563Administraçãon.º85,vol.XXII,2009-3.º,563-592EstratégiasparaoOrdenamentoRegionaleReinvençãodoGovernonoCírculoMetropolitanodeGuangdong,HongKongeMacau*ChiangWaFong**I.PrefácioNaépocaactualemqueseverificaumaevoluçãorápidadaglobaliza-çãoeconómicaedaintegraçãoregional,aestruturaespacialeomododerelacionamentoentreascidadesestãoamudar.Emvirtudedasinfluênciasdasgrandescidades,foramconstituídosfisicamentecírculosmetropolita-nostrans-provinciaisqueintegramcidadescentraisesuascircunvizinhas,quebrandototalmenteoslimitesdasdivisõesadministrativasequepas-samaserumnovotipodeorganizaçãoespacialnodesenvolvimentodaeconomiaregionalmodernadamaioriadospaísesnomundoeunidadesdaconcorrênciainternacional.Naactualidade,ascaracterísticasdeurba-nizaçãoregionaldaChinatornam-secadavezmaismanifestas,nomeada-mentenaszonaslitoraiseconomicamentemaisprósperascujaurbanizaçãoécaracterizadamaispelacolectividadeeregionalização,formando-sepro-gressivamentetrêscírculosmetropolitanostípicostrans-provinciaisinter-nacionalmentereconhecidos,asaberoDeltadoRiodasPérolas,DeltadoRioYangtzeeaOrladoMarBo.Éprevisívelqueoscírculosmetropolita-nospassarãoaserolocomotordodesenvolvimentoeconómicoeagentenacompetiçãoequeaconcorrênciaeconómicainternacionalseráumacompetiçãoentreoscírculosmetropolitanosdepeso.Naocasiãoemqueestáparavirodécimoaniversáriodatransferên-ciadasoberaniadeMacau,tomando-secomopressuposiçãodeestudoas“LinhasGeraisdoPlaneamentoparaaReformaeDesenvolvimentodaRegiãodoDeltadoRiodasPérolas(2008-2020)”(adiantedesignadas*Esteartigofoiapresentadono“SeminárioAcadémicosobreaElevaçãodaCapacidadedeGestãoPúblicaeoReforçodaCooperaçãodaAdministraçãoRegional”de15deMaiode2009.**Pós-doutoradanaFaculdadedeGovernoeAdministraçãodaUniversidadedePequim,coordenadora-adjuntadoCentrodeEstudosEstratégicosparaoDesenvolvimentoSus-tentáveldoGovernodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau.
564abreviadamentepor“LinhasGerais”),aprovadasepostasemexecuçãopeloConselhodoEstadoem31Dezembrode2008,tendocomoobjec-tivoaconstruçãodocírculometropolitanodeGuangdong,HongKongeMacau,servindo-secomoprincípioaconjugaçãodeteoriascomapráticaecomometodologiadeestudoacombinaçãodeteoriascomanálisespo-sitivaseapoiomútuodeanálisesdedadosqualitativas,aplicandoosco-nhecimentosmulti-disciplinaresdaeconomiaregional,geografiaurbana,ciênciapolítica,economia,gestãopúblicaegestãoadministrativa,preten-demosexplorarasestratégiasdeordenamentoregionaledereinvençãodegovernosdecidadesnoprocessodeconstruçãodecírculosmetropolita-nos,nointuitodeabastecerumnovopensamentoeestratégiasparaqueGuangdong,HongKongeMacaupossamavançarnumcaminholargodeprosperidadeesustentável,nocontextodosnovosdesafioscausadospelanovaconjuntura.II.SíntesedeconceitoseascondiçõesnecessáriasparaaconstituiçãodocírculometropolitanodeGuangdong,HongKongeMacauOsestudosinternacionaisedoPaísmaisrecentes,queserelacionamcomocírculometropolitano,envolvemnecessariamenteumconjuntodeconceitosextremamentesemelhantes,taiscomo,zonametropolitana(MetropolitanDistrict),círculometropolitano(MetropolitanCircle)efaixametropolitana(MetropolitanBelt),conceitosquesãointerligadosmasdis-tintosentresi.Actualmente,asdescriçõeseoempregodestesconceitos,noâmbitodageociênciadoPaís,sãodivergentesemanifestamentecon-fusos1.Nestesentido,antesdejustificarmosanecessidadedaconstruçãodoCírculoMetropolitanodeGuangdong,HongKongeMacau,vamoses-clarecerosconceitossupracitados.1.ZonametropolitanaEsteconceitoapareceupelaprimeiraveznosEstadosUnidosdaAmérica(EUA),ereferia-seaumenormecentropopulacionaleàsco-1YaoShimou,AglomeraçãodeCidadesnaChina,EditoradaUniversidadedaCiênciaseTecnologiadaChina,1992;LiuJundeeWangYuming,InstituiçãoeInovação:NovaAbordagemsobreoDesenvolvimentoeReformadasInstituiçõesdeCidadesdaChina,Edi-toradaUniversidadeDongnandeJiansu,2000,pág.222a225.
565munidadesqueseencontravamneleintegradaseconómicaesocialmente.Foicriadoessencialmenteparaseadequaraodesenvolvimentotransfron-teiriçodascidadesdosEUA,paramedirosníveisdedesenvolvimentodascidadessegundocritérioscientíficoseparaprepararafundamentaçãodaspolíticassobreascidades.Segundodadosestatísticosreportadosaoano2000,totalizam317aszonasmetropolitanasnosEUA,comumapopu-laçãode220milhõesdepessoasquerepresentam80,3%dapopulaçãototaldopaís.Cercade1/5damesmapopulaçãoresideemcincodessaszonasmetropolitanas,asaber:NovaIorque,LosAngeles,Chicago,SãoFranciscoeFiladélfia2.SemelhanteaocasodosEUA,noutrospaísesdaAméricaeEuropasurgiramdivisõesdezonasmetropolitanas,taiscomoÁreasMetropolitanasdeCensos(CensusMetropolitanAreas,CMA)doCanadá,ÁreasMetropolitanasdeTrabalhadoresEstandardizadas(Stan-dardMetropolitanLaborAreas,abreviadamentedesignadasporSMLA)doReinoUnido,ZonaUrbanaAlargadadeCensos(CensusExpandUr-banDistrict,chamadasimplesmenteporCEUD)daAustrália3,enquantoourbanistacanadianoT.G.Mcgeeapresentaoconceitoda“ZonaMega-urbana”(Megaurban)relativamenteaospaísesasiáticos.2.CírculoMetropolitanoOJapãoéumpaístípicoqueestudaepõeempráticaasteoriasdoscírculosurbanos,dispondodecírculosmetropolitanosbastantedesenvol-vidos.Segundoexperiênciasobtidasnopaís,oscírculosmetropolitanostêm,emgeral,asseguintescaracterísticas:1.ªdesenvolvimentoàvoltadacidadecentral:ascidadesdemaior,médiaepequenadimensãodomesmocírculometropolitanodistribuem--sedeformacircular;2.ªoprodutointernobruto(PIB)dacidadecentralpodechegarde1/3até1/2doPIBtotaldocírculoemqueinsere,sendoessacidadeonúcleodosistemaurbanísticonasuaglobalidade;2WangXu,ConhecerdeNovooEstatutoHistóricodasZonasMetropolitanasdosEstadosUnidosdaAmérica,inEstudosHistóricos,ano2002,Vol.III,pág.110a121.3ZhaoYonggeeZhouYixing,EstudosobreaRealidadeeEvoluçãodaZonaUrbanaeZonaUrbanaAdjacentedeLiaoning,inEstudodaGeografiaeTerritórioNacional,ano1997,vol.I,pág.36a44;ZhouYixing,GeografiaUrbana,EditoraShangwu,1999,pág.43.
5663.ªodesenvolvimentoeconómicoentreumeoutrocírculometro-politanoérelativamenteindependente,enquantoascidadesquefazempartedomesmocírculotêmumadivisãodetrabalhoecooperaçãomuitoíntima,sendoaestruturaçãoindustrialnoseiodeumcírculometropo-litanointegrada,diversificadaeaberta,dotadadecapacidadeinovadora,convertibilidadeestruturalecompetitividadenomercadointernacionalbastantefortes.3.FaixametropolitanaTambémconhecidaporzonametropolitanacontínua,conceitoquefoiapresentadopelogeógrafourbanísticointernacionalmenteconhe-cidoJeanGottmannem1957.Segundoele,umafaixametropolitanapossuielementosconstitutivosaltamenteconcentrados(altadensidadepopulacional,grandeintensidadederededeligaçãoecomunicaçãodeinfra-estruturasentrelocalidades),temtambémcorredoresintercidadespluricentralistasdeintensivacontinuidadeeintrinsecamenteinteractivos4;fisicamente,apresenta-secomoumazonaurbanizadaenorme,comelimi-naçãodasdiferençaspaisagísticasentrezonasurbanaserurais.Umafaixametropolitanaconta,pelomenos,comumapopulaçãourbanísticade25milhõesdepessoasquevivemdeumaformamodernaeurbana.Porém,segundoestudosdeorigemnorte-americana,aschamadasfaixasmetro-politanassãozonasurbanizadasaolongodasmilharesdemilhasdeauto-estradas5,sendoprincipaisasfaixasmetropolitanasnordestedacostadoOceanoAtlântico,oestecentraldoslagosedacostadoOceanoPacífico.ArealidadedoJapãodiz-nosqueafaixametropolitanaserefereàzonaadjacenteoucorredorintercidadealtamenteurbanizadaqueligavárioscírculosmetropolitanos,sendonaturalmentemaisrepresentativaaFaixaMetropolitanadeTokaido,queéumazonaaltamenteurbanizadacontí-nuaouumcorredordecidadessemumadelimitaçãoterritorialbemdefi-nida,formadopeloscírculosmetropolitanosdeTóquio,OsakaeNagoya.Dossupracitadosconceitos,podemosverificarque,noestrangeiro,zonasmetropolitanasecírculosmetropolitanosestãobemdelimitados,quernateoria,quernaprática,enquantoasexposiçõesedefiniçõesnos4InstitutoZhangdadeXangai,AChinanaMargemdoRioYangtze,aConstruçãoeEstraté-giadeDesenvolvimentodoCírculoMetropolitanoPan-Xangai,EditoraXuelin,ediçãode2003.5EmrysJones,Metropolis:TheWorldsGreatCities(Oxford:OxfordUniversityPress,1990).
567estudosdoInteriordaChinasãoresultadodediversastraduçõesdosconceitosprovenientesdoestrangeiro,oquedeterminaofenómenodeexistirváriostermoscomumconteúdofundamentalmenteigual.Atéaomomento,naChina,nãohácírculos(ouzonas)metropolitanos(as)desenvolvidos(as),nemestáformadoumcritérioparadefiniçãocompletaeuniforme,sendoinevitáveisasdiscussões.Nasequênciadodesenvolvi-mentocéleredaregionalizaçãodascidades,emespecialdepoisdeapro-vadasepostasemexecuçãoas«LinhasGerais»peloConselhodoEstado,torna-seabsolutamentenecessáriaeprementeumadefiniçãosegundocri-térioscientíficoseexpressãodoseuconteúdocomexactidãonosentidoderealizarauniformizaçãoeregularizaçãoaníveldecognição.4.ComparaçãodedimensõesecondiçõesnecessáriasparaaconstituiçãodoCírculoMetropolitanodeGuangdong,HongKongeMacauAtravésdaexposiçãoecomparaçãodosconceitoscitados,verifica-sesobretudoqueaszonasmetropolitanasnosEUAeoscírculosmetropoli-tanosnoJapãoreflectemumconteúdofundamentalmenteigual,emboraasdesignaçõessejamdistintas,sendodiferençasessenciaisosrequisitosrespeitantesàdimensãodacidadecentral.Queristodizerque,queraszo-nasmetropolitanasnosEUA,queroscírculosmetropolitanosjaponesesaparecememumadeterminadafasedaevoluçãodeurbanização(fasederuralização)esão,noquedizrespeitoaoseuconteúdo,áreasterritoriaisurbanizadastendencialmenteformadasporumcentroeconómicoesuaszonascircunvizinhas(principalmentedivisõesadministrativasdedistritoecidade)comoqualmantémumarelaçãoíntimasocioeconómica.AsdiferençasrespeitantesàdimensãoestãoexpostasnoMapaI,enquantoorelacionamentoedistinçãoentrezonasmetropolitanas,círculosmetropo-litanosefaixasmetropolitanasencontram-seespecificadosnoMapaII.MapaI—ComparaçãodimensionalentrezonasmetropolitanasnosEUAecírculosmetropolitanosjaponeses(2000)ExtensãoEspacialPopulaçãoTotal(dezmilpessoas)Área(km2)ZonaMetropolitanadeNovaIorqueCompostopor29distritoslocalizadosnosEstadosdeNovaIorque,NewJersey,ConnecticutePennsylvania212024760(TerritórioTerrestre)
568ExtensãoEspacialPopulaçãoTotal(dezmilpessoas)Área(km2)CírculoMetropolitanodeTóquioCompostopor8divisõesadministrativasdoníveldecapital,prefeituraedistritoemaisde150localidades413136884Fonte:ZhangShantiao,AnálisessobreaEvoluçãoPopulacionaleasCaracterísticasdosCírculosMetropolitanosnoMundo,inPlaneamentoUrbanístico,Ano2003,Vol.III,pág.37a42.MapaII—RelacionamentoeDistinçãoentreZonasMetropolitanas,CírculosMetropolitanoseZonasMetropolitanasZonaMetropolitanaMetropolitanDistrict(MD)CírculoMetropolitanoMetropolitanCircle(MC)FaixaMetropolitanaMetropolitanBelt(MB)NoçãoÁreacompostaporumcentrodecidadegrandeougigante(compopulaçãosuperioraummilhão)edistritospróximosintimamenteligadosZonaeconómicaurbanatrans-provincial/intercidades,formadaporváriaszonasmetropolitanasterritorialmentecontí-guassemrelaçãohierárquicaEnormecorredordelocalidades,emformadecinturaeformadoporvárioscírculosmetropolitanosligadostransversaleininterruptamenteEstruturaTerritorialdaUrbanizaçãoUnicidadedecentroUnicidadeoupluralidadedenúcleospluralidadedenúcleosÁrea(emmédia)2,000-10,000km22,000a10,000km210,000-100,000km210,000a100,000km2100,000km2Maiorque100000km2Raio(emmédia)30-50km30a50km100-200km100a200km300-500km300a500kmFaseemqueseencontraFaseintermédia/avançadaFaseavançadaFasemaduraForçapredominantedeformaçãoaglomeraçãoeradiação,principalmenteaglomeraçãoaglomeraçãoeradiação,manifestamenteradiaçãotransversalaosarredoresEssencialmenteradiação
569ZonaMetropolitanaMetropolitanDistrict(MD)CírculoMetropolitanoMetropolitanCircle(MC)FaixaMetropolitanaMetropolitanBelt(MB)RelaçõesLógicasUnidadeconstitutivadecírculometropolitanoUniãodeduasoumaiszonasmetropolitanas;unidadeconstrutivadefaixametropolitanaUniãoorgânicadecírculosmetropolitanosFonte:TaoXidong,compilaçãodeLuHanyou,OrdenamentoRegionaldosCírculosMetro-politanosTrans-provincialnaChinanoPeríododeTransição,pág.24.Sintetizandoasgeneralidadeseanálisesexpostas,julgamosqueoscírculosmetropolitanosdevemaindaserfuncionaiseconceptuais.EmtermosdastendênciasactuaisdodesenvolvimentoregionalnaChina,osespaçosdoscírculosmetropolitanosdoDeltadoRiodasPérolas,DeltadoRioYangtzeatédaOrladoMarBosão,semexcepção,delimitadosdopontodevistadeplaneamentodirectivo,emfunçãodedivisõesadminis-trativas.Istovisaapenasasatisfaçãodasnecessidadesdeestatística,defi-niçãodeestratégiasdedesenvolvimento,organizaçãodeacçõescolabora-tivasegestãoeficaz,noentanto,existemdefeitosmanifestos.Emtermosdasregraseconómicas,oscírculosmetropolitanosaparecemnormalmentenafaseavançadadaurbanização,sendooseucrescimentoumproces-sodeevoluçãodinâmicaeprogressiva.Umauniãoartificialdedivisõesadministrativaséapenasumaregiãoadministrativademodelocitadinorelativamentefechadaeestável,masnãoumazonaeconómicaurbanizadaemconformidadecomasregrasdaeconomiademercadoedaeconomiaregional.Defacto,ocírculometropolitanoéumprodutoresultadodainteracçãoentreobjectividadeespontâneaesubjectividadepromovidacomplaneamentodirectivo.Osignificadofundamentaldasuacriaçãoéaaboliçãodasrestriçõesprovenientesdasfronteirasadministrativas,constituindoassimumaunidadeespacialdeaglomeraçãodelocalidadesmaisoumenosaperfeiçoada,segundoasnecessidadesdeintegraçãoetendênciasdeevoluçãodasfunçõessocio-económiaseambientaisdazonametropolitana.Noentanto,paraotemadaconstituiçãodoCírculoMetropolitanodeGuangdong,HongKongeMacau,comvistaaassegu-rarosucessopermanentedaexecuçãodaslinhasepolíticasde“umpaís,doissistemas”nasduasregiõesadministrativasespeciaisdeHongKongeMacau,esteCírculoMetropolitanopodeserentendidocomoumcírculo
570económiconomomentodaconcepção,quenãoéumaorganizaçãocomterritóriofixoefechado,delimitadoporumacertadistância,massimumazonaeconómicaintegralformadaporumconjuntodecidadescomassuasprópriascaracterísticaseabertasentresi,funcionalmentecomple-mentadas,interactivasecolaborativas.Nestesentido,oCírculoMetro-politanodeGuangdong,HongKongeMacaunãodevelimitar-seaum“círculogeográfico”,masaum“círculoconceptual”abertoeinterregio-nal;alémdisso,umaracionalizaçãonadivisãodetrabalhoecolaboraçãoemdiferentesáreasentreGuangdong,HongKongeMacau,bemcomoaeliminaçãodosimpedimentosresultantesdadivisãoadministrativaouobstáculosadministrativos,serãoascondiçõesnecessáriasparaafusãoeintegraçãoeconómicasdoCírculoMetropolitanodeGuangdong,HongKongeMacau.III.LimitaçõesintrínsecasnacriaçãodoCírculoMetropolitanodeGuangdong,HongKongeMacauesuasanálisesAsrealidadesinternacionaisdemonstramqueastendênciasmaisre-centesdodesenvolvimentoeconómicodeumaregiãoadministrativacon-sistemnaintensificaçãodeaberturaeinteracçõesentreascidadesnumâmbitoterritorialmenordeumazonaeconomicamentedesenvolvidaenapassagemdaeconomiadomododadivisãoadministrativaparaumaeconomiadomododecírculometropolitanoqueéabertaentresi.Umcírculometropolitanomadurodeveserumaorganizaçãotransfronteiriçaecoordenadaentrecujascidadesmembros,existeumrelacionamentoeconómicoíntimo,tendoumaeconomiaintimamenteligada,infra-estruturasinterligadaseintercomunicáveis,bemcomoumadivisãodefunçõesbemdefinidaecompleta,formandoassimumazonaeconómicaurbanizadaemformaderedeesemobstáculosadministrativos.Asreali-dadesdoscírculosmetropolitanosnoInteriordaChinaemformaçãoouemprocessodecrescimentodemonstramqueaseconomiasdascidadesmembrosaindafuncionamnomododedivisõesadministrativas,ascon-tradiçõesentreelassãonotóriaseosgastosintrínsecosagravadospassamaserengarrafamentoquerestringeaintegraçãoespacialeodesenvolvimen-tocomumdocírculourbanísticoequenãoestáconformecomasimpo-siçõesreaisresultantesdaglobalizaçãoeconómicaedaadesãodaChinaàOrganizaçãoMundialdoComércio(OMC).Paraesteefeito,pretende-mosfazerumaanálise,comváriasperspectivas,tomandocomoassunto
571principalaspressuposiçõesconstantesnasLinhasGeraisquetêmemvistatornarGuangdong,HongKongeMacaunumcírculometropolitanoondehajadivisãodetrabalhoentreostrêsterritórios,complementandoasvantagensefavorecendoacompetitividade,comumaestruturaindus-trialondepredominamosectordeserviçosmodernoseaindústriademanufacturaavançada.Mais,analisamososmecanismosdecontroloin-ternoparaaintegraçãodoCírculoMetropolitanodeGuangdong,HongKongeMacau,nosentidodejustificarqueacriaçãodeumsistemadeordenamentoregionaldoDeltadoRiodasPérolaséumanecessidadeobjectivaparapromoveraintegraçãoeconómicaeummaiordesenvolvi-mentodoCírculo.Depois,vamosfazerumaanáliseintegral,partindodasperspectivasdepolíticaregional,economiaregionalesociedaderegional,sobreoselementosintrínsecosdefragmentaçãodaadministraçãoqueseenfrentamnaocasiãodaconcepçãodoCírculonoperíododetransiçãosocioeconómicaemqueaRAEMmarchacomsucessoparaoaniversárioda“primeiradécada”.1.PerspectivaçãosegundoaciênciapolíticaregionalUmaregiãocontacomváriostiposderelaçõesintergoverna-mentais,sobretudorelaçõesverticaisentreogovernocentraleosgovernoslocaiseentreosgovernoslocaisdediferenteshierarquias,bemcomorelaçõeshorizontaisentreasdiferentesregiões.Nosis-temapolíticodaChinaactual,anaturezadasrelaçõesverticaisehorizontaisentreosgovernosdascidadesmembrosdoscírculosurbanostrans-provinciaissãomuitosemelhantesàsrelaçõesentreasautoridadescentraiselocaiseentreosgovernoslocaiseestãounifor-mescomestesúltimos.Nestesentido,justificaremos,comascarac-terísticasdasrelaçõesentreasautoridadescentraiselocaiseentreosgovernoslocais,anaturezadasrelaçõesentreosgovernosdascidadesenvolvidasnoCírculoMetropolitanodeGuangdong,HongKongeMacau,atéaomecanismoquecondicionaaintegraçãoespacialdasduasregiõesadministrativasespeciais.Nanossaopinião,ascaracte-rísticasgeraispré-existentesnoâmbitodaChinaqueconsistemnapreferênciapelasrelaçõesintergovernamentaisverticaisemprejuízodashorizontais,formarambarreirasartificiaisouespontâneasentreosgovernosdascidadescentraisquefazempartedoCírculoMetro-politanodeGuangdong,HongKongeMacau.Estetipoderelaçõeshorizontaiseconcorrenciaispoderáterfavorecidoabasepolíticado
572funcionamentofechadodosmembrosdocírculometropolitanonasrelaçõescidadeacidade.1)Relaçõesdesubordinaçãolongitudinaleverticalerela-çõeshorizontaisembaraçadasEstetipoderelaçõesintergovernamentaistemduascaracterísticas:aprimeiraéqueaeconomiaéorganizadaemfunçãodosserviçosadminis-trativosedascidadesdenúcleo;asegundaéqueaeconomiaéorganizadasegundoahierarquizaçãodascidadescentrais.Aistoseacrescentamaunicidadeeuniformidadedasfunçõesdosgovernoshierarquicamenteinferiores,oquefazcomqueaeconomianacionaleasrelaçõesregularesintergovernamentaisestejambastantedistorcidas,expressando-seassimascaracterísticasgeraisdasubordinaçãolongitudinaletotalmenteverticaletransversaisembaraçadas.(1)DiferençasentreashierarquiaslongitudinaiserelaçõesdeproduçãonaliderançaverticalNasfederaçõesdomundoocidental,entreosgovernosfederaiseosestadosfederadosexisteumarelaçãodeigualdade,dependênciaecoo-peraçãoentresi,enquantonosistemacentralizadoespecíficodaChina,entreoGovernoCentraleosgovernoslocaissuperioreseentreesteseosgovernoshierarquicamenteinferioresexisteumarelaçãodecontroloverticaltotal6.OGovernoCentralelaboraumplanonacionalrelativoàexploraçãoeaproveitamentoderecursoshumanos,materiaisefinan-ceiros,enquantoosgovernoslocaisdediferenteshierarquiaselaborameexecutamosseusplanoslocaisemcumprimentodasimposiçõesdoplanoglobaldoPaís.Nestecontexto,asrelaçõeshorizontaisentreosgovernosdediferentescategoriassãomanifestamenteinfluenciadas.(2)RelaçõeshorizontaiscomplexasRelaçõesintergovernamentaishorizontaisreferem-seessencialmenteàsrelaçõesentreosgovernoslocaisnãodependentes.Numperíodolongo6LiuJunde,FengChunping,HuaLinfu,EstudoComparativodeDivisõesAdministrativasdoPaísedoEstrangeiro,EditoradaUniversidadeNormalHuadong,ediçãode2002,pág.365.
573nopassado,especialmenteantesdatransferênciadasoberania,asrela-çõeshorizontaisentreosgovernosdeGuangdong,HongKongeMacauencontravam-senumestadorelativamentecomplexo.Domesmomodo,noprocessodaconstituiçãodoCírculoMetropo-litanodeGuangdong,HongKongeMacau,asrelaçõesentresirevestir-se-ãodeumaformacentrípeta.Nestesentido,entreosgovernosdascategoriasdecidadeoudistritosubordinadosàProvínciadeGuangdonghaverárelaçõessocioeconómicasmaisestreitas,umavezqueosgovernosobedecemrigorosamenteàliderançadosgovernosdehierarquiasuperior;enquantoosgovernosdascidadescentraisterritorialmenteadjacenteseadministrativamentenãosubordinados,nãoterãodinâmicaemecanismoparadesenvolverrelaçõeshorizontaisentresi,estandonumestadosepa-rado,nãosendofáciliniciaracçõesdecooperaçãohorizontaisdevidasedesenvolvimentointeractivo.Assim,noprocessodaconstruçãodoCír-culoMetropolitanodeGuangdong,HongKongeMacau,deve-seevitarqueaunidadeterritorialecomunidadedecidadessejaperfeitaapenasaparentemente,defacto,entresiapresentamcaracterísticasdaliderançaverticaleseparaçãohorizontalaonívelinterno(ouseja,osgovernosdascidadescentraisterritorialmenteadjacentessujeitam-seessencialmenteàliderançadosgovernosdaprovínciaoudacidadedonívelimediatamentesuperior,enquantoentreaquelesgovernosdascidadescentraisexistembarreirasdelimitadaspelafronteiradadivisãoadministrativa.ParaoditoCírculoMetropolitanoemformação,estasituaçãoseráefectivamenteumatendênciacentrifugadoraquedificultaráaconstituiçãodeumauni-dadeorgânicaeuniforme.2)Períododetransição:relaçãodeseparaçãohorizontalecompetiçãoisoladaTradicionalmente,asrelaçõesdeliderançaverticalebarreirasho-rizontaissãoumresultadonecessárioemvirtudedosistemaaltamentecentralizado,enquantoosactosdegovernoslocaisnãosãoautónomos.Noâmbitodosgovernoslocaisdevariadascategorias,comoorganismoscompoderespolíticosdoPaísecomorepresentantesdeinteresseslocaiscomcaracterísticasdohomemeconómico,aparecerãonecessariamenteexigênciasintrínsecasdedivisãodopodereconómico.ComareformaeaberturadaChina,aimplementaçãodasreformaseconómicaepolíticadeterminaobjectivamenteosurgimentodeactosdosgovernoslocaisoudebasequeenfraquecemouafastamindirectamenteocontrolodoGo-
574vernoCentraloudosgovernosdehierarquiasuperior,tornandoosmeca-nismostradicionalmentecentrípetosemcentrifugadores.Registaram-se,comoconsequência,modificaçõesnasrelaçõesentreosgovernosdetodasascategoriasnaChina.Relativamenteaesteaspecto,afigura-se-nosque,emcertamedida,asrelaçõesdecompetiçãoisoladaeirregularentreosgovernosdeGuang-dong,HongKongeMacau,atéosgovernoslocaisinseridosnoCírculoMetropolitano,queconstituemabasepolíticaregionalparaofunciona-mentoeintensificaçãodaeconomiadomododadivisãoadministrativa,passarãoforçosamenteaserumimpedimentoparaaconstruçãodomes-moCírculo.Emtermosgerais,aconcorrênciaintergovernamentalrefere-seàdisputaderecursosfísicoseimateriaisnarededegovernosdevariadascategorias,incluindoconcorrênciasdirectaseindirectas,horizontaisever-ticais.ÉprevisívelqueasconcorrênciasreaisevirtuaisentreosgovernosdoCírculoMetropolitanodeGuangdong,HongKongeMacau(istoé,aconcorrênciaintercidadesnosaspectosde“ambientedeinvestimento,sis-temajurídicoeeficiênciadeadministração”7entreostrêsgovernos)sejamefectivamenteconcorrênciasdeelementosimóveisedeatrairelementosmóveisadesenrolarentreosgovernosdasdiversascidades,nocontextodaeconomiadomercado.Narealidade,nastendênciasdaglobalizaçãoeconómica,ascon-corrênciashorizontaisreaisevirtuaisentreascidadesdostrêsterritóriosexistemnaturaleobjectivamente,anteseapósacriaçãodoCírculoMe-tropolitano.Noentanto,numsistemademercadoirregularresultantedafaltaderealizaçãocompletadaconversãofuncionaldostrêsgovernos,nãohaveráregrasuniformesparaaconcorrêncianodecursodaconstru-çãodoCírculoMetropolitano.Assim,serápossívelqueosgovernosdetodasascidadesenvolvidastenhammotivaçõesprópriasparaprosseguiramaximizaçãodosprópriosinteresseseconómicosbaseandonadivisãoad-ministrativaemediantemeiosadministrativos.Oquepossibilitaráumaconcorrênciaforadomercadoeforadasnormasnasrelaçõesentreostrêsgovernos,emespecialnasrelaçõeshorizontaisentreosmesmos,agravan-doascontradiçõeseconflitosvirtuaisentreostrêsterritórios;naestruturadejogosnãocooperativos,aspropensõesdebloqueioentresiedeauto-7LiJunpeng,TeoriadeConcorrênciaentreRegiõesAdministrativasnaNovaEconomiaInsti-tucional,inGestãoAdministrativanaChina,ano2001,vol.V,pág.52a59.
575determinaçãonosaspectosdeinformação,instituiçãoeindústriasserãointensificadas,atéreforçarãoofuncionamentodaeconomiadomododedivisãoadministrativa.2.DopontodavistadaeconomiaregionalSegundoasexperiênciasdecooperaçãoregionalobtidasnaChinaatéexperiênciasinternacionais,osgovernossão,aofimeaocabo,detentoresdeinteressesecondicionantesdemaiorinfluência.EmboraosgovernosdasduasregiõesadministrativasespeciaisdeHongKongedeMacauouoGovernoPopulardaProvínciadeGuangdongtenhamumpoderdecoordenaçãoecontrolodaeconomiamuitomenorqueoGovernoPo-pularCentral,emvirtudedassuasfunçõesecompetênciasespecíficasnadeterminaçãodeorientação,eles,comodetentoresdeinteresseseconómi-cosdasunidadesadministrativasdoCírculoMetropolitano,influenciamvigorosamenteofuncionamentodaeconomiaregional.Narealidadeeconómica,osseuscomportamentostêmporbasemotivaçõescomplexas.ParapoderdescreverteoricamenteascaracterísticastípicasdosgovernosdascidadescentraisdoCírculoMetropolitano-Guangdong,HongKongeMacau—,deixaremosdeconsiderarosfactoressecundárioseconcen-traremosnaabordagemdoselementosquecondicionamoscomporta-mentosdossujeitoseconómicos.Opontodevistadateoriadeopçãopúblicaquantoao“governoserumhomemeconómicopornatureza”sintetizadeformamuitosucintaoscomportamentosdosgovernoseassuascaracterísticas.Julgamosque,referindo-seàsexperiênciasobtidasnaconstruçãodoscírculosmetropolitanos,noInteriordaChina,osfenóme-nosdeeconomiadomododadivisãoadministrativaqueapareceramnosmesmoscírculosmetropolitanossãoefectivamenteresultantesdoautocentrismoedaprossecuçãodamaximizaçãodosinteresseseconómicosdecadacidade.Nestesentido,ascaracterísticasdohomemeconómicodosgovernosdecadacidadetêmorigemintrínsecadeíndoleeconómicadaeconomiadomododedivisãoadministrativa.1)Jogonão-cooperativoentreGuangdong,HongKongeMacauNocontextodaintegraçãodaeconomiamundial,odesenvolvimen-todeumacidadesóàcustadocírculodeinputeoutputdosseuspróprioselementosdeproduçãoépraticamenteimpossível.Deacordocoma
576teoriadesistemas,acidadeéumsistemaaberto,devendoprocederàcoo-peraçãodecomplementaridaderegionaloucomcidadesadjacentes,paraformarumaestruturafuncionalaltamenteordenada.Noentanto,emtermosdaspráticaseexperiênciasnoInteriordaChinaouinternacionais,acooperaçãointercidadesanteseapósacriaçãodoCírculoMetropolita-noGuangdong,HongKongeMacau,opluralismodesujeitosactivos,determinamamultiplicidadederumosdeinteresses.Oalvodacoopera-çãointercidadeséafunçãodasrelaçõesdetodososinteressestaiscomo,interessescomunsdoCírculoMetropolitano,interessesdecadaumaeinteressesdasempresasdostrêsterritórios.Estesinteressespodemseruni-formes,autonomizados,atérivais,emtermosdosseusobjectivos8.Assimenestacircunstânciacomplexa,nãoépossívelconstituirumacoligaçãoecolaboraçãointercidadeseficazapenascomaespontaneidadeprovenientedomecanismodomercado.Nestacircunstância,édecisivaapromoçãosuficientedasiniciativasdosgovernosdascidadesdeváriashierarquiasnacooperaçãointercidadesparaquehajacomplementaridadedevantagenseumdesenvolvimentocoordenado.ÉtambémdecisivaaprossecuçãodosinteressescomunsdoCírculoMetropolitanodeGuangdong,HongKongeMacauqueabrangeasduasregiõesadministrativasespeciaiseenvolvearealizaçãocomsucessodasideiasde“umpaís,doissistemas”.Emsuma,achamosqueaTeoriadosJogospodeservirdequadrodebaseparaanalisarofenómenodapredominânciadeconcorrênciama-lignaemrelaçãoàcooperaçãoracionalizadaquesurgiu,surgeesurgirão.(1)NoçõesgeraisdaTeoriadosJogosATeoriadosJogos(GameTheory)distinguejogosnão-cooperativos(Non-CooperativeGames)dosjogoscooperativos(CooperativeGames).ATeoriadosJogosestudaessencialmenteosproblemassobreasdecisõesnaocasiãodeinteracçãodirectaentreosactosdedecisãodossujeitos,bemcomooequilíbriodasmesmasdecisões9.Istoquerdizerque,noprocessodedecisão,umsujeitoresponsávelpeladecisãoestáinfluenciadopordeci-sõesdamesmaáreafeitaspelosdemaissujeitos,enquantoassuasdecisões8MengQinghong,CooperaçãoRegionaleReorganizaçãodasVantagensinterregionais,inCiênciaFinanceiraeEconómica,ano2001,vol.I,pág.66a70.9AscontribuiçõesmaisrelevantesdosvencedoresdoPrémioNobeldeEconomiade1994,Nash,SeltoneHarsanyi,consistemnosjogosnãocooperativos.Actualmente,quandosefaladateoriadosjogosnaeconomia,refere-seemregraaosjogosnãocooperativos.
577influenciamasdosoutrossujeitos.Nainteracçãodosactospraticadospelossujeito,quandoaspartespodemchegaraumacordovinculativo,ojogoécooperativo;casocontrário,ojogoénão-cooperativo.Nojogocooperativo,ésalientadaarazãodogrupo,comvistaarealizaraeficiên-cia,justiçaeigualdadeemtermosglobais;ojogonão-cooperativorealçaarazãoindividualeaoptimizaçãodadecisãoindividual,podendooresul-tadosereficienteounãoeficiente.Apossedeinformaçãoeasequênciasãotambémdoiscritériosdis-tintivosnaTeoriadosJogos.Deacordocomasinformaçõesdominadasporumjogadorsobreosdemaissujeitosjogadores(adversários),nome-adamenteassuascaracterísticas,espaçoestratégicoefunçõesdepaga-mento(payofffunction),aTeoriadosJogosdistinguejogosdeinformaçãoincompletadosjogosdeinformaçãocompleta.Osjogosdeinformaçãocompletareferem-seàsituaçãoemqueumjogadortemconhecimen-tocompletoeperfeitosobreassuascaracterísticas,espaçoestratégicoefunçõesdepagamento,casocontrário,sãoconsideradosjogosdeinfor-maçãoincompleta.Emtermosdasequênciadasjogadasdosjogadores,aTeoriadosJogosidentificadoismodelosdejogos:estáticoedinâmico.Éconhecidoporjogoestáticoumjogoemqueasopçõesdejogadaspelosjogadoressãofeitassimultaneamenteounão,desdequeosagentesnãotenhamconhecimentosobreasjogadastomadasemconcreto;entende-seporjogodinâmicoaqueleemqueasacçõessãosequenciaisequeumagentetemconhecimentosobreasjogadaspreviamenteseleccionadasporoutros.Destemodo,distinguem-sequatrotiposdejogos:MapaIII—TiposdejogosEstadoEstáticoEstadoDinâmicoInformaçãocompletaJogosestáticosdeinformaçãocompleta/equilíbriodeNash(NashEquilibrium)Nash(1950-1951)Jogosesubjogosdinâmicosdeinformaçãocompleta;equilíbriodeNashperfeitoSelten(1965)InformaçãoincompletaJogosestáticosdeinformaçãoincom-pleta/equilíbriodeNashbayesianoHarsanyi(1967-1968)Jogosdinâmicosdeinformaçãoincompleta;equilíbriodeNashbayesianoperfeitoSelten(1965)KrepseWilson(1982)Fonte:ZhangWeiying,TeoriadosJogoseaEconomiadeInformação,LivrariaSanliandeXangaieEditoraPopulardeXangai,1996,pág.13.
578(2)Análisessobrejogosnão-cooperativosdeintercidadesnumcírculometropolitanoTeoricamente,nãocabeanenhumadascidadesintegradasnumcír-culometropolitanoaintervençãoeinterferêncianosassuntosdasdemaiscidades,emespecialosdascidadesadjacentescomasquaisnãoexisteumarelaçãodesubordinação.Nestesentido,todososactospraticadosafavordaprópriadivisãoadministrativaquetêmemcontaosinteressesdamesmasãonaturalmenteconsideradosfeitosdeacordocomarazãoelógicapeloprópriogoverno.Noentanto,comoarazãodestesactosélimitadaenãopodeestarconformecomosinteressescomunsdascidadesnemcomosalvosglobaisdocírculometropolitanotrans-provincial,seráfácilcairnosjogosnão-cooperativosmaistípicosemqueosjogadoresdefendemosprópriosinteresses.Porestarazão,osjogosnão-cooperativosnoâmbitodosgovernosdascidadesdeGuangdong,HongKongeMa-caupassarãoaseropontocríticoquecondicionaaintegraçãoespacialdocírculometropolitano.Defacto,asanálisesdosjogosnão-cooperativossãoaplicáveisàeconomiadomododadivisãoadministrativaverificadanoscírculosme-tropolitanos,emqueascidadesmembrosactuamconformeaprópriavontadeeconcorremmalignamente,oqueédefactooreflexodascon-tradiçõesentrearazãoindividualdascidadescentraisearazãodogrupodoCírculoMetropolitano.Alémdisso,nosistemadegestãoadminis-trativaenoprocessodedecisãodoscírculosmetropolitanosnoInteriordaChina,asrelaçõesentregovernoegovernosdascidadescentraissãotipicamentejogosestáticosnão-cooperativosedeinformaçãoincompleta.Combasenisto,aoconstruirmosocírculometropolitanodeGuangdong,HongKongeMacau,podemoselaborarumaestruturadejogoemqueosgovernosdascidadesadoptammedidasdeprotecçãoadministrativa,pressupondoqueduascidadescentraisparticipamemprimeirolugarnosjogoscomojogadores;supondo-se,segundoascaracterísticasdohomemeconómicodosgovernosdascidades,queoalvopolíticodeambaséodesenvolvimentoeconómicodasdivisõesadministrativasaqueserefe-rem,elasvãooptarporestratégiasmaisfavoráveisaodesenvolvimentodarespectivadivisãoadministrativa.ComoosactosdosgovernosdascidadesenvolvemopçõesdepolíticaeconómicaqueproduzirãoefeitosglobaisparaoCírculoMetropolitano,asalternativasdeestratégiasparaambososjogadoressãoduas:jogocooperativoejogonão-cooperativo.Sebemqueambasascidadesnãodisponhamdeinformaçãocompleta,nemum
579acordocomumacumprir,nemummecanismodecoordenação,ambasaspartesnãotêmconhecimentosobreasdecisõesfeitasporoutraparteatéàtomadadadecisão.Assim,asopçõespodemserconsideradasfeitassimultaneamente,nãohavendoumarelaçãosequencialentreelas.Final-mente,ambasaspartessãobeneficiáriasquandooptampelaestratégiadecooperação,casoambasultrapassemoproteccionismoconscientemente.Seambaspersistirememactuarporvontadeprópriaeoptarempelaes-tratégianão-cooperativa,nãogozarãodosbenefíciosprovenientesdacoo-peraçãoregionaledaconstituiçãodocírculometropolitano,enquantoosseusprejuízospoderãosersuperioresaosseusganhos.Teoricamente,nocontextodaconcorrênciaeconómicacadavezmaisviolenta,aadopçãodaestratégianão-cooperativaporgovernosdecidadeséumarealidadedifícildemodificar.Assim,aeconomiadomododadivisãoadministrativacaracterizadapelarepetiçãodeconstruçãodeempreendimentos,estruturaindustrialsemelhanteeconcorrênciasmalig-naspersistirápermanentementeever-se-áagravada.Faceaestesfenóme-noseconómicosexistentesnoscírculosmetropolitanos,urgecriar,comaintervençãodosrespectivosserviçosdasautoridadescentrais,mecanismosdenegociaçãotransfronteiriça,decontroloedecriaçãodeconfiança,todosvinculativosparaascidadesmembros,oquereduzirásignificativa-menteoscustoseseráfavorávelaoestabelecimentoderelaçõescooperati-vaseestáveisentreasrespectivascidades.3.DopontodevistadaCiênciaSocialRegional1)OrganizaçãotransfronteiriçanãogovernamentaleassuasdeficiênciasnoâmbitodaeficáciaAsorganizaçõesnão-governamentaistêmvindoaserobjectodees-tudoporpartedosacadémicosdoPaísoudoestrangeiro,sendoassuasdefiniçõeseexplicaçõesdiferentesumasdasoutras.Háquementendaque“asorganizaçõesnão-governamentais(NGOs,Non-GovernmentalOrganizations)sereferemaosorganismosintermediáriossociaisnão-go-vernamentais,semfinslucrativosevoluntáriosquesededicamàscausasdeinteressepúblico”10;“conhecem-sepororganizaçõesnão-governamen-taistodososorganismoscivissemaintervençãodogovernoequenão10WangShaoguang,PluralismoeUnificação:EstudoComparativodoTerceiroSectoraNívelInternacional,EditoraPopulardeZhejiang,1999,pág.9e10.
580estãosujeitosaocontrolodogoverno”11.Atéaomomento,asdefiniçõesmaisrepresentativassãoduas.Aprimeiraé“asorganizaçõesnão-governa-mentaissãoorganismosintermediáriossociaiscivisevoluntários,legais,nãogovernamentais,semfinslucrativos,nãopartidários,governadosporsiautonomamenteequesededicamàresoluçãodeproblemasdeíndolesocial”.Asegundaé“organizaçõescomasseguintescincocaracterísticas,asaber,estruturação,iniciativacívica,semfinslucrativos,autonomiaevoluntariedade,tambémconhecidasporterceirosector”12.NaocasiãoemqueacooperaçãoregionalentreGuangdong,HongKongeMacauestáaencaminhar-separaumanovafase,asorganizaçõesnão-governamentaisqueprestamserviçostransfronteiriçosdesenvolverãoassuasfunçõesquenãosãodeignorarnaeliminaçãodassemelhançasindustriais,repetiçãodeempreendimentoseconcorrênciasmalignasentreascidadescentraisdoCírculoMetropolitano,bemcomonacivilizaçãopolítica,mobilidadedeelementos,cooperaçãohorizontaleintegraçãoes-pacial.Justificamoscomumexemplodeassociaçõessectoriaistransfron-teiriçosapresentadomaisadiante.Asorganizaçõesnão-governamentaispodemajudaracorrigirefi-cazmenteasáreasondehajafalhasdomercadoedogoverno,contri-buindoparaprepararasociedadecivilnosCírculosMetropolitantostrans-provinciais.Istodemonstrajustamentequeofenómenodaeco-nomiadomododedivisãoadministrativaverificadonoscírculosme-tropolitanoséefectivamenteuma“distorçãodomercadoeconcorrênciairregularresultantedamudançadopoderadministrativo”dosgovernosdascidadescentrais,“easorganizaçõesnão-governamentaispodemde-senvolveracçõesdecoordenação,cooperaçãoeintercâmbio,bemcomotomarmedidaseficazes,noCírculoMetropolitanodeGuangdong,HongKongeMacau,aténumâmbitoterritorialmaior,aproveitandoassuascaracterísticasevantagenscomo,finsnãolucrativos,volunta-riedade,naturezacívicaeparticipação,nasáreascomproblemasqueosgovernoseempresasnãoconseguemresolvereficazmente,comoobjectivodesatisfazerasnecessidadesdiversificadasdetodososgrupos11ZhaoLiqing,InvestigaçãoPreliminarsobreasQuestõesdasOrganizaçõesNão-Governa-mentais,inBoletimdaEscolaPartidáriaCentral,ano1997,Vol.IV,pág.120a128.12LiZhengang,InvestigaçãoPreliminarsobreasQuestõesdasOrganizaçõesNão-Governa-mentais,inComentáriosdaCiênciaJurídica,ano2000,Vol.III,pág.89a95.
581específicos,favorecendoapreparaçãoedesenvolvimentodasociedadecivileconsequentementeelevaraeficiênciadosgovernosdascidades”13.Asassociaçõessectoriaistransfronteiriças,comointermediáriasre-levantesentreoPaíseasorganizaçõesprivadas(empresas),contribuemparaointercâmbioemambosossentidoseparaatransmissãoeretroac-çãodasinformaçõesentreosgovernosdascidadeseasempresaseentreascidadesdocírculourbanísticotrans-provincial.Asrealidadesdaglobali-zaçãoeconómicaedomercado,bemcomoaadesãodaChinaàOrgani-zaçãoMundialdeComércio,urgemumaseparaçãodaadministraçãodasempresasparacriarumambientedomercadoconcorrencialunificado,justoeaberto.Noprocessododesenvolvimentodetodosossectoresdevariadascidadesdumcírculometropolitano,asempresasdomesmosec-toreemconcorrênciasãoadversários.Noentanto,parasalvaguardarosinteressesdosectorglobalmenteconsideradoeoambientedomercadounificado,nosentidodechegaraumconsensoparafazerfaceaoexterioreelevaracompetitividadedocírculometropolitanodequefazemparteasprovínciasecidades,exigem-secooperaçãomútuaeapoiomútuo,comoobjectivodecriarnovasrelaçõesdedesenvolvimentoecooperação,asquaissãolocomotivasrelevantesparaodesenvolvimentoconjuntoecon-corrêncialealdaeconomiadascidades—regiões—empresas.Asorganizaçõesnão-governamentais,sobretudoasassociaçõestrans-sectoriaiscontribuemparapromoveroprocessodademocratizaçãodoscírculosmetropolitanosdequefazempartesasprovínciasecidades,incentivandoaparticipaçãodopúblico,limitandoaintervençãodirectadopoderadministrativonaáreaeconómica,enfraquecendoopoderdaprotecçãodaeconomiadomododedivisãoadministrativadasautorida-des.Nassociedadesmodernas,asassociaçõessectoriaistransfronteiriçasdominam,regrageral,recursoseconómicosfundamentais,porisso,assuasacçõesinfluenciambastanteaestabilidadeeconómicaeatéaestabi-lidadepolítica.Nestesentido,asassociaçõessectoriaispodemcontribuirparaqueosgovernosdediversashierarquiasnoCírculoMetropolitanodeGuangdong,HongKongeMacauexerçamcommaiorprudênciaospoderes,bemcomoparaodesenvolvimentoregulardaeconomiatrans-fronteiriça.13Putnam,Robert.D.MakingDemocracyWork:CivilTraditioninModernItaly,Princeton:PrincetonUniversityPress,1993.
