665Administraçãon.º89,vol.XXIII,2010-3.º,665-677UmaabordagemsobreagestãopromenorizadanoGovernodaRAEM*LouShenghua**I.LevantamentodaquestãoApósoretornodeMacauàpátria,sobretudoapósamanifestaçãorealizadanodia1deMaiode2007,aabordagemsobreascontradiçõessociaisdefundotemsidocadavezmaisardente.Porém,sebemqueasdiscussõessejamlongas,nãofoiconseguidaumaconclusãogeralmenteaceite.Emcomparaçãocomoutrosterritórios,ascontradiçõessociaisexistentesemMacau,senãopodemserconsideradasmuitocomplica-das,sãopelomenosbastanteparticulares.Tomandocomoexemploosconflitosocorridosnamanifestaçãorealizadaem1deMaiode2010,osresultadosobtidosporanálisesfeitascomaaplicaçãodeteoriaspolítico-sociológicasgeraisemaispopularespodemserfascinantes.Édesaberque,nodecorrerdamodernização,umadasfontesdainstabilidadesocialepolíticaéadistribuiçãoinjustadariqueza.Assim,foiinventadooCoe-ficientedeGiniparaefeitosdemediçãointegradadograudedivergêncianadistribuiçãodorendimentopelapopulação,coeficientequeégeneri-camenteusadoparaavaliaroestadodadistribuiçãodariquezanasocie-dade,constituindoumindicadorprincipaldealertaparajulgaremedirriscossociais.OórgãocompetentedaOrganizaçãodasNaçõesUnidas(ONU)atédefiniuovalorde0,4domesmoCoeficientecomo“linhadealerta”nadistribuiçãodorendimento.Queristodizer,umCoeficientedeGinisuperiora0,4(ovalormaisprecisoé0,382)significaqueadiscre-pâncianadistribuiçãodorendimentonorespectivopaísouterritórioéexcessivaeapossibilidadedeinstabilidadesocialaumenta.Nestesentido,ocoeficiente0,4éconsideradoo“pontocrítico”paraaocorrênciadein-segurançaeatédeagitaçãosocial.Paragestoresdasociedade,o“medode0,4”constituiumfenómenopolítico-psicológicogeraleespecífico.Muitoemboraapopulaçãotenhaumapercepçãosubjectivadequeadistribuiçãoinjustadariquezaémaisgravedoqueantesdatransferência*EsteartigofoiapresentadonaConferênciaAcadémicasobre“PromoveracapacidadedeGovernança”2010de2deJulho.**ProfessorassociadodoInstitutoPolitécnicodeMacau

666dasoberania,estaimagemnãoseencontraprovadaestatisticamente.AsinformaçõesobtidasatravésdeinvestigaçõesdivulgadaspelosserviçosresponsáveispelaestatísticademonstramqueoCoeficientedeGiniemMacau,em2007/2008,éde0,37,valorqueéomaisbaixoregistadonosúltimos20anos,invertendoatendênciadeaumentocontínuonoperíodocompreendidoentre1987/1988(0,39)e2002/2003(0,45)1.Seosdadosestatísticosnãoerrarem,adistribuiçãodariquezanasociedadedeMacausitua-senumlequerelativamenterazoável,nãoultrapassandoa“linhadealerta”,nematingindoumnívelsuficienteparasuscitarinquie-taçãodeagitaçãosocial.Então,porquerazãoocorreuumamanifestaçãocomconflitoviolento?Oquecustasaberéarazãoporque,relativamenteaosanosemqueseverificaramCoeficientesdeGinimaiselevados,asmanifestaçõesdenaturezaanálogaesusceptíveisdesuscitarinquietaçãosocialregistadasnosrecentesanosnãodimininuem,masaumentamesãomaisfrequentes?Domesmomodo,ataxadedesempregoégeralmenteconsidera-doumindicadorimportanteparamedirograudaestabilidadedeumasociedade.Numasociedadecommuitapopulaçãodesempregadanãoabrangidapelasegurançasocial,desfilesemanifestaçõesdosdesempre-gadosorganizadasparainvocaroseudireitoaoemprego,sãoprovavel-menteinevitáveis,eque,estasacçõesderuachoquemnecessariamentecomaestabilidadeeaordemsocial.Noentanto,apartirdoretornodeMacauàPátria,especialmentedesdeaaboliçãodomonopóliodojogo,aeconomiarecuperourapidamentedoestadodeestagnaçãoprolongado,desenvolvendonumanovapistaedeformaacelerada.Afaltaderecursoshumanospassouaserumacondicionanterelevanteparaocrescimentopermanentedaeconomia.Nestesentido,registou-se,segundoinforma-çãoestatísticamaisrecente,umaquedasucessivadataxadedesempregode6,8%em2000para2,9%noprimeirotrimestrede2010.Poroutraspalavras,jáestamosnumasituaçãodeplenoemprego.Noentanto,oqueéincompreensíveléarazãoporqueaparecemdesfilesemanisfestaçõescomconflitosviolentos,nocontextodeplenoempregoenumasociedadecombomníveldesegurançasocial.Independementedoreferidofactoserounãoumaconcretizaçãododizerfamoso“asteoriassãocinzentas”,seráaimensainsatisfaçãodaco-1“CoeficientedeGinicaiu0,08queéomaisbaixonosúltimos20anos”,in“JornalOuMun”,2deJaneirode2009,pág.A10.

667munidadeoresultadodequeogoverno,enquantogestordasociedade,ignoracompletamenteosproblemassociaisesolicitaçõesdapopulação,nasequênciadeestarfascinadopelosdadosbrilhantes?CertoéquecustamuitoparaoGovernoaceitartalconclusãoqueohumilha.Defacto,oGovernodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau(RAEM)temin-jectado,apósatransferênciadasoberania,recursosfinanceirosnasáreasdaeducação,saúdeesegurançasocialemquantidadesubstancialmentesuperioràdaAdministraçãoPortuguesa,factoqueébemnotório.Aliás,atéaomomentodarealizaçãododesfilede1deMaiode2010,oGover-no“benevolente”urgiudivulgarváriasmedidasquebeneficiavamapo-pulação,incluindoo“RegimedePoupançaCentral”.Apardisso,váriosserviços,taiscomoaDirecçãodosServiçosparaAssuntosdeLaboraiseoInstitutodeAcçãoSocialestavamocupadosaprogramaracçõessubse-quentesderegistoedeformaçãoeassistênciasocial,entreoutras.Estasacçõeseramdoconhecimentodetodaapopulação,poisforamdivulga-dasatravésdereportagensdosmeiosdecomunicaçãosocial,muitoem-boratenhamsidocriticadasporunscomosendoum“show”.Noentanto,um“show”quefoirepresentadocomtanta“força”reflectiu,emmaioroumenorgrau,aintençãodosserviçosemdarrespostasasolicitaçõesdaco-munidade.Porém,nodia1deMaio,foramrealizadostrêsdesfilesformadosporgruposdepessoasqueapresentaramsolicitaçõespluralistas.Algunsparti-cipantesdosmesmosentraramemconflitocomagentespoliciais,aoqueacomunidadeestavaatenta.Osdesfilesquepassaramaviolênciaeaplu-ralidadedesolicitaçõesdosparticipantesreflectem,decertomodoque,sebemqueapopoulaçãonãotenhaduvidadodasinceridadedemonstradapeloGovernoemdarrespostasàssolicitaçõesdacomunidade,atétendoreconhecidoqueomesmohaviaimplementadonumerosasmedidasbe-nevolentesdestinadasaopovo,asuaeficácianãochegouaserdemonstra-daempleno.AsdiscrepânciasentreassolicitaçõesdacomunidadeeasrespostasdoGovernocolocamumaquestãoesteúltimo,enquantogestordasocie-dade:comopodepromoverograudecorrespondênciaetempestividadedasrespostasàssolicitaçõesdacomunidade,paraalémdepostaempráti-caaboafé?Ouaindamaislongeaolongodestalinhadepensamento:oquepodeoGovernofazerparaconcretizarumagestãoeficazdosassuntossociaismediantedefiniçãodemedidassegundocritérioscientíficos?

668II.Problemaestrutural:problemasprincipaisqueasociedadedeMacauestáaenfrentarnomomentoOmaiorgraudecorrespondênciaeeficáciadaspolíticaspúblicasnosentidodemelhorresolveremosproblemassociaispressupõeumdiag-nósticoprecisodosmesmosedasuaorigem.ÉevidentequeosproblemasecontradiçõesquesurgemnoseiodasociedadedeMacauactualnãosãoidênticosaosverificadosatéàtransferênciadasoberania,nemàssitua-çõesvividasnaprimeirafasededesenvolvimentoapósaimplementaçãodaRAEM.NosprimeirosanosapósoretornodeMacauàPátria,entreosproblemassociaismaissalientespredominavamoseconómicosedesegurançapública,poisoagregadoeconómicoerarelativamentepeque-no,abasefinanceiraerafraca,ataxadedesempregoeraaltaeasegurançapúblicaeramá....Faceaestesproblemassociais,oGovernodaRAEMtomoumedidascomvistaaconteracriminalidade,fortaleceragestãodasegurançapúblicaecriarumambientesocialestávelefavorávelaodesen-volvimentoeconómicoedavidasocial,porumlado,eemdinamizar,poroutro,aeconomia,livrando-adaslimitaçõesdecorrentesdaexploraçãomonopolizada,comadefiniçãodaspolíticassectoriais,abolindoaexclu-sividadedaexploraçãodojogo.EmvirtudedasmedidastomadasteremincididosobreosproblemasnasuaessênciaedeasautoridadescentraisimplementaramatempadamentemedidasfavoráveisaMacau,comoaconcessãodevistosindividuaisdeviagemeacelebraçãodoAcordodeEstreitamentodasRelaçõesEconómicaseComerciais(CEPA),aeficáciademonstrourapidamenteque,aeconomiaentrounapistadeprosperi-dadeeasituaçãodasegurançapúblicarecuperou;tudoistoquebrouasdificuldadesqueimpediamodesenvolvimentosocialnosprimeirostem-posapósatransiçãodasoberania.Porisso,oGovernodaRAEMganhouamplamenteelogioseconfiança.Porém,aomesmotempoqueascontradiçõeseproblemassociaispreexistentesforamresolvidossucessivamente,asnovascontradiçõeseproblemassociaisacumularam-seaceleradamente,sendoassuascaracte-rísticasseremdiferentesdosproblemaspreexistentes.Enquantoascon-tradiçõessociais,nosprimeirostemposapósatransferênciadasoberania,predominavamessencialmentecomosendorelativasàeconomia,ouseja,denaturezaeconómica,taiscomoapequenaescalaeconómicaeainsufi-ciênciadeempregos,cujaresoluçãoimplicavaoaumentodoagregado,asquestõessociaisactuaisconcentram-senaáreasocial,tendonaturezaes-trutural.Destemodo,osproblemasactuaistornam-semaiscomplicados,emvezdesimplificados,relativamentoaosanteriores.

669Tomandocomoreferênciaosdoisprincipaissentidosdesolicitaçõesapresentadaspelosparticipantesdodesfilede1deMaiode2010,opri-mordialdosproblemaséodoemprego.Comooproblemadodesem-pregoverificadonosprimeirosanosapósatransferênciadasoberaniafoidevidoàfaltadeemprego,asmedidasqueoGovernodeveriaadoptartinhamemvistaacriaçãodemaispostosdetrabalho.Porém,àdatadehoje,odesempregonãoresultaunicamentedafaltadeemprego:nareali-dade,comaliberalizaçãodosectordejogo,grandequantidadedecapitaiseturistastêmcorridoparaMacau,factoquecriounumerosospostosdetrabalho.Comoestaprocuranãosesatisfaziacomostrabalhadoreslo-caisexistentes,oGovernonãopodiadeixardeautorizaraimportaçãodegrandenúmerodetrabalhadoresnão-residentesparasuprirafaltadere-cursoshumanoslocais.Emboraocontextotenhasidoassim,certonúme-roderesidenteslocaisencontravam-senoestadodedesemprego,pornãoconseguiremarranjarempregosadequados,fenómenoqueeraidentifica-docomo“enquantohádesemprego,existempostosdetrabalhosemcan-didatos”,ouseja“desempregoestrutural”.Nestesentido,paraoGovernodaRAEM,osmeiosderegulararesoluçãodoproblemadodesemprego—aumentodonúmerodepostosdetrabalho—jamaisfuncionaram,sendonecessárioprocurarumanovamedidaforadaconvencionalparaasuasolução.Umoutroaspectoestáligadocomahabitaçãodapopulação,oqualtambémnãoéumproblemadeagregado(quantidadetotal),massimestrutural.EmMacau,existem200a210milfracçõesautónomascons-truídas,enquantototalizam160a170milagregadosfamiliares,ouseja,existem1,24fracçõesautónomasporagregadofamiliar.Queristodizerque,acadaagregadofamiliarpodeatribuir-semaisdeumafracçãoautó-noma.Defacto,maisde70%dosresidentespossuihabitaçãoprópria.Seassimé,amaioriadosresidentesdeviaficarcontente,poisasfracçõesdequesãoproprietáriosvalorizam.Muitopelocontrário,apopulaçãoemgeralqueixa-se,porquê?Pois,asubidaaceleradadopreçodehabitaçãotornavãsasexpectativasdapopulaçãoquesurgemcomoaumentodoseurendimentoounosentidodemelhorarascondiçõesdealojamento.Seráque,emfacedosfortesapelosapresentadospelosresidentesàresoluçãodosproblemasdehabitação,oGovernoselimitaaopensamentosimplesdeconstruirgrandenúmerodehabitaçõespúblicas?Emtermosglobais,oproblemanãosurgecomainsuficiênciadehabitaçõesexistenteseasubi-dadopreçodefracçõesautónomasnãoresultadafaltadeofertaglobaldehabitações.Oquenãoédeignoraréofactordeespeculação.Narealida-

670de,osproblemasdehabitaçãoededesempregosãobastantesemelhantes,ouseja,“enquantohácasasdesocupadas,existempessoasquenãoconse-guemarranjarumacasa”.Assim,oquereflecteé,outrossim,airracionali-dadeestruturalnaatribuiçãodehabitação.Quantoaoutrosproblemassociais,citamosunsexemplos.Seráqueesteproblemaselimitaàinsuficiênciaemtermosdaquantidadetotal,nãotendonadaavercomairracionalidadenaqualidadeeestru-turadamesma?Seráqueoproblemadetrânsitoseresolveapenascomoarruamentopermanente,dispensandoaconsideraçãodacomponenteestruturaldeveículoseomododedeslocaçãodapopulação?Seráqueoproblemadaterrasesolucionacomosconstantesaterrosnomarparaaumentaraofertadossolos,sempensarnoaperfeiçoamentodautiliza-çãodosmesmosrecursosmedianteumplaneamentodeaproveitamentoracionalizado?Osrestantesproblemaspodemserponderadosdemaneiraanáloga.Alémdaáreadevidadapopulação,encontram-seaindanaáreaeconómicacontradiçõesdenaturezaestrutural,taiscomooproblemadaprimaziadeumaindústriaversusadiversificaçãodaestruturaindustrial.Podeafirmar-sequeosproblemasestruturaispassaramasercontradiçõesprincipaisnarealidadequeurgeencarardirectamenteesolucionarefecti-vamente.Denotarqueorealcecolocadonaexistênciadeproblemasestrutu-raisnãoquersignificarainexistênciadeproblemasdequantidadeglobal,massim,queemtermoscomparativos,osproblemasestruturaissãomaissalientes.Osproblemasestruturais,relativamenteaosproblemasdequanti-dadeglobal,sãomaisfáceisdeserencobertoseignorados.Earesoluçãodosprimeirosnãoémaisfácilqueadossegundos,aoinvés,éemcertamedida,aindamaisdifícil.ParaoGovernoqueéoprincipalresponsávelpelagestãodasociedade,énecessárioquerepenseeajusteomododere-gulaçãoparafazerfaceaosproblemassociaisestruturais.III.Gestãopormenorizada:promoçãodoajustamentodaformaderegulaçãodoGovernoÉdeafirmarqueomododegovernaçãodoGovernodaRAEMédiferentedodaAdministraçãoPortuguesaqueconsistiaem“inacção”.ComaimplantaçãodaRAEM,oGovernotemagidocomdeterminação,

671tomandodecisõesresolutas,sendoosresultadosobtidosbemevidentes.Comarecuperaçãoeconómicaeoaumentodosrendimentosfinancei-ros,oGovernotemrespondidodeformaactivaàssolicitaçõessociais,nosentidodereforçaraaplicaçãodosrecursosnasáreasdaeducação,saúdeebemestardapopulação.Noentanto,ocrescimentoeconómicocontribuiparaadesagregaçãodacomunidade,tornandoosdiferentesinteressesdosdistintosgrupossociaismaissalientes.Apardisso,osefeitosdasmedidasdeconcessãodebenefíciosgerais,comoo“Planodecomparticipaçãope-cuniárianodesenvolvimentoeconómico”,estãoadecair,factoqueapelaàconcepçãodemedidasvocacionadasparaumtratamentodiferenciadoecomincidênciasnospontoscríticos,parafazerfaceaosproblemassociaisestruturais.Oaumentodefactoresheterogéneoseascomplicaçõesdaso-ciedadedificultamomododegestãoextensivadecurtoprazoeimprovi-so,tornando-senecessária,assim,atransiçãotempestivaparaumagestãominuciosaacritériocientífico.Agestãopormenorizadapressupõeumagestãocientífica,pretenden-doumaperfeiçoamentoderesultadosdegestãonosentidodeprestaçãodeserviçosdequalidadeepromoçãodaeficiência,medianteconcepçãoeoperaçõespormenorizadasnosistema,fluxoetécnicadegestão.Emrela-çãoaoGoverno,apráticadagestãopormenorizadapodeserpromovidanosseguintesaspectos:1.IntegraçãoesincronizaçãodosistemadegestãoOesboçodosistemaburocrático(dehierarquia)inerenteàorgani-zaçãogovernamental,queéumprodutoprópriodadivisãodetrabalhosegundoaespecializaçãonasociedadeindustrializada,caracteriza-sepelocontrolohierarquizadoegestãovertical.Ocontrolohierarquizadoverti-calé,semdúvida,favorávelaocomandouniformenoseiodaorganiza-ção,masprovocaaseparaçãoeautonomizaçãodesubunidades,sendoasituaçãomaisgraveoaparecimentodo“governofragmentado”,emquefaltaconsensosobreosobjectivosarealizarentreosserviçosquelutampelopoder,masnenhumdelesassumeresponsabilidades.Um“governofragmentado”nãoécapazderesponderàgestãodeassuntosinter-servi-ços.Umdeterminadoproblemasocialnemsempreépossíveldesertra-tadoporumsóserviço,masenvolveváriasáreasgovernativas,carecendodeumagestãocoordenada.Defacto,osgovernostradicionaisdosistemahierarquizadodemonstramasuaincompetêncianagestãodeassuntosinter-serviços.Devidoaestefacto,nodecorrerdareformadaprestação

672deserviçopúbliconoséc.XXI,orealcedadoàcooperaçãotranssectorialinstitucionalizada,regulareeficaz,comvistaapromoverovalorpúblicodogovernointegradoeagovernaçãoporredepassouaserumaideiainovadoranagestãopública2.Narealidade,noprocessoderegulação,oGovernodaRAEMenfrentacomfrequênciaproblemasnotratamentodeassuntosinter-serviços.Paraalémdostemasmaisabordadosnasociedadequeenvolvemumapluralidadedeserviços,taiscomo“estabelecimentoshoteleirosilegais”efiscalizaçãosobretrabalhadoresclandestinos,ocasoda“listagemdapoupançacentral”reflecteigualmentequeentreosservi-çosnãoexisteumacoordenaçãoecolaboraçãoinstitucionalizadaeficaz.Podemosafirmarqueacriaçãodeumsistemadegestãoadministrativaquefuncionaharmonizadaeintegradamenteéopressupostodarealiza-çãodagestãopromenorizadanoâmbitodoGoverno.2.ApormenorizaçãonaconcepçãodepolíticasDesalientarqueaspolíticaspúblicassãoomeiodegestãomaisre-levantedequeoGovernodispõeparaaresoluçãodeassuntossociais.OGovernorespondeetomadecisõesemrelaçãoàssolicitaçõeseproblemassociaisjustamenteatravésdepolíticaspúblicassistematizadas.Nestesen-tido,aformulaçãodepolíticaspúblicasacritériocientíficoéummeiofundamentalparaaregulaçãodasrelaçõeseinteressessociaiseparaarealizaçãodaigualdadeejustiçasocial.Noentanto,nadefiniçãodepolí-ticasgovernamentais,édadasemprepreferênciaàposiçãointegrada,ouseja,noprocessodadefiniçãodepolíticas,émuitasvezesadoptadoumresultadoorientadopelo“maiorfactorcomum”obtidosegundo“enga-tes”dediferentesgruposdeinteresse.Nassituaçõesnormais,estetipodeprocessodedefiniçãodepolíticasnãoéerrado,porém,osgruposdein-teressesespecíficosedeminoriassãosusceptíveisdeserignoradosouatésacrificados.Narealidade,nãoédifícilverificarqueosprodutospúblicosabastecidospeloGovernoseapresentamuniformizados,estandardizadoseespecificados.Édereconhecerqueaspolíticasadoptadassobaorien-taçãodapreferênciaintegradaeosprodutospúblicospadronizadosnãofacilitamarespostaàssolicitaçõesprópriasdosgruposespecíficos,muitomenosàssolicitaçõespersonificadas.Comaevoluçãosocial,assolicita-çõesdacomunidadeapresentam-secadavezmaisdiversificadasepersoni-2StephenGoldsmitheWilliamD.Eggers,“Governaçãoporrede,umanovaformadeserviçospúblicos”,traduçãodeSunYingchun,EditoradaUniversidadeBeijing,2008,pág.2e3.

673ficadas;porisso,umarespostamaisperfeitaàssolicitaçõesdiversificadasdacomunidadesocialformuladaspelasdiferentescomunidadesdependedadefiniçãodasmedidasmaispromenorizadasemvezdasgeneralizadas,nosentidodefazercorresponderasmedidasaosseusobjectivos,tomandoematençãoacombinaçãoecomplementaridadedasmesmas,evitandoadefiniçãodemedidasavulsaseimprovisadas.Analisandodeummodoobjectivo,aolongodosdezanosapósatransferênciadasoberania,adefiniçãodaspolíticastemsidoaperfeiçoadaconstantemente,nomeadamentenoquedizrespeitoaconsultas.Noen-tanto,noaspectodaconcepçãodepolíticas,subsistemproblemasrelativasàfaltadesistematização,complementaridadeecorrespondênciaaosseusobjectivos.Atítuloexemplificativo,éduvidososeo“Planodecompar-ticipaçãopecuniárianodesenvolvimentoeconómico”jáexpressamaiorjustiça.Umoutroexemploéapolíticadehabitaçãopública:sebemqueelapossaassegurarahabitaçãoparaapopulaçãoeconomicamentemaisfrágil,quemsepreocupacomasnecessidadesdehabitaçãodaclassemé-diaqueaufereumrendimentomédioincapazdeadquirirasuamoradianomercado?Alémdisso,existemaindalacunasemmuitossectoresqueurgeintegrarequedevemigualmenteconstituirmatériasessenciaisdepormenorização,talcomooreconhecimentodaqualificaçãoprofissional,àqualacomunidadeprestamuitaatenção.3.RacionalizaçãoecoberturaintegraldoprocessodegestãoNapráticadaNovaGestão,areengenhariadoprocessoérecomen-dadaemvirtudedeserconsideradaumatécnicaimportanteeeficazparaapromoçãodaeficiênciadagovernação.Opróprioprocessoéummeiodecontroloparaassegurarqueosactosatinjamosseusobjectivos,en-quantoaracionalizaçãodoprocessodegestãoéumcontéudoessencialaconcretizarnoâmbitodapromenorizaçãodagestão.Osfenómenosres-peitantesàduplicação,regidez,confusãoeerrosresultantesdoprocessodegestãoirracionalnapráticadeactosadministrativosnãosãoraros.Asobrasemviaspúblicascausamdecertezainconvenientesaosseusuten-tes;noentanto,parecequeasobrasde“abertura—recuperação—novaabertura-novarecuperação”serepetemcomfrequência.Ecadaumadasobrasé“necessária”eatésãode“últimorecurso”,enquantoosserviçoscompetentes“pedemdesculpa”com“todaasinceridade”,prometendo“reduzirquantopossível”osseusimpactoscomofazemhabitualmente.Domesmomodo,osresidentestambémnãosabemarazãoporqueno

674processamentodepedidoscomunsdeaprovaçãoadministrativa,unssãodeferidoscommaiscelebridadedoqueoutros,aparecendo,devezemquando,casosdeexecuçãoantesdocumprimentodetodasasformalida-desouratificaçãosucessivaemcasossemnaturezaurgente.Cita-secomoexemploocasodas“obrasdeampliaçãodoEdifícodaPraiaGrande”,emqueomaispolémicoemaissujeitoàcríticadapopulaçãoéapublicaçãodoactodeautorizaçãonoBoletimOficialváriosmesesapósaconclusãodasrespectivasobras.Casossemelhantesnãofaltam,quernoâmbitodanomeaçãodepessoal,quernodaconcessãodeterrasparaarrendamento.Assim,emboraoGovernodaRAEMsetenhaempenhadoconstante-menteapartirdatransferênciadasoberanianasimplificaçãodasforma-lidadesadministrativasenacriaçãode“centrosdeprestaçãodeserviçosaopúblico”,háumespaçobastanteamploaaperfeiçoarnoprocessoadministrativo,noquedizrespeitoàreduçãodetrâmites,controlodatempestividadeecustos,bemcomonaelevaçãodaeficiência,comvistaaaproximar-seàracionalizaçãoecoberturaintegraldoprocessodegestãoexigidospelapormenorizaçãodagestão.4.ModernizaçãoedigitalizaçãoemtécnicasdegestãoAstécnicasdegestãoenvolvemumamatériabastanteabragente,re-ferindo-senopresenteartigoessencialmenteaosmeiostécnicosdagestãoadministrativa,emespecialaosmodosdepromoçãodapormenorizaçãodegestãomediantetecnologiaelectrónica.Hojeemdiaatecnologiain-formáticaalteraprofundamenteomododevidadoHomemedopensa-mento;asobrevivênciaelectrónica,tambémconhecidapelo“serdigital”,passouaserumfenómenosocialgeneralizado.Entretanto,atecnologiainformáticaestáaalargaroâmbitodosmeiosdegestãosocialdisponíveisàAdministração,criandocondiçõestécnicasinovadasparaagestãopor-menorizada.Relativamenteàprestaçãodeserviçospúblicos,aaplicaçãodatecnologiainformáticacontribuiparatornarosserviçosadministrati-vosmaisacessíveis,tambémparaamelhoriadaeficiênciadasuapresta-ção,satisfazendoemmaiorgraupossívelasnecessidadesdosdestinatáriosrelativosadiversosserviços.Quantoàgestãosocial,aaplicaçãodatecno-logiainformáticapossibilitaatransmissãomultilateraldasinformaçõessobreagestão,oqueéfavorávelàtomadadereacçõestempestivasecor-rectasparaosproblemassociaisporpartedosserviçoscompetentes,bemcomoaoaperfeiçoamentonacomunicaçãoecoordenaçãoentrediferentesserviçospúblicos.Apropósitodaadesãodoscidadãos,atecnologiainfor-máticapodepromoveraparticipaçãopolíticadosmesmos,aumentandoe

675desobstruindooscanaisdecomunicaçãoentreapopulaçaoeoGoverno,possibilitandoconversaseintercâmbioentreelesnumamesmaplatafor-ma,fazendocomqueagestãounilateraltradicionalpasseàgovernaçãoparticipativacomum.Édereconhecerque,apartirdatransferênciadasoberania,oGover-nodaRAEMtemprestadoatençãoàpromoçãodaeficiêncianagestãoadministrativacomaaplicaçãodatecnologiainformáticaactualizada,ampliandosucessivamenteoleguedeprestaçãodeserviçosde“GovernoElectrónico”.Atéaomomento,maisdeumacentenadeitensdeserviçossãodisponibilizadosatravésdainternet,incluindorecenceamentoeleito-ral,declaraçãoderendimentosparaefeitosfiscais,reservadeequipamen-tosdesportivospúblicos.Noentanto,comvistaàsatisfaçãodasexigênciasdecorrentesdodesvenvolvimentourbanísticonofuturoedapromenori-zaçãodagestãomunicipal,énecessárioformularumprojectoda“cidadedigital”,nosentidodedesenvolverumsistemadeserviçodacidadeporrádio,aplicando-seamplamentetécnicasinformáticasnaadministraçãopromenorizadanocontrolodotráfego,vigilânciadoambiente,admi-nistraçãodaterra,aténafiscalizaçãodasobrasilegais.Assim,aelevaçãodoníveldapormenorizaçãodagestãourbanísticatorna-secadavezmaisviávelepremente.5.ClarificaçãodasresponsabilidadesadministrativasÉclaroqueumagestãopromenorizadanãopodeprescindirdeumsistemadegestãointegrado,tomadadedecisõesadministrativasacritériocientífico,racionalizaçãodoprocessodegestãoetécnicasdigitaisdeges-tão.Noentanto,osobjectivosintegradosnagestãopromenorizadapo-demigualmentecairemvão,casonãoestejaestabelecidoummecanismoqueassegureaadministração.Assim,aconcretizaçãodagestãopromeno-rizadasópodeserasseguradacomoestabelecimentodeumsistemaderesponsabilidadeclaro.Estesistemaderesponsabilidadecompreendeascomponentescomoaanatomia,aassunção,aconcretizaçãoderesponsabilidades,bemcomoaresponsabilização.Todasestascomponentestêmqueserclaras,consti-tuindo-seassimumacadeia,comvistaaassegurararealizaçãodosobjec-tivosdegestão.Deentreestascomponentes,aprimordialéaclarificaçãodosresponsáveis,ouseja,dostitularesquedesempenhamasfunçõeseas-sumemasresponsabilidades,emespecialaidentificaçãodapessoaquemassumeasfunçõesdedirecçãodosrespectivosserviçoscompetentes.Re-

676lativamenteàanatomiaeconcretizaçãodasresponsabilidades,estastêmavercomoâmbitoetiposderesponsabilidades,sendoacorrespondênciadedireitosàsresponsabilidadeseoequilíbrioentreasfunçõeserespon-sabilidadesumprincípiobásicoparaaassunçãocomumderesponsabi-lidades.Sebemquearesponsabilizaçãoqueficanofinaldacadeiasejarelativamentedifícildeefectivar,asuaconcretizaçãoéindispensávelparaassinalarasuarelevância.ComaimplantaçãodaRAEM,osapelosformuladosporpartedapopulaçãoaoestabelecimentodeumsistemaderesponsabilidadead-ministrativa(sobretudooregimederesponsabilizaçãodostitularesdecargos)nuncacessaram.AtéAgostode2009,oregimejurídicodafunçãopúblicarevistopassouaregularemcertamedidaamatériaderespon-sabilidadesadministrativasdopessoaldedirecçãoechefia.Noentanto,emvirtudedoscondicionalismosdecorrentesdoregimededelegaçãoadministrativaemvigor,nãofoiefectivamenteestabelecidoumregimederesponsabilidadequeimponhaacoincidênciaentrepoderesarespon-sabilidadescombaseemcargos.Easrelaçõesderesponsabilidadesentreodeleganteeodelegadonãosãoclaras.EmboraoChefedoExecutivoeodirigentedosrespectivosserviçospediramrecenteepublicamente,pelaprimeiravez,desculpapeloserroscometidosnaelaboraçãodarelaçãodosbeneficiáriosdoregimedepoupançacentral,éprovávelqueesteactoemsiprópriotenhamaisavercomascaracterísticaspessoaldelíder.Porém,apromenorizaçãodegestãoexigeumainstitucionalizaçãoemvezdaconsciênciapessoal.Poroutrolado,aconcretizaçãodagestãopormenorizadadepende,paraalémdascomponentesmateriaissupracitadastaiscomoosistema,oprocessoeatécnica,deumelementosubjacentemasimprescindível,queéaideiadegestão.Aúnicaideiadegestãocompatívelcomagestãopor-menorizadaéoprimadodaprestaçãodeserviços.IV.ConclusãoEmresumo,comodesenvolvimentodaRAEMjáentranumanovafasehistórica,osactuaisproblemasdacomunidadeconcentram-semaisnaáreasocial,osquaissãomaiscomplicadosedenaturezaestrutural.Esãodiferentesdosproblemasverificadosnosprimeirostempossub-sequentesàtransferênciadasoberania.Osurgimentodestesproblemasestruturaisderrogaosefeitosdasformasdegestãoextensivaemedidas

677deconcessãodebenefíciosgeraisdecurtoprazoeimprovisas,factoqueapelaàconcepçãodemedidasdiferenciadasedemaiorcorrespondênciacomasnecessidades,bemcomoumapormenorizaçãodegestão.Nestestermos,emfacedasrealidadesdequeosproblemassociaisestruturaisqueseacumulamsucessivamentejápassaramaserfactorespredominantesquecondicionamodesenvolvimentosocial,énecessárioqueoGovernodaRAEMaltereatempadamenteomododeregulação,implementandoepondoemexecuçãoapormenorizaçãodegestãonosaspectosdeideias,regime,tomadadedecisões,processoetécnica,comvistaarealizarain-tegraçãodosistemadegestão,promenorizaçãodaconcepçãodemedidas,racionalizaçãodoprocessodegestão,modernizaçãodatécnicadegestão,clarificaçãodasresponsabilidadesdegestão,dominandoainiciativadaadministraçãosocial.Assim,épossívelenfrentarasociedadecomplexaqueestáparavir,comumamelhorqualidadedeprestaçãodeserviçospúblicoseumaadministraçãodemaioreficiência,promovendoconstan-tementeoníveldaadministraçãosocial,comoobjectivodedarpassosnosentidoderealizarosobjectivosapresentadoscomolinhaorientadoraparaaacçãogovernativaqueconsisteno“desenvolvimentoconcertadoeprogressoharmonioso”.

678

679Administraçãon.º89,vol.XXIII,2010-3.º,679-693PromoçãodacapacidadedoGovernodaRAEMnaexecuçãodaspolíticas*YinYifen**OnovoGovernodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau(RAEM)adoptouoprincípiodegovernaçãoqueseexpressanoslogan“continuaçãoeinovação,paracriarmosharmoniasocial”,dedicando-seaofomentodadiversificaçãoadequadadaeconomia,àelevaçãodaqua-lidadedevidadapopulaçãoeàinovaçãodosistemadegovernação,comvistaacriarumanovaregiãoadministrativaespecialmaisrica,maises-távelemaisharmoniosa.NoRelatóriodasLinhasdeAcçãoGovernativapublicadoemMarçode2010,oGovernodaRAEMapresentoucomolinhaorientadoraparaaacçãogovernativadocorrenteanoedosanossubsequenteso“desenvolvimentoconcertadoeprogressoharmonioso”,oquemereceuamploreconhecimentodacomunidadeedapopulação.Noentanto,comoreferemoscomentáriosdaimprensa,independentementedasbonitasdescriçõesconstantesdoprojectodegovernação,omaisre-levanteéaconcretizaçãosucessivadasrespectivasmedidasporpartedoGoverno.Aistoestáligadoumproblemarelativamenteà“capacidadedeexe-cuçãodepolíticas”,ouà“capacidadedeexecuçãodoGoverno”.DuranteaprimeiradécadaapósoretornodeMacauàPátria,afaltadeconcretiza-çãodemuitasideiasdagovernaçãoapresentadasconstituiuumdosprin-cipaisproblemasqueembaraçaramoGovernodaRAEM.Defacto,boapartedosresidentesnãoestáinteressadanosassuntosconstantesdosre-latóriosdaslinhasdeacçõesgovernativas,essencialmenteporqueaexpe-riêncialhesdemostraquemuitasdaspretensõesevisõesdepolíticasapre-sentadasnosmesmosrelatóriosnãosãosusceptíveisdeserconcretizadaseimplementadas.Recentemente,o“casodalistaprovisóriadeatribuiçãodadotaçãodoRegimedePoupançaCentral”queexcluiuosresidentesdeterceiraidadequenãotenhamregistosdesaídadoterritóriodalistadebeneficiáriosdoregimedeprevidênciacentral,ocorridonoâmbitodaimplementaçãodo“regimedesegurançasocialdedoisníveis”,reflecte,*EsteartigofoiapresentadonacomferênciaAcadémicasobre“PromoveracapacidadedeGovernança”2010de2deJulho.**ProfessorassociadoconvidadodoCentroparaaInvestigaçãodePolíticasSociais,EconómicasePúblicasdoInstitutoPolitécnicodeMacau.

680maisumavez,umproblemaintrínsecodoGovernodaRAEMqueurgeresolver,promovendoasuacapacidadedeexecução.I.Levantamentodaquestão:o“casodalistaprovisóriadeatribuiçãodadotaçãodoRegimedePoupançaCentral”reflecteonívelbaixodacapacidadedeexecuçãodoGovernoO“Regimedesegurançasocialdedoisníveis”éumsistemasin-gulardeMacauapresentadopeloGovernodaRAEMpararesponderàssolicitaçõesdacomunidade,depoisderevistoosistemapreexistenteetomandocomoreferênciaasexperiênciasrecolhidasdoExterior.EstesistemadisponibilizaaosresidentesdeMacausegurançadedoisníveis—segurançasocialepensãodevelhice—cabendoaoFundodeSegu-rançaSocialasegurançabásicaeaumfundodeprevidênciacentralnão-obrigatóriaumasegurançamaisabrangente.Muitoemboraestesistemadedoisníveissesujeiteaindaadiscussãonosaspectosdamanutençãodeigualmontantedecontribuiçãopararesidentescomrendimentosbemdesiguaisedafaltadeclarezadasresponsabilidadesdosempregadoresquantoàcontribuiçãoparaumfundodeprevidênciacentraldo2.ºnível,asuaideiafundamental—oalargamentodacoberturadoregimedese-gurançasocialeapromoçãodaqualidadedomesmo—ébemaceitapelacomunidade.UmoutroaspectoqueébemvindopelapopulaçãoéoqueoChefedoExecutivo,FernandoChuiSaiOn,prometeuduranteasuacampanhaeleitoral,sobreainclusãonoregimedesegurançasocialpree-xistentedosidososquenãobeneficiamdepensãodevelhice,nemdeas-sistênciasocial.Comefeito,ataxadecoberturadepensãodevelhicetemsidoinferiora40%,constituindoumobstáculoparaodesenvolvimentodasegurançasocialedavelhiceemMacau.Oregimedesegurançasocialdedoisníveistemchamadomuitoàatençãodacomunidade,apartirdeNovembrode2007,alturaemquesetornoupúblicooseutextoparaconsulta.Arealizaçãodaconcepçãodoregimedesegurançasocialdedoisníveistambémconstituiumsu-porterelevanteparaqueosresidentesdeMacautenhamconfiançaempermanecernoterritório.NestaregiãodaÁsiaOrientalondeseaplicamgeralmentemedidassociaisdemodalidadesuplementar,umacoberturamaisabrangentedoregimedesegurançasocialdedoisníveiseaposiçãodoGovernocomopioneiroresponsável,disponibilizaaosresidentesde

681MacauumsistemadeassistênciasocialmelhordoqueodeHongKong.Noentanto,nomomentoemqueapopulaçãodeMacaucelebravaosbe-nefíciosdequegozaemvirtudedasuaqualidadederesidentedeMacau,oslapsosnaqualificaçãodebeneficiárioscriamsituaçõesembaraçosasparaasautoridades,umavezqueosresidentesdeterceiraidadequemo-ramhádécadasemMacaunãoforamconsideradosaptosparaaatribui-çãodorespectivodireitoeassimnãoseencontravamcontempladosnalistadebeneficiáriosdeprevidênciacentral,nasequênciadeteremsidoidentificadoscomopessoasnãoresidentespermanentesdeemMacau,emvirtudedainexistênciaderegistosdeentradaesaídadasfronteirasdoterritório.EsteerrosurgeaparentementeemvirtudedacomunicaçãoinsuficienteentreosrespectivosserviçosdaAdministraçãodaRAEM,masoqueestásubjacenteéoproblemadobaixoníveldacapacidadedasexecuçãodemedidasnoseiodoGovernodaRAEM.II.Aexecuçãodasmedidas—umacomponentequedeveestarsemprepresenteNospaísesocidentais,aexecuçãodepolíticaseraumacomponentesempreignorada,pois,queracadémicos,querpolíticosdedicavam-seàelaboraçãodepolíticas,nosentidodeharmonizarosinteressesemjogoepromoverodesenvolvimentoeconómicoouaestabilizaçãodasociedade,semterememconsideraçãoosassuntosreferentesàexecuçãodasmesmas.Atéàdécada70doséculoXX,foidetectadoprogressivamentequeadis-crepânciaentreosresultadosconseguidoseospretendidosnãofoidevidaàsprópriaspolíticasadoptadas,massimàdistorção,omissãooudesvionodecursodaexecuçãodasmesmas.Assim,apartirdaí,noseiodosaca-démicosdaadministraçãopúblicadospaísesocidentais,surgiuum“mo-vimentodeexecução”quefocavaosestudossobreaexecuçãodepolíticas.Comefeito,amatériasobreaexecuçãoestávulgarmenteatendida.Osestudosreferentesàexecuçãodepolíticaspúblicasqueidenti-ficamasrazõesporqueaspolíticasnãoestãobemexecutadasapontamessencialmenteparaosseguintesquatroaspectos:•Emprimeirolugar,aprópriadefiniçãodepolíticanãoestáfeitarigorosamentedeacordocomoscritérioscientíficos,nemcumpreasregrasdemocráticasetão-poucosatisfazasexigênciasdafunda-mentaçãocientíficaedaintegraçãodeinteresses,peloqueconduzaoaparecimentodeerrosaolongodaexecuçãodasmesmaspo-

682líticas,emvirtudedeviolarregrasdaevoluçãonaturaldascoisasedenãosercompatívelcomarealidade,suscitandodisputasdeinteressesentreosintervenientes.Assim,oprocessodeexecuçãodepolíticasficainundadoderegateiosdeinteressesentreosinter-venientes;•Emsegundo,afaltadeclarezanaidentificaçãodosujeitorespon-sávelpelaexecução,devidoàmádistribuiçãoesobreposiçãodecompetências,ouaoconflitodeinteressesentreosdiferentesser-viços;•Emterceiro,asubmissãoaocontroloexcessivodeserviçoscompe-tentesouàatribuiçãoinsuficientedepodereseiniciativasparaaexecuçãodepolíticas;•Emúltimolugar,comoaresoluçãodasproblemasquesurgemnoâmbitodaexecuçãocarecedacolaboraçãodeassociações,asrela-çõesentreoGoverno,asassociaçõeseoterceirosectorcondicio-namdirectamenteosresultadoseaeficáciadaexecução.AsmatériasatrásreferidaspodemservirdeenquadramentobásicoparaaanálisedaexecuçãodepolíticasemMacau.Antesdemaisnada,adefiniçãodepolíticascomcritériocientíficoeemconformidadedasregrasdemocráticasficaaindanumafaserelativamenterudimentar;noentanto,adefiniçãodepolíticassegundooreferidomodoéoalicercedapromoçãodacapacidadedeexecuçãodoGoverno.Emsegundolugar,muitoemboraoGovernotenhaprestadoatençãoàcooperaçãointer-serviçosapartirdoretornodeMacauàPátria,nosentidodetercriadováriasequipasinter-serviços,osfenómenosde“governofragmentado”e“governodepartamentalizado”subsistememcertamedida.Emterceirolugar,osistemaadministrativodoGovernodaRAEMéburocráticoehierarquizado,emqueassubunidadestêmqueprestarconta,deformasucessiva,aunidadesdequehierarquicamentedependem.Emfacedavigilânciaexcessivadasunidadeshierarquicamentesuperiores,ainiciati-vaemotivaçãodassubunidadesestãocondicionadas.Emúltimolugar,sebemquejáestejamcriadasboasrelaçõescooperativasentreoGovernodaRAEMeasassociações,éaindanecessáriofazerinvestigaçõesparaastornarmelhorescolaboradorasdoGoverno.Nestesentido,paraumaplenapromoçãodacapacidadedeexecuçãodepolíticas,podemserto-madosemconsideraçãoosseguintesquatroaspectosparaformularestra-tégiascorrespondentes.

