ADMINISTRA(;AOr~r,0~fri&ffl~RevistadeAdministra«;aoPublicadeMacauNumero64

ADMINISTRA<;AORevistadaAdministras;aoPublicadeMacauMACAU,2004

ADMINISTRA<7AORevistadaAdministrafifoPublicadeMacauQuatronumerosporanoDirector:JoseChuDirectorExecutivo:WuZhiliangSecretariadodaRedac<;:ao:LamSoiKuong(Paulo)ConselhodeRedac<;:ao:JoanaNoronhaManuelaTeresaSousaAguiarSouChioFaiZhaoYongXinPropriedade:GovernodaRAEMEdi<;:ao:Direcs;aodosServis;osdeAdministras;aoeFuns;aoPublicaDireq:ao,redacs:aoeadministras:ao:EdificioAdministras:aoPublica,26.0andarRuadoCampo,n.0162,Apartado463,MacauChinaTelef.323623Fax(853)594000E-mail:paulolam.safp@informac.gov.moDistribuis:aoeassinaturas:telef.9871015;9871808Composis:aoeimpressao:ImprensaOficialdaRegiaoAdministrativaEspecialdeMacau2000exemplaresISSN0872-9174

OstrabalhospublicadosnarevistaAdministrac;aosaodaexclusivaresponsa-bilidadedosseusautores.Ostrabalhospublicadosem"Administrac;ao"podem,emprincipio,sertrans-critosout-,;aduzidosnoutraspublicaroes,desdequeseindiqueasuaorigemeautoria.E,noentanto,necessdrioumpedidodeautorizaraoparacadacaso.

449Administraçãon.º64,vol.XVII,2004-2.º,449-471ESTUDOSSOBRE“UMPAÍS,DOISSISTEMAS”NOSÚLTIMOS20ANOS:RETROSPECTIVAEPERSPECTIVAWangYingjin*Jálávãomaisdoque20anosdesdequeDengXiaopinglançouoprincípiode“Umpaís,doissistemas”.Nestavintena,tempermanecidoemaltaoentusiasmoporesteprincípioestratégicotantoporpartedosestudiososchinesescomoestrangeiros,quetêmproduzidoumabiblio-grafiaconsiderávelàvoltadeste.Todaestaproduçãocientíficanãosóaumentouainfluênciade“Umpaís,doissistemas”,mastambémcontribuiuparareflexõesmaiscom-pletasacercadaquestãode“Umpaís,doissistemas”.OsregressosfelizesdeHongKongeMacauàmãepátrianãosignificamquesepos-samsuspenderosestudossobreo“Umpaís,doissistemas”.Paranós,porqueateoriade“Umpaís,doissistemas”setransformouemprática,sabemosqueéprecisodispensarmaisesforçosemaistempo,afimdeprocedermosaumestudomaisaprofundadodaquestão.Aliás,noprocessodaaplicaçãodoprincípiode“Umpaís,doissis-temas”nasregiõesadministrativasespeciaisdeHongKongeMacau,surgirammuitosproblemas,quenoslevamaprocederaestudosmaiscompletos,aprofundadosesistemáticos,procurandosoluçõessériasparaosproblemasjárevelados,comofimdeassegurarumaimplentaçãofelizdesteprincípio.*DocentenoInstitutodaPolíticaContemporâneadaChinadaFaculdadedasRelaçõesInternacionaisdaUniversidadedoPovodaChina.Doutoradoemciênciaspolíticas.Estáafazerpós-doutoramentonoInstitutodeCiênciasJurídicasdaAcade-miadasCiênciasSocaisdaChina.Tem-sededicadoaosestudossobreteoriadasciên-ciaspolíticasetambémàpolíticadaChinaeaosproblemasdeHongKong,MacaueTaiwan.

450SebemquetenhamosconseguidoresolverosproblemasdeHongKongeMacau,conformeomodelode“Umpaís,doissistemas”,comoéqueagoraovamosaplicarparaaresoluçãodoproblemadeTaiwan?Surgirãonovosdesafios,quedevemserenfrentadoseestudados.Mesmoquandotiversidoaplicadoomodelode“Umpaís,doissistemas”àresoluçãodoproblemadeTaiwan,aindapersistiráaquestãodeopôrempráticadumamaneiraconcreta,assimcomooproblemadodesenvolvimentointeractivoeaintegraçãopolíticaentreHongKong,Macau,TaiwaneoContinentedaChina.Pelosvistos,“Umpaís,doissistemas”,nestemomentoenumfuturopróximo,continuaráaserumtemamuitoimportanteparaomeioacadémicodasciênciassociaisdaChina,sobretudoparaaáreadasciênciaspolíticas.Embenefíciodeestudosfuturosmaisaprofundadossobreoprincí-piode“Umpaís,doissistemas”easuaaplicaçãoconcreta,pretendemos,nestetexto,fazerumaretrospectivaealgunscomentáriossobreabiblio-grafiarelacionada,produzidanosúltimos20anos.1.UMAEXPOSIÇÃOGERALSOBREOCONTEÚDOEOPRINCÍ-PIODE“UMPAÍS,DOISSISTEMAS”1.1.OSENTIDODE“UMPAÍS,DOISSISTEMAS”1.1.1.AEXPOSIÇÃOPREVALECENTEDE“UMPAÍS,DOISSISTEMAS”Oqueéqueseentendepor“Umpaís,doissistemas”?Qualéoseusentido?SeguindoaexplicaçãoadiantadaporDengXiaoping,omeioacadémicocostumafazerotipodesíntesequesesegue:NumaRepúbli-caPopulardaChinareunificada,osistemasocialistadoContinenteéocorpo,masosregimessociaiseeconómicoscapitalistasvigentesnoster-ritóriosdeTaiwan,HongKongeMacaueosseusmodosdevidaconti-nuarãoinalteradosporcinquentaanos.Ouseja,duranteumtempobas-tantelongo,coexistirãodoissistemasparaumaconstruçãopacífica1.AGrandeEnciclopédiadaChina,noseuvolumedasCiênciasPolíticas,destaca:“YiguoLiangzhiéaabreviaturade‘Umpaís,doissistemas’.NumaRepúblicaPopulardaChinareunificada,tomandoosistemasocialistacomoocorpodoEstado,seriapermitidoaplicarosregimescapitalistasemHong1WuDaying,“Umpaís,doissistemas”eareunificaçãodaChina,inUmapolí-ticademocráticasocialistacomcaracterísticaschinesas,EditoradeFontesdasCiênciasSo-ciaisdaChina,1999,p.304.

451Kong,MacaueTaiwan2.Tambémháestudiososquesintetizam,ocon-teúdode‘Umpaís,doissistemas’,nosseguintespontosbásicos:umpaís,doissistemaseumaautonomiadealtograu.Deve-sedizerquetudoistocorrespondeàexposiçãodoespíritoprimitivodoconceitode“Umpaís,doissistemas”,feitaporDengXiaoping.1.1.2.UMANOVAEXPOSIÇÃOSOBREOSENTIDODE“UMPAÍS,DOISSISTEMAS”NocasodaquestãodeTaiwan,nosúltimosanos,asautoridadesdoContinentedaChina,afimdeaplicar“Umpaís,doissistemas”aTaiwan,desenvolveramumpoucooseusentido.SãodaopiniãodequeumpaísnãoéaRepúblicaPopulardaChinanoContinente,neméaRepúblicadaChinaemTaiwan.Trata-sedumaconotaçãodiferentede“Umpaís,doissistemas”,emrelaçãoaosproblemasdeHongKongeMacau.NomodeloparaHongKongeMacau,“umpaís”refere-seunica-menteàRepúblicaPopulardaChina.MasparaaresoluçãodaquestãodeTaiwan,osentidode“umpaís”passadaRepúblicaPopulardaChinapara“umasóChina”,deixandodehaverempenhonainterpretaçãode“umpaís”,comosendoesteaRepúblicaPopulardaChina.Citemosumexemplotípico,segundooespíritodorelatóriodetrabalhoda5.ªSessãodo9.ºCongressodaAssembleiaNacionalPopular,ossentidosdeumpaíspodemserresumidosem3frases:Nomundo,existeumasóChina;TaiwaneoContinentepertencemàmesmaChina;asoberanianacionaleoterritórionacionaldaChinasãoinalienáveis.Trata-sedumanovainterpretaçãofeitapeloEstadochinêssobreosignificadode“umpaís”,queultrapassaosseusantigosconceitospolíticosgenéricos,afimdefavorecerumaresoluçãopacíficadoproblemadeTaiwan,tornandoas-sim“umpaís”umconceitomaisabrangente3.1.1.3.AINTERPRETAÇÃODOSESTUDIOSOSDOCONTINENTESOBRE“UMPAÍSDOISSISTEMAS”ParaWangLiping,jovemestudiosadaUniversidadedePequim,emcertosentido,os“doissistemas”de“Umpaís,doissistemas”pode-2Veja-seGrandeEnciclopédiadaChina,volumedasCiênciasPolíticas,EditoradaGrandeEnciclopédiasdaChina,1992,p.433.3WangYingjin,UmestudosobreomodelodareunificaçãodaNação,UniversidadedoPovodaChina,tesededoutoramentodefendidaem2002.

452riamserinterpretadoscomooregimeúnicodetipofederalista.Opinaqueosprincípiosde“Umpaís,doissistemas”e“umaúnicaChina”nãoimpedemqueseconsigaareunificaçãonacionalchinesa,medianteofederalismo.Elaobserva:“Emalgunsestudosexistentessobre‘Umpaís,doissistemas’,quebastantesautoresseprecipitamemestabelecerumalinhadivisóriaentre‘Umpaís,doissistemas’eofederalismo,chegandoatéanegar,dumamaneirasimplista,ofederalismo.Wangconsideraqueestaposição,alémderepresentarumainterpretaçãoerróneadofederalismo,constituiumapercepçãopreconceituosasobreoproblemadaestruturaestatal.Defacto,nãosepodefalardeboasoumásformasestruturaisdeEstado.Oregimeúnico,paraconseguirasoberaniaestataleaintegrida-deterritorial,assimiloualgumasdascaracterísticasdosestadosfederais,apesardecertaconfusãonasfronteirasentreestasduasformasbásicasdeestruturadeEstado,oseuvalorresideemfavorecerareunificaçãonacio-naleaintegridadesoberana”4.1.2.OLANÇAMENTODE“UMPAÍS,DOISSISTEMAS”“Umpaís,doissistemas”deDengXiaopingéumaideiasemprece-denteshistóricosaolongodahistóriadaHumanidade?Sobreestaques-tão,existemváriospontosdevista:1.2.1.“UMPAÍS,DOISSISTEMAS”TERIASIDOUMAINOVAÇÃOGENIALDEDENGXIAOPINGJáem1978,quandoelefalounoproblemadareunificaçãonacio-nal,disse:AChinatemosproblemasdeHongKongeTaiwan.Quesoluçãodar-lhes?Naminhaopinião,estesproblemassópoderãoserre-solvidosseforaplicadooprincípiode“Umpaís,doissistemas”.Querdizer,HongKongeTaiwan,apósareunificaçãocomamãepátria,poderãocontinuarcomosseussistemascapitalistas.EstafoiaprimeiraexposiçãodeDengXiaopingsobre“Umpaís,doissistemas”.Opensamentodesteprincípioconstituiumapartemui-toimportantedateoriadeDengXiaopingeéumaideiacompletamentenovo.AolongodahistóriatantodaChinacomodorestomundo,nãose4WangLiping,Ofederalismoeaordemmundial,EditoradaUniversidadedePequim,2000,pp.216-217.

453conhecemantecedentespráticosnestecampo.OmeioacadémicodoCon-tinentedaChinainsistebasicamentenestepontodevista.1.2.2.EXISTEMANTECEDENTESHISTÓRICOSPARAESTEPRINCÍPIONAHISTÓRIATANTODACHINACOMODORESTODOMUNDO,NÃOSEN-DOPORTANTOUMANOVIDADERayHuang,estudiosonorte-americanodeorigemchinesa,susten-taestepontodevista.Elecita4casosemdefesadasuaafirmação.Pri-meiro,naDinastiaYuan,segundoaHistóriaEconómicadosYuan,en-quantonoNorteseaplicavaosistemadeimpostosemcereais,serviçosesedas,noSulusava-seosistemadeimpostosavaliadosemmoeda;segun-do,duranteaguerracivilnorte-americana,noNorte,proibia-seotráfi-codeescravosenoSulerapermitido;terceiro,aHolandadosséculosXVIeXVII,quefoiumafederaçãocompostapor7pequenosestadosequarto,naInglaterradoséculoXVII,coexistiamossistemasdaequida-deedaleiordinária5.1.2.3.“UMPAÍS,DOISSISTEMAS”SURGIULOGONOPERÍODODALIBERTAÇÃOPACÍFICADOTIBETEEstepontodevistafoilançadoporalgunsestudiososdeTaiwan,queopinamque“Umpaís,doissistemas”nãoseriaumprincípionovo,tendo,antes,sidolançadopeloPartidoComunistaChinês,em1950quandolibertouoTibete.DuranteoperíodoinicialdaconstruçãodaRepúblicaPopulardaChina,oGovernocentraleogovernolocaldoTibetechegaramaacordoem17pontos,oquetornoupossívelaliberta-çãopacíficadoTibete.Nessaaltura,namaioriadoterritóriochinêsapli-cava-seosistemasocialista,masnoterritóriotibetanoconservou-seosistemaescravista.Osmesmosestudiososconsideramqueessapráticaveioatransformar-seem“Umpaís,doissistema”.Assim,o“Umpaís,doissistemas”dehojenãopassadumaversãodaestratégiade“libertaçãopacífica”,definidaporMaoZedongeZhouEnlai,cujaessênciaéomes-momodelotibetano6.5RayHuang,Alargaravisãodahistória,Beijing,EditoradaAcademiadasCiênciasSociaisdaChina,1998,pp.419-437.6HuangJiashu,UmavisãoserenasobreasvicissitudesdosdoisladosdoestreitodeTaiwan,Beijing,Editora“Verdade”daChina,1997,p.3.

4541.3.ASFORMASESTRUTURAISESTATAISSOB“UMPAÍS,DOISSISTEMAS”Emrelaçãoaestaquestão,háoseguinteconsensoacadémico:Apósaaplicaçãode“Umpaís,doissistemas”,aChinacontinuaaserumpaísderegimeúnico.UmaexposiçãotípicaéadoProf.WangShuwen,ju-ristadoContinentedaChina,quetentainterpretarasrelaçõesentreopodercentraleasregiõesadministrativasespeciaisdeHongKongeMacau,comateoriadadelegaçãoedaseparaçãodepoderes.Eleédaopiniãodequeadelegaçãodepoderesreflecteasrelaçõesdepodernumregimeúnicoeaseparaçãodospoderescorporizaasrelaçõesdepodernumsistemafederal.Nocasodadelegaçãodepoderes,osinvestidosdevemactuaremconformidadecomoestabelecidopelosquedelegam.Éprecisoverseocorpodepoderestemounãoopoderdefiscalizaroexercíciodospoderesdelegadosconformeoestabelecido.Nocasodaseparaçãodepoderes,doisoumaiscorposdepoderesexercememsepa-radoeindependentementeosseuspoderes,medianteoestabelecidoso-breaseparaçãodospoderes.Nocasodeconflitodepoderes,recorre-segeralmenteàmediaçãoindependentedeterceiros7.OProfessorconsideraaindaqueestadiferençaentreadelegaçãoeaseparaçãodospoderesserevestedumgrandesignificadoporestabelecerumadefiniçãodascaracterísticasdumregimeúnico,mastambémdofederalismo,bemcomoadiferenciaçãoentreumregimeúnicoeofede-ralismo.Possui,ainda,umaimportânciaprimordialparaseterumco-nhecimentocorrectosobreaautonomiadealtograudasregiõesadmi-nistrativasespeciaisdeHongKongeMacau,afimdetratarcorrecta-menteasrelaçõesentreopodercentraleasregiõesadministrativasespe-ciaisdeHongKongeMacau.Segundoestaopinião,asrelaçõesentreopodercentral,HongKongeMacausob“Umpaís,doissistemas”sãodotipodasqueexistementreopodercentraleospodereslocaissobumregimeúnico.MesmooconsensosobreocarácterdaestruturaestataldoregimeúnicodaChinapermanecerinalteradonãoestálivredeopiniõesdiferen-tes,comoporexemploadeumregimeúnicosob“Umpaís,doissiste-mas”ter,ounão,algumascaracterísticasfederais.7WangShuwen,IntroduçãoàLeiBásicadaRegiãoAdministrativaEspecialdeHongKong,Beijing,EditoradaEscolaCentraldoPartidoComunistadaChina,1990,pp.83-90.

455Osapoiantesdestepontodevistabaseiam-seprincipalmentenosseguintespressupostosteóricos:1.AConstituiçãodospaísesderegimeúniconãoespecificaospodereslocais.Ospoderesnãopormenorizadosgeralmentepertencemaopodercentral.Noentanto,nasleisbásicasdeHongKongeMacauforamintroduzidasalteraçõesnestearranjo,divi-dindoospoderesemautonomiadealtograueforadesta.Ospoderesnãoespecificadosdaautonomiadeelevadograupodemsergozadospelasregiõesadministrativasespeciais.Porissoseconsideraqueexisteumagrandesemelhançacomoestipuladosobreospoderesfederaiseosmem-brosfederados,encontrandoosuporteparaaopiniãodeque“Umpaís,doissistemas”trazcertascaracterísticasdofederalismoaoregimeúnicodonossopaís.2.Ospoderesdeautonomiadealtograudequegozamasregiõesadministrativasespeciaisassemelham-seaalgunspoderesusu-fruídospelosmembrosdospaísesfederais,especialmenteemcertasáre-as,comoasdazonaalfandegáriaindependente,daemissãoprópriademoedas,daúltimainstânciajudicial,etc.,ultrapassando,inclusive,al-gunspoderesgozadospormembrosdecertospaísesfederais.Porisso,háquempensequeasrelaçõesentreasregiõesadministrativasespeciaiseopodercentraljáultrapassamoâmbitodoregimeúnicoparaassumircaracterísticasprópriasdofederalismo.Osopositoresà“teoriadecaracterísticasfederalistas”objectamqueestaassentaemdoiserros:Primeiro,pretendeigualaraLeiBásicaàConstituição.Defacto,asduasleistêmestatutosdiferentes,nãosãoiguaisnemtão-poucosemelhantes.Segundo,estateoriaestabeleceerroneamenteumcritériodedivi-sãoentreoregimeúnicoeofederalismo,baseando-seunicamentenopressupostode“serdadapelaConstituiçãoadivisãodospoderesdedecisãoentreopodercentraleospodereslocais.”Éóbvio,ainda,quea“teoriadascaracterísticasfederalistas”avaliaincorrectamenteocritériodediferenciaçãoentreoregimeúnicoeofe-deralismo,aobasear-senograudosdireitosdeautonomiagozadosporentidadesdesegundaordem.Narealidade,sobumregimeúnico,umaentidadedesegundaor-demtambémpodegozardepoderesautónomosdeelevadograu,enocasodofederalismo,umaentidadedesegundaordempodegozardepoderesautónomosdegrauinferior.Portanto,oâmbitodospoderesau-tónomos,ouograudosmesmosdequegozaumaentidadedesegunda

456classe,nãopodeservirdecritérioefundamentoparaavaliarseumaes-truturaestataltemounãocaracterísticasfederalistas.Ocritério-chaveparaavaliarsetemounãoascaracterísticasfedera-listaséverocaráctereaproveniênciadospoderesautónomosdequegozamasregiõesadministrativasespeciaisdeHongKongeMacau.OspoderesautónomosdeHongKongeMacausãoconcedidospeloPoderCentral,demaneiraquesãopoderesautónomosdelegados.Aavaliarpelateoriadosníveisdepoderes,oqueexisteentreoPoderCentraleasregiõesadministrativasespeciaiséumrelacionamentodepoderesdele-gadosaníveldepoderesemcursodetransferênciaenãoumadivisãodepoderesaníveldaproveniênciadosmesmos.Ospoderesautónomosdeelevadograudequegozamasregiõesadministrativasespeciaissãodele-gadosenãoresultantesdadivisãodepoderes.Notocanteaseospoderesautónomosdeelevadograudequego-zamasregiõesadministrativasespeciaissãosuperioresaospoderesautó-nomosgozadosporalgunsmembrosfederados,jáéumaquestãodoâmbitoougraudospoderesautónomosquenãodizrespeitoàprove-niênciaeaotipodospoderesautónomos.Porisso,seconsideraque“Umpaís,doissistemas”nãotraznenhumacaracterísticafederalistaaorelacio-namentoentreoPoderCentraleasregiõesadministrativasespeciaisdeHongKongeMacau8.1.4.ESTUDOSCOMPARATIVOSENTREOSMODELOSCONCRETOSDE“UMPAÍS,DOISSISTEMAS”1.4.1.UMACOMPARAÇÃOENTREASAPLICAÇÕESDE“UMPAÍS,DOISSISTE-MAS”EMHONGKONGEMACAU,VINDADOMEIOACADÉMICO1)Assemelhançasentreasduasregiõessãosintetizadasnosseguin-tespontos:Primeiro,existemosmesmosfundamentosparaaresoluçãodosproblemas,poisambassebaseiamnassuasleisbásicas.Segundo,têmasmesmasrelaçõesdedependênciajurídica.EstãosobocontrolodaAssembleiaNacionalPopula,doseuComitéPermanente,edoGovernoPopularCentral.Aomesmotempo,asduasregiõesadministrativases-peciaispossuemosseuspoderesautónomosdealtograu.Terceiro,têm8WangYingjinUmestudosobreomodelodareunificaçãonacional,UniversidadedoPovodaChina,tesededoutoramentodefendidaem2002.

