109Administraçãon.º79,vol.XXI,2008-1.º,109-129–––––––––––––––*DoutorandodeRelaçõesInternacionaisdaUniversidadedoPovodaChina.ReflexõessobreaestruturaorganizativabairristadeMacauPanGuanjin*Passados8anossobreareintegraçãodeMacaunaMãePátria,a“governaçãodeMacaupelasuagente”eo“altograudeautonomia”le-vamoscidadãosdeMacauaternecessidadescadavezmaioresdedemo-cracia,àprocuradeconstantemelhoriadoseuregimepolítico.Algunsprojectosparareformasapresentadosatéagorasugeremacriaçãodeelei-çõescomunitáriasparaasestruturasmunicipais,porsufrágiodirecto,noâmbitodebairros,achandoqueistopodetrazerdemocraciaemelhoriadevidapopularparaMacau.Simultaneamente,oGovernotambémestáempenhadoemcriarumCentrodePrestaçãodeServiçosaoPúblicoeosConselhosConsultivossobreosServiçosComunitários.Tantooprimei-rocomoosegundopodemdarorigemapossíveisalteraçõesaseremintroduzidasnasestruturasorganizativasbairristasdaRegiãoAdminis-trativaEspecialdeMacau.Nestasede,vamosfazerumaanálisecompara-tiva,emconjugaçãocomopanodefundohistóricoesocialdeMacau,sobrequaisseriamasmelhoresmedidasparapromoverumdesenvolvi-mentosocialharmoniosoesaudáveldasociedadedeMacau.I.Diferençasessenciaisemformassemelhantes:umacomparaçãoentreosdiferentesmodelosdegestãodeHongKongeMacauAparterelativaàestruturamunicipalconstantedosprojectosrefor-mistasdoregimepolíticodeMacau,lançadospordepartamentosperti-nentesdoGovernoadoptambasicamenteomodelodeorganizaçãodistritaldaRegiãoAdministrativaEspecialdeHongKong.Ajulgarpelasuperfí-ciegeográfica,MacauésóumaquadragésimapartedoterritóriodeHongKongeemrelaçãoaonúmerodapopulação,Macaurepresentaapenas8%dapopulaçãodeHongKong,demodoqueaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacausóprecisadecriarumaorganizaçãodeAssembleiaMunicipal,semelhanteàassembleiadistritaldeHongKong,queresulta

110deescrutíniodirectobairrista,nãohavendonecessidadedecriarmúlti-plasassembleiasbairristas,achandoqueestearranjoseadaptamelhoràscaracterísticasrespectivasdeHongKongedeMacau.Segundoaexplicaçãodadapeloselaboradoresdesteprojecto,oar-ranjodestapartedoregimepolíticodeMacau,é,emcertamedida,resul-tadodeavaliaçõesfeitasdeacordocomumaproporçãomatemática.Noentanto,asociedadeéumsistemaorgânico.Odesenvolvimentonoseuconjuntoresultadasinergiaedacooperaçãoentreaspartescomponentesdomesmosistemaenãopodeserresultadodesimplesoperaçõesdesomaouredução.ÉinegávelqueentreHongKongeMacauhásemelhançaculturaletradiçõeshistóricasafinsequetêmquaseasmesmasexperiênciasdead-ministraçãocolonial.Duranteassuasadministraçõescoloniais,noquedizrespeitoaoregimepolítico,haviabastantespontospróximos,masistonãoquerdizerquenoperíodopós-colonialosregimespolíticosdosdoisterritóriosdevamseguiromesmocaminho,porqueMacauéMacaueMacaunãoéHongKong.DaínãohavernecessidadedesetransformaremHongKong.Defacto,oregimepolíticoaseradoptadoporumterritóriodeveserajustadoemfunçãodopanodefundosocioculturalpróprioedarealida-dededesenvolvimentodefasesdiferentes,nãolevandoapenasemconsi-deraçãoasuperfícieterritorialeapopulação.OactualmodelodegestãodistritaladoptadoporHongKongfoicriadoemfunçãodopanodefundosócio-históricodeHongKong,por-queduranteaadministraçãocolonial,aogovernobritânicodeHongKongfaltavaacomunicaçãocomoscidadãos,tendoassimnecessidadede,atra-vésdeestruturasdistritais,estenderasuajurisdiçãoatéàbasesocial.Porém,ogovernoportuguêsdeMacauteveasuacomunicaçãocomapopulação,atravésdeassociaçõesdemoradores,entreoutrosgrupossociais.Éprecisovermosasdiferençasentreosmodelosdedominaçãocolo-nialdaInglaterraePortugal.Ajulgarsópelaaparência,nãosedetectagrandediferençaentreoregimepolíticodogovernobritânicodeHongKongeodogovernoportuguêsdeMacau,queresidenaprevalênciadogovernador,nadivisãodetrabalhoentreostrêspoderesenamobilização

111dedeterminadonúmerodechinesesparaassembleiaslegislativas.Masexistemdiferençasbastantemarcantesentreosmodelosdeadministraçãodosdoisgovernoscoloniais.OgovernobritânicodeHongKongteveumaatituderelativamenteactivaparasededicaràgestãodeHongKong;porisso,aconstruçãosocialdeHongKongfoiassumidaprincipalmentepelogoverno,concre-tamentefoigeridapelacâmaramunicipal1.Simultaneamente,aolongodahistóriaeantesdacriaçãodoHomeAffairsDepartment,entreasau-toridadesdogovernobritânicodeHongKongeapopulação,nãohaviaumaadequadaviadecomunicação,oqueestevenaorigemdaRebeliãode7deJunho.Porisso,ogovernobritânicodeHongKong,principal-menteatravésdeumademocraciadeelite,istoé,delocalizaçãodosfuncionários,concretizavaa“administraçãoeaadopçãodademocracia”.Emedianteademocraciapopular,istoé,comacriaçãodeváriasorgani-zaçõesconsultivas,mantinhacomunicaçãocomabasepopular,quelhepermitiaassegurarumdesenvolvimentosocialestável.Porisso,apósaRebeliãode7deJunho,ogovernobritânicodeHongKongcriouoDistrictOfficeemMaiode1968ecomeçoualevaracabooregimedoDistrictOfficer,abolindoasassembleiasdistritais,criadasem1982.EstasestruturasorganizativasdistritaisconstituíamasviasdecomunicaçãoentreogovernobritânicodeHongKongeoscida-dãosdeHongKong,masnavidareal,adivisãoadministrativadeHongKongtambémtinhanecessidadedecriarumaestruturaorganizativa,aníveldistrital,paraumamelhorvidasocialorganizada.NocasodeMacau,ogovernoportuguêsdeMacauteveumaadmi-nistraçãopassiva,porisso,nãoinvestiumuitonaprestaçãodeserviçossociaisàcomunidadechinesa,queseapoiavaprincipalmentenosrecur-soshumanosebensfinanceirosdaprópriasociedade(sobretudoasasso-ciaçõeseosgrupos)paraumnormalfuncionamentodosserviçossociais,razãopelaqual,aestruturamunicipalnãoteveumafunçãomuitomarcante–––––––––––––––1AgrandediferençaentreaestruturamunicipaldeHongKongeadeMacau,temsidoestudadaporestudiososdesteTerritório.AestruturamunicipaldeHongKongnãofoiumainstituiçãoautónoma.Paraumaanálisemaisdetalhada,cfWuZhiliang“Tradições,regimesedesenvolvimentomunicipaldeMacau—falandodepassagemsobreasexperiên-ciasdeHongKong”,«PolíticaseSociedadedeMacau»,AssociaçãodeEducaçãodeAdultosdeMacau,2000.

112nesteaspecto.Simultaneamente,comoasassociaçõeseosgrupospopulares,atravésdafunçãodeprestaçãodeserviços,podemtransfor-mar-seemcorporações,acomunicaçãoentreogovernoportuguêsdeMacaueabasepopulardependeuprincipalmentedaintermediaçãoassociativa.Noquedizrespeitoaesteefeito,sãoasassociaçõeseosgru-posdeMacau,sobretudoasassociaçõesdemoradores,enãoaestruturamunicipal,quetêmassumidoasfunçõessemelhantesdasestruturasdistritaisdeHongKong.ÉprecisodestacarqueaAssembleiaMunicipalemMacaununcateveoseuestatutodefacto.Sóem1988,alturaemqueogovernoportu-guêsdeMacautomouadecisãodeintroduzirreformas,équelhedeumaiorespodereseumestatuto.Masaforçamotrizparaestareformaadvinhadanecessidadedecriarumpoderocoquandochegasseomo-mentodatransferênciadospoderesentreaChinaePortugal2.Apósasreformasintroduzidasnacâmaramunicipalverificadasem1988,asfun-çõesdeprestaçãodeserviçossociaisedeconstruçãomunicipaldacâmarasofreramcertoaumento,masesteefeitofoirapidamenteneutralizadocomoalargamentodaenvergaduradogovernoportuguêsdeMacaudosanosnoventadoséculopassado.Aestruturamunicipaltinhaassuasfun-çõesmuitolimitadas,emtermosdeexpressãodemocráticaecomunicação.Algunsreformistasactuais,aoproporrelançaraestruturamunicipal,tal-vezpossamficarnoâmbitodaseleiçõesmunicipaisdotempodaadmi-nistraçãoportuguesadeMacau.Sefizermosumaretrospectivadetalhadadesteprocessohistórico,apesardeaseleiçõesefuncionamentodaAssembleiaMunicipalteremosseusbonsregulamentos,nãosepodees-quecerqueasfunçõesdaAssembleiaMunicipaltambémestavamcondi-cionadassobasmaisvariadasformas.Primeiro,aseleiçõesmunicipaiseramlimitadas.Existiamvogaisqueresultavamdeescrutíniosdirectoeindirecto,edenomeaçãosimultaneamente.PeseemboraalgunsvogaismunicipaisteremparticipadonaAssembleiaLegislativaenoConselhodoGoverno,elestinham,emcasosnormais,maisumafunçãoconsultivadoqueoutrasfunções.Devidoàsváriasrestriçõesexistentesnessaaltura,aparticipaçãodechineseseramuitoreduzida.–––––––––––––––2Paraumaanálisemaisdetalhada,cfWuZhiliang“Tradições,regimesedesenvolvimentomunicipaldeMacau—falandodepassagemsobreasexperiênciasdeHongKong”,«Políti-caseSociedadedeMacau»,AssociaçãodeEducaçãodeAdultosdeMacau,2000.

113Porisso,asfunçõesqueaestruturamunicipaldeMacaueaorgani-zaçãodistritaldeHongKongdetinhameramcompletamentediferentes,emtermosdegestãosocialdosrespectivosterritórios.AorganizaçãodistritalqueHongKongadoptaintroduzalgumasrevisõesnabaseexis-tentedoinicialmodelodegestão.Mesmoassim,HongKongjáintrodu-ziureformasnasuaprópriaestruturaadministrativa.Em2000,ogover-nodeHongKonglevouacaboasreformasdaorganizaçãodistrital,trans-formandoaestruturadistritalemtrêsníveis,revogandoacâmaramuni-cipaleascâmarasmunicipaisdistritais.Noentanto,Macauprecisadelevaracaboreformascombasenasuaprópriaorganizaçãodegestão.II.SeráqueseguindoomodelodeHongKong,Macauseencaminharáparaumaboagovernação?Simultaneamente,osapologistasdasreformasaseremintroduzidasnaestruturamunicipaltêmodesejodepromover,medianteaparticipa-çãodoscidadãos,amelhoriadavidapopular,atravésdademocracia.MasaavaliarpelosefeitosdacriaçãodaAssembleiaMunicipal,istonãosigni-ficanecessariamenteosurgimentoderesultadosdepromoçãodamelhoriadavidapopular,atravésdademocracia.Segundoalgunsestudiosos,osrelativamentebonsresultadosqueforamconseguidospelaAssembleiaMunicipaldeMacau,nosanosnoventadoséculoXX,teriamsidoemconsequênciadamelhoriadasituaçãofinanceiraenãocompletamenteemconsequênciadaseleiçõesdemocráticas3.Osapologistasdeintroduçõesdereformasnaestruturamunicipal,queremé,atravésdacriaçãodaseleiçõesbairristasparaaestruturamunicipal,promoveraparticipaçãodoscidadãosnosassuntosdoseubairro,paraformaroscidadãoscomsentidodeidentidadeeespíritodeajudamútuaeassegurarqueogovernopossareagiraosproblemaseàsnecessidadesdosbairros.Atravésdestepontodevista,podever-sequeanecessidadedacriaçãodaestruturamunicipaltemdoisaspectos:promo-verademocraciaemelhoraravidadopovo.Seráqueaseleiçõesdirectasbairristasirãotrazernecessariamenteademocracia?–––––––––––––––3Paraumaanálisemaisdetalhada,cfWuZhiliang“Tradições,regimesedesenvolvimentomunicipaldeMacau—falandodepassagemsobreasexperiênciasdeHongKong”,«Políti-caseSociedadedeMacau»,AssociaçãodeEducaçãodeAdultosdeMacau,2000.

114DevidoaopanodefundohistóricoesocioculturalmuitopeculiardeMacau,senestafasetudosefazparapromoverestaseleições,temdenecessariamentereflectir-senoslatentesperigosdaspossíveisconsequênciasquesairiamcontráriasàsintençõesiniciais.1.UmasociedadecomumregimeeleitoralatrasadoversusavançadastécnicaseleitoraisEvidentemente,ademocraciaconstituiumatendênciainevitável,anívelmundial,masumademocraciasódeformanãotraznecessariamen-teumademocraciaessencial.Associedadescomregimeseleitoraisatrasados,duranteoprocessodepromoçãodaeleiçãodemocrática,têmdetermuitocuidadocomosdesafiosquelançamasavançadastécnicaseleitorais.AseleiçõesjápossuemumalongahistórianoOcidente.Noseupercurso,tem-seacumuladotodaaespéciederegrastécnicas.Atéaomomento,jáseatingiuumafasederelativoamadurecimento.Aseleiçõesactuaistendemasertecnicista,istoé,queraelaboraçãodasregrasenor-maseleitorais,queraelaboraçãodoprogramaeleitoral,adivulgaçãodapropagandaeleitoraleasváriasformaseleitorais,tendemaseguirdeter-minadasorientaçõestécnicaseduranteesteprocesso,oOcidentetemmelhoradooseuprópriosistemajurídicoparanormalizaroespaçodemanobradastécnicaseleitoraisparaevitarinfluênciasnãodemocráticas,resultantesdosresultadoseleitorais.Aseleiçõesdemocráticas,noseusen-tidolato,emMacautêmtidopoucahistória.Nãosãosómaistardias,emrelaçãoàgrandepartedospaísesdemocráticosdoOcidente,comotam-bémemcomparaçãocomHongKong.OatrasodaeleiçãodemocráticanãosignificaqueoscidadãosdeMacaunãotenhamexperiênciassufi-cientesnesteaspecto,masverifica-seumafaltaderegimesjurídicoscor-respondentesaessaseleições.Naspassadastrêseleiçõeslegislativas,aRe-giãoAdministrativaEspecialdeMacaujáenfrentouosprimeirosimpac-tosproduzidosporesteproblema.Assim,seseintroduzissemasmoder-nastécnicaseleitoraisdospaísesocidentaiscomdemocraciasmaisdesen-volvidasnasociedadedeMacau,asconsequênciassobreosresultadoseleitoraisseriamdifíceisdecalcular.Assim,senaseleiçõesparaaestrutu-ramunicipalforprecisoaumentaraparticipaçãodabasepopularcorres-pondente(osapologistasdasreformasnestesentidoachamqueosresi-dentespermanentesdaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacaudevem

115participarnosescrutíniosdirectos,segundooprincípio“umapessoaumvoto”),poderáhavermaispossibilidadedecriarproblemas.Àsvezes,aconstruçãodeumaformademocráticanãosignificaneces-sariamenteosurgimentodeumasociedadecivil;antesomaisimportanteseráaformaçãodaqualidadedoscidadãos,sobretudonumasociedadecomoadeMacau,emqueseverificarameleiçõestardiaseaformaçãodaquali-dadecívicasetransformounumachaveparaevitaroabusodatécnicaeleitoral.Atéaomomento,aqualidadecívicadoscidadãosdeMacau,noseuconjunto,temtidoumgrandeaumento,maslevandoemconsidera-çãoasestatísticaseosinquéritosrealizados,estamosperanteanecessida-dedoaumentodaresponsabilidadecívicadospróprioscidadãosdeMacau.Aomesmotempo,ograudeinstruçãotambéminfluigrandementenaatitudepolíticaenacapacidadedeavaliaçãopolíticadoscidadãos.TudoistosãoproblemasquedevemserenfrentadospelaRegiãoAdministrati-vaEspecialdeMacau.Aseleiçõeseasmanifestaçõessãoevidentementeviascomqueseaplicaaeducaçãocívica.Masestassãodeumaperiodici-dadetemporária.Seriamaiseficazumaeducaçãopermanenteeregular.EmboraoterritóriodeMacautivessetidoassuasprimeirasformasdeeleiçõesdemocráticas,osportugueses,nasuaautonomia,tambémse-guiramastradiçõesocidentais.Atéaosanos80doséculopassado,oschineses(queconstituiameconstituemamaioriadasociedadedeMacau)nãotiveramverdadeiraparticipaçãodegrandeenvergadura.Porisso,estacontradiçãonãoestavatãoemevidência.Quandoaseleiçõesdemocráticasconstituemumatendênciainevitável,tantoemtermosdaenvergaduracomoemefeitosquepossamproduzir,estacontradiçãodeveserlevadaemconside-ração.Segundoadivisãodosbairroseleitoraisactuais,aspessoasdegraudeinstruçãoedeestatutosocialrelativamentebaixosconcentram-seemdeterminadasáreas,nelesabundandoorganizaçõestradicionaisehaven-domaispossibilidadedesecriaremproblemasnoprocessoeleitoral.2.AdisparidadeentreaformademocráticaeosresultadosdemocráticosHongKong,quetemsidoconsideradoexemplarnaaplicaçãodestemodelo,temadoptadoumregimedeassembleiadistrital,masnãotemconseguidomudançasradicais,emtermosdedemocraciaedamelhoriadavidapopular.Podehaverdoisfactoresqueseprendemcomestasituação.

116AdivisãoadministrativadasassembleiasdistritaisdeHongKongnãotemacompanhadoaevoluçãodotempo,demodoquenãopodesatisfazerasnecessidadesdoscidadãos.OspoderesdasassembleiasdistritaisdeHongKongnãotêmsidotãocompletoscomoosdosparlamentosocidentais.EmboraconstituampartedoregimeparlamentaristadeHongKong,asassembleiasdistritaisdeHongKongnãotêmospoderesmaisimportantesdeumparlamentomoderno,comoopoderlegislativoeopoderdeavaliaçãoeautorizaçãodasdespesaspúblicas.Comonãotêmospoderesessenciais,namaioriadoscasos,asassembleiasdistritaisdeHongKongsãoapenaslugaresondeosdeputadospodemtransmitirassuasopiniões,umaespéciede“assembleiadesalivas”,ondehámaisdiscussãodoqueeficiência.Emboraogovernodessaalturativesseprometidodotarasassembleiasdistritaiscommaisrecursoseaumentarassuascompetên-ciasparapromoveraparticipaçãodoscidadãosnosassuntospúblicosdistritais,amaioriadosdeputadosédeopiniãodequeogovernonuncaassumiuoscompromissosnosentidoqueessasassembleiasdistritaisher-daremosantigospoderesdosdoisUrbanCouncil.NocasodeMacau,oantigosistemadegovernoadoisníveisnuncafoinecessário,porqueentreaestruturamunicipaleosdepartamentosdoGovernoportuguêsdeMacauexistiaumgraveproblemadesobreposiçãodefunções.AsduascâmarasmunicipaiseosdepartamentosdoGovernodeMacauagravavammaisesteproblemadesobreposiçãodecompetên-ciasqueestavanaorigemdeconflitos,desvioderesponsabilidadesebai-xaeficáciadagestãoadministrativa.Porisso,apósacriaçãodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau,foramintroduzidasreformasnaAssembleiaMunicipal,atribuindoasres-ponsabilidadesadministrativas,taiscomoacultura,asaúde,arecreação,oambienteeahigiene,entreoutrosserviçosmunicipais,aoactualInsti-tutoparaosAssuntosCívicoseMunicipais.Trata-sedeumareformaradical,transformandoassimacâmaramunicipaldepoderpolíticoedeinstituiçãoautónomanumainstituiçãoconsultivaedeprestaçãodeserviços,oquecorrespondeàexigênciade“órgãosmunicipaissempoderpolítico”daLeiBásica,masaomesmotempomantémacompetênciadeprestarserviçosmunicipais.Nosprojectosdosapologistasdealteraçõesaseremintroduzidasnaestruturamunicipal,alémdaseleiçõesdirectasbairristasparaaAssembleiaMunicipal,aindahádoiselosnuclearesquetêmquevercomaconcre-

117tizaçãodeumsistemadeConselhosConsultivossobreosServiçosCo-munitárioseCentrosdePrestaçãodeServiçosaoPúblico,dedecisãoautónoma.Porumlado,cria-seoConselhodeAdministraçãonasfuturasdivi-sõesadministrativasdecadafreguesia,cabendoaoGovernodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacaunomeardelegadoscomocoordenado-resnessasdivisõesadministrativaseemsintoniacomosvogaisdasAssembleiaMunicipaleosdepartamentosgovernamentaisquetutelamosassuntosdavidapopularparadiscutiremconjuntoosassuntosdasfreguesiasecoordenaraprestaçãodeserviçospúblicoseainstalaçãodeequipamentosnasrespectivasfreguesias.Poroutrolado,cabeaosrepre-sentanteseleitospeloscidadãosdecadafreguesia,integradosnoscentrosdeserviçosdecadafreguesia,tratarasconsultaspopulares,aomesmotempoquedesempenhaafunçãodecomunicaçãoeporta-vozderecla-maçãopopularcomaestruturagovernativa,numatentativademelhoraravidapopular,comapromoçãodademocracia.Mesmoseguindoesteprojecto,haverianãopoucosproblemas,por-queaprimeirapartedesteregimeimitaoConselhodeGestãoDistritalquefoicriadoemHongKong.SóqueemHongKongnãoforamcriadososCentrosdePrestaçãodeServiçosaoPúblicoeosConselhosConsulti-vosdosServiçosComunitáriosqueMacaupretendecriar.Porisso,cabeaoConselhodeGestãoDistritalcoordenarostrabalhosadministrativos,aníveldistrital.MasoGovernodeMacau,comoodirectocriadordoCentrodePrestaçãodeServiçosaoPúblicoedosConselhosConsultivossobreosServiçosComunitários,pode,atravésdeles,responderdirecta-menteàsexigênciassociaisepopulares,aomesmotempoqueessescen-trospodemfornecerserviçosdotipo“AgênciaÚnica”,quereúnefun-çõesdeváriosdepartamentosedeváriosâmbitos.CriarumConselhodeAdministraçãoMunicipalparacoordenarosdepartamentosgovernamen-taispertinentes,seriaumacoisadesnecessária.Simultaneamente,comoosfuncionáriosdoscentrosgovernamen-taisdasfreguesiassãotodosfuncionáriospúblicosdoGovernoenãoempregadosmunicipais,istosignificaqueaAssembleiaMunicipalnãotemosseuscompletospoderesparlamentares,faltando-lheórgãosexecu-tivoscorrespondentes.UmainstituiçãomunicipalcriadadentrodestesmoldesteriamaisfacilidadeemseguirospassosdaquelasassembleiasdistritaisdeHongKong.

118Alémdisso,énecessárioreferirque,emconsequênciadotradicionalmodelodegestãodogovernoportuguêsdeMacau,namaioriadoscasos,osserviçospúblicosprestadosàsociedadedeMacaunãotêmsidounica-mentefornecidospeloGoverno.EstaprestaçãodeserviçosresultadeumaparticipaçãoconjuntadasociedadeedoGoverno.MesmoapósareintegraçãodeMacaunaMãePátriaeemfunçãodasnecessidadesdasreformasedodesenvolvimentodassuasinstituições,oGovernodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacautemvindoaassumiraprestaçãodecadavezmaiornúmerodeserviçospúblicos.Noentanto,asociedadedeMacaunãotempossibilidadedeabandonarcom-pletamenteestaárea.Asprincipaisassociaçõeseosgrupossãoosparticipantesfundamentaisnesteprocesso,dosquaisdestacamosasAsso-ciaçõesdeMoradores,queestãomaisprofundamenteenraizadasnasoci-edadedeMacau.EmboraasprópriasAssociaçõesdeMoradorestambémenfrentemoproblemadeintroduzirreformasnassuasestruturas,emtermosdeam-plitudeefrequênciadecontactoscomospopulareseograuderespostaàsexigênciaspopulares,elasparecemtermaisfacilidadeemcomparaçãocomaprojectadaAssembleiaMunicipal.ApresentamosaseguiralgunsdadoslançadospelosapologistasdaintroduçãodealteraçõesnaseleiçõesparaaAssembleiaMunicipaldeMacau.Quadro1:EstatísticasbásicassobreasfreguesiasdeMacau4SuperfíciePercentagemPopulaçãoPercentagemNúmerodeCentroCentrodeKm2ZonaToda(DezMil)ZonaTodaAssociaçõesdeComunitárioServiçosdoMacauMacauMoradoresdeAssociaçõesInstitutoparadeMoradoresosAssuntosCívicoseMunicipaisPenínsuladeMacauZonaNorte(FreguesiaN.Sra.deFátima)3,234,411,220,146,440,0842ZonaCentro(FreguesiaSantoAntónio)1,111,83,811,326,122,59–––––––––––––––4Estesdadossobreasfreguesiasbaseiam-seemestatísticaspublicadasemEstatísticasAmbientais,2006pelaDirecçãodosServiçosdeEstatísticaeCensosdaRegiãoAdmi-nistrativaEspecialdeMacau,http://www.dsec.gov.mo/index.asp?src=/chinese/pub/c_amb_pub.html

119SuperfíciePercentagemPopulaçãoPercentagemNúmerodeCentroCentrodeKm2ZonaToda(DezMil)ZonaTodaAssociaçõesdeComunitárioServiçosdoMacauMacauMoradoresdeAssociaçõesInstitutoparadeMoradoresosAssuntosCívicoseMunicipaisZonaSul(FreguesiasSé,SãoLourençoeSãoLázaro)553,817,511,927,523,9721Total9,310043,3100246332,586,4IlhasTaipa(FreguesiadoCarmo)6,533,722,76,395,012,6111Coloane(FreguesiaS.Francisco)7,639,426,60,3295,00,71CidadeColoane-Taipa5,226,918,2Total19,31006,62910021167,512,3Total28,6100449,632998,7552674Peloquadrovê-sequeasactuaisassociaçõesdemoradorestêmumadistribuiçãocorrespondenteàssuperfíciesepopulaçõesdecadafreguesiatratando-se,pois,deinstituiçõesqueestãomuitopertodoscidadãos.Eisasduasrazõesexplicativasdestefenómeno:primeira,cadaassociaçãodemoradoresabrangeumasuperfíciepequenaquecontribuiparareduziroâmbitoadministrativo,facilitandoacomunicaçãocomosmoradoresdomesmobairro;segunda,aassociaçãodemoradoreséumaorganizaçãocombasedeâmbitogeográfico,demodoqueosmoradoresdeumade-terminadaáreatêmproblemassemelhantes.–––––––––––––––5Comonãoconseguimoslocalizaradistribuiçãodemográficapelasfreguesiasnossitesofi-ciaisdeMacau,estasinformaçõesbaseiam-senasentradassobreasfreguesiasdeMacau,http://zh.wikipedia.org/w/index.php?title=%E6%BE%B3%E9%97%A8&variant=zh-cn.ComoaelaboraçãodasentradasdaWikipediasãofeitasconformeosdadosaoalcancedecadaautor,poderáhaverdiferençasemtermosestatísticos.Noentanto,emfunçãodonúmerodapopulaçãodecadafreguesia,calcula-sequenessaalturaMacau,empopulação,possuacercade501.000,emcomparaçãocomosdadospubli-cadospelaDirecçãodosServiçosdeEstatísticaeCensosdaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau,devendotomarcomonormaosdadosdemográficospublicadosem2006.

120Comoasassociaçõesdemoradorestêmoseupróprioórgãoexecuti-voquelhespermiteprestarserviçosaoscidadãosdasuaárea,nummode-lodegestãodotipocooperativismo,issofacilitaacomunicaçãoentreasassociaçõesdemoradoreseoGoverno.Alémdisso,elas,atravésdosseusrepresentantesnaAssembleiaLegislativa,podemtercomunicaçãocomoGoverno.Porisso,sejaemrelaçãoaocidadãosejaemrelaçãoaoGoverno,asassociaçõesdemoradorestêmassuasvantagens,emtermosdenúmeroedequalidadedasviasdecomunicaçãoetambémtêmasuarelativasupe-rioridadeemtermosderesposta.Evidentemente,emcomparaçãocomaAssembleiaMunicipalemprojecto,àsassociaçõesdemoradoresfaltaavontadepopularprocessualeosestatutoslegais.Possivelmente,graçasàscaracterísticasacimareferidas,osseusmembrostêmmaisvantagensnaseleiçõesbairristas.Nãosepodenegarque,emfacedodesenvolvimentosocioeconómicodeMacau,aurbanizaçãoeoseufuncionamentourbanísticotornam-secadavezmaiscomplicados.Agestãodasáreasadministrativasdeveterasuanivelaçãoecategorizaçãoparapoderterumaaltaeficiência.Quandosecriamdiferentesníveisadministrativos,develevar-seemconsideraçãoapossibilidadedecomplementaridadefuncionaledeconexãofuncionalentreosváriosníveis.SeselevaremacaboaseleiçõesparaaAssembleiaMunicipalporfreguesias,asociedadedeMacau,possuinaprática3sistemasdedemo-craciaeprestaçãodeserviços.Os3sistemasnãosão,porém,complemen-tares.OsistemadaAssembleiaMunicipal,sejaemtermosorganizativos,sejaemtermosfuncionais,temassuasfunçõessobrepostas,emrelaçãoaoGovernoeàsociedade.Falandocomobjectividade,emcomparaçãocomosoutros2grandessistemas,oprópriosistemadaAssembleiaLegislativatemoseupapelesignificadonãomuitorelevantes.Asuaintegraçãofaci-litaantesumaadministraçãobipolarquepodeaumentarocustodeco-municaçãoentreosdiferentessistemasedarorigemapossíveisconflitosquepoderãoafectaraeficáciadofuncionamentosocial.Alémdisso,tal-veztambémdevamoslevaremconsideraçãoalgunsfactoresdeviabilida-denaaplicaçãodedeterminadosistemapolítico,sobretudoaparticipa-çãopopular.Emcomparaçãocomoiníciodamodernizaçãodosanos80dosécu-lopassado,nestemomento,Macaujásetornouumatípicacidade

121comercial.Partedoscidadãos,pormotivodenecessidadedemelhorarasuaprópriasituaçãodevida,terãomaisfacilidadedeparticipação.Talveznãosejamtantososcidadãosquepossamdedicaroseutempoàseleiçõesediscutirosassuntos.Defacto,édesnecessárioqueumasociedadepaguedemasiadosaltoscustosemtermospolíticos.AcriaçãodaAssembleiaMunicipalaumentaránecessariamenteocustodofuncionamentodetodaasociedade,sobretudooscustoseconómicos,detempoeorganizativos.Estesgastosnãosósepersonificamnaseleições,comotambémnoseufuncionamento.ApósacriaçãodaAssembleiaMunicipal,oseufuncio-namentoprovocadespesascontínuasquepodemconstituiralgumadisparidadeentreaeficiênciaeosresultadosesperadoseconseguidos.Falandonoseuconjunto,oprocessopolíticosobestemodelosigni-ficariaumgastorepetitivoderecursosqueestaránaorigemdesuposiçõesfuncionaiseconflitosdadistribuiçãoderecursoshumanosededespesasfinanceirasdoGovernoeadesnecessáriainflacçãodasinstituiçõesedospoderes.Porisso,paraaaspiraçãoàdemocracia,nãosepodeficarsomentenaconstruçãodaformademocrática;omaisimportanteéaconsecuçãodosresultadosdemocráticos.Nãoexcluímososignificadoqueaseleiçõespodemter,emrelaçãoàpromoçãodademocracia;masseoGovernoestiverrealmenteaincentivaroscidadãosaparticiparemnosassuntospúblicos,acriaçãodeumaestruturamunicipalnãoseráaúnicaeviávelescolha.Simultaneamente,oarranjodoregimepolíticonãopodeterademocraciacomoúnicoobjectivo.Achaveélevaracaboasreformas,àprocuradodesenvolvimentoestávelcomrelativamentepequenoscustossociais.Porisso,éprecisoreduziraomínimoaspossíveisconvulsõessociais,emconsequênciadegrandesreformas,aníveldeestruturadopoder.JáqueumaassembleiaanívelmunicipalnãoteráumafunçãochaveparaapromoçãodademocraciaedamelhoriadevidadopovodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau,qualseriaofuturodademocraciaedamelhoriadevidadeMacau?III.OGovernoeasociedade:JogoadoisperdidoouestratégiadevitóriasmútuasArazãoinvocadapelosapologistasdaintroduçãodealteraçõesnaAssembleiaMunicipalresidenofactodeosdoissistemasdeprestaçõesde

122serviçosdaactualadministraçãonãoseremperfeitos.Macaudeve,combasenastradiçõessociaiseemfunçãodasnecessidadessociaisedavonta-dedamaioriadoscidadãos,introduzirreajustesnoactualmodelodegestão.Masistonãosignificaquecontinuecompletamentecomoactualmodelodegestão,massimintroduzareajustesadequados.Macauqueseencontranumperíododeviragem,éevidentementeoobjectodetodaaespéciedeimpactosdoprocessodemodernização.Se,aomesmotempo,produzimosalteraçõesdrásticas,provocaremosgrandesconvulsõessociais.Oactualmodelodegestãonãosóforneceumaestruturaorganizativaaproveitável,comotambémdeixaalgumcapitalsocial.Sóreformascor-rectaseadequadaséquepodemsatisfazereficazmenteasnecessidadessociais.Apartirde2007oGovernocomeçouacriaroCentrodePrestaçãodeServiçosaoPúblicodeHac-SáesimultaneamentenasLinhasdeAc-çãoGovernativa,lançouaideiadecriarosConselhosConsultivosdosServiçosComunitários.Nestascircunstâncias,surgiramafirmaçõesnosentidodecomeçaremaaparecerassociaçõesdemoradoresdoGoverno,achandoqueelasvãosubstituirasinfluênciaspopularesdastradicionaisassociaçõesdemoradoresequeapolíticaassociativachegaraaoseufim.EstaafirmaçãocolocasimplesmenteoGovernoeasociedadeemconfronto,excluindoapossibilidadedecooperaçãoentreoGovernoeasociedadecivil.OfactodeoGovernoreduzironíveladministrativoeoestenderàsfreguesiasnãoprovocanecessariamenteconflitoscomasfor-çassociaisexistentes,nemcriaconcorrênciacomelasouasubstituiçãodasmesmas.Asrelaçõesentreambasaspartespodem,defacto,serresul-tadodetodoogénerodeconjugaçãodemediçãodeforças.Istodependedavontade,viasemodosdeintervençãosocialporpartedoGoverno,dacapacidadeedarespostadasforçasbairristas,nãopodendosertratadososassuntosdiferentesemtermosgerais.1.Panoramaactual:AsrelaçõesnãoconcorrenciaisentreoGovernoeasAssociaçõesAcriaçãodoCentrodePrestaçãodeServiçosaoPúblicoconstituiumaprovairrefutáveldequeoGovernotemaintençãode,atravésdareduçãodoseupesoadministrativo,concretizaroalargamentodoscon-tactoscomospopularesparaconseguiracomunicaçãocomasociedade,medianteaaproximaçãoaoscidadãos.Nesteprocesso,paulatinamente

123estendeassuasforçasàsociedade.EmborapossadarumaaparênciadeumGovernocom“fortesrecursosfinanceirosevozesdeautoridade”,issonãosignificaqueoscidadãosalinhemunicamenteaoladodoGoverno.Ajulgarpelarealidade,apresençadoGovernonascomunidades,nãopodesubstituiroestatutodasassociaçõescomunitárias.Primeiro,osserviçosprestadosporessasinstituiçõesnãoconstituemumaconcorrênciafuncionalcomasassociaçõesdemoradores.OCentrodePrestaçãodeServiçosaoPúblicoquefoiescolhidopeloGovernoparapromover,comopontodeexperimentação,ofornecimentodeconsultas,pedidosdeserviçoseconcessãodedocumentosnumaformadeagênciaúnica.Istoé,combasenosantigosserviçosmunicipais,estende-seàsconsultassobrecontratosdepropriedade,recenseamentoeleitoraldepes-soasnaturais,registoparaconcursosnafunçãopública,consultadeservi-çosgovernamentaisevendadeprodutosdaImprensaNacional.Estaposiçãodecompetênciasvisaprincipalmenteaumentaraefi-ciênciaadministrativaemelhoraraqualidadedosserviços.Emboraosprodutosfornecidossoframumaumentoemrelaçãoaosserviçospresta-dospeloInstitutoparaosAssuntosCívicoseMunicipaiseintegrandooutrosserviçosdesseInstitutodemaneiraaconseguirumapopularizaçãodosníveisadministrativosdoGoverno,nãoultrapassamoâmbitodofornecimentodosprodutospúblicosqueoGovernojáfornecia,nemconstituemumarepetiçãodosserviçosprestadospelasassociaçõesdemoradores,demaneiraquenãoexistenemconcorrêncianemrepetição.Emsegundolugar,emborahajacomoobjectivoserviroscidadãos,namaioriadoscasos,sãoospróprioscidadãosqueprocuramosserviços,emfunçãodassuasnecessidades.Masasassociaçõesdemoradoresto-mamainiciativadeintervirnavidadoscidadãos,atravésdeacçõesconcretas.Terceiro,pelosformulários,podemosverqueadistribuiçãonãopodenemtemnecessidadedeterumaestruturatãobásicaetãoamplacomoasassociaçõesdemoradores.Quarto,hánecessidadedeatenderaqueestesforamcriadosapenashápoucotempo,masasassociaçõesdemoradoresjátêmumdetermina-dotempodehistória.Estelaçosentimentalpermitequeasassociaçõesdemoradorestenhamummaisricocapitalsocialqueasdeixapenetrarnacomunidadeeaproximar-semaisdospopulares.Porisso,oGovernonão

124temvantagensemsubstituirasassociaçõesdemoradores.Osdoisencon-tram-senumasituaçãodecomplementaridade.2.PossibilidadedeumareintegraçãoassociativaemcondiçõesdeconcorrêncialealEvidentemente,quandooGovernoseaproveitadassuasprópriasforçasparapenetrarnasociedade,podeaumentartantoasviascomoaspossibilidadesdecomunicaçãocomospopulares.Istoemcertamedidareduzaatracçãodasassociaçõespeloscidadãos.Noentanto,emboraestareformadoGoverno,emtermosderesultadosobjectivos,constituaumaconcorrênciacomasforçasassociativas,nãosignificaqueasassociaçõeseosgruposesperempassivamenteaperdapaulatinadasuapróprialegitimidade;antespelocontrário,asassociaçõeseosgrupospodemto-marcertasiniciativasparacontinuarcomoseuprópriodesenvolvimento.Actualmente,asgrandesassociaçõestêmlançadosocialmentemedidasreformistas,àprocuradeseaproximaremmaisdoscidadãoseresponderrapidamenteàsnecessidadespopulares.Nestaconcorrêncialeal,sejaoGovernosejaasociedade,háumamelhoriaconstantenaconquistadospopulares,demodoapermitiraoscidadãostermelhoracessoaosserviçossociais.Emboraasassociaçõesdemoradorestomemainiciativadeseapro-ximaremdoscidadãosetenhammaiorfacilidadenestaaproximação,tam-bémtêmosseuspontosfracos.Comoasassociaçõesdemoradoresdebairrosdiferentesforamcriadasemtemposdiferentes,emtermosgerais,asquetêmmaiorhistóriatêmumamaiorbasepopulareasqueforamcriadosmaistardetêmmenorbasepopular.Éprecisoverqueasvantagensiniciaispodemserpaulatinamenteenfraquecidascomaevoluçãodotempoedasociedade,sobretudosetraduziremumenfraquecimentodoseucapitalsocial.Porcapitalsocialentende-se“Atravésdasactividadescoordenadas,elevaraconfiançanoaumentodaeficiênciasocial,assimcomoasliga-çõesemredeeassuasnormas”6.–––––––––––––––6Robert.D.Putnam“Sociedadesprósperas—Capitalsocialevidapública”in«Capitalsocialedesenvolvimentosocial»,LiHuibingeYangXuedong(Direcção),pp.155-156,EditoradasCiênciasSociais,2000.

125Sendoasassociaçõesdemoradoresumaorganizaçãodeâmbitogeográfico,oseucapitalsocialtraduz-senosassociados.Apartirdosanos90doséculoXX,verificou-seumamaiormobilidadedemográfica,den-trodoTerritório.Comaemigraçãoeaentradadepopulaçãotemporáriavindadefora,asforçassociaistêmvindoaformarassociaçõesdemora-doreseaserenfraquecidas.Quadro:2Alocalizaçãoeadatadecriaçãoasassociaçõesdemoradores7FreguesiaNomeDatadecriaçãoFreguesiaAssociaçãodeBeneficênciaeAssistênciaMútuadosN.Sra.deFátimaMoradoresdoBairroArturTamagniniBarbosa1956AssociaçãodeMútuoAuxíliodosMoradoresdeMong-Há1956AssociaçãodeBem-EstardosMoradoresdeMacau1956AssociaçãodeBeneficênciaeAssistênciaMútuadosMoradoresdoBairrodaIlhaVerde1956SanKioKôiFongChonWuChoWui1958AssociaçãodeBeneficênciaeAssistênciaMútuadosMoradoresdoBairrodoAntigoHipódromodeMacau1964AssociaçãoFraternaldosHabitantesdosNovosAterros1965AssociaçãodeBeneficênciaeAssistênciaMútuadosMoradoresdoBairroFaiChiKei1982FreguesiaAssociaçãodeMútuoAuxíliodosMoradoresdoSantoAntónioSamPáMun1966AssociaçãodeMútuoAuxíliodosMoradoresdoPatane1966Escritórioconjuntodas4AssociaçõesdeMútuoAuxíliodeMoradoresAssociaçãodeMútuoAuxíliodeMoradoresdeSeisViasPúblicas,abrangendoaRuadosFaitiõesAssociaçãodeMútuoAuxíliodosMoradoresdaMarginal1967AssociaçãodeBeneficênciaeAssistênciaMútuadosMoradoresdoBairroOT’âi1967AssociaçãodeMútuoAuxíliodosMoradoresdeLouSekTong(CamiloPessanha)1969AssociaçãodeMútuoAuxíliodoBairro,abrangendoaRuaCincodeOutubroCerca1970AssociaçãodeBeneficênciaeAssistênciaMútuadoMoradoresdas6RuasChouToiCerca1970FreguesiaAssociaçãodeMútuoAuxíliodosMoradoresdaSéAvenidaAlmeidaRibeiro1967–––––––––––––––7Estequadrobaseia-senosdadosfornecidospelositedaUniãoGeraldasAssociaçõesdeMoradoresdeMacau.