683III.OrumodadefiniçãodepolíticascomcritériocientíficoeemconformidadecomregrasdemocráticasDostraçosdaevoluçãodaciênciadaspolíticas,podeverificar-sequeumabissecçãorígidadepolíticasem“execuçãoedecisão”éprovadainviá-vel,umavezquenapráticadaspolíticaspúblicas,adefiniçãoeaexecuçãodasmesmassãointerdependenteseindivisíveis.Defacto,éprecisotomarmedidasnodecursodaexecuçãoedecidiremfunçãodassituaçõesreais,porpartedassubunidadesresponsáveispelaexecução.Assim,aoexecu-tarasnormasjurídicasepolíticaspré-definidas,arespectivasubunidadeencarregadadaexecuçãodevetambémtomarmedidascomcritériocien-tífico.Nestesentido,adecisãocomcritériocientíficonãoéapenasumamissãoaconcretizarnoâmbitodoGovernodaRAEM,mastambémumatarefaacumprirportodososserviçosdaAdministração,poistodasequaisquernormasjurídicasoupolíticaspreestabelecidassãoestáticas,en-quantoasactividadesadministrativasconferemumcertopoderdiscricio-nárioaserviçosresponsáveispelaexecuçãoparafazeremfaceasolicitaçõescomplexasevariáveisdacomunidade.Nestalinhadepensamento,paramelhorexecutardaspolíticas,todososserviçosresponsáveispelaexecu-çãosópodemtomardecisãodepoisdeteremobtidofundamentaçãodeespecialistas,discutidocolectivamenteeouvidoapopulação.Nesteaspec-to,estamoscontentescomoqueoterceiroGovernodaRAEMrevelou,orespeitopela“decisãocomcritériocientífico”e“governotransparente”,oquecriaráumaoportunidadesingularnahistória,paraapromoção,noâmbitodoGoverno,dadefiniçãodepolíticascomcritériocientíficoeemconformidadecomasregrasdemocráticas,bemcomoboascondiçõesbá-sicasparaaelevaçãodacapacidadedeexecução.Emconcreto,amaiordemocratizaçãonadefiniçãodaspolíticasnoâmbitodoGovernodaRAEMdependeessencialmentedaoptimizaçãodasrelaçõesentreosórgãoslegislativoeoexecutivo,bemcomodoaper-feiçoamentodosistemadeconsultadepolíticas.Relativamenteàopti-mizaçãodasrelaçõesentreoórgãolegislativoeoexecutivo,énecessáriointensificaracomunicaçãoecolaboraçãoentreosmesmosemelhoraraarticulaçãoentreumeoutro.Trata-sedeumacontradiçãodamaiorrelevânciaedeumpontofulcralnasrelaçõesentreelesqueurgeaperfei-çoar.QuantoàarticulaçãoentreaAssembleiaLegislativaeoórgãoexe-cutivo,emborasedestaqueapredominânciadoChefedoExecutivo,elaexpressa-senaharmonizaçãomútuaentreaAssembleiaLegislativaeoórgãoexecutivo.Istoé,porumlado,aarticulaçãopressupõeapredomi-

684nânciadoChefedoExecutivo;poroutro,édeprocurarumacolabora-çãoecomunicaçãodeduplosentidoentreoPoderLegislativoeoPoderExecutivo,masnãoumaadaptaçãounilateraldaAssembleiaLegislativaperanteoórgãoexecutivo.Exige-seassim,queaAssembleiaLegislativaeoórgãoexecutivosejamresponsáveisperanteapopulação,tomandoemconsideraçãoessencialmenteosinteressespúblicos,procurandoumacomplementaridadedasvantagensdasduasentidades,maximizandoassuascapacidades,combasenumamútuacompreensãoemútuaconfian-ça.Estasrelaçõespodemserumacolaboraçãoentrerecursosepoderesdesiguais,masnuncapodeserumacolaboraçãodeíndoledependente,poispretende-seumdiálogoempédeigualdadeentreambasaspartes.Emproldoaperfeiçoamentodasrelaçõesdecolaboração,aAssembleiaLegislativanãopodeabandonarassuasprópriasfunçõesdefiscalizaçãoecontrolo.Narealidade,estasmesmasfunções,quandoforemcorrecta-menteprocessadas,podem,aoinvés,intensificarasrelaçõescooperativasentreoGovernoeaAssembleiaLegislativa.ÉdeestimularaAssembleiaLegislativaaalargaradequadaelegalmenteassuascompetênciascon-sagradasnaLeiBásicaempregando,namedidadopossível,ospoderesconferidospelaLeiBásica,desenvolvendoplenamenteassuasfunçõesdefiscalizaçãoemrelaçãoaoGoverno,nosentidodefazeroGovernodaRAEMassumirassuasresponsabilidadespúblicasedeotornarincor-rupto.Emseguida,torna-senecessárioaperfeiçoarosistemadeconsulta,evitandooformalismodasconsultasaopúblico.Nasacçõesdeconsul-ta,nãosósedeveevitarafaltadeadopçãodeopiniõespúblicas,mastambémaadopçãodasmesmassemponderação,evitandocairnaciladadeque“aspolíticasdoGovernoigualamàsopiniõesrecolhidasnascon-sultas”.Pois,asopiniõesobtidasnãoequivalemaoutputdepolíticasdoGoverno,sendoindispensávelumaanáliseprudentedasmesmasopiniõesrecolhidasfeitapeloGovernoparaquepossatomardecisão.ÉnecessáriodefinirnovosinstitutosepolíticasaolongodoprocessodacomunicaçãoeinteracçãoentreoGovernoeopúblico,nosentidodeassegurarqueasmedidassejamfeitascomcritériocientíficoeemconformidadecomasregrasdemocráticas.OGovernodaRAEMpodelançarmãodadiferenciaçãodasfunçõesdeconsulta,focandoaformaçãodeconsultasaperitoseaopúblico.Porumlado,podeaperfeiçoarosorganismosdeconsultanosentidodasuaespecialização,procedendo-seàreformadosmesmosàvoltadoprofissio-

685nalismo,elevandooníveldeespecializaçãodosmesmos.Poroutrolado,podecriarumorganismoquecentralizeaadministraçãodasacçõesdeconsultaaopúblico,regulandoaformadeprocessamentodasopiniõespúblicasrecolhidas,nosentidodetornarasconsultasaopúblicomaistransparentes.Nesteprocesso,oproblemamaisprementeéoposicionamentodosórgãosdeconsulta.Pareceserpoucorealistaesperarqueestesórgãos,enquantoorganizaçõesconsultivasinstitucionais,sejamimpregnadasdeforçassociaiseassimsetornemórgãosqueexpresseminteressessociaispluralistas.Sefornecessáriofazerumaopçãopeloposicionamentodestesórgãosconsultivosentreovalordoprofissionalismoeovalordemocrá-tico,julgamosqueoprofissionalismodeveserumrumomaisviáveldodesenvolvimentodosmesmos.Nestesentido,ésusceptíveldeeliminarasfunçõesrepresentativassociaisqueosmesmostêmdesempenhadoatéaomomento,fazendocomqueovalordoprofissionalismopasseaserovaloressencial,atéúnico,dosmesmos,tomandocomocritériofun-damentalparaaselecçãodosseusmembrosoníveldeprofissionalismo,empenhando-senarealizaçãodadefiniçãodepolíticaspúblicascomcrité-riocientífico.Entretanto,édecriarumórgãoquecentralizeaorganizaçãoegestãodasacçõesdeconsultaaopúblico,aoqualcompeteaconcretizaçãodadefiniçãodemocráticadepolíticascomcritériocientífico.EsteórgãotemumestatutodiferentedodosactuaisórgãosdependentesdosserviçosdaAdministração,podendoserrelativamenteafastadodosórgãosadminis-trativosesendosusceptíveldeserdotadodenaturezadeinstitutopúbli-co,talcomooSectordeTratamentoComunitáriodeSingapura,queéumórgãoindependentequeligaoGovernoeacomunidade,tendoumestatutodiferentedosórgãosconsultivosexistentes.ComoelenãoestásubordinadoaoGoverno,podemelhorconcretizarassuasfunçõesdein-termediaçãoentreoGovernoeacomunidade,fazendodepontequeligaambasaspartes.Noquerespeitaàmelhoraplicaçãodocritériocientíficonadefiniçãodepolíticaspúblicas,énecessáriofazerdependeratomadadedecisõesdasregrasdeinstitucionalizaçãoeequacionamento,enãosimplesmenteconformepreferênciassubjectivasejuízospessoais.Atomadadedecisãocomcritériocientíficonãoselimitaaumaconcepção,massimprecisadeumaprotecçãoinstitucionalefectiva.FaceàsrealidadesactuaisdeMacau,

686aconcretizaçãodatomadadedecisãocomcritériocientíficoexpressa-seessencialmentenacriaçãoeaperfeiçoamentodosistemadeconsultadeperitos,queestácondicionadoàconstituiçãodeacervosdepensamentonoâmbitodoGoverno,estabelecimentosdoensinosuperioredasocie-dadecivil.OnovoGovernoprometeucriarumacervodepensamentonoseuseio,afirmandooreforçodopessoaldeinvestigaçãoatempointeiroparacorrigirosdefeitosprovenientesdainsuficiênciadeinvestigadoresexistentes.Assim,umdosaspectosimportantesnaformaçãodoregimeconsultivodeperitosnoâmbitodoGovernodaRAEMéaintegraçãodosacervosactualmenteexistentes,mantendoacooperaçãoíntimaentreosacervosdoGovernoeosdasociedadeciviledosestabelecimentosdeensinosuperior.Antesdetudo,oGovernopodeconsiderarcriarumafiguradein-vestigadoratempoparcialnoseiodoacervodoGoverno.Nosterritórioscircunvizinhos,osórgãosdeinvestigaçãodoGovernoestãodotadosdepessoaldeinvestigaçãoatempoparcial,paraalémdepessoalatempoin-teiro,paraqueoGovernopossafazerconsultasjuntodomesmo.Atítuloexemplificativo,aCentralPolicyUnitdeHongKongdispõede60investi-gadoresatempoparcialqueformamumaequipadeconsultadeperitosrelativamentegrande.Nasconsultasdotipodeperitos,oquedevesertidoemcontaéanecessidadedeoptarporopiniõesesugestõesdadasporumconjuntodeperitoscomperspectivaçãomultilateraleinterdisciplinar,escolhidosemfunçãodaáreadepolíticasaquedizemrespeito,evitandoqueaspolíticassejamlimitadaspelavisãodeumasódisciplinaoudeumsóperito.Torna-senecessáriatambémaaplicaçãodemetodologiasmo-dernasparaatomadadedecisões,taiscomoobrain-storming,fazendocomqueosperitospossamtrocarassuasopiniõeseinteragirentresi,semseidentificarem,nosentidodeencontrar,namedidadopossível,umaopiniãointegradaeplenamenteponderada.Emsegundolugar,éprecisoimplementarenormalizaroregimedecontratoparaaconsultadepolíticasdoGoverno.ComooGovernodaRAEMestáaenfrentargrandenúmerodetarefasdeestudos,nasáreasdodesenvolvimentoeconómico,vidadapopulaçãoeaténasáreasdeadmi-nistraçãopúblicaecooperaçãoregional,tarefasquenãosãosusceptíveisdecumprirapenascomosinvestigadoresdosacervosdoGoverno,torna-senecessárioaaberturadeconcursospúblicosparaqueumapartedestestemassejaconcedidaaequipasdeestudoscompetentes.Assim,éindis-pensávelumarevisãoeaperfeiçoamentodoregimedeempreitadaem

687vigor,reforçandooacompanhamentoeavaliaçãosobreosestudos,comvistaaasseguraraqualidadedosrelatórios.Emúltimolugar,énecessárioidentificarquematériassesujeitamàrealizaçãodossimpósiosdosperitos,quaisasdecolóquiosdefundamen-taçãocomparticipaçãodeperitosequaisasquesesujeitamaaudiências.Sebemqueasfunçõesdeconsultavariememfunçãodaformadecon-sulta,estadeveserdeterminadasegundoanaturezadasmatériaseregula-mentadanoplanododireito.“Regrageral,oscolóquiosdefundamenta-çãodestinam-seàapresentaçãodeprovasporperitoseosseusresultadosreflectemopiniõestécnico-profissionaisdosmesmos,predominandoaaplicaçãodeconhecimentoscientíficos;asaudiênciassãocaracterizadaspelaparticipaçãoeapresentaçãodeopiniõesdemuitasparteseosseusresultadosreflectemosapelosdosgruposdediferentesinteresses,estandoarelevânciadestesapelosdependentedonúmerodosgruposqueaelesaderem,predominandoassimademocratização”1.IV.EsclarecerasrelaçõesentreosserviçoscomvistaapromoveracooperaçãoentresiComoareformafuncionaléumamatériarelevantenareformadaadministraçãopúblicaemcursonoâmbitodoGovernodaRAEM,deveproceder-seaoaperfeiçoamentodadistribuiçãodasfunções,reforçandoacoordenaçãoentreserviços,adoptandomedidaseficazesparaeliminarosfenómenosdesobreposiçãodasfunçõesefaltadeharmonizaçãointer-serviços,optimizandoasatribuiçõesdoInstitutoparaosAssuntosCívicoseMunicipais,oqueéumpontofulcralparaareformadaadministraçãopúblicanoâmbitodoGovernodaRAEM.DevidoàsucessãodaorganizaçãoorgânicadaAdministração,asobreposiçãodeatribuiçõesentrealgunsserviçospúblicostemmantido,pondoemcausaaeficiênciaeaqualidadedaprestaçãodeserviçospúbli-cos,constituindoumaspectodifícilparaainovaçãodamesmaprestaçãonoseiodoGovernodaRAEM.Emboratenhasidopromovidooserviço1ZhangYingchuneLiGuoqi,«AplicaçãodoinstitutodeconsultajuntodeperitosnatomadadedecisãonoâmbitodoGoverno—ProblemaseResoluções»,in«Tribunadopessoaldoquadropartidárioeadministrativochinês»,Anode2009,Vol.VI,pá-ginas30e31.

688“OneStop”,intensificadaacomunicaçãoentreosserviçoseelevadaaefi-ciênciadaprestaçãodeserviçospúblicos,nãoforamefectivamenteresol-vidososproblemasdocruzamentoesobreposiçãodeatribuições.Assim,orumodareformaaadoptardeveseraredistribuiçãodecompetências,ajustandoasatribuiçõesexistentesentrediferentesserviços,realizando-seuma“plenainovaçãoestruturalefuncional”naestruturaçãoadminis-trativa.Apardisso,édereconhecerquesubsisteemMacau,decertomodo,o“departamentalismo”ou“fragmentalismo”.Existindointeressespró-priosdecertosserviços,o‘departamentalismo”subsiste,emmaioroumenorgrau,emqualquerpaísouterritório.Assim,osresidentesdemui-tospaísesouterritóriosnãoenfrentamumGovernocomoumaunidade,massimumgovernodepartamentalizadooufragmentado.EmMacau,o“departamentalismo”épopularmenteconhecidopor“fragmentalismo”.ExistemserviçospúblicosdeváriasnaturezasnaAdmi-nistraçãoPúblicadeMacau,identificadosporserviçosautónomos,equi-pasdetrabalho,entreoutros,sendoasuatipicidademuitocomplexa.Adefiniçãosegundoatributosdestesórgãostemporbaserazõeshistóricas,ebaselegalexpressa.Decertomodo,essadefiniçãoéfavorávelparaoGo-vernocontrolaroscustosedimensãodosserviços.Noentanto,émuitoprovávelqueaexcessivaminúcianessadefiniçãodetermineaexistênciadeumembaraçonaturalentreserviçosdenaturezasdiferentes.Aoqueacresceadiversidadedeformasdecontrataçãoourecrutamentodepesso-al,criando-seassimafaltadeuniformidadededireitosentreopessoaldediversosórgãos,oquegeraconcorrênciasentreessesmesmosórgãos.Acriaçãodegruposdetrabalhointer-serviçoséumasoluçãoapre-sentadapeloGovernodaRAEMemfacedasnecessidadesdeconcreti-zaçãodemissõesacargodemaisdeumserviço,comvistaacoordenarasacçõesdediversosserviçospúblicos.Porém,emvirtudedosgruposdetrabalhointer-serviçosnãoterempoderesefectivosdecoordenaçãoeemresultadodeassuasdecisõesnãoseremvinculativas,asuaeficácianapromoçãodacolaboraçãointer-serviçoséduvidosa.Emmatériadecola-boraçãointer-serviços,aoimplementar“unidadedogoverno”e“sinergiadogoverno”nospaísesocidentais,apráticamaisnamodaécriarumserviçodotadodecompetênciasefectivasdecoordenação,paraalémdaintensificaçãodacomunicaçãonosentidodecriarmútuaconfiança.NaAdministraçãoPúblicadeMacau,atéaomomento,osgruposdetrabalho

689podem,defacto,reforçarepromoveracomunicaçãoentreosserviçosemcausa,mas,alongoprazo,énecessárioempenhar-senaformaçãodeen-tendimentoeconfiançamútuaentreosmesmos.Nesteprocesso,torna-seindispensávelaconstituiçãodeumsistemadegestãojustoeracionalapli-cávelaopessoaldetodososserviços,bemcomoareduçãooueliminaçãododepartamentalismo.V.Promoçãoda“descentralizaçãoadequada”ÉdereconhecerqueaadministraçãopúblicadeMacauéaindaumsistemaburocráticoehierarquizadoquedepositaconfiançanoprocedi-mentoecontrolo.Comoédesaber,osistemaburocráticofoiaincidên-ciadomovimentomundialdareformaadministrativaquedecorreunoúltimoséculo,movimentoemqueosgovernosdetodosospaísespro-cederamàcríticaeaperfeiçoamentodasuarigidez,àfortecentralizaçãodepodereseàactuaçãoemcumprimentodasregraspreestabelecidas.Assim,foramintroduzidasnosistemaconcepçõesde“descentralização”,promovendoa“orientaçãoporresultados”,comvistaalibertarapotênciadosserviçosparaqueassubunidadeshierárquicaspudessemresponderàsnecessidadessociaisdemodocélere,dispensandoreportagenssucessivasehierárquicasprévias.Aolongodosdezanosdecorridosapósatransferênciadasoberania,na“gaiolaracional”inundadadelegislação,asacçõesdoGovernodaRAEMforamlentasepoucaeficientes.Relativamenteaesteaspecto,háumcomentárioquereferequeaeficiênciadaAdministraçãodeMacauéamaisbaixadeentreosquatroterritóriosdosdoisladosdoEstreito,emvirtudedasucessãodosistemaburocráticoportuguêspreexistente,queareformaadministrativaimplementadaapartirdoretornodeMacauàPá-triasódeumuitaparraepoucauvaenasacçõesdaáreadaadministraçãoejustiçanãoseregistounenhumavanço.Noentanto,édesublinharquenosdezanosapósatransferênciadasoberania,areformaadministrativanaRAEMnuncamexeunosistemaburocráticopreexistente.Estefactodeterminouqueareformanocontextoda“gaiolaracional”dosistemaburocrático,nuncaéfáciletornadifícilasrupturasfundamentais.NaRAEM,ondeestánamodaa“administraçãoemcumprimentodalei”,areformadeveserefectuada,emcadaetapa,nostermosdalei.Assim,comomuitasdasconcepçõesdareformaseencontramforada“gaiola”,areformaadministrativamovimenta-secommuitadificuldade.

690Naeradaglobalização,amanutençãodosistematradicionaldego-vernoburocráticonãoserácompatívelcomoposicionamentodeMacauadoptadoenquantocidadeinternacionaloumundial.Nestesentido,oGovernodaRAEMpodeconsiderartomarcomoreferênciaapráticadareformadeadministraçãopúblicanamodaanívelinternacional,mu-dandoopensamento,quebrandoasregraslegaisexistentes,nosentidodeintroduziraconcepçãode“descentralização”,delegandopelomenosospoderesreferentesaosassuntosdemeroexpedienteourotineirosàssubu-nidades,libertandoaspotênciasdasmesmas.Énecessárioqueseesclareçaasrelaçõesderesponsabilização,aperfeiçoandoomecanismoexistentededelegação,dandoespecialatençãoaincrementarascompetênciasdosdi-rigentesaníveldadirecçãodosserviços,paraqueochefedoexecutivoeossecretáriospossamconcentrarasuaatençãonotratamentodosassun-tosdemaiorrelevância,equeosdirigentesechefiaspossamdesenvolverasactividadesdegestãopública,promovendoaeficiênciadagestãoadmi-nistrativa.Apardisso,énecessárioabolirosprocedimentosdesnecessárioseultrapassados,deixandoumamaiormargemdeautonomiaparaassubu-nidadeseseupessoal.Noprocessodoesboçodosistemadescentralizado,oelementodemaiorrelevânciaéarealizaçãodosprincípiosdacompa-tibilidadeentre“podereseresponsabilidades”edadelegaçãodepoderescomreservadasresponsabilidades,nosentidodealterarofenómenoirracionaldafaltadecorrespondênciaentrepodereseresponsabilidades,nosentidodeconcretizarumgovernoflexível,paraestepoderresponderatempadamenteàsnecessidadesdapopulaçãoetratardemodomaleávelasconflitualidadesdeimprovisonacomunidade,elevandoaeficiênciaadministrativaeexecutiva.VI.OptimizaçãodasrelaçõesparceirasentreoGovernoeasassociaçõesNaperspectivainternacional,aelevaçãodacapacidadeexecutivadogovernodepende,emlargamedida,doestabelecimentoderelaçõescolaboradorasentreeleeacomunidade,umavezqueasassociaçõescivispodemactuaremfunçãodassuasvantagenserecursos,nosentidodedaremapoioaogovernonasacçõesdeexecução,comvistaarealizarosobjectivosconstantesdaslinhasdeacçãogovernativa.Oestabelecimentodestasrelaçõesexplica-sepelasdiferençasnosatributosepossederecursos

691entreogovernoeasassociações,tendoumanaturezadeinterdependênciaentreeles,comvistaamaximizarascapacidadeseexercerasfunçõesdecadaum.Estasmesmasrelaçõespedemumadivisãoracionaldotrabalhoentreasmesmas,emconformidadecomasvantagensdecadaum,comvistaaumaboaexecuçãodagestãodosassuntospúblicossociais.ExistemnaRAEMnumerosasassociações,quetotalizammaisde3.000.AssimMacauéumdosterritóriosondeaculturaassociativaébastantedesenvolvidaeéconhecidopela“sociedadeassociativa”.Entre-tanto,oqueestánitidamentecontrapostoàproliferaçãodeassociaçõeséosubdesenvolvimentodasociedadecivildeMacau;atéfoiafirmadoqueemMacaunãoexistesociedadecivil.Umaexplicaçãoparaesteparadoxoéque,emMacau,asrelaçõesentreoGovernoeasassociaçõessãoexcessi-vamenteíntimas,demodoqueasassociaçõesnãoconseguemcumprirasfunçõesinerentesàsociedadecivil—afiscalizaçãoeocontrolo—sobreoGoverno.Relativamenteàexecuçãodepolíticas,temosqueteremcontaseasrelaçõesíntimasentreoGovernoeasassociaçõescontribuemparapro-moveracapacidadedeexecuçãodoGoverno.NarealidadedeMacau,asrelaçõesíntimastêmassuasfunçõespositivasdesuporte,porumlado,poisaspolíticasdoGovernotêmganhoapoiosefectivosdacomunidade;existe,poroutrolado,umespaçorelativamentegrandeparaasassocia-çõesseaperfeiçoaremnoaspectoda“complementaridadedevantagenseexercíciodasfunçõesdecadaum”.Atítuloexemplificativo,naprestaçãodeserviçosdeassistênciasocialnosprimeirosanosapósatransferênciadasoberania,nãohouvecomunicaçãoecooperaçãoeficazesentreoGovernoeasorganizaçõescivisdeassistênciasocial.“Porumlado,emboratenhahavidocomunicaçãoecooperação,nãoforamobtidososresultadospre-tendidos,poisasvantagensdasmesmasorganizaçõescivisqueconsistememmelhordomíniodasnecessidadesdoscidadãosquantoàassistênciasocialeserviçossociaisnãoforemsuficienteeeficazmenteaproveitadasporpartedoGoverno,enquantoofinanciamentoaconcederparaasmesmasorganizaçõestambémnãochegouaserregulamentado.Poroutrolado,devidoaograndenúmerodeassociaçõesciviseorganizaçõescivisdeassistênciasocial,emboraalgumasdasassociaçõesdesempenhemfunçõesdecoordenação,asmesmasassociaçõeseorganizaçõessãoindependentesentresidemodogeral,abastecendoserviçosdeassistênciasocialparaapopulaçãocomfaltadeharmonização,oqueconduzaosurgimentodefenómenosdeduplicaçãodeprojectoseconteúdosdeserviçosdeassis-

692tênciaedodefaltadecoordenação.Istoimpedeoaprofundamentodasacçõesdeserviçossociais,prejudicandoobjectivamenteaeficáciaglobaldasmesmasacções2.Naactualidade,acapacidadedasassociaçõesdeMacaunãofoibemdesenvolvidanemnoaspectodaassunçãodasresponsabilidadessociais,nemnodaprestaçãodeserviçossociais.Asacçõesdemuitasassociaçõesrevestem-sedecaráctermeramenteformal,sendoalgumasdelasapelida-dasdeassociaçõesnominais.Naverdadeasactividadesdasmesmasnãosesujeitamàavaliaçãododesempenho.Édeadmitirqueaspotênciasdasassociaçõestêmmuitoespaçoparadesenvolvernasáreasdosserviçospúblicosesociaiscomosegurançasocial,serviçoscomunitárioseacçõessociais.ComomuitasassociaçõesnãosãocapazesdedarmaiorapoioaoGovernonoâmbitodasuacompetênciaprofissional,nãoépossíveles-tabelecerrelaçõescomplementaresforteseeficazescomoGoverno.Paraoefeito,oGovernotemquereforçararegulamentaçãodasassociações,normalizandooregimedefinanciamento,pondoemvigoraavaliaçãododesempenhosobreasacçõesassociativas,nosentidodeassegurarodevi-doempregodosrecursosdaRAEMporpartedasassociações,prestandoserviçospúblicosdequalidade.Nestestermos,emproldaoptimizaçãodasrelaçõesdeparceriacomasassociações,oGovernodaRAEMdeve,paraalémdeconsolidarasrelaçõesíntimascomasmesmas,salientaroestatutoefunçõesdasmesmasnaexecuçãodepolíticas,nosentidodeestabelecerumarededeexecuçãosuaveentreoGovernoeasmesmasassociações,prestandoatençãoàelevaçãodacapacidadedasassociaçõesnofornecimentodosserviçopúblicos,tornando-asmelhoresadjuvanteseapoiantesdasacçõesgovernativas.VII.ConclusãoDuranteosdezanosapósatransferênciadasoberania,emboraoGovernodaRAEMtenhaapresentadoboasideiaseconcepçõesgoverna-tivaseimplementadovigorosamenteareformadaadministraçãopública,osresultadosestãolongedepodersatisfazerasexpectativasdapopulação,oqueurgeelevaraeficiênciaeaeficáciaadministrativadoGovernoda2WuChuanqing,«SistemadeassistênciasocialdeMacau—Características,deficiên-ciasetendênciasdeevolução»,in«VanguardaEconómica»,Anode1999,Vol.IX,páginas28a30.

693RAEM.Aelevaçãodacompetênciaexecutivaedaconfiançadapopula-çãoéoalvoessencialdareformaadministrativadoGovernodaRAEM.ÉnecessárioqueonovoGovernodaRAEMaprofundeareformadaadministraçãopúblicacomasbasesjácriadas,implementandoinovaçãoinstitucionaleaomesmotemporemodelandoasideiasdaadministra-çãopública,comvistaaelevaraeficáciaadministrativadoGovernodaRAEMeaaumentaraconfiançadapopulaçãonoGoverno.

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695Administraçãon.º89,vol.XXIII,2010-3.º,695-717EstudodeAvaliaçãosobreaCapacidadedePolítica*ZhangShiXian**I.Introdução1.PanodeFundodoEstudoOestudosobreacapacidadetem-setornadonoinstrumentoprinci-paldoactualestudodapolíticapública,referindo-seinclusiveàcapacida-dedegoverno,àcapacidadedeadministração,àcapacidadedegoverna-ção,àcapacidadedesistemaeàcapacidadepolítica.Inicialmente,osestu-dosteóricosepráticosconcentravam-seprincipalmentenacapacidadedegoverno.Especialmente,aONUrealçaqueosgovernosdosdiversospa-ísesdevemteracapacidadedegovernoparatratarosproblemasnosseusprópriospaíses,evitandoquesetornememproblemasinternacionais,quenecessitemdaapresentaçãodaONUparaoseutratamento.AONUconsideraqueasoluçãodosproblemasinternacionaisdeveserrealizadaprincipalmenteatravésdaelevaçãodacapacidadedegovernodosdiversospaísesparaotratamentodosseusproblemasinternos,nomeadamenteosreferentesaosconflitosraciais,aosrefugiados,àscalamidades,àhigieneambiental,àpoluiçãoeàcriseeconómica;assim,delesnãoderivarãopro-blemasinternacionais.Como,ultimamente,agovernaçãotemsubstituí-doogoverno,otratamentodosproblemas,assuntospúblicos,nãosóde-pendedosdireitospúblicosdogoverno,comotambémpodeserrealizadoadoptando-seomecanismodemercado,arededainternet,agestãoco-munitáriaouoespíritopúblico.Porisso,ostemasatendidosnoscírculosteóricosepráticostêmsidotransferidosdacapacidadedegovernoparaacapacidadedegovernaçãoeasdiversasformasdegovernaçãopodemserusadasparaasoluçãodosproblemaspúblicos.Noentanto,aforçadosdireitospúblicoscontinuainevitável.Porisso,aoestudaracapacidadedegovernaçãoaindaénecessárioestudaracapacidadedeadministração,a*EsteartigofoiapresentadonaConferênciaAcadémicasobre“PromoveraCapacidadedeGovernança2010”de2deJulho.**ProfessorcatedráticodaFaculdadedeAdministraçãodaUniversidadeCulturaldaChina.

696capacidadedesistemae,especialmente,acapacidadedepolítica,queéamaisimportante,relacionadascomaforçadosdireitospúblicos1.OpresenteartigoexploraacapacidadedepolíticadeMacau.Ocon-teúdoconcretodapolíticapúblicaéachaveprincipalparaaelevaçãodacapacidadedegovernaçãodogoverno.Qualquergoverno,nocasodeserforteavontadedopovoquesejaaltamenteexigenteparacomogover-no,podesercriticadoporaalgunsseusserviçosfaltarafortecapacidadedoinstrumentodepolíticaequenãopossamresponderrapidamenteàvontadedopovoe,porisso,podeserfontedasqueixasdapopulação.Justamenteénestecontexoqueopresenteartigoexploraacapacidadedepolíticadogoverno.2.ObjectivodoEstudoNatardedodia16deMarçode2010,oChefedoExecutivodaRAEM,ChuiSaiOn,apresentouoseuprimeiroRelatóriodasLinhasdeAcçãoGovernativa.NoseuRelatórioeleapresentouoconceitode“de-senvolvimentoconcertadoeprogressoharmonioso”,tendoporobjectivofazertodososesforçosparaconcretizarametadaacçãogovernativadoGovernodaRAEM2.Nomesmodia,ChuiSaiOnapresentouoRela-tóriodasLinhasdeAcçãoGovernativaparaoanofinanceirode2010,cujoconteúdoserefereàslinhasdeacçãogovernativanosdomíniosdosassuntosadministrativos,daeconomiaefinanças,dacooperaçãoregional,dasegurançapública,daculturasocial,dostransporteseobraspúblicas,assimcomodalutacontraacorrupção3.Partindodopontodevistasobreaavaliaçãodacapacidadedepolítica,opresenteartigoexploraosseusob-jectivosdeacçãogovernativa,assuaslinhasdeacçãogovernativaeosseusinstrumentosdeacçãogovernativa,contribuindodestemodoparaquesejamaindamelhores.1Farazmand,Ali,“BuildingAdministrativeCapacityforAgeofRapidGlobalization:AModestPrescriptionfortheTwenty-FirstCentury”,PublicAdministrationReview,2009,70(6):1007-1020.2ChuiSaiOn,2010,(RelatóriodasLinhasdeAcçãoGovernativadaRAEMparaoAnoFinanceiro2010,ApresentadopeloChefedoExecutivodaRAEM),NomedoWeb-site:www.gov.cn,2010/6/43Vernota2.

6973.MetodologiadoEstudoOpresenteartigoadoptaametodologiadeestudodocumental.Ba-seadonaanálisedoprimeiroRelatóriodasLinhasdeAcçãoGovernativa,apresentadoporChuiSaiOn,ChefedoExecutivodaRAEM,natardedodia16deMarçode2010,fazexposiçõesrelacionadascomosinstru-mentosdepolítica4,ordenando-as,analisando-asecriticando-as.4.DefiniçãodosTermos(1)Capacidadedepolítica:Designaacapacidadedapolíticaquepodetratarosproblemaspúblicosepodecontribuirparafueosinteressespúblicosoumetaspúblicassejamrealizados.(2)Instrumentodepolítica:Designaodesenhadordapolíticaqueusaoinstrumentodepolíticaadequadoparaconcretizarametadapolí-tica,demodoaqueorendimentodoprojectoelaboradosejamaioreoseucustosejamenor;estemeiodepolíticaéjustamenteoinstrumentodepolítica(ZhangShiXian,2009:292).(3)Característicasdoinstrumentodepolítica:(a)Oinstrumentodepolíticaéaligaçãoentreodesenhodapolíticaeaexecuçãodapolítica;sóatravésdousodoinstrumentopoderáserexecutadaapolíticaparaaconcretizaçãodoobjectivo.(b)Oinstrumentodepolíticaéumareflexãoedesenhosistemáticos;oseujulgamentodeveserfeitodirigindo-seàrelaçãodecausaeefeitoentreoobjectivodapolíticaeoresultadodapo-lítica.(c)Oinstrumentodepolíticaéumprodutosocial;asuaopçãoeusoédiferentenasdiferentessociedades;porexemplo,apenaeocastigorigorososusadosnostemposantigossãoraramenteusadosnasociedademoderna;masgeralmenteéadoptadooinstrumentodepolíticacarac-terizadopeloensinoeaconselhamento.(d)Oinstrumentodepolíticadeveserexecutadoatravésdapopulação-objectivo;porisso,aopçãopeloinstrumentodepolíticadevecoordenaracaracterísticadapopulação-objectivo5.4SchneiderA.&HelenIngram,“PolicyDesign:Elements,PremisesandStrategies,”InPo-licyTheoryandPolicyEvaluation,editedbyStuartNagel.NewYork:GreenwoodPress,1990.McDonnell,L.M.&R.F.Elmore,“GettingTheJobDone:AlternativePolicyInstru-ments,”inEducationPolicyImplementation,editedbyAllainR.Odden.Albany,NY:StateUniversityofNewYorkPress,1991,pág.167-183.5ZhangShiXian,2009,“AnálisedaPólíticaPública”página292,Taipei,Wunan.

698II.ObjectivodaAcçãoGovernativaOChefedoExecutivodaRAEM,ChuiSaiOn,apresentouem16deMarçode2010,naAssembleiaLegislativadaRAEM,oRelatóriodasLinhasdeAcçãoGovernativa,emquesereferiaoconceitode“desenvol-vimentoconcertadoeprogressoharmonioso”paraconcretizarcomtodososesforçosoobjectivodegovernaçãodoGovernodaRAEM6.Combasenoscontributosdasociedadeciviledeperitosnasdiferen-tesáreas,oGovernodaRAEMpretendepromoverematerializarasme-didaseestratégiascientíficas,intensificarocombateàcorrupção,reforçarointercâmbiodeinformaçõesedadosepromoveratransparênciadasacçõesgovernativas,nosentidodaedificaçãodeumGovernoTranspa-renteparaosnovostempos.OGovernodaRAEMreforçaráconstante-menteacapacidadedegovernação,atravésdoestabelecimentoderelaçõesdeestreitainteracçãoecooperaçãocomosváriossectoresdasociedade,garantindoaconcretizaçãodoprogressoconjuntoeodesenvolvimentoconcertadoaníveldaeconomia,dasociedadeedaqualidadedevidadoscidadãos;pretendetambémpromoverodesenvolvimentodaeconomia,melhorarascondiçõesdevidadoscidadãos,reforçaracooperaçãoregio-nal,criaroportunidadesdenovascriações,desenvolvergradualmenteoprocessodedemocratização,incutirvaloresestruturantesjuntodasocie-dadeeenvidaresforçosnaresoluçãodecontradições7.OChefedoExecutivodaRAEM,ChuiSaiOn,considera:Combasesólidaassentnosúltimos10anos,onovoGovernodaRAEMvaiprojectar-senofuturo.OGovernoserápautadopelocumprimentoes-crupulosodolema“terporbaseapopulação”,pretendendo,assim,elevaraqualidadedevidadapopulação,ouviraopiniãopúblicaedefenderovalordaintegridade.Asuaacçãogovernativaserámarcadapelopragma-tismo,semprenaprossecuçãodosinteressesfundamentaisdoscidadãos,peloqueinvestiráosseusesforçosnofomentodocontínuoprogressosocialdeMacauenapromoçãododesenvolvimentoconcertadodaeconomiaedasociedade,edoprogressoharmoniosodoGovernoedasociedadecivil,dosectordominanteedemaissectores,doHomemedanatureza,tudoemproldaestabilidadeeprosperidadedaRAEM,nolon-goprazo8.6Vernota2.7Vernota2.8Vernota2.

699OconceitodoGovernodeMacau“terporbaseapopulação”éigualaohumanismodo“novoserviçopúblico”.Esteúltimoapregoaaformaorganizativadohumanismoeacomunicaçãoatenciosa,cordial,aberta,confianteesincera.Sódestemodoéqueaigualdade,ajustiçaeoutrosconceitosrelacionadospoderãoserdiscutidoselevadosaefeito9.III.LinhasdeParticipaçãonaGovernaçãoedeAcçãoGovernativaNaqueledia(16deMarçode2010),oChefedoExecutivodaRAEM,ChuiSaiOn,apresentounaAssembleiaLegislativadaRAEMoRelatóriodasLinhasdeAcçãoGovernativaparaoAnoFinanceirode2010.Oseuconteúdorefere-seàslinhasdeacçãogovernativanossecto-resdaadministraçãoeassuntosdejustiça,daeconomiaefinanças,daco-operaçãoregional,dasegurançapública,daculturasocial,dostransporteseobraspúblicas,edocombateàcorrupção10.1.AssuntosdejustiçaeadministraçãoNesteaspecto,ChuiSaiOnexpressanoseuRelatórioqueseráto-madacomodirecçãopredominantedareformaapromoçãoda“decisãocientífica”eaconstruçãodo“governotransparente”,aperfeiçoandoemparticularosistemadechamadaàresponsabilidadedofuncionáriogover-namental,exigindorigorosamentequeosfuncionáriosgovernamentaisnosdiversosníveiscumpramaresponsabilidadeporelesassumida,refor-çandoaconstruçãodoordenamentojurídico,aperfeiçoandoosistemaju-rídicodaRAEM,fortalecendoocultivodopessoaljurídicoeconstruindoocontingenteescalonadodepessoaljurídico11.2.EconomiaefinançasNosectoreconómico,numespaçodetempofuturo,oGovernodaRAEMcontinuaráaltamenteatentoàevoluçãodacrisefinanceirainter-nacionaleestádeterminadonagarantiadaqualidadedevidaedoempre-godapopulação,noapoioàsclassesmaisvulneráveis,namanutençãoda9Denhardt,R.andJ.V.Denhardt,“TheNewPublicService:Serving,NotSteering”,Ex-pandedEd.NewYork:M.E.Sharpe,2007,pág.38-39.10Vernota2.11Vernota2.

700estabilidadedosistemafinanceiro,emavançaroportunamentecomobraspúblicas,emintensificaradequadamenteosinvestimentospúblicos,emestimularoinvestimentoprivadoe,ainda,empromoverarecuperaçãoeconómicaeodesenvolvimentoestável12.OsdadosrecentespublicadospelaDirecçãodosServiçosdeEstatís-ticaeCensosdoGovernodaRAEMmostram:OprodutointernobrutodeMacauaumentounoterceirotrimestrede20098,2%emrelaçãoaomesmoperíododoanoanterior,acabandoassimasituaçãodoaumentonegativoeconómiconossucessivostrêstrimestresanteriores.Alémdisso,entreNovembrode2009eJaneirode2010,ataxadedesempregodaRAEMtambémsemantinhaemnaposiçãobaixade3%,descendo0,1%emrelaçãoaoperíodoanterior(deOutubroaDezembrode2009)13.Depoisdasuaavaliaçãoprudentedasituaçãofinanceira,oGovernovaicontinuarem2010aexecutaroplanodecompartilhapecuniária,atribuindorespectivamente6.000e3.600patacasaosresidentesperma-nenteslocaiseaosnãopermanentes,importânciaigualàdoanofinancei-rode200914.Quantoaosectordejogosdefortunaouazar,osectordeactividademaisimportanteemMacau,oGovernodaRAEMcontinuaareforçaroreajustamento,controloegestãodosseusdiversosaspectosecontinuaacontrolarrigorosamenteonúmerodoslugaresdediversãoedasinstala-çõesrelacionadas15.3.CooperaçãoregionalNotocanteaesteaspecto,ChuiSaiOndisse:OGovernodaRAEMvaicoordenaraimplementaçãodas“LinhasGeraisdoPlaneamentoparaaReformaeDesenvolvimentodaRegiãodoDeltadoRiodasPérolas”,pondoênfasenamelhoriadasinfra-estruturas,naligaçãomútuadotrân-sito,naexecuçãoprioritáriadoAcordodeEstreitamentodasRelaçõesEconómicaseComerciaisentreoInteriordaChinaeMacau,narealiza-çãoprioritáriadacooperaçãonosectordosserviçosenoreforçodacoo-peraçãoregionalentreaProvínciadeGuangdong,HongKongeMacau12Vernota2.13Vernota2.14Vernota2.15Vernota2.

701nomeadamentenoaspectododesenvolvimentodanovazonadaIlhadaMontanha16.4.SegurançapúblicaNesteaspecto,Macauestáatornar-senumacidadeturísticainterna-cional,altamenteaberta.Àmedidaqueograudeaberturaeconómicasetornacadavezmaisalto,apopulaçãodoexterioraumentarapidamenteeoambientedasegurançapúblicatorna-secadavezmaiscomplicado.Porisso,osserviçosrelacionadosdaRegiãodevemreforçaraformaçãodopessoalexecutordasleisesubstanciarosequipamentos17.5.CulturasocialNoaspectodaculturasocialdeMacau,oGovernodaRAEM,se-guindooprincípiosobreodesenvolvimentodiversificadodoensinosupe-rior,continuaaapoiarodesenvolvimentodosdiversosestabelecimentosdeensinosuperiordaRegião.EmcooperaçãoestreitacomoGovernodaProvínciadeGuangdong,oGovernodaRAEMesforça-separapromoveroplanodeconstruçãodazonaescolardaUniversidadedeMacaunaIlhadaMontanha18.6.TransporteseobraspúblicasNestesector,oGovernodaRAEMtomacomoobjectivoacons-truçãodacidadeconvenienteparaviver.Nafuturanovazonadeaterrosserãoconstruídasmaishabitaçõespúblicaseinfra-estruturasmunicipaiseseráaceleradaaconcretizaçãodoobjectivodeconstruir,poretapas,19milunidadesdehabitaçãopúblicaatéaofimde2012,comafinalidadedeelevaraqualidadedevidageraldosresidentesdeMacau19.7.IntegridadeeauditoriaNesteaspecto,coordenaráoComissariadocontraaCorrupçãoemestenderem2010oâmbitodafiscalizaçãopaoosectorprivado,regularaestruturaorgânicadoComissariadoeaumentaropessoaltrabalhador16Vernota2.17Vernota2.18Vernota2.19Vernota2.

702eequipamentos.Entretanto,aindapromoveráaelevaçãodaeficáciaedatransparêncianoaspectodasuaauditoria,comvistaàconstruçãoconjun-tade“governotransparente”20.Figura1:Objectivos,linhaseinstrumentosdeacçãogovernativadoGovernodeMacauparaem2010Figura1:Objectivos,linhaseinstrumentosdeacçãogovernativadoGovernodeMacauparaem2010Governotransparente︵auditoria︶Integridadeeauditoria7DecisãocientíficaInstrumentosdepolíticaGovernotransparente︵ordenamentojurídico︶GarantiadaqualidadedevidadapopulaçãoegarantiadoempregoApoioàsclassesmaisvulneráveisManutençãodaestabilidadefinanceiraCooperaçãodaregiãododeltadoRiodasPérolasCooperaçãoregionalentreaProvínciadeGuangdong,HongKongeMacauReforçodaformaçãodepessoalexecutordeleisCompletaçãodeapetrechosdesegurançaImpulsionamentododesenvolvimentodiversificadodoensinosuperiorPromoçãodaconstruçãodazonaescolardaUniversidadedeMacaunaIlhadaMontanhaConstruçãodacidadeconvenienteparaviverConstruçãode19milunidadesdehabitaçãopúblicaExtençãodoâmbitodefiscalizaçãoàsinstituiçõesprivadasAssuntosdejustiçaeadministraçãoEconomiaefinançasCooperaçãoregionalSegurançapúblicaCulturasocialTransporteseobraspúblicasLinhasdeacçãogovernativaObjectivosdeacçãogovernativa:DesenvolvimentoconcertadoeprogressoharmoniosoFontedosdados:RelatóriodeChuiSaiOn,2010Fontedosdados:RelatóriodeChuiSaiOn,2010.20Vernota2.

703Figura2:InstrumentosdepolíticadoGovernodeMacauem2010Figura2:InstrumentosdepolíticadoGovernodeMacauem2010InstrumentosdepolíticaAutoridadeAlteraçãosistemáticaCriaçãodacapacidadeAconselhamentosimbólicoCausaindutora（Assuntosdejustiçaeadministração）Aperfeiçoamentodosistemaderesponsabilizaçãodosfuncionáriosgovernamentais（Governotransparente）ordenamentojurídicoeauditoria（Segurançapública）Reforçodaformaçãodepessoalexecutordeleis(Integridadeeauditoria)Extençãodoâmbitodefiscalizaçãoàsinstituiçõesprivadas（Transporteseobraspública）Construçãodacidadeconvenienteparaviver（Economiaefinanças）Manutençãodaestabilidadefinanceira（Transporteseobraspúblicas）Construçãode19milunidadesdehabitaçãopública（Cooperaçãoregional）CooperaçãoregionalentreaProvínciadeGuangdong,HongKongeMacau（Segurançapública）Completaçãodeapetrechosdesegurança（Economiaefinan,as）garantiadaqualidadedevidaedoempregodapopulação（Economiaefinan,as）apoioàsclassesmaisvulneráveis（Culturasocial）Impulsionamentododesenvolvimentodiversificadodoensinosuperior（Culturasocial）PromoçãodaconstruçãodazonaescolardaUniversidadedeMacaunaIlhadaMontanhaFontedosdados:RelatóriodeChuiSaiOn,20108Fontedosdados:RelatóriodeChuiSaiOn,2010.

704IV.TiposdeInstrumentosdePolíticaApósoestudodosobjectivoselinhasdeacçãogovernativa,vamosagoraestudarosinstrumentosdepolítica21:1.AutoridadeUsa-seaautoridadeparaaelaboraçãodeleiseregulamentos,exi-gindoàpopulaçãoquecoordeneosobjectivosdepolítica;quemnãooscoordenar,serácastigado,ouseráprivadodeseusdireitoseinteresses,ounãoseráautorizado.Ocastigoconsisteemprivarasgentesdosdireitosàliberdade,àpropriedadee,mesmo,àvida.Porisso,asleiseregulamentosdevemserpublicadosporavisooficial,permitindoserseguidospelapo-pulação;alémdisso,sócontandocomaautoridadeestatalcomoapoio,poderãoserexecutados.Osinstrumentosdepolíticarealçamaaplicaçãodocastigo,autoridadeeleiparacontrolaraacçãodapopulaçãoedosorganismosparaganharasuacoordenação.Alegalidade,racionalidadeebomsensodosinstrumentosdepolítica,assimcomooreconhecimentodapolíticapelapopulaçãoeacoordenaçãovoluntáriadapopulaçãode-cidemoêxitooufracassodaexecuçãodapolítica.Nosistemaexecutivoopessoaladministradorencontra-senaestruturadecontroloe,porisso,deveobedeceraosorganismos;sesentiralgumadesadequação,deveinfor-maroportunamenteadirecção.Quandoaautoridadeanunciaalgumaor-dem,todoopessoaldeveobedeceraela;quemlhedesobedecer,serácas-tigado.Seapolíticanãopuderatingiroseuobjectivo,oseudesenhadordevefazerautocríticamodestaemelhoriaséria,reforçandooualiviandoassuasregrasdecastigo22.OsinstrumentosdepolíticadaautoridadedoGovernodeMacausão:(1)Osassuntosdejustiçaeadministraçãoaperfeiçoamosistemaderesponsabilizaçãodosfuncionáriosgovernamentais.Oaperfeiçoamentodestesistemasignificaexigirrigorosamenteaosfuncionáriosgoverna-mentais,nosdiversosníveis,quecumpramosdeveresporelesassumidos,reforçaraconstruçãodoordenamentojurídico,aperfeiçoarosistema21SchneiderA.&HelenIngram,“PolicyDesign:Elements,PremisesandStrategies”,InPo-licyTheoryandPolicyEvaluation,editedbyStuartNagel.NewYork:GreenwoodPress,1990.McDonnell,L.M.&R.F.Elmore,“GettingTheJobDone:AlternativePolicyInstru-ments,”inEducationPolicyImplementation,editedbyAllainR.Odden.Albany,NY:StateUniversityofNewYorkPress,1991,pág.167-183.22ZhangShiXian,2009,“AnálisedaPólíticaPública”página292,Taipei,Wunan.

705jurídicodaRAEM,fortaleceraformaçãodepessoaljurídicodaRegiãoeformaroescalãodepessoaljurídico23.(2)Outroinstrumentodepolíticaautoritárioéoqueogovernotransparente(OComissariadodaAudito-ria)coordenacomoComissariadocontraaCorrupção,paraestenderem2010oâmbitodafiscalizaçãoàsinstituiçõesprivadasereajustaraestru-turaorgânicadoComissariadocontraaCorrupção,aumentandotraba-lhadoreseequipamentos.Entretanto,noaspectodaauditoria,oGovernoaindavaielevaraeficiênciaeatransparênciaparaconstruiremcomumum“governotransparente”24.(3)Paraasegurançapública,oGovernovaireforçaraformaçãodopessoalexecutordasleisafimdeelevarataxadeexecuçãodosregulamentosrelacionados.Actualmente,Macaupassouaserumacidadeturísticainternacional,altamenteaberta;àmedidaqueograudeaberturadaeconomiasetornacadavezmaisalto,apopulaçãodoexterioraumentarapidamenteeoambientedesegurançapúblicatendesercadavezmaiscomplicado.Porisso,osserviçosrelacionadosdaregiãodevemreforçaraformaçãodepessoalexecutordaleiecompletarosape-trechosnecessários25.2.CausaindutoraOGovernodeMacaurealçaqueosinstrumentosdepolíticadevemtersuficientecausaindutoradaeconomiaparaestimularapopulaçãoamodificarasuaprópriaacção.Porexemplo,osempresárioscompradoresdeinstalaçõesdetratamentodeáguasresiduaispodemgozardetrata-mentopreferenciaisnoaspectofiscal,sendoesteumtipodeinstrumentodecausaindutoraparaosestimularaesforçarem-seporsolucionaroproblemadapoluição.Odesenhodacausaindutoraconsisteemforneceraosórgãoseàpopulação-alvorecompensasvisíveisepromoveraimple-mentaçãodapolíticacomsucesso.Aexcitaçãodarecompensainclui:areduçãoouisençãodeimpostos,adeduçãooucompensação,osubsídio,etc.Odesenhodestetipodeinstrumentostemsidobaseadonasuposiçãodequeoindivíduopodeentraremacçãoparaosseusprópriosinteresseseprocurarascoisasfavoráveisparaelepróprio.Talcomooutrostiposdedesenho,odesenhodacausaindutoratambémnãoécompletamenteperfeito,poisogoverno,mesmoquedependadacausaindutora,nãopo-23Vernota2.24Vernota2.25Vernota2.

706deráalcançarcertamenteoresultadoprevistoehámuitosórgãoseindiví-duosquenãoentramemacçãosomentequandovêemacausaindudoradaeconomia.Alémdisso,quandoosórgãosnãotêmconhecimentosnemcapacidadeparaaexecuçãodapolítica,nenhumdesenhodacausaindu-torapodealcançaroobjectivodapolítica26.OsinstrumentosdepolíticadacausaindutoradoGovernodeMa-causão:(1)Noaspectodostransporteseobraspúblicas,toma-secomocausaindutoraaconstruçãodacidadeconvenienteparaviver.Nanovafuturazonadeaterrosserãoconstruídasmaishabitaçõespúblicaseinfra-estruturassociais,eseráaceleradaarealizaçãodoobjectivodeconstruir,poretapas,as19milunidadesdehabitaçãopúblicaatéaofimde2012,comvistaaelevaraqualidadedevidadosresidentesdeMacau27.(2)Noaspectodaeconomiaefinanças,toma-secomocausaindutoraaestabi-lidadefinanceiraparaasoluçãodosassuntospúblicos.Numespaçodetempo,oGovernodaRAEMcontinuaráamanteraaltavigilânciacon-traacrisefinanceira,paragarantiraqualidadedevidaeaqualidadedoempregodapopulação,prestarapoioàsclassesmaisvulneráveis,manteraestabilidadedosistemafinanceiro,avançaroportunamentecomobraspúblicas,intensificaradequadamenteosinvestimentospúblicos,estimularoinvestimentoprivadoepromoverarecuperaçãoeconómicaeodesen-volvimentoestável28.3.CriaçãodacapacidadeAcriaçãodacapacidadeincluidoisaspectos:porumlado,elevaracapacidadedapopulação-alvoparaacoordenaçãodapolítica;poroutro,elevaracapacidadedeexecuçãodapolítica.Oprimeiroaspectosignificaqueosórgãosgovernamentaisoudicisoresdapolíticaajudamapopula-çãoacriaracapacidadedeauto-administração;assim,podeserreduzidaacargadogovernoepode,entretanto,serpermitidoàpopulaçãoteraoportunidadedeparticiparnosassuntospúblicos.Porexemplo,atravésdoestabelecimentodo“direitodapopulaçãoaconhecerinformações”,aestipulaçãorelacionadacomocontrolodapoluiçãoaimbientalaumentaosconhecimentoseinformaçõesdapopulaçãosobreaprotecçãodoam-26ZhangShiXian,2009,“AnálisedaPólíticaPública”página292,Taipei,Wunan.27Vernota2.28Vernota2.

707biente;destemodo,podeserconsolidadaasuacapacidadedefiscalizaçãodapoluiçãoeelevadaasuacapacidadedeauto-administração.Osegundoaspectosignificaquesemprequeogovernopresteaosagentesexecutoresdasleisplenoapoioeajudanosaspectosrelativosaosrecursoshumanos,materiaisefinanceiros,aosplenosequipamentos,técnicas,informaçõeseconhecimentos,eàautoridade,comunicaçãoecoordenação,asuafor-çaexecutorapoderáserconsolidada.Emmuitosdesenhosdapolítica,a“construçãodacapacidade”éumtipousualdosinstrumentosdepolí-tica.Seodesenhodaconstruçãodacapacidadesóprecisarderecursoseoportunidadesaseremfornecidaspelogoverno,opessoaladministradoreapopulação-alvopoderãoadoptarnaturalmenteaacçãodeobediênciaunânime.Osrecursosfornecidosincluemaformaçãoeducativa,oforne-cimentodeinstrumentos,aajudatécnicaeoapoiofinanceiro.Emboraofornecimentoderecursoseoportunidadessejaimportante,muitosestudosmostramqueodesenhodaconstruçãodacapacidadenãopodegarantiraconcretizaçãoautomáticadoobjectivodepolítica,poisodesejopodenãoserforteouavontadecombatentepodeestardeprimida.Alémdisso,tendoemconsideraçãoosvotos,aspersonalidadespolíticascos-tumamampliaroâmbitodapopulação-alvo,fazendocomquealgumaspessoasqueoriginalmentenãotenhamsidaincluídasnoprogramatam-bémpossuaminteressespolíticos,oqueaumentaráacargadosrecursosdepolíticaeconstituirátambémumdosfactoresdelimitaçãodaconstru-çãodepolítica29.OsinstrumentosdepolíticadacapacidadedoGovernodeMacauincluem:(1)Realizarbemostransporteseobraspúblicaseaconstru-çãodehabitaçõespúblicas.OsresidentesdeMacau,sóquandotiveremhabitaçõespúblicasdebomnível,poderãotersuficientetempoebomestadodeânimoparaparticiparnosassuntospúblicos.Nanovazonadeaterros,oGovernodeMacauconstruirámaishabitaçõespúblicaseinfra-estruturassociaiseaceleraráaconcretizaçãodoobjectivodeconstruir,poretapas,19milunidadesdehabitaçãopúblicaatéaofimde2012,comvistaaelevaraqualidadedevidageraldosresidentesdeMacau30.(2)Desenvolveracooperaçãoregional.OGovernodeMacaudesenvolveacooperaçãoregionalcomaProvínciadeGuangdongeHongKongnaRe-giãodoDeltadoRiodasPérolascomafinalidadedeelevarasuaprópria29ZhangShiXian,2009,“AnálisedaPólíticaPública”página293,Taipei,Wunan.30Vernota2.