457estruturasderegimepolíticosemelhantesqueincluemumchefedoexe-cutivo,oGoverno,aAssembleiaLegislativaeosórgãosjudiciaisdaRegiãoAdministrativaEspecial.Ashabilitaçõesnecessáriaseadura-çãoparaosmandatosdosprincipaiscargossãopraticamenteseme-lhantes.Adivisãodospoderesdedecisãoeadistribuiçãodasfunçõesdosórgãosadministrativossãodummodogeraliguaisouaproximadas.Quarto,funcionamcomomesmomodelopolítico.Trata-sedummode-lopolítico,orientadopelaprimaziaadministrativa,nummoldedesiste-maderesponsabilidadesdochefedoexecutivo.Quinto,têmomesmosistemadesucessãopolítica.Aeleição,aconfirmação,anomeaçãoeomandatodochefedoexecutivo,aeleiçãoeomandatodosdeputadoslegislativos,aselecçãoeaconfirmaçãodosjuízesjudiciaissãopratica-menteiguais9.2)Combasenassuasleisbásicas,hádiferençasprimeironaparteintrodutória,segundonosprincípiosgerais.Terceiro,existemdiferen-çasnosdireitosedeveresfundamentaisdoscidadãos.Quarto,existemdiferençasentreosregimespolíticos.Quinto,existemdiferençasnasparteseconómicas.Sexto,sãobastantediferentesosdesafiosqueenfrentaramHongKongeMacaudurantea“transiçãofeliz“ea“transferênciafelizdospoderes”,assimcomasprincipaiscontradiçõessurgidasnosseusrespectivosprocessos10.3)HáquemtenhacomparadoosregimespolíticosdeHongKongeMacau,resultantesdaaplicaçãode“Umpaís,doissistemas”,dema-neiraasintetizarasdiferençasnosseguintespontos:Primeiro,distinçãodequalificaçõesparaoscandidatosaocargodechefedoexecutivo.Se-gundo,dissemelhançanasqualificaçõesparaosprincipaiscargos.Ter-ceiro,adiferençanoquedizrespeitoàcomposiçãodosórgãoslegislati-vos.Quarto,adistinçãoentreossistemasjudiciais.Quinto,adisseme-lhançaentreadefiniçãodascompetênciasdosrespectivoschefesdoexe-cutivo11.9ChenDaohua,“Umpaísdoissistemas”eateoriadeEstado,Beijing,EditoradaEscolaCentraldoPartidoComunistadaChina,2002,pp.73-74.10Umacomparaçãoentreosmodelosde“Umpaísdoissistemas”aplicadosemHongKongeMacau,inFórumdaReunificação,1999,nº2.11QianJin,Umestudosobreasdiferençaseassemelhançasdoregimepolíticobaseadoem“Umpaísdoissistemas”deHongKongeMacau,inEducaçãodeGuizhou,1999,n.º12.

4581.4.2.UMACOMPARAÇÃOENTREASCONDIÇÕESDEFUNDOPARAAAPLI-CAÇÃODE“UMPAÍS,DOISSISTEMAS”EMHONGKONG,MACAUETAIWAN1)Háestudiososquesintetizaramessascondiçõesdefundoiguaisparaaaplicaçãode“Umpaís,doissistemas”nos3territórios—Taiwan,HongKongeMacau—,em4pontos:Primeiro,estesterritóriossãopar-tesinalienáveisdoterritóriochinês;Segundo,estãoouestiveramsepara-doshálongadatadointeriordaPátria,emconsequênciadeintervençõesdeforçasestrangeiras;Terceiro,possuemregimespolíticos,económicosejurídicosdiferentesdoContinente;Quarto,ocorpoprincipalpopula-cionaldos3territórioséformadoporchinesesquesãodamesmaetniaeculturadoContinente,comasmesmasraízeshistóricaseculturais12.2)HáestudiososquesintetizaramasdiferençasentreaquestãodeTaiwaneasdeHongKongeMacaunosseguintespontos:Primeiro,sãoquestõesdecarácterdiferente.Assim,osproblemasdeHongKongeMacautiveramumaresoluçãoquandoserecuperouasoberaniaterrito-rial,perdidacomasinvasõesestrangeiras,demaneiraqueoassuntosepôderesumiraumaquestãodoâmbitodarecuperaçãodeterrasperdi-das,masoproblemadeTaiwanédiferente,porqueresultoudaguerracivilentreoPartidoNacionalistaeoPartidoComunista,demodoquesetratadumaquestãointernadaChina.Segundo,existemdificuldadesdegrausdiferentes.Emprimeirolugar,emHongKongeMacau,du-rantemuitotempo,nuncasepromoveuumaideologiaespecífica.Oshabitantesdestesdoisterritóriosnãorejeitaramoprincípiode“Umpaís,doissistemas”,masasautoridadedeTaiwanrecusam-no.Emsegundolugar,HongKongeMacaunãotêmaspiraçõesàindependência.Nin-guémquercriarseparaçõesenãolevantanenhumaobjecçãoaoprincípiode“umasóChina”,masasautoridadesdeTaiwanopõem-seaoprincípiode“Umpaís,doissistemas”etomama“separaçãoeadministraçãosepa-rada”comooseuposicionamentoparaorelacionamentoentreosdoisladosdoestreitodeTaiwan.Terceiro,grausdedependênciadoContinentedaChinadiferentes.HongKongeMacauestãopegadosaoContinentedaChina,numade-pendênciamuitoelevadadamãePátria,masaeconomiadeTaiwan,12LiJiaquan,FalandosobreTaiwannomomentodosretornosdeHongKongeMacauàmãepátria,inFórumdaReunificação,2000,n.º1.

459alémdesermuitocompleta,temumaestruturaeconómicabastanteaper-feiçoada,demaneiraapossuirumaindependênciabastanteforte.Quarto,hátambémdiferençanascaracterísticasderegimes.HongKongeMacaunãotêmcarácterestatal,poisosantigospodereseramcoloniaiseexerciamumaadministraçãoestrangeira.Portanto,oshabi-tantesdeHongKongeMacaununcativeramaconsciênciade“Estado”.Noentanto,ocasodeTaiwanédiferente.Devidoàsrazõeshistóri-cas,Taiwantemasuaprópria“Constituição”,poderesadministrativo,legislativoejudicial,easforçaarmadasqueconstituemo“Regimecons-titucionaldaRepúblicadaChina”13.OpovodeTaiwantemadquiridoumaforte“consciênciadeEstado”epossuium“aparelhodeEstado”completo.1.5.SOBREASCARACTERÍSTICASDE“UMPAÍS,DOISSISTEMAS”1.5.1.Paraalgunsestudiosos,oprincípio“Umpaís,doissistemas”temasseguintescaracterísticas:harmonia,unidade,coexistência,ordemecientificidade.Pelaharmoniaentende-sequecorrespondeàsexigênciasmundiaisdapazedodesenvolvimentodaactualidadeequereflecteaposiçãopacíficaeaaspiraçãodoGovernoepovochinêsnoquetocaàrealizaçãodareunificaçãopacíficadaNaçãochinesa.Pelaunidadeen-tende-sequeoobjectivonuclearde“Umpaís,doissistemas”éaconcre-tizaçãodareunificaçãonacional.Pelacoexistênciaentende-seque“Umpaís,doissistemas”baseia-senarealidadedacoexistênciadedoissiste-mas.Pelaordem,entende-sequeacoexistênciadedoissistemasdentrodumpaísnãoéigualitária,masconformecertaordemdeposiçõesprin-cipalesecundária.Pelacientificidadeentende-seque“Umpaís,doissistemas”éumconceitocientíficoquesebaseianorespeitoconscientedosdesequilíbriosdodesenvolvimentosocialeeconómicoenaprocuradetomadademedidaspararesolveresteestadodesigualdecoisas.1.5.2.HáumestudiosodeHongKongquesintetizaascaracterísticasde“Umpaís,doissistemas”nosseguintespontos:acontradição,asupremaciaeatransitoriedade.Acontradiçãoéumadasessênciasde“Umpaís,dois13YanAnlineYanQuan,Umaanálisesobreasdiferençaseassemelhançasdosmodelosde“Umpaísdoissistemas”paraosterritóriosdeHongKong,MacaueTaiwan,comunicaçãoapresentadaaoFórum(Shenzhen)sobreasrelaçõesdosdoisladosdoestreitodeTaiwan,realizadoemMarçode2002.

460sistemas”.Senão“coexistissemdoisregimescontraditóriosdentrodoprópriopaís,nãoserianecessáriofalarem‘Umpaís,doissistemas’.Asupremaciasignificaqueentreosdoissistemashádesproporçãoedesi-gualdade,quedálugaràpossibilidadedeumdelespoderviraseraba-fadooumesmoanexadopelooutro.Atransitoriedaderefere-seao‘tem-polimitado’eaos‘resultadosinevitáveis’.Transcorridosos50anos,osdoissistemastransformar-se-ãonumsó”14.Emsuma,esseestudiosoquerdizerqueentreocapitalismoeosocialismopersistemsemprecontradi-ções.OpoderiopolíticoeeconómicodoContinentetemumavantagemesmagadorasobreTaiwan.OregimesocialistadoContinenteacabaráporanexaroregimecapitalistadeTaiwan.Esseestudiosojulgaqueas3“características”acimaexpostassãoosaspectosnegativosde“Umpaís,doissistemas”,quedevemsermelhorados,atravésdeesforçosenãopo-demserdenenhumamaneiraignorados.1.5.3.Tambémháquemtenhaexploradoascaracterísticasde“Umpaísdoissistemas”dopontodevistadateoriadaestruturaestataledasoberania.Aquidestaca-sequeumpaíssignificaaindivisibilidadedasoberaniadeestadoeaunidadedanaçãochinesa.Aquestãoderesolveraseparaçãonacionalnãopodeserabordadasemcontornaroproblemadasoberania,há,portanto,quereferiraunidadedasoberania,semaqualnãohaveriaareunificaçãonacional.Assim,qualquermodeloperderáasuacondiçãopréviadeexistên-ciaeasuabase.Porisso,seacreditaque“umpaís”éapedrabasilarde“Umpaís,doissistemas”,eelucida-se,simultaneamente,queoprincí-piode“umasóChina”,realçaoregimeúnico.Asoberaniapertenceaopodercentral,masosterritóriosemqueseaplicamregimesdiferentespodemgozardepoderesautónomosdealtograu,devidamentedelega-dos,peloqueéprecisoteremcontaquesob“Umpaís,doissistemas”,os“doissistemas”nãoestãoaopédaigualdade.Porque,porumlado,estamosperanteumregimequesebaseianatransferênciadasoberaniae,poroutrolado,estesregimesbaseiam-seempoderesdeadministraçãoemalgunsterritórios.Assim,“Umpaís,doissistemas”nãosignificaumpaís,doisgovernos,nemdoisassentosnasNaçõesUnidas,nemdois14WengSongran,Umensaiosobre“Umpaísdoissistemas”—oconceito,ocarácter,oconteúdo,asdificuldadeseaperspectiva,inLinHengzhe,AntologiadeestudossobreoproblemadeTaiwan,EditoraAvanguard,1988,pp.87-121.

461países,nemdoisregimes,nem,tão-pouco,ummodeloestruturaldeestadomúltiplodetipofederal15.1.6.SOBREOSIGNIFICADODE“UMPAÍS,DOISSISTEMAS”Nomeiodasciênciaspolíticasconsidera-seosseguintesgrandescontributosdoprincípio“Umpaís,doissistemas”:Primeiro,umcontributoparaateoriadacoexistênciapacífica.Oprincípiofoientãoaplicadodumamaneirainovadoraàresoluçãodosproblemasnacionaisquandoestavavocacionadoparaorelacionamentointernacional,dandolugaraummodelopolíticodacoexistênciapacíficadelongadatadedoissistemassociaisdiferentesnumpaísderegimeúnico.Assim,fezcomqueoprincípiodacoexistênciapacíficasetenhatornadonumvaloreprincípiouniversais.Segundo,umpaís,doissiste-mas”étambémumacontribuiçãoparaateoriadeEstadomarxista,“emboratenhasidolançadoemfunçãodareunificaçãonacional.Noen-tanto,representaumnovoconceitodeestadoeumanovateoriaqueauxiliaateoriadeestadomarxista.Note-sequequasetodososaspectosdateoriabásicadeestadosãoporeleabrangidos,taiscomo,ocarácterdeclassedeEstadoeocarácterevolutivoporfasesdodesenvolvimentoso-cialdeestado;ocarácterdeclassedeEstadobemcomooseucarácternacional;aautonomiarelativadoEstado;orelacionamentoentreoregi-medeEstadoeosistemasocial;onovodesenvolvimentodaditadurademocráticapopular;asalteraçõeseaevoluçãodoseucarácter,oconteú-doeosmétodosdeaplicaçãodasfunçõesestataiseoenriquecimentoeodesenvolvimentodasestruturasestatais16.Háestudiososquecomprovaramosentidode“Umpaís,doissiste-mas”,considerandoqueosretornosfelizesàmãePátriadeHongKongeMacaueamanutençãodaprosperidadeeestabilidadeconfirmamacientificidadeeacorrecçãodopensamentode“Umpaís,doissistemas”deDengXiaoping.15WangBangzuoeWangHuningUmaobservaçãodopontovistade“Umpaís,doissistemas”sobreasrelaçõesentreasoberaniaeaadministração,inEstudosdasCiênciasPolíti-cas,1986,n.º2.16LinShanglieoutros,Umpaís,doissistemas,EdiçõesdoPovodeShanghai,1998,pp.143-179.

462Estesestudiosospensamaindaque“Umpaís,doissistemas”jáfoiaplicadoemHongKongeMacaucomgrandesucesso17.Destemodo,pode-sedizerque,emgeral,osestudiososdoContinentedaChinasãoapologistasdestepontodevista.Masháquemtenhaopiniõesdiferentes,achandoqueosucessoouofracassode“Umpaís,doissistemas”nãodependedafelizrecuperaçãodeHongKongeMacau,masantesdofactodesepodermanteraestabilidadeeprosperidadedeHongKongeMa-caualongoprazo,apósosseusregressos18.1.7.ESTUDOSESTRANGEIROSSOBRE“UMPAÍS,DOISSISTEMAS”Desdeolançamentodopensamentode“Umpaís,doissistemas”,sobretudoapósoretornodeHongKongeMacauàmãepátria,algunsestudiososdaRepúblicadaCoreiacomeçaramaestudarapossibilidadedeaplicar“Umpaís,doissistemas”àreunificaçãodapenínsulacoreana.Nãoobstanteacreditaremque,pelascaracterísticasediferençasqueexis-tementreasduasCoreiasnãosejapossívelcopiartotalmenteomodelochinêsde“Umpaís,doissistemas”paraareunificaçãodapenínsulacoreana,noquetocaaotamanhoterritorial,aonúmeropopulacional,àeconomia,àpolíticaeaopoderiomilitar,entreoutrosaspectos.Istopor-que:“Umpaís,doissistemas”éummodeloinovadorqueoGovernochinêslançou,sobnovascircunstâncias,levandoemconsideraçãoosin-teressesbásicosdoEstado,daNaçãoedarealidadedeTaiwan.AbasepréviadestemodeloéumasóChina,asaber,aRepúblicaPopulardaChina.Háqueterentãoemconsideraçãodoisaspectos.Primeiro,oregimeprincipaldoEstadoéosocialista.NoContinentedaChinaquetem1biliãoe300milhõesdehabitantesaplica-seosocialismo.Taiwan,HongKongeMacausópodemserregiõesadministrativasespeciais,subordinadasaoregimeprincipal,gozandodedireitosespeciais,comacondiçãodenãoprejudicaremosinteressesgeraisdeEstado,sendotam-bémdiferentesdasprovíncias,municípioseregiõesautónomasdointe-rior.Segundo,aaplicaçãodedoissistemasdentrodomesmopaís.O17FuJinzhen,Sobreapráticabemsucedidadopensamentode“Umpaísdoissistemas”emHongKongeMacau,inFórumdeFujian(ediçãoeconómicaesocial),2001,n.º8.18DavidWen-WeiChang,ChinaunderDengXiaoping:politicalandeconomicreform,ediçãochinesadasEdiçõesJurídicas,1991,pp.196-212.

463mododevidadoshabitantesdosterritóriosdeTaiwan,HongKongeMacaupermanecerãoinalteráveis,numacoexistênciadelongadataen-treosdoisregimes,paraumdesenvolvimentoconjunto.Mesmocomumaenormediferençapopulacional,daordemde2.5vezesentreaRepúblicaPopulardaCoreiaeaRepublicadaCoreia,nãoexisteumarelaçãodesubordinaçãoprevalecentecomoadaChinaeseusterritóriosdeHongKong,MacaueTaiwan.Comoambasaspartescoreanasnãotêmrelaçõesdesubordinação,anívelpopulacionaledosistemasocial,sãoduasentidadespopulacionaiseinstitucionaisempédeigualdade.Emtermospolíticos,oproblemadeTaiwanéumassuntointernodaChina.Mesmocomaintervençãodeforçasestrangeiras,nãoépossívelmudararealidadedeTaiwandeserpartedaChina.AChinamantémasuasoberaniaindiscutívelsobreTaiwan,oqueéreconhecidopelacomunidadeinternacional.Noentanto,oproblemadasCoreias,foi,logodesteoinício,umaquestãointernacional.Apósafundaçãodasambasasrepúblicas,estasreclamaramambassoberania.Maistarde,integraram-senasNaçõesUni-das,umaorganizaçãointernacionalondesótêmlugarospaísessobera-nosindependentes.Sãorespectivamentereconhecidaspelacomunidadeinternacional,constituindoassimdoisestadossoberanosindependentesnacomunidadeinternacional.Dopontodevistaeconómico,oContinentedaChinaéumaentida-deeconómicacomgrandepotencial.AseconomiasdeHongKong,MacaueTaiwan,emboratenhaminiciadooseudesenvolvimentoeconómicomaiscedo,comumamaiortaxadecrescimentoecomumaumentoconsiderá-veldoPIB,devidoàscondicionantesgeográficasepopulacionais,pos-suemumreduzidoespaçodedesenvolvimentoeconómico,quenãoasco-locamaomesmoníveldoContinentedaChina,muitomenosemdesafiocomele.EmborahajaumadiferençabastantegrandeentreaseconomiasdaRepúblicaPopulardaCoreiaedaRepúblicadaCoreia,devidoaoscondicionantessubjectivosgeográficos,populacionaisedemercado,aseconomiasdosambosospaísestêmumpotencialdedesenvolvimentoigualitário,oqueestánaorigemdeumcertoequilíbriopolítico19.19LiYunjiaoeoutros,UmatentativadeabordagemsobreasrelaçõesentreaRepúblicaPopulardaCoreiaeaRepúblicadaCoreiaeoseucaminhodareunificaçãonoiníciodonovomilénio,inJornalAcadémicodaEscolaSuperiorEspecialdeProfessoresdeWenshan,2002,nº1.

464Umnúmeroconsideráveldeestudiososjulgaque“Umpaís,doissistemas”dotipochinêséumarranjoinstitucional,quesebaseianadesimetriadosdoissistemas.DadoqueoNorteeoSuldapenínsulacoreanamantêmpraticamenteaigualdade,“Umpaís,doissistemas”dotipochinêsseriaumaquestãoaserestudadacommaisprofundidade,quandosepensanaaplicaçãoaestecaso.Pelainterpretaçãodoespíritoprimitivode“Umpaís,doissistemas”,arespostaserianegativa.Massegundoanossaideia“Umpaís,doissistemas”nãosóéaplicávelaHongKongeMacau,mastambémaTaiwan,sendoinclusiveummodeloparaaresoluçãodeconflitosinternacionais...Porisso,teoricamente,“Umpaís,doissistemas”poderáseraplicávelàRepúblicaPopulardaCoreiaeàRepúblicadaCoreiaquepossuemquaseomesmotamanhoterritorial,oequilíbriodepodereseigualdadedeestatutos20.2.COMENTÁRIOSSOBREESTUDOSDE“UMPAÍS,DOISSISTEMAS”2.1.ESTUDOSSOBRE“UMPAÍS,DOISSISTEMAS”NOSÚLTIMOS20ANOSEOSSEUSCONTRIBUTOSNosúltimos20anos,atravésdeesforçosdeacadémicos,temoscon-seguidoexcelentesresultadosnosestudossobre“Umpaís,doissiste-mas”quesetraduzemnosseguintesaspectos:2.1.1.RELATIVAMENTEBONSEFRUTUOSOSRESULTADOSDEINVESTIGA-ÇÕESCIENTÍFICAS1)PrincipaistrabalhosdosacadémicosdoContinentedaChina.Alémdumgrandenúmerodeestudosespalhadospelaimprensaescritaperiódica,nosúltimosanosforampublicadasmaisdoque20obrasespe-cializadassobre“Umpaís,doissistemas”,dasquaispodemoscitar«“Umpaís,doissistemas”»,deLinShanglieoutros,«Umestudosobreopen-samentode“Umpaís,doissistemas”deDengXiaoping»,deChengLinsheng,«IntroduçãoàLeiBásicadaRegiãoAdministrativaEspecialdeHongKong»e«IntroduçãoàLeiBásicadaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau»,deWangShuwen,«“Umpaís,doissistemas”eosistemajurídicobásicodeHongKong»e«“Umpaís,doissistemas”eaLeiBásicadaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau»,deXiao20Umensaiosobre“Umpaís,doissistemas”—oconceito,ocarácter,oconteúdo,asdificuldadeseaperspectiva,p.98.

