscolaboremnaformaçãodecentrosurbanosdotadosdeconcorrênciamundial,coordenadaesustentável,construindoumarededetransportesterrestresqueligueasrespectivasci-dadescomumaviagemquedurenãomaisdoqueumahora,criandoummodeloinovadordegestãobilateraldepostosfronteiriçoseconstituindoumaconjunturadesegurançaecológicanaregiãonasuaglobalidade.ODeltadevetornar-senumabasedeindústriasavançadasdefabricaçãoanívelinternacionalenumabasemodernizadadeprestaçãodeserviços,bemcomoumcentroeconómicodeimportâncianacional.HongKongdevecontinuaraconsolidaroseuestatutodemetrópoleinternacionaldaÁsia,promovendo-seaumdoscentrosmodernizadosdeserviços,en-quantoMacaudevetornar-senumcentroturísticoedelazermaisatraen-teanívelmundialenumaplataformaregionaldecomércioeserviços.Nestesentido,aoentrarnoseusegundodecénioapósasuaimplantação,odesenvolvimentosustentáveleconómicodeMacauapelaparaseinte-grarnoGrandeDeltadoRiodasPérolas.Segundovemos,comoMacaueZhuhaiselocalizamnazonacosteiraocidentaldoRio,acooperaçãoen-tresiéumaparteintegranteerelevantedacooperaçãoregionaldoDelta.OprimeiroeomaisimportantepassoparaqueMacausepossaintegrarnoGrandeDeltadoRiodasPérolaséoestreitamentodasrelaçõescoope-rativascomZhuhai.Comoésabido,Macauéumterritóriofamosoondesecruzamasculturaschinesaeocidentaleumadastrêscidadesmaisconhecidasondepredominaosectordejogos(daí,serconhecidapor*Doutouradoemeconomiaregional,chefe-investigadordoInstitutodoEstudodeJogosdaUniversidadedeMacau.

990“LasVegasdoOriente”),tendocondiçõessingularesparadesenvolverasindústriasdeturismoejogos.Comaaboliçãodomonopóliodaexplora-çãodejogosem2002,aconcessãopeloContinenteChinêsde“vistosin-dividuais”paravisitarHongKongeMacauem2003eoreconhecimentodo“centrohistóricodeMacau”comopatrimónioculturalmundialem2005,odesenvolvimentodasindústriasdeturismoejogoséaindamaisnotório.Zhuhai,porsuavez,éumacidadelitorallindaeporondeoRiodasPérolasdesaguenomar,sendoumadas40melhorescidadesdeinte-resseturísticodaChina.Assimposto,umaanáliseatodososvectoresso-breosproblemasexistentesnacooperaçãosobreturismoregionalentreosdoisterritórioscomvistaaconhecerosentidodacooperaçãonomesmosectoremfunçãodaconjunturaeapesquisademedidasdemodoactivoeousado,parainiciaracooperaçãoregionalnoturismoentreambos,teráumsignificadoestratégicomuitoimportante.II.AnálisesobreosproblemasexistentesnacooperaçãoregionalnoturismoentreMacaueZhuhaiPorrazõesdeordemgeográfica,odesenvolvimentodeMacauedeZhuhaiestãointimamenterelacionados,existindoumalongahistóriadecooperaçãoemváriasáreastaiscomoasocialeaeconómica.Durantemuitosanos,acooperaçãoentreosdoisterritóriosfoibastantefrutíferanasáreasdoturismo,investimento,gestãodepostosfronteiriços,com-participaçãoderecursosdeturistas,conjugaçãodositineráriosdeturismobemcomonadivulgação.Noentanto,acooperaçãonoturismoentreMacaueZhuhaiéalgoqueenvolvedoissistemasdiferentesepassaparaalémdasfronteirasdosdoisterritóriosaduaneiros,fronteiraestaquecondiciona,aligaçãoespacialeasdiferençashumanasentreosrespec-tivosterritórios1,enquantoosfactoreshumanosnumenoutroladodafronteirasealteramcomfrequência2.Nestesentido,afronteiracolocaacooperaçãonoturismoentreMacaueZhuhainasombra,pondoem1YangYuwaneHuTianxin,MudançasdosEfeitosdeFronteiraeaUrbanizaçãodasZonasFronteiriças—oCasodeShenzhen,inYeShunzan,GuChaolineNiuYafei,Estudosso-breaIntegraçãoRegionalnoContextodeUmPaís,DoisSistemas,Beijing,EditoraKexue,1999,pág.104a111.2RattiR.1993.Howcanexistingbarriersandbordereffectsbeovercome:atheoreticalappro-ach.In:CappallinR&BateyPWJ.RegionalNetwork.BorderRegionsandEuropeanIntegration.London:Pion:60-69.

991causaograudeintegraçãodoturismoentreosdoisterritórios.Defacto,emboraopesodasreceitasdoturismonoProdutoInternoBruto(PIB)deZhuhaitenhasidooprimeiroclassificadodoDeltadoRiodasPérolasem2008,comumbomambientereconhecidonacionalmentecomilhas,termas,camposdegolfe,parquestemáticoserealizaçãodefestividadespeculiaresdeinteresseturístico,onúmerodeturistasestrangeirosfoireduzido.Nesseano,Zhuhaiacolheu969.200turistasprovenientesdeHongKong,610.300deMacau,789.600deTaiwan,querepresentaramrespectivamente33,86%,21,32%e27,59%dosturistasquealipernoita-ram.Porsuavez,deentreosturistasquepernoitaram,otempomédiodepermanênciafoide2,9dias,sendoasdespesasdiariamentefeitasporcadaumde169,11dólaresamericanos.Deentreas124principaiscidadesdoPaíssujeitasaestudo,otempodepermanênciaeasdespesasrealizadaspordiaporturistaclassificaram-serespectivamenteem37.ºe83.ºluga-res,ocupandoposiçãomédia,atémédia-baixa.RelativamenteaMacau,aomesmotempoqueaindústriadoturismoedosjogosconseguiuumdesenvolvimentonotório,osproblemasdafaltadeterrenoserecursoshu-manosjásetornaramsalientesháanos.Comvistaaquebraraslimitaçõesderivadasdafaltadeespaço,astrêssociedadesconcessionáriasdaexplo-raçãodejogosjádivulgaramosseusplanosdeinvestimentoemZhuhai.Atítulodeexemplo,aSociedadedeJogosdeMacaupretendiaconstruir2túneissubaquáticoseumazonaturísticatransfronteiriçacomumaáreade1,5milhõesdemetrosquadradoseuminvestimentode5biliõesdedólaresdeHongKong;aSandsLasVegasplaneouconstruirumazonadereuniõesedeexposiçõesinternacionaisedelazer,comumaáreade5,2quilómetrosquadradosemHengqindeZhuhai,comuminvestimentode2biliõesdedólaresamericanos;aGalaxyCasinoS.A.pretendiaexplo-rarumagrandezonaturísticatambémemHengqindeZhuhai,comumcapitalprevisionalde9biliõesdedólaresdeHongKong.Infelizmente,nestemomento,estesplanosjádeixaramdesermencionados,seéquenãoforamabortados.Emtermosglobais,acooperaçãoregionalnoturis-moentreMacaueZhuhainãoéideal,havendoumenormeespaçoparadesenvolvimento.RevendoaevoluçãodaindústriadeturismodeMacau,deZhuhaiedoContinenteChinês,ofomentoconjuntodaeconomiaturísticaregio-nalpassouaserumaexigênciaintrínsecadodesenvolvimentodoturismo.E,nofomentodoturismoregional,osgovernoslocaisdesempenhampapeisrelevantesnasuapromoçãoeorganização,constituindoassim

992umaforçapropulsorapredominante.Assim,estáestabelecidoeassenteoestatutopredominantedosgovernosdasregiõesadministrativasenvol-ventesnacooperaçãodoturismoregional.NocasoconcretodoturismoregionaldeMacaueZhuhai,emvirtudedoscondicionalismosrígidosdecorrentesdadivisãoadministrativa,daconcorrênciadeinteresseslocaisedefactoresinstitucionais,taiscomoosistemadegestãoadministrativa“umpaís,doissistemas”,hábastantesimpedimentosquepõememcausaofomentoconjuntodoturismoregionalporpartedosGovernosdosdoisterritórios,factoquedeterminaqueosmecanismosdecooperaçãoentresi,queremtermosdefinalidadeoufuncionamento,queremtermosdeprotecçãoinstitucionalnãoseadequemàsnecessidadesdecorrentesdodesenvolvimentodoturismoregional.Nestestermos,prevendoofuturocombasenopassado,muitoem-boraoaproveitamentodeHengqinjátenhasubidoaoníveldoplanea-mentonacional,urgefazerfaceaalgumascontradiçõeseproblemasmaissalientesparaqueacooperaçãoentreosGovernosdosdoisterritóriospossaavançar:1.Ascooperaçõeserampoucopragmáticascomfaltadeharmonização.Emboraosdoisterritóriostenhamapresentadoassuasvontadeseideiasdecooperaçãonoturismoregional,asrespectivasacçõeserampre-dominantementeformais,tendo-seficadopormerasabordagens,sendomuitasdestasideiaslimitadasàadministraçãoegestãodoturismo,nãoexistindopolíticas,medidasemeiosconcretos,operáveiserealísticos,nemsequeracompartilhaderecursoseinfra-estruturasturísticasedasfontesemercadosdeturistas.Atítuloexemplificativo,foicriadaem1993uma“instituiçãopromotoradoTurismodoDeltadoRiodasPérolas”entreaDirecçãodosServiçosdeTurismodaProvínciadeGuangdong,aAssociaçãodeTurismodeHongKong(anterioraDirecçãodosServiçosdeTurismodeHongKong)eaDirecçãodosServiçosdeTurismodeMa-cau.Porém,emtermosdefuncionamentoederesultados,aspropostasapresentadasporesseorganismo—planeamentoedesenvolvimentoin-tegradosderecursosturísticosnaregião,coordenaçãonacriaçãodeinfra-estruturas,prestaçãodeserviçoseformaçãodepessoaldosectorturístico—ficamaindanafasede“abordagemepesquisadesoluçõesviáveisparaacooperação”.Emtermosglobais,MacaueZhuhaiprocediamdeforma

993isoladaàpromoçãodoseuturismo,oquenãoerafavorávelàmaximiza-çãodoaproveitamentoderecursosturísticosexistentesnaregião.2.OsGovernosestavamcheiosdeboavontade,enquantoascomunidadesestavamindiferentesOempenhonacooperaçãoentreosGovernosdeambososterritó-rioséumacondiçãonecessáriaparaofomentodoturismoregional.Senãohouverintervençãodosgovernoserespectivaspolíticas,essacoope-raçãoperdeasuabaseepressupostosessenciais.Noentanto,acoope-raçãonoturismoregionaltemqueserimplementadaatravésdeacçõesdeempresasdosectorturísticoeasrelaçõescooperativasnãopodemseraprofundadasnempodemserpersistentesapenascomainiciativadosgovernosesemdinamismodosempresários.Analisandoasvicissitudesocorridasnoâmbitodacooperaçãoentreosdoisterritórios,váriospro-jectosdeinvestimentoforamsuspensosdurantemuitotempo,oquefezcomquecadavezmaisempresasficassemhesitantesperanteacooperaçãoregional,gastandooseuânimo,iniciativaecriatividade.Osprojectosdastrêsmaioressociedadesdejogosatrásreferidasquetêmporobjectivoalargaraextensãodassuasactividadesdeturismo,reuniõeseexposiçõesemZhuhaisuscitaramreacçõesdasdiferentespartes,umavezqueosinte-ressesdeMacauedeZhuhaierampresumidamentepostosemcausa.EmvirtudedenenhumdosdoisGovernosencararsériaevigorosamenteestassituações,osprojectosencontravam-seabandonados,oquemanifestaoimpassenacooperaçãonaáreadeturismo.3.FaltaummecanismoeficienteparaimpulsionaracooperaçãoTeoricamente,acomplementaridadeouasomadasvantagensdeMacaueZhuhaipodecriarmaioresbenefíciosparaambos,doqueasac-çõesdesenvolvidasisoladamente.Noentanto,emvirtudedasdiferençasemcondiçõestaiscomoadotaçãoderecursoseadivisãodetrabalhore-gional,éimpossívelqueosbenefíciosatribuídosaambossejamtotalmen-teidênticos.Aliás,relativamenteàcooperaçãonoaproveitamentocon-juntodaIlhaHengqin,queéconsideradaa“novafronteira”doregime“umpaís,doissistemas”,comosepoderesolveroproblemadajurisdição?ComosepodemequilibrarosinteressesentreMacaueZhuhai?ProblemaestemuitodiscutidonoseiodosGovernosedascomunidadesdeambos

994osterritórios.Estasrelaçõescomplicadasdeinteressesnãosãosusceptíveisdeserresolvidasúnicaouessencialmentecomomecanismoadministrati-voactual,massimcomumapluralidadedemecanismosqueasharmoni-zem.Afaltademotivaçãoeregulaçãoeficientedasacçõescooperativaseafaltaderacionalidadenapartilhadosbenefíciosprovenientesdasmesmasoucompensação,porãoemcausaacontinuidadedacooperaçãonoturis-moregionalentreMacaueZhuhai.III.Aimportânciadacooperaçãointer-govermentalentreosdoisterritóriosparaofomentodoturismoregionaldeMacaueZhuhaiAcooperaçãoentreosGovernosdeMacaueZhuhainocontextodoaproveitamentodeHengqin,éumprocessodegestãodoturismodependentedoconsensodeambosobtidoquantoaosobjectivosglobaiseinteressescomunsdofomentodoturismoregionaleàintegraçãodasvantagensdeambosnaorganização,gestãoeinstituição,comvistaapromoverodesenvolvimentosustentáveldoturismoregionaldeambososterritórios,conformeasdirectrizesconstantesdo“PlanodeCoordena-çãodoDesenvolvimentodosCentrosUrbanosdoGrandeDeltadoRiodasPérolas”.EstacooperaçãonãotratadeumplaneamentoegestãoemconcretodeumadeterminadaactividadeturísticaacargodosserviçoscompetentesdeambososGovernos,massimdeumaacçãoinovadoranoâmbitodasfunçõesdegestão,emproldodesenvolvimentosustentávelregionaldaáreasocioeconómicadeambososterritórios;nãoselimitaàmontagemconjuntadeumprojectoturísticooudeumlugarpaisagísti-co,mastrata-sedeumaacçãodegestãointegradaquesebaseianaestra-tégiadodesenvolvimentoregional,estruturaeconómicaelocalizaçãodeindústrias,bemcomonocomportamentodosujeitoeobjectodoturismo.Entretanto,arealizaçãodacooperaçãoentreosGovernosdeMacaueZhuhainocontextodoaproveitamentodeHengqintemcomoobjectivocontinuaraaperfeiçoaromecanismodecooperaçãonoturismoregio-nalentreambososterritórios,contribuindoparaumaimplementaçãoefectivadoplaneamentodofomentodoturismoregional,reforçandoapotencialidadegeraldoturismoregionalcombasenaintensificaçãodaregulaçãoglobalaonívelregional.Assim,acooperaçãoentreosGovernosdeMacaueZhuhainoaproveitamentodeHengqintemessencialmenteosseguintessignificados:

9951.Éfavorável,aofimeaocabo,aodesenvolvimentosustentáveldoturismodecadaterritórioEmvirtudedasespecificidadesdadotaçãoderecursosnaturaisedaevoluçãodaculturaregional,bemcomodasdistinçõesnaestruturaeconómicaenoníveldedesenvolvimento,existemmanifestasdiferençasterritoriaisentreMacaueZhuhainassuasindústriasturísticas,havendoobjectivamente,nestesentido,desejosenecessidadesdeefectivaramaxi-mizaçãodosbenefíciosmediantecooperaçãovantajosaparaambos.Des-dequeosGovernosdeambososterritóriospossamintensificarasacçõescooperativasnosentidodecontribuirparaodesenvolvimentocomumre-gional,criandoummecanismodecoordenaçãobilateraloumultilateral,harmonizandoasrelaçõesentreostitularesdosinteresseslocaisdeambososterritóriosemconformidadecomaspolíticasediplomaslegaisnacio-naissobreodesenvolvimentoestratégicoecomoplaneamentosobreofomentodoturismoregional,éprovávelquesepossaalcançaroestadode“ganho-ganho”,emvirtudedacomplementaridadeentresi.ParaMacau,acooperaçãonoturismoemHengqinpoderáquebraraslimitaçõesde-vidasàfaltadelocaispaisagísticosdanaturezaedeinstalaçõesdediverti-mentosdegrandedimensão,prolongandoacadeiaindustrialdossectoresdeturismoejogosdeMacau,alterandoostatusquodapredominânciadosectordejogos,permitindoqueasfunçõeserentabilidadedoturismodeMacausejamdesenvolvidassuficientemente.QuantoaZhuhai,aco-operaçãonoâmbitodeturismoemHengqinpoderáintensificaraforçamotoradomesmolocalnacostaocidentaldoRiodasPérolas,introdu-zindoumanovapotênciaparaodesenvolvimentoeconómicodeZhuhai.Emsuma,acooperaçãoentreambososterritóriosseráextremamentevantajosaparaodesenvolvimentosustentáveldosectordoturismodeambososlados.2.ÉfavorávelànovafasedecooperaçãonoturismoregionaldeMacaueZhuhaiÉnecessárioalgumtempoparaformarummercadodeturismoregional;comonoaproveitamentoderecursosdeturismoregionalsubsis-temproblemasexternos,éinevitávelaocorrênciadofenómenode“falhadomercado”;torna-senecessáriodesenvolvereintensificaraintervençãodasorganizaçõesnão-governamentais.Assim,aquebradoscondiciona-lismosinstitucionaisoriundosdosistematradicionaleaconcretizaçãodaintegraçãodosmercadosdeturismomedianteoestabelecimentode

996políticas,regulamentosearranjosinstitucionaisuniformesdependemdacooperaçãointer-governamentaledoempenhodosgovernosnainovaçãoinstitucionalemmatériadomercado.Seistonãoacontecer,nãohaveráoutrosagentesemeioscapazesderealizarestainovaçãoinstitucional.Apardisso,dasanálisesacimaapresentadassobreosproblemasexistentesnoaproveitamentodeHengqinnosrecentesanos,nãoédifícilverificarqueambososGovernosdeMacaueZhuhaitêmprocuradooportunida-desparaintensificarascooperaçõesecomunicaçãocomvistaamaximizarosinteressesdopróprioterritório,sóque:1)oníveldecooperaçãofoinormalmentebaixo,enquantoasparteserambastanteinteresseiras;2)osacordosdecooperaçãonãoeramsuficientementevinculativos,nemeramasseguradosinstitucionalmente;3)acoordenaçãointer-regionalerainsuficiente;e4)encontrava-senumafasededesenvolvimentonãoinstitucionali-zado.Assim,naperspectivadareformafuncionalnagestãoadministrativa,aconcretizaçãodacooperaçãoentreosGovernosdosdoisterritóriosde-pendedaverificaçãodasseguintescondições:1)reforçaracoordenaçãonatomadadedecisãoeacçõescomunsen-treasduasregiõesadministrativas;2)intensificaraharmonizaçãoeregulaçãodasrelaçõesdeinteressesdecadaterritório,formandoumambientefavorávelaomaiorde-senvolvimento,regularizaçãoeinstitucionalizaçãodacooperaçãonoturismointer-regional,atravésdacriaçãodeummecanismodecooperaçãoecoordenaçãodeturismoentreosgovernosdeambas.3.Éfavorávelàpromoçãodaeficiênciaeeficáciadacoo-peraçãonoturismoentreMacaueZhuhaiAolongodosdezanosdaimplementaçãocomsucessodoregime“umpaís,doissistemas”emMacau,asautoridadeslocaisdoContinenteChi-nêsrespeitamrigorosamenteestearranjo.Noentanto,analisadooestadodecooperaçãoduranteosmesmosdezanosdecorridosapósatransferên-ciadasoberania,emboratenhamchegadoaumconsensodeintensificaracooperaçãoentreosdoisterritóriosetenhaminiciadoacçõescoopera-tivasdeváriasformas,estasformasematériasdecooperaçãoforamainda

997denívelbaixo;assim,oaproveitamentodeHengqinestavaestagnadaemvirtudedetersidoassuntosemprecedêncianoâmbitodaligaçãodosdoissistemasnumpaís.Apesardeseterregistado,nosrecentesanos,umdesenvolvimentodegrandevelocidadedosectordeturismoejogosemMacaueoflorescimentodoturismoemZhuhainomesmoperíodo,odesenvolvimentodomercadodeturismointer-regionalentreMacaueZhuhaiestavanotoriamenteatrasadoemtermosrelativos,porterexistidoumcertograudeproteccionismoterritorial,fazendocomqueaindústriaturísticaperdesseasuasustentabilidadenasuaglobalidade.Estefenó-menotemporrazãoessencialopapeldegestor,servidorecoordenadorqueosGovernosdeambososterritóriosnãotêmdesempenhado.Destemodo,agestãointegradadasacçõescooperativasnoturismointer-regio-nalnasuaglobalidadeeaimplementaçãodasacçõesarticuladasdentroeforadaregiãonasmatériasdepolíticasdodesenvolvimentodoturismo,meiosdegestão,padrõesdeexameedosobjectivosambientaissópodemserconcretizadascomacooperaçãoentreosdoisGovernos.Assim,aeficiênciaeeficáciadasacçõesdecolaboraçãonocampodoturismointer-regionalpodemserelevadasdemodosignificativo.IV.Ideiasprincipaisparaaconcretizaçãodascooperaçõesinter-regionaisentreosGovernosdeMacaueZhuhaiParaassegurarofuncionamentoeficazdomecanismocooperativoentreosGovernosdeMacaueZhuhainofomentodoturismointer-re-gional,énecessárioqueosmesmosmaximizemassuasfunçõesdirec-trizes,intensificandoasacçõescooperativasentresi,medianteinovaçãoinstitucionalecombasenosprincípiosdaigualdade,mútuaconfiança,predominânciadosGovernosecooperaçãonasmatériasdemercados,criandoumorganismocompetenteresponsávelpelacooperaçãoecoorde-naçãonoturismointer-regionalemecanismodedistribuiçãodosbenefí-ciosprovenientesdomesmo,bemcomoumarededeinformaçãorelativaàcooperaçãonoturismoentreosdoisterritórios.1.DainovaçãoinstitucionalAcriaçãodomecanismodecooperaçãointer-governamentalentreMacaueZhuhaidependedosesforçosaenvidarporambasaspartes.Comvistaaasseguraronormalfuncionamentodestemecanismo,éne-

998cessáriointroduzirmodificaçõesnasinstituiçõesdesadequadasaofomen-todoturismointer-regional,nosentidodedisponibilizarumambienteinstitucionalfavorávelàcriaçãoeaperfeiçoamentodomesmomecanismodecooperaçãointer-governamental,procedendo-sevigorosamenteàino-vaçãoinstitucionalemcumprimentodoprincípio“umpaís,doissiste-mas”.Assim,asmodificaçõesaintroduziremconcretoincluem:Primeira—Estabelecimentodeumplanoconcretoparaofomen-todoturismointer-regionaldeMacaueZhuhaianíveldosrespectivosGovernos,comoobjectivodegarantirqueoinvestimentoeacriaçãodeinfra-estruturasdoturismointer-regionalsejamcorrectamenteencami-nhados.Oreferidoplanosujeitar-se-áacritérioscientíficosparagarantirasuaoperacionalidadeetornar-se-ápúblicooportunamenteapósasuadefinição,comvistaaassegurarasuatransparênciaereduziroscustosinstitucionaisdesnecessários.Oqueémaisimportanteéasuacerteza,sendovedadaasuamodificaçãounilateraleapráticadeacçõesvioladorasdomesmo.Segunda—Darpassosparaaperfeiçoaraspolíticaseregulaçãorela-tivasaofomentodoturismointer-regionaldeMacaueZhuhai,comvistaaexplorarasvantagensdecorrentesdacomplementaridadederecursosentreosdoisterritórioseapromoveraformaçãoeocrescimentodoseumercadoturísticointer-regional.Emvirtudedosordenamentosjurídicosdiferentes,devesercriadoumgabinetejurídicoconjuntoouumgabinetedeligaçãoconjuntaresponsávelpelaresoluçãoatempadadasquestõesdedireitoquesurgememconcreto.Terceira—Reestabelecimentodeumaordem,entreosdoisGover-nos,paraaconcorrênciaecooperação,fomentandoaalteraçãodassuasfunções,intensificandoasfunçõesdeservir,promovendoaideiadeservirdosserviçospúblicos,melhorandoaformadeservireacapacidadedeservir.Faceaosupracitadofenómeno“osGovernosestavamcheiosdeboavontadeenquantoascomunidadesestavamindiferentes”,osGovernosdosdoisterritóriosdevem,porsuainiciativaeapósadefiniçãodoplanoedaregulamentação,dialogarcomascomunidadeseagentesdosectorturísticodorespectivoterritório.Énecessáriocriaroregimeda“cartadequalidade”paraosprojectosdeinvestimentoapresentadosporempresasdeturismo,regimeemqueseráestabelecidoumprazorazoávelparaaformulaçãoderespostasaosmesmos.Nocasodeaprovação,édeincen-tivarasuaimplementaçãoedeacompanharoseuandamento;nocaso

999deindeferimento,édedarumarespostafundamentadaàrespectivaem-presa,tornandopúblicoestescasosemambososterritórios,semprequepossível.2.Criaçãodeumorganismodotadodepoderesefectivosparaacoordenaçãodasacçõesdecooperaçãonoturismointer-regionaldeMacaueZhuhaiAinstituiçãodomecanismocooperativointer-governamentalen-treMacaueZhuhaiestácondicionadaaumorganismocoordenadoreficienteecomcertospoderesefectivosparaacooperaçãonoturismointer-regional.AssimosGovernosdeambososterritóriosdevemin-tervirdirectamentenassuasacçõesinstaladoras.Aoreferidoorganismocoordenadorcompetesobretudoaproduçãoeexecuçãodaspolíticasediplomasreguladores,bemcomosistemasrelativosàcooperaçãodocon-trolodaqualidadedosserviçosturísticos,documentosqueestãosujeitosàaprovaçãodeambososGovernos.Emtermosconcretos,esteorganismocoordenadordevedispordegabinetesdegestãoespecializadosoudeumgabinetecomfunçõesdegestãointegradaque,medianteoestabelecimen-todesistemasdecooperaçãoeregulamentos,esclareçaosrequisitoseasregrasdecooperaçãoacumprirporambasaspartes,criandocondiçõesparaaresoluçãodosproblemasnoseiodacomplementaridadederecur-sosedodesenvolvimentoequilibradoaoníveldosdoisGovernos,bemcomoparaasupressãodasdiscrepânciasentreasmedidasadoptadasnosdoisterritórios.Omesmoorganismodeveserumainstituiçãopermanen-teedotadadepoderefectivo,àqualcompeteacoordenaçãoorganizativaearegulaçãoanívelglobal,comvistaaresolverosproblemasdeapro-veitamentoderecursosestratégicoseamodelaçãodaimagemgeraldoturismointer-regional,bemcomodasrelaçõesentreodesenvolvimentodaindústriaturísticaeaprotecçãoambientaleecológica,nosentidodeassegurarofuncionamentoeficazearentabilidadedaeconomiadeescalanaexploraçãodasactividadesturísticas,alcançandoosobjectivoscomuns“ganho-ganho”deambasaspartes,deMacaueZhuhai.Omesmoorga-nismodevetercompetênciasdegestãoeautorizaçãomaisamplasdoqueasdasactuaisDirecçõesdosServiçosdeTurismodosdoisterritórios,masintegrandoosdirigentesechefiasdestasúltimas,enquantoasuaformadefuncionamentopodeserdenegociaçãoereuniõesperiódicasededecisõescomuns.

10003.Instituiçãodeummecanismoparaadistribuiçãodebenefíciosprovenientesdoturismointer-regionaldosdoisterritóriosEmvirtudedeambasaspartesprosseguiremnamaximizaçãodosbenefícios,acooperaçãoentreosGovernosdeambososterritóriosdeveassentareminteressescomuns.Assim,noâmbitodacooperaçãodoturis-mointer-regionalentredoisterritórios,énecessáriocriarummecanismoparaadistribuiçãodosbenefíciosprovenientesdoturismointer-regionalparacoordenarapartilhadosmesmosinteresses.Omecanismoparaadistribuiçãodosbenefíciosprovenientesdoturismointer-regionaltemporfinalidadearealizaçãodasuatransmissãoentreosdoisterritóriosmedianteaintegraçãodasmedidasdefomentodoturismointer-regionaleadefiniçãodeumregimenormalizado,nosentidodeefectivaraparti-lharacionalizadadosmesmosbenefíciosentreosdoisterritórios.Nestemecanismodevemsalientar-seasrelaçõesconcorrencialecooperativaentreambosnumaplataformadeigualdade,mútuobenéficasecolabo-ração,plataformaemqueosdoisterritórioscompartilhemosbenefíciosprovenientesdoturismointer-regional.Sobopressupostodofomentoconjuntodoturismointer-regional,realiza-seadistribuiçãoracionalentreosdoisterritórios,atravésdestemecanismoparaadistribuiçãodosbenefíciosprovenientesdoturismo,estabelecidomediantenegociação,resolvendoosconflitosdeinteressesquesurjamnasmatériasdecoopera-çãoentreosdoisgovernos,assegurandoodesenvolvimentosaudáveldaindústriaturísticainter-regional.Paraassegurarodesenvolvimentonestesentido,énecessárioquebrarcompletamenteoproteccionismolocaleasbarreirasdomercadoturístico,substituindoaformadeconcorrênciafragmentáriapelaconcorrênciadeganho-ganho;implementandoare-formadosistemadegestãonointeriordopróprioterritório,comvistaàpromoçãoconjuntadaindústriaturísticainter-regional,quebrandoosta-tusquodesobreposiçãoecruzamentofuncionaldosserviçospúblicosedafaltadecoordenação,criandoumambientesembarreirasadministrati-vasnacooperaçãonoturismointer-regional,sobopressupostodeganho-ganho.Atítuloexemplificativo,aUniversidadedeMacauquedisporádeinstalaçõesemHengqindeverácriarnoseuelencocursosacadémicosoucursosdeformaçãoapropriadosaodesenvolvimentodaquelazona,dandoprioridadeaosalunosdeZhuhai,atéoGovernodeMacaupossaconside-rarcriarumabolsadeestudosaconcederaalunosdistintosnaaprendiza-

1001gemenacondutaqueestejamdisponíveisparaservirodesenvolvimentoregionaldeMacaueZhuhai.4.AlargamentodarededeinformaçãosobreacooperaçãonoturismoentreosdoisterritóriosNosprimeirostemposapósatransferênciadasoberania,comoobjectivodedivulgaramarcadosprodutosturísticosinter-regionaisdeGuangdong,HongKongeMacau,osrespectivosGovernossugeriramoestabelecimentodeuma“plataformadeinformaçõesturísticasdeGuang-dong,HongKongeMacau”degrandeescala,queforneceriaaosmerca-dos-alvotodasasinformaçõesturísticas,demodoaconcretizaroobjecti-vodeinformatizaçãodoturismointer-regional.Noentanto,emtermosderesultadosreais,estaplataformanãochegouaproduzirosseusefeitos.Nestesentido,sugerimosqueosdoisGovernostomemainiciativadeestabelecerumarededeinformaçõesdecooperaçãonoturismointer-re-gionaldosdoisterritórioscomumlinkcolocadoemambososportaisdogoverno,parafacilitaramelhortrocadeinformaçõesegestãodosistemaderede,tornando-seefectivasalivrecirculaçãoepartilhadeinformações,criando,assim,umabaseparaacooperaçãointer-governamentaldentroeforadasregiõesdeMacaueZhuhai.Comamesmarede,serápossívelintensificarasacçõesinter-regionais,taiscomoatrocadeinformações,experiênciaseintercâmbio,formaçãoderecursoshumanoseconsultasjuntodeperitos,contribuindoparaalivreesuficientecirculaçãodein-formaçõesturísticas,pesquisaeimplementaçãodeumnovomododecooperaçãoturísticaentreambos.Istoseráfavorávelaodescobrimentodenovasáreaseoportunidadesdecooperação,promovendoacooperaçãonoturismointer-regionalaumnívelsuperior,tornandoaideiadecoope-raçãonumaconsciênciaduradoura.Estaplataformaderedeserátambémfavorávelaoestabelecimentoderelaçõescooperativaspermanentesein-teractivasentreambasaspartesintervenientesnacooperaçãodoturismointer-regional,constituindoprogressivamenteummodelodecooperaçãonoturismointer-regionaldemodocomplementar,fazendocomqueamesmacooperaçãotransitenumafasededesenvolvimentobenignoqueenvolverátodaacomunidade,atodososvectores.Éaindafavorável,poroutrolado,paraadivulgaçãoaopúblicodosassuntosadministrativoseinformatizaçãodasacçõesgovernativasdeambososterritórios,emfun-çãodasvantagensdamesmaplataformaderede,elevandoatransparên-ciaeprevisibilidadedasacçõesadministrativaspraticadaspelosserviçospúblicos.

1002V.ConclusãoPorumapluralidadederazõeslegadaspelahistóriaeemvirtudedeumconjuntodelimitaçõesdecorrentesdefactoresinstitucionais,taiscomoascontradiçõesnadistribuiçãodosbenefíciosentreambososter-ritóriosenossistemasadministrativosvigentes,osobjectivosemecanis-mosdefuncionamentoedegarantiadacooperaçãoentreosrespectivosGovernosnãosãoadequadosàsnecessidadesdofomentodoturismointer-regional,oquedeterminaqueamesmacooperaçãonãosejaefi-caz.Noentanto,odesenvolvimentodeMacaualongoprazonãopodedependerdaconquistadeterrenosaomar.SeZhuhainãoponderarsu-ficientementeMacaucomoumfactornoseuplaneamentoindustrial,époucoprovávelqueasuafamade“cidadejardim”setransformeemvan-tagemsubsequente3.Poroutraspalavras,aintensificaçãodacooperaçãonoturismointer-regionalentreMacaueZhuhai,nomeadamenteaoníveldosseusGovernos,éumconsensotendencial.Nestesentido,nocontextododesenvolvimentosustentávelinter-regional,édequebraropensa-mentodeinteressesindividuaiseparciais,procedendo-sevigorosamenteàinovaçãonagestãoorganizativaeinstitucional,atravésdacriaçãodeummecanismodecooperaçãoentreosdoisGovernos.Istoéumaopçãoracionalparapromoveracooperaçãodoturismointer-regionalentreMa-caueZhuhai,bemcomoparaodesenvolvimentosaudávelesustentáveldomesmo.Emsuma,osGovernosdeMacaueZhuhaidevemactuaremcumprimentodoconsensoaquecheguemnoâmbitodaregulamentaçãodomercadoturísticoecomopoderadministrativo,nosentidodeelimi-narasbarreirasinstitucionais,incentivaramobilidadedoselementosdoturismointer-regionaldeMacaueZhuhai,bemcomodeefectivaraalo-caçãoeficazdosrecursosdaindústriaturística,comoobjectivofinaldeformarumacomunidadeeconómicaintegradadoturismointer-regionaldoGrandeDeltadoRiodasPérolas.3HaoYufaneJiangShanshan,ADiversificaçãoEconómicaemMacaueaSuaIntegraçãocomZhuhai,in“CiênciasSociaisdeGuangdong”,Vol.IV,Ano2009,pág.84a89.

1003Administraçãon.º90,vol.XXIII,2010-4.º,1003-1039DesafiosenfrentadospelaRAEMparaumaboagovernaçãonasaquisiçõesgovernamentais*TangTatWeng**I.IntroduçãoParaqueogovernoalcanceosobjectivosdemanterofuncionamen-toquotidianodosserviçospúblicos,apoiarodesenvolvimentosustentáveldasociedadeeassegurarobem-estardoscidadãos,necessitadeapostarsuficientementenosrecursoshumanos,financeirosemateriais.Nosen-cargosfinanceirospúblicos,asdespesasrelativasàsaquisiçõesdebenseserviçoseàrealizaçãodeobraspúblicasocupamumaproporçãosignifica-tiva.EntreospaísesmembrosdaOrganizaçãoMundialdoComércio,asdespesasrelativasàsaquisiçõesgovernamentaisvariamentre10%e15%doProdutoInternoBruto(PIB)1.NosmembrosdaOrganizaçãoparaaCooperaçãoeoDesenvolvimentoEconómico(OCDE),estaproporçãoémaiselevada,sendode19,96%;naUniãoEuropeia(UE)amesmaéaindamaiselevada,atingindo21,48%.Casoasdespesasnãoincluamoscustoscomadefesanacionalecompessoalresponsávelpelasaquisições,aproporçãonaOCDEenaUEéde7,75%e8,03%respectivamente2.NoquerespeitaàRAEM,noanode2007,porexemplo,asdespesasrelativasàaquisiçãodebenseserviçoseaoinvestimentoedesenvolvimentoforamde7,379biliõesdepatacas,ocupando32%dadespesatotaldogoverno,quefoiligeiramentemaiselevadodoqueasdespesascomopessoalqueserepresentaram30%,econstituiramamaiorporçãodasdespesaspúblicas.Emsimultâneo,asmesmasocuparam4,8%doPIB3,sendoassimforma-doummercadodeaquisiçõesgovermentaisatendível.*Otextooriginaldesteartigofoiapresentado,em23deOutubrode2010,na4.ªCon-ferênciaInternacionalsobre“GestãoPúblicanoSéculoXXI:OportunidadeseDesafios”.**DoutoremDireitopelaUniversidadedeCiênciaPolíticaeDireitodaChina.1ConsultadoowebsitedaOrganizaçãoMundialdoComércio,em11deMaiode2010:http://www.wto.org/english/tratop_e/gproc_e/gpa_overview_e.htm.2OECD(2003).TheSizeofGovernmentProcurementMarkets.OffprintfromOECDJournalonBudgeting,Vol.1,No.4.3TangTatWeng(2009).StudyonEstimationoftheMarketSizeRelatedtotheGovernmentProcurementofMacauSAR,JournalofMacaoStudy,No.55,December2009,publi-shedbyMacaoFoundation.

1004AsactividadesrelativasàsaquisiçõesgovernamentaisdaRAEMba-seiam-senosistemajurídicodasaquisiçõesgovernamentaisvigente,quesecompõepelaregulamentaçãodedespesas,normascontratuais,diplo-masespecíficosdeaquisiçõesenormasjurídicasbásicas.OdiplomalegalnuclearéoregimededespesasreguladopeloDecreto-Lein.º122/84/M,comanovaredacçãodadapeloDecreto-Lein.º30/89/M,odireitopro-cessualatinenteaoconcursodeaquisiçãodebenseserviçosreguladopeloDecreto-Lein.º63/85/M,eoregimejurídicodeempreitadasdeobraspúblicasprevistonoDecreto-Lein.º74/99/Mqueregulaosprocedimen-tosdeconcurso.Oreferidoregimededespesasfoiimplementadohámaisde20anosapósasuarevisão,enquantoqueosdoisregimesrelacionadoscomosprocedimentosdeconcursoentraramemvigorhámaisde25anose11anos,respectivamente.Osistemajurídicogovernamentaldasaquisiçõesformadoporestesdiplomasmanifesta-sebastanteobsoleto,poucoeconómicoeineficaz,entreoutrasdeficiências,aníveldeadminis-traçãoefuncionamentoemrelaçãoàrápidaevoluçãosocialeeconómicadaRAEM.Aliás,faceàglobalizaçãodecomércioeeconomiainternacio-nal,sãonecessáriasmedidaseficazesdecolaboraçãointernacionalparacombateradecadênciaeacorrupçãoeparaprotegeraconcorrêncialeal,etc.Portanto,hánecessidadedesaberbemosriscoseosdesafiosenfren-tadospresentementepelogovernodaRAEMnasaquisiçõespúbicas,paraqueogovernoestabeleçadevidaeeficientementeasoluçãodeboagover-naçãonosentidodeassegurarqueosfundospúblicossejamutilizadosdeformaapropriadaecomeficácia.II.InstrumentosinternacionaisqueasseguramaquisiçõesgovernamentaisaplicadosàRAEMAquestãodacorrupçãonoprocessamentodasaquisiçõesgoverna-mentaistemsidoalvodeatençãoanívelinternacionalhámaisdeumadécada,estandoregulamentadapelosinstrumentosinternacionais,in-cluindo:1.ARecomendaçãoRevistasobreaLutaContraaCorrupçãonasTransacçõesComerciaisInternacionais(OECDRevisedRecom-mendationonCombatingBriberyinInternationalBusinessTran-sactions)adoptadapeloConselhodaOCDEem23deMaiode1997;2.AConvençãosobreaLutacontraaCorrupçãodeAgentesPú-blicosEstrangeirosnasTransacçõesComerciaisInternacionais

1005(OECDConventiononCombatingBriberyofForeignPublicOffi-cialsinInternationalBusinessTransactions)aprovadapelaOCDEnasessãodenegociaçãode21deNovembrode1997;3.AConvençãodasNaçõesUnidascontraaCorrupção(UNCon-ventionAgainstCorruption)aprovadapelasNaçõesUnidasemNovaIorque,em31deOutubrode2003;4.ARecomendaçãosobreaLutaAdicionalcontraaCorrupçãodeAgentesPúblicosEstrangeirosnasTransacçõesComerciaisInternacionais(OECDRecommendationforFurtherCombatingBriberyofForeignPublicOfficialsinInternationalBusinessTran-sactions)lançadapeloGrupodeTrabalhorelativoaoSubornonasTransacçõesComerciaisInternacionaisdaOCDEem26deNovembrode2009.Nestesinstrumentosinternacionais,apenasaConvençãodasNaçõesUnidascontraaCorrupçãoéaplicávelnaRAEM.AsuaaplicaçãoformalnaRAEMresultoudasuapromulgaçãoem21deFevereirode2006,atravésdoAvisodoChefedoExecutivon.º5/2006,aproveitandoofactodeaRepúblicaPopulardaChinaterefectuado,em13deJaneirode2006juntodoSecretário-GeraldaOrganizaçãodasNaçõesUnidas,odepósitodoinstrumentoderatificaçãodamesma,queentrouinternacionalmenteemvigorparaaRepúblicaPopulardaChina,incluindoasuaRegiãoAd-ministrativaEspecialdeMacau,em12deFevereirode2006.Onúmero1doartigo9.ºdestaConvenção4regulaespecificamentequequandoo4Cfr.odispostodon.º1doartigo9.º(Contrataçãopública)daConvençãodasNaçõesUnidascontraaCorrupção,promulgadapeloAvisodoChefedoExecutivon.º5/2006,“CadaEstadoPartedeveráadoptar,emconformidadecomosprincípiosfundamentaisdoseuordenamentojurídico,asdiligênciasnecessáriasparaintroduzirsistemasadequa-dosdecontrataçãoassentesnatransparência,naconcorrênciaeemcritériosobjectivosparaatomadadedecisõesquesejameficazes,nomeadamente,naprevençãodacor-rupção.Taissistemas,quenasuaaplicaçãopoderãoteremcontalimiaresadequados,deverãoprevernomeadamente:a)Adivulgaçãopúblicadeinformaçãosobreosproces-sosdeadjudicaçãoeoscontratos,incluindoinformaçãosobreosconvitesparaconcor-rereinformaçãorelevanteepertinentesobreaadjudicaçãodecontratos,dandoaospotencaisproponentestemposuficienteparapreparareapresentarassuaspropostas;b)Adefiniçãopréviadascondiçõesdeparticipação,incluindooscritériosdeselecçãoeadjudicação,bemcomoasregrasrelativasaoconcursoerespectivapublicação;c)Autilizaçãodecritériosobjectivosepredefinidosparaatomadadasdecisõesemmatériadecontrataçãopública,afimdefacilitaraverificaçãoposteriordaaplicaçãocorrecta

1006paísmembroestabelecerregimedeaquisiçõespúblicas(governamentais),deverãoacrescentar-seosrequisitosparapreveniracorrupçãobaseadanosprincípiosfundamentaisdoprópriopaís,facilitandoaconstituiçãodore-gimedeaquisiçõesgovernamentaiscomtransparência,concorrêncialealetomadadaadjudicaçãoporcritériosobjectivos,etc.Alémdisso,aOCDEdesenvolveumafunçãoproactivanapromo-çãodasaquisiçõesíntegrasedesempenhaumpapelderelevonodesen-volvimentodaconcorrêncialealnodomíniodocomérciointernacional.Estaorganizaçãonãosóelaborouosinstrumentosinternacionaissupra-citados,comotambémapresentousugestõescomeficáciaprática,tendolançadoem22deSetembrode2008a“ListadeVerificaçãoparaRealçaraIntegridadenasAquisiçõesPúblicas”5(ChecklistforEnhancingIntegrityinPublicProcurement),queoferecesugestõesparareferênciaaospaísesouregiõesmembroseatéaquaisquerpaísesouregiões,comoobjectivodefortaleceraculturadasaquisiçõesíntegrasnocompletoprocessamentodasaquisições.ApesardeMacaunãoserummembroeconómicodestaorganização,assugestõescontidasnessaListatêmimensovalorderefe-rênciaparaMacau.Noquedizrespeitoaoconluionoprocessamentodasaquisiçõesgovernamentais,emboraomesmosejaumassuntoparadiscussãointer-nacional,emgeralaindanãoobtémaatençãoequivalenteaotemadacorrupçãoenãoestádefinidoeminstrumentointernacional.dasregrasoudosprocedimentos;d)Umsistemaeficazdeauditoriainterna,incluindoumsistemaeficazderecurso,queassegureoacessoàsviaslegaisderecursoemcasodeincumprimentodasregrasoudosprocedimentosestabelecidosemconformidadecomopresentenúmero;e)Quandoadequado,medidaspararegularmentarasquestõesrelativasaopessoalresponsávelpelacontratação,taiscomoadeclaraçãodeinteressesnocasodedeterminadoscontratospúblicos,osprocedimentosdeselecçãoerequisitosemmatériadeformação.”5Estalistadeverificaçãovisaorientarumenquadramentopolíticaaserdesenvolvidoeimplementadopelogoverno,oqualsedivideem2partes:aprimeiraparteinclui4aspectosquesãorespectivamentetransparência,boagestão,prevençãodemaucom-portamento,responsabilidadeecontrolo,totalizando10princípiosparaorientaremosresponsáveispelasdecisõesadesenvolveremumenquadramentopolíticoapropriadonosentidodefortaleceraintegridadedasaquisiçõesgovernamentais;asegundaparteprovidenciaasorientaçõesparaaimplementaçãodecadafasedoprocessodasaquisiçõesgovernamentaisenquadrado,indicandoostípicosderiscosàintegridade,providen-ciando,emsimultâeno,correspondentementemedidaspreventivasviáveis.

1007III.CorrupçãoeconluionasaquisiçõesgovernamentaisNotrabalhoeprocessamentodasaquisiçõesgovernamentais,exis-tem2desafiosnucleares,istoé,acorrupçãoeoconluio.Osignificadodecorrupçãoperseconsistenumactosecretoentreosautoreseobenefícioprivadoilegalobtidoforadoâmbitodobenefícionormal,causandoda-nosàriquezadogoverno,àsociedadeeatéaterceiraspessoas.Osignifi-cadodeconluioéumaconcorrênciamútua,àsuperfície,entreaspartesenvolvidas,masexistindointrinsecamenteumarelaçãodeparceriadecolaboraçãoestreita.Ambosparecemactosindependentes,nãosãoidênticos,masrelacio-nam-sepraticamente.Osserviçospúblicosprecisamdeadoptarmedidasepráticaseficazesparasuperaremosproblemastrazidosporessesdesafios.Noqueconcerneàcorrupção,édepreveniroeventualcometimentodecorrupçãoporpartedosfuncionários,especialmentepelopessoalrespon-sávelpelasaquisiçõesduranteagestãodasactividadesdeaquisição.Noqueconcerneàevitaçãodaocorrênciadeconluio,édepreveniroconluioentreosconcorrentesouentreosfornecedores.Todavia,acorrupçãoeoconluio,naprática,nemsempreocorremindependentemente,massimdeformamista.Porexemplo,opessoalresponsávelpelasaquisiçõesqueaceitabenefíciosécegoparaoconluio;opessoalresponsávelpelaaqui-siçãoqueaceitabenefícioprovidenciaalgumasmensagensquefacilitamefectivamenteoconluio;opessoalresponsávelpelasaquisiçõesobrigaaqueoadjudicatáriochegueaumacordoadicionalcomoutrofornecedorindicadoporele,etc.Todavia,apósumaanáliseminuciosadascausasdosrespectivosproblemas,épossívelafastaracorrupçãodopessoalres-ponsávelpelasaquisiçõeseoconluioentreosfornecedoresouoacordoparaparticiparemlicitação(bid-rigging).Intrinsecamente,acorrupçãoéumactoilegítimodopessoalresponsávelpelasaquisiçõesaumentandoaprópriariquezaàcustadasdespesaspúblicas,oriundadoactoquecobiçaobenefício;oconluiodefine-secomoosconcorrentesemrelaçãoconcor-rencialparticipamnomesmoconcursojuntando-separaaumentaremosprópriosinteressespormeiosilícitos.Todavia,nesteacto,nãoénecessárioqueopessoalresponsávelpelasaquisiçõessejasubornado,ouseja,nãoénecessárioqueacorrupçãoaconteça.Resumidasasexperiênciasinternacionais,asNaçõesUnidasiden-tificamasformasdoactodacorrupção,comosendoprincipalmenteas

1008seguintes:1.práticacorrupta,épeloqualoactooconcorrenteofereceedádirectaouindirectamentedinheirooubensvaliososaopessoalres-ponsávelpelasaquisições,ouoactopeloqualopessoalresponsávelpelasaquisiçõesoactopeloqual,pessoalresponsávelpelasaquisiçõesaceitaourequerqualquercoisavaliosaparainfluenciaroprocessodeselecçãoouaexecuçãodocontrato;2.práticafraudulenta,éoerronadeclaraçãoouaomissãodefactos,nosentidodeinfluenciaroprocessodeselecçãoouaexecuçãodocontrato;3.práticaconluiada,éoesquemaouapropostacompreçoartificialenãoconcorrencialestabelecidoemconspiraçãoen-treosconcorrentes,nomesmoconcurso,independentedoseunúmeroedograudeconhecimentomútuo;4.práticacoerciva,édanoouaameaçadedanificar,directaouindirectamente,pessoasouassuaspropriedadesnosentidodeinfluenciarasuaparticipaçãonoprocessamentodeaquisi-çãooudeafectaraexecuçãodocontrato6.Noquedizrespeitoàsformasdeconluio,oDepartamentodeJus-tiçadosEstadosUnidosdeAméricaclassifica-asnosseguintestipos:1)supressãodeoferta,ocorrequandoumoumaisconcorrentesquepre-tendemparticiparnumconcursoconcordamemnãoentregarpropostasprovisoriamente,ouretirarpropostasentregues,nosentidodeconcre-tizaremasuaintençãodequeapropostaapresentadapeloconcorrenteportodoselespreferido,sejaadmitidanoconcursoe,finalmente,adju-dicada;2)ofertacomplementar,ocorrequandoalgunsconcorrentesconcordamemapresentarpropostascompreçosaltosououtrascondi-çõesespeciaisinaceitáveisporpartedaentidaderesponsávelpelasaqui-sições,afimdequeapropostaapresentadaporumcertoconcorrentepossaseraceiteefinalmenteadjudicada.Aintençãodestapráticaénãodesejarqueaentidaderesponsávelpelasaquisiçõesaceiteasoutraspro-postas,formandopoisumailusãodeconcorrênciaanáloga;3)rotaçãodeoferta,ocorrequandotodososconcorrentesemconspiraçãooferecemrotativamenteopreçomaisbaixo,possibilitandocadaconspiradorteroportunidadedeganharocontratodeaquisição.Contudo,existemdi-versascondiçõesderotaçãoentreosconspiradores,dificultandoaconsci-6UnitedNations(2008).UnitedNationsConventionagainstCorruption:implementingprocurement-relatedaspects(CAC/COSP/2008/CRP.2),submittedbytheUnitedNationsCommissiononInternationalTradeLaw,ConferenceoftheStatesPartiestotheUnitedNationsConventionagainstCorruption,Secondsession,NusaDua,Indonesia,28January–1February2008.

1009ênciaporpartedaentidaderesponsávelpelasaquisições,sendotambémdiversasasformasdedistribuiçãodebenefícios,i.e.nofornecimentodeitensadquiridospelaadjudicaçãoporformarotativa,oadjudicatáriodis-tribuimontanteidênticoacadaconspiradorouquantidadedetrabalhocorrespondenteàescalacomercialdecadaconspirador,etc.;4)subcon-trataçãocomoregimedecompensação–osconcorrentesconspiradoresconcordamemnãoapresentarempropostasouapresentarempropostasqueserãopreteridas,comintençãodetrocadosubcontratooudoseucontratodefornecimentojuntodoconcorrenteconspiradorqueobtémaadjudicaçãocomsucesso,ouseja,oconcorrentequeobtémaadjudica-çãoporofereceropreçomaisbaixoouasmelhorescondiçõesrenunciaàcelebraçãodocontratodefornecimentoparaajudaroconcorrenteemsegundolugaremtermosdemelhorpreçooucondiçõesaganharocon-trato,nosentidodequeeste,emtroca,lheatribua,ossubcontratosporformaquepartilhemmutuamenteomaiorlucroobtidoatravésdessapráticailícita.Édesalientarquecasoosubcontratonãosejapartedocontratoprincipalpelaadjudicaçãoparapromoveraconcorrência,istoéumapráticacontraaconcorrência7.IV.RiscosdecorrupçãoesubornoprovavelmenteemergentesnoprocessamentodeaquisiçõesgovernamentaisdaRAEM1.ComposiçãodoprocessamentodeaquisiçõesgovernamentaisOstrabalhosrelativosàsaquisiçõesgovernamentaisdesenvolvidospelosserviçoseorganismospúblicosdaRAEMdevemobrigatoria-mentecumprirasdisposiçõeslegaisdorelevanteregimededespesaseprocedimentosdeconcurso.OregimededespesaséodoDecreto-Lein.º122/84/MrevistopeloDecreto-Lein.º30/89/M,oqualregulaasformasdeaquisiçãoaplicadascorrespondentementeaosmontantesdoitemaadquirir.Casoomontantedeaquisiçãoatinjaovaloriniciallegal,7Inreferenceto,on30thDecember,2009,thedocumentPriceFixing,BidRigging,andMarketAllocationSchemes:WhatTheyAreandWhattoLookFor”,bytheDepart-mentofJustice,US,availableinthewebsite:http://www.justice.gov/atr/public/guide-lines/211578.pdf

1010deveserrealizadoconcurso,senão,aplica-seoajustedirecto;ouseja,seomontantedasaquisiçõesatingirovaloriniciallegalearespectivaaquisiçãodispensarconcursoporpreencherascircunstânciasespeciaislegalmenteestabelecidas,adopta-seoajustedirecto.Osrespectivospro-cedimentosdeconcursoestãosujeitosaoDecreto-Lein.º63/85/MeDe-creto-Lein.º74/99/M.Oprimeiroregulaoprocedimentodeconcursoparaaaquisiçãodebenseserviços;osegundoregulaoregimejurídicodocontratodeempreitadasdeobraspúblicas.Tendocomobaseossupracitadosprocedimentosdeconcursolegal-mentedefinidoseconsiderando-osprocedimentosnucleares,todososserviçoseorganismospúblicossópodemobterositensaadquirirneces-sariamentemedianteacompreensãodointeiroprocessamentodeaquisi-ção.OGráfico1demonstraoprocessamentotípicodasaquisiçõesgover-namentaisdaRAEM,incluindo6faseseconstituindosequencialmenteanecessidadedoprojecto,aespecificaçãodoprojecto,osprocedimentosdoconcurso,osprocedimentosdeadjudicação,acelebraçãodocontrato,eaimplementaçãodocontratoepagamento.Asprimeirasduasfasesdetrabalhosãoprocedimentosadministrativos,asetapasdetrabalhonãoestãosujeitasàlei,masumadelasdevecumpriraespecíficadisposiçãolegal8.Da3.ªà5.ªfasesdetrabalhosãoprocedimentoslegaisqueestãosujeitasaodireitoprocessualdeaquisiçõesgovernamentais–oDecre-to-Lein.º63/85/MeoDecreto-Lein.º74/99/M–quedefinemaseta-paseosconteúdosadesenvolver;a6.ªfasedetrabalhoconstituiprocedi-mentoadministrativo,cujaetapadetrabalhonãoestásujeitaàlei,masaexecuçãodetrabalhoéreguladapelorelevantecontratodeaquisição.Dopontodevistadostrabalhosrelativosaoconcurso,noprocessa-mentodasaquisições,asprimeirasduasfases,queestãono“períodoexantedoconcurso”,sãofasespreparatóriasdotrabalhodoconcurso.Está-8ApósapromulgaçãodoDespachodoSecretárioparaaEconomiaeFinançasn.º1/2007,peloGabinetedoSecretárioparaaEconomiaeFinanças,nodia15deJaneirode2007,todososserviçoseorganismospúblicosdevemnecessariamentecumpriroseuAnexoI–InstruçõesparaoProcessamentodeDespesascomAquisiçãodeBenseServiços,de-vendoigualmenteelaborarumapropostadeaquisiçãoparaautorizaçãodedespesascomaquisiçõesdebensouserviços,nosentidodeobterdespachodoórgãooudirigentecomcompetênciaprópriaoudelegada,podendodepoisdesenvolverformalmenteaformadeaquisiçãocorrespondenteaomontantedadespesaouàscircunstânciasespeciais.

1011senafasedanecessidadedeoprojectodecidirseénecessáriaarealizaçãodoconcursoparaobteroitemaadquirir.Casohajanecessáriorealizaroconcurso,osdocumentosreferentesaoconcurso,especialmenteoanún-ciodoconcurso,oprogramadoconcursoeocadernodeencargos,eosrespectivosanexos,entreoutros,sãoelaboradosnafasedaespecificaçãodoconcursoparafacilitaremodesenvolvimentoformalelegaldosproce-dimentosdoconcurso.As3.ªe4.ªfasesdetrabalhoqueestãono“períododoconcurso”sãoapartenucleardoprocessocompletoparaaquisição.Osadjudicatáriossãoseleccionadosnestasfases.Teoricamente,otraba-lhodoconcursoconclui-seaqui.Oremanescenteéo“períodoexpostdoconcurso”,ouseja,as5.ªe6.ªfases,nasquaisserealizamacelebraçãodecontratodefornecimentodebenseserviçosoudecontratodeempreita-dadeobraspúblicasentreaentidaderesponsávelpelaaquisiçãoeoadju-dicatário,bemcomoarealizaçãodefornecimentoouobrasnocompletoprazocontratual.Casooprazodegarantiaouoprazodemanutençãodasobrastambémsejaestipuladonocontrato,omesmoéincluídonoperí-odoexpostdoconcurso.Comcerteza,esteperíododevecontar-seatéaopagamentocompletodomontantecontratadopelaentidaderesponsávelpelasaquisiçõesconformeascláusulascontratuais;poroutraspalavras,atéaocumprimentocompletodasobrigaçõescontratuaisporambasaspartescontratantes.Gráfico1:Períodos,fasescorrespondentesetiposdetrabalhosnoprocessamentodasaquisiçõesgovernamentaisdaRAEM

10122.RiscosdecorrupçãoesubornoprovavelmenteemergentesnoprocessamentodasaquisiçõesgovernamentaisNasseisfasessupracitadas,háhipótesedeocorreremalgumaspráticasilegítimas,atécircunstânciasquearriscamaintegridadedasaquisições,tantonosprocedimentosadministrativoscomonosproce-dimentoslegais.Asuadiferençaassentasomentenapossibilidadedeocorrência.A1.ªfasedetrabalhoéanecessidadedoprojectodeaquisiçãoouanecessidadedoconcurso.Ostrabalhosdestafasesãobastantecruciais,sendodecididoaquiseumserviçopúblicotemanecessidadeconcretadeprocederàaquisiçãomediantearealizaçãodeconcurso.Emprincípio,oserviçopúblicoemquestãoelaboraprimeiramenteumestudodeviabili-dadesobreoitemaadquirir,nosentidodeseinteirardanecessidade,dosrequisitostécnicosedadisponibilidadeparaofornecimentodoitemnomercadolocalounumdeterminadomercado,etc.Antesdaelaboraçãodoestudodeviabilidade,ummecanismodeintegridadedeveserestabe-lecidoparaasseguraraobjectividadeeaimparcialidadedoresultadodoestudo,senão,serápossívelaemergênciadefalsificação,subestimaçãoousupraestimaçãodaviabilidade,danecessidadeedapossibilidadedomer-cadofornecerorespectivoitemetc.,assimcausandoaaquisiçãoilegítimaoudesnecessáriadebens,serviçosouobras.Nointuitodereforçaropla-neamentodasaquisiçõesgovernamentais,aAdministraçãoPúblicadeveaconselhavelmentedefiniroplanodeaquisiçãoanual,demodoapossibi-litarumaboadisposiçãodasnecessidadeseumaboaordemeorganizaçãoquantoaostrabalhosdeaquisiçãoarealizarpelosserviçospúblicos.Noplanodeaquisiçõesanuais,podemserincluídasaaquisiçõesregulareseasaquisiçõespornecessidadeespecial,senão,asnecessidadesdeaquisiçõespoderãoseravaliadasincorrectamente,ouostrabalhosdeaquisiçãoserãodesenvolvidossemantesseavaliareficienteeprecisamenteanecessidadedasaquisiçõesdevidoàurgência.A2.ªfasedetrabalhoconstituiadefiniçãodaespecificaçãodoplanodeaquisiçõesoudoitemaadquirir,ouseja,aelaboraçãopelaentidaderesponsávelpelasaquisiçõesdosdocumentosreferentesaoconcurso,es-pecialmenteoanúnciodoconcurso,oprogramadoconcurso,ocadernodeencargosparaasaquisiçõesdebenseserviçoseaempreitadadeobraspúblicas,erespectivosanexos,etc.Emprimeirolugar,osconcorrentes

1013devempreencheraqualificaçãoexigida,senãoosmesmosnãoserãoaceiteseassuaspropostasapresentadasnãoserãoabertas;emsegundolugar,deixarosconcorrentespotenciaissaberemosrequisitosessen-ciaiseospadrõestécnicosdoitemaadquirir,entreoutrosassuntos,nosentidodequeosmesmospreparemaspropostasqueachammelhorpreencherosrequisitosparadasaquisiçõesemelhorsatisfazerapro-curadaentidaderesponsávelpelasaquisições.Casoaespecificaçãodoprojectodeaquisiçãosejaestabelecidademaneirainexactaegrosseiraesejasubavaliada,particularmenteorequisitoreferenteàqualificaçãodosconcorrentesserbaixoeaespecificaçãoreferenteaoitemaadquirirficaatrasadaouabaixodopadrão,etc.,apropostaapresentadapeloconcor-renteéfacilmenteaceiteeficaadjudicada.Casoosproblemassejamve-rificadosapenasnaalturadacelebraçãodocontratoeaadjudicaçãonãopossaseranulada,oconteúdodocontratodeveseralteradoinevitavel-menteconformeasnecessidadesconcretasreferentesaofornecimentodebenseserviçosouàexecuçãodeobras,particularmenteaalteraçãodosrequisitosecondiçõesestabelecidasnosdocumentosreferentesaoconcurso,e/ouaalteraçãodoconteúdodaproposta,etc.,queinfluen-ciarãoaconcorrêncialeal.Casooitemaadquirirsejaumanecessidadefundamentaledevaserajudicado,aentidaderesponsávelpelaaquisi-çãoestabeleceaqualificaçãodeentradamaisaltaouexcessivaparaosconcorrenteseaumentaaespecificaçãoreferenteaoitemaadquirir,peloqueháoportunidadedeaceitarcertosconcorrrentesesperadoseoitemaadquirircomcertaespecificação.Alémdisso,certaespecificaçãodeterminadalimitaprovavelmenteaparticipaçãonoconcursoporqual-querconcorrente,oufavorececertosconcorrentesentreoutros.Aliás,quandosejaprevistoqueaspropostasentreguespelamaiorpartedosconcorrentespreenchemosrequisitosdoconcurso,certapropostapodeobtermelhorvalordevidoaoscritériosdeavaliaçãoinapropriadosquesãoestabelecidospreviamenteprevaleceremsobrecertosaspectosdecondiçõesnaavaliaçãodaspropostasaoutros,possibilitandoaentidaderesponsávelpelasaquisiçõestenderparaaproprostaentreguepelocon-correntenaesperançadeseraproprostapreferida,bemcomoomesmoobterocontratodeaquisição.A3.ªfasedetrabalhoconsistenosprocedimentosdoconcursoedoactopúblico.Emboraoprocedimentocompletoeasetapasdetrabalhoestejamsujeitasaosdireitosprocessuaisvigentes,certosprocedimentoseetapasdetrabalhoauxiliaresdevemaindaserdefinidaspelaprópria

1014entidaderesponsávelpelaaquisição.Casoestasdefiniçõessejamindevi-das,facilitarãoaemergênciadepráticasdecorrupçãoedesuborno.Emrelaçãoaoconcursopúblicooseucarácteréconcorrencial,masoconcur-socomcarácternãoconcorrencial,emparticular,omododeaquisiçãocarecedeprocedimentosdeaquisiçãopadronizadoscorrendoesponta-neamentemaiorriscodeemergênciadecorrupçãoesuborno.Contudo,ocontratodeadjudicaçãodestetipodeaquisiçãonãopodecomprovarperseaexistênciadequalquercorrupçãoesuborno,masapossibilidadedecorrupçãoesubornoexistenteneleémaiselevadadoqueapossibi-lidadenocontratodeadjudicaçãoresultantedoconcursocomcarácterconcorrencial.Alémdisso,aaquisiçãorealizadadevidoànecessidadeurgenteénãoconcorrencial,tendoopessoalresponsávelpelaaquisiçãomaisflexibilidadenacircunstânciadeaquisiçãonãoplaneada,reduzindodessemodoaatençãodachefiaresponsávelpelaaquisiçãooudosseussuperiores,assim,diminuindoograudecontroloe,porsuavez,aumen-tandoapossibilidadedesubornooubaixandooscustosdeoutraspráticasilegítimas,taiscomocausandooaumentodepreçosdoitemaadquirirfacilmenteescondidonaaquisiçãoquerequerfornecimentourgente.Nestemomento,osdocumentosreferentesaoconcursoeoconteúdodecontratoformatadospodemevitarirregularidadeseficazmente,masnãodevemtornar-se“transparentes”poisissoinfluenciaráaconcorrêncialeal.EstesdocumentoseconteúdoscontratuaismodelodevemestarsempredisponíveispelaAdministraçãoparaseremutilizadosnositensalvosdeaquisiçõesfrequenteseregulares,paraalémdasuaaplicaçãonascircuns-tânciasdeurgência,nosentidodereduzirarepetiçãodosprocessamentosdeaquisiçõesdegrandesvolumesdeitenssimilares,afimdepoupartempoeoscustosdeelaboraçãodedocumentosreferentesaoconcursoeaocontratodeadjudicação.Oconcursolimitadoquepossuiocarácterconcorrencialenvolveaqualificaçãopréviadosconcorrentes;asempresasquesãoconsideradasmaisreconhecidasecomreputaçãotêmmenospos-sibilidadedepretenderinfluenciaropessoalresponsávelpelasaquisiçõeseosconcorrentes.Geralmente,numconcurso,ostrabalhosdecontrolodoprocessodeconcorrênciadesenvolvem-seemváriasfasesesobdiversasformas,sendoaqualidadeeaespecialidadedaspropostasavaliadasporentidadeespecíficaparadeterminarseoprincípiodovaloragregado(valueformoney)seencontracompletamentecumprido,ouseoitempropostomereceovaloragregado.Aliás,quandoosconcorrentescujaspropostasnãoforemadjudicadasconsideraremaexistênciadeirregularidadesno

1015procedimentodoconcurso,paraalémdeelesprópriospoderemlevantarreclamações,tambémdevehaveroportunidadedeocasoserconhecidopelopúblico,sociedadeeórgãosjudiciais.Emboraoconcursocomcarác-terconcorrencialpossareduziraoportunidadedecorrupçãoesuborno,nãopodepreveniraspráticascontraaconcorrência,taiscomooconluio,oacordoparaparticipaçãoemlicitação(bid-rigging),etc.Defacto,estaspráticascontraaconcorrênciacausamcorrupçãoentreosintervenienteslevandoaqueosconcorrentestentemsubornaropessoalresponsávelpe-lasaquisições.A4.ªfasedetrabalhoconsistenotrabalhodeavaliaçãodaspropos-tasenoprocessodeadjudicação.Apósaconclusãodoactopúblicoedadefiniçãodalistadefinitivadosconcorrentesqualificadosadmitidos,aco-missãodoactopúblicoentregaàcomissãodeavaliaçãotodasaspropostasapresentadospelosconcorrentesdefinitivamenteadmitidos.Aúltimaseleccionaapropostacomasmelhorescondiçõeseocorrespondentecon-corrente,emconformidadecomoscritériosdeavaliaçãopreviamentees-tabelecidos.Apesardeoprocedimentodeadjudicaçãosersujeitoàlei,ostrabalhosdeavaliaçãodepropostaseasconcretasdisposiçõesdetrabalhodacomissãodeavaliaçãonãosãoobjectodedisposiçãolegal.Contudo,acomissãodeavaliaçãoaindatemdeestaremharmoniacomoprincípiodaconfidencialidadeenãopoderevelarospormenoresaterceiros.Sendoassim,ocontroloineficazdestaoperaçãopodecausarpráticasdemanipu-laçãoderesultadosdeadjudicação;aentidadeadjudicanteàqualcompeteaapreciaçãosópodeefectuaraadjudicaçãodeacordocomoresultadodeavaliaçãoquelheésubmetido,ouadjudicaraoconcorrentequepreferepeloabusodecompetência.A5.ªfasedetrabalhoéacelebraçãodocontrato,sendoesteperíodocompreendidoentreaobtençãodaadjudicaçãopeloconcorrentedapro-postapreferidaeacelebraçãodorespectivocontrato.Considerandoquenasdisposiçõesvigentesosconcorrentesmanifestamasuaconcordânciacomaminutadecontratoantesdeseremadjudicados,basicamente,aen-tidaderesponsávelpelasaquisiçõescombinacomoadjudicatárioapenasumadataparacelebraremocontrato.Esteprazonãodevesermuitopro-longado.Casoesteprazosejaexcessivamentelongo,istoimplicaquepos-sivelmenteumanegociaçãoentreopessoalresponsávelpelasaquisiçõeseoconcorrentepreferidoseencontrememcursoeaindanãotenhamchegadoaumconsenso.