708capacidadedeconstruçãopública.OGovernodaRAEMvaicoordenaraimplementaçãodas“LinhasGeraisdoPlaneamentoparaaReformaeDesenvolvimentodaRegiãodoDeltadoRiodasPérolas”,pondoênfasenaligaçãodasinfra-estruturasecomunicações,vaidesenvolveraimple-mentaçãoprioritáriado“AcordodeEstreitamentodasRelaçõesEconó-micaseComerciaisentreoInteriordaChinaeMacau”eacooperaçãonosectordeserviços,evaireforçaracooperaçãoregionalcomaProvínciadeGuangdongeHongKongnoaspectododesenvolvimentodanovazonadaIlhadaMontanha31.(3)Completarequipamentosdesegurançapúblicacomvistaaelevaracapacidadedetratamentodasegurançapú-blica.Macaupassouaserumacidadeturísticainternacionalaltamenteabertaeograudasuaaberturaeconómicatorna-secadavezmaisalto,apopulaçãodoexterioraumentarapidamente,eoambientedesegurançapúblicatambémsetornacadavezmaiscomplicado.Porisso,osserviçosrelacionadosdaRegiãodevemreforçaraformaçãodopessoalexecutantedasleisecompletarosequipamentosrelacionados32.4.SímboloeaconselhamentoOsinstrumentosdepolíticatambémpodemmudarouelevar,atra-vésdaaplicaçãodesinaissimbólicosedoaconselhamento,acogniçãoin-ternadapopulação,comvistaaconsolidarasuacoordenação.Porexem-plo,elogiarempúblicoempresasexcelentesouconceder-lhesmedalhaséjustamenteumtipodeinstrumentodepolíticaeficaz.Oobjectivodaaplicaçãodesinaissimbólicosconsisteemimpulsionararealizaçãodasac-çõesqueapolíticadeseja,principalmentepormeiodaalteraçãodacogni-ção,atitudeevalordosindivíduos.Porexemplo,algumaspolíticasdevemdespertarosensodejustiçadosindivíduos,comvistaadesenharalgumasactividadesquepossamalteraracogniçãoindividualeatingiroobjectivododesenhodepolítica.Odesenhoatravésdesinaissimbólicostambémtemoseuprópriolimite,porqueosvaloresdasociedadesãodiversifica-dos.Osmembrosdasdiferentesgrupossociaisouórgãospossuemrespec-tivamenteosseusdiferentesconceitosdevalor,razãoporquenãoéfácildesenharsinaisquetodoselesapoiemunanimemente;àsvezes,odesenhoinadequadopodeprovocarconflitosdevalorese,mesmo,aprofundaradisputaeosconflitosentreosdiferentesgruposdeinteresse33.31Vernota2.32Vernota2.33ZhangShiXian,2009,“AnálisedaPólíticaPública”página294,Taipei,Wunan.

709OsinstrumentosdepolíticadoaconselhamentosimbólicodoGo-vernodeMacauincluem:(1)Divulgarqueaeconomiaeasfinançasgarantemavidadapopulaçãoeoseuemprego.Numespaçodetempofuturo,oGovernodaRAEMcontinuaráamanteraaltavigilânciacontraacrisefinanceirainternacional,afimde“garantiraqualidadedevidaedoempregodapopulação,apoiarasclassesmaisvulneráveis,emanteraestabilidadedosistemafinanceiro”34(2)Divulgarqueaeconomiaeasfinançasapoiamasclassesmaisvulneráveis.Combasenaavaliaçãopru-dentedasituaçãofinanceira,oGovernodeMacauvaicontinuarem2010aimplementaroplanodepartilhapecuniária,atribuindorespectivamenteMop$6.000e3.600aosresidentespermanenteseaosnãopermanentes,montantesiguaisaosatribuídosnoanofinanceirode200935.5.EstudoOrealcedequeoinstrumentodepolíticadevereforçaraopor-tunidadedeaprendizagemmútuaentreoelaboradordapolíticaeapopulaçãofavoreceaelevaçãodaqualidadedapolíticaeaconsolidaçãodacapacidadedogovernopararesponderàsnecessidadesdapopulação.Tomemoscomoexemploapolíticadeprotecçãodasaúdedetodaapo-pulação.Acelebraçãodareuniãodaauscultaçãodeopiniõespúblicasedareuniãodeesclarecimentoscontribuiparaapromoçãodoconhecimentomútuo.Oestudoé“livre”;semprequeasgentestenhamacapacidadeecausaindutoraparaaopçãopeloinstrumentodepolítica,poderãoobter,atravésdoestudo,osconhecimentos,capacidadeeexperiências,relacio-nadoscomapolítica.Odesenhodesteprojectofavoreceaadopçãodaatitudedeaberturaparacomoobjectivodapolíticaeadecisãoindepen-dentedasunidadesdebasesobreosseusprojectosdeacção.Quandoaforçaprópriainfluenteaoobjectivoeaoinstrumentoseencontrarememsituaçãoinstável,oinstrumentodeestudopodemostrarjustamenteasuaaplicabilidade.Noentanto,édenotarquealgunsórgãosgovernamentaispossamabusardoestudo,fazendocomqueaboavontadedoestudodapolíticasofragrandesefeitos36:OinstrumentodeestudodapolíticadoGovernodeMacaunãoestáapresentadoclaramentenoRelatóriodasLinhasdeAcçãoGovernativa.34Vernota2.35Vernota2.36ZhangShiXian,2009,“AnálisedaPólíticaPública”página294,Taipei,Wunan.

710Mas,naprática,aorealizardiversasreuniõesdeesclarecimentodapolíti-ca,conferênciasdeimprensaesemináriossobreoRelatóriodasLinhasdeAcçãoGovernativa,estápopularizandooconceitodapolíticadeMacau“desenvolvimentoconcertadoeprogressoharmonioso”eestápromovendoaaprendizagemmútuaentreopessoaldoGoverno,população,especia-listaseestudiosos.6.AlteraçãodosistemaOdesenhodapolíticapodeserintroduzidoatravésdoindivíduo,daorganizaçãooudaempresa,comvistaaalterarosistemadeserviçodosorganismospúblicos.Odesenhadornãodeverealçaroconceitodocha-mado“governotodo-poderoso”,masdeveintroduziravitalidadedosec-torprivadoparasubstituirmuitasactividaesdogoverno.Porexemplo,aprivatizaçãodaempresaestatal,acontrataçãodeassuntosprofissionaisdogovernoaoexterior,agestãoconjuntapúblicaeprivada,atransformaçãodanaturezapúblicadeórgãosdogovernodepersonalidadejurídica,etc.,sãotodosexemplosconcretosdaalteraçãodosistema.Aopçãopeloinstrumentodevecorresponderàexigênciadosistemanoseuconjunto;casocontrário,serámuitofácilodecisorsofrerefeitosdediversosfactores,taiscomoatradição,aintuição,aideologiaouograudeconhecimentopessoal,ecometererrosnaopçãoporinstrumentosdepolítica.Emrelaçãoaosinstrumentosdepolítica,odesenhodapolíticanãosóselimitaaumtipo,mastambémpodeoptarporváriostiposquesecoordenemmutuamente37.OsinstrumentosdepolíticaparaaalteraçãodosistemadegovernodeMacauincluemosseguintes:(1)Aculturasocialimpulsionaodesen-volvimentodiversificadodoensinosuperior.Seguindooprincípiosobreodesenvolvimentodiversificadodoensinosuperior,oGovernodaRAEMcontinuaaapoiarodesenvolvimentodosdiversosestabelecimentosdeensinosuperiordaregião38.(2)AculturasocialpromoveaconstruçãodazonaescolardaUniversidadedeMacaunaIlhadaMontanha.Emcoo-peraçãoestreitacomoGovernodaProvínciadeGuangdong,oGovernodaRAEMesforça-seporpromoveraexecuçãodoplanodeconstruçãodazonaescolardaUniversidadedeMacaunaIlhadaMontanha39.37ZhangShiXian,2009,“AnálisedaPólíticaPública”página295,Taipei,Wunan.38Vernota2.39Vernota2.

711V.OpçãopeloInstrumentodePolíticaPorqueéqueoGovernodeMacautemoptadoporestesinstrumen-tosdepolíticaparareforçarasuacapacidadedepolítica?Quantoàopçãopeloinstrumentodepolítica,ospareceresdediversosestudiosossão,re-sumidamente,osseguintes:1.CoordenaçãodaecologiadocontextodepolíticaAopçãodoGovernodeMacaupelosinstrumentosdepolíticadevecoordenaraecologiadeMacau.Aopçãopeloinstrumentodepolíticaélimitadapelocontactoambientalexistentenapolítica.Istosignificaqueaopçãopeloinstrumentodepolíticanãopodeultrapassarolimitedocon-textoambiental;casocontrário,seráirrealizável.Quantoaosistemadepolítica,oseugrandedesignaograndesistemaambientaldetodaasocie-dade,denominando-seporcontextodosistema;oseupequenodesignaosserviçosgovernamentaisrelacionadoscomoinstrumentodepolítica,denominando-seporcontextodeorganização.Aseguir,vamosdiscutirrespectivamenteestesdoistiposdosistemadepolítica40.(1)Contextodesistema(systemcontext):Osefeitosdocontextodosistemasão,emgeral,relativamentema-croscópicos.Nosestudoscomparativosdapolíticapública,amaioriaexploraosefeitosexercidospelatradiçãoouvelhosistemasobreaela-boraçãodapolíticaeaopçãoporinstrumentos.Nãoégarantidoqueosinstrumentosdepolíticaadoptadoscomsucessonalgunspaíses,tambémpossamcomsucessoseradoptadosnoutrospaíses.NaAlemanhaenospaísesnorte-europeus,osinstrumentosdepolíticapunitivossãorelativa-mentefáceisdeseremaceites,principalmenteporquenestespaísesexisteatradiçãodestaculturapolítica.Mas,ocasoédiferentenaInglaterraenosEstadosUnidos.Alémdisso,nasociedadedivididaoudiversificadapelalíngua,religiãoeregiãoprefere-seatendênciadosinstrumentosdepolí-ticaquenãotocamosnervossensíveisquepossamprovocaradivisãodegruposétnicos.Nasociedadedividida,oscasosemqueogovernoadoptaosinstrumentosdepolíticapunitivos,caracterizadospelocastigoesemea-çãodediscórdiasentreosgruposétnicoscomdiferentesconsciências,sãovistosmaisemrelaçãoàsociedadecujanaturezadeuniãoouintegração40ZhangShiXian,2009,“AnálisedaPólíticaPública”página295,Taipei,Wunan.

712émaisforte.Tudoistopermiteasgentesconhecercomoocontextodosistemaexerceefeitossobreaopçãopelosinstrumentosdepolítica41.Contextoorganizacional(organizationalcontext):Alémdosefeitosdocontextodosistemasocial,acaracterísticaor-ganizativadosserviçospúblicostambémpodeexercerefeitossobreoreconhecimentoeopçãodoinstrumento.Talcomoassociedadesdife-rentes,asdiferentesorganizaçõestambémtêmdiferentessistemasdovalorcultural.Alémdisso,nassuasdiferentesetapasdecrescimento,aorganizaçãotambémtemdiferentessistemasecaracterísticasdovalorcultural,quesemanifestaminevitavelmentenaopçãoporinstrumentosdepolítica.Quandoaorganizaçãoseencontranosperíodosdeforma-ção,desenvolvimentoeampliação,geralmenteprefereosinstrumentosdepolíticaindutores,taiscomoosprojectosde“NewDeal”e“GreatSociety”dosEstadosUnidos,assimcomoosinstrumentosdepolíticadesubsídiopecuniáriogeral;pelocontrário,quandoogovernoseencontraemdificuldadefinanceira,prefereoptarporinstrumentosdepolíticacomgastosrelativamentepequenos.Finalmente,noprocessodaopçãopeloinstrumentodepolítica,asfundaçõesdepolítica,entidadesdeinvestigação,gruposdeinteresse,equipasdeassessoreseoutrosgrupospolíticossociaistambémpossuemassuasrespectivasforçasinfluentes.Comochegaraacordosobreaopçãopeloinstrumentodepolíticaéob-viamenteumgrandedesafioparaosdesenhadoresdapolítica42.AopçãodoGovernodeMacaupelosinstrumentosdepolíticatemquesofrerna-turalmenteosefeitosdosórgãosdeadministraçãodoGovernodeMacauedosseussistemasorgânicos.2.CoordenaçãodosdestinatáriosdeimplementaçãodapolíticaAopçãodoGovernodeMacaupelapolíticadevebasear-senasca-racterísticasdosresidentesdeMacau,destinatáriosdeimplementaçãodasuapolítica.Aopçãopeloinstrumentodepolíticadeveserdiferenteconformeosdiferentesdestinatáriosdeimplementação.Paraoscon-servadoresdapureza,aadopçãodosinstrumentosdepolíticadetipoaconselhamentoeestímulopodeserefectiva;paraoscalculistas,écon-venienteaplicar-lhesosinstrumentosdepolíticadetipoindutor;paraos41ZhangShiXian,2009,“AnálisedaPólíticaPública”página295a296,Taipei,Wunan.42ZhangShiXian,2009,“AnálisedaPólíticaPública”página296,Taipei,Wunan.

713recalcitrantes,temqueser-lhesaplicadooinstrumentodepolíticadetipopunitivo43.3.CoordenaçãodoatributodoinstrumentodepolíticaAopçãodoGovernodeMacaupelosinstrumentosdepolíticadevecoordenarosatributosdosinstrumentosdepolítica.Qualquerinstru-mentodepolíticatempelomenososseguintesatributos,queafectamaopçãoeaplicaçãodosinstrumentosdepolítica44:(1)Necessitadeusarrecursos:Qualquerinstrumentodepolíticanecessitadeusarrecursos,in-cluindooscustosdosrecursoshumanoseosgastosdaoperaçãodosinstrumentosdepolítica.Osgastosdosinstrumentosdepolíticasimplessãorelativamentebaixos;pelocontrário,osdoscomplicados,sãorelativa-menteelevado.Algunsinstrumentosdepolíticatêmqueprecisargastosrelativamentenumerosos,eoutros,relativamentereduzidos.Osrecursosqueosinstrumentosnecessitampodemserresumidamenteexpressoscomosgastosdequenecessitam.Quandoogovernotiveravultadosrecursosfinanceiros,podeoptarpelosinstrumentosquenecessitamderecursosre-lativamentenumerosos,masenquantotiverfundosinsuficientes,sópodeoptarpelosinstrumentosdepolíticaque“necessitamderecursosrelativa-mentepequenos”.Comoaopçãopelosinstrumentosestáestreitamenterelacionadacomosresultadosdaexecuçãodapolítica,aooptarpelapolí-ticaénecessárioteremconsideraçãoarelaçãoentreograudelançamentodosrecursoseaeficiênciadapolítica45.(2)Visaatingiroobjectivo:Qualquerinstrumentodepolíticavisaatingiroobjectivoestabeleci-do,talcomoodisparodeveatingirocentrodoalvo.Algunsinstrumen-tosdepolíticapodematingirexactamenteoobjectivoestabelecido,masoresultadodeoutrospodeserinsatisfatório.Aexactidãopodesermanisfes-tadacomograudeexactidãoeanaturezadaopção.Geralmente,quantomaisaltoéograudeexactidãodoinstrumentodepolítica,maisaltoéocustodoseudesenhoeasuacomplexidade;quantomaisbaixoéograu43ZhangShiXian,2009,“AnálisedaPólíticaPública”página296,Taipei,Wunan.44LinderandPeters,1990.45ZhangShiXian,2009,“AnálisedaPólíticaPública”página297,Taipei,Wunan.

714deopçãodoprojectointernodoinstrumentodepolítica,menosétam-bémasuaexactidão.Talcomoamáquinafotográficaautomática,comoaousá-lanãoénecessárioregularadistânciafocalnemodiafragma,osseusefeitosdefotografiasãorelativamenteinsatisfatórios.Paraalgunsins-trumentosdepolítica,éfácilcorrigirasuaexactidão;paraoutros,nãooé.Algunsinstrumentosdepolíticapodemserfacilmenteaplicáveisadife-rentesórgãosexecutantes;masaoutros,não.Osinstrumentosdepolíticaquepossamatingirfacilmenteoseuobjectivo,nãoprecisamdainterven-çãodaforçacoercivadogoverno.Porexemplo,noúltimoperíododadi-nastiaMing,comoasfinançasimperiaiseramdifíceis,oimperadorexigiaaosseusparentesquefizessemdoaçõesmanifestandooseusentimentopatriótico,masoresultadoeramuitoinsatisfatório.Nessascircunstâncias,oimperadortevequetomarumadecisãoresoluta,fazendoumareparti-çãoenérgica46.(3)Limitaosdireitoseinteressesdopovo:Qualquerinstrumentodepolíticatemavercomalimitaçãodosdireitoseinteressesdopovo,ouseja,temnaturezacoerciva.Acoacçãodalgunsinstrumentosdepolíticaéaltaeadeoutrosébaixa.Porexem-plo,acoacçãodosinstrumentosautoritáriosdepolíticadogovernoquetêmaforçadepoderpúblico,éalta;adosqueadoptamomecanismoindutoredomercado,ébaixa.Nasociedadedemocrática,odecisorconsideraacoacçãocomonormadaopçãopeloinstrumento,ouseja,nacircunstânciadeoutrascondiçõesseremiguais,geralmente,ode-cisorprefereoptarpelosinstrumentosdepolítcacommenoscoacção.Faceàcoacçãodosinstrumentosdepolítica,opessoaldesenhadordeveesforçar-sepornãoadoptarosinstrumentosdepolíticacoercivos.Setiverqueadoptá-los,deverecorreramileumamaneirasparabaixarograudasuacoacção47.(4)Temumriscopolítico:Qualquerinstrumentodepolíticatemoseuriscopolítico.Oriscodalgunsinstrumentosdepolíticaéaltoeodeoutros,baixo.Osinstru-mentosdepolítica,geralmenteapoiados,temoriscomaisbaixo;casocontrário,seelesnãopuderemcontarcomoapoiodopovo,provocarão46ZhangShiXian,2009,“AnálisedaPólíticaPública”página297,Taipei,Wunan.47ZhangShiXian,2009,“AnálisedaPólíticaPública”página297,Taipei,Wunan.

715diversasqueixase,finalmente,terãoquesermodificados.Paraosinstru-mentosdepolíticacomatransparênciapúblicamaisalta,aatitudedeapoioouoposiçãodopovoémaisfácildesermanifestada,razãoporqueoseuriscodepolíticaémaisalto.Casocontrário,osinstrumentosdepolíticacomatransparênciapúblicamaisbaixa,quesãoconhecidospormuitopoucaspessoasetêmapoiantesouopositoresmuitodiminuídos,têmtambémoriscopolíticomuitobaixo.Aoaplicaroinstrumentodepolítica,seoaplicadornãopuderpreveratendênciaouconsequênciasdasuaaplicação,encontraráoriscopolíticoextremamentealto,talcomoocegomontaocavalocego.Porisso,énecessárioesforçar-seporoptarporinstrumentoscomriscoextremamentebaixo48.4.CoordenaçãodoutentedeinstrumentosdepolíticaAopçãopelosinstrumentosdepolíticadoGovernodeMacaudevecoordenarosutentesdeinstrumentosdepolítica.Aeficáciadoinstru-mentodepolíticadependedojulgamentododecisorsobreoproblemadeseoinstrumentodepolíticacorrespondeaoproblemadepolítica.Quandoocorrerumnovoproblema,oinstrumentoquetenhademons-tradoeficácianopassadopoderánãogarantirasuaeficáciacontínua;mas,geralmente,odecisorcostumausarosinstrumentosdepolíticaquetenhamnopassadoboaeficáciaecorrespondidoàrealidadedoproblema.Cadadecisordapolíticatemasuapreferênciadeopçãodeinstrumentosdepolítica49.VI.AvaliaçãosobreaCapacidadedePolíticaParaavaliaracapacidadedepolítica,énecessário,emprimeirolugar,estudarsefoiadequadooobjectivodasuaacçãogovernativa;énecessá-rio,emsegundolugar,estudarseexisterelaçãológicaentreoobjectivodasuaacçãogovernativaeomeioderealizaçãodesteobjectivo;emterceirolugar,énecessárioestudarseexistecontinuidadeentreoobjectivoclarodasuaacçãogovernativaeomeioparaasuarealização.Alémdissoaindaénecessárioestudarseoinstrumentodepolíticacontribuiounãopara48ZhangShiXian,2009,“AnálisedaPólíticaPública”página297a298,Taipei,Wunan.49ZhangShiXian,2009,“AnálisedaPólíticaPública”página298,Taipei,Wunan.

716acoordenaçãoentreoobjectivodapolíticaeparaacoordenaçãoentreoambiente,oobjectivoeoinstrumento.1.Oobjectivodaacçãogovernativaéounãoadequado?OobjectivodaacçãogovernativadoGovernodeMacauéo“desen-volvimentoconcertadoeoprogressoharmonioso”.AactualsociedadedoséculoXXItorna-secadavezmaiscomplicada,evolucional,instáveleenglobalizada50.Nestascircunstâncias,éfácilocorreremconflitoseconfu-sõesentrediversosserviços,camadasesectoressociais.Porisso,écorrectooobjectivodeacçãogovernativadoGovernodeMacaude“desenvolvi-mentoconcertadoeprogressoharmonioso”.2.Aslinhasdeacçãogovernativacoordenamoobjectivodagovernação?OconteúdodoRelatóriodasLinhasdeAcçãoGovernativaparaoAnoFinanceirode2010,pronunciadopeloChefedoExecutivodoGo-vernodeMacau,ChuiSaiOn,naAssembleiaLegislativadaRAEM,em16deMarçode2010,refere-seàslinhasdeacçãogovernativanasáreasdaadministraçãoeassuntosdejustiça,daeconomiaefinanças,dacoo-peraçãoregional,dasegurançapúbica,daculturasocial,dostransporteseobraspúblicas,edalutacontraacorrupção51,podendocoordenaroseuobjectivodegovernaçãoo“desenvolvimentoconcertadoeoprogressoharmonioso”,porqueaconcertaçãoeaharmoniatêmquesercoorde-nadaspelaadministraçãoeassuntosdejustiça,economiaefinanças,co-operaçãoregional,segurançapública,culturasocial,transporteseobraspúblicas,elutacontraacorrupção.3.Osinstrumentosdapolíticacoordenamaslinhasdeacçãogovernativaeosobjectivosdapolítica?Osinstrumentosdeacçãogovernativadevemserusadosdentrodoambientedapolítica.Porisso,apolíticadeveteracapacidadederespon-50Farazmand,Ali“BuildingAdministrativeCapacityfotAgeofRapidGlobalization:AModestPrescriptionfortheTwenty-FirstCentury”,AdministrationReview,2009,70(6):1007-1020.51Vernota2.

717derrapidamenteàopiniãopública,acapacidadederesolverosproblemaseacapacidadedepreverosproblemaspatentes.Nesteaspecto,oscom-portamentosdoGovernodeMacauaindaestãoparaserobservados.Aanáliseacimareferidamostraqueosinstrumentosdapolíticajácoorde-namestreitamenteosobjectivosdeacçãogovernativaeaslinhasdeacçãogovernativa.VII.ConclusãoOconteúdoconcretodapolíticapúblicaéachavedaelevaçãodacapacidadeadministrativadogoverno.EmrelaçãoaMacau,oobjectivodasuaacçãogovernativaécorrecto,correspondendoàsnecessidadesdoséculoXXI.Comoesteséculoestácheiodecomplexidade,mudançaein-definiçãoextremas,dizemosqueoobjectivodaacçãogovernativa“desen-volvimentoconcertadoeprogressoharmonioso”éadequado.AslinhasdeacçãogovernativadoGovernodeMacautambémtêmcoordenadoesteobjectivodeacçãogovernativa.Aslinhasdeacçãogovernativareferem-seàsáreasdaadministraçãoeassuntosdejustiça,daeconomiaefinan-ças,dacooperaçãoregional,dasegurançapública,daculturasocial,dostransporteseobraspúblicas,assimcomodalutacontraacorrupção,comafinalidadedeconcretizaroconceitodedesenvolvimentoconcertadoeprogressoconjuntoharmonioso.Quantoàcapacidadeexpressapelosinstrumentosdapolítica,eladevecoordenaroambiente.Paraoefeito,apolíticadevetercapacidadederesponderrapidamenteàvontadedapopulação,deresolverproble-masedepreverosproblemaspatentes.Estasquestõesestãoporobservar,porqueotempodasuaobservaçãoécertamentedemasiadocurto,nãochegandoa4meses,de16deMarçode2010a30deJunho.Pararesolveroproblemarelativoàpolítica,osinstrumentosdepolí-ticapodemdividir-seemseistiposprincipais:1.Instrumentodepolíticaautoritária;2.Instrumentodepolíticaindutor;3.Instrumentodepolí-ticaparaacriaçãodacapacidade;4.Instrumentodepolíticadenaturezasimbolizanteeaconselhadora;5.Instrumentodepolíticadenaturezadeestudo;6.Instrumentodepolíticaparaaalteraçãodosistema.EstesinstrumentosdepolíticajáseapresentamplenamentenosobjectivosdeacçãogovernativadoGovernodeMacauenassuaslinhasdeacçãogover-nativa.

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719Administraçãon.º89,vol.XXIII,2010-3.º,719-748UmaAnálisedodesenvolvimentodosistemaconsultivodaRAEMdopóntodevistadademo-cratizaçãodaspolíticas.*PanGuanjin**DavidEastonachaque“Aspolíticaspúblicassãodistribuiçãodeautoridadedovalordetodaasociedade”,segundooqualoGovernodaRAEM,deacordocomcertasnormas,fazdistribuiçãodeautoridadedosrecursossociais.Apartirdopontodevistadoprocessopolítico,incluemaidentificação,oplaneamentodaspolíticas,alegalizaçãodaspolíticas,aexecuçãodaspolíticas,aavaliaçãodaspolíticaseacessaçãodaspolíticas,entreumasériedeelosdinâmicos.Portanto,oprocessodecisóriodade-mocratizaçãodeveseradaptadoàsexigênciasinerentesdeque“aspessoasafectadasporumadecisãodevemparticiparnoprocessodadecisão”.1ApósoestabelecimentodaRAEM,relativamenteàdemocratizaçãodoprocessodecisóriodaspolíticaspúblicas,registaram-segradualmenteprogressosporfases.Porumlado,oGovernodaRAEMreformouosis-temaconsultivolocalexistente,demodoaaumentarosníveisdeconsultaeonúmerodeorganizações,aformarumarededaconsultapolítica,queresultouemqueosfuncionáriosaníveldedepartamentosteremcome-çadoacomparecerafórunspúblicoseasessõesdeesclarecimento,oquecontribuiparaabsorverasopiniõespúblicaseaforçasocial,comoobjec-tivodemelhoraroníveldagovernação.Poroutrolado,aRAEMtambémlançouosistemadeporta-vozeseváriassondagensdaopiniãopública,etc,pararecolhadeopiniõespúblicas.EstasreformasfazemcomqueademocratizaçãodaspolíticaspúblicasdaRAEMtenhammelhoradodealgumaforma.MasaspessoascontinuamareflectirqueasuainfluênciasobreoGovernodaRAEMaindaélimitadaeachamqueoGovernodaRAEMnãotemimplementadoaopiniãopúblicanassuaspolíticas;assim*EsteartigofoiapresentadonaconferênciaAcadémicasobre“PromoveracapacidadedeGovernança2010”de2deJulho.**ProfessoraAssociadadoInstitutoAdministrativo,PósgraduadonaUniversidadedeMacau.1Cohen:“Sobreademocracia”,TheCommercialPress,1988,p.132.

720tem-seproduzidoumasériedecontradiçõesentreoGovernodaRAEMeoscidadãos.Nestecontexto,reveroprocessodecisóriodademocratizaçãodaspolíticasgovernamentaisereavaliaroespaçodemelhoramentonestaáreareveste-sedeumgrandesignificadopráticoparaaumentaraindamaisacapacidadedagovernaçãodoGovernodaRAEM.Apósoretorno,nasmuitasreformasempreendidasdademocratiza-çãodoprocessodecisóriodaspolíticaspúblicas,aintroduçãodosistemadeporta-vozesdaimprensaedassondagensdaopiniãopública,eoutrasformasemergentes,aindaseencontramnasuafasedearranque,preci-sandodeummaiordesenvolvimentoeamadurecimento.Genericamentefalando,osistemaconsultivojásehaviaformadoantesdoretorno.Nãosótemumalongahistória,comotambémtemumgrandepesoemtodooprocessodecisóriodaspolíticaspúblicaseexerceumaimportanteinflu-ênciasobreasdecisões,porisso,estetextoincidirásobreasreformasdosmecanismosdeconsultadoGovernodaRAEM,apósoretorno,ecombasenisto,discute-seospróseoscontradasreformasdademocratizaçãodaspolíticaspúblicasdoGovernodaRAEM.SobreosmecanismosdeconsultaexistentesemMacau,políticoseacadémicostêmtidoabordagenseanálises,relativamenteprofundas,sistemáticaseabrangentes.Dadoqueamaioriadosestudosexistentesabordaosmecanismosdasconsultas,desdeopontodevistadasconsul-tas,nestasedepretendemosestenderavisãoatodoosistemapolíticoeesperamosavaliá-loapartirdafórmula“Estructura-Função”.Dospro-blemasdosistemaconsultivoexistente,pode-seperceberqueapenasademocratizaçãodaspolíticasdoGovernodaRAEMpoderesolverpartedessesproblemasencontradosnasdecisões.Noentanto,pararesolverosproblemasexistentes,porumlado,sãonecessáriostécnicasefórmulasmaiscientíficase,poroutrolado,éprecisocorrigiradeslocaçãoentreaestruturaeasfunçõesdetodoosistemadasdecisões.Nestetrabalho,primeirofazemosumabreveretrospectivadodesen-volvimentohistóricodosistemaconsultivodeMacau,segundo,vamosfazerumbreveresumodasmedidasnosistemaconsultivoeasuaeficácia,apósoestabelecimentodaRAEM.Ultimamente,analisamosospontosquerequeremdaatençãoeespaçodemelhoramentodetodoosistemaconsultivoexistente.DadoqueodesenvolvimentopolíticodeMacauéalgoimportanteparaasociedadedeMacau,“MacaugovernadopelaspessoasdeMacau”

721significaaquelascoisasqueasociedadedeMacaudevedecidirprópria.Comoacadémicaforasteira,oquepossofazeréprincipalmentedaraco-nhecervisõeseopiniõesdeumapessoadefora,quepossamservirderefe-rênciaaoGovernodaRAEMdeMacaueaopúblico.Aomesmotempo,senanossacompreensãoeanáliseexistiremalgunsmal-entendidos,espe-ramosquesejamcorrigidos.I.HistóriadosistemaconsultivodeMacau1.EntendimentopeculiardapopulaçãodeMacausobrea“democracia”AntesdeentrarnaretrospectivaeanálisedademocratizaçãodaspolíticaspúblicasdaRAEM,torna-senecessáriofazerumadiscussãoemseparadodaconotaçãoda“democracia”.RobertDahl,conhecidocientis-tapolíticonorte-americanofrisou,ademocraciaouademocraciapolíticatornam-senumaexpressãodemodahojeemdianomundointeiro,masnãosóadefiniçãoacadémicadademocraciadivergemuito,comotam-bémnarealidadeexistemdiferentesmodelosdademocracia.2Issoporqueosdiferentesestratossociaisdãoorigematiposdiferentesdapráticadademocracianomundo.Aexperiênciaempíricalevaaodesenvolvimentodosconhecimentosteóricos;porisso,desdeaantiguidade,estudiososdiferentestêminterpretaçãodiferentedademocracia.ZhongTingyao,directordoProgramadoInquéritodaOpiniãoPúblicadaUniversidadedeHongKong,aocompararosdadossobreasondagemdaopiniãopú-blicadeHongKongeMacau,salientou:“Acultura,ahistória,aestruturaeconómica,agovernação,bemcomooestadogeraldopúblicodeMacaudivergemmuitododeHongKong.Portanto,quandosecomparamasdiferençasdassondagensdaopiniãopúblicadosdoisterritórios,épreciso2Estudiososdaclassificaçãodomodelodemocráticoseguemdoissistemas:ateoriaeoregime,dosquaisolivrodeDavid.Herder“Domodelodemocrático”,BureauCentraldaCompilaçãoeTradução,1998,fazumresumoprogramáticodateoriaedapráticademocráticas,adelinearumdesenvolvimentodateoriademocráticaenquantoolivrodeArendLijphart,“Modelodedemocracia:36formaseodesempenhodoGoverno”,BeijingUniversityPress,2006,estudaprincipalmenteos36paísesdemocráticos,du-ranteoperíodo1945-1996,colocando-osnum“mapaconceitual”deduasdimensõesecomparandoosistemapolíticodediversospaíses,chegaàconclusãodequeoefeitodeumademocraciadeconsensoémelhordoqueamaioriadademocracia.

722redobrarocuidado.Noentanto,casosefaçaumacomparaçãodosdadosregistadosemdiferentestemposdeMacau,ovalordereferênciaérelati-vamenteaumentado.”3Aqui,éprecisointroduzirapeculiarcompreensãoda“democracia”porpartedoscidadãosdeMacau.QuadroIPeculiarcompreensãodo“GovernodaRAEMdemocrático”porpartedoscidadãosdeMacau(%)Ano19911999200120062007Ouviraopiniãopúblicaecuidardosinteressespúblicos30.026.037.858.430.2GovernodaRAEMdispostoaconsultaropúblicoPovoelegeoGovernodaRAEM9.632.39.126.725.9GovernodaRAEMeleitopelopovoNãosabe/nãotemopinião39.634.521.016.810.5NãosabeAspessoastêmliberdadedeexpressão21.222.911.927.8GovernodaRAEMhonesto8.110.910.632.1GovernodaRAEMquecumpreasleis4.83.41.110.4GovernodaRAEMcomaltaeficiência4.80.90.215.8GovernodaRAEMformadopeloprin-cípiodaseparaçãodospoderes3.01.70.99.7GovernodaRAEMtransparentenasdecisões-10.08.9GovernodaRAEMresponsável-2.90.6GovernodaRAEMrespeitadordosdireitoshumanos-2.00.63WebsitedaopiniãopúblicadaUniversidadedeHongKong:“Hoje,éemitidaapopu-laridadedoChefedoExecutivodeMacau,EdmundHoedoGoverno”,4deMaiode2007,http://hkupop.hku.hk/

723Ano19911999200120062007GovernodaRAEMservidordopovo--11.210.0GovernodaRAEMtrataaspessoascomoumpaiGovernodaRAEMacessívelàscríticas--4.12.1GovernodaRAEMoferecetudooqueopovoquerOutros13.318.09.88.121.3GovernodaRAEMquelideraopovoFonte:Osdadosde1991,1999e2006provêmdeYuZheneLüGuoming:“Aculturadapolíticapopular“,inHuangShaoluneoutros:“CrónicadasociedadedeMacau–Aqua-lidadedevida,apartirdosíndices,“InstitutodaÁsia-PacíficodaUniversidadeChinesadeHongKong.Osdadosde2001provêmdeYuZhen:“Aculturadapolíticapopular,apósoretornodeMacau,in“Macau2002”,FundaçãoMacau,Osdadosde2002e2007provêmdo“ActualestadodaqualidadedevidadosresidentesdeMacau(2007),Rela-tórioIntercalar”,inwebsitedoCentrodeEstudosEstratégicosparaoDesenvolvimentoSustentável,http://www.ceeds.gov.mo.Comoaescolhaégrande,ototaldapercentagemdecadainquéritonãoseresumeem100%.Emgeral,oconceitodademocracialiberalocidentalincluitrêsprin-cípiosfundamentais:arepresentaçãopolíticaatravésdaseleiçõeslivres,ocontrolomútuodospodereseaconsultaeaparticipaçãopolíticaslivres.Mas,diferentementedasociedadeocidental,apopulaçãodeMacautemumapeculiarcompreensãodogovernodemocrático.Nãoprestaatençãoaumgovernodemocráticoeleitonemàseparaçãodospoderes,entreou-trosprincípiosdeformação.Eachaqueachavedeumgovernodemocrá-ticoresideemolharpelosinteressesdopovo.DeacordocomoQuadroI,numinquéritode1991,quandoéper-guntadosobreoqueéumgovernodemocrático,arespostamaisnume-rosaé“Ouviraopiniãopúblicaecuidardosinteressespúblicos”,seguidode“Umgovernoquedáaliberdadedeexpressão”.Menospessoasesco-lhem“Umgovernoformadopeloprincípiodaseparaçãodospoderes”.Alémdisso,apenas9,6%dosentrevistadosreconheceramqueumgover-nodemocráticodevesereleitopelopovo,ouquase40%dosinquiridosnãosabeoqueéademocracia,nemsequerconheceumelementodosistemapolíticodemocrático.44VideYuZhen,LiuBolongeWuDerong:“AculturapolíticadoschinesesdeMacau”,FundaçãoMacau,1993,p.37.

724Portanto,ocritérioprimordialcomqueoschinesesdeMacauava-liamademocraciaé“Ouviraopiniãopúblicaecuidardosinteressespúblicos”.Poroutraspalavras,aculturapolíticadoschinesesdestacaoobjectivofinaldademocraciacomosendoum“bomgoverno”,emdetri-mentodosmeiosoudosprocessosdaproduçãodademocracia.Porumlado,istotemorigemnaimportânciaquesedáàculturapo-líticaaodefenderopovo.OschinesesdeMacauestãomaispreocupadoscomaadministraçãodogoverno,nãomuitopreocupadoscomacompo-siçãoeaestruturadasinstituiçõesdemocráticasouignoram-as.Poroutrolado,remonta-seapadrõesdeexpressãoedeagregaçãodeinteresses,emconsequênciadaespecialestruturasocialduranteoperíododaadminis-traçãocolonialdeMacau.2.CriaçãodaculturaconsultivadeMacauEmboraMacauduranteumlongoperíodosobajurisdiçãodosPor-tugueses,aordemsocialdeMacautem-semantidoatravésdasconsultasmútuasentreascomunidadesChinesaePortuguesa.Aesterespeito,opolitólogoportuguêsVitalinoCanasfazestaanálise:“OsistemadeMa-caubaseia-senumpactosocial,quetemváriosséculosdehistória.Eledefineacorrectaposiçãodasautoridadeschinesaeportuguesa.Combasenestetratado,temcriadomecanismosinformaisdeconsenso(comooConselhoConsultivoouumgrandenúmerodeComissõesConsultivasinformais,quepretendemsero‘lugar’dasconsultasinformais,massãomuitodiferentesdoqueaspessoasesperavam).”5Aolongodosanos,astradicionaisassociaçõeslocaisdeMacaude-sempenharampartedafunçãosocialdoGovernoPortuguês,principal-menteemtermosdaassistênciasocial,atençãoepreocupaçãodosidososebem-estarsocial,seminicialmentenãoenvolvidasnoprocessodecisórioeconsultagovernamental.Masdesdeadécadade1970,algunsrepre-sentantesdealgumasassociaçõestradicionaisealgunsmembrosdaelitechinesativeramacessodediferentesformasaoquadroinstitucionaldoGoverno,começandoaparticiparemprocessosdecisórioseemconsultas.OGovernoPortuguês,antesdaelaboraçãodemuitaspoliticaseleis,co-meçouaconsultar-secomosrepresentanteschineses.Endacottconsidera5VitalinoCanas“IntroduçãoàCiênciaPolítica”,daUniversidadedeMacau,1997,in-troduçãodaversãochinesa,p.7.

725apolíticadeHongKongcomoum“Governodeconsulta”.Elesalienta:“PeloGoverno,antesdeseremtomadasalgumasimportantesdecisões,sãofrequentementeconsultadasalgumasopiniõesaorespeito….Àsvezesésondadaaopiniãopúblicasocial….”6Estejuízopodetambémserapli-cávelaMacau.OGovernoPortuguêsservia-segeralmentedeváriasco-missõeseconselhosparafinsconsultivos,comaparticipaçãodaelitedasprincipaisorganizações.OsorganismosconsultivostêmsidomecanismosdaadministraçãopúblicamodernaemMacau.A“LeiOrgânicadeMacau”,de1976,con-cedeuummaiorgraudeautonomiaaMacau.Nadécadade1980,osor-ganismosconsultivosmultiplicaram-se;asuaorganização,funcionamen-toecomposiçãodopessoaltêmproduzidoumimpactodelongoalcancena“culturainstitucional”dosorganismosconsultivosdeMacau.7OConselhoConsultivo,juntocomaAssembleiaLegislativaeogo-vernador,eraoórgãoconsultivoamaisaltoníveldoGovernoPortuguês,quecontoucomosrepresentanteschineses,desdeasuaprimeiralegisla-tura.OConselhoConsultivoépresididopeloGovernadorouporquemoestiverasubstituir.ConstituemoConselho10membros:cincovogaiseleitosecinconomeados.Osvogaisnomeadossê-lo-ãopeloGovernadordeentrecidadãosresidentesdereconhecidoméritoeprestígionacomu-nidadelocal.Doscincoeleitos,doissãoescolhidosdeentreosmembrosdasrespectivasassembleiasmunicipais,8outrostrêspelosrepresentantesdosinteressesempresariais,dosinteresseslaboraisedoColégioeleitoral6AmbroseYeo-ChiKingachaqueoutraviada“Administraçãoabsorçãoapolítica”éa“consulta”.A“consulta”emboranãoapanheaessênciadapolíticadeHongKong,re-conheceoseuimportantepapelnapolíticadeHongKong.“AadministraçãodeHongKongtambémtemumarranjodesistemamuitoespecial:quasetodososdepartamentosgovernamentaistêmosseusorganismosconsultivos,......Oobjectivodessascomissõesépermitirquetodasasunidadesadministrativaspossamtermuitofrequentecontactocomaspessoaseassuasopiniõesparaqueasdecisõesdogoverno,tantoquantopossí-vel,correspondamaosdesejoseinteressesdopúblico.......EstearranjodesistemadogovernodeDongKongfazcomqueeletenhaumareacçãomaissensívelàsintençõesdasociedadedemodoaquedissolvemuitosconflitoslatentes,aomesmotempoquefazcomqueogovernonãosedistancieinsolentementedasociedadeesetransformanumgrupofechado.“AmbroseYeo-ChiKing,APolíticaeaCulturachinesa”,OxfordUniversityPress,1997,p.37.7QiJin“Organismosconsultivos,“merosadornospolíticos“MacaoDaily”,2006-11-09.8Artigo2.ºdoDecreton.º51/91/M.

726dosinteressesprofissionaisedoColégioeleitoraldosinteressesassisten-ciais,culturais,educacionaisedesportivosparadosinteressessociaisdoTerritórioparaosufrágioindirectodaAssembleiaLegislativa.9Osvogaiseleitosenomeadostêmrespectivamenteosseussuplentescorrespon-dentes.Deacordocoma“LeiOrgânica”,gozadosmesmosprivilégiosemecanismosdaAssembleiaLegislativa.OConselhoConsultivoéobriga-toriamenteouvidopeloGovernadoraquandodasmuitasdecisõesimpor-tantesoudiplomaslegaisdoGovernodaRAEM.10“EmboraospareceresdoConselhoConsultivonãosãovinculativos,sejapelasuaorganizaçãosejapelasuaautoridade,ogovernador,aquandodasdecisõespolíticasenormaisimportantes,esperaquesejamdiscutidoseprocuremconsensodentrodoConselhoConsultivoparaevitarerroseconflitos.”11OsChine-sespassamgradualmenteasermaisrepresentativosnoConselhoConsul-tivo,atéchegaremamaioria.AlémdoConselhoConsultivocomoumórgãogeraldeconsulta,oGovernoPortuguês,emquasetodasasáreasdagovernação,criouco-9Artigo4dan.ºLei13/90/MeArtigo3.ºdoDecreton.º51/91/M.Antesdaalteraçãoem1990da“LeiOrgânicadeMacau”,osmembrosnatossãoumSecretárioAdjunto,umProcurador-GeralAdjuntodaRepúblicaeochefedosServiçosdeFinanças.Osrepresentantesdosinteressessociaissãoapenasdedoissectores–umpelosorganismosrepresentativosdosinteressesmorais,culturaiseassistenciaisedoispelasassociaçõesdeinteresseseconómicos.ANovaLeiEleitoraldoConselhoConsultivofezalteraçõesnosentidodedividirosgruposdeinteresseeconómicoemempresarialeassalariado.WuZhiliang,“ORegimePolíticodeMacau”,MacauFundação,1995.p.92.10CompeteaoConselhoConsultivoemitirparecersobretodososassuntosdacompe-tênciadoGovernadorou,emgeral,respeitantesàadministraçãodoTerritórioquelheforamsubmetidosporaquele.OConselhoseráobrigatoriamenteouvidosobreosse-guintesassuntos:a)PropostasdeleiqueoGovernadorapresenteàAssembleiaLegislativa;b)ProjectosdedecretosapublicarpeloGovernador;c)RegulamentaçãodaexecuçãodosdiplomaslegaisvigentesnoTerritório;d)Definiçãodaslinhasgeraisdapolíticasocial,económica,financeiraeadministrativadoTerritório;e)Recusadeentradaanacionaisouestrangeirospormotivosdeinteressepúblicoouordemderespectivaexpulsão,deacordocomasleis,quandodasuapresençaresultaremgravesinconvenientesdeordeminternaouinternacional,salvoodireitoderecursoparaoPresidentedaRepública;f)Outrosquelheforematribuídosporlei.WuZhiliang:“SistemapolíticodeMacau”,FundaçãoMacau,1995,pp.90-91.11“EnciclopédiadeMacau”,FundaçãoMacau,2005,p.444.

727missõesdaconsultoriaprofissional,taiscomoaComissãodaEducação,aComissãoConsultivadosTransportes,aComissãodaJuventude,aComissãoEconómicaeaComissãoPermanentedaConcertaçãoSocial.Essascomissõesincluemfuncionáriosgovernamentaisrelevantesealgu-maspersonalidades(tambémchinesas),representantesdealgumasasso-ciaçõesimportantes(principalmenteasmastradicionaisdacomunidadechinesa)comomembrosnatos.EstesrepresentantesservemdepontedecomunicaçãoentreoGovernodaRAEMeasociedadecivil.Noâmbitodascomissões,emáreasdaspolíticaspúblicasemedidaseprojectosdelei,podemapresentarcomentários,opiniõesesugestões.Emcertamedi-da,podemlevaraopiniãopúblicaaoConselhoConsultivofazendocomqueaspolíticaseasmedidaselaboradaspelooGovernoseaproximemdarealidade,demodoaevitarumaforteoposiçãodasociedadecivilquandointroduzidasaspolíticasouasleis.Alémdisso,antesdeumasériedeim-portantesacontecimentospolíticos,oGovernoPortuguêsiaconsultar-secomasassociaçõeschavedacomunidadechinesa.Porexemplo,emMar-çode1984,oEncarregadodoGoverno,ManuelMariaAmaraldeFreitasreuniu-secomopresidente,ovice-presidenteeosecretário-geraldaAs-sociaçãodosMoradoresparadiscutiraseleiçõesdaAssembleiaLegislativaeotrabalhoderecenseamentoeleitoral.Em1986,adelegaçãomandadapelopresidentePortuguêsencontrou-secomosrepresentantesdaAsso-ciaçãodosMoradoresedaFederaçãodasAssociaçõesdosOperáriosdeMacauparasondarsobreocandidatoogovernadordeMacau.123.DiferençasentreaseparaçãodospodereseosistemadaexpressãodosinteressespolíticosdacomunidadeAlémdoConselhoConsultivo,oGovernoPortuguêsservia-sedaseleiçõesedacomunicaçãosocialparaalcançarumalimitadaaberturadosistemapolítico.Noentanto,após1976,a“LeiOrgânicadeMacau”re-formouaAssembleiaLegislativa,dando-lheasuafunçãolegislativa,masnogeral,apartirdeumabaselegal,composiçãodosmembros,efeitoslegislativosefunçõesdosdeputados,aAssembleiaLegislativadeMacau12AnuáriocomemorativodovigésimoaniversáriodaUniãoGeraldasAssociaçõesdosMoradoresdeMacau:1983-2003,UniãoGeraldasAssociaçõesdosMoradoresdeMa-cau,2004,p.109eEdiçãoespecialdo40.ºaniversáriodaFederaçãodasAssociaçõesdosOperáriosdeMacau,editoradesconhecida,1990,p.49.