126FreguesiaNomeDatadecriaçãoAssociaçãodosMoradoresdaZonadeAterrosdoPortoExterior1995FreguesiaAssociaçãodeMútuoAuxíliodosMoradoresdaSãoLourençoPraiaGrandeeAvenidadaRepúblicaDécada1950AssociaçãodeMútuoAuxíliodosMoradoresdasRuasdeS.Domingos,dosMercadoreseViasCircundantes1966AssociaçãodeMútuoAuxíliodoBairro,AbrangendoaRuadaFelicidadeeViasCircundantes1966AssociaçãodeMútuoAuxíliodoBairro,abrangendoaRuadaPraiadoManduco1967FreguesiaAssociaçãodeMútuoAuxíliodoBairro,abrangendoSãoLázaroaRuadoCampo,AvenidaConselheiroFerreiradeAlmeidaeRuadaMitra1967FreguesiaAssociaçãodeMoradoresdaTaipaCerca1970CarmoFreguesiaAssociaçãodeMoradoresdeColoaneCerca1970S.FranciscoPeloquadrovê-sequeasprimeirasassociaçõesdemoradoressecon-centraramnosbairrosantigos.Comocorrerdotempo,muitosmorado-resdosantigosbairrosmudaramparanovasresidências,muitosatésemudaramparaaTaipa,porqueláospreçosdosimóveissãorelativamen-tebaixos,emrelaçãoàszonasantigas.Osnovosresidentescostumamsertrabalhadoresdeforaquenãotêmpossibilidadedeseintegrarimediata-mentenacomunidadeenãotêmumsentidodeidentidadecomazonaemquemoram.Porisso,asassociaçõesdemoradorestêmumainfluên-ciarelativamentepequenasobreestacomunidade.Alémdisso,nosúlti-mosanos,comoaumentodoimobiliáriodoTerritório,muitosmorado-resdeMacauescolheramZhuhaicomosuaresidência.Emboraestesmo-radoresnumericamenteaindanãoconstituamumgrupopredominante,emtermosrelativos,asassociaçõesdemoradoresjátêmumainfluênciamuitoreduzidasobreestegrupo.ComoasfreguesiasdeMacautêmassuastradicionaisorientaçõesfuncionais,asassociaçõesdemoradoresfuncionambasicamenteemde-terminadoâmbitogeográfico;porisso,osmoradoresdeumadetermina-dazonatêmsemelhantescaracterísticasmuitofortes,oquefacilitaasassociaçõesdemoradoresalevaracabotrabalhos,emfunçãodasnecessi-dadesdoobjectodosseusserviços.MascomareorientaçãodenovasfunçõesdosbairrosedeacordocomodesenvolvimentosocialdeMacau,algunsbairrosjásofreramnovasintegraçõesdefunçõesquesetraduzememdivisõesefusões.Noentanto,aestruturaorganizativadasassociações

127demoradoresnãosofreuasmudançascorrespondentes,oqueestánaorigemdadiferençacaracterísticadosmoradoresdeumadeterminadaáreasobinfluênciadeumadeterminadaassociaçãodosmoradores.Porisso,emconsequênciadodesenvolvimentodiversificadoedeníveisculturais,estratossociais,gostosdiferentes,osmodelosorganizativosedeprestaçãodeserviçosmono-estruturaisjánãopodemsatisfazerasnovasnecessidades,oqueestánaorigemdareduçãodasuainfluência.Asassociaçõesdemoradoresexerceminfluênciasdiferentessobrepessoasdecamadassociaisdiferentes.Emtermosgerais,aspessoasdebaixacondiçãosocialtêmpoucacapacidadeparamelhoraroseuestatutosocial,demodoquetêmmaisdependênciadasassociaçõesdemoradores.ComoemMacautemexistidotradicionalmenteadivisãodezonasresidenciaisparacamadassociaisdiferentes,asassociaçõesdemoradorestêmgrandeinfluênciaemdeterminadasáreas.Alémdisso,asassociaçõesdemoradores,comotodasasassociaçõesegrupostradicionais,játêmumaestruturaorganizativaobsoletaeosfun-cionáriosnãotêmumnívelprofissionalmuitoalto.Sóatravésderefor-maséquepodemsatisfazerasnecessidadesdatotalidadedoscidadãos,emrelaçãoaodesenvolvimentodosserviçospúblicos.Porisso,paramelhorpromoverademocraciaemelhoraravidapopular,asassociaçõesdemoradoresdevemintroduzirreajustesemelhoriasnosmodosdetrabalho,metodologiaseestruturaorganizativa.Nosaspectosorganizativosefuncionais,devemtentarconseguirumacomplementaridadecomasforçasdoGoverno.3.FuturaviadedesenvolvimentoparaumacooperaçãocomplementarAanalisarpelapromoçãododesenvolvimentosocialeprogressodeMacau,oGovernonãodevetomarumaatitudedeconcorrercomasassociaçõesdemoradoresouassubstituir.Namaioriadoscasos,deveadoptarumaatitudedecooperaçãoeorientação.Defacto,oscentroscomunitáriostuteladosporalgumasassociaçõesdemoradorestêmsidoemparteresultadodacooperaçãocomoGoverno.IstoporqueMacauéumaterracompoucasuperfícieemuitapopulação,oquefazcomquenumadeterminadaárea,parasatisfazerasnecessidadesdagestãoeserviçosparaumapopulaçãonumerosa,oGovernoquase

128precisedecriarinstituiçõescompletas.Aomesmotempo,oestatutolegaldeMacaucomoRegiãoAdministrativaEspecialdeterminaqueadistri-buiçãodosistemadeGovernodeMacau,emcomparaçãocomumgo-vernolocalnormal,devasermaiscompleto.Porisso,aestruturaorganiza-tivadaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacaujátemgrandesencargos.Seelasebasearcompletamentenassuasprópriasforçasparapenetrarnabase,aorganizaçãodoGovernoficarásobrecarregada.Paraumaáreapequena,oGovernotemmaiornecessidadedeapoiodasforçasassociativas,taiscomoasassociaçõesdemoradores,paraapro-veitarosrecursoshumanoseasestruturasorganizativasexistentes.Porumlado,istopodereduziroscustosorganizativosdopróprioGovernoe,poroutro,podedarmelhordesempenhoaocapitalsocialdasassociaçõesedosgrupos,porqueMacaucontinua,emcertamedida,aserumaso-ciedadedeconhecidosecírculosfechados.Acomunicaçãoentreestetipodeforçassociaisémaisfácildeserconcretizadaepoderátermelhorefi-ciênciaeresultados.Asassociaçõesdemoradoresgeralmentedesburocratizadastêmmaioroportunidadedecontactocomospopulares.Aomesmotempo,devidoaoseucarácterdeorganizaçãogeográficadematrizinterna,podemtermaiorfacilidadedeapoiopopular.Citemossóoestatutodosfuncionários,emcomparaçãocomosfuncionáriospúblicos,quetrabalhamnoscen-trosgovernamentais:osfuncionáriosdasassociaçõesdemoradorestêmumarelaçãorelativamenteestreitacomospopulareslocais.Simultaneamente,oGovernonãotemnecessidadedemonopolizarofornecimentodetodososserviçospúblicos,porquemesmooGovernoforneceserviçospúblicossemelhantesaosfornecidospelasassociaçõespopulares;nemnecessariamenteteráassuasvantagensnaturais,porquenofornecimentodedeterminadosserviçospúblicos,taiscomoserviçospúblicosemdeterminadasáreassãofornecidoscommaiorfacilidade,maioreficiênciaemenosdespesapororganizaçõesdotipodeassociaçõesdemoradores.Edepois,omonopóliodoGovernopoderiacausaraindefiniçãodedivisãodetrabalhoentreosdois,dandoorigemassimàsobreposiçãodefunçõeseinvestimentosrepetidosquedispersamedes-perdiçamrecursos.Porisso,oGovernoquandocriaoscentrosdeserviçosdevesempretentarumacooperaçãocomasforçassociaisjáexistentesnasáreasemquequerpenetrar.Edevelevaremconsideraçãoadistribuiçãogeográfica,

129oobjectodosserviçoseoconteúdodosserviços.Tambémdevetercons-ciênciadequeacriaçãodecentrosdeserviçosnãotrarianaturalmenteaaproximaçãoentreeleeospopulares.Sócomofornecimentodeserviçosdequeasociedadeprecisaeaumentandoainiciativaemfornecertaisserviçoséquepodeconcretizarereforçarumasinergiasocial.Emboranestasedesótivéssemosdiscutidoasrelaçõesentreasasso-ciaçõesdemoradoreseoGoverno,asanálisespodemtercertosignifica-dodeliçãoparaoutrasforçassociaisdeMacau.MesmopassadosoitoanossobreareintegraçãodeMacaunaMãePátria,oGovernoeasocie-dadedaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacauaindaseencontramnumprocessodeprocurarosseusprópriosposicionamentos,fronteirasecompetências.Trata-sedumperíodolongoenesteprocessonaturalmen-tepodemsurgirmuitosreveses.MasparaodesenvolvimentosocialdeMacau,entreoGovernoeasociedadenãodevehaverjogosdeperdedo-reseganhadores,quenãotemsentido,masdevelevar-seemconsidera-çãosemprearacionalutilizaçãodoslimitadosrecursoseumaclaradefi-niçãoentreasociedadeeasfunçõesdoGoverno,àprocurademelhoresviasemodospararealizaracooperaçãoeacomplemtariedadeentreosdois,napromoçãodademocraciaenaprocuradamelhoriadavidadapopulação.

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131Administraçãon.º79,vol.XXI,2008-1.º,131-149–––––––––––––––*DoutorandoemGestãopelaUniversidadedeCiênciaeTecnologiadeMacau.AsfreguesiasdeMacau—UmadiscussãosobreaviabilidadedadivisãogeográficaparaosCentrosdePrestaçãodeServiçosaoPúblicoChanUChan*I.IntroduçãoDesdeoestabelecimentoportuguêsemMacaueoseuexercíciodaadministraçãopúblicadoTerritório,aslocalidadesgeográficassãodesig-nadasporfreguesiascomonomedassuasigrejasparoquiais.Istojácons-tituiumatradiçãoecaracterísticadeMacau.Mesmoassim,comoumconceito“importado”,asfreguesiasdeMacau,emtermosdenaturezaefunções,sãobastantediferentesdascongéneresportuguesas.Emboraexis-tamdiferenças,elascomoumaunidadedavidapolíticaeadministrativadeMacau,continuamadesempenharasuaoriginalfunção.Poroutrolado,devidoàbarreiracriadapelalínguaeoutrosfactores,bastantesha-bitantesdeMacauaindatêmosmaiserradosentendimentossobreanatureza,divisãoenúmerodasfreguesiasdeMacau.Nestasede,esperamos,atravésdeumaintroduçãosobreahistóriadaevoluçãodoregimedasfreguesiasportuguesasedopercursohistóricodadivisãodasfreguesiasdeMacauemedianteaexploraçãosobreaintervençãodoregimeadminis-trativonaspossessõesultramarinasportuguesas,introduzirumestudoexperimentalsobreoregimedasfreguesias,comoobjectivodepôremordemonúmeroeascaracterísticasdasfreguesiasrealmenteexistentesemMacau.Ecombasenisto,passarmosadiscutiraviabilidadedospro-jectosdadivisãogeográficaparaosCentrosdePrestaçãodeServiçosaoPúblicoeosConselhosConsultivossobreosServiçosComunitários,quenestemomentoestãonaagendadoGoverno.Macautemduasespéciesdefreguesias.Umadelaséaparóquiaquefoicriadacomoobjectivodemissionação,gestãodecrentesegestãodeigrejas.Aoutrafreguesiafoiestabelecidapelasautoridadesadministrativas.Paradiferenciarestesdoistiposdedivisões,nestasede,passamosausarafreguesiaparadesignaraquelaestabelecidapelasautoridadesadministra-tivasesimplesmenteaexpressão“paróquia”paraas“paróquiasreligiosas”.

132II.HistorialdoregimedasparóquiasefreguesiasdePortugalSegundooestudiosoportuguêsJoséAntónioSantos,osprimeirosexemplosdadivisãogeográficadasparóquiasremontariamaosfinaisdoséc.IIIeiníciosdoséc.IV,quecoincidememtempocomoiníciodainfluênciadoCristianismonaPenínsulaIbérica.Noentanto,comones-saalturanãoexistiaPortugalcomoumconceitogeográfico,asparóquiaseramapenascomunidadesreligiosas,istoé,paróquiasquepertenciamàIgreja.Elasemsiaindanãoconstituíamumaclarazonageográfica.DesdeafundaçãodePortugal,começouaaumentaronúmerodeparóquiasecomacriaçãodeigrejas,passaramaserasparóquiasquetestemunharamodesenvolvimentoouopercursohistóricodascomuni-dadeslocaisequepassaramdeumaorganizaçãofrouxaparaumaestrutu-rabemorganizada.ParaJoséAntónioSantos,àmedidadoamadureci-mentodaestruturadaorganizaçãomunicipal,aestruturaparoquialtor-na-secadavezmaisdivulgadanavidacomunitária.Ostrabalhosreligiosos,culturais,educativosedeassistênciasocialdascomunidadestambémco-meçaramaserorganizadosàvoltadasparóquias.Noentanto,nesteperíodo,aorganizaçãodasparóquiaséprincipalmentereligiosanãoche-gandoaquelasaserumapartedoregimeadministrativodePortugal.Desdearevoluçãoliberalde1820,estadivisãoquedurantemuitotempoeraconsideradacomoparóquiareligiosa,transformou-senumapartedoregimeadministrativodePortugal.Em1830,asJuntasdeParóquia,nãosóeramresponsáveispelosassuntosreligiosos,mastam-bémtinhampoderdetratardosassuntosqueeramdemerointeresselocal.Asparóquias,em1835,foramoficialmenteintegradasnoregimeadministrativoautárquicodePortugal.Apesardeestaintegraçãotersidosuspensaentre1840e1867,comoiníciodasreformasadministrativasde1867,asparóquiaspassaramaserchamadas“paróquiascivis”.Epas-saramaserumaunidadebásicadopoderportuguês.Aelecabeadminis-trarosinteressescolectivosdoshabitanteslocaiseosbensdaIgreja.EstamedidareformistaveioaserconfirmadanoCódigoAdministrativode1878.Noentanto,apósafundaçãodaRepúblicaPortuguesa,onomede“paróquiacivil”passouasersubstituídooficialmentepor“freguesia”parasediferenciardaparóquiareligiosa1.–––––––––––––––1Santos,J.A,AsFreguesias—HistóriaeActualidade,CeltaEditores,Oeiras,1995.

133Peloexposto,oregimedasfreguesiasportuguesastemdesenvolvidocombasenastradicionaisdivisõesdaIgrejaCatólica.E,comapenetra-çãopaulatinadaIgrejanavidapopular,aorganizaçãodaparóquiareligiosatambémcomeçouaacumularosassuntoslocais,transformando-seassimnumatradiçãodavidapolíticaeadministrativaautárquicadePortugal.Estatradiçãoveioaseroficializadanumregimeprópriotornando-senaunidadebásicadepoderdamaioriadoterritórioportuguês2.Simultanea-mente,oregimedeparóquias,comopartedavidapolíticaeadministra-tivadePortugal,experimentouumprocessodebaixoparacima,queren-dodizer-sequepassoudeumaorganizaçãoespontâneadeinteressedoshabitantescomunitáriosparaumaorganizaçãodegestãocomunitária,acabandoporserintegrada,anívelconstitucional,comoumapartedoregimeadministrativolocal.III.OpercursodadivisãodasfreguesiasdeMacauOsPortugueses,desdequechegaramaMacau,nosmeadosdoséc.XVI,começaramaestabelecersucessivamentenosseuslugaresderesi-dênciaigrejas.AIgrejadeSãoLourenço,entre1558a1560,aIgrejadeSantoAntónioantesde1565,aIgrejadeSãoLázaroem1566ou1569eaSé,antesde15763.Destas,asigrejasdeSãoLourenço,SantoAntónioeSéjásetransformaramemunidadesdadivisãolocalparaascomunidadesportuguesasemMacau.SegundoumrelatodohistoriadorsuecoAndersLjungstedt,umacartadirigidapeloLealSenadoem1593aoReiFilipeImostraqueMacautinhaumaSéeduasfreguesias4.Volvidosuns300anos,devidoàderrotasofridapelogovernodaDinastiaManchunaGuerradoÓpio,foiassinadocomaInglaterraoTratadodeNanquim.PortugaltambémachoumadurasascircunstânciasparaexpandirasuainfluênciaemMacau.IniciounegociaçõescomogovernodaDinastiaManchucomaintençãodeocupartodaaPenínsuladeMacau.Apósarecusadogover-nodaDinastiaManchu,em1846,aCoroaportuguesamandouFerreira–––––––––––––––2Naactualidade,exceptooCorodaRegiãoAutónomadosAçores,todososmunicípiosportuguesestêmpelomenosumafreguesia.SegundodadosdoInstitutoNacionaldeEstatística,em2005Portugaltem4259freguesias.Cf.InstitutoNacionaldeEstatística(2006):AnuárioEstatísticodePortugal,p.37-38.3PaçoEpiscopaldaDiocesedeMacau(2006):ManualdaIgrejaCatólicapara2006.4Braga,J.M,(1938):AsIgrejasParoquiaisdeMacau,inBoletimEclesiásticodaDiocesedeMacau,ano36,n.º413,p.142-159.

134doAmaralparaMacaucomoGovernador,encarregando-odelevaracabopolíticascoloniais.Até1849,Portugalconseguiuocupar,defacto,todaaPenínsuladeMacauesucessivamenteem1851e1864ocupou,àforça,aTaipaeColoane.AstentativasportuguesasdeocuparaLapaeaMontanhaacabaramporfracassar.AtéaquiaextensãogeográficadoTer-ritóriodeMacaujácobriapraticamenteaPenínsuladeMacau,aTaipaeColoane.Noentanto,mesmocomacriaçãodaadministraçãocolonial,oregimepolítico-administrativodoterritóriodeMacaupassouaoptarpelosistemadegestãoadministrativadePortugal.Combasenasparóquiasreligiosasdoslugaresondeseconcentravamosportugueses,asautorida-desadministrativasportuguesas,levandoemconsideraçãoomodelodagestãoreligiosadasparóquiascatólicas,introduziramosistemadaparó-quiareligiosanoregimedagestãoadministrativa.Noentanto,aocontrá-riodoregimedasparóquiaspraticadoemPortugalContinental,asauto-ridadesadministrativasdeMacaucriaramasfreguesiasnãocomainten-çãoinicialdeaumentaraparticipaçãoeavidapolíticadoshabitantes(sobretudodosdedescendênciaportuguesa),etambémnãoemresulta-doda“coabitaçãoentreoEstadoeaIgreja”,comoseacreditageralmente.AintençãoinicialdacriaçãodasparóquiascivisemMacauteveporob-jectivofacilitaraadministraçãofiscal.Emtermosmaisaprofundados,eraparausaradivisãoterritorialcomoumaorientaçãoparaestenderecon-solidaropoderdegestãoadministrativaportuguesaemMacaueexercerumagestãoadministrativadefactoemMacau.ApósaocupaçãocompletadaPenínsuladeMacau,oMinistériodaMarinhaedoUltramar,em9deMarçode1893decretouo“Regula-mentoparaolançamentoecobrançadacontribuiçãopredialemMacau”,cujoartigo14.ºestipulaqueainspecçãodosimobiliáriosfaz-secomafreguesiacomounidadeecujoartigo44.ºdeterminaqueapósadefini-çãodasfronteirasentreosprédiosurbanospelaFazendaPública,cabeaosdepartamentoscompetentesderegistoecadastroadivisãodasfreguesias5.Parapôrempráticaasestipulaçõespertinentes,naediçãode5deAgostode1893doBoletimOficialdoGovernodaProvínciadeMacaueTimor,foipublicadaaPortariaProvincialn.º128,queveioaseropri-–––––––––––––––5BoletimOficialdoGovernodaProvínciadeMacaueTimor,suplementodon.º21de29deMaiode1893.

135meirodiplomalegalqueregulaadivisãoadministrativadaPenínsuladeMacau,desdeoiníciodaadministraçãoportuguesadoTerritóriodeMacau.APortariaProvincialcomeçaassim:“Sendodeurgentenecessi-dadeproceder-seàdivisãoadministrativad’estacidadeafimdeevitarembaraçõesnaorganizaçãodasnovasmatrizesprediaes,heiporconveni-entedeterminarqueaáreadaciadadedeMacausejadividida,paraoseffectosdefiscalisação,emtresfregueziasquesedenominarãoS.Lourenço,SéeSantoAntonio”6Maistarde,San-Kio,Sá-KongeMong-háforamintegradosemdivisõesadministrativasparaaperfeiçoaragestãodacon-tribuiçãopredial.Em9deJaneirode1894,asautoridadesadministrati-vasfixaramcomaPortariaProvincialnº.4as3paróquiasnaPenínsuladeMacau7.ComacriaçãoeaconsolidaçãodoEstadoNovo,asfreguesiasdeMacautambémforamintegradasnoseusistemaideológicoepassaramateracaracterísticadeuma“CoabitaçãoentreoEstadoeaIgreja”ecome-çaramaserdotadasdeelementosreligiososeemsintoniacomadivisãoreligiosacatólica.Em1932,paraseadaptarànecessidadedaexpansãodaPenínsuladeMacau,oEncarregadodoGovernodeMacaudessaaltura,JoãoPereiradeMagalhães,em16deJunho,mandoupublicaraPortarian.º8958,nomeandoumaComissãocompostapeloPresidentedaCâma-raMunicipalcomoPresidente,pelopárocodaSéJoãoClímacodoRosário,pelocapitãodapolíciaJoãoTavaresdeSousa,umfuncionáriodaDirec-çãodosServiçodasObrasPúblicaseoutrodaDirecçãodosServiçosdaFazendaparasededicaremaoestudodanovadivisãoadministrativadaPenínsuladeMacau.Asautoridadesadministrativas,deacordocomorelatórioapresentadopelareferidaComissão9emedianteoDiplomaLegislativon.º52710,confirmaramadivisãodasfreguesiasnaPenínsuladeMacau,mantendoastrêsjáexistentes,sóintroduzindoalgunsreajus-tesnelas.ÉdesalientarqueapesardaIgrejadeMacau,em1923,játercriadoaFreguesiadeSãoLázaro,queseresponsabilizapelagestãode–––––––––––––––6BoletimOficialdoGovernodaProvínciadeMacaueTimor,n.º32,de12deAgostode1893.7BoletimOficialdoGovernodaProvínciadeMacaueTimor,n.º2de13deJaneirode1894.8BoletimOficialdeMacau,n.º25de16deJunhode1932.9TentámoslocalizaresterelatórionoArquivoHistóricodeMacau.PenaéqueoArquivonãotenhaorelatórioeoparecerelaboradosem1932pelaCâmaraMunicipal.10BoletimOficialdeMacau,n.º38de17deSetembrode1932.

136todososcatólicoschinesesdeMacau11,nestaalturaaindanãochegouaserumafreguesiaindependente.AsuaadministraçãocivilérepartidaentreaFreguesiadeSantoAntónioeaFreguesiadaSé.ComomaiordesenvolvimentoeacriaçãodenovasparóquiasnaPenínsuladeMacau,asautoridadesadministrativas,depoisdeteremouvidoapropostadoBispodeMacau,D.PauloJoséTavares,acharamhavernecessidadedeintroduzirreajustesnasfreguesiasparapodercoin-cidircomoprojectodeelevaraFreguesiadeNossaSenhoradeFátimaaparóquia,quefoicriadaem192912.Porisso,asautoridadesadministrativas,atravésdaRepartiçãoProvincialdosServiçosdeAdministraçãoCivil,em10deAbrilde1965,criaram,medianteumaportaria13,umconselho,integradopeloAdministradordoConcelhodeMacaucomoPresidente,doisrepresentantesdaDiocesedeMacau,umrepresentantedoLealSe-nadodaCâmaradeMacaueumrepresentantedaRepartiçãoProvincialdosServiçosdeObrasPúblicaseTransportesparaestudarumanovadivisãodasfreguesias.ComopareceredeliberaçãodesteConselho14edoConselhodoGoverno,asautoridadespublicaramoDiplomaLegislativon.º167615,queaumentouonúmerodasfreguesiasde3para5.Sãoelas,aFreguesiadeS.Lourenço,aFreguesiadaSé,aFreguesiadeS.Lázaro,aFreguesiadeSantoAntónioeaFreguesiadeNossaSenhoradeFátima,dasquaisaFreguesiadeSãoLázaropassouaserumafreguesiaindependente.Alémdisso,nonortedaPenínsuladeMacau,foicriadaaFreguesiadeNossaSenhoradeFátima.Atéaquiasparóquiaseasfregue-siassãocompletamentecoincidentes.–––––––––––––––11SecretariaCoordenadoradosAssuntosReligiososdoPaçoEpiscopal(2006),Cronolo-giaSumáriado430.ºAniversáriodafundaçãodaDiocesedeMacau,p.4-5.12SecretariaCoordenadoradosAssuntosReligiososdoPaçoEpiscopal(2006),Cronolo-giaSumáriado430.ºAniversáriodafundaçãodaDiocesedeMacau,p.4-5.13BoletimOficialdeMacau,n.º16de17deAbrilde1965.14Duranteanossaconsultadoprocessoquedeveconterosparecereserelatórioselabora-dosem1965pelaCâmaraMunicipal(ArquivoHistóricodeMacauAH/AC/27930),nãoconseguimoslocalizarnada.Édesalientarquesesefizerumaanálisecronológica,esseConselhoteriasidoconstituídoemAbrilde1965,masoDiplomaLegislativon.º1676sóveioaserpublicadoem7deAgostode1965.Duranteestetempo,precisavadeserdiscutidoedeliberadopeloConselhodoGoverno.Damoscontaquenoprocesso,deAbrilaAgosto,faltam4pareceres.Umfoiclassificadodesecreto.Emborahajaumgrandenúmeroderelatóriosepareceresquenãoforamjuntosaosseusrespectivosprocessos,nãoestáexcluídaapossibilidadedeteremsidoclassificadoscomosecretos.15BoletimOficialdeMacau,n.º32,de7deAgosto1965.

137ApósaRevoluçãode25deAbrilde1974,emtermosdeestatuto,MacaupassoudeumaprovínciaultramarinadePortugalparaumterri-tóriochinêssobadministraçãoportuguesa.PassouaserdesignadodeTerritóriodeMacau.OpoderdedecidiradivisãoadministrativadoTerritóriodeMacautambémpassoudoGovernadorparaaAssembleiaLegislativaetambémfazpartedascompetênciasexclusivasdaAssembleiaLegislativa16,masatéaosreajustesintroduzidosem1990naLeiOrgânicadeMacau,aAssembleiaLegislativanuncaexerceuestacompetênciaexclusiva.ApósosreajustesintroduzidosnaLeiOrgânicadeMacau,foi-lheretiradaestacompetênciaexclusiva.OGovernadorpodesolicitaraautorizaçãolegislativaàAssembleiaLegislativaparaosassuntosdadivi-sãoadministrativa.ComoprojectododesenvolvimentodeHác-Sáedosnovosaterros,afisionomiadaPenínsuladeMacautambémsofreugrandesmudanças.Em1991,FranciscoMurteiraNabo,EncarregadodoGoverno,conse-guiuumaautorizaçãolegislativa,aprovadapelaAssembleiaLegislativa.EmAbrildomesmoano,mandoupublicaraLein.º26/91/M17,pararepartirasfreguesiasdaPenínsuladeMacau,emanterascincoexistentes.Apartirdaí,emboraaPenínsuladeMacautenhasofridograndesmu-dançasnasuafisionomia,nuncahouvegrandesreajustesnadivisãodasfreguesias.OâmbitodafreguesiadaSétambémsealargaparaoSulcomoaumentodosnovosaterros.Emrelaçãoàsilhasadjacentes,emborasejadeopiniãogeralqueaTaipaeColoanepertenciam,“respectivamente”,àFreguesiadeNossaSenhoradoCarmo(oudeNossaSenhoradoMonteCarmelo),eàFreguesiadeSãoFranciscoXavier,masdefacto,estassu-postasfreguesiasnuncaforamreconhecidaspornenhumdiplomalegalespecífico.Noentanto,rigorosamentefalando,estesdiplomasnãoregu-laramoureconheceramoficialmenteasdivisõesadministrativasdasilhasadjacentes,porquenessaalturanãoexistiamórgãosquetivessempoderesparadefinirasdivisõesadministrativas.Nuncahouvelegislaçãosobreadivisãoadministrativadasilhasadjacentes;portanto,aopinião,emborageneralizada,dequeasilhasad-jacentespertencemaduasfreguesias,carecedabasejurídica.Nãopassamdeerrosamplamentedivulgados.–––––––––––––––16LeiOrgânicadeMacau(Lein.º76/M,de16deFevereirode1976)artigon.º31.17BoletimOficialdeMacau,ISérie,n.º16,de22deAbrilde1991.PaçoEpiscopaldaDiocesedeMacau(2006):ManualdaIgrejaCatólicapara2006.

138Mesmoantesde1976,asilhasadjacentesnuncativeramnenhumadivisãodefreguesia.OdocumentoquemaisseaproximaàabordagemnestesentidofoioDecreton.º25124de18deMarçode1935,queapenasconfirmouoConcelhodasIlhas,comdoispostosadministrativosnaTaipaeemColoane,semespecificarclaramenteadivisãodasfregue-siasdebaixodospostosadministrativos.Enoquedizrespeitoàsparó-quiasdasilhasadjacentes,hásóaFreguesiadeNossaSenhoradoCarmo,quetemasuasedenaViladaTaipa.Mesmonaactualidade,ColoanesótemaQuase-Freguesia,istoéaFreguesiadeSãoFranciscoXavier,queéinferioràparóquia.Foraumamissão(criadaem1903ereorganizadaem1963)18.Estadiferençademasiadamentepequenapassoudespercebidamesmoaalgunsfuncionáriosadministrativos.Porexemplo,entreosfi-naisdosanos60eosiníciosdosanos70doséculopassado,oMinistériodoUltramar,parareorganizarasdivisõesadministrativasvigentesnessaalturanoUltramar,fezconsultasmedianteofícios,juntodasautoridadesadministrativasdeMacau.Nostrêsanosdetrocadecorrespondênciaentre1969e1971,surgiramduasrespostasdiferentes.AsautoridadesadministrativasdeMacau,nasuarespostaaoMinistériodoUltramar,em1969,deacordocomasexigênciasdopróprioMinistérioealegandooDecreton.º25124,confirmaramqueasilhasadjacentessótinhamdoispostosadministrativos,comduasparóquiasquesãoaFreguesiadeNossaSenhoradoCarmoeaFreguesiadeSãoFranciscoXavier.Porém,narespostadadaentre1970e1971,seguindoadivisãoreligiosa,informa-ramqueasilhasadjacentessótinhamumaparóquia,istoé,aFreguesiadeNossaSenhoradoCarmoqueficanaViladaTaipa19.ComocorrerdotempoeorecentedesenvolvimentosocioeconómicodeMacau,afisionomiadasilhasadjacentestambémsofreugrandesmudanças.AIlhadaTaipatornou-senumaverdadeiracidade-satélitede–––––––––––––––18PaçoEpiscopaldaDiocesedeMacau(2006):ManualdaIgrejaCatólicapara2006.19FundoAdministrativo99D(ArquivoHistóricodeMacauAH/AC/P-23500).Outrainstituiçãoaomesmoníveldoconcelhoéacircunscrição,cujosprincipaishabitantespermanentescostumamserdesignadosdeindígenas.Acircunscriçãonãotemasuaestruturamunicipal,cujoslocaissãoacumuladospelosadministradoreslocaisepelospostosadministrativosdasecretaria-geralregional,queasseguravamaordempúblicaecontrolopopulacional,atravésdoregistocadastralecivillocais.Naleiportuguesa,ochinêsdeMacauchegouaserclassificadocomoindígena,masestaclassificaçãofoirevogadacomosarranjosintroduzidosem1946naCartaOrgânicadoImpérioColonialPortuguês.Porisso,até1962,oindígenanosentidoconstitucionaldaleiportuguesarestringia-seexclusivamenteaosnegros.Macaununcateveestruturasdecircunscrição.

139Macau,comacriaçãodaUniversidadedeMacau,aUniversidadedeCiên-ciaeTecnologiadeMacau,oAeroportoInternacionaldeMacaueoCentrodeIncineração,entreoutrasimportantesinfra-estruturas.Aanti-gaestradaqueligavaaTaipaaColoane,quetinhanosseusladossóostreiraseárvores,veioatransformar-seemnovosaterros.ACidadeColoane-Taipa,comaentradaemusodegrandesequipamentosdesporti-vosedelazer,tornou-semuitoconhecida.JáqueaTaipaeaColoanenãotêmtidoasuadivisãodefreguesia,nãoseriarelevanteasuaintegraçãonadivisãodasfreguesias.Quadro3.1:DivisãodasfreguesiasdaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacauObservação:ATaipaeColoanenãotêmasuarespectivafreguesia.Fonte:DirecçãodosServiçosdeCartografiaeCadastro(Graficamenteintervencionada).

140IV.AJuntadeFreguesiadoRegimeUltramarinoPortuguêseMacauPeloqueficouexpostosobreasilhasadjacentes,sabe-sequehouveumacertaconfusãoentreafreguesiaeaparóquia.Nessaaltura,oqueaconteceunãodeixoudetercertopanodefundoideológico.Mastam-bémconstituiuumapequenaanedotanahistóriaadministrativadeMacau,atépodeserummistérioquenuncachegueaseresclarecido.Poroutrolado,esteepisódiomostraqueafreguesiaéaunidadebásicadoregimepolítico-administrativoportuguês.Naaltura,emMacaunãoforamleva-dosàpráticaosprocedimentosportuguesesvigentesemoutrossítios,sobretudonassuasprovínciasultramarinas,noquedizrespeitoàestrutu-raadministrativacorrespondenteàsfreguesias.Tradicionalmente,osórgãosadministrativoslocaisdosistemaad-ministrativoultramarinoportuguêstinhamaCâmaraMunicipal,aCo-missãoMunicipaleaJuntaLocalquefuncionavamcombaseemConcelho20,emfunçãodonúmerodedescendenteseuropeusouequipa-rados(maistarde,donúmerodeeleitores).Em1953,PortugalpublicouanovaLeiOrgânicadoUltramarPortuguês,queestendeupelaprimeiravezaJuntaLocalàsfreguesiasoupostosadministrativos.Comonãofo-ramcriadoscorrespondentesregimeseleitorais,estaorientaçãotornou-seletramorta.Até1961,devidoaoaumentodoshabitantesdedescendên-ciaportuguesanasprovínciasultramarinasafricanas,assimcomoàslutasdelibertaçãonacionaleclodidasnosfinaisdosanos50etodaadécadade60doséculoXXnaGuiné-Bissau,AngolaeMoçambique,Portugalpre-cisavade,atravésdereformasnoregimepolíticoadministrativo,aliviartrabalhosdasestruturasadministrativaslocaisquetutelavamgrandesextensões,comoconcelhocomoaunidadebásica.Porumlado,servia-sedanovaestruturaparaaumentaraviadeparticipaçãopolíticadosdes-cendentesportuguesesparaganharpopularidadenacomunidadededes-cendentesportugueses.Poroutrolado,precisavadealargarmaisoregi-meadministrativoparaatingiroobjectivodecontrolarasociedadeeconsolidaropoderpolítico.Nestascircunstâncias,oMinistériodoUl-tramarintroduziualteraçõesnaReformaAdministrativaUltramarinaque–––––––––––––––20Decreton.º43730,de12deJunhode1961,inDiáriodoGoverno,n.º135,ISérieeinBoletimOficialdeMacau,n.º26,dePrimeirodeJulhode1961.

141determinavaqueaJuntaLocaltinhadesercriadanasfreguesiasepostosadministrativos,compovoaçõescompelomenos20eleitores21.Em1973,PortugalintroduziureformasnaLeiOrgânicadoUltramar,passandoadeterminarexpressamenteacriaçãodasfreguesiasdasprovín-ciasultramarinas,queiriamteromesmoestatutoqueasdoTerritóriometropolitano,epublicouosRegulamentosPolítico-AdministrativosdasprovínciasultramarinasqueregulavamaeleiçãoparaaJuntadeFreguesia.Em31deDezembrodomesmoano,oMinistériodoUltramarmandoupublicaroDecreton.º45521,regulandoospormenoresdacom-posiçãoedascompetênciasdaJuntadeFreguesia.Estedocumentoatri-buioestatutodepessoajurídicaàJuntadeFreguesia,considerando-acomocorpoadministrativolocal.Alémdisso,especificouametodologiaparaaconstituiçãodaJuntadeFreguesiadeMacau(n.º4doArtigo14.º).Segundoessanorma,aJuntadeFreguesiadeMacauéconstituídaporquatromembros,dosquaistrêssãoeleitospeloschefesdefamíliaeoúltimoérepresentantedacomunidadechinesa,nomeadopeloGoverna-dor.CadaJuntadeFreguesiatemummandatodequatroanos,cujopresidenteresultadaeleiçãodosvogais.Alémdisso,devemsereleitosumsecretárioeumtesoureiro.Emtermosdecompetências,sãoaplicáveisasestipulaçõessobreasjuntaslocaisnaReformaAdministrativaUltramarina.Podemfixarcoimascomvalormáximode1000escudos(correspondentesa182Patacas),autorizardespesasdeobrasaté25milEscudos(correspon-dentesa4545Patacas)eosdonativoscaritativosparainstituiçõeseducati-vasnovalormáximode5000escudos(correspondentesa909Patacas).AsinstituiçõesquerecebemessesdonativosdevemserastuteladaspelaCâmaraMunicipal.Evidentemente,asautoridadesportuguesastentaramdaroestatutodepessoajurídicaàsfreguesias,atravésdacriaçãodeumainstituiçãodegestãoadministrativa—aJuntadeFreguesia,paracompartilharpartedascompetênciasdasestruturasmunicipais.Emfunçãodospreçoscor-rentesdessaaltura22,emMacau,aJuntadeFreguesiafoidefactodotada–––––––––––––––21Decretonº43730,de12deJunhode1961,inDiáriodoGoverno,n.º135,ISérieeinBoletimOficialdeMacau,n.º26,dePrimeirodeJulhode1961.22Em1963,opreçomédiodosvíveresera:Cadaquilodearrozcustava90avos;cadaquilodehortaliça,87avos;cadadúziadeovos2patacase50avos;cadaquilodefarinhadetrigo,68avos;cadaquilodepão,1pataca.Alémdisso,nessaaltura,umbilhetedeumaviagemdetransportepúblicocutava20avos,oselolocalerade5avos.

142compodereslegislativoslocaisetinhaopoderdefixareautorizarcoimaseosmontantesdedespesasedonativosqueerambastantealtos.Destamaneira,asfreguesiasdasprovínciasultramarinas,emboranãofosseminstituiçõescomautonomiaadministrativaemsentidogeral,tendosidoconfirmadooseuestatutojurídico,aJuntadeFreguesiaeradefactoumaestruturadepoderimediatamenteinferioràestruturamunicipal.Ascir-cunstânciasreaisdeMacausãoumagrandedensidadedemográficaparaumasuperfíciepequena.Correspondentemente,oterritórioadministra-dopelosmunicípios(aCâmaradeMacaueaCâmaradasIlhas)eramui-toreduzido.Aestruturamunicipalnãoestavamuitolongedascomuni-dadeslocaiseoseurelacionamentoerarelativamentesimples,masaco-munidadechinesaservia-seraramentedoregimeadministrativooficialpararesolverosseusproblemasquotidianos,incluindoosassuntoslocais.Aestruturamunicipalpodia,atravésdemétodosdiferentes,taiscomoassociações,algumaspersonalidadessociaisoulíderescomunitários,acu-mulardirectamenteassuntosdasfreguesias,nãohavendonecessidadedecriarrepetitivamenteinstituiçõesdegestãocomfunçõessemelhantesde-baixodasparóquiascivis.Emsegundolugar,nessaaltura,dapopulaçãodeMacau,sobretudodedescendênciaportuguesa,segundoestipulaçõespertinentes,oseleitoresqualificadosespalhadospelasfreguesiaspoucosatingiamestecritério.Porisso,seMacau,segundoestipulaçõesdoDe-cretoacimareferido,viesseacriarasJuntasdeFreguesia,aconteceriaqueemvezdeaumentaraeficáciaadministrativalocaloureforçarocontrolodasautoridadesadministrativassobreasociedadelocal,poderiadarlugaraodesperdícioderecursosadministrativos,aténascircunstânciasgeopo-líticasdessaaltura,poderiaprovocarefeitosnegativosdedescontenta-mentonacomunidadechinesa.Defacto,quandooMinistériodoUltramarfezconsultaàsprovín-ciasultramarinassobreotextodoreferidoDecreto,asautoridadesadmi-nistrativasdeMacaumostraramumaopiniãodiferente.NarespostaqueoGovernadorJoséManuelNobredeCarvalhodeu,em1971,àInspecçãoSuperiordeAdministraçãoUltramarina,foireferidoqueoGovernadorAntónioAdrianoFariaLopesdosSantos,emNovembrode1962,mandaraumofíciosecretoaoMinistériodoUltramar,–––––––––––––––Osgastosdevidapormédiasituavam-seentre30e40patacasmensais.Cf.CaiLingshuang(Dir.)—(1965):AnuárioIndustrialeComercialdeMacauentre1964e1965,JornalTaChung.