1016A6.ªfasedetrabalhoconstituiaimplementaçãodocontratoeopagamento.Emprincípio,ofornecedorouoempreiteiroprocedeàprestaçãoconformeasdisposiçõescontratuaiseaentidaderesponsá-velpelaaquisiçãoprocedeaocorrespondentepagamentoconformeostermoscontratuais.Duranteoprazodeexecuçãodocontrato,osrele-vantestrabalhosjánãoestãosujeitosàlegislaçãorelativaàaquisiçãogo-vernamental,existindodiversosmétodosetécnicasparaesconderemaspráticasdosuborno.Osubornopodeapresentar-seemformadeobrasfraudulentas,exagerodovolumedeobrasedaseventuaisdificuldadesnaexecuçãodasobras,alteraçãodasobrasaexecutaroudaordememétodosdostrabalhos,utilizaçãodemateriaiscomqualidadeinferioràestipuladanocontratooufornecimentodebensdebaixocustoequa-lidade,bemcomoprestaçãodeserviçoscontratadosdeformaindevida,etc.Estassãotécnicasmaiscomunsqueiludemogovernoedefraudamosfundospúblicos.3.SinaisdecorrupçãoesubornoprovavelmenteemergentesnoprocessamentodasaquisiçõesOtextosuprajáanalisouassituaçõesnasquaisépossívelemergeremriscosdecorrupçãoedesubornonasdiversasfasesdoprocessamentodasaquisiçõesgovernamentais,mas,naprática,aindaexistemimensaspossi-bilidadesquepodemseridentificadaseatendidasapenasporexperiênciasehipóteses,nosentidodeseremtomadasascorrespondentesmedidaspreventivasouseremestabelecidossistemasdeintegridadeparaevitaraocorrênciadestasirregularidades.Dasexperiênciaspráticasobtidas,jáseencontrammuitosexemplosqueindicamsinaisouindíciosdaemergênciadecorrupçãoedesuborno.Atravésdestessinaisouindícios,aAdministraçãoPúblicaeaAutoridadeJudicialpodemsuspeitardecorrupçõesedesubornosprovavelmentejáemergenteseadoptaracçõesadicionaisparaasinvestigar,eatéacusaraspessoasenvolvidas.Casoasirregularidadespossamsercomprovadas,ac-çõespodemserintentadasimediatamente,assimparandologoosdanosrelativosàAdministraçãoPública.Assim,reconhecerosrespectivossinaisetomarascorrespondentesmedidascomeficiênciaeprecisãonosdiversosperíodosdotrabalhome-lhorserãosalvaguardadasacçõescontraosactosdecorrupçãoesuborno.

1017Tabela1:SinaisdeemergênciaprováveldecorrupçãoesubornoeacçõescontraacorrupçãoadoptáveisnumprocessamentodeaquisiçãoPeríodoSinaisouindícios9Acçõescontraacorrupçãonumaaquisição10Qualquerperíodo–Opessoalresponsávelpelaaqui-siçãorecebeprendaseentreteni-mentosimprópriosoferecidospelosconcorrentes;–Opessoalresponsávelpelaaqui-siçãorecusaapropostaparaumaposiçãodiferentedaáreadeaqui-sição;–Opessoalresponsávelpelaaqui-siçãonãoconsegueesclareceraori-gemdasuariquezarepentinamenteaumentada;–Opessoalresponsávelpelaaqui-sição,concorrentes,fornecedoresouempreiteirostêmumarelaçãosocialestreita;–Adquirem-sefrequentementegrandevolumedebensdeumaúnicafonte.–Estabelecerumaentidaderespon-sávelpelaaquisiçãoindependentecomespecialistas;–Organizarautosbásicosees-senciaispeloquepodeprocederàverificaçãoecontroloeficaz;–Definirocódigodecondutaparaopessoalresponsávelpelaaquisição.Períodoexantedoconcurso–Aceita-seaparticipaçãodefor-necedorbemconhecidoquepagasuborno(subornoactivo);–Opessoalresponsávelpelaaquisiçãorequerarealizaçãodeconcursosdesnecessáriosfrequen--temente.–Promulga-seoconcursoomaiscedopossívelepublica-seaoportu-nidadeeanecessidadedoconcursonos“média”principaisedeformaconveniente;–Muda-serotativamenteopessoalresponsávelpelaaquisiçãodeumadeterminadaárea;–Aentidaderesponsávelpelaaquisiçãodefineexpressamenteoitemaadquirir,devendoempartic-ulardefinirasespecificaçõesourequisitostécnicosdosbens,serviçoseobrasaadquirirouaexecutar.9NicolaEhlermann-Cache(2008).“FightingBriberyinPublicProcurement:TheworkoftheOECDWorkingGrouponBribery”,publishedinFightingBriberyinPublicProcure-mentinAsiaandthePacific,Proceedingsonthe7thRegionalSeminaronMakingInternatio-nalAnti-CorruptionStandardsOperational,publishedbyOECD/ADB.10TinaSøreide(2004).CorruptioninPublicProcurement:Causes,ConsequencesandCures,ReportR2002:1,Chr.MichelsenInstitute,DepartmentStudiesandHumanRights.

1018PeríodoSinaisouindícios9Acçõescontraacorrupçãonumaaquisição10Períododoconcurso–Aceitarem-sepropostasapresenta-dasapósotermodoprazoparaessefim;–Osmembrosdacomissãodeava-liaçãoeosconcorrentestêmrelaçãofamiliarmasnãosedeclaramimpe-didos;–Acomissãodeavaliaçãoselec-cionapropostanãoconformeaoscritériosdaavaliação;–Adjudicaçãodevaloraltoinjusti-ficada;–Aentidadeadjudicanterecusainjustificadamenteasugestãodead-judicaçãoapresentadapelacomis-sãodeavaliação.–Aentidaderesponsávelpelaaqui-siçãodevetrataracomunicaçãocomosconcorrentescautelosa-mente;–Osprocedimentoslegaisdocon-cursodevemserobservados;–Definem-se,deformaclaraeconcisa,ostrabalhosindispensáveisnosprocedimentosdeconcurso;–Adoptam-se,tantoquantopos-sível,ospreçosnomercadointerna-cionalcomocritériosdereferênciaaquandodaavaliaçãodospreçospropostos;–Osprocedimentosdoconcursodevemincluirostatusdaaquisiçãodediversosgraus,emparticular,ogeral,urgente,excepcionaleime-diato,etc.Períodoexpostdoconcurso–Aumenta-seopreçoadjudicadosemjustificaçãobastante;Osconcorrentespreferidosdocon-cursoactuamrepetidaesistemati-camentecomosubcontratantesdosrespectivostrabalhosadjudicados;–Aimplementaçãodocontratoenvolveintermediário(s)desneces-sário(s);–Oobjectodocontratodefor-necimentooudocontratodeem-preitadanãoserelacionacomasactividadesnuclearesdofornecedoroudoempreiteiro;–Opessoalresponsávelpelaaqui-siçãoaceitabensouserviçosdebaixaqualidadee/ouaceitaade-moranasuaentregaouexecução.–Prestaraosconcorrentespreferi-dosesclarecimentoseinformaçõesrelevantesemrelaçãoàrecusadassuaspropostas;–Ostrabalhossuplementaresde-vemserincluídosnocontratodeaquisiçãocasohajanecessidadedasuaexecução;–Acauçãoprestadapeloadju-dicatáriodeveserdefinidanumaproporçãoadequadaemrelaçãoaovalorcontratado;–Umaentidadeespecíficadevesercriadaparaseresponsabilizarportodasasacçõesrelacionadascomoscontratosdeaquisiçãoeparaosacompanhar.V.FormasdeconluioeconcorrênciadeslealexistentesnasactividadesdeaquisiçõesgovernamentaisNosdireitosprocessuaisvigentesrelativosàsaquisiçõesgovernamen-tais,osserviçospúblicospodemnãoprocederàadjudicaçãoperanteo

1019conluiopresumidoentreosconcorrentes11.Emgeral,asaquisiçõesgover-namentaisconstituemumapráticaconcorrencial.Oconluioéumacordoentreosconcorrentescontraaconcorrênciajusta,sendoomesmogeral-menteestabelecidodeformanãoescritae/ouuma“práticaconcertada”12.Osreferidosdiplomaslegaisnãoindicamexpressaeconcretamentequaispráticassãopráticasdeconluio,nemalistamquaispráticasouacordosqueperturbamascondiçõesnormaisdaconcorrência,queviolamacon-corrêncialealpertinenteàsaquisiçõesgovernamentais.Assim,acompre-ensãoeoreconhecimentodasformasdeconluiofacilitamopessoalres-ponsávelpelasaquisiçõesapresumiraexistênciaounãodeconluioentreosconcorrentes.Emconformidadecomasacçõesdeanti-trustrelativasàsaquisiçõesgovernamentaismaiscomunsnosEstadosUnidos,estãoafixaçãodepreços(price-fixing),oacordoparaparticiparemlicitações(bid-rigging)eapartilhadomercado(marketsharing)etc.Todosestessãofactoresqueindiciamcriminosos.Afixaçãodepreçoséumacordoentreosconcorrentesqueaumenta,fixaoumantémospreçosdavendadosbensouserviços,masnãoestálimitadaaumpreçoidênticoqueérecebidoeacordadopelosconcorren-tes,ounãoestálimitadaaconluioemconjuntocomtodososconcor-rentesnomesmosectorindustrial.Afixaçãodepreçospodeexistirem11Cfr.odispostonaalíneac)doartigo38.ºdoDecreto-Lein.º63/85/M,“quandoháfortepresunçãodeconluioentreosconcorrentes”,oadjudicantetemodireitodenãofazeraadjudicação.Cfr.odispostonaalíneaf)doartigo96.ºdoDecreto-Lein.º74/99/M,“quandohajafortepresunçãodeconluioentreosconcorrentes,nome-adamentenostermosdon.º1doartigo5.º”,“odonodaobratemodireitodenãoadjudicaraempreitada”.Conformeestasdisposições,pode-seintepretaridoneamentequeaspropostasapresentadascombaseemqualquerpráticaouacordoalcançadoentreosconcorrentesquepossaperturbarascondiçõesnormaisdeconcorrêncianormal,nãoserãoaceites.Emboraaentidaderesponsávelpelaaquisiçãorecebaasrespectivaspropostasnoprazodeentregadepropostas,podetomarumadecisãodenãoadjudicarqualquerpropostanasituaçãoemqueoconluioédetectadonoperíododeavaliaçãodepropostas,ouseja,nãotemlugaraadjudicaçãodoconcursoemcausa.Seguidamente,aentidaderesponsávelpelaaquisiçãopodepropôrumaacçãopenalcontraosconspi-radores,podendo,porumlado,oconcursoserlançadonovamenteeporoutrolado,continuarajustiçadasactividadesrelativasàaquisiçãogovernamentalnacircunstânciademinimizarainfluência,emanterointeressepúbliconãodanificado.12A“práticaconcertada”éfeitadeformanãoescritaentreasempresasquenãotêmqualquercontactooucomunicação,sendoumapráticadeconluiofeitaporambasaspartesqueseharmonizammutuamenteemconsensotácito.

1020diversasformasdeacordoouemformadeacordoquerestringeaconcor-rênciadepreços,i.e.afixaçãodedescontos,ocongelamentodospreços,aadopçãodecritériospadronizadosparaocálculodepreço,amanutençãodepreçosdiferenciadossobrediversostipos,tamanhosouquantidadesdeprodutos,alistadepreçosfixadospormaisbaixo,afixaçãodostermosdecrédito,anãopublicaçãodospreços,etc.Namaioriadoscasos,oscons-piradoresqueparticipamnafixaçãodospreçosestabelecemalgunsmeca-nismosestratégicosparaasseguraremqueoacordosejaapoiadoporcadaumdeles.Oacordoparaparticiparemlicitaçõeséumaformaeficazpelaqualosconspiradoresaumentamopreçosquandoaentidaderesponsávelpelaaquisiçãorealizaumconcursocomcarácterconcorrencialparaadquirirbensouserviços.Basicamente,osconcorrentesacordampreviamentequaloconcorrentequeapresentaráapropostaqueseráadjudicadanoprocedimentodoconcurso,masnãoénecessárioquetodososconcorren-tesparticipemnoconluio.Oacordoparaparticiparemlicitaçõespodeocorreremdiversasformas,sendogeralmenteoconluioapresentadonasformasseguintes:nãohaveroferta,ofertacomplementar,rotaçãodeofer-ta,esubcontratação.Estasformasdeconluiojáseencontramexpostasnotextosupra.Apartilhadomercadoocorrequandoosconcorrentesconcordamdelimitaromercadoentresi,sendopartilhadososconsumidoresespecí-ficosouostiposdeconsumidores,osprodutosouasregiões.Osconcor-rentesacordamavendadeprodutosaosconsumidoresdacertaregião,erecusamavendadeprodutosaosconsumidoresdasregiõesdistribuídasaosseusconspiradores,ouvendemprodutosaestesconsumidoresdepro-pósitoaopreçomaiselevado.Todososacordosparaparticiparemlicitaçõestêmumpontoco-mum,sendoquealgunsoutodososconcorrentesdecidempreviamenteoadjudicatárioouqueaconcorrênciaentreosconspiradoreséreduzida.Emgeral,apráticadeconluiosurgedevidoàexistênciadealgunsfactoresfavoráveiseocorreemqualquersectorindustrial.ConhecerbemascondiçõesfavoráveisparaaocorrênciadeconluioémuitosignificativoEmprimeirolugar,oconluioocorreprovavelmentecasohajapoucosfornecedoresnomercado.Elesconhecem-sefacilmenteechegamfacil-menteaacordoquantoaopreço,oferta,consumidoresouregiões,etc.Oconluiotambémpodeocorrernasituaçãodehavergrandequantidadede

1021empresasconcorrenciais.Acausaprincipaléqueexistemapenaspoucasempresasprincipaiseasrestantessãomargenalizadasnomercado.Emsegundolugar,seosrespectivosprodutosnãoencontramfacilmentesubstitutos,ouseosprodutospretendidostêmespecificaçõeslimitadas,apossibilidadedeconluioérelativamentemaisalta.Emterceirolugar,osprodutospadronizadosfacilitamoacordodaestruturadepreçosco-mumentreosconcorrentes.Quantoaoutrasformasdeconcorrência,taiscomodesign,funçõespeculiares,qualidadeeserviços,etc.,édifícilchegaremaacordo.Emquartolugar,asaquisiçõesrepetidasaumentamapossibilidadedeconluio,vistoqueosconcorrentesseconhecembemporseencontraremfrequentementenosactospúblicos.Emquintolu-gar,nasocasiõessociais,nasorganizaçõescomerciaisenassituaçõesdecolaboraçãocomercialoudemudançadeempregodostrabalhadores,etc.,emqueosconcorrentessetornarammutuamentebemconhecidos,tambémpodeocorreroconluio13.NopresentesistemajurídicodaRAEM,nãoexistenenhumale-gislaçãoavulsarelativaàconcorrêncialealouanti-monopólio,massimmeramenteartigosdestinadosàprotecçãodeconcorrêncialealdispersospordiplomaslegaisdediversasáreaseconómicas.Todavia,osartigoscomaplicaçãorelativamentemaisamplasãoosatinentesà“concorrênciadesleal”estipuladosnoCódigoComercialqueregulamexpressamente11práticasdeconcorrênciadesleal,taiscomoactosdeconfusão,actosenganosos,ofertas,actosparadenegrirterceiros,actosdecomparação,actosdeimitação,exploraçãodareputaçãoalheia,violaçãodesegredos,promoçãoeaproveitamentodeviolaçõescontratuais,exploraçãodade-pendênciaevendascomprejuízo.Estasdisposiçõesnãosãofixadasàluzdasactividadesrelativasàsaquisiçõesgovernamentais,nãohavendo,pois,disposiçõesdirectamentecontraaspráticasdeconluio.Contudo,esteCódigodispõenoartigo158.ºque“constituiconcorrênciadeslealtodooactodeconcorrênciaqueobjectivamenteserevelecontrárioàsnormaseaosusoshonestosdaactividadeeconómica”.Sendoassim,jáqueaacti-vidadedeaquisiçãogovernamentalfazpartedasactividadeseconómicasdasociedadeedaregião,aspráticasdeconluionãoserãoreconhecidascomoactoscumpridoresdoprincípiodahonestidade,sendoportantoconsideradaspráticasdeconcorrênciadeslealesendoigualmentesujeitasaoCódigoComercial.13Vernota6.

1022VI.TrabalhosrelativosàintegridadedasaquisiçõesgovernamentaispromovidosentusiasticamentepeloGovernodaRAEMDesdeatransferênciadasoberaniadeMacau,oGovernodaRAEMpromoveactivaesistematicamentetrabalhosrelativosàintegridadeemtodasasáreasdagovernação,emparticular,medidaspró-integridadeimplementadasnasactividadesdasaquisiçõesgovernamentaisereconhe-cidaspelasociedade,equeasseguramausufruiçãodevidaeaalocaçãojustadefundospúblicos.Alémdisso,oGovernodaRAEMtambémco-laboraproactivamentecomasorganizaçõesinternacionais,reforçandoostrabalhosanti-corrupçãorelativosàaquisiçãogovernamentalanívelin-ternacional,afimdeprotegeraindamaisaintegridadedasaquisições.DeseguidasãolistadosalgunsdocumentosemitidospelogovernodaRAEMnosúltimosanoscomoobjectivodegarantirumaadquisiçãoíntegra:1.“InstruçõessobreoProcedimentodeAquisiçãodeBenseServi-ços”,emitidaspeloComissariadoContraaCorrupçãoemDe-zembrode2003;2.“OrientaçõesparaaCondutaÍntegradosTrabalhadoresdaAd-ministraçãoPública”,emitidaspeloComissariadoContraaCor-rupçãoemDezembrode2004;3.“EstudosobreoRegimedeEmpreitadasdeObrasPúblicasdaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau”,apresentadopeloComissariadoContraaCorrupçãoà8.ªSessãodoGrupodeDirecçãodas“AcçõesContraaCorrupçãodaÁsiaPacífica”,coordenadaspeloBancodeDesenvolvimentodaÁsiaeOCDEnofinalde2007;4.“InstruçõesparaaRealizaçãodeDespesascomAquisiçãodeBens,ServiçoseObras”,promulgadaspeloGabinetedoSecretárioparaosTransporteseObrasPúblicasemMarçode2008;5.“InstruçõesparaaRealizaçãodeDespesascomObraseAquisiçãodeBenseServiços”,quereviuasInstruçõescitadasnopontoanterioreoseuanexo“RegrasdeTrabalhodaComissãodeAva-liação”,promulgadaspeloGabinetedoSecretárioparaosTrans-porteseObrasPúblicas,emJulhode2009;6.“RegimeparaaSistematizaçãodoProcessodeConsultadasEm-preitadasdeObrasPúblicas”,estabelecidopelaDirecçãodos

1023ServiçosdeSolos,ObrasPúblicaseTransportesemOutubrode2009,apartirdoqualseaceitaformalepublicamenteainscri-çãodeempreiteirosparainclusãonalistadeempreiteirosquali-ficados.Alémdepromoverdessaformaostrabalhosrelativosàaquisiçãoín-tegra,o3.ºGovernodaRAEMvaiaprofundandocompletamenteostra-balhosdepró-integridade.ÉindicadonoRelatóriodasLinhasdeAcçãoGovernativaparaoAnoFinanceirode2010“oimpulso......daformaçãodeumsistemaadministrativotransparenteconstituiopontofulcraldasreformas”,concretizandocompletamenteasteoriasdocombateactivoàcorrupçãoedapromoçãodaintegridadeemtodasasáreasdagovernação,particularmente,naáreadeadministraçãopública,exigindo“aosserviçospúblicosocumprimentorigorosodasorientaçõesesugestõesdoComis-sariadoContraaCorrupção......ereforçarasmedidasdeacompanha-mentoposterior.......assegurarcomrigorotrabalhodeavaliaçãoerevisãoespecíficas,porformaaalcançarmelhoresresultadosetornarmaiseficazomecanismodefiscalizaçãointerna”.Sendoassim,emboraosdocumen-tossupracitadosemitidospeloComissariadoContraaCorrupçãosejamapenasdocumentosadministrativos,quenãosãodotadosdecoercividadelegal,possuemcoercividadeadministrativaaindamaisrigorosa,porseremindicadosenfaticamentenesseRelatóriodasLinhasdeAcçãoGovernati-va.VII.MedidasepráticasapropriadasquepodemserdefinidasparaassegurarasaquisiçõesgovernamentaisíntegrasdaRAEM1.DefiniçãodesugestõesimportantesparaasaquisiçõesíntegrasApesardealegislaçãorelativaàaquisiçõesgovernamentaisdaRAEMtersidoelaboradahámuitosanos,asuaimplementaçãodependedacom-preensãopelosserviçospúblicosperseeaeficáciaobtidaémuitovariada.Paraaumentarasuaeficácia,hánecessidadedeadoptarsoluçõeschaveecruciaisdeaperfeiçoamentoquepodemassegurarqueasaquisiçõessejamrealizadasdeformalícitaelegítimaerevestidasdetransparência,concor-rêncialealeintegridade.

10241)DefiniçãodonovoobjectivodoregimedeaquisiçõesgovernamentaisAlegislaçãoactualrelativaàsaquisiçõesgovernamentaisdaRAEMfoiimplementadohámaisde20anos.Nopassado,opontochavedestalegislaçãoassentounagestãoapropriadadosfundospúblicos,oqualébemdiferentedoobjectivofinaldeaquisiçãogovernamentaldefinidoactualmentepelasorganizaçõesinternacionais–boagestãodocontrato.Oobjectivomaisprioritáriodaleidasaquisiçõesgovernamentaisdeveestabelecer-seperseparaaumentareenfatizaraconcorrêncialeal,adquirirbens,serviçoseobraspúblicasaomelhorvaloragregado,garantiraquali-dade,bemcomoentregarbensàsentidadesresponsáveispelasaquisiçõesouconcluirserviçosouobras,conformeadataeoprazoespecificados.TalcomoindicadopelaOCDE,adefiniçãodaprevenção,inspecçãoesançãorespeitanteàcorrupçãocomoumdosobjectosprioritáriosdale-gislaçãorelativaàsaquisiçõesgovernamentaisfacilitaaaquisiçãoíntegraeaumentaarentabilidadedaaquisiçõesgovernamentais.Aliás,asaquisiçõesgovernamentaistornam-seumaactividadeeco-nómicaecomercialalvodeatençãonocomérciotransfronteiriçoanívelinternacional,devendoasdisposiçõesdalegislaçãorelativaàsaquisiçõesgovernamentaisconsiderarnecessariamenteacolaboraçãointernacional.Porisso,aanti-corrupçãoeoanti-subornoanívelinternacional,bemcomoosvaloresiniciaiseasnormasrelativasàsaquisiçõesgovernamen-taisdevemsermaisharmonizadas.Umpadrãoanti-corrupçãocomumeconsistenteeumarededecolaboraçãointernacionalpodempromoveracomunicaçãoeacolaboraçãointer-governamental,bemcomofortalecerassuascapacidades,facilitandoaevitaçãoeocombateàcorrupçãoesu-bornoatinentesàsaquisiçõesgovernamentais.2)ElaboraçãodeumcódigodecondutaíntegraparaopessoalresponsávelpelasaquisiçõesgovernamentaisComoacimafoimencionado,oComissariadoContraaCorrup-çãoemitiuas“InstruçõessobreoProcedimentodeAquisiçãodeBenseServiços”e“OrientaçõesparaaCondutaÍntegradosTrabalhadoresdaAdministraçãoPública”respectivamenteem2003e2004.Oúltimodo-cumentonãoserefrereconcretamenteàsaquisiçõesgovernamentaisenãochegaaserconsistentecomosprincípiosfundamentaisdasaquisiçõesgovernamentais,necessitandoopessoalresponsávelpelasaquisiçõescom-preenderadequadamentequaisaspráticasquesãoactosadministrativos

1025geraisequaissãoactosrelativosàsactividadesdeaquisiçõesgovernamen-taisquemerecematenção.Tendoemconsideraçãoqueaspráticasatinen-tesàsaquisiçõesgovernamentaisenvolvemafruiçãodefundospúblicosehánecessidadedegarantiraconcorrêncialeal,devemexistirindicadoresdecondutamaisrigorosospararegulamentaracondutadopessoalres-ponsávelpelasaquisiçõesnoprocessamentodeaquisiçõesgovernamentais,nosentidodepreencherosobjectivosdasaquisiçõesgovernamentaismo-dernassupracitados.Porestemotivo,tendoporbaseodespachodon.º8,queregulaoscódigosdecondutadosfuncionáriospúblicos,da“ConvençãodasNaçõesUnidascontraaCorrupção”aplicadaàRAEMeasdisposiçõesdo“EstatutodosTrabalhadoresdaAdministraçãoPúblicadeMacau”,aAdministraçãoPúblicadeveestabelecerumcódigodecondutaexclusivoparaopessoalresponsávelpelasaquisições,incluindoparticularmenteaparticipaçãodepráticasdecorrupçãoesubornoverificadasnoprocessa-mentodeaquisiçõesgovernamentaisàentidadecompetenterelevante,afimdeestabelecerocomportamentoprofissionaldorespectivopessoaledefinirexplicitamenteasuaresponsabilidade.3)DefiniçãoexpressadassançõesfaceàsresponsabilidadessancionatóriasrespeitantesàcorrupçãoeaosubornoAmedidacomamaioreficáciadissuasóriaeamaiorrentabilidadenãoémaisimportantedoqueaconstituiçãodeumregimedepenalida-derigorosoquepossaalcançarumbomefeitopreventivo.IstoéoqueestáafaltarnalegislaçãovigenterelativaàsaquisiçõesgovernamentaisdaRAEM.Devidoàausênciadepenalidadeeresponsabilidadeslegaisrespeitantesàcorrupção,subornoepráticasilegítimas,são“encorajados”implicitamenteostransgressoresarealizaremessaspráticase“sãoredu-zidos”osrespectivoscustos.Portanto,devemintroduzir-seasrespectivasdisposiçõesnalegislaçãorelativaàsaquisiçõesgovernamentais,bemcomodefiniraspenalidadeseospontosiniciaisdasmedidasdepenalidadecor-respondentesaosdiversosgrausdeviolação,demonstrandoafunçãodedissuasãoeservindocomofundamentosconcretosparaasançãoadminis-trativaeasentençajudicial.4)EstabelecimentodosmecanismosdecontrolointernoeexternoOpresenteregimededespesasrelativoàsaquisiçõesgovernamentaiscontémummecanismodefiscalizaçãoexecutório,masainexequibilidade

1026dosrespectivosartigosdeve-seanãoexistirumsujeitoexecutantedestesartigos,umsujeitocompetenteparaexecutarasfunçõesdestemecanis-moapósatransferênciadasoberaniadeMacau14.Seestemecanismodefiscalizaçãoforimplementado,aindaassimnãoésuficienteparaga-rantiraaquisiçãoíntegra,devendoserreforçadoporummecanismodecontroloafimdepreveniredetectaraseventuaiscorrupçãoesubornonoprocessamentodeaquisição,bemcomorecolherinformaçãoerece-berparticipaçãomedianteaavaliaçãodostrabalhosnoprocessamentodeaquisições.Omecanismodecontrolodeveserconstituídonaentidaderes-ponsávelpelasaquisiçõesenaentidaderesponsávelpelaexecuçãodocontrato,porformaafacilitaraverificaçãodalegalidadeedaeficáciadodesempenhoadministrativo.Estasentidadesdevemdesignarpessoalparaassumireutilizareficazmenteasfunçõesdecontrolo,paraverificarocompletoprocessamentodeaquisições,incluindoaentidadecompeten-teparaapreciação,afimdedetectareficazmenteaseventuaissituaçõesdeaquisiçõesmanipuladas.Noquerespeitaaocontrolodocontratodeaquisição,énecessárioprestaratençãoaosdiversosgrausdemudançadascláusulascontratuais,nãodevendoignorarasmudançasligeiras,vistoqueacumulandoasalteraçõesemudançasdascláusulaspoucosignificativasouqueparecempoucoimportantes,ocustoadicionalpoderásermuitoalto;asmesmaspoderãoenvolverpráticasdecorrupção.Alémdisso,aAdministraçãoPúblicapodeintroduzirumcontroloexternoouumaauditoriaexternaparaprovidenciarumainspecçãoeficaz,oqualpoderevelarodesvionaexecuçãodoorçamentopúblico,e/ouaspráticasdeaquisiçõesilegítimasouilícitas.14Opresentemecanismodefiscalizaçãoestipuladopeloregimededespesasrelativoàsaquisiçõesgovernamentaisrefere-seà“fiscalizaçãopreventivadasdespesas”previstanoCapítuloIVdoDecreto-Lein.º122/84/M,alteradopeloDecreto-Lein.º30/89/M.Estenãosóasseguraautilizaçãoidóneadasdespesasrelativasàsaquisiçõesgovernamen-tais,comotambémregulaostermosessenciaisdocontratodeaquisição.Oartigo18.ºdesteDecreto-LeiregulaqueafiscalizaçãodasdespesaséefectuadaatravésdaexecuçãodoregimedevistopeloentãoTribunalAdministrativo.UmadascompetênciaspossuídaaoentãoTribunalAdministrativo–apósaconstituiçãodoTribunaldeContaspeloDecreto-Lein.º18/92/M,nodia2deMarçode1992,peloqualestacompetência(n.º2doartigo8.º)foiexecutado–foique“osactosecontratossujeitosafiscalizaçãopréviasãoosdefinidosnalei”.

1027Aconstituiçãodomecanismodeinformaçãodeixaopessoalrespon-sávelpelasaquisiçõescomunicarsuperiormenteassituaçõesdeexecuçãodocontratodeaquisiçãoconformeestipulado,possibilitandoaentidadedecontrolotomarconhecimentooportunamentedastransgressõespro-vavelmenteocorridas.Estemecanismotambémpodeencorajarqualquerpessoaconhecedoradosfactos,incluindoopessoalresponsávelpelasaquisiçõesaparticiparàautoridadecompetenteaspráticassuspeitasouaspráticasdeaquisiçãoirregulares.Omecanismodeassistênciaqueseencontraimplementadoactual-mentetambémécrucial,permitindoaqualquerconcorrenteapresentarreclamaçãoquandoencontrarqualquerirregularidade.Umainvestigaçãoeficazéachavequedesenvolveaideiainerenteeasfunçõesdestemeca-nismo.5)ConstituiçãodeumaentidadesupervisoraegestoradeaquisiçõesgovernamentaisOconcursoeoajustedirectosãorealizadosconformealeiportodososserviçoseorganismospúblicos,aliás,osvaloresiniciaissãodefinidosparaascorrespondentesformasdeaquisição.Regrageral,aadopçãodoconcursooudoajustedirectoédecididaconformeovalorinicial.Emsituaçãoespecial,emboraomontanteestimadodoitemaadquiriratinjaovalorinicialdoconcurso,arealizaçãodeconcursopodeserdispensa-daseoitemaadquirirpreencherrequisitosespeciais,podendo,emvezdisso,seradoptadooajustedirecto.Todavia,estasituaçãoespecialestáigualmentesujeitaaoregimededespesasatinenteàsaquisiçõesgover-namentais.Empiricamente,estadisposiçãodedispensa,especialmenteodispostoquantoàssituaçõesurgentes,éabusadaporalgunsserviçospúblicosdevidoàfaltadeexperiênciadeaquisições,negligênciaouabusodepoderporpartedopessoalresponsávelpelasaquisições,etc.,sendooajustedirectosempreadoptadoparaprocederàsaquisiçõesdestegénero.Paraasseguraralegitimidadedosmétodosadoptadosparaasaquisiçõesgovernamentais,deveserreforçadaasupervisãopréviaemvezdaaudi-toriaeefectivaçãoderesponsabilidadeaposteriori.Aconstituiçãodumaentidadesupervisoraparaapreciarostrabalhosdeaquisiçãoquedispenseoconcurso,podeaumentaraeficáciadasaquisiçõesgovernamentais,bemcomoevitaraspropostasincorrectasdopessoalresponsávelpelasaquisi-ções,oabusodepoderpelaentidadecompetenteparaapreciaçãoealesãodeinteressesnofuncionamentoadministrativo.

10286)FormaçãodepessoalespecializadoemaquisiçõesNamaiorpartedosserviçoseorganismospúblicosprocede-seàsaquisiçõesdeformadispersa,algunsdelestêmpessoalresponsávelexclu-sivamentepelasaquisições,eoutrostêmpessoalparaoqualostrabalhosdasaquisiçõesconstituemapenasumapartedassuasfunções.Tendoemvistaaslimitaçõesdeescalaetipodeaquisiçõesnosserviços,asexperiên-ciasqueestepessoalacumulasãolimitadas.Paraalémdisso,oentendi-mentoindividualsobrealegislaçãorelativaàsaquisiçõesgovernamentaiseafaltadeorientaçõesprecisas,concretasepormenorizadasrelativasaostrabalhosdeaquisiçõesoriginamfrequentementesituaçõesde,naexecuçãodostrabalhosdeaquisição,estepessoalselimitaraexecutarostrabalhosconformeosmétodoseetapasqueelesachamapropriadosouindicadossuperiormente.Assim,aformaçãosobreaquisiçõesgover-namentaisaministraraorespectivopessoaléindispensáveleéextrema-menteimportanteparaaprofissionalizaçãodostrabalhosrelativosàsaquisiçõesgovernamentais:primeiro,habilitaropessoalparaconheceroregimeeasdisposiçõessobreasaquisiçõesgovernamentais,eosrelevantestrabalhosdecontrolo;segundo,permitirocumprimentodasdisposiçõessobreasaquisiçõeseagarantiadaeficáciadostrabalhosdecontrolo;terceiro,permitirqueopessoalresponsávelpelasaquisiçõescompreendaasconsequênciascausadaspelacorrupçãoepelosuborno.Desdemodo,osparticipanteseopessoalexecutantequesesituamemmelhorposiçãorelativamenteàsaquisiçõesgovernamentaispossuemcapacidadeetêmconsciênciadacorrupçãoedosuborno.2.DefiniçãodemedidasepráticasíntegrasparaostrêsperíodosdoprocessodeaquisiçãoNoprocessamentocompletodasaquisiçõesgovernamentaisdaRAEM,todasasfasestêmtrabalhossujeitosadisposiçõeslegaiseadmi-nistrativas.Basicamente,asfasesemcorcinzentanoGráfico1contêmtrabalhosquenãosãolegalmentedefinidos,maisconcretamente,a“ne-cessidadedoprojecto”ea“especializaçãodoprojecto”noperíodoexantedoconcurso,bemcomoa“implementaçãodocontratoepagamento”noperíodoexpostdoconcurso.Estestrabalhosconfiamnasregulamentaçõesadministrativasdosprópriosserviçoseorganismospúblicos.Tendoemvistaqueasculturasdegestãodediferentesserviçoseorganismospúbli-cos,discute-seagarantiadaintegridadeeapossibilidadedeemergência

1029deriscosatinentesàaquisiçãoíntegrasermaisalta,existindomaisopor-tunidadepreocupantedecorrupçãoeosuborno.Considerandoqueapresentelegislaçãorelativaàsaquisiçõesgover-namentaisregeprincipalmenteostrabalhosdoperíododoconcurso,ouseja,ostrabalhosdas3.ªe4.ªfases,exige-sequeos“procedimentosdoconcurso”eos“procedimentosdaadjudicação”sejamrealizadosconfor-mealeie,apardisso,afaseda“celebraçãodocontrato”noperíodoexpostdoconcursosejaigualmentesujeitaàsdisposiçõesdodireitoproces-sualdasaquisiçõesgovernamentais.Poroutraspalavras,estestrabalhossãototalmentereguladoslegalmente.Porisso,hámenospossibilidadedeemergênciadecorrupção.Paraassegurarqueostrabalhosdecadaperíodonãosofremameaçadecorrupçãoousuborno,hánecessidadedeimple-mentarmedidasepráticasproactivasepositivascombasenalegislaçãovigente.1)MedidasepráticasqueasseguramaintegridadenoperíodoexantedoconcursoNoperíodoexantedoconcurso,osconcorrentespotenciaiseoutrosinteressados,especialmenteosutentesfinais,têmoportunidadedeparti-ciparnadefiniçãodaespecificaçãodoitemaadquirir.Quantoaositensaadquirircomaltaespecificação,taiscomoprodutosquesempretêmnovomodelo,produtoseserviçosquerequeremtecnologiasnovaseavançadas,produtoseserviçoscujospreçossãoflutuantesedifíceisdeavaliar,oucontratoscomdisposiçõescomplicadas,etc.,aentidaderesponsávelpelaaquisiçãoestudaprovavelmenteemconjuntocomouconsultaaspartesinteressadassobreosmesmosantesdaemissãodeanúnciooudoenviodeconvite,comoobjectivodaentidaderesponsávelpelaaquisiçãoconhecerbematendênciadomercado,bemcomopromoveracomunicaçãocomosectorindustrialeencorajarainovação.Naadopçãodestaprática,podemconvidar-seasempresasdisponíveisnomercadoaapresentarpropostas,ouvirassuasexperiênciasoureferenciarassoluçõesviáveisdeaquisiçãodeitenssimilares,investigarosconcorrentespotenciaisouasassociaçõessectoriais,ourealizarestudosdemrcado,etc.Defacto,antesdarealizaçãoformaldoconcurso,osactosdaentidaderesponsávelpelasaquisiçõesvi-samprocurarinteirar-seeconsultaropreçoeatécnicajuntodomercadoseelesconflituamcomalegislaçãorelativaàsaquisiçõesgovernamen-taisvigentes,sendoessencialque,naimplementaçãodestaspráticas,a

1030entidaderesponsávelpelasaquisiçõesnãoreveleosrequisitosconcretossobreoitemaadquirir,nãopratiqueofavoritismoquandodetenhaasinformaçõeseospontosdevistarecolhidos,eeviteadoptarunicamenteaespecificaçãotécnicarecolhidadeourespondidaporumacertaempresa,etc.Enquantoaentidaderesponsávelpelasaquisiçõesprocedeàinvestiga-çãonomercado,osinvestigadosdevemsersuficientespararepresentaremospontosdevista,ideiasedesenvolvimentocientíficodoseusectorin-dustrial,devendotambémserdefinidosnosdocumentosparaconcursopúblicocritériosclaroseobjectivosaserutilizadosnaapreciaçãodaspropostasapresentadaspelosconcorrentes,afimdeevitaraemergênciadesituaçõessuspeitasouaocorrênciadeconflitodeinteresses.Sóassimpodeseralcançadooobjectivocrucialdaconcorrêncialealnasaquisiçõesgovernamentais.Empiricamente,osserviçoseorganismospúblicosjáestãoabsolu-tamenteconscientesdanecessidadededefiniremmétodosrelativamentemaissistemáticoseestratégicosparagerirosmercadosprincipaisdasaquisiçõesgovernamentaiseconsultaremossectoresindustriaisparasaberosseuspontosdevistaeassuasopiniõessobreospedidosdeitensespe-cíficosaadquirir,procurandomelhoraraboarelaçãoconcorrencialnossectoresindustriaiseasuacapacidadededesenvolvimentolongoprazo.Emalgunspaíses,aAdministraçãoPúblicajálevouàpráticaaorga-nização,emconjuntocomosconcorrentespotenciais,deseminárioscomtemasatinentesaosseussectoresindustriais,paraaumentarointercâmbioinformativoentreosserviçospúblicoseasempresas,eparalhesdaraoportunidadedediscutiremassoluçõesprocuradasporpartedaAdmi-nistraçãoPública15.2)MedidasepráticasqueasseguramaintegridadenoperíododoconcursoNoperíododoconcurso,aAdministraçãoPúblicasubdivide-oem5temposintervaladosparaintroduzirmedidasidóneasafimdeasseguraraaquisiçãoíntegra:oprimeiroéomomentodoanúnciodaoportunida-dedoconcurso;osegundoéointervaloatéàdatalimitedaentregadaspropostas;oterceiroéopercursodeavaliaçãodepropostas;oquartoéo15OECD(2007).IntegrityinPublicProcurement:GoodPracticefromAtoZ.OECD,p35.

1031intervaloapósadecisãodaadjudicação;oquintoéomomentodepubli-caçãodeinformaçãorelativaàadjudicação;osextoéoperíodoantesdacelebraçãodocontratodofornecimentooudaempreitada.Quantoao“momentodoanúnciodaoportunidadedoconcurso”,dadoqueaAdministraçãoestáapromovercontinuamenteostrabalhosrelativosaogovernoelectrónico,emboranãonomesmograuderealiza-ção,todososserviçoseorganismospúblicosjáseencontramaadoptaratecnologiainformáticanoprocessamentodasaquisiçõeseapromoverosprocedimentosdeaquisiçãoelectrónicos,interalia,noconcursopúblicoenoconcursolimitado,talcomonadivulgaçãodeinformaçãorelativaàoportunidadedoconcursoedosdocumentosreferentesaoconcurso,paraalémdapráticatradicionaldosdocumentosseremprocessadosnaformaescrita.OsexemplosreaisincluemacolocaçãodoanúnciodoconcursonoportaldogovernodaRAEM,noswebsitesdaImprensaOficialedosprópriosserviçospúblicos,etc.;adisponibilizaçãodaversãoelectrónicadosdocumentosreferentesaoconcursonoswebsitesdosserviçospúblicosquerealizamosrespectivosconcursos,parafacilitaraconsultaeadescar-ga,atítulogratuito,dosmesmospelosconcorrentesinteressados;oenviodirectodosdocumentosreferentesàconsulta,porviaelectrónica,paraosfornecedoresouosempreiteirosregulares,e/ouqueseencontremnalistadefornecedoresouempreiteirosregistados,quandoexista.Quantoao“intervaloatéadatalimitedaentregadaspropostas”,sejaqualforométodoadoptadopararealizaroconcurso,afimdegarantiraconcorrêncialealnoprocessamentodasaquisições,osserviçoseorga-nismospúblicosnãosópublicamabertamenteoanúnciodoconcurso,mastambémdesenvolvemmedidasespecíficasparaasseguraraaquisiçãoíntegra:(1)osconcorrentespodemterfacilmenteacessoaosdocumentosclarosepertinentesàoportunidadedoconcurso,incluindooanúnciodoconcurso,oprogramadoconcurso,ocadernodeencargos,oprojectocasoexista,eosseusdocumentosanexos,etc.Seosdocumentosreferentesaoconcursoforemelaboradosemformademodelo,osmesmosfacilitamegarantemacompreensãocorrecta,pelosconcorrentes,dosconteúdoses-senciaiseimportantes,taiscomooitemaadquirir,osrequisitoseascon-diçõesdoconcurso,etc.;(2)osdocumentosreferentesaoconcursodevemconteroscritériosclarosparaaavaliaçãodassugestõesapresentadasnaspropostaseaproporçãodoscorrespondentesfactoresparaavaliação,pos-sibilitandoacompreensãopelosconcorrentesdecomoéqueacomissãodeavaliaçãoapreciaoconteúdodaspropostasnoprocessodeavaliação,

1032afimdefacilitarqueosconcorrentesdefinamcorrectaeeficientementeapropostaeproponhamasoluçãoconcretasobreoitemaadquirir;(3)casohajanecessidadedealteraroconteúdodosdocumentosreferentesaoconcursoquejáseencontrampublicados,senãohouverdisposiçãolegalcontrária,devemsernotificados,pormétodosidóneosecomomaioresforço,todososconcorrentesinteressadosquejálevantaramosdocumentosreferentesaoconcurso,bemcomoassegurar-sequeoscon-correntesinteressadosquevãolevantá-losobtêmaversãomaisactualiza-da,assimgarantindoatodososconcorrentesinteressadosaobtençãodeinformaçõesidênticaspertinentesaoconcursoemquestão;(4)casonãohajadisposiçãolegal,aosconcorrentesinteressadosépermitidorequere-remàentidaderesponsávelpeloconcurso,oesclarecimentodasdúvidasoupediremmaisinformaçõesrelevantes,peranteoconteúdodosdocu-mentosreferentesaoconcurso,numperíodoespecíficoantesdotermodoprazodaentregadaspropostas.Aentidaderesponsávelpeloconcursopodeprestaresclarecimentosouinformaçõesrelevantesporescrito,ouconvocarumasessãodeesclarecimentopararesponderàsdúvidasporelaprópriaoupelaentidadeindicada.Édenotarque,asrelevantesdúvidaseascorrespondentesrespostasdevemserigualmenteremetidasatodososconcorrentesinteressadoscujolevantamentodosdocumentosreferen-tesaoconcursoésabido,bemcomofazeremparteintegraldosmesmosdocumentos,comafinalidadedeserlevantadaemconjuntoporoutrosconcorrentesinteressados.Casocontrário,oconteúdodosdocumentosreferentesaoconcursoseriainconsistente,causandoaosconcorrentesin-teressadosquejáobtiveramrespostasficaremnumaposiçãoprevalecentenaoferta;(5)osconcorrentesinteressadosdevemtertemposuficienteparaprepararemassuaspropostas,ouseja,operíodoentreapublicaçãodoanúnciodoconcursoeadatalimitedaentregadaspropostasdeveserbastante,especialmenteotempodevesermaislongoparaoitemaadqui-rirqueenvolveourequertecnologiamaisaltaeavançadae/ouquandooconteúdodoconcursoémaiscomplicado,possibilitandoaosconcor-rentesinteressadoselaboraremassuaspropostasconformeosrequisitosecondiçõesestabelecidosdoconcurso.Quantoao“percursodeavaliaçãodepropostas”,ostrabalhossãoexecutados,nabasedoprincípiodaconfidencialidade,porumacomissãoespecificamentenomeadaparaassumiraresponsabilidadedeapreciaçãodaspropostasdorespectivoconcurso.Apesardeoprocessodeavaliaçãonãoter“transparência”pelaconfidencialidadedotrabalho,devemser

1033mantidasformalematerialmenteaobjectividade,aimparcialidadeeajustiça,eénecessárioqueaspropostassejamapreciadasemconformidadecomoscritériosdeavaliaçãoestabelecidosnosdocumentosreferentesaoconcurso,nãopodendoseralterados,emprincípio,osfactoreseascor-respondentesproporçõesdestescritérios.Portanto,adefiniçãodasorien-taçõesdetrabalhoeasregrasdeintegridadeparaacomissãodeavaliaçãoeaexigênciaàmesmadocumprimentodasdisposiçõesnaapreciaçãodaspropostassãonecessáriaseelevarãoaeficácia.Quantoao“intervaloapósadecisãodaadjudicação”,ainformaçãodaadjudicaçãodevesertratadadeformatransparente.Adecisãodaadju-dicaçãodevesernotificadanãosóaoconcorrentepreferido,mastambématodososconcorrentespreferidos.Estapráticaasseguraaconcorrêncialealeestabeleceexpressamenteumacomunicaçãoeumarelaçãodecon-fiançamútua,entreaentidaderesponsávelpeloconcursoetodososcon-correntes,prestandoemsimultâneoaosconcorrentesaoportunidadedefeedback,especialmenteaoportunidadedereclamaçãoperanteadecisãodeadjudicaçãoeaprestaçãodeassistênciadevida.Aentidaderesponsávelpeloconcursopodeaproveitarasinformaçõesobtidasnestasoportuni-dadesparaaperfeiçoaroprocessamentodeaquisiçõesnofuturo,detalformaqueasaquisiçõessejamefectuadasdeformamaisconsentâneacomoprincípio-pilotodovaloragregado.Quantoao“momentodapublicaçãodainformaçãorelativaàadju-dicação”,aentidaderesponsávelpeloconcursodevepublicaramínima,nocumprimentodoprincípiodatransparência,onomedoadjudicatárioeasrazõesporqueaspropostasapresentadasporoutrosconcorrentesnãoforamaceites.Asinformaçõesdeadjudicaçãodevemincluironomedoadjudicatário,ascaracterísticasdoitemaadquirir,oscritériosdaavaliaçãoquefundamentaramaadjudicação,osfundamentosessenciaisdaadju-dicação,opreçoadjudicado,ealistadosconcorrentespreferidoscomasjustificaçõesdasuanãoaceitação,etc.Édenotarque,nenhumconteúdodaspropostasapresentadaspelosconcorrentes,incluindoodapropostadoadjudicatário,deveserreveladopublicamente.Tendoemvistaqueoconteúdodaspropostasincluasegredoscomerciais,métodosaplicadosàofertaedadospessoaisdosempregadosdosconcorrentes,etc.,deveserevitadaqualquerconcorrênciadeslealnofuturo,causadapeloconheci-mento,pelosseusrivais,dométododeofertaeoshábitosdeconcorrên-cianoconcursoemrelaçãoacadaconcorrente.

1034Quantoao“períodoantesdacelebraçãodocontratodefornecimen-tooudeempreitada”,aentidaderesponsávelpeloconcursodeveestabe-lecerum“períododeparalisação”comtemporazoávelesuficiente,con-cedendoaosconcorrentespreferidosumaoportunidadedereclamaremcontraadecisãodeadjudicação.Estaentidadedevetomardecisãoeres-ponderaosreclamantesantesdacelebraçãodocontratodefornecimentooudeempreitadacomoadjudicatário.Seoperíododeparalisaçãoforex-cessivamentecurto,osbenefíciosdosconcorrentespreferidosnãopodemsergarantidosefectivamente;seforexcessivamentelongoesteperíodotrarápotencialmenteinfluêncianegativaaomecanismodeutilizaropro-cessamentocomconcorrêncialealparaevitarreclamaçãocontraadecisãodeadjudicação,emparticular,certoconcorrentepreferidopoderiaabusardoseudireitodereclamaçãoparaimpediracelebraçãoeaexecuçãodocontrato16.3)MedidasepráticasqueasseguramaintegridadenoperíodoexpostdoconcursoOperíodoexpostdoconcursoérelacionadocomagerênciainternaentreaentidaderesponsávelpelaaquisiçãoeoadjudicatárioouacontra-partidadocontrato,ouseja,entreosserviçospúblicoseofornecedorouoempreiteiro.Emvirtudedaexecuçãodocontratoeopagamentoesta-remsujeitosexclusivamenteaostermoscontratuaiseaodireitocontra-tualeosseusconteúdosnãoestaremabertosaopúblico,atransparênciadestestrabalhosérelativamentemaisbaixadoqueocontratoqueestãoprevistoslegalmente;sóoscontraentessabemoconteúdodocontratoeasituaçãodasuaexecução.Emgeral,acelebraçãodocontratoeagestãodocontratosãoconhe-cidasapenaspelosserviçoscontratantes,ascontrapartidase/ouaentidadenotariallegal.Odesafionucleardagestãodocontratoéassegurarasuaimplementaçãoemconformidadecomoconteúdocontratual,ouaes-pecificaçãodefinidaantesdoconcurso,especialmenteaquantidadeeaqualidadedosbensfornecidosparautilização,eapontualidadenapresta-çãodetodosositenscontratados.Outraquestãoalvodeatençãoéopa-gamentooportunoounãodomontantecontratualfixadonoperíodoex16Idem,pp.35-41.

1035postdoconcurso,independentementedeomesmoserpagonumaúnicaprestaçãoouemprestações.Assim,paraimplementarasmedidasdeintegridademaisincisivas,éindispensávelprestarorientaçõessobreasaquisiçõesaopessoalporelasresponsáveleaosfornecedoresouempreiteiros,reforçararespon-sabilizaçãoeconstituirasresponsabilidadesaassumirpelaviolação,esforçando-sepelaprevençãodeocorrênciasquearriscamaintegridadenoperíodoexpostdoconcurso.Porisso,aAdministraçãopodeelaboraralgumasmedidaspreventi-vasnafasedeexecuçãodocontratoepagamento,incluindo:(1)Restriçãoecontroloaostermoseconteúdoscontratuais.Aen-tidaderesponsávelpelasaquisições,sujeitaàrevisãointernaouexterna,ouaindaaterceirapessoa,precisadejustificarfundamentadamenteaalteraçãodostermoscontratuais,àprestaçãodebensouserviçosouarealizaçãodeobrasnãoconformeaostermoseaoconteúdodocontrato,etc.Arevisãointernarefere-seàinspecção,pelopessoaldesignadonaen-tidaderesponsávelpelaaquisição,sobreseaprestaçãodosbenseserviçosouarealizaçãodasobraseopagamentoetc.,sãoefectuadosnostermoscontratuais.Arevisãoexternarefere-seàrevisãodostermoscontratuaisefectuadaporterceirapessoa,masdeveevitar-sequequalquerconcorren-tepreferidodorespectivoconcursosejaestaterceirapessoaqueverificaseostermoscontratuaissãoalteradosounão.Senão,estapessoatomaráconhecimentodométodoedatécnicadaofertadoadjudicatário,assiminfluenciandopossivelmenteaconcorrêncialealnosfuturosconcursosdestinadosàaquisiçãodeitenssimilares;(2)Supervisãocorrectaeoportunadaimplementaçãodocontrato.Atravésdeumrelatórioregulardoandamentodoprojecto,osserviçosresponsáveiseosserviçosdecontrolosupervisamemconjuntoseaexe-cuçãodocontratoestácompatívelcomasdisposiçõescontidasnassuascláusulas;asupervisãotambémpodeserefectuada,porcontadogoverno,pelaentidadesupervisoraouporempresaparticularespecializada;(3)Supervisãodocontratoedasituaçãodepagamentopelanovatecnologia.Asituaçãoeaformadepagamentoestipuladasnocontratoconfiguram-senosinstrumentosdagestãodosriscos,incluindoosiste-maelectrónicodaoferta,osistemaelectrónicodegestãodecontratoeosistemainformáticodecontabilidade,etc.,paraverificarostatusdoseupagamento;

1036(4)Responsabilizaçãomútuadoscontraentes.Éaplicávelomodelodepartilhaderiscosentreaentidaderesponsávelpelaaquisiçãoeofor-necedorouoempreiteiro,ouseja,aentidaderesponsávelpelaaquisiçãopodereceberdofornecedoroudoempreiteiroumcertomontantecomomulta,casooúltimosetenhaatrasadonaexecuçãodocontrato.Ou,casoaentidaderesponsávelpelaaquisiçãonãopagueomontantepreviamentedefinidoconformeoprazocontratualmenteestabelecido,podesersujeitaaopagamentodejurosdemoradocorrespondentemontanteaofornece-dorouempreiteiroeopessoalresponsávelpelaaquisiçãoouopessoaldecontabilidadequeacompanhaoandamentodocontratoésolidariamenteresponsável;(5)Vigilânciapúblicaperanteaexecuçãodocontrato.Afunçãocha-vedavigilânciapúblicaédeixaraspartesinteressadaseopúblicoconsul-taremosregistosabertosatinentesàexecuçãodocontrato,especialmenteosrelativosàexecuçãodocontratodefornecimentooudocontratodeempreitadaeosrelativosaopagamentodomontantecontratual,etc.Alémdisso,aentidaderesponsávelpelaaquisiçãopodedefinir,nafasemaisprecocedoprocessamentodeaquisição,algumasmedidaspre-ventivasquegarantamaintegridadedagestãodocontrato,paraassegurarqueocontratopodesereficazmenteexecutadoepodeseralcançadaumamaioreficáciacomumcustodeimplementaçãomaisbaixo.Estasmedi-dasincluem:(a)Concepçãodeumplanodeaquisiçãoapropriado.Umplanoapropriadodasaquisiçõesgovernamentaisajudaosserviçoseorganismospúblicosaanalisarasuanecessidadeeescolheromelhoritemaadqui-rir,afimdepreveniragestãodocontratocombaixarentabilidade,eatéacorrupçãonoperíododefornecimentoenoperíododeexecuçãodeobras.Osdocumentosreferentesaoconcursodevemserdefinidosdetalformaquepromovameficazmenteaintegridade,especialmenteoanún-ciodoconcursoeosdocumentosreferentesaoconcursodevemincluirospormenoresdagestãodocontratoeoplanoemétododepagamento.Geralmente,oplanodeaquisiçãodeveseranual,paraqueosserviçospúblicospossamprocederàsuaprogramaçãoeexecuçãoadequadamente,bemcomoutilizarefectivamenteosrecursospúblicoshumanos,materiaisefinanceiros.(b)Introduçãodomecanismodegestãodosriscos.Porumlado,noprocessamentodasaquisiçõesgovernamentais,podeserrequeridaaos

1037concorrentesinteressados,ainclusãodeumasoluçãosobreaavaliaçãodosriscoseagestãodosriscosnaspropostasaseremapresentadas.Poroutrolado,aAdministraçãodeveimplementarumagestãodosriscosinternosparaasseguraraparticipaçãodeumpessoalexclusivamenteresponsávelpelocontratonostrabalhosdegestãodocontratocomaltorisco17.VIII.ConclusãoNogovernodaRAEM,asdespesasatinentesàsaquisiçõesocupamcercadeumterçodoorçamentoexecutadodasuacontageralanual.Estemontantesubstancialmentealtoatraimuitasempresasparticularesparticiparemnosconcursosdeaquisiçãorealizadospelogoverno,comoobjectivodeaumentaraindamaisosseuslucroseasoportunidadesdedesenvolvimento.Faceaoaumentocontínuodasdespesasatinentesàsaquisiçõesgovernamentaiseperanteaexpansãoeconómicasustentadadasociedade,alegislaçãoconservadorarelativaàsaquisiçõesgovernamentaisreflectequeassuasdisposiçõesjáseencontramdesactualizadaseinadap-tadasàrealidadeactual.Alémdeobomfuncionamentodeaquisiçõesgovernamentaisemtermosadministrativosnãopodersergarantido,tam-bémnãosepodeadaptaràsnecessidadesfaceàssituaçõesinternacionaisdaglobalizaçãoeconómicaedecomérciotransfronteiriço.Éreconhecido,anívelinternacional,queasaquisiçõesgoverna-mentaissãoimportantesequeatentaçãodosbenefíciosdeladerivadosconduzosdelinquentesatentarobterosbenefíciosilícitosatravésdacorrupçãoedosubornonasactividadesdeaquisiçõesgovernamentais,resultandoqueemmuitospaísessoframperdadebenefícioseineficáciaadministrativa.Tendoemvistaqueacorrupçãoeosubornoselançamsecretamenteequenãotêmformaregular,emtermosdeinvestigaçãoencontram-sesempregrandesdificuldadesebarreiras.Emboramuitospaí-sesjátenhamregulamentadoregimesdepenalidaderigorosanalegislaçãorelativaàsaquisiçõesgovernamentais,elesaindanãoconseguemgerareficazmenteosefeitosdissuasóriosdesejadosfaceaosbenefíciosobtidospelasmásempresas.Assim,muitospaísesestabeleceramredescontraacorrupção,atravésdasorganizaçõesinternacionais,particularmentecontactosnoâmbitodeaquisiçõesgovernamentais,visandocombateremconjuntoacorrupçãoeosubornotransfronteiriço,atravésdecomu-17Idem,pp41-2.