728careciaderepresentatividadesubstantivanesseperíodo.13Porisso,nessaépoca,verificava-seumafaltageraldeinteresse,compreensãoeatençãodaseleiçõesporpartedoscidadãosdeMacau.14Porisso,asassociaçõescomrepresentantesdaopiniãopúblicaser-viamdeprincipalviaparaassimilaraopiniãopúblicadacomunidadechinesaparaogovernocolonialportuguêselaborarpolíticaspúblicas.Devidoàassinaturada“DeclaraçãoConjuntaSino-Portuguesa”,aloca-lizaçãodasleis,aoficializaçãodochinêsealocalizaçãojudicialsãotrêstarefasprimordiaisdoperíododatransição,consequentemente,surgiramalgunsorganismosconsultivosrelacionadoscomoprocessodas3oficiali-zações.Noperíodode1980-1999,asautoridadesadministrativascriaram24organismosconsultivos,dosquais14,apósafundaçãodaRAEM,forammantidoseosrestantesforamcancelados.Quadro2DiferençasentreaseparaçãodospodereseosistemadaexpressãodosinteressespolíticosdacomunidadePolíticadasepara-çãodos3poderesAssociaçõespolíti-casdeMacauCorpodaexpressãodosinteressesPartidospolíticosegruposdeinteresseAssociações13Paraasdetalhadasestadísticaeanálisedosdiversosaspectosdascaracterísticasdosdepu-tadosdesteperíodo,consultemPanGuanjin,“Reforçodoregimeassociativo:AorigemdasassociaçõesdeMacaueoexercíciodasfunçõesdeautonomia(1976-1984)”,“BoletimdeEstudosdeMacau”,número54,Macau,Outubrode2009.14SegundoosresultadosdaspesquisassobreaEleiçãoLegislativaem1992eaEleiçãoMunicipalem1993,feitaspeloProgramadeInquéritodaOpiniãoPúblicadaUniver-sidadedeHongKong,osdadosmostramclaramentequeaspessoasdeMacaunãosótêmumaconsciênciapolíticamuitobaixasobreaeleição,comotambémnãosepreocu-pamcomaeleiçãooulheprestampoucaatenção.VideZhongTingyao,“EstudossobreaeleiçãodirectadeMacaude1992e1993”,HuangHanqiangeWuZhiliang,“Estu-dosdeMacau”,Setembrode1993,pp.28-33.EstesdadosprovêmdoProgramadoInquéritodaOpiniãoPúblicadaUniversidadedeHongKong,subsidiáriadoProjectodepesquisadaOpiniãoPública“SérieMacau”,http://hkupop.hku.hk/.Esteprojectocomeçou,em1992.ErapararealizarpesquisadecampoemMacau,tomandoconheci-mentododesenvolvimentodossentimentosdaspessoasdeMacau,comainvestigaçãodaseleiçõesedaopiniãopúblicacomooprojectoprincipal.Todaapesquisafoiinde-pendenteerealizadapeloProgramadeInquéritodaOpiniãoPública.Emboraalgumaspesquisastêmopatrocínioinstitucional,ouemcooperaçãocomgrupos,possuemcertaobjectividade,independentesdasinfluênciasdogoverno,organizaçõesougrupos.

729Políticadasepara-çãodos3poderesAssociaçõespolíti-casdeMacauModosdaexpressãodosinteressesMeiosPrincipaisEleiçõesConsultaeconcer-tações,etcMeiosSecundáriosLobby,consultasemovimentossociais,etcEleiçõesFonte:CriaçãodaautoraA“LeiBásicadaRAEMdaRepúblicaPopulardaChina,“(dora-vantea“LeiBásica”)estipulanoseuArtigo66.º:“OórgãoexecutivodaRAEMpodecriarosorganismosconsultivosqueserevelemnecessários.”Portanto,naestruturaadministrativadaRAEM,emboranãotivesseins-tituídooConselhoConsultivo,foicriadooConselhoExecutivo.15Alémdisso,foramcriadasumasériedecomissõesconsultivas.DesdeacriaçãodoGovernodaRAEMatéSetembrode2009,oGovernodaRAEMcriou17organismosconsultivos.Emtrêsdistritosinstituiu”,ComissãoConsultivadosServiçosComunitários”,paracomunicações,completaseregulares,comasociedadecivilafimdedivulgareexplicaraspolíticas,mastambémouvirmaisamplamenteopiniõesparafacilitaraimplemen-taçãodaspolíticas.16Nestecontexto,estemodelodeconsultasfoi,apósoretorno,continuadoeaperfeiçoado.DeacordocomosresultadosdoQuadroIquecomparaacompre-ensãodo“Governodemocrático”porpartedoscidadãosdeMacau,de15OConselhoExecutivodaRAEMéoórgãoqueajudaoChefedoExecutivonaformu-laçãodepolíticas.OsseusmembrossãonomeadospeloChefedoExecutivodetitularesdosprincipaiscargosdoGoverno,daAssembleiaLegislativaefiguraspúblicas.Onú-merodemembrosdoConselhoExecutivoéde7-11pessoas.OConselhoExecutivoépresididopeloChefedoExecutivo.QuandooChefedoExecutivojulganecessário,podeconvidarpessoasaparticiparaestarpresentesdereuniõesdoConselhoExecutivo.OChefedoExecutivo,aquandodatomadadedecisõespolíticasimportantes,apresen-taçãodeprojectosdeleiàAssembleiaLegislativaeantesdeelaborardiplomasadminis-trativasedissoluçãodaaAssembleiaLegislativa,precisadeconsultar-secomoConselhoExecutivo.16“Governaçãocomarecolhaeaassimilaçãodaopiniãopública”,“MacauDaily”,2009-11-23.

7301991,1999,2006e2007,17pode-severclaramentequenoinquéritode1999,oGovernoeleitoéoelementodemocráticoprimordiale“Ouviraopiniãopúblicaecuidardosinteressespúblicos”e“Garantiraliber-dadedeexpressão”vêmparasegundoplano.Portanto,amudançadestecontextosocialcontribuiuparaasassociaçõesdeMacaudesenvolveremactivamenteasuaprópriafunçãodeparticipaçãopolítica.EmboranesseperíodoaspessoasdeMacauvejamaumentadaaimportânciadadaàle-gitimidadedo“sistema”“representativo”,convêmsalientarquenessepe-ríodooaumentodacompreensãosobrealegitimidadeda“eleição”éemrelaçãoaantesdoretorno.Comparandocomalegitimidadedo“processo”dos“representantes”,apercentagemdeavaliara“representatividade”,dopontodevistadalegitimidadedo“sistema”,aindaébaixa.18Noinquéritode2001,“Ouviraopiniãopúblicaecuidardosinteressespúblicos”tornaaseroprimeiroidealdemocráticodosentrevistadoseo“Governoeleito”ea“liberdadedeexpressão”foramrelativamentenegligenciados.19Podever-sequeopovodeMacauaindadámaisimportânciaàconsultaparaaexpressãodosinteresses.II.Desenvolvimentoeaperfeiçoamentodosistemaconsultivo,apósoretornoNestecontextosocial,oGovernodaRAEM,apósacriação,passaaterumaconsciênciacrescentedaimportânciadaopiniãopúblicaparaaspolíticaspúblicas,demodoqueadecisãodaspolíticaspúblicas,emter-mosdademocratização,têmoalcançadoprogressosdefases.EmboraemváriosaspectosdoactualGovernodaRAEMháaindaespaçosparamelhorias,éinegávelquedesdeoretorno,adecisãodaspolíticaspúblicasdoGovernodaRAEMestácaminhandoparauma17Comoestelevantamentofoirealizadoporváriasinstituições,cadaopçãoderespostaédiferente.Aquiapenasapresentamosacomparaçãodeitenschavesemelhantes.18Aqui,alegitimidadedoprocessodos“representantes”refere-seaoreconhecimentodasformasdaexpressãodosinteresses,atravésdasviasinstitucionaisenãoinstitucionais,preferidaspelosistemaassociativodoschinesesdeMacau,pelasociedadedeMacau.Emcontrapartida,oreconhecimentodasociedadedeMacaudograudelegitimidadedo“sistema”dos“representantes”refere-seaousodoscanaislegaisparaaexpressãodi-rectadeestiloocidentaldosinteresses.19YuZhen:“Aculturapolíticapopular,desdeatransferênciadospoderesdeMacau,“Ma-cau2002”,FundaçãoMacau,2002,http://www.macaudata.com/macauweb/book269/.

731cientificaçãoedemocratização.OGovernodaRAEMouvesinceramenteopiniõesdoscidadãosparaanalisarereformarmecanismosconsultivos,demodoamelhorargradualmenteosmétodos,asmedidaseoprocessodasconsultas.Revê-seprincipalmenteaenvergaduraeafunçãodosor-ganismosconsultivos,aaumentaronúmerodosmembrosdosórgãoseamelhoraraqualidadeeinovarestadosemétodosdasconsultas.Noquedizrespeitoaoconceito,oGovernodaRAEMtemplenaconsciênciadequeaparticipaçãodopúbliconoprocessodademocrati-zaçãodasdecisõesdaspolíticaspúblicaséumaexigênciafundamental.Nosúltimosanos,temvindoapromoveractivamenteaparticipaçãodacomunidadenaconsultaenainspecçãodasdecisõespoliticas.NoRela-tóriodasLAGde2006,foidestacadooestímuloàcomunicaçãosocialeàspessoasafectasàparticipação,colocandoaadministraçãopúblicasobumainspecçãomaiseficazdaopiniãopúblicaedapopulaçãocomobjec-tivodereduzirdesviosdaspolíticaseerrosdeoperação.NoRelatóriodasLAGde2007,destaca-sequevaiaumentaronúmerodemembrosdosorganismosconsultivos,convidandoaaderiraesseprojectopersonali-dadesdereconhecidoméritodasociedadeciviledosectorrepresentado,especialmentejovensdetalentoerepresentantesdegruposminoritáriosounovasforçassociais,demodoagarantirquediferentesgrupossociais,oumesmodiferentesescolasdepensamentodomesmoestratosocial,possamfazerouvirasuavoznoseiodosorganismos.NoRelatóriodasLAGde2008,foramdestacadasasnecessidadesexigidasporumamaiorparticipaçãodemocráticadopúbliconadefiniçãodaspolíticas,usandoaopiniãopúblicacomoumaalavanca.Estamudançadeconceitosabstrac-tosamedidasconcretasfazcomqueaparticipaçãodopúbliconosistemadeconsultassetornegradualmenteconcretizadaeclarificada.1.Aperfeiçoamentodacomposiçãodosórgãoconsultivos.Relativamenteàcomposiçãodosmembros,oGovernodaRAEM,principalmenteatravésdaexpansão,rejuvenescereprofissionalização,assimilagradualmentemembrosdediferentesorigenssociais.Osactuaismembrosdosorganismosconsultivospassampelaconcentraçãonaelitedealgumasassociaçõesàassimilaçãodaelitedetodososcírculossociais.Aconcentraçãonaelitedageraçãomaisvelhapassaàcombinaçãoentrenovoseantigos,egradualmentepassaaassimilar,nasdiversascomissões,profissionaisdediversossectoreseacadémicosparaouvireaceitaropini-

732õesdoscírculosprofissionais.20Osorganismosconsultivosassimforma-dostêmumagrandeabrangência.Aproveniênciadosmembrospassadastradicionaisassociaçõesparaasassociaçõesemergentes,dasassociaçõesdedentroparaasdeforadoregime.21Foramadmitidosrepresentantesdoscírculossociaisminoritáriosouemergentes,inclusiveprovenientesdoscidadãosdebaseedosgruposdesfavorecidos,afimdereflectirverdadei-ramenteactuaisproblemasdavidapopular.2.Reformadashierarquiasorganizacionais.Relativamenteàshierarquiasorganizacionais,medianteoaumentodashierarquiaseareduçãodosníveisdasconsultas,forma-segradual-menteumaredeconsultivadeentrelaçamentoentreohorizontaleover-tical.OGovernodaRAEMaomesmotempodereestruturarosantigosorganismosconsultivos,conformeocarácterdapolíticaeasnecessidadesprocessuais,aumentaashierarquiasdasconsultaseosníveisorganizacio-nais,formandoassimumarededaconsultapolítica.Em2000,acâmaramunicipaldeixoudeexistir.OInstitutoparaosAssuntoCívicoseMunicipaiscriouo“CentrodeAtendimentoeInfor-maçãoaoPúblico”eoConselhoConsultivo,depoistemvindoacriarconselhosconsultivosespecializadosemváriosdomínios.Quasetodasasáreasprofissionaistêmoseucorrespondenteconselhoconsultivo.Atéaofinalde2009,oGovernodaRAEMdispõede36organismosconsultivosquedesempenhamafunçãodeconsultadapolíticapública,quesedivideem2tipos:OssobatuteladoChefedoExecutivoeossobatuteladossecretários.Simultaneamente,deacordocomaideiadacombinaçãoentreaconsultaporbairroseaconsultacentraldoRelatóriodasLAGde2008,oGovernodaRAEMreforçouafunçãodosbairrosnarecolhadasopini-õesdaconsultapública,ampliouaparticipaçãosocialecriou3conselhos20Porexemplo,osmembrosdasduaslistasdoConselhodasReformasJurídicasedaCo-missãoConsultivadasReformasJurídicas,possuembasicamenteconhecimentosjurídi-cosprofissionais,dosquaisnãofaltamdoutoresemDireito.AlgunsdelessãoadvogadosemexercícioouprofessoresuniversitáriosdeDireito.“AlistadosmembrosdaComissãoConsultivadasReformasJurídicasaindaédesejável”,JornalSanWaOu,2005-04-07.21Porexemplo,nonovomandatodoConselhodeJuventude,queoGovernoacabadeanunciar,hámembrosdaAssociaçãodeNovoMacau,umaforçademocráticaeprofes-soresquesabemfazermanifestaçõespelasruas.“VentofresconoConselhodeJuventu-de,umaaberturasemprecedentesdoGoverno”,JornalVakio”,2010/06/28.

733consultivosdosserviçoscomunitáriosfazendocomqueosistemadaconsultapúblicatoquedirectamenteàsbases.Aoníveldascomunidades,paraseresolveremdiversasquestõesdoscidadãos,fortaleceu-seocontac-todireitoentreoGovernodaRAEM,acomunidadeeoindivíduo.Alémdeprocederaumasériedetrabalhosinstitucionalizados,oGovernodaRAEMconstruiuumambientedemulti-canaisdeconsultas,criandoo“CentrodeInformaçõesaoPúblico”,emqueseconcentraaemissãodasinformaçõesgovernamentaisearecolhadaopiniãopública.Aomesmotempo,oGovernodaRAEMpensaeminovarosmecanismosdaconsultaatéaopontodedeixarasequipasdegovernanteseosmem-brosdosorganismosconsultivosparticiparnosorganismosconsultivospermitindoassimopiniõesdopúblico,atravésdemecanismosdecomu-nicaçãoeficazes,chegaraosmaisaltosníveis.22Assim,oGovernodaRAEM,atravésdeváriosníveisdepolíticasedainterligaçãoeinteracçãodosorganismosconsultivosdaspolíticas,formaumarededeconsultapolíticaafimdeabsorverasideiaseforçassociais,damaneiraaaumentaroníveldaspolíticas.3.Diversificaçãodoconteúdodasconsultas.OGovernodaRAEMiniciouumasériedeconsultaspúblicasnasáreaspolíticasmaisimportantesdavidapopular,passandooníveldagestãointernadogovernoparaaspoliticaspúblicasdasdiferentesáreasdasociedade,aaumentarosestudosdosproblemasglobaiseopapeldaavaliaçãodepolíticas,numatentativadeapartirdeumnívelmaisamploedeumaperspectivamaisampla,reunireassimilarasopiniõeseasabe-doriapopularpararesolverosproblemasmaispreminentesdasociedade.4.Integrardiferentesviasdaconsultaparaconseguirumaconsultaclassificada.OGovernodaRAEM,realizaaconsultaeaassimilaçãodeopiniões,principalmenteatravésdecomissõesintegradasdeorganismosgoverna-mentaiseorganizaçõespopulares,deassociaçõestradicionais,taiscomo22“NãoseconsiderademomentooRegimedePrevidênciaObrigatório”,JornalChengPao,2005-11-17.

734associaçõesdosmoradores,associaçõesdosconterrâneos,federaçõesdemulheresefederaçõesdeoperáriosparaconsultarseusmembroseou-trasconsultaspúblicasabertas,numapalavraénestestrêsmétodosquesefazemasconsultasatodosossectoressociais.Nesteprocesso,atravésdaparticipaçãoemfórunspúblicosedeesclarecimento,sessõesdeaudi-ênciaspúblicas,inquéritosdeopiniãopública,entreoutrasvias,afimderecolheropiniõespúblicas,areuniãodeixoudeseroúnicocanaldeconsultas.Outrosmétodostaiscomootelefone,e-mail,cartas,tambémsetornamviasdiferentespararecolheropiniõespúblicas.Serve-sededi-ferentesformasconcretasparaaconsultaorientadacomoscidadãosdetiposesectoresdiferentes.Porexemplo,aComissãoConsultivaparaareconstruçãodosbairrosantigoslevouacaboa“Consultasobrearecons-truçãodosbairrosantigos--PontoapontoeCaraacara”,emcooperaçãocomasassociaçõesdebase,paraouvirasopiniõesdascomunidades.23TodoistofazcomqueademocratizaçãodaspolíticaspúblicasdeMacauaumente.OGovernodaRAEMfazesforçosemouviraopiniãopública,percebê-laeassimilá-lafazendocomqueavozdopovochegueacima,afimdeaumentaramotivaçãopolíticapúblicacomocidadãomodernoesentidodaeficiênciapolítica.OQuadro3comparandooorgulhoqueasociedadedeMacausentedoseusistemapolítico,antesedepoisdoretorno,permiteverificarqueaumentousubstancialmenteoorgulhodoscidadãosdeMacau,depoisdoretorno.Quadro3.InquéritosobreaaltivezouoorgulhoqueasociedadedeMacausentedoseusistemapolíticoSim(%)Não(%)Nãosabe/semopinião(%)Amostras(pessoa)SistemaPolítico199121.141.237.6663200640.736.622.7546Fonte:YuZheneLüGuoming:“Aculturadapolíticapopular”,inHuangShaoluneoutros:“CrónicadasociedadedeMacau–Aqualidadedevida,apartirdosíndices”,Ins-titutodaÁsia-PacíficodaUniversidadeChinesadeHongKong,p.304.23“50membrosdaComissãoConsultivadosBairrosAntigos,provenientesdasautorida-desedasociedadecivilrecolhamaopiniãopública”,JornaldoCidadão,2007-11-02.

735EmboraoGovernodaRAEMmostre-semaisactivonodesempe-nhodasconsultasglobais,tendocriadocadavezmaisorganismoscon-sultivosecomissõesconsultivas,commaisprojectosdeconsultasparaasociedade,aeficáciadasconsultasnãoestáemsintoniacomasreformasrealizadas.Osproblemasdetectadosnasconsultasnãotêmtidoassuascorrespondentessoluções.Nosúltimosanos,osresultadostambémmos-tramqueaeficáciapolíticainternaeexternadaspessoasdeMacauédese-jável.OscidadãosaindasesentemqueasuainfluênciasobreoGovernodaRAEMélimitada.OgraudasatisfaçãoqueaspessoasdeMacautêmdoestadodademocraciaémédio.Apenas25%dosinquiridossente-sesatisfeitocomostatusquodademocraciadeMacau,47%estánumasatisfaçãonormale22%insatisfeitos.24IssoindicaquearelaçãoentreopúblicoeoGovernodaRAEMpermanecedistanteeàsvezesatémesmohálugaresadúvidas;portanto,ademocratizaçãodaspolíticaspúblicasdeMacautêmdesermelhoradas.Eestamelhoriadependedarevisãodasvias,técnicas,atédetodaaestruturapolíticadoprocessodaspolíticas.III.ProblemasexistentesnosistemaconsultivoeoseurumododesenvolvimentoComoopovodámuitaimportânciaàconsultaeachaqueoscanaisdaconsultaexistentesaindanãosãosuficientes,25apesardaqueoGover-nodaRAEMtemcriadocadavezmaisnumerosascomissõesconsultivas,masoefeitonãotemsignificadosomente,antesdecertaformapareceser2444%dosentrevistadosachamqueasuainfluênciasobreaspolíticasgovernamentaisénula.14%achaquetemumainfluênciaassim-assim,39%nãoconcordanãoterin-fluência.4o%dosentrevistadosachaqueoGovernodáimportânciacomasopiniõesdeles,20%achaquesepreocupaassim-assime34%achaquenãodánenhumaimpor-tância.“ActualestadodaqualidadedevidadosresidentesdeMacau(2007),RelatórioIntercalar”,inwebsitedoCentrodeEstudosEstratégicosparaoDesenvolvimentoSus-tentável,http://www.ceeds.gov.mo.Comoaescolhaégrande,ototaldapercentagemdecadainquéritonãoseresumea100%.25“ActualestadodaqualidadedevidadosresidentesdeMacau(2007),RelatórioInterca-lar”,inwebsitedoCentrodeEstudosEstratégicosparaoDesenvolvimentoSustentável,http://www.ceeds.gov.mo.Orelatóriorevelaaavaliaçãodaaplicaçãodasconsultaspúblicas.52,8%dosinquiridosachaqueasconsultaspúblicasdoGovernosãoinsufi-cientes,33%achaassim-assimeapenas13,1%consideraqueoprocessodasdecisõesgovernamentaispassaporumaconsultasuficiente.

736negativoemalgunsaspectos.IstotalvezreflictaquearespostadoGover-nodaRAEMàsdemandasdoscidadãossejainsuficiente?Dehámuitotempo,osdepartamentospúblicostêmvindoarealizarnãopoucascon-sultassobreprojectosdeleiepoliticas,masasociedadenãotempoucasreclamaçõessobreasconsultasrealizadaspelogoverno,duvidandoseestefingefazerconsultas,semouvirasopiniõesdoscidadãos.Aautoraacre-ditaque,paraalémdaatitudedoGovernodaRAEMparacomosistemaconsultivo,oefeitodademocratizaçãodosistemaconsultivodeMacauéinfluenciadodedoisprincipaisfactores:umproblematécnicoeumpro-blemainstitucional.1.Problematécnico1)Representatividade:aescolhadosrepresentanteseaescolhadasunidadesdosrepresentantesAopiniãopúblicaé,numsistemasocialespecífico,asínteseglobaldaavaliaçãodasociedade,aatitudeeasopiniõessobredeterminadoseventossociaisepersonalidadesexpressaspeloscidadãos.Comoaopiniãopúblicaémuitoabstracta,aescolhadosrepresentantesdaconsultaéassasimportante.Emrelaçãoàescolha,actualmenteoscírculossociaistêmmuitasrecomendações,incluindo(1)Ênfasedadaaoaumentodonúmerodemembros:alargandooâmbitodarepresentaçãodosmembros;(2)Re-forçodopessoalparasubstituirasituaçãoderepresentantesdasociedadecivilemqueocargoélongamenteocupado;(3)Ênfasedadaaoreju-venescer:assimilarumbomnúmerodejovenscomideais,talentososecriativos,afimdeproporcionarnovasideiaseperspectivasàresoluçãodeváriosproblemassociais;Ênfasedadaasuperaroâmbitodasprincipaisassociações;(4)Ênfasedadaaosconflitosdeinteressesdealgunsmem-brosemdeterminadossectoresemcomissõesconsultivasespecíficas;(5)Ênfasedadaàproduçãoderepresentantes:Recomenda-seaeleiçãodosrepresentantes.2626NgCheongKuokpropõeaintroduçãodosistemadeeleiçãodirectafuncionaledoprincípiodaparticipaçãoequilibradanomecanismodaconsultapúblicadaRegiãoAdministrativaEspecial.“Ngexortaapromoveraimplementaçãodareformapolíticaanívelmédio,permitindoqueopovoparticipenatomadadedecisões”,JornalSanWaOu,2005-12-20.

737Falandopelasexperiênciasexistentes,apesardoaumentodonúmerodasorganizações,háumcorrespondenteerealaumentodonúmerodosmembrosdosorganismosconsultivos,enquantoasuacomposiçãonãotemnenhumanovidade.Aomesmotempo,nãoécomaassimilaçãodenovosmembrosdedentroeforadastradicionaisassociaçõesqueaumen-taarepresentatividadesocial,antesépreciososaberseosrepresentantesescolhidostêmsuficienteresponsabilidadeecapacidadeprofissionalpró-pria;assim,algunsrepresentantestêmdefactodeterminadarepresentati-vidade,masemtermosdasuaprópriacapacidade,nãosabemnecessaria-menteexprimirdemodoadequadoaopiniãopública.Aomesmotempo,comoalgumasconsultasgeraisdepolíticasecomissõesconsultivasnãopodemexcluirosmembrosdedeterminadossectores,nãosepodedefinirasuarepresentatividadesópeloestatutosocialdosmembrosdascomis-sõesconsultivas.Importanteéestabelecercorrespondentesistemadeim-pedimentodosinteresses.Aomesmotempo,aescolhadaunidadedorepresentantetambéméagendada.ExistemactualmentetrêstiposdeComissõesConsultivas.Osprincipaismétodosdecomissõesconsultivasdivergementresinoquedizrespeitoàestrutura,cujacomposiçãoessencialmenteprovemdetrêsgrandesblocos:dosmembrosoficiaislegaisdosrespectivosdepartamen-tos,dosrepresentantesdasassociaçõesedascomunidadesindicadasedaspessoasindividuais.Assim,emboraoGovernodaRAEMtenhacriadováriosorganismosconsultivos,muitopoucaspessoascomunstêmpar-ticipadonasconsultasdaspolíticaspúblicasdoGovernodaRAEM.Naverdade,oefeitodaparticipaçãodirectaémuitodesejável,continuandonumnívelrelativamentebaixo.Comoosrepresentantespopularesdosváriosorganismosconsultivossãomembrosdastradicionaisassociaçõesoupessoasligadasaelasedevidoàrupturadopredomíniodassociedadestradicionais,nãosóéimportanteaascensãodenovasorganizações,maisimportanteéosurgimentodapartedeindivíduos,independentesdastradicionaisassociações.DeacordocomoinquéritosobreaparticipaçãopolíticadosresidentesdaRAEM,realizadopeloCentrodeEstudosEstra-tégicosparaoDesenvolvimentoSustentávelem2007,83%dosentrevis-tadosdizquenoanopassadonãoteveoupoucoparticipouemquaisqueractividadessociaisoureligiosas.Portanto,muitosestudiosostêmsugeridoqueoGovernodaRAEM,quandolidacomgrandestemas,incluindoasreformasinstitucionais,deverealizarconsultaspúblicascomosresidentesdeMacau,atravésdeumasériedecanais,nãodevendoficardependenteexclusivamentedasopiniõesdoslíderescomunitários.

7382.OrganizaçãoefuncionamentodascomissõesAorganizaçãoefuncionamentodascomissõestêmumaprofundainfluênciasobreoresultadodasconsultas,queprincipalmenteserevelanosseguintesaspectos:(1)UmaaltadensidadedecruzamentodosmembrosdasComissõesConsultivas:UmaexcessivadensasobreposiçãodecargosdosmembrosdasComissõesConsultivas,umaestreitaproveniênciadosmembrosealgunsmembrosacumulamfunçõesemváriasComissõesConsultivas,27queafectamaprofundidadeeaprecisãodasconsultasfornecidas.(2)Emrelaçãoaosmodosdostrabalho:comdemasiadapoucafrequênciadereuniões,faltaacontínualigaçãoregulareinstitucional.Algumascomissõesrealizamumareuniãoaproximadamenteacadatrêsmeses,outrosorganismosconsultivosreúnem-seduasvezesporano,ouapenasumavezporano.Emborahajareuniõesregulares,amaioriadosorganismosconsultivostambémreservaespaçosparareuniõesespeciais,quesãoconvocadaspelainiciativadopresidenteouporsugestãodosmembros.28DevidoaquealgunslugaresdasComissõesConsultivasseremacumuladosporfuncionáriosdosdepartamentospertinentesoudasasso-ciações,talqueafectaafrequênciadasreuniões.(3)Emrelaçãoaomododasdiscussões:Apesardequeacadapro-jectoháumacorrespondentecomissãoconsultivaespecial,asdiscussõeslevamtempoeasactuaisdiscussõesdemorammuitoemconceitos,razãopelaqualosresultadosnãosãoevidentes.(4)Emrelaçãoaosmodosoperacionais:amaioriadosorganismosconsultivosapenasrealizareuniões,faltando-lhesoscanaisdecomuni-caçãocomopúblicoeoscírculossociais;simultaneamente,nãotemtransparênciasuficientenoquedizrespeitoaofuncionamentodosorga-nismosconsultivos.SejadopontodevistadacomposiçãodasComissõesConsultivas,doteordasreuniões,sejadoavançodasdiscussõesedasorientaçõeseconsiderações,aindahámuitoespaçodeaberturaaopú-27“Atéao7deJunhode2009,osmembrosdosorganismosconsultivosdoGovernocontavamcom542membros(umamédiadecercade15membrospororganismocon-sultivo)eosacumulamduasoumaisfunçõesconsultivastotalizam103membros.OGovernoestáempenhadoemmelhoraraconsulta”,JornalSanWaOu,2009-08-25.28QiJin“Organismosconsultivos,“merosadornospolíticos“MacaoDaily”,MacauDai-ly”,2006-11-09.

739blico.Alémdisso,amaioriadosorganismosconsultivosnãoespecificaclaramenteassugestõesapresentadas.3.PreocupaçõesecapacidadedoobjectodasconsultasComoosdiferentespolíticasafectamconhecimentosemrelaçãoaosníveissociaiseàpolíticadaparticipaçãosocial,porisso,avontadeeacapacidadedopúblicotêmmudançascorrespondentes,queafectamore-sultadofinaldasconsultas.Portanto,olimitecomqueseouveaopiniãopúblicadeveteremcontaváriosfactores,taiscomoopúblico,oprofis-sionalismoeosinteressespopularespelosproblemasaseremconsultados.Deacordocomoinquéritosobreaparticipaçãopolíticadosresiden-tesdeMacau,realizadopeloCentrodeEstudosEstratégicosparaoDe-senvolvimentoSustentávelem2007,emrelaçãoàcapacidadedaspessoasdeMacaugovernaremMacau,aavaliaçãoénormal.21%dosinquiridosacreditaqueaspessoasdeMacautêmcapacidadedebemadministrarMacau.Osquereconhecemumacapacidadenormalrepresentam50%enquantoosqueachamquenãotêmumacapacidadesuficienteapenaschegama20%.Aomesmotempo,oscidadãosnãotêmmuitointeressepelapolítica.Apenas13%dosentrevistadosdizqueestãointeressadosnapolítica,41%apenastêminteressenormale45%nãotêmnenhuminte-resse.29Aspessoasestãomaisinclinadasparaosdireitoseregaliassociais,emdetrimentodosdireitospolíticos,dandomaisimportânciaaocum-primentodaleiemdetrimentodasobrigaçõesdosserviçoscomunitários.Aparticipaçãopúblicatemdefeitosinerentes,taiscomoorelativamentealtocustodaparticipaçãopública,aincertezaeademora,aparticipaçãopúblicapossivelmentecomastendênciasdosseusprópriosestreitosinte-resses.Tudoistodeterminaqueaparticipaçãopúblicanoprocessopolíti-conãodeveserindeterminadamenteaumentada.ComomencionouumjornalportuguêsdeMacau,“SeosgrandesinvestimentodoGovernoemobraspúblicas,atécoisascomotaparburacosdasestradas,têmdepassarpelaconsultapública,oGovernodaRAEMvaitercompletamentepara-dooseutrabalho.”3029“ActualestadodaqualidadedevidadosresidentesdeMacau(2007),RelatórioInterca-lar”,inwebsitedoCentrodeEstudosEstratégicosparaoDesenvolvimentoSustentável,http://www.ceeds.gov.mo.Comoaescolhaégrande,ototaldapercentagemdecadainquéritonãoseresumeem100%.30“Imprensaportuguesapropõereveromecanismoconsultivo”,MacauDaily,2007-10-23.

740Portanto,oGovernodaRAEMdeve,combasenasdiferençasdasdiferentesáreasdaspolíticas,âmbitodosinteresseseprofissionalismoaquedizemrespeitoaspolíticas,ajustaograudaparticipaçãopública.Nasquestõesenasáreasrelativamentemaisprofissionaisetécnicas,ograudaparticipaçãopúblicapodeserrelativamentereduzida.Relativamenteàsimportantesquestões,develevaracaboasériaargumentaçãodosperitos,consultastécnicaseavaliaçãodaspolíticas.Relativamenteàsimportantesquestõesquedizemrespeitoaosinteressespopulares,devempassarpeloregimedanotificaçãopúblicaeaudiênciasprobatóriasafimdeampliaraparticipaçãopopular.Sealgumaspolíticastocamagrandesquestõesdodesenvolvimentosócio-económicoglobalequerequeremalgunsconhe-cimentosprofissionais,devemfazer-seprimeiroesclarecimentosprofis-sional-técnicossobreosconteúdodecarácterprofissionalrelativamenteforteeproceder-seaumasuficienteconsultaecoordenação,aquandodasamplasconsultaspúblicas.4.CientificidadedaprogramaçãoAlémdaescolhadarepresentatividadedocorpodasconsultasacimamencionadas,esperademelhoria,masosresultadosdasconsultasnãosãomuitosatisfatórios,atéaomomento,devidoàdeficiênciadaprogra-mação.(1)QuandodepartamentosdiferentesdoGovernoquandofazemaomesmotempoumasériedeconsultaspúblicassobreprojectosdeleioupolíticas,31nãosófaltaacoordenaçãodotempodaconsultacomdiferen-tesorganismos,nãosófaltaacoordenaçãodotempoderealizaçãoentreosdiferentesorganismosconsultivos,comotambémfaltaacoordenaçãodoconteúdo.Istonãosóconstituidificuldadeparaaspessoasabsorvereminformações,comofacilmentecausacontradiçõesentreosdiferentesre-sultadosdasconsultas.(2)Várioslançamentosdasconsultasrevelam-seatrasadas.ALeideTrânsito,porexemplo,foisubmetidaaconsulta,em2005eentrouemvigorem2007.Em2anos,asmudançassociaisforamenormes,demodoqueasconsultasentãorealizadasperderamobjectividade.Acria-çãodealgumasComissõesConsultivas,assuasoperaçõesearecolhaeo31“Ogovernopretendenormalizarosistemaconsultivo,racionalizarosprocessosparaevitaraduplicaçãodotempodasconsultas”,JornaldoCidadão,2010/06/02.

741processamentodosdados,apósaconsulta,aapresentaçãoàdecisãodoGovernoeatransformaçãofinaldeprojectosdeleiemdiplomaslegais,levammuitotempo.Devidoàsociedadeterrápidasmudanças,seexistemuitointervaloentreasconsultaseaaplicaçãodaspoliticas,asopiniõesrecolhidaspodemperderasuatempestividade,fazendocomqueaspo-líticaspercamasuavisãofutura;porconseguinte,osresultadosiniciais,quandotransformadosempoliticas,podemnãosermuitoevidentes,atépodemsofrerdesvios,oqueestánaorigemdosmal-entendidosedodes-contentamentodoscidadãos.(3)Consultasposterioresàsdecisões.Porexemplo,emMarçode2006,aDirecçãodosServiçosdeSolos,ObrasPúblicaseTransportesquandofaziaasessãodeesclarecimentosobreamanutençãodealgunsprédiosdegradadosdas7construçõesdeIaoHon,comoasdespesasdamanutençãoforamadiantadaspeloGoverno,haviaanecessidaderecu-peraroinvestimentodepoisdeconcluídasasobrasdemanutenção.Mascomooscidadãosnãoforamconsultadoscomantecedênciaquantoaotempo,modoeobjecto,osmoradoresnãosabemosdetalhesdetodooprojecto,oqueestánaorigemdasmuitasreclamaçõesdoshabitantes.32Issolevaoshabitantesacrerqueosobjectivospré-definidospeloGover-nosãoentretidoscomconsultasquesãomeramenteparaapresentação.(4)Faltacomunicaçãodosresultadosdasconsultas.EmboraoGo-vernorecolheamplamenteaopiniãopúblicaatravésdasconsultas,faltamesclarecimentossobreasuaprópriarecolhaeassimilaçãodaopiniãopú-blicaetambémsobreomecanismodeavaliaçãodasconsultas.Porexem-plo,ocasodatransformaçãodaRotundadeCarlosdaMaiaemparquepúblico.Asautoridadesanunciaramconsultasprévias,masosmoradoresnãotêmconhecimentopréviodisso,antesdoiníciodasobras.Istoacon-teceuporqueoGovernonãotenhacomunicadoosresultadosdaconsultaedasuadecisãoaopúblicoantesdaexecução.33(5)Dopontodevistadoprocessodasdecisõespolíticas,aspolí-ticaspúblicasincluemaidentificaçãodosproblemas,oplaneamentodaspolíticaspúblicas,alegalizaçãodaspolíticaspúblicas,aexcussãodas32“Areestruturaçãodosbairrosantigosprecisadasconsultasereforçodetransparência”,TaichungDaily,2006-03-04.33“Reformarosmecanismosdaconsultapúblicaparaaumentarograudatransparênciadaspolíticas”,JornalChengPao,2010-05-05.

742políticaspúblicas,aavaliaçãodaspolíticaspúblicaseofimdaspolíticaspúblicas,entreumasériedeelosdinâmicos.Cadaelotemoseuprópriosignificadoefunçãoespecífica,produzindoaoperaçãocertoresultado.Oestudiosodaspolíticasnorte-americanoAllisonapontaquenoprocessodarealizaçãodosobjectivospolíticos,afunçãodadefiniçãodoprogramasórepresenta10%,enquantoqueorestante90%dependemdeumaapli-caçãoeficaz.Atravésdasconsultas,odesenvolvimentodaspolíticaspodealcançarademocratização,masaobtençãodosresultadosestásujeitaaumasériedefactores.Porexemplo,entreaconsultapúblicadoGovernoeaexpressãodaopiniãopúblicaháconsensonorumopredominante,maspodehaverdiferençasnapartedosdetalhes,porqueopovonãopodeparticiparnaexecução;porisso,asdiferençasnacompreensãocostumamaparecernaexecução;Porexemplo,emFevereirode2007,oInstitutoparaosAssuntosCívicoseMunicipaislançouoprojectodaescolhadeduaslocalizaçõesparaomercadodoNordeste,ouseja,ocruzamentoentreaAvenidaLestedoHipódromoeaAvenidadaPontedaAmizadeeocruzamentoentreaAvenidadoDiadosTrabalhadoreseaAvenidadoNordeste.Oprojectofoisubmetidodirectamenteàsdiscussõesdasassociaçõeslocaisedosmoradores,àconsultadeorganismosconsultivosdoInstitutoparaosAssuntosCívicoseMunicipais,assimcomoduranteasfériasdeverãofoisubmetidoaorganismosacadémicosdeinquéritosporescrito.Alémdisso,ouve-seopiniõesderetornodoscidadãos,atravésdasmuitaspalestrascomunitárias,sessõespúblicasmensais,estaçõesdosserviçoscomunitários,“hotline”dosserviçoscomunitáriosereportagens,entreoutroscanais.ComonãofoimencionadotirarterradoParquedaAreiaPreta,aspessoaspensavamequivocadamentequeomercadoseriaatrásdopostodegasolina.Noentanto,quandooGovernocomeçouatirarterradoParquedaAreiaPreta,osmoradoresperceberamqueacons-truçãodomercadodesejadoeasualocalizaçãoreduzemoespaçodela-zer;assim,houveumaenérgicareacção,dizendoquepreferemconservaroparqueaomercado.IV.QuestõesinstitucionaisAlémdasquestõestécnicasacimareferidas,queafectamoefeitodareformadademocratizaçãodoactualsistemadeconsultasdoGoverno,devemosfazerestudosaestruturaeafunçãodasconsultasemtodoosis-temapolítico.

743Naverdade,asdificuldadesenfrentadaspeloactualsistemaconsulti-voresidememqueoseupapeléexcessivamentesupervalorizadoegene-ralizadopeloGoverno.OGovernoeasociedadecostumamdardemasia-daênfaseàimportânciaeascaracterísticaspositivasdasconsultas,masháumasériedeefeitosnegativosmuitoevidentes,especialmentequandoemcombinaçãocomoutrosaspectosdoactualsistemapolítico.Aquieantesdetudo,éprecisodestacarque,emboraoGovernoeopúblicodêemmuitaatençãoaosistemaconsultivo,odesempenhodoprópriosistemaélimitado.AcondiçãopréviacomqueasconsultassepodemrealizareexercerfunçãoresideemqueoGovernojátemumrumoemdeterminadaspoliticaspúblicas.Mas,actualmenteemmuitasdiscussõesatravésdeconsultas,oGovernoaindanãotembemdefinidoumposicionamento.Porisso,asconsultassãomuitasvezesconversas.Porexemplo,umestudiosofrisou:“NóstemosmaneirademudaraComissãoConsultiva,masnãotemosmaneirademudarorumo.Ondeestáomotivo?”.34“Dehámuitotempo,oGovernonãosabeoquefazerembastantesquestões,cujoexteriorizaçãoé“Nemcarnenempeixe“nodesempenhodaspolíticas;maistardeéaestruturadosistema,osarranjosprocessuaiseadistribuiçãodosrecursos.EstespontosfazemcomqueaComissãoConsultivadasReformasJurídicasapenasexistedenome.”35Emsegundolugar,sobosistemapolíticoexistentedaRAEM,osis-temaconsultivoenfrentaodilemada“sobrecarga”.Osprocessosdaspo-líticaspúblicaspodempassarpor3etapasquesãoaintrodução,transfor-maçãoesaída.OpapeldaComissãoConsultivaresideemfacilitarare-colhadereclamaçõespopulares.EmborahádisposiçõesqueestabelecemqueadecisãodaspolíticaspúblicaspertinentesdeveouvirpreviamenteoparecerdaComissãoConsultiva,elatemapenasodireitoderecomendar.Asuaopiniãonãoévinculativa.Nãotemopoderdedecisão,muitome-nosopoderdeexecução.Porisso,aconsultaapenasdesempenhaopapeldaintroduçãodaopiniãopública.NoactualsistemapolíticodeMacau,osistemaconsultivoaindadesempenhaopapeldedivulgação,retorno,odescomprimir,oacompanhamentoealgumasfunçõesexecutivasad-ministrativas.Tudoisto,naverdade,superamuitomaisassuasprópriasnecessidadesdefornecer“consultas”.34“Nãoéfácilaleideganharaconfiançadaspessoas,tratarbemosconhecimentosparafacilitaracomunicação”,JornaldeNotícias,2006-10-21.35LengFeng,“Aindasobreasreformasjurídicas,JornaldeNotícias,2006-05-06.

744AquicitemoscomoexemploaComissãoConsultivaparaosAs-suntosdasMulheres.SãoatribuiçõesdaComissão:“1)Pronunciar-sesobreadefiniçãodeestratégiasamédioelongoprazo,relativasaode-senvolvimentoepromoçãodomelhoramentodascondiçõesdevidadasmulheres;2)Pronunciar-sesobreaspolíticaseiniciativasrelativasàsmu-lheresnasdiferentesáreasdegovernação;3)Proporáreasprioritáriasdeactuaçãoparaencorajaraplenaparticipaçãodasmulheresnodesenvolvi-mentosocial,culturaleeconómicoenasactividadespolíticas,deformaduradoura;4)PromoveroreforçodacomunicaçãoentreoGovernoeasmulheres,medianteauscultaçãodasociedadesobreosassuntosdasmu-lheres;5)Desenvolveremantercontactoscomentidadescongéneresnosentidodetrocadeexperiências;6)Aprovaroseuregulamentointerno.”EssaComissão,alemdetercriadomuitosgruposdetrabalho,fezinter-câmbioscomváriosdepartamentosgovernamentais,visitouassociaçõeslocaiseacompanhoudepertoosserviçoscomunitáriosparaasmulheresetambémorganizouumasériedeactividades,taiscomoofestivalgeral“Construiremconjuntoafamíliaharmoniosa”36,bemcomotemcoope-radoactivamentenotrabalhodacriaçãodoMuseudasMulhereseCrian-çasdoInteriordaChina,37etc.Essasfunçõesextrasdeviamserassumidasporoutrasinstituiçõesespecializadas,mashádificuldadesporcausadocontextohistóricodeMacauqueestánaorigemdadivisãoimprecisadoantigoaparelhoad-ministrativoeasobreposiçãodasfunções.AcriaçãodasComissõesCon-sultivasreforçaaindamaisessedeslocamento.Porexemplo,oConselhoConsultivodaReformaJurídicaeoGabineteparaaReformaJurídicatêmosseuspapéisconfundidosefunçõessobrepostas.AdivisãobásicadostrabalhoséumatotalconfusãoemaisaintervençãodaDirecçãodosServiçosdeAssuntosdeJustiçaempartedosassuntosfazcomqueatiremtrabalhosdeumparaoutroeseesquivamderesponsabilidades.3836“DengHuilianenalteceavirtudedafamíliarespeitadoradatolerânciamútua,aComis-sãoConsultivaparaosAssuntosdasMulheresfaráuminquéritodegrandeenvergadu-ra”,JornalVakio,2008-03-02.37“OChefedoExecutivopresidiuàreuniãoordináriarealizadaontem,aComissãoCon-sultivaparaosAssuntosdasMulherespromovea“construçãodaharmoniafamiliar”,MacaoDaily,2007-10-11.38“Oinsucessodevidoamuitascausasearesistênciademuitosinteressesadquiridos”,JornaldeNotícias,2006-04-22.

745Jáqueexisteestaconfusãodeposicionamentonacriaçãodeorganis-mosconsultivospeloGoverno,existetambémapercepçãopopulardasComissõesConsultivas.Arealizaçãodafunçãoconsultivafica,emgrandemedida,dependentedainfluênciadodeslocamentodasfunções.Issoreflecte-seprincipalmenteemdoisaspectos:Emprimeirolugar,oposicionamentodasComissõesConsultivasporpartedoGovernonãoestáclaramentedefinido,faltando-lheoretor-nodasopiniõesexpressaspelasComissõesConsultivas,nemdelamesmaseassimila,edasopiniõesdasComissõesConsultivas,emtermossociais.Emsegundolugar,faltaomecanismodeligaçãoregularentreoGovernoeaComissãoConsultiva.Aexecuçãorealiza-seapenasatravésdereuniõesconjuntas,oudoentusiasmooudacapacidadedeváriosde-partamentosdentrodasComissõesConsultivas,masfaltamosregimescorrespondentesquefornecemgarantiasinstitucionaisaestesactos.Hou-vemembrosdasComissõesConsultivasqueafirmaramqueasopiniõesdasComissõesConsultivascomunitáriassãobemaceitespeloInstitutoparaosAssuntoCívicoseMunicipaisenãotêmemconsideraçãooseudevidopesoconsideraçãodeoutrosdepartamentos,cujomotivoéqueocoordenadordasComissõesConsultivascomunitáriaséovice-presidentedoConselhodeAdministraçãodoInstitutoparaosAssuntoCívicoseMunicipais;porisso,asrecomendaçõesdasComissõesConsultivascomunitáriasrelativasaesseorganismomerecemrespostasrápidas.Nocasosdereclamaçõesousugestõesreferentesaosoutrosdepartamentos,praticamentenãotêmrespostaoutêmrespostamuitodemorada.39Portanto,éainteracçãoentreoGovernoeasorganismosconsulti-vosqueafectadirectamenteasfunçõesdosistemaconsultivo,emtermosdeganhoseperdas.Comoadivisãodepapéiseasresponsabilidadesentreosdoiséconfusa,asfunçõesdasComissõesConsultivasnãosãoreconhe-cidaspelasociedade.Váriostiposdeorganismosconsultivosaproximam-sedasreuniõesdepalavrasvãs,quetêmfunçõesmuitolimitadasparaarealmelhoriadagovernaçãoeaelaboraçãodaspolíticaspúblicas,emter-mosdefornecimentodeconsideraçõesmulti-facetadasqueseaproximemdavontadepopular.39“HeJingxiaoachanecessáriodotá-lodemaisbasedeopiniãopública,atravésdopoderdalei,comaesperançadealcançaravançosdecisivosparaaComissãoConsultivaparaAssuntosSociais”,JornalVakio,2009-11-11.

746Conclusão:TransformaçãodosistemaconsultivoeacompletareformadosistemapolíticodeMacau“Duranteaadministraçãoportuguesa,váriostiposdeorganismosconsultivosencontravam-seemfrancaexpansão,istodevidoàsfrequen-tesopiniõesecríticasdacomunidadechinesaemrelaçãoàspolíticas,medidaseleisdogovernoportuguês.Afimdeacalmarossentimentosnacionalistasdosmoradoreschineses,etambémpornãoquererassumirresponsabilidades,aadministraçãoportuguesacriouumgrandenúmerodecomissões,entreoutrosorganismosconsultivos.”40Osistemaconsulti-vofoiummodocomoqueacomunidadechinesadeMacaufaziafrenteaoGovernoportugues;porisso,aprocuradopoliticamentecorrectonaaparênciaeraumadasprincipaisfunções.Aomesmotempo,osistemaconsultivotambémdesempenhacertafunçãodeabrangerosinteressessociais;assim,atradicionalsociedadechinesa,representadaporunida-des,preocupa-secomarepresentaçãopolítica.Istotornou-senocritériodeescolhadosrepresentantesdosistemaconsultivo,porqueasprópriascomunidadestêmdesempenhadoumafunçãoabrangentesobreosin-teressespopulares.Noentanto,apósacriaçãodoGovernodaRAEM,ofundosocialcolonialdeixoudeexistireaassimilaçãodasopiniõespopu-laressubstituio“politicamentecorrecto”,comoafunçãoprimordialdosistemaconsultivo.Alémdisso,astradicionaisassociaçõespatrióticastêmumarededecoberturasociallimitadaedevidoaolimitedassuasprópriasfunções,quenãolhespermitemrecorrerà“combinaçãodapolíticacomaadministração”paraarepresentaçãoesíntesedosinteressessociais,asantigasorganizaçõesprecisamdeserinovadas.EmboraoactualGovernodaRAEMtenhalevadoacabo,combasenasoriginais,umasériedereformasdosorganismosconsultivos,apósoretorno,asuaestruturaeasuaformaconsultivaaindaestãosobain-fluenciadasideiasemodelosdaeradaadministraçãoportuguesa,cujafunçãoglobalcontinuanegativamenteinfluênciadapelosmalesacumula-dosdoantigomodelo.Comooactualestadoqueresultadareformadosorganismosconsul-tivoséapenasumapartedoresultadodasreformas,osproblemasreflecti-dossãodificuldadescomunsdasreformasdosistemapolíticodaRAEM.40“Osrepresentantesdevemreforçarabasedaopiniãopública”,JornalChengPao,2008-03-15.

747ODoutorJorgeRangel,antigoSecretárioAdjuntoparaAdministração,EducaçãoeJuventude,em2008,assinalouque“Opassadodaadminis-traçãopúblicadeMacau,foiconstruídoemcontextosbemdiferentes,cujosideais,modelosdefuncionamentoeregrassãobemcontráriasàsnovasrealidadesdacriaçãodaRAEMedoseuprimeirotempo;portanto,espera-sequeaprincipaltarefadaRAEMresidenaadaptaçãoàsnovasrealidadesdaadministraçãopública.Noentanto,arealidadeéoutra.......Sejaemrelaçãoaoestabelecimentodamacroestruturaadministrati-va……asmedidastomadassãodeumaintensidademuitoreduzida,len-tasearrastadas,espalhadasefragmentadas,foradocontexto,efalta-lheumaconsciênciaglobal.”41Naactualidade,oGovernodaRAEMtemcomeçadoaexploraçãonaimplementaçãodadecisãocientíficaedemocrática.OGovernodaRAEMnãodevedeixarderever,melhoraredesenvolveroseusistemaconsultivosobreaspolíticaspúblicas,deestudaroquadroinstitucional,denormalizarapartirdoâmbito,objecto,formaeprograma,ascon-sultasdemodoagarantiracientificaçãoedemocratizaçãodasdecisõesdoGovernodaRAEM,dedesentupiroscanaisdaexpressãodaopiniãopúblicaorientadaparapromoveraparticipaçãodemocráticanosassuntospúblicos,comaconsultapúblicacomoorientação.Masdeacordocomaanáliseacimafeita,averdadeirademocratizaçãodasdecisõespolíticaaindadependedamelhoriadetodoosistemapolítico.Assim,oreforçoglobaldeumaconsultaeficazprecisadoapoiodereformasabrangentesdoregimepolitico,conceitoseestrutura,acargodoGovernodaRAEM.41“ComentáriossobreaAdministraçãoPúblicadeMacau”,JornaldoCidadão,2008-06-16.

