131Administraçãon.º75,vol.XX,2007-1.º,131-157–––––––––––––––*ProfessorcatedráticodaFaculdadedeDireitodaUniversidadedeMacau.1Umamarcaassinaláveléaaboliçãodapenacapitaledapenadeprisãoperpétua.Ascoordenadasdosvaloresdapolíticacriminalaseguirnumasociedadeharmoniosa—reflexõessobreapolíticacriminaldeMacauZhaoGuoqiang*Envidarosmelhoresesforçoscomvistaaconstruirumasociedadededireitodemocrática,equitativaejusta,sinceraeamigável,dinâmica,estáveleordenada,emqueéestabelecidaumacomunhãoconsertadaen-treoHomemeaNatureza,nãoéapenasumapolíticagovernativaconsa-gradanaChinaInterior,mastambémumadaslinhasdeacçãogovernativaemcursonaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau(RAEM).Éevi-dentequeoimpulsionamentoeoreforçodainstituiçãodalegalidadedemocrática,nomeadamenteemmatériacriminal,éumdossentidosine-rentesàestruturaçãodeumasociedadeharmoniosa.Paraoefeitoenesteprocessodeestruturação,omodocomopodeavançarnocaminhodedesenvolvimentoeaperfeiçoamentodapolíticacriminal,emcumprimentodaslinhastraçadasnoseiodasociedadeharmoniosajápassouaserumatemáticarelevanteaqueospenalistasdaChinaInterioredeMacaudeve-rãoenfrentar.Nostermosda«LeiBásicadaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacaudaRepúblicaPopulardaChina»,Macaugozadeautonomiadealtograunodomíniopenal.ApolíticacriminaldeMacauemvigorénarealidadeumacontinuaçãodapolíticadamesmaáreaadoptadanaeradaadministraçãoportuguesa,quecontempla,entreoutras,apráticadaes-tratégiadepenasleves1.Noentanto,essaestratégianãoéaúnicamarcadasociedadeharmoniosa.Comoaadministraçãoportuguesaera,aolon-godosséculos,umagovernaçãocolonialpelasuanatureza,apolíticacri-minalnãotinha,nempodiaterporbaseasideiasemproldeestruturarumasociedadeharmoniosa.Assim,comareunificaçãocomaRepúblicaPopulardaChina(RPC),torna-senecessáriaumareflexãosobreapolíti-cacriminalvigente,tomandoemlinhadecontaasideiasinerentesaumasociedadeharmoniosa,oqueserevestedeumsignificadobastanteim-portanteerealísticoparaoaperfeiçoamentoedesenvolvimentododirei-topenaldeMacau.Nestesentido,éminhapretensãoapresentaralgumas

132ideiaspessoaissobreascoordenadasdosvaloresdapolíticacriminalnumasociedadeharmoniosa,emconjugaçãocomospreceitospertinentesdodireitopenaldeMacauemvigor.I.AsociedadeharmoniosaeoprincípiodapenamínimanecessáriaNassociedadesmodernas,aratiolegisdetodaequalquernormaénecessariamenteaprotecçãodebensjurídicossociais.Daíque,osdife-rentesramosdedireitoconstituamumarededetutelajurídicacomplexaesimultaneamentesistemática.Apena,enquantoumadaslinhasdede-fesaqueintegramarede,éconsideradaomeiodetutelajurídicadeúlti-morecurso,emvirtudedasuaseveridadesancionatória.Earegularizaçãocomapenasóénecessáriaquandoasdemaislinhasdeprotecçãojurídicanãoforemsuficientesparatutelarosbensjurídicossociaisemcausa.Assim,aaplicaçãodapenatemquesermínimaerestrita,nistoconsistindoosignificadoessencialdoprincípiodapenamínimanecessária2.Comore-fereoestudiosoderenomealemãoRudolfVonJhring,“apenaéumaespadacomdoisgumes,asuaaplicaçãoinadequadaéprejudicialquerparaoEstado,querparaosindivíduos”.Queperspicazéestedizerparacomaquestãoemcausa!Ameuver,àluzdeconstruirumasociedadeharmoniosa,énecessá-riodefender,namedidadopossível,oprincípiodapenamínimanecessá-ria,oqueéumdosalvosevaloresquesepretendemalcançaratravésdapolíticacriminal.Vistadeummodoglobal,podemosdescobriralongatrajectóriadedesenvolvimentonahistóriaeevoluçãodapena,dabarba-ridadeàcivilização,daintervençãogenéricaàintervençãoracionalizada.Processoemque,àmedidadaevoluçãosocial,oHomemtempermanen-tementeaprofundadoosseusconhecimentossobrearazãodeserdapena.Hojeemdia,nomomentoemqueenvidamososnossosesforçosnosen-tidodeedificarumasociedadeharmoniosa,oprincípiodapenamínimanecessáriareveste-sedeumsignificadorealísticoemuitomaisrelevante,poisumatalsociedadeéextremamenteincompatívelcomaleiduraepenasseveras.Nosentidomoderno,aleiduraeaspenasseverasnãosó–––––––––––––––2Háestudiososquedefendem,combasenestanoçãobásica,queaaplicação,semprequepossível,depenasmaislevesemvezdepenasgravesétambémumamanisfestaçãodoprincípiodapenamínimanecessária.

133incluemoabusodepenasgraves,mastambémoabusodopoderpunitivo.Destemodo,mesmoqueseestejanumpaísouterritórioemquesepra-ticampenasleves,olegisladorqueabusedopoderpunitivodeterminaafaltadecumprimentodoprincípiodapenamínimanecessária,produ-zindo-sesemexcepçãoosefeitosdistruidoresparaaharmoniasocial.Pre-cisamentecombasenestapercepção,proponhoumareflexãosobreascoordenadasdovalordapolíticacriminalnoquedizemrespeitoaosregi-mesdecontravençõesconsagradasno«CódigoPenaldeMacau».1.AsestipulaçõesnosregimesdecontravençõesNoordenamentojurídicodeMacau,contravençãoéumconceitorelativamenteambíguo.Nostermosdoartigo123.ºdo«CódigoPenaldeMacau»,constituicontravençãoofactoilícitoqueunicamenteconsistenaviolaçãoounafaltadeobservânciadedisposiçõespreventivasdeleisouregulamentos.Nascontravençõesnãopodesercominadapenadepri-sãosuperiora6meses,enquantoofactoilícitodenominadocontraven-çãoéconsideradocrimeselhecorresponderpenadeprisãodelimitemáximosuperiora6meses.Alémdisso,noilícitocontravencional,anegligênciaésemprepunida;nascontravençõesapenademultaéincon-vertívelemprisão,salvodisposiçãoemcontrário;noscasosnãoreguladospornormasespecíficas3,opreceituadoparaoscrimeséaplicávelàscontra-venções.Alémdisso,seummesmofactoconstituirsimultaneamentecri-meecontravenção,oagenteépunidoatítulodecrime,semprejuízodaaplicaçãodassançõesacessóriasprevistasparaacontravenção.Estespre-ceitosdemonstramqueosilícitospenaisdistinguem-seemilícitospenaisnosentidodecrimespropriamenteditosenosentidocontravencional.Noentanto,emMacau,aleiquedefineinfracçõesadministrativastornaanaturezadecontravençõescadavezmaiscomplicada.NostermosdoDecreto-Lein.º52/99/M,constituiinfracçãoadministrativaofactoilícitoqueunicamenteconsistanaviolaçãoounafaltadeobservânciadedisposiçõespreventivasdeleisouregulamentos,expressãoquereproduzfielmenteoconceitorespeitanteàcontravençãoconstantedo«CódigoPenaldeMacau».PorémomesmoDecreto-Leiconsagraexpressamenteque,amesmainfracçãoadministrativanãotemanaturezadecontraven-–––––––––––––––3Havendoregrasjurídicasespecíficas,nascontravençõesnãoseaplicamasnormasrelati-vasàreincidênciaeàprorrogaçãodapena.

134çãoeque,paraessefactoilícitoésusceptíveldesercominadaumasançãoadministrativapecuniáriadenominadamulta;ofactoilícitodenomina-doinfracçãoadministrativaéconsideradocrimeoucontravenção,con-formeoscasos,quandolhecorrespondapenadeprisãooupenademultaconvertívelemprisão4.Daslegislaçõessupramencionadas,podemosdescobrirpelomenosqueemMacausedistinguemquatrotiposdeinfracçõespenaiseinfrac-çõesadministrativascomoseguem:ilícitospenaisemsentidopróprio,ilícitospenaisquerevestemaformadecontravenções,ilícitosadminis-trativosqueconsubstanciamemcontravenções,bemcomoilícitosadmi-nistrativosemsentidopróprio.Nestestermos,olegisladorusa,emlargamedidaeemmuitasdasleisavulsasderelevância,afiguradecontravenção,quedesdobraemcontravençõesaquecorrespondepenadeprisãooumulta(nodomíniopenal)—ilícitospenais—econtravençõesaquecorrespondemulta(nodomínioadministrativo)—ilícitosadministrativas.Entretanto,aníveldenormasadjectivasecomvistaàadequaçãoàduplanaturezadascontrvenções,foramestabelecidasnormasprocessuaisespe-cíficasparaascontravençõesdanaturezadeilícitospenaisno«CódigodeProcessoPenaldeMacau»e,foramtambémaprovadas,emparalelo,nor-masprocessuaisparaascontravençõesdanaturezadeinfracçõesadminis-trativasnaslegislaçõestaiscomoéocasodo«CódigodeProcessodoTrabalho».2.EvoluçãodoregimejurídicodacontravençãoComoésabido,contravençãonãoéumafiguranova,poisoseuantecessorélacontravention**consagradano«CódigoPenalFrancês»de–––––––––––––––4Aqui,encontramospelomenosdoisconceitosbastanteambíguos:emprimeirolugar,umainfracçãocominadacompenadeprisãode6mesesouinferior,aofimeaocabo,éconsiderada“contravenção”ou“crime”?Emsegundolugar,sebemqueainfracçãoadministrativapelaqualécominadapenademultaconvertívelemprisãosejaconside-rada“contravenção”,osfactosilícitospelosquaisécominadapenademultatêmounãoanaturezadeinfracçãoadministrativa?**NotadeTradutor:Muitoemboraestetermosejasusceptíveldesertraduzidoliteral-mentecomo“crimecontraapolícia”(queprovavelmenteéconhecidopela“PoliceOffence”nodireitodeTaiwan)—edaía“transgressãodepolícia”quesegue—,resolve-seadoptarparaefeitodapresenteversãoportuguesaestadesignaçãooriginari-amenteconsagradanoarticle1.ºdo«CodePénalFrançais»,de1810.Quandoomesmotermosereferiràlegislaçãoalemã,adopta-seotermoalemãoOrdnungswidrigkeit.

1351810.ComadistinçãofeitanesseCódigoentrecrime,délitecontravention,surgiuumanovafigurade“transgressãodepolícia”,empararelocomainfracçãopenal;depois,algunsEstadosFerderadosdaAlemanhavieramsucessivamenteaaprovarosseus“CódigosPenaisPoliciais”(Polzeistrafgese-tabuch).O«CódigoPenalAlemão»de1871adoptoutambémamesmatricotomiadecrime,délitecontravention,oquetemvindoaserobjectodecríticasdosectorcriminalistaalemão.Em1902,ocriminalistaalemãoJ.GoldschmidtapresentoupelaprimeiravezassuasnoçõesdeDireitoCriminaldeJustiça(justizstrafrecht)edeDireitoPenalAdministrativo.SegundoJ.Goldschmidt,oobjectivodejustiçaconsistenaprotecçãodobemjurídicoedavontadedosindivíduos,recorrendoameiosdeprocla-maçãopermanenteeanormasjurídicas,dosquaisédesalientaraforçaobrigatóriadodireitopenalcomvistaaatingirosobjectivosjudiciaispormeioscoercivos.Chama-seaisto“DireitoPenaldeJustiça”5.Empararelo,osobjectivosdaadministraçãoresidemnapromoçãodobem-estardoEstadoedasociedade,adoptandocomomeiosasacçõesadministrativas,acçõesessasquedependemtambémdediplomaslegaiscomforçaobriga-tóriaparagarantirasuaboaexecução.Chama-seaisto“DireitoPenalAdministrativo”.J.GoldschmidtavançouconsiderandoasinfracçõesdeDireitoPenaldeJustiçailícitospenaisquefazempartede“violaçõesdedireito(Rechtswidrigkeit)”,enquantoasinfracçõesdeDireitoCriminalAdminstrativosãoconsideradosilícitosadminstrativos,integrandoas“in-fracçõesadministrativas(Verwaltungswidrigkeit)”6.OpensamentosobredireitopenaldeJ.Goldschmidtinfluenciouprofundamentearealidadepráticalegislativapenaldediversospaíses.Cita-se,atítuloexemplificativo,o«CódigoPenalAdministrativo»austrí-acode1925(revistoem1950),a«LeideDelitos»japonesade1949,o«CódigoPenalEconómico»de1949(revistoem1974)ea«LeideContraordenação»,ambosdaRepúblicaFederaldaAlemanha(AlemanhaOcidentaldeentão).Todossão,semexcepção,resultadodaideiadedi-reitopenaladministrativo.Assim,verifica-sequeascontravençõesconsa-gradasno«CódigoPenaldeMacau»nãosãosenãoresultadodamesma–––––––––––––––5Sãoexemplosasnormasdedireitopenalsobrecrimesnaturais(malainse)taiscomo:homícido,rouboeviolação.6Paraasdiferençasentreo“DireitoPenaldeJustiça”eo“direitopenaladministrativo”,verLinShan-tien(Taiwan),«CrimesEconómicoseDireitoPenalEconómico»,LivrariaSanMin,Taipé,3.ªediçãorevista,pág.114e115.

136ideiadeDireitoPenalAdministrativoedemodoalgumsãooriginárias.Nestesentido,afaltadeconhecimentosobreoprocessodacriaçãoeevoluçãodeDireitoPenalAdministrativodeterminaaignorânciatotaldoregimejurídicodacontravenção.3.ReflexõessobreoregimejurídicodacontravençãoAsdivergênciasdoutrináriasnodireitopenalresultantesdafiguradoDireitoPenalAdministrativotraduzem-seessencialmentenanaturezadesteúltimo:ousetratadeilícitopenaloudeilícitoadministrativo.Paraoefeito,oXIVCongressodaAssociaçãoInternacionaldeDireitoPenaladoptoucomotemacentralas“Questõesdedireitoedapráticasuscita-daspelasdiferençasentreodireitopenaledireitopenaladministrativo”7.Eraóbvioqueestasdivergênciastivessemincidênciasaindanadistinçãoentreilícitospenaiseilícitosadministrativos.Combasenisto,foramequacionadasporestudiosos,trêsdiferentesperspectivasasaber:“Doutri-nadadiferençaquantitativa”,“Doutrinadadiferençaqualitativa”e“Dou-trinadasdiferençasquantitativaequalitativa”8.Nospaísesouregiõesdosistemajurídicocontinental,asdivergên-ciasnapráticalegislativanoâmbitodedireitopenaladministrativocon-sistemessencialmentenasuaintegraçãoounãonorespectivocódigopenal.O«CódigoPenalFrancês»vigentemantématéaomomentoassuasesti-pulaçõessobrecontravention;nocasodaAlemanha,o«CódigoPenalAle-mão»vigentejamaisconsagraOrdnungswidrigkeitqueapóssistematiza-çãopassouaintegrara«LeidasContraordenações»;o«CódigoPenalJaponês»emvigordeixoutambémdecontemplarnormasdeDireitoPenalAdministrativo.Indubitavelmente,esperarchegaraumconsensonosentidodeaca-barcomasdivergênciasdoutrináriasnaesferadodireitopenaladminis-trativoépoucorealista.Noentanto,nadaimpedequeolegisladordeumadeterminadaregiãoadopteumadasideiasqueentendereprocedaalegislaremconformidade.Ameuver,partindodasideiasinerentesàcons-truçãodeumasociedadeharmoniosa,énecessáriodelimitarbemasfron-–––––––––––––––7ChaoZheng,«SíntesedoXIVCongressodaAssociaçãoInternacionaldeDireitoPenal»,in«CiênciaJurídicadaChina»,n.º1,1990,pág.111.8Cfr.LinShan-tien(Taiwan),«CrimesEconómicoseDireitoPenalEconómico»,LivrariaSanMin,Taipé,1981,3.ªediçãorevista,pág.110a112.

137teirasdoilícitoadministrativoedoilícitopenal,poissóistopermiteexprimirsuficientementeopríncipiodapenamínimanecessária.Defacto,deentreosilícitosadministrativoseosilícitospenaisnãoexisteumabarreirainultrapassável,massimumprocessoquepassadeumamudançaquantitativaaumaalteraçãoqualitativa.Istoé,comaproliferaçãodeumdeterminadotipodeilícitoadministrativoatécertonível,ouseja,quandoaordemnormaldeumasociedadenãoforgarantidasemaaplicaçãodeumapena,estaremosentãoempresençadeumcrime;seistonãoacontecer,omesmoilícitocontinuaráafazerpartedosilícitosadministrativos.Des-temodo,proponhoaolegisladordeMacauqueretire,combasenaideiaapresentada,oregimedecontravençãodo«CódigoPenal»edo«CódigodeProcessoPenal»,nosentidodeatornarnumpuroilícitoadministrativo,cujasmedidassancionatóriasselimitamuniformementeàmultaouademaismedidassancionatóriasadministrativas.Istocontribuiparaevitarocaosartificialmentecriadoentreosilícitospenaiseosilícitosadminis-trativoseparadotarosistemadeumsignificadorealemuitorelevanteparacomaelevaçãodaeficiêncianagestãoadministrativaenareduçãodoscustosjudiciais9.Oquemerecereferiréque,atéestudiososportugue-sescontestamaconsagraçãodecontravençõesnoCódigoPenal.Umpro-fessorportuguêsafirmaqueatendênciamaisrecenteédeadmitirqueascontravençõestêmamesmanaturezaqueosilícitosadministrativos,poiselasemnadasedistinguemdasinfracçõesadministrativasaníveldasuanatureza.Combasenisto,omesmodefendeque“ascontravençõesdeve-riamserexpulsasdodomíniocriminal,passandoaconsiderar-seinfrac-çõesadministrativas”10.Segundofuiinformado,no«CódigoPenalPortu-guês»,nãoexistemnormasqueregulamcontravenções.II.Umasociedadeharmoniosaeoprincípiodalegalidadenomundopenal“Nullumcrimensinelege,nullapoenasinelege”,éaexpressãofunda-mentaldoprincípiodalegalidadenodireitopenal.Esteprincípiopode–––––––––––––––9Conformedadosestatísticos,noprimeirotrimestrede2005,asacçõesnoâmbitodecontravençãodenaturezailícitopenaltotalizaram1.317,númeroqueconstituiumagrandepressãoparaosistemajudiciário,queatépodecausaracumulaçãodeprocessos,muitoemboraoprocedimentosejasimples.10Cfr.MaiManIeng,«UmEstudosobreoRegimeJurídicodeContravençãodeMacau»,inRevistadoMinistérioPúblicodeMacau—Número6,pág.97(versãochinesa).

138abrangerideiasadoisníveis:“nãohácrimesemquehajaumaleiqueoestabelece”e“nãohápenasemquehajaumaleiqueadefina.”.Aprimei-ranoçãorefere-seaqueosfactossópodemconstituircrimesquandoestabelecidosexpressamentecomotalnalei,acontrariosensu,osfactosnãodefinidoscomotalnãopodemserconsideradoscrimes;asegundanoçãoquersignificar,porumlado,queosfactosquenãoconstituemcrimesnãopodemcominarpenas,eporoutro,que,aodeterminarapena,osjuizesdevemfazê-loestritamentedeacordocomasrespectivasnormas.Sendooprincípiodalegalidadeumprincípiodedireitoglobalmen-tereconhecidonaáreadodireitopenalporsociedadescontemporâneas,asuadefesacomdeterminaçãopodecontribuirparaevitaroabusodopoderpunitivoeparaaprotecçãoeficazdosdireitosfundamentaisdoHomem,bemcomoparatecerasnormasdecondutabemclarasevisíveisnodomíniopenaleparagarantiratranquilidadeeumaboaordemsocial.AgarantiadosdireitosfundamentaisdoHomemeatranquilidadeeor-demsocialbemasseguradassãoasexigênciasmínimasdeumasociedadeharmoniosa.Daíquesepossaafirmarqueainsistênciadoprincípiodalegalidadeéumapolíticacriminalfundamentaleindispensávelparaaconstruçãodeumasociedadeharmoniosa;todasequaisqueracçõesquecontrariemessapolíticabásica11nãosãoadequadasàsexigênciasdecor-rentesdasociedadeharmoniosa.Justamentecombasenessacognição,julgoqueasregrasdo«CódigoPenaldeMacau»,noquedizemrespeitoàprorrogaçãodapena,merecemumestudoaníveldascoordenadasdovalordapolíticacriminal.1.AsnormasdoregimedaprorrogaçãodapenaOregimedaprorrogaçãodapenaestáconsagradonumcapítuloau-tónomodo«CódigoPenaldeMacau»,maisprecisamentenasuaParteGeral,TítuloIII,CapítuloV.Nostermosdoreferidocapítulo,paraosreclusosquepreenchemosrequisitosdaprorrogaçãodapena,apenaéprorrogávelpordoisperíodossucessivosde3anos.Queristodizerque,–––––––––––––––11Noquedizrespeitoàquestãodaretroactividadenodireitopenal,oprincípiodetrata-mentomaisfavorávelparaoréuconstituiumaexcepçãoaoprincípiodalegalidade,oqueégenericamenteconsagradonasleispenaisdetodosospaíses.

139narealidade,apenaésusceptíveldeserprorrogadaatéaomáximode6anos.Oregimedaprorrogaçãodapenaéessencialmenteaplicávelaoscondendadospenalmentededoistipos,oprimeirodosquaisabrangeosdelinquentesportendência,ouseja,oscriminososhabituaisidentifica-dosnasdoutrinascriminalistas,aosquaissãoaplicáveisoregimenormaldeprorrogaçãodapenaeoregimeespecialdeprorrogaçãodapena.Aaplicaçãodoregimedaprorrogação,dependede4requisitosobjectivoseumúnicorequisitosubjectivo.Osrequisitosobjectivossão:1.º—seronúmerototaldecrimescometidosigualousuperioratrês(ounãoinferi-oracincoemcasosespeciais);2.º—teremosmesmosanaturezadecrimesdolosos;acadaumdosmesmostersidoaplicadaprisãoefectivapormaisde2anos(oubastaprisãoefectivanoscasosespeciais);4.º—nãoserointervaloentreapráticadocrimeprévioeadocrimeseguintesuperiora5anos.Noquedizrespeitoàsubjectividade,édecrerqueocondenadopodevoltarapôrasociedadeemrisco,atendendoàscircuns-tânciasdocaso,àsuavidaanterior,àsuapersonalidadeeàevoluçãodestaduranteaexecuçãodaprisão.Umoutrotipodeagentessãoosalcoólicoseosqueabusemdeestupa-facientes.Paraestes,osrequisitosobjectivosparaaprorrogaçãodapenasãodoiseosubjectivoétambémum.Sãorequisitosobjectivos:1.º—teracadaumdoscrimesprévioeseguintesidoaplicadaigualmenteprisãoefectiva;2.º—teremosmesmoscrimessidopraticadosemestadodeembriaguezouestaremrelacionadoscomoalcoolismo,comoabusodebebidasalcoólicasedeestupafacientes.Aníveldasubjectividade,aapli-caçãoédeterminadapelasnecessidadesdecorrentesdaabstençãodosví-ciosemcausa.Alémdassituaçõesexpostas,nasleisavulsascomoa«LeidaCriminali-dadeOrganizada»,sãotambémconsagradasnormasespeciaisrespeitan-tesàprorrogaçãodapena.2.FundamentaçãodoutrináriasobreoregimedaprorrogaçãodapenaNasidadesmodernaecontemporânea,registou-seumprocessodeevoluçãoedesenvolvimentoaníveldedoutrinaspenais,tendoasuainci-dênciapassadoda“infracçãopenal”paraa“pessoadodelinquente”.A

140EscolaClássicaquetinhacomorepresentanteprincipaloacadémicoiltalianoCesareBonesanaMarchesediBeccaria,tomandocomobaseofactocriminoso,criouoseusistemadoutrináriocombasenosprincípiosdalegalidade,daproporcionalidadedaspenasedahumanidadedaspenas.NomovimentodareformadodireitopenalnoséculoXIXenasequênciadasubidasucessivadataxadecriminalidade,emespecialdoaumentodereincidência,nomundoocidental,aEscolaSociológica,comdestaqueparaoacadémicoFranzvonLiszt,apareceunestecontexto.EstaEscolatomaapessoadodelinquentecomopontofulcral,considerandoasfun-çõesessenciaisdodireitopenalapreservaçãodatranquilidadedaordempúblicasocial,estandoestadoutrinafundamentadaemperigosidadees-pecíficadodelinquente.Justamentecombasenadoutrinadaperigosidadeespecífica,forambastanteaplicadososregimesjurídicosdasuspensãodapenaedaliberdadecondicional.Comvistaaalcançaroobjectivodapreservaçãodatranquilidadepúblicasocialedeintegrarasinsuficiênciasdapena,aEscolaSociológicainventouoregimedemedidasdesegurança.Asfinalidadesfundamentaisdasmedidasdesegurançaconsistememprevenirqueosindivíduosqueefectivaoupotencialmentecausemameaçaàsociedade,porterempraticadoumactocontraaleipenal,vol-temapôramesmaemperigo.Oseuobjectodeaplicaçãocobreessencial-mentepessoasincapazesparaassumirresponsabilidadespenais—osmenoresoudoentesmentais—,pessoascomcapacidadelimitada—deficiênciasmentais,delinquentesfrequentesouhabituaisquetêmten-dênciascriminaisporterempraticadoumapluralidadedecrimes,bemcomoosviciadosporalcoolismooudroga.Muitoemboraosestudiosostenhamopiniõesdivergentesnoquedizrepeitoànaturezadasmedidasdesegurançaeàsrelaçõesentreestaseaspenas,podemosdistinguí-lassegundoospontosdevistagenericamenteaceites,apósdiscussãoecomparação.Assimecomvistaaprevenirqueosdelinquentesfrequentesouhabituaisponhamasociedadeemrisco,garantindo,pelocontrário,atranquilidadesocial,umaboapartedospaíseseregiõesestabeleceulegis-laçõesqueconsagrammedidasdesegurançacorrespondentes,deacordocomadoutrinadaperigosidadeespecíficadoagenteformuladapelaEs-colaSociológica.Atítuloexemplificativo,o«CódigoPenalAlemão»pre-vêaaplicaçãodemedidasdesegurança,aexecutarsubsequentementeaocumprimentodapena,como“umaprovidênciaurgentedeultimaratiodapolíticacriminal”paraprotegeropúblicodeeventuaisofensasdosreincidentes,aosagentesquetiveremrepetidocrimeslevesourelativa-

141mentegravescontraapropriedadeoucontraopatrimónio12.O«CódigoPenalAustríaco»eo«CódigoPenalSuíço»incorporamtambémnormasdemedidasdesegurançasemelhantes.O«CódigoPenalItaliano»prevêmedidasdesegurançadeinternamentoem“camposdetrabalhoagríco-la”ou“casasdetrabalho”paradelinquenteshabituais,quepraticamcri-mescomomododevidaeparadelinquentesportendência,bemcomomedidasdesegurançadeinternamentoem“casasdetratamento”ou“asi-losdevigilância”paraosalcoólicoscrónicoseparaostoxicodepentes13.O«CódigoPenal»daregiãodeTaiwanestabelecetambémmedidadeinternamentoparaosalcoólicosetoxicodepentesseabsteremdessaspráticas,bemcomomedidadesegurançadeinternamentoemasilodetrabalhoobrigatórioparaosdelinquenteshabituaisouparaosquedocrimefaçammododevida14.DoexpostoresultaqueofundamentodoutrináriodoregimedaprorrogaçãodapenaéadoutrinadaperigosidadeespecíficaformuladapelaEscolaSociológica.Osobjectivosdolegisladornãosãosenãoaprotecçãodasociedadedosperigoseventualmentecausadospordelin-quentesportendênciaepelosviciadosemálcooleestupafacientesde-poisdepostosemliberdade.3.ReflexõessobreoregimedaprorrogaçãodapenaEmminhaopinião,oregimedeprorrogaçãodapenaconsagradono«CódigoPenaldeMacau»contemplaváriasdúvidasmerecedoresdere-flexõesaníveldoutrinário.Emprimeriolugar,eleviolaoprincípiodalegalidade.Segundoasteoriasgeraisdodireitopenalcontemporâneo,arazãopelaqualapenanãoseconfundecomasmedidasdesegurançaconsisteem:1.º—asfinalidadesdasduasfigurassãodiferentes:afinali-dadeimediatadaaplicaçãodeumapenaaoagentequepraticouocrime,consistenocastigoaaplicaraomesmo,demodoaaplicar-lheumacor-–––––––––––––––12Hans-HeinrichJescheck,ThomasWeigend(deAlemanha),«LehrbuchdesStrafrechts—AllgemeinerTeil»,traduçãoemlínguachinesadeXuJiusheng,EditoraZhongguoFazhi,2001,pág.979.13ChenZhonglin,«BasesGeraisdoDireitoPenalItaliano»,EditoradaUniversidadeRenmindaRPC,1999,pág.292e293.14HanZhong-mo(Taiwan),«TeoriaGeraldoDireitoPenal»,ediçãoemendadaeactualizada,pág.501.

142recçãojurídica15,enquantoaaplicaçãodemedidasdesegurançaaosquetiverempraticadoumactocontraasociedadetemporobjectivoprevenirqueoagenteponhadenovoasociedadeemriscoegarantiratranquilida-desocial.2.º—ambasasfigurastêmfundamentaçãodistinta:apenapressupõeocometimentodeumcrime,istoé,apenadependedapráticadeumcrimeenãohápenasemcrime,enquantoamedidadesegurançapressupõeumaperigosidadeespecífica,nãoexistindonexodecausalida-deimediatocomocrime.Comorefereumestudiosoalemão:“comvistaaprotegerosbensjurídicosrelevantesdeumperigoiminente,háquepermitirumaintervençãoquenadatemavercomaassunçãoderespon-sabilidadescriminaisimputáveisàesferadaliberdadeindividual”16.Daíque,adefesadodualismodapenaedamedidadesegurançaseja,defacto,igualàconservaçãodoprincípiodalegalidade,assegurandoonexodecausalidadeindivisívelentreocrimeeapena.Porsuavez,oregimedaprorrogaçãodapena,quefragmentaartificialmenteesterelacionamentoequefazcomqueumapessoasofraumcastigoouumacorrecçãonãodevidosaocometimentodeumcrime,sejaevidentementecontrárioaoprincípiodalegalidade.Emsegundolugar,oregimedaprorrogaçãodapenacontrariaoprincípiodaunidadeentreasubjectividadeeaobjectividadedodireitopenal.Asdoutrinasdodireitopenaldosistemacontinentalcostumamrealçarocitadoprincípio,oqueestáisentodecontestação.Nãoconstituicrimeamerapráticadeumaacçãopenalmenteproibida,salvoseseveri-ficarresponsabilidadesubjectivaecensurabilidade.Pelocontrário,umameratentativasemcomportamentotambémnãopodeserconsideradacrime.Noentanto,oregimedaprorrogaçãodepenatemporfundamen-toumaperigosidadeespecífica,quenãoésenãodeduçãoejuízoformula-dosapartirdofactoanteriore,porisso,fazpartedocamposubjectivo.Enãodeixadeseruma“incriminaçãopelasubjectividade”,poisapenaéaplicadaaumagentequenãotenhapraticadoqualqueractopenalmenteproibidoesuficienteparaconstituirumcrime.–––––––––––––––15Osdoutrinadoresda“penacorreccional”defendemqueafinalidadedapenatememvistaacorrecçãodoscriminososeareinserçãosocial.Noentanto,nomeuentender,nãoépossívelatingirasfinalidadesdapenasemcumprirosobjectivosimediatosdecastigoedecorrecção.16Hans-HeinrichJescheck,ThomasWeigend(deAlemanha),«LehrbuchdesStrafrechts—AllgemeinerTeil»,traduçãoemlínguachinesadeXuJiusheng,EditoraZhongguoFazhi,2001,pág.980.

143Porúltimo,oregimedaprorrogaçãodepenaviolaoprincípio“nebisinidem”.Ouseja,porummesmofactocriminoso,nãopodehaverpuniçãomaisdoqueumavez,oqueéumaconvicçãofundamentaldasteoriasdodireitopenaledodireitodoprocessopenaldosistemacontinental.Oregimedaprorrogaçãodepenaconstitui,pelasuanatureza,umaduplasanção,pois,atravésdomesmo,aumindivíduoquetivercumpridoumapenadevidoàpráticadeumcrimeéaplicadadenovoumapenasemterpraticadoumnovocrime.Porém,aaplicaçãodemedi-dasdesegurançaaummesmocriminosonãotemomesmosignificado,umavezqueaquelasmedidassefundamentamnaperigosidadeespecíficaenãonumfactocriminosoefectivo.Pelaanáliseanterior,urge,nomeuentender,revogaroregimedaprorrogaçãodapenaconstanteno«CódigoPenaldeMacau»,substituin-do-opormedidasdesegurança.Umanotaaevidenciaréqueno«CódigoPenalPortuguês»nãoseencontramnormashomólogas,massimconsa-gra-seumregimedepenaindeterminadaaplicávelaosdelinquentesportendência,istoé,ojuízaoproferirsentençacondenatórianãodetermi-naumaduraçãocertadapena17.Emboraesseregimenãomereçaami-nhaconcordância,nãoqueriaaprofundarotema,poisoartigovaijádemasiadoextenso.III.AsociedadeharmoniosaeoprincípiodaeficáciadapenaEntende-seporprincípiodaeficáciadapenadeterminarpenasaumcriminoso,demodoaprocurarosmelhoresefeitosdeprevençãogeraleespecífica.Omesmoprincípiopodeabrangerduasfacetas,estáticaedinâmica:diz-seestáticoaquiloqueseponderanaalturadeestabelecernormassobrepenasedinâmicooquesetomaemcontanadeterminaçãodapenaparaumdelinquente.Paraefeitosdopresenteartigo,limito-meareferiresseprincípionasuafacetaestática.–––––––––––––––17Atítuloexemplificativo,nostermosdo«CódigoPenalPortuguês»,artigo83.º,osre-quisitosparaaplicarpenarelativamenteindeterminadaaosdelinquentesportendênciasãototalmenteidênticosaosconstantesno«CódigoPenaldeMacau»noquedizres-peitoàprorrogaçãodapena.Noentanto,apenarelativamenteindeterminadatemummínimocorrespondenteadoisterçosdapenadeprisãoqueconcretamentecaberiaaocrimecometidoeummáximocorrespondenteaestapenaacrescidade6anos.

144Umasociedadeharominiosanãopodeprescindirdeumambientesocialestável,oquenãocarecedejustificaçãoalguma.Paraqueaestabi-lidadesocialsetorneefectiva,areduçãodacriminalidadeeaprevençãodocrimeassumemgranderelevância.Nestesentido,sebemqueapenaconcretasejaummeioparaareduçãodacriminalidadeeparaapreven-çãodocrime,impõe-sequeolegislador,aoestabelecerpenasenormasreguladorasdasuaaplicação,ponderesuficientementeoprincípiodaefi-cáciadapena.Istoporque,cadaumadaspenas,sejapenacapital,sejapenaprivativadaliberdadeouatésançãopatrimonial,integrafacetasfortesefracas.Olegisladordeveterumaconsciênciabemlúcidasobreasvantagensedesvantagensdetodasaspenas,aproveitandoobemeevitan-doomal,nointuitodemaximizarosbenefíciosinerentesacadaumadaspenas.Sócomistosepodeexpressarefectivamenteoprincípiodaeficáciadepena.Justamentebaseadonestacognição,émeuentenderqueasco-ordenadasdovalordapolíticacriminaladoptadaspelolegisladordo«Có-digoPenaldeMacau»,noquedizemrespeitoàpuniçãopormultaouporpenadeprivaçãodeliberdade,emalternativa,mereceumaabordagem.1.AsnormasqueversamsobreasrelaçõesentreamultaeapenaprivativadaliberdadeComorefereumestudiosoalemão,“napráticajudiciáriadamatériapenaldehoje,apenademultaéummeiosancionatórioaqueserecorremaisamplaefrequentemente”18.Asuarazãodeserconsisteessencial-menteemqueapenademulta,relativamenteàpenaprivativadaliberdade,temumasériedevantagensevidentes,taiscomo:isençãodecontamina-çãocruzadaemestabelecimentosprisionais;favorecimentoquantoàreinserçãosocial;economianaexecuçãodapena;efeitodeprevençãoespecíficadecrimesmotivadospelacobiça.Nestesentido,asideiaseosvaloresadoptadospelolegisladordo«CódigoPenaldeMacau»,aníveldasrelaçõesentreaspenasdemultaeasprivativasdeliberdade,queseexpressamemseguida,sãonasuaglobalidadedeaplaudir:1.ºÂmbitodaaplicaçãodaspenasdemulta.Napráticalegislativaemgeral,aspenasdemultaaplicam-senormalmenteacrimesmenos–––––––––––––––18Hans-HeinrichJescheck,ThomasWeigend(deAlemanha),«LehrbuchdesStrafrechts—AllgemeinerTeil»,traduçãoemlínguachinesadeXuJiusheng,EditoraZhongguoFazhi,2001,pág.979.

145graves,incluindooscrimesnegligentes,oqueestátambémconsagradono«CódigoPenaldeMacau».Paraoscrimescontrabenspatrimoniais,éestabelecidapenademultasemprequeolimitemáximodapenalegal-mentedefinidanãosejasuperioracincoanos;paraosoutrostiposdecrime,éigualmenteestabelecidapenademulta,quandoolimitemáximodapenalegalmentedefinidanãosejasuperioratrêsanos19.Estasnormascontribuemparaumusogeneralizadodapenademulta.2.ºSubstituiçãodapenaprivativadaliberdadepelapenademulta.Nostermosdo«CódigoPenaldeMacau»,apenadeprisãoaplicadaemmedidanãosuperiora6mesesésubstituídaporigualnúmerodediasdemultaouporoutrapenanãoprivativadaliberdade,semprequeojuizacharquecomistoconseguerealizarofimdeprevenirocometimentodefuturoscrimes.Normaestapodecontribuirparaeliminarasdesvanta-gensdapenaprivativadaliberdadedecurtaduração.3.ºAplicação,emalternativa,dapenademultaedapenaprivativadaliberdade.Nostermosdo«CódigoPenaldeMacau»,seaocrimefo-remaplicáveis,emalternativa,penaprivativadaliberdadeepenademulta,otribunaldápreferênciaàsegundasemprequeestarealizar,deformaadequadaesuficiente,asfinalidadesdapunição.Estedispositivomani-festaoprincípiodapenamínimanecessária.Noentanto,oproblemanascejustamentenoâmbitodaaplicaçãodapenademultaedapenaprivativadaliberdade,emalternativa,poisolegisladordo«CódigoPenaldeMacau»adoptaumsistemaabsolutonaaplicaçãoemalternativadepenas,istoé,apuniçãocompenaprivativadaliberdadeimpossibilitaaaplicaçãodapenademultaeviceversa.Noanotransacto,oGovernodaRAEMsubmeteuàAssembleiaLegislativaumapropostadeleiqueconsagraoregimedeaplicaçãocumulativadaspenasprivativadaliberdadeedemultaparaafraudesobremercadorias,oqualfoiconsideradoporalgunsjuristasdeorigemportuguesa“nãoaceitepelosistemajurídicadeMacau”20.Questãoestaquetemavercomaadopçãodovalordapolíticacriminal,norespeitanteàsrelaçõesdeentreapenademultaeapenaprivativadaliberdade.–––––––––––––––19Constituemexcepçõesalgunscrimes,taiscomo:homicídiodolosoeaevasão.20Informei-medestasideiasdaquelesjuristasdeorigemportuguesaatravésdojornalMacauHoje.

1462.OsregimesalternativoecumulativodeaplicaçãodepenaprivativadaliberdadeepenademultaOregimealternativorefere-seàaplicaçãoaumdeterminadotipodecrime,deumadaspenasescolhidasdeprisãoedemulta;oregimecumu-lativoapontaparaapossibilidade,querdepuniçãocompenadeprisão,quercompenadeprisãoemcumulaçãocommulta.Estesegundoregimeabrangeduassubcategorias:cumulaçãonecessária(cumulaçãoobrigató-riadasduaspenas)ecumulaçãofacultativa(susceptibilidadedecumularoudenãocumular).Nospaísesouregiõesdosistemacontinental,comoapenademultaéaplicada,regrageral,atítulodepenaprincipal,aslegislaçõesdecadapaís,noquedizrespeitoàcumulaçãodepenasdeprisãoedemulta,variamemfunçãodojuízodevalorformuladonapolíticacriminal.Naactualidade,verificam-sequatroprincipaismodeloslegislativosnoquedizrespeitoàopçãoentreoregimealternativoeoregimecumu-lativodapenademultaedapenaprivativadaliberdade,asaber:1.ºSistemaalternativoemtermosabsolutos:éocasodaRoméniaedaÁustriacujoscódigospenaisconsagramoregimealternativoemtodasasnormasquecontemplamaaplicaçãodemultas;2.ºSistemadeaplicaçãopreliminardoregimealternativo:éexem-ploo«CódigoPenalAlemão»,emcujaParteEspecialtodasasnormasquecontemplemmultaconsagramoregimealternativo,muitoemboraasuaParteGeralincorporeumaregraexcepcional,relativaaocrimecujoagentepretendabeneficarouteraintençãodeobterbenefíciodoseuacto.EmboranaParteEspecialnãoestejaprevistapenademultaousóestejaprevistapenademultaemalternativa,ésusceptíveldeaplicaremcumulaçãocomapenaprivativadaliberdade,desdequeotribunalacheconveniente,tendoemcontaassuassituaçõespessoaiseeconómicas;3.ºSistemacompredominânciadoregimecumulativocomplemen-tadopeloregimealternativo:éocasodaItáliaedaEspanha,emcujoscódigospenais,naparterespeitanteamulta,predominamnormasdecumulaçãonecessária,prevendo,paraumnúmeroreduzidodecrimesleves,oregimealternativo;4.ºSistemacompredominânciadoregimealternativocomplemen-tadopeloregimecumulativo:sãoexemplososcódigospenaissuiçoeindiano,emqueaesmagadoramaioriadasnormasqueestabelecempena

147demultasãodoregimealternativo,enquantoalgumasnormasregulado-rasdecrimesgravespuníveiscompenademultaededemaisnormassobrecrimessãodosregimesdecumulaçãonecessáriooufacultativo.3.ReflexõessobreoregimealternativoemtermosabsolutosentreaspenasdemultaeprivativadeliberdadeÉdenotarque,aofalarmossobreoregimealternativoemtermosabsolutosentreaspenasdemultaeprivativadeliberdadedodireitope-naldeMacau,anossaincidênciaessencialsejasobreasideiassubjacentesaovalorlegislativodo«CódigoPenal»easideiassupracitadasdaquelesjuristasdeorigemportuguesa.Narealidade,existem,emalgumasleisavulsas,exemploslegislativosemqueseadoptaoregimedecumulaçãonecessária21.OproblemaemfocoéqueasideiasdaquelesjuristasdeorigemportuguêssobreoregimealternativoemtermosabsolutostemoriginadoimpactosnalegislaçãodamatériapenalemMacau22.Segundovejo,naseiodaaplicaçãodepenasdemultaeprivativadaliberdade,emalternativaouemcumulação,omodelodoregimealterna-tivoemtermosabsolutosnãoécompatívelcomoprincípiodaeficáciadapena.Comoédeconhecimentogeral,umpontocomumnasubjectivi-dadedoagentedoscrimesmotivadospelacobiçaéaintençãodeobterilicitamenteumadeterminadariquezamediantetodasequaisqueractivi-dadesilícitas.Paracrimesdestegénero,aaplicaçãodapenaprivativadaliberdadeserá,muitasvezes,poucoeficazparaaprevençãodecrime,poisnãoserásuficienteparamanisfestaraforçadissuasoradapena.Eapenademulta,pelasuanatureza,nãosótornaráocometimentopoucolucra-tivoreduzindooaliciamentoderivadodoeventualsucessonapráticade–––––––––––––––21Atítuloexemplificativo,citam-seocrimedeviolaçãodoprocedimentodeacessoeocrimedeviolaçãododeverdecolaboraçãodocônjuge,previstosnaLeisobrea«Decla-raçãodeRendimentoseInteressesPatrimoniais»,bemcomoocrimedeexercícioilegaldeactividadederadiodifusãoprevistonaLeisobreo«RegimeJurídicodaActividadedeRadiodifusãoTelevisivaeSonora»,queépunívelcommultadenaturezacumulativa.22Na«LeidaCriminalidadeOrganizada»,noseuartigo10.º(Conversão,transferênciaoudissimulaçãodebensouprodutosilícitos)foioriginalmenteconsagradoumregi-mecumulativodaspenasdemultaeprivativadaliberdade;porémpelaLeisobrea«Prevençãoerepressãodocrimedebranqueamentodecapitais»érevogadoocitadoartigo10.ºeprevistaumapenadeprisãode2a8anosparaocrimedebranqueamentodecapitaissempreverpenademulta.

148crime,mastambémpodeserumremédiomaisindicadoparaocaso,poisistopoderátocarnoseucalcanhardeAqueles,reforçandoaforçadissuasoradapena,alémdapossibilidadedeprivar,emcertamedida,acapacidadedocriminosodecometerumfuturocrime.Destemodo,conclui-sequeapenademultaéapropriadaaoscrimesmotivadospelacobiça,casosemquemelhorexpressaasvantagensdamesmapena.Eestaéarazãoprinci-palquejustificaaocupaçãodeumlugardedestaquepelamulta,deentreaspenasnosistemasancionatóriocontemporâneo.Deentreosmodelossupracitadossobreoregimealternativoeoregimecumulativonoquedizemrepeitoàspenasdemultaeprivativadaliberdade,é-memaispreferívelosegundo,ouseja,omodeloadoptadono«CódigoPenalAlemão»,cujasvantagensconsistemnoseguinte:1.ºEmvirtudedapenademultaser,emgrandemedida,apropriadaacrimesleves,oregimedeaplicaçãopreliminardoregimealternativopodecontribuirparaosuficientedesenvolvimentodasvantagensdapenademultataiscomo:aisençãodecontaminaçãocruzadadedoençasemestabelecimentosprisionais;favorecimentoquantoàreinserçãosocial;economianaexecuçãodapena;2.ºFaceàeficáciaespecíficasancionatóriaepreventivadapenademultaparaoscrimesmotivadospelacobiça,aconsagraçãodeumanor-maexcepcionalnaParteGeraldoCódigoPenalcomaqualotribunalpudessefundamentaraaplicaçãodapenademultaemcumulação,pode-riatambémdesenvolversuficientementeamesmaeficáciadestapenademulta.Umanota,porúltimo:algunspaíses,comoaItália,comvistaasali-entaraeficáciasancionatóriadapenademultaemrelaçãoaoscrimesmotivadospelacobiça,estabelecemnosrespectivosdiplomaslegaisre-grasexpressasparaque,emrelaçãoaoscasosemqueosagentespraticamcrimesgravespormotivodacobiça,otribunalpossamaplicarasançãopatrimonial,mesmoqueapenalegalselimiteapenaprivativadaliberdade.Otribunalpodeaindaagravarapenadasançãopatrimonialatéaotriplodolimitemáximo,quandoacharqueapuniçãocomamultanolimitemáximonãoproduzosseusdevidosefeitos,tendoemcontaoestatutoeconómicodocriminoso23.–––––––––––––––23ChenZhonglin,«QuadroGeraldoDireitoPenalItaliano»,EditoradaUniversidadeRenmindaRPC,1999,pág.267.

149Peloexposto,emminhaopiniãoevistaaquestãopelaperspectivadoprincípiodaeficáciadapena,aníveldaaplicaçãoalternativaoucumulativa,sãodealterarasideiasdoregimeemalternativa,emtermosabsolutos,deorigemportuguesa.Asoperaçõeslegiferantesconcretaspodemserleva-dasacabodoseguintemodo:1.ªTomandocomoreferênciao«CódigoPenalAlemão»,serádeaditarumanormaexcepcionalnaParteGeraldo«CódigoPenaldeMa-cau»queconcedaaotribunalafaculdadedeaplicarapenademultaemcumulaçãoconformeagravidadedocasoeasituaçãodoagentenoscri-mesmotivadospelacobiça,mesmoqueapenademultasejaprevistaemregimealternativoouquenãoestejaprevistapenademulta.Poroutraspalavras,háqueintroduziroregimecumulativo;2.ªParaoscrimesgravesnodomínioeconómico,taiscomoocrimedebranqueamentodecapitais,deveráesteserpunidocomapenademultaemcumulação,independentementedagravidadedacircunstânciaoudapenaaaplicar.Poroutraspalavras,háqueintroduziroregimedecumulaçãonecessária.IV.AsociedadeharmoniosaeoprincípioracionaldosistemasancionatórioUmadascaracterísticasdemaiorrelevânciadosistemasancionatóriocontemporâneoéadistinçãodaspenasemdoisgrupos,principaiseacessórias.Nospaísesouregiõesdosistemacontinental,aspenasprinci-paisabrangemnormalmentepenasdeprivaçãodavida(comexcepçãodospaísesondetalfoiabolido),privativadaliberdadeesançãopatrimonial,enquantoaspenasacessóriassãoemregrapenasprivativasdehabilitações24.Noentantoeafinaldecontas,nãoexiste,queraníveldoutrinário,queranívellegiferante,umcritériogenericamentereconhecidoparadetermi-naroâmbitodehabilitaçõessusceptíveisdeprivação.Destemodo,omodeloquepodemelhordefinirostiposdaspenasacessórias,quepodemelhorharmonizarasrelaçõesentreaspenasacessóriasedemaismedidassancionatóriascomvistaareforçararacionalizaçãodosistemasanciona-–––––––––––––––24Aspenasacessóriassãodoutrinariamenteconhecidasporpenasprivativasdehabilitações,umavezqueasmesmassetraduzemmormenteeminibiçãodedeterminadascapacida-desdoagente.

150tório,éjáumaárearelevantedoprincípioracionaldosistemasancionatóriocontemporâneo.Defacto,ainstituiçãodeumsistemaracionaldepenasacessóriasestáintimamenteligadaaoprincípiodapenamínimanecessária.Sebemqueparaaconstruçãodeumasociedadeharmoniosasejanecessáriaaadopçãodesteprincípiocomopolíticacriminalbásica,develevar-sesem-preemcontaoprincípioracionaldosistemasancionatório,bemcomooestabelecimentoeempregodaspenasacessóriasemespecial.Istoporque,emboraaspenasacessóriassubsistamcomopendênciasdapenaprincipal,elassãodequalquermodopenaseestãodotadasdevalordeaplicaçãoautónomaemcertassituações.Assim,casoolegisladornãotenhaessaconsciênciaeassimestabeleçapenasacessóriasquelheapeteça,aimagemdasociedadededireitoseráperturbada,poisessapráticatemanaturezaigualaoabusodopoderpunitivoenãoécompatívelcomoprincípiodapenamínimanecessária.Justamenteassentenestaconsciência,julgoqueasideiaslegiferantesreflectidaspelaspenasacessóriasconstantesdaleipenaldeMacaumerecemumadiscussãoséria.1.RegrassobrepenasacessóriasAsfontesdodireitopenaldeMacauquesãosemelhantesàsdosdemaispaísesouregiõesdosistemacontinental,manifestam-se,regrageral,portrêsformas:CódigoPenal,leispenaisavulsasenormaspenaissubsidiárias(nebenstrafrecht)25.Emváriospaísesouregiões,atipicidadedaspenasacessóriaseasregrasdasuaaplicaçãosãodefinidas,juntamentecomaspenasprincipais,naParteGeraldoCódigoPenal,oquenãoacontecenodireitopenaldeMacau,poisessasregrassobrepenasacessó-riasestãodispersasnasleisavulsaspenaisounasnormaspenaissubsi-diáriasNo«CódigoPenaldeMacau»sãoestabelecidosquatrotiposdepe-nasacessórias:duasnasuaParteGeraleasrestatantesnasuaParteEspecial.NaParteGeral,sãocontempladascomopenasacessóriasaproibiçãodoexercíciodefunçõespúblicaseasuspensãodoexercíciodefunções–––––––––––––––25Aschamadasnormaspenaissubsidiáriassãodoutrinariamenteconhecidaspornormaspenaisemdiplomaslegaisnão-penais,taiscomo:osartigossobrecrimesepenasnasmatériassobreeleiçãoincorporadasna«LeiEleitoralparaaAssembleiaLegislativadeMacau».

