319Administraçãon.º84,vol.XXII,2009-2.º,319-334AconstituiçãodoSistemadeEmergênciadeSaúdePúblicadeMacaunoNovoSéculonosúltimos10anosTongKaIo*Opresenteartigoexpõe,demaneiraintegrada,aevoluçãoepers-pectivasparaofuturodaconstituiçãodosistemadeemergênciadesaúdepúblicadeMacaunoperíodoquedecorreudoiníciodoSéculoXXatéaopresente(2000a2008).I.DaentradanonovoséculoARegiãoAdministrativaEspecialdeMacau(RAEM)foiimplantadaem20deDezembrode1999,alturaemqueterminouoséculoXXeseiniciouoséculoXXI.Naquelemomento,osistemadesaúdepúblicadeMacauencontrava-senumasituaçãocaracterizadaporcoexistênciadesu-cessos/vantagensegrandesdesafiosmúltiplos.NasúltimasduasdécadasdoséculoXX,sobretudoapartirdosme-adosdosanos80,alturaemqueoGovernodeMacauadoptouapolíticade“SaúdeparatodosnoséculoXXI”,promovidapelaOrganizaçãoMundialdaSaúde(OMS)equeconstituiuumarededecuidadosdesaúdecomdoisníveisaoserviçodosresidentesemgeral,foramevidentesosresultadoseasvantagensobtidosnoâmbitodosistemadesaúdepúbli-cadeMacau,noquedizrespeitoàpráticadamedicinapreventiva:1.EstabelecimentodopapeldoGovernocomoorientadornaexecu-çãodamedicinapreventiva;2.Estruturaçãocomsucessodehardware,softwareequadroparaaexecuçãodamedicinapreventiva;3.Serviçosdecuidadosdesaúdeprimáriaepreventivaacessíveisaosresidentesemgeral;4.Execuçãopermanentedavigilânciaeintervençãonosaspectoses-senciaisdahigieneambiental;*ChefedoCentrodePrevençãoeControlodaDoença,dosServiçosdeSaúdedoGover-nodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau02-Aconstituicaodosistema�...�（319-334）.indd3192009/10/1511:28:24AM

3205.Doençastransmissíveisdegraveperigopraticamentecontroladas;6.Contençãodocrescimentodedoençascrónicasnão-transmissí-veis,emcertamedida;7.Contribuiçõesreconhecidasparaaelevaçãonotóriadoníveldesaúde(FigurasIeII).Fonte:DirecçãodosServiçosdeEstatísticaeCensos.Fonte:OrganizaçãoMundialdaSaúdeeDirecçãodosServiçosdeEstatísticaeCensos.02-Aconstituicaodosistema�...�（319-334）.indd3202009/10/1511:28:25AM

321Apardisso,osistemadesaúdepúblicadeMacauestavaaenfrentardesafiosmúltiplosdeproblemasseverosdesaúdeedecondicionamentosdesaúde,taiscomo,doençasinfecto-contagiosasemergentesereapare-cidas,mododevidaincorrecto,problemasdesaúdemental,ferimentos,envelhecimentodapopulação,poluiçãoambientaledoençasprofis-sionais.Dosmesmosdesafios,nomeadamenteemtermosdeemergênciadesaúdepública,édedestacarasquatrosáreasmaisfrágeis:apopulação,oambiente,ocomportamentoeosistemadesaúde:—População:densidadepopulacionalextremamentealta,grandemobilidadeeenvelhecimentodapopulação;—Ambiente:pobre,limitado,bemcomoambientedealojamentoemruínascausadopelaadministraçãoimperfeitadeedifícios;—Comportamento:comercializaçãoeconsumodeavesvivaseanimaisselvagens,comportamentosincorrectosdesaúdeindivi-duaiseambientais,comportamentosquepõememcausaasaúdecomo,tabagismo,consumodedrogasepromiscuidadesexual;—Sistemadesaúde:faltadeumaestruturaorgânicadesaúdepúbli-cacapacitada,inexistênciadeumaculturaatentaaemergênciasdesaúdepública,inexperiênciaecondicionantesemordemàdimensãoterritorialqueenfraquecebastanteasuacapacidadededetecçãoprecoce,reacçãoeficazereserva.II.AstrêsprincipaisameaçasComaentradanoséculoXXI,aRAEMfoiameaçadagraveesuces-sivamentepelafebrededengue,SíndromeRespiratórioAgudoSevero(SARS)egripedasaves/PandemiadeGripe.Acapacidadedasaúdepú-blicadeMacautem-sedesenvolvidoprogressivamentenodecursodestastrêsprincipaisameaçasdesaúdepública.1.AfebrededengueNoano2001,verificou-seaprimeirapropagaçãodafebrededenguenahistória.Osprimeiroscasosforamdescobertosa28deAgosto,sendooúltimoa20deDezembro.Nesteperíododequatromeses,foramregis-02-Aconstituicaodosistema�...�（319-334）.indd3212009/10/1511:28:25AM

322tados1418casos,sendoataxadeocorrênciaglobal3,2/1000.Oscasosverificaram-seemtodasaszonasdeMacau,sendomaisconcentradosnaPenínsuladeMacau,ouseja,naszonasdeacçãodosCentrosdeSaúdedoPortoInterior,FaiChiKeieTapSeac(FiguraIII).Emboranãotenharegistadonenhumcasodefebrehemorrágicapordengue,nemcasosmortais,tratava-seindubitavelmentedeumadasepidemiasmaisgravesemMacaunosrecentesanos,queameaçavaseveramenteaestabilidadesocialeodesenvolvimentoeconómico.FiguraIII—Distribuiçãoespacialdoscasosdafebrededengueocorridosnoano2001Fonte:ServiçosdeSaúde.NaFiguraIII,ospontospretossãooscasosdafebrededen-gueencontram-seprincipalmenteemMacau.Comvistaafazerfaceàepidemia,oGovernodaRAEMcriouoGrupoparaaPrevençãodaFebredeDenguequeintegroumembrosdeváriosServiços,mobilizandoasforçasdasociedadecivilparaimplemen-tarestratégiasdeprecauçãoecontrolo,asaber:eliminaçãodafontedeproliferaçãodemosquitos,acçõesdesensibilizaçãoeeducação,mobiliza-çãodacomunidade,alteraçãodecomportamentos;detecçãoprecocedecasosdedoença,isolamentoetratamentoprecoces,vigilânciaeestudosdevector-mosquitos,controloquímico,controlopormeiolegislativo,comunicaçãosobreaepidemia.Noperíodocompreendidoentre2002e2008,comosesforçoscomunsdosserviçospúblicos,organismoscomunitárioseresidentes,as02-Aconstituicaodosistema�...�（319-334）.indd3222009/10/1511:28:25AM

323acçõesintegradasnasestratégiasforamsuavementelevadasacabonostermosdoplano,osconhecimentos,atitudeecomportamentodosresi-dentesforamdevidamentealterados,asituaçãodesaúdeambientalfoimelhorada,oíndicedeproliferaçãodevectores—mosquitos—baixoue,foramalcançadososobjectivosdesaúde—nãoocorrênciadaepidemiadafebrededengueedecasosdefebrehemorrágicapordengue,nemcasosmortaisdefebrededengue.2.Asíndromarespiratóriaagudasevera(SARS)NoperíodocompreendidoentreNovembrode2002eJaneirode2003,ocorreramemsetecidadesdaProvínciadeGuangdongcasosdepneumoniaseveradecausadesconhecida,bemcomoasuapropagaçãoesurtoepidémico.A10deFevereiro,osServiçosdeSaúdedeMacauprocederamaumasériedeacçõesdeprevençãologoquetiveramconhe-cimentopreliminardequehouvesurtoepidémicodepneumoniaseveradecausadesconhecidanumhospitalemGuangzhou.Emfacedosfactoresecenáriosedascaracterísticasdatransmissãodadoença,osServiçosdeSaúde,tomandoasinformaçõescomobasedeestratégiaeocontrolodafontedetransmissãocomonúcleodaestratégia,envidaramtodososesforçosparaimplementaracçõesessenciaiscomodetecçãoprecoceeisolamentodevido,localizaçãodepessoascontactadaseseucontrolo,bemcomomedidasauxiliaresnoâmbitodahigieneam-bientaleindividual.OGovernodaRAEMcriouumgrupodecoorde-naçãointer-serviços,unindoserviçospúblicos,organismosparticularesepopulaçãoparaimplementarasmedidasdeprecauçãoecontrolo.Foramassimconstruídaseficazmentetrêsfrentesdedefesa:hospitais,estabeleci-mentosdemaiorriscoeindivíduos.DeNovembrode2002aJulhode2003,26paísesforamatingidospelaSARS.Foramregistados8098casos,dosquais774mortais.Todosospaísesdomundo,emespecialosdaÁsia,sofrerambastanteaonívelsocioeconómico.Entretanto,emMacauforamregistadosumtotalde15casossuspeitos.Paraalémdeumúnicocasoverificadonodia8deMaioqueposteriormentefoiconfirmado,osrestantesforamexcluídosdiag-nosticamentedaSARS.AqueleúnicocasoconfirmadofoiimportadodeZhuhaieodoenteconvalesceuapóstratamentosemdeixarninguémcontaminado.02-Aconstituicaodosistema�...�（319-334）.indd3232009/10/1511:28:25AM

324MapaI:EstatísticadoscasosdeSARSverificadosnosquatroterritóriosdosdoisladosdoEstreitodeTaiwan(1deNovembrode2002a31deJulhode2003)CasosImportadosCasosLocaisCasosMortaisInteriordaChinaN/A5327349HongKongN/A1755299Macau100Taiwan2132537N/A:Nãoaplicável.Fonte:OMS.3.Agripedasaves/aPandemiadeGripeEm1997deu-se,emHongKong,osurtoepidémicodapropagaçãodovírusdeinfluenzaaltamentepatogénicaH5N1entreavesefoiveri-ficadooprimeirocasodeinfecçãonohomem.Apartirdosfinaisde2003,deu-seumsurtoepidémicoinéditoemváriospaísesasiáticos.Em-boratenhamsidotomadasmedidasdecontroloemtodosospaíses,asuapropagaçãoentreavesnãofoisurpresa,enquantooscasosdeinfecçãonohomemsurgiamcontinuamente.ComoaOMSestáconvencidadequeoMundoestáseveramenteameaçadopelanovaestirpepandémicadovírusdagripe,apelouatodosospaísesdoMundoparatomaremprecau-ções.Nosentidodeprevenirapropagaçãodagripedasaves,oGovernodaRAEMcriou,emJunhode2001,oGrupodeCoordenaçãoparapre-veniraeventualocorrênciada«gripedasaves»,queintegrouelementosprovenientesdeváriosserviços,comoobjectivodecoordenareimple-mentarmedidaspreventivasparaquebraracadeiadetransmissãodagripedasaves.Essasmedidasincluem:intensificarainspecçãoecontrolodeavesimportadas;reforçaravigilânciahigiénicadeestabelecimentosdevendaporgrossoearetalhoedasaúdedasaves;separarasavesaquáticasdasdemaisaves;fechartodososaviáriosexistentesnoTerritório.Estasmedidasquebaixaramemgrandemedidaoriscodosurtoepidémicodagripeentreaveseainfecçãonohomem.Paraenfrentaraeventualpropagaçãodagripe,oGovernodaRAEMcriou,emAbrilde2005,aEquipaCoordenadorasobreaPrevençãodePandemiadeGripe,constituídapormembrosprovenientesdeváriosser-02-Aconstituicaodosistema�...�（319-334）.indd3242009/10/1511:28:26AM

325viços,comvistaaharmonizarasacçõesdosserviçospúblicosintervenien-tesedosorganismoscivis,paraimplementarasestratégiasintegradasparaaprevençãodapandemiadagripe(FiguraIV).FiguraIV:EstratégiasintegradasparaprevenirapandemiadagripeEstratégiasVacinaEfeitosSociaisMedicamentoanti-viralEfeitosdesaúdeServiçosdecuidadosdesaúdeQuebradatransmissãoServiçosbásicosRecuperaçãoObjectivosEfeitosEconómicosGestãoCoordenadaVigilânciaComunicaçãoFonte:ServiçosdeSaúde.Dasexperiênciasobtidasatravésdasreacçõescontraastrêsprincipaisameaças,podemosconcluirqueosfactoresessenciaisparaoêxitonasemergênciasdesaúdepúblicasão:primaziadaprevenção;precedênciadeinformações;domíniodeeloscríticos;colaboraçãointer-serviços;mobili-zaçãodacomunidade;defesainter-regional.III.DesenvolvimentoemseisáreasDe2000a2008,oprocessodedesenvolvimentodaconstruçãodecapacidadesdesaúdepúblicaemMacau,incluindoaconstruçãodecapa-cidadesderespostaàsemergênciasdesaúdepública,expressa-senasseisseguintesáreas:políticas,direito,organização,capacidade,comunidadeerede.1.PolíticasOGovernodaRAEMestabeleceuedecretouasseguintestrêspolíti-casnodomíniodasaúdepública:02-Aconstituicaodosistema�...�（319-334）.indd3252009/10/1511:28:26AM

326—Políticada“ReformadaSaúde”:foiimplementadaem2000,comoobjectivodaelevaçãodaqualidade,eficiênciaesustenta-bilidadedosserviçosdesaúde.Nelaestáintegradaareformadaestruturaçãodaorgânicadesaúdepúblicaeaintervençãonestedomínio;—Políticasubordinadaaosprincípiosda“prevençãoprioritáriaedotratamentoadequado”:foiimplementadaem2002.Estapolíticaesclareceaorientaçãoglobaldasacçõesdesaúdeadesenvolver,servindo-sedofundamentoparaauniformizaçãodeconheci-mento,alocaçãoderecursosereformadaestruturaorgânica,oferecendo-seumabasedepolíticasparaodesenvolvimentoeainovaçãonoâmbitodasaúdepública;—Políticade“CidadeSaudável”:foidefinidaem2003.Compro-mete-seaenvidartodososesforços,comvistaaunirosváriossectoressociais,melhoraroambientedacomunidade,elevaraqualidadedevidaedesenvolverMacaucomoumacidadesaudá-vel,belaeharmoniosa.2.DireitoParasearticularcomodesenvolvimentodasacçõesdaáreadesaúdepública,oGovernodaRAEMdeuinícioaacçõeslegiferantes,sendoasmaisimportantes:—A«Leideprevenção,controloetratamentodedoençastransmissíveis»aprovadaepromulgadaemMarçode2004,estabeleceasmedidasparaaprevençãoetratamentodedoençastransmissíveiseasmedidasespeciaisaadoptarnaocorrênciadeameaçaseveradedoençastransmissíveis;—Regulamentosadministrativosquecomplementama«Leideprevenção,controloetratamentodedoençastransmissíveis»,quedefinemomecanismodedeclaraçãoobrigatóriadedoençastransmissíveiseoregimedevacinação,ambosestabelecidosepromulgadosem2008;—«LeiOrgânicadosServiçosdeSaúde»:asuarevisãoencontra-seemestudo,comvistaaaperfeiçoarasuaestrutura,funçõesegestão;02-Aconstituicaodosistema�...�（319-334）.indd3262009/10/1511:28:26AM

327—Legislaçãosobreasaúdeempostosfronteiriços:encontra-seemestudoeelaboração,comoobjectivodeestruturarumsistemadesaúdefronteiriçonostermosdoRegulamentodeSaúdeInternacional.3.OrganizaçãoAreformaorgânicarelevantedaáreadasaúdepúblicaabrangeacriaçãodaestruturadeprevençãoeocontrolodadoençasobaégidedosServiçosdeSaúdeeváriosmecanismosdecoordenaçãointer-serviços.EmOutubrode2001,alturaemquesedeuosurtoepidémicodafebrededengue,foicriado,pordespachodoSecretárioparaosAs-suntosSociaiseCultura,oCentrodePrevençãoeControlodaDoença(UnidadeTécnica)directamentesubordinadoaoDirectordosServiçosdeSaúde.Assuasatribuiçõessãoacoordenaçãodasacçõesdeprevençãoecontrolodedoençasaníveldacolectividade,nomeadamenteainves-tigaçãoetratamentodassituaçõesrelevantesoudeemergênciasparaasaúdepública.Foramsucessivamenteconstituídosvárioseimportantesmecanismosdecoordenaçãointer-serviços(FiguraV),asaber:—GrupodecoordenaçãoparapreveniraeventualocorrênciadaGripedasaves:foicriadoemJunhode2001,coordenadopelaSecretáriaparaaAdministraçãoeJustiçaecompostoporrepre-sentantesdaCâmaraMunicipaldeMacauProvisória,CâmaraMunicipaldasIlhasProvisória,ServiçosdeSaúde,GabinetedeComunicaçãoSocial.EsteGrupotemporatribuiçõespreveniraeventualocorrênciadagripedasavesetomarmedidasoportunaseadequadasfaceàssituaçõesemergentes;—GrupodeTrabalhoparaaPrevençãodaFebredeDengue:foicriadoemJaneirode2002,sobadirecçãodaSecretáriaparaaAdministraçãoeJustiçaecompostoporrepresentantesdoGabi-netedeComunicaçãoSocial,InstitutoparaosAssuntosCívicoseMunicipais,CorpodePolíciadeSegurançaPública,ServiçosdeSaúdeeDirecçãodosServiçosdeSolos,ObrasPúblicaseTransportes.EsteGrupodetrabalhotemporatribuiçõespreve-niraeventualocorrênciadafebrededengueetomarmedidasoportunaseadequadasfaceàssituaçõesemergentes;02-Aconstituicaodosistema�...�（319-334）.indd3272009/10/1511:28:26AM

328—Grupodecoordenaçãoparaaprevençãodapneumoniaatípica:foicriadoemMarçode2003,sobadirecçãodoSecretárioparaosAssuntosSociaiseCulturaecompostoporrepresentantesdosServiçosdeSaúde,DirecçãodosServiçosdeEducaçãoeJuven-tude,InstitutodeAcçãoSocial,CorpodeBombeiros,InstitutoparaosAssuntosCívicoseMunicipaiseGabinetedeComunica-çãoSocial.OGrupodeCoordenaçãotemporatribuiçõescoor-denarosrespectivosserviçospúblicosparaimplementarasacçõesdecombateaovírus;—ComissãoparaaCidadeSaudável:foicriadaemMarçode2004,presididapeloSecretárioparaosAssuntosSociaiseCulturaecompostaporrepresentantesdosServiçosdeSaúde,InstitutoparaosAssuntosCívicoseMunicipais,DirecçãodosServiçosdeSolos,ObrasPúblicaseTransportes,ConselhodoAmbiente,DirecçãodosServiçosdeEducaçãoeJuventude,DirecçãodosServiçosdeTurismo,GabinetedeComunicaçãoSocial,InstitutoCultural,InstitutodeAcçãoSocial,InstitutodoDesporto,DirecçãodosServiçosdeTrabalhoeEmprego,DirecçãodosServiçosdasForçasdeSegurançadeMacau,CapitaniadosPortoseDirecçãodosSer-viçosdeEconomia.AComissãotemporobjectivoapromoçãodasaúde,doambienteedaqualidadedevidadapopulação,me-dianteainteracçãocoordenadaentrediferentesáreasesectores,mormentenoâmbitodoplaneamentoedagestãourbanos;—GrupoparaacoordenaçãoeprevençãodapandemiadaGripe:foicriadoemAbrilde2005,presididopeloSecretárioparaosAssuntosSociaiseCulturaecompostoporrepresentantesdosServiçosdeSaúde,InstitutoparaosAssuntosCívicoseMunici-pais,GabinetedeComunicaçãoSocial,DirecçãodosServiçosdeEducaçãoeJuventude,CorpodePolíciadeSegurançaPública,CorpodeBombeiros,InstitutodeAcçãoSocialeDirecçãodosServiçosdeTurismo.OGrupotemporatribuiçõesplanear,preparareexecutaracçõestendentesàprevençãodapropagaçãomassivadagripe.—ComissãodeLutaContraaSIDA(SíndromedeImuno-Deficiên-ciaAdquirida),foicriadaemNovembrode2005,presididapeloSecretárioparaosAssuntosSociaiseCultura,integrandorepre-sentantesdosServiçosdeSaúde,InstitutodeAcçãoSocial,Di-recçãodosServiçosdeEducaçãoeJuventude,ServiçosdePolíciaUnitários,EstabelecimentoPrisionaldeMacau,EscolaSuperior02-Aconstituicaodosistema�...�（319-334）.indd3282009/10/1511:28:26AM

329deSaúdedoInstitutoPolitécnicodeMacau,HospitalKiangWudeMacau,InstitutodeEnfermagemKiangWudeMacau,CruzVermelhadaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau,CaritasdeMacau,AssociaçãoChinesadosProfissionaisdeMedicinadeMacau,AssociaçãodeMédicosdeMacau,AssociaçãodeBe-neficênciaTungSinTong,AssociaçãoGeraldosOperáriosdeMacau,UniãoGeraldasAssociaçõesdosMoradoresdeMacau,organizaçõesnãogovernamentaisdereabilitaçãodetoxicodepen-dentesesectordeeducação.AComissãotemcomoobjectivoaplanificaçãoepromoçãodotrabalhodeprevençãoecontrolodaSIDA,atravésdosserviçospúblicoseassociaçõeseorganizaçõesnasdiversasáreas,comvistaaimpediratransmissãodadoença;—GrupodeCoordenaçãoparaaSegurançadosProdutosAlimen-tares:foicriadoemSetembrode2008,combasenoGrupodeCoordenaçãoparapreveniraeventualocorrênciada«gripedasaves».EsteGrupo,coordenadopelaSecretáriaparaaAdministra-çãoeJustiçaecompostoporrepresentantesdoInstitutoparaosAssuntosCívicoseMunicipais,ServiçosdeSaúde,DirecçãodosServiçosdeEconomiaeGabinetedeComunicaçãoSocial,temporobjectivocoordenarafiscalizaçãodasegurançadosprodutosalimentaresetomarmedidasoportunaseadequadasfaceàssitu-açõesemergentes.FiguraV:Mecanismodecoordenaçãointer-serviçosparaemergênciasdesaúdepública資料來源：衛生局Fonte:ServiçosdeSaúdeAcçõesconjuntasinter-serviçosMobilizaçãodacomunidadeGestãonostermosdasaúdepúblicaServiçosdecuidadosdesaúdeInvestigaçãonolocalGestãonostermosdasaúdepúblicaCentrodePrevençãoeControlodaDoença+AutoridadessanitáriasDirectordosServiçosdeSaúdeMecanismosdecoordenaçãointer-serviçosNívelIIINívelIINívelIFonte:ServiçosdeSaúde.02-Aconstituicaodosistema�...�（319-334）.indd3292009/10/1511:28:26AM

3304.CapacidadeBaseando-senestasreformaspolítica,jurídicaedosistema,foramnotoriamenteelevadasascapacidadesderespostaàsemergênciasdesaúdepública,emespecialasdeprevençãoecontrolodadoença,exameslabo-ratoriaisdesaúdepública,socorroetratamentoclínico:•Capacidadesdaprevençãoecontrolodadoença:comacriaçãodoCentrodePrevençãoeControlodaDoença,oaperfeiçoamentodossistemasdeinformaçãoededecisão,bemcomoacoordena-çãointegradadosistemaderealizaçãodeacçõessãoconsideradosestratégiasfundamentaisparaodesenvolvimentoefortalecimentodasacçõestendentesàprevençãoeaocontrolodadoençadecurtoamédioprazo.Naspráticassubsequentes,ascapacidadesdein-formação,decisãoeacçãotêm-seelevadocontinuamente,oquepossibilitasucessosnasreacçõesemfacedasincidênciassúbitasdesaúdepública.Sobopressupostodopessoaldesaúdepúblicaserreforçadoquantitativaequalitativamentedemodoprogressivo,oCentrodePrevençãoeControlodaDoençatomacomotemaprincipaladesenvolvernofuturoascapacidadesessenciaisdesaúdepública,taiscomo,agestãodeinformação,avigilânciadedoençastransmissíveis,oapoioàdecisão,aconstruçãodarede,odesenvol-vimentocomunitário,reacçõesememergênciaseagestãoemsítio.FiguraVI:SistemadeprevençãoecontrolodadoençaEstadoNormalEstadodeemergênciaSistemadedecisãoSistemadeinformaçãoSistemadeacçãoSistemadeinformaçãoSistemadeacçãoSistemadedecisãoFonte:ServiçosdeSaúde.•Capacidadeslaboratoriaisdesaúdepública:oLaboratóriodeSaúdePúblicatemelevadoasuacapacidadelaboratorialparadetectarosprincipaisagentescausadoresdadoençaecontaminantesnaalimentaçãoqueponhamoTerritórioemrisco,bemcomocriou,juntamentecoma02-Aconstituicaodosistema�...�（319-334）.indd3302009/10/1511:28:27AM

331rededelaboratóriosdoInteriordaChina,HongKongeOMS,mecanis-mosdecooperaçãotécnica.•Capacidadedesocorroetratamentoclínico:oCentroHospitalarCondedeSãoJanuáriotemenvidadoesforçosparaaperfeiçoarasinstala-çõesparatratamentoeisolamentodedoençastransmissíveis,reforçarosequipamentosereservasdeartigosmédicoseintensificaraformaçãodosagentesprofissionaisdesaúdenasáreasdediagnóstico,tratamentoecon-trolodeinfecçãodedoençastransmissíveis.5.ComunidadeOGovernodaRAEMtemenvidadoesforços,nosprocessosdapre-vençãodafebrededengue,SARSegripedasaves/pandemiadegripe,paraapromoçãodasideiasde“mobilizaracomunidadeparatodososresidentesparticiparem”,tendoconstruídocomsucessoumaredeco-munitáriaetendoobtidooapoiodosserviçospúblicos,organismospri-vados,associaçõescivisecidadãos,oquepossibilitabonsresultadosdasacções.Comestasvicissitudes,acomunidadetemelevadonotoriamenteaconsciênciasobreosriscosdesaúderelevanteseasuaprevenção,tendofundadoumalicerceparaenfrentarosmesmosriscos.Nestecontexto,oGovernodaRAEMarrancoucomoprogramaCidadeSaudável,promo-vidapelaOrganizaçãoMundialdeSaúde,comoqualsepretendemantereelevarpermanentementeascapacidadesdacomunidadeecaminharnosentidodeelasmesmassedesenvolveremnacomunidadealongoprazo.6.RedeComoestabelecimentodaRAEM,tem-seintensificadoacomunica-çãoecooperaçãonaáreadasaúdepúblicacomosórgãoscompetentesdaautoridadecentral,incluindooMinistériodaSaúde,osServiçosEstataisdaAdministraçãodeMedicinaeMedicamentosTradicionaisChineses,osServiçosEstataisdeSupervisãoeAdministraçãodeProdutosAlimentícioseMedicamentos,ServiçosGeraisEstataisdeSupervisãodeQualidadeeInspecção,CentrodePrevençãoeControlodadoençadaChina,bemcomocomosseusorganismossubordinadosaonívelnacionalelocal.Foitambémalcançadoapoiodosreferidosórgãoseserviçosnosdomíniosdointercâmbiodeinformações,mecanismosdecomunicação,formaçãodepessoal,colaboraçãotécnicaeprestaçãodeserviçosdeespecialidades.02-Aconstituicaodosistema�...�（319-334）.indd3312009/10/1511:28:27AM

332OGovernodaRAEMestabeleceuetemintensificadoincessante-menterelaçõesinstitucionaisepessoaiscomasregiõescircunvizinhas,nomeadamentecomaProvínciadeGuangdong,RAEdeHongKongeTaiwan.ComaocorrênciadosincidentesdesaúdepúblicacomoaSARSeosurtoepidémico,forameliminados,graçasaosesforçosdesenvolvidosportodasaspartesintervenientes,algunsimpedimentosestruturaisentãoexistentes,oquefazcomquearedeestejaemviasdecrescimentoeama-durecimentoeseencaminheparaumadefesacoligada.OGovernodaRAEMtemparticipadoactivamentenasacçõesor-ganizadaspelaOMS,tendoaderidoàspolíticas,estratégiaserecomenda-çõespromovidaspelamesma,oquepossibilitaaobtençãodebonsresul-tadosnosrespectivostrabalhos,merecendooreconhecimentodaOMS.IV.ReflexõesparaofuturoDecorridooreferidoprocessodedesenvolvimento,acapacidadederespostaàsemergênciasdesaúdepúblicadaRAEMtem-seelevadono-toriamente,mas,julga-sequeexisteumlargoespaçoparaaperfeiçoardemodopermanente,tendonomeadamenteemcontaasameaçasespecial-mentegravesqueseguem:—Doençasinfecto-contagiosasemergentese/oumuitograves,taiscomovaríola,SARS,novossubtiposdegripetransmissíveisaohomem,peste,carbúnculopulmonar,febreshemorrágicasvirais,entreoutras;—Surtomassivodedoençastransmissíveisagudasmaisgraves,comofebrededengue,meningiteepidémica,casosgravesdedo-ençasinfecciosascausadasporenterovírus,etc.;—Doençasdeinfecçãocolectivadecausadesconhecida;—Intoxicaçãograveporprodutosquímicos;—Pizootia,contaminaçãodealimentosepoluiçãoambientalqueameaçaseveramenteasaúdedohomem;—Ataquesterroristasbiológicos,químicos,radioactivosnuclea-res.Sugere-seassimqueoGovernodaRAEMassumaaconstruçãodacapacidadedasaúdepúblicadenúcleocomoumdospontoscríticos02-Aconstituicaodosistema�...�（319-334）.indd3322009/10/1511:28:27AM

333dodesenvolvimentodasacçõesdesaúdedoTerritório.Relativamenteàconstruçãodecapacidadesparaenfrentaremergênciasdesaúdepública,devemtomar-seosseguintestrêsaspectoscomoquadrodereferência:1.Experiênciasinternacionais“ORegulamentodeSaúdeInternacional(2005)”impõeacadaEs-tadoParteodeverdedesenvolver,reforçaremanter,logoquepossíveleomaistardarnoprazodecincoanos(Maiode2012)apósasuaentradaemvigor,acapacidadeessencialparadetectareresponderàsincidênciasimprevistasdesaúdepública,bemcomodotar-sedecapacidadesessen-ciaisnecessáriasnospontosdeentradadesignados.AOMSdefinenoseurelatório“EstratégiaÁsia-PacíficoparaDoençasEmergentes”cincoobjectivos/estratégias,asaber:diminuirorisco;reforçaradetecçãoprecoce;esforçar-seporrespostaprecoce;in-tensificarapreparação;desenvolveracolaboraçãotécnicainter-regionalsustentável.Asimposiçõesconstantesno“RegulamentodeSaúdeInternacional(2005)”enorelatório“EstratégiaÁsia-PacíficoparaDoençasEmergen-tes”podemservir-sedaorientaçãoparaaconstruçãodecapacidadesparaenfrentaremergênciasdesaúdepúblicaedopadrãodecontrolodopro-cessodedesenvolvimentodasmesmascapacidadesdaRAEM.2.Soluçãode“ELSM”Em2003,paraacontingênciaeficazdaSARS,oGovernoCentralaprovouepromulgoupelaprimeiravezo«Regulamentoparaeventosimprevistosqueafectamasaúdepública».Duranteumperíododecin-coanosacontardessapromulgação,oInteriordaChinatomaa“ELSM”(Elaboraçãodeplanosdeemergência,Legislação,SistemaeMecanis-mo)comoachaveparaaconstruçãodacapacidadedecontingênciadasemergênciasdesaúdepública,oquetempossibilitadoodesenvol-vimentoplenoecéleredamesmacapacidade,queagorachegouaumnívelelevado.Oêxitodestaexperiência“ELSM”podesertomadocomoorienta-çãoestratégicaparaconstruiracapacidadedecontingênciadasemergên-ciasdesaúdepúblicadeMacau.02-Aconstituicaodosistema�...�（319-334）.indd3332009/10/1511:28:27AM

3343.GestãoderiscosAsacçõesparaenfrentaremergênciasdesaúdepúblicadaRAEMde-vemevoluirdemodoafazerfaceariscosparaomododegestãodoriscoeatéparaaprópriagestãodorisco.Fazerfaceariscospressupõeoriscojáocorrido.Agestãodecriseéumprocessocompletodegestãoqueenglobaaprevençãoepreparaçãocomantecedênciaemfacedeumrisco,tomadadedecisãonodecursodorisco,bemcomoarecuperaçãoapósorisco.Agestãodoriscoantecipaopontocríticodegestãoda“crise”parao“risco”,comvistaapreveniraocorrênciadecrisemedianteaidentificação,avaliaçãoetratamentodorisco.Agestãodoriscodispõedemétodosistemáticodetrabalhoedefluxo(FiguraVII),quesepodeservirdaorientaçãodofluxotécnicoparaaconstruçãodacapacidadeparaenfrentareventosimprevistosdesaúdepúblicanaRAEM.FiguraVII:FluxogramadegestãoderiscoEstabelecimentodocontextoIdentificaçãodosriscosAnálisedosriscosEstimaçãodosriscosAvaliaçãodosriscosTratamentodosriscosComunicaçãoeconsultasMonitorizaçãoerevisãoFonte:AustralianNewZealandRiskManagementStandard(AS/NZ4360:2004).02-Aconstituicaodosistema�...�（319-334）.indd3342009/10/1511:28:27AM

335Administraçãon.º84,vol.XXII,2009-2.º,335-353*Partedoconteúdodestetextobaseia-senuminéditodoautor,intitulado“ThePracticeofCentralBankinginMacao”,cujoesboçoagradecimento.**Economista,DoutornaEconomiaenasFinançaspelaUniversidadedeHongKong,MestrenaEconomiapelaUniversityofWarwick,Inglaterra.CriaçãodaordemouorganizaçãodotrabalhoaoabrigodaregulaçãodaNovaLeidasRelaçõesdeTrabalhodeMacau—ReflexõesoriginadaspeloacessoàinternetparatratarassuntospessoaisduranteohoráriodetrabalhoYeZaixing*I.SurgimentodoproblemaMacauavançaaocompassodomundo.Naépocainformáticadehoje,vêem-secomputadoresemtodoslugaresdetrabalhoedevidadeMacau.Ageneralizaçãodainternetpromoveaelevaçãodaeficiênciadotrabalhoeaceleraoprogressodasociedade.Nestascircunstânciastec-nológicas,ocomputadoréuminstrumentodeescritórioindispensávelemuitasentidadesjáestãoequipadascomainternetparafacilitaroseutrabalho.Mas,entretanto,estasituaçãotambémtemtrazidoumnovoedifícilproblema:Numerosostrabalhadoresaproveitamoperíododetrabalhoparateracessoàinternet,dandorespostasacorreioselectrónicosprivadosounavegandonashome-pagessemnenhumarelaçãocomoseutrabalho,oquepioranaturalmenteaqualidadedotrabalhoeafectaocumprimentonormaldeseusdeveresdetrabalho.Poroutrolado,eoqueémaisgraveaindaéquealgunstrabalhadoresvêemhome-pageseróticasefazemdownloaddefotoseróticasouchamadaseróticas,umaseoutrasquedevemserpagas,oquenãosócausaencargosextraordináriosàenti-dadepatronal,comoaindapodetrazergravesefeitosnegativosaonomeeimagemdaentidade.Bemainda,nãodeveesquecer-sequeestestiposdehome-pagecostumamtrazerconsigovírusinformáticoseoscomputado-ressãofáceisdeseremporelescontagiados.Porisso,nãoénovidadequeocorramcasosdevírusinformáticosqueconduzemàruinadosistemacomputadorizadodealgumasentidadespatronais.Faceaestesfenómenos,quemedidasdevetomaroempregadorparaoscontrolar?Sepusernaruaotrabalhadoremcausasomentedevidoao*ProfessorassistentedaFaculdadedeDireitodaUniversidadedeCiênciaeTecnologiadeMacau,mestreedoutordeDireitodaUniversidadedeBonadaAlemanha.03-Criacaodaordem�...�（335-354）.indd3352009/10/1511:30:11AM

