379ADMINISTRAÇÃORevistadaAdministraçãoPúblicadeMacauMACAU,2010

380AdministrAÇÃOrevistadaAdministraçãoPúblicademacauQuatronúmerosporanoDirector:JoséChuDirectorExecutivo:WuZhiliangSecretariadodaRedacção:LamSoiKuong(Paulo)ConselhodeRedacção:EliasFarinhaSoaresJoanaNoronhaManuelaTeresaSousaAguiarSouChioFaiLouShenghuaPropriedade:GovernodaRAEMEdição:DirecçãodosServiçosdeAdministraçãoeFunçãoPúblicaDirecção,redacçãoeadministração:EdifícioAdministraçãoPública,26.ºandarRuadoCampo,n.º162,Apartado463,MacauChinaTelef.28323623Fax(853)89871809E-mail:paulolam@safp.gov.moDistribuiçãoeassinaturas:telef.89871015;89871808Composiçãoeimpressão:ImprensaOficialdaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau1600exemplaresISSN0872-9174OsleitorespodemacederàsversõeschinesaeportuguesadaRevista“Ad-ministração”noseguinteendereçoelectrónico:http://www.safp.gov.mo;selec-cioneacaixa“Informação”eescolhaarúbrica“RevistadeAdministraçãoPúblicadeMacau”.

381Número88(2.ºde2010)•VolumeXXIII•Marçode2010SUMÁRIO383AConstituiçãoeaLeiBásicasãobaseconstitucionaldaRe-giãoAdministrativaEspecialLokWaiKin397EmproldosdireitosfundamentaisemMacau—aProvedoriadeJustiçadoCCACeasdemaisinstituiçõesquepromovemosdireitoshumanosCristinaFerreira435EstudocomparativosobreagestãodosvendilhõesemMacau,SingapuraeHongKongLuiKwokMan455ExperiênciasdeemergênciaerecomendaçõessobresegurançaalimentaremMacauTongKaIoeSioHaoLeng471AlgumasPropostassobreaOptimizaçãodoSistemadeAdmi-nistraçãodosProdutosAlimentaresdeMacauFongUtWaeTangChiHou495AimportânciadosEventosedoPatrimónioparaMacauAntónioR.J.Monteiro507PolíticadeGestãodoGovernoPortuguêsdeMacauemRela-çãoàsAssociaçõesdeCaridadeChinesasWongNganHong525MacaulogiaconstruídaapartirdeumSistemadeConheci-mentoIndígenaWuZhiliang531Abstracts

382OstrabalhospublicadosnarevistaAdministraçãosãodaexclusivaresponsabilidadedosseusautores.Ostrabalhospublicadosem“Administração”podem,emprincípio,sertranscritosoutraduzidosnoutraspublicações,desdequeseindiqueasuaorigemeautoria.É,noentanto,necessárioumpedidodeautorizaçãoparacadacaso.

383Administraçãon.º88,vol.XXIII,2010-2.º,383-395*ProfessordaFaculdadedeDireitodaUniversidadedeMacau,doutoremdirei-to.AConstituiçãoeaLeiBásicasãobaseconsti-tucionaldaRegiãoAdministrativaEspecialLokWaiKin*AConstituiçãoeaLeiBásicasãobaseconstitucionaldaRegiãoAd-ministrativaEspecialdeMacau,reflectindodoisaspectos.Emprimeirolugar,aaplicaçãodoprincípio“umpaís,doissistemas”necessitadesiste-matizaçãoelegalização:sistematizaçãosignificaoestabelecimentodaRe-giãoAdministrativaEspecial;legalizaçãoéafeituradaLeiBásicadaRe-giãoAdministrativaEspecial.AsistematizaçãoealegalizaçãosãobaseadasnaConstituiçãodaChina.Emsegundolugar,depoisdoestabelecimentodaRegiãoAdministrativaEspecial,aconcretizaçãodauniversalidadede“umpaís,doissistemas”,altograudeautonomia,e“administraçãodeMacauporpessoasdeMacau”nãopodedesviar-sedaConstituiçãodaChina,necessitatambémdaLeiBásicacomofundamentolegalparaaadministraçãodeMacau.I.AConstituiçãoéabaselegalparaoestabelecimentodaRegiãoAdministrativaEspecialAChinavoltouaassumiroexercíciodasoberaniasobreMacau.Aaplicaçãodoprincípio“umpaís,doissistemas”eacriaçãodaRegiãoAd-ministrativaEspecialsãoresultadosdoexercíciodasoberaniadoestadoedadivisãoadministrativapelaAssembleiaPopularNacional,segundoaConstituição.ADecisãodaAssembleiaPopularNacionalsobreoEstabelecimentodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacaudaRepúblicaPopulardaChinarefereque,deacordocomodispostonoartigo31.ºenaalínea13.ªdoartigo62.ºdaConstituição,seestabelecerá,em20deDezembrode1999,aRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau.AnalizandoadecisãodaAssembleiaPopularNacional,podemosverque:

3841.Oartigo31.ºdaConstituiçãoéofundamentodacons­titucionalidadedoestabelecimentodaRegiãoAdminis­trativaEspecialOartigo30.ºeoartigo31.ºdaConstituiçãosãofundamentole-galdadivisãoadministrativadoestado.Oartigo30.ºdaConstituiçãoestabeleceoregimegeraldadivisãoadministrativadaChina,incluindoregiõesadministrativasgeraiseregiõesautónomasdasminorias.Oar-tigo31.ºéoregimeespecialdadivisãoadministrativadaChina,queestabelecequepodemsercriadasregiõesadministrativasespeciaissemprequenecessário.Portanto,aAssembleiaPopularNacionalcriaaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacausegundooartigo31.ºdaConstitui-ção.Semodispostonoartigo31.ºdaConstituição,nãoexistebaselegaldoregimedaRegiãoAdministrativaEspecial.2.Oartigo62.ºdaConstituiçãoéofundamentodopoderdeautorizaçãoparaoestabelecimentodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacauComoacimareferido,aConstituiçãoforneceabasedeconstitu-cionalidadedoregimedaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau;contudo,aChinavoltaaassumiroexercíciodasoberaniasobreMacau,comoumaparteinalienáveldaRepúblicaPopulardaChina.MascomopodeMacaumudardeumacolóniaparaumaRegiãoAdministrativaEspecial?IssoédecididoporMacau?OudecididopelasAutoridadesCentrais?Nomeadamente,quemtemopoderparacriaraRegiãoAd-ministrativaEspecial?Deacordocomoartigo62.ºdaConstituição,apenasaAssembleiaPopularNacionalgozadopoderexclusivoparaacriaçãodaRegiãoAdministrativaEspecial.Portanto,osistemasocial,oaltograudeautonomia,“aadministraçãodeMacauporpessoasdeMacau”,sãodecididospelaAssembleiaPopularNacional,enãoporMacau.Assim,aRegiãoAdministrativaEspecialdeMacauécriadaeoseuregimeéfixadopelaAssembleiaPopularNacional,deacordocomoarti-go31.ºdaConstituição,noexercíciodopoderconferidopeloartigo62.ºtambémdaConstituição.

385II.AConstituiçãoéofundamentolegislativodaLeiBásicaAConstituiçãodaRepúblicaPopulardaChinaéfundamentolegalparaafeituradaLeiBásica.Issoémuitoafirmativoeexplícitoenãopodeserpostoemdúvida.1.Asdisposiçõesescritasdosactosnormativos1)OanexoI«EsclarecimentodoGovernodaRepúblicaPopulardaChinaSobreasPolíticasFundamentaisRespeitantesaMacau»àDeclara-çãoConjuntaLuso-Chinesa,enunciaque“aAssembleiaPopularNacio-naldaRepúblicaPopulardaChinaelaboraráepromulgaráaLeiBásicadaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacaudaRepúblicaPopulardaChinadeacordocomaConstituiçãodaRepúblicaPopulardaChina”.2)OterceiroparágrafodopreâmbulodaLeiBásicadaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacauconsagraque“deharmoniacomaConstituiçãodaRepúblicaPopulardaChina,aAssembleiaPopularNa-cionaldecretaaLeiBásicadaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacaudaRepúblicaPopulardaChina,definindoosistemaaaplicarnaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau,comvistaaasseguraraaplicaçãodaspolíticasfundamentaisdoEstadoemrelaçãoaMacau”.3)ADecisãodaAssembleiaPopularNacionalsobreaLeiBásicadaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacaudaRepúblicaPopulardaChina,consagraque“aLeiBásicadaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacauéconstitucionalporserfeitadeacordocomaConstituiçãodaRe-públicaPopulardaChinaeàluzdascondiçõesespecíficasdeMacau.”12.AprovadalógicadaLeiAConstituiçãoéofundamentolegislativodetodasasleidoEstado;émesmosobacondiçãode“umpaís,doissistemas”queconformealógi-cainternadarelaçãoentreaConstituiçãoeaLeiBásica,aConstituiçãoéaindaofundamentolegislativoparaafeituradaLeiBásica.1Vide,aDecisãodaAssembleiaPopularNacionalsobreaLeiBásicadaRegiãoAdminis-trativaEspecialdeHongKongdaRepúblicaPopulardaChinaeaDecisãodaAssem-bleiaPopularNacionalsobreaLeiBásicadaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacaudaRepúblicaPopulardaChina.

3861)Oqueéfundamentolegislativo?Ofundamentolegislativoéofundamentolegaldoactodelegislar,maisconcretamente,incluindoaorigemdopoderlegislativoealegalida-dedoconteúdoalegislar.Segundoestecritério,opoderdaAssembleiaPopularNacionalparaafeituradaLeiBásicavemdoartigo62.ºdaConstituiçãosobreoexercíciodasfunçõesdaAssembleiaPopularNacio-nal,estabelecendooseun.º3,“aprovarealterarleisfundamentaisrespei-tantesacrimes,matériascivis,órgãosdoEstadoeoutrosassuntos”.Jáoseun.º13estabelece,“deliberarsobreacriaçãoderegiõesadministrativasespeciaisedosrespectivossistemasdeorganização”,oquetambémcons-tadoartigo31.º:“OEstadopodecriarregiõesadministrativasespeciaissemprequenecessário.OsregimesainstituirnasregiõesadministrativasespeciaisdeverãoserdefinidosporleiadecretarpelaAssembleiaPopularNacionalàluzdascondiçõesespecíficasexistentes”.Oartigo62.ºdaConstituiçãoédisposiçãogeraldopoderlegislativodaAssembleiaPo-pularNacionaleoartigo31.ºéorigemdirectadopoderdaAssembleiaPopularNacionalparaafeituradaLeiBásica.2.)AConstituiçãonasuatotalidadeéfundamentolegisla­tivodaLeiBásicaEmboraoartigo31.ºdaConstituiçãoautorizeaAssembleiaPopularNacionalaelaboraraLeiBásica,fornecendoofundamentodaconstitu-cionalidadedopoderlegislativo,issonãoequivaleadizerqueaconstitui-cionalidadedoconteúdodaLeiBásicaéapenasdeterminadapeloartigo31.º.Aconstitucionalidadedopoderlegislativoeaconstitucionalidadedoconteúdolegisladotêmligação,etambémtêmdiferenças.Aconsti-tucionalidadedoconteúdodaLeiBásicadaRAEébaseadanotododaConstituição,enãonumdeterminadoartigodaConstituição.(1)AelaboraçãodaLeiBásicasegundoaConstituiçãoéaelaboraçãodasrespectivasnormasdaLeiBásicadeacordocomasnormasconstitu-cionaissobre“umpaís”.AsdisposiçõesdaLeiBásicarelativasàsubor-dinaçãodirectadaRegiãoAdministrativaEspecialaoGovernoPopularCentral,têmoseufundamentolegalnasnormasconstitucionaisrelativasàliderançacencentradadoConselhodoEstadosobretodososníveisdosgovernoslocais.OsartigosdaLeiBásicasobreorelacionamentoentreasAutoridadesCentraiseaRAEreflectemasposiçõeseascompetênciasdaAssembleiaPopularNacionaleoseuComitéPermanenteedoCon-

387selhodoEstado,tendoorigemnasdisposiçõesdaConstituiçãosobreasposiçõeseascompetênciasdosórgãoscentraisestatais.AsdisposiçõesdaLeiBásicasobreainterpretaçãoeamodificaçãodestalei,tambémsãobaseadasnasdisposiçõesdaConstituiçãosobreainterpretaçãoeamo-dificaçãodeleis.Portanto,oartigo31.ºdaConstituiçãonãoéoúnicofundamentolegalparaafeituradaLeiBásica.Seseconsiderarque,alémdoartigo31.ºdaConstituição,outrasdisposiçõesdaConstituiçãonãoexerceminfluênciasobreaLeiBásica,issonãoécorrecto,poisvaitornarnumconceitovazioaprevalênciadaConstituiçãosobreaLeiBásicae,porconseguinte,aLeiBásicanãoestariavinculadaàConstituição,eporúltimo,comoconsequência,aRAEpoderianãoestarvinculadaàConsti-tuição,assim,desaparecendoabaseconstitucionalde“umpaís”.(2)Combasenasdisposiçõesdoartigo31.ºdaConstituição,éapartirdascondiçõesespecíficasdeMacauqueocoreuafeituradaLeiBásica,fixandoossistemasdaRegiãoAdministrativaEspecial.Assim,oartigo31.ºdaConstituiçãopermiteque,comopressupostodedoissiste-mas,aRegiãoAdministrativaEspecialpodeteroutrosistemadiferentedosistemafixadonaConstituição.Poroutraspalavras,sócomasdisposiçõesdoartigo31.ºdaConstituiçãoéquepodehaverdisposiçõesdaLeiBásicasobresistemassocialeeconómico,direitoseliberdadesfundamentaisdosresidentes,sistemasexecutivo,legislativoejudicialdaRegiãoAdminis-trativaEspecial,edisposiçõesdon.º1doartigo11.ºdaLeiBásica,“deacordocomoartigo31.ºdaConstituiçãodaRepúblicaPopulardaChi-na,ossistemasepolíticasaplicadosnaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau,incluindoossistemassocialeeconómico,osistemadegarantiadosdireitoseliberdadesfundamentaisdosseusresidentes,ossistemasexecutivo,legislativoejudicial,bemcomoaspolíticascomelesrelaciona-das,baseiam-senasdisposiçõesdestaLei”.Portanto,oartigo31.ºdaConstituiçãoéumartigoespecialsobredoissistemassociais.EmboraosistemasocialdaRegiãoAdministrativaEspecialfixadopelaLeiBásicanãosejaidênticoaofixadopelorespectivoartigonaConstituição,issonãosignificaqueéinconstitucionalouinváli-do.Alémdisso,oartigo31.ºdaConstituiçãotambéméumartigodeau-torização:autorizaaLeiBásicaadeterminardisposiçõesespeciaissegundooprincípio“umpaís,doissistemas”eascondiçõessociaisdeHongKongedeMacau.ComoenunciaaDecisãodaAssembleiaPopularNacionalsobreaLeiBásica“aLeiBásicadaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacaué

388constitucionalporserfeitadeacordocomaConstituiçãodaRepúblicaPopulardaChinaeàluzdascondiçõesespecíficasdeMacau”.Serconsti-tucionalsignificaqueéconstitucionalemrelaçãoàtotalidadedaConsti-tuição,enãoapenasdizrespeitoaoartigo31.ºdaConstituição.SeaLeiBásicanãoébaseadanaConstituição,porqueénecessárioserconstitu-cional?Ouporqueénecessáriofiscalizarasuaconstitucionalidade?ALeiBásicatemqueserconstitucional.Assim,atotalidadedaConstituiçãocomofundamentolegislativodaLeiBásicaécompletamentesustentável.Mas,soboprincípio“umpaís,doissistemas”eaConstituiçãocomofundamentolegislativodaLeiBásica,oseuconteúdopodetervariações;nomeadamente,quantoaoaspectode“umpaís”,asdisposiçõesdaLeiBásicaeasrespectivasdisposiçõesdaConstituiçãotêmdeserconvergentes,mas,noquedizrespeitoaoaspectode“doissistemas”,comaautorizaçãodaConstitui-ção,aLeiBásicapodeterdisposiçõesdivergentesdaConstituição.Noentanto,sejaconvergente,sejadivergente,éumaparteinalienáveldotododaConstituição.III.AConstituiçãoeaLeiBásicasãobaselegalegarantiade“umpaís,doissistemas”ealtograudeautonomiaALeiBásicaéfeitasegundoaConstituição.Assim,depoisdafeituradaLeiBásica,seráqueaConstituiçãonãovaiseraplicadanaRegiãoAd-ministrativaEspecial?Arepostaénegativa.AexistênciadaLeiBásicanãopodeexcluiraeficáciadaConstituiçãosobreaRegiãoAdministrativaEs-pecial;igualmente,aaplicaçãodaConstituiçãonaRegiãoAdministrativaEspecialtambémnãovaiexcluiraeficáciadaLeiBásica;ambasdesempe-nhamconjuntamenteasuafinalidade.1.AConstituiçãoéabaseconstitucionalprincipaldaRegiãoAdministrativaEspecial1)AConstituiçãoaplica­senaRegiãoAdministrativaEspecial(1)AConstituiçãoéaleifundamentaldopaís,éareflexãoconcen-tradadasoberaniadoestadonalei.Porisso,aConstituiçãoaplica-seemtodaapartedeumpaís.

389Então,soboprincípio“umpaís,doissistemas”,aConstituiçãoaplica-senaRegiãoAdministrativaEspecial?HáquemdigaqueaCons-tituiçãonãoseaplicanaRegiãoAdministrativaEspecial.IssoseparaarelaçãoentreotodoeapartedaConstituição.AConstituiçãocomoumtodo,nãosóéreflexãode“umpaís”,mastambémpermiteaexistênciade“doissistemas”.ComopodemosvernaanálisedaConstituiçãocomofundamentolegislativodaLeiBásica,“umpaís”énormageraldaCons-tituição,e“doissistemas”énormaespecialdaConstituição;masambascoexistemnotododaConstituição.Porisso,dizendoqueaConstituiçãoseaplicanaRegiãoAdministrativaEspecial,omesmoédizerqueaparte“umpaís”naConstituiçãoseaplicanaRegiãoAdministrativaEspecialeemquetambémseaplicaaparte“doissistemas”.(2)AplicaçãodirectadaConstituiçãonaRegiãoAdministrativaEs-pecial.Deacordocomoartigo11.ºdaLeiBásica,“ossistemasepolíticasaplicadosnaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau,incluindoossistemassocialeeconómico,osistemadegarantiadosdireitoseliberda-desfundamentaisdosseusresidentes,ossistemasexecutivo,legislativoejudicial,bemcomoaspolíticascomelesrelacionadas,baseiam-senasdisposiçõesdestaLei”esegundoaDecisãodaAssembleiaPopularNa-cionalsobreaLeiBásica,“ossistemas,políticaseleisainstituirdepoisdoestabelecimentodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacauterãoporbaseaLeiBásicadaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau”.Qualquerconteúdoreferidonoartigo31.ºdaConstituiçãoesimulta-neamentereguladopelasnormasdaLeiBásicasobresistemasepolíticasdaRegiãoAdministrativaEspecial,éreguladoprioritariamentepelasnormasdaLeiBásica.Evice-versa:oconteúdoquenãoéreguladopelaLeiBásica,devebasear-senaConstituição.Porisso,asnormasconsti-tucionaissobre“umpaís”podemseraplicadasdirectamentenaRegiãoAdministrativaEspecial.QualqueractoabstractoouconcretonaRegiãoAdministrativaEspecialquevioleoprincípio“umpaís”consagradonaConstituição,éinválido.(3)OdispostonaConstituiçãosobre“umpaís”aplica-senaRegiãoAdministrativaEspecial.Primeirotipo,asnormasconstitucionaissobreasposiçõeslegaisdosórgãosestataisqueassumemoexercíciodasoberania,aplicam-senaRe-giãoAdministrativaEspecial.

390Oexercíciodasoberaniaéatravésdosórgãosestatais,anossaConstituiçãoestipulaexpressamentequaissãoosórgãosestataisqueassumemoexercíciodasoberaniaeasrespectivasposiçõeslegais,estespodemrepresentaroestadonoexterior,semdependênciadequalquergovernoouorganizaçãoestrangeiros,têmtotalindependência,nointe-rior,tratamosassuntosinternosdoestadocomplenospoderes,lideramosórgãosinferiores,têmposiçõeslegaisinabaláveis.Oartigo57.ºdanossaConstituiçãoconsagraqueaAssembleiaPopularNacionaldaRepúblicaPopulardaChinaéoórgãosupremodopoderpolítico.OseuórgãopermanenteéoComitéPermanentedaAssembleiaPopularNacional.Oartigo81.ºconsagraqueoPresidentedaRepúblicaPo-pulardaChinarecebeascredenciaisdosrepresentantesdiplomáticosestrangeirosemnomedaRepúblicaPopulardaChina,etc..Oartigo85.ºconsagraqueoConselhodeEstadoéoGovernoPopularCentraldaRepúblicaPopulardaChina,ocorpoexecutivodoórgãosupremodopoderpolíticoeoórgãosupremodaadministraçãopública.Oarti-go93.ºconsagraqueaComissãoMilitarCentraldaRepúblicaPopulardaChinadirigeasForçasArmadasdopaís.AsnormasacimareferidassãovinculantesnaRegiãoAdministrativaEspecial,nãopodemserde-safiadaspelaRAE.Sóassiméqueseconsegueoexercíciodasoberaniadoestadounanimamente.Pelocontrário,seasnormasconstitucionaisacimareferidasnãoseaplicaremnaRegiãoAdministrativaEspecial,issoequivaleaexigirqueaRegiãoAdministrativaEspecialselivredalide-rançaedafiscalizaçãodessesórgãos;obviamente,issoviolaoprincípio“umpaís,doissistemas”.Emsegundolugar,asnormasconstitucionaissobreaconcessãodosrespectivospoderesaórgãoscentraisestataisparaoexercíciodasoberaniadoestadoaplicam-senaRegiãoAdministrativaEspecial.Osórgãoscentraisestatais,noexercíciodasoberaniasegundoaConstituição,praticamumdeterminadoacto,aRegiãoAdministrativaEspecialtemquecumprir,nãopoderecusaroseucumprimento.IssoéagarantiadoexercícioeficazdasoberaniadoEstado,reflectetambémoexercíciodasoberaniapeloEstadosobreaRegiãoAdministrativaEspe-cial.Comoacimareferido,seoPresidentedaRepúblicadeclaraoestadodesítioouoestadodemobilizaçãogeraldeacordocomadecisãodoComitéPermanentedaAssembleiaPopularNacional,aRegiãoAdminis-trativaEspecialtemdeapôremprática.SeestetipodenormasnãoseaplicanaRegiãoAdministrativaEspecial,nãoavinculalegalmente;sem

391dúvida,issovaiconduziraqueoexercíciodasoberaniapelasAutoridadesCentraisselimiteapalavrasocas.Emterceirolugar,asnormasconstitucionaissobreossímbolosdesoberaniadopaísaplicam-senaRegiãoAdministrativaEspecial.Alémdesereflectirnoconteúdodosseuspoderesestatais,asobera-niadeumEstadotambémpodesermanifestadaatravésdedeterminadasformas,comoossímbolosdasoberania.AsdisposiçõesdaConstituiçãosobreabandeiranacionaleoemblemanacionaldaRepúblicaPopulardaChinaaplicam-senaRegiãoAdministrativaEspecial,eénecessáriohas-tearabandeiranacionaleoemblemanacionaldaRepúblicaPopulardaChinanaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau.Asleisdabandeiranacionaledoemblemanacionalaplicam-senaRegiãoAdministrativaEs-pecialdeMacau.OacimareferidodemonstraqueaConstituiçãoseaplicanaRegiãoAdministrativaEspecial.Portanto,aConstituiçãoébaseconstitucionaldaRegiãoAdministrativaEspecial.2)AAssembleiaPopularNacionaleoseuComitéPerma­nenteautorizamoaltograudeautonomiadaRAE,deacordocomaConstituição(1)AdelegaçãodepoderesnaRAEpelasAutoridadesCentraiseoâmbitodadelegaçãosãodecididospelaConstituição.Quantoàdelegação,énecessárioresolverdoisproblemasfundamen-tais.OprimeironíveldoproblemaéseasAutoridadesCentraispodemdelegarpoderesnaRAE;issocontémvárioselementosabaixoindicados.Emprimeirolugar,quemvaidelegar?Queméqualificado?Emsegundolugar,ondeestáabasedelegalidadedoactodelegante?Porqueéqueelepodedelegar?Porqueéqueadelegaçãodeleéválida?Osegundoníveldoproblemaconsisteemsabercomosedefineoâmbitodedelegaçãodasautoridadescentrais,porqueéconferidoestetipodepoderesenãooutrotipodepoderes?Osdoisníveisdoproblemaacimareferidossãoregula-dospelaConstituição.DeacordocomaConstituição,osdelegantessãoaAssembleiaPopularNacionaleoseuComitéPermanente,eoConselhodoEstado.Quantoaoâmbitodedelegação,aAssembleiaPopularNa-cionaleoseuComitéPermanente,eoConselhodoEstado,nousodascompetênciasquelhessãoconferidaspelaConstituição,conferemaauto-

392nomiaàRAE,deacordocomoprincípio“umpaís,doissistemas”esobopressupostodereservarparaoGovernoCentraloexercíciodasoberaniadoEstado.(2)OsdoistiposdedelegaçãodepoderesnaRAEpelasAutoridadesCentraisnãopodemdesviar-sedaConstituição.OprimeirotipodedelegaçãodepoderesnaRAEpelasAutoridadesCentraiséaLeiBásica;estaéaformaprincipaldedelegação.EaLeiBásicaéelaboradasegundoaConstituição,porconseguinte,vinculadaàConstituição.OsegundotipodedelegaçãodepoderespelasAutoridadesCen-traisnaRAEéadecisãodaAssembleiaPopularCentral,doComitéPermanentedaAssembleiaPopularCentraledoConselhodoEstado.Éumaformacomplementar,etambéméumaformamaisflexível;estesórgãospodemdelegarpoderes,conformeasnecessidades,aqualquermomento.DepoisdoestabelecimentodasRAEsdeHongKongedeMacau,aAssembleiaPopularNacionaljádelegoupoderesduasvezes,eofundamentolegaldasleisdedelegaçãoéaindaaConstituição.Porumlado,ospoderesdedelegaçãodaAssembleiaPopularNacionaledoseuComitéPermanentetêmorigemnaConstituição;estesórgãostêmdedelegarpoderesconformeascompetênciasconferidaspelaConstituição.Poroutrolado,comadelegaçãodoComitéPermanentedaAssembleiaPopularNacionaleodispostodoartigo20.ºdaLeiBásica,aRAEgozadeoutrospoderesquelhesejamatribuídospelasAutoridadesCentrais.3)OexercíciodajurisdiçãopelasAutoridadesCentraissobreaRegiãoAdministrativaEspecialétambémbaseadonasdisposiçõesdaConstituiçãoAsAutoridadesCentrais,noexercíciodasoberaniasobreaRegiãoAdministrativaEspecial,vêemassuascompetênciasnãoapenasdetermi-nadaspelasdisposiçõesdaLeiBásica,prioritariamente,sãodeterminadaspelasdisposiçõesdaConstituição.Porexemplo,asAutoridadesCentraislideramogovernodaRAE,emitindocomandoseinstruções;oComitéPermanentedaAssembleiaPopularNacionalfiscalizaasleisdaRAE,decidequepartedasleisnacionaisseaplicamnaRAE;decideseaRAEentraemestadodeguerraouemestadodeemergência;interpretaemo-dificaaLeiBásica,etc.;todostêmfundamentonaConstituição.

393Alémdisso,acompreensãodosartigosdaLeiBásicatambémnãopodedesviar-sedossentidosenvolvidosdaConstituição.PorquealgunsconceitoseconteúdosconsagradosnosartigosdaLeiBásicavêmdaConstituição,porisso,nãosepodeinterpretaraLeiBásicadesviando-setotalmentedaConstituição.Porexemplo,osconceitoscomo“regiãoadministrativalocal”,“directamentesubordinadaaoGovernoPopularCentral”,“assuntosdasrelaçõesexternas”,“nomeaçãoeexoneração”doChefedoExecutivoedostitularesdosprincipaiscargos,“cidadãoschine-ses”,etc.,consagradosnaLeiBásica,nãopodemserinterpretadosabsolu-tamentesemaConstituição.2.ALeiBásicatambémébaseconstitucionaldaRegiãoAdministrativaEspecial1)AposiçãodaLeiBásicadeterminaqueébaseconstitu­cionaldaRAESegundoon.º2doartigo11.ºdaLeiBásica,“Nenhumalei,decre-to-lei,regulamentoadministrativoouactonormativodaRegiãoAdmi-nistrativaEspecialdeMacaupodecontrariarestaLei”.Assim,éestabele-cidaaautoridadedaLeiBásica.NoordenamentojurídicodaRegiãoAd-ministrativaEspecial,aLeiBásicatemumaporçãohierárquicamaisaltadoqueoutrasleis.Maisconcretamente:emprimeirolugar,aLeiBásicaéabaseeofundamentodoórgãolegislativodaRegiãoAdministrativaEspecial;emsegundolugar,asleisdoórgãolegislativosãoinválidassecontrariaremaLeiBásica;emterceirolugar,asleispreviamentevigentesemMacauquecontrariemaLeiBásica,ousãoemendadaspeloórgãolegislativo,ousãorevogadas.EstestrêspontosmostramqueaposiçãolegaleaeficáciadaLeiBásicaprevalecemsobreoutrasleisdaRegiãoAdministrativaEspecial;arelaçãoentreoutrasleiseaLeiBásicaéumarelaçãodesubordinação.Portanto,aLeiBásicatambéméumadasbasesconstitucionaisdaRegiãoAdministrativaEspecial.2)AreflexãoconcretadaLeiBásicacomobaseconstitucio­naldaRAEOaltograudeautonomiadaRegiãoAdministrativaEspecial,comoopoderexecutivo,opoderlegislativo,opoderjudicialindependente,e

394opoderdejulgamentoemúltimainstância,etc.,osdireitoseliberdadesfundamentaisdoscidadãos,sistemaspolítico,económicoecultural,otratamentodosassuntosexternos,etc.,todossãobaseadosnaLeiBásica,esãotuteladospelamesma.SemprequehajadisposiçõesdaLeiBásica,osassuntossãotratadosdeacordocomaLeiBásica.OGovernoPopularCentralrespeitaosassuntosdentrodoâmbitodaautonomiaegaranteaautonomiadaRAE.3.ArelaçãoentreaConstituiçãoeaLeiBásicaAConstituiçãoeaLeiBásicaconstituemabaseconstitucionalcon-juntaparaaadministraçãosegundoaleiporpartedaRegiãoAdministra-tivaEspecial.Nãosepodefaltar,sejaaocumprimentodaConstituição,sejaaocumprimentodaLeiBásica.Quantoàbaseconstitucional,porumlado,temosqueveragene-ralidadedarelaçãoentreaConstituiçãoeaLeiBásica;poroutrolado,temosqueconhecerasuaespecialidade.AchamadageneralidadereflecteemqueaConstituiçãoéaleisupremadoEstado,temeficáciasupre-ma,éfundamentolegislativodaLeiBásica.Achamadaespecialidadereflecteemquesoboprincípio“umpaís,doissistemas”,aConstituiçãotemprincípiosespeciais,trataproblemasespeciaisflexivelmente,comaautorizaçãodaConstituição,aLeiBásicapodeterdisposiçõesesistemasespeciais.DevemosreconhecerqueaLeiBásicafoielaboradasegundoaConstituiçãodaChina,evinculadaàConstituição.Porconseguinte,aLeiBásicacomobaseconstitucionaldaRegiãoAdministrativaEspecialécondicional,érelativaaoutrasleisdaRAE.FalandosobreasfunçõesdaLeiBásicanapráticadoprincípio“umpaís,doissistemas”ealtograudeautonomia,nãosepodemexcluirasfunçõesdaConstituição,tendoemcontaapenasaLeiBásica,edescuidandoaConstituição.Pelocontrário,asupremaposiçãodaConstituiçãoéincondicional,éabsoluta,prevalecesobreaLeiBásica;nãosepodeelevaraposiçãodaLeiBásicainadequada-menteedesvalorizarafunçãodaConstituiçãonotratamentodosassun-tossobre“umpaís,doissistemas”ealtograudeautonomia.Aposiçãofundamentalemquedevemosinsistiré:aConstituiçãoeaLeiBásicasãobaseconstitucionaldaRegiãoAdministrativaEspe-cial.Assim,devemosaplicaraConstituiçãoeaLeiBásicaparatrataros

395problemassobre“umpaís,doissistemas”ealtograudeautonomia.Emprincípio,noâmbitode“umpaís”reguladopelaConstituição,devemosaplicarasnormasdaConstituiçãoedaLeiBásica;sónoâmbitode“doissistemas”,nãoreguladopelaConstituição,équeseaplicamasnormasdaLeiBásica.

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397Administraçãon.º88,vol.XXIII,2010-2.º,397-433EmproldosdireitosfundamentaisemMacau—aProvedoriadeJustiçadoCCACeasde-maisinstituiçõesquepromovemosdireitoshumanosCristinaFerreira*I.Introdução**AtentasasrecomendaçõesdosComitésdeFiscalização1daaplicaçãodosTratados-BasesobreosDireitosdoHomem(Treaty-basedbodies),2maisconcretamente,osComitésquemonitorizamaaplicaçãodoPactoInternacionaldosDireitosCivisePolíticos(ICCPR)3,doPactoInter-nacionaldosDireitosEconómicos,SociaiseCulturais(ICESCR)4edaConvençãosobreosDireitosdaCriança(CRC)5naRAEMatinentesà*JuristadoGabineteparaosAssuntosdoDireitoInternacionaldaRAEM.Opresentetextoédaexclusivaresponsabilidadedaautora,nãopodendoasopiniõesneleexpressasserimputadasaqualquerpessoaouentidade.**Chamamosaatençãodosleitoresqueoptámosporutilizarasreferênciasdosdocumen-tosemanadospororganismosinternacionaisemlínguainglesa,bemcomoassuassiglasafimdefacilitaroseurápidoacessonainternet.1SobreopapeldestesComitéseseusprocedimentosvidePaulSieghart,“TheInternationalLawofHumanRights”,ClarendonPress,Oxford,1983,págs.45-46e384-390ouMa-thewCraven,“TheInternationalCovenantonEconomic,SocialandCulturalRights—AperspectiveonitsDevelopment”,ClarendonPress,Oxford,1995,págs.31-32.2EstesComitéstêmporprincipalfunçãofiscalizaraaplicaçãodostratadospelosEstadosParte.Sãotambémreferidospor“treaty-monitoringbodies”.3CCPR/C/79/Add.115,4deNovembrode1999,ParteC-Principalsubjectsofcon-cernandCommitteerecommendations,parág.8:“TheCommitteenotestheOmbudsmanfunctionsoftheHighCommissioneragainstCorruptionandAdministrativeIllegality,andthepetitionprocedure;however,itregretstheabsenceofanindependent,statutoryHumanRightsCommissionwithamandatetomonitortheimplementationofhumanrightslegisla-tion.SuchaCommissionshouldbeestablished.”.4E/C.12/1/Add.107,13deMaiode2005,ParteE-SuggestionsandRecommendations,parág.118:“TheCommitteerecommendsthatMSARestablishaStateinstitutionrespon-sibleforthepromotionandprotectionofgenderequalityandengageinsensitizationcam-paignstoraiseawarenessongenderequality,particularlyinemployment,andtoreport,initsnextperiodicreport,ontheresultsachievedinthisregard.”.5CRC/15/Add.271,30deSetembrode2005,ParteC-Principalsubjectsofconcernandrecommendations,sobaepígrafe“Independentmonitoring”,parág.16:“(…)butitiscon-

398criaçãodeumainstituiçãolocalindependenteparaadefesadosDireitosHumanos,porumlado,earecenterevisãodecompetênciasepoderesdoComissariadoContraaCorrupção(CCAC)daRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau(RAEM)navertentedocombateàcorrupção,6poroutro,julgamosoportunaumabrevereflexãosobreosorganismoslocaisdaRAEMquevisamapromoçãoeadefesadosdireitoshumanose,emparticular,doCCAC,navertentedaProvedoriadeJustiça(Ombudsman).Analisaremossumariamenteemquemedidaestesorganismoslocaiscujafinalidadeétutelarosdireitoshumanosobservamoureúnem,deacordocomospadrõesinternacionais,ascaracterísticasessenciaisdeumainstituiçãoindependenteparaadefesadosdireitoshumanos.Abordamos,deigualmodo,apossibilidadedeextensãodomanda-to(emsededeDireitosHumanos)daProvedoriadeJustiçadoCCAC,incluindoapossibilidadedeessesserviçosseremautonomizados,bemcomoahipótesedesercriadaabinitioumainstituiçãocomestanaturezaeasimplicaçõesjus-normativasqueestasopçõesacarretam.cernedatthelackofanindependentnationalhumanrightsinstitutionwithaclearman-datetomonitortheimplementationoftheConvention.ItsimilarlyregretstheabsenceofanindependentnationalhumanrightsinstitutionwithaspecificmandateonchildrightsinthemainlandandHongKongandMacauSARs.”,eparág.17“TheCommitteerecommendsthatthe(…)HongKongandMacauSARsrespectively,anationalhumanrightsinstitutionwhichincludesaclearmandateforthemonitoringofchildren’srightsandtheimplementa-tionoftheConventionatnational,regionalandlocallevelsandinaccordancewiththePrinciplesrelatingtotheStatusofNationalInstitutions(TheParisPrinciples)containedinGeneralAssemblyresolution48/134of20December1993.WhiledrawingtheStateparty’sattentiontotheCommittee’sGeneralCommentNo.2(2002)ontheroleofindependentnationalhumanrightsinstitutions,theCommitteenotesthatsuchinstitutionsshouldhaveamandatetoreceive,investigateandaddresscomplaintsfromthepublic,includingindividualchildren,andbeprovidedwithadequatefinancial,humanandmaterialresources.”.6VideLein.º19/2009,de17deAgosto,sobrea“PrevençãoeRepressãodaCorrupçãonoSectorPrivado”.Estaleitemporfinalidadecriminalizaracorrupçãonosectorpri-vadoe,consequentemente,reforçarospoderesdoCCACaoampliaroseuescopodeacçãoa(novos)crimesdecorrupção,i.e.aosectorprivado(cfr.art.7.º),dando,destemodo,cumprimentoàsobrigaçõesdecorrentesdaaplicaçãodaConvençãodasNaçõesUnidascontraaCorrupçãonaRAEM(videnotajustificativa,disponívelemwww.al.gov.mo/lei/leis/2009/19-2009/nota_justificativa.pdf).Videaindaoparecern.º4/III/2009da3ªComissãoPermanentedaAssembleiaLegislativasobreoprojectodepro-postadeleidisponívelemwww.al.gov.mo/lei/leis/2009/19-2009/parecer.pdf.Apesardenãosetratardeumaobrigaçãodenaturezainjuntiva,aRAEMpretendecomaadopçãodestaleidarclarossinais(externoseinternos)doseuempenhonocombateàcorrupção.Macauocupao43ºlugarnorankingde180paísesdaAssociaçãoTransparencyInterna-tional(IT),instituiçãoanívelinternacionalqueanalisaacorrupçãoemváriospaíses.

399Convémfrisarqueopresenteartigonãotemapretensãodeserumestudoexaustivo,antessimumareflexãosobreumtemacontemporâneoquetemvindoagranjearreconhecimentouniversal.II.Aratio,géneseenaturezadeumainstituiçãoindepen-denteparaapromoçãoedefesadosDireitosHumanosAratiosubjacenteàcriaçãodeinstituiçõesnacionaisindependentesepluralistasdestinadasàpromoçãoeprotecçãodosdireitoshumanoséadequeestasdesempenhamumpapelfulcralnadefesadosdireitosdohomemedassuasliberdadesfundamentais,7maxime,aoexerceremumpoderdefiscalizaçãoinlocodacondutadoExecutivonoqueconcerneàexecuçãodepolíticasgovernamentaisrelativasàpromoçãoedefesadosdireitoshumanos.Estasinstituiçõesmonitorizamigualmente,aonívellocal,seessaspolíticasepráticascumpremcomasobrigaçõesinternacionaisdecorren-tesdaaplicaçãodeinstrumentosjurídico-internacionaisnosquaisumEstadosejaEstadoParte,emparticular,detratadosinternacionaissobreosDireitosdoHomem.8Narealidade,trata-sedemaisummecanismoaoníveldomésticoquevemreforçareconsolidaratuteladeumnúcleoessencialdedireitoseliberdades;razãopelaqualasuainstitucionalizaçãoéconsideradacomoumsinaldematuridadedemocráticacaracterísticodassociedadesregidasporumEstadodeDireito.Agénesedeinstituiçõesnacionaisindependentesdosdireitoshuma-nosestáassociadaaotrabalhodesenvolvidopelasNaçõesUnidasnapro-moçãoesalvaguardadosdireitoshumanos—órgãointernacionalmenteresponsávelpelapromoçãodorespeitouniversaleefectivodosdireitosdohomemedasliberdadesfundamentaisparatodos(cfr.2ªpartedaalíneab)don.°1doartigo13.°,conjugadocomaalíneac)doartigo55.°daCartadasNaçõesUnidas).97VideAnna-ElinaPohjolainen,“TheEvolutionofNationalHumanRightsInstitutions”inhttp://www.nhri.net/pdf/Evolution_of_NHRIs.pdfouMortenKjaerum,“NationalHumanRightsInstitutions:TheroleoftheUnitedNations”8Comefeito,competeaoExecutivoodeverdeasseguraraosseuscidadãos/residentesoplenoeefectivogozodedireitoseliberdadesfundamentais.9NostermosdaCartadasNaçõesUnidas,competeaoConselhoEconómicoeSocial(ECOSOC),interalia,elaborarrelatóriosefazerRecomendaçõesdestinadasapro-moverorespeitoeaobservânciadosdireitosdohomemedasliberdadesfundamentais(cfr.n.°2doartigo62.°),tomarasmedidasadequadasaocumprimentodassuaspróprias

400Nestequadro,urgerealçar:–acriaçãodeorganizaçõesespecializadassobaégidedasNaçõesUnidas,comoéocasodaComissãodosDireitosHumanosorasubstituí-dapeloConselhodosDireitosHumanos(HRC);10–acriaçãodoAltoComissárioparaosDireitosHumanos(OHCHR);11–aadopçãodeinstrumentosnormativos(Convenções,Pactos,De-claraçõeseResoluções);–aintroduçãodemecanismosdefiscalização,12taiscomo:i)acriaçãodeComitésdeFiscalizaçãodaaplicaçãodosTratados-BasesobreosDireitosdoHomem(Treaty-basedbodies)13erespectivore-portingprocedure;14RecomendaçõesedasqueforemfeitaspelaAssembleiaGeraldasNaçõesUnidas(cfr.2ªpartedon.°1doartigo64.°)eexecutarasRecomendaçõesdaAssembleiaGeraldasNaçõesUnidasnaáreadasuacompetência(cfr.n.°1doartigo66.°).10A/RES/60/251,de3deAbrilde2006.11A/RES/48/141,de20deDezembrode1993.12SobreestesmecanismosvideHandbookforParlimentariansdasNaçõesUnidas,disponí-velemwww.ohchr.org/Documents/Publications/HRhandbooken.pdf.13OsComitéssãocriadosoupelosprópriostratados-cfr.artigo8.°daConvençãoIn-ternacionalsobreaEliminaçãodeTodasasFormasdeDiscriminaçãoRacialquecriaoComitéparaaEliminaçãodaDiscriminaçãoRacial(CERD/C),artigo28.°doPactoInternacionaldosDireitosCivisePolíticosquecriaoComitédosDireitosdoHomem(CCPR/C),artigo17.°daConvençãoInternacionalsobreaEliminaçãodeTodasasFormasdeDiscriminaçãoContraasMulheresquecriaoComitéparaaEliminaçãodaDiscriminaçãoContraasMulheres(CEDAW/C),artigo17.°daConvençãoContraaTorturaeOutrasPenasouTratamentosCruéis,DesumanosouDegradantesquecriaoComitéContraTortura(CAT/C),artigo43.°daConvençãosobreosDireitosdasCriançasquecriaoComitéparaosDireitosdaCriança(CRC/C),artigo72.°daConvençãoInternacionalparaaProtecçãodosDireitosdeTodososTrabalhadoresMigrantesesuasFamíliasquecriaoComitéparaaProtecçãodosDireitosdeTodososTrabalhadoresMigrantesesuasFamílias(CMW/C)eartigo34.°daConvençãoInter-nacionalsobreosDireitosdasPessoascomDeficiênciaquecriaoComitédosDireitosdasPessoascomDeficiência(CRPD/C)oupeloECOSOC(ex:ResoluçãoECOSOCn.°1985/17,de28deMaiode1985,quecriaoComitéparaosDireitosEconómicos,SociaiseCulturais(CESCR).14Asubmissãoderelatóriosécrucialparaaintegridadedomecanismodesupervisão(cfr.ar-tigo9.°daCERD,artigo28.°doICCPR,artigo16.°doICESCR,artigo18.°daCEDAW,artigo19.°daCAT,artigo44.°daCRC,artigo73.°daCMWeartigo35.°daCRPD).