465Weiyun,«SumadeHongKong»,deYangQi,«Umpaís,doissistemaseateoriadeEstado»,deChenDaohuae«“Umpaís,doissistemas”:teoriaeprática»,deYanZheng.Alémdisso,muitasobrasqueseocu-pamdoregimepolíticoedodesenvolvimentopolíticodaChinatam-bémtêmreferênciassobreoprincípio“Umpaís,doissistemas”.2)EstudosdeintelectuaisdeHongKongeMacau.HongKong:Segundodadosestatísticos,nosúltimos20anos,osestudiososdeHongKongeMacautêmpublicadomaisde70obrassobre“Umpaís,doissistemas”,dasquaisdestacamosalgumasmaisrepresentativas,como«SobreorelacionamentoentreopodercentraleaRegiãoAdministrati-vaEspecialdeHongKong,sob“Umpaís,doissistemas”»,deSongXiaozhuang,«Umaabordagemcaleidoscópicadosproblemasjurídicosde“Umpaís,doissistemas”»,deHuangBingkun,«Osregimeseleito-raisdaChina,TaiwaneHongKongeodesenvolvimentodemocrático»,direcçãodeHuChunhui.EmMacau,«SegredosdeSobrevivência:OSistemaPolíticoeoDesenvolvimentoPolíticodeMacau»,«Evoluçãol,RealidadeePerspectivadosistemapolíticodeMacau»e«EstudossóciopolíticosdeMacau»,todosdeWuZhiliang,«Ascrónicasdasduascidades:odesenvolvimentopolítico,económicoesocialdeHongKongeMacau»,direcçãodeHerbertYeee«”Umpaís,doissistemas”eosestudosconstitucionaismoderno»deIeongWanChong.Estasobrastêmcontribuídoactivamenteparaaconstruçãoteóricaeorientaçãoprá-ticade“Umpaís,doissistemas”.2.1.2.Aconclusãodasduasleisbásicas.Apósadecisãodeaplicaraorientaçãode“Umpaís,doissistemas”àresoluçãodosproblemasdeHongKongeMacau,definidapeloGovernochinês,osjuristasepolitólogosdos3territóriosdosdoisladosdoestreitodeTaiwan,deacordocomoespíritode“Umpaís,doissistemas”,realizaramestudosaprofundadosesériosqueconduziramrespectivamenteàelaboraçãodaLeiBásicadaRegiãoAdministrativaEspecialdeHongKongeàLeiBásicadaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau.EstasleisfixaramaestruturapolíticabásicaparaasregiõesadministrativasespeciaisdeHongKongeMacau,assegurandoassimumfelizretornodeHongKongeMacaueumafelizaplicaçãode“Umpaís,doissistemas”.Éprecisoreco-nhecerqueestasduasleisbásicasresultamdainteligênciacolectivadacomunidadecientíficados3territórios,erepresentamosucessomaismarcanteeagrandecontribuiçãodosestudosde“Umpaís,doissiste-

466mas”.Portanto,estasduasleisbásicassãoaconcretizaçãodopensamen-tode“Umpaís,doissistemas”eservemdefundamentojurídicoegaran-temaisimportanteparaaimplementaçãode“Umpaís,doissistemas”naactualidadeenofuturo.2.2.INSUFICIÊNCIAEPROBLEMASEXISTENTESNOSESTUDOSACTUAISDestasobservaçõessobreosestudosexistentesacercade“Umpaís,doissistemas”,podemosdescobrirquenaactualidadenomeioacadémi-co(sobretudonodoContinentedaChina)aindaseverificamalgumasquestõesnoestudosobre“Umpaís,doissistemas”.Resumindo,pode-mosdestacarosseguintes4aspectos:2.2.1.INSUFICIÊNCIAACADÉMICAOmeioacadémicochinêsaindanãoconseguiuestabelecerumadistinçãocorrectaentreocarácterpolíticoeoacadémicodosestudossobre“Umpaís,doissistemas”.Assim,verifica-seumaexcessivapolitizaçãodosestilosdeinvestigaçãoquedãoimportânciaexageradaaumapropagandapositivasobre“Umpaís,doissistemas”.Aavaliarpelabibliografiaexistente,entreosestudosdoContinentedaChinasobre“Umpaís,doissistemas”,amaioriadostrabalhosconcentra-senoelogioepromoçãodesteprincípio,numesforçoexcessivodaprocuradadistin-çãoentreosignificadoteóricoerealdomesmo,ignorando,oumesmoemdetrimento,dumestudomaisacadémicode“Umpaís,doissiste-mas”.Aindahoje,algunsestudosseficampelaabordagemdocaráctercientíficodestepensamentode“Umpaís,doissistemas”deDengXiaoping,carregadosdefortesmatizesideológicas.Sefaltarocarácteracadémico,serádifícildeobteraimparcialidade,aisençãoeainovação.Esteaspectoteminfluenciadooulimitadoonossoenriquecimentoeodesenvolvimentodopensamentode“Umpaís,doissistemas”.2.2.2.INSUFICIÊNCIADEPERSPECTIVAÇÃONOSESTUDOSSOBRE“UMPAÍSDOISSISTEMAS”Osestudosteóricosprecisamdetercertocarácterdeavant-gardeparapodermos,medianteinvestigaçõessobreatendênciadodesenvolvi-mentofuturofazerprevisõeseemfunçãodasprojecções,elaborarpolí-ticasdestinadasaresolverosproblemas.Umaretrospectivasobreoses-

467tudosacercade“Umpaís,doissistemas”nestesúltimos20anos,nasquestõesquedizemrespeitoaosproblemasfuturos,alongoprazoees-senciaismostra-nosqueaindanãotemosumaperspectivaexacta,istoporque,emgrandemedida,temosnegligenciadoosestudosdeprevisãodosproblemascorrelacionadoscomaaplicaçãode“Umpaís,doissiste-mas”,demaneiraquenãotemospodidolançarmedidaspreventivasparaevitarosurgimentodosmesmos.Apesardehaveralgunsestudossobrepossíveisproblemasgravesemperspectiva,comoestãosujeitosamui-toscondicionalismos,ograudassuasprevisõesacabampornãoteroefeitopretendido.2.2.3.INSUFICIÊNCIADEESTUDOSSOBREAAPLICABILIDADEDE“UMPAÍS,DOISSISTEMAS”Naactualidade,muitosestudiososaindaseficampelasáreasmaismaisteóricasdafilosofia,dosocialismocientífico,dahistóriadoPartidoComunistadaChinaedateoriadeDengXiaoping.Estesestudos“metafísicos”ouinterpretativosconduzemfrequentementeaumafrou-xaligaçãoentreosresultadosdasinvestigaçõeseapráticaconcreta,fa-zendocomqueoestudosobreaaplicabilidadede“Umpaís,doissiste-mas”tenhadiminuído.Nasinvestigaçõessobre“Umpaís,doissiste-mas”,realizadasnoâmbitodeoutrasdisciplinaseespecialidades,tam-bémsetêmverificadofenómenosdeinsuficiênciatantonosestudosempíricos,comonosdireccionadosparaadefiniçãodaspolíticas.Sendo“Umpaís,doissistemas”umpensamentolançadocomoobjectivoderesolverproblemasreais,asuaaplicabilidadedeveserasuaforçavital.Nãoobstante,verifica-sequenaactualidademuitosestudossetêmdes-viadodestepontobásico.2.2.4.INSUFICIÊNCIADEINOVAÇÃONOSESTUDOSSOBRE“UMPAÍS,DOISSISTEMAS”Certoéqueolançamentoeodesenvolvimentode“Umpaís,doissistemas”estãointimamenteligadosàteoriadeDengXiaoping.Pode-semesmoafirmarqueconstituiumagarantiaorientadoraparaodesen-volvimentoulteriorde“Umpaís,doissistemas”.Noentanto,nosestu-dosatéagorarealizados,verificam-seprocedimentosminéticos,quesetraduzemprincipalmenteem:algunsestudossãorepetiçõessimplesdopensamentode“Umpaís,doissistemas”deDengXiaoping.TudosefazparaencontrarfundamentoserespostasnasexposiçõesteóricasdeDeng

468Xiaoping.Asinterpretaçõesprevalecemsobreacompreensãoinovadora.Copiam-semecanicamentealgumaspalavrasefrasesdasobrasclássicasdeDengXiaopingenãosetomaoespíritonucleardopensamentode“Umpaís,doissistemas”comoumaorientaçãoparapromoveractiva-mente,medianteaprática,oenriquecimentoeodesenvolvimentodopensamentodoReformista,oquereputamossertambémumfenómenodedesconexãoentreateoriaeaprática.3.PROBLEMASQUEDEVEMMERECERMAIORATENÇÃONOSESTUDOSFUTUROSSOBRE“UMPAÍS,DOISSISTEMAS”Atendendoàsinsuficiênciasacimaapontadasnosestudossobre“Umpaís,doissistemas”,somosdaopiniãodequenofuturoomeioacadémi-copoderáreforçarosestudosdosseguintesproblemas:3.1.ESTUDOSSOBREAAPLICAÇÃOCONCRETADE“UMPAÍS,DOISSISTEMAS”Osestudoscientíficosdevemservirarealidade.Umadasforçasmotrizesdodesenvolvimentocientíficoresideemresponderconstante-menteaosproblemaseaosdesafiosquearealidadecoloca.Paraavaliaravitalidadedumainvestigaçãocientífica,ocritériobásicoéseelaestáemconexãocomsociedadereal,oquedeterminaasuacapacidadederesol-verosproblemasconcretos.Avitalidadedosestudossobre“Umpaís,doissistemas”depende-rãodasuacapacidadededarresoluçãoaosproblemasreais,porissoasuaaplicaçãopráticatemmaisvalor.Assim,osestudossobre“Umpaís,doissistemas”nãopoderãodesintegrar-sedavidapolíticareal,nemficar-sepelainterpretação,divulgaçãoeelogiodoprincípio.Éprecisopartici-pardumamaneiraactivanosestudossobrearesoluçãodeproblemaspolíticosreais,naaplicaçãoconcretade“Umpaís,doissistemas”.Épre-cisoestudarcriteriosamenteosproblemasqueaparecemnaaplicaçãoconcretade“Umpaís,doissistemas”,comoobjectivodeestudarmedi-dasconcretaseoaperfeiçoamentodasleisbásicasdeHongKongeMa-cau.Devedar-se,sobretudo,ênfaseaosestudossobreospossíveispro-blemasquepossamsurgirduranteoprocessodaaplicaçãode“Umpaís,doissistemas”,demaneiraafornecerfundamentosteóricoseorientaçõesàsdecisõesdopartidodopoderedoGoverno.Eisoquedeveráseraorientaçãobásicaemquesedevemempenharedesenvolverosestudosde“Umpaís,doissistemas”.

4693.2.REFORÇAROESTUDODOMODELOPARATAIWAN,BASEADOEM“UMPAÍS,DOISSISTEMAS”ÉdeconhecimentogeralquedeacordocomaideiadoContinente,“Umpaís,doissistemas”nãoésóaplicávelaHongKongeMacau,tam-bémoéaTaiwan.OfactodeTaiwan,HongKongeMacauseremcasosdiferentesdeterminaquenãopodemoscopiarmecanicamenteosproces-sosdeHongKongeMacauparaTaiwan.ÉprecisohaverummodeloespecialparaTaiwan.AfimdesecriarummodeloparaTaiwan,baseadoem“Umpaís,doissistemas”,épreciso,porumlado,combasenosmodelosdeHongKongeMacau,exploraraomáximotodososrecursosdisponíveisde“Umpaís,doissistemas”e,aomesmotempo,assimilar,tirandoasdevi-daslições,deoutrosmodelosouconceitos,todososelementospositivoseracionais;épreciso,poroutrolado,analisarcomseriedadeosproble-masenfrentadospeloprocessodaaplicaçãode“Umpaís,doissistemas”nasregiõesadministrativasespeciaisdeHongKongeMacau.Háquesintetizarasexperiênciaseaprendercomasliçõesparapo-dermosdardesenvolvimentoaospontospositivosemdetrimentodosnegativos,quandosecriarummodeloparaTaiwan,baseadoem“Umpaís,doissistemas”,oquerequerdenóspensamentosevisõesinovado-res.Nofuturo,estetalvezsejaomaiorproblemateóricoerealcomqueseconfrontamtodososchinesesdosdoisladosdoestreitodeTaiwanedoultramarqueesperampelareunificaçãonacional.Esteseráumtemadeactualidadequecolocaasabedoriadoschinesesàprova.3.3.ÉPRECISOREFORÇAROSESTUDOSINOVADORESSOBRE“UMPAÍS,DOISSISTEMAS”Segundoasactuaisinterpretações,de“Umpaís,doissistemas”,os“doissistemas”referem-seaosistemasocialistaeaocapitalista.Mascomodesenvolvimentoemundializaçãodaeconomia,osdoissistemascadavezseintegrammais.Quandoasfronteirasdosdoisregimessetornaremconfusas,comoéquevamosinterpretaros“doissistemas”de“Umpaís,doissistemas”?Porisso,devemosfazerestudosprospectivos,apartirdasinvesti-gaçõesbásicasparaqueosseusresultadosdeaplicaçãoeinovaçãosejamfrutuososetenhamumdesenvolvimentoduradoiro.Comoahistóriadosestudosde“Umpaís,doissistemas”érelativamentecurta,tendoapenas20anos,estesrevelam-seaindabastantefrágeis.Sóatravésdoreforço

470dosestudosteóricosbásicossobre“Umpaís,doissistemas”équepode-rãoocorrerinovaçõesteóricaseinstitucionais,demaneiraaenriqueceredesenvolver“Umpaís,doissistemas”.3.4.REFORÇAROESTUDOSOBREAINTEGRAÇÃOESTATAL,SOB“UMPAÍSDOISSISTEMAS”“Umpaís,doissistemas”jásetornourealidadeemHongKongeMacau.oquetemproduzidograndeinfluêncianaestruturaestataldonossopaís,criandoumanovasituaçãonorelacionamentoentreosinte-ressesnacionaiseosregionaisdonossopaís.Naactualidade,oregimeúnicononossopaístem3modelospráticos,asaberofrutodasrelaçõesentreopodercentraleasregiõesadministrativasnormais;asregiõesautónomasdeminoriasnacionaiseasregiõesadministrativasespeciais.Nofuturo,comoéqueestes3modelosderelacionamentoevoluirão?QualseráainteracçãoeaintegraçãoentreoContinentedaChina,HongKongeMacau,noquedizrespeitoaodesenvolvimentoeconómicoepolítico?Istorequerquesaiamosdostradicionaisestudossobreoqua-drodaestruturaestatalparaabordarmosaintegraçãoestataleodesen-volvimento,sobretudoparaestudarabase,oprocesso,omodeloeascondições,etc.,de“Umpaís,doissistemas”.Estaintegraçãonãosóserefereaosregimes,mastambémaopensamentoeàcultura.Éentãoumaintegraçãopolítica,económicaesocial.Porisso,estasinvestiga-çõesnãosãofáceis,éprecisomuitadedicaçãoparaconseguirprogres-sossignificativos.3.5.REFORÇARESTUDOSSOBREODESENVOLVIMENTOPOLÍTICOESOCIALDOSTERRITÓRIOSDEHONGKONGEMACAU,SOB“UMPAÍS,DOISSIS-TEMAS”NasregiõesadministrativasespeciaisdeHongKongeMacau,“Umpaís,doissistemas”foiaplicadocomoumpensamentoestratégico.ApósoregressodestesterritóriosàChina,odesenvolvimentopolíticoesocialdelesinfluenciadirectamenteaconfiançadoscidadãosdeHongKongeMacauemrelaçãoàperspectivadodesenvolvimentodestasduasregiõesadministrativasespeciais,einfluenciadirectamentenaresoluçãodopro-blemadeTaiwan.Porisso,estudarodesenvolvimentopolíticoesocialdasregiõesadministrativasespeciaisdeHongKongeMacau,comoobjectivodeevitarinstabilidadessociaisdesnecessárias,reveste-sedegrandesignificadoactualehistórico.

471Ospontosfulcraisparaestudosfuturosseriam:odesenvolvimentodospartidospolíticosouassociaçõesdasregiõesadministrativasespe-ciaisdeHongKongeMacau;oprocessoeomodelodedemocratizaçãopolíticanestasregiões;asdiferençassociaisentreHongKongeMacau,assimcomoasuainfluêncianodesenvolvimentopolítico;acoordenaçãodasrelaçõesentreosdesenvolvimentoseconómicoepolíticodasre-giões;odesenvolvimentodaclassemédiaemHongKongeMacau,as-simcomoasuainfluêncianaspolíticasfuturasdestasregiões;aestabili-dadepolíticaesocialdeambososterritórioseumamelhorcoordenaçãodosinteressesgeraisnacionaiscomosinteressesparciaisdasregiõesad-ministrativasespeciaisdeHongKongeMacau.

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473*ConsultorJurídico.Administraçãon.º64,vol.XVII,2004-2.º,473-506OCONTEXTOINTERNACIONALEEXPERIÊNCIASDAREFORMADAADMINISTRAÇÃOPÚBLICAEliasFarinhaSoares*OCONTEXTOINTERNACIONALAreformaemodernizaçãodaAdministraçãoPúblicaéumaques-tãocentraldaagendapolíticamundial.Asuaorigemremontaaosfinaisdosanos70doséculoXX,estandoligadaàproblemáticaeconómicaresultantedochoquepetrolíferoeàinfluênciadasnovasdoutrinassobregestãopública.Asoluçãoencontradaparaacrisenaquelaépocapassoupelaadop-çãodepolíticasneo-liberaisnospaísesdeexpressãoanglo-saxónica,visan-doabriraeconomiaaomercadoereduziradimensãodoEstado.Podedizer-sequedesdeentãosedesenvolveramduascorrentespo-líticasnoqueserefereàreformaemodernizaçãodaAdministraçãoPú-blica.Uma,quedefendeoprincípiodobomfuncionamentodomercadoversusmaufuncionamentodoEstado,odesmantelamentodoEstadoouaelimina-çãoprogressivadoseupapel,pondoemcausaaintervençãopública,mesmonasáreassociaiseatribuindobenefíciosatudoquantoéprivado,sejapelaentregadeserviços,sejapelaadopçãodemodelosdegestãoprivada.EstacorrenteéapoiadaporinstituiçõesinternacionaiscomooFun-doMonetárioInternacional,oBancoMundial,aOrganizaçãoMundialdoComércioeaOrganizaçãoparaaCooperaçãoeDesenvolvimentoEconómico.Assuasorientaçõeslevamaimpormodelosidênticosparatodosospaíses,

474sematenderàsdiferentesrealidadessociais,económicaseculturais,bemcomoaintroduzirrestriçõesorçamentais,aliberalizarosmercadoseaprivatizarosserviçospúblicos1.Insere-senestapolíticaoAcordoGeraldeComércioeServiços,ne-gociadonoseiodaOrganizaçãoMundialdoComércio,quepretendeulevaràsúltimasconsequênciasaliberalizaçãodosserviçospúblicos,querosdetipocomercial—telecomunicações,transportes,energia—querosdecaráctersocial,comoasaúde,aeducação,asegurançasocialeacultura.Afilosofiasubjacenteàsnegociaçõesconsistiuemtratarosser-viçospúblicoscomoumnegócio,oquelevantaaquestãodesabersenofuturohaverálugarparaserviçospúblicosnãolucrativos.Aideiaésimples:háquetornarextensivasatodosospaísesemdesenvolvimento,asorientaçõesqueforamestudadasporaquelasorga-nizaçõesparaseremaplicadasprimeiramentenospaísesdaAméricaLa-tinaedepoisemÁfrica,nopressupostodequesãoinstrumentosparaodesenvolvimentoeprogresso.Adoptandoomodelodocapitalismoamericano,taisorientaçõespassaramaconstardochamadoconsensodeWashington2,prometendotor-naraquelespaísesmaisricosemenosdistantesdospaísesdesenvolvidos,atravésdatotalliberalizaçãomundialdocomércio.Sãomedidasrepesentativasdadefesadeumaeconomiademercado,adoptadasnosanos80pelogovernodeMargarethTatcher,cujoreceituárioassentounaprivatizaçãodasempresasestatais,naflexibilidadedalegislaçãodotra-balho,nareduçãodacargafiscalenaaberturacomercial.Passadasquaseduasdécadas,aAméricaLatina(paranãofalardeÁfrica)nãoviucumpridaqualquerexpectativadecrescimentoeconómi-cocontidanessasmedidas.Oqueaconteceufoiocontrário:aumentouodesemprego;deu-seareduçãodossalárioseariquezaconcentrou-seain-damais.1ManuelVieiraMendes—AReformadaAdministraçãoPúblicaemPortugal.www.stfpn.pt/seminario7Maio/Texto_integral_Eng_VieiraMendes.pdf-11k2ReunidosemNovembrode1989noInternationalInstituteforEconomy,emWashington,funcionáriosdoGovernodosEUA,dosorganismosinternacionaisantesreferidoseeconomistaslatino-americanosdiscutiramumconjuntodereformasessen-ciaisparaaAméricaLatina—abraçoscomumadívidaexternaelevada,estagnaçãoeconómica,inflacçãocrescente,recessãoedesemprego—quesuperasseacriseereto-masseocaminhodocrescimento.Asconclusõesdesseencontropassaramadenomi-nar-seconsensodeWashington,expressãoatribuídaaoeconomistainglêsJohnWilliamson.