143informando-odainviabilidadedacriaçãodasJuntasdeFreguesiaemMacauereiterandoquenaquelascircunstânciaspolíticasnãoeraaconse-lhávelacriaçãodetalinstituição23.Evidentemente,oMinistériodoUl-tramarquandofixouotextodefinitivododecreto,nãoaceitouaopiniãodeMacaueintegroucláusulaspertinentesnotexto.Poroutrolado,tam-bémlevouemconsideraçãoascircunstânciasespeciaisdeMacau,enãoobrigouasautoridadesadministrativaslocaisapôrempráticaessediploma.Comodesmembramentodosistemaadministrativodoultramarportuguês,estediplomafoirevogadopelaLeiOrgânicadoUltramarPortuguêsedeixoudeterefeito.Noentanto,asfreguesiasdeMacautiveramdefactooseuestatutodepessoajurídicadedireitopúblico,masnãotinhamcompetênciadegestãoadministrativa,oquenãodeixadeserumadeformaçãofuncional.Asfreguesiastinhamnessaalturaoseuesta-tutodepessoajurídica,mascomocareciamdacorrespondenteinfra-es-truturaadministrativa,nãopossuíamgrandesignificadopráticoeessencial.Maistarde,emconsequênciadamudançadasituaçãopolíticaedoesta-tutojurídicodeMacaunoordenamentojurídicodePortugal,quandoeramelaboradosoutrosdocumentosconstitucionais,taiscomo,aLeiOrgânicadeMacau,queregulaoregimepolíticoadministrativolocal,sófoioutorgadoopoderdefazeradivisãoadministrativaaoTerritóriodeMacau,masodocumentoqueregulaisso,nãolheconcedeunenhumestatutodepessoajurídica.Porisso,asfreguesiasdeMacau,desdesem-preenomáximo,sótêmdesempenhadoasuafunçãoorientadoradefacilitaragestãoadministrativa.Poroutraspalavras,defacto,coincidecomaintençãoinicialdacriaçãodaJuntadeFreguesiapelasautoridades.V.AdivisãodalocalizaçãodosCentrosdePrestaçãodeServiçosaoPúblicoeasfreguesiasParaconcretizarocompromissodasLAGpara2007nosentidodeoptimizaroprocessoadministrativo,oGoverno,emDezembrode2007,emHác-sá,criouoprimeiroCentrodePrestaçãodeServiçosaoPúblico.Nestafase,fornecepartedosserviçosquesãodacompetênciadoInstitu-toparaosAssuntosCívicoseMunicipais,daDirecçãodosServiçosdeAdministraçãoeFunçãoPública,daDirecçãodosAssuntosdeJustiçae–––––––––––––––23OfíciodoGovernadordeMacaudirigidoàInspecçãoSuperiordeAdministraçãoUl-tramarina(Cota:1561/A/9/14/17),de2deAgostode1971,FundoAdministrativo99D,(ArquivoHistóricodeMacauAH/AC/P-23500).

144daImprensaNacional(departamentossobtuteladaSecretáriaparaaAd-ministraçãoeJustiça).SegundoasLAGpara2008,combasenisto,serãoreforçadasafunçãoconsultivadaopiniãopúblicaearecolhadeopiniãopública.Prevê-sequeem2008oGovernocriaráosConselhosConsulti-vossobreosServiçosComunitáriosparafuncionaremsintoniacomosCentrosdePrestaçãodeServiçosaoPúblicodemodoareforçaroscon-tactosdirectosentreoGovernoeascomunidades24.OChefedoExecutivo,quandoassistiu,naqualidadedeobservador,aodebateparlamentar,tam-bémreferiuqueaquandodacriaçãodosCentrosdePrestaçãodeServiçosaoPúblicoedosConselhosConsultivossobreosServiçosComunitários,serálevadaemcontaadivisãodaPenínsuladeMacauemtrêsfreguesiaseasilhasadjacentesnumasófreguesiaedeixarádecontinuaraexistiradivisãodasfreguesiasvigentesnaPenínsuladeMacau.OChefedoExe-cutivofrisaqueoabandonodadivisãodasactuaisfreguesiasseriaparaevitardesperdíciosderecursosadministrativos.EmboraasJuntasdeFreguesiadaPenínsuladeMacau,noquedizrespeitoàsuafunçãoprestadoradeserviçospúblicos,serestrinjaunica-menteaorecenseamentoeleitoral,estatística,gestãodecadastroeprojec-tosdeurbanizaçãodaíadvenientes,serviçosdesaúdeehigieneprimários,rededeassistênciamédica,patrulhapolicial,combateaincêndios,distri-buiçãopostalquetêmoseuprópriocritériodedivisãoesistema,nãopodedizer-sequesejaumadivisãorigorosamentedeacordocomasfreguesias,tendocadafreguesiaassuasprópriascaracterísticas.Autiliza-çãodasáreasémuitodiferente,porisso,tudoistodeveservirdereferên-ciaquandosepensavaemfazeradivisãogeográficaparaosCentrosdePrestaçãodeServiçosaoPúblico.(VeroQuadro5.1)Quadro5.1:AUtilizaçãodasáreasdasfreguesiasesubdivisõesFreguesias/subdivisõesUtilizaçãodaÁreaFreguesiadeTradicionalzonaresidencialecomercial,CentroHistóricoenorteSantoAntóniodoportointeriorFreguesiadeZonaresidencialefuturazonaincubadoraparaaindústriaculturalSãoLázaroecriativaFreguesiadeCentroadministrativo,zonaresidencial,CentroHistórico,partesulSãoLourençodoportointerior–––––––––––––––24GovernodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau(2007):LinhasdaAcçãoGovernativapara2008daRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau,pgs.1012e1034.

145Freguesias/subdivisõesUtilizaçãodoTerrenoFreguesiadaSéCentroeconómico,CentroHistóricoeportoexteriorFreguesiadeNossaZonaindustrialeresidencialepostofronteiriçodasPortasdoCercoSenhoradeFátimaTaipaZonaindustrial,residencialeuniversitária,deequipamentosturísticosedelazerColoanePovoaçõestradicionais,zonaturísticaederepouso,PortodeKàoeportofronteiriçodaFlordeLotus.Narealidade,ofactodeoGovernonãotercriadofreguesiasnasilhasadjacentesparaavidapopular,deacordocomadivisãodasfregue-siasactualmenteexistentesnaPenínsuladeMacau,foisintomático.Selevarmosemconsideraçãoasestatísticasdosúltimosanos(VideQuadro5.2),nãoserádifícildescobrirqueasfreguesias,aTaipaeColoanenãosónãotêmsuperfíciesdiferentes,comoadistribuiçãopopulacionaltam-bémédesigual.Setivessemsidocriadasfreguesiasnasilhasadjacentes,rigorosamentedeacordocomadivisãodasfreguesiasexistentesnaPe-nínsuladeMacau,issoteriadadolugaraodesperdícioderecursosadministrativos.Poroutrolado,asfreguesiasdaPenínsuladeMacau,daTaipaedeColoanetêmpopulaçõescomcaracterísticasdiferentes,oquefazcomqueosserviçosprestadosàpopulaçãotambémtenhamdeserdiferentes.Porexemplo,naszonasemquehámaisáreasresidênciais,éprecisoreforçarosserviçosprestadosàvidaquotidiana.Naszonasemqueexistemaispopulaçãodesempregada,éprecisointroduzirserviçosdeempregoedeprestaçãodeserviços.Cidadãosdefaixasetáriasdiferentestambémtêmnecessidadesdeserviçosdiferentes,porexemplo,consultassobreoscursosescolareseaassistênciasocial,etc.ParecequeoGovernotemconsciênciadasnecessidadesequandocriaosCentrosdevelevaremconsideraçãoascaracterísticasdecadafreguesiaparaprestarserviçosdiferentes.Quadro5.2:CaracterísticasdemográficasdasfreguesiasesubdivisõesFreguesias/subdivisõesSuperfíciePopulaçãoEntreMaisdeRendimentoPopulaçãoFamílias(km2)0-14anos65anosmédiodesempre-residentes(MOP)gadaFreguesias/subdivisões1,1112,87716,5939,8206,4203,08036,819FreguesiadeSantoAntónio0,630,9244,1753,0929,09359410,550FreguesiadeSãoLázaro1,048,2926,9544,5396,8051,06515,894FreguesiadeSãoLourenço3,440,6094,9953,7779,13779013,749

146Freguesias/subdivisõesSuperfíciePopulaçãoEntreMaisdeRendimentoPopulaçãoFamílias(km2)0-14anos65anosmédiodesempre-residentes(MOP)gadaFreguesiadaSé3,2201,20833,60211,0665,6976,82362,447FreguesiadeNossaSenhoradeFátima6,563,2939,7472,78511,31086319,040Taipa7,63,29230633010,30119668Observação:Osgruposetáriosdeentre0-14anosemaisde65anossãodeduzidosdapercentagemdaestatísticademográficaqueapenasservemdereferência.Fonte:DirecçãodosServiçosdeCartografiaeCadastro(2007)«AnuárioEstatístico2006»e«Relató-riodosresultadosgeraisdocensodemográficodosmeadosde2006».LevandoemconsideraçãoautilizaçãodasáreaseacaracterísticademográficadasfreguesiasdaPenínsuladeMacau,oGovernodevede-marcaraFreguesiadeNossaSenhoradeFátima,comamaiordensidadepopulacionaleomaiornúmeroderesidentes,comoumaunidadeindepen-dente.Nocasodehavernecessidade,tambémsepoderiamcriardoisCentrosdePrestaçãodeServiçosaoPúblico,seguindoamesmametodolo-giacomqueforamcriadososCentrosdeSaúde.EmrelaçãoàFreguesiadeSantoAntónioeàFreguesiadeSãoLourenço,estassãopartedoplanodareconstruçãodoCentroHistóricodeMacau.Alémdisso,asduasen-contram-senoportointerior.Paraqueasnecessidadesdealgunspescado-respossamseratempadamentesatisfeitaspoderiamfundir-seasduasfre-guesiasnumaunidade.NoquetocaàsfreguesiasdeSãoLourençoedaSé,devem,emsintoniacomascaracterísticasdasáreasmanter-se,comdesta-queparaaSécomoocentrodasactividadeseconómicasdoTerritóriodeMacau.Nãoobstante,tambémpodeestender-separtedestecentroparaafreguesiadeSãoLázaro,emsintoniacomapolíticadacriaçãodaindústriaculturalecriativa.Porisso,estasduasfreguesiaspodemsercondensadasnuma.Porúltimo,comoColoanetempoucapopulaçãoeasnecessidadesdahabitaçãolocaltêmmuitassemelhançascomalgunslugaresdaTaipa,sobretudoaszonashistóricas,nãohaveránecessidadedefixarColoanecomoumazonaindependente,podendojuntá-laàTaipa,transformandoasduasnumafreguesiadeilhasadjacentesondeserãoprestadosserviçosaopúblicopararesolverosproblemasquotidianosdoscidadãos.VI.Comentáriofinal:perspectivadasfreguesiasAolongodahistória,asfreguesiasdeMacautêmdesempenhadoumafunçãoorientadoraparafacilitaragestãoadministrativa.Embora

147tenhamtidooseuestatutodepessoajurídicaeasautoridadesadministra-tivasportuguesastenhamtentadocriarórgãosdegestãoprópriosnasfreguesias,arealidadeeascircunstânciasdeMacautornaramestaideiainviável,podendodarlugaraodesperdícioderecursosadministrativoseapossíveisreacçõesétnicas.Nonossoentender,namedidadasreformasdoregimepolítico,nãohánecessidadedeatribuirestatutodepessoaju-rídicaàsfreguesiasdaPenínsuladeMacau.Alémdisso,comoaLeiBási-cadeMacaudeterminaquesópodeexistirumníveldepoder,qualquerpessoajurídicadedireitopúblicoasercriadadentrodaRegiãoAdminis-trativaEspecialdeMacaunãocorresponderáàsrespectivascláusulasdaLeiBásica.Porisso,mesmoquealgunspolíticosachemquedeve,atravésdacriaçãoda“AssembleiadeFreguesia”paraaumentaraparticipaçãopolíticadoscidadãos,nascircunstânciasactuais,istonãodeixadeserinviável.EmboraasjuntasdefreguesiadaPenínsuladeMacaunãotenhamoestatutodepessoajurídicadedireitopúblico,asuaconservaçãoourevo-gaçãonãoédesdelogomuitoproblemática.Noentanto,levandoemconsideraçãoagestãoeleitoraldaPenínsuladeMacau,assimcomoostrabalhosdeestatísticadetodooTerritóriodeMacau,quecontinuamcomasfreguesiascomounidadesbásicas,assimcomoessasinstituiçõestêmasuaorigemhistórica,develevar-seemcontaosentimentodepartedapopulação,sobretudodealgunscatólicoseresidentesdedescendênciaportuguesa.Evidentemente,estesfactorescontribuirãoparaamanuten-çãoourevogaçãodasfreguesiasetrarãoalgunselementosdereferênciadecarácterpolíticoetécnico.Poroutrolado,segundoasLAG,afreguesiadeSãoLázaroserátransformadaemzonadeindústriaculturalecriativa.Mantendoaactualdivisãodasfreguesiaspoderácontribuir-separaman-terascaracterísticaslocais.Porisso,nestemomento,adivisãodasfregue-siasdaPenínsuladeMacaudeveriasermantida,nãohavendonecessida-dederedivisãooudecriaçãodenovasfreguesias,emconsequênciadoalargamento,actualoufuturo,dasáreas.Nãohaveráabsolutamentene-cessidadedecriarfreguesiasnasilhasadjacentes,quenuncativeramassuasprópriasjuntasdefreguesia.Nãoénecessáriopensaremcriarnovasfreguesias.NoquedizrespeitoàcriaçãodosCentrosdePrestaçãodeServiçosaoPúblicoedosConselhosConsultivosdosServiçosComunitá-rios,poderialevar-seemconsideraçãoascaracterísticasdemográficasdecadafreguesia.E,sódepoisdeconsultassobreabasedacriaçãodasfreguesias,sefariaadivisãoquemaisseadaptasseàrealidadedadistribui-çãodascomunidades.

148Comoactualmenteagestãodocadastrocontinuaatercomobaseasfreguesias,istopoderiaoferecercertosobstáculosparaosreajustesnopro-jectourbanísticoedivisãodaszonas,porqueessasdivisõespoderãoserlimitadaspelasfronteirasentreasfreguesias,epossivelmentenãoseriapossívelqualquerprojectoqueenvolvessemaisdoqueumafreguesia.Istotalveznãosejabenéficoparaautilizaçãointegraldasáreassituadasnasfronteirasentreasfreguesias,devidoaofactodeadivisãodasfregue-siasserfeitacomoeixodasviaspúblicas.Mesmonãoadoptandoasfre-guesiascomounidadepublicadanocadastro,édecrerquenãoexerceráinfluênciasobreadefiniçãodasáreasdasfronteiras.Aomesmotempo,desde1998,comapublicaçãodefinitivadoslimitesdosbairros,sobretu-doosnovosaterros,oLagodaPraiaGrandeeaslocalidadesdeColoane-Taipa,játêmsofridoaceleradocrescimento.Emesmoasáreasquenãotinhamumlimitemuitoclaronopassado,nosúltimosanos,comopau-latinoamadurecimentodosistemadegestãodocadastro,têmsidoclara-mentedemarcados.Deixamdepodersatisfazer-seasnecessidadessociaiscomapublicaçãodenovaszonascomomedidaadicionaldoantigomapacadastral.Porisso,propomosquequandosepensarcriaraRedeInfor-máticaCadastral,devepublicar-senovamenteomapadefinitivodetodooTerritóriodeMacau,quedeixadeusarafreguesiacomounidade.Comestamedidapoderãoeliminar-sealgunsobstáculosparaodesenvolvimentourbanísticoalongoprazodeMacau.Poroutrolado,tambémestaopor-tunidadepodeservirparacorrigirasituaçãoemqueaTaipaeColoanesãorespectivamentemarcadascomopertencentesàsfreguesiasdoCarmoedeSãoFrancisco.Noquedizrespeitoàurbanização,comaindefinição,atéodesaparecimentodestas“fronteiras”invisíveisentreasfreguesias,quesótêmalgumsentidoindicador,osplaneadoresterãomaisfacilidadedeelaborarumprojectourbanísticoalongoprazoparaMacau,emsintoniacomascaracterísticasefunçõesprópriasdezonasdiferentesdaPenínsuladeMacauedasilhasadjacentes,taiscomooCentroHistórico,azonaindustrial,azonacomercial,azonamistacomercial-residencial,azonaturísticaeofactordemográfico,arededetransportes,autilizaçãodasáreasexistentesparalançaralicercesmaisapropriadosparaofuturode-senvolvimentosocioeconómico.SeosprojectosurbanísticosdeMacauderemdemasiadorealceàsfreguesiascomounidades,poderãoresultarobstáculosparaaintegração,reajusteseoptimizaçãodasfunçõesurbanísticas,noquedizrespeitoàsdivisõesgeográficas,porqueaintegraçãodasfronteirasentreasáreasfun-

149cionaispoderiasujeitaralgunselaboradoresdeprojectosarestriçõesdefronteirasentreasfreguesias,considerandoas“fronteiras”dasfreguesiascomoalinhadivisóriadasáreasfuncionais,emdetrimentodeumprojec-tointer-freguesias.Defacto,oselaboradoresdevem,emfunçãodasca-racterísticaslocais,funçõesesituaçãogeográficacomunitária,porexemplo,centrohistórico,zonaindustrial,zonacomercial,zonamistacomercial-residencialezonaturística,tersempreemconsideraçãoosfactoresdemográficoseasredesdetransporteseaactualutilizaçãodasáreasparapromoveroenquadramentonaturaldasuautilizaçãodasáreasparalan-çaralicercesmaisaproximadosàrealidadeparaodesenvolvimentosócio--económicoeparaprojectosurbanísticosdeMacaualongoprazo.Finalmente,asautoridades,desdequepublicaramem1998omapacompletoedefinitivodeMacau,combaseemfreguesias,zonadiferentesdeMacau,sobretudoosnovosaterrosdoPortoExterior,osaterrosdoLagoNanWaneaCidadeColoane-Taipaexperimentaramasensaçãodeumaceleradodesenvolvimento.Alémdisso,asáreasquenãoestavamclaramentedemarcadas,nosúltimosanoscomummaioramadurecimentodosistemadegestão,viramassuasfronteirasbemdemarcadas.Evidente-mente,oanúnciodenovasáreasouapublicaçãodemapassuplementaresaomapadeMacaujádeixamdesatisfazerasnecessidadessociais.ComoactualmenteasfreguesiasdeMacauusamalinhacentraldasviaspúblicascomofronteira,mesmonãousandoosmapasdasfreguesiascomounida-deanunciada,édecrerquenãoseráafectadaademarcaçãodefinitivadasáreas.Depois,levandoemconsideraçãoofactodeasilhasadjacentesnãopossuiremfreguesias,propõe-sequequandoapareceraoportunidade,sejacriadoosistemada“RededeCartografiaeCadastro”,devendopu-blicar-senovamenteedevezumamapadefinitivodetodooTerritóriodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacauenãoseparadamenteporfreguesias.Aproveitar-se-áassimessaoportunidadeparacorrigirasitua-çãodosmapasemvigorparaaTaipaeColoane,queasconsideramcomopertencentesàFreguesiadoCarmoeàFreguesiadeSãoFranciscoXavier.E,porquenão,corrigindo-seosnomesdasruasatribuídospeloInstitutodeAssuntosCívicoseMunicipais.

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151Administraçãon.º79,vol.XXI,2008-1.º,151-169–––––––––––––––*ProfessoraAssistentedaFaculdadedeDireitodaUniversidadedeCiênciaseTecnologiadeMacau.OpresentetextoresultadeumprojectofinanciadopelaFundaçãoMacau,peloquedeixamosaquionossoagradecimento.1ZhangQianfan:(dir),Ciênciasconstitucionais,EditoradeAssuntosJurídicos,2004,p.431.2ChenShaofang,Conceitos,escolasesistemasdaautonomialocal,inÁprocuradaverdade,2004,n.º4.OnovodesenvolvimentodoregimedaautonomialocaldaChina—UmadiscussãosobreosignificadoconstitucionaleasrestriçõesdoaltograudeautonomiadaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacauLiYanping*I.Teoriageralsobreaautonomialocal1.ConceitosecaracterísticasdaautonomialocalAautonomialocaléumaformadagestãolocalemrelaçãoàgestãocentralizadadopodercentral.ParaaEnciclopédiaBritânica,aautono-mialocaléumasoberanialimitadaoupoderdaautonomiaqueopodercentraloutorgaàssuasunidadespolíticasinferiores,queconstituiumacaracterísticageraldeumimpériomulti-éticoouEstadoequereconhece,atécertoponto,asactividadeslocaiselhesconcedebastanteautonomiaeexigequeoshabitanteslocais,emtermospolíticos,devamobedeceraogovernocentral12.OvolumedasCiênciasPolíticasdaGrandeEnciclo-pédiadaChinadefineaautonomialocalcomo“apessoaouogrupodaspessoajurídicas,formadaspelatotalidadedapopulação,numadetermi-nadaunidadeterritorial.Poroutraspalavras,sãogruposautónomoslo-caisdentrodoâmbitoconstitucionalejurídicoesobavigilânciaestatalqueorganizamosseusórgãosdeautonomialocal,deacordocomasuavontade.Servem-sedosrecursosfinanceiroslocaisetratamdosassuntospúblicosdasuaprópriaregião.“Ofactodeosassuntospúblicossociaisseremdecididosprincipalmentepeloórgãodopodercentraleosórgãostuteladosporeleouresolvidospelapopulaçãolocal,constituitraçoim-portanteparareconhecerumaautonomialocal.Fazendoumaanálisege-

152raldosmodelosdaautonomialocaldealgunspaíses,emtermosgerais,podehaverasseguintessemelhanças3:Primeiro,aautonomialocaltemasuacaracterísticageográfica.Asactividadesdaautonomialocaltendemaserrealizadasdentrodedeter-minadoterritórioestatal.Istoconstituiaexigênciabásicaeacaracterísti-camaismarcantedaautonomialocal.Adivisãogeográficadosterritóriosdaautonomialocalcostumaseguiradivisãoadministrativaquesetemformadoaolongodahistória.Masemalgunslugarestambémsetemfeitoaredivisãogeográficaparafacilitaraautonomialocal.Oterritóriocomessascaracterísticastemasuaindependência.Asactividadesautóno-maslocaissópodemdizerrespeitoàsuaregiãoenãopodemseraplicadasaoutrasregiões.Estacondiçãogeográficasatisfazaomesmotempoaconcretizaçãodavontadedaautonomiacomcaracterísticalocalerestrin-geainterferênciadenormaslocaisemassuntoslocaisdeoutrosterritórios.Segundo,oscustosdaautonomialocalsãosuportadospelospró-priosterritórios.Osassuntospúblicossãoadministradoscomosimpos-tosarrecadadoslocalmente.Peloconteúdo,aautonomialocaldedica-seprincipalmenteaassuntospúblicoslocais,nomeadamenteemtermosdaordempública,finançaslocais,educação,saúde,higienelocal,assistênciasociallocal,indústrialocaleobraslocais.Estesassuntosvisamospró-priosinteresseslocais.Sãotarefasquedevemserconcretizadas,porisso,osseuscustossãogeralmentesuportadospelosterritóriosemquestão.Osorçamentosvêmdosimpostoslocais.Alémdisso,ogovernocentralouosórgãossuperiores,limitadospelassuasprópriasforçasoucondiçõessub-jectivasprecisamdeórgãoslocaisparatratarporelesalgunsassuntos,porexemplo,arrecadaçãodeimpostos,eleições,recolhadedadosestatísticos,etc.Tambémconstituemresponsabilidadesindiscutíveisdasregiõesautónomas.Normalmente,ogovernocentral,aousarórgãossuperiores,suportapartedasdespesasatravésdopagamentofinanceiro.Terceiro,aautonomialocaldeveseguirasleisestataisesujeitar-seàvigilânciaestatal.NãopodeserindependentedoEstado.Aautonomialocalsignificaqueasautarquiasgozamdeumbastantealtograudeautonomia.Maspormaisamploquesejaoâmbitodaautonomialocal,constituiparteorgânicadeumpaíssoberano,demodoquenãopode–––––––––––––––3ChenShaofang,Conceitos,escolasesistemasdaautonomialocal,inÁprocuradaverdade,2004,n.º4.

153ficarindependentedoEstado.Porisso,aceitaravigilânciadoEstadoéumdosdeveresdaautonomialocal.Asformasdevigilânciasobreaautonomialocal,quantoaoconteúdo,variamdepaísparapaís.Geralmente,háavigilâncialegislativa,avigilân-ciaadministrativaeavigilânciajurídica,entreoutrasformas.2.TiposefunçõesdaautonomialocalSãobastantediferentesascircunstânciasemqueospaísesdomundoestabelecemadivisãodepoderesentreogovernocentraleasautarquias.Aautonomialocalquesepraticatambémtemassuasprópriascaracterís-ticascomcritériosdiferentes.Aautonomialocalpodeterasseguintesformas:falandodoobjectodaautonomialocal,elapodedividir-seemautonomiapopulareautonomiaassociativa.Pelaautonomiapopular,combasenoconceitodeumaautonomiapopular,destaca-seapráticapopular,considerando-seotratamentodosassuntospúblicoscomopró-priosinteressesdopovo,demodoarejeitarqualquerconotaçãoestatal.Porautonomiaassociativaentende-sequedentrodeumterritórioestatal,essasassociaçõesestãodotadasdoestatutodepessoajurídica,indepen-dentementedoEstadoepodem,conformeasuavontadeeoseuobjecti-voemdeterminadosâmbitos,teriniciativadetratarosassuntospúblicoslocais.Destaca-seaassociaçãocomounidade,quevisaformaroespíritodaautonomiaassociativa4.Aautonomialocalpodedividir-seemauto-nomiaadministrativaeautonomiapolítica.Pelaautonomiaadministra-tivaentende-sequeoconteúdodaautonomiaserestringeexclusivamen-teaotratamentodosassuntosadministrativoslocaissemsereferiràsfor-masautónomasnasáreaslegislativasoujurídicas.Aautonomiapolíticadestacaoconteúdodaautonomiaqueincluiopoderlegislativopróprio,poderadministrativoautónomo,organizaçõesautónomas,poderdere-cursoshumanosepoderdasfinançasautónomas.Opodercentralsópodeexercerumavigilânciaatravésdedeterminadaviajurídicasobreaautonomialocal5.Ajulgarpelorelacionamentoentreaautonomialocaleopodercentral,aautonomialocalpodeterdoistipos:oantagónicoeo–––––––––––––––4ChenShaofang,Conceitos,escolasesistemasdaautonomialocal,inÁprocuradaverdade,2004,n.º4.5CaiMaoying,Umestudosobreadivisãodepoderesentreopodercentraleopoderlocal,inAnálisesGeraissobreaConstituiçãodeTaiwan,EditoraYuanZhao,2002,p.380

154cooperativo.Oprimeiroéumconceitoautónomoqueesteveemvoganosprimórdiosdocapitalismomoderno,quesebaseavanaconsciênciaescondidadoserhumanoetomandoomodelodereconhecimentobipolar,destacandoassimoantagonismoentreopodercentraleopoderlocal,entreoEstadoeaspessoas.Aautonomialocal,nasuaformadevidapolíticalocal,éconsideradacomoumaforçadecontra-peso,emrelaçãoaoexcessivocentralismodeumgovernodeâmbitonacional6.Aautono-miacooperativadestacaofactodeopodercentraleopoderlocalestaremsujeitosaomesmoobjectivocomum.Assuasactividadesadministrativasgarantemosdireitoshumanosdosnacionaiseelevamoseunível.Porisso,antesdedestacaroantagonismoentreopodercentraleopoderlocal,dá-serealceàrelaçãodeparceriaentreosdois,queprocuramobem-estardosnacionais7.Trata-sedeummodeloderelacionamentoquesebaseianacooperaçãointerdependenteentreopodercentraleopoderlocalnacircunstânciadosprogressoscientíficosetecnológicosedaglobalização,comoobjectivode,atravésdacooperação,substituiroan-tagonismoquetemfortecaracterísticadedependência.Aautonomialo-caltemgrandesignificadoparatratarcomeficiênciaosassuntoslocais,promoveroharmoniosodesenvolvimentodasrelaçõesentreopodercen-traleopoderlocal.Nasociedademoderna,desempenhaváriasfunções:1Contribueparaaumentaraeficiênciadogoverno.Nomundo,nãohánenhumpaísquepossaterumgovernocentralquesejacapazdetratardetodososassuntosdetodasasáreas,comdecisõeseficientesetratardetodososassuntosdetodasasáreasnacionais.2Ogovernolocalestámaispróximodoshabitanteslocais,conheceassuasexigências,necessidadesemelhorreflecteavontadepopular,oquefacilitaotratamentodosassun-toslocais.3Opoderlocaltemumarelativaindependênciaquelheper-mitelevaracaboexperiênciasereformasdegestão.4Asdespesasdogovernolocalvêmdosimpostoslocais,oquepermiteogovernocentralpoupardinheiro.Ogovernolocalestámaispróximodoscontribuintes,oquelhepermitevigiardepertoautilizaçãodosimpostoslocais8.–––––––––––––––6ZhengXianjun,Comentáriossobreasteoriasdaautonomialocal,inBoletimAcadémicodaUniversidadeNormativadaCapital,2001,n.º2.7CaiMaoying,Umestudosobreadivisãodepoderesentreopodercentraleopoderlocal,inAnálisesGeraissobreaConstituiçãodeTaiwan,EditoraYuanZhao,2002,p.380.8MargaretBowmanandWilliamHampton,LocalDemocracies:AStudyinComparativeLocalGovernment(1984),p.p.4-5,citadoemRenJin,Umacomparaçãodosregimeslocaismodernosestrangeirasechineses,EditoraDiáriodoPovo,2002,p.27.

1553.PrincipaiscaracterísticasdosregimesautónomoslocaisdaChinaNaChina,aautonomialocaljácontacomumalongahistória.TeriacomeçadocomaConvençãodeAldeões,quefoilançadaemLantiandaProvínciadeShaanxi,naDinastiaSongdeNorte,epassandopeladivulgaçãoeaperfeiçoamentoporWangYangming,ZhangHuang,LüKuneLuShiyi,entreoutraspessoas,naDinastiaMing.Nosfinaisdesta,jáseformouumregimedeautonomia,baseadaemquatrograndescom-ponentes:aConvençãodeAldeões,osArmazénsComunitários,oEnsi-noComunitárioeoSistemadeVigilânciaeProtecçãoMútua9.Noentanto,devidoàfaltademecanismosdegarantiademocráticaeficaznassucessõesdinásticas,estesantigosregimeslocaisnãotiveramasuacontinuidade.Àmedidadosurgimentodasguerrasrevolucionáriasedaintroduçãodepensamentosocidentais,elesficaramdesmembrados,qua-seentraramemextinção.Apartirdosmeadosefinaisdoséc.XIX,comaautonomialocaleoregimedemocráticomodernoocidental,asociedadechinesacomeçououtravezaexperimentarumaautonomialocal;porém,noperíododaRepúblicadaChina,emboraogovernotivessepromovidorepetidasvezesaautonomialocal,nuncasurtiramgrandeefeito.Aauto-nomialocalchinesamarcoupassoatéàfundaçãodaNovaChina.Apartirdaí,oregimedaautonomialocaltemexperimentadoumdesenvol-vimentopaulatino,numatentativadeencontrarummodelodeautono-mialocalquecorrespondaaodesenvolvimentosocial.Naactualidade,oregimedaautonomialocaldaChinatemasseguintescaracterísticas:Primeira,aautonomialocaléumsistemamono-regimental.Devidoàtradiçãoeusosecostumeshistóricos,aunificaçãodanaçãoeosinteres-sesdoEstadotêmumestatutomuitoespecialdevalores,nasociedadechinesa.Istoestáomnipresenteemtodososregimesdaautonomialocal.Sejanosdoisdiplomaslegaisdeâmbitonacional-LeiOrgânicadaJuntadosHabitantesUrbanoseLeiOrgânicadaJuntadosHabitantesRurais,sejaosemnúmerodeCartasdaAutonomiadosAldeãos.Odestaquevaiparaanecessidadedeasorganizaçõesautónomasdefenderemosinteres-sesestatais,cumpriremcomasleiseaspolíticasestatais,mastem-seigno-–––––––––––––––9NiuMingshi,DoFeudalismo,distritoàautonomia:EvoluçãodoregimelocaldaChina,inEradasaberturas,2004,n.º6.

156radooponto-chavedaeconomialocal,queéodesenvolvimentodosin-teressesebem-estardasorganizaçõesegruposdaautonomialocal10.Segunda,falandodanormaconstitucional,otipodaautonomialo-calactualéaautonomiadosaldeõeseaautonomiaregionaldasminoriasétnicas11.Aautonomiadosaldeões,entende-seapartirdosconceitosdaautonomiaindividualeatravésdasformasdemocráticasparaconcretizaracapacidadeautónomadasmassasbásicas.Ajuntadehabitantesoudealdeõespertenceaorganizaçõespopularesbásicasdaautonomiaenãoconstituiaparteintegrantedopoderbásico.Aautonomiadasregiõesdasminoriasnacionaisconstituiumimportanteregimepolíticocomcarac-terísticaschinesas.Aautonomiadasregiõesdasminoriasnacionaiséumacombinaçãoentreaautonomiadasminoriasétnicaseaautonomiaregi-onalquetêmaomesmotempoassuasprópriascaracterísticasdajurisdi-çãoglobaledajurisdiçãogeográfica.Aautonomiaregionaldasminoriasvisaprincipalmenteresolverosproblemasdeigualdadeedesenvolvimen-todasminoriasnacionais.Acomponenteétnicaocupaumlugarprevale-cente.Abandonandoestetópico,nemsepodefalarnaautonomiadasregiõesdasminoriasnacionais;noentanto,oconceitoregionaltambéménecessário,senãoaautonomiatransforma-senumcastelodeestrelas12.Pelosvistos,aautonomialocaltem,emcircunstânciasdiferentes,objec-tivospolíticosdiferentesquerepresentamarranjosinstitucionaiscommai-orgraudaautonomia.Terceira,avigilânciasobreaautonomialocaltemcomoprincipalviaavigilâncialegislativaeavigilânciaadministrativa.Efaltaomecanis-mojurídicoeficazpararesolverosconflitosdepoderesentreopoder–––––––––––––––10NiuMingshi,DoFeudalismo,distritoàautonomia:EvoluçãodoregimelocaldaChina,inEradasaberturas,2004,n.º6.11Paraalgunsestudiosos,oregimelocaldaChina,devidoaofactodosdirigenteslocaisresultaremdeeleiçõesdosórgãosdepoderdeEstadoaosníveiscorrespondentesenãosãonomeadospeloPoderCentraldeve-seaofactodequeosórgãoslocaistêmsuficientespoderesdegestãosobreosassuntoslocais,éemessênciaumaautonomialocal,cf.XuChongde,SobreaConstituiçãodaChina,(ediçãorevista),EditoradaUniversidadedoPovo,1996,p.244.Nóstambémentendemosqueestaafirmaçãosobreaessênciadaautonomialocaltemcertaracionalidade,masseguimosanormalizaçãoconstitucional,don.º4doart.º111.ºdaConstituiçãodaChina,definimosaformadaautonomialocalnaautonomiadealdeões(habitantes)enaautonomiadasregiõesdasminoriasnacionais.12WangTianxi,IntroduçãoàLeidasMinoriasNacionais,EdiçãodoPovodeYunnan,1998,p.225.

157centraleopoderlocal.SegundoaConstituiçãodaChina,asnormasautónomaseasnormasexclusivassóentramemvigor,depoisdeautori-zadaspelaAssembleiaPopularNacional.Easleisdaautonomiadasre-giõesdasminoriasnacionaisestipulamqueosgovernospopularesdasregiõesautónomassãoresponsáveisperanteaAssembleiaPopularNacional,queéosupremoórgãoadministrativoestatalaoqualdevemprestarcontadassuasactividades.Osgovernospopularesdasregiõesau-tónomasdasminoriasnacionaissãoórgãosadministrativosdoEstado,sobaorientaçãounificadadoConselhodeEstado,aoqualdevemobediência.Pelosvistos,entreoórgãodopodercentraleoórgãodasregiõesautónomasexisteumevidenterelacionamentodesuperioreseinferiores,objectodeobediênciaecumpridordeobediência.Osconfli-tosdepoderesdificilmentepodeserresolvidoemprocessospúblicosetransparentes.Enãopoderesolver-seosconflitosentreopodercentraleopoderlocalnumambienterelativamenteneutro,oqueproduzumcer-toimpactonegativoparaodesenvolvimentodaautonomialocal.II.PrincipalconteúdoepráticadoaltograudeautonomiadasregiõesadministrativasespeciaisDadaaexistênciadegrandesdiferençasderegimeseculturasecomoobjectivodeconcretizarareunificaçãodanação,ogovernoChinêsadoptouapolíticade“Umpaís,doissistemas”pararesolveroproblemadareintegraçãodosterritóriosdeHong-KongeMacau.Istoquerdizer,combasenoreconhecimentodasdiferençasexistenteseatravésdeumagarantiaconstitucional,queresidenoaltograudaautonomiaparaeliminartodasaspossíveisinadaptações,paraareunificação.Porisso,oartigo2.º,daLeiBásicatantodeHong-KongcomodeMacauestipula:“AAssembleiaPopularNacionaldaRepúblicaPopulardaChinaautorizaaRegiãoAd-ministrativaEspecialdeMacauaexercerumaltograudeautonomiaeagozardepoderesexecutivo,legislativoejudicialindependente,incluindoodejulgamentoemúltimainstância,deacordocomasdisposiçõesdestaLei.”SegundoestacláusuladaLeiBásica,oaltograudaautonomiadasregiõesadministrativasespeciaistemasseguintescaracterísticas13:–––––––––––––––13ZhangQianfan,AunificaçãodoEstadoeaautonomialocal:umaanálisesobreomecanis-moconstitucionalparaperspectivarareunificaçãodosdoisladosdoEstreitodeTaiwan,apartirdasLeisBásicasdeHong-KongeMacau,insitedosDireitosPúblicosdaUniver-sidadedePequim,acedidoem4deNovembrode2007.

1581.Autonomialegislativaemáreaslegislativas.Osartigos8.ºe17.ºdasduasLeisBásicasestipulam,asduasregiõesadministrativasespeciaisgo-zamdepoderlegislativo.Asleisproduzidaspeloórgãolegislativodasduasregiõesadministrativasespeciaisdevemsercomunicadaspararegis-toaoComitéPermanentedaAssembleiaPopularNacional.Acomuni-caçãopararegistonãoafectaasuaentradaemvigor14.NocasodeoCo-mitéPermanentedaAssembleiaPopularNacionaldecidirdeclararoes-tadodeguerraou,pormotivodedistúrbiosnaRegiãoqueponhamemperigoaunidadeousegurançanacionaisenãopossamsercontroladospeloGovernodaRegião,decidiraentradadaRegiãonoestadodeemergência,oGovernoPopularCentralpodeordenar,pordecreto,aaplicaçãodasrespectivasleisnacionaisnaRegião.Pelosvistos,emcasosnormais,asregiõesadministrativasespeciaistêmumaautonomialegislativamuitosuperioraoutrasregiõesdointeriordaChina.Atépodemofereceroimpedimentodaaplicaçãodeleisnacionaisnosrespectivosterritóriosdemodoaformardefactooseuprópriosistemajurídico.2.Autonomiafinanceira.Emsintoniacomoaltograudaautono-mialegislativa,asregiõesadministrativasespeciais,emtermosfinanceiros,têmasuaauto-suficiência.Oartigo106.ºdaLeiBásicadeHong-Kongeoartigo104.ºdaLeiBásicadeMacau,estipulam:asduasregiõesadministra-tivasespeciaismantêmfinançasindependentes.Dispõem,porsipróprias,detodasassuasreceitasfinanceiras,asquaisnãosãoentreguesaoGovernoPopularCentral.OGovernoPopularCentralnãoarrecadaquaisquerim-postosnasduasregiõesadministrativasespeciais.Trata-sedeumarranjoinstitucionalextremamenteespecial,queconstituiumavançosemprece-dentesemrelaçãoàtradicionalteoriadesoberaniadeEstado.Porisso,asduasregiõesadministrativasespeciaisgozamdeumtratamentoespecial15.–––––––––––––––14SegundoasLeisBásicas,se,apósconsultaàComissãodaLeiBásicadaRegiãoAdminis-trativaEspecialdeMacauaelesubordinada,oComitéPermanentedaAssembleiaPopularNacionalconsiderarquequalquerleiproduzidapeloórgãolegislativodaRe-giãonãoestáemconformidadecomasdisposiçõesdestaLeirespeitantesàsmatériasdacompetênciadasAutoridadesCentraisouaorelacionamentoentreasAutoridadesCentraiseaRegião,podedevolveraleiemcausa,massemaalterar.AleidevolvidapeloComitéPermanentedaAssembleiaPopularNacionaldeixaimediatamentedeproduzirefeitos.Atéaomomento,oComitéPermanentedaAssembleiaPopularNacio-nalnãodevolveunenhumalei.15SegundoatradicionalteoriadasoberaniadeEstado,sejapaísderegimeúnicosejapaísfederado,oGovernocentraltemopoderdecobrarimpostosanívelnacional,oqueconstituiumacaracterísticacomumdosdoisregimes.