336seuacessonãoautorizadoàinternetduranteoperíododetrabalho,estedespedimentonãocorrespondefrequentementeàsdisposiçõesjurídicase,porisso,nãotemvalidade.Mesmoqueocasosejabastantegraveeodespedimentosejarazoávelaosolhosdoempregador,existetambémapossibilidadedeestedespedimentoficarsemvalidadepelofactodealeirealçaragarantiadosinteressesdotrabalhadoroudevidoàexistênciadedificuldadesnabuscadeprovas1.Àprimeiravista,parecequefaltamàleidotrabalhodisposiçõesconcretassobreestetipodeproblemae,porou-tra,seráestafalhajurídicacausadapordescuidodolegislador?Naverda-de,esteéummal-entendido,poisnaleidotrabalhojáestáinstaladaumasériederegimescorrespondentessegundoarelaçãoentreoempregadoreotrabalhador.Oempregador,semprequeosaproveiterazoaveleflexivel-mente,poderáficarnaposiçãodeiniciativaeregulareficazmenteaordemnotrabalho,acabandocomaocorrênciadasacçõesdeacessoprivadoàinternetduranteoperíododetrabalho.Éinegávelquenosregimesjurí-dicosconcretosestabelecidospelolegisladoraindaexistemmuitospontosdignosdediscussãoeumgrauesmeradodos“produtoslegislados”estáaindaporelevar.Faz-se,deseguida,umaprofundaanálisesobreodireitoàcriaçãodaordemouorganizaçãodotrabalho,ocontratocolectivodetrabalhoeoregimederesoluçãodocontratodetrabalho.II.DireitoàcriaçãodaordemouorganizaçãodotrabalhoOsdireitosedeveresdeambasaspartes—empregadoretrabalha-dor—costumamserestabelecidosclaramentepormeiodeumcontratodetrabalho.Mas,oproblemaresideemqueéimpossívelprever,comantecedênciaeaopormenor,todososassuntosrelativosàsrelaçõesde1Umprecedentejudicial,accionadopeloLAGdoEstadodeHammdaAlemanhaem18deJaneirode2007,esclarecemuitobemesteproblema(N.ºdoprecedentejudicial:15Sa558/06).Tendoemcontaofactodeotrabalhadorjáter52anosdeidadeeofactodeeleterprestadoininterruptamenteserviçonamesmaentidadedurante20anoseteraindatrêscriançasaalimentaremcasa,otribunaljulgaqueacessaçãoimediatadotrabalhonãoproduzefeitosearelaçãodetrabalhoentreambasaspartesdevecontinuaraexistir.Apesardeaacçãodedownload,nãoautorizada,defotoseróticasporpartedotrabalhadorterconduzidoaosurgimentodeobstáculostécnicosnosistemacomputa-dorizadodaentidade,otribunalconsideraprimaciaisosinteressesdotrabalhador.Édenotarqueestejulgamentotambémtemsofridoalgumascríticas.Quantoaisso,veja-seBBde2007,pág.2148.03-Criacaodaordem�...�（335-354）.indd3362009/10/1511:30:11AM

337trabalhoparaosintegrarnorespectivocontratoe,emmuitoscasos,es-pecialmentenoquerespeitaaalgunsacidentesrepentinosouadetalhessobreodesenrolardotrabalho,ocontratonãopodeprevê-losnempre-pararascontramedidascorrespondentes;alémdisso,oritmodalegisla-çãonãopodeacompanharododesenvolvimentosocial,especialmentenãopodeacompanharododesenvolvimentocientíficoetecnológico;noentanto,aleipodeinstituir“comantecipação”algunsregimes,taiscomooregimesobreodireitoàcriaçãodaordemouorganizaçãodotrabalho.Aaplicaçãojustadesteregimepoderesolvermuitobemosacidentesrepentinosnavidadetrabalho.Oartigo1079.ºdoCódigoCivildeMacaudefinequeocontratodetrabalho“éaquelepeloqualumapessoaseobriga,medianteretribuição,aprestarasuaactividadeintelectualoumanualaoutrapessoa,sobaautoridadeedirecçãodes-ta”,ouseja,asujeitar-seaocomandodoempregadorsobreotrabalho;emboraestanoçãoaindanãoestejamencionadanocírculodejurispru-dêncialaboraldeMacau,odireitoaocomandodotrabalhoqueéumadasfontesprincipaisdaleidasrelaçõesdetrabalhopodesersentidonosartigos2.º,11.º,12.º,69.ºeoutrosartigosdaLeidasRelaçõesdeTra-balhodeMacau;omaisimportanteéqueaexistênciadodireitoàcria-çãodaordemouorganizaçãodotrabalhoéumanecessidadedoatributodocontratodetrabalho.1.AtributojurídicododireitoàcriaçãodaordemouorganizaçãodotrabalhoOcontratodetrabalhopodeestipularostiposdetrabalho,masnãopodeestipularosdetalhesdeexecuçãoconcretos;ocontratodetrabalhopodedefinirotempodetrabalho,masnãopodepreveraocorrênciadeacidentes,devendoexecutar,emmuitascircunstâncias,asmedidasdetrabalhocoordenadorasdeacordocomasituaçãoobjectivadotrabalhoprodutivoeanecessidadeespecíficadetrabalho;odireitoàcriaçãodaordemouorganizaçãodotrabalhoéjustamenteumregimeoriginaldaleidotrabalho,instaladopelolegisladorsegundoestacaracterística2.Esteregimeconsisteemquecombasenoprincípiodahonestidadeedacre-dibilidadedeambasaspartes—empregadoretrabalhador—aentidade2Marhold/Friedrich(Áustria):ÖsterreichischesArbeitsrecht,2006,1.ªedição,pág.31;oOGHdaÁustriatambémdeclaraestacaracterísticaemsuasváriassentençasjudiciais.03-Criacaodaordem�...�（335-354）.indd3372009/10/1511:30:11AM

338patronalordenaouorganizaotrabalhador,paraqueseadapteadiversasmudançasflexíveisnotrabalhoenavidadaempresa.Aexistênciadodireitoàcriaçãodaordemouorganizaçãodotraba-lhoédecididapeloatributodocontratodetrabalho;senarelaçãoentreempragadoretrabalhadorsedeixarotrabalhadorcumpriràsuavontadeosdeveresacordadoseaentidadeempregadoranãodesempenhar,depontaaponta,nenhumpapelnocumprimentodocontrato,umcontra-tocomoestenãoseráumcontratodetrabalho,maseventualmenteumcontratodeempreitadaoudeoutrotipo.Comonarelaçãodocontratodeempreitadaadirecçãodocumprimentodosdevereséfrutodopaga-mentopelotrabalhoenãoacçãodepagamentopelotrabalho,oemprei-teiropodenãosujeitar-seàimposiçãoporpartedodonodaobraquantoaocumprimentodosseusdeveres3.Daquisevêqueodireitoàcriaçãodaordemouorganizaçãodotrabalhoédecididopelacaracterísticadopró-priocontratodetrabalhoeoqueelemanifestaéoatributodoprópriocontratodetrabalho.Alémdisso,tambéméumacausaimportantepelaqueoempregadorpossuieocupaosrecursosdotrabalho.Acaracterísticadodomíniododireitorealtambémfazcomqueoempregadorseencon-treemposiçãopredominantenoaspectodocontrolodosrecursosenasordensaotrabalhador4.Olhandoaoatributojurídicododireitoàcriaçãodaordemouorganizaçãodotrabalho,descobre-sequeeleéumtipodedireitodeformação.Talcomonoutrostiposdedireitodeformação,porexemplo,oregimedeanulaçãoouoregimederesolução,aideiaexpressaporumaparte,quandochegaaoâmbitodocontrolodaoutraparte,podeproduziroefeitojurídico5.Emcomparaçãocomosdireitosdeformaçãoconvencionais,odireitoàcriaçãodaordemouorganizaçãodotrabalhotemacaracterísticadepoderserexercidorepetidamenteduranteaexis-tênciadarelaçãodetrabalho;oconteúdodaordemouorganizaçãoan-teriorépossívelseralteradopeloposterioreétambémpossívelqueaor-demouorganizaçãopercaasuavalidadeporcausadetersidosubstituídapelaposterior6.Noentanto,estasmudançasflexíveisnãopodemmudar3Veja-seaobradeHromadka(Álemanha),Arbeitsrech,2005,3.ªedição,pág.181.4Veja-seaobradeBirkeAR-Blattei(Alemanha):DirektionsrechtI,CI3,eDiearbeitsre-chtlicheLeistungsmacht,pág.25easpáginasseguintes.5Veja-seaobradeHromadka(Alemanha),Arbeitsrecht,2005,3.ªedição,pág.181;Söll-ner(Alemanha),Leistungsbestimmung,págs.23,113easseguintes.6Veja-seaobradeHromadka(Alemanha),Arbeitsrecht,2005,3.ªedição,pág.180.03-Criacaodaordem�...�（335-354）.indd3382009/10/1511:30:11AM

339arelaçãojurídicaentreoempregadoreotrabalhador,razãoporqueodireitoàcriaçãodaordemouorganizaçãodotrabalhoéchamado“mãedosdireitosdeformação”7.Quantoaqualqueroutrotipodosdireitosdeformação,sóoseuexercícionumaocasiãopodeconduziràcaducidadedasuaacçãojurídicaeficiente;porexemplo,odireitodeanulaçãopodefazercaducaraeficáciadaacçãojurídica;odireitoàresoluçãonãosópodeacabarcomarelaçãodecontrato,mastambémretornaràsituaçãoanterioràcelebraçãodocontrato(eficáciaretroactiva);emboraodireitoàcessaçãonocódigociviltradicionalreconheçaqueopagamentojáfeitoportrabalhocontinuaválido,oexercíciododireitoàcessaçãoconduzaofimdarelaçãodecontratodenaturezacontínua,fazendocomquenãovolteatereficácia8.Édignodeatençãoespecialqueodireitoàcriaçãodaordemouor-ganizaçãodotrabalhopodetervalidade,necessitandoapenasdavontadedoempregador,nãoexisteindoasobrigaçõesdeobediênciadotrabalha-dor9.Adesobediênciaàordemouorganizaçãoporpartedotrabalhadorconduzdirectamenteaonãocumprimentooucumprimentodefeituosodosdeveresdetrabalho,sendoumadasformastípicasdeinfracçãodocontratodetrabalho10.Emboraoempregadorpossapedirindemnizaçãoporperdasemrelaçãoaocumprimentodefeituoso,nãopodeexigiraotrabalhadoraobediênciaàordem11.Narelaçãodetrabalho,emboraodi-reitoàcriaçãodaordemouorganizaçãodotrabalhotenhaacaracterísticaflexívelqueoutrosmeiosderegulaçãonãotêmeseadaptemaisàsituaçãodetrabalhoemmudança,nãopodeexcederoâmbitoderegulaçãoesta-belecidonocontratodetrabalho.Emconcreto,quantomaisdetalhadoéoacordonocontratodetrabalho,menoréoespaçoderegulaçãododireitoàcriaçãodaordemouorganizaçãodotrabalho;pelocontrário,quantomaisgeraloacordonocontrato,maioroespaçododireitoàcria-çãodaordemouorganizaçãodotrabalho,apresentando-seumarazãoinversaentreambasaspartes.7Veja-seaobradeSöllner(Alemanha),EinseitigeLeistungsbestimmungimArbeitsverhältnis,1966,pág.29.8OCódigoCivildeMacautomaacessaçãocomonoçãogeral,incluindoarevogação,aresolução,acaducidadeeadenúncia.9Veja-seaobradeZöller/Loritz(Alemanha),Arbeitsrecht,2007,6.ªedição,pág.179.10Veja-seaobradeBrox/Rüthers(Alemanha),Arbeitsrecht,2002,15.ªedição,pág.72.11Podecomparar-secomaobradeBirk(Alemanha),DiearbeitsrechtlicheLeitungsmacht,1973,pág.89easpágs.seguintes.03-Criacaodaordem�...�（335-354）.indd3392009/10/1511:30:11AM

3402.ÂmbitoderegulaçãoecontrolododireitoàcriaçãoouorganizaçãodotrabalhoOdireitoàcriaçãodaordemouorganizaçãodotrabalhotomacomoconteúdoprincipaladefiniçãoclaraedetalhadadatarefadotra-balhoreaordemdadaestágeralmenterelacionadacomoprópriocum-primentodosdeveresdetrabalho,ouseja,dizendoaotrabalhadorcomodevecumprirassuastarefasdetrabalho,queformasdeveadoptar,etc.Alémdisso,aordemdetrabalho,aacçãodetrabalhodotrabalhadore,mesmo,asuaatitudenotrabalhotambémsãoelementosimportantesdoconteúdododireitoàcriaçãodaordemouorganizaçãodotrabalhodisponibilizadopeloempregador.Assuntoscomoaproibiçãoespecialdefumarnolugardetrabalho,aproibiçãodebeberbebidasalcoólicasduranteoperíododetrabalhonormal,aexigênciadeusarfatosdetra-balho,aexigênciaderespeitarasdisposiçõessobreaentradaesaídadafábrica,aproibiçãodefazerfotografias,sãogeralmenteconteúdosdaregulaçãoecontrolorazoávelnodireitoàcriaçãodaordemouorganiza-çãodotrabalho.Emresumo,todososassuntos,semprequenãoviolemdisposiçãojurídicaapropriada,nãoultrapassemoâmbitodaregulaçãoecontroloestabelecidonocontratoecorrespondamaosinteressesdaentidade,estãoincluídosnoâmbitodaeficiênciadodireitoàcriaçãodaordemouorganizaçãodotrabalho.Osassuntosrelativosàregulaçãoecontrolonãoselimitamaoprópriocumprimentodatarefadotrabalha-dor12.Seotrabalhadortemacessofrequenteàinternetduranteoperíododetrabalhonormaleestasuaacçãonãotemavercomocumprimentodassuastarefas,podemresultarencargosextraordináriosparaaentidade;seelenaveganahome-pagecomconteúdoseróticos,estasuaacçãonãosóprejudicaonomedaentidade,comotambémpodefazercomqueosistemacomputadorizadodaentidadesecontagiedevírusinformáticose,mesmo,podeconduziràsuaruínatotal.Todasestasacçõesnegativasprejudicamosdeveresdetrabalhoeprejudicamarelaçãodeconfiançaentreambasaspartes—empregadoretrabalhador.Justamentegraçasàexistênciadodireitoàcriaçãodaordemouorganizaçãodotrabalho,oempregadorpodeproibirclaramenteaacçãodeacessoprivadoàinternetnoperíododetrabalhonormal.12Mayer-Maly(Áustria):AuR,1968,pág.1epágs.seguintes;Birk(Alemanha):Diear-beitsrechtlicheLeistungsmacht,pág.322epágs.seguintes.03-Criacaodaordem�...�（335-354）.indd3402009/10/1511:30:12AM

3413.ConsequênciasjurídicasdainfracçãododireitoàcriaçãodaordemouorganizaçãodotrabalhoOestabelecimentododireitoàcriaçãodaordemouorganizaçãodotrabalhoatribuiuaoempregadorumespaçoamploderegulaçãoecontro-lo;odireitoàcriaçãodaordemouorganizaçãodotrabalho,semprequenãoexcedaoâmbitopermitidopelaleiouestabelecidonocontratodetrabalhocolectivoounocontratoindividualdetrabalho,terávalidadeeotrabalhadordevecumpri-lo;casocontrário,aacçãodotrabalhadorcon-duziráaumainfracçãoaoacordoentreambasasparteseoempregadorpoderáaplicaraotrabalhadorinfractorpuniçãoemconformidade13.Seoacessoprivadoàinternetduranteoperíododetrabalhonormalforconsideradoindubitavelmentecomoofensaaosdeveresdotrabalha-dor,quandooempregadordeclararaproibiçãodoacessoprivadoàquelemeioduranteoperíododetrabalho,otrabalhadordevenaturalmenteobservaressaordem.Seanteriormentenãoexistianenhumregulamentosobreproibiçãodoacessoprivadoàinternetouaindahojesemantenhaatitudetoleranteparacomtalfenómeno,aordemdecomandoagoradadapeloempregadorcombasenodireitoàcriaçãoouorganizaçãodotrabalhodeveserexplícita.Proibiçãoexplícitasignificaquenãoháex-cepção;semprequehajaquementresemautorizaçãonainternetnoho-ráriodetrabalho,estaacçãoéumaofensaaosdeveresedeveserpunidaadequadamenteconformeocasoconcreto;seocasonãoforgrave,agir-se-àemconformidade;seforgrave,seráresolvidoocontratodetrabalhoimediatamente.Comoexisteumagranderelatividadenaconfirmaçãodograudegravidadedaofensaaosdeveresdocontrato,aproibiçãoexplícitapodeaindatrazeroutravantagem,ouseja,umacessoprivadoaparente-mentenãograveàinternetépossívelserconfirmadocomoofensagraveaosdeveresdocontratodevidoàrigorosaproibiçãodaentidade.Porisso,aproibiçãoexplícitanãosópodetratareficazmenteoproblemadoacessoprivadoàinternet,comotambémpodereduziradificuldadenabuscadeprovaporpartedoempregador,quandodosurgimentodadisputa,oqueéoutrasuperioridadequeexistenoexercíciododireitoàcriaçãoouorga-nizaçãodotrabalho.13ALeidoTrabalhodaAlemanhareconhececertamenteestetipodeformasdepunição.Veja-seasentençajudicialproferidapeloBAGFederalem17deMarçode1988,publi-cadaemAPNr.99zu§626BGB.03-Criacaodaordem�...�（335-354）.indd3412009/10/1511:30:12AM

342III.ContratocolectivodetrabalhoOartigo27.ºdaLeiBásicaestipulaqueosresidentesdeMacaugozamdaliberdadedeassociaçãoedodireitoeliberdadedeorganizareparticiparemassociaçõessindicaiseemgreves;oartigo115.ºdaLeiBásicaestipulaaindaqueaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacaudispõedeumaorganizaçãodeconcertaçãodecarácaterconsultivo,constituídaporrepresentantesdoGoverno,dasassociaçõespatronaisedasassociaçõesdetrabalhadores.Reconhecerqueosresidentesgozamdaliberdadedeassociação,organizaçãoeparticipaçãoemsindicatose,entretanto,reconheceraexistênciadovalordasassociaçõespatronaisedasassociaçõesdetrabalhadoressignificareconheceraeficiênciaespecialdoregimesobreocontratocolectivodetrabalhonoaspectodaregula-çãodomundodetrabalho.Devidoàautorizaçãojurídica,combasenoconceitododieitoprivadocaracterizadopelaigualdadedossujeitos,asorganizaçõesquerepresentamosinteressesdostrabalhadores(taiscomoasassociaçõessindicaisoucomitésdeempregados)gozamdodireitoàparticipaçãocomumnosassuntosimportantesdaempresaedodireitoàdecisãocomum.Asresoluçõesunilateraisdoempregadornãopodemvalercomoleieosassuntosimportantesreferentesaosinteressesdotrabalhadorsópodemserresolvidosatravésdoacordoassinadoentreadirecçãodaempresaeainstituçãorepresentativadostrabalhadoresdaempresa(porexemplo,aassociaçãosindical).Oproblemaresideemquealeinãoestipulaclaramentequeordemouorganizaçãodotrabalhocontenhatambémumconteúdoderegulaçãodocontratoco-lectivo;então,oproblematalcomooacessoprivadoàinternetduranteoperíododetrabalhopodeserounãoreguladoatravésdocontratocolectivo?Quantoaesteproblema,énecessáriofazeraanálisecombasenoconceitoautónomododireitoprivado.Jáqueécontrato,indepen-dentementedocontratodecompraevendaoudocontratodetrabalho,ocontratoindividualdetrabalhoouocontratocolectivodetrabalho,deverespeitaroprincípiodaliberdadedocontrato.Aliberdadedocontratonãosóincluialiberdadedeopçãodossujeitosdocontrato,mastambémincluialiberdadedeacordodoconteúdodocontrato.Oproblemarelativoàproibiçãodoacessoprivadoàinternetduranteoperíododetrabalhopodefazernaturalmentepartedoacordonocon-tratocolectivo,quecontinuaeficientementeoespíritolegislativodaleidotrabalhocombasenoseuconceitoautónomo.Assim,noâmbitodo03-Criacaodaordem�...�（335-354）.indd3422009/10/1511:30:12AM

343diplomalegaldotrabalho,ocontratoindiviauldetrabalhoeocontratocolectivorealizamaeficiênciaejustiçaverdadeira14.Aproibiçãodoacessoprivadoàinternetnohoráriodetrabalho,umavezestabelecidaemformadecontratocolectivoatravésdaconsultabila-teral,produzirá,talcomoumalei,aforçaderestrinção,actuandodirectaecoersivamentesobreambasaspartes—empregadoretrabalhador;asuavalidadeequivaleráàdisposiçãodirectadalei.Seotrabalhadornãoconcretizaoseucumprimentoeinfringeosdeveresacordadosnocontra-tocolectivo,oempregadorpodeexigirumbenefíciodasituaçãooufazeraresoluçãounilateraldocontratodetrabalhonostermosdoartigo69.ºdaLeidasRelaçõesdeTrabalho,conformeascircunstânciasconcretaseatravésdaavaliaçãodagravidadedoproblema.Adisposiçãosobreoproblemadoacessoprivadoàinternet,incluídanocontratocolectivodetrabalho,possuimaiorestabilidadeemcomparaçãocomaordemouor-ganizaçãodotrabalho;alimitaçãoouampliaçãododireitodeautorizaçãoàordemouorganizaçãodotrabalhopodemesmoseracordadatambématravésdocontratocolectivo15.Comoaordemouorganizaçãodotra-balhopodeseralteradodentrodeumespaçodetempomuitocurto,aordemposteriorpodemesmorevogaraanterior.Mas,édiferentedissoocasodocontratocolectivodetrabalho,cujoprocedimentodeelaboraçãoémaiscomplicado,rigorosoeprudenteemrelaçãoàordemouorganiza-çãodotrabalho;asuaexecuçãoesupervisãonãosóéassuntodeambasaspartes—empregadoretrabalhadormasaindaserefereaopapeldaorganizaçãocolectivaquerepresentaosinteressesdostrabalhadores(porexemplo,aassociaçãosindical);asuaposiçãojurídica,especialmenteodireitoàdecisãocomumsobreassuntosdaentidadetêmaindaasdispo-siçõesjurídicasespeciais,razãoporqueasuavalidadeémuitomaisfortedoqueaordemouorganizaçãodotrabalho.IV.RegimederesoluçãodarelaçãodetrabalhoAlémdosdoisregimessobreodireitoàcriaçãodaordemouorga-nizaçãodotrabalhoesobreocontratocolectivo,aindaestáinstituído14TaoWenzhong:“RegimesobreoContratoColectivodeTrabalho:FormadeRegimeEficientedaHarmoniadaRelaçãodeTrabalho”,artigopublicadonoForumdeQuadrosdoPartidoedoGovernodaChina,2007,n.º6.15Podecomparar-secomaexposiçãonaobradeHromadka(Alemanha),Arbeitsrecht,edi-çãode2005,pág.184.03-Criacaodaordem�...�（335-354）.indd3432009/10/1511:30:12AM

344oregimederesoluçãodarelaçãodetrabalhonaLeidoTrabalho,comafinalidadedegarantiraposiçãopredominantedoempregadornarelaçãoempregador-empregado.Oregimederesoluçãodocontratodetrabalhoconcededirectamenteàparte-sujeitodocontratoopoderdeacabarcomarelaçãodetrabalho,estacaracterísticadoregimederesoluçãodocon-tratodetrabalhopodeseraindadeixadamaisclaraedefinitivaatravésdacomparaçãocomoregimederevogaçãodarelaçãodetrabalho.Noartigo66.ºdaLeidasRelaçõesdeTrabalhoestãoestipuladasasquatroformasdacessaçãodocontratodetrabalho,nasquaisseincluiarevogaçãodarelaçãodetrabalho,queestáaindamaisconcretizadanoartigo67.ºdestaLei.Analisando-seaintençãolegislativadon.º1desteartigo,podeserdeduzido16oseguinte:Arevogaçãoéumaformademodificaçãodocon-tratocombasenoprincípiodaliberdade,consistindoemacabarcomarelaçãodocontratodetrabalho,pormeiodemútuoacordoentreoem-pregadoreotrabalhador,resolveroprimeiroescritoporumsegundo;aconfirmaçãodosefeitosdarevogaçãonecessitadaexpressãodosmotivosdoempregadoredotrabalhadore,finalmente,doacordomútuo.Justa-menteestepontofazcomquesejadiferentedoregimedereconciliação.Nostermosdosartigos68.º,69.ºe71.ºdaLeidasRelaçõesdeTrabalho,(combasenasatisfaçãodoutrascondiçõesimportantes),aideiaexpressaporqualquerdaspartessobreacessaçãodarelaçãodetrabalho,quandochegaaoâmbitodecontrolodaoutraparte,podeproduziroefeitojurídi-co;nenhumaatitudeadoptadapelaoutraparteemrelaçãoaesteproble-ma,comooconsentimento,arecusaouamanutençãoemsilêncio,podeafectaraeficáciadestaideiaexpressa17.Non.º2doartigo68.ºdaLeidas16Sobreosgravesdefeitosexistentesnoartigo67.ºdaLeidasRelaçõesdeTrabalhodeMacau,sobreoregimederevogação,veremosaavaliaçãodalegislaçãonaparteseguintedopresenteartigo.17NaleidotrabalhodaAlemanhaedaÁustria,estaformadecessaçãounilateraldarelaçãodetrabalhoédenominadapor“Kündigung”,dizendo-semaisexactamente,estaéacessaçãodocontratodetrabalho.Quantoaesteproblema,veja-seaobradeBrox/Rüthers(Alemanha),Arbeitsrecht,2002,15.ªedição,pág.137;podever-seaindaaobradeMarhold/friedrich(Áustria),ÖsterreichischesArbeitsrecht,ediçãode2006,pág.262.Non.º1doartigo93.ºdanovaLeidoContratodeTrabalhodaChinaContinentalestáestipuladoque“podeserrealizadaaresoluçãodocontratoatravésdaconsultaeacordomútuodosinteressados”.Emboraaquiseuseanoção“resolução”,oseusentidoécompletamentediferentedaresoluçãoporescrito,previstanocódi-gocivil.Nalínguaalemã,a“resoluçãodoescritoatravésdeacordo”édenominadapor“Aufhebungsvertrag”,enalínguachinesa,égeralmentedenominadapor“resoluçãodocontrato”.Sobreosproblemasexistentesnoregimederesoluçãodocontratode03-Criacaodaordem�...�（335-354）.indd3442009/10/1511:30:12AM

345RelaçõesdeTrabalhoestáestipuladoqueconstitui,emgeral,justacausaparaaresoluçãodocontratoqualquerfactooucircunstânciagravequetornepraticamenteimpossívelasubsistênciadarelaçãodetrabalho.Estepontoéumadisposiçãosucintaemrelaçãoaoartigo69.º,estipulandoemquecircunstânciageralocorrea“justacausa”,reservandoantecipada-menteespaçoparaoutrascausasconcretasderesoluçãoalémdon.º2doartigo69.ºdaLeidasRelaçõesdeTrabalho.Nostermosdaalínea1)don.º2doartigo69.ºdaLeidasRelaçõesdeTrabalho,adesobediênciailegítimaàsordensdadasporsuperioreshierárquicospodeconstituirjustacausaparaaresoluçãodocontratodetrabalhoporiniciativadoempregador18;paratornaremrealidadeareso-luçãodocontratodetrabalho,oempregadorsónecessitadecomunicaraotrabalhador,porescritoenoprazodetrintadiascontadosdadatadoconhecimentodofacto,adecisãodecessaçãodarelaçãodetrabalho,des-crevendosumariamenteosfactosquelhesãoimputados.Aoabrigodoregimederesolução,oempregadorpodeocuparcom-pletamenteaposiçãopredominantenoproblemadaproibiçãodoacessoprivadoàinternetduranteoperíododetrabalho;écertoqueoacessopri-vadodotrabalhadoràinternetduranteoperíododetrabalhopodepioraraqualidadedotrabalho,prejudicaosinteressesdaempresaeconduzàdificuldadenamanutençãodarelaçãoentreoempregadoreotrabalha-dor19;porisso,oempregadortemcausajustapararesoluçãodocontratodetrabalho.Édignodeatençãoqueparaaresoluçãodocontratoporini-ciativadoempregadornestetipodecasonãohálugaraopagamentodequalquerindemnizaçãocompensatória(Veja-seon.º3doartigo69.ºdaLeidasRelaçõesdeTrabalho).Comooregimederesoluçãodocontratodetrabalhosereferedirectamenteaofimdarelaçãodetrabalho,tambémtrabalhodaChinaContinental,podever-secomparativamenteadissertaçãodeTianYaqiangparaomestrado,“EstudossobreoRegimedeResoluçãoUnilateraldoCon-tratodeTrabalhodoNossoPaís”,publicadaem2007.Sobreoproblemadaligaçãoentreoregimederesoluçãodocontratodetrabalhoeoregimedocontratocivil,podever-seaobradeLiuChunbao,“ComparaçãodosRegimesdeResoluçãodoContratodeTrabalhoedoContratoCivil”,publicadanoTrabalhodaChina,2002,n.º08.18Quantoàsreflexõessobreasobrigaçõesqueacompanhamaobediênciaàordemdoem-pregador,veja-seapáginaanterior.19Existedificuldadeparaconfirmaremquecasopoderásersatisfeitaaimportantecondição“factograve”;quantoaesteproblema,alegislaçãodeviatratá-lodemododiferente.Veja-seapartedopresenteartigosobrecríticaàlegislação.03-Criacaodaordem�...�（335-354）.indd3452009/10/1511:30:12AM

346estãoinstaladasnaleialgumascondiçõesprévias,evitando-seoabusodes-tedireitoporpartedaentidadeempregadora.Afinal,manteraomáximoarelaçãodetrabalhoegarantirafontedavidadotrabalhadoréaideolo-gialegislativadaleidotrabalhonoseuconjunto.V.AvaliaçãodalegislaçãoEmboranaLeidasRelaçõesdeTrabalhoestejaminstituídosalgunsregimespararegularaordemdetrabalho,destaca-seaposiçãopredomi-nantedoempregadornarelaçãodecontratação.Umaanáliseaoproble-madoacessoprivadodotrabalhadoràinternetduranteoperíododetra-balhorevelaque,quantoaestesregimesestipuladosnaLeidasRelaçõesdeTrabalho,aindahámuitosproblemasdignosdediscussão.1.RegimedocontratocolectivodetrabalhoeLeiSindicalOcontratocolectivoéregimeespecialdaleidotrabalhoeassumeamissãojurídicadeprotecçãoepromoçãodosinteressesdotrabalhador.Noprocessodarealizaçãodestamissão,ainstituiçãoorganizadoraquerepre-sentaosinteressesdegrupodostrabalhadores,especialmenteaorganizaçãosindical,desempenhaumpapelcentral.Porém,observando-seasactuaisleisediplomaslegaisdeMacau,nãosedescobre,inesperadamente,umaleisindicalcorrespondente,nemháqualquerdisposiçãosobreesteproblemananovaLeidasRelaçõesdeTrabalho.Afaltalegislativaconduzdirecta-menteàestipulaçãodosartigos27.ºe115.ºdaLeiBásicadeMacau.Aelaboraçãodaleisindicaleoaperfeiçoamentodoregimedocon-tratocolectivodetrabalhotêmporobjectivopôremjogoasuperiorida-dedegrupodostrabalhadoresedefender,demodotrans-empresarial,osdireitoseinteressesdostrabalhadores.Pararealizaresteobjectivo,éindispensáveltornarclaraaposiçãojurídicadaassociaçãosindical,quedeveserdefinidacomocorpoprincipalpurodedireitoprivadoecomoinstituiçãorepresentativadosinteressesdostrabalhadores,estabelecendodiálogosiguaiseassinandolivrementeocontratocolectivodetrabalhocomogrupodeempregadores,sobaideologiadaautonomiadodireitoprivadoedaliberdadedocontrato,afimderealizarofuncionamentoharmoniosodarelaçãoentreempregadoretrabalhador,lutarpelosme-lhoresinteressesdostrabalhadoresemudaraposiçãodotrabalhador03-Criacaodaordem�...�（335-354）.indd3462009/10/1511:30:12AM

347enquantopessoavulnerável,paraadetrabalhadorintegradoemgrupo.Pararealizaresteobjectivo,haveráquedeixarclaroedefinitivooprincí-piodocentralismodemocráticoeoprincípiodaeleiçãodaorganizaçãosindical,confirmarrigorosamenteaqualificaçãodosrepresentantessin-dicaiseaformadeeleição,etornarclarasacomposiçãodosmembrossindicaiseasformasdedeliberaçãoconcretas,comafinalidadedegaran-tirodesempenhodasfunçõesdaorganizaçãosindical.Pararealizaresteobjectivo,éaindanecessárioconcederàorganizaçãoumconjuntodesis-temasfuncionais,completoseadiversosníveis,demodoaquetenhamsuficientesfundamentosjurídicosparaestabelecerdiálogosiguaiscomaentidadeempregadora.Esteconjuntodesistemasfuncionais,completoseadiversosníveis,deveincluirosdiversosaspectosrelativosaodireitoàinformação,aodireitoàparticipaçãocomumnadiscussãoeaodireitoàdecisãocomum;osassuntosnecessáriosaotratamentopormeiodede-cisãocomum,comoosreferentesàsaúdeesegurançadostrabalhadores,àordemdetrabalhoseàconstituiçãodeinstalaçõesparaaprotecçãodotrabalho,semoconsentimentodaorganizaçãosindical,ficarãodirecta-mentesemvalidade.Emresumo,emrelaçãoatodososassuntosrefe-rentesaosinteressesdostrabalhadores,semprequenãotoquemodireitoàcriaçãodaordemouorganizaçãodotrabalhoeodireitoàdecisãodoempregador,énecessáriopôremjogoasfunçõesdeparticipaçãocomumdosindicato.Semadefiniçãoclaradaposiçãojurídicadosindicato,semoesta-belecimentodanormaorganizadoradosindicato,seráimpossíveldeixarclaroedefinitivoasfunçõesdosindicato;semadefiniçãoclaradasfun-çõesdosindicato,oregimedocontratocolectivoficaráumnomefictí-cio,oqueconduziráfinalmenteàimpossibilidadedetornaremrealida-deaideologiaestabelecidanaLeiBásica.Estaéumalógicainteiramenteclara.2.Regimederesoluçãodocontratodetrabalho1)NãocompreensãodoArtigo67.ºdaLeidasRelaçõesdeTrabalhoTalcomoacimamencionado,noartigo66.ºdaLeidasRelaçõesdeTrabalhoestãoestipuladasquatroformasdecessaçãodarelaçãodetrabalho,ouseja,arevogação,aresolução,acaducidadeeadenúncia.Aresoluçãoéumdireitotípicodeformaçãounilateraleoiníciodosseus03-Criacaodaordem�...�（335-354）.indd3472009/10/1511:30:12AM