582Adiversidadedosmovimentosdasorganizaçõesnão-governamentaisemquepredominamassociaçõestrans-sectoriaiscontribuiparaafor-maçãodeumanovaculturaregionalqueintegraossistemasmodernosdemocráticos,avançandonapromoçãodointercâmbioecooperaçãotransfronteiriçaaprofundadaentreascidades,acelerandoaintegraçãoho-rizontaldaeconomia.Omaisimportanteéqueelacontribuiparaexplo-rarosrecursosculturaisepotenciaisfavoráveisàdemocraciaeintegraçãoeconómicanocírculometropolitano,bemcomoparadesenvolveraco-laboraçãoeintercâmbiosectorialemtodasasáreaseemdiferentesníveisentreascidadesdeGuangdong,HongKongeMacau,acelerandoafusãoeconómica.IV.EstratégiasparaareinvençãodosgovernosdascidadesmodernizadasdoCírculoMetropolitanodeGuangdong,HongKongeMacau1.Reconstituiçãodasideiasdaadministraçãodosgover-nosdecidadesIdeiassãoorientaçõesdeacção.Nomomentoactual,aimplantaçãovigorosadasideiasdeadministraçãomodernizadaadaptadasàglobali-zaçãoeconómicaeàsregrasdaOMC,noseiodosgovernosdecidadesmembrosdoscírculosmetropolitanosexistentesnoInteriordaChina,combaseemdiferentesesferasdaglobalizaçãoelocalização,totalidadeeindividualidade,regionalizaçãoecidade,éumamissãoprimordialparaaplenaintegraçãodaseconomiasdomododedivisãoadministrativa.Emtermosconcretos,deveimplementar-sepreferencialmenteasnovasideias:1)IdeiadeumaregiãoabertaeinteractivaODeltadoRiodasPérolaseoCírculoMetropolitanodeGuang-dong,HongKongeMacausãofundamentalmentezonaseconómicasurbanísticasrelativamenteindependentes,entrecujosmembrosexistere-lacionamentoíntimonosâmbitoseconómico,socialecultural,sendoumcorpoorgânicounificado.Porém,nocontextodaseconomiasdomododedivisãoadministrativaemvirtudedafragmentaçãoemmúltiplasuni-dadesadministrativas,ascidadesmembrosconsideramgenericamenteoslimitesdasdivisõesadministrativascomosua“fronteiranacional”.Comoháfaltadaideiaregional,existemaisconcorrênciasdoquecooperação,
583perdendoosefeitosinteractivosglobaisinerentesaocírculometropoli-tano.Faceaisto,osgovernosdostrêsterritóriosdeGuangdong,HongKongeMacaudevempartirdasexigênciasdaevoluçãodaglobalizaçãoeconómicaedaintegraçãoeconómicaregionalecumpriraleidaecono-miademercado,nosentidodealterar,omaisbrevepossível,aideiadacidadetradicionalqueconsistenumestadodefragmentaçãoadministrati-va,implantandoumaideiadeconcorrênciaglobal,comvisãoinovadaso-breacidade,regiãoeuniversodeGuangdong,HongKongeMacau,quegarantaosucessointegraldapolíticade“umpaís,doissistemas”epro-moveainteracçãoregional,desenvolvimentoemconjunto,fazendofaceaoMundo.Nasdecisõesrespeitantessobretudoaoajustamentodaestru-turaindustrial,infra-estruturas,mobilidadedoselementosdaproduçãoeaosserviçospúblicos,nãodevemconsiderar-seoslimitesadministrativoscomofronteiranacional,massim,tendoemconsideraçãoosinteressesgeraisdoPaísedoCírculoMetropolitanodeGuangdong,HongKongeMacau,criareprocurarvigorosamenteoportunidadesdecooperaçãoeintercâmbioentresi,atravésdenegociaçãoeacçõescomplementares,criandoumbomambientepolíticoepolíticasfavoráveisparaestabelecerumcírculometropolitanode“ganhosdetodoseprosperidadecomum,desenvolvimentointeractivo”.2)Ideiadeordenamentobaseadoemnegociaçãoigual“Ordenamento”éumaideiainternacionaleparadigmapredomi-nanteparaaresoluçãoeficazdecontradiçõeseconflitosdeinteressestransfronteiriçosatodososníveis,assinalandoodialogo,negociação,in-teracçãoecooperaçãocombasenaigualdadeentreasdiferentesunidadesadministrativas.Assim,comvistaaharmonizarascontradiçõesnosinte-resseseconómicosentreascidadesmembrosdocírculometropolitanodeGuangdong,HongKongeMacau,osrespectivosgovernosdevemim-plantaraideiadeordenamentoqueconsisteemnegociaçãoigual,pondo-aafuncionarnosseguintesdoisaspectos:primeiro,nosassuntosinternosdegestãoadministrativadacidade,promovendoaideiadeigualdadenaadministração,respeitandosuficientementeeprotegendorealmenteodireitoàigualdadedasorganizaçõesintermediáriasnomercado,organi-zaçõessociaisecívicas,bemcomoorganizaçõesautónomasdecidadãos,quebrandodeformaintegral,sobretudoasrestriçõesadministrativasàsactividadestransfronteiriçaspraticadaspororganizaçõesdemercadoesociais,estimulando,pelocontrário,aprestaçãodeserviçosearealização
584deactividadessociaistransfronteiriças,ouvindoasopiniõesdetodasascamadassociais,construindoumsistemamodernodeordenamentodecidadecaracterizadopelaigualdadeentreogoverno,mercadoesociedadecívica,negociação,cooperaçãoeinteractividade.Alémdisso,comvistaadirimirosconflitoseaelevaracompetitividadeglobaldoCírculoMetro-politanodeGuangdong,HongKongeMacau,ostrêsgovernosenvolvi-dosdevemestabelecerumaideiadeordenamentotransfronteiriçocomatitudedemútuorespeito,diálogoenegociação,paraaresolução,porunanimidadeoupormaioriadosmembros,dosproblemasqueseencon-tramnoprocesso,atravésdaconstruçãodeumsistemadecoordenaçãoeordenamentointercidades.3)IdeiadelegalidadeadministrativaNãofaltamestudosepráticasquedemonstramqueaeconomiadomododedivisãoadministrativaresultadadissimulaçãodopoderdogoverno.Assim,comvistaaintegraraseconomiasdomododedivisãoadministrativa,osgovernosdascidadescentraisdoCírculoMetropoli-tanodeGuangdong,HongKongeMacaudevemestabeleceraideiadaregradedireito,pondorealmenteempráticaalegalidadeadministrativa,segundooprincípiodequeaeconomiademercadocorrespondeàeco-nomialegal,paraalcançarosobjectivossupremosdoestadodedireitoegovernocivilizado.Emtermosconcretos,ostrêsgovernosdevemterporbaseosvalorespúblicosdasociedadeglobalmenteconsiderada,subme-tendoavontadedogovernoàdasociedade,paradefenderaliberdadeedireitoshumanosdocidadão.Emsegundolugar,comoaleiésempreprimadodoPaís,todasautoridadesdascidadesmembrosentregam-seàsupervisãonostermosdalei.Emterceirolugar,opoderdevesersubmeti-doàlei,opoderdosgovernosdascidadesmembrosdeveserexercidonostermosdaleieestásujeitoàlei.Emquartolugar,todososindivíduossãoiguaisperantealeiemtermosdedireitosedeveres,responsabilizando-secriminalmentenostermosdaleieempédeigualdade.Aideiadaregradedireitoimplicaocumprimentodaleiporpartedocidadãoeoexer-cíciodopoderdoPaísnostermosdaleiporpartedasautoridadesdosgovernosdascidadesmembros.Alegalidadeadministrativaeaigualdadedeestatutosdosagentesdaeconomiademercadosópodemserfinal-menteconcretizadas,quandoaideiadaregradedireitoestejaenraizadanofundodocoraçãodocidadão,passandoaserumaideiacomumdasautoridadeseapopulaçãoemgeraldostrêsterritórios.Istotambémtor-
585napossívelacriaçãodeumambientedemercadoregionaltransparente,regular,igualeaberto,queestejaconformeàsregrasinternacionais,bemcomoamobilidadelivredoselementosdaprodução,noseiodoCírculoMetropolitanodeGuangdong,HongKongeMacau.4)IdeiadecoordenaçãoeharmonizaçãoacritériocientíficoEmcertamedida,aseconomiasdomododedivisãoadministrativanoCírculoMetropolitanodeGuangdong,HongKongeMacauresultamdasfalhasdedecisõestomadasporgestoresedecisoresdascidadesmem-bros,emvirtudedafaltadeconhecimentosdasciênciascomo,geografiaurbana,economiaregional,distribuiçãoindustrial.Assim,énecessárioqueosgovernosdostrêsterritóriostomematitudeseapliquemmétodoscientíficos,parapromoveradecisãoacritériocientífico,especialmentenoquedizrespeitoàcoordenaçãoedistribuiçãodaestruturaindustrial,grandesempreendimentosdeinfra-estruturaseinstalaçõesdeserviçospúblicos,pondofimaconstruçõesrepetidasdeempreendimentosecon-corrênciadesordenada,segundoteoriascientíficasnadivisãodetrabalhoecomplementaridadeintercidadesnocírculometropolitano.2.ConstruçãodacidadedoGovernolimitado,eficazetransparente.1)GovernolimitadodecidadesAteoriadogovernolimitadofoiapresentadapelaprimeiraveznoâmbitodoliberalismoprogressivonomundoocidental.Umgovernolimitadorefere-senormalmenteaumgovernocompetenteeeficaz,cujospoder,funções,dimensãoeactosestãoexpressamentesujeitosàCons-tituiçãoeàlei,sendosubmetidoàsupervisãoecontroloabertopelacomunidadeequerespeitaaregradedesenvolvimentodomercado.Demomento,hácírculosmetropolitanoscomcidadesmembroscujosgover-nosseapresentamilimitadoseomnipotentes,intervindoexcessivamentenaáreaeconómicaindividual.Comoresultado,amobilidadedosele-mentosdaproduçãoeareestruturaçãotransfronteiriçaselivresdosagen-tesdomercadoestãoadministrativamenterestringidas.Assimsendo,osgovernosdascidadesmembrosdocírculometropolitano,comogestoreseabastecedoresdeserviçospúblicosdasactividadeseconómicasdasres-pectivassociedades,devemdarcontinuidadeàmodificaçãoeredefiniçãorazoáveldassuasfunções,aperfeiçoandoosseusactoseretomandoomo-
586delodegovernolimitado.Oqueépontocríticoparareajustar,deformafundamental,asrelaçõesentreogovernoeasempresas,entreogovernoeasociedade,bemcomoparaaintegraçãoeconómicanoCírculoMetro-politanodeGuangdong,HongKongeMacau.2)GovernoseficazesdacidadeOsgovernoseficazesdascidadesmembrosapresentadosnopre-senteartigoreferem-seaumgovernoeficienteecompetentecombasenosgovernoslimitadosdecidadesmembros,emproldaintegraçãodaseconomiasedomododedivisãoadministrativa,asmedidasessenciaisaadoptarcomvistaàconstruçãodegovernoseficazesnascidadesmembrosdoCírculoMetropolitanodeGuangdong,HongKongeMacau.Emprimeirolugar,introduz-seprogressivamenteomecanismodemercado,comoobjectivodepromoveraadopçãodosistemademercadoesocializaçãodosserviçospúblicosnascidadesmembros.Noprocessodeplanificaçãodeajustamentoereformadasorganizaçõespúblicasnoâmbitodosgovernosdostrêsterritórios,paraapromoçãodaeficácia,éaconselhávelqueseintroduzasimultaneamenteomecanismoconcorren-cialdemercadonosdoisaspectosaseguirdescriminados.Porumlado,procede-seàadjudicaçãodeserviçospúblicosdestinadosasatisfazerasnecessidadesdaprópriaregiãoaempresascivis,nointuitodeabastecermaiseficientementebenseserviçosdemelhorqualidade,medianteassuasvantagensnoscustos,técnicasecompetitividade.Poroutrolado,admitem-secapitaiscivisnasáreasdaconstruçãodeinfra-estruturasedeserviçosdoCírculoMetropolitano,paraconstituirumquadrodecon-corrênciaentreasempresasprivadas,entreossectorespúblicoeprivado,bemcomoentreentidadespúblicashomólogasdasdiferentescidades,lutandoporcriarumambientedemercadoconcorrencialigualeaberto,elevandoglobalmenteaeficiênciaeoníveldosserviçospúblicos.Emsegundolugar,constrói-seumgovernoelectrónicoentreascida-desmembrosàcustadetecnologiamoderna.Amodificaçãodosmeiosderealizaçãoemétododegestãoadministrativadogovernoatravésdetecno-logiamoderna,éumaviaimportanteparaelevaraeficáciadosgovernosdascidadesmembros.Alémdisso,aefectivaçãodaintercomunicabilidadeepartilhacomumdasinformaçõessemnaturezaconfidencialdosgover-nosdostrêsterritórios,aeliminaçãodoestadodebloqueiooufragmen-taçãoexistentenumlongoespaçotemporalentreosgovernosdascidades
587membros,aanulaçãodosefeitosdaassimetriadeinformação,areduçãodoscustosdetransacçãointercidade,podemcriarumambientedein-formaçãojusto,uniforme,abertoetransparentequepossibilitaatomadadedecisãoacritérioscientíficospelosgovernosdascidadesmembrosdoCírculoMetropolitanodeGuangdong,HongKongeMacaueumacon-corrêncialealentreosagentesdomercado.Terceiro,constituemumarededeconsultaparaadecisãodogover-no,elevandoefectivamenteaqualidadedaspolíticaseascapacidadesdedecisãoacritérioscientíficos.Osfenómenosdaeconomiadomododedivisãoadministrativanascidadesmembros,comorepetiçãonaconstru-çãodeinfra-estruturas,indústriassemelhanteseconcorrênciasmalignas,sãonarealidadeexpressõesdatomadadedecisõessemobedeceracritérioscientíficosedafaltadecapacidadedecisória.Assim,aelevaçãorealdasca-pacidadesdecisóriasdosgovernosdascidadesmembroseaconcretizaçãodatomadadedecisõesacritérioscientíficosedemocráticossãopontoscríticosparaaintegraçãoeconómicadeGuangdong,HongKongeMa-cau.Acriaçãodemecanismosdedecisãoacritériocientíficoedemocrá-ticonosgovernosdascidadesmembrosnãosódependedainstituiçãodomecanismodeconsultadoriaparaadecisão-agrupandoumconjuntodeespecialistas,intensificandoaentidadeespecializadadeestudoparaofere-cerreferênciasimportantesparaadecisãodochefedoexecutivomedianteinvestigaçãoeestudoamplosemrelaçãoanovasrealidadesequestõesnodesenvolvimentoeconómicoregional–,mastambémdodesenvolvimentodasvantagensdosrecursosdetalentoseinteligência,dentroouforadoCírculoMetropolitanodeGuangdong,HongKongeMacau,cumprindooprincípiodeorganizaçãodandopreferênciaaosrecursosdoPaísere-correndoaosestrangeirosparaoscomplementar,nosentidodecriarumacomissãounidaeconjuntadeperitosdoCírculoMetropolitanoouumgrupoparadecisãoregionaldomesmo,compostosporperitoseestudiososprovenientesdeunidadesdeinvestigaçãocientíficaeescolassuperiores.AreferidainstituiçãoéresponsávelporestudosdeacompanhamentoedasquestõespermanentesdasáreasqueenvolvemoCírculo,medianteestudosinlocoeobservaçõesnoPaíseestrangeiro,epelacriaçãodeumabasededadosinformáticaparadecisão,nosentidodeabastecerserviçosdecon-sultaglobaisnoâmbitodepolíticasdeplaneamentonasáreasdereajusta-mentodaestruturaindustrial,construçãodosistemajurídicodebase,ex-ploraçãoderecursosespaciais,inovaçãoinstitucionalepolítica,bemcomodaprotecçãodoambiente,comvistaaelevarintegralmenteaqualidadee
588capacidadesdedecisãonoCírculoedirimirasconcorrênciasirregularre-sultantesdefaltadecoordenaçãoentreosgovernosdostrêsterritórios.Emquartolugar,intensificamaconstituiçãodeimagem,fortalecen-doascapacidadesdecoordenaçãodentroeforadoCírculo.Comaade-sãoàOMC,ascidadescentraisdoCírculoMetropolitanoterãocadavezmaisassuntosdegestãoeserviçosqueenvolvemoexterior.Noprocessodegestãoeprestaçãodeserviços,elasrepresentam,aofimeaocabo,aimagemdoGovernodaChina.Nestesentido,osgovernosdostrêsterri-tóriosdevemintensificaraconstruçãodasprópriasimagens,tendocomoprincípiodedesenvolvimentoaarticulaçãodaglobalizaçãoelocalizaçãoeconómica,lutando,noquadrouniformedaOMC,peloprocessamentojusto,eficienteeregulardagestãoeserviçosdomésticoseinternacionais.Omaisimportanteéaelevaçãoefectivadascapacidadesdecoordenaçãointerioreexterior,capacidadesdemaximizaçãodosinteressesnoseiodascidadesmembroseliminandoascontradiçõeseconflitosentreosgover-nosdascidadesmembros,capacidadesdecoordenaçãonotratamentodosseusassuntos,bemcomoascapacidadesdecoordenaçãoentrearegiãoeasautoridadescentrais.3)GovernostransparentesdacidadeObloqueiodeinformaçõesnoseiodecadagovernoeentreosgo-vernosdascidadesmembroprovocafrequentementefalhasnasdecisões,conduzindoàrepetiçãonaconstruçãodeempreendimentos,asseme-lhando-senaestruturaindustrialecrisesdeconfiançaecooperação.Aconstruçãodegovernostransparentesnascidadesmembrosnosentidodetornarabertasasinformaçõesadministrativasepolíticas,éumacondiçãonecessáriaparadiminuiroscustosdetransacçãonoCírculoMetropoli-tano,manteraestabilidadeecontinuidadedaspolíticas,bemcomoumaacçãochaveparaamarchadaintegraçãoeconómicanomesmoCírculo.Assim,afigura-se-nosquesedeveproceder,emfunçãodasrealidadesenecessidadesdodesenvolvimentoeconómicoglobaldoCírculoMe-tropolitano,aumreajustamentoracionalizadonaáreadearquivodosgovernosdascidadesmembro,nosentidodeestabelecerexpressamente,sobaformadelei,aacessibilidadedetodasasinformações,abolindoomonopólioebloqueiodeinformaçãodeentreosserviçosfuncionaisedeentreosgovernosdascidadesmembrodoCírculo,integrandoosrecursosdeinformaçõesadministrativas,fazendocomqueosagentesdo
589mercadoeapopulaçãoconheçammelhoraspolíticasdosgovernosdascidadesmembrodoCírculoMetropolitano,mediantereportagenscon-juntasnosmédiaeInternet,ouatravésdeuminterlocutordenotíciasdoCírculoMetropolitano.Tudocontribuiráparaumamaiortransparênciaeimparcialidadedaspolíticasedecisõestomadasporgovernosdascidadesmembros,criandocomistoumambientedeconcorrêncianomerca-doregionaligualeuniforme,prevenindoqueosgovernosdascidadesmembrosprocedamatratamentodiferenciadoeagestãodiscriminatóriadocomérciointercidadessegundooslimitesdadivisãoadministrativa,avançandonapromoçãodaconstruçãodomercadoregionaldoCírculoMetropolitano.V.ConcretizaçãodacomplementaridadeestratégicadareinvençãodosGovernosdeGuangdong,HongKongeMacauJulgamosque,parapromoveraconstruçãodoCírculoMetropo-litanodeGuangdong,HongKongeMacau,alémdaconcretizaçãodaestratégiadereinvençãodogoverno,omaisimportanteéarealizaçãodacomplementaridadedasestratégiasdereinvençãodosgovernosdostrêsterritórios.A“complementaridade”aquireferidaésemelhanteàcomplementa-ridadeentreosbensdeconsumo,ouseja,omaiorconsumodeumbempodeaumentarosefeitosmarginaisdeumoutroevice-versa.Istosignifi-caqueovolumedevendadeambososbensdeconsumodeveaumentaraomesmotempo.NotemadapromoçãodoCírculoMetropolitanodeGuangdong,HongKongeMacau,aproveitamosanoçãodeestratégiascomplementaresdePaulMilgromeJohnRoberts14paraexporacomple-mentaridadedeestratégiasdareinvençãodosgovernosdostrêsterritórios.PaulMilgromeJohnRobertsaplicamanoçãodecomplementaridadenaTeoriadosJogos,apresentandojogosdeestratégiascomplementares,ouseja,problemasdeequilíbrionosjogossupermodulares.Comoadefini-çãoparajogossupermodularesenvolveteoriasdematemáticabastantedifíceis,omite-seaquioseuconteúdopormenorizado,limitando-nosaapresentaralgumasdassuasideias.Numjogoqueenvolveumapluralida-14YaoYang,ReformaEconómicacomoProcessodeInovaçãoInstitucional,CentrodeEstudodaEconomiaPolíticadaUniversidadeFudan,EditoraPopulardeXangai,2008.
590dedecidades,supõe-sequeoespaçodeestratégiadecadacidadejogadorémonodimensionalequeasestratégiaspodemserordenadasnele.Geral-mente,oespaçoestratégicodeumaempresaéointervalodosvaloresquesemedementreolimitemáximoeolimitemínimo.Éevidentequeestasestratégiaspossamserordenadasdomínimoaomáximo.Destemodo,casoapromoçãodeumaestratégiadareinvençãodogovernodequalquerumacidadejogadordostrêsterritóriosresulteumaumentodosefeitosmarginaisdaestratégianoseuespaçodaestratégiadareinvençãodogo-vernodeumaoutracidadejogador,estejogoéconsideradoumsupermodular.Numtaljogo,acomplementaridadeconcretiza-senostemascomoacadeiaindustrial,grandesempreendimentosdeinfra-estruturasecírculodevidadeumahora,desdequesejarealizadaacomplementarida-dedasestratégiasdareinvençãodosgovernosdostrêsterritórios.Comoresultado,torna-serealumjogosupermodular.Emtermossimples,nasestratégiasdosgovernosdeGuangdong,HongKongeMacauexisteumintervaloestratégiconãodesfavorável,eovalormáximodesteespaçoconstituiumequilíbriodeNashjuntamentecomovalormáximodointervalonãodesfavoráveldosdemaisgovernosdecidadesjogadores,en-quantoovalormínimodaqueleintervaloformamtambémumequilíbriodeNashjuntamentecomovalormínimodointervalonãodesfavoráveldosdemaisgovernosdecidadesjogadores.Osignificadodesteteoremaéque,naexistênciadeumequilíbriomúltiplo,oâmbitodasalternativasvaiserreduzidoconsideravelmente.Julgamosque,naconstruçãodoCírculoMetropolitanoemcausa,paraalémdeseponderaraestratégiadareinvençãodogovernonaínte-gra,énecessáriorealizaracomplementaridadedasestratégiasdareinven-çãodosgovernosdostrêsterritórios,umavezqueanoçãodeestratégiascomplementadasdePaulMilgromeJohnRobertsnãosóéaplicávelaumintervaloestratégicomonodimensionaldeumacidade,masaplicáveltambémacasosdeintervaloestratégicomultidimensionalregionaledocírculometropolitano.Quandoseapresentamultidimensionalointer-valoestratégicodeumconjuntodecidadesjogadores,segundoachamos,ojogoentreascidadesabrangidaspeloCírculoMetropolitanoemcausapodeserconsideradoumjogosupermodularcompostoporváriossub-jogos,sendocadaumdestesúltimosumintervaloestratégicodoCírculo.Genericamente,quandoduascidadesparticipamnumjogoestratégico,casopelomenosumacidadevejaaeficáciadasuaestratégiadareinvençãodogovernoaumentar,aarticulaçãodasnovasestratégiasnosentidodefazercomplementaridadevaiserintensificada,oquecontribuirámuito
591paraaproduçãoderesultadosbenignoseparaaaceleraçãodaconstruçãodoCírculoMetropolitanodeGuangdong,HongKongeMacau.Maissimplesmente,podemosconverteradefiniçãodacomplementaridadedeumconjuntodeestratégiasdareinvençãodosgovernosdeGuangdong,HongKongeMacaunumadefiniçãodacomplementaridadeinstitu-cional,desdequeseconsidereainovaçãoinstitucionalumconjuntodeestratégias;oquepossibilitaomelhoramentodeParetonaconstruçãodoCírculoMetropolitanodostrêsterritórios,assimasinstituiçõesatrásrefe-ridaspodemcomplementadascomumconjuntodeinstituiçõesemvigornosdiferentesgovernoseestesconjuntosdeestratégiasmerecerãoumaaceitaçãoamplapelassociedadesquefazempartedoCírculo.Numaperspectivadinâmica,casoseconcretizemasinovaçõesins-titucionaisnossistemassocial,culturalepolíticoemGuangdong,HongKongeMacauprevistasnasLinhasGeraiseasestratégiasdareinvençãodosgovernosdostrêsterritóriossejamtotalmentecomplementares,orit-modaconstruçãodoCírculoMetropolitanoconjugar-se-ácomodode-senvolvimentosocialdostrêsterritórios.Assim,ostrêspassarãoachegaraoequilíbriodeNashnumjogosupermodular.Noentanto,aoanalisarestaquestão,édeobedeceràsregrasdedesenvolvimentoeconómico-so-cialdostrêsterritórios,tomandoemconsideraçãoglobalacomplementa-ridadeinstitucionaleestratégica.Assim,amodalidade,situaçãoeeficáciadeCírculoMetropolitanonoDeltadoRiodasPérolasdevemseroptimi-zadas.Defacto,areformaprogressivaéumaopçãoeconómicaquesegueestemodo,ajustandoemfunçãodotempoasinstituiçõesdeoutrasáreaseefectivandoasinovaçõesinstitucionais.Casoseverifiquemespaçosdemelhoramentonoprocessodecomplementaridade,podemajustar-sedenovoasinstituiçõesdasáreasjáalteradas,nosentidodeaceleraracom-plementaridadeestratégicadeequilíbriopluralista.Julgamosqueacom-plementaridadeestratégicadareinvençãodosgovernosdostrêsterritóriospassaráaserumagentecatalisadorparafazerfuncionaromultiplicadordoCírculoMetropolitanodeGuangdong,HongKongeMacau.VI.NotafinalComachegadadaeradeintegraçãoeconómicamundial,asgran-descidadesdomundoformam,objectivamenteeemtermosdoespaço,círculosmetropolitanoscompostosporcidadescentraisevilascircunvizi-nhas,quesãounidadesespaciaisespecíficasnodesenvolvimentodaeco-
592nomiaurbana.Odesenvolvimentorápidodemuitoscírculosmetropoli-tanosanívelmundialchamaanossaatenção,umavezqueelesproduzemefeitosnãofungíveisnodesenvolvimentosocioeconómicoevidapolítica,localouinternacional.Aconcorrênciaeconómicamundialjápassouaserconcorrênciaentreoscírculosmetropolitanosdepeso.NaocasiãodoaniversáriodaprimeiradécadadaRAEM,aconstru-çãodoCírculoMetropolitanoatempoeemfunçãodasespecificidadesdoperíododetransiçãosócio-económicadeMacaunoprocessodeurbanização,emarticulaçãocomassituaçõesdoPaís,daRAEMedasociedade,éumcaminhoapercorrerparaacelerarodesenvolvimentosócio-económicodostrêsterritórioseumaopçãoestratégicanecessáriaparaoDeltadoRiodasPérolasnosentidodefazerfaceàglobalizaçãoeconómica.Nomomentoactual,aprocuradeestratégiasdareinvençãodogovernonoâmbitodaRAEMaténoCírculoMetropolitanodeGuang-dong,HongKongeMacauéumaquestãoteóricaeprática,éumaquestãorealehistórica.Emtermosgerais,todososgovernoslocaistêmproblemasdetransição,independentementedazonaemqueseinserem,dopaísaquepertençam,dafasehistóricaemqueseencontram.Rela-tivamenteàRAEM,onúcleodaestratégiadereinvençãodogovernoéareforma,enquantooseupontocríticoéainovação.Esteprocessodareinvençãoé,decerteza,umaEngenhariadeSistemascomplexaedinâ-mica,assuasalteraçõesouajustamentosenvolvemasáreasdepolítica,economiaecultura.AestratégiadareinvençãodoGovernodaRAEMdevesalientarassuasprópriasespecificidades,bemcomoascaracterísticasdotempoedasociedadeemqueseinsere;devedarimportânciaàpers-pectivaçãoeexpressararealidade;devesertecidaemtermosdeteoriaseexpressarapraticabilidade;deverelevaraincidênciaeexpressaraviabili-dade.Temqueenfatizarasrelaçõesentreasucessãoeinovação,identifi-candooselementospreexistentesnosistema,procurandoaverdadenosfactos,procedendo,comumespíritodeinovaçãocombasenosfactoseacritériocientífico,aumaopçãopúblicaperspicazeperspectivadaparaofuturo,comoobjectivodelançarfirmesesólidosalicercesparaasegundadécadadaRAEMeparaoplenoêxitodasgrandeslinhasde“umpaís,doissistemas”,“Macaugovernadopelosseusresidentes”eautonomiadealtograu.
593Administraçãon.º85,vol.XXII,2009-3.º,593-616ExperiênciasdaUniãoEuropeiaeaInovaçãoInstitucionaldaIntegraçãoRegionaldoDeltadoRiodasPérolas*ChenRuilian**Em8deJaneirode2008,foisugeridoas“LinhasGeraisdoPlance-amentoparaaRefromaeDesenvolvimentodaRegiãodoDeltadoRiodasPérolas(2008-2020)(adiantedesignadasabreviadamentepor“LinhasGerais),elaboradopelaComissãodeReformaedeDesenvolvimentoNacional“LinhasGerais”empromoveraintegraçãoeconómicaregio-naldoDeltadoRiodasPérolas;realizaraintegraçãodainfra-estrutura,fundamentalmenteem2012;eefectuaraintegraçãoeconómicaregional;realizaraintegraçãoeconómicaregionaleauniformizaçãodosserviçospúblicosfundamentaisem2020.AsLinhasGeraistambémmencionaramquedeveserprosseguidoumacooperaçãomaisestreitanoDeltadoRiodasPérolas,HongKongeMacauparamelhoraraimportânciadaligaçãodainfra-estrutura,reforçaracooperaçãodaindústria,tendocomoobjectivo,emconjunto,construirumambiente,comcondiçõesdevidadealtaqualidade,inovandoassimomododecooperação.AimplementaçãoeaemissãodasLinhaGeraisnomomentodaReformaeAberturahá30anosnaChina,reflectemqueaposiçãoestra-tégicadoDeltadoRiodasPérolaséproeminentenomodelodemoder-nizaçãosocialistadonossoPaís.OproblemadaintegraçãoregionaldoDeltadoRiodasPérolastorna-seumaquestãodepolíticapúblicanacional.Esteartigopretende*Esteartigofoiapresentadono“SeminárioAcadémicosobreaElevaçãodaCapacida-dedeGestãoPúblicaeoReforçodaCooperaçãodaAdministraçãoRegional”de15deMaiode2009.Também,ésuportadopeloprojectodeMOEdoInstitutodeInvestigaçãoChavedasHumanidadesedasCiênciasSociaisnasUniversidades(onúmerodeprojecto:07JJD630014).**ChenRuilian,ProfessortutordePhDdoCentroparaapesquisadaAdministraçãoPública,FaculdadedeAdministraçãoPúblicadaUniversidadedeSunYat-Sen.Campodapesquisa:Ogovernolocaleaadministraçãopúblicaregional.
594fazerumesboçodosestudosdeintegraçãoregionaldaUniãoEuropeiaeexplorararotaelementarparaencaminharaintegraçãoeconómicaregio-nalnoDeltadoRiodasPérolas,numaspectoinstitucional.I.PrincipaisexperiênciasdeintegraçãoregionaldaUEAUniãoEuropeia(UE)éagoraumauniãoregionaldomaisaltoní-velnomundo.Asuasedeencontra-selocalizadaemBruxelas,capitaldaBélgica.AsraízeshistóricasdaUEresidemnaSegundaGuerraMundial.Em9deMaiode1950,seispaísesassinaramumtratadoquevisacolocarassuasindústriaspesadas,ouseja,docarvãoedoaço,sobumgabinetedegestãocomumemParis.Estesseispaísessão:aFrança,aAlemanhaOcidental,Itália,osPaísesBaixos,BélgicaeLuxemburgo.Em25deMar-çode1957,seispaísesassinaramoTratadodaComunidadeEconómicaEuropeiaeoTratadodaComunidadeEuropeiadaEnergiaAtómica,emRoma,queentrouemvigorem1deJaneirode1958.Em1deJulhode1967,oConselhodeMinistroeasComissõesnaComunidadeEconómicaEuropeia,ComunidadeEuropeiadaEnergiaAtómicaeaComunidadeEuropeiadoCarvãoedoAçouniram-senumasócomunidade,formando-seaComunidadeEuropeia.Em1deNovembrode1993,aComunidadeEuropeiapassouaserchamadaporUniãoEuropeia.SeismovimentosaconteceramnahistóriadaUEeestadesen-volveu-senumagrandeuniãoregional,actualmentecompostapor27países.Éummodelodeintegraçãoregionalnomundoactual.Asprin-cipaisliçõesquepodemosextrairdaintegraçãoregionaldaUEsãoaseguirindicadas.1.ParaconstruirumaestruturaorganizacionalinterligadaeaváriosníveisPararesolverasdisparidadesdosaspectoseconómicosesociaisentreosseuspaísesmembrosepromoverodesenvolvimentoharmoniosodaintegraçãoregionaldaUE,aUEconstruiuumaestruturaorganizacionalinterligadaedeváriosníveis.ComomencionouoperitodeinvestigaçãodaUE,BeateKohler-Koch,aUEéumsistemadegovernaçãoaváriosníveiseumaredeinter-
595organizacional,emvezdeummodelodegovernaçãohierárquicadesiste-ma“Sandwich”.AUEéconstituídaemcincoorganizaçõesprincipais,incluindooConselhoEuropeu,oConselhodaUniãoEuropeia,aComissãoEuro-peia,oParlamentoEuropeu,oTribunaldeJustiçaEuropeu.OConselhoEuropeu—conhecidoanteriormentecomoConselhodeMinistrosou«Cimeira»—éoprincipalórgãodetomadadedecisãodaUE.OConselhoEuropeuécompostoporministrosouchefesdeestadodosgovernosnacionaisdetodosospaísesdaUE.OConselhodaUniãoEuropeiaéconsultadosobreasdecisõesapre-sentadasàUEcomimpactodirectoanívellocalouregionalemdomínioscomoostransportes,saúde,empregooueducação.OsseusmembrossãoosministrosdosgovernosnacionaisdetodosospaísesdaUE.AComissãoEuropeiaéoórgãoexecutivodaUE.ElarepresentaedefendeosinteressesdaEuropacomoumtodo.Elaborapropostasdanovalegislaçãoeuropeia,queapresentaaoParlamentoEuropeueaoConselho.Elaadministraodia-a-diadaaplicaçãodaspolíticasdaUEeasdes-pesasdosfundosdaUE.OParlamentoEuropeuéeleitopeloscidadãoseuropeuspararepre-sentarosseusinteresses.Éoúnicoparlamentosupranacionaleleitoporeleiçãodirectaeoúnicoinstitutooriginadoporeleiçãodirecta.Aprin-cipaltarefadoParlamentoconsisteemaprovaralegislaçãoeuropeiacombaseempropostasapresentadaspelaComissãoEuropeia.OParlamentopartilhaestaresponsabilidadecomoConselhodaUniãoEuropeia.OParlamentoeoConselhotambémpartilhamdeumaautoridadecomumparaaaprovaçãodoorçamentoanualdaUE.AtarefadoTribunaldeJus-tiçaEuropeuéteracertezaquealegislaçãodaUEéinterpretadaeaplica-dadamesmaformaemtodosospaísesdaUE,garantindoassimquealeiéigualparatodos.AUEcriouinstitutosdecoordenaçãoregionalespecialecomissõesconsultivasnosreferidosinstitutoseseusgovernosmembros.Porexem-plo,aComissãoEuropeiatemumDepartamentoG16,denominadoporDepartamentodosAssuntosdePolíticaRegional;oConselhodaUniãoEuropeiapossuiumComitédePolíticaRegional;oParlamentoEuro-peutemumComitédePolíticaRegional,etc.Éformuladoosistemade
596coordenaçãoregionalhierárquicaeaváriosníveis,possuindoníveissu-pranacionais,nacionais,transfronteiriçoselocais.Concretizaassimumaboacomunicaçãonobalançodedireitoseumsistemadeexpressãodeinteresses.Entretanto,foramestabelecidasorganizaçõeshorizontaisdecoor-denaçãoregionaldaUE,quedesempenharamumpapelimportantenoprocessodeformulação,execuçãoederetroacção(feedback)detodaapolíticadecoordenaçãoregional.Asforçasconjuntasentreosectorpú-blico,sectorprivadoeosectorterciárioforamtornando-secadavezmaisproeminentes.Nestasorganizações,forçasimportantessãoascomissõesregionais,osbancos,gruposdeinteresse,políticadecoligações,partidos,opiniãopública,etc.2.AdoptarváriosinstrumentospolíticosAUEéumasociedadejurídicaeumauniãoeconómicademercadomaduro,queadoptapolíticasdecoordenaçãoregionalelegal,instrumen-toseconómicoseadministrativosnoprocessodeintegraçãoregional.Aprimeirapolítica,sãoosinstrumentosjurídicoscompletos.AUEnãoéumpaís,masaintegraçãoregionaldaUE,quecriouumconjuntodesistemasinéditoqueéoúnicosistemajurídicoedeleislegais,porquenãoénemumdireitointerno,nemumaleiinternacional.Sendoainte-graçãoregionaldaUEentreospaísesdesenvolvidosnoâmbitodaorien-taçãoedoEstadodedireitonestesistema.Alémdisso,ospaísesmembrosdaUEtambémestabeleceramumsistemajurídicoparaimpulsionaracoordenaçãododesenvolvimentoregional,comoaconstituiçãodaAlemanha,aleiparamelhoraraestru-turaeconómicaregional,etc,quedesempenhaumapartefundamentalnapromoçãodacoordenaçãoregionaldaAlemanha.Emsuma,aUEadoptouumconjuntocompletodeinstrumentosjurídicosparagarantiraintegraçãodaUEporleis,instituiçõeseregras.Asegunda,sãoosinstrumentoseconómicossofisticados,instru-mentoseconómicosparaacoordenaçãododesenvolvimentoregionaldaUE,quesefocamemmuitosfundosdedicadosaosapoiosconcebi-dos.EstesfundosincluemoapoiodosFundosEstruturais,FundodeCoesão,oFundodeSolidariedadedaUniãoEuropeiaeAjudasdePré-adesão.
597Tabela1—PrincipaisinstrumentospolíticoseosconteúdosdaintegraçãoregionaldaUEFEDERFSEFEOGAIFOPFundodeCoesãoFundoEuropeudeDesenvolvimentoRegionalFundoSocialEuropeuFundoEuropeudeOrientaçãoeGarantiaAgrícolaInstrumentoFinanceirodeOrientaçãodaPescaFundodeCoesãoInfra-estruturas,investimento,Pes-quisaedesenvolvi-mento…Acçõesdeformação,Subsídiosdedesemprego…InvestimentoTurísticoparaoDesenvol-vimentodasÁreasRurais…Modernizaçãoedesenvol-vimentodosequipamentosdosectordaPesca…Infra-estruturasambientaisedetransporte…Fonte:JohnWalsh,AsexperiênciaseosefeitosdapolíticaregionaldaUE(PPT),2005.Emcombinaçãocomautilizaçãodefundosdeapoioacimamen-cionados,aUEconcretizouapolíticadecoordenaçãoregional.Aregiãoatrasadaalcançouaregiãoavançada.Asregiõesindustrializadasvelhaseemdeclínioforamreestruturadas.Asáreasruraissemvivacidadedesenvolveram-sevigorosamente.Asáreasurbanasestagnadaseasáreastransfronteiriçassãoagorasuportadas.Tudoissoincentivoueficazmenteodesenvolvimentodacoordenaçãoen-treospaísesmembrosdaUE.Aterceira,sãoosinstrumentosadministrativoscomnormas.(1)ACobrançadoFundoEuropeudeDesenvolvimentoRegionaldaUEéinstitucionalizada.AsreceitasdoorçamentodaUEsãocom-postasdetaxas,doimpostodaagricultura,impostosobreovaloracres-centado,doPIBentreguepelospaísesmembros.Todosospaísestêmdeentregar1%doseuPIBàUEcomosuasreceitasparaoorçamentodasdespesas.(2)Asregrascomunsdeapoioregionalsãoestabelecidas.Oapoiofinanceirodevesertransparente,deacordocomassituaçõespráti-caslocais.Osistemadeparceriaestáestabelecido.AsdespesasdaUEnãopodemsubstituirasdespesaspúblicasdospaísesmembrosouregiões.(3)Oprocessodeaplicaçãodoprogramarigorosoéformuladoeoscon-teúdosnecessáriosdosdiferentesficheirosencontram-serealizados.Os
598conteúdosincluemSWOTdaregião,umaavaliaçãoindependenteecon-sultoriadasparcerias,medidasespecíficasdoprogramadaactividade,ob-jectivosquantitativosdecadaprogramaeoprojectodefinanciamentodecadaano,etc.(4)Oprocessocientíficoerazoáveldatomadadedecisão.Primeiro,oDG-16noâmbitodaComissãoEuropeiaemiteoprojectodelei,eapropostaéformuladaapósnegociaçãointerna.Emsegundolugar,aComissãoEspecialEuropeiadiscuteeformulaaalteração.Emterceirolugar,oConselhodaUniãoEuropeiaratificaoprojectodelei.Emquartolugar,oParlamentoEuropeuratificaapropostadelei.Emquintolugar,aComissãoEuropeiaexecuta.3.Paraformarummodelodiversificadodecoordenaçãoregional1)Modelodegestãopararegiõesproblemáticas.DuranteoprocessodecoordenaçãonodesenvolvimentoregionaldaUE,agestãoencarregadadetarefasécolocadanasregiõesproblemáticas.Entreessasregiões,agestãonasregiõesmenosdesenvolvidasémaisim-portante.EmgrandepartedoFundodeEstruturadeUEfoiusadoparaapoiarestasregiões.NaUE,oníveldoPIBpercapitaéutilizadocomopadrãoparaaveriguarsedeterminadasregiõespertencemaregiõesmenosdesenvolvidas.AsregiõesmenosdesenvolvidassãoverificadasseoPIBpercapitadaregiãoéinferiora75%doPIBpercapitadaUE.Actualmente,existemmaisde25%dapopulaçãoe64regiõesemregiõestípicasmenosdesenvolvidas.2)Modelodedesenvolvimentopararegiõescriativas.Asregiõescriativasconsistemnumimportantemodelodedesenvol-vimentoregionaldaUEnanovaeraeconómica.AUniãoEuropeiapublicouem1995aCriaçãodaCartaVerde.OConselhodaUniãoEuropeiarealizouareuniãoemLisboa,Portugal,em2000.Nessareunião,paraacriaçãoregional,osistemadoíndicedaava-liaçãodaUEfoiestabelecidoexplicitamente,eaUEdecidiuformularoplanoestratégicoafimdesetransformarnasociedademaiscompetitivadaeconomiadoconhecimento.Faceaestapolíticadecriaçãoedesiste-madeconcorrênciamotivacional,existemmaisde200regiõescriativascompetitivasinternacionaisnospaísesdaUE.
5993)Modelodecooperaçãotransfronteiriça.Acooperaçãotransfronteiriçaéumnovomodeloparaintegrarasre-giõesdaUE.Porumlado,estemodelocontribuiparaodesenvolvimentoeconómicodasregiõesmarginaisaoladodasregiõesadministrativas,poroutrolado,promoveacompetitividadeholísticaeo“bónusdodesenvol-vimento”entreregiõescentraiseregiõesmarginais.Entreessasregiões,aRegiãoOresund,queatravessaaDinamarcaeaSuécia,éomodelome-lhorsucedidonacooperaçãodospaísestransfronteiriçosnospaísesdaUEeédenominadocomo“umadasmelhoresregiõestransfronteiriças”peloOCDE.Asegundafasededesenvolvimentodessaregiãofoiconduzidaparaafrente.OmotivopelaqualacooperaçãonaRegiãoOresundfoitãobem-sucedida,deveu-seaestecompletoarranjoinstitucional,queincluiosistemadecooperaçãoregionalentreosdoispaíses,ogovernolocaleosdiferentesníveisdegovernos,arededecooperaçãoentremercados,cida-dãoesociedade.OComitéSocialdaregiãoOresundéresponsávelpelagestãodiáriadotrabalhodecooperaçãoregional.4)ModelodegestãodabaciaHidrográfica.ExistemmuitosriosanívelinternacionalnaUE,comooRenoeoDanúbio.AcoordenaçãodedesenvolvimentoeproblemasdacooperaçãodaadministraçãodaBaciaHidrográficaémuitoimportante.Napráticaalongoprazo,umconjuntodomodeloricoepráticodaadministraçãodabaciaéformuladonaUE.(1)Paraformarumacomissãointernacionalparaaprotecçãodabacia.(2)Paraassinarotratadodeinstituiçãoparaalimitaçãoquetemopoderlegaleinstitucional.(3)Paraconfiguraroob-servadordaequipa,compostapelogovernoepelasorganizaçõesnão-go-vernamentaisquesupervisionamaimplementaçãodosplanosdetrabalhoemcadapaís.(4)Paraassinarumasériedepactosdegestãodoambientedabacia.(5)Formularumplanodedesenvolvimentosustentáveldaba-cia.Emsuma,aUEpodeserdenominadacomoomodelodacoopera-çãodacoordenaçãoentreospaíses,umavezquerompeaobstruçãodasnaçõeserealizaacoordenaçãoregionaldeintegraçãoeconómica,política,culturalesocialquetranscendemasnações.Elaabreocaminhoparaumdesenvolvimentouniversaldaintegraçãoregional.
600IIAsituaçãoactualeosproblemasexistentesnodesen-volvimentodaintegraçãodaregiãodoDeltadoRiodasPérolasComoaprofundamentodareformaedeaberturaeodesenvolvi-mentoaceleradodaeconomianoDeltadoRiodasPérolas,oComitédoPartidoProvincialdeGuangdong,naterceirareuniãodosétimoComitédoPartidoProvincialdeGuangdong,emOutubrode1994,propôsconstruiraZonaEconómicanoDeltadoRiodasPérolas.Nosegundoano,oGovernoProvincialdeGuangdongformuloueimplementouoPlanodeModernizaçãodeConstruçãodaZonaEconómicadoDeltadoRiodasPérolaseoPlaneamentosectorialdasCidadesdaZonaEconómicadoDeltadoRiodasPérolas,queestimuloueficazmentetodoodesenvolvimentodaeconomiaeamodernizaçãodaconstruçãonogrupodecidadesdoDeltadoRiodasPérolas.Agora,asLinhaGeraispropõemoquadrocolectivode“integraçãonaeconomiaregionalestimulandooDeltadoRiodasPérolas”.Ogovernoencontra-seaestimularpositiva-mentenaintegraçãodaeconomiaregionaldoDeltadoRiodasPérolaspeloprincípiodo“governoestimula,mercadolidera,apartilhaderecur-sos,desenvolvimentodiferenciado,aigualdadedenegociaçãoebenefíciosmútuos”.1.Asituaçãoactualdesenvolvimentodaintegraçãore-gionalnoDeltadoRiodasPérolas1)ParaassinarumasériedepactosdecooperaçãoOprimeiroéoPactodaEstruturadaCooperaçãodaIntegraçãodaÁreaMetropolitanadeGuangzhou-Foshan.OconjuntodecidadesdeGuangzhou-FoshanformaaprincipalregiãodoDeltadoRiodasPérolas.AintegraçãodeGuangzhou-FoshancontribuiráparaaexecuçãoeficazdasLinhasGeraisemelhoraráaconcorrênciaregionaldetalhadaetodoodesenvolvimentodeGuangzhoueFoshan.Porconseguinte,oconjuntodecidadesrazoavelmenteplaneadasecomasfunçõescompletaspodemsererguidasetornarem-senumexem-plonosplanosnacionaiscomoumazonadeexposiçãododesenvolvi-mentocientífico,quevaidesempenharumpapelimportantenarealidadecomimplicaçõesprofundas.
601Em19deMarçode2009,GuangzhoueFoshanassinaramoPactodaEstruturadaCooperaçãodaIntegraçãodaÁreaMetropolitanadeGuan-gzhou-Foshan.DeacordocomestePacto,estasduascidadesirãoinovarosistemadeadministraçãopública,ampliarasáreasdecooperação,fa-cilitarolivrefluxoderecursosnestasduascidades,optimizaraeficiênciadadistribuiçãoeimpulsionaracooperaçãoemconjuntonasmatériaseconómicaseaspectossociais.Nasáreasacimareferidas,estasduascida-desirãotrabalharemconjuntoefundir-seestreitamente.Aestruturadeintegraçãoserácriadacomacoordenaçãonaconstruçãodeumaspectodeplaneamentourbanístico,taiscomoaconstruçãoeutilizaçãomútuadeinfra-estruturas,cooperaçãoedeganhomútuo(ouwin-win)node-senvolvimentoindustrialeàgestãoconcomitantenosassuntospúblicos.Posteriormente,GuangzhoueFoshanassinaramoPactoparaaDefesadoAmbientenaIntegraçãodaÁreaMetropolitanadeGuangzhou-Foshan,PactoCooperaçãodasInfra-estructurasdeTransportenaIntegraçãodaÁreaMetropolitanadeGuangzhou-Foshan,oPactodeCooperaçãoparaoPlanea-mentoUrbanonaIntegraçãodaÁreaMetropolitanadeGuangzhou-Foshan,oPactodeCooperaçãonaConstruçãodeIndústriasnaIntegraçãodaÁreaMetropolitanadeGuangzhou-Foshan,etc.Todosestespactosvãoimpul-sionarumprocessodeconstruçãodeumacidadedeCantão(Guangzhou)eFoshan,eficazmente,pelaintegraçãonosaspectosdetransportespúbli-cos,urbanismo,cadeiasdeindústrias,ambientedomercadoregionaleprotecçãodoambiente.OsegundoéoPactodecooperaçãoentreShenzhen,HuizhoueDongguan.Em27deFevereirode2009,umareuniãoconjuntadosprincipaislíderesdasdelegaçõesdoPartidoComunistaeosgovernosdeShenzhen,HuizhoueDongguanfoirealizadaemShenzhen.OPactodaEstruturadaConstruçãodaCooperaçãoEstreitanaRegiãodoLestedaCostadoRiodasPérolasfoiassinadonareunião,quepodeaceleraroprocessodeintegraçãodaeconomianaregiãodolestedacostadeRiodasPérolas.Estepactosugeriupararealçaraconexãodoplanodedesenvolvi-mentoentreShenzhen,HuizhoueDongguan,desenvolverindústriasdiferentemente,facilitaraprotecçãomútuadabaciahidrográficadoriodeDongjiang,aceleraraconstruçãodotransportedeórbitaentrecidades,aperfeiçoararededaelectricidadenoRiodasPérolaseasca-naletasdeelectricidadesobreoutrasregiõesereforçaracoordenaçãodaemergêncianosaspectosdaordempública,nasdoençasepidémicasenasegurançaalimentar,etc.,nastrêscidades.Doravante,trêsdirectoresdosdepartamentosdaadministraçãodenegóciosdastrêscidadesassinaram
602oPactodeEstruturaparaaConstruçãodeumMercadoUnificadorquevigiaaregiãodoLestedoDeltadoRiodasPérolasemdepartamentosdaadministraçãodenegóciosdeShenzhen,deHuizhouedeDongguan.DeacordocomestePacto,astrêscidadestrabalharãoemconjuntonosaspec-tosdeestabelecerumsistemaregulamentarunificadoeumregulamentodesegurançaalimentar,comoaregulamentaçãodamatançaprivadadosporcos,etc.Acooperaçãoregionalnaadministraçãodenegóciosdastrêscidadescontribuiráparaaconstruçãodeumsistemaunificadodoregula-mentodomercado,paraverificarocomportamentoilegaldaeconomiaepararealçaroníveleaeficáciaregulamentaresinteirosdaordemdomer-cadonaRegiãodoLestedoRiodasPérolas.OterceiroéopactodacooperaçãoentreZhuhai,ZhongshaneJiangmen.Em17deAbrilde2009,quenareuniãodetrabalhodaco-operaçãoestreitaentreZhuhai,ZhongshaneJiangmen,realizadoemZhuhai,jáassinadooPactoparaoIncentivodaEstreitaCooperaçãoentreZhuhai,ZhongshaneJiangmen.Astrêscidadesirãocooperarnosaspectosdeplaneamento,infra-estruturasdetransportes,indústrias,aprotecçãodoambienteedegestãodeemergências,etc.Asbarreirasdosistemaadministrativoserãoque-bradas,osistemadecooperaçãoserácriado,oelementodaproduçãofluirárazoavelmente.ObomdesenvolvimentoemZhuhai,ZhongshaneJiangmenserátomadoeosbenefíciosmútuosserãoalcançados.TodoodesenvolvimentoecompetitividadedaregiãoocidentaldoRiodasPérolasserãorealçados.Opactodacooperaçãode“Zhuhai,ZhongshaneJiangmen”indicouoarranqueformalnumaintegraçãodacooperaçãoregionaldastrêscidades.EstaéoutramedidaimportanteparaprenderaeconomiaregionaleaintegraçãosocialnoDeltadoRiodasPérolas,apósoPactodaEstruturadeCooperaçãodaIntegraçãodaÁreaMetropolitanadeGuangzhou-Foshan.OquartoéopactodecooperaçãodeemergênciadoDeltadoRiodasPérolas.Afimdeimpulsionaraintegraçãoregionalnagestãodeemergências,reforçarascapacidadesdedefesaedelidarcomascrisespúblicasnoDeltadoRiodasPérolas,foirealizada,em30deMarçode2009,aprimeirareuniãoconjuntadegestãoecooperaçãodeemergênciaspornovecidadesaoabrigodapropostaedirecçãodogabinetedegestãodeemergênciasdoGovernoProvincialdeGuangdongdoDeltadoRiodasPérolas.Osprincipaislíderesdosdepartamentosdegestãodeemer-gênciasdenovecidadesassinaramoPactodeCooperaçãodeEmergênciadoDeltadoRiodasPérolas.
603Deacordocomestepacto,agestãodacooperaçãodeemergênciadasnovecidadescentrar-se-ásobreasoluçãodosproblemasmaisemer-gentes,maisproeminenteseimportantesnasituaçãoactualdagestãodacooperaçãodeemergência,comavantagembaseadanafilosofia“acçãoeexperiênciaemprimeirolugarparaodesenvolvimentocientífico”edaí,aperfeiçoarosistemarelacionadocomacooperaçãoregionaldaemergên-ciaconjunta,estimulandoacooperaçãoregionaldaemergênciaemcon-junto,implementarummodeloregionaldecooperaçãodaemergênciaemelhorarashabilidadeseosníveisdegestãodaemergênciaconjunta.Oquintoéopactodecooperaçãodosassuntospoliciais.Ode-partamentodesegurançapúblicadeShenzhen,DongguaneHuizhouassinaramoPactodaEstruturadaCoordenaçãodosAssuntosPoliciaisdeShenzhen,DongguaneHuizhounodepartamentodaDirecçãoCentraldaSegurançaPúblicadeShenzhenem25deAgostode2006.Foiopri-meiropactoregionaldecoordenaçãodosassuntospoliciaisnaProvínciadeGuangdong,oquesignificouacriaçãoeimplementaçãodumavastacoordenaçãodosassuntospoliciaisemShenzhen,DongguaneHuizhou.Em4deMarçode2009,oslíderesdosdepartamentosdesegurançapúblicadeShenzhen,DongguaneHuizhouassinaramoMemorandoparaIncentivaraProfundamenteEstreitaCoordenaçãodosAssuntosPoliciaisnaRegiãoLestedoRiodasPérolas,queespecificaosdetalhesdosaspectosdacoordenaçãoparaamanutençãodaordempública,diminuiçãodacrimi-nalidade,serviçosegestãodapopulaçãocirculante,gestãodostranspor-tes,partilhadeinformaçãoerecursos,etc.AterceirareuniãodacooperaçãodosassuntospoliciaisentreGuan-gzhoueFoshanfoirealizadaemGuangzhou.Osdepartamentosdesegu-rançapúblicadeCantãoeFoshannegociaramedecidiramalargarasáreasdecoordenação,promoveracoordenaçãodapartilhadeinformações,aperfeiçoarosistemadecoordenaçãodosassuntospoliciaisnasduasci-dades,eincentivarcommaioresforçoodesenvolvimentonacooperaçãodosassuntospoliciais.Osextoéopactodeestreitacooperaçãodeanti-contrabandonasnovecidades.Em2deAbrilde2009,osdepartamentosdeanti-contra-bandodogovernodasnovecidadesdaregiãodoDeltadoRiodasPérolasassinaramaExecuçãodaReformaeoPlanodeDesenvolvimentoparaaÁreadoDeltadoRiodasPérolas,oPactodaCooperaçãoEstreitaemAnti-contrabandodasNoveCidadesdoDeltadoRiodasPérolasemShantou.
604Osdepartamentosdeanti-contrabandodasnovecidadesreunirameabordaramsobreaquestãoparaaconstruçãodeumsistemadecoopera-çãodeanti-contrabandonaáreadoDeltadoRiodasPérolasemelhoraroprocessoanti-contrabandoeosníveisdeforçasdaregião.Deacordocomopacto,asnovecidadesirãoexecutarcooperaçãore-gionalnosdomíniosdeanti-contrabando,compartilharasinformaçõesecombinarasvantagens,promoveracooperaçãoeacoordenaçãonosprin-cipaisdomíniosdetrabalhosdeanti-contrabando,taiscomoavisopréviodeinformações,actividadescombinadas,discussãopolítica,promoçãooupublicidade,educação,comunicaçãoeinvestigação,administraçãocom-binada,etc.,doqualirácriarumbomambientededesenvolvimentoparaintegraçãodaeconomiaregionalnaáreadoDeltadoRiodasPérolas.Osétimoéopactodereservaslegaisnaaquisiçãodehabitaçãoemdiferenteslugares.Em3deAbrilde2009,odepartamentodegestãodefundospúblicosparaahabitaçãodasoitocidadesassinaramoPactodeFundosdeHabitaçãoPúblicaemDiferentesLocais.Asoitocidadessão:Guangzhou,Foshan,Zhuhai,Huizhou,Jiangmen,Zhongshan,Don-gguaneZhaoqing.Osempregadosdasoitocidades,deacordocomascondiçõesderequerimento,podemrequererosfundospúblicosdeha-bitaçãoparaaaquisiçãodeumacasadestinadaàsuaprópriafamília.AscondiçõesdevidairãosermelhoradasprogressivamentenaáreadoRiodasPérolascomachegadadesteplano,comaintegraçãopolíticaeain-tegraçãodeserviços.CadavezmaisempregadosdasoitocidadesdaáreadoRiodasPérolasadquiremcasasemdiferenteslugares.Opactoresolveosproblemasdifíceisdacompradecasas,aproveitandoobominteressedosfundospúblicosdehabitaçãoemdiferenteslugares,oqueindicaqueasfamíliascomrendimentosmédiosebaixospodemusufruirdosfundospúblicosdehabitação.AgestãodosFundosPúblicosdeHabitaçãoemoitocidadesdaRegiãodoRiodasPérolasrompeextensivamenteasfron-teirasdascidades,sendoestaaprimeiravezanívelnacional.2)ParaformarumsistemadecoordenaçãoinicialAboacomunicaçãoeosistemadecoordenaçãodevemserestabele-cidosdemodoaimpulsionarodesenvolvimentodaintegraçãoregionalnaáreadoRiodasPérolas.Actualmente,existemalgunssistemasdecoor-denaçãocomoseseguenazonadoRiodasPérolas.