151públicas,bemcomoosrequisitosdasuaaplicaçãoeseuobjectodeaplica-çãoquesãoosfuncionárioscondenados.NaParteEspecial,sãoestabele-cidasasseguintespenasacessórias:inibiçãodoexercíciodopoderpaternal,tutelaoucuratela,bemcomoaincapacidadedeelegermembrosdoórgãolegislativoouparasereleitocomotal,penasessasquesãoexclusivamenteaplicáveisadeterminadoscrimes26.Ostiposdepenasacessóriascontempladasnasleispenaisavulsassãomuitomaisnumerososqueasconsagradasno«CódigoPenal»,ecommaiorconcentraçãona«LeidaCriminalidadeOrganizada»,«RegimeJu-rídicodasInfracçõescontraaSaúdePúblicaecontraaEconomia»,«Trá-ficoeConsumodeEstupefacientes»,«LeirelativaaoCumprimentodeCertosActosdeDireitoInternacional»eno«JogoIlícito».Algunstiposdepenasacessóriasconstantesnessesdiplomasavulsossãorepetidos,en-quantooutroscoincidemcomosconstantesdo«CódigoPenal»,incluindo:1.ºSuspensãodedireitospolíticos;2.ºProibiçãodoexercíciodefunçõespúblicas;3.ºProibiçãodoexercíciodeprofissãoouactividadequedependadetítulopúblicooudeautorizaçãoouhomologaçãodeautoridadepública;4.ºProibiçãodoexercíciodefunçõesdeadministração,defiscaliza-çãooudeoutranaturezaempessoascolectivaspúblicas,emempresasdecapitaisexclusivaoumaioritariamentepúblicosouemempresasconces-sionáriasdeserviçosoubenspúblicos;5.ºProibiçãodoexercíciodequaisquerfunçõesemsociedadesqueexploremactividadesemregimedeexclusivo;6.ºProibiçãodecontactarcomdeterminadaspessoas;7.ºProibiçãodefrequentarcertosmeiosoulugares;8.ºInibiçãodoexercíciodopoderpaternal,detutela,decuratelaedeadministraçãodebens;–––––––––––––––26Asprimeirassãoaplicáveisaos“crimescontraaliberdadeouautodeterminaçãosexuais”do«CódigoPenaldeMacau»,ParteEspecial,TítuloI,CapítuloV,sendoasúltimasaplicáveisaos“crimescontraapazeahumanidade”do«CódigoPenaldeMacau»,ParteEspecial,TítuloIII,eaos“Crimescontraosistemapolítico,económicoesocial”daParteEspecial,TítuloV,CapítuloI.

1529.ºInibiçãodafaculdadedeconduzirveículosmotorizadosedepi-lotaraeronavesouembarcações;10.ºProibiçãodesairdoTerritório,oudesairsemautorização;11.ºExpulsãoeinterdiçãodeentrarnoTerritório,quandonãoresi-dente;12.ºPrestaçãodecauçãodeboaconduta;13.ºPrivaçãotemporáriadodireitodeparticiparemajustesdirectos,consultasrestritasouconcursospúblicos;14.ºPrivaçãotemporáriadodireitodeparticiparemfeirasemercados;15.ºProibiçãotemporáriadoexercíciodecertasprofissõesouactivi-dades;16.ºEncerramentotemporáriodeestabelecimento;17.ºEncerramentodefinitivodeestabelecimento18.ºDissoluçãojudicial;e19.ºProibiçãodeentradanassalasdejogosAsnormaspenaissubsidiáriasdeMacauestipulamoutrossimassuaspenasacessóriasquecoincidememgrandemedidacomasconsagradasno«CódigoPenal»enasdemaisleispenaisavulsas,excepçãofeitaaduas,asaber:1.º—demissão;e2.º—publicaçãodadecisãocondenatória.2.TendêncialegiferantenaáreadepenasacessóriasAspenasacessórias,comoaspenasprivativasdehabilitações,nãosãoumprodutosancionatóriodoscódigoscontemporâneos,jáexistiamnoarcaico«CódigodeHamurábi»ondeseverificamnormassobrepenasprivativasdehabilitações27.Noquedizrespeitoaodireitopenaldaidade–––––––––––––––27Comoexemplo,cita-seoartigo5.ºdomesmo«CódigodeHamurábi»queestipula:Quandosemostretererrado,ojuizquealterouasentençasemmotivojustificativo,serápunidocomapenademultae,cumulativamente,comapenaperpétuadedesti-tuiçãodocargonoConselhoJurisdicional.

153moderna,verificam-setambémpenasprivativasdehabilitaçõesno«Có-digoPenalFrancês»de1810eno«CódigoPenalAlemão»de1871.Arazãoporqueessaspenasaindapodemocuparumlugarnosistemasancionatóriododireitopenalcontemporâneoéqueunsestudiososcon-sideramqueaaplicaçãodepenasacessóriasprivativasdecertacapacidadeadeterminadoscondenadospodecontribuirparaprevenireventuaisfu-turoscometimentos,protegendoasociedadedosriscoscausadospeloscondenadosapósocumprimentodaspenas.Noentantoenasequênciadoprogressosocialedodesenvolvimentodasdoutrinasdodireitohumano,oprincípiodapenamínimanecessáriatemcolhidoreconhecimentocadavezmaisamplo.Emrelaçãoàquestãodepenasacessórias,nãofaltamestudiososqueopinamqueoâmbitodaaplicaçãodessaspenasdeveserrigorosamentecondicionado,equesejaretiradooseucarácterdepena,nosentidodeexpressarintegralmenteoprincípiodapenamínimanecessáriaedeprotegerosdireitosfundamen-taishumanos.Justamentesobasinfluênciasdestadoutrina,aretiradadocarácterpenaldaspenasacessóriastemconstituídoumatendênciadaevoluçãolegislativaqueorientaaproduçãodasleisdetodosospaíses,aspectoqueémaismarcantenaevoluçãolegiferanteemAlemanha,noquedizrespeitoapenasacessórias.Atítuloexemplificativo,o«CódigoPenalAlemão»de1871consagroupenasacessóriasqueimplicavamainibiçãodemaisdeumadezenadedireitospúblicosouprivados;comaevoluçãodotempo,oseuâmbitoestavagradualmentecingindoàinibi-çãodascapacidadeseleitoraisactivaepassivaeàproibiçãododesempe-nhodafunçãopública.No«CódigoPenalAlemão»emvigor,foramace-leradosospassosdadescaracterizaçãopenaldepenasacessórias.Assim,paraalémdemanterainibiçãodeconduçãonoâmbitodapenaacessória,asrestantespenasacessóriasqueconsubstanciaminibiçãodedireitosouhabilitaçõessãotransformadasem“resultadosconsequenciais”,ficandoforadoâmbitodaspenas.Comoreferemestudiososalemãos,“osresulta-dosconsequenciais”estabelecidosno«CódigoPenalAlemão»sãopoucopossíveisdeseremintegradosemalgumdosdoisgruposdepenas;porissosãodesignadosporumanoçãoneutraqueé“resultadosconsequen-ciais”28.–––––––––––––––28Hans-HeinrichJescheck,ThomasWeigend(deAlemanha),«LehrbuchdesStrafrechts—AllgemeinerTeil»,traduçãoemlínguachinesadeXuJiusheng,EditoraZhongguoFazhi,2001,pág.947.1

1543.ReflexõesapropósitodaspenasacessóriasEmtermosdarealidadegeneralizadadodireitopenaldeMacau,alegislaçãosobreaspenasacessóriasécaracterizadaessencialmentepelaconfusão,faltadeorientaçãoesemqualquerplanificaçãocoordenada,eemsegundolugarpelatipicidadeexcessiva,espontaneidadeefaltadese-riedadenoestabelecimentodessaspenas.Procedendoàreflexãosobreestasduascaracterísticas,nãoédifícilchegaràsseguintesduasconclusões:1.ªFoivioladooprincípioracionaldalegislaçãopenal:nospaísesouregiõesdosistemacontinental,aParteGeraldo«Códigopenal»—umconjuntoderegrasfundamentaisdodireitopenalsubstantivo—desem-penhaincontestavelmenteasfunçõesdirectivasemrelaçãoàsdemaisnor-maspenais.Easpenasacessórias,comoumaespéciedaspenas,devemserexaustivamenteestabelecidaspelolegisladoremconformidadescomasideiascorrespondentes(taiscomooprincípiodapenamínimanecessária)naParteGeraldo«CódigoPenal»,especialmentenoquedizrespeitoaoseuteorerequisitosdeaplicação.AoinvéseemrelaçãoàlegislaçãosobrepenasacessóriasnodireitopenaldeMacau,aParteGeraldo«CódigoPenal»deixadeexercerassuasfunçõesdirectivas.Assimsendo,comestamaneiradelegislar,custa-nospensarqueestãoisentasdeconfusões.2.ªÉvioladooprincípiodapenamínimanecessária:comosecons-tatasupra,asespéciesdepenasacessóriasestipuladasnodireitopenaldeMacautotalizam24,oqueéraronospaísesouregiõesdosistemacontinental.Seránecessárioconsiderartodasessaspenasacessóriascomopenas?Naminhaopinião,arespostaénegativa.Poisamaioriadelassãosusceptíveisdeserretiradasdodomíniodepenaspassandoaintegrarmedidassemíndolepenal—dasquais,algumaspodemsertransforma-dasemmedidassanciontóriasadministrativas,enquantooutrasemme-didasdesegurança.Peloexposto,julgoqueumprocessodereflexãonosentidode“ex-purgar”aspenasacessóriasdodireitopenaldeMacauéabsolutamentenecessário,acçãoquepodefazer-sedasseguintesquatroformas:1.ªReajustarasideiaslegiferantes,comoobjectivodereforçarasfunçõesorientadorasdo«CódigoPenal»,integrandoexaustivamenteasnormassobrepenasacessórias,quesãoconsideradasnecessáriasapósexpurgação,naParteGeraldomesmoCódigocomespecificaçãodasuatipologiaerequisitosdeaplicação.Oquecontribuinãosóparaaraciona-lizaçãodalegislaçãopenal,mastambémparaaaplicaçãouniformedalei.

1552.ªSuprimirasseguintesquatropenasacessóriasdodomíniodaspenas:•Suspensãodedireitospolíticos,umavezqueosdireitospolíticos,comoumacategoriadedireitosfundamentais,integramváriosdireitos.Nestesentido,nãofaltamestudiososqueconsideram,nosdiasdehojeemquerealçaaprotecçãodosdireitoshumanos,quenãoéaconselhávelestabelecerumasuspensãogenéricadosdireitospolíticoscomopenaacessória,sendomaispreferívelumasimplessuspensãodedireitosdecapacidadeeleitoralactivaepassiva.•Suspensãodoexercíciodefunçõespúblicas,poisestasançãoaces-sóriapodeserperfeitamentedeterminadopelorespectivoserviço//entidadepúblicacompetente,semqualquernecessidadedeserconsideradaumapena.•ProibiçãodesairdoTerritório,umavezquesetratadeumdosdireitosfundamentaisconsagradosna«LeiBásicadeMacau».Muitoemboraa«LeiBásicadeMacau»abraumaexcepção—salvositu-açõeslegalmenteprevistas—,asaídadoTerritóriodeMacau,en-quantoumdosdireitosfundamentais,sópodeserproibidacomfundamentaçãosuficiente,comoéocasodanecessidadedeinves-tigaçãocriminal.Aprivaçãodaliberdadedesaída,comomerofun-damentodecometimentodecrimesnopassado,écompatívelcomasfunçõesdedefesadedireitoshumanosatribuídoaodireitopenal.•Publicaçãodesentençacondenatória,poisessapublicaçãotratasomentedeumaformadepublicidadedadecisãojudicial,nãosendoaconselháveloseutratamentocomopena.3.ªTransformar5penasacessóriasemmedidassancionatóriasadministrativas,asaber:demissão,privaçãotemporáriadodireitodepar-ticiparemajustesdirectos,consultasrestritasouconcursospúblicos,pri-vaçãotemporáriadodireitodeparticiparemfeirasemercados,encerra-mentotemporáriodeestabelecimento,bemcomoencerramentodefini-tivodeestabelecimento.Éevidentequeestascincopenasacessórias,pelasuanatureza,sãoconsideradassançõesadministrativasemvezdepenas.4.ªTransformar7penasacessóriasemmedidasdesegurança,asaber:proibiçãodoexercíciodealgumasprofissões,proibiçãodeacessoadeter-minadosestabelecimentos,proibiçãodeentradaemsalasdejogos,proi-biçãodecontactarcomdeterminadaspessoas,prestaçãodecauçãodeboaconduta,dissoluçãojudicial,expulsãoeinterdiçãodeentrarno

156território,quandonãoresidente.Taispenasacessóriasestãoprevistasnos«CódigosPenais»deváriospaísesouregiões,nassuasPartesGerais,comomedidasdesegurançanasuaParteGeral.Oquenãopõeemcausaoprincípiodapenamínimanecessária,umavezqueasmedidasdesegu-rançanãosãoconsideradaspenas.Refira-sequea“proibiçãodoexercíciodecertasactividades”éestabelecidacomomedidadesegurançano«Có-digoPenaldeMacau».Noentanto,étambémdeterminadacomopenaacessóriaemdiplomaslegaisavulsos,oquedemonstraumagrandecon-fusãoanívellegiferante.Apósessaexpurgação,julgoqueaspenasassessóriasaestabelecernaParteGeraldo«CódigoPenaldeMacau»seriamapenasquatro,asaber:1.ªsuspensãododireitodesufrágioedacapacidadedeeleitoralpassiva;2.ªproibiçãododesempenhodefunçãopública;3.ªinibiçãodoexercíciodopoderpaternal,detutelaedecuratela;e4.ªinibiçãodafaculdadedeconduzirEmpararelo,nãodeveriaadmitir-seoestabelecimentodenovatipolo-giadepenasacessóriasemnenhumdiplomaavulsodematériapenalouemnenhumasnormaspenaissubsidiárias;porém,istonãoimpediriaumajustamentoexcepcionalderequisitosdeaplicaçãodaspenasacessóriasconsagradasno«CódigoPenal».Nomomentoemqueconcluoopresenteartigo,aproveitoparadei-xaralgumaspalavrasvindasdomaisíntimodomeucoração:decorridosmaisdeseisanosacontardareunificação,Macau,sobaliderançadoChefedoExecutivo,EdmundoHo,registougrandesevoluçõesnasáreaspolítica,económicaecultural,conseguindoresultadosbemnotóriosquechamamaatençãodomundo.Aconstruçãodeumasociedadeharmoni-osapodecontribuirparaconservaradinâmicadeumasociedadeemde-senvolvimentosustentável,alvocomumdouniversodosresidentesdeMacau.Nestesentidoenointuitodealcançaresteobjectivo,osjuristas,emespecialospenalistasdeMacau,sãoresponsáveisporumareflexãoprofundaeintegralsobreapolíticacriminalemvigorlegadapelaAdmi-nistraçãoPortuguesa.Reflexãoessaquenãotemcomopontodepartidaaformaçãodeumcertojuízodevalorsobreodireitoportuguês,massimtomaemcontaasrealidadesdeMacau,libertando-sedoscondicionalis-

157mosdecorrentesdasideiaspreexistentes,adoptandoumanossavisãouniversal,nosentidodeabsorveraessênciadodireitodetodosospaíses.SóassiméqueodireitopenaldeMacaupode,nodecorrerdaevoluçãosocialdeMacau,contribuirparaprotegerepreservarefectivamenteosresultadosconseguidoseprogressodaconstruçãodoedifíciojurídicodeMacau.

158

159Administraçãon.º75,vol.XX,2007-1.º,159-179–––––––––––––––*AssessordoGabinetedaSecretáriaparaaAdministraçãoeJustiçadoGovernodaRe-giãoAdministrativaEspecialdeMacau1OusodechinêsnassentençasemHongKongparece-nossemelhanteàsituaçãodeMacau.Nosentidodeadequar-seaoestipuladosobreaslínguasoficiaisnoartigo9.ºda«LeiBásicadaRegiãoAdministrativaEspecialdeHongKong»,começouaimplemen-tar-se,em1987,oprocessolegiferantebilingueemHongKong.Osignificadodelegiferaçãobilingueconsisteemqueasnormasjurídicassãoelaboradasemchinêseeminglêsaomesmotempo,tendoambasasversõeschinesaeinglesaigualautenticidade,ouseja,omesmoefeitojurídico.MuitoemboraoprocessolegiferantebilinguetenhacomeçadorelativamentecedoemHongKong,aprimeirasentençaredigidaemchinêssóapareceunosfinaisde1995,queéasentençaproferidaemchinêspelojuizconselhei-rodoTribunalSuperiorYeungChunKuen,Wally.Atéháalgunsanos,poucosjuízesredigiamsentençasdirectamenteemchinês,daíqueassentençasproferidasemchinêssejamreduzidas.VerWongPui-kwongeSinKing-kui,«OProblemaLinguísticonasSentençasemChinêsdeHongKong»,teseapresentadana“1.ªConferênciaAcadémicasobreLínguaseDireito”(Pequim,2002).AsituaçãodalínguachinesanassentençasjudiciaisdeMacau—DumaperspectivadosdireitosfundamentaisZhuLin*NotaIntrodutóriaComaimplantaçãodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau,épreservadoocostumedautilizaçãodalínguaportuguesanosistemajudiciário,oqueconstituiumadascaracterísticasdeMacau1.Ousodoportuguêsenquantoumalínguatécnico-jurídica,revelaaorigemdosis-temajurídicoanteriormentevigenteemMacau,mantendoaunicidadedalínguajudiciária,oqueassegura,querdopontodevistadoutrinário,querdojurisprudencial,orelacionamentointrínsecocomosistemaoriginário2.Noentanto,numasociedadeemquepredominamoscida-dãosdeetniachinesacomoéMacau,oqueestáemcontrastecomaposiçãodesuperioridadedemonstradapelalínguachinesa,línguadeco-municaçãodaesmagadoramaioriadapopulação3elínguaoficialnúmeroum,éouso,devezemquando,deumasólíngua,aportuguesa,nassentençasjudiciaisnaRAEM,situaçãoquenãoécompreensívelparaamaioriadapopulação4econduzaqueestaacheajustiçaalgoestranha5.

160Destemodo,dautilizaçãodeumalínguanão-chinesacomolínguadejurisdiçãonosistemajudiciáriodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacaudecorreumparadoxoquenãosepodedeixardeenfrentarequeconsisteem:alínguadejurisdiçãodeterminaqueasactividadesjudiciá-riasficamforadoentendimentodacomunidadepredominante.Apre-servaçãodatradiçãojudiciáriapreexistenteécompletamentecontraditó-riacomasexigiênciasdefacilidadedecompreensãodasactividadesjudi-ciáriaspelamaioriadapopulação:ousodochinêsnassentençasjudi-ciaisfacilitaasuaaceitaçãoecompreensãopelapopulaçãodeetniachinesa,enquantoqueageneralizaçãodousodalínguachinesanasactividadesjudiciáriaspoderáenfraqueceraintegridadeecontinuidadedosistemajudiciáriopreexistente.–––––––––––––––2Nostermosdoartigo5.ºda«LeiBásicadaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau»,“...mantendo-seinalteradosdurantecinquentaanososistemacapitalistaeamaneiradeviveranteriormenteexistentes.3Segundodadosestatísticos,actualmente,douniversodapopulaçãodeMacau,97%usaalínguachinesa,enquantosó2%sabeportuguês.EmHongKong,começouapôr-seemexecução,apolíticalinguísticade“DuasLínguasescritaseTrêsLínguasFaladas”,apartirdadécada90doséculofindo,tendocomoobjectivonaáreadoensinolinguísticoageneralizaçãodoPutonghua(Mandarin)eapromoçãodoinglês.Porisso,asituaçãodeHongKongédiferentedadeMacau.Noentanto,paraaesmagadoramaioriadapopulaçãodeHongKong,cujalínguamaternaéachinesa,oinglêsnãoésenãoumalínguaestrangeira,dequenãodeveriadeduzirqualquercontestação.4Combasenasinformaçõesreportadasa23deFevereirode2004,amaiorpartedassentençasdaRAEHKnãoestavatraduzidaparachinêsnaquelaaltura.Oórgãojudiciallimitava-seaassegurarotrabalhodetraduçãoparachinêsdetodasassentençasproferi-daspeloTribunaldeÚltimaInstância,enquantoassentençasdosrestantestribunaissóforamsubmetidasatraduçãoapósescolha(veraActan.ºCB(2)2004/03-04daComis-sãodeAdministraçãodeJustiçaedeServiçosJurídicosdaAssembleiaLegislativadeHongKong).Umoutroproblemaqueestáligadoàjustiçapormagistradosjudiciaisestrangeiroséqueoexercíciodopoderjudicialporestrangeirosemrelaçãoaoscidadãoschinesesimplicaounãooexercíciodasoberania.NumaconferênciaqueversousobreainterpretaçãodaLeiBásicarealizadaemDezembrode2005,umestudiosoprovenientedaChinaInterioropinouqueoPoderJudicialfazpartedaSoberaniaNacional.Destemodo,achoupessoalmentequeéfaltaderigorquandoa«LeiBásicadaRegiãoAdmi-nistrativaEspecialdeHongKong»estipulaqueessePoderpodeserexercidopormagis-tradosjudiciaisestrangeiros,nomeadamenteporaquelesquenãoconhecemacomuni-dadechinesadeHongKong.5QuantoàbarreiracriadaentreosjuristaseopúblicoanívellinguísticoeprofissionalprovocadapelousodoinglêsemHongKong,ver:MichaelW.Dowdle,«ConstitutionalismintheShadowoftheCommon-law:TheDysfunctionalInterpretivePoliticsofArticle8oftheHongKongBasicLaw».

161DesdeareassunçãodoexercíciodasoberaniadeMacauatéaopre-sentemomento,aconcretizaçãodoestatutooficialdalínguachinesa,especialmentenosórgãosjudiciais,temvindoaserumassuntoqueoGovernodaRAEMeacomunidadeacompanhamcomatenção6.Embo-raosórgãosjudiciaistenhamenvidadoesforçosnosentidodeproferiremsentençasemchinês,narealidadeaproporçãodesentençasproferidasemchinêsnãoéelevada,especialmentenoâmbitodoTribunaldeSegundaInstância7.Porisso,oschinesesmédiosquenãodominamalínguapor-tuguesaestãoextremamenteatentosàpossibilidadededisponibilizaçãodesentençasemchinêspeloTribunal(tendoessencialmenteematençãooscasosemquesósecolocamàdisposiçãosentençasemportuguêssemarespectivatraduçãoemchinês).Umanotíciapublicadahádoisanosso-breumórgãojudicialterrecusadofacultaraumcidadãoatraduçãoemchinêsdarespectivasentençaproferidaemportuguêsreflecte,decertomodo,aatitudedeindiferençadealgunsmagistradosjudiciaisemrela-çãoaesteproblema8.Oquemereceatençãoéquenosparecequeoproblemaemaprecia-çãojádeviaestarresolvido,desdelogoaníveldalegislação.Relativamen-teaoestatutodaslínguasportuguesaechinesanaRAEM,a«LeiBásicadaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau»consagraexpressamente–––––––––––––––6ConsultardiscursodoChefedoExecutivodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacauDr.EdmundoHoproferidonaCerimóniadaAberturadoAnoJudiciário2004.7BastandoumasimplesnavegaçãonowebsitedosTribunaisJudiciaisdaRegiãoAdmi-nistrativaEspecialdeMacauparaolharàssentençaspublicadas,nãoédifícilchegaraestaconclusão.8Consultarnotíciapublicadano«JornalInformação(SonPou)»deMacau,de20deMar-çode2004,“em26deJaneirode2004,oautorpartevencidadeumaacçãodedivórciolitigiosoapresentouaoTribunalJudicialdeBase(TJB)umrequerimentoquepediaaoTribunalSuperioraemissãodaversãochinesadarespectivasentençaparaefeitosdeponderarinterporeventualrecurso.Atéaí,ointeressadojátinhapedidotrêsvezesaoTJBasentençaemchinês;porém,osseuspedidosforamtodosindeferidospelojuizresponsáveldacausa.Ofundamentoeraalgodesurpreendente:‘Comooautorjáco-nheceuperfeitamentearazãodaimprocedênciadacausaecasoresolvavoltarainterporrecurso,seránecessárioconstituirumadvogadocomoseumandatário,quedecertezatemcapacidadeprofissionalparacompreenderaslínguasportuguesaechinesa.Pormotivodaeconomiaderecursos,determinoindeferiropedidodeemissãodatraduçãoparachinêsdeduzidopeloautor’“.Demomento,afigura-sequeosserviçosdosTribunais,quantoadisponibilizaçãodedocumentosjudiciaistraduzidosemchinêsaosinteressados,encontram-semelhores.

162que,“alémdalínguachinesa,podeusar-setambémalínguaportuguesanosórgãosexecutivo,legislativoejudiciaisdaRegiãoAdministrativaEs-pecialdeMacau”.Eoqueésensocomuméqueochinêsdeveriaser,indubitavelmente,alínguaoficialnúmeroumemtodososórgãosadministrativos,legislativosejudiciais.Formam-se,assim,doistermosemcontrastebemnítido:empri-meirolugar,arealidadedequeosórgãosjudiciaisdãopreferênciaaoportuguêstendoemlinhadecontaafacilidadepráticaeacoerênciatécnica,contrapostaaofactodeamaioriadosintervenientesemacçõesjudiciaisseremchinesesquenãodominamalínguaportuguesa;emsegundolugar,aigualdadeentreoportuguêseochinêsestabelecidana«LeiBásicadaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau»,asseguradapeloEstatutodoBilinguismoécontraditóriacomasnormasdo«CódigodeProcessoCi-vil»sobrealegitimidadedeutilizaçãodequalquerumadaslínguasofi-ciaisemactosprocessuais.Deentreasnormasjurídicasearealidade,ouseja,entreodever-sereoser,existeumatensãopermanente.Atéaomomento,comoéaindanecessáriaaintervençãodejuízesrecrutadosnoexterior—emPortugal—noprocessodejulgamentoadecorrernosórgãosjudiciais,autilizaçãodalínguachinesacomolínguadesentençanãoérealísticanumespaçodetemporelativamentelongo9;poroutrolado,existeaindaumcampode-sertorelativamentevastonoquedizrespeitoàsanálisessobreessadiscre-pânciaentreodever-sereoser,dopontodevistadoutrinário,especial-mentedopontodevistadosdireitosfundamentais10.Afigura-se-nosque–––––––––––––––9Segundodadosestatísticosreportadosaosfinaisde2005,deentreos29magistradosjudiciais,23foramrecrutadoslocalmente,enquanto6foramrecrutadosnoexterioredenacionalidadeportuguesa;alémdisso,dos112advogadosemexercíciodefunções,apenas16tinhamconhecimentodechinêslidoeescrito,eaomesmotempo109ti-nhamconhecimentodeportuguês.10Aqui,encontramosumproblemacomumdodireitoconstitucional:Qualanaturezadessegénerodenormasconsagradasnasleisconstitucionais?Trata-sedemeraslinhasprogramáticas(Programmsatz)semforçavinculativaalguma?Ou,muitopelocontrário,fazempartedomundodenormasjurídicas(Rechtsnorm)?Aslinhasprogramáticasreferem-se,emespecial,àsnormasnãovinculativasconstantesdospreâmbulosdasConstituiçõesquevisamunicamentedemonstrarosprogramas,orientaçãoesentidodosesforçosdolegislador,sãoideiaspolíticassemforçaobrigatóriaparajuristas,sãoformuláriossemconteúdo,enquantoqueasnormasjurídicassãodotadasdeforçavinculativa.Ver:acordãodoTribunalConstitucionaldaAlemanhaFederalBverfGE

163esseproblemanãoconseguiucaptaradevidaatençãodosestudiososquesededicamaoestudoda«LeiBásicadaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau»11.Dopontodevistadosdireitoshumanos,odireitoàlínguaimplicacomfrequênciaaprotecçãodosdireitosdasminoriasnumcontextodaexistênciadeumalínguapredominantenumadeterminadasociedade,nomeadamenteadefesadodireitodeusarasualínguaedeassistênciadeumintérprete12.Oqueestáemcausaéessencialmenteoproporcionardeumagarantiamínimaparaasminoriasquenãoutilizamaslínguaspredo-minantesoulínguasoficiais.Sebemquesetratedeumagarantiamínima,énaturalecompreensívelquedospactosinternacionaissobredireitoshumanosnãoconstemquaisquernormasquantoàslínguasutilizadasnassentenças.Noentanto,nadaimpedequeumpaísouumaregiãoestabe-leçaumapluralidadedelínguascomolínguasausarnassentenças,ouconcedaaosinteressadosafaculdadedeusarumalínguaqueconhece13.Muitospaíses,incluindoaRepúblicaPopulardaChina,estabelece-ramnormassobreautiltizaçãodelínguasnosseusórgãosjudiciais.Nopresenteartigo,começamosporfazerumestudocomparativo,passandoemseguidaaanalisaroregimejurídicosobreautilizaçãodelínguasem–––––––––––––––3,22sobreodireitoàigualdade,CreifeldsRechtswoerterbuch,16.Auflage,C.H.Beck,S.1055.Paraobrasemchinês,ver:XuXiuyieHanDayuan,«TeoriaGeraldoDireitoConstitucionalContemporâneo»,pág.157e158.11ParaobrastemáticasqueabordamdireitosfundamentaisdoscidadãosdeMacau,ver:LuoWeijian,«GeneralidadesdaLeiBásicadaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau»,ediçãodaFundaçãoMacau,pág.98a142;YeongWanChong,«EssênciasdaLeiBásicadeMacau»,ediçãodaDirecçãodosServiçosdeAssuntosdeJustiçadoGovernodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau,pág.62a87.12Paraasnormasmaistípicas,vero«PactoInternacionalsobreosDireitosCivisePolíticos»,artigo14.º,número3,alíneaf):“(temdireito...)Afazer-seassistirgratuitamentedeumintérprete,senãocompreenderounãofalaralínguautilizadanotribunal”.Segun-docitaçãodeumestudioso,naalturadaproduçãodessamatéria,houvediscussõessobreseodireitoàassistênciadeintérpretedeviaabrangeratraduçãodedocumentosescritos(nomeadamenteapronúncia,provasesentença),oquefoi,afinal,“recusadoporumamaioriarelativamentefraca”(paraospromenores,ver:U.N.ConvernantonCivilandPoliticalRights,CCPRCommentary,ManfredNowak,Article14).13Umacaracterísticaessencialdosdireitosfundamentaiséasusceptibilidadederecorreraotribunal.Poroutraspalavras,seosdireitosfundamentaisconsagradosnaConstitui-çãonãoimplicamapossibilidadederecorreraotribunal,édeduvidarseelesprópriossãodireitosfundamentais,nosentidopropriamentedito.

164Macau.Finalmenteetendoemcontaasdoutrinasrelativasadireitoshumanos,pretende-setecerconsiderações,paraefeitosdereflecção,so-brealgunsaspectosapropósitodainterpretaçãoetuteladedireitoshumanos.I.AsnormassobrelínguasjudiciáriasnasregiõesmultilínguesOproblemasobrelínguasjudiciárias,queopresenteartigopretendeabordar,podeserinserido,emcertamedida,nouniversodalínguajurídica.Porém,comorefereArthurKaufmann:“Nãopodemosfalardelínguajurídica(Rechtssprache).Oqueestápresenteéapenasalínguadolegislador,umalínguasimplesesemqualqueradorno,nelanãoseencontranenhu-maoraçãosobejaeoseumodoéimperativoemaisnada.Emcompara-çãocomessa,alínguadojuizémaisricaemexpressões,maisconcretadoquealínguajurídica(Gesetzessprache),semabandonaroelementoessen-cialqueéadescrição.Eosjuízesnãosódãoordenscomoolegislador,comotambémconvencem”14.Aparentemente,ojuizsóprecisadecon-venceroadvogadomandatáriodosinteressadosatravésdasentença,mas,aumnívelmaisprofundo,asentençaatinge,aofimeaocabo,asmesmaspartes.Destemodo,paraconvencerestasúltimas,énecessárioquealín-guausadaparaconvencersejaumalínguadominadapelosmesmosinteressados.Énormalquesótenhamospresenteoaspectosobresealínguaqueojuizusaédoconhecimentodosrespectivosintervenientes,masnãoalinguagemprofissionalqueojuizusanasentença,seéounãopercebidapelosmesmos.Indubitáveléqueoprimeiroaspectoconstituiopressu-postodosegundo,masnãoconduznecessariamenteaoacontecimentodosegundo.Aslegislaçõesdospaísesouregiõesquepraticamomultilinguismoabarcamomodocomoregulamaslínguasausarnosórgãosadministra-tivosejudiciais.Essasnormasbaseiam-se,regrageral,numadasseguin-tesduasperspectivas:–––––––––––––––14Consultar,ArthurKaufmann,«FilosofiaLegal(Rechtsphosophie)»,ediçãodaSociedadedeLivrosWu-Nan,1.ªedição,2000,pág.109.

165•DopontodevistadecondicionaroGoverno(tendocomopontodepartidaoconceitode“biggovernment”),impondodirectamen-teaoPoderPúblicoodeverdeutilizardeterminadaslínguas;ou•Dopontodevistadaprotecçãodosdireitosindividuais,estabele-cendoquecabeaosindivíduosodireitodeutilizarcertaslínguas.Abundamexemplosdaprimeiraperspectiva,comooestipuladona«ConstituiçãodaRepúblicaPopulardaChina»,artigo134.º,número2:“Semprequemembrosdeumaminorianacionalvivamemcomunidadecomgrandedensidadeousemprequeváriasnacionalidadesvivamjuntas,asaudiênciasdeverãoprocessar-senalínguaounaslínguasvulgarmentefaladasnazona;aspronúncias,assentenças,asnotificaçõeseosdemaisdocumentosdeverãoserredigidos,deacordocomasnecessidades,nalínguaounaslínguasvulgarmentefaladasnazona.”Édenotarqueaquiestáexpressamenteestabelecidoqueosdocumentosjudiciaisderelevância,incluindoaspronúnciasesentençassãoobrigatoriamenteredigidosnas“línguasvulgarmentefaladasnazona”.AFinlândiatemcomolínguasoficiaisofinlandêseosueco.AsuaConstituiçãoestabelecenoseuartigo17.º(Direitosindividuaisàlínguaecultura):“Aleideveassegurarodireitodosnacionaisnosentidodeutilizarasuapróprialíngua(sejafinlandês,sejasueco)noTribunaledemaisórgãosedeteracessoaosdocumentosoficiaisredigidosnames-malíngua.Estabeleceoseuartigo51.º(UtilizaçãodaslínguasnoParla-mentoNacional):“OsdocumentossujeitosadiscussãonoParlamentoNacionalaapresentarpeloGovernoedemaisórgãosadministrativosde-vemserredigidosemfinlandêsesueco.Domesmomodo,asrespostaseactas,relatóriosenotasjustificativasdascomissões,bemcomoassuges-tõesapresentadasporlocutoresdereuniõesdoParlamentoNacionalde-vemserredigidasemfinlandêsesueco”.AConstituiçãodeChipre,de6deAbrilde1960,estabelecenoseuartigo3.º,alínead):“Oprocessa-mentoeexecução,bemcomoaelaboraçãodasentença,devemseremgrego,turco,ouemambasaslínguas,conformeoscasosquandoaspartesforemdeetniagrega,turca,oudeambasasetnias.Deacordocomasinformaçõespoucoabundantesaqueapessoadoautorteveacesso,parecequenãoexistemmuitoscasosquefazempartedaúltimahipótese.UmdosaditamentosàConstituiçãodoCanadá—a«CartaCanadianadosdireitoseLiberdades(CanadianCharterofRightsandFreedoms)»—queconstituiparteintegrantedamesmaConstituição,estabelecenoseuartigo19.º,alínea(1):“Todooindivíduotemodireito

166deusaroinglêsouofrancêsdentrode,ouemqualquerprocessooupleitoemanandode,qualquertribunalestabelecidopeloParlamento;estaregraaplica-seigualmenteaosdocumentosemitidospelotribunal.”Paraalémdisso,foiaprovadaumaleiqueregulaoestututodobilinguismoantesdasuareintegraçãonaRPC,queseráobjectodeestu-doempormenormaisàfrente.Aslegislaçõesdosváriospaísesemambosvectoresacimareferidossópodemservirparanossareferênciaecomutilidadelimitada.Istoporque,alínguajudiciárianãoéumameraquestãoqueimplicaasoberaniaedignidadenacional,mastambémumaquestãotécnicacomplicada.Diga-se,atítulodenota,queadescolonizaçãoimplementadaapósaSegundaGuerraMundialnãoexcluiunecessariamentealínguadajustiçausadapelosseusex-colonizadores.Aoinvés,nãofaltamcasospráticosemqueépreservadaalínguadosex-colonizadorescomolínguaprópriadajustiça.Houveatécasosemquefoiestabelecidoousodalínguanacionalnojulgamentojudicial,naConstituiçãoedepoisvoltouatomar-sealínguadosex-colonizadorescomolínguadajustiça15.Dasopçõeslegiferantesdasduasperspectivasacimareferidas,claroquepodemosqualificar,comcertafacilidade,asleisdaprimeiraperspec-tivacomo“linhaspolíticas”,nãoasconsiderandoatribuiçãodeumafa-culdadedeinvocardireitos.Porémeporoutrolado,nãoéfácilidentifi-caraslegislaçõesdasegundaperspectivacomonormasqueconcedemnecessariamenteumdosdireitosfundamentaisaosindivíduos.Toman-docomoexemploocasodoCanadáquecuidamuitodaprotecçãododireitoàlingua16,existemaindadiscussõessobreseessedireitoéumdi-reitofundamental17.–––––––––––––––15Cita-secomoexemplo,queaConstituiçãode1972doSriLankaafirmavaexpressa-mentequeosinalaeotamileramaslínguasnacionaisequetodaalegislaçãodeveriaseraprovadanaquelasduaslínguas.Em1978,constatou-seofracassodaquelasdisposições,recuando-seaosestádiosanteriores,comoreaparecimentodetextoslegislativoseminglês,bemcomodesentençasjudiciaistambémelaboradaseminglês.Consultar«PorUmaPolíticadeTraduçãoJurídicaeProduçãoLegislativaBilinguenoActualContextodoPeríododeTransição»,inRevistadeAdministração,númeroespecial,GovernodeMacau,anode1992,pág.153(pág.156daversãoportuguesa),notan.º6.16DeacordocomadefiniçãoestabelecidapelaComissãodoBilinguismoedualismoculturaldoCanadá,odireitoàlínguanãoselimitaaqueoscidadãospossamcomuni-carcomosoutrosnasuapróprialíngua.Oscidadãosdelínguamaternainglesae

167II.OestabelecimentodoestatutodalínguachinesaemMacaueasrespectivaslegislaçõesAregulamentaçãodousodalínguachinesajáexistianoperíododaAdministraçãoPortuguesa.SegundoafirmaçõesdeumestudiosoquesededicaaousodochinêsemMacau18,o«BoletimOficialdeMacau»sócomeçouaconterconteúdoemchinêsapartirdodia7deDezembrode1850.Em1879,oGovernodeMacaupublicouuma«portaria»,determi-nandoque,apartirdessadata,o«BoletimdaProvínciadeMacau»tinhaquesertraduzidoparaalínguachinesa,constituindo,talfacto,umpontodeviragemquantoaoalargamentodacorrespondênciaoficialaoschinesesdoTerritório.Noentanto,aAdministraçãoPortuguesadeMacausóco-meçouaprestarmaioratençãoàpublicaçãodediplomaslegaisemchinêseapromulgarlegislaçãomaisoumenosplenamenteemlínguachinesamui-totardiamente.EssapolíticasócomeçouaserpostaempráticaasérionotempoimediatamenteantesdareassunçãodoexercíciodasoberaniapelaR.P.C..–––––––––––––––francesagozamdodireitoàsualínguanostermosdaleioudocostumeepodemcontactarcomasentidadesoficiaisnassuaslínguasmaternas.Trata-sedodireitodeusarumaespecíficalínguacomgarantianostermosdalei,quecobreosassuntospúblicos,Parlamentoeprocedimentolegiferante,contactodiáriocomoGoverno,processoju-dicialesistemadeensinooficial,podendoabrangertambémalgumasactividadesprivadas.17Ébastantecontestável,“sendodeúltimoratioexaminarseodireitoàlínguaé‘univer-sal’“.Umdireitohumanofundamentaltípicoeuniversaléum‘direitoaotratamentohumano’(humanetreatment,istoé,nãosofrerpenasdesumanas).Confrontandoodireitoàlínguacomosdireitoshumanosnessesentido,éfácilverificarquefaltaa‘universalidade’.Citam-secomoexemplos:umturistanãopodeinvocaroseudireitonolocalondeseencontraviajando,ouumnovoimigrantenãopodeinvocaroseudireitoàlínguanoEstadoparaoqualimigrou.Istoporque,ousodeumalínguaperdeasuarazãodeserquandoseencontraforadacomunidadedessamesmalíngua,oquerevelaqueodireitoàlínguanãotem‘universalidade’innatura.Parapormenores,verLee,ShaneR.,«APolíticadoBilinguismodeInglêsedeFrancêsdoCanadá»,WebsitedeJustiçaemLínguadeTaiwan,ondeseencontraumconjuntodetesessobreaspolíticaslinguísticasdeváriospaísesdoMundoapresentadasporumasériedeestudiosos(http://mail.tku.edu.tw/cfshih/ln/index.htm).18SinWaiHang,educadorexperienteelinguísticodeMacau,conformeoseuartigointitulado“QuestõesdeutilizaçãodalínguachinesanoGovernodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau”.ConsultaraWebpage:http://www.macaudata.com/macauweb/book262/html/0371001.htm.Oquedivergedoobjectivodopresenteartigoéque,comolinguístico,eledeumaioratençãoàfaltadeexactidãonaexpressãodosdocu-mentosadministrativosemchinêseàfaltadeconformidadecomohábitodeexpressão,masnãoaodireitodeutilizaçãodalínguadosinteressados.

168Nostermosdoartigo2.º,número5da«DeclaraçãoConjuntadoGovernodaRepúblicaPortuguesaedoGovernodaRepúblicaPopulardaChinasobreaQuestãodeMacau»de1987,“Alémdalínguachinesa,poder-se-áusartambémalínguaportuguesanosorganismosdoGoverno,noórgãolegislativoenosTribunaisdaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau”.Comoresultado,aAdministraçãoPortuguesadeMacauatri-buiuexpressamente,nosfinaisde1991,estatutooficialàlínguachinesaemMacau19.EoGovernadordeMacaupromulgouoestatutodobilin-guismo20nomomentoimediatamenteantesdaentregadasoberaniadeMacau,estatutosqueestãoaindaemvigoratéaomomento,constituin-dooalicercedaactualpolíticadebilinguismodaRAEM.ComorefereopreâmbulodesseDecreto-Lei:opresenteDecreto--Lei”...consagra,deforma...inequívoca,aexistênciadoordenamentojurídicoeofuncionamentodaAdministraçãoedasinstituiçõesjudiciári-asdeMacauemambasaslínguas”,“opresentediplomaconsagraaslín-guasportuguesaechinesacomolínguasoficiaisdeMacau,bemcomooprincípiodasuaigualdignidade,alicerçandoadisciplinaque,nosdomí-nioslegislativo,administrativoejudiciário,prevêeasseguraacoexistên-ciaeousodeambasemcondiçõesdeplenaigualdade...”.Estasafirma-çõesreflectemnaíntegraeexactamentequeosportuguesesesperavamconservaropapeldalínguaportuguesanaRAEM,apósadevoluçãodoexercícodasoberaniadeMacauaoGovernodaR.P.C.,ouseja,“acoexis-tênciaeousodeambasemcondiçõesdeplenaigualdade”.Porém,umdesejoexcessivamenteidealnosentidodeasseguar“acoe-xistênciaeousodeambasemcondiçõesdeplenaigualdade”numasocie-dadeemquepredominamresidentesdeorigemchinesanãoérealista,nemestádeacordocomoprincípiodaeficiência21.Umadasprovasnestesenti-dopodeseroestipuladonoartigo89.ºdoCódigodeProcessoCivil:“Nos–––––––––––––––19ConsultaroDecreto-Lein.º455/91,de31deDezembro.20VeroDecreto-Lein.º101/99/M,de13deDezembro.21Porhipótese,numjuízoondecomparecemosintervenientes(ambasaspartes,manda-tários-advogadosejuízeseprocuradordoMinistérioPúblico)todosdeetniachinesa,custa-nospensarnanecessidadedeempregaralínguaportuguesa,salvopormotivosespeciaisdeordemprofissional;igualmente,numprocedimentoadministrativoemqueoadministradoédeetniachinesa,anãoserqueopróprioresponsáveldoserviço/órgãopúblicosejadeetniaportuguesa,époucocompreensívelquehajanecessidadedeassinarumdocumentoadministrativoondecoexistamversõesdeambasaslínguasoficiais.

169actosprocessuaisutiliza-seumadaslínguasoficiais”.Poroutraspalavras,alegitimidadedeumactoprocessualédeterminadapelousodeumadasduaslínguasoficiais,masnãoousoemsimultâneodeambasaslínguas.Narealidade,autilizaçãodalínguaportuguesaéumacontinuaçãodapolíticadelínguaportuguesapostaempráticanosdomíniosdaadministração,dalegislaçãoedajustiçaatéàreassunçãodoexercíciodasoberania,enquantooempregodalínguachinesaéumapolíticainova-doraquesepretendeexercernumabasequeseveioaformarnaAdminis-traçãoPortuguesaemqueoestatutodasduaslínguasnãoeraplenamenteigual.Nestefundolegiferante,muitoemboraaníveldalegislaçãosejasublinhadooestatutoigualentreambasaslínguas,portuguesaechinesa,nadacontribuiparaaresoluçãodoproblemadeutilizar,empédeigualdade,alínguachinesanaáreadejustiça22.Destemodo,oreferidodiplomalegalfazesforçosnumsentidoquenãosejade“linhaspolíticas”,massimnosentidoderegulaçãododireitoàescolhadalínguadosindivíduoscomosujeitosactivosnacomunicaçãocomaAdministraçãoeinstituiçõesjudiciárias,oquecausainevitavel-menteafaltadeoperacionalidadedomesmodiplomalegal.Estediplomaestipula,noquedizrespeitoàsrelaçõesentreAdministraçãoeadministra-dos:“Todostêmodireitodesedirigirnumadaslínguasoficiais,oral-menteouporescrito,...eareceberrespostanalínguaoficialdasuaopção”.Assim,aspartestêmodireitodeoptarporqualquerumadaslínguasoficiaiscomolínguaveicularparaaconduçãodoprocessoadministrativonoâmbitodaAdministração,paraaemissãodecertificadosnotariais,deactosregistrais,decertidãodedocumentosconstantesdeprocessosadministrativos,bemcomoparaadisponibilizaçãogratuitadosrespecti-vosdocumentostraduzidosparaalínguapretendida.O«CódigodePro-cedimentoAdministrativo»deMacauprevêtambémnoseuartigo8.ºque“Aslínguasoficiais...serãoutilizadaspelosórgãosdaAdministraçãoPública,noexercíciodasuaactividade”.Nostermosdaquelediplomalegal,asnormassobreodireitodees-colhadalínguasãoaplicáveisàsactividadesdenaturezaadministrativaa–––––––––––––––22Relativamenteàbarreiraentreopúblicoeosjuristasanívellinguísticoeprofissionalcriadapelautilizaçãodelínguainglesa,ver:MichaelW.Dowdle,«ConstitutionalismintheShadowoftheCommon-law:TheDysfunctionalInterpretivePoliticsofArticle8oftheHongKongBasicLaw».

170executarnoâmbitodosTribunais.Relativamenteaosórgãosjudiciários,“todostêmodireitodesedirigirnumadaslínguasoficiais,oralmenteouporescrito,...de,nele,compreenderemosactosprocessuaiseaíseremcompreendidos”;“Nãopodemserrejeitadasquaisquerpeçasprocessuaisoudocumentosanálogosemrazãodalíngua(noâmbitodosórgãosjudiciários),quandoredigidosnumadaslínguasoficiais”;“Adetermina-çãodalínguadosactosprocessuais(peloTribunal),feitanostermosdaleiaplicável,tememcontaodireitodeescolhadasparteseosuperiorinteressedarealizaçãodajustiça”;bemcomo,“Osactosprocessuaisoraisdevemserpraticadosnalínguaoficialcomumdosparticipantes,sendoasseguradaatraduçãoquandotallínguanãoexista”.Reflectindosobreosestatutosdobilinguismo,estesmerecem,defacto,umarevisão:muitoemboranelesseestabeleçaexpressamenteesta-tutoigualentreaslínguasportuguesaechinesanasáreasdajustiça,le-gislativaeadministrativa,elesnãosãosenãoumquadrolegal,nãoexis-tindomedidasparaasuaimplementaçãoemconcreto.Porhipótese:umacalendarizaçãoexpressaparaaimplementaçãodessapolíticaouaobriga-toriedadededisponibilizaçãodeimpressos,pelosórgãosadministrativooujudiciário,paraqueosinteressadospossamescolherumalíngua.Alémdisso,estediplomalegaltendeaprotegerosdireitosindividuais,masnelenãoestãocontempladasconsequênciasjurídicasnemnormassancionató-rias,nemsequermeioslegaisdetuteladisponíveisaqueosinteressadospossamrecorrernocasodefaltadecumprimentoporórgãosadminstra-tivosejudiciários.Umaoutradeficiêncialegislativamaisnotóriaéqueoprincípiodobilinguismoconsagradonessediplomanãoécompatívelcomoprincípiodaescolhaobrigatóriadeumadaslínguasoficiaisparaosactosprocessuaisestabelecidopelo«CódigodeProcessoCivil»deMacau,promulgadoquaseemsimultâneo.Factoquesuscitaumproblema:aquemcabeaescolhadalínguaautilizar?Destemodo,essaleinãoésuficienteparapôrempráticaasnormasreferentesaobilinguismoconsagradasna«LeiBásicadaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau»23.–––––––––––––––23Omaisimportanteé,sea“ratiolegis”éarealizaçãodeumdireitofundamental,ouseéaproclamaçãodeumidealdapolíticadobilinguismodolegislador.Poroutraspalavras,aeliminaçãonapráticajudiciáriadestasrealidades,constitue,decertomodo,discrimi-naçãoedesigualdadeparaosresidenteschineses,mastaléounãooobjectivofinalqueolegisladorpretendeatingir?