1593.Aautonomiajurídica.Emáreasjurídicas,asregiõesadministrati-vasespeciaistêmumaorganizaçãojudiciallocalcompletamenteinde-pendentedaorganizaçãojudicialnacionaldaChina.Oartigo19.ºdasduasLeisBásicasestipula:Asduasregiõesadmi-nistrativasespeciaisgozamdepoderjudicialindependente,incluindoodejulgamentoemúltimainstância.OsjuízesdostribunaisdasdiferentesinstânciasdaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacausãonomeadospeloChefedoExecutivo,sobpropostadeumacomissãoindependenteconstituídaporjuízes,advogadosepersonalidadeslocaisderenome.OsjuízessópodemserexoneradospeloChefedoExecutivocomfundamen-toemincapacidadeparaoexercíciodassuasfunçõesouporcondutaincompatívelcomodesempenhodocargo,sobpropostadeumainstân-ciadejulgamentoconstituídapor,pelomenos,trêsjuízeslocaisnomea-dospeloPresidentedoTribunaldeÚltimaInstância16.AsLeisBásicasgarantemcomeficiênciaaindependênciadosjuízesdasduasregiõesad-ministrativasespeciais,sejaemrelaçãoaogovernocentralsejaemrelaçãoaoutrosdepartamentosgovernamentaisdasmesmasregiõesadministra-tivasespeciais,semassumirnenhumaresponsabilidadepolítica.Ostri-bunaisdasregiõesadministrativasespeciaisgozamdosmaisamplospo-deresdejulgamento,quemantêmemfuncionamentoindependentementedosistemajurídicodasregiõesadministrativasespeciaisnumestadorela-tivamentecompleto.Oaltograudaautonomiadasregiõesadministrativasespeciaiscons-tituipoderesautónomosoutorgadosaospodereslocaisemdeterminadoambientesocioeconómico.Trata-sedeummodelodaautonomialocalquecontribuiparaareunificaçãodanação.Desde1deJunhode1997,quandoHongKongsereintegrounaChina,esteregimedoaltograudaautonomiadasregiõesadministrativasespeciaisjátem10anosdeexperiência17.ApráticadasreintegraçõesdeHong-KongeMacaudemonstraqueoaltograudaautonomiatemumpapelmuitoimportanteparaaestabilidadeeodesenvolvimentodosterri-–––––––––––––––16OArtigo89.ºdaLeiBásicadeHongKongeoArtigo87.ºdaLeiBásicadeMacau.17ZhangQianfan,AunificaçãodoEstadoeaautonomialocal:umaanálisesobreomecanis-moconstitucionalparaperspectivarareunificaçãodosdoisladosdoEstreitodeTaiwan,apartirdasLeisBásicasdeHong-KongeMacau,insitedosDireitosPúblicosdaUniver-sidadedePequim,acedidoem4deNovembrode2007.

160tóriosdeHong-KongeMacau.Emgrandemedida,personalizaopró-prioespíritoevalordaeconomialocaletambémreveste-sedeumfortesignificadoprático.Porumlado,comoasduasLeisBásicasestipulamexpressamente“umaltograudeautonomia”,“HongKonggovernadapelasuagente”e“umaltograudeautonomia”,“Macaugovernadapelasuagente”,istoemgrandemedidatemresolvidoasdúvidasepreocupaçõesqueaspessoastiveramlogonoiniciodareintegração,contribuindoassimparaumarelativaboaordempúblicaesocialdosterritóriosdeHong-KongeMacau,conseguindoassimumatransiçãosemsobressaltos.Combasenistoeàmedidadaintensificaçãodosintercâmbioseconómicosecomer-ciaiscomoContinentedaChina,oshabitantesdeHong-KongeMacautêmexperimentadoosignificadoeovalordaprosperidadeeopoderiodapátriaparaoseuprópriodesenvolvimento,demodoqueoconceitodeEstadoeoespíritonacionaldoscidadãosdeHong-KongeMacaufica-ramenriquecidos.Oidealdaunificaçãodanaçãoserárealizado.Poroutrolado,alegitimidadedaautonomialocaldasociedademodernaconstituicondiçãopréviadapráticadademocracialocal.Porissoconstituiabaseparapromovercommaioresmedidasapolíticademo-crática,comobasenodesenvolvimentosustentadodoaltograudeauto-nomiadosterritóriosdeHong-KongeMacau.Ademocracialocaltemsidopostaàprovaemváriaseleiçõeslegislativas.AsociedadecivildosterritóriosdeHong-KongeMacautemtidooseudesenvolvimento,comumreforçadoespíritodeparticipaçãodemocráticaeumapolíticademo-cráticaordeira.Istotem-setransformadonumaimportantegarantiaparaoaltograudaautonomia.Alémdisso,oobjectivodaautonomialocaléelevarobem-estardoshabitanteslocaiseaprocurademelhorbem-estarparaopovo.Istofazcomqueosgovernosnestasregiõesadministrativasespeciais,nasuagovernação,tenhamestadoatentosàsmaisvariadasre-clamaçõeseexigênciasdoshabitantescomunitários,nuncadeixandodecoordenarasdiferentesrelaçõessociaisparapromoverodesenvolvimen-tosocioeconómicoedargarantiasaosdireitoseliberdadesindividuais.III.SignificadoconstitucionalesuasrestriçõesdoaltograudeautonomiadasregiõesadministrativasespeciaisDehámuitotempoparacá,verificam-sedoiserrosnapercepçãodoaltograudaautonomiadaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau.Primeiro,estealtograudaautonomiaéumcasoespecífico,quenãotem

161muitoquevercomoregimelocaldoContinentedaChinaequenãodeixadeserumadivisãoartificialdorelacionamentoentreasregiõesad-ministrativasespeciaiseoContinentedaChina.Segundo,estealtograudaautonomiaéumaautonomiacomsignificadopolíticoenãoécompa-rávelcomaautonomialocaldoContinentedaChina,queseapoianabasedaunidadepolítica.Estesdoispontosdevistanãodeixamdesertendenciosos.Porumlado,oaltograudaautonomiatemcomocondi-çãopréviaaautonomiade“Umpaís”.Oaltograudaautonomiadaadministraçãodasregiõesadministrativasespeciaisconstituiparteorgâ-nicadoregimedaautonomialocaldaChinaerepresentaumimportantepassododesenvolvimentodaestruturaestataldaChina.ElenãopodeexistirforadoregimeestataldaChinacomoumtodo.Poroutrolado,oaltograudeautonomia,emborasejaumaformadegestãolocalqueselevaacaboemdeterminadascondiçõeshistóricascomoumtipodaautonomia,temgrandessemelhançascomaautonomiaquesepraticanasregiõesautónomasdasminoriasnacionaisedaautonomiadosalde-ões(residentes),quesepraticanoContinentedaChina.Defacto,háestudiososqueapontamquetalcomoasdiversasformasdaautonomialocalpraticadasnoContinentedaChina,oaltograudeautonomiadasregiõesadministrativasespeciaiséumaautonomiabastanterestritanoseusentidopolíticoeéantesumaltograudeautonomiaemtermosjurídicos.Apráticadareintegraçãodasduasregiõesadministrativasespe-ciaisnaMãePátriamostraqueoaltograudeautonomiajáconstituiumacondiçãomuitoimportanteparaodesenvolvimentodosterritóriosdeHong-KongeMacauetendeatransformar-senumanormacomtendên-ciaasercadavezmaispopularizadacomoumtipodeautonomia.Énatu-ralmenteparteimportantedoregimedaautonomialocaldaChina,queserevestedeumvalorconstitucionaleteóricomuitoimportanteparaodesenvolvimentoconstitucionaldaChina.Emprimeirolugar,oaltograudeautonomiadasregiõesadminis-trativasespeciaiséumaautonomiacombaseemsuficientegovernaçãopelasleis.Poroutrolado,aestruturajurídicaeapolíticaquetêmasduasregiõesadministrativasespeciaissãocondiçõesbásicasparaumaltograudeautonomia.Depoisdareintegraçãodosdoisterritórios,oaltograudeindependênciajurídicatemdefendidoemantidoacontinuaçãoeode-senvolvimentodeumasociedadegovernadapelasleis.Poroutrolado,asduasLeisBásicasestipularamcláusulasmuitoclarassobreasrelaçõesen-treopodercentraleasregiõesadministrativasespeciais.Oestatutodos

162governosdasregiõesadministrativasespeciaistevegarantiaconstitucional.Aconcretizaçãodagovernaçãopelalei,noquedizrespeitoàdivisãodepoderesentreopodercentraleopoderlocaltraduziu-senumaconcen-traçãodoespíritodedarprioridadeàsleis.Emsegundolugar,oaltograudeautonomiadasregiõesadministrativasespeciaistemcomoimportantevalorpromoverademocracia.Nostemposmodernos,alegitimidadedaautonomialocaladvémdanecessidadedaadministraçãodemocráticapopular,apósareintegraçãodeHongKongeMacaunaMãePátria.Asduasregiõesadministrativasespeciaistêmlevadoacaboeleiçõeslegislativasaváriosníveis,permitindoaoscidadãosterumamaisprofundapercep-çãosobreasuaparticipaçãonagestãosocial,atravésdoexercíciodopo-derlegislativo.Aresponsabilidadecívicaeoconceitodedemocraciaso-cialtêmtidoumdesenvolvimentobastanteavançado.Oaltograudeautonomiatemreforçadoacomunicaçãoentreoscidadãoseogoverno,levandoesteaficarmaisatentoàsdiversasreclamaçõesdoscidadãosdemaneiraagarantirosdireitoseasliberdadesindividuais.Emterceirolugar,oaltograudeautonomiadasregiõesadministrativasespeciaistemalargadooobjectodaautonomialocal.Ajulgarpelajurisdiçãoglobal,deumanormalautonomiadealdeõespassou-separaumaautonomiadehabitantesurbanos.Oconceitodemocráticoeoconceitodeliberdadedopovojáatingiuomaisdesenvolvidoamadurecimento,queestámaispró-ximodascaracterísticascívicasdomodernoregimedaautonomiademo-crática.Ajulgarpelajurisdiçãogeográfica,passou-sedetradicionaisregi-õesdeconcentraçãodeminoriasétnicaspararegiõesadministrativasnormais,sobretudoparaosterritóriosdeHongKongeMacau,ondeseverificaummaiorgraudeurbanizaçãoeumaeconomiamaisdesenvolvi-daesesuperaapráticadoregimedaautonomialocaldaChina,quecostumaencontrar-seemregiõeseconomicamenteatrasadas.Emcertosentido,oaltograudeeconomiadasregiõesadministrativasespeciaisconstituiumtipoautónomocomcaracterísticasdeautonomiamaisurbanadetodaaChina.Porúltimo,oconteúdodaautonomialocaltemexperimentadoumgrandealargamento.Temdadoosmaisamplospoderesautónomosàsregiõesadministrativasespeciaisemtermoslegislativo,administrativoejurídico.ApósareintegraçãodeHongKongeMacaunaMãePátria,ogovernocentraltemobservadorigorosamenteasLeisBásicas,semnuncaterinterferidonosassuntospúblicoslocaisdosdoisterritóriosetemvindoaformarboasrelaçõescoordenadasentreastrêspartes.Seguindoàriscaoprincípiodaadministraçãopelasleis,

163têm-seencontradosoluçõesracionaisparaosconflitosdepoderes.Istoconstituiumacertaliçãoparaaexploraçãodomodeloderelacionamentoentreaautonomiacomunitáriaqueestáempujançaeomodelodagestãourbana.Noentanto,sendoumarranjoinstitucionalquevisaprincipalmenteresolverdiferençaspolíticas,oaltograudeautonomiadasregiõesadmi-nistrativasespeciaiscontinuaaserumresultadosobumgranderegimecentralista.Naprática,têmsurgidováriosproblemasquemerecemserestudadoscommaiorprofundidade.Eisosprincipaisproblemas:1.Umadefiniçãoconfusadacaracterísticadoaltograudeautono-miadasregiõesadministrativasespeciais.Oaltograudeautonomiaéresultadodedelegaçãodepoderesdopodercentralouresultadodadivi-sãodospodereslocais?Estaquestãotemtantaimportânciateóricacomopremênciaprática.Háquemopinequeadelegaçãodepodereseadivisãodospoderesconstituemdoisconceitosjurídicosdiferentes,quepersona-lizamdoistiposdiferentesderelaçõesdepoder.Adelegaçãodepoderesresideemoutorgarpartedepoderesprópriosaoutraparte,quenãosejadetentoradepoderes.Peladivisãodospoderesentende-sequedoisoumaisdetentoresdepoderesfazemadivisãodospoderesentresi.Sobreoconceitodadelegaçãodepoderes,quemrecebeospoderesdeveexercerospoderesdeacordocomnormasestabelecidasporquemosdelega.Odetentordepoderesprópriostemounãoopoderdevigilânciasobrequemexerceopoderdelegado?Soboconceitodadivisãodepoderes,odetentordepoderesexercecomindependênciaosseuspoderes,confor-menormasestabelecidas.Nocasodeconflitosdepoderes,devemchegaraumconsenso,deacordocomasnormaspré-estabelecidas,nãosetra-tandodevigilânciadeumapartesobreaoutra.Tambémháquemopinequeadelegaçãodepodereseadivisãodepoderesnãosãoantagónicas.Seadelegaçãodepoderesqueogovernocentralfaz,éemrelaçãoaopoderlocal,atravésdeprocessosjurídicoseoestabelecimentoinicialdoestatu-tojurídicodopoderlocal,entãoestadelegaçãodepoderesconstituiumadivisãodepoderes.Éumadivisãodepoderessobopontodevistajurídico18.Estadisparidadeteóricatemdadolugaràindefiniçãodos–––––––––––––––18WangShuwen,WuJianpaneoutros,IntroduçãoàLeiBásicadaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau,EditordaUniversidadePopulardaSegurançaPúblicadaChina,1994,p.136.

164regimes19.AsduasLeisBásicas,noseuartigo2.ºestipulam:“AAssembleiaPopularNacionaldaRepúblicaPopulardaChinaautorizaaRegiãoAd-ministrativaEspecialdeMacauaexercerumaltograudeautonomiaeagozardepoderesexecutivo,legislativoejudicialindependente,incluindoodejulgamentoemúltimainstância,deacordocomasdisposiçõesdestaLei.”Eaomesmotempofaz-seumadivisãoclaradepoderesentreogovernocentraleogovernolocal,medianteumacláusulaespecífica,oquemostraumafortecaracterísticadadivisãodepoderes.Porisso,éprecisofazerumamaiorclarificaçãosobreocarácterjurídicodoaltograudeautonomia.2.Adivisãodospoderesentreopodercentralelocaltemumacarac-terísticadecombinaçãodocentralismoedoaltograudeautonomiaquemuitofacilmentedáorigemaconflitos.Emboraasregiõesadministrati-vasespeciaisgozemdeumaltograudeautonomiaemtermoslegislativo,jurídicoefinanceiro,anomeaçãodosseusprincipaistitularesdecargosestásujeitaàautorizaçãodopodercentral.OsdoisChefesdoExecutivosãonomeadospeloGovernoPopularCentral,combasenosresultadosdeeleiçõesouconsultasrealizadaslocalmente20.Pelosvistos,ogovernocentraltemumainfluênciadirectasobreoChefedoExecutivoeosprin-cipaistitularesdecargos,especialmentenassuasnomeaçõeseexonerações.Sesefizerapenasumaanáliseapartirdaletra,ograudeautonomiaemtermosdenomeaçãodefuncionáriosdasregiõesadministrativasespeci-aiséatéinferioraoregimedaAssembleiaPopularNacionallocaldointe-riordaChina21.Estesproblemasdenomeaçãoeexoneraçãocostumamtransformar-seempontosdeconflitoentreopodercentraleopoderlocalquepodeafectaraboapráticade“Umpaís,doissistemas”.–––––––––––––––19XuChongde,emCiênciasConstitucionais,(partedasconstituiçõesestrangeiras)fazdiferençaentreestesdoispoderesdelegados,achandoqueaprimeiradelegaçãodepo-derjáconstituiumadivisãodospoderes.Aofalarnoregimelocalbritânico,frisaqueemtermosdepoderes,opoderlocalnãoexerceosseuspoderescomdelegaçãodepoderesdoGovernocentral,massimoGovernocentraldesignaalgunsassuntosparaagestãolocal,achandoquenaInglaterra,pratica-seumregimelocaldedivisãodospoderes.EditordoEnsinoSuperior,1996,p.41.20OArtigo44.ºdaLeiBásicadeHongKongeoArtigo47.ºdaLeiBásicadeMacau.21ZhangQianfan,AunificaçãodoEstadoeaautonomialocal:umaanálisesobreomecanis-moconstitucionalparaperspectivarareunificaçãodosdoisladosdoEstreitodeTaiwan,apartirdasLeisBásicasdeHong-KongeMacau,insitesdosDireitosPúblicosdaUni-versidadedePequim,acedidoem4deNovembrode2007.

1653.Insuficiênciademecanismosdegarantiaquesetraduznumnãotão“altograu”dagarantiadada.Nascircunstânciasdoaltograudeautonomia,éextremamenteimportanteacriaçãodeorganismosaudito-resrazoáveiseeficazesquedevemsercriadosnasrelaçõesentreopodercentraleopoderlocal.AsduasLeisBásicasestipulam:Se,apósconsultaàComissãodaLeiBásicadaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacauaelesubordinada,oComitéPermanentedaAssembleiaPopularNacionalconsiderarquequalquerleiproduzidapeloórgãolegislativodaRegiãonãoestáemconformidadecomasdisposiçõesdestaLeirespeitantesàsmatériasdacompetênciadasAutoridadesCentraisouaorelacionamentoentreasAutoridadesCentraiseaRegião,podedevolveraleiemcausa,massemaalterar.Aomesmotempo,opoderdeinterpretaçãodasduasLeisBásicaspertenceaoComitéPermanentedaAssembleiaPopularNacional.Pelosvistos,segundooactualarranjoinstitucional,aexplica-çãodaLeiBásicapertenceaoComitéPermanentedaAssembleiaPopularNacionalevisaresolverconflitosdepoderesentreopodercentraleopoderlocal.Noentanto,pondodepartedemomentoadiscussãosobreaconveniênciaouainconveniênciadeoComitéPermanentedaAssembleiaPopularNacionalinterviremassuntosjurídicosnasuaqualidadedeins-tituiçãodecarácterpolítico,mesmosófalandonomododetrabalho,noconteúdoenograudeintensidadedosseusprópriostrabalhos,parecedifícilocupar-sedosproblemasdeconflitosdepoderesqueexigembas-tanteelevadatécnicajurídica.Alémdisso,sobosactuaisregimes,oEsta-donãotemumsistemajurídicounificado.OpoderdojulgamentoemúltimainstânciadeHong-KongeMacaupertenceaostribunaisemúlti-mainstânciadosdoisterritórios,semqueexistaumórgãodejulgamentojurídicomáximoanívelnacionaleunificado.Porisso,édifícilfazeres-clarecimentosedefinirafronteiradepoderesentreogovernocentraleasregiõesadministrativasespeciais,atravésdeprocessosjudiciaisquesãocomunsnamaioriadospaísesconstitucionais.IV.Conclusão:PerspectivassobreoregimedaautonomialocaldaChinaNostemposmodernos,aautonomialocaltemtraduzidoodesejodemuitaspersonalidadescomnobresideaisqueanseiamporumaChinapoderosaepovorico.Apesardeesteidealnãoseteraindarealizadoemconsequênciadeváriasrazões,comoumregimeconstitucionalcomumidealdemocráticoeumespíritodeprioridadeàsleis,apráticadaautono-

166mialocalcontinuaaserumconteúdomuitoimportantedodesenvolvi-mentodoregimelocaldaChina.Construirumaautonomialocalracio-naleadequadaconstituiumgrandedesenvolvimentoparaaestruturateóricadoEstadodaChina.Etambéméumarranjoinstitucionalquecorrespondeaodesenvolvimentodostemposquefavoreceaestabilidadeestataleaprosperidadenacional.Porisso,emjeitodesíntesedasexperiênciaspráticasdaautonomialocal,naactualidade,importalançaralgumasreflexõessobrealgunspro-blemasqueoregimedaautonomialocaldaChinadevelevaremconsideração:Primeiro,éprecisoclarificarosobjectivosdaautonomialocal.Nostemposmodernos,alegitimidadedaautonomialocalresideemdar,combasenademocracialocal,odesempenhosuficienteàactividadelocaleprocurarobem-estardopovo,juntocomosórgãosdepoderdoEstado22.Porisso,éprecisoclarificaralgunsconceitosparapodereliminaralgunsobstáculosparaapráticadaautonomialocal.1.Orelacionamentoentreaautonomialocaleoproteccionismolocal.Porproteccionismolocalentende-sequeogovernolocalexercecertosactosdeprotecçãoemdefesadosinteressessobasuatutela.AolongodahistóriamodernadaChina,aformaradicaldoproteccionismolocaltraduz-seem“regionalismo”.Istoquerdizerquetodosospoderes,taiscomoosmilitares,civisefinanceirosseconcentramnoschefeslocais,práticaestaquetraduzopensamentodaconcentraçãolocaldepoderes23.Desdeasreformaseaabertura,oprotec-cionismolocaltemaparecidoprincipalmentenaáreaeconómica.Osgo-vernoslocais,peranteaconcorrênciadomercado,conscienteouincons-cientemente,têm-seservidodeváriasmedidasparadefenderosinteresseseconómicoslocais,demodoaprejudicar,combaterourestringirforçaseconómicasdefora.Noentanto,aautonomialocalestálongedeseracausadoproteccionismolocal,antespromoveaautonomialocalcomumabaseunificada,quecontribuiparaeliminararbitrariedadeslocais.Istoporqueumgovernolocal,baseadonademocracia,tendeareflectiravontadepopularedificilmentepodealegaraopiniãopúblicaparacon-–––––––––––––––22CaiMaoying,Umestudosobreadivisãodepoderesentreopodercentraleopoderlocal,inAnálisesGeraissobreaConstituiçãodeTaiwan,EditoraYuanZhao,2002,p.379-380.23XiaoGongquan,Oequilíbriodospodereseoequilíbriodasinfluências,inOregimeconstitucionaleademocracia,EditoradaUniversidadedaTsingHua,2006,p.5.

167cretizarasvontadesprópriasdogoverno.2.Adiferençaentreaautono-mialocaleapolíiticadasegregaçãolocal.Apolíticadasegregaçãolocalterianascidodeumareflexãodogovernocentralsobreafacilidadedeadministração,servindo-sedetodasasviasparacortarartificialmenteosrelacionamentosentreasregiõesparamanteraestabilidadepolítica.Umadasmedidasmaisfrequenteséagestãoderegistoderesidência,quecon-cretizacertasegregaçãoderegiões24.Estesactosrestritivostalveztenhamasuaracionalidadeemdeterminadoperíodohistórico,masnumapers-pectivadelongoprazo,vaiagravarasdiferençasentreasdiferentesregiões,aopontodecriarbarreiras,oquenãocontribuinadaparaodesenvolvi-mentodaunificaçãonacionalnemparaaunidadenacional.Defacto,apazconseguidaatravésdasegregaçãoregionalnecessariamentenãopoderesolververdadeiramenteosconflitosentreasminoriasedenaturezacultural.Segundo,desenvolversuficientementecondiçõesparaapráticadaautonomialocal.Apráticadaautonomialocalprecisadesatisfazeralgunsrequisitosparapoderconcretizaroobjectivodeprocurarobem-estardoscidadãos.Emprimeirolugar,éprecisopromoverademocracialocal,for-marumacompletaesaudávelcapacidadepolíticalocaleeliminararbitra-riedadeslocais.Ademocraciaconstituiumadecisãoeumcontrolodirec-toqueopovoexercenoprocessodaeleiçãodefuncionáriosparaogoverno,oquetraduzoidealdaautonomiapopular.Sóademocraciapodegaran-tirqueumagovernaçãopelasleiscorrespondaaosinteressesgeraisdopovo.Ospaísesmodernosaceitam,nasuageneralidade,osprincípiosdemocráticos.Opovodirectaouindirectamentetorna-seolegisladordosseusprópriosassuntos25.Sóumaautonomiacombasenademocraciaéquepodepraticaractosautónomoscomlegitimidade;casocontrário,transformar-se-ánumpretextodepraticararbitrariedadeslocaisededi-visãodoEstado.Emsegundolugar,formarohábitodedarprioridadeàsleis,sobretudoaosváriosníveisdogoverno.Istoconstituiumaimpor-tantegarantiaparaapráticadaautonomialocal.Onúcleodaprioridadeàsleisresideemvigilânciaenãoemdisciplina,comdestaqueparaocon-–––––––––––––––24Porexemplo,atéaomomentonointeriordaChinasóresidentesdasregiõeseconomi-camentedesenvolvidasegrandepartedasgrandesemédiascidadestêmacessoao“vis-toindividual”,masoshabitantesdebastantesregiõescontinuamcomrestriçõesparaentraremHongKongeMacau.25ZhangQianfan,IntroduçãoàsCiênciasConstitucionais,EditoraJurídica,2004,p.52.

168trolodosfuncionáriospelopovoeomútuocontroloentreosfuncionários.Porisso,agovernaçãopelasleisexigequedentrodogovernosejamcria-doscentrosdepoderdispersoseindependentespararealizarvigilânciasmútuasentrediferentesdepartamentos.Sócomapráticadegovernaçãopelasleiséquesepodemdefenderoslegítimosinteressesdaautonomialocalcomogarantirapráticaeficientedaautoridadecentral26.Ultimamente,desenvolverainteligênciapopulareformarrecursoshu-manosconstituiumaexigênciaemtermosdepessoalparaaautonomialocal.Sejaparapromoverademocraciasejaparaformarumagovernaçãopelasleis,éprecisoqueoscidadãostenhamcertograudeespíritoracionaleconceitosnormativos.ComobemfrisaXiaoGongquan,éprecisofor-maropovocomohábitodecumprirasleiseomitirassuasopiniõespolíticasnoâmbitodasleiseobedeceràmaioria27.Aeducaçãocívica,detodasasmaneiras,constituiumaimportanteviaparaodesenvolvimentodaautonomialocal.Éprecisodarespecialatençãoàeliminaçãodebarrei-rasentreasautoridadeseopovo.Éprecisoservir-sedasleisparaeliminaramentalidadearbitráriaeburocratadosfuncionários.Éprecisoservir-sedademocraciaparadesenvolveroconceitodaparticipaçãoedavigilânciadopovo,criandoassimumbomambientetantoparaasautoridadescomoparaopovo.Terceiro,acriaçãodemecanismosdecoordenaçãodosrelaciona-mentosentreopodercentraleopoderlocal,incluedoisaspectos:opo-dercentraleopoderlocaldevemserexpressamenteclarificadosmedianteleis,emtermosdadivisãodecompetências.Osconflitosdepoderesentreopodercentraleopoderlocalpodemserresolvidos,atravésdeprocessosjurídicos.Oprimeiroconstituiumabasededesenvolvimentocoordena-dodasrelaçõesentreopodercentraleopoderlocal,comdestaqueparaaclarificaçãodosâmbitosdospodereslegislativosdopodercentraledopoderlocal.E,deacordocomoprincípiodaautonomiademocrática,adivisãodospoderestambémdeveseguirametodologianaturaldelevaremconsideraçãooâmbitodasinfluênciasenãooseugraudeimportância,istoé,atribuiraopodercentraleaogovernolocal,respectivamente,osassuntosdesemelhançanacionaleosassuntosquedevemserlevadosemconsideraçãocomofactoreslocais.Esteconstituiumagarantiaparao–––––––––––––––26ZhangQianfan,IntroduçãoàsCiênciasConstitucionais,EditoraJurídica,2004,p.51.27XiaoGongquan,Oequilíbriodospodereseoequilíbriodasinfluências,inOregimeconstitucionaleademocracia,EditoradaUniversidadedaTsingHua,2006,p.28.

169desenvolvimentocoordenadodasrelaçõesentreopodercentraleopoderlocal,cujachaveresideemcriarummecanismoderesoluçãodeconflitos,comneutralidadeeautoridadeeatravésdeprocessosadequados.Numasociedadedemocráticaegovernadapelasleis,osconflitosdepoderesen-treogovernocentraleogovernolocalresolvem-seprincipalmenteatra-vésdeprocessosjurídicosnoâmbitodaconstituição.Acriaçãodeumorganismoquetenhacarácterjurídicoindependenteecomoúltimains-tânciaconstituiumaviaeficazpararesolverosconflitosentreopodercentraleopoderlocal.Emsuma,oaltograudaautonomiadasregiõesadministrativases-peciaisdeHong-KongeMacautemexploradoumanovaviadedesen-volvimentoparaoregimedaautonomialocaldaChina.Atravésdeumarranjoinstitucionaldaautonomiaecoexistência,tantopodemsatisfazerasreclamaçõesdosinteressesdasminoriascomotambémpodemlançarbonsalicercesparaagrandeempresaqueéareunificaçãodaNaçãoChinesa.Mediantea“divisãoinstitucionalizadadepoderes”ea“demo-cracialocal”,ofocodasreclamaçõesautónomas,traduzidasna“coexis-tênciadediferençasecoabitação”podetransformar-senumagovernaçãoemconjunto,caracterizadapela“procuradepontoscomunsepartilhadepoderes”.Aspartesemlitígioacabarãoporchegaraumentendimentomútuoesujeitarem-seaumregimequeéaceiteportodos.Apráticadecedênciasecompromissosinstitucionaisnumquadromultipolardeveráserumaboaperspectivaparaodesenvolvimentodoregimedaautono-mialocaldaChina.

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171Administraçãon.º79,vol.XXI,2008-1.º,171-189–––––––––––––––*DoutorandonaUniversidadedeDr.SunYat-senePresidentedaDirecçãodaAssocia-çãodoEstudodeAdministraçãoPúblicaInter-regionaldeMacau.Principaláreadeinvestigação:AdministraçãoPúblicaInter-regional.1YangAiping,Apropósitodacooperaçãointer-governamentalnascircunstânciasdaintegraçãoregional—motivos,modeloseperspectivas,inEstudosdasCiênciasPolíticas,2007,n.º3p.77-86.Apropósitodacapacidadedacooperaçãointer-regionaldaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacauLamSoiKuong*Oproblemadacooperaçãointergovernamentalinter-regional,sobumaintegraçãoregional,constituiumaáreadeestudoimportantedaAdministraçãoPúblicaInter-regional1.Em20deDezembrode1999,Macaureintegrou-secomsucessonaMãePátriaedeuorigemàRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau,deacordocomaorientaçãopolíticade“Umpaís,doissistemas”.Apartirdaí,ogovernodaRegiãoAdminis-trativaEspecialdeMacautem-setransformadonumgovernodoInteriordaChina,comaltograudeautonomia.Aúltimadécadatemsidoumperíododesurgimentoimpetuosodaglobalizaçãoedaintegraçãoregional.OgovernodaRegiãoAdministra-tivaEspecialdeMacautem-seservidodasoportunidadesetemacompa-nhadoaevoluçãodostemposparapromoverrelaçõesamistosasecooperantescomosterritórioslimítrofesecomospaíseslusófonos,demaneiraapromoverodesenvolvimentosocioeconómicoeoaumentodacompetitividadegeraldeMacau.Poroutraspalavras,desdeareintegração,ogovernodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau,aomesmotem-poqueesteveconcentradonaconstruçãodacapacidadeinterna,temtam-bémvindoaformarasuacapacidadedecooperaçãointergovernamentaletrans-regional.Então,quaissãoascircunstânciaspolíticasemquesecriouestacapacidadedecooperaçãointer-regionaldogovernodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau,quaisosprogressoseresultadoscon-seguidosatéàactualidade?Perspectivandoofuturo,comodevemospro-movercommaisamplitudeaconstruçãodacapacidadedacooperaçãointer-regional?Nestasede,vamoslançaralgumasideiasemrelaçãoaestas

172perguntas,dopontodevistadeestudosdaadministraçãopúblicainter-regional.I.Circunstânciastemporaisdaconstruçãodacapacidadedacooperaçãointer-regionaldogovernodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacauAanalisarpelacooperaçãointer-regional,naactualidade,podedes-cobrir-sequeosurgimentodecadamodelodacooperaçãotemoseucomplexopanodefundotemporal,emconsequênciadacombinaçãodemúltiplosfactores.Evidentemente,apráticadacooperaçãointer-regio-nallevadaacabopelogovernodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacaunãoconstituiexcepção.Primeiro,parasatisfazeranecessidadedeadaptaçãoaodesenvolvi-mentoglobalizante.Otempoemquevivemoséumaépocadeglobalizaçãosobimpulsodastécnicasinformativasmodernas.Ocapital,atécnicaeaforçaprodutiva,entreoutrosfactoresprodutivos,jácirculamedistribu-em-seanívelplanetário.Asrelaçõesdeinterdependênciaentreosestadoseasregiõessãocadavezmaisprofundas,comumaconcorrênciacadavezmaisforte.EstaimpetuosavagadaglobalizaçãocolocouogovernodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacauperantesériosdesafios.Ofac-todeMacaupoderbeneficiardoprocessodeglobalizaçãodependeemgrandemedidadosresultadosdaspolíticasdacooperaçãointer-regionaldogovernodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau.AglobalizaçãotemtrazidodesafiosparaaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacauesimultaneamenteboasoportunidadesdacooperaçãointer-regional.Ogo-vernodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacausónãodeixandofugirestasoportunidadeseservindo-sedosrecursosinformativoseavançadasciênciasetecnologiaséquepoderáelevaraeficiênciadasuapolíticadecooperaçãointer-regional.Segundo,parasatisfazerasnecessidadesdeviragemsocioeconómicadeMacau.Nosúltimosanos,aeconomiaeasociedadedeMacautêmexperimentadoumaceleradodesenvolvimentoquetrazaomesmotem-pooportunidadesetemagudizado,emcertamedida,ascontradições.Anívelsocial,têmreaparecidoalgunsproblemashistóricosmaisprofundosetambémapareceramnovosproblemasnuncaantesvistos.Aassimetriadodesenvolvimentoeconómiconafasedearranquetemconstituídobas-tantepreocupaçãoedificuldadeparaaspequenasemédiasempresaseo

173cidadãocomum.Ainflaçãotemtendênciaasubir.Afaltaderecursoshumanosestámuitoemevidência.Amanutençãoefuncionamentodaspequenasemédiasempresassãocadavezmaisdifíceis.Peranteasmu-dançassocioeconómicasaceleradas,agovernaçãotemenfrentadotodootipodenovosevelhosdesafios.Nestascircunstâncias,ogovernodevereforçaraindamaisasuacooperaçãocomregiõesdiferentes,estimulandoasempresaslocaisaprocurarmaisoportunidadesnomercadoexternoetambémdeveatrairinvestimentosestrangeirosdiversificados,comoob-jectivodeestimularaoptimizaçãodaestruturaindustriallocaldemodoalibertarpaulatinamenteaeconomiadeMacaudasuaexcessivadepen-dênciadosjogos.Terceiro,aurgentenecessidadederesolverosprópriosproblemasdogovernodeMacau.OgovernodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau,combasenasrestriçõesdosseusprópriosrecursos,nãotemtidopossibilidadederesolveralgumasdificuldadesreais,taiscomoainsufi-ciênciadeterrenosederecursoshumanos,entreoutrosproblemas.Porisso,nãopoucoshabitantesdeMacautêmoptadoporcomprarumimó-velnoContinentedaChina,atétêmoptadoporumavidadereformadonoInteriordaChina,oqueestánaorigemdeproblemasdeeducaçãotrans-regional,assistênciasocialecontrolofronteiriço.Poroutrolado,comaentradamassivademão-de-obradeforanomercadodeempregodeMacau,tem-secriadograndepressãosobreasnecessidadesdehabitação,serviçosdetransporteseassistênciamédicaemMacau.OgovernodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacaunãotemcapacidadepararesol-versozinhoestesproblemasesópodedar-lhesboaresolução,atravésdacooperaçãocomosgovernosdosterritórioslimítrofes.Quarto,contribuirparaasrelaçõesdaconcorrêncialealecoopera-çãoentreosgovernoseaumentaraconcorrênciageraldasregiões.Atra-vésdacoordenaçãodasrelaçõesintergovernamentais,cria-seumbommecanismodeconcorrênciademercadoquepermiteaosgovernoslocaispromoverodesenvolvimentosocioeconómicolocalcommentalidadeabertaecomconceitodeconcorrência.Paramelhoraroambientedomercadoeparaatingiroobjectivofinaldepromoverodesenvolvimentoeconómicodeterritóriosdiferentes,omaisimportanteéqueatravésdacooperaçãoalongoprazoentreosgovernos,porumlado,seformeumambientedeaprendizagemmútuaeummecanismodeobtençãodein-formaçõesparaaumentarconstantementeacapacidadeconcorrencialeelevaroníveldedesenvolvimentodaadministraçãopública.Poroutro

174lado,podembaixar-seconstantementeoscustosfuncionais,obtendo-sebenefíciosmútuosecriando-seassimabasedacooperaçãoalongoprazo,saudáveleharmoniosa,entreosgovernosdeterritóriosdiferentes,comoobjectivofinaldeaumentaracapacidadeconcorrencialgeraldetodaaregião.II.Apolíticaeosresultadosdaconstruçãodacapacidadedacooperaçãointer-regionaldaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau.SegundoaLeiBásica,oGovernoPopularCentraléresponsávelpe-losassuntosdasrelaçõesexternasrelativosàRegiãoAdministrativaEspe-cialdeMacau.Porém,oGovernodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacaupodetratardosassuntosexternosedeoutrosassuntosquandoautorizadopelasAutoridadesCentrais.RepresentantesdoGovernodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacaupodemparticipar,comomem-brosdedelegaçõesgovernamentaisdaRepúblicaPopulardaChina,emnegociaçõesdiplomáticasconduzidaspeloGovernoPopularCentralqueestejamdirectamenterelacionadascomaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau.ARegiãoAdministrativaEspecialdeMacaupodeparticiparemalgumasorganizaçõeseacordosinternacionais.OGovernoPopularCentralautorizaaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacauatratar,porsiprópriaenostermosdaLeiBásica,dosassuntosexternosconcernentes.Porexemplo,oGovernoPopularCentralapoiaouautorizaoGovernodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacauanegociarecelebraracor-dosdeaboliçãodevistoscomosEstadoseregiõesinteressados2.Deháunsanosparacá,oGovernodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacautemlançadoumasériedemedidaspolíticaspromotorasdacooperaçãointer-regionaletemconseguidobrilhantesresultados.DeseguidavamosfazerumaanálisecronológicadosváriosrelatóriosdasLinhasdeAcçãoGovernativa,desdeareintegraçãodeMacaunaMãePátriaparapoder-mosfazerumhistorialclarodacapacidadedacooperaçãointer-regionalconseguidapelogovernodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau.Em29deMarçode2000,oChefedoExecutivo,noseuprimeirorelatóriodasLinhasdeAcçãoGovernativa,apósdafundaçãodaRegião–––––––––––––––2Paramaispormenores,cf.LeiBásicadaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacaudaRepúblicaPopulardaChina.

175AdministrativaEspecialdeMacau,frisa:“OreforçodaidentidadedeMacau,traduzidanoencontrodasculturasorientaleocidental,valoriza-ráasingularidadeeacapacidadedeatracçãodosrecursosturísticos.Nes-tesentido,agarantiadaqualidadedosserviços,adiversificaçãodospro-dutosturísticos,aparticipaçãoactivanasorganizaçõesinternacionaisdeturismo,ofomentodacooperaçãoestratégicanoâmbitodoturismoregional,adiversificaçãodapromoçãoturística,bemcomoacriaçãodemecanismosdecoordenaçãoparaaorganizaçãodeeventosinternacio-naisedeactividadesculturaisedesportivas,constituirãoobjectodepre-ocupaçãodoGoverno,nosentidodeatribuiraoturismoopapelfunda-mentalnadinamizaçãodaeconomialocaledepromotoreficazdaima-gemdaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau”3.Pelosvistos,apromoçãodacooperaçãointer-regionaldoturismofoiaintençãoinicialeopontodepenetraçãoparaacooperaçãointer-regionalqueaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacautemlevadoacabo.EmNovembrode2001,noseusegundorelatóriodasLinhasdeAcçãoGovernativa,oChefedoExecutivodestaca:“Afimdeatraíraindamaisinvestimentoestrangeiro,otrabalhoprioritáriodoInstitutodePro-moçãodoComércioeInvestimentodeMacaunãoselimitarásóàfasefinaldoprocessodeinvestimentomastambémaenviargruposdetraba-lhoaoslocaisdedestinoparadivulgaremascondiçõesdeinvestimentoemMacaujuntodosempresários.Aomesmotempo,omesmoInstitutoiráintensificarosserviçosaprestaràsempresasdeMacau,nomeadamen-teofornecimentodeinformações,oapoionaprocuradecompradoreseparceiroseasuadivulgaçãonoexterior.Paraconseguirumdesenvolvi-mentoplenodasvantagenspotenciaisdeMacau,oGovernoiráestudaraadopçãodemedidasmaiseficazescomvistaatornarMacaunumaverda-deirapontedecooperaçãoeconómicaecomercialedeintercâmbiocul-turalentreocontinenteChinêseospaísesdeexpressãolatina,afimdeaeconomiadeMacaupoderdaíretirarvantagens”4.Evidentemente,ose-gundorelatóriojálançouaideiadetomarainiciativadeprocuraracoo-peraçãointer-regional,sobretudoaideiadeseservirdoportuguêsqueseutilizanossistemasadministrativoejurídicodeMacaucomoumadas–––––––––––––––3Paramaispormenores,cf.LinhasdaAcçãoGovernativadaRegiãoAdministrativaEspeci-aldeMacaudaRepúblicaPopulardaChina(2000).4Paramaispormenores,cf.LinhasdaAcçãoGovernativadaRegiãoAdministrativaEspe-cialdeMacaudaRepúblicaPopulardaChina(2001).

176línguasoficiaisparadesenvolverboasrelaçõeseconómicasecomerciaiscomospaíseslusófonos,tornando-seassimnumapontedacooperaçãoeconómicaecomercialeintercâmbiosculturaisentreaChina,aUniãoEuropeiaeospaíseslusófonos.NorelatóriodasLinhasdeAcçãoGovernativade2002,oChefedoExecutivofezumasíntesedosnovosprogressosconseguidosnostraba-lhosdacomunicaçãocomoexteriorenacooperaçãointer-regionalconseguidaspelaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacaunosanosanteriores.“Nodecursodesteano,Macauobtevenovosprogressosnoquedizrespeitoàsrelaçõescomoexterioreàcooperaçãointer-regional.EmJulho,foicriadaa“ComissãodeLigaçãoComercialdoContinenteedaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau”,entrando,assim,emfun-cionamentoosmecanismosdasrelaçõescomerciaisentreoGovernoCen-traleaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau.Poroutrolado,foramconstantementepromovidasasrelaçõesdecooperaçãoentreMacaueGuangdong,Fujian,Chongqing,entreoutros.Foicriadoumsistemadeencontros,aaltonível,entreosGovernosdeGuangdongeMacau,tendojásidoiniciadosostrabalhosdo“GrupodeLigaçãoparaaCooperaçãoentreMacaueGuangdong”,grupoestedecarácterpermanente,edogrupoespecializadoaelesubordinado.Asduaspartesparaalémdefo-mentaremocontactoeacooperaçãonocampodosassuntosquotidianosentreasduasregiões,têmlançado,gradualmente,estudoseprojectosdecooperaçãoalongoprazo...Temosaindaavantagemdemanterrelaçõesamplas,directaseamigáveiscomasociedadeinternacional,especialmen-tecomaUniãoEuropeiaeospaísesdelínguaportuguesa,...”5.NorelatóriodasLinhasdeAcçãoGovernativapara2003,ogovernodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacaufezumaretrospectivaesín-tesedoprocessodacooperaçãointer-regional,desdeaintegraçãodeMacaunaMãePátria.Combasenisto,foramcriadosobjectivosalongoprazoparaacooperaçãointer-regional.OChefedoExecutivofrisou:“Estare-alidadevemdemonstrarqueaconsolidaçãoeoestabelecimentoderela-çõesdecooperaçãocomoexterioreaintensificaçãodacooperaçãoregio-nalserão,semdúvida,prioridadesdaacçãogovernativadaRegiãoAd-ministrativaEspecialdeMacauparaopróximoanoenofuturo.Aintegraçãoeconómicacomregiõesvizinhas,será,igualmente,umob-–––––––––––––––5Paramaispormenores,cf.LinhasdaAcçãoGovernativadaRegiãoAdministrativaEspeci-aldeMacaudaRepúblicaPopulardaChina(2002).