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749Administraçãon.º89,vol.XXIII,2010-3.º,749-769ConfiançaPolíticadoshabitantesdeMacau*XiongMeijuan**I.QuestõesdepesquisaerelevânciadeestudoDesdeaimplementaçãodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMa-cau,odesenvolvimentodasociedadenoseuconjuntofoirelativamenteestável.O“NovoAcordodoJogo”trouxeocrescimentodaeconomiaapassoslargos.ConsiderandoqueaglobalizaçãoeasmudançasambientaisnaregiãotrouxeoportunidadeevitalidadeparaodesenvolvimentodeMacau,dadoqueasociedadedeMacauestavaaenfrentarasituaçãodesemi-abertoparacompletamenteaberto,debaixaparaaltacompetição,oimpactodotradicionalparaomoderno.Juntamentecomasmudançasdoambientesocialepolítico,aspessoasdeMacaumudaramdeumaapatiaepreservaçãopolíticaparaumacentuadointeresseeentusiasmopolíticoaumentandoaparticipaçãopolítica,masapartirdaperspectivadodesenvolvimentosocial.ComocrescimentoaceleradodaeconomiadeMacaueoagravamentodapolarizaçãoentrepobresericos,asquestõespolíticascomoahabitaçãoeostrabalhadoresemigrantes,foramsurgindoeoseventosdedemonstraçãoocorreramcommaiorfrequência.Istore-velaqueosresidentesdeMacautêm,emcertamedida,desconfiançanogoverno.Aconfiançapolíticaéumaformadeconfiançae,geralmente,de-finidacomoograudeconfiançadoscidadãosnogoverno.Aconfiançapolíticanãosópodecontribuirparaaestabilidadeeodesenvolvimentopolítico,mastambémreduzirocustodaadministraçãopúblicaetornarotrabalhodogovernomaissuave.Aomesmotempo,podemosteraconfiançapolíticacomoumbarómetrodaestabilidadepolíticadopaíseumtermómetrododesempenhodosistemapolítico.UmavezqueosestudiososdosEstadosUnidosiniciaramoestudodaconfiançapolítica*EsteartigofoiapresentadonacomferênciaAcadêmicasobre“PromoveraCapacidadedeGovernança2010”de2deJulho.**CandidatoaDoutoramentoem2007,naáreadepesquisaemCiênciaPolítica,naEs-coladeAdministraçãodaUniversidadedeSunYat-Sen.

750nadécadadesessentadoséculovinte,issotemcausadopreocupaçãoparaoclimaacadémicoeestatem-setornadoumaquestãocadavezmaisim-portanteparaosestudiosos.Nesteartigo,opontocentraldoautorfoiaconfiançapolíticadosresidentesdaRAEM.Oautortentaexporasitua-çãodeconfiançapolíticadosresidentesdeMacaueexploraosfactoresdeconfiançapolíticaII.InterpretaçãoteóricaeconceitodeconfiançapolíticaParaestudaraconfiançapolítica,devemosterumconceitoclarodaconfiançapolítica.DeacordocomaanálisedosistemapolíticodeEas-ton,divide-seemtrêscategorias:comunidadepolítica,istoé,osmembrosdosgrupospolíticosquecompartilhamadivisãopolítica;regimepolítico,asregrasbásicasdojogocompartilhadopelopoderpolítico;efinalmente,asAutoridades,ostitularesdosprincipaiscargoseleitosenomeadosquesãoresponsáveispelaformulaçãoeexecuçãodedecisãopolítica.Muitosestudiososconcluem,também,queaconfiançapolíticaconsisteprinci-palmenteemtrêsníveis:emprimeirolugar,aconfiançanosistemapolíti-co;emsegundolugar,aconfiançanogoverno,eporúltimo,aconfiançanostitularesdosprincipaiscargos.1Comoresultado,aconfiançapolíticainterageentreocidadãoeogo-verno,envolvendoarelaçãoespecíficaentreoscidadãos,governoevaloresespecíficos;ousejaaconfiançadosresidentesnosistemapolítico,apolí-ticaeogoverno,oscomportamentosdostitularesdosprincipaiscargoscombasenopensamentoracional,compreensãopráticaeasexpectativaspsicológicas,etc.Étambémumprocessohistóricoedinâmicoparaserajustado,consertadoedesenvolvidoconstantemente.Háduasteoriasconcorrentesparaexplicarocaminhodaconfian-çapolítica:Umaéaexplicaçãoeconómicabaseadanateoriadaescolharacional,aoutraéaexplicaçãoteórico-culturalcombasenasociologiaepsicologia.Dopontodevistadateoriadaescolharacional,aconfiançapolíticapodeserinterpretadacomoocálculodosinteressesmateriaisdapopula-1SongShaopeng,MaBaobin.“Sobreaestruturaaconfiançapolítica”.DireitoeAdmi-nistração,2008,8:25-27;Citrin,Jack.“TheAmericanPoliticalScienceReview”,Vol.68,No.3(Sep.,1974),pp.973-988.

751ção,ouseja,apreocupaçãodaacçãogovernamental,aspessoasconfiamnogovernocombasenacapacidadedogovernoemfornecerbenspúbli-cos.Elesacreditamqueaconfiançapolíticadependedogovernoempro-porcionaràspessoasboaspolíticaseboadirecçãoesobreossentimentosdesaberseostitularesdosprincipaiscargosdogovernosão“bons”.Portanto,odesempenhodogovernodeterminaograudeconfiançapolítica,eéopré-requisitodaconfiançapolítica;umgovernocomomaudesempenhoéprovávelquepercaaconfiançadoscidadãos.Dopontodevistadodesempenho,aconfiançadependedaavaliaçãodaspessoassobreoníveldebem-estareconómico,socialepolíticopres-tadospelasinstituiçõespolíticas.ComaspalavrasdeHarding,confiançaéseguiralógicadaeconomiaedaaritmética,istoé,aconfiançacomeçacomaavaliaçãodocompromissoqueestásendofeitoporaquelesquesãoconfiáveis2.Comoateoriadaescolharacionaleateoriadamodernizaçãotêmapontado,factoresestruturaiseinstitucionaisdesempenhamtambémumpapelnaformaçãodeatitudesdaspessoasemrelaçãoàautoridade.Porexemplo,aconfiançapolíticaéprovavelmentemaisrelacionadacomodesempenhodogovernodemocráticoemTaiwan.3Ateoriacultural,incluindoaexplicaçãodasociologiaepsicologiasocial,enfatizaqueascrençaseosvalorespolíticosbásicossãoumaformadesuporteamplo,comoresultadodasocializaçãopolítica.AAdvocaciaculturalpropõequeocálculodosinteressesmateriaisacurtoprazosópodeexplicarpartedaquestão.Elesnãonegamqueasorientaçõesdaspessoasforammoldadaspelainstituiçãoe,porúltimo,alteraçõesdes-ta.Noentanto,amudançadaculturapolíticafoigeralmenteapósenãoemsimultâneocomamudançadeinstituição.Portanto,osvaloresdaspessoaspodeminfluenciarosseuscomportamentosdeformaindepen-dente.Esteartigofocaprincipalmenteaexplicaçãoeconómicadateoriadaescolharacionalesugerequeaconfiançapolíticaéainteracçãoentreoscidadãoseosistemapolítico.Apartirdestainteracção,aconfiançapolí-2MakeE.Wallen,“ConfiançaeDemocracia”,Pequim:ImprensaHuaxia,2004.3TianjianShi.Valoresculturaiseconfiançapolítica:AcomparaçãodaRepúblicaPopulardaChinaeTaiwan.PolíticaComparada.Vol33,No.4(Jul.,2001),pp.401-419.

752ticapodeserinfluenciadapordoisfactores,oprimeiroéaconfiabilidadedoscidadãos,osegundoéaconfiabilidadedosistemapolítico.Portanto,oquadrodeinvestigação(verabaixo)tambémébaseadonisso,istoé,aconfiançapolíticafoiafectadapordoisfactores,oprimeiroéofactordoscidadãos,ooutroéacredibilidadedosistemapolíticodeMacau.Figura1:CaminhocausaldaconfiançapolíticadosresidentesdeMacau.TransparênciapolíticaCaracterísticasDemográficasCapitalsocialEficáciapolíticaSatisfaçãopolíticaInteressepolíticoConfiabilidadedosresidentesConfiabilidadenosistemapolíticoConfiançaPolíticaParticipaçãopolíticaIII.Dados,métodosdeinvestigaçãoemediçãodasvariáveisDeMarçoaMaiode2010,realizeiuminquéritoporquestioná-rio.Oquestionáriofoiestruturadoerealizadoporamostragemtelefónicaedeformaaleatóriaenviadoamembrosdeassociações.Umtotalde1.033questionáriosforamconduzidoserecuperados800,comumataxaefec-tivade77,44%.EsteartigousouessesdadosparaoestudoexplicativosobreaconfiançapolíticadosresidentesdeMacau.Nesteestudo,oobjectodaanálisesãoosresidentesdeMacau,cujaidadeésuperiora18,oníveldeanálisecentra-senonívelindividualdosresidentesdeMacau.Osmétodosquantitativossãousadosprincipal-mentenopresenteestudoeosmétodosestatísticosespecíficosincluema

753análisedecorrelação,análiseregressãomúltipla,etc.Paraoprocessamen-toeanálisedosdados,utilizeiosoftwareestatísticoSPSS16.0.Paraamediçãodeconfiançapolítica,oautorbaseou-seprincipal-mentenamediçãoda“WorldValuesSurvey”4,masaindaexistemalgu-masdiferençasentre“confiança”(“confidence”eminglês)e“confiança”(“trust”eminglês).Paramedirmelhoraconfiançapolítica,esteestudomudoude“confidência”para“confiança”,masusandoaindaamesmaretórica,poisestamedidaémaissimplesepodemedircommaiorsegu-rançaevalidade.Macauadoptaumregimelideradopeloexecutivo,demodoqueoobjectoprincipaldaconfiançaquemedimossãoasorganiza-çõesgovernamentais,titularesdosprincipaiscargos,aAssembleiaLegisla-tiva,comaausênciadeorganizaçãojudiciária.Então,sãomedidosquatroobjectos,nomeadamente,aAssembleiaLegislativadaRegiãoAdministra-tivaEspecialdeMacau,oGovernodeMacau,ostitularesdosprincipaiscargosdogoverno,comooChefedoExecutivodaRAEM,osSecretários,oschefesdogabinete,eosfuncionáriospúblicosemgeral.Deacordocomonossoquadrodeinvestigação,aconfiançapolíticaéainteracçãoentremoradoreseosistemapolítico,influenciadoprinci-palmentepordoisfactores:oprimeiroéaconfiabilidadedosresidentes,ooutroéaconfiabilidadedosistemapolítico.Dopontodevistadaconfiabilidadedosresidentes,oautorselecionouasseguintesvariáveis:demográficas,interessepolítico,eficáciapolítica,participaçãopolítica,capitalsocialconstituídoporredessociaiseconfiançasocial;paraacon-fiabilidadedosistemapolítico,oautorseleccionousatisfaçãopolíticaetransparênciapolítica5.4“WorldValuesSurvey”.Oquestionáriomedeaconfiançadaseguinteforma:enumereiumnúmerodeorganizações,paracadaumdeles,poderásinformar-mequaléograudequetensemcadaumdeles:elevadograude,muita,poucaounãohá?Estasorganizaçõesincluemigrejas,militarizados,imprensa,televisão,associaçõeslaborais,polícia,tribunais,governo,partidospolíticos,assembleia,serviçospúblicos,grandesempresas,organizaçõesambientais,organizaçõesdemulheres,organizaçõeshu-manitáriasedecaridade,UniãoEuropeiaeNaçõesUnidas.Emgeral,amediçãodeconfiançapolíticaéprincipalmenteparaaminoriadasorga-nizações,comoporexemplo,militarizados,polícia,tribunais,governo,partidospolíti-coseserviçospúblicos.5Devidoàslimitaçõesdeespaço,oautornãopodeelaborardetalhadamenteosdados.Casopretendamsabermaisacercadasvariáveisedosdadosreferidospodemcontactaroautor.

754IV.EstatutoeexplicaçõesdaconfiançapolíticadosresidentesdeMacauOlevantamentomostraquenãohámuitadiferençaentreaconfian-çadosresidentesparaasquatrocategorias,masaAssembleiaLegislativadaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacauocupaonívelmaiselevadodeconfiança6(75,8%),enquantoogoverno(68,6%),agentespolíticos(64,5%)eosfuncionáriospúblicos(69,7%)têmquaseomesmoníveldeconfiançapolítica;daíqueaconfiançadosresidentesestánumnívelsuperior.Especificamente,quandosomamosaspercentagensdeumele-vadograudeconfiançaemuitaconfiança,istomostraqueaAssembleiaLegislativadeMacauMereceumaioritariamenteaconfiaçadosresidentes(26,2%),enquantoogoverno,osagentespolíticosefuncionáriospúbli-costêmoníveldeconfiançade20,4%,21,8%e17,1%respectivamente;quandonosreferimosàconfiançaemgeral,então,aordemdoníveldeconfiançafoinosfuncionáriospúblicos,comaproporçãode50,4%,seguindo-seaAssembleiaLegislativa(49,6%),ogoverno(48,2%)eosagentespolíticos(42,7%).Quandosomamos“poucaconfiança”e“nãoháconfiança”aordemseriadeagentespolíticos(28,6%),governo(24,9%),funcionáriospúblicosemgeral(22,8%)eAssembleiaLegislativa(18,6%).PercentagemAssembleiaLegislativa6050403020100GovernodeMacauOslíderespolíticosdeMacauFuncionáriosPúblicosemgeraldeMacauElevadaconfiançaMuitaconfiançaConfiançaemgeralPoucaconfiançaNãoháconfiançaNãosabeFigura2:AconfiançadosresidentesdeMacauemquatrotiposdeorga-nizaçõespolíticas6Amediçãodeconfiançaaquireferidaincluiaspercentagensdastrêsrespostas,umel-evadograudeconfiança,muitaconfiançaeconfiançaemgeral.

755Apartirdaquipodemosvisualizaralgunsproblemas.ComoHardinafirmou,édifícildedefiniraconfiançaemgeralcomoaconfiançaouanãoconfiança,oususpeita,demodoquemaisconfiançaemenoscon-fiançapodemreflectirdeformamaisclaraaextensãoeaorientaçãodaconfiança,oquetornaasuacomparaçãoeadiscussãodistomaissignifi-cativa.Comopodemosvernosdadossupra,aAssembleiaLegislativadaRAEMtemomaisaltoníveldeconfiançadosresidentes(26,2%)easuapercentagemdepoucaconfiançaétambémamaisbaixa(18,6%);ouseja,osresidentesdeMacautêmomaiorníveldeconfiançapolíticanaAssem-bleiaLegislativacomparadocomoutrasorganizaçõeseagentespolíticos.Oautorutilizoumétodosdeensaiodeamostraspareadas,istomostraqueaconfiançanaAssembleiaLegislativadeMacauésignificativamentediferen-tedadogoverno,titularesdosprincipaiscargosdogoverno,funcionáriospúblicoscomoníveldesignificânciade0,01(verTabela1).Assim,aAssembleiaLegislativadeMacaufoitomadacomoains-tituiçãomaisconfiávelpelosresidentesecomoumobjectodepolíticadiferenteemrelação:aogoverno,titularesdosprincipaiscargosefuncio-náriospúblicosemgeral,oprimeirotemmaisautoridadeeumaimagemcommaiorcredibilidadedoqueosoutrostrêsobjectos.Tabela1:ComparaçãodasdiferençasdeníveldeconfiançadosresidentesdeMacauentreaAssembleiaLegislativa,governo,titu-laresdosprincipaiscargosefuncionáriospúblicosemgeralVariáveisMédiaDesvioPadrãoAmostrasMédiadasdiferençasNíveldesignificânciaConfiançanaAssembleiaLegislativa2.9563.87566710-.16479P<0.01Confiançanogoverno3.1211.90570710ConfiançanaAssembleiaLegislativa2.9433.87659706-.22946P<0.01Confiançanostitu-laresdosprincipaiscargosdogoverno3.17281.00136706

756VariáveisMédiaDesvioPadrãoAmostrasMédiadasdiferençasNíveldesignificânciaConfiançanaAssembleiaLegislativa2.9523.87697692-.17197P<0.01Confiançadosfuncionáriospúblicosemgeral3.1243.84150692AAssembleiaLegislativadaRegiãoAdministrativaEspecialdeMa-cauéoórgãolegislativodaRAEM.NostermosdaLeiBásicadaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacaudaRepúblicaPopulardaChina,alegislaturadaAssembleiaLegislativadaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacautemaduraçãodequatroanos,exceptooqueestavaprevistoparaaprimeiralegislatura.Osmembrossãoeleitosporsufrágiodirecto,indirectoenomeadospeloChefedoExecutivo7.AAssembleiaLegislativanaquartalegislaturafoicompostapor29membros,sendo12deputadoseleitosporsufrágiodirecto,10deputadosdesufrágioindirectoe7mem-brosnomeadospeloChefedoExecutivo.Asrelaçõesentreoórgãolegis-lativoeoexecutivo,noâmbitodosistemalideradopeloexecutivo,foramestipuladospelaLeiBásicaetêmumcertograudeinovação,concebidopelaChinadeacordocomascircunstânciasespecíficasdeHongKongeMacau.AprincipalcompetênciadaAssembleiaLegislativaéformularleisefiscalizarogoverno.PorqueéqueaconfiançadosresidentesdeMacaunaAssembleiaLegislativatemumníveltãoelevado?IssopodeserexplicadopelacompetênciadaAssembleiaLegislativa.Suascompetênciasincluemafiscalizaçãodogoverno,recebimentoetratamentodasreclamaçõesdosresidentesdeMacau.OsdeputadosdaAssembleiaLegislativapodem7AprimeiraAssembleiaLegislativafoicompostapor23membros,sendo8deputadosdesufrágiodirecto,8deputadosdesufrágioindirectoe7deputadosnomeadospeloChefedoExecutivo.AAssembleiaLegislativanasegundalegislaturafoicompostapor27membros,sendo10deputadosdesufrágiodirecto,10deputadosdesufrágioindirectoe7deputadosno-meadospeloChefedoExecutivo.AAssembleiaLegislativanaterceiralegislaturafoicompostapor29membros,sendo12deputadosdesufrágiodirecto,10deputadosdesufrágioindirectoe7membrosdes-ignadopeloChefedoExecutivo.AinformaçãosupramencionadaéextraídadositedaAssembleiaLegislativadeMacau:http://www.al.gov.mo/Po/po_main.htm.

757apresentarprojectosdeleiederesoluçãonostermosdaLeiBásicaedeacordocomosprocedimentoslegais.Elestambémtêmodireitodelevantarquestõessobreotrabalhodogoverno,emconformidadecomosprocedimentoslegais.Estasfunçõesconcedempoderaolegisladordelimitarogoverno.Enquantoisso,osdeputadosdaAssembleiaLegislativadesufrágiodirectosãoeleitospelosresidentesdeMacauempessoa,elestêmmaislegitimidadedoqueosde-putadoseleitosporsufrágioindirectoedeputadosnomeadospeloChefedoExecutivo,assimelesestãomaisdispostosarepresentarosinteressesdopovoeexpressaraopiniãopública.OsdeputadosdesufrágiodirectosãoaúnicaarenaeleitoralparaoseleitoresdeMacaue,portanto,sãofacilmentereconhecidospelopovodeMacau.ApósváriaseleiçõesdaAssembleiaLegislativa,umgrupodeeliteschinesesforamcultivadosaparticiparnapolítica.NaseleiçõesdaAssembleiaLegislativaem2001e2005,cadavezmaispessoasvotaram,oregistodeeleitoresteveumacrés-cimode60.000pessoasem2005doqueem2001,para220.600,reve-landoqueaconsciênciadaparticipaçãopolíticadosresidentesdeMacauvemaumentandocontinuamente8.AspessoasdeMacau,especialmentedageraçãomaisjovem,aceitamosvaloresocidentaisdademocracia,ouseja,votarnaseleiçõeséumaobrigaçãocívica.Portanto,écompreensívelqueaAssembleiaLegislativasejaaceiteeaprovadacomomaiorníveldeconfiançapelosresidentesdeMacau.Alémdisso,apartirdosindicadoresdemenosconfiança,podemosverqueostitularesdosprincipaiscargosdogovernosãomenosconfiáveispelosresidentesdeMacaunasquatrocategorias.Ostitularesdosprinci-paiscargosdogovernoqueaquisereferemsão:oChefedoExecutivodaRAEM,osSecretários,osdirectoresdeServiços,eassimpordiante.Émuitocomumparaostitularesdosprincipaiscargosdogovernoseremmenosconfiáveisnoutrospaíseseregiões.Issoacontece,principalmente,emMacaudevidoaocasodacorrupçãodeAoManLongem2006,oquecausougrandesdanosnaconfiançapolíticadosresidentesdeMa-cau.DeacordocomapesquisadeopiniãopúblicadaUniversidadedeHongKong,graudeapoiopúblicoedataxadeapoioaoChefedoExe-cutivoEdmundHoHauWah,houveumadecadênciaacentuadadesdequeoescândalodecorrupçãodeAoManLongfoiexposto.Emcom-8LouShenghua,PanGuanjin,LinYuan.Novaordem:EstudodaGovernaçãodasocie-dadedeMacau.Pequim:ImprensaAcadémicadeCiênciasSociais,2009,p.83.

758paraçãocomopicode2004,apontuaçãodeHocaiude15,4pontosnoiníciode2007,ataxadeapoiocaiude22pontospercentuais,enquantoasatisfaçãodopúblicocomoGovernodaRAEMtambémcaiude23pon-tospercentuais.Istomostraqueoproblemadacorrupçãocausougravesdanosnalegitimidadeeestabilidadesocialnogoverno.V.AnálisederegressãomúltiplaediscussãodaconfiançapolíticadosresidentesdeMacauParaumaanáliseexaustivaeobjectivadasdiferentesvariáveisexpli-cativassobreaconfiançapolíticadosresidentesdeMacau,nesteestudo,utilizamosummodeloderegressãomúltiplaeométododeentradaparaanálise.Paraumadescriçãomaisprecisadasrelaçõesentreasvariáveisexplicativaseavariáveldependente,nesteestudoforamtambémproces-sadoseanalisados,gradualmente,cincomodelos(verTabela3),afimdeconseguiremumefeitomaisprecisodeanálise.Nomodelo1,foramincluídassomenteascaracterísticasdemográ-ficas.Istomostraqueogéneroeaidade(36-50anosdeidade,emaisde51anos)sãosignificativoscomaconfiançapolíticadosresidentesdeMacau.Especificamente,osresidentesdeMacaudogéneromasculinotêmummenorgraudeconfiançapolíticacomparadocomasmulheresresidentessobascondiçõesdeestatísticascontroladas;pessoascujaidadeestáentre36-50anostêmmaiorgraudeconfiançapolíticaemrelaçãoaosresidentesdeMacaucujaidadeestáentre18-25anos;osresidentesdeMacaucomidadesuperiora51têmummaiorgraudeconfiançapolíticadoqueosde18-25anos.Noentanto,orendimentomensaleoníveldeformaçãonãoinfluenciamaconfiançapolíticadosresidentesdeMacau.ElapodeserjulgadapelovalorabsolutodaestatísticaTemqueaidade36-50anose51oumais,influenciammaisaconfiançapolítica,eogénero(masculino)têmmenosimpactonascaracterísticasdemográficas.Nomodelo2,oautoracrescentouointeressepolíticoeeficáciapolítica,opoderexplicativodomodelo2foi11,39%,umaumentodecercade8%comparadocomomodelo1,ouseja,estasvariáveisemconjuntoexplicamcercade11,3%daconfiançapolíticadosresidentesdeMacau.Oestudodescobriuqueogéneroeidade(36-50anos)sãoaindasignificativos,masaidade(51+)tornou-senãosignificativaapósajunçãodessasduasvariáveis.Especificamente,sobapremissadecontroloestatístico,característicasdemográficasdainfluênciaindividualdecon-fiançapolíticacomasmesmasdirecçõesdomodelo1;aomesmotempo,

759oestudomostraqueduasvariáveisdeinteressepolítico,afrequênciadediscussãodapolíticaoueventosactuaisnãotêmimpactosignificativosobreaconfiançapolítica;eafrequênciadeinteressesobrepolítica,as-suntosactuais,têmumefeitosignificativosobreaconfiançapolítica,istoé,quantomaisinteresseosresidentesdeMacaumostramsobreasnotíciasdepolíticasespecíficas,maioraconfiançapolítica;entretanto,aeficáciapolíticatambémaparecefortementeinfluenciadasobreaconfiançapolí-tica;quantomaisintensaaeficáciadapolíticaqueosresidentesdeMacausentem,maiorograudeconfiançapolítica.Comparamosovalorabso-lutodaestatísticaTejulgamosqueaatençãodasnotíciaspolíticastemmaiorimpactosobreaconfiançapolítica,aeficáciapolíticatemosegun-doimpacto,ogéneromasculinoeidade(36-50anos)têmomenorim-pactosobreaconfiançapolítica.Nomodelo3,oautoracrescentouumavariáveldecapitalsocial.Opoderexplicativodomodelo3éreforçadodecercade13%para24,82%emrelaçãoaomodelo2.Oestudoconstatouqueosimpactosdogénero(masculino),atençãonasnotíciasdepolítica,eficáciapolíticasobreaconfiançapolíticaéaindaumapresençasignifica-tiva,masaidade(36-50anos)jánãoinfluenciaaconfiançapolítica.Sobapremissadocontroloestatísticoespecificamente,deentreastrêsvariáveisdaredesocial,sóaparticipaçãonasassociaçõestemumim-pactosignificativo,asoutrasduasvariáveis,aparticipaçãoemactividadessociaisouculturaiseafrequênciadeencontroscomamigoseparentes,nãoinfluenciamverdadeiramenteaconfiançapolítica.Aspessoasqueparticiparamnasassociaçõestêmmaiorconfiançapolíticadoqueaspes-soasquenãoparticiparam.Osresultadostambémmostramqueacon-fiançasocialtemumimpactomuitosignificativonaconfiançapolítica;daíque,quantomaiorimpactonaconfiançasocialdosresidentesdeMa-cau,maioréaconfiançapolítica.Oautorconcluiqueaconfiançasocialtemforteinfluênciasobreaconfiançapolítica,seguidodeeficáciapolíti-ca,aatençãonotíciasdepolítica,egénero(masculino),respectivamente;aparticipaçãonasassociaçõestêmrelativamentepoucoimpactosobreaconfiançapolítica,comométododecomparaçãocomovalorabsolutodaestatísticaT.Nomodelo4,oautoracrescentouaparticipaçãopolítica.Osresulta-dosmostramqueopoderexplicativodomodelo4aumentouligeiramen-tede2%a26,02%emrelaçãoaomodelo3,oqueindicaque,emboraaparticipaçãopolíticatenhaalgumainfluênciasobreaconfiançapolítica,épequenooimpacto.

760Estaideianãoérealmenteconsistentecomasdescobertasdemuitosestudiosos.Oestudodemonstrouqueogénero(masculino),aatençãodasnotíciaspolíticas,aeficáciapolíticaeaconfiançasocialaindatêmimpactossobreaconfiançapolítica,masaparticipaçãonasassociaçõesjánãoinfluenciaaconfiançapolítica.Sobapremissadecontroloestatísticoespecificamente,aparticipaçãopolíticaactivadosresidentesdeMacauinfluenciadeformapositivaaconfiançapolíticaemcomparaçãocomaausênciadeparticipaçãopolítica.Oautorconcluiuqueaconfiançaso-cialtemamaiorinfluênciasobreaconfiançapolítica,seguidoaeficáciapolítica,aatençãonasnotíciasdepolíticaeogénero(masculino),respec-tivamente;aparticipaçãoactivanavidapolíticatemrelativamentepoucoimpactosobreaconfiançapolíticacomométododecomparaçãocomovalorabsolutodaestatísticaT.Finalmente,oautoradicionouduasvariáveisdaconfiançadogo-vernonomodelo5:asatisfaçãopolíticaetransparênciapolítica.Osresultadosmostraramqueopoderexplicativoglobaldomodelo5atingiu34,89%,umaumentocercade8%emrelaçãoaomodelo4,indicandoqueestasduasvariáveistraduzem8%deconfiançapolítica.Depoisdeadicionarestasduasvariáveis,ogénero(masculino),aeficáciapolítica,aatençãonasnotíciasdepolítica,aparticipaçãoactivanapolíticaeaconfiançasocialaindapermanecemsignificativasemcomparaçãocomomodelo4,aparticipaçãonasactividadessociaiseparticipaçãopolíticapassivatambéminfluenciamaconfiançapolítica.Maisespecificamente,quantomaioraparticipaçãonasactividadessociaiseculturaisdosresidentes,menoréaconfiançapolítica;masaparticipaçãopolíticapassivatambémtêmumnívelelevadodeconfiançapolíticaemcomparaçãocomnenhumaparticipaçãodosresidentes;en-tretanto,quantomaissatisfeitososresidentesdeMacausesentemcomapolítica,maiorograudeconfiançapolítica;quantomaiortransparênciapolíticaqueosresidentesdeMacausentem,então,maiorograudecon-fiançapolíticaquetêm.Oautorremataqueaconfiançasocialtemforteinfluênciasobreaconfiançapolítica,seguidoporsatisfaçãopolíticaetransparênciapolítica,eficáciapolítica,género(masculino),participaçãopolíticapositivaepassiva,participaçãoemactividadesculturaisesociaiseaatençãonasnotíciasdepolítica,respectivamente,comométododecomparaçãocomovalorabsolutodaestatísticaT.Emgeral,podemosverqueaconfiabilidadedogovernotambémtêmumforteimpactosobreaconfiançapolítica,alémdaconfiançasocial.

761Tabela2:AnálisederegressãomúltipladeconfiançapolíticadosresidentesdeMacauVariáveisModelo1Modelo2Modelo3Modelo4Modelo5Coeficien-teEstatísticaTCoefi-cienteEstatísticaTCoefi-cienteEstatísticaTCoefi-cienteEstatísticaTCoefi-cienteEstatísticaTDemográficasGénero(masculino)-0.86*-2.29-1**-2.77-1.1**-3.20-1.12**-3.27-0.81*-2.49Idade26-350.110.20-0.12-0.22-0.32-0.62-0.35-0.70-0.06-0.1336-501.53*2.561.18*2.040.961.810.921.740.801.6151+1.86**2.651.181.720.440.680.470.720.360.59Anosdeescolaridade-0.01-0.11-0.04-0.53-0.09-1.26-0.11-1.59-0.08-1.24Salário:(MacauPataca)5000-10000-0.9-1.44-0.79-1.30-0.58-1.02-0.93-1.60-0.58-1.0610000-15000-0.47-0.68-0.74-1.11-0.86-1.38-1.16-1.85-1.15-1.9515000+-1.16-1.48-1.19-1.55-0.93-1.32-1.12-1.58-0.61-0.90Frequênciaemfalardepolíticaouaconteci-mentosactuais-0.22-1.14-0.22-1.15-0.23-1.233.040

762VariáveisModelo1Modelo2Modelo3Modelo4Modelo5Coeficien-teEstatísticaTCoefi-cienteEstatísticaTCoefi-cienteEstatísticaTCoefi-cienteEstatísticaTCoefi-cienteEstatísticaTFrequêncianapreo-cupaçãonasnotíciaspolíticas0.73**4.690.58**3.880.56**3.780.28*1.97Eficáciapolítica0.53**4.460.50**4.430.48**4.220.42**3.97Participaçãonasasso-ciações0.84*2.130.561.390.431.14Participaçãonasactivi-dadessociaiseculturais-0.23-1.4-0.3-1.81-0.31*-1.99Frequênciadeen-controscomparentes(familiares)eamigos0.010.050.010.03-0.11-0.78Confiançasocial1.15**8.891.20**9.220.91**7.13Participaçãopolítica:Participaçãopassiva0.521.061.01*2.16Participaçãopositiva1.34**2.931.01*2.35Satisfaçãopolítica0.17**5.94

763VariáveisModelo1Modelo2Modelo3Modelo4Modelo5Coeficien-teEstatísticaTCoefi-cienteEstatísticaTCoefi-cienteEstatísticaTCoefi-cienteEstatísticaTCoefi-cienteEstatísticaTTransparênciapolítica0.89**4.57Constante9.16**7.427.02**5.715.33**4.465.48**4.63.10**2.68R2Ajust.0.03470.11390.24820.26020.3489FEstatística3.20**6.71**11.76**11.12**14.79**Nota:(1)Otamanhodaamostraefectivafoide490emtodososmodelos.(2)*p<0.05,**p<0.01.(3)Festatísticaindicaotesteestatísticodasignificânciaglobaldosmodelos.(4)R2Ajust.refere-seaocoeficientededeterminaçãoajustado,significaqueopoderexplicativodomodelosobaconsideraçãodonúmerodevariáveisindepen-dentes,istoé,orácioentreavariáveldependente(confiançapolítica)podeserexplicadoporalgumasvariáveisindependentes.(5)Deentreasvariáveisindependentes,aclassedereferênciaédogénerofeminino;acategoriadereferênciadaidadeéde18-25anosdeidade;categoriadereferênciasalarialéinferiora$5000Patacas;aclassedereferênciadaparticipaçãonasassociaçõesénenhumaparticipaçãonasassociações;acategoriaderefe-rênciadaparticipaçãopolíticaéanãoparticipação.

764Apartirdareferidaanálisedoscincomodelos,asresidentesdogéne-rofemininotêmmaiorconfiançapolíticadoqueosresidentesdogéneromasculino.Deoutrascaracterísticasdemográficasdosindivíduos,ointeressepolítico,aeficáciapolítica,aparticipaçãopolítica,redessociaiseconfiançasocial,todosinfluenciamaconfiançapolíticaemcertamedi-da.Entreasredessociais,apenasaparticipaçãoemactividadessociaiseculturaistêmcertainfluêncianaconfiançapolíticaeconfiançasocialtêmomaiorpoderexplicativonosdoisfactores,aconfiabilidadeindividualeaconfiançadogoverno.Dopontodevistadeconfiabilidadedogoverno,ambos:satisfaçãopolíticaetransparênciapolíticatêmumimpactosig-nificativosobreaconfiançapolítica,opoderexplicativoeinfluênciadoanteriorsãoligeiramentemaisfortesqueoúltimo.Assim,poderíamosexplorarasituaçãodeconfiançapolíticadosresidentesdeMacau.Osresidentesdogéneromasculinonãoconfiamempolíticos,masosresidentesdogénerofeminino,sim.Istopodeserdevidoadiferençasregionais.OsestudiososjaponesessugeriramqueosresidentesdosexomasculinodoJapãosão,geralmente,maisleaisaogovernoeconfiammaisnogoverno,deveserdevidoàculturaespecialdoJapão.AnossaconclusãoéconsistentecomoestudodosEstadosUnidos,istoé,oshomensgeralmentetendemademonstrarumaatitudepositivadedesconfiança9.Aidadeinfluenciaaconfiançapolíticadeformapositiva.Anossapesquisamostraque,aspessoasquetêmidadeentre36e50têmmaiorníveldeconfiançapolíticaemrelaçãoàspessoasde18-25anos.Istopodeserporquesãoeconomicamentemaissegurase,aomesmotempo,assuasexperiênciasdetransformaçãosocialsãocompletamentediferentesdasdaspessoasjovens,eassuasperspectivasseriammaismadurasdoqueaspessoasjovens.Emgeral,odesenvolvimentoeconómicoesocialeramui-todiferenteanteseapósoestabelecimentodaRAEM.Apósoestabeleci-mentodaRAEM,aordemsocialtemmelhoradodramaticamentecomocrescimentoeconómicoestável.Essasexperiênciastiveramimpactosmaisdirectossobreaspessoasqueestãoentre36-50anos.Paraaspessoasdeidadeinferiora35anos,tambémexperimentarampessoalmenteorápidodesenvolvimentoeconómicoesocial,masosjovensemgeralestãomais9CookTimonthyE.eGronkePaul.OAmericanocéptico:Revisitadoconceitodeconfiançanogovernoeconfiançanasinstituições.OboletimdaPolítica,Vol.67,No.3(Aug.,2005),pp.784-803.

765inclinadosàsuspeita,oquesereflectenapolíticaenosconduzaomenorníveldeconfiança.Asvariáveis,comooníveldeescolaridadeerendimentonãosãoestatisticamentesignificantescomaconfiançapolítica.Paraaeducação,issopodeserdevidoaumafortecorrelaçãoentreeducaçãoerendimento,porissoquandointroduzimosestasduasvariáveis,podehaveroproble-madacolinearidadenomodelo,masdescobrimosqueaeducaçãonãoinfluenciaaconfiançapolítica,mesmodepoisderemovidoovariávelderendimento.IssopodeserexplicadopelascondiçõesespeciaisdaindústriadeMacau.Desde2002,aindústriadejogodeMacaudesenvolveu-serapidamente,oqueresultanumaescassezextremaderecursoshumanos,“muitosjovensnãoconsideramprosseguirosseusestudosnoensinosecundário,masestãoansiososparatrabalharnoscasinosparafazerdi-nheirorápido”10,enquantoosalárioelevadodaindústriadojogofezcomquetorneindependenteaescolaridadeeorendimento.Masemgeral,orendimentonãoinfluenciaaconfiançapolítica.Istopodeserexplicado,porqueofossoentreaclassificaçãoderendaemsinãoémuitogrande,asamostrascomaltorendimentosãoraras,poisédifícilteraquiimpactodorendimentodeconfiançapolíticaparaserestatisticamentesignificante.Namediçãodocapitalsocial,verificou-sequeaconfiançasocialteveim-pactomaissignificativosobreaconfiançapolítica,enquantoentreastrêsvariáveisdaredesocial,sóaparticipaçãoemactividadessociaiseculturaistemumafracacorrelaçãonegativarelativamenteaconfiançapolítica.Istoéconsistentecomosresultadosdealgunsestudosanteriores.Algunses-tudiososdescobriramquearelaçãoentreasassociaçõesdevoluntárioseaconfiançapolíticaforamvagoseconfusos.Primeirodetudo,asactivi-dadesdacomunidadedepessoasjánãofornecemumabasesignificativacomoelesconfiamemoutraspessoasounogoverno.Emsegundolugar,econtrariaàsexpectativasdeTocqueville,avidaemcomunidadeparecenãoestarrelacionadacomaquestãodoapoioaórgãosdogoverno.Issotambémassinalaindirectamentequeogovernojánãopodeconfiarnavidaemcomunidadeparamanterasualegitimidadeouaori-gemdogovernoeficaz.Aconfiançapolíticaestáagoramaisdependente10BiYongguangLongTuyou.AindústriadoJogodesenvolveu-serapidamenteemdezeprecisadeumdesenvolvimentomoderado,12deDezembro,2009,22:41.Fonte:Web-siteda“ChinaNews”,http://www.chinanews.com.cn/ga/news/2009/12-12/2014742.shtml,acessoem21deJunho,2010.

766dapolíticaemsi11.Quantomaiorparticipaçãoemactividadessociaiseculturais,maisaspessoasvãodesconfiardapolítica,podendoaspessoasqueparticiparammaisseremmaiseducadas,maisprovávelencontrarãoosdefeitosdaspolíticasdoqueoutrosresidentese,portanto,tenhammenossatisfaçãopolítica,oquelevaasuaconfiançapolíticaadiminuir.Aconfiançasocialtambémconhecidacomoaconfiançageral,refere-seaoníveldeconfiançadosresidentesparaosdesconhecidos.12Aconfiançasocialétambémconsideradaumimportanteindicadordeprevisãodeconfiançapolíticapormuitosestudiosos.Algunsestudiososacreditamqueaconfiançasocialéabasedaconfiançapolítica;numasociedadesemconfiançasocialnãoépossívelconsolidaraconfiançapolítica.Emgeral,nãosepodeconfiaremoutraspessoas,entãogeralmentenãosevaiconfiaremquemestáemcargospolíticoseseduzidospelopoder13.EdgarLittencontrouqueomeiopolíticoéumfactorimportanteparaades-confiançadoscidadãos.Portanto,olugarondeaconfiançasocialfoicor-relacionadacomaconfiançapolíticaégeralmenteumaárearelativamentepacíficadeconsenso;14estetambéméconsistentecomMacau.Asocieda-dedeMacauémuitasvezesreferidacomo“sociedadecomfamiliaridade”(“acquaintancesociety”).Comumtamanhopequenoegrandedensidadepopulacional,arelaçãoentreaspessoasémuitopróxima,portanto,esteambientepolíticodeterminaqueaconfiançasocialdosresidentesdeMa-cauestácorrelacionadacomaconfiançapolítica.Aeficáciapolíticaéaféindividualouconfiançanassuasprópriashabilidadesparainfluenciarasactividadespolíticas.StokeusouumavezosdadosdoEstudoNacionaldeEleiçõeseaanálisemostraqueaeficáciapolíticafoicorrelacionadacomaconfiançapolítica.Suponha-seque,emcertascondições,aspes-soasirãoacharqueumsentimentosubjectivodeimpotênciaestáligadaàatitudepositivaparaogoverno,mas“numambientecomvaloresde-mocráticos,osentimentodeimpotênciapúblicaparaaautoridadetende11Damico,AlfonsoJ.eConway,M.MargaretSandra,eDamico,Bowman.OspadrõesdaconfiançapolíticaeDesconfiança:Ostrêsmomentosdavidadoscidadãosdemocráticos.Política.Vol.32,No.3(Primavera2000),pp.377-400.12EricM.Uslaner.Afundaçãomoraldeconfiança.Pequim:ImprensadasCiênciasSo-ciaisdaChina,2006.13Litt,Edgar.CinismoPolíticoeaFutilidadepolítica.BoletimdePolítica,25(1963),pp.312-23.14Litt,Edgar.CinismoPolíticoeaFutilidadepolítica.BoletimdePolítica,25(1963),pp.312-23.

767aresultarnumsentimentohostilparaaautoridade”15.Coletambémre-velouqueapenasaeficáciapolíticateveumcertoimpactonaconfiançapolítica.Nonossoestudotambémconfirmamosisso,masrelativamentefalando,arelaçãocausalentreaeficáciapolíticaeaconfiançapolíticafoirelativamentepequena.EstepontodevistatambémfoisimilarcomasconclusõesdeColeeoutros16.Ointeressepolíticorefere-seaograudeatençãopolíticadosresiden-tesdeumpaísouterritório,tambémconhecidocomoograudeatençãopolítica.Usamosduasperguntasparamedi-la.Oresultadodaprimeiraquestãorevelaqueafrequênciaparaoqualapessoafalesobrepolíticaeacontecimentosactuaiscomosamigoseparentes(familiares)nãoécor-relacionadacomaconfiançapolítica,porqueesseinteressepolíticonãoreflectenecessariamentenafrequênciaemfalarsobrepolíticaeassuntosactuais,masdemaisograudeatençãodanotíciapolítica.Aatençãosobreasnotíciasdapolíticafazcomqueaspessoassesintammembrosdasociedade,eleva-asaparticiparactivamentenapolítica,paraqueelaspossamdesempenharumpapelpolíticonoreforçodaconfiançapolítica.Aparticipaçãopolíticarefere-seàsactividadespolíticasemqueoscidadãoscomunsparticipamdecertamaneira,afimdeinfluenciarasde-cisõesdogovernoeaactividadesgovernamentaisrelacionadasàvidapo-líticapública,directaouindirectamente.Nonossoestudo,encontramosqueaparticipaçãoactivaepassivalevariamaumaatitudemaispositivadeconfiançaemrelaçãoanãoparticipantes.Istopodeserporqueapar-ticipaçãopolíticafornececanaisdevozparaosresidentesdeMacau.Osistemapolíticonoqualoscanaisdeparticipaçãoéabertaeosinteressesedesejosdamaioriadaspessoasdentrodelesãoointento,irá,absolu-tamente,aumentaraconfiançapúblicaeumsentimentodepertença,demodoqueopoderdedecisãotambémserárealçado.Numsistemapolíticoemqueasexigênciasdoscidadãossãoreprimidasporumlongoprazo,apolíticadegovernonãovaireflectiravontadepopular;portanto,alegitimidadedosistemaseráenfraquecida.Assim,enquantoaopiniãopúblicapodeserexpressaatravésdeumdeterminadocanal,ambasaspar-15Stokes,DonaldE.“AvaliaçõesPopularesdoGoverno:UmaAvaliaçãoEmpírica”,inHarlanClevelandeHaroldD.Lasswell(eds.),ÉticaeGrandeza:Científica,Académica,Religiosa,PolíticaeMilitar.NovaIorque:Harper,1962.pp.61-73.16Cole,RichardL.ArespeitodoModelodeConfiançaPolítica:Aanálisecausal,BoletimAmericanodaCiênciaPolítica,Vol.17,No.4(Nov.,1973),pp.809-817.

768ticipaçõespositivaepassivalevamaqueaspessoassintamasinceridadedogovernoeemseguidaasualegitimidadereconhecida;portanto,acon-fiançadoshabitantesfoiaumentandoadequadamente.AsatisfaçãodePolítica,nopresenteartigo,refere-seaonívelsatis-fatóriodosresidentesdeMacauparacomaspolíticassociaisformuladaspeloGovernodaRAEM.Estaspolíticasincluemsetecategorias,asaber,apolíticadesegurançasocial,apolíticadasaúde,apolíticadeeducação,apolíticadehabitação,apolíticadeemprego,osserviçossociaisdebem-estareapolíticadetrabalho.Verifica-sequeaconfiançapolíticadosresidentesdeMacaufoiafectadapelasatisfaçãopolíticacomoosegundofactorforte.Podemosrespondercomateoriasupramencionado,queosacontecimentospolíticos,atitudeseexpectativaspolíticas,sãoaprincipalfontededesconfiançapolítica,comoMillerumavezsalientou.Aselitespolíticas“produziram”política,ecomoumatroca,elasrecebemacon-fiançadoscidadãosqueestãosatisfeitoscomestaspolíticas,eadecepçãodoscidadãosquesuspeitamdestaspolíticas.17Assim,aseguintehipótesetambémfoiconfirmada:quantomaiorofossoentreasexpectativasearealidadequeaspessoassentem,maisaspessoasdesconfiamdogoverno.Kimtambémconstatouqueodesempenhodasinstituiçõesdeterminaaconfiançapolíticacomoumavariávelchave.18Atransparênciapolíticaindicaaaberturadasactividadespolíticasnasinstituiçõespolíticas,istoé,quantooscidadãoscompreendemacon-diçãooperacionaldasinstituiçõespolíticasestabelecemasbasesparaasuaconfiançaeéacondiçãobásicaparaoscidadãosfiscalizaremasautorida-despolíticasdeformaeficaz19.Desdeo“casoAoManLong”queocorreuemMacau,opúblicoexigemaistransparênciapolítica,oChefedoExe-cutivoChuitambémmencionouváriasvezesoconceitodo“governodosol”noseudiscursopolítico.Nonossoestudotambémconfirmamosqueàmedidaqueopúblicosenteumamaiortransparênciapolítica,entãoaconfiançapolíticaéreforçadaadequadamente.Estefactoréumfactor17Miller,ArthurH.AssuntosPolíticosedeconfiançanogoverno:1964-1970.TheAmer-icanPoliticalScienceReview,vol.68,No.3(Set.de1974),pp.951-972.18Kim,Ji-Young.“Bowlingjuntosnãoéacuraparatudo”:ARelaçãoentreoCapitalSocialeaconfiançapolíticanaCoreiadoSul.RevistadaCiênciaPolíticaInternacional“InternationalPoliticalScienceReview”,Vol.26,No.2(Abr.,2005),pp.193-213.19SongHuichang.Políticadetransparênciaeconfiançapolítica.BoletimdaFaculdadedeCadredePudongChina(JournalofChinaPudongCadreCollege),2009,4.

769importantequetemsidofrequentementenegligenciadonosestudosante-riores.Emgeral,osresidentesdeMacautêmumelevadoníveldeconfiançapolítica,doqualaAssembleiaLegislativatemonívelmaisalto.Acon-fiançanostitularesdosprincipaiscargosérelativamentebaixa.Acon-fiançapolíticadosresidentesdeMacautambémpodeserexplicadapelogénero,interessepolítico,eficáciapolítica,redesocial,confiançasocial,participaçãopolítica,satisfaçãopolíticaetransparênciapolítica.Entrees-tesfactores,aconfiançasocialtêmforteinfluênciasobreaconfiançapo-líticaetemomaiorpoderexplicativo;satisfaçãopolíticaetransparênciapolíticaestãoemsegundolugar.Assim,aconfiançasocialdosresidentesdeMacautemcomobaseaconfiançapolítica,comoMacauéumlugarde“sociedadecomfamiliaridade”.Considerandoque,paraaumentaraconfiançapolíticadosresidentesdeMacauegarantirumdesenvolvimen-toestávelesustentáveldasociedade,oGovernodaRAEMdeveincidirnamelhoriadodesempenhodogoverno,ouseja,reforçarapolíticadesa-tisfaçãodosresidentesdeMacau,emparticularaspolíticascomasquaisosresidentesdeMacauestãoactualmenteeprofundamenteinsatisfeitos,sãoapolíticadehabitação,apolíticalaboraleapolíticadoemprego.En-quantoisso,ogovernotambémdeveprestaratençãoparaaumentaratransparênciaparaoexercíciodapolíticadecompromissodo“governodosol”.