605Oprimeiroéosimpósiosobredesenvolvimentodacooperaçãore-gional.DoissimpósiossobreodesenvolvimentodacooperaçãoregionaldeGuangzhoueFoshanforamrealizadosemGuangzhoueFoshandesde2003.OtemafoiaestratégiadeplaneamentodaIntegraçãodaáreame-tropolitanadeGuangzhou-Foshaneasoluçãoparaapromoçãodocon-juntodecidadesentreCantãoeFoshan.Actualmente,FoshaneGuangzhouestãopreparandoarealizaçãodeumsimpósiosobreaIntegraçãodaáreametropolitanadeGuangzhou-Foshan,queteráasnotíciasdosMediaemtodososaspectos,deacordocomoproblemadaintegração.Asnovasmudanças,asnovasmedidaseasnovasconquistasnoprocessodeintegraçãoseráabertoaopúblico.Irãotambémdiscutirsobreacooperação,osinvestimentoseaspolíticasnestetipodesimpósio.Obomambientesocialdaintegraçãodaáreametropo-litanadeGuangzhou-Foshanseráestimuladoporestesimpósio.Asoutrasregiõestambémrealizaramomesmotipodesimpósiosdecooperaçãoregional.Osegundoéareuniãocomumdelíderesdemaisaltonível.Deacordocomopactodaestruturadacooperaçãoestreitanapartecentral,nalesteeocidentaldoRiodasPérolas,ainstituiçãodereuniõesconjuntasdosprincipaislíderesfoiestabelecida.Areuniãofoidecididaserrealizadasemestralmente.Osassuntosimportantesnosaspectoseconómicosedodesenvolvimentosocialserãomencionadoseasactividadesrelevantesdacooperaçãoserãodiscutidaseasuadecisãopodeserfeitaconsequente-mente.Nestabase,osistemadacoordenaçãodotrabalhodogovernoemtrêscidadesfoiestabelecido,osassuntosrelacionadospodemserorgani-zadoseabordadosconsequentemente.Oterceiroéaaprendizagemeanálisedeactividadesentreascidadeseointercâmbiodosfuncionáriospúblicos.Actividadesdevisitaecomu-nicaçãoparaoslíderesemdiferentescidadesestãoficandocadavezmaispopulares.Porexemplo,acomissãoprovincialdeGuangdongeogovernopro-vincialdeGuangdong,organizaramafestadossecretáriosmunicipaisdacidade,prefeitos,eosprincipaislíderesdosdepartamentosdasnovecida-desdoDeltadoRiodasPérolas,querealizoureuniõesdetrabalhoparaaexecuçãodoPlano,porturnoemnovecidades.Anteriormente,naalturadasreuniões,eraminesperadoserarososlíderesdealtoscargosvisitaremlugaresdiferentes.OPactodaEstruturadeIntegraçãodaÁreaMetropolitanadeGuangzhou-Foshanpropôsainstitui-
606çãodeintercâmbiosetrabalhoatempoparcialdosfuncionáriospúblicospodeserrealizadoemGuangzhou-Foshan,queirápressionaroestabele-cimentoderegraseinstituiçõesdeintercâmbiosdepessoalecontribuirparaaintegraçãodeideiasparaodesenvolvimentoeinovaçãodainsti-tuição.Ofuncionáriopúblicorealizaintercâmbiosemdiversascidades,oqueincentivaacomunicaçãogovernamentaleacooperaçãoregionalnasduascidades,oquetemumsignificadobastantepositivo.Oquartoéotrabalhonosistemadecoordenaçãodosdiferentesdepartamentos.Osistemadecoordenaçãodosdiferentesdepartamentosiráimpulsionaracooperação,dequeéumpontofulcraleumamedidaimportanteparaincentivaracoordenaçãoregionalnoDeltadoRiodasPérolas.Porexemplo,acolaboraçãodosdepartamentosdepolíciaedesegurançapúblicadeGuangzhoueFoshan,Shenzhen,Dongguan,Hui-zhouestão-seaperfeiçoando.Osistemaunificadoedecomunicaçãonodepartamentodereformaedesenvolvimento,planeamento,transportes,economiaecomércio,protecçãodoambiente,publicidadeepromoçãoeeducaçãofísicaemGuangzhoueFoshanestãoactualmenteaestabelecer--se.OsistemaacimareferidocontribuiráparaaimplementaçãodoPlanoepactosdecooperaçãoentrecidades.3)ParaestabelecerorganizaçõesregionaisdecoordenaçãoOprimeiroéoprincipalgrupoparaacooperaçãoentrecidades.Ac-tualmente,ospactosdecooperaçãosãoassinadosnaáreadoDeltadoRiodasPérolas,efoipropostoaolíderdogrupoparaacooperaçãoentreascidadeséaprincipalorganizaçãoparaimpulsionaredesenvolveracoope-ração,compostaporprefeitosesecretáriosmetropolitanoseosdirigentesdascidades,queficarãoacargodatomadadedecisãoecoordenaçãodosassuntosimportantes.Osegundoéogrupoespecial.Ospactosdecooperaçãoacimareferi-dosespecificamoestabelecimentodogrupoespecialsobreaimportânciadosassuntosdecooperação,doqualseráresponsávelparaoincentivoeaimplementaçãodacooperaçãoregional.Porexemplo,oPactodaEstrutu-radeIntegraçãodaÁreaMetropolitanadeGuangzhou-FoshanpropôsqueaspessoasdediferentesdepartamentosemGuangzhoueFoshansejamseleccionadoseestabeleçamquatrogruposespeciaisparaoplaneamen-tourbano,infra-estruturasdetransportes,acolaboraçãodeindústria,aprotecçãodoambiente,quefaráalgunstrabalhosdeinvestigaçãoecoor-
607denaráodesenvolvimentodacooperaçãodasduascidades.Estesgruposespeciaisirão“estabelecerosistemadecomunicaçãodaadministraçãoeosistemadereconhecimentodaadministração,responsávelparaosistemadacoordenaçãoedaconexãonasrespectivasáreasdasduascidades,paraexecutarotrabalhoespecíficoporgruposprincipaisereuniõesconjuntas,encadeareformularplanosdetrabalhodetrêsanoseplanosdetrabalhoanuais,definirosobjectivoseastarefas,formularasmedidasespecíficas,coordenareimpulsionaraexecução.”Oterceiroéotrabalhodiáriodassecretarias.Assecretariasdereuni-õesconjuntasdosprefeitossãodefinidasnodepartamentodeReformaeDesenvolvimentodasrespectivascidadespormeiodereuniõesconjuntasdosdirigentesdenívelsuperior,queserãoresponsáveispelaexecuçãodedeterminadasmatérias.4)ParainiciaraformulaçãodoPlanodedesenvolvimentoregionalActualmente,GuangzhoueFoshanestãoaformularconjunta-menteoPlaneamentoparaodesenvolvimentodaIntegraçãodasÁreasMetropolitanasdeGuangzhou-Foshan,sobaorientaçãododepartamen-toprovincialparaaconstrução.Oobjectivoéespecificarafunçãodadivisãoespacial,usodosterrenos,desenvolvimentoindustrial,constru-çãodeinfra-estruturas,protecçãodoambientedasáreasmetropolitanasdeGuangzhou-Foshan,afimdeimpulsionarumaestruturarazoáveleacoordenaçãododesenvolvimentodasduascidades.OInstitutodeInvestigaçãosobreMacroeconomianoConselhoNacionaldeDesen-volvimentoeComissãodeReformareferiuparainiciaraformulaçãodoPlaneamentodeestreitacooperaçãodaRegiãodeZhuhai,ZhongshaneJiangmenpelastrêscidades.Omaisimportantesãoosresultadosatingidosnoâmbitodoproces-sodecooperaçãoentreGuangdongeHongKong,GuangdongeMacauapósasprimeirasreuniõesconjuntasdecooperaçãoentreGuangdongeHongKong,em1998,asprimeirasreuniõesconjuntasdecooperaçãoentreGuangdongeMacau,em2003,eaimplementaçãodoCEPA.OreforçodacooperaçãoentreGuangdong,HongKongeMacau,realizadoespecialmenteapósolançamentodasLinhasGerais.Porexemplo,oSecretário-GeraldaAdministraçãodeHongKong,HenryTang,liderouumadelegaçãoempresarialdeHongKongparauma
608visitadedoisdiasaGuangzhou(Cantão)eFoshanem23a24deAbrilde2009,quetrocaramideiassobreaexecuçãoconjuntadasLinhasGe-raisereforçodacooperaçãoentreastrêscidades.Alémdisso,osgruposespeciaisparaacooperaçãoregionalentreZhuhaieMacaurealizaramumaprimeirareuniãoemZhuhainodia28deAbrilde2009,ambasasparteschegaramaconsensosobremuitascoisas,edecidiramcolaboraremváriosprojectos,taiscomoimpulsionarainterligaçãodasinfra-estruturas,conveniênciasnodesalfandegamento,coordenaçãodasindústrias,cooperaçãoregionalimportante,aconstruçãodumcírculodealtaqualidadedevidaemconjunto,etc.Areuniãodecidiuestabelecerumgrupoespecialsobremudançaemodernizaçãodetodaaregiãoindustrializada,afronteiraentreaZhuhaieMacau,umgrupodeinvestigaçãonoplaneamentodacidadeetrans-portestransfronteiriços,umgrupodecooperaçãoparaodesalfandega-mento,afimdecoordenaracooperaçãoentreasduaspartes.OautoracreditaqueacooperaçãomaisestreitaentreGuangdong,HongKongeMacauirácontribuirparaimpulsionaraconstruçãonain-tegraçãoregionaldaáreadoDeltadoRiodasPérolas,eajudarnodesen-volvimentodaeconomiaedasociedade,fortaleceraeconomiaregionaleacompetitividadeglobalqueémuitosignificativo.2.Osproblemasexistentesduranteoprocessodecons-truçãodaintegraçãoregionalnaáreadoDeltadoRiodasPérolas1)OpensamentoeasideiastradicionaisdaadministraçãoqueexistememcertamedidanaadministraçãodosdistritosEmboratenhahavidoumgrandeavançonaintegraçãoregionalnaconstruçãodoDeltadoRiodasPérolas,existeainda,emcertamedida,opensamentotradicionaleideiasdeadministraçãonaadministraçãodosdistritos,queteveimpactoelimitaçõesparaoaprofundamentonacons-truçãodaintegraçãoregionaldoDeltadoRiodasPérolas.Asideiasdeadministraçãonaadministraçãodosdistritosincluemváriosaspectoscomosesegue:oprimeiroéaideiadeinconveniêncianodesenvolvimentoregional,algunsgovernoslocaisvãoàsuamaneira,fazerumprojecto“cego”,fazerummontedecoisasemconjuntoecon-
609correremnosrecursos.Todosestesfenómenosconduzemàconstruçãorepetitivanaregião,aconcorrênciadadesordemeexitênciadasmesmasestruturasindustriais,oquelevaaumasituaçãobastantegrave.Osegun-doéaadministraçãodaregiãodeformadiferente.Sãocompletamentebaixosaextensãonapartilhanaconstruçãodeinfra-estruturasregionaiseainformaçãodostransporteseosrecursos.Oterceiroéumúnicoas-suntoadministrativo,queperdeavontadeeacapacidadedemotivareodesenvolvimentodasONGsparaparticiparemnosassuntospúblicosdogovernoregional.Assim,quandosetratadealgumasquestõespúblicasregionais,emvezdecomunicação,substituemaopiniãopúblicapelavontadedogoverno.2)AfaltaderegraseinstituiçõesparaaintegraçãoComoafirmadoanteriormente,emmuitascidadesdaregiãodoRiodasPérolas,foramassinadosmuitospactosdecooperaçãoduranteoprocessodeimpulsionaraintegraçãoregional,masaLeidaCoordenaçãodasRelaçõesInter-governamentaisouaLeideCooperaçãoentreGovernosnãoexistem,actualmente,nonossopaís,enãoexistenenhumaleicomoosítensdetratadonaConstituiçãoFederaldosEUA.Aleidonossopaíssóespecificaopapeldogovernoemcadaníveldequeéresponsávelre-lativamenteàjurisdiçãoeopapelsuperiordogovernoquelidacomoscasosatravésdajurisdição.Oproblemadacooperaçãoentreosdiferentesgovernoslocaisequestõesentreregiõesnãoestãoenvolvidosnalei.Osis-temajurídicodecooperaçãoregionaléincompetente.Osítensnopactosãocaracterizadoscomoprincípio,apolíticaeaproclamação,masháca-rênciasobreoitemdaresponsabilidade;darestriçãoclaradedireitoequeaobrigaçãonãoexisteapartirdeumaestruturalógicadedireitosnemnospactosdacooperaçãoregionalentreascidadesdoRiodasPérolas.Osproblemasatrásreferidosimplicarãoaausênciadegarantiadedireitoepoderexecutivonoâmbitodacooperação.Asoluçãodeconflitospoderádependerdopoderpolíticooudavontadedosdirigentesquenãoéper-sistente.3)Osistemaincompletodeinterligaçãoentreasorganiza-çõesdeintegraçãoActualmente,existemalgunssistemasdecooperaçãoduranteoprocessoparaimpulsionaraintegraçãoregional,comoosgruposlíder,
610reuniõesconjuntasdosprefeitos,gruposespeciais,etc.Masaformadestetipodeorganizaçõesémuitofrouxa.Nãotemexistidoumasériedesiste-masdetomadadedecisão,sistemadeexecução,sistemaderetroacção(fe-edback)esistemadevigilância.Alémdisso,ogovernotemopapelúnicoduranteoprocessodeintegraçãonaeconomiaregionaldoDeltadoRiodasPérolas,atéagora,asempresas,asONGseoscidadãosnãoparticipa-ramamplaeprofundamentenaintegraçãoregional,oquesignificaqueosistemadeinterligaçãoentreaorganizaçãodaintegraçãonãofoiaindaformado.4)AfaltadeinstrumentosdepolíticaparaaintegraçãoActualmente,osinstrumentosdapolítica,duranteoprocessodeintegraçãoregionalnaáreadoDeltadoRiodasPérolasaindanãoestãocompletos.Háescassezemmuitossistemas,comoaexecuçãodemedi-dasespecíficas,osistemadeexecução,sistemadevigilância,osistemadecoordenaçãodosinteressesregionais,sistemaderesoluçãodeconflitos,sistemadeparticipaçãopúblicaeosistemadeavaliaçãodedesempenho.TodosestesproblemasterãoimpactosobreodesenvolvimentofavoráveldaintegraçãoregionalnaáreadoDeltadoRiodasPérolaseaindasobreaimplementaçãoefectivadasLinhasGerais.III.RevelaçãodeexperiênciasdaUEàinovaçãodainstituiçãoparaaintegraçãoregionaldaáreadoDeltadoRiodasPérolasOSr.WangYang,secretáriodopartidoprovincialdeGuangdong,salientouqueospaísesmembrosdaUEcoordenammuitobem,emboraexistaminteressescomplicados,talcomooproblemadamoeda,sendoas-simascidadesnumaprovíncia,nãotêmnenhummotivoparacoordenarpiornumapalestradeintegraçãodascidadesdaáreadoDeltadoRiodasPérolas.EmboraasituaçãodaUEnãosejacomoadaáreadoDeltadoRiodasPérolasemváriosaspectos,masasideiasdeimpulsoàintegraçãoregionaldaUE,asexperiênciasbásicasdosistemaeosinstrumentospolí-ticostêmimpactosimportantesparaimpulsionaraintegraçãoregionalnaáreadoDeltadoRiodasPérolas.Argumenta-sequeaabordagembásicaparapromoverainovaçãodainstituiçãoparaaintegraçãoregionalcomarevelaçãodeexperiênciasdaUEdeveseraseguinte.
6111.InovaçãodeIdeiasdaintegraçãoregional:apartirdegestãonaadministraçãodistritalparaagestãopúblicanacolaboraçãoregionalApremissaebasedacooperaçãodaUEéaideiadacooperaçãopar-tilhadapelosseuspaísesmembros,especialmenteFrançaeAlemanha.Elestêmsentimentosprofundosdeódiounsaosoutros,porquecompetiramparaaconquistadeumterrenoelançaramumaguerradecemanos.AintegraçãodaUEnãopodeseralcançadasemocompromissodaFrançaedaAlemanha.Osdoispaísestêmlidadopositivamentecomasuahistória,emvezderetrocederemnoprocessodeintegraçãodaUE.Elesdesenvolveramconfiançaerespeitounsaosoutroscomoperdãoeatolerância,porissoestãotornando-senoseixosinterdependentesnasaliançaspróximasdepaísesinimigosinvejosos.Osoutrospaísesmembrostambémtêmumforteconsensodecooperação,oquecontribuiuparaimpulsionarodesenvolvimentodaintegraçãodaUE.AintegraçãoregionaldaUEdesempenhaumpapeltipicamentedecolaboraçãodegestãopúblicaregionaleaideiapodesersimulada,comefeito,paraaáreadoDeltadoRiodasPérolas.AGestãoPúblicadeColaboraçãoRegional(aseguirreferidacomoGPCR),reivindicaovalorbásicoeideiascomoumtodo,aabertura,acolaboraçãoeaconfiançanosoutros,etc,quenãoéapenasaideiabásica,mastambémaestratégiabásicaparaimpulsionaraintegraçãodaecono-miaregionalnaáreadoDeltadoRiodasPérolas.Asuaraizécomoumaideiaelementarfilosóficaousocial,ouseja,ogoverno,numaregiãodevequebraroutranscenderomodelohierárquicodegestãopúblicabaseadonafronteira,estabelecerummodelocolaborativodegestãopúblicabase-adonapassagemdafronteira,afimdemelhorarodesempenhodagover-nançaregionaldeassuntospúblicos,umagestãopúblicamundial,ondeosignificadodagestãodasfronteirasdiminuigradualmente.OgovernononíveldacidadedaRegiãodoDeltadoRiodasPérolasdevequebrarasideiasdegovernançanasuaprópriaregiãoe,emseguida,estabeleceraideiadacolaboraçãodagestãopúblicacomvistaaimpul-sionaraintegraçãoeconómicaregionalnaáreadoDeltadoRiodasPé-rolas,istoé,apartirdaadministraçãonodistritoadministraçãobaseadanafronteiracomacolaboraçãonagestãopúblicanummodelobaseado
612napassagemdafronteira.Nesteaspecto,asLinhasGeraisquealegaex-pressamente“AsnovecidadesdaáreadoDeltadoRiodasPérolasdevemquebrarasbarreirasdosistemadeadministração,deobedeceraoprincí-piodoincentivodogoverno,líderençadomercado,partilhaderecursos,complementodasvantagens,desenvolvimentocoordenado,eaestratégiadeganhomútuo(win-win),criarosistemadecooperaçãoeoptimizaraalocaçãodosrecursos”.2.Inovaçãodosistemadeintegraçãoregional:docentralismoaopluralismoConformeoquefoianalisadoanteriormente,aUEestabeleceuumsistemadeorganizaçãointerligadaregidoporgruposdeinteressediversi-ficados,afimderealizaraintegraçãodaUE.AsLinhasGeraissugeretambém,expressamente,opedidode“explorarosistemadeadministra-çãoquecontribuiparaimpulsionarodesenvolvimentodaintegração”.Obviamente,aorganizaçãodosistemadeinterligaçãoregidoporgruposdeinteressediversificadosdeveserestabelecidoracionalmente,ademocra-ciaealegitimidadedoprocessodecisóriodaintegraçãoregionaldeveseraplicada,agestãodosassuntospúblicosparaorganizaçõesdeintegraçãoregionaldeveserconcebidoelaboradamente,aexecuçãoeoimpactodasLinhasGeraisedaspolíticasdeintegraçãoregionaldevemserfortalecidos,afimderealizaraintegraçãoregionalnaáreadoDeltadoRiodasPérolas.1)ParaestabeleceraorganizaçãodiversificadadosistemainterligadoregidoporgruposdeinteresseAintegraçãoregionalnoDeltadoRiodasPérolas,significaquetodasascidadesdoDeltadoRiodasPérolastêmdegeriremconjuntoapartirdagestãohierárquicadeadministraçãodistrital,queirácontribuirparaestabeleceromodelodeorganizaçãointerligadaquetranscendeosmodeloshierárquicostradicionaisdegestão.Aorganizaçãointerligadaéummodelocolaborativo,modelotípicodeGestãoPública,queées-tabeleceraredeentreasorganizações,afimdeoptimizaroseuinteressecomumnoambientedeinter-jurisdição,nasfronteiras,aorganizaçãoeosdepartamentos,parachegaracompromissosnacolaboraçãododiá-logo,dosdiscursosdenegociaçãoeemdiferentesorganizaçõesedepar-tamentos,pararesolveremconjuntoosproblemasquenãopodemser
613resolvidosporumaúnicaorganizaçãooudepartamentodeexecuçãoeimplementaçãodestescompromissos.Assim,aintegraçãoregionalredeestruturaldegovernaçãodogover-nodeliderançadasociedade,colaboração,participaçãopúblicadeveserestabelecidadeacordocomaeficáciadapolíticadeintegraçãoregionalnoDeltadoRiodasPérolas.Primeiro,osensolíder,sensoderesponsabilida-de,odireitoeainovaçãodosensodegovernodevemseraplicados,oquepodedeixarogovernofuncionardeacordocomoprocessodeempurraraintegraçãoregionalnaáreadoDeltadoRiodasPérolas;Asegunda,do-minaçãodomercado,aeconomiadeparticipaçãodeempresasedasocie-dadedevemserconsolidadas,arederegionaldeassociaçãocomosistemadegovernançaadministrativaeaplicaçãodalei,aindústriacoordenação,intermediáriodeorganizações,organizaçõesvoluntáriaseparticipaçãodopúblicodevesercriadoeperfeita.Emterceirolugar,aorganizaçãoregio-naldomercadodesistemasdeintegraçãodeveserperfeita,independente,lealeprofissional,mercadointermediáriodeserviçosorganizaçõescomcondiçõesnormaisdefuncionamentodeverãoserdesenvolvidospositi-vamente,aauto-regulaçãodasorganizações,talcomotodosostiposdeassociaçãodaindústria,associaçãocomercialdeverãoserexcluídosede-senvolvidosdeacordocomomercadoprincipal.2)Estabelecimentodeórgãospúblicosnagestãodasorga-nizaçõesregionaisparaasuaintegraçãoDeacordocomasLinhasGerais,o“sistemaadministrativodeveserinovador,ossuper-ministérioscomumsistemaorgânicoecomfunçõesdistintasdevemserexploradoseestabelecidosnogoverno”,o“sistemaad-ministrativodevecontribuirparaimpulsionarodesenvolvimentonain-tegração”,asprincipaisorganizaçõescomcapacidadedecoordenação,taiscomoo“ComitéRegionaldaáreadoDeltadoRiodasPérolas”deveserconsideradoecriadodeacordocomasexperiênciasdefuncionamentodaUE,eoscorrespondentesórgãosdevemserresponsáveispelaintegraçãoregional,taiscomoosproblemasdeplaneamentoglobal,macroeconomiapolítica,políticaindustrial,políticadaeconomiarural,políticadeprotec-çãoambiental,apopulaçãoeaforçapolíticalaboral,auditoria,etc,coo-perarcomasdiferentesregiões,diferentesdepartamentosedomíniosemdiferentesfases,quepodemconduziraumamelhorexecuçãodapolíticado“incentivonaintegraçãodaeconomiaregionalnaáreadoDeltado
614RiodasPérolas”pelasautoridadescentrais.Aomesmotempo,oComitédeMediaçãodeConflitosedeCooperaçãonoDeltadoRiodasPérolas”devesercriadoelideradopelogovernoprovincialdeGuangdong,com-postoporfuncionáriosdogovernonascidadesdaáreadoDeltadoRiodasPérolaseperitosnalei.Asuaprincipalfunçãoconsisteemresolverasdisputaseconflitospormeiodecoordenação,mediação,etc,afimdeatenderàsexigênciasdaspartesnoconflitoentreasregiões.Quandonecessário,o“ComitédeCoordenaçãoJudicialparaaCooperaçãoRe-gionaldaáreadoDeltadoRiodasPérolas”,compostoporTribunaisdasPopulaçõesIntermediáriasemnovecidadesdoDeltadoRiodasPérolasdeveserestabelecidoechefiadopeloTribunalSuperiordaPopulaçãodaProvínciadeCantão.3.Inovaçãodosistemadeintegraçãoregional:dasimplicidadeparaaelaboraçãoAcoordenaçãoelaboradadosistemafoiconcebidapelaUE,quefoitambémumaexperiênciamuitoimportanteparaestimularaintegraçãoregionaldaUE.QuandoaprendemoscomasexperiênciasdaUEecom-paramoscomarealidadedoDeltadoRiodasPérolas,oseguintesistemadeveserestabelecido.1)SistemaLegalDeacordocomasLinhasGerais,o“governolegaldeveserformadoefectivamente”,aLegislaçãoeficazdotrabalhodoPlanodeveserdesti-nadaapartirdedoisníveis,institutoscomlegislaçõesnacionalelocal.Alegislaçãolocaledapolíticaestãoemconflitocomaintegração,peloquedevemserabandonadas.Arelaçãocomasleiseasregrasdeintegraçãore-gionaldevemsercriadaseaperfeiçoadasafimdeproporcionaragarantiajurídicaparaaintegraçãodaeconomiaregional,realizandoaintegraçãodoDeltadoRiodasPérolasporleis,emvezdepolíticas.SugerimosqueoCongressoPopulardaProvínciadeCantãofor-muleasleislocaisparaimpulsionarodesenvolvimentodaintegraçãoregionalnaáreadoDeltadoRiodasPérolas,taiscomoasRegrasdeInte-graçãoRegionaldeDesenvolvimentodaáreadoDeltadoRiodasPérolaseasRegrasdePlaneamentoRegionaldaáreadoDeltadoRiodasPérolas,afimdeconduzirnagovernaçãodaintegraçãoregionalenaconstrução
615dacoordenaçãoregionalnaáreadoDeltadoRiodasPérolas,deacordocomasleiseasnormasegarantirigualmenteasLinhasGeraiseaim-plementaçãoefectivadaintegraçãoregionalatravésdasleis.Aomesmotempo,cadacidadedoDeltadoRiodasPérolasdevedefinirasregrasparaaintegraçãoregionaldaindústriaemconjunto,asregrasdeentradanomercadodaregião,osprodutosregionaisdequalidadeeasnormasdesegurançaregionaisdosistemaderegulaçãodomercado,etc.2)BenefíciosdosistemadecoordenaçãoOdesenvolvimentodaintegraçãoregionaldacoordenaçãonasitu-açãodoDeltadoRiodasPérolas,foiformadodificilmenteaolongodosanos.Deve-seaolapsohavidonosistemadecoordenaçãodosinteressesregionaisefectivos.Ogovernolocal,queconduzaodesenvolvimentodasituação,temsidosemprecalculadopeloSecretárioProvincialdeGuangdong,WangYang,umavezque,salientadoquandosefalasobreaintegraçãoregionalnaáreadoDeltadoRiodasPérolas,“todospensavamqueaintegraçãodasáreasmetropolitanasseriaóptimoalongoprazo,porém,nemtodosestavamdispostosaabandonaraideia,quandoeradoseuprópriointeresse”(4),estefenómenonãodeveocorrernarealidade.OsbenefíciosemdiferentescidadesdevemserenvolvidosnoprocessodeintegraçãoregionalnaáreadoDeltadoRiodasPérolas,demodoqueointeressegeralerazoáveldosistemadecoordenaçãosejaerguido.Porexemplo,ascidadesirmãsdevemcomunicarenegociaremconjuntoomododeatribuição,coordenarecompensarosbenefícioseanalisarcomoresolveroproblemadeinteressesdaindústriaenaconstruçãodasinfra-estruturasdegestãotaxasemdiferentesregiõesetc.Aomesmotempo,ascidadesdoDeltadoRiodasPérolasdeverãoestabeleceramplamenteumaestreitacoordenaçãocomossistemasdeHongKongeMacau,deacor-docomoprincípiodecomplementaridadedecadaumdosseuspontosfortes,reciprocidade,benefíciosmútuos,afimdeapagarumaimagemdeumapolíticatradicionaleosproblemasdecompetiçãoentreascidades,fazendodaáreadoDeltadoRiodePérolasumlugarmaisdesenvolvido.3)InformaçõespartesdosistemaDeacordocomaexigênciaasLinhasGeraisnaconstruçãodo“Del-tadoRiodasPérolasdigital”,cadacidadenaáreadoDeltadoRiodasPérolasdeveromperasbarreirasdasregiões,departamentos,empresase
616instituições,executarainfra-estruturadeinformaçãodeformaeficaznoprocessodeintegraçãoregionalnaáreadoDeltadoRiodasPérolas.Ainformaçãodarededeinfra-estruturasdeveserplaneadaecoordenada,ointercâmbiodeinformações,asnormaseregrasdevemserunificadas,osdadosdainformaçãopúblicadevemserconstruídoseutilizadosemcon-junto,ascidadesdigitaiseasregiõesdigitaisdevemsercriadas,osistemadepartilhadeinformaçãodecréditodasempresasdeveserestabelecido,osistemadeinformaçãosobreaaplicaçãodalei,osdireitoslegaisemvigordosistemadeinformações,bemcomoainstituiçãodoreconhecimentodosresultadodasinformaçõesdevemserdesligados,afimderealizaragestãonaintegraçãodainformaçãopúblicadoDeltadoRiodasPérolas.4)SistemaabrangentedeavaliaçãodedesempenhoAintegraçãoregionaldaáreadoDeltadoRiodasPérolasdeveserumaintegraçãosoborientaçãodopontodevistadodesenvolvimentocientífico,devesersustentávelnaprática,talcomoainspecçãodopú-blicoeahistória.SeodesempenhododesenvolvimentodaintegraçãoregionalnoDeltadoRiodasPérolasforconseguidoàcustadaeconomiaregional,nodesenvolvimentodaqualidadeenointeressepúblico,nãopoderáserumaboaideia.Portanto,osistemadeavaliaçãodedesem-penhodaintegraçãoregional,odesempenhodosistemadefiscalizaçãoedosistemadefeedbackederecompensasepuniçõesnaáreadoDeltadoRiodasPérolas,devemserestabelecidoseaperfeiçoadosdeacordocomorequisitobásicodasLinhasGerais,a“avaliaçãoeosistemaderecompensasepuniçõesdevemserexploradoseconstruídosdemodoaimpulsionaraintegraçãoeodesenvolvimento”,comumavisãoampladestinadaàsregiões,nasuacoordenaçãoglobalenodesenvolvimentosustentável,fluindodeacordocomasexigênciasdasdiferenteszonasdaáreadoDeltadoRiodasPérolas.________________________1Kohler-Koch,Beateetc.IntegrationofEuropeandGovernance.Beijing:ChinaSocialSci-encesPress,2004.2Chen,Ruilian,TheoryandPracticeofRegionalPublicManagement.Beijing:ChinaSocialSciencesPress,2008.3Wang,Yang,EvenEuropeanUnionCanCoordinateVeryWell,LetAloneNineCitiesinOneProvince,NanfangDaily,2009.4Ibid.
617Administraçãon.º85,vol.XXII,2009-3.º,617-627DesenvolvimentodacolaboraçãoregionalnaperspectivadeAdministraçãoRegionaldaprovínciadeGuangdong,HongKongeMacau*LiaoChunSung**EmSetembrode2003,ZhangDejiang,secretáriodopartidodaprovínciadeGuangdong,sugeriuoconceitodecolaboraçãoregionalde“Pan-DeltadoRiodasPérolas”,exigiuqueGuangdongimplementeumavisãocientíficanodesenvolvimento,estimulardeformapositivaacoo-peraçãoeconómicacomasprovínciasvizinhaseregiõesdasbaciashidro-gráficasdoRiodasPérolas,construirumsistemadeeconomiaregionalcomvantagenscomplementares,apartilhaderecursos,mercadoamploecaráctervibrante,estabelecerosistemadecolaboraçãodoPan-DeltadoRiodasPérolas,formulareimplementarumplaneamentoaceleradonaprovínciadeGuangdong,grandesavançoseconquistasnacooperaçãore-gionaldasregiõesPan-DeltadoRiodasPérolas,comoapoiosubstancialeincentivodogovernocentraledasrespostaspositivasdasprovínciaseregiõesvizinhas,HongKongeMacau.Porexemplo,foramestabelecidososistemasdecooperaçãoregionalquatrovezesmaisestáveis,instituiçõesdereuniõesconjuntasdosexecu-tivos,coordenaçãoentreossecretários-geraisdegoverno,trabalhodiáriodosserviços,interligaçãoerealizaçãodosdiferentesdepartamentos,foramimpulsionadasdezáreasdecooperaçãodeumaformaabrangente,in-cluindoinfra-estruturas,indústriaseinvestimentos,comércioenegócios,turismo,agricultura,ciência,educaçãoecultura,construçãoderedesdeinformação,protecçãoambiental,higieneeanti-epidemias,foramcons-truídasduasplataformas,fórumdeCooperaçãoedeDesenvolvimentodaOrganizaçãodasRegiõesdePan-DeltadoRiodasPérolas,Feirada*Esteartigofoiapresentadono“SeminárioAcadémicosobreaElevaçãodaCapacidadedeGestãoPúblicaeoReforçodaCooperaçãodaAdministraçãoRegional”de15deMaiode2009.**ProfessordaFaculdadodeAdministraçãoPúblicaePolíticadaUniversidadeNacio-nalChiNan,Taiwan.
618Economia,ComércioeCooperaçãonasRegiõesdePan-DeltadoRiodasPérolas,foifeitaaentradadumagrandemarcanomercadointernacional,etc.Nestabase,aReformaeasLinhasGeraisdeDesenvolvimentoparaaÁreadoDeltadoRiodasPérolas(aseguiraserreferidocomoasLinhasGerais),publicadoem8deJaneirode2009,sugeriuumamaioratençãoeapoiosubstancialdogovernocentralparaacolaboraçãoregionalepro-moverareformaparaodesenvolvimentodasregiõesdoDeltadoRiodasPérolas.AsLinhasGeraisesperaqueasregiõesdoRiodasPérolasassu-mamaliderançaem5aspectos—líderesnafundaçãodeumasociedadedemodoaeconomizarrecursosamigosdoambiente,lídernacriaçãoderegiõesinovadoraselíderesnaconstituiçãodeumasociedadesocialistaharmoniosa,líderesemestabelecerumsistemacompletodeeconomiademercadosocialistaelíderesnaformaçãodeumsistemadeeconomiamaisaberta.OgovernocentraltambémreconheceoaprofundamentodareformaeaberturadasactividadesnasregiõesdoDeltadoRiodasPérolas,eacre-ditaqueasactividadesirãocontribuirparaaprosperidadeeodesenvolvi-mentodasregiõesdeGuangdong,HongKongeMacau,emesmodopaísinteiro,quetêmimportantesimplicaçõesemtrêsaspectoscomosegue:Primeiro,foramdefinidasascincoposiçõesestratégicasdaregiãodoDeltadoRiodasPérolas,quesão:explorarregiõescomomodelosexpe-rimentaisparaodesenvolvimentocientífico,paraaprofundarosestreitosdafrentedareforma,paraampliaraaberturadoimportantemercadointernacional,estruturademanufacturaavançadaedeserviçosmoder-nos,paraseroimportantecentrodeeconomiadopaís,demodoquesejaavançadaaposiçãoimportantedaestratégiadedesenvolvimentonacionaldasregiõesdeGuangdong,HongKongeMacau.Segundo,consolidouamotivaçãoparaodesenvolvimentocientíficocontínuonaregiãodoDeltadoRiodasPérolasecontribuiupositiva-menteparaatenderaadaptaçãoestratégicadaestruturaprodutivadaeco-nomiaemelhorouadinâmicaeocorrentedesenvolvimentodaeconomiaparaoDeltadoRiodasPérolas.Terceiro,deupassosamplosparaimpulsionaracoordenaçãodode-senvolvimentoregionalemanteraprosperidadealongoprazoeaestabi-lidadeemHongKongeMacau,contribuiuparaincentivaraintegração
619daeconomiaregional,eaceleraraeconomia,integraçãosocialecultura,entreGuangdong,HongKongeMacau,deformaeficaz.IPrincipaismotivosparaarestriçãoemcolaboraçãoentreGuangdong,HongKongeMacauDopontodevistadodesenvolvimentodaeconomia,acolaboraçãoregionalédefinidadaseguinteforma,noprocessodedesenvolvimentodaeconomiaregional,comopivôdaarticulaçãodaeconomiahorizontal,combasenovoluntariado,deacordocomoprincípiodadiferençacom-plementar,transiçãogradual,dedesenvolvimentoplural,benefíciosmú-tuos,coexistênciaeprosperidadecomum,juntamentecomasforçasdogoverno,mercadoeempresasdeformaeficaz,pararomperoslimitesdasregiões,osdepartamentoseosistemadepropriedade,paratornarofluxolivredeelementosprodutivosnasregiões,comoodinheiro,tecnologia,informação,mão-de-obra,etc.eparacriaraconfiançamútuaecompor-tamentosdebenefíciosmútuosnacooperação.Porcausadosdiferentesgrausdedesenvolvimentoeosbenefícioscomplementaresderecursosin-dustriais,estruturaseníveisdeGuangdong,HongKongeMacau,regiõesdeGuangdongdoDeltadoRiodasPérolas,podemseguirasoportunida-desdedesenvolvimentohistóricodetransiçãodeindústriasinternacionaisedetransportedeelementos,desenvolversuficienteosefeitosdaexpe-riênciadereforma,tomaraliderançanaprossecuçãodaaberturadeumestilodereformanaeconomia,comadirecçãodomercado,emprimeirolugar,estabelecerumsistemadeeconomiademercadosocialista,tornar-searegiãocomumaltoníveldemercantilizaçãoecomumsistemademercadomaiscompleto,tornar-seumaregiãodeeconomiamaisabertaecomjanelasabertasimportantesdocontinente,eummotorpoderosoparaestimularaeconomiaeodesenvolvimentosocialdocontinente.Poroutrolado,HongKongeMacaupodemutilizarasvantagensdefinancia-mento,logística,informaçãoerecursosturísticosafimdecriarumanovaondadecrescimentoeprosperidade.Asdiferençasnosespaçosregionaispodemestimularacooperaçãoregional,masàsvezestambémestarãocontraofuncionamentodacoo-peraçãoregional.Assim,asdiferençasdegrausdedesenvolvimentoeasindústrias,porumladocontribuemparaacooperaçãoeobenefíciomú-tuoentreosmembrosdaregiãodoDeltadoRiodasPérolas,poroutro,
620muitasdiferençasexistiamentreGuangdong,HongKongeMacau,taiscomoempolítica,economiaeadministraçãoquepodemtambémconsti-tuir,emcertamedida,limitesebarreirasepossivelmenterestringirode-senvolvimentodacoordenaçãoentreGuangdong,HongKongeMacau.1.AsdiferençasdosistemapolíticoGuangdongégovernadaporumaadministraçãocentralepráticasdosistemasocialistasobaliderançadopartidocomunista.MasHongKongeMacaucontinuamaserosantecedentesdosistemacapitalistaapósoseuregresso.Adiferençaentreestesdoissistemaspolíticosgeramlinhasideológicasdiferentes,políticasesistemaspartidários,consequentemente,podemafectaroentusiasmodostrêspartidosouaqualquerumparaini-ciarodesenvolvimentodacooperação.2.AsdiferençasdosistemajurídicoOsistemapolíticodiferentetambémconduzaumsistemajurídicodiferenteconsequentemente.Apartirdatradiçãododireitoedaorigemdahistória,ChinacontinentaleMacaupertencemaosistemajurídicocontinental,enquantoqueHongKongpertenceaoSistemaLegalAnglo--Americano.OcruzamentoeaincorporaçãododireitociviledireitocomercialnumsistemajurídicodiferenterequermaiorcooperaçãodaregiãodoDeltadoRiodasPérolas.Asdiferençassubstanciaisdosistemapolíticoejurídicotêmumimpactoevidentenasuavecooperaçãodecola-boraçãoregionalnasprovínciasdeGuangdong,HongKongeMacau.3.AsdiferençasdosistemaeconómicoOsistemadeeconomiarefere-seaosmeioseregrasdefunciona-mentodaeconomia.Comparandocomosistemapolíticoejurídico,oseuimpactosobreacooperaçãoregionalémuitomaisrealistaedirecto.Emboraasreformasdosistemadeeconomiademercadosocialistate-nhamtidoprogressosextraordináriosnocontinente.Guangdongéumadasregiõesdeeconomiamaisdesenvolvidanocontinenteetemníveldemercantilizaçãomuitosuperioraodeoutrasprovínciasecidadesdocontinente.MascomparadocomHongKongeMacau,adiferençaéaindamuitogrande.OsistemadeeconomiademercadoemGuangdongaindanãoestámuitomaduro,osmercadosespeciaisestãoapenasno
621inícioeosistemadefuncionamentointernonãoétãocompleto,ain-tervençãogovernamentalnaeconomiaaindaémuitogrande.Enquantoisso,osistemadeeconomiademercadoemHongKongeMacau,temahistóriademaisde100anosesãomuitomaduros,comoinstituiçãodeportofranco,asleisdaeconomia,indústriadeserviços,etc,quelevamagrandeslacunasentreGuangdongeeles.Asdiferençasdedoistiposdesistemadeeconomiademercadodesenvolvidosemsistemasdeeconomiaobviamentediferentes,terãoimpactosinegáveisnaconstruçãodosistemadecooperaçãoregionalnaregiãodoDeltadoRiodasPérolas.4.InconvenientesdasdivisõesdeadministraçãoExistemtrêstiposderegiõesadministrativasemGuangdong,HongKongeMacau,osquaissãoosqueseseguem:primeiro,sãozonaseco-nómicasespeciais,comoShenzheneZhuhai,segundoéHongKongeMacaucomoregiõesadministrativasespeciais,terceiroéaregiãoemgeral.Existemdiferençasvariadasnosaspectosdeníveisdecompetên-cia,situaçãodasregiões,dapolíticacentralepolíticalocal,etc,emtrêstiposderegiõesadministrativas,queformamtrêsdesvantagenspossíveisnaconstruçãodesistemadecooperaçãoregionalnasregiõesdoRiodasPérolas.Primeirosãoosinconvenientesnosníveisdajurisdição.Guangdong,easregiõesadministrativasespeciaisdeHongKongeMacau,pertencemaomesmonívelprovincialesãoiguaisumasàsoutras,daíqueaexpecta-tivaparaqualquerumadelasterposiçãodominantenoestabelecimentodosistemadecooperaçãoéimpossível,umaafirmaçãonula.Segundo,sãoosinconvenientesdaenergiaemdiferenteslugares.Porexemplo,HongKongeMacau,têmliberdadedeautonomiadealtonível,zonaseconó-micasespeciais,comoShenzheneZhuhai,gozamdemaisvantagensnadefiniçãodaspolíticasgeraisdoqueoutrasregiõesadministrativas.Asvantagensdotrade-offdopoderemdiferentestiposderegiõesadministra-tivas,levariaaosdifíceisproblemasdacooperaçãoregionalnaregiãodoDeltadoRiodasPérolas.Aterceira,sãoasdesvantagensdosinteresseslocais.Porcausadamotivaçãoatravésdaavaliaçãododesempenhoedosinteresseslocais,asautarquiaslocaisnãopodemescaparosentidodeprotegerosinteresseslocaisnovalordapolítica,demodoquecompetemduramenteparaane-cessidadederiqueza(dinheiro),recursoshumanosetecnologiaenãoes-
622tãodispostosasacrificaraindústrialocal,comgrandesvantagensparaosfinsdedesenvolvimentoregionaledetodaadivisãorazoáveldasindús-triasequilibradas.Aansiedadeparaosucessorápidoebenefícioimediatodogovernolocalaumentamnormalmenteasdificuldadesdecolaboraçãoregionaleconstituiabarreiradaintegraçãoregional.Devidoaestesinconvenientesinstitucionaisederestrição,acolabo-raçãoentreGuangdong,HongKongeMacauéproblemática.Porexem-plo,emboraanegociaçãoentreosseusgovernostenhasidointensificadanosúltimosanoseasreuniõesconjuntasdeGuangdong,HongKongeMacau,tenhamsidorealizadastodososanos,asprincipaisquestõessãoaindaprojectosespecíficosdeinvestimentoecooperaçãodeinfra-estruturas.Portantooníveldecooperaçãofoibastantebaixoeasáreasdecooperaçãoforambastanteestreitasenãoenvolveramdivisãoderespon-sabilidadesnasáreasmacro.Nãohánenhumamaneiradepoderemcoor-denarodesenvolvimentoregionalcomoumtodo.Alémdisso,oprodutobrutodebaixoníveldeestruturatemumagrandeparceladecolaboraçãoemeconomiaesãoestreitasasáreasespecí-ficasdecooperação,queconduzemaobaixoníveldaindústriadetecno-logiaedamesmaestruturadeindústrianaprovínciadeGuangdong.Hátambémproblemasgravesnaconstruçãodeinfra-estruturas.Alémdisso,hátambémmuitosproblemasqueprecisamdeserresolvidos,comoadificuldadedefluxodeforçasdetrabalhoededinheiro,demácomuni-caçãoeinformação,etcquetrazemabaixaeficiênciaedesordemnomer-cadodaregiãodoDeltadoRiodasPérolas,aqueoscríticoschamamdeareiasoltaemtodaparte.IISugestõessobreodesenvolvimentodacolaboraçãoentreGuangdong,HongKongeMacauInegavelmente,odesenvolvimentoregionaldizrespeitoàconcorrên-ciaeaocomportamentodecooperaçãoentreosmembrosdaregião,ondecadamembrotemosseusprópriosinteresses,preferênciaseobjectivos,quefazemumainteracçãoestratégicacomosoutrosmembros,aqualquermomento,eperseguemosseusobjectivoseinteressesdeacordocomosseusprópriosrecursos.Muitasrestriçõeseinconvenientesexistememtrêslugares:taiscomonapolítica,economiaeadministração.Cadaumdelestemoseuprópriofuncionamentoinstitucionaleinteresses,demodoqueosbenefíciosdecooperaçãogeradosapartirdasvantagenscomplemen-
623tarespurasdedesenvolvimentogradualdasindústriasiráabrandar,umavezqueodesenvolvimentoficaestreitoeasvantagensdaindústriaficamopacas,enquantomaisemaisdesajustesnosobjectivosdacooperaçãoedacontradiçãodejurostenhasidogeradoentreosmembros.Dopontodevistadeadministraçãoregionaledesenvolvimentoregional,sãoescolhascolectivasfeitaspormuitospartidosentreregiões,tambémumprocessodeconcorrência,deconflitos,negociação,compro-missoecooperaçãoparapaísesmembrosregionais;osmembrosdaregiãoqueparticipamnodesenvolvimentoregional,necessitaramdealgumasregraseinstituiçõesemgeral,coordenaçãodecomportamentos,recur-sos,cogniçãoeencaminhar-separaosmesmosobjectivos,demodoqueelespossamterconfiançamútuaecompromisso,oqueconduziráaumarelaçãodecooperaçãoestávelalongoprazo.Assim,enquantoesperamosquepelasperspectivasdedesenvolvimentofuturodacooperaçãoentreGuangdong,HongKongeMacau,vamosganhandonovosespaçosparaacooperaçãoeprosperidadesustentávelentreostrêslocaisapenaspelainovaçãoinstitucionalafimdeconstruiraintegraçãodasregiõesdoRiodasPérolas,ofuturoesplêndidopelareformulaçãoinstitucionaldeactua-lização.AquioquechamamosdeintegraçãonaregiãododeltadoRiodasPérolaséaintegraçãodomercadoeosinteressesdaeconomiaapartirdaperspectivaeconómica,aintegraçãodasleiseregrassociaisapartirdaperspectivadapolítica,dacolaboraçãodaadministraçãodogovernodopontodevistaadministrativo.EsteartigotambémabordaqueasmetasparaaintegraçãonaregiãodoDeltadoRiodasPérolasprecisadetempoenãopodemseralcançadascomarestriçãodaspolíticasedosistemaeconómicodeGuangdong,HongKongeMacau.Assim,oautorsugereoprimeiroobjectivo,aunidadedemercadoeosinteresseseconómicosdaadministraçãoedacoordenaçãodogovernonumcurtoespaçodetempo,eemseguidapodeserconstruído,amédioprazo,o“DistritoAdministra-tivoEspecialdeCooperaçãodaprovínciadeGuangdong,HongKongeMacau”,assimqueaintegraçãodoambienteculturalesocial,eatémes-moosistemapolítico,possamseralcançadosaolongoprazo.1.UnidadedemercadoeinteresseseconómicosComounidadedemercadoeinteresseseconómicos,oautorsugerequepossamosimpulsionarumamaiorcooperaçãoentreGuangdong,
624HongKongeMacau,deformapositivaafimdeconseguiraintegraçãodomercadoedosinteresseseconómicosdostrêslocais,pormeiodere-forçonacooperaçãodaindústria,aceleramentonaligaçãodeimportantesinfra-estruturas,aconstruçãodecírculodevidadealtaqualidadecomometademédioprazo,deacordocomasLinhasGerais.Quantoàcooperaçãoindustrial,HongKongéumcentrodeser-viçosinternacionais,comumnúcleodefinanciamento,informaçãoelogística,GuangdongéabasedefabricaçãoemtodoomundoeMacauéocentrodeturismoparaasregiõesdeLesteeSuldaÁsia.Dopontodevistadadivisãodasindústriasedasvantagenscomplementares,Guang-dong,porumladodeveintroduzirtecnologiainternacional,InvestigaçãoeDesenvolvimento,tentaromelhorparaperseguiractualizaçãotecnoló-gicaemelhoraratransiçãodaindústriaparaosprogramasinternacionaisdebasedeInvestigaçãoeDesenvolvimento,poroutrolado,deveconfiarnazonainteriorampla,apoiareconsolidarHongKongcomocentrointernacionaldefinanciamento,comércio,transporte,logísticaedeele-vadovaloracrescentado,incentivaraposiçãodeMacaucomocentrodeturismomundialecentrodeentretenimento.Enquantoisso,GuangdongdevedeixarHongKongeMacauseremoslíderes,afimdeintroduziroplaneamentodeturismodealtaqualidadeeconstruçãodecenários,demodo,aaperfeiçoarodesenvolvimentodarededeturismonaregiãodoDeltadoRiodasPérolas.Quantoàsinfra-estruturasimportantes,umavezqueosrecursosterrestresdeHongKongeMacausãomuitopequenos,oseudesenvolvi-mentoestábastantesaturado,deacordocomoprincípiodacomplemen-taridademútuaebenéfica,Guangdongdeveráconectar-secomHongKongeMacaunosaspectosdeplaneamentourbano,rededetransportes,rededeinformação,infra-estruturasdeenergia,abastecimentodeáguaeelectricidadedacidade,etc,fazendotrêslocaissembarreiraseumespa-çoaltamenteeficientedecirculaçãocomercial,afimdeestabelecerumabasesólidaparaaintegraçãodeumazonainternacionalmetropolitana.Comoparaconstruirumcírculodeconvivência,Guangdongdeveapren-dercomHongKongeMacau,positivamente,comocooperarcomeles,nasvertentesdaeducação,tratamentomédico(saúde),segurançasocial,cultura,gestãodecrises,protecçãododireitodepropriedadeintelectual,etc.,oferecendoconveniênciasdetrabalhoevidaparaaspessoasdeHongKongeMacaunaChinacontinental.Enquantoisso,Guangdongdeve
625aperfeiçoarosistemadenotificaçãodasituaçãoedefesadeepidemias,osistemadecontrolo,sistemadacooperaçãodeemergênciadasaúdepúbli-caedepartilhadeinformação,osistemaderegulamentaçãodeprodutosalimentareseprodutosagrícolasnostrêslugares;realizaçãodeprojectosdeprotecçãodoambienteemconjunto,regulaçãodapoluiçãoambientalerecuperaçãoderecursos,pesquisaeemconjunto,odesenvolvimentodeenergiaslimpasedefontesdeenergiarenováveis,estabelecerumarederegionaldefornecimentodeenergiadevendas,quetenhabenefícioseconómicos;criaráreasdeprotecçãoecológicaqueatravessamafrontei-ra,áreasdeprotecçãodoreservatório,afimdemelhoraraqualidadedevidadoambienteregional,emGuangdong,HongKongKongeMacau,econstruiraqualidadedevidaeocírculodevida“verde”naregiãodoDeltadoRiodasPérolas.2.HarmoniadeadministraçãodogovernoQuantoàharmoniadagovernaçãodogoverno,podemospromoveraeficáciadaadministraçãodogovernodeGuangdongedainovaçãodosiste-mapolíticoe,alémdisso,aceleraracoordenaçãoecooperaçãopositivaentreogovernodaprovínciadeGuangdong,HongKongeMacau.1)QuantoàpromoçãodaeficáciadaadministraçãodogovernodeGuangdongedainovaçãodosistemapolítico,GuangdongprecisadeaprenderasexperiênciasdegestãobemsucedidasdogovernodeHongKongeMacau,introduzirregrasinternacionaisavançadosdeadminis-tração,afimdefazerogovernofuncionarcomasexperiênciasdepaísesdesenvolvidoseorganismosinternacionais,emelhoraraeficáciadaad-ministraçãodogoverno;Guangdongdevetambémtomaradianteiranaexperiênciadareformadosistemapolítico,oreforçodaparticipaçãodocidadão,asupervisãodocongressopopular,meiosdecomunicaçãoaber-tos,ademocraciadentrodopartidoeanívellocal,construçãodeumainstituiçãodeestilodedemocraciasocialistachinês.2)Aaceleraçãodecoordenaçãoecooperaçãopositivaentreogover-nodaprovínciadeGuangdong,HongKongeMacau,acolaboraçãonaregiãodoDeltadoRiodasPérolasdeveenvolverconhecimentoedelibe-raçãodosseusmembros,demodoqueelespossamquebrarasideiasdeprotecçãodosseusinteresses,fortalecerotrabalhodecoordenaçãoentreogovernodaprovínciadeGuangdong,HongKongeMacau,quebrarasbarreirasdaadministraçãopúblicaecriarumalógicadeadministração
626consistente,afimdeterumbomsistemadeintegraçãodaeconomiademercado.(1)OsgovernosdaprovínciadeGuangdong,HongKongeMacaudevemformularsistemasdecolaboraçãoregionais,emconjunto,comooComitédeCooperaçãoRegionalnaregiãodoDeltadoRiodasPérolas,ouoDesenvolvimentoRegional,emGuangdong,HongKongeMacau,oslíderesdostrêslocaisdevemrevezar-seemsendoresponsáveispelotrabalhodecolaboração.Asuaprincipalfunçãoépesquisaredecidirumaestratégiaimportantededesenvolvimentodaeconomiaedasociedadenaregião,paraplanearodesenvolvimentofuturodaregiãodoDeltadoRiodasPérolas,paracoordenaradivisãoregionaleacooperação,acons-truçãoeutilizaçãoconjuntadeimportantesinfra-estruturas,comércioeexportaçãonostrêslugares,etc,paraorientaracooperaçãoeconómicadaregiãodoDeltadoRiodasPérolasparaodesenvolvimentorápidodeestrutura-padrãoeabrangênciadebaixonível,paraconstruiráreasmetro-politanasdeGuangdong,HongKongeMacaucomofocododesenvolvi-mentodenovasáreasdaÁsiaedoPacífico.(2)Algunsinstitutosdevemsererguidosnosistema,compostospordelegadosdosdepartamentosrelacionadosdostrêslugares,sendorespon-sáveispelaoperaçãoespecíficadeplaneamentoesupervisãodoprocessoderealizaçãodastarefas.(3)Ogovernocentraltambémdeveintervirnosistemaecoordená-loeconduzi-lodeformaeficazafimdeevitaracontradiçãoentreacoo-peraçãoregionaleaspolíticascentrais,entretanto,podeutilizarasvanta-gensdopoder,estabilidadeeflexibilidadeparasolucionarinconsistênciadedesenvolvimentoentrearegiãoeopaís.(4)Guangdongtambémdeveterdireitoapermissãodogovernocentral,comoparceiroequivalenteaHongKongeMacau,demodoquepossasecomunicar,negociaredecidir,nosdomíniosdalegislação,acompetência,asdivisõesadministrativas,elaboraçãodepessoaldosiste-ma,financiamentoeregulamentação,asreceitasfiscais,regulaçãoperso-nalizada,etc.IIIConclusãoAlongoprazo,acolaboraçãoeorelacionamentodeGuangdong,HongKongeMacauserãoconstantesenadirecçãodaintegração,não
627importaapartirdarealidadeoudatendênciadedesenvolvimento.Oob-jectivomédiodecolaboraçãoregionalentreostrêslocaiséaconstruçãodeumsistemaqueváajudaraintegraçãoalongoprazo,ouseja,aregiãoadministrativaespecialdecooperaçãoGuangdong,HongKongeMacau,combasenacoerênciadomercadoenosinteressesdaeconomiaedahar-moniadaadministraçãodogoverno.OobjectivomaisimportantedaregiãoadministrativaespecialdacooperaçãoGuangdong,HongKongeMacau,éacelerarainterligaçãodetodososladosdiferentesdaeconomiaeosistemapolíticodeHongKong,MacaueGuangdong(oumesmocontinente)aoladodafunçãodesustentareaprofundaracoerênciadomercadoeosinteressesdaeco-nomiaedaharmoniadagovernaçãodogoverno.Seodesenvolvimentofuturo,levarànecessidadedeumareforma,ogovernocentraltambémpodeconsiderardotarGuangdongouapequenaregiãodoDeltadoRiodasPérolascomacategoriaexperimental,deregiãoadministrativaespe-cial”,melhorarasuaposiçãoadministrativa,paraqueGuangdongtemopoderdeautonomiamesmoHongKongeMacaue,depois,combinarastrêsregiõesadministrativasespeciaisparaformarumaregiãoadministra-tivaespecialdecooperação,fazeraeconomiadosistemaedoambienteculturalesocialdestaregiãointegraracoordenaçãoecooperaçãoentreosistemaadministrativo,afimdeserpioneirodaintegraçãodosistemapolítico,alongoprazo.Asexperiênciasdedesenvolvimentodomundonopassadotambémnosmostramque,aregiãoquetemumaeconomiacommaisliberdadeedemocracia,desfrutadeprosperidadeeprogressosocialemaispolíticastomadaspelodesenvolvimentoeconómico.Nesteaspecto,HongKongeMacautemassuasvantagensrelativas.Esteartigosugereprojetodeintegraçãodocontinente,principalmentelideradocon-siderandoaliberdadeedemocracianaeconomiadeHongKongeMa-cau,demodoqueoprogressosustentávelpossaseratingidoecultivadoalongoprazo,entretanto,podeseromarcadordelugarparacontinenteeGuangdongfazeremalgunsprojectosdeinovaçãorelativa,quepodecon-tribuirparacriarumademocraciasocialistadeestilochinêseinstituiçõesdeadministração.