177jectivoestratégicodedesenvolvimento,demédioelongoprazo,doGo-vernodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau”6.Apolíticaconcretadacooperaçãointer-regionalfoitraduzidanoalargamentodacooperaçãocomoutraszonasdoDeltadoRiodasPérolasenacriaçãodeplataformasparapromoveractivamenteacomplementaridadeebenefíciosmútuosentreasempresasdeambososlugares,numacooperaçãoestreitaepro-moverumacooperaçãoemtodosossentidoscomosterritórioslimítrofes,taiscomocultural,educativa,turística,deordempública,assistênciamédica,transporteseinfra-estruturas,aumentandoassimconstantemen-teograudosbenefíciosdeparteaparte.EmSetembrode2003,ogover-nodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacauconseguiuorganizarcomsucessooFórumparaaCooperaçãoEconómicaentreaChinaeosPaísesdeLínguaPortuguesa,fazendocomqueacooperaçãoeconómicaeco-mercialentreaChinaeospaíseslusófonostivessementradonumanovafasededesenvolvimentodemodoaconsolidaropapeldeMacaucomoplataformadeserviçoscomerciaiseeconómicosentreaChinaeosPaísesLusófonos.EmSetembrodomesmoano,foiassinadooAcordoCEPA,quefacilitaemmaiormedidaocomércioentreoInteriordaChinaeMacau,permiteacooperaçãoeconómicaecomercialeaceleraaoptimizaçãodaestruturaindustrialdeMacau.PelorelatóriodasLinhasdeAcçãoGovernativapara2004,ogover-nodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacaudestacouanecessidadedecontinuarcomaaceleradaintegraçãoeconómicacomoInteriordaChina,sobretudocomoDeltadoRiodasPérolaseacooperaçãoemoutrasáreas,numatentativadeconcretizarapartilhaderecursosebenefícios,mútuosecomplementares.O“GrupoPermanentedaLiga-çãoparaaCooperaçãoentreCantãoeMacau”continuaadesempenharumactivopapelcoordenadorepromotoretemconseguidoprogressosdediversosgrausnacooperaçãoemmuitasáreas,taiscomoturismo,or-dempública,cultura,assistênciamédica,infra-estruturaseprotecçãoambiental,etc.7.NorelatóriodasLinhasdeAcçãoGovernativapara2005,ogovernodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacaulançoucritériosmais–––––––––––––––6Paramaispormenores,cf.LinhasdaAcçãoGovernativadaRegiãoAdministrativaEspeci-aldeMacaudaRepúblicaPopulardaChina(2003).7Paramaispormenores,cf.LinhasdaAcçãoGovernativadaRegiãoAdministrativaEspeci-aldeMacaudaRepúblicaPopulardaChina(2004).

178concretos,princípiosmaispragmáticoseexigênciasmaisconcretasparaaconstruçãodacooperaçãointer-regional.OChefedoExecutivodestacou:“Paraconcretizarapolítica‘estabelecerrelaçõescomterritóriosepaísesdistanteseconsolidaraintegraçãocompaíseseterritóriosvizinhos’,epromoveracooperaçãoecomplementaridadeeodesenvolvimentoregional,importaquesejamabertosnovosrumoscomumaatitudeprag-máticaelançarprojectoscujosefeitospossamserampliados,tendoematençãooscondicionalismosgeográficosexistentes”8.Segundoestesprincípios,ogovernodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacaucrioua“PlataformadeserviçoscomerciaisparaazonaOestedaProvínciadeGuangdong”,a“Plataformadeapoioaointercâmbioecooperaçãocomosempresárioschinesesdispersosnomundo”ea“plataformadeapoioàcooperaçãoeconómicaecomercialentreaChinaeosPaísesdeLínguaPortuguesa”efixouapolíticainter-regionalcomoumaharmoniosapolí-ticadedesenvolvimento.OChefedoExecutivoreitera:“Ametafinaldacooperaçãointer-regionalégarantirumprogressocomumealcançarumsucessoquetragabenefíciosparatodosaspartes.DesalientarquenesteprocessooGovernodesempenhaumpapelorientadoredeapoio.Ode-senvolvimentoplenodopapeldasplataformasdeserviçosdependedosesforçosdapopulaçãoedosdiferentessectoresdasociedade.Apoiamoseencorajamos,porisso,asempresaseoscidadãosdeMacauaparticiparnesteprocesso.ElespoderãoassumiropapeldeintermediárioentreaspequenasemédiasempresasdaPátriaeasdosPaísesdeLínguaPortu-guesaedeoutrospaíses.Tambémpodemestabelecerrelaçõesdeparce-riacomercialoucooperaçãoestratégica,comvistaaimpulsionarassuasprópriasactividades.Tendoemconsideraçãoasexperiênciasdosempre-sárioslocaisqueseaventuraramnaprojecçãodassuasactividadesparaoexterior,oGovernoconcederámaiorapoionoâmbitodeprestaçãodeinformação,avaliaçãoderiscoseformaçãoderecursoshumanos”9.Aomesmotempo,emsintoniaecooperaçãocomapolíticadacooperaçãointer-regionaldosgovernosdoInteriordaChina,“OprojectodeintegraçãodoGrandeDeltadoRiodasPérolaspassoudafasedeinten-çõesparaafasedeexecução.Osserviçospúblicos,noexercíciodassuas–––––––––––––––8Paramaispormenores,cf.LinhasdaAcçãoGovernativadaRegiãoAdministrativaEspeci-aldeMacaudaRepúblicaPopulardaChina(2005).9Paramaispormenores,cf.LinhasdaAcçãoGovernativadaRegiãoAdministrativaEspeci-aldeMacaudaRepúblicaPopulardaChina(2005).

179competênciasnesteâmbito,irãopromoveracçõesassentesnumaposturapragmáticaeempenhada.Osseustrabalhosterãoporobjectivorealizarprojectoscomefeitosmaisimediatoseprojectosdecooperaçãodelongoprazo.Cabeaosserviçospúblicosaresponsabilidadedeacumularexpe-riênciaseassumirumaatitudeabertaanovasideiasaolongodesteprocesso,comvistaaproduziracçõescomefeitosconcretosedequalidade.Noâmbitodosprojectosdecooperaçãocomoexterior,anossapolíticaas-sentaemdoisvectores:porumlado,iremosatraíravindadeinvestidoresestrangeirose,poroutrolado,iremosincentivarosnossosempresáriosainvestirnoexterior,potenciando,assim,opapeldeMacauenquantopla-taformadeserviçoscomerciais.Analisandoosresultadosdasúltimasedi-çõesdaFeiraInternacionaldeMacau,chegámosàconclusãoqueospro-jectosdeinvestimentocomsucessosãoresultantesdaidentificaçãocor-rectadepotenciaisclientes,daelevaçãodoprofissionalismodasactivida-desedaofertadeserviçosdemediaçãodequalidade,peloqueiremosdedicarmaisesforçosnestasáreas.AnossaexperiênciadecooperaçãocomaProvínciadeGuangdongpôsemevidênciaopapelsingulardemedia-çãodeserviçoscomerciaisqueMacautemvindoadesempenhar.OGo-vernoirápromoveracomplementaridadedemais-valiasnoâmbitodosprojectosdeintegraçãodoGrandeDeltadoRiodasPérolasedecoope-raçãoentreaspequenasemédiasempresaslocaiseasdospaíseseregiõeslusófonos,potenciandoasacçõesdeexploraçãodemercadosexternosegarantindoadistribuiçãojustadosresultados.ParareforçaropapeldeplataformadeserviçoscomerciaisqueMacauestáadesempenhar,oGo-vernoirávalorizarofactor“mercado”.OGovernoiráapoiareincentivaroestabelecimentoedesenvolvimentodeentidadesdemediaçãocomercial,acelerandoaformaçãodequadrosqualificadoscomconhecimentospro-fundosdomercadochinêsedomercadointernacionalecomboascom-petênciaslinguísticas.Devemostambémtiraramploproveitodoslaçosdeidentidadedasdiversascomunidadescomassuasterrasdeorigem,doschinesesultramarinoseportuguesesresidentesemMacau,afimdecongregarosseusesforçosparaconstruirumaplataformadeserviçosco-merciaisdeprojecçãoregional”10.NorelatóriodasLinhasdeAcçãoGovernativapara2006,ogovernodeMacaumostra-seempenhadoemcontinuarcomapolíticade“estabe-–––––––––––––––10Paramaispormenores,cf.LinhasdaAcçãoGovernativadaRegiãoAdministrativaEspe-cialdeMacaudaRepúblicaPopulardaChina(2005).

180lecerrelaçõescomterritóriosepaísesdistanteseconsolidaraintegraçãocompaíseseterritóriosvizinhos”,eparticiparactivamentenacooperaçãointer-regional.AassinaturadosegundoacordoCEPApermiteaMacauterummaiorgraudeestreitamentodasrelaçõescomerciaiseeconómicascomoInteriordaChina.Todososprodutoslocalmenteproduzidogo-zamdapautaalfandegáriazero.Oaumentodograudeaberturadasáreasdeserviçoscomerciaiseeconómicosforneceummaiorespaçodedesen-volvimentoparaasempresaseprofissionaisdeMacau,noInteriordaChinaqueéumamplomercado,cheiodeoportunidades.Etemdadofortesapoiosàconcretizaçãodapolíticadadiversificaçãoindustrial.Comoimpulsoda“CEPA”,foramcriadosimpulsosfavoráveisparaoaprofundamentodacooperaçãointer-regional.AcriaçãodasplataformasdeserviçosconstituiumimportantepassoestratégicoparaaRegiãoAd-ministrativaEspecialdeMacaudesenvolverserviçoseconcretizaracoo-peraçãointer-regional.OgovernodeMacau,atravésdacriaçãoeaperfei-çoamentodestasplataformasdeserviços,temcriadooportunidadesco-merciaisparaoTerritórioeterritóriosmembrosdestasplataformas.ComototalapoiodaMãePátria,temsidomuitoboaaconcretizaçãodaestra-tégiadesetransformarnumaplataformaderelaçõescomerciaisentreosPaísesLusófonoseaChina.Nesteaspecto,Macaucontinuaráadarde-sempenhoàsuaparticularidadecaracterísticaemtermosdalínguaportuguesa,ligaçõespessoaiserelaçõeshistóricasparapromoveracoope-raçãoeconómicaecomercialentreoInteriordaChina,Macau,osPaísesLusófonoseosempresárioschinesesdadiáspora.OgovernotambémvaitiraromelhorproveitoereforçaravantagememredecomoSudoesteAsiático,oJapão,aCoreiadoSuleosestadosmembrosdaUniãoEuropeiaparaqueasplataformasdeMacausejammaisatractivas.Aomesmotempo,esforçar-se-áparafortaleceroestatutoprincipaldosempresárioseprofis-sionaislocaisdeMacau,ajudando-osaconseguirnovosprogressosnoprocessodacriaçãodestasplataformas.NorelatóriodasLinhasdaAcçãoGovernativapara2007,ogovernodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacauvaicontinuarapromoveracooperaçãointernacional,transformandoMacauemplataformadeservi-çosdeboaqualidadeecomassuasprópriascaracterísticas,criandoassimsempouparesforçosumnovocaminhoparaodesenvolvimentodeMacaueparaumdesenvolvimentoemconjuntocomoutrosterritóriosdaregião.Ogoverno,aomesmotempoqueprocuraodesenvolvimentolocal,vaiaprofundaractivamenteasuacooperaçãoestratégicacomazonadoGrandeDeltadoRiodasPérolas,sobretudocomasprovínciaslimítrofes,tais

181comoGuangdongeFujian.EtambémnãodeixaráfugiraoportunidadedodesenvolvimentoqueseestáverificandonaZonaEconómicaOciden-talenaZonaEconómicaCentraldoEstreitodeTaiwanpara,nacondi-çãodevitóriasmútuas,conseguirumdesenvolvimentosustentadodoTerritório.PromoverasrelaçõesdeparceriaentreasempresasdeMacaucomoInteriordaChinaecomoutrasregiõeslimítrofes,reforçaracoo-peraçãoeconómicaecomercialbilateralcomospaíseslusófonosserãopontosfulcraisdaacçãogovernativa.OChefedoExecutivofrisa:“...apopulaçãoemgeraleosfuncionáriospúblicosemparticular,têmaobri-gaçãodeaderircommaisfervoràsuaidentificaçãocomaPátriaaquepertencem,alargarosseushorizontesparaopanoramainternacional,nãovacilarnadefesadosvaloresdeaberturaecooperaçãoetrabalharcomdedicação,paraconstruiraharmoniaeprosperidadedeMacauedare-giãoemqueelaestáinserida”11.NorelalóriodasLinhasdaAcçãoGovernativapara2008,ogovernodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacauvaiintensificaracoopera-çãocomoInteriordaChina,especialmenteaRegiãodoGrandeDeltadoRiodasPérolas,comênfasenamelhoriadaeficáciadacooperaçãocomasProvínciasdeGuandongeFujianeaCidadedeChongqing.EmestreitaarticulaçãocomoSecretariadoPermanentedoFórumparaaCooperaçãoEconómicaeComercialentreaChinaeosPaísesdeLínguaPortuguesa,iremostrabalharparaconsolidaronossoestatutodeplata-formadecooperaçãoeconómicaecomercial.Iremosinvestirnointer-câmbioecooperaçãoeconómicacomospaísesmembrosdaUniãoEuropeiaedaASEAN.Alémdisso,iremosreforçaronossopapelen-quantoplataformaparaimpulsionaracooperaçãoentrediferentesregiões.OFórumInternacionaldeMacauparaaCooperaçãoeoDesenvolvi-mentodasIndústriasdeProtecçãoAmbiental,aterlugarnopróximoano,contribuiráparaoestabelecimentodeparceriasdecomplementa-riedadebenéficasparatodasaspartes,entreMacau,aRegiãodoGandeDeltadoRiodasPérolaseaUniãoEuropeia,nodomíniodasiudústriasdeprotecçãoambiental.Pelosvistos,ogovernodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau,respondendoaoapelodaintegraçãoregionalquesebaseiananovaeraeemsintoniacomoespíritodaLeiBásica,temtomadoiniciativaspara–––––––––––––––11Paramaispormenores,cf.LinhasdaAcçãoGovernativadaRegiãoAdministrativaEspe-cialdeMacaudaRepúblicaPopulardaChina(2007).

182exploraracooperaçãointer-regional,temabertoáreasdecooperaçãodoInteriordaChinaecomgovernosdediferentesterritóriosdoexterior.Poroutrolado,foicriadoummecanismodacooperaçãoinstitucionalizadoqueestánaorigemdosurgimentodebrilhantesresultados.III.Orumobásicoeasexigênciasparaacapacidadedacooperaçãointer-regionaldaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacauApartirdeumpontodevistadodesenvolvimentoalongoprazoeparaofuturodoprocessodaconstruçãodacapacidadedecooperaçãointer-regional,oprópriogovernodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacaudeverálevaremconsideraçãoosseguintesproblemas:1.Esforçando-seporformareelevaracapacidadedacooperaçãointer-regionaldosfuncionáriospúblicosdogovernodeMacauNascircunstânciasdapráticadapolíticadacooperaçãointer-regional,ogovernodeveformarosseusfuncionárioscomcapacidadeparaacoo-peraçãointer-regional.Istoporquequalquerpolíticatemdeserexecuta-daporpessoas;porisso,osucessoouofracassodapolíticadacooperaçãointer-regionaltemporfactordecisivoopapeldosfuncionáriospúblicos.Emtermosconcretos,éespecialmenteimportantecriarcapacidadesnosseguintesaspectos:Primeiro,éprecisoabandonaratradicionalmentalidadeda“admi-nistraçãodaRegiãoAdministrativa”edosfuncionáriospúblicosecriarumnovoconceitodeadministraçãopúblicainter-regional12.Atradicionaladministraçãodaregiãoadministrativaéorientadapordivisãogeográfica,masessadivisãomuitasvezesresultadereflexõespolí-ticasquenãofacilitamagestãodosassuntospúblicos;porisso,adivisãoadministrativarestringe-serestritamenteaumadeterminadajurisdição–––––––––––––––12Paramaispormenores,cf.LinhasdaAcçãoGovernativadaRegiãoAdministrativaEspe-cialdeMacaudaRepúblicaPopulardaChina(2007).YangAipingeChenRuilian,Da“administraçãodaRegiãoAdministrativa”àAdministraçãoPúblicaInter-regional—umaanálisecomparativadasmudançasdosmétodosadministrativosdosespaçosgovernamentais,inCiênciaSociaisdaProvínciadeJiangxi,2004,n.º11.

183geográficadogovernolocal.Ogovernonãopodefornecerprodutoseserviçospúblicostransfronteiriços.Antespelocontrário,comoresultadodaglobalizaçãoeconómicaedaintegraçãoregional,aAdministraçãoPúblicaInter-regional,paracorresponderàsnecessidadesdeadaptaçãoaomercado,industrializaçãoemodernização,devetercomocritériosevaloresotratamentodeproblemaspúblicoseassuntospúblicos,enãotercomopontodepartidaadivisãoadministrativa.Sóassiméquesepodemabandonarosmalesdaadministraçãointrovertidaeconcretizaroconcei-todagestãoregionalizada.Paraassimilareficazmenteosproblemasexter-nosquesãodecaráctertransfronteiriçodasregiõesadministrativaseatra-vésdauniãooualgumaacçãoconjunta,aadministraçãopúblicanãodeverátercomoúnicocritérioassuasacçõesadministrativasdentrodadivisãogeográfica,massimformarumacomplexaestruturaadministrati-vaàvoltadeassuntospúblicos.Osassuntospúblicosregionaispodemtratardeumacoisatãopequeninacomoousodeumpoçocomunitário,atéàsorganizaçõesparaestatais(taiscomoasassociaçõespúblicaseosgovernosautárquicos),assuntostransnacionais(talcomoaredeinterna-cional),assuntosinter-regionais(porexemplo,osassuntosdaUniãoEuro-peia),assimcomoosinter-estatais(porexemplo,osassuntosdasNaçõesUnidas),etc.Porisso,pararesolvercomeficáciaestesassuntospúblicosregionais,osfuncionáriospúblicosdogovernoqueseocupamdacoope-raçãointer-regionaldevemterumanovamentalidadedanovaAdminis-traçãoPúblicaInter-regional.Sódestamaneiraéquepodemelevarasuacapacidadedecoordenaçãointer-regional.Emsegundolugar,éprecisoreforçaracapacidadeexecutoradaspolíticasdosmecanismosdacooperaçãointer-regionalporpartedosfun-cionáriospúblicos.Falandodacooperaçãointer-regionaldeMacaucomosterritórioslimítrofesecomospaíseslusófonoseajulgarpelomecanismodacoope-raçãointer-regional,oseumodeloéumactogovernativodecimaparabaixo.Istoquerdizerquecomeçapelosprincípiosdacooperaçãoacorda-dosentreosdirigenteslocaiseasuamolduradeaplicaçãoedepoissãoconcretizadospelosfuncionáriosresponsáveis,aváriosníveis,unindoas-simváriosgovernoslocaisparadardesempenhoàssuasvantagens,crian-doumacomplementaridademútuaeficazparaatingiraoobjectivofinaldeelevaracapacidadeconcorrencialgeraldeumaregião.Nestascircunstâncias,osfuncionáriospúblicosdeMacaudevemterapercepçãodequetudooquetenhavalorestratégicodosoutrosgovernoslocaisparaogovernodeMacau,deveseraproveitadoparaMacaucomeficácia.A

184“capacidadenuclear”dosparceirosconcorrenciaispodetransformar-senumeficazbenefícioparaogovernodeMacau,demaneiraaelevaracapacidadeconcorrencialgeraldosgovernosregionais.Atravésdeumagestãoconjunta,podereduzir-seaameaçadeconfrontosetambémpodeevitar-sequeosrecursosdosparceirossejamutilizadosporoutrosrivais.Acoordenaçãoeacooperaçãoentreosgovernoslocaistambémcontri-bueparapoupardespesascomcustosoperacionaisdemaneiraapromo-verodesenvolvimentosocioeconómico.Emterceirolugar,éprecisoreforçaroestudosobreosregimesjurí-dicosdacooperaçãointer-regional.Naactualidade,asorganizaçõesinternacionaisdeintegraçãoregional,taiscomoaUniãoEuropeiaeTheCloserEconomicRelations(CER)AgreemententreaAustráliaeaNovaZelândia,játêmtidoexperiênciasmadurasquesepersonificamnacriaçãoderegimes,noquedizrespeitoapolíticasdeintegraçãointer-estatal.Servindo-sedasexperiênciasdestespaíseseterritórios,eparamelhorarmaiseficazmenteotrabalhodacoo-peraçãointer-regionaldeMacau,osfuncionáriospúblicosdeMacaude-vemestudarcommaiorprofundidadecomointroduzirreajusteserefor-masnosdiplomaslegaisepolíticasdecarácterlocal,emsintoniacomosdiplomasepolíticascorrespondentesdoInteriordaChina,paraeliminaroproteccionismoinstitucionaleosimpedimentosinstitucionais,comoobjectivodecriarumambientedemercadodeconcorrêncialeal.Épreci-soabriromercadodasmercadorias,eliminarosimpedimentosregionaisquerestringemacirculaçãodasmercadoriaspararealizaraintegraçãodomercadodentrodeumaregião.Emrelaçãoàsmercadoriasquecirculamnamesmaregião,deveaplicar-seumtratamentodeigualdadeecriarumregimedecertificaçãonormalizadoejusto.Nenhumapartepodedefinirnormasexclusivasediscriminatórias.2.ReforçaraconstruçãodacapacidadedeCompetitividadedogovernodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau13Primeiro,háqueelevaracapacidadedeelaboraçãoconjuntadaspolíticaspúblicasregionais.Refere-seaquiacapacidadedogovernoda–––––––––––––––13YangAiping,AcompetitividadeGovernativainter-regional.TambémpodeconsultarChenRuilian.IntroduçãoàAdministraçãoPúblicaInter-regional,EditoradaAcademiadasCiênciasSociaisdaChina,2006,p.233-235.

185RegiãoAdministrativaEspecialdeMacaunaelaboraçãoconjunta,deci-sãocolectivaeacçãocoordenadadaspolíticaspúblicasregionais.Istoéapersonificaçãomaisimportantedacapacidadedeumgovernoregionalquedecideeinfluenciaodesempenhodeoutrasfunçõesdeoutrossub-níveis.Numambientedesociedadecomplexa,surgemunsatrásdeou-trosproblemaspúblicosregionais.Sefaltarumapolíticapúblicaregionaldecooperaçãoentreosgovernosregionais,estesproblemaspúblicosregio-naisqueextravasamdasdivisõesadministrativasunitárias,poderiamcriarumcertovácuonaadministraçãopública,emconsequênciadamentali-dadede“irareboque”dealgunsgovernoslocais,demaneiraasurgirtodootipodeproteccionismolocal(amentalidadedeLuísXIVnages-tãoambientaleagravetendênciadaindústriamono-estrutural,etc).Istosãoresultadosnocivosqueadvêmdafaltadeumapolíticapúblicaregio-nalcoordenada,deacçõesindividuaisededecisõesisoladasdegovernoslocais.Ajulgarporalgumaszonaschinesasquesedesenvolverammaiscedo,oresultadodacooperaçãodapolíticapúblicaregionalpararesolverproblemaspúblicosregionaiseoaumentodacapacidadeconcorrencialgeraldosgovernosregionaisjáestãoemevidência.Porexemplo,ocon-ceitodoPequenoDeltadoRiodasPérolas,dosprimeirostempos,temvindoatransformar-senoprojectodaZonaEconómicadoRiodasPérolas,dosmeadosdosanos90doséculoXX,emqueseintegravamosplanoseconómicos,aestruturaindustrialeasfunçõesurbanísticasdaszonasdoantigoPequenoDeltadoRiodasPérolas.OconceitodoGrandeDeltadoRiodasPérolas,nascidomaistarde,vemaoencontrodenovasopor-tunidadesenovosproblemasquesurgiramantesedepoisdareintegraçãodeHong-KongeMacaunaMãePátria,quesatisfizeramasnecessidadesdaintegraçãoeconómicaregionalentreGuangdong,Hong-KongeMacau.Paraeliminarosimpedimentosinstitucionaisquesurgiramcomaprática“Umpaís,doissistemas”eosproblemasdoproteccionismoinstitucionaleparaelevaraqualidadegeraleaforçarealdoGrandeDeltadoRiodasPérolas,surgiramefeitosimediatos.NorecenteconceitodoGrandeDel-tadoRiodasPérolas,paraseadaptaràconcorrênciaglobaleàsnovasexigênciasdaaceleraçãodaconcorrênciaregionalepararesolvermaisproblemasregionaiserealizarapartilhaderecursosdentrodamesmaregião,háqueaumentaroefeitodaexpansãodacapacidadeconcorrencialgeraldeumaregião,existindoumsignificadoestratégico.Segundo,formaroconceitonegocialeacapacidadedediscussãoemrelaçãoàgestãodosassuntospúblicosregionais.Umadascaracterísticas

186maisimportantesdaestruturadaAdministraçãoPúblicaInter-regionalmodernaresidenaênfasedadaàgestãocooperativaegestãonegociadadosassuntospúblicosregionais.Istorequerquehajaconstantementeoconceitonegocialeacapacidadedediscussãoentreosgovernoslocaisenãodesgastesinternosnemataquesporbaixo,emcondiçõesdeinforma-çõesassimétricas.Mesmonoperíododaviragemsocialedocabimentolegal,amentalidade“paternalista”quesetemformado,sobumregimedegovernotodo-poderosocontinuapresentenosactosquotidianosdosgovernoslocaisdaChina.Citemosumcasotípico:oGovernoAencon-trar-senumaposiçãopassivaounumaposiçãoenfraquecidanaconcor-rênciacomoGovernoB.Oprimeiromuitasvezesnãotemnegociaçãoouconsultasempédeigualdadecomosegundoemcondiçõesdeinfor-maçõessimétricas,massimrecorreàintervençãodogovernocentral,tentandoutilizaraautoridadepiramidaldogovernocentralparaexercerpressõessobreosegundoparaumasolução.Pode-seimaginarqueseestasituaçãocontinuaraacontecercomfrequênciaoucontinuarparasempre,acabaráporprovocarumadesordemnomercadoeconómicoeaconfu-sãoeacorrupçãodomercadopolíticoquepoderádarlugaramaisfenómenoseactosdejogosqueultrapassamhierarquias.Porisso,sobumregimeeconómicodemercadodaChinaenumaperspectivademaiornormalizaçãodasrelaçõesentreogovernocentraleosgovernoslocais,estes,nagestãodosassuntospúblicosregionais,devemteroseuconceitonegocialeacapacidadedediscussãohorizontal.Istoéespecialmenteimportante.Sódestamaneiraéquesepodecontribuirparaumaresolu-çãoracionaldosassuntospúblicosregionaisdemaneiraaatingirosefei-tosdebenefíciosouvitóriascomunsparaambasaspartes,aníveldosgovernoslocais.Terceiro,acapacidadedefornecimentoemconjuntodosprodutospúblicos.Esteéocomportamentomaisdirectodacompetitividadedosgovernosregionais,porqueaproduçãodaspolíticaspúblicasregionaiseoresultadodasnegociaçõessobreagestãodosassuntospúblicosregio-naistêmdeseravaliadoscomosméritosdefornecimento.Osprodutospúblicosregionaissãomuitovariados.Umanovametodologiadeclassi-ficaçãoestámaisaproximadaaoconceitodautilizaçãodasinfra-estruturas,quesedividemporsuavezeminfra-estruturasfísica,técnicaeinstitucional.Ainfra-estruturafísicaincluiestradas,caminhos-de-ferro,portos,aeroportos,equipamentosdefornecimentodeáguaeelectricidadetrans-regionais.Ainfra-estruturatécnicaresideprincipalmenteemsistemasdecomunicaçõeselectrónicos,baratoseeficazes,oníveldeconectividadeda

187Internet,odesenvolvimentodacomunicaçãomóvel,assimcomooco-mércioelectrónicoqueseadaptaàsempresasequesedesenvolvedeacor-docomasnecessidadesdastécnicasinformáticas,osintercâmbiosdemercado,avidadoshabitanteseavigilânciamoderna.Ainfra-estruturainstitucionalabrangeosdiplomaslocais,normas,práticasepolíticasdeprémioslocais,etc.,quecontribuemparapouparcustosoperacionaisedespesasinstitucionais.Segundoonovoconceitodoagrupamentoregio-naldeMichaelE.Portereas“infra-estruturasinstitucionais”deMichaelStorper,ogovernoregional,noprocessodefornecimentoemconjuntodosprodutospúblicos,temumacapacidadequeinfluenciadirectamen-teonívelinovadorregionaleoníveldacapacidadede“Coopetition”integralregional.Porisso,osgovernosregionais,naconcorrênciaenacooperação,precisamdeaumentarconstantementeasuacapacidadedefornecimentoemconjuntodosprodutospúblicos.Porexemplo,logoapósaassinaturadaCEPA,osgovernosdeGuangdongeHong-Kongrealizaramexposiçõesparaatrairinvestimentosestrangeiros,respectiva-mentenoJapãoenaCoreiadoNorteetentaramdivulgaroGrandeDeltadoRiodasPérolasnoexterior.IstodesempenhouumafunçãomuitoimportanteparaacriaçãodaimageminternacionaldoGrandeDeltadoRiodasPérolaseparaacapacidadedecompetitividadedestesgovernos.3.Consolidareexplorarmelhorosarranjosinstitucionaisalongoprazodacooperaçãointer-regional1)Encontrosdacooperaçãointer-regionalOsencontrosdacooperaçãointer-regionalpodemrealizar-sesobmuitasformas,deníveiseenvergadurasdiferentes.Porexemplo,podehaverencontrosdepresidentesprovinciaiseencontrosentrepresidentesdecâmaraseencontrosinter-departamentaisdosgovernoseinter-profis-sionais.EstestiposdearranjosinstitucionaissãoosprincipaisveículosquesuportamasrelaçõesdecompetitividadedaChina.Apartirde1998,oencontroentreGuangdongeHong-Kongtemsidorealizadocomcontinuidade,grandesprogressoseevidentesbenefícios,decertaenvergadura.SobretudodepoisdaassinaturadosdoisacordosCEPA,respectivamenteemJunhoeOutubrode2003,Guangdong,Hong-KongeMacautêmorganizadoencontrosnestestrêslugares,elevandoassimasrelaçõesde“Coopetition”doGrandeDeltadoRiodasPérolasparaumnovopatamar.Citemosoutroexemplo:asquinzecidadesdoDeltado

188RioYantsérealizamoencontrodospresidentesdascâmaras,dedoisemdoisanos,paracoordenaraspolíticaseconómicas,aestruturaindustrialeodesenvolvimentourbanístico,cujopapelsetemreveladosermuitoimportante.Umúltimoexemplo:foramcriadososencontrosdacons-truçãodosistemainovadordoDeltadoRioYantsé,oencontrodacoo-peraçãodeinformações,oencontrodospresidentesdascomissõeseco-nómicasecomerciaisetambémforamcriadosbonsorganismosdecoor-denaçãobilateralentreosdepartamentosgovernamentais,funcionárioseprofissõesdiferentes.2)AComissãoCoordenadoradaGestãodeProjectosdeInfra-estru-turaseEquipamentosRegionaisOsequipamentosdainfra-estruturafísica,sobretudodostransportes,sãoasprincipaispontesquesuportamasmaisvariadascooperaçõeseco-nómicasesociaisregionais.Nopassado,faltavamosplanossimplificadoseagestãocoordenada.OsgovernoslocaisdaChina,noquedizrespeitoàconstruçãodasinfra-estruturas,têmsofridooproblemademuitosdes-gastesinternos,faltadebenefíciosmútuoseanãooptimizaçãoderecursos.Nosúltimosanos,asregiõeschinesas,taiscomooDeltadoRiodasPérolas,oDeltadoRioYantséeaMega-ÁreadePequim,TianjingeTangshantêmchegadopaulatinamenteaoconsensodecoordenaroinvestimentonasinfra-estruturasregionais.Porexemplo,aregiãodoDeltadoRiodasPérolaslançouaideiadecriarumcírculoeconómicodeumperímetrode2horasdeviagem;poroutrolado,15cidadesdaregiãodoDeltadoRioYantsétambémplanearamumcírculourbanísticodeumperímetrode3horasdeviagem.Alémdisso,depoisdolançamentodoconceitodoGrandeDeltadoRiodasPérolas,aconstruçãodasauto-estradasqueligamGuangdong,HunaneJiangxieasqueligamGuangdong,FujianeGuangxifoiagendada.Aconstruçãoeaexploraçãoemconjuntodasinfra-estruturastrans-regionaisresideemhaverumacomissãodegestãoquecoordenaoprojecto,aquemcabearesponsabilidadedeplanear,cons-truiregerirasinfra-estruturastrans-regionais.3)ZonasdeexploraçãoconjuntadeprojectosregionaisAnívelinternacional,hámuitoboaspráticaseexperiênciasnoquedizrespeitoà“cooperaçãosub-regional”eao“Triângulodedesenvolvi-mento”.Porexemplo,aZonaEconómicaSub-regionaldoRioMeikongqueintegraaChina,aBirmânia,oLaos,oVietname,oCambodjaeaTailândia,etc.,banhadospeloRioMeikong.Estãoempenhadosnacoo-

189peraçãoparaaexploraçãohidráulica,dosrecursoshumanos,comunicação,culturaeeducação,etêmconseguidorelativamentebonsresultados.Osucessodesteprojectodecooperaçãoresideemque,atravésdeummeca-nismodepartilhadeinteresses,setemactivadoainiciativadetodasaspartesenvolvidasparaqueacooperaçãopossaterumabasemaisreal.NoquedizrespeitoàconstruçãodaZonadeExploraçãoConjuntadePro-jectosRegionaisanívelnacionaldaChina,acooperaçãogovernativainter-regionalentreJingjiangeJiangyingdaProvínciadeJiangsuparaexploraremconjuntoolitoraldoRioYantsé,constituemumaliçãoexemplar.Em15deFevereirode2003,osMunicípiosdeJingjiangeJiangyingdaProvínciadeJiangsudestacaram60km2paraformarumazonadeexplo-raçãoeconómicacomoobjectivocomumdeexplorarolitoraldoRioYantsétendo,paratal,sidoassinadoumacordodemoldurasqueestipulaexpressamente:“Planosunificados,concretizaçãoporfases,promoçãogovernamental,modooperacionaldomercado,funcionamentoemcir-cuitofechadoedesenvolvimentodinâmicoecontinuado”.Todasasres-ponsabilidadesdagestãoeconómicasãoatribuídasaumafirmadeinvestimento,deresponsabilidadelimitada,criadapelaZonadeExplora-çãoEconómicadeJiangying.EosassuntossociaiscabemàZonadeEx-ploraçãoEconómica,porprocuraçãodeJingjiang.Aassinaturadesteacor-docriouumbomexemplopioneiroparaquebrarasrestriçõesdecarácterdedivisãoadministrativa,evitarconcorrênciasviciadasefornecergaran-tiainstitucionalparaaexploraçãoconjuntadolitoraldoRioYantsé.Tam-béméumbomexemploparaodesenvolvimentotrans-fluvialdovaledosuledocentrodoRioYantséqueatravessaaProvínciadeJiangsu.Emconclusão,acooperaçãointer-regionaléumatendênciadeintegraçãoregional.Acapacidadedacooperaçãointer-regionaléumarespostaqueumgovernomodernodevedaràsexigênciasdaintegraçãoregionaleconstituiumaspectomuitoimportantedaconstruçãodassuascapacidadesadministrativas.

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191Administraçãon.º79,vol.XXI,2008-1.º,191-203–––––––––––––––*DoutorandonaFaculdadedeAdministraçãoPúblicadaUniversidadedeCiênciaeTecnologiadoCentrodaChina.1RelatóriodasLinhasdeAcçãoGovernativaparaoAnoFinanceirode2008doGovernodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacaudaRepúblicaPopulardaChina,p.31.Aterceiradistribuiçãodariquezasocial,sobopontodevistadosjogosdefortunaouazardeMacauChiangWaFong*I.IntroduçãoNosúltimosanos,comoaceleradodesenvolvimentoeconómicodeMacau,adisparidadeentrepobresericosemMacauépostacadavezmaisemevidência.AsociedadeeoRelatóriodasLinhasdeAcçãoGovernativaparaoAnoFinanceirode2008doGovernodaRegiãoAd-ministrativaEspecialdeMacautêmlançadoalgumaspistaseobjectivosparaapartilharacionaldosbenefícioseconómicos.OChefedoExecutivo,noseurelatório,lançoupelaprimeiravezaideologiagovernativade“osvaloresdejustiça,solidariedadeeharmonia”,destacando“Porisso,osig-nificadodasolidariedadeconsisteemmaisemaispessoasseesforçarem,lutaremepartilharem,mesmohavendodiferençasemcircunstâncias,capacidades,meioseprocessos.Todos,emúltimaanálise,terãooportu-nidadeparacrescerfraternalmenteealcançarosucesso”1.Defacto,aideologiagovernativada“solidariedade”referidanoRe-latóriodasLinhasdeAcçãoGovernativaparaoAnoFinanceirode2008jáfoilançadaporDengXiaoping,máximodirigentedoPartidoComu-nistadaChinaedoGovernoChinês,quechegouaafirmar:“Deixarpartedapopulaçãoepartedonossoterritórioenveredarpelocaminhodoenriquecimento,promoverodesenvolvimentodamaiorpartedoterritório,atravésderegiõesquetêmumdesenvolvimentomaisaceleradodema-neiraaatingirumenriquecimentocomum.”ParaDengXiaoPing,istoconstituíaumatalhoparaorápidodesenvolvimentodoEstadoedapros-secuçãodoenriquecimentocomum.Paraconcretizarosobjectivosdaacçãogovernativanosentidodecompartilharosbenefícioseconómicos,nãopodemosdeixardefazerum

192examedosjogosdefortunaouazarquejásetransformaramnaartériaprincipaldaeconomiadaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau.Osjogosdefortunaouazarpodeminfluenciaraprosperidadeouadecadên-ciadetodaaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau;porisso,necessi-tamdeelevadasexigênciasdoníveldagestãoprofissional,produzindoimpactossociaisenormes.Sendoassim,pertencemaumaactividadeespecífica.Comaadequadaaberturadaconcessãodosjogosdefortunaouazar,aeconomiadeMacautemexperimentadoumcrescimentoacelerado.Evidentemente,istolevaaspessoasaindexarosproblemas,taiscomoadisparidadeentrepobresericoscomaactividadedosjogosdefortunaouazar,colocando-osnosmesmostermosdereflexão.Osórgãosdepoderpúblicodogoverno,naresoluçãodeproblemaspúblicosenocumprimentodosobjectivospúblicos,têmescolhasafazerparaconcretizarinteressespúblicosextremamenteimportantes.Ajulgarpelodesenvolvimentodosjogosdefortunaouazarinternacionais,paíseseterritóriosdiferentestêmpolíticasdiferentes.Algunscompletamenteabertos,outrosmoderadamenteenãofaltamosparcialmenteabertos.Cadaescolhatemasuarazãoquereflectediferentesníveisdodesenvolvi-mentoeconómicoeculturaldepaíseseterritóriosdistintos.AjulgarpelarealidadeepeloestadoactualdeMacau,aescolhadeumaadequadaaber-turadosjogosdefortunaouazarcomoumapolíticapúblicaprecisadelevaremconsideraçãoascircunstânciassócio-ambientaisquecondicionameinfluenciamaspolíticas.Devemseradaptadaspolíticasdeacçõesounãoacções.Duranteoprocessodedesenvolvimento,éprecisoesforçoparacriarinstituiçõesemecanismosdeinspecçãodosjogosdefortunaouazarqueseadaptemaodesenvolvimentodaRegiãoAdministrativaEspe-cialdeMacau,comoobjectivodetransformarosmalesembenefícioseconseguirumdesenvolvimentosustentável.Precisamenteparatransformarosmalesembenefícioseavaliarosprósecontras,nãopoucospaísestêmrelacionadoosjogosdefortunaouazarcomasegurançasocial,entreoutrascausasdobem-estarsocial,oquefazcomqueaspessoas,quandocomentamconstantementeosim-pactosnegativosdosjogosdefortunaouazar,tambémfaçamumreco-nhecimentodosefeitospositivoseméritossociaisdosjogosdefortunaouazar.Defacto,paraexercerumaeficazinspecçãogovernamentalsobreosjogosdefortunaouazar,éprecisofazerumaavaliaçãoeficazsobreosméritossociaisactuaisqueincluemimpactostantonegativoscomopositivos,emtermospolíticos,económicoseculturais.Sódestamaneira

193équesepodefazerumaanáliseobjectivaecientíficasobreoregimedosjogosdefortunaouazaremvigor,parapoderlevaracaboumreexamesobreosregimesdosjogosdefortunaouazareintroduzirnelesreajustes.Nestasede,énossaintençãofazerumaexposiçãoedaralgunsesclareci-mentossobreateoriaeaplicaçãodaredistribuiçãodariquezasocial,depoisdeumaadequadaaberturadaconcessãodosjogosdefortunaouazar.II.TerceiradistribuiçãoSemdúvidanenhuma,omecanismodoprópriomercadotemgran-desdificuldadesemresolveroproblemadeumaredistribuiçãojustadasreceitas.Trata-sedeumproblemadifícilquedizrespeitoacomoencararajustiçaeaeficiênciaparaosestudiososcontemporâneos,oqueconstituiumapolémicacontínua.Semembargo,aspessoastêmfeitoesforçosporestudarasdiferentesforçaseosesforçosparafazeraredistribuiçãodasreceitas.ParaoeconomistabritânicoArthurPigou(1877-1959),daclás-sicatradiçãodaeconomiadebem-estar,comamesmareceitaeamesmamoeda,háumaeficiênciamarginalmaiorparaospobresdoqueparaosricos.Sendoassim,éprecisoadoptarmedidasdeequilíbrio,taiscomocobrarimpostoscomplementaresderendimentoeosimpostosdesucessão,alargarosubsídiodedesempregoeaassistênciasocial.Querdizer,sobasmesmascondiçõesgeraisdorendimentonacional,elevarobem-estarsocial.OeconomistaitalianoVilfredoPareto(1848-1923),daneoclássicaesco-ladanovaeconomiadobem-estar,depoisdeterestudadoa“maximizaçãodautilidade”,lançouateoriado“óptimodePareto”.Oseconomistasdasescolasclássicaeneoclássica,emboracomdiferençasnautilizaçãodosinstrumentospolíticos,têmdestacadoopapeldadistribuição.Seaefici-ênciamarginalmonetáriadosricoséinferioràdospobres,entãoames-mamoedaquandopassadamãodeumricoparaadeumpobrepodeaumentaraeficiênciamarginalsocial.Governosdemuitospaísesouter-ritóriostêmseguidoestateoriaparaelaborarassuaspolíticaseconómicas,porexemplo,aplicandoimpostoscomplementaresdorendimentoecomesteimpostofornecendoaassistênciasocialaospobres.Quandoestateo-riaémaximizada,istoé,atotalidadedorendimentopercapitadecadamembrosocial,chega-seàconclusãodepoderatingiramaximizaçãodaeficiênciasocial2.Paraamaioriadaspessoas,éracionalintroduzirreajus-–––––––––––––––2MaoYishi,OPrincípiodeDistribuiçãoporExcelência,TheCommercialPress,1998,p.64-65.