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771Administraçãon.º89,vol.XXIII,2010-3.º,771-786CooperaçãoIntergovernamentalentreaProvínciadeGuangdongeMacaunoContextode“Grande-DeltadoRiodaPérola”*HuangJie**I.TeoriadecooperaçãointergovernamentalAcooperaçãointergovernamentalfazpartedorelacionamentoin-tergovernamental.Nosanos60doséculoXX,oestudiosoamericanoAndersonfoioprimeiroaintroduziroconceitode“RelaçõesIntergo-vernamentais”.Apartirdosanos90,esteconceitocomeçouatornar-semaispopularnaChina.Quantoàcompreensãodoconceito,oseruditoseespecialistasbasicamentechegaramaumconsenso.NoentenderdeLinShangli,1asrelaçõesintergovernamentaissignificamorelacionamen-toentregovernosdomésticosdeváriosníveisedeváriasregiões,englo-bandoorelacionamentovertical,istoé,entreogovernocentraleolocal,erelacionamentohorizontal,istoé,entreosgovernoslocais.OsautoresZhaoYongmao,SunTongweneJiangDashuentendemqueasrelaçõesintergovernamentaisapontamparaorelacionamentoverticaleinterac-tivoentregovernosdediferentesníveis,2simultaneamentecobremtam-bémorelacionamentohorizontaleinteractivoentregovernosdomesmonível,emuitoespecificamenteindicamaindaagestãoecoordenaçãoentreosváriosdepartamentosdogovernoearelaçãopúblicadoórgãogovernamentalparacomacomunidadesocial.Estemeuartigotemoobjectivodedefinirasrelaçõesintergovernamentaisapartirdesteângulomaislargo.Afaseinicialdeestudosobreasrelaçõesintergovernamentais,foca-seprincipalmentenoplanovertical.Depois,hácadavezmaisestudiosos*EsteartigofoiapresentadonaConferênciaAcadémicasobr“PromoveraCapaciadedeGovermança2010”de2Julho.**LicenciadoemEscoaladePolíticaeNegóciosPúblicosdaUniversidadedeSunYatSen.1LinShangli:“AsrelaçõesIntergovernamentaisDomésticas”,EditoradoPovodeZhe-jiang,em1998.2ZhaoYongmao,“AsRelaçõesentreMinstérios”,EditoraYuanZhaodeTaipei,em2001.

772quecomeçamaprestaratençãoaumoutroplano-relaçõeshorizontais,enquantoasrelaçõesdecooperaçãoecompetiçãotornam-senotópicoprincipaldorelacionamentointergovernamentalhorizontal.Nosanosre-centes,acompanhandoapráticadacooperaçãoregional,inclusiveoDeltadoRioYangtzeeoGrande-DeltadoRiodasPérolasdaChina,oestudosobreateoriadacooperaçãointergovernamentaljásetransformounopontoquentedoscírculosacadémicosdopaís.Chegaramaindaaocon-sensodequeaevoluçãodacompetiçãointergovernamentalparaacoope-raçãointergovernamentaléumatendênciainevitávelnodesenvolvimentodorelacionamentointergovernamental.NocontextododesenvolvimentodaeconomiademercadocomorientaçãoedomíniodaautoridadelocaldaChinacontemporânea,apromoçãodacooperaçãodosgovernosregio-naiséumaescolharacionalparaarealizaçãodaintegraçãoregionalsobosistemaactual.3AOrganizaçãodeCooperaçãoedeDesenvolvimentoEconómico(OCDE)4reconhecequeexistemprincipalmentequatrorazõesparaessatendência:primeiro,asquestõesdapolíticadeprotecçãoambientaleodesenvolvimentosustentáveleconómiconecessitamdoesforçocomumdasautoridadesregionaisparaseremsolucionadas;segundo,asquestõesdodesempregoepobrezacausadospelodesequilíbriododesenvolvimen-todaeconomiaentrediferentesregiões,necessitamdoesforçocomumdasautoridadesregionaisparaseremsolucionadas;terceiro,osgovernoslocaisdamesmaregiãotêmqueseintegraratravésdacombinaçãodere-cursoseacções,nosentidodeelevaropoderdecompetiçãoregionaleen-frentaracompetiçãocrescentedaglobalização;quarto,orelacionamentointergovernamentaldecooperaçãohorizontaldasautoridadeslocaisdis-põedeummecanismoinsubstituívelporqualqueroutrorelacionamentodecooperação.Emboraatendênciaintergovernamentaldacooperaçãosejainevitá-vel,apráticadacooperaçãointergovernamentalnonossopaíscontinuaadeparar-secommuitasdificuldades.OsautoresHanZhihongeFuDaxuefizeramumaanáliseapartirdoângulodosistema,reconhecendoqueosgovernoslocaisnãodefinemasrespectivasdivisõesdedireitoe3ZhangJingen:“AsRelaçõesIntergovermanetaisContemporâneasdaChina:PesquisaeRe-consideração”OJornaldaUniveridadeWuhan,na4aedição2009.4OCDE:“ParcerialocalparaoGovernantemelhor”ParisOCDE,2001

773responsabilidadeoumecanismodacooperação,querhorizontal,querverticalmente.Carecemdemecanismosdeintercâmbio,cooperaçãoegovernaçãoconjuntosnosassuntoseconómicosdaregiãoentreosgover-noslocaiseasmassaspopulares.Anívelnacional,fazfaltaumenqua-dramentojurídicopararegularasrelaçõesinter-regionais.5OsautoresLongChaoshuangeWangXiaozeng,apartirdoângulodomecanismodinâmico,dividiramasforçasqueafectamascooperaçõesintergoverna-mentaisdonossopaísemquatrotipos:aatracção,apressão,aforçado“push”earesistência.Elesreconhecemqueexistemprincipalmentequa-troproblemasnoâmbitodascooperaçõesintergovernamentais,quesãoosseguintes:oproteccionismoregional,acompetiçãocegaentreasdi-ferentesregiões,omecanismodacompensaçãodobenefícioeosistemadeavaliaçãoeinspecçãodosfuncionárioslocais.6XingHua7fezaanálisesobreasituaçãorealdoDeltadoRioYangtzecombinandoasituaçãodi-fícildacooperaçãointergovernamental,resumindoasdificuldadesepro-blemasquerestringemeobstruemacooperaçãointergovernamentalnoDeltadoRioYangtzeemcincovertentes:adivisãolocaladministrativadaslocalidades,acompetiçãocegainterurbana,aestruturadeindústriaidêntica,arepetiçãodosprojectoseconstruções,assimcomotambémaextremapoluiçãonaregião.Outrosautoresanalisaramessasdificuldadessegundoasteoriasdojogodexadrez,deacçãocolectivaedegovernação.Emsuma,acooperaçãointergovernamentaljásetornounatendên-ciainevitáveldodesenvolvimentodorelacionamentointergovernamen-tal.Porém,existemaomesmotempoalgumasdificuldadesdecoopera-ção,envolvendováriasvertentescomopolítica,economia,administração,jurisdição,finanças,etc.Tudoistovaiobstruirodesenvolvimentodacooperaçãointergovernamental.Sendoassim,essasdificuldadesdaco-operaçãointergovernamentaltambémsereflectemnacooperaçãointer-governamentalentreaProvínciaGuangdongeMacau?Comosedevemenfrentaressasdificuldadesnacooperação?5HanZhihong,FuDaxue.:“ACoordenaçãoInstitucionalEntreasautoridadeslocais-AcessodeLegislaçãodosGovernosRegionais”,“EstudosobreLeisdeDepartamento”,na2aedição2009.6LongChaoshuang,WangXiaozeng:“EstudoSobreoMecanismodeMotivaçãodaCoo-peraçãodasAutoridadesLocaisdoNossoPaís”,“AdministraçãoeGestãodaChina”,na6.aedição2007.7XinHua:“CincoProblemasRestringemaCooperaçãoIntergovernamentaldoDeltadoRioYangtze”,“PesquisaSobreDecisão”,naprimeiraedição2006.

774II.AexistênciadacooperaçãointergovernamentalentreaProvínciadeGuangdongeMacau1.AcooperaçãonodomíniodaeconomiaedocomércioteveumsucessonotávelEm2003,apósaassinaturadoAcordodeEstreitamentodasRe-laçõesEconómicaseComerciaisentreoContinenteChinêseMacau(CEPA),naprimeirareuniãoconjuntadosdoisgovernos,foiacordadooreforçodacooperaçãointergovernamentalprincipalmentenosdomínioseconómicoscomooinvestimento,comércio,turismo,cooperaçãodaconstruçãodaregião,construçãodeinfra-estruturasemgrandeescala,etc.1)InvestimentoeComércioOsdadosdoAlmanaquedaEstatísticadeGuangdongdemonstramque,em2003,ovolumedocomérciodeimportaçãoeexportaçãoentreaProvínciadeGuangdongeMacauatingiu2.075bilhõesdedólaresame-ricanos.Em2008,mesmocomasrepercussõesdoTsunamifinanceirointernacional,ocomérciodeimportaçãoeexportaçãoentreasduasloca-lidadescontinuouaregistarumdesenvolvimentoestável.AtéaofimdeMaiode2009,aProvínciadeGuangdongcriou142empresasemMa-cau,einvestiu120milhõesdedólaresamericanossegundoacordoscomMacau.2)TurismoNodia28deJulhode2003,aProvínciadeGuangdonginiciouoTurismoLivrePrivadoparaMacau.Aseguir,esteTurismoLivrePrivadofoialargadoeexpandidoportodaaChina,permitindoatodososhabi-tantesdaChinaContinentalviajaremparaMacau.Deacordocomosda-dosdoAlmanaquedaEstatísticadeGuangdong,atéaoano2008,ovo-lumedeturistasdeMacauquevisitaramGuangdongchegoua22.7028milhões,registandoumaumentode115.93%,comparativamentecomoanode2000,emquefoiapenasde10.514milhões.Poroutrolado,apartirdoiníciodaaberturadoTurismoLivrePrivadoparaMacau,atéJunhode2008,aProvínciadeGuangdongconcedeu22.7723milhõesdevistosparaosturistasdeGuangdongcomintençãodevisitarMacau,oquedesempenhaumpapelmuitoeficazparaimpulsionarodesenvol-vimentodoturismoemMacau.ApartirdeAgostode2008,tornou-se

775aindamaisfácileconvenienteparaosturistasdeGuangdongobtercartãodeviagemparavisitarMacau,vistoqueotempodeemissãodocartãodeviagemparaossolicitantespelaprimeiravezfoireduzidode15diasúteispara10diasúteis.3)ConstruçãodaRegiãoEm8deDezembrode2006,aZonaIndustrialTransnacionaldeZhuhai-Macau,queéaprimeirazonaindustrialtransnacionalnaChina,entrouemfuncionamentooficial.EstazonaindustrialtransnacionalfoiaprovadaoficialmentepeloConselhodeEstadoemDezembrode2003.Actualmentejácontacom115empresasestabelecidasnestazona.Osgo-vernosdeGuangdongeMacauestãoaaceleraratransiçãoedesenvolvi-mentodestazona,transformandoassuasfunçõesdecomércioeindústrianumprocessovulgarparaexposição,distribuiçãoeeconomiadecaráctergeral.Em14deAgostode2009,oConselhodeEstadorespondeueauto-rizouoProjectodeDesenvolvimentoPlenodeHengQing.Desdeentão,oprojectodeHengQingarrancouoficialmente.AprimeirafunçãodaRegiãodeHengQingfoidefinidaclaramentecomo“AZonadedemons-traçãodonovomodelodecooperaçãoentreGuangdong,HongKongeMacausobosprincípiosde“UmPaís,DoisSistemas”.Cincoprojectosespeciaisdegrandeimportânciajáforaminiciadossucessivamente,cujoinvestimentototalultrapassoumaisde70bilhõesdeRMB(moedachine-sa),inclusiveaNovaÁreadaUniversidadedeMacau,aZonaComercialdaShizimen,oParquedosOceanosdeChanglong,oProjectodeMulti-GeraçãodeEnergiaEléctricacomGás,easObrasdaInfra-estruturadaIlhadeHengQing.4)MegaInfra-estruturasdeTransporteAfraquezadasinfra-estruturasnaáreadostransportestemsidoumelementoimportantequerestringeacooperaçãointergovernamentalen-treGuangdongeMacau.Porisso,tantoGuangdongcomoMacauatri-buíramaltaimportânciaaoreforçodaconstruçãodeInfra-estruturasdeTransporte.Em20deDezembrode2005,apartenortedaAuto-estradaCantão-Zhuhai,quefazpartedaAuto-estradaBeijing-Zhuhai,abriuoficialmen-

776te.Em28deDezembrode2005,asecçãodeZhuhaidaAuto-estradaMarginalOcidental,quetemligaçãodirectacomMacau,foiinaugurada.Istosignificaqueaconstruçãodasauto-estradasquetêmligaçãodirectacomMacaujáregistouprogressosignificativo.Alémdisso,oprojectoespecialdetransportedecomboiosinterurbanosCantão-ZhuhaiquetemligaçãodirectacomMacau,iniciouasobrasem18deDezembrode2005.Estáplaneadoqueesteprojectoseráconcluídoaproximadamenteatéfinaisde2010.AtéJunhode2009,oinvestimentoacumuladonesteprojectochegoujáa12bilhõesdeRMB(moedachinesa),equivalentea66%doinvestimentototal.Em15deDezembro,2009,amaiorpontedomundosobreomar,quesechamaPonteHongKong-Zhuhai-Macau,começouasobrasoficialmenteemZhuhai.Oprojectodapontefoipre-paradodurantemaisde20anoseoinvestimentototalatinge72bilhõesdeRMB(moedachinesa),prevendo-seasuaconclusãoem2016.Nessaaltura,adistânciaeotempodetransporteentreZhuhaieMacauserãoextremamentereduzidos.2.Aáreadecolaboraçãonãopáradeexpandir-se,eacooperaçãoparaobem-estardopovoficagradualmentemaisreforçadaEm2005,naReuniãoConjuntadeCooperaçãoentreosgovernosdeGuangdongeMacau,foramacordadososreforçosdecooperaçãoin-tergovernamentalnosdomíniosdobem-estardopovo,consequentemen-teacooperaçãonestaáreatornou-senumpontoquente.Teoricamente,acooperaçãointergovernamentalentreaslocalidadespodecobrirtodososdomíniossobjurisdiçãodasautoridadeslocais.Porém,narealidade,acooperaçãotemcoberturaapenasnosdomíniosquebeneficiamtodasaspartesenvolvidas,comoporexemplo,segurançaalimentar,fornecimentodeágua,fontedeenergia,eassimpordiante.Anaturezadessesserviços,porrequererofornecimentoconjuntodeautoridadeslocais,transfor-mou-segradualmentenumdomíniopopulardacooperaçãointergover-namental.Acooperaçãonasegurançaalimentaréumdosexemplos.Em2005,naReuniãoConjuntadeCooperaçãoentreosgovernosdeGuangdongeMacau,a“ConsolidaçãodecooperaçãodasegurançaalimentarentreGuangdongeMacau”foiintroduzidanapastaespecialbilateralcomosendodegrandeimportância.EmMaiode2006,umadelegaçãoespe-

777cialdesegurançaalimentardaComissãodeCidadeSaudáveldeMacauvisitouGuangdong.Depois,foicriadoumgrupoespecialconjuntoentreGuangdongeMacauqueseresponsabilizapelasegurançaalimentar,equeétambémresponsávelpelointercâmbioecooperaçãodasegurançaalimentarnosdoislados.EmNovembrode2007,naprimeirareuniãodetrabalhodecooperaçãodasegurançaalimentarentreGuangdongeMacau,ambasaspartesdiscutiramsobre“oProtocolodeintercâmbioecooperaçãodasegurançaalimentarentreGuangdongeMacau”.NaReuniãoConjuntadeCooperaçãoentreosdoisgovernosnaqueleano,asduaspartesassinaramoficialmenteesteprotocolo,visandooreforçodacooperaçãonoaspectodasegurançaalimentaredemedicamentos,assimcomotambémoestabelecimentodomecanismodetrocadeinformaçãoenotificação,edeintercâmbioaníveldetécnicosnavertentedasegurançaalimentar.Deacordocomestatísticasincompletas,desdeaassinaturaformaldoprotocoloatéfinaisde2008,jáforamtrocadasinformaçõesenotificaçõespormaisde30vezes.Existemmotivos,tantoteóricoscomopráticos,paraintroduziracooperaçãonasegurançaalimentarentreGuangdongeMacauem2005pelosdoisgovernos.Teoricamente,em2004,oConselhodeEstadodaChina,nasua“Decisãoparareforçaraindamaisotrabalhodasegurançaalimentar”definiuasresponsabilidadesdosgovernoslocaisnasupervisãoecontrolodasegurançaalimentar.Competeaosdiversosgovernoslocaisassumiraplenaresponsabilidadepelasegurançaalimentardentrodoseuterritório,dirigirecoordenarunificadamenteasupervisão,controloetrabalhopolíticodasegurançaalimentar.Sendoassim,foidefinidobasi-camenteosistemaderesponsabilidadedogovernolocalpelasegurançaalimentar.Naprática,houveumasériedeacidentesdesegurançaalimen-tarapartirde2003,sendoamortedebebésporcausadeleiteempódemáqualidadeemFuyang,ProvínciadeAnHui,oincidenteSudão,acrisedeexcessodeIododamarcaNestlé,oincidentedoleiterecicladodamarcaGuangMing,ocasodacervejaquecontinhaFormaldeído,afábri-cafraudulentademarcaHäagen-DazsemShenzhen,oacidentedeVerdeMalaquite,etc.Tudoistoatraiugrandeatençãodopúblico,etornouasegurançaalimentarumaquestãomuitoquente.Vistoque90porcen-todosalimentosemMacausãoimportadosdaChinaContinental,viaZhuhai,acooperaçãodasegurançaalimentarentreGuangdongeMacaufoiaceleradaportodasestascircunstâncias.Alémdasegurançaalimentar,osgovernosdeGuangdongeMacauefectuaramaindaestreitacooperaçãoemáreascomofornecimentode

778água,fontesdeenergia,protecçãoambiental,serviçodeurgênciamédica,bombeiros,etc.Especialmentenosúltimosanos,Macausofreuimensopelamarésalgada.OgovernodeGuangdongdefineagarantiadeáguapotávelaosresidentesdeMacaucomoumpontoimportanteecentraldetrabalho.Em4deDezembrode2008,acerimóniadeiníciodasobrasdafontedeáguaemZhuYindoMunicípiodeZhuhaitevelugaremZhuhai.Esteprojectoseráconcluídoemfinaisde2010.Comasuaconclusão,adimensãodosistemadefornecimentodeáguaaMacaueaodistritoorientaldeZhuhaivaiduplicar,sendomuitovantajosoparaaliviarasinfluênciasdemarésalgadaemrelaçãoaofornecimentodeáguaemMacaueZhuhaieassegurandoassimasegurançadafontedeáguanestesdoismunicípios.Aomesmotempo,aterceiralinhadetubulaçãoparatransportaráguadeZhuhaiparaMacauentrouemfunçõesapartirde4deDezembrode2008,elevandoacapacidadedeáguacanalizadade220milmetroscúbicospara500milmetroscúbicospordia.Osprojec-tosconjuntosconseguemaliviarefectivamenteosobrecarregadoacessonascanalizaçõesantigas,esatisfazerasnecessidadesdograndeaumentodeconsumodeáguaemMacauaolongodosúltimosanos.3.AcordosdeCooperaçãoNocontextodacooperaçãonoGrande-DeltadoRiodasPérolas,osgovernosdeGuangdongeMacaujáassinaramdezenasdeacordosdepar-ceria.Estesacordosabrangemsobretudoasáreasconcretasdacooperação,comoporexemplo,ofornecimentodeágua,segurançaalimentar,serviçodeurgênciamédica,bombeiros,etc.Emsuma,osacordosdecooperaçãocobremtrêsdomíniosprincipais,ouseja,daeconomiaecomércio,dacultura,edobem-estardopovo,permitindoassimodesenvolvimentocoordenadoentreGuangdongeMacaunestasáreas.Maiode2004«AcordodeCooperaçãonaCiênciaeTecnologiaentreGuang-dongeMacau»Dezembrode2007«QuadrodeProtocolodeCooperaçãonoFornecimentodeÁguaentreGuangdongeMacau»Dezembrode2007«ProtocolodeintercâmbioecooperaçãodasegurançaalimentarentreGuangdongeMacau»Dezembrode2007«AcordodeCooperaçãodoserviçodeurgênciamédicaebom-beirosentreGuangdongeMacau»Dezembrode2007«AcordodeCooperaçãodaIndústriadeMedicinaTradicionalChinesaentreGuangdongeMacau»

779Dezembrode2008«AcordodeCooperaçãodeTurismoentreGuangdongeMacau»Dezembrode2008«ProtocoloEspecialdeCooperaçãodeImpulsionamentoConjuntonaIndústriadeMedicinaTradicionalChinesaentreGuangdongeMacau»Dezembrode2008«AcordodeCooperaçãodeCulturaentreGuangdongeMacau»Dezembrode2008«AcordodeIntercâmbioeCooperaçãodeEducaçãoentreGuangdongeMacau»Dezembrode2008«AcordodeIntercâmbioeCooperaçãodeEducaçãoFísicaentreGuangdongeMacau»Dezembrode2008«AcordodeCooperaçãodePlaneamentoUrbanoentreGuang-dongeMacau»Dezembrode2008«MemorandosobreEstabelecimentodoGrupoEspecialdeCooperaçãoentreGuangdongeMacau»Dezembrode2008«AcordodeCooperaçãodeGestãodeUrgênciaentreGuang-dongeMacau»Marçode2009«AcordonoReforçodaCooperaçãoEstratégicaentreGuang-dongeMacau»Dezembrode2009«AcordodeCooperaçãodeExploraçãodeOfertasProfissionaisentreGuangdongeMacau»Junhode2010«MemorandosobreoAperfeiçoamentodoTrabalhodeCom-posiçãodoTextodoEnquadramentodeCooperaçãoentreGuangdongeMacau»Junhode2010«MemorandosobreConstruçãoConjuntadaBasedaIndústriadeMedicinaTradicionalChinesaentreGuangdongeMacau»Junhode2010«ProtocoloConjuntodeTurismoentreGuangdongeMacau»Junhode2010«AcordosdeCooperaçãosobreSalvamentonoMarentreGuangdongeMacau»4.MecanismodaCooperaçãoEmMaiode2001,foiestabelecidoosistemadecimeiraentrealtosdirigentesdeGuangdongeMacau,assimcomoconstituídooGrupodeLigaçãodeCooperaçãoentreosdoisgovernos,sendoesteoórgãoperma-nente.OsistemadefinequeoGovernadordaProvínciadeGuangdongeoChefedoExecutivodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacauseencontrem,pelomenos,umavezporano.IstosignificaqueacooperaçãoentreGuangdongeMacaujápassoudaorganizaçãoespontâneadasmas-saspopularesparaomáximonívelgovernamental.NocontextodacooperaçãonoGrande-DeltadoRiodasPérolas,acooperaçãoentreGuangdongeMacauéconcretizada,principalmente,

780atravésdoMecanismodeReuniãoConjuntadeCooperaçãoentreosgovernosdeGuangdongeMacau.Omecanismoabrange3dimensões:aprimeiraéaReuniãoConjuntadeCooperaçãoentreGuangdongeMacau.Em2003tevelugaremMacauaprimeiraReuniãoConjunta.Aseguirforamrealizadas7reuniões,respectivamente,em30deNovembrode2004,em6deDezembrode2005,em8deDezembrode2006,em13deDezembrode2007,em4deDezembrode2008,em9deJulhode2009,eem31deMaiode2010.TudoistoalicerçouacooperaçãoestreitaentreGuangdongeMacau.AsegundaéoGabinetedeLigaçãoConjuntasubordinadodaReuniãoConjuntadeCooperaçãoentreosgovernosdeGuangdongeMacau.Aterceiraincluidiversosgruposderesponsabilida-deespecialestabelecidosconformeasnecessidadesdasduaspartes,comoporexemploosgruposdeprotecçãoambiental,defornecimentodeágua,desegurançaalimentar,etc.,deentreosquais,oGrupodeResponsabi-lidadeEspecialparaaCooperaçãoentreGuangdongeMacaufoicriadoemDezembrode2008epromoveurelaçõesaindamaisconsolidadasdecooperaçãoentreosdoislados.III.DificuldadesnaFasedeCooperação1.NívelLegislativoOdesenvolvimentoeficazdacooperaçãointergovernamentalrequeraprotecçãoesalvaguardadasleis.Aliás,acooperaçãoentreGuangdongeMacau,estáaenfrentarváriosproblemasedificuldadesanívellegislativo.DeacordocomoestipuladonoArtigo107.ºdaConstituiçãodaChina,osgovernospopularessuperiores,ahierarquiadedistrito,emconformidadecomaautorizaçãodalei,geremeadministramtodosostrabalhosadministrativos,inclusiveaeconomia,educação,ciência,cul-tura,saúde,desporto,construçãourbanaerural,finanças,serviçoscivis,segurançapública,assuntosétnicos,administraçãojudicial,supervisão,planeamentofamiliar,etc.Competeaosgovernospublicardecisõeseordens,nomeareexonerar,instruiretreinar,inspeccionareexaminar,louvarepunirosfuncionáriospúblicos.ÉdesalientarqueaConstituiçãodefine,navertentemacroscópica,ajurisdiçãocomoafunçãoepermissãodasautoridadeslocais.Maselanãomencionaosassuntosdecooperaçãointergovernamental,provocandoassimumvazionaprotecçãoaníveldalegislaçãonacionalunificadanoquedizrespeitoàcooperaçãointergover-namental.Ouseja,deacordocomaConstituiçãodonossopaíseaLei

781BásicadaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau,acooperaçãoentreGuangdongeMacaucarecedacoordenaçãodelegislaçãosuperior.OconteúdoconcretodacooperaçãointergovernamentalentreGuangdongeMacautemqueserdivulgadoemformatodeAcordoouMemorando,semacessoaoníveldaLei.Vistoqueosinteressesdasduaspartesnãotêmprotecçãolegalefectiva,nemregularizaçãooucoordenaçãodalei,consequentementeamaterializaçãodestesacordospoderátransformar-seemmeraformalidade.Dopontodevistadalegislaçãolocal,GuangdongeMacausãodoissistemassociaisdiferentes,eosistemaculturaloumodelodedesenvol-vimentoeconómicotêmtambémdiferenças.Ofenómenodeconflitoinevitáveldasleiseafaltadeprotecçãoaníveldalegislaçãoprovocouumasériedeconsequênciasdesvantajosasemrelaçãoàcooperaçãointer-governamentalentreGuangdongeMacau.Comoporexemplo,constru-çõesrepetidas,deficiênciadecoordenaçãorazoávelnaregião,subidadoscustosdalegislaçãolocal,etc.OAeroportoInternacionaldeZhuhaiéumexemplotípicodeconstruçõesrepetidas.Esteaeroportojáconcluídonemtemdezporcentodovolumedospassageirosprevistonoprojectoinicialmentedesenhado.Deixouaindaumvolumosoacumulardedívidasemdespesasdeinfra-estruturas.Dopontodevistateórico,osaeroportospodemelevaraposiçãoeconómicaesocialdascidades,econsolidarospotenciaisdascidades.Masénecessárioestudarasituaçãoreal,definirbemalocalização,consideraranecessidadeepraticabilidadedasobras.Macaujátinhaumaeroportointernacionalcomboascondições,Zhuhaipoderiaaproveitarplenamenteesteaeroportointernacionalbemperto,erentabilizaradisposiçãorazoáveldosrecursos,emvezdeconstruircega-menteumoutroaeroportointernacional.Existeaindaumproblemaespecialnacooperaçãointergovernamen-talentreGuangdongeMacau,istoé,aRegiãoAdministrativaEspecialdeMacaueaProvínciadeGuangdongnãogozamdeestatutoequita-tivo.ParaoGovernoProvincialdeGuangdong,oseupoderlegislativoéapenasrestringidoaoespaçomuitolimitadoautorizadopelogovernocentral,enquantoaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacaugozadeumaltoníveldeautonomiaetemtodoopoderlegislativoexcluindoosassuntosdeNegóciosEstrangeiroseDefesaNacional.Ouseja,estasduaspartessótêmporleiscomunsasrelativasàsdosNegóciosEstrangeiroseàDefesaNacional;todoorestanteregimejurídicoelegaléindependente.Alémdisso,nãoexistenenhumórgãocentralnemestruturalegaldenívelsuperiorparacoordenarasrelaçõesentreasduasáreasjurídicasdistintas.

782Emconsideraçãoaoenvolvimentodedoistiposdesistemassociais,doistiposdeestruturaslegaisedecompilaçõeslegislativas,acolaboraçãoeco-operaçãolegislativaentreGuangdongeMacautornou-senumproblemadifícil.2.NívelJudicialMuitasvezes,aimportânciadalegislaçãonoseupapeldeguiareorientaracooperaçãointergovernamentalpodeencobrirafunçãochavedajustiça.Opapelnucleardostribunaisnacooperaçãointergovernamen-talédemonstradosobretudoemregularizarasacçõesdosgovernos.NoenquadramentodacooperaçãodoGrande-DeltadoRiodasPé-rolas,acooperaçãonaeconomiaecomércioentreGuangdongeMacauobteveumdesenvolvimentomuitoforteerápido.ConformeoAcordodeEstreitamentodasRelaçõesEconómicaseComerciaisentreoConti-nenteChinêseMacau(CEPA),todososprodutosfabricadosemMacauentramnomercadodaChinaContinentalcomtaxaalfandegáriadezero.Apartirde2009,ultrapassam40asáreasdaaberturadocomérciodoserviçodeMacauparaaChinaContinental.Comatendênciadoalarga-mentoeexpansãodadimensãoeescaladacooperação,Guangdong,nasuaqualidadedeprimeiraprovínciaapilotaroacordodeCEPA,enfrentecadavezmaisproblemaslegaisqueenvolvemGuangdongeMacau.DeacordocomasestatísticasdoTribunalSuperiorProvincialdeGuangdong,foram5asnotificaçõesjudiciaisenviadasaosTribunaisdeMacauem2004,entreasquais,2nãochegaramaserentreguesaofimdedoismeses.8Osdocumentos“ArranjossobreoReconhecimentoRe-cíprocoeExecuçãodeArbitragementreaChinaContinentaleaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau”foramassinadosem2007ealiviarameresolveramessesproblemasdecertamaneira.Apesardisso,ostribunaisdeGuangdong,nomeadamenteostribunaisdebase,quandoenfrentamocontínuoaumentodoscasosjudiciaisqueenvolvempartesdeMacau,têmmuitadificuldadepelainsuficiênciaderecursoshumanosefalhadeexecução.OmunicípiodeDongGuanéumexemplo.Otribunaldepri-meirainstânciasobsuajurisdiçãodispõedeapenas10funcionáriosque8MaJinbao:«“UmPaís,doisSistema”,CooperaçãojudicialeConstruçãoMecânicoentreGuangdongeMacau”,“InvestigaçãoAcadémica”»2008Número10.

783seresponsabilizampelosprocessosdoscasosqueenvolvemestrangeiros,entreosquais,só6têmqualificaçãodejuiz.Porisso,algunstribunaisdeGuangdongenfrentamgrandedificuldadeemsentenciaroscasosqueen-volvemresidentesdeMacau,comotambémaimpossibilidadedeentre-gardocumentosenotificaçõesdotribunal.EssasdificuldadesprejudicamodesenvolvimentodacooperaçãodosgovernosdeGuangdongeMacau,nomeadamentenacooperaçãoeconómica.Noprocessodecooperaçãointergovernamental,éinevitávelapareceremalgunscontenciososeéne-cessáriooauxíliodosistemajudicialnosentidodecoordenareficazmenteestascontradições.Alémdisso,existemdiferençasnossistemasjudiciaisentreGuang-dongeMacau.NocasodaprovínciadeGuangdong,oórgãojudicialésupervisionadopeloórgãolegislativo.MasemMacau,osórgãosjudicial,legislativoeadministrativosãoequitativos;dispõe-sedepoderjudicialindependenteeexisteumtribunaldeúltimainstância.Devidoàsdiferen-çasexistentesnossistemasjudiciaisentreGuangdongeMacau,otrata-mentodasdisputasnoprocessodecooperaçãodosdoisladosconduzirãoinevitavelmenteaprocessosdecontencioso.Eaindamais,osdoisladospertencemaáreaslegaisdistintas.Osproblemasdereconhecimentodassentenças,prazoevalidadedeexecuçãovãoafectaracooperaçãointergo-vernamental.3.NívelAdministrativoAparteadministrativadesempenhatambémumpapelmuitoimpor-tantenacooperaçãointergovernamental,sendoprotagonistanaformula-çãoeexecuçãodosmecanismosdecooperaçãoeacordosdeparceria.Comofoiditoantes,osistemadeReuniãoConjuntadaCooperaçãoentreosGovernosdeGuangdongeMacautemsidoaplataformaprin-cipaldacooperaçãointergovernamental.Osgovernosassumemopapelcríticoeorientador.Aliás,acooperaçãoentreGuangdongeMacaunãopodeserefectivadameramentepelosgovernos;aindanecessitadapartici-paçãoeintervençãodoscidadãos,dossectoresprivados,dasorganizaçõessemfinslucrativosedasforçassociais.SóassiméquesepodecriarumarededecooperaçãoentreGuangdongeMacau.Aomesmotempo,tam-bémcarecedemecanismosdeencorajamentoerestrição,decoordenaçãodosinteresses,desoluçãodasdisputas,etc.,causandoproblemasderepe-tiçãodasconstruçõeseprejudicandooaprofundamentodacooperação.

784Édesalientarqueacooperaçãointergovernamentalpoderesolveralgunsproblemasqueumgovernosozinhoéincapazderesolver.Aforçaunidaecoordenadaéobviamentemuitomaiordoquesócomumaparte.Comofimdeencorajarasacçõesconjuntas,amelhormaneiraéassinaracordosoficiaisentregovernos.GuangdongeMacaujáassinaramgrandenúmerodeacordos.NaReuniãoConjuntadeCooperaçãode2007,fo-ramassinados4protocolos,em20088,enoúltimoano3.Porém,comofoiaefectivaçãodosacordosdecooperação?NoAcordodeCooperaçãodeFornecimentodaÁguaentreGuangdongeMacau,porexemplo,foimencionadoqueasobrasdaterceiracanalizaçãoparaforneceráguaaMa-caudeveriamseriniciadasnosfinaisdeDezembrode2007,econcluídasemJunhode2008.Masnarealidade,estaobrafoiconcluídaapenasemDezembrode2008,comumatrasode6meses.OutroexemploéaPonteHongKong-Zhuhai-Macau.AindanoDécimoPrimeiroPlanoQuin-quenaldaProvínciadeGuangdong,estapontefoiincluídacomoumprojectoespecialimportante.Estavaprevistooiníciodeobraem2007.Massónodia15deDezembrode2009,estamaiorpontedomundosobreomar,com72bilhõesdeRMB(moedachinesa)deinvestimento,équerealmentecomeçouaserconstruídaemZhuhai,ouseja,doisanosmaistarde.Defacto,todosostemasdecadaReuniãoConjuntadeCo-operaçãotêmmuitarelevânciaesãoconsequênciadareuniãoanterior.Porumlado,istodemonstraainterligaçãodotrabalho,masporoutrolado,significaocontínuovaivémdacooperaçãointergovernamental.Aefectivaçãodosacordosdecooperaçãoestálongedeseraideal.Entende-sequeafunçãoprincipaldosacordosentreosdoisgovernoséoestudoerecomendação,enãoaexecuçãoreal.Aefectivaçãodosacordosdependeprincipalmentedaacçãopráticadasduaspartes.Seosacordossetornamemmeraformalidade,nuncapoderãoatingiroobjectivoprevisto,eaindacausamgrandedesperdícioderecursos.Porisso,existepraticabilidadeparaosacordosintergovernamentaisassumiremopapeldemecanismodacoordenaçãoregional,maselesdevemtambématingironíveldesiste-matizaçãoetêmqueserconfirmadospeloestadonacionalparagarantiroseupoderderestriçãosobretodososgovernoslocaisdoGrande-DeltadoRiodasPérolas.Sóassiméqueosacordospodemdesempenharumpapeldecoordenaçãoefectiva.99HeYuan“AvaliaçãoeSugestãoSobreosAcordosIntergovernmentaisdaÁreadoGrande-DeltadoRiodasPérolas”,“JornaldoInstitutodaAdministraçãodeGuangdong”,na2aedição2006.

785Emcertosentido,aligaçãoentreosprotagonistasoficiaisdogover-noéaindamaisimportantedoqueosacordosintergovernamentais.Osassuntossociaissãocadavezmaiscomplicadosevolumosose,nestecon-texto,aligaçãoestreitaentreosdirigentesgovernamentaispodepromoveraconcretizaçãodosobjectivos.NocasodacooperaçãoentreGuangdongeMacau,aligaçãoentreosoficiaisdogovernoinclui3níveis:Anívelsuperior,sãoencontrosentreoGovernadordaProvínciadeGuangdongeoChefeExecutivodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau.Anívelmédio,sãoligaçõesentreosdirigentesdosdepartamen-tos,eanívelinferior,sãoligaçõesnãooficiaisentreosfuncionáriospúbli-cosdosdiversosdepartamentos.Aligaçãodonívelsuperiorjáémateria-lizadapelosistemadeReuniãoConjuntadeCooperação,porqueambososdirigentesmáximosestãosemprepresentesnestareunião,resumindoosprogressosdacooperaçãodoanoanterioreplaneandosobretemasfu-turos.AligaçãodonívelmédioétambémefectivadaatravésdeumgrupoespecialconjuntoentreGuangdongeMacau.Masaligaçãodonívelinfe-rioraindaestáemfaltaeconsequentementerestringeodesenvolvimentoprofundodacooperaçãoentreGuangdongeMacau.IV.ConclusãoEmsuma,noContextodoGrande-DeltadoRiodasPérolas,acoo-peraçãointergovernamentalentreGuangdongeMacaujáobteveprogres-sossignificativos,criandoumaconfiguraçãodecooperaçãododesenvol-vimentocoordenado,nosdomíniosdaeconomia,cultura,ebem-estardopovo.Éderealçarquetudoistoécooperaçãointergovernamentalentregovernoslocaissoboprincípio“Umpaís,doissistemas”,eexistemgran-desdiferençasnosistemapolítico.Mesmoassim,acooperaçãointer-governamentalnodomíniopolíticopodetambémbeneficiarambasaspartes,sobretudonacompensaçãodasprópriasdeficiênciasedefiniçãodepontosfortesdaoutraparteparajuntosprogredirem.Àluzdoprincípio“desenvolverfirmementeapolíticademocráticasocialistaematerializaropontodevistadodesenvolvimentocientífico”,definidonoRelatóriodoDécimoSétimoCongressoNacionaldoPartidoComunistaChinês,foidefinidoqueosgovernosdeGuangdongeMacaupodemcooperar,numabasedeparceriaexistente,nosentidodeacelerarareformadosistemaad-ministrativo,construirumgovernoactuante,aperfeiçoarosmecanismos

786derestriçãoesupervisão,punirepreveniracorrupção,etc.Podem,demãosdadas,promoverconjuntamenteaestruturaçãodeumasociedadeharmoniosaeelevaracapacidadedegestãoegovernação.Aomesmotempo,deveaproveitar-seaboaocasiãodo«Enquadra-mentodoAcordodeCooperaçãoentreGuangdongeMacau»desteano,aceleraroestudoedefiniçãodesteacordoimportante,comofimdeim-pulsionarumdesenvolvimentoconjuntocoordenado.Podetestemunhar-sequeexiste,deumamaneirageral,emtodaaChinaproteccionismoregional,umacompetiçãocegaentreasdiferentesregiões,erepetiçãodeconstruçãonacooperaçãoentreautoridadeslocais,masraramenteaparecemestesproblemasnacooperaçãoentreGuang-dongeMacau.Emboraarepetiçãodeconstruçãoprejudiqueemcertosentidoessarelação,contudonãoháproteccionismoregionalnemex-cessodecompetiçãoentreGuangdongeMacau.Osproblemasnormal-mentesurgemnoprocessoconcretodacooperação.Porisso,nofuturo,GuangdongeMacauprecisamdealargaraindamaisasáreasdecolabo-ração,aperfeiçoarosmecanismosdecooperação,efectivarosacordos,reforçaroplaneamentodeparceria,comofimdepromoverasrelaçõesintergovernamentaisentreGuangdongeMacau,queranívellegislativoejudicial,queraníveladministrativo,paraumnovopatamareumnívelmaiselevado.

787Administraçãon.º89,vol.XXIII,2010-3.º,787-800ObrasileiroemMacauRaimundoEnedinodosSantos*Estetextoapresentaumadiscussãosobrearealidadeemqueseen-contraoprocessodeaproximaçãoentreaChinaeoBrasil,notocanteàdivulgaçãoeàaceitaçãodavarianteportuguesafaladanaAmérica.Trazumapanhadodeinformaçõessobreoassuntosemsedeteremtermostécnicos,nemapresentarexemplosdeestruturasdalíngua.Almejaatingiropúblicoqueseencontraforadaáreadalinguística,masquedesejacom-preenderumpoucodecomoalínguaévistadopontodevistaacadêmicointramuros.Àprimeiravista,asrelaçõesentreosbrasileiroseaChinaparecemresumir-seamerosinteresseseconômicos.Claroqueelesexistem,mastambém,areboquedosnegócios,sãopossíveiscontatosemoutrosníveis,taiscomonaáreadacultura,doturismo,daciência,dosavançostecnoló-gicos,entreoutros.Asduasnaçõesaindanãoseconhecemmuitobem.Comonocasodoesquemadeconcessãodevistos.Devidoaosistemadeadministraçãoadotadopeloschineses,HongKongeMacausãoduascidadesqueaindapodemenviarosseuscidadãosaoBrasilsemanecessidadedesolicitaçãodevistodeturismo.Issoéalgoque,nogeral,aspessoasporaquinãosabem,masnãosãodiferentesdosbrasileirosquequeremvirvisitarestaspartesdomundo.Principalmente,porqueoesquemadeumpaíscomdoissistemasadministrativosémuitodifícildecompreender.Poroutrolado,talestruturaadministrativaexigequeosbrasileirospassempelasoli-citaçãoantecipadadevistos,sequiseremvisitaraChina.Alémdasóbviasdistânciasgeográficas,asdiferençasculturaisfazemcomqueosbrasileirostenhamumaposturademanterem-seafastadosdoextremooriente,direcionandoasuaatençãoparaaAméricadoNorteeaEuropa,comquemantêmsimilaridadesculturais1.Entretanto,épossívelperceberqueaspolíticasbrasileirasparaaChinaincluíramembaixadas*DoutoremLinguísticaHistóricapelaUniversidadeFederaldaBahia.AssistantprofessornoDepartamentodePortuguêsdaFaculdadedeCiênciasSociaiseHumanasdaUniversi-dadedeMacau.1ComexceçãodostrabalhadoresnoJapãocujamaioriaéformadapornipo-brasileiros.

788econsuladosnaregião.Note-sequeoatualconsuladogeralparaHongKongeMacauhápoucotempotinhaostatusdeembaixada.Issosede-veumuitoaoesplendoreconômicodacidadevizinhaqueatraiumuitosbrasileirosparalá.FaltouaoBrasil,noentanto,umsentidovoltadoparaaimportânciadeMacau,aolongodotempo,comoeloentreeleeaChina.Talvezissotenhaocorridopelaquasetotalausênciadebrasileiros,nacida-de—fatorelacionadoaseudesenvolvimentoeconômicodesfavorávelnoperíodoemqueoBrasiltornou-seindependente—ouaindapelacurtezadevisãonoqueserefereàsbuscasalternativasdeparceiroscomerciais.Aatualposturadopaísfoialterada,percebe-sequeoBrasilvemreunindoumagrandepartedesuastransaçõescomaChinaatravésdeMacau,queatualmentepossuiostatusdeplataformaparaacooperaçãoeconômicaecomercialentreaChinaeospaísesdelínguaportuguesa.Issosignificadizerqueestacidadepassouaocuparumaposiçãoprivilegiadanessarelaçãoqueantesnãosecogitava.Então,épossíveldizerqueosin-teresseseconômicosentreasduasnaçõeséomotorquetrazemseubojoomotivomaioremsuasparcerias,masissonemdelongeapartainteres-sesdeoutrastendências.Em2009,aChinasagrou-seomelhorparceirocomercialdoBrasil.Essarelaçãotendeaficarmaisestreita,umavezqueoBrasilbuscadiversificarosseusparceiros,natentativadesobreviveraomercadomundialeincrementarasuaestaturaeconômica,algoquepodeserditocomodeinteressemútuoporpartedaChina.Foijustamenteumadessasinterfacesdeinteresseseconômicosquefezcomquealgumascentenasdetrabalhadoresbrasileirosdaindústriacalçadistatenhamvindoaportarnaregiãodeconcentraçãoindustrialdosudestechinês,fugindodafalênciadasfábricasdecalçadosdoBrasil,nadécadade1990,emconsequênciadaconcorrênciamercadológicaentreosdoispaíses,nomundoglobalizado.TambémhouveumalevadepilotosbrasileirosparaaChina.Ma-cau,inclusive,recebeucertafraçãodessesprofissionais,radicalmentemenordoqueorestodopaís,éclaro(tem-sedelevaremconsideraçãootamanhodomercadoparaestaprofissão),resultadodereviravoltasnosetoraéreo,noBrasil.EssesbrasileirostornaramoBrasilmaispróximodaChina,muitosdelesacreditamquenãomaisvoltarãoavivernoBrasil2.2Hátambémaquelesquenãotêmsegurançaemseestabelecernacidade,devidoaosiste-madecontratostemporários,poisacreditamnapossibilidadedeumrevésdaeconomiaenviá-losparaoutrosares.

789Outrossim,váriosoutrosprofissionais,certamenteemmenorescala,têmvividoaaventuradetrabalharnestepaís,nasúltimasduasdécadas.Todavia,essesreveseseconômicosnãopermitiramqueoespaçoabertoabrasileirosnaChinaapresenteumchoqueculturaligualitaria-mentedistribuídopelopaís.NocasodeMacau,diferentementedoqueumbrasileiropodeimaginar,estandonoBrasil,alínguaportuguesa,aoladodalínguanacionalchinesa,temapenasoprivilégiodeseroficial,poisnãoéamplamenteutilizadacomoomandarim.Háplacasempor-tuguêsportodososladosnacidade—algumastêmumasonoridadepoética—,cujaleituranãopodeserfeitapelamaioriadosmoradores,porignoraremalíngua.Naverdade,alínguaportuguesaéumadaslín-guasmenosutilizadasnaregião,poisoidiomamaisfaladonacidadeéocantonês,queéalínguamaternadamaiorpartedapopulação;seguidodomandarim,emfunçãodeserlínguaoficialedaimigraçãooriundadaChinacontinental.Osestrangeiros,porém,podemsobrevivercomalínguainglesa.Indiscutivelmenteumidiomadeenvergadurainternacional,queencon-trounaatmosferamacaenseumardeurbanidademundial.OusodesseidiomanãopodetercomparaçãocomoqueacontecenacidadedeHongKong,porissoéprecisorespeitarosprocessoshistóricosquelevaramasuaadoçãoláecá.Porfaltadedadosestatísticosseguros,nãoépossíveldizerqueposiçãooportuguêsocupacomolínguadecomunicação,umavezqueosdadosoficiaisapontamumnúmeromaiselevadodepessoascomnacionalidadeportuguesadoquefilipina.Édeamploconhecimen-to,todavia,queumnúmerograndedechineseséportadordecidadaniaportuguesa,apesardenãodominaralíngua.Éumdadoquestionávelumaquartacolocaçãoparaoportuguês,jáqueousodetagalogpelosfili-pinossaltaaosolhosdequemandapelasruasdeMacau.Comoosfilipi-nos,nogeral,falaminglês,aumentandoentãoaestatísticadessalíngua,otagalogcertamenteocupariaumaquartaposiçãonoroldaslínguasmaisfaladasemMacau.Assim,oportuguêsteriaumaposiçãoprivilegiadadelínguaoficial,noentanto,onúmerodepessoasquefalaalínguaémuitopequenoemrelaçãoaototaldapopulação.Macaunãofoiumacolôniatradicional.HouveaquiumtipodeocupaçãoautorizadapeloGovernoCentraldurantemuitosanos,quealgunsnomeiamdeconcessão.Seguiu,pron-tamente,omodelodecontatolinguísticoestabelecidonamaioriadas

790colônias(excetuandoBrasileAngola,porexemplo)comaadoçãodeumidiomacrioulo,conhecidoaquicomopatoisoumaquista.Essesfalantescompõemumanesgadapopulaçãoquefoicompostapelosdescenden-tesmestiçosdosportuguesescomopovomalaio,ochinês,entreoutrospovosdooriente.Essaporçãodapopulaçãogeralmenteaprendeuafalarportuguêsnaescola,comafinalidadedeocuparospostosdetrabalhodisponíveisparafalantesdeportuguês,oquequerdizerquenemtodostiveramamesmaoportunidade.Assim,osfalantesdalínguaportuguesanoterritóriosãoosdescen-dentesmestiçosdeportuguês,osportugueses,seusdescendentesnão--mestiçados,africanoseindianos.Osdoisúltimostêm,geralmente,cidadaniaportuguesaquelhesfoigarantidaaodeixaremasex-colônias,emrazãodesuasindependências.Todosessesfalantesdalíngua,alémdeteremasbenessesdiplomáticas,possuemoprivilégiodomodelolinguísti-codavarianteeuropeiadalíngua,quefoiadotadanoterritório.Diantedessarealidade,ospoucosbrasileiros,queresidemnacidade,destoam,comousuáriosdavariantebrasileiradoidioma,daquiloquejáfoiestabelecidopeloseuropeusnoterritório.Diferentementedasoutraspossessõesportuguesas,quemantiveramumadependênciadiretadosmo-delosdelínguapraticadosnaEuropa,oBrasildesenvolveuumavariantedalínguacomcaracterísticasquelhesãopróprias.EssaspeculiaridadesforamseestabelecendoaolongodesuahistóriaejánoséculoXVIII3apresentavacaracterísticasdiferenciadasdavarianteeuropeia4.Alémdisso,expandiuessavarianteparaoterritórioangolano,desdeasuaformação,mantendoaliasuacolonizaçãoatéoséculoXIX.Asuspensãodocontro-lesobreAngolasóocorreuporqueoBrasilconquistouasuaindependên-cia.Assim,Angolavoltou-separaavariantefaladanametrópole,comoas3Cf.StephenPARKINSON.1987.Portuguese.In:Comrie,Bernard(Ed.).ThemajorlanguagesofWesternEurope.London:Routledge,p.250-68.4Osconceitosrelacionadosavariaçãoemudançasãoemprestadosàsociolinguísticavaria-cionista,aqualéumconstructoteóricodeWilliamLabov(cf.Padrõessociolinguísticos.Trad.MarcosBagno,MariaMartaPereiraScherre,CarolineRodriguesCardoso.SãoPaulo:Parábola,2008[1972].),provenientedeestudosempíricosrealizadosnosanosde1950.Segundotalperspectiva,alínguaapresentavariaçõesestruturaisdasmaisdiferentesnaturezas,seguindooqueacontececomonivelamentodospadrõessociais.Emoutraspalavras,alémdoestilo,existemdelineamentosnalínguaqueidentificamosmaisvariadosníveissociais,assimcomoépossíveldetectaradistinçãonoespaçoenotempoemquesefazusodedeterminadoidioma.