171III.UmaanálisenaperspectivadasdoutrinasdosdireitosfundamentaisCustamuitodefiniranoçãodeDireitosFundamentais24.Deacordocomasdoutrinascomuns,elesreferem-seessencialmenteaosdireitoshumanosconsagradosnaConstituição25.Osdireitosfundamentaissãoumconceitodeduplosentido:nosentidonegativo,éumdireitoàdefesacontrainterferênciasdoEstado;enosentidopositivo,éumdireitodeparticipaçãoqueurgeacçõescomplementaresdoEstado26.Nasociedadecontemporânea,osdireitosfundamentaisnosentidopositivorevestem-sedamaiorrelevância,oquesignificaqueoEstadotemquecriarcondi-çõesparaqueasnecessidadesdosinteressadosemparticiparnasactivida-dessociaispossamsersatisfeitas.Nestesentido,odireitoàlínguadistin-gue-seemduassub-categorias:direitoorientadopelatolerânciaeoutropelasuapromoção27.Noentanto,emqualquerpaísouregião,agarantiadosdireitosfundamentais,porsuavez,éasseguradapeloprópriosistemadedefesadessesmesmosdireitos,nomeadamenteatutelajudiciáriasustentadapornormasconstitucionaisedoutrinasdedireitosfundamentais,nãoexis-–––––––––––––––24WuGeng,AInterpretaçãoePráticadaConstituição,LivrariaSanmin,ediçãorevistaemSetembrode2003.pág.85a88.25“...direitosfundamentaissãoosdireitosdohomem,jurídico-institucionalmentega-rantidoselimitadosespacio-temporalmente.Osdireitosdohomemarrancariamdapróprianaturezahumanaedaíoseucarácterinviolável,intemporaleuniversal;osdireitosfundamentaisseriamosdireitosobjectivamentevigentesnumaordemjurídicaconcreta.”.ProfessorJ.J.GomesCanotilho(Portugal),«DireitoConstitucionaleTeoriadaConstituição»,3.ªedição,pág.369.26ProfessorJ.J.GomesCanotilho(Portugal),«DireitoConstitucionaleTeoriadaConstituição»,3.ªedição,pág.383.27Idem,veranotan.º9.Odireitoorientadopelatolerância(toleration-orientedright)queéumsinónimododireitoàliberdade,refere-seaodireitodeisençãodeinterferência,econsisteemqueoEstadonãopodecondicionaroseugozoemocasiõesparticulares.Paraessedireito,aresponsabilidadesocialéproibirqualquerlegislaçãoquecriediscriminação.Odireitoorientadopelapromoção(promotion-orientedright)refereaquelequeoEstadoháqueprometerapoiar,incidindoessencialmentesobreoseuexercícionasinstituiçõesestatais.Aquidistingue-seempromoçãoesforçadaepromoçãosimples.Aprimeiravisaassegurarqueaspessoasquedominamumalínguapossamviveràcustadela,assim,torna-senecessárioimporporforçadalegislaçãooseuusonoscampospúblicoeprivado;enquantoasegundaserefereàsacçõesdoEstadonosentidodeproverserviçoslinguísticosedegarantiraexistênciadeumadeterminadalíngua.

172tindoummodouniversalmenteaplicável.Aqui,oqueestáemcausaéoconhecimentoetradiçãolocais28,sendodeevitarapresunçãodomodode“grandesopiniõesdaciênciapolíticadodireito”29.OcritérioquetomaosdireitosfundamentaiscomoumconceitocontrapostoaodosdeveresdoEstado,valeespecialmenteparaesclareceroproblemaemcausa30.ComoasregrassobredireitosfundamentaissãoconsideradasnormasconstitucionaisqueconsagramumvalorespecialnosentidodelimitarosPoderesAdministrativo,LegislativoeJudicial,oseufundamentoconsisteemasseguraroconteúdoessencialdosdireitos–––––––––––––––28Nestesentido,naChinaInterior,osestudiososreferiram,háanos,aabordagemdumcasodeumaalunachamadaQiYuling,quetinhasidoaprovadanumexamedoensinosecundáriocomplementar,massódescobriualgunsanosdepoisqueasuahabilitaçãoparaafrequênciadoensinouniversitáriotinhasidoaproveitadaporumapessoacha-madaChenXiaoqi.Daídecorreuo“despacho-resposta”doSupremoTribunalPopu-larqueinvocoudirectamentea«ConstituiçãodaRepúblicaPopulardaChina»parafundamentarqueodireitoàeducaçãodeQiYulingtinhasidoviolado.Oprópriocasopoderáserresultadodeummauentendimentodopressuposto:odireitoàeducação,comoumdosdireitosfundamentaisconstitucionalmenteestabelecidos,oqueestáemcausadeveseroEstadoenãoumindivíduo.Destemodo,omesmodireito,comoumdosdireitosfundamentaiscomvistaasatisfazerodireitoàeducaçãodosseustitularesporcontadaprestaçãoaqueoEstadoéobrigado,sópodetercomosujeitolesanteopróprioEstado,masnuncaumindivíduoquenãoestáobrigadoacumpriressaprestação.29Ver:QiangShigong,«ParadoxodeJudicializaçãonoDireitoConstitucional»,in«Essên-ciadoDireitoConstitucional»,(Ano2004),pág.346a360.Esteartigoagarraprecisa-menteumdospontosfulcraisdadiscussãodajudicializaçãonodireitoconstitucionalnaR.P.C..Noentanto,acaboupornãoresponderaoproblemasobreoseventuaisimpactoslatentesdapolíticalegalaindaexistentesnainterpretaçãodaConstituição.Aindaporcima,notermodoartigo,parecequeoautorcaíunaciladadoCavalodeTróiacriadaporsimesmo.30Quantoàreflexãosobreaexecuçãodurante20anosda“LeidoEnsinoObrigatório”daR.P.C.,háperitosqueconsideramque“oqueassumeamaiorimportânciaéafaltadeconsciênciasobrearelevânciadageneralizaçãodaeducação,eafaltadeconsciênciasuficientedequeoensinoobrigatórioéessencialmenteumdeverdoEstado.Noestrangeiro,aesmagadoramaioriadosEstadosestabelecenasuaLeidoEnsinoObriga-tórioqueoacessoaoensinoobrigatórioéumdireitodoscidadãos,sendodeverdoEstadocriarcondiçõesparaqueoscidadãostenhamacessoaoensinoobrigatório.NaR.P.C.,emvirtudedenãotersidorealmenteformadaessaideia,foiadoptadoummododegestãode“baixagravidade”paraomesmoensino,ouseja,ummodoemqueasresponsabilidadesdesseensinosãoatribuídasaosGovernoslocais”.Ver:“Entrevistaaespecialistas:RetrospecçõeseReflexõessobreoensinoobrigatórionaR.P.C.”(http://news.tom.com,de26deFevereirode2006,fonte:TheBeijingNews).

173fundamentaisisentosdeofensa.Emmuitospaíses,taiscomoAlemanhaeSuiça,sãoestabelecidasexpressamentenormasnestesentidonasuaConstituição31,paracondicionarasrestriçõesaosdireitosfundamentais.Comomeiodetutelacontraaofensadessasnormas,aosinteressadosnãosóéatribuidoodireitoàtutelajudicial,mastambémseestabeleceumregimedenulidade.Porém,adeterminaçãodoconteúdoessencialdosdireitosfundamentaisnãoestáisentadediscussões32.Comaaplicaçãoda«LeiBásicadaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau»,está-seaenfrentarquestõessobreacompreensãoeinterpre-taçãodasnormasqueregulamosdireitosfundamentais33.Arazãopor-queosdireitosfundamentaispodemconstituirumproblemanojulga-mentojudicialnaRAEM,équeo«CódigodeProcedimentoAdminis-trativo»estabelecenoseuartigo122.º,número1,alínead)oseguinte:“São...actosnulos:Osactosqueofendamoconteúdoessencialdeumdireitofundamental”.Em2005,numacórdãodeumrecursodedecisãojurisdicionalemmatériaadministrativasobreumlitígiodafixaçãodomontantedepensãodeaposentação,oTribunaldeÚltimaInstância,aoformularjuízosobreseoconteúdodeumdespachodoSecretárioparaaEconomiaeFinançastinhavioladoumdireitofundamentaldorecorrente,tinhaqueestabelecerumadefiniçãodosprópriosdireitosfundamentais34.OpróprioAcórdãodoProcesson.º22/2005doTribunaldeÚltimaInstânciadeMacaudá-nosumexemplorealevivoparaentendermosamaneiradepensardosjuízesdaRAEMsobredireitosfundamentais.ComoorelatordesseacórdãofoiumjuizdenacionalidadeportuguesadoTri-bunaldeÚltimaInstânciadeMacau,essecasofornece-nostambémuma–––––––––––––––31VeraLeiBásicaAlemã,artigo19.º,número2eaConstituiçãoSuiça,artigo36.º,número4.32“Qualo‘conteúdopornatureza’dosdireitosfundamentais?Trata-sedeumenigmaexistentedesdeoaparecimentodaConstituição”—consultar,ArthurKaufmann,«Fi-losofiaLegal»,ediçãodaSociedadedeLivrosWu-Nan,1.ªedição,2000,pág.183.Vertambém,ChenTsi-yang,«APositivaçãodasdoutrinasnuclearesdosdireitosfunda-mentaiseosseusproblemas»,EditoraHanlu,S.A.,2002,1.ªedição,3.ªimpressão.33SobreaevoluçãohistóricadosdireitosfundamentaisemMacau,consultar:PauloCardinal,«OsdireitosfundamentaisemMacaunoquadrodatransição:algumasconsiderações»,in“RevistadeAdministraçãoPúblicadeMacau”,Número71(1.ºde2006),Volume19,Marçode2006.34Processon.º22/2005,paraconsultaredownload,visitarowebsitedoTribunaldeÚltimaInstânciadaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau.

174soluçãosobreomodocomoosjuízesdenacionalidadeportuguesaenten-demasdisposiçõessobredireitosfundamentaisconstantesda«LeiBásica».Aqui,oqueojuiztinhaquefazeré,emcertamedida,formularumainterpretaçãosuaemrelaçãoao“conhecimentolocaleatradição”.Antesdetudo,adefiniçãodosdireitosfundamentaisconstantesdoreferidoacórdãoémuitolargaeampla,orientaçãoessaquevaimuitoparaalémdasdefiniçõesestabelecidasnasdoutrinasclássicas35.Alémdisso,namesmasentençajudicial,osjuízeseadelegadadoprocuradordoMi-nistérioPúbliconãoselimitaramàcaracterísticadeuniversalidaderelati-vaaosdireitosfundamentais36.Poroutraspalavras,osdireitosfunda-mentaisdeixaramdeseraquelesquetodosossereshumanospodemgozar,massimaquelesquesócertascategoriasdepessoaspodemgozar.Denovo,asdoutrinasportuguesasdedireitosãobastanteinfluenciadorasparaassentençasjudiciaisdeMacau,aopassoqueosjuízesprestammui-tomenosatençãoàsobraseabordagensdedireitodelínguaveicularchi-nesadeMacau37.Apardeinvocarnumerosospontosdevistadejuízeseestudiososportugueses,orelatorafirmoudeimediatoque“Noâmbito–––––––––––––––35“Todososdireitosfundamentaispropriamenteditossãodireitosfundamentaisemtermosabsolutos,ouseja,elessãogarantidosnão‘nostermosdalei’eoseuteornãoprovemdalei,muitopelocontrário,todasasintervençõeslegaisconstituemcasosex-cepcionaisquesãoemprincípiolimitados,previsíveisecondicionadosporregrasgerais”.Consultar:KarlSchmitte,DoutrinasConstitucionais,traduçãodeLiuFeng,EditoraPopulardeShanghai,pág.177.36Conformeatraduçãoemchinêsdaqueleacórdão,pág.4a5:“AExm.ªProcuradora-Adjuntaemitiuoseguinteparecer:...Comosesabe,osdireitosfundamentaisconsa-gradosparaoscidadãosdeMacausãoosprevistosna«LeiBásicadaRegiãoAdminis-trativaEspecialdeMacau».Eresultadodispostonoart.º39.ºdoreferidodiplomaque‘obem-estareagarantiadeaposentaçãodostrabalhadoressãolegalmenteprotegidos’.Daquiparecequeodireitoàaposentaçãoéumdosdireitosfundamentaisconsagradosna«LeiBásicadaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau».Deduzidonestalinhalógica,éevidentequeosdireitosfundamentaissãoequiparadosaosdireitosconsagra-dosnaLeiBásica.37Oqueserevelaéque,asobrasdedireitodeMacauescritasemchinêslocalmentepublicadasraramentetêmdiálogosouintercâmbiocomasdoutrinasjurídicasportu-guesasdosectorjudiciáriomaisatento.Destemodo,asobrasdedireitoemchinêssãosempreignoradasnoâmbitodosórgãosjudiciaisquefundamentamassuasdecisõesessencialmentecomasdoutrinasjurídicasportuguesasemvigor.(Comoexcepção,numacórdãodoTribunaldeSegundaInstânciadeMacauqueabordaosignificadode“Re-gulamentoAdministrativo”foraminvocadosospontosdevistasdasobrasdedireitoredigidasemchinês.)

175jurídicodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau(RAEM),nãoestá,aindaestudado,empormenor,oalcancedoconceitodedireitosfunda-mentais.”E,finalmente,aconclusãodesteAcórdãoé:“...afirgura-seque,pelomenos,osdireitoseliberdadesconsagradosnoCapítuloIIIdaLeiBásica—ecomotalexpressamentequalificadoscomofundamentais—eaque-lesqueoscomplementem,previstosnoutroslocaisdaLeiBásica,devemserconsideradosdireitosfundamentais...”38.Daslinhasdepensamentodosórgãosjudiciaisqueformulamjuízosobreseumdireitofazpartedosdireitosfundamentais,nãoédifícilcon-cluirque:osórgãosjudiciaisadoptambasicamenteoregimededireitosfundamentaisvigentenospaísesdosistemajurídicocontinental,quetomacomopontodepartidaasnormasconstitucionaisreguladorasdosdireitosfundamentais(CatálogodosDireitosFundamentais—Grundrechtskatalog)paradecidiremsesetratadeumdireitofundamental.Entretanto,aosdireitosnãodirectamentecontempladosnocapítulodosdireitosfunda-mentais,masrelacionadoscomaconcretizaçãodosdireitosfundamentais,sãoatribuídosumestatutoequiparadoaodosdireitosfundamentais39(direitosfundamentaisdenaturezaanáloga—grundrechtgleicheRecht);noâmbitodosdireitosfundamentais,aocidadãoéconcedidoodireitodeacçãonosentidodepediraosórgãosjudiciaisadefesadosseusdireitossubjectivoscontraoEstado;asnormasdedireitosfundamentaisvincu-lamjuridicamenteaordemjurídicanasuatotalidade40.–––––––––––––––38Relativamenteaoentendimentosobreaquelesdireitosquecomplementemosdireitosfundamentais,foifeitoumrodapénoAcórdão:“Comoéocasodaliberdadedeescolhadosestabelecimentosdeensinoporpartedosestudantes(art.º122.º),quecomplementaclaramentealiberdadedeeducação,investigaçãoecriaçãoartística(art.º37.º)ouodireitodeasorganizaçõesreligiosasadquirirem,usarem,disporemeherdarempatri-mónioedeaceitaremdoações(art.º128.º),queéinstrumentaldodireitoàliberdadereligiosa,àliberdadedepregaredepromoveractividadesreligiosas(art.º34.º)”.39Nostermosdoartigo17.ºda«ConstituiçãodaRepúblicaPortuguesa»:“Oregimedosdireitos,liberdadesegarantiasaplica-seaosenunciadosnotítuloIIeaosdireitosfun-damentaisdenaturezaanáloga.”40Dasnormasconstitucionaismaistípicas,cita-seoartigo35.ºdaConstituiçãodaSuíça:“1.Osdireitosfundamentaissãoaplicáveisatodaaordemjurídica.2.TodosaquelesquecumpremasfunçõesdoEstadoestãosujeitosàsregrasdosdireitosfundamentaiseobrigam-seafazê-losrealizar.3.AAdministraçãoPúblicadevetambémpromoveroportunamenteaefectividadedosdireitosfundamentaisentreosindivíduos.

176Diga-se,atítulodenota,queemboraosdireitosfundamentaisserevistamdaformaexteriordenormasconstitucionais,oseuregimenãoéumsistemaautosuficienteefechadoou,falandodumaformaactual,essesistematemfunçõesqueevoluemcomotempoeemexpansãocontínua41.Destemodo,existemduasformas—estáticaedinâmica—paraidentificarseumdeterminadodireitofazpartedosdireitosfundamentais.Paraaformadeidentificaçãoestática,bastaencontrarnormasdedireitosfundamentais(Grundrechtsnorm)naConstituiçãooudemaisleisdema-tériaconstitucional.Noentanto,exactamentepelasuanaturezaestática,estesdireitossãoautosuficientes,fechadoseeventualmentenãoadequa-dosàsrealidades;oquepodesercomprovadonãoésenãoameraexistên-ciadedireitosnopapel,quenãosãoaplicáveisnaprática,ouaténãoexistequalquerplaneamentoparaasuaexecução.Pelocontrário,aformadeidentificaçãodinâmicaexige,paraalémdaconsagraçãodasnormasdedireitosfundamentaisnaConstituição,considera,combasenasrealidades,osdireitosqueestãodirectamenterelacionadosadireitosfundamentaiscomodireitosfundamentais.Retomemosonossotemasobreseautilizaçãodalínguachinesanasentençajudicial(ou,maisprecisamente,adisponibilizaçãodasuatradu-çãoemchinês)constituiounãodireitofundamental.NocontextolinguísticoespecíficodaRAEM,pode-seafirmar:Oartigo9.ºda«LeiBásicadaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau»queestabeleceautilizaçãodeambasas“línguasoficiais”—portuguêsechinês—nosórgãosexecutivo,legislativoejudicial,porsisó,nãoésuficienteparadeduzirqueodireitodepediraoórgãojudicialadisponibilizaçãodaversãochinesadasentençaéum“direitofundamental”dosinteressados.Oartigo25.ºdoCapítuloIIIda«LeiBásicadaRegiãoAdministra-tivaEspecialdeMacau»queconsagraodireitoàigualdade,semdiscrimi-naçãodalíngua,podeserconsiderado,porsuavez,umanormaqueregu-laodireitofundamentaldosinteressadosparapediraoórgãojudicialadisponibilizaçãodesentençasemchinês.Istoporque,comoumdireitoà–––––––––––––––41Comacriaçãodainternet,surgeoproblemasobreseoacessoàinternetconsitutuiumdosdireitosfundamentais.Aparecemincessantementeassimquestõessobresenumdeterminadocampoexisteestaformadedireitosfundamentais,oqueapressaaprópriaevoluçãodosdireitosfundamentaiseconduzàampliaçãodoteordosdireitosfundamentais.

177igualdade,elereconheceaosinteressadosodireitodepediraoórgãojudi-cialofornecimentodesentençasnumadaslínguasoficiaisqueconhecem,nosentidodeevitartratamentodesigualparaqualquerdaspartes,pelofactodeoórgãojudicialdisponibilizardocumentosnumasólíngua42.Nestesentido,ainterpretaçãosobredireitosfundamentais,nomea-damenteoentendimentodosjuízessobredireitosfundamentaisaopro-ferirsentenças,éespecialmenterelevante43.IV.ConclusãoEmproldaintegraçãodaregradedireitoedademocracianumasociedadeglobal,asfunçõesjudiciáriasnãoselimitamadirimirlitígioseconflitos,mastambémabrangempossibilitaroexercíciododireitodeacçãodosrespectivosinteressadosnaqualidadedesujeitosactivos,inter-vindoactivamentenasacções,nosentidodetornarajustiçaefectivapormeiodejurisdição.Alínguaqueseusanodecorrerdojulgamentoeacompreensãoounãodoteordasentençapelaspartesafectadirectamenteojuízoformuladopelasmesmassobreasituaçãodaacção,econsequen-tementepõeemcausaatomadadedecisõessobreapráticaounãodeacçõesimportantes,taiscomoainterposiçãoderecurso.Asquestõessobreseépermitidoousodoportuguêsnajustiça,esobreseousoexclusivodoportuguêséjásuficiente,devemserencaradascomoduasquestõesautónomas.Oartigo87.ºda«LeiBásicadaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau»,queestipulaque“asuaescolha(dejuízes)baseia-seemcritériosdequalificaçãoprofissional,podendoser–––––––––––––––42Consultar:ProfessorJ.J.GomesCanotilho(Portugal),DireitoConstitucionaleTeoriadaConstituição,3.ªedição,pág.385.“Umadasfunçõesdosdireitosfundamentaisultimamentemaisacentuadaspeladoutrina...éaquesepodechamarfunçãodenãodiscriminiação....asseguarqueoEstadotrateosseuscidadãoscomocidadãosfunda-mentalmenteiguais.Estafunçãodenãodiscriminaçãoalarga-seatodososdireitos”.43Ainferênciaparaapositivaçãoeconcretizaçãodosdireitosfundamentaisdessegénero,temindubitavelmenteoseusentidopositivo,paraaevoluçãocontínuadoconteúdodedireitosfundamentaiscomotempoeparaasuaampliaçãoeoseudesenvolvimento.Porém,podemosreflectirsobreseasimplespromoçãodosdireitosquecomplementamosdireitosfundamentaiscomoestesúltimoséjuridicamenteadequada,eseofunda-mentoésuficiente.Istoporque,seseinsistirque“oprincípiofundamentaldoEstadodeDireitopressupõealiberdadeindividual,equeasrestriçõesdoEstadosósãoimpos-tascomocasosexcepcionais”(vernotan.º22),énecessáriodistinguirunsdosoutros.

178convidadosmagistradosestrangeirosemquemconcorramosrequisitosnecessários”,integraaautorizaçãodousodoportuguêscomolínguadetrabalhonajustiça:sebemqueoúnicocritériodaescolhademagistradosestrangeirossejaasuaqualificaçãoprofissional,enquantoodomíniodochinêsnãoforumdosrequisitosquelhessejamexigíveis,asactividadesdajustiçaaseucargoserãoessencialmenteconduzidasnasualínguapro-fissional—português—queosmesmosdominam.Comistosecriaumacontradiçãoaparente:ofactodeosmagistradosproferiremsenten-çasemqualquerumadaslínguaséjáconsideradocumpriroestipuladonoartigo9.ºda«LeiBásicadaRegiãoAdministrativaEspecialdeMa-cau»sobreousodequalquerumadaslínguasoficiais;essapráticacriasituaçõesdesiguaisparaaesmagadoramaioriadosresidentesquedomi-namapenasumadaslínguasoficiais,oquenãoeraapretensãoinicialdosautoresdamesma«LeiBásica».Destemodo,aquestãoconsisteem:comosepodeconciliaroconflitoentreoreferidofactoeasituaçãodesfavoráveldaspartesquedominamapenasumadaslínguasoficiais—ochinês—resultantedasdificuldadesdadisponibilidadedesentençasemchinês.Assim,torna-senecessáriodistinguiralínguaportuguesanajustiçacomoumalínguaveiculartécnica,dalínguanajustiçaqueimplicaodireitoàinformaçãodaspartes,nosentidodesolucionarosconflitosentreasnecessidadesdecorrentesdapráticajudiciáriaeaconcretizaçãodosdireitosàinfomaçãoeàintervençãonasacçõesjudiciaisdaspartes.Aumnívelmaisprofundo,ousoounão,porpartedojuíz,deumalínguaqueaspartesentendemparaproferirsentençastemcomoraízoconfrontoentreas“duasfacesdalinguagem”,istoé,entre“alinguagemideal”e“afilosofiadelinguagembásica”,ouseja,“alinguagemprofissi-onal”e“alinguagemdoquotidiano”44.“Alinguagemjurídico-profissio-naltemcomofunçõesessenciaisaoperacionalidade”,visandopreservarasuaunicidade45.Assim,essalinguagem,mesmoquesejaochinês,empre-guenumasentença,comolinguagemespecíficadejuristas,podetrans-–––––––––––––––44Idem,veranotan.º13,pág.114a121.45Alinguagemjurídicaestáprofundamenteinfluenciadapelalínguaportuguesa,paraoquepodecitar-secomoreferênciaumexemploextremodainexistênciadotermoemchinês“沒收”(confisco,confiscação)nodireitoemvigoremMacau.UmavezquehouvesentençasjudiciaisdePortugalqueentendemqueaconfiscaçãoviolaosdireitosfundamentais,naproduçãolegislativaportuguesa(incluindoocasodeMacau,pormaioriadarazão),essanoçãofoisubstituídapelaexpressão“declaraçãodeperdaa

179mitirmensagensbastantelimitadasparaaspartesquenãosãodamesmaespecialidade.Porém,istonãoésuficienteparajustificarqueojuízpodeusarumalínguaindependentementedasuacompreensãopelasrespecti-vaspartes.Osdireitosfundamentaissãocaracterizadospelasuaaberturaelocalização.Agarantiadosdireitosfundamentais,aampliaçãodoseuconteúdoeaintegraçãodosseusconceitospeloPoderJudicialsãonome-adamenterelevantesparaodesenvolvimentosaudáveldasdoutrinasdedireitosfundamentais.Emcontraposiçãocomopontodevistaquecon-sideraasnormasconstitucionaisdedireitosfundamentaiscomosimplesproclamaçãopolíticaelinhadeacçãopolítica,ajudicializaçãodasnor-masdosdireitosfundamentaisé,semdúvida,favorávelatornarapro-messadosdireitosdohomemconsagradanaConstituiçãodevoltaraomundoreal,passandoaserummeioquesujeitaoEstadoepromovendoaefectivaçãodaspromessasdosdireitosfundamentais.AsfinalidadesdopresenteartigonãoselimitamafazerumainferênciasimplessobreseosórgãosjudiciaisdaRAEMtêmounãoodeverdedisponibilizarsentençasemchinês.Poisistojánãoeradeduvidar,apar-tirdomomentodaentradaemvigordoestatutodobilinguismopromul-gadopeloGovernodeMacauaindaantesdatransferênciadasoberania.Podeserassimentendido,pelomenosdopontodevistadodireitopositivo.Comoqueopresenteartigosepreocupaé,baseando-senaperspectivadosdireitosfundamentais,comaformacomosepodeminterpretareampliarosdireitosfundamentais,emarticulaçãocomasrealidades,tor-nando-osmaisdinâmicos.–––––––––––––––proferirpeloTribunal”.Assim,nasleisvigentesemMacau,estãocontempladasasexpressõesde“PerdadeobjectosquesãodeclaradosperdidosafavordoTerritório”;e“aperdanãotemlugar”seosobjectospertencerematerceiro(veroCódigoPenaldeMacau,artigos101.ºa103.º.Comoexemplo,pode-sejustificarque,atradiçãoeculturajurídica,incluindoassentençasjudiciais,reflectemorelacionamentointrínse-coentreodireitodeMacauealínguaportuguesa,queestáforadaimaginaçãodaspessoasnãopertencentesaosector.

180

181Administraçãon.º75,vol.XX,2007-1.º,181-210–––––––––––––––*DoutoradoeProfessorAssociadodoInstitutoPolitécnicodeMacau.1BancoMundial,Relatóriosobreodesenvolvimentodomundoem1997:Governosnummundoemmudanças,Pequim,EditoradeFinanças,PolíticaeEconomia,1997.UmasíntesesobreosestudosdasreformasadministrativasdoContinentedaChinaLouShenghua*Ogovernoeficienteéabasedossucessoseconómicos.Noentanto,criarumtalgovernonãoseráumacoisafácil.Aúnicaviaviávelserálevaracaboreformasadministrativas1.Apartirdofimdosanos70doséculoXX,asreformaseaaberturadointeriordaChinatêm-sevindoaaprofundar.Namedidadodesenvolvimentodasreformasdoregimeeconómico,oregimegovernativoedosserviçospúblicostambémcome-çaramaserobjectodeestudoseexperiências,queatémeadosdosanos90doséculoXX,têmsidolevadosacabodumamaneiracompleta.Simulta-neamente,comosestudosteóricosepositivistas,asreformasdaadminis-traçãopúblicatambémtêmconseguidoavançosnuncaantesvistos,commuitasobraspublicadasecomnumerososediferentespontosdevista.Nesteartigo,oautorfezumasíntesesobreestepanorama.I.Opanodefundoeosmotivosdasreformasadministrativas1.FactoresinternosDummodogeral,asorigensdasreformasadministrativassempreresidemnasprópriascrisesenodesenvolvimentotécnicoetecnológico.Oquemaissedestacasãoascrisespolíticas,financeiras,administrativasedeconfiança,masomecanismomaisprofundoseriaacorrosão,adistorção,arestriçãodomecanismodomercado,demaneiraquenoOcidenteco-meçouummovimentodasreformasadministrativasquetêmcomoorien-taçãoo“regressoaomercado”.EmrelaçãoaopanodefundodasreformasdoregimeadministrativodoContinentedaChina,éprecisodestacarasreformaseasmudançassócio-económicas,dasquaissepodemcitarastransformaçõesestruturaisdapropriedade.Umaboapartedasactividadeseconómicaspertenceàs

182empresasnãoestatais,quenãoestãodentrodoâmbitoadministrativodogoverno.Asempresastêmcadadiamaiorautonomia.Oâmbitoeain-tensidadedasfunçõesdomecanismodomercadoestãoaalargar-seeaaumentar.Aenvergaduraeograudocomércioexternoestãoaampliareaaprofundar-seconstantemente.Houvemudançasnoquadrodedistri-buiçãodosrendimentosdoscidadãos.Porisso,elevaraeficiênciaadminis-trativa,aliviaracargafinanceirasdogovernoetrataradequadamenteasrelaçõesentreomecanismodomercadoeogoverno,passaramaseras-suntosagendados.DesdeafundaçãodaRepúblicaPopulardaChina,em1949,ogo-vernochinêstemlevadoacabováriasreformasinstitucionais.Desdeasreformaseaaberturainiciadasem1978,sucessivamentecontinuadasem1982,1988,1993,1998e2003,houvecincoreformasinstitucionais,quesedirigiramaosproblemasqueogovernotinhadeumaoudoutramaneira.Primeiro,oposicionamentodogoverno,istoé,resolveropro-blemadacontinuadainflaçãodumgovernodetodasasfunções;Segundo,oproblemadealgunsfuncionáriospúblicos,querendodizerumgovernohonesto;Terceiro,aconstruçãoeainovaçãoderegimes,quesevocacionamparaafaltadomecanismodegarantiaparaaauto-gestãodoscidadãos,adependênciadosmembrossociaisaumaunidadedetrabalho,queseencaixanumarigorosacadeiahierárquicaequesesubordinaaosdeparta-mentosgovernamentais,fazendocomquetodaasociedadefuncioneso-breabasedosfuncionáriosequadrosdirigentes;Quarto,governarpelaleieQuinto,renovaramentalidade.Numapalavra,desdequenãosereduzamaspressõesdascrisesfi-nanceirasecontinueaesperançadegozardosbonsserviçospúblicos,asreformasdaadministraçãopúblicavãocontinuar.2.FactoresexternosPrimeiro,háquesatisfazerasnecessidadesdatransiçãodaadminis-traçãopúblicaparaseadaptarànovasituaçãoemqueaChinahojeseencontracomomembrodaOrganizaçãoMundialdoComércio.Segundo,namedidadasmudançasdavidasócio-económica,osistemaadministra-tivodevesermudadocomorespostaparaseadaptaràsnecessidadesdavidasócio-económicaesimultaneamenteasreformasdoregimeadminis-trativotambémpodemprovocarmaismudançasedesenvolvimentodavidasócio-económica.Asociedademodernadámaisimportânciaàori-

183entaçãoqueexerceosistemaadministrativosobreasrespostasadaraanterioriàprópriavidasócio-económica.AsreformasadministrativasdointeriordaChina,dehámuitotempoparacá,têm-sebaseadonarespos-taàvidasócio-económica.Todasasformasadministrativasatéagorare-alizadastêmsidoconsequênciadascrisesfinanceirasedasatisfaçãodasnecessidadesdasreformaseconómicas,masasreformasadministrativaschinesas,apósasuaintegraçãonaOrganizaçãoMundialdoComércio,jáseguemummodeloderespostaparaummodelodeorientaçãodasmu-dançassócio-económicas;poroutraspalavras,antigamente,eramasre-formaseconómicasqueprovocavamasreformasadministrativas,masdepoisdoingressodaChinanaOrganizaçãoMundialdoComércio,asreformasadministrativasdaChinatransformaram-seemforçasmotrizesparaasreformaseconómicas,querendoistodizerqueéaaberturaqueincitaasreformas2.Segundo,éprecisosatisfazerasnecessidadesdasexigênciasdaeradoconhecimento,emrelaçãoàsmudançasdaadministraçãopública.Aeco-nomiadoconhecimentoexigequeaadministraçãopúblicatenhamu-dançascorrespondentesqueseconcretizemnapassagemdeumaadmi-nistraçãohierárquicaemcadeiaparaumaadministraçãoemrede,deumaadministraçãodeelite,paraumaadministraçãodopovoedeumaadmi-nistraçãoburocráticaparaumaadministraçãoempresarial.Terceiro,elassãoumaconsequênciadasvagasdereformasadminis-trativasdoOcidente.Apartirdosanos80doséculoXX,nospaísesoci-dentaiscomeçaramasondasdasreformasadministrativas.Evidentemente,asreformasadministrativasdointeriordaChinatêmsidoinfluenciadasporestasondas,anívelplanetário,numcontextodaglobalização.Sejaaoníveldotempo,sejadoconteúdo,porexemplo,osreajustesdasfunções,aagilizaçãodasinstituições,arecolocaçãodopessoaleareduçãodasordenshierárquicas,existemsemelhançasentreosprojectosreformistasdointeriordasChinaeosdospaísesdesenvolvidos.Porexemplo,oconcei-–––––––––––––––2WangLifeng,AOrganizaçãoMundialdoComércioeasreformasadministrativasdaChina,in(Xangai)EstudossobreaGestãoOrçamental,n.º1de2002eShenRonghua,Agar-rar-seàoportunidadedoingressodaChinanaOrganizaçãoMundialdoComércioparaacelerarasreformasadministrativasdaChina-umasíntesesobreosemináriodaintegraçãodaChinanaOrganizaçãoMundialdoComércioeasreformasdoregimeadministrativodaChina,inGestãoAdministrativadaChina,n.º12de2001.

184tode“governação”quefoilançadopelaprimeiraveznorelatóriodoBancoMundialde1989,nadécadaseguinte,veioatransformar-senumateoriacomricasconotaçõeseamplasaplicaçõesetemsidoamplamenteaplicadoàsreformaspolíticas,administrativasedagestãosocialemmui-tospaíses.Nãosópossuiumconjuntodemoldurasteóricaseumsistemalógico,comotambémtemcriadoumconjuntodecritériosdosvaloresdodesenvolvimentosocialedaboaoumágestão.“Menosgovernoemaisgovernação”transformou-seempalavradeordemdereformasedesen-volvimentoemalgunspaíses.Omodeloidealdegovernoéoqueseba-seiana“boagovernação”datradicionalestruturasocialdegovernodosistemaburocráticodeMaxWeber,cujosfactoresessenciaisincluemleisrigorosasetransparentes,funcionárioshonestos,administraçãoeficienteebonsserviços.Oconceitodegovernaçãojáultrapassalargamenteoâmbitodotradicionalgoverno,demodoarealçarumaadministraçãocooperativaentreogovernoeasociedade,emrelaçãoàvidapública.Trata-sedeumanovarelaçãoentreoestadopolíticoeasociedadecivileconstituiomelhorestadoderelaçãoentreambasaspartes.Osfactoresdesta“boagovernação”podemsersintetizadosem6aspectos:alegitimi-dade,atransparência,aresponsabilidade,agovernaçãopelalei,areacçãoeaeficiência.Evidentemente,a“boagovernação”temmaioresfactoresdemocráticoseflexíveisdoqueum“bomgoverno”edáumamaiorim-portânciaaosdireitoseestatutosdoscidadãos.Paraconseguiruma“boagovernação”,éprecisohaverreformasnasestruturaspolíticaseculturais,masmaisimportantesãoasformasaníveladministrativo.Osurgimentodenovasteoriasadministrativassãoaomesmotempooresultadodasreformasadministrativasemcursoetambémoapoioeaorientaçãoteó-ricosparaasreformasdaadministraçãopública.Asreformasdaadminis-traçãopública,sobopontodevistadagovernação,podemterosseguin-tesaspectos:Primeiro,ogovernopassademonopóliodomercadoaumaparticipaçãonele.Segundo,passandodeumaorganizaçãohierárquicadepirâmideparaumaculturaorganizativanivelada,quevaisubstituiratradicionalestruturapiramidalparaqueogovernopossatercontactoscompletoscomasociedadeeoscidadãosefacilitaracooperaçãoentreoscidadãoseogoverno,formandoassimumaredequereforçaacapacidadedereacçãodogoverno.Terceiro,dacentralizaçãoparaadescentralização.Umdosresultadosinevitáveisdadesburocratizaçãoéadescentralizaçãoeanãoconcentraçãodospoderes.Adescentralizaçãoadministrativacon-segue-seprincipalmenteatravésdanãoconcentraçãodospoderesedareduçãodasfunçõesgovernamentais.Quarto,apassagemdeumaadmi-

185nistraçãogovernativaparaumaadministraçãodeserviços,definirtodososbeneficiárioseopúblicoemgeraldosserviçosgovernamentaiscomoconsumidores.OConselhodeConsumidorespodepermitiraoscida-dãosteraesperançadeobterserviçosdemelhorqualidadedogoverno.A“boagovernação”dárealceàeficiênciadosserviçosadministrativoseadvogaautilizaçãodograudesatisfaçãodoscidadãosparaavaliarosserviçospúblicos3.II.BasesteóricasparaasreformasadministrativasAChinaencontra-senestemomentonumperíododetransição.Énesteperíododereformasqueseproduzemasteoriasreformistas.Aefici-ênciaeosprogressosdagestãodogovernonoperíododemudançasnãopodemestardesligadosdasorientaçõesteóricas.Defacto,desdeaSegun-daGuerraMundial,asciênciasquetêmcontribuídomaisparaasciênciasdaadministraçãotêmsidoasciênciaseconómicas.Acriaçãoeodesen-volvimentodaeconomiainstitucionaledaescolhapúblicatemexercidoumgrandeimpactosobreofuncionamentodogoverno.Aintroduçãodasinovaçõesinstitucionais,asdespesastransaccionais,oscustos,osbenefí-ciosdeumdesenvolvimentoeconómico,livredeideologias,entreoutrosconceitos,têmprovocadoevidentesalteraçõesnasciênciasdaadminis-traçãoenagestãodogoverno.Odesenvolvimentodagestãodogovernotambémtemsidopromovidopelasciênciasdaadministraçãopública;porexemplo,ateoriaorganizativa,osprincípioseasmetodologiasdegestão,asciênciaspolíticasedecisórias,etc.OsestudiososdasreformasdaadministraçãopúblicadointeriordaChinatêmtidoumaevidenteatitudede“reprodução”dasteoriasreformistasdosgovernosocidentaisetêmmostradoumatendênciaparaaslocalizar.Eisasprincipaisteorias.Anovaeconomiapolítica,queincluiaescolhasocial,aescolhapú-blicaeanovaeconomiainstitucional(aeconomiadepropriedades,ateoriadecustostransnacionaiseateoriadeprocuraçãoerepresentação,etc).Deacordocomateoriadeprocuraçãoerepresentação,opoderlegislativoécomoumaccionista,queatravésdoorçamento,mostraaosdepartamentospúblicosasnecessidadeseaaquisiçãodosprodutospúbli-–––––––––––––––3HuXianzhi,Apropósitodapassagemda“boagovernação”à“boaadministração”—umasíntesesobreasteoriasadministrativaseasreformasadministrativaschinesasinGestãoAd-ministrativadaChina,n.º9,de2001.

186cosdemodoatransformar-seemconstituinte.Osórgãosadministrativoseosseusfuncionáriossãoresponsáveispelofornecimentodosprodutospúblicoseserviçospúblicos,dedicando-seaosmaisvariadosassuntosdagestãosocial,tornando-seemprocuradores.Astransacçõesentreambasaspartesdependemdaconfiançamútua.Asuposiçãodestateoriaquebraaneutralidade,aobjectividadeeoaltruísmodosfuncionários,quecons-tituemabasedumregimeburocráticoideal.Paraumaorganizaçãoburocrática,amaximizaçãodaeficiênciaresidenomáximoaproveita-mentodoorçamento,edacorrelaçãodoaumentodasenvergadurasinstitucionaisedoputoutdosprodutospúblicos.Conformeateoriadecustostransnacionais,opapeldaideologiaedaconfiançaresidemnosvaloresculturaisintrínsecos,quereforçamaprevisibilidadedosactoshumanosparareduziroscustostransnacionais;porisso,opapeleafun-çãodogovernoresidememcriarregimesdepropriedadeeaperfeiçoarasrelaçõescontratuais.Demasiadasregrassópodemaumentaroscustostransaccionais.TeoriadofracassodogovernodaEscoladeEscolhaPública.Downs,BuchananeTolloch,entreoutros,frisamqueodescontrolodomercadodevesersubstituídoeremediadopelogoverno,quenãoéinfalível.Ogovernonemsempreactuamelhordoqueomercado.Asmetodologiasdogovernopodemsermaiscustosasdoqueasdomercado.Devefazer-setodoopossívelparadardesempenhoàsfunçõesdomercadoeainterven-çãogovernamentaldeveseraúltimaescolha.Eisasjustificações:Primeira,afaltadeconcorrênciaentreosdepartamentosgovernamentais;Segunda,atendênciadeauto-expansãodogoverno.Amaioriadasregrasdemocrá-ticasresidememevitarosimpassesouasdificuldadesdecisórias,porisso,émuitofrequenteofenómenodesedarvotospositivosmútuos;Terceira,afaltadumavigilânciaeficazsobreosactosdogoverno;Quarta,asocie-dadetemmuitasdificuldadesemlevaracabo“acçõescolectivas”,emprotestodosfracassosdogoverno.Deacordocomateoriada“lógicadaacçãocolectiva”deOlson,quandoforumgrandegrupoadefenderosseusprópriosinteresses,oscustosdassuasacçõessãomuitosuperioresaosdumpequenogrupodepoucosmembros,porquedentrodeumgrandegrupo,existeumgravefenómenode“irareboque”.Asmedidasrefor-mistaspropostas:Primeira,criarummecanismodeconcorrênciaentreosdepartamentospúblicosquefornecemprodutospúblicos;Segunda,re-formaredescentralizarosmecanismosdecisóriosparasuperaraauto-expansãodogoverno.Usarossaldosdoorçamentogovernamentalcomo

187prémiosaosresponsáveisdosdepartamentosoucomocritériodepromo-ção;Terceira,promoveraprivatizaçãodasempresaspúblicas;Quarta,darrealceaosconceitosconstitucionalistasdasreformasinstitucionaisparanormalizareorientarosactosgovernativos.Éprecisocriarumam-bientedesinergia,baseadanasmesmasregrasdejogo,comamesmamoralparaosindivíduoseascomunidadesecriarummecanismodecontroloparaqueosactoshumanospossamserprevisíveis.Buchanandestaca:“Parareformarapolítica,éprecisomelhoraroureformularasregraseaestruturaparaosjogospolíticos....Umajogadadevesercontro-ladapelassuasregraseumaboajogadasópodenascerdasreformasdassuasregras”4.Istoé,atravésdoaperfeiçoamentodasregras,melhoram-seosdesempenhospolíticoseeconómicosdogoverno.Ateoriado“fracas-so”dogoverno,desdeadécadade80doséculopassado,tem-setransfor-madonumadasmaisimportantesorientaçõesteóricasparaasreformasadministrativasdospaísesocidentais.Elarealçaafunçãoorientadoraecomplementardogoverno,faceaomercado,emdetrimentodasubstitui-çãodomercado.Exigereduziroâmbitodosactosgovernamentais.Nãoreduzirmassimoptimizarasfunçõesdogovernoparaelepoderfazerdamelhormaneiraaquiloquerealmentequerfazer5.Ateoriadanovagestãopúblicalançouaorientaçãodeclientesedeserviçosparacriarumgovernodemodeloempresarial.Sesequermudaraeficiênciadasactividadespolíticas,oresultadoinevitávelseriamudarasregrasdojogo.Asreformasadministrativasdosprincipaispaísesociden-taisquesebaseiamna“teoriadanovagestãopública”têmcomoideolo-giabásicacriarumgovernode“3E”,somadoa“3C”,cujacaracterísticabásicaéacriaçãodeum“governobarato,eficazeeficiente”,quedestacaa“competitividade,aorientaçãodeclientes,asflexibilidadeseascapaci-dadesreformistas”,oquediferenciadoquesefaziaantesquandosedavaênfaseaos“tamanhos”eàs“envergadurasestruturais”.Naúltimadécada,asreformasadministrativasdosprincipaispaísesocidentaistêmrealçadoa“funçãodogoverno”ou“Oquedeveogovernofazer”,istoé,oposiciona-mentodasfunçõesdogoverno.Umadaspolíticasderespostalançadasé–––––––––––––––4JamesM.Buchanan,Liberty,MarketandState:PoliticalEconomyinthe1980s,(ediçãochinesa),EditoradaUniversidadedePequim,1985.5HuangXiaoyong,UmpanoramasobreateoriadofracassodoGovernodaEscoladaEsco-lhaPública,inBoletimAcadémicodoInstitutodeAdministraçãoPúblicadeJiangsu,n.º2de2002.

188asocializaçãodasfunçõesdogoverno.Ogovernodevereduzirasfunções,entregandopartedelasàsorganizaçõessociais.Pelochamadoparadoxodaadministraçãopúblicaentende-sequeogovernodeveterasuaforçadecoesãosocial,masnarealidadeogovernonãoconseguesairdoapurodainevitávelbaixaeficiênciaadministrativa.Asuacausainstitucionalresidenomonopóliodosserviçospúblicos.Aoexcluiraspressõesdacon-corrênciaexterna,elimina-seaforçamotrizinternaparamelhoraraqua-lidadedosserviços.Segundo,aavaliaçãodagestãodasmetasdogovernoémuitocomplexa,demaneiraquesecria,objectivamente,umespaçoflexívelparaqueogovernosepossalivrar.Terceiro,oscustosdosserviçosdogovernosãoumdescontoaanteriori,atravésdosimpostos,quereflec-teumadesigualdadedetempoedasrelaçõesdepoderenacontabilizaçãodoscustos,devidoàfaltaderestriçõesrigorosasdaquotadomercadoedumplafondeganhoseperdas.Quarto,osserviçospúblicosprestadospelogovernosempreseencontramnumestadodemaiorprocuradoquedeoferta.Ogovernoéofornecedordosserviçospúblicos,masnãone-cessariamenteoprodutordetaisserviços.Podeadquiri-losaempresasprivadasouaassociaçõesnãolucrativasdasorganizaçõessociais.Osectorterciáriodedica-seaostrabalhosdeautogestãodasociedade.Osserviçosprestadospelosectorterciárionãovisamganhos,masprecisamdecontabi-lizaroscustos.Podemnãoganhardinheiro,maséindispensávelpoupa-remdinheiro.Asactividadesdosectorterciáriotêmosautoserviçosso-ciaiscomooseufulcroeasigualdadeseaajudamútuacomoobjectivosprimordiais,livredasrelaçõesprivilegiadasesujeitasdirectamenteàava-liaçãodomercado,àtrocadaqualidadedosseusserviçospelaconfiançasocial.Asactividadesdosectorterciáriobaseia-senoslaçoshumanoseassociativos,realçandooespíritoprofissionaledeequipaedestacandoossentimentoshumanistaseapreocupaçãosocial;porissotêmbastantesvantagens,noquedizrespeitoaosserviçosdecarácterpúblico,técnicoeadministrativo.“Cabeaogovernofazerascoisasmaisimportantes;ascoisasquepreenchamaslacunasdeixem-separaosectorterciário”6.NosEstadosUnidosdaAmérica,osserviçospúblicosprestadospelasorgani-zaçõessociaisrepresentamumapercentagembastantegrande.Nasocie-dadebritânica,asorganizaçõessociaisintermediáriasjáentramemservi-çospúblicosbastantesensíveis,taiscomoosestabelecimentosprisionais,–––––––––––––––6DavidOsborneandTedGaebler,ReinventingGovernment,(ediçãochinesa),trazidosporZhouDunreneoutros,EditoradeTraduçõesdeXangai,1996.

189osseguros,acobrançafiscaleainformática,etc.Pelacooperaçãoentreasiniciativaspúblicaeprivadaentende-sequeogoverno,atravésdecertosesclarecimentossobreaspolíticasdebenefíciosincentivaeatraialgumasentidadespredominantesafazerinvestimentosemalgunsprogramaspúblicos,assumindoemconjuntoaprestaçãodosserviçospúblicos.Porexemplo,osequipamentossociais,osensinosprimárioesecundárioeaassistênciamédica,etc.Oqueogovernoadjudicaparaforasãoostraba-lhosquenointeriordaChinasãoclassificadoscomounidadesde“serviços”.Oproblemaéquedevehaverquemaceiteaadjudicação.Asorganizaçõesintermediárias,depoisdeassumiralgumasfunçõesgoverna-mentais,nãopodemteratendênciadegovernamentalizaçãoedevemreforçarasuaprópriasocialização.Sobaorientaçãodotradicionallibera-lismoocidental,esteveemmodaotradicionalpequenogoverno.Apósasgrandescriseseconómicas,surgiuointervencionismoestatal,advogadoporJohnM.Keynes.Omodelodeumgovernofortefuncionaparaalar-garopoderadministrativoeinflaccionarasfunçõesgovernamentais,fi-candoassimoespaçodagestãosocialedaautonomiasocialmaisrestrito.Apartirdosanos70doséculopassado,ateoriadaescolhapúblicaviveuumarápidadivulgação.Nestascircunstâncias,reapareceuomodelodopequenogoverno,fazendocomqueasocializaçãodasfunçõesdogover-nosetornenumaorientaçãobásicadeumanovavagadereformas.Anovagestãopúblicatempelomenostrêsimportantesfactores:Primeiro,aimpotênciadadaaosreajusteseàagilizaçãoestruturais;Segundo,realçaroobjectodosserviçoseosresultadoscomoofulcro;Terceiro,substituircomaconcorrência,aautonomiaeadescentralizaçãoumatradicionalestruturagovernativarígidaehierárquica.Simultanea-mente,algumasmetodologiastradicionaisdagestãocontinuamaserneces-sárias.Ointeressanteéqueantesdosanos70doséculoXX,onúcleodagestãofoiaeficiência,queeraconsideradacomoopontodepartidaeodestinodagestãodogoverno.Masnasseguintesduasdécadas,oolhardagestãofoilançadomaisparaaigualdade.Agoraanovagestãopúblicalançadenovoaeficiênciacomonúcleo.Assimapareceumaoportunida-dedesocializaçãodasfunçõesdogoverno7.–––––––––––––––7ZhuoYue,UmacomparaçãoentreasfunçõessociaisdosgovernosdaChinaedoOcidente,inBoletimAcadémicodoInstitutodeAdministraçãoPúblicadeGuangdong,n.ºdeAbrilde2002.