628
629Administraçãon.º85,vol.XXII,2009-3.º,629-649ProspecçãosobreasrelaçõespluraisintergovernamentaiseodesenvolvimentodascapacidadesdoGovernodaRAEMYangAiping*DesdeareintegraçãonaPátrianoano1999,oambientesocialepolíticodeMacausofreualteraçõesrelevantesehistóricas.Asmudançasnoambientesocialtêmcomoorigemodesenvolvimentoeconómicoextremamenteaceleradoeatransformaçãosocialdrásticaregistadosnosrecentesanos,doqualderivaumasériedeproblemasencadeadosnoseiodavidapública,taiscomohabitação,inflação,distribuiçãoinjustadariqueza,corrupção,mão-de-obraimportada,transporteeambiente.Aimplementaçãode“umpaís,doissistemas”temprovocadoumaalte-raçãoqualitativanoambientepolíticodeMacau,queconsisteemasre-laçõesintergovernamentaisqueenvolvemaRAEMjáteremdeixadodeserumarelaçãodiplomáticaunilateralemvigornaAdministraçãoPor-tuguesa,parapassaremaserrelaçõespluralistasintergovernamentais.Éindubitávelqueasmencionadasmudançasnoambientesocialenapolíticaprovocamcadavezmaisexigências,quantitativasequalitativas,noquedizrespeitoàscapacidadesdedecisãoedegovernaçãopública.Nosanosrecentes,osacadémicosdeMacautêmprocedidoavárioses-tudossobreascapacidadesdegovernaçãodoGovernodaRegiãoAdmi-nistrativaEspecialdeMacau(RAEM),sobreoacompanhamentodosproblemaspúblicoscadavezmaiscomplicadosesalientesprovocadospelasmudançasnoambientesocial,estudosessesquedevemmereceraconsideraçãodoGovernodaRAEM.Atítuloexemplificativo,oes-tudoapresentadopeloprofessordoutorLiuBolongdaUniversidadedeMacaureferequeascapacidadesdegovernaçãotraduzem-seemquatroaspectos:1.º—capacidadedeliderançapolíticadeumEstadoouterritório;2.º—capacidadedogovernonagestãosocialenode-senvolvimentoeconómico;3.º—capacidadedogovernonadefiniçãoeexecuçãodaspolíticaspúblicas;4.º—capacidadeemconstituirumasociedadecivilmadura.OProfessorLiuapresentounestestermosassuasconsideraçõesesugestõessobreomodocomosepodemreforçaras*ProfessorAssociadodaFaculdadedeAdministraçãoPúblicadaUniversidadeNormaldoSuldaChina.
630capacidadesdoGovernodaRAEMnoaspectodegovernaçãopública1.Emcontrapartida,poucosacadémicossepreocupamcomosproble-massobreasalteraçõesnasrelaçõesintergovernamentaisqueenvolvemMacau,decorrentesdamudançadoambientepolítico,designadamentecomosnovosdesafioseexigênciassobreascapacidadesdegovernaçãoqueoGovernodeMacauestáaenfrentar.Assimsendo,pretende-seefectuarumaabordagemrelativaaoproblemaemapreço,comaexpec-tativadedeixarumregistopúblicoparaapreciaçãocrítica,chamandoparaeleaatençãodomaiornúmerodeestudiosos.Asquestõesaqueopresenteartigosededicasãoasseguintes:•QuaisasevoluçõeshistóricasqueforamregistadasantesedepoisdatransiçãodasoberaniadeMacau,noâmbitodasrelaçõesinter-governamentais?•PorqueéqueamudançahistóricanasrelaçõesintergovernamentaisexigeumanovaexploraçãodascapacidadesgovernamentaisdoGovernodeMacau?•QuaissãoascapacidadesdegovernaçãocujaexploraçãomaisseprecisanoseiodoGovernodeMacau?I.AsevoluçõeshistóricasantesedepoisdatransiçãodasoberaniadeMacaunoâmbitodasrelaçõesintergovernamentaisPorrelaçõesintergovernamentais(IntergovernmentalRelationship)emsentidoestrito,tambémconhecidasporrelaçõesentregovernos,estende-searedederelaçõesverticaisentregovernosdediferenteshie-rarquias;emsentidolatoestende-senãosóaredederelaçõesverticaisqueabrangemasrelaçõesentreoGovernoCentraleoslocais,asrelaçõesentreosgovernoslocaishierarquicamentesuperioreseinferiores,mastambémaredederelaçõeshorizontaisentreosgovernoslocaisquenãosãodependentesentresi.Numsentidoaindamaislato,asrelaçõesin-tergovernamentaisnãoselimitamapenasàsrelaçõesentreosgovernosdeumpaís,mastambémenglobamasrelaçõesentregovernosdepaíses1LiuBolong,ConsideraçõesesugestõesparareforçaragovernaçãopúblicaemMacau,inediçãoespecialparaascomemoraçõesdo10.ºAniversáriodoCentrodePesquisaEstra-tégicaparaoDesenvolvimentodeMacau,2007.
631soberanos2.AsrelaçõesintergovernamentaisqueenvolvemMacau,sobreasquaisopresenteartigosedebruça,abrangemtodasasvertentessupra-mencionadas.Emtermosglobais,porrazõesdeordemhistórica,Macaujásesujeitouaváriosmodelosdecontrolopolítico,desde“umpaís,umgoverno”aum“governomisto”,até“umpaís,doissistemas”.Sobestestrêsmodelosdecontrolopolítico,nasrelaçõesintergovernamentaisentreMacaueGuangdong,entreMacaueoGovernoCentral,entreMacauePortugal,bemcomoentreMacaueospaísesdelínguaportuguesaregistaram-semudançashistóricasqueintegramtrêsfases,apresentandoparticularidadesbemdiferentes.1.Noperíodo“umpaís,governomisto”,asrelaçõesinter-governamentaisdeMacauaindanãoestavamformadasMacau,antigamentedesignadopor“Haojing,Haojing’ao,Hao-jiang”,constituídopelaPenínsuladeMacauepelasilhassituadasaSul,chamadasColoaneeTaipa,édesdemuitocedoparteintegrantedoter-ritóriochinês.Macausitua-senamargemoestedoestuáriodoRiodasPérolas,naVilaWanzaidaCidadeZhuhai,existindoanorteumistmodeareiaqueligaGongbeiporviaterrestre.SegundoanálisesaostextosfeitasporacadémicosdoPaís,afundaçãodeMacaupoderecuaraoano1535,assinaladapelatransferênciadaDirecçãodosServiçosMarítimos—enti-dadeoficialespecificamenteresponsávelpelaadministraçãodasembarca-çõesestrangeiraseassuntoscomerciais—deDianbaiparaMacau.Apar-tirdesseano,MacaupassouaserumportoimportanteparaocomércioexternodaChina3.Noano1553,oscolonialistasportuguesesocuparamMacausobacamuflagemdearrendamento,mediantemeiosdesubornoeenganosos,sobopretextode“secarmercadorias”emMacau,nasequên-ciadebarcoscomerciaisteremsofridotormenta.AtéàGuerradoÓpio,MacauestavasubordinadoàChina,umavezqueosportuguesesestavamsujeitosaopagamentodeumacertaquantiaatítulodeforodochãoedecontribuiçõesfiscaisafavordaautoridadelocaldaChina.ApósareferidaGuerra,maisprecisamentenoano1849,oscolonialistasportugueses,comoapoiodoReinoUnido,afastaramapopulaçãoeoscomerciantes2YangHongshan,Relaçõesintergovernamentais,2005,Pequim,EditoradasCiênciasSo-ciaisdaChina,pág.2.3FengBangyan,Macau—atéàretiradadosportugueses,Guangzhou,EditoraRenmindeGuangdong,2000,pág.53.
632chineses,desmembrandofinalmenteesteterritóriodaChina.Em1877,PortugalobrigouoGovernodaDinastiaQingaassinaro“ProtocolodeLisboaLuso-Chinês”eo“TratadodePequimLuso-Chinês”(tambémconhecidopelo“TratadodeAmizadeeComércioLuso-Chinês”),do-cumentosquecontêmumacláusulaquehumilhavaaChina:“AChinaconfirmaaperpétuaocupaçãoeGovernodeMacauesuasdependênciasporPortugal…”.Apartirdaí,Macaupassouacolónia.Comosupramencionadopretendedizer-seque,numperíododemaisdeummilénio,dasDinastiasQineHanatéaoano1877,ouseja,nosperíodos“umpaís,umgoverno”e“umgoverno,administraçãomis-ta”,Guangdong,HongKongeMacauestiveraminterdependentesentresiepertenciamaoblocogeográfico“Lingnan”eàmesmaregiãosócio-económica,estandoigualmentesubordinadosaumaregiãoadministra-tivaconhecidasucessivamentepor“NanhaiJun”,“DongguanJun”ou“LingnanDao”,comumúnicosistemainstitucionaldegestãoadminis-trativaesubordinaçãoadministrativaaogovernolocaldeGuangdong.Destemodo,nestaconjunturapolíticadecentralizaçãodopodernoGovernoCentraledosistema“umpaís,umgoverno”,notempoantigoeindependentementedasvicissitudesdesucessãodedinastiasealteraçãodedivisãoadministrativa,Macaufoisubordinadoàregiãodesignadasu-cessivamentepor“NanhaiJun”,“DongguanJun”e“LingnanDao”,istoéàadministraçãodogovernolocaldeGuangdong,pornãoexistiremnarealidaderelaçõesintergovernamentaispropriamenteditas.2.Relaçõesintergovernamentaisnoperíodo“governomisto”Durantemaisdequatrocentosanos,contadosapartirde1553,anoemqueosportuguesesadquiriramresidênciaemMacau,até20deDezembrode1999,dataemqueaPátriavoltouaexercerasoberania,MacauafastougradualmenteadivisãoadministrativadeGuandong,pas-sandoaserumacolóniaportuguesaforadoscomandosdoGovernoCen-tral.Umestudiosodistingueesteespaçotemporal,segundoaevoluçãodoestatutojurídicodeMacau,emquatrofases:aFasedeArrendamento(1553a1849),aFasedeColónia(1849a1976),aFasedeRegulariza-ção(1976a1987)eaFasedeTransição(1987a1999)”4.Opresente4MiYetian,OrdenamentoJurídicodeMacaueSistemaContinental,Pequim,EditoradaUniversidadePolítico-JurídicadaChina,1996,pág.18a21.
633artigotomaoano1877(alturaemquePortugalpassouasersoberanoadquirindoajurisdiçãocolonialdeMacau)comoopontodepartida,definindoasrelaçõesemqueMacauestavaenvolvidonoperíodo,comumaduraçãodemaisdeumséculo,de1877a1999,comorelaçõesentrepaíses(PortugaleChina)naconjuntura“governomisto”.Setomarmoscomomarcooano1978,alturaemquecomeçouoprocessodereformaeaberturadaRepúblicaPopulardaChina(RPC),épossívelsubdividiresseperíodoemduasfases,asaber:1877-1978,fasedecrescimentoefor-maçãodasrelaçõesintergovernamentais;1978-1999,fasedeajustamentoedesenvolvimento.Nestasduasfaseshistóricas,noâmbitodasrelaçõesintergovernamentaisqueenvolvemMacau,emespecialnasrelaçõescomoseucircunvizinhoGuangdong,verificou-seumnovoclima.Noperíodocompreendidoentre1877e1978,noquadropolítico“doispaíses(ChinaePortugal),governospróprios”,GuangdongeMacaupertenciamadivisõesadministrativasdiferenteseestavamsubordinadosaosGovernosCentraisdosrespectivospaíses,começandoasrelaçõesintergovernamentaisacrescereaserformadas.Nesteespaçotemporal,MacauestavaafastadodoGovernoCentraldaPátriaeerauma“entida-depolítica”denaturezacolonialista.Portanto,asrelaçõesentreMacaueaPátria(incluindoGuangdong)passaramtotalmenteaserrelaçõesdiplomáticasentreosGovernosCentraisdedoispaíses.Entreosdoister-ritóriosqueestavamsujeitosarestriçõesevinculaçãosuscitadasporestasrelaçõesdiplomáticasentreGovernosCentrais,houveeventuaiscolisões,frustraçõeseatéconflitos.Noentanto,nesteprocessodeintercâmbioeconvivênciacomumaduraçãosuperioraumséculo,asrelaçõesintergo-vernamentaisentreGuangdongeMacaunãoabrandaramnemrecuaramfaceàsdiferençasnosaspectospolítico,económico,administrativoeju-rídico,masmantiveramumatendênciapositivadedesenvolvimento,emvirtudedasligaçõeslongínquasdeordemgeográfica,histórica,produtivaedeparentesco.Deentre1978e1999,emconsequênciadodescongelamentodocli-mapolíticoglobalemudançasnoambienteadministrativodoInteriordaChina,aaberturaeareformaderamosseusprimeirospassosemGuang-dong,enquantoZhuhaiqueestáintimamenterelacionadocomMacausetransformounum“campoexperimental”dareformavocacionadaparaosistemademercadodoPaís.Nesteespaçodetempo,nasequênciadodecorrersemsobressaltosdasnegociaçõesentrePortugaleaRPC,bemcomodaaproximaçãododiaprevistoparaoregressoaoexercíciodaso-
634beraniasobreMacau,deu-searupturadoclimapolíticoalgomonótonoeatéresistenteverificadonasrelaçõesintergovernamentaisentreGuang-dongeMacau,passandoasentir-seum“aroma”maisaberto,toleranteeprático,oquepermitiuque,asmesmasrelaçõescomeçassemaserajustadasemelhoradas.Nestecontexto,ummovimentoespontâneodeintercâmbioecolaboraçãoeconómica“orientadopelomercadoeimpul-sionadoporagentescivis”tem-sedesenvolvido,passoapasso,emambososterritórios.Noentantoedeumaformageral,asrelaçõesintergoverna-mentaisnestafaseestiveramsujeitasàsrelaçõesdiplomáticasentrePortu-galeRPC,enquantoqueointercâmbioentreosaltosfuncionáriosdosgovernosdeGuangdongeMacaueasdemaisactividadesemconcretoseafigurarampoucoactivos,emvirtudedasenormesdiferençasnosregimessociaisenossistemasdegovernooudaspreocupaçõesexistentes.3.Relaçõesintergovernamentaisnoperíodo“umpaís,doissistemas”MacaufoireintegradosuavementenaRPCnoano1999,tendosidoabertaumanovapáginanahistóriadasrelaçõesintergovernamentaisqueenvolvemMacau.Nesteambientepolítico“umpaís,doissistemas”,registou-seumaalteraçãohistóricanasrelaçõesintergovernamentaisnoâmbitodoGovernodaRAEM,queconsistiunatransiçãodasrelaçõesdiplomáticaseunilateraisdaAdministraçãoPortuguesaparaasrelaçõesintergovernamentaispluraisdaactualidade:Asprimeiras.SãoasrelaçõeslongitudinaisentreosGovernosCentraleLocal.A«LeiBásicadaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacaudaRepúblicaPopulardaChina»(doravantedesignadasimplesmentepor“LeiBásica”)definemuitoclaramenteorelacionamentoentreasAutoridadeCentraiseaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau.Oseuartigo12.ºestipulaqueaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacauéumaregiãoadministrativalocaldaRepúblicaPopulardaChinaquegozadeumaltograudeautonomiaeficadirectamentesubordinadaaoGovernoPopularCentral.EstadisposiçãolegalenquadraasrelaçõeslongitudinaisentreosGovernosCentraleLocal,demonstrandoqueMacaupassouaserumaregiãoadministrativalocalsobadirecçãoglobaldoGovernoCentral,estandonecessariamentesujeitoàquelagovernaçãoglobal;emboraaRe-giãoAdministrativaEspecialdeMacauestejadotadadealgunspoderesexecutivosmaiselevadosdoqueasunidadesdacategoriadeProvíncia,
635todaselassão,antesdemais,governoslocaisquedevemexercerassuascompetênciasnoordenamentolocal,nostermosdaConstituiçãoestataleemconformidadecomaspolíticasdefinidas.Assegundassãorelaçõestransversaisentrediferenteslocais.Nestesentido,asrelaçõesintergovernamentaisexpressam-sequerporrelaçõestransversaisparalelasentregovernos—ouseja,relaçõesentregovernoslocaisdamesmahierarquia—querporrelaçõestransversaisoblíquasentregovernos—istoé,relaçõesentregovernoslocaissubordinadosadi-ferentesregiõesecomdistintascategorias5.EmboraMacautenhapassadoaserumaregiãoadministrativaespeciallocaldoPaís,entreaRAEMeasdemaisregiõesadministrativaslocaisformam-seentreelasrelaçõesin-tergovernamentaistransversaislocaisqueseconsubstanciamem,relaçõestransversaisparalelasentreMacaueasregiõesadministrativasdecategoriaprovincial,comoasrelaçõesentreosGovernosdaRAEMeodaProvín-ciadeGuangdong;relaçõesintergovernamentaisentregovernoslocaiscomcategoriasdistintasentreMacauegovernoscitadinosdoInteriordaChina,ouseja,relaçõestransversaisentregovernoslocaisnosentidooblí-quo,taiscomoasrelaçõesentreMacaueacidadevizinhadeZhuhai.Asterceirassãorelaçõesdeinter-relaçãoentreoGovernodaRAEMeoGovernoCentraleospaíseslusófonos:nostermosdoartigo13.ºda«LeiBásica»,oGovernoPopularCentraléresponsávelpelosassuntosdasrelaçõesexternasrelativosàRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau;oMinistériodosNegóciosEstrangeirosdaRepúblicaPopulardaChinaestabeleceumarepresentaçãoemMacauparatratardosassuntosdasre-laçõesexternas;oGovernoPopularCentralautorizaaRegiãoAdminis-trativaEspecialdeMacauatratar,porsiprópriaenostermosdestaLei,dosassuntosexternosconcernentes.EstipulaçõesestasquedemonstramqueoGovernodaRAEMgoza,sobaliderançacoordenadaecomospoderesdelegadospeloGovernoCentral,decompetênciasdiplomáticasdegraurelativamenteelevado.EmfacedoestatutoepapelespecialqueMacautemdesempenhadoaolongodahistóriadeintercâmbioentreaChinaeoestrangeiro,oGovernodaRAEMpodepromover,deformarelativamenteautónoma,relaçõescomoGovernoPortuguêsecomospaísesdelínguaportuguesa,bemcomocomaUniãoEuropeia.EstasrelaçõesintergovernamentaisespeciaisdequeétitularoGovernoda5LinShangli,RelaçõesIntergovernamentaisInternas,EditoraPopulardeZhejiang,Han-gzhou,1998,pág.24.
636RAEM,sãoalgoqueosgovernosdecategoriadeProvínciadoInteriordaChinanãopodemdetereemcertosentido,atéoGovernoCentralépoucosusceptíveldedesempenharestepapel.II.ExigênciasnoâmbitododesenvolvimentodascapacidadesdoGovernodaRAEMfaceàsrelaçõesintergovernamentaispluraisJulga-seque,nestanovafasede“umpaís,doissistemas”,amodela-çãodasmencionadasrelaçõesintergovernamentaispluraisexigedoGo-vernodaRAEMqueexplore,baseando-senoreforçodascapacidadesdegovernaçãodoTerritório,trêsnovascapacidadesnoseiodoordenamentogovernamental,asaber:capacidadederepresentaçãoselectivanaexecuçãodaspolíticasimpostaspelasautoridadescentrais,capacidadedecolabora-çãointer-regionaleconcorrencial-cooperativaentrelocais.1.CapacidadederepresentaçãoselectivanaexecuçãodaspolíticasimpostaspelasautoridadescentraisNesteambientepolíticode“umpaís,doissistemas”,emboraasrela-çõesentreasautoridadescentraiseosgovernoslocaisdoInteriordaChi-naeasrelaçõesentreasautoridadescentraiseoGovernodaRAEMse-jamigualmenterelaçõesdotipolongitudinalentreasautoridadescentraiselocais,existembastantesdiferençasentreelas.Noâmbitodasprimeiras,nasequênciadareformadadivisãodepoderesadministrativosocorridacoma“ReformaeAbertura”,osgovernoslocaisdoInteriordaChinagozamdecertaautonomiaadministrativa;sóque,noarranjodosistemadecentralizaçãodepoderes,eles(exceptoasregiõesautónomasnacionais)nãosãosusceptíveisdegozardeumaltograudeautonomia.Nestalinhadepensamento,osgovernoslocaisestãosujeitosàliderançaecontrolodoGovernoCentral,devendoimplementaruniformementeasdirecti-vaspolíticaseasmedidasgovernativasimpostaspeloGovernoCentral.Assim,emdeterminadosentido,osgovernoslocaisdoInteriordaChinasãomeramenteagentesdaspolíticasdasautoridadescentrais.Relativa-menteàsrelaçõesentreasautoridadescentraiseoGovernodaRAEMemconcreto,emvirtudedequeosistemadegovernodeMacausemanterinalteradodurantecinquentaanosnostermosda«LeiBásica»,cabeaoGovernodaRAEM—governolocalquegozadealtograudeautonomia—otratamento,porsipróprio,dosassuntosexecutivosdaRegiãoAdmi-
637nistrativaEspecialdeMacaunostermosdamesma«LeiBásica».“Tratarporsipróprio”aquireferidodemonstraqueoGovernoCentralnãopode“interferir”,porsuainiciativa,naorientaçãoenasmedidasgovernativas,desdequeasmesmasnãoponhamemcausaosinteressesdoEstado.Queristodizerque,nasrelaçõesentreasautoridadescentraiseogover-nolocal,oGovernodaRAEMnãodesempenhaopapeldemeroagentedaspolíticasdasautoridadescentrais,nãoestandoestritamentesujeitoàsmesmaspolíticas.Noentanto,ospoderesexecutivosnoâmbitodoaltograudeau-tonomiaqueoGovernodaRAEMgozanãoequivalemaumaplenaautonomia.Emcertasáreaseemdeterminadocontexto,oGovernodaRAEMéobrigadoaimplementarasdirectivaspolíticaseasorientaçõesgovernativasdoGovernoCentralemcertasmatérias,passandoaserumagentedaspolíticasimpostaspelasautoridadescentrais.Destemodo,gostaríamosdeapelidarestacapacidadequeoGovernodaRAEMtemdeserobrigadoadesenvolver,porcapacidadederepresentaçãoselectivanaexecuçãodaspolíticasimpostaspelasautoridadescentrais.Asexigênciasreaisdodesenvolvimentodestacapacidadetêmcomoorigemoseguinte:Aprimeiraconsisteemimposiçõesdeordemlegal.Atítuloexem-plificativo,cita-seoartigo23.ºdaLeiBásicaqueestipulaque“ARegiãoAdministrativaEspecialdeMacaudeveproduzir,porsiprópria,leisqueproíbamqualqueractodetraiçãoàPátria,desecessão,desedição,desub-versãocontraoGovernoPopularCentraledesubtracçãodesegredosdoEstado,leisqueproíbamorganizaçõesouassociaçõespolíticasestrangei-rasdeexerceremactividadespolíticasnaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau,eleisqueproíbamorganizaçõesouassociaçõespolíticasdaRegiãodeestabeleceremlaçoscomorganizaçõesouassociaçõespolíticasestrangeiras.”NormaestaqueimpõeaoGovernodeMacauadefesadaautoridadedosórgãoscentrais,protegendoosinteressesdoEstado.Asegundaderivadanecessidadedeexecuçãodasdirectivasgoverna-mentaisdoGovernoCentral,porexemplo,asdirectivasinovadorasapre-sentadaspelasautoridadescentraissobreaestruturaçãodeuma“sociedadeharmoniosa”,aimplementaçãoda“concepçãodedesenvolvimentocombaseemcritérioscientíficos”eaconstruçãodeum“governodeserviço”.Ideiasestasimpregnadasdeumafilosofiadeordenamentodegovernaçãocomvaloresuniversalmenteaceitesequemerecemaceitaçãoeseguimen-toporpartedetodososgovernoscontemporâneos,independentemente
638dasuaatribuiçãosocialedoseusistemabase.Assim,asmesmasideiasnãosódevemserdifundidasomaisamplamentepossível,comotambémdevemserplenamenteexecutadasdeformarealistaepráticanaPátria—InteriordaChina—emboraMacaunãodevesseconstituirexcepção,especialmentenosanosrecentesemqueseregistamumasériedeproble-masnaordemdavidapública,taiscomo,inflação,distribuiçãoinjustaderiqueza,corrupçãoedeterioraçãodoambiente,problemascarecemdeumaplenaimplementaçãodoespíritodaspolíticasdasautoridadescen-trais,nosentidodeconstruirumgovernodeserviçoemMacau,promo-vendoaconcepçãododesenvolvimentopormeiodecritérioscientíficoseoempenhonaconstruçãodeumMacauharmonioso.Aterceiraresultadanecessidadedecolaborarnaimplementaçãodoplanodirectorparaodesenvolvimentosócio-económicodoEstado.Nestalinha,oProgramadoPlanocontemplajáodesenvolvimentoeconómicodeMacaueestabeleceexpressamentea“promoçãodadiversificaçãoapro-priadadaeconomiadeMacau”.Trata-sedeumplanodedesenvolvimen-topropostoemconformidadecomaestratégiadedestinodeMacauedaPátria—InteriordaChina.EmboraasautoridadescentraisjátenhamdefinidoadiversificaçãoapropriadadaeconomiadeMacaucomoumaestratégiaestatal,oGovernodaRAEMdevecolaborarnaimplementaçãodasmesmaspolíticas,olhandoofuturonumaperspectivaglobal.2.Capacidadesnacolaboraçãointer-regionalComoaparecimentodasrelaçõestransversaisentrediversoslocais,bemcomodasrelaçõesentreaRAEMerelaçõesdeinter-relaçãoentreoGovernodaRAEMeoGovernoCentraleospaísesdelínguaportugue-sa,impõe-seaaquisiçãodeumacapacidadefortenacolaboraçãointer-regionalnoâmbitodoGovernodaRAEM,tratando-sepoisdeumaexi-gêncianecessáriaderivadadaslimitaçõesdaestruturaeconómicanoseiodeMacauedasvantagenstradicionaisnointercâmbiocomoexterior.NoaspectodaprópriaestruturaeconómicadeMacau,apartirde1999-—anoemqueMacausereintegrounaPátria—nomeadamentedesde2002,graçasàaboliçãodomonopóliodaexploraçãodojogoemMacaueàsubsequenteadopçãodapolíticadeconcessãodevistosindi-viduaisnoInteriordaChina,aindústriadejogoeturismotem-sedesen-volvidodeformadrástica,oquesignificaqueMacauentranumafasede
639desenvolvimentoacelerado.Noentanto,estedesenvolvimentorápidofoiconseguidonumabasesingular,nodesenvolvimentodrásticodosectordejogoeturismo,sendoestascaracterísticasdesingularidadeoupola-rizaçãocadavezmaisevidentes.Tambémnoseiodaindústriadojogoeturismoseapresentamcaracterísticasdesingularidade,ouseja,aexcessivadependênciadosectordejogo.Nestesentido,comooaltograudecon-centraçãoverificadonaestruturaindustrialnospreocuparelativamenteaodesenvolvimentoeconómicodeMacau,surgecomoopçãonaturaldaestratégiadedesenvolvimentofuturoadiversificaçãoapropriadadode-senvolvimentoeconómico.Emtermosdevantagensdeintercâmbiocomoexterior,Macauéumaportaabertaaoexteriorcomumahistóriamuitoantigaquetemumaligaçãoeconómicavastacomoestrangeiro,umambientelinguís-tico-culturalpluraleumsistemadeportofranco,oqueconstituiumavantagemrelativamuitoimportanteparaparticiparnaconcorrênciaenacooperaçãointernacional6.Actualmente,Macaumantémrelaçõestradicionaiscomosoitopaísesdelínguaportuguesaquepossuem200milhõesdepessoasetemumahistórialongaerelaçõesdepareceriaes-pecíficacomdezenasdepaísesdelínguasdoramolatino;Macauaderiuamuitostratadoseorganizaçõesinternacionais,gozadebenefíciosdeisençãooureduçãodeimpostosconcedidospelaUniãoEuropeia,emdeterminadaquantidadedeprodutosexportadosparaospaísesmembroseestáintegradonoProgramadeParceirosdeInvestimentoInternacionaldaUniãoEuropeia.Sintetizandoosfactoresdosdoisvectoressupracitados,asdefi-ciênciasrelevantesnaestruturaeconómicadeMacauimpõemaadopçãodeumaestratégiadediversificaçãoapropriadaparaodesenvolvimentoeconómico.Porém,comoMacautemumatípicamini-economia,umaproduçãoeconómicareduzida,umaáreainferiora30quilómetrosqua-dradosmesmodepoisdeváriosaterroseumapopulaçãodecercade500milhabitantes(incluindoosnãoresidentes),oêxitodestaestratégiadediversificaçãoapropriadadodesenvolvimentoeconómicodeMacaunãodependedosfactoresinternos,antesdevendoapostarnoexterior.IstosignificaqueMacautemquedesenvolverassuasprópriasvantagens6WangHai,PlataformadeCooperaçãoEconomico-ComercialdeMacau,Chinaepaísesdelínguasdoramolatino,inCooperaçãoEconómicaInternacional,Vol.V.
640particularesnoaspectodacomunicaçãocomoexterior,dandomaisumpasso,assentenaplataformadeintercâmbioeconómico-comercialpre-viamenteconstituídaentreaChinaeospaíseslusófonos,naconstruçãodeoutraplataformadecooperaçãoeconómico-comercialvocacionadaparaospaísesdelínguasdoramolatino,parapromovervigorosamenteacolaboraçãointer-regionalqueenvolveospaíseslusófonoseosdelínguasdoramolatino.Sóistopodetransformarasdesvantagensemvantagens,abrindoumnovocaminhoqueconduzaàprosperidadeeàestabilidadesocialeaodesenvolvimentoeconómicodiversificado,bemcomofazendocomqueMacaudesempenheasfunçõesmaisassinaladasnoprocessodaglobalizaçãodaChina.Emtermosdastendênciasnaintegraçãoeconómicaregionalenaglobalizaçãoeconómica,oGovernodaRAEMdevedesenvolvervigoro-samentenestenovoperíodoassuascapacidadesnacolaboraçãoregionalquedevemcontemplarosseguintesplanos:Primeiro:cooperaçãoentreGuangdongeMacau.Énecessáriopôremfocoaintensificaçãodacooperaçãonaáreasocialentreduasregiões,apartirdaintensificaçãoeaperfeiçoamentodacooperaçãoconjuntaentreGuangdongeMacau,áreaqueabrangeasegurança,oabastecimentodeágua,saúdepública,segurançadealimentos,protecçãodoambiente,ad-ministraçãodospostosfronteiriços,sistemaalfandegárioecrimestrans-fronteiriços,bemcomomedicinaesocorrosdeurgência.Apardisso,deveseralargadaacooperaçãoentreasduaspartesnosectorterciário,emespecialnaáreadoturismo,grandesempreendimentosdeinfra-estrutu-ras,atéàsIndústriastransformadoras.Segundo:cooperaçãointer-regionalentreMacaueoInteriordaChina,emespecialaRegiãodoGrandeDeltadoRiodasPérolas.Apro-veitandooAcordo-QuadrodeCooperaçãodaRegiãodoGrandeDeltadoRiodasPérolaseosrespectivosarranjosnosistemadecooperaçãoparamelhorimplementarapolíticado“AcordodeEstreitamentodasRelaçõesEconómicaseComerciaisentreoInteriordaChinaeMacau(CEPA)”,Macaudevereforçarointercâmbioeacooperaçãoeconómicacomasnoveprovíncias/regiõesautónomasdagrandebaciadoRiodasPérolas,nosentidodealargaroseupotencialeconómicoeoseuespaçoparaode-senvolvimentosustentável.
641Terceiro:cooperaçãoregionalentreMacaueaAssociaçãodasNaçõesdoSudesteAsiático(ASEAN).Emfacedaslimitaçõesdoseuespaço,Macaunãopodedesempenharumpapelorientadornacoope-raçãoeconómicanaregiãoasiática,maspodeaproveitarassuasprópriasvantagenseposiçãoeconómicaadequadaparaseabastecerdeprodutoseserviçosadequados,articulandocomodesenvolvimentodasoutraseco-nomiasdaregião,paraalcançarosefeitosdadivisãodotrabalhoedaco-laboração.Assim,devetomarcomobaseasideiasdecomplementaridadedevantagensrelativasparadeterminaroseuposicionamentoepapelnacooperaçãoeconómicacomaregiãoasiática7.Alémdisso,devepromo-veremparticularasrelaçõeseconómicasecomerciaiscomospaísesdaASEAN,desenvolveroseupapelsingularnacooperaçãocomercialentreaChinaeaASEAN,emfunçãodosarranjosestratégicosdeplenaaber-turadoPaíscomoexterior.Quarto:cooperaçãoentreMacaueospaíseslusófonosepaísesdelínguasdoramolatino.Em2003,foifundadoemMacauoFórumparaaCooperaçãoEconómicaeComercialentreaChinaeosPaísesdeLín-guaPortuguesa,oqueassinalaqueMacaucomeçouatornar-senumaimportanteplataformadecooperaçãoentreaChinaeospaíseslusófonos,tendoaindagrandeespaçoadesenvolver.Emborahajamenosdeumade-zenadepaísesqueadoptamoportuguêscomoasualínguacomum,maisde70paísesexpressam-seemlínguasdoramolatino,comooespanholeofrancês.Talcomoospaíseslusófonos,aquelespaíseslocalizam-senaAméricaLatina,ÁfricaeEuropadoSuletêmligaçõesrelativamentefra-cascomoPaís,exigindo,pois,umacooperaçãofortalecida.ComoMacaumantémtradicionalmenteumaligaçãocomelesecomoexisteumaboaplataformadecooperaçãoentreaChinaeospaíseslusófonos,valeapenaasuapromoçãodeplataformadecooperaçãoentreaChinaeospaísesdelínguasdoramolatino,comosãoosdelínguaespanholaefrancesa,alar-gandoeaprofundandoasrelaçõesamigáveiscomessespaísesdaAméricaLatinaedeÁfrica.Quinto:cooperaçãoentreMacaueaUniãoEuropeia.EntreMacaueaUniãoEuropeiaexisteumrelacionamentotradicional:foramcriadosemMacauoprimeiro“Euro-InfoCenter,Macau”naÁsiaeoClubedeEmpresáriosSino-EuropeusdeMacau;foicelebradoentreMacauea7ChenShouxin,CooperaçãoEconómicanaRegiãoAsiática—oposicionamentoepapeldeMacau,inBoletimdeEstudosdeMacau,2002,vol.XIV.
642ComunidadeEconómicaEuropeiaoAcordoComercialedeCooperaçãoeMacautornou-senumaregiãobeneficiáriado“ProgramadeParceiradeInvestimentoInternacionaldaUniãoEuropeia”.Tradicionalmente,aliga-çãoentreMacaueaEuropaconcentra-senospaíseslatinosdaEuropadoSul,comoPortugal,Espanha,FrançaeItália.AcooperaçãoentreaChinaeestespaísestemumfuturobastantebrilhante,quenãoselimitaàsaltastecnologias,masabrangeasindústriastradicionaisdamoda,joalharia,alimentaçãoecosméticos.Asideiasdaconcepçãoinovadorado“estilola-tino”,estratégiasdemarcaecomercialização,bemcomooagrupamentoregionaldeindústriasde“raizculturallatina”,merecemaaprendizagemdaChina,cujasindústriastransformadorasdetrabalhointensivoéurgen-tepromovereregenerar.3.Capacidadeconcorrencial-cooperativaentrelocaisEntende-seporcapacidadeconcorrencial-cooperativaentrelocais,sobretudo,acapacidadedeMacau—umaautoridadecitadina—emconheceretratarbemasrelaçõesconcorrenciaismascooperantescomascidadesvizinhasdoDeltadoRiodasPérolas,emespecialcomoGovernodaCidadeZhuhai.NasvésperasdoregressodoexercíciodasoberaniadeMacau,emvirtudedeapopulaçãodeMacauterfaltadeconfiançanoseufuturodevidoàdepressãoeconómicaeàsegurançapúblicadeteriorada,bemcomoaopreconceitodeentão,porpartedeZhuhai,queconsistiaem“sobreavaliarZhuhaidesprezandoMacau”,asatitudesemrelaçãoàcooperaçãoentreambasasparteseramnegativas.ComareintegraçãodeMacaunaR.P.C.,anaturezadasrelaçõesantigasformadasentreosblocosregionaisdeZhuhaieMacau,entreGuangdong,HongKongeMacausofreuumamudançaradical,istoé,estastransformaram-sede“blocosdeinteressesexclusivos”nopassadoem“blocosdeinteressescompatíveis”8.Nocontextodasrelaçõesde“blocosdeinteressescompatíveis”,ambasZhuhaieMacaupassaramasermembrosindispensáveisdoblocore-gionalda“RegiãodoGrandeDeltadoRiodasPérolas”.ComoentreelasexistemumarelaçãodeirmandadeeinteressescolectivosregionaiscomunsqueestãosubordinadosaosinteressesdoPaís,oproblemaessen-8ChenRuilianeYangAiping,RelaçõesIntergovernamentaisentreGuangdong,HongKongeMacauanteseapósaReintegraçãonaR.P.China,inBoletimdaUniversidadeDr.Sun-Yat-Sen,n.º1,2004.
643cialqueenfrentamdeveseraadopçãodeacçõescolectivasnosentidodefortalecerglobalmenteacapacidadeconcorrencialdaRegiãoedetodasaspartes,emvezde“governaçãosegundooseuentendimento”,determina-dapelasrelaçõesdiplomáticasnoâmbitodasautoridadescentrais,verifi-cadanoperíodo“doispaís,governospróprios”.Porém,édenotarqueairmandadeinterna,noqueserefereàsdasrelaçõesdos“blocosdeinteressescompatíveis”,nãoquersignificarqueentreMacaueZhuhainãohajaconcorrênciaseapenascooperação.Pelocontrário,entreelasexiste,emprimeirolugar,umarelaçãoconcorren-cialeemsegundoplano,umarelaçãocooperanteconstruídacombasenaconcorrênciabenigna.Istoaconteceporque,porumlado,MacaueZhuhaisãocidadesquepraticamosistemaeconómicademercado—razãopelaqualexisteinevitavelmenteconcorrênciaentreambososgover-nos—eporoutro,porquepraticandoasduascidadessistemassociais,políticosejurídicosdiferentes,essaenormediscrepânciadesistemascausanecessariamenteconcorrênciaaníveldesistemasentreestasduascidadesconfinantes.Nestesentido,estasmudançashistóricasnasrelaçõesin-tergovernamentaisemMacaunocontextode“umpaís,doissistemas”fazemcomqueoGovernodaRAEMtenhaumnovamentalidadeparatratardasrelaçõescitadinasentreZhuhaieMacau,implantandoumnovopensamentodeconcorrência-cooperaçãoentreosdoislados,pre-parando-sepermanentementeparaadquirircapacidadesdeconcorrên-cia-cooperação.OqueimpõequeoGovernodaRAEMseabstenhadejulgamentospessimistasdequeadistribuiçãodebenefíciosentreambasaspartesénecessariamenteum“jogodesomazero”.Porumlado,tam-bémimportaqueseconcluaqueamesmadistribuiçãotemqueserum“jogodesomapositiva”.UmaatitudeobjectivaeracionaléconsiderarasrelaçõesdojogoentreZhuhaieMacaucomouma“estruturadejogodesomapositivamasvariável”.Nestasituaçãoconcorrencial-cooperativaentrelocais,osmáximosinteressesdeumnãosãonecessariamenteosdooutro,ouseja,osinteres-sesdosgovernoslocaisnãosãoplenamenteconvergentes.Acooperaçãoambassipodecriarcertosvalores,masatotalidadedessesvaloresestárelacionadacomoteordacooperação:melhorescooperaçãoedivisãodetrabalhocriammaioresvaloreseviceversa,oqueexpressaaconvergênciadeinteressesentrediferenteslocais.Noentanto,noprocedimentodedis-tribuiçãodebenefícios,existemmanifestamenterelaçõesconcorrenciais
644entreumeoutro,poisambospretendempartilharamaiorpartepossíveldessesbenefíciosresultantesdacooperação.Casoomecanismodadistri-buiçãodebenefíciosnãofuncionadeacordocomasexpectativasdeam-bos,aatitudeeasacçõesdecooperaçãonofuturoestarãopostasemcau-sas,oquecondicionaráatotalidadedosvaloresacriarnoâmbitodacoo-peração.Assim,enquantocoexistemcooperaçãoeconcorrência,noiníciodoprocessodecooperação,aspartesqueparticipamnacooperação-con-corrêncianãotêmumavisãocertaquantoaofuturo,estandoapercepçãosobreovalordobenefícioparasiprópriodependentedoconhecimentodacontraparteedasacçõeseestratégiasqueamesmapossaadoptar.Esteprocessodelutapelaquota-partedebenefíciosapartilharéumprocessoprópriodojogo.Quantoaosefeitossupervenientes,casooprocessodojogocorrasuavemente,asrelaçõesdecooperaçãoentreaspartesserãoestreitadas;casocontrário,asrelaçõesentreambasretrocederãoàmeraconcorrênciaeatépoderãopraticaracçõesconcorrenciaismalignasnosdomíniosdaconstruçãodeinfra-estruturas,planeamentoindustrial,protecçãodoambienteedosserviços,comprejuízoparaambas.Existemtrêsfactoresquedeterminamseoprocessodojogoconduzàcooperaçãoouàconcorrência:1.ºSeacooperaçãocriavaloresadicionais:seovalorqueesperaforgrande,aopçãomaisprovávelatomarpelosintervenientesseráacooperaçãoenãoaconcorrência.2.ºOmododeracionalizaçãodocomportamentodoslíderesdosintervenientes.3.ºOmododecompor-tamentodosintervenientescomunsquenãosejamlíderes9.MapaI—AcçõesdojogoentregovernoslocaisMétododeanáliseEstruturadojogoInteressesmáximosdosintervenientesPercepçãodosinteressesdasoutraspartesComportamentodosintervenientesedistribuiçãodebenefíciosInteressesdequemtomaainiciativaInteressesdosdemaisintervenientesReacçãodosdemaisintervenientesConcorrênciaJogodeSomaZeroPlenamentedivergentesTotalmentedescuidadosGanharPerderOporCooperaçãoJogodeSomaPositivaPlenamenteconvergentesSuficientementeconsideradosValoresadicionaispartilhadoscombasenamútuaconfiançaduradouraCooperar9ZhuWenhui,Caminhandoparacooperação-concorrência:umacomparaçãododesenvolvi-mentoeconómicoentreasDeltasdoRiodasPérolasedoRioYangtze,EditoradaUniversi-dadeTsinghua,Bejing,2003,pág.73e74.
645MétododeanáliseEstruturadojogoInteressesmáximosdosintervenientesPercepçãodosinteressesdasoutraspartesComportamentodosintervenientesedistribuiçãodebenefíciosInteressesdequemtomaainiciativaInteressesdosdemaisintervenientesReacçãodosdemaisintervenientesConcorrência--cooperaçãoJogodeSomaPositivamasvariávelParcialmentedivergentesPercepçãorecíprocaecomportamentosinteractivosGanharEfeitosdetransbordosuperioresaosprejuízosdirectosTendênciasàcooperaçãoEfeitosdetransbordoinferioresaosprejuízosdirectosTendênciasàconcorrênciaFonte:ZhuWenhui,idem,pág.73.III.ReflexõesesugestõessobreaexploraçãodascapacidadesdoGovernodaRAEMnonovoperíodoNestestermos,nasrelaçõesgovenamentaisquantoaMacauregista-ram-segrandeseprofundasmudançasnosperíodoshistóricos“umpaís,umgoverno”,“doispaíses,governospróprios”e“umpaís,doissistemas”.EstasalteraçõesdesistemasdasrelaçõesintergovernamentaisdemonstramqueoambientepolíticoextrínsecoemqueMacauseencontravasofreuascorrespondentesmodificações.Nacircunstânciapolíticade“umpaís,umgoverno”,amodelaçãodasrelaçõesintergovernamentaispluraisnoseiodeMacauimpõequeoGovernodaRAEMdesenvolva,pressupon-dooreforçodacapacidadedegovernaçãodeMacau,acapacidadederepresentaçãoselectivanaexecuçãodaspolíticasimpostaspelasautori-dadescentrais,acapacidadedecolaboraçãointer-regionaleacapacidadeconcorrencial-cooperativaentrelocais.Porém,estouconvencidodeque,emvirtudedeMacaunãotersidoreintegradonaR.P.C.hámuitotempoeatransiçãosocialtersidodrástica,oGovernodaRAEMnãotemumapercepçãouniformizadaeaprofundadasobreodesenvolvimentoeacria-çãodessastrêscapacidades;daíqueexistamnapráticaoperacionalalgunsproblemasqueurgeresolver:1.ReforçodacapacidadederepresentaçãoselectivanaexecuçãodaspolíticasimpostaspelasautoridadescentraisNas16.ªe17.ªAssembleiasGeraisdoPartidoComunistaChinêsre-alizadasrespectivamenteem2002e2007,forampromovidasideiascom-
646pletamentenovasde“desenvolvimentocombaseemcritérioscientíficos”,“construçãodesociedadeharmoniosa”e“instituiçãodogovernoparaser-viropúblico”.EstaslinhaseideiasgovernativasqueestãoimplementadasvigorosamentenosgovernosdoInteriordaChinatrazemaopovomaisvantagenspráticasebenefícios,fazendocomqueainstitucionalizaçãodogovernoavancecontinuamente.Comsereferiusupra,asideiasinovado-rasdagovernaçãonãoserevestemdecorideológicomassãodotadasdeuniversalidade.Assim,oGovernodaRAEMpodeperfeitamentepô-lasempráticaetomá-lascomoreferências,especialmentenestaconjunturaactualemqueseverificamalgunsaspectospreocupantesnoambienteso-cial,taiscomoatensãoexistentenasrelaçõesentreoGovernoeapopula-ção,emaranhamentonasrelaçõespolíticasesociaiseumacertaescuridãonasrelaçõespolíticas/empresariais.Nofuturo,oGovernodaRAEMdevepromoverenergicamenteemMacauodesenvolvimentocombaseemcritérioscientíficos,sociedadeharmoniosaeinstituiçãodogovernoparaservir,nosentidodecriarumgovernoqueverdadeiramentesirvaapo-pulação,fazendocomqueosresidentesdeMacauemgeralpartilhemosresultadosrecentementeconquistadoscomodesenvolvimentoeconómi-codeMacau.Atítuloexemplificativo,noprocessodedesenvolvimentoeconómicoetransiçãosocial,devemtratar-secuidadosamenteasrelaçõesentreaacçãoeaomissão,entreaprossecuçãoeaconcessãodebenefícios,bemcomoentreodesenvolvimentoeconómicoeaharmoniasocial;noplaneamentourbanísticoedesenvolvimentourbanodeMacau,devemtratar-secorrectamenteascontradiçõesentreatradiçãoeamodernidade,entreaeconomiaeavidasocial,entreaecologiaeasindústrias.2.AperfeiçoamentodoveículodacooperaçãoregionalealargamentodasáreasdecooperaçãoAtéaomomento,noseiodaAdministraçãodaRAEM,nãofoicria-donenhumórgãoespecializadoresponsávelpelotratamentodosassuntosdacolaboraçãointer-regional,estandoessascompetênciasdispersasemváriosserviços,queeventualmentesão“atribuiçõessecundárias”des-tesserviços,situaçãoqueoriginoucríticasdealgumasindividualidadessensatas.LiangJungang10apontouhámuitoque,emboraoGoverno10LiangJungang,Cooperaçãointer-regionalexaminaavisãoeatolerânciadeMacau,inedi-çãoespecialparaacomemoraçãodo10.ºAniversáriodoCentrodePesquisaEstratégicaparaoDesenvolvimentodeMacau,2007.
647daRAEMtenhareferidorepetidamenteaintensificaçãodacooperaçãointer-regionalnosrelatóriosdasLinhasdeAcçãoGovernativa,asacçõesrealizadassãopoucas;enquantoosplanosesugestõesdecooperaçãonãofizeramfalta,osprojectosquemereceramacompanhamentoede-remfrutosserãoraros.Oestadoverdadeirodasrelaçõesdecooperaçãointer-regionalexpressa-senaoperacionalidadedeumveículoquefaçatransbordarasrelaçõesmútuasbenéficasparatodasaspartesenãonoteordosdocumentosoupropagandaoficiais.Casonãosetomemacçõespragmáticasnoâmbitodacooperaçãointer-regional,Macaucorreráoriscodeser“marginalizado”.Assim,torna-senecessárioaprenderaliçãoetomarcomoreferênciaasexperiênciascolhidasdaestruturaçãoadminis-trativadoInteriordaChina,nosentidodeintegrarasfunçõesdecoope-raçãoeconómicainter-regionalactualmentedispersasemváriosserviços,criandoumorganismoparaacooperaçãoregionaldecategoriamaisele-vadaecomatribuiçõesbemdefinidas.Soudeopiniãoquesecriasseumainstituiçãocomacategoriadedirecçãodeserviçoscomumadesignaçãotalcomo“DirecçãodosServiçosparaaCooperaçãoInter-regional”ou“DirecçãodosServiçosparaaColaboraçãoInter-regional”esubordinadaaoSecretárioparaaEconomiaeFinanças,paratratardosassuntosdaco-operaçãointer-regionalqueoGovernodaRAEMestáaenfrentar.Alémdisso,muitoemboraMacauestejaadesempenharumpapeldeplataformaeponterelevantesnasrelaçõeseconómico-comerciaisentreaR.P.Ceospaíseslusófonos,énecessárioaindaintensificarasrelaçõesdecooperaçãoentreMacaueospaísesdelínguasdoramolatinodaEuropa,AméricaLatinaeÁfrica.Em2003foicriadoo“FórumdeCooperaçãoSino-Espanhol”,entreaR.P.CeEspanha,comvistaaestreitarasrelaçõesbilateraisemtodasasáreasmedianteacooperaçãointergovernamentalentreosdoispaíses.Assim,épossívelprocurarfixarolocaldeencontrodoFórumemMacau,territórioquemantémumrelacionamentotradi-cionalcomEspanha,nosentidodeformargradualmentea“PlataformadeCooperaçãoentreaR.P.C.eosPaísesdeLínguaEspanhola”,prepa-randoocaminhoparaumaeventualpromoçãoda“PlataformadeCoo-peraçãoentreaR.P.C.eosPaísesdelínguasdoramolatino”.AAméricaLatina,emtermosdeconjunto,nãochegouaconstruirummecanismodecooperaçãoestratégicacomaR.P.C.talcomoacontececomaÁsiaSu-desteeaÁfrica,peloque,urgeestreitarrelaçõesentreaR.P.C.eaAméri-caLatina.O“FórumparaaCooperaçãoEconómicaeComercialentreaChinaeosPaísesdeLínguaPortuguesa”jáconseguiuestreitarasrelações
648entreaR.P.C.eoBrasilqueéomaiorpaísdaAméricaLatina.AlémdoBrasil,osrestantespaísessãoessencialmentepaísesdelínguaespanho-laquemantêmumaligaçãoeconómico-culturalantigacomMacau.Épossívellutarporcriarum“FórumparaaCooperaçãoentreaR.P.C.eaAméricaLatina”,combasenarealizaçãodosdoisFórunsmencionados,desenvolvendoemtodososvectoresasrelaçõesdecooperaçãoamigávelentreaR.P.C.eaAméricaLatina,aproveitandoasvantagensdeMacaunoaspectodaintermediação.Mais,podeservirascondiçõesprevilegiadasobtidascomarealizaçãodo“FórumparaaCooperaçãoEconómicaeCo-mercialentreaChinaeosPaísesdeLínguaPortuguesa”edo“FórumdeCooperaçãoSino-Espanhol”,paraprocurarrealizaremMacauum“FórumparaaCooperaçãoentreaChinaeosPaísesdaEuropadoSul”,dilatandoasligaçõesentreaR.P.C.emaisdedezpaísesdelínguadoramolatinodaEuropadoSul11.3.Elevaçãodaconsciênciaecapacidadeconcorrencial--cooperativaentrelocaisApardaformaçãodacapacidadeconcorrencialinternacionalcomtodooesforço,temqueserimplantadaemMacauumaconsciênciadeconcorrênciaentrelocais,nosentidodepromoverpermanentementeasuaprópriacapacidadedeconcorrêncialocal.Seguindooprincípiodacooperaçãonoâmbitodasvantagensrelativas,énecessárioqueMacaucooperecomascidadescircunvizinhas,quernosectorterciário,quernosectorindustrial.Comoafirmouumacadémico,emboraopodereconó-micodeMacausejaextraordinariamentereduzidoemtermosabsolutos,ofactodeaeconomialocalestaraltamentedependentedematériaseca-pitaisdeorigemexteriorcriaumambienteeconómicoaltamenteaberto,oqueconstituiumamaiorvantagemrelativaparaMacaunacolaboraçãoeconómicainter-regional.Comestavantagem,osectorterciáriopodedesempenharumpapelimportantenosistemadecolaboraçãoeconómicainter-regional12.Macaudeve,naregiãoemqueseencontraenoprocessodecooperaçãoeconómicaentreHongKongedemaiscidadesdaR.P.C.doSul,colaborarcomasdemaiscidadesdaregião,dandoimportânciaàs11WangHai,PlataformadeCooperaçãoEconomico-ComercialdeMacau,Chinaepaísesdelínguasdoramolatino,inCooperaçãoEconómicaInternacional,Vol.V.12XiaoZhiChengeWuZhiliang,OPapeldoSectorTerciáriodeMacaunoSistemadaCoo-peraçãoEconómicaInter-regional,inBoletimdeEstudosdeMacau,2002,vol.XIV.