1038nicaçõesmútuasdeinformaçõesepartilhadeexperiências.Porisso,aConvençãodasNaçõesUnidascontraaCorrupção,aprovadoem2003,éaplicadaàRAEMdesdeoano2006,devendoaRAEMcumprirparticu-larmenteasdisposiçõescontraacorrupçãonasaquisiçõeseasreferentesàcondutadosfuncionáriospúblicos.Alémdisso,amesmacomeçouaparticipar,nomesmoano,nasactividadesinternacionaisanti-corrupçãonoâmbitodasaquisições,especialmenteasconferênciasrealizadaspelaOCDE,tendo-lhesubmetidorelatóriossobreasituaçãolocalesugestõesdeaperfeiçoamentodesteâmbito.Analisandoopresenteprocessamentodeaquisiçõesgovernamentais,basicamente,osrelevantestrabalhosestãoregulamentadosporlei,par-ticularmenteosprocedimentosnuclearesdeconcursoedaadjudicação.Algunstrabalhospreparatóriosdoconcursotambémestãosujeitosàlei.Contudo,pormaisrigorosaquesejaalei,amesmaéexecutadaporpes-soas;porisso,serámelhorgarantidaaaquisiçãoíntegraquandoforemregulamentadosocomportamentoeacondutadopessoalresponsávelpelasaquisições,quandoforemsupervisadasasatitudesdopessoalres-ponsávelpelasaquisições,equandoforaaosmesmosprovidenciadafor-maçãoprofissionalnecessáriaetc.Sendoassim,umalegislaçãorelativaàsaquisiçõesgovernamentaiscompatívelcomaadministraçãomodernaeaspresentesnecessidadessocio-económicasnãoédesprezível.Consideran-doqueaalteraçãodaleinecessitadetempo,aintroduçãodemedidasepráticaspró-integridadenaadministraçãoenocompletoprocessamentodasaquisiçõesgovernamentaiséconsideradaumametodologiamaisfle-xíveleelástica,parapromoveraintegridadedasaquisiçõesdestaRegião,oComissariadoContraaCorrupçãodaRAEMlançouas“InstruçõessobreoProcedimentodeAquisiçãodeBenseServiços”eas“OrientaçõesparaaCondutaÍntegradosTrabalhadoresdaAdministraçãoPública”nofimde2003ede2004respectivamente,requerendoatodososserviçoseorganismospúblicosquecumpriramasdirectrizesconstantesnestesdo-cumentosparaexecutaremostrabalhospráticos.Alémdisso,tambémfoilançadaa“PropostaparaElaboraçãodoCódigodeIntegridadeparaosServiços/InstituiçõesPúblicas”paraapelaratodososserviçoseorganis-mospúblicosadefiniçãodecódigosdecondutainternosparaoseupes-soal,nosentidodeseharmonizaremcomassuasfunçõeseadministraçãointerna.OGabinetedoSecretárioparaosTransporteseObrasPúblicaslançou,emMarçode2008,as“InstruçõesparaaRealizaçãodeDespesascomAquisiçãodeBens,ServiçoseObras”aosseusserviçoseorganismos

1039públicosdasuatutela,easuarevisãodas“InstruçõesparaaRealizaçãodeDespesascomObraseAquisiçãodeBenseServiços”foilançadaapósmaisdeumano,comoanexo“RegrasdeTrabalhodaComissãodeAva-liação”,asquaisdeterminamqueestesserviçoseorganismospúblicosrea-lizamnecessariamenteostrabalhosrelativosàsaquisiçõesgovernamentaisconformedisposiçõesmaisrigorosas.Alémdisso,a“ListadeVerificaçãoparaRealçaraIntegridadenaAquisiçãoPública”definidapelaOCDEpodeserreferenciada,emharmoniacomassituaçõespráticasdasaqui-siçõesgovernamentaisdaRAEM,parasedefiniremalgumasmedidasepráticasafimdeasseguraraintegridadeeaconcorrêncialealnosdiversosperíodosefasesdoprocessamentodasaquisições.Estetextoapresentasistematicamentealgumassugestõeseficazesevaliosasperanteosdesafiosdacorrupçãoedosubornoencontradosnoactualregimedasaquisiçõesgovernamentais,esperandoqueesteregimesejaaperfeiçoado,apartirdoseumelhoramentoatéàreforma,nosdiversosaspectostaiscomonoprópriopessoal,nofuncionamentoadministrativoemododesupervisão,naênfasedaresponsabilidadedaspartesinteressadaspelaviolaçãodalei,etc.,esejareforçadoofuncionamentodesteregimeeelevadaaeficáciadocontratodeaquisição,nosentidodequesealcanceoobjectivofinaldeumsaudáveldesenvolvimentosocio-económicolocal.

1041Administraçãon.º90,vol.XXIII,2010-4.º,1041-1060AvaliaçãodoRegimeJurídicosobreaAdministraçãoPredialdeMacauKanManNeng*I.IntroduçãoParaconcretizarocompromissosobrealocalizaçãojurídicaestabele-cidanaDeclaraçãoConjuntaSino-Portuguesa,foiconcluídaalocalização(sendoosmesmostraduzidosaletra)doscincocódigosprincipaisdeMacauantesdoretornodeMacauaoseiodaPátria,dosquaisseincluioCódigoCivil.Desdeentão,apopulaçãotemaoportunidadeparacontac-tarcomaediçãochinesadoCódigoCivil;quemsepreocupacomosseusprópriosdireitoseinteressespodeconsultarosconteúdosrelacionadoscomotextodoCódigo,paraprocurarosfundamentosdasuaprópriaprotecção.Osassuntossobreaadministraçãodosbensimóveissãoumexemploreal1.Designadamente,aqueafectaosinteressesprópriosdenu-merososproprietários2edosseusocupantessemdireitodepropriedade,referentesàsegurançahabitacional,àhigienedoambienteresidencialeàmanutenção,conservaçãoeutilizaçãodosbensimóveis.Porisso,estaéparteimportantedavidadapopulação.Desdeentão,osproprietárioseosocupantessabemusaraarmajurídicaparaprotegerosseusprópriosdireitoseinteresses,mudandodeumavezasituaçãopassadadenãosaberemnadanesteaspectoeseremobrigadosareceberpassivamenteaadministração.Elestêm-seapercebidogradualmentedequesãojustamenteelesprópriososdonosdosectordaadministraçãopredial(ouseja,habitacional)equeodireitodeadmi-nistraçãodasempresasadministradorasdosbensimóveissópodeexistircombasenatolerânciadamaioriadosproprietárioseemproledosseusinteresses(sendoestaaadministraçãosemcausadaempresadedicadaaoserviçodeadministraçãopredialnoperíodoinicial),outemorigemna*AmestradoemDireitoEconómicoedoutoramentoemDireitoCivileComercialpelaUniversidadedeCiênciaeTecnologiadeMacau1Oschamadosbensimóveisdesignamaquiashabitaçõeseosequipamentos,instalaçõeselugaresrelacionados.2Oschamadosproprietários(oudenominados“possuidoresdebensimóveis”designamaspessoascomodireitodepropriedadehabitacional.

1042funçãodeadministraçãoquederivadodireitodeadministraçãodosproprietários,sendoinstaladacombasenumcontratodenomeação(pro-curação).Comoreforçogradualdestaconsciênciadosproprietários,asuaatitudeparacomaempresadedicadaaoserviçodeadministraçãopredialsofreugrandesmudanças,passandodatolerânciaecedênciadopassadoàqueixaecríticae,finalmente,àexpulsãodaempresaadministradoradebensimóveis.Algunsproprietárioscomeçaramacompreenderanecessi-dadedeserdonosdosseusprópriosbensimóveis,paraexercerosseusdi-reitoseprotegerefectivamenteosseusprópriosdireitoseinteresses,con-vocandoaassembleiageraldosproprietários,elegendoosrepresentantesdosproprietáriosparacomporacomissãodeadministraçãoedelegandonelaaexecuçãodasresoluçõesdaassembleiageraldeproprietários,deacordocomosprocedimentosestabelecidosnalei.Porisso,levantou-sedispersamenteoventodaconvocatóriadaassembleiageraldosproprie-táriosedacriaçãodacomissãoadministrativa,quesepropagougradual-mente,setornoucadavezmaisforteeformandofinalmenteumacorren-tepoderosa.Semembargo,noprocessodapráticadorespectivojurídicocomodireitodepropriedadedocondomínio,incluídonoCódigoCivil,surgiuumasériedeproblemasdifíceisderesolver,porexemplo,aelaboraçãoeaplicaçãodasregrasdadeliberação;aelaboraçãodoregulamentodocondomínio;asegundaconvocatóriadaassembleiageraldosproprietá-rios;oestabelecimentodapersonalidadejurídicadaassembleiageraldosproprietáriosoudacomissãoadministrativa;adefiniçãodaproporçãodasquotasdosvotosválidosnovalordoedifício,necessáriosparaacon-vocatóriadaassembleiageraleadefiniçãodanormadoseucálculo;apossibilidadedeusarofundodereservacomumcomorepresentantedosproprietáriosparaprocederàrealizaçãodoprocesso;aaberturadacontabancáriadaassociação;apossibilidadedepessoasquenãosejamproprie-táriasseremmembrosdacomissãoadministrativa;oregimederegistoearquivodacomissãoadministrativaesuaresponsabilidadejurídica;acompetência,atribuiçõesedireitodepuniçãodoInstitutodeHabitaçãoemrelaçãoàsactividadesdaadministraçãodosbensimóveisprivados,etc.EstesproblemastêmvindoaperturbaroGoverno,asempresasde-dicadasaoserviçodeadministraçãopredial,osproprietários,ocupantesecomissõesadministrativas.Osurgimentodestesproblemasédevidoàsdisposiçõesjurídicasconfusas,queconduzemainterpretaçõesdiferentes;

1043àlacunaefalhajurídica;àimpraticabilidadedeestipulaçõesjurídicasqueaumentamograudedificuldadeeaocustodasuaexecução,fazendocomqueaspessoasdetenhamoseupassodepoisdeosteremvisto.Faceaestasituação,asociedadeexigecadavezmaisfortementequesejaalteradaarespectivalegislação.OGovernotambémtemvistoesteseaquelesproblemasexistentesnaexecuçãodoregimejurídicodaadminis-traçãodocondomínio,econsideranecessáriaasuaavaliaçãoealteração.Noentanto,tendoemcontaanaturezasistemáticaecompletadalei,nãoseatreveafazercomligeirezaagrandealteraçãoda“Propriedadehorizon-tal”,CapítuloVdoTítuloIIdoLivroIII“DireitodasCoisas”doCódigoCivil,massótemalteradoa“OrganizaçãoeFuncionamentodoInstitutodeHabitação”:NoRegulamentoAdministrativon.º24/2005,elaboradoem9deDezembrode2005foramacrescentadasasatribuiçõesdecola-boraçãoeapoioparaasactividadesdeadministraçãodosbensimóveis;mas,nãoforamresolvidososproblemasjurídicosexistentesnoRegimeJurídicodocondomínio,vendo-seaquiobviamentequeoresultadodaalteraçãonãofoisatisfatório.SabemosqueoGovernotemintençãodereforçarafiscalizaçãodosectordaadministraçãodosbensimóveiseestáaconceberalgumasme-didas,porexemplo,oaumentodovolumedecapitalparaoregistodasempresasadministradorasdebensimóveis;ainstalaçãodoregimesobreosfundosdegarantiaeochefetécnico,doregimesobreacertificaçãodaqualidadedopessoaladministrador,doregimesobreoregistoearquivodascomissõesadministrativas,doregimesobreaarbitragemdoslitígiosentreempresasadministradorasdebensimóveiseproprietários,relativosàadministraçãodosbensimóveis,etc.Estasmedidasserão,semdúvidaalguma,meiosimportantesparaamelhoriaereforçodaadministraçãodosbensimóveis.Recentementeouviu-seumanotíciafeliz:oGovernoestáaavaliaroregimejurídicodaadministraçãopredialdocondomínio,actualmen-tevigenteemMacau,eaincluirestetrabalhonoplanodealteraçãojurídica.Estamoscontentesporissoeesperamosqueistosetorneemrealidade.Paraoefeito,sugiroqueoGovernorealizebemotrabalhodeinvestigaçãoeestudosantesdecomeçaraalteraçãojurídica,procurandoofundamentoteóricoparagarantiraviabilidadeeanaturezacientíficadaalteração;entretanto,efectueaconsultaplenaparaexplorarasabedo-riadapopulaçãoeestimularosresidentesaparticiparemactivamentena

1044expressãodepareceressobreaalteraçãojurídica,demodoaqueonovoregimejurídicodeadministraçãopredial,asurgiratravésdaalteração,re-flictaplenamenteavontadedamaioriadosresidentes,estejasolidamentebaseadanaopiniãopúblicaeganheamaioraceitaçãosocial.Comomembrodocontingentedosadministradoresdebensimóveis(técnicoespecializadonaadministraçãopredial),tenhovindoaprestaratençãoaodesenvolvimentosãoefavoráveldosectordaadministraçãopredial;entretanto,comojurisconsulto,dedico-meaolongodostemposaosestudosjurídicosdeMacauetambémprestoatençãoaoaperfeiçoa-mentoepraticabilidadedosistemajurídicodeMacau.Alémdisso,par-ticipeiemactividadesdeadministraçãodeumacomissãoadministrativaetiveoportunidadedeexperimentarosproblemasexistentesnaprática.AntesdoiníciodaalteraçãojurídicaporpartedoGoverno,pensoterodeverdeparticiparactivamenteedarpareceresquepossamservirderefe-rêncianafuturaalteraçãojurídicadoGoverno.Aseguir,gostariadedarasminhasmodestasopiniõessobreosseguintesproblemasjurídicos,paradiscutircomoutrosestudiososinteressados.II.ConcessãodeatribuiçõesdeintervençãonaadministraçãodoprédioprivadoaoInstitutodeHabitaçãoO“regimejurídicodepropriedadehorizontal”encontra-seprevis-toantesdocapítulosobreacompropriedadeincluídonoTítuloII“Dodireitodepropriedade”,pertencenteaoLivroIII“DireitodasCoisas”doCódigoCivil;alémdisso,oconteúdosobrea“assembleiageraldocondomínio”(ouseja,“assembleiageraldosproprietários”nãosepodeencontraremabsolutonoCapítulo“PessoasColectivas”doTítuloII“Dasrelaçõesjurídicas”doLivroI“ParteGeral”.Demais,algunslegisladoresintentamsepararesteregimejurídicododecreto-leisobreaadministraçãodeedifíciospromovidosemregimedecontratodedesenvolvimentoparaahabitação3,pararealizaralegislaçãoindependente.Daquivemosain-tençãoprópriadesteslegisladoresqueesperamquenoaspectododireitodeadministraçãodosbensimóveissemanifesteplenamenteaautonomiaealiberdadedevontade,cabendoaosprópriosproprietáriosdecidirosassuntosnoseuâmbitohabitacional,oquesignificaqueesteslegisladores3Decreto-Lein.º41/95/M

1045nãoesperamaintervençãodaforçadodireitopúblico,demodoaquesemanifesteoprincípiodetratamentolivredodireitoprivadoeoprincípioautónomododireitoprivado,eentretanto,assimcomoaprocuradoidealdoslegisladoressobreoconceitodaadministraçãocontemporânea.Ninguémpodenegarqueaampliaçãododireitoprivadoearestriçãodaampliaçãododireitopúblicosejamoobjectivodefinitivododesenvolvi-mentodosistemajurídicoesejaametadodesenvolvimentodamoderni-zaçãodosistemajurídico.Porém,alegislaçãonãosepodedivorciardarealidadeobjectivanempodeultrapassarascondiçõesdevidasocialematerial;casocontrário,teráumpapelinútilsemsignificadoalgum.SabemostodosqueoCódigoCivildeMacauactualmentevigentetomafundamentalmentecomobaseoCódigoCivildaediçãoportuguesade1966;oCódigoCivildePortu-galébaseadonarealidadesocialdePortugalerelaciona-seestreitamentecomasituaçãoestatal,folclorepopular,hábitosecostumes,tradiçãocul-tural,panodefundohistóricoeoutroselementosdePortugal;umaveztransportadoparaasociedadedeMacau,surgirãoinevitavelmentecasosdeinadaptaçãoaomeioambientaldeMacau.Porisso,écompletamentecompreensívelaexecuçãodesfavoráveldoregimejurídicosobreodireitodepropriedadehorizontalnasociedadedeMacaucomoschinesescomoresidentesprincipais.Devemosreconhecerqueaexecuçãoefectivadeumaleinãosótenhaquecontarcomacoordenaçãodoambientedeexe-cuçãojurídico,mastambémtenhaquecontarcomacoordenaçãodeumbomambientedeobservaçãojurídica.ObservandoarealidadedeMacau,vemosqueonívelculturaldamaioriadosproprietáriosnãoéalto,osseusconhecimentosjurídicossãoinsuficienteseasuaconsciênciajurídicaéindiferente,factoestequeafectadirectamenteoseuconhecimentoeprotecçãodosseusprópriosdireitoseinteresses;acrescente-seofactodehaveralgumaspessoascomsegundasintençõesquecometemperturbações,numerososproprietáriosnãopodemdistinguirnitidamenteocorrectodoerradoeoverdadeirodofalso.Nestascircunstâncias,éobviamentedifícilrealizaractualmenteumametaquepermitaaosproprietáriosdecidiremcomautonomiaosassun-tosdeadministraçãodosseusprópriosbensimóveisefazeremcomqueosassuntosdeadministraçãoseefectuemdemodofavorável.Ascausasprincipaisdestasituaçãosãoasseguintes:1.Osassuntosdeadministra-çãotêmexigênciarigorosasobreoprocedimentojurídico;2.Amaioriaesmagadoradosproprietáriosnãoestimamosseusprópriosdireitosnem

1046sabemcomoexercerseusprópriosdireitos;3.Influenciadospelaideiaegoístadeque“cadaumsósepreocupacomosseusprópriosinteresses”,elesmanifestam-seindiferentescomosassuntosdosoutrosetomamumaatitudeliberalparacomosacontecimentosquenãoprejudiquemosseusprópriosinteresses,deixando-selevarporeles;4.Engolemsempreemsecoosactosprejudiciaisaosinteressesdosoutrosproprietárioseacom-panhiadeadministraçãopredialtambémsemanifestaincapazdefazeralgoimportante;5.Opedidodeapoiojudiciárionãosóécustoso,comotambémgastatempoedinheiro,razãopelaqualasvítimasnãoqueremadoptarestaatitude.Portudoisso,sóaintervençãodaforçadodireitopúblicopodeadministrarbemosbensimóveisprivados.Osdepartamen-tosresponsáveispelaadministraçãonãosópossuemosrecursoshumanos,financeirosemateriais,comotambémgozamdopoderconcedidopelalei;oexercício,nostermosdalei,dopoderdefiscalizaçãoedopoderdepuniçãonãosócontacomaautoridade,comotambémcomaforçacoer-civaeeficaz.Aintervençãodosdepartamentosresponsáveispelaadministraçãodosassuntosrelativosaosbensimóveisprivadosjánãoéumacoisarecém-nascida.Porexemplo,noregimejurídicodeadministraçãodahabitaçãoeconómicadeMacau,ousejanoDecreto-Lein.º41/95/M,queregulaaadministraçãodeedifíciospromovidosemregimedecontratodedesen-volvimentoparaahabitação,estãoconcedidasaoInstitutodeHabitaçãoasfunçõeseatribuiçõesdeintervençãonaadministraçãodocondomínio,ospoderesdefiscalizaçãoedepuniçãoemrelaçãoatodososassuntosdeadministração(videartigos4.º,5.ºe19.ºdesteDecreto-Lei).O“Regula-mentodeAdministraçãoPredial”doInteriordaChinatambémconcedeaosdepartamentosresponsáveispelaadministração(nogovernocentraléodepartamentoresponsávelpelaadministraçãodaconstruçãodoConse-lhodoEstado;nosgovernoslocaissãodepartamentosresponsáveispelaadministraçãodosbensimóveishabitacionais)asatribuiçõesdefiscaliza-çãoeadministraçãodocondomínio(veroartigo5.º).NaRegiãoAdmi-nistrativaEspecialdeHongKongtambémexistepráticaigual.Porexem-plo,aautoridadecompetente(DirecçãodosServiçosdeAssuntosCivis)temopoderdeordenaredesignarosproprietários,convocaraassembleiageraleelegeracomissãoadministrativa(videoartigo3.ºAdoCapítulo344do“RegulamentodeAdministraçãodasConstruções”).Parapediracriaçãodo“GrupoJurídicodeInstalaçãodeCasosdeProprietários”,acomissãoadministrativadeveapresentarumrequerimentoaochefedaDivisãodeRegistodeTerras(veroArtigo7.ºdomesmoRegulamento);

1047entretanto,aDivisãogozadospoderesderegisto,arquivoepublicaçãodoGrupoJurídicodeInstalaçãodeCasosdeProprietários,dospoderesdefiscalizaçãoepuniçãodosmembrosdacomissãoadministrativa,dospoderesdefiscalizaçãoeadministraçãodosassuntosdeadministraçãopredial,dosassuntosrelacionados,taiscomo,entradaemqualquercon-domínio,assistênciaaqualquerreuniãodoGrupo,consultadequaisquerdocumentos,dadosecontasdacomissãoadministrativa(verartigos11.º,12.ºe40.ºAe40.ºB).ActualmentenaadministraçãopredialdeMacauexistemmuitosproblemas,ocorrendomesmoconflitosfrequentes,queultrapassamoâmbitodaadministraçãohabitacionalinterna,taiscomoasuspensãodoabastecimentodeágua,ocortedacorrenteeléctrica,eafectamavidaeasegurançadosbensdosproprietários;estesproblemasgravesjánãopo-demserresolvidosapenasatravésdeconsultasentreossujeitosemigual-dadedeposições,ousemaintervençãoactivaerápidadaentidadecompoderadministrativo,oupormeiosdeauxíliojudiciáriopassivoelento.Acrescequeestesmétodosdesoluçãogastammuitotempoedinheiro;porissopoucaspessoasospreferem.Emvirtudedestasituação,insistoemconsiderarque,concederàentidaderesponsávelpelaadministraçãoasatribuiçõesdefiscalizaçãodaintervençãonosassuntosdeadministraçãodosbensimóveisprivados,éabsolutamentenecessárioeurgente,pelomenosnaactualidade.Emrelaçãoàadopçãodemedidasalongoprazo,consideroquepoderãoserreguladasasatribuiçõesdaentidaderesponsávelpelaadministraçãodeacordocomamudançadasituaçãodaadministraçãopredialeamudançadaconsciênciadosproprietáriossobreaobservaçãojurídicaeamudançadaconsciênciadasempresasdeadministraçãopredialsobreaexecuçãojurídica,paraquecorrespondamaodesenvolvimentodaadministraçãopredial.III.ConcessãodepersonalidadejurídicaàAssembleiaGeraldoCondomínioConformeoregimeprevistonoCódigoCivilactualmentevigente,anaturezadaassembleiageraldocondomíniopertenceaoâmbitoda“associaçãosempersonalidadejurídica”.Porisso,apráticadeassociaçãogeralcompersonalidadejurídicanãolheéaplicável,ouseja,aobtençãoouperdadaqualidadedemembronãoprecisadeserconcretizadaatravés

1048doprocessoestabelecidonosestatutos,referenteaorequerimento,autori-zaçãoedeliberação;apessoa,eleouela,sóquandotivercompradoumaunidadeindependentedeumedifíciopertencenteaumazonadeadmi-nistraçãopredial,setornaránaturalmentenummembrodaassembleiageraldocondomíniodaquelazonadeadministraçãopredial;mas,umavezqueeleouelatenhavendidoaoutremaunidadeacimareferida,asuaqualidadedemembrodaassembleiageralperder-se-áautomaticamente.Segundoopontodevistadodireitodecondomínioincluídonateoriadaleicivil,odireitodomembrodaassembleiageraldocondomínioestásempreapertadamenteatadocomodireitodepropriedadehabitacional,transferindo-separaonovoproprietáriocomamudançadodireitodepropriedade.Deacordocomestateoria,aassembleiageraldocondomí-niodeMacautambémpodeserformadaautomaticamentesemprecisardeserconcretizadaatravésdoprocessoinstaladoatravésderequerimento;porisso,nãoexisteachamadaafirmação“criaçãodaassembleiageraldocondomínioxxx”,massóexisteaafirmação“convocatóriadaassembleiageraldocondomínioxxx”.Casocontrário,apráticanãosónãoserácor-recta,mastambémsurgiráoproblemadeconduçãoerrada,contráriaàdisposiçãodoCódigoCivildeMacauactualmentevigente.Comoaassembleiageraldocondomínionãocontacompersona-lidadejurídica,surgemnapráticamuitosproblemas,conducentesàre-alizaçãodifícildotrabalhodacomissãoadministrativa.Tomemoscomoexemploaaberturadacontabancária.Deacordocomapráticaconven-cionalnosectorbancáriodeMacau4,éinaceitávelumaassociaçãosemapersonalidadejurídicaabrirumacontabancáriaemnomedessaentidade.Então,nestascircunstâncias,comoserealizaráareceitaoudespesadosfundosreferentesaosassuntosdaadministraçãodiárianazonadead-ministração?E,comosegarantiráaguardaesegurançadosfundosemgrandequantidade?Esteéumdescuidodolegislador,quandodalegisla-4SegundoapráticaeexigênciadosectorbancáriodeMacau,umaassociação,paraabrirumacontabancária,deveter,pelomenos,umconselhocompostopordoismembrosedeveentregarosseguintesdocumentos:(1)Requerimentoparaaaberturadacontabancária;(2)Actadadeliberaçãodaassociaçãosobreaaberturadaconta(comasassina-turasdetodososmembrosdoconselho,incluindoaspessoasresponsáveispeloassuntodopedidoparaaaberturadaconta);(3)Estatutosdaassociaçãoelaboradosaquandodasuacriação;(4)Certificadodaassociação(passadopelaDirecçãodosServiçosdeIdenti-ficaçãoecujoprazodevalidadenãoultrapassa3meses);(5)Fotocópiasdosbilhetesdeidentidadedosmembrosdoconselhoquetenhamassinado.

1049çãorelacionada,conduzidoporcausadodesconhecimentodosassuntospráticos,eporcausadanegligênciadaoperaçãorealedaviabilidadedaoperação.Paraabrircomêxitoumacontabancária,ascomissõesdemuitasassembleiasgeraisdocondomíniorecorremamileumamaneirasparapediracriaçãodeoutraassociaçãocompersonalidadejurídica,talcomoo“clubedeamizadexxx”,etc.,comafinalidadedepoderfornecerosdocumentoscorrespondentesàscondiçõesestabelecidaspelobancoparaabriracontabancária.Esteéométodoadoptadopornãohaveroutraal-ternativa,poissódestemodopodemsuperarosinconvenientescausadospeladisposiçãojurídicadeaassembleiageraldosproprietáriosnãopos-suirpersonalidadejurídica.Asexperiênciaspráticasdeoutrospaíseseregiõesmostramquealeinasuamaioriatemconcedidoàassembleiageraldosproprietáriosperso-nalidadejurídica.Aassembleiageraldosproprietáriosécompostaporto-dosospequenosproprietáriosdazonadeadministraçãopredial(habita-cional),asuanaturezaésemelhanteàassembleiageraldosaccionistasdeumasociedadeanónimaeosproprietáriossãoaccionistas.Aassembleiageraldosproprietárioséoórgãodeliberativoeéainstituiçãodecisoradavontadesupremadaorganizaçãodosproprietários.Semembargo,noquerespeitaàassunçãodaresponsabilidadecivil,nãoassumeresponsabilidadelimitada,masresponsabilidadesolidária(veroArtigo33.ºdo“Regula-mentodeAdministraçãodasConstruções”deHongKong).ApráticadoInteriordaChinamostraqueacriaçãodaassembleiageraldosproprie-táriosdeveserrealizadasoboaorientaçãododepartamentoresponsávelpelaadministraçãopredialdogovernopopulardaregiãooudodistritolocaleelegeacomissãodeproprietários(órgãoexecutivo)(veroArtigo10.ºdo“RegulamentodeAdministraçãoPredial”doInteriordaChina);acomissãodeproprietáriosdeveserarquivadanodepartamentorespon-sávelpelaadministraçãopredialdaregiãooudistritolocaldentrode30diasacontardodiadasuacriação(veroArtigo16.ºdomesmoRegula-mento).NaRegiãoAdministrativaEspecialdeHongKongtambémexis-teamesmaprática.DeacordocomadisposiçãodoArtigo7.ºdo“Re-gulamentodeAdministraçãodasConstruções”(Capítulo344)deHongKong,depoisdetersidaeleita,acomissãoadministrativadevepediraochefedaDivisãodeRegistodasTerrasoregistocomogrupojurídico,ouseja,“grupojurídicoderestauraçãodosproprietários”,ouseja,organiza-çãosocialregistadacompersonalidadejurídica.Alémdisso,aindaexiste

1050umtipode“comissãodeproprietários”nãoregistadasempersonalidadejurídica.Aconcessãodapersonalidadejurídicaàassembleiageraldosproprie-tários(ouseja,assembleiadocondomínio)temasseguintesvantagens:(1)Facilitaafiscalizaçãodacomissãodeproprietários(oudenominadapor“comissãoadministrativa”),fazendocomqueosmembrosdacomissãopossamcumprirrigorosamenteosseusdevereseservirosproprietáriosnostermosdalei;(2)Evitaacriaçãodeváriasassembleiasgeraisouco-missõesdeadministraçãonumazonadeadministraçãopredial,podendoevitardestemodoaadministraçãovindadeváriasparteseaocorrênciadedisputapelopoderdaadministraçãopredial.NaadministraçãopredialdeMacauexisteofenómenodeadministraçãodeumedifícioporváriasparteseofenómenodedisputapelopoderdeadministração,eacausadissoéqueemMacauexisteoregimedequeaassembleiageraldospro-prietáriosnãopossuipersonalidadejurídicaeosmembrosdacomissãoadministrativanãoprecisamdeserregistadosearquivados.Sealeipuderdefinirexplicitamentequeumazonahabitacionalsópossacriarumaas-sembleiageraldeproprietáriosesóserconcedidaaumaassembleiageraldosproprietáriosalegalidadeejustiçadasuaexistênciaefuncionamento,taldisposiçãopoderácertamenteprevenireextirparocasodeváriaspar-tesadministraremumedifícioouocasodeseremcriadasváriascomissõesadministrativaapenasnumedifício.Éóbvioquesenumazonadeadmi-nistraçãopredialjátiversidocriadaumaassembleiageraldeproprietá-rios,ninguémpoderáreunirosproprietáriosqueocupemumquartodovalortotaldoedifícioparaconvocaraassembleiageraldosproprietárioseelegeracomissãoadministrativa,nempoderápermitirsubstituir-seautomaticamenteaassembleiageraldosproprietáriosjáexistente,anãoserquepelocanaladministrativooujudiciáriosejarevogadaoudeclaradadissolvidaaassembleiageraldosproprietáriosjáexistente.IV.PreenchimentodaLacunaLegislativadoÓrgãodeAdministração(Execução)Nadisposiçãodoregimejurídicosobreaassembleiageraldocon-domínionoCódigoCivildeMacau,éinsuficientementeconcretaaes-tipulaçãojurídicasobreoórgãoexecutivo(comissãoadministrativa),emqueaindaexistemalgunspontosnãoclaros,referindo-se,porexemplo,sóàsuacomposição,remuneraçãoemandato(veroArtigo1354.ºdo

1051CódigoCivil),àsuaeleiçãoedemissão(veroArtigo1355.ºdomesmoCódigo)eaoseucargo(veroArtigo1357.º),sendonoentantotodasasdisposiçõesemprincípiodifíceisdeseremaplicadas,oquetrazdiversosinconvenientesàsuapráticaeforneceaomesmotempoaalgumaspessoascomsegundasintençõesoportunidadesjurídicasaproveitáveisreferentes,porexemplo,aosrequisitos(positivosepassivos),aofimdaqualificação,aoproblemadepessoasnãoproprietáriaspoderemounãosermembrosdacomissãoadministrativa,àresponsabilidadejurídica,aoregimedere-gistoearquivodacomissãoadministrativa,etc.TodosestessãoconteúdosquedevemserpreenchidosaquandodaalteraçãodoCódigo.AanálisedemuitoscasosdedisputassurgidosnaadministraçãopredialdeMacaumostraqueamaioriaesmagadoradoslitígiostemori-gememconflitosedesarmoniaentreaempresadedicadaaoserviçodeadministraçãopredialeacomissãoadministrativa;quandoosconflitossetornaramextremamenterenhidos,tevequesernomeadaumanovacompanhiadeadministraçãopredialparasubstituiracompanhiaante-rior.Estascausasprofundasdosproblemasmerecemanossareflexãoeavaliaçãoparaqueorespectivoregimepossaseraperfeiçoado.Atravésdaanálisedasituaçãodofuncionamentodediversascomissõesadministra-tivaeseusmembrospróprios,vejoqueexistemosseguintesproblemascomuns:1.Nointeriordacomissãoadministrativafaltaummecanismorestritivocompleto,oseupoderédemasiadograndeeasuadeliberaçãoetrabalhonãotemumregulamentoparaseguir;2.Aoseusmembrosfaltamconhecimentosprofissionaisejurídicossobreadministraçãopre-dial,trabalhandoconformeassuasexperiênciasouaoseugostoeíndole;3.Possivelmente,algunsmembrostêm-seincorporadonacomissãoadministrativacomointuitodeganharinteressesprivados,razãopelaqualaoparticiparnadeliberaçãoeexecuçãodadeliberaçãoelesinfiltramosseuselementosprivadosesentimentais,nãopodendomanifestar-sedesinteressados,justos,imparciaiseabertos,edirigindo-semesmoparaoladoopostodospequenosproprietários.Porisso,éimperativoresolveresteproblemaaquandodafuturaalteraçãojurídica.Tomandocomore-ferênciaexperiênciaslegislativasdoInteriordaChinaedeHongKong,talcomoasincluídasnasdisposiçõesexplícitasdoArtigo3.ºdo“Regula-mentosobreoProcessodaAssembleiaGeraldosProprietários”,publica-dopeloMinistériodeConstruçãodoInteriordaChina,edoArtigo8.ºdo“RegulamentodeAdministraçãoPredial”,publicadopeloConselhodoEstado,aassembleiageraldosproprietáriosdeverásercompostaportodososproprietáriosdazonadeadministraçãopredial.Poroutraspala-

1052vras,aspessoasquenãoforemproprietárias(ounãoforemcondóminos)nãopoderãosermembrosdaassembleiageral.Osarrendatárioseoutraspessoasquenãosãopossuidorasdodireitodepropriedade,emborapos-samaceitaro“cargo”deproprietárioseexercerodireitodevoto,nãopo-derãocontarcomaqualidadedemembro.VendoqueemMacauseusaadesignação“assembleiageraldocondomínio”,podemoschegaràmesmaconclusãodeacordocomateoriasobrearelaçãodocondomínionaciên-ciadodireitocivil:Aspessoasquenãosãocondóminos(co-proprietários)nãopoderãoserclaramentemembros(ouseja,sócios)da“assembleiageraldocondomínio”.Daquipodemosveraindaquequemnãotiveraqualidadedemembronãopodegozarnaturalmentedodireitoasereleitocomomembrodacomissãoadministrativa.Quantoaesteponto,jáháadisposiçãoclaranon.º2doArtigo16.ºdo“RegulamentodeAdminis-traçãoPredial”doInteriordaChina.Entretanto,nalegislaçãotantodoInteriordaChinacomonadeHongKongestáestipuladaaexigênciarigorosasobreaqualidadedemembrodacomissãoadministrativa.OArtigo21.ºdo“RegulamentodaAssembleiaGeraldosProprietários”doInteriordaChinaestipulaqueosmembrosdacomissãodosproprietáriosdevemcorresponderàsseguintescondições:1)Sejamproprietárioscomcapacidadedeacçãocivilcom-pletanazonadeadministraçãopredial;2)ObservemasleiserespectivosregulamentosdoEstado;3)Observemasregrasdaassembleiageraldosproprietárioseoconvéniodosproprietáriosecumpramexemplarmenteosdeveresdosproprietários;4)Sejamentusiastasnadedicaçãoàcausadeutilidadepública,tenhamumfortesentidoderesponsabilidade,sejamjustosehonestosecontemcomaforçadaconfiançapública;5)Tenhamdeterminadacapacidadedeorganização;6)Tenhamtempodetrabalhonecessário.EmboraemHongKongnãoestejamestipuladososrequisitospositivosparaaqualidadedemembrodacomissãoadministrativa,estãoestipuladososrequisitosnegativosemquestão,ouseja,osproprietárioscorrespondentesaosrequisitosnegativosnãopodemsernomeadosoudesignadoscomomembrosdacomissãoadministrativa:(1)Pessoasdecla-radasembancarrota;(2)Pessoasquetenhamchegadoaacordoparanovaregulaçãodadívidaaocredor;(3)Pessoasquetenhamsidocondenadasaprisãode3mesesoumais.Noquedizrespeitoaofimdaqualidadedemembrodacomissãoadministrativa,tambémhádisposiçõesclarasnoArtigo31.ºdo“RegulamentodaAssembleiaGeraldosProprietários”doInteriordaChina.Seummembroseencontrarnumdosseguintescasos,asuaqualidadedemembrodacomissãodeproprietáriosserárevogada

1053depoisdaaprovaçãodaassembleiageraldosproprietários:(a)Jánãosejaproprietárioporcausadatransferênciaouperdadoseuprédio;(b)Estejaausentedareuniãodacomissãodeproprietáriossemmotivojustificadosucessivamentemaisde3vezes;(c)Tenhaperdidoacapacidadedecum-prirosdeveresdevidoadoençaouporoutrosmotivos;(d)Tenhacometi-doactoscriminosos;(e)Tenhaapresentadoasuademissãoporescrito;(f)Tenharecusadocumprirosdeveresdeproprietário;(g)Nãosejaconve-nientesermembrodacomissãodeproprietáriosporoutrosmotivos.EmHongKongtambémhádisposiçõesjurídicassobreofimdaqualidadedemembrodacomissãodeproprietários:1.Membroqueestejaausentedareuniãodacomissãodeproprietáriossucessivamente3oumaisvezesnocasodenãotersidoconsentidopelacomissãodeproprietários;2.Pessoaquesejamembrocomestatutodearrendatário5,masagorajánãosejaocupantedaunidade;3.Pessoaquetenhasidonomeadacomomembrocomestatutodeproprietário,masagorajánãosejaproprietário.ObservandoasituaçãodeMacau,alegislaçãonesteaspectoaindanãoéexplícita,existindoapenasadisposiçãosobreexoneraçãonon.º4doArtigo1355.ºdoCódigoCivil,ouseja,aadministraçãotambémpodeserexoneradapelotribunal,nostermosdaleidoprocesso,arequerimen-todequalquercondómino,quandosemostrequequalquerumdosseustitularespraticouirregularidadesouagiucomnegligêncianoexercíciodassuasfunções.V.RegularizaçãoeRegimentodasEmpresasdeAdministraçãoPredialOserviçodeadministraçãopredialrefere-seàsegurançadavidaedariquezademilharesemilharesdefamílias.Viverempazetrabalharcomalegriaéumaleiconstantedesdeaantiguidade;entretanto,asegurança,higieneeoptimizaçãodoambientehabitacionaléumeloimportantedaelevaçãodaqualidadedevidadosresidenteseéaprocuracomumdetodosospequenosproprietáriossobreoambientehabitacionaldemelhor5NostermosdoArtigo15.ºdo“RegulamentodeAdministraçãodasConstruções”deHongKong,orepresentantedosarrendatáriospodesermembrodacomissãoadminis-trativa;mas,esterepresentante(sendoapenasumrepresentante)éeleitopela“associaçãodearrendatários”,criadaporautorizaçãododepartamentoparaosassuntoscivisoupeloseuprocurador.

1054qualidade.Porisso,oserviçodeadministraçãonazonadeadministraçãopredialéaltamenteexigenteparacomaempresadeadministraçãopre-dial.Paraoefeito,seráinevitáveloregimentodaqualidadedaempresadeadministraçãopredial,fundamentoparaaapreciaçãodaqualidadedoseuserviçodeadministraçãopredial.Acontrataçãodaempresadeadminis-traçãopredialrigorosamentesegundoascondiçõesestabelecidaseaeleva-çãodanormaparaasuaselecçãoserãomeiosimportantesparapurificaraatmosferacompetitivadomercadodoserviçodeadministraçãopredial.ÉcompletamentenecessáriotomarcomoreferênciaasexperiênciasdoInteriordaChinanalegislaçãodaempresadeadministraçãopredialparaestabeleceremMacauumconjuntoderegimes,taiscomooregimesobreosníveisdaqualidadedasempresasdeadministraçãopredial6,oregimesobreaadministraçãodacobrançadopagamentodoserviçopre-dial7,oregimesobreosmestresdeadministraçãopredial8,etc.ObservandoasituaçãodeMacau,descobrimosqueaactualadmi-nistraçãodasempresasdeadministraçãopredialnãoéexigente,falta-lheumconjuntoderegimes,falta-lheaexigênciaunificadaparacomaformadeadministraçãopredialdasempresasadministradoras,efalta-lheaexigênciaparacomasqualidadesdascompanhiaslimitadas,daspessoascolectivasnãocompanhiasdaspessoasnaturaisquesãopatrõesdeempre-sacomercial,etc.,factosestesquemostramoatrasodasuafiscalizaçãoedevemmereceradevidaatenção.6DeacordocomasdisposiçõesrelacionadasnosArtigos3.ºe5.ºdaMetodologiadead-ministraçãodaQualidadedaEmpresadeAdministraçãoPredial(ordemdoMinistériodeConstruçãoN.º125),aqualidadedaempresadeadministraçãopredialdivide-senosníveis1,2e3;paraasempresasdediferentesníveissãotambémdiferentesasexigênciasreferentesaosfundosderegistoeaoâmbitodofornecimentodeserviços.7MetodologiadeAdministraçãodaCobrançadoPagamentodoServiçoPredial(PreçodaComissãodeDesenvolvimentoeReforma,2003¤n.º1864),publicadopelaComissãodeDesenvolvimentoeReformaepeloMinistériodeConstruçãoem13deNovembrode2003.8AvisoemitidopeloMinistérioparaosAssuntosdoPessoalepeloMinistériodeCons-truçãoem16deNovembrode2005,sobreaimpressãoepublicaçãodaDisposiçãoTemporáriadoRegimesobreosMestresAdministradoresdeBensImóveis,daMetodologiadeExecuçãodoExamedaQualidadedeMestreAdministradordeBensImóveisedaMetodo-logiadeCertificaçãoeExamedaQualificaçãodeMestredeAdministraçãodeBensImóveis(2005¤n.º95)

1055ConheçoqueoGovernojátemaintençãodeelevaroníveldequalidadedaempresadeadministraçãopredialnofuturoaquandodaapreciaçãodasuacriação,seguindooexemplodoInteriordaChinare-lativamenteaosníveisdequalidadedaempresadeadministraçãopredialparaaumentarovolumedocapitalderegisto,instalarfundosdegarantiaeunificaranaturezaempresarialcomocompanhialimitada,exigindoen-tretantoqueaempresadeadministraçãopredialcontepelomenoscomumtécnicoprofissional(equivalenteaomestredeadministraçãopredialdoInteriordaChina)eelevandoanormadequalidadedopessoaldeadministraçãopredial.Estaseráumapráticaconvergentecomainter-nacional,quenãosóelevaráoníveldoserviçodeadministraçãopredial,mastambémgarantiráaregularizaçãoeregimentodofuncionamentodosectordeadministraçãopredial,fazendofinalmentecomquetodosospe-quenosproprietáriosrecebambenefícios.VI.RegularizaçãodoFuncionamentodaAssembleiaGeraldosProprietáriosedaComissãoAdministrativaEmboranoCapítulo“Propriedadehorizontal”doCódigoCivilexistamdisposiçõesexplícitassobrevalidade,invalidadeeanulaçãodaconvocatória,funcionamentoevotaçãodaassembleiageraldosproprietá-rios,aindaexistemnelemuitospontosindefinitivoseconfusos,quenãosómotivamaambiguidadedeexplicaçãoecompreensão,comotambémtrazemmuitosinconvenientesàexecuçãoreal.Tomemoscomoexemploaconvocaçãodasegundaassembleia:AexpressãodoArtigo1347.ºdoCódigoCivilémenosexplícitadoqueadoArtigo8.ºdoDecreto-Lein.º41/95/M.Esteartigoestipulaclaramentequeaassembleiageraldosproprietáriospodefuncionartrintaminutosmaistardecomqualquernúmeroseaassembleiaassimodeliberar.Mas,non.º3doArtigo1347.ºdoCódigoCivilnãohádisposiçãosemelhante,oquecausanãounifi-caçãodaexplicaçãoetrazdificuldadesàsuaexecução.Semembargo,napráticatodaagenteactuanostermosdoArtigo8.ºdoDecreto-Lein.º41/95/M.Teoricamente,estapráticadeveseraceitável,sendodispen-sávelaguardaratéaomesmodiadasemanaseguinteparaaconvocaçãodasegundareunião.Non.º4doArtigo1347.ºdoCódigoCivilaindaestáestipuladoque“tratando-sedeassembleiaconvocadaparaaprovaçãodoregulamentoinicialdocondomínio,sendoesteobrigatório,ouparaaprovaçãodascontasedoprojectodeorçamentoanuais,aassembleiapoderádeliberarsobreessesassuntos,emsegundareunião,pelamaioria

1056devotosdoscondóminospresentes,independentementedovalorquees-tesrepresentemnovalortotaldocondomínio,senaconvocatóriainicialseindicarexpressamenteessapossibilidade.Mas,nestadisposiçãoexisteumanoçãoconfusaeindefinida,ouseja,“projectodeorçamento”.Oqueéo“projectodeorçamento”?Quaisserãoosconteúdosqueeledeveter?Aestasquestõesadisposiçãonãodáresposta.Voltandoaon.º1doArti-go8.ºdoDecreto-Lein.º41/95/M,sintoqueasuaexpressãoérelativa-menteclara,expressando-seapenascomo“deliberar”,expressãoestaqueéfacilmentecompreensívelecujaessênciaé,também,fácildecaptar,ouseja,nãosendonecessáriodiscutirsobreostemasdedeliberação.Creioquetalexpressãoéumpoucoambígua,ospresentesnaassembleiageralpodemchegarfacilmenteaocompromissofavorávelparaaoperação.Porisso,sugiroqueaquandodaalteraçãodarespectivaleisejaconsultadaadisposiçãodoArtigo8.ºdoDecreto-Lein.º41/95/M.EmboranoCapítulo“Propriedadehorizontal”doCódigoCivildeMacauestejamestipuladasasatribuiçõesdaassembleiageraldocondo-mínioeosassuntosrelativosàconvocação,funcionamentoevotaçãodaassembleiageral,assimcomoàvalidadedavotação,nãoestãoestipuladasasregrasconcretasdedeliberaçãodaassembleia,oqueconduzaqueaassembleianãotenharegrasnecessáriasparaseguiraquandodasuacon-vocaçãoedeliberação.Porisso,asuaautoridadeestápostaemcausa.ConsideroqueaquandodafuturalegislaçãonesteaspectopoderáserusadacomoreferênciaapráticadoInteriordaChina.O“RegulamentodaAssembleiaGeraldosProprietários”(JianZhuFang,¡£2003¡¤n.º131),publicadopeloMinistériodeConstruçãodoInteriordaChinaem26deJunhode2003,temumtotalde36artigos,definindoasregrasdedelibe-raçãodaassembleia,referentesàmetodologiadedeliberação,processodevotação,direitodevotaçãodosproprietários,assimcomoàscondiçõesdeeleição,composição,mandatoearquivodacomissãodeproprietários(verArtigo10.ºdo“RegulamentodaAssembleiaGeraldosProprietários”).Esteéumregulamentobastantepráticoqueforneceofundamentodeoperaçãoàdeliberaçãoeresoluçãoeficazdaassembleiageraldosproprie-tários.Porisso,sugiroquesejaconsultadoesteregulamentoaquandodaalteraçãodarespectivaleiemMacau.Alémdisso,parafacilitaraindamaisofuncionamentointernodacomissãoadministrativa,incluindoasuadeliberaçãoeresolução,écompletamentenecessárioelaborarasregrasdedeliberaçãodacomissãoadministrativa,podendoassimfazercomqueadeliberaçãodacomissão

1057administrativatenhaumregulamentoparaseguir,esejaregularizadaere-gimentada.Assim,qualquerediçãodacomissãoadministrativapoderáteromodelodefuncionamentointerno,evitandoamudançaconstantedasuamaneiradefuncionamentoegarantindoaunificaçãoecoordenaçãodoseufuncionamento,assimcomoacontinuidadedasdecisõesporelatomadas.VII.ElaboraçãoCoercivadoRegulamentodoCondomínioTenhodescobertoquenaadministraçãopredialdeMacauexisteumproblemacomum:acompreensãoeaatençãodascomissõesadminis-trativasedosproprietáriossobreaelaboraçãodoregulamentodocondo-míniosãoinsuficientes;aesmagadoramaioriadasassembleiasgeraisdosproprietáriosnãotêmelaboradooregulamentodocondomínio,apesardenoArtigo1340.ºdoCódigoCivilterestipuladoqueaelaboraçãodoregulamentodocondomínioseriacoercivaedeveriaserfeitacombasenaconvocaçãocomêxitodaprimeiraassembleiageraldosproprietários.Oproblemachaveresideemquenemospequenosproprietários,nemacomissãoadministrativasabemqualanaturezaeafunçãodoregulamen-to.OregulamentodocondomíniodeMacauésemelhanteao“ConvéniodosProprietários”doInteriordaChina9eà“DeedofMutualCovenant”deHongKong10.No“ConvéniodosProprietários”doInteriordaChina9O“ConvéniodosProprietários”doInteriordaChinadeveexistiraquandodavendadebensimóveisporpartedoproprietárioeaquandodacompradocomprador;estetipodeconvéniodeproprietáriosquejáexisteantesdaelaboraçãodoconvéniodeproprie-táriosnaassembleiageraldosproprietáriosédenominadopor“convéniotemporáriodeproprietários”.Estetipodeconvéniotemporáriotemasseguintescaracterísticas:(1)Éelaboradonãopelaassembleiageraldosproprietários,maspelaentidadeconstrutora;(2)Asuaelaboraçãoérealizadaantesdavendapredial;(3)Oseuconteúdodeveincluirtodooconteúdodoconvéniodeproprietários.10ADeedofMutualCovenantdeHongKongelaboradonostermosda“LeidoContrato”entrouemvigordepoisdaassinaturaconjuntadocomerciantedodesenvolvimento(partevendedora)edoprimeirocomprador,devendoobservá-looscompradoresseguintes.Estaescriturapúblicatemforçarestritivasobreocomerciantedodesenvolvimento(sendooprimeiroproprietárioouograndeproprietário),opequenoproprietário(ouseja,osegundoproprietário)eacompanhiadeadministraçãopredial(oterceiro),devendoserobservadaporestastrêspartes.Eestaescrituraconcedeopoderdeadministraçãodoedifícioeopoderdepuniçãodostransgressores.

1058existemdisposiçõesjurídicassobreouso,manutençãoeadministraçãopredial,osinteressescomunsdosproprietários,osdeveresdosproprietá-riosearesponsabilidadequedeveserassumidapelostransgressores(veroArtigo17.ºdo“RegulamentodeAdministraçãoPredial”eoArtigo11.ºdo“RegulamentodaAssembleiaGeraldosProprietários”).O“ConvéniodosProprietários”possuiforçarestritivasobretodososproprietários.ADeedofMutualCovenantdeHongKongregulaexplicitamenteosseguin-tesassuntos:1.asdefiniçõesdosproprietáriosdoedifício,lugarespúbli-coseinstalaçõespúblicasdoedifício;2.asquotasdasdiversasunidadesnatotalidadedodireitopredial;3.asinstalaçõesnoslugarespúblicos;4.osdireitos,interesseseresponsabilidadedosdiversosproprietários,so-bretudoosdetalhesrelativosaopagamentodaadministraçãodoedifício,lugareseinstalaçõespúblicas,partilhadospelosdiversosproprietários,assimcomoàrenda,manutençãoereparaçãodoedifício;5.asregrasderesidentequedevemserobservadaspelosproprietários,incluindoaproi-biçãodemodificaraestruturadoedifícioeaproibiçãodeconstruçãoilegal;6.omandatodacompanhiadeadministraçãopredialeosdetalhesrelativosaoâmbitodassuasfunções,taiscomoaprotecçãodasegurança,alimpezadoslugarespúblicos,amanutençãoereparaçãodoedifício,aelaboraçãodoorçamentofinanceiroanualedorelatóriosobreareceitaeadespesa,aorganizaçãodasreuniõesdacomissãoadministrativadoedifício,etc.(veroArtigo34.ºEdo“RegulamentodeAdministraçãodasConstruções”.AanálisemostraqueaDeedofMutualCovenantdeHongKongtemumconteúdorelativamentecompleto.Deummodogeral,temoenquadramentoeconteúdoequivalenteaoconteúdodas”RegrasdeDeliberaçãodaAssembleiaGeraldosProprietários”edo“ConvéniodosProprietários”doInteriordaChina,eétambémequivalenteao“títuloconstitutivodapropriedadehorizontal”eaoconteúdodo”regulamentodocondomínio”deMacau.Poroutraspalavras,éacombinaçãodosre-gulamentosdeduasregiões.Claro,osseusconteúdosnãosãocompleta-menteidênticos.Atravésdaanálisedoseuconteúdo,vemosqueo“títuloconstitutivodapropriedadehorizontal”deMacaudirige-seprincipalmenteàdistin-çãodasdiversasfracçõesautónomasedosdiversossubcondomíniosdosdiversosedifíciosecondomínios,registandoespecialmenteosseguintesassuntos:1)oregimedeadministraçãocomplexa;2)oregulamentodeadministraçãodocondomínio,disciplinandoouso,afruição,aseguran-

1059çaeaconservaçãodaspartescomunsdoprédioedasdiversasfracçõesautónomas;3)acelebraçãodecompromissosarbitraisparaaresoluçãodelitígiosemergentesdarelaçãodecondomínio.O“regulamentodocondomínio”(podendosercelebradoindependentementeoupodendoserconteúdonotítuloconstitutivodapropriedadehorizontal)devedis-ciplinarouso,afruição,asegurançaeaconservaçãodaspartescomunsdoprédioedasdiversasfracçõesautónomas;deveregularoexercíciodasfunçõesdeadministraçãonafaltaouimpedimentodosadministradores;deveelaborarasregrasdepuniçãosobreasacçõestransgressorasdaadmi-nistração,edevecelebraroscompromissosarbitraisparaaresoluçãodelitígiosemergentesdarelaçãodocondomínio.Daquivemosquearealizaçãofavoráveldotrabalhodeadministra-çãodoedifíciotemqueserapoiadapelo“regulamentodocondomínio”,queteráorigemnopoderdaadministração,poderefundamentodapu-niçãoedaapresentaçãoarbitral;ofundamentodoexercíciodasfunçõesporpartedacompanhiaoucomissãoadministrativapredialoucomissãoadministrativa,eofundamentodorequerimentodoexercíciojudiciário.ObservandoarealidadedaadministraçãopredialdeMacau,vemosqueemmuitosassuntosadministrativosacomissãodeadministraçãoeacompanhiadeadministraçãopredialnãotêmamaneiradeexercerseuspoderesnemsabemcomosairdopassodifícil.Acausadissoéquenãotêmleiparaseguirnemtêmregulamentoparaexecutar.Porisso,écom-pletamentenecessárioebastanteurgenteelaboraroregulamentodocon-domínio.VIII.UnificaçãodosRegimesJurídicosdeAdministraçãoPredialActualmenteemMacauexistemduaslegislaçõescontráriasrelativasaoregimejurídicodeadministraçãopredial:umaéaregulaçãosobrea“propriedadehorizontal”incluídanoCapítuloVdoTítulo“DireitodasCoisas”doCódigoCivildeMacaueosseusdestinatáriosreguladossãoosbensimóveisprivados;aoutraéo“Decreto-LeisobreaAdministraçãodeEdifíciosPromovidosemRegimedeContratodeDesenvolvimentoparaaHabitação”(vulgarmentechamado“Decreto-LeidaAdministraçãoPredialdaHabitaçãoEconómica”,Decreto-Lei41/95/M)eosdestinatá-riosreguladossãoosprédiosconstruídosemregimedecontratodedesen-volvimentoparaahabitação(ouseja,habitaçãoeconómica).Estasduas

1060leisexistemsimultaneamentenosectordaadministraçãopredial,oquetrazmuitosinconvenientesaotrabalhodaadministraçãopredial.Alémdomais,entreosassuntosreguladosporestasduasleishámuitospontosdiferentes,quepodemprovocarfacilmenteconfusões.Anãounificaçãojurídicaécontráriaàexigênciadoordenamentojurídicoedesfavoreceoaperfeiçoamentodosistemajurídicoetambémnãofavoreceofunciona-mentodosectordaadministraçãopredial.Porisso,consideronecessárioaproveitaraoportunidadedealteraçãojurídicaparajuntarasduasleisacimamencionadas,seleccionandoosconteúdosrazoáveisejustosdasduas,fazendoumanovacomposição,tirandoexperiênciasbemsucedidasnalegislaçãoexterioreprocedendoàalteração,supressãoeacréscimo,demodoaquesejaformadaumanovaleideadministraçãopredialcientí-fica,aplicável,fácildeexecutarefavorávelparaobomfuncionamentodosectordaadministraçãopredial,paragarantiadavidafelizetrabalhopacíficodosnumerosospequenosproprietárioseparaapromoçãodaharmoniasocialedodesenvolvimentoeconómico.

1061Administraçãon.º90,vol.XXIII,2010-4.º,1061-1085ComentárioaoDireitodasSociedadesdeJogosdeMacauWangChangBin*I.IntroduçãoEmMacau,existeodireitogeraldassociedadescomintuitodere-gulartodasassociedades;odireitotambémexistenassociedadesdejogoscomoobjectivoúnicoderegularassociedadesdejogos.Oconteúdododireitogeraldassociedadesmanifesta-senosrespectivosartigosdoCódi-goComercial,principalmentenoqueserefereàconstituiçãodasocieda-de,registodaconstituição,relaçõesdossócioscomasociedade,relaçõesentreosdiversosórgãosdasociedadeefusãoecisão,dissoluçãodasocie-dade,etc..Odireitodassociedadesdejogosmanifesta-seprincipalmentenasleiseregulamentosadministrativosespeciaiscomooRegimeJurídicodaExploraçãodeJogosdeFortunaouAzaremCasino(Lei16/2001),aRegulamentaçãodoConcursoPúblicoparaaAtribuiçãodeConcessõesparaaExploraçãodeJogosdeFortunaouAzaremCasino,oContratodeConcessãoeosRequisitosdeIdoneidadeeCapacidadeFinanceiradasConcorrentesedasConcessionárias(RegulamentoAdministrativo26/2001)1,etc.enosContratosdeConcessãoparaaExploraçãodeJogosdeFortunaouAzarouOutrosJogosemCasinonaRegiãoAdministrati-vaEspecialdeMacau(adiantedesignadoContratosdeConcessãoparaaExploraçãodeJogos)celebradosentreoGovernodeMacaueasrespecti-vassociedadesdejogos,queestipulamosproblemasespeciais,diferentesdassociedadesgerais,comoaconstituiçãodasociedadedejogos,relaçõesdossócioscomasociedadenumasociedadedejogos,emissãodeacçõesouobrigaçõesdasociedadedejogos.Odireitodassociedadesdejogosregulaapenasoconteúdoqueédiferentedodireitogeraldassociedadesouoquenelenãoexiste.Seodireitodassociedadesdejogosregulaespe-cialmenteumacoisa,associedadesdejogosdevemcumprirestasnormas*ProfessoradjuntodoCentroPedagógicoeCientíficonaÁreadoJogodoInstitutoPoli-técnicodeMacau,DoutoremDireito.1EsteRegulamentoAdministrativofoialteradopeloRegulamentoAdministrativo34/2001eRegulamentoAdministrativo4/2002.