190Anovagestãopúblicaadvogaoregressoàgestãodomercadoedosectorprivado,oqueconstituiumainclinaçãoparaagestãodopênduloqueoscilaentreestaeotradicionalconstitucionalismo.Estedámaisim-portânciaàjustiçaeparidade,masametodologiadagestãodirige-semaisparaaeficiênciaeodesempenho,oqueconstituiumconflitodevaloresquecostumaaparecernagestãodosdepartamentospúblicos.Éummovimentodepêndulo,deumlado,oconstitucionalismo;dooutro,agestão.Aomesmotempoqueintroduzemosargumentosteóricosdasrefor-masdaadministraçãopúblicadoOcidente,umnúmerocadavezmaiordeestudiososestãoaprestaratençãoàaplicabilidadedasteoriasociden-taisàChinaetêmlançadoalgumascríticasedúvidassobrealgunspontoseposiçõesteóricos.Porexemplo,TangDaiwangeoutrostêmpostoemcausaoconceitodareformaadministrativasegundooqualogovernosóprecisade“conduziroleme”enão“remar”,achandoqueogovernotan-todeve“conduziroleme(decisõeseorientações)”como“remar(execu-çãoeserviços)”,queconstituemregrasgeraisdagestãopública.Éinevi-távelcriarumgovernoeficientenointeriordaChinaquetantodeve“conduziroleme”como“remar”8.Outroexemplo,emrelaçãoàposiçãodeabandonarosistemaburocráticoquesurgiunasreformasadministra-tivasdeváriospaísesdoOcidente,muitosestudiososdointeriordaChi-nanãoseidentificamcomelasetêmprovadoaimpossibilidadedeaban-donarosistemaburocrático,apartirdograudedesenvolvimentodointeriordaChinaedafaseemqueseencontraaChinanestemomento;masháanecessidadedeaperfeiçoarumregimeburocráticoracional9.III.IdentificaçãodastemáticasbásicasdasreformasadministrativasUmadastemáticasnuclearesdasreformasadministrativasnointe-riordaChinaéatransformaçãodasfunçõesdogovernoeoreajustedasrelaçõesdospoderespúblicos,aumentaronívelprofissionaldosquadros–––––––––––––––8DangDaiwangeoutros,OGovernosóprecisadesertimoneiroenãoremador?—Umadúvidasobreaideologiadasreformasadministrativasemvoga,inBoletimAcadémicodoInstitutodeAdministraçãoPúblicadeYunnan,n.º6de2004.9XuZenghui,Aperfeiçoarumregimeburocráticoracional:eisatarefaprimordialdasrefor-masadministrativasdaChina,inBoletimAcadémicodoInstitutodeEngenhariadeChangchun(ediçãodasciênciassociais)n.º3de2005.

191dirigentesereajustarosmodelosdagestãopública,demaneiraaelevarconstantementeacapacidadeeaeficiênciadogoverno.Numapalavra,asreformasadministrativasdaChinatêmsidoo“governolevaracabore-formas”enão“reformarogoverno”.Ocorpodoprimeiroéoprópriogovernoeocorpodosegundoéumcorpojurídicoforadogoverno.Osproblemasqueseenfrentamsão:OcultodeEstadooudomercado?Umgovernodetodasasresponsabilidades(responsabilidadespesadas)ouderesponsabilidadesdescentralizadas(depoucasresponsabilidades)?Umgovernoderesponsabilidadedirectaouderesponsabilidadeindirecta?Umgovernoestávelouumgovernoreformista?Umgovernoradicalouumgovernoprogressivo?Umgovernohonesto(paraoscidadãos)ouumgovernocorrupto(paradeterminadosinteresses)?Umgovernocentrali-zadoouumgovernodescentralizado?etc.1.Emrelaçãoàenvergaduradogoverno,grandeoupequeno?Desdeosanos80doséculopassado,aorientaçãoreformistasegueaideologiadopequenogoverno,quedestaca“pequenogoverno=governoeficaz”.Seanalisarmosestaquestãodeângulosdiferentes,umacoisaafazeréapurarasrazõesdaexpansãodogoverno.Porqueéqueosórgãosgovernamentaisestãoemcontínuocrescimento?ParaZhangGuoqing,naessêncianãoéresultadodaprocuradeinteressesepoderesprópriosdosgruposburocráticos,massimconsequênciadocontínuoaumentodasexigênciaspúblicas.“...Ogovernocontinuaaseroúltimomeioparasatisfazeraomáximoasnecessidadessociais.”Segundo,éareflexãosobreaenvergaduradoactualgovernodaChina.Osquadrosdetodososníveisrepresentam3,25%dos1266milhõesdehabitantes.Estapercentagemérelativamentebaixa,emrelaçãoa6,8%dosEstadosUnidosdaAmérica,7,8%daInglaterra,11,8%daFrança,6,9%daAlemanhae3,8%doJapão,emmeadosdosanos80doséculoXX.Estáquasenomesmonível,secomparadacom3,5%daTailândiae2,2%daÍndia10,quesãoreputa-doscomopaísesemdesenvolvimento.DestesquadrososquetrabalhamnosdepartamentosdoPartidoComunistadaChina,dogovernoedasassociaçõespopularesrepresentamapenas0,55%.ZhangGuoqingacha–––––––––––––––10ChenDongqi,AenvergaduradoGovernoeasreformasinstitucionais,inEconomista,n.º3de1999.

192queoactualgovernochinêsnãoégrande.Acondiçãopréviadeumpe-quenogovernoéareduçãodasexigênciaspopulares,emrelaçãoaogoverno.Omercadoouaterceiraforçapodemsubstituireficazmentealgumasfunçõesdogoverno,pelocontrário,éirrealfalarnum“pequenogoverno”,nocasodaChina.Noentanto,naactualidade,devepro-mover-seumgoverno“adequado”.Aorientaçãodasreformasnãoresidenaagilizaçãodasinstituiçõesenadesvinculaçãodopessoal,massim:primeiro,reajustaraestruturafuncionaldogovernoeelevaracapacidadedogoverno;segundo,cortareficazmenteaviadocírculoviciosoentreogovernoeopessoalecontrolarocrescimentodopessoalextra-numerárioeterceiro,controlaroaumentodasdespesasgovernamentaisdecarácterconsumista11.Peseemboraosresultadosdosestudossobreasexperiênciasdocres-cimentoeconómicoedaenvergaduradosgovernosseremdiferentes,paraMaShuanyou,istopoderiaserporcausado“putout”marginaldasen-vergadurasdosdiferentesgovernos.Ainfluênciadogovernosobreocres-cimentoeconómicoexerce-seessencialmentenosefeitosmarginaisdo“putout”marginaldasenvergaduras.Porisso,atravésdaanálisedapro-dutividadedasforçasdetrabalho,aenvergaduraporexcelênciaeosigni-ficadodocrescimentodogovernochinês,podemtirar-seasseguintesconclusões:1.Ostrabalhosdogovernosãoevidentementeprodutivos,istoé,ogovernoforneceserviços,taiscomo,adefesanacional,aeduca-çãoeagestãomacro-económica,oquecontribuiparaaformaçãodocapitalderecursoshumanoseaestabilidadeedesenvolvimentoalongoprazodaeconomia;2.Aprodutividademarginaldostrabalhosdogover-nochinêséevidentementesuperiora1,oquemostraainsuficiênciadostrabalhosgovernamentais,quenãosatisfazemaprocura.Nestacircunstân-cia,oaumentodosserviçospúblicosnasáreasdadefesa,educação,assis-tênciamédicaeinvestigaçõescientíficaspoderiapromoverocrescimentoeconómico;3.Apesardeostrabalhosdogovernoseremprodutivos,en-frenta-seumproblemade“grau”,casocontrário,o“putout”marginalseriainferiora1.O“grau”dogovernochinês,namelhordashipóteses,representacercade26,7%dopróprioProdutoInternoBruto.Istoreves-te-sedeumgrandesignificadopolítico.Dehámuitotempo,naChina,–––––––––––––––11ZhangGuoqing,OdilemadaescolhadasreformasadministrativasdoGovernodaChinaealgunspensamentosparaasolução,inBoletimAcadémicodoInstitutodeAdministraçãoPúblicadePequim,n.º5de2000.

193asdespesascomasoperaçõesfinanceirasrepresentamumapequenapro-porçãonasdespesasfinanceiras.Mesmocomasgrandesreformasdosis-temafiscalqueserealizaramem1994equeconseguiramreverteraten-dênciadecrescentedapercentagemdasreceitasfinanceiras,até1999,asreceitasfinanceirassomenteaumentaramde13,9%,emrelaçãoa11,6%em1994ea12,4%em1998.Istotemrestringidogravementeacapaci-dadedecontrolomacroeconómicodasfinanças.Demomento,asdespe-sasdoconsumodogovernosituam-senumapercentagemrelativamentebaixa,oqueresultanumainsuficiênciadegarantiadeserviçospúblicos.ComobemfrisouRonaldIanMcKinnon,conhecido“expert”emas-suntosfinanceirosdosEstadosUnidosdaAmérica(1997),semumabasefinanceiracompletaeforte,asreformaseconómicaseasreformasfinanceiras,atéodesenvolvimentoeconómico,dificilmentepoderãoserbemsucedidos.Porisso,éprecisoaumentarpaulatinamenteapercen-tagemdasdespesasfinanceirasdaChinanoseuProdutoInternoBrutoparaaumentarograudeapoioàsreformasfinanceiras,odesenvolvimen-toeaestabilidadedasfinanças.Aconclusãoaquesechegasobreocarác-terprodutivodosserviçosdogovernoeainsuficiênciadosmesmos,espe-cialmenteocálculosobreamaiorpercentagemaproximadade26,7%doProdutoInternoBrutocoincidem,emlinhasgerais,comoscálculosfei-tosporKarras(1996)sobretodaaÁsia.IstocriaocritérioeoslimitesparaaChinaaumentaraenvergaduradogovernoeelevarapercentagemfinanceira.Sobamolduradasfinançaspúblicas,alongoprazo,oconsu-modogovernodestinadoàeducação,investigação,culturaeassistênciamédicapoderiadobrar,passandode12%para25%doProdutoInternoBruto.Asreceitasfinanceirastotaiseasdespesaspoderiamaumentaraté30%,maisoumenos,doProdutoInternoBruto12.Emrelaçãoàenvergaduradogoverno,MaoShoulongtemfeitoumestudosobreacriaçãodeumaplataformainstitucionaldeumgovernoeficienteeachaqueumgovernodemocrático,umgovernoquegovernapelalei,umgovernodescentralizadoeumgovernolimitadosãoquatrofactoreschaveparaacriaçãodetalplataformainstitucional.Estesfacto-ressãointerdependentes.Qualquertentativadeconseguiravançosnumfactoré,defacto,impossível.Mesmoconseguindo,seriadepoucaduração.Estes4factoresinstitucionaistambémsãoemsiinterdependentes.Um–––––––––––––––12MaShuanyou,SobreaenvergaduraporexcelênciadasFinançasdaChina,inEconomiaMundial,n.º3de2001.

194governoquegovernapelaleiversusumgovernoquegovernapelavonta-depessoal.Umgovernodemocráticoversusumgovernoautoritário.Umgovernodescentralizadoversusumgovernocentralizado.Omercado(comlimites)versusumgoverno,complaneamento(semlimites).Estes4fac-toresquesãointerdependentesecontraditóriosformamaplataformainstitucional,quebempodechamar-se,oprimeirodaplataformainsti-tucionaldumgovernomodernoeosegundodeplataformainstitucionaldumgovernotradicional.Ajulgarpelosâmbitosfuncionaisepelaenver-gaduradogoverno,oprimeirocostumaserumpequenogovernoeosegundo,umgrandegoverno13.Oprogramanucleardaenvergaduradogovernosãoasrestriçõesinstitucionaisaoorçamentodogoverno.Éprecisoservirmo-nosdasava-liaçõescientificassobreaproporçãoentreoinvestimentoeoputoutparadefinirmosaquantidadeinvestidaeorumodosvaloresorçamentaisdogoverno.Depoistambémexistemoutrosestudos,taiscomoa“capacidadedogoverno”ea“qualidadesocial”,assimcomoasrelaçõesentreasfunçõesdogovernoeaenvergaduradomesmo,etc.14.2.Questãorespeitanteàqualidadeouograudogoverno,serumgovernoforteouumgovernofrágilOspaísesqueconseguiramoseudesenvolvimentonumtempomaisrecenteprecisamdaestabilidadepolíticabásica,daordemsocialedofornecimentoinstitucionaleficaz,quesãorecursospreciososparaumdesenvolvimentoeconómicosustentado.Eisasfunçõesdogoverno.Dis-sosãoprovasosgovernofortesdaÁsiaOriental.MasosproblemasquetêmsurgidonessespaísestambémtêmalertadoaspessoasparaofactodequenestemomentoaChinanãoprecisadeumgovernoforte,massimdevemanterumgovernoracional,istoé,institucionalizarconstantementeaprópriaconstruçãodogoverno,evitandoqueelesetransformeemgru-posdeinteressesestabelecidos.Segundo,ogovernoprecisadereforçarorespeitopelosdireitosdaspessoasjurídicasepessoasnaturais,demodoaaumentarasinergiabenignaentreogovernoeelas.–––––––––––––––13MaoShoulong,AlógicabásicadoGovernoeficiente,vejamhttp://www.wiapp.org.14RuXin(dir.),Aspráticasde“pequenoGovernoegrandesociedade”,Pequim,EditoradeFontesdasCiênciasSociais,1998.

1953.Questãorespeitanteaograudemocráticodogoverno,umgovernopopularouumgovernodeeliteOgovernodeeliteestáintimamenteligadoaoparlamentarismoeéumaformagovernamentalreal.Aníveldagestãopública,o“governodeelite”refere-seprincipalmenteàimagemdeum“paísdeprofissionais”.Osprofissionaissãoaquelesquereceberamumaboaeducaçãoequetêmumasólidacarreiraequeocupamalgumcargovitalício.Estegrupodefuncionáriostambéméchamadode“tecnocratas”.Porexemplo,nogo-vernodeCarter,dos12ministros,6eramdoutoradose4,professorescatedráticos.Comaentradadeumgrandenúmerodeprofissionaisnagestãopública,tem-seproduzidoopluralismodoscritériosdosvaloresdogovernoetemsurgidoo“quartopoder”,principalmenteconstituídopelosfuncionárioscivisqueocupamcargospermanentes,alémdolegislativo,administrativoejudicial.Apartirdaqui,temosoutrosproble-mas.Comoaentradamassivadosprofissionaisnogovernoéconsideradacomoaviadeelevaraqualidadedosfuncionáriospúblicoseaomesmotempocomoestaspessoastêmpostoogovernoafuncionar,demerosângulostécnicos,comgrandefacilidadeseproduzumaadministraçãotecnocrata,queénegligenteàsatençõeshumanistas.Destamaneira,surgeonovoproblemadecomocondicionaro“quartopoder”.Deveconseguir-seumequilíbrioentreapolíticaeatécnica.Quandoserecrutaselectivamenteopessoalprofissionalparaogoverno,éprecisoreforçaravigilânciaporpartedacomunicaçãosocialepromoveraparticipaçãopopular.4.Questãorespeitanteàsfunçõesdogoverno,umgovernodetodosospoderesouumgovernodepoderesrestritosUmgovernodetodosospoderes,comumagestãosupereforçadatemvantagensemmanteraestabilidadesocial,oespíritosocialeonívelmoral.Oproblemaqueexisteéasuagravecomponenteidealista.Numasociedademoderna,comolargamentedaenvergadurasocial,asligaçõesinternacionaissãocadadiamaisestreitaseodesenvolvimentoeconómi-comaisacelerado.Asfunçõesdogovernopodemdividir-seemduascategorias:Primeira,funçõesexternas—defenderaindependênciaeasoberaniadoEstado,principalmenteatravésdasForçasArmadas.Segunda,funçõesinternas—defenderosdireitosbásicosdoscidadãos—asfun-

196çõeslegislativaejudicialdogovernoqueseexercematravésdoParlamen-to(AssembleiaPopularNacional),dedoisórgãosjudiciais(oMinistérioPúblicoeostribunais)edosdepartamentosdesegurançapública.Estesfornecemprodutospúblicosàsociedade,principalmenteatravésdosór-gãosadministrativosdogoverno.Háquemassimclassifiqueasfunçõesbásicasdogoverno:1.Defenderoregimelegaleapropriedade,aumen-taroâmbitoeograudademocracia;2.Defenderumambienteeumaatmosferadedecisõespolíticascientíficas;3.Fazerinvestimentosnasinfra-estruturaspúblicasquepromovamosserviçossociais;4.Prestarserviçosaosectorprivado,queresidememfornecerasmoldurasjurídicaseinstitucionaisquepermitamosectorprivadoconseguirbonsresultados.Atransiçãodosserviçospúblicosprestadospelosdepartamentospúblicosàgestãodosectorprivadoconstituiumaimportantecaracterísticadatrans-formaçãodasfunçõesgovernamentais.Relativamenteàsfunçõesgovernamentaisparaodesenvolvimento,aquestãoéterumgovernoeconómicoouumgovernoequilibrado.Odesenvolvimentodesequilibradoconstituiumacaracterísticacomumdetodosospaísesquesetêmdesenvolvidorecentemente.As“orientaçõeseconómicas”dogovernochinêstêmseguidoestaregra.Masoquesepagouporum“governoeconómico”tambéméassinalável.Ogovernochinêsdevepensaradequadamenteemreposicionarosvaloresdaspolíti-caspúblicasecombasenumamaisaprofundadatransformaçãodassuasfunções,deveredistribuirosrecursospúblicosem5aspectosessenciais:aorientaçãodasfinançaspúblicas,aestrutura,aenvergaduraeacombina-çãodosdepartamentosgovernamentaiscomfunçõesdiferentes,aper-centagemdosfuncionáriospúblicosnosdiferentesdepartamentosfun-cionaisdogoverno,areordenaçãodasprioridadesdasimportantestemáticasrelacionadascomaspolíticaspúblicaseaeficiênciadaexecu-çãodaspolíticaspúblicas.Seseestudaremosmodelosfuncionais,apartirdorelacionamentoentreogovernoeomercado,aolongodahistória,houveváriascorrentes:Conservador,istoé,oquesechamade“vigia”,cujoconceitoresideem“governoquemenosintervenhaéomelhorgoverno”;Intervencionista,cujoexponentemáximoéa“novagestão”deFranklinDelanoRoosvelt;O“Movimentodanovagestãopública”quetemcomorepresentantesa“RevoluçãodeReagen”ea“Privatização”deMargaretHildaThatcher.ÀmedidadodesenvolvimentodaeconomiademercadodoContinentedaChina,éprecisocriarumgovernoorientador,istoé,umgovernoque

197governapelalei,umgovernoregulador,umgovernotransparente,umgovernoeficiente,umgovernodeserviçoseumgovernohonesto15.Oestudosobreasfunçõesdogovernonascircunstânciasdaecono-miademercadoconstituiumaquestãonucleardasreformasinstitucionaisdogoverno,quecondicionaacriaçãodasinstituiçõeseoquadrodopessoal.Háquemachequearazãopelaqualogovernochinêstemlevadoacaboconstantementeasreformasinstitucionaisesemnuncaterpodidosairdumcírculoviciosoéafaltadadefiniçãoclaradasfunções.Afunçãodagestãopúblicaéumadasfunçõesmaisbásicasdogoverno,dentrodeumaeconomiademercado.Noentanto,ogovernochinêstemexercidoumaduplafunção:proprietáriodosbensestataiseadministradordaeco-nomiasocial.Entreestasduasfunções,existecertaconflitualidade.Nocontextodaeconomiademercado,asfunçõesdogovernopodemterasseguintesmolduras:1.Aperfeiçoarasfunçõesdogoverno,nascircuns-tânciasdeumaeconomiademercado,queésuafunçãobásica;2.NascircunstânciasconcretasdaChina,asfunçõesqueogovernoprecisadepossuirsãofunçõesespecificas;3.Oprocessotransitóriodeummercadodeficienteparaummercadocompleto,noqualogovernodeveterumafunçãotransitória16.Asfunçõesdogovernodeterminamomodelodagestãopública.Qualquermudançanasuafunçãoprovocaanecessáriaalteraçãonomo-delodaadministraçãopública.Pelahistóriadodesenvolvimentodaad-ministraçãodosoutrospaíses,podever-sequeasmudançasdasfunçõesgovernamentaisconheceramtrêsetapasbásicas:aprimeiraéapreponde-rânciadogoverno;asegundaédefendereprotegerasliberdadescívicas,apropriedade,asobrevivênciaeasegurança,entreoutrosdireitoshuma-nosbásicoseaterceiraéforneceraeducação,aassistênciasocialeahabi-taçãodebaixosjuros,entreoutrosbem-estarescompletos.Osmodelosadministrativoscorrespondentestêmsido:Primeiro,omodelodepode-resadministrativos;poroutrostermos,ummodelodefortespoderesefracosserviços.Oexercíciodasfunçõesgovernamentaisdospoderesad-ministrativoséaviaparaatingirasmetasdaadministraçãopública.Osegundomodeloédepoderesedeserviços,istoé,umamisturaentreos–––––––––––––––15ZhangWeizhi,ApropósitodacriaçãodumGovernocomofunçãoorientadora,inNovaVisão,n.º4de2000.16GuJiaxiang,Criarumregimedeadministraçãopúblicacorrespondenteàeconomiademercadotiposocialista,inMundodeGestão,n.º4de1999.

198podereseosserviços,quepermitaaospoderesadministrativosexerceremassuasfunçõeseaomesmotempoprotegeremosdireitosdasociedadeciviledasassociaçõessociaisparaatingirasmetasdaadministraçãopública.Oterceiromodeloadministrativoédeserviços;poroutraspalavras,defracospoderesefortesserviços,quefragilizamospoderesadministrativosnoexercíciodassuasfunçõeseaomesmotempoprotegemosdireitosdasociedadeciviledasassociaçõessociaisefornecemserviçosatodaasoci-edadeparaatingirasmetasdaadministraçãopública.Àmedidadapro-fundidadedasreformasedodesenvolvimentodahistória,omodelodaadministraçãopúblicadaChinapassará,noperíodotransitório,dotradi-cionalmodelodepoderes,paraummodelomistodepodereseserviçosparaatingirfinalmenteummodeloadministrativodeserviços17.5.Questãorespeitanteaosvaloresdogoverno,umgovernointernacionalizadoouumgovernolocalizadoNoquedizrespeitoàtendênciadainternacionalizaçãooulocalização,aquestãoresideemaspolíticaspúblicasseguiremasregrasgeraisdaco-munidadeinternacionaloubasearem-senoscritériosdevaloreslocaisdeumdeterminadopaís.ApósaintegraçãodaChinanaOrganizaçãoMun-dialdoComércio,asreformasdogovernochinêsentraramnumperíododedesenvolvimentode“duplasforçasmotrizes”,das“internas”e“exter-nas”.Ogovernochinêsdeverárecrutarosacadémicoschineses“interna-cionalizados”,queestãoforadaChinaquesãotantoperitosem“assuntosinternacionais”,comoconhecedoresdascircunstânciasnacionaisdaChina18.6.Questãorespeitanteàorganizaçãogovernamental,umregimeburocráticoounãoburocráticoDasgrandesvagasreformistasadministrativasqueseverificaramnosanos80doséculopassadonoOcidente,podemoscitaroprojectoThe–––––––––––––––17LiuJunsheng,Apropósitodapassagemdeumaadministraçãodepoderesaumaadminis-traçãodeserviços,inBoletimdoInstitutodeadministraçãopúblicadeYunan,n.º4de2000.18ZhangGuoqing,OdilemadaescolhadasreformasadministrativasdoGovernodaChinaealgunspensamentosparaasolução,inBoletimAcadémicodoInstitutodeAdministraçãoPúblicadePequim,n.º5de2000.

199NextStepsdaInglaterra,aReconstruçãodogovernodosEstadosUnidosdaAmérica,oprojecto2000dosServiçosPúblicosdoCanadá,easrefor-masdosserviçospúblicosdospaísesmembrosdaUniãoEuropeia,asreformasfinanceirasedoregimedepessoaldaNovaZelândia,oprojectodereformadagestãofinanceiradaAustrália.Osmovimentosdasrefor-masadministrativastambémencontraramecosnospaísesemdesenvolvi-mento.AGrécia,aMalásia,aÁfricadoSul,oChile,oGana,etc.,têmlançadoosseusprojectosdereformasadministrativasnacionais.Asrefor-masdirigem-seprincipalmenteaoregimeburocrático.WarrenBennis,oteóricodaorganizaçãodosEstadosUnidosdaAmérica,noseulivro“Thecomingdeathofbureaucracy”,escreve:“Dentrode20a50anos,apartirdosanos60doséculoXX,aspessoastêmvindoaintegrar-senocortejofúnebredoregimeburocrático”19.Anecessidadeouapossibilidadedesuprimiroregimeburocráticodependedaculturaorganizativa,istoé,do“espíritodoregimeburocráti-co”.Primeiro,éanomeaçãocontratualousejaaescolhalivre,queéaessênciadoregimeburocráticomoderno;segundo,éumadominaçãodescaracterizada,meramenteformalista,quepartedosdeveresenãodaspaixões;terceiro,sãoasregrasprevisíveis,oqueserevestedumsignifica-dodecisivo.Oscontratos,asformaseasregrassãopartesconstantesdastradiçõesdoracionalismoocidental.Sejamasreformasadministrativas,sejaomelhoramentodagestãoousejaaempresarizaçãodogoverno,oquesemantéminalterávelsãoasregraseoscontratos.Porexemplo,aspessoascostumamfalarcomgostonocasomuitoexemplarqueéoPentágono,umaestruturabemburocrática,quereduziude400páginasparaapenas4páginas,omanualdegestãodasbasesmilitaresdosEstadosUnidosdaAmérica.Mesmosó4páginas,tambémsãoregras.Aquioproblemaquesecolocaéqueosburocratasnãosãosinónimosdeburocratismo.Ocasomaisfrequentenaadministraçãodumdetermina-dopaísouéasuficiênciadosburocratasouoexcessodeles.Nestemomento,asreformasdaadministraçãopúblicachinesaen-contram-senumainsuficiênciadoregimeburocrático.Porexemplo,omenosprezodasregrasporpartedosfuncionaispúblicos,afaltaderecur-–––––––––––––––19JayM.Shafritz,AlbertC.Hyde,ClassicsofPublicAdministration,2nd,TheDorseyPress,Chicago,1987,p.325,citadodeWangZiqiang,AsvagasreformistasplanetáriaseamodernizaçãodaadministraçãodaChina,inCiênciasSociaisdeJiangsu,n.º2de2000.

200soshumanosprofissionais,aorientaçãodeprimaziade“estatuto”sobreodesempenhoeacorrupção,etc.Amaiorcaracterísticadotradicionalre-gimeburocráticodaChinaésituartodososmembrosnumafechadaerigorosahierarquiadoabsolutismo,muitolongedoespíritodoregimeburocráticomoderno.Échamadode“regimeburocráticohereditáriooudaherançafamiliar”porMaxWeber.Eisasdeficiênciasinternas:primeira,afaltadeespíritodoracionalismo;segunda,umregimepatriarcal;terceira,adifícilintroduçãodoconceitodegovernaçãopelalei;quarta,fracocon-ceitosobrecontratosmodernos.Asmedidasdemelhoramento:aonívelracional,tentaraperfeiçoaroregimeburocráticoparaomodernizar.Esteaperfeiçoamentodeveserrealizado,emtermosdaestruturaorganizativa,dametodologiadegestãoedaculturaorganizativa20.Porisso,ascaracte-rísticasdoambientedaadministraçãopúblicadaChinacontemporâneadeterminamqueasreformasadministrativasdaChinadevemseguirumcaminhodeaperfeiçoamentodoregimedefuncionáriospúblicosciviscomooprincipalrumoepromoveragestãodanovagestãopúblicacomoauxiliar21.Alémdisso,ogovernodeserviçostambémdeveserumdospontosfulcraisdosestudossobreasreformaseodesenvolvimentodogovernoeconsideraracriaçãodeumgovernodeserviçoscomoumaimportantetarefadasreformasdogovernodaChinaeaescolhadomodeloadminis-trativodogovernochinês.Simultaneamente,aintroduçãodomecanis-modemercadonosprodutoseserviçospúblicostambémdevemerecermaioratençãodosestudiosos22.IV.OregimedaadministraçãopúblicaeasreformasinstitucionaisAsreformasdoregimeadministrativosãoumgrandetemadarealidade,colocadopelodesenvolvimentosócio-político-económico;porisso,deveserumaquestãonucleardosestudosdasreformasdaadminis-traçãopública,quepodedesenvolver-seàvoltade6problemas:–––––––––––––––20WangZiqiang,AsvagasreformistasplanetáriaseamodernizaçãodaadministraçãodaChina,inCiênciasSociaisdeJiangsu,n.º2de2000.21ZhangLirongeLengXiangming,Aescolhadasviasparaasreformasdaadministraçãopública,inEstudosdeCiênciasPolíticas,n.º1de2005.22FangChongqingeoutros,UmGovernodeserviços:aescolhadasreformasadministrati-vasdaChina,inProcuradaverdadedosfactos,n.º2de2005.

2011.ProblemasexistentesnoregimeadministrativoDeacordocomestudosanalíticos,osprincipaisproblemasexisten-tesnoregimeadministrativodointeriordaChinasão:aconflitualidadeentreacoexistênciadaeconomiaplaneadaeaeconomiademercado;ascontradiçõesentreasfunçõesdotradicionalregimeeconómicoplaneadoeasexigênciasqueaeconomiademercadorequerdasfunçõesgovernamen-tais;ascontradiçõesentreacientificidadedascriaçõesinstitucionaiseasuaobjectividade;ascontradiçõesentreainstituiçãodosdepartamentosdagestãoeconómicaeainstituiçãodosdepartamentosdodesenvolvi-mentoeconómicogeral;adivisãoadministrativadasinstituiçõeshori-zontaiseverticaiscoexistentes;ascontradiçõesentreasinstituiçõesper-manentesenãopermanentes,ascontradiçõesentreoexcessodepessoaleafaltadeleeasuperestruturaeosmúltiplosníveisdasinstituições.ParaLiuZhifeng23,osprincipaisproblemasqueenfrentamasinsti-tuiçõesdogovernochinêssão:aestabilidadedasinstituiçõesgovernamen-tais;obaixograudenormalizaçãoelegalizaçãodasinstituiçõesgoverna-mentais;aindefiniçãodurantemuitotempodasfunçõesgovernamentaiseanãonormalizaçãodasrelaçõesentreoPartidoComunistadaChinaeogovernoqueinfluenciaasinstituiçõesgovernamentais.Devidoàposi-çãonucleardoPartidoComunistadaChinanasáreaspolítica,económi-caesocial,entreoutras,asrelaçõesentreoPartidoComunistadaChinaeogovernoconstituemasrelaçõespolíticasmaisbásicasemaisimpor-tantesdasociedadechinesa24.Esterelacionamentocondicionanecessari-amenteemgrandemedidaasinstituiçõesgovernamentaiseexerceumagrandeinfluênciasobreelas.AsrelaçõesentreoPartidoComunistadaChinaeogovernotambémsetraduzememtodososaspectosdoregimepolíticodaChina.Dopontodevistaadministrativo,apresentaumape-culiarestruturade“duplaadministração”ou“duplaadministraçãodoPartidoComunistadaChinaedogoverno”.HáquemdefendaqueaestruturagovernamentalnãopassadeumsistemaauxiliardoPartidoComunistadaChina25.Finalmente,éaparticularizaçãodasinstituiçõesdogoverno.–––––––––––––––23LiuZhifeng(dir.),Asétimarevolução—MemorialdasreformasinstitucionaisdaChinaem1998,Pequim,EditoradoDiárioEconómico,1998.24HuWei,OprocessodoGoverno,Hangzhou,EdiçõesdoPovodeZhejiang,1998.25Idem.

2022.ProblemasnuclearesdasreformasdoregimeadministrativoEmrelaçãoaestesproblemas,asopiniõessãodiferentes,dasquaisas3maisrepresentativassão:Tomaraagilizaçãocomoocentrodopensamentoreformista;Tomarasreformasdoregimeadministrativo,principalmenteaes-truturaorganizativa,aformaçãodopessoaleomecanismofuncionalcomoosprincipaisconteúdos;Tomaratransformaçãodasfunçõeseoreordenamentodasrelaçõescomooconteúdonuclear.Estes3pontosdevistarepresentamdefactoasdiferentesfasesdodesenvolvimentodeopiniõessobreosproblemasnuclearesdasreformasdoregimeadministrativo.Naactualidade,amaioriadasopiniõescon-centram-senatransformaçãodasfunçõesgovernamentaisereordenamentodasrelações.Principaisproblemasdasreformasdosistemaadministrativo:comoconseguirumacombinaçãoentreaculturatradicional,oregimemoder-noeatecnologia;comomanteraautoridadenecessáriadequeogovernoprecisanodesenvolvimentodamodernizaçãoparagarantiraestabilidadesocialeaomesmotempolevaracaboasreformasquepermitamaogo-vernoestaremcontactocomopúblico.3.MetasdasreformasdoregimedagestãopúblicaAsmetasgeraisconsistememcriarumregimedegestãoadministra-tiva,dentrodasexigênciasmodernas,comcaracterísticaschinesas,defun-çõescompletas,deestruturaracional,defuncionamentointegrado,deflexibilidadeedealtaeficiência.Comometasimediatas,agilizarasinstituições,aumentaraeficiênciaetransformarasfunções.Ajulgarpelasmetasimediatas,aprimeiraaatingiréreduziroscus-toseaspressõesdagestãosocial,melhoraraqualidadedosfuncionáriosereduziroseunúmero.Asegundametaéresolveroproblemadaexistên-ciadegruposdeinteressesespeciaisdentrodoaparelhodeEstado.Trata-sedegruposdeinteressesprofissionaisesectoriais,quetransformemamonopolizaçãointernaemdiversificação,aunificaçãoemdisseminação

203queacabaránaperdadasautoridadesdoEstado.Noquedizrespeitoaoreajustedoquadrodeinteresses,éprecisoresolveroproblemadasectori-zaçãodosinteresses.Relativamenteàcriaçãodoregimedepolíticas,éprecisoresolvertambémasectorizaçãodaspolíticas.Asmetasalongoprazosãopromoverasreformasdoscontrolosso-ciaisdaChinaparapoderterumagrandeenergiaeflexibilidadeepoderdarapoioepromoçãoeficazaoregimedaeconomiademercado:1.divi-sãoracionaldepartilhadepoderescomasempresaseasorganizaçõesintermediáriassociais(auto-gestãosocial,auto-organizaçãodomercado,auto-restriçãoprofissional,reduçãodoscustostransaccionais,quesão4grandesfunçõesdasorganizaçõesintermediáriassociais).2.Levaracaboumacooperaçãoentreasautoridadeseasociedadecivilnaprestaçãodosserviçospúblicos.3.concretizararacionalizaçãodasfunçõesinternasdosistemadogoverno26.4.MetodologiadasreformasdoregimeadministrativoeinstitucionalAorganizaçãoadministrativaincluiasuacomponenteverticalehorizontal.Aestruturaverticalrefere-seàhierarquização,naqualhádoisfactoresquesãoosníveisadministrativoseaenvergaduraadministrativa.Estarefere-seaonúmerodesubalternosoupessoasqueumdirigenteadministrativopodecontrolardirectaeeficazmentenumdeterminadoníveldeinstituiçãoadministrativa.Asreformasdaestruturaorganizativaapresentamasseguintescaracterísticas:Aprimeiraéasuatendêncianivela-da,reduzirosníveishierárquicoseaumentaraenvergaduraadministrativa.Asegundaéainstitucionalizaçãodostrabalhosemequipa.Oqueépre-cisoseresclarecidoéqueumaestruturaorganizativaniveladaeemequi-pasópodeeliminaralgunsmalesprovocadospeloexcessivodesenvolvi-mentodatradicionalestruturaorganizativahierárquica.Apenastemfun-çõescorretoras,masnãofunçõesdesubstituição.Uma“Matrixstructure”éumaorganizaçãotemporáriadinâmicaparaarealizaçãodeumadeter-minadatarefa.–––––––––––––––26XuYuanshengeoutros,Osmotivosprofundoseasmaioresdificuldadesparaasreformasinstitucionaisdosgovernosautárquicos,inGestãoAdministrativadaChina,n.º2de2002.

204Conformealgunspontosdevistatradicionais,osconflitosorgani-zativossãoorigemdeinstabilidade.Porém,aenergiaproduzidapelosconflitosconstrutivoséumaimportanteenergiaparaasinovaçõesorganiza-tivas,porisso,éprecisoestabeleceradiferençaentreosconflitosconstru-tivoseosdestrutivos.Asreformasestruturaisdosistemaadministrativo:Primeiro,areestruturaçãoorganizativa.Dividirasinstituiçõesexistentesoucriarnovas,ouatravésdefusãoreduzirasinstituições,oumudarasrelaçõesdede-pendênciaereajustarassuasfunções.Istogeralmenteacontecenostem-poseleitoraisparaamudançadogoverno;Segundo,adescentralizaçãoquepartedecimaparabaixo,maséprecisoevitaraperdadaautoridadecentralcomadescentralização;Terceiro,asreformasdaprivatizaçãoeQuarto,aadequaçãodaenvergadura.Asposiçõesdiferentesresidemnainterpretaçãodasreformasdasdenotaçõesedasconotações,istoé,asreformasquetêmaagilizaçãodasinstituiçõeseamudançadasfunçõescomoosprincipaistemas.Asrefor-massimplesoucompostas,istoé,asreformasadministrativaspropria-menteditasouasreformasadministrativassincronizadascomasrefor-masdoregimepolíticoeeconómico.Asreformasradicaisoupaulatinas,istoé,asreformasdeacçãoimediataoudeacçãopaulatina.Osreajustesdasfunçõesexigemoapoiodasreformasdaestruturaorganizativaenquantoapartilhadepodereseadescentralizaçãosãoconteú-dosnuclearesdasmudançasestruturais.Asprincipaismedidasdasrefor-masresidememdecomporosdepartamentosgovernamentaisparaqueasfunçõesdecisóriasseconcentremnosdepartamentosmaisnucleares,aomesmotempo,transformarosníveismédioebásicoemdepartamentosexecutivosindependentes,querecebamautorizaçãoparaumagestãodescentralizada.Portanto,osresponsáveisdosdepartamentosexecutivoslembramaosgerentesempresariaisevãotrabalharcomosmétodosdefuncionamentodasempresascomerciaisparapodercompetircomasor-ganizaçõesnãolucrativaseasempresasprivadas,oquerepresentaumpensamentodereformasdeseparaçãoentreadecisãopolíticaeasuaexecução.Asreformasestruturaisproduzemumasériedemudançasnasorganizaçõesadministrativas;porexemplo,transformarasantigasrela-çõesdedependênciahierárquicaentreossuperioreseossubalternosemrelaçõescontratuaisetornarassimosníveisadministrativosehierárqui-cosnumaestruturanivelada.

2055.EstudossobreomecanismodofuncionamentoadministrativoÉopiniãogeralqueomecanismodofuncionamentodomonopólioburocráticorepresentaaeficáciaeaexactidão,mastambémtematen-dênciadecondicionaraspessoasetransformar-senummecanismodeparticipação.Seogovernopodesepararasuafunçãode“timoneiro”,dasuafunçãode“remador”,tantoacapacidadedecisóriacomoaeficiênciadosserviçosdogovernopoderiamseraumentadas.Osprincipaisconteúdosdosestudossobreomecanismodofuncio-namentoadministrativoincluemadiferençaealigaçãoentreoregimeadministrativoeomecanismodofuncionamentoadministrativo;oestu-dosobreascomponentesdomecanismodofuncionamentoadministra-tivo;oestudosobreocorpo,asmetas,asforçasmotrizes,oambiente,ocontrolo,omodo,oprocessoeagarantiadofuncionamentoadministra-tivo.Aomesmotempo,devemincluirestudossobreosdiferentesmeca-nismosdofuncionamentoadministrativo,taiscomoosmecanismosdereajustes,decoordenação,deincentivos,deprémios,deadaptaçãoederestrição,etc.Aspráticasdasreformasdomecanismodofuncionamentoadminis-trativolevadasacabopelospodereslocaistêmdespertadoointeressedosestudiosos.Porexemplo,areformadas“trêsdivisõesadministrativas”queintroduzadivisãodospodereseomecanismodoequilíbrionaestru-turaadministrativaparapoderquebrarotradicionalquadroda“admi-nistraçãosectorial”,levadaacaboemShenzheng.ODistritoShundedaProvínciadeGuangdongestáaexperimentaracombinaçãodas“quatroinstituições(oComitédoPartidoComunistadaChina,ogoverno,aAssembleiaPopularNacionaleaConferênciaConsultivaPolíticadoPovoChinês)numaagência”,osupermercadodosassuntosgovernamentais,a“agênciaúnica”easformasdosregimesdelicençasadministrativas,etc.6.ReformasdoorçamentofinanceiroOsestudossobreasreformasnoorçamentofinanceiroresidemprin-cipalmenteemapresentareanalisarmedidasemetodologiasqueestãoemvoganoOcidente.Asmetasdasreformasorçamentaisefinanceirasvisameliminarodéficeorçamental,usareficazmenteosrecursosfinan-ceiroseaumentaraconsciênciadoscustosdosdepartamentosgovernamen-tais.Dispordosaldoorçamental,alargaraautonomiadousodoorça-

206mentodosdepartamentoseadoptartécnicaseplanosdeusardemaneiracientíficaeracionaloorçamentopúblicosãoasprincipaistemáticasdasreformasdoorçamentofinanceiro.Dispordosaldoorçamentalsignificaqueosdepartamentospodemdispordadiferençaentreoorçamentoanualeasdespesasanuaisfeitas.Osdepartamentospodemusá-locomcertaautonomiaeseminfluenciarnoorçamentodoanoseguinte.Adisposi-çãodosaldoorçamentalcontribuiparaconteroaumentoanualdosorça-mentossectoriaiseatendênciadeesbanjarosrecursosfinanceirosefor-necerincentivosparaqueosdepartamentosusemdemaneiraracionalosrecursosfinanceiros.Oalagamentodaautonomiadousodoorçamentodeveincluiroalargamentodoprazoorçamentalesimplificarascatego-riasorçamentais,exigindoqueoprazoparaoorçamentosejaalargadodetrêsparacincoanos,oqueajudaráogovernoaplanearautilizaçãodosfundosalongoprazo;aomesmotempo,estimulaqueosfundospossamserusadosemcategoriasorçamentaisdiferentesesimplificaoprincípiodousoespecificodecadafundo.Autilizaçãodaavançadatécnicadoorçamentopúblicodevetercomobaseaavaliaçãododesempenhodosdepartamentos.Atravésdela,ordenam-seasprioridadesdosprojectosparapodertertratamentosdiferenciados,aquandodaelaboraçãodoorçamento,comofimdesuspenderosprojectoscomresultadosnãomuitobonsedissolverasinstituiçõescorrespondentes.Asreformasqueresidememaumentaraautonomiaorçamentalencontram-seemdificuldade,devidoaosobstáculospolíticos,demaneiraqueadisposiçãodosaldoorçamen-talpodeajudarapouparfundosparalhedarumdestinadolimitado.Aintroduçãodaavançadatécnicadoorçamentopúblicodeveserconside-radacomoprincipalmeioparaoracionalusodefundoseareduçãodoorçamento.V.Forçasmotrizeseobstáculosparaasreformasadministrativas1.ForçasmotrizesparaasreformasadministrativasDasforçasmotrizesexternasparaasreformasadministrativas,ofactordirectomaisimportanteéopolítico.Asmudançasnoregimepolíticoexigemnecessariamentecorrespondentesmudançasnoregimeadministra-tivo.Éprecisoprocurarforçasmotrizescontínuasparapromoverasre-formasadministrativaseinstitucionais.Os“factoresexternos”vindosdo

207governocentral,a“sinergia”vindadasorganizaçõesgovernamentaiseeconómicas,dosdepartamentosgovernamentaiseas“iniciativasprópri-as”daFunçãoPúblicaconstituemtrêsforçasmotrizesparapromoverasreformasinstitucionaisdogoverno.A“sinergia”éamaisduradoira.Noentanto,háumpontodevista27queachaqueasforçasmotrizesdirectasparaasformasadministrativasvêmdoseupromotorqueéoprópriogovernocentral.Aopiniãopúblicaeasexigênciasdasreformasvindasporváriasviasmostramquenoactualambienteinstitucional,oqueasociedadetemfeitonasáreasdasreformasadministrativaséoúnicofac-tormotriz.Porisso,éprecisomobilizardemaneiracompletaoscidadãosparaparticiparnasreformasadministrativaseasapoiar,numatentativadeconseguiromaiorapoioeparticipaçãodoscidadãos,oqueconstituicondiçãoprimordialparaosucessodasreformasadministrativas.ApósoingressodaChinanaOrganizaçãoMundialdoComércio,asreformasadministrativasdaChinadeixamdeser“factoresexternos”paraentrarnumperíododeduplafunçãodefactores“internos”e“externos”28.2.ObstáculosparaasreformasadministrativasSobreosobstáculosparaasreformasadministrativas,podefazer-seumaanáliseapartirdoambienteadministrativoedosistemaadministra-tivo.Eisosobstáculosaníveldoambienteadministrativo:aambiguidadedosistemaeconómico,ocarácterincompletodaeconomiademercadoeadeficienterespostadosistemasocial.Osmaioresobstáculosparaasreformasadministrativasvêmdosis-temaadministrativodogovernoedosseusfuncionários.Asprópriasre-formasadministrativasdaChinaconstituemumparadoxomuitopeculiar:ogovernoéoprojectista,organizador,executorepromotordasreformasadministrativaseaomesmotempo,ofimeoobjecto;querdizerésimul-taneamenteocorpoeoobjecto.Porisso,asreformasemgrandemedida–––––––––––––––27LiuDegang,OspontosfulcraisparaasactuaisreformasadministrativasdaChina,inFórumdosQuadrosdoPartidoComunistadaChinaedoGovernodaChina,n.º6de2004.28ZengJun,Asduplasforçasmatrizesdodesenvolvimentoadministrativo,inDiáriodePequim,ediçãode20deNovembrode2000.

208realizam-sesobpressõesexternasenuma“autooperação”passiva.Masseestaoperaçãoatingircertaprofundidade,aopontodetocarnospoderesenoquadrodosinteressesdogovernoedosseusfuncionários,entãosur-gemobstáculosparaestasreformas.Asrestriçõesresultantesdestepara-doxosãoreforçadaspelosfuncionáriospúblicosquesãoosexecutoresdasreformas.Evidentemente,osprojectosparaasreformasadministrativaspormaiscientíficoseaperfeiçoadosquesejam,seencontraremobstácu-losdosprópriosfuncionáriospúblicos,nuncapodemserconcretizadosexactamentecomoseplanearam,podendosofreralterações,atéfracassos.Osobstáculosvindosdosfuncionáriospúblicospodemsersintetizadosdaseguintemaneira:resultantesdosreajustessobreosinteresseseosdireitos,resultantesdoshábitosedamentalidadedosistemadahierar-quiaburocrática,resultantesdaincerteza,dadependênciaedasinterpre-taçõestorcidas29.VI.EficiênciadagestãoadministrativaOestudiosojaponêsUrabeKuniyosifrisa:“Umavezcriadaumaorganização,asuasobrevivênciaconstituíametafinaldela.”OseconomistasNorth,DouglasseRobertsP.Thomasachamqueachavedosurgimentodomundoocidentalresideemqueospaísesoci-dentaistêmfornecidoumconjuntodesistemaseficientes;querdizerqueospaísesocidentaisquetêmeficiênciainstitucionaltêmconseguidoaeficiênciatécnicaeaeficiênciadinâmicacontinuada.Acabaramporpreva-lecernomundo,tornando-seempaísesdesenvolvidos30.Aeficiênciadagestãoadministrativadivide-seemtrêsníveis:aefi-ciênciaorganizativaprocuradapelosdirigentes;onívelintermediário,istoé,oníveldegestãoprocuraaeficiênciaadministrativa.Aeficiênciame-cânicaéprocuradapelosexecutores.Aeficiênciaorganizativadependeprincipalmentedarecolhadeinformaçõesedasdecisõescientíficasera-cionaisquesefazemcombasenasinformaçõesderetorno.Aeficiênciaadministrativadependeprincipalmentedoníveldacoordenaçãogeraledoníveldagestão.Aeficáciamecânicadependeprincipalmentedacapa-–––––––––––––––29WangYongcheng,ApropósitodosobstáculosparaasreformasadministrativasdaChi-na—umaanálisesobreassuasorigenseascorrespondentespolíticasderesolução.30North,Douglass&RobertsP.Thomas,TheRiseofWesternWorld:aNewEconomicHistory,(ediçãochinesa),EditoraHuaxia,1999.

209cidadedosfuncionáriosqueexecutamcomexactidãoaspolíticaseresol-verdamelhormaneiraosassuntosaelesentregues.Critériosparaaeficiênciadagestãoadministrativa:Primeiro,ograuracionaldosistema;segundo,ograudefluidezdoprocesso;terceiro,osimpactosdosefeitossociais.Da“primaziadaeficiência”à“primaziadaqualidade”.Nostradici-onaisestudossobreaeficiência,existeofenómenoda“primaziadaeficiência”,noentanto,atendênciaactualéapassagemparaa“primaziadaqualidade”.A“primaziadeeficiência”significa“Prioridadeparaaeficiência,mastambémacumulandooutrosaspectos”.Odesempenhocomoumametodologiadeavaliarosresultadosdasactividadesgoverna-mentaisinclui3aspectos:aeconomia,aeficiênciaeaeficácia(aqualidade,osresultadoseograudesatisfaçãodosclientes).Osindicadoresdede-sempenhopodemdividir-seemeconómicos,eficientesequalitativos,etc.Umgovernoeficazdeveserumgovernotécnicaeinstitucionalmenteeficienteedeveseraindaumgovernocomeficiênciainstitucional.Adinâmicadogovernoeficienteéadinâmicaqueseadaptaàsalteraçõespara,comadequadosreajustes,atingiraeficiênciaemtodososaspectos.Devedizer-sequeaeficiênciadetodososaspectosémuitoimportante.Osestudossobreastécnicas,asnecessidadesdosconsumidoreseacom-paraçãodoscustosdetodososaspectos,amentalidade,osprocessosevolu-tivosdetodososaspectosdomundo,sãotemasextremamenteimportan-tes.Nopassado,foidadorealceàeficiênciatécnicadogoverno,semterconseguidoumaboapercepçãonemdaeficiênciadistributiva,nemdaeficiênciadinâmica,nemdaeficiênciainstitucional.Evidentemente,osvaloreseficientesdessesaspectossãoimportantes,masnãopassamdonívelprático.Emtermoslógicos,MaoShoulongachaqueomaisimpor-tantedestesquatroaspectoséaeficiênciainstitucional,istoé,aconsoli-daçãodaprimaziainstitucional31.Odesempenhodogovernoincluios3aspectoseconómico,socialepolítico,quesedistribuemnosníveismacroemicroanalítico.Devidoàflexibilidadeeàsdificuldadesemavaliaro“putout”dogoverno,nãoéfácilmedireavaliarodesempenhodogoverno.Precisamenteporestarazão,aavaliaçãododesempenhodogovernotemmerecidograndeaten-çãonospaísesocidentais.OsEstadosUnidosdaAméricatêmpublicado–––––––––––––––31MaoShoulong,AlógicabásicadoGovernoeficiente,vejamhttp://www.wiapp.org.

210aLeidodesempenhoeresultadosdogoverno,quelegislasobreoconcei-toeoregimedaavaliaçãododesempenhodogoverno.Ogovernobritâ-nicodaadministraçãoMargaretHildaThatcherintroduziuasfamosaspráticasdeRaynerScrutinyProgrammeeoMINIS—ManagementInformationSystemforMinisters,entreoutras.Nosúltimosanos,muitosgovernosedepartamentosautárquicosdaChinatêmusadoacriaçãodaeficiênciadasinstituiçõesgovernamentaiseaavaliaçãododesempenhodosdepartamentospúblicoscomointerfaceparacontinuarcomosestudoseexperiênciasdaavaliaçãododesempe-nhodossectorespúblicos.Osistemadaresponsabilidade,dacartadequalidadedosserviçossociais,avigilânciadaeficiência,aconstruçãodaeficiência,aavaliaçãodaéticaprofissional,entreoutrosregimesdeavali-açãoparamelhorarodesempenhodosdepartamentospúblicos,têmsur-gidoumasatrásdeoutrasecomresultadosmuitodestacados.Noentanto,noseuconjunto,aavaliaçãododesempenhodogovernochinês,sejaanívelteóricoouprático,aindaestáimatura.Encontra-senasuafasedoarranque,faltam-lheoscritériosunificados.Aindanãofoicriadoumsis-temadeindicadoresdeavaliaçãocientíficosdemodoaqueoprocessodeavaliaçãododesempenhonãodeixadeterumagrandealeatoriedade.Nasactuaismoldurasinstitucionais,éprecisoestudarcomoadequarasdistribuiçõesinstitucionaisdosdepartamentosdoquadro,asreformasorçamentaisdosdepartamentosfinanceiros,ostrabalhosdeauditoriadosdepartamentoseditoriais,avigilânciadosdepartamentosdefiscalizaçãoetambémaavaliaçãodosfuncionáriospúblicosporpartedosdepartamen-tosdepessoalparapoderconstruirumsistemadegestãodeavaliaçãododesempenhodosórgãosdogovernodaChina32.Alémdestestemas,osestudossobreasreformasdaadministraçãopúblicanoContinentedaChinaaindasereferemaorelacionamentoen-treospoderescentraleautárquicos,aimagemdogoverno,ogovernoelectrónico,aculturaadministrativaassimcomomuitosestudosespecífi-cosquetêmasreformasdaadministraçãopúblicacomooobjecto.Porumaquestãodeeconomiadeespaço,nãovamosdesenvolvermaisastemáticascorrelacionadasnestetexto.–––––––––––––––32ZhangAndingeoutros,Aavaliaçãododesempenho:NovaestratégiaparaasreformasadministrativaseareconstruçãodoGoverno,inGestãoAdministrativadaChina,n.º9de2004.