649áreasemquetemvantagenspróprias,nodomíniodaestratégiadedesen-volvimentodoturismotrans-regional,aproveitandoacomplementarida-dedevantagensparaalcançarosefeitosdofomentododesenvolvimentodaindústriaturistatrans-regional.Entretanto,Macau,juntamentecomZhuhai,devepromoveracçõesdecooperaçãonazonaindustrialtransfronteiriçaeapoiarcomtodaaenergiaoplaneamentoda“ZonaExperimentaldaReformaIntegradadeZhuhai”,passandoasercidadeexperimentalda“ZonadeCooperaçãoEspecialGuangdong,HongKongeMacau”.EstesapoiosecooperaçãoconstituemumjogodesomapositivacujasvantagensprovenientesdosEfeitosdetransbordoserãosuperioresaosprejuízosdirectosparaambasaspartes—ZhuhaieMacau—sendoumcasodepuroganho-ganho,podendocriarumrendimentopermanente.
650
651Administraçãon.º85,vol.XXII,2009-3.º,651-668Aprendizageminstitucional:UmnovopensamentoparaalargaracooperaçãoentreGuangdongeHongKong*ZhangJingen**Decorridostrintaanosdareforma,acooperaçãoentreGuangdongeHongKongquecomeçoupelomodelodadivisãodetrabalho“loja-fá-brica”,alémdeterpromovidoaemergênciaeprosperidadeeconómicadeGuangdong,temcontribuídoparaatransiçãoeconómica,prosperidadeeestabilidadepermanentedeHongKong.Porém,nasequênciadaredu-çãoprogressivadasdiscrepânciasdodesenvolvimentoeconómicoentreumeoutro,amesmacooperaçãoestáaenfrentarcadavezmaisdesafios.EmfacedestesproblemasexistentesnacooperaçãoentreGuangdongeHongKong,amaioriadosestudiososcontinuaalimitar-seàabordagemdacooperaçãoeconómicaentreosdoisterritórios,apresentandosuges-tõestaiscomo,“GuangdongdeveintensificarainovaçãonacooperaçãoentreGuangdongeHongKong,enquantoHongKongdeveesforçar-sepelacontingêncianacooperaçãoeconómicaentreGuangdongeHongKong”1;“Reforçaraconsultadoriaecomunicaçãointer-governamentaisentreGuangdongeHongKong,intensificarascooperaçõesdeindústriasdealtaseavançadastecnologias,alargaroâmbitodecooperaçãoentreduaspartes”2;“Oestabelecimentodeumplaneamentounificadoparaodesenvolvimentoindustrial,odesenvolvimentodeumacooperaçãoindustrialeeconómicadetodososvectores,acriaçãodeumambienteinstitucionalapropriadoeapromoçãodaintegraçãoculturaldeGuang-*Esteartigofoiapresentadono“SeminárioAcadémicosobreaElevaçãodaCapacidadedeGestãoPúblicaeoReforçodaCooperaçãodaAdministraçãoRegional”de15deMaiode2009.**ProfessordaUniversidadeSunYat-Sen.1ZuoLiancuneZhangXiaolan,ReflexõesnacooperaçãoeconómicaentreGuangdongeHongKongno11.ºPlanoIndicativoQuinquenal,inInvestigaçãoEconómicaeComer-cial,Vol.IV,Ano2007.2ZhouYunyuaneLiXiao,ProblemasnaCooperaçãoEconómicaentreGuangdongeHongKongnoContextodoDesenvolvimentoEconómicoRegionalnoNovoPeríodo,inEconomiadeGuangdong,Vol.VII,Ano2008;ZhangXiaoqun,ProblemasExistentenaCooperaçãoEconómicaentreGuangdongeHongKongesuaSolução,inEconomiaeDesenvolvimen-toSocial,Vol.VI,Ano2007.
652dongeHongKong,sãomedidasessenciaisparaodesenvolvimentocoor-denadoeintegraçãoeconómicaentreGuangdongeHongKongnonovoperíodo”3.Porém,depoisdeterreexaminadooprocessododesenvolvi-mentodacooperaçãoentreGuangdongeHongKong,asdiscrepânciasinstitucionaisentreGuangdongeHongKongnãosócontribuemparaamanutençãodoscustosdetransacçãonumaltonível,mastambémparacondicionaracooperaçãoentreosdoisterritóriosimpedindooseude-senvolvimentoparaumanovaplataforma.Háumestudiosoqueafirmaque“nacooperaçãoregionalnoGrandeDeltadoRiodasPérolas,umamútuaaprendizageminstitucionaleasconsequentescoordenaçãoeinte-graçãoinstitucionaissãomeiosimportantesparareduzirasdiscrepânciasinstitucionaiseparapromoveracompetitividadeinstitucionaldaregiãoemgeral”4,mas,estaafirmaçãoestásujeitaaindaaexplanaçãoecompro-vação.Anossaopiniãoéque,noâmbitodacooperaçãoentreGuangdongeHongKong,énecessárioreduzirasdiscrepânciasinstitucionaisentreambososterritórios,nosentidodeaceleraroprocessodeaprendizageminstitucionaldeGuangdongemrelaçãoaHongKong.I.AevoluçãodacooperaçãoentreGuangdongeHongKongeosproblemasprincipaisexistentesNosfinaisdosanos70doséculoXX,faceàelevaçãodoscustosdeproduçãocomoodaterraemão-de-obraeàcompetiçãodosprodutosbaratosfabricadosnoSudestedaÁsia,asindústriastransformadorasdeHongKongprocuravamoportunidadesdetransferênciaparaoexterior.Exactamentenestaaltura,deu-seinícioaoprocessohistóricodareformaeaberturanoInteriordaChina.Guangdong,emespecialaregiãodoDeltadoRiodasPérolas,transformou-sede“linhadafrentedadefesanacio-nal”parauma“baseprecursoraecampoexperimentaldareformaeaber-tura”.Assim,odesejodeHongKongsobreatransferênciadasindústriastransformadoraseaprocuradodesenvolvimentodeGuangdongconsti-3XiaLilieYanXiaopei,ContradiçõeseIntegraçãoRegionalnaCooperaçãoEconómicaentreGuangdongeHongKongnoNovoPeríodo,inGeografiaTropical,Vol.IV,Ano2004.4YangAiping,AprendizagemInstitucionalnaRegiãodoGrandeDeltadoRiodasPérolas:Motivo,ProcessoePerspectivação,inBoletimdoInstitutodaAdministraçãodeGuang-dong,Vol.II,Ano2004.
653tuemumacoincidênciahistórica.AsindústriastransformadorasdeHongKongtransferiram-semassivamenteparaaregiãodoDeltadoRiodasPérolaseomodelo“loja-fábrica”detransformaçãoecomérciocomeçouaserconstruído.Nestemodelo“loja-fábrica”,associedadescomerciaisdeHongKongdesempenhamopapelde“loja”—responsávelpelaan-gariaçãodeencomendasfornecimentodematérias-primas,máquinaseequipamento,concepçãodoproduto,controlodequalidadedoproduto,comercializaçãoeserviçospós-venda;enquantoasfábricasdaregiãodoDeltadoRiodasPérolassósãoresponsáveispelaproduçãoemontagem,desempenhandoopapelda“fábrica”.Comestemodelo“loja-fábrica”,asindústriastransformadorasdeHongKongnãosópodemcontinuarafazerusodasuasuperioridadenoquedizrespeitoaomarketing,gestãofinanceiraetécnica,mastambémbeneficiamdasvantagensdoarrenda-mentodoterrenoemão-de-obraapreçoreduzido.Guangdong,podeob-terelementosnecessáriosparaodesenvolvimentoeconómicotaiscomo,capitais,técnicaegestão,resolvendooproblemadeempregodevidoàgrandequantidadedeforçadetrabalhodisponível.Comestemodelodecooperação,foipromovidoocrescimentoeconómicoeoprocessodeindustrializaçãodeGuangdong,enquantoHongKongmudoudeumcentrodeindústriastransformadorasdetrabalhointensivoparaumcen-trointernacionalfinanceiroeserviçocomercial.Nestesentido,aregiãoeconómicaGuangdong-HongKongtemevoluídoconstruindouma“faixaecológicadeeconomia”indivisível.5Apartirdosanos90doséculoXX,tem-seregistadomodificaçõessubtisnacooperaçãoentreGuangdongeHongKong.UmamanifestaçãomaissalienteéaprogressivareduçãodadependênciaeconómicadoDeltadoRiodasPérolasemrelaçãoaHongKong,nomeadamenteapósacrisefinanceiraasiática,alturaapartirdaqualopodereconómicodeHongKongcomeçouaenfraquecer,enquantoasuainfluênciaemrelaçãoaosterritórioscircunvizinhoscaiuconsequentemente.Emcontrapartida,oDeltadoRiodasPérolas,comumdesenvolvimentodurantemaisde30anos,jáacumuloucapitaisetécnicasseus,criouasuaprópriaredecomer-cialepossueumcertopodereconómico.Apardisso,comooselementosquecondicionamopreço,taiscomo,ocustodeterrenoemão-de-obranaProvínciadeGuangdongestavamasubirpermanentemente,omodelo5ZhaoChaoeTianQiusheng,AjustamentoEstratégicodoModelodeCooperaçãoEconómi-caentreGuangdongeHongKong,inEconomiaZhujiang,Vol.X,Ano2007.
654decooperação“loja-fábrica”encontravaseverosdesafios.SobapressãodomercadoesobadirecçãopoderosadoGoverno,deu-seinícioà“du-pla-transferência”massivadeindústriasemão-de-obra,noseiodoDeltadoRiodasPérolas.Oquedemonstraqueastradicionaisvantagenscom-parativasnacooperaçãoeconómicaentreGuangdongeHongKongestãoemviadedesaparecimento.EmboraatéaomomentoaáreaprincipaldacooperaçãoeconómicaentreGuangdongeHongKongcontinueaserasindústriasdemanufacturatradicionais,asexigênciasobjectivasimpõem,nacooperaçãoeconómicaentreambososterritórios,umaquebradasli-mitaçõesàsmesmasindústriasdetrabalhointensivoparadireccionarparaumaáreamaisampladeindústriasdealtaeavançadatecnologiaesectordeserviço,emespecialaosectordeserviçoprodutivo.EntradonoséculoXXI,acompanhandoasmudançaspermanentesdoambienteexterioredoscontextosdedesenvolvimentoeconómicodeambososterritórios,tem-seregistadomodificaçõesnacooperaçãoentreGuangdongeHongKong.Asmudançasconcretasverificadasnacoope-raçãoconsistememtrêsaspectos:1.AlteraçãoaomodelodecooperaçãoComaentradaemvigordo“AcordodeEstreitamentodasRelaçõesEconómicaseComerciais”(CEPA),éconstituídaumanovarelaçãoestra-tégicadedivisãodetrabalho—HongKongdedica-seessencialmenteaserviços;Guangdongaofabrico—,combasenacooperaçãojáexistente:HongKongéremodeladacomoumabasedeserviçosmodernizadaeinternacionaleumcentrofinanceirointernacional;Guangdongétrans-formadanumabaseinternacionaldeindústriademanufacturas.Acoo-peraçãoeconómicaentreambosrompeomodosingulardecooperaçãopreexistenteondepredominaaindústriademanufactura,nosentidodeconstituirumaformadecooperaçãocomplementarcomdivisãodetraba-lhohorizontalnumaeconomiadiversificada,passandodoinvestimentodirectoparaasáreasdeserviçosecomércio,dofluxodecapitaisunidirec-cionaldeHongKongparaGuangdongparaumfluxodeduplosentidodecapitaisefactoresdeprodução.2.ModificaçãodoteordecooperaçãoAcooperaçãoeconómicaentreGuangdongeHongKongqueper-duroumuitosanostem-seconcentradonosectordasindústriasdetraba-
655lhointensivocompredominâncianasáreasdasindústriasdemanufactu-ra.Estasituaçãoestáamudarnasequênciadaplenaaceleraçãodapro-moçãodaestruturaerelocalizaçãodeindústrias.Assim,apredominânciadasindústriasclássicasnacooperaçãocederálugaràaltatecnologiaeaosectordeserviçomodernizado,promovendooníveldecooperaçãoindus-trialentreGuandongeHongKongparamaiorvaloracrescentado.Oqueéumamarcaimportantedoaprofundamentoplenodacooperaçãoeco-nómicaecomercialentreambososterritórios.OsesforçosenvidadosemconjuntonatecnologiaemchavenasáreasfundamentaisparaambasaspartesoferecerãogarantiasparainvestidoresdeHongKongdasindústriasdealtatecnologia,demaiorvaloracrescentado,limpaseambientalmenteamigáveis,naregiãodoDeltadoRiodasPérolas.3.MudançasnomecanismodecooperaçãoAcooperaçãoeconómicaentreGuangdongeHongKongdeixoudeserumacooperaçãocivilemquepredominamoinvestimentocomer-cialeindustrialporiniciativaempresarialsobadirecçãodomercado,passandoaserumacooperaçãoconscienteorientadapelaadministraçãosobadirecçãodomercado.AinstituiçãodaConferênciaConjuntadosaltosfuncionáriosdeGuangdongeHongKongqueseiniciouem1998,ocorreujáhá11anos.AaplicaçãodoCEPA,sobretudo,contribuiparaoplenoimpulsionamentodacooperaçãonasáreasdocomércio(importação,exportaçãoetrânsito),investimento,assuntosfronteiriços,tecnologia,educação,cultura,desporto,protecçãodoambienteesaúde,alargandodemodocontinuadooâmbitodecooperação,elevandoasuacamadaeseunível,dandoresultadosfrutíferos,emespecialnacooperaçãoeminves-timentoecomércio,turismocomvistosindividuaisesectordeserviços.ComofoireferidopeloGovernadordaProvínciadeGuangdong,WangHuahua,na11.ªConferênciaConjuntadeCooperaçãoGuangdong-HongKong,énecessário,assentenumnovopontodepartidadahistória,enfatizareaprofundaracooperaçãonosseguintesseisaspectos:sectordeserviço,reconversãoepromoçãodasempresasquesededicamàsin-dústriastransformadorasecomérciodecapitaisdeHongKong,vidadapopulação,grandesinfra-estruturas,sectorfinanceiroecooperaçãocivil.Emborasendoassim,acooperaçãoentreGuangdongeHongKongestáaenfrentardesafioscadavezmaisgraves.EmJulhode2008,oCentrodeInvestigaçãoeEstudodaSituaçãoProvincialdeGuangdongdivulgouumRelatóriosobre“osproblemasqueacooperaçãoeconómica
656Guangdong-HongKongestáaenfrentar”.Relatórioquereferequenonovocontexto,acooperaçãoentreGuandongeHongKongestáaen-frentarnovosdesafioseque,“emvirtudedareduçãodadiscrepânciadodesenvolvimentoeconómico,apresenta-seumatendênciadecoexistênciadecooperaçãoeconcorrência;acooperaçãodeambasaspartesquecon-centranaextremidadeinferiordacadeiadeproduçãonãoseadequaàsnecessidadesdodesenvolvimentoeconómico.”6Emtermosconcretos,osdesafiosconsubstanciam-senoseguinte:1)Olequedoníveldedesenvolvimentoeconómicoestá-seareduzir,enquantoaconcorrêncianodesenvolvimentoeconómicoestá-seamultiplicar.NasequênciadaaceleraçãodocrescimentoeconómicoedamaiorinternacionalizaçãoeconómicaverificadasemGuangdongnosrecentesanos,bemcomodoabrandamentodoritmodecrescimentoeconómicodeHongKongapartirdacrisefinanceiraasiática,adistânciadodesen-volvimentoeconómicoentreGuangdongeHongKongestáadiminuir,oquedeterminaoaparecimentodatendênciadeevoluçãodecoexistên-ciadecooperaçãoeconcorrência.Decorridomaisdedezanosconsecu-tivosdecrescimentodoProdutoInternoBruto(PIB)aumataxaanualsuperiora10%,osproblemasquecondicionamosubsequentedesenvol-vimentodeGuangdong,taiscomo,recursoslimitadosediminuiçãodacapacidadedesuporteambientalcomeçaramaemergir.NoDécimoPri-meiroPlanoIndicativoQuinquenaldaProvínciadeGuangdong,estácla-ramentecontempladooobjectivodetransiçãoeconómica,nosentidoderealizargradualmenteonovocrescimentoeconómicoglobal.Alémdisso,oinvestimentoenergéticonasinstalaçõesportuáriasdeuinícioaumaconcorrênciaentreGuangdongeHongKongnasactividadescomerciaiselogísticas.HongKongéumportodetrânsitoecentrodenavegaçãoaé-reanatradição,enquantoosectordostransporteséumdosquatropilaresdasindústriastradicionaisdomesmoterritório.Porém,nasequênciadaemergênciasucessivadascidadeslocalizadasnoDeltadoRiodasPérolas,oestatutodocentrodetrânsitocomeçouaenfrentardesafios.Emtermosdolongoprazo,comadiminuiçãoprogressivadadiscrepânciadosníveisdodesenvolvimentoeconómicoentreosdoisterritórios,acomplemen-6XieSijiaeoutros,ACooperaçãoentreGuangdongeHongKongsituadanaExtremidadeInferiordaCadeiaIndustrial,inDiárioNanfang,9deJulhode2008.
657taridadeeconómicaentreambosserádiminuídaeaformadecooperaçãotradicionalteráqueserrompida,assim,haverámaisáreasemqueambososterritóriosdesenvolverãonumaconjunturadecoexistênciadecoope-raçãoeconcorrência.Guangzhou,ondepredominamindústriaspesadasequímicaseShenzhen,ondepredominamindústriasdenovaealtatec-nologiaeinformática,procuramalargarassuasinfluênciasnoSudestedaÁsia,pretendemelevaracompetitividadedasuacidadeeaperfeiçoarosistemadeserviçosprodutivos,oquecrianecessariamenteimpactosedesafiosemrelaçãoàliderançadeHongKongnaregiãoondesesitua.2)Acooperaçãoentreambasaspartesqueconcentranaextremidadeinferiordacadeiadeproduçãonãoéadequadaàsnecessidadesdodesenvolvimentoeconómico.Decorridosmaisde30anosdedesenvolvimentoemaltavelocidade,Guangdongconseguiuasuaindustrializaçãoàcustadeindústriastra-dicionaisdetrabalhointensivo,masestáaenfrentarumatransiçãoparaindústriasdecapitalintensivoedenovaealtatecnologia.NoDécimoPrimeiroPlanoIndicativoQuinquenal,Guangdongesforça-senasubsti-tuiçãodomododecrescimentodeelevadoinvestimento,grandedesper-dício,poluiçãodealtograuebaixarentabilidade,nosentidodededicar-seàstrêspredominantesindústriasdeautomóvel,fabricodeapetrecha-mentoeaço,bemcomoaostrêsgrandespilaresdeindústriaelectrónicaeinformática,petroquímicaeelectrodoméstica.OdesenvolvimentodaeconomiadeGuangdongcomeçouaencaminhar-separaasindústriaspesadas.Defacto,acooperaçãoeconómicaentreGuangdongeHongKongsitua-senaextremidadeinferiordacadeiaindustrialdesdesempre,nãotemumabasetecnológicaforteeécadavezmenosenergética.Nosrecentesanos,aintroduçãodecapitaisecooperaçãonaáreadasindústriastransformadorasemGuangdongpassaramparaospaísesdesenvolvidosdaEuropa,EstadosUnidosdaAmérica(EUA)eJapão,tendo-seintroduzidoindústriasdeautomóvel,petroquímicaedeapetrechamentonacidadedeGuangzhou.Istoassinalaqueaestruturaindustrialestá-setransforman-doemindústriaspesadas.OscapitaisdasmesmasindústriasprovêmdegrandesempresasdaEuropa,EUAeJapão,sendoraroscapitaisdeHongKong.Nestecontexto,asrelaçõesdecooperaçãoindustrialentreGuan-dongeHongKongpoderiamserrefreadas,umavezqueacooperaçãonaextremidadeinferiordacadeiadaindústriaqueestãocondicionadasàstécnicasjamaisestãoadequadasàsnecessidadesdodesenvolvimentoeconómico.Istoexpressa-seessencialmentenadimensãoreduzidaegene-
658ralizadadasentidadeseconómicasenvolvidasnacooperação,quenãotêmcapacidadeparasereconverterparaindústriasdaextremidadesuperiordacadeiadeproduçãoenaconstruçãorepetidasdeindústriasdeníveismaisbaixosdevidasàfaltadecoordenaçãoentreasempresas,oquedeterminaamáadequaçãoaoajustamentodaestruturaindustrialeàsexigênciasdodesenvolvimentoeconómicoglobal.3.Nãoexisteumplanoindicativoindustrialunificadoeacoesãocooperativaéfraca.Emvirtudedainexistênciadoplanopromovidoemconjuntopelasduasadministrações,nãohánenhumaindicaçãoqueaponteparaumanovaintegraçãoeconómicanoâmbitodacooperaçãoentreambos.Porcausadafaltadecomunicaçãosuficiente,odesenvolvimentoeconómi-coentreambosnofuturoenglobafactoresdeconflito.Cita-secomoexemplos,ambos,GuangdongeHongKong,afirmamdesenvolverenergicamenteindústriasdenovasealtastecnologias,classificandocomopreferenciaisossectoreselectrónico,informático,biotécnico,denovosmateriaiseenergiasalternativas,factoquefazvislumbrarofenómenodareestruturaçãoindustrialnosectordasnovasealtastecnologias.Casonãoconsigamumaboacoordenaçãonoseuprocessodedesenvolvimento,éprevisívelumaconcorrêncianomercadocadavezmaisforte.II.AdiscrepânciainstitucionaléarazãoprincipalporqueacooperaçãoentreGuangdongeHongKongestáconstrangidaAsrazõesporqueexistemtantosproblemasnacooperaçãoentreGuangdongeHongKongsãomúltiplas.Sintetizandoosestudosdispo-níveis,asrazõesprincipaissão:1.aslimitaçõesrespeitantesàscondiçõesobjectivas,incluindooenfraquecimentodacomplementaridadedasvantagensentreindústrias,decadênciadoestatutodeintermediáriodeHongKongfaceaoestreita-mentodasrelaçõesdeGuangdongcomoexterior;2.anívelsubjectivo,sãosobretudoproblemasnoseiodeideiasdecooperaçãoqueenvolvemainterpretaçãodoprincípiode“umpaís,doissistemas”,aspreocupaçõesdeHongKongquantoàdeindustrializaçãoeàassimilaçãopeloInteriordaChina;
6593.imperfeiçãodomecanismodecooperação.7ÉindubitávelqueoscondicionamentosobjectivoscriaminfluênciasnegativasparaacooperaçãoentreGuangdongeHongKong.Porumlado,asdivergênciasexistentesnacooperaçãoeconómicaentreambososterritóriosreflectemessencialmenteque,decorridos30anosdedesen-volvimentodealtavelocidadeverificadonaeconomiadeGuangdong,omodelodecooperaçãoeconómicade“loja-fábrica,orientadaporHongKong”criadonoprimeirotempo,jamaiséadequadoàsnecessidadesdedesenvolvimentodamesmaProvíncia,emvirtudedaexpansãodadimen-sãoeconómicaedoprogressivocruzamentodassuasfunçõeseconómicascomHongKong.Nestesentido,sãonecessários,semdúvida,algunsajus-tamentosereengenharia.Poroutrolado,entreHongKongeaRegiãodoDeltadoRiodasPérolasexisteumabarreira,poisambostêminteressesenecessidadesdiferenteseproblemas,bemcomoconflitosdeinteressesemalgunsaspectos.Mesmosendoassim,asrelaçõescooperativasexistentesdeterminamqueasduaseconomiasestejam,defacto,ligadasestreita-menteepassemaserumaunidadedeinteressecomum.Hojeemdia,oDeltaéumadasbasesdasindústriasdemanufacturamaisdinâmicasdomundo,enquantoHongKongéumcentrofinanceiroecomercialanívelinternacional.Conjugandoasforçasdasduasregiões,aRegiãodoGrandeDeltadoRiodasPérolasnãosóéocentroeconómico-financeiromaisrelevantedaChinanestemomento,mastambémumagrandeforçaqueimpulsionaofuncionamentodasactividadesindustriaisecomerciais.IstopredeterminaqueénecessárioummútuoapoioentreGuangdongeHongKongnarespectivatransiçãoeconómicadeambosequeexisteumricoteorelargaperspectivadecooperaçãonofuturodesenvolvimento.EmHongKong,nãosóexisteumfuncionamentosocioeconómicobemregulamentado,mastambémummercadodebolsadevaloresquefun-cionasegundonormasinternacionaiseummercadofinanceirocomca-pacidadeextremamenteforteparaangariarfundos;alémdisso,elaéaindaametrópolemaisinternacionalizadanaRegiãodaÁsia-Pacífico,aspectos7XiaLilieYanXiaopei,ContradiçõeseIntegraçãoRegionalnaCooperaçãoEconómicaentreGuangdongeHongKongnoNovoPeríodo,inGeografiaTropical,Vol.IV,Ano2004;ZhangXiaoqun,ProblemasExistentenaCooperaçãoEconómicaentreGuangdongeHongKongeSuasSoluções,inEconomiaeDesenvolvimentoSocial,Vol.VI,Ano2007;ZhouYunyuaneLiXiao,ProblemasnaCooperaçãoEconómicaentreGuangdongeHongKongnoContextodoDesenvolvimentoEconómicoRegionalnoNovoPeríodo,inEconomiadeGuandong,Vol.VII,Ano2008.
660preciososquemerecemaprendizagemporGuangdongqueestácadavezmaisabertaaomundo.Emcontrapartida,decorridosmaisde30anosdedesenvolvimentocéleredeGuangdong,aRegiãodoDeltadoRiodasPérolaspassouaserespaçomaisimportanteparaodesenvolvimentodaeconomiadeHongKongecompotênciaeconómicaparaapoiararecon-versãoindustrialeapromoçãodoseuestatutocomocentrointernacionaldeturismoecomercial.8Istodemonstraqueoscondicionamentosobjec-tivosnãosãorazõesessenciaisporqueacooperaçãoestáestranguladaeque,pelocontrário,asdiferençasinstitucionaisdeterminamqueessatalinterdependêncianãosetransformeemcooperaçãoregionalmaisestreita.AconcorrênciaquesetemintensificadogradualmenteemvirtudedadiminuiçãodasdiscrepânciasdoníveldodesenvolvimentoeconómicoentreosdoisterritóriostambémnãoéofactorprincipalqueconstrangeacooperaçãoentreGuangdongeHongKong.Comadiminuiçãoma-nifestadasdiscrepânciasdodesenvolvimentoeconómicoentreosdoisterritórios,osefeitosdedifusãoemotivaçãodaeconomiadeHongKongparacomGuangdongbaixaramnotoriamente.Durantemuitosanos,ocrescimentoeconómicodeGuangdongtemmantidoumritmocéleresuperiora10%,enquantoaeconomiadeHongKong,apartirdosurtodacrisefinanceiraasiática,tem-sedesenvolvidonumritmorelativamentelento.Noperíodocompreendidoentre1998e2003,ocrescimentoeco-nómicoanualdeGuandongatingiuos13,4%emtermomédio,entre-tanto,ataxadecrescimentoanualmédiodeHongKongera2,5%,queémuitoinferioraodeGuangdong.9Noano2005,adimensãoeconómicadeGuangdongultrapassouadeHongKong,anoemqueregistoupelaprimeiravezumaproduçãosuperiora2000biliõesRMB,enquantoadimensãoeoníveltécnicodasindústriasdenovasealtastecnologiaseramsuperioresaHongKong.Comoasgrandesdiscrepânciasdosníveisdedesenvolvimentoeconómicoforamafortedinâmicainternaparaaco-operaçãoeconómicaentreGuangdongeHongKong,aquedadamesmadinâmicaéinevitávelquandoseverificaumestreitamentodessasdiscre-pâncias.Nosanosrecentes,osinvestimentosealargamentoscontínuos8HuHuayingeZhangLi,NovasMedidastendentesaoGanhoparaTodosnaCooperaçãoentreGuangdongeHongKong,inEconomiadeGuandong,Vol.IV,2008.9KuangGuoliang,FangShaofaneLiXiaoyong,EstudosobreaTransformaçãoEstraté-gicadeVantagensComparativasparaVantagensCompetitivasdasIndústriasdemanu-facturanoDeltadoRiodasPérolas,inQuestõesnoComércioInternacional,Vol.VII,2004.
661naProvínciadeGuandongnoquedizemrespeitoàsinstalaçõeslogísticascomoarruamentos,portoseaeroportosincentivamodesenvolvimentoaceleradodocomércioedosectorlogístico.Istotemdesviadodirecta-menteumapartedasactividadescomerciaiselogísticasdeHongKong,tornandoacomplementaridadesectorialemconcorrênciaregional.AsconstruçõesportuáriasdeGuangdongfazemcomqueasuaactividadedetransportedecontentoresseaproximeàsdeHongKong.Alémdisso,cidadestaiscomoGuangzhoueShenzhenqueestãoemviasdeascensãotêmcadavezmaiorinfluêncianoSudestedaÁsia,estãointeressadasnaconstruçãodoseusistemadeserviçosprodutivoepromovemcomesfor-çoodesenvolvimentodosectorfinanceiroedosistemadeserviçospro-dutivo,oquedeterminaqueaconcorrênciaeconómicadeGuangdongeHongKongcomeçouaagravar-se.Alongoemédioprazo,odesenvolvi-mentodecomércioeosectorlogísticoentreGuangdongeHongKongserãoasáreasondeseregistarãomaioresconflitoseaconcorrênciaestá-seaagravarpermanentemente.Noentanto,comosesabe,aconcorrênciaéaalmadaeconomiademercadoeaconcorrêncianãoexcluiacoopera-ção;nodesenvolvimentoeconómico,aconcorrênciaeacooperaçãosãoduasfacesdeumamesmamoeda.Segundoasexperiênciasrecolhidasnodesenvolvimento,umaconcorrênciaapropriadaentreGuangdongeHongKongévantajosaenãoéprejudicialparaodesenvolvimentodeambos.Claroéque,opontoessencialconsisteemcomopodeevitar-seconcorrênciasmalignasentreambasaspartes,oqueestádependentedaconstruçãodeummecanismoperfeitodecooperaçãoentreGuangdongeHongKong.10Nestemomento,entreGuangdongeHongKong,jáestáconstituídoumnovomecanismocomaparticipaçãodasaltasautoridadescompoderesparadecisão,organismoemfuncionamentopermanente,comperitoseestudiososqueoferecemconsultas.OmecanismoquefoipresididopordoisdirectoresdeserviçosprovenientesdeambasaspartespassoujáaestardependentedaConferênciaConjuntaGuangdong-HongKongpresididaporchefesdoexecutivodeambas,subordinadoàqualfoicriadoumgabinetedeligaçãodotadoderespectivosorganismosresponsáveisporassuntosdoquotidiano.NoâmbitodaditaConferênciaConjuntaestãocriadosváriosgruposespecializados,responsáveispores-tudos,acompanhamentoeimplementaçãodosrespectivostemasnoâm-10Cfr.ZhongJian,EstudosobreasRelaçõesdeCooperaçãoEconómicaentreShenzheneHongKong,EditoraRenmin,2001;ChenRuilianeZhangJingen,AdministraçãoRegionalnaChinaContemporânea,inAdministraçãoPública,Vol.V,2002.
662bitodacooperação.OquedemonstraaconsideraçãodadaporambososgovernosdeGuangdongeHongKongnaintensificaçãodacooperaçãoeintercâmbioentreambasaspartesapósaassinaturadoCEPA,tornandoadefiniçãodasrespectivaspolíticasmaiseficazeaimplementaçãodede-cisõesmaissuave.Aslimitaçõespelascondiçõessubjectivaseabaixaeficáciadome-canismodecooperaçãoentreGuangdongeHongKongesclarecemjustamentequeacausaprincipalqueconstrangeacooperaçãoentreosdoisterritórioséadiferençainstitucionalnocontextode“umpaís,doissistemas”.Afaltadeuniformidadenainterpretaçãodoinstituto“umpaís,doissistemas”(unsestãopreocupadoscomaviabilidadedos“doissistemas”,enquantooutrossalientamexcessivamenteasdiferençasentreos“doissistemas”)fazcomqueasvantagensde“umpaís”nãoestãosufi-cientementedesenvolvidasapósatransferênciadasoberaniaedificultaaformaçãodeumconsensonacooperação.OmecanismodecooperaçãoentreGuangdongeHongKongestá-seaperfeiçoandopermanentementeatravésdasinteracçõesdurantemaisde30anos:ofuncionamentodoinstitutodaConferênciaConjuntadasaltasautoridadesseiniciounoanode1998mostraqueestáformadoummecanismodecooperaçãodirec-cionadopelomercadoecoordenadopelasadministrações.Noentanto,asdiferençasdosambientesinstitucionaiseindividuaisentreambososter-ritórioscondicionamdeformafundamentalaeficáciadomecanismodecooperaçãoentreGuangdongeHongKong.OGovernodeGuangdongtemreguladoasacçõescooperativasregionaisentreosgovernoslocaisaelesubordinadoeasempresasdeHongKong,medianteregulamentosadministrativosinseridosnaspolíticasdeconcessãodeautorização,fis-cais,orientaçãoindustrialedezonaespecialeconómica,políticasquesãomelhorcaracterizadaspela“constelaçãoplaneada”;emcontrapartida,napromoçãodacooperaçãoregionalcomGuangdong,oGovernodeHongKongpõeempráticao“não-intervencionismopositivo”(PositiveNon-Interventionism),segundooqualaregulaçãoéexercidapraticamentepelomercadolivreeoGovernosóintervémquandohajaproblemasqueasempresasprivadasnãoconseguemresolver.Alémdisso,existeentreosGovernosdeambososterritóriosgrandesdiscrepâncias,quernalegali-dadeadministrativa,quernotratamentodasrelaçõescomomercado,sociedadeeempresas.Assim,éevidentequeacooperaçãoentreGuang-dongeHongKongestáaenfrentarumasituaçãoembaraçosadeincom-patibilidadeentrea“cooperaçãoregionalsobadirecçãodoGoverno”e
663o“ordenamentoregionalcomparticipaçãodapluralidadedesujeitos”.Nestesentido,emborajáestejaformadooinstitutodaConferênciaCon-juntaGuangdong-HongKong,elelimita-seànegociaçãoeplaneamentodetemasconcretoseàvista,queenvolvemambososterritórios,enãotratadacoordenaçãodasdecisõesestratégicasnoseiododesenvolvimentoeconómicoregional.Paraisto,éevidentequeanovaevoluçãodaeco-nomiadoscustosdetransacçãopodeapresentarumajustificação,queé:nareduçãodecustosdetransacção,deveprestar-seatençãoàsrelaçõesinteractivasentreoambienteinstitucional,sistemadeordenamentoeosindivíduos.11Sintetizandoasanálisesacimaapresentadas,umaconclusãobásicaaquechegamosé:asgrandesdiscrepânciasinstitucionaisentreGuangdongeHongKongsãofactoresessenciaisquerestringemacooperaçãoentreambososterritórios.III.AceleraraaprendizageminstitucionaldeGuangdongemrelaçãoaHongKongNoenquadramentodoCEPA,aorientaçãofinaldacooperaçãoGuangdong-HongKongdeveseraconcretizaçãodaintegraçãoeconó-micaregionaldoGrandeDeltadoRiodasPérolas.Assimsendo,aabor-dagemsobreacooperaçãoentreambososterritóriosdeveserenquadradanaperspectivadaintegraçãoeconómicaregional.Aintegraçãoeconómicaregional,comoumprocessoderegionalização,temcomoobjectivofinalaformaçãodeumaorganizaçãoeconómicaregionalcomum,ouseja,umacomunidadeeconómicaregional.Medianteoestabelecimentodepolíticascomunssectoriaisregionaisedemaispolíticassocioeconómicascomaquelasrelacionadas,procede-seaumplaneamentocoordenadocombasenadivisãodetrabalhoterritorial,pretendendoacriaçãodeumsistemaintegradodeeconomiaregionalqueconjugaadivisãodetrabalhoverticalehorizontal,comvistaàprosperidadecomumdosmembrosdacomunidade.12Segundoestudosrelativosàmatériaemanálise,aintegra-11OliverE.Williamson,Eficiência,Poder,AutoridadeeOrganizaçãoEconómica,inJohnGroenewegen,EconomiadosCustosdeTransacçãoeMaisLonge,traduçãodeZhuZhoueHuangRuihong,EditoradaUniversidadedeEconomiaeFinançasdeXan-gai,2002.12RelatóriosobreoDesenvolvimentoEconómicoRegionaldaChina,2003,CentrodeEstu-
664çãoeconómicaregionaldistingue-senaintegraçãofuncionalenainstitu-cional.13Aintegraçãoinstitucionalrefere-seaoprocessodeintegraçãosobaorientaçãodeumorganismoespecíficoresponsávelpelaorganizaçãoegestãoecomarranjosinstitucionaisexpressamentedefinidosnostermosdasconvençõesetratadosacordadospelaspartesterritoriaisintervenien-tes.Enquantoaintegraçãoeconómicafuncionalentende-sepelaelimi-naçãodosimpedimentosrealmenteverificadosemtodasasáreaseconó-micasepelaintensificaçãodeunificaçãoeinterdependênciaeconómicas.Aintegraçãoinstitucionaldesenvolve-secombasenoreconhecimentodenecessidadesdecertasregrasparaaregulaçãoeorientaçãodaintegraçãofuncionalpreexistente,consubstanciando-sefinalmentenumacertacon-vençãooutratado.Emboraaintegraçãoeconómicafuncionalintegreoteormaterialdaintegraçãoeconómicaeasexigênciasespontâneasnoseiodosistemadeeconomiademercadodediferentesterritórios,asactivida-deseconómicasentreosmesmosdominadasporestaforçaespontâneasão,emregra,instáveisefrágeis.Aintegraçãoinstitucional,porsuavez,consolidaeregularizaasrelaçõeseconómicasregionaisporformadeconvençãooutratadoentreosterritóriosemcausa,passandoaserumfactorimediatoparaanormalizaçãodaintegraçãoeconómica,dandoga-rantiaaodesenvolvimentocontínuoeàintegraçãofuncional.Realizadaaintegraçãofuncional,oprocessodaintegraçãoeconómicacontinuará,emvirtudedamotivaçãopelasvantagensprovenientesdacooperação.Nestestermos,amodalidadedacooperaçãoregionalestaráamodificaraintegraçãofuncionalmotivadaporiniciativaprópriadeacordocomoprincípiodomercadosendopromovida,entrandoassimnoperíododeintegraçãoinstitucional.Aintegraçãoinstitucionaltemcomoobjectivofundamentalauniformizaçãodoambientededesenvolvimentoparaosmembrosdaregião,medianteintegraçãoinstitucionalentreosmesmos,criandocondiçõesinstitucionaisidênticas,dirimindoosimpedimentosinstitucionaisàintegraçãoeconómicaqueseformamemvirtudedasdi-ferençasinstitucionais,nosentidodereduzirmaximamenteoscustosdetransacçãoedeobtera“eficiênciaadaptativa”provenientedodesenvol-vimentoinstitucionalnoprocessodeintegraçãoeconómicaregional.14ÉóbvioqueaintegraçãoinstitucionalsesujeiteaumprocessoderegateiodosdeEconomiaRegionaldaUniversidadedeEconomiaeFinanças,pág.229.13ZhangBin,Conflitos,CoordenaçãoeIntegraçãoInstitucionaisnoProcessodaGlobalizaçãoEconómica,inEstudossobreaEconomiaMundia,VolII,2002.14ShiShiwei,IntegraçãoEconómicanaEuropaeConstituiçãoEconómicadaUniãoEuro-peia,inEstudosEuropeus,Vol.II,2007.
665entreosmembros,enquantoossujeitosdaintegraçãodevemseraquelesqueasugeremeexecutam.Istoquerdizerqueosgovernossãoossujeitosqueimpulsionamoprocessodeintegraçãoequeaintegraçãoassimde-terminadaépredestinadaaserumarranjoinstitucionaloficialdotadadeestabilidadenotempo,amplitudeanívelterritorialeplenitudenacoope-raçãoentreosmembros.Atéaomomento,aintegraçãoinstitucionaléamodalidademaisavançadanaintegraçãoeconómicaregional.Justamentenocontextodaexistênciasimultâneadasenormesdife-rençasdeníveisdedesenvolvimentoearranjosinstitucionais,iniciou-seeprolonga-seatéagoraacooperaçãoentreGuangdongeHongKong.Nosentidodaciênciadaeconomiaregional,acooperaçãoentreGuang-dongeHongKongjárealizouaintegraçãofuncionalnasuaplenitude.Apóscooperaçãodurantecercade30anos,asuamodalidadelimita-seàintegraçãofuncional.Noentanto,dasanálisessupracitadas,épossívelve-rificarqueosespaçosparapromoveraintegraçãofuncionaljásãomuitoapertadosequeossistemasdeambososterritórioseasdiferençasentreambosossistemaspassaramaserumalimitaçãoparacontinuaradesen-volveroprocessodeintegração.Emconcreto,comoumasociedadecapi-talistamaduraedesenvolvida,HongKongpossuimecanismosesistemajurídicoaperfeiçoados,gestãoefuncionamentodaAdministraçãobemregulados,boaqualidadeeintegridadedetrabalhadoresdafunçãopúbli-ca,enquantoasuaadministraçãodasociedadeéavançadaanívelinterna-cional.ComparandocomHongKong,aProvínciadeGuangdong,queaindaestánafaseprimáriadosocialismoenoperíododetransiçãodossistemaseconómicoseadministrativos,mantémumagrandediscrepân-ciaemrelaçãoaHongKong,quernosaspectosdamudançafuncionaldaAdministração,instituiçãodomecanismodomercadoedograudeaperfeiçoamentodoordenamentojurídico,quernoquedizrespeitoaoníveldaadministraçãosocial.Semdúvida,oaprofundamentoedesenvol-vimentodacooperaçãoentreGuangdongeHongKongearealizaçãodeumamaiorintegraçãodaseconomiasdeGuangdongeHongKongnãodependemdadesnivelaçãodomecanismodofuncionamentoeconómicoedoordenamentojurídicodeHongKongparaseaproximaraoníveldeGuangdong,massimdapromoção,omaisbrevepossível,domecanismodomercadoeordenamentojurídicodeGuangdongatéaoníveldeHongKongouatéumnívelaproximadoaodeHongKong,tomandodeformaactivacomoreferênciaagestãopública,omecanismodefuncionamentoeconómicoeomododaadministraçãosocialdomesmoterritório,con-siderandoHongKongumpercursoreponteparaainternacionalização
666económicadeGuangdongeuminterfacerelevanteparaqueaeconomiadeGuangdongsejasusceptíveldeserligadaàcomunidadeinternacional,fazendocomqueaeconomiadeGuangdongseaproximeplenamenteàdeHongKong.Istoquersignificarquearealizaçãodapromoçãodain-tegraçãofuncionalparaainstitucionalimpõeacelerar,omaisbrevepos-sível,umaaprendizageminstitucionaldeGuangdongemrelaçãoaHongKong.Comosesabe,decorridos30anosdereforma,Guangdongsubiuembenefíciodeserpioneiroeàcustadeaprendizagemeinovaçãoinstitucio-naispermanentes,15semesquecerdatomadacomoreferênciasosistemaeexperiênciadeHongKong.Alémdisso,paraconservarasuacompeti-tividadeduradoura,osgovernoslocaisdevemprocedercontinuamenteàaprendizageminstitucionalnoseiodaregiãoeforadela.16SóqueGuang-dong—queeraoúnicolíderdareforma—sobretudonaregiãodoDel-tadoRiodasPérolas,encontra,maiscedodoquenasoutrasprovíncias,obstáculosaodesenvolvimento:asindústriasdoDeltaestãolimitadasnaextremidadeinferiordacadeiaindustrialinternacional,emvirtudedenãoestarconstruídoumsistemafavorávelàinovaçãocomautonomia;afaltadaquebratotaldosistemadualistadezonasurbanaseruraisdeterminaqueaslocalidadesmaisricasemaispobrescoexistememGuangdong;aconsideraçãoexclusivadoPIB,queestáfirmementeenraizada,fazcomqueasdecisõesrelevantesapresentadashá15anosequeconsistemnaconstituiçãodaRegiãoEconómicadoDeltadoRiodasPérolas,nãosu-cederamglobalmente;oexcesso,omauexercícioeafaltanodesempenhodasfunçõesdaAdministraçãofazemcomqueasfunçõesadministrativassemisturemcomasfunçõesdeempresas,asdegestãodepropriedadesestatais,asdeentidadesdeutilidadepública,bemcomocomasdeorga-nismossociais....17ComaemergênciacontínuadaeconomiademercadoemGuangdong,umambientedeordenamentojurídicomaiscompleto,administraçãosocialmaisperfeitaeserviçospúblicosideaissãoexigênciasintrínsecasdodesenvolvimentosocioeconomicodeGuangdongnofutu-ro.Nestesentido,aaceleraçãodaaprendizageminstitucionaldeGuang-15RenJiantao,Reformadurante30Anos,SentidodasExperiênciasdeGuangdongnaChina,BoletimdaUniversidadeSunYat-Sen,Vol.IV,2008.16HassinkR,LagendijkA.,“Thedilemmasofinterregionalinstitutionallearning,Environ-mentandPlanning:GovernmentandPolicy”,2001,19(1):65–84.17MeiZhiqingeDengHonghui,De“PassoaPasso”paraaPlenaInovaçãoInstitucional,inJornalNanfang,31deMarçode2009.
667dongemrelaçãoaHongKongéumaimposiçãoinerenteaodesenvolvi-mentodeGuangdong.Écertoqueaaprendizageminstitucionalnãoéumasimplesimita-çãooureproduçãooutransplantaçãoinstitucional.DevemosdistinguirasinstituiçõesdeHongKongemvigoremduasesferas:umassãodeter-minadaspelossistemaspolítico-económicofundamentaldomesmoterri-tórioenãosãosusceptíveisdetomarmoscomoreferêncianocurtoprazo,facetaquesópodeserharmonizadaatravésdetolerânciaecoexistência;asdemaisinstituiçõeseregrasdeHongKongsobreaadministraçãoso-cioeconómicaqueestejamconformeasleisdaeconomiademercadoeasexigênciasimpostaspelodesenvolvimentodasociedademodernapodemservirdereferênciaeserobjectodeaprendizagemparaGuangdong,nosentidodeaperfeiçoarpermanentementeoambientebrandoparaode-senvolvimentoeconómicodeGuangdongedecriarmelhorescondiçõesinstitucionaisparaacooperaçãoentreGuangdongeHongKong.Istosignificaqueomododecooperaçãoentreambososterritóriossesujeitaàalteração,passandodaintroduçãodecapitaisnosprimeirostemposparaaintroduçãodeinstituiçõeseregras.IV.BrevenotafinalAcooperaçãoentreGuangdongeHongKongquesetemdesen-roladoatéaomomento,temempurradoolevantamentoecrescimentorápidoecontínuodaeconomiadeGuangdong,tendoconcretizadoaprosperidadeeestabilidadepermanentedeHongKongebatidoestacasfirmesparaodesenvolvimentodacooperaçãoentreambososterritóriosnofuturo.Reexaminadaamesmacooperaçãonopassado,aintegraçãofuncionalquesetemconcentradonacooperaçãoeconómicadesempe-nhoufunçõesessenciais,nocontextodaexistênciadeenormesdiscrepân-ciasdeníveisdedesenvolvimentoeconómicoentreambos.Noentanto,enquantoadiscrepânciadeníveisdedesenvolvimentoeconómicoentreGuangdongeHongKongforreduzida,odesenvolvimentodestaintegra-çãofuncionalenãoinstitucionalencontraobstáculoseconsequentementedesafiosseveros.Istoporque,asexperiênciassucessivasdaintegraçãoeco-nómicaregionaldizem-nosqueaintegraçãofuncionalnoseiodacoope-raçãoentreGuandongeHongKongsópodeterummaiorespaçodede-senvolvimentoquandoforconstruídanabasedaintegraçãoinstitucional.HongKongéametrópolemaisinternacionalizadanazonaÁsia-Pacífico,
668emvirtudedoaltograudeaberturadoseusistemaeconómico,muitamaturidadenofuncionamentodomercadoeconformidadecomasregrasdefuncionamentoeconómicointernacionalmenteemvigor,eemespe-cialdoseusistemafinanceiroeordenamentojurídicointernacionalmentereconhecidos.Alémdisso,existememHongKongmuitasorganizaçõesintermédiasquedesempenhamfunçõesdeprestaçãodeserviçospúblicosemvariadasáreas,bemcomopapéisimportantesnaadministraçãoso-cioeconómica.IstopodeservirdereferênciasinsubstituíveisparaGuang-dongaperfeiçoaromecanismodaeconomiademercado,inovaçãoinsti-tucionalenaformaçãodasuaperspectivainternacional.Nestesentido,aaceleraçãodoprocessodeaprendizageminstitucionaldeGuangdongemrelaçãoaHongKong,redireccionandoaintroduçãodocapitaletécnicasparaaaprendizagemereferenciaçãodassuasinstituições,podeserumanovaideiaparaacooperaçãoentreGuangdongeHongKongnofuturo.Denotarque,nas“LinhasGeraisdoPlaneamentoparaaReformaeDe-senvolvimentodaRegiãodoDeltadoRiodasPérolas”,aprovadaspeloConselhodoEstadodaRPCnosfinaisde2008,oGovernoCentralde-fineexpressamentequeGuangdongsejauma“zonaexperimentaldemo-delodedesenvolvimentoacritériocientíficoezonapioneiradareforma”.Nestesentido,aaceleraçãodoprocessodeaprendizageminstitucionaldeGuangdongemrelaçãoaHongKongétambémumaobrigaçãonecessá-riaparaconcretizaras“LinhasGerais”.
669Administraçãon.º85,vol.XXII,2009-3.º,669-687AexploraçãosustentáveldacooperaçãoregionalentreMacaueZhuhai:ocasodaexploraçãodaIlhadeHengqin*LiHong**I.Introdução:ambienteàvoltadacooperaçãoentreMacaueZhuhaiAcooperaçãoentreMacau-ZhuhaieMacau-GuangdongfazumapartedacooperaçãoregionaldoGrande-DeltadoRiodasPérolas.AassociaçãotransfronteiriçadoGrande-DeltadoRiodasPérolasentreGuangdong,HongKongeMacauéconsideradacomoumexemplodo“Triângulodocrescimento”1comolhechamaosectoracadémicointerna-cional,constituindo,desde1980paracá,umtemaquentedeestudodaeconomianacionaleinternacionaledeestudodaeconomiaregional.ComoRetornodeHongKongedeMacauàPátriaeaaplicaçãodapolítica“umpaís,doissistemas”nofinalde1990,oâmbitodosestudosteóricoseapráticadaspolíticasrespectivastêm-seexpandidoparaumacooperaçãotransfronteiriçaentreasduaszonaseconómicasespeciais–ShenzheneZhuhaieasduasRAEs–HongKongeMacau,desde1980paraazonaeconómicadoDeltadoRiodasPérolasde20.000km2,auto-rizadapelogovernocentralemFevereirode1985:paraoGrande-DeltadoRiodasPérolasde40.000km2emDezembrode1987eparaa“zonaeconómicadoDeltadoRiodasPérolas”de42.000km2planeadapelaprovínciadeGuangdongem1994,atéàcooperaçãodoGrande-DeltadoRiodasPérolasem2004.*Esteartigofoiapresentadono“SeminárioAcadémicosobreaElevaçãodaCapacidadedeGestãoPúblicaeoReforçodaCooperaçãodaAdministraçãoRegional”de15deMaiode2009.**ProfessordaUniversidadedeGuangxi.1Podesertraduzidocomo“Triângulodocrescimento”,“Triângulododesenvolvimento”,asteoriaseosdesenvolvimentosrelativosreferenciadospor:1)MyoThantetal.(Eds.)(1998),GrowthTrianglesinAsia:ANewApproachtoRegionalEconomicCooperation.HongKong:OxfordUniversityPress.2)LiHong:EconomiaFronteiriço:“pontoincisor”dacooperaçãoregionalentreChinaeASEAN,UniãodeEstudiososdeMacau,2008,Capítulo5.