401ii)acriaçãodoUniversalPeriodicReview(UPR);15iii)ainvestigaçãodeviolaçõesdosdireitoshumanosatravésde:(a)State-toStatecomplaint;16(b)individualcomplaints17e(c)specialprocedures;1819iv)apromoçãodeacçõesdeformaçãoedivulgaçãodosdireitoshu-manos;ev)aprestaçãodeassistênciatécnica.15A/RES/60/251,de15deMarçode2006.OUPRéumprocessoqueestáasercon-duzidosobosauspíciosdoConselhodosDireitosHumanos(HRC)etemporobjectivoaactualização/revisãodainformaçãorelativaaoexercíciodosdireitoshumanosnos192paísesdasNaçõesUnidas.Esteéummecanismoadicionaldefiscalizaçãoporquantomonitorizaaspolíticasepráticasgovernamentaisnaqueledomínio.CadaEstadotemaoportunidadededeclararasmedidasadoptadasparamelhorarogozoeexercíciodosdireitoseliberdadesfundamentaisdosseuscidadãos/residentes;asquaissãoposte-riormentealvodeapreciaçãoemsededoHRC.Umadasmais-valiasdesteexercícioéaintervençãodirectadosEstadosParteedasOrganizações-Não-Governamentais(ex:AmnistiaInternacionalouHumanRightsWatch)nasessãoemquesedebateorelatório.OprimeirociclodoUPRteveinícioemAbrilde2008edecorreráaté2011.Maisinformaçãodisponívelemwww.ohchr.org/EN/HRBodies/UPR/Pages/UPRMain.aspx.16Cfr.artigo41.ºICCPR,artigo11.°daCERDeartigo21.°daCAT.Nostermosdestesartigos,osEstadosPartequeentenderemqueumdosEstadosPartenãocumprecomasdisposiçõesdotratadoemquestãopodemcomunicartalfactoaoComitépertinente.17Cfr.PrimeiroProtocoloOpcionaldoICCPR,artigo14.°daCERDeartigo22.°daCAT.Estesprevêemapossibilidadedeindivíduose/ouorganizaçõessubmeteremqueix-asaosComitésdequeestãoaservítimasdeviolaçãoporumEstadoPartedequalquerdosdireitosenunciadosnostratadospertinentes.18AresoluçãoECOSOC1503(XLVIII),de27deMaio1970,emendadapelaResoluçãode2000/3de19deJunho,criouummecanismoextra-convencionaldeprotecçãodosdireitoshumanos,denominadopor“Procedimento1503”.Esteprocedimentoresidualpermitequeindivíduose/ouorganizaçõessubmetam,directamente,comunicaçõesrela-tivasaviolaçõesdedireitoshumanoseliberdadesfundamentaisdosquaistenhamcon-hecimentoàComissãodosDireitosHumanos(UNCHR),hojeConselhodosDireitosHumanos.Esteprocessoestáactualmenteaserobjectoderevisãocomvistaaoseuaper-feiçoamento,videResoluçãodoConselhodosDireitosHumanos5/1,de18deJunhode2007,sobre“Institution-buildingoftheUnitedNationsHumanRightsCouncil”.Maisinformaçãodisponívelemwww2.ohchr.org/english/bodies/chr/complaints.htm.19Vide“Internationalmonitoringmechanisms,includingreportingandcomplaintprocedures,arealwayscomplementaryinrelationtothedomesticprotectionofhumanrights.”,AllanRosaseMartinScheinin,editedbyAsbjornEide,CatarinaKrauseandAllanRosas,MartiNaçõesUnidassNijhoffPublishers,1995,pág.367,379esegs.

402É,aliás,nodecursodestasactividadesquesurge,em1946,20pelaprimeiravez,otemadacriaçãodeinstituiçõesnacionaisautónomaseindependentesparaapromoçãoeprotecçãodosdireitoshumanosnumaResoluçãodoECOSOC;objectodeulteriorreflexão,duranteosanos60-70,aquandodaadopçãodecritériosuniversaisrelativosaosdireitoshumanos.21Porém,énadécadade90queestasinstituiçõessenotabilizam,22momentoemqueacomunidadeinternacionalassumeumpapelpró-activoaoconcluirque,peseemboraoreconhecidoméritodasNaçõesUnidasnapromoçãoeprotecçãodosdireitoshumanos,aconcretizaçãodesteobjectivopendeprimaedirectamentesobreosEstados,peloqueháquecriarmecanismosdecontroleinlocodaspolíticasepráticasnacionais,querdecorrentesdaconsagraçãointernacionaldevaloresuniversais,querdecorrentesdaaplicaçãonasordensinternasdeinstrumentosjurídicosinternacionaisrelativosaosdireitoshumanosaosquaisosEstadosestejamvinculados.23Estasinstituiçõestêm,porconseguinte,umaduplafunçãodecon-trolo(watchdog)aoavaliaremacondutadoExecutivonoâmbitodassuasresponsabilidadesquerinternasquerexternas.Oreconhecimentodasuaimportâncianacomunidadeinternacionaléperceptívelpelacrescenteeconstantemençãoemdiversosactoseins-trumentosdasNaçõesUnidas,interalia:i)nasConvençõesePactosInternacionaissobreosDireitosdoHomem;2420VideUnitedNationsCentreforHumanRights(1995),NationalHumanRightsInstitu-tions:AHandbookontheEstablishmentandStrengtheningofNationalInstitutionsforthePromotionandProtectionofHumanRights,ProfessionalTrainingSeriesNo.4,pág.4-6,UNDoc.HR/P/PT/4,UNSalesNo.E.95.XIV.2(1995).21VideLindaC.Reif,“BuildingDemocraticInstitutions:TheRoleofnationalHumanRightsInstitutionsinGoodGovernanceandHumanRightsProtection”,pág.3esegs.,inHarvardHumanRightsJournal(2000),vol.13,disponívelemwww.law.harvard.edu/students/orgs./hrj/iss13/reif.shtml.22VideestudocomparadodoOHCHRsobreasinstituiçõesnacionaisdosdireitoshuma-nos(SurveyonNationalHumanRightsInstitutions—Reportonthefindingsandrecom-mendationsofaquestionnaireaddressedtoNHRIsworldwide”),Julhode2009,inwww.nhri.net/2009/Questionnaire.23VideMortenKjaerum,“NationalHumanRightsInstitutions:TheroleoftheUnitedNa-tions”disponívelemwww.nhri.net/default.asp24Ex:ICCPR,ICESCR,CRC,CERD,CEDAW,CAT,CMWeCRPD.

403ii)nasResoluçõeseRecomendaçõesdaAssembleia-GeraldasNaçõesUnidas;25iii)nasResoluçõesdoAltoComissárioparaosDireitosHumanos;26iv)naDeclaraçãodeViena(eProgramadeAcção)27enaDeclaraçãosobreoDireitoeaResponsabilidadedosIndivíduos,GruposeÓrgãosdaSociedadenaPromoçãoeProtecçãoUniversaldosDireitosHumanoseLiberdadesFundamentaisUniversalmenteReconhecidas;28v)nosComentárioseRecomendaçõesGeraisdosComitésdeFis-calizaçãodaaplicaçãodosTratados-BasesobreosDireitosdoHomem(Treaty-basedbodies);29evi)nosAcordosdePaznegociadossobreosauspíciosdasNaçõesUnidasedoConselhodeSegurançadasNaçõesUnidas(CSNU).303125Ex:ResoluçãoA/33/46,14deDezembrode1978,ResoluçãoA/RES/48/134,de20Dezembro1993,ResoluçãoA/RES/50/176,de27deFevereirode1996eResoluçãoA/RES/52/128,de26deFevereirode1998.26Ex:E/CN.4/RES/1999/72eE.CN.4/RES/2002/83.27A/CONF.157/24eA/CONF.157/NI/6(relativoàsinstituiçõesnacionais).28A/RES/53/144,de9deDezembrode1998.29Ex:RecomendaçãoGeraln.°6,da70ªSessãodoCEDAW/C(1988),sobre“Effectivenationalmachineryandpublicity”(A/43/38);RecomendaçãoGeralXVII,da42ªSessãodoCERD/C(1993),sobre“Establishmentofnationalinstitutionstofacilitatetheimple-mentationoftheConvention”(A/48/18);ComentárioGeraln.°10,da19ªSessãodoCESCR(1998),relativoao“Roleofnationalhumanrightsinstitutionsintheprotectionofeconomic,socialandculturalrights”(E/1999/22);ComentárioGeraln.°28,da68ªSes-sãodoCEDAW/C(2000),sobreoArtigo3.°(“Theequalityofrightsbetweenmenandwomen”);ComentárioGeraln.°2,da31ªSessãodoCRC/C(2002),relativoao“Roleofindependentnationalhumanrightsinstitutionsinthepromotionandprotectionoftherightsofthechild;ComentárioGeraln.°5,da34ªSessãodoCRC/C(2003),sobre“GeneralmeasuresofimplementationoftheConventionontheRightsoftheChild”;ComentárioGeraln.°31[80],da2187ªSessãodoCCPR/C(2004),relativoà“NatureofthegenerallegalobligationsimposedonStatePartiestotheCovenant”(CCPR/C/21/Rev.1/Add.13)inCompilationofgeneralcommentsandgeneralrecommendations(HRI/GEN/1/Rev.9,Vol.IeII,de27deMaiode2009).30OsacordosnegociadossobosauspíciosdasNaçõesUnidasoudoConselhodeSe-gurançadasNaçõesUnidasrelativosàreconstruçãopolíticadenovassociedadesdemocráticastêmcomocondiçãoessencialorestabelecimentodasociedadecivileacriaçãodemecanismosdeprotecçãodosdireitoshumanosaonívelinterno,mormenteainstitucionalizaçãodeentidadesnacionaisindependentesparaapromoçãoeprotecçãodosdireitoshumanos.31Ex:osAcordosdePazde1996relativosàGuatemala,osAcordosdePazdeDayton-Paris(1995)relativosàBósnia-Herzegovina,aResoluçãodoConselhodeSegurança

404Talreconhecimentoencontraigualmentereflexoàescalaregional,sendodissotestemunhoasuaalusãoporórgãosmultilateraisdematrizregional,taiscomooConselhodeEuropa32ouaOrganizaçãodosEsta-dosAmericanos.33Outroelementodignoderegistoéaprogressivaproliferaçãodestasinstituiçõesnasdiferentesordensjurídicasecorrelativoimpactoregio-nal.34Comefeito,acriação,aolongodemaisdeduasdécadasdestasins-tituiçõespermitiuoseuagrupamentoporgruposregionais,mormenteaFederaçãoIbero-AmericanadeOmbusdman,35oFórumÁsia-PacíficodeInstituiçõesNacionaisdeDireitosHumanos,36aRededasInstituiçõesNacionaisAfricanasparaaPromoçãoeProtecçãodosDireitosHumanos(ex-ComitéCoordenadordasInstituiçõesNacionaisAfricanasparaaPro-moçãoeProtecçãodosDireitosHumanos)37eoGrupodeCoordenaçãoEuropeiadeInstituiçõesNacionaisdoConselhodaEuropa.38dasNaçõesUnidasn.°1272(1999)relativaaTimor-LestequeestabeleceomandatodaUNTAET(videparág.operativo8).32Ex:RecomendaçãoNo.R(97)14doConselhodeEuropa(CdE)sobreaimportânciadaconstituiçãodestasentidadesnacionaiseareferênciaexpressaaos“PrincípiosdeParis”;Resolução(97)11doCdEsobreacooperaçãoentreasInstituiçõesNacionaisdosDireitosHumanoseoConselhodaEuropa;eaResolução(99)50doCdEquecriaumOfficefortheCommissionerforHumanRights.EstetementreoutrascompetênciasadeincentivareapoiarosmembrosdoConselhodaEuropaaestabelecerInstituiçõesNacionaisdosDireitosHumanosdeharmoniacomos“PrincípiosdeParis”.33Ex:AG/RES1601,XXVIII-O/98daOrganizaçãodosEstadosAmericanos.34MaisdemetadedosEstadosMembrosdasNaçõesUnidascriaramestetipodeinstitu-ições,contudonemtodasestãoemconformidadecomos“PrincípiosdeParis”(www.nhri.net).Viden/nota22.35Andorra,Espanha,Argentina,Honduras,Panamá,México,Bolívia,Colômbia,Para-guai,CostaRica,Peru,Equador,Portugal,Salvador,Guatemala,Nicarágua,PortoRicoeVenezuela.Maisinformaçãodisponívelemwww.portalfio.org.36Afeganistão,Austrália,Índia,Indonésia,Jordânia,Malásia,Mongólia,Nepal,NovaZelândia,TerritóriosPalestinianos,Filipinas,Qatar,CoreiadoSul,TailândiaeTimorLeste.Maisinformaçãodisponívelemwww.asiapacificforum.net.37Maurícias,Marrocos,Namíbia,Níger,Ruanda,Senegal,Egipto,ÁfricadoSul,Tan-zânia,Gana,Togo,Quénia,Malawi,Uganda,Zâmbia,ChadeeRepúblicaDemocráticadoCongo,Algéria,BurkinaFaso,Nigéria,Camarões,BenineMadagáscar,Angola,Congo-Brazzaville,Mauritânia,SerraLeoa,Etiópia,Sudão,Gabão,TunísiaeMali.Maisinformaçãodisponívelemwww.nanhri.org.38Albânia,Andorra,Arménia,Áustria,Azerbeijão,Bélgica,Bósnia-Herzgovina,Bulgária,Croácia,Chipre,RepúblicaCheca,Dinamarca,Estónia,Finlândia,França,Geórgia,

405Foiaindacriado,nesteâmbito,umfóruminternacional(NationalHumanRightsInstitutionFórum),39quedeuorigemaoComitéInter-nacionalCoordenadordasInstituiçõesNacionaisparaaPromoçãoeProtecçãodosDireitosHumanos(ICC),40comassentonostrabalhosdoConselhodosDireitosHumanosdasNaçõesUnidas.Deentreosaludidosactoseinstrumentosinternacionais,revesteinteresseparticular,dadooseurelevo,aResoluçãoA/RES/48/134,de20deDezembrode1993,daAssembleiaGeraldasNaçõesUnidas,41aoesta-belecerosprincípiosestruturantesrelativosaoestatutoefuncionamentodasinstituiçõesindependentesnacionaisparaapromoçãoeprotecçãodosdireitoshumanos-comummentedesignadospor“PrincípiosdeParis”.Os“PrincípiosdeParis”reafirmamopapel-chavequeasinstituiçõeslocaisassumemnaordeminternanapromoçãoeprotecçãodosdireitoshumanos,fixandooscritériosquedevemnortearasuacriação.DeacordocomestesPrincípios,oestatutodasinstituiçõesdevepau-tar-seporprincípiosdeindependênciaedeautonomia,principalmentenoqueserefereaopoderExecutivo,devendooseumandatoserestabele-cidoportextoconstitucionaloulegislativo,commençãoexpressadasuacomposição,duraçãoeâmbitodecompetências.Acomposiçãodestasinstituiçõesdeveoferecergarantiasdeinde-pendênciaedepluralismo,sendoindiferenteométododeselecçãodosAlemanha,Grécia,Hungria,Islândia,Irlanda,Letónia,Lituânia,Luxemburgo,Malta,Moldávia,Montenegro,Holanda,Noruega,Polónia,Portugal,Roménia,FederaçãoRussa,Sérvia,Eslováquia,Eslovénia,Espanha,Suécia,Macedónia,UcrâniaeReinoUnidoinwww.coe.int/t/commissioner/links/omb_nhri_en.asp.39Estefórumreúneainformaçãodasdiversasinstituiçõesnacionaisdedireitoshumanos(NHRIs),promovendo,interalia,atrocadeexperiências,odebateeainvestigaçãodeharmoniacomos“PrincípiosdeParis”.Daquiemanao“InternationalCoordinatingCommittteforNHRIs”(ICC).Maisinformaçãodisponívelemwww.nhri.net.40OICCéumaassociaçãointernacionalquevisapromoverereforçaracooperaçãoentreasinstituiçõesnacionaisdedireitoshumanos(NHRIs),bemcomoassumirumpapelpró-activonapromoçãoedefesadosdireitoshumanos.UmadasfunçõesdoICCéadeanalisareclassificarasNHRIsdeacordocomos“PrincípiosdeParis”.Asinstituiçõesqueobedecemaos“PrincípiosdeParis”sãoclassificadascomaletra‘A’,asquenãocum-premcabalmentecomtodososrequisitossãoclassificadascomaletra‘B’easrestantescomaletra‘C’.Aoabrigodoartigo24.º,n.º1,ParteVIdoEstatutodoICC,sópodemsermembrosplenos(comdireitodevoto)asNHRIsclassificadascomaletra‘A’.Maisinformaçãodisponívelemwww.nhri.net/2009/ICCStatute.pdf.41VideResolução1992/54,daComissãoparaosDireitosHumanos.

406seusmembros(eleiçãoounomeação).Narealidade,oquesepretendeégarantirdeformaequitativaarepresentatividadedasociedadecivile,emespecial,dasforçassociaisdirectamenteenvolvidasnapromoçãoeprotec-çãodedireitoseliberdadesfundamentais.42Outropontocrucial,aindacomointuitodeafiançaraindepen-dênciaeisençãodestasinstituições,éadotaçãoderecursoshumanos,administrativosefinanceirospróprios,bemcomoaconcessãodasinfra-estruturasadequadasaoexercíciodassuasfunções.Emtermosdeatribuições,os“PrincípiosdeParis”enunciam,entreoutras,asseguintes:–aapresentação,comcarácterconsultivo,deopiniões,recomenda-ções,propostaserelatóriosjuntodoGoverno,Parlamentooudequalqueroutraautoridadecompetente,podendo:i)pronunciar-sesobreasdisposiçõesdecarácterlegislativoouadmi-nistrativoouasrelativasàorganizaçãojudicialdestinadasapreservaroualargaroâmbitodeprotecçãodosdireitoshumanos,incluindorecomen-daçõessobreaadopçãodenovalegislaçãoe/oudeactosadministrativos,assimcomodepropostasdealteraçãoe/oudeemendas;ii)acompanhartodasassituaçõesqueimpliquemaviolaçãodosdi-reitoshumanos;iii)elaborarrelatóriossobreasituaçãonacional/localdosdireitoshu-manos,emgeral,oudeassuntosespecíficos;eiv)alertaroGovernoparaqualquersituaçãodeviolaçãodedireitoshumanosquecareçadasuaintervenção,fazendoasdevidasrecomenda-çõescomvistaàreparaçãodasituação,equandonecessárioexprimirasuaopiniãosobreacondutadoGovernonaresoluçãodasmesmas;–apromoçãodaharmonizaçãolegislativa,regulamentosepráticasnacionais/locaisaosinstrumentosinternacionaisaplicáveisnoEstadoPar-teemmatériadedireitoshumanosesuaexecução;–apromoçãodaratificaçãoouadesãodeinstrumentosinternacio-naisemmatériadedireitoshumanos,assegurandoasuaaplicação;42Ex:médicos,professoresuniversitários,peritos,pessoaseminentes,jornalistas,cientistas,associaçãodeadvogados,ONG’s,sindicatos,associaçõessociaiseprofissionais,mem-brosdoParlamentoemembrosdoGoverno,estesúltimosapenasatítuloconsultivo.

407–acolaboraçãonaelaboraçãodosrelatóriosnacionaisjuntodosÓr-gãoseComitésdeFiscalizaçãodasNaçõesUnidas,assimcomo,deinsti-tuiçõesregionaisoucongéneres;–acooperaçãocomasNaçõesUnidasedemaisorganismosdasNaçõesUnidas,organizaçõesregionaisoupaísesemmatériadedireitoshumanos;–acolaboraçãonaelaboraçãodeprogramasdeensinoepesquisaemdireitoshumanos,participandonasuaexecuçãonasescolas,universida-desecírculosprofissionais;e–adivulgaçãodosdireitoshumanos,encetandoesforçosnocomba-teatodasasformasdediscriminação,emespecialadiscriminaçãoracial,eàconsciencializaçãopública,nomeadamenteatravésdaeducaçãoedosórgãosdecomunicaçãosocial.Noquerespeitaàsmodalidadesdeactuação,estasinstituiçõespo-demactuarjuntodaAdministração(edosectorprivado)poriniciativaprópriaoucombaseemqueixae/ouparticipaçãodoparticular(petitioner),podendo,nomeadamente,submeterquestõese/ourecomendações,efec-tuarconsultaseobterinformaçõese/oudocumentos,dirigir-seàopiniãopública,divulgarassuasopiniõese/ourecomendações,manterrelaçõescomoutrosórgãosdamesmaárea,criargruposdetrabalhoecooperarcomopoderjudiciale/oucominstituiçõesanálogas.Estasinstituiçõesdevemaindaserdotadasdepoderesquasi-judiciais,ouseja,ser-lhesfacultadaapossibilidadederecebereinvestigarqueixase/oupetiçõesdosparticulares.43Nesteâmbito,podemser-lhesconferidospoderesde:–arbitragemdeconflitos(procuradesoluçõesconciliatóriasou,dentrodoslimitesdalei,aemissãodedecisõesvinculativas);–prestaçãodeapoioe/ouinformaçãojuntodosparticularesdosseusdireitosemeioscontenciosose/ougraciososaoseualcance;–acompanhamentodetodasasqueixase/oupetiçõesrelativasaviolaçõesdedireitoshumanos,transmitindo-as,emrazãodamatériaedentrodoslimitesfixadosporlei,àsautoridadescompetentes;e43Essescasospodemserremetidospelosindivíduosinteressadosouseusrepresentantes,porterceiros,porONG’s,porassociaçõesousindicatos.

408–elaboraçãoderecomendaçõesàsautoridadescompetentese,emespecial,proporasnecessáriasemendasoualteraçõesàsleis,regulamentosepráticasadministrativas.Porúltimo,enãomenosimportante,háquesublinharqueadecisãodecriarumainstituiçãodestanaturezaecomestascaracterísticaséumadecisãodoforopolítico,cabendoacadaEstadoafaculdadedeatribuiroestatutojurídico-institucionaleseleccionaromodeloqueserevelemaisadequadoàssuascaracterísticasnacionais/locais.Porém,nãopodemosolvidarqueoseusucessodependeránãosódoestatuto,composiçãoedospoderesquelhesãoconferidosmasprincipal-mentedoseuefectivoexercícioe‘margemdemanobra’(entenda-segraudeindependênciaeisenção)juntodoExecutivo.44III.DireitoComparado—ComissõesNacionaisdosDi-reitosHumanosversusOmbudsmanEmtermosdedireitocomparado,constatamosumadiversidadedemodelos,cujosmotivosseprendemfundamentalmentecomfactoresdeordemhistórico-política,geográficaesócio-culturaldecadajurisdição.45Estesfactorespodemdeterminaracriaçãodecomissõesespecíficastaiscomoparaaprotecçãodosdireitosdascrianças(ex:FederalChildren’sOmbudsman,46OmbudsmanforChildren47ouOfficeoftheChildren’sCommissioner48)49,paraaprotecçãodosdireitosdasminoriasétnicas(ex:OmbudsmanagainstEthnicDiscrimination50ouCommissionagainstRacism51),ouparaaprotecçãodosdireitosdasmulheres(ex:EqualTre-44Nainsuficiênciaoudeficiênciadestascaracterísticas,nãoserámaisdoqueum“tigredepapel”(ditadodaculturachinesa).45Paraumestudoaprofundadosobreestasinstituiçõescomumagrandecomponentededireitocomparado,videLindaC.Reif,ob.cit.nota21.46Ex:Áustria(www2.ombudsnet.org/Ombudsmen/Austria/austria.htm).47ExNoruega(www.barneombudet.no/english),Irlanda(www.oco.ie/),Suécia(www.bo.se)eFrança(www2.ombudsnet.org/Ombudsmen/France/France.htm).48Ex:NovaZelândia(http://www.occ.org.nz.).49VidepublicaçãodasNaçõesUnidassobre“IndependentInstitutionsProtectingChil-dren’sRights”emhttp://www.unicef-irc.org/publications/pdf/digest8e.pdf.50Ex:Suécia(www.do.se)eBélgica(www.diversiteit.be).51Ex:Suiça(www.ekr-cfr.ch)eReinoUnido(www.cre.gov.uk).

409atmentCommission52ouGenderEqualityOmbudsman53),ouacriaçãodeumaúnicainstituiçãoparaaprotecçãodosdireitoshumanos(Ombuds-man54ouComissõesNacionaisdosDireitosHumanos55).AlgunspaísesoptamsimultaneamenteporcriarComissõesNacio-naisparaosDireitosHumanoseOmbusdman,comoéocaso:daNovaZelândia(OfficeoftheOmbudsmeneHumanRightsCommission),Índia(People’sOmbudsmanCommissioneNationalHumanRightsCommission),Uganda(OmbudsmaneHumanRightsCommission),Noruega(Parliamen-taryOmbudsmaneNorwegianCentreforHumanRights),Irlanda(OfficeoftheOmbudsmaneIrishHumanRightsCommission)eGrécia(GreekNatio-nalCommissionforHumanRightseOmbudsman).56Nãoobstantetaldiversidade,épossívelidentificarelementos-tipoemtodososmodelos.Talcircunstânciaderiva,emnossaopinião,daapli-caçãodos“PrincípiosdeParis”aofixar,comoreferido,umasériedeprin-cípiosestruturantes(directrizes)relativosaoestatutodestasinstituições.Comefeito,trata-sedeinstituiçõescomaltograudeindependênciaedeautonomiaemrelaçãoaoExecutivo,comafunçãodepromovereprotegerosdireitoshumanos.Emregra,são-lhesconferidospoderescomuns,designadamenteparaemitiremrecomendações,parareceberemeinvestigaremasqueixas/participaçõesdosparticulares,parasepronunciaremsobrealegislação,políticasepráticasgovernamentaisquecolidamcomosdireitoseliber-dadesfundamentais,paraproporemalteraçõeslegislativasoumedidasconcretas,parainformaremasautoridadesjudiciáriasquandoexistamfundamentosparaintentaracçõesjudiciais,nostermosdalei,eparapro-moveremedivulgaremosdireitoshumanos.Emboradotadasdepoderesquasi-judiciais,apenasalgumasdetêmpoderesdemediação,57deemi-52Ex:HongKong(www.eoc.org.hk),Austrália(www.humanrights.gov.au)eHolanda(www.cgb.nl)53Ex:Noruega(www.ldo.no/en)eSuécia(www.jamombud.se).54Ex:Arménia(www.ombuds.am),Portugal(www.provedor-jus.pt),Argentina(www.de-fensor.go.ar),Espanha(www.defensordelpueblo.es)ePeru(www.defensoria.gob.pe).55Ex:Grécia(www.nchr.gr),Irlanda(www.ihrc.ie),Canadá(www.chcr-ccdp.ca),México(www.cndh.org.mx),Índia(www.nhrc.nic.in),NovaZelândia(www.hrc.co.nz)eFilipi-nas(www.chr.gov.ph).56AsinstituiçõesaquireferidasforamclassificadaspeloICCcomaletra‘A’.57Ex:Canadá(CanadianHumanRightsAct1985),Tailândia(NationalHumanRightsCommissionAct1999),ÁfricadoSul(SouthAfricanHumanRight’sCommissionAct1994)eColômbia(1992ConstituciónPolíticadeColombia)

410tirdecisõesvinculativas,58devisitaremonitorizarlugaresdedetenção/prisões,59deefectuarrevistas,exames,apreensõesouintentaracções.60Estasinstituiçõessãoconstituídasporpersonalidadesdediversosquadrantesdasociedadelocaletêmumadefiniçãoclaraeprecisadoseuestatuto(composiçãoemandato),sendoindiferenteoseumododeconstituição(ex:leifundamental61,leioudecreto62)ouasuaposiçãonaestrutura/hierarquiainstitucional.63Dosmodelosexistentes,podemosdistinguirduascorrentes:acria-çãodeComissõesNacionaisdosDireitosHumanos-tradiçãodospaísesdacommonlaw-eacriaçãodeProvedoriasdeJustiça(Ombudsman)64-tradiçãodospaísesdematrizcontinental/civilista.65Asprimeirastêmmandatoexpressoparaapromoçãoeprotecçãodosdireitoshumanos,abrangendoossectorespúblicoeprivado66(embora58ComoéocasodasdecisõesdaComissãodeDireitosHumanosdoUgandaquepodemserobjectoderecursoparaoSupremoTribunal(1995Constitution.oftheRepublicofUganda),maisinformaçãodisponívelemwww.uhrc.ug.59Ex:Malásia(HumanRightsCommissionofMalaysiaAct1999)ouUganda.60Ex:ÁfricadoSul,Namíbia(Constitution.oftheRepublicofNamibiaandOmbudsmanAct1990)eGhana(1992ConstitutionoftheRepublicofGhanaeCommissiononHumanRightsandAdministrativeJusticeAct1993,Act456).61Ex:Argentina,Portugal,Suécia,NoruegaeNamíbia.62Ex:Malásia,HongKong(OmbudsmanOrdinance1989)eTailândia.63ExisteminstituiçõesafectasaoParlamento,outrasaoGovernoeoutrassãoconstituídascomoGabinetesindependentes.OsmembrospodemsernomeadospeloParlamentoouReisobreproposta(ounãodoGoverno),ouseremnomeadospeloReiporpropostadoGovernoouParlamento.SãonamaioriaresponsáveisperanteosseusParlamentos,apresentadoanualmenteumrelatóriodeactividades(ex.Argentina,Canadá,Portugal,TailândiaeÁfricadoSul).EmHongKong,oOmbudsmanénomeadopeloChefedeExecutivo,aquemsubmeterelatóriosanuais,posteriormenteremetidosparaconheci-mentoaoLegislativeCouncil(Parlamento).64AfiguradoOmbudsmanapareceunaSuécianosmoldesemquehojeaconhecemos.EstaideiaéatribuídaaCarlosII(sec.XVIII)aocriarnoseupaísumgabinetequefosseogarantedaobediênciaàleijuntodosfuncionáriospúblicos.GabinetequedeveriaserchefiadoporumProcurador-Geraldeelevadaestaturaintelectualemoral.Em1809,afiguradoOmbudsmanfoiintroduzidanaConstituiçãosueca,sendoumenteindepen-dentedoReinomeadopeloParlamento.65FernandoAlvesCorreia,“DoOmbudsmanaoProvedordeJustiça”,Coimbra,1979.66Ex:Canadá,Tailândia,Malásia,NamíbiaeÁfricadoSul.

411possacingir-seapenasaumdeles).67Nolequedassuasatribuiçõesexisteumafortecomponenteeducativo-formativa,assimcomodeinvestigaçãoededivulgaçãodosdireitoshumanos.Assegundas-ClassicOmbudsman—têmporfunçãosupervisio-naracondutadaAdministraçãoPúblicaegarantiroseuexercíciodentrodoslimitesfixadospelalei,deformajustaeimparcial.Ofocoprincipaldasuaactuaçãoéosectorpúblicoemgeral,i.eapromoçãoedefesadosdireitoseinteresseslegítimosdoscidadãos,assegurandoatravésdemeiosinformais,ajustiça,aimparcialidade,atransparência,alegalidadeeaqualidadedoexercíciodospoderespúblicos.68Normalmente,sãoressal-vadasdoâmbitodasua‘fiscalização’ascondutas(aomaisaltonível)dosórgãoslegislativo,judicialeexecutivo,69eascondutasdosectorprivado.EstasProvedoriasdeJustiçaclássicasnãotêmummandatoespecíficoparaaprotecçãodosdireitoshumanos,peloqueestamatériaéacolhidaporviaindirectanocontextodadefesadosinteressesdosparticularesfaceàAdministraçãoPública.70Peseemboraalgumamiscigenaçãoentreestasduascorrentes,71prin-cipalmentenosmodeloshíbridosqueadianteabordaremos,asjurisdiçõesdacommonlawoptam,normalmente,porummodelocolegial(Comissão),enquantoqueasjurisdiçõescivilistasoptam,normalmente,porumórgãounipessoal,nafiguradoProvedor(Ombudsman),assessoradoporumaequipatécnica.72Apardestasduascorrentesclássicas,observamosigualmenteaemergênciadenovosmodelosdenaturezahíbrida,nomeadamenteao67Ex:Hong-Kongnãotemummandatoespecíficoparaosdireitoshumanos,abrangendoapenasosectorpúblico,todavia,lidacomquestõesquerepresentamuminteressepo-tencialparaacomunidade.68Ex:NoruegaeHolanda.69Excepcionalmente,naSuéciaenaFinlândia,assuasinstituiçõesnacionaisdosdireitoshumanostêmpoderesparainvestigaropoderjudiciário.70TemvindoaserinterpretadonaNoruegaenaHolandaqueemboraomandatodoOmbudsmansejalimitadoàsupervisãodosactosdaAdministraçãoPública,napráticaoOmbudsmannãopodedeixardefiscalizarsituaçõesatentatóriasaosdireitoshumanosnostermosdaleiemvigor,mormentedaConvençãoEuropeiaparaosDireitosdoHomem.71Ex:Grécia(Comissão),Noruega(Comissão),Uganda(Ombudsman)eHong-Kong(Ombudsman).72Ex:Portugal,EspanhaeArgentina.

412incluíremnomandatodaProvedoriadeJustiçaavertentedecombateàcorrupção(ex:Uganda,73Filipinas74eMacau75)76ouaoincluíremnomandatodaProvedoriadeJustiçaavertentedapromoçãoeprotecçãodosdireitoshumanos(ex:Portugal,77Espanha,78Argentina,79Colômbia,80Perú81eNamíbia82).83Nestaúltimamodalidade,asProvedoriasdeJustiça—tambémdesignadasporProvedoriasdeJustiçaHíbridasdosDireitosHumanos(HybridHumanRightsOmbudsman)—conciliamduasfunções:i)adesupervisionaraactividadedaAdministraçãoeii)adepromovereprote-gerosdireitoshumanos.84EstasProvedoriastêmumpapelemtudosemelhanteaodasComis-sõesNacionaisdosDireitosHumanosdacommonlaw,principalmentenoâmbitodaeducação,divulgaçãoepesquisa.Oquesignifica,queas-sistimosaumafusãodedeterminadascaracterísticasdasComissõesdacommonlawnasProvedoriasdeJustiçaHíbridas,emparticularaconsa-graçãodeummandatoexpressoparaapromoçãoeprotecçãodosdireitoshumanos.85IV.AsituaçãodaRAEMemmatériadeinstituiçõesparaapromoçãodosDireitosHumanosÀluzdoexposto,analisaremosdeseguidaasituaçãodaRAEMcomoobjectivodeapuraremquemedidaasinstituiçõese/ouorganismosda73www.igg.go.ug.74www.ombudsman.gov.ph/index.php.75www.ccac.org.mo.76Vide,n/nota22,pág.8.77www.provedor-jus.pt78www.defensordelpueblo.es79www.defensoria.org.co/red/80www.defensor.go.ar81www.ombudsman.gob.pe82www.ombudsman.org.na/index.php/about-us/37-about-the-office-of-the-ombudsman/45-establishment-of-the-ombudsman83VideLindaC.Reif,ob.cit.nota21,págs.8-9.84Ibid.85AsProvedoriasdeJustiçaHíbridasdosDireitosHumanoseasComissõesNacionaisdosDireitosHumanostêm,emgeral,poderesquasi-judiciais,i.e.podememitirrecomenda-ções,proporalteraçõeslegislativasoumedidasconcretas,erecebereinvestigarqueixasdosparticulares.

413RAEMcomatribuiçõesemmatériadedireitoshumanosestãohabilita-dosadesempenharopapelde“watchdog”.E,emcasonegativo,indagarseéviávelacriaçãodeumainstituiçãocomestanaturezaeasuacompa-tibilidadecomoordenamentojurídicovigente.Carece,primafacie,descortinarseasinstituiçõesouorganismosexistentesnaRAEMobservamosparâmetrosplasmadosnos“PrincípiosdeParis”.Paraoefeito,seleccionamos,semprejuízodaexistênciadeoutrasinstituições,oCCAC-navertentedosserviçosdeProvedoriadeJustiça,86aComissãoConsultivaparaosAssuntosdasMulheres,87aComissãoparaosAssuntosdeReabilitação88eaComissãoparaosAssuntosdoCidadãoSénior.89UmcomentárioprévioquenosocorredizrespeitoaofactodeestasComissõespreconizaremumaabordagemsectorialdosdireitoshumanos,emvirtudedetutelaremesferasoucélulasespecíficasdessesdireitos,di-versamentedosserviçosdeProvedoriadeJustiçadoCCACquedesenvol-vemumaabordagemglobal.OCCACcaracteriza-seporserumaentidadehíbrida,jáqueécompostoporumavertentedeOmbusdam(fiscalizaçãodacondutadaAdministraçãoPública)eporumavertentedecombateàCorrupçãoeàFraude.90Éumórgãounipessoal91eindependente,92comautonomiaadmi-nistrativaefinanceira,dotadodepoderpúblicoespecial(cfr.artigo59.°86Lein.º10/2000,de14deAgosto,queaprovaaleiorgânicadoComissariadocontraaCorrupção,(cfr.artigo3.º,alínea4))eRegulamentoAdministrativon.º3/2009,de6deFevereiro,queaprovaaorganizaçãoefuncionamentodosServiçosdoComissariadocontraaCorrupção(cfr.artigos22.ºa25.º).87RegulamentoAdministrativon.º5/2005,de23deMaio,talcomoalteradopeloRegu-lamentoAdministrativon.º1/2010,de1deFevereiro.88DespachodoChefedoExecutivon.º307/2007,de12deNovembro.89DespachodoChefedoExecutivon.º239/2008,de1deSetembro.90Recentementereforçada,viden/nota6.91Cfr.artigos2.ºe16ºdaLein.°10/2000.OComissáriodoCCACpodeindigitar,paraocoadjuvar,doisadjuntosdeentreindividualidadesdereconhecidomérito,probidadeeindependência,cabendoasuanomeaçãoeexoneraçãoaoChefedoExecutivo(cfr.artigo24.ºdomesmodiplomalegal).92Cfr.artigo2.ºdaLein.°10/2000.

414daLeiBásicaeartigos1.ºe2.ºdaLein.°10/2000).93OseuComissárioénomeadopeloGovernoPopularCentral(GPC),sobindigitaçãodoChefedoExecutivo,94sendoapenasetão-somenteresponsávelperanteoChefedoExecutivo.95AinclusãodoCCACnaSecçãoI,doCapítuloIVdaLeiBásicaati-nenteao“ChefedoExecutivo”emvezdaSecçãoIIdedicadaao“ÓrgãoExecutivo”,traduzdeformainequívocaasuaindependênciaorgânico-institucionalemrelaçãoaopoderExecutivo.96OCCACtemdeentreassuasprincipaisatribuições:“adefesadosdireitos,liberdades,garantiaseinteresseslegítimosdosindivíduosaoasseguraraobediênciadoexercíciodospoderespúblicosacritériosdejustiça,legalidadeeeficiência”,ecomocompetências,97interalia:–“promovererequisitararealizaçãodeinquéritos,sindicâncias,dili-gênciasdeinvestigaçãoououtrastendentesaaveriguardalegalidadedeactosouprocedimentosadministrativos,noâmbitodasrelaçõesentreasentidadespúblicaseosparticulares;–verificarasdeficiênciasdenormasjurídicasqueafectemdireitos,liber-dades,garantiasouinteresseslegítimosdaspessoas,formularrecomendaçõesousugestõesparaasuainterpretação,alteraçãoourevogação,ouparaaelabo-raçãodenovasnormasjurídicas,masquandosetratemdenormasjurídicasquecaiamnoâmbitodacompetênciadaAssembleiaLegislativa,limitar-seainformarporescritooChefedoExecutivodasuaposição;93Cfr.artigos5.º,6.º,9.º,10.º11.º,12.ºe19.ºdaLein.°10/2000.OComissáriodoCCACeseusadjuntosgozamaindaparadeterminadosactosediligências,doestatutodeautoridadedepolíciacriminal(cfr.artigo11.°,n.°3).94Cfr.artigo50.°,alínea6),daLeiBásicaeartigo17.ºdaLein.°10/2000.95AmençãodoChefedoExecutivodeveseraquientendidanaqualidadededirigentemá-ximodaRegião(cfr.artigo45.ºdaLeiBásica).96AresponsabilidadedoComissárioperanteoChefedoExecutivoé,pois,umaresponsa-bilidadepolíticaenãoorgânica.97SobreoCCAC,videTouWaiFong,“OpapeldoCCACdeMacaunocombateàcor-rupçãoenapromoçãodaintegridadeetransparência”,RevistaAdministração,n.°59,vol.XVI,2003eIvoFirmoMineiro,“TheroleoftheOmbudsmaninDefendingHumanRights”,págs.329-337,comunicaçãoproferidanaConferênciaInternational“OneCountry,TwoSystems,ThreeLegalOrders—PerspectivesofEvolution.”,Macau5-7February2007,EssaysonMacau’sAutonomyaftertheResumptionofSovereigntybyChina,JorgeCostaOliveiraandPauloCardinal(Eds),Springer,2009.

415–proporaoChefedoExecutivoapráticadeactosnormativostendentesamelhorarofuncionamentodosserviçoseorespeitopelalegalidadeadminis-trativa,designadamentenosentidodeeliminaçãodefactoresquefacilitemacorrupçãoepráticasilícitasoueticamentereprováveis;–proporaoChefedoExecutivoaadopçãodemedidasadministrativascomvistaàmelhoriadosserviçospúblicos;–dirigirrecomendaçõesdirectamenteaosórgãoscompetentescomvistaàcorrecçãodeactosouprocedimentosadministrativosilegaisouinjustos;–procurar,emcolaboraçãocomosórgãoseserviçoscompetentes,assolu-çõesmaisadequadasàdefesadosinteresseslegítimosdaspessoaseaoaperfeiço-amentodaacçãoadministrativa;e–realizaracçõesdesensibilizaçãodestinadasalimitarapráticadosactosdecorrupçãoedeilegalidadeadministrativa,motivandooscidadãosaadoptarprecauçõesoureduzirosactoseassituaçõesquefacilitemaocorrênciadecondutascriminosas.”98DoenunciadoconstatamosquenãoobstanteoCCACserummo-delohíbridoemvirtudedeincluirnomesmoenteacorrupçãoeaProve-doriadeJustiça,estaProvedoriadeJustiçanãodeixadeestarconfiguradacomoumOmbudsmanclássico-aonãopossuirummandatoexpressoparaatuteladosdireitoshumanos,cingindo-semeramenteàfiscalizaçãodacondutadaAdministraçãoPública,aProvedoriadeJustiçadoCCACficaaquémdoconsagradonos“PrincípiosdeParis”.99JánoqueserefereàsComissões-aComissãoConsultivaparaosAssuntosdasMulheres,aComissãoparaosAssuntosdeReabilitaçãoeaComissãoparaosAssuntosdoCidadãoSénior,independentementedoseuactoconstitutivo,100estastêmporobjectoapoiaroGovernodaRAEMnaconcepção,implementação,coordenaçãoemonitorizaçãodepolíticasnasrespectivasáreasdegovernação—respectivamentenoquerespeitaaosdireitosdasmulheres,dosidososedosdeficientes.98Cfr.artigo4.°daLein.°10/2000.99Semprejuízodenaprática,àsemelhançadeoutrosOmbudsman,poderacolherindi-rectamentequestõesrelacionadascomviolaçõesdedireitoshumanosnocontextodadefesadosdireitoseinteresseslegítimosdosparticularesfaceàAdministraçãoPública.100RegulamentoAdministrativoeDespachosdoChefedoExecutivo,viden/notas87,88e89.