475AoutracorrenteécontráriaàssoluçõespropostaspeloconsensodeWashington;reclamanãoodesmantelamentodoaparelhoestatal,masumEstadoqueenfrenteosnovosdesafiosdasociedadepós-industrial,capazdegarantirocumprimentodecontratoseconómicosecomforçabastanteparaassegurarosdireitossociaiseacompetitividadedecadapaísnacenainternacional.EstudosinsuspeitosrelativosapaísesdaOCDE3têmconcluídopeloerroestratégicodaadopçãoindiscriminadadaprivatizaçãodosserviçosoudasuagestão,sematenderàsrealidadessociaiseculturaisdecadapaís4.ORelatóriode1997doBIRD—BancoInternacionalparaaRecons-truçãoeoDesenvolvimento,porexemplo,defendeaexistênciadeumEsta-doquesejainstrumentoindispensávelàpromoçãododesenvolvimentoeconómico,socialepolítico.Porseuturno,asconclusõesdoúltimoFórumEconómicoMundialdeDavos(Suiça),reconhecemquecadapaísdeveaplicaraspolíticaseconó-micasesociaisqueconsideremaisadequadas,semterdeseguirregrasortodoxas.ContundenteéHenryMintzberg5aoafirmarquesefoilongedemaisnaideiadegeriroEstadoàmaneiraempresarial;quenosnegóciospriva-dosnemtudoébom,comonosectorpúbliconemtudoémau;queosectorprivadotambémdeveaproveitaralgumasdasvirtualidadesdagestãopública;queexistemsectoresquedevemcontinuarnodomíniopúbliconãopodendo,pois,sertratadoscomonegócios—investigação,3www.ocde.org4UmrelatóriosobreoCanadáalertavaparaosefeitosdaspolíticasdeausterida-deorçamentaledediminuiçãodosefectivosqueconduziramaumasangriadosme-lhoresquadroseaumabaixadomoraldopessoal,comimplicaçõesnaqualidadedosserviçosprestadosecomresultadosopostosaosdesejados.NoReinoUnidoforamdetectadassituaçõesdegranderetrocessoquernaquali-dade,quernospreçosdosserviços—nostransportesferroviáriosaumentaramosacidenteseoincumprimentodoshorários;nosserviçosdesaúdeumaauditoriaadezhospitaisconstruídosemparceria,revelouaexistênciademenoscamas,problemasfinanceiros,faltadequalidadedosedifíciosediminuiçãonaprestaçãodoscuidados.OrelatóriodeOutubrode2002doGrupodeTrabalhodeGestãodeRecursosHumanosdaOCDE,refereaimportânciadamotivaçãodosfuncionários:elessãoosprincipaisactoresnosprocessosdereformas.5“ManagingGovernment,GoverningManagement”,inHarvardBusinessReview—Maio-Junhode1996.

476educaçãoesaúde—eque,quandonosapresentamosnosserviçospúbli-cos,nãosomossomenteconsumidoresouclientes;somostambémsúb-ditosecidadãos.QuereráoconsensodeMonterreyconciliarestasduasposições?Emfacedofenómenodaglobalização6,éessencialparaasecono-miasdospaísesdesenvolvidosaestabilidade,ocrescimentoeobomfuncionamentodaseconomiasdospaísesemdesenvolvimento;aquelessótêmaganharcontribuindo,bilateralemultilateralmente,paraaim-plementaçãodepolíticasqueabramaseconomiasdospaísesemdesen-volvimentoeasintegremnosistemaeconómicomundial.É,noentanto,precisoentenderqueosbenefíciosdaglobalização,anívelnacional,sóseconcretizamsehouverconfiançaentreosparceiroseospaísesfinanciadoresdodesenvolvimento.Aspolíticasdaquelesdevemsercredíveis,tendoemvistaasseguraraerradicaçãodapobreza,aobtençãodocrescimentoeconómicoeapro-moçãododesenvolvimento,istoé,devemmelhorarassuasgovernações;asdospaísesfinanciadoresdodesenvolvimento,porseulado,devemsercoerentes.EstacoerênciaéexpressamenteinvocadanaDeclaraçãodoMiléniodasNaçõesUnidas—NovaIorque,6-8deSetembrode2000—queenumeraosváriosObjectivosdeDesenvolvimentodoMilénio7.Ooitavoob-jectivodaDeclaração«reforçaraparceriaentrepaísesricosepobres»refere-seaumaparceriaglobalparaodesenvolvimentoquefaciliteoalcancedaerradicaçãodapobreza.QuerosObjectivos,queraspolíticasqueossuportamforamretoma-dasnaConferênciaInternacionalsobreFinanciamentodoDesenvolvimentorea-lizadaemMonterrey(México),emMarçode2002.Nelaseabordouumnovomodelododesenvolvimento,paraoqual:6Nãoexisteumadefiniçãodeglobalização.Osfrancesespreferemutilizaraex-pressãomundialização.Nãoobstante,oabalofinanceiroasiático,noVerãode1997;aquedadaBolsadeValoresdeHongKong,emOutubrodomesmoanoeosurtodaepidemiaSARS,emFevereiro/Marçode2003,foramacontecimentosquetiveram,pelomenos,oefeitodetodoomundoterouvidofalardeglobalizaçãofinanceiraedeglobalizaçãodasepidemiasedasdoenças.EquedizerdaguerradoIraque,transmitidaporimagensdetelevisãoparatodoomundo?7www.onuportugal.pt—CentrodeInformaçãodasNaçõesUnidasemPortu-gal.

477•aspolíticastendentesàintegraçãodaseconomiasdospaísesemdesenvolvimentonosistemamundialdevemterematençãoosobjectivosdeerradicaçãodapobreza;•ainteracçãopositivaentreglobalizaçãoegovernaçãovaipermitirqueobemestarcomumnacionalseaproximedobemestarco-mumglobal.Osresultadosdestainteracçãopositivadevemseravaliadoscasoacaso,porumasupervisãomultilateraldaseconomias,aconcretizarporesquemasregionaisdeexameenãopeloFundoMonetárioInternacional.Será,porexemplo,ocasodaNEPAD—NewPartnershipforAfricanDevelopment8,propostaporcincopaísesafricanosemOutubrode2001,quedeveefectuarasupervisãomultilateralvoluntáriaentretodosospa-ísesafricanos,emparticularnasáreasdagovernaçãoeconómicaepolíti-caeapelaraocontributodosectorprivado,nomeadamenteparceriaspúblico-privadas.OconsensodeMonterreyépreferívelaoconsensodeWashington,masrequeraquelesesquemasregionaisdeexamealevaràpráticapelosseuspares.EmMonterreyasparceriaspúblico-privadasforamreconhecidascomoinstrumentosparaaformaçãodeambientesfavoráveisaonormalfunci-onamentodasempresaseàatracçãodoaumentodoinvestimento,factoressencialàcriaçãoderiquezaedeemprego,pois:•alargaramabasedeconhecimentoparaodiálogosobrepolíticasentreomeioempresarialeosectorpúblico;•permitiramdefinirmelhorobemcomumeasformasdeoalcan-çaremcadapaís.OinteresseemmelhoraroambienterelativamenteàactividadeprivadaeemcriarconfiançaentreparceirosefinanciadoresdospaísesemdesenvolvimentoexplicaquesefaleemPPPDs—ParceriasPúblico--PrivadasparaoDesenvolvimento,podendoaplicar-seatodosospaísesde-sejososdevenceremodesafiodaboagovernaçãoededesenvolveremosseussectoresprivados,havendojácasosdesucesso,comoodoBotswana9.8www.africainformation.net/nepad.htm9www.fe.unl.pt/jbmacedo/papers/CPLPOCDE.htm—JorgeBragadeMacedo—Emproldacooperaçãoedesenvolvimentolusófonos—Globalizaçãoegovernação:Umnovoparadigma?

478OspaísesdaOCDEaceitamosprincípiosdaNewPublicManagement:•privatizaçãodosserviços,comdiminuiçãodopesodoEstado;•adopçãodemedidasdegestãoempresarial,emvezdemedidasdegestãopública;•desburocratizaçãoedescentralização,comoobjectivodaobten-çãodemelhoresresultados.Écertoqueexiste,noscírculosàvoltadopoderpolítico,certauna-nimidaderelativaàimportaçãodasregrasdagestãoprivadaparaosser-viçospúblicos.Nãoobstante,tem-seaconsciênciadoinsucessodemui-tosprocessosdereforma.Osnovosmodelosdegestãonãosãosoluçãomilagrosaparaospro-blemas,masasdiferençasentreelespermitem,apesardetudo,quenagestãopúblicasejamadoptadasregrascomunsaqualquergestão.EXPERIÊNCIASDAREFORMAREINOUNIDOReinoUnidoeEstadosUnidosforam,nadécadade80,ospionei-rosdaintroduçãodereformas(reinvençãodagovernação/reinvençãodaad-ministraçãonosEUA)nasrespectivasadministraçõespúblicas.OReinoUnido,sobinfluênciadapublicchoicetheorydefensoradaideiadeumagestãoprivadacomosendoamelhoreamaiseficiente,iniciouareformamanagerialcomolançamentodaIniciativadeGestãoFinanceira(FinancialManagementIniciative)queapontava,comoobjecti-vosaatingir,ocontrolodasdespesaspúblicas,areduçãodadimensãodosectorpúblicoeumamaiorresponsabilizaçãodosdirigentespelagestãodosrecursospostosaodispor.Amelhoriadascapacidadesdegestão,emespecialagestãofinanceira,passavapelodesenvolvimentodeumsiste-madeinformaçãoquedesseaconheceraogovernotodasasactividadesdegestãodotopoerespectivoscustos.OplanodecadaMinistériodeveriaconter:•umsistemadeinformaçãoparatodososníveisdegestão;•adefiniçãoclaradasresponsabilidadesdosdirigentesquantoàutilizaçãodosrecursos;•umapertadosistemadeelaboraçãoorçamentalecontrolodoscustosadministrativos;•indicadoresdedesempenhoeavaliaçãoderesultados.

479Apesardacriaçãodeumambientepropícioaoacolhimentodosen-timentodequeosectorprivadofazmaisemelhordoqueopúblico,doempenhodeMargarethTatcher,logoquechegouaopoder,emdetermi-narumasériedecortesnadimensãodoserviçopúblico,emnomearumadministradorvindodomundodosnegóciosparachefiaraEfficiencyUnit,criadaparalideraroprocessoeeminiciaraprivatizaçãodeempresas,taisfactosnãoderamàreformamanagerialosucessoesperado.Invocou-se,então,comocausadoinsucessoaincompatibiliadeen-treonovosistemadegestãoeasinstituiçõesexistentes,limitadorasdaliberdadedosdirigentesparagerirefectivaeresponsavelmenteosservi-çospúblicos—osgestoressentiam-sefrustradosporfaltadeliberdadeparaalterarosfactoresdequedependiam.Naverdade,osistemaadministrativotradicionaleaculturaquelheestavasubjacente,impediamquesedesenvolvesseumanovaformadegestão,sendonecessárioavançarcomalteraçõesaomodelopreexistente.Cientedequeasmedidasnãoalcançaramosfinsprevistos,Tatcherlançouem1988ainiciativaImprovingManagementinGovernment—NextSteps,opróximopassodareforma,umapropostaqueapontavaparaacria-çãodeagênciasexecutivasnaáreapública.Estasagênciascomportavam-secomoserviçosquaseautónomos,ten-dosidoparaelastransferidaaresponsabilidadepeloexercíciodecertasfunçõesdogovernoqueumrigorosoestudo,previamenteelaborado,considerouseremdetransferirprioritariamente—atribuiçãodesubsí-dios,emissãodelicençasecobrançadeimpostos,entreoutros.Subjacenteàfilosofiadapropostanextstepsestavaaconvicçãodequeasagências,geridasporadministradoresremuneradosemfunçãodosresultados,teriamamplaliberdadedegestãonosdomíniosdoorça-mento,gestãodosrecursosedopessoal,claramentedescritanumcon-trato—oframeworkdocument—quetambémdefiniaasresponsabilida-desquantoagastosporprograma,opapeldosdirigentesnagestãoeoequilíbrioentreaautonomiadoserviçoearesponsabilidadedosváriosparticipantes.Ocontrato,arevernofinaldeumperíododevigênciadetrêsoudecincoanos,paraentãosedecidirquemudançasintroduzir,emfacedeinformaçõesdetalhadassobreotipodedespesasrealizadasedosresulta-dosalcançados—privatizaçãodoserviço?suacontinuação?fusão?ex-tinção?—deveriaconterdisposiçõesquantoaoseguinte:

480•propósitoeobjectivosdoserviço;•naturezadasrelaçõescomoParlamento,oMinistro,osserviçosdomesmoministério,outrosministérioseoutrosserviços;•responsabilidadesfinanceirasdoserviço:•formasdeavaliaçãododesempenho;•responsabilidadesdelegadasemmatériadegestãodepessoal,pa-peldoserviçonaformaçãoprofissional,relaçõescomossindica-tos,negociaçõessalariais.Ocontrolodagestãodestacatrêsaspectosprincipais:a)realceparaaestratégia,emvezdocontrolopormenorizado;b)realceparaaauto-avaliaçãodoserviço;apresentaçãoderelatóriosemconjuntocomavaliaçõesexternasperiódicas;c)racionalizararesponsabilidadedoserviço.Noqueserefereàavaliaçãodoserviço,salientam-se:•desempenhofinanceiro;•qualidadedoserviço;•eficiência.Ograuderealizaçãodasmetaspropostaséobjectodorelatórioanual.Auditoriasexternaspermitemaferirdaeficiênciadosistemadegestão.Instituiçõesdeauditoriagovernamentaisfazemumaavaliaçãodosresultadoseníveisdedesempenho,testandoaeficiênciaemcompa-raçãocomodesempenhodeserviçossimilares.Esteaumentodeauditoriasfinanceirasdegestãoedeavaliaçãotemsidoentendidocomoaexplosãodeauditoriasesentidonasmaisdiversasáreas(serviçosdoEstado,habitação,educação,produção,fornecimentodegás,electricidadeeágua)10.Desalientaroesforçodedicadoàmelhoriadaqualidadedosservi-çospúblicos,tendoemvistaosseusutilizadores,umaviragemparaoclientequeocorreunagovernaçãodeJohnMajorcomapublicaçãodoCitizen’sCharterequeobrigaosserviçosaprestarinformaçõesrigorosassobreoseufuncionamento.Ocidadão,utilizadordosserviçospúblicos,paraalémdeoutrosdireitos,passaaexigirdelesumamaiorqualidade.10JoaquimEstevesdeAraújo—ComunicaçãoHierarquia,mercadoenetworks:controloeavaliaçãonoReinoUnido—Sessão10—-ao1.ºEncontroINA/1998.Consul-tarActaGeral.

481Apeçafundamentaldainiciativanextstepséocontratoequestõesconexas.Ocontratoéumcompromissoestabelecidoentreduaspartes:a)deumladoumainstânciadogovernocentral,oórgãosupervisordocontrato;b)dooutro,umaagênciagovernamental.Ocontratodefineosobjectivoseasmetasaatingirpelaagência;aautonomiaquelheéconcedida;osdireitoseobrigaçõesdaspartes;assituaçõesdeincumprimentoerespectivasconsequências.AinovaçãosurgenoReinoUnido,masaprimeiramanifestaçãodacontrataçãoocorreuemFrança,paísdefortetradiçãoburocrática.Em1967,oRelatórioNorarecomendava,comoformadeenfrentaraineficiênciadasempresaspúblicasfrancesas,cadavezmaisdependentesdesubsídiosgovernamentais,acontrataçãodeumasupervisãoentreEs-tadoeempresa.Estarecomendaçãolevouàassinaturadoprimeirocon-trato-programa,em1969.Avulgarizaçãodoplaneamentointroduziuem1982ocontratodepla-no.Pretendia-sequeacontrataçãoabrangessetodasasempresasestataisquedependessemdealgumaformadoapoiodoEstado.Masaideiamorreria,porfaltaderegulamentaçãodaLeiqueinstituiuesteesquema.Nãoobstante,em1988oMinistrodaIndústriadeterminouqueasempresassobsuatutelacelebrassemcontratosporobjectivos,comaduraçãodeumano,efixassemosobjectivosestratégicosefinanceirosdoplanodaempresa.OmovimentofrancêspelacontrataçãovisoumanterapresençadoEstadonaeconomia—aFrançaéumpaísdetradiçãoestatal—easse-guraroprincípiomodernizarparanãoprivatizar.DiferentefoioquesepassoucomacontrataçãonoReinoUnido,paísdefortetradiçãoliberal,devastadoindustrialmentepela2.ªGrandeGuerra.Arecuperaçãopós-guerraformouosectorpúblicoempresarialqueseexpandiuduranteosanos60/70,poracçãodossucessivosgovernostrabalhistas.Masomodeloviriaaesgotar-senofinaldosanos70—oplaneamentonãoconseguiureorganizaraindústria;osserviçospúblicosdeterioraram-se;apolíticaderendimentosnãovingou;opadrãodevidadapopulaçãobritânica,comparadocomosrestantespaíseseuropeus,acaboupordegradar-se.

482Nesteambiente,comoreferido,asaídaencontradapelogovernoTatcherparaacrise,foiaprivatizaçãodasempresas.Nãohouve,pois,noReinoUnidoumaexperiênciadecontratosdegestãocomempresasestataisnosectorprodutivo.Somenteapós1988,comoprogramanextsteps,équeomovimentocontratualganhouoseuespaçocomareduçãodaadministraçãopública,revelandoasestatísticasdofinaldosanos90quecercade70%daforçadetrabalhodaadministraçãobritânicaseconcentravanasagênciasexecutivas,dotadasdeumagestãoprópriadistintadaadministraçãopú-blica.Omovimentobritânicodacontrataçãopodeserassimcaracteri-zado:•criaçãodeumanovaestruturainstitucionalcontráriaaomodelodemonopólioestatal,tornandoasrelaçõescontratuaisextensivasaofornecimentodeserviçosentreosectorpúblico,oprivadoeovoluntárionãolucrativo;•ampliaçãodasrelaçõescontratuaisaosectorpúblico,faceàdes-centralização,delegaçãoemecanismosdequase-mercado;•desenvolvimentodecontratosdequalidadeentrefornecedoresdeserviçoseconsumidores11.Apassagemdo10.ºaniversáriodonextsteps,considerandoqueainiciativahaviajácriado130agênciasempregando70%detodososfuncionáriospúblicos,foiaproveitadaparaapurar,eminquérito-sonda-gemdirigidoaumgrupodegestores,antigosfuncionáriospúblicos,quaisosimpactosdoagenciamento,emparticularosrelacionadoscomaspectosimportantesdocontrato,comoaautonomiaealiberdadedegestão,ocumprimentodasmetaseníveisdedesempenho.Osresultadosforamconsideradospositivos,apesardafaltadein-formaçãodosutilizadoresdosserviçosprovidenciadospelasagências,quenãoforamouvidospelasondagem.Mesmoprevendooinsucessodadiligência,osgestoresviriamapedirmaisautonomianocampoorçamental,maisflexibilidadequantoàaplicaçãodosrecursosasituaçõesinicialmentenãoprevistas,menos11www.orbita.starmedia.com/~oadamastor/contrat.hml.MarcelodeMatosRamos—ContratosdeGestãoElementosdeligaçãoentreossetoresdoEstado.

483controloporpartedoórgãosupervisordemodoapoderemsentir-semaislivres,comosefossemgestoresprivados.Esempreinvocandoointeresseemmelhoraraprestaçãodeserviçospúblicos,osresultadoseocumprimentodosobjectivosassumidosnocontrato12.ESTADOSUNIDOSDAAMÉRICASondagensrealizadasnoiníciodosanos90revelaramqueamaioriadoscidadãosnorte-americanoscolocavapermanentementeemcausaoacertodasdecisõesdoGoverno,nãotinhaconfiançanaAdministração,estaperderaacapacidadedejustificarasuaactuaçãoerevelavanãocon-seguirsatisfazerasnecessidadesdoscidadãos,cadavezmaisdiversificadasesofisticadas,nãosóporqueossistemasdegestãofinanceiraedeaprovi-sionamentosemostravamobsoletos,comotambémarigidezdaregula-mentaçãotornavaosserviçospúblicosquaseinacessíveisaoscidadãoseàsorganizaçõesdosectorprivadoqueaelestinhamquerecorrer.DuranteasuacampanhaàpresidênciadosEstadosUnidos,BillClintonprometeu,sefosseeleitoPresidente,introduzirreformaspararemodelar,reinventarerevigorartodaaAdministraçãoFederal.Emcumprimentodapromessa,Clintoncriouem1993umgrupodetrabalho(taskforce)denominadoNationalPerformanceReview(AnálisedaPerformanceNacional),cujadirecçãoconfiouaoVice-PresidenteAlGore.Amissãodadaaestegrupo,constituídoporquadrossuperioresdaAdministração,apontavaparaaavaliaçãoeexamedossistemasemtodososníveisdaAdministraçãoeprincipaisorganismospúblicos,tendoemvistaatingirosváriosobjectivosquepassamareferir-se.ReduziradimensãodaAdministração—Numperíododecincoanosforamextintos2000serviçoslocais,reduzidoemmeiomilhãoonúme-rodefuncionários,reexaminadososprogramasdeinteresseparacadaministérioouparaosEUAeapreciadoopapeldosectorprivadonasrelaçõescomaAdministraçãoFederal.ReduziroscustosdaAdministração—Emtrêsanosfoifeitaumaeco-nomiadecercade170000milhõesdedólares,efectuadaareformado12www.accaglobal.com/research/summaries/5067.KarbhariandPendlebury—Theimpactoftheexecutiveagenciesprogrammeonaccounting,accountabilityandeffectiveness.