348efeitossónecessitaqueaideiaexpressaporumapartechegueaoâmbitodocontrolodaoutraparte,enquantoarevogaçãopodeanularoacordoentreambasaspartes,atravésdehomologaçãodaintençãolegislativa.Mas,non.º1doartigo67.ºdaLeidasRelaçõesdeTrabalhoestáestipu-ladoqueoempregadoreotrabalhadorpodem,pormútuoacordo,fazercessarocontratodetrabalho.Acessaçãonãosóincluiarevogação,comotambémaresolução,acaducidadeeadenúncia,oqueinsinuaquenãosóarevogação,mastambémaresolução,emesmoacaducidadeeadenún-cia,podemsertodasrealizadaspor“acordo”,deduçãoestaquetalveznãosejaaqueolegisladoresperavainicialmente.Omesmoproblemasurgenon.º2doartigo67.ºdaLeidasRelaçõesdeTrabalho,emqueestáesti-puladoqueoacordodecessaçãodocontratodeveconstardedocumentoescrito.Conformeamesmalógica,a“caducidade”deumcontratodetrabalhoquejátenhaexpiradotambémnecessitadeserreafirmadapordocumentoescrito;seavidadetrabalhonecessitarrealmentedesertrata-dodestemodo,taltratamentosópoderárepresentarumpapelório.Alémdisso,tantonon.º1comon.º2doartigo67.ºestárealçadaa“cessação”docontratodetrabalho,masnosubtítulodoartigo67.ºpodeler-seob-viamenteotermo“revogação”.Vistotodoesteartigo,consideramosqueaLeidasRelaçõesdeTrabalhotemgravesfalhasdeaplicaçãodenoçõesedeinstalaçãodosistemanoseuprocessodelegislação.Vejamosagora,maisumavez,on.º1doartigo67.ºquediz:Oem-pregadoreotrabalhadorpodem,pormútuoacordo,fazercessarocon-tratodetrabalhosemavisoprévio,nãosendodevidasquaisquerindem-nizações,nãopodendo,porém,serestipuladopreviamentenocontratodetrabalho.Jáquepodem,pormútuoacordo,fazercessararelaçãodetrabalho,porquenãosãodevidasquaisquerindemnizações?Eporquetalnãopodeserestipuladopreviamentenocontratodetrabalho?Atravésdaanálisedesteartigo,vê-seobviamentequeéumadisposiçãodenaturezacoerciva;asafirmações“nãosendodevidasquaisquerindemnizações”e“nãopodendo...serestipuladopreviamente...”mostramqueestasdisposi-çõesnãopodemserevitadasdeformaalguma.Porém,asindemnizações,semprequesejamvontadecomumestabelecidaatravésdeconversaçãolivrebilateraldoempregadoredotrabalhador,pertencemaoâmbitododireitoprivadoealeinãotemodireitodeintervir.Oempregadorpagaaotrabalhadorindemnizaçõespossivelmenteporambasaspartes“seasso-ciarembemesedesassociarembem”,mantendodestemodoumarelaçãoamistosa,tambémpossivelmentepara“comprarapazcomdinheiro”,evi-03-Criacaodaordem�...�（335-354）.indd3482009/10/1511:30:12AM

349tandoaagudizaçãodascontradiçõesentreambasaspartes.Dequalquermodo,esteéofrutodaconsultalivredeambasaspartesdocontratoetalacordoprévionãopodeviolaremabsolutooprincípiodointeressepúbli-cooudahonestidade.Então,combaseemque“razão”estãoelaboradastaisdisposiçõesdaLeidasRelaçõesdeTrabalho?Sesóemrelaçãoaoproblemaexistentenaaplicaçãodanoçãolegis-lativaenaregulaçãodosistemalegislativo,entãoseráapenasnecessáriosubstituira“cessação”por“revogação”;assim,poderáserresolvidoopro-blemaexistentenasinterpretaçõesdiferentes;mas,adefiniçãodesteartigocomoumadisposiçãodenaturezacoercivaédecertofalhadolegislador,problemaqueserámaisdifícilderesolver.2)FaltadeclassificaçãodaresoluçãodarelaçãodetrabalhoAlémdosproblemasexistentesnaaplicaçãodenoçõesenoestabe-lecimentodosistemalegislativo,omaiorproblemadoregimedarelaçãodetrabalhoresideemqueolegisladornãodivide,conformeagravidadedanaturezaeacausadaculpabilização,aresoluçãoemdoistipos:areso-luçãoconvencionalearesoluçãoimediata(resoluçãonãoconvencional).Emboraodesinteressepelocargooupostodetrabalho,oatraso,saídaan-tecipadaouabandonodopostodetrabalhoduranteoperíododetraba-lho,semautorizaçãoedeformareiterada,sejampertencentesàinfracçãodosregulamentosdaempresaeàofensaàsobrigaçõesacordadas,asuanaturezaéevidentementemenosgravedoqueadaprovocaçãorepetidadeconflitosoudaprática,noâmbitodaempresa,deactosdeviolência,injúriaououtrasofensaspunidasporleisobreoempregadoroudemaistrabalhadoresdaempresa;mesmoqueasinfracçõesdostrabalhadoresse-jamtodaspertencentesaoâmbitodeatrasoousaídaantecipada,tambéménecessáriodistinguirasuaocorrênciacasual,dasuafrequente,easuagravidadetambémnãopodeserinteiramenteamesma.Alémdomais,jáquearelaçãodetrabalhodetodosostrabalhadoresinfractorescomoem-pregadortemsidoresolvidadevidoaoatrasoousaídaantecipadasemau-torização,porquerazãoosqueseatrasamousaiemcomfrequênciaeosqueseatrasamousaiemcasualmentegozamigualmentedeumprazodetrintadiasparaaresoluçãodocontrato?Oartigo69.ºdaLeidasRelaçõesdeTrabalhonãofazasdistinçõesdestasdiferentessituações,nemdividea03-Criacaodaordem�...�（335-354）.indd3492009/10/1511:30:13AM

350resoluçãodarelaçãodetrabalhonaresoluçãoconvencionalenaimediata,oquecausagrandesdefeitosàlegislaçãorespeitanteaotrabalho.Segundoestacondutadepensamento,aresoluçãoconvencionaldarelaçãodetrabalhodeveserummeiorelativamentemoderadoparaacabarcomarelaçãodetrabalho;ascausasdaresoluçãopodemserqueasituaçãofísicaoucapacidadedotrabalhadornãopossaconduziràcontinuaçãodarelaçãodetrabalho,etambémpodemserqueasituaçãoobjectivadaentidadeempregadoratenhasofridograndesmudançaseambasaspartesnãotenhamapossibilidadedechegaraumnovoacor-do,oquenãoteráoutraalternativaquenãosejaconduziraofimdarelaçãodetrabalho.Amaiorcaracterísticadaresoluçãoconvencionalconsisteemqueolegisladortemestabelecidoaexigênciasobreoprazoderesolução,ouseja,desdeacomunicaçãodoempregadorsobreasuaideiaderesoluçãodocontratodetrabalhoatéaofimoficialdarelaçãodetrabalhoénecessárioumdeterminadoprazo,porexemplo,trintadiasouumprazoaindamaislongo20.Aocontrário,aresoluçãoimediatadarelaçãodetrabalhoocorredevidoàexistênciadeumacausaimportantequepodeserotrabalhadorterinfringidoasuapromessadequedeviacumprirassuasobrigações(Pflichtverletzung)estabelecidasnocontratodetrabalho21,prejudicandoassimarelaçãodeconfiançabilateralentreoempregadoreotrabalha-dorefazendocomqueaexistênciacontínuadarelaçãodetrabalhosetornetãoimagináriaquemesmonãohajanenhumanecessidadedeestabelecerdeterminadoprazoderesolução.Quaissãoasimportantescausastípicas?Porexemplo,aviolaçãodosregulamentosdaempresaporpartedotrabalhador,aprevalicaçãograveconducenteaoprejuízodosinteressesdaempresa,abaixaóbviaintencionaldasuaprópriaca-pacidadedetrabalho,aresponsabilidadepenalquedeveserinquirida,etc.Aresponsabilidadeporestascausasimportantesnãosópodeseratribuídoaotrabalhador,comotambémàentidadepatronal,cujospro-20Oprazoderesolução,longooucurto,deveserdecididoconformeascircunstânciasconcretas.Quandomaislongaéarelaçãodetrabalho,maislongoéoprazoderesolu-ção.Nestepontoalegislaçãodeveprestarsuficienteatenção.21TambémháquemdenomineestetipodePflichtverletzungporofensaaosdeveres,pontoestequeédignodediscussão.Quantoaesteproblema,veja-seaobradeDuJinglineLuChen,“ProblemasBásicossobreaImpossibilidadedoCumprimentodosDevereseCriaçãodoSistema”,publicadanoDireitoModerno,2005,n.º6.03-Criacaodaordem�...�（335-354）.indd3502009/10/1511:30:13AM

351blemasgravesconduzamàimpossibilidadedearelaçãodetrabalhopodercontinuaraexistir22;entreestesproblemasdestacam-searecessãoeconó-mica,quefazcomqueareduçãodopessoalsejainevitável.Demais,alémdedividiraresoluçãodarelaçãodetrabalhonaconvencionalenaime-diata,aLeidasRelaçõesdeTrabalhoaindadeviadefiniroregimedereso-luçãoimediatacomonormadenaturezaobrigatória,afimdeaproveitarocontratocolectivodetrabalhoouocontratoindividualdetrabalhoparaevitarrestringirouabandonarainvalidadedaacção.Casocontrário,senãohouvercausasimportantes,mesmoqueaentidadeempregadorajátenhaemitidoaexpressãodaideiasobrearesoluçãodarelaçãodetraba-lho,estaexpressãodaideiatambémnãoteráefeitos.ÉindubitávelquesenaLeidasRelaçõesdeTrabalhopuderserins-tituídooregimederesoluçãoqueincluaosdoistiposderesolução,are-soluçãoconvencionalearesoluçãoimediata,serácertoquealegislaçãosetornamaisrigorosaeprudente;claro,origoreaprudênciadalegislaçãodependemdirectamentedaaplicaçãodalei.Tomemoscomoexemplooproblemadoacessoprivadodotrabalhadoràinternetduranteoperíododetrabalho.Otempodenavegaçãonainternet,tantolongocomocurto,afectaindubitavelmenteocumprimentonormaldosdeveresdetraba-lho;obviamente,oacessoprivadoàinternet,semautorização,duranteoperíododetrabalhoédecertoumaacçãoinfractoradosdeveresestabele-cidosnocontrato.Apesardisso,sóquandoestaacçãoinfractorachegaraumgraugrave,poderáseraplicadaaotrabalhadoraresoluçãoimediatadarelaçãodetrabalho.Seanteriormenteoempregadornãodeclarouclaramenteaproibiçãodoacessoàinternetnemelaborouregulamentoscorrespondentes,eaacçãodotrabalhadordesóteracessoraroàinternetnãoconduziragraveprejuízodocumprimentodosseusdeveres,asuaacçãoinfractoranãopodeconduzir,emabsoluto,àresoluçãoimediatadarelaçãodetrabalho23;demais,mesmoqueaacçãodotrabalhadorjásejabastantegrave,sóéconvenienteoempregadoraplicaroregimederesoluçãoconvencionalapenasdepoisdeasuaadvertêncianãoterpro-duzidoefeitos;oestabelecimentodoprazodetrintadiasparaaresolução22Comoporexemplo,aempresaencontrar-seemsituaçãodifícil,enfrentandoaameaçadefalênciaereestruturação.Acausadestasituaçãonãoéoriginadaemfaltasdotraba-lhador.23Asentençajudicial,proferidapeloBAGFederaldaAlemanhaem12deJaneirode2006,n.º2AZR179/05,mantémomesmopontodevista.03-Criacaodaordem�...�（335-354）.indd3512009/10/1511:30:13AM

352énaturalmenteadequado,poisesteprazopodeforneceraotrabalhadorumaoportunidadeparasereempregar.Sendodiferentesdaacçãodesóteracessoraroàinternet,àsvezes,asacçõesinfractoras,taiscomoteraces-sofrequenteàinternetounavegarneladurantelongotempo,verefazerdownloaddefotoseróticasquedevemserpagas,fazerchamadaseróticasnainternetquedevemserpagas,etc.afectamgravementeocumprimentodosdeveresdetrabalho,causamaoempregadorencargosextraordinários,trazemgravesefeitosnegativosàimagemdaempresae,mesmo,podemconduziràruinadosistemacomputadorizadodaentidade,devidoaocontágiodevírusinformáticos.Todasestassãoinfracçõesgravesaosdeve-resdefinidosnocontrato.Quandoascausasdestasinfracçõesforemcon-firmadas,oempregadorpoderáfazercessarimediatamentearelaçãodetrabalho,nãosendonecessárioaplicaroprazoderesoluçãocomduraçãodetrintadias.3.RegimedeadvertênciaNaLeidasRelaçõesdeTrabalhonãoestámencionadooregimedeadvertência;estedescuidodolegisladorfazcomquesejadifícilrealizarajustiçadocontratodetrabalho.Seaentidadepatronaljátiverdispostosobreproibição(doacessoprivadoàinternetduranteoperíododetraba-lho),poderáfazerumaadvertênciaemrelaçãoàsinfracçõesdosdeveres,cujanaturezanãosejamuitograve;seaentidadenuncateveregulamen-tosemrelaçãoaesteproblema,oregimedeadvertênciapareceráaindamaisnecessário.Éclaroqueseainfracçãodosdeveresporpartedotra-balhadorforgraveeprejudicardirectamentearelaçãodeconfiançaentreambasaspartes,arelaçãodetrabalhoperderáabasedasuaexistênciae,então,serádesnecessárioemitirqualqueradvertência.Naverdade,ore-gimedeadvertêncianãosódeveresidirnosectordaleidotrabalho,mastambémdeveencontrarasuaprópriaposiçãonosprincípiosgeraisdaleidocontrato.Narelaçãoentrecredoredevedor,seodevedornãocum-preoucumpredefeituosamenteosseusdeveres,ocredordeveadvertí-looportunaeclaramente,exigindoquecumpraosseusdeveresconformeacordado;assim,serádadaaodevedorumaoportunidadedecontinuaracumprirocontrato.Alémdisso,oestabelecimentodoregimedeadver-tênciaforneceráàresoluçãodocontratocausarazoável,podendomostraraindamelhoroprincípiojustodocontrato.Mas,aLeidasRelaçõesdeTrabalhonãoprestasuficienteatençãoaesteregime.03-Criacaodaordem�...�（335-354）.indd3522009/10/1511:30:13AM

353VI.ConclusãoVendo-seasombradaárvore,sabe-seomovimentodosoloudalua;vendo-seogelonooceano,sabe-seofriodaterrasobocéu;analisando-seoproblemadoacessoprivadoàinternetduranteoperíododetrabalho,podeenxergar-seasituaçãogeraldaLeidasRelaçõesdeTrabalhodeMa-cau.Deummodogeral,oregimebásicodaLeidasRelaçõesdeTrabalhojátinhasidoantesinstituído,considerandoosinteressesdoempregador,aomesmotempoqueserealçouaprestaçãodaatençãoàposiçãovulnerá-veldotrabalhador.Odireitoàcriaçãodaordemouorganizaçãodotraba-lho,oregimedocontratocolectivoeoregimederesoluçãodocontratodetrabalhomostramobviamenteaposiçãopredominantedoempregadornarelaçãoempregador-trabalhador,sobosconceitosderacionalidade,liberdadeeigualdadeedoequilíbriodosinteressesbilaterais,oquecor-respondeaoatributojurídicodequearelaçãodetrabalhoéumarelaçãoentrecredoredevedor;aaplicaçãorazoáveldestesregimespodetornaremrealidadeaordemdavidadetrabalhoeaharmoniabilateralentreoempregadoreotrabalhador.Esteétambémoobjectivosupremoprocu-radopelaleidotrabalho.Noentanto,nãodevemosnegaraexistênciadeproblemas.Noquerespeitaàlegislação,oestabelecimentodestesregimesaindanãoseen-contrasuficientementecuidadoeospontoseaspectosantesconsideradosaindanãosãosuficientementeexactos.Afaltadoregimedocontratoco-lectivodetrabalhoedaleisindicalfazcomqueaposiçãodasassociaçõessindicaisnãopossasernitidamenteconfirmada,asnormasorganizativasnãopossamserdefinidaseosistemacompletodosdireitoseinteressesadiversosníveistambémnãopossaserestabelecido,oqueconduzaquenãopossaserrealizadaamissãoespecialdocontratocolectivodetraba-lhoqueéumregimeespecialdaleidetrabalho;oregimederesoluçãodocontratodetrabalhotambémcontémgravesdefeitosnosaspectosdaaplicaçãodanoçãoedoestabelecimentorazoáveldosistemalegislativo;afaltadeclassificaçãodaresoluçãoconvencionaledaimediatanãopermi-temelevarfundamentalmenteaqualidadelegislativadaLeidasRelaçõesdeTrabalho;odescuidodacriaçãodoregimedeadvertênciafazcomqueocumprimentojustodosdeveressetornedifícil,razãopelaqualaresolu-çãoconvencionaleaimediatadarelaçãodetrabalhonãotêmrealizadoaunificaçãoeaharmoniaentreosdiversosregimes.03-Criacaodaordem�...�（335-354）.indd3532009/10/1511:30:13AM

35403-Criacaodaordem�...�（335-354）.indd3542009/10/1511:30:13AM

355Administraçãon.º84,vol.XXII,2009-2.º,355-362*Partedoconteúdodestetextobaseia-senuminéditodoautor,intitulado“ThePracticeofCentralBankinginMacao”,cujoesboçoagradecimento.**Economista,DoutornaEconomiaenasFinançaspelaUniversidadedeHongKong,MestrenaEconomiapelaUniversityofWarwick,Inglaterra.AnaturezadamedidadaprisãopreventivanoCódigodeProcessoPenalportuguêsHoChiUn*AConstituiçãoPortuguesade1976qualificouaprisãopreventivacomosendodecarácterexcepcional.Oartigo28.º,n.º2,nasuaversãoorigináriaestabelece:“Aprisãopreventivanãosemantémsemprequepossasersubstituídapormedidadecoacçãomenosgravosa.”Estaquali-ficaçãonãotemsidoalteradacomassucessivasrevisõesconstitucionais,nãoobstantetersidomodificadaasuaformadeexpressão.Vejamosaevoluçãodopreceitonoseguinteesquema:ConstituiçãodaRepúblicaPortuguesaOcarácterdaPrisãoPreventiva1976(Aprovadaem2deAbrilde1976)“Aprisãopreventivanãosemantémsem-prequepossasersubstituídaporcauçãooupormedidadeliberdadeprovisóriaprevistanalei(art.28.º,n.º2)”1982(RC/82-1.ªrevisãoconstitucional)(Leiconstitucionaln.º1/82,de30deSetembro)Omesmopreceitomantém-seigualaoprevistonaCRPde1976.1989(RC/89-2.ªrevisãoconstitucional)(Leiconstitucionaln.º1/89,de8deJulho)Omesmopreceitopassaateraseguinteredacção:“Aprisãopreventivanãosemantémsem-prequepossasersubstituídaporcauçãoouporoutramedidamaisfavorávelpre-vistanalei(art.28.º,n.º2)”1992(RC/92-3.ªrevisãoconstitucional)(Leiconstitucionaln.º1/92,de25deNovembro)Omesmopreceitomantém-seigualaoprevistonaCRPde1989.1997(RC/97-4.ªrevisãoconstitucional)(Leiconstitucionaln.º1/97,de20deSetembro)“Aprisãopreventivatemnaturezaexcep-cional,nãosendodecretadanemmanti-dasemprequepossaseraplicadacauçãoououtramedidamaisfavorávelprevistanalei1(art.28.º,n.º2)”*MestreemDireitoemLínguaPortuguesapelaUniversidadedeMacau.AssessordoGa-binetedoSecretárioparaaSegurança.1“Esteartigoocupa-sefundamentalmentedadimensãoprocessualdaprisãopreventiva...Essadimensãoprocessualvisagarantirque:(a)sóojuizpossavalidarouconfirmaraprisãopreventiva;(b)queestasósemantenhaseenamedidaemquefornecessária04-Anaturezadamedida�...�.（355-362）.indd3552009/10/1511:31:14AM

356ConstituiçãodaRepúblicaPortuguesaOcarácterdaPrisãoPreventiva2001(RC/01-5.ªrevisãoconstitucional)(Leiconstitucionaln.º1/2001,de12deDezembro)Omesmopreceitomantém-seigualaoprevistonaCRPde1997.2004(RC/04-6.ªrevisãoconstitucional)(Leiconstitucionaln.º1/2004,de24deJulho)Omesmopreceitomantém-seigualaoprevistonaCRPde1997.2005(RC/05-7.ªrevisãoconstitucional)(Leiconstitucionaln.º1/2005,de12deAgosto)Omesmopreceitomantém-seigualaoprevistonaCRPde1997.Apesardeocarácterexcepcionaldaprisãopreventivaapenastersidoconsagradoexpressamentenarevisãoconstitucionalde1997,podemosperceberasuanaturezaexcepcional,antesdestarevisão,atravésdainter-pretaçãoacontrario:aprisãopreventivasópodeserdecretadaquandoqualqueroutramedidasemostrarinsuficiente.Poroutrolado,amedidadaprisãopreventiva,porquemaislesivadosdireitosfundamentais,temqueobedecercomrigoraoprincípiodaproporcionalidade2ouaoprin-cípiodaproibiçãodoexcesso.Noentanto,seanalisarmosaevoluçãodoregimelegaldospressupostosdeaplicaçãodaprisãopreventiva,podemosconcluirqueestaopçãoclaradosconstituintesnãofoiacolhidapelolegis-ladorordinário.parasatisfazerosinteressesdajustiçapenal;(c)queodetidotenhaoportunidadedesedefender;(d)queaprisãopreventivanãoexcedaprazosrazoáveis.Operfilconstitucio-naldaprisãopreventivasublinhaoseucarácterexcepcional,precárioetemporalmentelimitado”.Cfr.J.J.GomesCanotilho,VitalMoreira,ConstituiçãodaRepúblicaPortu-guesaAnotada,3.ªediçãorevista,CoimbraEditora,1993,p.189.2“FoiaLCn.º1/82quedeuexpressaguaridaconstitucionalatalprincípio,emborajáantes,nãoobstanteaausênciadetextoexpresso,elefosseconsideradoumprincípioma-terialinerenteaoregimedosdireitos,liberdadesegarantias.Oprincípiodaproporcio-nalidadedesdobra-seemtrêssubprincípios:(a)princípiodaadequação,istoéasmedidasrestritivaslegalmenteprevistasdevemrevelar-secomomeioadequadoparaaprossecu-çãodosfinsvisadospelalei(salvaguardadeoutrosdireitosoubensconstitucionalmenteprotegidos);(b)princípiodaexigibilidade,ouseja,asmedidasrestritivasprevistasnaleidevemrevelar-senecessárias(tornam-seexigíveis),porqueosfinsvisadospelaleinãopodiamserobtidosporoutrosmeiosmenosonerososparaosdireitos,liberdadesega-rantias;(c)princípiodaproporcionalidadeemsentidorestrito,quesignificaqueosmeioslegaisrestritivoseosfinsobtidosdevemsituar-senuma«justamedida»,impedindo-seaadopçãodemedidaslegaisrestritivasdesproporcionadas,excessivas,emrelaçãoaosfinsobtidos.”Cfr.J.J.GomesCanotilho,VitalMoreira,opcit.,II,1993,p.152.04-Anaturezadamedida�...�.（355-362）.indd3562009/10/1511:31:14AM

357Tomandoarevoluçãode25deAbrilde1974comopontodepartidaparaadelimitaçãodaslegislaçõesrelativasaoregimedeprisãopreventiva,nãopodemdeixardesalientar-se,entreosquais,oDecreto-Lein.º377/77,de6deSetembroeoDecreto-Lein.º185/72,de31deMaio:oprimeirotinhacomoencargoimpostopelaConstituição:“adaptaralegislaçãopro-cessualpenalàsregrasmínimasemmatériadedireitos,liberdadesega-rantias”;osegundoconstituíuaúltimagrandereformadoprocessopenalantesdaRevoluçãode25deAbril.Numavisãocomparativa,ospressupostos3previstosnestesdoisdiplomassãopraticamenteosmesmos:fortesindíciosdapráticadeumcrimepunidocompenadeprisãosuperiora2anos(1anonoregimedoDecreto-Lein.º185/72,de31deMaio);insuficiênciadas“medidasdeliberdadeprovisória”caracterizadaporperigodefuga;perigodepertur-baçãodainvestigação;perigodepertubaçãodaordempública;perigodecontinuaçãodaactividadecriminosa(artigo291.ºdoCódigodeProcessoPenal,quernaversãode1972,quernade1977).Naverdade,acaracterísticamaismarcantedaresistênciadolegisla-dorordinário(dossucessivoslegisladores)contraaopçãodosconstituin-tesconsisteemmanteroregimede“crimesincaucionáveis”4.EmboraoDecreto-Lein.º377/77,de6deSetembro,jáfizessedesaparecerqualquerreferênciaaoscrimesincaucionáveisdotextodoCPP,deslocou,atravésdeumprocedimentotecnicamentesinuoso,aprevisãodaincaucionalidadeparaoDecreto-Lein.º274/75,de4deJunho,cujoartigo3.ºdetermi-navaainadmissibilidadedecauçãorelativamenteaoscrimesprevistosnoDecreto-Lein.º44939,de27deMarçode1963,queteveporobjectopunirofurtodousodeveículos5.Assim,atravésdooblíquoexpediente3Estessãoaindahojebasicamenteospressupostosdaprisãopreventiva,tendosidoalte-radoapenasorequisitoformaldamoldurapenalmínimaexigida,queagoraterádesersuperiora3anosdeprisão,nãoconstituindoexcepçõesparaoregimedeMacau.4Aquelesemqueaprisãopreventivaeraobrigatóriaounoutraperspectiva,insubstituívelporimperativolegal.Comefeito,oartigo291.ºdoCPPnaversãode1972considerava“inadmissívelaliberdadeprovisória,devendoefectuar-seacaptura”,relativamenteaoscrimespuníveiscompenadeprisãosuperiora8anoseaindaaoscrimesdolosospuní-veiscompenadeprisãosuperioraumanocometidosporreincidentes,vadioseequipa-rados.5Omesmoarticuladoéposteriormentesubstituídoporumnovocatálogodecrimesin-caucionáveis,começandopeloscrimespuníveiscompenadeprisãosuperiora8anos,entreosquais,otráficodeestupefacientes.04-Anaturezadamedida�...�.（355-362）.indd3572009/10/1511:31:14AM

358doreenvioparaumdiplomaavulso,olegisladormantevepraticamenteoregimedeincaucionalidade6quevinhadoantigoregime.Noiníciodosanos80,subsisteinfelizmenteacategoriadoscrimesincaucionáveis,quandodaaprovaçãodonovoCódigoPenal,realizadacomoDecreto-Lein.º400/82,de23deSetembro,noseuartigo6.º,n.º2revo-gouexpressamentediversalegislaçãoavulsadenaturezapenal,deentreaqualseencontraoDecreto-Lein.º274/75,de4deJunho.Desapareciaassimacategoriadoscrimesincaucionáveis,queconstava,comovimos,doart.3.ºdestediploma.Contudo,olegisladorreabilitou,antesdaentradaemvigordonovoCódigoPenal(marcadapara1deJaneirode1983),aquelacategoriadecrimespormeiodoDecreto-Lein.º477/82,de22deDezembro,cujavigênciafoiprecisamentesimultâneacomonovoCódigoPenal,consagrandoumalistasubstancialmenteidênticaàanterior(crimespuníveiscompenasuperiora8anosdeprisãoeoutroscrimesdocatálogo,entreosquaisoinevitáveltráficodeestupefacientes),funcionandoassimoDecreto-Lein.º477/82,de22deDezembro,comoumelementode«compensação»,poragravamentoprocessual,doabran-damentopunitivoemsedesubstantiva7.Porfim,aerradicaçãodoscrimesincaucionáveisfez-sedefinitiva-mentenavigênciadoCódigodeProcessoPenalde1987,aprovadapeloDecreto-Lein.º78/87,de17deFevereiro,querevogouoDecreto-Lein.º477/82,de22deDezembro.Agora,olegisladorjánãotemdúvidasefrontalmenteassumeaextinçãodacategoriadoscrimesincaucionáveis.Noentanto,algunsvestígiosdoregimeanteriorsubsistem.Naverdade,oartigo209.º,n.º1doCPP,nasuaversãooriginária,dispõeque,relativa-menteaoscrimespuníveiscompenasuperiora8anoseequiparados,ojuízdeve,nodespachosobremedidasdecoacção,indicarosmotivosqueotiveramlevadoanãoaplicaraoarguidoamedidadeprisãopreventiva.6Foisuscitadooproblemadaconstitucionalidadedoscrimesincaucionáveis.J.JGomesCanotilhoeVitalMoreirainterrogaram-sesobresenãoseria«excessivaedesproporcio-nada»talmedida.Cfr.ConstituiçãodaRepúblicaPortuguesaAnotada,3.ªediçãorevista,CoimbraEditora,Coimbra,1993,notaaoart.28.º,pag.190.7Masaincaucionabilidadefoifortementecriticadadoutrinalmente.Defacto,váriosfo-ramosautoresquepublicamentedenunciaramocarácterinconstitucionaldoDecreto-Lein.º477/82,de22deDezembro,dequedestacaremosJoãoCastroeSousa,GilMoreiradosSantos,FigueiredoDiaseMárioTorres.Pelocontrário,ajurisprudênciadostribunaiscomunsassumiuaposiçãocontrária,odiplomaemcausaobtevesucessonafiscalizaçãodaconstitucionalidadedoTribunalConstitucional.04-Anaturezadamedida�...�.（355-362）.indd3582009/10/1511:31:14AM

359Parace-mequeestadisposiçãoéextremamenteestranha.Comefeito,afundamentaçãodasdecisõesjudiciaisquenãosejamdemeroexpedien-teéumaregrageral(art.97.º,n.º4,doCPP),inclusivamenteemsedeconstitucional(art.205.º,n.º1,daConstituição),sendodesnecessárioportantorelembrá-laapropósitodaaplicaçãodasmedidasdecoacção.Tendoemcontaocarácterexcepcionalesubsidiáriodaprisãopreventi-va,sóteriasentidoalertarojulgadorparaodeverdefundamentarasuadecisãoque,aoarrepiodesseprincípio,decretasseaprisãopreventiva.Talnormatraduziaumadeclaraçãoimplícitadepreferênciadolegisladorpelaprisãopreventivarelativamenteaoscrimesaíespecificados,oquenãodei-xavadesercontraditóriocomaeliminaçãodoscrimesincaucionáveis8.Essepreceitoapenasdesapareceucomareformaprocessualpenalde1998(Lein.º59/98,de25deAgosto),dispondoagoraoart.º209.ºsobrematériadiferente,reforçando-seaobrigaçãodefundamentaçãodaaplicaçãodamedidadacoacção,impondo-seaobrigaçãode“enuncia-çãodosmotivosdefactodadecisão”(art.194.º,n.º3).Oregimelegalacabouporserconsideradoconformecomotextoconstitucionalnestamatéria.Masomesmonãoacontecenosrequisitosdaprisãopreventiva.JáatrásvimosqueoDecreto-Lein.º377/77,6deSetembro,deixouefec-tivamenteincólumeoregimedospressupostosdeaplicaçãodaprisãopreventiva9,sendoaalteraçãomaissignificativaaelevaçãopara2anosde8Mas,existe,nadoutrina,opiniãodiversa.Considera-sequeopreceito“nãoestabelece”qualquerexcepçãooulimitaçãoaoprincípiodasubsidiariedadedaprisãopreventivanemestabelecequalquercritérioquantoàescolhadamedidaemprincípioaplicávelaoscrimesqueprevê:limita-se,puraesimplesmente,afazerumaadicionalexigênciademotivação,quenãoéexigidaquandoamedidaconsideradanecessáriaforaprisãopreventiva.Nestesentido,CastroeSousa,«OsmeiosdecoacçãononovoCódigodeProcessoPenal»,JornadasdeDireitoProcessualPenal-OnovoCódigodeProcessoPenal,Almedina,Coimbra,1989,pgs.154.MaiaGonçalves,CódigodeProcessoPenalAnotado,10.ªed.,Almedina,Coimbra,pgs.431.Pronunciou-se,porém,pelanãocon-formidadedopreceitocomosprincípiosconstitucionaisdapresunçãodeinocênciaedasubsidiariedadedaprisãopreventivaTaipadeCarvalho,SucessãodeLeisPenais,1.ªed.,CoimbraEditora,Coimbra,1990,pgs.263.9Atentandonacomparaçãodospressupostosmateriaisdeaplicaçãodaprisãopreventiva,antesedepoisdoCPPvigente,constataremosqueelessemantêmbasicamenteidên-ticos.Sãoeles:a)Fugaouperigodefuga;b)Perigodeperturbaçãodainvestigação;c)Perigodeperturbaçãodaordemedatranquilidadepúblicas;d)Perigodecontinuaçãocriminosa.Estacontinuidadenormativafoiasseguradamesmoqueseencontrassea04-Anaturezadamedida�...�.（355-362）.indd3592009/10/1511:31:14AM