670Concretamente,odomíniodacooperaçãofoialargadodocomércio,nomeadamentedeofertadeprodutosdiáriosdeprimeiranecessidade,decomérciodemercadorias,investimentoseturismo,parainstalaçõesindustriaistransferidasparanorte,paraacolaboraçãoenadivisãodotrabalhosobolema“lojanafrentecomfábricanofundo”,serviçosfinanceiros,energia,infra-estruturastransfronteiriças,transportesecoo-peraçãologística,bemcomoparaaliberalizaçãodocomérciodemerca-doriascomoobjectivodediminuirafugadaindústriademanufacturadeMacauedeHongKongparaoexterior,paraacooperaçãonalibe-ralizaçãodocomérciodosserviçosenafacilitaçãodoinvestimentoco-mercial,intensificandoofluxotransfronteiriçodosfactoresoperacionaisentreambos,paraaformaçãodomercadounificadoeparaaintegraçãoregionaldosectoreducativo,recursoshumanos,administraçãopública,desenvolvimentosocial,etc.;doconsumodomésticotransfronteiriçoparaoinvestimentotransfronteiriçodestinadoaoempreendimentoeafazerfaceàaberturaaosvisitantesdointeriordaChinaquebeneficiamdapolíticade“vistosindividuais”;dacooperaçãoentreasduaszonaseconómicasespeciais(ShenzheneZhuhai)easentidadeseconómicasemHongKongeMacausobogovernaçãodospaísesestrangeirosnoiníciode1980,paraacooperaçãoentresasduaszonasespeciaiseasduasRAEssoboprincípio“umpaís,doissistemas”nofinalde1990;daestratégiada“ZonaeconómicadoDeltadoRiodasPérolas”edaestratégiare-gionaldoGrande-DeltadoRiodasPérolas,iniciadaem1994,paraaestratégiadacooperaçãoregionaldazonadelivrecomércioentreChinaeASEAN,edoGrande-Deltaquearrancouem2004:aindamaisparaainserçãodacooperaçãoeconómicaecomercialentreointeriordaChinaeHongKongeMacauno«décimoprimeiroplanoquinquenalnacionaldedesenvolvimentosocialeeconómico»eaestratégiada“Zonacoope-rativaespecialentreGuangdong,HongKongeMacau”propostapelaprovínciadeGuangdongnoiníciode2008,nofinaldomesmoano,acomissãodereformaedesenvolvimentodaChinapropõe,mediante“oesquemadoplaneamentodareformaedesenvolvimentoderegiõesdoGrande-DeltadoRiodasPérolas(2008-2009),ocírculograndeurbanodaRegiãodoGrande-DeltadoRiodasPérolasquepossuamaiscom-petêncianuclearnomundo;daaplicaçãodoacordodeEstreitamentodasRelaçõesEconómicaseComerciaisentreoContinentedaChinaeHongKongeentreoContinentedaChinaeMacau(CEPA)noiníciode2004,aditadodemaisumsuplementoanual(atéaomomentoforamjáassinadoscinco/seissuplementos),cooperaçãotransfronteiriçaesta
671comonúcleodoGrande-DeltadoRiodasPérolasquetemsidocadavezmaisestreita,querquantoaoâmbito,domínioenível,querquantoaosmecanismos,tendo-setornadonummodelodecooperaçãocomercialeregional,conhecidapeloseuamploâmbito,diversodomínioeprofundonível.Oprocessodaintegraçãoregionalreferidoemcima,comoumfun-dodarelaçãoentreMacaueZhuhai,estáainfluenciaradirecção,posiçãoeprocessodacooperaçãotransfronteiriçaentreambasaspartes.Acoo-peraçãotransfronteiriçaentreZhuhaieMacauéumfactordeapoio,um“pontodecisivo”nodesenvolvimentosustentáveldacooperaçãoregionaldoDeltadoRiodasPérolas.Quantoàexploraçãoconjuntadosrecursosfronteiriçoseàinte-graçãodaindústriafronteiriça,duranteos10anosjápassadosapósoRetornodeMacauàPátria,hámuitosexemplosdesucessorelativosàcooperaçãotransfronteiriçaentreMacaueZhuhaicobrindo,nomeada-mente:aconstruçãodanovafronteiradasPortasdoCerco,odesenvol-vimentodasformalidadesalfandegárias,aconstruçãodaponteFlordeLótus,oabastecimentodeáguaedemercadoriasdeconsumodiário,acooperaçãotransfronteiriçanodomíniodaindústriadoturismo,alémdacriaçãodeoutrosmecanismostransfronteiriços,acumulandomuitasexperiênciasdecooperaçãonestesanos.Opresenteartigotemporobjectivofazerumaanálise,nodomínioacadémico,dacooperaçãoentreMacaueZhuhai,designadamenteaexploraçãodaIlhadeHen-gqin,presentementetemademuitadiscussão,observaroprogressodaadministraçãopúblicatransfronteiriçaentreMacaueZhuhai,etentarapresentarestecasoindividualcomoregraparaoestudodacooperaçãoeadministraçãotransfronteiriçaentreGuangdong,HongKongeMacau.MuitaéabibliografiarelativaàexploraçãocooperativadaIlhadeHengqinentreZhuhaieMacau/GuangdongeMacau.SónointeriordaChinatemosmaisde20artigospublicadoseemMacauhámaisde10teseseváriosrelatóriosdepesquisa;noentanto,talmaterial,nãoserácita-doumporumnesteartigo.JuntandoabibliografiadointeriordaChinaedeMacau,opresenteartigotentaarrumarosimportantesacontecimen-toseasideiasresultantesdasondagemsobreaexploraçãodeHengqin,osproblemasexistenteseodesenvolvimentorecente;aomesmotempotentadiscutiroapoioporpartedaadministraçãopúblicaregionaleapresentaralgumasperspectivassobredesenvolvimentoaofuturo.
672II.InformaçãogeralsobreaIlhaesobreoPostoOterritóriodaIlhadeHengqinocupaumaáreade86km2,apro-ximadamenteotriplodeMacau2,aproximadamenteotriplodeMacau.Possuiassimumagrandeextensãodeterrenoeespaçosparaodesenvol-vimentourbano.Aárealivreparaexploraçãocontacomcercade53km2.AIlhadeHengqin,localiza-seasuldacidadedeZhuhai,aocidentedafozdoRioZhujiangedeMacau.OpontomaispróximodeMacauficaa200meodeHongKonga41milhas.EmMaiode2008,surgeumaligaçãocomaauto-estradadePequim-ZhuhaieaolitoraldeGuangdong.Dopontodasuavistadaposiçãogeográfica,aIlhaestásituadanocentrodoSuesteAsiáticoeChina,pontosconhecidoscomosendodeintensaactividadeeconómica3.ActualmenteaIlhaécompostaporumavila(ad-ministradapeloDistritodeXiangzhou),3Administraçõesderesidentese12aldeias.Apopulaçãoédecercade6.500habitantespermanentese3.000temporários4.ComoumcentrodacooperaçãoentreZhuhaieMacau,oPostoFronteiriçodeHengqinligadocomaTaipaeColoanedeMacaupelaPonteFlordeLótus,foiabertonofinalde1999,funcionouformalmenteaoexteriorcomautorizaçãodoConselhodoEstadoem28deMarçode2000,foraminstalados24túneisdeentradanoinício,entreosquais3paraosveículosdecarga,2paraosveículosdepassageiros,8paraasaída2Informaçõesoferecidaspelapágina“ZhuHaiHengQinGovemmentOnline”(ComissãoAdministrativadazonadaexploraçãoeconómicadeHengqin):http://www.hengqin.org/,originalmente,oterritóriodaIlhadeHengqinocupavaumaáreaporvoltade40km2,emOutubrode1973,aobradesarjetasdegrandeepequenoHengqinfoiini-ciadaecomeçoutambémarecuperaçãodeterracomacolaboraçãodeváriaspartes,osdetalhespodemserreferenciadaspeloLivroserialdeShunDe:oterrenoelevadopeloju-ventude“grandeseventosderecuperação”,(LiteraturalocaldeShunDe,2006),depoisdarecuperaçãodeterra,oterritóriosuperou80km2,deacordocomorelatóriodapesquisa—“aideiadacriaçãoda“zonaturísticaespecialinternacional”daIlhadeHengqindeZhuhai”terminadoemAgostode1998(comreferênciadepassaràeranova:colecçãodosfrutospesquisadosdacooperaçãoeconómicadeGuangdong,HongKongeMacaucompiladoepublicadopeloCentrodaPesquisadoDesenvolvimentodoGovernodaProvínciadeGuangdongem1999,p.316-323),naquelemomento,oterritóriodaIlhadeHengqinocupaumaáreade67,6km2eoterrenoapoderserexploradocontacom36,7km2(p.320).Àmedidaqueseefectuaarecuperaçãodeterras,oterritóriodeHengqinestáaserampliado.3“ZhuHaiHengQinGovemmentOnline”:http://www.hengqin.org/4Mesmoacima.
673devisitantese6paraaentradadevisitantes5.Depoisdasegundafase,ousejadaremodelaçãodoprojectodostúneisparaosveículosdecargaedepassageiros,acapacidadeprevistadepassagemdoPostoéde10.000uni-dadespordia.Quantoaofluxodevisitantes,foram210milunidadesem2000eaté2004chegouaserde2milhões,considerado,pelaprimeiravez,comoumdosdezpostosnacionaismaiores;emMaiode2007,ostúneisdepassagemautomáticaforamestabelecidos,eaté2008ofluxodevisitantessuperou2,7milhõesdepessoas,efoireconhecidocomoumdosdezpostosnacionaismaioresem5anosseguidos6.Mas,nosúltimos10anos,avariaçãodaquantidadedevisitantesaMacaueaquantidadedacirculaçãodaspessoaspelosPostodeGongbeiePostodeHengqin.OPostodeHengqinémuitomaisreduzidoacompararcomoPostodeGongbei.III.Processodepesquisateóricadeexploraçãocooperativa:processodaescolhademodeloeoseventosParaopovodeMacau,faceaumlocalcommenosde30km2desuperfícieeàrelaçãomuitointensivaentrepovo,terrenoeespaço,aIlhadeHengqinésempreconsideradacomoumespaçoalargadoparaodesenvolvimentosustentáveldeMacau,comoporexemplo,oaumentodoespaçodahabitaçãoedodesenvolvimentodaindústriadiversificada.Nahistória,ogovernoportuguêsdeMacauexpressouváriasvezesoseudesejodeintegraçãodaIlhadeHengqin.Nadécadade80,atentativadaconstruçãocooperativadoaeroportoeaexploraçãoconjuntadaIlhadeHengqinforamdiscutidasporambasaspartes–MacaueZhuhai,masdasdiscussõesnadaresultou.PorpartedeGuangdong,entreZhuhaieHengqin,emMarçode1987,foiestabelecidoogovernodafreguesiadeHengqin;emMarçode1989,afreguesiafoisubstituídaporvila.Nodia12deMarçode1992,foifundada,comautorizaçãodoComitédoPartidodaprovínciadeGuangdong,azonadeeconomiaabertadeHengqin.AIlhadeHengqinfoiindicadapelaProvínciadeGuangdongcomoumadas4zonasexplo-5PostoGeraldeZhuhaidainspeçãoFronteiriça–PostodeHengqindainspecçãoFron-teiriça:http://www.zhbj.gov.cn/Client/Ports.aspx?ID=4786ZhuhaiDaily,A2,11deJaneirode2009.
674radasmaisimportantes.Nodia22deJulhodomesmoano,foicriada,comautorizaçãodoComitédoPartidodacidadedeZhuhai,acomissãoadministrativadazonadedesenvolvimentoeconómicaexploradadaIlhadeHengqindacidadedeZhuhai7.PorvoltadoRetornodeMacauàPátria,aspesquisasrelativasàexploraçãodeHengqinforamactivamenteefectuadas,porexemplo,fo-ramapresentadasasideiasrelativasauma“zonaeconómicadeHengqin(Zhuhai)–Coloane(Macau)”e“IlhaliberaldeHengqin”em1994e1995respectivamente8;emAgostode1998foianunciadanumrelatóriodepesquisaa“construçãoda‘zonaturísticaespecialinternacional’daIlhadeHengqindeZhuhai”9.ApósoRetornodeMacauàPátria,osgover-nadoresdeGuangdongedeMacauchegaramaconsensoparaaexplo-raçãocooperativadeHengqinemSetembrode2000.DeAbrilaJunhode2001,ambasaspartesrealizaramváriosdebatessobre«orelatóriodacriaçãodazonaturísticadeexploraçãocooperativa»elaboradopelogrupotemáticodoCentrodeEstudodoDesenvolvimentodoGovernodaPro-vínciadeGuangdong.Duranteesteperíodo,em28deMarçode2000,comautorizaçãodoConselhodoEstado,foiabertoformalmenteaoex-terioroPostofronteiriçodaIlhadeHengqin;oPostofronteiriçoPonteFlordeLótus-IlhadeHengqinqueligaaIlhadeHengqindeZhuhaieaIlhadaTaipadeMacauentrouformalmenteemfuncionamento.EsteéumsegundopostofronteiriçoterrestreentreointeriordaChinaeMa-cau.APonteFlordeLótuscontacom1.780mdecomprimento,30mdelargurae6pistasparaveículosemduplosentido.Ocustodaconstruçãodapontefoide200milhõesdeRMBinvestidosporMacaueZhuhai;aobrafoiiniciadaemSetembrode1998econcluídanodia10deDezem-7Depoisdareformaorganizacional,comosrequisitosdoComitédoPartidodeZhuhaiedoGovernodeZhuhai,aComissãoAdministrativaéresponsávelpelaconstruçãoex-plorada,odesenvolvimentoeconômico,afunçãodasactividadessociaiseostrabalhosadministrativossãoatribuídosaoDistritoXiangzhou.8TianZhongmin,Concepçãodaconstruçãoda“zonaeconómicadeHengqin-Coloane”comcooperaçãodeZhuhaieMacau,LiangWeixiong,Lipumi:EstudosobrearelaçãoentreGuangdongeZhuhaieodesenvolvimentodeMacau(Guangzhou:EditordaEducaçãoSuperiordeGuangdong,1999)p.291-295,LinShaoli:NovaopçãododesenvolvimentodazonaespecialdeZhuhai:construçãodaIlhaliberaldeHengqin,Guangzhou:SouthChinajournalofEconomy,n.º3,1995.9CentrodePesquisadodesenvolvimentodoGovernodaProvínciadeGuangdong:Pas-saràeranova:ColecçãodosfrutospesquisadosdacooperaçãoeconómicaentreGuangdong,HongKongeMacau,Guangzhou,1999.
675brode1999.Até2007e2008,ofluxodiáriodevisitantespelapontefoiaproximadamentede6000,oquerepresentacercade5%dofluxodiáriodasPortasdoCerco.Onúmerodiáriodeveículosdecargaqueautilizamchegaacercade2000.OPostofronteiriçodaIlhadeHengqinéconsi-deradocomoumalinhavivadelogísticaeumaviarápidaparaofluxodevisitantesentreZhuhaieMacau.Nodia12deSetembrode2000,altosdirigentesdeZhuhaiedeMacaurealizaram,pelaprimeiravez,umencontrosobreodesenvolvi-mentodazonafrancadetransformaçãodeprodutosparaexportaçãoeaexploraçãodeHengqin.Ambasaspartesdemonstraramqueacooperaçãoseriarealizadanaformadefacilidades,complementaridadeebenefíciosmútuos.Nosanosseguintes,adiscussãosobreaexploraçãocooperativadaIlhadeHengqinentreMacaueZhuhaitemsidocontínua,cobrindoaquestãosobreolocaldeacessoparaaconstruçãodaponteentreHongKong,ZhuhaieMacauqueultrapassaoMarLengTeng.Duranteesteperíodo,adiscussãoaindasedebruçousobreosmodelosdaexploraçãocooperativaentreambasaspartes,sendoestesospontosdevista10:1)Modeloderegimedeacção–criaçãodazonadeexploraçãocooperativadeHengqin,porpartedeZhuhai,sendosuaapropriedadedoterrenodaIlhadeHengqin;Macaudariaasuamarcadecidade,comtodaasuahistóriaetradição;seriacriadaumaComissãoAdministrativaporambasaspartes,quegovernariapeloprazode50anosoumais,criandoaindaambasumacompanhiadedesenvolvimentodeHengqin;2)Modelodesistemadearrendamento–Guangdong(Zhuhai)arrenda,comumataxaanual,aIlhadeHengqinàREAMcomoumprolongamentodeMacau,administradaeexploradadeacordocomasleisdeMacau.Estaformade10Ospontos(1)(2)(3)foramcitadosporHuangHanqiang:algunspensamentossobreaexploraçãodaIlhadeHengqincomacooperaçãodeGuangdong(Zhuhai)eMacau,regis-to:LiPumi,ZhengYinglong(2003),p.279-285.Referidoaomodelodeintegração,citadotambémporChenBingqiang:EstudodaviabilidadeesignificaçãodaatribuiçãodeHengqinàRAEM,registo:LiangWeixiong,LiPumi(1999),p.488-495,comarefe-rênciatambémdaAssociaçãodasCiênciasEconómicasdeMacau:aspesquisasrelativaseasreportagensreferidasaocontratodearrendamentocitadasnoEstudodaestratégiadaintegraçãoeconómicadazonadeMacaueDeltadoRiodaspérolas(2005)p.58-59.(4)conformecomogrupotemáticodaAssociaçãodasCiênciasEconómicasdeMacau:EstudodaestratégiadaintegraçãoeconómicadazonadeMacaueDeltadoRiodasPérolas(2005)p.59,conteúdocomplementar.
676exploraçãojáfoiadoptadanaconstruçãodasPortasdoCercodeMacau.Nodia26deNovembrode2001,conformecom“ofício2001(52)doConselhodeEstado”(«respostadoConselhodoEstadosobreagover-naçãodoterrenofronteiriçoentreZhuhaidaprovínciadeGuangdongedaRAEM»),MacautemopoderdeadministraçãodoterrenolocalizadonafronteiradaRAEMeZhuhai,ouseja,apartirdonortedasPortasdoCercoatéaoPostofronteiriçodeZhuhaicomafinalidadedaconstruçãodonovopostotransfronteiriçoeinstalaçõescomplementares.Nodia21deMarçode2002,deacordocomo“ofício2002(28)doEscritórioGe-raldoConselhodeEstadodaChina”(«respostadoEscritórioGeraldoConselhodeEstadosobreautilizaçãopelaRAEMdoterrenodeZhuhaieaconstruçãodonovoPostofronteiriço»),ogovernodeZhuhaifoiautorizadoaconversareaassinarumcontratodearrendamentodeumterrenocomogovernodaRAEM.Segundoeste,MacaupassaausufruirdeumterrenodoEstado,comumaáreade28042,6m2,localizadonaáreaqueseparaopostofronteiriçodeGongbeieasPortasdoCercodeMacau,destinadoàconstruçãodonovopostofronteiriçodasPortasdoCercoedeinstalaçõescomplementares,semmodificaçãodestautilização,medianteopagamentodeumarendaanualde10RMBpormetroqua-dradoeporumprazode50anos.NocasodeaRAEMternecessidadedautilizaçãocontínuadesteterreno,ocontratopoderiaserrenovadodeacordocomasregrasconhecidasporambasasparteseentraremvigorapósassinaturaoficializadadeMacaueZhuhai,juntando-searespec-tivaautorizaçãodoConselhodeEstado.Nodia23deJulhode2001,ocontratodearrendamentofoiassinadoemMacau11,tendoogovernodeMacaudadoinícioàconstruçãodonovopostofronteiriçodasPortasdoCerconocomeçodeDezembrode2001,obraqueenvolveuumin-vestimentode1.3478biliõesdepatacas.Nodia2deFevereirode2004,foiinauguradoonovoedifíciodopostofronteiriçodasPortasdoCercocomasuperfíciede28.000m2esobagovernaçãodeMacau.Estemodelodeexploraçãotambéméconhecidopor“modelodasPortasdoCerco”;3)Modelodeintegração–aIlhadeHengqinseriaintegradanaRAEMcomautorizaçãodoGovernoCentraleexploradaprincipalmentepeloseugoverno;4)Modelodeexploraçãoporváriaspartes–nodia30deNovembrode2004,naConferênciaConjuntadeCooperaçãoGuang-11YongYi:“ajurisdiçãodaterradeninguémfoiatribuídaàRAEMcomaidentificaçãodoGovernoCentral”(Macau:JornalWaOu,29deMaiode2002,páginadianteira)easreportagensdasnovidadesrelativas.
677dong-Macau,foiapresentadaaideiadainstalaçãodazonaeconómicacooperativadoGrande-DeltadoRiodasPérolas,passandoaexploraçãocooperativaentreGuangdongeMacauparaaexploraçãoconjuntados“9+2”doGrande-DeltadoRiodasPérolasproporcionandocooperaçãonoGrande-DeltadoRiodasPérolas,exploraçãoestacomaparticipaçãodecapitaldeHongKongoudoexterior.Todososmodelosreferidospo-demserconhecidoscomomodelosdeexploraçãoporváriaspartes.Alémdisso,surgirammuitasoutrasideiasparaaexploraçãoconjuntadaIlhadeHengqin,sobtítuloscomo“zonaturísticaespecialinternacional”,“zonaturísticadeexploraçãocooperativadaIlhadeHengqin”,“zonaeconómicadeHengqin-Coloane”,“zonaturísticaexperimentaldaIlhadeHengqin”,“mercadocomum”eoutrosmodelos.Em2003,ogovernodeMacauanunciouqueiriaadaptarMacaua“trêsplataformasdeserviços”(plataformadeserviçoscomerciaisdointeriordaChina,especialmentedooestedaprovínciadeGuangdongedoGrande-Delta;plataformadeserviçosdecomunicaçãocomercialedecooperaçãoentreointeriordaChinaepaísesdelínguaportuguesa;pla-taformadeserviçosdecomunicaçãoecooperaçãocomosnegociadoreschinesesespalhadospelomundo).Aomesmotempo,comapromoçãodoCEPA,aeconomiadeMacaudesenvolveu-serapidamente;porisso,acooperaçãoeconómicaregionalentreointeriordaChinaeMacausofreuacentuadodesenvolvimento.AcooperaçãoentreMacau,ZhuhaieHen-gqinentrounumanovaetapa.Nofinalde2004,aprovínciadeGuangdongdeclarouquetrans-formariaaIlhadeHengqinnuma“zonaeconómicacooperativadaIlhadeHengqindoGrande-DeltadoRiodasPérolas”(zonacooperativados“9+2”),oquefoiconsideradocomoumsuporteimportantedodesenvol-vimentocooperativoregionaldoGrande-DeltadoRiodasPérolas,umaplataformaimportantedarealizaçãodoCEPAeumabaseimportantedaparticipaçãodointeriordaChinanacooperaçãoenadivisãodotrabalhointernacional,constituindoaintroduçãodaforçadoGrande-DeltadoRiodasPérolasnaexploraçãodeHengqin.EmDezembrode2004,aConsultoriaNacionaldoInvestimentodaChinafoiincumbidapelaCo-missãodoDesenvolvimentoeReformadaProvínciadeGuangdongdeelaboraruma«proposta»paraoprojectoda“zonaeconómicacooperativadaIlhadeHengqindoGrande-DeltadoRiodasPérolas”,incluindooposicionamentododesenvolvimentodaindústriaeapolíticafavorávelasersolicitadaaoGovernoCentral,etc.Noiníciode2005,apropostafoi
678concluída,objectodeconsultaportodasaspartesefinalmentesubmetidaàComissãodoDesenvolvimentoedaReformaNacionaldaChina.Apropostareferiu-seaodesenvolvimentodosserviçosde“offshore”paraoRMBainstalaçãodocentrodelogísticavirtual,daplataformadecomér-cioelectrónico,dazonadecomérciofinanceirointernacionaledeservi-çosfinanceirosdeelevadaespecialização.NofinaldeJulhode2005,orepresentantedogrupoHWLdeHongKongefectuoupesquisasnaIlhadeHengqin.Nodia24deAgosto,foirealizadaoutrapesquisaemHengqinorganizadapeloDepartamentodoComércioExteriordaProvínciadeGuangdong,naqualparticiparamseisassociaçõescomerciaisdeHongKongequatroassociaçõescomerciaisdeMacaueasempresasdaprovínciadeGuangdong,numtotaldemaisde100delegadosdeempresas,sendoesteomomentodaentradaemforçadeHongKongparaexploraraIlhadeHengqin.Alocalizaçãogeográficaatraiutambémaatençãodogrupo“LasVegasSands”.Nodia15deAgostode2005,ogrupo“LasVegasSands”assinouumprotocolodeintençãocomoGovernodeZhuhaiemSãoFrancisco.Nofinaldoanode2006,aempresaanunciouqueiriainvestirpelomenos2biliõesdedólaresamericanosparaconstruiremHengqinum“VenetianInternationalResort”.Emseguida,foiconcluídooplanea-mentogeraldoinvestimentonumaáreade5,8km2,oqueconstituiuumaimportantemedidanosentidodeatraircapitaisdoexteriorparaaexplo-raçãodeHengqin.Nodia10deSetembrode2005,oprimeiro-ministrodoConselhodeEstado,visitouaIlhadeHengqinedeuorientaçõessobreaexplora-çãodaIlha:oenquadramentodeHengqintemqueserarticuladocomaplanificaçãogeraldeZhuhai,“planearbemantesdeagir,nadaseráper-mitidosemautorização”.Assim,todososprojectosemnegociaçãoparaconcretizarprojectosdeâmbitocomercialforamsuspensospeloaltodiri-gentedeGuangdong.De17deSetembrode2005até30deAbrilde2007,ostúneisdepassagemdevisitantesdoPostoFronteiriçodeZhuhai–HengqinqueligacomaponteFlordeLótusdeColoaneforamencerradosdevidoaproblemascomaestruturadaconstrução,quetinhaumprazode19meses.Nodia29deOutubrode2005,deacordocom«apropostadoComitédoPartidodaProvínciadeGuangdongrelativaàformaçãodo
679décimo-primeiroplanoquinquenalnacionaldedesenvolvimentosocialeeconómico»aprovadonareuniãodoComitédoPartidodaProvínciadeGuangdongfoidemonstradoque,paraelevaroníveldacooperaçãoregionalserianecessáriopromoveractivamenteadefiniçãoeaconstruçãoda“zonaeconómicacooperativadeHengqindoGrande-DeltadoRiodasPérolas”.Nodia27deFevereirode2006,foiaprovadopeloCon-gressodoPovodeGuangdong«oquadrodoplaneamentododécimoprimeiroplanoprovincialquinquenalsobreodesenvolvimentosocialeeconómico».Nodia28deNovembrode2006,foiformalmenteapre-ciadoeprovadopelogovernodaprovínciadeGuangdong«oquadrodoplaneamentogeraldeexploraçãoeconstruçãodaIlhadeHengqin».Odocumentodestaca:transformaraIlhadeHengqinnumailhacomplexa,ecológicaeinovadoracom“acooperaçãodeHongKongeMacau,pres-tadoradeserviçosatodaaregiãodoGrande-DeltadoRiodasPérolas,comacomparticipaçãoderecursosregionais,numaclarademonstraçãodeumexemploparatodoapaíseemarticulaçãocomacomunidadeinternacional”12.Deacordocomoplaneamentogeral,aIlhadeHengqinpossuiquatrofunçõespredominantes“desenvolvimentoepesquisacien-tíficaetecnológica,indústriadealtatecnologia,convenções,exposições,turismoelazer”ecincofunçõesauxiliares,comocomérciodelogística,intercâmbioetreino,inovaçãocultural,serviçoscomerciaiseresidênciaecológica.Asuperfícieplaneadaéde86,03km2.De2006a2020,aconstruçãoseriadivididaem3períodos.Atéàúltimafasedoplano,apopulaçãoplaneadapoderiachegaraos250.000-300.000;formariaumquadrofuncionalde“umnúcleoetrêszonas”,cobrindonomeadamentenúcleoinovador,zonadeserviços,zonadetecnologiaezonaecológica;criariauma“vilainovadora”dosuldaChina(ÁreadeConcentraçãodaInovação);construiriaumazonacooperativaexemplardestinadaàinova-çãodaindústriaconjugandoaindústriadanovatecnologiacomosricosrecursosefactoresoperacionais.EmDezembrode2007,duranteavisitaaMacau,ogovernadordaProvínciadeGuangdong,HuangHuahuadesejouqueaUniversidadedeMacaudesenvolvesseactividadesescolaresnaIlhadeHengqindeZhuhai.12PlanoGeraldaIlhadeHengqinfoiadoptadopeloGovernodaProvíncia,asquatrofunçõesprincipaisvãosercriadas”,PáginadoGovernodaProvínciadeGuangdong,http://www.gd.gov.cn/govpub/gdyw/200612/t20061201_10974.htm
680Noiníciode2008,napesquisapromovidapelosaltosdirigentesdeGuangdongsobreo“aprofundamentodacooperaçãoentreGuangdong,HongKongeMacau”,aideiadacriaçãoda“zonacooperativaespecial”deGuangdong,HongKongeMacauatraiumuitaatenção.Comozona-pilotodealtaviabilidade,aIlhadeHengqin,planeadaeobjectodepes-quisadurantemaisde10anos,éconsideradacomouma“brechaaberta”euma“RAEdaRAE”.PorpartedeMacau,os15membrosdoConselhoConsultivoPolíticodoPovoChinêsapresentaramemconjuntoapro-postadeconstruçãodeuma“novazonaeconómicaexemplardeMacaueZhuhai”naIlhadeHengqin,ondesesolicitaapermissãoparaimple-mentarapolíticadecomérciocompletamenteliberal,fazendoazonaeconómicaeMacaucomoqueumaunidadeunificadanapautaaduanei-ra,comafinalidadedeprolongaraforçaactivadaeconomiadeMacaueproporcionarumanovaconcepçãodaponteentreHongKong,MacaueZhuhai.Conforme«DecisãodoComitédoPartidoeogovernodeZhuhaisobreaconstruçãodazonaespecialdacivilizaçãoecológicaeaconstruçãodecidade-modelododesenvolvimentocientífico»anunciadaemJunhode2008,aexploraçãodeHengqineaconstruçãodaponteentreHongKong,MacaueZhuhaisãoindicadascomoumponto-chave,quepermi-tempromoverarealizaçãodeumnovoiníciodecooperaçãoentreHongKong,ZhuhaieMacau,transformandoaIlhadeHengqinnumaplata-formaimportantedecooperaçãoentreGuangdong,HongKongeMacaucomapromoçãoactivadaexploraçãodaIlhadeHengqin13.Quaseaomesmotempo,ossectorespolíticosesociaisdeMacaulevarammaisumavezemconsideraçãoaexploraçãodeHengqincomoumpontodeespaçoexcelenteparaodesenvolvimentodacidadedeMacauedacooperaçãoregional14.Em10deJaneirode2009,duranteumavisitaaMacau,oSr.XiJinping,vice-presidentedaChina,manifestouqueumterritóriopertodaPonteFlordeLótuscomsuperfícieaproximadade5km2comotamanhodaIlhadeTaipafoidefinidocomoáreade“zonadosprojectoscoopera-tivosdeHengqinentreGuangdongeMacau”,afimdedeslocaredesen-13ZhuhaiDailyp.1-2,23deJunhode2008.14Explicaçãorelativasrecentes,citados:CentrodeEstudosEstratégicosparaoDesenvol-vimentoSustentáveldoGovernodaRAEM:(PlanoConceptualparaoDesenvolvi-mentoUrbanodeMacau)Documentodeconsulta,p.54,60,Julhode2008.
681volverosprojectosdelogísticaparcial,daeducação(ex:UniversidadedeMacau),edaformação,eestabeleceropostode“co-location”emWanzaieHengqin.EstestêmcontribuídonooferecimentodeumnovoegrandeespaçoparaodesenvolvimentoediversificaçãomoderadadaindústriadeMacau15.IV.Algumasideiaseexpectativas:buscadeumsuportecomumdeexploraçãocooperativaduranteoprocessodainovaçãodoregimeNaopiniãodosectoracadémicodeMacaueZhuhai,durantemaisde10anosapós1992,aexploraçãodazonadeHengqin“foiplanea-da,masnãodesenvolvida”,consideraçãoessanadaestranhaparamim.ApesardeoGovernodaProvínciadeGuangdong,comoparticipantepredominante,tenhainvestidomaisde3biliõesnaconstruçãodaponte,emrodovias,nocanaldeágua,narededeelectricidade,correioepostofronteiriço,oferecendoalgumascondiçõesbásicosparaaexploraçãodaIlhadeHengqin,porcausadeasautoridadesdazonaexploradaedazonafuncionalseremdistribuídaspelosdiferentesdepartamentoseentidadeslocaisenacionais,ocorpopredominanteparticipativotorna-secadavezmaiscomplexo–noinício,osgovernosdointeriordaChinaedeMacauparaMacau;depoisosdeZhuhai,Guangdong,HongKong,Grande-DeltadoRiodasPérolas,GovernoCentral,bemcomoasempresaslocaisedoexterioredoslocaisfronteiriços,paraosdepartamentosdetodasascategorias.Assim,adecisãosobrecooperaçãoregionalaindacarecedeumlongoperíododeamadurecimento.Mas,oquefoidefinidoéqueaparticipanteprincipalcomcontrolopredominanteserásempreapartegovernamental,ainovaçãoderegimetambémserásempredesenvolvida.AIlhadeHengqinfoiconsideradapelaProvínciadeGuangdong,em1992,comoumadasquatrozonasimportantesdeexploração,comfunçõesdeexpansãoedeaberturaaoexterior.OgovernodeZhuhaianunciouem1999quedesenvolveriaaIlhadeHengqincomouma“zonaturísticadeexploraçãocooperativa”.Maistarde,osaltosdirigen-tesdeGuangdongeMacauapresentaramaideiadenelainstalarem,de15Comentáriosrelativosde11deJaneirode2009eanovidadedaprimeirapáginasobreamudançadaUniversidadedeMacauaHengqinde3deFevereirode2009publicadasemMacauDaily.
682maneiracooperativa,umazonadelazereturismocomparticularidadesdeinternacionalização,complexidadeeaberturaedealargamentodoespaçodaindústriadeMacau.Umazonaexemplar,pois,dacooperaçãoindustrialdoGrande-DeltadoRiodasPérolas,umanovazonaexemplardacooperaçãoeconómicaentreMacaueZhuhai.AsériedetítulosounomenclaturaseosváriosconceitosacimamencionadosdemonstramqueorumoeaposiçãodaexploraçãodaIlhadeHengqinnãoforamnítidosatéestemomento.Mas,dequalquerforma,dopontodevistadeMacau,omodelodeexploraçãoparaHengqindecidirásobreoprolongamentodoespaçoedaindústriadofuturodeMacau(ex:serviçosturísticosedeindústriacultural,etc.)16,eaindamaisdecidirásobreaprosperidadeeaestabilidadedeMacausoboprincípio“umpaís,doissistemas”esobreaprosperidadeeodesenvolvimentosustentáveldeZhuhai(Guangdong).ExploraçãocooperativaeprosperidadeconjuntasãodeinteressecomumparaambasasparteseaIlhadeHengqinseráaresponsávelporsustentarosinteressesdeambasoumaispartes17.Podedizer-sequeosinteressesco-munseoespaçodedesenvolvimentosetornaramcadavezmaisamplos,atravésdaquelelongoperíododediscussões.OutropontodevistaemcomuméqueaIlhadeHengqinsevalori-zou,especialmentenosúltimosanos.ApesardeaexploraçãocooperativatransfronteiriçadaIlhadeHengqinaindanãotertrazidoqualquerlucroeconómicopositivo,ouseja,atéaomomentooresultadoéde“lucrozero”18,masodecursodotempotemvalorizadocadavezmaisaIlhadeHengqin.Vaidistanteavisãodegravidadedafronteiramútuaedoseugraudeintenção,comooquefoireferidonaintrodução.Desde1980,àmedidaqueoprogressodatecnologiamundial,daatenuaçãodasrelaçõesinternacionaisedodesenvolvimentodomecanismodomercadoliberalglobal,queavelocidadeeaquantidadedosfluxosliberaisdosprodutos,16ChenQin:ofuturodeMacaudependedomodelodaexploraçãodeHengqin,Macau:EconomiadeMacau,N.º24(Dezembrode2007),p.45-48;HaoYufan:Hengqinpodetornar-senazonadaindústriaculturaldeZhuhaieMacau,Macau:MacauDaily,16deJulhode2008.17Cooperaçãosincera,benefíciomútuoeprosperidaderecíproco—sumáriodasegundare-uniãodo“FórumdodesenvolvimentodeMacaueZhuhai”,Macau:EstudosdeMacau,n.º38(Fevereirode2007),p.1-8;LiangJungang:oqueMacauestáaesperarnacoop-eraçãoregional,EconomiadeMacau,n.º23(Junhode2007),p.8-14.18«CooperaçãoentreZhuhaieMacau:foradaIlhadeHengqin,acolaboraçãoterámaiorcampo»,SouthernMetropolisDaily,28deMarçode2008,A43.
683dosrecursoshumanos,docapital,dastecnologiasedainformaçãoforamelevadas,rapidamentetudoseultrapassou,tendosurgidoatendênciaparaaamplificaçãodafronteira.Aquelaintençãodegravidadeeoenfraqueci-mentodeexpansãodoslocaisvizinhosfronteiriçosformaramoambientegeralqueinfluinaexploraçãodeHengqin.Assim,aatracçãodocapitaleaeconomiadeHongKongsãocadavezmaisintensivasnazonaoestedaProvínciadeGuangdong.AparticipaçãodeHongKongnaexploraçãodosrecursosdeHengqinnaáreafronteiriçadeZhuhaieMacauconstituiumapotencialidadeeademonstraçãodavalorizaçãodeHengqin.ÉpossíveleatéinevitávelqueseestendaacooperaçãofronteiriçadeHongKongatéHengqin,dadaasuaespecialatracçãoeconómica;mas,emcomparaçãocomMacau,ocarácterfronteiriçodeHengqinémaisforte.Ocritériodojulgamentodointeressefronteiriçoresidenograudeinfluênciaededependênciarecíprocasdaspartesvizinhascomreferênciaaosdadoshistóricos.Defacto,arelaçãodedesenvolvimentoeconómicaentreHengqineMacauémaisestreita,oquefacilmentesedemonstrapelaatracçãoepeloaumentodoefeitode“Spillover”deMacauparacomHengqin,pelofactodeMacauestaraproduzirefeitospositivosparaHengqineoferecerosseuscontributos.DopontodevistadeMacau,deacordocomoprincípio“quandoadistânciaseafastadafronteira,arendadiminui”,podeconcluir-sequeaIlhadeHengqinébeneficiadacomaeconomiaexterior,ouseja,pelaexterioridadeeconómicadeMacau.Porexemplo:1)Hengqinfoibeneficiadacomainstalaçãodasinfra-estruturasdeMacau.AponteFlordeLótusconstruídaem1999eaponteSaiVan,queabriuaotrânsitoem2004,contribuemparaadiminuiçãodadistân-ciadostransportesedacirculaçãoentreHengqineMacau,valorizandooterritóriodeHengqin.AzonaindustrialtransfronteiriçainstaladaentreZhuhaieMacau,aconstruçãodalinharápidadometrodesuperfíciejáplaneada,aponteHongKong,ZhuhaieMacaueaconstruçãoemprojectodaPortadoCercoentreWanzaideZhuhaieMacau,irãocon-tribuirparaoaumentodavalorizaçãoprevistadeHengqin.2)Hengqinfoibeneficiadapeloaparecimentodosnovospontosdecrescimentoeco-nómicodeMacau.Aliberalizaçãodosectordojogoem2002atraiuumgrandevolumedecapitalestrangeiroparaosnovosempreendimentos,aumentandoavalorizaçãodaeconomiadeMacau;aaplicaçãodoCEPAem2004eoprojectodecooperaçãoindustrialtransfronteiriçaforamempreendimentosquebeneficiaramHengqinemprimeirolugar.Em
6842005,MacaufoiinseridonalistadopatrimóniomundialdaUNESCO,oquenãovalorizouapenasoterritóriodeMacau,mastambémdefiniuumcapitalintangívelparaodesenvolvimentoeconómicodetodaaregiãovizinhadeHengqinquetambémcriapatrimóniosintangíveisfaceaode-senvolvimentodeeconomiaparaasregiõesvizinhasbemcomoHengqinentreoutras.3)HengqinfoibeneficiadapelavalorizaçãodoterritóriodeMacau.AeconomiadeMacaudesenvolveu-serapidamentenosúltimosanos,resultandoemconsequênciaoaumentodovalordosterrenos,daslojas,dosprédiosedascasas,bemcomooaumentodovalordosterrenosdeGongbeiedeHengqineoaumentodasactividadesoperacionaisedeconsumo,comoaconstruçãocivileoturismolocais,por“efeitodaexpansãoemcírculodarendafrutodalocalização”;aomesmotempoaumentoutambémavontadedeparticipaçãodosectorindustrialnaex-ploraçãodeHengqin.Emresumo,comaaberturadojogoaoutrosoperadoresecomodesenvolvimentorápidodoturismo,Macauestáatransformar-senumnovopólodecrescimentodestaregião.Baseadosnosdadossobrevisitan-tesaMacau,comomostraafigura1,onúmerodevisitantescresceude500.000antesdoRetornoàPátriaparaosactuais2.5milhõespormês,ousejaonúmerodevisitantesaumentouaumavelocidadealtíssima.O“EfeitodeSpillover”eodesenvolvimentoeconómicoresultantedacon-junturaderecursosedaindústriadeMacau,traduziramcomoefeitopo-sitivoavalorizaçãodoslocaisemredordeHengqin.SeaIlhadeHengqinpuderatrairoutrazermaisvisitantesparaMacau,comosemostranafigura1,oaumentodofluxodevisitantespeloPostofronteiriçodoCo-taieHengqinpoderáserconsideradocomoumnovosímbolodoefeitopositivoresultantedaexploraçãocooperativadeHengqinentreZhuhaieMacau.AcidadedeZhuhaieMacauestãoadesenvolver-senumsentidode“unicidade”,esperando-sequesurjaumnovomodelodecooperaçãore-gionalnaformade“complementaridadecomvantagensmútuas,integra-çãoderecursos,comparticipaçãodeinteresses,cooperaçãodebenefíciorecíproco”soboprincípio“umacidade,doissistemas”19.Logicamente,nesseprocesso,aIlhadeHengqin,devesertidaemconta.Assim,aco-19Reajustaropensamento,alargaroconsenso,realizarunicidadeeprosperidaderecíproco—sumáriodaterceirareuniãodo“FórumdodesenvolvimentodeMacaueZhuhai”,Macau:EstudosdeMacau,n.º44(Fevereirode2008),p.148-152.
685operaçãoentreZhuhaieMacaucarecedeumaemancipaçãomental,fa-zendocomqueaexploraçãodeHengqinseinsiranoquadroda“unicida-de”deMacaueZhuhaiedacooperaçãoestreitadocomércioentreHongKong,MacaueoInteriordaChina.Quantoàquestãosobrecomoexplorara“zonadosprojectoscoope-rativosdeHengqinentreGuangdongeMacau”autorizadopeloGover-noCentralecomoonovoestabelecimentodaUniversidadedeMacauemHengqinaproveitaaexploraçãomútuaemregimedereciprocidadeeaexpansãonoprojecto,bemcomoacriaçãodefundos,pelacomparti-cipaçãoderecursosedacooperaçãocomplementarmútuadaindústria,podefloriremMacaueemHengqindeZhuhai“umrio,duascostas”,podefazerprosperaraindústriahoteleira,aindústriacultural,taiscomooentretenimentoculturaleeducação,eaindústriadelogísticaeamoder-naindústriadeserviçosporcausadoaumentodofluxodepessoasedelogísticaedecapitais,entãoaísurgirãomaisoportunidadesdeentradas,ouseráuma“zonaexperimentaldaindústriadaeducaçãoculturaleuma“zonadaindústriadatecnologia,educação,investigaçãoeinvenção”20.Pelaopiniãodaadministraçãopública,estazonaaexplorardeMacau-HengqinseráaindaumaprovaembrancoparaonovogovernodeMacaueZhuhai.V.ConclusãoDeacordocomasteoriaseconómicasexistentes,acooperaçãotrans-fronteiriçaentreMacaueZhuhaipertenceaodomíniodacooperaçãoeconómicaregionaleinternacional,masestasduasteoriaseconómicascontamcomcontradições.Deacordocomateoriaeconómicaregional,osfactoresoperacionaisfluemlivrementenointeriordaregiãoeataxasalarialdointeriordaregiãoajusta-seautomaticamente–ostrabalhado-respodemmovimentar-sedosectordebaixataxasalarialparaosectorde20Arespeitodopontodevistade“zonaexperimentaldaindústriadaeducaçãoculturalezonadaindústriadetecnologia,educação,investigaçãoeinvenção”,podetomaraintervençãonaquartareuniãodo“FórumdodesenvolvimentodeMacaueZhuhai”comoreferência,EstudosdeMacau,Fórum,e“NovoCamposdaUniversidadedeMacauemHengqineDesenvolvimentoCooperativoComumEntreMacaueZhuhai”emJulhode2009,eorelatório“NovaoportunidadedeMacaueExploraçãodeHengqin—Interpre-taçãode‘regulamentodedesenvolvimentoglobaldeHengqin’”foipropostopeloCentrodePesquisaEstratégicaparaoDesenvolvimentodeMacauemJulhode2009.
686altataxasalarial,assimlevandoaqueseformeaacumulaçãoderecursoseospólosdecrescimento.Ateoriadaeconomiainternacional,porseulado,baseia-senahipótesedaseparaçãodafronteiranacionalesemfluxolivredosfactoresoperacionais.AinteracçãoeconómicaentreMacaueointeriordaChinaéumarelaçãoformadasoboprincípio“umpaís,doissistemas”.Querpelateoria,querpelaprática,existemcondiçõesparaofluxolivredosfactoresdentrodopaís,dadivisãodotrabalhoedasuaintegraçãoautomáticaregional,porexemplo:oconsumotransfronteiriçoentreambososlocais,adivisãodotrabalhodaindústria,oaspectode“unicidade”,etc.;mas,aomesmotempotambémexistemobstáculosaofluxodosfactoresprovocadospelaseparaçãodosdoissistemas–fron-teiranacionalsimplificada–porexemplo:passagemnãoeconómicaedemoradapelopostofronteiriçoeadministraçãorepetida.Alémdisso,nacooperaçãoeconómicatransfronteiriçaentreZhuhaieMacausãovistosfactosdecooperaçãotransfronteiriçadecategoriadiferenteeparticipaçãoassimétricageralmenteexistentesnacooperaçãoeconómicatransfrontei-riçadoesteasiático21.Oqueéumdilemainexplicávelpelasteoriasaca-démicasexistentes.Espera-sequeosespecialistasdosdiferentesdomíniospossamproduzirestudosteóricosmaisprofundosedarcontribuiçõesteóricasmaisinovadoras.Emminhaopinião,seadiferençacausadapelaseparaçãodafronteiraentreZhuhaieMacauforconsideradacomoumrecursoaodesenvolvimentodeambas,dedicando-seemconjuntoàcria-çãoeàconcretizaçãodacapacidade22,dosmecanismosadministrativosdecooperaçãotransfronteiriçaeàexploraçãoeadministraçãoeficientedosrecursosfronteiriços,formandoumsuportedecooperaçãotransfrontei-riçaeadministraçãopúblicatransfronteiriça,então,podemsersuperadososobstáculosteóricosepráticoserealizar-seodesenvolvimentosustentá-veldacooperaçãoeconómicatransfronteiriçaentreambasaspartes.CitandooexemplodaIlhadeHengqin,devidoàdiferençaderegi-meseaoníveldodesenvolvimento,acooperaçãotransfronteiriçacarecedeexploraçãodelongoprazoedeajustamentoprático.Certamentequeacooperaçãotransfronteiriçanãoéapenasaexportaçãodaindústriaoudo21LiHong,EconomiaFronteiriça:“pontoincisor”dacooperaçãoregionalentreChinaeASEAN,UniãodeEstudiososdeMacau,2008,çapítulo2.22LamSoiKuong:Apropósitodacapacidadedacooperaçãointer-regionaldaRegiãoAdmi-nistrativaEspecialdeMacau,Macau:RevistadeAdministraçãoPúblicadeMacauVol.21,n.º79,pelaopiniãodoautor,ambasaspartes,MacaueZhuhai,devemdedicar-seemconjuntoàcriaçãodacapacidadeedomecanismodacooperaçãotransfronteiriça,afimdeconcretizaraadministraçãopúblicaregional.
687modeloadministrativodeumaparte,masétambémumagovernaçãoeadministraçãoemconjunto,fazendocomquetodasaspartestenhamnadevidacontaaintegraçãonacionaleointeresseglobalcomosuportedaintegraçãodeforças.Duranteosúltimos10anosapósoRetornodeMacauàPátria,aco-operaçãoregionalcomoexteriordesenvolveu-serapidamenteeconquis-touexcelentesresultados.Masexisteaindaumgrandeespaçoepotencia-lidadesparaexploraracooperaçãotransfronteiriçacomZhuhai.Aexplo-raçãodeHengqinseráeventualmenteumtemadifícilparaacooperaçãoentreMacaueZhuhai,masétambémum“pontofulcral”dedesenvolvi-mentoconjuntonofuturo.Acooperaçãoentreosgovernoseaparticipa-çãodosectorindustrialcontribuirãoparaacriaçãoeintensificaçãodeumsuportedeexploraçãocooperativa,antevendo-seoptimistaoseufuturo.Nessanovasituaçãodeexpansãoeaprofundamentodaeconomiafrontei-riça,paraosucessodacooperaçãotransfronteiriçaentreMacaueZhuhai,ZhuhaieMacau,osórgãosadministrativossuperioresprecisamdeprocu-rareencontrar,demodosucessivo,umsuportecomum–interessepelasituaçãogeralepelosdorecursos(“umpaís,doissistemas”,espaçocidade,fluxostransfronteiriços).Assim,querpeloslaçosnaturaisexistentes,querpelo“pontofulcral”dedesenvolvimentoconjuntonofuturo,oobjectivoapreservarconsistiránoalargarodomíniocooperativo,ampliaroespaçocomumdaeconomiadeambasaspartesedesenvolversubstantivamenteacooperaçãoregional.
688
689Administraçãon.º85,vol.XXII,2009-3.º,689-703ConsultasdepolíticaseoQuadrogeraldoregimedopessoaldocentedasescolasparticularesHoChiewSiang,BryaneChoiKaLam*IntroduçãoAaboliçãodomonopóliodosjogostemagravadoindirectamenteosproblemassociaisefamiliares,taiscomoaelevaçãodataxadecriminali-dadejuvenileoabandonoescolar,situaçõesquetêmchamadoaatençãodetodosparateremmaiorcuidadocomaaprendizagemdosestudanteseaqualidadedasescolas.Numaalturaemqueaprocuraderecursoshu-manosestáaaumentareoíndicedopreçonoconsumidorestáasubirincessantemente,osdocentesmudamdeprofissãoemvirtudedoseremsobrecarregadoseemfacedaremuneraçãoreduzida.Aspressõesemau-mentoeasinsatisfaçõesdasuaqualidadedevidaprovocaramodesfiledemanifestaçãodedocentesrealizadoem1deOutubrode2007.Quatromesesdepois,ouseja,noprincípiode2008,aAdministraçãotornoupú-blicoodocumentodeconsultadoQuadroGeral,comoqualsepretendiaelevaroestatutodosdocenteseprocederàprofissionalizaçãodosmesmos,lançandoalicercesparaapromoçãodaqualidadedoensinonãosuperior.Numaperspectivadelongoprazo,existeumacertaconexãoentreopro-cessodeconsultadoQuadroGeraleodesenvolvimentodepolíticas.OmesmoprocessoédecisivoparaasoluçãodosproblemasdaeducaçãodeMacauverificadosapósatransferênciadasoberania,justificando-setam-bémarelevânciaepremênciadaelaboraçãodessediplomalegal.I.OprocessodeconsultadoQuadrogeraldoregimedopessoaldocentedasescolasparticularesAparticipaçãodopúblicofacultaaoscidadãosumcanalformalparacomunicaremcomogoverno,paraqueaspolíticaselaboradaspossamreflectirosinteressesgeraisdosmesmoseétambémumprocessode*HoChiewSiang,Bryan,professorauxiliardaFaculdadedeCiênciasSociaiseHumanasdaUniversidadedeMacau;ChoiKaLam,MestradadeAdministraçãoPúblicadaFacul-dadedeCiênciasSociaiseHumanasdaUniversidadedeMacau.