211Administraçãon.º75,vol.XX,2007-1.º,211-255–––––––––––––––*DoutorandodaFaculdadedeDireitoCivileEconómicodaUniversidadedaCiênciaPolíticaeDireitodaChina.OdesenvolvimentoeoaperfeiçoamentodoregimejurídicodeaquisiçãogovernamentaldeMacauTang,TatWeng*I.AorigemeaevoluçãodoregimejurídicodeaquisiçãogovernamentaldeMacauApráticadeaquisiçãoéumactoadministrativoedegestãofinancei-raqueumaentidadecomaltaeficáciadevenecessariamenteexecutarcomrigor.Osseusactosdeintrodução,autorização,execução,apreciação,concretizaçãoepagamentotambémdevemsersujeitosaregulamentoecontroloestreito.Sóatravésdestapráticaéqueaentidadeemquestãopodeadquirirumequilíbrioentreocontrolodocusto,amanutençãodaeficáciadofuncionamentoadministrativoeamaximizaçãodointeresse.ParaoGoverno,umagrandeentidadedepessoacolectivapública,oseuencargofinanceiroresultantedaspráticasdeaquisiçãorepresentaase-gundamaiordespesanoorçamentogovernamentalevemapenasdepoisdosaláriodepessoal.Porisso,umcontroloeficazdaspráticasenvolvidasdeaquisiçãogovernamentaléumdosmétodosessenciaisparamanterobomfuncionamentodoGoverno.Pararealçaresteobjectivo,énecessá-rioobservarem-seosprincípiosdejustiça,imparcialidadeetransparênciadosactosadministrativosgovernamentais.OregimejurídicovigenteatinenteàaquisiçãodoGovernodaRAEMécompostoprincipalmenteportrêsdiplomas,dosquaisdoisforamdefi-nidosemmeadosdadécada80doSéculopassadopeloentãoGovernodeMacau,sendorespectivamenteoDecreto-Lein.º122/84/M,de15deDezembro,comalteraçõesintroduzidaspeloDecreto-Lein.º30/89/M,de15deMaio,eoDecreto-Lein.º63/85/M,de6deJulho.Oprimeiroéumregimededespesascomobraseaquisiçãodebenseserviçoseosegundoéumregimejurídicorelativoaoprocessodeaquisiçãogoverna-mentaldebenseserviços.OterceirodiplomaéoDecreto-Lein.º74/99/

212M,de4deNovembro,queregulaoregimejurídicodocontratodeem-preitadasdeobraspúblicas.Osprimeirosdoisdiplomastêmsidoutilizadoshámaisdoque21anoseassimcontinuarãoatéseremrevogadosealteradosparcialmente.Conformeoactualdesenvolvimentosocio-económicodeMacau,estesdiplomas,interalias,osregulamentosqueenvolvemdespesas,apesardeestarememvigor,sãoobsoletosenecessitamdeserrevistospraticamente.Alémdisso,emboraoregimejurídicodocontratodeempreitadasdeobraspúblicastenhasidopromulgadoemperíodorelativamentemaisrecente,omesmofoiimplementadohámaisde6anos,porisso,umaavaliaçãodasuaeficáciafavoreceráseguramenteoseumelhoramentoparaquesetornecompatívelcomapráticareal.1.AevoluçãodosprocedimentosdeaquisiçãogovernamentalOsprocedimentosdeaquisiçãogovernamentalpodemserdivididos,conformeasdisposiçõeslegais,nosprocedimentosdeempreitadasdeobraspúblicasedeaquisiçãodebenseserviços.OvigenteDecreto-Lein.º74/99/Mregulaoregimejurídicodocon-tratodeempreitadasdeobraspúblicas,sendoorespectivoprocedimentodeempreitadasumaparteessencialdoseuteor.AsuaimplementaçãosubstituioDecreto-Lein.º48871,promulgadoem19deFevereirode1969queregulavaoregimejurídicodocontratodeempreitadasdeobraspúblicasequeseestendeudePortugalparaMacauatravésdapublicaçãodaPortarian.º555/71,de12deOutubro.Onovodecreto-leiéumarevisãofeitacombasenasexperiênciasobtidasnaexecuçãodoantigodiploma,regulandodetalmaneiraqueasrespectivasnormassetornemcompatíveisàsmetasdesimplificação,racionalizaçãoelocalizaçãojurídi-caemMacau,bemcomoasdefiniçõessejamcompatíveiscomosrequisi-tosdoAcordosobreAquisiçãoGovernamentaldaOrganizaçãoMundialdoComércio(OMC).OvigenteDecreto-Lein.º63/85/Mdefinenovamenteasprovisõesrelativasaoprocedimentodeaquisiçãodebenseserviços,sendoomes-moumarevisãocompletaededestaquedasdisposiçõeslegaisqueti-nhamsidoaplicadasdesde1942.Estediplomaéumdiplomaespecíficoquereviu,nessaaltura,asprovisõesrelativasàaquisiçãodefinidaspelos

213artigos14.ºa76.ºdaPortarian.º32391promulgadaem1942queregulouoprocedimentodeaquisiçãodebenseserviços.Defacto,oteordaPortarian.º3239nãofoidefinidoexclusivamentepararegularasactividadesdeaquisiçãoexecutadaspelaAutoridadeAdministrativa,massimumre-gulamentoestipuladoparagerirosmóveis(sobretudomobiliários,utensílios,máquinasesuapalamentaououtrosobjectosqueconstituampropriedadedoEstado)eimóveis(foramessencialmenteprédiosurbanos)doentãoGovernodaColónia.NestaPortaria,jáexistiamdisposiçõesbastantesexplícitasquantoaoteorexequíveldasactividadesdeaquisiçãonaquelaépocaeorientaçõescumpríveispelosexecutantes,assimfacilitandoopro-cedimentodeaquisiçãoeosseusrequisitosnostermosdecumprimento.AntesdapromulgaçãodaPortariasupracitada,oentãoGovernodaColónianãotinhaqualquerdisposiçãoqueregulasserigorosamenteaaquisiçãodebens.AúnicadisposiçãoquesepoderemontaréoDecreton.º17881publicadonoBoletimOficialdeMacau,N.º9,de1deMar-çode1930.EsteDecretoeradefactoumregimedegestãoorçamentaldoentãoGovernodaColónia,sendoaindaumregimedeaquisiçãoimaturo.Nele,adisposiçãorelativaàaquisiçãofaziaapenasumparágrafodeumartigo,ouseja,adisposiçãodo§2.ºdoArt.34.ºqueregulavaasdespesassobreaaquisiçãodeartigosdeexpedienteematerial2.Oseuobjectivoécompreensívelbaseadonasuatendênciaparacontrolaraspráticasrelati-vasàaquisição,realçandoapoupançadasdespesasfinanceiraseoau-mentodaeficáciadestaaquisição.Esteparágrafoinfinedefininavaasformalidadesdeaquisição.DeacordocomodispostodoArt.31.ºdoDecreton.º33303,publicadonoBoletimOficialdeMacau,N.º8,de23deFevereirode1946,asaquisiçõesdirectas,precedidasdeconsultaàpraçasobreosartigosexistentesecompreço,poderiam,peloGovernador,serdispensadasdasformalidadesaludidas.–––––––––––––––1PublicadonoBoletimOficialdeMacau,N.º1,de3deJaneirode1942,aPortarian.º3239queregulaoRegulamentodoAlmoxarifadodeFazenda.2Cf.odispostodo§2.ºdoArt.34.ºdoDecreton.º17881,“emregra,nenhumadespesadeaquisiçãodeartigosdeexpedienteematerialpodeserautorizadanostermosdesteartigosemserprecedidadasformalidadesdoconcursopúblico,ou,pelomenos,docon-cursolimitado,exceptuando-seapenasaschamadasdespesasmiúdasdecadaserviço,asdespesasdeaquisiçõesdiárias,insupríveisporconcurso,doshospitais,quartéis,etc.,eaquelasque,porcondiçõesespeciaisdetempoelocalidade,aconsideraremprocessoespecial,informadopelodirectordefazendaecomoparecerdoTribunalAdministrativo,FiscaledeContas,nãopossamserfeitasporconcursodequalquerespécie”.

2142.AmudançadosregimesdasdespesasrelativosàaquisiçãogovernamentalOregimedasdespesasrelativoàaquisiçãogovernamentalqueestáemvigorfoidefinidopeloentãoGovernodeMacauefoiimplementadopeloDecreto-Lein.º122/84/M,de15deDezembro.OsvaloresporelereguladosforamrevistospeloDecreto-Lein.º30/89/M,de15deMaio.Integralmente,esteDecreto-Leitemsidoexecutadohámaisde21anosatéàpresentedata.ArevisãoparcialfeitapeloDecreto-Lein.º30/89/Mdirigiu-seaoajustamentocorrespondenteaosvaloresquetinhamsidodefinidos,contribuindoparaumamelhorharmonizaçãodasformasdeaquisiçãoadoptadascomaentãosituaçãodedesenvolvimentosocio-eco-nómicodeMacau.Sequentemente,apesardeMacauexperimentaroau-mentoeconómicoem1992,arecessãoem1998e1999,bemcomoaexpansãoagudadenovoapósarevivificaçãoeconómicanosúltimosanos,asformasdeaquisiçãoeascorrespondentescompetênciasdeautorizaçãoaindanãoforammutatismutandis.Empiricamente,aprovisãodoDecreto-Lein.º122/84/Mérelativa-mentemaiscompletaeperfeita,bemcomopossuicertonívelderigor,porqueestediplomareviu,tecnicaematerialmente,asfaltasexistentesresultantesdasexperiênciasobtidasdoDecreto-Lein.º46/82/M,pro-mulgadodoisanosatrás,afimdegarantirosefeitosdeinterpretaçãosimpleseclaranostermosdedisposiçõesaplicadas.Todavia,antesdeoDecreto-Lein.º46/82/Msersubstituído,omesmofoirevistopeloDe-creto-Lein.º5/84/M,de11deFevereiro,parasuplementarasaquisiçõesnoexteriordoTerritóriodeMacau,visandoacompletaroditodiplomanestamatéria.Eisoqueestediploma,persi,inicialmenteregulandoaaquisiçãonoexteriornaqualincluiumeramentematerialeequipamento,abrangeriaaindaaaquisiçãodebemimóvelnoexteriordepoisderevisão.Desdeessaaltura,oregimejurídicodeaquisiçãodeMacaucomeçouaterprovisõesexpressasrelativasàaquisiçãodebemmóveleimóvel,masosegundoselimitouapenasàaquisiçãonoexterior,poisaaquisiçãolocaldebemimóvelnãofoiexpressamentedefinida,massimapenasimplica-donapalavrabens3daquelediploma.–––––––––––––––3DeacordocomaexplicaçãonoDicionárioPortuguês-Chinês,1.ªEd.,publicado,emDezembrode2001,porTheCommercialPress,“bens”éumsubstantivomasculino,sendoopluralde“bem”comosignificado,nestecaso,de“propriedade”,queseimplica“bensimóveis”e“bensmóveis”.NaconsultadoDicionáriodaLínguaPortuguesa2004,

215ODecreto-Lein.º46/82/M,de4deSetembro,definiuanormadepagamentodedespesasrelativasaodesenvolvimentodeobraseàaquisi-çãodebenseserviçosdosServiçosPúblicosdoentãoGovernodeMacau.Apromulgaçãodestediplomafoiumaobrapioneirapertinenteaoregi-medasdespesasdosrespectivosassuntosnaquelaaltura,havendoprinci-palmentedoismotivos:oprimeirofoidequeestediplomaintegrousiste-maticamenteasrespectivasprovisõesdispersasnosDecretoProvincialn.º17/75,Decreto-Lein.º3/80/MeDecreto-Lein.º17/80/Mecombi-nouasmatériasenvolvidasnumúnicodiplomanosentidodeexecutarflexíveleefectivamenteactosparachegaraosefeitosprevistos,e,concomi-tantemente,paraasseguraraaltatransparênciadosprocessoseprocedi-mentosdaAutoridadeAdministrativa;osegundofoiqueasituaçãodeinflaçãocontínuaresultounumaumentopersistentedopreçodosbenseserviçosaadquirir,assimoriginandoanecessidadedeactualizaçãodosvaloresdefinidosnodiplomasupracitadodevidoàsuaincompatibilidadecomarealidadedaquelaaltura.ApromulgaçãodoDecreto-Lein.º17/80/M,de28deJunho,foiresultadodaReformaAdministrativaUltramarinadePortugalque,porsuavez,originouanãocompatibilidadedascláusulasreguladorasdaaqui-siçãodebenseserviçospelasautarquiaslocaisàsentãosituaçõeseexigências.Portanto,estediplomaadaptouasnormasadequadasàaqui-siçãodebenseserviçosrealizadapelosórgãosdaAdministraçãolocaldeMacau.ODecreto-Lein.º3/80/M,de19deJaneiro,complementouoregi-mejurídicodocontratodeempreitadasdeobraspúblicasaprovadopeloDecreto-Lein.º48871,de19deFevereirode1969,daRepúblicaPortuguesa,quefoiestendidoaMacaupelaPortarian.º555/71,de12deOutubro,determinandoque,naexecuçãodeempreitadasdeobraspúblicas,poderáserautorizadaadispensadeconcurso,públicooulimitado,quandoforconvenienteaosinteressesdoEstado.ApromulgaçãodoDecretoProvincialn.º17/75,de26deAbril,visouareorganizaçãoeaintegraçãodosdiplomasqueforamutilizadoshámaisdoque30anos,maisconcretamente,oDecreton.º17881,aPortaria–––––––––––––––publicadopeloPortoEditora,“bens”éumsubstantivomasculinoeopluralde“bem”,tendoquatrosignificados:(1)oqueésusceptíveldeapropriação;posses;(2)propriedades;(3)riquezas;(4)capital.

216n.º3239eoDecreton.º33303supracitados,utilizandoosmétodosmodernosparaplanearasformasdeconcursospúblicoselimitadosdes-tinadosàaquisiçãodebenseserviçosdesenvolvidospeloGoverno.Paraalémdisso,omesmodiplomavisoudescentralizarostrabalhosconcen-tradosnosServiçosdeFinançasparaosdiversosServiçospelacriaçãodecomissõesdecomprasnosprópriosServiços,esperando-seaobtençãodemelhoreficácia.EmvirtudedeesteDecretoProvincialtercomometaencontrarresoluçãoparaosdiversosproblemasadministrativos,encara-dosduranteos30anosetal,interalias,dacomplexidadedeprocessamento,daimpossibilidadedecandidaturaaconcursosporpartedoscomercian-tesdevidoaoproblemadenãodomíniodalínguaprotuguesa,daindife-rençadosconcorrentesadepósitodegarantiaecelebraçãodocontratodefornecimento,asnovasdisposiçõespoderianãoseadaptareficaz-menteasexigênciaspráticas.Portanto,opreâmbulo,infine,desteDe-cretoProvincialaludiuaocarácterexperimentaldomesmo,epodeserrevistooususpensoconformeosresultadosqueseobtiverem.II.OpresenteenquadramentolegalrelativoàaquisiçãogovernamentaldeMacauOpresenteregimejurídicoprincipalaplicadoàsactividadesdeaqui-siçãopeloGovernodaRAEMécompostopelosdiplomasprocessuaiseregimedasdespesas.Oprimeirorefere-seaoDLn.º63/85/MqueregulaoprocedimentodaaquisiçãodebenseserviçoeaoDLn.º74/99/Mqueregulaoregimedocontratodeempreitadasdeobraspúblicas.Osegun-doconstituioDLn.º122/84/McomalteraçõesintroduzidaspeloDLn.º30/89/M(adiantedesignadoporDLn.º122/84/M),cujasdisposi-çõesregulamecontrolamrigorosamenteasdespesasaobraseaquisiçãodebenseserviçosparaosServiçosPúblicosdaAdministração.Poroutrolado,existeaindaum“fundopermanente”reguladopeloRegulamentoAdministrativon.º6/2006,queéconstituídoporcadaServiçoPúblicoconformeasuanecessidadeeformaumregimequeseutilizaprincipal-menteparapagardespesasdenaturezaurgenteoudepequenomontanterelativasàaquisiçãodebenseserviços.ATabela1éummapacompara-tivoqueintegraosregimesdedespesamaisrecentesqueregulamoslimi-tesdevalores,afimdemostrar,dumamaneiradevisãogeral,asformasdeconcursoseasmudançasdoslimitesdevaloresdeautorizaçãocorres-pondentemente.

217Tabela1—AevoluçãodoslimitesdevaloresreguladospeloregimedasdespesasrelativasàsobraseàaquisiçãodebenseserviçosdoGovernodeMacauDiplomalegalDecretoDecreto-Lein.º46/82/MDecreto-Lein.º122/84/MProvincial(revogado)(vigente)Forman.º17/75deConcurso1(revogado)AquisiçãodeObraAquisiçãodeObraAquisiçãodebenseserviçosbenseserviçosbenseserviçosConcursoden.a.>$5.000.000>$5.000.000>$15.000.000>$7.500.000Pré-qualificação(Foilimitadodesignadamenteaestudo,nãoregulandoaaquisiçãodeoutrosbenseserviços)Concursopúblico>$20.000>$3.000.000>$1,000.000>$2.500.000>$750.000Concursolimitado>$5.000>$1.500.000>$500.000n.a.n.a.Consulta≦$5.000>$50.000>$5.000>$150.000>$15.000AdjusteescritaDirectoConsulta≦$1.000NãoreguladoNãoregulado≦$150.000≦$15.000verbalexpressamenteexpressamenteAquisiçãonoexteriorAutorizaçãon.a.Aquisiçãoden.a.>$500.000edoTerritóriopelobemimóvelaautorizaçãoGovernadornoexteriordodoChefedoconsoanteTerritóriofoiExecutivooscasosautorizadopeloindividuaisGovernadorObservações:1Oconcursoincluigeralmentecincoformasquesãorespectivamenteoconcursodepré-qualificação,oconcursopúblico,oconcursolimitado,oajustedirectoeaaquisiçãonoexteriordoTerritório.Oajustedirectonelasdivide-seemconsultaescritaeconsultaverbal.TendoemvistaqueasdatasdepromulgaçãodosdiplomasconstantesnestaTabelasãodiferentes,asdesignaçõesatinentesàsformasdeconcursosãopoucodiferentes.Todavia,assuasdefiniçõesnãotêmdiferençassignificativas.Parafacilitarumacomparaçãoexplícita,asdesignaçõessãouniformizadaseclassificadascomindicaçãodoscorrespondenteslimitesdevalores.n.a.:nãoaplicável.Emboraexistam,parausogeral,osreferidosdiplomasprocessuaiseregimedasdespesasatinentesàaquisiçãogovernamental,oGovernodaRAEMdiligenciounosentidodeelaborardiplomasespecíficosemres-postaànecessidadesobreaaquisiçãodeprodutosdeterminados,nosen-tidodeosmesmosseremsujeitosàsregulaçõesadministrativasespecífi-caseexclusivasnodesenvolvimentodaaquisiçãoaserrealizadapelosServiçosPúblicoseaserconcretizadaafunçãodereforçodasupervisão.

218OsdiplomasemapreçoabrangemoDespachon.º39/GM/96,de3deJunho,eaLein.º7/2002,de22deJulho.OprimeirodefinealgunsmecanismosdecoordenaçãodaAdministraçãonodomíniodainformá-ticaeosegundoregulaosprincípiosgeraisrelativosaosveículosdoGo-vernodaRAEM.Estesprincípiosaplicam-seàaquisição,gestãoeusodeveículospelasentidadespúblicas.Atravésdestasdisposiçõesespecíficas,odesenvolvimentodoactodeaquisiçõesésujeitoàregulaçãoextraordinária,emparticular,osactosdefinitivosexigidosnoâmbitodeprocedimentoadministrativolegalmenteestabelecido,comafinalidadedeosprodutosadquiridosestaremsujeitosaoregulamentoecontrolomaisrígidos.Dequalquermodo,nospontosseguintesserádiscutidooenquadramentojurídicodaaquisiçãogovernamental.1.OsujeitoeobjectoobjectivonaaquisiçãoArealizaçãodeobraspelaAutoridadeAdministrativadaRAEMésujeitoàsdisposiçõesdoDLn.º74/99/M,asuaaplicabilidadeàsempre-saspúblicas,empresasdecapitaismaioritariaouexclusivamentepúblicoseconcessionáriasdaAdministraçãodependedasportariaspublicadasnopassadoedasordensadministrativaspublicadaspresentemente.Areali-zaçãodoprocedimentorelativoàaquisiçãodebenseserviçospelaAuto-ridadeAdministrativaésujeitaaoDLn.º63/85/M.Paraalémdeosser-viçossimplesseconsideraremcomoserviçospúblicos,indicam-setam-bémosserviçosdotadosdeautonomiaadministrativa,osserviçosefun-dosautónomos,comooInstitutoparaosAssuntosCívicoseMunicipaisqueexecutaosassuntosmunicipais.Asactividadesde“compras”comosedesignavulgarmentenapráti-cacomercialsãodecomprarosbensduradourosenãoduradouros,i.e.demateriaisdeexpedienteeaparelhosdeescritório,máquinas,ferramentaseequipamentosetc.Otermo“compras”,habitualmenteaolongodosanos,designadaoficialmentepeloGovernodaRAEMa“aquisiçãodebenseserviços”(nalínguachinesaé“取得財貨與勞務”.Adivergênciaexistentenosentidoentreestestermosdalínguaportuguesaedalínguachinesaserádiscutidapormenorizadamentenotextoinfra),evidentementenãoabrangeasactividadesdeempreitadasdeobraspúblicas.Seconsul-tarmosasprovisõesrelativasàsactividadesdecomprasdeprodutoseserviçoscitadosnoAcordosobreAquisiçãoGovernamentaldefinidopelaOMC,asobrassãoabrangidasnacategoriadeserviços.Noquedizres-

219peitoàleideaquisiçãodaUniãoEuropeia,estaregulaasactividadesdecomprasde3áreas:bens,serviçoseobras.2.AaplicabilidadedosprocessosdeconcursoAsduasformasprincipaisdeconcursossupracitadosrespeitantesàaquisiçãopeloGovernodaRAEMsãoconcursoeajustedirecto.Ase-gundaforma,porsuavez,divide-seemconsultaescritaeconsultaverbal.Oprocedimentodeaquisiçãodestinadoàrealizaçãodeobraspúbli-caséestipuladopeloDLn.º74/99/M.ConsoanteoArt.2.ºdestediploma,entende-seporempreitadadeobraspúblicasocontratoadministrativodestinado,medianteopagamentodeumpreço,àrealizaçãodetrabalhosdeconstrução,reconstrução,restauro,reparação,conservaçãoouadapta-çãodebensimóveis,visandoasatisfaçãodeumanecessidadecolectiva.Obviamente,casosejadispensávelocontratodeobraspúblicas,oproce-dimentodeconcursoreferenteàsobraspúblicasnãoserávinculadopelasdisposiçõesdestediploma.OprocedimentodeconcursorelativoàaquisiçãodebenseserviçoséestipuladopeloDLn.º63/85/M.Quantoaoseuâmbitodeaplicação,indica-senon.º3doArt.1.ºque“oregimedestediplomaseaplicaráapenasàformaçãodoscontratosque,nostermosdelegislaçãoaplicável,devamserprecedidosdeconcurso,equandoestenãohajasidodispensa-do”.Simplesmentenooutropontodevista,estediplomaéaplicávelme-ramentenasituaçãodeconcursonãodispensadoquehálugardeforma-çãodecontrato.Tendoemconsideraçãoqueosdiplomasdentrodomesmodireitoderamodevemutilizarequivalenteecorrespondenteter-minologiajurídicasparaexpressarasdisposiçõesesignificadosidênticosousimilares,otermo“concurso”aludidonesteDecreto-Leiéconsidera-doveiculadordomesmosentidodotermo“concurso”utilizadonoArt.7.ºdoDLn.º122/84/M,porissoeste“concurso”presume-seodostrictosensu,ouseja,apenasoconcursopúblico.Alémdisso,aoabrigododis-postodon.º1doArt.11.ºdoDLn.º122/84/M,aformaçãodecontratoéfeitonaformaescrita,nãoindicandoaformadecompromissoverbal.Presumindo-sedessadisposição,oprocedimentoestipuladopeloDLn.º63/85/Maplica-seapenasaosconcursosdenaturezadeconcursopúblicoepois,osconcursosdenaturezadeconcursolimitadoenaformadeajustedirectobemcomooprocedimentodasuaaberturanãosãovinculadosporestediplomaeaindapordemaislegislações.Poroutras

220palavras,bastaoajustedirectoobservarasdisposiçõesdoDLn.º122/84/MedaparteaplicáveldoCódigodeProcedimentoAdministrativoemvigor.3.AsformasdeconcursoeadelimitaçãodarespectivacompetênciadeautorizaçãoAlegislaçãovigentenaRAEMqueregulaasformasdeconcursonãoépersiumalegislaçãoestabelecidaporesteobjectivo,sendoasmesmasdefinidasnalegislaçãodestinadaacontroloesupervisãodoregimedasdespesasdaaquisiçãogovernamental.Defacto,asformasdeconcursosãodeterminadaspelacategorizaçãodosvalores,intencionandogerireficaz-menteasdespesasdasdiversascategoriaspelosprocedimentosadminis-trativoscorrespondentestraduzidospordiferentesformasdeconcursos.Resumidamente,umconcursocommaiordespesarequerumaobservân-ciarelativamentemaisrigorosaeaentidadecompetentecabeaautoriza-çãodumadespesarelativamentemaisalta.AsformasdeconcursovigentesnaRAEMsãoestipuladaspeloDLn.º122/84/Medividem-seprincipalmenteemdoisníveisconformeosvaloresparaconcurso:concursoeajustedirecto.Oprimeiropossuiocarácterpúblico,chamando-seportantoconcursopúblico;osegundopossuiocarácterlimitado,chamando-seportantoconcursolimitado.Oajustedirectodivide-se,conformeosvaloresdeterminadosparaaquisição,emduasformasou,maisconcretamente,consultaescritaeconsultaverbal.Comoasprópriasdesignaçõesimplicam,oprocedimentodaprimeiraformadeconsultaexigeumregistoporescrito,asegundaformadecon-sultaobtemadispensadeconsultadocumentada.Comcerteza,tendoemvistaqueaadjudicaçãofeitapelaautorizaçãoapósaconsultaconsti-tuiumactodefinitivo,amesmafinalmentedeveserconcretizadamedi-anteainformação,porescrito,submetidasuperiormenteàentidadecom-petenteparaefeitosdeautorizaçãodaadjudicaçãoaoconcorrentepreferido.Osvalorescorrespondentesàsformasdeconcursosãocons-tantesnaTabela1.Procede-seaoajustedirectodeacordocomosdispos-tosdoArt.8.ºdoDLn.º122/84/M,edeve,emregraenamedidadopossível,serprecedidodeconsultaa,pelosmenos,trêsentidadesdaespecialidade,individuaisoucolectivas,domiciliadas,sediadasoucomrepresentaçãosocialnaRegião.Paraalémdasduasformasdeconcursosupramencionadas,oChefedoExecutivopodedeterminararealizaçãodeconcursosdepré-qualifica-

221ção,conformeosdispostosdoArt.6.ºdesseDecreto-Lei,perantepeculi-armenteàsseguintesaquisiçõesgovernamentais,pondendooconcursoserrealizadoapenasdepoisdasuaaprovação.(1)Aoabrigododispostodon.º1desseArtigo,nocasodeobrasdevalorestimadosuperiora15.000.000patacas,oudeconcepçãocomple-xaeexcepcionalcujaexecuçãodeveocorreremcircunstânciasmuitoespeciais,comprazosparticularmentereduzidos,recursoahoráriosparaalémdosnormaisequeenvolvamaresponsabilidadepornovasconcep-çõesoupormétodosespecializadosdeconstrução.(2)On.º2domesmoArtigoestipulaotratamentodaaquisiçãodebenseserviçosqueenvolvamtecnologiaespecial,outenhamumvalorestimadosuperiora7.500.000patacas.Todavia,arealizaçãodeconcursodepré-qualificaçãonãoéimpera-tiva,mastemumalegitimidadequantoaoprocedimentoadministrativocujovalorultrapasseolimiteespecíficoequantoàsuaexecução.Alémdemais,informar-seaaquisiçãoespecialdeobrasebenseserviçosaoChefedoExecutivoeobterasuaaprovação,porantecipação,facilitaráoalcan-cedemaximizaçãodocusto-eficáciadaacçãodeaquisiçãosobcondiçãodecoordenaçãoharmoniosaentreassubunidadesfuncionaisdoGovernodeRAEM.Defacto,opoderdeautorizaçãodequaisqueractividadesfinanceirasdoGovernodeRAEMédacompetênciaexclusivadoChefedoExecutivo.Paraumexercícioeficazdassuasfunções,oChefedoExecutivodelegaopoderdeautorizaçãofinanceiranumcertolimitedevaloraosSecretáriosseussubordinadosatravésdeordensadministrativas4,sobretudo,orelati-voàgestãofinanceiraederecursoshumanos,deixando-lhesaexecuçãodopoderdeautorizaçãodelegadodentrodassuasáreastuteladas.As–––––––––––––––4MedianteapromulgaçãodeordensadministrativaspeloChefedoExecutivodaRAEM,sãodelegadas,conformeasáreasdagovernação,partedassuascompetênciasexecutivaseassuasfaculdadesdeusoàSecretáriaparaaAdministraçãoeJustiça,aoSecretárioparaaEconomiaeFinanças,aoSecretárioparaaSegurança,aoSecretárioparaosAssuntosSociaiseCulturaeaoSecretárioparaosTransporteseObrasPúblicas,respectivamente,pelaOrdemAdministrativan.º11/2000,OrdemAdministrativan.º12/2000,OrdemAdministrativan.º13/2000,OrdemAdministrativan.º14/2000eOrdemAdministra-tivan.º15/2000.TodasestasdelegaçõesdecompetênciasexecutivassãoconfirmadaspelaOrdemAdministrativan.º6/2005.

222competênciasexecutivasdelegadasaosSecretáriossãoasseguintes:(1)atéaovalorestimadodedezmilhõesdepatacas,acompetênciaparaau-torizaraaberturadeconcursosparaarealizaçãodeobrasouaaquisiçãodebenseserviços;(2)atéaomontantedeseismilhõesdepatacas,acom-petênciaparaautorizardespesascomarealizaçãodeobraseaaquisiçãodebenseserviços;(3)atéaomontantedetrêsmilhõesdepatacas,acom-petênciareferidanaalíneaanteriorquandotenhasidoautorizadaadis-pensaderealizaçãodeconcursooudecelebraçãodecontratoescrito.Contudo,parafacilitarobomfuncionamento,osSecretáriospodemsubdelegarassuascompetênciasnosdirigentesdosServiçoseentidadessobsuatutelaedosseusGabinetes.Osdirigentespodemporsuavezsubdelegarassuascompetênciasconsoanteassituaçõespersi,e/ousubdelegam-naspormaisumavezconformeascompetênciassubdelegadas.Osvalorescorrespondentesàsubdelegaçãodestascompetências,quenãoénecessãrioseremiguais,dependemdadecisãopordespachodedirigen-tesenvolvidos.Pois,todasascompetênciasdelegadasousubdelegadasnãoprejudicamasuaavocaçãopelosseusdelegantesousubdelegantes.ÉdesalientarqueseosServiçosouentidadestuteladospelosSecre-táriossãoserviçoscomautonomiaadministrativaefinanceira,ascompe-tênciasrelativasàautorizaçãodosvaloresparaarealizaçãodeaquisiçãodebenseserviçoseàrealizaçãodassuasdespesassãoconferidas,aosseusdirigentes,pelaleiorgânicadosmesmosserviços.Portanto,asuatutelanãopossuiopoderdeavocaçãodarespectivacompetênciadeautorização,nempodemosrespectivosvaloresdeautorizaçãosermudadosàvontade.Casosejanecessáriotiraroreferidopoderdeautorizaçãooumudarosvaloresenvolvidos,torna-seindispensávelumarevisãodaleiorgânicadosserviçospúblicosenvolvidos.4.AfiscalizaçãopreventivadasdespesasAperfeitaoperaçãodacontabilidadepúblicadoGovernodeMacautemsidoresultadodocontroloedasupervisãorigorosaàsdespesasreali-zadasporcadaserviçopúblico.AntesdatransferênciadasoberaniadeMacau,oGovernopossuíaumcompletoregimedesupervisãoegestãonoâmbitoderealizaçãodedespesaspertinentesàsobraseàaquisiçãodebenseserviços.Oqualeraencarnadono“regimedevisto”estipuladopelosdispostosdoArt.18.ºdoDLn.º122/84/M.Estaprovisãopeculiarserviacomoumaverificaçãorigorosareferenteàrealizaçãodedespesasda

223aquisiçãogovernamental.Ochamado“rigor”eraarazãoparaqueafisca-lizaçãopreventivadasrespectivasdespesasfosseapreciadapeloTribunalAdministrativo,peranteoscontratosdedespesadaaquisiçãodebenseserviçosouosseustítulossubstitutivosdoscontratos,senão,oscontratosnãopoderiamsercelebrados.EstaaprovaçãoerafeitanaformadevistopeloTribunalAdministrativo,evisavaverificaralegalidadedosdocu-mentossujeitosavisto,bemcomoseosencargosdevistodecorrentestinhamounãocabimentoemdotaçãoorçamentallegalmenteaplicável.Noquedizrespeitoaosteoresdostítulossubstitutivosdecontratos,eramsujeitosàprovisãodon.º2doArt.19.ºdestediploma,orespectivomo-deloexclusivoaindanãoestápublicadonoBoletimOficialdaRAEMounoentãoBoletimOficialdeMacau,mastalnãoprejudicaaformalidadedevistoexigida.Em1992,houveumamudançareformativarespeitanteaosistemajudiciáriodeMacau.ApromulgaçãodoDLn.º17/92/MpromoveuaindependênciadaorganizaçãojudiciáriadeMacaudosistemajudiciáriodePortugal.On.º3doArt.18.ºdestediplomadefiniuexpressamenteque“ajurisdiçãoadministrativa,fiscaleaduaneiraéasseguradapeloTri-bunalAdministrativo”,oqualimplicouqueoTribunalAdministrativopassasseanãopossuir,dalíemdiante,aatribuiçãodefiscalizaçãoprévia.Emsubstituição,oTribunaldeContascriadopeloDLn.º18/92/Mpassouateracompetênciadefiscalizaçãoprévia.OArt.8.ºdestediplo-maregulouque“afiscalizaçãopréviaéexercidaatravésdaconcessãooudarecusadevistoetemporfimverificarseosactosoucontratosaelasujeitosestãoconformescomasleisemvigoreseosrespectivosencargostêmcabimentoemverbaorçamentalprópria”.Apartirdessemomento,aexecuçãodafiscalizaçãopreventivadedespesasreguladapeloArt.18.ºdoDLn.º122/84/MtornouaserresponsabilidadedoTribunaldeContas(afimdesistematizaradiscussão,daquipordianteutiliza-seotermode“TribunalAdministrativo”pararepresentarasentidadesresponsáveispelafiscalizaçãopreventiva).Tendoemvistaqueosdiversosníveisdetribu-naisdaRAEMnãousufruemacontinuidadedirectadostribunaisdoanteriorGovernodeMacaueaLeideBasedaOrganizaçãoJudiciáriaaprovadapelaLein.º9/1999nãoconfereacompetênciadefiscalizaçãopreventivaaqualquertribunal,portantoaexequibilidadedoArt.18.ºsupracitadoterminouem19deDezembrode1999.EmboraaRAEMcriasseoTribunalAdministrativo,passouacompetiraomesmodirimirlitígiosemergentesderelaçõesjurídicasadministrativas,fiscaiseaduaneiras,

224conformeasdisposiçõesdoArt.30.ºdaLein.º9/1999passouatercom-petêncianoâmbitodecontenciosoadministrativo.Obviamente,ascom-petênciasdopresenteTribunalAdministrativonãocobremosactosad-ministrativosdeprevençãonoregimedevistodoentãoTribunalAdmi-nistrativoeTribunaldeContas.Porisso,tendoemcontaquenãohásujeitoexecutivodovistoestipuladonoArt.18.ºdoDLn.º122/84/Memvigor,nemexistequaisquerentidadespúblicas,órgãosjudiciaisouauditórioscomcompetênciaausaraidênticafaculdade,esseArtigoper-deuasuaexequibilidade.5.Aformaçãoeosefeitosdecontrato1)AformaçãodecontratoParaefeitosdeaquisiçãogovernamental,norespectivoregimedasdespesas,maisconcretamente,nodispostopeloArt.11.ºdoDLn.º122/84/M,define-seaformaçãodecontrato.On.º1.ºdesteartigoindicaqueocontratoéemregrareduzidoaescrito,entendendo-se,quandosejadispensadatalformalidade,quepodeserprovadopordocumentosparticu-lares5.On.º1doArt.18.ºdessediplomaregulaque“oscontratosquedêemlugaràrealizaçãodasdespesasaqueserefereoartigo1.ºdestediploma,edevamserobrigatoriamentereduzidosaescritonostermosdon.º1doseuartigo12.º,estãosujeitosaovistodoTribunalAdministrativo,salvosedeleestiveremisentosporlegislaçãoespecial”.Quandoocontratosupracitadofordispensadoconformeosdispos-tosdasalíneasb)ec)don.º2doArt.12.ºdessediploma,casoasdespesasdaaquisiçãodebenseserviçosultrapassem1.000.000patacase,dasobras,2.000.000patacas,osseustítulossubstitutivosestãosujeitosaovistodoTribunalAdministrativo.Sobreasminutasdoscontratosincidedevistoapenasnasseguintessituações:–––––––––––––––5Cf.odispostopeloArt.356.ºdoCódigoCivildaRAEM,osdocumentosescritospodemserautênticoseparticulares.Sãoautênticososdocumentosexarados,comasformalidadeslegais,pelasautoridadespúblicasnoslimitesdasuacompetênciaou,den-trodocírculodeactividadequelheéatribuído,pornotárioouporoficialpúblicoprovidodefépública;todososoutrosdocumentossãoparticulares.

225(1)devalorigualousuperiora15.000.000patacas,ouquantiaequivalente;(2)nasseguintescondiçõesasminutasdoscontratosescritosdeva-lorinferioraomontantenopontoanterior:(a)mas,tendomaisdoqueumcontratoquesedestinemaomesmofimdentrodeumprazode90diase,ovalorglobalatingeouexcedeovaloracimaindicado;(b)ascondiçõesespeciaisnoscontratosprevistassãoautorizadaspeloChefedoExecutivo,cujaspropostassãoapresentadaspeloServiçointeres-sado;(3)asminutasdoscontratosescritoscujosencargosdevamsersatis-feitostotalouparcialmentenoactodasuaoutorga.Conformeosdispostosdon.º3doArt.19.ºdessediploma,éobri-gatórioqueosdocumentossubmetidosaovistosejamautenticadoscomoselobrancodoServiçointeressado.Considerandoqueafiscalizaçãopreventivadasdespesasfoidiscuti-danoponto2.4evistoqueemboranãoexistapresentementeosujeitoexecutivonoregimedevisto,oqueimpossibilitaocumprimentoasdis-posiçõesestipuladasporpartedosserviçospúblicos,opessoaldeaquisi-çãoaindaobservarigorosamenteosdeveresdeisenção,zelo,lealdadeesigilo,afimdegarantirqueostrabalhosaexecutarnoprocedimentodeaquisiçãodebenseserviçossejamcompatíveisaosprincípiosdelegalidade,igualdade,proporcionalidade,justiçaeimparcialidade,boafé,desburocra-tização,eficiênciaetransparência6.MesmoqueoregimedevistopermaneçaapenasemnomedepoisdatransferênciadesoberaniadeMacau,hánecessidadedecompreenderascondiçõesatinentesàformaçãodecontratonosentidodeprotegerasualegitimidade.Portanto,valeapenasalientarasseguintescondiçõesquenecessitamdacelebraçãodecontratoeisentamocontratoescrito:(1)Conformeosdispostosdon.º1doArt.12.ºdessediploma,acelebraçãodecontratoéobrigatóriaquandoseverifiqueumadasseguin-tessituações:–––––––––––––––6Nareferênciadas“InstruçõessobreoProcedimentodeAquisiçãodeBenseServiços”,publicadaspeloComissariadoContraaCorrupção,emDezembrode2003,pp.6e12.

226(a)asobrasforemdevalorsuperiora1.500.000patacasoutenhamumprazodeexecuçãosuperioradozemeses;(b)asaquisiçõesdebenseserviçosforemdevalorsuperiora500.000patacas,outenhamumprazodeentregaouexecuçãosuperioraseismeses.(2)Conformeosdispostosdon.º2doArt.12.ºdomesmodiploma,podeserdispensadaacelebraçãodecontratoescritonasseguintescircuns-tâncias:(a)quandoasegurançapúblicainternaouexternaoaconselhe;(b)quandoocorramascircunstânciascomcarácterdecalamidadepúblicaeoscasosdeforçamaior;(c)trata-sedeaquisiçãodebensserviçoscujoprazodeentregaouexecuçãosãoinferiora30dias,enãohajalugarapagamentosdiferidos;(d)trata-sededespesasresultantesderevisãodepreços;(e)quandorazõesespeciaisdeurgência,devidamentefundamentadas,oaconselhem,edesdequeovalordasobrasoudaaquisiçãodebenseserviçosnãoexceda2.500.000patacase750.000patacas,respectivamente.2)OsefeitosdecontratoSeacelebraçãodecontratoescritoéobrigatória,aoabrigododis-postodon.º1doArt.20.ºdoDLn.º122/84/M,nenhumcontratopoderácomeçaraproduzirosseusefeitosemdataanterioràdovistodoTribunalAdministrativo,aAutoridadeAdministrativaouosrespectivosfuncionáriosquederemexecuçãoaoconteúdodocontrato,portanto,respondemsolidariamentepelosmesmos.Contudo,umconflitoexisten-tenadisposiçãolegaléproduzidopelaexecuçãoimpossíveldoregimedevisto,resultandonaperdadoseuefeitolegal.Daqui,oscontratosqueosServiçosdaAdministraçãodevamoutorgarparaefeitosdeaquisição,sãoobrigatoriamentelavradosnaDirecçãodosServiçosdeFinanças7.Todavia,asentidadesoufundosautónomosquedisponhamdenotárioprivativotêmcompetênciaparalavrarosseusprópriosactosoucontratos,masficamobrigadosaocumprimentodasdisposiçõesdoRegulamentoAd-–––––––––––––––7Cf.odispostodon.º1doArt.1.ºdoRegulamentoAdministrativon.º23/2000,queregulao“NotariadodosServiçosPúblicos”.

227ministrativon.º23/2000,intituladoNotariadodosServiçosPúblicos,oudequalquerleiouregulamentoespecialemvigor,oupodemalterna-tivamentelavrarnaDirecçãodosServiçosdeFinançasosmesmosactosecontratos.Poroutrolado,osencargosfinanceirosnecessárioscausadospelaexecuçãodecontratosãoverificadospelaDirecçãodosServiçosdeFinanças,visandoaasseguraropagamentoaefectuarporoutorgantedapartedoGovernocomdotaçãocativadosuficienteconformeoprazoes-tabelecidonocontrato,podendoacelebraçãodecontrato.Casoosencar-gosorçamentaistenhamreflexoemmaisdeumanoeconómicoouemanoquenãosejaodasuarealização,asuaassunçãoénecessariamenteprecedidadedespachodoChefedoExecutivo,ouvidaaDSF,exceptu-ando-senasseguintescircunstâncias:(a)osencargosdeterminadospordespachodoChefedoExecutivoconstituíremdespesacertaeindispensá-vel,desdequeparaosmesmossejadeclaradanocontratoainscriçãodeverbaadequadaaosuportedadespesa;(b)osencargosforemresultantesdesituaçõesimprevistasdevidamentejustificadasoudefornecimentosamais,cujoscontratosiniciaistenhamsidoprecedidosdodespachoaqueserefereopontoanterioreadespesadosnovosencargostenhamcabi-mentonoorçamentovigentenadatadoadicional;(c)osencargosnãoexcederemolimiteanualde500.000,00patacasemcadaumdosanoseconómicosseguintesaodasuacontracção;(d)oprazodeexecuçãodosencargosnãoexceder3anos8.6.AdefiniçãoeafunçãodecauçãoOsconcorrentesdevemprestarcauçãocomogarantiaconformeosrequisitosnaparticipaçãoeimplementaçãodasactividadesdeaquisiçãorealizadaspeloGovernodaRAEM.Existedoistiposdecaução,nomea-damentecauçãoprovisóriaecauçãodefinitiva,sendoprestadapordepó-sitoemdinheiro,porgarantiabancáriaouporseguro-cauçãodeacordocomosestipuladosrelativosàrealizaçãodeobrasoudeaquisiçãodebenseserviços.Oobjectivodeosconcorrentesprestaremcauçãoprovisóriaéparagarantiroexactoepontualcumprimentodasobrigaçõesqueassu-memcomaapresentaçãodaproposta;aprestaçãodacauçãodefinitivapeloadjudicatárioéparagarantiroexactoepontualcumprimentodasobrigçõesqueassumecomacelebraçãodocontrato.Portanto,osconcor-–––––––––––––––8Cf.odispostodoArt.19.ºdoRegulamentoAdministrativon.º6/2006.

228rentes,semprequeparticipemnumconcursodaaquisiçãogovernamental,devemobrigatoriamenteprestargarantiasàsentidadesrealizadorasdaaberturadeconcurso,visandoseremadmitidosaoconcursopelosdonosdeobrasoupelasentidadespúblicasdaaberturadeconcurso,equandosetornaremdefinitivamenteempreiteiros,adjudicatáriosoufornecedores,concretizaremeassumiremefectivamenteasresponsabilidadesprevistasnotermodeadjudicaçãooucontrato.Apesardalegislaçãoregularqueosadjudicatáriospodemutilizarodepósitodacauçãoprovisóriaparaprestaçãodacauçãodefinitiva9,amaio-riadasentidadespúblicasexige,aníveladministrativo,aosadjudicatáriosaprestaçãopréviadecauçãodefinitivaantesdadevoluçãodacauçãoprovisória.Seoadjudicatárionãoprestaracauçãodefinitivaemtempooupormotivoimputável,perdeomontantedacauçãoprovisóriaafavordodonodaobraoudaentidadeadjudicanteearespectivaadjudicaçãoconsidera-sedesdelogosemefeito10.Seodia,horaelocalparaaoutorgadecontratosãofixadospeloconsensorecíprocodaspartes,masoadjudi-catárionãocomparecepormotivoimputável,acauçãodefinitivapresta-dapeloadjudicatáriorevertaaodonodaobraouàentidadeadjudicanteearespectivaadjudicaçãocaducadesdelogo11.1)AcauçãopertinenteàrealizaçãodeobrasNoquedizrespeitoàrealizaçãodeempreitadasdeobraspúblicas,aprestaçãodacauçãoprovisóriapordepósitoemdinheiro,porgarantiabancáriaouporseguro-cauçãoéumrequisitoindispensávelparaaad-missãocomoconcorrenteeaapresentaçãodeproposta.Acauçãoprovi-sóriaéde2%dovalordaobraparaefeitosdoconcurso,masnuncainfe-riora5.000patacas,sendodispensadasalvosepormotivoespecialejustificadoantecipadamentedessefactonoanúncioenoprogramadoconcurso.Casoovalordeobranãosejadeclarado,omontantedacauçãoéfixadopelodonodaobra12.–––––––––––––––9Cf.odispostodon.º2doArt.103.ºdoDLn.º74/99/Medon.º2doArt.45.ºdoDLn.º63/85/M.10Cf.odispostodon.º1doArt.100.ºdoDLn.º74/99/MedoArt.42.ºdoDLn.º63//85/M.11Cf.odispostodon.º3doArt.104.ºdoDLn.º74/99/MedoArt.46.ºdoDLn.º63//85/M.12Cf.odispostodoArt.65.ºdoDLn.º74/99/M.

229Oactodeadjudicaçãodevesernotificadonostermoslegaispelodonodaobra,nomeadamenteaoconcorrentepreferido.Logoqueestetomeconhecimentodofactoemcausa,presta,noprazode10dias,acauçãodefinitivanovalorcorrespondentea5%dopreçototaldaadjudi-cação,ouomontanteemcasosexcepcionaisdevidamentejustificadosemedianteautorizaçãopréviadaentidadecompetenteparaautorizaraaberturadoconcurso,bemcomoomontanteestipuladonoanúncioenocadernodeencargosparaservirdecauçãodefinitiva13.Acauçãodefiniti-vapodeserprestada,pelaformaprescritaparaacauçãoprovisória,pordepósitoemdinheiro,porgarantiabancáriaouporseguro-caução14.2)AcauçãopertinenteàrealizaçãodeaquisiçãodebenseserviçosNoquedizrespeitoàaquisiçãodebenseserviços,oconcorrente,emregra,prestagarantiaporcaução,comocauçãoprovisória,àentidadepúblicaqueabreconcurso,naformadedepósitoemdinheiroougarantiabancária.Ovalordecauçãoseráfixado,geralmente,acorrespondenteao2%dovalorprevistoparaofornecimentodeaquisiçãodebenseserviços,salvooutrafixaçãopelaentidadedeaberturadoconcurso15.Quandoapropostaapresentadapeloconcorrentesejaadjudicada,esteconcorrenteconsidera-secomoopreferidoedeveprestar,noprazode8diasacontadanotificação,acauçãodefinitivanovalorestipuladonoprogramadoconcursooucorrespondentea4%dopreçoglobaldaadjudicação16,naformadedepósitoemdinheiroougarantiabancária17.III.OrelacionamentoentreoAcordosobreAquisiçãoGovernamentaldaOMCealeidaaquisiçãogovernamentaldeMacauÀmedidadadefiniçãodaConferênciadasNaçõesUnidassobreoComércioeoDesenvolvimento(UNCTAD,UnitedNationConferenceonTradeAndDevelopment),aaquisiçãogovernamentalérelacionadacom–––––––––––––––13Cf.odispostodoArt.102.ºdoDLn.º74/99/M.14Cf.odispostodoArt.103.ºdoDLn.º74/99/M.15Cf.odispostodoArt.16.ºdoDLn.º63/85/M.16Cf.odispostodoArt.44.ºdoDLn.º63/85/M.17Cf.odispostodoArt.45.ºdoDLn.º63/85/M.