791demaiscolônias5,enquantooBrasilcontinuouaserumambienteforadocircuitodainfluênciaportuguesa.Resideaíumproblemaideológicoquedizrespeitoaocomoava-riantebrasileiraévistaemrelaçãoaomodelodePortugal.Geralmente,opodercolonizadoreuropeue,maistarde,osrepresentantesdaelitebra-sileiraimpuseramumvalordeverdadesobreaqualidadedoportuguêsbrasileiro,segundooqual,obrasileironãosabefalarbemportuguês,talatitudeédifícildesercontornada.Indubitavelmentehádiferençasentreasvertentesdoportuguês,masnãosepodemmensuraremtermosquali-tativostaisdissonâncias.Fonte:RaimundoEnedinodosSantos.5Éprecisoquesedesenvolvaahabilidadedeperceberumusoinadequadodanormalingüística,tantonafalaquantonaescrita,dousoadotadoporumacomunidadedefalaqualquer.Commuitafacilidade,observam-seemMacauosdesviosnaescritadalínguaporimperícianodomíniodoportuguês.UmexemplodissoéainformaçãoqueseencontranoselevadoresdoHospitalKiangWu,emqueselêumapalavraquenãoexistenalíngua,trata-sede“inoenoia”.Entretanto,emfunçãodocontextoemqueseencontra,ousuáriodalínguapodeadivinharqueoitememquestãoé“incêndio”.Ou-trodadoprovémdaprópriaUniversidadedeMacau:entreabibliotecaeoedifícioEastAsia,épossívelleroitem“pessoes”,quandoocontextoclamapelovocábuloexistentenalíngua“pessoas”.Poroutrolado,hácasosquesão,comlimpidezcristalina,resultadodedomíniodenívellinguísticodaoralidadeemprestadoàformaescrita,oqualpassaaseraceitopelacomunidade.Nestecaso,apalavra“beneficência”queremontaaumatradi-çãodeusodesdeolatimsofreumprocessodenominadodeetimologiapopularepassaaserescritacomo“beneficiencia”,sobaintençãodefiliar-seaoétimode“benefício”(veja-seafotonestanota).EssainfraçãodatradiçãodanormaescritapassadesapercebidaporinúmerosusuárioseuropeusemMacau.Algoqueseestendeaopúblicouniversitário,jáqueumacolega(porsetratardeafirmaçãonãodocumentada,nãoserácitadaafon-te)templenaconvicçãodequeessaformaescritafazpartedacomunicaçãosocialemPortugal.Comosevê,odadoempíricoregistradodemonstraquetalvariaçãofoitrans-portadadaEuropaparaMacau,atravésdeumsistemaemqueasduasformasdapalavraescritainlocoeramconcorrentesnaorigem,masdeixadecausarespantonaChina.

792Cabeaoslinguistascombatertalabsurdo.NocasodeMacau,versarsobreotemabeiraaáreadadiplomacia.Faz-se,agora,umapequenadi-gressãosobreocontatocomosestudantesnaacademia,paraquesetenhaumaideiadecomoandaotemadadiscriminaçãolinguística6.Anossaexperiênciacomestudantesestrangeirosdalíngua,noambienteuniversi-tário,iniciou-senasegundametadedosanos90,naUniversidadeFederaldaBahia7.DesdeentãofoipossívelverificaraquantidadedeestrangeirosqueoptamporiraoBrasilaprenderalíngua,incluindoosespanhóis,semquestionaravalidadedainternacionalidadedoportuguêsbrasileiro.Quandopassamosatrabalharcomestudantesnativosnocursodeletrasvernáculas,naUniversidadedoEstadodaBahia,nocomeçodestadécada,percebemosqueeleserampossuidoresdeumamálgamadeideiaspreconcebidasqueforneciaumavisãonegativaaoestudantearespeitodaatitudedofalanteemrelaçãoaomodelodelínguafaladapelosprópriosbrasileiros.Essesentimentonegativoéalgoresultantedoprocessodecoloniza-çãoquediminuiqualitativamenteashabilidadesepotenciaisdooutro,paraquesejustifiqueoesquemadeexploraçãoqueseestabelecenoam-bientedecolônia.NocasodoBrasil,areversãodessasituaçãovemsendofeitaaolongodoaprendizadoescolar,atravésdadivulgaçãodosresulta-dosdaspesquisasnaáreadalinguística,nasúltimasdécadas8.Contudo,oestudantechegaaoscursosdeletrasaindacomresquíciosdodiscursoideológicovigente.Onossotrabalhoinicialcomessesestudantesprimavapeladesconstruçãodaimagemnegativaquetinhamdalínguaquefalam.6Paraaquelesquedesejamcompreenderumpoucomaissobreotemadediscriminaçãodalinguagemnoambientesocial,recomenda-sealeituradolivrodeMarcosBagno,Preconceitolingüístico:oqueé,comosefaz.SãoPaulo:EdiçõesLoyola.1999.7AUniversidadeFederaldaBahiaéumadasmaisatuantesinstituiçõespúblicasbrasilei-rasnoensinodeportuguêsparaestrangeiros(http://www.letras.ufba.br/).Pelofatodecontarcomprofissionaisaltamentecapacitadoseestarlocalizadaemumaregiãoprivile-giadadopaísemtermosclimáticos,aprocurapelosseuscursosapresentaumdiferencialímparnomundo.MaioresdetalhessobreocursodeportuguêsparaestrangeirospodemserobtidosatravésdapáginadoPROPEEPnoInstitutodeLetras:http://programalin-gua-portuguesa.blogspot.com/8Recomenda-sealeituradolivrodeCalvet(Louis-JeanCalvet.Sociolingüística:umaintroduçãocrítica.Trad.MarcosMarcionilo.SãoPaulo:Parábola,2002(1993).[Napontadalíngua;4])paraoleitorquequeiraterosprimeiroscontatoscomasociolin-guística.

793Oníveldeestigmatizaçãodalínguaamalgamadonaculturabrasileira,doqualosfalantesbrasileirossãoportadores,temsofridofortesabaloscomaeducaçãoatual.Assim,aresistênciaemadmitirquesãousuáriosplenosdesualínguamaternavemsearrefecendo.Mesmoporque,naquasemaioriadoscasos,osbrasileirossãomo-nolíngues.OBrasiléoúnicopaísnomundoondequaseatotalidadedapopulaçãofalaapenasportuguês.Épossívelviajarporsemanasnoseuterritóriosemnecessidadedeutilizaçãodeoutralíngua.E,mesmoqueultrapasseasfronteiras,háaindaapossibilidadedecomunicaçãocomosfalantesdocastelhano,porseremlínguasintercompreensíveis.Diantedessarealidadenãoexisteumapolíticadeestímulosparaaquisiçãodeumaoutralíngua,nemapopulaçãoseapercebiadetalnecessidade.Algoquevemmudandocomasnovasnecessidadesdomercadomundial.SeesseéumdadoderealidadenoBrasil,que,naprática,começouaefetivarseuprocessodeindependênciadePortugalapartirdamudançadocentrodopoderportuguêsparaacidadedoRiodeJaneiro,noco-meçodoséculoXIX,certamentenasoutrasex-colônias,devidoàsidadesrecentesdesuasindependências,avisãoarespeitodoparâmetroidealdalínguafatalmenterefletiráomodeloeuropeuemdetrimentodobrasileirooudeummodeloautóctone.OsestudantesdeportuguêsnaUniversidadedeMacau,ondeatu-amosnomomento,desconfiamdautilidadedoprofessorbrasileiroealegamqueomercadodetrabalhoexigepessoasproficientesnavariantedoportuguêseuropeu.Issoseaplicaprincipalmenteaosestudantesdedi-reito,queafirmamprecisardalínguaapenasparaasuaáreadeatuação,aqual,necessariamente,dizrespeitoaomodeloportuguês,emconsequên-ciadapreservaçãodosistemajurídiconacidade.Poroutrolado,aindageneralizando,aquelesqueestudamalínguaemoutrasuniversidadesdopaísouosquevieramfazerocursodeportuguêsporaquisãoindiferentesàvariantequeselhesapresenta.Percebe-senocotidianoqueopreconceitolinguísticocontraava-riantebrasileiraéviolentamentemaisforteemMacaudoqueaqueoqueexisteentreosnativosbrasileiros.Pois,deumlado,oshabitantesdacidadequeseinteressampelalínguaaindarespiramosaudosismodacon-vivênciacomasuaex-metrópole,jáquedefatoexisteumaligaçãoafetivacomopaísqueamuitosconcedeuacidadania;docontrário,obrasileirotendeareconheceropatrimônioquefoitomandoosseuscontornosem

794razãodesuahistória.Nogeral,aspessoassãoimpulsionadasporumviésemotivoquenãojustificaaimagemqueformamsobreasduasprincipaisvariantesdoportuguês.Apartirdoquesesabearespeitodemodelosidealizadospelofalan-te,pode-seafirmarqueaquiloquegozadealtoprestígioemseuideárionãoédialetodenenhumfalante,pertenceapenasaomundodasideias,comohaveriadeser.Odesempenholinguísticodefalantesdalíngua,mesmoqueobtentoresdediplomasuniversitários,denunciaasnão-observânciasdasregrasprescritivasadquiridasaolongodosanosnosban-cosescolares.Issosedásimplesmentepelofatodequeasnormasformaisadquiridasdizemrespeitoaotextoescrito.Muitasvezes,aescolaretiraasuaatençãoatémesmodoatodeescrever;doensinodecomoumbomtextodeveserproduzidoparaousocotidianooutécnico/científico.Essebasicamenteseriaopapeldaescolanoensinodelínguamaterna,oqualvemprivilegiandoaformaescritadoidioma.Nenhumfalante,entretan-to,usaalínguanaoralidadecomoaescreve,poisaoralidadetemassuasregrasprópriasqueconvergememalgunspontosedivergememoutrosdamodalidadeescrita,tidacomooápicedoprivilégiolinguístico.Eoaprendizadodalínguaoraléfeitoaolongodavida,semqueofalantena-tivotenhaconsciênciadasnormasinternasouexternas.Éjustamentenamodalidadeoralqueresideaessênciadeumalín-gua.Tantoqueemmuitaspartesdomundováriosidiomasnãopossuemumaformaescrita,assimcomotantosoutrospassarampelaexistênciasemdeixartestemunhoescrito.Portanto,aescritaéarepresentaçãoidealdeumalínguaenãoespelhaatotalidadedosusosqueseestabelecemnaoralidade.Nocasodoportuguês,nosúltimosquinhentosanos,todasasvarian-tesoraissofreramalterações,poisasmudançaslinguísticassãoocasiona-daspelosfalantes,naaquisiçãodalínguaacadageração.Apesardeoperarmuitolentamente,amudançalinguística9tambémocorreunaescrita,eodistanciamentoentreBrasilePortugaltrouxedivergênciasnasnormaspa-9Nestadécadafoitraduzidoparaoportuguêsumclássicosobremudançalingüísticaqueabordaespecificamenteoassunto.Otextooriginalfoiescritoporinvestigadoresnorte-americanosUrielWeireich,WilliamLabov,eMarvinHerzog,nosanos1960.Eisosdetalhesparaquempretendeiniciarumestudocomseriedade:Fundamentosempíricosparaumateoriadamudançalingüística.Trad.MarcosBagno.SãoPaulo:Parábola,2006(1968).

795drõesescritasdosdoispaíses10.Contudo,asinovaçõesnaescrita—tantonoBrasilquantoemPortugal—nãoinviabilizamacompreensãodeumtextoescritopelosfalantesdalíngua,emqualquerdasduasmargensdoAtlântico,noladoopostoàorigemdoescrito.Essaéumavisãoquedeveserampliada,todaviaháalgunsobstáculosdeordempolíticaqueimpedemqueseestorvamostrabalhosdospro-fissionaisdaárea.Fazpartedopapeldolinguistaadivulgaçãodedesco-bertaslinguísticasparaopúbliconãoespecializado.Entretanto,essetipodeatividadenãosesomaaotrabalhodopesquisador/educador,oqualselimitaacumprirassuasfunçõesacadêmicas.Alémdomais,apublicaçãoemveículosnãoespecializadosimplicaemnão-contagemdepontosporpartedasavaliaçõesacadêmicas.Isso,porém,devesersuperado,poisénecessáriocombaterospreconceitosfossilizadosquesãorenovadosacadavezqueoindivíduodeixaosbancosescolares.Olinguistatemobrigaçãoemdissiparrumoresarespeitodalínguaquenãopassamdeposiçõeside-ológicas.Esseéumpontonevrálgicoqueprecisaserdesanuviadonoquedizrespeitoàlínguaportuguesa.Portanto,éprecisoafirmarquealínguafaladanospaísesdeexpres-sãoportuguesaéamesma.Dizerqueavariantebrasileiranãoéumaformaindependentedalínguanãoéapenasfrutodepesquisasrecentes.AdolfoCoelho11,umestudiosoportuguêsrenomado,nasegundameta-dedoséculoXIXjádiziaquenenhumadasduasprincipaisvariantesdalínguapreservaraascaracterísticasoriginais,poisasduassofreramcomasvicissitudesqueseriamnaturaisàslínguasfaladas,mascadaumaaseumodo12.10Umaleituraindispensávelparaquemquiseraprofundar-senotemadevariaçãodalínguaemrelaçãoaotempoéolivrodeCoseriu(Sincronia,DiacroniaeHistória.RiodeJaneiro/SãoPaulo:Presença/EDUSP,1979),noqualorenomadolinguistadiscutedelongadamentesobreumdeterminadocortenotempo,denominadodesincronia,quesomadoatantasoutrasfatiasdemesmanaturezaaolongodotempoperfazoqueseconhecepordiacronia.11F.AdolphoCOELHO.1882.Osdialectosromanicosouneo-latinosnaAfrica,AsiaeAmerica.BoletimdaSociedadedeGeografiadeLisboa,serie3,n.8.Lisboa:ImprensaNacional,p.451-78.Citado:http://purl.pt/24/3/pp-28-3-v/pp-28-3-v_item3/pp-28-3-v_PDF/pp-28-3-v_PDF_08-G-R0072/pp-28-3-v_0000_449-478_t08-G-R0072.pdf.25nov.2009.12Emrelaçãoàconservaçãodeformastradicionaisoudesuperaçãoporformasconcor-rentes,seriainteressanterecorreraotextodeCelsoCunha,ConservaçãoeinovaçãodoportuguêsdoBrasil(Oeixoearoda.BeloHorizonte,1986).

796OBrasilmantémváriascaracterísticasarcaizantesdalíngua,mastambémproporcionouváriasalteraçõesàlíngua,devidoaofatodetertidooprivilégiodereunirpessoasdetodasaspartesdomundoemseuterritórioquepassaramafalarportuguês.Muitosdescendentesdepovosindígenas,africanos,europeuseasiáticos,noBrasil,jánãoselembramdaslínguasdosseusancestrais13.Asubstituiçãodaslínguasoriginaisdessaspopulaçõesemfavordoportuguêsfezcomqueestasetornassealínguamaternademaisde99%dapopulaçãodoBrasil.Mesmoosnipo-brasileiroscujosascendentesche-garamaopaísháapenasumséculotiveramdificuldadesdeadaptaçãoaoJapão,nasconstantesmigraçõesqueiniciaramapartirdosanos80.Eumdosfatoresfoiofracodomíniodalínguajaponesapelosjovensqueesta-vamàbuscadeoportunidadesdeempregosnoextremooriente.Paraseterumaideiadecomoessapartedapopulaçãoseidentificacomalínguaportuguesa,bastadizerquemesmovivendonaterradosseusantepassa-dos,osnipo-brasileiroscriaramescolasparaqueosseusfilhostivessemaoportunidadedeaprendertodooconteúdoemportuguês14.AlínguanasuavariantebrasileiratemumagrandedivulgaçãonoJapãodehoje,de-vidoaofenômenodapresençadosnipo-brasileiros,algosemprecedentesnahistória,apesardolongoperíododecontatocomosportugueses.AdespeitodeaparentarsermarginalemMacau,avariantebrasileiraéavertentemaisfaladadoportuguêsnomundo.Claroquenãosetratadeumalínguahomogênea15,jáqueopaíséumdosmaioresdomundo(osseusnativosconseguempercebermuitoclaramenteasdiferençasregionais13OestudodeDarcyRibeirofalasobrecomoosmaisdiversospovosconstruíramoqueseconheceporBrasil.Alioautordesmitificaahistóriaeosdadosantropológicossobreopaísdeformamagistral(cf.Ribeiro,Darcy.OpovoBrasileiro:AformaçãoeosentidodoBrasil.2.ed.SãoPaulo:CompanhiadasLetras,1998.)14Talvezissoreflitaumaestratégiadeescapeparamomentosdeprecariedadesocial,comooqueagoraocorre.Nota-seque,pelofatodeaeconomiajaponesatersofridograndesabalos,osbrasileirostêmrecebidoincentivosparadeixaroJapão.15Nãoexistelínguanaturalhomogênea.Todasaslínguasapresentamdiversidadenoseubojo.Aindaqueofalantenãoasperceba,osestudosdaSociolinguísticasobreasmaisdiferenteslínguasaoredordaTerratêmprovadoquenemmesmoentredoisindivíduosépossívelhaverhomogeneidade.Quantoaesteúltimoaspecto,dentrodaperspectivagerativista,DavidLightfoot,noseulivroTheDevelopmentoflanguage:acquisition,change,andevolution(Oxford:Blackwell,1999)afirmaqueamudançalinguísticaseoperanaaquisiçãodalinguagempelacriançaatravésdealteraçõesmínimas,algoqueaolongodasgeraçõesapresentaráapossívelalteraçãodospadrõeslinguísticos.

797entresi,algoqueumestrangeiroprecisademuitotreinoparaaprenderafazer)16.Osítioeletrônico“ObservatóriodaLínguaPortuguesa”17traz,entretantasoutrasinformaçõessobrealíngua,dadosdadistribuiçãoper-centualdoidioma,neleépossívelterumaideiadequemaisde87%dosfalantesdalíngua,emtodoomundo,seencontramnaAmérica.Alínguaportuguesajánãotemmaisaimportânciaquetevedu-ranteasgrandesnavegações.Paraseternoçãodosignificadodisso,éprecisonotarquepesounadecisãodaUniãoEuropeiaparaaceitá-lacomoumadasprincipaislínguasdoblocoainegávelquantidadedefalantesdalínguanomundo,porque,aprincípio,alínguatinhasidoconsideradaperiférica,comoogrego,queumdiajáteveoseudevidoprestígio.NaInternet,porém,apenasumaparteínfimadosconteúdosutilizaoportuguês.Nãoépossívelquantificarafrequênciadeumaououtravariantedalíngua,masseguramenteoBrasiltemparticipaçãoexpressivaemambientevirtual.Espera-sesemprequeoBrasilproduzamaismaterialemportuguêsqueosoutrospaíses,emrazãodaquantida-dedefalantesquepossui—opesodemográficotemasuaimportância.Avariantebrasileiradalínguaéatualmentedivulgadapelosquatrocan-tosdomundoatravésdeteledramaturgia,defilmese,principalmente,damúsicabrasileira.Alémdeterumaprojeçãodecrescimento,até2050,sempáreoentreasoitolínguasocidentaismaisfaladasnomun-do,comobasenosdadosdemográficos(cf.osítioeletrônicoObserva-tóriodaLíngua).IssonãopareceternenhumecoemMacau,basicamentepelobaixonúmerodefalantesbrasileiros.Anão-aceitaçãoétãoacintosaqueasfalasdosbrasileirosentrevistadosnaimprensaescritamacaensesofremumatraduçãoparaavarianteeuropeia.Nãosediscuteporquerazãoissoacon-tece.Nãohánecessidadedetalatitude,poisafaladosbrasileirosétãová-lidaquantoadequalquerusuáriodalínguanomundo.Soma-seaissoofatodequalquerpessoaquedomineminimamentealínguacompreender16Comoseexpõeaolongodestetexto,éprecisoatentarparaofatodequenenhumalín-guanaturaléuniforme.Aquiloquesechamapadronizaçãodalínguaserveapenaspararegulamentaraformaescrita.Emrazãodisso,éprecisoterumpensamentoaguçadoaoselertextosquetratamdeunidadelinguísticaoudopaís,comoodeSílvioElia(Auni-dadelinguísticadoBrasil.RiodeJaneiro:Padrão,1979.)oudeBarbosaLimaSobrinho(AlínguaportuguesaeaunidadedoBrasil.2.ed.RiodeJaneiro:JoséOlympio,1977.).17ObservatóriodaLínguaPortuguesa.http://www.observatoriolp.com/

798oquesefalaeoqueseescrevedamaneiraquesedánoBrasil.Aúnicaexplicaçãoplausíveltemrelaçãocomosalicercesdoideáriodelínguapadrãoeuropeiaeopreconceitodasdemaisvariantes.Hádiferençasemtodososaspectoslinguísticosentreasduasprincipaisvariantesdalínguaportuguesa.Noentanto,osoutrospaísesfalantesdeportuguêsestãomaisacostumadosaouviroportuguêsbrasileiro,doqueocontráriodisso.Adiscussãoentreasmodalidadesoraiseescritasaquinemdelongelevaemconsideraçãoavigoraçãodasnovasregrasortográficas.Poisessasdizemrespeitomuitomaisàáreadapolíticadoquedalinguística.Aor-tografiaéarepresentaçãodalínguaporsímbolosescritosquenãoafetamaessênciadalíngua.Essaéaúnicapartedalínguaescritaqueéregidaporleis.Estetextofoiescritosobaobservaçãodasnovasnormasjávi-gentesnoBrasil.Aindaassim,trazumestiloreconhecidamentebrasileiro.Emtodasaspartesemqueoacordoforaplicado,ostextosnãodeixarãodeterassuascaracterísticaslocais.PorMacaunãoserumpaís,nãoexisteumacordo,nemmesmocomaChina,paraaadoçãodasnovasregrasor-tográficas,aaceitaçãodequalquerortografiaemumtextodelínguapor-tuguesadeveria,naturalmente,respeitarasdecisõestomadaspelofalantenahoradeescreveroseutexto,aexemplodoqueacontececomostextosescritoseminglês,naregião.Dequalquerforma,parecehaverumamovimentaçãodaChinaparafazercomqueoportuguêsbrasileirotenhaalgumarepresentaçãoporaqui.IssoénotávelpelofatodeaUniversidadedeMacau18teremseusquadros,noDepartamentodePortuguês,apresençadeseisprofessoresbrasileiros.Note-sequeessafoiumaatitudequepartiuexclusivamentedaChina,comonocasodostrabalhadoresdopolocalçadistaedospilotos.OBrasilcomoEstadomantémmuitomenospostosdeleitoremtodaaChina.ComosenotaéprecisoquehajamaisengajamentoporpartesdasautoridadesbrasileirasemdivulgaroficialmentealínguaportuguesanaChina.Considerandoosfatosrecémpassados,parecehaverumamobiliza-çãoparaalteraressequadro,umavezquenoúltimoanoforamcreden-ciadasduasuniversidadeschinesascomopostosdeaplicaçãodoexamedeproficiênciaemlínguaportuguesacomculturaambientadanoBrasil,18ConfiratalquadronoendereçoeletrônicodoDepartamentodePortuguês:http://www.umac.mo/fsh/dp/

799oCELPE-BRAS19.IssoquerdizerquequalquerprofissionalchinêsquequeiraatuarnoBrasilouestudantesuniversitáriosdequalqueráreain-teressadosemalgumainstituiçãobrasileiradeensinosuperiorprecisamapresentartalcertificado.Todavia,careceaindaqueoBrasilpromovaumaaproximaçãomaiorcomaChina,noqueserefereàdivulgaçãodoportuguês.Algoquepoderiaampliarapresençabrasileira,principalmen-te,noquedizrespeitoasuacultura.Assim,faz-seurgenteumamaiordifusãodaculturabrasileiranopaís.CertamenteumdosmeiosparasustentaressatarefaéacriaçãodeumCCB(CentroCulturalBrasileiro)20emMacau.EssetipodecentrotemafunçãodeagentedivulgadordasculturasbrasileirasedavariantedalínguaportuguesatalqualsefalanoBrasil.PorqueMacauteriaesseprivilégio,umavezqueHongKongéacidadequeabrigaasededocon-suladogeral?AprimeirarazãodizrespeitoaofatodeoGovernoCentraldaChinaterdelegadoaMacauasatividadesrelacionadascomalínguaportuguesa.Daíentão,deu-seacriaçãodaplataformadenegociação,jácitada,compaísesdelínguaportuguesa.Depoisdisso,asnormasdaedu-caçãonaChinaprevêemqueosestudantes,quetenhamnecessidadedecomplementarosseusestudosemumpaísondealínguaportuguesaéfa-lada,podemoptarporMacau.Consequentemente,emergeanecessidadedeaceitaçãodeumaoutravariantedalíngua,jáqueasobrevivênciadomonopóliodeumavariantevaideencontroaoespíritodeglobalizaçãoquepermeiaasrelaçõesinternacionais.Vencidoesseimpasse,essepúblicopoderiateroapoiodeumCCBporaqui,natarefadeaproximaroBrasildosestudanteschinesessemanecessidadededeslocá-losatélá.Potencialmente,umCCBtornariaoportuguêsbrasileiromaisfami-liaraosestudanteschineses.Emoutraspalavras,obrasileiroteriaaopor-tunidadedepropagaralínguaportuguesanaChina,diminuindoovácuo19Aolongodestadiscussãojáfoipossívelentreverqueasduasprincipaisvariantesdalínguaportuguesaandamporcaminhosdistintos.Algoqueretrataissoéaexistênciadecertificadosdeproficiênciadiferenciadosparaambas.Assim,osaprendentesdepor-tuguêscomolínguaestrangeiraqueplanejamestudaroutrabalharnoBrasilprecisamsubmeter-seaoexamedeproficiêncianalínguaportuguesaCELPE-BRAS,queacon-teceduasvezesporano,geralmenteemabrileoutubro.Maioresdetalhesdevemserbuscadosnoseguinteendereçoeletrônico:http://www.inep.gov.br/celpebras/20OleitorpoderáencontrarmaioresinformaçõessobreosCCB’snapáginadoMinistériodasRelaçõesExteriores–MRE,atravésdoseguintelink:http://www.dc.mre.gov.br/lingua-e-literatura/centros-culturais-do-brasil

800culturalqueaindaexiste.Dessejeito,oslaçosentreaChinaeoBrasilficariammaisfortalecidosevívidosemoutrasáreasquenãounicamenteaeconômica,mesmoqueestetenhasidooLeitmotivparaadivulgaçãodalínguaportuguesaemMacauapartirdavarianteamericana.Seguramen-te,acooperaçãoentreosdoispontosgeograficamentedistantesdogloboteriaumasustentabilidademaiseficazcomaçõesquevisemummaiortrânsitonaáreaculturalenalínguaportuguesa.

801Administraçãon.º89,vol.XXIII,2010-3.º,801-816CooperaçãoentreaProvínciadeGuangdongeMacauparaaSuperintendênciadaSegurançaAlimentar,BaseadanoConceitosobreaSimbioseRegional*ZhengDangui**I.PontoLógicodePartidadaCooperaçãoentreaProvínciadeGuangdongeMacauparaaSuperintendênciadaSegurançaAlimentar1.SistemasimbióticoregionaldaprovínciadeGuangdongedeMacauOriginalmente,asimbiosefoiapresentadacomonoçãobiológica;comaprofundidadecontínuadoestudodateoriasobreasimbiose,ano-çãoeideiadesimbiosetemintroduzidonaáreadaciênciasocialparausonaanálisedocomplicadocorpocolectivocompostopormulti-indivíduosnavidasocial;mesmoalgunsestudiososconsideramasimbiosesocialéaexistênciabásicadasubsistênciaedesenvolvimentodaHumanidadeearelaçãodesimbiosesocialéamaneiradaexistênciabásicadaHumani-dadeeprevêemqueasociedadedehojejátementradonuma“épocadesimbiosemulti-elemental”(HuShoujun,2006).Desdeaantiguidade,asregiõesdeGuangdongedeMacausãoligadascomolábiosedentes,mu-tuamentevinculadosnumconjunto,pertencendoambasàunidadegeo-gráficadeLingnancomrelaçõesgeográficas,históricas,familiaresepro-fissionais;asuainteracçãoestáformadanarelaçãosimbióticadedepen-dênciamútua.Enquantounidadesimbiótica,GuangdongeMacautêmanaturezadeligaçãogeográficaeanaturezadeunificaçãopolítica,naturezadecompletaçãomútuaeconómicaenaturezadeidentificação,fornecendodestemodoacondiçãobásicaàsuacooperaçãoregional.AassinaturadoCEPAem17deOutubrode2003,queinaugurouaestreitacooperaçãoentreGuangdongeMacau,eoscincoacordoscomplementaresporte-riormenteassinadostêmfornecidoagarantiaregimentalparaaprofunda*EsteartigofoiapresentadonaComferênciaAcadêmicasobre“PromoveraCapacidadedeGovernança2010”de2deJulho.**FaculdadedePolíticaeGestãodosAssuntosPúblicosdaUniversidadedeZhongshan,Guangzhou,510006.

802cooperaçãoentreestasduasregiões;oaperfeiçoamentoininterruptodosmecanismosdediálogoecooperação“RegimedeEncontroentreasAltasCamadasDirigentesdeGuangdongedeMacau”e“RegimedeReuniãoConjuntasobreaCooperaçãoentreGuangdongeMacau”,odesenvolvi-mentocontínuodaeconomia,comércio,turismo,cultura,aconstruçãodeinfra-estruturasdotransportedegrandedimensão,acooperaçãoentreportoseacooperaçãorelativaàvidadopovomostrandoplenamenteaprofundidadeeampliaçãocontínuasdosdiversosdomíniosdecoopera-ção,acooperaçãoentreGuangdongeMacauavançasemcessarrumoaonívelmaiselevadoeacooperaçãoentreasduasregiõeseassuasrelaçõessimbióticassetornamcadavezmaisestreitas.GuangdongdesempenhaopapelprincipalnocomérciodeimportaçãoeexportaçãoentreMacaueoInteriordaChina:Entre2000e2007,ovolumedocomércioacumuladoentreGuangdongeMacautematingidoUSD$109,75,ocupando83,1%dovolumetotalentreMacaueoInteriordaChina,registando-seumau-mentomédioanualde20,2%.Nofimdoanode2008,onúmerodevis-tosturísticosdeindivíduosparaMacau,tratadosacumulativamenteporGuangdong,totalizou24.850.000,ocupando80%dototaltratadoemtodoopaís;oturismomútuoentreGuangdongeMacaueapromoçãoconjuntadezonasturísticastêm-sedesenvolvidosemparar,permitindoointercâmbioentreapopulaçãodasduasregiõestornar-secadavezmaisestreito(RededaChina,2009).Odesenvolvimentovigorosodaindús-triadetransportesdeprodutostempermitidoacirculaçãodosprodutoseserviçosdasduasregiõestornar-semaisrápida,formando-seassimadependênciamútuamaisforteeaboarelaçãomútuaentreGuangdongeMacaunosaspectosdocomércioeconómico,turismo,transportedepro-dutos.2.SurgimentodeproblemaspúblicosregionaisComodesenvolvimentodaintegraçãodaeconomiaregionaleaampliaçãodaáreadecooperaçãoentreGuangdongeMacau,asociedaderegionaldasduasregiõesforma-segradualmenteealigaçãodecadeiaes-treitaentreambasaspartestransforma-senumacomunidadedeinteressequecompartilhaafortunaeadesgraça;arelaçãosimbióticanascenãosócombasenosfactoresnaturaisegeográficos,mastambémestáasergradualmentecultivadaeconsolidadacomacriaçãodosistemageraldetransportes,transformadoemredes,dimensionalizadoemodernizado,edosistemadarededecomunicaçãoinformática,ecomaprofundida-

803decontínuadograudedependênciamútua(XiangLiangyun,2009).Combasenosistemasimbióticoconsolidadoealtamentedesenvolvido,GuangdongeMacausãoligadospelosagenteseinteressescomplicadoseentrelaçados;osurgimentodegrandenúmerodeproblemaspúblicosregionaisapresentaumatendênciacomplicada,diversificadaetransfor-madaemgrandeâmbito.Entreosnumerososproblemaspúblicos,opro-blemadesegurançaalimentarésobretudotípicoeosseusprejuízossãomaisrápidosedirectos.Odesenvolvimentodocomércioeconómico,doturismoedosectordetransportedeprodutostornacadavezmaisforteacirculaçãodealimentosefazcomqueoproblemadesegurançaalimentartenhaa“naturezaexterna”etendapara“nãoterfronteira”.Porexemplo,em2006,nosovos“comcoraçãovermelha”exportadosdeGuangdongparaMacaufoidescobertaasubstânciaSudanRed4enoChineseperchfoidescobertooMalachitegreen,oqueexerceugrandesefeitossobreofornecimentodeprodutosaquáticosaMacauporpartedeGuangdong.Em2008,oacidentedoleiteempócomMelamineprovocouoterroremGuangdong;seguidamente,noexamedoleiteempóNestléedoboloUrnoAlegretambémfoidescobertaMelamine;ultimamente,emMacaueemGuangdongocorreramsucessivamenteacidentescolectivoscomváriosresidentesateremsidoenvenenadosdepoisdacomidadeScallop.TudoistomostraqueacirculaçãoalimentarentreGuangdongeMacaujátemformadoacadeiaestreitamenteligadaquenãopodeserseparadaemabsoluto.Comooproblemadesegurançaalimentartemanaturezaqueatravessaaregiãoadministrativaunitária,nãopodeserresolvidoapenaspelogovernoregionaldeumaparte.Odesenvolvimentoregionalestába-seadonasegurançacomumcriadaecompartilhadaconjuntamenteden-trodaregião;oconjuntoorgâniconointeriordaregiãoéformadoatravésdapromoçãoecoordenaçãomútuasentreasunidadessimbióticas.Ossu-pracitadosacidentesfrequentementeocorridosrelativamenteàsegurançaalimentarjásãoosdesafiosrigorososenfrentadosnacooperaçãoentreosgovernosregionais.II.ExploraçõesjáRealizadassobreaCooperaçãoentreGuangdongeMacauparaaSupertindênciadaSegurançaAlimentarParaproduzirefornecerefectivamenteosprodudtospúblicosre-gionaiseresolverosproblemaspúblicosregionaisnodesenvolvimentoeconómicoregional,éindispensávelformaragestãoregionalnormal,

804garantindoqueosassuntospúblicosregionaissejamgeridosoportunaeeficazmente(LiuHuanzhangeZhangJingen,2008).Porisso,jáémuitonecessárioultrapassaromodelodesuperintendênciadasegurançaali-mentarpelaregiãoadministrativaunitáriaeotratamentoconjuntodosproblemaspúblicosregionaisjáestápostonaordemdodia;nesteproces-so,opapeldogovernoémuitoimportante.OGovernodaRAEMseguedesdesempreofiodepensamentododesenvolvimento“fazeramigoscomregiõesremotaseintegrar-secomasvizinhas”,tomandosempreaconsolidaçãoedesenvolvimentodasrelaçõesdecooperaçãocomoexte-rior,especialmenteoreforçodacooperaçãoentreGuangdongeMacau,comoumdospontosprincipaisdassuaslinhasdeacçãogovernativa.AcooperaçãoentreGuangdongeMacautemconseguidoodesenvolvimen-toqualitativonoenquadramentode“Umpaís,doissistemas”;aconsciên-ciasobreacooperaçãoentreasduasregiõestemvindoaserconsolidadacontinuamente;omecanismodacooperação,temvindoaseraprofunda-daininterruptamente;ograudacooperação,temvindoaserelevadosemcessar;aáreadacooperação,temvindoaserampliadaconstantemente.NoseguimentodaassinaturadoCEPAem2003,MacaueDepartamen-toGeraldeFiscalização,InspecçãoeQuarentenadaQualidadedoInte-riordaChinaassinaramemcomumoacordodecooperação“PlanodaCooperaçãonaInspecção,QuarentenaeSegurançaAlimentar”;atravésdatrocadevisitasentrealtosdirigentesdeGuangdongedeMacau,aáreadecooperaçãoentreasduasregiõestem-seampliadacontinuamente;temsidocriadoonovomecanismodecooperaçãoentreambasaspartes;temsidodescobertonoprocessodaexploraçãoofiodepensamentodacoope-raçãobilateral,quetempassadodarealcepersistentedaintegraçãoeconó-micaparaatomadadacooperaçãoparaobem-estardapopulaçãocomopontoprincipaldosesforços.Tudoistomanifestaqueasautoridadesadministrativasprestamaatençãocadavezmaioraosproblemaspúblicosregionais.Acooperaçãonasuperintendênciadasegurançaalimentartam-bémtemexperimentadoumprocessodedesenvolvimentodenada;comodesenvolvimentolongitunaletransversaldacooperaçãoeintercâmbionasuperintendênciadasegurançaalimentar,acooperaçãoentreasduasregiõestemformadoalgumasdisposiçõesregimentaisprincipaisetemadoptadocontinuamentenovosmecanismosemaneirasdecooperação:1.RegimedereuniãoconjuntasobreacooperaçãoentreGuangdongeMacau.Enquantonovomecanismodecooperação,esteregimeentrouoficialmenteemvigorem9deDezembrode2003,tendosubstituídooentãoregimedeencontroentreasaltascamadasdirigentesdeGuang-

805dongedeMacauenessemesmodiarealizou-seaprimeirareunião.Atéhoje,játiveramlugaroitoreuniões;cadareuniãoconjuntadiscutiusobreadirecçãodacooperaçãoeopontoprincipaldecooperaçãonaseguinteetapa,assimcomosobreosgrandesproblemaseconómicosesociais,per-mitindoqueacooperaçãopudesseserdesenvolvidademodoplanificadoeorganizado.Entretanto,SobareuniãoconjuntasobreacoopeaçãoentreGuangdongeMacauestáinstaladoumgabinetedeligaçãocomoórgãopermanente;alémdisso,ambasaspartesaindapodeminstalarrespectiva-mentealgunsgrupostemáticoseespeciaisdeacordocomasnecessidades.Comomecanismodediálogodenívelsuperiorentreambososgovernos,orientadordodesenvolvimentodasrelaçõesentreGuangdongeMacau,areuniãoconjuntasobreacooperaçãoentreasduasregiõesapresentouem2005,pelaprimeiravez,oreforçodacooperaçãoentreambasaspartesnoaspectodasuperintendênciadasalubridadepúblicaesegurançaali-mentar,tendoabertoassimanovapáginanacooperaçãoparaasegurançaalimentar.Desdeentão,ambasaspartestêmvindoaavançaremtriunfonoaspectodacooperaçãoparaasegurançaalimentar.Areuniãoconjuntade2006apresentouoreforçodacooperaçãonoaspectodointercâmbiosobreasalubridadepúblicaeasegurançadealimentosemedicamentosedecidiuacriaçãodogrupoespecialdecooperaçãoparaasegurançaalimentar,comvistasaimpulsionaracriação,quantoantes,domecanis-modeinformaçãoeadvertênciaantecipadasobreasegurançaalimentar.Areuniãoconjuntade2007apresentouoreforçodacooperaçãoparaamelhoriadavidadapopulaçãodasduasregiões,queéopontoprin-cipaldosesforçosdeambasaspartesnoúltimoperíodo;nestareunião,ambasaspartesaindaassinaramo“AcordodeEnquadramentosobreoIntercâmbioeCooperaçãoentreGuangdongeMacaunoTrabalhoRela-tivoàSegurançaAlimentar”.AsreuniõesconjuntassobreacooperaçãoentreGuangdongeMacau2008-2010promoveramcontinuamenteacooperaçãoestreitanoaspectodasegurançaalimentar,tendoassinadosu-cessivamenteo“MemorandumsobreaCriaçãodoGrupoEspecialparaaCooperaçãoentreGuangdongeMacau”eo“AcordosobreaCoope-raçãoentreGuangdongeMacaunoTratamentoUrgente”,documentosestesrelacionadoscomasuperintendênciadasegurançaalimentar,quepersistemnoprincípiode“terporbaseapopulação”pararealizarbem“umacordodeenquadramento,doisplanostemáticosequatrotrabalhosprincipais”;umdosquatrotrabalhosprincipaiseraagarantiadasegu-rançadosalimentosfornecidosporGuangdongaMacaunacooperaçãobilateralparaavidadapopulação.

8062.ReuniãosobreointercâmbioecooperaçãoentreGuangdongeMacaunotrabalhodesegurançaalimentasr.Em2007,sobo“AcordodeEnquadramentodoIntercâmbioeCooperaçãoentreGuangdongeMa-caunoTrabalhodeSegurançaAlimentar”,foipromovidaarealizaçãodaprimeirareuniãosobreacooperaçãoentreGuangdongeMacaunoaspec-todasegurançaalimentar;atéagora,játiveramlugarduasreuniõesdogé-nero.Ambasaspartesconcordaramatravésdeconsultasemco-organizaranualmente,pelomenos,umareuniãodetrabalhoapresidiremcomumpeloschefesdeambasasparatesdogrupoespecial;senasduasregiõesocorreralgumacidenegraverespeitanteàsegurançaalimentarousurgiralgumgrandeproblemaqueprecisardeserestudadoatravésdareunãotemporária,ambasaspartesaindapoderãorealizarareuniãourgentedealtosdirigentes.ODepartamentodeFiscalizaçãoeGestãodeAlimentoseMedicamentosdaProvínciadeGuangdongeoInstitutoparaosAs-suntosCívicoseMunicipaisdeMacausãoasunidadesdeligaçãoentreosgovernosdasregiõesdeGuangdongedeMacau,responsáveispeloin-tercâmbioecooperaçãonotrabalhodesegurançaalimenetar.Parapôrnapráticaestemecanismo,ambasaspartestêmdesignadorespectivamenteduaspessoasdeligação,responsáveispelotrabalhodeligaçãoquotidianoepelotratamentodosassuntosconcretos.OsparticipantesnareuniãoincluemosseguintesserviçosdaprovínciadeGuangdong:DepartamentodeFiscalizaçãoeGestãodeAlimentoseMedicamentos,DepartamentodeAgricultura,DepartamentodeSaúdePública,DepartamentodeIn-dústriaeComércio,DepartamentodePescaMarítima,DepartamentodeSupervisãodaQualidade,eosseguintesserviçosdaRAEM:CoonselhodeAdministraçãodoInstitutoparaosAssuntosCívicoseMunicipais,InstitutoparaosAssuntosCívicoseMunicipais,ServiçosdeSaúde,Ser-viçosdeAlfândega,DirecçãodosServiçosdeEconomia,DirecçãodosServiçosdeTurismoeDirecçãodosServiçosdeEducaçãoeJuventude.Areuniãodetrabalhosobreacooperaçãoparaasegurançaalimentarforne-ceumaplataformaparaointercâmbiodasduasregiõesecontribuiparaoconhecimentodeambasaspartessobreosistemadotrabalhodesuperin-tendênciadasegurançaalimentareasituaçãodotrabalhorelacionadodasduasregiões,eénestaplataformaqueambasaspartespodemdiscutiromododefuncionamentodomecanismodecooperaçãoparaasegurançaalimentardasduasregiõeseoscanaisdetrocadeinformaçõesedeinter-câmbiodeparecereseexperiênciasemquestão.3.Mecanismodeinformaçãosobreotrabalhodesegurançaalimen-tar.AreuniãoconjuntasobreacooperaçãoentreGuangdongeMacau,

807realizadaem2007,apresentouacriaçãoeaperfeiçoamentodomecanis-modeinformaçãosobreotrabalhodesegurançaalimentareomeca-nismodeintercâmbioentreespecialistas,parafacilitaracomunicaçãooportunaentreambasasparteseatransmissão,promoção,alteraçãoouactualizaçãodaspolíticas,diplomaslegaisenormasimportantesrelacio-nadoscomasegurançaalimentar,assimcomoainformaçãobilateralso-breosresultadosimportantesdafiscalizaçãoeexamepormostragemrefe-renteàsegurançaalimentar,asacçõesderetiradadealimentosdegrandedimensçãoouacçõessemelhantes,easinformaçõesdosgravesacidentesreferentesàsegurançaalimentarocorridosnasduasregiõeseinformaçõesdasconlusõesdainvestigaçãodosacidentesdesegurançaalimentar.Actu-almente,comagrandeatenção,apoioeesforçosconjuntosdosgovernosdasduasregiões,omecanismodecooperaçãoentreGuangdongeMacauparaasuperintendênciadasegurançaalimentartemsidocontinuamenteaperfeiçoado;comainauguraçãooficialdomecanismodeintercâmbioecooperaçãoentreasduasregiõesparaasegurançaalimentar,acooperaçãonasdiversasáreastemsidopromovidasemparar,asituaçãodainteracçãofavorávelparaacomunicaçãoeintercâmbiodeinformaçõesquotidianassobreasegurançaalimentarfoijáformada;comoambasaspartesper-sistememinformaroportunamenteeporiniciativaaoutrapartedasin-formaçõessobreasegurançaalimentar,foijáestabelecidoinicialmenteomecanismodefacilitaçãodacomunicaçãorecíprocasobreasinformaçõesrelacionadas.Porexemplo,em2008,apartedeGuangdongcomunicousucessivamenteàpartedeMacauosresultadosdoexameporamostragemdosalimentosaseremfornecidosrespectivamenteduranteaFestadaPrimavera,duranteaFestadoBarco-DragãoeduranteaFestadoBoloLunar,asituaçãosobreafiscalizaçãoconvencionaldeprodutosagrícolas,asituaçãosobreafiscalizaçãotrimestraldaqualidadedosalimentosnaáreadacirculaçãoeasituaçãosobreotrabalhorelacionado.Entretanto,apartedeMacautambémtransmitiuàdeGuangdongasinformaçõessobreasegurançaequalidadedealimentos,osresultadosdosexamesporamostragemdosalimentosestacionais,informaçõessobreaadvertênciaantecipadarelativaaalimentoseresultadosdosexamesporamostragemdoMelaminecontidonalgunsalimentos.Atéaofimde2008,ambasaspartesjácomunicarammutuamenteasituaçãorelacionadamaisde30vezes.4.Mecanismodevisitaeintercâmbio.AsduasregiõesdeGuang-dongedeMacauorganizamirregularmentediversasdelegaçõesdees-tudooudeintercâmbio,encabeçadospelosprincipaisdirigentes,para

808desenvolverasactividadesdevisita,estudoeintercâmbio.Porexemplo,em2005,atravésderepetidasdiscussõesentreoDepartamentodeFisca-lizaçãoeGestãodeAlimentoseMedicamentosdaProvínciadeGuang-dongeosServiçosdeSaúdedoGovernodaRAEM,foipromovidaavisitaexitosadadelegaçãodogrupoespecialdesegurançaalimentardaComissãodaCidadeSadiadeMacau,querealizouumadicussãocomaComissãodeSegurançaAlimentardeZhuhai,participounumapalestrasobreointercâmbioecooperaçãonotrabalhodesegurançaalimentardeGuangdongedeMacau,organizadoemGhangzhoupeloDepartamentodeFiscalizaçãoeGestãodeAlimentoseMedicamentosdaProvínciadeGuangdong,visitouemFoshanoCentrodeFornecimentodeRefeiçõesdaEscolaPrimáriaeSecundáriadeGuichengdoMunicípiodeNanhaieoCentrodeServiçoAdministrativodoGovernodaZonadeShunde.Noprocessodasuavisita,osmembrosdadelegaçãotrocaramasituaçãoso-breosmecanismosrespectosdesuperintendênciadasegurançaalimentarcomosserviçosdeGuangdongrelacionadoscomasuperintendênciadealimentosemedicamentos,asalubridadepública,aindústriaecomércio,asupervisãodaqualidadeeafiscalizaçãoequarentenaalfandegárias,ediscutiramcomelessobreosmétodosecanaisdereforçodatrocadasin-formaçõesrelativasàsegurançaalimentar,assimcomooproblemadein-teressecomumsobreoexamedosalimentosfornecidosaMacau.Ambasaspartesconsideravamqueossistemasdasduasregiõesparaasuperin-tendênciadasegurançaalimentarerammuitosemelhantesequeotemaimportantequeambasaspartesenfrentavameracomoformaraforçaconjuntadasuperintendênciaecomoelevaraeficáciadasuperintendên-cia.Osrepresentantesdeambasaspartesrealçavamqueseguiriamoprin-cípiode“perspicácia,consideraçãodasituaçãoglobal,praticabilidadeebenefíciorecíproco”parareforçaraindamaisointercâmbioecooperaçãonotrabalhoparaasegurnçaalimentarecriaroscanaisfavoráveisparaatrocadeinformaçõessobreasegurançaalimentaregarantirasegurançaalimentardasduasregiões.Quadro1:AcontecimentosrelacionadoscomacooperaçãoentreGuangdongeMacauparaasuperintendênciadasegurançaalimentarFormadecooperaçãoAssuntoconcretoReuniãoconjuntasobreacooperaçãoentreGuang-dongeMacau20051.ReforçarprincipalmenteacooperaçãoentreGuangdongeMacauem15aspectos;2.ApresentaroreforçoaindamaisfortedacooperaçãoentreGuang-dongeMacaunasalubridadepúblicaesegurançaalimentar.