416Mencione-se,nestecontexto,queaopçãodesecriaremComissõesquevisamatutelasectorialdosdireitoshumanosverteasrecomendaçõesmaisrecentesdosComitésdeFiscalizaçãodaaplicaçãodosTratados-BasesobreosDireitosdoHomem.101AsComissõesemapreçosãocompostaspormembrosdoGoverno(incluindoDirectoresdeServiços)epelasociedadecivil(ONGseindi-vidualidadesdereconhecidoméritonarespectivaáreadeactuação),àexcepçãodaComissãodasMulheresquesóincluimembrosdoGovernoeONGs.EstasComissõessãochefiadaspelostitularesdosprincipaiscar-gosdoGoverno102eaduraçãodomandatodosmembrosnomeadoséde2anos.NoexercíciodassuasfunçõesestasComissõespodem,emtermosgerais,pronunciar-sesobreaspolíticaseiniciativasrelativasàsrespectivasáreasdegovernação,proporáreasprioritáriasdeactuaçãoe,aténalgunscasos,propormedidaslegislativas,participarnaanáliseepreparaçãodeprojectosdediplomaslegaisoudeoutrosactos103oupropormedidasouacçõescorrectivas.104Oapoiologístico,técnicoeadministrativodasComissõeséassegu-radooupeloGabinetedoSecretárioparaosAssuntosSociaiseCultura105oupeloInstitutodeAcçãoSocial.106AsComissõessãoassistidasporumsecretário,designadopordespachodoChefedoExecutivo107oupordes-pachodoSecretárioparaosAssuntosSociaiseCultura.108101Ex:ObservaçõesdoCRC/Cnan/nota5.102AComissãoConsultivaparaosAssuntosdasMulhereséchefiadapeloChefedoExe-cutivooupeloSecretárioparaosAssuntosSociaiseCultura(anteserapelaSecretáriaparaaAdministraçãoeJustiça),enquantoqueaComissãoparaosAssuntosdeRea-bilitaçãoeaComissãoparaosAssuntosdoCidadãoSéniorsãoambaschefiadaspeloSecretárioparaosAssuntosSociaiseCultura.103Cfr.n.º3doDespachodoChefedoExecutivon.º307/2007relativoàComissãoparaosAssuntosdoCidadãoSénioreartigo3.ºdoRegulamenteAdministrativon.º6/2005relativoàComissãoConsultivaparaosAssuntosdasMulheres.104Cfr.n.º3doDespachodoChefedoExecutivon.º239/2008relativoàComissãoparaosAssuntosdeReabilitação.105Ex:ComissãoConsultivaparaosAssuntosdasMulheres.106Ex:ComissãoparaosAssuntosdeReabilitaçãoeComissãoparaosAssuntosdoCi-dadãoSénior.107Ex:ComissãoConsultivaparaosAssuntosdasMulheres.108Ex:ComissãoparaosAssuntosdeReabilitaçãoeComissãoparaosAssuntosdoCi-dadãoSénior.

417Daleituradassuascompetênciasepoderes,somostentadosacon-cluirquelhesforamconferidosamplospoderes,mormentede:proporalteraçõeslegislativasoumedidascorrectivas,proporestudos,proporadefiniçãodeestratégiaseproporacçõesdesensibilização.Podemostam-béminferirdadasascompetênciasabrangentesdasComissõesqueestaspodempromoveracçõesdeeducação,formaçãoedivulgação,109apardafiscalizaçãodeactosnormativos,políticasepráticasgovernamentaisatra-vésdaemissãodeparecereserecomendações.110Noentanto,nãopodemosolvidarqueestasComissõesnãosãoinde-pendenteseautónomasdopoderExecutivo.Aliás,adenominaçãodaCo-missãodasMulhereséelucidativaaoreferirquesetratadeumorganismodecaráctermeramenteconsultivo.AsoutrasduasComissões,nãoobstealeiseromissaemrelaçãoaesteassunto,narealidade,oseucarácternãodiferemuitododaComissãodasMulheres.Sendo,pois,óbviaselegítimasasnossasreservasquanto:i)aospo-deresefectivosdefiscalizaçãoqueestasComissõestêmsobreaactuaçãodoExecutivo;ii)aopoderdeelaborarrelatóriosindependentesrelativamenteàsituaçãodosdireitoshumanosnarespectivaáreadeactuação;eiii)àna-turezaealcancedassuasrecomendações.Postoisto,entendemosqueépoucodefensávelatesedequeestasComissõespossamexercernaRAEMafunçãode“watchdog”daspolíti-casepráticasgovernamentais.Emsuma,peseembora:(a)deteremummandatoexpressoemma-tériadedireitoshumanos—numprismasectorial,estandonesteaspectoemconformidadecomasorientaçõesdosorganismosinternacionais;111(b)seremtendencialmenteplurais(namedidaemqueasociedadecivilestárepresentada);(c)teremumlequedecompetênciasepoderesabran-gente;estasComissõesenfermamdevicissitudesqueprejudicamoseureconhecimentocomoinstituiçõeslocaisindependentesdosdireitoshu-manossegundoospadrõesinternacionais—maxime,aindependênciaeautonomiadopoderExecutivo.109Cfr.artigo3.ºdoRegulamenteAdministrativon.º6/2005,n.º3doDespachodoChefedoExecutivon.º307/2007en.º3doDespachodoChefedoExecutivon.º239/2008.110Ex:ComissãoparaosAssuntosdeReabilitaçãoeComissãoparaosAssuntosdoCi-dadãoSénior.111Viden/nota101.

418Antesdenosadiantarmosnasnossasconclusões,háquefazerumabrevereferênciaaoGabineteparaaProtecçãodeDadosPessoais,112res-ponsávelporgarantirqueotratamentodedadospessoaisseprocessa“(…)deformatransparenteenoestritorespeitopelareservadavidaprivada,bemcomopelosdireitos,liberdadesegarantiasfundamentaisestabeleci-dosnaLeiBásicadaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau,nosins-trumentosdedireitointernacionalenalegislaçãovigente.”(cfr.artigo1.ºdaLein.º8/2005).113Sumariamente,temporincumbênciaafiscalizaçãoecoordenaçãodaexecuçãodaLein.º8/2005relativaàProtecçãodeDa-dosPessoais.OGabineteparaaProtecçãodeDadosPessoaisfuncionadeformaautónomasobatuteladoChefedoExecutivoetempoderesdeautori-dadepública,conferidospeloartigo79.ºdoCódigoCivilepelaLein.º8/2005.OsseusmembrossãonomeadospeloChefedoExecutivoemregimedecomissãodeserviçoeédotadoderecursosadministrativosefinanceirospróprios.Noexercíciodosseuspoderesdeautoridadepúblicapodereceberqueixase/ouparticipações,elaborarpareceres,fazerreco-mendaçõeseemitirdecisões.114Seponderarmos:(a)queesteGabineteapenaséinstitucionalmenteresponsávelperanteoChefedoExecutivo;(b)quenãoobedecenemestásujeitoàsinstruçõesdoChefedoExecutivo;(c)queexercefunçõesdecontrolesobreosectorpúblicoeprivado(poderdeautoridadepública);(d)queédotadoderecursoshumanos,administrativosefinanceirospróprios(osencargossaemdoOrçamentoGeraldaRAEM),podemosalvitrar,combasenesteselementos,quediferentementedasComissõesaludidassupra,setratadeumorganismoindependenteeautónomodopoderExe-cutivo.E,porconseguinte,aventar,dadasassuascaracterísticas,queesteGabinetepreenche,nageneralidade,115osrequisitosessenciaisconstantes112DespachodoChefedoExecutivon.º83/2007,de12deMarço.Maisinformaçãodi-sponívelemwww.gpdp.gov.mo.113Videparecer3/II/2005,da3ªComissãoPermanentedaAssembleiaLegislativasobreoprojectodepropostadelei,disponívelemwww.al.gov.mo/lei/leis/2005/08-2005/parecer.pdf.114Cfr.artigos25.º,n.º5,26.º,n.º2,e28.ºdaLein.º8/2005,de22deAgosto.115Háquestõesemabertoqueteremosaoportunidadededesenvolvermaisadiante,toda-via,podemosjáanteciparofactodetersidoconstituídoporDespacho,algoqueestra-nhamos,atentososbensjurídicosemcausaeofactodeterumcaráctertemporário(i.e.equipadeprojecto).

419nos“PrincípiosdeParis”.Noentanto,peca,porterumescopodeacçãodemasiadorestritivoporquantodedica-seatutelarumaparcelamuitoes-pecíficadosdireitoshumanos.Chegadosquesomosaesteponto,parece-nosacertadoconcluirquenãoexistenaRAEMumorganismoindependenteeautónomoparaapromoçãoedefesadosdireitoshumanosdeharmoniacomos“PrincípiosdeParis”.Mesmoassim,dosorganismosexistentesnaRAEMacimamencio-nados,estamosemcrerqueexisteumdelesquepodeassegurartalfunçãoatentaasuanaturezaecompetências,maisprecisamente,osServiçosdeProvedoriadeJustiçadoCCAC.Efectivamente,aProvedoriadeJustiçadoCCACreúneperseascondiçõesnecessáriasparaodesempenhodetaisfunções(detématribui-çõesepoderesanálogosaosestabelecidosnos“PrincípiosdeParis”),116bastandoparaoefeitoareformulaçãodoseumandatoemodusoperandi.Ouseja,ainclusãodapromoçãoeaprotecçãodosdireitoshumanos,deformaclaraeexpressa,noseumandatoeadotaçãodosnecessáriosrecur-soshumanos,administrativosefinanceiros.Estaríamos,nestestermos,aconstituirnaRAEMumaProvedoriadeJustiçaHíbridadeDireitosHu-manos—HybridHumanRightsOmbudsman,dotando-adosmeiosade-quadosaoseuexercícioemconformidadecomospadrõesinternacionais.Deigualmodoenoseguimentodesteraciocínio,podemosaindaalvitrarapossibilidadedeseautonomizaravertentedaProvedoriadeJus-tiçadoCCAC.117116Viden/notasrelativasàscompetênciasepoderesquasi-judiciaisdoCCACemsededeProvedoriadeJustiça.117Estaideianãoéinovadora.Videsobreesteassuntoorelatórion.º1/III/2008,da3ªComissãoPermanentedaAssembleiaLegislativaepágs.6,42-43doparecern.º4/III/2009da3ªComissãoPermanente(n/nota6).Nesteúltimo,émencionado“odesejodacriaçãodeumaProvedoriadeJustiçaquefuncionecomindependênciaeseparadadoCCAC”.Maisadianterefere-se“Acomissãonotaqueacircunstânciade,noCCAC,sereuniremduasvertentes,istoé,decombateadeterminadotipodecriminalidadeedeprovedoriadedireitosfundamentais,pode,eventualmente,emalgunscasos,desembocaremsituaçõesdedifícilequilíbrioentreelas,sendoqueambasasvertentesesuadefesadeveserassegurada.NoseiodaComissãohouvedeputadosqueentenderam,queaquandodaalter-açãodaleidoCCAC,háqueestudaressarevisãodeformacautelosaporformaaassegurarosdireitosfundamentaisdoscidadãos”.

420Aescolhadequalquerumadestassoluções-ainclusãodeumman-datoespecíficoparaapromoçãoeprotecçãodosdireitoshumanosnaProvedoriadeJustiçadoCCACouaautonomizaçãodosserviçosdeProvedoriadeJustiçatoutcourt-implicanecessáriaeinevitavelmenteaalteraçãodaLein.°10/2000,de14deAgosto.Aindanestalinhadepensamento,podemosigualmenteconsiderarahipótesedesercriadaabinitioumainstituiçãolocaldosdireitoshumanosdeacordocomos“PrincípiosdeParis”edemaisinstrumentosinternacio-nais.V.AautonomizaçãodaProvedoriadeJustiçadoCCACouacriaçãoabinitiodeumainstituiçãolocaldosDireitosHumanosPonderarsobreaautonomizaçãodaProvedoriadeJustiçadoCCACousobreacriaçãoabinitiodeumainstituiçãolocaldosdireitoshumanossuscitaproblemassimilaresnoquerespeitaàsuaconformidadecomoordenamentojurídicodaRAEM,peloquepropomosumareflexãocon-juntasobreesteassunto.Primo,oactoconstitutivodeumainstituiçãocomestanaturezaemandato(i.e.defesadosdireitosfundamentais,independênciaeautono-miadoExecutivoecompoderesdeautoridadepública)sópoderevestiraformadelei.118Oactoconstitutivodeveprecisar,interalia,oestatuto,as118Cfr.artigos67.°ealínea1)doartigo71.°daLeiBásica.ArecenteLein.º13/2009,de27deJunho,sobreoregimedeenquadramentodasfontesnormativasinternas,vemigualmenteclarificareventuaisdúvidas(seashouvessem)quantoàcompetêncialegislativaeformadoactoconstitutivodessasinstituições,videalínea1)doartigo6.ºquerefereque“oregimejurídicodosdireitoseliberdadesfundamentaisesuasgarantias,previstosnaLeiBásica”éfeitoporleiealínea4)doartigo7.ºsobreasmatériasquesãoobjectoderegulamentosadministrativosindependentes;eisoseuteor:“Estruturaeorgânicadaadministraçãopúblicaedetodososseusserviçoseunidadesorgânicasincluindoosórgãosconsultivos,bemcomodosserviçospúblicospersonalizados,institutospúblicos,es-tabelecimentospúblicos,serviçosefundosautónomos,fundaçõespúblicasedemaisentidadesautónomasedenaturezaafim,comexcepçãodosqueestejamafectosouqueseintegremnaesferafuncionalounaorgânicadaAssembleiaLegislativa,dostribunais,doMinistérioPúblicooudosComissariadosdeAuditoriaeContraaCorrupção,ecomexcepçãoaindadosorganismoscujascompetênciasinterfiramdirectamentecomosdireitoseliberdadesfun-damentaisesuasgarantias,nomeadamenteosórgãosdeinvestigaçãocriminal;”(sublinhadonosso).Paramaisinformaçãovideparecern.º3/III/2009,da1ªComissãoPermanente

421regrasatinentesàsuacomposiçãoefuncionamento,oâmbitodecompe-tênciasepoderesatribuídos.Quantoàextensãodospoderesquasi-judiciaisaconferir,nomeada-menteapossibilidadedeemitirrecomendaçõesouparecerescomcarizvinculativo,poderesdemediação,investigaçãoeinquérito(e,nestecaso,asuaarticulaçãocomospoderesdoMinistérioPúblicoedoCCAC),estaéumaquestãodeíndolepolítico-legislativasobreaqualnãonosvamospronunciar.Nãoobstante,somostentadosaaventarqueofactodeaPro-vedoriadeJustiçadoCCACjádeterpartedessespoderes,porumlado,eaexperiênciaadquiridacomoGabineteparaaProtecçãodeDadosPes-soaisaoníveldasuaarticulaçãoinstitucionalcomoMinistérioPúblicoeoCCAC,poroutro,dão-nosindíciossólidosdequenãoexistirãoproble-masdemaiorquantoàsoluçãopolítico-legislativaapreconizar.NoqueserefereàconformidadedoordenamentojurídicodaRAEMcomacriaçãoabinitiodeumaProvedoriadeJustiçadosDireitosHumanosouàautonomizaçãodaProvedoriadeJustiçadoCCAC(comumnovomandato),maisconcretamente,ofactodenãoestarprevistanaLeiBásicadeformaexpressaumaestruturacomestanatureza,i.ecompoderpúblicoespecial,àsemelhançadoCCACedoComissariadodaAuditoria(respectivamenteartigos59.°e60.°),anossaposiçãoéadequequalquerumadestasopçõesnãocontrarianemoespíritonemasdisposi-çõesconstantesdaLeiBásica,muitopelocontrário,comoexplanamosdeseguida.Onossoentendimentobaseia-senumaanálisesistemáticadasdispo-siçõesdaLeiBásicae,semprejuízodepertenceremafamíliasdeDireitodistintas,119numaanálisecomparativadasituaçãodaRegiãoAdministra-tivaEspecialdeHongKong(RAEHK)análogaàdaRAEM.Sendoestaumamatériapassíveldecontrovérsia,sugerimos,empri-meirolugar,umaanálisesubstantivadasdisposiçõesdaLeiBásica.daAssembleiaLegislativasobreoprojectodepropostadelei,disponívelemwww.al.gov.mo/lei/leis/2009/13-2009/parecer.pdf.119ARAEMpertenceàfamíliadedireitocontinental/civilistaeaRAEHKpertenceàfamíliadedireitoanglo-saxónica/commonlaw.

422ARAEMgoza,soboprincípio“UmPaís,DoisSistemas”,deumestatutojurídico-políticosuigeneris,120compoderesexecutivo,legislativoejudicialindependente.Esteelevadograudeautonomiaé-lheconferidopelaAssembleiaPopularNacionaldaRPC,comexpressãomaximenoartigo2.°daLeiBásica.ALeiBásicaéamaisimportantefontededireitointernonahierar-quiadasfontesdaRegião,sendo“materialmenteconstitucional”noquerespeita“àorganizaçãodopoderpolíticoeàdefiniçãodosdireitosfunda-mentaisdosresidentesdeMacau”.121Noqueserefereaosdireitosfundamentais,dispõeoartigo4.°daLeiBásica,CapítuloI,atinenteaos“PrincípiosGerais”,quecompeteàRAEM‘assegurar’,nostermosdalei,osdireitoseliberdadesdosresiden-tesdaRAEMedeoutraspessoasnaRegião.122120“Trata-sedeummodelooriginaltantonoquerespeitaaosfundamentosdaautonomia,comoquantoàsuaextensão,aoelementodeconexãorelevanteparaoexercíciodedireitospolíticoseaomodelopolíticopré-determinado.”,EduardoN.Cabrita,“Limitesdenatu-rezainternacionaleconstitucionalàautonomiadaR.A.E.M.”,LeisBásicas:ProblemasePerspectivas,RevistaJurídicadeMacau,1999,pág.163.121Ibid,pág.177,eAntónioKatchi“AsFontesdoDireitoemMacau”,TeseseEstudos,FaculdadedeDireitodaUniversidadedeMacau,2006,pág.280esegs.122Cfr.artigos8.º,11.º,18.º,40.º,41ºe43.ºdaLeiBásica.SobreasalvaguardadosdireitoshumanosemMacaueoprincípiodacontinuidadedoordenamentojurídicovide:JorgeCostaOliveira,“AContinuidadedoOrdenamentoJurídicodeMacaunaLeiBásicadaFuturaRegiãoAdministrativaEspecial’,19/20RevistaAdministração(1993),J.C.Oliveira,“TheExtensiontoMacauoftheInternationalCovenantsonHu-manRights”,comunicaçãoapresentadana13ªConferênciadaLAWASIA,Colombo,1993;ArmandoIsaac,“Theconstitutionalframeworkforlegal-cooperationbetweenthe“TwoSystems”ofthe“OneCountry”:ThecaseofMacau”,comunicaçãoapresentadanaConferênciasobreAssistênciaJudiciáriaRecíprocasobreo“PrincípioumPaís,DoisSistemas”,organizadapelaFaculdadedeDireitodeHongKong,em1999,PauloCar-dinal,“ReflexõesemtornodosDireitosFundamentaisemMacaunumaperspectivadaTransição,DAXIYANGGUO,2005,n.º7,53-92,P.Cardinal,“OsDireitosFunda-mentaisemMacaunoQuadrodaTransição:AlgumasConsiderações”,RevistaAdminis-traçãon.º71,volXIX,2006-1,P.Cardinal,“Thejudicialguaranteesoffundamentalri-ghtsinMacauLegalSystem:aParcoursundertheFocusofContinuityandofAutonomy”,págs.221-269,VitalinoCanas,“ThegeneralregimeoffundamentalrightsintheBasicLawandintheinternationalinstruments”,págs.655-677,SimonNMYoung,“Fun-damentalRightsandtheBasicLawsoftheHongKongandMacauSpecialAdminis-trativeRegions”,págs.681-693,JorgeBacelarGouveia,“OsDireitosFundamentaisemMacau”,págs.695-714,comunicaçõesproferidasnaConferênciaInternacional“OneCountry,TwoSystems,ThreeLegalOrders—PerspectivesofEvolution.”,Macau5-7

423ALeiBásicadaRAEM,noseuCapítuloIII,garante,deformaexpressa,umacervodedireitoseliberdadesfundamentaisaosseusresidentes,123semembargodasalvaguardadeoutrosdireitoseliberdadesemlegislaçãoordináriadaRAEM(cfr.artigos40.°e41.°).124Importa,nestecontexto,deslindaroverdadeiroalcancedaquelepre-ceitoconstitucionale,emparticular,osignificadodotermo‘assegurar’.Emnossaopinião,estetermodeveserinterpretadoemsentidolato.Istoé,cabeàRAEMaresponsabilidadedegarantiraosseusresidentesoefectivoeplenogozodosdireitoseliberdadesfundamentais,designada-menteatravés:i)daconsagraçãojurídicadessesdireitos;ii)dapromoçãodorespeitoedivulgaçãodessesdireitos;iii)dorecursoameiosjudiciaise/ouquasi-judiciaisparaasalvaguardadosmesmos,bemcomoiv)dosde-maismecanismosquevisemezelemasuadefesa.Otermo‘assegurar’compreende,pois,atutelajurídicadosdireitosfundamentaislatosensu.Peloque,acriaçãodeumórgãoindependente,pluralistaeautónomo,aonívellocal,quetenhaporfinalidadeapromo-çãoeprotecçãodosdireitoshumanosé,apenasetão-somente,maisummecanismo,entreoutros,queseenquadranaratiolegisdoartigo4.°daLeiBásica,encontrando-seaRAEM,nostermosdesta,habilitadaparaofazer.Taliniciativanãoconsubstancia,emnossoentender,umaviolaçãodaLeiBásicaemvirtudedeseencontrardentrodoslimitesautonómicosdaRAEM,125porquantoaoserdotadadeumelevadograudeautonomia,é-lhe,igualmente,conferidoumelevadograudediscricionariedadequan-February2007,EssaysonMacau’sAutonomyaftertheResumptionofSovereigntybyChina,J.C.OliveiraandP.Cardinal(Eds),Springer,2009;PauloCardinal,“FragmentosemtornodaconstituiçãoprocessualpenaldeMacau—doprincípiodacontinuidadeaoprincípiodadignidadehumana”,PrimeirasJornadasdeDireitoeCidadaniadaAssem-bleiaLegislativadeMacau,CoimbraEditora(2009).123Osnão-residentesgozamdosdireitoseliberdadesfundamentaisconsagradasnoCapí-tuloIIIdaLeiBásica(artigo43°).124Desublinhar,nocontextodaprotecçãodosdireitoshumanos,queorespeitopelosdireitoshumanoseliberdadesfundamentaisestáprofundamenteenraizadonoordena-mentojurídicodaRAEM,encontrandoconsagraçãoexpressatantonaleifundamentalcomoemlegislaçãoordinária.125“OslimitesàautonomiadaRegiãotêmavercomasfunçõesclássicasdasoberanianoEs-tadoLiberal,atribuindo-seaopodercentralaresponsabilidadepelosassuntosdasrelaçõesexternasepeladefesa.”,EduardoCabrita,ob.cit.nota120,pág.167.

424toaoexercíciodessespoderese,emespecial,noqueserefereaorespeitoedefesadosdireitoseliberdadesdosresidentesdaRAEM(conjugaçãodosartigos2.°,4.°e11.ºdaLeiBásica).Esteentendimentoextraí-seigualmenteacontrarioda2ªparte,doparágrafo3doartigo18.°daLeiBásica—aonãosetratardeumainicia-tivarelativaàpolíticaexternaoudefesanacional,estaestácompreendidanoâmbitodaautonomiadaRAEMconsagradanaLeiFundamental.126Estainiciativaencontra,igualmente,consagraçãonaratiolegisdoartigo40.°daLeiBásica,aodisporqueasdisposiçõesdoPactoInter-nacionalparaosDireitosEconómicos,SociaiseCulturais(ICESCR)edoPactoInternacionalparaosDireitosCivisePolíticos(ICCPR)serãoaplicadasmedianteleisdaRAEM,127peloqueacriaçãodeumainstitui-çãocomestanaturezanaRAEMserámaisumpassonaconcretizaçãoemsentidolatodosprincípiosedireitosconsagradosnosPactos.Seemtermosdeexegeseededogmáticajurídica,estesargumentosdenaturezasubstantivacolhemadeptos,omesmonãosepoderádizerquantoàsdúvidasdenaturezaformalejurídico-institucionaisqueseco-locamquantoàcriaçãodeumainstituiçãocompoderespúblicos‘àmar-gem’daLeiBásica.TendopresenteosprincípiosgeraisdedireitoadministrativoqueenformamonossoordenamentojurídicoeasdisposiçõesdaLeiBásicarelativasàestruturapolíticadaRAEM(CapítuloIV),serápassívelatri-buirdeterminadoestatutojurídico-institucional(comascaracterísticasatrásreferidasi.ecompoderespúblicos)aoutrasinstituiçõesparaalémdasprevistasnaLeiBásica?AestruturapolíticadaRAEMassentanumadivisãoclássicadospoderesexecutivo,legislativoejudicial,caracterizando-seosistemacons-titucionaldaRegiãoporserum“sistemadegovernodecaracterísticaspresi-denciais”,centradonafiguradoChefedoExecutivo.128126Videartigo144.ºdaLeiBásicasobreoslimitesàrevisãodaLeiFundamentalemma-tériadepolíticasfundamentais.127AquiestãotambémincluídasasdisposiçõesrelativasàsConvençõesdaOIT.128“AautonomiadosistemaconstitucionaldaRAEM,noplanolocal,éessencialmentecarac-terizadapelacriaçãodeumsistemadegovernodecaracterísticaspresidenciais,centrandoafiguradoChefedoExecutivo,porumarigorosadelimitaçãodecompetências,enãoin-gerênciarecíprocadosórgãosresponsáveispeloexercíciodasfunçõeslegislativas,executivaejudicial.”,EduardoCabrita,ob.cit.nota120,pág.168.

425OChefedoExecutivoéodirigentemáximodaRegiãoerepresentaaRegião,sendoresponsável,conformeoestipuladonaLeiBásica,peran-teoGPCeaRAEM(cfr.artigos45.°e62.°daLeiBásica).Assuascompetênciasestãodefinidasnoartigo50.°daLeiBásica,querezaassim:“CompeteaoChefedoExecutivodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau:1)DirigiroGovernodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau;2)FazercumprirestaLeieoutrasleisaplicáveisàRegiãoAdministrati-vaEspecialdeMacau,nostermosdestaLei;3)AssinarosprojectoseaspropostasdeleiaprovadospelaAssembleiaLegislativaemandarpublicarasleis;AssinarapropostadeorçamentoaprovadapelaAssembleiaLegislativaecomunicaraoGovernoPopularCentral,paraefeitosderegisto,oorçamentoeascontasfinais;4)DefiniraspolíticasdoGovernoemandarpublicarasordensexecuti-vas;5)Elaborar,mandarpublicarefazercumprirosregulamentosadminis-trativos;6)SubmeteraoGovernoPopularCentral,paraefeitosdenomeação,aindigitaçãodostitularesdosseguintesprincipaiscargos:osSecretários,oComissáriocontraaCorrupção,oComissáriodaAuditoria,oprincipalres-ponsávelpelosserviçosdepolíciaeoprincipalresponsávelpelosserviçosdealfândega;esubmeteraoGovernoPopularCentralaspropostasdeexoneraçãodostitularesdoscargosacimareferidos(...).”Daconjugaçãodaleituradaalínea6)doartigosupra-citadocomadosartigos59.°e60.°damesmaLeirelativosaoCCACeaoComissa-riadodaAuditoria,podemosinferiraprioriqueaquelasentidades,porexpressamenteestabelecidasnaLeiFundamental,sãoasúnicasdetentorasdepoderespúblicosespeciais(ressalvando,destecontextoosdemaistitu-laresdosprincipaiscargospúblicosreferidosnessaalínea).129129SãotitularesdosprincipaiscargospúblicososSecretários,oprincipalresponsáveldapolíciaeoprincipalresponsáveldosserviçosdealfândega.SãotodosnomeadospeloGPCsobindigitaçãodoChefedoExecutivo.Osmembrosdopoderjudiciário(juízes

426Seráesteelencodetitularesdecargospúblicostaxativo?Constituirátalomissãoumóbiceàcriaçãodeumórgãocomestanatureza?Consti-tuiráanomeaçãopeloGPCporindigitaçãodoChefedoExecutivoumlimitematerialàinstitucionalizaçãodeoutrosórgãosdepoderespúblicoscujostitularessejamnomeadospeloChefedoExecutivo?Decorrem,pois,comológicaselegítimas,asquestõessubjudice,asquaisprocuraremosrespondercomalgumalatitudederaciocínio,so-licitandoparaoefeitoavossaindulgência.Nãoobstante,asdisposiçõessupra-referidaspoderemconstituiràpartidaumobstáculoànossatese,nãopodemosolvidarqueexistemoutrasdisposiçõescomigualdignidadeconstitucionalequedeumainterpretaçãoteleológicaesistemáticasusten-tamtalpossibilidade(artigos2.°,4.°,40.°daLeiBásicaeacontrarioa2ªparte,doparágrafo3doartigo18.°damesmaLei).NãopodemostambémdescuraracircunstânciadeaLeiBásicanãoterdedescrevertodaaestruturainstitucionaldaRAEM130e,porconse-guinte,nãoseroelencodosartigos59.°e60.°taxativo,nemanomeaçãopeloGPCumlimitematerialànomeaçãodoChefedoExecutivodeou-trasindividualidadesparacargosdeautoridadepública.Comoreferido,oChefedoExecutivoésimultaneamenteumórgãopolíticoeadministrativo.E,aestruturapolítico-institucionaldaRAEMcompreendeórgãospolíticoseadministrativos,apardeoutrosórgãos,comoéocasodostribunais(poderjudicial)edaAssembleiaLegislativa(poderlegislativo).NoâmbitodaestruturadaAdministraçãoCentral,segundoadou-trina,podemaindasercriados,naConstituição131ouporlei,órgãosemagistradosdoMinistérioPúblico)tambémsãonomeadospeloChefedoExecutivo(cfr.artigos87.ºe90.ºdaLeiBásica).Dispõe,ainda,oartigo15.ºdaLeiBásicaqueoGPCnomeiaeexoneraoChefedoExecutivo,ostitularesdosprincipaiscargosdoGoverno,assimcomooProcuradordaRAEM(cfr.parágrafo2doartigo90.ºdaLeiBásica).130AestruturapolíticadaRAEMestáprevistanoCapítuloIVdaLeiBásica,dividindo-seemVIIISecções.OsartigosrelativosàestruturaExecutivaestãoconsagradosnosseusartigos61.ºa66.º(SecçãoII).131ALeiBásicaincluinormasquesãoformalmenteconstitucionaisematerialmentededireitoadministrativo,mormenteasquedizemrespeitoàestruturaorganizativa(ex:sobreaorganizaçãodoPoderExecutivo(CapítuloIV,SecçãoIIdaLeiBásica),sobreopoderlocal(CapítuloIV,SecçãoV)ousobreosfuncionáriospúblicos(Capítulo

427independentes,quenãodevemobediênciaaninguémnodesempenhodassuasfunções,equeexercemfunçõesconsultivasoudecontrole(ouambas),132taiscomooCCACeoComissáriodaAuditoria,nocasodaRAEM,nãohavendoimpedimentolegalparaainstituiçãodeoutrosór-gãosquevenhamasercriadosparaestesfins.133Estesórgãosouinstituições,criadosdentrodoslimitesdalei,nãoseintegrampordefiniçãonoconceitodeAdministração(sentidoorgânicoefuncional)134edesempenhamumpapelfundamentalemvirtudedoseulivreexercíciodefiscalizaçãodaactividadeadministrativaaoassegurarogozodosprincipaisdireitos,liberdadesegarantiasdosparticularesvisavisaAdministração.135Aclaraaindaadoutrinaquesão“(...)pessoascolectivasdedireitopú-blicoalémdoEstado(emsentidorestrito),aquelasque,sendocriadasporactodoPoderpúblico,existemparaaprossecuçãonecessáriadeinteressespúblicoseexercememnomeprópriopoderesdeautoridade”.136Ora,acriaçãodeumaProvedoriadeJustiçadeDireitosHumanosnaRAEMtraduzesteratio-naleestandoemperfeitaconsonânciacomosprincípiosqueenformamonossoordenamentojurídico-constitucionaleadministrativo.IV,SecçãoVI).ComorefereoProf.FreitasdoAmaral“(…)todasestasnormassãoformalmenteconstitucionaisporqueseencontramincluídasnotextoconstitucional,massãomaterialmenteadministrativas,porquedizemrespeitoàactividadedaAdministraçãoPú-blica.(...)porqueenformamosseusalicercesfundamentaisetraduzemaquiloquesepodechamaroDireitoAdministrativoconstitucionalizado.MashátambémnormasdeDireitoAdministrativoquenãointegramaConstituiçãoequedizemrespeitoaórgãospolíticosdequeaConstituiçãoseocupa(...)”,CursodeDireitoAdministrativo,vol.I,1ªEdição,Almedina,1990,pág.s161-162.132FreitasdoAmaral,CursodeDireitoAdministrativo,vol.I,2ªEdição,Almedina,1996,pág.s230,300-302.133Aliás,anovaLein.º13/2009admiteestapossibilidadeaoreferirnaalínea4)doartigo7.ºquepodemsercriados(porlei)“organismoscujascompetênciasinterfiramdirecta-mentecomosdireitoseliberdadesfundamentaisesuasgarantias”.Viden/nota118.134Artigo62.ºdaLeiBásicadefineaestruturaorgânico-funcionaldaRAEM:“OdirigentemáximodoGovernodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacauéoChefedoExecutivo.OGovernodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacaudispõedeSecretarias,DirecçõesdeServiços,DepartamentoseDivisões.”135Designadamente,apossibilidadedepoderemanarrecomendaçõesjuntodospoderespúblicosafimderepararassituaçõesqueinfrinjamdireitosfundamentais.136MarceloCaetano,ManualdeDireitoAdministrativo,vol.I,10ªEdição,Almedina,1991,pág.184.

428Sufragamaindaestatese,outrosdoisargumentos:1.acriaçãodoGabineteparaaProtecçãodeDadosPessoaise2.aanálisedasituaçãodaRAEHK,queusufruideidênticoestatutojurídico-políticoaodaRAEM.AcriaçãodoGabineteparaaProtecçãodeDadosPessoaisnaRAEM,ressalvandoasdúvidasquetemosquantoaoseuactoconstituti-voecaráctertemporário,137obriga-nosareflectirsobreoslimiteslegais138para(não)seautonomizaraProvedoriadeJustiçadoCCACoucriarabinitioumainstituiçãocomestanatureza.QueilaçõespodemosretirardofactodetersidomaterialmentecriadanaRegiãoumainstituiçãoinde-pendente,compoderesespeciais,semestarprevistanaLeiBásica.139Quidiuris?140Propomosdeseguida,aanálisedasituaçãodaRAEHKquedetémidênticoestatutojurídico-políticoaodaRAEM.DaleituradasdisposiçõesdaLeiBásicadaRAEHK,verificamosqueàsemelhançadaRAEM,oComissáriocontraaCorrupção(IndependentCommissionAgainstCorruption—ICAC)eoComissáriodaAuditoria,respectivamenteartigos57.°e58.°daLeiBásicadaRAEHKsãonomea-dospeloGPCsobreindigitaçãodoChefedoExecutivo(cfr.alínea5)doartigo48.°daLeiBásicadaRAEHK).137Comefeito,atentaanaturezadosbensjurídicostutelados(direitosfundamentais),es-tranhamosqueaopçãopolítico-legislativaquetenhavingadotenhasidoadasuacria-çãoporDespachodoChefedoExecutivo(usandodafaculdadeconferidapelaalínea5)doartigo50.ºdaLeiBásicaeaoabrigodoartigo10.ºdoDecreto-Lein.º85/84/M,de11deAgosto,queestabeleceasBasesGeraisdaEstruturaOrgânicadaRAEM).Temostambémdúvidas,dadasassuasfunções,quantoaocaráctertemporárioquelhefoiatribuído.138Comoreferido,esteGabinetefuncionadeformaautónomasobatuteladoChefedoExecutivo,tendo-lhesidoconferidospoderesdeautoridadepública,nostermosdaLein.º8/2005edoartigo79.ºdoCódigoCivil,aparderecursosadministrativosefinan-ceirospróprios.EsteGabinetetemaindadesearticular,porforçadassuasfunções,comoCCACeoMinistérioPúblico.139Vistoqueformalmentefoiconstituídopor‘despacho’.Viden/nota110.140Videnotajustificativadapropostadelei,aomencionar“Poroutrolado,deverácaberaumaentidadeindependenteanobrefunçãodetutelaeprotecçãodosdadospessoais—todavia,ainiciativalegislativadecriaçãodetalentidaderecaisobreoGoverno,atendendoaoscompetentesdispositivosdaLeiBásica”,pág.3,disponívelemwww.al.gov.mo/lei/leis/2005/08-2005/nota_justificativa.pdf.

429Aestruturajurídico-institucionaldaRAEHKcomportaapardosórgãosprevistosnaLeiBásicaoutrosorganismosindependentesdopoderExecutivo141queforamcriadosaolongodosanoscomfunçõesespecíficasnoâmbitodasalvaguardadosdireitosfundamentais.Nestecontexto,atí-tulodeexemplo,refira-seoOmbudsmanOfficecriadoem1989,aEqualOpportunitiesCommissioneoOfficeofthePrivacyCommissionerPer-sonalData,142amboscriadosem1996.Emtraçosgerais,trata-sedeórgãosindependenteseautónomosdaestruturadoExecutivo,dotadosdepoderesquasi-judiciais,designa-damentedearbitragemeinvestigação.OstitularesdaquelescargossãonomeadospeloChefedoExecutivoeinstitucionalmenteresponsáveisperanteele(ouseja,naqualidadededirigentemáximodaRAEHKere-presentantedaRegião,enãonadedirigentedopoderExecutivo).EstesórgãoscoexistemcomoICACecomaProsecutionsDivisiondaRAEHKsemqualquerconflitodejurisdição,desempenhandoassuasfunçõesnumespíritodeestreitacolaboração.Ora,tendopresentequeaLeiBásicadaRAEHKapenasenumeraoICACeoComissáriodaAuditoriasendoomissaemrelaçãoàquelesorga-nismos,encontramo-nosnumasituaçãoanálogaàdaRAEM.Quidiuris?Nanossaperspectiva,aúnicadiferençaquedistingueformalmenteestasinstituiçõesdoICACedoComissáriodaAuditoriaé,maisumavez,anomeaçãodoGPCsobindigitaçãodoChefedoExecutivo.PeloquepodemosextrairqueseoGPCpretendessecontrolaranomeaçãodetodosostitularesdeórgãoscompoderpúblico,aLeiBásicadaRAEHKreflec-tiriaessaopçãopolítica,contudoissonãosucedeu.TalnãosignificaqueasinstituiçõesquenãosãonomeadaspeloGPCtenhammenordignidadeinstitucional,mastão-somentequeoGPCnãopretendeexercerumpoderdecontrolesobretodasasnomeaçõesdoChefedoExecutivo,emestreitaobediênciaaoprincípiodaautonomiaconsagradonaLeiBásicadaRAEHK.143141Videtambémparágrafo2doartigo60.ºdaLeiBásicadaRAEHK.142www.doj.gov.hk/eng/about/pd.htm.143Estamatériaencontra-senaesferadaautonomiadaRAEHK(artigo2.ºdaLeiBásicadaRAEHK).

430Porseuturno,poder-se-iaargumentarqueestasinstituiçõesjáexis-tiamantesdareassumpçãodesoberaniadaRAEHKpelaChina(1deJulhode1997),diferentementedasituaçãodaRAEMqueseriaex-novo.Porém,donossopontodevista,talcircunstânciaveméfacultarumamiríadedeargumentosquenosajudamasustentaratesequetemosvin-doadefenderequepassamosailustrar.Emprimeirolugar,seestasentidadesfossemcontráriasàLeiBásicadaRAEHK,osactosnormativosconstitutivosdasmesmasteriamsidoautomaticamenterevogadosemvirtudedaaplicaçãoda2ªpartedoartigo8.°edoparágrafo3doartigo11.°daLeiFundamental.144Emsegundolugar,nãoentendeuoComitéPermanenteparaoEsta-belecimentodaRAEHKexistirqualquerincompatibilidadeouviolaçãodosprincípiosedisposiçõesconstitucionaisdaRAEHKcomacontinui-dadedaquelasinstituiçõesapósareunificação,casocontrárioter-se-iapronunciadopelasuaincompatibilidade.145Emterceirolugar,esteassuntonuncafoiobjectodequalquerapreciaçãoaposterioripeloComitéPermanentedaAssembleiaPopularNacional(artigo158.°daLeiBásicadaRAEHK),peloquesópodemosconcluirqueacriaçãodeinstituiçõescomestanaturezanãoviolaasdis-posiçõesdaLeiBásicadaRAEHKnemcolocaquaisquerconstrangimen-tosaonívelpolítico(i.e.naesferadasrelaçõesdaRAEHKcomoGPC)eaoníveljurídico-institucional(i.enaestruturaorgânicaepolitico-institucionaldaRAEHK).CombasenaexperiênciadaRAEHK,queemtermosjurídico-constitucionaiséemtudosimilaràdaRAEM,nãoobstantepertenceremadiferentesfamíliasdeDireito,temosporcertoqueacriaçãodenovosórgãosdotadosdepoderpúblicoparaalémdoconsagradonaLeiBásicanãoviolaoespíritonemasdisposiçõesdaLeiBásicadaRAEMnemco-locaemcausaaestruturapolítico-institucionaldaRegião.144ÀsemelhançadaLeiBásicadaRAEM,aLeiBásicadaRAEHKtambémdispõedeumacláusuladesalvaguardarelativamenteatodosequaisqueractosnormativosquecontrariemaLeiFundamental.145Aestepropósitoveja-seaDecisãodoComitéPermanentedaAssembleiaPopularNacional,adoptadana24ªSessãodaAPN,de23deFevereirode1997,erespectivosanexos,baseadanotrabalhodaComissãoPreparatóriaparaoEstabelecimentodaRAEHK,quedeterminaqualalegislaçãoe/ounormasincompatíveiscomoespíritoeasdisposiçõesdaLeiBásicadaRAEHK.