230oprocedimentodaaquisiçãodeprodutosouserviçosparausoprópriodasrepartiçõesgovernamentais.Oobjectivoprincipaldesemanteraaber-turaeanãodiscriminaçãodoregimedeaquisiçãogovernamentaléparagarantirumaconcorrêncialealentreosfornecedorespotenciais,contri-buindoparaassegurarqueadispensadogovernosetransformanovalormáximo.Todavia,aaquisiçãogovernamentalpodesersempreinfluenci-adaporumsériedeobjectivossecundários,peloqualnãotenharelaçãocom,ouatétenhaconflitocom,oprincípiodemaximizaçãodovalordasdespesasrealizadasnaobtençãodebenseserviços.Osobjectivossecun-dáriospoderãoser,porexemplo,promoverasindústriaslocaispelaeli-minaçãodaconcorrênciaestrangeira,favorecerosfornecedoresestran-geirosparaestesadquiriremdivisas,oudiscriminarcontraosprodutosouserviçosestrangeirospelasrazõesquaisquer,etc.Estessãoactosimple-mentadosnoprocedimentodeaquisiçãoparaatingirosobjectivossecundá-rios,taiscomorequisitosdiscriminatáriosdoconcurso,concursofecha-dooulimitado,ourequisitosdeespecificaçãonãotécnica,poderãocau-saradistorçãocomercial18.Portanto,compreenderoregimejurídicodaaquisiçãogovernamen-taldeMacaueidentificarasdisposiçõesincompatíveiscomoAcordosobreAquisiçãoGovernamentalbeneficiarãooaperfeiçoamentodaleirelativaàaquisiçãodoGovernodaRAEM,paraqueamesmaatinjaaumnívelrelativamenteavançadoefaciliteocomérciojustoeaconcorrêncialeal.SóassiméqueaRAEMpoderáascenderprogressivamenteaonívelinternacionaleevoluirnosentidodeumacidadainternacional.1.OAcordosobreAquisiçãoGovernamentalpromulgadopelaOMCAliberalizaçãoeaglobalizaçãodocomérciopodempromoverode-senvolvimentoeconómicodospaíseseregiões.Ospaísesemdesenvolvi-mentoeospaísesmenosdesenvolvidos(LDCs,Least-DevelopedCountries),sobretudo,necessitammaisdeinvestimentodirectoestrangeiroedecres-cimentodeexportaçãoeimportaçãodeprodutoseserviços.AcriaçãodoAcordosobreAquisiçãoGovernamentaléumdosmeiosprincipaispara–––––––––––––––18UNCTAD,DisputeSettlement,WorldTradeOrganization,3.12GovernmentProcurement,2003,p.3,descarregado,em26deFevereirode2006,doseguintewebsite:http://www.unctad.org/en/docs/edmmisc232add27_en.pdf

231realçaroobjectivosupracitado,contribuindoparaofuncionamentodecomériciointernacionalsobaconcorrêncialeal.TendoemcontaqueesteAcordoapenasfazpartedosacordosplurilateraisdaOMCenãosevinculaàsobrigaçõesdeassinaturaeimplementação,hánecessidadedeprimeiramentesaberaorigemeosobjectivosdesteAcordo,edepois,atenderàsuarelaçãocomaRAEMeainfluêncianela.1)AhistóriadoAcordosobreAquisiçãoGovernamentaleasuaaplicabilidadeNaCimeiradeTóquio(TokyoRound)em1979,noâmbitodoAcordoGeraldePautasAduaneiraseComércio(GATT,GeneralAgreementonTariffsandTrade)chegou-seaoAcordosobreAquisiçãoGovernamental(GPA,GovernmentProcurementAgreement)medianteosesforçoscomunsdacomunidadeinternational,tendoomesmoentradoemvigoroficial-menteem1deJaneirode1981.Sequentemente,mediantenegociaçõesperiódicasentreaspartesinteressadas,esteAcordofoirevistoem1987.OdebaterelativoàsdisposiçõesdoAcordosobreAquisiçãoGoverna-mentalvigentedaOMCiniciou-senasnegociaçõesdaCimeiradoUru-guai(UruguayRound)echegouàversãodefinitivaemGenebraem15deDezembrode1993.Posteriormente,omesmofoiassinadoemMarrakech—Marrocosem15deAbrilde1994eentrouemvigorem1deJaneirode1996,sendoomesmoumdosquatroacordosplurilateraispresente-mentesobaOMC19.Ochamadoacordoplurilateralédiferentedoacor-domultilateral.Elefoiaceitelivrementeporvontadedosestados-mem-brosoudasregiões-membrosdaOMCenquantoqueoacordomultilate-ralexigeaosestados-membrosouregiões-membrosaaceitaçãode“umpacote”deacordosmultilateraiseestando-lhesujeito.Portanto,aadesãoaosacordosplurilateraisdosestados-membrosouregiões-membrosnãoéumrequisitoobrigatórioeoacordoplurilateralproduzefeitosapenasaosmembrossignatários.Porisso,osdireitosedeveresporeleestabelecidosnãoseestendematodososmembrosdaOMC.TendoemvistaoalargamentopersistentedoâmbitodeaplicaçãodoAcordosobreAquisiçãoGovernamental,osprocedimentosacumprir–––––––––––––––19EmreferênciaaShengJiemin、WuIao:TendênciaMultilaterais—TratadosobreAqui-siçãodebenseserviçosdoGovernoeRegimedeelaboraçãolegislativadeAquisiçãodebenseserviçosdonossoPaís,decarregado,em11deDezembrode2005,dowebsitedoChinaCivilandCommercialLaw:http://www.civillaw.com.cn/weizhang/default.asp?id=18082

232tambémsetornamcadavezmaisrigorosos,sistemáticoselógicos.Apar-tirdaCimeiradeTóquioatéàpresentedata,esteAcordodesenvolveu-se,aCimeiradeTóquioincluíaapenasaaquisiçãodebens,foinaCimeiradoUruguaiquesetratoudaaquisiçãodeserviçosdaqualfazparteosserviçosdeobras.Entretanto,acoberturadeentidadesadquirenteses-tende-sedesdeentidadesdogovernocentralatéaentidadesqueestãoaumnívelinferioraogovernocentraleempresaspúblicas.2)ARAEMnãoémembrosignatáriodoAcordosobreAquisiçãoGovernamentalPresentemente,aOMCtem132estados-membroseregiões-mem-bros,dosquaisapenas37assinaramoAcordosobreAquisiçãoGoverna-mental,designadamente,Canadá,os25estados-membrosdaUniãoEuropeia,HongKong,Islândia,Israel,Japão,Coreia,Liechtenstein,Paí-sesBaixos,Noruega,Singapura,SuíçaeEUA20.EmboraaChinaobtives-seoficialmenteaqualidadedeestado-membrodaOMCem11deDe-zembrode2001,nãoassinouesteAcordoe,porisso,nãolheestásujeito.Macautornou-seregião-membrodoGATT,atítuloindividual,desde1991,sendoposteriormentemembrofundadordaOMCem1995.Sobalemade“umpaís,doissistemas”,apesardaChinaserestado-membrodaOMC,aqualidadeindependentedeMacauaindasemantém.Ergo,adecisãodeMacaudeassinarounãodoAcordosobreAquisiçãoGoverna-mentaléindependentedaChina.Todavia,oAcordosobreAquisiçãoGovernamentaléumadasmedidascruciaisparaapromoçãodaliberalizaçãodocomércioglobal.EmboraaRAEMnãoestejavinculadapeloreferidoAcordoPlurilateraletenhaafunçãodeprotegerocomérciolocal,ficapoismarginalizadaeexcluídadosmercadosondeosgovernosestrangeirosfazemaaquisição,desfavorecendoaintegraçãodeMacaunoscomérciosdeliberalizaçãomultilateraldaOMC.Sendoassim,aRAEMaceitareassinaroAcordosobreAquisiçãoGovernamentalparaabriromercadolocaldeaquisiçãodoGovernodestaRegiãoéumaten-dênciaresultantedasituaçãointernacional,sendotambémumafaseine-vitávelnoseudesenvolvimentonosentidodainternacionalizaçãoeumapolíticaindispensávelecompatívelcomasestratégiasdedesenvolvimen-–––––––––––––––20VideosmembrosdoComité,constantenowebsiteoficialdaOrganizçãoMundialdoComércio,consultadaem12deFevereirode2006:http://www.wto.org/English/tratop_e/gproc_e/memobs_e.htm

233toalongoprazodaRAEM,bemcomodeharmonizaçãocomasdede-senvolvimentoeconómicosustentáveledelongaduraçãodeMacau.SeaRAEMconcordarcomoconteúdodesseAcordoeprocederàsuaassinatura,devenecessariamenteconsiderarasquatrodisposiçõesrestritivascontidasnasnormasprevistasconcretizadamentenesseAcordo:emprimeirolugar,antesdeassinaresseacordoplurilateral,aspartescontraentespodemnegociarconcretamenteasáreasaaplicarsobreoAcordo.AáreadeaberturarelativaaomercadodeaquisiçãonapartecontraentedegovernoédecididafinalmentenaslistasdecompromissoanexadasnoAcordo.Emsegundolugar,algumasdisposiçõesdoAcordosãopoucomaisabstractasegerais,ecomcarácterdeprincípio,oferecen-doadiscricionariedade,quepossuiumcertoníveldeflexibilidade,noprocedimentodeaquisiçãoparaasentidadesadquirentes,comafinalida-dedeharmonizarcomasexigênciasdepaísessignatáriospersinasactivi-dadesdeaquisição.Mesmoassim,oAcordoconferedeterminadasrestrições,taiscomoodispostodoArt.VIdoAcordoqueregulaasespe-cificaçõestécnicaspertinentesàaquisiçãodebenseserviços,especial-menteacompetênciaexclusivadasentidadesadquirentesnadefiniçãodascaracterísticasdosprodutoseserviçosquepretendemadquirir,cons-tituindoaúnicarestriçãoàsentidadesadquirentesquenãopodeminsta-larquaisquerobstáculosdispensáveisaocomérciointernacional.Todavia,apesardeasentidadesadquirentespossuíremcompletaliberdadequantoàdeterminaçãodasespecificaçõestécnicas,elastêmdecumprir,nascir-cunstâncias“apropriadas”,asdisposiçõesdon.º2domesmoartigo.Asentidadesadquirentesdevemdefinirasespecificaçõestécnicasdescreven-doasfunçõesouperformanceemvezdedesignoucaracterísticasebasea-donaspadrõesinternacionaisexistentes,senão,asmesmasdevemserdefinidasemobservânciadasnormastécnicasreconhecidasnacionalmente.Emrelaçãoaotermo“apropriado”,éumconceitorelativamenteequívo-caquenãopossuiumpadrãoobjectivolegalmenteestabelecido,ficandoportantosempreemdilemaquantoàinterpretaçãodasdisposições.Istoéumacircunstânciafrequentementeencontradanasdisposiçõeslegaisnormais.Porumlado,omesmoofereceaosexecutantesdeleiumadiscricionariedadenaaplicaçãodedisposiçõeslegaise,poroutro,esteofereceumobjectivodequecomoéquepodechegaràinterpretaçãocorrectasobreasdisposiçõesemcausa.Emterceirolugar,oArt.XIIIdoAcordorelacionadocomaconcessãodecontratoindicaqueaentidadepodedecidiremnãopassarocontratopelarazãode“interessepúblico”.

234TendoemvistaquenocontextodoAcordoointeressepúbliconãosedefinenemseregulaclaramentenoseuconceitoecobertura,éfacilsur-giracircunstânciaabusivadeospaíses,paraprotegeremosprodutoseserviçosdomésticos,nãocelebraremcontratosdefornecimentocomasentidadesadjudicatáriasestrageiras.Finalmente,osistemajudiciáriodeassistênciaconstantenoAcordoéindistinto,assimaindahálugarparaaperfeiçoamento.Estesistemajudiciáriodeassistênciadivide-seemdoisníveis:oprimeironíveléoUnderstandingonRulesandProceduresGoverningtheSettlementofDisputesacordadocomaOMC,osegundoníveléasprovisõesentreosn.os2e7doArt.XVIIdoAcordosobreAquisiçãoGovernamental.Estesistemajudiciáriodeassistênciapretendeobviamentecriarmecanismosdetratamentoapropriadosperanteasdis-putasestrangeiraseaslocais,respectivamente.Quandoocorrerdisputalocal,adopta-se,indubitavelmente,omecanismodosegundonívelparaoresolver,reduzindo,ouatéeliminandoosconflitoscausadospelaim-plementaçãodoAcordoepelaadjudicaçãodefornecimento.Quandoacontecerdisputaestrangeira,émaisefectivacertamenteaadopçãodoUnderstandingonRulesandProceduresGoverningtheSettlementofDispu-tesdaOMC.MasosprocedimentosdeconciliaçãoeotempoagastarpeloÓrgãodeSoluçãodeControvérsias(DSB,DisputeSettlementBody)sãomaislongos,enfraquecendofortementeapontualidadeeosignifica-doinerentedaassistência21.AsdisposiçõesrestritivassupracitadascontribuemparaaspartescontraentesdoAcordocumpriremasáreasdefinidasnoAcordo.Contudo,oregimejurídicodeaquisiçãovigentedoGovernodaRAEMécompara-tivamentemaisconservador,cujosconteúdosnãoseharmonizamcom-pletamentecomasexigênciasestipuladasnoAcordosobreAquisiçãoGovernamental.Considerandoque,presentemente,odesenvolvimentosocio-económicodaRegiãodeMacauseacelera,aproximando-sedaco-munidadeinternacionalcomalargamentoininterruptodaprocurainterna,acomunidadeinternacionalcolocaexigênciasaodesenvolvimentodeMacauemdiversosaspectos.Nopontodevistadoautor,éumfactoindiscutíveleumatendênciageraloGovernodaRAEMassinaroacordoplurilateraldoAcordosobreAquisiçãoGovernamentaldaOMC,sendotambémummomentoqueasempresasindustriaisecomerciaisforades-–––––––––––––––21Videanota19.

235taRegiãogostariamdever,dadoqueamesmalhesconferemaisoportu-nidadesdeinvestimentoeprotecçãomaissegura.MesmoqueaRAEMnãoassineoAcordosobreAquisiçãoGoverna-mental,asdisposiçõesdoDLn.º74/99/MqueregulaoRegimeJurídicodocontratodeEmpreitadasdeObrasPúblicas,oqualestáemvigornaRAEM,aomenosquesedesenvolvalegislaçãonosentidodeharmonizarapráticacomesteAcordo,estandocompatívelcomasexigênciasemapreço22.Aomenos,quandooGovernodaRAEMrealizarumaaquisi-çãodeserviçosdeobrascomossignatáriosdesseAcordo,apesardeseraúnicapartedoscontraentessemqualidadedesignatáriodoAcordo,ain-dausufruidaprotecçãodomesmoAcordonoquedizrespeitoaoproce-dimentodeconcurso,procedimentodereclamação,indemnização,pro-cedimentosdeassistênciaeprocedimentodesoluçãodecontrovérsias.2.AsdesvantagensnoregimejurídicovigenterelativoàaquisiçãogovernamentaldaRAEMQuaisquerregimesjurídicosdevemdesenvolver-seseguindooritmodeavançosocial,económicoecultural.Emboraoregimejurídicovigen-tedaaquisiçãogovernamentaldaRAEMtenhasidorevistoalgumasve-zesdesdeasuaprimeirapublicaçãoem1984atéàpresentedatae,oregimejurídicodocontratodeempreitadasdeobraspúblicastivessesidopromulgadodenovonosentidodeseadaptarànecessidadedodesen-–––––––––––––––22ConformeoseventosrevistosnopreâmbulodoDLn.º74/99/M,promulgadopeloentãoGovernodeMacauem8deNovembrode1999,indica-seque“deu-secumpri-mentoàscláusulasdoAcordosobreContratosPúblicos,constantedoAnexo4doAcordoquecriaaOrganizaçãoMundialdoComércio,apesardeMacaunãoteraindasubscritoaqueleacordo,tendosidorevistasasregrasrelativasaprazoseaconcorrentesestrangeiros,eliminadasasobrigatoriedadesdeapresentaçãodedocumentosepropos-tasredigidosemlínguaportuguesaeapreferênciaporprodutosnacionaisereformuladasasdisposiçõesreguladorasdapublicidadedosconcursos.”Evidentemente,apesardeaRAEMaindanãoconstituirumadaspartescontraentesdesseAcordoe,considerandoqueestediplomaéoregimejurídicodocontratodeempreitadasdeobraspúblicas,exercendoumafunçãocrucialefundamentalparaodesenvolvimentodasinfra-estru-turasdegrandedimensãodeMacau,asuacompatibilidadecomasprovisõesinternaci-onaisfavoreceráaatracçãodeinvestidoresestrangeirosparaaumentaremaqualidadedasinfra-estruturasparaonívelinternacional,tendoinfluênciaradicalparaaelevaçãodaposiçãoepoderinternacionaldeMacau.

236volvimentodaregiãodeMacau,asrestanteslegislaçõesaindaseencon-tramnosseusconteúdosobsoletoseinadequadosàrealidade.1)AindisponibilidadedaversãooficialemlínguachinesaDesdeapromulgaçãodoDLn.º122/84/Matéàpresentedata,estáemvigoroficialmenteapenasasuaversãoemlínguaportuguesaeaver-sãochinesanuncafoipublicadaoficialmentenoBoletimOficialdeMacau,ouseja,estediplomanuncatemalgumaversãochinesacomefeitoslegais.Contudo,porcoveniênciadeserviço,temcirculadointernamentenaAdministraçãoPúblicaumaversãochinesa,desdeoiníciode1990,parausoquotidiano.Deacordocomoqueseouve,essetextoemversãochi-nesafoitraduzidopeloentãoGabineteparaaTraduçãoJurídicae,porrazãodesconhecida,acaboupornãotersidoprogramadaasuapublica-çãonoBoletimOficialnaqueleano.Nosúltimosanos,apesardeestardisponívelnowebsitedaImprensaOficialdoGovernodaRAEMaver-sãochinesadessediplomaparaconsultaedescarga,nelaentretantocons-tantedafrase:“estetextoéopublicadonãooficial,sendoaquisomenteparareferência”.MesmoqueessetextoemversãochinesasejadivulgadopelaImprensaOficial,nãoproduzqualquerefeitolegalvistoqueasuapublicaçãonãofoifeitanoBoletimOficial.Sesepretenderconcederaotextochinêsdessediplomaosdevidosefeitoslegais,nãoésuficientepublicá-lodirectaesimplesmentenoBole-timOficial,poisdeveobrigatoriamentecumprirosdispostosdoArt.1.ºdoDespachon.º35/GM/97,de13deJunho,queseregulaqueapubli-caçãonoBoletimOficialdaRAEMdaversãoemlínguachinesadesseDecreto-LeiédeterminadaatravésdaordemadministrativadoChefedoExecutivo(entãodespachodoGovernador).OArt.3.ºdomesmodiplo-maestipulaque“setratadeactonormativoquetenhasidoposterior-mentealteradoporoutroactonormativovigente,deveaindaproceder-seàpublicaçãointegraldaversãochinesadotextoemvigor,integrandoasalteraçõesinseridasnolugarpróprio.”Todavia,comooDLn.º122/84/Mfoirevistoem1989peloDLn.º30/89/M,nãoestavasujeitoàobriga-çãodapublicaçãodasuaversãochinesavistoque,naquelemomento,oDespachon.º35/GM/97aindanãotinhasidopromulgado.CasonofuturoaversãochinesadoDLn.º122/84/Msepromulgueoficialmente,osclausuladosjáalteradosdevemobrigatoriamenteserencaixadosnascorrespondentespartes,nosentidodeconformaradisposiçãodepubli-caçãodotextointegral.

237Todavia,noquedizrespeitoàsdisposiçõeslegaisdosactosnormati-vos,taiscomolei,decreto-lei,portariaedespacho,devemserpublicadasnaslínguasportuguesaechinesa,produzem-seosseusefeitosatravésdoDLn.º11/89/M,de21deFevereiro.Ergo,oDLn.º30/89/Mfoipro-mulgadodepoisdapromulgaçãodesseDecreto-Lei,possuindoportantoassuasversõesemambasaslínguasoficiais.Apesardisso,nagovernaçãodoentãoGovernodeMacau,àlínguachinesafoiatribuídooestatutooficialidênticoaodalínguaportuguesaapenasapósapromulgaçãodoDLn.º455/91peloentãoPresidentedaRepúblicaPortuguesa23.Apóstransferênciadesoberania,oArt.9.ºdaLeiBásicadaRAEMveiodeter-minarquealínguachinesaeaportuguesafossemaslínguasoficiais,ouseja,oestatutooficialdeambasaslínguasmantém-se.Peloexposto,emboraoDLn.º122/84/MeoDLn.º63/85/Maindanãodisponhamdaversãochinesaoficial,peloqualsósepossamaplicarostextosemlínguaportuguesaquetêmefeitoslegaisnasáreaslegislativa,administrativaejudiciária,ambossãoactoslegítimos.TendoemvistaqueamaiorpartedosfuncionáriosdoGovernodaRAEMsódominaalínguachinesa,apesardealgunsdelesconheceremalínguaportuguesa,essesdiplomasquetêmsóostextosportuguesescomefeitoslegaisprivamodireitoàliberdadedeescolhadalíngua,bemcomodesfavorecemacompreensãoprecisadasdisposiçõeslegaisaaplicar.2)Adivergêncianosignificadodasterminologiasreferentesàideiade“aquisição”Ostermosde“aquisiçãogovernamental”ou“compras”usadospelopresentetextoapenassãoterminologiasvulgares,comerciaiseeconómicas,aosquaisnãosãoatribuídasquaisquerdefiniçõeslegaisnoSistemaJurí-dicodeMacau,assimnãosendoincluídosnovocabuláriotécnico-jurídico.–––––––––––––––23BaseadonoscompromissosassumidosnaDeclaraçãoConjuntadoGovernodaRepú-blicaPortuguesaedoGovernodaRepúblicaPopulardaChinasobreaQuestãodeMacau,bemcomonoutroscompromissosresultantesdeinstrumentosdedireitointer-nacionalrelevantesemmatériadedireitosfundamentaiseaplicáveisemMacau,oDecreto-Lein.º455/91foialteradopelapromulgaçãodoDecreto-Lein.º101/99/M,de13deDezembro,tendosidodeterminadasaslínguaschinesaeportuguesaaslín-guasoficiaisdaRAEM,etendoambasaslínguasoficiaisaigualdignidade,odireitodeliberdadedeasutilizar,bemcomoassegurandooregimedaexistênciaeutilizaçãopertinenteàigualdadeperfeitadestaslínguas.

238Otermoinglêscomaideade“compras”éprocurement,quetemosigni-ficadode“獲得”(obtenção)deacordocomoOxfordAdvancedLearner’sEnglish-ChineseDictionary24publicadopeloOxfordUniversityPress.OEnglish-ChineseDictionaryofLaw25atribuiàpalavraprocurementadefi-niçãode“獲取︰指以任何手段取得物品”(obtenção:indica-seaob-tençãodebensporquaisquermeios).Estadefiniçãoérelativamentemaisestreitadoqueadoâmbitodeactividadeseconómicas,poisaaquisiçãoindicadanasactividadeseconómicasseenquadramosprodutoseserviços,ouseja,goodsandservicesemlínguainglês.Quantoàs“InstruçõessobreoProcedimentodeAquisiçãodeBenseServiços”publicadaspeloComissariadoContraaCorrupçãodaRAEM,asuadesignaçãochinesaé“公務採購程序指引”.Otermo“aquisiçãodebenseserviços”considera-se“公務採購”naversãochinesa(quetemumsentidode“aquisiçãoparaassuntospúblicos”),istoépelaprimeiravezoGovernodaRAEMligaosreferidosdoistermosnodocumentoaopúblico.Contudo,osregimesjurídicosdaaquisiçãodebenseserviçosindicadosnessasInstruçõesincluemoDLn.º122/84/M(regimedasdespesasdeobras,aaquisiçãodebenseserviços),oDLn.º63/85/M(procedimentoparaaaquisiçãodebenseserviços)eoDLn.º74/99/M(regimejurídicodocontratodeempreitadasdeobraspúblicas).Resumi-damente,aideiadaaquisiçãoempregadaporessasInstruçõesénolatosensu,incluindoasactividadesde“aquisiçãodebenseserviços”e“obras”.NavisãogeraldaslegislaçõesemcausavigentesnaRAEM,noRegu-lamentoAdministrativon.º6/2006promulgadoemAbrilde2006queémaisrecente,otextoportuguêsusaostermos“aquisiçãodebenseservi-ços”enquantoostermoscorrespondentesnotextochinêsé“取得資產及勞務”.Daqui,nãosedepreendequaldaslínguasfoiautilizadacomomeiodelegislaçãodestediplomaedepoistraduzidoparaaoutralíngua,ambasaslínguaspossuemosidênticosefeitoslegaisbaseadonasdisposi-çõesdaLeiBásica.Aquestãoassentaemqueaaquisiçãodebenseservi-çosindicadanessediplomanãoincluiobras,considerando-seportantoumaaquisiçãodestrictosensue,porisso,existeumadivergêncianosenti-dodotermo“aquisição”aquiutilizadocomoindicadonoparágrafosupra.–––––––––––––––24OxfordAdvancedLearner’sEnglish-ChineseDictionary,4.ªEd.,OxfordUniversityPress,TheCommercialPress.25English-ChineseDictionaryofLaw,1.ªEd.,Julhode1998,TheCommercialPress(HongKong)Ltd.

239Outraquestãoéqueapalavra“bens”nalínguaportuguesaimplicainclusivamenteosentidode“bensimóveis”e“bensmóveis”.Geralmente,consideram-se“benseserviços”,emlínguaportuguesa,comogoodsandservicesemlínguainglesa.Mas,praticamente,goodssãoconsideradosapenascomobensmóveis,tendoumsignificadomaisestritode“bens”.Operacionalmente,oGovernodaRAEMtemactosdeaquisiçãodebensimóveis,taiscomooarrendamentodeescritórios,acompradefracçõesautónomas,etc.,sendoaplicadasasdisposiçõesdoDLno.122/84/Mquandofornecessárioassumiroencargofinanceiro.Casoseatinjamascondiçõeslegalmenteestipuladas,seráindispensávelacelebraçãodecontrato,nomeadamentecontratodearrendamentoecontratodecom-praevenda.Todavia,oprimeirodiplomarelativoàaquisiçãodebenseserviçospromulgadoemambasaslínguasoficiaiséoDLn.º30/98/M.Nestediploma,ostermos“benseserviços”notextoportuguêssãointer-pretadospelaspalavras“資產與勞務”notextochinês(oqualsignificaliteralmente“propriedadeseserviços”).Contudo,oRegulamentoAdmi-nistrativon.º6/2006querevogouessediplomausaostermos“財產與勞務”(oqualsignificaliteralmente“possessõeseserviços”).Noconceitodecontabilidade,sejaapalavra“propriedades”sejaapalavra“possessões”,paraalémdeincluirosbensimóveis,tambémabrangeosbensmóveismasnãoosbensconsumíveis.Paraalémdisso,nasordensadministrati-vassupracitadasatravésdasquaisoChefedoExecutivodeleganosSecre-táriosascompetênciasdeautorizaçãofinanceira,ostermos“benseservi-ços”usadosnaversãoportuguesasãointerpretadoscomo“財貨及勞務”(oqualsignifica“propriedadesemercadoriaseserviços”)naversãochinesa.Podemosver,porisso,queasdiversaslegislaçõesparaamesmadisposi-çãotêmpalavrasjuridicamentediferentes,causandoassimconfusãonosactosadministrativos.Ergo,nasdisposiçõeslegais,otermochinêscor-respondentea“bens”geradiscussão,havendolugarparamelhoresclareci-mento.NoâmbitodaOMC,aáreaaplicáveldoAcordosobreAquisiçãoGovernamentalestálimitadaàsactividadesdeaquisiçãoperanteaquais-querformasdecombinaçãoentreprodutoseserviços,nãoincluindoob-viamenteaaquisiçãodebensimóveisdaRAEM.Apartirdaorigemlegisladoradoregimejurídicodeaquisiçãogover-namentaldaRAEM,esteregimejurídicoéoriundodePortugal,tornan-do-seumregimejurídicoexclusivoqueseregulanaRegiãodeMacau.Oregimejurídicodeaquisiçãogovernamental,comofoisupraaludido,tem

240comosuaorigemoregimedeorçamentofinanceiroegestãopatrimonialdogovernotornando-seumramododireitoporformaasermaiseficazadministrativamente.DesdeaadesãodePortugalàUniãoEuropeiacomoestado-membro,dadaanecessidadedeseharmonizargradualmentecomasestratégiasregionais,asualeideaquisiçãogovernamentalfez-seasalte-raçõesnecessárias,tendosidopromulgandooDLn.º197/99em8deJunho,oqualdefineexplicitamentequeaaquisiçãoindicadanelasedes-tinaaosbensmóveiseserviços,tendoalteradooantigoconceitode“bens”(queimplicatantobensimóveiscomobensmóveis)parasereferirexclu-sivamentea“bensmóveis”,porformaadarmaisprecisãoeclarezaaoconceitoporeleestipulado.SeaRAEMpuderclarificarossignificadosdivergenteseequívocosnesteaspecto,eestabelecerumregimejurídicoapropriado,ofunciona-mentointernodaRAEMeasuaintegraçãonomercadodeaquisiçãodacomunidadeinternacionalserãofacilitados.3)AfaltadeflexibilidaderelativaaconcursocomvalorbaixoOsvaloresparaarealizaçãodeaquisiçãodebenseserviçosdoGo-vernosãodiversificadosconformeoscorrespondentesfuncionamentosadministrativos.TodososServiçosPúblicostêmtratamentospréviosquantoàaquisiçãoregularedegrandedimensão,etambémháocasio-nalmenteocorrênciasdeaquisiçãopontualedepequenadimensãocujotratamentoéajustadoapropriadamente.OsvalorescorrespondentesatodasasformasdeconcursosãodemonstradosnaTabela1.Énaturalque,paraarealizaçãodeumaaquisiçãodegrandedimensão,queenvolvemontantemaiselevado,seaplicaoconcursopúblicoqueéaformamaisrigorosaeseadoptaosprocedimentosdefinidos.Aconsultaescrita,quetemmenordimensãodoqueoconcursopúblico,tambémnãoperdeoseurigor.Quandoseadoptaaconsultaverbal,queéumaformamenosrígidaemaisflexíveldestinadaàaquisiçãocomomontantemaisbaixo,podetambémamesmaserentendidacomoumactodeaquisiçãocomimparcialidadeporpartedaAutoridadeAdministrativa.OvigenteRegu-lamentoAdministrativon.º6/2006revogouoDLn.º30/98/M,pro-mulgadoem13deJulhode1998,eintegrouo“fundopermanente”,quetinhasidoautorizadoindispensáveleindividualmentepelodespachodoChefedoExecutivo,noregimefinanceiroparatodososserviçoseentida-despúblicas,assimotornandoumacontaaserconstituídaopcionalmente.

241EstemodointegrantefazumanovaconstituiçãodoRegimedeAdminis-traçãoFinanceiraPúblicamaiscompletoecentralizado,reduzindoadis-persãoderegimesdedespesas.Este“fundopermanente”éconstituídoporimportâncianãosuperioraumduodécimodasrespectivasdotaçõespararealizardespesasdenaturezaurgenteoudepequenomontante,sal-voexceptoasuafundamentaçãodevida.Ochamadopequenomontantenãoéindicadoexpressamentenestasdisposições.Acontadosfundosper-manenteséparapagarasdespesascorrentesestipuladasnon.º2doArt.26.ºdoditoRegulamentoAdministrativo,taiscomoasdespesasdeges-tãodepessoaleasrelativasàcompensaçãodeencargos,àmanutençãodaoperacionalidadedasinstalaçõesdosserviços,àscomunicaçõeseàparti-cipaçãonasformaçõescontínuas,etc.Paracadadespesanãoédefinidoomontantedelimitesuperior,masapenasseregulaqueasdespesascomaquisiçãodebenseserviçosdemontantenãosuperioraolimitefixadoanualmentenaLeidoOrçamentodaRAEM.Pois,acontadofundopermanenteconstituídapelaAutoridadeAdministrativaéumamedidaeficienteparatratarasdespesaslegaisedepequenomontante,quefacilitaoaumentodaeficáciaadministrativarelativaaessesassuntos.Contudo,aconstituiçãodessefundopermanentenãoéobrigatóriaedestina-seape-nasàsdespesascorrentesestipuladas,portanto,essesótemfunçãodeaumentodaeficáciaadministrativacondicionalmente.Nagestãodedespesas,aAutoridadeAdministrativa,porumlado,obriga-seacumprirrigorosamenteoprincípiodeprudência,eporoutro,amanteroseuequilíbriocomocusto-benefíciodosactosadministrativos,nãosendonecessárioinsistir-senosprocedimentosrigorososedemon-tanteselevadosnocasodeaquisiçãocomumaimportânciapequena,senão,torna-seamesmaumactoadministrativoexcessivamenteburocrático.Consequentemente,deveserestabelecidoummontanteinicialnaformadeconcursoparaaaquisiçãodebenseserviços,porexemplo,de1.000patacas.Casonãoatinjaaessepontoinicial,dispensa-sedaaberturadeconcursoedacomparaçãodepreços,podendoadquirirdirectamenteosbensouserviçosdosfornecedorescomboareputação.4)AdesactualizaçãodevalorescorrespondentesàsclassesdeconcursoOregimedasdespesasvigenterelativoàaquisiçãodebenseserviçosfoiestabelecidoprincipalmenteem1984.Osvaloresestipuladosforamaumentadosem1989apósaexperiênciaobtidanasuaaplicaçãodeal-

242gunsanos.Logonoprimeiroparágrafodopreâmbulodarevisãodeleisublinha-se:“…,carecedealgumasalteraçõespontuais,visando,fundamentalmente,aactualizaçãodosvaloresnelefixados,decorridosqueestãomaisdequatroanossobreasuapublicação”.Contudo,passa-dosqueforam16anosdesdeaquelarevisãoatéàpresentedata,asuaactualizaçãotornou-seurgente,ou,pelomenos,hánecessidadedeserreavaliada.Osmontantesestipuladosnessediplomaincluemoslimitesdevalordecadaformadeconcursodefinidaconformeacomplexidadedoprocedimentodeaquisiçãoenvolvida,asimportânciasaautorizarpe-lasentidadescompetentes,bemcomoosmontantesquedecidemacele-braçãodecontrato.NasequênciadocrescimentoeconómicodeMacau,hánecessidadedeosavaliarnoaspectoeconómico.ATabela2revelaatendênciademudançareferenteàstaxasincrementaisdoProdutoInter-noBruto(PIB)realdeMacauentre1984e2004,exceptuandooperíododecrisefinanceirodaÁsiaentre1998e1999,operformanceeconómicodeMacauapresentaumaumentopositivo,interalia,entreosmeadosdadécada1980eoiniciodadécada1990,eosváriosanosseguintesaodaliberalizaçãodaindústriadejogosdefortunaeazarapósatransferênciadesoberania,tendo-seregistadonestesperíodos,taxasincrementaisdedoisdígitos.Esteaumentoapresenta-semuitofortesobosfactoresclarosefavoráveisnosúltimosanos.Tabela2—TaxasincrementaisdoPIBrealdeMacauentre1984e2004Ano19841986198819901992199419961998200020022004Taxaincremental25,2412,8017,2620,4431,6911,041,02-7,273,5610,2930,08(%)Fonte:ProdutoInternoBruto(PIB)constantenaspublicaçõeselectrónicasdisponibilizadosnowebsitedaDirecçãodosServiçoisdeEstatísticaeCensos:http://www.dsec.gov.mo/chinese/pub/pdf/c_pib_pub_2004_y.pdf.ParacompreenderarelaçãodemudançaentreoregimedasdespesasrelativoàaquisiçãodebenseserviçoseoPIBdeMacau,osdadosde-monstradosnaTabela3servemcomoumareferênciaparaavaliaresteregimedasdespesas.OsmontantesalteradosnoDLn.º30/89/Mfoiumajustamentosúbitode50%dosestipuladosnoDLn.º122/84/M,repre-sentandoapenasumametadeemrelaçãoaoaumentode109,5%doPIBdomesmoperíodo.Atéàpresentedata,adimensãoeconómicadeMa-cautemvindoaalargar-se,oPIBde2004representaumaumentodemaisde3vezesrelativamenteaode1989,masolimitedevalorreferente

243àaquisiçãogovernamentalnãosealtera.Porrazãodeinflação,ospreçosaumentaramcomparativamenteduranteesseperíodo,conferindovirtual-menteaostrabalhosadministrativosdeaquisiçãogovernamentalumagrandepressão,ouseja,aquantidadedetrabalhoseasuacomplexidadetambémsofreramumacréscimo,oquecontrariaoobjectivodeelevaçãodaefici-ênciaadministrativapromovidapelaAdministrativaPúblicahojeemdia.Seseredefiniremoslimitesdevalordecadaformadeconcurso,sópode-rãoserdecididosapósrealizadaanáliseeconómicaatinenteàaquisição.Tabela3—ArelaçãodemudançaentreoslimitesdevaloresdeconcursoeoPIB198419892004LimiteLimite∆1989/1984Limite∆2004/1989Concursopúblico>$500.000>$750.00050%(nãomudou)(nãomudou)Consultaescrita>$10.000>$15.00050%(nãomudou)(nãomudou)PIB1(milpatacas)$9.503.356$19.914.453109,5%$82.685.465315,2%Obs.:1NaconsultadoPIBconstantenaspublicaçõeselectrónicasdisponibilizadasnowebsitedaDirecçãodosServiçosdeEstatísticaeCensos:http://www.dsec.gov.mo/chinese/pub/pdf/c_pib_pub_2004_y.pdf.5)OimpedimentodasentidadesestrangeirasaconcursoAoabrigododispostodoArt.9.ºdaLeiBásica,aslínguaschinesaeportuguesasãoaslínguasoficiaisdaRAEM,comiguaisefeitoslegais.Todavia,vistoqueoDLn.º63/85/Mqueregulapresentementeoproce-dimentodeaquisiçãodebenseserviçosseencontrainadaptadoàrealidade,oArt.21.ºdomesmodiplomaviolaaLeiBásica.Esteartigoindica“2.Apropostadeveser,...,redigidaemlínguaportuguesa....3.Poderáserpermitidaaapresentaçãodepropostasredigidasemlínguachinesaouinglesa,oquedeveráserexpressamentereferidonoprogramadoconcurso.”Estaprovisãonãopodeencarnaroigualestatutolegaldaslínguaschi-nesaeportuguesa,nemdemaisosseusefeitos.Mesmoassim,todososServiçosPúblicosprocedemaajustamentosnecessáriosàsdisposiçõesle-gaisemquestão,quandoestabelecemoprogramadeconcurso,paraqueestesetornecompatívelcomaLeiBásica,indicandoqueapropostapodeserredigidaemqualquerumadaslínguasoficiaise,oprogramadecon-cursoéfeitoprincipalmenteporlínguaschinesaeportuguesa,sobretudo,odeconcursopúblicoeosdocumentosenvolvidos,sãoelaborados,emprincípio,emlínguaschinesaeportuguesa.Mas,noquedizrespeitoàdocumentaçãodeconcurso,deveserelaboradanumadaslínguasoficiais

244daOMCemharmonizaçãocomasdisposiçõesdoAcordosobreAquisi-çãoGovernamental,masquasetodososServiçosPúblicosnãopreen-chemesterequisitoeapenasmuitopoucoconcursospúblicos,interalia,noexteriordaRegiãoreunemesterequisito.ARAEMnãoéumapartesignatáriadoAcordosobreAquisiçãoGovernamentaldaOMC,portan-tonãonecessitacumpri-lo,mastalfactoconstituioprimeiroobstáculoparaaentradadeinvestidoresestrangeirosemMacau.Geralmente,osinvestidoresestrangeirostêmapenasinteressenosconcursospúblicosdegrandedimensão,masasuaqualidadeconstituiumadasbarreirasparaelesparticiparemnosconcursos.Mesmoqueaalíneac)doArt.22.ºdoDLn.º63/85/Mreguleque“nocasodenãosercidadãoportuguês[paraevitaroproblemadeaplicaçãolegítimadestediploma,depoisdatransferênciadesoberania,o“cidadãonãoportuguês”éinterpretadocomo“cidadãonãoresidentedaRAEM”]ouempresacomsedeemMacau[oqualéinterpretadocomoaRegiãoEspecialAdminis-trativadeMacau],deveobrigatoriamenteentregar,noactodeapresenta-çãodaproposta,umadeclaraçãoescritaedevidamenteautenticadaderenúnciaaoforoemtudoquantodisserrespeitoaosactosdoconcursoedaaquisição,atéàsuatotalliquidação”.Todavia,algunsServiçosPúblicos,praticamentenofuncionamentoadministrativo,requeremaosconcor-rentesaapresentaçãoobrigatóriadoconhecimentopagomaisrecentedaContribuiçãoIndustrialcomoumdosrequisitosparaconcurso,ouseja,osconcorrentessópodemparticiparnosconcursosabertospelasentida-despúblicasadquirentesquandoexerceremnomercadolocalasactivida-desinscritas,sendoisto,defacto,umamedidagovernamentalqueprote-geasempresaslocais.6)OdepósitodecauçãoRelativamenteàsformasefunçõesdecaução,asuavantagem,queéexplicadanoponto2.6supracitado,érepresentadanosobjectivosdacauçãoprovisóriaedefinitiva.Daquinãoserepete.Todavia,hágovernosdeoutrospaísesouregiões,taiscomooGovernodaRAEHK,quenãorequeremaentregadegarantiaoucauçãoporpartedeconcorrente.Asuavantageméquepodeatrairmaisconcorrentesquequeiramconcorrerpornãoserequereraentregadecaução.Masamesmapolítica,emsimultâneo,aumentaoencargoadministrativoeocustodeconcursodaautoridadeadquirentevistoqueestarecebegrandevolumedepropostas

245pelavontadeexcessivadecandidaturaindiscriminada.Contudo,elesre-queremaentregadecauçãoporpartedeconcorrentepreferidoapenasdepoisdaadjudicaçãoeantesdecelebraçãodocontratodefornecimento.7)NãoháprocedimentodeaquisiçãoacumprirquantoaadjustedirectoAaquisiçãodebenseserviçosestásujeitaaoDLn.º63/85/M.Contudo,comofoimencionadonestetexto,o“concurso”referidonon.º3doArt.1.ºdoDLn.º63/85/Méumconcursostrictosensu,ouseja,denaturezade“concursopúblico”,nãoincluindooajustedirectocomcaracterísticade“concursolimitado”.Porisso,todososServiçosPúbli-coscumpremestediplomaapenasquandorealizaremconcursopúblicocujocontratoescritonãosejadispensado,senão,nãohánenhumdiplo-maacumprirsalvoasdisposiçõesdoCódigodoProcedimentoAdminis-trativo(CPA).Narealidadeadministrativa,todososServiçosPúblicosrealizamoajustedirecto,conformeohábitodeoperaçãointernaeamodalidadedefinida,praticandoumprocedimentosemelhanteaodoconcursopú-blicomassimplificado,baseadonasdisposiçõesdoCPA,masinsistemnosprincípiosprevistos26nesteCódigodarealizaçãodeconcurso.TendoemvistaosprocedimentosdefinidospordiferentesServiçosPúblicosse-remdiversificados,existeofenómenoderesultadosinjustosquandoosmesmosconcorrentesparticiparememconcursosdebensouserviçosidênticosemServiçosPúblicosdiferentes,bemcomocometemumdes-vioquantoaosactosdeprotecçãodalegitimidade,imparcialidadeejusti-çadosprocedimentospelosServiçosPúblicos.Defacto,amaiorpartedosServiçosPúblicosachaquehánecessidadededefinirumprocedi-mentosimplesdeajustedirectoparasercumpridoaquandodaaquisiçãodebenseserviços.8)AfaltadeumadisposiçãoqueencarneaconcorrêncialealAleideaquisiçãogovernamentaléumramododireitonoâmbitodedireitoeconómicoe,cumulativamente,umalexspecialisnodireitode–––––––––––––––26Videosprincípioscitadosnanota6.

246concorrência,sendoumdiplomaespecíficoqueregulaasactividadesdeaquisiçãodogoverno.Ergo,eladeveencarnarascaracterísticasdodireitoeconómicoedodireitodeconcorrência.Noregimejurídicovigenterefe-renteàaquisiçãogovernamentaldeMacau,concernearealizaçãodeobras,oArt.5.ºdoDLn.º74/99/Méacláusulaespecíficareferenteàconcor-rência,masomesmosóregulaque“sãoproibidostodososactosouacor-dossusceptíveisdefalsearascondiçõesnormaisdeconcorrência,…”,oteorédemaisabstractoporquenãosedefineexpressamentequaissãoosactosouacordossusceptíveisdefalsearascondiçõesnormaisdeconcorrência,assimnãofacilitandoasuaaplicação.Poroutrolado,noqueconcerneàaquisiçãodebenseserviços,exceptuandoaalíneac)doArt.38.ºdoDLn.º63/85/M27,nãoexistenenhumaprovisãoatinenteàconcorrênciadeslealouinjustaparaprotegerasrelaçõesentreosServiçosPúblicos,concorrentes,empreiteirosefornecedoreseparagarantirco-mérciojusto.Considerandoqueossujeitosaplicáveisestipuladosnapar-tedeconcorrênciadeslealdoCódigoComercialcobremempresáriosetodosaquelesqueparticipamnasactividadesdomercado,i.e.,cobremosServiçosPúblicos,sãoaplicáveis,àsactividadesdeaquisiçãogovernamental,doArt.156.ºaoArt.173.ºdoCódigoComercialreferentesàconcorrên-ciadesleal,que,contudo,sãodemaisgeneralizados.IV.OnovopensamentoqueosistemadaaquisiçãogovernamentaldevepossuirOregimedeaquisiçãogovernamentaldaRAEM,especialmenteoregimedasdespesaseoregimedeprocessodeaquisiçãodebenseserviçoschegaramaomomentocríticodereavaliaçãoerevisão.Embora,emAbrilde2002,aSecretáriaparaaAdministraçãoeJustiçalevantasse“umplanodeelaboraçãoerevisãolegislativaemcurtoemédioprazo”,noqualnãoseincluíramosdiplomasrelativosàaquisiçãogovernamental,todososServiçosPúblicosapresentaramopiniõeserespostas,manifestandoane-cessidadederevisãodessesdiplomas.Porestemotivo,depoisdediscuti-dasesintetizadasassituaçõesemapreçosupraindicadasoautorapresentaseguidamentealgumasideiasatinentesàrevisãodoregimedeaquisiçãogovernamental.–––––––––––––––27Estadisposiçãoindicaqueaentidadeadjudicantereservaodireitodenãoadjudicar,quandoelepresume,emcertograu,aexistênciadeconluioentreosconcorrentes.

2471.AdefiniçãoexpressadaprovisãodeprincípioOenquadramentooperacionaldoregimejurídicovigentedaaquisi-çãogovernamentaldaRAEMdivide-seemcincopartes,incluindores-pectivamenteoregimedasdespesas,oprocedimentodeaquisição,acele-braçãodecontrato,aapresentaçãoderecursoseamulta.Elaspossuemalgunsregulamentosdeprincípioeaplicáveisnaslegislaçõesfundamen-taisdopresentesistemajurídicodaRAEM,porexemplo,noCódigoCivil,noCódigodoProcedimentoAdministrativo28,noregimejurídicodacontabilidadepública,nas“CláusulasContratuaisGerais”regulamen-tadaspelaLein.º17/92/M,etc.Nãoobstanteoregimejurídicodaaqui-siçãogovernamentalsejareguladoporlexspecialis,alheioàsdisposiçõesgeraiseabstractasepossuaprincípiosinerentesbemcomodisposiçõesconcretaseregulamentadas,eletemumadiferençaemrelaçãoàslegisla-çõesacimaaludidas.Todavia,osdiplomasvigentesemquestãonãoindi-camexpressamenteosprincípiosessenciaisdaaquisiçãogovernamentale,porisso,sópodemserpresumidosdasdisposiçõesregulamentadasefaltamasfunçõescientíficaseorientadoras.Paraalémdisso,nãoconse-guemanter-seaconsistênciadosactoslegalmenteregulados,pelarazãodafaltadeprincípiosorientadoresquecausaoconflitoeainterpretaçãodesviadaquantoàaplicaçãodecláusulas.Ergo,cadaparteinteressadadevecumprirrigorosamente,naexecuçãodostrabalhosreferentesàaquisiçãogovernamental,osseguintesprincípios:concorrênciajusta,imparcialidade,transparênciaepublicidade,bompaidefamília,eficiênciamaximizadanousodedespesapública,etc.Entretanto,ascláusulasconcretasnasle-gislaçõesemquestãodevemtambémencarnarsistemáticaelogicamenteestesprincípios.2.AconstituiçãodoregimedeapreciaçãopréviaAáreaaplicáveldopresenteregimejurídicodaaquisiçãogoverna-mentalcentra-senasentidadespúblicasdaAdministraçãodaRAEM,in-–––––––––––––––28OCódigodoProcedimentoAdministrativovigenteregula14princípios,incluindooprincípiodelegalidade,princípiodaprossecuçãodointeressepúblicoedaprotecçãodosdireitoseinteressesdosresidentes,princípiodaigualdadeedaproporcionalidade,princípiodautilizaçãodaslínguasoficiais,princípiodajustiçaedaimparcialidade,princípiodaboafé,princípiodacolaboraçãoentreaAdministraçãoeosparticulares,princípiodaparticipação,princípiodadecisão,princípiodadesburocratizaçãoedaeficiência,princípiodagratuitidadeeprincípiodoacessoàjustiça.

248cluindoasdotadasdeautonomiaadministrativa,osserviçosefundosautónomos,sendonatotalidadesuperioresa60entidadespúblicas.Cadaentidadepodedesenvolverasactividadesdeaquisiçãopelanecessidadeprópria.Emboraestasentidadesdevamnecessariamentecumprirasdis-posiçõeslegaisquandoprocederemàaquisição,narealidade,épossívelocorrerilegitimidadeoutransgressãoaquandodaconcretizaçãodopro-cedimentooudaautorizaçãodasrespectivasdespesas,vistoque,naprática,aformadefuncionamentointernodediferentesserviçossejadiferenteeainterpretaçãodaslegislaçõesaplicáveispelosdiferentestrabalhadoressejadiferente.Pois,oregimedeapreciaçãopréviaéaúltimalinhadedefesaantesdacelebraçãodocontratodefornecimentodosbensobjectodeaquisição.Sóquando,emtodooprocedimentodeapreciação,aenti-dadedeapreciaçãopréviaverificarquetodooprocesso,todaadocumen-taçãoeacompetênciadeautorizaçãoestãocompletamentecompatíveiscomoscondicionalismoslegais,serápermitidaacelebraçãodocontratodefornecimentoentreosServiçosPúblicoseosadjudicatários.Comojáfoimencionado,tendoemcontaqueasdisposiçõesvigen-tesrelacionadascomafiscalizaçãopreventivadasdespesasquenãopos-samserassumidasporteremfaltadesujeitoexecutivo,afiscalizaçãoacontratosdedespesacelebradosporpartedeServiçosPúblicoséindispen-sável,porestamedidaparaalémdepoderreforçarorigordaexecuçãodetrabalhoporpartedosServiçosPúblicos,devidoànecessidadedeentre-garemosdocumentosrelativosàaquisiçãoparaverificação,tambémser-veparacorrigiraspossíveistransgressõesouaperfeiçoaraspartesdetra-balhoimperfeitas,porformaaevitaraocorrênciadascircunstâncias,naexecuçãodocontratodefornecimento,quesãooriginalmenteprevisíveismasnãoprevistas.Todavia,oregimedeapreciaçãoprévianãodeveserexecutadopelaentidadejudiciáriacomoéreguladopresentemente,massimpeloServi-çoPublicocommaiorautoridadepresentemente,peloServiçoPúblicoespecializadoouporumaComissãodeApreciaçãonovaeindependentecomfunçãodeentidadedeapreciaçãoprévia.Estamedidanãosópodeevitaracircunstânciaembaraçosadeque,emboraumaadjudicaçãofosseaprovadapelovistodeumaentidadejudiciária,aspartescontraentesre-corremaotribunaldevidoaolitígiosobreoconteúdodocontratodefornecimentonaalturadasuaexecução,mastambémcontribuiparare-forçaraexclusividadeeespecificidadedeapreciaçãoprévia.