484CódigoFederaldeAquisições(FederalAcquisitionRegulation)considera-doobsoletoedemasiadoextensoeautorizadasaquisiçõesdevalorredu-zidopormeiodecartãoVISA,evitando-segastosetempocomopreen-chimentodepapéisregulamentares.Servirmelhoroscidadãos—Constatou-sequeosfuncionáriosnãotinhamconsciênciadodeverdeatenderasnecessidadesdosutentesdosserviçospúblicos,masapenasdecompareceraoserviçoeelaborarcertonúmeroderelatórios.Assim,foramintroduzidasnormasdequalidadeeefectuadascomparaçõescomorganismossimilaresdeoutrospaísesparatestarodesempenhoeapurarresultados.Melhorarorelacionamentocomasempresas—Foramreduzidoseeli-minadosmuitosregulamentosefeitaasimplificaçãodeprocedimentos,tendo-sediminuídoencargosetempo;oprocessocorreucomêxito,poiscontoucomaparticipaçãodosinteressadosemtodasasfases.Gerirporresultados—AaprovaçãopeloCongressodaGovenmentPerformanceandResultsAct(LeidoDesempenhoeResultadosdaAdmi-nistração)aumentouaresponsabilidadedaAdministração,poisobrigouosministériosaelaborarplanosestratégicoseaestabelecerobjectivosacincoanos,harmonizadoscomosobjectivosnacionaispropostospeloPresidenteepeloCongresso,bemcomodeterminouqueasuaimple-mentaçãofossefeitaemconjuntocomosMinistérios,Congresso,Gabi-netedoPresidente,utentesdosServiços,gruposdecidadãosdetodoopaíseorganizaçõesnão-governamentais,reunindotodaanaçãonumes-forçocomumparaobtermelhoresresultadoscomodinheirodoscontri-buintes.Nãoobstante,sãoreconhecidasdificuldadesdeimplementaçãodalei,porcarênciademeiosquepermitamavaliarodesempenhoemos-trarqueosresultadosestãoaseralcançados.Aexperiênciaadquiridadeixaalgumasrecomendações:Sentidodeurgência—sabe-sedadificuldadeemempreenderarefor-ma—osresponsáveisnãoestãonelainteressados—porisso,énecessárioentusiasmo,criatividade,persistênciaesentidodeur-gênciaparaavançarcominiciativas.Construirumacoligaçãodirigentepoderosa—Nãoexistindoparticipa-çãoeapoiopolíticosdealtonível,areformanãoteráêxito.Exem-plo:aNationalPerformanceReviewficounadirectadependênciadopróprioPresidente.

485Criarreferênciasetransmitiroconceito—Traçadososobjectivosdareforma,todasasactividadesadesenvolverepessoasenvolvidasdevemcompreendê-los,poissetalnãosuceder,nadamelhorparaeliminarumainiciativadereformadoqueapresençadeburocratasquenelanãoparticipem.Serreceptivoàssugestões—OsfuncionáriosquetrabalhamnaAdmi-nistraçãosabemquaisosproblemasexistenteseatépodemapre-sentarsoluçõesparaalgunsdeles.Delegarpoderes—Oesforçodareformadevecomprometeramaio-riadosdirigentes.Consolidarosprogressoseinstituirasnovassoluções—Obtidaumaboasolução,importaimplementá-la,darcorpoaotrabalhorealizado,iniciarnovosprocedimentos,impediroregressoaopassadoparapreveniraeventualhipótesedeumachefiaouagenteabandonaroserviçoousertransferido13.Onextsteps,instituídopelosinglesescomoopróximopassonopro-cessodareformabritânica,interessoumuitooreinventingmanagementamericano.JohnKamensky,membrodaNationalPerformanceReview(NPR),con-fessacomoficouimpressionado,numasuavisitaaLondresem1991,comorigorpostonaescolhadeumaagênciaparaexercerumadetermi-nadafunçãodogoverno14.Quandoem1993passouaintegraraNPR,sentiuqueogrupoolhavaonextstepscomoumainiciativademasiadorigorosaeradical.Nãoobstante,em1996AlGoreanuncioudesejarex-perimentaronextsteps,pedindopréviaopiniãoareputadosperitosnacio-naisnamatéria.Opróximopassoamericanolevouàcriaçãodeorganizaçõesbaseadasnodesempenho:asPerformanceBasedOrganizations(PBO’s).UmacandidaturaaPBOdeveobedeceraosseguintesrequisitos:•possuirumaestruturadeserviçosperfeitamentedefinidaeumsistemadeavaliaçãododesempenhoemactividade;•possuirumaclarahierarquiaderesponsabilização;•beneficiardefontessériasdefinanciamento.13JodyZallKusek—ConferênciaMudaraAdministração:aexperiênciaamerica-na,proferidano1.ºEncontroINA/1998—ConsultarActaGeral.14www.govexec.com—“NextStepsTowardBetterResults”.

486Umavezescolhida,aorganizaçãocandidataformalizarácomoSe-cretáriodeEstadodaTutelaumcontratoquedefinirá,entreoutrosas-suntos,osobjectivosaatingir,asremuneraçõesafixaremfunçãodosresultadoseosníveisdeflexibilidadeaatribuir.Areformabritânicaseguiuoprincípiocomeçarbemparaevitarproble-mas,istoé,definiucomclarezaasprioridadesemrelaçãoàsfunçõesquepoderiamserpostasaconcurso.NosEstadosUnidoseratalointeresseeminiciaraexperiênciaqueessareflexãonãofoifeita.Muitoscandidatosviramaliumaopor-tunidadeparaevitarleiseregulamentoseobterbenefícioscomflexi-bilidade.Todospedem,desdeoCongressoaoGabinetedoPresidente,me-lhoresserviçospúblicos,maiordesempenho.MasaresistênciaàcriaçãodePBO’séenorme:estãoemcausalugaresdetopomuitorelevantese/ouaperdadeinfluênciapolítica.AinfluênciamaismarcantenareformadaAdministraçãoPúblicadosEUAdeve-seàobradeDavidOsborneeTedGaeblerReinventingGoverment,quepermitiuaimportaçãodeconceitosdeexperiênciasbemsucedidasdagestãoempresarial.Aintroduçãodessesconceitossófoipossível,porquesecriouumambienteintelectualeemocionalfavoráveis.Naverdade,semtalambientenãoteriasidopossíveldefender-senosistemapúblicodecabimentaçãoeexecuçãoorçamentaloseguinte:nãodigagaste-otodoitemporitemouperca-o;digaantespoupe-oeinvista-ooportunamente.Ousugerir-se:Façaoestudodeimpactoeavalieoretorno,sobretudopensea10anos,apesardoseumandatoserinferior.Nãoactuedentrodaideiadequequemvemaseguirquefecheaporta.Tomou-seconsciênciadequecadavezhámenosdinheiroparaata-carosproblemasdacrisesocialeparaprestartodoumconjuntonecessá-riodeserviçospúblicos.Estavisãoassentanoseguinteraciocínio:a)OEstado:•devevoltaràsuafunçãooriginaldegovernar;

487•nãotemobrigaçãodeexecutartodososserviçosdeutilidadepú-blica,nemdeaumentaràmedidaqueosproblemassociaiseonúmerodeutentesaumentam;•devefortaleceracomunidadeepassarparaoseucontrolotodososserviçospossíveis—privatizaréumaopção,mashámais.b)Omercadonãoésóumespaçoforadoedifíciopúblico:•tambémexistemercadodentrodaadministraçãopública;•asáreasqueoEstadochamasistemadeeducação,desaúde,dejustiçaefazdependerdetutelas,desenhandoparacadaumadelasesquemasadministrativos,sãoautênticosmercados,comosseusclientesexternoseinternos.BRASILAreformadaAdministraçãoPúblicadoBrasilencontra-sedefinidanoPlanoDiretordaReformadoAparelhodoEstado,documentoelaboradosobindicaçãodoPresidenteFernandoHenriqueCardoso(1995)peloMi-nistériodaAdministraçãoedaReformaFederaldoEstado,sendoministroàqueladataoProfessorLuízCarlosBresser-Pereira.Nodiscursodeapresentação,emNovembrode1995,oPresidenteCardosochamariadegerencialaestareforma,porquantobaseadaemcon-ceitosactuaisdeadministraçãoeeficiência,voltadaparaocontrolodosresultadosedescentralizadaparapoderchegaraocidadãoque,numasociedadedemocráticaéquemdálegitimidadeàsinstituiçõesequesetornaclienteprivilegiadodosserviçosprestadospeloEstado15.LuízCarlosBresser-Pereira,docentedaFundaçãoGetúlioVargasdeSãoPaulo,explicaqueomodelogerencialtemcomoinspiraçãoastransfor-maçõesorganizacionaisocorridasnosectorprivado,asquaistêmaltera-doaformaburocrático-piramidaldeadministração,flexibilizandoages-tão,diminuindoosníveishierárquicoseaumentandoaautonomiadedecisãodosgestores—daíonomedegerencial16.Evaimaislongeaoescreverqueareformagerencialde1995estásubstituindoaactualadministraçãopúblicaburocrática,misturadade15www.planalto.gov.br/publi—PlanoDiretordaReformadoAparelhodoEstado.16www.clad.org.ve/fulltex/ngppor—DocumentoCLAD/UmaNovaGestãoPúblicaparaaAméricaLatina.

488práticasclientelistasoupatrimonialistas,porumaadministraçãogerencialqueadoptaosprincípiosdanovagestãopública(newpublicmanagement)17.EstasposiçõesmostramqueoBrasil,nogovernodeCardoso,seassumiupreparadoparaengrossaralistadaquelespaísesqueescolheramamodernidadecomoomelhorcaminhoparaalcançarafelicidadedosseuspovos.Nosanos80oBrasilvivianumacriseprofunda.CláudiaCostin,ProfessoradaFundaçãoGetúlioVargasdeSãoPauloesucessoradeBresser--Pereirano2.ºgovernodoPresidenteCardoso,identificouquatrodi-mensõesdessacrise.Crisefiscal—Parafazerosinvestimentosdequeopaísnecessitava,apoupançapúblicaerainsuficiente.Paraestasituaçãocontribuíram:—ofimdainflação—antesdoPlanoRealainflaçãochegouaatingir5.200%eogoverno,pararesolverosproblemasfiscais,adoptouprocedimentostãosimplescomoatrasarospagamen-tosaosfornecedoresoucongelarossaláriosdosfuncionáriospú-blicosporalgunsmeses;—ofimdaditadura—oEstadonãoestavapreparadoparaenfren-tarasexigênciassociaisexistentes,querdopontodevistainsti-tucional,querdofinanceiro;—aenormedívidaàprevidênciaquerfederal,querestadualemu-nicipal,resultantedadiferençaentreototaldascontribuiçõesarrecadadaseototalpagoemaposentações(sóemdívidasàpre-vidênciafederal,oromboanualerade19milhõesdereais).Crisedomodelodeintervenção—OEstadoprodutordebenseservi-çosjánãofaziasentido.Portodoomundoocorriamprocessosdepriva-tização,cujasdiferençasdeumgovernoparaoutroestavamnopreçodevendadosactivos,naescolhadossectoresquedeviamounãoserprivatizadosounotipodeagênciasreguladorasainstituir,parafiscali-zarospreçoseaqualidadedosserviços.CrisepolíticadoEstado—Opaíspassoudeumregimemilitarparaumregimedemocrático;essefacto,porém,nãosignificouquetudopas-souaserdiferente.Ageraçãodetécnicosdogovernoanterior,porexem-17www.bresserpereira.org.br/index.asp—ReflexõessobreaReformaGerencialBrasileirade1995.

489plo,manteve-seemfunções,apesardasuaarrogância,própriadequemnuncaseconfrontoucomoutrasverdades.Amudançaderegimenãosignificouaconsolidaçãodasinstituiçõescomodemocráticas,antesevi-denciouaexistênciadecrisenostrêspoderes:noexecutivo,excessodemedidasprovisórias;nolegislativo,continuaçãodoclientelismocomumaforterepresentação;nojudicial,oposiçãoàtesedocontroloexternosobrequestõesadministrativas.Outracoisanãoseriadeesperar,poistaispo-deresforamsufocadosduranteanospelosregimesanterioreseagorare-nasciamcomodemocráticos,semqualquerpreparaçãoparaenfrentaranovarealidade.CrisedomodelodefuncionamentoedegestãodoEstado—Asleisqueregiamosectorpúblicoprotegiamapenasumdeterminadonúmerodepessoasemesmoquefossemvoltadasparaocidadão,nuncasedestina-vamagarantirumpoucodejustiçasocialouaobedeceraprincípiosdeeficiênciaeeficácia.Algunsserviçospúblicosatéfuncionavambem,so-bretudoosquebeneficiavamaselites,comoasescolasligadasàclassemédia,cujoensinodequalidadesemanteve,masquandosetransforma-ramemescolaspúblicas,aquelaclassedesistiueaqualidadecaiu.Osburocratastratavamtudoporigual:cientistas,fiscaisoumotoristas.Asregrasdagestão,poroutrolado,eramasmesmas,masaverdadeéqueummuseu,uminstitutodepesquisaouumhospitalnãopodemsergeridospelasmesmasleis,pornãoseajustaremàssuasdiferentesnatu-rezas.AhistóriapassadacomaTelevisãoEducativa,umainstituiçãoque,porserpública,estavasujeitaaregraspúblicas,erarecordadacomoumcasotípicodasituaçãoexistente.Aquelaestação,necessitandocon-tratarumanãoparaumdeterminadoprogramadetelevisão,recebeudodepartamentojurídicoprontaresposta:contratarsóporconcursopúbli-coemesmoassimhaviaoriscodealguémpoderlevarocasoatribunal,argumentadotratar-sedeumconcursodiscriminatório,pornãodaropor-tunidadeaoscandidatosnãoanões.Sendoaactividade-fimdainstitui-çãofazerprogramasdetelevisão,nãoerapossívelimpôracontrataçãodeumanãoparafazercarreiranafunçãopúblicaatéatingirareforma.GerirumaestaçãodetelevisãoeumaRepartiçãodeFinanças,sãosituaçõesdistintas,poissãoentidadesdenaturezadiferente,comfinalidadesdife-rentes.Foiapensarnessetipodesituaçõesqueforamcriadasasorganiza-çõessociais,quesãoinstituiçõespúblicasnãopertencentesàadministra-çãopública,controladasporcontratosdegestão,quefixamosresultados

490associadosaosgastosnecessáriosparafinanciarassuasoperaçõeseaspenalizaçõesporincumprimento18.Estequadrodecriserequeriaasnecessáriasmudanças,porventuramaisprofundasdoqueapenassubstituiromodeloburocráticopeloem-presarial.Porisso,oPlanoDiretordesenvolveuumquadroteóricoinspiradonosprincípiosdanovagestãopúblicaqueoBrasiladoptoueque,comoésabido,sãotambémseguidosnospaísesdaOCDE:a)Implementaçãodomodeloempresarial,descentralizadordefun-çõesededecisões,preocupadocomosresultados;b)Participaçãodoscidadãosnatomadadedecisõesenocontrolodaprestaçãodosserviços.Aimportânciadesteprincípioestánaacei-taçãodasuperioridadedomodeloempresarialdegestãonaad-ministraçãopúblicaenaconvicçãodequesóelepermitealcan-çarumelevadoníveldeparticipaçãoevenceraburocracia,crian-doumanovaculturaeumanovafilosofiaadministrativa;c)Reduçãooudesregulamentaçãodasformalidadeslegaiseburo-cráticas,comoobjectivodetornarosserviçospúblicosmaisap-tosasatisfazerasexigênciasdoscidadãos,commenorescustosemaisqualidade,poisqueoexcessoderegraséumdosmalesdaburocracia.Oqueagoraimportaregulamentarsãosomenteosobjectivosadefinir,osresultadosaalcançareassançõesaaplicarnocasodeincumprimento.Aosimplificarosprocessosereduzirosformalismos,adesregulamentaçãorevela-seuminstrumentoindispensávelparaqualificarosserviçosprestadospeloEstadoetornarpraticáveloprocessodeprivatizaçãodecertossectoreses-tatais;d)Necessidadedeefectuarmudançasnaestruturaorgânicaeinsti-tucionaldoaparelhodoEstado,querdamacro-estrutura,incor-porandofunçõesdeumministérionoutroouextinguindomes-moestruturasministeriais,querdamicro-estrutura,eliminandoestruturasintermédiasparatornarmaisrápidaatomadadedeci-sõesearespectivaexecução.Emnomedaeficiênciaedaeficácia,háquediminuiraestruturadoEstado.18www.pubicacões.fundap.sp.br/cadernos/cad22—Aspectosgeraisdasagên-ciasexecutivas,dasagênciasreguladorasedasorganizaçõessociais.

491NoPlanoDiretorforamtambémenvolvidosaspectosdegrandeimportânciaparaoEstadofederativobrasileiro,como:•descentralizaçãodosserviçossociaisparaosEstadosfederados;•delimitaçãomaisprecisadaáreadeactuaçãodoEstado,distin-guindoentreactividadesexclusivasquedevempermanecernoseuâmbito;actividadessociaisecientíficasquenãolheperten-cemequeserãotransferidasparaosectorpúbliconão-estatal;produçãodebenseserviçosquedevempassarparaomercado;•distinçãoentreactividadesdonúcleoestratégico,quedevemserefectuadasporpolíticoseporaltosfuncionárioseactividadesdeserviços,quepodemserobjectodecontrataçãoexterna;•separaçãoentreformulaçãodaspolíticasesuaexecução;•responsabilizaçãoatravésdeumaadministraçãoporobjectivos;aumentodatransparêncianoserviçopúblicoereduçãodadefini-çãopormenorizadadosprocedimentosedocontrolointerno,porsereminstrumentosburocráticos19.UmdosaspectosemfoconoPlanoDiretor,tendoemvistaaadop-çãodeumnovomodelo,foiterprevistoacriaçãodeentidadesautóno-masparaasáreasdegestãodasactividadesexclusivasdoEstado,associa-dasàimplementaçãodepolíticasouafunçõesdesoberania.Bresser-PereiraescrevequeaqueledocumentoprevêdoistiposdeagênciasqueexecutamactividadesexclusivasdoEstado20.OprimeiroéodasagênciasreguladorasqueexecutampolíticasdoEstado,istoé,nãocumpremdeterminaçõesdoGovernoeporissonãoestãosujeitasacontratosdegestão.Osseusdirigentesrecebemumman-datoeasuanomeaçãoéaprovadapeloCongresso.Sãoagênciasregula-dorasoBancoCentral,aAgênciaNacionaldoPetróleo,aAgênciaNacio-naldeTelecomunicaçõeseaAgênciaNacionaldeEnergiaEléctrica.OsegundotipoéodasagênciasexecutivasqueexecutampolíticasdoGoverno.Seaprestaçãodeserviçosestiveracargodeumdepartamentoministerial,importapromoveradiscussãosobreapossíveltransferênciadessasactividadesparaumainstituiçãodescentralizadajáexistente,19www.bresserpereira.org.br/index.asp“Reflexõessobreareformagerencialbrasileira”de1995.20www.bresserpereira.org.br/curric/complete.hml.“ReformadoEstadoparaaCidadania”—Capítulo12,AgênciasExecutivas.

492concentrandonelaesobasupervisãodeummesmoministério,activida-deseserviçosqueestejamaelesubordinados;nãosendotalpossível,seráentãocriadaumaentidadeaserqualificadacomoagênciaexecutiva.Oprocessodequalificaçãodesenvolve-seemquatroetapas:decisãodomi-nistérioquesupervisionaainstituiçãocandidata;assinaturadeumpro-tocolodeintençõescomacomissãocoordenadoraresponsávelpelacon-duçãodoprocessodetransformação;assinaturadeumcontratodeges-tão;porfim,decretopresidencialaqualificarainstituiçãocomoagênciaexecutiva.Naelaboraçãodocontratodegestão,queéoprincipalinstrumentodegestãodasentidadesdescentralizadasedoministériosupervisorparaacompanhareavaliaroseudesempenho,ainstituiçãoeoministérioasseguramqueosobjectivoseasmetasestãodeacordocomamissãoequeestãoidentificadasasfontesbásicasdedadosquepermitirãoacom-panharosindicadoresdedesempenho.Naexecuçãodocontratodeges-tãoassumeespecialimportânciaorelatóriosobreosresultados,devendoosdadosserapresentadosdeformacompreensívelerealçarasquestõesmaissignificativasquantoaocumprimentodamissão.OProgamadeAgênciasExecutivasdoPlanoDiretorprevêtambémaconcessãodeautonomiasouflexibilidadesespeciais.Aideiaéevitar,porumlado,queasinstituiçõesutilizemovelhoargumentodequenãopodemapresentarmelhoresresultados,pornãoteremocontrolodosmeiose,poroutro,queossupervisoresrespondamquenãopodementre-garocontrolodessesmeiosàsinstituições,porqueelasnãoapresentamresultados.Aconcessãodestasautonomiasprende-secomasseguintesquestõesouáreas:a)orçamentoefinanças—importaqueasagênciasexecutivaste-nhamoseuorçamentoorganizadodeumaformamaisagregadaeidentifiquemosprojectosaqueosrecursosficamafectos,respei-tandoadistinçãoentregruposdedespesas(despesascompes-soal;outrasdespesas);poroutrolado,importaqueosrecursossejamefectivamentedisponibilizados,afastando-seahipótesedecortesqueinviabilizemocumprimentodoscompromissos;b)gestãoderecursoshumanos—éimportantequeoméritoeodesem-penhodosfuncionários,sejareconhecido,eventualmentepelaatri-buiçãodeprémios;mastambéménecessárioqueasagênciasse-jamautorizadasarealizarconcursoseanomearoscandidatos

493aprovados,emfacedadefiniçãodoperfilprofissionalrequeridoparaaexecuçãodastarefasedonúmerodeefectivosnecessários,faceàexistênciadevagaseaosmeiosorçamentaisdisponíveis;c)gestãodosserviçosgeraisecontrataçãodebenseserviços—pretende-sequeàsagênciasexecutivassejaatribuídoummínimodeautono-miadegestão,fixandolimitesparaacontrataçãodeserviços,compraseexecuçãodeobras.PORTUGALAReformadaAdministraçãoPúblicaPortuguesaencontra-sedefi-nidanasLinhasdeOrientaçãoparaaReformadaAdministraçãoPública21,umdocumentodoXVGovernoConstitucionalqueestánaordemdodia.AnunciadasaopaíseapresentadasaosdirigentesdaAdministraçãoPúblicaem24deJunhode2003peloPrimeiroMinistroJoséManuelDurãoBarroso,asLinhastêmsidoobjectodeváriasintervençõespúblicaseocuparammesmoaagendado1.ºCongressoNacionaldaAdministraçãoPública:OsvectoresdaMudança,organizadopeloINA—InstitutoNacionaldeAdministração,quetevelugaremLisboanosdias10e11deNovem-brode2003.Osprincípios-basedareformasãoosdanovagestãopública.Aliás,nasuaintervençãonaAssembleiadaRepública,noiníciododebateparla-mentarsobreoprimeiroconjuntodediplomasdereformadaAdminis-traçãoPública,aMinistradeEstadoedasFinanças,ManuelaFerreiraLeite,referiuquePortugaltemaprendidocomexperiênciasquejáse-guemoseucursonoutrospaíseseprogredido,deacordocomarealidadeculturaldopaís,paraummodelomaisabertoemaisresponsável,capazderesponderàsexigênciasdeumasociedadeempermanentemudança22.NaapresentaçãodasLinhasdeOrientação,Barrosoteveoportunida-dedetecerconsideraçõessobreaideiacentraldareforma,asáreasprio-ritáriassobreasquaisiráincidir—organizaçãodoEstadoedaAdmi-nistração,liderançaeresponsabilidade,méritoequalificação—garan-tiasdoscidadãosetransparênciadaAdministração,governoelectrónicoecalendárioparaasuaconcretização23.21www.governo.gov.pt/pt/Documentos/20030624_Reforma_AP.htm?22www.portugal.gov.pt/Portal/Print.aspx?guid23www.portugal.gov.pt/pt/Primeiro-Ministro/20030624_PM_Reforma_AP.htm