1062especiais;pelocontrário,associedadesdejogosdevemcumprirasnormasdodireitogeraldassociedades.OscontratosdeconcessãoparaaexploraçãodejogoscelebradosentreoGovernodeMacaueassociedadesdejogoséumafontemaises-pecialdodireitodassociedadedejogos.NateoriadodireitodeMacau,éreservadaaoGovernodeMacauaexploraçãodaindústriadejogos;àsso-ciedadesdejogossãoatribuídasconcessõesparaaexploraçãodaindústriadejogos.EstarelaçãodeatribuiçãoentreoGovernodeMacaueassocie-dadesdejogosreflecte-senoscontratosdeconcessãoparaaexploraçãodejogos.Nestescontratos,oGovernodeMacauchama-seconcedente,associedadesdejogoschamam-seconcessionárias.EmFevereirode2002,asconcessõesparaaexploraçãodejogosdefortunaouazaremcasinosfo-ramatribuídasàSociedadedeJogosdeMacau(“SJM”),àGalaxyCasino,S.A.(“Galaxy”)eàWynnResorts(Macau)S.A.(“Wynn”)peloGovernodaRAEMeforamassinadosrespectivamenteoscontratosdeconcessãoparaaexploraçãodosjogos.EmDezembrodomesmoano,foipermitidoàVenetianMacauS.A.(“Venetian”)explorarjogosdefortunaouazaremMacau,mediantesubconcessão.Depois,aSJMeaWynnvieramtambémaassinarcontratosdesubconcessãocomaMGMGrandPara-dise,S.A.(“MGM”)eaMelcoPBLJogos(Macau),S.A.(“MelcoPBL”),respectivamente2.SegundoaexplicaçãodaDirecçãodeInspecçãoeCo-ordenaçãodeJogosdeMacau,“umasubconcessãoparaaexploraçãodejogosdefortunaouazareoutrosjogosemcasinoconstadeumcontratoadministrativocomtrêspartes–oGovernodaRAEM,aconcessionáriaeasubconcessionária–constituídoporumconjuntodedocumentos,quenãoapenaso‘contratodesubconcessão’entreaconcessionáriaeasubconcessionária,queconsagramumfeixederelaçõestriangularesentreastrêspartesreferidasequesecaracterizaporaquasetotalidadedasobri-gaçõescontratuaisemcausafluiremdirectamentedasubconcessionáriaparaoGoverno”3.Porisso,sejamcontratosdeconcessão,sejamcontratosdesubconcessão,oGovernodeMacauésempreapartedominantedoscontratos,oobjectivoprincipaldacelebraçãodoscontratosresideem2VerHistóriadaIndústriadeJogosdeMacau,DirecçãodeInspecçãoeCoordenaçãodeJogosdeMacau,http://www.dicj.gov.mo/web/pt/history/index.html.3RespostaàinterpelaçãoescritaapresentadapeloDeputadoàAssembleiaLegislativaJoséPerei-raCoutinho,n.º351/III/2008,pelaDirecçãodeInspecçãoeCoordenaçãodeJogosdeMacau,http://www.al.gov.mo/interpelacao/2008/08-424p_08-351.pdf

1063constituirasobrigaçõesconcretaseasregrasconcretasdeexploraçãodassociedadesdejogos.Associedadesdejogostêmquecumprirasobriga-çõesconstituídasparasinoscontratosdeconcessãoparaaexploraçãodejogosporpartedoGovernodeMacau;porisso,ascláusulasdoscontra-tosdeconcessãoparaaexploraçãodejogostêmvaloresequivalentesalei.Portanto,oestudododireitodassociedadesdejogosdeMacaudeveincluiroconteúdodoscontratosdeconcessãoparaaexploraçãodejo-gos.EmborahajavárioscontratosdeconcessãoousubconcessãoparaaexploraçãodejogosemMacau,elestêmestruturasiguaisnamaiorparte;sobretudo,aspartesrelativasaodireitodassociedades,sãomaisoumenosequivalentes.Opresenteartigovaisintetizarearrumarasnormasrelativasaodi-reitodassociedadesdispersasnasleis,nosregulamentosadministrativosenoscontratos,providenciandodadosbásicoseoenquadramentodeaná-liseparamaisestudossobreodireitodassociedadesdejogos,comobjec-tivodepromoveroestudodasrespectivasnormaslegaiseaperfeiçoarasnormasdasleisdosjogosdeMacau.Opresenteartigodivide-seemsetepartes,estudandorespectivamenteasformasdassociedadesdejogos,osprincípiosdecapitalsocial,aemissão,transmissãoeoneraçãodasacções,aideoneidadedasociedade,aidoneidadedosaccionistas,administradoreseprincipaisempregados,asfinançaseacontabilidadedasociedadeeasuspensãoeextinçãodaexploraçãodesociedade.II.AsformasdasSociedadesdejogosOartigo7.ºdaLei16/2001dispõe:“Aexploraçãodejogosdefor-tunaouazaréreservadaàRegiãoAdministrativaEspecialdeMacauesópodeserexercidaporsociedadesanónimasconstituídasnaRegião,àsquaishajasidoatribuídaumaconcessão…..”.Portanto,associedadesdejogosdeMacautêmdesersociedadesanónimas,nãopodemrevestir-sedeoutrasformasdesociedade.On.º3dacláusula14.ªdosContratosdeConcessãoparaaExploraçãodeJogostambémestabelecequeasociedadedejogos“obriga-seamanteraformadesociedadeanónima”.Nomeada-mente,associedadesdejogosdeMacaunãopodemtornar-seemoutrasformasdesociedadesatravésdareduçãodecapitalsocialenúmerodesócios.EmMacau,deacordocomodispostodoCódigoComercial,asso-ciedadespodemrevestirquatroformas,nomeadamente,sociedadesem

1064nomecolectivo,sociedadesemcomandita,sociedadesporquotasesocie-dadesanónimas4.Porqueéqueassociedadesdejogossópodemrevestiraformadesociedadeanónima?Éprincipalmenteporrazãodegarantiradimensãodaexploraçãodassociedadesdejogos.QuandooGovernodeMacaudecidiualiberalizaçãodosectordojogoem2001,determinandoque“édetrêsonúmeromáximodeconcessõesparaaexploraçãodejo-gosdefortunaouazaremcasino”5,Posteriormente,comamudançadascircunstâncias,onúmeromáximofoiaumentadoparaseis.Seocapitalsocialdassociedadesdejogosédemasiadobaixo,nãopodehaverconcor-rênciaeficazentreestassociedades,nãopodendosatisfazeranecessidadedeliberalizaçãodosectordojogo.Normalmente,apenaspequenasempresasescolhemasformasdesociedadeemnomecolectivoousociedadeemcomandita6.Nestasduasformasdesociedades,todosossócios(sociedadeemnomecolectivo)oupartedossócios(sociedadeemcomandita)assumemresponsabilidadeilimitada.Parainvestidores,oriscoderesponsabilidadeilimitadaéma-nifestamentemaiordoqueoderesponsabilidadelimitada.Osinvesti-doresparaaumentarareputaçãodasociedadeeprocurarmaisnegócios,escolhemassimaformadesvantajosaderesponsabilidadeilimitada.Narealidade,osaccionistassóseatrevemaescolheraformaderesponsabili-dadeilimitadanaexploraçãodeindústriascompequenosriscos.Quandooriscoéincertoecommuitossócios(significaquenãoexisteconfiançaentreossócios),quenãopodemcontrolaraexploraçãodasociedade,aformaderesponsabilidadeilimitadajánãoprestaparanada.Portanto,asprimeirasduasformassãodesenhadasparaaspequenasempresastradi-cionaisexploradasporfamílias,nãopodemsatisfazerasnecessidadesparaoGovernodeMacauintroduzirgrandesempresasnomercadodejogosdeMacau.Ambosossóciosdassociedadesporquotaseosdassociedadesanó-nimasassumemresponsabilidadelimitada.Mas,emcomparaçãocomasociedadeanónima,acapacidadedefinanciamentodeumasociedadepor4N.º1doartigo174.ºdoCódigoComercial.5N.º2doartigo7.ºdoRegimeJurídicodaExploraçãodeJogosdeFortunaouAzaremCasino(Lei16/2001).6Narealidade,estassãoequivalentesàparceriageraleparcerialimitadanaLeisobrePar-ceriadaChina.

1065quotasencontra-senumaposiçãoinferior.EmMacau,umasociedadeporquotasnãopodetermaisde30sócios,masnãohálimitemínimo,atésepodeconstituirumasociedadeporquotascomumúnicosócio.Umasociedadeporquotasnãopodeterumcapitalinferiora25,000patacas7.Quantoàsociedadeanónima,estanãopodetermenosdetrêssóciosenãohálimitemáximo,ocapitalsocialdesociedadeanónimanãopodeserinferiora1,000,000patacas8.Daísepodeverqueadiferençaentresociedadeporquotasesociedadeanónimaresideprincipalmentenadimensãodesociedade.EstaéaprincipalcausadeoGovernodeMacauescolheraformadesociedadeanónimaeabandonaraformadesociedadeporquotas.Umasociedadeanónimapodeestarcotadaembolsadevaloresoupodenãoestar.Quandoasacçõesdeumasociedadeanónimapodemsertransaccionadasembolsadevalores,estatorna-senumasociedadecotadaembolsadevalores.Avantagemdeumasociedadesercotadaembolsadevaloresépoderangariarmaiscapitalatravésdaemissãodeacçõesaopúblico.Noinício,umasociedadedejogosdeMacaueumasociedadedaqualaquelasejasóciadominantenãopodeseradmitidaàcotaçãoembolsadevalores9.Issopoderesultarnapreocupaçãodainstabilidadedosórgãosdeadministraçãodasociedadecausadapelatransmissãodasacções,eporconseguinte,influenciandoaexploraçãosaudáveldassocie-dadesdejogos,causandoimpactosnosdesenvolvimentosdaindústriadejogosdeMacau.Contudo,depoisdaliberalizaçãodosectordojogo,aindústriadejogosexperimentoudesenvolvimentosdramáticos,associe-dadesampliaramsucessivamenteasuadimensão,construindocasinosdenovosprojectos.Assim,tiveramnecessidadeconcretadeangariarcapital.Portanto,nestemomentoemMacau,asseissociedadesdeexploraçãodejogosjásetornaramsociedadesemcotaçãoembolsadevaloresouemsociedadedeumgrupoqueéasociedadecotadaembolsadevalores.Ne-cessitamosdeprestaratençãoaquealgumasoperaçõesdecapitalnabolsadevalores,certamente,podemterimpactonaexploraçãosaudáveldaso-ciedadedejogos.Mas,atéagora,oGovernodeMacauaindanãotomoumedidasparasupervisionarassociedadesdejogoscomcotaçãoembolsadevalores.7N.º1doartigo358.º,n.º2doartigo359.ºeartigo390.ºdoCódigoComercial.8N.º1doartigo393.ºdoCódigoComercial.9ACláusula18.ªdosContratosdeConcessãoparaaExploraçãodeJogos.

1066III.OsprincípiosdecapitaldassociedadesdejogosdeMacauParaassociedadesporquotasesociedadesanónimas,ocapitalsocialconstituiabasedaexistênciadasociedadedotadadepersonalidadeju-rídica,providenciandobensiniciaisnecessáriosparaaexploraçãoinicialdasociedadeeformandoabasedegarantiadecréditodasociedadeparapedirempréstimosaterceiros.On.º1doartigo17.ºdaLei16/2001estabelece:“Asconcessionáriasnãopodemoperarcomumcapitalsocialinferiora200milhõesdePatacas”.EstelimitemínimolegaldecapitalsocialémuitosuperioraodassociedadesanónimasgeraisestabelecidonoCódigoComercial,queédeummilhãodepatacas,manifestandoapolí-ticapúblicadoGovernodeMacaudeintroduzirgrandesempresaspararomperomonopóliodaexploraçãodejogos.Porém,apenasodispostoquantoaserprecisopossuirelevadovalordecapitalsocialporpartedesociedadesdejogosnãochegaparagarantiravera-cidadedaquelecapitalsocial.Paragarantirqueocapitalsocialépossuídoverdadeiramentepelasociedade,odireitodassociedadesdejogosdeMacauadoptadoisprincípiosdecapitalmaiscorrentesinternacional-mente,nomeadamente,oprincípiodarealizaçãoverdadeiradecapitaleoprincípiodamanutençãodecapital.Oprincípiodarealizaçãoverdadeiradecapitalrefere-seaqueossóciostêmderealizarocapitalverdadeiramentesegundoaquotadocapitalsocialsubscritanaconstituiçãodasociedade.Esteprincípiotemcomoobjectivoprotegeraveracidadedocapitalsocialdopontodevistadaentradadecapital.Oprincípiodamanutençãodecapitalsignificaqueocapitalsocialrealizadopelossóciosnãopodeserrevertidoparaossócios;osbensprestadosparaossóciospelasociedade,absolutamente,nãopodemseraquelesnecessáriosàmanutençãodoca-pitalsocial.Esteprincípio,porseuturno,protegeaveracidadedocapitalsocialdopontodevistadasaídadecapital10.Estesdoisprincípiossãodi-ligênciasnecessáriasparaaprotecçãodosbensdasociedadeetambémsãobasedeexploraçãosaudáveldasociedade.Comparativamentecomodireitogeraldassociedades,odireitodassociedadesdejogosdeMacaudámaisênfaseaoprincípiodarealizaçãoverdadeiradecapital.Issomanifesta-seemdoisaspectos.Quantoaopri-10Paraexposiçãomaisdetalhadadesteproblema,verBaiJiang,DoPrincípiodaManuten-çãodoCapitaleProtecçãodosBensSociais,inCiênciasSociais,vol.12,2007.

1067meiroaspecto,on.º2doartigo17.ºdaLei16/2001estabelecequeasconcessionáriastêmquecomprovarqueocapitalsocialseencontrainte-gralmenterealizadoemdinheiroedepositadoeminstituiçãodecréditoautorizadaaoperaremMacau.IssoémaisexigentedoqueodispostonoCódigoComercialsobreassociedadesanónimasgerais.Porumlado,oCódigoComercialnãoexigearealizaçãodetodoocapitalsocialdeumaúnicavez11,enquantoqueumasociedadedejogostemqueorealizardeumaúnicavez.Poroutrolado,oCódigoComercialpermitearealizaçãodocapitalemespécieporpartedesociedadesanónimasgerais12;paraaconstituiçãodasociedadedejogos,éprecisorealizarocapitalemdinhei-ro,oqueévantajosoparaevitaroproblemadefingirocapitalsocialporpartedesóciosatravésdeelevarovalordecapitalemespécie.Osegundoaspectodoprincípiodarealizaçãoverdadeiradecapitalé;comoreferidonon.º3doartigo17.ºdaLei16/2001estabelecerqueodepósitonãopodesermovimentadoantesdoiníciodaactividadedasociedadedejogos.Oprincípiodamanutençãodocapitalreflecte-seprincipalmenteemquatroaspectos.Emprimeirolugar,on.º1doartigo17.ºdaLei16/2001eon.º1dacláusula15.ªdosContratosdeConcessãoparaaExploraçãodeJogosestabelecemqueaconcessionáriaobriga-seamanterumcapitalsocialdemontantenãoinferioraduzentosmilhõesdepata-cas.Emsegundolugar,on.º4doartigo17.ºdaLei16/2001eon.º2dacláusula15.ªdosContratosdeConcessãoparaaexploraçãodejogosestabelecemqueoChefedoExecutivopodedeterminaroaumentodocapitalsocialdasconcessionárias,quandocircunstânciassupervenientesojustifiquem,obrigando-seaconcessionáriaaaumentaroseucapitalsocial.Aqui,aleinãoexplicaconcretamenteosentidode“quandocir-cunstânciassupervenientesojustifiquem”.Normalmente,devereferir-seasituaçãodereduçãogravedasituaçãolíquidadasociedade,aopostode11N.º1doartigo394.ºdoCódigoComercial:“Asociedadeanónimanãopodesercons-tituídasemqueestejasubscritaatotalidadedocapitalsocialeesterealizado,pelome-nos,em25%”.On.º1doartigo409:“Podeserdiferidaarealização,até75%doseuvalornominal,dasacçõesquedevamserrealizadasemdinheiro,desdequeomontanterealizadoemdinheiroseja,pelomenos,igualaocapitalmínimofixadonon.º1doarti-go393.º”.On.º2doartigo409.º“Arealizaçãosópodeserdiferida,porprazonãosu-perioracincoanos,paradatacertaedeterminadaouadeterminarpelaadministração.”12N.º2doartigo394doCódigoComercial:“Nãopodehaverdiferimentodarealizaçãodocapitalqueodevaseremespécie…..”.

1068estasermuitoinferioraovalordocapitalsocial.Oartigo206.ºdoCódi-goComercialestabeleceque,nocasodeseverificarqueasituaçãolíquidadasociedadeéinferiorametadedovalordocapitalsocial,oórgãodeadministraçãodeveproporqueossóciosrealizemquantiasemdinheiroquereintegremopatrimónioemmedidaigualaovalordocapitalsocial.Portanto,parecequeaqui,“quandocircunstânciassupervenientesojus-tifiquem”deveserinterpretadonosentidode,casoasituaçãolíquidadasociedadediminuagravemente,oChefedoExecutivopodedeterminaroaumentodocapitalsocialdaconcessionária,atéreintegrarduzentosmi-lhõesdepatacasoumais.Naturalmente,tambémpodeserdificilmenteinterpretadonosentidodenãohaverdiminuiçãodasituaçãolíquidadasociedade,oChefedoExecutivopode,segundoascircunstâncias,deter-minaroaumentodocapitalcombaseemcapitalsocialoriginal.Contu-do,oaumentoforçadodocapitaléumasituaçãomuitoraranomundo.Emterceirolugar,acláusula33.ªdosContratosdeConcessãoparaaExploraçãodeJogosestabelece:“aconcessionáriaobriga-seamanterasreservaslegalmenteexigidas”.Areservaéaquantiaacumuladaparaalémdocapitalsocial,segundoaleieosestatutosdasociedade,paraconsoli-darabasepatrimonialdesiprópria,elevarasuacredibilidadeeprevenirperdasacidentais.Estareservatemamesmanaturezadocapitalsocialdasociedade,tambémsechamacapitaladicional,servindoprincipalmenteparaaumentarocapitaloureintegrarasperdasdasociedades.Areservalegaltemdeficarretidasegundoalei.On.º4doartigo377.ºdoCódigoComercialestipulaquedoslucrosdoexercício,umapartenãoinferiora25%,deveficarretidanasociedadeanónimaatítulodereservalegal,atéqueestaatinjaummontanteigualametadedocapitalsocial.Estenor-mativotambémdevesercumpridopelassociedadesdejogos.IV.Emissão,transmissãoeoneraçãodasacçõesdassociedadesdejogosdeMacauOdireitogeraldassociedadeslimitaaemissão,transmissãoeone-raçãodasacções(nomeadamente,aconstituiçãodehipotecaedepenhor,garantiasobreacçõeseoutrascondiçõesquelimitamoexercíciododirei-todepropriedade),servindoprincipalmenteparaprotegerosinteressesdoscredores.Noprocessodeemissãodeacçõesoudeoperaçõesmercan-tis,otitulardasacçõeséaparteactivaquedominaasinformações;pelocontrário,oscredoresnãodominamtodasasinformações.Otitulardas

1069acções,paraprotegerosseusinteresses,procedeacertasoperaçõesmer-cantis,issopodeprejudicarosinteressesdoscredores.Odireitodassociedadesdejogosestabelecerestriçõesnaemissão,transmissãoeoneraçãodasacções,comoacontecenodireitogeraldassociedades,tendocomoobjectivoprotegerosinteressesdoscredores,masoobjectivoprincipaléprotegerosinteressedoGovernodeMacaunain-dústriadejogos.Macauéumminimercado,aindústriadejogoséumaindústriasustentada.Noinício,houveapenastrêssociedadesaexploraromercadodejogosdeMacau;depois,onúmeroatingiuseis.Sehouverproblemasemqualquerumadassociedades,emprimeirolugar,vãoin-fluenciardirectamenteosimpostosdejogoseoutrasreceitasdoGovernodeMacau;emsegundolugar,vãoinfluenciarnegativamenteaestruturadasrelaçõesdasociedade,comoomercadodetrabalho,asegurançapú-blica,etc..Portanto,oobjectivoprincipaldasupervisãodomercadodejogosporpartedoGovernodeMacauéagarantiadaexploraçãosaudáveldassociedadesdejogos.Paraatingiresteobjectivo,oGovernonecessitadedominarnitidamenteasituaçãodaexploraçãodassociedadesdejogos.Portanto,nodireitodassociedadesdejogosdeMacau,hágrandequanti-dadedeconteúdosobrecomunicaçõesaoGovernoeautorizaçõesdoGo-verno.Atravésdestasmedidas,oGovernonãosópodeprevenireeliminaralgumasinfracçõesdassociedadesdejogos,comotambémconseguirco-nheceredominarasinformaçõesdaexploraçãodassociedadesdejogos.Adistribuiçãodasacçõeséumelementonucleardaexploraçãodasociedade.Amudançadepropriedadedasacçõesdecideamudançadoconselhodeadministraçãoeamudançadoórgãodeadministraçãodaso-ciedade,decideamudançadosconceitosdeexploraçãodasociedade;porisso,oGovernodeMacautemdedominarasituaçãodaemissãodeac-çõeseamudançadepropriedadedasacçõesdassociedadesdejogos.EstaéaprincipalrazãodeodireitodassociedadedejogosdeMacauregularaemissão,atransmissãoeaoneraçãodeacções.Pararestringiraemissãodeacções,odireitodassociedadesdejogostomaprincipalmenteasseguintesmedidas:1)Atotalidadedocapitalso-cialdaconcessionáriaérepresentadaexclusivamenteporacçõesnomina-tivos13.Atravésdestadiligência,oGovernopodesaberclaramenteaestru-13N.º5doartigo17.ºdaLei16/2001en.º3dacláusula15.ªdosContratosdeConces-sãoparaaExploraçãodeJogos.

1070turaeadistribuiçãodocapitalsocial.Nãoapenasatotalidadedocapitalsocialdosaccionistasdaconcessionáriaérepresentadaexclusivamenteporacçõesnominativos;atotalidadedocapitalsocialdosaccionistasdacon-cessionáriaquesejampessoascolectivasedocapitalsocialdostitularesdeparticipaçõessociaisdestasquesejampessoascolectivas,eassimsu-cessivamenteatéaostitularesúltimosdeparticipaçõessociais,sejamestespessoassingularesoucolectivas,érepresentadaexclusivamenteportítulosrepresentativosdeacçõesnominativos,salvoquantoàspessoascolectivasqueseencontramadmitidasàcotaçãoembolsadevalores,noquesere-fereàsacçõesnelatransaccionáveis14.2)OaumentodocapitalsocialdaconcessionáriaatravésdesubscriçãopúblicacarecedeautorizaçãodoGo-verno15.3)AemissãodeacçõespreferenciaispelaconcessionáriacarecedeautorizaçãodoGoverno16.Asacçõespreferenciaissãorelativasaacçõesordinárias,sãoprioritáriasemrelaçãoaacçõesordináriasprincipalmentenosaspectosdedistribuiçãodedividendosedeactivosexistentes.Nor-malmenteasacçõespreferenciaisnãotêmdireitodevoto;porém,algunstiposdeacçõespreferenciaispodemserconvertidasemacçõesordináriassobcertascondições.Alémdisso,seaproporçãodeacçõespreferenciaisfordemasiadoelevado,amaiorpartedoslucrosdeveserdistribuídapelasacçõespreferenciais;assim,podeinfluenciaroreforçodecapitaldassocie-dadesdejogoseporconseguinte,influenciaraexploraçãosaudáveleaex-pansãodassociedadesdejogos.Portanto,oGovernodeMacautambémnecessitadeconhecerasituaçãodaemissãodeacçõespreferenciais.4)Acriaçãoouemissãodetiposousériesdeacçõesrepresentativasdocapitalsocialdaconcessionária,carecedeautorizaçãodoGoverno17.Omercadodevaloresémuitocomplicado;aconcessionáriapodeemitirdiferentestiposdeacções;oGovernopodenecessitardeconheceracombinaçãodestescapitaiseasuainfluênciaexercidasobreaexploraçãodasociedadedejogos.AsprincipaismedidaslimitativastomadaspelodireitodassociedadedejogosdeMacauemrelaçãoàtransmissãoouoneraçãodasacçõesdassociedadesdejogossãoasseguintes:1)PedidodeautorizaçãoaoGover-no.Atransmissãoouoneraçãodapropriedadeououtrodireitosobre14N.º7dacláusula15.ªdosContratosdeConcessãoparaaExploraçãodeJogos.15N.º4dacláusula15.ªdosContratosdeConcessãoparaaExploraçãodeJogos.16N.º5dacláusula15.ªdosContratosdeConcessãoparaaExploraçãodeJogos.17N.º6dacláusula15.ªdosContratosdeConcessãoparaaExploraçãodeJogos.

1071acçõesporpartedoaccionistaebemassimarealizaçãodequaisqueractosqueenvolvamaatribuiçãododireitodevotoououtrosdireitossociaisapessoadiferentedoseutitular,carecemdeautorizaçãodoGoverno.SemaautorizaçãodoGoverno,aconcessionáriaficaobrigadaarecusaraal-teraçãonoregistoeanãoreconheceraqualidadedeaccionistadepoisdaalteração18.(II)ComunicaçãoaoGoverno.Atransmissão“mortiscausa”dapropriedadedasacçõesdoaccionistadevesercomunicadaaoGover-no,nomaiscurtoprazopossível;aconcessionáriaobriga-se,aomesmotempo,adiligenciarnosentidodeatransmissãoserregistadanolivroderegistodeacções19.(III)Asconcessionáriasobrigam-seadiligenciarnosentidodesujeitaraautorizaçãodoGovernoatransmissãodeacções,incluindoatransmissãoouoneraçãodeparticipaçõessociaisdostitularesdevalorigualousuperiora5%dasparticipaçõessociaisrepresentativasdocapitalsocialdosaccionistasdaconcessionária,edocapitalsocialdostitularesdevalorigualousuperiora5%departicipaçõessociaisdasquesejampessoascolectivas,eassimsucessivamenteatéaostitularesúltimosdeparticipaçõessociais,salvoquantoàspessoascolectivasqueseencon-tramadmitidasàcotaçãonabolsadevaloresnoqueserefereàsacçõesnelatransaccionáveis20.4)Asconcessionáriastêmobrigaçãodecomu-nicaraoGoverno.Seatransmissãodeacçõesreferidanaalínea(III)forumatransmissão“mortiscausa”,asconcessionáriasdevemcomunicá-laaoGoverno,nomaiscurtoprazopossível21.5)Aconcessionáriaobriga-seaentregaraoGovernoanualmente,duranteomêsdeDezembro,asuaestruturaaccionista,bemcomoaestruturadocapitalsocialdaspessoascolectivas,maximedassociedades,dastitularesdevalorigualousuperiora5%docapitalsocialdaconcessionária,eassimsucessivamenteatéàspessoassingularesecolectivasquesejamsóciasúltimas22.V.IdoneidadedassociedadesdejogosdeMacauOdireitodassociedadesdejogosdeMacauexigeaidoneidadedasociedadedejogos,dosaccionistas,administradoreseprincipaisempre-18N.º7doartigo17.ºdaLei16/2001,osn.os1e2dacláusula16.ªdosContratosdeConcessãoparaaExploraçãodeJogos.19N.º3dacláusula16.ªdosContratosdeConcessãoparaaExploraçãodeJogos.20N.º5dacláusula16.ªdosContratosdeConcessãoparaaExploraçãodeJogos.21N.º6dacláusula16.ªdosContratosdeConcessãoparaaExploraçãodeJogos.22Cláusula19.ªdosContratosdeConcessãoparaaExploraçãodeJogos.

1072gadoseasuamanutenção,porcausadeconsideraçõesdedoisaspectos.Primeiroaspecto,comoacimareferido,agarantiadeexploraçãosaudáveldasociedadedejogos.Segundoaspecto,aindústriadejogoséumain-dústriasensível,sehouverfrequentementecrimesgravesnestaindústria,haveráreduçãodaconfiançadaspessoas,atéprejudicarasubsistênciades-taindústria.1.CritériosparaaverificaçãodaidoneidadedassociedadesdejogosEmboraaleideMacauestabeleçaqueasociedadedejogosseobrigaapermaneceridóneaduranteoprazodaconcessão,nostermoslegais23,nãohácritériosclarossobreaidoneidadedasociedadedejogos.On.º2doartigo8.ºdoRegulamentoAdministrativo26/2001estabelecequenaverificaçãodaidoneidadedosconcorrentes(queconcorremparaaex-ploraçãodejogosdeMacau)edasconcessionárias,oGovernotomaemconsideração,osseguintescritérios:1)Aexperiênciadoconcorrenteoudaconcessionária;2)Areputaçãodoconcorrenteoudaconcessionária;3)Anaturezaereputaçãodassociedadespertencentesaomesmogrupodoconcorrenteoudaconcessionária,nomeadamentedasquesãosuassóciasdominantes;4)Ocaráctereareputaçãodasentidadesestreitamen-teassociadasaoconcorrenteouàconcessionária.Devedizer-sequeestescritériossãodirigidosaconcorrentes.Umavezobtidaaqualidadeparaaexploraçãodejogosetornadaconcessionária,estescritériosjánãosãotãoidóneosporque,obtidaaqualidadeparaaexploração,significaqueanatureza,aexperiênciaeareputaçãosãoreconhecidaspeloGoverno.Umaveztornadaconcessionária,salvoareputação,aschamadasnaturezaeexperiênciajánãosãoproblemas.Portanto,noprocessodeverificaçãodaidoneidadedaconcessionária,emprimeirolugar,deveserconsideradaacapacidadefinanceiradaconcessionária;emsegundolugar,devemserconsideradosoutrosmotivosqueinfluenciamofuncionamentoearepu-taçãodasociedadedejogos,sobretudo,oproblemadacriminalidade.2.CapacidadefinanceiradassociedadedejogosQuantoàcapacidadefinanceiradasociedadedejogos,odireitodeMacauestabeleceapenasoselementosaconsiderarpeloGovernoenão23N.º2doartigo6ºdoRegulamentoAdministrativo26/2001en.º1dacláusula15.ªdosContratosdeConcessãoparaaExploraçãodeJogos.

1073critériosconcretos.Nomeadamente,odireitodeMacaunãoesclareceemquecircunstânciasacapacidadefinanceiradaconcessionáriaestáconformecomoscritérioseemquecircunstânciaséquenãoestá.On.º2doartigo19.ºdoRegulamentoAdministrativo26/2001estipulaque,naverificaçãodaadequadacapacidadefinanceiradasconcessioná-rias,oGovernotomaemconsideraçãoosseguintescritérios:1)Asitua-çãoeconómicaefinanceiradaconcessionária;2)Asituaçãoeconómicaefinanceiradassociedadesquesãosóciasdominantesdaconcessioná-ria;3)Asituaçãoeconómicaefinanceiradasentidadesestreitamenteassociadasàconcessionária;4)Asituaçãoeconómicaefinanceiradosaccionistasdaconcessionáriatitularesdevalorigualousuperiora5%doseucapitalsocial;e5)Anaturezaetipodecasinooucasinosqueaconcessionáriapretendeexplorareasinfra-estruturasqueaelessepro-põeassociar.Noprocessodeverificação,quandohajaindíciosdediminuiçãodacapacidadefinanceiradaconcessionária,porexemplo,quandohajamoranopagamentodequalquerimpostodevidopelaconcessionáriaouquedeladevasercobrado,doprémio24oudemultaimpostaemvirtudedeinfracçãoadministrativa,podeoGovernodeterminar:1)Opagamentoprioritáriodetaisdívidas,nomeadamenteasrelativasàsobrigaçõesqueaconcessionáriatenhaparacomosseusfinanciadores,emespecialotercei-roouterceirosquehajamassumidoocompromissoouprestadogarantiadefinanciamentodosinvestimentoseobrigaçõesqueaconcessionáriasepropôsrealizarouassumir;2)Aproibiçãotemporáriadedistribuiçãodedividendosquantoàconcessionáriaemcausa;e3)Afixaçãoderatiosfinanceirosasatisfazerpelaconcessionáriaemcausa,parafacilitaraveri-ficaçãosubsequentedaexistênciadeadequadacapacidadefinanceiraOGoverno,comjustoreceiodediminuiçãodaadequadacapacidadefinan-ceiradaconcessionária,exigiraprestaçãodegarantiasadequadas,nomea-damentebancárias,aceitespeloGoverno25.Sedepoisdaverificaçãopelosserviçosdeinspecçãodejogos,secon-cluirqueaconcessionáriadeixoudeteradequadacapacidadefinanceira,24Oprémiorefere-seàquantiapagaanualmentepelaconcessionáriaàRegiãoAdminis-trativaEspecialdeMacauduranteoperíododeconcessão,comocontrapartidapelaatribuiçãodeumaconcessãoparaaexploraçãodejogosdefortunaouazaremcasino,ououtrostiposdeexploraçãodejogos.25N.os1e2doartigo25.ºdoRegulamentoAdministrativo26/2001.

1074oGovernopodefixarumprazoparaqueaconcessionáriatomeprovidên-ciasnosentidodedemonstrardeteradequadacapacidadefinanceiraparaoperaraconcessãonostermosassumidoscontratualmente.Nãotomandoaconcessionáriataisprovidências,oGovernopodepromoverarescisãounilateraldorespectivocontratodeconcessão,nostermoseparaosefei-tosdodispostonoartigo48.ºdaLei16/200126.AssituaçõesacimareferidasnãoafastamaaplicaçãodemultasououtraspenalidadesquepossamseraplicadasporpartedeGoverno27.3.FactosmotivadoresdaexistênciadeprocessosjudiciaisqueinfluenciamaidoneidadedassociedadesdejogosParaalémdacapacidadefinanceira,osprocessosjudiciaisrelativosàsociedadedejogospodeminfluenciar,gravemente,oseunormalfuncio-namento.Portanto,oGovernoexigequeasconcecionáriasinformam,nomaiscurtoprazopossível,quaisquercircunstânciasquepossamafectaroseunormalfuncionamento,taiscomoasqueestejamrelacionadascomasualiquidezousolvência;aexistênciadequalquerprocessojudicialcon-trasioucontraalgumdosseusadministradores,accionistastitularesdevalorigualousuperiora5%doseucapitalsocialoucontraosprincipaisempregadoscomfunçõesrelevantesnocasino;qualqueractooufactopraticadonosseuscasinosedemaiszonasdejogosqueconstituacrimeouinfracçãoadministrativadequetenhamconhecimento;qualquerati-tudeadversalevadaacabo,contrasioucontraostitularesdosseusórgãossociais,porumtitulardeumórgãooutrabalhadordaAdministraçãoPúblicadaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau,incluindopelosagentesdasForçaseServiçosdeSegurança28.4.ConhecimentodasituaçãodaexploraçãodassociedadesporpartedeGovernoParaconhecertotalmenteasituaçãodaexploraçãodassociedadesdejogos,oGovernoexigequeasociedadedejogosinforme,nomais26N.º6doartigo24.ºdoRegulamentoAdministrativo26/2001.27N.º7doartigo24.ºen.º3doartigo25ºdoRegulamentoAdministrativo26/2001.28N.º4doartigo22.ºdaLei16/2001,on.º1dacláusula23ªdosContratosdeConces-sãoparaaExploraçãodeJogos.

1075curtoprazopossível,quantoaqualquerumdosseguinteseventosouinformações29:1)Todoequalquereventoquepossaviraprejudicar,impedirocumprimentopontualecabaldequalquerdasobrigaçõesemergentesdocontratodeconcessãoouquepossaconstituircausadeextinçãodacon-cessão(verinfra).2)Remuneraçõescertasouacidentais,periódicasouextraordinárias,dosadministradoresdaconcessionária,financiadoreseprincipaisem-pregadoscomfunçõesrelevantesnocasino,bemcomomecanismosdeparticipaçõesnosseuslucrosporpartedaqueles;regaliasexistentesouacriar;contratosdegestãoedeprestaçãodeserviçosexistentesouporsipropostos.3)Quantoaqualqueralteraçãograve,iminenteouprevisível,nasi-tuaçãoeconómicaefinanceiradaconcessionáriaoudequalquerentidadeabaixoindicada:(1)dassóciasdominantesdaconcessionária;(2)dasen-tidadesqueestejamestreitamenteassociadasàconcessionária,nomeada-mentedasqueassumiramcompromissosouprestaramgarantiasdefinan-ciamentodosinvestimentoseobrigaçõesqueaconcessionáriasevinculoucontratualmentearealizarouaassumir;e(3)dosaccionistastitularesdevalorigualousuperiora5%doseucapitalsocialqueassumiramcom-promissosouprestaramgarantiasdefinanciamentodosinvestimentoseobrigaçõesqueaconcessionáriasevinculoucontratualmentearealizarouaassumir.4)Quandoamédiadovolumedenegóciosanualdaconcessionáriacomumterceirohouveratingidoumquantitativoigualousuperioradu-zentosecinquentamilhõesdepatacas.5)ApresentaçãoàDICJanualmente,duranteomêsdeDezembro,dedocumentodoqualconstemtodasassuascontasbancáriaserespecti-vossaldos.6)Quaisquermútuos,hipotecas,declaraçõesdedívida,garantias,ouqualqueroutraobrigaçãocontraídaouacontrairparafinanciamentodequalqueraspectodasuaactividade,devalorigualousuperioraoitomi-lhõesdepatacas30.29N.º5dacláusula23.ªen.º2dacláusula34.ªdosContratosdeConcessãoparaaEx-ploraçãodeJogos.30EsteartigoaplicasóparaGalaxyeWynn.

10767)DemaisinformaçõescomplementaresouadicionaisquelheforemsolicitadaspeloGoverno.VI.Designaçãodoadministrador-delegadoeidoneidadedosaccionistas,administradoreseprincipaisempregados1.Regimedoadministrador-delegadoOdireitodassociedadesdejogosdispõesobreoregimedeadminis-trador-delegado,queédiferentedodispostonoCódigoComercial.Oar-tigo466.ºdoCódigoComercialestabelece:“oconselhodeadministraçãopodedelegarnumadministrador-delegadoounumacomissãoexecutiva,compostaporváriosadministradores,agestãodasociedade”.Oartigo19.ºdaLei16/2001estabelecequeagestãodasconcessionáriaséobri-gatoriamentedelegadanumadministrador-delegado,nãosereferindoà“comissãoexecutiva,compostaporváriosadministradores”.Esteartigoestabelecetambémqueesteadministrador-delegadotemqueserresidentepermanentedaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacaueserdetentorde,pelomenos,10%docapitalsocialdaconcessionária.Adelegaçãodagestãodasconcessionárias,incluindoadesignaçãodoadministrador-delegado,oâmbitodosseuspodereseoprazodadelegação,estásujeitaaautorizaçãopréviadoGoverno,sobpenadenulidade.Daísevêqueoadministrador-delegadoéumcargoimportantedoórgãodeadministraçãodesenhadopelodireitodassociedadesdejogosdeMacau.Deacordocomodispostoacima,oadministrador-delegadodevedesempenharasfunçõesdiáriasdegestão,quecorrespondemàsfunçõesdeC.E.O.ougerentegeral.Nomeadamente,agestãodiáriadasociedadedejogosdeveserdesempenhadaporumresidentedeMacau.Aintençãodoregimedoadministrador-delegadopodeabrangerosseguintespontos:1.umresidentepermanentedeMacaucomoadministrador-delegadoconhecemelhorapolítica,aeconomiaeassituaçõesculturaisdaregião,sendovantajosoparaexplorarasociedadedejogos;2.émaisconvenienteparaoGovernoconhecerassituaçõesdasociedade;3.émaisconvenienteparaasupervisãodoGoverno.Mas,considerandoasinformaçõespubli-cadaspelassociedadesdejogos,asfunçõesdestecargonãosãouniformesnasdiversassociedades,algumasdesignamdirectamenteoadministrador-delegadocomoC.E.O.ougerentegeral(porexemplo,SJM,Venetian,MelcoPBL),outrasnadadizemempormenor.Narealidade,odesempe-

1077nhodasfunçõesdeadministrador-delegadodesenhadaspeloGovernodeMacaudependedaculturadegestãodasociedadeemcausa;porisso,asfunçõesconcretasdeadministrador-delegadonecessitamdemaisestudos.2.Idoneidadedosaccionistas,administradoreseprincipaisempregadosOartigo7.ºdoRegulamentoAdministrativo26/2001estabelecequeosaccionistasdasconcessionáriastitularesdevalorigualousuperiora5%doseucapitalsocial,osadministradoreseosprincipaisempregadoscomfunçõesrelevantesnocasinodevemmanteraidoneidadeduranteoperíododeconcessãoeestãosujeitosaumacontínuaepermanentemonitorizaçãoesupervisãoporpartedoGoverno.MasesteregulamentoadministrativoeosContratosdeConcessãoparaaExploraçãodeJogosnãoestipulamoscritériosconcretosdaidoneidade,exigemapenasqueaspessoasacimareferidaspreenchamumformuláriodetalhadorelativoàrevelaçãodedados,incluindoprincipalmenteosdadosbásicos,ahistóriadeemprego,oregistocriminaleoempregoounãonasociedadedejogos,etc.,delesedosseusfamiliares31.Paragarantiraidoneidadedosaccionistas,administradoreseprin-cipaisempregados,oGovernoexigequeaconcessionáriacumpraosseguintesdeveres:1)Aconcessionáriaobriga-seadiligenciarnosentidodeelespermaneceremidóneos,tendoplenaconsciênciaqueaidoneidadedosmesmosserepercutenasuaprópriaidoneidade.2)Aconcessioná-riaobriga-seaexigirdelesacomunicaçãoaoGoverno,nomaiscurtoprazopossívelapósoseuconhecimento,detodoequalquerfactoquepossarelevarparaaidoneidadedaconcessionáriaouparaadeles.Aconcessionáriaobriga-seainquirir,semestralmente,juntodeles,setêmconhecimentodessesfactosesetiveramconhecimentodequalquerfactorelevante,aconcessionáriadevecomunicá-loimediatamenteaoGoverno.3)Sãoigualmentesujeitosaosdeveresacimareferidosdaconcessionária,associedadesgestoras,bemcomoostitularesdevalorigualousuperiora5%doseucapitalsocial,osseusadministradoreseprincipaisempregadoscomfunçõesrelevantesnocasino32.31VeranexosIIeIIIdoRegulamentoAdministrativo26/2001.32Cláusula26.ªdosContratosdeConcessãoparaaExploraçãodeJogos.

1078VII.FinançasecontabilidadedassociedadesdejogosdeMacauOprincipalobjectivododispostosobrefinançasecontabilidadenodireitogeraldassociedadeséqueossóciosconheçamasituaçãofinan-ceiradasociedade,paraavaliaremcertamenteasituaçãodaexploraçãodasociedadeeosresultadosdeexercíciodasociedadeprovenientesdaexploração,porpartedeconselhodeadministraçãoedopessoaldead-ministração.Osaccionistaseaassembleiageraldosaccionistas,especial-menteosaccionistasminoritáriosnormalmentenãointerferemnages-tãodiáriadasociedade;porisso,apublicaçãodasituaçãofinanceiradasociedadetorna-seumaviaimportanteparaosaccionistasconheceremasituaçãodaexploraçãodasociedade.Paraassociedadescotadasembolsadevalores,osinvestidorestambémpodem,comaavaliaçãodasituaçãofinanceirapublicadapelasociedade,tomardecisãosobreinvestirounãonasociedade.Contudo,oespecialmentedispostosobrefinançasecontabilidadedassociedadesdejogosnodireitodassociedadesdejogosnãotememvistaprincipalmentenosinteressesdosaccionistas.AssociedadesdejogosdeMacau,nasuamaioria,sãoconstituídasporsóciosdominantes,osquaisparticipamnagestãodiáriadassociedadesdejogos;porisso,paraeles,odispostosobrefinançasecontabilidadeestabelecidonodireitogeraldassociedadesjáésuficienteeoGovernonãoprecisadeestabelecerparaelesespecialmenteodisposiçõessobrefinançasecontabilidade.Paraassociedadesdejogoscotadasemdebolsadevalores,estastêmdecum-prirasdisposiçõesdebolsadevaloressobrefinançasecontabilidade,oquetambémpodesatisfazerosinteressesdasaccionistasminoritários;porisso,objectivamente,nãoénecessárioestabelecerregrasespeciaissobrefinançasecontabilidade.OobjectivoprincipaldoespecialmentedispostosobrefinançasecontabilidadedassociedadesdejogosnodireitodassociedadedejogosdeMacauéprovidenciarvantagensparaoGovernosupervisionaraexplora-çãodesociedadesdejogos.OGovernonecessitadeconhecerassituaçõesfinanceiraedecontabilidadedassociedadesdejogosparatomardecisõescertassobreaexploraçãodassociedadesdejogos.OutroprincipalobjectivodoespecialmentedispostosobrefinançasecontabilidadedassociedadesdejogosnodireitodassociedadesdejogosdeMacauéprovidenciarvantagensparaoscidadãosdeMacausaberem

1079asituaçãodeexploraçãodaindústriadejogos.EmMacau,aindústriadejogoséumaindústriasustentadora,atésepodedizerqueaprosperi-dadeeadecadênciadeMacauestãoaelaligadas;porisso,aexploraçãodejogostemavercomosinteressesdecadacidadão.OscidadãosdeMacausãocomoqueaccionistasminoritáriosdassociedadesdejogos,elesobtêmvantagensdoGovernoatravésdosimpostossobreaindústriadejogos;porisso,elestambémestãointeressadosemsaberasituaçãofi-nanceiradassociedadesdejogose,porconseguinte,avaliarosresultadosdasupervisãodassociedadesdejogosporpartedoseurepresentante–oGoverno.AexigênciadepublicaçãoobrigatóriadasituaçãofinanceiradassociedadesdejogosnodireitodassociedadesdejogosdeMacautememconsideraçãoosinteressesdoscidadãos.Oartigo31.ºdaLei16/2001estabelecequeasconcessionáriasficamobrigadasapublicar,até30deAbrildecadaano,emrelaçãoaoexercíciodoanoanterior,noBo-letimOficialdaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacaueemdoisjor-naismaislidosdaRegião,osseguinteselementos:1.Balanço,contadeganhoseperdaseanexo;2.Síntesedorelatóriodeactividades;3.Parecerdoconselhofiscal;4.Síntesedoparecerdosauditoresexternos;5.Listadosaccionistasqualificados,detentoresde5%oumaisdocapitalsocialdaconcessionáriaoudasociedadegestora;e6.Nomesdostitularesdosórgãossociais.EmrelaçãoaoGovernodeMacau,associedadesdejogos,nosaspec-tosfinanceiroecontabilísticos,estãosujeitasàsseguintesobrigações:1.ObservânciadasnormaseinstruçõesdoGovernoAsconcessionáriaseassociedadesgestorasdevemestardotadasdecontabilidadeprópria,deboaorganizaçãoadministrativaedeadequadosprocedimentosdecontrolointernoeacatarqualquerinstruçãoemitidapeloGovernoquantoaestasmatérias.PodeoChefedoExecutivo,pordespacho,tornarobrigatóriaaexistênciadedeterminadoslivros,docu-mentosououtroselementosdecontabilidade,bemcomodeterminaroscritériosaadoptarpelasconcessionáriasoupelassociedadesgestorasnaescrituraçãodassuasoperaçõeseaobservânciadenormasespeciaisnasuaarrumaçãoouapresentação.Asconcessionáriaseassociedadesgestorasestãoassimobrigadasaacatarestasnormasespeciais33.33N.os1e4doartigo30.ºdaLei16/2001.

10802.Prestaçãodeinformações1)Asconcessionáriaseassociedadesgestorasficamobrigadasaen-viaràDirecçãodeInspecçãoeCoordenaçãodeJogos,atéaoúltimodiadomêsseguinte,obalancete34referenteaotrimestreanterior,salvoore-lativoaoúltimotrimestre,queéenviadoatéaoúltimodiadomêsdeFe-vereiroseguinte.2)Asconcessionáriaseassociedadesgestorasficamobri-gadasaenviaràDirecçãodeInspecçãoeCoordenaçãodeJogos,até30diasantesdadatadarealizaçãodaassembleiageralanualparaaaprovaçãodascontas,oconjuntodemapascontabilísticoseestatísticosreferentesaoexercícioanterior;osnomescompletos,emtodasassuaspossíveisversões,daspessoasquefizerampartedosconselhosdeadministraçãoefiscal,dosprocuradoresnomeados,bemcomodoresponsávelpelodepartamentodecontabilidade,umexemplardorelatórioecontasdoconselhodeadmi-nistração,acompanhadodospareceresdoconselhofiscaledosauditoresexternos.3)RemeteràDirecçãodeInspecçãoeCoordenaçãodeJogoscópiadetodososelementosdestinadosapublicação,comaantecedênciamínimade10dias.4)ADirecçãodeInspecçãoeCoordenaçãodeJogoseaDirecçãodosServiçosdeFinançaspodemsolicitardasconcessionáriasoudassociedadesgestorasquaisqueroutroselementoseinformaçõesdequecareçamparaocabaldesempenhodassuasfunções35.3.AuditoriaexternadascontasanuaisAsconcessionáriaseassociedadesgestoraspromovemarealizaçãoanualdeumaauditoriaàssuascontas,porentidadeexternaindependentedereputaçãoreconhecida,previamenteaceitepeloGoverno.Osaudito-resexternosdevemcomunicarimediatamenteàDirecçãodeInspecçãoeCoordenaçãodeJogoseàDirecçãodosServiçosdeFinanças,quaisquerfactossusceptíveisdeprovocargravedanoàconcessionária,àsociedadegestoraouaosinteressesdaRegião,nomeadamente:1)Asuspeitadeen-volvimentodaconcessionáriaoudasociedadegestora,dostitularesdosrespectivosórgãossociaisoudosseustrabalhadoresemquaisqueractivi-dadescriminosasouempráticasdebranqueamentodecapitais;2)Irregu-laridadesqueponhamemriscoimediatoasolvabilidadedaconcessioná-34Listagemdetodasascontasexistentesnobalançodesaldosparaverificarseossaldoscredoressãoiguaisaosdevedores.35Artigo32.ºen.º3doartigo31.ºdaLein.º16/2001.

1081riaoudasociedadegestora;3)Arealizaçãodeactividadesnãopermitidas;e4)Outrosfactosque,emsuaopinião,possamafectargravementeaconcessionária,asociedadegestoraouosinteressesdaRegião.Quandooreputemnecessárioouconveniente,podemaDirecçãodeInspecçãoeCoordenaçãodeJogosouaDirecçãodosServiçosdeFinanças,medianteautorizaçãododirigentemáximodoserviço,emqualquermomento,de-terminararealizaçãodeauditoriaextraordinária36.Paraaverificaçãodocumprimentodasobrigaçõespelassociedadesdejogos,podemaDirecçãodeInspecçãoeCoordenaçãodeJogosouaDirecçãodosServiçosdeFinanças,medianteautorizaçãododirigentemáximodoserviço,directamenteouporintermédiodepessoasouen-tidadesdevidamentemandatadasparaoefeito,emqualquermomento,analisarouexaminaracontabilidadeouescritadasconcessionáriasoudassociedadesgestoras;nodecursodasacções,podemasduasentidadespro-cederàapreensãodequaisquerdocumentosouvaloresqueconstituamobjectodeinfracçãoousemostremnecessáriosàinstruçãodorespectivoprocesso37.Asconcessionáriaseassociedadesgestorasestãoobrigadasàcoope-raçãocomoGoverno,constituindoaviolaçãododeverdecooperaçãoinfracçãoadministrativa,aqueoGovernopodeaplicarmultas38.Aopo-siçãoreiteradaaoexercíciodafiscalizaçãoeinspecçãoourepetidadeso-bediênciaàsdeterminaçõesdoGoverno,constituimotivopararescisãounilateraldocontratodeconcessão39.VIII.SuspensãoeextinçãodaconcessãoàssociedadesdejogosdeMacau1.AsuspensãodaconcessãoàssociedadesdejogosdeMacauAsuspensãodaconcessãoàssociedadesdejogosdeMacaurefere-seàsuspensãodaexploraçãoàssociedadesdejogosporcausadesequestro.Oartigo44.ºdaLei16/2001estabelecequeumaconcessãoparaaex-36Artigos34.ºe35.ºdaLein.º16/2001.37Artigo33.ºdaLein.º16/2001.38Artigo36.ºdaLein.º16/2001.39Alínea6)don.º2dacláusula80.ªdosContratosdeConcessãoparaaExploraçãodeJogos.

1082ploraçãodejogosdefortunaouazaremcasinopodesersequestrada:1)quandoocorraouestejaiminenteainterrupçãoinjustificadadarespecti-vaexploração;ou2)quandoseverifiquemperturbaçõesoudeficiênciasgravesnaorganizaçãoefuncionamentodasconcessionáriasounoestadogeraldasinstalaçõesedomaterialafectoàrespectivaexploração.Duranteosequestro,aexploraçãodaconcessãoseráasseguradaporrepresentantesdoGoverno,correndoporcontadaconcessionáriaasdespesasnecessáriasparaamanutençãoenormalizaçãodaexploração.AduraçãodesequestroédeterminadapeloGovernosegundoassituaçõesconcretas.SeoGover-noconsiderarotermodacausadesequestro,podenotificaraconcessio-náriapararetomaraexploraçãodaconcessão,aqualérescindida,casoaconcessionárianãoaaceite.2.ExtinçãodaconcessãoàssociedadesdejogosdeMacauAconcessãoparaaexploraçãodejogosextingue-sepor:1)Decursodoprazoporquefoiatribuída;2)AcordoentreoGovernoeaconces-sionária;3)Resgate;4)Rescisãoporincumprimento;e5)Rescisãoporrazõesdeinteressepúblico40.1)DecursodoprazoporquefoiatribuídaDeacordocomodispostonoartigo13.ºdaLei16/2001,oprazodeconcessãoparaaexploraçãodejogosdefortunaouazaremcasinonãopodesersuperiora20anos.Defacto,todososprazosdeexploraçãodasseissociedadesdejogosdeMacaunãoultrapassam20anos41.Mas,umavezatingidooprazo,aduraçãodaconcessãopode,atítuloexcepcional,serprorrogada,mediantedespachofundamentadodoChefedoExecuti-vo,porumaoumaisvezes,nãopodendoexceder,nototal,operíododecincoanos42.2)AcordoentreoGovernodaRAEMeaconcessionáriaOGovernoeaconcessionáriapodememqualquermomentoresol-verocontratodeconcessãopormútuoacordo.Mas,salvoacordoexpres-40Artigo45.ºdaLei16/2001.41Cláusula8.ªdosContratosdeConcessãoparaaExploraçãodeJogos.EsteartigoaplicasóparaGalaxyeWynn.42N.º3doartigo13.ºdaLei16/2001.

1083soemcontrário,aconcessionáriaseráinteiramenteresponsávelpelaces-saçãodosefeitosdequaisquercontratosdequesejaparte,nãoassumindooGovernoqualquerresponsabilidadenessamatéria43.3)ResgateVerifica-seoresgatesemprequeoGovernoretomeaexploraçãodaconcessãoantesdotermodoprazocontratual44.OGovernoassumetodososdireitoseobrigaçõesdaconcessionáriaemergentesdenegó-ciosjurídicosporestavalidamentecelebrados.Resgatadaaconcessão,aconcessionáriatemdireitoaumaindemnizaçãojustaeequitativa45.Contudo,osContratosdeConcessãoparaaExploraçãodeJogostêmdisposiçõesdiferentessobreotempodecorridoparaqueoGovernopossaresgataraconcessão.OContratodeConcessãoparaaExploraçãodeJo-gosde“SJM”estabelecequepodeoGoverno,apartirdosétimoanodaconcessão,resgataramesma,mediantenotificaçãoàconcessionária,masosContratosdeConcessãoparaaExploraçãodeJogosda“Galaxy”eda“Wynn”estabelecemquepodeoGoverno,apartirdodécimoquintoanodaconcessão,resgataramesma,mediantenotificaçãoàconcessionária46.Oscritériosdecálculodeindemnizaçãosãodiferentesquantoàdiferentessociedades.Ocontratodeconcessãode“SJM”nãoestabeleceessencial-menteométododecálculodaindemnização;masambososcontratosdeconcessãoda“Wynn”eda“Galaxy”estabelecemqueaindemnizaçãocorrespondeaos“benefíciosquedeixoudeobteremconsequênciadores-gatenoseuempreendimentoResort-Hotel-CasinoconstantedoPlanodeInvestimentosanexoaopresentecontratodeconcessão.Omontantedaindemnizaçãocorresponderáaovalordorendimentodoempreendimen-toreferido,obtidonoanofiscalanterioràqueleemqueoresgateéefectu-ado,antesdededuzidosjuros,depreciaçõeseamortizações,multiplicadopelonúmerodeanosemfaltaatéaotermodaconcessão”47.Estadispo-siçõespareceimplicarqueoresgatedoGovernoétotal,incluindonãoapenasocasino,mastambémoshotéiseosresorts;eaindemnizaçãoé43Cláusula77.ªdosContratosdeConcessãoparaaExploraçãodeJogos.44N.º1doartigo46.ºdaLein.º16/2001.45N.º2doartigo46.ºdaLein.º16/2001eCláusula78.ªdosContratosdeConcessãoparaaExploraçãodeJogos.46Vern.º1doartigo78.ºdosrespectivoscontratos.47N.º5dacláusula78.ªdosContratosdeConcessãoparaaExploraçãodeJogosdeam-basassociedades.

1084apenasorendimentopotencialdoResort-Hotel-Casino,nãoincluindoovalorprópriodoResort-Hotel-Casino.Estadisposiçõespodecolidirlogi-camentecomodispostonaLei16/2001,prevendooartigo40.ºdestaleioseguinte:“ExtintaumaconcessãorevertemparaaRegiãoosrespectivoscasinos,comtodooseuequipamentoeutensilagem;…..”,oartigo47.º:“arescisãodaconcessãoimplicaareversãogratuitaparaaRegiãodosres-pectivoscasinos,comtodooseuequipamentoeutensilagem,bemcomodeoutrosbensoudireitosquedevessemreverterparaaRegiãonotermodaconcessãoemvirtudedecláusulacontratual”.Ambososartigosnãoincluemresortsehotéis.Nomeadamente,seoGovernodecidirresgataraconcessãodepoisdequinzeanos,oresgateinclui,porumlado,oscasinose,poroutroosresortsehotéis,enãopagaovalordosresortsedoshotéis;seoGovernodecidirrescindiraconcessãodepoisdevintesanosouporincumprimentodeobrigaçõesporpartedeconcessionária,osbensrever-tidossãoapenasoscasinos,comtodooseuequipamentoeutensilagem,restandoosresortsehotéisparaaconcessionária.4)RescisãoporincumprimentoEmcasodenãocumprimentodeobrigaçõesfundamentaisaqueaconcessionáriaestejalegaloucontratualmenteobrigada,aconcessãoparaaexploraçãodejogosdefortunaouazaremcasinopodeserrescindidaunilateralmentepeloGoverno.Constituem,emespecial,motivospararescisãounilateraldocontratodeconcessão:(1)oabandonodaexplo-raçãodaconcessãoouasuasuspensãoinjustificada;(2)atransmissãototalouparcialdaexploração,temporáriaoudefinitiva,efectuadacomdesrespeitopeloestabelecidonalei,noregulamentoadministrativoounocontratodeconcessão;(3)afaltadepagamentodosimpostos,prémios,ououtrasretribuições48.Constituemtambémmotivospararescisãouni-lateraldocontratodeconcessãopeloGoverno,porexemplo,oexercíciodeactividadesexcluídasdoobjectosocialdaconcessionária,asistemáticainobservânciadasobrigaçõesfundamentaisdoregimedasconcessões,afaltadeprestaçãooudereforçodascauçõesougarantiasnostermosfixa-dos,apráticadeactividadefraudulentagravedestinadaalesarointeressepúblico,eafalênciaouinsolvênciadaconcessionária,etc.49.Comoacimareferido,arescisãodaconcessãoimplicaareversãogratuitaparaaRegião48N.ºs1e2doartigo47.ºdaLei16/2001.49N.º2dacláusula80.ªdosContratosdeConcessãoparaaExploraçãodeJogos.

1085dosrespectivoscasinos,comtodooseuequipamentoeutensilagem,bemcomodeoutrosbensoudireitosquedevessemreverterparaaRegiãonotermodaconcessãoemvirtudedecláusulacontratual.5)RescisãoporrazõesdeinteressepúblicoOartigo48.ºdaLei16/2001estabelecequeaconcessãoparaex-ploraçãodejogosdefortunaouazaremcasinopodeserrescindidauni-lateralmentepeloGoverno,emqualquermomento,quandorazõesdeinteressepúblicooimponham,independentementedoincumprimentopelaconcessionáriadequaisquerobrigaçõesaqueestejavinculada.Masaconcessionáriatemodireitoareceberumaindemnizaçãojusta,cujomontantedevesercalculadotendoemcontaespecialmenteotempoemfaltaparaotermodaconcessãoeosinvestimentosefectuadospelacon-cessionária.Aleinãoesclareceosentidoconcretodointeressepúblico;contudo,anãoserquehajaconsideraçãodeinteressepúblicodemuitaimportância,normalmente,oGovernonãorescindeocontratodecon-cessãoporrazõesdeinteressepúblico.

1087Administraçãon.º90,vol.XXIII,2010-4.º,1087-1103EstudosobreasreformaseconómicasdogovernodopaísdeexpressãoportuguesadaAméricaLatina—TomandocomoexemploasreformasadministrativasefinanceirasdoBrasil,domandatodoPresidenteFernandoHenriqueCardosoIpKuaiPeng*IntroduçãoSendooúnicopaísdaexpressãoportuguesadaAméricaLatina,oBrasilcontacomumterritórioimensoericosrecursosnaturais.Cobreumaextensãode8.510milkmquadrados,sendooquintomaiorpaísdomundo,logoaseguiràRússia,aoCanadá,àChinaeaosEstadosUnidos.Possuiricosrecursosminerais,taiscomoferro,magnésio,bauxita,cobre,chumboezinco.Asuapopulação,em1995,atingiu160milhõesdepes-soas,sendoomaiorpaísdaAméricaLatina.TemfronteirasanortecomaGuianaFrancesa,oSuriname,aGuiana,aVenezuelaeaColômbia,aoestecomoPeru,aBolívia,asulcomoParaguai,aArgentinaeoUru-guai.AesteébanhadopeloOceanoAtlântico.Temumlitoralde7400km,cujalarguraéde12milhasnáuticascomáguasterritoriaisecujazonaeconómicaexclusiva,de188milhasnáuticas.80%doseuterritórioencontra-senostrópicos,cujoextremosul,édeclimasubtropical.AsplaníciesdaAmazóniaaonortesãodeclimatropical.Oplanaltocentralpertenceaoclimadesavanatropical,comdivisãoentreasépocassecaechuvosa.Atemperaturamédiaanualnosulsitua-seentre16ºC-19ºC.Aoentrarnosanos90,deparou-secomamarédaglobalizaçãoeco-nómica.FoinestecontextoqueopresidentebrasileiroFernandoHen-riqueCardosocumpriucomoseumandatonumaeracompletamentenovadahistória.Foiumtempodeoportunidadesparaodesenvolvimen-toeconómico,aomesmotempo,possíveisdanosaodesenvolvimentoeconómico.Situando-senumaépocasemprecedentes,oBrasil,umpais*DoutoremEconomiadoInstitutodeCienciaSocialdaChina

1088emdesenvolvimento,alémdeseenfrentarcomaenormecriseeconómi-ca,tambémsedeparacomosgrandesdesafiosdasreformasadministrati-vaefinanceira.Nestasede,tomandooBrasilcomouma“nação”,eFer-nandoHenriqueCardosoeasuaequipagovernativacomo“personagens”específicas,procede-seaumestudo,combasenaanálisedas“reformasadministrativasefinanceiras,”comoumavariávelenasreflexõessobreainfluênciade“questõessociais”e“desenvolvimentoeconómico”comoimpactodavariáveldependenteesobreaeficáciaconcretadasreformas.I.ReformaadministrativadareduçãodasdespesascomopessoalHistoricamente,areformaadministrativanoBrasilnãoprovocaaressonânciacomoaerradicaçãodapobrezaouaprotecçãodaAmazónia,maselapodeterumaimportânciamaisduradoura.Porqueomaiorpro-blemadoBrasilnãoédaraconhecer,atravésdapublicaçãoempapel,algumasboaspolíticas,massimefectivamenteimplementá-las.Porexem-plo,paraoBrasil,émenosimportantecriarumaredetelefónicaprivadaoupública,maisimportanteéterumaredequefunciona.Alegislaçãobrasileiradaprotecçãoambientaledosdireitoshumanosémuitoboa,masasuaexecuçãoestálongedecumprircomosseusrequisitos.Naturalmente,esteproblemanãoéexclusivodoBrasil.Porexem-plo,naArgentinaenaVenezuela,aoeclodiracrise,oresultadodanãofieleeficazaplicaçãodaspolíticaseoserrosdaopçãodasmesmaséevidente.OpresidenterussoVladimirPutinem18deAgostode2002frisouqueaRússiaemdoisanosaprovouumasériedeplanosdereformamuitobons,masnãoforamefectivamenteimplementados.“TheEcono-mist”comentounestestermos:“Amaioriadasreformasestáemapurosporcausadaburocracia.Amaioriadopovorussodescobrequeseriamaissimplesrecorreraosubornodoquegastartemponotribunalacombateracorrupçãopolítica.Onovoregulamentovaifinalmentecomeçarafun-cionar,masessemomentonãovirátãorapidamente.Devidoaospossíveisriscosdiversos,aRússianãoéolocalidealparaoinvestimento.”1OritmodeaprovarosplanosdereformaspelosórgãoslegislativosdoBrasilémuitomenosaceleradodoquenaRússia,porqueademocra-1SobreoconteúdododiscursodePutin,consultarTheEconomist,20deAbrilde2001,p.50.