360prisão(anteriormente1ano,noregimedoDecreto-Lein.º185/72,de31deMaio)dolimitemáximodamoldurapenalaplicávelàinfracçãoimputadaaoarguido.SeanalisarmosagoraoregimedoCódigodePro-cessoPenalde1987,aleiactualmentevigente,verificaremosqueagran-dealteração,noquedizrespeitoàprisãopreventiva,consistiunaelevaçãodesselimitepara3anosdeprisão(art.202.º,n.º1,a),doCPP),elevaçãoaliásimpostapelaprópriaConstituição-art.º27.º,n.º3,a)10.Édesalien-tarqueassucessivasrevisõesconstitucionaisque,emmatériadedireitos,liberdadesegarantias,sempreseorientaramporumaclarapreocupaçãodoreforçodasgarantiasdoarguidoedasuadefesa,tenhammantidoatéhojeestepatamardos3anos,introduzidopelarevisãode1982,equecorrespondeàcriminalidadeanívelmédio11(de3a5anosdeprisãodemoldurapenal).ÉdenotarqueaConstituiçãode1976introduziuoprincípiojácitado–oprincípiodaexcepcionalidadeousubsidiariedadedaprisãopreventiva.Alémdesteprincípio,importareferiraquiumoutronãomenosrelevante–oprincípiodapresunçãodeinocênciaprevistonoart.32.º,n.º2daCRP.Emnossaopinião,esteprincípiotemefeitosnoestatutoprocessualdoarguido,deformaquesóconsideraçõesdeordemintra-processualpodemjustificaraprisãopreventivaenuncarazõesqueextravasemointeressedoprocesso,vistoqueaprisãopre-ventivanãoéumasanção,antesumamedidacautelar,ouseja,umamedidadedefesaeprotecçãodafuncionalidadedoprocesso.Seseextravasaressesentidocautelar,amedidaadquireinevitavelmenteumrupturapolíticaeinstitucionaldarevoluçãodeAbrilenoplanonormativo,aConsti-tuiçãode1976.10Hádeassinalarumaspectopositivo:osrequisitosdeaplicaçãodaprisãopreventivaaplicam-setambémàsrestantesmedidasdecoacção,comexcepçãodotermodeiden-tidadeeresidência,oquesignificaobviamenteumreforçodasgarantiasdedefesa,poisaleianteriormentenãoeratãoexigenterelativamenteàsoutrasmedidasdecoacção.Mas,domesmopasso,essaopçãodeunificarosrequisitosdasdiversasmedidasdeco-acção,emboracomressalvadocarácterexcepcionaldaprisãopreventivaedoprincípiodaproporcionalidade,acabapor“diluir”umpoucoessanaturezaexcepcional.Aprisãopreventivaaparececomumaentreoutrasmedidasaplicáveis,ficando,assiminsuficien-tementerealçadaoseucarácterexcepcional.11Estaopçãoconstitucionaldeadmitiraprisãopreventivatambémparaamédiacrimi-nalidadeéreveladoradaimportânciaatribuídanoordenamentoportuguêsàprisãopreventivaenquantoarmadecombateàcriminalidade.04-Anaturezadamedida�...�.（355-362）.indd3602009/10/1511:31:14AM

361carácterpunitivo,ilegítimoporqueoarguidogozaaindadapresunçãodeinocência.Esteprincípioadmiteaaplicaçãodemedidascautelares,incluindoaprisãopreventiva,quandoexisteperigodefugaoudepertubaçãodainvestigação,porqueaprisãopreventivavisaacautelarosinteresseseasfinalidadesdoprocesso,funcionandoportantocomomedidacautelar.Masjánãoquandovisaprevenirapráticadefuturoscrimesidênticosoudeperturbaçãodaordemetranquilidadepúblicas,mesmoqueentendidoesterequisitocomofuncionandoapenasquandohajaoreceiodapráticadeoutroscrimes,enãocomomedidadesatisfaçãodeexigênciasdealar-mesocial.Sóasconsideraçõesdeprevençãopoderãojustificaraprisãopreventivasepassarmosdodomíniocautelarparaopunitivo.Outalvezatéparaodireitopenaldesegurança,poisaprisãopreventivavisaráentãodefenderasociedadecontraaperigosidadereveladapeloagente.Aconvergênciadosprincípiosdaexcepcionalidadeousubsidiarieda-dedaprisãopreventivaedapresunçãodeinocênciaimporiaumregimedeprisãopreventivaparticularmenterigoroso,sendomaisadequadoumregimenormativoautónomododasoutrasmedidasdecoacção,istoé,comrequisitosdeaplicaçãoespecíficosetambémcomumespecialregi-medecontrolo,porqueaúnicaregraespecíficadaprisãopreventivaéaobrigaçãodoreexameoficiosotrimestral.Estapareceserumacondiçãoindispensávelaoentendimentoefectivopelosoperadoresjudiciáriosdaprisãopreventivacomomedidaexcepcional.Nãosepodedeixardereferirqueolegisladorportuguêstemreve-ladoreiteradamenteaolongodotempoumespecialrespeitopelaprisãopreventiva,tendoinclusivamentechegadoaimpô-lacomoobrigatóriarelativamenteacertostiposdecrimes,tornandoassimregraaexcepção.Mesmodepoisdeabdicardessaobrigatoriedade,mantémfortepressãosobreosjulgadoresatravésdeumregime“generoso”deaplicaçãodestamedidadecoacçãoque,emalgunspressupostos(perigodecontinuaçãocriminosaedeperturbaçãodaordemetranquilidadepúblicas),contrariaoprincípioconstitucionaldapresunçãodeinocência.Comoporexemplo,olegislador,atravésdoDecreto-Lein.º15/93,de22deJaneiro,enuncianoart.54.ºváriasregrastendentesafacilitaraaplicaçãodaprisãopreventiva(aodeterminaraaplicabilidadedojácita-doart.209.ºdoCPP,entretantorevogado,comoseviu,eaoestabelecerqueojuizdeve“tomarespecialmenteemconta”operigodacontinuação04-Anaturezadamedida�...�.（355-362）.indd3612009/10/1511:31:14AM

362criminosa—n.º1),adificultarasuarevogação(aoobrigaroMinistérioPúblico,quandoouvidosobreoreexametrimestraldaprisãopreventiva,apedirinformaçãoactualizadaàPolíciaJudiciáriasobreoarguido—n.º2,eaprorrogarorespectivoprazo–n.º3),aodisporqueéaplicávelodispostonon.º3doart.215.ºdoCPP,queadmiteaprorrogaçãodosprazosdeprisãopreventivanocasodeespecialcomplexidadedoproces-so,regraestaquevemsendoentendidaporalgumajurisprudênciacomodispensandootribunalde,nosprocessosportráficodeestupefacientes,fazeraavaliaçãoeadeclaraçãoconcretadaespecialcomplexidade.Nestestermos,amedidadeprisãopreventivaéconsideradacomoinstrumentoprincipaldaestratégiadalutacontraotráficodeestupefacientes,dei-xandodesermedidacautelarparaseconverterempenaantecipada.Osistemapenalmostraaquiasuaeficácia,umaeficáciaperversa,porqueconseguidaàcustadosprincípiosbásicosdoprocessopenaleconcreta-mentedosprincípiosconstitucionaisdapresunçãodeinocênciaedaex-cepcionalidadedaprisãopreventiva.Emjeitodefinalização,parece-nosqueoregimedaprisãopreventivapoderáseralteradoemseguintesvertentesnosentidodeasuaaplicaçãocorresponderaosprincípiosconstitucionaisaeleligados:(a)aautono-mizaçãodoregimedaprisãopreventivarelativamenteàsoutrasmedidasdecoacção,enfatizandooseucarácterexcepcionalesubsidiário;(b)aeliminaçãodaadmissibilidadedaprisãopreventivanamédiacriminalida-de,ficandoassimestamedidadecoacçãoreservadaparaacriminalidadepunidacompenadeprisãosuperiora5anos;(c)umregimemuitomaisrestritivoquandoofundamentoresidanoperigodecontinuaçãocrimi-nosaounoperigoparaaordemetranquilidadepúblicas,orespeitopeloprincípiodapresunçãodeinocênciaimporá,nomínimo,que,porumlado,seexcluaaprotecçãodomero“alarmepúblico”eporoutro,quesóoperigodelesãodebensjurídicosessenciaiseatravésdecondutasalta-mentedanosaspossaservirdefundamentoàprisãopreventiva,quedevesersemprefundamentadaevidentemente,numperigoconcretoeactual,assenteemfactos.04-Anaturezadamedida�...�.（355-362）.indd3622009/10/1511:31:14AM

363Administraçãon.º84,vol.XXII,2009-2.º,363-395*Partedoconteúdodestetextobaseia-senuminéditodoautor,intitulado“ThePracticeofCentralBankinginMacao”,cujoesboçoagradecimento.**Economista,DoutornaEconomiaenasFinançaspelaUniversidadedeHongKong,MestrenaEconomiapelaUniversityofWarwick,Inglaterra.DificuldadesdasdenúnciasadministrativasLiJianhua*NiuLei**DenúnciaAdministrativa,cujatraduçãoeminglêséwhistle-blower,significainicialmente“apessoaqueapita”,ouseja,umaalteraçãoemiti-dacomassobiodeapitocontraactospraticadosemviolaçãoderegras.Asuaideiaestendeu-semaistardeaodenunciante.Nestesentido,adenúncia,emchinês,étambémconhecidaporrevelaçãoouacusação.DenúnciaAdministrativa,comooprópriotermosugere,refere-seaumactopraticadoporumelementodeumadeterminadaorganizaçãoadministrativa,paradenunciarouapresentaracusaçãosobreactosile-gaispraticadosporumorganismodotadodeautoridadepúblicaouporoficiaisdaadministração,juntodeumórgãohierarquicamentesuperioroudeumserviçoresponsávelpelafiscalizaçãoadministrativa.Denúnciaadministrativaéumarranjoinstitucionalquefazpartedosistemadefiscalizaçãoadministrativa1.Oobjectoespecíficodadenúnciaéconsti-tuídopelosactosdecorrupçãopraticadosnousodopoderpúblicoporburocratas;quantoaoteoreàextensãodacorrupçãodopoderpúblico,servimo-nosdadefiniçãosobre“corrupçãopolítica”constantena«Enci-clopédiaBlackwelldaCiênciaPolítica»:“acçãoexpressamenteproibidapelaleiformalepraticadaporactorespolíticos,políticosouoficiaisen-volvidosnoprocessodedecisãooficial,usandorecursosefacilidadesdequedispõememvirtudedoexercíciodecargospúblicos,emproveitodeterceiros,recebendoemcontrapartidabenefíciosreaisouprometidos”2.Nestalinhadeentendimento,oobjectodadenúnciaadministrativapodeserentendidocomoousoabusivodebenspúblicosouousodopoderemproveitodeinteressesparticulares.*DirectordaFaculdadedeCiênciaPolíticaeGestãoAdministrativadaUniversidadeZhongnan.**DoutorandoemCiênciaPolíticaeGestãoeAdministrativadaUniversidadeZhongnan.1ZhengZaihe(N.T.:romanizaçãoemMandarim)(CoreiadoSul),«EstudosobreaPre-vençãodaCorrupçãoeProtecçãodosDenunciantesInternos»,in«PublicaçãodoEstu-dosdeCiênciasSociais»,2000,número6,pág.96a98.2DavidMiller(EUA),VernonBogdanor(UK),«EnciclopédiaBlackwelldaCiênciaPolí-tica»,traduçãodeDengZhenglai,Pequim,EditoradaUniversidadedeCiênciaPolíticaeDireitodaChina,1992,pág.594.05-Dificuldadesdasdenuncias�...�（363-396）.indd3632009/10/1511:32:11AM

364I.DificuldadesnalegitimaçãodasdenúnciasadministrativasAsdiscussõesnodomíniodalegitimidadedosactosdedenúnciaad-ministrativaenvolvem,emtermosgerais,duasfacetas.Emprimeirolugar,nostermosdateoriadosistemaburocráticodeMaxWeber,éconstituídoumsistemahierárquicorigorosonoseiodaorganizaçãoadministrativaeumsistemadeexercíciodepodereautoridade,enquantoocontrolodossubordinadospelosseussuperioreshierárquicoseaobediênciadossubordinadosaosseussuperioreshierárquicossãonaturais,necessárioselegítimos.Nestestermos,osactosdedenúnciaadministrativacontraoorganismoeseussuperioreshierárquicospraticadosporelementosdamesmaorganizaçãoviolamafidelidadeparacomossuperioreseaorgani-zação,pondoemcausaoexercíciodopodereautoridade,sendoporissoilegítimos.Poroutrolado,opinamque,comoadenúnciaadministrativaestáconsagrada,hojeemdia,nasConstituiçõesouLeisFundamentaisdetodosospaísesnasequênciadaevoluçãodademocracia,elaénatu-ralmentelegítima.Noentanto,nocampodevisãodaciênciapolítica,alegitimidadeenglobatrêsvectores:aconformidadecomasdisposiçõesdaConstituiçãooudaLeitrataapenasda“licitude”,sendoapenasumaformaextrínsecadalegitimidade,enquantoquea“moralidade”ea“con-formidadecomointeressepúblico”expressamalegitimidadedadenún-ciaadministrativaemsentidomaterial.Asideiasdodireitonaturaledocontratosocialqueservemdefundamentaçãoteóricaàciênciapolíticapredominanteajustam-seaestasduascaracterísticasfundamentaisdale-gitimidade,oferecendoàdenúnciaadministrativaumabaseeumafontedelegitimidadeemsentidocompleto3.AsideiasdodireitonaturalaparecemnaantigaGréciaeantigaRoma.OdireitonaturaldesabrochounosprimeirostemposdaantigaGrécia,alturaemqueosheróisgregosconsideravamajustiçacomobaseecritérioabsolutosdodireitoconsuetudinário,sendoesteúltimojusta-menteumaexpressãodajustiça.NospoemasépicosdeHomero,ajustiçanãosóérespeitadacomoasupremaordemdomundodoshomens,mastambémumaordemdomundodivino.AZeuscabeatuteladajustiçaemgeral;comoaordemdasociedadehumanaéconsideradaparteinte-grantedaordemdetodoomundoeuniverso,aviolaçãododireitocon-3WangHongqiang,«TrêsNíveisdaLegalidadePolítica»,BoletimdoInstitutodeSocialis-modaCidadeJinan,2003,número1,pág.92a95.05-Dificuldadesdasdenuncias�...�（363-396）.indd3642009/10/1511:32:11AM

365suetudinário(costume,regraseética)éconsideradaofensaàordemsagra-daesujeita-seacastigodivino4.Nestalinha,nãoédifícildescobrirque,paraopovodaantigaGrécia,ajustiçaqueconstituionúcleoeabasedodireitonaturaldeveserrespeitadaportodos:todasequaisquerpesso-as,dosmagistradosaocidadãocomum,queviolemajustiça,sujeitam-seàsançãodeZeus,nãohavendolugaratratamentodiscriminado.Asmensagensdaíreveladassão:emprimeirolugar,oprincípiodeigualdadeentreindivíduos,ouseja,ohomeméigualperanteajustiça;segundo,ninguémgozadaprerrogativaparaultrapassarajustiça;terceiroeomaisrelevanteéquearegradeconformar-seconscientementecomajustiçajáestáimplantadanocoraçãodecadaumdoscidadãos,pois,namentedoscidadãosgregosquecrêememDeus,otutordajustiça—Zeus—supervisionaosseuscomportamentos.Todosaquelesqueviolamajustiçasujeitam-seacastigosseverosdeZeus.NoséculoVIA.C.,aparecemfilósofosnaturalistasquefocamasuaatençãonaorigemdouniverso,ouseja,nosignificadofundamentaldajus-tiça.SegundoPitágoras,ajustiçaconsisteemharmonia;Sólon,reformistadaAntigaGrécia,salientaqueajustiçasignificaequilíbrioeestabilidadeequetodosadquiremoquelhesédevidoecoexistemcoordenadamente;Demócritoconsideraqueajustiçaéatemperança,fazendooquedevefazer.Heráclitointerpretaajustiçamedianteoconceitode“Logos”queelepróprioinventou.Segundoomesmo,ajustiçamanifesta-senaleigeraleregrascomunsdanatureza,sendoumamedidauniversal,comumegeral,supremaforçadominanteecritérioparaapreciarodireitoobjectivodomundodoshomens.DeacordocomainterpretaçãodeXuDatong,avisãodejustiçadeHeráclitorevelanarealidadeumtipode“necessidadenatural”,easuadefiniçãode“Logos”enriquececonsideravelmenteain-terpretaçãosimpleseingénuadodireitonaturaledajustiça,constituindoumaformaembrionáriadodireitonatural.Ascontribuiçõesnoâmbitodasideiasdodireitoedajustiçadosfilósofosnaturalistasdesteperíodo,comdestaqueparaHeráclito,consistememfixarajustiçacomouma“ne-cessidade”invioláveleirreversívelquecobretodasaspessoaseomaisim-portanteéaafirmaçãodequeajustiçaprevalecesobretodasasleis,sendoumaforçadominantedecategoriamaisalta,servindodereferênciaefun-damentoparaaelaboraçãodequalquerlei,oqueesclarece,maisumavez,4XuDatong,«HistóriadoPensamentoPolíticoOcidental»,Tianjin,EditoradeEducaçãoTianjin,2005,pág.17.05-Dificuldadesdasdenuncias�...�（363-396）.indd3652009/10/1511:32:11AM

366aprimaziadajustiçaedireitonatural,bemcomooseuefeitodirectivosobreodireito.Istoconstituiumlargopasso,combasenospoemasépicosdeHomero.Zenão,fundadordabemconhecidaescolaestóica,apresentaformalmenteepelaprimeiravezanoçãodedireitonatural:“direitonatu-raléarazãoquedominaouniversoeohomem,queseinfiltraemtodasascoisaseéosupremocritériodocomportamentohumano.”Segundoomesmo,odireitonaturalésagradoeestádotadodeumaforçaquecon-duzohomemaactuarcorrectamenteeoimpededeagirincorrectamente.Apardisso,odireitonaturalestáconformeahumanidadeeaobediênciaaodireitonaturalequivaleaorespeitoàprópriahumanidade.SobreistoexpõeCrisipo:“oobjectivomáximoéviverconformeanatureza,ouseja,viverconformeahumanidadedopróprioeaparticularidadegeral,abstendo-sedepraticaractosquealeicomumproíbe.”Medianteclarificaçãodoconceitododireitonatural,esclarece-seque:•Eleé,deíndole,regrasgeraisdanatureza,supremaforçaquedo-minaomundodoshomens,delimitandooqueohomempodeenãopodefazer;asuaviolaçãosujeitaacastigoaaplicarporZeus—encarnaçãododireitonatural;•Eleéigualmenteocritério,areferênciaeaconstelaçãodetodasasleis—incluindoaConstituição;•Eleestáconformeahumanidade,pois,viver,actuarefazeropçõesdeacordocomodireitonaturalequivalefundamentalmenteavi-veremconformidadecomahumanidade.Nestestermos,podemosconcluirqueoslíderesesuperioreshie-rárquicosdasinstituiçõesadministrativo-burocráticas,comoentidadesresponsáveispelagestãosocial,têmquerespeitarodireitonatural,domesmomodoqueumsimplesfuncionárioadministrativoouumci-dadãosimples,nãoestandodotadosdeprerrogativasparaultrapassaromesmo.Nestesentido,ainfracçãoàsdisposiçõesdodireitocomum,afaltaderespeitopelosinteressesdacomunidadeeousoabusivodebenspúblicosparafinsegoístaseinteressesparticularesconstituemviolaçõesaoprincípioeexigênciasdajustiça,opondo-seigualmenteàhumanida-dedosmesmoslíderesesuperioreshierárquicos,enquantohomensqueestãoclaramentesujeitosàssançõesnostermosdodireitonatural.Aoníveldeoperaçõespolíticasreais,éclaroqueZeus,comodireitonaturalencarnado,nãoexiste;porém,aformaconcretadodireitonatural—a05-Dificuldadesdasdenuncias�...�（363-396）.indd3662009/10/1511:32:11AM

367Constituição—consagraregrassobreestamatéria.Atítulodeexemplo,aConstituiçãodaRepúblicaPopulardaChina(RPC)de1982estipulaexpressamenteque“OscidadãosdaRepúblicaPopulardaChinatêmodireitodecriticarqualquerórgãooufuncionáriodoEstadoeapresentarsugestõessobreosmesmos.OscidadãostêmodireitodeapresentaraoscompetentesórgãosdoEstadoqueixaseacusaçõesoudenúnciascontraqualquerórgãoefuncionáriodoEstado,porviolaçãodaleiounegligên-cianocumprimentodosseusdeveres…OcompetenteórgãodoEstadodeveapreciarasqueixas,acusaçõesoudenúnciasapresentadaspeloscida-dãosdemodoresponsáveledepoisdeapuradososfactos.Nãoépermi-tidoaninguémoprimirouexercerretaliaçãocontraoscidadãosqueasapresentem”5.Daíque,aonívelgeraldahistóriadaevoluçãodahumanidadeeten-doemcontaacompreensãoprofundasobreesta,aapresentaçãodede-núnciasporumelementodeumaorganizaçãoadministrativa,assumindoosseusdeveresnoseiodahumanidadedeacordocomodireitonaturaleaConstituição,denunciandoactosqueofendemahumanidadeeajusti-ça,praticadospelosseuslíderesousuperioreshierárquicos,éumcompor-tamentodestinadoacastigaressesmesmosactos.Estapráticaemsiestáconformeahumanidade,ajustiçaeasregrasdodireitonatural.Assim,alegitimidadedadenúnciaadministrativanãoéquestionável.Umaoutrafonterelevantedalegitimidadedadenúnciaadministrati-vasãoasideiasderivadasdocontratosocial.Emtermosrigorosos,ateoriadocontratosocialtemumatradiçãoquepoderemontaràAntigaGrécia.Segundoa«EnciclopédiaBlackwelldaCiênciaPolítica»,atradiçãodocontratosocialéumaformadepensamentopolítico,quefoireferidopelaprimeiravezporPlatãonasuaobra«Críton»6.Noentanto,ocontratosocialnãoésenãoumaéticaauxiliarfundadanatransacçãoindividualduranteumlargoespaçotemporal.Comoflorescimentodomovimentoiluministanomundoocidental,ocontratualismoestádotadodeamplossentidossociais,políticoemoral,sendoseuspioneirosospensadorespolíticossetecentistasinglesesThomasHobbes,JohnLockeefrancêsJean-JacquesRousseau,cujospontosdepartidasãoigualmenteo“estado5Vera«ConstituiçãodaRepúblicaPopulardaChina»de1982,artigo41.º.6DavidMiller(EUA),VernonBogdanor(UK),«EnciclopédiaBlackwelldaCiênciaPolí-tica»,traduçãodeDengZhenglai,Pequim,EditoradaUniversidadedeCiênciaPolíticaeDireitodaChina,1992,pág.606.05-Dificuldadesdasdenuncias�...�（363-396）.indd3672009/10/1511:32:11AM

368natural”.DeacordocomasanálisesdeThomasHobbes,atéaoapareci-mentodoEstadoesociedade,todasaspessoasvivemnumestadonatural,emquecadaumdosindivíduospossui,demodosuficienteecompleto,odireitoàliberdade;masaexistênciadecontradiçõeseconfrontaçõesentrediferentesinteresseseliberdadeséinevitável.Nestesentido,quan-doestãoemcausainteressesentreunseoutros,cadaindivíduopoderiafazeropapeldejuiznessesconflitosemqueseenvolvem,emvirtudedainexistênciadeumaautoridadepública.Oqueprovoca,entreunseoutros,insatisfações,indignaçãoedisputas,estadoqueénecessariamentedesordenadoehorrível,doqualresultaumasituaçãodeguerraemque“oHomeméolobodoHomem”.Comvistaaevitarqueohomemvolteaomundodosanimaisselvagens,osindivíduoscelebramumcontrato,peloqualabdicamdeumapartedaliberdadeedosdireitosquepossuemnoestadodenaturezaecriamumaorganizaçãodotadadeautoridadepú-blicacomcargospúblicosaseremdesempenhadosporumconjuntodetitularesaelegerpelouniversodoscidadãos,comfunçõesderesolverosconflitosdeinteressesentreeles,estabeleceremanteraordempúblicaepromoverobempúblico.Nestesentido,écriadooEstadoeoGoverno.DaconcepçãocontratualistasobreaevoluçãodaformaçãodoEsta-doedoGoverno,verifica-sequeasinstituiçõesdotadasdopoderpúblicoeseustitularessãopredestinadosaserviroscidadãos,sendomandatáriosdasociedadecivilmasnãogovernantesfeudais,nosentidoprimitivo,ba-seadosno“Direitodivinodosreis”.Istoacontece:•Emprimeirolugar,porqueopoderpúblicodasinstituiçõesbu-rocráticasedosseustitularesnãoprovémdadivindade,nemdeDeus,massimdadelegaçãodouniversodoscidadãos;•Emsegundolugar,porqueopoderéexercidoduranteumcertomandatotemporário,queresultadeeleiçõesedevotaçãopúblicadoscidadãosenãoévitalício,nemtransmissívelporherança;•Emterceirolugar,porqueasdespesasrealizadasporordemdosmesmostitularescomvistaadefenderosinteressesdasociedade,bemcomooscorrespondentesrendimentos,sãogarantidosporimpostosoudemaisprestaçõesapagarpelouniversodoscidadãos.Nestestermos,nãoédifícilconcluirqueosdetentoresdopoderpú-blico—líderesdasinstituiçõesburocráticaseseussuperioreshierárquicos—têmqueserfiéisaoscidadãosemgeral,eoexercíciodopoderpúbli-covisaadefesaepromoçãodointeressepúblico.Assim,alegitimidade05-Dificuldadesdasdenuncias�...�（363-396）.indd3682009/10/1511:32:11AM

369dosactosadministrativosporelespraticadosprovémdoassentimentoeapoiodopovo.Poroutraspalavras,osactos,opodereaautoridadequepossuemsósãolegítimos,quandoosmesmossãodestinadosasatisfazerointeressepúblico.DeacordocomodemocrataradicalRosseau,osoficiaisnãotêminteressespróprios,nemespecíficos,paraalémdospúblicoseaopovocabeodireitoaadvocarosseuspodereseademitirogoverno,desdequeverifiquequeosactosdosgovernantesexorbitamdointeressepúblico.Quandooslídereseosaltosfuncionáriosutilizamopoderpúblicodequedispõemparaprosseguirinteressesparticulares,oseupoderperdeanaturezaorigináriaealegitimidadedequesereveste,passandoaserumameraimposiçãosobreosseussubordinadoseopúblico.Contudo,“aimposiçãonãoconstituiumaautoridade,poisopovosótemobriga-çãodeobedeceraumpoderlegítimo”7.Nãoédifícilafirmarque,numaperspectivabaseadanateoriadecontratosocial,ostrabalhadoresdaad-ministraçãopública,enquantosubordinadoshierárquicos,sãoobrigadosadenunciarerevelaractosadministrativospraticadospelosseussupe-rioreshierárquicosoupeloorganismocomvistaaprosseguirinteressesindividuais.Sóassimostrabalhadoresdaadministraçãopúblicapodempreservaralealdadeemrelaçãoaointeressepúblico,dotandooseupoderdelegitimidadeeobtendooassentimentoeapoiodoscidadãos.Emboraossubordinadosdevamserresponsáveispelosseusactosadministrativosperanteossuperioreshierárquicoseorganismos,aquedevemserfiéis,ostrabalhadoresdaadministraçãopúblicadevem,emúltimaanálise,serfi-éisaointeressepúblicodopovoemgeral.Nestestermos,podeverificar-sequeasideiasqueconstamnocontratosocialjustificamo“interessepúbli-co”dadenúnciaadministrativa,porumlado,ealegitimidadedamesma,poroutro.II.DificuldadesdasdenúnciasadministrativasnoâmbitodemoralidadeOsresultadosnadelimitaçãoeanálisessobreoconteúdoconcretodasdificuldadesdasdenúnciasadministrativasforamconseguidosessen-cialmenteporestudiososdosectordaética,sendoafiguraprincipalTerry7Rosseau,«ContratoSocial»,traduçãodeHeZhaowu,Pequim,EditoraShangwu,1980,págs.10e7305-Dificuldadesdasdenuncias�...�（363-396）.indd3692009/10/1511:32:12AM

370Cooper,académicodeciênciapolíticaeética.SegundoCooper8,asdifi-culdadesdasdenúnciasadministrativasresidemfundamentalmenteemconflitosderesponsabilidades,istoé,emchoquesentreasresponsabilida-desobjectivasesubjectivas.“Asresponsabilidadesobjectivasnãoresultamdeumasériededecisõesfeitasporumapessoaqueponderaoseumododeactuar,massimdedecisõestomadasporalguémquepoderiadesem-penharomesmocargoemcausa”.AtravésdestaidentificaçãoclássicafeitaporCooper,nãocustamuitoverificarqueasresponsabilidadesobjectivassãoasqueaConstituição,aleiedemaisregrasformaisdefuncionamentosocialestipulamparaosagentesadministrativoscumprirem,enquantoasresponsabilidadessubjectivassãoas“enraizadasprofundamentenanossaprópriaconvicçãosobreafidelidade,consciênciaeidentidade”,ouseja,asdequenósestamossensibilizadosemtermosdeconsciênciaad-ministrativaedeontologiaprofissional.Emtermosdasresponsabilidadesobjectivas,exigem-nosserresponsáveisperanteossuperioreshierárquicoseoorganismo,pois,istoéfavorávelàrealizaçãoeficazdosobjectivosorganizacionaisdoorganismoeàpromoçãodofuncionamentosuavedaorganizaçãoburocrática,bemcomàpreservaçãodaautoridadedossuperioreshierárquicosedoorganismo.Emcontrapartida,asresponsa-bilidadessubjectivasimpõemquesejamosresponsáveisperanteopovoeointeressepúblico,umavezqueopodernanossapossetemorigemnopovo,ascondiçõesdequeanossasobrevivênciaedesenvolvimentodependem,sãofacultadaspelopovo.Destemodo,asdificuldadesdasde-núnciasadministrativastêmcomofonteascontradiçõeseosconflitosen-treestesdoistiposderesponsabilidades,ouseja,perantequem(superioreshierárquicoseorganismooupovo)somosresponsáveis?Combasenisto,Cooperdistingueasdificuldadesdasdenúnciasadministrativas(conflitosderesponsabilidades)emconflitosconcretosdetrêsmodelos:conflitosdepapéis,podereseinteresses.Baseando-senashipótesesdeCooper,certosacadémicos9separaramosconflitosnoâmbitodasresponsabilidadesemconflitosdepapéis,depoderesedevalores.Segundoosmesmos,oscon-flitosdevaloresqueosagentesadministrativosenfrentamnãosereferem8TerryCooper(EUA),«ÉticaAdministrativa-ChaveparaaRealizaçãodaResponsabili-dadeAdministrativa»,Pequim,EditoradaUniversidadeRenmindaChina,2005,págs.62,66e74.9ChenZhenchuan,«AlgumasReflexõesparaaFormaçãodeTeoriadasResponsabilidadesdoAdministrador»,BoletimdoInstitutodaAdministraçãodeSichuan,2006,número2,págs.80a83.05-Dificuldadesdasdenuncias�...�（363-396）.indd3702009/10/1511:32:12AM

371aumasimplesdistinçãoentreobemeomal,massimaum“espectro”contínuoformadoporumasériede“bens”.Osmesmosagentestêmquefazeropçõesentreumasériede“bens”e“responsabilidades”,geran-do-seassimosconflitosdevalores.SobreospontosdevistadeCooperedemaisacadémicos,podemosfazerumaanálisenostermosdaqual,emprimeirolugar,asdificuldadesdasdenúnciasadministrativasnasuaessência,nãodevemresidiremconflitosentreasresponsabilidadessubjectivaseobjectivas,porqueasuaprojecçãoé,afinaldecontas,perantequeméresponsável,seperanteopovoouseperanteoorganismo/superioreshierárquicos?Ofundodes-taquestãoresideafinalemsaberqualapartecujosinteressesdevemserdefendidosnasdecisõestomadasporagentesadministrativosemactosadministrativos.Daíqueasdificuldadesresidemfundamentalmenteemconflitosdeinteressesentreoorganismo/superioreshierárquicoseopúblico.DastrêsmodalidadesdeconflitosemconcretoqueCooperdis-tingue,oconflitodepoderespodeintegraroconflitodeinteresses,umavezque,ospoderesdossuperioreshierárquicos/organismoeosdireitosdopovo,visamrealizaredefenderosseusprópriosinteresses.DeentreastrêsmodalidadesdeconflitosapresentadaspeloacadémicochinêsChenZhenchuan,aexplicaçãosobreoconflitodevaloresnãoéaceitável.Oqueéracionaléoreconhecimentodequeosconflitosdevaloresqueosagentesadministrativosenfrentamnãosereferemsimplesmenteaumadistinçãoentreobemeomal,massimaum“espectro”contínuofor-madoporumasériede“bens”.Masasteoriasdaadministraçãopúblicaensinam-nosqueo“bem”naorganizaçãoburocráticatemporobjectivoaeficiência,enquantoqueo“bem”paraopovosecentranademocraciaejustiça.Analisandomaisprofundamente,o“bem”naorganizaçãoéosu-porteeocapitaldequeosprémioseapromoçãodosagentes-burocratasdependem,sendo,emúltimaanálise,umbemindividualeinstrumental,enquantoo“bem”paraopovo,comoumuniverso,consistenaestabili-dade,desenvolvimentoeprogressodetodaasociedade,sendoumbememsentidogeraleemsentidodevalor.Assim,éindubitávelque,oscon-flitosentreosváriosbensqueosagentesadministrativosenfrentam,têmentresiumalimitaçãoindiscutívelnoqueserefereaovalordo“bem”paraopovo,consistindonessefactoafaltaderazoabilidadedafigurados“conflitosdevalores”introduzidaporChenZhenchuan.Alémdisso,o“bem”queasorganizaçõesburocráticasprosseguemnãoéoalvoparaqueadenúnciaadministrativaaponta;aincidênciadamesmadeveser05-Dificuldadesdasdenuncias�...�（363-396）.indd3712009/10/1511:32:12AM

372os“males”existentesnaquelas,ouseja,acorrupçãoeofensasaointeres-sepúblico.Dasanálisesacimaefectuadas,nãoédifícildescobrirque,émaisrazoáveleconvenientedecomporasdificuldadesnasdenúnciaadministrativasnasduasmodalidadesespecíficasdadoutrinadeCooper,ouseja,conflitodepapéisedeinteresses.Oconflitodepapéiséumaformademanifestaçãodasdificuldadesnasdenúnciasadministrativasepodeserentendidocomoumconflitodefunções;enquantooconflitodeinteresseséaessênciadasdificuldadesdasmesmas;sóque,naobser-vaçãodoconflitodeinteresses,temquesetomaroconflitodepapéiscomoveículo,pois,osinteressessãonormalmenteemsentidoabstractomasnãoespecífico.Édoconhecimentogeraldosestudiososdaéticaedaciênciapolí-ticaqueaessênciadaresoluçãodasdificuldadesnasdenúnciasadminis-trativassedeveaofactodeosburocratasindividualmenteconsideradosaboliremaconflitualidadeentreosmúltiplospapéisporelesrepresenta-dos,medianteasuaprópriaidentificaçãoeaautonomizaçãoética.Istoporque,paraosburocratasenquantopessoas,afidelidadeaosinteressesdopovoeaointeressepúblicoestánaturalmenteacimadosinteressesdosindivíduosedaorganizaçãoburocrática.Elessãoeleitospelopovoemandatáriosdosinteressesdopovo.Noentanto,odesviodafidelidadeadministrativaqueseverificanapráticarealdapolíticatornaasexpec-tativasrelativasàapresentaçãodedenúnciaporagentesadministrativosuma“utopiamoral”irreal,umavezque,hojeemdia,osmesmosdesem-penhamaomesmotempováriospapéissociaisquenãosãototalmentecompatíveis,sendoatéopostosentresi,oqueposicionaosmesmosnumasituaçãocontraditóriaeembaraçosa.Osubstratodestascontra-diçõeseembaraçoséaconflitualidadeouaoposiçãoentreosdiferentespapéisprovocadapelofenómenoverificadonostemposmodernosepós-modernos,relativaaosdesviosdospapéisdesempenhadoseàsmúltiplasidentidadesdosindivíduos.Écertoquealgunsacadémicosesclarecemquenãoénadafácilre-conheceraéticasobreasupremaciadafidelidadeaointeressepúblico.ComoindicamosadeptosdateoriadaOpçãoPública,cadaburocratain-dividualmenteconsideradoidentificaopróprio,antesdetudocomoumapessoae,emseguida,comoumelementoburocrático;servirointeressepúblicoepassaraserummandatáriodomesmopressupõearealizaçãodasobrevivênciaedodesenvolvimentodeumapessoa.OacadémicodaéticaTerryCooperrefereexpressamenteque,emboraosagentesadminis-05-Dificuldadesdasdenuncias�...�（363-396）.indd3722009/10/1511:32:12AM