431Nesteprisma,etendopresenteoexposto,julgamosquenãoexistemsuficientesfundamentosdeiureedefactoquesustentemanãoautonomi-zaçãodosserviçosdeProvedoriadeJustiçadoCCACcomummandatoexpressoemsededeDireitosHumanos,omesmopodemosdizermutatismutandisquantoàcriaçãoabintitiodeumórgãocomestanaturezanaRAEM.VI.Conclusõesi)Oreconhecimentodopapel-chavequeasinstituiçõeslocaisparaapromoçãoeprotecçãodosdireitoshumanosrepresentamnaordeminter-naaoexerceremumpoderdefiscalizaçãoinlocodacondutadoExecuti-vo(“watchdog”)noqueconcerneàexecuçãodassuaspolíticasemmatériadedireitos,liberdadesegarantiasfundamentaisenocumprimentodasobrigaçõesinternacionaisdecorrentesdaaplicaçãodetratadosinternacio-naissobreosDireitosdoHomemaosquaisumEstadoestejavinculado;ii)Aconsagraçãodestasinstituiçõesnoseiodacomunidadeinterna-cional(i.e.oseuimpactoàescalanacional,regionalemundial),ilustradapelaexistênciadeumadiversidadedemodelos,dosquaispodemosdis-tinguirasclássicasComissõesNacionaisdosDireitosHumanos(tradiçãodospaísesdacommomlaw)easProvedoriasdeJustiça-Ombudsman(tra-diçãodospaísesdematrizcontinental/civilista),bemcomoaemergênciadenovosmodelos—HybridHumanRightsOmbudsman;iii)Aexistênciadeumconjuntodeelementos-tiponestasInstitui-ções,reflexodaaplicaçãodos“PrincípiosdeParis”quefixamosprincí-piosecritériosquedevemnortearacriaçãodeinstituiçõeslocaisinde-pendenteseautónomasdosdireitoshumanos;iv)DasdiversasinstituiçõespresentesnaRAEMcujafinalidadeéapromoçãoeadefesadosdireitoshumanos,aProvedoriadeJustiçadoCCACéaentidadeque,dadaasuanaturezaecompetência,congregaperseumlequedeatribuiçõesepoderesanálogosaosdeumainstituiçãolocaleindependentedosdireitoshumanos,bastandoparaoefeitoareformu-laçãodoseumandatodeformaaincorporarexpressamenteatuteladosdireitoshumanosedasliberdadesfundamentais;v)Atentasascaracterísticassócio-políticas,geo-demográficasecul-turais,daRAEM,afigura-se-nosmaisadequadaacriaçãodeumaúnicainstituiçãoparaadefesadosdireitoshumanosemvezdacriaçãodeco-missõessectoriais;

432vi)AautonomizaçãotoutcourtdaProvedoriadeJustiçadoCCACouacriaçãoabinitiodeumainstituiçãolocaleindependenteàluzdos“PrincípiosdeParis”sãoduashipótesesquenãopodemosdeixardeequa-cionar,nãoobstanteograudecontrovérsiaemtornodasuacompatibili-dadecomoordenamentojurídicodaRAEM;vii)Semembargodeoutrosentendimentos,énossaopinião,con-formeexplanadonesteartigo,quenãoexistemimpedimentosdeiureedefactoquantoàpossibilidadedeautonomizaraProvedoriadeJustiçadoCCACemutatismutandisquantoàcriaçãodeumórgãoabinitiodeacordocomospadrõesinternacionaisnaRAEM;viii)Onossoraciocíniofundamenta-senumaanálisesistemáticadasdisposiçõesdaLeiBásicaenumaanálisecomparativadasituaçãodaRegiãoAdministrativaEspecialdeHongKong(RAEHK)análogaàdaRAEM;ix)Acriaçãodeumórgãoindependente,pluralistaeautónomo,aonívellocal,quetenhaporfinalidadeapromoçãoeprotecçãodosdireitoshumanosenquadra-senoespíritoenasdisposiçõesdaLeiBásica,e,emparticular,naratiolegisdosartigos4.ºe40.°daLeiBásica,porquantoestamosapenasetão-somenteacriarmaisummecanismodepromoçãodosdireitoshumanosnoâmbitodeumsistemajurídicocoerentedepro-tecçãodosdireitoshumanos;x)EstainiciativanãoconsubstanciaumaviolaçãodaLeiBásicaemvirtudedeseencontrardentrodoslimitesautonómicosdaRAEM(dadooseuelevadograudeautonomia),neméincompatívelcomosprincípiosdedireitoconstitucionaleadministrativoqueenformamonossoordena-mentojurídico,emvirtudedeaLeiBásicadaRAEMnãoterdedescrevertodaaestruturapolítico-institucionaldaRegião,sendo,porisso,passívelacriaçãodeórgãosinstitucionalmenteindependentesdopoderExecutivocompoderespúblicosequeexercemfunçõesdecontrolemesmoquenão‘formalmente’previstosnaLeiBásica;xi)Aindanestecontexto,relembre-seoprincípiodedireitopúblicodequequandoumEstadoconfereautonomiaaumaRegiãoereservaparasialgumasdascompetênciasrelativamenteaessaparceladoseuterritórionacional,essareservaétaxativa,salvoseocontrárioresultardapróprianorma(enãoéocaso)-oprincípiodareservadoEstadodáadimensãodaautonomiadaRegiãoqueestairálograr-mais,aoseguiro

433modelodaRAEHK,nãoparecequeoGovernoPopularCentraltenhaqueridooutorgarmenosautonomia/competênciaàRAEM;xii)AcriaçãodeumaProvedoriadeJustiçadosDireitosHuma-nos(híbrida)naRAEMsejaporviadaautonomizaçãodaProvedoriadeJustiçadoCCACouporviadacriaçãodeumainstituiçãolocalabinitio(adoptandoummodeloadequadoàscaracterísticasedimensõesdaRegião)contribuiriaparaaimagemexternadaChinaemtermosdeobservânciadasRecomendaçõesdosComitésdeFiscalizaçãodaaplicaçãodosTratados-BasesobreosDireitosdoHomemecolocavaaRAEMemsintoniacomapráticadospaísesdaRegiãoÁsia-Pacífico,designadamen-teAustrália,IlhasFiji,Índia,Indonésia,Malásia,Mongólia,Nepal,NovaZelândia,Filipinas,CoreiadoSul,Sri-Lanka,TimorLesteeTailândia.

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435Administraçãon.º88,vol.XXIII,2010-2.º,435-453EstudocomparativosobreagestãodosvendilhõesemMacau,SingapuraeHongKongLuiKwokMan*I.NotaIntrodutóriaEntende-seporvendilhõesaquelesqueoperamumpequenocomér-cioemespaçospúblicosedemaiormobilidade.Emmuitosterritórios,oexercíciodestaprofissãonãosóéummeiodesubsistênciaimportanteparafamíliasdebaixorendimentoemgeral,mastambémummeioim-portanteparamuitaspessoasganharemavidaemperíodosderecessãoeconómica(comoacrisefinanceiraasiáticade1997e1998eo“tsunami”financeirointernacionalde2007a2009).Esteramodeactividadeeco-nómicanãoéapenasummeioprovisóriodosdesempregadosparaganharavidaemvirtudedopoucovalordeinvestimentonecessário,mastam-bémomododeconsumoprincipalparaosresidentes,nomeadamenteosindivíduoscombaixorendimento.Esteramodeactividadetemasuafunçãosocial,masosvendedoresambulantesqueseencontramnasviaspúblicasprovocamaumentodoscustossociais,taiscomo,adegradaçãodasaúdepública,apoluiçãodoambienteedificuldadesnotrânsito1.Comopresenteestudopretende-seapresentar,tendoemconsideraçãoasexperiênciasobtidasemHongKongeSingapura,algumassugestõesparaoaperfeiçoamentodagestãodosvendilhõesemMacau.II.AgestãodosvendilhõesemMacau1.OstatusquodoramodevendilhõesemMacauComodesenvolvimentocélereverificadonosúltimosanos,Macauperfila-senoroldecidadesinternacionais,juntamentecomSingapuraeHongKong.Paraqueestacidadeinternacionalsejamfascinanteaosturis-*ProfessorAuxiliardaFaculdadedaCiênciaPolíticaeRelaçõesInternacionaisdaUniver-sidadeBaptistadeHongKong.1Bhowmik,S.,2005.“StreetVendorsinAsia:AReview.”EconomicandPoliticalWeek-ly.May,June4.

436tas,énecessárioqueaAdministraçãosedediqueaacçõesdeplaneamentourbanísticoepromovaalimpezaefisionomiadacidade,tornando,assim,Macaunumacidadeasiáticacomumexcelenteambienteparaviver.Noprocessodeaencaminharparaumacidadeinternacional,agestãodosvendilhõeséumatarefaessencialeimprescindivel.ConformedadosdisponibilizadospeloInstitutoparaosAssuntosCívicoseMunicipais(IACM),em2006,osvendilhõesdistribuídosnascincozonasdevendilhõesaoarlivretotalizavam251,sendo121naZonadeVendilhõesnoExteriordoMercadodeSãoDomingos,67naZonadeVendilhõesdoMercadodeSãoLourenço,5naZonadeVendilhõesdasRuínasdeSãoPaulo,6naZonadeVendilhõesdaPenha.QueristodizerqueaZonadeVendilhõesdeExteriordoMercadodeSãoDomingoséazonacommaiornúmerodevendilhões,enquantoaZonadeVendilhõesdasRuínasdeSãoPauloézonacommenosvendilhões.Quantoàtipo-logiademercadoriaspostasàvenda,predominamaquinquilhariaeopronto-a-vestirquerepresentam117,ouseja69,3%.Tabela1:NúmerodeVendilhõesnasCincoZonasdeVendilhõesdeMacauaoarlivreZonaNúmeroPercentagemRuadeCincodeOutubro5220,7ZonadeVendilhõesdoMercadodeSãoLourenço6726,7ZonadeVendilhõesdasRuínasdeSãoPaulo52,0ZonadeVendilhõesdaPenha62,4ZonadeVendilhõesdoExteriordoMercadodeSãoDomingos12148,2Total251100,0Fonte:DadosdisponibilizadospeloInstitutoparaosAssuntosCívicoseMunicipaisAtéAbrilde2009,foramcriadasnoTerritóriodeMacau17zonasdevendilhões,3centrosdecomidasintegradosemmercadosmunicipaiseumedifíciodestinadoaosvendilhões—EdifíciodeVendilhõesIaoHon.Destas,11zonasestãoequipadascomsuportesfixosparatoldos,asaber:adaRua2doBairroIaoHon,ZonadeExteriordoMercadoIaoHon,adoMercadodeTagmaniniBarbosa,adeFaiChiKei,ZonadeExteriordoMercadodaHortadaMitra,ZonadeExteriordoMercadoSãoDomingos,adasRuínasdeSãoPaulo,adaPenha,ZonaExterior

437doMercadodaTaipa,ZonaBudadeQuatroFaceseaZonadaPraiadeHac-Sá2.Nosfinaisde2008,ototaldasbancasparavendilhõeserade1200—1162naPenínsuladeMacaue38nasIlhas—ecercade2000indi-víduosexerciamestaprofissão.Onúmerodelicençasdevendilhãodimi-nuiuem174,emrelaçãoacincoanosatrás.Emfacedaconjunturaeco-nómicaexterior,pordeterminaçãodoGovernodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau(RAEM),osvendilhõesficaramisentos,durante7anosconsecutivosapartirde2003,dopagamentodastaxasdarespectivalicença3.2.OrganismosresponsáveispelagestãodosvendilhõesdeMacauNoprincípiodadécada80dopassadoséculoXX,onúmerodevendilhõesaumentougradualmenteemvirtudedemigraçõesmassivasparaMacauedasuaeconomiaemdesenvolvimentorápido.NaAdminis-traçãoPortuguesa,nosprimórdios,nãohouvenenhumserviçopúblicoresponsávelespecificamentepeladefiniçãodepolíticasparaosectordevendilhõesoupelocontrolodosmesmos.Em1987eoextintoLealSe-nadodeMacaucriouumasubunidadeespecificamenteresponsávelpeloassuntoemcausa—oSectordeApoioaVendilhões.Apartirdaí,aspolíticasdosectoreasacçõesdegestãodesenvolveram-segradualmentedeformamaissistemáticaeordenada.Nodia1deJulhode1996,tendoemconsideraçãoaspolíticasdeentão,foiactualizadaadesignaçãodessasubunidadeorgânicaparaDivisãodeVendilhãoqueseadoptaatéaomo-mento,àqualcompete,nomeadamente:Processarolicenciamentodosvendilhões,artesãoseadelosemanteractualizadososrespectivoscadastros;2Aszonasdevendilhõessão:RuadaEmenda,RuadoRebanho,ZonadeExteriordoMercadoMunicipalAlmiranteLacerda,RuadeFernãoMendesPinto,RuadeBrásdaRosa,RuadeToméPires,RuaDoisdoBairroIaoHon,RuadaPraiadoManduco,RuadosArmazéns,RuadoAlmiranteSérgio,PátiodaPapaia,zonaàvoltadoTemplodeLinKai,RuadosMercadores,zonadeFaiChiKei,zonaàvoltadoMercadodaHortadaMitra.3CheangSokIn,ReduçãodoNúmerodeLicençasdeVendilhãoEmitidasemMacauaoLongodosAnos,inRevistaMacau,Junhode2009,vol.70,pág.10a11.

438Geriraszonasdevendilhõeseosdemaisespaçosreservadosàsuaac-tividade,assegurandoalimpezaehigienedoslocais;Fiscalizaredisciplinaraactividadedosvendilhões,zelandopelocumprimentodasnormaseregulamentos;Criar,licenciarefiscalizarfeirasemercadostemporários4.1)SectordeApoioaVendilhõesCoubeaoSectordeApoioaVendilhões,nosprimeirostemposapósasuacriaçãoeemvirtudedassuasfunçõeseregulamentaçãolegal,apenasasupervisãodevendilhõesnaPenínsuladeMacau,enquantoasacçõesanálogasnasIlhasforamdaresponsabilidadedaCâmaraMunicipaldasIlhas.ComaretomadadoexercíciodasoberaniadeMacaupelaRepú-blicaPopulardaChina(RPC),asduasCâmarasMunicipais—oLealSenadodeMacaueaCâmaraMunicipaldasIlhas—,foramextintasnasequênciadacriaçãodoIACMnodia1deJaneirode2002,dataemquetodasasatribuiçõesreferentesàfiscalizaçãodevendilhõesemambososlugaresforamconcentradasnaDivisãodeVendilhões.2)DivisãodeVendilhõesCompeteàDivisãodeVendilhões,nomeadamente:(1)Processarolicenciamentodosvendilhões,artesãoseadelosemanteractualizadososrespectivoscadastros;(2)Geriraszonasdevendilhõeseosdemaisespaçosreservadosàsuaactividade,assegurandoalimpezaehigienedoslocais;(3)Fiscalizaredisciplinaraactividadedosvendilhões,zelandopelocumprimentodasnormaseregulamentos;(4)Criar,licenciarefiscalizarfeirasemercadostemporários.AsacçõesdecontrolodevendilhõesexercidaspelacitadaDivisãopodemseragrupadas,conformeassuasatribuições,emquatroáreas:(1)Áreadeacçõesdefiscalizaçãodefrente:fazercumprirasposturasmunicipaisemvigorrespeitantesavendilhões,instaurarprocessoscontraosvendilhõesqueviolemalegislação,apreendermercadorias,fiscalizar4EstruturaorgânicadaDivisãodeVendilhõesdoIACMdeMacau.http://www.safp.gov.mo/legismac-orgtxt/2002/S1/2002_02/IACM_C_txt.htm.

439edisciplinaraactividadeexercidanaszonasdevendilhõesecentrosdecomidas,bemcomozelarpelaprotecçãoemanutençãodeequipamentosnaszonasdevendilhõesecentrosdecomidas,patrulharasfeirastemáti-casebancastemporárias;(2)Áreadearmazenagem:organizaracçõesdearmazenagemede-voluçãodeartigosapreendidos,inventariareverificarosmesmosartigos,arrumareorganizaracçõesparaaentregadeartigosaoutrassubunidades;(3)Áreadeinformática:aplicartecnologiadigitaleinformáticadisponívelcomvistaapromoveradigitalização,sistematização,transpa-rênciaeeficiênciadasacçõesdefiscalizaçãodevendilhões,nosentidodediminuiraprobabilidadedeerroshumanos;programaresupervisionaracçõesdelicenciamento;procederaelaboraçãoeestudossobreregula-mentosaaplicarnasfeirasebancastemporáriasesobreasuacriação;(4)Áreadegestãointerna:aplicar,progressivamenteenamedidadopossível,equipamentosdigitaiseelectrónicos,demodoaoptimizarages-tãoregulareapromoveraqualidadedopessoal.3.EspecificidadedasacçõesdegestãodosvendilhõesemMacauAscaracterísticasdasacçõesdegestãodosvendilhõesconsistemnosseguintesquatroaspectos:1)Fiscalizaçõesregionaisinesperadas,fiscalizaçãoregularecolocaçãodepessoalnoslocaisseleccionadosAsubsistênciadevendilhõessemlicençaéumfenómenogeneraliza-donamaioriadascidadeseterritóriosemdesenvolvimento.Onúmerodevendilhõessemlicençaaumentaquandoascircunstânciaseconómicasseencontramemdegradação.ParacontrolarosvendilhõessemlicençaemMacau,énormalaadopçãodeummétodoqueintegraoperaçõesdesurpresa,fiscalizaçãoregularecolocaçãodepessoalnoslocaisselecciona-dos,comvistaareprimirassuasactividadeseáreasdassuasacções.Mé-todoquesedemonstraeficazparaasuarepressão.2)SorteioregularparaatribuirbancasvagasProcessam-seanualmenteváriossorteiosregularesparaatribuirban-casvagascolocadasàdisposiçãoderesidentesinteressadosemexercera

440profissãodevendilhão.OsanúnciosondeconstamonúmerodebancasvagaseasualocalizaçãosãoafixadosnospainéisdosServiçosdeInspec-çãoeSanidade,postosdeserviçodoIACMedosmercadosmunicipais,podendoosresidentesdirigir-seàsinstalaçõesdoIACMparaseinforma-remesubscreverem.Estapráticadáoportunidadeaosresidentesdepode-remaderiràactividadedevendilhão,contribuindoparaoreordenamentodasinstalaçõescomplementaresefunçõeseconómicasdaszonasdevendilhõesquandoarticuladocomodesenvolvimentosocioeconómicoeurbano.3)Bancastemporáriasmontadasparafestividadeseferia-dostradicionaisNosperíodosdefestividadestradicionais,comooanonovolunar,sãomontadasbancastemporáriaparavenda.Alémdisso,sãotambéminstaladas,atítulotemporário,feiras,zonasdevendilhão,feirastemá-ticasemferiados,bemcomobancasdevenda,oquepodecontribuirparadesenvolveroturismoepararesponderàsnecessidadesdosre-sidentes.Estapráticaajudaapromovereanimarasfestividadesefe-riados,dandooportunidadesaosresidentesparaaderiremaoramodevendilhão.Recentemente,asfeirastemporáriasemMacausão:bancasdaFeiradaTaipa,bancasdevendaderefeiçõesligeirasepanchõesdu-ranteaFestividadedoAnoNovoLunar,bancasdaFeiraemVésperasdoAnoNovoLunar,tendastemporáriasdevendadepiveteseventoi-nhasdepapelduranteacelebraçãodeFestividadesTradicionais,entreoutras.4)FiscalizaçãoregionaiseacusaçãodesurpresaOsfiscaisdaDivisãodeVendilhãoprocedem,juntamentecomopessoalresponsávelpelocontrolosanitário,àinspecçãosanitária,fis-calizaçãoregionaleinspecçãoinesperada.AmencionadaDivisãotam-bémdesenvolve,emcolaboraçãocomosrespectivosserviços,acçõestendentesaomelhoramentodoambientedaszonasdevendilhões,taiscomoalimpezadospavimentosdaszonasdevendilhõesedoscentrosdecomidas,toldos,caixaderetençãodeóleos,edemaisequipamentoscomplementares,oqueéfavorávelàsacçõesdecontrolodevendilhõeseproduzefeitosdissuasivos.

441III.AgestãodosvendilhõesemSingapura1.OstatusquodoramodevendilhõesemSingapuraNosanos50e60doséculotransacto,amaioriadosvendilhõesdeSingapuratrabalhavaemambientessemcondiçõeshigiénicas.AssimasactividadesdessesvendilhõespuseramemcausaasaúdepúblicaesalubridadedeSingapura,atécausaramgravespoluiçõesambientais.Faceaisto,oGovernonãopôdedeixardetomarmedidasqueseconsubstanciaramemarranjarlugaresparaoexercíciodestasactividades.Em1968e1969,oGovernodeSingapuraobteveinfor-mações,atravésdorecenseamentodapopulação,donúmerodefini-tivodevendedoresambulantesqueeram18000.Aestesvendedoresforamemitidaslicençastemporárias,medidaquelimitoucomêxitoonúmerodevendedoresambulantes.Apartirdadécada70,todososvendedoresambulantesdeSingapurassópodiamexercerasuaprofis-sãocomassuaslicenças.Comvistaaprevenirosmesmosvendedoresdeafectaremoambienteeostransportesdacidade,foramadoptadasmedidasseverasparaocontrolodosmesmos,procedendo-secomfre-quênciaàfiscalizaçãodassuasactividadesesubmetendoosmesmosaacçõesformativasnasáreasdesanidadeeprotecçãodoambiente.Nosrecentesanossubsequentesàcrisefinanceiraasiática,aelevadataxadedesempregoresultounumcertonúmerodevendilhõesjovensebemeducados.Atéaomomento,registam-se113mercadospúblicosecentrosdevendilhõesequipadoscom15000bancas.CabeàDirec-çãodosServiçosNacionaldoAmbienteagestãocentralizadadetodosestesmercadosecentrosdevendilhões.5Mapa2:NúmerodeLicençasdeVendilhõesemitidaspelaDirec-çãodosServiçosNacionaldoAmbientedeSingapuraAno1998200320042005200620072008Totaldaslicençasemi-tidas(paravendademercadoriasdetodasasvariedades)3698323915862151051434614419128985“RelatóriosobreoFuncionamentodeMatadourosdeAvesDomésticasdeSingapuraeKualalumpor”dasVisitasdeMissãoaSingapuraem25,26e28deJulhode2006eaKualalumporem29Julhode2006,daDelegaçãodaComissãoparaosAssuntosdaSe-gurançaAlimentareSanidadeAmbiental,GovernodaRegiãoAdministrativaEspecialdeHongKong,2006.

442Ano1998200320042005200620072008Númerodetendasdeco-midas(normalmentededimensãoreduzida)80228115410538781021902Fonte:AnuáriodeEstatísticasEssenciais2009,InstitutodeEstatísticadeSingapurahttp://www.singstat.gov.sg/pubn/reference/yos09/statsT-hawkers.pdfOMapa2demonstraqueonúmerototaldelicençasdevendilhõesreduziudeformamoderadasobocontrolodoGovernodeSingapura.Apartirde1deAbrilde2004,ascompetênciassobreafiscalizaçãodaszonasdevendilhõesforamtransferidasparaosServiçosdeVendilhõeseDirecçãodosServiçosNacionaldoAmbiente,anoemqueonúmerodevendilhõescomlicençasexplodiupara15862,factoquereflectiuqueasbancasdecomidasestiveramsujeitasavigilânciabastanteexigenteemmatériadesegurançadealimentos.Noano2008,totalizarammaisde13000asbancasintegradasem125mercadospúblicos/centrosdeven-dilhões6.2.OrganismosresponsáveispelagestãodosvendilhõesdeSingapuraEmSingapura,cabeauminstitutopúblicodesignadopelaDirec-çãodosServiçosNacionaldoAmbiente(NationalEnvironmentAgency)subordinadoaoMinistériodoAmbienteagestãodosCentrosdeVendi-lhões,emaisemconcreto,aoInstitutodeVendilhões.AditaDirecçãodosServiçosdelimitaoterritóriodoPaísem5zonasdecontrolo,cadaumadasquaiséresponsávelporumorganismodegestãodecentrosdevendilhões.ADirecçãodoServiçoNacionaldoAmbientefoicriadaem1deJulhode2002,sobatuteladoMinistériodoAmbienteeRecursodaÁgua,àqualcompeteapromoçãocentralizadademedidasambientais7.AmesmaDirecçãodosServiçoséresponsávelpelaexecuçãodeumasériedemedidas,assegurandoqueosalimentosabastecidospormercadose6SingaporeNationalEnvironmentAgencyReport.http://app.nea.gov.sg/cms/htdocs/category_sub.asp?cid=131.7Idem.

443centrosdevendilhõessatisfazemoscritériosdesegurançaalimentaresa-nidade,medidasqueabrangem:1)obrigatoriedadedefrequênciaeconclusãocomaproveitamentodocursodehigienealimentarbásicaparatodoopessoalresponsávelpelotratamentodealimentos,bemcomovacinaçãocontraafebretifóidedomesmopessoal;2)aplicaçãodosistemadepontos,apartirdeSetembrode1987;3)aplicaçãodosistemadeclassificaçãodastendasdealimentosapartirdeJunhode1997;4)proibiçãodamatançadeavesdomésticasemmercadosapartirde1992;5)execuçãodo“sistemadacadeiadearrefecimento”noperíodocompreendidoentre1999e20008.3.EspecificidadedasacçõesdagestãodosvendilhõesemSingapura1)SistemadepontosEmSingapura,oInstitutodeVendilhõesdispõedeumaequipadefuncionáriosqueprocedemàfiscalizaçãoinesperadasaosvendilhões.ADirecçãoGeraldosServiçosparaaProtecçãodoAmbienteimplemen-tou,apartirdeSetembrode1987,oSistemadePonto(PointsDemeritSystem),nosentidodesancionarosvendilhõesqueinfringemalegisla-çãodasaúdepública.Aslicençascujostitularesacumulem,porinfrac-ção,umcréditoigualousuperiora12pontosnoperíododeumanosãosuspensasdurante2semanas(tratando-sedaprimeirasuspensão).Casovenhamaacumularumoutrocréditode12pontosaolongodomesmoano,aslicençassãosuspensasdurante4semanas.Apósasegundasuspen-são,sevieremaacumularumoutrocréditoaindaaolongodomesmo8“RelatóriosobreoFuncionamentodeMatadourosdeAvesDomésticasdeSingapuraeKualalumpor”dasVisitasdeMissãoaSingapuraem25,26e28deJulhode2006eaKualalumporem29Julhode2006,daDelegaçãodaComissãoparaosAssuntosdaSe-gurançaAlimentareSanidadeAmbiental,GovernodaRegiãoAdministrativaEspecialdeHongKong,2006.

444ano,assuaslicençassãorevogadas.Assançõesaplicáveisàsinfracçõessãoagrupadasdeseguintemodo:GrupoA—taiscomoinfracçõesgraves,comoavendadealimentosinsalubres,contaminadosouimpró-priosparaconsumoeoderramedeáguasresiduaisem“valaaberta”,acadaumadasquaissãoatribuídos6pontos;GrupoB—infracções,taiscomoarmazenagemimprópriadecomidasoufumarduranteaprepara-çãodealimentos,àsquaissãoatribuídos4pontos.Areincidênciapodedeterminararevogaçãodarespectivalicença.Em2000,231vendilhõesforamcominadoscomaatribuiçãodepontos,sendo16sancionadoscomasuspensãodelicençasdurante2semanas.Assim,constata-sequeestesistemadepontoséumamedidabastanteeficazparaagestãodosvendilhões.2)RegimedeclassificaçãodastendasdecomidasORegimedeclassificaçãodastendasdecomidasfoipostoemvigoremJunhode1997,nosentidodeatribuirumamençãoclassificativaaestabelecimentosebancasdecomidas,oquefacultaaosconsumidoresinformaçõessobreoestadodehigienedosmesmoseosclientespoderemoptar.Nostermosdoreferidoregime,osestabelecimentossãoclassifi-cadosanualmenteem4classes:A(MuitoBom),B(Bom),C(Regular)eD(Mau).Oscritérioscobremagestãoelimpeza,higienepessoaletransportedecomidas.Ocertificadodeclassificaçãodeveserexpostoemlugarbemvisíveleacessível,sobpenadeaplicaçãodemultaseatribuiçãodepontos.Esteregimedeclassificaçãofacultaaopovoinformaçõessobreahigieneeasegurançadascomidasvendidasporvendilhões.AAdmi-nistraçãopodeexerceroseucontroloeficazdasalubridadedascomidasatravésdoregimedeclassificaçãoedosistemadepontos.3)SistemadecadeiadearrefecimentoOsistemadecadeiadearrefecimento(ColdChainSystem)foiapli-cadoem1999e2000.Nostermosdosistema,osdonosdasbancasdecomidasdecarnedevemcolocar,nostermosdalei,arcasfrigoríficasondeexpõeaosclientesascarnessuína,aviária,bovinaeovina.Apartirde2000,amaioriadasbancasondesevendemcarnes,peixesoucomidasconfeccionadas,deveserequipadacomarcasfrigoríficasparasalvaguardarasalubridadedasmesmas,comvistaagarantirasegurançadosalimentos.Estesistemaexigemanterascarnesemarrefecimentoduranteoprocessodecomercializaçãoapartirdomatadouro.

4454)ProjectodepromoçãodoscentrosdevendilhõesMuitosdoscentrosdevendilhõesemSingapuraforamconstruídoshámaisde20anos,comvistaaacolherosvendedoresambulantes,cen-trosestesquepassaramaserumainstituiçãoinseparáveldavidalocal.Omodosingularecomidasdegrandevariedadeabastecidasnestescentrosnãosóatraemosresidenteslocais,mastambémestrangeiroseturistas.Nestesentido,oGovernodeSingapuraresolveumantê-loseexecutarobrasderemodelação.Em1986,foramconstruídos,acargodoGoverno,141centrosdevendilhões,comvistaasubmeterosvendedoresambulan-tesdecomidasàsuagestãocentralizada,ordenadaeuniforme.Atéestemomento,quasetodososvendedoresambulantesentraramnoscentrosdevendilhões.Estes,porsuavez,integramduascomponentes—umadestinadaàvendadecomidasconfeccionadas,outraagénerosalimentí-ciosprópriosdemercado.Asbancasquefazempartedacomponenteparacomidasconfeccionadasvendemcomidasebebidasprontas,enquantoasdaoutracomponentevendemgénerosalimentíciosequinquilhariasdemercado.Osmelhorescentrossãoclimatizadoselocalizam-seemhi-permercados.Foramestabelecidasregrasqueobrigamainstalaçãoderes-taurantesintegradosnasfábricas,centroscomerciais,edifícioscomerciaiseedifíciosindustriais,comvistaafacilitarasrefeiçõesdosseusutentes,bemcomoareprimiraaquisiçãodecomidasconfeccionadasfornecidasporvendilhõessemlicenças.5)AvaliaçãodoníveldesalubridadedecomidasEmSingapura,todasasbancasdecomidassãoclassificadasanual-menteemfunçãodosfactoresdelimpeza,gestão,salubridadedealimen-tosehigienepessoal,em4classes,comaatribuiçãodemenções“MuitoBom”,“Bom”,“Regular”e“Mau”.Àquelasqueforemclassificadas“MuitoBom”sãoentreguesumcertificadode“performanceexcelentenalimpezaesalubridadealimentar”.Asclassificadascomasmenções“Regular”ou“Mau”sãoobjectosdefiscalizaçãoprioritárianoanosubsequente.Quaisquertransgressõesserãosujeitasamulta,atribuiçãodepontos,suspensãooucessaçãopermanentedelicenças,nostermosdo“ActodeSaúdePúblicaeAmbiental(HigieneAlimentar)”9.9MinistryoftheEnvironment,Singapore.AnnualReport2000.HawkerManagement,Singapore.http://www.nea.gov.sg/cms/ccird/pg_66_69.pdf.

446IV.AgestãodosvendilhõesemHongKong1.OstatusquodoramodevendilhõesemHongKongEmHongKong,distinguem-seosvendilhõesautorizadosemduasespécies:vendilhõescombancasfixasevendedoresambulantes.Oramodevendilhõesnãosócriaoportunidadesdeempregoedisponibilizaar-tigosbonsebaratos,mastambémcriaproblemasdenaturezadesaúde,poluiçãosonoraeocupaçãodeespaçospúblicos.Paraaliviarassituaçõesassimcriadasesubmetê-lasaocontrolodaAdministração,foramtoma-das,emHongKong,medidasnosentidoderegulamentarosvendilhõesaindanadécada50doséculotransacto.Assim,osvendedoresambulan-tesforamcolocadosemlocaisdelimitados,enquantoosvendedoressemlicençasforamobrigadosapedirlicençasquehabilitamassuasoperaçõesemzonasdelimitadaspelaAdministração.Apartirdosanos50doséculopassado,onúmerodevendilhõesdecomidasemHongKongsubiusignificadamente.Nadécadadesetenta,osresidentesdeHongKongcomeçaramarecorrermenosavendedoresdecomidasnasviaspúblicas,pormudançasdehábitodealimentação,aumentodonúmerodecasasderestauraçãoecomidasrápidasenúmerocrescentedequeixas.AssimaAdministraçãoprocurouumaresoluçãoparaestesproblemas.Noprincípio,asoluçãoeraaremoçãodosvende-doresambulantesparafeirasafastadasdasviaspúblicas,sendoosvende-doressemlicençasestimuladosapedirlicençasquequalificassemassuasoperaçõesnosmercadoscriadospelaAdministração.AAdministraçãoavançounosentidodeestimularosvendedoresambulanteslicenciadosamudarem-separaedifíciosmulti-pisos10.Em1973,oex-ConselhoMu-nicipaldeliberounosentidodenãoemitirmaislicençasdevendilhão(incluindolicençasdebancasdecomidasconfeccionadas)11.Comvistaadiminuironúmerodevendedoresambulantesdealimentos,foiintrodu-zidoumnovodiplomaem1983(ex-gratiapayment,EGP),nosentidodeestimularosvendilhõesdaIlhadeHongKongedeKowloonacancelarvoluntariamenteassuaslicenças.Comaadopçãodestamedida,em200210Smart,Josephine.1986.“Theimpactofgovernmentpolicyonhawkers:Astudyoftheeffectsofestablishingahawkerpermittedplace.”AsianJournalofPublicAdministra-tion,Vol.8,No.2,Dec.11Idem.

447apenassubsistiram164vendedoresambulantesdegénerosalimentícios(comidasconfeccionadas)12.NosfinaisdeDezembrode2005,existiamnazonaurbanadeHongKong6644licençasdebancasfixase418devendedoresambulantesenazonaconsideradanãourbana,397licençasdebancasfixase308licençasdevendedoresambulantes.Assim,nosfi-naisdeDezembrode2005,existiam7236vendedoresdebancasfixas.Tabela3–Númerodevendilhões(comousemlicenças)deHongKongAno1955198520032004200520062007Vendilhõescomlicenças100004000082708048776774847236Vendilhõessemlicenças(estimativa)400001700032003000//////Fonte:EstatísticadoDepartamentoparaaHigienedeAlimentaçãoeAmbientalhttp://www.fehd.gov.hk/tc_chi/statistics/pleasant_environment/statistienh_2004_2007.html2.OrganismosresponsáveispelagestãodosvendilhõesemHongKongNoâmbitodosextintosUrbanServicesDepartmenteRegionalSer-vicesDepartment,foramcriadasEquipasdeServiçosGeraisqueforamantecessoresdasEquipasdeControlodeVendilhões(HawkerControlTeams),designaçãoquefoiadoptadanoano2000.ComatransferênciadasoberaniadeHongKongem1997,osdoisreferidosServiçosforamintegradosnumsóeasEquipasdeControlodeVendilhõespassaramasersubordinadasaoInstitutoparaaHigienedeAlimentaçãoeAmbiental(FoodandEnvironmentalHygieneDepartment)deHongKong.Asmes-masEquipasquesãoresponsáveispelocontrolodevendilhõesdividem-seemEquipasRegionaiseEquipasSub-regionaisquesãodestacadasparatodososlocaisdeHongKong.AsEquipasSub-regionaisfiscalizamperiodicamenteosvendedoreslicenciadoscombancasfixasepõemasac-tividadesdosvendedoresambulantesemordem,enquantoqueasEqui-pasRegionaissãoresponsáveispelasoperaçõesinesperadasaosvendilhões12PaperfortheHKLegCoPanelonFoodSafetyandEnvironmentalHygiene–CookedFoodStallHawkerLicense[LCPaperNo.CB(2)2296/01-02(06)].

448semlicenças.Osvendilhõesquecausamperturbaçõesnasviaspúblicasoucujasactividadessejamobjectosdequeixassujeitam-seaumaadvertênciaverbalpelasEquipas.Seistonãoresultar,aEquipatomaoutrasacçõescompulsóriascomoadetenção.3.EspecificidadedasacçõesdagestãodosvendilhõesemHongKong1)Serviçoem3turnosdurante24horaspordiaAsEquipasSub-Regionaissãoresponsáveispelavigilânciaemdife-rentesregiõesetrabalhamem2turnos,enquantoasEquipasRegionaissãoresponsáveispelaprevençãoeimpedimentodevendasambulatórias.Nestesentido,estasúltimastrabalhamem3turnosdurante24horas,comvistaaintensificarasacçõesdefiscalizaçãonoslocaisondeseencon-tramvendedoresambulantescomfrequência.Emregra,osagentesdoInstitutoparaaHigienedeAlimentaçãoeAmbientalexpulsamosvende-doresambulantescomumaadvertênciaverbal.Casoistonãodêresulta-do,outrasoperaçõesserãoadoptadas13.2)Cancelamentovoluntáriodelicençasdevendilhõescon-tracompensaçãoOprojectodecompensaçãopecuniária(ex-gratiapayment,EGP)foiapresentado,em1983,peloConselhoUrbano(UrbanCouncil).Noster-mosdoprojecto,osvendilhõesdecomidasconfeccionadasquepedissemocancelamentodassuaslicençasseriamcompensados.OsvendilhõesdecomidaprontadaIlhadeHongKong,KowloonedosNewTerritoriesquedesistissemdassuaslicençastinhamdireitoaumacompensaçãopecuniá-riaúnicadesessentamildólaresdeHongKong.Paraosvendedoresam-bulantes,oGovernodeutambémincentivosparaqueabandonassemassuaslicenças:umacompensaçãopecuniáriaúnicadetrintamildólaresdeHongKongouodireitodeoperarnumabancaemmercadocomcober-tura.Estapropostatinhaumprazodevalidadede5anosquedurouentre1deJaneirode2003e31deDezembrode2007.Segundoestimativasde2002,60%dos1067vendilhõesdecomidaprontacomlicençastinhamumaidadesuperiora60anos,peloque,eraprevisívelqueosmesmos13Idem.

449iriamsucessivamentedeixardetrabalhar.ComooGovernonãoiriaemi-tirmaislicençaseestaslicençasdevendilhõesnãoseriamobjectodesu-cessão,aexecuçãodasmedidasdeconcederbenefíciosparaosestimularàdesistênciadassuaslicençasoudepassaraexercerassuasactividadesemmercadospúblicosouemcentrosdecomidasdeterminouareduçãodonúmerodevendilhões(combancasfixasouambulantes)a7135nosfinaisde200814.3)FeirasaoarlivreComvistaàmelhorgestãodosvendilhões,aAdministraçãodeHongKongcriou19feirasparaacolhervendilhõesaoarlivre.Em2005,78mercadospúblicoscomcoberturaacolheram14245bancasdecomidasfrescas,comidasconfeccionadasequinquilharia(dasquais3772foramvagas).Alémdisso,existem1075bancasdecomidasconfeccionadasdis-tribuídasem39centrosdecomidaseem16mercadosdecomidas,todoscomcobertura,abastecimentodeáguadetorneiraesistemadeesgotos).Alémdasáreasautorizadasparavendilhõesequipadascombancasfixasparavendilhõescomlicenças,asfeirasregularesaoarlivrepodemreves-tir-sedemodosdiferentes.Aoperaçãodestasbancasdependedapossedelicençasouautorizaçõesdediferentestipos(comoporexemplo,licençaprovisóriadeconfecçãoalimentar,licençaprovisóriadeespaçopúblicodedivertimentoouautorizaçãodeconfecçõesgeladas),emfunçãodasacti-vidades.EmHongKong,aAdministraçãocriafeirasaoarlivre,queremterrenosdaRAEHK,queremespaçosintegradosemedifíciosparticula-res,sobasseguintesformas:(1)Feirasaoarlivreorganizadasporgruposcomunitáriosemcola-boraçãocomdepartamentosgovernamentais:a)Feirasrealizadasemterrenosdesocupadosconcedidosporcontra-todecurtoprazo;b)FestivaldoComputador(apartirde2002);c)FeiradoTemploTaiKokTsui(apartirde2005);d)DiadePromoçãodeEmpresasSociais(2008);14AnuáriodoDepartamentoparaaHigienedeAlimentaçãoeAmbiental(2008)—http://www.fehd.gov.hk/tc_chi/publications/annualrpt/2008/4.html#10.

450e)PasseioOutono/InvernoemSheungWan(2008);f)MododaVidaSaudáveleSustentável(2009);(2)FeirasaoarlivreorganizadaspelaAdministraçãoemespaçospú-blicos:a)FeiradoMareTerraparaLazerEcológiconaCostadeTaiPo(apartirde2007);b)ProjectoPilotodeVendadeProdutosAgrícolasporIdososRuraisnaZonadeTaiPo(apartirde2008);(3)FeirasaoarlivreorganizadaspelaAdministraçãoemlocaisdesuapropriedade:a)HongKongParkArtConer;b)VictoriaParkArtConer15.4)SistemadepontosComvistaadissuadirastransgressõesaoActodeSaúdePúblicaeServiçosMunicipais(PublicHealthandMunicipalServicesOrdinance)porpartedosvendilhõesdegénerosalimentícios(comidasconfeccionadas),oDepartamentoparaaHigienedeAlimentaçãoeAmbientalintroduziuoSistemadePontos(DemeritPointsSystem:DPS),emqueospontosdedemeritoreflectemograuderiscosdesegurançaalimentar/saúdepúbli-caeassançõesreflectem,porsuavez,agravidadedatransgressão.Nostermosdosistemadepontosrevistoem2001,aosvendilhõesaquemforematribuídos45pontosnumperíodode36meseséaplicadaasançãodecancelamentodassuaslicenças16.Aintroduçãodestemododegestãocomosistemadepontosedemedidasseveraspodeprevenirosprejuízoseventualmentecausadosporvendilhõesemrelaçãoaoambienteurbanoeaostransportes.15FeiraaoArLivre,DocumentodoConselhoLegislativon.ºCB(2)1044/08-09(02),GovernodaRegiãoAdministrativaEspecialdeHongKong,ConselhoLegislativo,2009.16PaperfortheHKLegCoPanelonFoodSafetyandEnvironmentalHygiene–DemeritPointsSystemforLicensedFoodPremises.[LCPaperNo.CB(2)1335/05-06(04)].