1089ciafuncionalbrasileiraestabeleceummecanismorelativamentecompletodeseparaçãodospoderesetemgruposdepressãoactivos.AConstituiçãode1988fezummontederegulamentosineficientes,querequeremumasériedealteraçõesparacorrigir.Desde1995,estaConstituiçãosofreu31alteraçõesaotodo.Estasrevisõesincluemaaboliçãodeumasériedemonopóliosestatais,aautorizaçãodaadmissãodeprofessores,técnicosecientistasestrangeirospelasuniversidadesbrasileiras,ainstituiçãodoFundodeManutençãoeDesenvolvimentodoEnsinoFundamentaledeValorizaçãodoMagistério-Fundef,comrecursosdosestadosemuni-cípios,complementadospelaUnião,asreformasdaPrevidênciaSocial,aextinçãodafunçãodojuízclassistanaJustiçadoTrabalho(Aquemcompetejulgaroscasosdecontendaentreostrabalhadoreseagestão),atransferênciadepartedasreceitasdaUnião,EstadoseMunicípiosparaofinanciamentodasacçõeseserviçosdesaúde,acriaçãodoFundodeCombateeErradicaçãodaPobrezaemuitasoutrasdisposiçõesquenãodevemserespecificadaspelaConstituição,maspeloórgãolegislativo2.Fer-nandoHenriqueCardoso,duranteassuaspresidências,gastoumuitotem-poeesforçoempersuadiroCongressoNacionalaaprovarestasrevisões.Arevisãoconstitucionalrelativaaocritériodosserviçosdosfuncio-náriospúblicosacabouporseraprovadaem1998,oqueresultouemdes-pedirumgrandenúmerodefuncionáriosindesejados.Noentanto,aexe-cuçãotrazmuitasdificuldades.Geralmente,osprimeirosaserdespedidoscostumamosderegimenãovitalíciooudeestágio.Mas,asmedidasdestareformamaisimportantesemaiseficazesdevemserdefactorestringirasreceitasfinanceirasqueosgovernosestadualeregionalgastamnossaláriosdosfuncionáriospúblicos.Algunsestadostêmgastotodasasreceitasnossaláriosdafunçãopública,semreservarnadaparaaexecuçãodosplanos.EmboraasreformasadministrativasqueoPresidenteFernandoHenriqueCardosotenharealizadonãosejamcompletamentecabais,oprogressoqueconseguiufoisignificativo.OProgramaNacionaldeDes-burocratizaçãointroduznoâmbitolegalmaisde600alterações,peque-nas,masmuitoimportantes,tornando-seassimotrabalhodiáriodosór-2Estasrevisõesencontram-seemFernandoHenriqueCardoso,MensagemaoCongressoNacional,Brasília:PresidênciadaRepública,2002.http://www.planalto.gov.br/publica.htm.“OitoAnosdeEstabilidade,DesenvolvimentoeConquistasSociais”,10deNo-vembrode2006,pp.478-479.

1090gãosdogovernomaiscélereemaiseficaz.3Alémdisso,paraosprogramassociaisdogovernobrasileiro,foicriadoumsistemaderegistounificadoparaevitararepetiçãodopreenchimentodosformuláriosparaosserviçosespecíficosdiferentes.OBrasilreestruturaaqualificaçãoprofissionaldosfuncionáriospúblicosparaatenderasrecentesnecessidades,reforçaraformaçãoemfunçãoemelhorarasregaliasdosfuncionáriospúblicos.Aomesmotempo,houveumareduçãode88milfuncionários,cercade15%daforçadetrabalhodoExecutivo4.Noentanto,essasmudançassãograduais,emvezdedramáticas,masduráveisemuitoimportantes.ComooprópriopresidenteFernandoHenriqueCardososalienta:“Areformadaadministraçãopúblicabrasilei-raéumaempreitadaquepassapelasuperaçãodedilemasobsoletos,comoestatismoversuslivremercado,ouafalsaidentificaçãoentreopúblicoeoestatal.OobjectivonãoéoEstado-mínimonemmáximo,masoEstadonecessário.UmEstadoqueconstruaefortaleçaascondiçõesnecessáriasaocrescimentodaeconomiaeenfrenteodesafiodauniversalizaçãodoacessoaosserviçospúblicos,comprioridadeparaoatendimentoàsde-mandasdascamadasmaispobres”5.Naturalmente,amaioriadasreformasnãosãomaisdoqueacon-tinuaçãoeareformadosplanosdogovernoanterior,orestosãonovosiniciadosporFernandoHenriqueCardosoquandoassumiuocargoecontinuadospeloseusucessor.TalvezomaisimportantedeFernandoHenriqueCardosoresideemquetodasessasreformasestãoemconformi-dadecomasnormasdeprocedimentosdemocráticos.ComoeleprópriodissenasuamensagemaoCongressoNacional:“Atrevo-meaafirmarquenuncanahistóriadoBrasil,emuitopoucasvezesnomundo,transforma-çõestãoprofundasforamconduzidasnaplenitudedademocracia,comaparticipaçãodetodaasociedadeeoconsensodeumaamplamaioria”6.Deacordocoma“LeiRitaCamata”,aprovadaem1985,asdespesascomopessoaldosgovernosatodososníveisdevemserlimitadasamenosde60%dareceitaanual.Trata-sedeumaimportantemedidaparapou-3FernandoHenriqueCardoso,MensagemaoCongressoNacional,Brasília:PresidênciadaRepública,2002.http://www.planalto.gov.br/publica.htm.“OitoAnosdeEstabili-dade,DesenvolvimentoeConquistasSociais”,12deNovembrode2006,p.509.4FernandoHenriqueCardoso,MensagemaoCongressoNacional,ibid.,p.510.5FernandoHenriqueCardoso,MensagemaoCongressoNacional,ibid.,p.503.6FernandoHenriqueCardoso,MensagemaoCongressoNacional,Introdução,p.xx.

1091pargastosaogoverno,massóogovernofederaldeFernandoHenriqueCardosoatingiuaoobjectivo(58%)eseisgovernosestaduais,enquantooutrosseisestados,porcausadaConstituiçãode1988,queestabeleceumanovadistribuiçãoderendas,gastaramcercade80%dasreceitasanuais.OsprojectosdereformapropostospeloMAREincluem7:1.Dividirafunçãopúblicafederalemduascategorias:umao“núcleoestratégiconacional”,queincluijuízes,promotores,políciadiplomatas,funcionáriosfiscais,etc,mantendoasactuaisgarantiaseaavaliaçãoeaoutrasãoosrestantesfuncionáriospúblicos“auxiliares”,quepassamaterumadisposiçãomaisflexível,umareduçãoadequadaeunscontratosmaisflexíveis.2.Limitarosfuncionáriospúblicosquesópodemreceberaremune-raçãoeapensãodeumúnicodepartamento.3.Aboliraindexaçãoentreosvencimentosdosmilitaresedosectorpúblico,especificadanoRJU.4.Criarasnormasmaisrigorosasparaaaposentação.Defacto,estesprojectostêmsidoobjectodeumasignificativaoposi-ção.Aquisóexemplificamoscomosegundoprojecto.OprojectoinicialdoMAREtomacomolimiarosaláriomensaldosministrosfederais,fixando10.500reaiscomolimite,oqueafectamuitoosmembrosdoCongressoNacional8.Istosignificaumcortedosseussalários.Assim,o7DavidFleischer,TheCardosoGovernmentReformAgenda:AViewfromtheNationalCongress,1995-1998,inJournalofInteramericanstudiesandWorldAffairs,Vol.40,No.4,1999,pp.119-136.8OcongressistaJairSoares,doPartidodaFrenteLiberaldoRioGrandedoSul,auferecomodeputado8500reais,comoex-governadorestadual,umapensãode10.000reais,comodentistareformadodaAssembleiaLegislativaEstadual,9500reais,numtotalde28milreaisderendamensal,atingindoumrendimentoanualdecercade340mildereais.Oex-presidenteeactualsenadorSaniaufereumsaláriomaiselevadoporqueoseusalárioincluiasreformasdeex-presidente,deex-governador,deex-congressistaeovencimentodoactualsenador.Quantoaonívelestatual,háproblemasmuitomaissérios,porexemplo,algunsjuízesdoSupremoTribunalEstadualauferemdesalárioaté30.000reais,3vezesmaisdoqueodeumministrofederaleosaláriodosfuncionáriosdealgumasunidadesespeciaisultrapassa20milreaismensais.Debatesarespeitopo-demserencontradosemDavidFleischer,TheCardosoGovernmentReformAgenda:A

1092projectotemsidorepetidamentebloqueadonoCongressoNacional.Emfunçãodisso,oMAREquandoapresentouonovoprojecto,aumentoudeumavez,situandoolimiteem21milreais,enquantoexcluiosSenadoreseosCongressistas.SódestamaneiraéquefoitangencialmenteaprovadonoSenadoenoCongressoNacional,apósváriasrondasdevotação.Alémdisso,jáentraramemvigorasdisposiçõesdeproibir,antesedepoisdaseleições,ascontrataçõesarbitráriaseasdemissõesdafunçãopública,noentanto,ogovernodeFernandoHenriqueCardosonãopretendeuinsti-tucionalizaraSecretariaFederaldeControloInterno,queoex-presidenteFrancocriouem1994comomedidaprovisóriaparamonitoraraqualida-dedosserviçosdosfuncionáriospúblicos.Emsuma,asreformasadministrativasdoBrasilnãosóvisamsim-plesmenteaeficiênciaoperacionaleaqualidadedosserviçospúblicos;omaisimportanteéreduzirosgastoscompessoal.Atravésdesta,tentaajudaraatingirametadoequilíbriodobalançofinanceiro.Osobjectosafectadospelasreformasadministrativasincluemtodososfuncionáriospúblicosdopaís,demaneiraqueafectammuitoamplosvotos,porisso,nãosónãoobtêmoapoiodosCongressistasdaesquerda,emesmodosdocentroedadireitadeixamdeapoiar.II.NovosprojectosdasreformasfiscalefinanceiraEmtermosdasreformasfiscalefinanceira,umdosimportantesêxi-tosobtidospelogovernodeFernandoHenriqueCardosofoiestenderavalidadedo“Fundosocialdeemergência”de31deDezembrode1995aFevereirode1996,istoé,antesdaaprovaçãodo“Fundodeestabilizaçãofinanceira”.Noentanto,devidoaqueosprojectosdareformafinanceiranãopassaram,ogovernodeFernandoHenriqueCardosotentouprorro-garavalidadedo“Fundodeestabilizaçãofinanceira”deJunhode1997atéDezembrode1999,mascomooprincipalobjectivodestefundoére-terpartedasdistribuiçõesfederaisjuntodosgovernoslocaisparaReceitaFederal,portanto,apósapassagemdaleieleitoralderecandidaturadosCongressistasfederaisem1997,houveumafortepressãodasautoridadeslocais,naesperançadevetaramoratória.Finalmente,apósváriasconsi-ViewfromtheNationalCongress,1995-1998,inJournalofInteramericanstudiesandWorldAffairs,Vol.40,No.4,1999,pp.119-136.

1093deraçõeseapós5mesesdeatrasoamoratóriado“Fundodaestabilizaçãofinanceira”,emNovembrode1997quefoiaprovada.Alémdamoratóriado“Fundodeestabilizaçãofinanceira”,omaisimportanteaonívelnãoconstitucionalforamosesforçosparareduzirodéficeorçamental.Osseusobjectivosimportantesincluem:1.Estenderaisençãodosimpostossobreasvendasaosectordeex-portação.Issovaiafectarseriamenteareceitatributáriaestadual,porisso,oConselhoNacionaldePolíticaFazendáriaestáaprocurarmedidasdecompensação.2.Restringirestritamenteaemissãodeobrigaçõespelosgovernoslocais,ecriarnormasmaisrigorosasafimdeevitarqueosgovernoslocaispeçamodinheiroparaesbanjar.3.Comoacapacidadedetributaçãolocaléfraca9,ogovernofederalconcordouqueemrelaçãoàsdívidaslocaissefizesseasuatransferênciacondicionadaparaadívidafederal,mascomacondiçãodeconsolidarasituaçãofinanceiradoestado,incluindoavendadobancoestadualeaprivatizaçãodeempresasestaduais.Alémdisso,ogovernodeFernandoHenriqueCardosotambémin-troduziuasseguintesreformasnosistemafinanceirodosestadoseterritó-rios,queresidemprincipalmentenaeliminaçãodeváriasfontesprincipaisdedesequilíbriosfinanceirosestruturais:1.Apósaprivatizaçãodamaioriadosbancosestaduais,foieliminadoocanaldefinanciamentoparaasfinançasestaduais;2.Restringirestritamenteapráticadeadiantarfundosaoorçamento.Istofoiumaformamaiseficazdecontrairempréstimosbancáriosjuntodosistemafinanceiro;3.Proibiraemissãodeprecatóriosjudiciais;porexemplo,aemissãodetítulosaosectorprivado,deacordocomaobrigaçãodepagamentodefinidapelasdecisõesjudiciaisédefactofrequentementeutilizadaparaoutrosfins,oqueprovocouadeterioraçãodasfinançasestaduaiselocaisdosanos90;9Acapacidadetributáriadosgovernosmunicipaisémuitobaixa,ocupandoapenas5,4%dototal,muitolongede37,7%dosEstadosUnidos,de16,3%sóJapãoede12,2%daFrança.

10944.Comarendafuturacomogarantia,torna-sefederalaemissãodostítulosdadívidadosgovernosestaduaiseterritoriais,oquepermiteumanovaangariaçãodefundosparaosgovernosestaduaiseterritoriais.Estapráticalevaosgovernosestaduaiselocaisaajustarasuapolíticafinancei-raparapagaradívidade30anos.Emmuitosestados,essadívidapodeatingiraté30%dasreceitas,senãoforcumpridaasançãodogovernofederal.Estepodeusarpodereslegaisparasuspenderastransferênciasinstitucionais,mesmoimpedirqueobtenhamasuaquotaadequadadasreceitasdoImpostosobreCirculaçãodeMercadoriaseServiços;5.Outrasdisposições,comoa“LeideResponsabilidadeFiscal”(istoé,aLeiComplementarnº101,de4deMaiode2000)queprevêqueotectosalarialsejafixadoemfunçãodasreceitasdosgovernosestadualelocal,limitandoassimopoderdogovernoaumentarosalário,especial-menteemanoseleitorais.Alemdisso,comaintroduçãodomecanismodetransparêncianorelatóriodascontasdosectorpúblico,proíbe-sequeogovernofederalforneçanovosfundosàsdívidasdosgovernosestaduaiseterritoriais.Damesmaforma,ogovernobrasileiro,noprocessoorçamental,tambémintroduziuarespectivareformaefinalmentefezaprovara“LeideDirectrizesOrçamentárias”.Esteprojectoadoptouafórmuladecálculoprevistapela“LeidaResponsabilidadeFiscal”10.EmJunhodecadaano,oCongressoNacionaldiscuteeaprovaesteprojectodelei,eestabeleceosparâmetrosparaopróximoorçamentofederal,cujoplanodeorçamentofederaléapresentadoaoCongressoNacionalemAgosto.A“LeidaResponsabilidadeFiscal”nãosógarantequea“LeideDirec-trizesOrçamentárias”estabeleçaasmetasfinanceiraspreliminaresdo10Afimdeconterosdéficespúblicos,emAbrilde2000,opresidenteFernandoHenriqueCardosoaprovouepromulgoua“LeidaResponsabilidadeFiscal”,aestabelecerumarigorosagestãodasdespesasfederal,estadualemunicipal.Comestaleiregulargerem-seostrêspoderes(executivo,legislativoejudicial)e3níveisdogoverno(federal,estadualemunicipal)noquetocaàsdespesaspúblicas.Aleiprevêaproporçãodasdespesascomopessoal,omontantemáximodadívidainternaeaproibiçãodasdespesasemconse-quênciadenãoexecuçãodereceitas.Aomesmotempo,estabelecequeosresponsáveisdasinstituiçõesquetenhammaisdespesasquereceitasficamsujeitosasançõeslegais.Ogovernofederaltemodireitodesuspenderopagamentodasverbasaosgovernosesta-duaisemunicipaisqueseencontremnestasituação.Tudoistotemdesempenhadoumpapelimportantenocombateaosdéficespúblicos.CitadoporLüYinchuneJunnanZhou“OBrasil”,EditoradasFontesdasCiênciasSociais,2004,p.333.

1095orçamentofederaldoanoemcurso,mastambémosobjectivosaalcançarnospróximosdoisanos.Estequadropreliminardoorçamentoamédioelongoprazocriaummodoeficazderestriçõesorçamentárias:restringefundamentalmenteasdespesastotaisecondicionaaocorrênciadedes-pesasocasionais.NoBrasil,arestriçãoorçamentáriasemprefoidifícildeexecutar,demodoqueestequadropreliminardoorçamentoamédioelongoprazoéconsideradoumaverdadeirainovação.Historicamente,apesadatributaçãodoBrasilémundialmenteco-nhecida,aliásconstituiumimportantefactordedesigualdadedarenda.Osistematributáriotemsidoumaforteexigênciadereformadosempre-sáriosbrasileiros.Areformatributáriatemmuitoquevercomoaumentodoemprego.AcargafiscaldoBrasilincluiosimpostoseascontribuiçõesfederais,estaduaisemunicipais.Segundoasestatísticas,em1999,osim-postoseascontribuiçõescobradospeloGovernoatingema3.060.000milhõesdereais,oquerepresentacercade30,3%doProdutoInternoBrutoanual.Em2000,subiupara361,571milhõesdereais,equivalentesa33,18%doProdutoInternoBruto.Em2000,nacomposiçãodareceitapúblicade3níveis,aarrecadaçãofederalrepresenta69,23%detodososimpostosdesseano,aestadual,26,19%eamunicipal,4,59%.SegundoestatísticasdaSecretariadaReceitaFederaldoBrasil,em2002areceitafederalascendeua283.632milhõesdereais.Descontadaataxadeinfla-ção,areceitarealfoide2.430,005milhõesdereais,comumaumentode8,9%,faceaoanoanterior,constituindoamaiorsubidadahistória.Asprincipaisfontesdereceitasão:6070,000milhõesdaContribuiçãoIn-dustrialdassociedadesdecréditoedeinvestimento,5490,000milhõesdereaisdasfontes,4020,000milhõesdereaisdoimpostoderendacolectiva,2300,000milhõesdereaisdebensmanufacturadose2540,000milhõesdereaisdeimpostodepensão,edoimpostosobreoslucrosdasempre-saspúblicas.Oimpostodarendasimplesédeapenas530,000milhõesdereais.IstoporqueoGoverno,parareduzirodéficefiscal,aumentaosimpostoseascontribuições(emparticularosimpostoseascontribuiçõesdaáreasocial),oquesetornainsuportávelparaasempresas.Porisso,algumasempresasrecorremàevasãofiscalemgrandemedidaeàreduçãodeempregados.Osdebaixorendimento,especialmenteosqueauferemumarendamensaldemenosde372reaissãoasmaioresvítimasdapesa-dacargafiscal.SegundooInstitutodePesquisaEconómicaAplicada,em

10961999,ogovernochegouaaplicarumelevadoimpostode13,48%sobreosalimentos,enquantoamaioriadosdesfavorecidosgastavaamaiorfatiadosseusrendimentosemalimentos11.Paraaliviarapesadacargatributáriaeaumentaracompetitividadenomercadointernacional,oGovernotemvindoatentarreformarosistematributário.Osobjectivosprincipaisdareformatributáriasãosim-plificaratributação,preveniraevasãofiscaleincentivarasexportações12.Noentanto,devidoaqueosistematributárioenvolvereceitasgoverna-mentaiseinteressesempresariais,podeafirmar-sequeareformatributá-riaéextremamentedifícil.Oobjectivoprincipaldareformatributáriaésimplificaraestruturatributária,reduzirostiposdeimpostosecontribui-ções(haviacercade50tiposdeimpostosecontribuições)parareduziraevasãofiscal.Alémdisso,oGovernoconsideranecessárioalteraraCons-tituiçãopararesolverostiposdeimpostosde3níveisdogoverno.EmOutubrode1999,oGovernoapresentouumaemendaconstitucionalàComissãoEspecialparareformastributáriasdoCongressodosDeputa-dos,especificandoatransformaçãodoimpostosobreosprodutosindus-triais,oimpostosobreacirculaçãodemercadoriaseserviços,oimpostodasegurançasocialeoimpostodaintegraçãonumúnicoimposto-oim-postoespecialdeconsumo,ouumaespéciesemelhanteaoIVA(ImpostoSobreoValorAgregado)dospaíseseuropeus.NoBrasildenomina-seoimpostosobreacirculaçãodemercadoriaseserviços.MasdeacordocomaConstituição,areformadosistemafiscaldevesermuitasvezesdebatidaevotadanoCongressoNacionalnaformadeemendaconstitucionalparapoderserposteriormenteimplementada.Comoamaioriadessesprojectosdereformaenvolveinteresseslo-cais,serádeenfrentarumaforteoposiçãonoCongressoNacional.Aintroduçãodessesprojectosdereformacoincidiucomosesforçosdosgovernadoresestaduaisempromoveroprojectodereeleiçãoem1996,oqueosbeneficiaimediatamenteaopoderemrecanditar-se;daíapressão11LüYinchun“AeficáciadasreformaseconómicasdoBrasil”,citadodeJiangShixue:“RelatóriodeDesenvolvimentodaAméricaLatinaedoCaribe(2002-2003)”,EditoradasFontesdasCiênciasSociais,2003,p.397.12LüYinchuneJunnanZhou“OBrasil”,EditoradasFontesdasCiênciasSociais,2004,p.336.

1097sobreosseusrespectivosCongressistasadarprioridadeàapreciaçãodessalei,enquantooprojectodareformafinanceiraiapassandoparaoúltimolugar,porisso,foisucessivamenteadiadonoCongressoNacional.III.DiscussõessobreaeficáciadasreformasdogovernodeFernandoHenriqueCardoso1.Asfunçõesdogovernocomeçamaevoluirparaode-senvolvimentodaáreasocialAsmudançasdasfunçõesdogovernoestãointimamenterelaciona-dascomasmudançasfundamentaisdodesenvolvimentoeconómicoeso-cialdoBrasil.Somenteatravésdasreformasfundamentaiséquesepodeconseguirfinalmenteodesenvolvimentonoscampossociais.Éporcausadoprocessodeprivatizaçãodeempresasestataisquesecriamcondiçõesparaatransformaçãodasfunçõesdogoverno,permitindo-lhemudargradualmenteparaocamposocial,commaisinvestimentosnossectoressociais,apromoveroseudesenvolvimento.Enquantoisso,aoreduziraintervençãodirectanaeconomia,oGovernoestáempenhadonodesen-volvimentodaeducação,comfoconoscuidadosdesaúdeeassistênciamédica,nareformadosistemadasegurançasocial,napreocupaçãocomodesempregoecomosdesfavorecidosenaatenuaçãodadesigualdadedadistribuiçãodarenda,quedeveseragendadapeloGovernoparaadaptarofuturodesenvolvimentoeconómicodoBrasil,demodoaharmonizarprogressivamenteodesenvolvimentoeconómicoesocial.Porexemplo,paramelhoraracompetitividadedoBrasilereduziroatrasonocamposocial,emAgostode1996,oGovernoelaborouo“ProgramaBrasilemAcção“,cujoinvestimentototalatingiu5430,000milhõesdereais,emqueoinvestimentonosectorsocialrepresenta55%dototaldoinvesti-mento.Nocamposocial,acriaçãodeempregosenvolveuuminvestimen-tode714,000milhõesdereais,aeducação,178,300milhõesdereais,asaúde,238,200milhõesdereais,ahabitação.517,600milhõesdereais,oambientesocial,266,500milhõesdereais.Apósaconclusãodessepro-jecto,criaram-secercade1,5milhõesdeempregos,dosquaisamaioriabeneficiouosdesfavorecidosdapopulaçãoeconomicamenteactivanão-qualificada13.13LüYinchun“Odesenvolvimentoeconómicoeajustiçasocial—estudosdocasodoBrasil”,EditoraConhecimentoMundiais,2003,p.234.

1098Emsuma,aspolíticasreformistasdogovernodeFernandoHenriqueCardosofazemcomqueoíndicedapolíticasocialtenhaaumentadonoâmbitodosquadrosdeumaeconomiademercado.Elesbemsabemqueaspolíticassociaisnãopodemserexecutadasàcustadaestabilidadeeco-nómicaequeogovernoapenastemumafunçãodegestãodomercado.Apósamercantilizaçãodaeconomia,omaisurgenteafazerparaogover-noeraoptimizaromecanismodagestão,emvezdeumaintervençãodi-rectanaproduçãocomoantes.Éclaroqueogovernonãointervirdirec-tamentenaeconomianãosignificaqueoGovernoabandonaagestãodaeconomiaenãoactuanocampoeconómico.OGovernocontinuaem-penhadonocontrolomacroeconómico,enaelaboraçãoepromulgaçãodedecretoseregulamentosfavoráveisaodesenvolvimentodasempresasprivadas,afortalecerainfra-estruturaeareduziroscustosdasempresas.2.Reforçaracapacidadedecontrolomacroeconómicoemanterumconstantedesenvolvimentoeconómico.1)ReforçarasfunçõesdoBancoCentralemedianteadequadaspolí-ticasmonetáriaefinanceiracomomeiosauxiliaresparafortaleceracapa-cidadedecontrolomacroeconómicodoGovernoFederal.O“boom”económicodurantealgumperíododetempotemen-cobertooexcessivocrescimentododéficedogovernobrasileiroatodososníveis,aacumulaçãodedívidaspúblicas,oexcessivoinvestimentoemuitoscasosespecíficos,entreoutrosproblemaslatentes,quecondicio-namseveramenteacapacidadedecontrolomacroeconómicodoGovernoFederal.Aesterespeito,desdequeogovernodeFernandoHenriqueCar-dosochegouaopoder,passoualevaracabocompompaecircunstânciaprojectosdereformaseconómicasquetêmporobjectivopôremordemosistemafinanceironacional,areforçaracapacidadereguladoradogo-vernofederalsobreaeconomia,natentativadecriarumaboabaseparaodesenvolvimentosustentadodaeconomiabrasileira.Osanterioresgovernosbrasileirosatodososníveisdependiamdaemissãodeumgrandenúmerodedívidaspúblicasoudosempréstimoscomerciaisnoexterioredofinanciamentointernacionalparamanterobalançofinanceiro,pagarasdívidasexternasvencidasecobriroseuenor-medéficedepagamentosinternacionais.Emboraissoajudeaaliviarasnecessidadesimediatas,ascrescentesdívidaspúblicaseacadavezmaiselevadainflaçãoenfraquecemacapacidadedocontrolomacroeconómico

1099doGovernoFederal.Apesardosrepetidosesforçosdogovernobrasileiroporimplementarplanosdeausteridade,osresultadostêmsidoínfimos.IssofazcomqueoGovernobrasileiropercebaqueservir-sedemerasordensadministrativaspara“congelar”ospreçosou“reduzirosgastospú-blicos”nãopassadeumexpedientedilatório,quenãoresolvefundamen-talmenteoproblema.OgovernodeFernandoHenriqueCardoso,comaimplementaçãodo“PlanoReal”,cortoudevezocicloviciosodeuma“cadeiaeconómica”14,apartirdasreformasdastaxasdejurosedosistemadecâmbio,dandomaiorautonomiaaoBancoCentraldoBrasiltornan-do-ocapazdeutilizarplenamenteosinstrumentosdaspolíticasfinanceiraemonetáriapararegularaeconomianacional.Duranteoprimeiroman-datodeFernandoHenriqueCardoso,oBrasilestabeleceubasicamentea“indexaçãoflutuanteentreodólarnorte-americanoeamoedanacionalbrasileira”.OBancoCentraldoBrasil,deacordocomasituaçãoeco-nómica,temreguladoatempadamenteataxadecâmbioparamanterasuamoedaestável.Aomesmotempo,faceaosenormesdéficespúblicos,faltadefundoseexcessivoconsumo,entreoutrosproblemas,ogovernotambémutilizouataxadejuroscomouma“alavanca”paracontrolarainflaçãoeatrairocapitalestrangeiro.OBrasildeparou-seem1999comacrisefinanceira,demodoqueoGovernointroduziuumsistemadecâmbioflutuante,aousarocontroloeconómico,queresidena“miranainflação”.Duranteesteperíodo,ogovernobrasileiroestabeleceuametadeinflaçãonospróximos3anos.Emfunçãodasmudançasdoíndicedepreços,oBancoCentraldoBrasilintroduziuatempadamenteajustesnasuapolíticamonetária.Quandosereduzemaspressõesinflacionárias,baixouatempoataxadejuroseexpandidoaemissãododinheiroparaestimularaproduçãoeoconsumo.2)Elaboraçãoeimplementaçãoda“LeideResponsabilidadeFiscal”paranormalizarexpressamentenaformajurídicaasdespesasfinanceirasdosgovernoslocais.Faceaoproblemadealcançarméritospelosgovernoslocaisnode-senvolvimentoeconómico,aumentamdesmesuradamenteoinvestimentopúblico,sempensarnassuasconsequências,oqueestánaorigemda14WuZhihua“OBrasilreforçaocontrolomacroeconómicoparagarantirumdesenvolvi-mentoeconómicoestável”,inZhangXiaochongeXuejunZhang(edição)“PelaAméri-caLatinaadentro”,EdiçõesPopulares,2005,p.174.

1100altadalongaduraçãododéficelocal,ogovernodeFernandoHenriqueCardoso,em1997,lançoua“LeideResponsabilidadeFiscal”.EssaLeiprevêque:Estãoforadasrestriçõesopagamentodoserviçodadívidaeastransferênciasvoluntáriasrelativasaacçõesnaáreadeeducação,saúdeeossaláriosdafunçãopública,noentantoasdespesasnãodevemexcederasprevistaseasdívidaspúblicasnãodevemultrapassaraproporçãolegal.Umavezqueodéficeorçamentalultrapassaumacertapercentagem,osgovernoslocaisdeixamdepodercontratarnovosfuncionáriosdeemitirqualquerbónus,nempodemsolicitarcréditosnemfinanciamentoex-terno.Ogovernofederalsuspendeadistribuiçãodefundosagovernoslocais,deacordocomosistemadadistribuiçãofinanceiradosimpostosatérestabeleceroequilíbriodasreceitasedespesas.Osresponsáveisdosgovernoslocaispelodescontrolofinanceiroserãoobjectodeinquéritoju-dicial.Noscasosmaisgraves,serãomultadosoupunidospelalei.Pode-seafirmarqueaimplementaçãoda“LeideResponsabilidadeFiscal”fazcomqueasituaçãofinanceiralocaldoBrasiltenhasidome-lhoradadeformasignificativaparaassegurarobalançofinanceirodogo-vernofederalbrasileiro.Desde1999,todososanos,ogovernobrasileirotemalcançadoousuperadoasmetasestabelecidaspeloFundoMonetárioInternacional.Em2002,osuperávitprimáriofinanceirodoBrasilconse-guiuserpositivo,comsaldode523,000milhõesdereais,oqueequivalea4,06%doProdutoInternoBrutodoano15,doqualsuperávitprimáriofinanceirodogovernolocalrepresenta0,79%doProdutoInternoBruto,oquereverteuasituaçãoemseverificamdéficesconsecutivos,anoapósano,emconsequênciadasdespesasindiscriminadasdopassado.3)Criaçãodeumnovomodelode“jointventuredeinvestimentoentreoEstadoeosparticulares”,quelevaàparceriadosectorpúblicocomoprivadoparaodesenvolvimentocomum.Nopassado,umadasprincipaisrazõescomqueoBrasilnãopodia,oportunaeprecisamente,exercerumcontrolomacroeconómicoresideemqueoscasosdeinvestimentosgovernamentaiseminfra-estruturaspúblicasatodososníveissãocaóticos,ecombaixaeficiência.Muitosprojectosgrandesdeconstruçõespúblicasmuitasvezesficamadiadassine15WuZhihua“SucessoseerrosdasreformaseconómicasdoBrasil”,inZhangXiao-chongeXuejunZhang(edição)“PelaAméricaLatinaadentro”,EdiçõesPopulares,2005,p.301.

1101diaouameiocaminho.Odesenvolvimentoeconómiconacionalelocal,especialmenteemtermosdasinfra-estruturaspúblicas,dependedemasia-dodoinvestimentopúblico.Pararesolveresteproblema,ogovernodeFernandoHenriqueCardoso,desde1995,lançouasreformaseconómicas,comosseguintesprocedimentos:porumlado,reduzaparticipaçãodirectadogovernonaprodução,reduzindoassimapressãodosinvestimentospúblicosdopaís,poroutrolado,aplicouosfundoslimitadosparagarantirosprojectos-chave,eem42casosespeciaisdegrandesprojectosdeinfra-estruturaspúblicas,epelaprimeiravezincentivaasempresasprivadasaparticiparnoinvestimentoenagestãodeprojectos.Destemodo,melhoragrande-menteaeficiênciadoinvestimentoeactivaoentusiasmodosinvestidoresprivados,conseguindoqueosinvestimentosdosprojectosespecíficosse-jamgarantidos.ComoFernandoHenriqueCardosofrisounumaentrevista,depoisdedeixarocargopresidencial:“Aprivatizaçãoéummétodo,masnãooúnicométodo.Váriasformasdaparceriaempresarialoudacooperaçãopodemsermecanismosaescolher,sobretudoquandooslucrosnãosãosuficientesparaatrairosectorprivadoeoscustossãodifíceisdesersupor-tadospelosectorpúblicosozinho,acooperaçãoentreossectorespúblicoeprivadorevela-semaisimportante.Noentanto,asrestriçõesfinanceirasnãosãoarazãoqueforceosectorprivadoeasorganizaçõesnão-governa-mentaisaparticiparemnofornecimentodebenspúblicos.Oaumentodaeficáciadosfornecedoresatravésdadiversidadeeconcorrênciatambémémuitoimportante.Asupervisãodaqualidade,emrelaçãoaosarranjosinstitucionaisnaprestaçãodebenspúblicos,écrucial.Emumdetermi-nadocontexto,osectorprivado,quefuncionacomaltaeficiência,éummecanismocooperativoentreosectorprivadoeosectorpúblico.Hácasosemqueosectorprivadonãolucraimediatamente,taiscomoapar-ticipaçãonazonaindustrialemviasdedepressãoparaatransformarnumgrupodaindústriadatecnologiadainformática.Nãoéverdade?Sim,elepode,desdequeelepossaobterlucrosalongoprazodoinvestimento.Emoutraspalavras,senãoqueremosqueosectorprivadosejaapenaso“Pólodecrescimento”,devemosesforçar-nosporcriarumambientecomercialqueinspireaconfiançaaosectorprivadonofuturo.Quandomaiorsejaasuaconfiança,maisinclinar-se-áaparticipardeformamaisamplano

1102processododesenvolvimentodacooperaçãoentreosectorprivadoeosectorpúblico”16.4)Osprojectosdareformaeconómicatendocomoumabaseasfor-masdelegislação,contribuemparaasreformassegundoalei.Desdesempre,osprojectosdereformaspropostospelogovernodeFernandoHenriqueCardososãoapresentadosaoCongressoNacionalsobaformadeprojectosdelei.AprovadospeloCongressoNacionaletornadosemleis,sãopostosemprática.Obomdistoresideemqueantesdistopassampordeliberaçõesediscussõessuficientes,atercombasealei,oqueevitariaainterferênciadosgruposdaoposiçãoedeinteresses,demodoaevitaraformaçãodeconflitossociais.Porexemplo,quandooBrasilpõeemvendaporlicitaçãograndesempresasestatais,taiscomoasdemineraçãoeasdetelecomunicações,apesardaoposiçãoedosprotestosdossindicatos,emgeral,oprocessocorreurelativamentesossegado,nãotendosurgidonenhumaconvulsãosocialviolenta.Antesdaprivatização,ogovernobrasileiroabriuumconcursopúblico,emqueforamconvidadasempresasbemconhecidas,nacionaiseinternacionais,afazeravaliaçãodosactivosdasempresases-tataisaserprivatizadas,afimdeevitaraperdadebensdoEstadoeatraimaiscapitalprivadoaparticiparnoleilão.Comoasempresasenvolvidasnaaquisiçãodeempresasestatais,quedevemserpré-qualificadosepa-gamosinal,eoprocessodelicitaçãoésecreto,conseguem-seosmelhorespreçosdoleilão.Portanto,apráticamostraqueoprocessoseasformasdeprivatizaçõessãorealmenteeficazes.Alémdealgunscasosindividuais,asempresasestataisàvendativeramreceitassuperioresaospreçosdelicitação,comumadiferençadeentre30%a170%.Porexemplo,oELE-TROBRASCentro-Oesteavaliadoem807-milhõesdedólaresnorte-americanos,rendeu1530milhõesdedólaresnorte-americanos,com93%superioraopreçoavaliado17.16“AnInterviewwithFernandoHenriqueCardoso”,InterviewedbySaraRegineHassettandChristineWeydig,inJournalofInternationalAffairs,Vol.58,No.2,Spring2005,p.215.17WuZhihua“SucessoseerrosdasreformaseconómicasdoBrasil”,inZhangXiaochongeXuejunZhang(edição)“PelaAméricaLatinaadentro”,EdiçõesPopulares,2005,p.301.

1103V.ConclusãoFaceàausênciadodisfarcedainflação,odéficeorçamentaldogo-vernoéaindamaismanifesto.Afimderesolveroproblemadodéfice,FernandoHenriqueCardosoadoptouumaduplamedidados“novosrendimentos“edos“cortes”.Noprimeirocaso,ogovernodeFernan-doHenriqueCardoso,atravésdeumamaioraberturaaoinvestimentoestrangeiro,atraioinvestimentoestrangeironaindústriadoBrasil,demodoaatingiroobjectivodeabrirnovosrendimentos.Nosegundocaso,éatravésdareformaadministrativa,dareduçãodasdespesascomopes-soaledacorrupçãoedodesperdício,dasreformasfiscais,dareduçãododéfice,darestriçãodoendividamentodosgovernoslocais,dareformadasegurançasocial,dasreformasdosregimesdasegurançasocialedosso-corrosedaspensõesparaalcançarafinalidadedeaplicarodinheiroondeforpreciso.Genericamentefalando,asreformasadministrativasdoBrasilnãovisamprincipalmenteamelhoraraeficiênciaoperacionaleaqualidadedosserviçosdosectorpúblico,omaisimportanteéreduzirosgastoscomopessoal.Atravésdareduçãodasdespesascomopessoal,atingeoobjec-tivodoequilíbriofinanceiro.Noentanto,devidoàamplitudedoobjectodasreformasadministrativas,incluindoosfuncionáriospúblicosdopaís,queinfluenciammuitosvotos,oquenãomereceapoionãosódosCon-gressistasdaesquerda,nemmesmoapoiodosdocentroedadireita,fa-zendocomqueareformanãopassedaletramorta.Damesmaforma,asreformasfiscalefinanceiraatingemmuitosinteresseslocais,epelofactodequeolançamentodasreformascoincidecomosesforçosdosgoverna-doresestaduaisempromoveraleiderecandidaturaem1996,oquelhespermitembeneficiarimediatamenteasuaprópriareeleição,oprojectodareformatemsidoengavetadonoCongressoNacional.

1105Administraçãon.º90,vol.XXIII,2010-4.º,1105-1113ParticipaçãoCívicaeDemocraciaDeliberativaLiLue*I.ParticipaçãoCívicaeClassificaçãodeSeusGrausAparticipaçãocívicadesignaqueapessoapodeparticiparnadeci-sãoestratégicadeumprojecto,associação,organização(instituição)ouambiente;tudoistoafectaoseulocalprofissional,hospitaleclínica,vizi-nhos,escola,reuniãoreligiosa,ambientesociale,mesmo,aorganizaçãocomunitáriade“grassroots”,dedicadaàtransformaçãoambiental.Apar-ticipaçãocívicaéumaboamaneiradereduçãodadistânciapsicológicaedeaumentodacapacidadedepercepçãoesensodecontrolo.Nasociedadedehoje,emboraascondiçõeseconómicasdavidadopovomelhoremdediaadia,asrelaçõesentreaspessoaseasrelaçõesen-treaspessoaseasociedadedistanciam-secadavezmais.Sobapressãodamudançarápidaecompetênciaviolentadasociedade,economiaecultu-ra,todossesentemdevezemquandoisoladoseincapacitados.Enestecontexto,aparticipaçãocívicaactivaémuitoútilparaasaúdepsicológicaementaldosindivíduoseparaodesenvolvimentoharmoniosodasociedade.Entre1980e1990,aumentourapidamenteonúmerodosdocu-mentosrelacionadoscomaparticipaçãocívica(tomando-secomoexem-ploossobreapsicologia).Entreeles,hámuitosqueprestamatençãoàparticipaçãonotrabalhovoluntáriodeajudaavizinhosouà“blockassociation”.Taisorganizaçõesajudamosvizinhosaresolveremoupreve-niremdiversosproblemasreferentes,porexemplo,àdemarcaçãoregional,àresidência,àpaisagemvizinha,àcriminalidade,aotrânsito,aodiverti-mento,etc.Estasorganizaçõesdegrassrootstornaram-segradualmenteeminstituiçõesmediadorasentreosresidenteseosgovernosautárquicos1.Estudosrelacionados2mostramqueaparticipaçãodecidadãosnasorga-*Licenciado,PresidentedoConselhodaAssociaçãodeNovoÂnguloVisualdeMacau,professoradjuntodoInstitutoPolitécnicodeMacau1Berger,PeterL.,andRichardJ.Neuhaus,1977.ToEmpowerPeople.Washington,D.C.:AmericanEnterpriseInstitute.2Hughey,Joseph&PaulW.Speer&N.AndrewPeterson(1999),“SenseofCommunityinCommunityOrganizations:StructureandEvidenceofValidity”,JournalofCommunityPsychology27(1):97-113

1106nizaçõesde“grassroots”podepreverobviamenteacoesãodaconsciênciacomunitáriapositivaepodetrazerosseguintesfrutos:1.Aacçãovizinhainformal;2.Osensocomunitárioeosensoderesponsabilidadecívica;3.Asatisfaçãocomaqualidadedevidadosvizinhos,moradoreseedifícios;4.Aparticipaçãoemactividadesdesenvolvidasnosedifícios;5.Adedicaçãoaoserviçovoluntárioorganizadoporoutrascomuni-dades;6.Oconhecimentodaeficáciadaassociaçãodevizinhos.Tomandocomoreferênciaograudaparticipaçãocívicaanalisadanumartigo“EngagingwithCitizensandOtherStakeholders”,desdeanão-participaçãodesnecessáriaatéaopodercívicoverdadeiro,podemosdividiraintervençãocívicaemoitograusdiferentes:1)Manipulaçãounilateral:Aintervençãocívicanestegraupodeserconsideradacomonada,oquesignificaqueapopulaçãonãotemnenhu-maoportunidadeoucanaldeparticipaçãoeofuncionamentodetodasaspolíticaspúblicasécontroladoapenaspelogoverno.2)Terapiadapolítica:Estepontodevistaconsideraqueofuncio-namentodopoderpúblicodogovernonãoprecisadaintervençãocívica,maséoexercíciounitáriodavontadedogoverno;quandosurgemerrosoucasosdeprejuízodedireitosdopovonaaplicaçãodapolítica,podemseradoptadasmedidasde“remédio”.3)Apaziguamentodapolítica:Nestegrau,ogovernomantémumaatitudecaracterizadapelodesprezodaopiniãocívica,considerandoqueaparticipaçãocívicaéumacoisaaborrecidaeespinhosa,razãopelaqualaparticipaçãocívicanosassuntospúblicossóépermitidapelogovernolimitadamenteenãodofundodocoração;ogovernosóadoptaumaati-tudedeapaguazimentoparacomosproblemassobreosquaisaopiniãopúblicaémuitoforte.4)Informaçãodogoverno:Nestenível,ofuncionamentodopodergovernamentaléapenasaacçãounitáriaeunilateraldogovernoenãoéoresultadodatrocabilateraldasopiniõessobreapolítica.

11075)Consultasobreapolítica:Emrelaçãoaofuncionamentodopoderpúblicoimportantedogoverno,sobretudodoqueserefereaosdireitosdopovo,ogovernodevereunircomoscidadãosinteressadosquepossamsofrerochoquedarespectivapolítica,demodoaqueasopiniõesdelessirvamdereferêncianaformaçãodapolítica.6)Relaçãodeparceria:Estepontodevistaconsideraquearelaçãoentreogovernoeoscidadãosnãoéentreonívelsuperioreoinferior,masentreparceiroscomposiçãoigual,demodoaque,atravésdofun-cionamentotransparentedopoder,osassuntospúblicossejamtratadosconjuntamentepelopovoepelogoverno.7)Poderdelegado:Estepontodevistasignificaqueopoderdosdiversosdepartamentosgovernamentaisdevemserdelegadoseminsti-tuiçõesprivadas,organizaçõesdecidadãos,organizaçõesdevoluntáriosououtrasorganizaçõessociais,demodoaqueasorganizaçõespopularespossamsubstituiromodelodirigenteburocráticodopassado.8)Controlodopodercívico:Ofuncionamentodasdiversaspolíticasouassuntosnãodevesercontroladopelosfuncionáriosgovernamentaisouelitespolíticas,masdeveserrealizadodeacordocomaopiniãocívica,predominantedadirecçãodetodoofuncionamentogovernamental.Deacordocomestesoitograus,podemosavaliarosdiversosserviçosgovernamentaisouaaplicaçãodasdiversaspolíticaspúblicas,assimcomooprocessodemobilizaçãoeexercíciodosdiversospoderespúblicos;podemosavaliarasituaçãodaaplicaçãodapolítica,analisarseumainsti-tuiçãopromovedetodoocoraçãoaparticipaçãocívicaealigaçãoverda-deiraentreogovernoeapopulação,efornecerumadirecçãodosesforçosulteriores.ApartirdoretornodeMacauaoseiodaPátria,oGovernodaRAEMassumeumaresponsabilidadecadavezmaiornosassuntossociais;nasdespesasnaeducação,nobem-estarsocial,nasinfra-estruturaseemoutrosaspectostornam-secadavezmaiores,oquepromoveporumladoodesenvolvimentodasociedadedeMacaueconduz,poroutro,aquealgumasacçõesgovernativasnãopossamcorresponderàvontadedapo-pulaçãoeaqueseproduzàdistânciaedesconfiançadapopulaçãosobreogovernoeasociedade,porqueadirecçãocompletadoGovernonãotemconseguidoelevarsimultaneamenteoníveldaparticipaçãodoscidadãosedasorganizaçõessociaisdebase,emborasetenhamregistadoalgunspro-gressosnesteaspecto.

1108EmMacau,alémdaeleiçãodaAssembleiaLegislativa,quetemlu-garumavezemcadaquatroanos,asparticipaçõescívicasquechamamamaioratençãosãoasmanifestações,aentregadacartadepetiçãoeoprograma“callin”portelefonenaspraçasdeMacau;alémdisso,háaindaalgumasconsultassobrepolítica.Masestestiposdeparticipaçãosófor-necem,nasuamaioria,canaisdeexpressãodeopiniõeseinsatisfaçõesdapopulação,quecontinuaasentiraincapacidadedemudaro“statusquo”.Observandoaanálisesobreestesoitograusdaparticipação,pode-mosverqueactualmenteMacauaindaseencontraprincipalmenteentreosgraus3a5,ouseja,nosgrausdoapaziguamentodapolítica,informa-çãodapolíticaedaconsultasobreapolítica,eparcialmentenograudarelaçãodeparceria;quantoaosgrausdopoderdelegadoedocontrolodopodercívico,Macauaindanãoosatingiu.II.Super-realidadeeDemocraciaDeliberativaAdificuldadedaparticipaçãocívicanãoexistesóemMacau,mastambémnospaísescapitalistasdesenvolvidos.Porisso,ocírculoacadémi-coocidentalindicaquenosassuntospúblicosdapós-sociedademodernatemsurgidoofenómenode“super-realidade”3,quesignificaqueosinalouideiaproduzidopeloveículotransmissorexcessivamentemanipuladotemsubstituídoapolíticarealeaparticipaçãotambémsetemtornadonaatençãoúnicaaoefeitoteatralizadoenãoàdiscussãoracional.Estepro-blema,emborasejamaisvisívelemHongKongeemTaiwan,tambémjásevêemMacau,porexemplo,quantoaoconflitoocorridonamanifesta-çãododia1deMaio,oveículotransmissorconduziuopontofucraldapopulaçãoaoprocessoviolentodoconflito,masnãoaoproblemadeseapetiçãodosmanifestanteserarazoávelecomopodiaserresolvidarazoa-velmente.EmHongKongeemTaiwanpodemosverfrequentementequealgumaspersonagenspolíticasfaltamàresponsabilidadesocialmacros-cópica.Elas,apenaspartindodasuaconsideraçãoeleitoral,aproveitamactivamenteoveículotransmissorparaelevarasuafamaoucriaraopi-3Baudrillard,Jean.1988.SelectedWritings,ed.MarkPoster.Stanford;StanfordUniversityPress,pp.166-184.,Farmer,DavidJohn(1995).TheLanguageofPublicAdministration.Tuscaloosa:Univer-sityofAlabamaPress.

1109niãopública,fazendocomqueopolítico-veículo-transmissor-cidadãosetransformenumconjuntodeespectáculo-plataforma-voto.Algumasnovasorganizaçõesradicaisdebasetambémapresentamumatendênciasemelhante.Osdiversostemaselinguagenspolíticascomaobtençãodevotoscomoobjectivo,nãosãosenãoparaganharasimpatiadopúblicocomdemagogia,produzindoporissoapolíticapopulistaindistintamentecontendoregrasdemercado;agestãopúblicadegeneranatrocapuradeinteresses(oapoiodeinteressesespeciaisdeumapessoatemporobjecti-votrocaroseuvoto);adecisãosobreosassuntospúblicostempassadoatomaraforçarealcomoprincípio,dependendodonúmerodosvotosedaforçadosgruposdeinteresses.Geralmente,osgruposcommaiorfor-çaganhammaioresinteresses;àsvezes,quemtivervozdeoposiçãofortepoderecebermaioratenção;mas,osproblemassociaisverdadeirosnãoconseguemserencaradosnemresolvidosnofundamental.Faceaestasituaçãodifícil,estudiososocidentaistêmapresentadoademocraciadeliberativa,quesignificaquealgunscidadãosrealizam,combasenameditaçãomadura,diálogosracionaiscomoutroscomopiniõesdiferentessobreumapolíticaoutema,eambasasparteschegamaacordoatravésdoraciocínio,debate,exposiçãoedemonstraçãorecíprocas4.Ademocraciadeliberativatemsidoapresentadacombasenademo-craciaprocessualenademocraciaconstitucional.Ademocraciaprocessu-alrealçaoprincípiodedecisãodemocráticocaracterizadoporaminoriaobedeceràmaioria.Ademocraciaconstituicionalnãosósegueesteprin-cípio,masaindarealçaaprotecçãodosdireitosbásicoseliberdadesindi-viduais;mesmonocasodoconsentimentodamaioria,osdireitosbásicoseliberdadesdaminoriatambémnãopodemserprejudicados;porexem-plo,osdireitosaelegeresereleito,asliberdadesdeexpressão,reunião,associação,crençareligiosa,etc.,direitosestesquesãotodosgarantidospelaconstituição,nãosofrendoefeitosdadecisãodamaioriaporvotação.Nopassado,asqualidadesdecidadãoserammuitodiferenteseatrocadeinformaçõestambémeradesfavorável,oqueconduziaàgrandedificuldadedaparticipaçãoampladoscidadãosnoprocessodedecisão;mas,actualmente,comageneralizaçãodaeducaçãobásicaeaampliação4Dryzek,JohnS.2000.DeliberativeDemocracyandBeyond.Oxford:OxfordUniversityPress.

1110doensinosuperior,onívelculturaldoscidadãostem-seelevadobastanteeodesenvolvimentodainternettemfornecidocanaisfavoráveisparaatrocadeconhecimentoseinformações.Actualmente,mesmooscidadãoscomunspodemencontrarfacilmenteinformaçõessobrequaisquertemasnainternet(seogovernoestiverdispostoemascompartilhar,oseuen-controseráaindamaisfácileasinformaçõesaencontrarserãoaindamaisabundantes),oqueforneceapossibilidadeparaaparticipaçãoampladoscidadãoseparaarealizaçãodademocraciadeliberativa.Ademocraciadeliberativapodeadoptardiversasformas5,incluindo:ConferênciadeConsenso,JuriCívico,WorkshopdeCenário,InquéritoDeliberativo,ForumdeCorporações/cidadãos,CírculosdeEstudo,Fo-rumdeTemaNacional,etc.Todasestasformaspodemservirdereferên-ciaepodemserimitadasemMacau6.Éclaroqueademocraciadeliberativanãosónecessitadomecanismoeregimefavorávelparaaparticipaçãodoscidadãosnodiálogoediscus-são,masaindadaformaçãodoscidadãosquepossammantereconsolidarestemecanismoeregime.Entreasqualidadescívicasdequenecessitaapolíticademocráticadeliberativa,alémdacapacidadeperceptivaemora-lidadequedevempossuiroscidadãosdemocráticosliberalistas,aindasãonecessáriasacapacidadedededuçãoeacríticaracional,aautodetermina-ção,orespeitorecíprocoeoespíritoaberto7.Falandodemodoconcreto,parareforçaraparticipaçãocívicaeacriaçãodademocraciadeliberativaepromoveraharmoniasocialéneces-sárioempreenderotrabalhonosseguintesaspectos:Primeiro,reforçarapráticadaeducaçãocívicaescolarparapermitir,desdecedo,queapopulaçãoconheçaosseusprópriosdireitoseobriga-5LinHuoWang2004:FunçãoRacionalPúblicaeSuaLimitação,ComentárioFilosóficodaPolíticaeSociedadeN.º8,págs.47-77.6Defacto,algumasdestasformasjátêmsidoexperimentadasouestãoaserexperimenta-dasemMacau,porexemploofórumcívicoorganizadopelaAssociaçãodaNovaJuven-tudeChinesadeMacau;mas,élamentávelaparticipaçãodecidadãosnãoseractiva;nofuturo,orespectivoorganizadordevemobilizaraindamaisopúblicoeorganizaraindamelhoractividadescomoesta.7LinZiLun2008:“DemocraciadeDeliberaçãonacomunidade:ExperiênciadaRegiãodeTaiwan”,discursonoSeminárioAcadémico“GovernaçãoRegionaldoTipodePartici-paçãoemAmbasasMargensdoEstreito:CentrodeInvestigaçãodoContinenteChinêsdaAcademiadeCiênciasSociaisdaUniversidadedeTaiwan,22-23deSetembro

1111ções,asmaneirasdefuncionamentodoprocessodemocráticoeosmé-todosdetreinodacapacidadedepensamentoedebate,esobretudoparaincentivarointeressedapopulaçãopelaparticipaçãonosassuntospúbli-cos,taiscomoaeleiçãodemocráticadoschefes,adiscussãoeadecisãodemocráticadasactividadessociais.Segundo,tentarestimular,emprimeirolugar,aparticipaçãointer-nadogoverno,paraqueosfuncionáriosgovernamentaisdascamadassuperioresescutemfrequentemente,demodoregimental,asopiniõesepropostasdosfuncionáriospúblicosdesectoresinferiores;osfuncionáriospúblicosdafrenteconsideremefectivamenteasituaçãoeexigênciarealdoscidadãos,nãodevendosóactuarmecanicamentedeacordocomoprocessodefinido.Terceiro,promoverprogressivamenteademocraciadeliberativa.Estetrabalhopodeserempreendidodesdetemasrelativamentesimplesoutemascomunitários,permitindoàpopulaçãofazerotreinosobreofuncionamentodademocraciadeliberativanapráticaepermitindo-lheacostumar-segradualmenteapensardoângulodosinteressespúblicos.Dirigindo-nosàsituaçãodeMacau,consideroqueotrabalhopoderácomeçarporcriaramplamenteumacomissãodegestãodeproprietá-riosdeedifício;atravésdaintervençãocívicadacomissãodegestãonosassuntostaiscomoagestãodoedifícioeareparação,serácultivadanoscidadãosaconsciênciasobreaparticipaçãoeexperiênciasnesteaspecto;maistarde,atravésdacriaçãodacomissãocomunitáriaoudeoutrasfor-mas(porexemplo,areformadaassociaçãodemoradoresexistente),seráaprofundadapoucoapoucoaparticipaçãocívica.Nesteprocesso,seránaturalmentenecessáriooapoioeaparticipaçãodogoverno.Quarto,garantiraobtençãodasinformaçõescompletas:Osrespec-tivosserviçosdevemforneceràpopulaçãoinformaçõescompletassobrearespectivadecisão,permitindo-lheconhecercompletamenteasituaçãoefazerojulgamentocorrectonessabase.Defacto,muitasdecisõesdogovernosãotomadascomgrandedi-ficuldade.Frequentemente,ogovernotemquefazer,nocasodemuitasexigênciasmutuamentecontráriaseconflituosas,aopçãocujavantagemsejarelativamentemaiorqueasuadesvantagem;mascomoasinforma-çõesnãosãosuficientementeabertas,apopulaçãonãosabeadificuldadedogoverno,manifestandoasuainsatisfaçãocomogoverno.Porexemplo,

1112quantoaoproblemadaopçãopelolocaldecolocaçãodeurnasfunerárias,oscidadãosnecessitamdeterestelocal,masninguémquerquefiqueper-todasuaresidência;quantoaometropolitanoligeirodeMacau,ocasoétambémomesmo:todosqueremtê-loeapoiamasuaconstrução,masninguémquerquepassepelaentradadasuaresidência.Consideroquerelativamenteaproblemascomoestes,atravésdademocraciadeliberativaediscussãoracional,asrespectivaspartesdevemepodemchegaraacordorelativamenteaumprojectocujorendimentosocialsejaomaiorecujoprejuízoparaosindivíduosinteressadossejarelativamentemenor.Porisso,ofornecimentodasinformaçõescompletasàpopulaçãonãosóseráútilparaaparticipaçãocívica,mastambémcontribuiráparaoga-nhodoentendimentocívicoporpartedogoverno,oquefavorecerásemdúvidaalgumaasuaacçãogovernativa.Quinto,fornecermotivosindutoresdaparticipaçãocívicanadelibe-ração.Nomomentodaaplicaçãoinicialdademocraciadeliberativa,po-derásercriado,atravésdofornecimentodemotivosindutores,taiscomoacriaçãodoregimesemelhanteaopassaportedevoluntário,o“PassaportedeCidadãoActivistaouDistinguido”,demodoaqueoscidadãosparti-cipantesnadeliberaçãosejamelogiadosourecebamoprémioefectivo;outambémpoderáfazer-seacoordenaçãocomempregadoresdeempresa,paraqueinstalemoregimesobreofornecimentodapassagemacumulati-vadefériasaosempregadosparticipantes.Sexto,definiroprocedimentodademocraciadeliberativa:Ogo-vernodevedefinirasmaneirasdefuncionamentodoprocedimentodademocraciadeliberativa,incluindoosseguintespontos:Quetemasde-vemserdeliberados;quemvaiteraúltimapalavra;comoéqueserealizaadeliberação;comoéqueoresultadodadeliberaçãosetransformaráempolítica.Emresumo,ogovernodevepermitirqueapopulaçãosaibaqueoresultadodasuaárduadeliberaçãopoderáproduzirefeitos.Sétimo,instalarumaplataformanainternet:Porexemplo,poderáserimitadaapráticadaWhiteHousedosEstadosUnidosdeabrirumfacebooknainternetpararecolheropiniõesepropostasapresentadaspelapopulaçãoaogoverno;opúblicoparticipantenoregistopodereceberoportunamenteoe-maildogovernosobreaslinhasdeacçãogovernativa,planosenotíciasrecentes.Alémdisso,aindapodeserinstaladonoWebsiteoficialoprogramadeperguntaerespostanarede,sendoconvidadosalgunsfuncionáriosgovernamentaisparadialogarcomopúblicosobre

1113determinadostemasetudoserádirectamentetransmitidoemrede.Ouseja,énecessárioprestaratençãoaousodainternetparaapromoçãodaparticipaçãoactivaediscussãoracionalcívicas.Emresumo,devemosaprofundaraindamaisaparticipaçãocívicaparapromoverodesenvolvimentoharmoniosodasociedade.

1115Administraçãon.º90,vol.XXIII,2010-4.º,1115-1127Burocratização,desburocratizaçãoeequilíbrioentreelas:umainterpretaçãosobreasreformasdaadministraçãopúblicanoOcidente*ZhuQianwei**IAburocraciaéumtemadagestãopúblicaquenãodevedeixardeseabordar.Comaentradanaépocaindustrial,emvirtudedasvantagensreveladasporMaxWebber,taiscomo,adivisãodotrabalho,aprecisão,aeficiênciaeagestãovertical,elapassouaseramelhormodalidadeor-ganizativaparaalcançarosalvossócio-económicoseaserpredominante,emfacedasoutrasmodalidadesorganizativas.Aburocraciaconstituiu,durantemuitotempo,abasedaorganizaçãodaadministraçãopúblicatradicional,geralmenteconhecida.Noentanto,quandooOcidenteentrounaépocapós-industrial,ascríticascontraaburocracia,encontravam-seintensificadas,peloque,asuasuperioridadecomeçouasofrerdesafios.ANovaGestãoPúblicadefendeaimplantaçãodeumanovamodalidadedegestão,diferentedaAdministraçãoPúblicaTradicional(sendoaburocraciaeaseparaçãoen-treosistemapolíticoeaadministração,geralmentereconhecidos,comodoispilaresdestaúltima).EoNovoServiçoPúblico,quecriticaaNovaGestãoPública,desmenteamodalidadedaAdministraçãoPúblicaTra-dicional.Emsíntese,relativamenteàquestãodaburocracia,existemtrêsposiçõestípicas:aprimeiratraduz-senoafastamentototaldaburocracia,queéopontodevistadeDavidOsborne,nasuaobraintitulada“BanishingBureaucracy”edeRobertB.Denhardt,nasuaobraintitulada“TheNewPublicService:Serving,notSteering”.Asegundaconsistenasuarevisãoereformulaçãodomesmopontodevista,apresentadoporMichaelBarze-lay,nasuaobraintitulada“BreakingThroughBureaucracy”eaterceira,é*Esteartigofoilidona4.ªConferênciaInternacionalsobreaAdministraçãoPúblicanoSéculoXXI:OportunidadeseDesafios:DesenvolvimentoRecentedaAvaliaçãodoDe-sempenhodeGovernosOcidentaisnoSéculoXXI**ProfessorCatedráticodoInstitutodasRelaçõesInternacionaiseAssuntosPúblicoseDirectordoDepartamentodaAdministraçãoPúblicadaUniversidadeFudan.

1116aposiçãoquereconheceaburocracia,representadaporCharlesT.Goo-dsell,expressa,nasuaobraintitulada“TheCaseForBureaucracy:APublicAdministrationPolemic”,obrarepresentativadestepontodevista.SegundoRobertB.Denhardt,nasequênciadasalteraçõesdopapeldogoverno,verificadasatéaopresente,asfunçõesdeste,podemserinter-pretadasdetrêsformas:naprimeira,opapeldogovernoestárelacionadocomoscritériosdedireitoedepolítica,traduzindoopontodevistatra-dicionaleortodoxodaspolíticaspúblicasedegestãopública.Assim,cabeàsautoridadesadministrativas,eleitaspelopovo,arespostaàsquestõesqueimplicamresponsabilidadesdogoverno.Asegundaéqueopapeldogovernoestárelacionadocomasconsideraçõesdeordemeconómicaedemercado,entendendoqueosobjectivosdasmedidasfixadaspelasauto-ridades,sãodefinidosmedianteoestabelecimentodemecanismosqueinfluenciamasorganizaçõesparticularessemfinslucrativosedeoutrasorganizaçõeseestruturasdemotivação,sendoaNovaGestãoPública,umprodutotípicodessasconsiderações.Nestalinhadepensamento,ogovernotemcomoresponsabilidade,emúltimaanálise,tomarcontadosinteressesdosindivíduos,enquantocidadãosouclientes.Aterceirapers-pectivaconsideraqueopapeldogovernoestárelacionadocomasconsi-deraçõessobreoscritériosdedemocraciaedesociedade,ouseja,ésalien-tadaasupremaciadosinteressespúblicos.Opapeldogovernoécriarumvalorcomum,noseiodoscidadãosedeoutrosorganismos,oqueimplicaainstituiçãodeumaaliança,queenvolveosorganismospúblicoseparti-culareseosnãolucrativos,comvistaaalcançarosobjectivospretendidos.Assim,osfuncionáriospúblicosnãosódevemprestaratençãoàsregrasjurídicas,mastambémaosvaloresdacomunidade,ásnormaspolíticas,aoscritériosprofissionaiseaosinteressesdoscidadãos1.Emsuma,estestrêspapeisdogovernopodemserexpressosemter-mossimples,comoporexemplo:oGovernoexerceaadministraçãodeacordocomoscritériospolítico-jurídicos,oqueexpressaascaracterísticasdaadministraçãoburocráticatradicional.OGovernoconduzaadmi-nistraçãoemfunçãodosprincípiosdaeconomiaedomercado,oqueconsagraascaracterísticasdamodalidadedarazãoeconómicaqueaNovaGestãoPúblicapretendeetambémexerceaadministração,juntamentecomoutrosorganismossociais,cumprindoassim,oscritériosdemocráti-cosesociais,oqueconsubstanciaaspretensõesdoNovoServiçoPúblico.1RobertB.DenhardteJanetDenhardt,“TheNewPublicService:PuttingDemocracyFirst”,in“NationalCivicReview”,Volume90,Issue4,Winter2001.