373trativosdesempenhemresponsabilidadespúblicasespecíficas,elesreco-nhecemque,emcertoscasos,estãoobrigadosaadoptarcomportamentosincompatíveiscomasfunçõesquedesempenham.Isto,porqueelesde-sempenhamemsimultâneováriospapéis,estandocadaumdelesligadoaumasériededevereseinteressesparticulares.Finalmente,quandoestesconflitosentreosdiferentespapéisexplodem,osagentesadministrativosficamemsituaçõesembaraçosasecontraditórias.Comoaleisóofereceorientaçõesgeraisesemconteúdoconcretoparaestescasos,oníveléticoeaconsciênciadosagentesadministrativosrelevamparaqueosactossejampraticadosemconformidadecomointeressepúblico,assimcomoquesejamtomadasdecisõesresponsáveis10.Outrosacadémicos,comoPaulH.Appleby,sãodeopiniãodequeemboraosagentesadministrativossejamcaracterizadosporpapéismúlti-plos,afidelidadeaopúblicodeveprevaleceraquaisqueroficiaisouade-terminadoorganismorepresentativo.Sóistopodeelevaracredibilidadedosserviçosprestadosporfuncionáriospúblicos.Exactamentecombasenisto,eledescreveascaracterísticasdaquelesquedesempenhampapéismúltiploscomo“ostrabalhadoresdaadministraçãoquesãocidadãoscomresponsabilidadesespeciais”11.Daíque,relativamenteàssituaçõesemqueosagentesadministrativosenfrentamconflitosentrepapéisdiferenteseconflitosentreinteressesligadosaoorganismoepúblicoexistente,consi-deraqueosagentesdevemdefenderemprimeirolugarointeressepúbli-coenãoodoorganismo.Nãoédifícilverificarqueascontradiçõeseosconflitosentremúl-tiplospapéiséarazãofundamentaldaexistênciadedivergênciasdefidelidadeadministrativaeéachaveparaasdificuldadesdasdenúnciasadministrativas.Muitosacadémicosestãoconscientes,segundoaposiçãoadoptadapelaciênciapolítica,dequeosconflitosentreospapéismúl-tiplossãoinevitáveis.Nasequênciadatransiçãodasociedademodernaparasociedadepós-moderna,estesconflitoseoposiçõestendemaaumen-tar.Segundoosmesmosacadémicos,opluralismoeaheterogeneidadedepapéiséarazãofundamentalpeloqualasfigurasdaadministraçãopú-10LiJianhuaeNiuLei:«DenúnciaAdministrativa—CaminhoparaumaNovaFidelida-deAdministrativa»,BoletimdaUniversidadeNanchang(EdiçãodasCiênciasSociais),2007,número1,págs.70a73.11Senett,R.«TheFallofPublicMan»,NovaIorque,VintageBooks,1974Senett,R.TheFallofPublicMan.NewYork:VintageBooks,1974.05-Dificuldadesdasdenuncias�...�（363-396）.indd3732009/10/1511:32:12AM

374blicaestãodotadasdenaturezapolítica.Cadaumdessespapéispluralistasrepresentaumasériededeveresebenefíciosquecadaumdosburocratasindividualmenteconsideradosdevedesempenharedeternoprocessodecrescimento,quernasociedademoderna,quernapós-moderna.Paraobterestesbenefícios,osburocratasindividualmenteconsideradossãoobrigadosaassumirmúltiplosdeveres.UmacoisaqueestáclaramenteconsagradanospensamentoséticossobreadenúnciaadministrativadoOcidenteéqueumindivíduo,aoconsiderarosdireitoscivisdopróprio,estáobrigadoaponderaroqueosdemaiscidadãosestãoapensar.ComooestudiosodaéticaPlancheafirma,umbomcidadão,aotomarumadecisãoadministrativa,devesercapazdecontemplaraintegridadedosinteressesdeoutrém,enquantodefendeperfeitamenteosinteressesdesipróprio.Istodemonstraqueosfactoresimportantesqueosagentesadministrativosdevemtomaremconsideraçãoincluemdoisaspectosessenciais:adefesadosinteressesprópriosedointeressepúblico.Relativamenteaestepontodevista,GeorgeGrahamapresentaumainterpretaçãomaisconcretaeclara:umapessoa,enquantoagenteadministrativodeumorganismopúblico,temquetomarumaatitudecríticaesãparadefenderopapeldocidadão.Porém,istonãosignificaquedevareagirindevidamentecontraestescomportamentoslesivosparaosinteressesdoorganismo.Éevidentequeosprópriosorganismosburocráticosfazempartedapropriedadepública.Daratençãoaosdeveresduplosdocidadão/agenteadministrativoimpli-caumajustamentoemanutençãocuidadosos,bemcomoumareparaçãoaprofundadadestamáquinaenorme-instituiçãodeserviçopúblico12.Aimaginaçãomoralenquantotécnicanecessáriaeaautonomiaéticaen-quantonaturezacaracterizadorasãoalgoindispensávelparaesteprocessodemanutenção.Atéaquioqueestáesclarecidoéqueosburocratasindividualmenteconsideradosdevemdarprevalênciaàfidelidadeedefesadosinteressesdopovoeaointeressepúblico.Assim,quandohouvercontradiçõeseconfli-tosentreosmúltiplosinteresses,opapeldomandatáriodosinteressesdopovodevesercolocadoacimadetudo.Destemodo,comopodetornar-serealestapossibilidade?Algunsacadémicosapresentamumpontodevista12TerryCooper(EUA),«ÉticaAdministrativa—ChaveparaaRealizaçãodaResponsa-bilidadeAdministrativa»,Pequim,EditoradaUniversidadeRenmindaChina,2001,pág.102.05-Dificuldadesdasdenuncias�...�（363-396）.indd3742009/10/1511:32:12AM

375inovador:separaropapeldaadministraçãopúblicadopapeldocidadão.Segundoosmesmos,ainclinaçãoparaaseparaçãodepapéiseatendên-ciaparaadelimitaçãodasáreasdetrabalhoedavidaprivadacontribuemparaoestreitamentodaextensãodopapeldetrabalhonaorganizaçãobu-rocrática;aseparaçãodepapéiseoisolamentodostrabalhodavidapriva-dapossibilitamaatenuaçãodastensõesderivadasdomúltiplospapéisdosburocratasindividualmenteconsiderados.Opinamosqueestaviaparatornarefectivaarealizaçãodasdenúnciasadministrativasnãotemsentidoreal.Emvirtudeda“altapersonificação”daautoridade,aidentificaçãoéticadopúblico(doqualfazemparteburocratasindividualmentecon-siderados)sobreopapelnaadministraçãopúblicanãovariaemfunçãodotempo,nememfunçãodoespaço;alémdisso,cadaburocrataindivi-dualmenteconsideradoéantesdetudoumapessoa,ouseja,umcidadãocomumeé,emsegundolugar,umagentedaadministraçãopública,en-quantoosdireitosciviseosdireitosdosagentesdaadministraçãopúblicasãoaltamenteintegrados.Nestesentido,aoperacionalidadedaconcepçãode“separaçãodepapéis”apresentadaporaquelesacadémicostemumsentidobastantereduzido.Comosupraserefere,seosconflitosentreospapéisrepresentadosexpõemvisualmenteasdificuldadesdadenúnciaadministrativa,oscon-flitosdeinteressesreflectemfundamentalmenteaessênciadamesma.Nasorganizaçõesburocráticas,osconflitosdeinteressesmaismanifestossãoosconflitosentreosinteressesdosburocratasindividualmenteconsidera-doseosdaorganizaçãoeopúblico.Opapeldeagentesadministrativos,enquantosubordinadosdaorganizaçãoburocrática,impõe-lhesobede-ceràsordenssuperioresedaorganização,bemcomoenvidaresforçosparaamaximizaçãodosbenefíciosdaorganizaçãoedosseussuperioreshierárquicos,poisospoderesderivamdirectamentedosseussuperioreshierárquicosedaorganização.Apardisso,osagentesadministrativos,naqualidadedemandatáriosdosinteressespúblicos,têmaobrigaçãodededicar-seàdefesaemaximizaçãodosmesmosinteresses,umavezqueosseuspoderesprovém,emúltimaanálise,dadelegaçãopelopovo.Assim,amaximizaçãodosinteressesdosindivíduosedaorganizaçãoeadoin-teressepúblicorecaemsimultaneamentesobreosagentesadministrativos—oqueembaraçaaopçãorelativamenteaoscomportamentos.Inde-pendentementedosinteressesqueservem,osagentesadministrativossãoobrigadosaviolar,defacto,asualealdade,querparacomossuperioreshierárquicos/organização,querparacomopovo.05-Dificuldadesdasdenuncias�...�（363-396）.indd3752009/10/1511:32:12AM

376Aparentemente,osagentesadministrativosdevem,pormaioriadarazão,servirointeressepúblicoeopovo.Contudo,oproblemanãoédefactotãosimples.Muitoemboraafidelidadeaointeressepúblicoeaopovodevaestaracimadetudo,adispersãodasforçasdopovoe“aabstracçãoeimaterialidadedoconceitodeinteressepúblicofazemcomquenãosejapossívelservi-la”13—oquelevaàplenafaltadeclarezaemotivaçãoparaosagentesadministrativosrespeitaremointeressepúblicoeopovo.Sebemqueafidelidadeaossuperioreshierárquicos/organizaçãonãoestáacimadetudoequeacorrupçãodosmesmossejamanifesta-mentecontráriaaointeressepúblicoeàlei,opoderdequeosagentesadministrativosdispõem,orendimentoeosbenefíciosdequegozam,sãoimediatamenteprovenientesdossuperioreshierárquicos/organizaçãocujaautoridadeéclaraeconcretaecujocontroloemrelaçãoaossubordina-dosérigoroso.Nestestermos,aindaqueaautonomiaéticadosagentesadministrativosapeleàfidelidadeaointeressepúblico,arealidadeéqueessaautonomiaestáoprimida.Comoosacadémicosdaéticaedaciênciapolíticaafirmam,estaopressãoevidenciaqueasautoridadesinstitucionaisdossuperioreshierárquicos/organizaçãosãofrequentementeabusadasparapressionaractosmorais14.EmtermosdasinstituiçõescontempladasnaConstituiçãodaRPCedemaisdiplomaslegais,opodereaautori-dadedossuperioreshierárquicosedaorganizaçãoestãofundamentadosconstitucionalelegalmente,masafontedopoderdossubordinadosnãoseencontraregulamentadae,naprática,elaédelegadoporsuperioreshierárquicos/organização.Justamenteporestarazão,comosereferemosacadémicos,nostermosreaisdagestãoadministrativa,asremuneraçõeseosbenefíciosdostrabalhadoresdeumaorganizaçãosãoconcedidospelossuperioreseosistemadopoderéestruturadonosentidodossubordi-nadosobedeceremaosseussuperioreshierárquicos.Destemodo,éfácilconduziraumaalocaçãoerrada,ouseja,servirocidadãotransforma-seemserviraorganizaçãoeossuperioreshierárquicos15.Nestascircunstân-13TerryCooper(EUA),«ÉticaAdministrativa—ChaveparaaRealizaçãodaResponsa-bilidadeAdministrativa»,Pequim,EditoradaUniversidadeRenmindaChina,2001,pág.74.14JiMingqi,«DificuldadesnaÉticaeoRetornodoseuValornaOrganizaçãoPública»,BoletimdoInstitutodaAdministraçãoTianshui,2002,número5,pág.19a21.15CaoShuqin,«Institucionalismo,ConsciênciadaResponsabilidadeeAutonomiaÉtica—ReflexãoreversasobreaLegalizaçãodaÉticaAdministrativa»,in«BoletimdaUni-versidadedaMongóliaInterior»(EdiçãodasCiênciasHumanas),2004,número4,págs.44a47.05-Dificuldadesdasdenuncias�...�（363-396）.indd3762009/10/1511:32:12AM

377cias,aconsciênciaadministrativaeafidelidadeaointeressepúblicodequeosagentesadministrativosindividualmenteconsideradossãosubju-gadaspelopodereautoridadedossuperioreshierárquicoseorganização.Omaisrelevanteé,segundoalinhadadefiniçãosobrecorrupçãopolíticaconstantena«EnciclopédiaBlackwelldaCiênciaPolítica»,ade-núnciaadministrativanãosócobreosactosdossuperioreshierárquicos/organizaçãopraticadosdirectamenteparaobterbenefíciosparticulares,comotambémactosencobertos,taiscomonãodaratençãoaobemes-taresaúdedopovo—darluzverdeaempresasaltamentepoluentescomvistaaobterperformanceatravésdeincrementarreceitasfiscais—ecomportamentosimoraisdossuperioreshierárquicoseorganização.Noentanto,comomuitosdestesagentesestãolimitadospelasuaqualidadeerazão,éprovávelquenãoconsigamformularumjuízodevalorcorrectosobreosobjectosdadenúnciaadministrativadestegénero.Relativamenteaisto,Cooperreconheceque,“aobservaçãoéticasobreconflitosdein-teressesdeveatenderaumaperspectivamaislarga;aoqueestamosaten-dendoéaocumprimentoderesponsabilidadesadministrativas,deformasistemáticaeracional,deacordocomoprincípiomoral.Nestesentido,devemosconsiderartodososassuntosmorais,incluindoosconflitosdeinteresses”16.Alémdisso,oacadémicoreferequeénaturalqueoscom-portamentosfaçampartedanossaobservação;porémonossocampodeacçãodevesermaisalargadoeabrangente,umavezqueumactolegalnemsempreélegítimo.Istoevidenciamaisprofundamenteasdificulda-desdadenúnciaadministrativa,nomeadamenteosconflitosdeinteres-ses,osconflitosentreasresponsabilidadesobjectivaseresponsabilidadessubjectivas,osconflitosentreosmúltiplospapéiseosconflitosentreosinteressesdesuperioreshierárquicoseointeressepúblico.Estasformasdemanifestaçãodasdificuldadesdadenúnciaadministrativaesclarecemque,naactualidade,amesmadenúncia,comoumelochavedosistemadefiscalizaçãoadministrativa,nãoproduzosseusdevidosefeitosnaopressãodacorrupçãodaorganizaçãoedossuperioreshierárquicos,nemnadefesadointeressepúblico.Asrazõessubjacentesàsdificuldadesdadenúnciaadministrativasãoabordadasprofundamentenasciênciaspolítica,ética,economiainstitucionaleeconomiapolítica.Analisandodeumaforma16TerryCooper(EUA),«ÉticaAdministrativa—ChaveparaaRealizaçãodaResponsa-bilidadeAdministrativa»,Pequim,EditoradaUniversidadeRenmindaChina,2001,págs.110a111.05-Dificuldadesdasdenuncias�...�（363-396）.indd3772009/10/1511:32:12AM

378pessoal,oproblemaresidenopróprioagenteadministrativo-comoafaltadeespíritopúblico—enossuperioreshierárquicosenaorganização—comoapossemonopolizadada“violêncialegal”dosoficiais;deumaformaglobal,asdificuldadesnadenúnciaresidememrazõesdaordeminstitucional—comoafaltadaprotecçãodosinteressesdosdenuncian-tesedomecanismodemotivação,bemcomoemrazõessubjacentesàsinstituições—comoasinfluênciasdahistóriaeculturadoPaíseasuainfiltraçãonasconsciênciasdopúblicoedosburocratas.III.AsrazõesdaexistênciadedificuldadesnadenúnciaadministrativaPrimeira—Faltadoespíritopúblico.OaparecimentodafiguradoespíritopúblicopoderemontaraotempodaantigaGrécia,nasexposiçõesdeAristótelessobreobempúblicoeaqualidadedocidadão.Oespíritopúbliconosentidomodernosurgecomacriaçãoedesenvolvimentodaeconomiademercadoeodesenvolvimentodasociedadecivil.Segundoalgunsestudiosos,oespíritopúblicoéfundamentalmenteumainstitui-çãodasociedadecivilqueprocuracuidardosassuntospúblicoseenvidaresforçosnamelhoriadavidapúblicaeestruturaçãodaordempública,comvistaacriarumconjuntodenormaséticas,valorespolíticosesiste-massociaisadequadosàsobrevivênciaeàscondiçõesdedesenvolvimentodohomem.Assentaemdiversospressupostos,taiscomo,ademocracia,aigualdade,aliberdade,aordem,ointeressepúblicoearesponsabilidade.Emconcreto,oespíritopúblicopodeserdivididoemtrêsaspectos:aonívelmoraleético,tendocomoobjectivoobedeceràsnormaséticases-senciaiscriadascombasenoconsensosobreobempúblico,taiscomooauto-respeito,areciprocidadeeamútuaconfiança,seguindoamoralpú-blicafundamental.Aoníveldovalorpolítico,oespíritopúblicoexpressa-senocomprometimentoparacomaigualdade,respeitonoqueserefereàtolerânciaeconvicçãonoquetocaàjustiça.Aoníveldosistemasocial,oespíritopúblicorefere-seainstituições,regrasemodocomportamental,bemcomoàdefesaepromoçãodosistemaconstitucionalbaseadonale-galidadedemocrática.Destemodo,arazãofundamentaldasdificuldadesnadenúnciaadministrativaresidenaperdadoespíritopúblicodosagentesadmi-nistrativosnoseiodaorganizaçãoburocrática.Emvirtudedafaltadoespíritopúblicoparaorientareapoiarojuízodevalornaopçãodecom-05-Dificuldadesdasdenuncias�...�（363-396）.indd3782009/10/1511:32:12AM

379portamento,osagentesadministrativossósabemserfiéisàorganizaçãoeaossuperioreshierárquicos,ignorandoafidelidadeaointeressesuperior—dopovoedopúblico.Osinteressesparticularesdossuperioreshie-rárquicossãoassimconsideradosacimadointeressepúblico,sofrendoesteúltimodeerosãocontínua.Afidelidadeàorganizaçãoburocráticaeaossuperioreshierárquicossubstituiafidelidadeaopovoeaosinteressespúblicos.Nestesentido,afaltadoespíritopúblicopodeserinterpretadacomoumadivergênciadafidelidadeadministrativa.Porumlado,aautoridade“altamentepersonificada”dossuperioreshierárquicoséarazãoobjectivadafaltadoespíritopúblico.Relativamen-teàdivergênciadafidelidadeadministrativanapráticarealdapolítica,muitosacadémicosapresentamassuasvisões.ZengFanzheng,peritoemdireitoadministrativodoPaís,refereque,emvirtudedeaquelesquepos-suempoderteremtambémautoridade,naorganização,aobediênciadosfuncionáriosmédioseinferioresaosseussuperioreshierárquicos,narea-lidade,nãoédevidoaoestatutoquelheséatribuídopelaautoridade,massimàpessoadaautoridade;poroutraspalavras,asrelaçõesentreaordemeasubmissãosãoaltamentepersonificadas,eacorporaçãobaseia-senalealdadeàpessoaquemdetémaautoridade17.AnthonyDowns,pioneirodaEscoladaEscolhaPúblicadosEUAapresentavisõessemelhantesn’«OInteriordaBurocracia»,alegandoque“ainércia”dosburocratasnasorganizaçõesadministrativasémuitoforte,asuarazãoprincipaléque“aparteessencialdoseuprodutonãosesujeitaàavaliaçãodirectaouindi-rectaporumsistemadeponderaçãodomercadoalheioàorganização”18.Assim,paraosoficiaisdaadministração,ojuízosobreaeficáciadoexercí-ciodopoderadministrativonãodependedopúblico,masdaprópriaor-ganizaçãoadministrativaou,maisprecisamente,dauniãodopoderedaautoridadedaorganização—ossuperioreshierárquicosdaorganização.AteoriadosistemaburocráticodeMaxWeberafirmaque,emprimeirolugar,asrelaçõesentresuperioresesubordinadoshierárquicoseaordemeobediênciasãodefinidasemfunçãodainstituição,masnãodadepen-dênciapessoaloufidelidadepessoal;emsegundolugar,ossuperioreshie-rárquicosestãosujeitosàinstituiçãoimpessoaleossubordinadossósãoobrigadosaobedeceraossuperioreshierárquicos,noâmbitodospoderes17ZengFanzheng,«GestãodasOrganizaçõesAdministrativas»,Pequim,EditoraHongqi,1998,pág.2418AnthonyDowns(EUA),«OInteriordaBurocracia»,Pequim,EditoradaUniversidadeRenmin,pág.209e28.05-Dificuldadesdasdenuncias�...�（363-396）.indd3792009/10/1511:32:12AM

380atribuídospelainstituição.Ainstituiçãoédefinidapelosrepresentantesdosinteressesdopovo—órgãolegislativo—e,nestesentido,afidelida-dedosagentesadministrativosdecategoriainferioraosseussuperioresénofundoumafidelidadeaopovoeaointeressepúblico.Poroutraspala-vras,afidelidadeaopovoestáacimadetudoesujeita-seacritériodova-lor,enquantoqueafidelidadeaossuperioreshierárquicoseàorganizaçãoésecundáriaeinstrumental,sendoummeiopararealizarafidelidadeaopovo.Noentanto,naoperaçãopráticadosistemaburocrático,osaltosfuncionáriosquedetêmopoderpossuemaautoridade.Istoaconteceporcausadacomplexidadedadecisãopúblicaquefazcomqueainstituiçãoealeinãopassemaserumaorientaçãovaga,nãopossamservir-sedere-grasclarasparaguiarasacçõesdosmesmos.Istodeterminaqueopoderdiscricionárioadministrativodosmesmosexistenaturaleobjectivamenteequeoexercíciodopoderpelosmesmosestá,emregra,conformeasuavontadeprópriamasnãocomoespíritodalei.Oqueconduzaque,naprática,asubordinaçãodosagentesmédioseinferioresaosseussuperioresnãoequivalhaàsubmissãodosmesmosàinstituiçãoimpessoal,massimàpessoacomautoridade,ouseja,osuperiorhierárquico.Poroutraspala-vras,arelaçãoentreaordemeasubmissãoéalgo“altamentepersonifica-da”eafidelidadedosagentesadministrativosbaseia-se,narealidade,nasujeiçãoàpessoacomautoridade.Aexistênciaobjectivadapersonificaçãodaautoridadedossuperioreshierárquicoseopoderdiscricionáriodãooportunidadesreaisparaossuperioresusaremopoderparaprosseguirfinsegoístas,corroendoointeressepúblico.Assim,quandoossuperioreshierárquicosusamopoderparacorrupção,afidelidadedosinferioresaosseussuperioresmantém-seinalterada.Devemosafirmarqueadivergênciadafidelidadeadministrativaéacausaobjectivaquedeterminaosagentesdaadministraçãopúblicaaperderemoespíritopúblico.Poroutrolado,osfactoresegoístaspreexistentesquecorroemoespíritopúblicosãoacausasubjectivadaperdadoespíritopúblico.Ajustificaçãotípicasobreascausasdaperdadoespíritopúbliconosagentespúblicosencontra-senahipótesedo“homemeconómico”apresentadapelaEscoladaEscolhaPública,respresentadaporJamesMcgillBucha-naneGordonTullock.SegundoBuchanan,narealidadedasoperaçõesefuncionamentopolíticos,nãoexistemumgovernoeseusmembros,queRosseaudescreveno«ContratoSocial»comomerosmandatáriosdeinteressepúblicoquenãotêmoutrasnecessidadesautónomassenãoo05-Dificuldadesdasdenuncias�...�（363-396）.indd3802009/10/1511:32:13AM

381interessepúblico.Estácomprovadoqueaorganizaçãoburocráticaeosagentesadministrativosnapráticanãosãomerosmandatáriosdointeres-sepúblico,masestãoinclinadosaosseusinteressespróprios,independen-tesdointeressepúblico,sendoigualmente“homemeconómico”racional.Osagentesadministrativoseaorganização/superioreshierárquicostêmassuasprópriasnecessidadeseinteressesdiferentesdopúblico,nãosendosobrepostososinteressesdeambososgrupos,massimautónomosemmuitosaspectos.Apardisso,osinteressesdaorganizaçãoburocráticanãosãototalmenteintegráveisoucompatíveiscomointeressepúblico;emmuitodoscasossãocontraditórioseatéopostos,especialmentequandoaorganizaçãoburocráticasatisfazosseusprópriosinteressesmedianteapoderaçãodointeressepúblico,ouquandonaorganizaçãoburocráticaexistempeculatoecorrupçãograves.Nestascircunstâncias,osagentesad-ministrativoscomosubordinados,emfacedasdificuldadesnafidelidadeededuplaspressõesdaorganizaçãoedopúblico,sãomuitasvezesmotiva-dospelahipótesedo“homemeconómico”racionalaoptarporpreservarosinteressesindividuaisedaorganizaçãoburocráticacomsacrifíciodointeressepúblico.Assim,adivergênciadafidelidadeadministrativatorna-serealsobavontadedominanteesubjectivadosagentesadministrativossubordinados.Emfacedisso,académicosdaéticacomoTerryCooperapelamvi-gorosamenteparaqueosagentesadministrativos,enquantomembrosdaorganizaçãoburocrática,devam,emprimeirolugar,serfiéisaosseussu-perioreseorganizaçãoaquepertencem,poisistoéaexigênciaintrínsecadaorganizaçãoburocrática;noentanto,comomandatáriosdosinteressesdopovo,nostermosdaConstituição,devemdenunciarosseussuperio-reseorganizaçãoporviolaçãodaConstituiçãoedointeressepúblico19.ÉevidentequeassoluçõesapresentadasporacadémicoscomoCooperparaoproblemadadivergênciadafidelidadeadministrativasebaseiamnadescriçãopuraesimplesconstanteno«ContratoSocial»deRosseau.EmcomparaçãocomRosseu,Cooperadmitequeaorganizaçãoburocráticaeosburocratasenquantoindivíduostêmnecessidadesforadointeressepúblico,mas,sobreasoluçãodoproblemacausadoporcontradiçõeseconflitosentreosinteressesdaorganizaçãoburocráticaeointeressepú-blico,elesódáorientaçõesvagasanívelteóricosemoferecermotivações19TerryCooper(EUA),«ÉticaAdministrativa-ChaveparaaRealizaçãodaResponsa-bilidadeAdministrativa»,Pequim,EditoradaUniversidadeRenmindaChina,2001,pág.111.05-Dificuldadesdasdenuncias�...�（363-396）.indd3812009/10/1511:32:13AM

382reais.Assim,enquantoaConstituiçãoeopovosãoabstractos,aspressõesdaorganizaçãoburocráticaedossuperioreshierárquicossãoreais.Segunda—Faltadomecanismodeprotecçãoemotivação.Geral-mente,existemdoismotivosquelevamosagentesdaadministraçãopú-blicaadenunciaracorrupçãodaorganizaçãooudossuperioreshierárqui-cos:emprimeirolugar,adenúnciadeterminaaatribuiçãodeumrendi-mentoparaoprópriodenunciante;emsegundolugar,oespíritopúblicodoprópriodenunciante,ouseja,aconvicçãodajustiçaeafidelidadeaointeressepúblico,nocasodenãoserprevistoqualquerrendimento.Alémdamotivação,odenunciantecorregranderiscopelaapresentaçãodede-núnciasadministrativa,umavezque,conformeobservaçõesfeitassuprasobrecasoshistóricosounostemposmodernosecontemporâneos,ébas-tantefrequentequeosdenunciantessoframataqueseretaliação,estandoosseusdireitoslegaisemcausaeatéasuavidaéameaçada.Dasanálisesapresentadassupra,podemossaberqueosagentesadministrativos,en-quantosubordinados,são“homenseconómicos”queseinclinamamaxi-mizarosseusprópriosinteresses,emigualdadecomosdosseussuperioreshierárquicos;porisso,denunciarcomportamentoscorruptosdossuperio-reshierárquicosmedianteumameraauto-motivaçãopeloespíritopúblicoémanifestamenteirreal.Comoadenúnciaadministrativavisadefenderointeressepúblico,obeneficiáriodaapresentaçãodestadenúnciapelosagentesadministrativos,enquantosubordinados,éexclusivamenteoin-teressepúblicoenãooprópriodenunciante.Destemodo,édifícilcontarcomoesforçoenvidadopelodenunciante.Parapromoveraconcretizaçãodadenúnciaadministrativa,suprimindooscomportamentoscorruptosdossuperioreshierárquicos/organizaçãoedefendendoointeressepúblico,pede-se,noquedizemrespeitoàconcepçãoinstitucional,quesejacriadoumarranjoinstitucionalqueafasteaspreocupaçõesdodenunciante,ouseja,umarranjoquepossaprotegersuficientementeosinteresseslegaisdomesmo,bemcomoummancanismoparaasuamotivação.Noentanto,ofactoéqueainstituiçãodesenhadaéextremamentedefeituosaparaapromoçãodaconcretizaçãodasdenúncias.Asdeficiênciasexpressam-seessencialmentenosseguintesaspectos:Oprimeiroaspectorefere-seà“Utopiamoral”.Oquesignificaqueainstituiçãoéconcepcionadademodoaquenãoexistaummecanismodemotivaçãoquebeneficieodenuncianteequeesteúltimosejaquali-ficadocomoum“homemmoral”soberbo.Aumagenteadministrativo,enquantocidadão,éfacultadoodireitodedenunciaroscomportamentos05-Dificuldadesdasdenuncias�...�（363-396）.indd3822009/10/1511:32:13AM

383corruptosdossuperioreshierárquicosnostermosdaleiordináriaedaConstituição.Masédenotarque,comoreferemalgunsacadémicos,háumadiferençafundamentalentreodireitodedenúnciaeosdemaisdi-reitosdequeosagentesadministrativosgozam:oexercíciodestedireitonãotemnexodirectodeinteressescomapessoadodenunciante,nãoexistindomanifestobenefícioaobter.Afaculdadededenúnciaésubstan-cialmenteumdireitodefiscalizaçãoatribuídoaosagentesadministrativossubordinadossobreosactosdossuperioreshierárquicosedaorganiza-ção,paraqueoEstadodetecteecorrijafalhasnasdecisões;assimsendo,aquelafaculdadeécaracterizadapela“acçãoindividualquebeneficiaoEstado”20.Osdifíceisesforçoseacoragemlevadosacaboporagentesadministrativossubordinadosnosentidodedenunciaracorrupçãodossuperioreshierárquicos/organizaçãocontribuem,emúltimaanálise,parasuprimiroscomportamentosoportunistasdosburocrataseparadefenderointeressepúblico.Sebemquealeiestipuleque“osórgãosdefiscaliza-çãopodemconcederprémiosaostrabalhadoresquedenunciam,comsu-cesso,comportamentosgravesdeilegalidadeouinfracçõesdisciplinares,nostermosemvigor”,estaconcessão,narealidade,nãotemoperaciona-lidadeeomontantedoprémioégeralmentereduzidoesempreinsigni-ficanteemrelaçãoaovalorrecuperadodointeressepúblicoprejudicado.Poroutrolado,odestinatáriodosprémioséopovoemgeral,enquantoaosagentesadministrativossubordinadosdaorganizaçãoadministrativaqueapresentamdenúncianãoéatribuídoqualquerprémio.Emcontrastecomisto,atendênciapolíticapredominanteactualenaltecefrequenteeartificialmenteocarácterdosagentesadministrati-vos,definindo-ocomo“homemmoral”eimpondoaosmesmosagentesoestabelecimentodeumaconsciência“pública”;noprocedimentodeactuaçãoadministrativa,impondoodeverde“considerarsuficientementeasnecessidadesgeraisdetodosossujeitossociais,desdeovestuário,ali-mentação,alojamento,deslocação,atéàculturaeprotecçãodoambienteedasnecessidadesbásicasdesobrevivênciaatéàsdaqualidadedavidaedodesenvolvimentodapersonalidade”;impondoodeverde“implantaraorientaçãodovaloradministrativodeluta,prevalecendoointeressepú-blicodacomunidadequeservesobreamedidaparaaavaliaçãodocom-portamentoindividual,exercendoopoderpúblicodeacordocomocri-20WangBaolong,«CriaçãodeumSistemadeDenúnciaUniformeeCompleto»,in«Es-tudosdeTeorias»,2000,número9,pág.29.05-Dificuldadesdasdenuncias�...�（363-396）.indd3832009/10/1511:32:13AM

384tériomoralparaagestãodosassuntospúblicos”.Combasenisso,exigemqueosagentesadministrativospossuamespíritodededicação,incluindolealdadeaoEstado,sirvamopovo,sacrifiquemavidapelaajustiça,sa-crifiquemimparcialmentetudodesipróprioquandohouverconflitosentreosinteressesindividuaiseosdoEstadoedopovo,nãocolocandoosinteressesdaadministração,doserviçoeindividuaisacimadointeressepúblico21,eassimpordiante.Estacorrentepolíticapredominanteignoraascaracterísticasbásicasdoagenteadministrativoenquantopessoa,igno-randototalmentequeoagenteadministrativo,enquantopessoa,temassuasnecessidadeseéum“homemeconómico”quepretendemaximizarosseusprópriosinteresses.OacadémicodaéticaZengZhaoxinafirmaque“osinteresseseamoralestãointerligados…Qualéaessênciadamoral?Aofimeaocabo,oqueestáemcausasãoosinteresses.Écertoqueenglobaváriosaspectos:adistribuição,ousocomum,ajustiçaeaigualdade.Dequalquermodo,osinteressessãofundamentais.Foradosinteresses,nãovaleapenafalaremmoral”22.Nestesentido,oisolamentoforçadodosagentesadministrativosdosinteresseseotratamentodosmesmoscomohomensmorais“quenãotêminteressesnenhunsmassóbeneficiamosoutros”,mutilamabasehumanadequeadenúnciaadmi-nistrativadepende.Osegundoaspectorefere-seàrealidadedacoexistênciadelimitaçõesealtoriscododireitodedenúncia.Odireitodedenúnciadosagentesadministrativossujeita-seàslimitaçõesexpressamenteconsagradasnostextoslegaisemvigor.Aindaporcima,osdenunciantessofrerão,apósaapresentação,muitasvezestodasasformasderetaliação,nãopodendodeixardepagarumpreçoconsiderável.Oqueconstitueumagrandepreocupaçãoqueadvémdasuadenúncia,suprimindoasuaefectivação.Segundoalgunsacadémicosqueprocedemàanálisedasnormaslegaisso-bredenúncia,édeconcluirqueodireitodedenúnciadosagentesadmi-nistrativoséestritamentelimitado23.ShengXiaojinrefereque,nostermos21MaYongqing,«InteressePúblico:AlicerceparaaConstruçãodaÉticaAdministrativa»,in«BoletimdaUniversidadeNormalShandong»(EdiçãodasCiênciasHumanas),2004,número5,pág.14a17.22ZengZhaoxin,«DezLiçõesdeÉtica»,Pequim,EditoradasCiênciasSociaisdaChina,2006,pág.15.23ShengXiaojin,«PreliminaressobreoDireitodeDenúnciadosFuncionáriosPúblicosdoPaís»,in«BoletimdoInstitutodeAdministraçãoYunnan»,2007,Vol.IV,pág.89a91.05-Dificuldadesdasdenuncias�...�（363-396）.indd3842009/10/1511:32:13AM