2493.OaperfeiçoamentodoprocedimentodeaquisiçãoOaperfeiçoamentodoprocedimentoadministrativoéolemachavedamodernizaçãoadministrativaquepermite,porumlado,elevaraeficá-ciaadministrativadetalformaqueogovernopossareduziroscustossemprejuízoàqualidadedosserviçose,poroutrolado,encurtarotempodeesperaouaumentaraeficiêncianarespostaquandooscidadãosrecebe-remosserviçospúblicosoutrataremosassuntosgovernamentais.Paraoseualcance,foilavradonoâmbitodoGovernodaRAEM,oDespachodaSecretáriaparaaAdministraçãoeJustiçan.º13/2000.Alémdisso,opresenteCódigodoProcedimentoAdministrativotemdisposiçõesdeprincípioperanteadesburocratizaçãoeaeficácia,contribuindoparaqueostrabalhosadministrativossejamconcluídoseasrespectivasdecisõestomadasdumaformarápida,económicaeeficiente.Apesardisso,opro-cedimentodeaquisiçãogovernamentalestásujeitoaumdiplomaespecí-fico(oqualselimitaaconcursospúblicosnosquaiséindispensávelacelebraçãodecontrato)edemaisdocumentosassociados,aspartesinte-ressadasdoprocedimentodevemobrigatoriamentecumprirasdisposi-çõespassoapassonosentidodepreencheremasexigênciasrelativasaactosdeaquisiçãoeadjudicação.OsprocedimentosrelativosàrealizaçãodeobraseàaquisiçãodebenseserviçospeloGovernoforampromulgadosrespectivamenteem1999e1985,jáultrapassaram,atéàpresentedata,6e20anosrespectiva-mente.VistoqueasociedadeeaeconomiadeMacautemregistadoumdesenvolvimentosignificativo,emboraoprocedimentodeaquisiçãogo-vernamentalsejarigoroso,asuacomplexidadetambémseaprofunda.Porestemotivo,asetapasprolixasedesnecessáriasdevemsereliminadasparaqueaexecuçãodeprocessosseconciliecomasexigênciassociaisdapresentedata,devendo-seintroduzirciênciasetecnologiasadequadas,bemcomoelaborarprocedimentossimplesdeexecutareaplicáveisadi-versasformasdeaquisição,terminandoasituaçãodeosServiçosPúblicosdecidiremporelesprópriosasetapasdeaquisiçãocommontantebaixodevidoàinexistênciadequalquerprocedimentoparacumprir,nosenti-dodequetodooprocedimentodeaquisiçãogovernamentalserevesteda“integridade,simplicidade,erigor”.4.OalargamentodoâmbitodedipensadeconcursoSobasdisposiçõeslegaisemvigor,qualquerServiçoPúblico,quan-dosepretenderrealizarumconcurso,devecumpriroprocedimento

250estabelecido,quersejaomesmoumprocedimentolegalquersejaumregulamentointerno.Masemalgumassituaçõesdeterminadas,hálugarparadispensadeconcursoeadjudicaçãoàentidadefornecedoramedian-teajustedirecto.Adispensadeconcursoestásujeitaaodispostodon.º2doArt.7.ºdoDLn.º122/84/M.Considerandoosfactoresexternostaiscomoamudançadapresentecomunidadeinternacional,atendênciadeglobalizaçãoeconómicaecomercial,adeterioraçãopersistentedoambienteeclimaglobal,etc.,aalíneaf)desteArtigonãoconseguecobrireficaz-menteasexigênciasdeaquisiçãodebenseserviçosresultantesdasforçasexternas.Portanto,torna-senecessárioestenderexpressamenteacober-turadadispensa,devendoincluirasáreasquesalvaguardamaestabilida-deeaharmoniadaRAEM,designadamente,aprotecçãodeinteressepúblico,amanutençãodeordemsocial,asegurançaedefesaregionaldeMacau,asaúdepúblicaevacinação,etc.Naturalmente,assituaçõesex-traordináriaseurgentesresultantesdecasosdeforçamaiorreguladasnaalíneag)domesmoArtigodevemserconsideradasasprimeirasaseremincluídasnoâmbitodedispensa.5.AregularizaçãodainformaçãoobrigatóriasobreasituaçãofinanceiradefornecedoresAexecuçãoefectivadocontratodefornecimentodependeseaspar-tescontraentespodemounãocumprircompletamenteoconteúdodocontrato.OGoverno,sendoumapartecontraente,completaasuares-ponsabilidadeessencialmenteatravésdepagaraosfornecedoresosmon-tantescontratadosnosprazosdefinidosdepoisdereceberosbenseserviços.AsrespectivasdespesasjásãodotadasorçamentalmentepelosServiçosPúblicosantesdacelebraçãodecontratoe,sequentemente,sãoverifica-daspelaDirecçãodosServiçosdeFinanças,nosentidodeassegurarasdespesasorçamentadasparapagarnatotalidadeouemprestações.Ofornecedor,sendooutrapartecontraente,temcomosuaobrigaçãoreali-zarobras,fornecerbensouserviçosparasatisfazerasexigênciasdosServi-çosPúblicos.Contudo,tendoemvistaquealgunsvaloressejammaiselevadoseoprazodeobraoudefornecimentosejarelativamentemaiscomprido,casoocontratosejasuspensodevidoafalecimentodoemprei-teirooufornecedoroudadoqueomesmosetornainterdito,inabilitadooudeclaradoemestadodefalência,e,odonodaobraouaentidadeadjudicantesempresofremdedanospornãopodermudarimediatamen-teparaoutroempreiteirooufornecedorepor,geralmente,sóconseguir

251saberseocontratopodecontinuarounãodepoisdeoempreiteirooufornecedorresolveroseuproblema.Paraqueocontratosejaexecutadomaiseficientemente,osprimeirostrêsproblemasdoempreiteirooufor-necedorsãodifíceisdeprever,masparaoúltimoproblemaépossívelsertomadamedidapreventiva,acrescentandonocontratodefornecimentoumacláusuladeresponsabilidade,exigindoaoempreiteirooufornecedorquenotifiqueperiodicamenteàentidadeadjudicanteenvolvidaoseues-tadocomercialousituaçãodefuncionamentofinanceiro.Umavezqueoempreiteirooufornecedorseencontreemcrisefinanceira,aentidadeadjudicantepodenegociarcomomesmoparaencontrarresoluçãoantesdaocorrênciadefalência,afimdequeosinteressesrecíprocossejamprotegidos,edanosescusáveis,evitados.6.AintroduçãodaprovisãoatinenteàconcorrêncialealDemodogeral,considera-sequeosactosdeaquisiçãotrazembene-fíciosaogovernosimplesmentequandooferecemumpreçobaixo,umprazocurtodeentregaoudeconclusãodaobra.Defacto,aqualidadeeaeficáciadeobra,benseserviçosnãosedeveignorar.Masemcomparaçãocomosfactoresobjectivospossuídospelosprimeiros,osfactoressubjecti-vos,taiscomoaqualidadeeaeficiência,sãogeralmentemaisdifíceisparaosjúriscontrolaremetomaremdeliberação,salvosehouverregrasmedíveisebemreconhecidasparaavaliação,senão,estãosujeitosàvistaeaoco-nhecimentoparticulardejúrisparafazeremaadjudicação.Assim,ain-fluênciadoresultadodeadjudicaçãopelasubjectividadedojúricausaofenónemodeconcorrênciainjusta.Osconcorrentes,porsuavezeparaosseusinteresses,tambémpoderiamcometeractosquedanificamaconcor-rênciajusta.Porisso,devemintroduzir,nasdisposiçõeslegaisadefinirrelativasàaquisiçãogovernamental,algunasprovisõesdeprincípio,ouatéintroduzircláusulasapropriadasparaasseguraranãodiscriminação,imparcialidade,fornecimentodebensgenuínos,bemcomoaprevençãodeconluionoconcurso,dedumpingaogovernopelospreçospredatóriosouanormaisabaixos,etc.7.AligaçãocomorequisitodelínguasoficiaisdaOMCAoabrigododispostodoArt.9.ºdaLeiBásica,aslínguaschinesaeportuguesasãoaslínguasoficiaisparaosórgãosexecutivos,legislativosejudiciaisdaRAEM.Portanto,osórgãosparaalémdeseobrigaremausar

252asduaslínguasoficiaissimultaneamenteconformeasdisposiçõeslegais,podemoptarporumadelascomoferramentainstrumentalparaexecutartrabalhos.Apenassepodeusaroutralíngua,interalia,dalínguainglesa,noscasosexcepcionais,taiscomocomunicaçãocomoexterior,contactocomasorganizaçõesinternacionaisquetêmrelacionamentocomMacau,enotificaçãodoestadosocial,económicoecultural.EmboraoGovernodeRAEMnãotenhaaindaassinadooAcordosobreAquisiçãoGovernamentaldaOMC,noquerespeitaàpresentecircunstância,ovigenteDLn.º63/85/M,naqualidadedelexspecialis,regularestritamenteousodalínguainglesa,masosreguladosnãopreen-chemcompletamenteascondiçõesrequisitadasporesseAcordo.ParaodesenvolvimentosustentáveldaRAEM,asrespectivasdisposiçõesdevemserrevistasparaquesetornemcompatíveiscomosrequisitosdesseAcor-dorelativosàlíngua.Porexemplo,aentidaderealizadoradeconcursodeveemitirosumáriodeanúnciotranscritoporumadaslínguaoficiaisdaOMC(n.º8doArt.IX);seaentidaderealizadoradeconcursopermi-teaosconcorrentesapresentaremaspropostasredigidasemmaisdeumalíngua,umadestaslínguasdeveserumadasoficiaisdaOMC(n.º1doArt.XII).8.AredelimitaçãodasCompetênciasdeAutorizaçãoArealizaçãodequaldasformasdeconcurso,dependedomontantedeaquisiçãoemquestão.Alémdasformasdeconcursodeveremserajus-tadas(principalmente,deveseracrescentadaumaformadeaquisiçãodebaixovalor,porformaamelhoraraeficiênciaadministrativa),olimitedevalorcorrespondenteacadaformadeconcursotambémdeveseraumen-tadoemharmoniacomodesenvolvimentosustentáveldaeconomiadeMacau,paraqueoobjectivogeraldeelevaraeficáciaadministrativasejaalcançado.Defacto,acompetênciarelativaàautorizaçãodovalordasentidadestambéméumfactoressencialqueinfluenciaaeficiênciaadministrativa.Correntemente,ascompetênciasrelativasàautorizaçãodevalordetodososSecretáriosforamdelegadaspelasordensadministra-tivasdoChefedoExecutivo,sendoosvaloresiguais.Mas,ascompetên-ciasrelativasàautorizaçãodevalordosdirigentesdediversosServiçosPúblicossãodiferentes.Ascompetênciasdealgunsdirigentessãoconfe-ridasatravésdasleisorgânicasdosseusServiços,outrassãooriundasdadelegaçãodoSecretáriotutelar,sendoosvaloresdiferentes.Paraseruma

253Administraçãoaltamenteeficienteeparafacilitarumafiscalizaçãoefectiva,atodososServiçosPúblicosdeveserconferidaacompetênciadeautori-zaçãodomesmovalor,paraqueestesdepoissubdeleguemascompetên-ciasàschefiasseussubordinadosconformeosfuncionamentosinternoseasnecessidadespráticas.Todavia,estasdelegaçõesinternasdevemserre-gularizadasporumalegislaçãoespecífica.Concomitantemente,osvalo-resaseremautorizadosdevemseraumentadosadequadamente.9.AobradeserviçoselectrónicosAproliferaçãodoscomputadoreseodesenvolvimentosustentadoecredíveldatecnologiadaInternetestabelecemapedrafundamentalparaoavançodasactividadescomerciaisnosentidodainformatização.AAd-ministraçãoPública,pois,deveavançarnomesmosentidodaevoluçãotemporal,constituindooe-Governoumadasmelhoresmedidasparaele-varofuncionamentoadministrativo.Em2001,oGovernodeRAEMapresentouasestratégiaseprojectosrelativosàimplementaçãodee-Go-vernoparaseharmonizareintegrarnostrabalhosdemodernizaçãoadministrativa,afimdeatingirametademelhoraraqualidadeeaeficá-ciadosServiçosPúblicoseelevarintegralmenteaqualidadeeacompetivi-dadedasociedadedeMacau29.Paraconcretizaresteobjectivo,oGover-nodaRAEMpodeaproveitarosserviçoselectrónicosentreogovernoeosectorcomercialparaencorajaraaplicaçãoeadivulgaçãodatecnologia.Aadopçãodoprojectodeaquisiçãoelectrónicapermiteummelhordesenvolvimentoecooperaçãoindividualerecíprocaentreosectorpú-blicoeosectorcomercial.Osrequisitosdarealizaçãodesteprojectosãoque,paraalémdeoGovernoeasempresascomerciaisdisporemsimulta-neamentedeumsistemaelectrónicobásico,devemneleserinstaladosossuporteselectrónicosfiáveiselegalmentereconhecidos,pormeiodosquaisasinformaçõesrelativasàaquisiçãopodemsertransferidasseguramenteaosistemadacontrapartida.Aconcretizaçãosucessiva30daLein.º5/–––––––––––––––29“RelatóriodoEstudoEstratégicodoe-GovernodaRegiãoEspecialAdministrativadeMacau”,elaboradopeloGrupodeTrabalhodoe-GovernodoGovernodaRAEM,em28deNovembrode2001.30AactividadedecertificaçãoaexercerpelaDirecçãodosServiçosdeCorreiosfoiaprova-dapeloChefedoExecutivo,medianteoDespachodoChefedoExecutivon.º381/2005,de28deNovembro.Asuadispensadecredenciaçãoéobtidaaoabrigodos

2542005,intitulada“DocumentoseAssinaturasElectrónicas”,promulgadaem8deAgostode2005edasinfra-estruturasdesoftwareehardwareatinentesàexecuçãodestaLei,reunemprecisamentecomestascondiçõesessenciais,dandoaosdocumentoseàssuasassinaturasaformaelectrónica,atribuindoaosdocumentoselectronicamenteassinadososefeitoslegaisequivalentesaoscelebradosempapel,ouatéoreconhecimentoaníveljudiciário.Comestabaselegal,concretizar-se-áaviabilidadedoprojectodetrabalhoselectrónicosdeaquisiçãogovernamental.V.ConclusãoTalcomoocorreucomoutrospaísesmaisavançados,oregimejurí-dicorelativoàaquisiçãogovernamentaldeMacaufoioriginalmenteumapartedoregimedasdespesaspúblicas.Tornou-seumsistemaindepen-dentepelasnecessidadesnasequênciadodesenvolvimentoeconómico,–––––––––––––––dispostosdon.º1doArt.14.ºedon.º1doArt.30.ºdaLein.º5/2005.Oexercíciodaactividadeiniciou-seoficialmenteem23deJaneirode2006.OGabineteparaoDesenvolvimentodasTelecomunicaçõeseTecnologiasdaInfor-mação(GDTTI)(actualmenteaDirecçãodosServiçosdeRegulaçãodeTelecomunicações)éaautoridadecredenciadoracompetenteparaacredenciaçãoefiscalizaçãodasentidadescertificadoras,bemcomoparaoexercíciodascompetênciasquelheforamatribuídasaoabrigodaLein.º5/2005,aprovadapeloDespachodoChefedoExecutivon.º375/2005,de21deNovembro.Considerandoavantagemdequeoexercíciodasfunçõesdaautoridadecredenciadoranecessitaacolaboração,oapoioeoaconselhamentodeoutrosserviçoseentidades,foicriadooConselhoTécni-codeCredenciaçãopeloDespachodoChefedoExecutivon.º376/2005,de21deNovembro,visandosepronunciarsobretodasasquestõesqueoGDTTI,noexercíciodassuasfunçõesdeautoridadecredenciadora,lhesubmete,podendoainda,porinicia-tivaprópria,dirigir-lhepareceresourecomendações.Alémdisso,aapreciaçãotécnicaeadecisãodospedidosdecredenciação,bemcomoasdecisõesderevogaçãodesta,sãoobrigatoriamenteprecedidasdeparecerdesteConselho.EsteConselhoécompostoporoitoelementos,sendorespectivamenteosrepresentantesdosserviçospúblicos,sectoresacadémicoseprofissionais,cujalistadefinitivafoinomeadapeloDespachodoChefedoExecutivon.º378/2005,de23deNovembro.ParaefeitosdaimplementaçãoeficazdaLein.º5/2005,aoabrigododispostodon.º2doArt.33.ºdomesmodiplomae,conformeoRegimeSancionatóriodasInfracçõesAdministrativasrelativasàActividadedeCertificaçãodeAssinaturaElectrónica,esta-belecidopeloRegulamentoAdministrativon.º14/2005,de15deAgosto,foramdefi-nidasasinfracçõesadministrativasrelativasàsactividadesdecertificaçãodeassinaturaselectrónicas,sendopunidosasmultasprevistas,semprejuízodeoutrasconsequênciaslegalmenteprevistasedaresponsabilidadecivilecriminalqueaocasocouber.

255doavançodasociedade,dadiversificaçãoedacomplexidadedagovernaçãoeaperfeiçoa-seconformeasexperiênciasacumuladasnopercursodeimplementação,estabelecendo-se,porisso,ochamadoregimejurídicorelativoàaquisiçãogovernamental,suportadoprincipalmentepelosdoispilares,designadamente,oregimedasdespesas(DLn.º122/84/M,comalteraçõesintroduzidaspeloDLn.º30/89/M)eosprocedimentosdeaquisição(DLn.º63/85/MeDLn.º74/99/M).Nafaseinicialdoestabelecimentodesteregimejurídico,experimen-tou-seumafasedeharmonizaçãoentreateoriaeapráticaeatravésderevisõesrepetidas,asduaspartesnuclearesdesteregimeforamdefinidasem1989e1999,respectivamente,etêmsidoexecutadosatéàpresentedata.Defacto,aeconomiadeMacautem-sedesenvolvidorapidamentenosúltimos20anos,oquenãofoiprevistopelossectoresacadémicoecomercial.Paraalémdisso,ocrescimentoaceleradoactualdaeconomiatornadifícilaimplementaçãodemedidaslegislativasqueoenquadremdevidamente.Portanto,oGovernodaRAEMdeveráesforçar-semaispelocumprimentodassuasobrigaçõesnestecontexto,implementandopolíticasurgentesebemdireccionadas,consolidandoeatéintensificandoopoderdegovernaçãopersi,paraqueosustentáveldesenvolvimentosocio-económicopossaserassegurado.AexecuçãoeficazdapolíticadeaquisiçãodoGovernodaRAEMéumapedrafundamentalparaformaresuportaropoderefectivodegovernação,sendotambémuminstrumentoqueconduzàutilizaçãoefectivadosrecursospúblicos.ObservandoasituaçãodedesenvolvimentoeconómicodeMacaueasuaperspectivainternacional,oregimedeaquisiçãogovernamentalal-cançouumafaseemqueareavaliaçãosetornapremente.ApenasquandofordefinidaumanovapolíticarelativaàaquisiçãogovernamentaléqueofuncionamentodasactividadesinternasdeaquisiçãodoGovernopoderáusufruirdeumprogressosustentadoeadaptar-seaorespectivoâmbitoanívelinternacional.

256

257Administraçãon.º75,vol.XX,2007-1.º,257-279–––––––––––––––*ProfessorauxiliardoCentrodeEstudosPré-UniversitáriosdaUniversidadedeMacau.Aeducaçãotécnico-profissionaldoensinosecundáriodeMacau:retrospectivaeperspectivaYuenPongKau*I.IntroduçãoMacau,desdeoseuregressoàMãePátriaem1999,temconhecidoumapaulatinaestabilidadesocialeprosperidadeeconómica.Osseusha-bitantesvivemempazesatisfeitoscomosseusempregos.Peranteasvagasdaglobalizaçãoedasociedadedoconhecimento,queimpulsionamosprocessosdasreformaseducativasnomundointeiro,oGovernodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau,osgruposreligiosos,asassocia-çõessociaiseoscidadãosemgeral,paraseadaptaremaodesenvolvimen-toeconómicomundialeàliberalizaçãodosjogos,entreoutrasmudançassociais,têmlançadoexigênciasdumdesenvolvimentosustentadodoensino.Peranteosdesafiosdumaeconomiadoconhecimento,quaisse-rãoosrumosaseguirpelaeducaçãotécnico-profissionaldoensinose-cundáriodeMacau?Nestasede,vamostomarascaracterísticasdaeduca-çãotécnico-profissionaldoensinosecundáriodeMacaucomoobjectodeestudoparafazerumaretrospectiva,estudararealidadeeassaídasparaaeducaçãotécnico-profissionaldoensinosecundáriodeMacau.II.Aeducaçãotécnico-profissionaldoensinosecundáriodeMacauOsistemaeducativo,definidopelaLein.º11/91/M,compreende:a)Aeducaçãopré-escolar;b)Oanopreparatórioparaoensinoprimário;c)Oensinoprimário;d)Oensinosecundário;e)Oensinosuperior;

258f)Aeducaçãoespecial;g)Aeducaçãodeadultos;h)Aeducaçãotécnicaeprofissional.Aeducaçãotécnico-profissionaldoensinosecundáriodeMacaufor-maopessoaltécniconecessárioaodesenvolvimentosocialdeMacauefornecetambémoportunidadesdeformaçãoparaosalunosquequerementrarnomercadodetrabalho.Aeducaçãotécnico-profissionaldoensi-nosecundáriodeMacauéumensinoregular.Osgraduadosnãosópo-demobteroseudiplomacomotambémumcertificadocorrespondenteaosegundo,nomáximo,aoterceiroanodoensinosecundáriocomple-mentar.Aeducaçãotécnico-profissionaldeMacaucontemplaaformaçãoprofissionaleoensinotécnico-profissional.Aformaçãoprofissionalin-cluiaformaçãoinicial,aformaçãoprofissional,aformaçãoemserviçoeamudançadeprofissão.Todososcidadãosquetenhamconcluídooen-sinosecundário,têmdireitoaoscursosdeformaçãoprofissional.Oensi-notécnico-profissionalvisaformartécnicosdenívelmédio,dando-lhesosconhecimentoseascapacidadesnecessáriosàsactividadestécnico-profis-sionaisaquepretendemdedicar-se.Oscidadãosquetenhamconcluídooensinosecundáriopodemparticiparnoscursosdeformaçãotécnico--profissional.Asremissõesreferentesàeducaçãotécnico-profissionaleassuascaracterísticasencontram-serespectivamentenosQuadro1e2.Quadro1:DiplomasrelacionadosReferênciasTítulosLein.º11/91/MEstabeleceoquadrogeraldosistemaeducativodeMacauDecreto-LeiEstabeleceoquadrolegaldaformaçãoprofissionalinseridan.º51/96/MnomercadodeempregoDecreto-LeiAprovaoregimejurídicodaaprendizagemn.º52/96/MDecreto-LeiAprovaoregimejurídicodacertificaçãoprofissionaln.º53/96/MDecreto-LeiRegulaaeducaçãotécnicaeprofissionaln.º54/96/MDespachoAprovaosplanoscurricularesdosCursosdeTécnicasAdmi-n.º34/SAAEJ/96nistrativaseComerciaisedeTécnicasdeElectromecânicadeManutençãoIndustrialdoensinosecundário-complementartécnico-profissional,afuncionaremregimepós-laboral

259ReferênciasTítulosDespachodoRegulamentodoCursodeFormaçãoemTécnicasSecretárioparaosProfissionaiseConhecimentosEspecíficosAssuntosSociaiseCulturan.º85/2002Quadro2:Síntesecomparativaentreaformaçãoprofissionaldoensinosecundáriogeraleaeducaçãotécnico-profissionaldoensinosecundáriocomplementarCategoriasFormaçãoEnsinodeformaçãoprofissionaltécnico-profissionalRemissões:Lein.º11/91/MLein.º11/91/MDecreto-Lein.º52/96/MDecreto-Lein.º52/96/MDiplomassobreaDecreto-Lein.º54/96/MDecreto-Lein.º54/96/Morganizaçãocurricular:Despachon.º34/SAAEJ/96Despachon.º34/SAAEJ/96Despachon.º34/SAAEJ/98Despachon.º34/SAAEJ/98Habilitações:Aconclusão,comAconclusão,comaproveitamento,doaproveitamento,doensinoprimárioensinosecundárioIdadesparaos14anosoumais18anosoumaiscursosnocturnos:Regime:SecundárioSecundáriocomplementarDuração:TrêsanosmínimadedoisemáximadetrêsanosObjectivospedagógicos:Diplomasreconhecidos:Aconclusão,comAconclusão,comaproveitamento,daaproveitamento,daFormaçãoprofissionaldoFormaçãoprofissionaldoensinosecundário-geral,ensinosecundário-comple-conferedireitoaorespectivomentar,conferedireitodiplomaaorespectivodiplomaCertificadosreconhecidos:Aconclusão,comAconclusão,comaproveitamento,daaproveitamento,daFormaçãoprofissionaldoFormaçãoprofissionaldoensinosecundário-geral,ensinosecundário-comple-conferedireitoaorespectivomentar,conferedireitocertificadoaorespectivocertificadoIII.Escolastécnico-profissionaisdoensinosecundáriodeMacauAtéaoanolectivode2003-2004,emMacauexistiamtrêsescolasequatrosecçõesdeescolas(tomandoquatroescalascomoabasedasestatísticas)comcursosdeformaçãotécnico-profissional.Nestemomento,

260nestasescolas,aúnicalínguaveicularéochinês.OsgéneroseosâmbitospedagógicosdestasescolasestãovisualizadosnoQuadro3.Quadro3:Génerosdeescolastécnico-profissionaisdeMacau,classificadaspelosseuscaracteresNomesGéneroLínguaveicularÂmbitopedagógicoEscolaLuso-ChinesaEscolaPúblicaChinêsSecundárioTécnico-Profissionalediurnageral/secundáriocomplementarEscolaLuso-ChinesaEscolaPúblicaChinêsSecundárioTécnico-ProfissionalenocturnacomplementarEscolaSecundáriaEscolaprivadaChinêsSecundárioSamYukdeMacauintegradanaredegeral/secundáriopúblicadiurnacomplementarEscolaEscolaprivadaChinêsSecundárioTécnico-Profissionalintegradanaredegeral/secundáriodaFederaçãodaspúblicadiurnacomplementarAssociaçõesdosOperáriosdeMacauAsescolascomcursostécnico-profissionais,classificadaspelosseusgéneros,comoescolaspúblicasouprivadas,pelaslínguasveicularesepelograupedagógicoencontram-sevisualizadasnoQuadro4.Quadro4:Génerosdeescolastécnico-profissionaisdeMacau,classificadaspelaslínguasveiculares(Fonte:inquéritoaoensino(1996-2004),DirecçãodosServiçosdeEstatísticaseCensos)AnoEscolar1996-1997-1998-1999-2000-2001-2002-2003--1997-1998-1999-2000-2001-2002-2003-2004Totaldasescolas46994444EscolasPúblicas11222222EscolasPrivadas(integradasnaredepública)————2222EscolasPrivadas(nãointegradasnaredepública)35770000LínguaveicularChinesa24774444

261AnoEscolar1996-1997-1998-1999-2000-2001-2002-2003--1997-1998-1999-2000-2001-2002-2003-2004LínguaveicularChinesaePortuguesa11000000LínguaveicularInglesa11220000GraudoEnsinoPrimárioeSecundário34550000GraudoEnsinoSecundário12444444IV.Cursostécnico-profissionaisdoensinosecundáriodeMacauDeacordocomosdiferentesníveisdosformandos,oscursostécni-co-profissionaisdoensinosecundáriodeMacautêmconteúdosdiferen-tesetambémtêmcargashoráriasdiferentes.Osalunosqueoptampeloscursostécnico-profissionaistêmdecumprircomtrêsexigênciascurricu-lares:1Culturasocial;2Técnico-profissional;3Estágioprofissional.Osmodeloscurricularesdaformaçãotécnico-profissionaldoensinosecun-dáriogeraledoensinosecundáriocomplementarconstamdoQuadro5.Osplanospedagógicoseacargahoráriadaformaçãotécnico-profissio-naldoensinosecundáriocomplementarvêem-senoQuadro6eospro-gramasdadospelasescolastécnico-profissionaiseasquatrosecçõesacimareferidasencontram-sevisualizadosnoQuadro7.Quadro5:Modeloscurricularesdaformaçãotécnico-profissionaldoensinosecundáriogeraleensinosecundáriocomplementar(Fonte:apartirdoDespachon.º34/SAAEJ/98)ConteúdodaCadeirasdaformaçãoCargahorária(h)formaçãoPrimeiroSegundoTerceiro%anoanoanoCulturaSocialLínguasveiculares(CompeteàsescolasoptarpeloChinês,PortuguêsouInglês)40-50

262ConteúdodaCadeirasdaformaçãoCargahorária(h)formaçãoPrimeiroSegundoTerceiro%anoanoanoSegundaslínguas(CompeteàsescolasoptarpeloChinês,PortuguêsouInglês)Desenvolvimentoindividualesocial(Todasascadeirasabrangidaspelodespacho)TécnicasCursosemfunçãoprofissionaisdasdisciplinaseprática(Inglêspodeserintegradonastécnicasprofissionaiseprática)50-60EstágioOestágiorealiza-seemambienterealdetrabalho.600-720profissionalPelalei,elefaz-senoterceiroanoTotalDe3000(horaspós-laborais)a3600(horasdiurnas)100TestedascapacidadesprofissionaisQuadro6:Cargahoráriadaformaçãotécnico-profissionaldoensinosecundáriocomplementarTotaldas360040semanas3anoshorasanuaisdiurnasTotaldas300040semanas3anoshorasanuaisnocturnasConteúdoCulturaSocial240040-50%da2anosdasaulastotalidadedacargahoráriaTécnicas50-60%daprofissionaistotalidadedaPráticascargahorária十técnico-profissionaisdentrodaescolaPráticasDe900aTodasashoras1anotécnico-profissionais1200horas(100%)emambientesreais

263Quadro7:Programasdadospelasescolastécnico-profissionais(Fonte:apartirdeDSEJ,http://www.dsej.gov.mo/.Macau:DirecçãodosServiçosdeEducaçãoeJuventude)NomesGéneroCursosprofissionaisEscolaLuso-ChinesaEscolaPúblicaGestãoecomércio,designdeTécnico-Profissionalediurnavestuário,turismoeinformáticaEscolaLuso-ChinesaEscolaGestãoecomércio,serviçossociais,Técnico-ProfissionalPúblicaeetécnicaelectromecânicanocturnaEscolaSecundáriaEscolaprivadaDesigndevestuário,SamYukdeMacauediurnaassuntoscomerciaiseinformáticaEscolaTécnico-ProfissionalEscolaContabilidade,informática,daFederaçãodasAssociaçõesediurnaserviçossociais,electromecânicadosOperáriosdeMacauetradução-interpretaçãoV.Pessoalpedagógicodaeducaçãotécnico-profissionaldeMacauOnúmeroesexodosprofessoresdeeducaçãotécnico-profissionaldeMacauconstamdoQuadro8.Ashabilitaçõesliteráriaseasexperiên-ciaspedagógicasdosprofessoresdeformaçãotécnico-profissionalen-contram-senosQuadros9e10.Apartirdoanolectivode2000,todososprofessoresdeformaçãotécnico-profissionaltêmahabilitaçãoliteráriadoensinosuperioreamaioriadosprofessorestemde2a9anosdeexperiênciapedagógica.Quadro8:Totaldosprofessoresdecadeirastécnico-profissionais(Fonte:inquéritoaoensino(1996-2004),DirecçãodosServiçosdeEstatísticaeCensos)AnoEscolar1996-1997-1998-1999-2000-2001-2002--2003-1997-1998-1999-2000-2001-2002-2003-2004Totaldos88/129/208/242/132/131/133/132/Professores62/81/107/113/55/52/57/58/(MF/M/F)254810112977797674Totaldos23/15/31/24/-/-/--/-/--/-/--/-/-Professoresde15/810/518/1316/8cadeirastécnico--profissionais(Primáriosesecundários)

264AnoEscolar1996-1997-1998-1999-2000-2001-2002--2003-1997-1998-1999-2000-2001-2002-2003-2004Totaldos65/114/177/218/132/131/133/132/Professoresde47/71/89/97/55/52/57/58/cadeirastécnico-18438812177797674-profissionaisQuadro9:Habilitaçõesliteráriasdosprofessoresdeeducaçãotécnico-profissional(Fonte:inquéritoaoensino(1998-2004),DirecçãodosServiçosdeEstatísticaeCensos)AnoTotalEnsinoFormaçãodeEnsinoNãoEscolar(MF/F)superiorprofessoressecundárioespecificados(MF/F)(MF/F)(MF/F)(MF/F)1998-1999177/89145/6927/153/32/21999-2000218/97214/93-/-2/22/22000-2001132/55132/55-/--/--/-2001-2002131/52131/52-/--/--/-2002-2003133/57133/57-/--/--/-2003-2004132/58132/58-/--/--/-Quadro10:Anosdeexperiênciapedagógicadosprofessoresdeeducaçãotécnico-profissional(Fonte:inquéritoaoensino(1996-2004),DirecçãodosServiçosdeEstatísticaseCensos)Anosde1996-1997-1998-1999-2000-2001-2002-2003-experiência-1997-1998-1999-2000-2001-2002-2003-2004pedagógicaMF/FMF/FMF/FMF/FMF/FMF/FMF/FMF/F≤124/1941/2872/2848/1314/78/24/15/42-514/1037/2255/31112/4878/2774/2662/2339/136-96/210/318/821/1319/1129/1443/1859/2310-147/56/312/817/911/410/412/617/9≥1514/1120/1520/1420/1410/610/612/912/9Totaldedocentes65/47114/71177/89218/97132/55131/52133/57132/58VI.Discentesdeeducaçãotécnico-profissionaldoensinosecundáriodeMacauOnúmerototaldeinscriçõesnaeducaçãotécnico-profissional,onúmerodealunosdeambosossexos,onúmerototaldosalunosnofinaldoanolectivoeasestatísticasdeaprovados/graduados,constamdoQuadro11.

265Quadro11:Estatísticadasinscriçõesnaeducaçãotécnico-profissionaldoensinosecundárioFonte:inquéritoaoensino(1996-2004),DirecçãodosServiçosdeEstatísticaeCensos)AnoTotaldasMobilidadedosNúmeroAproveitamentoEscolarinscriçõesalunosduranteototaldosanolectivoalunosnofimdoanolectivoMMRepe-EntradasSaídasMMAprova-Repe-NãoeFtenteseFdosoutentesespecifi-graduadoscadosMMMMMMMMMMMMeFeFeFeFeFeF1996--1997127210451721131417510059131310611047898266163——1997--19982113157936123047272861781874142813771078468329——1998--19993384223152136885472301323239214624861629753517——1999--20004341282483657020132851584076267931192007956671112000--20012529136827519021225132230612371912935391301112001--200226351388339253115265161238112321814853566378112002--20032673141848032863231156244812651986943462332——2003--200425981357418281117260149234912151986967385248——Entreosanoslectivosde1996a1999,asinscriçõesnaeducaçãotécnico-profissionalaumentaramde1272alunospara4341,paravolta-remareduzir-sedrasticamentenoanolectivode2000para2529alunos.Maistarde,entreosanoslectivosde2000-2003,houveumapequenasubidade2529para2598alunos.1.Númerototaldosalunosdaeducaçãotécnico--profissionaldeMacaunofimdoanolectivo,segundolugaresdenascimentoSegundoestatísticassobreoslugaresdenascimento,osalunosdaeducaçãotécnico-profissionalquenasceramemMacauocupamopri-meirolugar;logoaseguir,vêmosalunosquetêmcomolugardenasci-

266mentooContinentedaChinaeHongKong.Aestatísticaeapercenta-gemdosalunossegundooslugaresdenascimento,constamdoQuadro12.Quadro12:Dadosgeraissobreonúmerototaldosalunosdaeducaçãotécnico-profissionaldeMacaunofimdoanolectivo,segundooslugaresdenascimento(Fonte:Inquéritoaoensino(1996-2003),DirecçãodosServiçosdeEstatísticaeCensos.AnoLugardenascimentoEscolarAlunosMacauMacauChinaChinaHongHongnofim%ContinentalContinentalKongKongdoano%%lectivo1996--1997131397674,323017,5906,91997--19981874140975,232017,11246,61998--19993239253878,453516,51314,01999--20004076318978,269917,11493,72000--20012306179477,847920,8261,12001--20022381186278,249020,6200,82002--20032448187476,654622,3180,72003--20042349178075,854023,0210,9Dosalunosdaeducaçãotécnico-profissional,osquenasceramemMacauocupamumapercentagemqueoscilaentre74,3%e78,4%.OsalunosquetêmcomolugardenascimentooContinentedaChinarepre-sentamumapercentagementre14,4%e23,8%.Osalunosquenasce-ramnoContinentedaChina,aumentaramde17,5%,em1996para23,0%,em2003.Nomesmoperíodo,osalunosquesãonaturaisdeHongKongconheceramumareduçãode7%para1%.2.Línguasveicularesdaeducaçãotécnico-profissionaldeMacauApercentagemdaslínguasveiculares,segundoonúmerototaldosalunosnofimdoanolectivodaeducaçãotécnico-profissional,estávisualizadanoQuadro13.

267Quadro13:Dadosgeraissobreaestatísticadonúmerototaldosalunosnofimdoanolectivo,segundoaslínguasveiculares(Fonte:inquéritoaoensino(1996-2004),DirecçãodosServiçosdeEstatísticaeCensos)AnoAlunosnofimdoanolectivodaeducaçãotécnico-profissionalEscolarTotalChinêsChinêsPortuguêsPortuguêsInglêsInglêsChinêseChinêse%%%PortuguêsPortuguês%1996--1997131344333,7332,574156,4967,31997--1998187486946,4——76640,923912,81998--19993239246176,0——77824,0——1999--20004076325980,0——81720,0——2000--200123062306100,0——————2001--200223812381100,0——————2002--200324482448100,0——————2003--200423492349100,0——————Antesde1996,aslínguasveicularesdaeducaçãotécnico-profissio-naldeMacaueramchinês,português,inglêseembilinguechinês-portu-guês.Maistarde,oensinobilinguechinês-portuguêsfundiu-senoensinoemchinês.Asescolasqueusavamoportuguêseoinglêscomolínguasveicularesacabaram,respectivamente,em1997e2000poradoptarochinêscomolínguaveicular.De1996a1999,osalunosnofimdoanolectivoquereceberamensinocomochinêscomolínguaveicularaumentaramde443para3259.Osalunosqueusaramoinglêscomolínguaveicularconheceramumaumentoligeirode741para817.Osalunosquereceberamoensino,atravésdochinêsedoinglês,aumentaram,respectivamente,636%e10,3%.Dosalunosqueusaramochinêscomolínguaveicularaumentaramde33,7%para80,0%,enquantoosalunosqueusaramoportuguêscomolínguaveicularconheceramumareduçãode2,2%parazero%.Osalunosqueusaramoinglêscomolínguaveicularconheceramumareduçãode56,5%para20,0%.Apartirde2000,todaaeducaçãotécnico-profissio-nalédadaemchinês.

2683.Taxasdeaprovaçãoegraduaçãodosalunosdeeducaçãotécnico-profissionaldeMacauOnúmerototaldosalunosnofimdoanolectivo,onúmeroeastaxasdeaprovados/graduados,segundoosanoslectivos,constamdoQuadro14.Quadro14:Dadosgeraissobreonúmerototaldosalunosnofimdoanolectivo,onúmeroeastaxasdeaprovados/graduados,segundoonúmeroeastaxasdeaprovados/graduados(Fonte:inquéritoaoensino(1996-2004),DirecçãodosServiçosdeEstatísticaeCensos)AnoAlunosnofimdoAprovadosouTaxadepassagemouEscolaranolectivograduadosgraduaçãoMeFMMeFMMeF%M%1996-199713131061104789879,784,61997-1998187414281377107873,575,51998-1999323921462486162976,875,91999-2000407626793119200776,574,92000-200123061237191293582,975,62001-200223811232181485376,269,22002-200324481265198694381,175,52003-200423491215198696784,579,6Entreosanoslectivosde2000e2002,astaxasdeaprovaçãoegra-duaçãodosalunosdeeducaçãotécnico-profissionaldeMacausituam-seentre73,5%e82,9%.Noanolectivode2003,astaxasdeaprovaçãoegraduaçãoatingiramumrecordehistóricode84,5%.Desdeoanolectivode1998,astaxasdeaprovaçãoegraduaçãodosalunosdosexomasculinomostram-sesignificativamenteinferioresaonúmerototaldeaprovaçãoegraduação,cujaspercentagensvariaramentre69,2%e79,6%.4.Taxaderepetiçãodosalunosdeeducaçãotécnico-profissionaldeMacauOnúmerototaldosalunosnofimdoanolectivo,onúmeroeastaxasderepetição,segundoosanoslectivos,constamdoQuadro15.

269Quadro15:Dadosgeraissobreonúmerototaldosalunosnofimdoanolectivo,onúmeroeastaxasderepetição(Fonte:inquéritoaoensino(1996-2004),DirecçãodosServiçosdeEstatísticaeCensos)AnoAlunosnofimdoRepetentesTaxaderepetentesEscolaranolectivoMeFMMeFMMeF%M%1996-19971313106126616320,315,41997-19981874142846832925,023,01998-19993239214675351723,224,11999-20004076267995667123,525,02000-20012306123739130117,024,32001-20022381123256637823,830,72002-20032448126546233218,926,22003-20042349121538524816,420,4Ataxaderepetiçãodosalunosdeeducaçãotécnico-profissionaldeMacausitua-seentre16,4%e25,0%.Noanolectivode2003,ataxafoiamaisreduzida.Desdeoanolectivode1998,ataxaderepetiçãodosalunosdosexomasculinomostra-senitidamentesuperioràtaxageralderepetição,cujovalorvariaentre20,4%e30,7%.5.Taxadedesistênciadosalunosdeeducaçãotécnico--profissionaldeMacauOnúmerototaldosalunosnofimdoanolectivo,onúmeroeastaxasdedesistência,segundoosanoslectivos,constamdoQuadro16.Quadro16:Dadosgeraissobreonúmerototaldosalunosnofimdoanolectivo,onúmeroeastaxasdedesistência(Fonte:inquéritoaoensino(1996-2004),DirecçãodosServiçosdeEstatísticaeCensos)AnoAlunosnofimdoDesistênciaTaxadedesistênciaEscolaranolectivoMeFMMeFMMeF%M%1996-199713131061100597,65,61997-19981874142828617815,312,51998-1999323921462301327,16,2

270AnoAlunosnofimdoDesistênciaTaxadedesistênciaEscolaranolectivoMeFMMeFMMeF%M%1999-2000407626792851587,05,92000-2001230612372251329,810,72001-20022381123226516111,113,12002-2003244812652311569,412,32003-20042349121526014911,112,3Ataxadedesistênciadosalunosdeeducaçãotécnico-profissionaldeMacaumantem-seentre7,0%e15,3%.Noanolectivode1997,atingiuaorecordehistóricode15,3%.Desdeoanolectivode2000,ataxageraldedesistênciamantem-seentre9,4%e15,3%.Ataxadedesistênciadosalunosdosexomasculinovariaentre9,4%e11,1%,comumvalormarcadamentesuperioràtaxageraldedesistência.6.Distribuiçãoetáriadosdesistentesnaeducaçãotécnico-profissionaldeMacauAdistribuiçãoetáriadosdesistentesnaeducaçãotécnico-profissio-naldeMacauestávisualizadanoQuadro17.Quadro17:Dadosdosanoslectivosde2000-2003,segundoadistribuiçãoetáriadosdesistentesnaeducaçãotécnico-profissionaldeMacau(Fonte:inquéritoaoensino(2000-2004),DirecçãodosServiçosdeEstatísticaeCensos)AnoNúmerodedesistentes(F/M/F)Escolar2000-20012001-20022002-20032003-2004Total225/132265/161231/156260/149≤1470/3522/923/1114/715-1978/54188/117141/94148/8520-2477/4327/1639/2856/36≥25-/-28/1928/2342/21Feitososcálculos,eisumasíntesedapercentagemdadistribuiçãoetáriadosdesistentesnaeducaçãotécnico-profissionaldoensinosecun-dáriodeMacau:

271Quadro18:Percentagemdedesistentes,segundoadistribuiçãoetáriaAnoIdadesdedesistentesEscolar2000-20012001-20022002-20032003-2004≤1431,18,310,05,415-1934,770,961,056,920-2434,210,216,921,5≥25—10,612,116,2Afaixaetáriaprincipaldedesistêncianaeducaçãotécnico-profissio-naldeMacausitua-seentreos15e19anos.Segundoasestatísticasde2001a2003,apercentagemetáriadosdesistentescommenosde14anosouentre15e19anosfoievidentementemelhorada,enquantoseencon-traemconstantecrescimentoapercentagemetáriade20paracima.VII.Sínteseeanálisesobreaeducaçãotécnico-profissionaldeMacauPassemosafazerumasíntese,selecção,análiseebalanço,apartirdosdadosedasestatísticaspublicadospelosdepartamentospertinentesdoGoverno,numarecapitulaçãoeavaliaçãopreliminarsobreaeducaçãotécnico-profissionaldeMacauparapodermosperspectivaroseufuturodesenvolvimento.1.Desde1996,anoemqueforamestabelecidososregimesdaedu-caçãotécnico-profissionaldeMacau,asdisciplinasdeformaçãotécni-co-profissionaldoensinosecundárioeprimáriotêmsidoobjectodeconstantesajustes.Atéaoanolectivode2000,aeducaçãotécnico-pro-fissionalregularsomenteabrangeoensinosecundário.Nestemomento,existem4escolassecundáriasdaeducaçãotécnico-profissional,dasquais,2oficiaise2privadasintegradasnaredepública.3sãodiurnase1nocturna.Ochinêséalínguaveiculardaeducaçãotécnico-profissionaldeMacau.2.Entreosanoslectivosde1996e2002,onúmeromédiodasins-criçõesnasescolastécnico-profissionaisaumentouconstantemente,pas-sandode318alunosporescolaem1996a668,em2002.Atéaoanolectivode2003,onúmeromédiodasinscriçõesreduziu-separa650.Asescolastécnico-profissionaisbaixaramde9em1999(dosensinossecun-dárioprimário)para4(doensinosecundário)noanolectivode2000.

272Sobainfluênciadamudançadosregimespedagógicos,ataxadereduçãodasescolastécnico-profissionaisfoide55,6%,enquantoonúmerodasinscriçõesemcadaescolaaumentou31,1%.Quadro19:Númerototaldosalunosedasescolasdeeducaçãotécnico-profissionaldeMacauAno1996-1997-1998-1999-2000-2001-2002-2003-Escolar-1997-1998-1999-2000-2001-2002-2003-2004Totaldasinscrições12722113338943412529263526732598Totaldasescolas46994444Númerodealunos/escolas318,0352,2376,0482,0632,0659,8668,3649,53.Entreosanoslectivosde1996e2003,apercentagemdasinscri-çõesdealunosnaeducaçãotécnico-profissionalaumentoude17,8%para47,8%.Estedadorevelaqueostradicionaisempregoslaboraispassamcontinuadamenteparaosempregosmodernosdeconhecimento,fazen-docomqueasescolastécnico-profissionaisacolhammaisalunos.Quadro20:Percentagemdosalunosdosexomasculino,segundoestatísticasdasescolasdeeducaçãotécnico-profissionalAno1996-1997-1998-1999-2000-2001-2002-2003-Escolar-1997-1998-1999-2000-2001-2002-2003-2004Totaldasinscrições12722113338943412529263526732598Totaldosmasculinos10451579223128241368138814141357M(%)82,274,765,965,054,052,752,952,2F(%)17,825,334,135,046,047,347,147,84.Apercentagemdosprofessoresnaeducaçãotécnico-profissionaldeMacauestáaexperimentarumareduçãoconstante:de70,5%nosanoslectivosde1996-1997,para40%nosanoslectivosde2001-2002.Em2003,voltouasubirpara43,9%.Osregimeseducativosdetécnicastradicionais,queempregavammaioritariamenteprofessores,começaramacontratareaaceitarprofessoras,oquedemonstraqueaeducaçãotécni-co-profissionaldeMacauestáapassardeempregoslaboraisparaempre-gosdeconhecimentoedetrabalhosbraçaisparatrabalhosdegestão,comotendência.