809FormadecooperaçãoAssuntoconcretoReuniãoconjuntasobreacooperaçãoentreGuang-dongeMacau20061.Reforçaraindamaisacooperação,ampliaraáreadecooperação,elevaroníveldecooperaçãoeconstruircompletamentetrêsnovasestruturasdacooperaçãoentreGuangdongeMacau;2.Entreelas,umaéconstruiranovaestruturadacooperaçãoentreGuangdongeMacaunoaspectodamelhoriadavidadapopula-ção,parareforçaracooperaçãonointercâmbiodeinformaçõeseexperiênciassobreasalubridadepúblicaeasegurançadealimentosemedicamentos;3.Criarogrupoespecialparaacooperaçãonasegurançaalimentarepromoveracriação,quantoantes,domecanismodeinformaçãoeadvertênciaantecipada.ReuniãoconjuntasobreacooperaçãoentreGuang-dongeMacau20071.Reforçaraindamaisacooperaçãoentreasduasregiõesnoaspectodamelhoriadavidadapopulaçãoéopontoprincipaldacoopera-çãoentreGuangdongeMacaunofuturopróximo;2.Ambasaspartes,GuangdongeMacau,assinaramnaReuniãoo“AcordodeEnquadramentosobreoIntercâmbioeCooperaçãoentreGuangdongeMacaunoTrabalhodeSegurançaAlimentar”.1)Criaromecanismodeinformaçãosobreotrabalho.AoInstitutoparaosAssuntosCívicoseMunicipaisdeMacaueaoDeparta-mentodeFiscalizaçãoeGestãodeAlimentoseMedicamentosdaProvínciadeGuangdongcabeavisarmutuamenteasinformaçõessobreasegurançaalimentar;2)Avisarasinformaçõessobreasegurançaalimentardeveincluirapromoção,alteraçãoeactualizaçãodaspolíticas,leis,regula-mentosenormasimportantesdasduasregiõessobreasegurançaalimentar,oresultadodafiscalizaçãoeexameporamostragemdaqualidadedosalimentos,agrandeacçãoespecialderetiradadeali-mentosouacçõessimilares,asinformaçõesreferentesaosgrandesacidentesdesegurançaalimentardeambasasparteseaconclusãodasuainvestigação,assimcomooâmbitoaqueserefiraoacidenterelacionado,asmedidasadoptadasdeprevençãoecontroloeosassuntosquenecessitemdeserematendidos,etc.;3)Quandotiversidodescobertonotrabalhoquotidianoumgraveproblemadequalidadealimentarexistentenazonasobajurisdiçãodeumaparte,énecessárioinformaroportunamenteaoutrapartedasituação;4)Asinformaçõesincertassobreasegurançaalimantar,sobretudoassobreoacidentedasegurançaalimantareoresultadodafiscaliza-çãoeexamedasegurançaalimentar,(poramostragem)devemserverificadasmutuamente;5)Anualmente,aoschefesdeambasaspartesdogrupoespecialcabecelebrarmaisumasessãodareuniãodetrabalho,sintetizandoasituaçãodacooperaçãoeestudandooplanodotrabalhoparaopróximoperíodoououtrosassuntosimportantes;6)Ambasaspartesdesignamopessoaldeligaçãoresponsávelpelotrabalhoquotidianoeassuntosconcretos.

810FormadecooperaçãoAssuntoconcretoReuniãoconjuntasobreacooperaçãoentreGuang-dongeMacau20081.Asduasregiõespromoverãoaindamaisacooperaçãoestreitanoaspectodasegurançaalimentaregarantirãoamelhoriacontínuadavidadopovo;2.Têmsidoassinadosoitoacordosincluindoo“MemorandumsobreaCriaçãodoGrupoEspecialparaaCooperaçãoentreZhuhaieMacau”eo“AcordosobreaCooperaçãoentreGuangdongeMacaunoAspectodoTratamentoOportuno”.ReuniãoconjuntasobreacooperaçãoentreGuang-dongeMacau20091.Ambasaspartes,GuangdongeMacau,persistemnoprincípiode“terporbaseapopulação”,esforçando-separaaperfeiçoaromecan-ismodecooperaçãoentreasduasregiõesedesenvolveractivamenteumestudoestratégicoperspicazsobreacooperaçãoentreasduasregiões;2.ReforçaracooperaçãoentreGuangdongeMacaunoaspectorela-tivoaoproblemadesegurançaalimentar,trocandopareceressobreoproblemadesegurançaalimentar.ReuniãoconjuntasobreacooperaçãoentreGuang-dongeMacau20101.Pontoprincipaldacooperaçãonestaetapa:Realizarbemo“trabalhorelativoaumacordodeenquadramento,doisplanosespeciaisequatropontosprincipais”;2.Garantirquesejamencionadanacooperaçãonoaspectodavidadapopulação,asegurançaalimentarcomoumdosquatropontosprincipais.1.ªReuniãodetrabalhosobreointercâmbioecooperaçãoentreGuang-dongeMacaunasegu-rançaalimentar20071.Ambasaspartesapresentarammutuamenteossistemasdetrabalhodesuperintendênciadasegurançaalimentardasduasregiõeseasituaçãodotrabalhorelacionado;2.Discutiramo“AcordodeEnquadramentosobreoIntercâmbioeCooperaçãoentreGuangdongeMacaunoTrabalhodeSegurançaAlimentar”,amaneiradefuncionamentodomecanismodecoop-eraçãoentreGuangdongeMacaunoaspectodasegurançaali-mentareoscanaisdecomunicaçãoetrocadeinformações,tendochegadoaacordoaesterespeito.1.ªReuniãodetrabalhosobreointercâmbioeCooperaçãoentreGuangdongeMacaunasegurançaalimentar20081.DeramumolharretrospectivoàsituaçãodofuncionamentodomecanismodeintercâmbioecooperaçãoentreGuangdongeMacaunotrabalhodesegurançaalimentar,noúltimoanodesdeasuacriação;2.Trocaramdetalhadamenteosresultadosdefiscalizaçãoemonitor-izaçãoalimentarrealizadapelosserviçosrelacionadoseasituaçãodotrabalhodesuperintendênciadasegurançaalimentar,ediscuti-ramcomoampliarcontinuamenteoproblemadaprofundidadeeamplitudedacooperaçãoentreambasaspartes;3.Analisarameestudaramosproblemasdepontoquentedeinteressecomum,relativosàsegurançaalimentar,comvistaareforçaracon-fiançamútuanointercâmbioecooperaçãonaáreatécnica,guiaraopiniãopúblicaeforneceraogovernoaestratégiadereferência.NaexploraçãoepráticadacooperaçãoentreGuangdongeMacaunoqueserefereàsuperintendênciadasegurançaalimentarpodemosver

811queacooperaçãonoaspectorelativoaoproblemapúblicoqueatravessaaregiãoadministrativaunitáriapodeserconcretizada;emboraestepro-cessopossagastargrandesquantiasemconsultas,oportunidadeetempo,éinegávelaprofundidadelongitudinaletransversaldacooperaçãoregio-nalemrelaçãoaoproblemapúblicoregional,bemcomoaseratendên-ciainevitável.Noentanto,actualmente,acooperaçãoentreGuangdongeMacaunoaspectodasuperintendênciadasegurançaalimentarsódependeàpromoçãounitáriaatravésdadirecçãoadministrativaedaini-ciativadedirigentesbilaterais;estetipodecooperaçãoentreGuangdongeMacaunoaspectodasuperintendênciadasegurançaalimentar,concre-tizadaprincipalmenteatravésdagestãounitáriaefechadadogovernofazcomqueaforçadoimpulsodacooperaçãosejainsuficiente,eacoope-raçãonoaspectodasuperintendênciadasegurançaalimentar,formadanestabase,continuaatomaroserviçogovernamentalcomonúcleoeainiciativadareuniãoeainteracçãoatravésdoforumeintercâmbio,comoformasprincipais,formando-seassimaestruturadetratamentodosproblemasdesegurançaalimentar,altamentedispersaefragmenta-da,faltandodacontinuidade,fiodepensamentoglobaleplanificaçãoalongoprazodacooperaçãoregional,eprovocandoabaixaeficáciaeaca-pacidadedegestãolimitadanotratamentodosproblemasdesegurançaalimentarregional.III.CooperaçãoentreGuangdongeMacaunaSuperintendênciadaSeguranaAlimentar,BaseadanoConceitoSimbióticoRegionalSobasituaçãodaintegraçãoeconómicaglobal,porumlado,comodesenvolvimentoeaperfeiçoamentocontínuodomercadomundial,transformamo-noscadavezmaisnaexistênciadenaturezamundialeafrequênciadocontactoentrepessoaspromovefinalmenteaformaçãodarelaçãosimbióticainter-pessoal;poroutro,jácomeçaaformar-seacorre-laçãoglobaldosinteressesfundamentaishumanosqueaintegraçãoglobalmanifestademodosobressaliente,eoquenascecombasenestarealidadeseránecessariamenteumnovoconceitosimbióticocorrespondente(MaXiaoru;2003).Agrandepolítica“UmPaís,DoisSistemas”emquesecontémoconceitosimbióticomanifestaplenamentearelaçãosimbióticaentreoscompatriotasemrelaçãodosinteressesfundamentaiscomuns,fornecendodestemodoofiodepensamentoexemplarparaacriaçãodoconceitosimbióticoeapromoçãodacooperaçãoregionalentreGuan-

812dongeMacau.Desdeantiguidade,GuangdongeMacautêmamesmaraízeamesmafonte,subsistememcomumecompartilhamafortunaeadesgraça,fornecendoparaaunidadesimbióticaaviadeevoluçãocomumnoestímulorecíproco.Nasnovascircunstâncias,parasairdasituaçãodifícildeadministraçãounilateral,altamentedescentralizadaemuitofragmentadanafiscalizaçãoecooperaçãorelativaàsegurançaalimentar,énecessárioespecialmenteintroduziraforçadeimpulsoprimitivadosiste-masimbióticoecriaranovaestruturadosistemasimbióticodesuperin-tendênciadasegurançaalimentarcomoconceitosimbióticocomoapoioecomaforçamotrizinternaeexternacomoimpulsoduplo.SimbioseRegional—MecanismodeForçaMotrizdoModelodeCooperaçãoparaaSuperintênciadaSegurançaAlimentarSimbioseRegional—MecanismodeForçaMotrizdoModelodeCooperaçãoparaaSuperintênciadaSegurançaAlimentarMecanis-modeforçamotrizinternaForçadeimpulsosocialForçadeimpulsoindustrialForçadeimpulsoculturalMecanis-modeforçamotrizexternaForçadecompe-tênciaexteriorForçadeimpulsogoverna-mental（1）Mecanismodaforçamotrizinterna1.Forçadeimpulsoindustrial.Enquantoproblemarelativoàvidadapopulaçãoeproblemarelativoàeconomiaecomércioentreasduasregiões,asegurançaalimentareaindústriaalimentarsãoestreitamenteligadas,encontrando-serealmentenosistemasimbióticoinseparável.Experiênciashistóricasdemonstramquearelaçãoentreoproblemadaeconomiaecomércioeoproblemadavidadapopulaçãonãodeveserarelaçãoreciprocamenecomprometedoradequeaconsideraçãodavidadapopulaçãotenhaquedesaceleraraeconomiaeodesenvolvimentodaeconomiatenhaquesacrificaravidadapopulação,masdeveserarelaçãosimbióticadebenefíciorecíproca,completamenteligadaeinteractiva;seavidadapopulaçãosetornarna“tábuacurta”,odesenvolvimentorápidodaeconomatornar-se-áno“riosuspensosobreaterra”;casocontrário,sea“tábuacurta”davidadapopulaçãoforcompletada,aeconomiaeavidadapopulaçãopoderãodesenvolver-seharmoniosamente,criandoassimumambientefavorávelparaoinvestimentoetendoaatracçãoparaocapitalerecursoshumnaos,oefeitojuntadorsobreoinvestimentoeaspotencialidadeseforçasemreserva.Asegurançaalimentareaindústriaconstituemumaunidadesimbióticaeasuaprocuradaenergiasimbióticaéaforçamotrizfundamentaldasuasubsistênciaedesenvolvimento.Odesenvolvimentodaindústriaalimentaréprincipalmenteparaacumularasuanovaenergiaaumentada,masasuperintendênciadasegurançaalimentaréprincipalmenteparareduzir,aomáximo,asuaenergianegativa.Combase(1)Mecanismodaforçamotrizinterna1.Forçadeimpulsoindustril.Enquantoproblearelativoàvidadapopulaçãoeproblemarelativoàeconomiaecomércioentreasduasregiões,asegurançaalimentareaindústriaalimentarsãoestreitamenteligadas,encontrando-serealmentenosistemasimbióticoinseparável.Experiênciashistóricasdemonstramquearelaçãoentreoproblemadaeconomiaecomércioeoproblemadavidadapopulaçãonãodeveserarelaçãoreciprocamenecomprometedoradequeaconsideraçãodavida

813dapopulaçãotenhaquedesaceleraraeconomiaeodesenvolvimentodaeconomiatenhaquesacrificaravidadapopulação,masdeveserarelaçãosimbióticadebenefíciorecíproca,completamenteligadaeinteractiva;seavidadapopulaçãosetornarna“tábuacurta”,odesenvolvimentorápidodaeconomatornar-se-áno“riosuspensosobreaterra”;casocontrário,sea“tábuacurta”davidadapopulaçãoforcompletada,aeconomiaeavidadapopulaçãopoderãodesenvolver-seharmoniosamente,criandoas-simumambientefavorávelparaoinvestimentoetendoaatracçãoparaocapitalerecursoshumnaos,oefeitojuntadorsobreoinvestimentoeaspotencialidadeseforçasemreserva.Asegurançaalimentareaindústriaconstituemumaunidadesimbióticaeasuaprocuradaenergiasimbióticaéaforçamotrizfundamentaldasuasubsistênciaedesenvolvimento.Odesenvolvimentodaindústriaalimentaréprincipalmenteparaacumularasuanovaenergiaaumentada,masasuperintendênciadasegurançaali-mentaréprincipalmenteparareduzir,aomáximo,asuaenergianegativa.Combasenorespeitoplenodaindependênciaedaautodeterminaçãodaunidadesimbiótica;atravésdainteracçãoentreamatéria,ainformaçãoeaenergia;atravésdaatracçãomútua,completaçãomútua,promoçãomútuaecooperaçãoentreasunidadessimilaresediferentes,eatravésdaacumulaçãocontínuadaenergiasimbióticapositivaedareduçãodaener-gianegativaparaoreforçodaenergialíquidadarelaçãosimbiótica,estasduaspartesformamomodelosimbiótico,simétricoemútuo,econcreti-zafinalmenteatendênciageraleadirecçãogeraldoarranquecomum,daadaptaçãocomumedodesenvolvimentocomum.2.Forçadeimpulsocultural.GuangdongeMacaucontêmapro-fundatradiçãohistóricaeculturaldeLingnanecontamcomofortesensodeidentificaçãocultural;nocontactoturístico,económicoecom-ercial,cadavezmaisfrequente,enacooperaçãoprolongadanasáreasdaeducação,ciênciaetecnologia,ointercâmbioamistosoentreapopulaçãodasduasregiõestemvindoaserpromovido,formandoprogressivamenteolaçoconfianteepermitindoaambasaspartespoderemchegaraacor-dosobreoproblemadesegurançaalimentar.Comodesenvolvimentodaeconomiadasduasregiõeseaelevaçãocomumdoníveldavidadapopulaçãodasduasregiões,asuaprocuracomumsobreasegurançaali-mentartem-setornadocadavezmaisforte;aconfiançaeacoordenaçãoelevadaformadacombasenestapoderosaforçadejuntaculturalfazemcomqueosistemasimbióticotenhaproduzidoa“viscosidade”,eaacçãoconjuntaconscientecomoobjectivodefinitivo,realizadaporambasas

814partescombasenacooperaçãobilateral,temvindoaproduziraenergiasimbiótica.3.Forçadeimpulsosocial.Onovoenquadramentodacooperaçãoparaasuperintendênciadasegurançaalimentardeveserumsistemasim-bióticoaberto,afastando-sedofuncionamentodacooperaçãounitáriagovernamentaldecimaparabaixo,reduzindoocontrolocoercivopredo-minadopelogoverno,recuperandoovigordasociedadecivil,novamentereunindodemodoglobalecoordenadorosrecursosecapacidadesdetodasasunidadessimbióticasdaregiãoeincluindo-osnasociedadecivilparaquesejaformadoummodeloorganizadoreumaplataformainte-ractiva,demodoaqueambasaspartesrealizemodiálogoeacooperaçãonosistemasimbióicodeigualdade;asorganizaçõessociaiseoscidadãospossamparticiparnagestãosocialeexprimirasuapreferênciaeapoio,easentidadesdeimprensapossamunir-secomosconsumidoresparapro-tegerosdireitosàsupervisãodomercadoalimentar,revelando,porumlado,oportunamenteasacçõesilegaisecriminaisdeproduçãoouvendadealimentosfalsos,venenososedanosospararestringirasacçõesrepug-nantesdeempresasalimentareseforneceraogovernopistasdoperigoescondidoreferenteàsegurançaalimentar;poroutro,divulgandoepopu-larizadno,leiseregulamentosrelacionadoscomasegurançaalimentareconhecimentossobreasegurançaalimentarparaconduzirosconsumido-resaresistiremresolutamenteaosalimentosfalsos,venenososedanososeelevaraconsciênciadosconsumidoressobreaautodefesaeacapacidadededistinçãoalimentar.Assim,sobasupervisãodaopiniãopúblicaedosconsumidores,aacçãodaempresaalimentarpodeserreguladae,entre-tanto,podesertrazidaapressãoaotrabalhodesuperintendênciadasegu-rançaalimentar,podeserpromovidaainovaçãodoregimedecooperaçãodogovernoparaasuperintendênciadasegurançaalimentarepodeserreforçadaasua“resposta”(ChenYu,2009)(2)MecanismodeforçamotrizexternaForçadeimpulsogovernamental.Nacooperaçãoentreasduasre-giões,realizadanoaspectodasuperintendênciadasegurançaalimentar,ogovernomostraapoderosaforçadeimpulso.Acaracterísticamaiordasegurançaalimentarresideempossuiranaturezapública;ogovernoregionaléorepresentantemaisautoritárioquemanifestaestanaturezaeaentidadevisíveldocumprimentodestedever,razãoporquenosis-

815temasimbióticodesegurançaalimentar,aforçadeimpulsodogovernotambéméindispensávelfornecendo,porumladoagarantiadaelabora-çãodapolíticaparaqueacooperaçãonasuperintendênciadasegurançaalimentarsedesenvolvanoenquadramentojádefinidoe,entretanto,assumindoaresponsabilidadepelaprevisãodasegurançaalimentarepelaplanificaçãoglobalefornecendo,poroutrorecursosnecessáriosparaoestímulodagarantiadasegurançaalimentar.Nosistemasimbiótico,ogovernodeveseguiroconceitosimbióticofundamental—ousargeriresabergerir,paraformaromecanismodeintegração,global,complexoelongamenteeficaz,sobreacooperaçãorelativaaosproblemasregionais,combasenoreconhecimentodaexistênciadediferençasemesmoconfli-tosnosinteresseseprocuras,objectivosecaracterísticasorganizacionaisdasunidadessimbióticas，eemtornodadefiniçãodoobjectivoetarefadasegurançaalimentarregional,afimdeevitaravistacurtaemrelaçãoàcooperaçãointer-governamentalouapermanênciaúnicanoníveldare-acçãosuperficialeregularizaracooperaçãoentregovernosregionais,atra-vésdalegislaçãoedaelaboraçãodapolíticadeintegraçãoregionalecomaprevisãoperseverante.Assim,poderáserevitadooexercício,àvontade,dopoderouasabotagemdoprocessodecooperaçãoegestãodevidoàmudançadavontadedealgunsdirigentes.2.Forçadecompetênciaexterior.Osistemasimbióticodacoopera-çãoparaasuperintendênciadasegurançaalimentarpossuiemsimesmoatendênciadiversificadadeaberturaeunidadesimbiótica,fazendocomqueacompetênciaexteriorsetornenumfenómenouniversal.Aleidoefeitodecatfishdiz-nosqueumsectordeactividadesemaforçacompeti-tivanãotemavitalidadeeosectoralimentartambémnãoéexcepção.Porisso,emrelaçãoàsuperintendênciadasegurançaalimentarnãosepoderealçarobstinadamenteacooperaçãofechadaeaeliminaçãodanaturezadecompetênciaexteriordeumsectordeactividade;aconsciênciasimbi-óticaexige-nosqueencaremosainseparabilidadeentreacompetênciaeacooperação.Porisso,entreasduasregiõesdeGuangdongedeMacauénecessáriocriaracompetênciabenigna,aleisectorialdeque“queméomelhoréganhador”eénecessárioformaraboaconfiançaempresarial,arelaçãodeestreitacooperação,aautonomiasectorial,reduziroespaçodeexistênciadosalimentosdemáqualidadeeconstruiroenquadramentodecooperaçãofavorávelparaasuperintendènciadasegurançaalimentar,seguindoaleidecompetênciademercadobenignacaracterizadapelo“omelhorévencedoreopiorévencido”.

816IV.ConclusãoObservandoasexperiênciasexitosasdacooperaçãoregionaldentroeforadopaís,podemossaberqueagestãoeficazdequalquerproblemapúblicoregionalprecisadomodelodedesenvolvimentosustentáveles-pecífico,adequadoàregiãoebaseadonoenquadramentorazoável,oqueproduzaforça-motrizdupladuradoura,internaeexterna,dosistemaregional,garantindoacapacidadeevitalidadedomecanismodegestão.GuangdongeMacausãojácertamenteumsistemasimbióticoabertoemutuamentedependente;asuperintendênciadasegurançaalimentarnãopodeserseperadaeimpedidaartificialmenteeapromoçãodacooperaçãolongitudinaletransversaléjáatendêncianecessáriaeadirecçãoemquesedevepersistir.Entretanto,asuperintendênciadasegurançaalimentarenfrentaininterrruptamentenovassituaçõesenovosproblemas,oqueexigequeamaneiraeomecanismodecooperaçãoentreGuangdongeMacaunoaspectodasegurançaalimentarsejamcorrespondentementeregulados,optimizadoseaperfeiçoadoscomodesenvolvimentogradualdaeconomiaeculturaeosurgimentodeproblemaspúblicosnasduasregiões.Actualmente,énecessáriobasear-senoenquadramentodoCEPAparacontinuarapromovereaaperfeiçoaroregimedereuniãoconjuntasobreacooperaçãoentreGuangdongeMacau,oregimedeinformaçãosobreotrabalhodesegurançaalimentar,oregimedeintercâmbiosobreareuniãoeoregimedetrocadevisitas;entretanto,éaindanecessárioteravisãomaisamplaparareforçarafunçãodaforça-motrizinternadagrandeempresa,culturaesociedade,consolidaracombinaçãoentreapromoçãodogovernoeacompetênciaexterna,demodoaqueacooperaçãoentreGuangdongeMacaunasuperintendênciadasegurançaalimentarseeleveaumnívelmaisalto.

817Administraçãon.º89,vol.XXIII,2010-3.º,817-827Sugestõesparapromoveracapacidadedego-vernançapública—ResumodaConferênciaAcadémicasobre“PromoveraCapacidadedeGovernançaPública2010”LamSoiKuong*AConferênciaAcadémicasobre“PromoveraCapacidadedeGo-vernança2010”foirealizadaem2deJulhode2010,organizadaconjun-tamentepeloCentrodeInvestigaçãoemCiênciasSociaissobreaChinaContemporâneadaUniversidadedeMacau,DirecçãodosServiçosdeAdministraçãoeFunçãoPúblicadaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacaueAssociaçãodeEstudosInter-regionaldaAdministraçãoPúblicadeMacau.Nesteseminárioparticiparammaisde50académicosdaChi-naContinental,HongKong,MacaueTaiwanecentenasdefuncionáriospúblicoslocais.Afimdeaumentaragovernançapúblicaeoferecercon-selhosesugestões,pesquisadoreseprofissionaisdaadministraçãopúblicarealizaramprofundointercâmbionestareunião.Aconferênciatemconse-guidograndesresultados.Acerimóniadeaberturafoirealizadanamanhãde2deJulhonaBi-bliotecaInternacionaldaUniversidadedeMacau.FoipresididapelaSe-cretáriaparaaAdministraçãoeJustiçaDra.FlorindaChan.Participaramepresenciaramnascadeirasprincipaisdestacerimóniaindividualidadescomo:Dr.ZhaoWei,reitordaUniversidadedeMacau;Dr.JoséChu,directordaDirecçãodosServiçodaAdministraçãoeFunçãoPúblicadeMacaueLokWaiKin,vice-presidentedaAssociaçãodeEstudoInter-RegionaldaAdministraçãoPúblicadeMacau.ADra.FlorindaChanafirmounoseudiscursoqueosgovernoslo-caistiveramumacooperaçãomaisestreitaeapresentounovasexigênciasnocontexto,desenvolvimentoepráticasdegovernançapúblicacomodesenvolvimentodaglobalização.Comoogovernodeveatenderasexi-gênciasdostempos,comomelhoraracapacidadeeaqualidadedosservi-çospúblicostornou-seumtemacomumdepreocupaçãoeumobjectivo*DoutoradoemUniversidadedeSunYat-Sen.

818paraseralcançadopelosgovernos.Macaunãopodepararrumoaumacidadeinternacional,devereforçarocontacto,acomunicaçãoeacoope-raçãocomoutrospaíseseregiõesfazendovalerosseustrunfos,aprenderamelhorarosmodelosdegestãoeasexperiênciasdosoutros,afimdemanteropodercompetitivoecriarasituaçãode“win-win”(situaçãoemqueambaspartesganham)nacooperação.Nosúltimosanos,oambienteeconómicoesocialfoimudandocontinuamentecomorápidodesenvolvimentodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau.Asaspiraçõesdosmoradoreseosproblemassociaistornaram-secadavezmaiscomplexosediversificados.Ogovernotam-bémreconheceuquesedevemdefenderasideiasdapolítica“orientadaparaoscidadãos”,ouviraopiniãopúblicaactivamentecomopensamen-toinovadoreumaatituderesponsável,promoveratomadadedecisõespelométodocientífico,promoveracriaçãodo“governodosol”(governotransparente)orientadoparaoserviçoebaseadonaresponsabilidade,afimdemanterodesenvolvimentocontínuoesaudáveldeMacaueparaavivênciafelizdaspessoas.ASecretáriasalientouqueoGovernodaRAEMvaicontinuaraaprofundarasmedidasdereformaadministrativacombasenasexperiênciasdetrabalhoexistentes,incluindoaoptimiza-çãodomecanismodeconsultapública,promovendoogovernoíntegroetransparente,fortalecendoosmecanismosderesponsabilizaçãoparaosfuncionários,afimdegarantirainovaçãodegovernançanogoverno,es-tabelecerumaequipadegovernantesíntegroseeficazes,paramelhoraravidadaspessoas,melhoraraintegralqualidadeglobaldevidadaspessoas,demodoqueodesenvolvimentosustentável,estabilidadeeprosperidadedaRAEMsejammantidas.ZhaoWeitambémpropôsnoseudiscursoque,naúltimadécada,aRegiãoAdministrativaEspecialdeMacautemconseguidoexcelentesresultadosdedesenvolvimentoeconómico,mastambémemergiramno-vosconflitossociais,aexigênciaparaomecanismodeanti-corrupçãoeasaspiraçõesparaomecanismodedecisãopolíticatêmsidocadavezmaisapresentadas.Oprincipalfocododesenvolvimentofuturoéoestabele-cimentodo“governodosol”(governotransparente),melhorandoospa-drõesdetomadadedecisõespúblicasereforçandoacooperaçãoregional.Paraatingirestesobjectivos,ogovernoprecisademelhorarasuacapaci-dadecomoaprincipalmedida.Noseudiscurso,oprofessorHaoYufan,daFaculdadedeCiênciasSociaiseHumanasdaUniversidadedeMacau,falousobreasquestõesdecombateàcorrupçãoeàconstruçãoinstitucio-nal.Eleapontouqueoestudodacorrupçãotemtidomaiorênfasegra-

819dualmentedesdeosanos50doséculopassadonoscírculosacadémicosinternacionais,masnosúltimosanos,oestudoenfrentoudificuldades.Oentendimentodacorrupçãofoi-seconfinandonumaúnicalinhaemedidasdeanti-corrupçãoforamcadavezmaisgeneralizadas.Desdeareformaeabertura,maiseventosdecorrupçãograveocorreramnaChi-na,acorrupçãotinhaganhopesoeexpandiu-separacobrirfenómenoseformasmaisdiversosecomplexos.AchavepararesolveroproblemadacorrupçãonaChinaémelhoraracapacidadedegovernançapúblicadogoverno,estabelecerummecanismodegovernaçãosocialeficazelógicodeacordocomaeconomiademercadoeequipadocomafunçãodeanti-corrupçãodademocracianoregimeactual,oquerestringeeregulaaparticipaçãodaspessoasnasactividadespolíticaseeconómicasapartirdasfontesoriginais.Eleanalisouascaracterísticaschinesasdecorrupção,incluindoMacau,epropôsnovasideiasdecombateàcorrupçãoapartirdaperspectivadeconstruçãoinstitucional.ProfessorGongTing,doDepartamentodeAdministraçãoPúblicaeSocial,da“CityUniversity”deHongKong,faloudadimensãotridimen-sionalparaaconstruçãodo“governodosol”.Primeiroquetudo,um“go-vernodosol”émaisqueum“governoaberto”(transparente),edevesertomadocomoummeioenãoumafinalidade.Temumsignificadomaisrico,istoé,exigemaisdoquetornarapenasosprocessosedocumentosacessíveisaopúblico.Oprocessode“tomadadesol”(outransparência)étridimensional,envolvendoreformasnaestruturaenoprocessodegover-no,bemcomorelaçõesdasociedade-governo.Aprimeiradimensãorefe-re-seàtransparência,porqueogovernoéeleitopelopovoerepresentantesdopovo,enquantoosassuntosdoGovernosãoassuntosdaspessoasedeinfluênciadiariamentenavidadaspessoas,demodoqueaspessoasnãosótêmodireitodesaber,mastambémprecisamdesaber.Asegundadi-mensãoéaprestaçãodecontas,emqueosfuncionáriospúblicospodemprestarcontaseserresponsáveisperantesipróprios,ouseja,problemasreconhecidospelo“sol”(transparência),algumaspessoasdevemprestarcontrasporsuascondutasirregulares,enquantoa“transparência”deveterumcomportamentoauto-conscienteedeveservistacomoocaminhoeomododefazerascoisas.Aterceiradimensãoéacapacitaçãosocial,istoé,aspessoasdevemterodireitodesabereodireitodeparticipareme-lhorarogovernonatomadadedecisõesatravésdaparticipaçãopúblicainformada,eopúblicodeveserautorizadoaacompanharoprocessoeocomportamentodetomadadedecisõesdogoverno.Coglianesedistin-guiudoistiposde“transparência”:emprimeirolugaréatransparência

820aquário,paratornarodesempenhoeascondutasdosfuncionáriosdogo-vernomaisaberto;emsegundolugar,transparênciafundamentada,paraexigirqueosfuncionáriodogovernodêemumaexplicaçãoclaraparaassuasacçõesecomportamentos.OProfessorGongTingsugeriuque“ogovernodosol”deveincluirestesdoistiposdetransparência,elimitaratransparênciaaquáriocombaseemrazõesdesegurançaoudeprivaci-dade,enquantoatransparênciafundamentadadeveseroperadaafimdeacompanharasdecisõesdoGoverno.OProfessorGongTingsalientouqueaideiade“governodesol”foipropostaporqueasideiasprincipaisdademocraciasocialeoEstadodeDireitoganhoureconhecimento,agerminaçãodeorganizaçõesnão-governamentaisnomundoactualenasregiõestornamaspessoasmaispreocupadascomodesempenhodosgo-vernos.Entretanto,comoavançodatecnologiadeinformação,ajudaramafazer“ogovernodosol”,tecnicamentepossível,paraqueopúblicoexijamaisparaaeficiênciadagestãopública.Maisespecificamente,osescoposde“sol”(transparência),incluemoscontratospúblicos,anomeaçãodosprincipaiscargosdogoverno,finançaspúblicas,declaraçãodeinteressespatrimoniais,eauditoriapública,eoacessoà“luzdosol”incluitambémoacessoareuniõeseregistos,verificandotelefonemas,informaçõesdaInternetepetições.OProfessorGongTingpropôsqueosdoiselementosimportantesdaspráticasdoactual“governodosol”incluemadivulga-çãodeinformaçõesdogovernoeapublicidadedapropriedadeparaosfuncionáriospúblicos.Paraadivulgaçãodeinformaçõesdogoverno,até2006,aleiouregulamentosobreadivulgaçãodeinformaçõesfoiformuladoemmaisde70paíseseregiões,emqueoprimeirofoi«TheFreedomofInformationAct»(Leideliberdadedeinformação)feitanosEstadosUnidosem1966etornou-seumatendênciaglobal.OpresidenteObama,depoisdatomadadeposse,umavezsalientou:“«TheFreedomofInformationAct»(Leideliberdadedeinformação)”deveterumaideiaclaracomopremissa:Sehouverdúvidas,devemsertornadospúblicos.ElequeriafazercomqueosEstadosUnidosencaminhemparaumanovaeradegovernoaberto”.Oprocurador-geraldosEstadosUnidosanunciouoseguinte:emprimeirolugar,asagênciasgovernamentaisnãopodemrecusardivulgarasinformaçõesapenasparaprovarqueainformaçãopertenceàexcepçãodo“«TheFreedomofInformationAct»(Leideliberdadedeinformação)”;segundoéque,sedeterminadasinformaçõesnãopodemsertotalmentedivulgadas,asagênciasgovernamentaispodemseleccionarpartedeles

821paraabrir;terceiro,paraimplementaro“FreedomofInformationAct”(Leideliberdadedeinformação)sãodaresponsabilidadedecadaagênciaedosfuncionários,asagênciasgovernamentaisdevemestabelecerummecanismoeficazparagarantiradivulgaçãodeinformações;quarta,asagênciasgovernamentaisdevemdivulgarasinformaçõesdumaformaac-tivaeemtempooportuno,incluindoousodetecnologiamodernaparapermitirqueoscidadãoscompreendamotrabalhodogoverno,divulgan-doumgrandenúmerodeinformaçõesacessíveisnaInternetdumaformasistemáticaeemtempoútil.Quantoàpublicidadedapropriedadeparaosfuncionários,algunsdepartamentosministeriaisdogovernocentralchinêsealgunsgovernoslocaistambémrealizaramumtrabalho-pilotonestaáreaeconseguiramalgunsresultados.Emmuitospaíseseregiões,asbarreirasparaaimplementaçãodo“governodosol”sãoprincipalmenteasseguintesaspectos:faltadevontadepolítica,regrasemuitosprogramas,faltaderecursosparaapublicaçãodeinformaçõeseindiferençadopú-blico.Combasenasbarreirassupramencionadas,oprofessorGongTingtambémpropôsquatroelementosparaconstruirum“governodesol”eficaz:omodelolegalcomoefeitodalegislação;processoemecanismosdeparticipaçãopública;instrumentosdecontrolo,incluindoinquéritoseestudosregulares;sançõesformaisparaonão-cumprimentodoprograma.ODr.ZhangFu,daSecretariadoGovernoProvincialdeHunan,tomouaprovínciadeHunancomoexemplo,apósaimplementaçãodo“Regu-lamentosobreaLiberdadedeInformaçãodoGoverno”naprovínciadeHunan,explorouasrealizações,problemasecontramedidasnadivul-gaçãodeinformações.Eledestacouqueadivulgaçãodeinformaçõesdogovernochinêstemtomadoumpassofirmeeestável,comapromoçãopoderosadasociedadeedainteracçãopositivadosdepartamentosgover-namentaisdesdeaimplementaçãodo“RegulamentosobreaLiberdadedeInformaçãodoGoverno”em1deMaiode2008.ConsiderandoqueaprovínciadeHunanpromoveuadivulgaçãodeinformaçõesecriouumgovernotransparentecomopontodepartida,melhorouoambientededesenvolvimentoeconómico,cujasiniciativastiveramgrandesrespostasdetodaaChinaeobtevebonsresultados.Istosereflectenosseguintesaspectos:(1)Aconstruçãodeinstitutosdetrabalhoparaadivulgaçãodeinformaçõesdogovernofoireforçada.Asregrasrelativasàdivulgaçãodeinformaçãodogovernotêmsidomelhoradasgradualmente:Em27deOutubrode2009,os“métodosdaimplementaçãodo«TheFreedomofInformationActinThePeople’sRepublicofChina»(LeideliberdadedeinformaçãodaRepúblicaPopulardaChina)daprovínciadeHunan,fo-

822rampromulgadas.Em22deJunhode2009,as“medidasdegestãoparaosdocumentosnormativosdaprovínciadeHunan”forampromulgadas.AinformaçãodoGovernofoidivulgadadeformaactivaeintensa:foramconstruídosmuitossitesdogoverno,aplataformadedivulgaçãodeinformaçõesdogovernofoipromovidaeconstruídaactivamente,eumexaustivo“clean-up”dosarquivosnormativosfoirealizado,oBoletimOficialacimadoníveldoconcelhofoiimplementadoparaestabelecerosistemadecomunicadosdeimprensaactivamente:Houvemaisde390conferênciasdeimprensarealizadasnaprovínciadeHunan,em2009.Apublicidadedasprincipaisdecisõesadministrativasereuniõesadminis-trativasfoiexploradapositivamente:houveumtotalde227audiênciasdedecisõesrealizadasnaprovínciadeHunan,em2009(4).Opedidodeinformaçõesdogovernofoidivulgadodeacordocomasleis:osistemadepedidodeinformaçõesdogovernofoiconstruídodeformagradualeasorientaçõesparaadivulgaçãodasinformaçõesdogovernoforamdivul-gadosemtempoútil;opedidodedivulgaçãodeinformaçõesdogovernofoioperadopelogoverno(5).OSistemadecontroloesegurançaparaadivulgaçãodeinformaçõesdogovernofoimelhoradogradualmente:osinstitutosdetrabalho,osagentesresponsáveisepessoasdecontactoparaadivulgaçãodeinformaçõesdogovernoficaramclaramenteidentificadasnosgovernoslocaisdasprovínciasdeHunan,osnúmerosdetelefonesdecontactos(aslinhastelefónicas)paraestetrabalhoforamtambémdivul-gados.Aliderançaeasresponsabilidadesparaestetrabalhoforamreforça-daseclavificadas.Assecretariasgovernamentaisdetodososníveis,osis-temajurídico,oacompanhamento,aauditoria,osdocumentoseoutrosserviçostrabalharamjuntosnadivulgaçãodeinformaçõesdogovernonaprovínciadeHunan.(2)Emboraosresultadosfossemossupramencionados,aomesmotem-po,continuaahaverumadisparidadeconsiderávelentreasnecessidadesdogovernocentraleasexpectativasdopúbliconadivulgaçãodeinfor-maçõesdogoverno.Actualmente,existemtambémalgunsproblemasnaáreadadivulgaçãodeinformaçõesdogovernocomo:algunsfuncionáriosexecutivosdoGovernonãotinhamreconhecidoaimportânciadestetra-balho;houveprogressosdesiguaisnosgovernosedepartamentoslocais;aintensidadenadivulgaçãodeinformaçõesdogovernodeveriaseraindamaior;ashabilidadeseospadrõesparaadivulgaçãodeinformaçõesdogovernodeacordocomopedidodevemsermelhorados,etc.Assim,oDr.ZhangFupropôsasseguintesmedidasnecessáriasparamelhoria:(1)

823reforçarapublicidade,aprendizagemeformaçãocontínuadoActo;(2)fazermaisesforçosparareforçaremelhorarodirectóriodadivulgaçãodeinformaçõesgovernamentais;(3)promoveroestabelecimentoemelhoraromecanismodedivulgaçãodeinformaçõespositivasdogovernoesuaaplicação,devendoogoverno,emprimeirolugar,disporactivamenteasinformaçõescomoocanalprincipaldestetrabalho;segundo,aaplicaçãodainformaçãodogovernodeveseroperadadeacordocomaleidefor-maactivaecuidadosa;(4)promoveracriaçãoemelhoraromecanismodecoordenaçãoparaadivulgaçãodeinformaçõesdogoverno;quandoainformaçãofalsaouincompletaseencontraraafectaraestabilidadesocial,aperturbaçãoeagestãodaordemsocial,devemseresclarecidasparaorientaraspessoasaresponderemcorrectamente;assim,ogovernopodereduzirosriscos,manteraestabilidadeepromoveraharmonia;(5)promoveracriaçãoeamelhoriadasegurançaeosistemaderevisãodasinformaçõesdogoverno,devendoainformaçãodogovernoserrazoavel-mentedivididaemdiferentestipos,deacordocomoprincípiode“quemabre,quemrevê”;assim,oprocessoderevisãorotineiradainformaçãodogovernodeveserdefinidocientificamente,especialmenteparaquestõesdesconhecidas,temassensíveisecircunstânciasespeciaisearesponsabili-dadepelarevisãonadivulgaçãodeinformaçõesconfidenciaisdogovernodeveseresclarecidanosdiferentesdepartamentosdogoverno;(6)promo-verodesenvolvimentoequilibradonadivulgaçãoactivadeinformaçõesdogoverno,propondo-semedidasespecíficasparareforçaraorientaçãoepromoverodesenvolvimentoequilibradodotrabalhodedivulgaçãodeinformaçõesdogovernocomoumtodo,deacordocomosproblemasexistentesnestaáreadasdiversasregiõeseindústrias.OProfessorAssocia-dodaUniversidadeNacionaldeChiNandeTaiwan,LeongKamMan,explorouprincipalmenteapolíticadecombateàcorrupçãoemMacau.Ascaracterísticasbásicasdadenominadacorrupçãoincluemase-paraçãocomaprocuradointeressepúblico;enganodasorganizaçõesgovernamentaisoudacomunidadeemgeral;colocardeliberadamenteosseusinteressesparticularesacimadointeressepúblico;asobrigaçõeseinteressesmútuoseseualcancenãoselimitamapenasadinheiro,masàatentativaderacionalizarcertosregulamentos,paraencobrimento;funçõesduplascontraditórias,etc.Deacordocomocientistapolítico,professorLeslieHolmes,daUniversidadedeMelbourne,queexplorouacorrupçãonaBulgária,Hungria,PolóniaeRússia,elesugeriuqueexistemtrêsprin-cipaisrazõesparaacorrupção,asaber:psicológica,cultural,bemcomo

824osfactoresrelacionadosemosistema.Assim,Leongaplicouasuainves-tigaçãonasociedadedeMacau.EledescobriuqueofactorpsicológicodacorrupçãoemMacauéa“ganância”.Asideiasdetodaasociedadetêmsidodistorcidas,ocorrendoofenómeno“deescarnecerapobreza,emvezdaprostituição”,devidoaoaumentodasdisparidadesdesdeaaberturadaslicençasdosjogosdefortunaeazaremMacauapartirde2001.Ase-gundaéa“identificaçãodoproblema”.Ouseja,apessoacorruptapensaquehàalgoerradocomasuaidentidade,osseussentimentosdepriva-çãoforamintensificados,porquesenteaseparaçãocomesteregimeouasociedade,doqualderivaalgumtipodealienação.Alémdisso,ascausasdacorrupçãoresidemnaprocurademaisrespeitoedeestatutoelevado,bemcomoaspressõesdegrupossemelhantesousupervisores.Dopontodevistadofactorcultural,Macaufoiinfluenciadopelaculturachinesado“padrãodediferença”,oquelevouàcorrupçãodosfuncionáriospúblicosemseubenefícioounodasuafamíliaeclã.Emsegundolugar,apósaunificaçãocomaChinacontinentalaspessoasdeMacaunãodefiniramclaramenteapropriedadedosindivíduosecomunidade;daíqueatesou-rariadasregiõesedaspartesfossevistoindividualmente,oqueresultounofenómenodacorrupção.Finalmente,ocatolicismotevegrandeim-pactosobreMacaunodomínioPortuguês.Alémdissoocatolicismoestámuitopresentenasrelaçõeshumanas;daíqueaspessoasconsiderammaisimportanteohomem(humanismo)doqueoEstadodeDireito,oquecontribuiuparaacorrupção.Dopontodevistadosfactoresrelacionadoscomosistema,adependênciacontinuaaserumfactorsignificativoemMacau.Noperíododetransiçãodareformachinesaeabertura,asforçasnovaseantigascompetiamentresi,demodoquemuitascoisasbasearam-seem“humano”e“face”,afimdefacilitarocanaldecomunicação,queestabeleceramumabasedecorrupçãoesuborno.FoitambémomesmocasodeMacau.NoperíododetransiçãodogovernoPortuguêsparaogo-vernochinês,asforçasnovaseantigas,especialmenteoconsórcio,com-petiramunscomosoutrosenãofizeramnenhumcompromisso.Osdiferentesgruposdeinteressesesperavamparaprotegerosseusinteressesantigos,oumesmoaumentarassuasvantagensnoprocessodetomadadedecisãonofuturo.Nestecaso,haviamaisoportunidadesdecorrupçãoesubornoparaocorrernoprocessodetomadadedecisão.Alémdisso,atransparênciadoprocessodedecisãonãoerasuficiente;daíalacunanatomadadedecisõesresultarnacorrupção.Noentanto,Leongenfatizouqueapolíticadecombateàcorrupçãoeotrabalhodedicado

825pelogovernodeMacaufoidignadeserapreciadaapósatransiçãoem1999.ApolíticadoChefedoExecutivonosúltimosanostambémmen-cionouleisdecombateàcorrupçãoede“governodosol”,quepodemservistascomoimportântesatributosdogovernodeMacau.AdetecçãodocasoAoManLongfoitambémumaimportanteconquistadaPolíticadecombateàcorrupçãoeimpressionoumuitaspessoas.ConsiderandoqueMacauprocuroutambémformularereverumasériedemedidasanti-corrupçãoeactosdo“governodosol”,elepodeservistocomooGovernodeMacautertidoumpapelumaspectopositivonestetipodesituações.Noentanto,aspolíticasanti-corrupçãodeMacaunãodevesersónoaspectodaformulaçãoemodificação,mastambémdevemprestaratençãoàsraízesdoproblemaparaacuradacorrupçãoesuborno.As-sim,oprofessor-adjuntoLeongKamManpropôsalgumasdirectrizesparaapolíticaanti-corrupção,combasenaanáliseanterior,incluindoosseguintesdezpontos:(1)OgovernodeMacaudevemteremcontaaten-dênciadocrescentefossoentrericosepobres,particularmente,anotarosrendimentosemtermosefuitativos,enquantomantémodesenvolvimen-toeconómico;seestefossocontinuaraaumentar,entãoaganânciadaspessoasdeMacauaumentarásobasituaçãode“escarnecerapobreza,emvezdaprostituição”.(2)Ogovernodeveaumentarasoportunidadesdeempregoforadoscasinos,taiscomoapromoçãododesenvolvimentodosectordosserviços,afimdedotá-locomtrabalhosnãodecasinoeajustarosseussaláriosparamanterosrecursoshumanosnessesector;entretan-to,deveserformadaemMacauumaclassemédiarealparacontrolareconfrontarogovernooGoverno;daíambospoderemserasforçasreaisestáveisparaamanutençãodapolíticaedaeconomiadeMacau.Casocontrário,tornando-seofossoentrericosepobrescadavezmaisagudo,oscrimesouarevoluçãodospobrespodemocorrereaestabilidadedeMacaupodesermuitograve.(3)Os“jogadorespatológicos”devemsertratadosdeformapositivaeogovernodevereduziressenúmeroeelimi-narosimpactossociaisqueactualmenteexistentem.(4)Ogovernode-veriaaumentarosentidodeidentidadedosresidentesdeMacau,nome-adamenteosdenacionalidadePortuguêsorigináriaeosnovosimigrantesoriundosdaChinaContinental,tentarfazê-lossentirquefazempartedeMacau,aoinvésda“relíquiahistórica”deixadapelosPortugueses,apes-soaquesimplesmentefezdinheiromasquenãoprestouatençãoaMa-cau,oquetambémiráreduzirofenómenode“fazermuitoefugir”queaconteceunocasodessesnovosimigranteseseusfilhos.(5)Osistemadeserviçocivildeveserajustadoaoprincípioracionalda“posição,poder,

826responsabilidadeesalário”.Ouseja,umbomsistemadeserviçocivilrefere-seaumaproporçãorazoávelentreposição,poder,responsabilidadeesalário.(6)AhierarquiadaspessoasedoEstadodedireitofoimuitasvezesdiscutida,masaformulaçãodaleideveinferir-lhesumrazoávelequilíbrio.Deummodogeral,aleideveserformuladabrandamenteeaplicadarigorosamente,porquesealeiforformuladadeformademasia-dorigorosa,osfuncionáriospensarãoquealeié“nãorazoável”,oquele-varáàmentalidadede“ignorância”,ouresultarno“fortecomportamentodaaplicaçãodalei”eassimosoficiaisdaleiterãoumagrandeautoridadediscricionária;nestecaso,acorrupçãoeosubornosurgirãonumfluxoin-finito.(7)Aculturachinesaeaculturacatólicasãoambasboasculturas,masporqueenfatizamdemaisoserhumano,éfáciloriginaracorrupção.Portanto,naperspectivadainovaçãocultural,ogovernodeveatribuirumnovoconceitoàculturachinesaeàCatólica,demodoqueaculturapolí-ticalocalpossasertransformadanumaculturacívicaembenefíciodopaísedasociedade.(8)Existemfenómenosdecorrupçãocausadospeladivi-sãodanação,dopartidoedospatrimóniosparticularesemperíododetransformaçãoinstitucionalepolíticadaChinaContinentaledeMacau.Adivisãodanação,dopartidoedospatrimóniosparticularesdeveserdefinidadeformarigorosa,afimdecombateracorrupção.(9)Atrans-parênciadoprocessodedecisãoéumsentimentoimportantedaspessoas,porquequantomaistransparenteéatomadadedecisão,maisosfuncio-náriospodemestardispostosaaceitarasupervisãodaopiniãopública,legislativaedaautoridadejudicialetermenospoderdiscricionário,assimsereduzindoapossibilidadedecorrupção.(10)AeducaçãoparaumEs-tadodeDireitoindicaumpaísdesenvolvidoetransformadaapartirdodesenvolvimento.Portanto,éinevitávelqueaeducaçãocívicaeEstadodeDireitosejamreforçadosemMacau,fortalecendoaanti-corrupção.Alémdosoradores,maisde50peritoseacadémicosdasduasmargensedequatroregiõespublicaram40trabalhosnestareunião.Foramdiscu-tidosseparadamentequatrotópicos,incluindoaspolíticaspúblicasemMacau,o“governodosol”,ateoriadaadministraçãopública,aspráticasegovernançapública.Osacadémicosexpressaramassuasopiniões,trocadeexperiênciasepartilharamosresultadosdainvestigaçãonestareunião,numambientedeelevadaatmosfera.Aconferênciaresumiuosresultadosdainvestigaçãodosperitoseacadémicosprovenientesdasquatroregiões,incluindoacooperaçãoGuangdong-Macau,eaavaliaçãodacapacidadedogoverno.Essasexperiênciasvaliosaserealizaçõescontribuirãoparaau-mentarascapacidadesdetomadadedecisão,implementaçãoegestãodo

827GovernodaRAEM.Osucessodestaconferênciatambémofereceuumaboaplataformaparaapesquisaacadémicaeointercâmbiodasquatroregiões,promoveuoestudodaadministraçãopúblicapelosacadémicos,contribuiuparamelhoraracapacidadedeformulaçãodepolíticasetor-narviávelodesenvolvimentosustentáveldeMacau,tendosidopropostasideiaspositivasparaodesenvolvimentodeMacaunospróximosdezanos.

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