1117Écertoque,independentementedocritériooudoprincípioaadop-tarparaoexercíciodagovernação,estapedeumamodalidadeeestruturaorganizativa,oumelhor,umamodalidadeeinfra-estruturapredominantedaorganizaçãoquepossibilitaagestãoemcausa.Atéàpresentedata,oquepodemosnotar,équeaburocraciacontinuaaserumamodalidadeeinfra-estruturadaorganizaçãopredominante,factoquenãofoialterado,quernaadministração,praticadasegundoalinhadaNovaGestãoPúbli-ca,quernaexercidaemconformidade,comaspretensõesdoNovoSer-viçoPúblico.Pelomenos,nãoseverificouatéhoje,nasreformasdead-ministraçãopública,processadasnomundoocidental,oaparecimentodeumaformaorganizativapredominante,quepossasubstituiraburocracianasuatotalidadeecomcaracterísticastãonítidascomoestaúltima,em-boraosreformistasdaadministraçãopúblicatenhamanunciadoainten-çãodesubstituiraburocraciaqueservedebase,àadministraçãopúblicatradicional.Éinteressanteque,emboraOsbornee·Denhardtcritiquemfortementeamodalidadedaadministraçãopúblicatradicional,oagenteresponsávelpelaorganização,segundoasnovasmodalidadeseideiasporelesapresentadas,continuaaserumaorganizaçãoburocrática.MesmonosEstadosUnidosdaAmérica(EUA),ondeestágeneralizadaagoverna-çãodamodalidadedecontratação,asinfluênciasdaestruturaburocráticaverticalcontinuamasernotáveis.Aadministraçãodaredeéconsideradacomoumamodalidadedegovernação,quemuitoprovavelmente,poderásubstituiramodalidadeburocráticatradicional.Porém,ela“nãoalteraaestruturaçãoorgânicadoGoverno”2.SegundoPhillipJ.Cooper,presente-mentenosEUA,“osgestoresdaadministraçãopúblicaactuamnumam-bienteemqueinteraccionamomodelodeautoridadeverticaleodene-gociaçãoparalela,enquantoessaautoridadevertical,recursoseinfluência,dependemdoprocessoconstitucionalqueéocentrodaadministração,easrelaçõesparalelasassentamnafiguradocontrato.”3Oquenãopodedeixardefalarsãooselogiosdirigidosàburocraciaformuladospeloautordaobra“TheCaseForBureaucracy:APublicAdministrationPolemic”.Se-gundoele,“aburocraciatemumareputaçãomuitodiferentedoseupapel2StephenGoldsmitheWilliamD.Eggers,“GoverningbyNetwork:TheNewShapeofthePublicSector”,EditoradaUniversidadedePequim,2008,pág.22.3PhillipJ.Cooper,“GoverningbyContract:ChallengesandOpportunitiesforPublicManagers”,EditoradaUniversidadeFudan,2007,pág.2.

1118efectivo...osnossosserviçospúblicoscertamentefuncionam.Defacto,elesdesempenhambastantebem,assuasfunções4.”Istodemonstraclaramente,odinamismodaburocraciaenquantoumamodalidadeorganizativa,apesardeexistiremproblemasefalhas.SegundoGoodsell,“osorganismosburocráticosdaadministraçãodosEUAsãosemelhantesaumautomóvelclássicousadodurante10anos,queéumaparelhobastantecomplexoeémontadocommilharesdepeças.Asuamarchaaaltavelocidadenaestrada,demodoperfeitoesemfalhas,nãoésenãoumsonho.Noentanto,elepodearrancarnamaioriadoscasosesófalhapoucasvezes,conseguindoassim,cumpriramaiorpartedasmilhasnecessárias.”5Assim,mesmonosdiasdehoje,emqueastécnicasdeinformáticaederedeestãogeneralizadas,aburocraciacontinuaadesenvolverassuasfunções,insusceptíveisdeseremsubstituí-das.NaslinhasdepensamentodePatrickDunleavy,aredeinformáticanagovernaçãoadministrativadehoje,écriadacombasenaestruturaburocrática.Nestesentido,areformasegundoalinhadaNovaGestãoPúblicaeaspretensõesdoNovoServiçoPúblicopodemserinterpretadascomoumaalteraçãodomododefuncionamentoefluxodaburocracia,masnãoé,ouseja,nãoéessencialmente,umareformaestruturalqueabreumnovocaminhoparaalémdaburocraciaouasubstitui.Defacto,estasmudançaspodeminfluenciaraburocracia,oqueaconteceudefacto,sóqueessasmudançasnãomudaramapartemaisimportante,talcomoasubstituiçãodepeçasouaalteraçãodaconfiguraçãodomesmoautomó-vel,mantendo-seoautomóvelinalterado.IISegundoSamuelN.Eisenstadt,oprocessodefuncionamentodaburocracia,enquantoformaorganizacional,poderevestir-sedetrêsmo-dalidades.Aprimeira,conserva,demodorelativamenteintegral,asca-racterísticasdaburocraciaqueadistinguedeorganismossociais:divisão4CharlesT.Goodsell,“TheCaseForBureaucracy:APublicAdministrationPolemic”,Edi-toradaUniversidadeFudan,2007,pág.5.5CharlesT.Goodsell,“TheCaseForBureaucracy:APublicAdministrationPolemic”,Edi-toradaUniversidadeFudan,2007,pág.5

1119dotrabalho,precisão,eficiênciaeregulamentaçãoimpessoal.Emsuma,aburocraciarepresentaumaaltaracionalização.Asegundaéaburocratiza-ção,ouseja,asacçõesdosorganismosexcedemnasuaáreadeactuação,impondoosseuscritériosaoutrosorganismosougrupos,eassuasfun-ções,dilatandoosseuspodereseprosseguindo,emcertamedida,osseusinteresseseoutrosinteressesindividualizados,sendoexemploaimposiçãoporunidadesmilitaresdasuaregulamentaçãoàvidadocidadão.Atercei-raéadesburocratização,istoé,aburocraciaperdeassuascaracterísticasnainteracçãocomoutrosorganismossociaisquepretendemtomarcontadasfunçõeseacçõesaelainerentes,comvistaaprosseguirinteressesevaloresdospróprios,oqueobrigaosburocratasaactuarforadoseuâm-bitodeatribuições6.Éevidentequeoprimeirocenárioseráopreferível,enquantoosdoisúltimossãodeevitar.Oprimeirocenárioéalgoidealmasdinâmico.Datensãointrínsecadaburocracia,decorreumatendênciapermanenteparaquebraressees-tadoracionaleumainclinaçãoàburocratizaçãoqueconsistenoexcessodeformalidades,deformalismo,debaixaeficiência,demonopolização,daadministração,quesobrepõetodososorganismossociaiseatéofendeosdireitoseosinteresseslegalmenteprevistos.Estesfenómenosnãonossãoestranhos,demodo,que,podemosafirmarque,emcertamedida,aNovaGestãoPúblicaéumacorrentequepretendecorrigirumaperspec-tivadaburocratização(estapretensãoexistehámuito,sendoexemploomovimentorealizadonosanos30doséculoXXquepretendiameter-senagestãodeempresas,sobasinfluênciasdaadministraçãocientíficadeFrederickTaylor),enquantooNovoServiçoPúblicoéoutracorrentequepretendecorrigiroutraperspectivadamesma.Opontocomumsubja-centeaestasduascorrenteséapretensãodadesburocratização.ANovaGestãoPúblicapretendecorrecçõesnaópticadomercadoedaeconomia.Umdospontosfundamentais,équeaadministraçãonemsempreéamelhorresponsávelpelaalocaçãoderecursos,emtodasassitu-ações.Faceàadministração,asociedade,omercadoeasempresastêmassuasvantagensnaalocaçãoderecursos.Arazãopelaqual,amodalidadedegestãopúblicatradicionaléchamadapormodalidadedeadministra-6S.N.Eisenstadt“Bureaucracy,BureaucratizationandDe-bureaucratization”in,A.Etzio-ni,ed,Asociologicalreaderoncomplexorganizations,NewYorkHoltandWinston,Inc(enlarged,first8,publishedin1961ascomplexorganizations,ASociologicalReader)Pág.304,305,307.

1120çãoburocrática,équeaburocraciamonopolizaosrecursospúblicosdasociedade,passandoaseroúnicofornecedordeserviços,nodomíniopú-blico,oqueresultanabaixaeficiência,nainflaçãodospreços,nafaltadecompetitividade,nabaixaqualidadedeserviçoenafaltadeoptimizaçãonaalocaçãoderecursos.Assim,aaplicaçãodasregrasdomercadoedasempresastorna-seumaportarazoávelparainiciarareformadaburocra-cia.DavidOsborneeTedGaeblerdesenhamnasuaobra“ReinventingGovernment”,operfildanovaadministraçãocomdezfacetasquereflec-temnascaracterísticasdomercadoedasempresas:umaadministraçãocatalisadoraqueconduzmasnãomovimenta;umaadministraçãoperten-centeàcomunidadenaqualdelegapoderesenãoaserve,cabendo-lheaprestaçãodeserviços;umaadministraçãoconcorrencialcommecanismosdecompetiçãointroduzidosnaprestaçãodeserviços;umaadministraçãodecomprometimentocomumaorganizaçãoquedeixadeactuaremcon-formidadecomasregrasrígidas;umaadministraçãoqueimportaresul-tados,comoobjectivodesatisfazerasnecessidadesdaclientelamasnão,doGovernoburocrático;umaadministraçãocomdedicaçãoqueimportaarentabilidadeenãodesperdiça;umaadministraçãocomprevisibilidade,prevenindomasnãoremediando;umaadministraçãodescentralizada,passandodahierarquizaçãoparaaparticipaçãoeacolaboração;umGo-vernoorientadopelomercado,sendoainovação,conduzidapelaforçadomercado.Umadasprincipaismedidastendentesàinovação,éaempreitadadastarefasdaadministração,oquecontribuiparaadiversificaçãodoabastecimentodeserviços,destinadosàcomunidadeeaobempúblico.Estareforma,aoprocurarsoluçõesparamelhoralocaçãoderecursos,conduzdecertomodo,aovazioeàmarginalizaçãodopoderdaadmi-nistraçãoeàdesburocratização.Aomesmotempoqueandaàprocuradaeconomia,opadrãopolíticoestáacair,demodoque,asvantagensdosistemaburocrático,aníveldocritériomoralmaiselevado,doprofissio-nalismo,dapreocupaçãocomosvaloressociais,fiquemdesprezados.Estaéumadasrazõespelasquaisalgumasmedidasadoptadas,apósosmeadosdadécada90,pelaNovaGestãoPública,foramrevistasouterminadas.Atítuloexemplificativo,os28000guardasdosaeroportosdosEUA,fo-ramreintegradosnosistemafederal,apósoeventodeOnzedeSetembroeumaempresaferroviáriadoReinoUnido,voltouasernacionalizada.Alémdisso,algumaspráticasdedispersãoefragmentaçãoadoptadasaolongodareforma,queconduziramaumadifícilcoordenação,auma

1121baixaeficiênciaeaoanarquismo,foramsubstituídaspelosGovernosmundiais,oquedemonstra,noutraperspectiva,quedareformadades-burocratização,decorremfalhasdeadministraçãodeoutraordem.SeaNovaGestãoPúblicapretendecorrigiraburocratização,essen-cialmenteapartirdainflaçãodospreçosedabaixaeficiência,resultantesdaalocaçãoburocráticaderecursos,oNovoServiçoPúblico,emboraincidaessencialmentenaNovaGestãoPública,pretendecorrigiraburo-cratizaçãonaperspectivadademocraciaedasociedade.NaperspectivadoNovoServiçoPúblico,aburocratizaçãodaadministraçãopúblicatra-dicional,manifesta-senoseguinte:apercepçãodosinteressespúblicos,naadministraçãopúblicatradicional,nãoébemcorrecta,sendoosserviçospúblicosconsideradosumprocessotécnicodevalorneutro.Decertama-neira,nãoexistenela,umateoriaquetrateadefesadosinteressespúblicosdeumamaneiraadministrativamenteresponsável;cabendoaostitularesdoscargoseleitos,adefiniçãodosinteressespúblicos.Aexecuçãonaad-ministraçãopúblicatradicionalécaracterizadapeloseuprocesso,queseiniciadecimaparabaixo,hierarquizadoedesentidoúnico.Oprocessoadministrativoeatomadadadecisãopolítica,sãototalmenteseparados,istoé,aexecuçãoadministrativanãoédemocrática.Avisãodarespon-sabilizaçãonaadministraçãotradicionaléumavisãojurídicaformalehierarquizada.Naadministraçãotradicional,ofocodaresponsabilizaçãoéposto,ostitularesdoscargosadministrativosainsistireaobedecer,naprossecuçãodassuastarefas,nospadrões,nasregrasenoprocedimentoquelhessãodefinidos;demodoasrespostasouaresponsabilizaçãodirec-taperanteopúblicoser,pelosmenos,subentendidas,desnecessáriasede-sactualizadas.Opapeldocidadãonaadministraçãotradicionaléreduzi-do,limitando-seaelegerregularmente,ostitularesdoscargosearetirar-sedopalcopara“ver”oespectáculoporelesrepresentado;sendoassim,aparticipaçãodocidadão,ser,quandomuito,ummeioparaassegurarasuaobediência.Naadministraçãotradicional,aeficiênciaéobtidaatravésdocontrolodopessoal.Alémdisso,algunsdosaspectosdaadministraçãotradicionalqueaNovaGestãoPúblicapretendecorrigir,sãoiguaisaosqueoNovoServiçoPúblicodeseja,taiscomoodestinatáriodosserviços,serocidadãomasnãoaclientelaeapreferênciaserdadaaodireitodoci-dadãomasnãoaoespíritoempresarial.Sóque,ascorrecçõesqueoNovoServiçoPúblicoadopta,sãoaparticipaçãodopúblico,salientandoaco-munidadeeasociedadecivil,bemcomo,ademocraciaeocapitalsocial.Nestaperspectiva,apretensãodoNovoServiçoPúblico,estáconformea

1122governaçãopluralistasugeridapelateoriadeadministração;aliás,oqueestánofundo,éatendênciasubjacentedadesburocratização.Oproblemaé:seagovernaçãodesburocratizadadecorrentedare-forma,estáconformeodesejodosreformistas.Seestaadministraçãodesburocratizadapodeserconsolidadanummeiodistintodaburocracia,emqueopapeldocidadãoéreduzido,comovimos,limitando-seaelegerregularmenteostitularesdoscargosedepoisretirar-sedopalcopara“ver”oespectáculorepresentadoporeles,então,aparticipaçãodocidadãoé,quandomuito,ummeioparaassegurarasuaobediência7;naadministra-çãotradicional.Aeficiênciaéobtidaatravésdocontrolodopessoal.Dadesburocatização,resultaasequênciadaempreitadadastarefasdaadministraçãoedaformaçãodaconjunturaemqueseverificaadis-persãodopoderedopluralismo,amaiorparticipaçãodopúblicoquede-gradaaautoridadedaadministração,afronteiradosorganismospúblicosqueficaambígua,aperdadaimportânciadaadministraçãonagestãodeassuntospúblicos,ascaracterísticasvantajosasdaburocraciataiscomoaracionalidade,aprecisão,eadespersonlizaçãoe,adedicação,afidelidadeeaisençãodosfuncionários,tudodesaparecerá,oquerdizer,quearefor-manãoconduzaumaburocraciaaltamenteracionalizada,queSamuelN.Eisenstadtdeseja,massim,aalgoexcessivo.Resumindo,regista-seumaheterogeneidadedaburocraciaaltamenteracionalizadaenquantoelemen-toessencialdagestão.IIIÉevidentequeosreformistas(emespecialosadeptosdaNovaGes-tãoPública)têmintençãodeestabelecerumanovamodalidadedegestãopúblicaquesubstituaaburocráticatradicional.Umaafirmaçãogenerali-zada,équeaNovaGestãoPúblicajácriouumanovamodalidade,cujofuncionamentodiferedodaadministraçãopúblicatradicional.Noen-tanto,comosereferiuatrás,estareformanãochegouacriarumaformaorganizacionalsusceptíveldesubstituiraburocracia,enquantoessênciadaadministraçãopúblicatradicional.Nestesentido,oveículoprincipaldanovamodalidadenãodeixadeserburocracia.Sóqueoseumododefuncionamentosofreualterações.Comaevoluçãodoprocessodarefor-7RobertB.DenhardteJanetDenhardt,2004.

1123ma,algumasmedidasdareformatendentesàdesburocratização,foramrevistase,emcertamedida,houveindíciosdevoltaràburocraciatradi-cional.Écertoqueestereencaminhamentonãoénosentidohorizontal,masintegramelhoramentoseinovaçãoemcertamedida.Algumasdasteoriasquesurgiramnosmeadosdadécadade90,comoaadministraçãoholísticaeaadministraçãonaeradigital,demonstramestasmodificações.PatrickDunleavy8afirmaqueseregistouumanovaintegraçãonaadministraçãoapósadécada90(quesechamaadministraçãonaeradigital,poisfoinessaaltura,quecomeçouaempregar-seatecnologiainformáticapropriamenteditanagovernaçãopública),aqualpodeserconhecida,decertomodo,comoumacorrecçãodadesburocratização,oquesereflectenosseguinteselementos,queestanovaintegraçãoabrange:anti-departamentalizaçãoeanti-fragmentação,administraçãosuprami-nisterial,comvistaacorrigirafaltadeeficiênciacausadapelaexcessivadispersão,decorrentedareformanoâmbitodaNovaGestãoPública;re-governamentalização,sendoexemplos,apassagemexpressaem2004enoReinoUnido,deumasociedadedeinfra-estruturasemfinslucrativos:aNetworkRail,umorganismopúblicodirectamentesubordinadoaoMinistériodosTransportes;recuperaçãoereforçodoprocessodecentra-lização,comvistaaremediaroanarquismocausadapelaexcessivadis-persão,decorrentedareforma;repressãoforçosadoscustosdoprocesso,remodelandoalgumascadeiasdeprestaçãodeserviçoscomfunçõesdeapoioaosassuntospúblicos,centralizaçãodeaquisiçãodebenseserviçoseprofissionalização;prestaçãocomumdeserviços,combasena“modali-dadedeeconomiamista”,ouseja,osserviçoseosorganismosdepequenadimensãoseremincentivadosarecorrerconjuntamente,aalgunsserviçosdeapoioouaoutrosquantoacertasmedidas,corrigindoamorosidadeearigideznasreacçõesdecorrentesdaultrapassadamodalidadedeabas-tecimentocentralizado;simplificaçãoatravésdarede,ouseja,asfunçõesdispersaseasespecialidadesaglomeradasquesurgemnareformadaNovaGestãoPúblicasãoatribuídasaosórgãosmonofuncionais,fazendocomquearedecomplexaqueentrelaçaasorganizações,sejarepostanoseulugaroriginal9.8PatrickDunleavyeoutros,“NewPublicManagementisDead-LongLiveDigital-EraGo-vernance”,inJournalofPublicAdministrationResearchandTheory,2005,Issue16,Pág.2.(PatrickDunleavy,2005)9ZhuQianwei,“TeoriasdaAdministraçãoPública”,EditoradaUniversidadeFudan,2008,pág.483e495.

1124Ateseda“GestãonaEraDigital”dePatrickDunleavypretendeex-por“asenormesfunçõesinformativasdeumaadministraçãoeumnovohorizontedasrelaçõesentreesteeosfornecedoresglobaisdeserviçosedeoutrassociedadescomerciaisdetecnologiainformática,querendorelevaromodocomoomodelodeorganizaçãoburocráticaracionalapresentadoporMaxWebber,cresceesedesenvolve,hojeemdia,equeacapacidadedoprocessamentodeinformaçãoededecisãomaisfundamentaldeumpaís,dependedacompetênciadostitularesdecargospúblicosnagestãodocontratocomplexoindustrialedascompetênciasavançadas,profis-sionaiseespecializadasde‘conhecimentointensivo’10.Emboraoautorconsiderequealgumasestruturasorgânicasdehojejátenhamultrapas-sadoaburocraciamecânicaouaprofissional,aessênciadela-pessoalprofissionalizadoesuasfunções-nãoseencontravadesvalorizadaemuitomenosdesapareceu;apenaspassouaseressencialmente,umagestãodainformação,naeradainformática.MaxWebberconsiderousempreaor-ganizaçãoburocráticacomoumsistematécnicoesocial,masestaúltimafacetaéignoradacomfrequência.Comorefereoautor,istomanifesta-senamanutençãogeneralizadadosilêncioquantoàtécnicainformáticanasteoriascontemporâneasdeadministraçãopúblicaegestãopública,bemcomo,numprocessode“transposição”queseinclinaasalientaraatençãododecisordaadministração,colocada,nosaspectodopessoaledaorga-nizaçãoenão,notécnico11.Seéassim,qualéaforçaqueconduzàreformadaadministraçãopúblicatradicional,quetemcomoessência,aburocracia?Éatensãointrínsecadaprópriaburocracia,poiselaéimperfeita.Aburocraciatemelementosaltamenteracionais:aprecisão,arapidez,aeficiência,aprofis-sionalizaçãodopessoal,eagestãoimpessoal,mastambémtemelementosnegativos:arigidez,oseguimentodepráticasanteriores,oconservado-rismo,eaofensaápersonalidade,sendoestasduas,facesdeumamoeda,enquantoqueosaspectosnegativosaparecemsobaformadeburocratiza-ção,daídecorrendo,asexigênciasdareforma.Mesmonaeraindustrial,areformaadministrativanomundoocidental,nuncaparou.Oquemudou10PatrickDunleavyeoutros,“NewPublicManagementisDead-LongLiveDigital-EraGovernance”,inJournalofPublicAdministrationResearchandTheory,2005,Issue16,Pág.2.11ZhuQianwei,“TeoriasdaAdministraçãoPública”,EditoradaUniversidadeFudan,2008,pág.483e495.

1125foiapenasasuadimensão.Naerapós-industrial,aburocraciachamouasi,críticasmaisviolentas,porqueseregistaramduasmudançasnestaépoca:aentradanafaseemquepredominaoconsumidoremvezdoprodutoreoimpactodecorrentedaglobalizaçãoeconómica.Nopassado,relativamenteàprimeira,aadministraçãoeraaprodutoraqueforneciabenseserviçosetomavadecisõesqueninguémreclamava;enquantoquenosdiasdehoje,asituaçãoseinverteu:aadministraçãopreocupa-seemserviropúblicoenquantoqueoconsumidor;ograudeparticipaçãodopúblico,émaioreeleécadavezmaisexigentequantoaodesempenhodoGoverno.Assimsendo,elejamaistoleraráosaspectosnegativosdaburo-cracia.Relativamenteàsegunda,faceàglobalizaçãoeconómica,oGover-noviu-seobrigadoapromoverasuacompetitividadecomoasempresas:gastarmenos,produzirmais,importarapoupança,eficiênciaeresultados(parecequeestaéatemáticadaNovaGestãoPública).Opontoessencialéque,aonegarasfalhasdosistemaburocrático,podenegaremsimultâneoeapropósito,assuasvantagensdequenãosóasociedadeindustrialnecessita,mastambémasociedadepós-industrialnecessita.Destasduasfacesdeumamoeda,inerentesàburocracia,decor-remtambémduasfacetasquesurgemnoseufuncionamento-ouseja,burocratizaçãoedesburocratização,naspalavrasdeSamuelN.Eisenstadt,eafacetanegativatorna-seextremamenteintolerávelnocontextodain-tegraçãoglobal,ondeimperaacompetitividadeeasmudançasregistadasnomundoocidental,queseexpressamnapredominânciadoconsumidoremvezdoprodutor.IstoéjustamenteumarazãoparaareformadaNovaGestãoPúblicaedoNovoServiçoPúblico.Nestesentido,retoma-seaprimeiramodalidadereferidaporSamuelN.Eisenstadt,maisprecisamente,deveriaretomarafacetaracionaldaburocracia.AsmedidasreformistasdaNovaGestãoPúblicaedoNovoServiçoPúblicopodemserconsideradasesforçosnestesentido.Noen-tanto,comosereferiuatrás,aultrapassagemdeumainclinaçãopodedecorrerumaoutrainclinação,comoaultrapassagemdaburocratizaçãodecorreadesburocratização.Assimsendo,comosepodefazercomqueaburocraciaexpresseaprimeirafaceta,ouseja,umamodalidadenosenti-dodaburocraciapositiva?SegundoSamuelN.Eisenstadt,achaveparaqueaburocraciaex-presseaprimeiramodalidade,éamanutençãodoequilíbrioentreaauto-nomiadosburocrataseocontrolosócio-políticosobreeles.Umavez,este

1126equilíbrioéquebrado,aburocratizaçãoeadesburocratizaçãoaparecem.Umaquestãoqueaquiselevantaé,comosepodemanterafacetaracio-naldaburocracianassuasinteracçõescomasociedadeeevitar,aomesmotempo,aexpansãoouoenfraquecimentodosseuspoderesquedetermi-namoaparecimentodaburocratizaçãoedesburocratização?SamuelN.Eisenstadtachaqueesteequilíbriodependedascondiçõesparaodesen-volvimentodaburocraciaedasuanaturezaenquantosistemasocial,bemcomo,dainterligaçãoentreassuascomponentesfundamentaiseoam-bienteextrínseco.ConformeSamuelN.Eisenstadt,asprincipaisvarian-tesquecondicionamesteequilíbriosãoasseguintes:Objectivosessenciaisdaburocracia:asuarelevânciaconsistenassuasfunçõesdeligaçãoentreaorganizaçãoburocráticaeaestruturadasociedadeemqueseinsere;Im-portânciadestesobjectivosnasociedade:oconteúdodosmesmosnãoéoúnicofactorquedeterminaasrelaçõesentreaorganizaçãoeoambiente,poisoseuposicionamentonasociedadepodetercertasinfluências(atítuloexemplificativo,estesobjectivospodemserconsideradoscomonú-cleooumargemdosvaloressociaisedosistemadopoder;Formacomoosburocratasdependemdasforçasextrínsecas:adependênciadasforçasextrínsecaspodeserapreciadaemconformidadecomasfunçõesprinci-paisdaorganizaçãoeograudadependênciadosdestinatáriosemtermosdosseusserviços;Factualidadedoscontrolosinternoseexternos;Padrãoparaavaliarodesempenhodaorganização12.Defacto,édifícilmanteresteequilíbrio;sebemqueseconsiga,eéapenastemporário,umavezqueaburocraciatemfalhasinatasequeasrealidadesestãoamodificar-se.Justamenteporestasrazões,asreformassemelhantesàNovaGestãoPúblicaeaoNovoServiçoPúblicoeasre-formassobreestasreformas,talcomoaGovernaçãoHolística,tornam-senecessárias.Nahistóriadomundoocidental,arazãoporqueasreformasdestegéneroquasenuncaseinterromperam,nãoselimiteaisto.Parece-nosqueasreformasadministrativasnomundoocidental,tenhamseguidoumpercursoemziguezague.Oquedifere,nãoésenão,asuadimensão,âmbitoeforma.12S.N.Eisenstadt“Bureaucracy,BureaucratizationandDe-bureaucratization”in,A.Etzioni,ed,Asociologicalreaderoncomplexorganizations,NewYorkHoltandWinston,Inc(enlarged,first8,publishedin1961ascomplexorganizations,ASociologi-calReader)Pág.304,305,307

1127Emboraomundoocidentaltenhaentradohámuito,naépocapós-industrial,amodalidadeorganizacionalburocráticacomassuascaracte-rísticasfundamentais,sobreviverá,poiselarepresentaumaaltaraciona-lidadeearazão,porsuavez,éalgonecessário,emqualquersociedade.Assim,pelomenosnumfuturoprevisível,ahierarquiaenquantoessênciadaburocracia,subsistirá,sendoaúnicaincerteza,oseunúmero.Isto,porque,ahierarquizaçãosignificaaexistênciadeumnúcleo;indepen-dentementedograudediversificaçãodeumasociedade;nãoéimaginávelquenelanãoexista,umnúcleo.Nasociedadecontemporânea,estenú-cleonãopodedeixardeser,aadministraçãoqueédotadadeautoridadepública,emboraoseumodofuncionalsesujeiteàalteração.Alémdisso,omododefuncionamento,deacordocomoprofissionalismoqueéaessênciadaburocracia,tambémsubsistirá,emvirtudedemaiorgraudeprofissionalizaçãoresultantedodesenvolvimentosocial,fortaleceropapeldostecnocratas,emvezdeoenfraquecer.RobertB·Denhardt,quecriticaaNovaGestãoPúblicaeaadministraçãopúblicatradicional,procedeunopreâmbulodaúltimaediçãodasuaobraintitulada“TeoriadeOrga-nizaçãoPública”(versãochinesa,5.ªEdição,apublicarpelaEditoradaUniversidadeRenmindaChina),umarevisãoimportante,quereconhecequeateoriadaadministraçãopúblicapredominantetemaindasuperio-ridade,sendoestaestruturada,combasenaburocraciaenodualismopolítico-administrativo.Trata-sedeumarevisãorelevantefeitapeloautor,cercade10anosapósapublicaçãoda1.ªediçãodaobra,oquedemons-traasuanovavisãosobreaadministraçãotradicionalesobreasuateoria,bemcomoodinamismoinerenteàburocracia.Talvezsepossaafirmarque,emcertosentido,éatensãointrínsecadaburocraciaquelhedotaavidaeque,noutrosentido,aburocratização,adesburocratizaçãoeoequilíbrioentresi,bemcomoorotativismoqueaparecemnodecursodofuncionamentodosistemaburocrático,sãojustamentearazãoporqueaburocraciasubsisteeareformadaadministraçãopúblicacontinua(muitoemborahajaalteraçõesquantoaomododareforma).

1129Administraçãon.º90,vol.XXIII,2010-4.º,1129-1141DesenvolvimentoRecentedaAdministraçãodoDesempenhodosGovernosNorte-americanoseBritânicosnoSéculoXXI*MengLei**eZhuoYue***Aavaliaçãododesempenhodogovernoéumdosactuaistemasimportantesnosectordaadministraçãopública.NoséculoXX,aad-ministraçãoeaavaliaçãododesempenhodogovernoconseguiramseractivamentegeneralizadascomomedidasimportantesparaareformadaadministraçãopúblicanosEstadosUnidos,naInglaterraenoutrospaísesocidentais.DesdeocomeçodoséculoXXI,asmudançaseconómicas,po-líticasesociaisnomundotêmvindoapromoverospaísesdesenvolvidosdoOcidenteamelhorarininterruptamenteaadministraçãoeavaliaçãododesempenhodogoverno,impulsionandoomovimentodereformadodesempenhodogovernoecriandooregimedeadministraçãosistemática.Destemodo,aimagemdogovernotemmelhoradoearealizaçãodoseutrabalhotendo-seelevado.Atravésdaanálisedodesenvolvimentorecente,conteúdochaveecaracterísticasdareformadodesempenhodosgover-nosdecincopaísestípicosocidentais,opresenteartigoesperaapresentaralgumasopiniõesdereferênciaúteisparaodesenvolvimentodaadminis-traçãodosdesempenhosdonossopaís.I.NovoDesenvolvimentodaAdministraçãodosdesempenhosdoGovernoNorte-americanoAhistóriadareformadaadministraçãododesempenhodosEstadosUnidospoderemontaraoiníciodoséculoXX.Apartirde1949,ano*Esteartigofoilidona4.ªConferênciaInternacionalsobreaAdministraçãoPúblicanoSéculoXXI:OportunidadeseDesafios:DesenvolvimentoRecentedaAvaliaçãodoDe-sempenhodeGovernosOcidentaisnoSéculoXXI**Estudanteparaodoutoramentodoanode2009naFaculdadedeAdministraçãoPú-blicadaUniversidadedeXiamen,dedica-seprincipalmenteaoestudodaadministraçãododesempenhodogoverno.***Vice-reitordoInstitutodeAssuntosPúblicosdaUniversidadedeXiamen,Doutoreorientadordeestudantesparaodoutoramento,dedica-seprincipalmenteaoestudodaadministraçãododesempenhodogoverno,àcomparaçãododesenvolvimentodosdesempenhosgovernamentais

1130emqueseapresentouanoçãosobreo“orçamentodosdesempenhos”noprimeirorelatóriodaComissãoHerbertHoover,areformaepráticadoregimedeadministraçãododesempenhoapareceminterminavelmen-te.Atravésdapromoçãodo“GovernmentPerformanceandResultsAct(GPRA)”dogovernodeBillClinton,da“PresidentManagementAgenda,(PMA)”edo“ProgramAssessmentRatingTool(PART)”dogovernodeGeorgeW.Bush,aavaliaçãododesempenhodogovernonorte-america-noformouentãobasicamenteumsistemacompletoetemestabelecidoumaculturasobreodesempenhodogoverno.Opresenteartigoexploraprincipalmenteanovapráticanaadministraçãododesempenhodogo-vernonorte-americano,ouseja,areformadaadministraçãododesempe-nhopromovidapelogovernodeB.H.Obama.Atéagora,ogovernodeBarackHusseinObamaaindanãoapresen-touclaramenteonovométodotãoconcretocomoaGPRAouoPART;masoseugovernoesforça-seporsuperaraslimitaçõesexistentesnosis-temadeavaliaçãoeconstruirumenquadramentodemelhoriaeanálisedodesempenho,designadopelo“NewPerformanceImprovementandAnalysisFramework”.Esteenquadramentoaindaseencontranaetapadeaperfeiçoamentoemcomparaçãocomosenquadramentosdeadministra-çãogeraldodesempenhodaInglaterra,canadá,AustráliaeNova-Zelândia.Apesardisso,narenovaçãoepráticadogovernoObamanoorçamentofinanceiro,noregimerelativoaosassuntosdopessoalenasfunçõesins-tituicionaistambémpodemservistosaestratégiaeosprincípiosdasuareformareferenteàadministraçãododesempenho,quesãodignosdeprofundaexploração.1.Funicionário-ChefedoDesempenho(ChiefPerformanceOfficer,CPO)Noinícioposterioràtomadadeposse,oPresidenteObamaexpres-souquedevidoaofactodeosEstadosUnidosencararemacrisefinan-ceira,oseunovogovernotinhaquereformaramaneiraadministrativa,elevaraeficiênciaereduzirodesperdício.OpresidenteObamadesafiouomodelodegovernaçãotradicionalefezumarenovaçãoaudaciosanoaspectodainstalaçãodecargosdefuncionáriosgovernamentais.Eleins-talouoCPO,exclusivamenteresponsávelpelafiscalizaçãodaeficiênciaadministrativadogovernoepeloimpedimentododesperdícioadminis-trativo.EmJunhode2009,nomeouJeffreyZients,altoadministradorempresarialanterior,comoprimeiroCPO,quenãotinhaqualquerexpe-

1131riênciadetrabalhoemdepartamentosgovernamentais,maseraumasses-sorfamosonosectorcomercialdeWallStreet,ex-primeirofuncionárioexecutorepresidentedoAdvisoryBoardeex-presidentedoCorporateExe-cutiveBoard(CEB),contandocomricasexperiênciasdeadministraçãoempresarialdemaisdevinteanos.Estasduascompanhias,asmelhorasdabenchmarkingebestpracticesnocírculocomercial,têmajudadoadmi-nistradoressuperioresdemaisde5000empresasaelevaremaeficiênciadotrabalho.Enquantoprimeiroaltofuncionáriodeadministraçãododesempenhodogoverno,eleassumeatarefadegarantirqueos24depar-tamentosprincipaisdogovernofederalpossamfuncionardemodoestávelealtamenteeficienteequeousodoorçamentorendaosmaioresfrutos.Alémdoprimeirofuncionáriodeadministraçãododesempenho,opresidenteObamaaindanomeouVivek·KundracomoPrimeiroFun-cionáriodeInformação(ChiefInformationOfficer)eAneesh·P·ChopracomoPrimeiroFuncionáriodeTecnologia(ChiefTechnologyOfficer).AcooperaçãoestreitadestescomZientestempromovidoacooperaçãoen-tredepartamentosgovernamentaiseamelhoriadodesempenho.Asuametadefinitivaécertamenteelevaraeficiênciaeeficáciadotrabalhodogoverno.AoapresentarorelatórioaoComitédeOrçamentodoSenado,Zientsindicou(em2009)queoparlamentoeogovernonoperíodoini-cialjátinhamfeitomuitostrabalhosbásicosparaaadministraçãosobredesempenhosnoâmbitodogoverno.DesdeoGPRAatéaosPMAePARTdogovernodeBush,osistemapropostoproduziusucessivamen-temilharesdemétodoseplanosparaaadministraçãododesempenho.Independentementedeestesregimesdeadministraçãoteremrendidoquantoaresultados,osseusprópriosconteúdoseefectividadedevemenfrentarprovasperiódicas.Noentanto,oactualregimedeadministra-çãododesempenhonãotemsidoefectivamenteusadopeloparlamentoepelosdiversosserviçosgovernamentais,nemtemfornecidoaopúblicosocialinformaçõessignificativas.Amaioriadosmétodosdeavaliaçãosãodirigidosaosprocessosenãoaosresultados,razãopelaqualnãopodeas-seguraraconcretizaçãodasmetasdosdepartamentos.Nofimdecontas,osfuncionáriostêmconcentradotodaasuaatençãonofornecimentodeinformaçõesdeacordocomoinventárioindicadonorelatóriododesem-penhoenãotêmaproveitadoestasinformaçõesparaaconduçãodarefor-ma.Esteregimedeadministraçãododesempenhopodeconduzirmuitofacilmenteaqueatarefadetrabalhodogovernoresulteemnada.Zients

1132considerou(em2009)queestasituaçãodeviaseralterada;osfuncionáriosdogovernodosdiversosníveisdeviamusarasmetasdodesempenhoeosindicadoresdeavaliaçãoparatratarosassuntosprioritários,superintenderoprocessoediagnosticarosproblemas;deviamabsorveraexperiênciadaspráticasdoêxitoedofracasso,aprendendoausarasmetasdodesempe-nhoeosindicadoresdeavaliaçãoparaestimularmaisparticipantesden-troeforadaorganizaçãonoserviçopúblicoateremmelhoresresultadoseaaproveitarmaisefectivamenteosrecursos.EstaspalavrasdeZientstêmdescritoparanós,maisoumenos,alinhadereformadaadministraçãododesempenhodogovernodeObama.2.OsCincoPrincipaisdoRegimedaAdministraçãodoDesempenhodoGoverno1)Olíderdevedominarcompletamenteoprocessodaadministra-çãodosdesempenhos.Éimportantíssimooschefesdosdiversosdeparta-mentoscontrolaremtodooprocessodaadministraçãododesempenho,asmetasdodesempenhoeamaneiradeavaliação.Oschefesesubchefesdevemserresponsáveispelaelaboraçãodasmetasdedesempenhoeosindicadoresdeavaliação,participaractivamentenaadministraçãododesempenhointerioreassumiraresponsabilidadepelaconcretizaçãodasmetasdodesempenho.2)Énecessárioligarasmetasdosdepartamentoseosindicadoresdeavaliação,decimaparabaixo.Paraconcretizarasmetasdedesempenhoénecessáriodistribuir,decimaparabaixo,asmetasderealizaçãoparaassubunidadeseindivíduos.Nopassado,sóhaviamuitopoucosdeparta-mentosqueactuavamdestemodoe,porisso,eraimpossívelconhecerograudodesempenhodasmetasestratégicasdosdiversosprojectosousubunidades.Aligaçãoclaraentreasmetasdosdiferentesníveisreveste-sedegrandeimportânciaparadesempenharasfunçõesdevidasdoregimedeadministraçãododesempenho.3)Énecessárioestabelecermetaseindicadorestrans-departamentaisquetomemcomoorientaçãooresultado.Acriaçãodestesistemademetasdedesempenhoeindicadoresdeavaliaçãocontribuiráparaali-gaçãodasmetasdosdiversosdepartamentoseasmissõesdogoverno.Geralmente,asanterioresmetastomavamcomoorientaçãoointerioreoprocesso,ouseja,aosdiferentesdepartamentosdentroeforadogovernocabiaconcretizargrandiosasmetasenãomuitoexplícitas.Asmetasdosdepartamentoseosindicadoresdodesempenhodevemcontribuirparao

1133apoioàcooperaçãotrans-departamental.Faceàmissãocomum,osdepar-tamentosdirigenteseosdepartamentosauxiliaresdevemtodossaberassuasprópriasresponsabilidades.Igualmente,osindicadoresdemediçãodosprojectosespeciaistambémdevemreflectirosseuscontributospecu-liaressobreestratégiaglobal.4)Énecessáriopraticaromecanismodeavaliaçãoeexigênciainin-terruptadaresponsabilidade.Osserviçosgovernamentaisdediferentesníveisdevemdesenvolverotrabalhodeavaliaçãoininterruptadodesem-penho.Entretanto,devemaindaaceitaraverificaçãoglobaldoDepar-tamentosdeAdministraçãoeOrçamentooudoutrosdepartamentos.Aavaliaçãodosdesempenhosdogovernodeveserdesenvolvidaperiodi-camente,pelomenosumavezportrimestre.Sóoprocessodeavaliaçãorigorosoealtamentefrequentepodecriaraculturadodesempenhodogoverno.5)Énecessáriotornartransparenteoprocessodeadministraçãododesempenho.Aconcretizaçãodasmetasestratégicasdogovernocarecedaparticipaçãoactivadopúblico,doparlamentoedetodososfuncionáriosdogoverno.Sóagarantiadatransparênciadoprocessodeadministraçãododesempenhopodepromoverosparticipantesacompreenderemaad-ministraçãododesempenho,estimularmaisorganizaçõesaparticiparem,trocarosfrutosecultivarosensoderesponsabilidadenosadministrado-resinstitucionais.Estetipodetransparênciaéindispensávelparaoregimedeadministraçãodosdesempenhosdequalquergoverno.Porisso,osdiversosdepartamentosdevemdaraconheceraosfuncionáriosepúblicosocialasinformaçõesefectivassobreosdesempenhos,tornandoassimemrealidadeoprocessodeadministraçãododesempenho.6)Estescincoprincípioscontribuemparaapromoçãodamelhoriadosdesempenhosdogovernofederal.Apartirde2009,ogovernofederalnorte-americanodesenvolveuaexploraçãoeapráticadaadministraçãododesempenhonalgunssectoresdeactividade.3.NovaExploraçãoePráticadaAdministraçãodoDesempenhodoGovernoFederaldosEstadosUnidos(Zients,2009)1)Temelaboradoasmetasdodesempenhoprioritáriasparacadadepartamento.ODepartamentodeAdministraçãoeOrçamentoexige

1134noguiadeelaboraçãodoorçamentodepartamentalpublicadonestaPri-maveraqueosdiversosdepartamentosapresentemprojectosprioritários(3a8projectos)ambiciososecomresultadoscomoorientação,quepossamtornar-serealidadedentrodeumoudoisanos;oschefesdosdepartamen-tosparticipempessoalmentenaelaboraçãodasmetasdeadministraçãododesempenho,sejamresponsáveispelotrabalhodeavaliaçãodosde-sempenhose,entretanto,exerçamasupervisãodoandamentodostraba-lhos.Alémdisso,ogovernofederalaindaincluiuosproblemasreferentesàsmudançasclimáticaseàfaltadecasasoularesnosdiversosdeparta-mentososquaisdevemsersolucionados,chamando-osparaumacoo-peraçãoestreita.Zientstambémtemdefinidoparasuaresponsabilidadeváriosproblemastrans-departamentaisnecessáriosparaseremresolvidosprioritariamente,incluindoosreferentesàelevaçãodograudaaplicaçãotecnológica,àmelhoriadosprocedimentosdeassinaturadoscontratosdecompraparaquesejammaiseficientes,àaceleraçãodoritmodecontra-tação,etc.Nodepartamentoemqueeletrabalhaestáaseriniciadoumprojectoparaareformadascomprasedaadministraçãodoscontratoseoaproveitamentoaindamelhordapreponderânciadopoderdascom-prasdogoverno,demodoaqueseeconomizem400milhõesdedólaresnorte-americanosnascomprasdomontantede5000milhõesdedólaresnorte-americanosquedevemserpagosanualmenteaoscomerciantesfor-necedores.Esteprojectoexigedosdiversosórgãossubordinadosaodepar-tamento,queapresentemoplanoparaareduçãodospagamentosbásicosem3,5%noanofinanceirode2010eemmais3,5%noanofinanceirode2011.2)Teminstaladooquadrodeinstrumentosdeadministração(FederalITDashboard,2009).Estequadroaproveitaosinstrumentosvisualizadosparamostrardemodovulgarefácildecompreenderaopúblicoasinfor-maçõessobreosdesempenhosrecentes,eapráticajátemdemonstradoqueéuminstrumentoeficazparaaadministraçãoesupervisãodasinfor-maçõessobreosdesempenhosdosdepartamentospúblicoseprivados.Kundra,primeirofuncionáriodeinformações,começouem30deJunhode2008ausar,atítuloexperimental,estetipodequadrodeinstrumen-tosparamostrarabertamenteosdiversosprojectostécnicosprincipaisdogoverno.Oquadroécompostoporquadrosegráficos,pareceumquadrodeinstrumentosdoautomóvelepodemostrarvividamenteasituaçãodadespesadecadatécnicainformativadogovernofederaleotempodoseupagamento.Opúblicotambémpodevercomooprimeirofuncionáriodeinformaçõesavaliaosdesempenhosdosprojectos.Owebsitedoquadro

1135deinstrumentosinformativos,umavezinstalado,temdadoresultadosimediatos:Há45projectosqueforamsuspensasdevidoaofactodeteremgastodemaisoudeteremsofridosatrasos.Ogovernopensatentaresten-derousodestetipodequadrodeinstrumentosaoutrossectoresfuncio-nais,sobretudoreferentesaosdecompras,deadministraçãofinanceiraeàadministraçãodosassuntosrelativosaopessoal.Ainterfacedoquadrodeinstrumentosdeadministraçãodogovernofederalémuitoamistosaeopúblicosocialpodeconhecerdeleasinformaçõesedadossobreosdesem-penhosdosprojectoscomquesepreocupa,podendomesmodescarregarporsipróprioosrelatóriosdeanálisedosdesempenhosdequenecessita.3)Temfornecidoaosclientesinformaçõessobreosdesempenhos.Porumlado,ogovernofederaldosEstadosUnidosusaoquadrodeins-trumentosdeadministraçãoparamelhorarodesempenhoe,poroutro,tambémousaparaserviropúblico.Porexemplo,emJunhode2009,osServiçosdeCidadaniaeImigraçãodosEstadosUnidoscriaramumsistemaparatornartransparenteoprocessodorequerimentosobreaimigração,oquetemvindoafacilitaropúblicocomnecessidadesetemvindoamelhoraraimagemdeorganização.Ogovernoestimulaacriaçãodosistemadirigidoaosclientestalcomoeste,visandoreforçar,atravésdapublicaçãooportunadasinformaçõessobreodesempenho,aresponsa-bilidadeadministrativadosdiversosdepartamentose,entretanto,incluirefectivamenteasgrandesmassaspopularesnosistemadeavaliação.4)Teminstaladoomecanismodeavaliaçãorigorosa.Aavaliaçãogeraldosdesempenhosjánãotemsurtidooefeitosobrealgunsprojec-tosespeciais,quenecessitamdeavaliaçãoperiódicaeprofundadosseusdesempenhosporpartedasinstituiçõesavaliadoras.ODepartamentosdeAdministraçãoeOrçamentotemexigidoaosdiversosserviçosgover-namentaisfederaisque,apartirdoanode2011,comecemafazerpri-meiramenteaavaliaçãorigorosadosdesempenhosdosprojectossociais,educacionaiseeconómicos,etem-lhesexigidoentretantoquereforcemasuacapacidadedeavaliaçãododesempenho.OentãochefedoDe-partamento,Orszag,aindacriouogrupodetrabalhodeavaliaçãointer-departamentaleexigiuaosdiversosdepartamentosquepublicassemnaInternetosresultadosdaavaliaçãododesempenho.5)Pensacomporumadirecçãodeadministraçãododesempenho.ODepartamentodeAdministraçãoeOrçamentoaindavaireunirgrandenúmerodeempresários,ex-funcionáriosgovernamentais,funcionáriosde

1136governosfederaiselocais,especialistas,estudiososououtrosfuncionáriospúblicosinteressadosparacomporumavanguardadareformadaadmi-nistraçãododesempenhodogovernofederalcomafinalidadedemelho-raraeficáciadaadministraçãododesempenhogovernamentaleelevarasuaprópriacapacidadedeavaliaçãoeadministração.4.CaracterísticaseRenovaçõesdaReformadaAdministraçãodoDesempenhodoGovernoObamaAlgunscomentáriosconsideramqueareformadaadministraçãododesempenhodogoverno,desenvolvidadepoisdatomadadepossedeObama,éumamisturado“novo”como“velho”.Eletemconservadooregimedecomissárioespecialdemelhoriadodesempenho,praticadopelogovernodeBush,mastemrenovadooART,temcontratadograndenúmerodefuncionáriosfederaiseteminiciadonovamenteocontratodogovernofederal.Temtransferidoofocodaatençãodaavaliaçãodosprojectosparaaacçãorealdeconcretizaçãodasmetasprioritáriasdosserviçosgovernamentais.Atravésdanossaanálise,vemosqueapesardeogovernodeObamanãoterformuladoosloganensurdecedordareformadaadministraçãododesempenhonemtempromovidoametodologiaconcretadeadministraçãododesempenho,apráticadogovernodeOba-manaadministraçãodosdesempenhostemvindoamostrarasideiasecaracterísticasdoseuenquadramentodemelhoriadaadministraçãododesempenho.Emprimeirolugar,areformadogovernoObamanaad-ministraçãododesempenhoprestaatençãoprincipalàconcretizaçãodasmetas-chaveintencionaiserealizáveis,abandonandoasmetasdodesem-penhocomplicadaseinsignificantesemostrandoadirecçãoestratégicadoDepartamentodeAdministraçãoeOrçamentodogovernofederal.Emsegundolugar,ogovernoObamadedica-seàpromoçãodeumgovernotransparente,justo,coordenadoreresponsável.OactualgovernofederaldosEstadosUnidosprestagrandeatençãoàtransparênciainformativadoprocessodeadministraçãogovernamentalesabeusardiversastécnicasinformativasparaaconcretizaçãodaaberturainformativa,promovendodestemodo,porumlado,amodernizaçãodosserviçosgovernamentais(U.S.WhiteHouse,2010)epodendoestimular,poroutro,opúblicoaparticiparactivamentenagovernaçãodogoverno.Assim,osdiversosserviçosgovernamentaispodemdirigir-seaopúblico,termaiorpressãodaresponsabilidadeemelhoraraadministraçãododesempenho.Emterceirolugar,oDepartamentosdeAdministraçãoeOrçamentopresta

1137atençãoàcolaboraçãoentreosserviçosgovernamentaiseàcooperaçãodestesserviçoscomasinstituiçõesexterioresinteressadasnostemasim-portantes.Paraevitararepetiçãodeinformaçõessobreodesempenho,osDepartamentosexigemaoschefesetrabalhadoresdosdiversosserviçosqueparticipemactivamentenaelaboraçãodasmetaseseusindicadores,reforçandoaresponsabilidadedosfuncionáriosecultivandonelesacapa-cidadedecooperaçãoecoordenaçãotransdepartamental.II.NovosProgressosdoGovernoBritâniconaAdministraçãodoDesempenhoOgovernobritânicoéconsiderado,desdesempre,oqueestánafrentemundialnoquerespeitaàadministraçãoepráticadarealizaçãogo-vernamental.Asuaadministraçãoactualdodesempenhoédesenvolvidaprincipalmenteemtornodoseusistemade“acordosobreoserviçopúbli-co”,comafinalidadedeconstruirumenquadramentodadespesapúblicaeadministraçãododesempenhonosserviçosdaelaboraçãodoplanodedespesaamédioelongoprazo,cautelosoeeficaz.Esteregimeteminí-cioem1998efoiconcluídoem2010.Comoenquadramentoeficazdaadministraçãodosdesempenhosgovernamentais,oPSAmereceanossaanálise,sobretudodoseuconteúdoedassuasideiasdedesenvolvimento.1.AcordossobreoServiçoPúblico(PublicServiceAgreements,PSA,1998—Junhode2010)1)Em1998,oMinistériodeFinançasdaInglaterradecretouonovoregimedaavaliaçãodaspolíticas—RevisãoGlobaldaDespesa(Com-prehensiveSpendingReview,CSR)eoPSA.Nesteregimeestáestipuladaarevisão,detrêsemtrêsanos,dosassuntosprioritáriosdadespesapúblicadogovernoeaindicaçãodosorçamentosdosdiversosdepartamentos.Atravésdaelaboraçãodoplanodedespesaparatrêsanos,eleva-seaesta-bilidadedadespesapública;levam-seosdepartamentosaelaboraremosseusprópriosplanosdedespesascomantecipaçãoafimdeforneceremabasemaisestávelaocumprimentodasfunçõesdoserviçopúblico.Ase-paraçãodoorçamentodenaturezadecapital,doorçamentoquotidiano,visagarantirqueoinvestimentodenaturezadecapitalnãoéexcluídoporalgunsprojectosdedespesaacurtoprazo.Foiapresentadopelapri-meiravezosistemadeobjectivosconcretosemrelaçãoàdespesapública,quepodemserquantificados,paraaconstruçãodeumenquadramentocontemporâneodadespesapúblicaedaadministraçãododesempenho

1138doserviçoparaaelaboraçãodoplanodedespesaamédioelongoprazo,cautelosoeeficaz.OPSAexigeaosdiversosdepartamentosquediscutamcomoministériodasfinançaspararedigiremoseulivrobrancodoacor-dosobreoserviçopúblico.Olivrobrancodeveincluirasmetaseosob-jectivosdosdiversosdepartamentoseexplicarcomorealizarestasmetaseobjectivos,quantotempoeemquemedidacumprirãoosindicadoresdodesempenho.Aomesmotempo,aindadeverealçarasmetasestratégicas,oscusto,ajustiça,amelhorqualidadeeoutrosaspectosrelacionados.Quantoàsituaçãodaconcretizaçãodasmetasdediversosníveis,éneces-sáriopublicá-laemformaderelatóriodepartamentalederelatóriosobreodesempenhosazonal.Alémdisso,nosistemadeacordosobreoserviçopúblicoaindaénecessáriodefinirclaramenteosresponsáveispelaconcre-tizaçãodasmetas.2)Desde1998atéaosdiasdehoje,osensoderesponsabilidadeeasmetasdogovernobritânicoparaamelhoriadarealização,estabelecidosnoPSAeenquadramentodeadministraçãododesempenhodogovernobritânico,sãodesdesemprefirmes,apesardeteremocorridonelespró-priosmudançascontínuas.Figura1–Oenquadramentodeavaliaçãoprestamaioratençãoàsmetasdotipoefeito.Figura1:NaturezadasmetasdoPSA(1998-2007)Fontedosdados:NationalAuditOfficehttp://www.nao.org.uk/publications.aspx

1139Figura2–Esteenquadramentoabsorvecontinuamenteosobjectivosconjuntoseosindicadoresdeavaliaçãodasactividadesdesenvolvidasentrediversosserviços.Figura2:MudançasdosobjectivoseindicadoresdoPSA(2000-2004)Fontedosdados:NationalAuditOfficehttp://www.nao.org.uk/publications.aspxFigura3–Oenquadramentodeavaliaçãotendegradualmenteaprestaratençãoaosassuntosprioritáriosprincipais,afastando-seprogressivamentedosassuntosconcretos.Figura3:MudançasdosassuntosprioritáriosnoenquadramentodoPSAFontedosdados:NationalAuditOfficehttp://www.nao.org.uk/publications.aspx3)OCSR2007indicaqueoPSAjáatingiuaetapasuperior.AtravésdanovadefiniçãodaquantidadedoPSA,ogovernoaceleraininterrup-tamenteamelhoriadodesempenho.OPSAde2007incluiosseguintesconteúdos:(1)Os30PSAse152indicadoresdeavaliaçãomostramclaramenteosassuntosmaisprioritáriosdogovernodentrodociclodeavaliação;

1140(2)CadaPSAtemcomoanexoumacordodeimplementação,emqueestãodefinidasconcretamenteasdiversasactividadesparaconcretizarosresultadosprevistosnapolítica,incluindoaindicaçãodoorganismoqueassumearesponsabilidadeprincipal;(3)CadaPSAtemcomoapoiodeterminadosindicadoresdedesem-penho,nacionaisefocalizadoresdosresultadosprevistos;(4)Cadaindicadordedesempenhotemcomoanexoumsumáriodemedição,queexplicaametodologiadecálculoeousodosdados;(5)OPSAecadaorganismopúblicofornecemacooperaçãores-ponsávelparagarantirofornecimentodoserviçopúblicotrans-departa-mental.(6)Onovoapartamentocontrolaosdepartamentosgovernamentaiseodesenvolvimentodosassuntosatravésdasupervisãoprocessualcíclica,esperandorealizaroPSAinter-governamental.(7)Cadadepartamentopublicaosseusobjectivosestratégicos,supe-randoofuncionamentodepartamentaleconcretizandoaindamelhoroacordosobreoserviçopúblico.(8)Osobjectivosestratégicosdecadadepartamentotêmdetermina-dosindicadoresdodesempenho.4)Noseuprojectodeorçamentofinanceiropara2009,ogovernoestabeleceunovamenteoenquadramentodeavaliaçãododesempenhoafimdereflectiraindamelhoraprocurapriotáriadaeconomia.Noenqua-dramentodoPSAfoiacrescentadoumobjectivodecomandodasituaçãogeral,ouseja,ajudandoapopulaçãoeempresasaafastarem-seomaisrápidodoperíododedepressãoeconcretizandoaprosperidadeedesen-volvimentodaeconomia.Ogovernotemadoptadomuitosmétodosparatornaremrealidadeesteobjectivo,referenteaossectoresdaeconomia,forçasprodutivas,capacidade,emprego,habitação,empresa,transporteerenovaçãocientífica.Ogovernodedica-secontinuamenteàpromoçãodestesobjectivos.Outros30PSAscontinuamaprestaratençaãoàmelho-riadaqualidadedosserviçospúblicosdequeoscidadãossãobeneficiá-rios.5)EmJunhode2010,anovalegislaturadogovernofezcessaroacordosobreoserviçopúblico,considerandoqueaspublicaçõesgoverna-

1141mentaisjácontinhamosprincipaisdadoseinformações,quepodemserfornecidosparausoaltamenteeficientedoscidadãosnasuasupervisãodadespesapública.OsdadossobreoPSApodemserconsultadosnowebsitedacomissãodeauditoria.6)Avaliação:OenquadramentodoacordodogovernodeTonyBleirsobreoserviçopúblicogarante,atravésdomecanismodeconsultasecontrolo,altaeficiênciaeoptimizaçãodofornecimentodoserviçopúblicogoverna-mental.Mas,opróprioPSAtemmuitosdefeitosqueafectamodesempe-nhodasfunçõesdevidoàdiferençainformativaeaomonopóliointencio-naldealgunsdepartamentosgovernamentais;amaioriaesmagadoradoscidadãosegrupossociaistêmdificuldadesnacompreensãodosdiversosobjectivos,paranãofalardasuaparticipaçãonaelaboraçãodeles.Comoosrecursosecondiçõesdosdiversosdepartamentossãodiferentes,édifí-cilchegaremaumacordonoaspectodasoluçãoprioritáriadeproblemas;osobjectivosdodesempenhosãodemasiadoabstractosedifíceisdeseremcompreendidoseosobjectivosestratégicosdosdepartamentosnãosãosuficientementeestáveis,oquecausagrandesdificuldadesàavaliaçãodosdesempenhoseaoseguimentodasinformações;emboraoPSAsetornecadavezmaisexactoepormenorizado,atéagoranãotemconseguidoserligadocomosistemadeadministraçãodosrecursos.Anovametodologiadeadministraçãododesempenhodevesermaisclara,podendosermedi-daedirectamenteligadacomaadministraçãodosrecursos.Alémdisso,aoenquadramentodoPSAfaltademecanismodeprémioepuniçãoefi-cientee,porisso,temdificuldadesparadesempenharopapeldeestímu-lo.Algunsfuncionáriosgovernamentais,partindodoseuestadopsicoló-gicodeauto-protecção,nãoqueremelaborarobjectivosaudaciosos.EstescasossãocontráriosàesperançadodesenhodoenquadramentodoPSA.Apesardeesteenquadramentotermanifestadoalgunsdefeitosnasuaprá-tica,podemosvertambémclaramenteadistintaexploraçãodogovernobritâniconocaminhodareformadaadministraçãododesempenho.Oacordosobreoserviçopúblicotemtidocertamentefrutosabundantesnadefiniçãodosdiversosobjectivos,naelevaçãodaeficiênciadotrabalhodogoverno,noreforçodaresponsabilidadedefuncionáriosgovernamentaisenoutrosaspectos.

1143Administraçãon.º90,vol.XXIII,2010-4.º,1143-1164ÁlvaroSemedoeosExamesnaChinaImperialAntónioAresta*ARelaçãodaGrandeMonarquiadaChina,escritaporÁlvaroSeme-do1,éjustamenteconsideradaumadasobrasmagnasdoamanhecerdasinologiaportuguesa2eeuropeiavistoqueseinscrevenumquadromentaldegrandeaberturaqueserecusaaencararoconhecimentopluridimen-sionaldacivilizaçãochinesamedianteosprismaseuropeusemvoga.OmanuscritodaRelaçãodaGrandeMonarquiadaChinaficoues-truturalmenteconcluídoem1637,(nomesmoanoemqueRenéDescar-tespublicaoDiscursodoMétodo),sendo,contudo,trabalhadoaté1640,conhecendoaprimeiraediçãoemcastelhano(1642),sendoigualmentevertidoeeditadoemitaliano(1643,1653,1667e1678),emholandês(1670),emfrancês(1645e1667)eeminglês(1665).Admite-sequepossamexistiroutrasediçõesemoutrostantosidiomasmasnãohá,porora,umlevantamentoeditorialexaustivoefidedigno.EmLisboa,sairíadosprelosdaOfficinaHerreriana,em1731,umaediçãosintéticadaresponsabilidadedeManoeldeFariaeSousa.Trêssé-culosdepois,em19563eemMacau,foiaRelaçãodaGrandeMonarquia*ProfessoreInvestigadordePortugal.1AlentejanodeNisa,distritodePortalegre,ondenasceuem1585,tendofalecidoemCantão(China)nodia18deJulhode1658.EntrouparaaCompanhiadeJesusnodia30deAbrilde1602.Osestudosfilosófico-teológicosforaminiciadosemÉvoraeconcluídosemGoa.MissionárionaChinadesde1613,tendosidoProvincialemduasocasiões,de1645a1650ede1654a1657.2AntónioAresta,ASinologia,in,AdalbertoDiasdeCarvalho(coord.),DicionáriodeFilosofiadaEducação,PortoEditora,2006,pp.347-348;AntónioAresta,ASinologiaPortuguesa,‘RevistadeCultura’(ICM),N.º32,1997,pp.9-18;AntónioAresta,OsEstudosSínicosnoPanoramadaHistóriadaEducaçãoemPortugal,‘RevistaAdminis-tração’,N.º38,1997,pp.1045-1069.AmaisrecenteobradereferênciadasinologiaportuguesaéAMulhernaChinadeAnaCristinaAlves(EditorialTágide,2007).3RelaçãodaGrandeMonarquiadaChina,versãoportuguesaeprefáciodeLuísGonzagaGomes,ediçãodoNotíciasdeMacau,1956,2vols.Asegundaedição,de1994,comumprefáciodeAntónioAresta,seguiuintegralmenteaprimeiraefoieditadapelaDi-recçãodosServiçosdeEducaçãoeJuventudeepelaFundaçãoMacau.Opresenteestu-doretomaedesenvolveomencionadoprefácio.