194tesnadistribuiçãodasreceitasparaajudarospobres,demaneiraapro-moverajustiça;porémainjustiçanãorepresentasóumairracionalidademoral.Muitosestudosprovamqueumaeconomiacomumamuitoin-justadistribuiçãodasriquezaspodedarorigemagravesproblemassociaiseaindaqueainjustiçaandaquasesempreassociadaaobaixocrescimento,fazendocomqueodesenvolvimentosocialtenhaalgumaspreocupaçõeslatentesequepoderãosurgirincidentessociaisdediferentestipos3.Osjogosdefortunaouazarquepertencemàindústriaterciárianãosãotrabalhosdirectamenteprodutivosoucriativos.Osjogosdefortunaouazaremsinãocriamvalores.Ovalorprodutivodasactividadesdosjogosdefortunaouazarresultadodescontoedaredistribuiçãodovalortotalnumasociedade.Estadistribuiçãointervencionadacomforçamoral,poroutraspalavras,asactividadesdojogoemsi,nãoaumentamnaes-sênciadirectamenteovalortotalsocial.Narealidade,trata-sedaterceiradistribuiçãodariquezasocial,quetemacaracterísticadeultrapassarogovernoeomercado.Reveste-sedeumvalorbastantesignificativo.OconhecidoeconomistaLiYiningfrisaque,naeconomiademercado,aspessoascostumamchamaradistribuiçãoderendimentosnomercadodeprimeiradistribuiçãoeadistribuiçãoderendimentospromovidapelogovernodesegundadistribuição.Alémdestasdistribuições,aindaexisteumaterceiradistribuição,queéumadistribuiçãoderendimentos,combaseemcrençasmorais.Istoprovaqueaprimeiradistribuiçãoéoefeitodaregulaçãodomercado,asegundaéfeitapelaregulaçãodogoverno.Masaterceiradistribuiçãojáéresultadodosusosecostumesedamoral,querdizer,depoisdaregulaçãodogoverno,trata-sedeumactocomqueaspessoasqueremtransferirpartedassuasreceitas.Soboimpulsodestamoral,asociedadepodeterestacondição.Quandoonúmerodepessoascomresponsabilidadesocialecomdedicaçãoaalgumascoisassetornacadavezmaior,oscontributoseasdoaçõesindividuaisvoluntáriossãomaiores,demaneiraqueaforçamoraltemumafunçãomaismarcante,emtermosdareduçãodadisparidadenadistribuiçãodasreceitassociais.Nestafase,anívelsocial,possivelmentesóumaminoriaquer,desuaprópriavontade,transferirpartedassuasreceitas.Evidentemente,istonãoexerceumainfluênciamuitograndesobreareduçãodadisparidadeentreasreceitas.Masalongoprazo,vaiaumentandopaulatinamentea–––––––––––––––3WangPuqueXuXianglin,AfunçãodoGovernonaviragemdoregimeeconómico,Edito-raNovaChina,2000,p.59.

195funçãoqueestaforçamoralpodeter,emrelaçãoàreduçãodadisparidadenasreceitas4.Dopontodevistadadistribuiçãodasreceitas,aimportânciadater-ceiradistribuiçãoédestacadacomimpactosmuitoamplos.Asáreasemqueelapodedesempenharfunçõessãoincomparáveisquerquantoàregulaçãodomercadoquerquantoàregulaçãodogoverno.Poroutraspalavras,sãoobjectivosimpossíveisdeseratingidospelaregulaçãodomercadooupelaregulaçãodogoverno.Comosetratadeumatransfe-rênciadereceitascomcertaintenção,temocarácterdebenemérito,nãolucrativoenãoobrigatório;porisso,duranteodesenvolvimentosocialintegrado,podepreencherlacunas,realçandoassimmaisosseusresultados.Istocontribuiparaumdesenvolvimentointegradoentreosváriossectores,paraaumentaraqualidadedevidageraleparareforçaraesperançaqueaspessoasalimentamnavida5.QuandoLiYiningfalanaterceiradistribuição,usaaexpressãode“Contributooudoaçãoindividualevoluntária”.Refere-semaisaumactodedoação.Aquiparecemexistirduasinsuficiências.Primeira,ater-ceiradistribuiçãonãosótemocarácterdecontributooudoaçãoindivi-dualevoluntária,comodeveincluirocarácterdecontributooudoaçãocolectivaevoluntária.Segunda,aterceiradistribuiçãonãosódeveterocarácterdecontributooudoaçãoindividualoucolectivaevoluntária,comotambémtemumapeculiarformadedistribuiçãocomoosjogosdefortunaouazar.Devedizer-sequeosjogosdefortunaouazarcorrespon-demmaisàconotaçãodaterceiradistribuição.Atésepodeafirmarqueosjogosdefortunaouazar,emrelaçãoàsdoações,têmumafunçãomaisinstitucionalizadaecontínua,emrelaçãoàterceiradistribuição.QuantoàfunçãodosjogosdefortunaouazardeMacaunaterceiradistribuição,parecequenãotêmsidofeitosestudossuficientes,sejamteóricossejampráticos.Porisso,estetemaaindamereceumamaioratenção.Emtermosdadistribuição,asteoriaseconómicasocidentaistêmdesenvolvidoestudossobreaprioridadedaeficiência,aprioridadedajustiçaouacombinaçãodasduas.Emfunçãodascircunstânciasdode-–––––––––––––––4LiYining,Oregimedeacçõeseamodernaeconomiademercado,EdiçõesdoPovodeJiangsu,1994,p.77-79.5LiYining,EmcimadomercadoedoGoverno:apropósitodafunçãodaForçamoralnaeconomia,EditoradeCiênciasEconómicas,1999,p.168-178.

196senvolvimentosocialdeMacau,comoestabelecerumequilíbrioentreoprincípiodaprioridadeejustiçaerealizarumdevidoestudosobreafun-çãodistribuidoradosjogosdefortunaouazarnapartilhadariquezadeMacau,mereceanossaatenção.Segundoateoriada“eficiêncialocativa”domercado,umareintegraçãoprodutivasópodeconcretizar-sequandonãodeteriorarassituaçõesdeoutros,paraqueasituaçãodeumapessoasejamelhorada,apareceaeficiêncialocativa.Porisso,comacondiçãopréviadeconcretizaraeficiêncialocativa,sóquandobaixamosméritosdeuméquepodemaumentarasatisfaçãoouméritodeoutro.Estateoria,échamadade“EficiênciadePareto”.Adistribuiçãooptimizadadosre-cursossociaispodecontribuirparaumamaioreficiênciaeconómicaparaaprodução.Aliás,deacordocomoprincípioda“diminuiçãomarginaldosretornos”,ariquezapassaatransferir-sedepoucospessoas,detento-rasdemonopólio,paraasclassesderendimentomédioebaixo,dema-neiraapromoveroaumentodariquezasocialtotal.OsjogosdefortunaouazardeMacauexercemumafunçãosobreadistribuiçãodasreceitas,alémdoimpostosobreojogocobradopelogoverno,quesetraduzprincipalmenteem3aspectos:Primeiro,1,6%dasreceitasbrutasdosjogosdefortunaouazar,atravésdoscontratosdeconcessãodosjogosdefortunaouazar,transformam-seemfundospú-blicosquesedestinamaactividadesculturaisecaritativas,entreoutras.As6empresasconcessionáriasdosjogosdefortunaouazardevemcanalizar,respectivamente,1,4%ou2,4%dassuasreceitasbrutasparaentidadespúblicasparafinsdaconstruçãourbanística,promoçãoturísti-caesegurançasocial(veroQuadroI).Porisso,trata-sedeumatransfe-rênciaedistribuiçãosobformade“Agrupamento”quesefazdariquezadaspessoasqueparticipamnosjogosdefortunaouazar,transformando--seassimnoprimeiroprocessodedistribuição,apósareceitabrutadosjogosdefortunaouazar.Segundo,atravésdosactosdejogosdefortunaouazar,transformam-seemadquirentesderiquezas.Estareceita,embo-ranãopertençaàdistribuição,emconsequênciadotrabalho,conformeoseuconceitotradicional,correspondeaoconteúdodeváriasformasdedistribuição,deacordocomosfactoresprodutivos.Poroutraspalavras,trata-sedeumareceitaderisco.Istoresultadadiferençadaescolhaepreferênciaindividuaisnomercado.Nopassado,nãopoucaspessoasmantinhamumamentalidadederejeiçãosobreesteproblema.Noentanto,namedidaqueosjogosdefortunaouazarjásetransformamnaindústrialocomotivadoTerritórioouemconsequênciadosurgimentoedoim-

197pactodosproblemasnomercadodeacçõesetítulosedomercadodeHong-Kong,deve-sedizerqueestadistribuiçãodereceitasvindasdosjogosdefortunaouazarnãodeveserjamaisrejeitada,antespelocontrário,deveserpositivamenteavaliada,porseresteactodedistribuiçãoaomes-motemporacionalelegal.Terceiro,aFundaçãoMacauouoFundodeSegurançaSocial,entreoutrasentidades,noprocessodeaplicaçãodoimpostodojogo,criamumprocessode“Agrupamento”e“Assistênciaoportuna”,demaneiraqueaspessoasdebaixosrendimentoseascomu-nidadesdesfavorecidasrecebamosocorrooportuno.Duranteumpro-cessodeaplicaçãodecapitais,podemcriarbenefíciosparaasindústriasegrupospertinentes.Istoprovaoextremamenteimportantepapelqueosjogosdefortunaouazartêmparaodesenvolvimentodobem-estarsocialdeMacaueapromoçãodaempresaculturaleturísticadeMacau.QuadroI:TaxasdeimpostosaplicadasaosConcessionárioseSubconcessionários—MododeconcessãoMododeConces-Subconces-Conces-Subconces-Conces-Subconces-concessãosionáriosionáriosionáriosionáriosionáriosionárioSociedadeMGMGrandGalaxyVenetianWynnResortsMelcodeJogosdeParadise,S.A.Casino,S.A.Macau,S.A.(Macau)S.A.PBLJogosMacau,S.A.(Macau)S.A.Taxaespecialdosjogos35%35%35%Verbasdestinadasaosfundospúblicosdesignados(paraactividadesculturais,académicasecaritativas)Receitabruta1.6%Receitabruta1.6%Receitabruta1.6%Verbasdestinadasàsentidades(parafinsdaconstruçãourbanística,promoçãoturísticaeasegurançasocial(veroQuadroI)Receitabruta1.4%Receitabruta2.4%Receitabruta2.4%Deverescomadragagemeoutrostrabalhosmarítimos√——Fonte:«AnuáriodeMacau2007».Numsentidolato,ossubsídiosqueosjogosdefortunaouazarofe-recemàsentidadesdeutilidadepúblicaeculturaldetodaasociedadedeMacausãomúltiplos;porisso,emcertosentido,osjogosdefortunaouazarsãoumimportanteescudodeapoioparaasentidadesdeutilidadepública.Aimportânciaqueasociedadeeogovernodãoaosjogosdefortunaouazarresidenoreconhecimentodoscontributosqueelespo-

198demfazeràsentidades,taiscomoasdeutilidadepública,assistênciasocial,actividadesculturaiseturísticas.Poroutraspalavras,osfactoresnegati-vosdosjogosdefortunaouazarsãocobertospeloscontributosmoraisdosjogosdefortunaouazar.Comestefactordecontributosocial,osjogosdefortunaouazarpodemrecebermaiorreconhecimentoedesenvolvimento.Éexactamenteporestarazãoqueaaplicaçãodosbene-fíciosdosjogosdefortunaouazarsetransformanumcritérioparaavaliarseogovernopodeounãocumprircomosobjectivospré-estabelecidos.III.DesviodosobjectivoseasreformasinstitucionaisÉindesmentívelagrandeutilidadesocialqueosjogosdefortunaouazardeMacautrazemparaaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau.Osseuscontributosdevemsersuficienteepositivamenteavaliados.Tra-ta-sedeinteressesgerais,masaomesmotempodefazerumaavaliaçãopositivasobreasuautilidade.Tambémnãopodemosignoraralgunspro-blemasqueexistemaindanobem-estarsocial,nautilidadepúblicaeaténaempresacultural.Problemasdiferentestêmgrausdiferentes.Concre-tamente,primeiro,emrelaçãoaoméritodaaplicaçãodasdotaçõesfeitasaosfundospúblicos;segundo,airracionalidadedaestruturadeaplicação.1.Ocapitalqueosjogosdefortunaouazarcanalizamparaobem--estarpúblicoeFundodeSegurançaSocialégrandeeduradouro.Destamaneira,poderáinfluenciar,consequentemente,osretornosdaaplicaçãodocapital.Aangariaçãodefundosparaosfundospúblicoseasegurançasocial,atravésdosjogosdefortunaouazar,sãosoluçõesencontradaspeloGovernodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacauparaos“casosur-gentes”dobem-estarsocialdeMacau.DesdeAbrilde2002,alturaemquetemvindoaseradequadamenteabertaaconcessãodosjogosdefor-tunaouazar,asverbascanalizadasdosjogosdefortunaouazarparaaFundaçãoMacau,FundodeSegurançaSocialeoutrasempresasculturaiseturísticas,passaramde590milhõesem2002para2909milhõesem2007.Istoporquenosnovoscontratosdeconcessãodosjogosdefortunaouazar,oGovernodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacaudeixoubemdefinidaapercentagemdedotaçãoqueosjogosdefortunaouazardevemdaraosfundospúblicoseentidadessociais.Porisso,ovalortotalrepresenta10vezesmaisos290milhõesde2001,antesdaadequadaaberturadaconcessãodosjogosdefortunaouazar.Apósaadequadaaberturadaconcessãodosjogosdefortunaouazar,istoé,numperíodo

199de6anos,entre2002e2007,oGovernodaRegiãoAdministrativaEspe-cialdeMacaucanalizoureceitasbrutasdosjogosdefortunaouazarparaaFundaçãoMacaueFundodeSegurançaSocial,entreoutrasentidades,maisde9000milhõesdepatacas(verQuadroII).Istoemcertamedidatemresolvidooorçamentonecessárioparaaempresadobem-estardeMacau.Emtermosgerais,asverbastiradasdasreceitasbrutasdosjogosdefortunaouazarparaosfundospúblicosencontram-senumasituaçãode“Asreceitassãomuitosuperioresàsdespesas”.Devemserimediata-menteaplicadasaosqueprecisemcomurgênciadelas.Écompreensívelqueseguardepartedadotaçãoparaoreinvestimento.Achaveresideemqueosproblemascriadosnesseprocessonãocontribuemparaqueosfundospúblicospossamdardesempenhoaosbenefíciossociaisquedeveter.Porisso,asdotaçõesvindasdareceitabrutadosjogosdefortunaouazardevemserbemadministradasebemaplicadasparaatingirosseusdevidosbenefícios.QuadroII:Dotaçõesrelativasàsreceitasdosjogosatribuídasentre2002-2007aosassuntospúblicoseàsentidadesdeutilidadepública*(Unidade:milhõesdeMOP)AnosReceitaSociedadeMGMWynnMelcoGalaxyVenetianVerbasdestinadasbrutadeJogosGrandResortsPBLJogosCasino,Macau,aosfundospúblicosetotal**deMacau,Paradise,(Macau)(Macau)S.A.S.A.entidadesdesignadasS.A.S.A.S.A.S.A.1998145,7——————2,3—1999130,4——————2,1—2000158,8——————2,5—2001181,1——————2,9—2002221,8170,3***—————5,9—2003286,7286,9—————8,6—2004413,8352,4———30,931,113,1—2005460,5344,1———39,977,115,0—2006566,2352,2—21,31,575,4112,319,0—2007830,2——————29,9****—Fonte:DirecçãodeInspecçãoeCoordenaçãodeJogos.Observação:*Antesde2002,aSociedadedeTurismoeDiversãodeMacautinhaomonopóliodaconcessãodosjogosdefortunaouazar.Tinhadeentre-garumimpostodejogonaordemde30,8%dareceitabrutaanualao

200Governoe1,6%àFundaçãoMacau.Alémdisso,tinhaaresponsabilida-dedemanteracomunicaçãomarítimaentreHong-KongeMacau,apromoçãodoturismoedaeconomia,assimcomoarealizaçãodeobrasdegrandeenvergadura(taiscomoonovoCaisdoPortoExterioreosNovosAterros).EmboraaconcessãodosjogosdefortunaouazardeMacauemregimedemonopóliotenhaacabadoem2002,asprimeirasinstalaçõesdosnovosconcessionáriossócomeçaramafuncionarapartirde2004.**SegundoorelatóriodasreceitasbrutaspublicadopelaSociedadedeJogosdeMacau,em2002,asdoaçõesdosbenefíciosnosprimeiros3mesesvieramdaSociedadedeTurismoeDiversõesdeMacau(antecedentedaSociedadedeJogosdeMacau,S.A.).***Asreceitasbrutasdasdiversasinstalaçõesdediversãosãocitadasnosrelatóriosdereceitasbrutaspublicadospelasrespectivasfirmasconces-sionárias.Devidoaoprincípiodoarrendamento,hácertadiferençaemrelaçãoàsreceitasbrutaspublicadaspelaDirecçãodeInspecçãoeCoor-denaçãodeJogos.****Estatísticadeduzida.Esteano,asreceitasbrutasdasconcessio-náriasdosjogosdefortunaouazaraindanãoforampublicadas.ASocie-dadedeJogosdeMacau,S.A.representaaproximadamente40%daquotadomercado.Fonte:JornalVaQiao,ediçãode7deJaneirode2008,p.14.2.Sobra“OuroSobreAzul”efaltam“Socorrosurgenteseoportunos”.AEstruturadaaplicaçãoesperasermelhorada.Emrelaçãoàaplicaçãodoinvestimentoqueosjogosdefortunaouazarfornecemàempresadebem-estarsocialdasociedadedeMacau,primeiro,éprecisoresolverosproblemasexistentes.Segundo,sódepoiséquesepodefalarnoaumentoeaperfeiçoamento.Emsíntese,devedirigir-seaosproblemasdascama-dassociaisbásicasenãosecontentarcom“OuroSobreAzul”.Istopodesertratadoapartirdedoisníveis:ointernoeoexterno.Devemterporobjectivoassistiràscomunidadesdesfavorecidas.Emprimeirolugar,anívelinterno,emfunçãodavidaquotidianaeparaasfamíliasdesfavo-recidasemdificuldadeseconómicas,emconsequênciadeacidentesimprevistos,tambémpodemcriarumapoiofinanceirocomplementar.Porexemplo,oproblemados“Pobresemexercíciodecargos”,quenãoestãoabrangidosnasmedidasdeisençãodeimpostos,referidasnoRela-

201tóriodasLinhasdeAcçãoGovernativa.Achamosquesepodeestabele-cerumadotaçãoespecialdosbenefíciosfiscaisdosjogosdefortunaouazarparaestegrupode“Pobresemexercíciodecargos”.Destamaneira,podeestabelecer-seumequilíbriopsicológicoparaoscidadãosdabasequenãotêmtidoacessoaosresultadosdodesenvolvimentoeconómico.Estadotaçãoespecíficacontribuiráparaosjogosdefortunaouazarda-remmaiordesempenhoàsuautilidadesocial.TambémcontribuiráparaatenuaropiniõesdiferentesqueasociedadecivilpossatersobreoRelató-riodasLinhasdeAcçãoGovernativaparaoanoquevem.Anívelexterno,emfunçãodascalamidadesimprevistassurgidasnointeriordaChinaenorestodomundo,comofoiexemplo,onevãoraríssimoqueafectoumuitasprovínciasdointeriordaChinaequecriousériassituaçõescalamitosascomimpactosassazamplos.AchamosqueoGovernodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacaupoderiadarumexemplo,activandomecanismosespeciais,porexemploatravésdaFun-daçãoMacauoucanalizandonovasdotaçõesadequadasdosbenefíciosfiscaisdosjogosdefortunaouazaremobilizandoasociedadeetodososcírculossociaisadarapoios,emfunçãodascircunstânciasdaszonasafectadas,parasocorrerasvítimasnecessitadas.Esteactoserámaissigni-ficativodoqueosapoiosvindosdeassociaçõesegruposcomuns.IstofazcomqueamaioriadoscidadãosdeMacaueatéopovodointeriordaChina,tenhamsimpatiapelautilidadesocialdosjogosdefortunaouazardeMacau,aprofundandoaideologiaaltruístade“Socorrerosmoribun-doseferidos”ede“Favorecerosdesfavorecidos”.Convémsaberqueso-bra“OuroSobreAzul”equefaltam“Socorrosurgenteseoportunos”.Poroutrolado,osjogosdefortunaouazardeMacaunosúltimosanostêmbeneficiadomuitodapolíticado“Vistoindividual”,aplicadapelogovernocentral.Sevirmosaquestãoapartirdoprincípiodo“Sangueémaisfortedoqueaágua”emesmosomentesobopontodevistaeconó-mico,istotambémpodiaserumadasmedidasderetorno.3.Aperfeiçoarconstantementeoactualregimedegestãodosfundospúblicos.Oregimedegestãodosfundospúblicosdeveseratempadamentereajustado,emfunçãodasnecessidadesdodesenvolvimentosocial.Osfundospúblicos,apósumlargotempodefuncionamento,devemadap-taroseuregimeaonovodesenvolvimentosocial,casosdaFundaçãoMacauedoFundodeSegurançaSocial,entreoutrasinstituições.Alémdeexer-ceremumavigilânciadecimaparabaixoquesepraticanaactualidade,poderãointroduziradequadamenteumavigilânciahorizontaldecerta

202intensidade.Éprecisoresolverdemaneiraaperfeiçoadatodososproble-massurgidos.Éprecisocomeçaraintroduzirreformasnopróprioregimedegestão6.Omododegestãodeveservir-sedosmétodosadministrativosparaumregimedegestãopelalei.Apráticaprovaqueasdotaçõeseimpostosdosjogosdefortunaouazartêmservidode“lubrificante”paracriareaperfeiçoarosistemadasegurançasocial7.IV.ConclusãoOspaísesdomundotêmregimesdiferentesdesupervisãoedeges-tãodosbenefíciosfinanceiros.Evidentemente,osjogosdefortunaouazaremsinãoaumentamariquezanemasreceitasdoscidadãos.Apenasseservemdoseucarácterprofissionalespecíficoparafazerumatransfe-rênciaouredistribuiçãodasriquezasindividuaisdemaneiraaconcretizaraterceiradistribuiçãodariquezasocial.Nestaterceiradistribuiçãodariquezasocial,osjogosdefortunaouazardaRegiãoAdministrativaEs-pecialdeMacaudesempenhamumpapelmuitoimportante,porquetêminfluênciasuficientesobreodesenvolvimentoeconómicodetodooterritório,especialmenteconstituemimportantefontefinanceiraparaobem-estarpúblicoeempresaculturaleturística.Porisso,achamosquequandofazemosumexamesobreoregimedesupervisãodosjogosdefortunaouazarporpartedoGovernodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacautambémprecisamosdeterapercepçãodautilidadesocialdosjogosdefortunaouazar,ametodologiadacanalizaçãodeverbas,detectarosproblemas,encontrarsoluçõesparaelesepôremordemosproblemassurgidosnoregimedegestão.Emsíntese,agrandeorientaçãodoGovernodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau,atravésdaterceiradistribui-ção,parapromoverobem-estarpúblicosocial,asegurançasocial,aem-presaculturaleturísticarevela-secorrecta.Oproblemaécomoconseguirasuaconcretizaçãoemlugarescertoseobterumamaximizaçãodautili-dadesocial.Istojátemquevercomasreformaseasinovaçõesdosregimes.Numapalavra,osbenefíciosdosimpostosdosjogosdefortunaouazarcriam2problemas,emrelaçãoaobem-estarpúblicoeàdotaçãopara–––––––––––––––6LiYaxiong,Devidaimportânciadadaaospareceresauditoriaiseconcretizarexigênciasdasreformasintegradas,inDoaçõesRecompensadas,1998,n.º2.7ChenXuemingeDuanJiashou,Oefeitosocialdaaplicaçãodosfundosdebem-estarsocial,inLotariadebem-estardaChina,1999,nº.4.

203asegurançasocial.Primeiro,quaisosdepartamentosqueparticipamnes-tadistribuição.Segundo,qualapercentagemconcretaparaseratribuídaacadasector.Alémdisso,ossectoresqueparticipamnadistribuiçãode-vemcumprircomosseguintescritérios:1.ºUtilidadepública;2.ºNãolucrativoe3.ºCorrespondênciaaoprincípiodo“ÓptimodePareto”.Naactualidade,aFundaçãoMacaueoFundodeSegurançaSocial,entreoutrosmecanismospertinentes,correspondememcertamedidaaoscri-tériosacimareferidos.Achaveresideemcomoevidenciarosméritosefazeraplicaçõespragmáticas,porquequalquerredistribuiçãodospoderesdapolíticapúblicapoderácriarproblemas,aváriosníveis.Sobretudo,aquelesquedizemrespeitoàaplicaçãoesupervisãodosfundos.Então,deveprestar-semaisatençãoemcriarinstituiçõeseficazesparaeliminarinsuficiênciasparaqueosjogosdefortunaouazar,depoisdasuaadequa-daabertura,possamobterumamaximizaçãodautilidadesocial.

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205Administraçãon.º79,vol.XXI,2008-1.º,205-218–––––––––––––––*ProfessorcatedráticoeDirectordaFaculdadedeGestãoPúblicadaUniversidadedeJiaoTongdeShanghai.AinovaçãodaAdministraçãoPúblicadevetercomoobjectivofinalserviropovo—UmavisãodecomparaçãointernacionalGuJianguang*Nosúltimostrintaanos,ainovaçãodaAdministraçãoPública,sejadopontodevistaprático,sejateórico,temexperimentadovagasecor-rentesditasinovadoras,detalmodoabundantes,comodantesnuncavistas.Noentanto,comoainovaçãodaAdministraçãoPúblicatemmui-toavercomosinteressesbásicosdoscidadãos,sejacomofor,aprocuradamaximizaçãodosinteressesdoscidadãosdeveserumrumoaseguir.I.AinovaçãodaAdministraçãoPúblicadeveultrapassaroníveldeprestaçãodosserviçospúblicosDesdeosanos80doséculopassado,muitospaísesdomundotêmvindoaterumapercepçãocadavezmaisclaradasresponsabilidadesqueogovernodeveassumirnaprestaçãodosserviçospúblicos.Apalavradeordemdecriarumgovernodeprestaçãodeserviçosestáemvoga.Comofornecerserviçospúblicosemnúmerosuficienteecomboaqualidade,assimcomoavaliarosméritosdosserviçospúblicosprestados,tornam-sepontosquentesquandoosdepartamentospúblicosdogovernoeomeioacadémicodiscutemapráticadagestãopública.Osanos80e90doséculopassadoforamumperíodoemqueimperouanovagestãopúblicaeasuarespectivateoria.Comofornecerdemaneirasuficienteosprodu-tospúblicosecomofornecerserviçospúblicosdeboaqualidadetornou-seofocodepreocupaçãodosdepartamentospúblicosdomundo.Umabibliografiaimensaetodaaespéciedeesforçosvisamajudarogovernoaelevarasuacapacidadedefornecerprodutospúblicoseservi-çossuficientes.Omovimentodanovagestãopúblicalançouobjectivosestratégicosbemclaros:1melhoraraprodutividadedogoverno;2tomarcontadolemeenãoremarcontraamaré;3introduziromecanismodemercadonosdepartamentospúblicosenoscargospúblicos;4construir

206umgovernodeprestaçãodeserviços;5descentralização,etc.Aspráticasconcretasvariamdepaísparapaís.Algunspaísestêmproduzidolegisla-çãoespecialparaoefeito,casosdosEstadosUnidosdaAmérica,queduranteaadministraçãodeClintoncriaramoGovernmentPerformanceandResultsAct(GPRA)1.OutrospaíseseuropeustaiscomoaInglaterraeaItália,tambémpossuemlegislaçãocorrespondente.Nãopoucosesfor-çostêmvindodirectamentedasiniciativaspopulares.Porexemplo,naEuropafoicriadooEuropeanFoundationforQualityManagement(EFQM),assimcomooseusistemadecontrolodequalidade.Emrelaçãoaoqueéocritériodebonsprodutoseserviçospúblicos,tem-sechegadoaoseguinteconsenso:1Correspondênciacomalgumasnormas(porexem-ploISSO9000);2Correspondênciaaosobjectivospré-estabelecidos(porfirmasoupelasociedadeparaefeitosdepontosacumuladosintegrais);3Definiçãodoinvestimentoeprodução(conformeacontabilidadeinte-gralempontos);4Satisfazerouultrapassarasexpectativasdosclientes;5Sensibilidadeparaosobjectivosdeprestaçãodosserviços,etc2.Noentanto,nosúltimosanos,cadavezcompreendemosmelhorqueofactodeseforneceremserviçospúblicosemquantidadesuficientecon-tinuaaterumimportantesignificado,masistoestálongedesersatisfatórioparaoobjectivobásicodainovaçãodaAdministraçãoPública.Emcertosentido,quandoogovernoforneceserviçospúblicos,podeignorarounegligenciaralguns“problemassociaismaus”queconstituemobjectodedescontentamentopopular.Estesproblemasnãoficariambemresolvidosapenascomaexigênciadequeosdepartamentosgovernamentaiscorres-pondentesaumentemasuaeficiência,aquantidadedosprodutospúbli-cosemelhoremaqualidadedosserviçospúblicos.Porexemplo,algunspaísestêmsofridoaconsequênciadarecessãoeconómica,oqueestánaorigemdasexigênciassociaisparaogovernoreduzirassuasdespesas.Porisso,muitosórgãospúblicostêm-seesforçadoporreduzirasdespesascomobem-estarsocialemalgunsgovernoslocais.Istofezcomquetenhasidointroduzidooregimedagestãoderecursossobaorientaçãoderesultadosfinaismaisflexíveisnosdepartamentosgovernamentais.Tambémtem–––––––––––––––1DodaldF.Kettl,TheGlobalPublicManagementRevolution—AReportontheTransformationofGovernance[M].Norwell,NA:KluwerAcademicPublishers,2000.2StevenCohenandRonaldBrand,TotalQualityManagementinGovernment:APracticalGuidefortheRealWorld,EditoradaUniversidadedoPovo,2002.

207dadolugaràinsuficiênciadedespesasderecursosfinanceirosnosgover-noslocais.Istolevoualgunspaísesaelaboraralgumasnormas,segundoasquaisosestudantesnascidosforadoterritórionacionaldeixamdego-zardaoportunidadedeeducaçãogratuita,aquetêmacessoosestudantesnascidosnoterritórionacional.Estasituaçãocriaránofuturodificulda-desparaosprimeirosseempregaremefazcomqueelesengrossemafileiradosquerecebemsubsídiosdedesemprego.Alémdisso,aindapo-deriamaconteceroutroscasos,mesmooscidadãosoualgunsbeneficiáriosdosserviçospúblicosachamqueosserviçospúblicosprestadospelosde-partamentospúblicossãosuficientes,masnemporissoelesmostramnecessariamenteumamaiorconfiançanosdepartamentosgovernamentais.Istoquerdizerqueoaumentodosprodutospúblicoseamelhoriadosserviçospúblicosnãotraduziriamautomaticamenteummaiorgraudeconfiançanosgovernosporpartedoscidadãos.Apráticamostraqueaavaliaçãopopularsobreosdepartamentospúblicosnãoserestringeàsu-ficiênciaouinsuficiênciaquantificáveisdosprodutoseserviçospúblicos.Oscidadãosexigemqueosdepartamentospúblicospossamfornecerumambientedevidasocial,boaejusta,epossamassumirtodasassuasres-ponsabilidadessociais.Jáqueestascircunstânciasestãocadavezmaisclarificadas,nosúltimosanos,foiiniciadoumnovomovimentoderefor-masgovernamentais.Éoquesechamacorrenteda“gestãosocial”3.Emsuma,entreosmeadosdosanos80e90doséculoXX,acorren-tedanovagestãopúblicaprevaleceuanívelinternacional.Nesteperíodo,muitospaíseslevaramacaboreformasdagestãogovernamental,seguin-dooprincípiodanovagestãopública4.Noentanto,apósestapráticadeumdecénio,aspessoascomeçaramaficarcadavezmaisdescontentesemrelaçãoaofactodesóserestringiraosobjectivosdosserviçospúblicos.Estedescontentamentodeve-seàsseguintesrazões:Primeiro,algunsde-partamentospúblicos,istoé,aquelesdepartamentospoupados,eficienteseeficazes,podiammasnãoresolveramdemaneiramaisadequadaaqueles“problemassociaismaus”,objectodaatençãodetodaagente.Mesmoosgovernosquefornecemprodutoseserviçospúblicossuficientesemtodasasáreastambémnãoforamcapazesderesolverasdificuldadesmaispre-–––––––––––––––3B.GuyPeters,TheFutureofGoverning:FourEmergingModels,EditoradaUniversidadedoPovo,2001.4Osborne,DavidandTedGaebler,ReinventingGovernment(NewYork:Penguin,1993).

208mentesemaisurgentesdaspessoas.Segundo,écadavezmaisconsensualqueumacooperaçãocomosectorprivadoémaisimportantequeomo-delodeantagonismoentreesteoeosectorpúblico.Aspessoastêmcadavezmaisconsciênciadequeogovernoeasorganizações,pertençamaquedepartamentopertencerem,sequeremrealizarcooperaçõesdemaneirabem-sucedida,precisamdeconfiançamútuaenãosódaconcorrência.Terceiro,aspessoasestãocadavezmaisconscientesdequeapercepçãosobreopapeldoscidadãosporpartedanovagestãopúblicanãodeixadeserparcial.Istotraduz-senofactodequesóseconsideramoscidadãoscomoconsumidoresdosprodutospúblicos.Noâmbitodanovagestãopública,oscidadãossãoapenasconsideradoscomoutilizadoresdosservi-çosprestados.Têmsidonegligenciadososcidadãoscomomembrosdeumacomunidadequeparticipamnotratamentocomumdoscasoscon-cretosdagestãopúblicaeoseupapelnosprojectosconjuntosenagestãopública.Oupelomenos,estasfunçõesdoscidadãostêmsidomenosvalorizadas.Quarto,namaioriadospaíses,algunsgrandesescândalosquetêmquevercomoméritoeaeficiênciadogoverno,costumamnãoresul-tardainsuficiênciaqualitativadosserviçosprestados,massimdospro-blemassurgidosduranteoprocessodocumprimentodosprópriosdeve-resdogoverno,incluindoafaltaderesponsabilidadeoucasosdecorrup-çãodealgunsimportantesfuncionários.Quinto,aspolíticaspúblicasalongoprazodogoverno,taiscomoapolíticaeconómica,apolíticasocialeapolíticaambiental,precisamdeseintegrarnumacoordenaçãogeralentreaspolíticascompletaseasestratégias.Osresultadosdapolíticapú-blicacostumamnãosódependerdosdepartamentospúblicos,quetêmasuacompetênciaatribuída,mastambémdasrelaçõesdecooperaçãoecoordenaçãoentreosdiferentesdepartamentospúblicos.Istosignificaqueadecisãodosserviçospúblicoscomoumaorganizaçãosódeveserlevadaemconsideraçãoeavaliadacomaparticipaçãodetodasaspartesenvolvidasenãoapenasprojectadaeconcretizadaparaatingiralgumob-jectivoconcreto5.Pelosvistos,paramelhoraragestãosocial,sóapreocupaçãocomaprestaçãopragmáticadosserviçospúblicosestálongedesersuficiente.Éprecisolevaremconsideraçãoosníveismaisaprofundadosdagestão.–––––––––––––––5H.GeorgeFrederickson,TheSpiritofPublicAdministration,EditoradaUniversidadedoPovo,2003.