451V.ExperiênciasqueMacaupodetomarcomoreferênciaNasequênciadodesenvolvimentoaceleradodaeconomiaeorumodainternacionalizaçãodeMacau,podemtomar-secomoreferênciaasexperiênciasrecentementerecolhidasnosterritórioscircunvizinhosparadefiniraspolíticassobregestãodosvendilhõesnofuturoeparaintrodu-zirmedidaseficazesdegestão.Temistoemvistaapromoçãodaszonasdevendilhõeseareduçãodonúmerodevendilhões,parasearticularemcomodesenvolvimentodeMacaunofuturo.1.Intensificaçãodasinspecçõessanitáriasrelativasaven-dilhõesAscomidasconfeccionadasvendidasporvendedoresambulantesnasviaspúblicasondenãohácondiçõesconstituemumaenormeamea-çaparaasaúdedapopulação.AsmedidasempráticaemSingapura,noquedizrespeitoàintensificaçãodeinspecçõessanitáriasemrelaçãoaosvendilhõesdecomidasconfeccionadas,podemservirdereferência.Po-demtambémcriar-seequipasdecontrolodevendilhõescomoemHongKong,emserviço24horaspordia,paraprocederaumafiscalizaçãoper-manentedoslugaresondeosvendilhõessemlicençasabundam.2.IntroduçãodeumsistemadepontosTendocomoreferênciaosistemadesancionamentodeSingapura(PointsDemeritSystem)eosistemadepontos(DemeritPointsSystem:DPS)adoptadopelaAdministraçãodeHongKong,ocancelamentodelicençacomoconsequênciadaatribuiçãodecertospontosseráumame-didadecontrolomaiseficazdoqueasançãopecuniária.3.IntroduçãodemedidasdeconcessãodecompensaçãopecuniáriaparafomentaradesistênciavoluntáriadelicençasdevendilhõesPode-setomarcomoreferênciaorespectivoprojectocompensatóriodeHongKongparareduzironúmerodevendilhõesdecomidascon-feccionadasnasviaspúblicas,sendoascompensaçõespagasaquandodadesistênciadelicenças.Istopodeestimularosvendilhõesdecomidascon-feccionadasafazê-lo,possibilitandouma“evacuaçãonatural”daszonas

452devendilhões,oqueécompatívelcomocaminhodeinternacionalizaçãodaCidadedeMacau.4.CriaçãodefeirasdeteorculturaleartísticoforadaszonasdevendilhõesaoarlivreTomandoemconsideraçãoasexperiênciasrecolhidasemHongKong,podepensar-seemcriar,emlocaisdeinteresseturísticoeaoarlivre,zonasdevendilhõesdeartigosdenaturezacultural,artísticaedemoda,comoobjectivodeatrairturistas.Cita-secomoexemplo,aZonadeVendilhõesdasRuínasdeSãoPauloondesevendepredominantemen-teartesanatoeseatraigrandenúmerodevisitanteseondeseconstatagrandeafluxodeturistas,podendoaeventualintroduçãodeumnovomodelodezonadevendilhõesdiferentedotradicionalatrairmaisturis-tas.Avendaadicionaldeartigosdenaturezaculturaleartísticacontribuiparapromoveraqualidadedasmercadoriaseovolumedevendas.VI.ConclusãoAsubsistênciadaszonasdevendilhõesreflecteasituaçãoeconómicadeumterritório.Emépocadeprosperidadeeconómica,onúmerodevendilhõesnasviaspúblicasdiminui;narecessãoeconómica,alturaemqueonúmerodedesempregadossobe,estespreferemganharavidaporcontaprópriaesobaformadevendilhões.Actualmente,aeconomiadeMacauencontra-seemdesenvolvimentorápido,ossectoresdojogoeturismoabsorvemgrandequantidadedeforçadetrabalho,estandojáaproximadoaoplenoempregonouniversodapopulaçãoactivadeMa-cau.Segundoobservaçõespessoais,naszonasdevendilhõesaoarlivre,predominamvendilhõesidosos,umavezqueamaioriadapopulaçãomaisjovemecomhabilitaçõesmédiasousuperioresnãoestãodispostosaservendilhões,preferindotrabalharnosramosdojogoedoturismoondepodesermelhorremunerada.Naactualidadeemqueseverificaumataxadedesempregorelativamentebaixa,oramodevendilhõesjamaisteráasfunçõesdealiviarapressãosocialdedesemprego.Nestesentido,aAd-ministraçãopodeaproveitarestaoportunidadeparaconsiderarestreitarocontrolosobreaszonasdevendilhões.Podeconcederumacompensa-çãopecuniáriaàquelesqueestãodispostosadesistirdassuaslicençasdevendilhão,estimulando-osafazê-lo.Tendoemconsideraçãoosefeitosreduzidosdemultasaplicadasavendilhõesqueviolamcomfrequênciaa

453legislação,devepensar-seemintroduzirumsistemadepontosqueémaiseficazparaocontrolodosvendilhões.Nostempospassadosemqueseverificouumarecessãoeconómica,acriaçãodezonasdevendilhõesaoarlivreemMacauvisouessencialmenteestabelecerumapolíticafavorávelaosdesempregados,criandooportu-nidadesdeempregoporcontaprópria.Noentanto,nasequênciadodesenvolvimentoeconómicoaceleradodeMacauedoaumentodeopor-tunidadesdeempregolocais,onúmerodevendilhõestendeadiminuirpermanentemente.Assim,aemissãodelicençasdevendilhãonãodeveserconsideradacomoumapolíticadebemestarsocial.Aoinvés,aAd-ministraçãodevedarapoioàtransiçãodosvendilhões,medidaquenãosópodepossibilitaraelevaçãodoseuníveldevida,mastambémpodealiviaroproblemadafaltademão-de-obraemcertosramosdaactividadeeconómica.Aoplanearofuturodaszonasdevendilhões,aAdministraçãodevetomaremconsideraçãoodesenvolvimentosustentáveldeMacau,umacidadedotadadezonasdeinteresseturísticoecentrohistórico.Des-temodo,podepromoveratransformaçãodezonastradicionaisdeven-dilhõesemfeiraspopularestemáticasqueatraemturistasecriarzonasdevendilhõesaoarlivremodernizadasecomatmosferaculturaleartística.OdesenvolvimentodacidadedeMacaunorumodainternacionalizaçãoimpõeaintensificaçãodocontrolodosvendilhões.Talcomoasoutrasci-dadeseconomicamentedesenvolvidas,aszonasdevendilhõeslocalizadasnasviaspúblicasquepõememcausaafisionomiadacidadedevemserreduzidaseremodeladas.

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455Administraçãon.º88,vol.XXII,2010-2.º,455-469ExperiênciasdeemergênciaerecomendaçõessobresegurançaalimentaremMacauTongKaIo*,SioHaoLeng**I.VisãoGeralsobresegurançaalimentarOprincipalobjectivodasegurançaalimentaréareduçãodoriscodeintoxicaçãoalimentareaprotecçãodasaúdepública.OsistemadevigilânciadeadoençasdeMacaumostrouqueosindi-cadoresdasdoençasporintoxicaçãoalimentarnestaregiãoégeralmenteaceitável,raramenteocorreumadoençadeintoxicaçãoalimentargravemasossurtosdedoençastransmitidasporalimentoscontaminados(into-xicaçãoalimentarcolectiva)sãoaindaosmaiscomunsememergênciasdesaúdepúblicaemMacau.ComoaTabela1mostra,de2000a2008,asdoençasmaiscomunstransmitidasporingestãodeáguaecomidaforamgastroenteriteagudacausadapelovírusNorwalk(masestadoençaégeralmentetransmitidaatravésdocontactohumano),intoxicaçãoalimentarbacterianaeinfec-çõesdesalmonela;outrasdoençasocorreramraramenteenenhumcasodecólerafoiregistado.Tabela1:NúmerodecasosdedoençasdeintoxicaçãoalimentardeclaradosemMacau200020012002200320042005200620072008TotalCólera0000000000Tifóide31621200217Paratifóide00114311011Salmonelose10027392119751152539460Shigellosis1300000318EscherichiaColiIntestinal(também:E.Coliintestinal)012100001014*ChefedoCentrodeControleePrevençãodeDoenças,SecretariadaSaúde.**TécnicoSuperiordosServiçosdeSaúde.

456200020012002200320042005200620072008TotalIntoxicaçãoalimentarbacteriana41943619062383713475Disenteriaamebianaaguda1201201029GastroenteriteagudacausadaporumfactorNorwalk----8403479280477Infecçõesintestinaisviraisnãoespecificadas----00001212HepatiteagudaA501413428542HepatiteagudaE000021911335Total11435156633241551921543671560Taxadeincidênciapormilhãodehabitantes2,60,83,61,47,13,33,82,96,8Fonte:ServiçosdeSaúde,http://www.ssm.gov.moOQuadro2mostraquehouve66casosdesuspeitaouidentificadosrelatosdesurtosdedoençasdeintoxicaçãoalimentar,envolvendoumtotalde1267pessoas,de2000a2008.Tabela2:EstatísticasdesurtosdedoençasdeintoxicaçãoalimentaremMacau200020012002200320042005200620072008TotalNúmerodesurtos2112788165766Númerodecasos67313187458129160481871267Númerodesurtosporcemmilhabitantes0,50,22,71,61,81,73,21,01,3Fonte:ServiçosdeSaúde,http://www.ssm.gov.moAcaracterísticacomumdessessurtosdedoençasdeintoxicaçãoalimentarforamasbactérias,seguidasdevírus(Figura1eFigura2).

457Figura1:Causasdesurtosdedoençasdeintoxicaçãoalimentar(Deacordocomonúmerodesurtos)Bactérias75%Subst.Químicas5%Biotoxinas5%Vírus6%Outros9%Fonte:ServiçosdeSaúde,http://www.ssm.gov.moFonte:ServiçosdeSaúde,http://www.ssm.gov.moFigura2:Causasdesurtosdedoençasdeintoxicaçãoalimentar(Deacordocomonúmerodecasos)Figura2:Ascausasdesurtosdedoençasdeintoxicaçãoalimentar(deacordocomonúmerodecasos)Bactérias79%Subst.químicas1%Biotoxinas1%Vírus16%Outros3%Fonte:ServiçosdeSaúde,http://www.ssm.gov.moIISistemadecontrolodealimentosDeacordocomasdirectrizesdaOrganizaçãoparaaAgriculturaeaAlimentaçãoeaOrganizaçãoMundialdaSaúde(GarantiraSegurançaAlimentareQualidade:Directrizesparaofortalecimentodosistemadecontroloalimentarnacional),ocontroloalimentarrefere-seaaplicaçãodalegislaçãoobrigatóriapeloEstadooupelasautarquiaslocaisparaprotegerosconsumidores,afimdegarantirquetodososalimentospossammanterasegurança,higieneesejamsusceptíveisparaoconsumohumanonoprocessodeprodução,processamento,armazenamento,processamentoecomercialização,assegurarocumprimentodasexigênciasdequalidadeesegurançaalimentar,garantirqueosalimentosnãosejamfalsosesejamidentificadosdeacordocomalei,enquantoque,osistemadecontroloalimentarnacionalsejaaplicávelatodososalimentosnointeriordopaís,incluindoaprodução,oprocessamentoecomercializaçãodealimentosimportados,numabasejurídicaedenaturezaobrigatória.Osprincipaisobjectivosdosistemadecontroloalimentarincluemoseguinte:1)protegerasaúdepública,reduzindooriscodedoençastransmitidasporalimentos(doençasdeintoxicaçãoalimentar),2)paraprotegerosconsumidoresdosperigosdosalimentosinseguros,insalubres,errosidentificadosouadulterados,3)manteraconfiançadosconsumidoresnosistemaalimentar;fornecerumabasejurídicaparaocomércioalimentarinternacionalenacionalepromoverodesenvolvimentoeconómico.Oselementosdosistemadecontroloalimentarincluem:leiseregulamentosdeFonte:ServiçosdeSaúde,http://www.ssm.gov.moII.SistemadecontrolodealimentosDeacordocomasdirectrizesdaOrganizaçãoparaaAgriculturaeaAlimentaçãoeaOrganizaçãoMundialdaSaúde(GarantiraSegurança

458AlimentareQualidade:Directrizesparaofortalecimentodosistemadecontroloalimentarnacional),ocontroloalimentarrefere-seàaplicaçãodalegislaçãoobrigatóriapeloEstadooupelasautarquiaslocaisparaprotegerosconsumidores,afimdegarantirquetodososalimentospossamman-terasegurançaeahigieneesejamsusceptíveisdeconsumopelohumano.Noprocessodeprodução,processamento,armazenamentoecomerciali-zação,assegurarocumprimentodasexigênciasdequalidadeesegurançaalimentar,garantirqueosalimentosnãosejamfalsosesejamidentificadosdeacordocomalei;poroutrolado,queosistemadecontroloalimentarnacionalsejaaplicávelatodososalimentosnointeriordopaís,incluindoaprodução,oprocessamentoecomercializaçãodealimentosimportados,numabasejurídicaedenaturezaobrigatória.Osprincipaisobjectivosdosistemadecontroloalimentarincluemosseguintes:1.protegerasaúdepública,reduzindooriscodedoençastransmitidasporalimentos(doençasdeintoxicaçãoalimentar);2.paraprotegerosconsumidoresdosperigosdosalimentosinseguros,insalubres,errosidentificadosouadulterados;3.manteraconfiançadosconsumi-doresnosistemaalimentar,fornecerumabasejurídicaparaocomércioalimentarinternacionalenacionalepromoverodesenvolvimentoeconó-mico.Oselementosdosistemadecontroloalimentarincluem:leiseregu-lamentosdealimentos,gestãodecontroloalimentar,supervisão,análiseeacompanhamento,informação,educação,comunicaçãoeformação.EmMacau,osistemadecontroloalimentarémulti-sectorial.Con-formeaTabela3,umnúmerodedepartamentossupervisionadiferentesáreasdistintas.Tabela3:DepartamentosdeControledeAlimentosemMacauAcadeiaderegulaçãoBasejurídicaInstitutoparaosAssuntosCívicoseMunicipaisFontedeáguaeabastecimentopúblicodeágua;Plantaseanimais,especialmentedereprodução,quarentena,abate,trans-porteecomercializaçãodegadoeaves;Inspecçãodeentradaemquarentenadealimentosdeorigemanimalevegetal;Matadouros,feiras,mercados,vendedoresambulantes;Lugaresparacomerebeber.Lein.º17/2001eRegulamentoAdministrativon.º32/2001;Lein.º7/2003,RegulamentoAdminis-trativon.º40/2004eDespachodoChefedoExecutivon.º368/2006;Decreto-Lein.º2/99/M;Decreto-Lein.º16/96/MePortarian.º83/96/MeRegulamentoAdminis-trativon.º16/2003

459AcadeiaderegulaçãoBasejurídicaDirecçãodosServiçosdeEconomiaEstabelecimentosdosectoralimentar;Alimentosanormaiseaditivosalimentares;RótulosdeembalagensdealimentosRegulamentoAdministrativon.º15/2003;Decreto-Lein.º11/99/M;Lein.º6/96/M,Lein.º26/96/MeLein.º2/2002,Lein.º7/2005,Lein.º3/2008;Decreto-Lein.º50/92/MeDecreto-Lein.º56/94/MeRegulamentoAdminis-trativon.º7/2004,eDespachodoChefedoExecutivon.º223/2005DirecçãodosServiçosdeTurismoRestaurantes,salãodedança,baresDecreto-Lein.º16/96/MeDespachodoChefedoExecutivon.º83/96/MServiçosdeAlfândegaTráficoilícitoeviolaçãodosalimentosLein.º11/2001ConselhodeConsumidoresDefesadoConsumidorLein.º12/88/M,Lein.º4/95/MeLein.º1/98/MDirecçãodosServiçosdeSolos,ObrasPúblicaseTransportesFornecimentodeáguaeinstalaçõesdedrenagemdeáguaDecreto-Lein.º46/96/MServiçosdeSaúdePrevençãodeDoenças,InspecçãodeAlimentosDecreto-Lein.º81/99/M;DespachodoSecretárioparaosAssuntosSociaiseCulturan.º107/2007Entreeles,oDecreto-Lein.º81/99/M(LeiOrgânicadosServiçosdeSaúde)nãoserefereexpressamenteàalimentaçãoeàsegurançaalimentar,masdaràsautoridadesdesaúdeopoderdiscricionárioparaaprevençãodadoença,“tomarasmedidasindispensáveisàprevençãoouàeliminaçãodefactoresousituaçõessusceptíveisdepôremriscooucausarprejuízosàsaúdeindividualoucolectiva”(artigoquarto).DesdeareunificaçãodeMacau,temhavidoalgunsprogressosnosistemadecontrolodesegurançaalimentar,incluindo:1.EmOutubrode2001foicriadooCentrodeControloePrevençãodeDoençasparacoordenarasaúdepúblicapelosServiçosdeSaúde.OCentroteveasegurançaalimentarcomoumadastrêsprincipaisfunções,eimplementou-as:1)Aplicouumquadrodeanálisederiscos,avaliaçãoderiscoeviden-teecomunicaçãoderisco,bemcomogestãoderiscoreforçadoatravésdacomunicaçãoecoordenaçãocomosdepartamentosautorizados;2)Estabeleceuummecanismoderespostadeemergênciadesegu-rançaalimentarafimdeosincidenteslocaisdossurtosdedoençasdeintoxicaçãoalimentarpoderemserinvestigadoserespondidosemtempoútileeficaz;

4603)Paraosincidentesdecontaminaçãodealimentosdeoutroslu-gares,assistiuepromoveuosserviçosautorizadosaimplementarmedidasdegestãoderiscoatravésdetrabalhoscomoinformação,avaliaçãodorisco,alertaprecoceecomunicaçãodorisco,etc...4)Naáreadasegurançaalimentardegrandeseventos,estabeleceuemelhorougradualmenteosmétodosdetrabalho,programaseprocessos.2.EmSetembrode2008,foicriadoatravésdoDespachodoChefedoExecutivon.º265/2008,oGrupodeCoordenaçãosobreasegurançadosprodutosalimentaressobcoordenaçãodaSecretáriaparaaAdminis-traçãoeJustiça.CompostopelosmembrosdoInstitutoparaosAssuntosCívicoseMunicipais,ServiçosdeSaúde,ServiçosdeEconomia,Gabine-tedeComunicaçãoSocialeumGrupodeTrabalhoTécnico,ogrupoéresponsávelpelacoordenaçãoesupervisãodasegurançaalimentar,eporfazerotratamentooportunoeadequadodosincidentesdasegurançaali-mentarquepossamsurgir.Enquantoisso,oGovernodaRAEMtambémconfiguraacomuni-caçãodesegurançaalimentaremecanismosdecooperaçãoactivacomaChinaContinentaleHongKong,incluindo:1)IntercâmbioeacooperaçãocomaAdministraçãoGeraldosSer-viçosdeInspecção,SupervisãoeQuarentena,ServiçosdeInspec-ção,SupervisãoeQuarentenadaQualidadedeZhuhai:EmAbrilde2004foiassinadoo“AcordodeCooperaçãoentreaAdministra-çãoGeraldosServiçosdeInspecção,SupervisãoeQuarentenaeaSe-cretariaparaosSociaiseCulturadaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacaunaáreadeInspecção,QuarentenaeSegurançaAlimen-tar”.FoidecididorealizartodososanosumaconferênciasobreQuarentenadaSaúde,QuarentenaAnimaleVegetaleControlodeSegurançaAlimentarentreGuangdong,HongKong,Macau,ShenzheneZhuhai.2)CooperaçãodoPan-DeltadoRiodasPérolaseacooperaçãoGuangdong-Macau:Para“reforçaraindamaisacooperaçãodasaúdepúblicaedasegurançaalimentarentreGuangdongeMa-cau”,foilistadocomoumprojectodecooperaçãochavenacon-ferênciaconjuntadecooperaçãoGuangdong-Macau,em2005,oentãocriadogrupodecooperaçãodeGuangdong-Macaupara

461asegurançaalimentar,bemaindaforamassimlançadasumasé-riedeintercâmbiosecooperações.EmDezembrode2007,foiassinadoo“AcordodeGuangdongedeMacauparaaSegurançaAlimentareQuadrodeComunicaçãoedeCooperação”,tendosidoestabelecidoomecanismodenotificaçãodesegurançaalimentar.III.ExperiênciasdeemergênciaOscasosdedoençasdeintoxicaçãoalimentargregárianãoconsti-tuem,necessariamente,emergênciasdesaúdepública.Atabela2mostraquenãohouvecasosdemorteem66incidentes;entreeles,12casosfo-ramdefinidoscomoemergênciasdesaúdepúblicadevidoaonúmerode30pessoasoumaisestarenvolvidoemactividadessignificativas.1.AcontecimentosqueenvolveramumgrandenúmerodepessoasForam11oscasosqueenvolveram30oumaispessoas;asituaçãorelativafoisumarizadocomomostraaTabela4Tabela4:Situaçãorelativaemtornode11casosdedoençasdeintoxicaçãoalimentarSituaçãoPessoasen-volvidas9casos,30a99pessoas;1caso,100a199pessoas;1caso,maisde300pessoasLugaresdecatering7casos,restaurante;2casos,estabelecimentodecomidas;2casos,cantinaActividadesdejantar7casos,buffet(marcado);2casos,derivadosdereunião;2casos,menudeturistasemmassa(grupos);1casoderefeiçãodecantinae1derefeiçãoemcantinatemporária;1casodemerendeirapré-fabricadaAlimentosproblemáticos2deostras,2desobremesasquecontinhamovos,2depratosdecarne,1dearrozdefrangoàIndonésiaNaturezadadoença9bacteriana;identificaçãodetrêsSalmonella,umaStaphylococcusaureus;2Viral:ambosforamnorovírusFonte:AimprensaeosServiçosdeSaúde,http://www.ssm.gov.moCincopontosprincipaisparaasegurançadosalimentosforampro-movidospelaOrganizaçãoMundialdeSaúde(WHO)paraaprevenção

462dedoençasdeintoxicaçãoalimentar.ComoaTabela5mostra,os11inci-dentessupramencionadosenvolveramaausênciadeumoumaispontos,semexcepção.Tabela5:Principaisfactoresparaos11casosdedoençasdeintoxicaçãoalimentargregáriaCincoPontosOsprincipaisfactores1.Limpeza➢Oalimentoestavacontaminadopormãosouobjectossujos2.Separaçãodosalimentoscrusecozidos➢Alimentoscozidosforamcontaminadosporalimentoscrus3.Confecçãodosalimentos.➢Ingestãodeostrascruas➢Sobremesascontendoovoscrus➢Sobrassemreaquecimentoadequado4.Manutençãodatemperaturaidealdosalimentos(>60oCou<5oC)➢Acomidadobuffetnãoestavaquenteenãofoisubstituídaemtempooportuno➢Alimentospreparadoscomantecedênciaeexpostosàtemperaturadoambienteporumlongotempo➢Alimentosexcedentesnãoforamdevida-mentearmazenados5.Usodeáguapotáveleingredientescrússeguros➢Ostrascomvírus➢Massadeovocontendogermes➢ComidaputrefeitaOobjectivoprincipaldeinvestigarelidarcomincidentesdesurtosdedoençasdeintoxicaçãoalimentaré,porumlado,evitaraexpansãodosincidentes;segundo,evitarincidentessemelhantesnofuturo.Entreeles,asprincipaistarefassão:1)Detecção,diagnósticoetratamentodoscasos;2)Identificaçãoeeliminaçãodoslocaisondeosproblemasocorre-ram,dosalimentosproblemáticos,edassecçõesproblemáticas;3)Comunicaçãocomopúblicoeaindústria.OsServiçosdeSaúdesãooprincipaldepartamentoresponsávelpelainvestigaçãoetratamento;osoutrosdepartamentosdecontrolodealimentoseentidadesreguladorasenvolvidas,sãoobrigadasacolaborarquandonecessário.Paraesteseventos,osServiçosdeSaúdepodemreali-zarinvestigaçõesinesperadaselidarcomosincidentes,demodoaqueos

463incidentespossamterminarnumcurtoespaçodetempo;masemgeral,háalgumasinsuficiências,emparticular:1)Odiagnósticodoscasosépobre,amaioriadossurtosdedoençasdeintoxicaçãoalimentar,emúltimaanálisenãoconseguedeter-minaracausadadoençadeumamaneiraclara;2)Atransparênciadainvestigaçãoedotratamentosãobaixos;mui-tasvezesosincidentesnãosãodepoistransmitidosaopúblico.Nãohácomunicaçãoenãosedáseguimentocomosectoremcausa,exceptonoslocaisdoincidente.Nãoseconsegueresolvermuitobemoincidenteparaaumentarasensibilizaçãodopúblicoedaindústriemelhorarasegurançaalimentar.2.IncidentesqueenvolvemactividadesprincipaisUmdosacontecimentosnotáveisdesurtosdedoençasdeintoxica-çãoalimentar,queenvolveuasprincipaisactividades,ocorreucomnoveatletasdecincopaíseshospedadosemMacau,suspeitosdeintoxicaçãoalimentarduranteos2.osJogosAsiáticosemRecintoCobertodeMacau,emNovembrode2007.Esteincidenterevelouumproblemaimportante,poisosectordasaúdefalhouacoordenaçãoeacooperaçãocomosorganizadores,quenãofoieficaz;daíqueasmedidaspreventivasnãoforamanteriormenteimplementadas,arespostafoiatrasadaeacomunicaçãocomopúblicofoiumfracasso.3.IncidentesdecontaminaçãodealimentosdeoutroslugaresMacauéaltamentedependentedealimentosdeoutroslugares,demodoqueaocorrênciadeincidentesdecontaminaçãodealimentosforadeMacaupodeafectar-nosquasetodososdiaseemgrandeescala.Nosúltimosanos,houveumasuspeitadedoençaemMacau:emSe-tembrode2008,revelouqueoleitedoContinenteestavacontaminadopormelamina.Porestarazão,osServiçosdeSaúdefizeramumrastreioàscriançasquetinhamconsumidoleitesupostamentecontaminadoforamencontrados28casosdepedrasnosrins,amaioriadelesnãotinhamsin-tomasouapenaspequenaspedrasnosrins,masnãoseconseguiuprovarqueoingredientecausadordaspedrasnosrinscontinhamelamina,tendo

464sidopossíveldedemonstrarqueataxadeincidênciadaquelesqueconsu-miramoleitecontaminadofossemaiordoqueaquelesquenadaconsu-miram.Nesteincidente,osServiçosdeSaúdeforamsujeitosaummaiorde-safionasseguintestrêsáreas:1)Agendamentoderecursos,realizaçãodeexamesmédicoseacom-panhamentodeumnúmeroelevadodepessoasexpostas;2)Detecçãoeremoçãodeprodutosquerepresentamumaameaçanomercado;naausênciadeleisdesegurançaalimentarenormaslegaisdehigienealimentar,ficalimitadaacapacidadedeavaliação;3)Acomunicaçãoaopúblicodassituaçõesderisco.IV.ProblemasAsdoençasdeintoxicaçãoalimentarocorremraramente,oqueseatribuiessencialmenteaosbonsserviçosdesaúdebásicosquejáexistememMacau,emparticular,incluindoosistemadeabastecimentodeáguapotável,esistemasdeesgotoedeeliminaçãoderesíduos.Alémdisso,osistemadecontrolodehigienealimentaremMacau,tambémcontrolaváriasáreasprincipaisdacadeiaalimentar,afimdeproporcionarase-gurançadaprotecçãobásicadosalimentos.Aomesmotempo,surtosdedoençasdeintoxicaçãoalimentaraindasãocomuns,oquereflecteasituaçãoimperfeitaqueexisteemtrêsáreas:controlodaalimentaçãodogoverno,gestãodasegurançanaindústriadealimentos,comportamentoindividualdoscidadãosrelativoaoscuidadosdesaúde.Figura3:TrêspartesdeSegurançaAlimentarGovernoControlodeSegurançaAlimentarIndústriaGestãodeSegurançaAlimentarPúblicoComportamentodeSegurançaAlimentar

465Em2004,osServiçosdeSaúdeconvidouperitosdaAdministraçãoFederaldeAlimentoseMedicamentosaviremaMacau,afimderealizarpesquisaseavaliaçõessobreasituaçãodagestãodasegurançaalimentaremMacau.Orelatóriodosperitosapontouquehaviatrêsáreasinade-quadasnagestãodasegurançaalimentaremMacau,combasenosprincí-piosbásicosdaOMSacimareferidos,incluindo:1.Houveumpontocegonoacompanhamento,asleiseregulamen-tosdevemserreforçados;2.Acomunicaçãoeacoordenaçãonãoforamsuficientes,oritmoerairregular;3.Váriosrecursosforamescassos,foidifícildecontrolá-loseficaz-mente.Tendocomobaseastrêsprincipaisdeficiências,combinadascomasexperiênciasanterioresemergentes,problemasmúltiplospodemserdefi-nidosnasáreasespecíficasdesegurançaalimentardeemergência,comomostranaTabela6.Entreeles,osproblemasimportantes,emparticular,foram:1.Asdeficiênciasmaisbásicasforamasdasleiseregulamentosimper-feitos,quedeterminamopadrãoglobaldasegurançaalimentar;2.Afaltademecanismosdecoordenaçãoeficazesconduziuaumfalhançoderespostaaemergênciasgravesnosincidentesdesegu-rançaalimentar;3.Ascapacidadesdecomunicaçãoderiscoerampobres,emparti-cular,nãoconseguiramdivulgarinformaçãocredívelecorrectaatempojuntodaentidaderesponsávelecredível,aqualmuitasve-zesfoiarazãoprincipalparaqueopúbliconãoestivessesatisfeitoenãoconfiassenotrabalhodesegurançaalimentar.Tabela6:ProblemasexistentesnodomíniodaSegurançaAlimentardeEmergênciaProblemasLeiseregulamentosinadequadosRegulamentosdispersosefaltadeumsistemaglobal;nãoabrangemacadeiaalimentarcompleta,muitoslugares,mercadorias,pessoas,eventosdeproduçãoedenegóciosnãoforamregulamentados,o

466ProblemasLeiseregulamentosinadequadospoderregulamentarnãofoidistribuídocorrectamente,porissofavorecem-seconflitosdeforçanegativaepositivaentreosdeparta-mentos;aresponsabilidadeprimáriadaindústriadealimentosparaasegurançadosalimentosaindanãofoiestabelecida,osmecanis-mosdecooperaçãotripartidaentreogoverno,aindústriaalimentar,oconsumidornãotêmsidopromovidos;Sãoorientadosparaarespostaaoinvésdeorientadosparaapre-venção;concentram-seapenassobreosalimentosnãocorrentes;oconceitodepontoscríticosdecontrolodosistemaHACCPnãofoiintroduzido;oconceitodeanálisedorisconãofoiintroduzido;aavaliaçãodoriscoegestãodorisconãoforamtidosematenção;Umsistemadenormasdehigienealimentarnãofoicriado;porissoeradifícildefinirasituaçãodasinfracções;Umavariedadedeintervençõeseficazes,nãofoifornecida;porissofoidifícilcontrolarasituaçãoilegal;aquestãodarastreiodosali-mentoseumsistemaderecolhadealimentosnãofoiregulamenta-do;osistemaderespostadasegurançaalimentardeemergêncianãofoiregulamentado.Faltadecoordenação5.Afaltademecanismoseficazesdecoordenaçãofrequente;6.Faltadecoordenaçãodemecanismoseficazesdeemergência.Insuficiênciaderecursosecapacidades7.Quantidadeequalidadeinadequadadossupervisores;8.Faltadecapacidadededetecção;9.Faltadecapacidadedediagnóstico;10.Insuficientescapacidadesdeavaliaçãoecomunicaçãodosriscos.V.Conselhos1.QuatrorecomendaçõesbásicasDeacordocomestastrêsfalhasgraves,osperitosdaAdministraçãoFederaldeAlimentoseMedicamentosfizeramquatrorecomendações,incluindo:1)Ajustareaperfeiçoarasleiseosregulamentos;2)Ajustarosistemadecontrolo;3)Centrar-senoreforçodascapacidades;4)Reforçaraformação,aeducaçãoeacomunicação.Estasquatrorecomendaçõesforamtambémmuitorelevantesemal-gumasáreasespecíficasdeemergênciadesegurançaalimentar.

4672.Omito“SectorÚnico”Ocontrolodosistemaalimentaréumsistemacomplexo;portanto,ofortalecimentodosistemadecontrolodealimentosemMacautambémdevesertomadodeformasistemática.Houveumexcessodeoptimismoevisãosimplista,quesugeriuquehavendoum“estabelecimentodenormasuniformesdoDepartamentodeControledequalidadedosalimentos”,acabariamosproblemasactuaisimperfeitosnagestãodasegurançaalimentardeMacau.Defacto,refe-rindo-sea“umplano,trêssistemasdequadro”adoptadopelosServiçosdeSaúde,afimdereforçarascapacidadesparaprevenireresponderàsemergênciasdesaúdepública,forimuitoóbvioparaquatroaspectosnaconstruçãodacapacidadederespostadeemergênciadesegurançaalimen-tardeMacau:“sistemajurídico”,“sistemadeorganização”,“mecanismo”,“planodeemergência”,paramelhorardistintamente.Entreeles,aorgani-zaçãodaestruturadosdepartamentosfoiapenasumapartedo“sistema”,quenãofoioúnicoouoproblemamaisimportante.Noquerespeitaàestruturaorganizacionaldodepartamentodecontrolodealimentos,umaexplicaçãomaisdetalhadafoioferecidapelaOrganizaçãoMundialdeSaúde:1)Hápelomenostrêstiposdeestruturaorganizacionaladequada:umsistemamulti-sectorial,umsistemasectorúnico,eumsistemaintegrado.2)OsistemaMulti-sectorialpodeseranorma,mastemsériasdes-vantagens.3)Umsistemadesectorúnicotemmuitasvantagens,masnãoépos-sívelsugerirumaestruturaorganizacionalúnicauniversalmenteaplicável;éfrequenteocasodeoEstadotermenosprobabilidadedeirparaareconstruçãodeumnovosistemadecontrolodeali-mentoscombasenumúnicodepartamento.OreferidorelatóriodogrupodeAdministraçãoFederaldeAlimen-toseMedicamentos,tambémindicouclaramenteacriaçãodeumsistemaúnico:“Esteprogramafalhatambémemgrandeparte,épragmaticamen-tepobreedifícildeconseguiremtempoútil.”Nomundoreal,amaioriadospaísesadoptousistemasmulti-secto-riais,comonosEstadosUnidos,ondeosistemadecontrolodealimentosécompostodepelomenospor12departamentos;naChinaContinental

468pelomenospor17departamentos.Oosistemadecontrolodealimentosdeumúnicodepartamentosófoiadoptadoporalgunspaíses.Arazãoéque,emprimeirolugar,comoapontadopelaOMS,combaseemra-zõeshistóricas,políticaseoutrasdiferentes,muitasvezesnãoépossívelestabelecerumsistemadecontrolodealimentosdeúnicodepartamento;emsegundolugar,háaquestãodacoordenaçãointer-departamentaleaquestãodacooperaçãodepoisdeestabelecerumaúnicaunidade,nempodeoEstadodeDireito,mecanismosecapacidadessobreaquestão,naturalmente,serresolvida;terceiro,quandoasfunçõesdecontrolodealimentosforemunidas,defacto,aomesmotempo,issosignificaquemuitasoutrasfunçõessociaisserãosubdivididas—porexemplo,émuitoprovávelqueacriaçãodeumgrupodeinspecçãodealimentosvádividiraunidadeoriginaldogrupodesaúdepública.3.Sistema“legal”,o“mecanismo”ea“capacidade”emprimeirolugarTendoemconsideraçãooestatutodeMacau,devemosdeixaro“sis-temalegal”,o“mecanismo”ea“capacidade”emprimeirolugarecomoopontodedesencadeamentodareforma,afimdereforçarosistemadecontrolodealimentosemMacau.Entreeles,osistemajudiciário“éopontomaisbásico,maslevamaistempoamudar;a“capacidade”estánasuperfíciee,portanto,podesermudadorapidamente;o“mecanismo”estáentreeles.Figura4:“Osistemajurídico”,o“mecanismo”ea“capacidade”CapacidadeMecanismoSistemaLegal•

469Osmecanismosderesponsabilizaçãoreaiseeficazesdecoordenaçãosãoascondiçõesnecessáriasparaqueareformapossacomeçar,progre-direfindar.Porexemplo,noactualsistema,asegurançaalimentareacoordenaçãodogrupodevemassumirasfunçõesdecoordenaçãoederesponsabilidade,emparticular,incluindoacoordenaçãodetodososdepartamentosrelevantesparacomeçaradesenvolveraleidesegurançaalimentare,portanto,paraestabeleceremelhorargradualmenteasnor-maslegaisdosistemaalimentar;váriosdepartamentosdevemserporleiresponsáveispelocontrolodotrabalhodosalimentos,comexpressaauto-ridadeeresponsabilidade,paraqueelespossamserpromovidosparafazercumpriraleideumaformatransparenteeresponsável.Comumacoordenaçãoeficazeresponsabilidade,osserviçoscom-petentesnecessitamdemelhoraracapacidaderelativaàexecuçãodassuasfunções.Nestafase,éurgentequeosServiçosdeSaúdereforcemascapa-cidades,queincluem:1)Ascapacidadesdecomunicaçãodorisco;2)Acapacidadedecompreensãoeutilizaçãodasinformaçõessobreavaliaçãodoriscodeoutroslugares;3)Inspecçãoetestedascapacidadeslaboratoriais;4)Capacidadesdediagnóstico.Finalmente,noaspectodareformadosistemalegal,ospontosprin-cipaisparamelhorarasleisdesegurançaalimentareosistemadenormasalimentaresdevemincluir:1)Aintroduçãodoprincípiodaregulamentaçãodetodaacadeiaalimentar;todasascadeiaseseuselementosassociadosdevemserincorporadasclaramentenoâmbitodaregulamentaçãoesupervi-são.2)Aintroduçãodaanálisedorisco,aautoridadeearesponsabilidadedeavaliaçãoeagestãodosriscosdeveserconcedidaexpressamen-teaserviçosapropriadoseviáveisedevemserfornecidasmedidaseficazesderegulação.3)Aintroduçãodosprincípiosdacooperaçãotripartida,asindús-triasdealimentoseosconsumidoresdevemterumpapeleumafunçãodegarantirasegurançaalimentar.

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471AlgumasPropostassobreaOptimizaçãodoSistemadeAdministraçãodosProdutosAlimentaresdeMacauFongUtWa*eTangChiHou**I.IntroduçãoOsincidentesdesegurançaemprodutosalimentaresocorridosnopassado,segundoosexamerealizadosdeterminaramquehaviaemex-cesso:teordeDioxinsnosovos,Malachitegreennopeixedeáguadoce,MelaminenosalimentosdeleiteeovírusNorwalknaostrafresca,oqueconduziuàocorrênciadeacidentesdeenvenenamento.Estesacidentesnãosóprovocaramaatençãodediversasregiõesemrelaçãoàsegurançadosprodutosalimentares,comotambémexerceudeterminadoimpactosobreaeconomiaeadministraçãodeMacau.DeacordocomoGuiadoPlanoparaaConsolidaçãodaSegurançadosProdutosAlimentares,pu-blicadopelaOrganizaçãoMundialdeSaúdeem19961,a“segurançadosprodutosalimentares”designa“umtipodegarantiapeloqualaopreparare/oucomerosalimentosproduzidosconformeosseususosoriginais,osconsumidoresnãopodemsofrerprejuízos”.Daquisevêobviamentequeachamada“segurançadosprodutosalimentares”éessencialmenteaga-rantiadaresponsabilidadedesegurançaporpartedosectorfornecedordeprodutosalimentares.Mas,comoasinformaçõesdeambasaspartesnãosãocoincidentes,oGoverno,enquantosupervisoreadministrador,torna-seumaparteimportanteeindispensávelnagarantiadasegurançadosprodutosalimentares.Paraconcretizarefectivamenteoobjectivoda“segurançadosprodu-tosalimentares”,osgovernosdediversospaíseseregiõescostumamcriargeralmente,conformeasuaprópriacultura,valor,históriaerealidadepolítica,umsistemadeadministraçãodesegurançaalimentarcorrespon-denteàssuasprópriascaracterísticas,aperfeiçoandoeoptimizandoeste*MestradoemAdministraçãopelaUniversidadedeSunYat-sen.**MestradoemSaúdePúblicapelaUniversidadedeLínguaChinesadeHongKong.1WorldHealthOrganization.GuidelinesforStrengtheningaNationalFoodSafetyPro-gramme.WorldHealthOrganizationPublication,1996.Administraçãon.º88,vol.XXIII,2010-2.º,471-494

472sistemaininterruptamente.DeacordocomaGarantiadaSegurançaeQualidadedosProdutosAlimentares:GuiaEstataldeConsolidaçãodoSistemadeControlodosProdutosAlimentares,documentoco-publicadoem2003pelaOrganizaçãodasNaçõesUnidasparaaAgriculturaeAli-mentaçãoepelaOrganizaçãoMundialdeSaúde2,aactualestruturadosistemaestataldecontrolodosprodutosalimentaresdeprimeironíveltem,maisoumenos,trêstipos:1.osistemadeváriosserviçosdosistemadecontrolodosprodutosalimentares,criadocombasenaresponsabilida-dedeváriosserviços;2.osistemadeúnicoserviçodosistemadecontrolodosprodutosalimentares,criadocombasenaresponsabilidadedoserviçoúnico;3.osistemamúltiplodosistemadecontrolodosprodutosalimen-tares,criadocombasenametodologiamúltipladoEstado.Aprofundaroconhecimentodestestrêssistemasdecontrolodosprodutosalimentaresecompará-loscomarealidadedaadministraçãoac-tualdasegurançadosprodutosalimentaresemMacau,paraencontrarasdiferençasentreeleseprocederaoreajustamentoadequado,contribuiráparaelevaroníveldasegurançadosprodutosalimentaresdaRegiãoAd-ministrativaEspecialdeMacau(RAEM)eoptimizaraindamaisasaúdedosconsumidoresdealimentos.II.SistemasNacionaisdeAdministraçãodaSegurançadosProdutosAlimentaresdeDiversasRegiões1.Sistemadeváriosserviçosdosistemadecontrolodosprodutosalimentares,criadocombasenaresponsabili-dadedeváriosserviçosEsteéosistemadecontrolodosprodutosalimentares,geralmenteexistente.Asuacaracterísticaprincipalconsistenadelimitaçãodosâmbi-tosdecontrolodosprodutosalimentaresadiversosserviços.Incluiprin-cipalmentedoistipos:oprimeirotipoéaadministração“porclassifica-ção”daadministraçãoclassificadasegundoostiposdeprodutosalimenta-res(designa-setambémpor“administraçãoportipo”).Porexemplo,nosEstadosUnidososdiferentestiposdealimentos,taiscomoascarnese2FAO/WHO.AssuringFoodSafetyandQuality:GuidelinesforStrengtheningNationalFoodControlSystems:FAO/WHO.2003.

473seusderivados,ospeixeseoutrosprodutosaquáticos,asfrutasevegetais,oscereais,óleoseseusderivadossãorespectivamentecontroladospordi-ferentesserviços.Osegundotipoéaadministraçãopor“secção”daadmi-nistraçãoclassificadadeacordocomoprocessodacadeiaalimentar.Porexemplo:NoContinenteChinês,aadministraçãodosprodutosagrícolasesubprodutoscabeaosserviçosagrícolaseadosprodutosalimentaresaosectordecirculação,aosserviçosindustriaisecomerciais.Acaracterísticaprincipaldosistemadeváriosserviçoséapráticadeosdiversosserviçosseresponsabilizarem,comosseusprópriospodereseatribuições,pelotrabalhonoâmbitodocontrolodosprodutosalimenta-res,quepertencemàsuaescaladecompetências.Tomemoscomoexem-ploaadministraçãopor“classificação”dosEstadosUnidos.OServiçodeSegurançaeInspecçãodosAlimentos(FoodSafetyandInspectionService,FSIS),subordinadoaoDepartamentodeAgricultura,responsabiliza-sepelaadministraçãodasegurançaerótulosdetodososprodutosdecar-nes,aveseovosdopaís;aAdministraçãodosAlimentoseMedicamentos(FoodandDrugAdministration,FDA),subordinadoaoDepartamentodeSaúdePúblicaeServiçoHumano,responsabiliza-sepelaadministraçãodasegurançaerótulosdosprodutosalimentaresalémdosprodutosdecar-nes,aveseovos;aAgênciadeProtecçãoAmbiental(EnvironmentalPro-tectionAgency,EPA)responsabiliza-sepelaadministraçãodosinsecticidas;asatribuiçõesdaRepartiçãodeInspecçãoHigiénicaaAnimaisePlantasconsistememprevenirasmoléstiaseosinsectosnocivosdosprodutosdeanimaiseplantas(verMapaI).Vendo-sesuperficialmenteparecequetodososprodutosalimentaressãosuperintendidospelosserviçosgover-namentaisrelacionadoseassuasatribuiçõessãorelativamenteclaras,mascomoosistemadeadministraçãodeváriosserviçosfalha,emsimesmo,anaturezadacoordenação,acrescendoqueoseufuncionamentoconcretoélimitadopelasleisparaeleselaboradas,querasuaadministraçãoporclassificação,querasuaadministraçãoporsecção,podemconduziraosurgimentodesobreposições,vácuooucontradiçõesnaadministração.TomemoscomoexemploocontrolodahigienedosbolosfinosnosEsta-dosUnidos.Geralmente,osbolosfinossãorapidamentecongeladosesu-perintendidospelaFDA,masseacomposiçãodacarnecozidaouavesnoseurecheioexcede2%,sãosupervisionadospeloFSIS.Porisso,existemnaturalmentenosEstadosUnidosdoisconjuntosdecritérioselaboradospordoisserviçosdiferentesparaosestabelecimentosprodutoresdebolosfinos.

474Aformadeadministraçãoporclassificaçãoouporsecção,consistenofactodeasleislocaisouestatutosorgânicosdosserviçosadministra-tivosatribuíremaosdiversosserviçosdiferentespodereseatribuições,oquefazinevitavelmentecomqueosdiversosserviçosgovernamentaisresponsáveispelasaúdepública,agricultura,negócios,ambiente,comér-cio,indústriaeturismoseincorporem,dediversosmodos,nosistemadeadministraçãodesegurançadosprodutosalimentares.Tomemoscomoexemploaadministraçãopor“secção”noContinenteChinês.Osser-viçosdesaúdepúblicanãosótêmqueassumiraresponsabilidadepelaadministraçãodotratamentomédicoedosmedicamentos,pelocontrolodedoençasinfecto-contagiosasepelosassuntosrelativosàpromoçãodasaúde,comoaindadevemassumiraresponsabilidadepelaadministraçãodasegurançaehigienedosprodutosalimentaresdosectorprodutordealimentosebebidas,pelaavaliaçãodoriscodasegurançaalimentarepelotrabalhodecoordenaçãorelativaaorisco;osserviçosindustriaisecomer-ciaisnãosódevemesforçar-seporcriarumambientecomercialjustoepromoverocomércio,comotambémdevemexecutaraadministraçãodosprodutosalimentaresnosectordacirculação;osdepartamentosdeinspecçãoeverificaçãodaqualidadenãosódevemprestaratençãoeapoioaosectoralimentarnasuaelevaçãodoníveltécnicodaproduçãoalimen-tar,comotambémexercerasuperintendênciasobreoprocessodeprodu-çãoalimentarafimdegarantirasegurançadosalimentosproduzidos;oMinistériodeAgriculturaéresponsávelpelapromoçãodaproduçãodosprodutosagrícolaseseusderivadosepelocontrolodaqualidadedetodososprodutosagrícolasesubprodutos,especialmentedosprodutosagríco-lascomestíveis.Osurgimentodeintervalosentreassecçõeséoresultadopossíveldaadministração“porsecção”.Comoosserviçosdesuperintendênciasãodispersosefaltadispo-siçãoplanificada,ospontosprincipaisconsideradosporelesnasuaad-ministraçãodesegurançaalimentareassuasformasdedistribuiçãodosrecursossegundoassuasprópriasnecessidades,sãotodosalgodiferentes.Nestascircunstâncias,épossívelsurgiremfenómenosinjustosnoaspectodadinâmicadesuperintênciasectorial,oudevidoàfaltadeconsidera-çãocuidada,osrecursosnãosãolançadosnospontoschavedecontro-lodasegurançaalimentar.Segundoestimativasdeespecialistasnorte-americanos,3otrabalhodoFSISsóestárelacionado,maisoumenos,com3TrustforAmerica’sHealth.FixingFoodSafety:ProtectingAmerica’sFoodSupplyfromFarm-to-Fork.TrustforAmerica’sHealth.April2008.