690redistribuiçãodopodersocial.Paraopúblico,aparticipaçãonasacçõesdeconsultasrealizadaspelogovernopossibilitarelevarassuasinfluên-ciasnafeituradepolíticas;paraosoficiaisdogoverno,aparticipaçãodopúblicoéummeioeficazparadirimirasdivergênciaspolíticas.Comvistaatornaroprocessolegislativomaisaperfeiçoadoeexpressarsufi-cientementeavontadegeraldapopulação,aDirecçãodosServiçosdeEducaçãoeJuventude(DSEJ)apresentou,em31deJaneirode2008,oanteprojectodoQuadroGeraleprocedeuàsconsultas.OGrupodeAcompanhamentododiplomacompostopordocentesopinouqueoregimeacriardeviaarticular-secomasrealidadesdosdocentesepermi-tiraprofissionalizaçãodosmesmos.Tendoemcontaquemaisde90%dasescolassãoparticularesedotadasdeautonomia,aaplicaçãodeumregimeuniformeàsmesmasé,semdúvida,umdesafio.Decerteza,oprocessodeconsultapodecontribuir,emcertamedida,paraalegiti-maçãoeexecuçãodaspolíticas,casoconsigaeliminarasperplexidadesedúvidasdosectoreducacional,encarregadosdeeducaçãoedosdocentessobreasmesmas.1.ConsultasdaprimeirarondaComvistaafazeravançarasacçõesconsultivaseostrabalhoslegi-ferantesfinais,aDSEJ,noperíodocompreendidoentre1deFevereiroa4deAbrilde2008,informouopessoaldocente(directoresdasescolaseprofessores)porcorreioelectrónicodospormenoresdasacçõesdecon-sultaçãoeouviuasindividualidadesdetodosossectores.Alémdisso,nointuitodeaprofundarosconhecimentosdopessoaldocentesobreodiploma,asautoridadescompetentesrealizaram,de21deFevereiroa31deMarço,59sessõesdeesclarecimento,comsessõesespeciaisdelínguaveicularportuguesaeinglesa,cujasinscriçõesforamfeitasatravésdainter-net.Nomesmoperíodo,asautoridadescompetentespublicaramnotíciassobreoassuntoemváriosjornaisdeMacaucomo,“OuMun”,“VaKio”“ChengPou”e“Cidadão”.Nodecursodasconsultasdaprimeirarondaedasreacçõesdetodososintervenientes,verificou-sequeograueparticipaçãodopúblicofoibastanteelevado.Houvedocentesqueorganizaramumgrupodeacom-panhamentoparaimpulsionarvigorosamenteaparticipaçãodosseuscolegasatravésdarádio,enquantoaAssociaçãodeEducaçãodeMacau,deputadosecorporaçõessociais(comoaAssociaçãodeNovoMacauea
691SecçãodeDireitoseInteressesdaFederaçãodasAssociaçõesdosOperá-riosdeMacau)procederamàrecolhadeopiniõesatravésdecolóquios.Verifica-se,assim,queoGovernodesempenhouumpapelimportantenoprocessodeconsultaepermitiuumbomníveldeparticipaçãodoscidadãos.AsexperiênciasobtidasnosestadosfederadosdosEstadosUnidosdeAmérica(EUA)ondeseaplicamsistemasdecarreiradocenteeaexecu-çãodosistemadecategoriasemTaiwandemonstramqueaaplicaçãodoregimeemcausaacolheapoioeaceitaçãoemtermosgerais.Noentanto,quantoaospormenoresdacategorização,houvebastantediscussõesnosâmbitosdedocentes,escolas,encarregadosfamiliares,ecomunidades,aténoambientedaeducaçãoemgeral.Nestesentido,oanteprojectodoQuadroGeralsópodesermaisadequadoàsrealidadeseducacionaisdeMacau,depoisderevistoporváriasvezes.Nasconsultasdaprimeiraronda,sobreoteordoanteprojecto,oGoverno,docentes,escolaseassociaçõestinhamosseguintespontosdevistaesugestões:1)PosiçãodoGovernoNasconsultasrealizadasnoâmbitododiplomadoQuadroGeral,comoqueosectordeeducaçãomaispreocupoufoicomapromoçãoeoregimeremuneratóriodosdocentes.Actualmente,emMacau,aremune-raçãodosdocentesécalculadacombasenonúmerodeaulasleccionadasenosdemaiscritériosdefinidosporcadaescola.OGovernopretendealterarestaformadecálculoderemuneraçãoparaumsalárioúnicoquenãovariaemfunçãodonúmerodeaulasleccionadas,comvistaamanterocorpodocenteestáveleapermitirapromoçãodaqualidadeprofissionaldomesmo.OQuadroGeralprevêumsistemadecategorizaçãoparaocorpodocentecom“2+6categorias”queengloba2categoriasprepara-tóriase6categoriasformais,àsquaisestavamindexadososrequisitosdeadmissãoeremuneração.2)PosiçõesdosdocentesNuminquéritorelativoaoprojectosistemade“degrausdodesen-volvimentoprofissional(careerladder)”,realizadoem1991noEstadodeUtahnosEUA,verificou-sequemuitosdocentesestavamdeacordocom
692oprojecto,poistinhainfluênciaspositivasparaomododeeducação,en-quanto38%dosdocentesentrevistadosachavamqueasinfluênciaserambastantegrandesouextremamentegrandes.Relativamenteàreformadosistemadecategorizaçãodedocentes,osprofessoresdeMacaudeti-nhamumaatitudepositiva,achandoospormenoresdoQuadroGeralpolémicos.(1)Previsõessobreapermanênciaemcadacategoriaeoregi-medepromoçãoApropósitodoteordoQuadroGeral,asassociaçõesdeeducaçãoeosdocentesapresentarammuitassugestões.Unsacharamqueosregimesdecategoriaedepromoçãonãoeramfavoráveisaodesenvolvimentoprofissional,essencialmenteporqueelesnãoestavamsatisfeitoscomasestipulaçõessobreapermanêncianograuimediatamenteinferiordurante5anoscomorequisitodeacessoaograusuperior,períodoqueosmesmosachavamexcessivo.Outrospreocupavam-secomafaltadecritériosuni-formesparaaavaliaçãoquepoderiaporemcausaajustiçadaavaliaçãoparaefeitosdeacesso,emvirtudedeasescolasparticularesteremobjec-tivosecontextosbemdiferentes.AsopiniõesrecolhidaspelaAssociaçãodeEducaçãodeMacaudopessoaladministrativoedocorpodocentedasescolasmembrosdamesma,demonstramqueotempodapermanênciaparaefeitosdeacessoeragenericamenteconsideradodemasiadolongoequeacarreiraeoregimedepromoçãonãomotivavamosdocentesjáemexercício,nemosjovensaexercerfunçõesdedocência.Quantoàestruturadacarreiradocente,onúmerodecategoriaspassouaserumtemaextremamenteimportanteemmuitospaíses.Nãoexisteumaorientaçãouniformeparaaconcepçãodamesma,poisestaestáessencialmentedependentedodesenvolvimentoprofissionaldocorpodocentenorespectivoterritório.Deumacategorizaçãoinsu-ficienteresultamdisfunçõesdoregimedacarreira.Pelocontrário,deumacategorizaçãoexcessivaecomplexaresultamdificuldadesnasuaaplicação.(2)RigordoseuteorSegundoaAssociaçãodeEducaçãodeMacau,asdisposiçõessobreascategoriasdedocenteseregimedepromoçãonãoestãosuficientemente
693claras,sendoasuaoperacionalidadeduvidosa,aguardandoumaporme-norizaçãoaesterespeito.Quantoàsdisposiçõessobre“direitos”e“deveres”quetinhamcertopesonoanteprojecto,esperava-sequefossemaditadas,comocontrapartida,normassobreosdireitoseosdeveresdasescolas.(3)PosiçõesdasescolasNumprocessodeconsultadepolíticas,aposiçãodosdirigentesdasescolaséextremamenteimportante.Comoseverificounumestudoso-breoprojectosistemade“degrausdodesenvolvimentoprofissional”noEstadodeUtahnosEUA,ainteracçãoentreosdirigentes(directores)dasescolaseosdocentesdeterminouograudeconcretizaçãodoProjecto.Alémdisso,oresultadodaaplicaçãodoprojectovariouemfunçãodain-terpretaçãofeitapelorespectivodirectordaescolaemrelaçãoaomesmoprojecto(Hart&Murphy,1990).DoQuadroGeral,aparteemqueasescolasestavammaisinteres-sadaseraaremuneraçãoeasregaliasdopessoaldocente,enquantoasdirecçõesdasescolasestavampreocupadascomaviabilidadedopróprioQuadroGeral,sobretudoseosrecursosfinanceiroseramsuficientesparasuportarosencargoscomopessoaldocente.HoSioKam,presidentedadirecçãodaAssociaçãodeEducaçãodeMacaureferiuque,comonapráticaemgeralnasescolasaremuneraçãodosdocenteseracalculadaemfunçãodasaulasministradas,aatribuiçãoderemuneraçãosegundoaca-tegoriadosdocentesédifícilanívelpráticoeoperacional.Oqueéinjustoparaosdocentes,umavezqueasremuneraçõespraticadasemdiferentesescolaspodiamvariarmuito.HouveumdirectordeescolaqueafirmouqueoQuadroGeralfariacomqueasescolascommenosrecursosfinan-ceirosecomdimensãoreduzidanãopudessemmanterosbonsdocenteseconsequentementenãopoderiampromoverasuaqualidadeecompetitivi-dade.Verificou-seassim,queasescolassepreocupavamcomqueasremu-neraçõesparaoseucorpodocentepassariamaserumseuencargomuitopesadoequeasescolasdereduzidadimensãoseriammarginalizadas.Deentreestesdirectoresdeescolas,LauSinPengapresentouumapropostaaoGovernodaRAEM,nosentidodepôrempráticao“para-lelismo”,istoé,aAdministraçãoatribuirdemodouniformeumaremu-neraçãodecategoria,mantendooregimeremuneratórioactualmenteemvigornasescolas.TeveamesmaopiniãoaSecçãodeDireitoseInteressesdaFederaçãodasAssociaçõesdosOperáriosdeMacau.
6944)PosiçõesdasassociaçõesedapopulaçãoAssugestõesdaSecçãodeDireitoseInteressesdaFederaçãodasAsso-ciaçõesdosOperáriosdeMacau,dasassociaçõesdedocentesedaAssocia-çãodeNovoMacaueramsemelhantes,considerandocrucialareformadoregimedeprovimento.Apopulaçãoconsideraoprojectopostoàconsultadeficiente,sobretudonosaspectosdeasescolaspoderemdeterminaroíndicederemuneraçãodeingresso,teremdificuldadeemmanterocorpodocenteestabilizado,provocarsituaçõesinjustastaiscomoremuneraçãodesigualparaomesmotrabalhoeremuneraçãodiferenteparaamesmacategoria.Referiu-setambémqueofactodearemuneraçãodosdocentesatingir75%dasdespesascorrentescriariapressõesparaasfinançasdeescolas.Alémdisso,outrosopinaramqueoscursosdisponibilizadospelasautoridadesdeeducaçãotinhamumacoberturaapertada,semincidênciaeprofissionalização.Sugeriu-seassimestabelecerumprogramadeautodi-dácticaparaodesenvolvimentoprofissionaldosdocentes,queserviriadeorientaçõesparaosdocentesseleccionaremmatériasautodidáticas.Alémdisso,odeputadoàAssembleiaLegislativaLeeChongChengvaloroupositivamenteaparticipaçãodopúblico,julgandoqueoprocessodeconsultanoâmbitodoanteprojectoeraumpassorelevanteparatornaraAdministraçãomaistransparenteeparapromoveraparticipaçãodoscidadãos.2.ResultadosdasconsultasdaprimeirarondaNoperíododeconsultasobreoQuadroGeralqueduroudoisme-ses,foramrealizadasváriassessõesdeesclarecimentoeaDSEJdestacoutrabalhadoresseusparaprestaresclarecimentosnasescolas,recolhendosugestõesdetodosossectores.Asconsultasincidiramnosseguintescincoaspectos:númerodecategoriasdedocentes,regimedepromoções,de-senvolvimentoprofissional,cargadetrabalho,requisitosdeingressodopessoaldocenteecálculodeantiguidade.Relativamenteàscategoriasdedocentes,osentrevistadosacharamqueoregimedacarreiraeraprovavelmentedemasiadorígido,enquantoacategorizaçãodedocentespoderiacontribuirparaincentivarosmesmosapromoverassuascompetênciasprofissionais.Sugeriu-sequefossefixadoumsaláriomínimoparaosdocentes,comvistaadefenderosseusdireitosfundamentaiseigualdadenaremuneraçãoparaosdocentesdamesma
695categorianasdiferentesescolas,dandomaisestabilidadeaocorpodocen-te.Quantoàcriaçãodeumsaláriomínimoparaosdocentes,seriadifícilpô-loemexecuçãonascircunstânciasactuaisemqueasescolasdeMacausãoautónomas.Alémdisso,torna-semuitodifícildefiniroseumontante,umavezqueasescolastêmcontextoserecursosmuitodiferentes,poden-doporissoprovocarefeitosnegativosparaodesenvolvimentodiversifica-dodaeducaçãoemMacau.Apropósitodepromoções,osrepresentantesdosdocenteseaAsso-ciaçãodeEducaçãodeMacausugeriramqueoregimedecategorizaçãofosseimplementadosobaformade“subsídioaosprofessores”comasquantiasadefinirpeloGovernoemfunçãodascategoriasdosdocentes.Alémdisso,sugeriu-sequeapermanênciaemcadacategoriafosseapro-priadamentereduzidaequeonúmerodecategoriaspassassea4ou5,paraqueaconcepçãodecategoriasdedocentesfossemaisadequadaàsnecessidadesreaisdodesenvolvimentodaeducaçãoedocentesdeMacau,emvirtudedeasuaestruturaçãoestardependentedosfactoresterrito-riais.Relativamenteàcargadetrabalho,foigeralmenteaceiteolimitemáximode18aulassemanais,cadaumade45minutosouinferior,nosentidoreduzirosencargosdosdocentes.Noentanto,outrosargumenta-ramqueacargadetrabalhosemanalpoderiaserajustadaemfunçãodasnecessidadesreaisequeasaulasexcedentesaonúmerodefinidodariamdireitoaumacompensaçãopecuniárianostermosdoregimedehorasextraordinárias,nosentidodeseconjugarcomomodoactualdecálculoderemuneraçãoemfunçãodacargadeaulas.SegundoumainvestigaçãoporinquéritorealizadapelaAssociaçãodeEducaçãodeMacauem2002,60%dosentrevistadossentiam-sementalefisicamenteexaustos.Umestudorecentesobreasituaçãododesenvolvimentoprofissionaldopes-soaldocentedeMacauacargodaUniversidadeNormaldePequimfoidemonstradoqueumdocentetrabalha9,47horaspordia,afirmando-sequeaduraçãodetrabalhodosdocentesélongaeoseuvolumedetraba-lhoégrande;emcontrapartida,otempogastoemestudopedagógicoérelativamentecurto.Nestesentido,osdocentesesperamqueasestipula-çõessobreohoráriodetrabalhosejamaperfeiçoadas,reduzindoacargadeleccionaçãoparaelevaraqualidadedamesma.Nocontextodoexcessivovolumedetrabalho,indubitáveléqueaqualidadedaeducaçãosairáprejudicada,comoqueoGovernodaRAEMestápreocupado.WongKinMou,chefededepartamentoda
696DSEJ,referiuqueoanteprojectoseriaalteradonosentidodereduzirasaulasdeleccionaçãoedeaplicaroregimedehorasextraordináriasàsaulasexcedentesaolimitedeaulasedohoráriodetrabalho.Afirmou-sequeoanolectivoiriaserreajustadopara1deSetembroa31deAgostodoanoseguinte,comoperíododeaulaseexamesadecorrerdeSetembroaJunhoouJulhodoanoseguinte.Verificou-seassim,queasautoridadespretendiamnãosópôrempráticaareduçãodascargasdetrabalhodosdocentes,mastambémprotegerosdireitoseinteressesdosmesmos.Relativamenteàsegurançasocialemmatériadeaposentaçãodosdocentes,foramapresentadasopiniõesnosentidodeconsideraroregimedeprevidênciaadequadoparaosdocentescompoucaantiguidade,sendopreferívelqueaAdministraçãoatribuísseumsubsídioaosdocentescommaiorantiguidade.Estasalternativaspodematenuaroproblemadafaltadeestabilidadedocorpodocenteatravésdemedidasdesegurançasocial,umavezqueosuperavitdaRAEMéelevado.Quantoàprofissionalizaçãodopessoaldocente,osentrevistadossugeriramqueseestabelecessemexpressamenteoscritériosdeavaliaçãoaaplicarnaComissãodeProfissionalizaçãodoPessoalDocenteenaCo-missãodeAvaliaçãoEscolar,devendoostrabalhadoresdasautoridadesdeeducaçãoparticiparnesseprocesso.Segundoosmesmos,eranecessárioactualizaracomposiçãodaComissãodeProfissionalizaçãodoPessoalDocente,garantindooseuprofissionalismoerepresentatividade,umavezqueajustiçaeobjectividadedaavaliaçãodosdocenteséumadascondicionantesdosucessodosistemadecategoriasdedocentes.Numterritóriocircunvizinho–Taiwan,ajustiçaeacredibilidadedaavalia-çãoforamtambémpreocupantes,tendoosentrevistadosdesseterritóriopedidoigualmenteaconstituiçãodegruposdeavaliaçãoobjectivosqueadoptassemumprocessodeavaliaçãoapropriado,comvistaaatenuaraspreocupaçõesdosdocentes.3.ConsultasdasegundarondaConcluídasasconsultasdaprimeiraronda,foramrecolhidas1346questõeseopiniões.Então,oQuadroGeralfoisubmetidoàsalteraçõesdurantemeioano.Depois,procedeu-seaconsultasnumasegundarondaaosectoreducacionaleaopúblicoentre29deOutubrode2008a5de
697Janeirodoanoseguinte,sendoosrespectivoselementosapresentadossobaformadearticulados.Confrontandoanovaversãocomaversãodivulgadanoprincípiode2008,verifica-sequeaquelacontemplaalteraçõesnosaspectosquemaispreocupamosdocentes,resultandomaioresalteraçõesnosistemadecate-gorias:aduraçãototaldapermanêncianascategoriasparaefeitosdepro-moção,dacategoriainferiorparaacategoriasuperior,éde20a23anos.Estaduraçãoémanifestamentereduzidaemrelaçãoàpropostaoriginalondesepreviam27a37anos.Alémdisso,osubsídiododesenvolvimen-toprofissionalparadocenteséindexadoàcategoriaeàantiguidade,po-dendoosmontantesdoaumentopropostovariar,entreonívelinferioreosuperior,em50%.Nassessõesdeesclarecimentoda1.ªfase,osdocentesachavam,ge-nericamente,queanovaversãoémaisaperfeiçoadaemrelaçãoàversãodoprincípiode2008,tendodadorespostasàsexpectativasdosmesmosnosaspectosdecategorias,requisitosdepromoção,remuneraçãoeregistodehorasdeformaçãonoâmbitododesenvolvimentoprofissional.Ode-putadoàAssembleiaLegislativa,LeiPuiLam,afirmouqueanovaversãopodiasatisfazerasnecessidadesprovenientesdasrealidadesobjectivasecorrespondiaàvontadedocorpodocente.Nasconsultasdasegundaronda,oGoverno,docenteseassociaçõestinhamosseguintespontosdevistaeopiniões:1)PosiçõesdoGovernoNodecursodasconsultas,oGovernodaRAEMsalientouqueoQuadroGeraltinhacomoobjectivosprincipaisosseguintes:Darmaisrespeitabilidadeaosdocentesdasescolasparticulares;Dotarosdocentescommaiorqualidadeprofissionaleestabelecerumplanoprofissionalparaosmesmos;Criarcondiçõesparaosdocentesseremdevidamenteremuneradosefacultar-lhesgarantiasdecuidadosdesaúdenoexercíciodasfunçõeseapósaaposentação;Disponibilizaraosdocentesformaçãocontínuaquesejaadequadaàsexigênciasdoensinomoderno.
6982)Posiçõesdosdocentes(1)Aadopçãodo“paralelismo”Quantoaosistemaremuneratóriodosdocentes,aadopçãodo“pa-ralelismo”eraumaopiniãoquaseunânime,istoé,osubsídiodecarreiraficariaacargodaAdministração,enquantoasescolascontinuariamasuportarosaláriomensaldosdocentes.Apropósitodosubsídiodeca-tegorias,deveriamseradoptadoscritériosuniformesdeavaliaçãodosdocentesqueleccionamemescolasdiferentes.Assim,ossubsídiosparacadacategoriadeveriamserdefinidosuniformementeeatribuídospelaAdministração,nosentidodegarantiraigualdade.(2)AjustiçanaavaliaçãoAsorganizaçõesdeacompanhamentodoQuadroGeralquerepre-sentaramosdocentesestãomaisinteressadasnajustiçadadefiniçãodascategoriasdosseusrepresentadosedesejamqueosrepresentantesnarespectivacomissãosejameleitosporsufrágiouniversal,evitando-sequeosrespectivosmembrosseapresentemcomqualidadediferentegerandoconflitosdeinteresses.J.L.Lerman(1990)ePhilipC.Schlechty(1989)referemqueomaiorproblemaexistentenosistemade“degrausdode-senvolvimentoprofissional”éaavaliaçãodosdocentes.TomandoemconsideraçãoossistemasanálogasnosEUA,paraumaexecuçãoeficazdosistemaemcausa,osEstadosdeTennesseeedoMissouriprocederamrigorosamenteàselecçãodosmembrosdoConselhodeAssessoriaqueelaborouosistemadeavaliaçãodosdocentes,reforçandoasacçõesdeavaliaçãocomaentradaemvigordoprojecto,revendoperiodicamenteaspolíticasbaseadasnasavaliaçõesparaseadaptaremaoambientedoensi-no.Verifica-seassim,queajustiçanasavaliaçõeséachavedaeficáciadoregimedecarreiras.(3)RigordoteordapolíticaOsentrevistadosachamqueadefiniçãodopessoaldocenteéambí-gua.Emvirtudedasdiferençasexistentesnasunidadesadministrativasenasdesignaçõesdefunçõesquepoderãocausarconfusões,asassociaçõesdedocentespretendemumadistinçãoclaraerigorosa,comintroduçãodeorientaçõespormenorizadasnosaspectosdaavaliaçãoedashorasde
699trabalhodosdocentes.OcasoanálogodeTaiwandemonstraqueorigordoteordapolíticaébastanteimportanteparaumaexecuçãosuave,de-vendoassegurarqueosdocentescompreendamsuficientementeapolíticaenãotenhamdúvidas.Destemodo,oGovernodaRAEMdevetomaremcontatornaraspolíticastãoclarasquantopossível.3)PosiçõesdasescolasAsescolasestãoaenfrentarigualmenteimpactosdapolíticaremu-neratóriadosdocentes,pois,paraelas,emboraaoptimizaçãodolimitedeaulasaleccionaredehorasdetrabalhosejaumboaideia,istoimplicadespesasenormesquealgumasescolasnãoserãocapazesdesuportar.Alémdisso,oaumentodonúmerodedocentesnãoimplicanecessaria-mentequeseconsigaadmitirpessoaladequadoesuficiente.Defacto,paraasseguraraoperacionalidadedasnormasrespeitantesàsremunera-çõesdosdocentes,osesforçosdastrêspartes—Governo,direcçãodases-colasedocentes—sãoindispensáveis.AoníveldoGoverno,énecessárioatenuaraspreocupaçõesdasescolascomaexecuçãodapolíticamedianteaconcessãodemaiorapoiofinanceiro.4)PosiçõesdasassociaçõesedapopulaçãoSegundoodeputadoàAssembleiaLegislativa,AuKamSan,muitosdocentesestãoatentosaosassuntosrelativosàformaçãoprofissionaleàpromoçãododesenvolvimentoprofissionaldaeducação.Nestemomen-to,comooGovernonãoiniciouoplaneamentoconcretodaformaçãopessoaldosdocentes,oaperfeiçoamentoprofissionaldaeducaçãoédifí-cil.ConfrontandoasituaçãodeMacaucomadeTaiwan,podemostomarcomoreferênciaoexemplosucessivodosEUAnoâmbitodoprojectosistemade“degrausdodesenvolvimentoprofissional”dosdocentes.Origornaconcepçãodeacçõesdeformaçãonodesempenhodasfunçõeséumdosfactoresdeêxito.AspolíticaseducativasnosEUAimportamaintensificaçãodaformaçãoprofissionaldosgruposdepessoalemcausa,como:otreinodopessoaldeavaliaçãonosaspectosdeconhecimentoprofissionaletécnico;oreforçodascapacidadesfundamentaisdosdocen-tes—técnicasdeleccionaçãoegestãodeturmas—nosentidodeosaju-daraobteraproveitamentonasavaliações;oreforçodascapacidadesdedesempenhodosdocentesdecategoriassuperiores—desenvolvimentocurricular,avaliaçãodosseushomólogosnaleccionaçãonasaulas—comvistaaajudá-losaassumirassuasresponsabilidadesprofissionais.
7004.EficáciadasconsultasNadocumentaçãoacadémicasobreaparticipaçãopública,ascon-sultasorientadaspeloGovernocomfaltadeparticipaçãodopúblicopropriamenteditosãoclassificadascomodisponibilizaçãodeinformaçãopúblicaemanifestaçãodeposiçãonasrelaçõespúblicas.Emboranãoconstituaumaparticipaçãopúblicanosentidopróprio,ofornecimentodeinformaçãosuficienteàpopulaçãoéumaspectoindispensáveldapar-ticipaçãopúblicapropriamentedita.Adisponibilização,porpartedoGo-verno,deinformaçãoqueapopulaçãosolicitanostermosdalei,estimulaaparticipaçãopúblicaeasdecisõesfundamentadas,masnãoconstituinecessariamentenegociaçãoeconsultanaadopçãodepolíticas,umavezquesetrataapenasdeparticipaçãopúblicaprocessual.UmanegociaçãopropriamenteditaimplicaqueoGoverno,nopro-cessodeconsulta,incentiveaparticipaçãoactivadapopulaçãonosentidodesepronunciarsobreaspolíticasousobreopróprioprojectodelei,procurandoemconjunto,asoluçãodoproblema.Estapráticafavoreceamelhorcompreensãodeumadeterminadapolíticaporpartedapopula-ção,fazendocomqueamaioria—incluindoosresidenteseassociaçõesquenãoestejamdeacordocomaquela—chegueaumconsensosobreainterpretaçãodaspolíticas.Assim,esteprocessodeconsultaséconsidera-doumprocessodeprocuradeconsenso,tendoemvistaumacertacom-preensãodosopositoressobreasprópriaspolíticas.Estesemboranãoasreconheçamcordialmente,nãopersistemnassuasposições.Assim,avozdaoposiçãoéenfraquecida.Narealidade,osucessodaconsultaestácondicionadoàsprópriasacções(graudeaberturaedemocracianosmeioseprocedimentosaadoptar),calendarizaçãoeprocedimentos.EmreferênciaaoQuadroGeral,comoasconsultasestavamcondicionadasemsimultâneopelaca-lendarizaçãoeverbadotada;adistribuiçãodotempoeopróprioprocessopassaramasercondicionamentosdaeficáciadasmesmas.Nodiaanterioraodoiníciodasacçõesdeconsulta(31deJaneiro),oGovernodaRAEMdivulgouodocumentodeconsultadoQuadroGeralatravésdaimprensa.Emtermosdetempo,acalendarizaçãoeramuitoapertada.Emvirtudedeoperíododeconsultadaprimeirarondaestarpróximodosferiadosdoanonovolunar,asescolaseosdocentestinhampoucasoportunidadesdefazerligaçãoenegociação;assim,osdocentes,destinatáriosessenciaisdoprojectoemcausapoderiamsermenosprezados.Alémdisso,asres-
701pectivasassociaçõesdedocentesreflectiramqueoperíododeconsultaerabastantecurto,equeesperavamqueoperíododeconsultasdasegundarondafossealongadoadequadamente,nosentidodetornarasacçõesdeconsultamaiseficazes.Comoasopiniõesdosdocentesforamentreguesdepoisdecompiladaspelasescolas,ograudeparticipaçãoeasfunçõesdosmesmosnapromoçãodasacçõesdeconsultaestavamlimitados,umavezqueotemponãoerasuficiente,ovolumedetrabalhoeragrandeenãoconheciambemoteordaspolíticasemcausa.Comofoireferidoatrás,ainformaçãopública,relaçõespúblicaseaparticipaçãopúblicaprocessualsãorequisitosindispensáveisdeumsistemadeconsulta.Poroutrolado,noquedizrespeitoàsprópriasacçõesdeconsulta,oGovernodaRAEMpodeconsiderarreforçaradequadamenteasactividadesdedi-vulgaçãosobreaspolíticas,comumalinguagemadaptadaemfunçãodoconhecimentojurídicodosseusdestinatários,disponibilizandoinforma-çãomaisfácildecompreender,atravésdetodososmeiosdecomunica-ção,nointuitodereduzirasdiscussõesnasconsultas.Emtermosdaeficáciadasactividadesdeconsulta,elascontribuemparaoGovernoreformularasdisposiçõesambíguasnoâmbitodaspolíti-cas.Cita-se,comoexemplo,osdocentesacharemquenodocumentodeconsultadoQuadroGeraldaprimeirarondaexistiamváriaspartesambí-guasrespeitantesaocritérioparaapromoçãonascategoriaseàdefiniçãodopessoaldocente.Ouvidasassugestõesdapopulação,oGovernodaRAEMprocedeuàalteraçãoeesclarecimentodasrespectivasnormas.Apardisso,opúblicopôdeconhecerbemosobjectivosenecessidadesdaspolíticasatravésdasactividadesdeconsulta,apresentandoactivamenteassuasopiniõesconstrutivas,equacionandosoluçõesúteisnoprocessodecomunicaçãoentretodososintervenientes.Conhecidas,noprocessodeconsultas,aspráticasderemuneraçãodesigualparaomesmotrabalhoeoproblemadedespesascomaadministraçãoemdiversasescolas,apre-sentou-se,depoisdeoassuntoserdebatidocomoGoverno,asoluçãodo“paralelismo”.EfectuadasasconsultaspúblicassobreoQuadroGeraldaprimeiraronda,tendooGovernodaRAEMouvidosuficientementeaopiniãopública,aversãodoQuadroGeralemformadearticuladostornou-sepública.Nasduasrondasdeacçõesdeconsulta,oGovernodaRAEMprocedeuàalteraçãodasnormasdoprojectocomumaatitudepositiva,abertaecuidada,oquedemonstrouqueoGoverno,noprocessodoesta-belecimentodaspolíticasemcausa,seinclinouadesempenharumpapel
702deadministraçãodemocrática.Emvirtudedeaparticipaçãopúblicapodersuscitarmaiscontrovérsiasnaidentificaçãodeproblemas,omodoactualdatomadadedecisãopoderásermaisdemoradodoqueapráticanopassado,quandoasdecisõesforamtomadasunilateralmente.Noen-tanto,comoforamsujeitasaconsulta,asdecisõestomadaspeloGovernopodemsermaisaperfeiçoadas.Poroutrolado,aparticipaçãodopúbliconoprocessolegislativonãosócontribuiparaaaproximaçãodoteordaspolíticasàopiniãopública,mastambémparaumamaioreficácianaim-plementaçãodasmesmas.Emtermosdaformaemconcreto,asduasrondasdeconsultanoâmbitodoQuadroGeralacolheramumgraudeparticipaçãobastantealto,tendo-serecolhidoopiniõesdemuitosintervenientes.Foramreco-lhidospareceresdasassociaçõesdedocentes—AssociaçãodeEducaçãodeMacaueGrupodeAcompanhamentododiplomaorganizadoporini-ciativadedocentes—edasassociaçõesdeinteressesdeoutrasordens—AssociaçãodeNovoMacaueSecçãodeDireitoseInteressesdaFederaçãodasAssociaçõesdosOperáriosdeMacau.Noentanto,omaisrelevantefoiqueasopiniões,questõesesoluçõesrecolhidas,bemcomoasmaté-riasabordadasnoâmbitodaconsultaforamconsideradasnoprocessodedecisão.Sóistopossibilitaaproduçãoeoalcancedosefeitosdeconsulta.Emcertamedida,asconsultasdasegundarondademonstraramosresul-tadosdaprimeiraronda,umavezqueaapresentaçãodeumaversãoemformadearticuladoseoseuteorassinalaramasmodificaçõesnecessáriasefectuadasemfacedasopiniõesequestõessubmetidas,muitoemboranosistemadeconsultaenopróprioprocessotivessemexistidoaspectosamelhorar(taiscomo,segundoascondiçõesdasrelaçõespúblicasein-formaçõespúblicas,considerarfazercomqueosprincipaisdestinatáriospossammelhorcompreenderoprojectodelei,comvistaamaximizarosproveitosdasconsultas).Alémdisso,édeavançarempensarnummodocomosepodemreflectirefectivamente,noprocessodedecisão,osdife-rentespontosdevistadapopulaçãoedasassociaçõessobreaspolíticasemcausa,bemcomonummodocomosepodemestabelecerrelaçõesmaisestreitaseumapontemaissólidaentreoGoverno,apopulaçãoeasasso-ciações.II.NotaconclusivaComaimplantaçãodaRAEM,tendo-seenvidadoesforçosparaele-varaqualidadedaeducaçãoeparaconcretizaroobjectivode“educação
703dequalidade”,foipostoempráticaoensinoemturmasreduzidas,oau-mentodoinvestimentonaeducaçãoeolançamentodeacçõesdeforma-çãoparadirectoresedocentes.OGovernodaRAEMtemaindaalargadooseuâmbitodeacçõesatéàrevisãodacarreiradedocentes.Findoope-ríododeconsultadasegundarondanodia5deJaneirode2009,osser-viçosresponsáveispelaeducaçãoestãoaintroduzirasalteraçõesfinaisnorespectivoprojectoparasubmeteràapreciaçãodoConselhoExecutivo.Espera-sequesejapostoemexecuçãonopróximoanolectivo.Nasduasrondasdeconsultasdoprojectodeleiemcausa,oGovernodaRAEMouviuvigorosamenteasvozesdosdocentespelaviadesessõesdeesclare-cimento,telefone,telefax,correioelectrónico,correioeentregapessoal,oquemanifestoudesejodeobteroapoioporpartedosdocentes.Nopro-cessodadefiniçãodepolíticaspúblicas,asconsultasaopúblicoproduzemefeitosefunçõesmuitoimportantes.Umprocessodeconsultasquesejacompletaeabrangenteeatravésdoqualasboassugestõesapresentadasportodososintervenientespossamseradoptadas,bemcomocontribuamparaqueosinteressadoscheguemaumconsensoeaumaaplicaçãodasrespectivaspolíticas,podesersuave.Naexecuçãodetodasaspolíticasexistem,emregra,elementosqueinterferemcomela.Assim,asconsultasaopúblicodesempenhamumpapelrelevantenoprocessolegiferante.Seoprocessodeconsultaforpenetranteeseforemadoptadasamplaeprofundamenteasopiniõesdasrespectivasassociaçõesdeinteressesparachegaraumconsenso,aspolíticasserãopostasempráticasemsobressaltoseosseusobjectivosesignificadosserãofáceisderevelar.Asinstituições,quaisquerquesejam,envolvemnecessariamenteumapluralidadedeinteresseseaimplemen-taçãodepolíticasépornaturezaimperfeita;assim,seránecessáriaumarevisãoeretroacçãopermanentes,paracorresponderprogressivamenteàsexigênciasreais.
704
705Administraçãon.º85,vol.XXII,2009-3.º,705-721AnálisedodesenvolvimentodaspolíticassociaisdaRAEMKouPengKuan*IntroduçãoOdesenvolvimentodaspolíticassociaisedatransmissãodeserviçosestánarealidadeintimamenteligadoaosaspectospositivosenegativosdosproblemassociais.Osaspectosnegativosdosproblemassociaisdizemrespeitoàformacomoseresolveaquestãodapobrezaeosproblemasdeladerivados,enquantoqueosaspectospositivosdizemrespeitoàformacomoseaceleraodesenvolvimentosocial.Ambososaspectossecomple-mentamesãoconsequênciasumdooutro.Dopontodevistapositivo,asmudançasnosobjectivosdodesenvolvimentosocialenoconceitodobem-estarestãoestreitamenteligadas,sendofundamentalconhecerdeformaprofundaapobrezaeosoutrosproblemassociaisdeaspectone-gativo.Dopontodevistahistórico,oconceitodebem-estarqueinicial-menterepresentavaograuderiquezamaterialevoluiuparaaqualidadedevidamultidimensionalqueabrange,nãosóoconteúdoeconómicodobem-estareascondiçõesdevidaobjectivas,mastambémoselementosnãoeconómicoscomoasaúde,orelacionamentosocial,aqualidadedomeioambientalquepodemafectarascondiçõesdevidadaspessoasbemcomoofactorsubjectivoqueafectaomodocomoaspessoassentemeavaliamascondiçõesdevida.Correspondentemente,osobjectivosdode-senvolvimentosocialtambémsofreramtransformações,passandodataxadecrescimentoeconómicoparaaharmonizaçãosocial,emaistardeparaodesenvolvimentosustentávelmultidimensional,englobandoasdimen-sõesnaturais,sociais,políticas,económicaseindividuais1.Aspolíticassociaistraduzidasemacçõesfilantrópicaseagarantiadeserviçosdebem-estareprotecçãosocialalargaramtambémapreocupaçãoparaoreforçodascapacidadesdesubsistênciaeaacumulaçãodeactivosquevisemaerradicaçãodapobrezaedaexclusãosocialeapromoçãododesenvol-*DoutorandonaFaculdadedeAdministraçãoPúblicadaUniversidadedoPovo.1ZhouChangcheng,ProsperidadeGlobal:QualidadedeVidaeMedição–IndicadoresdaQualidadedeVidasobUmaVisãoInternacional,SocialSciencesAcademicPress,2003,p.24.
706vimentodosdireitoshumanosou,atémesmo,aprotecçãodosrecursosnaturaisparaasobrevivênciadapopulação2.ApósoestabelecimentodaRAEM,aspolíticassociaisdesenvolve-ram-senumatrajectóriasemelhante.Aoincentivarorápidodesenvolvi-mentoeconómico,odesenvolvimentodaindústriadojogosuscitouumasériedeproblemassociais,taiscomoumgrandefossoentrericosepobreseoutrosproblemasrelacionadoscomojogoeaproblemáticadosjovensedahabitação.Atendendoaestesproblemassociais,oGovernodaRAEMtraçouosobjectivosestratégicostendentesaodesenvolvimentosustentá-vel,àelevaçãodaqualidadedevidadoscidadãos,àconstruçãodeumasociedadeharmoniosaeaodesenvolvimentodademocraciabaseadaemnegociaçõeseefectuouavaliaçãodaqualidadedevidaparaorientarode-senvolvimentodasváriaspolíticassociais,nosentidodeformulargradu-almenteaspolíticassociaisdedesenvolvimento.Especialmenteduranteoseusegundomandato,oGovernodaRAEMimplementouumasériedemedidastendentesàreformadaspolíticassociais:aatribuiçãodeprimei-raprioridadeàextensãodaescolaridadegratuitaaoensinopré-escolaredesegundaprioridadeàextensãoaoensinosecundáriocomplementar,olançamentodoPlanodeApoioComunitárioaoEmprego,aprestaçãodemaioratençãoàintegraçãodosserviçosdestinadosàfamíliaeaojovem,oestabelecimentodecritériosdeassistênciasocial,oaumentodaofertadehabitaçõeseconómicas,aapresentaçãodedocumentosdeconsultasobreosistemadesegurançasocialaváriosníveiseapromoçãodaorientaçãoparaodesenvolvimentodeempresassociais.Umdosresultadosalcan-çadoscomestasmedidasdereformaéadescidadovalordocoeficientedeGiniquereflecteofosseentrericosepobres,domaiselevadode0,45paraode0,37.Assim,oprofundoconhecimentosobreosmodelosete-oriasquejustificamaimplementaçãodasrespectivaspolíticascontribuiráparaoGovernoterumavisãomaisprospectivaquantoàreformadaspolíticassociais,ummelhorplaneamentodassuaspolíticaseacorrespon-denteinteracçãosocial.I.ConstituiçãodaspolíticassociaisdedesenvolvimentoAspolíticassociaisdedesenvolvimentoconsistemnoenquadra-mentodagovernaçãosociopolíticocomoconstaem“TerceiraVia”de2AnthonyHalleJamesO.Midgley,SocialPolicyforDevelopment,SocialSciencesAca-demicPress,2006,p.12.
707Giddens,nacapacitaçõesdeSenenaideologiadedesenvolvimentosocialdeMidgley,emquesedárelevânciaàredefiniçãodaresponsabilidadedosdiversossujeitosactivosdaspolíticassociaisatravésdodiálogo,àelevaçãodascapacidadesdaspessoasatravésdoesforçoconjuntoeàcompatibili-zação,aonívelderegimes,entreodesenvolvimentossocialeodesenvol-vimentoeconómico3.Apartirdoseusegundomandato,oGovernodaRAEMconcebeu,umconjuntodepolíticassociaisdedesenvolvimentonoâmbitodaeducação,família,empregoeprotecçãosocialconjugandoosobjectivosdodesenvolvimentosustentávelcomasváriassolicitaçõessociais,tendocomobaseoprodutivismoexistenteerecorrendoàcapabi-lityapproach.Oenquadramentodagovernaçãosociopolítico“TerceiraVia”defen-didoporGiddensvisaoestabelecimentodepolíticasdevidaearecupera-çãodasolidariedadesocial,permitindoquenummundoabertoegloba-lizadosejaelevadaaqualidadedevida,despertadoosentidoderesponsa-bilidadeindividualesocialparacomterceirosepreservadasourenovadasdeformaselectivaastradições4.AideiadeCapabilityapproachdeSeneNussbaumcombinaosimportantesvaloresdeliberdadeejustiçacomodesenvolvimento,dandorealceaoinvestimentodascapacidadesdaspessoaseàparticipaçãonasociedadeenaspolíticaseproporcionandoaGiddensorientaçõesdepensamentoeenquadramentoparaaavaliaçãodaqualidadedevida.Tratando-sedeumneo-institucionalismo,aideologiadodesenvolvimentosocialdeMidgleycombina,anívelprático,a“TerceiraVia”defendidaporGiddenseCapacitaçãodeSen,incorporandoaele-vaçãodobem-estardohomemnoprocessodedesenvolvimentoeconó-micoatravésderegimes,interligandoodesenvolvimentoeconómicoeodesenvolvimentosocial,prestandoatençãoàscomunidades,àsociedadeeatéaoprogressosocialeàestruturasocialinseridosnumâmbitomaisamploedandoimportânciaaoreestabelecimentodaresponsabilidadedosdiversossujeitosactivoseaopapeldosregimesouinstituiçõesnodesenvolvimentosocialenaconstanteconsolidaçãodascapacidadesdas3XuDaoyin,DesenvolvimentoSocialePolíticassociaisdedesenvolvimento,n.º3doJournalofShenzhenUniversity,2006,p.39-40.4ShangQingfeieSongShuqin,DoEstadodoBem-EstarActivoparaoEstadodeInvesti-mentoSocial–EstudoPreliminardoConceitodoEstado-ProvidênciadeGiddens,vol.28doJournalofHuaiyinTeachersCollege,2006,p.30-31.AntonyGiddens,TheThirdWay,TheRenewalSocialDemocracy,PekingUniversityPress,2003,p.121.
708pessoas5.AIdeologiadedesenvolvimentosocialopõe-seaobem-estarinstitucionalizadoqueseparaaspolíticaseconómicasesociaisedefendeapredominânciadaspolíticaseconómicassobreaspolíticassociais.Aideologiadodesenvolvimentosocialdefendequeagarantiadobem-estarsocialnãosejustificaapenaspeloaltruísmoepelosdireitos,masconside-ramuitoimportanteaconcretizaçãodosobjectivosdodesenvolvimento,peloqueéindispensávelacombinaçãodaspolíticaseconómicasesociais,umavezqueodesenvolvimentosustentáveldoEstadosóseconcretizaquandosãocombinadososcomponentesdeconsumoedeproduçãodobem-estarsocial,valorizando-seocapitalhumanoatravésdeinvestimentosocial,prestando-seauxílioaosutilizadoresdobem-estarfísiconapartici-paçãoemactividadeseconómicascomcaracterprodutivo6.Éporvezesmuitodifícil,queremtermosdeobjectivos,queraoní-veloperacional,aseparaçãoentrepolíticaseconómicasepolíticassociais.Dopontodevistadosobjectivosdedesenvolvimento,nãoépossívelaseparaçãoentreaeliminaçãodapobrezaentendidacomoobjectivosocialeocrescimentodasreceitasentendidocomoobjectivoeconómico.Noplanoprático,existeligaçãointernaentreaspolíticassociaisepolíticaseconómicas.Porexemplo,asdespesascomserviçospúblicospertencemàáreadaspolíticassociaiseàdaspolíticaseconómicas.Aprotecçãosocialeapolíticafamiliarpertencemàáreadaspolíticassociais,masaprotecçãosocialeasquestõesrelacionadoscomorendimentofamiliarimplicamdespesaspúblicaseorçamentoglobale,portanto,pertencemàáreadaspolíticaseconómicas.Apolíticadomercadolaboral,osregimesjurídi-cosrelativosaosaláriomínimoeàprotecçãonoacessoaoempregoeasquestõesrelacionadascomafiscalizaçãoporpartedoGoverno,implicamsimultaneamenteaáreadaspolíticassociaiseaáreadaspolíticaseconó-micas.Aspolíticassociaisdedesenvolvimentointegramosobjectivosdecrescimentoeconómico,dedesenvolvimentosocialedeelevaçãodaqua-lidadedevidadapopulaçãonumamacro-estruturadedesenvolvimentoecombinamaredistribuiçãoeváriosmeioseconómicostradicionaiscomooinvestimentodocapitalhumano,apolíticalaboral(ex.:políticadesalá-5Midgley,J.(2003),AssetsintheContextofWelfareTheory:ADevelopmentalistInterpreta-tion,WorkingPaperNo.03-10,CenterforSocialDevelopmenteofWashingtonUniver-sity,pp.8-10.6DengGuangliangeLiuZhouhong,IdeologiadeDesenvolvimentoSocial,videPolíticasSociaisdeDoisEstritoseTrêsRegiões–TeoriaePráticaeditadoporWangZhuoqi,DengGuangliangeWeiYanbin,ChineseuniversityofHongKong,2007,p.133-137.
709riomínimo),políticadefomentodeemprego(ex.:políticadecréditodepequenosmontantesepolíticadefinançaspúblicasouatépolíticafiscal),porformaamodificarestesimplesmecanismoderedistribuição.Bastamudaramentalidadesobreaspolíticassociais,projectaressamudançaeosobjectivosindividuaisnaáreadadimensãointermédiapredominaporregimesenamacro-estruturaondepredominaaestruturasocial,bemcomorecorreracertosdiálogosenegociações,parahaverlugaràintegra-çãocomaspolíticaseconómicas7.Naáreaindividual,oobjectivodapolíticasocialdeprestarserviçoqueviseobem-estarindividualdeveconverter-senoobjectivodecon-cretizaraigualdadedeoportunidadesatravésdoaumentodascapacida-desindividuaisedadiminuiçãodainjustiçaedadiscriminação.Deveigualmenteelevar-seacapacidadedeparticipaçãoindividualatravésdoaumentodograudeparticipaçãodosgruposespeciais.Naáreadadimen-sãointermédia,oobjectivodapolíticasocialdepromoverajustiçaentregruposdeveserincluídonaconstruçãoinstitucional.Naáreadamacro-estrutura,deveseraperfeiçoadoomecanismodeintegraçãoedecoorde-naçãoentreosgruposdeinteressesepromovidaaparticipação,odiálogoearesoluçãodeconflitosporpartedossujeitosactivosdaspolíticassociaisepolíticaseconómicas.Odiálogoémuitoimportante,“podendotransformar-senummeioparamelhoraracompreensãocomumeaauto-compreensão.Acompreensãodosoutrospodecontribuirparaumacom-preensãomaisprofundadaprópriapessoaedasuaculturae,consequen-temente,paraumacompreensãomútuamaisprofunda”.Odiálogopodecontribuirparaaredefiniçãodopapelpolítico,económicoesocialdumEstado,dosdireitosedeveresdoscidadãos,dosregimesoudacooperaçãoentreasdiferentesinstituiçõeseoestabelecimentodorelacionamentoeconfiançaentreoEstadoeoscidadãos,permitindoaresoluçãodospro-blemasemquenãoháharmoniaentreoGoverno,asociedadeeomerca-donoEstadodoBem-Estaredosproblemasdeviolêncianoâmbitodosassuntosdohomem8.7ZhangXiulaneXuYuebin,PolíticasSociaisdeDesenvolvimentoeSuaInspiração,videEstudosobreasPolíticasSociaisContemporâneasII–Colecçãodo2.ºFórumInter-nacionalSobrePolíticasSociaiseditadoporYangTuaneZhangXiulan,ChinaLabourandSocialSecurityPublishingHouse,2007,p.150-151;MalcolmPayne,ModernSocialWorkTheory,EastChinaUniversityofScienceandTechnologyPress,2005,p.221-222.8PengHuamineSongXiangxiu,ModelodoBem-EstarSocialInseridonoEnquadramentoSocial:TeoriaeReflexõessobreasPolíticas,vol.26deSociedade,2006,p.144;Anthony
710II.Asmudançasdosobjectivosdodesenvolvimentoso-cialeaavaliaçãoglobaldaqualidadedevidanaRAEMComaelevaçãodaconsciênciapolíticadaRAEMrelativamenteaoconceitodepobreza,oGoverno,jánoiníciodoseusegundomandato,alturaemquefoiapresentadoobalançodoprimeiromandatosobreosproblemassociaiseatendênciadedesenvolvimentonoâmbitodaacçãosocial,salientouque“odesenvolvimentodaeconomiatemcomoprinci-palobjectivoelevargradualmenteaqualidadedevidadapopulação”.OsobjectivosdedesenvolvimentosocialdaRAEMsofreramenormesalte-rações,passandodocrescimentoeconómicoparaaelevaçãodaqualidadedevidaglobaldosresidentese,maistarde,paraosobjectivosestratégicosdedesenvolvimentosocialintegrados,incluindoodesenvolvimentosus-tentável,aharmonizaçãosocialeodesenvolvimentodademocraciabase-adaemnegociações.Paracompatibilizarosobjectivosreferidoscomoob-jectivodeelevaçãodaqualidadedevidaglobaldosresidentes,foiiniciadaaavaliaçãodaqualidadedevidaconstituídaporindicadoressubjectivoseobjectivos,individuaisesociais.NointuitodeprestarapoioaoGovernonaconcepçãodaspolíticasemedidas,bemcomonaelevaçãodaqualidadedevidaglobaldosresi-dentesdaRAEM,oGovernocriouem2005oCentrodeEstudosparaaQualidadedeVida,aoqualcompeterecolher,analisaresistematizarumconjuntodedadosrepresentativosdaqualidadedevidadosresidentesdaRAEM,bemcomoproporacçõesemedidasprogramadastendentesacompatibilizarocrescimentoeconómicocomosobjectivosdaelevaçãodaqualidadedevidaedodesenvolvimentosustentável9.Posteriormente,ponderandoadinâmicadaqualidadedevidaglobalquereflecteascon-diçõesdevidahumanaemsociedadeeainteracçãoeamútuainfluênciacomascondiçõeseconómicas,sociaiseambientaissubjacentesaoproces-sodedesenvolvimentosustentável,oGovernodaRAEMreestruturou,em2006,oCentrodeEstudosparaaQualidadedeVidaalterandoomesmoparaCentrodeEstudosEstratégicosparaoDesenvolvimentoSustentávelquevisaapoiaroGovernonadefiniçãodeestratégiasedepolíticaspúblicasdedesenvolvimentosustentávelquecontribuamparaasseguraracompatibilizaçãoentreosobjectivoseconómicos,sociaiseGiddens,BeyondLeftandRight-TheFutureofRadicalPolitics,SocialSciencesAcadem-icPress,2003,p.14-18.9DespachodoChefedoExecutivon.º30/2005,de25deFevereirode2005.
711ambientais,bemcomoumaprogressivamelhoriadaqualidadedevidadosresidentesdaRAEM.OâmbitodetrabalhodoCentrotambémfoialargado,passandodaelevaçãodaqualidadedevidaparaacolaboraçãocomosgovernosregionaisdaRegiãoAlargadadoDeltadoRiodasPéro-lasnaelaboraçãodeestudossobreasquestõeseconómicas,sociais,cultu-raiseambientaisedeordenamentodeinfraestruturasquejustificamumacooperaçãoregional10.AcriaçãoereestruturaçãodoCentromarcaramasmudançasnosobjectivossociaisdoGovernodaRAEM.Narealidade,osobjectivosdedesenvolvimentosocialeoscompo-nentesdaqualidadedevidadeumEstadoouregiãotêmestreitaligaçãocomotipodeproblemassociaisenfrentadoseoentendimentodopúbli-coquantoaobem-estar.IstotambémaconteceemMacau.Nãoobstanteasdiferentesformasdequeserevestem,osproblemassociaisenfrentadosporMacausãoefectivamenteapobrezaeosproblemasdeladecorrentes,podendoteravercomaevoluçãodoconceitodepobreza.Aevoluçãodobem-estaredoscomponentesdaqualidadedevidaestáestreitamenteligadaaoconceitodepobreza.Seapobrezaéacarênciaobjectivaindivi-dualenquantofaltaderendimentooudevidaespiritual,entãoobem-estarouaqualidadedevidaétraduzidoemgrauderiquezamaterialeemgraudesatisfaçãorelativamenteàvida.Seapobrezaéumacríticasocialnotocanteàdesigualdadederendimentosentrediferentespessoas,àacessibilidadeaosrecursoseaosentimentodeincapacidadeeprivação,entãoaavaliaçãodobem-estaroudaqualidadedevidadesenvolve-senavertentedaavaliaçãoglobalobjectivaesubjectiva,ouseja,daavaliaçãodaqualidadedevidabaseadanoconteúdoderecursosecapacidadesgerais,debem-estarsubjectivo11edebem-estarpsicológico12.Hojeemdia,a10DespachodoChefedoExecutivon.º128/2006,de4deMaiode2006.11Dienerconsideraqueobem-estarsubjectivoédivididoemtrêsníveisequatroáreas,sendoonívelmaiselevadoobem-estarsubjectivoglobalquereflecteaavaliaçãoglobaldavidadaspessoas.Onívelsecundárioabrangeoafectopositivo,oafectonegativo,ograudesatisfaçãoquantoàvidaemgeral(avaliaçãoglobaldevida)eograudesatisfaçãoquantoàsáreasconcretasdevida(satisfaçãoquantoàsáreasconcretas).MiaoYuanjiangeGongJifeng,UltrapassaroBem-EstarSubjectivo,n.º5dovol.36doJournalofInnerMongoliaNormalUniversity,2007,p.6.12Ryffconsideraqueobem-estaréobjectivo,tratando-sedeauto-aperfeiçoamento,auto-realização,auto-sucessoerealizaçãoperfeitadaspotencialidadesdaprópriapessoaquenãosealteramdaforçadevontadedaprópriapessoaedandorelevânciaàrealizaçãodaspotencialidadesdaspessoas.Omodeloidealdobem-estarpsicológicosignificaobomestadodefuncionalidadementalearealizaçãoperfeitadaspotencialidadesdaspessoas.
712pobrezaconsubstancia-senaexclusãosocial13causadaporredesdesocia-bilidadeeincluem-senoscomponentesdaqualidadedevida,naharmo-nizaçãosocial,nodesenvolvimentosustentávelenobem-estarsocial14.AdefiniçãodoconceitodaqualidadedevidaglobaldaRAEMtomacomoreferênciaoconteúdodaqualidadedevidadaUniãoEuropeia,dandoimportânciaqueràscondiçõesdevidaobjectivas,queràqua-lidadesocialeaobem-estarsubjectivo,àsexpectativaseàsconvicçõesEm1989,Ryffpropôsummodelodobem-estarpsicológicoqueintegraseisdimen-sões:(1)Auto-aceitação,significandoumaatitudepositivadoindivíduoemrelaçãoasipróprioeaoseupassadoeumreconhecimentoeaceitaçãodassuascaracterísticaspositivasenegativas;(2)Autonomia,implicandoaauto-determinaçãoeaindependên-cia,capacidadesparaencararaspressõessociaisquesepossamexercersobreomododepensareagireparatomardecisõesdeacordocomoqueseacreditasermelhor,deacordocomosseusprópriospadrões;(3)Objectivosnavida,significandotermetasaatingireumsentidodedirecção,perceberquehásentidonasuavidapresenteepassadaetercrençasquedãosentidoàvida;(4)Crescimentopessoal,significandotersentidodedesenvolvimentoecrescimentopessoalcontínuoedeprogressodesipróprioedoseucomportamentonormalmenteregistadospelasmudançasnoseuconhecimentoeeficácia,aberturaanovasexperiênciasereconhecimentodoseupotencialdeauto-realização;(5)Relaçõespositivas,significandomantercomosoutrosumarelaçãocalorosa,satisfatóriaeverdadeira,preocupar-secomobem-estardosoutros,terfortesrelaçõesafectivasesentidodeintimidadeesercapazdemanterrelaçõespessoaisdedarereceber;(6)Domíniosobreoambiente,significandotercompetênciaparaomanejar,controlarasactividadesexternascomplexas,usufruirdasoportunidadesquesurgemaoredoreterhabilidadesparaescolheroucriarcontextosadequadosàssuasnecessidadesevalores.MiaoYuanjiangeGongJifeng,UltrapassaroBem-EstarSubjectivo,n.º5dovol.36doJournalofInnerMongoliaNormalUniversity,2007,p.8.13SunDaiyaoeGuoYongzhong,RelatóriodoEstudosobreaSituaçãodeVidadasPes-soasEconomicamenteCarenciadasdeMacaueosRespectivosApoios,InstitutodeAcçãoSocial,2006,p.4.14Obem-estarsocialtemorigemnopensamentodaunificaçãodosindivíduosedasocie-dadedefendidopelateoriasociológica,dandomaisimportânciaaocontributoebemestardaspessoasnumasociedade.Keyespropõeadecomposiçãodobem-estarsocialem5dimensões:(1)IntegraçãoSocial,significandoacrençadepertenceraumdetermina-dogrupoepartilharointeressecomumcomoutrosmembros;(2)ContribuiçãoSocial,significandoosentimentodecontribuirparaasociedade,desermembroimportantedasociedadeedeconseguircriarvaloresparaomundo,(3)CoerênciaSocial,significandoestarinteressadoemtudooqueseverificanomundoeconsiderarqueasociedadeécompreensíveleprevisível,(4)AceitaçãoSocial,significandotratarbemeaceitarasout-raspessoas,(5)RealizaçãoSocial,significandoterconfiançanodesenvolvimentosocialenaspotencialidadessociais.MiaoYuanjiangeGongJifeng,UltrapassaroBem-EstarSubjectivo,n.º5dovol.36doJournalofInnerMongoliaNormalUniversity,2007,p.9.