494a)Asideiascentraisdareformasãoestas:énecessária,urgenteepre-cisadetersucessoequalidade.Necessária.Nosúltimastrintaanosquasetudomudou:opaíspas-soudeumaditaduraparaumregimedemocrático,deumaecono-miaprotegidaparaumaeconomiademercado,deumpaísisoladoparaumEstadomembrodeplenodireitodaUniãoEuropeia,deumamoedanacional,oescudo,paraamoedaúnicaeuropeia—oEuro.SóaAdministraçãoPúblicacontinua,emplenoséculoXXI,comamesmaestrutura,modeloeregrasvindasdoséculoXIX.Urgente.ÉnecessáriaumaAdministraçãoPúblicaflexível,eficienteerápidaadecidir,essencialparaocidadãoedeterminanteparaaeconomia—emcadadiaquepassa,opaíscorreoriscodeperderabatalhadacompetitividade,àescalaeuropeiaeglobal,comospró-priosparceiroseuropeusquetêm,deummodogeral,administra-çõespúblicasmaiseficientes.Apenasestereparo:nãosendoaver-tentefinanceiraarazãofundamentaldestareforma,averdadeéquePortugalédospaísesdaUniãoEuropeiaquemaisrecursosgastanasuaAdministraçãoPública,semqueosresultadoscorrespondentessejamvisíveis,emtermosdeeficiênciaeeficácia.Devetersucesso.AAdministraçãoPública,porumlado,deveestar,comverdade,aoserviçodoscidadãoseestesdevemvê-la,nãocomoalgoquecomplicaedificultaassuasvidas,mascomoalgoquesimplificaeapoia,alguémqueéamigodaeconomia,doinvestidor,nãosepodecontinuarafalardaAdministraçãoPúblicacomodeumcalvárioporquetemdepassar;poroutro,deveterematençãoosprópriosfuncionáriospúblicosetodosaquelesquetêmagrandehonradeserviroEstado,poissãoasprimeirasvítimasdeumaAd-ministraçãoPúblicaineficiente,deregrasobsoletas,deestruturasultrapassadas,deleisanquilosadas,deummodelodesajustadoaosdiasdehoje—umaboaAdministraçãoPública,moderna,eficien-teerápidaadecidir,estimulaemotivaofuncionário,dá-lheoutrarealizaçãopessoaleprofissional,outroestatutodemaiorprestígio,respeitoecredibilidade.Deveterqualidade—parabemservirocidadão,apoiaraeconomiaeasempresas,mobilizarenergias,motivarosagentesdoEstadoegerarcompetitividade;maisainda,qualidadequereclameumages-tãoporobjectivoseapresenteresultados,queexijaavaliações,quer

495dosfuncionários,querdosdirigentes,querdosserviços;quere-queiraumanovaorganização,criecondiçõesdeliderançaaosdiri-genteseapostenaformaçãoenaqualificaçãodosrecursoshuma-nos.b)Sãotrêsasáreasprioritáriasdareforma:•organizaçãodoEstadoedaAdministração;•liderançaeresponsabilidade;•méritoequalificação.OrganizaçãodoEstado—ÉessencialdefiniropapeldoEstado,asuadimensãoeasfunçõesquesóeledevedesempenhar.UmEstadocomooquetemos,quequerfazertudoeinterviremtodasasáreas,correoriscodenãofazerbemcoisaalguma;éumEstadodemasiadogrande,semprestígio,nãoéforteemuitomenoseficiente.UmEstadomodernoéaquelequedistingueentre:—funçõesessenciais,indelegáveis,resultantesdasoberaniadoEsta-do,quesóeledirectamentedeveexercer;—funçõesacessórias,asquepodemsermelhorexercidas,emborasobasupervisãodoEstado,porentidadesprivadasousociais,de-vendooexercícioouagestãodealgumasáreasouactividadesserdeixadasaessasentidades—omesmoédizerquenãodeverecear-seainiciativaprivada,ainiciativadasociedadecivil,poiselapode,emalgumasáreasouactividades,sermaiseficazdoqueopróprioEstado:aoEstadooqueédoEstado;menosEsta-doparahavermelhorEstado.ÉafilosofiasubjacenteaumEsta-domoderno:asfunçõesderegulaçãoedefiscalizaçãoassumemcrescenteimportância;adescentralização,adesconcentraçãoeagestãoporpartedeentidadesnãoestataiscadavezmaissãofac-toresdeprogressoedemelhoriadaqualidadedosserviçosapres-tar,contribuindoaindaparaumamaissaudávelrelaçãoEstado-cidadão;—funçõesinúteisquenãofazemqualquersentido.Trata-seafinaldeencurtaroEstadocentral,torná-lomaispequeno,maiseficazparamelhorprosseguirassuasfunçõesessenciais,acautelan-dosobretudoasfunçõesreguladorasefiscalizadoraseosdireitosadqui-ridosdosfuncionários.

496OrganizaçãodaAdministração—Onovomodelodeorganizaçãodeveaproximar-sedomodeloempresarialtrazendoparadentrodaAdminis-tração,comasnecessáriasadaptações,osconceitos,regrasemecanismosquevigoramcomsucessonodomíniodasempresas;devereduzirosní-veishierárquicos;desburocratizaroscircuitosdedecisão;simplificarosformalismoslegaisrelativosàcriaçãoealteraçãodasestruturasdosservi-ços,paratornarmaisfácileágilaorganizaçãointernadecadaserviço;definirnormasquedisciplinemacriaçãodeinstitutosindependentes,paraevitaraproliferaçãodeorganismos,aduplicaçãodecompetênciaseacriaçãoderegimesdeexcepção;aprovarlegislaçãoquedelimiteostrêstiposdemodeloorganizacionaldefuncionamento,asaber:serviçosdirec-tos,aproximando-osdafilosofiadomodeloempresarial;institutospúbli-cos,definindograusdeautonomia,mecanismosdetutelaeregrasdefuncionamentoecontrolo;organismosindependentes,necessáriosparaumaafirmaçãoclaraetransparentedoEstadoregulador.Liderançaeresponsabilidade—Amodernagestãopúblicaassentanacapacidadedeliderançadosseusdirigentes,nadefiniçãodasresponsabi-lidadesefunçõesparacadanívelhierárquicoenosmecanismosdepres-taçãodecontaseavaliaçãoderesultados.Osdirigentessãooelementodeligaçãoentreosobjectivosestabelecidoseoenvolvimentodosservi-ços,sendo-lhesexigidaacoordenaçãodoprocessodemudança,depen-dendomuitodacapacidadedecadaumparamotivar,comunicaregerirarespostaadarpelosserviços.Équeomodeloactualnãodásatisfaçãoaestaspreocupações,poisasfunçõesdirigentesestãoburocratizadas,esva-ziadasdereaiscompetênciasdegestãoeosistemanãoestáconcebidopararesponderporobjectivosclaros,ambiciososeresponsáveis.Assim,oEstatutodosDirigentes,arever,deveconsagrarclaramenteadefiniçãodasfunçõesecompetênciasdosdirigentes;agestãoporobjectivos;acriaçãodecursosdeformaçãoespecífica,condiçãoobrigatóriaparaoexer-cíciodocargo;aeliminaçãodosconcursosburocratizados,substituindo-osporumprocessodeselecçãosimplesqueassegureaisençãoeatrans-parêncianaescolha;aavaliaçãododesempenhodosdirigentesemfun-çãodosresultadosobtidos,comocondiçãonecessáriaparaarenovaçãodasrespectivascomissõesdeserviçoeoestabelecimentodeníveisdife-renciadosentreasváriasDirecções-Gerais,emrazãodasuacomplexida-deeresponsabilidade.Mérito—Éessencialaexistênciademecanismoscredíveisdeavalia-çãododesempenhoedeestímuloaomérito,paraavaliarosfuncionários,

497poisosactuaissãorotineiros,burocráticosedistorcidos,bemcomoafixaçãodequotasdeméritoparaasclassificaçõesresultantesdasavalia-ções,porformaareforçaraexigência.Osresultadosdaavaliaçãodevemserassociadosaodesenvolvimentodascarreiras,paraimpediraactualpráticageneralizadadepromoçõesautomáticaseaatribuiçãodenotasmáximasdedesempenho,poisaavaliaçãonãoconsisteapenasnaaprecia-çãododesempenhoindividual.Étambémindispensávelumaavaliaçãododesempenhoglobaldoserviço,quenãoexiste.Porisso,serácriadoumSistemaIntegradodeAvaliaçãodoDesempenhoqueenvolveráaavaliaçãoindividualdosfuncionários,dosdirigentesedosserviços—avaliaçãodosfuncionários:essencialparaasuaprogressãoepromoçãonacarreira,tendo-seemconta,paraalémdoméritoindividual,ograuderealizaçãodosobjectivosdasuafunção;avaliaçãodosdirigentes:obrigató-riaecondiçãoindispensávelparaarenovaçãodasrespectivascomissõesdeserviço;avaliaçãodosserviçoseorganismos:exigidaeaserefectuadaporrecursoaentidadesexternas,nacionaisouestrangeiras,dando-sepúblicadivulgação,atravésdosórgãosdecomunicaçãosocial,aosrelatóriosdasactividadesdosserviçosedasavaliações,poisoscidadãostêmodireitoaconheceroresultadodoinvestimentoquefazemedeexigirtranspa-rência.Qualificação—Avalorizaçãoeaformaçãodosrecursoshumanoséoutrodosprincípiosdareforma.AAdministraçãoPúblicadevecontarcomfuncionáriosempenhados,intervenientesactivosdasmudanças,competentes,motivadoseorgulhososdoexercíciodasuamissão.Porisso,seráobrigatóriaainclusãonosplanosdeactividadesdosserviçosdeprogramaspróprioseespecíficosdeformaçãodosseusfuncionários,quecorrespondamàssuasnecessidades.Poroutrolado,avalorizaçãodapolivalênciaedadisponibilidadeparaamobilidadeprofissional,devemconstituirumaregra,poissemelafaltaráumadascondiçõesessenciaisdesucessodareforma:amudançanavidaprofissionaleatransferênciainter-serviçosdeveserencaradacomoumamedidaracionaldegestãoe,paraosfuncionários,umanovaoportunidadedevalorizaçãopessoal—umaAdministraçãorígida,semmobilidadeinterna,nãocaminhanosentidodeumaAdministraçãomoderna.c)Garantiasdoscidadãos.Reforçarosdireitoseasgarantiasdocida-dãoperanteaAdministração,éoutropassoadar:

498—porvianãolegislativa,impondoumanovaculturaeumanovaatitudedaAdministraçãoperanteocidadão—aAdministra-çãoexisteparaservireserútilaoscidadãoseestestêmdesentirquepodemconfiarnasuaAdministração;—porvialegislativa,impondoumconjuntodemedidasnecessáriasquecoloquemopoderdedecisãomaispróximodocidadão,quesimplifiquemprocedimentoseformalidades,queobriguemàprestaçãopúblicadecontasporpartedaAdministração,queasseguremoprincípiodaresponsabilidadedoEstadoedasuaAdministraçãoperanteoscidadãos.Talseráconseguidopelaaprovaçãodemedidasdedescentralização,paraaproximaroscidadãosdospoderesdedecisão;dedesburocratizaçãoesimpli-ficaçãolegislativa,paraconcretizaraeliminaçãodeformalida-desinúteisedeexigênciasdesproporcionadas;deencurtamentodeprazosderesposta,impondoocumprimentodosjáprevistosnalei;derevisãodaleideresponsabilidadecivilextra-contra-tualdoEstado,quefaciliteaindemnizaçãodevidaaoscidadãospordanoscausadosporacçãoouomissãodaAdministraçãoPú-blica;derevisãodoCódigodoProcedimentoAdministrativo,simplificandoarelaçãoAdministração-cidadão.d)GovernoElectrónico—OGovernoElectrónicotempormissãoproporcionarserviçospúblicosintegrados,eficientes,transparentes,decustosracionalizados,centradosnocidadãoqueéoclienteporexcelên-cia—ocidadãoemprimeirolugar.Paratal,serãodesenvolvidosnodomíniodoGovernoElectrónicoosseguintesprojectos:—portaldocidadão,afacevisíveldoGovernoElectrónico,quedis-ponibilizaráoacessoaosserviçospúblicosinteractivosemqual-quermomentoeemqualquerlocal,deformasimplesesegura;—definiçãodosistemadeinteroperabilidade,queserácompostopormecanismosquepermitemcomunicarentreosváriosagentesutilizadoreseprestadoresdosserviçospúblicos—cidadãos,em-presas,funcionáriospúblicoseentidadesdaAdministraçãoPú-blica;—racionalizaçãodecustosdecomunicação,quecontribuiráparaare-duçãoestruturaldadespesapública,definindoummodeloparaascomunicaçõesnaAdministraçãoPública;

499—programanacionaldascompraselectrónicasquepromoveráautiliza-çãodeprocedimentoselectrónicosnoprocessodasaquisiçõespúblicas,gerandopoupançasestruturaiseganhosdeeficiêncianascomprasdoEstadoeaumentandoaomesmotempoatrans-parênciaeaqualidadedoserviçoprestado;—portaldaAdministraçãoedofuncionáriopúblicodestinadoàpresta-çãodeserviçosinternos;determinadosprocessosdeprestaçãodeserviçosaosfuncionáriospúblicos,comoprogramasdeforma-ção,marcaçãodeférias,todaaespéciededespesascomdesloca-ções,apresentaçãodebaixas,entreoutros,passarãoaserestan-dardizados,comevidentespoupançaseganhosdetempo.e)Calendáriodeimplementação—Aexperiênciaensinaseremmuitasasdificuldadesparaempreenderareforma—desinteresseporpartedosresponsáveis;oposiçãoporpartedasforçaspolíticascontrárias;faltadecoragemouvontadepolítica;porissonadamaisavisadodoqueestabele-cerumcalendáriodeexecuçãoeanomeaçãodeumaequipaparaoseuacompanhamento.Calendário—Paraapresentaçãodepropostasdealteraçãooucria-çãodeleisnovasnecessáriasàimplementaçãodareforma—finaldoanode2003.Estruturadeacompanhamento—muitosimplesparatersucesso:—umencarregadodemissão,nadirectadependênciado(a)Ministro(a)dasFinanças;—umconselhoconsultivo,directamentedependentedoPrimeiro--Ministro,constituídoporpersonalidadesdereconhecidacom-petênciaeprestígio,incumbidodedarsugestõesedeapresen-tarrecomendaçõesoupropostas.PALOPs—PAÍSESAFRICANOSDELÍNGUAOFICIALPORTU-GUESAAreformaemodernizaçãodoEstadoedasadministraçõespúblicasdospaísesafricanosdelínguaoficialportuguesa(PALOP)24temdadoalgunsresultadosdevido,entreoutrosfactores,aacçõesdesenvolvidas24Angola,CaboVerde,Guiné-Bissau,MoçambiqueeSãoToméePríncipe.

500pelaComunidadedosPaísesdeLínguaPortuguesa(CPLP)25,aentendimen-tosdecooperaçãobilateral,sobretudocomPortugaleBrasileaapoiosdeagênciasouorganismosinternacionais.CooperaçãonoâmbitodaCPLPNoIColóquioTrêsEspaçosLinguísticosperanteosDesafiosdaMundia-lização,quetevelugaremParis,emMarçode2001,JoaquimChissano,presidentedeMoçambiqueeàqueladataPresidenteemexercíciodaCPLP,estandopresentesJacquesChirac,presidentedaFrança,GustavoNoboaBejarano,presidentedoEquadorerepresentantedaOrganizaçãodosEstadosIbero-americanoseBoutrosBoutros-Ghali,Secretário-GeraldaOrganizaçãoInternacionaldaFrancofonia,teveocasiãodereferirqueestaComunidadeéumaorganizaçãocriadaemJulhode1996parafor-taleceroslaçoshistórico-culturaisqueunemospovosfalantesdaLínguaPortuguesaemÁfrica,Ásia,AméricaeEuropa,baseandoasuaacçãoemtrêspilares—concertaçãopolítico-diplomática,cooperaçãoemtodososdomínios;promoçãoedifusãodalínguaportuguesa—eque,quandoasuacriaçãofoipensada,osEstadosfundadorestiveramemvista:•consolidararealidadeculturalnacionaleplurinacionalquecon-fereidentidadeprópriaaospaísesfalantesdalínguaportuguesa;•enalteceraprogressivaafirmaçãointernacionaldospaísesdelín-guaportuguesa,oriundosdeespaçosgeograficamentedescon-tínuos,mascomumaidentificaçãocomum,queéalínguaportu-guesa;•reforçaroslaçosdesolidariedadeedecooperaçãoqueosunem,conjugandoiniciativasparapromoverodesenvolvimentoeconó-micoesocialdosseuspovoseparaafirmaredivulgarcadavezmaisalínguaportuguesa26.Dandoexpressãoaesteideárioeobjectivos,aCPLPvemdesenvol-vendomúltiplasacçõesemcumprimentodasdecisõestomadaspelaCon-ferênciadeChefesdeEstadoedeGovernonasváriascimeirasjárealiza-dasaolongodosseusquaseoitoanosdeexistência.25EstadosfundadoresdaCPLP:Angola,Brasil,CaboVerde,Guiné-Bissau,Moçambique,PortugaleSãoToméePríncipe.Timor-Lesteémembrodeplenodirei-todaComunidadedesdeaCimeiradeBrasília,realizadaem31deJulhode200226www.campus-oei.org/tres_espacios/icoloquio3.htm

501MasaCPLPéumaorganizaçãomuitojovem.Porisso,poucosepoderiaesperardela,nãofosseaexperiênciaadquiridapeloBrasilePor-tugalemoutrasorganizaçõesinternacionais,degrandeproveitoparaaComunidade.UmadessasorganizaçõeséoCentroLatino-AmericanodeAdministra-çãoparaoDesenvolvimento(CLAD),comsedeemCaracas,quetempormissãocolaborarnadifusãoedebatedeideiasepráticassobreareformadoEstado,particularmentedaAdministraçãoPública,dequefazempartepaísesdaAméricaCentraledoSul,CaraíbasePenínsulaIbérica,noqualoBrasiltemdesenvolvido,comPortugaleEspanha—ospaísesibéricosdaorganização—relevantesactividadesque,pelasuaqualidade,otêmprestigiadoparaalémdasfronteirasgeográficasdospaísesmembros.NasessãodeaberturadoVIICongressoInternacionaldoCLAD,quetevelugaremLisboaa8deOutubrode2002,sobotemaAReformadoEstadoedaAdministraçãoPública,oPresidentedaAssembleiadaRe-públicaPortuguesa,MotaAmaral,destacaria:•osprofundoslaçoshistóricoseculturaisqueligamospaísesmem-brosdaorganização;•asvantagensresultantesdestesencontrosparaointercâmbiodeexperiências;•adiversidadedosrespectivossistemasdegoverno,formasdeor-ganizaçãopolítica,métodosdedesconcentraçãoedescentraliza-çãoadministrativasepráticasdegestãopúblicaque,apesardis-so,nãotêmimpedidofrutuosasrelaçõesdecooperação,antestêmconduzidoasoluçõesconvergentes,adaptadasàsespecificidadesprópriasdecadapaís;•adivergênciadeposiçõessobretãoactualquestão,comoéarefor-maemodernizaçãodoEstadoedaAdministraçãoPública,mani-festadaporunsquandoassumemqueoprocessodeglobalização,comofenómenodeintegraçãoprogressivadossistemaspolíticos,culturaisesócio-económicosdospaísesemdirecçãoàconstruçãodeumsistemasocialdebaseuniversal,conduziráaoinevitáveldeclíniodasfunçõesdoEstado-Nação;ouporoutrosquandone-gamjustamentetalposiçãoeafirmamqueonúcleodurodasfunçõesdoEstadonuncadiminuiráporforçadaqueleprocesso27.27www.parlamento.pt/presidente/intervencões/viicongresso-centro-latino--americano.ht