47515%dosacidentesocorridosrelativamenteadoençasdeorigemalimen-tar;pelocontrário,odaFDAestárelacionadocomaproximadamente85%dosacidentessimilares.Noqueserefereàaplicaçãoderecursos,oFSISinvestiurespectivamenteem2007eem2008USD$1.020milhõeseUSD$107milhões,contandocom7.600trabalhadores,incluindoosdestinadosaserviçosexternoseosinspectores,aopassoqueaFDAsóinvestiunomesmoperíodorespectivamenteUSD$563milhõeseUSD$619milhões,contandoapenascom1.700trabalhadoresparaservi-çosexternoseinspecção.Nestascircunstâncias,assituaçõesdeasconfei-tariasdebolosfinossereminspeccionadaspelaFSISepelaFDAsãodife-rentes.Porexemplo,aFSISpodeinspeccionardiariamenteasconfeitariasdebolosfinosdechouriçoitaliano;pelocontrário,épossívelqueaFDAsótenhaumaoportunidade,em10anos,deexercerinspecçãosobreasconfeitariasdebolosfinosdequeijo.2.Sistemadeserviçounitáriodosistemadecontrolodosprodutosalimentares,criadocombasenaresponsabili-dadedoserviçoúnicounificadoEstetipodesistemaconcentratodososassuntosrelativosàprotec-çãodasaúdepúblicaeaocontrolodasegurançadosprodutosalimentaresnumainstituiçãoindependente,ouseja,umainstituiçãorelativamenteunitária.Ospaíseseregiõesprincipaisondesepraticaestesistemain-cluem:Inglaterra,NovaZelândia,Austrália,Holanda,Dinamarca,Sué-cia,HongKong,etc.Aprincipalcaracterísticadainstituiçãounitáriaéquesótematribui-çõesdesuperintendênciadasegurançaalimentarenãodeveresdepromo-çãododesenvolvimentodaagriculturaoudosprodutosalimentares.Estaéamaiordiferençaemrelaçãoaosistemadeváriosserviços.Porexemplo,em1999,emInglaterra,pararesolveroproblemadesegurançaalimentarquepreocupavaopúblico,atravésdeaprovaçãonoParlamento,arainhadeInglaterrapromulgouumaleirelativaàcriaçãodaAgênciadePadrõesAlimentares(FoodStandardsAgency,FSA)comoinstituiçãodirigentedasegurançaalimentardoEstado,leiqueentrouemvigorem1deAbrilde2000.NaNovaZelândia,foicriadaemJulhoaAgênciadeSegurançaAlimentardaNovaZelândia,quetempoderesdesuperintendêncianasegurançaalimentar,nasimportaçõeseexportaçõesdeprodutosalimen-taresedeprodutosrelacionadoscomosalimentos.Assuasatribuiçõescobremavendadegénerosalimentíciosnomercadointerno;oprocessa-

476mentoinicialdosprodutosdeanimais;aadministraçãodoscertificadospassadospeloGovernosobreasexportações;aadministraçãodasexpor-taçõesdeprodutosagrícolas,dasimportaçõesdealimentos,deprodutosusadosnaagricultura(porexemplo,oinsecticidaeofertilizantequímico)edamedicinaveterinária,assimcomoaelaboraçãoderegulamentosdeadministração.4Asinstituiçõesdeadministraçãoalimentardospaíseseregiõesacimamencionadosnãotêmasatribuiçõesdepromoçãodode-senvolvimentodaagriculturaedocomércio.Porisso,emcertamedida,sótêmosdeveresdeprotecçãodasaúdedosconsumidoresdealimentos.Osdadosmostramqueainstituiçãounitáriadeadministraçãodosprodutosalimentaresnãosótemultrapassadooproblemadedispersãoousobreposiçãoderecursoslançados,conduzindoassimaousoefectivodoscustosdefuncionamento,comotambémtemmudadoasituaçãopassadadecoordenaçãodifícildevidoaofactodeosserviçosdeadministraçãodasegurançaalimentarseencontraremrespectivamentesobtuteladedife-rentesministros;noentretanto,temresolvidooproblemadealgunsser-viçosnãocolocaremaadministraçãodasegurançaalimentarnumlugarimportanteporcausadaconfusãodassuasatribuições.Alémdisso,comoainstituiçãounitáriaassumetodaaresponsabilidade,podeprestarmaioratençãoaosproblemasrelacionadoscomosalimentosemcomparaçãocomopassadoepodedarrespostasrápidasaosproblemassurgidos,oquecontribuiparaoaumentodaconfiançadosconsumidoresdealimentos.3.Sistemamúltiplodosistemadecontrolodosprodutosalimentares,criadocombasenametodologiamúltipladoEstadoPodesercompreendidoqueosistemamúltiploéumtipodesiste-maqueseencontraentreosistemadeváriosserviçoseosistemaúnico.Apoiando-senacapacidadedecoordenaçãodosserviçosgovernamentaisrelacionadoscomasegurançaalimentar,estesistemaesperaqueaadmi-nistração,noprocessodesdea“granjaagrícolaatéàmesaderefeições”,4UnitedSatesGovernmentAccountabilityOffice(GAO).FoodSafety:ExperiencesofSevenCountriesinConsolidatingtheirFoodSafetySystems.UnitedStatesGovern-mentAccountabilityOffice.February2005.

477atinjaumametadeharmoniaecooperaçãoeficaz.Osistemamúltiplotípicofuncionageralmenteatravésdosseguintesquatroníveis:• Nível 1: Exposição da política, desenvolvimento da avaliação e controlodoriscoeelaboraçãodoscritériosediplomaslegais;• Nível 2: Coordenação das actividades de controlo dos produtos alimentares;• Nível 3: Verificação e execução forçada;• Nível 4: Educação e formação.Defacto,paraalgunspaíses,pormotivoshistóricos,políticos,so-ciaiseambientais,élhesimpossíveltransformardeumavezosistemadeváriosserviçosnumsistemadeserviçoúnico.Mas,umsistemadeváriosserviços,quetemmuitosdefeitoseinsuficiências,nãopodegarantirnomáximoasaúdedosconsumidoresdealimentos.Porisso,aOrganizaçãoMundialdeSaúdeeaOrganizaçãodasNaçõesUnidasparaaAgriculturaeAlimentaçãosugeremqueospaíseseregiõescomosistemadeadmi-nistraçãodeváriosserviçospossamcriar,combasenaestruturaexistente,umainstituiçãoalimentarindependentedoEstado,queseresponsabilizepelasactividadesdosníveis1e2e,entretanto,asdiversasinstituiçõesexistentessejamresponsáveispelasactividadesdosníveis3e4.Assim,porumlado,podesempremanter-seotrabalhodesenvolvidopelosdi-versosserviçose,poroutro,oserviçoúnicopoderealizaracoordenaçãoeaorientaçãonosassuntosconcretosenapráticadapolítica,resolvendo-sedestemodoosproblemasdesobreposiçãoouvazioquepossivelmentepossamsurgirnoprocessodeoptimizaçãodosistema.Actualmente,ospaísesrepresentantesdestesistemadeadministraçãoincluemaIrlanda,oCanadá,aAlemanhaeoJapão.Praticadoosistemamúltiplo,estespaísestêmatingidoumametaidênticanoaspectodocontrolodasegurançadosprodutosalimenta-res;entretanto,comonareformanãotêmsurgidograndesmudanças,otrabalhodiáriodeexecuçãoeinspecçãodeoutrasinstituiçõesnãotemsofridograndesefeitos,razãopelaqualasuareformatemsidofacilmenteaceitenoplanopolítico,oquecontribuiparaaimplementaçãounificadadasmedidasdecontrolonacadeiaalimentardoEstado.Alémdisso,areformatambémpodesepararaavaliaçãodorisco,docontrolodorisco,

478facilitandoapráticaintencionaldasmedidasprotectorasdosconsumi-doreseoaumentodaconfiançadosconsumidoresedoscompradoresestrangeiros.TomemoscomoexemploaIrlanda.Antesdareformadosistemadesegurançadosprodutosalimentares,haviaquase50institui-çõesgovernamentaisparticipantesnasuperintendênciadasegurançaali-mentar,designadamente6serviçosgovernamentais,33instituiçõeslocaise8conselhosdesaúderegionais.5Apesardenaadministraçãoexistiremmuitasinstituiçõesqueassumiamatarefadeexecuçãodaleisobreasegu-rançadosprodutosalimentares,nãoexistiaummecanismoquegarantisseaaplicaçãocorrectadarespectivalei,nemumsistemaderesponsabilidadecentralpelacoordenaçãodasactividadesrelativasàsegurançaalimentar,oqueconduziaàimpossibilidadedagarantiadasegurançadosprodutosalimentares.Porisso,atéaosanos90doséculopassado,nopaísocorriamfrequentementeacidentesdepânicoreferentesaalimentos;faceaestasituação,paragarantirasegurançaequalidadedosalimentos,ogovernoirlandêsrealizouem1996aavaliaçãodoseusistemadesegurançaali-mentar;atravésdoconsequentereajustamento,foicriadaoficialmenteem1998aAgênciadeSegurançadosProdutosAlimentaresdaIrlanda,aoabrigodaLeidaAgênciadeSegurançadosProdutosAlimentaresdaIrlanda.AAgência,queentrouemfuncionamentoemJaneirode1999,éumainstituiçãoindependenteebaseadanumaconcepçãocientífica,masdeveserresponsávelperanteoMinistériodaSaúdeeInfância.AntesdareformahaviaemtodaaIrlandacercade2.000trabalhadoresdedicadosaotrabalhodasegurançaalimentar,dispersospor50instituiçõesgoverna-mentais,amaioriadelesnoregimedetrabalhoempart-time.TendoemcontaqueasuatransferênciatotalparaospostosadequadospoderiaadiarofuncionamentodaAgênciadeSegurançadosProdutosAlimentaresepoderiaafectarosprocedimentosprópriosdotrabalhotradicionaldeoutrosserviçosdaAdministração,aAgênciaadoptouoregimedecon-tratoparacolocarconvenientementeostrabalhadoresexistentes.Assim,otrabalhodaAgênciaentrourapidamenteemfuncionamentonormal.Atravésdoestabelecimentoderelaçõesdetrabalhocomasinstituiçõesresponsáveispelaexecuçãodosregulamentosrelativosaosprodutosali-mentares,começouaimplementar-seoprogramanacionaldeexecuçãoforçadadapolíticasobreasegurançadosprodutosalimentares.AssuasinstituiçõescooperantesincluemoMinistériodaAgricultura,Alimentos5UnitedSatesGovernmentAccountabilityOffice(GAO).FoodSafety:ExperiencesofSevenCountriesinConsolidatingtheirFoodSafetySystems.UnitedStatesGovern-mentAccountabilityOffice.February2005.

479eDesenvolvimentoRural;oMinistériodosProdutosAquáticoseRecur-sosNaturaiseoMinistériodoAmbiente,assimcomoosgovernoslocais,conselhosdesaúdepúblicaregionaiseórgãoslocaisdopoder.III.DesenvolvimentoeRealidadedoSistemadeSeguran-çadosProdutosAlimentaresdeMacauOsistemadesegurançadosprodutosalimentaresdeMacauincluiváriosserviços,designadamenteoInstitutoparaosAssuntosCívicoseMunicipais,osServiçosdeSaúde,aDirecçãodosServiçosdeTurismo,aDirecçãodosServiçosdeEconomia,osServiçosdeAlfândega,etc.Estesserviços,encontrando-sesobtuteladediferentesSecretários,responsabi-lizam-se,comassuascompetênciaseatribuiçõesnosassuntosrelativosaosprodutosalimentares,pelostrabalhosdosâmbitosjádelimitados.Porisso,éobvioqueoseumodelodeadministraçãopertenceao“sistemadeadministraçãodeváriosserviços”.Mas,atravésdeumaanálisecuidadosadescobre-sequeestemodelonãoétotalmenteode“administraçãoporclassificação”nemode“administraçãoporsecção”,poisaindanãocontacomumainstituiçãocoordenadoralegal.Sãoevidentesparanóstodosospontosfracoseinsuficiênciasdosistemadeadministraçãodasegurançadosprodutosalimentaresporpartedeváriosserviçosrelativamenteàadministraçãocompletadacadeiraalimentar,aonívelprofissionaleàcapacidadedasinstituiçõesrelacionadasnoaspectodaavaliaçãoecomu-nicaçãodorisco.DeacordocomomemorandodaOrganizaçãoMundialdeSaúde,osistemadeadministraçãodeváriosserviçossuscitaumasériedeproble-masnodesenvolvimentodotrabalho:61.Anívelnacionalfaltaacoordenaçãoglobal,permitindo,comfrequência,queasegurançaalimentardealgumasempresassejasuperintendidasimultaneamenteporváriosserviçose,entretanto,adeoutrasempresasnãosejasuperintendidapornenhumserviçodevidoàconfusãodecompetências;2.Acompetênciadealgunsserviçosdeadministraçãoéconfusa,oqueconduzàexistênciadoproblemadeaotrabalhorealizadofal-tareficiência;6FAO/WHO.AssuringFoodSafetyandQuality:GuidelinesforStrengtheningNationalFoodControlSystems:FAO/WHO.2003

4803.Osconhecimentosprofissionaiseoníveldosrecursosdosdiver-sosserviçosdeadministraçãosãodiferentes,oquecausadesequi-líbrionoseutrabalhodeexecução;4.Existemconflitosentreametadasaúdepúblicaeapromoçãoco-mercialeindustrial;5.Noprocessodeelaboraçãodaspolíticas,acapacidadedelança-mentocientíficoadequadosofrelimitações;6.Faltaidentidade,oqueconduzaosurgimentodevaziosdetemponoaspectodadisposiçãojurídicaounaacçãolegal;7.Fazcomquebaixeaconfiançadosconsumidoresinternosecom-pradoresexternosnosistemaacimamencionado.Dadosmostramqueo“GrupodeTrabalhoEspecialparaaSeguran-çadosProdutosAlimentares”,criadonoConselhodaCidadeSaudável,éconsideradocomoprimeiraorganizaçãodecooperaçãoentreosserviçosrelacionadoscomotemadesegurançadosprodutosalimentares;mas,elesódesenvolveactividadesdesensibilizaçãoanualmentena“SemanadeSegurançadosProdutosAlimentares”,razãopelaqualasuacapacidadedecoordenaçãopreocupadeputadosdaAssembleiaLegislativa.Apósaocorrênciado“acidentedaMelamina”em2008,quepreo-cupoutodooMundo,oGovernodeMacaureorganizou,pordespachodoChefedoExecutivo,oentão“GrupodeCoordenaçãoparaPreveniraEventualOcorrênciadaGripedasAves”passandoa“GrupodeCoorde-naçãosobreaSegurançadosProdutosAlimentares”,esperandoautorizarpordiplomalegaloSecretárioparaaAdministraçãoeJustiçaacoordenarosassuntosrelativosàsegurançadosprodutosalimentares,organizandooInstitutoparaosAssuntosCívicoseMunicipais,osServiçosdeSaúde,aDirecçãodosServiçosdeEconomiaeoGabinetedeComunicaçãoSocialparasuperintenderememcomumnotrabalhorelativoàsegurançadosprodutosalimentaresetrataroportunaeadequadamenteosacidentesocorridosrelativamenteàsegurançaalimentar7.Defacto,acriaçãodo7BoletimOficialdaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau.DespachodoChefedoExecutivoN.º265/2008–CriaumGrupodeCoordenaçãosobreasegurançadospro-dutosalimentaresImprensaOficialdaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau29deSetembrode2008

481Grupotemreforçadocertamenteacoordenaçãorelativaaosacidenteseventuais.Mas,comoelenãoéumaentidadeorgânicapermanente,nemcontacomoapoiodaestruturacientíficarelacionadaparaaavaliaçãodorisco,asuacapacidadedetratamento“oportuno”eadequadoestáaindaporserprovada.OsEstadosUnidossãoumpaísemqueváriosserviçosexecutamemcomumaadministração“porclassificação”dosprodutosalimentares.Se-gundodadospublicados,criaramem1998oConselhodeAdministraçãodeSegurançadosProdutosAlimentaresdoPresidentecomoobjectivodecoordenarotrabalhodesegurançadosprodutosalimentaresdosEs-tadosUnidos,esperandoconcretizar,sobacoordenaçãounificadadesteConselho,aadministraçãointegradadotrabalhorelativoàsegurançadosprodutosalimentares.OsmembrosdoConselhoincluemosresponsáveisdoDepartamentodeAgricultura,DepartamentodeComércio,Depar-tamentodeSaúde,GabinetedeAdministraçãoeOrçamento,AgênciadeProtecçãoAmbiental,GabinetedeCiência,TecnologiaePolíticaeoutrosserviçosfuncionais.OcargodepresidentedoConselhoéassu-midoconjuntamentepeloschefesdoDepartamentodeAgricultura,doDepartamentodeSaúdeedoGabinetedeCiência,TecnologiaePolítica.Defacto,aessênciadosistemadeadministraçãodasegurançaalimentardogovernonorte-americanomantém-seatéhojeinalteradaeopapeldecoordenaçãodoConselhoédifícildeserdesempenhado.Asfunçõesdosdiversosserviçosnãosãocoincidentes;deacordocomoprincípiodeadministração“classificação”,umserviçoresponsabiliza-sepelotrabalhodeadministraçãodeumoumaisdeumprodutos.Estasituaçãoconti-nuaainda.Nocasodefaltadeplanificaçãoecoordenaçãoeficaz,oqueconduzàexistênciadaadministraçãodescentralizadaeaodesequilíbriodadistribuiçãoderecursos8,9,nosúltimosanostêmocorridogravesaci-dentesreferentesàsegurançaalimentar,taiscomoosdoespinafretersidopoluídopelobacilodecólonedapastacondimentadadeamendoimtersidopoluídapelasalmonela.Comooditosistemaaindacontinua,édifí-cilgarantirquenofuturonãovoltemaocorreracidentessimilares.8TrustforAmerica’sHealth.FixingFoodSafety:ProtectingAmerica’sFoodSupplyfromFarm-to-Fork.TrustforAmerica’sHealth.April20089UnitedSatesGovernmentAccountabilityOffice(GAO).FederalOversightofFoodSafety:High-RiskDesignationCanBringneededAttentiontoFragmentedSystem.UnitedStatesGovernmentAccountabilityOffice.February2007.

482Dequalquermaneira,aactualformadeadministraçãodasegurançadosprodutosalimentaresdaRAEMcontinuaomodelodosistemadeadministraçãodeváriosserviços.SeoGrupodeCoordenaçãosobreaSe-gurançadosProdutosAlimentarescontinuaraactualestruturaorgânicanãopermanenteecontinuarafaltarapoiodaentidadeefectivadeciênciaetecnologia,ninguémpodegarantirquenãotomeomesmocaminhodo“ConselhodeAdministraçãodaSegurançadosProdutosAlimentaresdoPresidente”dosEstadosUnidos.IV.ConcepçõessobreofuturoSistemadeSegurançadosProdutosAlimentaresdeMacauDesdeosanos90doséculopassado,aquandodaocorrênciadadoençadasvacasloucas(madcowdisease)naEuropa,aprocuradoscon-sumidorespelasegurançadosprodutosalimentarestornou-secadavezmaisforte,masasuaconfiançanasegurançadosprodutosalimentares,pelocontrário,tornou-secadavezpior,oquetemvindoaobrigarosgo-vernosdediversasregiõesapensaremcomoreformaraadministraçãodosprodutosalimentarese/oucomooptimizaraeficiênciadaadministraçãoemquestão.DeacordocomoLivroBrancosobreaSegurançadosProdu-tosAlimentarespublicadopelaUniãoEuropeiaem2000,noprocessodeoptimizaçãodosistemadesegurançaalimentarénecessárioconsiderarosseguintesprincípiosglobais:1.Apolíticadogovernosobreasegurançadosprodutosalimentaresdeveserdesenvolvidademodoamplo,completo,activoedinâ-mico,afimdeatingiroobjectivodegarantirasaúdecolectivadealtoníveleprotegerosconsumidores;2.Osistemadeadministraçãodeveincluirtodooprocessodaca-deiradefornecimentodealimentos,ouseja,achamada“ligaçãosemintervalo”;3.Ospapéisdosdiversosinteressadosnacadeiaalimentardevemserdelimitadosclaramente;4.Apolíticaalimentarcarecedeumsistemaretrospectivodeforra-gens,alimentosesuascomposições;5.Asmedidasamplasecompletasconduzirãoàcooperaçãomaisestreita,eapráticadapolíticaalimentareficazedinâmicapreci-

483sadaparticipaçãodosdiversosinteressadosedaelevaçãodasuatransparência;6.Aanálisedorisco(incluindoocontrolo,avaliaçãoecomunicaçãodorisco)éabasedapolíticasobreasegurançadosprodutosali-mentareseoprincípiopreventivotambémdeveseraplicadoaocontrolodorisco;7.Étambémnecessárioconsideraroutrosfactoresreferentesàsaúdedosconsumidoreseaocomérciojusto,taiscomooambiente,aconfiançadosconsumidoressobreaqualidadedosprodutoseajustiçainformática.Resumindoasexposiçõesacimareferidas,consideramosqueosis-temadeadministraçãodeváriosserviçosadoptadopelaRAEMsobreasegurançadosprodutosalimentareséumtiporelativamentemauemrelaçãoaosoutrosdoistiposdesistemasdeadministração,quesãoosis-temaúnicoeosistemamúltiplo10.Comoosistemaadoptadotememsipontosfracoseinsuficiências,necessitacertamentedeseroptimizadooureformado.Sódestemodo,poderáserprotegidaaomáximoasaúdedosconsumidoresdealimentos.Defacto,asexperiênciasdareformadosistemadesegurançadosprodutosalimentaresdediversospaíseseregiõesdomundo,dizem-nosquenomundonãoexisteummodelodeadministração“estandardizado”sobreasegurançadosprodutosouoprocessodereforma.Nesteaspecto,cadapaísouregiãopoderealizarreajustamentos,optimizaçãooureformadeacordocomassuasprópriassituaçõesenecessidadesreaisparaalcançarametadeprotegeraomáximoasaúdedosconsumidoresdealimentos.Macautambémnãodeveserumaexcepção.IndependentementedoqueaadministraçãodasegurançadosprodutosalimentaresdeMacaucontinueadesenvolvernadirecçãodosistemaúnicooudosistemamúltiplo,asacçõesdeverificaçãodospro-dutosalimentares,deexecuçãoforçadadosrespectivosdiplomaslegaisedeeducaçãoeformaçãonamatéria,járealizadaspelosdiversosserviçosgovernamentais,devemsercontinuadasereforçadas,mastalvezsejamaindaelosrelativamentefracososseusseguintesaspectos:aexposiçãodapolítica,aavaliaçãoecontrolodorisco,aelaboraçãodecritériosedos10CommissionoftheEuropeanCommunities.WhitePaperonFoodSafety.CommissionoftheEuropeanCommunities.January2000.

484respectivosdiplomaslegais,acoordenaçãodasactividadesrelativasaosprodutosalimentaresdeMacaueotrabalhodeinspecçãoeverificaçãodaqualidadedosalimentos.Todosestespontossãojustamenteconteúdosdasactividadesnosníveis1e2dosistemamúltiplodeadministraçãodasegurançadosprodutosalimentares.TendoemcontaarealidadedoactualsistemadeadministraçãodasegurançadosprodutosalimentaresdaRAEMeoconceito“EstudodaCriaçãodoCentrodeSegurançadosProdutosAlimentares”,apresentadopeloterceiroChefedoExecutivodaRAEM,sugerimosqueomodelodeadministraçãodasegurançadosprodutosalimentosdaRAEMsedesen-volvanadirecçãodosistemamúltiplo,ouseja,criarumaunidadetécnicarelativamenteindependenteepermanente,quepoderáserdesignadapor“CentrodeSegurançadosProdutosAlimentares”,cujasatribuiçõesprin-cipaisserão:executarumaavaliação,comunicação,sensibilizaçãoeeduca-çãosobreorisco;elaboraroscritériosediplomaslegaissobreasegurançadosprodutosalimentares;manterumaboacomunicaçãoeligaçãocomosserviçosdeinspecçãoecontrolodedoençasdeorigemalimentarepro-cederàcoordenaçãoerepostaoportuna,darorientaçõestécnicaseexercerasupervisãosobreosserviçoseunidadesresponsáveispelocontrolodorisco.Paracorresponderàspropostasrelacionadas,podemserconsideradososseguintesprojectosnoâmbitodaestruturaadministrativa:ProjectoI:Manter-se-ãoasactuaisfunçõesdosdiversosserviçosdeadministraçãodasegurançadosprodutosalimentares,masserácriadoo“CentrodeSegurançadosProdutosAlimentares”sobtuteladosServiçosdeSaúde.Vantagens:Comooactualsistemadeadministraçãodasegurançadosprodutosalimentaresnãoseráalterado,crê-sequearesistênciaserárelativamentepequenaeoprojectoserádefácilconcretização;comooserviçodemonitorizaçãoecontrolodedoençasdeorigemalimentarsesubordinaráaosServiçosdeSaúde,poderámanter-seacomunicaçãodeinformaçõeseligaçãorelativamenteestreitas.Desvantagens:ComoochefedoGrupodeCoordenaçãoseráoSe-cretárioparaaAdministraçãoeJustiça,masoCentroseráumasubunida-dedosServiçosdeSaúdesobtuteladoSecretárioparaosAssuntosSociaiseCultura,aeficiênciadasuacomunicaçãocomoGrupodeCoordenaçãopoderáserdificultada;comonãoexistiráumareformaessencialnoaspec-

485todosistemaecontinuaráamanutençãodaadministraçãoconjuntadeváriosserviços,seráimpossívelresponderàprocuradediversasparteseosseuspapéisserãodifíceisdeserdesempenhados;aodarparecerestécni-coseaotrataracidentes,seráfácilprestaratençãoprincipalaoproblemadesaúde,descuidandoentretantooutrosproblemasrelacionadoscomasegurançadosprodutosalimentares,taiscomoosrelativosamercado-riasfalsas,demáqualidadeedemarcafalsificada;comooCentroestarásubordinadoaosServiçosdeSaúde,istoaumentarásemdúvidaopesoadministrativodosServiçosdeSaúdequejáseencarregamdasatribuiçõesdeadministraçãodotratamentomédico,saúdepúblicaeassuntosfarma-cêuticos;comooCentrotambémnãoficarásobtuteladochefedoGru-podeCoordenação,oselosdeligaçãoentreasdiversaspartesaumentarãonecessariamente,acomunicaçãodeinformaçõesseráinevitavelmentelentaeatomadadedecisõessofreráindubitavelmenteefeitos.ProjectoII:Manter-se-ãoosdiversosserviçosexistenteseserátrans-feridooDepartamentodosAssuntosFarmacêuticosdosServiçosdeSaúde,directamenteparaaSecretariaparaosAssuntosSociaiseCultura,sendonelecriadoo“CentrodeSegurançadosProdutosAlimentares”Vantagens:Comoareformaémaisoumenosidênticaaoactualsis-temadeadministraçãodasegurançadosprodutosalimentares,crê-sequenãoencontrarágranderesistênciaeseráfácildeserconcretizada;alémdisso,podereduzirapressãodosServiçosdeSaúdenocampodeadmi-nistraçãodasegurançadosprodutosalimentareseaindacontribuiparaaintegraçãodaadministraçãodosalimentosprotectoresdasaúde.Desvantagens:Talcomooacimaexposto,comoareformanãosónãopoderáresponder,nofundamental,àprocuradediversaspartes,comotambémconduziráaoaumentodasunidadesparticipantesnaad-ministraçãodasegurançadosprodutosalimentares;acrescendoqueestasunidadesnãoficarãosobtuteladoChefedoGrupodePlanificaçãoGlo-bal,oselosdeligaçãodecimaparabaixoterãoqueaumentar,acomuni-caçãodeinformaçõesseráinevitavelmentelentaeatomadadedecisõessofreráindubitavelmenteefeitos.ProjectoIII:Manter-se-ãoosdiversosserviçosexistentes,masserácriadoo“CentrodeSegurançadosProdutosAlimentares”sobtuteladoInstitutoparaosAssuntosCívicoseMunicipaisVantagens:ComooInstitutoparaosAssuntosCívicoseMunicipais,emqueserácriadooCentrodeSegurançadosProdutosAlimentares

486Global,ficarásobtuteladoChefedoGrupodePlanificação,nãosóoGrupodeCoordenaçãopoderácontarcomaajudadoCentronoseutra-balhodiário,comotambémpoderãoserreduzidoselosdeligaçãocomoGrupodeCoordenaçãonoprocessodetratamento,porpartedoCentro,deacidenteseventuaisrelativosaalimentos;comooCentropoderáficarindependentedaestruturaadministrativadosprodutosalimentares,seráfácilalcançarametadaavaliaçãodoriscoseforseparadadocontrolodorisco;comooInstitutoparaosAssuntosCívicoseMunicipaisassumegrandequantidadedostrabalhosrelativosàsegurançadosprodutosali-mentares,acriaçãodoCentrodeSegurançadosProdutosAlimentares,queseráumaunidadedenaturezatécnica,contribuiráparaaprestaçãodoapoiotécnicoaotrabalhodesupervisãoeadministraçãodasegurançadosprodutosalimentares.Estareformacontinuarábastanteidênticaaoactualsistemadeadministraçãodasegurançadosprodutosalimentares,razãopelaqualelanãoestaráemgrandedesacordocomosrespectivosserviços;alémdisso,poderáfortalecerasfunçõestécnicasdoInstitutoparaosAssuntosCívicoseMunicipaisecontribuiráparaoreforçodacapacidadedosserviçosprincipaisnoaspectodaavaliaçãoecomunicaçãodorisco;comoopessoaldoCentro,dedicadoaotrabalhorelativoàsegu-rançadosprodutosalimentares,serádistribuídopelosServiçosdeSaúde,istocontribuiráparaoestabelecimentoderelaçõesdecolaboraçãomaisestreitascomosistemadeprevençãodedoençasdaRAEM.Desvantagens:Aestruturaglobalcontinuaráaseradaadministra-çãodeváriosserviços,situaçãoquenãopoderásermodificadadentrodeumcurtoespaçodetempo,oquetalveznãopossaresponderàprocuradediversaspartes;comosemanteráosistemadeadministraçãodeváriosserviçosenãoexistirásubordinaçãoentreeles,nãopoderáformar-seaca-pacidadedeplanificaçãoecoordenaçãoglobal,devendoestetrabalhoserrealizadopeloGrupodeCoordenação.ProjectoIV:Manter-se-ãoosdiversosserviçosactualmenteexisten-tes,masserácriadoo“CentrodeSegurançadosProdutosAlimentares”sobtuteladoChefedoExecutivooudoSecretário.Vantagens:OCentroestarásubordinadodirectamenteaoChefedoExecutivodaRegiãoAdministrativaEspecialouaoChefedoGrupoCoordenação,oquecontribuiráparaacriaçãodopoderdeposição(po-sitionpower)noprocessodecoordenação,permitindoqueaplanificação

487eacoordenaçãosetornemfáceis;acapacidadedeplanificaçãoglobalecoordenaçãodoCentropoderáserreforçada,oquecontribuiráparaade-finiçãodapolíticadesdeoângulomacroscópico;amudançarelacionadanãoexerceráefeitossobreosserviçosexistentes,crendo-sequeoprojectopoderátornar-sefacilmentenumarealidade.Desvantagens:ComoasfunçõesdecontrolodoriscocontinuarãoaficaremdiversosserviçosesobtuteladediferentesSecretários,seráin-dispensávelinvestiroCentrodeSegurançadosProdutosAlimentaresdefunçõeslegaisexplícitas,demodoaquepossadesempenharrealmenteoseupapelnosassuntosrelativosaoplaneamentodaestratégiaglobal,àelaboraçãojurídicaeàcoordenaçãosobreosacidenteseventuaissegundoascircunstâncias;anaturezacientíficadaavaliaçãodoriscoserásusceptí-veldeserinfluenciadae,mesmo,dominadapelapolítica;comooCentronecessitarádemuitoapoiocientíficoetécnico,serápossivelmenteneces-sárioolançamentoderecursosemgrandequantidade,podendosurgirnesteprocessocasosdesobreposiçãoderecursoscomoInstitutoparaosAssuntosCívicoseMunicipais,osServiçosdeSaúdeeoutrosserviçosgo-vernamentais.ProjectoV:SerácriadaaDirecçãodosServiçosdeAdministraçãodaSegurançadosProdutosAlimentaressobtuteladoSecretário(verGráficoI),emqueseráinstaladooCentrodeSegurançadosProdutosAlimenta-rescomosubunidadedeapoiotécnico;asactuaisfunçõesdeadminis-tração,desdeagranjaagrícolaatéàmesaderefeições,dasegurançadosprodutosalimentaresdeMacaupertencerãoànovaDirecçãodosServi-çosdeAdministraçãodaSegurançadosProdutosAlimentares.Vantagens:Incluioquedemelhortemoserviçoúnico,emparticu-lar,asuaestruturaorgânicapoderáresponderànecessidadedediversaspartes;contribuiráparaarealizaçãodasuperintendência“semintervalo”noseutrabalho;concentrarátodososassuntosrelacionadoscomasegu-rançadosprodutosalimentaresnomesmoserviço,sendoassimopapelclaroepodendoserdistinguidaaresponsabilidade;separaráaavaliaçãodorisco,docontrolodorisco,oquecontribuiráparaodesempenhoplenodopensamentonotratamentodosacidentesrelativosaprodutosalimentares;corresponderáàactualcorrentemundial,sendoassimfácilasuaconvergênciaparaoexterior;osseusrecursospoderãoserrazoavel-

488mentedistribuídos,oquecontribuiráparaodesenvolvimentoprofissio-naldediversaspartes;assuasnormasdesuperintendênciapoderãoserre-lativamenteidênticas,sendoassimfacilmentepostaempráticaapolíticadesegurançaehigienedosprodutosalimentares.Desvantagens:ComoesteseráumgrandereajustamentodentrodoGoverno,serãonecessáriosmuitostrabalhosdecoordenaçãopararesol-veroproblemadetransferênciaeadaptaçãodopessoal.Porisso,haverábastantesdificuldadeseoobjectivoserádifícildeseratingidodentrodecurtotempo.Aoptimizaçãodosistemadeadministraçãodasegurançadosprodu-tosalimentaresdaRAEMcorrespondeaosinteressesfundamentaisdosconsumidoresdealimentos.Nosmodelosdossistemasdeadministraçãodasegurançadosprodutosalimentares,osistemaúnicotemobviamentemaisvantagensemrelaçãoaosoutrossistemas.Mas,pormotivoshistó-ricosepolíticos,muitospaísesnãooexecutamounãooexecutarãonumfuturopróximo.Semembargo,noprocessodeoptimização,emborasejanecessárioconsideraraconfiançadosconsumidoresedasempresasalimentares,oambienteperiférico,adistribuiçãoderecursoshumanoseoutrosfactores,dequalquermaneira,aindependênciadaavaliaçãodoris-co,omecanismoperfeitodecomunicaçãodoriscoeocontroloereajus-tamentoadequadodoriscocontinuarãoaprecisardeatençãonoprocessodamodificaçãodosistemadesegurançadosprodutosalimentares.Embo-raacriaçãodaDirecçãodosServiçosdeAdministraçãodaSegurançadosProdutosAlimentares(verProjectoV)sejaadirecçãodaRAEMrumoaosistemaúnicodeadministraçãodasegurançadosprodutosalimentares,deacordocomatendênciadodesenvolvimentodosistemadeadminis-traçãodasegurançadosprodutosalimentaresdeMacau,actualmenteaindanãoexisteumambienteadequadoecondiçõessuficientesparaoefeito.Defacto,aoptimizaçãodosistemadeadministraçãodasegurançadosprodutosalimentaresdaregiãodeMacaudeveserexecutadacomumaatitudeprática,compassossegurosefirmes,buscandoaverdadenosfactos.Vendooprocessodedesenvolvimentodosistemadeadminis-traçãodasegurançadosprodutosalimentaresdaregiãodeMacau,crê-sequeomaispráticoéavançarpassoapassorumoaumsistemamúltiplo.

489Querdizer,sugerimosaadopçãodapropostanoprojectoIII,ouseja,“Manter-se-ãoosdiversosserviçosactualmenteexistentes,masserácriadoo“CentrodeSegurançadosProdutosAlimentares”sobtuteladoInstitu-toparaosAssuntosCívicoseMunicipais”,quenãosópoderáserconse-lheirocientíficoetécnicodoGrupodeCoordenaçãosobreaSegurançadosProdutosAlimentares,comotambémpoderárealizaraavaliação,co-municação,sensibilizaçãoeeducaçãosobreorisco,elaboraroscritérioseosdiplomaslegaisrelativosàsegurançadosprodutosalimentares,manterbonscontactoseligaçãocomosServiçosdeSaúdeafimdecoordenareenfrentaroportunamenteaocorrênciadedoençasdeorigemalimentar,darorientaçõestécnicaseexercerainspecçãosobreosserviçoseunidadesresponsáveispelocontrolodorisco,etc.EstamosconvencidosdequesobadirecçãodoterceiroChefedoExecutivodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau,comosesforçosconjuntosdosserviçosgovernamentais,sectoresdeactividaderelacio-nadoseconsumidoresdealimentos,oníveldasegurançadosprodutosalimentaresdeMacaupoderácertamentesubirumanovaescadariaeasaúdedosconsumidoresdealimentosserágarantidamentemelhor.GráficoIConcepçãodaorganizaçãodaDirecçãodosServiçosdeAdministraçãodaSegurançadosProdutosAlimentares

490MapaIEstruturasdeAdministraçãodaSegurançadosProdutosAlimentaresdeAlgunsPaíseseRegiõeseAtribuiçõesdosSeusDiversosServiçosFormadesistemaPaísouregiãoUnidadeprincipaldeadministraçãoAtribuiçõesprincipaisSistemadeváriosserviçosEstadosUnidos-DepartamentodeSaúdePúblicaeServiçoHumano FDA CentrodePrevençãoeControlodeDoenças-DepartamentodeAgricultura FSIS AMS(AgricultureMarketService) ServiçodeInspecçãoHiginicadeAnimaisePlantas AdministraçãodeEmbala-genseArmazenamentodeAlimentos InstitutodeInvestigaçãoeEstudosEconómicos InstitutodeEstatísticaAgrí-coladoEstado AgênciaEstadualdeEstudo,EducaçãoePromoção-Responsabilizar-se,alémdosprodutosdecarnes,aveseovos,pelaprotecçãodosconsumido-respelosprejuízosdosprodutosfalsificados,nãosegurosecomrótulosfalsos-Protegerasaúdepúblicanacio-nal,incluindoainspecçãodedoençasdeorigemalimentar-Responsabilizar-sepelagarantiadasegurança,higieneerótuloscorrectosdosprodutosdecar-nes,aveseovos-Responsabilizar-sepeladefini-çãodoscritériosdequalidadeecondiçõesdosprodutosdeleite,vegetaisefrutas,animaiseavesdomésticas,carneseovos-Protegerprincipalmenteosani-maiseasplantasdaameaçadeinsectosnocivosedoenças-Responsabilizar-sepeladefini-çãodoscritériosdaqualidadedoscereaisedosprodutosalimentaresrelacionados,pelaelaboraçãodosprocedimentosdeinspecçãoepelagestãodavendanomercado-Responsabilizar-sepelarealiza-çãodotrabalhodeinvestigaçãosobreasegurançadosprodutosalimentares-Responsabilizar-sepeloforneci-mentodedadosdeanálisedostemaseconómicosqueserefi-ramaoabastecimentoesegu-rançadosprodutosalimentares-Responsabilizar-sepeloforne-cimentodedadosestatísticosrelativosaousodainsecticidarelacionadocomasegurançadosprodutosalimentares

491FormadesistemaPaísouregiãoUnidadeprincipaldeadministraçãoAtribuiçõesprincipaisSistemadeváriosserviçosEstadosUnidos-DepartamentodaGestãodosprodutosdetabacoebebidasalcoólicas-DepartamentodaGestãodosprodutosdeMar-DepartamentodaProtecçãodoAmbiente-MinistériodaSegurançadoEs-tado-CoselhFederaldeComércio-Responsabilizar-sepeloapoioàsactividadesdeestudo,edu-caçãoepromoçãodoprojectodasegurançadosprodutosalimentaresdesenvolvidosporestabelecimentosdeensinosu-periorepororganizaçõesporelessubordinadas-Executarosprocedimentosdoexame,inspecçãoeclassificaçãodosprodutosdemar-Executarasleisrelativasàpro-dução,usoevendadasbebidasalcoólicas-Responsabilizar-sepelocontro-lodaquantidaderesidualmaxi-mamentetoleráveldainsectici-danosprodutosalimentareseforagensdeanimais-Coordenarasactividadesdega-rantiadosprodutosalimentaresdasdiversasinstituiçõesorgani-zadoras-ProibirapublicidadefalsasobreosprodutosalimentaresConti-nenteChinês-MinistériodaSaúdePública DepartamentodeCoor-denaçãoGeraleInspecçãoHigiénicadaSegurançadosProdutosAlimentares DepartamentodeInspecçãoeAdministraçãodosProdu-tosAlimentareseMedica-mentosdoEstado-DepartamentodeInspecçãoeVerificaçãodaQualidade-AdministraçãoIndustrialeCo-mercial-MinistériodeAgricultura-Organizarotrabalhodeinves-tigaçãoetratamentodosaci-dentesgravesrelativosàsegu-rançadosprodutosalimentares,definiroscritériosdasegurançadosprodutosalimentareseresponsabilizar-sepelotrabalhodeavaliaçãoeinformaçãoan-tecipadadoriscodosprodutosalimentares-Inspeccionareadministraroserviçodosrestaurantes-Inspeccionareadministraraproduçãodosprodutosalimen-tares-Inspeccionareadministraracirculaçãodosprodutosali-mentares-Controlaraqualidadeesegu-rançadosprodutosagrícolascomestíveis