713individuaisdapopulação15.Noplanosubjectivo,recorre-seàmediçãodosentimentoeorientaçãodaspessoasquantoàexperiênciadavida,ouseja,aosváriosaspectosdavidadosresidentesdeMacauqueabrangemorelacionamentocomosfilhos,cônjuge,pais,irmãoseirmãs,amigosecolegas,avidafamiliar,asrelaçõesparentesco,oestadodesaúdefísicaemental,ostemposlivres,omeiofamiliar,asituaçãodeemprego,ascon-diçõesfinanceirasdafamília,asatisfaçãoquantoaoníveldeeducaçãoeosentimentorelativodeprivação,nosentidodeconheceropontodevistasubjectivodosresidentesemrelaçãoàssuascondiçõesdevidaeosenti-mentodopúblicoemrelaçãoàqualidadesocialdeMacau.Aqualidadesocialconsistenaavaliaçãosobreaorientaçãodopúblicoquantoaosob-jectivosdodesenvolvimentosocial,ograudesatisfaçãoquantoàsrealida-dessociais,ograudegravidadedosproblemassociaiseofossoentrericosepobres,bemcomonaavaliaçãosobreamobilidadesocialemcadafaseeatendênciaglobaldedesenvolvimentosocial16.Alémdemedirobem-estarindividualeaorientaçãoesentimentoquantoàsrealidadessociais,medetambémograudeparticipaçãodaspessoasnasociedade,porformaaconhecerograudacoesãosocial.Noplanoobjectivo,adopta-seoconceitodobem-estardonortedaEuropaeoconceitode“capacitação”deSenquedefendeadeterminaçãodoníveldaqualidadedevidapelacapacidadedaspessoasemmanejarrecursosparacontrolaregerirdeformaconscienteassuascondiçõesdevida.Esses“recursos”incluem,nãosóosrendimentos,activos,educação,conhecimento,relacionamentosocialeredessociais,mastambémascircunstânciasexternasdavidadoindivíduoquedeterminaoaproveita-mentoderecursospelapessoaeoâmbitodeactuaçãodesta.Oconceitode“capacitação”deSenaproxima-semuitodotradicionalbem-estardoNortedaEuropa.Ambosdefendemaideiadequeaspessoasconseguem15YinBaoshen,WangJiayingeLuoRongjian,QualidadeSocial,videActualidadenaSociedadedeMacau–AnálisedaQualidadedevidaatravésdeEstudossobreIndicadores,editadoporHuangShaolun,YangRuwan,YinBaosheneZhengHongtai,TheHongKongInstituteofAsia-PacificStudies,2007,p.35.16SistemadeIndicadoresObjectivosdaQualidadedeVidaemMacau,CentrodeEstudosEstratégicosparaoDesenvolvimentoSustentável,2008,p.11.YinBaoshen,WangJiayingeLuoRongjian,QualidadeSocial,videActualidadenaSociedadedeMacau–EstudodaQualidadedevidaatravésdeindicadores,editadoporHuangShaolun,YangRuwan,YinBaosheneZhengHongtai,TheHongKongInstituteofAsia-PacificStudies,2007,p.35.
714nortearasuavidadeformapositivaeconsciente,atravésdecertosmeioseconformeassuaspreferências.Adiferençaentreosdoisconceitosresidenosmeiosque,segundooconceitodobem-estardoNortedaEuropa,sãocondiçõesparamanejarosrecursosoucapacidadesparasatisfazerasnecessidadesdaspessoas,sendooconceitodeSenmaisabrangente17.Estepropôsqueavidarepresentaaspossíveiscombinaçõesde“comportamentoseestados”,sendoaqualidadedevidaavaliadaemtermosdacapacitaçãoparaalcançarfuncionalidades.Acapacitaçãoreflecte,emcadapessoa,ascombinaçõesalternativasdefuncionalidadesqueestapessoapodeconse-guir,bemcomoumconjuntoescolhidoentreestascombinações.A“capa-citação”éumconceitomuitoextensivo,representandoosestadosdeumapessoa,sobretudoacapacidadedapessoaemconseguirfazerouserváriascoisasnumadeterminadafasedasuavidaesignificandováriascoisasouestadosquejustificamqueaspessoasosprossigam.Incluiasfuncionali-dadesmaiselementares,taiscomoanutriçãoadequada,amanutençãodeboasaúdeeoutrasmaiscomplexas,taiscomooauto-respeitoeaintegra-çãosocial.Acapacitaçãoparadeterasreferidasfuncionalidadesdependerádeumconjuntodefactores,incluindo-seascaracterísticasdapersonalida-deedearranjossociaisquepodemsermuitodiferentes18.Combasenes-tesdoisconceitos,oGovernodaRAEMestabeleceuumasériedecritériosdemedição,nomeadamenteaestruturademográfica,oambientenaturaleadaptado,aeconomia,asaúdeeassistênciamédica,aeducação,aapren-dizagemeoacessoainformações,oemprego,ahabitação,afamília,asegurançapública,aculturaeolazereaigualdadeentreosdoissexos,porformaaacompanhareconhecerasituaçãoglobalrelativamenteàqualida-dedevidadoscidadãoseadoptarascorrespondentesmedidas.IndicadoresobjectivosdaqualidadedevidaglobaldaRAEMÁreasdosindicadoresRumodedesenvolvimentoEstruturademográficaRespostaàsociedadenoqueserefereàsatisfaçãodasnecessidadesderecursoshumanosedecapacidadecompetitivacomoexterioreàcapacidadedoambientenaturalfaceaocrescimentodemográfico.17ZhouChangcheng,Prosperidadeglobal:QualidadedeVidaeMedição–IndicadoresdaQualidadedeVidanumaVisãoInternacional,SocialSciencesAcademicPress,2003,p.25;RobertErikson,DescriptionofInequality:theSwedishApproachtoWelfareResearch,videTheQualityofLifeeditadoporAmartyaSeneMarthaussbaum,SocialSciencesAca-demicPress,2008,p.81-83.18AmartyaSen,CapabilityandWell-being,videTheQualityofLifeeditadoporAmartyaSeneMarthaNussbaum,SocialSciencesAcademicPress,2008,p.36-39.
715ÁreasdosindicadoresRumodedesenvolvimentoAmbientenaturaleadaptadoMinimizaçãodosimpactosdaexpansãourbanísticaedodesenvolvi-mentosocioeconómiconasaúdedosresidentes,patrimónioemonu-mentos,bemcomoomeioambientenatural.EconomiaManutençãodocrescimentocontínuoquepermiteatodososresi-dentespartilharemosfrutosdodesenvolvimento.SaúdeeassistênciamédicaGarantiaepromoçãodasaúdedosresidentesnosentidodealcançaroobjectivode“Boasaúdedetodaapopulação”.Educação,aprendizagemeacessoainformaçõesPromoçãodosistemaeducativopermanente,construçãodeuma“sociedadedeaprendizagem”edesenvolvimentodaspotencialidadesindividuaisatravésdeconstanteaperfeiçoamentoeaprendizagem,nosentidodeelevaracompetitividadeindividualesocial.EmpregoManutençãodeumaelevadaeestáveltaxadeempregoquepermiteaosresidentesmaisoportunidadesdeacessoaoemprego.HabitaçãoGarantiadebem-estarhabitacionaldosresidentesemelhoriadascondiçõeshabitacionais.FamíliaManutençãodaestabilidadedafamíliaeaperfeiçoamentodassuasfunções,nosentidodeprevenireajudarasfamíliasaresolveremprob-lemasentreseusosmembros.SegurançapúblicaSalvaguardadasegurançadevidaebensdapopulaçãoeestabeleci-mentodeeficazmecanismodecontingênciaparaasegurançapública.CulturaelazerDisponibilizaçãodeinstalaçõesculturaisedelazerdiversificadaseacessíveisaosresidentes,elevaçãodaqualidadeculturaldapopulaçãoeocupaçãodostemposlivres.IgualdadeentreosdoissexosPromoçãodaigualdadeentreosdoissexoseaumentodacompetitivi-dadedasmulheres.III.FormulaçãodepolíticassociaisdedesenvolvimentodaRAEMNoiníciodoestabelecimentodoGovernodaRAEM,aspolíticassociaisherdadasdomodelodaAdministraçãoPortuguesainclinavam-separaomodelode“produtivismo”acelerado,consubstanciadoem1.subordinaçãodaspolíticassociaisàspolíticaseconómicas;2.baixograuderealizaçãodosdireitossociais;3.impossibilidadedereduziraestratificaçãosocialatravésdepolíticassociais;4.crençadoGovernonosistemaeconómicoorientadopelomercadolivre;5.manutençãodaintervençãolimitadaporpartedoGoverno;6.desempenhodepapeisdiferentespeloGoverno,gruposprivados,mercadoefamílianoâmbitodasgarantiasdebem-estar19.Noentanto,peranteosváriosproblemas19LaiWeiliang,MacaoSocialPolicyModel,InstitutoPolitécnicodeMacau,2003,p.86-87;Holiday,I.(2000),ProductivistWelfareCapitalism:SocialPolicyinEastAsia,PoliticalStud-ies48,pp.709-711.
716sociaisresultantesdorápidodesenvolvimentoeconómico,alterou-seamentalidadedoGoverno,sendoevidentesasalteraçõesnaideiadegovernaçãoverificadasnasLinhasdeAcçãoGovernativaapresentadaspeloGovernonoseusegundomandato-oquerevelaaconsciênciadoGovernodaRAEMquantoànaturezadosriscoseaoduplocarácterdobem-estar.Emtermosdanaturezadosriscos,oGovernodaRAEMreferiuem2004nasLinhasdaAcçãoGovernativaque“numcontextodeprogressoeconómico,aspressõesdavidasentidaspelaspessoasmanifestam-sedeformaeintensidadediferentes.Ascrisesnoplanoindividualefamiliarsãoumalertaparaquenãonoscontentemosemapenasremediaromalfeito.Pelocontrário,oGoverno,empermanentearticulaçãocomasenti-dadesdasociedadecivil,iráestudarsoluçõesparareforçaracomponentepreventivadasacções...20”“Osnossosjovenssãoosprimeirosconstruto-resdodesenvolvimentointegradodasociedadedeMacauquetodosam-bicionamos.Talcomoconsideramososprofessoresagentesfundamentaisnoprocessodedesenvolvimentodoensino,razãopelaqualadoptámosumasériedemedidastendoestescomodestinatários,tambémiremospromoveracçõesdeauto-valorizaçãojuntodosadultosparaqueestejampreparadosparaincutirnosjovensvalorescorrectos,designadamente,asvirtudesmoraistradicionais,oespíritodemocráticoeogostopelaCiên-cia.Devemostambémtrabalharparapromoverumaconsciênciaéticajuntodoscidadãosassenteemvaloresdehonestidadeeindependência.Armadoscomessesvalores,osnossosjovensterãotodasascondiçõespararesistiràstentaçõesdepráticasnocivas,evitandopagaropreçoporfalhasdecarácter.”IstoreflecteaconsciênciadoGovernodequenumasocieda-deglobalizada,sãoimprevisíveisosriscosgeradosqueaspessoaspodemenfrentar.Paraquecadaumassumaassuasresponsabilidades,oGovernodevenãosóadoptarasmedidasadequadas,proporcionarosrecursosne-cessários,minimizarosriscoseprotegeraspessoasdainfluênciaexercidapelosriscos,educaroscidadãosnumaperspectivapreventivademodoaqueconsigamresolverosproblemascomresponsabilidade,consciênciaecapacidadedeassunçãoderiscos,mastambémpromoverodesenvolvi-mentodaspessoas,elevarassuascapacidadesdesobrevivênciaedeauto-20LinhasdeAcçãoGovernativaparaoAnoFinanceirade2005doGovernodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacaudaRepúblicaPopulardaChina,GovernodaRAEM,2004,p.16.
717realizaçãoeaproveitarosaspectospositivosdosriscosparaacelerarasreformassociais21.Emtermosdanaturezadobemestar,foireferidoem2004e2005,nasLinhasdaAcçãoGovernativaque“odesenvolvimentodaeconomiatemcomoprincipalobjectivoelevar,gradualmente,aqualidadedevidadapopulação,promovendoodesenvolvimentointegrado.Asustentabi-lidadedodesenvolvimentoeconómicoexigeumambientesocialdesoli-dariedadeeharmoniaecomcapacidadeparaevoluircomostempos.Po-demos,assim,concluirqueaelevaçãodaqualidadedevidadapopulaçãoéumaformadeconcretizaroprincípio“servirmelhorocidadão”,umamanifestaçãodeatençãoaosvaloreshumanosdasociedadedeMacauetambémumagarantiaobjectivadeestabilidadeeprogressosocial...”22“...odesenvolvimentoeconómicoétambémumacomponentedaconstru-çãodeumaculturahumanista....sendoaculturahumanistatambémparteintegrantedoprocessododesenvolvimentoeconómico.Devemosintroduzirvaloreshumanosnasnossasobrasdedesenvolvimentoeconó-micoeutilizarosmeiosdomercadoparaasseguraraviabilidadedadivul-gaçãodevaloreshumanos....Sócomacoesãoefusãodoeconómicoedohumanopodeumasociedadeusufruirosbenefíciosdaprosperidadema-terialedariquezaespiritual,elevandoaqualidadedevidadaspessoas.Sóassiméqueestaremosemcondiçõesdeasseguraraconcretizaçãoautên-tica,credívelecontínuadestesuperiorideal”23.IstoreflecteaconsciênciadoGovernoquantoaocarácternegativodoconsumoeaocarácterpositi-vodaproduçãodobem-estar,sobretudoquantoàrelevânciadaacumula-çãodecapitalhumanonofomentodoempregoedaeconomia.Assim,aspolíticassociaisdevemcompatibilizar-secomaspolíticaseconómicas.Quantoàjustiçadaspolíticassociais,oGovernodaRAEMsalien-touque“asolidariedadesocialéumdireitoqueassisteatodasaspessoasquevivememcondiçõesdeprecaridade.OGovernoirádarcontinui-21AntonyGiddens,TheThirdWay,TheRenewalSocialDemocracy,PekingUniversityPress,2003,p.107.22LinhasdeAcçãoGovernativaparaoAnoFinanceirode2005doGovernodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacaudaRepúblicaPopulardaChina,GovernodaRAEM,2004,p.10.23LinhasdeAcçãoGovernativaparaoAnoFinanceirode2006doGovernodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacaudaRepúblicaPopulardaChina,GovernodaRAEM,2005,p.38.
718dadeàspolíticasdestinadasaminorarasdificuldadesdevidadosnossoscidadãos,aumentandoosvaloresdaspensõessociaisecriandomaisumamodalidadedepensãoparaidosos.OGovernoirádesenvolverumacola-boraçãoestreitacomasentidadesdasociedadecivilparaalargarosservi-çosdeaconselhamentopsicológico,demodoaqueosmenosfavorecidospossamrecuperaraconfiançaatravésdasuaparticipaçãoemactividades,acçõesdeformaçãoecompetições”24.“...Querotambémdeixarclaroumponto–nãoiremosjamaisdeixardeatenderàsrealidadesobjectivasehi-potecarofuturodosnossoscidadãosparaprosseguirirresponsavelmenteobjectivosprópriosdafilosofiadeEstado-Previdência,porqueacredita-mosqueestaopçãoirálimitaravitalidadeeodinamismodaRAEM.Noentanto,enquantogaranteúltimodosinteressescolectivosdanossapopulação,oGovernonãodeixaráderesponderoportunamenteàssoli-citaçõeslegítimasdoscidadãosparaumarepartiçãomaisjustadosfrutosdaprosperidade...”“...amaterializaçãodanossaintençãoderealizarajustiçasocial,promoverasolidariedadeentreaspessoaseestimularosnossoscidadãos,especialmenteanossajuventude,alutar,semdesistên-cias,paraelevarassuasqualificaçõeseafortalecerascapacidadescompe-titivasdeMacau”25.IstoreflecteexactamenteaconsideraçãodoGovernodaRAEMdequeajustiçadaspolíticassociaisnãoésóaigualdadeemtermosdedireitoshumanoseprotecçãomaterialcomdignidade,mastambémoestatutodecidadãos.Assim,todososmembrosdasociedadesãotitulares,nolocalondevivem,dedireitoscívicosedepoderpolíticoetêmnoseuespaçopúblicoaoportunidadedeparticipareodeverdeassumirasconsequentesresponsabilidades,nosentidodepromoverodesenvolvimentoindividual,elevarascapacidadesparaenfrentarosriscosegozaraverdadeiraliberdade26.Duranteesteprocesso,aautonomiaeoauto-desenvolvimentodoscidadãospassamaserprojectosprioritáriosdeinvestimentosocial.Nesteinvestimento,oGovernodeixadeserumsimplessujeitoactivocomresponsabilidadeeacriaçãoedistribuiçãodasdespesasrelativasàprevidênciasocialdeixamdeserapenasdaresponsabi-lidadedoGoverno,sendoconcretizadasatravésdacolaboraçãoentreesteeoutrasinstituições.Trata-sedeumaideiaderesponsabilidadesocialquefoireferidanasLinhasdaAcçãoGovernativapara2009.NestasLinhas24Idem,p.15.25Idem,p.38.26PengHuamineSongXiangxiu,ModelodoBem-EstarSocialInseridonoEnquadramentoSocial:TeoriaeReflexõessobreasPolíticas,vol.26deSociedade,2006,p.145-146.
719foireferidoque“OGovernoirádisponibilizarmeiossuficientesparade-senvolveracooperaçãocomasassociaçõesdefinsnãolucrativos,nosen-tidodecriar“empresassociais”degrandesdimensões.Estasempresastêmporfimoauxílioaosgrupossociaisfragilizadoseocontroloeficazdosrecursoshumanos.Onossoobjectivoéajudaramaiorpartedoscidadãosqueperdeuoseupostodetrabalho,devidoàcriseeconómica,aencon-trarumempregoemanteracompetitividade.”Noentanto,oconteúdodasempresassociaisabrangeasrelaçõesdecooperaçãoedeparceriaentreGoverno,organizaçõessemfinslucrativoseempresasdefinslucrativos.Dosestudoseexperiênciasrespeitantesàpromoçãodaimplementa-çãodeempresassociaisemTaiwaneHongKong,podeconcluir-sequeodesenvolvimentodestasempresasexigeoesclarecimentodasquestõesdeidentificaçãoereconhecimento,semoqualnãoépossívelevitarconflitosentreosvaloreseconómicoseossociais.Porisso,oGovernodaRAEMdeveadoptarmedidaspararesolveressasquestões27.Aoníveldaidentifi-cação,algunsacadémicosresumemoconteúdoeodesenvolvimentodasempresassociaisemdoispontos.Oprimeiropontodizrespeitoàempre-sarializaçãodasorganizaçõessemfinslucrativosqueabrange,deacordocomasduascaracterísticasdeempresas,ainovaçãosocialnoâmbitodafinalidadesocialearentabilizaçãonoâmbitodafinalidadeeconómica.Essainovaçãosocialconsistenaaplicaçãodaformadeexploraçãoem-presarialàsorganizaçõessemfinslucrativosnosentidodereforçarassuascapacidadeseresolverosproblemasdequalidadeedegestãoqueestaspossamenfrentar.Essarentabilizaçãoimplicaacriaçãodeorganizaçõesdeempresassociaistendocombaseasorganizaçõessemfinslucrativos,porformaarecorreraprojectoslucrativosparaevitararupturafinanceiraeosproblemasfinanceirosgeradospelosprojectossemfinslucrativostradicio-nais.Outropontoessencialdizrespeitoaosmeiosnãorentabilizadosdasempresasqueabrangemaresponsabilidadesocialnoâmbitodafinalidadeeconómicaeacooperativadesolidariedadesocialnoâmbitodafinalidadesocial,significandoque,porumladoserecorreàintervençãonaáreanãolucrativaparacriaraimagempúblicaeareputaçãoempresarialdaem-27SecretariadodaAssembleiaLegislativa,ActividadesdeExploraçãodeCarácterdeEmpresasSociaisdeTaiwan,ResumodasInformações,p.5-7;Kuan,Yu-Yuan,AndyKaoandMa-ris-ClaudePelchat.(2003),EnterprisingAsianNPOs:SocialEntrepreneurshipinTaiwan,http://www.Npo.org.tw/NPODev/Social%20Entrepreneurship%20in%20Taiwan_Rese-rah%20Paper.pdf,pp.25-49.
720presa,nosentidodeelevarograudeconhecimentodamesmaporpartedasociedadeedopúblicoemgerale,consequentemente,manterasuasustentabilidadee,poroutrolado,setornapossívelresolverosproblemasdaelevadataxadedesempregoedapobrezaeexclusãosocial,atravésdoestabelecimentodeumsistemadeauxíliomútuosemfinslucrativos28.Osvalorescriadospelasempresassociaisepelasorganizaçõessemfinslucra-tivosnormalmentesãovaloressociais(incluindoambientais)queprosse-guemobjectivossociais.Asempresasemgeraldestinam-seacriarvaloreseconómicoseprosseguirfinalidadeslucrativas,enquantoasempresassociais,motivadaspelasuavocaçãosocialefinalidadeeconómica,criamsimultaneamentevaloressociaisevaloreseconómicos.NaopiniãodeAl-ter,aconcretizaçãodas“estratégiasdedesenvolvimentosustentável”tantodasorganizaçõessemfinslucrativoscomodasempresasemgeral,fazcomquefuncionemnomodelode“empresassociais”,comformaintermédiaequerecorramaoperaçõescomerciaisparaapoiarosseusprojectosso-ciaisounomodelodeempresas“socialmenteresponsáveis”quealcançamobjectivoseconómicosatravésdaprossecuçãodeobjectivossociais29.Aoníveldoreconhecimento,aspolíticasdepromoçãotraçadaspeloGovernodaRAEMdevem,depoisdeesclarecidooconteúdodasempresassociaiseasrelaçõesentreGoverno,sociedadeemercado,promoveradiscussãonoseiodasociedadesobreasempresassociaiseaconciliaçãoentreasor-ganizaçõessemfinslucrativos,asempresasemgeraleasociedade,tendoemcontaasnecessidadeseodesenvolvimentodaspolíticassociaisglo-bais,porformaaformularvaloresestratégicosaceitáveispelasociedadedeMacaueaprestarapoioatravésdaadopçãodemedidasadequadasequeincentivemodesenvolvimentodasorganizaçõessemfinslucrativosedasempresasemgeral.IV.ConclusãoOdesenvolvimentoeapobrezasãoconceitosinterdependentes,tendoorápidodesenvolvimentoeconómicodaRAEMprovocadomui-tosproblemassociaiseaestagnaçãooriginadooutrosproblemassociais28ZhengShengfen,AnálisedoConceitodeEmpresasSociais,n.º7dePolicyResearch,2007,p.65;ChenJingui,AprofundamentodaAplicaçãodeformasdeExploraçãodeEm-presasSociaisemOrganizaçõesnãoLucrativas,n.º19deNewCenturyThinktankForum,2002,p.43-44.29Alter,K.(2007),SocialEnterpriseTypology,VirtueVenturesLLC,http://www.virtueventu-res.com/typology,pp.13-18.
721semelhantes,nãoobstanteasdiferentesformasdeapresentação.Faceaosucessivodesenvolvimentodomundo,aúnicaopçãodaRAEM,quefazparteintegrantedomundo,épreverosproblemasdeformaprospectivaeadoptaromaiscedopossívelmedidaspreventivas,emvezdereagiraosproblemasdeformapassiva.OsegundomandatodoGovernodaRAEMestáaseguiresterumo,acelerandoareformadaspolíticassociaisefor-mulandogradualmentepolíticassociaisdedesenvolvimentopreliminares.Acombinaçãodaspolíticassociaisdedesenvolvimentocomaestruturasocial,odesenvolvimentodascapacidadesdaspessoaseainteracçãoentreosdois,possibilitaaoGovernoumenquadramentorelativamentecom-pletoeumconjuntodemedidasdecontingênciasquepermitemimple-mentarareformadaspolíticassociais.Nofuturo,oGovernodaRAEMpodeaprofundaroconteúdodessareformaemfunçãodassuascaracterís-ticasedasalteraçõesdomeiosociocultural,nosentidodemelhoracelerarareformadaspolíticassociais.
722
723Administraçãon.º85,vol.XXII,2009-3.º,723-735SistemadegestãodaindústriadeconstruçãodeMacaueoptimizaçãodaindústriaMakSoiQuan*I.ActualsituaçãodomercadodeconstruçãodeMacauOmaremotofinanceiroocorridoem2008,apesardasuaorigemnãoseencontraremMacau,sobograndeambientedaintegraçãoeconó-micadoGlobo,temexercitochoqueseefeitosdediferentesgraussobreasdiversasindústriasdeMacau.Tomemoscomoexemploaindústriadeconstrução.QuandooVenetian,comcapitaisnorte-americanos,de-claroususpensaaexecuçãodaobradeconstruçãoincluídanoplanodedesenvolvimentodas5.ªe6.ªfasesda“AvenidaBrilhante”deMacau,queabrangeváriosmagníficoshotéisdegruposinternacionaiseoutrasgrandiosasobrasdeconstrução;destasuspensãoimediatasãovítimasumtotalde11miltrabalhadoresdaconstruçãocivil,dosquais2milsãolocais,4mildeHongKonge5mildoInteriordaChina.Nessecaso,ostrabalhadoresdeHongKongedoInteriordaChinaviram-seobrigadosaregressaracasa.OsdadosrecentesdoGovernoedaCâmaraComercialmostramqueonúmerodeempresasdeconstruçãoemMacauaumentoude324em2001para540em2006,umaumentodeaproximadamente1,6vezes(veroGráficoI).Nestesdados,constata-sequeoriginalmentejáexistiamnumerosasempresasetrabalhadoresconstrutores,interioreseexteriores,queentraramnomercadodeconstruçãodeMacau.Recorda-sequeem2002,devidoàdepressãodaindústriadecons-trução,ossectoresdeconstruçãodeMacauedeHongKongdiscutiramsobreaaberturadomercadodoInteriordaChinaesobreapolíticadaCEPA,esperandopoderiraoInteriordaChinadesenvolverem-se.ParaoefeitoefectuarammuitoscontactosetrocaramparecerescomasentidadesrelacionadasdoInteriordaChinamediantearealizaçãodeseminários,discutindoprofundamenteoproblemadesdeosângulospolítico,eco-nómicoecultural.Apesardisso,oproblemanãofoiresolvidosatisfato-riamenteeasempresasdeconstruçãodeMacauedeHongKongnão*Estudantedepós-graduaçãoparaodoutoramentoemCiênciadeGestãoeEngenhariadaUniversidadedeCiênciaeTecnologiadaChinaCentral
724conseguiramentraraointeriordaChinaparasedesenvolverem.Oqueéacausaprincipaldisso?Équeossistemasdegestãoindustrial(regimesdeconcessãodelicençasdenegócio)deambasaspartessãodiferenteseasbarreirasexistentesentreelessãodifíceisdesuperar.Porquê?Paracom-preenderesteproblema,emprimeirolugardevemosanalisarasdiferençasexistentesentreossistemasindustriaisdestastrêsregiões.GráficoI:Númerototaldeempresasdeconstruçãode2001a2006emMacauNúmerototaldeempresasdeconstruçãode2001a2006emMacauFonte:DirecçãodosServiçosdeSolos,ObrasPúblicaseTransportes.II.ComparaçãodosistemadegestãodaindústriadeconstruçãodeMacaucomosdasregiõesperiféricas1.SistemadegestãodaindústriadeconstruçãodoInteriordaChinaNoInteriordaChina,actualmentenãosóexisteoregimedeinscri-çãoexplícita,mastambémoregimedecontrolorigorosodaqualificaçãoempresarial,queabrangetrêsordens—contrataçãogeraldeobras,con-trataçãoespecializadaesubcontrataçãodeserviçoslaborais.Aempresacomaqualificaçãodacontrataçãogeraldeobraspodefazeracontra-taçãogeraldaexecuçãodeobrasouacontrataçãogeraldaexecuçãodaobraprincipal.Aempresaqueassumeacontrataçãogeraldaexecuçãodeobraspodefazertodaaexecuçãoindependentedaobracontratadaepodetambémsubcontrataraobranãoprincipalouserviçoslaboraisa
725outrasempresasdeconstruçãocomaqualificaçãocorrespondenteouaqualificaçãodesubcontrataçãodeserviçoslaborais.Asempresascomaqualificaçãodecontrataçãogeraldividem-seemquatrocategorias—categoriaespecial,categoriaI,categoriaIIecatagoriaIII.DiferenteéasituaçãodeHongKongondeasempresascomacategoriasuperiordequalificaçãopodemfazerporempreitadaasobrasdeempresascomaqualificaçãoinferiordecontratação.Asdiferençasexistentesentreascategoriasmanifestam-seprincipalmentenosseguintesseisaspectos:(1)ocapitalregistadodaempresa;(2)ocapitallíquidodaempresa;(3)areceitamédiadaempresanosúltimostrêsanos;(4)asrealizaçõesdaem-presanosúltimoscincoanos;(5)aescaladecontrataçãodaempresa;(6)aqualidadeeforçastécnicasdaempresa.Estecontrolodaqualificaçãoempresarialconsistenaverificaçãodasempresasdedicadasàsactividadesdeconstruçãorelativamenteaoacessonomercado,pertencendoaoâm-bitoderegulaçãodaleideautorizaçãoadministrativa;éumregimedeautorizaçãodenaturezadeacesso,pertencendoaactosdecontrolodoGoverno,poisoprocessodaverificaçãoeratificaçãodadeclaraçãosobreosdadosrelacionadosétratadopelodepartamentogovernamentalre-lacionado.Entretanto,odepartamentocompetentedogovernodesem-penhaopapelpredominantenosaspectosdoatendimentoeverificaçãodosrequerimentossobreaqualificação,docontrolodaqualificaçãoedotratamentodosactosilícitosnomercado.Quantoaoregimerelativoaopessoalprofissional,agestãoexecuta--secomoregimedereconhecimento,incluindooreconhecimentodo“arquitectoinscrito”,“engenheirosupervisorinscrito”,“engenheiroestru-turalinscrito”,“engenheiroinscritodecustodeconstrução”e“engenheiroinscritodefabricação”.Omecanismodecontrolodaqualificaçãopro-fissionalnomercadoémuitoexplícito.Mas,ograurigorosoparacomopessoalprofissionaléaindainsuficiente:opessoalprofissionalaindanãofoilançadoverdadeiramentenomercado,aindanãoseverificaasitua-çãodeasuaqualificaçãoprofissionaltersidorigorosamenterestringidapelomercado,eaassociaçãodeprofissionaisaindanãotemasuficientecapacidadedereconhecimentodaqualificaçãoprofissionaldeajudaaogovernonasuaadministração;actualmente,aadministraçãodosectordeconstruçãoaindaseencontranoperíododepassagemdaeconomiaplanificadaparaaeconomiademercadoeoregimedeadministraçãodosprofissionaisestáaindaemdiscussãoereforma.
7262.SistemadegestãodaindústriadeconstruçãodeHongKongOsistemadegestãodeHongKongésemelhanteaodoInteriordaChina.Quantoàgestãodasempresasdeconstrução,alémdoregi-medeinscrição,háaindaoregimedecontrolorelativamenterigorosodasuaqualificação.TodasempresasqueassumamaconstruçãodeobrasdaSecçãodeObrasPúblicasdevemadquirirasuaautorizaçãoedevemserincluídasnalistadeempresasdeconstrução,divididasemtrêscategoriasA,BeCdeacordocomasuasituaçãotécnica,experi-ênciaserecursoshumanosefinanceiros.AcategoriaCéacategoriasuperioreasempresasdestacategorianãopodemparticiparnocon-cursoacontratodosgruposdecategoriainferior,comaexcepçãodocasododepartamentodegestãoconsiderarquealimitaçãopodecon-duziràinsuficiênciadonúmerodosconcorrentes;sónestecasopodemneleparticipar.Asobrasdeconstruçãopodemserdivididasemobrasprivadasepúblicas,segundoanaturezadoinvestimentoeadiferençadosdepartamentosdesupervisãoegestãodoGoverno.Asupervisãoegestãodasobraspúblicascabeaodepartamentogovernamentalrelacio-nadoeoGovernonãointervémnasobrasprivadas,quesãolivrementereguladaspelomercado.OsprofissionaisdosectordeconstruçãodeHongKongdividem-seprincipalmenteemtrêstipos:osarquitectosinscritos,osengenheirosins-critoseosmedidoresinscritos,cujaqualificaçãoéverificada,ratificadaesupervisionada,atravésdeteste,porumasociedadedeperitosreconheci-dapelogoverno.Esteregimedereconhecimentoprofissionalnãosóexer-ce,medianteagestãorigorosa,oexameesupervisãosobreosactosdosprofissionais,mastambémtemaforçacoercivajurídicaeregulamentar.Acrescentando-se-lheosregulamentosdepuniçãoerestriçãodaresponsa-bilidadejurídicaqueosindivíduosdevemassumir,temreguladoamoraleactosprofissionaisdecadapessoaqualificada,formando-seexigênciaepressãosobreaqualidadeindividualeomecanismodeauto-restrinçãocaracterizadopelaobservaçãoconscientedaleiedisciplina.Tantoosfuncionáriosdosorganismosgovernamentaiscomoostrabalhadoresdasentidadesdeconsultaedeserviçose,mesmo,ostrabalhadoresemgeral,devemactuarsegundoestemecanismo.Alémdisso,ogovernodeHongKongaindapõeempráticaoregimetradicionaldesub-adjudicaçãodeobras;aoscomerciantesdesubcontra-
727taçãoprofissionaltambéménecessárioaplicar-se-lhesoregimedegestãoporinscrição.Estetipodesistemadesub-adjudicaçãocontribuiparaarealizaçãodasocializaçãoeespecializaçãodaproduçãodosectordecons-trução,desempenhandopapelimportantenaelevaçãodaprodutividade.Asempresasdeconstrução,depoisdeteremganhooconcursoparaumaobradeconstrução,aindapodemfazerasuasub-adjudicaçãosegundoodispostonocontratorelacionado.EsteregimetemdesempenhadoumpapelbastanteactivonodesenvolvimentodaindústriadeconstruçãodeHongKong.Noaspectodagestãodosoperáriostécnicos,funcionamomecanismoperfeitodeformaçãoeoregimedetrabalhocomocertifica-dodequalificação,razãoporqueasuagestãoérelativamentecompletaemcomparaçãocomasregiõesvizinhasoqueédignodeimitaçãoparaasregiõesperiféricas.3.ComparaçãodosistemadegestãodasempresasdeConstruçãodeHongKongcomodoInteriordaChinaOsistemadegestãodasempresasdeconstruçãodeHongKongésemelhanteaodoInteriordaChina.Istonãosósemanifestanoregimedeinscrição,mastambémnoregimedecontrolodaqualificação,pontoestequeéapartenuclearmaisimportante.Apesardisso,existementreambosalgumasdiferenças,dasquaisamaiorsemanifestanoaspectodaqualidadeeforçatécnicanointeriordaempresa.NoInteriordaChina,exige-sequeasempresasdeconstruçãodosdiversosníveis,antesdesereminscritas,tenhamqueassalariar,segundoalegislaçãoaplicável,determinadonúmerodetrabalhadorestécnicosespecializadosatempointeiro,podendoassimadquiriralicençadenegóciosconcedidapeloGoverno.Porexemplo,paraserautorizadoaadquiriralicençaprofis-sionaldeexecuçãodeobras,aempresadecategoriaIdevepossuirasseguintescondições:(1)Ogerentedaempresadeveterexperiênciadetrabalhodemaisde10anosnoaspectodegestãodeobras,ouotítuloprofissionaldeengenheirogeral,ouexperiênciasdetrabalhodemaisde10anosnoaspectodegestãodatécnicaparaaexecuçãodeobrasdeconstruçãoeterotítulosuperiordaespecialidadeaquesededique;ocontabilistageraldeveterotítulodecontabilistadenívelsuperior.(2)Aempresadeveterpelomenos300técnicosdeengenhariaetrabalha-doresdedicadosàgestãoeconómica,todoscomostítulosprofissionais
728correspondentes,dosquaisonúmerodostrabalhadoresdedicadosàen-genhariadeveserdepelomenos200,odostécnicosdeengenhariacomotítulosuperiordepelomenos10eodostrabalhadorescomotítuloprofissionaldenívelmédionãodevesermenosde60.(3)Onúmerodegerentesdeprojectoscomaqualificaçãodeprimeironívelnãodevesermenosde12.Paracomasrestantesempresasdosdiversosníveisexisteexigênciaigualesóonúmerodetrabalhadoresdosdiversostiposérela-tivamentereduzido.QuantoaHongKong,asuaexigênciamanifesta-seprincipalmentenoseguinteponto:depoisdereceberalicençadeexecuçãodaobra,aempresa,semprequecontecomosuficientepessoalprofissionalreconhecidopeloGoverno,podecomeçaraexecuçãodaobra.Daquiretira-sequeoregimedeHongKongémaisflexívelemaismercantilizadoemrelaçãoaodoInteriordaChina.Vendo-sedeoutroângulo,estadiferençaéjustamenteumagrandebarreiraparaasempre-sasdeconstruçãodeHongKongentraremnomercadodeconstruçãodoInteriordaChina.Mas,tantonosistemadegestãodoInteriordaChinacomoodeHongKong,asempresasdeconstrução,sequiserempedirainscriçãole-gítimaoupedirapromoção,todasdevemapresentarrequerimentoaode-partamentogovernamentalresponsávelpelosassuntosrelativosàsobras,podendoserautorizadasatravésdoexameeverificação(oconteúdodoexameeverificaçãodeprimeironívelrefere-seaosseguintestrêsaspectos:asfinanças,atécnicaeagestão.Cadaaspectodeexameeverificaçãotemassuasprópriasnormas.)TomemoscomexemploHongKong.Asempresasdeconstruçãoquetenhamsidoautorizadasaserinscritassópodemadquiriraqualificaçãopreparatóriaeoseucontratodeexecuçãodeobrasporempreitadaestásujeitoarestriçãorigorosa.Porexemplo,aslimitaçõesparaasempresascomaqualificaçãodelicençadascategoriasA,BeCsãorespectivamenteasseguintes:ParaasdecategoriaA,têmqualificaçãodecontratarobrapúblicanovaloratéHKD$20,000;paraasdecategoriaB,têmaquali-ficaçãodecontratarobrapúblicanovaloratéHKD$50,000;paraasdecategoriaC,têmqualificaçãodecontratarsimultaneamenteváriasobraspúblicasdoGoverno,novalortotalsuperioraHKD$50,000.AslicençasdoInteriordaChinatêmtambémcategoriaseasuasituaçãoésemelhan-teàdeHongKong.Noentanto,asdiferençasentreassuascategoriassãomaisconcretaseclaras.
7294.SistemadegestãodaindústriadeconstruçãodeMacauOsistemadegestãodasempresasdeconstruçãodeMacauéobvia-mentediferentedosdeHongKongedoInteriordaChinasótendooregimedeinscriçãoenãotendooregimedecontrolodaqualificação.Orequerentesónecessitadeentregartodososdocumentosnecessáriose,medianteoexameeverificaçãodogoverno,podedeclararalicençadeempresadeconstrução.Comoaslicençasnãosedividememcategorias,umaempresadeconstrução,semprequetenhalicençaderegistoconce-didapelaDirecçãodosServiçosdeSolos,ObrasPúblicaseTransportes,podeparticiparnosconcursospúblicos,comexcepçãoparaconcorreràsobrasdedimensãoespecialmentegrande,queprecisemdaverificaçãoantecipadadaqualificação,esóasempresasquesejamqualificadasme-dianteaverificação,podemparticiparnoconcurso.TalcomoemHongKong,oGovernodeMacautambémnãointervémnasobrasprivadas,masasempresasdeconstruçãosópodeminiciaraexecuçãodaobrade-poisdeadquiriremalicençaderegistoemitidapelaDirecçãodosServiçosdeSolos,ObrasPúblicaseTransportes.Noprocessodeconcursoaumaobraprivada,achaveparaganharoconcursoconsistenasituaçãodasuarelaçãocomopatrãoouoseuagente;searelaçãoentreelesforboa,mes-moqueopreçopropostosejacaro,tambémpoderáganharoconcurso;casocontrário,nãoteráaoportunidade.Quantoaocontrolodaqualidadedosprofissionais,segundoasesti-pulaçõesaplicáveis,semprequetenhamsidoinscritaseasuacapacidadetécnicasejareconhecidapelodepartamentocompetente,podemdedicar-seàelaboraçãodoplanodaobraouàorientaçãodela.Todasaspessoas,quetiveremashabilitaçõesacadémicasdeengenhariadeconstrução,arquitectura,mecânicaelectrónica,etc.,semprequeapresentemàDi-recçãodosServiçosdeSolos,ObrasPúblicaseTransportesoboletimderequerimentobempreenchido,ocertificadodashabilitaçõesacadémicasrelacionadaseoutrosdocumentosnecessários,podempedirotratamentodasformalidadesrelativasàinscriçãodearquitecto,engenheirooutéc-nico.Talcomonocasoreferenteàsempresasdeconstrução,nãoexisteoregimedecontrolodaqualificação,existentenasregiõesperiféricas.Noaspectotécnico,atéhojeemMacauaindafuncionaoregimedeaprendiz,enãoexisteumplanodeformaçãoeficazesustentável,razãoporqueaqualidadedostrabalhadoresébemdiferenteeametadeim-
730plementaçãodoregimedetrabalhocomocertificadodequalificaçãoestáaindamuitolonge.GráficoII:Comparaçãodossistemasdegestãodaindústriadeconstruçãodastrêsregiões—InteriordaChina,HongKongeMacauTipoRegiãoProfissionaisEmpresasdeconstruçãoComerciantesdesub-adjudicaçãoespecializadaTrabalhadoresItemChinaConti-nentalHongKongMacauChinaConti-nentalHongKongMacauChinaConti-nentalHongKongMacauChinaConti-nentalHongKongMacauRegimedeinscrição✓✓✓✓✓✓✓✓✓Controlodaquali-ficação✓✓✗✓✓✗✓✓✗Trabalhocomocer-tificadodecapacidade✓✓✗5.ComparaçãodosistemadegestãodasempresasdeconstruçãodeMacaucomasdeHongKongedoInteriordaChinaQuantoaosistemaacimamencionado,MacaudesdesempretemvindoapraticarodaépocadogovernodePortugal,segundooqualostécnicosespecializados,antesdoseuexercícioprofissional,devemapre-sentarorequerimentosobreainscriçãoprofissionalàDirecçãodosSer-viçosdeSolo,ObrasPúblicaseTransportes,quereconheceaqualificaçãoprofissionaldorequerentemedianteoexameeverificaçãodocertificadodotítuloacadémicodaespecialidadeeoutrosdocumentosrelacionados,poreleapresentados,eseresponsabilizapelotratamentodasformalida-desdasuainscriçãoepeladefiniçãodasualegitimidade,nãoexigindorigorosamenteaorequerentequeapresenteocertificadodeexperiênciadotrabalhoprofissionalnemavaliandoaqualidadeeoníveldegestãodorequerente.Tantoparaosdiversostiposdeempresasdedicadasaonegó-ciodesub-adjudicaçãocomoparaosdiversostiposdetrabalhadoresnãoexisteomecanismodecontrolodequalificaçãoedeformaçãoprofissio-nal,nemocritériodotesteouaexigênciadoexercícioprofissionalcom
731ocertificadodequalificação.TudoistomostraquenoplanoregimentalMacauémuitodiferentedasregiõesperiféricas,oquedificultaráainte-graçãoindustrialdeMacaucomasregiõesvizinhasedesfavoreceráainte-graçãoeconómicainter-regionaldenominadapor“9+2”.OGráficoIImostraqueosistemadegestãoindustrialdeHongKongedoInteriordaChinaéalgodiferentedodeMacau.Alémdoregimedeinscrição,emHongKongenoInteriordaChinaaindaseen-contraestabelecidooregimedecontrolodaqualificação,mas,emMacausófuncionaoregimedeinscrição.Atravésdaanálisedasdiferençasdossistemasdegestãoindustrialdastrêsregiões,vemosclaramentequeentreasbarreirasindustriaisexistentesnastrêsregiões,omercadoindustrialdoInteriordaChinaéabarreiramaisdifícildesuperar,causaestaporqueem2002empresasdeconstruçãodeHongKongedeMacaunãoconseguiramentrarnomercadodoInteriordaChina,apesardeexistirapolíticadaCEPA.RelativamenteaomercadodeconstruçãodoInteriordaChina,odeHongKongérelativamentefácildeentrareodeMacauéaindamaisfácildeentrar,poisaquiquasenãoexistebarreiradeentradaesaída.Governadopelaorientaçãoepolíticade“umpaís,doissistemas”,Macauéummercadolivre.Édenotarqueaquidiscutimosoproblemadabarreiraindustrialdosectordeconstrução,masistonãosignificaquevejamosesteproblemadesdeoângulodoproteccionismo.Abarreiraindustrialéumanormadegestãoprópriadecadaregião.Vemosqueasdiferentesindústriasdasregiõesperiféricastêmassuasprópriasbarreirasindustriais.Devemosveresteproblemadesdeoângulodarealidade.Resumindotudooacimareferido,vemosquenoaspectodosistemadegestãodasempresasdeconstrução,tantoemHongKongcomonoInteriordaChinapratica-seoregimede“gestãodainscrição”ede“con-trolodaqualificação”,dequeo“controlodaqualificação”éumtipodegestãointensiva;asempresassópodemdesenvolver,deacordocomoseuníveldequalificação,asactividadesdeconstruçãodepoisdenãosóteremcumpridoasformalidadesdeinscriçãonecessárias,mastambémteremadquiridoaqualificaçãoadequadaaosseusantecedentes,realizações,níveltécnicoeforçarealeconómica.Mas,emMacaupratica-seapenasoregi-meúnicodegestãodainscrição;esteéumtipodegestãodenívelinicial,sóexigindoocumprimentodasformalidadesdeinscrição,sódefinindoalegitimidadedaempresa,masnãoavaliandoopessoal,qualidade,níveldegestão,situaçãodefundos,capacidadedecontrataçãoerealizaçõesdasempresasdeconstruçãonemformulando-lhesexigênciasnestesaspectos.
732Tudoistoconduzaqueolimiarparaentrarnomercadodeconstruçãodasobrasespecializadasérelativamentebaixo,onúmerodasempresasdedicadasàsub-adjudicaçãoébastantegrande,ostrabalhadoresdedi-versostiposnãorecebemformaçãoprofissional,nãoexisteoregimedetestenormalizadoenãoseexigeaostrabalhadoresdediversostiposquetenhamocertificadodequalificação.III.PropostasSóquandoemMacauseimplementaroregimedeclassificaçãodaqualificaçãodasempresasdeconstrução,seregularasuaestruturaorgâni-ca,seelevaranormadaqualificaçãodaexecuçãodeobrascontratadas,sereduzironúmerodasempresascomaqualificaçãodecontrataçãoglobal,seprevenirademasiadacompetitividadeentreasempresasnamesmapla-taforma,sedefiniremasempresascomdiferentesqualificaçõesedeumaempresasópodercontrataraobracorrespondenteàsuaqualificaçãoees-cala,poderásersolucionado,emgrandemedida,oproblemadecompe-tênciaviciosaentreasempresasdedimensãopequenaemédianoaspectodacontrataçãodeobras,poderáserreajustadaereguladaaordemdomercadodeconstrução,poderáserrealizadaacompetêncianormalizadaafimdeseelevaraqualidadedaobraesegarantirasegurançadaexecuçãodaobra,epoderáserconcretizadaametadeaindústriadeconstruçãodeMacauempreenderocaminhodeinternacionalizaçãoealgunsprojectoslocaisdedimensãograndeemédioseremcontratadosposteriormenteporempresasdeconstruçãolocais,demodoaqueaforçarealdosectordaconstruçãodeMacaupossaseraindamelhordesempenhadoapósareu-nificação.Quantoaesteproblema,oSenhorYangYunzhongdizmuitobemnasuaobra«“UmPaís,DoisSistemas”eaCompetitividadeInternacio-nal»:“Tantoaintervençãodogovernocomoodesempenhodopapeldomecanismodemercadotêmporobjectivoformarparaumpaísouregiãoacapacidadeecondiçõesparacriarariquezaininterruptamente.Paraumgovernocomosentidoderesponsabilidade,nãopodepraticarapolíticadeliberalismonempodepraticaradeintervenção;aprimeiratarefadogovernoconsisteemesforçar-seporcriarumambientefavorávelparaapoiaraelevaçãodaprodutividade,oquesignificaquenalgunsaspectos(taiscomoabarreiracomercialeadefiniçãodopreço)ogovernodeveesforçar-sepornãopraticaraintervençãoenoutrosaspectos(taiscomo
733aeducaçãoeaformaçãoparaagarantiadapoderosacompetitividadeeaelevaçãodaqualidadedeprodução)devedesempenharopapelactivo”(veranota1)“UmadascausasprincipaisporqueosEstadosUnidospodemman-tereelevarlongamenteasuacompetitividadeéquetêmestabelecidoumsistemaconvenienteaodesenvolvimentoeconómicoetêm-norenovadocontinuamentedeacordocomasmudançasdoambienteeconómicoesocialdentroeforadopaís.NosEstadosUnidospratica-seotípicosis-temaeconómicodomercadolivre,dominadopelosconsumidores,masquasetodasasactividadesdenegóciosdassuasempresassãoreguladaspelasupervisãoindispensáveldogovernoepelasleiseregulamentospor-menorizadosecompletos.Daquivê-sequeoregimeempresariallivredosEstadosUnidosfuncionanumsistemacomforçacoerciva.Vendo-sedoânguloeconómico,osucessodosEstadosUnidosdependeprincipal-mentedoseuregimedemercadoemdesenvolvimento,doseuregimedeestímuloderenovações,daprestaçãodaatençãoàeducaçãoeformação,daintervençãorazoáveldogoverno,etc.”(veranota2).Porisso,gostaría-mosdepartirdosseguintespontosparaapresentarpropostasàcriaçãodosistemadeconstruçãodeMacau.1.EfectuaraestandardizaçãoIndustrialVamosveresteproblemadoângulodaestandardizaçãoindustrial.Desdeareunificaçãoatéhoje,oGDPpercapitadeMacaujáascendeuparaoterceirolugardaÁsiaenoRelatóriodeDesenvolvimentodaCom-petitividadeGeraldaEconomiadasRegiõesProvinciaisdaChina,recémpublicado,acompetitividadegeraldaeconomiadeMacauocupajáononolugar.Nestecaso,senãoestabelecermosumanovanormadegestãoindustrial(regimedecontrolodaqualificaçãoindustrial),correspondenteàcorrentedeprogressodaépoca,comquemetaéqueasempresaslocaisvãoelevar-secontinuamente?Seesteproblemanãoforsolucionado,osactosindustriaisperderãoanorma,oqueconduziráaoprejuízododesen-1Nota:CitaçõesdaobradeYangYunzhong“UmPaís,DoisSistemas”eaCompetitividadeInternacional,CentrodeInvestigaçãodeMacau,subordinadoàUniversidadedeMa-cau,2006,pág.101.2Nota:CitaçõesdaobradeYangYunzhong“UmPaís,DoisSistemas”eCompetitividadeInternacional,CentrodeInvestigaçãodeMacau,subordinadoàUniversidadedeMa-cau,2006,pág.102.
734volvimentodomercado.Alémdisso,semanovanormaindustrial,comopodemosavaliaraqualidadeeoníveldegestãodasempresasexteriores?EasuaentradanomercadodeconstruçãodeMacaucorrespondeaosinteresseseexigênciasdodesenvolvimentodaindústriaconstrutoralocal?Estaétalvezumacrisepatentenodesenvolvimentodaeconomiaindus-trialdeMacaue,porisso,émuitonecessárioestabeleceromaiscedopos-sívelonovosistemadegestãodaindústriadeconstruçãodeMacau.2.RealizaraIntegraçãoSectoraVendo-seesteproblemadoânguloestratégicodaintegraçãosecto-rial,oregimenormalizadodegestãoindustrial(regimedecontrolodaqualificação)favoreceoconhecimentomútuodasempresastradicionaislocais,quepodempensarreciprocamente,combasenasinformaçõesdonovoregimedegestãoindustrial,ajuntarem-senumaaliançaestratégicaparaelevarasuacompetitividade.Sobograndeprincípiodenãopreju-ízodomercadolivredeMacau,anormaindustrialreguladapodefazercomqueasdiversasempresassaibamclaramenteassuasprópriasposiçõesestratégicas,podepermitirasempresasdepequenadimensãopensaremexplicitamentesobreasuaprópriaopção:formamumaaliançadedimen-sãopequena,dedimensãomédiaoudedimensãogrande?Oucontinuamamanter-sesozinhas?AindústriadeconstruçãodeMacau,sobomini-sistemaeconómico,devepartirdarealidadeparapensarnoseguintepro-blema:Comotransformarosfactoresdesfavoráveisdasempresasconstru-torastradicionaisnonovomeioambientalemnovosfactoresestratégicosfavoráveisparaoseudesenvolvimentoulterior?Paraoefeito,considera-mosconvenientepensarefectuaraintegraçãosectorialestratégicadeem-presaseadoptaraformaorganizativaeficazparaelevaracompetitividadeempresarial.Semembargo,paraatingiresteobjectivo,acondiçãopréviaé,emprimeirolugar,estabeleceronovosistemadegestãodaindústriaconstrutora.3.JuntaraSabedoriaeaForçadeTodosparaEstabeleceroNovoSistemaIndustrialPararompero“estrangulamento”daindústriadeconstruçãodeMa-cauemanteroseudesenvolvimentosustentável,oGoverno,ascâmarascomerciais,asassociaçõesdeprofissionais,asempresas,ostrabalhadoreseossindicatospodemounãopôremjogoascaracterísticasdemagnanimi-
735dadecultural,própriasaMacau,noprocessodaoptimizaçãodaindústriadeconstruçãodeMacau?Paraoefeito,gostaríamosdeproporatodosopensamentoconjuntodosseguintesproblemas:(1)Ogovernotemounãoanecessidadedeavaliarnovamenteoactualsistemaepolíticadead-ministraçãodaindústriadeconstruçãodeMacauparaelaborarumanovapolíticaesistemadocontrolodaqualificaçãodasempresasdeconstruçãoecoordenaronovodesenvolvimentosocioeconómicodeMacau?(2)OGovernovaipensarapoiarfirmementeacâmaracomercialeosindicatonoseureforçodaformaçãotécnicadetrabalhadores?(3)Asfunçõesdacâmaracomercialdosectordeconstruçãoouaassociaçãodeprofissionaisrelacionadatambémdevemserreajustadasdemodocorrespondente,demodoaquedesempenhemaindamelhoroseupapeldeponteentreoGovernoeasempresas?(4)Omaisimportanteéqueasempresasindus-triaisquelogremdirectamenteosinteresses,podemounãopensarrefor-çarasuacapacidadedeorganizaroestudoafimdeelevaroportunamenteasuacompetitividade?(5)Ostrabalhadoresesindicatosdebasepodemounãopensarenfrentarconjuntamenteeste“estrangulamento”daindús-triadeconstruçãoeparticiparactivamentenoestudodeconhecimentostécnicos?Consideramosquenestesaspectos,asdiversaspartesrelaciona-dasdevemseguiradirecçãoeexigênciadodesenvolvimentodaindústriadeconstruçãoparadesempenharosseusprópriospapéiseoptimizarostrabalhosrespectivos,demodoaaprender,partindodateoriaeprática,comasexperiênciasdasregiõesperiféricasparareformareficazmenteosistemaindustrialdosectordeconstrução,quedeveincluirpelomenososeguinteponto:tantoosprofissionaiscomoasempresasdeconstruçãoeostrabalhadoresdevemtodosserqualificados.Emboraestapropostatalveznãosejaamelhorsoluçãopararompero“estrangulamento”dain-dústriadeconstruçãodeMacauegarantirodesenvolvimentosustentáveldasempresasconstrutorastradicionaislocais,épelomenosumapropostamuitoviáveleoperacional.
736