209II.AinovaçãodaAdministraçãoPúblicaprecisadedaratençãoaosníveisdagestãosocialPeloacimaexposto,ainovaçãodaAdministraçãoPúblicanãodevenegligenciarnenhumníveldagestãopública.Aquitemostocadoemvá-riosâmbitosdachamada“Gestão”.Masoqueéa“Gestão”eoqueéa“Boagestão”,dehámuitotempoparacá,constituemperguntasnuclea-resdapolémicaentreosestudiososdasciênciassociais.Noentanto,osexecutoresdagestãopública,deummodogeral,nãosepreocupammui-toemapresentarumadefiniçãoexactaquantoaesteaspecto.Osexecuto-resdagestãopúblicadogovernocostumamignoraradefiniçãoabstractadaspalavrasestandomaisatentosaosresultadospráticoseaosignificadodosconceitoseâmbitoprático.Achamosqueéprecisoperceberadefiniçãodagestãosocial,sobdeterminadascircunstânciassociaisconcretas.Poroutraspalavras,parapaísesegruposdiferentes,agestãosocialtemdiferentessignificadosepanosdefundo.Seseafastardoseupanodefundo,aopiniãoouateoriasobreestatemáticanãoseráentendível.Noentanto,seadoptarmosalgu-madefiniçãoconcretadagestãosocial,istocontribuiráparaquepossa-mosdiscutircomoosobjectivosdiferentespoderãoadaptar-se.Podemosdiscutiraavaliaçãosobrecomoosobjectivosdiferentespodemparticipardemaneiraadequadanagestãosocial.Emrelaçãoaestadefinição,outrasdefiniçõessobreagestãopoderiamsercompreendidascomoalgumasre-visõesqueaquidelineamosparaadefiniçãodoconceitodagestãosocialedaboagestãosocial.Aquidefinimosagestãosocialcomoomodocomqueaspartesen-volvidasinfluenciamoresultadodaspolíticaspúblicaseasinergiaen-treelas.Aboagestãosocialpodeserdefinidacombasenosresultadosdemelhoriadapolíticapública,achegadaaoconsensodosprincípiosdagestão,oenvolvimentodetodasasparteseaconsultaentreelas,apráticadestaspolíticaseasavaliaçõesregularescomaparticipaçãodetodasaspartesenvolvidas.Emalgumasdiscussõesdeáreasdasciênciassociaisedepráticasquoti-dianas,aspessoascostumamadoptaralgumaspalavrasambíguas.Ages-tãotalvezsejaumadelas.Precisamentedevidoàsuaambiguidade,estapalavratemestadomuitonamoda;porisso,organizaçõeseindivíduosdiferentespodeminterpretarestapalavra,apartirdoseuentendimento.Sobretudoalgunscenáriosdacomunidadeinternacional,precisamentedevidoàambiguidadedapalavra“gestão”,têmcontribuídoparaque

210muitospaíseseorganizaçõestenhamaceiteestapalavraeatenhamusadocomfrequência.Noentanto,quandoprecisamosdefazeraavaliaçãoso-breaqualidadedagestãosocial,énecessárioterumamelhorcompreen-sãoeexplicaçãosobreaconotaçãodestapalavra.Porisso,nestasede,começamosporfazerumacomparação.Porexemplo,segundoaexplicaçãodadanoâmbitodanovagestãopública,pelaboagestãopública,entende-seobterinstrumentoscompletos,porexemplo,“desenharumbompiano”.Noentanto,aboagestãoexigequehajaresultadoscorrectos,porexemplo,assegurarqueumbompianopossainterpretarumaboamúsica.Segundoestafigura,sesefizerumaavalia-çãodagestão,tambémnocasodamúsica,devefazer-seamesmaavalia-çãosobreosalãodemúsica.Seérelativamentefácilfazerumaavaliaçãosobreaqualidadedeumpiano,entãoseriamaiscomplicadoavaliaraqualidadedeumsalãodemúsica.Porqueéqueprecisamosdeavaliaragestãosocial?Porqueéquevamoscorreroriscodefazerumaavaliaçãoquantificadaaumacoisanãoquantificável?Porisso,nãopodemosdarumadefiniçãosimpleseclara.Noentanto,temosaconvicçãodequeestaavaliaçãosobreaqualidadedagestãosocialtemoseuvalorpotencial.Nãopoucaspessoasatentasaesteproblema,comoopovoemgeral,terãomuitogostoemfazerumaavaliaçãoassimetambémterãomuitogostoemverqueoscidadãosobtêmresultados.Masparanós,asexistentesmetodologiasdeavaliaçãonãosãocompletamenteadequadasaestanovatarefaquesepropõe;querdizer,sãoprecisosnovosquadrosconceptuais,diferentesmodelosemétodosdeavaliação,assimcomotodoumconjun-todenovosindicadores.Onovopontodepartidaqueaquiadoptamosresidenanecessidadedosfactorescomponentesdeumaboaavaliação.Mesmoemrelaçãoàdefiniçãodaboagestão,paranós,evidentemente,háimportantesáreasqueprecisamdeseravaliadas.Primeiro,oresultadodaspolíticaspúblicastemsidorealmentemelhor.Segundo,aspartesenvolvidasnapolíticapúblicatêmparticipadonaelaboraçãoenoprocessodaadequadapráticadestaspolíticas.III.AinovaçãodaAdministraçãoPúblicaexigeaavaliaçãodosresultadospráticosdapolíticapúblicaNaprimeiravagadasreformasdosdepartamentospúblicos,verificadaentreosanos80e90doséculopassado,fizeram-sebastantesestudos

211sobreaavaliaçãodosresultadosdapolíticapública,masnãoseobtiveramresultadospráticosimportantes.Emmuitospaíses,aspessoasnapráticatêmchamadoànovagestãopúblicaa“gestãopúblicadeorientaçãoderesultados”.Osresultadosfinaismuitasvezesnãocorrespondemàinten-çãoinicialdogoverno,istoemgrandemedidadevidoaofactodeemmuitasinstituiçõesresponsáveispelaprestaçãodedeterminadosserviçospúblicos,oaparecimentoderesultadosserumagrandecasualidade.Sejacomofor,algunspaísestêmfeitoalgunsesforçosnaáreadaavaliaçãodosméritosdosserviçosprestadospelosdepartamentosdogoverno.Porexemplo,ogovernodoEstadodoOregon,nosEstadosUnidosdaAmé-rica,temlevadoacaboapráticada“Mira’p”.Constata-sequeaavaliaçãodosserviçospúblicosprecisadacooperaçãoentreosdepartamentos.Porisso,énecessáriaapartilhadeinformaçõespertinentes.Noentanto,estapráticanãoémuitocomumaosdiferentesórgãosedepartamentospúblicos.Nosúltimosanos,aspessoasestãocadavezmaisinteressadasemfazeravaliaçõessobreosresultadosdasdiversaspolíticaspúblicas.Isto,parcialmente,deve-seaofactodenaactualidadeoconteúdodaavaliaçãoemqueseconcentraaatençãodosrelatóriosdeavaliação,paraospolíticos,oscidadãosouacomunicaçãosocial,nemsempreteromesmointeresse.Àmedidadoaumentodadocumentaçãocrítica,oqueoscidadãoseou-trascomunidadescorrelacionadasexigemsaberéaquelasinformaçõesdasactividadesgovernativasquetêmquevercomosseusinteresses.Ospolíticos,especialmente,estãointeressadosemsaberseaspolíticastêmproduzidoalgumasmudançasessenciais,emrelaçãoaosobjectivosqueelesquerematingir.Pelosvistos,aspessoassóestãointeressadasnosre-sultadosdasactividadespráticasquepodemmostrarasuaparticipaçãonamelhoriadaqualidadedasuavida.Enãoestãonadainteressadasnaprópriaqualidadedestasactividades.Istosignificaqueparanóséneces-sárioquesejamospróprioscidadãosafazerasavaliaçõessobreosresulta-dospráticosdaspolíticaspúblicas.Porexemplo,comoqueaspessoasmaissepreocupamécomoresultadodaspolíticaspúblicas,ograudesegurançacomunitáriaqueoscidadãossentemenãosócomonúmerodepolíciasedosserviçosdecombateaoscrimes,comonívelderendi-mentoeascondiçõesdetrabalhoenãosócomosméritosdodesenvolvi-mentoeconómico,comoníveldaassistênciamédicaedobem-estarso-cialqueoscidadãossentemenãocomaqualidadedaassistênciamédicaedaassistênciasocialquefornecemaosutilizadores,comograudeco-nhecimentorealdosproblemasqueoscidadãosqueremsaber,acapaci-

212dadeconcorrencialqueoscidadãostêmnostrabalhosaquedesejamde-dicar-seenãosomentecomonúmeroeaqualidadedaeducaçãoeequi-pamentodosserviçosdeformação,comapossibilidadedeacessoouaces-sibilidadeaosequipamentosaqueaspessoasqueremterenãocomaqualidadedasviaseequipamentosdetransportesqueelesvêem,comaqualidadedoambientequeaspessoassentemenãocomonúmeroeaqualidadedaprotecçãoambientalouequipamentoeinstalaçãodemelho-rias,comoconfortoqueaspessoassentemnassuasprópriascasasenãocomonúmeroeaqualidadedascasasquefornecemeosequipamentosdereparação,comograudesegurançaqueoscidadãossentememrela-çãoaataquesvindosdefora,enãocomosimplesnúmeroequalidadedasforçasdadefesanacional.Tudoistonãosignificaquenãoénecessáriopreocuparaqualidadeouonúmerodascondiçõesdosserviçosprestadospelosdepartamentospúblicos.Queremosédestacarqueestascoisassãodecaráctercompletamenteinstrumentalenãopodemserentendidascomoosprópriosobjectivos.Devidoamudançasnestescritérios,entãosurgiuodesafiodecomoelevaraqualidadedevidadopovoedaíanecessidadedefazeravaliaçõesbásicassobreasáreasaseguir.IV.OobjectivofinaldainovaçãodaAdministraçãoPúblicaéelevaraqualidadedevidadoscidadãosÉdedestacarque,fundamentalmente,umaboagestãopúblicadevetercomoobjectivofinalprocurarelevaraqualidadedevidadopovo.Aavaliaçãodosméritosdagestãopúblicanãopodeficarsóemrelatórios.Temdetraduzir-senamelhoriapráticaenoaumentodaqualidadedevidadopovo.Emrelaçãoàavaliaçãodamelhoriaedoaumentodaqualidadedevida,podemosestudarestaquestão,apartirdediferentesângulos.Emsíntese,podemosapresentarquatrotiposdemelhoriadequalidadedevidadopovo.Modelo1:Indicadorgeraldaqualidadedevidaindividual(porexemplo,quandoaspessoassãoperguntadassobreaqualidadedevidaemgeral,édadorealceàpercentagemderespostasde“feliz”ou“muitosatisfatório”).Modelo2:Indicadorparcialdaqualidadedevidaindividual(porexemploquandoaspessoassãoperguntadasseestãosatisfeitascomo

213ambientedetrabalhoevida,demaneiraatergostoacontinuararesidireavivernumdeterminadolugar,asuarespostadeveserafirmativa).Modelo3:Indicadorgeraldequalidadedevidadealgumaáreadavidaindividual(porexemplo,quandoéperguntadosobreasrelaçõespessoais,condiçõesdevidaeaqualidadedesaúde,édadorealceàper-centagemderespostasdefelizoumuitosatisfatório).Modelo4:Indicadorparcialdeumaáreadaqualidadedevidadavidaindividual(porexemplo,édadorealceàpercentagemdeintençãodemudarparaoutroslugaresparamelhorarascondiçõesresidenciais).Emcircunstânciasdiferentes,aavaliaçãodesdeestesângulossãoúteisanívelinternacionalcomoseverificacomomaiorinteressesobreapri-meiraavaliação;noentanto,destaavaliaçãosósepodemobterinforma-çõesrestritas,porissoéprecisooptar-seporavaliaçõesdeoutrostipos.Assim,aavaliaçãodosegundomodelopodesercomplementardaavalia-çãodoprimeiromodelo,masaacumulaçãodoresultadodaavaliaçãodosegundomodelonãovaidarnecessariamenteoresultadodaavaliaçãodoprimeiromodelo.Porexemplo,aspessoasquequeremmudarparaou-troslugares,talvezàprocurademelhoresrelaçõesdeconvívio.Osmétodosmaisadoptadoscostumamseroterceiromodeloeoquartomodelo.Estesdoismodelospodemforneceravaliaçãogeralouparcialdaqualidadedevidadaspessoas,sobretudonoquedizrespeitoàassistênciasocialeaograudesatisfaçãodaassistênciamédica,assistênciasocialeambiente.Podemoscitarosseguintesexemplos:amelhoriaob-jectivadaqualidadedevidadoscidadãos,amelhoriadoestadodesaúde,ograudeserviçosprestadosaosanciãosqueperdemasuacapacidademotora,oshabitantesemcincominutospodemchegardasuaresidênciaaalgumespaçorelvado(jardinsoudeoutrosespaçosabertos).Eisosprincipaisindicadores:amelhoriasubjectivadaqualidadedevidadoscidadãos,abaixadograudedificuldadesdesobrevivência,osanciãosdébeiscomaconvicçãodamelhoriadasrelaçõesentreeleseafamíliaeoconvíviosocialcomosamigos,aopiniãodoscidadãossobreaqualidadeoumelhoriadoambiente,ograudaconcretizaçãodosobjecti-vosecritérios,apercentagemdepesodocorporecomendadopelaOrga-nizaçãoMundialdeSaúdeeapercentagemdeinválidoscomcapacidadeparavidaindependente.Porexemplo,apercentagemdecidadãosquevivemdebaixodoindicadormáximodacontaminaçãoambientalpublicado.

214Apesardeparacadaindicadoraquicitadoserprecisofazeresclareci-mentosconcretos,talvezhajaalgummalentendido.Mostramaspectosdiferentesdaqualidadedevida,quepodemservirdebaseparaadecisãonasáreaspúblicas.Nosúltimosanos,anívelinternacional,háinúmerosprojectossobreaqualidadedevida.TalvezocasomaisconhecidopossaseraavaliaçãodaqualidadedevidapromovidapelasNaçõesUnidasem2002,sobotítulo“HumanDevelopmentIndex(HDI)”.UmdosprimeirosrelatóriosfoiodoDe-senvolvimentoHumano,elaboradopelasNaçõesUnidasem1990.Orelatóriolançouumobjectivopoucoclarodeestatutonuclear,quesituaoserhumanonumprocessodedesenvolvimento.Masesteobjectivore-veste-sedeumprofundosignificado.Querdizerquepassadeavaliaçãodorendimentodaspessoasàmediçãodoníveldobem-estardahumanidade,alongoprazo.Desdeesteprimeirorelatóriojáseformaremquatronovosindicadoresgeraisparaavaliarodesenvolvimentodoserhumano,quesão:•Indicadordodesenvolvimentodoserhumano•Indicadordodesenvolvimentoquetemquevercomossexos•Indicadordaavaliaçãodeigualdadeentreossexos•IndicadordapobrezadahumanidadeAnualmente,asNaçõesUnidaspublicamoindicadordodesenvol-vimentodaHumanidadeeaclassificaçãonorankingdodesenvolvimen-todospaíses,deacordocomaqualidadedevidadoscidadãos.Nestescritériostambémseincluioíndicedalongevidadeesperada,ograueducativo,assimcomoareceitarealapóstodasasdeduções.Osindicadoresalemãesexigemqueosgovernoslocais,noprocessodeelaboraçãodeestratégiasdedesenvolvimentoalongoprazoeconcre-tizaçãodeobjectivosestratégicos,realizemconsultasjuntodoscidadãosedosgruposassociativoscorrelacionados.Tambéméexigidoaosgovernoslocaisquefaçamcomparaçõesentreosdiferentesíndicesdedesenvolvi-mentolocais.Combasenarecolhadosdadospreliminaresqueincluemapuramentosgeraisdevemelaborar-separeceresdemelhoramentocombasenestesdados.Ultimamente,osdecisoresdevemfazeraavaliaçãoso-breaquiloquecontribuiparaasuaconcretizaçãoeestratégiageral.Theauditorialcommission,emInglaterra,em2002,combasenoapuramento

215deumaaveriguaçãoem70governoslocais,formaram38indicadoresdeméritodegovernação,dosquais13sedestinaramprincipalmenteàava-liaçãodaqualidadedevidadopovo.Nestes38indicadoreshá4dirigidosàáreaeconómica,4aodesenvolvimentocomunitário,17aodesenvolvi-mentosociale13àáreaambiental.Dos38indicadores,28optarampelosdadosobjectivosexistenteseosrestantesforamobtidosatravésdeinquéritosfeitosjuntodoscidadãos.Destes10indicadores7foramsub-jectivoseexperimentadoseosoutros3foramdadosobjectivosdeactosdaspessoas.EmInglaterra,estesinquéritosjásãoumapráticahabitual.De3em3anosfazem-seinquéritosjuntodoscidadãosparasaberdasuasatisfaçãosobreosparlamentoslocaiseosserviçosprestados.Arazãopelaquallançamindicadoresdeavaliaçãosobreaqualidadedevidaéparaestimu-larosgovernoslocaiseosseuscolaboradoresapensarnosindicadoresdequalidadedevida,combasenosbenefíciosproduzidosparaascomuni-dadeslocais.Ogovernoachaqueéumapráticahabitualparaestimularospodereslocaisdemodoaformarasuaprópriaestratégiadedesenvol-vimento.Em1997,emtodaaEuropainiciou-seo“ProjectoAuditorialdasCidadesEuropeias”,istoé,parafazeravaliaçõesquepermitamqueou-trascidadeseuropeiaspossamobterinformaçõescomparativas.Apartirdaí,ascidades-amostrajáaumentaramde58para200.Osiniciais33indicadoresdeamostra,quesedividemem5áreas,incluemodesenvol-vimentosocial,aparticipaçãocívica,ograudeformaçãoeeducação,aprotecçãoambientaleainovaçãocultural.Estes33indicadoresdaquali-dadedevidavieramaserreajustadoscomaredivisãoemapenas22áreasparasepoderobterinformaçõesquepodemserdestinadasacomparações.Apesardeosactosdeavaliaçãodamelhoriadaqualidadedevidaseremcomparativamenteincipientes,podemosjáfazeralgunscomentá-riospreliminaressobreeles.Primeiro,emboraosindicadoresdamelhoriadaqualidadedevidasejamparaaumentararesponsabilidadedosdepartamentospúblicosemrelaçãoaoscidadãoseàscomunidades,asinformaçõesfornecidasjádei-xamdeseguiraorientaçãoparagrupos-objectivos.Osrelatóriosanuaisdealgunsgovernoslocais,sãocadavezmaisdesenvolvidos,informandooscidadãoslocaisdamelhoriadaqualidadedevidaemáreascadavezmaisamplas.Noentanto,parecequesedestinamaosestudiososdasciên-

216ciassociaiseaosdaestatísticaqueestãointeressadosnestaquestãoenãoaoscidadãoscomuns;porisso,esterelatórionãoseriasuficienteparasatisfazeraspessoasemgeral,bemcomoaspessoasquetêminteressesemdeterminadasáreasconcretas.Segundo,atéaopresente,hápoucasprovasquedemonstremqueostitularesdecargospúblicostêmadoptado,emgrandemedida,ocritériodeesforçospelamelhoriadaqualidadedevida.Oparlamentocanadianodesenvolveuestudossobreoindicadorsocialadoptadoporelepróprio,easinfluênciasreaisepotenciaisdosresultados.Descobriu-sequepromo-veroprogressosocialconstituiumprocessolongo,enquantoosmanda-tosdosdeputadossãorelativamentecurtos.Terceiro,ajulgarpelascircunstânciasdoscasosdepromoçãodaqua-lidadedevidaanívellocal,agrandemassainformativaérecolhidapelogovernolocal.Outrasinstituiçõeslocais,gruposdevoluntáriosecida-dãosnãotêmtidograndepossibilidadedeparticipaçãonadefiniçãodoscritériosounarecolhadedados.Istolevaaqueelesnãoestejammuitointeressadosnosrelatóriossobreaqualidadedevida,nemnoconteúdodosprópriosrelatórios.Quarto,aadopçãodecritériosdemelhoriadequalidadedevidajásetransformounumapráticacorrente.Dequalquermaneira,estesindi-cadoresnãosópermitemfazercomparaçõescomoutrosterritórios,mastambémpodemserumanormacomaqualsefazemcomparaçõesentreinstituiçõesdiferentesdamesmalocalidade.Noentanto,istotambémtrazproblemascorrelacionados,querdizer,qualéoverdadeirosignifica-dodoindicadordamelhoriadevida?Talvezpossatransformar-senumjogoparaverquemfazmelhor,deturpandoassimaintençãoinicialdacriaçãodestesindicadores.Porisso,sejaanívellocal,sejaaoutrosníveisgovernamentais,mes-mohavendomuitosactosdeavaliaçãodaqualidadedevida,emtermosrelativos,nãotêmsidomuitoesclarecedores,noquedizrespeitoàgestãosocial,nemquegrautemsidoconcretizado,nasáreaspúblicas,ouporoutraspalavras,emorganizaçõescorrelacionadas,emquegrauoprocessodagestãotemsidoconcretizado.Nosúltimosanos,fizeram-semuitassíntesessobreasexperiênciasdosprincípioseprocessosdagestãosocial.Aquisócitámoscaracterísticasdeumaboagestãosocial.Aabordagemdestascaracterísticasaparecerepetidamente,sejaemdocumentaçãopolítica,sejanaspolémicassobre

217apráticadestatemática,aparticipaçãocívica,ogovernotransparente,ogovernoresponsável,aigualdadeeatolerânciasocial,ossexos,aetnia,aidade,asreligiões,osactosdosdepartamentospúblicosqueestãodentrodamoral,dahonestidadeedacredibilidade,ajustezadosdepartamentospúblicos,afórmulajustaeoseuprocesso,acapacidadeconcorrencialdogovernonaglobalização,acapacidadedecooperaçãoeficazentreosde-partamentospúblicos,acontinuidadedaspolíticas,orespeitopelasleisepelagovernaçãopelasleis,etc.Estesprincípiosdoprocessodagestãosocialnãosãoabsolutos.Asuaimportânciavarianamedidadasmudançasdoambienteedaprática.Poroutrolado,pessoasdiferentestêmcompreensãodiferentesobreosignificadopráticodestascaracterísticas.Porexemplo,oscidadãosdospaísesescandinavostêmmaiorconfiançanatransparênciadasdecisõesgovernativasqueoscidadãosdeoutrospaíseseuropeus.Porisso,aavalia-çãosobreaqualidadedosprocessosédiferenteconformeaspessoasinte-ressadassejamdiferentes.Achavedoproblemaresideemquemcabefazerestaavaliação.Aavaliaçãoqueapenasvisaobteroindicadorsobreossucessosconseguidos,necessariamentenãopoderáseraceitedeummodogeralpelasociedade,ouporoutraspalavras,necessariamentenãoexerceráasuainfluênciasobreapráticadaspolíticas.Enemnecessaria-menteseráutilizadaparamelhoraroprocessodecisivodaspolíticaspúblicas.Emrelaçãoaquemcompetefazeraavaliação,tradicionalmente,éprecisofazerumaescolha.Istoé,aescolhadeumaavaliaçãoprópriaoudeumaavaliaçãoporterceiros,independente.Aavaliaçãoprópriacostu-materavantagemdascircunstânciasquepermitemaspessoasquetêmimportantespapéisnoprocessodapráticadaspolíticaspossuiranecessá-riaaprendizagem;masestetipodeavaliaçãodificilmentepodemereceraconfiançaeacredibilidadedosoutrosinteressados,antespelocontrário,aavaliaçãodeforatemmaiorindependênciamasnãoconsegueacon-fiançadosórgãosexecutores.Poroutrolado,osquefazemaavaliaçãodefora,podemnãoterconhecimentosuficientedascircunstâncias;porisso,aparticipaçãodetodososinteressadoséquepodeconcretizarumaava-liaçãocompleta.Estemétodotemaomesmotempoasuaindependênciaetambémmostraoseuconhecimentosobreascircunstânciaseospro-blemasnucleares.Serásemprenecessárioqueaavaliaçãosejafeitaporinteressadosdasmaisvariadasproveniênciasenãopodemseravaliaçõessódosdecisoresouexecutoresdaspolíticas.Oudeixarpessoasalheiasaos

218assuntos(especialistas)quenãotenhaminteressesounãolhesinteressamalgunsproblemasconcretosdapolítica.Osparticipantesnasavaliaçõescompletasdizemrespeitoaosprincipaisaspectos,gruposcívicoscorrela-cionados,departamentos,instituições(funcionáriosgovernamentais)querepresentamalgunsproblemasconcretosdapolíticapública,represen-tantesdosectorterciário,incluindoasorganizaçõescomunitárias,asor-ganizaçõesdevoluntáriosealgumasorganizaçõesdecaridade,osdepar-tamentosindustriaisecomerciaiscorrelacionados,acomunicaçãosocial(aimprensaperiódica,atelevisãoearádio)eoutrosdepartamentoscomoutrosníveisderesponsabilidadedogoverno.Emsuma,umaAdministraçãoPúblicaaperfeiçoada,boa,deveantestercomoseuobjectooscidadãosenãoosclientesnoseusentidogeral.Aessênciaespiritualdaboagestãopúblicaéaparticipaçãocívica.Ograudesatisfaçãodoscidadãoséoobjectivofinaldosméritosdagestãopública.

219Administraçãon.º79,vol.XXI,2008-1.º,219-246–––––––––––––––*ProfessorauxiliardoCentrodeEstudosPré-UniversitáriosdaUniversidadedeMacau.AEducaçãoEspecialdeMacau:retrospectivaeperspectivaYuenPongKau*I.IntroduçãoOaceleradodesenvolvimentodaeconomiamundialdoconhecimentoaumentaráadependênciadosrecursoshumanosdeeducação.Aeduca-çãoéumacausaparaformarpessoas.Oensinoéumaobrasocialsistemá-tica,quepermiteapessoasdeetnias,característicasecapacidadesdife-rentesteracessoàeducação,oqueconstituiumsímbolodajustiçasocial.EmMacau,desdeasuafundação,asautoridadesadministrantesnãoderamdevidaatençãoàeducaçãoespecial.Coubeàsassociaçõespopula-resereligiosasprestarajudahumanitáriaaosportadoresdelimitaçõesfísicas,órfãos,anciãosedoentes,etc.Antesde1960,asinstituiçõescató-licasprestavamserviçosaosórfãos,anciãos,portadoresdelimitaçõesfísicas,inválidos,leprososedoentesmentais,comaconstruçãoderesidências,arealizaçãodeactividadesdeassistênciaeofornecimentodealojamento(WangHuimei,1994).AeducaçãoespecialdeMacaucomeçouem1967,comacriaçãodaEscoladeSãoPaulo,acargodaIgreja,quecomeçouaadmitiralunosportadoresdelimitaçõesfísicas(SuXiaohao,2000).Apartirdosmeadosdosanos80doséculopassado,ascomunidadesdeMacaucomeçaramadesenvolveraeducaçãoespecial,emformadeturmasdeeducaçãoespecial,escolasespeciaisecentrosdetreinoespeciais.Nadécadade90doséculoXX,oGovernodeMacaucriouaComissãodoDesenvolvimentodaEducaçãoEspecial,noâmbitodaDirecçãodosServiçodeEducaçãoem1991,tendotambémsidopublicadaaLein.º11/91/M,queestabeleceuoquadrogeraldosistemaeducativodeMacau,referindoaeducaçãoespecialcomopartedosistemaeducativodeMacau,commelhorexplicaçãosobreosprincípiosdaeducaçãoespe-cialedefinindoquaisaspessoascomnecessidadesdeeducaçãoespecial.Maistarde,em1996,foipublicadaaLein.º9/2006—LeideBasesdoSistemaEducativoNãoSuperior,queapresentounovasdefiniçõessobreaeducaçãoespecial.

220OâmbitodestetrabalhosobreaeducaçãoespecialdeMacauvisaprincipalmenteosserviçosdirectoseindirectosaosalunos.Osserviçosdirectosincluemaorientaçãoparaosalunosdasturmasdeeducaçãoespecial,aapreciação,osserviçosterapêuticos,aavaliaçãogeraleareco-mendaçãodeinscrições.Osserviçosindirectosincluemofornecimentodeapoiotécnico-profissionalaostrabalhosdaeducaçãoespecialeacoor-denaçãodasescolasparticularesdeeducaçãoespecialeoutrasinstituiçõesqueprestamserviços,assimcomoaformulaçãodepropostassobreode-senvolvimentodaeducaçãoespecialdeMacau,aformaçãodosprofesso-resparaaeducaçãoespecialeadivulgaçãodostrabalhosdeeducaçãoespecial(ChenFenglian,1999).Poreducaçãoespecial,emsentidorestrito,entende-seumaeduca-çãoparaalunosportadoresdelimitaçõesfísicasepsicológicas.Poreduca-çãoespecial,emsentidolato,sãoabrangidosaquelesalunosquenãopo-demobtersucesso,dentrodoregimedoensinogeral,talqualoscolegasdasuaidade.Trata-sedeumaeducaçãoespecialmentedadaaestaspessoas.Aqui,tentamostomaroestudodeeducaçãoespecialdeMacaucomooobjectodonossoensaioeatravésdeestatísticasquantitativasedadosfi-xadosparaanalisarascaracterísticasdaeducaçãoespecialdeMacau,demodoaabordarasdificuldadesemqueseencontraaeducaçãoespecialdeMacaueassuasoportunidadesdedesenvolvimento.II.UmacomparaçãoentreaLein.º11/91/M,queestabeleceoquadrogeraldosistemaeducativodeMacaueaLein.º9/2006,LeideBasesdoSistemaEducativoNãoSuperior,noqueserefereàscaracterísticasdeeducaçãoespecialArevogadaLein.º11/91/M,estabeleceuoquadrogeraldosistemaeducativodeMacauedispõsqueoensinoespecialvisavaproporcionaraoseducandoscomnecessidadeseducativasespeciaisaoportunidadedeacessoaumaeducaçãoadaptadaaoseudesenvolvimentofísicoepsicoló-gico,afimdeapoiarasuaintegraçãosocial,odesenvolvimentodassuaspotencialidades,acompensaçãodassuaslimitaçõeseasuaintegraçãonavidaactivaequeoscurrículos,materiaiseducativos,métodospedagógi-cosedeavaliaçãoeramadaptadosàscaracterísticasespecíficasdecadaaluno,afimdepromoverodesenvolvimentodassuaspotencialidadeseapoiarasuaintegraçãonasociedadeegarantiroprincípiodaigualdade

221deoportunidadeseducativas(GovernodeMacau,1991).ALein.º9/2006—LeideBasesdoSistemaEducativoNãoSuperiorveioestabele-cerqueoensinoespecialvisaproporcionaraoseducandoscomnecessi-dadeseducativasespeciaisaoportunidadedeacessoaumaeducaçãoadap-tadaaoseudesenvolvimentofísicoepsicológico,afimdeapoiarasuaintegraçãosocial,odesenvolvimentodassuaspotencialidades,acom-pensaçãodassuaslimitaçõeseasuaintegraçãonavidaactiva.ComparandoaLein.º11/91/MeaLein.º9/2006,ovelhoeonovoregimeeducativorelativosàeducaçãoespecial,háquatroalteraçõesmui-tomarcantes.Osdadossobreosobjectivos,osprincípios,aavaliação,asformaspedagógicaseasmedidasdeapoioedeacompanhamentocons-tamdoQuadro1.Eisasdiferenças:Oobjectodaeducaçãoespecialnoseusentidorestritopassaaseroobjectodaeducaçãoespecial,noseusentidolato.2.Competeaoscompetentesdepartamentosgovernamen-taiseàsentidadesindicadaspelasautoridadesadministrativasavaliarosalunosdaeducaçãoespecial.3.Oobjectodaeducaçãoespecialsãooseducandos,osseusfamiliares,osprofessoreseasassociaçõespertinentes.4.Darespecialprioridade`aeducaçãointegradadaeducaçãoespecialnasescolasnormais.Quadro1:UmacomparaçãoentreaLein.º11/91/M—EstabeleceoquadrogeraldosistemaeducativodeMacaueaLein.º9/2006—LeideBasesdoSistemaEducativoNãoSuperior,noqueserefereàscaracterísticasdaeducaçãoespecialDiplomaslegaisLein.º11/91/MLein.º9/2006ObjectoOsquetêmnecessidadesespeciaisresultantesOsalunossobredotadoseosde:Característicasmentais;Aptidõessensoriais;portadoresdelimitaçõesCaracterísticasneuromuscularesecorporais;físicasepsicológicas.Comportamentosemocionaisesociais;Aptidõesdecomunicação;Deficiênciasmúltiplas.ObjectivoAeducaçãoespecialvisa,sobretudo,garantiroOensinoespecialvisaproporcionarprincípiodaigualdadedeoportunidadesaoseducandoscomnecessidadeseducativaseapromoçãodoajustamentosocial.educativasespeciaisaoportunidadedeacessoaumaeducaçãoadaptadaaoseudesenvolvimentofísicoepsicológico,afimdeapoiarasuaintegraçãosocial,odesenvolvimentodassuaspotencialidades,acompensaçãodasuaslimitaçõeseasuaintegraçãonavidaactiva.

222DiplomaslegaisLein.º11/91/MLein.º9/2006Avaliação—-CabeaosserviçospúblicoscompetentesdogovernoouàsentidadesindicadaspeloserviçoresponsávelpelaEducaçãoavaliarosdestinatáriosdoensinoespecial,nomeadamenteosalunossobredotadoseosportadoresdelimitaçõesfísicasepsicológicas.MétodosAeducaçãoespecialdesenvolve-seatravésdeOensinoespecialdesenvolve-se,pedagógicosprocessoseducativosadaptadosàscapacidadespreferencialmente,deformaespecíficasdosquedelacareçamouatravésdeintegradanasescolasregulares,programasespeciaiseminstituiçõesprópriasoupodendotambémrealizar-seintegradosemescolasregulares.nasinstituiçõesdoensinoespecial,atravésdeoutrasformas.CursoCurricularNamedidadopossível,aintegraçãosocio-Oscurrículos,materiaiseducativos,educativaesócio-laboraldoseducandoscommétodospedagógicosedeavaliaçãonecessidadesespecíficas.Aeducaçãoespecialsãoadaptadosàscaracterísticasintegraactividadesdestinadasaoseducandoseespecíficasdecadaaluno,afimdeacçõesdirigidasàsfamílias,aoseducadoresepromoverodesenvolvimentodasàcomunidade.suaspotencialidadeseapoiarasuaintegraçãonasociedade.MedidasdeapoioAAdministraçãocriarácondiçõesparaCompeteaogovernocriarpromoveraeducaçãoespecial,privilegiandoocondiçõesparapromoveroapoioainiciativasdeinstituiçõesparticulares,desenvolvimentodoensinonomeadamenteassociaçõesdepais,associaçõesespecial,nomeadamente:demoradoreseorganizaçõesdesolidariedadeDisponibilizandoapoiossocial.financeirosàsentidadesqueministramoensinoespecial;Ministrandoformaçãoaopessoaldocenteeaoutrosintervenientesnoensinoespecial;Dandoassistênciaàfamíliadoseducandos;Apoiandoasentidadesquepromovamserviçosrelacionadoscomoensinoespecial.Medidasde•Decreto-Lein.º33/96/M—AprovaumOregimedoensinoespecialéacompanhamentoregimeeducativoespecialparaalunoscomobjectodediplomapróprio.necessidadeseducativasespeciais.III.TiposdealunosdeeducaçãoespecialdeMacauNestemomento,osalunosdeeducaçãoespecialdeMacausãodetrêstipos:1Alunosintegradosemturmasregulares.2Alunoscomclarasdificuldadesnaaprendizagemglobal.3Alunoscomdeficiênciamentalmédiaousuperior(DirecçãodosServiçosdeEducaçãoeJuventude,2007).Asestatísticasdostiposdealunos,ascaracterísticaseospontosfulcrais

223doensinoedaaprendizagemconstamdoQuadro2.As3turmascriadasemfunçãodascaracterísticasdosalunosdeeducaçãoespecialsão:turmasdeeducaçãoespecialintegrada,pequenasturmaseturmasdeeducaçãoespecial.Quadro2:TiposecaracterísticasdosalunoscomnecessidadeseducativasespeciaisTiposdosalunosCaracterísticasdosalunoscomPontosfulcraisdoensinocomnecessidadesnecessidadeseducativasespeciaiseaprendizagemeducativasespeciaisAlunosintegradosOsalunosestãointegradosemturmasClassificandoessesalunoscomoemturmasregularesregulares,porqueestão,provavelmente,integrados,elesrecebemaeducaçãonumaouemváriasdasseguintesemturmasregulares,aprendemossituações:deficiêncianasfunçõesconteúdossimilaresaosdoscolegas,corporais(incluindo:deficiênciaseguindo,porém,oprofessorumaauditiva,visual,dafala,físicaeestratégiapedagógicaadequadaàsmotoraetc.),“inteligênciafronteiriça”,necessidadesespeciaisindividuais,autismo,hiperactividade,obstáculosàparaosajudarnaaprendizagem.aprendizagem(taiscomo:claraÉreduzidoonúmerodealunosdificuldadenaaudição,nafala,nanaturmafrequentadaporalunosleitura,naescrita,nocálculoecomintegrados,comofimdeteremcrisesemocionaisecomportamentaisporaatençãoeaajudacertas.longotempoesucessivos,podendo,noentantoaprenderecrescercomumapequenaajudacomoscondiscípulos.AlunoscomclarasTrata-sedeturmadoEnsinoEspecialEssesalunosaprendememturmasdificuldadesna(istoé:turmareduzida)quesecriaparaespeciaiscomnívelmaisavançado,eaprendizagemglobalosalunoscomclarasdificuldadesnacommenosdisciplinasqueoensinoaprendizagemglobal,ecujoâmbitodaregular,noentanto,seguindoosinteligênciadestespertence,currículosdoensinoregular,afimpossivelmente,àdeficiênciamentaldeosintegrarnavidaescolarenaligeira,ecomproblemasemocionaisesociedade.Osalunosquefrequentamcomportamentaisporlongotempoeaturmareduzidasãopoucosecontamsucessivos,necessitandodemaiscomumprofessoreumassistentepaciêncianaaprendizagemoupedagógico,comofimdeteremmaiorajuda.aatençãoeaajudaadequadas.AlunoscomTrata-sedeturmadesignadacomodoÉcriadaparaosalunoscomdeficiênciadeficiênciamentalEnsinoEspecial(istoé:turmaespecial).mentalmédiaousuperior,dando-lhesmédiaousuperiorumcurrículoindividualeambientepedagógicoespecial.Paraalémdasdisciplinasbásicas,oconteúdopedagógicoincluitambémaformaçãoparaavida,salientando-senestaformação,oscuidadospessoais,acomunicaçãoeadequaçãosociais.Oscurrículostêmdiferentestemasespecíficos,fazendocomqueosalunosrecebamaaprendizagemeaformaçãorelacionadascomassuasaptidõesevida.

224IV.CaracterísticasdasturmasdeeducaçãoespecialdeMacauAsturmasdeeducaçãoespecialsãocriadasparaosalunosquetêmnecessidadeseducativasespeciais,físicasepsicológicas,aquelesquetêmdeficiênciamentalmédiaoudeficiênciasmúltiplas.Ocritériodeintegraçãoéaidadefisiológica,característicaspsicológicaseintelectuaiseacapaci-dadedeaprendizagem.Asturmasdeeducaçãoespecialdasescolaspúblicas,comdadossobreoconteúdopedagógicoeascaracterísticasconstamdoQuadro3.Asturmasdeeducaçãoespecialdasescolaspúblicasdividem-seemtrêsfases,segundoaidade.Cadafaseeturmatêmconteúdopeda-gógicoefulcrosdeaprendizagemdiferentes.São4essasturmas.Alémdaprimeira,segundaeterceirafase(DirecçãodosServiçosdeEducaçãoeJuventude,2007),osalunosadmitidosparaocursodeiniciaçãosãoosalunoscomdeficiênciaintelectual,SíndromedeDown,autismo,hiperactividade,paralisiacerebral,deficiênciafísicaemotora,deficiênciavisualeatrasogeraldodesenvolvimento(SuXiaohao,2000).Quadro3:CaracterísticasdosalunoscomnecessidadeseducativasespeciaisNívelIdadeConteúdopedagógicoUnidadedeSuperioraVisamalunoscomobstáculosàaprendizagemea“inteligênciafronteiriça”.iniciação6anosFuncionamemfunçãodacapacidadedeaprendizagemdosinscritos,comumhoráriorefreávelcomasnecessidadesdosalunos.Temcomoprincipal1.ªunidadeEntretemaaformaçãodasaptidõesparaodesenvolvimentointelectual,paraa6-10anoscomunicaçãoeparaoscuidadospessoaiseaadequaçãosocial,acompanhadasdaaprendizagemdediversasdisciplinas,incluindolínguachinesa,matemática,belas-artes,educaçãomusicalefísicaetc.Tambémaaprendizagemdeoperaçãodeinstrumentos,aaptidãoparacomunicação,aeducaçãomusical,asrelaçõesinterpessoais,aeducaçãocívica,aeducaçãoparaasaúde;visamtantoquantopossívelosalunoscomaptidõesparaparticiparnotrabalhoecooperarcomosoutros.2.ªunidade11-15anosTemcomoprincipalobjectivoaformaçãodaaptidãoparaodesenvolvimentointelectual,daaptidãoparacomunicação,daadequaçãosocialedaaptidãoparaoscuidadospessoais,acompanhandoestaaprendizagempordiversasdisciplinas,incluindoalínguachinesa,amatemática,asbelas-artes,aeducaçãomusicalefísica,etc.Temcomoprincipalaspectoaaprendizagemdaoperaçãodeinstrumentos,aaptidãoparaacomunicação,aeducaçãomusical,asrelaçõesinterpessoais,aeducaçãocívicaeaeducaçãoparaasaúde,visandotantoquantopossívelosalunoscomaptidõesparaparticiparnotrabalhoecooperarcomosoutros.3.ªunidadeSuperioraParaalémdaformaçãodaaptidãobásicaeaprendizagemdedisciplinas,16anosvisaestaunidadedaroportunidadesparaosalunosdesenvolveremasuaaptidãoparaotrabalhoreal,dando-lhesapoionoempregoenaintegraçãosocial.Poroutrolado,define,acadaum,oobjectivoindividualdeacordocomointeresseeoresultadodaavaliaçãodoscaracteres,assimcomoasrestantescondiçõesrelacionadas(afamília,aoportunidadedeemprego,etc.)comosalunos.

225Oscentroseescolasprivadosquetêmdoismodelospedagógicos,possuem4turmasdeeducaçãoespecial.OsdadosconstantesdoQuadro4referem-seàidade,aoconteúdopedagógicoeàmetodologiapedagógica.Quadro4:CaracterísticasetiposdasturmasdeeducaçãoespecialnasescolasparticularesdeMacauInstituiçõesIdadeConteúdoMetodologiaprivadasdePedagógicoPedagógicaeducaçãoEspecialCentrosEntreInclui:treinodosmúsculos,Comregimeatempointeiro0-6anosconhecimentosgerais,treino(todoodia),regimeatempodafala,técnicasdeescrita,parcial(meiodia)eserviçoeducaçãomusicaletrabalhopedagógicoindividual.manual.CentrosSuperiorFormaçãodeterapiadafalaServiçopedagógicoindividual.a1anosEscolasEntreInclui:formaçãodecuidadosAulas6-18anospessoais,comunicação,adequaçãosocialecapacidadedetécnicas,aprendizagemdedisciplinas,taiscomo:educaçãomusical,belas-artesetrabalhomanual,educaçãofísicaeconhecimentosgerais.EscolasDojardimInclui:línguachinesa,Aulasinfantilaoconhecerosnúmeros,Bíblia,5.ºanodocuidadospessoais,educaçãoensinofísica,pronúncia/língua,secundáriocomputador,belas-artese(3-21anos)trabalhomanual,cantosejogos,actividades/animalmimado,inglês,artesanato,ciências,mímica,educaçãocívica,educaçãomusical,geografia,teatro,etc.V.EscolasdeeducaçãoespecialdeMacauAeducaçãoespecialconstituiumaparteintegrantedoSistemaEducativoNãoSuperior,queabrangeoensinopré-escolar,oensinopri-márioeoensinosecundárioetambémincluiturmasdeeducaçãoespecial.Desdeoanolectivode2006,asescolasdeeducaçãoespecialdeMacaupodemserclassificadasem4tipos,conformeapessoajurídicadainsti-tuiçãoeducativa,alínguaveicular,oâmbitopedagógicoeaformapedagógica,cujascaracterísticasenaturezasconstamdoQuadro5.Alínguadeeducaçãoespecialusaochinêscomolínguaveicularprincipal.Sóumaturmausaoportuguêscomoalínguaveicular.Aeducaçãointe-

226gradaéaeducaçãoespecialadministradaemescolasnormais,ondeosalunosdeeducaçãoespecialrecebemamesmaeducaçãodosoutrosalunos.Quadro5:ClassificaçãodetiposdeescolasdeeducaçãoespecialdeMacau,segundoasuanaturezaNaturezaTipoPessoajurídicaPúblicasePrivadasLínguaveicularChinêsePortuguêsÂmbitopedagógicoPré-escolar+EnsinoPrimário;Pré-escolar+EnsinoPrimário+EnsinoSecundário;EnsinoPrimário+TurmasdeeducaçãoEspecialMétodopedagógicoEducaçãoEspecialeeducaçãointegradaAsescolasdeeducaçãoespecialsãoaquelasqueservemosalunoscomnecessidadesespeciais,cujasestatísticasanuaisconstamdoQuadro6.Desdeoanoelectivode1996,hápoucadiferençaentreosnúmerosdasescolaspúblicaseprivadasdeeducaçãoespecial,queaumentaramde5para7.Apenashaviaumaescolaprivadadeeducaçãoespecial.Noanoelectivode2003,havia2escolaspúblicasdeeducaçãoespecial.Asescolasparticularesdeeducaçãoespecialestãotodasintegradasnaredeeducativapública,queforneceessaeducaçãogratuita.Apercentagemdasescolasparticularesdeeducaçãoespecialsitua-seentre71,4%-83,3%detodasasescolasdeeducaçãoespecial.TodasasescolasparticularesdeeducaçãoespecialsãosubsidiadaspeloGovernoefornecemessaeducaçãogratuitaaosalunoscomnecessidadesespeciais.VI.AlunosinscritosnaeducaçãoespecialdeMacauQuadro6:ClassificaçãodetiposdeescolasdeeducaçãoespecialdeMacau,segundoasescolaspúblicaseprivadasAnos1996-971997-1998-1999-2000-2001-2002-2003-2004-2005-2006-Lectivos-1997-1998-1999-2000-2001-2002-2003-2004-2005-2006-2007Total56666667666Públicas11111112111Privadas(integradasnaredepública)45555555555Privadas(nãointegradasnaredepública)00000000000Públicas,%20,016,716,716,716,716,716,728,616,716,716,7Privadas,%80,083,383,383,383,383,383,371,483,383,383,3Fonte:Apartirdehttp://www.dsej.gov.mo,DirecçãodosServiçosdeEducaçãoeJuventude.