492FormadesistemaPaísouregiãoUnidadeprincipaldeadministraçãoAtribuiçõesprincipaisSistemadeváriosserviçosMacau-InstitutoparaosAssuntosCívi-coseMunicipais,subordinadoàSecretariaparaaAdministra-çãoeJustiça-ServiçosdeSaúde,subordina-dosàSecretariaparaosAssun-tosSociaiseCultura-DirecçãodosServiçosdeTuris-mo,subordinadasàSecretariaparaosAssuntosSociaiseCul-tura-DirecçãodosServiçosdeEco-nomia,subordinadasàSecreta-riaparaaEconomiaeFinanças-ConselhodeConsumidores,subordinadosàSecretariaparaaEconomiaeFinanças-ServiçosdeAlfândega,subor-dinadosàSecretariaparaaSegurança-Superintenderosalimentosfrescosevivos,esuperintenderoslugaressimilaresdosquartoequintotipos-Administrarasinformações,apromoçãoeducacionaleotra-balhodecoordenaçãorelativoaorisco;supervisionarahigie-nedosprodutosalimentaresetratarosacidenteseventuaisdedoençasdeorigemalimentar-Superintenderoslugaressimi-laresdosprimeiro,segundoeterceirotipos-Superintenderosassuntosrelativosàproduçãoeprocessa-mentodosalimentosebebidaseexecutarasdisposiçõessobreosrótulosdosprodutosalimen-tares-Darpareceressobreapolíticadeprotecçãodosconsumido-res,definidapeloGoverno,epromoverosdiversostrabalhosvocacionadosparaaprotecçãodosconsumidores-Dedicar-seàprevençãoere-pressãodasactividadesdetráfi-coilegaisSistemaunitárioInglaterra-FSAdaInglaterra-Executaraadministraçãodasegurançadosprodutosalimen-taresedosderivadosdelesNovaZelândia-AgênciadeSegurançadosProdutosAlimentaresdaNovaZelândia-Teropoderdeinspecçãodasegurançadentrodasfronteiras,aimportaçãoeexportaçãodeprodutosalimentareseprodu-tosrelacionadosHolanda-DepartamentodeSegurançadosAlimentoseProdutosparaosConsumidores,subordinadoaoMinistériodeAgricultura,Natu-rezaeQualidadeAlimentar-Avaliareestudarorisco,execu-tarasleisrelacionadasetrocarinformaçõessobreoriscoDina-marca-DepartamentodeMedicinaVe-terináriaeGestãodosProdutosAlimentares,subordinadoaoMinistériodeProdutosAlimen-tares,AgriculturaePesca-Responsabilizar-sepelaad-ministraçãodasegurançadosprodutosalimentares,desdeagranjaagrícolaatéàmesadasrefeições

493FormadesistemaPaísouregiãoUnidadeprincipaldeadministraçãoAtribuiçõesprincipaisSistemaunitárioHongKong-DivisãodeHigieneAmbientaldosAlimentosdoDepartamen-todeAlimentoseSaúdePública-Responsabilizar-sepelaavalia-çãodorisco,controlodoriscoecoordenaçãorespeitanteaoriscoSistemamúltiploIrlanda-DepartamentodeSegurançadosProdutosAlimentaresdaIrlandadoMinistériodeSaúdePúblicaeInfância-MinistériodaAgricultura,PescaeProdutosAlimentares-ComissãodeProdutosdoMardaIrlanda-MinistérioparaosAssuntosRe-lativosaoAmbienteeGovernosLocais-DepartamentodeConsumido-resdoEstado-Governoslocais-Terasatribuiçõesdeavaliarorisco,controlarorisco,realizaracoordenaçãorelativamenteaorisco,easdeinspeccionaraexecuçãodasleisrelacionadasporpartedasdiversasinstitui-ções-Executarosregulamentossobresegurançaalimentarrelaciona-dacomasactividadesdagranjaagrícola-Responsabilizar-sepelodesen-volvimentodapescademaraltoedaindústriadecultivoaquático-Protegeremelhorarosrecursoshídricoseaqualidadedaáguapotável-Protegerosinteressesdoscon-sumidores-Responsabilizar-sepelosas-suntosrelativosàsegurançaalimentarlocalCanadá-MinistériodaSaúdePública-DepartamentodeInspecçãoAlimentíciadoMinistériodaAgricultura-Serviçosdosgovernoslocaisre-lacionadoscomasaúdepública-DepartamentodosServiçosFronteiriços-Responsabilizar-sepeladefini-çãodoscritériosdasegurançaenutriçãodosprodutosalimen-taresepeladefiniçãodapolíticarelacionada,eavaliarotrabalhodesegurançadosprodutosalimentares,realizadopeloDe-partamentodeInspecçãodosProdutosAlimentares-Exercerainspecçãodosprodu-tosalimentaresimportados/ex-portados;apoiarolaboratórioeaanálise;certificaraexportação-Responsabilizar-sepelagestãodasactividadeslocaisnãointer-nacionais/transprovinciais,taiscomoasdosectordecomidasebebidas-Realizarainspecçãoequaren-tenadosalimentos,animaiseplantasimportadosouexporta-dos

494FormadesistemaPaísouregiãoUnidadeprincipaldeadministraçãoAtribuiçõesprincipaisSistemamúltiploAlemanha-MinistériodaProtecçãodosConsumidores,ProdutosAli-mentareseAgricultura InstitutoFederaldeAvalia-çãodoRisco GabineteFederaldePro-tecçãodosConsumidoresedeSegurançadosProdutosalimentares-Governosestaduaiselocaisfe-derais-Apresentarpropostasdenatu-rezacientíficaeteracompetên-ciadeavaliaçãodoriscoedecoordenaçãorelativoaorisco-Teracompetênciadecontrolodorisco,coordenarotrabalhodeinspecçãodasegurançaalimentareelaborarosguiasgeraissobreaimplementaçãodasleisdesegurançaalimentar-Executarosregulamentosrela-tivosàsegurançadosalimentoseotrabalhodeinspecçãodasegurançadosalimentosJapão-ComitédeSegurançadosPro-dutosAlimentares-MinistériodoBem-EstarSocialeTrabalho-MinistériodaAgricultura,Silvi-culturaeProdutosAquáticos-Responsabilizar-sepelotraba-lhodeavaliaçãoecoordenaçãosobreorisco,pelotratamentodosacidenteseventuaisdeori-gemalimentarepelaapresen-taçãoaosserviçosdegestãodepropostasdegestão-Responsabilizar-sepelocon-trolodoriscohigiénicodosalimentosepelotrabalhodecoordenaçãosobreorisconoscamposrelacionados-Responsabilizar-sepelocon-trolodoperigodosprodutosaquáticosepelotrabalhodeco-ordenaçãodorisconoscamposrelacionados

495Administraçãon.º88,vol.XXIII,2010-2.º,495-506AimportânciadosEventosedoPatrimónioparaMacauAntónioR.J.Monteiro*UmdestinoturísticocomoMacau,poderáverasuaimagemrealça-dacomarealizaçãodeeventos,dediferentesescalas,assimcomocomassuasatracções,provocandoamotivaçãodosturistasnasuadeslocaçãoaMacau.Arealizaçãodeeventos,permitiráimplementarnacidademelho-riasatodososníveis,nomeadamentenassuasinfra-estruturas,desafiaracapacidadeorganizativadacomunidadelocal,enfatizaraprojecçãointernacionaldodestinocomopoderdapromoçãoedacomunicação,melhorareaumentarasrelaçõesnegociaiscomdiferentespaíses,assimcomoconduzirmuitoprovavelmenteaodesenvolvimentodaeconomia.Poroutrolado,umturistaesperanumaatracçãooentretenimento,re-creio,animação,motivaçõesestasqueoactualMacau,comumavisãodirigidaparaofuturo,mantémcomasuaidentidadeculturalaindaviva,numaalturaemqueopatrimónioprevalececomenormeimportância,causandooimpactodeum“PassadopresentenoFuturo”.OexemplodasRuínasdeS.Paulo,oquerestadasuafachada,continuaaserosímboloeoex-líbrismacaense,continuandoadestacar-secomoumaatracçãoturísticarecheadadeanimaçõesparatodososturistaseconsideradaactu-almenteumadassetemaravilhasdeorigemportuguesanomundo.I.AimportânciadoseventosOseventosrealizadosnumdestinoturísticopoderãobeneficiaraeconomiadeumpaís,localouregião,tendoemcontaaenvergaduradoeventoemcausaeacapacidadedasuarealização.Implicaquesecriemouremodelemassuasinfra-estruturas,melho-remosseusacessos,bemcomosealarguemassuasofertasnosserviços.Éaindanecessáriopromoveroevento,atravésdacomunicação,ampliandoaimagemnãosódoeventoemquestão,comoaimagemdolugar.Oresultadoépositivo,beneficiarámuitoprovavelmenteaeconomiaeoturismoseráintermediárioparagerarumresultadopositivoparaa*LicenciadoePós-GraduadopelaUniversidadeLusófonadeHumanidadeseTecnologiasdeLisboa.

496promoçãodoseudestino,contribuindoparaasreceitasturísticas.Osu-cessonarealizaçãodoeventonãosócontribuiráparaasreceitasturísticasouparaocrescimentodaeconomia,comoconduziráàcriaçãodepostosdetrabalhoentreapopulaçãolocal.Cunha(2007)1explicaqueadiversidadedemotivaçõesdosvisitantesedeatractivosdosdestinosconduzaqueseestabeleçamrelaçõesentreosváriostiposdeturismo.Ouseja,podehaverumacombinaçãodosdiferentesti-posdeturismo.UmviajantepodevisitarMacaunointuitodeconhecerasuacultura(turismocultural),participarnumaexposição,numcongressooureunião(turismodenegócios),passeandoporváriospontosverdes,querestamdacidadeedesfrutardepaisagensnaturais(turismodenatu-reza),simultaneamente,podejogargolfeouparticiparemoutrasactivi-dadesdesportivasexistentes(turismodesportivo).II.AimagemculturaldeMacauemdestaque1.AimportânciadapreservaçãodoPatrimónionoterri-tórioA“CartadeVeneza”(Cunha,2007)estabelecealgunsprincípiosfundamentaisparaapreservaçãodosmonumentosdosquaissedestacam:1)anoçãodemonumentocompreendenãosóacriaçãoarquitectónicaisoladamastambémoquadroondeseinsere;2)aconservaçãoerestaurodomonumentodevesalvaguardartantoaobradeartecomootestemunhodehistória;3)Aconservaçãodemonumentosésemprefavorecidapelaatribuiçãoaestesdeumafunçãoútilàsociedade;4)Sejamurbanosoururais,ossítiosquedêemtestemunhodeumaci-vilizaçãoparticular,deumacontecimentohistóricooudeumacivilizaçãosignificativadevemserobjectodecuidadosespeciaisafimdesalvaguardarasuaintegridade.Macaubeneficia,atéhoje,deumahistóriaúnica,comlegadosarquitectónicosexistentesqueconduzemàpossibilidadedetriangulação1Cunha,Licínio(2007),IntroduçãoaoTurismo,2.ªEdição,EditorialVerbo,Lisboa

497dosconceitosturismo-cultura-atracção.Oconceitodeculturaestabe-leceumaidentificaçãodeumpovo,deaspectosintrínsecosàprópriaexistênciadedeterminadascaracterísticasqueidentificamumaregião:patrimónioconstruído,religião,história,etc.Destemodoconferemaodestinoturísticoaautenticidadenecessáriaparasedemarcardeoutrosse-melhantes,acapacidadedeatrairmaisturistastendoemvistaararidadeouaexclusividadedapresençadealgoquesejaidentificávelcomaregiãooupaís.Poroutrolado,acultura,maispropriamenteospilaresemqueestáassente,comosejamareligião,artesanato,costumes,edifícioshistóricoseherançashistórico-culturais,beneficiamdapotenciaçãodoturismo,sen-doestecapazdepromoverassingularidadesculturais,demodoatorná-lasautosustentáveiseauto-financiáveis,ou,pelomenos,quegarantamalgumaviabilidadeparaasuamanutençãoeconservação.Destemodo,aculturaeoturismo,trabalhandoemconjunto,con-seguemfortaleceredinamizarumapolíticadeturismomaisatractivaecompetitivaparaosvisitantes,assimcomoparaquemresidenesseslocais,favorecendoaoportunidadedeinvestimentoedeoutrasmelhoriassigni-ficativas.É,portanto,possívelrelativizarqueaculturabeneficiaaactividadeturística,“chamando”paraoslocais,osturistas,cativando-ospelaexclu-sividadeepelassuasparticularidades,porvezesúnicas.Nãosóosturistassãoatraídos,comotambémospotenciaisinvestidoreseaspessoasquesefixamnaregião,criandoriquezanospróprioslocais.Ocontactocomaculturaservetambémdemoteàeducação,entendimento,compreensãoecoordenaçãoentrepovos,sendovistacomoherançaeidentificaçãodestesedoseupassado.2.OexemplodasRuínasdeS.PauloFuster,em1967,(inCunha,2007)indicaqueumadasprincipaismotivaçõesdosturistassecentranofactododesejodeconheceroutrospovoseculturas;domesmomodoosturistassãoinfluenciadospelastra-dições,pelahistória,valoresartísticosemonumentais,fazendotodoselespartedoturismocomofactordeprimeiragrandeza–osmonumentosconstituemportantoumfactordeincrementodoturismoeconduzemmilhõesdevisitantesaumdeterminadodestinoturísticoquebeneficiadoturismocultural.

498ACidadedeMacauencontra-serecheadadeelementosdearte,criaçãoartística,patrimónioedevivênciasquecontribuemparaumaboapráticadeactividadeturística,alvomaisprivilegiadodeTurismoCul-tural,devidoàmultiplicidadededinâmicaseminteracção(Ashworth,1995,inHenriques,2003).2Enquantocidadecomcentrosdeactividadeeconómicaeintercâmbioculturalederesidência,compreendeacriaçãodevaloresculturaisnumacomunidade,dandolugaràIdentidadeeaoPatrimónio;daíqueahistóriarevelecadavezmaisimportânciaparaoturismo,umavezquecaptadirectaouindirectamenteointeressedostu-ristasquevisitamumacertacidade,lugaresteprivilegiadodeumturismourbanoprovenienteindirectamentedapróprianaturezadacidade,dassuasqualidades,atributos,valores,comunidade,etc.Macau,oficialmenteaclamadacomoa31.ªRegiãodaChinainscritanaListadoPatrimónioMundial,viuestereconhecimentointernacionalconduziroterritórioaoimplementardeumaconsciêncianacomunidadedeapreciaçãodosvalorespatrimoniais,quelevarãoacabofuturosprogra-masdedesenvolvimentourbano.Oprocessocuidadosonoinvestimentodarevitalizaçãodosbairroshistóricos,ruasepraças,nãosópreservouaidentidadedoterritório,comotambémrecriouaimagemculturaldacidade,praticandoumdesenvolvimentosustentávelquepermitiu,parti-cularmente,aatracçãodeinúmerosturistasaoterritório.Feitadegranito,numavisãoturística,asRuínasdeS.Paulosãodesdeháanosconsideradasmaisqueumpatrimóniolocal,trata-sedeumpatri-móniomundialque,umavezconcluídasasobrasderestaurodafachada,viuomonumentovalorizadoparaqueasgeraçõesvindouraspossamentãocontinuarapoderobservarumdosmaisespectaculareslegadosdosmissionáriosjesuítasnaÁsia.“Écaracterísticodoespíritomissionáriodosjesuítasqueumafachadatãoimponente,com30colunase10obeliscos,seisestátuasdebronzee18composiçõesprincipaisemrelevo–talvezamaisricafachadadaépoca–te-nhasidoconstruídanoExtremoOriente”.32Henriques,Cláudia(2003),TurismoCidadeeCultura–PlaneamentoeGestãoSustentá-vel,EdiçõesSílabo,Lda,Lisboa3JohnBurry,inRevistaMacau,1991

499III.ApostanoseventoscomanimaçãoturísticaSendoafachadaconsideradaoex-líbrismacaense,integradanoCen-troHistóricodeMacau,oturismolocaltemprocuradoreforçaraapostadeanimaçãoturísticaemváriosmonumentoshistóricosqueseencon-tramespalhadosnoterritório.DeacordocomfontenoticiadapeloJornalOClarim(Maiode2007)4ficoumarcadoem2007oiníciodasactividadesdeanimaçãoapartirdasRuínasdeS.Paulonosfins-de-semana,comarealizaçãodeespectáculosdiversos,expressãodasdiferentesculturasempresença,no-meadamentechinesaeportuguesa.1.Asanimaçõesatéhojepassaramporexibiçõesdedançasdeleãoedançasfolclóricasportuguesas,estaspromovidaspelaDirecçãodosServiçosdeTurismodeMacau(DST)comotemapromocional“SentirMacau”.52.SegundodadosindiciadospelaDST,ocalendáriodeeventosanu-aiscontoutambém,comacerimóniadaDançadoDragãonoAnoNovoChinês,queécelebradoanualmente,principalmentepeloschinesesepelacomunidadelocal,ondeoenormedragãoiniciaasuadançadesdeasRuínasdeS.Pauloatéàbaixamacaense,noLargodoSenado6.3.OFestivalInternacionaldeMúsicadeMacau,promovidopeloInstitutoCulturaldeMacau,éigualmentefestejadonaescadariadasRuí-nasaoarlivre,atraindoaudiênciasdiversas7.4.Outroacontecimentofestivo,quetemasRuínasdeS.Paulocomopontodepartida,centra-senumeventodevivênciacultural,MacauFringeoqualcontacomartistasprovenientesdetodoomundo,entreosquaisportugueses,ecomespectáculosderua,exposições,oficinaseacti-vidadesnasescolasdeMacau,segundoumafontenoticiadapeloJornalTribunadeMacau,nodia25deMaiode20098.Porfim,nãoédeadmirarquenumacandidaturaocorridaem10deJunhode2009,estemonumentotenhasido,conjuntamentecomoutros4JornalOClarim(Maiode2007)5http://industry.macautourism.gov.mo/pt/pressroom/index.php?page_id=172&sp=9&id=19166www.macautourism.gov.mo/pt/ezone/whatson.php?lan=en&year=2009&month=17http://www.icm.gov.mo/fimm/NewsDP.asp?id=63028http://www.jtm.com.mo/view.asp?dT=310503010

500monumentoshistóricos,consideradocomoumadasSeteMaravilhasdeOrigemPortuguesanoMundo(DiáriodeNotícias)9.Noqueserefereaosaspectoseconómicos,nãopodemosdeixardereferiraimportânciadarealizaçãodoseventos,umavezquegeraempre-gosamuitosindivíduos-asindústriasabrangemassuasfábricas(nome-adamenteaChina,queprevalecedemão-de-obrabarata),mastambémseestendeàáreadacomunicação,aoslivros,revistas,secçõesdejornais,àinternete,porfim,àáreacomercial,emdiferenteslojasqueencontramosnoscentroscomerciais(NewStandardEncyclopedia,1998)10.Noâmbitodojogo,assucessivasapostas,muitasvezesincontroláveispelasautoridades,levamaqueexistaaindanosdiasdehoje,eemmuitoslugares,fraudesecorrupção,quegeramreceitasparaogoverno.IV.OstiposdeeventosOseventostêmsidocruciaisparasatisfazeropúblico,umavezqueconsistememacontecimentosparaacelebraçãodemomentosúnicosnasvidasdecadapessoa(Bowdin,2003)11.Passandoporfestivais,celebraçõesecerimónias,oseventostransformaram-seigualmentenumaindústria,capacitadaparaaumentaroseuimpactoemgrandeescala.Oseventosclassificam-sepor:1.MegaEventos2.EventosEspeciais3.Eventosanuais4.EventosdeexibiçãoedeanimaçãolocalOsmegaseventosafectampositivamenteaeconomiadeumdestinoturísticoeasuaimagempassaaserelevadacomapresençadosMediadetodoomundo.Comeventosdesportivosacimadaescalamédia,comofoiocasodosJogosdaÁsiaOrientalem2005,Macaubeneficioudasuacapacidadeorganizativanestetipodeeventos,assimcomodepoiscomosPrimeirosJogosdaLusofoniaeosJogosAsiáticosIndoor.9http://dn.sapo.pt/inicio/artes/interior.aspx?content_id=125995310NewStandardEncyclopedia,Vol.16(SmatoSz),FergusonPublishingCompany,Chicago,199811Bowdin,Glenn,Mcdonnel,Ian,Allen,JohnnyeO´Toole,William(2003),EventsManagement,ElsevierButterworth-Heinemann,London

501ComosededeetapasdosJogosdaÁsiaOrientalem2005,Macauherdoumodernasinstalaçõesdesportivas,quesediarãoascompetiçõesdosJogosdaLusofonia.OutrofactorquecolaborouparaaexcelenteestruturaapresentadafoiofactodequeMacauserásedeem2007dosJogosAsiáticosIndoor.EmvisitaprecursoranaprimeiraquinzenadeAgosto,umacomiti-vadoCOBvisitoueaprovouasinstalaçõesemMacau.SegundoogerentegeraldoDepartamentoTécnicodoCOB,JoséRobertoPerillier,oPeri,osJogosdaLusofoniarepresentammaisqueumaoportunidadedeestreitaroslaçosdacomunidadequefalaportuguês.“Éumacompetiçãoquetemtudoparasefirmarnocalendáriointernacional.EstamosamenosdeumanodoRio2007eadoisanosdosJogosOlímpicosPequim2008eessadisputaemMacauseráumgrandeteste12.Oautordefendeaindaqueosprincipaiseventosanuaisbeneficiamigualmentedegrandeinteresseesãocapazesdeatrairumgrandenúmerodevisitantes,umavezquebeneficiamdeumacoberturaenormepelosMedia,comapromoção,bemcomocontribuiparaodesenvolvimentodaeconomialocal.Eventosanuaislocais,estipuladosnasagendasdosgrandesacontecimentosdecadadestino,envolvemigualmenteatletas,in-divíduosparticipanteseapresençadepessoasdetodasasnações,semprecomapresençadacomunicaçãosocial.Asinfra-estruturassãoremodeladasouconstruídasdopontozero,criam-senovasoportunidadesdeemprego,oseventospromovemaima-gemcommaiorprojecçãoanívelinternacional,nãosóatravésdapubli-cidadeoudomarketing,comopelasestratégiasdoturismo.Oturismoentrafortementeaquiparapotencializarodestinocomarealizaçãodeummegaeventooumesmopeloseventosanuais.Numestudodecasoefectuadopelomesmoautor,épossívelcon-cluir,nestaprimeirafase,quenaorganizaçãodeeventosdesportivos,especialmentenosJogos,criam-seoportunidadesparaoscompetidores,espectadores,voluntários,funcionários,empreendedoresnaparticipaçãonumdeterminadomegaeventoounumeventoespecial,bemcomotra-zembenefíciosalongoprazo,noquerespeitaaoaumentodonúmerodevisitantesquevisitamodestinoparalazerounegócio,projectandoaimagemdodestinonoexterioratravésdopoderdosMediaeaindana12http://www.bemparana.com.br/index.php?VjFSQ1VtUXlWa1pqU0ZKUFVrZDRUMWxYZUZkTk1WSjFZa2RHYVZKclNsWldWbWh5VUZFOVBRPT0

502criaçãodeinfra-estruturasenovosprojectosparaodesenvolvimentodaeconomia.StandeveneKnop(1999)13acrescentamdetalhadamentequeoslucrosdavendadosbilhetes,ocatering,osanúnciospublicitários,aslotarias,aslembrançasexistentes,assimcomoosespaçosdesportivosbe-neficiamdasviagensconsecutivasdosvisitantes,dosseusgastosnaslojasdecomércio,centroscomerciais,restauração,espaçosdeentretenimentotudoistomultiplicaindirectamenteosefeitoseconómicoseacrescentavaloresaoimpactopositivodoturismodeumdeterminadodestino–ageraçãodedinheiroécrucialparaodesenvolvimentodaeconomiadeumdestinoturístico.Osdoisautoresreferemaindaquenãosedeveesquecer,entretanto,quenaorganizaçãodeeventosestãoenvolvidoscustoselevados–peloquesedeveteremcontaacapacidadefinanceira.–Osbenefícios,contu-do,devemserdesenvolvidoscomumavisãodelucro,inseridoemcon-textossocioeconómicos,ambientais,tendoemcontaodesenvolvimentosustentável.Sóassimpoderáatingir-seosucessocomimpactospositivosparaodestinoturísticoemcausa.V.OplaneamentodoseventosNagarantiadestesimpactospositivos,devemter-seemcontaasmedidasdegestãodeplaneamento,bemcomoestratégiasaimplementar(Bowdin(2003):141.énecessárioumplaneamentosistemático,trabalharomarketingdoseventosnumcontextodeatracçãoturística,criaçãodeimagem,in-troduçãodeestratégiasparaeventosturísticos,estarapardagestãodosconteúdosinformativos,nomeadamentedosimpactosnegativosdivulga-dospelosMedia;2.osegmentodemercadoabrangeaquelesqueviajamcomintençãodeestarempresentesnoeventoeaquelesquepodemsermotivadosparaestaremnoseventosquandoseencontramforadoseupaís;3.desenvolverepromoveraqualidade,sustentabilidadeeprogramasdeacessoaoseventosparaopúblico;13Standeven,JoyeKnop,Paul(1999),Sporttourism,HumanKinetics,Australia14Bowdin,Glenn,Mcdonnel,Ian,Allen,JohnnyeO´Toole,William(2003),EventsManagement,ElsevierButterworth-Heinemann,London

5034.trabalharcomparceriasdaáreadoturismoparaprojectospromo-cionais;5.garantirquetodasasferramentaspromocionaisincluemalitera-tura,publicidade,comunicadosdeimprensaaosresidentesevisitantesdeumdeterminadodestino;6.trabalharnamarcaenaimagemdoeventoedodestino.Porém,narealizaçãodequalquerevento,umplaneamentomalefec-tuado,umesquecimento,atrasooufalha,poderácomprometerosucessodoevento(Giacaglia,1999)15.Oplaneamentodeveserpreparadosemprecomantecedência,visandoomelhor.Outroaspectoprende-secomoestabelecimentodeparcerias,trabalhandoemequipaparaalcançarobjec-tivos.Hinch(2004)16destacaaimportânciadefixaroolharemmúltiplosplayersnasdiferentesindústrias,comahabilidadedesabertrabalharco-lectivamenteparadesenvolverestratégias,comofimaatingireasatisfazerasnecessidadesdosclientesouconsumidores,nestecaso,maisosvisitan-tes.Éimportantehaverigualmenteparcerias,poisexistemmuitasorga-nizaçõesempresariaisenvolvidas,esectorespúblicoseprivados.Havendoumadinâmicaestabelecidaeseriedadeentreosstakeholdersexistentes,oobjectivoserápossíveldeatingircomsucesso.Talimplicacontudoindi-víduoscomexperiênciaecomformaçãoqualificada,bemcomométodoscriativos,comumavisãosempreorientadaparaasnecessidadesdosclien-tes(Hinch,2004).VI.Exemplosdeeventos1.JogosOlímpicosemPequim,China(2008)DepoisdeAtenas2004,oeventodosJogosOlímpicosde2008foirealizadocomgrandesucesso,testemunhouocrescimentodocontinen-teasiático,principalmentedaRepúblicaPopulardaChina,batendo-serecordespelosatletascommedalhasdeouro.Oeventorenovouasinsta-laçõesdesportivaseváriasinfra-estruturasdogiganteasiático,contandocomumtotalde70milvoluntáriosparaoevento.Apesardoproblemadoar,averdadeéqueaimprensamundialafirmouteropovochinês15Giacaglia,MariaCecília(1999),OrganizaçãodeEventos-TeoriaePrática,CengageLearningEditores,Brasília16Hinch,Thomas(2004),SportTourismDevelopment,ChannelViewPublications,London

504impressionadoomundocomoseuimensoentusiasmopelosJogosepelaintegraçãodacivilizaçãoocidentalcomacivilizaçãochinesa,fontenoti-ciadapelaEmbaixadadaRepúblicaPopulardaChinanoBrasil17.2.OseventosdesportivoscomotraçodeuniãoentrenaçõesepovosOsPrimeirosJogosdaLusofonia,realizadosemMacaunoanode2006,servindooex-territórioportuguêscomoplataformadeentradanaChina,contaramcomumambientetotalmentelusófono,dinamizandoassimasrelaçõesentreaChinaeaComunidadedosPaísesdaLínguaPortuguesa(CPLP).Contandocomoitomodalidadesdesportivas,oeventosoubeaproveitaropresenteparahonraropassadoealargarossenti-doseportasdofuturo(Bento,2006).MacaumostroucomoeventoumaChinaquecareceservistacomoutrosolhos,umpaíshospitaleiro,comcapacidadeorganizativaecominteressenoreforçodasrelaçõesentreco-munidades,nestecaso,dasrelaçõesdeâmbitosino-lusófono.3.Eventoslocais:OGrandePrémiodeMacau,omaioreventoanualdecarrosdecor-ridadaÁsiaepossivelmentedomundo,desdeaF3àsmotoseaoscarrosdeturismo(WTCCRace)nocircuitomacaense,nasruasdeMacau.Oturismolocal,tempromovidoseriamenteesteeventotodososanos,bemcomooutroseventosnumaépocadoanoemqueMacaupromoveoConcursoInternacionaldeFogodeArtifíciodeMacaue,comooapoiodoInstitutoparaosAssuntosCívicoseMunicipais(IACM),aFestadaLusofoniaeoFestivalInternacionaldeGastronomia,bemcomoeventosparaacontagemdecrescentedaspassagensdoanonovo18.4.Comemoraçãodo10.ºAniversáriodaRAEMNaocasiãodaComemoraçãodo10.ºAniversáriodoestabelecimen-todaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau,contou-seigualmente17http://br.china-embassy.org/por/szxw/t486356.htm18http://www.publituris.pt/2007/09/19/gp-de-macau-j-acelera/;http://hk.macautourism.gov.mo/pt/ezone/whatson.php?year=2007&month=10;http://http://www.iacm.gov.mo/p/detail.aspx?p1=scrweb&p2=act&key=5f7a1fbd-2451-42c2-b8f7-a6b2e14e03a4

505comacelebraçãodevárioseventos,principalmentecomamaiorexibiçãopirotécnica,levadaacabonodia20deDezembrode2009pelaDST,incluindoumespectáculopiro-musical.Comaduraçãoaproximadademeiahora,ofogodeartifíciofoilançadocomsucessoemsetelocaisdacidade,amaisespectacular,provavelmentenaponteNobredeCarvalho,comolançamentodefogoartifícioemcascata19.VII.ConsideraçõesFinaisOseventossãorealizadosdeformaaatrairumnúmeroalargadodevisitantesemilhõesparaaeconomialocal(Hudson,2002)20.Narealiza-çãodemegaeventos,épossívelatrairturistasdetodoomundo,gozandoelesdeumaestadiaoualojamentonodestinoturísticoemcausa,bemcomoosconsumosefectuadoscontribuirãodirectaeindirectamenteparaocrescimentodoturismoedaeconomialocal.AsRuínasdeS.Paulo,tratando-sedeumaatracçãoturística(talcomooutrosmonumentospatrimoniaisdoterritório),comeventosdeanimaçãoincluídos,continu-arãoagozardestaidentidade,mesmonumasociedadeondeofuturoserádominadopormegaprojectosturísticosparaodesenvolvimentoeconó-micodoterritório.Aidentidadedestemonumento,vivonacomunidade,atrairávisitanteseprovocaráasuadeslocaçãoaestedestino,devidoàsuasingularidadeourepresentatividadeemtermosestéticos,culturais,histó-ricoseatéturísticos.Porém,foipossívelrelativizarquenarealizaçãodeeventosdeveter-seemcontaumplaneamentorigoroso,demodoaqueaimagemnãocareçadeimpactonegativoaoolhardosturistas.Aorganizaçãoenvolveacomunidadelocal,sectoresprivadosepúblicoslocais,bemcomocustosfinanceirosinteiramenteinvestidospararesponderàsexigênciasdequal-querevento.Oseventospermitemigualmenteunirnaçõesepovosepro-moveráreasdodesportoedoturismo,quecadavezmaisnecessitamdecolaborarentresiparapermitirumdesenvolvimentosustentávelatodososníveis,principalmentenoâmbitoeconómico,socialeambiental.Narealizaçãodesteseventos,oimpactoégeralmentepositivocontribuindomuitasvezesnãosóparaodesenvolvimentoeconómico,comoparame-lhorarecriarnovasinfra-estruturaseinfluenciaroturismonacontínua19http://industry.macautourism.gov.mo/pt/pressroom/index.php?page_id=172&sp=0&id=227020Hudson,Simon(2002),SportandAdventureTourism,HaworthPress,London

506apostaparaarealizaçãodeoutroseventossemelhantes(Beech,2006)21,numaeraondeéprovavelmenteumdossectoresqueprevalecerácomcrescimentocontínuo,mesmoemdestinosondeodesenvolvimentoain-daéreduzido(Standeven,eKnop,1999)22.MasnarealizaçãodoseventosnuncasedeveesquecerqueodesenvolvimentosustentávelécrucialparaoturismodoséculoXXI.21Beech,JohneChadwick,Simon(2006),Thebusinessoftourismmanagement,PearsonEducation,London22Standeven,JoyeKnop,Paul(1999),Sporttourism,HumanKinetics,Australia

507PolíticadeGestãodoGovernoPortuguêsdeMacauemRelaçãoàsAssociaçõesdeCaridadeChinesasWongNganHong*I.PrefácioAsupervisãodoGovernoPortuguêsdeMacausobreasassociaçõescomeçouhámuitotempo.DepoisdoacidentedeJoãoFerreiradoAma-ral,osportuguesesemMacauobtiveramodireitoaumcontrologradual,lançandoumapolíticacolonialparaamaioriadapopulaçãochinesa.Elesnãoprestaramqualqueratençãoaopoderpolíticodoschineses,explo-randodeliberadamenteparagarantiremodomíniopolítico,mesmoemsituaçãodedesvantagemquantoàculturaeàpopulação.Dopontodevistacolonial,osportuguesesdeMacauqueriam“al-cançarasoberaniapolíticarealdeumpaísnumaoutrasociedadepolítica,quepoderiaseralcançadapelaforça,pelacooperaçãopolítica,económica,socialoudependênciacultural”.1Noentanto,segundoSaid,aimplementaçãodocolonialismodospaísesocidentaisnosterritórioscometeuumerrofatal:“oestabelecimen-todeumasériedeimpérioseuropeusnoestrangeirofoiapenasumre-sultadonãointencional,econsequentemente,nãofoidifícildeimaginarqueessesimpériosnãotinhamideiasfixasementeabertanaaquisiçãoenagovernação,eestavamaptosainstitucionalizar“pararejeitarecriticaraculturalocal”2.Alémdisso,ahegemoniaculturalnãoiriafuncionaremMacau,porqueamaioriadapopulaçãodeMacauerachinesaevivianocírculodasociedadechinesa,quepossuíaumacoesãoassentenastradiçõescul-turaisesociaismilenaresdoschineses.ConsiderandoaforçaeconómicadosempresárioschinesesquedominavamasindústriasdeMacau,aresis-*EditoradoCentrodeEstudosCulturaisdaSino-OcidentaldoInstitutoPolitécnicodeMacau.1MichaelW.Doyle.1986.Empires.Ithaca:CornellUniversityPress.P.45.2Said,“CulturaeImperialismo”,traduzidoporTsaiYuan-Lin:p.42LiXuCompanhiaCulturalLimitadadeTaiwan,Outubrode2001.Administraçãon.º88,vol.XXIII,2010-2.º,507-524

508tênciaàspolíticascoloniaistambémdeterminouumaforteparticipaçãoereconhecimentodoschinesespelasuaculturatradicional,quedistinguiaclaramenteascomunidadeschinesaseportuguesasdeMacau.Nestecontexto,arejeiçãoeacríticacontraaculturachinesapelasautoridadesportugueses,comoregraemMacausótornouentãomaisprofundaadivergênciaentrechineseseportugueses.Aimplementaçãodaspolíticassópodiatornarmaisdifíciltaldivergência.Assim,asautoridadesportuguesasnãoprestaramatençãoàsasso-ciaçõeschinesasnosprimeirosmomentosdaadministraçãodeMacau,mascomoconstanteaumentodasassociaçõeschinesasestabelecidasnacomunidade,assuasinfluênciasforamcadavezmaisacentuadaschaman-do,pois,aatençãodasautoridades,quenãopodiamfecharosolhos3emrelaçãoaelas.Houveaindamuitosincidentesparareprimiracomunidadechinesaemalgunseventossensíveis.Porexemplo,noperíododa2.ªGuerraMun-dial,ogovernoportuguêsdeMacaupraticouumapolíticaderestriçõespreventivascontraasassociaçõesdesalvaçãoedeassistênciadeMacau,nãoasnomeando,nempermitindoquedesenvolvessemassuasprópriasactividades,paraasquaisestatutariamenteestavamvocacionadas.4Pode-mosver,poroutrolado,queogovernoportuguêsdeMacauaindatinhaocontrololegaldasassociaçõeschinesas.Porexemplo,deacordocomasdisposiçõeslegaissobreacriaçãodeassociaçõesemMacau,asassocia-çõesdeviamefectuaropedidoderegistonoDepartamentodosAssuntos3Macaurealmentenuncafoiumacolónia.AsuacaracterísticabásicafoiaincapacidadedepromoveroPortuguêsemuitosimigraramparaMacau(JinGuoping:“Ahistóriaeostatusquodomundodalusofonia”,PassCrossGate,AssociaçãodeEducaçãodosAdul-tosdeMacau,2004,p.210-216).Nestecaso,aformadegovernoindependenteentreoschineseseosportuguesespôdesermantidanafaseinicial.PorvoltadoséculoXIX,comaascensãodoscomercianteschineses,oambientepolíticodogovernoPortuguêsdeMacautambémhaviamudado.Porisso,apoiouumnúmerodeorganizaçõeschinesas,oqueequivaleàsorganizaçõesnãogovernamentaisactuais,afimdeasdeixarcomparti-lharpartedasfunçõesdegoverno.OgovernoPortuguêsdeMacaunãopodiagovernarMacauefectivamente,devidoaofactodepromoveroPortuguêseterumgrandenúme-rodeimigrantesparaMacau.Como“take-off”daeconomiadeMacau,osportuguesesdeMacaucomeçaramaterumarelaçãomaisestreitacomasassociaçõeschinesas.4LouShengHua.AprosperidadeeatransiçãodasassociaçõesdesalvaçãoedeassistênciadeMacaude1931-1945,inArquivosdaRepúblicadaChina,Janeirode2007.

509CívicosnosprimeirosdiasdasuaconstiuiçãoedepoisdissoapublicaçãodosseusestatutosnoBoletimOficial.Apartirdeentãoelastinhamqueapresentarumrelatórioanual,orçamentoelistadopessoaldirigente5.IstomostrabemoaumentodaspreocupaçõesdogovernoportuguêsdeMacaunasuaintervençãosobreasorganizaçõeschinesas.II.RevisãodeAlgunsDiplomasRelevantesPrecisamosdeentenderaevoluçãodaspolíticasrelevantesafimdeexploraraspolíticasdegestãodasautoridadesportuguesasnasassociaçõeschinesas.WuZhilianganalisouaspolíticasdegovernaçãodaadministra-çãoPortuguesaemMacau,emdiferentesfases,desdeoperíododaautoadministraçãointernadosportuguesesdepoisdeteremocupadoMacau,aodeclíniodopoderdoConselhoPortuguêsparaodomíniocolonialportuguêsapósaGuerradoÓpio.Enquantoisso,Portugalpassou“MacauaumaSituaçãodeColonial”,depoisaprovoua“LeiOrgânicadaAdmi-nistraçãoCivildasProvínciasUltramarinas”em1914.Tambémpublicouo“ActoColonial”em1930,oquetornouogovernoportuguêsdeMacauelegívelparalegislarsobreosassuntosglobaisdeMacau,incluindoosas-suntoschineses.6Noprocessodegestãodosassuntoschineses,asautoridadesportu-guesasestabeleceramleisespecíficasparaoschineses,comoo“CódigoAduaneiroChinês”,eostribunaisespeciais,quefoiresponsávelpelasmatériascívelecomercial(comexcepçãodasfalências)eporcasosdecrimesmenores,deacordocomasdiferençasculturaisesociaisLuso-Chinesas,quereflecteodualismojurídico7emMacauapartirdofinaldoséculoXIX,iníciodoséculoXX,bemcomopelaspolíticasdiferentesdogovernoportuguêsemrelaçãoaoschineses.5BoletimOficialdaColóniadeMacau(BOCM)no.28(1935/07/13)“Promulgaváriasdisposiçõesacercadeassociaçõessecretas”Alegislaçãoprevêqueasassociaçõesdevemdeclarareregistareapresentarosendereçosdasuasedeesucursais,constituição,regras,listadosmembroseinformaçãosobreosmembros,etc.VideBoletimOficialdaColóniadeMacaudesseperíodo,p.975-976.ColecçõesdosarquivoshistóricosdeMacau.6WuZhiliang,“Segredosdasobrevivência:AinstituiçãopolíticaeodesenvolvimentopolíticodeMacau”,AssociaçãodeEducaçãodeAdultosdeMacau,1998,p,212-219.7WuZhiliang,“InstituiçãopolíticadeMacau”,Editora“ChineseFriendshipPublisher”,Setembro,1997,2.ªedição,p.40-43.

510EssaorientaçãopolíticaexplicouporquerazãoaspráticasdegestãodogovernoportuguêsdeMacausobreessasassociaçõestenderamapra-ticarum“laissez-faire”generoso,quandoumnúmerodeorganizaçõesdecaridadechinesasapareceunofinaldoséculoXIX.Dopontodevistaadministrativo,FengHailingeoutrospropuseramqueosistemaadministrativodeMacauerespectivoprocesso,nãoatribuíaàsassociaçõeschinesasanaturezadepessoascolectivaspúblicas,devidoaoimpactodateoriadoDireitoAdministrativoPortuguês;elasnãoper-tenciamàorganizaçãoadministrativaindirecta,nemeramorganizaçõesdaadministraçãodirecta,masumparceiroadministrativo.8Portanto,osurgimentodasassociaçõeschinesasaliviou,emcertamedida,atensãoeconfrontoentrechineseseportugueses9.Deumpontodevistajurídicoepolítico,LouShenghuachegouàconclusãodequeopoderdacomuni-dadechinesaemMacaufoiobtidoapartirdacapacidadedepartilhacomogovernoeparceirossociais,analisandoasformasdasassociaçõesdeMacauapartirdofinaldadinastiaQingatéaopresente,epelacompre-ensãodaorganizaçãoedoprocessolegítimodessasassociações.10OdesenvolvimentodacomunidadechinesaemMacautinhade-sempenhadoumpapelmuitoimportantenahistóriamodernadeMacau.YangRenfeisugeriuqueessasassociaçõesreflectemacoesãodaspessoasdeMacau,especialmentedoschinesesdeMacaunassociedadesmoder-nas,taiscomoasassociaçõesdecaridade,educativas,culturais,industriaisecomerciais,etc.11Aemergênciaeodesenvolvimentodacomunidadechinesasobodomíniodosportuguesesapresentouedestacouacoesãoeacapacidadedemobilizaçãodacomunidadechinesa,bemcomoaesperançadesobre-8FengHailing,WangAijun,YanJing.IntroduçãodaInstituiçãodeAssociaçõesdeMacau,aprendizagemteórica,Vol5,2005.9SunYanyan,NingShaolin,SunDongchuan.EstudosobreoimpactodasassociaçõesdeMacauparaapazeestabilidadedeMacau,exploraçãoteórica,Vol1,2006.10LouShenghua.EstudodasAssociaçõesdeMacaunoPeríododeTransição:ExploraçãodoSistemadecorporativismonaSociedadePlural.Editora:GuangdongPeople’sPublisher,Setembro2004,p.339.11YangRenfei.DesenvolvimentodasAssociaçõesdeMacau:Opassado,ostatusquoeapers-pectiva.BoletimdeEstudosdeMacau,Março1998.

511vivênciasobodomíniodeumgovernoestrangeiro;12aomesmotempo,deutambémlugaraestapressademostrarasuaculturaétnicaemanterassuastradições.13LouShenghuaconsiderouqueacomunidadechinesasuportouopesodaintegraçãosocialdeindivíduos,famílias,gruposdefuncionários,mesmoenvolvidanumconflitodiplomáticoentreaChinaePortugal.Consequentemente,estasassociaçõesforamumdosmeiosmaisre-presentativosdoschineses,eeleslidaramcomasrelaçõessociaisecomaimplementaçãodagestãopública,combaselegal,14deformaconsultivaecooperativa.Poroutraspalavras,Macaupôdeavançarparaasociedadecivil,quedependiadoesforçoedapromoçãodasociedadechinesa;alémdisso,oslídereschinesesqueparticiparamactivamentenosassuntosdacomunidade,tambémsetornaramaforçamotrizdodesenvolvimentosocialdeMacau.EmboraosistemajurídicovigentedasassociaçõesdeMacautivesseseguidooprincípiodaliberdadedeassociação,asassocia-çõesrealizaramumagestãointernaparamanteraforçadaorganizaçãoerespeitarasleiseosregulamentoseparticiparnavidasocialepolíticanoaspectoexterno.15ParaogovernoportuguêsdeMacau,aspráticasdaleiparaacomunidadechinesa“enfatizouoautogovernoeautodisciplinadacomunidade,enfraqueceuocontroloexterno”,paraqueestasassociaçõestivessemafunçãodecomunicaçãosocialedeintegração.16Noutroartigo,LouShenghuasalientouqueoslíderesdasassociaçõesdeMacaupodiammoldareorientarodesenvolvimentoeofuturodasassociaçõeseomaisimportante,podiamserumfactorchavenoaspectodaordemsocialedaestabilidade.1712Tik-sangLiu.AReligiãosemnome,masactiva:VisãodeumantropólogodareligiãolocalemHongKongeMacau.Em“AChinaTrimestral”(Junho,2003).PP.373-394.13HongLiu.Antigosvínculos,novasredes:AGlobalizaçãodasassociaçõesdevoluntárioschinesesnoestrangeiroeassuasimplicações.Em“AChinaTrimestral”(1998).14LouShenghua.Asassociaçõespopulares,osrecursosdoregimeeodesenvolvimentopolíticodeMacau,RevistaAdministraçãoPública,Vol3,2005.15LouShenghua.AnálisedaEstruturaeCaracterísticasdoactualRegimeJurídicodasAssociaçõesdeMacau,oestudodedireitocomparado,Vol5,2006.16LouShenghua.AnálisedoSistemaJurídicodeMacauAssociações:foconorelacionamentoentreGovernoeAssociações,JornaldoInstitutoNacionaldeAdministraçãoPública,Junho2006.17LouShenghua,AconversãointergeracionaldaselitesemassociaçõesdeMacau,BoletimdeEstudosdeMacau,Agostode2004.