385doartigo41.ºdaConstituiçãodaRPC,“OscidadãosdaRepúblicaPo-pulardaChinatêmodireitodecriticareapresentarsugestõesaqualquerórgãooufuncionáriodoEstado.Oscidadãostêmodireitodeapresen-taraoscompetentesórgãosdoEstadoqueixaseacusaçõesoudenúnciascontraqualquerórgãoefuncionáriodoEstado,porviolaçãodaleiounegligêncianocumprimentodosseusdeveres…OcompetenteórgãodoEstadodeveapreciarasqueixas,acusaçõesoudenúnciasapresentadaspeloscidadãos,demodoresponsável,depoisdeapuradososfactos.Nin-guémépermitidooprimirouexercerretaliaçãocontraoscidadãosqueasapresentem”.Estáesclarecidoque,umagenteadministrativoenquantoci-dadão,gozanaturalmentedodireitodedenúncia.Porém,nostermosdoartigo13.ºdaLeidaFunçãoPúblicadaRPC,“osfuncionáriospúblicostêmodireitodecriticareapresentarsugestõessobreasactividadesdosserviçoseseusdirigenteseodireitodeapresentarqueixaseacusações”.Emboraosagentesadministrativospossamapresentardenúncias,nostermosdaConstituiçãodaRPC,estaeaLeidaFunçãoPúblicadispõemqueosagentesadministrativos,enquantofuncionáriospúblicos,devem“defenderaimagemeautoridadedoGoverno,assegurandoaexecuçãodeordenssemsobressaltos”,bemcomo“guardarosegredodoEstadoedasfunções”.Destemodo,odireitodedenúnciaadministrativadequeosagentesadministrativosgozamnaqualidadedocidadãosimplesenoster-mosdaConstituiçãoestácondicionadopeloseupapelnafunçãopública,definidonaConstituiçãoenaLeidaFunçãoPública,sendoambosospapéiscontraditóriosedifíceisdeseparar.Istoporqueadenúnciacontraossuperioreshierárquicoseaorganizaçãoimplicanecessariamenteumprejuízodaimagem,ordemeautoridadedoGoverno,bemcomoareve-laçãodesegredodefunções.Emsuma,nãoédifícilconcluirqueodireitodedenúnciadosagentesadministrativoséalgoincertoenãotemsuportelegalexpresso.Seumagenteadministrativodenunciaracorrupçãodosseussupe-rioreshierárquicos/organizaçãosegundoasuaconsciênciadoespíritopú-blicoenostermosdodireitodedenúncianoâmbitodosdireitoscivis,elepagaráumpreçoconsiderávelpelosofrimentodetodasasformasdereta-liaçãodossuperioreshierárquicos/organização.Estepreçopoderevestir-sededuasmodalidades.Aprimeiraéqueaorganizaçãoeossuperioreshierárquicosmobilizarãoosrecursosadministrativosquepossuemparaidentificarodenuncianteatravésdetodososmeios.Umavezidentificadoodenunciante,procederãoatodaasformasderetaliação,empregando05-Dificuldadesdasdenuncias�...�（363-396）.indd3852009/10/1511:32:13AM

386ospoderesdequedispõem.Asmaislevespodemseradespromoçãonacarreira,reduçãodoordenadoeregaliaseoisolamentodomesmo;asmaisferozes,odescobrimento,atodoocusto,dasfalhascometidaspelodenunciantenotrabalhoparaodemitiremsubmetendo-oaoinquéritopolicialdesegurançaoudoministériopúblico,comvistaaincomodá-loafimdeapagaremofactorelacionadocomacorrupçãoquecometeram.Afamíliaeosparenteseafinsdodenunciantesãotambémobjectoderetaliação,pondoemcausaespecialmenteasuasegurançapessoal.Poroutrolado,enquantoodenuncianteestáasofrerasconsequênciasdaretaliação,oscolegaseatéosórgãosjudiciáriosedoministériopúblicopodemisolarconscientementeodenunciante,emvirtudedaspressõesexercidapelossuperiores/organização.Mesmooquartopoder—meiosdecomunicaçãosocialeopiniãopública—evitamreportarocaso,aban-donandoodenunciante,emconsequênciadaspressõesexercidaspelosórgãosdaAdministração—factoqueenfraquecegravementealegitimi-dadedadenúncia.Assim,osataquesnestesdoissentidossãodesastrososparaodenunciante.Comoexemplosreaiseparaseconheceremenormespreçospagospordenunciantes,bastareferirasvicissitudesdadenúnciadeGuoGuangyun,funcionáriodecategoriadesecçãodaProvínciadeHebei,contraChengWeigao,entãosecretáriodaComissãoProvincialdoPartidoComunistaChinês,bemcomoostratosdesumanosdequesofreuLiWenjuan,funcionáriadaCidadedeAnshandaProvínciadeLiaoning,nasequênciadaapresentaçãodedenúnciaporcorrupçãonosserviçosaquepertence.Nostermosdasanálisesapresentadas,verifica-seque,comoosagen-tesadministrativosenquantocidadãossimplessãoegoístasporserem“homenseconómicos”ecomoadenúncianãodálugaraqualquerpré-miomassimagravesagressõeseretaliaçãoeaopagamentodeumpreçoconsiderável,ainstituiçãovigentequeirracionalmenteosdefinecomo“homensmorais”elhesimpõeexigênciaseexpectativasirreais,éalgoqueofendeaequidadeeajustiçaenãoestáconformeàhumanidade.Terceira—Possemonopolizadadosoficiaissobrea“violêncialegal”.OconceitoécriadoporteóricosdoContratoSocial,ThomasHobbeseJohnLocke.SegundoThomasHobbes,noestadonatural,emboratodasaspessoassejamracionaisegozemdeliberdadesuficienteecompleta,oexercíciododireitoàliberdadedeunscriacomfrequênciacontradiçõesemoutros.Emvirtudedainexistênciadeárbitroscomautoridade,cadaumpassaaserjuiznessesconflitosemqueseenvolva.Oquefazcomque05-Dificuldadesdasdenuncias�...�（363-396）.indd3862009/10/1511:32:13AM

387oestadonaturalsejauma“guerradetodoscontratodos”equeohomemseencontrenumestadodesordenadoecheioderiscos.Assim,comvistaàrealizaçãojustadajurisdiçãosobreconflitoseaodesenvolvimentoorde-nadodasociedadehumana,écriadooEstado.NosentidodegarantiralegalidadeeaautoridadedoEstado,todasasmáquinasdeviolênciaparadefenderaordemsocial(taiscomoapolícia,tribunal,estabelecimentoprisional)sãoentreguesàadministraçãoedisposiçãodoEstado,poisohomemestásensibilizadodequeasliberdadesedireitossãoameaçados,casoestaviolêncialegalfiquenamãodeumparticular.Comoogovernoépublicamenteeleitopelopovoeresponsávelpelointeressepúblico,elepodeassegurarajustiça.Omonopóliodogovernoda“violêncialegal”éassimformado.Aestruturadogovernodotadodomonopólioda“vio-lêncialegal”édesignadapor“Leviathan”,quesignificaoriginalmenteumanimalselvagemferoz.Defacto,ateoriadoContratoSocialdeThomasHobbestornaogovernoeosoficiaisquedispõemdopoderpúblicoani-maisselvagensquesaltarãoatodootempocontraocidadão,privando-odeliberdadeededireitos24.Nogovernoestruturado,nostermosdateoriadaburocraciadeMaxWeber,osaltosfuncionáriosdispõemdopoderdoorganismoparadaremordensecontrolaremossubordinados.Porisso,aoníveldaoperaçãoprática,ossuperioreshierárquicosdaorganizaçãomonopolizama“violêncialegal”.Nestesentido,nostermosdateoriadoContratoSocial,omonopó-lioda“violêncialegal”daorganizaçãoedosaltosfuncionáriosprevineeficazmenteaocorrênciadeuma“guerradetodoscontratodos”naso-ciedadehumana;eles,comorepresentantesdosinteressesdopovonasuaglobalidadeconseguem,comoapoiodamáquinadaviolência,resolverosconflitosentreaspessoas,deformaimparcialejusta,preservandoodirei-toàliberdadedequecadaumgoza,demodoqueoexercíciodaliberdadedeumnãoponhaemcausaodosoutros,mantendoumaboaordemnasociedadeepromovendoarealizaçãodobemgeral.Porém,nasoperaçõesreais,omonopóliodaviolêncialegaldaorganizaçãoedosaltosfuncio-náriosconstitueumaimposiçãoparaopovoeossubordinados,dificul-tandoaapresentaçãodedenúnciasporagentesadministrativos,enquantosubordinados,contraoabusodopoderecomportamentoscorruptosdossuperioreshierárquicos/organização.Estasimposiçõesexpressam-senosseguintesaspectos:24XuDatong,«HistóriadoPensamentoPolíticoOcidental»,Tianjin,EditoradeEduca-çãoTianjin,2005,pág.17.05-Dificuldadesdasdenuncias�...�（363-396）.indd3872009/10/1511:32:13AM

388Oprimeiroaspectorefere-seàexpansãoinstintivadoprópriopoder.Desdecedoqueacorrentepredominantedaciênciapolíticaseinclinaareconhecerqueoprópriopodernãotempreferêncianovaloreacausadoabusodopoderéoaumentododesejodequemestánopoder.Assim,prepararapessoaparaopoder,noâmbitodavirtude,contribuipararea-lizarobemconsideradogenericamente.ComodizPlatãonasuaobra«ARepública»,umapessoanormalnãotemqualidadesparasergovernan-te,poissóéperfeitoogovernolideradoporumrei-filósofoquepossuialtasabedoriaeboavirtude25.Porém,aevoluçãodapráticapolíticanosmomentosposteriores,emespecialoflorescimentodaeconomiainstitu-cional,demonstraqueoprópriopodertemumimpulsoeinstintoparaaexpansãoequequalquerpessoaqueestejanopoderpretendeaumentaroseupoder.Assim,aorganizaçãoburocráticaeossuperioreshierárquicosquetêmomonopólioda“violêncialegal”,deixamdeestarvinculadosporseremrepresentantesdointeressepúblico.Abusardopoderparaprosse-guirosprópriosinteresses,passaaserumacoisacerta.TalcomoRosseauafirma,quandoumapessoaascendeaumlugaremquepodedarordens,oseusentidodejustiçaeasuarazãoserãodiminuídos26.Defacto,jánaantigaGréciaSócratesreconhecequeohomeméumacombinaçãoderazãoededesejos,sendoarealizaçãodaboavidadependentedapromoçãodarazãocomarestriçãododesejoeasvirtudescorrespondentesasabedoriaeatemperanças.Platãonas«Leis»salientaque“édifícilencontrarnarealidadeumfilósofoquetenhaaomesmotempopoderesabedoria,poisqueohomeméegoísta,sendonecessárioreconhecerasupremaciadalei”27.Aristótelesafirmaexpressamentequeohomemémeioanjoemeioanimalselvagem28—oqueéumaanáliseprofundadahumanidade.Destemodo,nãoédifícilconcluirqueacor-rupçãoeoabusodopodersãoinevitáveis,desdequepassemaseraltosfuncionáriosnumaorganizaçãoburocráticaepossuamfaculdadesparaempregara“violêncialegal”.Osegundoaspectorefere-seàs“longasfériasdademocracia”,tor-nandoafiscalização,pelopovo,daviolêncialegalqueaorganizaçãoe25Platão(Grécia)«ARepública»,Pequim,EditoraShangwu,1986(Prefácio).26Rosseau,«ContratoSocial»,traduçãodeHeZhaowu,Pequim,EditoraShangwu,1980,pág.84.27XuDatong,«HistóriadoPensamentoPolíticoOcidental»,Tianjin,EditoradeEduca-çãoTianjin,2005,pág.47.28Aristóteles(Grécia),«Política»,Pequim,EditoraShangwu,1985,pág.167.05-Dificuldadesdasdenuncias�...�（363-396）.indd3882009/10/1511:32:13AM

389superioreshierárquicospossuem,numformalismo.Nostermosdocon-tratosocial,arealizaçãodeeleiçõespúblicaseafiscalizaçãodoexercíciodopoderexercidopelogovernovisamlimitaropoderdequemoexerce,prevenindoabusosecorrupção.Anoçãode“longasfériasdademocracia”apresentadaporHuangWansheng,professorcatedráticodaUniversidadeHarvard,podeserconsideradaumajustificaçãoclássicadaquestãoemcausa.Segundoomesmo,queseserveocasodosEUAcomoexemplo,“emcadaperíodode4anos,háumdiaparacelebrarademocracia,emqueadecisãoétomadapelosvotosdamaioriadoseleitores;osrestantes3anose364diassãoaslongasfériasdademocracia,períodoemqueoseleitorespassamaserpovoinsignificantequenadadecide29.Ofactonãoacabaporaqui…Alémdopoderexecutivo,osdeputadosaoParlamentosãoeleitosde2em2anos,enquantoqueosjuízesdoSupremoTribunalFederalnãosãoeleitosmassimnomeadospeloPresidente.Comoflorescimentodosmedia,osoficiaisexerceminfluênciaparacontrolaravotaçãodoseleitoresmedianteaopiniãopública.Éevidenteque,nosEstadosdemo-cráticosactuais,asupervisãofeitapelopovosobreosseusmandatárioséapenasumaaparência.ComoafirmaoBarãodeMontesquieu,opoderabsolutonãosupervisionadoconduznecessariamenteàcorrupçãoabsolu-taeoempregoeprossecuçãodopoderporoficiaisdogovernonãocessasenãoatingiroseulimite.MarxWeber,porsuavez,achaqueopoderé“apossibilidadedeumagenteimporaosoutrosasuaprópriavontade,naconvivênciasocial”30.AdefiniçãosobrepoderdeMarxWeberesclareceascaracterísticasdaimposiçãodoprópriopoder.Quandocombinamaimposiçãocomoabsoluto,aorganizaçãoeossuperioreshierárquicospassamaserum“Leviathan”poderosoeferoz.Oinstintodeexpansãodoprópriopodereasupervisãofeitapelopovosobreosoficiaisenquantomandatários,quandonãoésenãoumformalismo,fazendocomqueoabusodopodereacorrupçãodaorganizaçãoburocrática/superioreshie-rárquicossejaincontrolável.Destemodoenestecontexto,ossuperioreseaorganizaçãopodemconsiderarosagentesadministrativoscomosubor-dinadosque,motivadospelasuaautonomiaéticaeespíritopúblicoenointuitoderealizaremafidelidadeaointeressepúblico,duvidamdelese29LiJianhua,«AÉticaeosAssuntosPúblicos»,Changsha,EditoraPopularHunan,Abrilde2007,Vol.I,pág.19.30DavidMiller(EUA),VernonBogdanor(ReinoUnido),«EnciclopédiaBlackwelldaCiênciaPolítica»,traduçãodeDengZhenglai,Pequim,EditoradaUniversidadedaCiênciaPolíticaeDireitodaChina,1992,pág.641.05-Dificuldadesdasdenuncias�...�（363-396）.indd3892009/10/1511:32:13AM

390recusamexecutarasordensdossuperioreshierárquicos,denunciando-oscomocorruptos.Comoossuperioreshierárquicosachamqueestasacçõesviolamasuaautoridade,osmesmospodemaproveitarasuaqualidadedeagentesdoEstadoparaatacareretaliarcontraessesdenunciantes,usandoaviolêncialegaldequedispõem.Tendoemcontaaviolêncialegal,aor-ganizaçãoeossuperioreshierárquicosnãosujeitosàsupervisão—oLe-viathan—aforçadosagentesadministrativos,enquantosubordinados,édesproporcionalmentefrágil.SobaopressãodoLeviathan,oespíritopúblicoe,afinaldecontas,aautonomiaéticadosagentesadministrativostendemaenfraquecer,nãosendopossívelexercerodireitodedenúnciaadministrativa,sendoaquelesobrigadosadeixardeserfiéisaointeressepúblico.IV.CaminhoparaafastarasdificuldadesdadenúnciaadministrativaForamefectuadasanálisesprofundasevaliosassobreasquestõesrefe-rentesàdenúnciaadministrativanoâmbitodaciênciapolítica,economiainstitucional,economiapolíticaeética.Estasanálisessãoigualmentevan-tajosasparaultrapassarasdificuldadesdadenúnciaadministrativa.Solu-çõesapresentadasporacadémicoscomoKarlFredericksalientamovalordocontrolointerno,ouseja,dapreparaçãodaautonomiaéticadosagen-tesadministrativosatravésdamodelaçãoecorrecçãodeatitudes,juízosdevaloreconvicçãodosmesmos,comvistaatornarviáveisasdenúnciasrelativasàcorrupçãodossuperioreshierárquicosqueofendamointeressepúblicomedianteainteriorizaçãoeidentificaçãodasresponsabilidades.OutrosestudiososcomoHermanFinerapresentamcomosoluçãoore-forçodocontroloexterno,ouseja,aintensificaçãodocontrolodoscom-portamentosdaorganizaçãoburocráticaedossuperioreshierárquicos,medianteproduçãodenovalegislação,regulamentaçãoouinstituição,reestruturaçãodosorganismosexistentesoucriaçãodenovosorganismos.TerryCoopersugere,combaseemKarlFrederickeHermanFiner,umasoluçãoqueconsistanoequilíbriodocontrolointernoedocontroloexterno.AestratégiadocontrolointernodeKarlFrederickbaseia-senoreconhecimentodarigidezdojuízodevalordosagentesadministrati-voscausadapelaexcessivadependênciadaproduçãodenovalegislaçãoedareestruturaçãoecriaçãodeorganismos.Pelocontrário,aestratégiadeHermanFineréelaboradaparaevitar“oabusodopoderquesurge05-Dificuldadesdasdenuncias�...�（363-396）.indd3902009/10/1511:32:13AM

391emvirtudedaconfiançaedependênciadaconsciênciaedosentidoderesponsabilidadesubjectivadequalqueragenteadministrativo”31.Nestestermos,opontodevistadeCooperépreferível,umavezqueneleestãoagrupadasasvantagensdeambos.MancurOlson,destacadoacadémicodaEscoladeOpçãoPúblicaapresentanasuaobra«ALógicadaAcçãoPública»trêsviasparaequa-cionarestaquestão:grupopequeno,grupocompatívelemotivaçãoespecial32.Começaporreferirquenosgrandesgrupos,incluindoasor-ganizaçõesburocráticas,asresponsabilidadessãomuitasvezesrepartidasecomoédifícilparaosseusmembrossaberemoscustoserendimentosdosseushomólogos,nãohámeioeficazparaevitarofenómenode“andaràboleia”.Umgrupopequenoésemelhanteauma“comunidadedepes-soasconhecidas”(emqueosmembrossabemmaisoumenososcustoserendimentosunsdosoutros),enquantoqueosmembrosdogrupoqueandamàboleiasãoafastadosesujeitosasançãoinformal(comooisola-mento).Ogrupocompatíveléaqueleemqueointeressealvoaprosse-guiréoalargamentodosinteressesglobaisdoblocoeemqueaobtençãodeinteressesindividuaisnãodevecausarprejuízoaosoutrosmembros.Amotivaçãoespecialrefere-seaduasinstituiçõesdeestímulos—umapo-sitivaeoutranegativa.Noentanto,ostrêsmeiosapresentadosporOlsonnemsemprepodemproduzirosefeitosesperados.Emprimeirolugar,ogrupopequenonãoproduzefeitossubstanciaisparaasoluçãodasdifi-culdadesnadenúnciaadministrativa,umavezqueasançãoinformalnoâmbitodaorganizaçãomuitasvezesnãoproduzqualquerresultadoemfacedaautoridadeformaldaorganizaçãoburocráticaedashierarquiasrígidas.Emsegundolugar,aorganizaçãoburocráticaemsipróprianãoésenãoumgrupocompatível.Sobreisto,podemosfazerumainterpretaçãoemduaslinhasdepensamento:primeiro,estácertificadoporfactoscom-provadosqueactualmenteacorrupçãodossuperioreshierárquicosnãoéumcomportamentoindividual,massimcolectivo,poisosrespectivossu-bordinadosimitamebeneficiamdacorrupção;segundo,osactosdede-31TerryCooper(EUA),«ÉticaAdministrativa-ChaveparaaRealizaçãodaResponsabi-lidadeAdministrativa»,traduçãodeZhangXiuqin,Pequim,EditoradaUniversidadeRenmindaChina,2001,pág.127.32Ver:MancurOlson,«ALógicadaAcçãoColectiva»,traduçãodeChenYu,Xangai,Li-vrariaSanliandeXangaieEditoraRemindeXangai,nomeadamenteosdoiscapítulosintituladosde:“TeoriadoGrupoeOrganização”e“ADimensãoeoComportamentodoGrupo”.05-Dificuldadesdasdenuncias�...�（363-396）.indd3912009/10/1511:32:14AM

392núnciadosagentesadministrativossubordinadoscontribuemeficazmenteparaadefesadointeressepúblicoeparaasupressãodecomportamentoscorruptosdossuperiores.Assim,dasanálisesapresentadasresultaquesóamotivação—ouseja,acombinaçãodasduasinstituições,apositivaeanegativa(porumlado,aumentandooprémiomaterialparaosdenun-ciantese,poroutro,fazendosubirsimultaneamenteocustodacorrupçãoparaossuperiores)—pode,defacto,incentivarosagentesadministrati-vosenquantosubordinados,aapresentardenúnciasadministrativascom-batendoacorrupçãodossuperioreshierárquicos.WolfgangKasper,umdosacadémicosmaisconhecidosdaEscoladeEconomiaInstitucionalpropõetrêsprincípiospararesponderàsdificul-dadesnadenúnciaadministrativa33,quesão:•Primeiro:Esforçar-secombasenoamor,confraternizaçãoealtruís-mo,nosentidodebeneficiaroutrém.Relativamenteaisto,opró-prioacadémicoreconhecequeavantagemdesteprincípioconsisteemeconomizarcustosdecoordenaçãoesupervisão.Noentanto,sóproduzefeitosempequenasesferastaiscomoafamíliaeosami-gos,entreoutros,nãosendoaplicávelaorganismosdedimensãocomorganizaçãoburocrática.•Segundo:Sercoagido.Ocoactorameaçausarviolência.Esteprincípionãoéaplicávelàdenúnciaadministrativa,poisopovoénumerosomasasuaforçaérepartida.Evidentemente,nãoéviávelumaameaçapelopovocomviolênciacontraosagentesadminis-trativosafimdeobrigá-losadenunciaracorrupçãodaorganizaçãoedosseussuperioreshierárquicos.•Terceiro:Osmesmosagemdeacordocomasuavontadelivre,me-diantemotivaçãoporinteressesegoístas,umavezqueexisteumaexpectativadeobterrecompensabemsuficiente.Atravésdestasanálises,estáesclarecidoqueostrêsprincípiospropos-tospeloprofessorcatedráticoWolfgangKaspernãopassamdeseralgoformalparaequacionarasdificuldadesnadenúnciaadministrativa,ouseja,nãosãoapropriadosparaadenúnciaadministrativa.Baseando-nosnastentativasdementoresenavidapolíticadaChinacontemporânea,podemosformulartrêsprincípiosfundamentaisparanoslivrardasdificuldadesnadenúnciaadministrativa:33WolfgangKaspereManfredE.Streit(Alemanha),«EconomiaInstitucional»,Pequim,EditoraShangwu,2006,págs.72a75.05-Dificuldadesdasdenuncias�...�（363-396）.indd3922009/10/1511:32:14AM

393Primeiro—Princípiodo“homemcomplexo”.Noâmbitodesteprincípio,oessencialéevitarformar-seumamentalidadesimpleseab-solutadepresumirqueosmembrosdaorganizaçãoadministrativasejam“homenseconómicos”ou“homensmorais”devendo,pelocontrário,esclarecer-sequeo“homemeconómico”eo“homemmoral”sãoextre-midadesdahumanidade,entreasquaisháumaevoluçãocontínua.De-vemosreconhecerqueo“homemeconómico”éumahipótese,umagenteadministrativoenquantosubordinado,éantesdemaisumapessoafísicaquenecessitadeváriosbenefíciosparaasuasobrevivênciaedesenvolvi-mento.Nestesentido,Aristótelesrefereque“cadaumama-seasipróprioeoamoréumatributonatural”,equeaspessoasnãoestãoatentasaosassuntospúblicos,umavezque“osassuntospúblicosqueenvolvemummaiornúmerodepessoassãosemprematériascuidadasporumpequenonúmerodepessoas”34.Aambiguidadedopróprioconceitodointeressepúblicoeasdificuldadesnasuadelimitaçãoexageram,emcertamedida,ascaracterísticasdo“homemeconómico”.Aelevaçãoartificialdasex-pectativasrelativasaoagenteadministrativo,definindo-ocomo“homemmoral”puroesublimenãoéreal.Alémdisso,temosdereconhecerquealgunselementosconstituintesdo“homemmoral”existemobjectiva-mente.Casoseconsideremosagentesadministrativosmeros“homenseconómicos”,jamaisépossíveljustificarosfenómenossobreacoragemdequemdenunciaoseusuperiorcomocorrupto,semsepreocuparcomoseventuaisataqueseretaliações.Istodemonstraqueahumanidadein-tegraoaltruísmoinato,ouseja,“todostêmpiedade”.Aristótelesdefineahumanidadenaturalcomomeio-anjoemeio-animalselvagem,combasenoreconhecimentodacomplexidadedahumanidade.Destemodo,definirdeformaimperfeitaahumanidadenaturaldohomemcomo“homemeconómico”,ignorandooseualtruísmo,desvalorizaohomemedepreciaosignificadodarazão.Numapalavra,oagenteadministrativocomosujeitodedenúnciaadministrativaéumcomplexodeegoísmoedealtruísmo.Segundo—Princípiode“opoderémaupornatureza”.Comosereferiuatrás,asteoriastradicionaisequacionamqueopoderemsinãotempreferênciaporqualquervaloreexplicamquearazãopelaqualopoderofendealiberdadeeosdireitoshumanosepassaaserinstrumentodecorrupçãodossuperioreséofactodeohomemsermaupornatureza.34Aristóteles(Grécia),«Política»,Pequim,EditoraShangwu,1985,págs.46a48.05-Dificuldadesdasdenuncias�...�（363-396）.indd3932009/10/1511:32:14AM

394Édesalientarqueapresunçãodequeohomemnascemauéumainter-pretaçãoextremistadahumanidade,sendomaisobjectivoconsiderarahumanidadenaturaldohomemcomoumcertopontodaevoluçãocon-tínuaentreo“homemeconómico”eo“homemmoral”.ComoafirmaSócrates,ohomeméumanimalracionalcomsabedoria.Poroutraspa-lavras,arazãoeasabedoriadohomempodemmovimentaroselementosmoraisexistentesnahumanidadeeaconselhamohomematomarobemcomoorientação,quandofazopçõesrelativasaoseuscomportamentos.Noentanto,comodizPlatão,“nãosepodedepositarexcessivaconfiançanasabedoriaenaconsciênciadosgovernantes,umavezqueopoderpodetransformá-losemtiranos,aindaquesejamjovenseperspicazes.OBarãodeMontesquieu,porsuavez,mencionaexpressamenteem“OEspíritodasLeis”quetodosaquelesquepossuemopoderabusamfacilmentedele,sendoistoumaexperiênciaimutávelnahistória.Osquepossuemopoderusam-noatéaoseulimite35.Doscasostípicosdeanti-corrupuçãorevelados,sabemosquesuperioresincorruptos“caíram”nacorrupçãopoucotempoapósasuapromoção.Destesfactos,nãonosédifícilcon-cluirqueoprópriopodertemimpulsosparaseampliareexpandir,nãohavendolugaraocontroloracional,comodescreveuHobbesem“Levia-than”.Comaseduçãodopoder,arazão,asabedoriaeamoderaçãodahumanidadeficamcomprometidas,crescendoeavolumando-seosele-mentosirracionais(desejos)soboimpulsoeaseduçãodopoder,fazendofinalmentecomqueosburocratasabusemdopoder,prossigaminteressesparticulareseseencaminhemparaoladoopostoaodointeressepúblicoedopovo.AproveitandoasideiasdeWolfgangKasper,oprópriopoderteminclinaçãovalorativae,pornatureza,opõe-seaqualquerlimitaçãoecontroloeprocuraoanarquismo.Resumindo,apresunçãoobjectivadoatributodopoderé“mápornatureza”.Terceiro—Princípioda“essênciadamotivação”.ApartirdoiníciodoséculoXX,comoaparecimentodoEstadoAdministraçãoeaexecu-çãodo“NewDeal”deFranklinDelanoRoosevelt,umnovopensamentopolíticoconhecidoporNeo-Liberalismocomeçouaflorescer.EnquantooliberalismoabordanaperspectivanegativaomodocomopodepreveniraliberdadeeodireitoindividuaisdainterferênciaedaofensadoEstadoedoGoverno,anovidadedoNeo-Liberalismoconsisteemreconhecera35HuangQiaoling,«ConcepçãoInstitucional—UmaAnálisebaseadanaHumanidade«,in«BoletimdoInstitutoLishui»,2006,número6,págs.69a73.05-Dificuldadesdasdenuncias�...�（363-396）.indd3942009/10/1511:32:14AM

395tendênciainevitáveldaintensificaçãodasinterferênciasdopoderexecu-tivonasociedade.Combasenisto,considera-seaquelepodercomoumárbitroparaprevenirdoscasosanálogosaoEstadoNatural,colocandoopontofulcraldoestudonomodocomopodeaproveitaropoderexecuti-vopararealizaredefenderaliberdadeeodireitoindividuais36.Nareali-dade,aevoluçãodopensamentosobreadenúnciaadministrativaémuitosemelhanteàdoliberalismo.Acorrentepredominantenalongahistóriaenaactualidade,concentra-senomodocomopodeprotegerosdireitoseinteresseslegaisdodenunciante,ouseja,comopodeprevenireficazmenteodenunciantedosofrimento,depoisdaapresentaçãodadenúncia,dosataqueseretaliaçãodossuperioreshierárquicosqueofendemeesma-gamosdireitoseinteressesindividuais,tratando-sedeumaperspectivanegativa.Sequeremossuprimiroscomportamentosoportunistasdosburocráticosatravésdadenúnciaadministrativa,oessencialémudarestaperspectivanegativa,nosentidodeconstruirumaperspectivapositiva.Amaneiramaiseficazéamotivaçãoespecial,ouseja,instituiçõesdeincen-tivopositivoenegativo,queOlsonsugere.Emconcreto,noaspectodainstituiçãodeincentivosnegativos,énecessárioelevaropreçodosataqueseretaliaçõescontraosdenunciantesapagarporoficiaiscorruptos,fazen-docomqueomesmopreçosejamuitosuperioraosproveitosresultantesdacorrupção,demodoqueosmesmosonãoconsigamsuportar.Nestestermos,aprobabilidadedeataqueseretaliaçõespoderáserreduzidae,emconsequência,aprobabilidadedecorrupçãosertambémreduzida.Poroutrolado,relativamenteàinstituiçãodeincentivospositivos,énecessá-rioelevar,demodosignificativo,obenefícioparaodenunciante,ouseja,atribuirummaiorprémioaodenuncianteemfunçãodorespectivovalordacausa.Istocontribuiparaelevaramotivaçãoebenefíciododenun-ciante.36XuDatong,«HistóriadoPensamentoPolíticoOcidental»,Tianjin,EditoradeEduca-çãoTianjin,2005,pág.47.05-Dificuldadesdasdenuncias�...�（363-396）.indd3952009/10/1511:32:14AM

39605-Dificuldadesdasdenuncias�...�（363-396）.indd3962009/10/1511:32:14AM

397Administraçãon.º84,vol.XXII,2009-2.º,397-404*Partedoconteúdodestetextobaseia-senuminéditodoautor,intitulado“ThePracticeofCentralBankinginMacao”,cujoesboçoagradecimento.**Economista,DoutornaEconomiaenasFinançaspelaUniversidadedeHongKong,MestrenaEconomiapelaUniversityofWarwick,Inglaterra.Amudançatecnológicaeareformadaregulação—UmaanálisepreliminarsobreomodocomoosserviçoscompetentesdevemresponderàconvergênciadosmediaLeiSaoIok*NotaintrodutóriaNumespaçotemporalcurto—nosúltimosdezanos—oprogressotecnológicoeaaberturadomercadoforamduasforçasquetêmconduzi-doaumamudançaprofundanaindústriadosmeiosdecomunicaçãoaonívelmundial.Hojeemdia,jamaisestamosnummundodemeiosdeco-municaçãoisolados—aeramultimédiajáchegou.Emboraosmediatra-dicionais(jornais,revistas,rádio,televisãoetelefone)continuamaexistirindividualmente,jápodemosreceberatravésdeumsóaparelhodeco-municação,sejacomputadoroutelemóvel,informaçõesmultimédiacomtexto,someimagem,graçasàevoluçãodatecnologiadigital.Queristodizerquepodemosverprogramastelevisivos,telefonarenavegarnain-ternet—nistoconsisteachamadaconvergênciadosmediaouintegraçãodosmedia(mediaconvergence),desdequedisponhamosdeumcompu-tadoroudeumtelemóvel.Estaevoluçãonãosóalterouomododepro-duçãoedivulgaçãodeinformações,comotambémmodificouomododeutilizaçãodeprodutosinformativosporpartedoconsumidor.Oquenãosótornaafronteiraclássicaentreosserviçosderadiodifusãoaudiovisualeosserviçosdetelecomunicaçãocadavezmaisambígua,—pois,estesdoisserviçoseramautónomosentresi—,mastambémtornaaintegraçãovertical(verticalintegration)umfenómenopredominantenaindústriadosmedia.Emfacedisto,odecisorpolíticodevedarumarespostaconve-niente,redefinindoaspolíticasreguladorasdosmédia,incidindosobreosnovosproblemastaiscomoamonopolizaçãoeaintercomunicabilidade,paraseadequaraoambientedomercado,evitandoadesactualizaçãodaspolíticasaaplicaraosmédia.Apardisso,osserviçoscompetentesparaa*MestreemComunicaçãoInternacionalpelaUniversidadedeLeeds,TécnicaSuperiordoGabinetedaComunicaçãoSocialdeMacau.06-Amudanca�...�.indd（397-404）.indd3972009/10/1511:34:46AM