227Macaunãosótemescolasdeeducaçãoespecialcomotambém,mesmodentrodasescolasnormais,hácursosdeeducaçãoespecial.Portanto,aeducaçãoespecialédadanestesdoistiposdeescolas.Noanolectivode1999-2000eantes,oâmbitodoensinodividia-seem4grandestipos:Oensinopré-escolar,oensinoprimário,oensinosecun-dárioeasturmasdeeducaçãoespecial.Apartirdoanolectivode2000-2001,adivisãopassouaser:pré-escolar/ensinoprimário,pré-escolar/ensinoprimário/ensinosecundário,ensinoprimárioeturmasdeedu-caçãoespecial.AsescolasclassificadasconformeoâmbitoeducativoconstamdosQuadros7e8.Segundoestasestatísticas,aeducaçãoespe-cialdeMacautemasturmasdeeducaçãoespecialcomooprincipalcorpo.Onúmerodasturmasdeeducaçãoespecialvariaaolongodosanosentre9e12unidades.Quadro7:EstatísticasobreasescolascomEducaçãoEspecial(AnoLectivode1999eanterior)AnosLectivosEscolasdeeducaçãoEspecial1996-19971997-19981998-19991999-2000Total12111213Pré-escolar2211EnsinoPrimário2211EnsinoSecundário1100TurmasdeeducaçãoEspecial1091010Fonte:Apartirde«Inquéritoaoensino»1996-2000).DirecçãodosServiçosdeEstatísticaeCensos.Quadro8:EstatísticasobreasescolascomEducaçãoEspecial(AnoLectivode2000eposterior)AnosLectivosEscolasdeeducaçãoEspecial2000-012001-022002-2032003-042004-05Total1415141513Pré-escolar/EnsinoPrimário11110EnsinoPrimário01111Pré-escolar/EnsinoPrimário/EnsinoSecundário11111TurmasdeeducaçãoEspecial1212111211Fonte:Apartirde«Inquéritoaoensino»(2000-2005),DirecçãodosServiçosdeEstatísticaeCensos.

228Nestemomento,Macautem13escolasquefornecemeducaçãoespecial,dasquais,háumaescolapúblicadeeducaçãoespeciale7tur-masdeeducaçãoespecialintegradasemescolaspúblicas.Asescolaspar-ticularesdeeducaçãoespecialsãoadministradasporgruposreligiososeassociaçõescaritativasquefornecemestetipodeeducação.Asestatísti-casdestesestabelecimentossegundoasuanaturezavisualizam-senoQuadro9.Apartirdoanolectivode2000,apercentagemdasescolaspúblicasquefornecemeducaçãoespecialdiminuiude75,0%para63,6%emrelaçãoaoanolectivode2004.Asturmasdeeducaçãoespecialrepresentamde78,6%a85,7%donúmerodasescolasdeeducaçãoespecial.Quadro9:EstatísticasobreanaturezadasescolascomEducaçãoEspecialAnosLectivosEscolasdeeducaçãoEspecial2000-012001-022002-2032003-042004-05——Total——Total——Total——Total——TotalTotal9*51496*15861496157613Pré-escolar/EnsinoPrimário01101*1011011000EnsinoPrimário000011011011011Pré-escolar/EnsinoPrimário/EnsinoSecundário011011011011011TurmasdeeducaçãoEspecial9*3129312831193127411TurmasdeeducaçãoEspecial,%75,025,0100,075,025,0100,072,727,3100,075,025,0100,063,626,4100,0Fonte:Apartirde«Inquéritoaoensino»(1996-2005),DirecçãodosServiçosdeEstatísticaeCensos.*NúmerosreajustadoscombaseemcálculosespeculativosQuadro10:PercentagemdasTurmasdeeducaçãoEspecial,conformeasescolasdeeducaçãoEspecialAnosLectivos2000-012001-022002-032003-042004-05TotaldasEscolasdeeducaçãoEspecial1415141513NúmerodasTurmasdeeducaçãoEspecial1212111211TurmasdeeducaçãoEspecial%85,780,078,680,084,6

229VII.AlunosinscritosnaeducaçãoespecialdeMacauOtotaldosalunosmasculinos/femininosinscritosnaeducaçãoes-pecialaolongodosanosconstadoQuadro11.Doanolectivode1996aoanolectivode2005,osalunosinscritosqueprecisamdeeducaçãoespecialaumentaramde408para565,comumataxadecrescimentode38,5%,oquebemmostraasnecessidadesreaisqueosalunosdeMacautêmdeeducaçãoespecial.Avariaçãodasestatísticaspodedividir-seemduasfases:entreoanolectivode1996eoanolectivode2001,onúmerodosalunosinscritosnaeducaçãoespecialaumentouconstantementede408para709,comumataxadecrescimentode73,8%.Umaumentobastantegrande.Maistarde,entreosanoslectivosde2001e2004,onúmerodosalunosinscritosnaeducaçãoespecialreduziude709paraa565,comumataxadereduçãode20,3%.Comparandoonúmerodosalunosinscritos,descobre-sequeosalunosmasculinossãosuperioresaosalunosfemininos.Apercentagemmasculinarepresentaentre61,64%e69,1%.Apercentagemmasculinadosalunosinscritosnaeducaçãoespe-cialésuperioràsescolasnormais.Quadro11:EstatísticassegundoosalunosinscritosnaEducaçãoEspecialdeMacauAnosAlunosInscritosLectivosMasculino/FemininoMasculinoMasculino%1996-199740828269,11997-199843329367,71998-199947831666,11999-200054835665,02000-200156737866,72001-200270945664,32002-200358938465,22003-200457537665,42004-200556536564,6AsestatísticassegundoograueducativoeocômputodosalunosinscritosnaeducaçãoespecialconstamdosQuadros12e13.Osalunosinscritosnasturmasdeeducaçãoespecialrepresentamentre70a80%datotalidadedosalunosdasescolasdeeducaçãoespecial,querepresentamamaioriadosalunosinscritosnaeducaçãoespecial.Segundo,osalunosinscritosnaeducaçãoespecialdoensinoprimáriosituam-seentre10a22%.Osalunosinscritosnaeducaçãoespecialdoensinopré-escolaredoensinosecundáriorepresentamaproximadamente5%.

230Quadro12:Estatísticasdosalunosinscritosnaeducaçãoespecial,segundoograueducativoAnosNúmerodosalunosinscritosnaEducaçãoEspecialLectivosTotalPré-escolarEnsinoEnsinoTurmasdePrimárioSecundárioEducaçãoEspecial1996-19974082051163211997-19984331945133561998-19994781845193961999-20005481748204632000-20015671861194692001-200270914111245602002-20035892588304462003-200457536107324002004-2005565278132425Fonte:Apartirde«Inquéritoaoensino»(1996-2005),DirecçãodosServiçosdeEstatísticaeCensos.Quadro13:Estatísticassobreapercentagemdosalunosinscritosnaeducaçãoespecial,segundoograueducativoAnosPercentagemdosNúmerodosalunosinscritosnaEducaçãoEspecial(%)LectivosPré-escolarEnsinoEnsinoTurmasdePrimárioSecundárioEducaçãoEspecial1996-19974,912,53,978,71997-19984,410,43,082,21998-19993,89,44,082,81999-20003,18,83,684,52000-20013,210,83,482,72001-20022,015,73,479,02002-20034,214,95,175,72003-20046,318,65,669,62004-20054,814,35,775,2VIII.AlunosnofinaldoanolectivodeeducaçãoespecialDesdeoanolectivode1996aoanolectivode2004,onúmerodosalunosnofinaldoanolectivoaumentoude408para555,comumataxadecrescimentode36,0%.Asestatísticasdosalunosinscritosnaeducaçãoespecial,segundoograueducativodosalunosnofinaldoanolectivoconstamdoQuadro14.Entreosanoslectivosde1996a2004,onúmerodosalunosnofinaldoanolectivodeeducaçãoespecialexperimentouumaumentoanualbastantegrande.Onúmerodessesalunosnoensinopré-escolaraumentou19%,noensinoprimário,64,0%enoensinosecun-dárioeturmasdeeducaçãoespecial,146,1%e28,4%,respectivamente.

231Quadro14:EstatísticassobreonúmerodosAlunosnofinaldoanolectivodeeducaçãoespecial,segundoograueducativoEducaçãoEspecialAnosNúmerodosAlunosnofinaldoanolectivoLectivosTotalPré-escolarEnsinoEnsinoTurmasdePrimárioSecundárioEducaçãoEspecial1996-19974082150133241997-19984422246133611998-19994941949184081999-20005631952204722000-20015601963194592001-200269314110245452002-20035872686304452003-200456837107323922004-2005555258232416ValordecrescimentoentreosAnosLectivos1996-20041474321992TaxadecrescimentoentreosAnosLectivos1996-2004,%36,019,064,0146,128,4AtaxadoaumentoanualcombaseemcálculossobreonúmerodosalunosnofinaldoanolectivodeeducaçãoespecialeosalunosinscritosconstamdoQuadro15.Onúmerodosalunosnofinaldoanolectivodeeducaçãoespecialtemexperimentado,aolongodosanos,umaumentoanualbastantegrande,oqueconstituidificuldadeseapurosparaoorça-mentoparaaeducaçãoespecial,aformaçãodosrecursoshumanoseadistribuiçãodasunidadesdaeducaçãoespecial.Quadro15:Valordocrescimentoanualetaxadecrescimentoanual,segundoonúmerodosalunosnofinaldoanolectivodaEducaçãoEspecialAnosAlunosnofinaldoanolectivodeeducaçãoEspecialLectivosPré-escolarValordeTaxadeEnsinoValordeTaxadeEnsinoValordeTaxadeTurmasdeValordeTaxadecrescimentocrescimentoPrimáriocrescimentocrescimentoSecundáriocrescimentocrescimentoeducaçãocrescimentocrescimentoanualanual%anualanual%anualanual%Especialanualanual%1996-199721——50——13——324——1997-19982214.546-4-8,71300,03613710,21998-199919-3-15,84936,118527,84084711,51999-20001900,05235,820210,04726413,62000-20011900,0631117,519-1-5,3459-13-2,82001-200214-5-35,71104742,724520,85458615,82002-2003261246,286-24-27,930620,0445-100-22,52003-2004371129,71072119,63226,3392-53-13,52004-200525-12-48,082-25-30,53200,0416245,8

232IX.TaxadeentradadosalunosdeeducaçãoespecialAolongodosanos,ataxadeentradadosalunosdeeducaçãoespecialtêm-sesituadoentre0,4e4,1%.Entreosanoslectivosde1996e2000,ataxadaentradadosalunosdeeducaçãoespecialaumentoude2,9%para4,6%.Duranteosanoslectivos2000-2004,ataxadeentradadosalunosdeeducaçãoespecialaumentoude0,9%para0,4%.AntesdoregressodeMacau,naeducaçãoespecial,verificava-seumaaltataxadeentrada.ApósareintegraçãodeMacau,ataxadaentradatem-sereduzi-dotendencialmente,comumvalorinferiora1%,oquemostraaredu-çãodamobilidadedosalunosdeeducaçãoespecial.OnúmerodasentradasnaeducaçãoespecialassimcomoataxadaentradasegundoordemcronológicaeseuscômputosconstamdoQua-dro16.aTaxadeEntradas=x100%ba:Alunosnovosb:AlunosnofinaldoanolectivoQuadro16:NúmerosdasentradasdosalunosnofinaldoanolectivodeeducaçãoEspecialAnosAlunosnofinaldoanolectivoEntradasTaxadeEntradasLectivosMasculino/MasculinoMasculino/MasculinoMasculino/Masculino%Feminino%Feminino%Feminino%1996-19974082801292,93,21997-199844230118144,14,71998-199949432719133,84,01999-200056336526174,64,72000-2001560375540,91,12001-2002693453310,40,22002-2003587383330,50,82003-2004568370330,50,82004-2005555358210,40,3Máximovalor,%4,64,7Mínimovalor,%0,40,2Máximadiferença,%4,24,5Quadro17:EstatísticadosalunosnofinaldoanolectivodeeducaçãoEspecial,segundoograueducativoAnosNúmerodeEntradasLectivosTotalPré-escolarEnsinoPrimárioEnsinoSecundárioTurmasdeEducaçãoEspecial1996-199712200101997-19981831014

233AnosNúmerodeEntradasLectivosTotalPré-escolarEnsinoPrimárioEnsinoSecundárioTurmasdeEducaçãoEspecial1998-199919140141999-200026260182000-2001512022001-2002301022002-2003310022003-2004310022004-200520200Quadro18:TaxadeentradasdosalunosnofinaldoanolectivodeeducaçãoEspecial,segundoograueducativoAnosTaxadeEntradasLectivosPré-escolarEnsinoPrimárioEnsinoSecundárioTurmasdeEducaçãoEspecialMasculino/Masculino%Masculino/Masculino%Masculino/Masculino%Masculino/Masculino%Feminino%Feminino%Feminino%Feminino%1996-19979,57,70,00,00,00,03,13,71997-199813,616,72,22,90,00,03,94,91998-19995,310,08,20,00,00,03,43,01999-200010,50,011,513,20,00,03,84,02000-20015,39,13,22,20,00,00,40,72001-20020,00,00,90,00,00,00,40,32002-20033,86,30,00,00,00,00,40,72003-20042,73,80,00,00,00,00,50,82004-20050,00,02,41,90,00,00,00,0Máximovalor,%13,616,711,513,20,00,03,94,9Mínimovalor,%0,00,00,00,00,00,00,00,0Máximadiferença,%13,616,711,513,20,00,03,94,9Onúmerodeaprovaçãoougraduaçãodosalunosdeeducaçãoespe-cialeataxadeaprovaçãoougraduaçãodosalunosdeeducaçãoespecial,segundoocômputodosalunosnofinaldoanolectivoeosseusvaloresnuméricosconstamdoQuadro19.Ataxatotaldeaprovaçãoougradua-çãodosalunosdeeducaçãoespecialdeMacausitua-seentre27,9%e76,1%,comumavariaçãomáximade48,2%.Quadro19:EstatísticadosalunosdeeducaçãoEspecial,segundoonúmerodeaprovaçãoougraduaçãoAnosAlunosnofinaldoAlunosdeaprovaçãoTaxasdeaprovaçãoLectivosanolectivoougraduaçãoougraduaçãoMasculino/MasculinoMasculino/MasculinoMasculino/Masculino%FemininoFemininoFeminino%1996-19974082803019973,835,4

234AnosAlunosnofinaldoAlunosdeaprovaçãoTaxasdeaprovaçãoLectivosanolectivoougraduaçãoougraduaçãoMasculino/MasculinoMasculino/MasculinoMasculino/Masculino%FemininoFemininoFeminino%1997-19984423013129870,632,61996-19974082803019973,835,41997-19984423013129870,632,61998-199949432737624876,175,81999-200056336515710727,929,32000-200156037537524367,064,82001-200269345323815434,334,02002-200358738320513334,934,72003-200456837018711832,931,92004-200555535821313938,438,8Máximovalor,%76,175,8Mínimovalor,%27,929,3Máximadiferença,%48,246,5Onúmeroeataxadeaprovaçãoegraduação,segundoograudeeducaçãoespecialconstamdosQuadros20e21.Ataxadosalunosdoensinopré-escolarsitua-seentre84,2%e19,9%,comumavariaçãomá-ximade65,2%.Nocasodoensinoprimário,ataxadeaprovaçãoougraduaçãositua-seentre85,5%e44,9%,comumavariaçãomáximade41,5%.Nocasodoensinosecundário,ataxadeaprovaçãoougraduaçãositua-seentre100,0%e70,0%,comumavariaçãomáximade30,0%.Asturmasdeeducaçãoespecialtêmastaxasdeaprovaçãoougraduaçãoen-tre79,5%e11,9%,comumavariaçãomáximade67,6%.Quadro20:EstatísticadonúmerodeaprovaçãoougraduaçãodosalunosnofinaldoanolectivodeeducaçãoEspecial,segundoograueducativoAnosNúmerodeaprovaçãoougraduaçãoLectivosTotalPré-escolarEnsinoPrimárioEnsinoSecundárioTurmasdeEducaçãoEspecial1996-1997301422132621997-1998312521132731998-19993761032183161999-2000157932161002000-20013751646162972001-2002238994191162002-2003205766211112003-2004187239027472004-2005213137024106

235Quadro21:EstatísticadataxadaaprovaçãoougraduaçãodosalunosnofinaldoanolectivodeEducaçãoEspecial,segundoograueducativoAnosTaxadeaprovaçãaoougraduaçãoLectivosPré-escolarEnsinoPrimárioEnsinoSecundárioTurmasdeEducaçãoEspecialMasculino/Masculino%Masculino/Masculino%Masculino/Masculino%Masculino/Masculino%Feminino%Feminino%Feminino%Feminino%1996-199719,023,144,041,0100,0100,080,979,51997-199822,725,045,740,0100,0100,075,676,61998-199952,640,065,366,7100,0100,077,577,41999-200047,436,461,563,280,086,721,221,92000-200184,281,873,051,184,286,764,761,82001-200264,388,985,582,979,273,321,321,42002-200326,925,076,772,270,070,024,925,92003-200462,265,484,184,184,481,012,011,92004-200552,062,585,480,875,085,025,525,9Máximovalor,%84,288,985,584,1100,0100,080,979,5Mínimovalor,%19,023,144,040,070,070,012,011,9Máximadiferença,%65,265,841,544,130,030,068,967,6Asclassificaçõesdosalunosnofinaldoanolectivodoensinoprimário,ensinosecundárioeturmasdeeducaçãoespecial,deacordocomograueducativoeaolongodosanos,eataxadeaprovaçãoougraduaçãoapresen-tamdoisperíodosdealtosebaixos.Entreosanoslectivosde1996e1999,ataxadaaprovaçãoougraduaçãodoensinoprimáriosituava-seentre44,0%e65,3%;noentanto,entreosanoslectivosde2000e2004,estataxasituava-seentre73,0%e85,5%.Entreosanoslectivosde1996e1998,astaxasdeaprovaçãoougraduaçãodoensinosecundárioforamde100%.Entreosanoslectivosde1999e2004,situava-seentre70,0%e84,4%.Entreosanoslectivosde1996e1998,ataxadeaprovaçãoougraduaçãodasturmasdeeducaçãoespecialsituava-seentre75,6%e80,9%.Entreosanoslectivosde2001e2004,ataxadeaprovaçãoougraduaçãodasturmasdeeducaçãoespecialsituava-seentre12,0%e25,5%.Astendênciasmos-tradasporestasestatísticasdataxadeaprovaçãoougraduaçãomostramqueaolongodosanosnãotemhavidonemcoerêncianemuniformidadenaavaliaçãodosalunosdeeducaçãoespecial,nemdoscritériosdeavaliação.X.TaxadedesistênciadosalunosdeeducaçãoespecialOnúmeroeataxadedesistênciadosalunosdeeducaçãoespecial,apósdevidamenteprocessadasecalculadas,constamdoQuadro22,se-gundoosanoslectivos.

236Quadro22:EstatísticadonúmerodedesistênciasdosalunosdeeducaçãoEspecialAnosAlunosnofinaldoanoDesistênciasTaxadeDesistênciaLectivoslectivodeEducaçãoEspecialMasculino/MasculinoMasculino/MasculinoMasculino/Masculino%FemininoFemininoFeminino%1996-199740828012112,93,91997-1998442301962,02,01998-1999494327320,60,61999-20005633651182,02,22000-20015603751272,11,92001-20026934531942,70,92002-2003587383540,91,02003-20045683701091,82,42004-20055553581282,22,2Máximovalor,%2,93,9Mínimovalor,%0,60,6Máximadiferença,%2,33,3AtaxadedesistênciadosalunosdeeducaçãoespecialdeMacausi-tua-seentre0,6%e2,9%.Avariaçãodovalormáximoedovalormíni-modedesistênciaéde2,3%.Ataxadedesistênciadosalunosmasculinossitua-seentre0,6%e9,9%.Avariaçãodovalormáximoedovalormíni-modadesistênciamasculinaéde3,3%.Ataxaeonúmerodestasdesistências,calculadassegundoograueducativodoensinodeeducaçãoespecialconstamdosQuadros23e24,dosquaisomaiornúmerodedesistênciaverifica-senasturmasdeeducaçãoespecialeamenortaxa,nosalunosdoensinosecundáriodeeducaçãoespecial.Quadro23:EstatísticadonúmerodedesistênciasdosalunosnofinaldoanolectivodeeducaçãoEspecial,segundoograueducativoAnosNúmerodeDesistênciasdeEducaçãoEspecialLectivosTotalPré-escolarEnsinoPrimárioEnsinoSecundárioTurmasdeEducaçãoEspecial1996-19971211371997-1998900091998-1999300121999-20001102092000-200112000122001-200219020172002-2003502032003-200410000102004-2005122109

237Quadro24:EstatísticadataxadedesistênciadosalunosnofinaldoanolectivodeEducaçãoEspecial,segundoograueducativoAnosTaxadeDesistênciadeEducaçãoEspecialLectivosPré-escolarEnsinoPrimárioEnsinoSecundárioTurmasdeEducaçãoEspecialMasculino/Masculino%Masculino/Masculino%Masculino/Masculino%Masculino/Masculino%Feminino%Feminino%Feminino%Feminino%1996-19974,87,72,02,623,122,22,23,21997-19980,00,00,00,00,00,02,52,51998-19990,00,00,00,05,60,00,50,81999-20000,00,03,82,60,00,01,92,32000-20010,00,00,00,00,00,02,62,32001-20020,00,01,80,00,00,03,11,12002-20030,00,02,33,70,00,00,70,72003-20040,00,00,00,00,00,02,63,52004-20058,06,31,21,90,00,02,22,2Máximovalor,%8,07,73,83,723,122,23,13,5Mínimovalor,%0,00,00,00,00,00,00,00,7Máximadiferença,%8,07,73,83,723,122,23,12,8XI.DistribuiçãoetáriadosalunosnofinaldoanolectivoAdistribuiçãoetáriadosalunosnofinaldoanolectivodeeducaçãoespecialconstadoQuadro25,enquantoapercentagemdedistribuiçãoetáriadosalunosnofinaldoanolectivodeeducaçãoespecialdeMacauconstadoQuadro26.Quadro25:EstatísticasobreadistribuiçãoetáriadosalunosnofinaldoanolectivodeEducaçãoEspecialAnos1996-971997-981998-991999-002000-012001-022002-032003-042004-05LectivosGruposTotalTotalTotalTotalTotalTotalTotalTotalTotaletáriosMasculinoMasculinoMasculinoMasculinoMasculinoMasculinoMasculinoMasculinoMasculinoTotal408280442301494327563365560375693453587383568370555358<5463372538657115739264108756142553755345-9131871167311477106701389814810612487133891399310-14132951471011591021841181579818811017410616310915110115-1964437355946811378124861611171671111581001489220-24201425133015341937224122362624162818>25158961191171274723251135193420Fonte:Apartirde«Inquéritoaoensino»(1996-2005),DirecçãodosServiçosdeEstatísticaeCensos.

238Apóscômputo,ototaldapercentagemetáriadosalunosnofinaldoanolectivodeeducaçãoespecialdeMacauéaseguinte:Quadro26:EstatísticasobreapercentagemdosalunosnofinaldoanolectivodeEducaçãoEspecialAnosPercentagemdedistribuiçãodeidadedosalunosnofinalLectivosdoanolectivodeEducaçãoEspecial%Grupos1996-971997-981998-991999-002000-012001-022002-032003-042004-05etários<511,2716,2917,4120,4316,4315,5810,399,689,915-932,1126,2423,0818,8324,6421,3621,1223,4225,0510-1432,3533,2632,1932,6828,0427,1329,6428,7027,2115-1915,6916,5219,0320,0722,1423,2328,4527,8226,6720-244,905,666,076,046,615,926,134,235,05>253,682,042,231,952,146,784,266,166,13AidadedosalunosnofinaldoanolectivodeeducaçãoespecialdeMacausitua-seprincipalmenteentreos5e19anos.Entreosanoslecti-vosde1996e2004,ogrupoetárioentreos15e19anosexperimentouummaisaceleradoaumento,cujapercentagemsubiude15,69%para26,67%.Noanolectivode2004,os3gruposetáriosde5-9anos,10-14anose15-19anosrepresentamcercade80%dototaldosalunosdeedu-caçãoespecialeosdoisgruposquetêmmaisde20anosrepresentamaproximadamente10%.XII.EstatísticasdasturmasdeeducaçãoespecialAsestatísticasdasturmasdeeducaçãoespecialconstamdoQuadro27.Desdeosanoslectivosde1996a2004,ataxadeaumentodonúmerodasturmasdoensinodeeducaçãoespecialexperimentouumataxadecrescimentode60,5%.Passaramde38turmasdoanolectivode1996a81turmasdoanolectivode2001,comumataxadecrescimentode113%.Maistarde,reduzirampara61turmasde2004,comumataxadereduçãode24,7%.Nosúltimosanos,onúmerodasturmasdeeducaçãoespecialtemvividoumareduçãoconstante.Quadro27:EstatísticasanuaisdasturmasdeEducaçãoEspecialAnos1996-971997-981998-991999-002000-012001-022002-032003-042004-05LectivosTotal386570767981706461Fonte:Apartirde«EstatísticadoEnsino(Nãosuperior)»(1996-2005),DirecçãodosServiçosdeEducaçãoeJuventude.

239XIII.ProfessoresdeeducaçãoespecialOnúmeroeosexodosprofessoresdeeducaçãoespecialconstamdoQuadro28.Osprofessoresmasculinosdeeducaçãoespecialrepresentamentre12,3%a18,1%eosprofessoresfemininosdeeducaçãoespecialultrapassammaisde80%.Quadro28:EstatísticasanuaisdonúmerodeprofessoresdeeducaçãoEspecialAnosNúmerodeprofessoresdeEducaçãoEspecialLectivosTotalMasculinoMasculino%Feminino%1996-19971051413,386,71997-1998911314,385,71998-1999811012,387,71999-2000931212,987,12000-20011051413,386,72001-20021121614,385,72002-20031061716,084,02003-20041162118,181,92004-20051041615,484,6Fonte:Apartirde«Inquéritoaoensino»(1996-2000),DirecçãodosServiçosdeEstatísticaeCensos.XIV.SíntesesdeeducaçãoespecialdeMacauCombaseemestatísticaspublicadaspelosdepartamentosdoGoverno,apósdevidamenteprocessadaseatravésdedadosobjectivos,tentamosmostrarascaracterísticasdoensinodeeducaçãoespecialdeMacauetirardelasalgumasregras.1.Entreosanoslectivosde1996e2004,ototaldosalunosinscritosnaeducaçãoespecialaumentoude408para565,comumcorpodocentedecercade100,oqueprovaqueexistedefactonecessidaderealdoensi-nodeeducaçãoespecialnosistemaeducativodeMacau.Durante10anos,amédiadosalunosinscritosnaeducaçãoespecialsitua-seentre34,4%e47,3%.Amédiadosprofessoresdecadaescolasitua-seentre6,8e8,8.Cadaescolapossuientre3,2e5,9turmasdeeducaçãoespecial.Quadro29:EstatísticasobreonúmerodealunosedeescolasdeEducaçãoEspecialAnos1996-971997-981998-991999-002000-012001-022002-032003-042004-05LectivosTotaldosalunosinscritos408433478548567709589575565

240Anos1996-971997-981998-991999-002000-012001-022002-032003-042004-05LectivosTotaldeprofessores105918193105112106116104Totaldeturmas386570767981706461TotaldeEscolas121112131415141513Númerodealunos/Escola34.039.439.842.240.547.342.138.343.5Númerodeprofessores/Escola8.88.36.87.27.57.57.67.78.0Númerodeturmas/Escola3.25.95.85.85.65.45.04.34.72.AeducaçãoespecialemMacaufuncionaprincipalmentecomasescolasparticulares,quefornecemessetipodeeducaçãoparaosalunoscomnecessidadesespeciais.Asescolasparticularesrepresentamde71,4%a83,3%deeducaçãoespecialemMacau.Quadro30:PercentagemdasescolaspúblicaseprivadasdeEducaçãoEspecialAnos1996-971997-981998-991999-002000-012001-022002-032003-042004-052005-062006-07LectivosPúblicas11111112111Privadas45555555555Total56666667666Públicas,%20,016,716,716,716,716,716,728,616,716,716,7Privadas,%80,083,383,383,383,383,383,371,483,383,383,33.Asturmasdeeducaçãoespecialsãocriadasespecialmenteparaosalunoscomdeficiênciaintelectualedeficiênciafísicaemotora,quetêmrealmentenecessidades.Emboraapercentagemdasturmasdeeducaçãoespecialnasescolaspúblicastenhasofridoumareduçãode75%doanolectivode2000para63,6%doanolectivode2004,asturmasdeeduca-çãoespecialdasescolaspúblicascontinuamarepresentaramaioria.Quadro31:PercentagemdasturmasdeEducaçãoEspecialAnos2000-012001-022002-032003-042004-05LectivosPúblicas99897Privadas33334Total1212111211Públicas,%75,075,072,775,063,6Privadas,%25,025,027,325,036,4

2414.Entreosanoslectivosde1996e2004,osalunosinscritosnaeducaçãoespecialrepresentamumapercentagemde60%a70%eosprofessoresmasculinosrepresentam1%a2%.Aolongodosanos,osalunosdosexomasculinodeeducaçãoespecialrepresentamamaioria,comumapercentagemde64,5%a68,6%,enquantohámenosprofesso-resmasculinosdedicadosaestaeducação.Quadro32:PercentagemdosalunoseprofessoresmasculinosdeEducaçãoEspecialAnos1996-971997-981998-991999-002000-012001-022002-032003-042004-05LectivosAlunosmasculinos,%69,167,766,165,066,764,365,265,464,6Professoresmasculinos,%13,314,312,312,913,314,316,018,115,45.Ataxadeentrada,segundoograueducativodeeducaçãoespecial,mostraquenoanolectivode1999,oensinopré-escolareoensinopri-márioexperimentaramavançossignificativos,enquantoataxadeentra-dadasturmasdeeducaçãoespecialreduziude3,1%para3,8%nosanoslectivosde1996-1999,para0,%-0,4%nosanoslectivosde2000-2004.Ataxadeentradadosalunosaoslongodosanosdeeducaçãoespecialdoensinopré-escolar,doensinoprimárioedasturmasdeeducaçãoespecialedasvariaçõessãode13,6%,11,5%e3,9%,enquantoataxadaentradadosalunosnasturmasdeeducaçãoespecialdoensinosecundárioézero.Quadro33:Estatísticadataxadeentradas,segundoograueducativoAnosTaxadeentradadosalunosdeEducaçãoEspecial,%LectivosPré-escolarEnsinoEnsinoTurmasdePrimárioSecundárioEducaçãoEspecial1996-19979,50,00,03,11997-199813,62,20,03,91998-19995,38,20,03,41999-200010,511,50,03,82000-20015,33,20,00,42001-20020,00,90,00,42002-20033,80,00,00,42003-20042,70,00,00,52004-20050,02,40,00,0Maiorpercentagem,%13,611,50,03,9Menorpercentagem,%0,00,00,00,0Variaçõesdaspercentagens,%13,611,50,03,9Variaçõesdaspercentagens%=|Maiorpercentagem–Menorpercentagem|

242Analisandoataxaderesistênciadosalunosnofinaldoanolectivo,segundoograueducativodeeducaçãoespecial,ataxadedesistênciadoensinoprimárioficaaquémde3,8%.Apartirdoanolectivode1999,ataxadedesistênciadeeducaçãoespecialdoensinosecundárioézero,en-quantoataxadedesistênciadasturmasdeeducaçãoespecialfoicontrola-daabaixode3,1%.Quadro34:EstatísticadataxadedesistênciadosalunosdeeducaçãoEspecial,segundoograueducativoAnosTaxadedesistênciadosalunosdeEducaçãoEspecial,%LectivosPré-escolarEnsinoEnsinoTurmasdePrimárioSecundárioEducaçãoEspecial1996-19974,82,023,12,21997-19980,00,00,02,51998-19990,00,05,60,51999-20000.,03,80,01,92000-20010,00,00,02,62001-20020,01,80,03,12002-20030,02,30,00,72003-20040,00,00,02,62004-20058,01,20,02,2Maiorpercentagem,%8,03,823.13,1Menorpercentagem,%0,00,00,00,5Variaçõesdaspercentagens,%8,03,823,12,6Comparandoataxadeaprovaçãoougraduaçãodosalunosnofinaldoanolectivo,segundoograueducativodeeducaçãoespecial,temososseguintesvalores:doensinopré-escolar,84,2%;doensinoprimário,85,5%;doensinosecundário,100%;dasturmasdeeducaçãoespecial,80,9%,enquantoapercentagemdataxadeaprovaçãoougraduaçãosãode19,0%,44,0%,70,0%e12,0%.Asvariaçõesdaspercentagenssão,respectivamente,65,2%,41,5%,30,0%e68,9%.Seanalisarmosode-sempenhoeducativo,atravésdeumaavaliaçãoquantitativa,vemosqueoensinosecundáriotemamelhorperformanceedeordemcrescente:ensi-noprimárioeturmasdeeducaçãoespecial.Quadro35:Estatísticasdataxadeaprovaçãoougraduação,segundoonúmerodosalunosnofinaldoanolectivoAnosTaxasdeaprovaçãoougraduação,%LectivosPré-escolarEnsinoEnsinoTurmasdePrimárioSecundárioEducaçãoEspecial1996-199719,044,0100,080,91997-199822,745,7100,075,6

243AnosTaxasdeaprovaçãoougraduação,%LectivosPré-escolarEnsinoEnsinoTurmasdePrimárioSecundárioEducaçãoEspecial1998-199952,665,3100,077,51999-200047,461,580,021,22000-200184,273,084,264,72001-200264,385,579,221,32002-200326,976,770,024,92003-200462,284,184,412,02004-200552,085,475,025,5Maiorpercentagem,%84,285,5100,080,9Menorpercentagem,%19,044,070,012,0Variaçõesdaspercentagens,%65,241,530,068,9Entreosanoslectivosde1996-2004,ataxadeentradadosalunosdeeducaçãoespecialsitua-seentre0,4%e4,6%.Ataxadeaprovaçãoougraduação,entre32,9e76,1%.Ataxadedesistência,situa-seentre0,6%e2,9%.Ataxadeaprovaçãoougraduaçãosofreuaolongodosanosmaioresvariações,queatingemos48,2%.Quadro36:Estatísticasdataxadeentradas,taxadeaprovaçãoougraduaçãoetaxadedesistênciadeeducaçãoespecialdeMacauAnosTaxadeTaxasdeaprovaçãoTaxadeLectivosEntradas,%ougraduação,%Desistência,%1996-19972,973,82,91997-19984,170,62,01998-19993,876,10,61999-20004,627,92,02000-20010,967,02,12001-20020,434,32,72002-20030,534,90,92003-20040,532,91,82004-20050,438,42,2Maiorpercentagem,%4,676,12,9Menorpercentagem,%0,427,90,6Variaçõesdaspercentagens,%4,248,22,3OsindicadoresdereferênciadeeducaçãoespecialdeMacauinclu-emapercentagementreprofessores/alunos,númerodealunos/númerodeturmasenúmerodeprofessores/númerodealunos,entreoutrosdados,queconstamdoQuadro37.Apercentagemprofessores/alunosentreosanoslectivosde1996-2004,situou-seentre3,0e6,3.Onúmerodosalunosdecadaturmasituou-seentre6,7e10,7eamédiadosprofessoresdecadaturmasituou-seentre1,2e2,8.

244Quadro37:IndicadoresdasestatísticasdeEducaçãoEspecialdeMacauAnosNúmerodeNúmerodeNúmerodeNúmerodePercentagemAlunos/Professores/LectivosalunosprofessoresescolasturmasentreTurmasTurmasprofessoresealunos1996-199740810512383,910,72,81997-19984339111654,86,71,41998-19994788112705,96,81,21999-20005489313765,97,21,22000-200156710514795,47,21,32001-200270911215816,38,81,42002-200358910614705,68,41,52003-200457511615645,09,01,82004-200556510413615,49,31,7XV.ConclusãoealgumasreflexõessobreaeducaçãoespecialdeMacauSintetizarexperiênciasdopassadoconstituioinícioparapercebermelhorarealidadeecontinuaradesenvolvertrabalhosnofuturo.Em1996,oGovernodeMacaumandoupublicaroDecreto-Lein.º33/96/M—Aprovaumregimeeducativoespecialparaalunoscomnecessida-deseducativasespeciais.Estaleiédiferentedaleide1991,noquetocaàdefiniçãodoconceitodeestudantedeeducaçãoespecialeàintroduçãodumacláusuladeavaliaçãosobreosalunossobredotados.Aleide2006destacaoensinointegradodeeducaçãoespecialdeMacaucomopriori-dadeetambémdefinequeosobjectosdeeducaçãoespecialtambémsãoextensivosaosalunossobredotados.Comestesdefinidoscomooobjectodeeducaçãoespecial,passouaeducaçãoespecialdosentidorestritoparaumaeducaçãoespecialnosentidomaislato.AchaveresidenaspolíticasbásicasdoregimedeeducaçãoespecialdeMacau,quenãosódizrespeitoàavaliaçãodosalunosdeeducaçãoespecial,comotambémàsformaspedagógicas,aoscursoscurriculares,aosapoioseàsmedidasdeacompa-nhamento,assimcomoàinfluênciasobreofuturodesenvolvimentodeeducaçãoespecialdeMacau.Porisso,mereceumtratamentomaisprudente.Aleide1991lançouaideiadeintegrardenovoaeducaçãoespecialnoensinonormal,masnãosereferiuàsuaconcretizaçãonemaosrequi-sitosfuncionaisdeeducaçãointegrada.Maistarde,quandoaDirecçãodosServiçosdeEducaçãoeJuventudecomeçoualevaracaboaeducação

245integradanasescolaspúblicas,équepartedasescolasparticularescome-çaramaadmitirestudantesdoregimedeeducaçãointegrada,permitindoaosalunoscomnecessidadesdeeducaçãoespecialrecebereducaçãonormal.Aeducaçãointegradadeeducaçãoespecialpermiteaosalunos,comne-cessidadesespeciais,integrar-senasescolasnormaiscomoalunos.Oidealdestaeducaçãoédestacarorespeitopelasdiferençasindividuaisentreosalunosetê-lasemconsideração.Tambémdestacaanecessidadedeintro-duzirreajustesnosprogramascurriculares,conformeasdiferençasindivi-duaisdosalunos,adaptando-seàsnecessidadesdealunosdiferentes.Aleide2006destacaaeducaçãointegradacomoaprioridadedeeducaçãoespecialdeMacauparalevaracabodamelhormaneiraaeducaçãointe-gradaemescolasnormais.OsServiçosdeInformaçãoeAvaliaçãodoEnsinoEspecialdaDirecçãodosServiçosdeEducaçãoeJuventudeedi-touduasbrochuras:“Campusintegrado:Deixemoscrescerjuntosemigualdade”e“Comocriarumambienteescolarsemobstáculos”,quepro-movemoidealdeeducaçãointegrada,anívelsocialeescolar.SobretudoforneceorientaçõesrelativamenteaoapoiodeSoftwareeHardwareeoutrasmedidascorrespondentesparapôrempráticademaneiraactivaasleispertinenteseassumirasresponsabilidadeseducativas.Estaacçãotemumdesempenhobastantesatisfatório.Osprofessoresconstituemaga-rantiadeumabemsucedidaeducação,masnestemomentoaformaçãodosprofessoresdeeducaçãoespecialforneceapenascursoscurricularesdaeducaçãoespecial,longedesatisfazerasnecessidadesdodesenvolvi-mentodaeducaçãoespecial.Nomomentoemqueumasínteseeficazdeeducaçãointegradaestáporfazer,convémaumentaroinvestimentonaeducaçãointegradanasescolaspúblicas,demodoalevarosseussucessoseassuasexperiênciasparaasociedadeeparaasescolasparticulares.Nãoconviriapromoverprecipitadamenteaeducaçãointegradanasescolasparticularesquedeveriamseguirumprocessopaulatino.Oobjectodeeducaçãointegradasãoaspessoas.Administrarcursosaestudantescomnecessidadesespeciaisconstituialinhabásicaeabasedeeducaçãoespecial.Aeducaçãointegradaéapenasumaformadeeducaçãoespecialenãoaúnicaformadeeducaçãoespecial.Adefinição,aapreciaçãoeaavaliaçãodosalunoscomnecessidadesespeciaisconstituiabasedaconcretizaçãodeeducaçãoespecialetambémconstituigarantiadedarumadevidaeducaçãoaosalunoscomnecessida-desespeciais.Asnovasleisdispõemqueaavaliaçãocompeteàsentidadesindicadaspelosdepartamentospúblicoscompetentesoupelasautorida-

246deseducativas.Oseufuncionamentoprecisaurgentementederecursoshumanosprofissionais,gestãoeestruturasadministrativas,mastambémprecisadesinergiaentreosdepartamentosgovernamentaiseacolabora-çãodasassociaçõespúblicaseprivadas.Conviriaestabeleceralgumasnor-massobreesteensinonofuturoregimeparaaeducaçãoespecial,aserelaborado.AeducaçãoespecialdeMacauestáemcontínuamelhoria.Noentanto,convémjáreflectirsobreodesenvolvimentofuturodestaeduca-ção:acompatibilizaçãoentreapolíticadeeducaçãoespecialeosdiplo-maslegais;mudançadaeducaçãoespecialnosentidorestrito,paraumaeducaçãoespecialnosentidolato;avaliaçãodosimpactosparaoregimedeeducaçãoespecialqueestáaseraperfeiçoado;estipulaçãoexpressadasparticularidadesedasnecessidadesdasescolaspúblicas,relativasàeduca-çãoespecial;divisãodetrabalhosentreasescolaspúblicaseasprivadasdeeducaçãoespecialparaumamelhorcoordenaçãoecooperação;criaçãodeumsistemaderetornodeinformaçõesegestãodoscursosdeformaçãoparadocentesdeeducaçãointegradaedosprogramascurriculares,con-cretizaçãodacooperaçãoedoapoiodadosporoutrosdepartamentosgo-vernamentaisàspolíticasdeeducaçãoespecialecriaçãodeumanovaestruturaparacoordenareadministrarosalunossobredotados.Ainvalidezeadeficiência,orainatasoraadquiridas,constituemres-ponsabilidadesqueasociedadeeoscidadãosdevemenfrentareassumir.Aatençãoàscomunidadesdesfavorecidaseasresponsabilidadesassumi-dasjuntodelasconstituemsímbolodeumasociedadecivilizada.Acon-cretizaçãodeeducaçãoespecialdeveteracooperaçãoeficazdasociedade,dasescolasedasfamílias.Numasociedadedaeconomiadoconhecimen-tocomoaactual,odesenvolvimentocompletodosalunostemumafun-çãochaveparaosprogressossociaiseparainvestirmaisnaeducaçãoespe-cialdemodoacontribuirparaaumentaracapacidadedeintegraçãoso-cialdosalunoscomnecessidadesespeciais.Porisso,édeimaginarqueamissãodeeducaçãoespecialdeMacautemumlongocaminhoapercor-reregrandesresponsabilidadesaassumir.