512III.AsleisparaosChinesesdeMacauNahistóriadasassociaçõesdoschinesesdeMacau,oTemplodeA-MáeoTemplodeLótustinham-setornadolocaisparaosvizinhoschi-nesessereuniremeimplementaremoauxíliomútuoporcausadocultoaessesdeuses;podiamserconsideradoscomoagênciasdesocorroàma-neiraantigaparaoschinesesdeMacau;existiamdesdehámuitotempoemMacau.Aorganizaçãodosmembrosdumamesmaindústria,comooTemploSamKaiVuiKun,umsalãodemadeiragrémiodostrabalhado-res,apareceucomoconseqüênciadaevoluçãodamesmaindústriaparaajudaroschinesesetambémporcausadodesenvolvimentodasociedadedeMacau.NofinaldoséculoXIX,em1887,foiassinadoumtratadocomercialedeamizade.PorcausadoacidentedeJoãoFerreiradoAmaralem1849,osportuguesesemMacauobtiveramodireitodegerir,oschinesesdeMacauuniram-separaestabelecerasassociaçõesdeajudamútua,afimdeajudaremoschineses,cujaposiçãonoaspectopolíticoenoestatutosocialerabaixanaqueletempo.OHospitalKiangWu,aprimeiraorganizaçãochinesadecaridadeemMacau,foiestabelecidoem1871;oseuobjectivoeraserviroschinesesquenãorecebiamumaajudaoficial:“ForadaIgrejadeSãoPaulo,estemundoépuroelindoentreduasgrandesmontanhas.Ofundadorfoiadoradonocentrodeondevemacoisasagrada.Aspes-soasficaramalisilenciosamenteecomeramcomidavegetarianaporcausadadoença.”18ForadaIgrejadeSãoPaulotudoorestoeramlugaresforadeMacau,acidadedapopulaçãoportuguesa.AspessoasindicaramqueoalvodaassistênciaeramoschinesesforadeMacau;adescriçãodeoutranarrativadoHospitalKiangWufoitambémcitarasituaçãotrágicadoschinesesquenãopodiamobterajudamédica.“Aspessoaspreferembeneficiarospobresemvezdeconstruirumavivendadeluxo”19,emseguida,muitaspessoasboasuniram-seemtornodestainstituiçãodecaridade.18RegistodeinscriçõesparaainiciativadacriaçãodoHospitalKiangWu,introduçãodainiciativadacriaçãodoHospitalKiangWu.ExistianomuseudehistóriadoHospitalKiangWu.19RegistodeinscriçõesparaainiciativadacriaçãodoHospitalKiangWu.ExistianomuseuhistóriadoHospitalKiangWu.

513Registosdomonumentalhospital,davamcontadequenãohaviasalamédica,mortuáriaeoutrasinstalaçõesnoiníciodestainstituiçãomédicachinesadeMacau;20essasactividadesdesocorroforamdestina-dosaoschinesesdeMacauparatratamentomédico,funeralesoluçãodealgunsproblemasenecessidades;aquelemonumentoeraumsímbolochinêsparacomeçaralutarpelosdireitospolíticosesociais.NoiníciodafundaçãodoHospitalKiangWuedasorganizaçõeschinesassubsequentes,eranecessárioqueseregistassemnoDepartamen-toparaosAssuntosCívicos,osestatutosdasuaconstituiçãodeveriamserpublicadosnoBoletimOficialeasnormasdegestãodoGovernoPortuguêsdeMacaurelativasàsinstituiçõesdecaridadeeoutrosgruposdeveriamserrespeitadas.Entretanto,devidoàsbarreirasculturais,noinícioosportuguesesraramentetinhamumapalavraadizeracercadagestãoedofunciona-mentodestasorganizaçõesdecaridade;atémaistarde,asforçaschinesascresceramcadavezmaisemultiplicaram-se;osportugueses,emseguida,começaramapatrociná-losmelhor,comsubsídiosesporádicosdeirregu-laresaregularesequotas,eenquantoisso,aobrigaremqueoschinesescumprissemalegislaçãoexistente.Nosiníciosdoséculo20,asautoridadesportuguesascomeçaramapreocupar-secomosassuntoschineses,comopodever-senojáreferido“CódigoAduaneiroChinês”21.CriaramumaSecretariaparaoschineses,tribunaisparaproprietárioschineseseatéumjuramentoaelesespecifica-mentedestinado:JuramentoEusoudaprovínciadeXiangshanevouaoTribunaldosAssuntosChinesesdepor,eujuroquevoudizeraverdadesegundoajustiça,poissemeatrevoadizermentirasefalsidades,vouserpunidopelosdeuses.2220RegistodeinscriçõesparaainiciativadacriaçãodoHospitalKiangWu,Guangxuseisanos(1880).ExistianoHospitalKiangWu.21TangKaijian,WuZhiliangeditado,BoletimOficialdeMacau.RecolhadeInformaçãoemchinês(1850-1911),4deSetembrode1909(n.º36)daFundaçãoMacau,2002.22AnuáriodeMacau.JuramentoanexoaoCódigoAduaneiroChinêsem1927.PeçaslaminadasemminiaturanaBibliotecaCentraldeMacau.

514JuramentoanexoaoCódigoAduaneiroChinêsAfimdereforçarasleiseosregulamentosdoschineses,ogovernoportuguêsdeMacau,nosfinaisdoséculoXIX,anunciouumasériederegulamentosjudiciaisparaagestãodoschineses,ampliouemelhorouasfunçõesdostribunaischinesesedosistemaderecursoshumanosparaintérpreteschineses:Em1863,haviadoisintérpreteschinesesedoisintérpretesestagiá-riosnasinstalaçõesdaprocuradoriadejustiça.23Em1865,aprocuradoriadosAssuntosChinesesdeMacautambémtevediversasfunções,comomediadordoComitédeMacau,membrodoComitéJudicialemembrodaCâmaraMunicipal,etc;24Em1865,asfunçõesdointérpretechinêsforamestabelecidaseosseussaláriosforamdeterminadosemMacau25.Em1866,ogovernadorJoséMariadaPonteeHorta26designouporportariaumacomissão“adhoc”paraaelaboraçãodasespecificaçõesdocomérciochinêsdeMacau27.23BeatrizBastodaSilva,traduzidoporYaoJingming:CrónicadeMacau(séculoXIX),FundaçãoMacau,p.152.24BeatrizBastodaSilva,traduzidoporYaoJingming:CrónicadeMacau(séculoXIX),FundaçãoMacau,p.159.25BCU1865.07.13,p.412,ColecçãodosarquivoshistóricosdeMacau.26OgovernadordeMacauentreperíododeOutubrode1866atéJulhode1868.MariaLusiaAbrantesMiguelRuiInfante,JoséAintraMartinheira.1999.MacaueoOriente.NoArquivoHistóricoUltramarino1833-1911.InstitutoCulturaldeMacau.P.261.27Sampaio,ManueldeCastro.1867.OsChinsdeMacau.HongKong:NoronhaeFilhos.cap.VI.

515Em1867,forampublicadasasregraseosregulamentosdaAdmi-nistraçãoeJustiça,oqueindicouqueosresidenteschinesesestavamsobjurisdição28.Em1869,exigiu-sequefossedadaatençãoaoscostumesdopovochinês,paraoprosseguimentodosAssuntosChineses.29Em1918,foramaprovadasasRegrasdeContenciosoparaoschinesesdeMacau,30.Nosfinaisde1927,oDepartamentodeContenciosoChinêsdeMacaufoiencerradoeasuaautoridadefoitransferidaparaoTribunalGeral31,oqueesclareceuqueagovernaçãodasautoridadesportuguesesparaoschinesestinhaevoluídodoconceitode“gestãodebárbaros”32;elesnãomantinhamadistânciaemrelaçãoaoschinesesdeMacau,antespelocontrário:elescontinuaramoprosseguimentodaexecuçãodapolíticacolonial33eaplicaramoseuprópriosistemadegovernoaosresidenteschinesesemMacau.IV.PeríododoreforçodasupervisãoDesdeosmeadosdoséculoXIX,ogovernoportuguêsdeMacaunãotinhaconseguidogerirdeliberadamenteasassociaçõesdecaridadechine-sas.Asuanaturezaeradeassistênciamútuaentreoschineses,comactivi-dadeseserviçosvisandooscírculoschineses;todaviaelesgostavamdoau-togovernosemqualquerinterferênciadegestãoporpartedasautoridades.Noentanto,comaaplicaçãodeumagestãoàsassociaçõesdecaridadeeoutrasinstituições,ogovernoportuguêsdeMacaureforçougradualmen-tearegulamentaçãodasinstituiçõeschinesase,aomesmotempo,tomoudecisõesnosentidodefinanciarasorganizaçõesdecaridade.28BoletimdeOficial,1867.No.8.ColecçãodosarquivoshistóricosdeMacau.29BoletimdeOficial,1870,No.3.ColecçãodosarquivoshistóricosdeMacau.30BoletimdeOficial,1927,No.14.Decreto3637.ColecçãodearquivoshistóricosdeMacau.31BoletimdeOficial,1927.10.20.Decreto14453.ColecçãodearquivoshistóricosdeMa-cau.32(E.U.)Said,traduzidoporWangYugen,EstudosobreoOriente,Sdxjointeditora,Julhode2007,3.ªedição,pp66-68.33OEstatutodeOrganizaçãodeMacaufoiimplementadoem1917,oquereforçouopoderdoEstadocolonialdogovernoportuguêsdeMacau.

516Houverazõeshistóricasparaofinanciamentodasassociaçõesdecari-dadechinesas.NofinaldoséculoXIX,Macaufoialvodeváriosdesastresnaturaiseepidemias,gerandograndesnecessidadesdeapoiosocial,tendoogovernoportuguêsdeMacautomadoalgumasmedidascorresponden-tes.Em1990,tomouadecisãodereconstruiraparóquiadeS.Lázaro,danificadaportufõesentre1874e187534,bemcomoomaterialdeapoioàsassociaçõesdecaridade.Deacordocomumdecretode1899,tomoutambémmedidasqueenvolviamasaúdepúblicaeaalimentação:Segundooartigo16,éproibidaaimportaçãodetodosostiposdecarnedeporcoprovenientedaChina,exceptopresunto,sefordecarnecruaoucarnedeporcoemconserva.Qualquerpessoaquevioleestadis-posição,devepagarumamultadevidamenteestipuladaetodaacarneseráconfiscadaeatribuídaainstituiçõesdecaridade.Osfuncionários,soldadosecivisdevemserinformadosdoteordestedecretoedarcum-primentoestritoaoquenelesecontem.Eraesteoanúncioafixadoempúblico.35EstasorganizaçõesdecaridadetinhamacessoamateriaisdeapoiodaCasadeBeneficência36.AssimosobjectosprovenientesdesubsídiosgovernamentaisnãoeramdirigidoscontraacaridadechinesanofinaldoséculoXIX.Porexemplo,oHospitalKiangWu,umdosrepresentantesnaqueletempodosassuntosdacomunidadechinesa,foidesignadoparatratardasmortesedaslesõescausadasportempestades,pesteseoutrosmaleseaassistênciaaoschinesesnãopodiaseradiada,masoúnicosub-sídioprevistopelasautoridadesportuguesasdeMacauquantoaoterrenoarrendadoparaohospital,foideumyuandeprataporano.Foiestipu-lado,deacordocomocontratodearrendamentodaterradohospitalatribuídoàAssociaçãoCristãdaPropriedadePúblicadoOcidenteoseguinte:Em21deJunhode1870,opresidentedaAssociaçãoCristãdaPropriedadePúblicadoOcidentepermitiuqueestehospitalchinêsfosseconstruídoforadaIgrejadeSãoPaulo.Essaterraeraarrendadaporumyuandeprataporanoparaohospital,masseoterrenofosseutilizado34BOGPM,N.º26.1900.6.30.ColecçãodearquivoshistóricosdeMacau.35TangKaijian,WuZhiliang.BoletimOficialdeMacau.Recolhadeinformaçãochinesa(1850-1911),Dezembrode23,1899.(Nº51)36AnuáriodeMacau.1922.ColecçãodeMacaudaBibliotecaCentral.CasadeBenefi-cênciaaquirefere-seaoórgãogovernamental,sendodiferentedeumaorganizaçãodebeneficência,cujanaturezaeradeauxíliomútuoentreaspessoas.

517paraoutrosfinsquenãoodestinado,nofuturo,opreçodarendaseriaaumentado.Ohospitalfoiconstruídoefinanciadopormuitaspessoasbenevo-lentes.AsAutoridadesdeMacaujáhaviammedidoaterra...Portanto,opresidentedaAssociaçãoCristãdaPropriedadePúblicadoOcidenteestabeleceuoslimitesdaterra;entretanto,transferiuestater-rasuapropriedadeparaohospital.Assinatura:MackiePilaili,YanMeidu,ShenWang,Caoyou,DeFeng,WangLiu37Testemunhas:MaChao,ELeWeiNoiníciodoséculoXX,ogovernoportuguêsdeMacauaumentouoapoiofinanceiro,emboradeformagradual,àsorganizaçõesdecaridadechinesas.Em9deJulhode1924,ogovernadorRodrigoJoséRodrigues38emitiuumdecretoparafinanciamentoaumaoutraorganizaçãodecaridadechinesa,aTongSinTong:Declara-seaofertadeassistênciafinanceiraàorganizaçãodecaridadechinesa,TongSinTong.Tendoconsideradoqueestaorganizaçãonãopoupouesforçosparaprestarassistênciaagruposeindivíduosetambémcolaboroucomogo-vernocolonial,afimdecontribuirparaasociedadeeajudartodasaspes-soasdeMacau,aajudahumanitáriadeveserbaseadanoprincípiodanãodiferenciaçãoentreasraçaseosgrupos.Portanto,deacordocomoartigo64.ºdaLeidoOrçamento,deter-mina-seagorafinanciaraAssociaçãodeBeneficênciaTongSinTong,comumsubsídioanualdequinhentosyuan,porquehánecessidadedeassis-tênciaaoschineses.9deJulhode19243937RegistodeinscriçõesparaainiciativadacriaçãodohospitalKiangWu.Existianohos-pitalKiangWu.38RodrigoJoséRodriguesfoigovernadordeMacaudesdeJaneirode1923,masJoaquimAugustodosSantosfoigovernadoremsubstituição,entreJulhode1924aOutubrode1925.MariaLuísaAbrantes,MiguelRuiInfante,JoséSintraMartinheira.1999.Ma-caueoOriente.ArquivoHistóricoUltramarino1833-1911.P.262.39OdecretofoiemitidoporRodrigues.ConsulteosarquivosdoDepartamentodeAssuntosCivis,9deJulhode1924,processon.º89,sérieD,colecçõesdosarquivoshistóricodeMacau.

518Noentanto,ossubsídiosdogovernoportuguêsdeMacauparaasas-sociaçõesdecaridadechinesasduranteotempoinicialnãoeraumaregraseguraefixa.Porexemplo,odecretoacimareferidoestipulaqueogover-nodevedarsubsídiosàTongSinTongcadaano,masosdadosmostraramqueestamedidanãofoiimplementadatotalmente.Em5deJaneirode1925oGovernodaProvínciadeMacaupropôsaoConselhoExecutivo,queeraresponsávelpelalegislação,queosubsídiode500yuanàTongSinTongseriatomadocomomedidadeapoioàsagênciashumanitáriaschinesas40,masalegislaçãopertinentefoifeitaemsimultâneo.Maistarde,quandooGovernadoremsubstituição,JoaquimAugustodosSantos,fezoanúnciodeque“500yuanforamdadosàTongSinTongcomosubsídioparaajudaroschinesesemnecessidade”em5deMarçode1925,TongSinTongcomeçouentãoareceberosubsídiodogovernotodososanos.41EsteactomostrouqueogovernoportuguêsdeMacaucomeçoualidarcomosassuntosinternosdasorganizaçõeschinesas,etambémqueopoderdacomunidadechinesatinhaobrigadoaAdministraçãoapresta-lhesmaisatenção:Tendoemcontaqueosserviçosprestadospelasinstituiçõesdecaridadechinesesforamporelasaelesprestadosconvenientemente,afimdeatenderàscondiçõeshumanasdaColóniaeimplementarmedidasdeassistência,devemostratardeformaigual,semdiscriminaçãoentrenacionalidades,raçasegrupos,eapoiarquandoexistamnecessidades,deacordocomasnossasresponsabilidadeshumanitárias42.AsautoridadesportuguesasestavamcientesdanecessidadeurgentedaassistênciasocialetambémnotaramqueoobjectivodosbenefíciosnãopodiaserfocadoapenasnabondadecaritativadasIgrejaseinstitui-çõesportuguesas,comoaSantaCasadaMisericórdia,sendoestaumaoutrarazãoparaqueasassociaçõesdeassistênciachinesasfossemsubsi-40VideArquivosdoDepartamentodeAssuntosCivis,5deJaneirode1925.Processon.º678,sérieS,colecçõesdearquivoshistóricosdeMacau.41VideoprojectosubmetidoaoConselhoporSantos,5deJaneirode1925,processon.º678,séries,colecçõesdearquivoshistóricosdeMacau.42JoaquimAugustoSantos,naqualidadedogovernador,propôsumprojectodeleiaoConselho,erecebeuaprovaçãodogovernoPortuguêsdeMacauem10deJaneiroe12deJaneirode1925.VejaosarquivosdoDepartamentodeAssuntosCivis,5deJaneirode1925,processon.º678,séries.

519diadas.OgovernoportuguêsdeMacauimplementouumasériedemedi-dasadministrativasparamanterossubsídiosapartirde1930.Em1930,foramcriadosselosderesgateparaapoioaactividadesdeassistênciaeajudaaosrefugiados,órfãosepobres,porque“ogovernoteveumacargamuitopesadadetesouraria,devidaaosassuntosdecaridade,havendoporissonecessidadeurgentederecorrerataisfundosparatalfim”.43Osselosdecaridadeforamemitidosem193144Em1937,foiutilizadoparasubsídiosaorganizaçõesdecaridade,educaçãoehospitaisummontanteacrescidodereceitaseoutrossubven-çõessociaisdestinadosaobempúblico.45Em1937,foramdestinadosaorganizaçõesdecaridade,educação,hospitaiseoutrascausasservindoobempúblico,100.000yuans.46Em1938,foicriadaumacomissãodeassistênciacaritativa(Comis-sãodeAssistênciaeBeneficência),havendoapenasduasorganizaçõesdeassistênciachinesasqueaintegraram:oHospitalKiangWueaTongSinTong47.Em1947,foialteradaadenominaçãodestacomissãodeassistênciacaritativadeComissãodeAssistênciaPúblicaparaComissãoCentraldeAssistênciaPública,tendooâmbitodossubsídiossidoampliadoeváriasorganizaçõeschinesasbeneficiadodeajudafinanceira.48Aevoluçãogradualdessasmedidasmostrouqueogovernoportu-guêsdeMacaunãoeraindiferenteaosassuntosdacomunidadechinesa,43BOCMn.º45,8deNovembrode1930,p.977,recolhadosarquivoshistóricosdeMacau.44BOCMn.º34,22deAgostode1931,p.224,recolhadosarquivoshistóricosdeMacau.45BOCMn.º12,20deMarçode1937,p.829,recolhadosarquivoshistóricosdeMacau.46BOCMn.º37,11deSetembrode1937,p.595,recolhadosarquivoshistóricosdeMacau.47BOCMn.º38,17deSetembrode1938,p.752,recolhadosarquivoshistóricosdeMacau.48BOCMn.º12,22deMarçode1947,p.235,recolhadearquivoshistóricosdeMacau.

520comonosmeadosefinaisdoséculoXIX,deixandoacomunidadechine-sarealizaractividadessociaisdeacordocomseuspróprioscostumes.AsAssociaçõeschinesasforamassimpercorrendoumlongoproces-so,desdeapráticadeactividadesnumaestruturafechadaesemapoiodalei.Essasorganizaçõesforamestabelecidascombaseno“sistemadecren-ças”devalorespessoais,profundamentereconhecidospelosseusmem-bros,detalmodoqueacoerênciadasuaactividadelhespermitiuumacontinuidadegarantida,semtensãointernaefinalmente,alcançandoummododefuncionamentoassentenocumprimentovoluntário.Poroutrolado,comoorganizaçõesdeviamcontinuaraoperar“porfuncionáriosdogovernooudirigentessubordinadosàsdisposiçõesdalei”,49abandonandooseufuncionamentoemautogestãoparaseconformaremcomasreferi-dasdisposiçõesdaleiedosregulamentos.V.OaperfeiçoamentodaleiNãosóasassociaçõesdecaridadechinesas,comotambémtodasasoutrasassociaçõeschinesasforamregulamentadasdeformamaisrigorosapelogovernoportuguêsdeMacau,nasequênciadoprocessodefinancia-mento.Porexemplo,aTongSinTong,comoreferimosanteriormente,tevedeapresentarumorçamentoanualparaogoverno,aserpublicadonoBoletimOficialem1937,umanoantesdacriaçãodaComissãodeAssistênciadeCaridade.Alémdisso,alistadenomesdospresidentes,di-rigentes,etc.,tambémtinhadeserapresentada,baseadanoregulamentodefraternidadeformuladopelosportugueses,aserfeitopormeiodeumaescrituraparacadaassociação50.NãosóaTongSinTong,mastambémoutrasorganizaçõeschinesasforamregulamentadasdeacordocomestalei.OgovernoportuguêsdeMacautinhacriadomuitotempoantesor-49MaxWeber.GuentherRothandClausWittich(ed.)1978.EconomiaeSociedade,p.34.50ODecreto-Lein.º3/76/MdoGovernodeMacau,“leidaliberdadedereuniãoeassociação”,indicouqueoEstadodeDireitoparaasassociaçõesdeMacautinhaama-durecido.Estaleifoirevogadaealteradaváriasvezes,tendopassadoporváriasfasesdelegislaçãoealterações,seguindoaleidasassociaçõessecretas,Lein.º1901,noBOCMn.º28,de13deJulhode1935;em1954,n.º14911easdisposiçõesdosassuntosassociativos,“ExercíciodoDireitodeAssociação”,BoletimOficialn.º26,26deJunhode1954;em1956,n.°15989regulamentaaaplicaçãododireitodereunião,“regulaoexercíciododireitodeassociação”,BoletimOficialdeMacaun.º43,27deOutubrode1956.RecolhadearquivoshistóricosdeMacau.

521ganizaçõesdebeneficênciaedecaridade.ÉdedestacaraSantaCasadaMisericórdiapertencenteàsinstituiçõesportuguesasque,comoapoiofinanceiromaioritáriodoGovernoedaIgreja,inicioumuitocedoumagestãodegoverno.Emrelaçãoaoutrasorganizaçõesdebeneficência,taiscomoconstamnoBoletimOficialdeMacau,asautoridadesportuguesasdeMacaucriaraminstituiçõesdecaridadeligadaàIgrejanoiníciodoséculoXX.Em17deMaiode1902:Criaçãodeumquadrocomointuitodepermitirqueumnúmerodegruposreligiososespecializadosnosseuspaí-sesseenvolvesseemcursosdeensinooudecaridade.51OrdensdoGovernodeMacau.Ordensn.º105an.º115:AprovaçãodascontasdetodasasinstituiçõesdecaridadeeigrejasdeMacauem1910.Ordemn.º125:AprovaçãodascartasdetodasasinstituiçõesdecaridadedeMacau52.Asassociaçõesdecaridadequeapresentaramascontasforamasseguintes:ConfrariadeNossoSenhorBomJesusdosPassos,AssociaçãodosBenfei-toresdeCaridade,AssociaçãoPiedosadeS.FranciscoXavier53.Estasinstituiçõesdecaridadequepertenciamàsigrejasportuguesas,játinhamapresentadooorçamentoaosServiçosdeAdministraçãoCivilanualmente,logonofinaldoséculoXIX,masomesmonãoaconteceucomasinstituiçõesdecaridadechinesas,quenadaapresentaramatéen-tão.Naverdade,a“PortariadeautogovernoColonial”,quepunhaemvigoraCartaOrgânicadoImpério,ea“PortariadaReformaAdministra-tivaUltramarina”,quepunhaemvigoraReformaAdministrativaUltra-marinaforampromulgadasem1933,comoobjectivodereforçarapolí-ticacolonialemMacau.Assim,asupervisãodasorganizaçõesdecaridadetambémfoiestendidaàsorganizaçõeschinesas,exigindoqueasreceitasedespesasanuaisdoorçamentofossemapresentadas.Recomendou-sequeaAdministraçãodeveriaexigiraapresentaçãodoorçamentodasorganizaçõesprivadas,cujoobjectivofosseaassistência,51“OrdensImperiais”,de18deAbrilde1902,BOGPMNo.20.RecolhadosarquivoshistóricosdeMacau.52TangKaijian,WuZhiliang,editado:“BoletimOficial.Compilaçãodedadoschineses(1850-1911)”,de23deDezembrode1899(N.º51),de10deJunhode1911(N.º33).53BoletimOficialdeMacau(BOCM),de23deDezembrode1899,n.º105-115.RecolhadosarquivoshistóricosdeMacau.

522acaridadeeaassistênciasocial,bemcomoqueomesmofosseaprovadopeloGovernadoreogovernocolonial,dependendodascircunstâncias.Excepções:seadecisãotiverumimpactosobreasoperaçõesdasorganizaçõesrelevantes,entãodevesertomadadeformadiferente.54Emboratenhasidoestipuladoqueogovernotinhaodireitodeaprovar,a“PortariadaReformaAdministrativaUltramarina”continhaprincípiosmaisliberais,ouseja,asdespesas,receitasfinanceiraseousodasorganizaçõesnão-governamentaisdecaridadedeviamfuncionarcombasenoprincípiodaautonomia,aoabrigodaregradaauto-regulaçãodoGovernoPortuguêsdeMacau.Asorganizaçõesesuasestruturassubordinadaspodiamdecidir,porsipróprias,assuasdespesaseformularassuasregrasfinanceiras.55Poderiamserperscrutadasascausasdestesdoisregulamentos,queforamrigorosamenteaplicados,prosseguindoasautoridadesportuguesascomagestãodasorganizaçõeschinesas.Naverdade,nãosóaTongSinTongapresentouoseuorçamentoem1937,comotambémaCâmaradeComérciodeMacau56,oTemplodaDeusadaMisericórdia,quefoiMosteirodePuji57;estasduasorganizaçõeschinesaspublicaramosseusorçamentoseconseguiramasuaaprovaçãonomesmoano.Houvecontinuidadedestapolítica,deacordocomosarquivosdosServiçosdeAdministraçãoCivil:aTongSinTongapresentouoseuorça-mentoparacadaumdosanosde1937a1950,cadavezcommaisemaisdetalhes.Aparentemente,alémdocrescenteinteressenosassuntossociaispelosportuguesesechineses,comoaTongSinTong,estetipodeinstitui-54BoletimOficialdeMacau(BOCM)1933,n.º52,Decreton.º571.Recolhadosarqui-voshistóricosdeMacau.55BoletimOficialdeMacau(BOCM)1933,n.º52,Item15doDecreton.º33,RecolhadosarquivoshistóricosdeMacau.56BoletimOficialdeMacau(BOCM)9deJaneirode1937,n.º2,“AprovaolivrodoorçamentodeCâmaradaComérciodeMacauem1937”.Recolhadosarquivoshistó-ricosdeMacau.57BoletimOficialdeMacau(BOCM)de9deJaneirode1937,n.º2,AprovaolivrodoorçamentodoTemplodaDeusadaMisericórdia,MosteirodePujiem1927”.RecolhadosarquivoshistóricosdeMacau.

523çõesdeassistênciaedecaridadeacumuloucadavezmaisimpactosocialepoderpolítico58,atravésdaassistênciamútuaedasactividadesdeassistên-ciaàcomunidade,demodoqueoGovernotevedefazerumcertograudesupervisãoecontrolo.VI.ConclusãoDepoisdeanalisaramudançapolíticadogovernoportuguêsdeMacauemrelaçãoàsorganizaçõesdecaridadechinesas,cujoaparecimen-toseinicioucomumestilorelaxadoparaodeintervenção,apartirdo“laissez-faire”paraumestilorigoroso,opresentetrabalhomostrouque,porumlado,osportuguesesdeMacaureforçaramaospoucosoníveldegovernaçãodoschinesesdeMacau,apósaretiradadosfuncionáriosQingdeMacauem1849;poroutro,aforçasocialetradicionalchinesalevouaofortalecimentodasorganizaçõesdecaridadechinesas,comoobjectivodeuniracomunidadeparaconseguiroauxíliomútuodoschineses.Elasnãoforamsomentereconhecidaspelospróprioschineses,mastambém,pelogovernoportuguêsdeMacauquetinhaumapolítica“dualista”paracomagestãodoschineses,repetidamentereforçadocomregrasdegestãodessasorganizações.Dopontodevistapolíticoesociológico,estasassociaçõespodiamemcertamedidaserusadascomoavozrepresentativa,paraquemestánopoder,alémdasfunçõesdecaridade,queserviamtambémcomoumaplataformadecomunicaçãoentreambososlados,paraqueasautoridadesportuguesasestivessemcadavezmaisligadasàimportânciadasuagestão.Apartirdoconceitodeestudosculturais,apolíticadegestãodogovernoportuguêsdeMacauparacomoschineseseacaridadechinesaevoluiu,sendoestauma“representaçãodasculturasestrangeiras,omelhorécapazdecontrolarousercontroladodealgumaforma”59:desdeafaseinicialdegestãodelaissez-faire,paraafaseposteriorderegulaçãoesupervisãodasassociaçõeschinesasdeacordocomasleiscoloniais.Paraoschineses,estesnãotinhamquetomarainiciativadocontactocomogovernoportuguês,baseando-senasuaatitudeculturalconserva-58MaxWeber.GuentherRothandClausWittich(ed.)1978.EconomiaeSociedade.P.36.59Said,traduzidoporCaiYuanlin:“ACulturaeoImperialismo”,p.193.

524dora,“sequiserabandonaraféparaumestadodeexclusivalinguagem,issosignificaquevocêprecisadeabrirmãoparaaúnicaclassesocialeoestatutodoconceitooriginaletipoorganizacional”60.Porisso,énecessá-rio“umníveldiferentedeforça,reuniõeseparticipaçãosocial”61,afimdemudarestasituação.Asorganizaçõesdecaridadeedeajudamútuachinesascresceramedesenvolveram-semuitorapidamentecomestasmedidas.Assim,maistardeasautoridadesportuguesasnãotiveramescolha,passandopormeiospolíticos,comooapoioàsorganizaçõesdecaridade,fazendocumprires-tritamentealegislaçãocolonialafimdeacompanharofuncionamentodaorganizaçãoeassimasrelaçõesentreelaseogovernoportuguêsdeMacautambémsetornarammaispróximas.Emconsequência,ogovernocome-çouainterferirnosassuntosenasactividadesdacomunidadechinesaeasregrastornaram-secadavezmaiscomplicadas.60HomiK.Bhabha.1994.AposiçãodaCultura.PP.269-272.61R.Cohen.1994.Fronteirasdaidentidade:Osbritânicoseosrestantes.London:Logman.P.205.

525Administraçãon.º88,vol.XXIII,2010-2.º,525-529MacaulogiaconstruídaapartirdeumSiste-madeConhecimentoIndígena*WuZhiliang**Hávinteecincoanosatrás,váriaspersonalidadesdeMacaunumaintrospecçãopropuserampelaprimeiravezoconceitodeMacaulogia.Naquelaaltura,aquestãodareunificaçãodeHongKongedeMacaucomaMãePátriatornou-seumadasagendaspolíticasdaChina.Oqua-drogeralde“UmPaís,DoisSistemas”eHongKongeMacauaseremgovernados,respectivamente,pelasuagente,tinhasidoapresentado.Inegavelmente,porém,faltavaumacompreensãosistemática,completaeobjectivadasociedadedeHongKongeMacaucombaseemprincípioscientíficosentreoscontinentaiseosresidentesdosdoisterritórios.Apartirdestecontexto,foientãogeradooconceitodeHongkonglogiaeMacaulogia.Emtermossubjectivos,osdefensoresdeHongkonglogiaeMacau-logiaesperavamestudareexplicarasociedadedosdoisterritóriosbase-ando-seemprincípioscientíficos,paraemitiropiniõesesugestõesdosdiferentesestratosdascomunidadessobreareunificaçãodeHongKongeMacau,bemcomopromoveracompreensãomútuaeaconfiançaentreosresidentesdaChinaContinentaleosdosdoisterritórios.Oobjectivoeraprestarassistênciaatravésdoconhecimentoparagarantiratransferên-ciapacíficadeHongKongeMacau,naformulaçãodaspolíticasde“UmPaís,DoisSistemas”edeHongKongeMacauaseremgovernados,res-pectivamente,pelassuasgentes.Masobjectivamentefalando,apropostadeconstruiraHongkonglogiaeaMacaulogiacolocavaaprimeirapedranabasedossistemasdeconhecimentoindígenadosdoisterritórios.Se,olhandoparaosvinteecincoanosanteriores,tivermosumasu-ficienteamplitudedevisãoparaconstruirossistemasdeconhecimentoindígenadeHongKongeMacau,ocaminhoparaareunificaçãodos*Discursodeaberturado1.ºColóquioInternacionaldeMacaulogia,realizadoem15deAbrilde2010.**MembrodoConselhodeAdministraçãodaFundaçãodeMacau,ProfessorconvidadodaUniversidadedeMacau.

526doisterritóriostalvezsejamuitomaispacíficoeaconstruçãodasRegi-õesAdministrativasEspeciaismenostortuosa.Aoassimfalar,acreditoqueumasuficientecompreensãodoconhecimentoindígenanospoderáajudarareconhecermaisprecisamentequestõesfundamentaiscomo:deondeviemos,ondeestamoseparaondevamos.Atravésdelas,podemoscompreendermelhorasrelaçõesentre“UmPaís”e“DoisSistemas”,escla-recermaisprecisamenteoslimitesde“HongKonggovernadopelassuasgentes”e“Macaugovernadopelassuasgentes”emaisclaramenteaindacompreenderosignificadointeriordeseremtravesmestrasdosdoister-ritórios.Numacertafrase,podemosencontrarocaminhoquedevemosseguirdeformaracionalecorrecta.Aatençãoprestadaaoconhecimentoindígenateveinícionofinaldosanosde1970.Numdeterminadoplano,oconhecimentoindígenaéumprodutopós-colonial.Oconhecimentoindígenaéumsistemadeconhecimentoformadoduranteoprocessodesobrevivência,subsistênciaedesenvolvimentodeumanaçãoequeéportadordeumconteúdoeformaúnicaparaapróprianação(Conklin,1980).Éumconhecimen-tocompartilhadopelapopulaçãolocale“riquezadainteligência”dapopulaçãolocal(Brokenshaetal,1980).Oconhecimentoindígenaéoconhecimentolocalqueépossuídounicamenteporumadeterminadaculturaesociedade.Édiferentedosistemadeconhecimentointernacio-nal,queégeradopelasuniversidadeseinstituiçõesdepesquisa(WarreneMcKiernan,1999).Shi(2007)defineoconhecimentoindígenacomo“umsistemadeconhecimentoqueégerado,partilhadoetransmitidodeformaautónomapelapopulaçãolocalnoseupróprioprocessodevidaedesenvolvimentoalongoprazo.Eleéparteindissociáveldasobrevivênciaedoambientededesenvolvimentodapopulaçãolocal.Éumariquezaespiritualcomumdapopulaçãolocal.Éabasedainteligênciaeafontedeenergia,umavezignoradaouoprimidaapopulaçãolocalnarealizaçãodaindependência,daautonomiaedodesenvolvimentosustentável.”Aliás,aUNESCOpropôso“desenvolvimentoendógeno”comoumnovomodelodedesenvolvimentonadécadade1980.Adistinçãodomo-delodedesenvolvimentotradicional,quedependefortementedefactoresexternos,dodesenvolvimentoendógeno,sublinhaqueéimpossívelimi-tarqualquermodeloexternoquetivercomoobjectivodedesenvolvimen-torealizarosdesejosdapopulaçãolocal.Umobjectivoeummétodoqueéescolhidopelapopulaçãolocaldeveseraplicado.Poroutraspalavras,apopulaçãolocaldeveseguiroseuprópriocaminho.Oconhecimento

527indígenaéabaseeoelementofundamentalparaodesenvolvimentoen-dógeno.PodemosversupraqueapropostadoconceitodeHongkonglogiaeMacaulogiacontémquerumfundochinês,querumcontextointerna-cional.AquestãoeraquenãotínhamosconhecimentossuficientessobreoestadodaChinaedomundoeaideiadeumsistemadeconhecimentoindígenafoimuitovaganaquelemomento.Emboraoconhecimentoindígenasejaumtipodeconhecimentolocalnoqualexisteumcontextoculturalespecíficoduranteasuaprodução,disseminação,consumoedefesa,oquefoiesquecidopormuitoséqueHongKongeMacaununcaforamentidadespolíticaseculturaisindependentes,poisfazempartedapolíticaeculturachinesa.Osfactoresdeopressãoduranteaeracolonialeoníveldeaceitaçãodoconhecimentolocal,alémdamaiorestruturachinesa,devemserconsideradosnaconstruçãodestesistemadeconhe-cimentoindígena.Masatéagoraargumentamosqueaindaexisteumacompreensãoecogniçãomuitomaisplausíveisnestagrandequestãoquesetornouumainterferênciaeobstáculonapráticade“UmPaís,DoisSistemas”.Éclaroqueéumdeverparaosacadémicosexplicarclaramenteestesproblemasdumaformacientífica,equeaHongkonglogiaeMacau-logiasãoconstruídasapartirdeumsistemadeconhecimentoindígena;umaabordagem,pois,viávelequedeveseralcançada.AsorigenseoenfoquedaMacaulogiasãohistórias.Numcertoní-vel,estaéumalutapeloconhecimentoindígena,comoahistóriareflectemaisascaracterísticasdoconhecimentoindígena.TodosnóssabemosqueahistóriadeMacaucontémgrandeinfluênciadonacionalismo.ExistemprofundasdivisõesecontrovérsiassobreasquestõesdahistóriadeMacauentreaChinaePortugal,especialmentenasoberania,eexistemduasversõesdahistóriadeMacau.PararesolveraquestãodeMacau,quefoideixadapelahistória,foiinevitávelduranteasnegociaçõesLuso-ChinesasconstruirumanarrativahistóricaprópriadeMacauelutarpelonossoprópriodireitodediscurso.AoreverosavançosacadémicossobreahistóriadeMacauaolongodosúltimos20anos,nãoédifícildanossapartedescobrirqueanarrativadahistóriatransitoudainfluênciaPortuguesaparaaChinesa;foidesen-volvidaumanarrativaindígena.Parecequehojeemdianinguémtemdú-vidasemexplicarahistóriadeMacauapartirdumaperspectivaindígenaequeiráobterumaimagemmaisoriginal;casocontrário,nãoseremoscapazesdeexplicarofactodediferentesetnias,culturasereligiõesterem

528vividoemharmonianestepequenoterritórioaolongodosséculos.Nemseremoscertamentecapazesdeexplicarcomoelasconduziramosdiálo-gos,ascomunicaçõeseastrocas,omecanismodasoperaçõeseomodelodesobrevivênciadoqueéconsideradocomoumlaboratóriodeciviliza-çõeseencontrarosvaloresfundamentaiseafontedeenergiaparasusten-tareconstruirascomunidadespluraisdeMacau.OprincipalobjectivodadefesadaMacaulogiaéqueelasetornetornarumateoriacientíficapredominante;aMacaulogiadeuoprimeiropassoparasetornaremsimesmaumateoriacientíficapredominante.AimportânciafundamentaldedefenderaMacaulogiaéconstruirumsistemadeconhecimentoindígenaeprocuraroseumodelointernodedesenvolvimento,incentivarosmembrosdasociedadeacriar,comosseusprópriosesforços,eafornecerabordagensepistemológicasemeto-dológicasparaumaexplicaçãorazoáveldadiversidadeculturaldeMacau.Nestesentido,oconhecimentocientíficoeobjectivocomumsignificadoevaloruniversaispodeserpesquisadoeconstruídoatravésdaelevaçãodetalconhecimentoemteoriaacadémica.Assim,oconhecimentoindígenanãosignificasimplesmenteumconhecimentoespecíficoelocal.Éumnovoconceitodeconhecimentoquepodelevaraumsignificadoglobal.Recapitulando,todooconhecimentoemcasodeincumprimentoélocal.Ageraçãodoconhecimentoéumprocessodeespecificidadeparaagene-ralidade,umsumáriodeexperiências.Acredita-sequenestesimpósioseirádiscutiraquestãoamplaeprofundamente,oconceito,aproposição,ascategorias,oparadigmaeateoriaexplicativadaMacaulogia.NãoimportaoqueédenominadoporMacaulogiaouEstudodeMacau,jáqueestesemanteveporamadoris-moemarginalizadodurantelongoperíododetempo.OestudodeMa-caununcaesteveligadoorganicamenteadisciplinasdeciênciassociais,nemsequerosestudosdecampoaprofundadostêmsidosuficientes.Hátambémumdesequilíbrioentreasdisciplinas—ousãosimplesmentecomentáriosaosquaisfaltaorientaçãodametodologiaedateoriadasu-blimação,ousãoemregradiscussõesquefalamsobreosignificadogeralcomfaltadesuporteempírico.Aspesquisasinterdisciplinaressãoalgoquesurgiuapenasnosúltimosanos.Éclaroque,nãopodemosnegarosesforçoseastentativasfeitaspelosnossosantecessores.Devemosdar-lhesosnossossincerosparabéns.Éporcausadasualutaaltruístaeesforçosporvezessilenciosos,porvezes,emcondiçõeslimitadas,queasbasessóli-daseocaminhosuavedaMacaulogianostornoucapazesdeentrarnuma

529novafase.Nestanovafase,devemossercapazesdevermaislongeemaisclaroeanossavisãoseralargadaàChina,àÁsiaeaomundo.Sóatravésdestaformapoderáserescritaumanovapágina.Estesimpósioéhistó-rico.Nãosómuitaselitesacadémicas,mastambémmuitasinstituiçõesacadémicassereúnemaqui.Estesimpósio,nãorevelaapenasaMacaulo-giaempleno,mastambémexploraasperspectivasdodesenvolvimentoexpectáveldaMacaulogia.Acreditamosqueatravésdeesforçosconjuntos,osistemadaMacaulogia,construídaapartirdeumsistemadeconheci-mentoindígena,repletodanossaexperiência,memórias,conhecimento,sabedoriaepoderespiritual,seráconcluídonomaiscurtoespaçodetem-po.MaisimportanteéqueaMacaulogiasejapreenchidacomharmoniaracialepersistenteencantonavida,difundindocarinhohumanoeamoreespalhandoraiosdebrilhodanaturezahumana.ÉessebrilhoquefazresplandeceropequenoterritóriodeMacaunahistóriadacivilizaçãohu-mana.ÉtambémestebrilhoquedásignificadoúnicoàMacaulogia.