1144daChinapelaprimeiravezintegralmenteeditadanalínguaportuguesa,mercêdointeresseedolabordeLuísGonzagaGomes4,umdosgrandessinólogosportuguesescontemporâneos.Aextraordináriadifusãointernacionaldestaobradeve-seessencial-menteàseriedadeeaorigorcomqueoCelesteImpérioédescritoeanali-sado,nãoobstante,aquiealém,serindisfarçávelapresençadeumaéticacristãedeumapedagogiamoralizadora.EnahistóriadasinologiaéfeitaessajustiçaaÁlvaroSemedoque,emborativesseestudadoemÉvoraeemGoa,sepodeclassificarcomoumespíritoestrangeirado.TodooseuconhecimentodaChina,dacivilizaçãochinesa,éprove-nientedeumacontinuadavivêncianoterreno:“Esperoqueestetrabalhomerecerá,talvezalgumaestimaecrédito,senãopelagrandezadasuaapresentaçãoaomenospelasegurançadarealidade,tendoeucolhidooqueescrevideotertestemunhadocomosolhosque,mesmoquefossemdepoucavista,semprepuderamobservarrepetidasvezes,poisseaquelequeolhaporlongoespaçodetempo,emboravendopouco,conseguevermaisdoqueaqueleque,commelhorvista,olheapressadamente,euquetenhoestadoaverascoisasdaChina,nodecursodevinteedoisanos,tereidecertovistooqueescrevibemcomooqueosoutrosescreveramdecoisasquenãoviram,efalareinecessariamentecommaisacerto,pos-toquecommenoselegância”5.Deixandoumrecadoparaserescutadonoutrosauditórios,afirmaoseguinte6:“Nãoselhespodenegarumasin-gularíssimaperspicácia,podendoaplicar-se-lhes,merecidamente,oqueAristótelesacordou,liberalmente,aosasiáticos,dizendoqueaÁsiasuperaemengenhoàEuropa,masestasupera-aemvalor,oqueécorroboradopelaexperiência.Aindahojehámuitosquechamambárbarosaoschine-sescomosefalassemdenegrosdaGuinéoudostapuyidoBrasil.Tenho-mesentidoenvergonhadodeouvirdizerissoaalguns,poisensinou-4Sobreoautor:AntónioAresta,OProfessorLuísGonzagaGomeseaDivulgaçãoPedagógi-cadaCulturaChinesa,RevistaAdministração,2001,N.º54,pp.1535-1558;GracieteBatalha,LuísGonzagaGomeseoIntercâmbioCulturalLuso-Chinês,EdiçãodoInstitutoInternacionaldeMacau,2007;JorgeRangel,LuísGonzagaGomes,EdiçãodoInstitutoInternacionaldeMacau,2007.5ÁlvaroSemedo,RelaçãodaGrandeMonarquiadaChina,EdiçãodaDirecçãodosSer-viçosdeEducaçãoeJuventude/FundaçãoMacau,2.ªedição,1994,(416pp.),p.20.Todasascitaçõesremetemparaestaedição,doravantereferidapelasiglaRGMC.6RGMC,pp.66-67.

1145-meocontrário,aperegrinaçãodemuitosanos,eafamaeasactividadesdaChinaseriamtambémsuficientesparapoderemensinar,havendojámuitosanosqueouvimosaquelaevemosestas”.Pelomenos,poderiaserestancadoumconhecimentodifuso7efrequentementeerróneodaChinaedavidachinesa,queteimavaempersistir.AsrelaçõesdaEuropacomaChinaforammediadas,invariavel-mentepelosjesuítas,autênticosembaixadorescientíficoseculturais,cujoestatutopreferencialnãoserevelouobastanteparaosimunizarcontraasperseguiçõesdequeforamvítimas.Semedofoiencarceradoem1616,pordeterminaçãodeumletradoconfuciano,ShenTs’ui,sendoposterior-mentetransportadodentrodeumagaioladebambu,deNanquimparaCantão,umaviagemsuperioratrintadiasemcondiçõesterríveisehumi-lhantes.DalifoienviadoparaMacaucomospadresdePequimqueselhejuntaram.Éconhecido,deresto,ofortíssimoimpactocausadopelaobradeÁlvaroSemedonaEuropaculta,sobretudonafermentaçãoideológicadeumiluminismoqueseabriaaumacosmovisãoasiática,comoodemons-traramVirgílioPinoteBernard-HenriMaître,apontandoacontribuiçãodaChinanaformaçãodoespíritofilosóficoeuropeuenasrelaçõesdoconfucionismocomocristianismo.Entreoconfucionismoeoiluminismocruzam-sepensadorescomoVoltaire,Wolff,Montesquieu,DescartesouMontaigne.AlgunsdosraroschinesesquedemandaramaEuropa,taiscomoYangTeWangeKaoLeiSzu,serviramcomoinestimávelpontedeligaçãoentreoocidenteeooriente.Umoutro,ArcádioHuang,serviucomointérpretechinêsoreiLuísXIV.Assiste-seaonascimentodachinoiserie,bemcomoàscontra-diçõesentreosmovimentossinófilosesinófobos,comlargasrepercus-sõesemFrançaenaAlemanha.Emmoldesdiferentes,emWangFuzhi8(1619-1692),vemososcilaçõesmetodológicasentreafilosofiaeasabedo-riaquesóreencontraremosnapontafinaldoiluminismoeuropeu.AsombratutelardoConcíliodeTrento(1545-1563)eosnovosestatutosparaasuniversidadeseescolascatólicas,tambémaDidácticaMagna(1632)deComénioinserem-senessagrandeondarenovadoraque7D.FreiAmadorArrais,Diálogos,IntroduçãoeRevisãodeM.LopesdeAlmeida,Lello&Irmão,Porto,1974,p.299.Aprimeiraediçãoéde1589.8JacquesGernet,L’IntelligencedelaChine.LeSocialetleMental,ÉditionsGallimard,1994,pp.303-312.

1146paulatinamentevarreráaEuropa,preparando-aparaarevoluçãocientífi-caeparaaemergênciadenovasideologiasdepoder.Osjesuítasestãointrinsecamenteligadosàauroradasinologiacientí-fica.TudoterácomeçadocomumaprovidênciadeAllexandroValignano,VisitadordaProvínciadoJapãoqueendereçoudeGoa,em23deDe-zembrode1585,umacartaaoBispodeÉvora,D.TeotóniodeBragança,dando-lhecontadanecessidadeimperiosadeosmissionários,estaciona-dosemMacau,aprenderemalínguachinesaeestudaremosseuscostu-meseusos.Alíngua9“pareceamaisdifícilqueexistenomundo,sendotodadevozesmonossílabas,brevesemuitoequívocasenestadificuldadeseencontramospadressemmestresqueosensinassemesemintérpretesqueosexplicassem,deformaquenãoentendiamnemeramentendi-dos,mas,àforçadediligênciaeincansáveltrabalho,foramvencendoeconquistandoopaíse,sebemquenuncativessemchegadoàperfeiçãonofalaregarbonopronunciar,todaviadescobriramosmistériosdessalinguagemeapuseram,detalmodo,emformaclara,queconquistaramafacilidadeparaaquelesqueseguiriamdepois.Ajuntaram-seaotrabalhodoestudodasletras,asocupaçõesdesumafadigasendoelastantasetãovárias,e,nessamissão,alémdocostumedoutros,ospadresestudavamtudocomtantaaplicaçãoediligência,queaprenderam,escreverambemeliamoslivroschineses,compondooutros,tendocomefeitodadoàluzmuitoscomgrandíssimoproveitodacristandade”.PoucotempodepoischegavamaMacauMichelleRuggierieMat-teoRicci,tornando-seimparávelessedesiderato.Hána“cidadedeMa-cauumsemináriopermanente,ondeseeducameacabamdeseeducarmuitosindivíduosquesãoosquecultivamnãosónaChinaenoJapãomascomoaindaemtodasascristandadesdosreinoscircunvizinhos(…)UmdosconventosquetemessacidadeéocolégiodanossaCompanhia.Encontram-seali,ordinariamente,60a80pessoas,maisoumenos,con-formeparalámandamoutransportam,porque,provendocomelestodasessasmissões,torna-senecessárioqueonúmerodegentesejavário.HánessecolégioduasaulasdeTeologia,umadeCasos,umcursodeestudossuperiores,duasclassesdeLatim,umaescolaparacrianças,tãonumerosa,que,nasuamédiainferior,temmaisde90filhosdeportuguesesedessepaís”10.9RGMC,p.295-296.10RGMC,pp.294-295.

1147Apróprialínguaportuguesadisseminar-se-á,comenormesdificul-dades,pelasfranjaspopulacionaisquegravitavamemtornodosmissioná-rios,dosportuguesesedosinteressescomerciaisdosportugueses.AimaginaçãodeAfonsoLopesVieira11colocanodomíniodapoéti-caocálculodasprobabilidadeshistoricamenteverosímeis:“InêsdeLeiriaEncontrouFernãoMendesnointeriordaChina(eemqueapuroseleia!)avelhaportuguesachamadaInêsdeLeiria,quederepentereza:PadreNossoqueestaisnoscéus…Era,deportuguês,oquesabia.OuvindoFernãoMendesestavozquesoava(Fernãocativoecheiodetristeza!)oPortuguêssorria…PadreNossoqueestaisnoscéus…Avelhamaisnãosabia,masbastava.BoaInêsdeLeiria,carapatríciaminha,emboratefizesseaaventuraimortaldePortugalchinesamuitomaisqueportuguesa,-poisporessesorrisodeFernãotocas-meocoração.Deste-lheemtalensejo,entreasmisériasdaviagem,omaisgostosoesaborosobeijo-odaLinguagem!”.11AfonsoLopesVieira,OndeaTerraseAcabaeoMarComeça,Vega,1998,pp.51-52(EdiçãodeAntónioManuelCoutoViana).AfonsoLopesVieira(1878-1946)foiumdestacadopoetaehomemdeletras.Noutraordemdeideias,veja-seAsIntuiçõesdeEça,deAnaCristinaAlvesnovolume,UmaViagemdeMuitosQuilómetrosComeçaporumPasso.CrónicasdaChina,COD,Macau,2004,pp.99-103.

1148Noâmbitodasrelaçõesculturaisinternacionais,nãodeixadesercurioso,nomínimo,reterestainteressantecontradição.GalileuGalileifoipresoecondenadopeloTribunaldaInquisiçãoem1633,osseuslivrosforamobjectodediscussãocientíficaemPequim,em1614,levadospe-losjesuítasqueofereceramotelescópioaoImperadorem1634,umanoapósacondenaçãodosistemaheliocêntrico.Opragmatismodasrelaçõesinternacionaissuperouquasesempreaestreitezadosdogmasedasconve-niênciasdoutrinais.ARelaçãodaGrandeMonarquiadaChinaestádivididaemduaspartes.Aprimeiratemportítulo,DoEstadoTemporaldaChina,sendoumimpressivofrescodacivilizaçãochinesa,atendo-separticularmentenacultura,nalíngua,naeducação,nasciênciasenasartesliberais;ase-gunda,DaCristandadedaChina,éumverdadeirorepositóriodahistóriaatribuladadocristianismonaChina.Aolongodaobrapodemsurpreender-sealgumasinformaçõespre-ciosasparaahistóriadeMacau12assimcomoalgunstraçospsico-socioló-gicosefísicos13dopovochinês.Háobservaçõesdeumaespantosaargú-cia14porpartedequemprocuracompreenderasdiferençasnãodeixandojamaisviraodecimaqualquercrispaçãoimpressionistaeurocêntrica.12RGMC,p.185:“Noanode1621,acidadedeMacauenvioudepresenteaoreitrêsbombardasgrandese,comelas,bombardeirosparafazeremdemonstraçãodoseuuso,comofizeram,emPequim,comespantodemuitosmandarinsquequiseramestarpresentes,paravercomoéqueasdisparavam,noqueaconteceuumadesgraça,pois,tendorebatido,violentamente,umadelas,causouamortedeumportuguêsedetrêsouquatrochineses,comoqueficarammuitoamedrontados.Foramdegrandeestimaelevaram-nasparaafronteiradostártarosque,desconhecendoaquelasnovasmáquinaseaproximando-semuitosjuntamente,unidos,sofreramtaisestragoscomumtirodepeçadeferro,quenãosomentesepuseramemfugacomoandaramdepoissemprecommaiscautela”.13RGMC,p.60:“(…)naprovínciadeNanquim,comacidadedeNancheu,ondeasmulheresconsideramcomoprimeiravaidadeasuabelezatalcomoaconteceemPortu-galcomasdailustreviladeGuimarães”.14RGMC,pp.32-33:“ReinaentreelesaqueleúnicogarantedaduraçãodosImpériosqueé:serricoopúblicoenãoserricooparticular.NãoháricaçoscomonaEuropanemtan-tosqueaseumodopossamtertalnome.Nemospobresdecásãotantosoutãopobrescomoosdelá.Agenteéinfinita.Nãopodehavercapitalquechegueparatantosnemdinheiroqueenchatantasbolsas,doqueresultaque,repartidoporaqueles,omuitochegaparapoucos,omedianoparanãomuitoseopoucoparaumnúmeroquaseinfi-nito”.

1149NarememoraçãodostrabalhosedavidadoDoutorLeãopodemosobservarnãosóaadesãoreactivadaspessoasanovasediferentesideias,massobretudoacirculaçãodoconhecimentojáentãocomumcaráctertransnacional:“nasceuodoutorLeão,nacidadedeHamcheu,naprovín-ciadeChekiame,terminadoscomfelicidadeosestudossetransferiuparaacortedePequim,ondeconseguiuograudedoutordesempenhando,primeiramente,ocargoquedepoislheforacometidoporaquelegrau.ConheceualietratoucomopadreMatteoRicci,comocostumavatam-bémfazeramaiorpartedosletradoseautoridadessuperiores,levadospelacuriosidadedeveremoshomensdaEuropa.EraLeãodevivazta-lentoeavisadíssimosaber,oqueolevouainternar-semaisnaamizadeeconversaçãodopadre,atraídopelafirmezaenovidadedasnossasciênciaseemparticulardealgunsmapasecoisascuriosas,apontodenãopoderapartar-sedoseulado”15.Foioiníciodetrintaanosdeconvívio,deami-zade,deaculturação,deabsorçãodesaberesoudeinteriorizaçãodeno-vasformasdepensaredesentir:“Avançou,naverdade,tantonasnossasciênciasquebempodiafalardequalquerassunto,maisquemuitosquesejulgamletradosnaEuropa.Sabia,perfeitamente,osseisprimeiroslivrosdeEuclidesquejáestavamtraduzidosemchinês.AprendeuquasetodasasespéciesdanossaAritmética,commuitasminúciaseparticularidadesquenelaseensinam,tendosobreessamatériacompostoseistomos.Per-cebiamuitobemoquedizrespeitoàesferaeoutrascoisassemelhantes,masaquiloquecompreendiamuitíssimobemeajudouatraduzirforamoslivroscelestesdeAristótelescomtodasasperguntasquesobreeletrataoCursoConimbricense,penetrandoperfeitamentetaismatériase,final-mente,aprendeugrandepartedaLógica,daqualdeixouvintetomosemchinêsparaseremimpressos.Falava,pois,detudoissoedoutrasmatériascomtantoaprazimentoefacilidadequenãoeracoisafácil,paraaquelesqueestavambempráticosnelas,segui-lo.Nãofaziacasonenhumdascoi-sascuriosasquevinhamdaEuropaequeeramtãoapreciadasporoutros.TodooseuprazerealegriaestavaemselhemostraralgumlivronovoecuriosovindodaEuropa”16.Ficou,assim,completaamaturaçãointelec-15RGMC,p.399.16RGMC,p.402.OCursoConimbricense,erao“nomedadoaoconjuntodeoitocom-pêndiosdeFilosofiaproduzidospelosprofessoresdoColégiodasArtesdeCoimbra,nosfinsdoséculoXVI,consideradoscomoempreendimentoúnico,semsimilar,sequerlongínquo,comaobradequalqueroutrofilósofo”:PinharandaGomes,OsConimbri-censes,GuimarãesEditores,Lisboa,1992,2.ªedição,2005.

1150tualcomavoluntáriacomunhãonosvaloresenaspráticasdaespirituali-dadecristã.Adescriçãopormenorizadadaquiloaquehojeapelidaríamosdesistemadeeducaçãochinês,osexamesimperiais,éfrancamentenotável.Éumdocumentoúnicoepioneironahistóriadaeducaçãosetecentistaenopanoramadahistóriadasideiaseducativasportuguesasemacaenses17.Aindanãoestamosemcondiçõesdeavaliararecepçãonaculturaportu-guesadessepeculiarmodelodeumafilosofiadaeducação18estrangeira,asiáticaechinesa,trazidaporÁlvaroSemedo.Éumaverdadeiraviagemaointeriordeumimpérioexaminocrático,comomuitobemlhechamouErnestRenan.AliteraturapedagógicaportuguesadoséculoXVIIépobre19,mer-cêdeproblemasvários,avultandoentreelesaperdadaindependêncianacional,noperíodode1580até1640.Poroutrolado,aintelligentziaportuguesajamaisaproveitoudevidamenteeemtempooportunoavisãoestrangeirada20sobreainstruçãoesobreaeducação,ouaquelaoriunda17QuesinergiasterãovindoparaaInstrução,paraaEducaçãoeparaaCulturaemMacau?Éoportunomencionarosseguintesestudos:DomingosMaurícioGomesdosSantos,SJ,Macau,PrimeiraUniversidadeOcidentaldoExtremoOriente,SeparatadosAnaisdaAcademiaPortuguesadeHistória,IIsérie,vol.17,Lisboa,MCMLXVIII.Reeditado,comversãochinesaeversãoinglesa,em1994,pelaFundaçãoMacauepelaUniversidadedeMacau,porocasiãodoIVCentenáriodoColégioUniversitáriodeS.Paulo;AurelianoBarata,OEnsinoemMacau:1572-1979,ediçãodaDirecçãodosServiçosdeEducaçãoeJuventude,Macau,1999;AnaMariaCosta-Lopes,ConfluênciaseDivergênciasCulturaisnasTradiçõesContísticasPortuguesaeChinesa,UniversidadedeMacau,2000;LauSinPeng,AHistoryofEducationinMacao,UniversityofMacao,2009.18Em1937,umsinólogoportuguês,AbílioBasto,publicounoBoletimEclesiásticodaDiocesedeMacau,umconjuntodeartigossobreaproblemáticadosexames,queéumaspectoessencialdosistemaeducativo.Essesartigosforamagrupadoseeditados:AbílioBasto,OsExamesnaChinaImperial,(organização,prefácioenotasdeAntónioAresta),EdiçãodaFundaçãoMacau,1998.19Refiram-seduasobras:JacintodeDeus,BraquilogiadePríncipes,1671;PedrodeSantaMaria,TratadodaBoaCriaçãoePolíticaCristãemqueosPaisdevemCriarosseusFilhos,1633.NaUniversidade,dominavamosestudosretóricoseescolásticos:MestreJoãoFer-nandes,OraçãoSobreaFamadaUniversidade(1548),Prefácio,Introdução,TraduçãoeNotasdeJorgeAlvesOsório,EdiçãodoInstitutodeEstudosClássicosdaFaculdadedeLetrasdaUniversidadedeCoimbra,1967.20LuísAntónioVerney(1713-1792),estudouemItáliaepublicouOVerdadeiroMétododeEstudar,em1746;RibeiroSanches(1699-1783),médicodoCzardaRússiapubli-

1151dosrelatosdequemcorreuomundo21,osviajantes,osmissionários,osmilitaresouoscomerciantes.Faltouodiscernimentopolíticoeavisãoes-tratégicadaÍnclitaGeração,daDinastiadeAviz,quepreparouaaberturadePortugalaomundo.Umpensadorportuguês22contemporâneo,JoséSant’AnnaDionísio,escalpelizouaquestão,chamandoaassumirassuasresponsabilidades,aIgreja,aUniversidadeeasdiversasinstânciaspirami-daisdoPoderPolítico.Aprimeiradescriçãoportuguesa,muitosumária,dofuncionamentodomodeloeducativochinês,encontra-senaobraDeMissioneLegatorumIaponensiumadRomanamCuriam,editadaemMacauem1590,daau-toriadeDuartedeSande.RichardHakluytautonomizouocapítulo,UmExcelentetratadodoReinodaChinaedeseuEstadoeGoverno,fazendo-overterparaalínguainglesaem1599,transformando-sedoravantenumclássico.Vejamos,então,comoéqueÁlvaroSemedoconstróiasuanarrativaeenvolveoleitornospormenoresaparentementemaisinsignificantes.Éindisfarçávelaadmiraçãoquenutrepelaculturaecivilizaçãochinesas.Porvezes,anarrativaérematadacomumtoquedehumoresemqueissocomprometaaserenidadeexpositiva.Desdelogo,importanotarquea“línguafaladanaChinaédetãoremotaantiguidadequemuitosjulgamserelaumadassetentaeduasdaTorredeBabilónia.Consta,pelomenos,nosseuslivros,quehámaisde3700anosqueestáemuso.Évariadaporquesãodiversososreinosque,actualmente,fazempartedestacoroaequenãolhepertenciam,poises-tavamnapossedebárbaroscomotodasasprovínciasaustraisealgumassetentrionais”23.couem1760asCartasSobreaEducaçãodaMocidadeNacontemporaneidade,Wences-laudeMoraes(1854-1929),queviveuemMacauenoJapão,publicouem1925umestudointituladoAEducaçãonoJapão.21Em1605BentodeGóisviajaparaaÍndiaeparaaChina;em1614épublicadaa1.ªediçãodaPeregrinaçãodeFernãoMendesPinto;em1620apareceaArteBrevedaLínguaJaponesa,deJoãoRodriguesTçuzzu;entre1624e1635,asprimeirasrelaçõesdosjesuítassobreosOsPortuguesesnoTibete;poderiam,ainda,sermencionadosGaspardaCruz(TratadoemquesecontammuitoporextensoasCousasdaChinacomsuasparti-cularidadeseassimdoReinodeOrmuz,1569?)ouToméPires(ASumaOriental).22JoséSant’AnnaDionísio(1902-1991),ANão-CooperaçãodaInteligênciaIbéricanaCriaçãodaCiência,SearaNova,Lisboa,1941.23RGMC,p.73.

1152Valorizandoaculturaescolar,énaturalque“aquelesqueescrevembemsãotidosemgrandeestima.Dãotãograndeapreçoaumaboacali-grafiacomoaumaboapinturaenãohesitamemdarmuitodinheiroporquadrosdeletrasantigasbemformadas”24.Recorda,paraoleitorportuguêseeuropeuquea“maneiradeescre-verédecimaparabaixoedadireitaparaaesquerdacomooshebreusetodososorientais”25.Oestudoexigepersistência,obediência,métodoedisciplina:“oschinesesdedicam-seaoestudo,desdeidademuitotenra.Paraosprin-cipaisexistemalgunslivrossimplescomtextosrespeitantesàsvirtudes,bonscostumeseobediênciaaospaiseàspessoasidosas,eoutrosassuntossemelhantes.Passadospoucosmesesdão-lhesobrasdosclássicosqueestudamdecor,textoeglosajuntos,comosefossemaAveMaria.Vemdepoisasexplicaçõesdomestre.Asliçõessão,igualmentereproduzidasdecorpelosalunosedecostasvoltadasparaoprofessore,assimquechegamábancadeste,deixamláficarolivroaberto.Éporestemétodoquedãoaslições,nãosendousadoentreelesoutroanãoserestedepoixu,quequerdizervoltarascostasaolivro.Procedemassimparaquesenãosocorramcomosolhosdaajudadocompêndio.Estudamcomtantorigor,mesmoosmaispequenos,queaninguémépermitidoqualquerentretenimentoourecreio”26.Aformaçãoeamodelaçãodocarácteredapersonalidadeéfeitaaparcomainstrução,e“tratando-sedegentedecategoria,oalunonuncasaisemoseumestre,queserveparaoinstruirnascerimóniaseboasma-neiras,particularmentenasvisitas,ondeporseremactosdecerimóniaemquesãomuitoexigentes,écoisafácildeerrarseomestreonãoajudar.Enãohádúvidaqueestemodoéomaishonestoparaareputação,maises-távelparaoestudoemenossujeitoaconversasecompanhiasvenenosas,muitoférteisdecostumesquedestroemodecorodumcavalheiroeaindamaisnaChina,ondequemgozardemáfamanisso,nãopodeseradmiti-doaosexames”27.24RGMC,p.77.25RGMC,p.78.26RGMC,p.81.27RGMC,pp.82-83.

1153Equantoàsmerecidasfériasediasdedescansooulazer?:“osdiasdefériassãosomentequinze;naentradadoanonovoealgunspoucos,naquintaesétimalua.Ecomonãotemdiasdeguarda,todoorestodoanoéumaaplicaçãoininterruptaaoestudo,tãograndeéoconhecimentoquetemdequeénecessáriotrabalharparasaber”28.Asuniversidades,“sebemquenãotenhamuniversidadeseescolasparticulares,tem-nastodaviagerais,espaçosíssimasesumptuosas,comtodososapetrechoseequipamentosparaosexaminadoreseexaminados,osquaisformamumamultidãoadmirável.Sãoasqueexistemnascidadesevilas,poisasquesãoprópriaseexcelentesencontram-senasmetrópolesdasprovíncias,ondesefazemosexamesdoslicenciados.Estasestãoins-taladasemedifíciosdegrandezaproporcionadaàmultidãodegentequeconcorreaessesexames.Adisposiçãodequasetodaséamesma.AsdeCantãonãosãograndes,poisquenestaprovíncianãodãograusenãoa80indivíduos,aopassoquenoutrasseconferea100até115,oquecons-tituigrandediferença”29.Atentemosnadescriçãoespacial:“todooedifícioérodeadodeumamuralha,eparaosul,existeumagrandeesumptuosaporta,queficaàtestadumaamplarua,paraagentequealisejunta.Temdelargura150passosgeométricosdecincopés.Nãoexistemalicasas,masapenasal-pendrescombancosparacapitãesesoldados,quetemdeestarpresentesduranteotempodoexame,parafazeremguarda”30.Depois,ospormenores:“naprimeiraentradaapareceumgrandepátio,ondeseencontramosmandarinsdeprimeiracategoria,comgentedeguardanaparteinterna.Segue-seimediatamenteumoutromurocomumaportaque,talcomonasnossasigrejas,seabreefechaemduaspeças,pornãoserconvenienteabri-latoda.Estandoaberta,vê-seumgrandeespaçoeneleumtanquedeágua,quevaidumladoaoutro,sendoatra-vessadoporumapontedepedradearquitecturaperfeitaequeterminanumaoutraentrada,cujaportaéguardadaporcapitães,quenãodeixamentrarousairpessoaalgumasemordemexpressadosoficiais”31.28RGMC,p.83.29RGMC,p.84.30RGMC,pp.84-85.31RGMC,p.85.

1154Eoquesevê?:“sucede-seaestaportaumoutroespaçoenorme;ten-dodumedoutroladocasinhotosparaosexaminandos,situadosaoesteealeste.Cadafileiratemcercade150casinhotos,comtrêspalmosemeiodelarguracadaumequatroemeiodecomprimento.Asuaalturaédaestaturadeumhomem.Sãocobertosporumterraço,emvezdetelhas,tendo,emcadaum,duastábuas,umafixaparaservirdebancoeoutramóvelparamesadeescrever.Esta,depoisdetersidousadaparaescrever,serve,aseutempo,paranelasetomaremasrefeições”32.Aorganizaçãoerameticulosa,“naocasiãodosexames,encontra-seumsoldadoemcadaumdoscasinhotos,assentadoporbaixodamesazi-nha,paraguardareserviroexaminandoedizemquecomumpauenta-ladonabocaparaquenãofaleeincomode….”33.ÁlvaroSemedorecordaque“antigamentenãoseadmitiamoscava-lheiroseparentesdorei,emqualquerespéciedecargo,nemaosexames,aquelesqueestudavamparasegraduarem.Devinteanosparacá,apósmuitasinstânciassuaseoposiçõesdosmais,concedeu-se-lhesoprivilégiodeseremadmitidosatodososexames,sendoobrigaçãodosexaminadoresdarograuaalgunsmaspoucos”34.Quempoderiacandidatar-se?:“admite-senosexamestodaagentedopovodequalquerespécieeocupaçãoqueseja,exceptoosinfamadoscomosãooscriadosdosmandarins,nãoosdasuacasamasosqueser-vemnostribunais,osesbirros,osfarfantes,osverdugoseosguardiõesdemulherespúblicas,chamadosvamos.Nãosãosimilarmenteadmitidosostachadosdemauscostumesenquantonãoconstarasuaemenda”35.Osgrausacadémicosqueoscandidatosprocuravamalcançar,“sãotrêsosgraus:sieucai,kiuginecinfu,e,paracompreendermos,podemosdizerqueaseumodocorrespondemaosnossosdebacharéis,licenciadosedoutores.Cadaumtemassuasinsígniasadequadas.Dossimplesestu-dantessemgrausnãosefazcasonemtêmqualquerprivilégiosenãoodeseremtratadoscomonobreseassimosrespeitaopovocomolustresdassuasterras,tãoestimadoéosaberentreeles,quesabemapreciaraquelesquemerecemaverdadeiraestima”36.32RGMC,p.85.33RGMC,p.85.34RGMC,p.86.35RGMC,p.86.36RGMC,p.87.

1155Oprincipiodoimpérioexaminocráticocomeçavaassim:“écuriosoomodocomoentreessagentesefazemosexames.Énecessáriosuporqueessesexames,desdeoprimeirodossimplesestudantesatéaoúltimodosdoutores,sãoacoisademaiorimportânciadessereino,porquedelesdependemosgraus;destes,oscargospúblicos;edoscargospúblicos,ashonrariaseosproventos,únicoobjectivoalmejadocomsumaatençãopelosmortais”37.Asformalidadeseramassim:“antesdeserealizaremosexamesdivulga-seanotíciadequeelessevãoefectuaratéque,porfim,tornampúblicaasuarealização(…)Omagistradodáopontosobreoqualosexaminandoshão-decomporeasprovasprincipiamaserprestadas,pelamanhã,podendoduraratéàtarde.Fazemsomenteumacomposiçãoeàmedidaquevãoacabandovão-naentregandoàautoridadeprópriaque,depoisdetodasjuntas,examina-as,demoradamenteecomdiligência.Es-colhidasasmelhores,osnomesdosseusautoressãoinscritosnumalistaqueéafixadanumaparededopaláciodomagistradoeéporelaquesevemasaberaquelesqueficaramhabilitadosaprestaroexamesupremo.Aestahabilitaçãosechamateronomenavila.Osquenãoestãomenciona-dosnestalistaregressamasuascasas”38.Começamasprovasparaosbacharéis,“estandotodosjuntososestu-dantesjáhabilitadosdasvizinhanças,entramestes,nolugargeraldacida-de,paraseremnovamenteexaminadospeloseugovernador,quelhesdánovoponto,damesmaformacomoseprocedeunavila,comadiferençadequeéfeitocommaisatenção,rigorevigilânciaemenosintercessõesque,pordistorceremaverdade,seencontramportodaaparte.Destasprovasescolheogovernadoratéduzentaseentrega-asaocancelárioque,submetendoosexaminandospelaterceiravez,àmesmaexperiênciaequasenosmesmostermos,escolheentre20e25,paralhesdarograu”39.Arecompensa:“alilhesdãoasinsígnias,osprivilégioseasadvertên-ciasdasujeiçãoemqueficamnãosomentedocanceláriomasaindadosprefeitosdosquaisexistemdoisemcadacidadeesechamamhioquon,istoé,mandarinsdeciência.Oseuofícioédeespiaroprocedimentodecadaumecastigarosqueseportammal”40.37RGMC,p.89.38RGMC,p.90.39RGMC,p.90.40RGMC,p.90.

1156Osprimeirosserviçosorganizadosdeinspecção:“ocancelárioéobri-gado,pordeverdoseucargoapercorrertodaaprovínciaeaconvocar,nascidades,todososbacharéisantigoseexaminá-losparaverificarsees-tudamouseseentregamacoisasalheiasàsuaprofissão41.Poderemosentenderestaacçãocomoummodopioneirodeforma-çãocontínua:“premeiaosquesãoaplicadosecastigaosociososdestaforma:reu-nidosnopaláciogeral,dá-se-lhesopontoparaacomposição,eumavezterminada,dividem-seospapéisemcincodecúriasouclasses.Osdaprimeirarecebemlouvoreseprémios;osdasegunda,amesmacoisaoupoucomaisoumenos;osdaterceirasãopassadosemsilêncio;osdaquar-ta,castigados;eosdaquinta,despojadosdograu,insígniaseprivilégios,ficandocomosimplespopulares,porém,comafaculdadedevoltaremaoexame”42.Oscustosdetodaaoperaçãonãosãodespiciendos,“deentreosdaprimeira,seleccionam-seosmaisaptos,emnúmerode40emcadacidadee20emcadavila,esebemquenãochegueacustaroitoescudoscadaum,custaaorei,pelomenos,trezentosmilemtodooreino.Estetraba-lhoéquaseimenso,poisquesão444cidadesemaisde1150vilas.Istoéoqueobrigaograudebacharel,jáparaoconseguir,jáparasesustentarejáparaserreconhecido”43.Paraoscandidatosalicenciados,oexame“éfeitotodosostrêsanos,nametrópoledaprovínciaenomesmodiaemtodooreino,quevemasera8.ªlua,aqualrecai,geralmente,nofimdonossomêsdeSetembroeprincípiodeOutubro”44.Osexamessãodeverascomplexos,duram“25a30dias,sebemqueosexaminandossesubmetamaeleapenastrêsdias,istoé,em9,12e15.Osprincipaisexaminadoressãoasautoridadessuperioresdetodaapro-víncia,quetemmuitasoutrasdodistritoparaajudantes,sendo,porém,superintendidospelopresidentequesaidacorteparairàsuaprovíncia.Todosestessãoosprimeirosacongregarem-senopaláciogerale,comeles,osseussecretários,escreventeseoutragentedeguardaedeserviço,41RGMC,p.91.42RGMC,p.91.43RGMC,p.91.44RGMC,p.91.

1157bemcomomédicos,paraoquepossaacontecer,poisque,enquantoduraesteactonãoépermitidaaentradaouasaídaapessoaalguma”45.ÁlvaroSemedodáoseutestemunhopresencial:“encontrando--sejáreunidasasautoridades,apresentam-seosexaminandosque,nasprovínciasenasgrandesuniversidadesexcedemos7.000,àsnovedamanhã,comordemenãoàporfia,comoàsvezesacontecenosexamesdebacharéiscomacidentesdescompostoseindecorososeatémortes,comopresencieinacidadedeSumkiam,naprovínciadeNanquimenadeKiamsi46.Noinício,“expõem-seimediatamenteospontosqueopresidenteredigirapreviamente,comcaracteresmuitograndes,emtábuasbrancasdecharão,asquaissãopenduradaspublicamentenosquatrocantosdaencruzilhadadoscasinhotos,deformaapoderemservistasporcadaumdosexaminandosdoseuprópriocubículo”47.Depois,sobre“cadapontooexaminandoteráderedigirbreve,ele-ganteesentenciosamente,eassimcadaumacabaporfazersetecompo-siçõescomletramuitoclara,bemformadaesemabreviaturas.Seemen-dounelasqualquercoisa,anotaembaixoque,emtalcoluna,existetalemenda”48.Paragarantiroanonimatoeaimparcialidade,“osexaminandossãoobrigadosafazerduascópias,sendoumafirmadacomoseupróprionomeeosapelidosdopaiedoavô,acompanhadosdeumpseudónimoquecadaumescolhe,bemcomoosanosdasuaidade.Estacópiaéfecha-da,escrevendo-se,napartedefora,apenasopseudónimo”49.Pelasegundavezfazem“oexameaosdozedomêsecomesteseprocededamesmaformaquenoanterior,comaexcepçãodequedãoapenastrêspontosacercadasdúvidasquepodemocorreremmatériadegovernação,paracompreenderemomodocomodeverãoprocedernelaseaconselharorei.Também,depoisdebemexaminadasascomposiçõesdesteexame,seexcluemmuitos,dispensando-osdoterceiroexame,queé45RGMC,p.91.46RGMC,p.92.47RGMC,p.92.48RGMC,p.93.49RGMC,p.93.

1158efectuadoemquinzedomês,sendo,igualmente,apresentadostrêspontosrespeitantesàsleiseestatutosdoreino”50.Nofim,são“recolhidasascomposiçõesdesteúltimoexame,opalá-ciogeraléencerradodurantequinzedias,poucomaisoumenos.Entre-tantoasprovassãorevistaseseleccionadasasmelhores,sendorecolhidassomenteaquelasque,narealidademerecemograu,asquaissãoentreguesaopresidente,quefazoúltimoescrutínioeasdispõeporordem,confor-meoslugares,porexistirgrandediferençaemseremasprimeiras,tantoporprestígiocomoparaoprovimento”51.Finalizada“estaúltimadiligência,queéfeitacomacópiadascom-posições,abrem-seimediatamenteasqueestavamfechadas,sendopostasdeparteparaseconferiremospseudónimoscomosnomesdosautores,osquaissevãoescrevendoconformeasuaordemeclasse.Estalistaéexpostaaosolhosdeincontávelgente,quejáseencontraesperando,querpelosfilhosouirmãos,querpelosparentesouamigos,querpelosseuspatrõesouparciaisouquer,simplesmente,pelogostodeumtalespectáculo”52.Osresultadossãodevidamentepublicitados,“avisadososquealcan-çaramograu,vemtodosacavaloaopaláciogeral,segundoasuaordem,ondeoprovedoreoministrodacâmararealosestãoaguardandocomasinsígniasdassuasdignidades,barrete,toga,borlaebotas,quecalçamsolenemente,eassimparamentadosvãoimediatamenteapresentarosseusagradecimentosaopresidentedosexames,queosrecebedepéeostratajácomoseusiguais,sendo,porém,aindaseumestre,poiselescontinuamaficar-lhetãodependentesecomrespeitotãoextraordinário,queécoisainacreditável.Tudoseencontradestaformatãodeacordoentreelescomosefossemirmãoseassimdenominam-seirmãosdeexameecomotaisserespeitamunsaosoutros”53.Oautordeixaumapontamentoirónico:“depoisdestesindivíduosteremalcançadoograuficam,imediatamente,importantes,honradoseaindavenerados,e,nãoseicomo,logoricos.Jánãopõemmaisopéem50RGMC,p.94.51RGMC,p.94.52RGMC,p.94.53RGMC,p.95.

1159terra,poisqueselhesfaltaremcavalos,sobram-lhesasliteiras.Enãoso-menteograduadomastodaasuafamíliamudadesituação,pensandoemcomprarasvizinhaseerigirpalácios.Causarámaioradmiraçãoaquemsouberquemuitosvemdassuasterrasapéparaestesexamesecomotraje,quehão-deusarnacidade,àscostas,tendo,talvez,acabadodelim-parosdedosdobarrocomqueestavamreparandoassuasmodestíssimascasas,comovialgunsemNanquim”54.Oautornãoperdeohábitodefazerobalançoorçamental,aliásvul-tuoso:“paraestajornadaquefazemàcortedá-seacadaum,dacâmarareal,oitentaescudos,paraajudadecusto,sendocoisacerta,conformemeafirmaramchinesesdignosdefé,quetodasasdespesasjuntas,queoreifazcomumnovolicenciadoatéopornasuacorte,montamamilescu-dos,oqueparatodooreino,segundoomeucálculo,perfazummilhãoemeiodeescudos.Équantocustaaumpríncipeformarhomenssapientesecapazesparaogovernodasuacoroa.Éesteoprémioqueselhesconce-deparaqueaspiremsuficientedoutrina”55.Osaspirantesaograudedoutorsabemque“éconcedidosomentenacorte,na2.ªluadoano,quevemaseronossomêsdeMarço”56.Oexamedoutoral:“nesteexameapuram-se350examinandosaosquaisseconfereograu.Assuasinsígnias,comexcepçãodasbotas,queparatodossãoiguais,diferemmuitodasdoslicenciados,tantonovalorcomonadecoração,tendoamaisumacinta.Elesservemsemprenogo-vernoquevãoconseguindo,eacintavaiaumentandodepreçoquantoaomaterial,àmedidaqueelesvãoavançandodeposto.Recebidoograueconferidasasinsígniasacorremtodosaopaláciorealenumasalaparaesseefeitopreparada,sãooutravezexaminadoscomumasócomposição,cujopontodizrespeitoaogovernoouprovisõesquehão-depassar.(…)Orei,comassuasprópriasmãos,entregaumprémioacadaumeoprimeiroaquemdáficasendooprincipaldetodos,comumtítuloparticular,comotambémoterãoosegundoeoterceiro.(…).Ahonraétãograndequecorrespondeàdosnossosduquesemarqueses,jápelorespeitocomquesãotidosemtodooreinocomopeloslugaresparaosquaissãonomeadosparagovernar,sendoosmesmosque,antigamente,ocupavamossenho-54RGMC,p.95.55RGMC,p.96.56RGMC,p.97.

1160res,cujaautoridadecorrespondia,poroutroestilo,aestaqueestáhojeemvigor”57.Há,ainda,umacandidaturaaoprestigiosoColégioReal:“terminadasestascerimónias,háaindaumoutroexame,masvoluntário,sendoto-daviararososqueaelesesubmetem.Dá-se-lhesumnovoponto;fazemassuascomposiçõeseporelasseapuramosquehão-deseradmitidosaoColégioReal.Escolhem-sesomentetrintadosmelhoresedespedem-secincoque,sópelofactodeterementradonessenúmero,sãoprovidosvantajosamentecomcargosdegoverno.Osvinteecincoqueficam,paraosquaishápaláciosespeciais,ondesealojam,passamaseralunossobomagistériodeumcolaoque,quasetodososdiasosobrigaafazercom-posiçõeseaexercitar-seemtudootocanteàssuasletraseaogovernoes-peculativo.Duraistoatéoutrosexamesmedianteosquaisentramnovaspessoas,saindoasvelhas,epelosseusgrauseantiguidadevãoalcançandopostosmaisimportantesnacorte,poisqueforadelaanãoserquesejampresidentesdeexamesouexerçam,porordemdorei,algumaocupaçãoespecialedepoucaduração,nãosaemnemsequerparavice-reis,portalcargoserinferiorparaeles.SóosquepertencemaesteColégiopodemteracessoàdignidadedecolao58.Oautorfinalizaasuadescriçãocomestecomentáriosábio:“emsuma,omundonosubstancialéemtodaaparteomesmo,sendoilusóriopensarqueaquelequenãoforpoderosohá-deseradmirado,escutadoourecebidocomaplausos,pois,ouoseráporzeloàverdadeouporlisonja,cominteresse”59.ÁlvaroSemedooferece-nos,também,umlargopanoramasobreaculturachinesa,nasáreasmaisdiversas.Tomacomocomparaçãooestadodaartequeconhecesegundoamatrizportuguesaeeuropeia.Dasciênciaschinesas“nãosepodefalarcommuitadistinçãoecla-reza,porquenarealidade,oschinesesnãotemsidotãofelizescomoPla-tão,Aristóteleseoutrosfilósofosesábiosqueastrataramporsuasclasses,divisõesetítulos.Dasmuitasciênciaseartesliberais,oschinesesdenada57RGMC,pp.98-99.58RGMC,p.99.59RGMC,p.100.

1161oudemuitopoucotemtratado;doutras,principalmenteasquedizemrespeitoaobomgoverno,temescritoeditosuperficialmente”60.AGramática,“portadasoutrasciências,seativéssemosdereduziraosúnicostermosdalíngua,comoareduziuCornélioNeposeoutrosautoressérios,épouquíssimoapreciadapeloschineses,poiscomotodasaspalavrassãomonossilábicaseindeclináveisnãoexigemuitotrabalhoasuacomposição.Porém,apesardisso,hágrandedificuldadenaredacção,queconsistenainserçãodeadvérbiosecertostermosnãosignificativos.MassedevemosalargaragramáticatantoquantoaalargouÂngeloPoli-ciano,elaé,então,porelesmuitoapreciada,poisasletrashumanassãomuitovastas,havendonelaspoucasfábulasoumistériosmasmuitashis-tórias,ditos,sentençaseapotegmasdequeseservemparaornamentodascomposições”61.DaLógicaouDialéctica,“nãotemoutrasregrassenãoaquelasquelhesdáaluzdanatureza”62.ARetóricaé“frequentementeusadaporeles,porém,nãoformu-lamqualquerregra.Empregam-naamaisdasvezes,porviadeimita-ção,observandocomapráticaaquiloquedescobremdebomnoutrascomposições”63.AAritmética“éporelesapreciada,sendoperfeita,notocanteàssuasquatroespécies,comdemonstraçõesefiguras,comovinosseuslivros”64.DaÁlgebra,“ignoram-nacompletamente,nãotendograndepráticacomum”65.DaGeometria,“conhecembastante,pois,sebemquepordesco-nhecimentodospaísesereinosmaisremotos,nãotivessemconseguidodividirosseustermosnemdistinguireassinalarbemosconfins,tem,po-rém,muitobemdivididoedistintooseuprópriopaís,doqualpossuemmapasmuitoperfeitos”66.60RGMC,p.101.61RGMC,p.107.62RGMC,p.107.63RGMC,p.107.64RGMC,p.107.65RGMC,p.107.66RGMC,p.108.

1162SobreaMatemática,“sãomuitocuriosos,masdeummodogeraltempoucosconhecimentosdela,nãopodendoestudá-laparaprofissãosenãoaspessoasqueseaplicamaesteestudoporordemdorei,existin-doapenasduasemtodooreino:umanacortedePequimeoutranadeNanquim,comoaparatoeserviçodemandarinsedematemáticosdorei,osquaisnãoensinamninguém,anãoserapenasaosseusfilhosquelhessucedemporgerações.Sabem,moderadamente,tendo,porém,mui-toslivrosantigosdestaciência,nãosomentesobreocursodasestrelas,planetaseoutrascoisasdiversas,masaindarespeitantesàastrologiaeho-róscopos,aosquaissãomuitoinclinados”67.AMúsicafoi“antigamentetãoestimadanaChinaqueumadascoi-sasqueoseufilósofoConfúciousavamuito,noestadoondegovernava,eraensinarecultivaramúsica.Hojeoschinesesdizemelamentamqueestejamperdidasassuasverdadeirasregrasequasetodososlivrosantigosquetratavamdelas.Assim,amúsicaquepresentementepraticanãoéapreciadapelagentenobre,sendomaisempregadanoteatro”68.APoesiafoi“sempremuitoapreciadanaChina.Notempoemquehaviamuitosreisfeudatários,quandoestesvinhamprestarobediênciaaoimperador,oqueaconteciatodosostrêsanos,eramobrigadosatrazer,cadaum,poesiasecoplas,queentãoestavamemvoganosseusreinos,parapormeiodeles,seajuizaremdosseuscostumes,poisnaverdadepa-recequemuitosdelessãoreveladosnessascomposições(…)Temmuitavariedadedeversosefazemusodeconsonâncias,comonossonetos,ro-manças,cançõesemadrigaisdaEuropa”69.NaPintura,“temmaiscuriosidadequeperfeição.Naartenãosabemempregarasombranemoóleo.Pintam,porisso,afigurahumanasemgraçaalguma;masasárvores,asflores,asavesecoisassemelhantessãopintadascommuitanaturalidade.Actualmente,alguns,industriadospe-losnossos,empregamoóleoefazempinturasperfeitas”70.AMedicinaencontra-se“emelevadíssimoplanonaChina,porquetembonslivros,emabundânciaeantigos,todosdeseusautoresecomosquaisosnossosnãoseequiparam”71.67RGMC,pp.110-111.68RGMC,p.112.69RGMC,p.114.70RGMC,p.115.71RGMC,p.115.

1163AdescriçãoexaustivaqueÁlvaroSemedonoslegoutemaindaoméritodeposicionaraeducaçãonocontextodacomplexidadesocialsete-centistachinesa.Aeducação,naChinaImperial,ocupavaumpapelnuclearnaestru-turasocialporquedelasurgiaumaaristocraciaintelectualeletradaqueapósgalgarossucessivosexamesimperiaistomavapossedetodosospos-tospolítico-administrativos.Aligação,verdadeiramenteincestuosa,dosestatutossociaishonrosos,prestigianteseprivilegiadoscomaobtençãodegrausacadémicosexplica,emboamedida,alongevidadeeablindagemdosistema.Omandarinatorepresentavaaelitepolítica,culturalemilitardana-ção.Eraumaposiçãocomprestígio,comautoridade,podererelevantesproventoseconómicos.Curiosamente,ounão,ÁlvaroSemedodeixoudeforaosExamesMilitareseasinsígniasefardamentodosdiversosgrausdemandarinato.OsistemapúblicodeexamesteveoseuinícioformalnadinastiaTang(618-907),dando-seprimaziaaosfilhosdosaltosdignatários,umprocessoconhecidoporprivilégiodasombra;nadinastiaSong(960-1279),acentuou-seocarácterobrigatóriodosexamescomoaúnicaviadeacessoaosserviçosdaadministraçãocivildoreinoaomesmotempoqueasmatériasobjectodeestudoeramfortementeideologizadas;comadominaçãomongol(1206-1368),osistemadeexamesfoiinterrompido,relaxadoefragilizado;comadinastiaMing(1368-1644),deu-seumver-dadeirorenascimentodosistemaquefoiacompanhadodeumagrandeliberalizaçãonoacesso,oquepermitiuaentradadecamponeses,artesãosemercadores,embaratecendo-se,igualmente,ocustodoslivrosquepas-saramaserimpressosemtabuinhasdemadeira.Estesistema72rígidoeinibidordascapacidadescriadorasentrouemcolapsocomoocasodosMingnãosóporqueosprivilégiosusufruídos72UminimaginávelaproveitamentodosExames,éreferidoporBenjamimVideiraPires,SJ:“AlotariadoVae-Sengeratambémoutrovíciodochina(deháumséculo,emMacau).SemprequehaviaExamesdeEstadoemPequimeprovinciaisemCantão,de3em3anos,cadabilhetedalotariaincluía20apelidosdecandidatos.Cadacolecçãodemilbilhetesformavamumasérieecadasérieconstituíaumalotariacomtrêsnúmeros.Oprémioeraganhopelobilhetequecontivessemaiornúmerodeapelidosdecandi-datospremiados.Haviabilhetesdemeiapataca,uma,duas,três,cincoedez.Comumbilhetededezpatacas,podiamganhar-seseismil.Desdequeogovernochinêspermitiu

1164fossembastantesuperioresaosdeveresadministrativos,massobretudoporqueochoqueentrepoderes,valoresesaberescomeçavaacriarfissu-rasnaestruturaglobaldaorganizaçãosocial.Alinhadecompromissosituava-seentreaTradição(OsCincoClássicos,compiladosporConfúcio;OsQuatroLivrosdeComentários,comasopiniõesdeConfúcio;OLivroOficialdasDinastiasHistóricas;OLivroAntigodaAritmética)easexi-gênciascadavezmaisapelativasdouniversodasciênciasexperimentaiseexactas.Oquepodeservistocomoasublimaçãodeumasociedadeestá-ticaeautoritária.Eosjesuítas,naqualidadedemensageirosdeumoutroespíritocien-tífico,humanista,artístico,filosóficoecultural,contribuírameficazmenteparaoprincípiodofimdomultissecularimpérioexaminocrático73.ÁlvaroSemedodiziaqueé“coisararíssimateralguémfamadedoutorsemmuitafadiga”74.Estariaeleareferir-seaZhuXi,ofilósofoquerequintadamentecomplexificoutodoosistemadeexamesimperiais?Umenigmapordesvendar.avendadosbilhetesemCantão,oarrematantedoVae-SengemMacaupagavaapenastrintaeseismilpatacasanuaisaogovernoportuguês”,in,OsExtremosConciliam-se,ediçãodoInstitutoCulturaldeMacau,1988,p.195.73Doisestudosclássicos:T.C.Lai,AScholarinImperialChina,Kelly&Walsh,HongKong,1970;RobertM.Marsh,TheMandarins.TheCirculationofElitesinChina,1600-1900,SouthernMaterialsCenter,Inc,Taipei(1961).74RGMC,p.83.

1165Administraçãon.º90,vol.XXIII,2010-4.º,1165-1193SugestõesemproldaPromoçãodaCapacidadeGovernativaPública—SíntesedaQuartaEdiçãodaConferênciaInternacional“AdministraçãoPúblicaparaoSéculoXXI:OportunidadeseDesafios”LamSoiKuong*AquartaediçãodaConferenciaInternacional“AdministraçãoPúbli-caparaoSéculoXXI:OportunidadeseDesafios”foirealizadanoCentroCulturaldaUniversidadedeMacaunodia22deOutubrode2010.Ace-rimóniadeinauguraçãofoipresididapelaSecretáriaparaaAdministraçãoeJustiça,Dr.ªFlorindaChan,DirectordosServiçosdeAdministraçãoeFunçãoPública,Dr.JoséChu,PresidenteSubstitutodoConselhodeAdministraçãodaFundaçãoMacau,Sr.LamKamSengaliásPeterLam,CoordenadordoCentrodeGestãoAdministrativadaUniversidadeDr.SunYat-Sen,ProfessorCatedráticoMaJuneReitordaUniversidadedeMacau,ProfessorCatedráticoZhaoWei.AConferênciabienalquetevelugarnocorrenteanoéasuaquartaedição;nelaapresentaramtesesmaisdecemestudiososdoPaís,doestrangeiroedeMacau,nomeadamenteosprovenientesdoContinenteChinês,HongKong,Taiwan,EstadosUni-dosdaAmérica,Canadá,Brasil,México,ReinoUnido,França,Holanda,Estónia,CoreiadoSul,Singapura,TailândiaeÍndia,bemcomomaisdedezestudiososetrabalhadoresdosServiçosPúblicosquesubmeteramassuasteses.Foiabordadaumapluralidadedetemasrelativosàdemocracia,administraçãoegovernação,reformadeserviçospúblicosedaadminis-tração,auditorianaadministraçãoefinançaspúblicas,sectorpúblicoegovernoresponsável.Nacerimóniainaugural,aSecretáriaparaaAdministraçãoeJustiça,Dr.ªFlorindaChanproferiuumdiscursoqueafirmaqueoGovernodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau(RAEM)sededicaaoptimizarosistemadegestãoadministrativaeaperfeiçoarosinstitutosdafunçãopública,empenhando-seemdesenvolverumconjuntodemedidasin-tegradascomvistaamelhorpromoveraadministraçãocivilequalidadedevida.Afirmoutambémque,nesteséculoXXIconsideradocomouma*DoutoradoemUniversidadedeSunYat-Sen.

1166erada“globalização”e“informatização”,aRAEMtemquetomarcomoreferênciasasmodalidadesdegestãoavançadaspraticadasnoutrosterri-tórios,alémdeaproveitarassuasprópriasvantagens.FaceàsmudançassociaisverificadasemMacaueaosdesafiosdetodaanatureza,oGovernodaRAEMescolheu“edificarumgovernotransparente”comorumodareforma,optimizandoofuncionamentointernodaadministraçãoatravésdeumconjuntodemedidaspragmáticaseeficazescomperspectivaecoragem,comvistaaaperfeiçoarosistemadegestãoadministrativaeasinstituiçõesdafunçãopública,dedicando-seapromoverasacçõesdead-ministraçãocivileaqualidadedevidadapopulaçãocomumconjuntodemeiosintegrados,incentivandoacomunidadeaenvidarosseusesforçosnomesmosentido,comoobjectivodemelhoragarrarasoportunidadesdedesenvolvimentoedeultrapassarosdesafios.Namesmaocasião,oCoordenadordoCentrodeGestãoAdminis-trativadaUniversidadeDr.SunYat-Sen,ProfessorCatedráticoMaJun,afirmouque,naépoca“pós-crisefinanceira”,omodocomoreformularopapeldogovernoepromoveraqualidadedegovernaçãodaadministra-ção,reforçarasuaprestaçãoperanteocidadãosãotemasfundamentaisedesafiosgravesquetodososestudiososdaáreadegestãopúblicadevemreflectir.OcoordenadorestavacientequeagestãopúblicaconseguiráumgrandesaltoemfrentenoséculoXXI,esperandoqueaConferênciaAcadémicatenhapodidoservirdeplataformaparatrocadeimpressõeseexperiênciasentreosestudiososprovenientesdepaísesdiferentes.ORei-tordaUniversidadedeMacau,professorcatedráticoZhaoWei,referiunoseudiscursoque,comoaglobalizaçãoéumatendênciainternacional,aConferênciaqueagrupaainteligênciademaisdeumacentenadeestu-diososprovenientesdediversospaísescontribuiráparapromoveraquali-dadedasmedidaspúblicaseparaacelerarareforma.Segundoomesmo,estaConferênciaqueserealizadedoisemdoisanospodedisponibilizaraosespecialistaseestudiososumaplataformaparaatrocadeexperiências,nomeadamentenaáreadeassuntospúblicosaqueacomunidadeestáatenta,estandoconvencidoqueosparticipantespossamfazeruminter-câmbiomaisprofundoaolongodassuassessões.Emseguida,osconvidadosprovenientesdasassociaçõesdaadminis-traçãopúblicadecincospaíses/territórios—professorcatedráticoZhaoZhirendaAssociaçãodeGestãoAdministrativadaRPC,DirectordaFaculdadedasCiênciasSociaiseHumanísticas,professorcatedráticoHaoYufan,professorcatedráticoChanHonSuendaHongKongCityUniver-

1167sity,oprofessorcatedráticoJanChung-yuang,daUniversidadeNacionaldeCiênciaPolíticaeprofessorcatedráticoErikBergrud,daParkUniver-sity—proferiramsucessivamentediscursosdeaberturaintegradosporopiniõesperspicazes,sobtemasanti-corrupçãoeinstituiçãoderegimes,gestãopúblicadeHongKongeMacaunocontextode“umpaís,doissistemas”,esboçodegrupodealtosfuncionáriosdosserviçoscivisdaOCDEereformadoregimedegestãoespecíficadechefiassuperioresdeTaiwanegestãopúblicasemfronteiras,respectivamente.AconferênciaatraiuapresençadecentenasdetrabalhadoresdafunçãopúblicadaRPC,MacaueHongKongedocentesedicentesdaUniversidadedeMacauquetrocaramcomosestudiososparticipantesimpressõesrelativasaosseusdiscursos.I.DodesenvolvimentodaadministraçãopúblicaedasociedadedeMacauComvistaafacultaraomaiornúmerodeestudiososinformaçõessobreMacau,foiorganizado,pelaprimeiravez,o“fórumdeMacau”noâmbitodaConferência,sobotemadodesenvolvimentodaadministra-çãopúblicaedodesenvolvimentosocialdeMacau,paraaabordagemdeassuntossobreodesenvolvimentoereformadagestãopúblicadaRAEM.OsorganizadoresdaConferênciaesperamdarumaperspectivaquantoaorumofuturodosectordagestãopúblicaanívelinternacional,atravésdapartilhadeexperiênciasrecolhidasemdiferentesterritórios.DuranteosonzeanoscontadosapartirdatransiçãodasoberaniadeMacau,areformadaadministraçãopúblicanoâmbitodoGovernodaRAEMdecorreemtrêsfases,asaber:reformaporsuainiciativaprópria,reformapassivaadaptativoereformamotivadaporcrises.RelativamenteàAdministraçãoPortuguesa,osistemadaadministraçãopúblicatem-sede-senvolvidodeumamaneiramaisglobal,conseguindoumprogressono-tório.Noentanto,quandoseconfrontacomaesperançadacomunidadedeMacauecomasexperiênciasrecolhidasnosterritóriosdesenvolvidos,naadministraçãopúblicadaRAEMaindaexistemmuitosproblemasqueurgemsolução.OrumofundamentalparaofuturodesenvolvimentodaadministraçãopúblicadaRAEMéaimplementaçãodaalteraçãodaideiadegovernaçãodogovernodedesenvolvimentoparagovernodeserviço,constituiçãodeumsistemainstitucionalparaogovernolimitado,eficaz,responsáveletransparente.Sobreisto,osestudiososprovenientesdedife-rentesterritóriosapresentaramassuasopiniõeseassuasperspectivas.