273Quadro21:Percentagemdosprofessoresmasculinos,segundoestatísticasdasescolasdaeducaçãotécnico-profissionalAno1996-1997-1998-1999-2000-2001-2002-2003-Escolar-1997-1998-1999-2000-2001-2002-2003-2004Totaldedocentes(Primáriosesecundários)doscursostécnico-profissionais88129208242132131133132Númerodeprofessoresmasculinos(Primáriosesecundários)628110711355525758Percentagemdeprofessoresmasculinos(%)70,562,851,446,741,740,042,943,95.Entreosanoslectivosde1996-2003,ataxadeaprovaçãodosalunosdeeducaçãotécnico-profissionaldeMacau,situa-seentre73,5%e84,5%eataxaderepetição,entre17,0%e25,0%.Apartirdoanolectivode2001atéagora,ataxatotaldeaprovaçãomelhoroude76,2%para84,5%.Verifica-seumamarcadadiferençaentreambosossexos,emrelaçãoàtaxaderepetiçãodaeducaçãotécnico-profissionaldoensinosecundário.Desdeoanolectivode2000atéagora,ataxaderepetiçãodosalunosdosexomasculinoéde4%a7,3%,superioràtaxadosalunosdosexofeminino.Quadro22:Taxasdeaprovaçãoerepetiçãodosalunos,segundoestatísticasdasescolasdaeducaçãotécnico-profissionalAno1996-1997-1998-1999-2000-2001-2002-2003-Escolar-1997-1998-1999-2000-2001-2002-2003-2004Totaldosalunosnofimdoanolectivo13131874323940762306238124482349Númerodosaprovados10471377248631191912181419861986Númerodosaprovadosmasculinos898107816292007935853943967Taxadototaldosaprovados(%)79,773,576,876,582,976,281,184,5

274Ano1996-1997-1998-1999-2000-2001-2002-2003-Escolar-1997-1998-1999-2000-2001-2002-2003-2004Taxadototaldosaprovadosmasculinos(%)84,675,575,974,975,669,275,579,6Taxadototaldosaprovados—Taxadototaldosaprovadosmasculinos(%)-4,9-2,00,91,67,37,05,64,9Númerodosrepetentes266468753956391566462385Númerodosrepetentesmasculinos163329517671301378332248Taxadototaldosrepetentes(%)20,325,023,223,517,023,818,916,4Taxadosrepetentesmasculinos(%)15,423,024,125,024,330,726,220,4Taxadosrepetentesmasculinos—Taxadototaldosrepetentes(%)-4,9-2,00,91,57,36,97,34,06.Desdeoanolectivode1997,verificou-seumamobilidademuitomarcadadosalunosdeeducaçãotécnico-profissionalesobretudoassaí-dascontinuamemalta.Todososanosatingem3dígitos.Asseguintesclarificamoassunto).Assaídasrepresentamaproximadamente10%dototaldosalunosnofimdoanolectivoeasentradasrepresentamapenasde0,1a2,6%dosalunosnofimdoanolectivo.Quadro23:Mobilidadedosalunos,segundoestatísticasdasescolasdeeducaçãotécnico-profissionalAno1996-1997-1998-1999-2000-2001-2002-2003-Escolar-1997-1998-1999-2000-2001-2002-2003-2004Totaldasinscrições12722113338943412529263526732598Entradas141478520211611Saídas100286230285225265231260Totaldosalunosnofimdoanolectivo13131874323940762306238124482349Saídas/entradas0,76,12,714,3112,524,138,523,6

275Ano1996-1997-1998-1999-2000-2001-2002-2003-Escolar-1997-1998-1999-2000-2001-2002-2003-2004Percentagemdasentradas/totaldosalunosnofimdoanolectivo(%)10,72,52,60,50,10,50,20,5Percentagemdassaídas/totaldosalunosnofimdoanolectivo(%)7,615,38,47,09,811,19,411,17.Desdeoanolectivode1997,ataxadedesistênciadasinscriçõesnaeducaçãotécnico-profissionalvariaentre6,6%e15,3%.Nosúltimostrêsanos,ataxadedesistência(nosanoslectivosde2000-2003),onú-merodosdesistentesrepresentaaproximadamente10%donúmerototaldosalunosnofimdoanoelectivo,apresentandoumapercentagembas-tantealta.Ano1996-1997-1998-1999-2000-2001-2002-2003-Escolar-1997-1998-1999-2000-2001-2002-2003-2004Totaldedesistências100286230285225265231260Totaldosalunosnofimdoanolectivo13131874323940762306238124482349Taxadedesistência(%)7,615,37,17,09,811,19,411,18.Osindicadoresdereferênciadaeducaçãotécnico-profissionaldeMacauincluemaproporçãoprofessores/alunosealunos/escolas/profes-sores,queconstamdoQuadro25.Desdeoanolectivode2000,apro-porçãomédiaprofessores/alunosdeeducaçãotécnico-profissionaldoensinosecundárioéde1:20,istoé,cadaescolacontratapormédia33professoresparaeducar650alunos.Quadro25:Indicadoresdereferência,segundoestatísticasdasescolasdeeducaçãotécnico-profissionalAno1996-1997-1998-1999-2000-2001-2002-2003-Escolar-1997-1998-1999-2000-2001-2002-2003-2004Númerodeinscrições12722113338943412529263526732598Númerodeprofessores65114177218132131133132

276Ano1996-1997-1998-1999-2000-2001-2002-2003-Escolar-1997-1998-1999-2000-2001-2002-2003-2004Percentagementreprofessoresealunos19,618,519,119,919,220,120,119,7Númerodeescolas46994444Númerodealunos/escolas318,0352,2376,0482,0632,0659,8668,3649,5Númerodeprofessores/escolas16,319,019,724,233,032,833,333,09.Osalunosquereceberamaeducaçãotécnico-profissionalcomochinêscomolínguaveicular,passaramde1313noanolectivode1996para4076noanolectivode1999,comumataxadecrescimentode210%.Nomesmoperíodo,osalunosquereceberamaeducaçãotécnico-profis-sionalcomoinglêscomolínguaveicularaumentaramde741para817,comumataxadecrescimentode10,3%.Desdeoanolectivode2000atéagora,ochinêséaúnicalínguaveiculardaeducaçãotécnico-profissionaldeensinosecundário.Houveumareduçãode4076inscriçõesnoanolectivo1999para2306noanolectivode2000,comumataxadevaria-çãoanualde43,4%.Entreosanoslectivosde2000-2004,onúmerodosalunosinscritosnaeducaçãotécnico-profissionalvariouentre2036e2448,oquerevelaumaestabilidadeassinalável.Quadro26:Línguasveiculares,segundoestatísticasdasescolasdeeducaçãotécnico-profissionalAno1996-1997-1998-1999-2000-2001-2002-2003-Escolar-1997-1998-1999-2000-2001-2002-2003-2004Totaldasinscriçõesnoensinosecundárioprofissional13131874323940762306238124482349AlunosdoensinoemChinês443869246132592306238124482349AlunosdoensinoemInglês7417667788170000AlunosdoensinoemPortuguês330000000VIII.Perspectivassobreaeducaçãotécnico-profissionaldeMacauealgumassugestõesApartirdeumaanálisedasestatísticassobreaeducaçãotécnico-profissionaldeMacaueasuaavaliação,podeprocurar-seomelhorde-

277senvolvimentodesteensinoemMacau,afimdeseadaptaràsexigênciasgeraisdasociedadedeMacaueaosprojectosintegradosdoregimeeducativo,propondooautoroseguinte:1.Naeradaeconomiadoconhecimento,odesenvolvimentointe-gradodosalunostemumafunçãochaveparaosprogressossociais.Paraoautor,nãoconviriadaraeducaçãotécnico-profissionaldemasiadocedoaosalunos,porquepodecondicionaroacessodosalunosaumaeducaçãocompletaeaumdesenvolvimentopluralista.Propomos:Conviriasubsti-tuiraeducaçãotécnico-profissionaldoensinosecundáriogeralporumensinosecundáriogeralintegrado,concentrandoassimrecursosnaedu-caçãotécnico-profissionaldoensinosecundáriocomplementarenoensi-nosecundáriointegrado.2.Nasescolasnormaisabrem-secursosquetêmquevercomamelhoriadasqualidadestécnico-profissionais,atravésdepenetração,paraintegraresteensinonasescolassecundáriasnormaisenoregimedaedu-caçãotécnico-profissionalparamelhoraracomplementaridadeeainterpe-netraçãodosdiferentesregimes,afimdeampliaroâmbitodoconheci-mentodosalunosepromoveroseudesenvolvimentointegrado.3.Nasescolasdeeducaçãotécnico-profissional,tantoataxadede-sistênciacomoataxaderepetiçãosãosuperioresàsdasescolassecun-dáriasnormais,demodoquenãoconviriaaumentaronúmerodasesco-lastécnico-profissionaisnemasuaenvergadura.Éprecisoprocurarosmotivosfundamentadoseresolverosproblemasexistentes,naprocuradamelhoriadaqualidadedosalunos.4.Oscursosdeeducaçãotécnico-profissionalincluemainformática,osassuntoscomerciais,agestãoeocomércio,acontabilidade,osservi-çossociais,atradução-interpretação,oturismo,odesigndevestuárioeatécnicaelectromecânica,quemerecemreestruturaçãoedesenvolvimento.Combasenasatisfaçãodoensinobásicoeparaseadaptaraodesenvolvi-mentosocial,develibertar-seamentalidadeecriarnovoscursos.5.Conviriaqueaeducaçãotécnico-profissionalsefundisse,dumamaneirapaulatina,comasescolassecundáriasnocturnaseoensinore-correnteparapromoverodesenvolvimentodosváriosregimeseducativosdoensinosecundárionocturno,fornecendoaformaçãoemfunçãodaformaçãoparaoreempregodoscidadãosecombinardumamaneiraade-quadacomoensinocurriculareaformaçãoprofissionalnãocurricular.

2786.Propõe-sequeaDirecçãodosServiçosdeEducaçãoeJuventude,aDirecçãodosServiçosparaosAssuntosLaboraiseoInstitutodeAcçãoSocialcriemumacomissãocoordenadoraparafornecerauxílioaosde-sempregadoseaoscidadãosquemudamparanovosempregos,comoobjectivodecolocar,mediantetodasasformaspossíveis,oscidadãossemempregoefornecerauxílioseadequadaformaçãoprofissionalaoscida-dãosdesempregados.7.Paraajudarareinserçãosocialdosreclusos,nascadeias,devecon-tinuar-sealevaracabocursosrecorrenteseficazes.Tambémpoderiapen-sar-seempromoveraeducaçãotécnico-profissionalemesmocursoscurriculareseminstituiçõescorreccionaiseprisionais.Seduranteapena,algunsreclusospodemservir-sedosequipamentoserecursosaoseualcance,dentrodaprisãoecomapoiosdeforadelaparaacabarcursosparahabi-litaçõesliteráriasregularesnãoformaisouoficiais,issoserábomparaasuareinserçãosocial.8.Servir-sedosequipamentosdaeducaçãotécnico-profissionaldoensinosecundárioparapromoveracombinaçãoentreasactividadesdasescolassecundáriasnormaiseasescolasdaeducaçãotécnico-profissionaleinstituirumregimedecoordenaçãoparacriaremconjuntonovoscursos.9.PropomosqueosdepartamentospertinentesdoGovernoelabo-rempolíticasconcretasemedidasadministrativasparapromoveroensi-nosecundáriointegrado.Oensinosecundáriointegradositua-seentreasescolasliteráriaseasescolastécnico-profissionais,oquepermiteaosalu-nosterumconhecimentocompletodasoportunidadesdecontinuarcomosestudosepermite-lhesmelhorarassuasqualidadesprofissionais.10.Reforçaraligaçãoentreaeducaçãotécnico-profissionaldoensi-nosecundário(aeducaçãotécnico-profissionalmédia)eaeducaçãotéc-nico-profissionalsuperior,emtermosdedivisãodetrabalho,cooperaçãoeprogramascurriculares.Ofulcrodaeducaçãotécnico-profissionalsu-periorresidenasespecializações,quepossamcontribuirparaelevaroníveldaeducaçãotécnico-profissionaldoensinosecundário.Conviriacomeçarpeloscursosacessíveisaosadultosenãotiraralunosàeducaçãotécnico-profissionaldoensinosecundário.11.Peranteasvagasdaglobalizaçãoeoaceleradodesenvolvimentodasciênciasetecnologias,paraseadaptaraodesenvolvimentodeMacaueàsuainternacionalização,éimportantereforçaroensinodaslínguasna

279educaçãotécnico-profissional,oqueéumamedidaindispensável.Deve-riamrepor-sepaulatinamenteoscursosesecçõesemqueseusamopor-tuguêseoinglêscomolínguasveiculares.IX.ConclusãoOacessoàeducaçãoéumdosdireitoshumanosbásicos.Apardaeducaçãogeneralista,oensinoescolardeveajudarosalunosacriaraide-ologiadeestudoscontínuos,estimulando-osacriarmetasnasuavida.Aeducaçãotécnico-profissionaldeMacauconstituiumapartedoregimeeducativopluralista.Comurgência,éprecisocriarem-semetasecursos,comascaracterísticasquecorrespondamaodesenvolvimentosocial.Aeducaçãotécnico-profissionaldeMacauéumgénerodeensinosecundá-rioregular.Osalunosdeeducaçãotécnico-profissionaldevemterinicia-tivadeaprendizagemedeauto-reconhecimento.Alémdisso,aeducaçãotécnico-profissionaldoensinosecundáriopermiteaosalunosaprenderváriastécnicasqueospreparamelhesdãocapacidadesdeadaptaçãoàsmudançasdostemposeelevamassuashabilidadestécnico-profissionaisparapoderemacompanharoprogressosocialeparticiparnodesenvolvi-mentointegradoepluralistadasociedadedeMacau.Bibliografia1.Decreto-Lein.º11/91/M.GovernodeMacau.3.Decreto-Lein.º54/96/M.GovernodeMacau.4.Despachon.º34/SAAEJ/96.GovernodeMacau.5.Despachon.º34/SAAEJ/98.GovernodeMacau.6.Decreto-Lein.º51/96/M.GovernodeMacau.7.Decreto-Lein.º52/96/M.GovernodeMacau.8.Decreto-Lein.º53/96/M.GovernodeMacau.9.DSEJ,http://www.dsej.gov.mo/.Macau:DirecçãodosServiçosdeEducaçãoeJuventude.10.Inquéritoaoensino(1996-2004),DirecçãodosServiçosdeEstatísticaeCensos.

280

281Administraçãon.º75,vol.XX,2007-1.º,281-299–––––––––––––––*ArquitectoformadopelaEscolaSuperiordeBelasArtesdeLisboa(ESBAL),éDirectorRegionaldoInstitutoPortuguêsdoPatrimónioArquitectónico(IPPAR)nosDistritosdeCasteloBrancoedaGuarda,membrodoConselhoConsultivodoIPPARePresidentedaDelegaçãodaOrdemdosArquitectosnoDistritodeCasteloBranco.Macau:contributosparaahistóriadoabastecimentodeáguapotávelJosédaConceiçãoAfonso*DesdeFerreiradoAmaral(1846-1849))quea“QuestãodosLimites”,problemacentraldourbanismodeMacau,originoualgumasvezesfortesatritospolíticosentreosgovernosdePortugaledaChina.Talproblema,teveumaincidênciarelevantequernoarrastamentode1884a1926dasobrasdaáreaportuária,quernosefeitosbastantenegativosverificadosnapolíticadesaneamentourbano,noabastecimentodeáguapotávelaMacau,napolíticadesaúdepública,queraindanoaumentodedificuldadesnocombateaosincêndios.Em1883,comosoluçãoparaoabastecimentoregulardeáguapotável,aComissãoencarreguedeestudarosMelhoramentosdaCidadedeMacau,alvitrou,emboracommuitosreceiospolíticos,oencanamentodeáguaapartirdailhadaLapa,pertencenteàChina.Porém,nolocaldaantigapraiadeCacilhas,na1.ªedição(1997)doAtlasdeMacau,daautoriadeWongChaoSon,DengHanzengeHuangJunxin,publicadopelaFun-daçãoMacau,ograndereservatórioqueaífoiconstruído,abastecidoapartirdaChina,sósurgedatadonafaseurbanapós1939.Ofornecimentodeáguaàspopulaçõeserafeitoatravésdeinúmerospoçospúblicoseprivados,cisternasedepósitosnascasaspararecolhadaáguadaschuvas,fontese,emespecial,duranteaestiagem,pormeiodebarcaçasportadorasdeáguaprovenientedailhadaLapa.Osrelatosdoperíodoabrangidopelapresenteinvestigação,sãounâ-nimesemconsiderarafaltadehigieneeperigosidadeparaasaúdepúbli-cadaáguaentãoconsumida.Numdessesrelatos,(AlvarodeMeloMa-chado—inCoisasdeMacau,2.ªedição,pág.25—1913)afirmaque“aaguaparaconsumoéfornecidanasuamaiorparteporpôços,espalhadosumpoucoportodaacidadeedentrodashabitações,eque,segundoumestudorecentementefeito,deveriamserquasitodosatulhadosporincon-venientesparaasaudepublica.”

282Comopolíticadehigienizaçãourbana,foiconsideradonaalturacomosoluçãoradicalalimpezadacidadeapartirdumarededeáguasalgadaprevistadesde1909,massóconcretizadadepoisde1912;diga-sequeforamnotáveisosefeitosdestasoluçãonadesratizaçãourbanaenocom-bateàpeste.1.Oabastecimentodeáguapotávelàcidade1862—Daprimeiraparte,“Brevesnoçõestopographicas”,do“Re-latórioSobreaEpidemiadeCólera-morbusemMacaunoannode1862”,daautoriadocirurgião-mórdacidade,Dr.LucioAugustodaSilva,faz-seoseguintetranscrição:“Algumasfontesdeaguapotavelrebentamdabasedosmontes,dasquaesapenasduas,asmenosescassas,sãomaisaproveitadaspelopublico,ficandoumad´ellasasudoeste,dentrodacidade,eaoutraanordesteapequenadistanciadesta.Conviriaexplorartodasasnascentesqueestãoemabandono,afimdefornecerácidadeaabundanciadeaguadequeellacarece,equenuncaédemaisnosgrandescentrosdepopulação.Oactualgovernador,osr.conselheiroAmaral,começoupormandarexplo-rarduasd´estasnascentes,umadasquaespelaquantidadedeaguaquejáforneceindicaautilidaded´estasexplorações.Haemtodasascasas,eemalgunslogarespublicos,poçosqueabastecemoshabitantesdeaguaparaoutrosusosdomesticos;masd´essatambemsesentefaltanasoccasiõesemqueaschuvasescasseiam(...)”1882—“Nomeurelatóriodoserviçodesaúderespectivoaoanode1870escrevioseguinte:“oabastecimentoedistribuiçãodaságuasneces-sáriasaosdiferentesusosdomésticoseindustriais,principalmentedaságuaspotáveis,umdosmeiospelosquaisseconheceograudesalubrida-dedeumapovoação,éobjectoqueestásolicitandoemMacauparticularatenção.Sente-semuitoafaltadeágua,particularmentenotemposeco.Éraríssimoopoço,cujaáguasejapotável.Asfontes,quenãosãocopiosas,devemserexploradasetratadasporpessoacompetentementehabilitada,paraquenãoresulteummalemvezdobemquesepretendeobter”.Verificou-seem1882,emgrandeparte,esteimportantemelhora-mentohigiénico,devidoàdeterminaçãodogovernodaprovínciaeàexecuçãoprontaeinteligentedoactualdirectordasobraspúblicas.Assim,umapoçalamacenta,quetinhaporbaixoadoismetrosemeioumaveiadeágua,edequesetiravaemmaisdeumquartodehoraumadada

283porçãodeumlíquidoturvo,transformou-senumafontequefornecehojeemdoisminutosamesmaquantidadedeáguacristalinaeboa.Foitam-bémaproveitadanaestradadeCacilhasoutranascentedeágua,quehaviasidoexploradanotempodogovernodoconselheiroCoelhodoAmaraledepoisabandonada,aqualficadoladoopostoàqueleemquebrotaaprimeirafonteeadenominadadaFloraquetambémfoimelhorada.Estastrêsfontesemaisalgumaspequenasnascentespróximas,pro-vavelmentedemesmaorigem,ficamanordesteeforadacidade.Háou-trafontenoextremoopostoedentrodela,denominadafontedeLilau,naruadestenome,equebrotadabasedeumadasduasmontanhasdoextremolivredapenínsula.Estanascente,queseachafechadaporumaconstruçãodisformeetriste,fornecepouquíssimaágua,parecendoestardesprezada.PertenceaoLealSenadodaCâmaraolharporelaemelhorá-la,nãopoupandoasdespesasqueparaissosejamnecessárias,poisfarádestemodo,umdosmaioresserviçosaomunicípio.Éprovávelqueestacorporaçãonãodescureagoratãoimportanteobjecto.”11883—“Oabastecimentodeáguaeemespecialdeáguaspotáveis,representahojeumproblemaimportanteemtodososcentrospopulosos,nemsemprefácilderesolver.OconsumomédiodiáriodeáguaoscilanasprincipaiscidadesdaEuropaentre100a700litrosporhabitante,ecus-tosasobrastêmsidofeitasparaasseguraressaraçãolíquida.Aáguanãorepresentasóumanecessidadeimpreterívelcomobebida,mastambémcomoelementoindispensávelàindústria,àslavagensdohomem,dashabitaçõesedoscanosdeesgoto.Amassadeáguaconsumidadiariamenteporalgumascidadesparecefabulosa,masseconsiderarmosostrabalhoscolossaisquetemsidoforço-soempreenderparasatisfazeresseconsumodepressanosconvenceremosdaverdadedosalgarismos.”2–––––––––––––––1LúcioAugustodaSilva—BoletimdaProvínciadeMacaueTimor—Sériede1883—RelatóriodoServiçodeSaúdePúblicanaCidadedeMacauRelativoaoAnode1882,datadode30deMarçode1883—págs.188a211.2ConstantinoJosédeBrito,LúcioAugustodaSilva,LeoncioAlfredoFerreira,MiguelAyresdaSilva,TancredoC.doCasalRibeiro—BoletimdaProvínciadeMacaueTimor,de5deJaneirode1884—RelatóriodaComissãoEncarregadadeEstudarosMelhora-mentosdaCidadedeMacau,criadapelaPortariaProvincialn.º89de28deJulhode1883,datadode20deNovembrode1883—págs.2a7.

2842.ÉMacauexcepcionalmentepobreemáguas,sobretudoemáguaspotáveis1883—“ÉMacauexcepcionalmentepobreemáguas,sobretudoemáguaspotáveis,porqueosnumerosospoçosqueabastecemapopula-çãovãoprocurarumaveiaquaseaoníveldomarformadaporáguasdeinfiltraçãosempremaisoumenossalobras,carregadasdematériasorgânicas,eportantoimprópriasparabeber,vindoassimapoucapurezadaáguajuntarmaisumelementodeinsalubridadeatantasoutrasquesãoinevitáveisnasgrandesaglomeraçõesdeindivíduos.”3.ActualmentesãoexploradasnamontanhaquecorresobranceiraaojardimdaFloratrêsfontesdeexcelenteágua1883—“Actualmentesãoexploradasnamontanhaquecorreso-branceiraaojardimdaFloratrêsfontesdeexcelenteágua,eemboraodébitonãosejaimportante,abastecemcontudoasfamíliasquetêmmei-osdeafazertransportarparacasa.”4.Possibilidadesdeexploraçãodeáguasparamaisumoudoischafarizes,umdelesnoCampodeS.Francisco1883—“Senovaspesquisaspudessemfazerjuntaraessasnascen-teságuasdeoutrospontosnãoseriadifícilestabelecerumoudoischafa-rizesnacidadealimentadasporaquelaságuas,podendoumdelesserconstruídonoCampodeS.Francisco.”5.ApequenacolinadeS.Paulotambémpoderiaserexplorada1883—“ApequenacolinadeS.Paulotambémpoderiaserexplorada,porqueémuitoprovávelquealicorraumaveiadeáguadecertaimportân-cia,comoodemonstramosdoispoçosdeabundanteeexcelenteáguaquealiexistem.”6.AshipótesesdeexploraçãonosmontesdaPenhaedaBarra1883—“Apartelestedacidadepoderiaserfornecidapelasnascen-tesqueporventuraseencontrassemnosmontesdaPenhaedaBarra.”

2857.AbicadoLilaueafontedaBarra1883—“AbicadoLilaueafontedaBarrasãopenhordequeserãobemsucedidasaspesquisasqueseempreendamnaquelesmontes.Umtrabalhoporémpoderáserimediatamentepostoempráticaqueéalim-pezadodepósitoeaprofundamentodaminaqueforneceachamadabicadoLilau,cujaáguafoiemtempomuitorazoável,masquehojepelarup-turadoscanosouporoutroqualquermotivovemcarregadadedetritosorgânicosqueatornamimprópriaparausosalimentícios.”8.OconjuntodefontesemMacau,existenteouprevisto,étotalmenteinsuficienteparaabastecimentodasnecessidadesdeconsumodeáguadiárias1883—“Pormaiorquesejaonúmerodenovasfontesabertasnoslocaisapontadospareceàcomissão,quenuncapoderãofornecerabun-dantementeumacidaderelativamentepopulosacomoMacau.Supondoqueonúmerodelitrosdeáguaquedeveserdistribuídoporhabitantesenãoeleveamaisdecem,aindaassimseriamnecessários6000m3pordiaparasatisfazeresteconsumo,quantidadeestaque,pelosgeralacanhadosdébitosdasnascentes,nuncapoderãopreencher.”9.AproblemáticahipótesedaságuasabundantesdailhadaLapa1883—“Umoutromeiohaveriaderesolveroproblema.ErafazerchegaraMacaupormeiodeumencanamentoaságuasabundantíssimasdavizinhailhadaLapa;masacomissãonãoseatreveaproporessealvitrereconhecendoosinconvenientesquedimanariamdeestardependentedoabastecimentodeáguadaboaoumávontadedeumapotênciaestrangeira.”1917—“NãoháemMacaunenhumcursod´agua.Todasasaguasdoconsumoprovemdospoços,maisoumenosprofundos,queexistememgrandeprofusãoeemtodaaparte.AsfontesdaInveja,daFloraeSolidão,provenientesdainfiltracçãodaschuvasnacolinadaGuia,eaBicadeLilau,situadanabasedaPenha,fornecemaguapotavelaumnumerolimitadodehabitantes.Naestiagemopovoserve-sedaaguadaLapatrazidaembarcaças.”3–––––––––––––––3J.AntonioFilipedeMoraesPalha—MacaueaSaúdePública—1917—pág.14.

2861918—(III-26)—Fornecimentogratuitodeágua,vindadaribeiradaLapa,aoshabitantesdestaProvíncia(A.H.M.—F.A.C.P.n.º20—S-A)4.1926—“odeficienteabastecimentodeáguadacolóniacontinuaaser,comooutrora,feitoprincipalmenteapartirdaLapaetrazidoembarcoschineses,semnenhumcontrolosanitário,paraumapopulaçãochinesaqueaumentoumuito.”510.FontedaInvejaNoMontedaGuianasciaumaribeiradeboaáguaquecorriaatépertodeMong-Há,paraaribeiradoPatane,estadeáguasaloba.Aprimeiraveioaficarreduzidanumantigocharco,dandodepoisaFontedaInveja,próximadoJardimdaFlora.611.ProjectoaindanãorealizadodecanalizaçãodasfontesdaInvejaedaFlora,situadasforadacidade,paraaruadoCampo1885—“Outrosbenefíciospublicosdomaissubidoquilatesefize-ramn´estesultimostemposporiniciativadogovernodaprovincia,erealisadospeloengenheiroosr.MajorBrito.Duasfontesnovassefizeram,descobrindo-seosveiosd´água,nafaldadamontanhaproximaeaEstedaQuintadaFlora.Asfontes,singellas,maselegantes,denominadas—FontedaInvejaeFontedaFlora,têmumasóbica,masdeitamregularporçãodeágua.Estaobraveiumelhorarmuitoesatisfazeremparteumanecessidadeimperiosa,poisquehaviareconhecidaescassezd´águapotavel.Paraumapopulaçãotãodensa,paraumatãograndeareahabitada,estebeneficionãosatisfezcabalmenteasconvenienciaspublicas.Emprimeirologar,porqueaquantidadenãoéaindaasufficiente,eemse-gundoporqueasfontesficamforadacidade.Reconhecidoisto,projec-touoEx.moSr.Governadorcanalizaraaguadasnovasfontesparadentro–––––––––––––––4BeatrizBastodaSilva—CronologiadaHistóriadeMacau—IVVol.5C.A.MontaltodeJesus—inHistoricMacao,p.292—ed.1926—trad.deMariaAliceMoraisJorge—ediçãopatrocinadaporLivrosdoOriente.6AnaMariaAmaro—DasCabanasdePalhaàsTorresdeBetão,p.72,adapt.

287dacidade,levantandoumafontenaruadoCampo,masporvariosmoti-vosnãopoudeatéagorarealizarasuatãograndeobra.”712.PropostadeCanalisaçãodoHospitaldeSamRaphael,apartirdopoçoaliexistente1885—“Alemdosmuitosmelhoramentosqueaactualdirecçãotemdispensadoaesteestabelecimento,creioqueadirecção,logoqueestejahabilitada,procederáarepararumasensivelfaltaquetemohospital,mandandocanalisaraáguatantoparausodomesticos,comoparabanhos,oquenãoédispendioso,porquenãofaltaáguanopoçodohospital.BemHajam.”813.CanalizaçãodeáguadesdearibeiradeLam-Cá-ChunatéàpovoaçãodaTaipa1886—(VIII-3)—...canalizaçãodeáguadesdeLam-Cá-ChunatéaomercadoprojectadonaTaipa.OmercadoeaRepartiçãodasObrasPúblicas,projectosrecomendadospeloGovernador,estãoemfasedeconclusão.(...)91889—(IV-27)—ApovoaçãodaTaiparecebeáguadaRibeiraLam-Cá-Chun.Estaáguaéboa,masaqueémaisusada,porquearibeiraédistante,ésalobra.Ainformaçãoparececonducenteaoestudodefutu-racanalização.14.RelaçãodasFontes,PoçosParticulares,PoçosPúblicosedeExploração1905—“havia,emSantoAntónio,59poçospúblicoseparticulares,desproporçãoflagranteemrelaçãoaonúmerodepoçosdaSé(50púb-licose407particulares)edeS.Lourenço(19públicose121particula-res),(...)”–––––––––––––––7AugustoPereiraTovardeLemos—RelatóriodoServiçoMédicodaProvínciadeMacaueTimor,referidoaoanode1885,datadode1deFevereirode1886—pág.163—inBoletimdaProvínciadeMacaueTimor—Sériede1886.8Op.cit.—Pág.164.9BeatrizBastodaSilva—CronologiadaHistóriadeMacau—3.ºVol.

288Ospoços,numacidadecomoMacau,ondeoproblemadaáguasepõe,semprecomgrandeacuidade,eramumdosíndicesdeestatutoso-cialdosseushabitantes.AfontequeserviaMacaueraaBicadoNilauouLilau,situadanacolinadaBarra(S.Lourenço)ondetambémhavia,noséculopassado,umgrandepoçopúblicoferonteiroàIgreja(queChinneryregistounumbelodesenho).Extramuroshaviaboasnascentes,naFlora,outranaGuia(FontedaSolidão).MaistardefoiconstruídoumchafariznaRuadoCampo,próximodumantigoveiodeágua,dequesóalgunsvelhosdocumentosfalamequeveioadesaparecer.101908—Apartirdoprocesson.º29daSecretariaGeraldoGovernodaProvinciadeMacau,de1deOutubrode1908,relativoàanálisedaságuasdeMacaueIlhadaTaipa,elabora-seoseguintequadrodasfontes,poçosparticulares,poçospúblicosedeexploração,entãoexistentes.Dadaadificuldadepelafaltadenascentes,deaberturadefontesepoços,éprovávelqueestalistadatadade1908,coincidisseouquasecomosexistentesnosfinaisdoséculoXIX.Osvaloresquantificadosquantoaonúmerodefontesepoçosdapresentelistade1908,ficammuitoaquémdosapontadosnoextractoanterior,sóparaasfreguesiasdeSantoAntónio,SéeS.Lourenço,relativoaoanode1905;talpoderásertal-vezexplicadopelofactode,quasetodasascasaspossuirem“poço”em-boraquasetodos,nãosendodenascente,selimitassemàsimplesreco-lhadaáguadaschuvaseporissomesmo,asuadesignaçãomaisprecisadeveriaseradecisternas.Fontes:FontedaAvenidaVascodaGamaFontedaInvejaFontedaFloraFontedasduascaras—chafarizdaFloraFontedoLilauFontedaSolidãoFontedaGuia–––––––––––––––10AnaMariaAmaro—DasCabanasdePalhaàsTorresdeBetão,pág.85.

289Poçosparticulares:RuadoFerreiradeAlmeidan.º11RuadeS.Lázaron.º48RuadoP.eAntónion.º45PaláciodoGovernoRuadoCampon.º115PraiaGranden.º45HospitalCivildeS.RaphaelResidenciadoSnr.O.s’Oliveira(CalçadadoGaioàGuia)RuadoFerreirad’Almeidan.º18RuadoVolongn.º11RuadoAmparon.º39PagodedaBarraPropriedadedoSnr.SilvaMendes(Tanquedosmainatos)Fábricadepanchões(TanquedosMainatos)PagodedeD.Maria(Mong-Há)PoçodoBritadordasobraspúblicasQuintadoAlferes(àBelaVista)Poçospúblicos:Tap-SiacRuadoHospitalLargodosenadoRuadaTercenaBeccodoLilauRuadeSá-KkongBeccod’AgulhaRuadaCollina

290RuadeS.LourençoBeccodaBarraquinhaRuadoChunambeiroTravessadosMercadoresRuadoMastroRuadePatanePateodaVidigueiraTravessadoMatadouroTravessadoPagodedaBarraLargodoPagodedaBarraLuong-Sin-Tong(villadaTaipa)Wing-Long-Chiang(villadaTaipa)PoçoemfrentedoJardimdaFloraPoçoemfrentedaestaçãodapolícia(Mong-Há)LargodasTaboas(Mong-Há)RuadoNorte(Mong-Há)Poçosdeexploração:Poçon.º1(Mong-Há)Poçon.º2(Mong-hHá)Poçon.º3(Mong-Há)Poçon.º5(Mong-Há)*15.OadiamentodoestudoeexecuçãodarededeabastecimentodeáguapotávelaMacau1907—EmMacaudá-seinícioaoestudodeviabilidadedeabaste-cimentodeáguapotávelàcidade,fundadonacaptaçãodaáguasubterrâ-neavindadovaledeMong-Há.Serianecessário,previa-se,construirumreservatóriopara200milm3.Oestudoteveiníciomasnãoprogrediu

291porhaverpoçoemquasetodasascasasoubairros,sendoprioritáriaaelectricidade.(Cfr.12-IX-1928)111908—(X-1)—RelatórioeconclusõesdaanáliseeclassificaçãodaságuasdeMacauedaTaipa(cfr.CódiceFactícion.º6,Processo29,doFundodaAdministraçãoCivil,A.H.M.)1909—“OutroimportanteproblemaqueasalubridadepropõeaMacauéoabastecimentodeagua.Aaguaéaexpressãoconcretadavida.Emrepouso,parecendodormente,éumarmazemdeenergias;circulando,entretemavida,epodealimentarvariadasmanifestaçõesdaactividadehumana.Aaguaéaseivadoplasmagerminativo,comoéosanguedaTerra.Èalavancadaindustria,éovapordoprogresso.Oabastecimentodeaguadeveattenderáalimentação,áslavagensdomesticas,áslavagensdasretretespublicas,urinoeseesgotos,áirriga-çãodasruas,aoserviçodeincendioseásnecessidadesdaindustria.Afóraasnecessidadesdohomem,todasasoutrassecontentamcomaguadequalidadeinferior.Comosesabe,aagua,alémdassubstanciasquepodeteremsuspensão,edosproductostoxicosemsolução__podeserovehiculodosagentesdafebretyphoide,choleraedysenterias,eaindadeparasitasmaisoumenosperigosos.”121909—“AsaguasdaalimentaçãoemMacausópodemserdasnascentes,dospoçosoudaschuvas.Asnascentesemergemescassaseraras,e,tiranteduasoutrez,asoutrasestãomaisoumenosinquinadas.Ospoçosabundam,masaindamaisinfiltrados.Juntosdahabitação,ondeahygienenãotementrada,eemterrenorôtopelaimbibição,semominimocuidadoderevestimentoouprotecção,aellesaffluemsumidoirosvariosdeimundicies,felizmenteparquemassimasingere,sãomenosnocivasasdesordensqueellasprovocam.–––––––––––––––11BeatrizBastodaSilva—CronologiadaHistóriadeMacau,4.ºVol.*12AntoniodoNascimentoLeitão—ConferenciaRealizadanoGremioMilitardeMacau,em25defevereirode1909,inAsanidadedeMacau,págs.30e31.

292Paraaccudirásnecessidadesdaalimentação,corrigindotaesdefeitos,pensa-senacaptaçãodatoalhasubterraneaenoaproveitamentodaaguadaschuvas.Nãoéboaaguadealimentaçãoadaschuvas.Èpobreemsaescalcareosealcalinos,enasuaquedaarrastaumagrandepartedasimpurezasorganicasemineraes,micro-organismosegazesquepairamnaatmosphera.Éindispensavel,pois,que,quandonãosofframoutracorreção,se-jamaomenosmelhoradaspelainfiltração.Asaguassubterraneas,queserãocaptadasnasvarzeasousuasimmediações,têemdesêl-onasmaisprofundastoalhas.Sãoemgeral,másparaaalimentaçãoasaguasqueemergemdascamadassuperficiaesdosterrenosalluvionarios,porqueseinquinamfa-cilmentecomamateriaorganica,mineraesemicro-organismosqueasescorrenciasouaschuvaslheslevam.Captadasnosub-solo,acurvadasinquinaçõesbaixacomoaugmentodaprofundidade.Interceptadaporématoalhaprofunda,comoestá,pelascristasgraniticasdosub-soloqueassondagensrevelam,emminhaopinião,di-versospoçosprofundosdeverãoserconstruidosparaacollecçãodaaguaemmaiorquantidade.Seriamligadosentresiporgaleriashorisontaesfiltrantesounãoeque,poraspiraçãoousóderivação,levariamaumpoçoprincipal.Nãohánascamadasintermediariasdosoloasfissurasqueseobser-vamnosbancoscalcareos.Independentes,portanto,comosão,asdiver-sastoalhashydricas,estespoços,devidamenterevestidosoumelhor,de-vidamenteprotegidosdasaguassuperficiaes,darãobosaguapotavel.Elevadaestaaumreservatorio,d´ahiseguiráadistribuirsaudeportodoopovoado.Ficaráagoraresolvido,emtodaaextensão,oproblemadoabasteci-mentodasaguas.Comosesgotoseaguasvastosdominiosconquistaasalubridade.Grandeéavictoria,masaindanãodecisiva,aalcançadanaluctacontraasdoençasevitaveis.”13–––––––––––––––13Op.cit.,págs.30e31.

2931912—(X-24)—ResolvidaaconstruçãodeumaembarcaçãoparafornecimentodeáguaàilhadaTaipa.(A.H.M.—F.A.C.P.n.º31—S-A.)1913—Aaguaparaconsumoéfornecidanasuamaiorparteporpôços,espalhadosumpoucoportodaacidadeedentrodashabitações,eque,segundoumestudorecentementefeito,deveriamserquasitodosatulhadosporinconvenientesparaasaudepublica.141916—(VIII-24)—FornecimentodeáguadafonteedepoçoàscincoEsquadrasPoliciaisdoComissariadodePolícia(A.H.M.—F.A.C.P.n.º38—S-A).151917—(II-27)—Abastecimentodeáguaàcidade.(A.H.M.—F.A.C.P.n.º21—S-A;cfr.29-III-1917.)1917—(VI-18)—DistribuiçãodeáguapotávelàsRepartiçõesPúblicas.Aquisiçãodedoisbois,emHongkon,paraesteserviço..Aprendizagem,emHongkong,daartesiderotécnica(A.H.M.—F.A.C.P.n.º417—S-NeP.n.º226-E).1918—(II-21)—FornecimentodeáguapotávelaoHospitaldeS.Rafael,pelosServiçosdeInspecçãodeIncêndios(A.H.M.—F.A.C.P.n.º13—S-A).1918—(III-26)—Fornecimentogratuitodeágua,vindadaribeiradaLapa,aoshabitantesdestaProvíncia(A.H.M.—F.A.C.P.n.º20—S-A).1918—(I-15)—Projectodeportariasobreaobrigatoriedadedeinstalaçãodecisternasnasfuturasconstruções,emMacau,comvistaàresoluçãodoproblemadeabastecimentodeáguapotávelàcidade(A.H.M.—F.A.C.P.n.ºn.º4—S-A).1918—(VII-31)—ARepartiçãodosServiçosdeSaudereclamacontraautilização,pelopúblico,daáguadaFontedaSolidão(A.H.M.—F.A.C.P.n.º42—S-A).1919—(IV-24)—EstudodeabastecimentodeáguapotávelnestaColónia(A.H.M.—F.A.C.P.n.º15—S-A9–––––––––––––––14AlvarodeMeloMachado—CoisasdeMacau,2.ªedição,pág.25—1913.15BeatrizBastodaSilva—CronologiadaHistóriadeMacau—4.ºVol.

2941920—(V-21)—Obrigatoriedadedeconstruçãodecisternasparacaptaçãodeáguaspluviais,juntodosprédiosqueseedificarememMacauedosquevieremaserreconstruídos(A.H-M.—F.A.C.P.N.º60—S-C).1920—(IX-23)—Portariasobrecisternasereservatórios.1920—(X-2)—Recursoàscisternassubterrâneasdevidoàcrisedefornecimentodeáguapotávelprovocadapelaestiagem.(Cfr.B.O.n.40).1922—(VI-3)—ImportanteActadeumasessãodoConselhoTécnicodasObrasPúblicas,a5.ª,de11deMaiop.p.,épublicadanoB.O.n.º22destadata.IntervêmduasfigurasquedeixaramobraemMacau:oDirectordasObrasPúblicas(Eng.AdrianoTrigo),eoChefedosSer-viçosdeSaúde(Dr.MoraisPalha),oDirectordasObrasdosPortos(Eng.HugodeLacerdaCasteloBranco),ovogaldesteConselhoTécnico(eng.DuarteAbecassis)aoServiçodaDirecçãodasObrasdosPortos,etc.Fala-sedesondagensgeológicas,deobrasnaPraçaLuizdeCamões,dadesco-bertadeabundanteságuasnosopédaGuia,etc.1923—(IV-2)—Abertoconcursopara«Distribuiçãodeáguapo-távelexploradanaColinadaGuia»,comarremataçãoemhastapúblicanestadata.1924—(VI-21)—Coloanepodefornecermeiomilhãodemetroscúbicosdeáguaporano(importanteparaaguadanopostoeconsumonacidade),(B.O.n.º25).16.Arevoluçãoradicalnahigieneurbanainiciadacomacanalizaçãodaságuassalgadas1909—“Aguapura,potavel,comoahygienerecommenda,nãoatemMacauemquantidadesufficiente.Paraoccoreraalgumasdasnecessidades,estáprojectadaautilisaçãodadomar.Elevadaaumreservatorioproprio,d´ellesahiráemdistribui-çãorapidadelimpezapelacidade.Estáresolvidaassimumapartedaquestãoseasalinidadedaaguanãoatacarorevestimentodoscollectoresdosesgotosesecomaaguanão

295voltaremásruasimmundiciesjáexpulsas,equepelasmachinaselevatoriastenhamsidoaspiradasaomar.”161912—(I-13)—ArremataçãodaconstruçãodeumreservatóriodeáguasalgadanacolinadaGuia.(Cfr.30—VII-1912)171912—(VII-30)—Terminaoprazodeentregadaspropostasparafornecimentoeinstalaçãodemáquinaselevatóriasdeágua,ecanalizaçãodesdeapraiadaVilaLeitãoaosreservatóriosdaGuia.Aáguaerasalgadaeserviapararegadasestradasecombateaincêndios.FoiaprimeirarededeáguasdeMacau(cfr.Cação,A.—op.cit.).1915—(VI-12)—Ligaçãodosmictóriospúblicoscomacanaliza-çãogeraldeáguasalgada(A.H.M.—F.A.C.P.n.º245—S-M).1916—(IX-2)—CanalizaçãodeáguasalgadaparaaFortalezadoMonte(cfr.A.H.M.—F.A.C.Processosn.os154e155—S-C).1917—“Acanalisaçãodasaguassalgadas,queseempregamnala-vagemdacidadecomresultadosapreciaveis,comoveremos,nocombatedapeste,assimcomoaradicalrevoluçãoiniciadanacanalisaçãodeesgo-toconstituemmelhoramentosdegrandealcance.”181918—(VIII-23)—Canalizaçãodeáguasalgadadacanalizaçãogeraldacidade,paraacozinhaecantinasdoasilodosÓrfãos(A.H.M.—F.A.C.P.n.º49—S.A)1917.PolíticadeabastecimentodeáguadefendidaporHugodeLacerda1924—(III-31)—Escreveacercadoabastecimentodeaguas.Esteabastecimentopodeserconsideradoaqui,de3categoriasprincipais:aguapotavelparausosdomesticos,aguadoceparausosin-–––––––––––––––16AntoniodoNascimentoLeitão—ConferenciaRealizadanoGremioMilitardeMacauinaSanidadedeMacauem25deFevereirode1909,págs.30e31.17BeatrizBastodaSilva—CronologiadaHistóriadeMacau—4.ºVol.18J.AntonioFilipedeMoraesPalha—MacaueaSaudePublica—1917—págs.12e13.19BeatrizBastodaSilva—CronologiadaHistóriadeMacau—4.ºVol.

296dustriaiseregas;aguasalgadaparaincendios—;noportoaindadeveserconsideradaemespecialachamadaaguadadosnavios.20Depoisdevariasdiscussõessobreesteimportanteassuntofoiresol-vidoemConselhoTecnicodasObrasPúblicas,queoPortosócabeoencargodaaguadaanaviosmasnãodevendoqualquersistemadecapta-çãocolidircomoque,arespeitodeabastecimentodeaguas,seestáfazen-donacidade.EmMacauoproblemaé,deummodogeral,obteramaximaquan-tidadedeagua,aindaqueopreçopormetrocúbiconãosejaomínimoeaindamesmoqueaguacaptadanãotenhadirectamentetodososrequesitosmodernos;seelanãoécompletamentepurahaprocessosquimicoseelectricosdedepuraçãoapôrempractica,senãotemtodosossaisnecessariosnãoédificilcorrigirtaisdificiencias.Todosossistemasquepossamproduziraguapotaveldevemserpostosempractica,acaptaçãoemcamadasprofundasondeexistaagua,opoçodepequenaprofundidade,acisterna,eprincipalmenteasreprezas;sónapeninsulatalvezfossepossivelencontrar-seaaguanecessariausando-setodosestessistemas.Oproble-madoabastecimentodeaguasemMacau,setemsidosempredenecessi-daderesolver-secomlargueza,maissetornanecessarioagoraserresolvido,ecomrapidez,emfacedasperspectivasqueseapresentamdemaiorpopula-çãoemaisindustrias,doportoparanaviosedodesenvolvimentoparaturismo;semaguaemabundancianãosãopossiveistaisdesenvolvimentos.LogodecomeçoaindaantesdeelaboraroanteprojectodeObrasdoPortoExterior,foi,planeadoporestaDirecçãoumacaptaçãovulgardeaguaspluviais,naColinaEstedaGuia,quenaparteconsideradapodisproduzircêrcade20.000m3poranoparaoportoebemassimoapro-veitamentodaFontedaSolidãoquetemsidopraticamentedesaproveitada,ficandoaaguacombastantecargaparaserdistribuidaemelevaçãoepodendoaobraserfeitaaexpensasdoConselhodeAdministraçãodasObrasdosPortos;mascomaresoluçãoatrazdita,cabiaessetrabalhoáDirecçãodeObrasPublicaseestaintendeupormelhorestenderaliosistemaqueestavaempregandonafaceOestedaGuia,istoédeprovocarmaiorinfiltraçãopormeiodecanaishorizontaispermeáveis,equantoás–––––––––––––––20Vice-Almirante,EngenheiroHidrógrafo,HugoCarvalhodeLacerda,inObrasdosPor-tosdeMacau/MemoriasePrincipaisdocumentosdesde1924—págs.48a51—MacauTip:Mercantil,1925.

297aguasdaFontedeSolidãodecidiucanalisal-asparaacidadepelotunelquefoiaberto;tendoentãosidoprometidoqueovolumede20.000m3seriafornecidopelograndemanancialquefôradescobertoemcamadaprofundadosubsólonabaixadeMonghá;masvê-seagoraqueasespe-rançasnestemanancialnãoeramtãobemfundadaspelomenosquantoaoprocessodecaptaçãopropriamenteditoeoabastecimentodeaguaaoterrenodoportoficouassimdealgumaformaprejudicado.QuantoaosnovosterrenosdoPataneeNortedaIlhaVerde,temestaDirecçãoacentuadoanecessidadedesecuidardofornecimentodeaguapotavelaessaregião;éfactoqueosistemadecanaisqueaífoiesta-belecidopermiteotransportedeáguapormeiodebarcaças,masnãobastaistoemgeraleemespecialparausosindustriaisaqueessaregiãosedestinamaisparticularmente;comofoidito,quandohouvereferenciasádrenagem,deixou-seporaterrar,atitulodeexperienciadeconservaçãodaaguaedassuascondições,umespaçoaoNortedaIlhaVêrde,ondesãorepresadasaguasdaColinaOestedeMonghá,asquaisjátêmsidoutilisadas;esobreistoconvemassentaridêas,poisquecomotambemfoidito,represasdestegenerosãofaceisdeestabeleceremnovosaterros.OsistemaquefoialvitradoporestaDirecção,paracaptaçãodirectadeaguaspluviais,naColinaEstedaGuia,poderáaindaseraplicadoásColinasEstedeMongháeáfaceNortedaColinadaBarraparausosdosterrenosdosportos,semcolidirtalvezcomoqueseestáfazendoemrelaçãoácidade;masondepodesercolhidamuitaaguaésemduvidanaTaipaesobretudoemColoane,tantodenascentesquesãoagoradesaproveitadascomoderepresaspropriamenteditas;naTaipahajáumarepresadebas-tanteimportanciaeemColoaneaformaçãoorograficanaparteNorte,adjacenteaSiac-PaiVan,presta-seexcelentementeaofacilestabelecimentodeumagranderepresaquepoderáarmazenarcentenasdemilharesdemetroscubicosdeaguasdaschuvas.Aaguadaparaosnaviosdevepoisestargarantida,comtudoprecisaesteassuntodeestudoespecial,oqualsevaitornandourgente.MasoabastecimentoaosterraplenosdoPortoExteriorqueficaramacargodasObrasPublicaséqueestáaindamuitoproblematico;oquesetemfeitonesteassunto,paraacidade,estálongedecorresponderásactuaisnecessidadesgeraisemuitomenosportantoásqueemfuturoproximosedevempôrmaisemevidencia.Emrelaçãoaosterrenosdailhaprojectada,entreMacaueaTaipa,aqualdeveficarcomumaareamaiordoqueadapeninsuladeMacau,afazercomproductosdefuturasdragagens,emgrandepartetalvezde

298conservação,principalmentenocasodeelaviraserdestinadaáagricultu-raeoutrasindustrias,nãoserádificilconservarnelagrandepartedaaguadaschuvasqueaíseprecipitem,emdepositocentral.Quantoáaguasalgadaparausosmunicipaisedeincendiosdoporto,torna-senecessariodeumaformageralcuidardodesenvolvimentodoquejáexiste;comaformaçãodeaterrosemfrentedaGuia,haquelevarmaisparafóraatomad´aguadodepositoemelevaçãoqueexistenestelocalcomopartedoprojectodoGeneralCastelBranco.EstasObrasde-vemserfeitaspelaDirecçãodasObrasdosPortos,masaquestãotemdesercomosedisse,consideradamaisemgeral,atendendotambemásne-cessidadesdosterrenosdacidade,istoé,estabelecendo-seoutroouou-trosdepositostalvez,bastandoseremmenoraltitudedoqueoqueha.ÉdeverqueemHongkong,ondejásedispõedeumlargoabasteci-mentodeaguapotavelporano,vaisereleaumentadocomobrasnovalorde$17.000.000,00paraumapopulaçãosó6vezesmaior;masdevedi-zer-sequeemHongkongnãoseempregaaaguasalgadaemlavagenseparaincendios;comtudoadesproporçãodoquesepassaaíparaoquehaaqui,éenorme.EmMacauapopulaçãoédecercade80.000almas,sendoumapar-teconsideravelfluctuantequeseserveenaturalmentecontinuaráaser-vir-se,daaguadaLapa,anãoserqueumaCompanhiaconsigaficardepossedela;aaguaquevemdaLapaorçadiariamentepor650m3comtudo,anãosernocasodeumaCompanhiadeconfiança,nãosedeverácontarcomela,ememergenciasdecaracterpolitico.Macaudeveviranecessitar,talvezempoucotempodeumabastecimentodeaguapotaveldecêrcade2.000,000m3porano,nãocontandocomaguadaanaviosedevendoter--sesempreemreservanacidadenãomenosde30.000m3parafazerfaceaqualquerdificuldadedoabastecimentonormal.Oestudodoqueinteressaemparticularaoportodeveserfeito,embreve,juntamentecomodosesgotosedrenagens,peloengenheiroquefoirequesitadoparaLisboa.Éparalembrar,aindaemaisumavez,quehaquatroanossepensouementregaraquestãodoabastecimentodeaguasaumaCompanhiaquedispozessedecapitaletivesseexperienciaemeiosdetrabalhos,podendodepoisfazeraexploraçãodoabastecimento;estaidêafoicontrariadaembóra,comelevadosintuitos,pelaDirecçãodeObrasPublicas,masvê-

299seagoraquepracticamentemelhorteriasidousardaqueleexpediente,poisqueoprocessodetrabalhoporadministraçãoémorosoenãopodeteraextensãodaqueledeumaCompanhiaquedisponhadepessoalematerialequepossaatérecorreramananciaisestranhosáColonia;alemdisto,dadoqueosrecursosdaColoniasãoexiguos,otrabalhoporadmi-nistraçãotemoinconvenientedesermotivodedespezassemadevidacompensação,eaCompanhiaqueporventuraseformedeveráconcorrercomoscapitaisnecessariosedepoisficarcomaexploração,dentroderestriçõesaimpôr,podendoseratécombeneficiosdirectosparaoGoverno.Oassuntoparecepoisaindaparareconsiderar,procurandoresolver-seassimoproblemanasuageneralidadeecomrapidez,evitando-setambemdespezasaoerariodaColoniaquetantomaistemaconsiderarnestasuatãoimportantefazedevida.UltimamenteainstigaçãodaDirecçãodasObrasdosPortosfoire-solvidoalargar-seoplanodeabastecimentoeconfiartudoaumaCom-panhiadeconstruçãoeexploração.211924—HugodeLacerdaprevêaconstruçãodumalagoadereten-çãodaáguadaschuvas,nocentrodeumailhadeaterroaconstruirentreMacaueaTaipa.–––––––––––––––21Op.cit.pág.60.

300