398regulaçãodevemdefenderosvalorestradicionaiscomoaliberdadedeim-prensa(pressfreedom)eadiversidadedosmedia(mediadiversity).GeneralidadesdaregulaçãodosmediaemdiferentesterritóriosatéàconvergênciatecnológicaAtéàchegadadaeramultimédia,osserviçosderadiodifusãoaudio-visualeosserviçosdetelecomunicaçãoeramdoissectoresautónomos,nãoexistindonenhumarelaçãoentresi,umavezqueosmodosdetrans-missãodestesdoisserviçossãocompletamentedistintos.Osserviçosdetelecomunicaçãoaquenosestamosareferircontamcomumfluxodeinformaçãodeumparaum(one-to-oneinformationflow),enquantoosserviçosderadiodifusãoimplicamumfluxodeinformaçãodeumparamuitos(one-to-manyinformationflow).Poroutraspalavras,osserviçosdetelecomunicaçãosãoreactivoseosserviçosderadiodifusãosãounidirec-cionados,umavezquenãosãosusceptíveisdefazerchegarimediatamen-teofeedbackdopúblicoaofornecedordosserviços.OestudiosoDavidLevy1introduziu,emfunçãodascaracterísticasdosserviçosderadiodifusãoedetelecomunicação,doisconjuntosdeob-jectivosderegulaçãodestesdoisserviços:ObjectivosdaspolíticasderadiodifusãoObjectivosdaspolíticasdetelecomunicaçãoPromoveraproduçãolocaleaactualiza-çãodeequipamentosPromoveraacessibilidadedeserviçoProtegeredivulgaraculturalocalCatalisaraconcorrêncianomercadoAtenuarasinfluênciascomercialepolíticaemrelaçãoaosmeiosdecomunicaçãoPromoveraintercomunicabilidadeDefenderaobjectividadeediversidadeAsseguraraoptimizaçãodoaproveita-mentodosrecursosescassos-oespectroradioeléctricoEvitarprogramasprejudiciaisDefenderodireitoindividualàprivacida-dedoconsumidorEmvirtudedasdiferençasentreosobjectivosdaspolíticasdosser-viçosderadiodifusãoedetelecomunicaçãodefinidospelodecisor,a1Levy,David(2001)Europe’sDigitalRevolution:BroadcastingRegulation,theEUandtheNationState,London:Routledge,p.3806-Amudanca�...�.indd（397-404）.indd3982009/10/1511:34:46AM

399fiscalizaçãodeamboscabeaórgãosadministrativosdistintos,segundoatradição.Queristosignificarque,anívelmundial,aregulaçãodosmeiosdecomunicaçãoéfeitaemfunçãodossectores(sector-specificregulation).Porexemplo,emHongKong,aregulaçãodosmesmosserviçoscaberes-pectivamenteàAutoridadedaRadiodifusãoeàAutoridadedaTelecomu-nicação.Alémdisso,emmuitospaísesouterritórios,osmesmosserviçossujeitam-seàregulaçãodaleicomumdaconcorrência,paragarantirumaconcorrêncialealnomercado.Essaleitemvindoaocupar,nasrecentesdécadas,umlugarcadavezmaisimportantenospaísesocidentaisemtermosdaregulaçãodosectordecomunicaçãosegundoatendênciadacomercializaçãodainformação.ComonosEstadosUnidosdaAmérica(EUA),ondeascompetênciasderegulaçãodaaquisiçãoedaanexaçãoentreoperadoresderadiocomunicaçãotêmvindoasertransferidas,pas-soapasso,daComissãoFederaldeComunicaçõesparaoórgãodeanti-monopolismosubordinadoaoMinistériodeJustiça2.Édenotarque,muitoemboraaleidaconcorrênciapossibiliteumtratamentoeficazdaconsolidaçãodapropriedade(ownershipconsolidation)originadapelainte-graçãotecnológica,elanãoéumapanaceira,especialmentenarealizaçãodosobjectivosdaspolíticassobreoconteúdodosprodutosinformativos,comoporexemploagarantiadaobjectividadeedadiversidade.AlteraçõesprovocadaspelaconvergênciatecnológicanosectordosmediaOsmeiostradicionaisderadiodifusãotransmitemprogramasau-diovisuaismedianteespectroradioeléctrico,sendoestesmeiosconheci-dosporradiodifusãoanalógica(analoguebroadcasting).Emvirtudedoespectroradioeléctricoserumrecursoescasso,onúmerodecanaisderadiodifusãoélimitado.Comoaparecimentodaradiodifusãodigital,registou-seumamodificaçãoprofundanomercado,umavezqueospro-gramassetransmitematravésderedesdefibraópticaoudesatélites,masnãodoespectroradioeléctrico.Emconsequência,onúmerodecanaisjamaisestálimitado.Nomundodigital,osoperadoresderadiodifusãotradicionalpodemabastecer-sedeserviçosinteractivos,enquantoosope-radoresdetelecomunicaçõespodem,porsuavez,abastecer-sedeserviços2Shelanski,H.(2002)‘FromSector-specificRegulationtoAntitrustLawforUSTele-communications:theprospectsfortransition’,inTelecommunicationsPolicy,Vol.26(5-6),p.335-35506-Amudanca�...�.indd（397-404）.indd3992009/10/1511:34:46AM

400unidireccionais.Nestesentido,surgemnovosprodutosinformativos,taiscomoserviçodeprogramaspagos(pay-per-viewservice),serviçodevídeoapedido(video-on-demandservice)eserviçosdevozatravésdaInternet.Emconsequência,osprodutosinformativosaumentamemtermosdevariedadeedequantidade,facultando-seummaiorlequedeescolhaaoconsumidor.Apardaconvergênciatecnológicadosmedia,omercadodemediaécadavezmaisconcentrado.Aindústriademediaécaracterizadapor“custosfixoselevadosecustosmarginaisbaixosnareprodução”,oquedeterminaquesejamuitosensívelaeconomiadeescalaeaeconomiadeescopo.Nesteambientegeraldaconvergênciatecnológica,apropriedadedamesmaindústriatendeaconsolidar-se.Alémdisso,adigitalizaçãofazcomqueoscustosdefabricodeprodutosinformativosseelevemcon-sideravelmente,factoquefomentaumaintegraçãoverticalnamesmaindústria.Destemodo,nomercadointernacionaldemedia,oslimitesentreserviçosderadiodifusãoedetelecomunicaçãoficamcadavezmaisambíguos-muitasdassociedadesdemedianãosãoapenasmerosabas-tecedoresdeinformaçãoeprogramas,mastambémoperadoresdeplata-formadetransmissãodosmesmosprodutosinformativos.UmexemplodestassociedadeséogrupoPacificCenturyCyberWorksquefornece,apósaconcretizaçãodaintegraçãovertical,umasériedeprodutosinformativosatravésdequatroplataformas—redefixa,internetdebandalarga,tele-visãoetelecomunicaçãomóvel.Afusãodesociedadesdemédiademaiorinteresserealizadanosrecentesanos,casodaAmericaOnlineeTimeWar-ner,éfomentadapelaconvergênciatecnológicademedia.Emsuma,omercadodemedianocontextodaconvergênciatec-nológicatemduascaracterísticas—aaltaconsolidaçãodepropriedadedarespectivaindústriaeaaltafragmentaçãodeaudiência(audiencefrag-mentation).Odecisorpolíticodevedominarestesdoisaspectosparare-dimensionaraspolíticasdeinformaçãoemédiaemfacedasmodificaçõesprovocadaspeladigitalização.ImpactodaconvergênciatecnológicaparaaregulaçãogovernamentalComoaconvergênciatecnológicacriaumasituaçãocompletamen-tenovaparaomercadodaindústriademedia,osgovernosdetodosospaísestentamaliviararegulaçãosobreapropriedadedasindústrias06-Amudanca�...�.indd（397-404）.indd4002009/10/1511:34:46AM

401trans-media.ÉnecessárioqueaAdministraçãoprocedaaumaregulaçãoadequadadosserviçosderadiodifusãoetelecomunicaçãocomosmeiosdelicenciamento.Édenotar,ainda,quenomundodigital,osmeiosin-formativosgozamdeumestatutoespecialnacomunidade:nãosetratamdeummeronegóciocomercial,poistambémexerceminfluêncianodo-mínioculturalepolítico,atéqueunsestudiosososconsideremveículosrelevantesdaliberdadedeexpressãonumasociedadedemocrática3.As-sim,asinformaçõestransmitidaspormeioderadiodifusãooude“difusãolimitada”(narrowcasting),bemcomooambientedoexercícionomercadotrans-media,devemsujeitar-seàregulação.Nasnovassituaçõesdomer-cado,odecisorpolíticodeveatenderaosobjectivosdaspolíticasinforma-tivaspreexistentes,bemcomoequacionarsoluçõesparaosseguintestrêsproblemasquesurgemnomundodigitalmultimédia:amonopolização,aintercomunicabilidadeeaacessibilidadedeserviços.MonopolizaçãoEmboraamonopolizaçãotenhasurgidoocasionalmentenomercadodosmedia,afusãoverticalentreempresasnomundodigitaltornaesteproblemamaissaliente,emvirtudedaaltaconsolidaçãodapropriedadenosector.Apossesimultâneaderecursosparaaproduçãodeprogramasinformativosedeplataformastecnológicasparaatransmissãodestasin-formaçõesporumaempresa,facilitaapráticadeactosqueponhamemcausaaconcorrêncianomercado,oquenãofazbemquerparaasempre-sasdomesmosector,querparaoconsumidor.Atítuloexemplificativo,aBritishSkyBroadcasting,queéessencialmenteumoperadordetelevisão,pagaepossuiumapoderosarededetransmissãodigitalporsatéliteseabundantesrecursosparaaproduçãodeprogramas,cobraaoutrosope-radoresdetelevisãoumataxadeligaçãoextremamentealtadeguiaelec-trónicadeprograma(ElectronicProgrammeGuide)4,actoqueconstituiumtípicoactoanti-concorrencial.Emfacedeproblemasdestegénero,aAdministraçãotemdetomaremcontaque,naeradigital,sebemqueaintegraçãoverticaldeempresassejafavorávelàsinergiadenegócioseàelevaçãodeeficiência,bemcomoaofomentodeinvestimentoeàcomer-cializaçãodenovosprodutos,nãoédedesprezaraimportânciadacon-corrêncialeal.3Street,John(1992)PoliticsandTechnology,London:MacmillanPress,p.34Brown,M.andWells,M.(2002)‘RupertBared’,inTheGuardian,13May2002,p.2ofthemédianewssection06-Amudanca�...�.indd（397-404）.indd4012009/10/1511:34:46AM

402IntercomunicabilidadeAintercomunicabilidadetemsidoumaexigênciaparaosoperadoresderedesdetelecomunicação,nãotendonadaavercomosoperadoresderadiodifusão.Noentanto,quandoasinformaçõesaudiovisuaissãotransmissíveisatravésdaplataformadetelecomunicação,énaturalqueosserviçosderadiodifusãosejamcomunicáveiscomosdetelecomunicação.Emconcreto,arecepçãodesinaisdeprogramaséfeitaatravésdeumaset-topboxoudeumguiaelectrónicodeprograma,enquantoestesaparelhosabastecidospordiversosoperadoresdiferemnosaspectostécnicosedeinterface.Afaltadeintercomunicabilidadeentreestesaparelhosprivadoexercíciododireitodeopçãodoconsumidor.Alémdisso,afaltadeintercomunicabilidadeentreoperadorescontribuiparaamonopolizaçãodomercado.Assim,nocontextodaconvergênciatecnológica,odecisorpolíticodeveprestaratençãoàintercomunicabilidadeentreosserviçosderadiodifusão,nosentidodegarantirefectivamenteosinteressesdoconsu-midor.AcessibilidadedeserviçosComofoimencionadoatrás,nestacorrentedeconvergênciatec-nológicaedigitalização,onúmerodecanaiscolocadosàdisposiçãodoconsumidortemvindoaseraumentadosignificativamente,enquantoasinformaçõesdisponíveissãodiversificadaseavolumadas.Porém,édeno-tarqueoscanaisanalógicosderadiodifusãopreexistentessãototalmentegratuitoseplenamenteacessíveis.Pelocontrário,amaioriadosnovoscanaisdigitaissãopagoseasuaacessibilidadenãoéplenaemtermosge-rais.Comasubstituiçãoprogressivadecanaisanalógicosderadiodifusãopeloscanaisdigitais,originar-se-áoproblemadadivisãodigital(digitaldivide),queexpressaofossoentreosindivíduoseconomicamentecapazesquetêmacessoaprodutosinformáticosdiversificadoseavolumados,en-quantooseconomicamentelimitadostêmacessoapoucainformação.Odecisorpolíticotemdeconheceragravidadedadivisãodigital,umavezquearecepçãodeinformaçõesatravésdemeiosdecomunicaçãoéumdireitoprotegidopelasociedademoderna,comorefereNickStevenson5.Nestesentido,aAdministraçãotemdeasseguraraplenaacessibilidadea5Stevenson,Nick.(1999)TheTransformationoftheMédia:globalization,moralityandeth-ics,London:Longman,p.5906-Amudanca�...�.indd（397-404）.indd4022009/10/1511:34:46AM

403serviçosderadiodifusãodigitaleamanutençãodeserviçosinformativosfundamentaisnumnívelrazoável,comoobjectivodegarantirqueosgruposmaisvulneráveispossamcontinuaragozardodireitoderecepçãodeinformaçõesatravésdemeiosdecomunicação.SoluçãodereformaviávelemfacedaconvergênciatecnológicaÉdeadmitirqueaintegraçãotecnológicatornadesactualizadooquadrodesupervisãodosmeiosdecomunicaçãopreexistentes.Havendosobreposiçãoentreosserviçosderadiodifusãoeosdetelecomunicação,ascompetênciasderegulaçãodeambosjamaispodemserexercidaspordoisórgãoscomoantigamente.Areformaéinevitáveleumasoluçãodereformamaisdirectaésemdúvidaaconvergênciaderegulação(regulatoryconvergence),ouseja,afusãodosórgãosresponsáveispelaregulaçãoderadiodifusãoetelecomunicaçãonumsóórgãoaquemcabeasupervisãodestesdoisserviços,soluçãoqueomaiornúmerodepaísesouterritóriosseinclinamaadoptar.Nestesentido,oGovernodeHongKongapresen-tou,jánoanode2006,umapropostadefusãodaAutoridadedaRadio-difusãoedaAutoridadedaTelecomunicação,paraconsultaaopúblico.Orespectivodocumentodeconsultaexplicaomotivodafusãodestesdoisórgãoscomasseguintesafirmações:“Acriaçãodeumórgãoreguladorúnicoévantajosa,querparaaregulação,querparaosector.Emprimeirolugar,oórgãoreguladorúnicopoderesolverosassuntossujeitosàregu-laçãodeummodo‘onestop’nocontextodaconvergência.Alémdisso,istopodemelhorassegurarauniformidadeeaharmonizaçãodomododeregulaçãoedasmedidasnocontextodaconvergência.Estearranjopodecontribuirparareduzirostrabalhosadministrativoseelevaraeficiênciadaoperação,eévantajosotambémparaosector”6.Podedizer-sequeaconvergênciaderegulaçãoéumaboasoluçãoparafazerfaceàconvergênciatecnológica,masachaveparaosucessoéaintegraçãoeficazdosórgãosreguladoresoriginalmenteautónomosentresi.Alémdisso,odesenvolvimentosaudáveldosectoreadefesadosdireitoseinteressesdoconsumidorestãocondicionadosàleicomumdaconcorrênciaaexecutarpelaAdministração.Édereferirqueaconver-6DirecçãodosServiçosdeComércio,IndústriaeTecnologiadeHongKong(2006),«DocumentodeConsultasobreaCriaçãodaAutoridadedeComunicação»,pág.9–10.06-Amudanca�...�.indd（397-404）.indd4032009/10/1511:34:46AM

404gênciaderegulaçãonãoéoúnicométodoparalidarcomaconvergênciatecnológica.Nestesentido,háestudiososquesugeremumaregulaçãosegundoanaturezadosmedia,ouseja,segundoaplataformadetrans-missãoeconteúdodeinformação.Asupervisãodaprimeiraéfeitanostermosdosfactoresdomercadoeeconomia,enquantoasupervisãodosegundobaseia-seemelementossocioculturais.Estaúltimaéachamadaregulaçãohorizontal(horizontalregulation)7.Relativamenteàconvergên-ciaderegulação,asoperaçõesnoâmbitodaregulaçãohorizontalsãoteo-ricamentemaisflexíveismas,napráticaenocontextodaconvergênciadatecnologiaeindústrias,émuitodifícildistinguirrigidamentenosserviçosdetelecomunicaçãoentreserviçosdeplataformadetransmissãoeserviçosdeconteúdodeinformação.Nestesentido,aconvergênciaderegulaçãotemmaioroperacionalidade.NotaconclusivaFala-secomfrequênciadequeoséculoXXIéaeradasociedadedeinformação.Nasociedadedehoje,asinformaçõesdominamavidaeconómica,culturalepolítica,podendoafirmar-sequeavidahumananãopodeafastar-sedosmedia.Aconvergênciatecnológicaeaintegraçãohorizontalnaindústriadosmedianãosómodificamomercadodein-formação,mastambémalteramomododoconsumodapopulaçãoemgeralnaaquisiçãodeinformações.Trata-sedeumfactoinquestionável.Emfacedisso,odecisorpolíticotemdeajustaratempadamenteoqua-droreguladordarespectivaindústria,redimensionandoaspolíticasderegulação,paraquepossaimpulsionareficazmenteodesenvolvimentodosectoredefenderosdireitoseinteressesdoconsumidor.Ofundamentalé:independentementedasalteraçõesnatecnologiaenomercado,aAd-ministraçãonãopodeafastarosprincípiosdaspolíticasderegulaçãodosmediaemvigor,ouseja,adefesadosinteressespúblicostaiscomoadi-versificaçãoealiberdadedeexpressão.Apardisso,aAdministraçãotemdetratarbemostrêscitadosaspectos—amonopolização,aintercomu-nicabilidadeeaacessibilidadedeserviços—,sobpenadesofrerasmásconsequênciassocioeconómicasprovocadaspelaconvergênciatecnológicadosmedia.7Levy,David.(2001)Europe’sDigitalRevolution:BroadcastingRegulation,theEUandtheNationState,London:Routledge,p.15206-Amudanca�...�.indd（397-404）.indd4042009/10/1511:34:46AM

405Administraçãon.º84,vol.XXII,2009-2.º,405-421*Partedoconteúdodestetextobaseia-senuminéditodoautor,intitulado“ThePracticeofCentralBankinginMacao”,cujoesboçoagradecimento.**Economista,DoutornaEconomiaenasFinançaspelaUniversidadedeHongKong,MestrenaEconomiapelaUniversityofWarwick,Inglaterra.MercadoturísticodeMacaunosúltimos10anosAntónioR.J.Monteiro*I.IntroduçãoMacaupassouaserconsideradacomoumaRegiãoAdministrativaEspecialdaRepúblicaPopulardaChina,em1999.Oterritório,comumaidentidadehistórica-culturalúnica,epequenogeograficamente,apostouseriamentenaestratégiadedesenvolvimentoturístico,nosúl-timos10anos,porformaapromoveroturismoatravésdainserçãodecapitaisnodesenvolvimentoenaconstruçãodenovoshotéisouresorts,comcapacidadeparaincluirespaçosnapráticadoturismodenegócios(MICE),assimcomoCasinosenaremodelaçãodeinfra-estruturasdospatrimóniosarquitectónicoehistóricoexistentes,cativandodestaformaachegadadeturistasevisitantes,nomeadamenteprovenientesdaChi-naContinental,HongKongeoutrospaísesasiáticos.OsmercadostêmabrangidoigualmenteEuropaeosEstadosUnidos,bemcomoaproveita-doparafortalecerasrelaçõessócio-económicascomospaíseslusófonos,taiscomoPortugal,Angola,Brasil,CaboVerde,algumascidadeslusófo-nasdaÍndiaeTimor.OTurismodeMacautemefectuadograndeesforçoparaimple-mentarapráticadoturismodenegóciosecomapresençadosvisitantes,aproveitarasuaestadiaparapromoveroturismolocal,demodoaqueosturistasconsumamosprodutosturísticos.Aproveitandooseustatus,comapráticadapolítica“UmPaís,DoisSistemas”,umavezestabelecidacomoregiãoadministrativaespecial,talcomoasuavizinhaHongKong,desde2002Macautemvindoacrescerfortemente,assistindo-seaumboomturísticoeeconómico,desdequefoiaprovadaapolíticadaliberali-zaçãodoJogo(Macaugoza,desde1874,dalegalizaçãodosjogosdefor-tunaeazar),paraoquemuitocontribuiualiberalizaçãodaentrada,porvistos,doschinesesdaRepúblicaPopulardaChina.Gozandodesteestatuto,ecomoaumentodefluxodecapitais,comasreceitasrelativamenteelevadasdosectordoJogoedevidoaoesforço*LicenciadopelaUniversidadeLusófonadeHumanidadeseTecnologiasdeLisboa.07-Mercadoturistico�...（405-422).indd4052009/10/1511:36:19AM

406doturismolocal,nomeadamentenapráticadeMICE,têmvindoasersatisfeitasasmetasealcançadososobjectivosdoterritório,assimcomoosresidenteseosvisitantestêmvindoasentirumaimagemdiferentedeMacau,numaperspectivadesatisfaçãosignificativa.DeacordocomosdadosexistentesnaPáginaElectrónicadaIndús-triaTurísticadeMacau,doorganismogovernamentaldoturismolocal,em2003Macaurecebeu23.167participantesem239eventosrealizadosnesseanoeocrescimentodestenúmerofoi-severificandogradualmenteem2007,com117.860participantesem391eventosrealizadosnesseano.Poroutrolado,oturismolocaltemvindoaestimularasrelaçõescomascompanhiasaéreas,apostandonaestratégiadepacotesdevoosdebaixocusto,traçandoocaminhoparaoaumentogradualdasvisitasdosturistasdomercadoasiáticoeaustraliano,atravésdacriaçãodacompa-nhiaaérealowcost,VivaMacau,enapossibilidadedeestreitarrelaçõescontínuascomocontinenteeuropeuparapossíveisrotasaéreas,nomea-damentecomacapitalportuguesa,Lisboa.“Macautemdesfrutadodeumconstantecrescimentodoseumerca-dodeturismointernodesde1998,masodesempenhode2003foiqua-seinteiramentedevidoaumavagadevisitantesdaChinacontinental,resultantedeumaflexibilizaçãodasrestriçõesdeviagenspararesiden-tesdocontinenteprovenientesdecidadesseleccionadasnaChina(…).Estatendênciadeverámanter-senumfuturopróximocomacontinuaçãodaurbanizaçãodaChina,aumentandoaafluênciadapopulaçãochinesaeummelhoracesso,devidoàflexibilizaçãodevistos”1.II.OimpactodosjogosdoscasinosemMacaueaposiçãodoturismoMacauéconhecidacomoocentrodejogonaÁsia,possuindonumerososcasinos,pertencentesaostitularesdeseisconcessõesesub-concessõesdejogoatribuídaspelaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau,apósareformadesectorintroduzidaapartirdosanosde2001e2002.1ScottHetherington,Director-Gestor,ÁsiaJonesLangLaSalleHotels,inhttp://www.4hoteliers.com/4hots_nshw.php?mwi=137607-Mercadoturistico�...（405-422).indd4062009/10/1511:36:19AM

407Macau,desdeentão,entrounumafasedetransformaçõesimpres-sionantes.Asociedadeeaeconomia,atravésda“consolidaçãodebasesedesenvolvimentofirme”,políticalevadaacaboapósareintegraçãonaRepúblicaPopulardaChina,principalmentecomaliberalizaçãodain-dústriadosjogos,em2002,experimentouumdesenvolvimentoenormenosúltimosanos.Comoresultado,temregistadoumrápidocrescimentoeconómico,umaumentoexplosivodasreceitasfinanceiras,umaumentoconstantedosaláriomédio,assimcomoumdecréscimodataxadede-sempregoemudançassociaissignificativas,factosdestacadospelosmediadosdiferentescontinentes.Esterápidocrescimentodoinvestimentoprivadoepúblicoeosre-sultadosalcançadospelosectordoturismo,incluindoojogo,constituemaumentosdoPIBedoPIBpercapita.Fonte:DirecçãodosServiçosdeEstatísticaeCensos.SegundodadosestatísticosfornecidospelaDirecçãodosServiçosdeEstatísticaeCensosdeMacau,2004foioanodemaiorcrescimentodoPIB–anodainauguraçãodoprimeiroCasinoaoestilodeLasVegas,oSands,competindocomorivalHoteleCasinoLisboadomagnatadeHongKong,StanleyHo,queestabeleceuummarcohistórico,principal-mentecomachegardeinúmerosvisitantesprovenientesdaChinaCon-tinentalparaassistiremàinauguraçãoeentradanoCasino.Ospróximosanos,comodonodaSandsCorporationaimplementarprojectosnaazonadoCOTAI,zonadosaterrosligandoasilhasdaTaipaedeColoane,irãoregistarnovasevoluçõesjáem2007comainauguraçãodoVenetianMacaoResortHotel,FourSeasonsHotelenapenínsuladeMacaucomo07-Mercadoturistico�...（405-422).indd4072009/10/1511:36:19AM

408MGMGrandMacau.StanleyHo,respondetambémàconcorrênciacomoGrandLisboaCasinoeHotel,assimseposicionandonocompetitivomercadomacaense.“No3.ºtrimestredocorrenteano,assinalou-seumabrandamentonocrescimentodasreceitastotaisdojogo(excluídasasgorjetas).Emboraestasreceitassubissem27,6%,emtermosnominais,faceaoidênticotrimestrede2007,oaumentofoiinferioraosobservadosno1ºtrimestre(61,8%)eno2.ºtrimestre(47,6%)de2008.Asdespesasdosvisitantes(excluídoojogo)apenascresceram4,2%,aopassoqueaformaçãobrutadecapitalfixo(FBCF)diminuiu25,2%,graçasaosdecréscimosregistadosnoinvestimentoemcons-truçãoeemequipamento.Asexportaçõesdemercadoriastambémcaíramsubstancialmente26,5%.Analisandoosdadosacimamencionados,oPIBobservouumcrescimentode11,3%,emtermosreais,no3.ºtrimestredesteano.OacréscimodoPIBfoirevisto:de31,6%no1.ºtrimestrepara32,3%ede21,1%no2.ºtrimestrepara22,2%;porém,ocrescimentodoPIBem2007foiajustadoparabaixo,de27,3%para25,6%.2”OrecenteempenhodemonstradopeloGovernotem-sereveladomaisatentoàsmudançaseconómicas,sociaiseurbanas,comaintro-duçãodareferidaliberalizaçãoparcialdaindústriadoJogo.Contudo,orecentecomportamentodaeconomia,sóbeneficiaaquelesqueestãomaisdirectamenteligadosaoscasinoseactividadescomplementares,nãosetraduzindoemclarosbenefícioseconómicosparaoutrossectoresdaeco-nomiaeparaorestodapopulação.Aomesmotempo,algunsproblemasecontradiçõesemergem,noquerespeitaàestruturaeconómicaerelaçõessociais-ojogotemdefactocausadoumgrandeimpactonasociedade.MartinChung,daMacauIndustrialEvangelisticFellowship,referiuaoJornalTribunadeMacau,dodia9deMaioque“(…)ostrabalhadoresdaadministraçãopública,mesmoestandoproibidosdefrequentarcasi-nos,acabamporsetornarjogadorescompulsivos”3;ovíciopelojogopo-derátornarosfuncionáriospúblicosmaisvulneráveisàcorrupção;dados2DirecçãodosServiçosdeEstatísticaeCensosdaRAEM(DSEC),inhttp://www.dsec.gov.mo/getAttachment/8df4f941-3de8-4380-9ec5-8d602f8f1736/P_PIB_FR_2008_Q3.aspx3“Vícionojogotornafuncionáriospúblicosmaisvulneráveisàcorrupção”,JornalTribunadeMacau,9deMaiode2007,inhttp://www.jtm.com.mo/view.asp?dT=245003003.07-Mercadoturistico�...（405-422).indd4082009/10/1511:36:19AM

409reveladosdemonstramqueosfuncionáriospúblicosrepresentamumemcadadezjogadorescompulsivosnosúltimosquatroanos;époisumpro-blemaquepodecausargrandesimpactosnasociedade,algopreocupante,umavezqueojogopodeterumarelaçãopróximacomacorrupção.Poroutrolado,aimagemculturaldeMacau,comocidadedejogo,estáenraizadanamentedaspessoas,devidoàexcessivadependênciadojogo.Quandofalamosempublicitarepromoveroturismo,devemosteremcontaatendênciadenãopromoverumaimagemdecidadedojogo;aliás,oorganismodoturismolocaltemevitado,esforçando-semaisnadivulgaçãodaherançaculturaldoterritóriocomrelevância,umavezqueMacauseencontrainseridonoPatrimónioMundial.WuZhiliang,membrodoConselhodeAdministraçãodaFundaçãodeMacau,numsemináriodecorridoemMacau,sublinhouque“consideranecessáriatambémumamaiorpromoçãodeMacaucomoumacidadedetentoradeumimportantepatrimóniohistóricoenãoapenascomomerocentrodejogo”4.Averdade,porém,équehouvemuitasnovasoportunidadesdeemprego,oquepermitiuqueindivíduosdebaixahabilitaçãotivessemmaissaídaseopçõesnaescolhadeemprego;paraalémdissohouveumaumentodasreceitasfiscaisdogovernoedaíterhavidoaumentossala-riaisdosfuncionáriopúblicosedesenvolvimentodossectoresenvolventesnestaáreacomoturismo,hotelariaeáreaparaarealizaçãodeeventos.Fonte:DirecçãodosServiçosdeEstatísticaeCensos.Combasenoquadrosupramencionado,asreceitasdoJogopermiti-ramumaevoluçãosignificativaentreosanosde2002a2005.4“RAEMdevedar“maisimportância”àsuaherançapatrimonial”,JornalTribunadeMa-cau,6deAbrilde2007,inhttp://www.jtm.com.mo/view.asp?dT=241903005.07-Mercadoturistico�...（405-422).indd4092009/10/1511:36:19AM

410III.OturismodenegóciosSuacontribuiçãoparaodesenvolvimentodoturismoma-caenseLeongeChaplin,mostramadiversidadedasrazõesquelevamosturistasavisitarparticularmenteumdestinodeturismodenegócios.AmaioriadosturistasvisitaMacauatítuloindividual,devidoaexposiçõesemescalaexistentesoupormotivosdenegóciooutradefairs.TiposdeturismodenegóciosemMacau-Tiposdeturistadenegócios-Percentagem•Presençasnasexposiçõesdosprodutosdaminhacompanhia•Actividadespromocionaisedemarketing•Negociaçãocomclientes•Consulta,pesquisadeinformaçõesenetworking•Presençasnasexposiçõesdosprodutosdeoutrascompanhias•GerirofuncionamentodeumnegócioemMacau,entertainingco-legas,clientesedosclientes•Reuniãocomosfuncionáriosdogoverno•Presençasnasreuniõesdacompanhia•Viagemdeincentivo•Outros•SupervisionarasoperaçõesdegestãodeumnegócioemMacau•EmtrânsitoparaaChinaouHongKong6058503330272525151553Nota:Váriasrespostascontamofactodepercentagensnãoadicionaraté100porcento.Fonte:LeongandChaplin,inLeongandLeong(1999)5Nosúltimosanos,comummercadototalmentediferente,Macauencontra-seenvolvido,devidoàsuaforteconcorrência,deacordocomasinformaçõesfornecidaspeloCentrodoTurismodeNegóciosdeMa-cau,daDirecçãodosServiçosdeTurismo,naconcretizaçãodediferen-tesinfra-estruturasdeluxoedeentretenimentocomcarizpotencialnomundo,temdefactoacrescentadonovascomponentesdiversificadasparaaindústriadoturismoedoentretenimento,quecriamcondiçõesfavorá-veisparaodesenvolvimentomulti-dimensionaldaindústriaturísticadeMacau.5LeongandChaplin,inLeongandLeong(1999),TiposdeturismodenegóciosemMa-cau–BusinessTravelandTourism,pg.62.07-Mercadoturistico�...（405-422).indd4102009/10/1511:36:19AM

411Estasnovascomponentesincluemtambéminfra-estruturasdecon-venções,exposiçõesedeentretenimentodegrandeescala,queimpulsio-namodesenvolvimentodaindústriaMICEdeMacau,tornandoodesti-noemumnovojogadorparaomercadointernacionaldoMICE.OgovernodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacaureconhecequeadiversificaçãoécrucialparaodesenvolvimentosustentáveldaeco-nomia.ParaaDirecçãodosServiçosdeTurismodeMacau,oturismodenegócioséumaáreaestratégica,sendoreconhecidocomoumcontributofundamentalaodesenvolvimentodaindústriadoturismodenegóciosemMacauecontribuindoactivamenteparaaimplementaçãodaspolíticaspúblicasnessaárea.Naverdade,Macauestáadesenvolverummodelodeturismoqueintegraaculturaeopatrimóniodacidade,convençõeseexposições,en-tretenimento,jogoseretalho,desporto,lazer,eventosegastronomia,queirãomoldarMacaucomoumdestinomulti-dimensional.ExistemumasériedefactoresqueseprevêemparaacontribuiçãodocrescimentocontínuodonegóciodoMICEdeMacau:OgovernodeMacautemumfortecompromissoperanteoposi-cionamentodeMacaucomoumdosdestinoslíderesdoMICEdaÁsia;Ummaiorinvestimentodosectorprivadonasinfra-estruturasecomercializaçãovaicontinuaramelhoraroperfildeMacaueasuacapa-cidadeparaoseventosdoMICE.AexpectativadeMacaucontinuaraposicionar-sefaceaoscon-correntes,atravésdepreçoscompetitivosperanteoutrasgrandescidadesdaÁsia.Macaucontinuaráaposicionar-secomoum“novo”destinodoMICE,atraindoconferênciasrotativaseprogramasdeincentivosquenuncaaquiforamrealizados;MelhoraroacessoaMacauporviasaérea,marítimaeterrestre,permitindonovasoportunidadesdemercado.IV.Acrisefinanceiradosmercadosem2008AactualcrisefinanceirairácausarimpactossobreagrandeindústriadoMICEdaÁsia.Talcomoacontececomosabrandamentosfinanceiros07-Mercadoturistico�...（405-422).indd4112009/10/1511:36:19AM

412registados,osimpactosmaisprováveisserãoumadesaceleraçãononúme-rodeeventos,cortesnoscomponentesnão-essenciaisdoseventoseesco-lhadedestinos“maispertodecasa”(menosdistantes)paraminimizaroscustos.AproximidadedeMacauaosprincipaismercados,comoChinaeHongKong,bemcomoosseuspreçoscompetitivosdevemajudaroter-ritórioaultrapassarestatempestadedacrisefinanceira.V.OCentroHistóricocomopapeldeterminantenoestabelecimentodaverdadeiraidentidadedeMacauApresençahistóricaeculturalemMacauénotável,constituindoatéhojeumaimportantecoexistênciacontinuadadasculturasorientaiseocidentais,sendofrutodorespeitoetolerânciamútuasentreculturasecivilizaçõesdiferentes,nomeadamenteachinesaeomundoocidental.Oficialmenteaclamadocomo31a.regiãodaChinainscritanaListadoPatrimónioMundial,estereconhecimentointernacionalconduziráMa-cauaimplementarumaconsciênciaàcomunidadenaapreciaçãodosseusvalorespatrimoniais,quelevarãoacabofuturosprogramasdedesenvol-vimentourbano.Oprocessocuidadosonoinvestimentodarevitalizaçãodosbairroshistóricos,ruasepraças,comooLargodoSenado,LargodeS.Domingos,LargodeCamões,assimcomooslegadosarquitectónicosRuínasdeSãoPaulo,TemploÁ-Má,SantaCasadaMisericórdia,EdifíciodoLealSenado,FaroldaGuia,entremuitosoutros,nãosópreservouaidentidadedoterritório,comorecriouaimagemculturalnacidade,pra-ticandoumdesenvolvimentosustentável,oquepermitiuparticularmenteaatracçãodeinúmerosturistasaoterritório.“Porisso,areabilitaçãodosbairroshistóricosé,alémdeumaobradeconstruçãocivil,umaengenhariacultural(…)Poroutrostermos,seráaobraqueintroduziráMacaunasuasegundaetapademodernização(…)SignificareforçarasparticularidadesdeMacauedaconsciênciadeterradosseusnaturais,sobopanodefundodaglobalização.Significafortalecerasuaidentidadeduranteoprocessodeintegraçãoeconómica(…)IstopõeàprovaumacorrectapercepçãosobreanossahistóriaeumconhecimentopenetrantedaessênciadasociedadedeMacauedasregrasdoseudesenvolvimento,etambémsujeitaàprovaanossacapacidadeparaexplorarereconstituironos-soespíritoculturaleainteligênciadanossaalma(…)Consideradaumaobradeconstruçãocivil,areabilitaçãodosbairroshistóricosnãosópõeàprovaa07-Mercadoturistico�...（405-422).indd4122009/10/1511:36:20AM