1168AprofessoracatedráticaChenRuilian,doCentrodeGestãoAdmi-nistrativadaUniversidadeDr.SunYat-SenemGuangzhoufez,antesdetudo,umaretrospectivaeperspectivaçãorelativasàreformadaadminis-traçãopúblicadaRAEM,formulandorespostasrespeitantesaosresul-tadosconseguidoseproblemasexistentesnareformadeadministraçãopúblicadeMacau,bemcomoorumofundamentalparaareformadaadministraçãopúblicanofuturo.Emseguida,oCoordenadordoCentrodeInvestigaçãodeHongKong,MacaueDeltadoRiodasPérolasdaUniversidadeDr.SunYat--Seneprofessorcatedráticodeeconomia,ChenGuanghanafirmouqueasacçõesdecooperaçãoeconómicaentreosquatroterritóriosdosdoisladosdoEstreitodeTaiwansãocadavezmaisfrequentesapartirdoiní-ciodareformadeaberturadoContinenteChinês.Comossucessivosre-tornosdeHongKongeMacauàPátriaeaadesãodaRPCàOrganizaçãoMundialdoComércio(OMC),bemcomoaassinaturadoAcordodeEstreitamentodasRelaçõesEconómicaseComerciaisentreoInteriordaChinaeMacau(AcordoCEPA)eseusaditamentos,aintegraçãoeconó-micadosquatroterritóriosdosdoisladosdoEstreitodeTaiwanatraemcadavezmaisosolhares.AcelebraçãodoAcordoCEPAem29deJunhode2010criamaisumaoportunidadeparaaintegraçãodosreferidosquatroterritórios.Segundoteoriasdaeconomia,aintegraçãoeconómicaenglobaduasmodalidades:aintegraçãofuncionaleainstitucional.Narealidade,quernoprocessodaintegraçãoeconómicaeuropeia,quernosdaformaçãodaZonadeComérciolivredaAméricadoNorteoudaAssociaçãodasNaçõesdoSudesteAsiático,osgovernosdesempenhamsempreumpapelimportante.OCoordenadorprocedeuaumasistemati-zaçãodasrealidadessobreaintegraçãoeconómicadosquatroterritórioseaumaanáliserelativaàsacçõesepapéisdosgovernosnosmesmosproces-sos,referindoqueodesenvolvimentoeconómicoeaaberturadomercadodoContinenteChinês,bemcomoasvantagensrelativasentreomesmoterritórioeHongKong,MacaueTaiwansãodoisfactoresfundamentaisquedeterminamaevoluçãodasrelaçõescomerciaisentreosquatroterri-tórios.Factoresquenãosóconstituemabaseparaaintegraçãoregionaleconómica,mastambémservemdelocomotivaqueempurraesteproces-so.Aintegraçãoeconómicaentreosmesmosterritóriosimpulsionavigo-rosamenteoajustamentodasestruturassectoriaisdeHongKong,MacaueTaiwaneserárelevanteparaafuturaoptimizaçãodaestruturasectorialdoContinenteChinês,estandoemconformidadecomasnecessidades

1169decorrentesdosinteressesdosquatroterritórios.Assim,emboraaindaexistamalgunsobstáculosnaintegraçãoeconómicadosmesmosterritó-rios,esteprocessoéinsusceptíveldeserimpedido,devendoosrespectivosgovernosintervirdinamicamentenosentidodeimpulsionarestaintegra-çãoregionaleconómica,incrementandoobemestardosresidentesdosquatroterritórios.II.Dademocracia,administraçãoegovernaçãoAgovernaçãopúblicaregional,políticapúblicaregionaleconstruçãodeinstitutosdemocráticossãotemascadavezmaisrelevantesnagestãopública.NasoportunidadesedesafiosqueagestãopúblicanoséculoXXIestáaenfrentar,aimportânciadademocracia,administraçãoegover-naçãoécadavezmaissaliente.Relativamenteaisto,osparticipantesnaConferênciafizeraminvestigaçõesprofundas.Emprimeirolugar,encontram-seosestudossobreosistemadepres-taçãodeserviçospúblicosdaRPC.OprofessorcatedráticoYuJianxing,daUniversidadeZhejiang,frisouque,naépocadaeconomiaplaneada,foicriadoumsistemaigualitárioabsolutodeprestaçãodeserviçospúbli-cosemqueoPaísintervêmemtodasasáreas.Realizou-seaacessibilidadegeneralizadaaosserviçospúblicosnocontextodacarênciaderecursos,masexistiamproblemastaiscomoafaltaemtermosglobaisnoabaste-cimentodeserviçospúblicos,baixaeficiênciaedesigualdadenadispo-nibilizaçãodeserviçospúblicosentreaszonasurbanaseruraiseentreasdiferentesunidadesorgânicas.Nasdécadasde80e90dotransactoséculoXX,oGovernodaRPCprocedeuaumareformadosistemadoforne-cimentodeserviçospúblicoscaracterizadapelodualismo,socialização,mercadoelocalização,tendoconseguidoatransiçãodofornecimentoúnicoparaopluralista,bemcomodaofertagratuitaacargodoGovernoparaogozopagoporpartedocidadão,tendoelevadosignificativamenteaeficiênciadeprestaçãoeaqualidadedeserviços.Noentanto,nestaépo-ca,asfunçõesdeprestaçãodeserviçospúblicosdosgovernoslocaisforamsucessivamenteenfraquecidas,oinputnosserviçospúblicoseraextrema-menteinsuficienteeageneralização,igualdadeeacessibilidadeaserviçospúblicosforam-sedegradando.Desde2002,oGovernodaRPCcome-çouacriarumsistemadeprojectosdeserviçospúblicosqueestáagoramaisoumenosperfeito,medianteainstituiçãodeumsistemadepolíticassociais,reformadosistemadasfinançaspúblicaseinovaçãodomecanis-

1170modaprestaçãodeserviçospúblicos,aumentandoestavelmenteoinputnosserviçospúblicos,estandoomecanismodaprestaçãopluralistaemviasdeamadurecerecrescer.Assim,foiconcretizadopreliminarmenteoalvodageneralizaçãoeacessibilidadedosserviçospúblicos,corrigindoafaltagravedoabastecimentonaszonasruraisverificadanasdécadasde80e90doséculoXX,registando-seumavançonotórionaeficiência,justiçaeigualdadenaprestação.Noentanto,oinputnaprestaçãodeserviçospúblicoscontinuaaserrelativamentereduzidonoorçamentodasdespe-sasfinanceirasglobais,existindoumadiscrepânciabastantegrandeentreoabastecimentoeasnecessidadesreaisdasmassaspopulares,enquantoasdiferençasnaprestaçãodeserviçospúblicossãoaindabastantesalientes,querentreaszonasurbanaseasrurais,querentreasdiversascomunida-des,querentredistintasregiões.Assim,énecessárioumsaltoemfrentenosentidodequebraraslimitaçõesexistentesnainstituiçãodosistemadepolíticassociaisenainovaçãodosistemaemecanismo,ouseja,conce-berdenovoossistemasdeavaliaçãodedesempenhodosgovernoslocaisedaavaliaçãodosfuncionáriospúblicos,acelerandoasacçõesdoesboçodosistemadepolíticassociaisnaáreadaintegraçãodaszonasurbanaserurais,reestruturandoosistemafinanceiroeadivisãodotrabalhointer--governamental,reajustandoaestruturadasdespesasdasfinançaspúbli-casnasuaglobalidade,promovendodinamicamenteainovaçãodomododeprestaçãomúltipladosserviçospúblicos.Emsegundolugar,relativamenteàtradiçãodemocráticachinesaeseussentidoscontemporâneos,oprofessorcatedráticoChuJianguo,daUniversidadeWuhan,opinouqueexistiunostemposantigosnaChinaumatradiçãodemocráticaquepodeseridentificadapor“democraciadebenevolência”integradadeideiascomo“oPaíspertencenteaopovo”,“nomeaçãodecargospúblicossegundocritériosdeméritoecompetên-cia”,“relevânciadaféeamizade”,“carinhoscomosgruposcarentes”.Estetipodedemocraciasalientaoestatutoco-titulardopoderpúblicodopovo,quedeveescolherfigurasdistintasqueexerçamopoderemfunçãodosinteressespúblicos,quepreservemacoesãonacomunidadeatravésdasinteracçõesinterpessoaisdeboafé.EstademocraciaaindafazsentidopositivonaChinacontemporâneaeépossívelintegrar-seeficazmentecomaideiadademocraciapopular.Emseguidaeapropósitodagovernaçãosocial,oprofessorcatedrá-ticoKongFanbin,daUniversidadeNanjing,usoudapalavraafirmandoque,nostermosdateoriadareflexibilidadedamodernidade,nãoédifícil

1171verificarquenocampodagovernaçãosujeitoàestruturação“núcleo—periferia”existeperplexidadenareproduçãodapublicidadeaosníveisdenormasefunções.Assim,torna-senecessáriaumarevoluçãonago-vernaçãosocialparaformarumcampodegovernaçãopolicêntrica.Estamudançapolicêntricadocampodegovernaçãosocialnãosótratadadis-soluçãodototalitarismonapolítica,masétambémummeioparaaauto-interpretaçãoeauto-reconhecimentodareestruturaçãodaadministraçãopública.Noentanto,ainterpretaçãosobrealegitimidadedocampodagovernaçãopolicêntrica,emvirtudedaslimitaçõesnaexplanaçãodasteo-riasliberaissobreaformaçãodoEstado,temqueserrevistarecorrendoàsteoriasrepublicanas.Abasedafilosofiapúblicadatransformaçãoestrutu-raledoreconhecimentodepapeisnocampodagovernaçãopolicêntricaresidenoespíritodagovernaçãoconjuntapluralistasegundoorepublica-nismo,enquantooespaçoderestauraçãocontemporâneadorepublica-nismotradicionalestácondicionadopelaboagovernaçãosocial,masnãopelaestruturadosistemadegovernonoquadrodoestadonacional.Emúltimolugar,quantoàevoluçãodasteoriascontemporâneasdaadministraçãodemocráticanoOcidenteeàpossibilidadedeserviremdereferências,oprofessorcatedráticoYanChangwu,daUniversidadeJinan,alegouque,nahistóriadaevoluçãodaadministraçãopúblicadoOciden-tedurantemaisdecemanos,atensãoeosconflitosentreaburocraciaracionaleademocraciatêmsidoumtemarelevanteepreocupante.Abu-rocraciatemsidoconsideradaum“cordeiroempeledelobo”,ouseja,elaéinimigaenãoamigadagovernaçãodemocrática.Nestesentido,omodocomopodeharmonizarastensasrelaçõestemsidoumproblemafunda-mentaldaadministraçãopública.Oartigotemcomotemaoestudodascontradiçõeslógicasentreademocraciaaonívelpolíticoeaburocraciaracional,procedendoaumaabordagemnaperspectivahistóricacomoseueixoverticalenaperspectivade“escolas”comocoordenadasnoseueixotransversal,elaborandouma“cartageográfica”tridimensionaldasteoriasdaadministraçãodemocráticaqueservedereferênciaparatecerateoriachinesadamesmaárea.III.DosectorpúblicoedareformaadministrativaOíntimorelacionamentoentreaglobalização,mudançassociaisegovernaçãopúblicaverificadonosdiasdehojechamaaatençãogenera-lizadadosestudiososepraticantes.Quantoaesteaspecto,osestudiosos

1172provenientesdeváriospaísesapresentaramdinamicamenteassuasopi-niõessobreosectorpúblicoeareformaadministrativa.RelativamenteàviabilidadedaNovaGestãoPúblicanospaísessub-desenvolvidos,oprofessorcatedráticoZhuYufengeomestrandoJiaoQiyuan,ambosdaUniversidadeNankai,referiramqueoparadigmadaNovaGestãoPúblicatemgerado,desdeadécada80doséculoXX,umacorrentedereformadogovernosobaorientaçãodomercadonosectorpúblicodospaísesocidentais,correntequedárealceaorecursodosmeiosdegestãoemecanismoconcorrencialdosectorprivado.Oautordesco-briuevidênciasqueindicamolançamentodareformasegundoaslinhasdaNovaGestãoPúblicanoâmbitodosgovernosdepaísessubdesenvol-vidoscujomecanismodefuncionamentodegovernoébemdiferentedodospaísesdesenvolvidos.Porquêocorreessareformaemgovernosdepaísessubdesenvolvidos?Odinamismofundamentaldessareforma,segundoaslinhasdaNovaGestãoPública,resideemtensõesextrínsecasquepodemexistiremalgumaszonasdecertospaísessubdesenvolvidos.NaRPC,osgovernoslocais/regionaisconcorrementresinasmatériasdeinvestimentoexterior,incrementodoProdutoInternoBruto(PIB)ere-ceitasfiscais,bemcomonasdesubsequentesoportunidadesdepromoçãodosrespectivostitularesdecargospúblicos.AintroduçãodasideiasdaNovaGestãoPúblicapodeelevaraeficáciadaprestaçãodosserviçosdosserviçospúblicosnaZonaHepingdaCidadeTianjindaRPCéumdosensaiosdaNovaGestãoPúblicanospaísessubdesenvolvidosprovocadosporconcorrênciaslocais.Apartirde2008,oCentrodeServiçosdeAuto-rizaçãoAdministrativadessaZonaintroduziuumafiguradaNovaGestãoPúblicanoâmbitodaconcessãodeautorizaçãoadministrativa—aem-preitada,queconsisteemprocessarospedidosdasmesmasautorizaçõesatravésdeumorganismointermediário.Emresultado,aeficiênciaeeficá-ciadeserviçospúblicosforamelevadas.Alémdisso,oCentrodefiniuumconjuntoderegrasparaatenuarasresistênciasàreforma,regulamentandoofuncionamentodaqueleorganismointermédio.Emseguida,oprofessorcatedráticoHuangGuihai,doCentroPeda-gógicoeCientíficonaÁreadoJogodoInstitutoPolitécnicodeMacaufezumaanálisesobreoParecerdaauditoriasobreaContaGeraldaRAEMreportadoa2007esuasrepercussões,indicandoqueoComissariadodaAuditoriaemitiupelaprimeiravezumparecercomreservassobreames-maContaGeral,emvirtudedasdivergênciasnainterpretaçãosobreoRegulamentoAdministrativon.º6/2006,napartedasnormasregulado-rasdacontabilidadepública.Oartigoprocedeaumaanálise,conjugando

1173asnormasdeauditorianogovernodaOrganizaçãoInternacionaldeIns-tituiçõesSupremasdeAuditoria(INTOSAI)edo«Regimedeadminis-traçãofinanceirapública»,apresentandoosfundamentosparasuportarounegaresteParecerdeauditoria.ADirecçãodosServiçosdasFinançasdesviouapolíticadacontabilidadepúblicatendoemvistareflectir,deumaformamaisreal,asreceitaseasdespesasdoGovernodaRAEMem2007easituaçãofinanceirareferenteaofimdesseano;noentanto,ore-latóriodeauditoria,quesalientaascaracterísticasdaauditoriadogovernoqueconsistemnoprimadododireito,contribuiparaareformaeaperfei-çoamentodo«Regimedeadministraçãofinanceirapública».IV.DaauditoriadogovernoedasfinançaspúblicasAcriaçãodeumgovernoresponsávelperanteopovoéumtemaful-cralnagovernaçãodeumpaísmoderno.Porém,omaiordesafioé:qualomecanismoderesponsabilizaçãoquedeveseraplicadaparaatingirestealvo?Quasetodasasteoriasderesponsabilizaçãosãoformuladascombasenasexperiênciasobtidasnospaísesocidentais,estandosubjacenteaelasumahipótese:aefectivaçãodaresponsabilizaçãopolíticapressupõeeleiçõesdemocráticas,semasquais,todaaabordagemsobreresponsabili-zaçãopolíticaéinsignificativa.Nestecontexto,osestudiososparticipantesapresentaramosseuspontosdevista.Antesdemais,apropósitodaseleições,orçamentoeresponsabi-lização,oprofessorcatedráticoMaJun,daUniversidadeDr.SunYat-Sen,opinouqueosinvestigadoresdaresponsabilizaçãopolíticatendemainvestigarapráticadaresponsabilizaçãoforadomundoocidentalcommeiosanalíticosdedutivos.Osmesmosaplicam,regrageralesimples-mente,teoriasderesponsabilizaçãoformuladasapartirdasexperiênciasobtidasessencialmentenomundoocidental-namaioriadoscasos,asexperiênciasanglo-americanas—ao“mundopagão”.Éfrequentequeosmesmostenhamumapressuposiçãodequenosterritóriosforadomun-doocidentalnãoépossívelsubsistirumsistemaderesponsabilização,muitoemboranãotenhaminvestigadocomdedicaçãoaspráticasnestesterritórios.Arazãoporqueelestêmconfiançanasconclusõesquetiraméqueessaspráticasnãoestãoconformescomasmodalidadesderespon-sabilizaçãopolíticanospaísesocidentaisqueentendem.Factoquetapouosolhosdessesinvestigadores,tornandoassuassensaçõesteóricasmenoságeis,fazendocomqueelesvejamaspráticasderesponsabilizaçãocom

1174grandesignificadoteóricoquenãocorrespondemàshipótesesteóricas,nemasnotam.Nestesentido,aoinvestigaremaspráticasderesponsabi-lizaçãonosterritóriosforadomundoocidental,édeabandonarosmeiosdedutivos,adoptandomeiosindutivos.Nasmatériasderesponsabilizaçãopolítica,aresponsabilizaçãofinanceiraémaissubstancial.Emboraosiste-maeleitoraldaRPCcareçadeaperfeiçoamento,surgemtrêsmecanismosderesponsabilizaçãodesdeareformaorçamentalde1999:aresponsabi-lizaçãoburocráticanoseiodoGoverno,aresponsabilizaçãohorizontalquetempornúcleoafiscalizaçãoorçamentalexercidapelasAssembleiasPopulareseafiscalizaçãodeauditoria,bemcomoaresponsabilizaçãope-ranteasociedadecaracterizadapelaintervençãodocidadãonosassuntosorçamentais.Esteestudoprocedeàanálisedoempreendimentodares-ponsabilizaçãopolíticaessencialmenteaoníveldasinstituições.Diferentedisto,CaiLiliprocedeuàinvestigaçãosobreofornecimentodebenspúblicosnaszonasruraisdaRPC,abordandoocaminhoparaaefectiva-çãoderesponsabilizaçãonaRPCsegundoaperspectivadocapitalsocial.Verificou-sequenãoépossívelexplicarodesiquilíbrionofornecimentodebenspúblicosnaszonasruraisdaRPCcomosistemaeleitoral,onívelderendimentoeoregimederesponsabilizaçãoperanteosseussuperio-reshierárquicos,masofenómenode“gruposdeinteressesencaixadoseembrulhados”nasunidadesadministrativasemaldeiaspodedar-lheumaexplicaçãobemrazoável,corporaçõesestasqueimpõemumaresponsabi-lidadeanívelmoralaostitularesdoscargosdasaldeias,fazendocomqueosmesmosactuemresponsavelmente.Assim,aRPC,pelomenosassuasunidadesorgânicaselementares,estãoapercorrerumcaminhoderespon-sabilizaçãodistintodoocidental.Noentanto,qualéocaminhoderes-ponsabilizaçãoprópriodaRPC?Comoopodeinterpretar?Qualéasuanatureza?Poroutrolado,haverádiferençasnoscaminhosderesponsabi-lizaçãonasexperiênciasobtidasnoseiodoOcidente?Aestasquestões,oprofessorcatedráticoMaJundeuassuasrespostas.Emsegundolugar,foramabordadososassuntossobreosistemafi-nanceiroefiscalresponsáveisporgovernoslocais,sistemadepartilhadeimpostosedesequilíbriofinanceirointer-regional.OprofessorcatedráticoZhangGuangeomestrandoChenJie,ambosdaUniversidadedeAmói,referiramque,naépocadereformaeabertura,seregistouumaduplaCurvadeKuznets(curvaemformadeUinvertido)nadistribuiçãopro-vincialnasfinanças,quecorrespondeaosmomentosdavigênciadosis-temafinanceiroefiscalresponsáveisporgovernoslocaisedavigênciado

1175sistemadepartilhadeimpostos.Aconcepçãoeosarranjosinstitucionaisdasrelaçõesfinanceirasinter-governamentaissãoosfactoresdemaiorre-levânciaquedeterminamosurgimentodestacurvaemformadeduploUinvertido.Nafaseemqueestavaemvigorosistemafinanceiroefiscalres-ponsáveisporgovernoslocais,adesigualdadenadistribuiçãonasfinançasfoiatenuada,graçaàspolíticasfinanceiraefiscalfavoráveisàsregiõesme-nosdesenvolvidas.Nafaseemqueestavaemvigorosistemadepartilhadeimpostos,aaplicaçãodosistemaderestituiçãodereceitasfiscaisdeter-minouqueoCoeficienteGininadistribuiçãoprovincialdasdespesasfi-nanceiraspercapitavoltasseasubir.Porém,estesistemacontribuiumuitoparaincentivarosgovernoslocaisaenvidaresforçosnodesenvolvimentoeconómicocomvistaaaumentarassuasreceitasfinanceiras,fazendocomqueoGovernoCentraltenhabeneficiadodoaumentodereceitaseque,consequentemente,opesodarestituiçãodasreceitasfiscaisnovalordopagamentoportransferênciatenhadescidosucessivamente,tendoresulta-dofinalmenteaqueadistribuiçãoprovincialdasfinançastenhachegado,em2003,aotopodaCurvadeKuznets.Porúltimo,respeitanteaosestudossobreagestãofinanceiranoâm-bitodonovoregimedasegurançasocialnapartedepensãodevelhicenaszonasrurais,oprofessorcatedráticoFanYongmao,daFaculdadedeCiênciaPolíticaeGestãodeAssuntosPúblicos,apresentouassuasopini-ões.Segundooprofessor,deu-seinícioàreformaexperimentaldoreferi-doregimeaonívelnacionalapartirdeAgostode2009.Éumapolíticapúblicaderedistribuiçãoderendimentosmuitoabrangenteemtermosdoespaçotemporalegeográfico.Assimasuafaseexperimentaleramui-torelevante.Decorridoumanodeexecuçãoexperimental,verificaram-se,emcertaszonas,algunsproblemasnaexecuçãodamesmapolítica.OestudodoacadémicotemcomoincidênciaprincipaloimpactodestareformaemrelaçãoàgestãofinanceiraetomadadedecisõesnosgovernoslocaisdaRPC,pretendendodescobrir,nomeadamente,problemasdegestãoquesurgemcomaentradaemvigordomesmoregime.Atravésdasobservaçõesefectuadassobrequatrogovernosdistritais,foramtiradasconclusõessobrealgunsproblemascríticoseconhecidaasuarazãodeser,tendoapresentadosugestõesparaasuasolução.V.DosectorpúblicoedaresponsabilidadedogovernoAaplicaçãodoregimederesponsabilizaçãopolíticaemMacauestáaenfrentardificuldadesdetrêsordensprincipaisaosníveisteóricoeprá-

1176tico.Osestudiososparticipantesapresentaramresumidamenteaessênciadosproblemas,assuascausaseosseusimpactos,bemcomosugestõesparaasuaresolução.Emprimeirolugar,omestreemDireitopelaUniversidadedeMa-cau,CheangKamYiu,fezumdiscursointitulado“Dificuldadesnosiste-maderesponsabilizaçãoadministrativaemMacauesugestõesparaasuasolução”.Segundoomesmo,oproblemaconsisteemfaltadeclarezanadefiniçãodeatribuiçõesdosserviçoseentidadespúblicasdamesmacate-goria,sendoumasoluçãoarevisãodasleisorgânicasdetodososserviçoseentidadespúblicasnosentidodeaveriguarquaisosserviçoseentidadespúblicasquedetêmcompetênciassobrepostas,procedendoemseguidaaredistribuiçãodessascompetênciasaosserviçosouentidadesmaisapro-priadas.Relativamenteàfaltadeclarezanadefiniçãodecompetênciasentreasunidadesorgânicasesuassubunidades,omesmoopinouque,comoostitularesdoscargosdesecretáriossãopoliticamentedesignados,estes,pelanaturezadasuafigura,sãopredestinadosaconcentrar-senotratamentodasopçõespolíticasetécnicasinerentesàsuaáreadegover-nação,devendodeixaraosseussubordinados,aquemcabeaexecuçãodepolíticaspelanaturezadasuafigura,otratamentodosassuntosadminis-trativosconcretoseasoluçãodosproblemasconcretosdamesmaáreadegovernação.NocasodeaopiniãopúblicadivergirdavontadedoChefedoExecutivo,perantequemseráresponsável,peranteapopulaçãoouesteúltimo?Apropósitodisto,oestudiosoachavaqueachaveparaasuasoluçãoéoreforçodafiguradaresponsabilizaçãoheterogéneanosistemaderesponsabilizaçãoadministrativa,fortalecendoopapeldaAssembleiaLegislativanestamatéria.Paraoefeito,énecessárioelaborarnormasju-rídicasparaoacompanhar,normasquesirvamdeinstruçõesjurídicasclarasepormenorizadasparaaefectivaçãoderesponsabilidadesperanteaAssembleiaLegislativa,dotandonomeadamenteessasacçõesdeforçajurídicaaosníveisinternoeexterno.Emsegundolugar,foramabordadasmatériassobrealegitimidadedaspolíticas.OprofessorcatedráticoLuYuanli,daUniversidadeShen-zhen,procurouencontrarumpontodeequilíbrioentreajusteza,assen-timentoeracionalidadeatravésdoexemplodaaprovaçãodaexploraçãodojogoemSingapura,referindoquealegitimidadeéachaveparaaexe-cuçãocontínuaeeficazdeumamedida.Alegitimidadenãotemnadaavercomasnormasjurídicas,maséocritériovalorativoreconhecidopelapopulaçãoemgeral.AfundamentaçãoparaatomadadedecisõesdoGo-

1177vernodeSingapuraconsisteem“chegaraumequilíbrioentreosinteres-seseconómicos,arepercussãonacomunidadeeasinfluênciasimateriaissobreojuízodevalor,formulandoentãoumjuízosobreaaprovaçãoounãodaexploraçãodojogo,depoisdeterfeitoumaanáliseglobal”.Naverdade,oqueestáemcausaéencontrarumpontodeequilíbrioentreajusteza,assentimentoeracionalidade.Poroutraspalavras,énecessáriaumacapacidadededomíniodasregrasnaturais,davontadedapopulaçãoedasrealidades,comvistaaalcançaruma“harmoniaentreocéu,aterraeohomem”.Porúltimoerelativamenteàinvestigaçãosobreosimpactosdosfac-toresambientaisdentroeforadaorganizaçãoparafuncionáriospúblicos,odoutorTianHua,daUniversidadedeMacau,fezumestudocompara-tivodeTianjineMacau.OseuartigodeinvestigaçãotemcomoobjectosfuncionáriospúblicosdeMacaueTianjin,procedendo-seaoestudocom-parativodosambientesinternoeexternoquecondicionamadecisãonosserviçospúblicos,comvistaaconhecerasinfluênciasdosfactores—li-mitaçõesfinanceiras,regulamentaçãodoserviço,supervisãodesuperioreshierárquicos,divergênciasdeopiniõesentrecolegas,problemasrelativosarecursoshumanos,exigênciasdeoutrosserviçosrelacionadoseopiniãopública—sobreoscomportamentosnatomadadedecisãoporfuncioná-riospúblicosdeambososterritórios.Nainvestigaçãofoidescobertoqueexistemdiferençasnotóriasnosambientesparaadecisãoecomportamen-tosdetomadadedecisão.Emboraasdiscrepânciasdoscomportamentospossamresultardasdiferençasdosfactoresambientais,aculturadeges-tão,factoresadministrativosejuízodevalortambémpodemserfactoresrelevantesquedeterminamessasdiscrepâncias.VI.DasreacçõesdoGovernoedaspolíticaspúblicasAprimeirafacetadeabordagemestárelacionadacomaanálisedere-desdepolíticas.OprofessorcatedráticoZhuChunkuieomestrandoJinXing,ambosdoInstitutodasRelaçõesInternacionaiseAssuntosPúblicosdaUniversidadeFudan,referiramquearededepolíticaséummeioana-líticoquedescreveeexplicaoprocessodefeituradepolíticascontínuas,dinâmicasequeenvolvemredescomplexaserelaçõesinteractivas.TendoultrapassadoosrumosdeinvestigaçãodoPodersegundoasaproximaçõescentradasnoEstadoenasociedade,procederamàanálisedoMovimentodeReintegraçãodeWuyuannaProvínciadeAnhuisegundoasideiasde

1178redesdepolíticas,partindodaperspectivadosseusintervenientesnessapolítica.Análisequecontribuiparainterpretarasredeseasrelaçõesinte-ractivascomplexassubjacentesaessemovimentosocialqueduroucercade13anos.Osegundotemacentra-senaanálisesobrepolíticaspúblicas.OdoutorLiuBaocheng,daFaculdadedeComércioInternacionaldaUni-versidadedeLínguasEstrangeirasdeTianjineoprofessorassociadoLiuChengkundaFaculdadedeAdministraçãoeGestãodaUniversidadedeCiênciaeTecnologiadeMacau,apresentaramumateseintitulada“Aná-lisedapolíticapúblicacontraacrisefinanceiradosgovernoslocais,noenquadramentodasacçõesdejogoentreosgovernoslocaiseoGovernoCentral”.SugeremqueseadoptemmeiosdaNovaEconomiaInstitu-cionalqueampliamashipótesesconsagradasnaEconomiaNeoclássica,teoriadosjogoseeconomiainformáticacomoquadrodeinvestigaçãodepolíticaspúblicascontraacriseeconómicaadoptadasporgovernoslocais.Comoresultado,asmesmaspolíticassãosubstancialmenteumprocessodejogosquetememconsideraçãoosganhoseasperdasentreossujeitosdedecisão.Considerandoqueograudarealizaçãodosobjec-tivosdaspolíticasdoGovernoCentralestáessencialmentedependentedasopçõesestratégicasdosintervenientesnosjogosequeaadopçãoounãodestasestratégiaséfeitaessencialmenteemfunçãodoregimeregula-mentardosjogos,oafastamentodasconsequênciasdosjogosnão-coope-rativosentreosgovernoslocaiseoGovernoCentralestácondicionadopeloaperfeiçoamentocontínuodosrespectivosregimesqueservemasregrasdosjogos.Emúltimolugar,aprofessoracatedráticaWeiShuiying,daFacul-dadedeDireitodaUniversidadeWanlideZhejiang,apresentouassuasopiniõessobreapolíticapúblicadaRPCnaáreadegénerosalimentíciostransgénicosnocontextodaglobalização.Segundoela,oprocessodaglobalizaçãoprovocaainovaçãotécnicaanívelmundial,estandoavidadetodosinfluenciadapeloprogressodasmesmastécnicas.CombasenadescriçãodoconteúdofundamentaldessapolíticadaRPC,foramana-lisadosaformaçãoeoprocessodefeituradamesmaeabordadosalgunsproblemasdecorrentesdaqueleprocesso.Elaachavaqueaadopçãodeumapolíticapúblicaéoresultadodejogosentreumapluralidadedesu-jeitosdepolíticaequenoprocessodefeituradepolíticas,devemoptarporumaorientaçãodinâmicaeflexível,incentivandoaintervençãodapopulação.

1179VII.DosdesafiosdasociedadeedocontrolodogovernoNoprocessodeconstruçãodeumasociedadeharmoniosa,existemaindanãopoucascontradiçõeseproblemasquepõememcausaaharmo-niasocial.Emfacedisto,osgovernosdetodososníveisestãoincentiva-dosaexercercontroloadministrativoegestãodedesempenho,comvistaaresponderaosdesafiossociaisqueaparecemsucessivamente.Àvoltadosdesafiossociaisecontroloadministrativo,aparecemmuitostemasquemerecemabordagem.Antesdemaiserelativamenteàdesigualdadesocialereacçõesdosgovernos,ZhouGuanghuieYinDongshui,ambosprovenientesdaUni-versidadeJilin,procederamàanálisedasopçõespolíticasdoGovernodaRPCemfacedasdesigualdadessociaisnoperíodocompreendidoentre2002e2010,alegandoqueaopçãopolíticadoGovernodaRPCparaenfrentarasdesigualdadessociaiseainjustiçasocialeramainovaçãoide-ológica,ajustamentodaspreferênciasdoGovernoealteraçãodomododegovernação.Aseguir,oprofessorcatedráticoDingHuangeodoutorZhengXue-feng,daFaculdadedaCiênciaPolíticaeGestãoPúblicadaUniversidadeWuhan,apresentaramumestudoqueanalisaomodelodegovernaçãoemrededasegurançaindustrialdaPátrianocontextodasociedadeemrisco,considerandoque,naactualidade,asociedadedaRPCestáaenfrentarosdesafiosdeuma“sociedadeemduplorisco”decorrentesdamodernidadeetransiçãosocial.OriscodesegurançadaproduçãopassouaserumriscodemaiorrelevânciaedestaquenaPátrianomomentoactual.Omodelodamonitorizaçãomonistadasegurançadaproduçãoquedestacaopapeldogovernocaiuemsituaçãoembaraçosade“governaçãofalhada”.Comvistaaafastaresteembaraço,temqueinovaromodelodamonitorizaçãodesegurançaemprodução,nosentidodeimplantarumnovomodelodegovernaçãoemrede,comoenvolvimento,interacçãoecooperaçãodeumapluralidadedesujeitos—titularesdosinteressesnasegurançadaproduçãoeagentesquepartilhamosrespectivosriscos.VIII.DosgovernoslocaisedagestãodecidadesOséculoXXIseráumaépocaemqueprevaleceepredominaagovernaçãopelocidadão.NocontextoactualdagovernaçãopúblicadaRPC,comopodemlocalizar-sefigurasimportadascomoasociedadecivil

1180eagovernaçãopública,nosentidodeacelerarodesenvolvimentosocio-económicodoPaíseaperfeiçoarosinstitutosdemocráticosepromoverajustiça?Comosealocamospodereserecursosdagovernaçãopública?Comosedefinemascompetênciaseasobrigaçõesdossujeitosdagover-naçãoecomoseregulamasrelaçõeseexercíciodagovernaçãodestessu-jeitos?OsacadémicosintervenientesnaConferênciaresponderamaestasperguntasmedianteabordagens.Emprimeirolugar,focaramaspectosdasociedadeciviledagover-naçãopública.OprofessorcatedráticoAnYingmin,daFaculdadedeGestãoPúblicadaUniversidadedeAinão,referiuqueasociedadecivileagovernaçãopúblicasãogémeas,estandoaformaçãoedesenvolvimentodasociedadecivilsempreintimamenteligadosentresi,enquantooaper-feiçoamentopermanentedasociedadeciviltemjustamenteemvistaumamelhorexecuçãodagovernaçãopúblicadasociedade.Nestalinhadeen-tendimento,énecessárioprocederaumaestruturaçãoeficazsimultâneadasociedadeciviledagovernaçãopública,processoemqueoaperfei-çoamentodasociedadecivileaefectivaçãodassuasfunçõessãoextre-mamenteimportantes,umavezqueasociedadecivilnãopodesubsistirsemasorganizaçõesqueaintegram,nemsequeragovernaçãopúblicadasociedade.Emseguida,focaramosestudossobreoordenamentoregional.OprofessorcatedráticoYeLin,doCentrodeGestãoAdministrativadaUniversidadeDr.SunYat-Sen,apresentouassuasopiniõessobreoor-denamentoregionaldascidadesdaRPCnaépocapós-criseeconómicamundial.Referiuque,comaprogressivaurbanizaçãodoPaísecomodesenvolvimentoaceleradodascidades,surgemmuitosproblemasaní-veldegestãomunicipal.Assim,acriaçãodeumnovomodelodegestãomunicipaladequadoàsrealidadesdaurbanizaçãodaRPCmostra-secadavezmaisrelevante,especialmenteapósoschoquesdacrisefinanceiramundial.Decorridoscercade25anoscontadosdoiníciodareformaeaberturadaRPC,foiintroduzidonosprimeirosanosdesteséculoummodeloavançadodeordenamentomunicipaldoOcidente.AtesefezemprimeirolugarumresumosobreaevoluçãodagestãomunicipalnaRPCapósareformaeabertura,procedendoaanálisesrelativasaosimpactosdacrisefinanceiramundialsobreascidadesdaRPC,abordandoemseguidaosproblemaspolíticosimportantesqueessascidadesenfrentamna“erapós-crise”,aconstruçãodeummodeloparaoordenamentomunicipalmodernizado,nointuitodecontribuirparaaprossecuçãododesenvolvi-

1181mentopermanentedasmesmascidadesnocontextodefortesconcorrên-ciasmundiaiseintegraçãoglobal,bemcomodeprogressossocioeconó-micos.IX.DosgovernoslocaisegovernaçãodaszonasruraisNosrecentesanos,aRPCconseguiuumsucessoagradávelnofo-mentodaharmonizaçãosocialedesenvolvimentoeconómico.Noen-tanto,encontram-secertosdesafiosquantoaomodelodegovernaçãodascomunidadesrurais,nosentidodemanterodesenvolvimentosustentávelorganizativo.Emvistadisso,osacadémicosintervenientesnaConferên-ciausaramdapalavraapresentandosugestõesdesoluçãoeorientaçõesdedesenvolvimentoparafazerfaceàssituaçõesembaraçosasnagovernaçãorural.Primeiro,noaspectodofuncionamentodemocráticodascamadaselementares,osprofessoresMaBaobineRenXiaochun,ambosdaUni-versidadeJilin,frisaramqueaautonomiadasaldeiasruraiséumatenta-tivamuitosignificativanoempreendimentodademocracianacamadaselementaresapósareformaeaberturadaRPC,tendocriadosucessiva-menteemunidadesadministrativasbásicasinstitutosinovadorenestaáreacomainteligênciadosseusresidentes.Atítuloexemplificativo,naCidadeBaicheng,foramcriadosmecanismosinovadoresdegovernaçãodasaldeias,servindocomopontoderupturaapublicidadedosserviçosadministrativosdealdeias,tendoinstituídoumsistemaregulamentaranti-corrupçãoecorrecçãodaculturadoPartidonoenquadramentodos“TrêsRegimes”ecriadoumnovomecanismodeanticorrupçãoaníveldasaldeias.Istoémuitosignificativoparaoaperfeiçoamentodosistemadeautogovernodosresidentesdasaldeias,paragarantirofuncionamentoeficazdademocracianascamadaselementareseparaaceleraroempreen-dimentodenovasaldeiassocialistas.Aseguir,foramabordadosaspectossobreoexercíciodosdireitos.OprofessorLiHuai,daUniversidadeNormalXibeiproferiuumdiscursosobotema“Comooscarenciadospodemexercerlegitimamenteosseuslegítimos:observaçõessegundoaperspectivadopúblicosobreocasodaremodelaçãodaZona‘Chengzhongcun’deGuangzhou”.Emúltimolugar,foianalisadaatransformaçãofuncionaldego-verno.OsenhorYeGuiren,daUniversidadedeTecnologiadeHuanan,

1182apresentouasuateseintitulada“Estudossobreatransformaçãofuncio-naldosgovernosdasvilaseconomicamentedesenvolvidasdaCidadedeGuangzhou—naperspectivadoaperfeiçoamentodosistemadopoder-responsabilidade”.Tesequecomeçoupelaideiade“aperfeiçoamentodosistemadeatribuiçãodegoverno”consagradanoRelatóriodoXVIICongressodoPartido,pretendendo,comoesclarecimentodasfronteirasdopoderedaresponsabilidadeentreosgovernosdistritaisevilões,fazercorresponderopoderearesponsabilidadenasseguintesáreas:1.ªaperfeiçoarosistemadopoder-responsabilidadedosgovernosdacategoriadevila,conferindopoderesdeadministraçãoeconómicaacertosgovernosdestenível,nosentidodereforçarassuascompetênciasnasáreasdasfinanças,terras,segurançasocial,administraçãomunicipaleculturapública;2.ªelevaraeficáciainstitucional,procedendoàintegraçãoorgânicadascompetênciassemelhantes,próximaserelacionadas,optimizandoaalocaçãodeatribuiçõeserecursos,promovendoassuascapacidadescoor-denadoraseexecutivas,disponibilizandoumsuporteteóricoparaarefor-maemcursodosistemaadministrativodacategoriadevilas.X.DoreconhecimentodoEstadoedasacçõescontraacorrupçãoAcorrupçãopassouaserumproblemapolítico-socialquegrave-menteperturbatodosospaíses.Umdosseusaspectosmaistípicosepre-judiciaiséacorrupçãoinstitucionalizada.Nestesentido,nainvestigaçãosobreacorrupção,umtemarevestidodamaiorimportânciamassempreomitido,éjustamente,odosmecanismossociaisinformaisfavoráveisaoaparecimentoepropagaçãodacorrupção,quetêmcomomodalidadetípicaaredesocial.Amaioriadosestudosefectuadossobrecorrupçãosalientaasuacorrelatividadecomasmudançasdamodernização.Nare-alidade,nodecursodocrescimentodoEstado,umaconsciêncianacionaluniformeeograudeidentidadenacionaldocidadãotêmtambémumgrandeimpactonacorrupção.Muitosestudiososapresentaramsugestõesemedidasparareferênciasobreocombateàcorrupçãonainstitucionali-zaçãodaRPC.Emprimeirolugarerelativamenteàinvestigaçãosobresociedadescorruptas,oprofessorcatedráticoBaiRuidoDepartamentodeGestão

1183PúblicadaUniversidadedeJinan,procedeuàanalisesobreaestruturaeculturadaredesocialquedeterminaosurgimentodacorrupção,comaaplicaçãodasteoriasdocapitalsocialedaredesocial,sendoaperspectivadepesquisaviradaparaaredesocialdacorrupçãodeterminadaporme-canismossociaisinformaiseosrespectivoselementosculturaisepsicoló-gicos,deixandodecuidarpuraesimplesmentedosmotivospessoaisoucontroloorganizacional.Emsegundolugar,encontraram-seinvestigaçõessobreaidentida-denacionaleasacçõescontraacorrupção.OprofessorcatedráticoRenYong,daFaculdadedeCiênciaPolíticadaUniversidadeJiaotongdeXinan,opinouqueaSingapuradeentão,faceàsrealidadesdaestruturasocialeàdiversidadenoreconhecimentoétnico,criouumsistemacom-pletamentenovodevaloresfundamentaisnoprocessodaimplantaçãoeformaçãodoEstadomoderno,atravésdemecanismosinovadorescomoaremodelaçãodastradições,aeducaçãocívicaeaorientaçãoporelites,introduzindoemseguidaumaideiadacidadaniamodernaqueintegraoespíritopolíticoincorrupto.Combasenisto,foiconstituídoumsistemadegovernaçãonacionalquecontemplaaincorruptibilidadeeinstituiçõescontraacorrupção.AidentidadenacionaleainstitucionalizaçãocontraacorrupçãoquetêmformadoumarelaçãointeractivaecomplementarfomentamoprocessodaconstituiçãodeumEstadomodernizadodeSingapura,oquetemsignificadopositivoparaaRPCqueestánafasedetransiçãoeservirdereferência.Emterceirolugar,foiabordadaaprevençãodocrimenoexercíciodefunções.OprofessorWangWei,daEscolaPartidáriadaProvínciaGuangdong,referiuqueasbarreirastécnicasdosserviçosadministrativosprejudicamaeficiêncianarecolhadasinformaçõesnosmesmos.Porou-trolado,afontederecrutamentosingulardeinspectoresnaáreadaanti-corrupçãocomfaltadediversidadeerepresentatividadesuficienteentopeosacessosainformaçõesforadosistemadosserviçosdefiscalização.Porúltimo,abaixaeficiênciaderespostaàsinformaçõessobreanti-corrupçãodosserviçospúblicosfrustaodinamismodossupervisoressociaisedomercado.Porfim,odoutorLiXiaofei,daFaculdadedeCiênciaPolíticaeGestãoPúblicadaUniversidadeWuhan,proferiuumdiscursointitulado“Reflexõessobreosistemadaresponsabilizaçãoadministrativanascon-vulsõessociais—umaanálisesobaperspectivadecustostransaccionais”,

1184salientandoquearesponsabilizaçãoadministrativanesteseventoséumprocessotípicodetransacção.Noentanto,esteprocessoéinjusto,umavezqueoscustostransaccionaisdosintervenientesdesseseventossãosu-portadospelosgovernossemcontrapartida,nãotendodireitoaqualquerrendimento,colocandoosistemadaresponsabilizaçãonumasituaçãoembaraçosa.Aparticipaçãodosintervenientesnoprocessoderesponsabi-lizaçãoeaatribuiçãoefectivaaosmesmosdodireitoàpalavraéumasaídaparaafastarestassituaçõesdifíceis.XI.DaafectaçãoderecursosedaavaliaçãodedesempenhoNodecursodaconstruçãodeumasociedadeharmoniosaegovernotransparente,aindaexistemalgunsproblemasecontradiçõesquepõememcausaaharmoniasocial.Paraasuasolução,osgovernosdetodosospaísesesforçam-senosâmbitosdaafectaçãoderecursosegestãodedesempenho,comvistaasolucionarosproblemasdadistribuiçãoderecursos.Àvoltadaafectaçãoderecursoseavaliaçãodedesempenho,osestudiososparticipantesnaConferênciafizeramabordagens.Umadestasabordagensestárelacionadacomaapreciaçãodapres-taçãodeserviçospúblicosporpartedapopulação.NiXingeLiJiayuan,estudiososprovenientesdaUniversidadeDr.SunYat-Senafirmaramquenaspráticasdagestãopúblicaaolongodotempoestãoprogressivamenteconstruídasduasmodalidadesprincipaisdeavaliaçãododesempenhodaadministração-amodalidadedemediçãoobjectivaequantitativaqueimportaaanálisedecusto-efectividadeeamodalidadequeimportaaapreciaçãosubjectivadopúblico,dandoênfaseaindicadoresflexíveiscomograudesatisfação.Emacompanhamentodaevoluçãodomovi-mentodaNovaGestãoPública,amodalidadedaapreciaçãodaadmi-nistraçãopelopúblicoeraprezadaerecomendada.Noentanto,apartirdadécada70dotransactoséculo,estudiosos(emdestaqueB.Stipak,K.Brown,R.ParkseS.L.Percy)semearamumadiscussãosobreaefectivi-dadedaapreciaçãosubjectivopelopúblico,procedendoaoexamesobreestapressuposiçãocombasenasconcepçõesdeGestãoFina,examequedeuumresultadocompletamentediferente.Asegundaabordagemrespeitaaodesenvolvimentodaavaliaçãododesempenhodaadministração.ZhuoyueeMengLei,ambosoriundosdaUniversidadedeAmói,sublinharamqueonovoprogressodagestão

1185dodesempenhonosEUAenoReinoUnidonoséculoXXIpodedarinspiraçãoparaoaperfeiçoamentododesempenhodaadministraçãodoPaís,nosentidodepromoveraeficiênciaadministrativaeaqualidadedosserviçospúblicos.Oterceiroaspectodizrespeitoaomodelo-basedeapreciaçãododesempenhodosgovernoslocais.BaoGuoxianeZhouYunfei,estudio-sosprovenientesdaFaculdadedeGestãodaUniversidadedeLanzhou,referiramqueoReinoUnidofoioprimeiroPaísquepôsempráticaaapreciaçãododesempenhodaadministraçãoeétambémumdospaísesqueregistamummelhordesenvolvimentodaapreciaçãododesempenho.EmFevereirode2009,seteorganismosdoReinoUnidoincluindoaCo-missãoNacionaldeAuditoriaeosServiçosdaEstandardizaçãoEducativapublicaramosistemada“AvaliaçãoCompletaporÁreas”queentrouemvigoremAbrilde2009,criadocombasenasconclusõesfeitassobreosmodosdeavaliaçãodedesempenhoexistentes,emespecialosistemada“AvaliaçãoCompletadoDesempenho”emvigorem2001.Estesistemada“AvaliaçãoCompletaporÁreas”éumnovosistemadeavaliaçãododesempenhoexploradonocenáriodaevoluçãodaadministraçãoanívelinternacionaledaalteraçãodomododefornecimentodeserviçospúbli-cosnopróprioReinoUnido,tratando-sedeummodeloqueultrapassaosmodelostradicionaisdeavaliaçãododesempenho.Umestudosiste-máticodestesistemada“AvaliaçãoCompletaporÁreas”,comdomíniodastendênciasdaevoluçãodoinstitutodeapreciaçãododesempenhodaadministraçãonoestrangeiro,comvistaaintroduzirassuasessênciasnosistemadeavaliaçãododesempenhodogovernodonossoPaísémuitosignificativoqueraníveldainvestigaçãoteórica,queraníveldapráticaedaexperiência.Oquartoaspectotemavercomaavaliaçãododesempenhodogovernonodesenvolvimentoequilibradodoensinoobrigatório.OprofessorcatedráticoKongJie,daUniversidadeDr.SunYat-Sen,achaqueéoalvododesenvolvimentoequilibradodoensinoobrigatórioquecolocaaavaliaçãododesempenhodogovernonaagenda.Noentanto,aavaliaçãodaeducaçãoaefectuarnasescolaseaavaliaçãododesempe-nhodogovernosãodoisconceitosdiferentes,emboraestejamligadosentresi.Justamentepelaexistênciadestasdistinçõeseligações,éneces-sárioinvestigarumnovorumoparaavaliarodesempenhodogovernoemmatériadedesenvolvimentoequilibradodoensinoobrigatórioemGuangdong.

1186XII.DaexploraçãoconjuntaedacolaboraçãonagestãoentreossectorespúblicoeprivadoEntende-seporcolaboraçãoentreosectorpúblicoeorganismospri-vados,oarranjoconjuntodeprestaçãodeserviçospúblicosouexecuçãodeprojectospelossectorespúblicoeprivado.Deacordocomestearranjo,ambasaspartesintervêmeassumemresponsabilidadesemmedidasdife-rentes,desenvolvendoassuasespecialidades.Assim,resultamumasiner-giaeganhosparatodosemvirtudedesecomplementarmutuamemente.Relativamenteaisto,realizou-seumaabordagementreosestudiosospar-ticipantes.Emprimeirolugar,foitratadooaspectodacolaboraçãoentreosec-torpúblicoeorganismososorganismosprivados.OprofessorcatedráticoWongChamLi,daFaculdadedeAdministraçãoeGestãodaUniversida-dedeCiênciaeTecnologiadeMacaualegouqueafiguradacolaboraçãoentreosectorpúblicoeosorganismosprivadosapareceupelaprimeiraveznadécada90doséculoXXnoReinoUnido,figuraqueresultaessen-cialenaturalmentedaevoluçãodasrelaçõesentreossectorespúblicoeprivadodoReinoUnido.EssacolaboraçãoéreconhecidacomoalicercedoprocessodemodernizaçãodoEstadoecomofactorestratégicoeful-cralparaquepossafornecerserviçospúblicosmodernizadosedequalida-de,bemcomoparapromoveracompetitividadedopaís.Osegundoaspectoestárelacionadocomomecanismodeforneci-mentodebenspúblicosnascidades.OassistentedaUniversidadeDr.SunYat-Sen,WangQing,tomoucomoreferênciaocasodaaquisiçãodeserviçospúblicospelaZonaXdaCidadeSparaexplicaromodocomopoderealizarumaeficazdiversificaçãonofornecimento,quaisospapéisqueaadministração,empresaseorganizaçõesnão-lucrativasdevemde-sempenharnomesmofornecimentoeomodocomopodemserarticula-dasastrêsfunções.XIII.DoriscossociaisedagovernaçãopúblicaAgovernaçãoextraordináriaqueexpressaagestãodacontingênciadeeventospúblicosimprovisadas,torna-secadavezmaisimportanteparaoGovernoactualdaRPC.Acriaçãodeumsistemadegestãodacontin-gênciaéumpressupostonecessárioparaefectivarumaboagovernaçãoextraordinária.NaConferência,osestudiososabordaramtemassobreosriscossociaiseagovernaçãopública.

1187Oprimeirotemaestárelacionadocomosistemadegestãodacon-tingência.Atravésdainvestigaçãoeanálisedosistemadegestãodacon-tingênciadoGovernodaCidadedeYantai,oprofessorcatedráticoHuXiangmingeomestrandoWeiQingyou,daUniversidadedeAeronáuticaeAstronáuticadePequim,descobriramqueaindaexistemproblemasdeváriasordensnosistemadegestãodacontingênciaemvigornoGovernodoPaís.Nointuitodeequacionarsoluçõesparaestesproblemas,osau-toresdatesetentamapresentarumsistemadegestãodacontingênciadotipo“quasi-supraministerial”paraseadaptaràsnecessidadesdoGovernosdoPaísparafazerfaceaoseventosimprovisadosqueestãoaserincremen-tados.Osegundoaspectoabordadodizrespeitoàsegurançasocial.Opro-fessorcatedráticoZhuZhengweieomestrandoHuYongtao,daUniver-sidadeJiaotongdeXian,achamqueaagravaçãodosacontecimentosquepõememcausaasegurançasocialnocontextododesequilíbriosexualmerececadavezmaioratençãodosestudiososedapopulaçãoemgeral.Atravésdasistematizaçãodenumerososcasos,osmesmosformularamummodelorelativoàocorrênciadeeventosanálogoscombasenateoriadesistemasocial,empregandoomodelodecatástrofeparainvestigarara-zãodeserdaqueleseventos.Entretanto,procederamaanálisedolocusdecontroloemfunçãodomodelodaocorrênciaedomodelodecatástrofe,apresentandoaoGovernosugestõesrespeitantesamedidasemomentosdeintervenção.Oterceiroaspectorelaciona-secomaigualdadenogozodasinfra--estruturaspúblicas.OprofessorcatedráticoHuShuigen,daUniversida-deZhejiang,eamestrandaYeAnlidaUniversidadeRenmindaChina,referiramque,comareformaeabertura,aeconomiadaRPCtem-sedesenvolvidorapidamente,sendoosucessograndeenotório,estandoafortalecertodoopodernacionaletendoelevadomanifestantementeorendimentodapopulação.Apardisso,osproblemassociaistaiscomoadesigualdadeemrendimentoedistribuiçãoderiquezaficamcadavezmaissalientes.Noâmbitodaprestaçãodeserviçospúblicos,sobretudonasegurançasocialenasinfra-estruturaspúblicas,existeumenormedesigualdadeentreaszonasurbanaseasrurais,entreterritórios,comu-nidadeseindivíduos.Nestesentido,apromoçãodaigualaçãodeserviçospúblicosbásicospassouaserumamissãoprementedogovernonestafase,enquantoqueaigualsdadedegozodasinfra-estruturaspúblicaséparteintegrantedarelevânciadessamissão.

1188Oquartoaspectoestárelacionadocomosconflitosdeinteressesindirectos.AprofessoracatedráticaLiuLin,daFaculdadedeCiênciaPolíticaeGestãoPúblicadaUniversidadedeShandong,alegouqueos“eventosdemassas”tendemaaumentar,sendoumdosseustiposmaisespecíficososprovocadosporconflitosdeinteressesindirectos.Estescon-flitoscaracterizam-seporbaixarelatividadedeinteresses,improvisação,faltadeorganização,resistência,participaçãoalargadaemaiorfrequêncianaszonasurbanasdosdistritos.Estanovaformadeconflitoséprovocadaporcontradiçõesestruturaisprofundasnoperíododetransição.Essascontradiçõesmanifestam-senosseguintesaspectos:1.OPaísconservaamplospoderestutelaresedeautorização,aopassoqueestáalibertarocontrolosobreasociedade;2.Asociedadeestáemviasdeseautonomizarrelativamenteaocon-trolodoPaís,masencontra-senumasituaçãodefaltadeorganizaçãoeinstitucionalização;3.OPaísdominagrandequantidadederecursos,masaprovidênciaédecertomodoinsuficiente;asociedadetemnecessidadespremen-tesenãoéauto-suficiente,emvirtudedafaltaderecursos.FactosquecriamumatensãoentreoPaíseasociedade,tensãoquedecorredasalteraçõesestruturaisprofundasdoPaísedasociedadeverifi-cadasnoperíododetransição.XIV.Dasorganizaçõesnão-lucrativasedasociedadecivilApartirdosmeadosoufinaisdadécada80doséculoXX,organiza-çõesnão-lucrativaspassaramaserumtemainternacionalmenterelevantedeinvestigação,merecendomuitaatençãodosacadémicosanívelmun-dial.Tendo-seaacademiainteressadopeloambienteinstitucionalparaodesenvolvimentodestasorganizaçõesnão-lucrativasdaRPC,ocorreramalgunseventosdegrandeimpactoemvirtudedaimperfeiçãodosme-canismosdagovernaçãointernadasmesmas.Faceaisto,osacadémicosempenharam-se,nassessõesdaConferência,naprocuradeummodoparaafeiçoaragovernaçãointernadaquelas,bemcomodeummodocomopodecriar-seummodeloeficazdegovernaçãodasmesmas.UmadasfacetasabordadasteveavercomasrelaçõesentreoPaíseasociedade.OprofessorcatedráticoChenTianxiangeamestreXuYulin,

1189ambosdoCentrodeGestãoAdministrativadaUniversidadeDr.SunYat-Sen,usaramdapalavra,referindoqueoPaís,faceàsnecessidadesdeordemdocontrolosocial,aplicaumsistemadeduplatutelaàsorganiza-çõescivis.Comoconsequência,asorganizaçõesautónomasformadasporvoluntáriosdoestratomaisbaixodasociedadequefuncionamautono-mamenteestãodispostosaintegrarnosistemadeorganizaçõesoficiais,comvistaaserformalmentelegalizadas.Narealidade,elasfazempartedogrupodeorganizaçõesdosestratosmaisbaixosdasociedade,sendonumerosasnaRPC,cominfluênciasbastantegrandes;oseumododefuncionamentoeestratégiadeacçãosãodiferentesdosdasorganizaçõesoficiaisedemaisorganizaçõesdosestratosmaisbaixosdasociedade.Po-rém,muitopoucosacadémicosestãointeressadosnelas.Osegundoproblemaabordadoéodesenvolvimentoefunciona-mentodeorganizaçõesnão-lucrativas.OprofessorcatedráticoTianKaiopinouqueosistemadeconselhodedirecçãoéumtemaimportantenainvestigaçãointernacionaldagovernaçãonasorganizaçõesnão-lucrativas.Oprofessorprocedeuaumaanálisecompletasobreoquadrobásicodagovernaçãointernadeorganizaçõesnão-lucrativasedosproblemasnoseufuncionamento.Segundooacadémico,achaveparaoaperfeiçoamentodosistemadeconselhodedirecçãoconsisteemdefinirumafronteiraracionalentreafiscalizaçãoporpartedogovernoeaautonomiadessasorganizações,dandolugaraumcontroloapropriadoemprejuízodosis-temadaduplatutelapelogoverno.Aterceiraabordageméainvestigaçãosobreasorganizaçõesnão-lucrativas.OprofessorcatedráticoXuJialiang,daUniversidadeJiaotongdeXangai,afirmouquepodefazerusodaTeoriadaDependênciadeRecursosparaanalisarasorganizaçõesnão-lucrativas.Frisouqueestaspo-dem,comorecursodeestratégiasorganizativasealteraçãoatempadadopensamentoorganizativo,semcomprometerosobjectivospreexistentesdeorganização,ajustaraestruturaorganizativaealvosdedesenvolvimen-to,aadaptar-seàsalteraçõesdoambienteeassegurarodesenvolvimentosustentáveldasmesmas.Nodecursodestasactividades,podemdotar-seasmesmasdelegitimidadenosaspectosdepolítica,administrativa,socie-dade,direitoeorganizaçãointerna,contribuindoparaqueelaspossamdesenvolverassuasfunçõespositivasnaszonasrurais.Aquartaabordagemrelaciona-secomasrelaçõesinteractivasentreogovernoeorganizaçõesnão-lucrativas.AcadémicosoriundosdaUni-

1190versidadedeFinançaseEconomiadeYunnan,LuNengeYinYaqiong,achamqueagovernaçãopúblicaéumprocessodecolaboraçãonagestãoentreossujeitosdegovernaçãopluralista,comvistaaefectivaramaxi-mizaçãodosinteressespúblicos.Asrelaçõesinteractivasentreosserviçospúblicosenquantosujeitosdegovernaçãoeasorganizaçõesnão-lucrativascondicionarãoodesenvolvimentodestasúltimaseaeficáciadagover-nação.Narealidade,emvirtudedosatritosentreaadministraçãoeestasorganizaçõesnão-lucrativasedasdeficiênciasdasprópriasorganizações,éprovávelsurgiremformasderelaçõesderesistênciasousubordinaçãoquepõememcausaaeficáciadagestãosocial.Destemodo,nointuitodeviabilizarumdesenvolvimentocoordenadoentreaadministraçãoeasor-ganizaçõesnãolucrativas,optou-seporiniciarasuatesesegundoapers-pectivadagovernaçãopública,procedendoàanálisecombasenateoriadosjogos.Atravésdeumacomparaçãoderendimentos,chegou-seaumaconclusãodequeumgovernoracionaleasorganizaçõesnãolucrativasdevemoptarpelomodeloderelaçõescooperativas,sugerindotambémqueosmesmosadoptemumaestratégiaemdoissentidosqueconsisteemarticularasmedidasdereordenarasrelaçõesdaadministraçãocomoexteriorecomareformulaçãodosmecanismosinternosdasorganizaçõesnão-lucrativas,criandoemconjuntoummodeloderelaçõesinteractivasbenignas,formandoassimumenquadramentodegovernaçãocoopera-tivoedeparceria.XV.DaPolíticaedaAdministraçãoPúblicadeMacauMacaupossuimaisdeumséculodeexperiênciasdedesenvolvimen-todosectordejogo.EmvirtudedeosectordejogosjáterpassadoaseramaiorindústriadeMacauedeosistemadegovernodeMacausercaracterizadopelacolocaçãodoGovernocomoprimeiroórgão,asopçõespolíticasdoGovernoinfluenciambastanteomarketingdomesmosector.Assim,osestudiososabordaram,sobotemadaadministraçãopúblicaeodesenvolvimentosocialdeMacau,odesenvolvimentoeareformadagestãopúblicadeMacau.OsorganizadoresdaConferênciapretendemefectuarumaperspectivasobreofuturorumodaacademiadegestãopú-blicaanívelinternacional,atravésdapartilhadasexperiênciasrecolhidasnosdiferentesterritórios.EstasessãofoiamaisbrilhantedestaediçãodaConferência.Emprimeirolugar,foramapresentadosrelatóriosdeinvestigaçãodeMacaunaperspectivadopositivismo.WuShianghau,professorcatedrá-

1191ticodaUniversidadedeCiênciaeTecnologiadeMacaueEdwinaWen,mestrepelaFaculdadedeGestãodeEmpresasAgrícolasdaUniversidadeNacionaldeCiênciaeTecnologiadePingtungdeTaiwan,afirmaramquedostextosdosRelatóriosdeLinhasdeAcçãoGovernativadoGovernodeMacaupodemperceberqueasacçõesdoGovernosecentramessencial-mentenoaspectododesenvolvimentoequeaspolíticasculturaiseindus-triaissãomenosprezadas.OsmesmosacadémicosjulgamqueoGovernodaRAEMdeve,nadefiniçãodaspolíticasindustriais,intensificaroma-rketingdopatrimónioculturalmundial,tirandoproveitodasvantagensdosseussímbolosdo,fomentandoaindústriaturísticacomosimpulsosdosectordojogo.Emsegundolugar,odoutorTangTatWeng,daDirecçãodosServi-çosdeFinançasdaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau,opinouso-breosdesafiosqueoGovernodaRAEMenfrentanoaspectodeboaad-ministraçãonaaquisiçãodebenseserviços,referindoqueasboasacçõesgovernativaspressupõemadosrecursoshumanos,financeirosemateriais.Omaisessencialéqueaaquisiçãoadministrativasejafeitadeummodotransparenteeeficaz,oquetemsentidopositivoparaaalocaçãoderecur-sos.Paraestefim,aadministraçãotemqueprosseguiramaximizaçãodosinteressespúblicosnoprocessodeaquisiçãonosentidodefazervalerodinheiro.Oestudiosoapresentoutambémsugestõesparapromoveraboagovernaçãonaáreadaaquisiçãoadministrativa,tendoemvistacontribuirparaqueoGovernopossadefinirpolíticasapropriadaserepressãodosactoscorruptoseconspiração.Emterceirolugarabordou-seafacetadosuperavitdasfinançaspú-blicas.Nestamatéria,sãorelevantesdoisaspectos:oprimeiroéamanu-tençãodaestabilidadedasreceitaspúblicas;osegundoéarentabilidadedasdespesaspúblicasefectuadas.AsreceitaspúblicasdeMacausãopro-venientes,emgrandeproporção,dosimpostosdirectosdaconcessãodojogo,aopassoquenaelaboraçãodoorçamento,aRegiãoAdministrativaEspecialdeMacausegueoprincípiodamanutençãodasdespesasdentrodoslimitesdasreceitas,ouseja,oorçamentodasfinançaspúblicasdeveajustar-seàtaxadecrescimentodoprodutointernobruto(PIB).Nestesentido,ateseestudaessencialmenteasrelaçõesentreasdespesaspúbli-caseoPIBdeMacau,procurandonelasomodocomopodealocarmaiseficazeracionalmenteosuperavitdasfinançaspúblicas,nosseguintestermos:

11921.apresenta-sesucintamenteomodelodealocaçãodosuperaviteamudançadeatitudedacomunidadesobreomodode“distribuiçãoindis-criminada”;2.faz-seumaintroduçãobrevesobrealeidoregimeorçamentaldasfinançaspúblicasdeMacaueseusregulamentos;3.refere-seaexpansãocontínuadasreceitaspúblicasefunçõesdoGovernoeaoaltograudedependênciadoimpostodirectodecorrentedaconcessãodojogoquerepresentou59,92%dasreceitaspúblicasdoano2009;4.fala-sesobreaobservaçãorigorosadoprincípiodamanutençãodasdespesasdentrodoslimitesdasreceitas,descobrindoqueaverbadaclassificaçãofuncionaleconómicaestáacrescerpermanentemente,sóqueoGovernonãopretendeinvestiramaiorpartedosrecursosfinanceirosnoâmbitodoPlanodeInvestimentoseDespesasdeDesenvolvimentodaAdministração(PIDDA),masempregarosrecursosapenasemmanterofuncionamentodaadministraçãoenasacçõesdeasseguraraexecuçãodascompetênciasadministrativas;5.afirma-sequeossaldosfinanceirosacumuladosde100milmi-lhõesPatacasconstituemumabasefinanceirasólidaparaaRAEM;6.descobre-seque,nadotaçãodeverbasfinanceiras,oGovernodeveconsiderarprioritariamenteasdespesascorrentesdevencimentosesalários,bemcomoastransferênciascorrenteseemseguidaasdespesasdecapitaiscomoactividadesfinanceirasetransferênciadecapitais.Quantoàsdespesascominvestimentopúblico,temqueteremcontaafasedede-senvolvimentoeconómicoterritorialemqueMacauseencontra;7.revela-sequeoaumentodasdespesasnasfinançaspúblicadeMacauémuitomaisrápidodoqueasdespesasdecapitais,oquepodeafectarograudecontribuiçãodoorçamentofinanceiropúblicoparaaeconomiaglobal;8.verificou-seumacorrelatividademanifestamentepositivaentreasrubricasdaeducaçãoedosserviçospúblicosgeraiseosuperavitdasfi-nançaspúblicas,noentanto,asrubricasdaordempúblicaedasegurançapúblicareduzamnotoriamenteocrescimentodosuperavit;9.sugere-sequenaalocaçãodosuperavitdasfinançaspúblicassedevadarprioridadeàsnecessidadesdahabitaçãoeinfra-estruturasco-

1193munitáriaseemseguidaoreforçodasrubricasdasegurançasocialemrespostaàssolicitaçõesdacomunidade.Relativamenteaosprojectosdemanutençãodaordempúblicaesegurançapública,édereverasuaeficá-ciaerentabilidaderelativasaodesenvolvimentoterritorial.EstaúltimaediçãodaConferênciafacultouaosestudiososumapla-taformaparaintercâmbioeabordagemdostemasnoseiodagovernaçãopúblicaedaadministraçãoeficiente,entreoutros.AConferênciafoire-alizadacomêxito,tendoestesidouniformementereconhecidoporpartedosparticipantesestrangeiros.Indivíduosprovenientesdetodasossecto-resestãoconvencidosdequeaConferênciafoiumareuniãointernacionaldealtonívelacadémico,podendoimpulsionarvigorosamenteainvestiga-çãonostemasdaadministraçãopúblicaenapromoçãodascapacidadesdegovernaçãodoGoverno,sendomuitopositivaparaoaprofundamentodareformaadministrativanoâmbitodoGovernodaRAEMepodendoservirdereferênciaparaaimplantaçãodereformasadministrativasnoContinenteChinês,HongKongeTaiwan.