502Poisbem,ainfluênciaqueoBrasilvemexercendonoCLADatin-giuoseupontoaltocomaapresentaçãododocumentoUmaNovaGestãoPúblicaparaaAméricaLatinaelaboradopeloConselhoCientíficodaor-ganização,presididopeloProfessorLuízCarlosBresser-Pereira.NoCon-gressodeEspanha(1998),osministrosdasadministraçõespúblicasdoCLADaprovaramestedocumento,conhecidoporDeclaraçãodeMadrid,quepassouaserGuiaobrigatóriodasreformasdasadministraçõespú-blicasdospaísesmembros.OdocumentoéumapeçaaomelhorestilodeBresser-Pereira,consagrandoosprincípiosdanovagestãopública,aliás,jáexpressosnoPlanoDiretorbrasileiroenasLinhasdeOrientaçãodareformaportuguesa.Acredita-se,pois,queosmesmosprincípiosvenhamasertambémexpressosnasreformasaintroduzirnasadministraçõespúblicasdosrestantespaísesdaCPLP.ADeclaraçãodeMadridpropõeaospaísesmembrosdoCLADummodeloadministrativocomasseguintescaracterísticas:Profissionalizaçãodaaltaburocracia—Éfundamentalconstituirumaeliteburocráticatecnicamentepreparadaemotivadacomcapacida-dedenegociaçãoeresponsabilizaçãoperanteosistemapolítico.AdministraçãoPúblicatransparente—Importadiminuiroumesmoeliminarapolitizaçãodamáquinaadministrativa,paramaiortrans-parênciadasdecisõespúblicaseinvestirnoreforçodospadrõessa-lariaiseéticosdofuncionalismo.Gestãopúblicaorientadaporresultados—Nãomaisomodeloweberianobaseadoemnormaseprocedimentos;contudo,devidoàfragilidadehistóricadoEstadodedireitonospaíseslatino-americanos,normaseprocedimentosdevemmerecerredobradaatenção,devendooEs-tadogarantirasegurançajurídica,aimparcialidadeadministrativaearesponsabilizaçãojudicial.Umagestãovoltadaparaosresulta-doséoprincípioarespeitar.Paratal,importaqueocontratodegestãoacelebrarcomoórgãocentraldefinaosobjectivos,fixeasmetasquantitativasequalitativasaatingir,prevejaaspenalidadesaaplicar,osprémiosaatribuirearesponsabilizaçãoaexigirdosfuncionários.Éumanovafilosofiadegestão,umanovaculturadeorganização.Autonomiadegestãodasagênciasexecutivas.Descentralização—Estaautonomiaimplicaocontrolodosresultadosbaseadosnosindica-doresdedesempenhoprevistosnocontratodegestão;ocontrolode

503custosqueexigedosfuncionáriosumamaiorconsciênciaquantoàboautilizaçãododinheiropúblico,ouseja,respeitopelocontri-buinte;ocontrolocompetitivovisandoumamelhorofertadeservi-çosaosutentes;ocontrolosocialapelandoàparticipaçãodoscida-dãos,comoacontecequandoospaisassumemaco-gestãodasesco-lasouoscidadãosreclamamcontraaescolhadaspessoasqueirãoparticiparemconselhoscolectivos;ocontrolojudicialsobreactosilícitos,garantiadauniformidadedetratamentoaqualganhagrandeimportânciadevidoàhistóricafragilidadedosórgãosjudiciaisnaAméricaLatina.AsagênciasqueexercemfunçõesexclusivasdoEstadodevemdescentralizaressasfunçõesparaaumentaraflexibi-lidadeadministrativadoaparelhoestatal;asagênciasqueexercemfunçõesemáreaspúblicasnão-estatais,comoacontecenaprestaçãodeserviçossociais(serviçosnaáreadasaúdeouassistêncianavelhi-ce)ecientíficos(serviçosnaáreaeducacional,científicaouacadé-mica)-devemsentirqueoEstadocontinuaaassumiroseupapeldefinanciadorouregulador,definindodirectrizese,seforocaso,nomeandooudemitindodirigentes.Ocidadãodestinatáriodoserviçopúblico—Ascomunidadesassumemresponsabilidadesemáreascomoaeducação,asaúde,ahabitação,quandosãochamadasadesempenharumpapelactivonosproble-masdiários(segurançadosbairros,co-gestãodosestabelecimentosescolares,controlodosactosdogoverno).Sinaisdareinvençãodagovernação28.AcooperaçãoéumdostrêspilaresemqueaCPLPbaseiaasuaactuação.É,porém,nosdomíniostécnicoecientíficoqueessacoopera-çãotemsidomaisvisível,sendodedestacaroGovernoElectrónico,comoqualsepretendedifundirtécnicasavançadasdegestão,tramitaçãodedocumentosecontrolodaactuaçãodosgovernos.AcooperaçãoemGo-vernoElectrónicofoilançadanaIII.ªConferênciadosChefesdeEstadoedeGovernodaCPLPdeMaputo,emdeJulhode2000,queaprovouaDeclaraçãosobreCooperação,DesenvolvimentoeDemocracianaEradaGlobalização.Desdeentão,foiestaasuaevolução:28www.clad.org.ve/fulltex/ngppor—DocumentoCLAD/UmaNovaGestãoPúblicaparaaAméricaLatina.

504•Maiode2001—assinaturaemBrasíliapelosMinistroseSecre-táriosdeEstadodaPresidênciaeAssuntosParlamentaresdoPro-tocolodeIntençõessobreCooperaçãonaÁreadeGovernoElectrónico;•Abrilde2002—propostadecriaçãodeumComitéPermanentedeGovernoElectrónicodaCPLPdestinadoaauxiliarosprogra-masnacionais,formuladaporumgrupodetrabalhoreunidoemLisboa;•Maiode2002—aprovaçãoemLuandadapropostaanteriorpe-losMinistroseSecretáriosdeEstadodaPresidênciaeAssuntosParlamentares;•Julhode2002—ratificaçãoemBrasíliapelaIVConferênciadosChefesdeEstadoedeGovernodaCPLP,dacriaçãodoComitéTécnicoPermanentedeGovernoElectrónicodaCPLP,conside-randoqueousointensivodastecnologiasdainformaçãoecomu-nicaçãonaAdministraçãoPúblicaéuminstrumentofundamen-talparatornarosgovernosmaiseficientesetransparenteseacidadaniaeademocraciamaisfortes;•26deAgostode2002—aindaemBrasília,reuniãodetrabalhosobreGovernoElectrónico,queseocupoudoProjectodeCoopera-çãosobreGovernoElectrónico—1.ªFase,apresentadopeloGovernobrasileirovisandoapoiaraelaboraçãodeprogramasnacionaisnosPALOPseemTimor-Leste,apósefectuadoumdiagnósticosobreascondiçõesactuaisdeimplementaçãodetaisprogramasnospaísesalvo,suacapacidadeparaelaboraremprogramasnacionaisepolí-ticasdefinidaspelosrespectivosgovernos,casoexistam.Cadapaísmembro,entretanto,jáconstituiuoseuComitéNacio-naldeGovernoElectrónicoparaimplantarosseusprogramascomre-cursospróprios,estandooComitéTécnicodeGovernoElectrónicodaCPLPemcondiçõesdeprestarauxílioaoscomitésnacionais,quercomrecursosfinanceirosdeoutrasproveniências,quercommeiostécnicosehumanos.CooperaçãobilateralentreEstadosmembrosdaCPLPSãomuitososacordosbilateraisexistentes:•uns,visandoaconcretizaçãodeprogramasespecíficosparame-lhoriadosprocedimentosdaAdministraçãoPública:CaboVerdeeSãoToméePríncipefirmaramacordosparaaimplementação

505daredecasadocidadão(guichetúnicoéadenominaçãocorrespon-denteemSãoToméePríncipeeemPortugallojadocidadão),programacomoqualsepretendeprestarserviçosaoscidadãosnospontosterminaisounospontosdecontactoutente-adminis-tração,afinalmudarorostodoatendimentonosserviçospúbli-cos—ocidadãodaperiferia,numcurtoespaçodetempo,resolveumproblemadocumentalouobtémsoluçãoparaoutrosinteres-sesseus,semsedeslocaràadministraçãocentral;•outros,firmadosentrePortugalecadaumdospaísesapósascençãoàindependência,têmcontinuadonotempo.Baseadosempro-gramasindicativosnacionaisplurianuais—osPIN-PALOP—estesacordosimplementampolíticasdedesenvolvimentomaisamplaseduráveis,cobrindoasmaisdiversasáreasdagovernação;•porúltimo,têmsidofirmadosacordosgeraisentreosprópriospaísesmembros,comoacontececomAngolaeBrasil,cobrindoasáreaseconómica,científicaetécnica29.AcordoscomagênciaseorganismosinternacionaisAcooperaçãopassatambémporacordosmultilaterais,comdesta-queparaaparticipaçãoeacompanhamentodacooperaçãocomaUniãoEuropeia,asNaçõesUnidaseoBancoMundial.NoquerespeitaàUniãoEuropeia(UE),taisacordosdesenvolvem-senoquadrodaConvençãodeLomé(RepúblicadoTogo),hojeAcordodeParceriaEconómica,ouAcordodeCotonou(RepúblicadoBenin),celebradoem23deJunhode2000paravigorarporumperíodode20anos.Umabrevereferênciahistóricafaz--nosrecordarqueoTratadoquecriouaComunidadeEconómicaEuropeia(CEE)regulavaasrelaçõesdaCEEcomosentãodesignadosPaíseseTerritóriosUltramarinos.Apósasindependências,essespaísesforamassociadosàCEEporviadasConvençõesdeYaoundé(RepúblicadosCama-rões),quevigoraramentreJunhode1964eFevereirode1975.ACon-vençãodeArusha(RepúblicadaTanzânia),quevigoroudeJaneirode1971aFevereirode1975,estabelecialaçoscomerciaiscomoQuénia,oUgandaeaTanzânia.OProtocolo22,anexoaosActosdeAdesãodoRei-noUnido,daIrlandaedaDinamarcaàCEE,ofereciaaos20paísesdaCommonwealth,antigascolóniasbritânicas,situadosemÁfrica,nas29www.mec.gov.br/ai/pdf/Angola.pdf-16k

506CaraíbasenoPacífico(PaísesACP)apossibilidadedenegociaremcomaCEEaorganizaçãodassuasrelaçõesfuturas.AConvençãodeLomé(foramcelebradasquartoconvenções)quevi-goroudeFevereirode1975aFevereirode2000,foisubstituídapeloAcordodeParceriaEconómicadeCotonou,estabelecendoumnovoquadroparaasfuturasrelaçõesentreaUEeospaísesACP.AtravésdelaeagoradoAcordodeCotonou,pretende-semelhoraroníveldevidaeodesen-volvimentoeconómicodospaísesACP.Dizendoporoutraspalavras,onovoacordovisaumaestreitacooperaçãoassentenaplenaigualdadededireitos;regulamentaocomércioentreosdoisgruposdepaíseseassuasestratégiasdedesenvolvimento,naópticadeumamaiorintegraçãodospaísesACPnosistemadecomérciomundial;reforçaadimensãoinstitu-cionalepolíticadestacandoosdireitosdohomem,ademocraciaeaboagovernação.Apartirda2.ªConvençãodeLomé—enãoantes,poisasindepen-dênciasocorreramem1975-todososPALOPsconcorreramàsajudasporelafacultadas,atravésdosprogramasindicativosregionais—PIR--PALOPIIeseguintes—tendoemvistaodesenvolvimentoeconómi-co,dasinstituiçõesedasadministrações,aconsolidaçãodademocracia,oprimadodoDireito,orespeitodosdireitoshumanosedasliberdadesfundamentais,ocombateàpobrezaeaformaçãoderecursoshumanos.Demomento,continuamabeneficiarnoâmbitodoAcordodeCotonou.UmdestesacordosmultilateraisvisandoaconsolidaçãodascapacidadesdaAdministraçãoPública—suamodernização,capacitaçãoderecursoshu-manos,simplificaçãodeprocedimentos,utilizaçãodasmodernastecno-logias,maioraproximaçãoàcomunidade,celeridade,confiançaequali-dadenaprestaçãodeserviçosaoscidadãosemgerale,emparticular,aosoperadoreseconómicosnacionaiseestrangeiros(umprogramaemsintoniacomosprincípiosdanovagestãopública),foirecentementeavaliado,emfinaisdeAgostode2003,peloComitédeCoordenaçãodoProjectoquefoicompostopelosmembrosdoGovernodosPALOPsresponsáveispelaáreadaAdministraçãoPública,pelocoordenadordoprojecto,pelorepresentantedaComissãoEuropeia,pelorepresentantedacooperaçãoportuguesaepelosecretáriotécnicodaCPLP.

507Administraçãon.º64,vol.XVII,2004-2.º,507-523UMAABORDAGEMPRELIMINARSOBREAPOLÍTICADESAÚDEEASUAORIENTAÇÃODOGOVERNODAREGIÃOADMINISTRATIVAESPECIALDEMACAUTangTatWeng*ARegiãodeMacauviveuaepidemiadafebredeDenguenosegun-dosemestrede2001,eobservouemalgumasregiõesdoMundo,noprimeirosemestrede2003,osurtodaSRAS(SíndromaRespiratóriaAgudaSevera,evulgarmenteconhecidaporpneumoniaatípica).Sobre-tudoopânicoprovocadonasregiõesvizinhaseaameaçadeumcasoconfirmadonaprópriaregião,oquelevouoGovernodaRegiãoAdmi-nistrativaEspecialdeMacauacompreenderaimportânciadoreforçodascomunicaçõesedatrocadeinformações,noquetocaaepidemiasparaconseguirumacooperaçãogeneralizadaentreaOrganizaçãoMundialdeSaúde,easAutoridadesdeSaúdedaChinaContinental,dasregiõesvizi-nhasedorestodoMundo.Aomesmotempo,sentiuqueeraprecisocriarumsistemadevigilânciaeficazdasdoenças,integrando-onumarederegional,afimdeconseguiroobjectivodeobtençãorápidadein-formações,demodoapoderlevaracaboostrabalhosprofilácticoecura-tivocontraasdoençasdesdeoinício.ApesardosmuitosesforçosdispensadospeloGovernoparalevaracaboostrabalhossanitários,aestabilidadeeaprosperidade,assimcomoodesenvolvimentosaudáveldasociedadedeMacau,dependem,aofime*MestradoemDireito.FuncionáriodoDepartamentodeEstudosePlanea-mentoFinanceirodaDirecçãodosServiçosdeFinanças.

508aocabo,dacooperaçãodetodososcidadãos,porisso,realizar,damelhormaneirapossível,ostrabalhossanitáriostorna-seumaparteeumeloimportanteentreavidaindividualeacolectiva.Paraatingiroobjectivodasaúdesocial,precisamosdecomeçaraapoiareparticiparnaspolíticassociaisenodesenvolvimentoeconómicoecultural,quesãoosfactorescruciais,bemcomoasmedidasdeconcretizaçãodestaspolíticas,porisso,vamosconcentrar-nosemsaberquaisostrabalhosrealizadospeloGoverno,naáreadahigieneesaúde,eemquemedidafornecemapoioàsociedade,noâmbitodavidadoscidadãos,paraqueelapossacrescerdumamaneirasaudável,promovendodumaformacooperativaodesen-volvimentoconjuntodetodaasociedade.Aomesmotempoquetentamosperceberatendênciadodesenvol-vimentodapolíticadesaúdedoGovernodaRegiãoAdministrativaEs-pecial,tambémqueremossabercomoéquecomoapoiodestapolíticasefavoreceumdesenvolvimentosocialnadiferençaespacialetemporal,tendosobretudoemcontaarápidainfluênciamútuaeainteracçãoentreoambientesocialeasaúdepública,provocadasnaactualidadepelacadavezmaiorintegraçãodaeconomiaglobal.Contudo,Macauéumanesgadeterraquetemrecursoshumanos,materiaisefinanceiroslimitados,nãolhepermitindosatisfazertodasasnecessidadesparamanterasaúdesocial,nomeadamente,naáreadasaú-de.Nesta,acentua-seafaltaderecursos,mesmoassim,foramcanaliza-dosrecursossuficientespararesolveralgunsproblemas,porexemplo,oChefedoExecutivodeuinstruçõesnosentidodedispensartodososes-forços,custeoquecustar,nocombateàSRAS,oquegarantiuumcertoà-vontadedasAutoridadesAdministrativasdeMacaunostrabalhosdesaúderealizados.Emsuma,Macautemosseusrecursosmuitolimitados.Nacondi-çãopréviadesatisfazerarealidadesocialenãoqualqueroutranecessida-de,nóstentamosfazer,medianteumavisãomaisamplaealargada,umaanálisedosváriosinstrumentosdeintervenção,comqueoGovernoteminfluenciadoasaúde.Emharmonizaçãocomarealidadeeodesenvolvi-mentodesaúdenorestodoMundo,anossaRegiãohá-detomarcertasmedidasenérgicasparaaprevençãodareferidadoença.Serãoavançadasestratégiasde“PromoçãodaSaúde”ea“PrevençãodaDoença”,comoobjectivodeconcretizareimplementarummodelodevidasaudável,defornecerumserviçodecuidadosdesaúdequeprotegeadignidadehu-

509manaedegarantirassaúdesindividualesocialnummeio-ambiente.Emcooperaçãocomodesenvolvimentodeoutrasáreassociais,conjugar-se-ãoesforçosparaconseguirareputaçãode“CidadeSaudável”.11.PREÂMBULOEm1978,aOrganizaçãoMundialdeSaúdepublicouaDeclaraçãodeAlma-Ata,cujoartigo4.ºdeclaraexpressamente:“Édireitoedeverdospovosparticiparindividualecolectivamentenoplaneamentoenaexecuçãodeseuscuidadosdesaúde”,2pretendendoatingiroobjectivogeraleconcretode“SaúdeparatodosnoséculoXXI”,etambémfixaroidealdetodagenteterdireitoaosserviçosdoscuidadosdesaúde.Istoreflecte-senosindicadoressanitáriosutilizadosparaavaliaçãodoproces-soevolutivo.Oobjectivogeralé:1)fazercomquetodososhabitantesaumentemalongevidadeprevistaeaqualidadedevida;2)melhorarajustiçasanitárianacionaleinternacional;3)fazercomquetodososhabi-tantespossamteracessoaumsistemadeserviçossanitáriossustentável.3Paraatingiresteobjectivo,precisamosdeteremconsideraçãoto-dososfactoresrelativosàvida,afimdereduziraomínimoqualquer1(1)“CidadeSaudável”éumconjuntodepolíticaseprojectosqueaOrganiza-çãoMundialdeSaúdetemcriadopararesolverdumamaneiracompletaosproblemassanitáriosurbanos.Assimestimulaosgovernosregionais,atravésdecom-promissospolíticos,dereformasinstitucionais,deestabelecimentodecapacidadesedeprojectoseacçõesconcretasbaseadosemrelaçõesdeparceria,paradesenvolverasaúde.(2)NaáreadesaúdedasLinhasdeAcçãoGovernativapara2004doGovernodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau,umdosprogramasé“Preparar-separaopedi-dodeclassificaçãodeMacaucomocidadesaudávelàOrganizaçãoMundialdeSaúde”.Poroutrolado,atravésdaparticipaçãocomumdosprofissionaismédicosesanitáriosprivadosedascomunidades,reforçar-seostrabalhosreferentesàeducaçãoparasaúde,amobilizaçãocomunitáriaeapromoçãodomodelodevidasaudável,edesenvolveroprojectode“CidadeSaudável”.(3)ADoutoraLindaMilan,DirectorofBuildingHealthyCommunitiesandPopulationsofRegionalOfficeofWesternPacificoftheWorldHealthOrganization,aconvi-tedoGoverno,realizouumavisitaoficialde3diasaMacau,queduroude30deNovembroa2Dezembrode2003,paratomarconhecimentododesenvolvimentodesaúdedeMacau,assimcomoajudarcompareceresMacauaelaboraracandidaturaa“CidadeSaudável”.EnalteceugrandementeascondiçõeshigiénicaseasinstalaçõesdesaúdecomunitáriasdeMacauemostrouasuaconvicçãodeque,Macau,comoactualestadosanitário,seriaadmitidonaAliançadasCidadesSaudáveisdaRegiãodoPací-ficoOcidental.Paramaispormenores,veja-se,aediçãode3deDezembrode2003doJornalOuMun.2TheDeclarationofAlma-Ata,WHO,1978b,Geneva.3Healthforallinthetwenty-firstcentury,WHO,(A51/5):24.

510factorqueinfluencienegativamenteasaúde,atéàsuaeliminação.Porisso,oGovernodesempenhaumpapelmuitoimportantenarealizaçãodesteobjectivo,queresideprincipalmenteemassumireconcretizarosvaloresemrelaçãoacertassituações,situandoasaúdenoâmagododesen-volvimentohumano,demodoacriarumsistemadesaúdesustentável.NosobjectivosmundiaisdefinidospelaOrganizaçãoMundialdeSaúdeestipula-sequetodosospaíseseregiõesmembrososatinjamsepa-radamenteequesejamresponsáveisperanteoutrospaíseseregiões.2.APOLÍTICADESAÚDEDOGOVERNODAREGIÃOADMINIS-TRATIVAESPECIALDEMACAU1.ADEFINIÇÃODAPOLÍTICADESAÚDEDOGOVERNODAREGIÃOADMI-NISTRATIVAESPECIALDEMACAUOsdiplomaslegais,taiscomo,alei,odecreto-lei,oregulamentoadministrativotantoservemparadefinirumapolíticacomoparalhedarcorpo,afimdequeestasejapostaempráticaconformeumaordemestabelecida.Noentanto,osdiplomaslegaispodemnãoexistirnoiníciodaformaçãodumapolítica,emborasejamumapartefundamentaldela.Épenaque,narealidade,asmedidasquetêmavercomapolítica,mui-tasvezes,nãovenhamaseroficialmentefixadascomotalepelocontrá-rio,porcausadepressões,urgênciasouincidentes,formemumconjuntodeopiniões,intençõeseinstruçõesnãomuitoadequadonemoportuno.4Osentidodumapolíticapodeserdefinidoporpontosdevistadife-rentes.Algunsestudiososachamqueadefiniçãodestapalavradeverácomeçarporavaliarosseusbenefíciosfinais.Porisso,podemospensarquea“políticadasaúde”temassuasorigensnoordenamentojurídicodaRegiãoeéumaorientaçãodoGovernoparaaáreadesaúde,quemedianteumaestreitaligaçãoentreaideologiaeasciências,promoveosserviçosdesaúdepararesolverosproblemasdesaúdedoscidadãos.Porisso,paraumaevoluçãoflexíveldoplaneamentodesaúde,devehaverumadefiniçãodaspolíticasmaiseficazes.Noentanto,oprogressotécni-cocontínuodoscuidadosmédicos,deenfermagemedasconsultasetra-tamentos,entreoutrasáreas,serãodeterminantesparaoêxitodaspolíti-casedoplaneamentodesaúde.4EmilioImperatiorietal,MetodologiadoPlaneamentodaSaúde,3.ªEdiçãorevis-taeactualizada,Lisboa,1993:13-14.