413nossacapacidadederecriaroantigo,aselevadashabilidadesartísticasetécni-cas,comoacapacidadeinovadoraeimaginativadoshabitantes.(…)Trata-sedamaiorriquezaqueaculturadeMacaunoslegaedomaiorcontributodeMacauparaacivilizaçãodaHumanidade”.6VI.AsnovasInfra-estruturasdeMacauHóteisecasinosdeluxo,bemcomonovosprojectosAlcançadoosobjectivosdoGovernodaRegiãoAdministrativaEspe-cialdeMacaucomsucesso,restamaindanovosprojectosquepretendemoferecerprodutoseinfra-estruturasdequalidadeaoshabitanteseaostu-ristas.Alistaelaboradaeabaixoapresentadaemtabela,revelaasconstru-çõeshoteleirasequipadascomcasinoseespaçosparaMICE.Novospro-jectosestãoaindaaserconcluídos,apesardacrisefinanceirainstalada.NazonadoCOTAI,háaindaoespaçodoCityofDreams,aserconcluídoem2009(incluiumcasinosub-aquático,HardRockHotel/CaféeCa-sino;HotelHyatt,HotelCrown2,comespaçoscomerciais)eoshóteisSangri-La,Hilton,FairmonteSheraton.NapenínsuladeMacau,a5minutosda3.ªpontedeMacau,PonteSaiVan,encontra-seconcluídaaconstruçãodoespaçoresidencial,OneCentraledarecriaçãodoHotelMandarinOriental(inDestinationMacau).OnovoMacauCasinoSands2004CasinoGalaxyWaldo2004CasinoWynn2006CasinoGrandLisboa2006CasinoGalaxyStarWorld2006Casino/HotelVenetian2006-09CasinoGalaxyCotai2006-09CasinoMGMMacau2007CasinoParkHyatt2007PonteSaiVan2004PavilhãoDesportivo2005DocadosPescadores2005“Ponte16”2006CentrodeCiênciadeMacau20066WuZhiliang,ARevitalizaçãodosBairrosHistóricos,aConstruçãoComunitáriaeoDesen-volvimentoSocial,inRevistadeAdministraçãodaRAEMn.º66,Dezembrode2004,DirecçãodosServiçosdeAdministraçãoeFunçãoPública(SAFP).07-Mercadoturistico�...（405-422).indd4132009/10/1511:36:20AM

414AnovidadepassapeloprojectoimplementadopeloGoverno,naconstruçãodeumarededetransportesmultimodal,ometroligeiroaéreoqueligaMacauàilhadaTaipa;ampliaçãodoAeroportoInternacionaldeMacauedoTerminalMarítimoMacau-HongKong.Porfim,aenormepontedeligaçãoentreGuanzhou,MacaueHongKongconsistenumainfra-estruturaestratégicaparaastrêsregiões,con-tribuindosemdúvidaparaagrandezadaRepúblicaPopulardaChina7.VII.AnálisedomercadoturísticodeMacauOinvestimentoefectuadoemtodososprojectosapresentadosante-riormenterevelacomoogovernodeMacautemlevadoasériooproble-madasdespesasparaconcretizarosobjectivosalcançados.Fonte:DirecçãodosServiçosdeEstatísticaeCensos.Dadosreveladosmostramqueaevoluçãoentreoano1998e2005sofreuumcrescimentosignificativotantonasdespesastotais,comodecapital.QuantoaoalojamentoNúmerodequartosdealojamentoem30deSetembrode2008CategoriaNúmerodeunidadeshoteleirasQuartos5estrelas189.8124estrelas124,2087“MetroligeirodeMacaupoderáserligadoàferroviaCantão-Zhuhai”,JornalTribunadeMacau,19deJaneirode2009,inhttp://www.jtm.com.mo/view.asp?dT=304303003.07-Mercadoturistico�...（405-422).indd4142009/10/1511:36:20AM

415CategoriaNúmerodeunidadeshoteleirasQuartos3estrelas142,8302estrelas12801GuestHouses31576Total8718,227Fonte:DirecçãodosServiçosdeTurismodeMacau.PrevisãodosprojectosdosnovoshotéiseprojectosdeexpansãodosactuaishotéisDuraçãoStatusdoProjectoNúmerodepropriedadeshoteleirasNúmerodenovaspropriedadeshoteleirasNúmerodequartos1-2AnosExpansão3—1068Trabalhosempercurso242420,6693-5AnosProjectopreliminar434311,1876-10AnosAproveitamentodosterrenos55730Total757233,654Fonte:DirecçãodosServiçosdeTurismodeMacau.LocalPrincipaislocaisdeconvençõeseexposições(capacidadesuperiora1000)LocalNúmerodesalasdereuniãoMaiorplenárioMaiorbanqueteMaiorcocktailMaiorespaçodeexposiçãoNúmerodequartosdealojamentoCentrodeConvençõeseExposiçõesdaDocadosPescadores113,0002,0162,8002,740—NaveDesportivadosJogosdaÁsiaOrientaldeMacau(Dome)102,9442.0403,2002,772—FórumdeMacau34,062——1,020—EstádiodeMacau61,500————CentrodeConvençõesedeEntretenimentodaTorredeMacau192,0001,0801,8001,853—07-Mercadoturistico�...（405-422).indd4152009/10/1511:36:20AM

416LocalNúmerodesalasdereuniãoMaiorplenárioMaiorbanqueteMaiorcocktailMaiorespaçodeexposiçãoNúmerodequartosdealojamentoPavilhãoPolidesportivodoTapSeac14,000————TheVenetianMacaoResortHotel1087,7605,8207,36075,0003,000Fonte:DirecçãodosServiçosdeTurismodeMacau.VIII.AnáliseSWOT—RegiãoAdministrativaEspecialdeMacau1.PontosFortes•SendoumaRegiãoAdministrativaEspecialdaRepúblicaPopulardaChina,comoHongKong,Macaubeneficioudoprincípio“UmPaís,DoisSistemas”.Macauéumportadeentradaparafazerne-gócioscomaChina.•MacauestáconvenientementelocalizadapertodealgunsdosmercadosprincipaisdaÁsia,comoporexemploHongKong,ChinaeTaiwan.Melhorandooacessoaoutrosmercados-chavenasuaperiferiadaÁsia-Pacífico,iráreforçaraindamaisestapo-sição.•Macauépequenaecompacta,apenas29,2quilómetrosquadrados,tornando-sefáciladeslocaçãode“AparaB”—nenhumlugarex-cede30minutos.•MacautemomaiorlocalintegradodeConvençõeseExposiçõesdaÁsia—oVenetianMacaoResortHotel,com108salasdereunião,75,000metrosquadradosdeespaçodeexposiçãoe3,000quartosdehotéis.OVenetiantemacapacidadedeumestádioemgrandeescalaparaeventosdoMICEsobumplataformaminimizandoanecessidadedetransferênciaselogística.NovosdesenvolvimentosemMacauirãoexpandironúmerodelocaispolivalentesintegra-dos(“allinone”).•Crescimentosrápidosnasinfra-estruturasdeMacau,posicionamoreferidodestinocomoum“novo”localparaeventosdoMICE.Esteéumfactoratractivoparareuniõeseparaosgestoresdeeven-07-Mercadoturistico�...（405-422).indd4162009/10/1511:36:20AM

417tos,queestãoconstantementeembuscadenovosdestinosparaosseusclientes.•MacautemumalongahistóriadeportocomercialentreoOrienteeoOcidente,quecriouumambienteestáveleharmoniosoparafazernegócios.•MacaupossuipreçoscompetitivosfaceaoutrasgrandescidadesdaÁsiaedomundo.•Macauoferecediversasofertasexclusivasaosvisitantes,incluindoumamisturainteressantedeculturasportuguesaechinesa,oCen-troHistóricodeMacaudesignadocomoPatrimónioMundialeresortsluxuososeentretenimento24horaspordia.2.Ameaças•ComotodosnaÁsia,Macauterádelidarcomosdesafiosdacrisefinanceiramundial.•Odesfechomaisprovávelseráumareduçãonosorçamentosdeviagensparaindivíduosegrupos.Aforçacompetitivaconsistenaproximidadedosmercados-chaveenapermanênciadeumpreçocompetitivo,oqueajudaráMacauaenfrentarqualquerdesacelera-çãoesperadanomercado.•Ocontrolorigorosodosvistosinduviduaisdocontinentechinêscausoualgumimpactonachegadadevisitantes,masnãoseesperaquehajagrandeimpactonosgruposdoMICE.Macauencontra-seadiversificaracombinaçãodosseusprodutosenegóciosparagarantirqueodestinonãoédemasiadodependentedeumoudoisprincipaismercados.•Mão-de-obraeescassezdecompetênciaséaindaumaquestão,queéumproblemaanívelmundial(oquepodeserconsideradoigual-mentecomoumprincipalPontoFraco).Estanãoéumaquestãofácilderesolveracurtoprazo,maséumagrandeprioridadenestemomentoasergeridapeloGovernodeMacau,emconsultacomaindústria.OCentrodeTurismodeNegóciosdeMacauestáaproporcionarprogramasdeformaçãoespecíficoseapromoveraacreditaçãoparaosectordoMICE.07-Mercadoturistico�...（405-422).indd4172009/10/1511:36:20AM

4183.Oportunidades•AnovacapacidadedeMacaupermite-lheumalvomuitomaiornosgruposdoMICE,incluindoconvenções,exposiçõesegrandesincentivos.•Novosprodutosedesenvolvimentodeinfra-estruturas,comoluxu-ososhotéiseresorts,entretenimentoelojasderenomeoudemarcaestãoacriarnovasoportunidadesdemercadoparaatrairnegóciosdoMICE,emparticularprogramasdeincentivos.•Aintroduçãodehotéisedemarcasconhecidasanívelinternacio-nal,assimcomoatracçõesabremnovasoportunidadesaMacauparaseorientaremnovosmercadosgeográficos.IX.ConsideraçõesFinaisOfuturodeMacauOpapeldoturismolocalBaseando-nosnatabelaabaixo,vemosqueMacauaumentousignifi-cativamenteosturistasdeanoparaano,apósoseuestabelecimentocomoRegiãoAdministrativaEspecialemfinaisde1999.Aapostanojogo,apolíticadasvisitasparaaentradaporvistopeloschinesesdaChinaCon-tinental,bemcomoaproximidadedomercadodavizinhaHongKong,têmposicionadoMacaucomoumdestinoturístico.Fonte:DirecçãodosServiçosdeEstatísticaeCensos.07-Mercadoturistico�...（405-422).indd4182009/10/1511:36:20AM

419Aofertadiversificadadeprodutosturísticos,oCentroHistóricodeMacaucomodestaque,bemcomoinúmerosprojectoshoteleirosequipa-doscomcasinoseespaçosparaoturismodenegóciospermitiramaMa-cauposicionar-secomoumdosmercadosturísticoscompetitivosanívelinternacional.Omercadochinês,enormecomoé,levaaqueoschinesesnãobaixemosbraçosparatentarasortenumacidadeonde,alémdaofer-tadolazer,entretenimentoecultura,ojogoélegal.Fonte:DirecçãodosServiçosdeEstatísticaeCensos.AverdadeéqueMacaujáultrapassouos30milhõesdevisitantes,deacordocomoDirectordosServiçosdeTurismodeMacau,JoãoMa-nuelCostaAntunes.AênfasedaspromoçõesdesteanoseráoPatrimónioMundial.“Conformenúmerosprovisórios,em2008Macaurecebeuumrecordedemaisde30milhõesdevisitantes,umaumentode11porcentoemrelaçãoaoanoanterior.OInteriordaChina,HongKongeTaiwancontinuamaserostrêsmaioresmercadosdevisitantesparaMacau.OsvisitantesdoInteriordaChinarepresentaram17.5milhõesdevisitantes,umcrescimentode17porcento.EntreJaneiroeNovembropassadosonúmerodevisitantesquepernoi-taramemMacauatingiuquase13milhões,tendoonúmerodehóspedesdehotelatingidoos5.2milhões,ultrapassandoovalorde2007.Otempodees-tadiaemmédiatambémaumentouparaas1.5noites(…)OsdezprincipaismercadosdevisitantesdeMacausãosobretudopaíseseterritóriosasiáticos.Noanopassado,osmercadosdosudesteedonordesteasiáticoregistaramumfortecrescimento:aTailândiaaumentou81porcento,Singapura41porcento,asFilipinas30porcento,aCoreiadoSul24porcento,oJapão23porcentoeaMalásia12porcento,dandosinaisdeumaclaratendênciaparaadiversificaçãodaorigemdosvisitantesdeMacau(…)ADSTterácomoalvoprincipaldassuasactividadesadiversificaçãodosmercadosdevisitantesedosprodutosturísticos.Pretendeusarosrecursostu-rísticoslocais,impulsionarodesenvolvimentodoturismocultural,concebereplanearitineráriosturísticostemáticosvariados,explorarosrecursosturísticosdaregiãoecriarumamarcaparaoturismoregional.(…)aDSTvaiau-07-Mercadoturistico�...（405-422).indd4192009/10/1511:36:20AM

420mentarapromoçãonosmercadosinternacionaisecontinuaraabrirnovosmercados,atrabalhardepertocomascompanhiasaéreas,moveresforçosparaexpandirasligaçõesaéreasdirectasinternacionais,bemcomoimpul-sionaradivulgaçãoatravésdaInternet.Esteano,aDSTcontacommaisumescritórioderepresentaçãonoexterior,naIndonésia.OsmercadoscompotencialadesenvolversãooVietname,aEuropadeLeste,comênfasenaRússia,eoMédioOriente(…)ADSTindicouqueoPatrimónioMundialseráocernedoimpulsododesenvolvimentodadiversificaçãodaofertatu-rística.ADSTpretendecooperarcomosprofissionaisdeturismolocaisedosmercadosdevisitantesparapromoverroteirosdequalidadepelopatrimónio,deformaaofereceraosvisitantesumprodutoturísticodequalidadeaumpreçorazoável”8.Adensidadedaspalavrasacimaapresentadas,revelaqueaestratégiaimplementadaemMacaufoialémdasexpectativas.Nuncasesabequan-doocrescimentoiráparar;averdadeéqueaprosperidadecontinuaemMacau,bemcomoosinteressesdaRepúblicaPopulardaChina.Porém,ataxadedesempregotemdecrescidograçasàaberturadosnovosespaçoshoteleiroseprojectosemfasedeconclusão.Fonte:DirecçãodosServiçosdeEstatísticaeCensos.MacaucomeçouoanoemaltanaBolsadeTurismodeLisboa,comoconvidadoespecialnapromoçãododestino.OAnoNovoChinêsmarcaoiníciodasnovasmetasparaoanode2009.Oturismoenvolveapráticadaestratégia,deformaaconseguiratrairosturistasavisitaremodestinoemcausa.Aactividadeturística,porseulado,éactualmenteencaradacomoocuidadodeumapráticasustentável.Apreocupaçãosocialeambientalécadavezmaisrealçada.8“Macauultrapassaos30milhõesdevisitantesimpulsionaemforçaadiversificação”,ComunicadosàImprensadaDirecçãodosServiçosdeTurismo(DST),de14deJanei-rode2009,inhttp://industry.macautourism.gov.mo/pt/pressroom/index.php?page_id=172&id=218307-Mercadoturistico�...（405-422).indd4202009/10/1511:36:20AM

421Talcomooconcebemosnaactualidade,oturismoresultafundamen-talmentedolazer,emboramuitasdasviagens(…)integramoconceitodeturismoserealizemnoexercíciodeumaactividadeprofissionaloudeumaocupaçãointelectualnãoimplicando,portanto,necessariamenteolazer(…)Oturismo,consequentemente,éoresultadodaformacomoéocupadootem-polivremasdistingue-sedorecreio(…)Talcomoorecreio,oturismoorigi-naumconjuntovariadodeactividadesprodutivasquevisamsatisfazerasnecessidadesdequemsedesloca,eportanto,aummercado.Estasactividadesque,emmuitosaspectosseidentificamcomasdorecreio,assumem,porem,dimensãoenaturezadiferentesdasactividadesgeradasporeste(…)Con-siderandoumdeterminadoturista,umpaísouumalocalidadeteráounãocapacidadederetençãoconsoantedispuserdecondiçõescapazesde,alemdeoatrair,lheproporcionarumaestadaagradávelequesatisfaçaosseusanseiosenecessidades9.9Cunha,Licínio(2007),IntroduçãoaoTurismo,EditorialVerbo(3.ªEdição),Lisboa,pgs.13/43.07-Mercadoturistico�...（405-422).indd4212009/10/1511:36:21AM

42207-Mercadoturistico�...（405-422).indd4222009/10/1511:36:21AM

423Administraçãon.º84,vol.XXII,2009-2.º,423-429*Partedoconteúdodestetextobaseia-senuminéditodoautor,intitulado“ThePracticeofCentralBankinginMacao”,cujoesboçoagradecimento.**Economista,DoutornaEconomiaenasFinançaspelaUniversidadedeHongKong,MestrenaEconomiapelaUniversityofWarwick,Inglaterra.Macau,SociedadeMulticulturalParadigmática?*FranciscoPelicanoAntunes**1.IdentidadeemulticulturalidadeNummundoemqueaglobalizaçãoimparáveldocomércio,daindústria,dacomunicaçãoedacultura,bemcomoosintensosfluxosmigratórioseacrescenteinterdependênciaentreEstadoseeconomiassetornamcadavezmaisevidentes,adiversidadeestánaordemdodia.Odiscursoactualassume-senitidamentecomoglobal,oquepres-supõeumaconcepçãodomundo“comoumúnicodomínio”(Kahn,1995,p.IX),vastoediversificado.Vivemosumaépocadeperplexidadescaracterizadapelaincertezaepelaimprevisibilidade;umaépocadealtera-çãodramáticadevivências,mentalidadesevalores,demudançassociaisabruptas,talvezmaisradicaisdoquepossamosagoraimaginar;umaépo-caderupturasereformulaçõesquenosvãoobrigarageriracontingência,oparadoxoeocaosquecaracterizamjáasociedadecontemporâneaecujascaracterísticaspreponderantesconstituemtambémumdesafioaonossoquadrotradicionalderepresentações,emparticularnoquecon-cerneàidentidade(pessoalenacional)eàvisãodomundoedenóspró-prios.NoOcidente,ouniversalismomaisoumenosdifusotestemunhadopelaHistóriatemmarcadopresençaconstantequernaevoluçãodopen-samentoedasmentalidades,quernaretóricaqueossuporta.Ocontactocomooutroexistiusempre,desdeosprimórdiosdassociedadeshumanas,quecedoterãointeriorizadorepresentaçõesdaalteridade.Ointercâmbiocomercialecultural(interculturalidade)é,porisso,tãovelhocomoaHumanidade(Cabral,1998,p.5).Ofactodeamulticulturalidade,hoje,estarnaribalta,ficamuitoadever-seaopçõesterminológicaseconceptu-aisadoptadassocialmenteparadesignaredescreverfactosemanifestaçõesquemarcamarealidadedomundoactual.*Aversãooriginaldestetextofoiapresentadaao1.ºSimpósioLínguaPortuguesa—Diálo-goentreCulturas,realizadoemMaputo(Moçambique),entre7e12deJunhode2004.**ProfessordaUniversidadedeMacau.08-Macau�,�Sociedade�...�（423-430）.indd4232009/10/1511:38:15AM

424Apesarde,nacivilizaçãoocidental,estarmosaparentementefami-liarizados,desdehámuito,comaretóricasobreaalteridadeeavisãodomundoporelaveiculada,continuamosaolharasoutrasculturascomoentidadesquenossãoexteriorese,emconsequência,aterumentendi-mentodaHumanidadecomodiversa,fragmentadanumamúltiplamis-celâneadeculturas.Adiferençaculturalocupaportantolugardedestaquenaretóricacontemporânea,emaisdoqueumsignorelevantenoseiodeumdeterminadodiscurso,éumamaneiradeseredeestaremsociedadequeencontraeco,emblematicamente,naexpressão“éóptimoserdiferen-te!”,quemelembrodetervistoinscritaeminglêsempostaisdapassadadécadade80.Acelebraçãodadiversidade,apossibilidadedereconhecer,assumireconsumirdiferença,maisdoqueaproblemáticaemtornodadicotomiahomogeneidade/alteridade,passouaserumadasquestõescentraisdonossotempo;atalpontoqueKahnchegamesmoaafirmarvivermos“nummundocaracterizadonãosópeladiferença,masporumapaixãoconsu-mistaeeróticaporela”(Kahn,1995,p.125).ELagessustentaque:“Oproblemadohomem,hoje,éprecisamenteodamultiplicidadedeorientaçõesquerecebenumasituaçãoquepodegenericamenteclassificar-sedemulticultural.Oespaçocomunitáriodeixoudeserolugardereferênciaúnica,ouprincipal,daidentidade.Apessoatran-sitadelugar,nãosófisicamentecomoreferencialmente.[…]E[…]emcadaumdoslugarespercorridos,encontrareferênciasideológi-cas,simbólicas,motivacionaisecomportamentaisdíspares,quenãopodeignorar”(1997,p.12).Acontemporaneidadeéummundocacofónicoqueexigedaspessoasformasdeconhecimentomaiscomplexasdoqueastradicionaiseumagrandediversidadedemundividências.Aimagemque,apartirsobretudodosanos80,certospaísesadop-taramparaasiprópriosdeserepresentaremcomomulticulturais,nãoreflecteapenasarejeiçãodapolíticatradicionaldehomogeneizaçãocul-tural;evidencia,deigualmodo,adiversidadedasgrandescidades—eu-ropeias,americanas,canadianas,australianas,easmaiscosmopolitasdasurbesafricanas(comoMaputoeosprincipaiscentrosurbanosdanovaÁfricadoSuldemocrática)easiáticas(Macau,HongKongeSingapura)—eoprocessodeconstruçãodeumanovaidentidadereceptivaàalteri-dadeeàpluralidade,oqueconduzirá,provavelmente,aoesvaziamentoda08-Macau�,�Sociedade�...�（423-430）.indd4242009/10/1511:38:16AM

425noçãodeoutrasculturaseàconstruçãodeumprocessodeconhecimentoorientadopara“umaalteridaderadical”(Levinas,citadoemKahn,1995,p.46),aquelaque,naprimeirametadedoséculoXX,Pessoaassumiaaooutrar-senosentesdistintosquehabitavamomesmosercomplexo,pluralefragmentado.Nestesentido,aheteronímiaculturalirá,aoquetudoin-dica,desempenharumpapelcadavezmaisrelevantenopensamentocon-temporâneo.ÉessetambémoentendimentodeBauman,quandoafirmaque:“Aidentidade,hoje,torna-seumjogolivrementeescolhido,umaex-posiçãoteatraldoeu.[…]Seo“problemadaidentidade”modernoeracomoconstruirumaidentidadesólidaeestável,o“problemadaidentidade”pós-modernoé,principalmente,comoevitarafixaçãoemanterasopçõesemaberto.”(1996,p.18).Seaactualimagemdohomem“éadoserpartilhado”(Lages,1997,p.12),implicandoumamaiorinstabilidadeidentitária,issonãosignifica,necessariamente,ofimdaidentidade,masasuareconstruçãoeredefini-ção,emmoldesaindaobscurecidospelaimpossibilidadedeconheceroporvir.Aidentidade,aliás,observaaindaBauman,“emtemponenhumfoi[…]umproblema;elanasceusemprecomoumproblema”(Bauman,1996,p.19).Jabèsafirmavaqueninguém“vaiparaodesertoparaencontrariden-tidade,masparaaperder,paraperderasuapersonalidade,parasetornaranónimo…”(citadoemBauman,1996,p.20).Talvezsejanecessário,deformaaparentementeparadoxal,queaidentidadesepercaparavoltara(re)encontrar-se.Nacontínuabuscadesentidoquecadaumprocuraparaasuavidaeparaomundo,odesertoéolugarmíticodetodosospossíveis,oespaçodeauto-criaçãoe,portanto,deprojectoatravésdoqualintentaconstituir-seemsujeito.2.Macau,paradigmadeumasociedademulticultural?MacauadquiriuumadimensãocosmopolitadesdeasuafundaçãonoséculoXVIcomoportofrancoluso-chinêsabertoaocomérciointer-nacional.Estrategicamentecolocadonasrotasdaseda,porcelana,ouro,prataeespeciariasqueoligavamàChina,aoJapão,àsFilipinaseàInsu-08-Macau�,�Sociedade�...�（423-430）.indd4252009/10/1511:38:16AM

426líndia,esteterritórioautónomonãoeraapenasumimportantemercadodeimportaçãoeexportaçãodebensmateriais,mastambémumcentrodetransferênciastecnológicasentreoOcidenteeoOriente,dedifusãoetrocadelivroschineseseeuropeus,edeatracçãoparamuitaspessoasdelínguas,etniaseculturasdiferentes,eportantoumespaçodeintensaspermutasdecostumes,ideiasevalores(Barreto,1997).OsintensoscontactoscomerciaiseculturaisnosséculosXVIeXVIIvãofazerdeMacauumasociedadeuniversalista,miscigenada,plurilin-guísticaemulticulturale,emconsequência,umpóloprivilegiadodetra-dução,interpretaçãoeaprendizagemdosdiferentesidiomasutilizadosnoquotidiano.Seéverdadequetalaprendizagemseprocessaintensamentenodia-a-dia,aoritmodosmúltiplosintercâmbiosenecessidadesdene-gócioecomunicação,etemportantoumcarácteressencialmenteprático,desobrevivência,nãoémenosverdadequeessaactividadetranslinguísticapopulartemexpressãoparalelaaumnívelerudito,centradosobretudonotrabalhodesenvolvidopelosmissionáriosjesuítaserespectivasequipaseuro-chinesasnassuasescolas.Desteambientedeintensavivênciamulti-linguísticaepluriculturaldestacam-setrêsmarcospioneiroseemblemáti-cos(Barreto,1997):o“DicionárioPortuguês-Chinês”,supostamentere-digidoentre1583e1588;asbibliotecaschinesaeocidentaldosJesuítas;oColégiodeSãoPaulo,instituiçãomodelardeensinosuperiorfundadaem1572,renomadoemtodaaÁsiacatólica.DesdeosprimórdiosseimpôsaMacauanecessidadedeseregerporprincípiosorientadoresnosdomíniosjurídico,políticoeinstitucional.Aníveldasoberania,oestatutodoTerritóriofoisempreambíguo,frutodoextremopragmatismoeconveniênciadosdiferentesinteressesinstaladosnacidade,cujasconvicçõesautonómicassesobrepunham,semprequenecessário,queraopodercentraldoImperador,nocasodoschineses,queraopodercentraldaCoroa,nocasodosportugueses.Macau,concebidocomoterritóriochinêssobadministraçãopor-tuguesa(realidadequesemantevepraticamenteinalterávelaolongodosséculos),adquiriuumestatutoespecialnoquadrodascidadesportuáriasasiáticas:umacidadeautónomaedematrizocidentalimplantadaemsolochinês.Em1586D.DuartedeMeneses,vice-reidaÍndia,conferiuaoTerritórioacategoriadecidadecomonomede“CidadedoNomedeDeusdoPortodeMacaunaChina”(Jesus,1990,p.54),designaçãoqueparececonfirmaraoriginalidadedaautonomiamacaense.08-Macau�,�Sociedade�...�（423-430）.indd4262009/10/1511:38:16AM

427Acoexistênciadepoderesjurídicosepolítico-institucionais(luso-chineses)estevesemprepresentenaHistóriadoterritórioautónomoondeopoderportuguêseradivididocomochinês.Opluralismopolítico,jurídicoelinguístico,apermutadesaberes,aintensaactividadecomercialeoentrecruzamentodeculturasquemo-delaramocarácterdeMacauaolongodaHistória,nãopodiamdeixardereflectir-senaprópriaestruturaeducativadoTerritório—tambémelaespelhodacosmopolitadiversidadedasociedademacaense—onde,ba-sicamente,coexistemhojeemdiaquatromodelosdeensino:odaRepú-blicaPopulardaChina,odaFormosa(Taiwan),oportuguês,eoanglo-saxónico(deHongKong).Historicamente,asituaçãoraiana1foimoldandoaidentidadedeMacaucomosociedademulticultural.Oque,noessencial,distingueoTerritóriodequalqueroutracidadeportuáriadomundo(naturaleten-dencialmentemulticultural),éofactodeMacautervindoamanter,aolongodequasemeiomilénio,ascaracterísticasqueamoldaram,desdeafundação,comocomunidadepolíticaeculturalmenteautónomae,por-tanto,singular.Écomumdizer-sequereinaemMacauum“espíritodecoexistência,derespeitomútuoetolerânciaentreculturasdiferentes”(Ngai,1997,p.65).Porém,maissignificativadoquearetóricadominanteéavivênciaquotidianadeinterpenetraçãodasculturasocidentaleoriental,aalma—ou,parausarumaexpressãodeMichelButor,quecitodecor,o“espíritodolugar”—desteterritórioondeépossívelobservarasmesmaspessoasqueraintegraraprocissãodoSenhordosPassos,duranteaPáscoa,querahomenagearadeusaA-Ma,protectoradospescadoresenavegantes,poralturadoAnoNovoLunar,ecujonome,segundoalenda,terádadoorigemaotopónimodacidade.TalvezemnenhumlugardoMundosejamcelebradasportodaacomunidade,independentementedamatrizculturaldecadaum,asfestividadesorientaiseocidentaismaismarcantes.Emmaisnenhumlocal,seguramente,épossívelpresenciar,namesmacerimónia,abênçãodaprimeirapedradeumedifíciopúblicopelobispoepelobonzo.1Oumelhor,ebemaogostopessoano,defronteiraalém-fronteira.NaimagemdeJabès,odeserto,paradigmatopológicorecorrentenosseuspoemas:“—Odesertofoiaminhaterra/Odesertoéaminhaviagem,aminhaerrância”.08-Macau�,�Sociedade�...�（423-430）.indd4272009/10/1511:38:16AM

428Nosdiasdehoje,emqueasimagenseossímbolosganhamcadavezmaisimportância,eatravésdelessepodesentiradiversidadedasmanifes-taçõescomqueumacomunidadeserepresenta(Rogers,1998),nenhumaoutracidadepodereclamar,comoMacau,aexistênciadeumCentroEcuménico,provavelmenteamelhorsíntese,ouomaisexpressivosímbo-lo,daidentidadequeoTerritóriosoubeirconstruindonodecursodasuajálongaexperiênciadepluralidadeeentrecruzamentocultural.Asituaçãoperiféricaeoestatutomaisoumenosfluidodecidadeau-tónomarelativamenteaospoderespolíticoseinstitucionaiscentraispor-tuguêsechinêscontribuíramcertamenteparaMacaudesenvolver,desdeosprimórdios,asconcepçõesdeinterioreexterior,depróximoedistante,estabeleceranoçãodeterritorialidadee,emconsequência,construirarepresentaçãodediferençaespacial.Ocontextoassimdefinidofoipropí-cioàaquisiçãodanoçãodepertençaàcomunidade,omesmoédizer,doconceitodecidadania.Todaaproblemáticarecentesuscitadapelaglobalização–que,aoquestionaranoçãotradicionaldeEstado-nação,problematiza,igualmen-te,asrepresentaçõesdeidentidade,cidadaniaeculturatradicionais—vive-aMacau,creiobem,hájámaisdequatrocentosanos,comoespaçoconstruídonoentrecruzamentodeinfluências,incertezasecontingênciasmúltiplas,atravésdatensãopermanenteentreparticularismoecosmopo-litismo.EmMacau,maisdoqueasformasdepoderrepresentativoecentra-listaaindadominantesnaactualidade,foramaspolíticasdescentralizadasdeparceriasealiançasaquelasquearealidadeeopragmatismovieramaapontarcomoasmaisadequadasaoestatutoraianodoTerritórioelhepermitiramedificarformasprogressivasdeauto-governoquecorrespon-dessem,maiseficazmente,àsnecessidadesdeconciliarinteressesmúltiploseestabelecer,pelomenosaoníveldaoligarquialocal,umaconcepçãodecidadaniacentradanaparticipaçãocolegialnosdestinosdacomunidade.A“repúblicamercantil”(ThomazeLessa,citadosemHespanha,1995,p.22)deMacau,ricadeumavivênciamulticulturalsecular,adian-tou-senotempoàsmaisimportantesquestõesproblematizadaspelapós-modernidade.Aconstruçãodacidadedofuturo,cujoscontornosprecisosaindaestãoocultospeloporvir,podemmuitobemtersidodesenhadosemMacauhámaisdequatrocentenasdeanos,edesteterritóriosingularsepoderiadizerque:08-Macau�,�Sociedade�...�（423-430）.indd4282009/10/1511:38:16AM

429“Osgruposnãoseencontramemrelaçõesdeinclusãoedeexclusão,masimbricam-seemisturam-sesemsetornaremhomogéneos[…].Na“boacidade”passa-sedeumbairroaooutrosemsesaberexac-tamenteondeacabaoprimeiroeondecomeçaosegundo.Noidealnormativodavidaurbana,asfronteirassãoabertaseintermináveis”(Young,citadoemRogers,1998,p.235).Acondiçãoperiféricadaterramacaense—“sempreentredoishori-zontes;/entrehorizontee/apelosd`horizontes./Além-fronteira”2—mol-douaidentidadeeavocaçãodeaberturadoTerritórioàcomplexidadeeàpluralidade.Setodaavivênciaintercultural“começacomaexperiênciadeestarperdido”,comodefendeHale,(citadoemBond,1991,p.V),entãoMacauperdeu-sehámuito,aoescolher,parademarcaçãodassuasfronteiras,ohorizontesemlimitesdaimprevisibilidadeedaaceitaçãodooutro,istoé,odeserto,metáforaparaareinvençãopartilhadadeumhori-zonteidentitário.2EdmondJabès,L`Eau.08-Macau�,�Sociedade�...�（423-430）.indd4292009/10/1511:38:16AM

43008-Macau�,�Sociedade�...�（423-430）.indd4302009/10/1511:38:16AM