511Porpolíticadesaúdeentende-seosobjectivoseofulcrodosmesmosparamelhoriadoestadodesaúdeedasviasprincipais,afimdeconcretizarestesobjectivosfulcrais.Apolíticadesaúdeéparteimportantedaspolíti-casdoGovernodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau.ElaéumeloeinstrumentoimportantecomqueoGovernodaRegiãoAdminis-trativaEspecialconcretizaaoseutrabalhodesaúdeeasuafunçãosanitá-rio-assistencial.Naactualidade,apolíticadesaúdedeMacauécompostapelosseguintesconteúdos:ocarácterpúblicodasaúdedecidadãos;aabrangênciadatotalidadeoudegrandepartedoscidadãos;apeculiarida-dedasclassessocietaisdapopulação;oaumentoconstante,totaloupar-cialmente,dosserviçosdaassistênciagratuita,acriaçãodeprogramaseprojectosparaorganizaractividadeseaavaliaçãodosseusresultados,bemcomodostrabalhosrealizadospelosdepartamentosdesaúde,etc.OGovernodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacautempres-tadomuitaatençãoàcausadaassistênciamédicaedeenfermagemdasuapopulação.Sobretudo,apósatransferênciadasoberaniaparaaChi-na,contratouumafirmainternacionaldeconsultoriaparafazerrevisãocompletadoactualsistemadesaúde,demodoaapresentarpropostasdemelhoramento.Atravésdasreformasnaáreadesaúde,5pretendeestabe-lecerprincípiosorientadoresdepolíticasgeraisparaasaúde,emfunçãodosstatussocial,económicoeculturalnaexpectativa.QuadroI:OesquemadosistemadesaúdedeMacau5SegundooDespachodoChefedoExecutivon.º276/2001,oConselhoCon-sultivodaReformadaSaúdedeMacaufoicriadoem22deDezembrode2001eduraráaté31dedeDezembrode2004.TemcomoobjectivoanalisareestudarasFornecedoresdosservic;osdecuidadosdesaUdenosectorprivadoMedicosOutrosfornecedoreslnstituic;Oeseoutrasorganizac;OesServ190comunit8riodecuidadosdesaUde(CentrosdesaUde)HospitalpublicoGovernoeSeguromedicoGovernodaRAEMSeguromedico

512Adefiniçãoeaconcretizaçãodapolíticadesaúdeestãointimamen-teligadascomomodelodosistemamédico-sanitário.Oactualesquemadestesistema(Cf.Quadro1)contacom3gruposprincipais:osfornece-doresdeserviçosdecuidadosdesaúdenosectorprivado;instalaçõeseoutrasorganizações;aautoridadesdesaúdedoGovernoeossegurosmédicosfornecidospelascompanhiasdeseguros.Estasentidadestêmumrelacionamentomuitocomplexo,nassuasinterdependências,interacçõeseinfluênciasmútuas.AautoridadedesaúdedoGovernoédesempenhadaprincipalmentepelosServiçosdeSaúde.Alémdeforne-cercertoapoiofinanceiroaespecíficasinstituiçõesdecuidadosmédicosnão-governamentais,exercevigilânciasobreofuncionamentoadminis-trativo,sendotambémresponsávelpeloregistoepelanormalizaçãodaspessoassingularesecolectivasdosexercíciosdasactividadesmédicas.Osfornecedoresprivadosdosserviçosdoscuidadosdesaúdedãoassistênciaaosconsumidoresindependentes,numsistemadeautonomiafinanceira.Comoficoudito,aexistênciadumapolíticageralousectorialde-pendedoseugraudeabstracçãoouconcretude.Aautoridadedesaúdepodedefiniraspolíticasqueorientemodesenvolvimentodumadeter-minadaárea.Aomesmotempo,podeelaborarpolíticasespecíficasparacertaáreaoutema.Pelalógica,devehaverpolíticasgeraisbemdefinidas,porexemplo,paraosidosos,oscuidadosmaterno-infantis,osmedicamentoseasdo-ençasinfecciosas,alémdeoutraspolíticassectoriaisaserintegradas.Porisso,éprecisocumprircomvigorapolíticageraldegovernação,edefi-nirosprogramasdeactividadesaváriosníveis,assimcomoostrabalhosaserconcretizados(QuadroII),numaprocuradaconjugaçãodeesforçosentreossuperioreseosinferiorestantoaníveldacoordenaçãocomodarealizaçãodostrabalhos,paraformarumsistemacompletodeobjectivosdetrabalho,afimdestespoderemseravaliadoseexaminadosemprazosprevistos.propostasconcretasenvolvidasnamelhoriaereformadosistemadesaúde,eprestarosapoiosnecessáriosrelativosaosdiferentesassuntos,combasenaavaliaçãoeanáliseemtodasasvertentesdosistemaexistente.Esteperíodoéconsideradooprazodasconsul-tasparaamelhoriaereformadosistemadesaúdedeMacau.Foiexpressamentedesta-cadoque,apósosresultadosdasconsultas,asmedidaseostrabalhossistemáticosparaamelhoriaereformadosistemadesaúdeserãodesenvolvidosdumamaneiracomple-ta,apartirde2005.

5136LiuShumao(dir.),ManualPráticoCompletodeGestãodeSaúdedaChina,Edi-çõesPopularesdeHigiene,primeiraediçãodeOutubrode1996,pp.12-13.QuadroII:ApolíticadesaúdedoTerritóriodeMacauEntretanto,éprecisoteremconsideraçãoquenasociedademoder-na,omodelomédicoestáaevoluirparaumsintéticomodelosocio-bio--psicológico.Asocializaçãodamedicina,daproduçãoedavidamantêmumdesenvolvimentosincronizado.Oconceitorestritodasaúde,queselimitavaaosdepartamentoseunidadesdesaúde,estáasersubstituídoporummaisabrangentedasocializaçãodostrabalhosdesaúde.DissotemosumbomexemplonocombategeneralizadodapopulaçãocontraaSRAS.Porisso,sejaqualforapolíticadesaúde,estásemprevocacionadapara“sociedades”detamanhosdiferentes,razãopelaqual,apolíticadesaúdetemumcaráctersocialmuitoamplo,masemmuitosaspectosdependedodinamismodoGovernoedasuapolíticadesaúdepararesol-verosproblemassociaisdesaúde.Porisso,oseuobjectoécolectivoeproduziráefeitosprevistossóquandoumagrandequantidadedepolíti-casdesaúdeforentendidaeaceitepelamaioriadaspessoas.6Consequen-temente,devemosfazercomquehajaumaparticipaçãogeneralizadaeactivadoscidadãos,casocontrário,pormelhorquesejaapolítica,nãopoderáproduzirosefeitosdegarantirasaúde.2.APOLÍTICADESAÚDEEOSSEUSPRAZOSAcabámosdefazerumaexposiçãosobreosváriosníveisdapolíticadesaúde,cujainfluênciarelativa,conformeosseusobjectivos,estásu-lnstrumentosInternationaldeSaUdeDiplomaLegaldeSalldedeMacau

514jeitaaprazos,quepodemdividir-seem:super-longo,longo,médioecurto(Cf.QuadroIII).Osuper-longoprazopertenceàspolíticasdesaú-demundiaiseregionais(ouchamadasdegeográficas),principalmentedefinidaspelaOrganizaçãoMundialdeSaúdeeoutrosorganismosin-ternacionaisepaíses,7porexemplo,apolíticade“SaúdeparatodosnoséculoXXI”,apósoSemináriodeAlma-Ata,em1978.OlongoprazosãoaspolíticasemvigornaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacauquetêmavercomosdiplomaslegaisrelativosàsaúde,porexemplo,oDecreto-Lein.º24/86/M(sobreoAcessoaosCuidadosdeSaúde),de15deMarçode1986eoDecreto-Lein.º81/99/M(sobreaestruturaorgâni-co-funcionaldosServiçosdeSaúde),de15deNovembrode1999,entreoutros.OmédioprazosãoasLinhasdeAcçãoGovernativadaRAEMnaáreadesaúdeeosplanosdeactividadesdosServiçosdeSaúde,queemprincípiosãoanuais.Noentanto,nãofaltamprojectostransanuais.Quan-toaocurtoprazosãoelaboradascertaspolíticasparaalgunscasosimpre-visíveis,comcarácteriminenteeurgente,especificamenteapolíticadesaúdepública,aqualtemporobjectivoprincipalassegurardumama-neiraeficazasaúdefísicaementaldapopulação,porexemplo,oprogra-madecombateeprevençãocontraapneumoniaatípicaquesepropagourapidamenteàescalamundial,comsurtosemdiferentesregiões/cidades,noprimeirosemestrede2003easmedidasimediatamentetomadas,decontroloeprevençãocontraafebredeDengue,apósteremsidodescober-toscasosdeinfecçãonapopulaçãodeMacau,emJulhode2001,etc.QuadroIII7ConformeaLeiBásicadaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau,oGover-nodaRAEMgozadaautonomiaparadefinirasuapolíticadesaúde.Curto)Prazo_IEmergencias)'PlanodeActividadesAnualdeSaudeLAG(AreadeSaude)MediaPrazo)LongoPrazo)DiplomaLegaldaRAEM,i.e.DLn.024/86/M,DLn.081/99/MPoliticasdeSaudeMundiaiseRegionaisSuper-LongoPrazo

515A.PolíticasdesaúdemundiaiseregionaisAorientaçãodosobjectivosmundiaisqueaOrganizaçãoMundialdeSaúdesegueaté2020sobreaspolíticaseossistemasdesaúde,estáreferen-ciadanodocumentode“SaúdeparatodosnoséculoXXI”tantoemrela-çãoaosdeterminantesdasaúdecomoaosesforçosparamelhorarosresulta-dosdesaúde,ouainda,osserviçosdemedicinaesaúdealcançáveis.Noquedizrespeitoaosresultadosdesaúde,até2005,oíndicedeequidadedesaúdeseráabaseparapromoverevigiar,anívelnacionaleinternacional,aequidadedesaúde.Começar-se-ápelodesenvolvimentoinfantilparaavaliaraequidadedesaúde.Até2020,astaxasdemortali-dadematerna,demortalidadedecriançasdemenosde5anosedaespe-rançadevidadeverãoatingirosobjectivosconcretosdefinidospelaAs-sembleiaMundial,quesãorespectivamente,100‰,45‰e70anosdeidade.Aomesmotempo,deverásergrandementereduzidoacargaglo-baldedoença.Estesobjectivossóserãoatingidoscomaconcretizaçãodosprojectosdecontrolodedoençasetraumas,queseencontramemtendênciacrescente,porcausadatuberculose,daSIDA,damalária,dasdoençasrelacionadascomotabagismo,daviolênciaedostraumas.Alémdisso,até2020,osaramposeráerradicado.Serãoeliminadosasmicrofiláriaslinfáticas,otracoma,inclusiveafaltadevitaminaAedeiodo.Até2010,asviasdepropagaçãodadoençaporchagasserãocorta-das.Alepraseráerradicada.Otracoma,osarampoealepra,aquireferidos,játinhamsidoin-cluídosnaPortarian.º397/99/MenanovaLeideprevenção,controloetratamentodedoençastransmissíveis,demaneiraqueestãosobavigi-lânciaepidemiológica.Segundodadosestatísticos,em2002,ataxademortalidademater-nafoide0‰,ataxademortalidadedecriançasdemenosde5anos,de0,7‰.Aesperançadevidaànascençaentre1997e2000foide78,6anosdeidade,utrapassandorespectivamenteoscritériosdeliberadospelaAssembleiaMundial.8Emcertamedida,Macautemresultadosdesaúdefrancamentebonsejáatingiuosobjectivosglobaisemalgunsprogra-masespecíficosparaoano2020,definidospelaOrganizaçãoMundialde8AnuárioEstatísticode2002,dosServiçosdeSaúdedoGovernodaRegiãoAd-ministrativaEspecialdeMacau,p.22eoAnuárioEstatísticodeMacaude2002,daDirecçãodosServiçosdeEstatísticaeCensos,pp.46e54.

516Saúde.Noentanto,aAutoridadedeSaúdedeMacaudeverátomarme-didaseficazesparaasseguraracontinuidadedestesresultadosdesaúde.Noquedizrespeitoàsacçõesinterdisciplinaresdosdeterminantesdesaúde,até2020,todosospaíses,atravésdeacçõesinterdisciplinares,deverãoasseguraroacessoàáguapotável,aumambienteadequadoehigiénico,assimcomoaalimentossuficientestantonaqualidade,comonaquantidade,bemcomoàhabitação.Aomesmotempo,todosospaísesdeverãoprocurarintroduzirereforçarmodelosdevidasaudáveis,atravésdeprojectosintegradosquecombinemaadministração,aeconomiaeaeducação,asorganizaçõeseascomunidades,emdetrimentodemodelosdevidaprejudiciaisàsaúdeedeverão,também,fazerumagestãoeumavigilânciaactivasaosmesmos.Noquedizrespeitoàspolíticaseaosistemadesaúde,até2005,todosospaíseseregiõesmembrosdaOrganizaçãoMundialdeSaúdedeverãotermecanismosprofissionaisparadefinir,realizarevigiarapo-líticadeacessodapopulaçãoaosserviçosdoscuidadosdesaúde,bemcomoàssuasnormascorrespondentes.Até2010,todaagentedeverápoderobterosserviçosdoscuidadosdesaúdegeneralizados,primáriosecomboaqualidade,sustentadospelasfunçõesdasaúdepública.Aomes-motempo,serácriadoumadequadosistemadeinformação,vigilânciaealerta.Alémdisso,apolíticadeinvestigação,comarespectivaorganiza-çãoinstitucionalatodososníveis,seráimplementadaàescalamundialeregional,eemtodosospaíses.9B.DiplomaslegaisdesaúdedoGovernodaRegiãoAdministrativaEspe-cialdeMacauDesdeosanos80doséculopassadoqueacausadosserviçosdemedicinaesaúdeconheceuumgrandedesenvolvimentoemMacau.ParapôrempráticadumamaneiraeficazoconteúdodaDeclaraçãodeAlma--Ata,oentãoGovernoeoGovernoactualdaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacaupublicaramsucessivamenteumasériedeleisquees-tabeleceramumsistemajurídicorelativamentecompletoparaasaúde.EsteregimeestárigorosamentedeacordocomoArt.º123daLeiBásicadaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau:“OGovernodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacaudefine,porsipróprio,apolíticares-peitanteàpromoçãodosserviçosdemedicinaesaúdeeaodesenvolvi-9Healthforallinthetwenty-firstcentury(A51/5):WHO,pp.24-25.

517mentodamedicinaefarmacologiaschinesaeocidental.Asassociaçõessociaiseosparticularespodemprestar,nostermosdalei,serviçosdemedicinaesaúdedequalquertipo”.Noentanto,noordenamentojurídicodeMacau,osinstrumentosinternacionaisaplicáveisprevalecemsobrealeiordinária,porexemplo,asdisposiçõessobreaprotecçãodasaúdepúblicanaConvençãoInterna-cionalsobreosDireitosCiviseGovernamentais.Aprotecçãodosdirei-toscorporais,físicosementaisdaspessoas,definidospeloPactoInterna-cionalsobreosDireitosCivisePolíticos,aConvençãoInternacionalso-breosDireitosEconómicos,SociaiseCulturais,aConvençãosobreosDireitosdaCriançaeaConvençãoInternacionalsobreaEliminaçãodetodasasFormasdeDiscriminaçãocontraasMulheresprevalecemcomodireitosdepersonalidade(incluindoodireitoàvida,aocorpofísicoeàsaúde,etc),servindodebasesólidaparaassegurarasanidadeeasaúdedapopulaçãodeMacau.Narealidade,asnormasjurídicassãoosprincipaismeiosparadefi-nirpolíticas,masnãosãocompletas,porquesãogerais,comnumerososprincípiosedecarácterabstracto.Noentanto,apráticarealprecisadaspolíticasparaasnormasjurídicaspoderemserconcretizadasepostasemprática.Actualmente,osdiplomaslegaisemvigorsobreosserviçosdemedicinaesaúdeemMacausãooDecreto-Lein.º24/86/M(sobreosCuidadosdeSaúde),de15deMarçode1986eoDecreto-Lein.º81/99/M(Sobreaestruturaorgânico-funcionaldosServiçosdeSaúde),de15deNovembrode1999.Emarticulaçãocommaisde40leisaplicá-veis,elescobremasseguintesáreas:Opessoalmédicoeopessoalparamédico,instituições/entidadesmédicas,oregimesanitário,asciên-ciasbio-médicas,osfármacoseasactividadesfarmacêuticas,actividadesdeoutrossectoresemrelaçãoàsaúde.Simultaneamente,háasLinhasdeAcçãoGovernativaparaaáreadesaúde,quesãodecarácteranual.Sobreestagrandeplataformadapolíticadesaúde,formadadediplomaslegais,asLinhasdeAcçãoGovernativafazemajustesadequadosparamudançasemtemposezonasdiferentes,afimderealizar,numabaseestável,aintervençãonaáreadesaúde,commeiosflexíveis.C.AgovernaçãonaáreadesaúdedoGovernodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacauOGovernodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau,desdeasuacriaçãoa20deDezembrode1999,funcionacommaiortransparên-

518ciaadministrativadoqueoentãoGovernoecominformaçõesaopúblicomaisatempadasericas,permitindoaoscidadãostomarconhecimentodasmedidasadoptadaspeloGoverno,dasuaorientaçãoedosresultadosobtidos,servindo-separataldediferentesmeiosdecomunicaçãosocial(incluindoatelevisão,arádio,aInterneteaimprensaperiódica,etc),porexemplo,quandoprocedeàemissãoemdirectodassessõeslegislativasemqueoChefedoExecutivoeostitularesdosprincipaiscargosdãoaconhecerasLinhasdeAcçãoGovernativa,quandodistribuigratuita-menteotextodasLinhasdeAcçãoGovernativaeospanfletoscomoresumodestas,quandopublicarelatóriosdeimportantesdecisõessociaiseeconómicas,assimcomoquandodivulgaasactividadesoficiaisnoswebsitesdoGoverno.Nos4anosdecorridos,agovernaçãonaáreadesaúdedoGovernodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacautemvindoaconhecer,deanoparaano,melhoriasexpressas,cadavezmaisfrutuosasecompletas,cujosconteúdospodemsersistematizadosdoseguintemodo:10(1)Naáreadasaúde,asLinhasdeAcçãoGovernativapara2000visavam“ApetrechamentodoSistemadeSaúdeeGarantiadaVidadosCidadãos”,atítulodeorientaçãoedividiamosconteúdosem2grandespartes:i)Asinfra-estruturasdesaúde;ii)Medidaseacções;(2)Naáreadasaúde,asLinhasdeAcçãoGovernativapara2001dividemosconteúdosem3grandesáreas:i)Asinfra-estruturasdesaú-de;ii)Medidaseacções;iii)Formaçãoprofissional;(3)Naáreadasaúde,asLinhasdeAcçãoGovernativapara2002procuram“Cuidadosdesaúdeadequadoscomprioridadenaprevenção”eàorientação,dividindoosconteúdosem4grandessectores:i)Infra--estruturas;ii)Sistemaefuncionamento;iii)Formaçãodepessoal;iv)Viasdedesenvolvimentoeactividades;(4)Naáreadasaúde,asLinhasdeAcçãoGovernativapara2003dividemosconteúdosem8grandestemas:i)Aperfeiçoamentodasinfra--estruturas;ii)Optimizaçãodosistemaedofuncionamento;iii)Reforçodointercâmbioedaformação;iv)Promoçãododesenvolvimentodaac-10Veja-seosrelatóriosdegovernaçãode2001,2002e2003doGovernodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacaueasLinhasdeAcçãoGovernativapara2001,2002,2003e2004quepodemserconsultadasemwww.macau.gov.mo/policy/policy_pt.phtml

519tividadedesaúde;v)Elevaçãodoníveldequalidadedoscuidadosdesaúdedeespecialidade;vi)Esforçãodasacçõesnoâmbitodasaúdepú-blica;vii)Optimizaçãodostrabalhosdesaúdecomunitária;viii)Inten-sificaçãodafarmacovigilância.(5)Naáreadasaúde,asLinhasdeAcçãoGovernativapara2004dividemtambémosconteúdosem8grandesáreastemáticas:i)Reforçarasinfra-estruturasedesenvolveraimportânciadoscuidadosdesaúde;ii)Avaliaromecanismodefuncionamentoeaperfeiçoarasmedidasdeges-tão;iii)Reforçaraformaçãodepessoaleabrirviasdecooperação;iv)Promoverodesenvolvimentocontínuodoscuidadosdesaúdediferencia-dos;v)Promoverasaúdecomunitáriaeconcretizaromecanismodeco-operação;vi)Movimentarglobalmenteosrecursosparaassegurarasaú-depública;vii)Reforçarafarmacovigilânciacomvistaàprotecçãodasaúdedoscidadãos;viii)Reforçaragestãodosangueeassegurarasegu-rançanasuautilização.Evidentemente,estasreformaseinovaçõesconstantesparaatingirosobjectivosresultamdainfluênciapositivaeactivadadecisãodoGo-vernodelevaracaboasreformasdosistemadesaúde.Ossucessivosrelatóriosdegovernaçãojáderamcontadosseusresultados.11Defacto,asreformasdesaúdeaindaseencontramnumafasedeconsultainterna,juntodossectoressociaispertinentes,semterummodelodefinitivodereformas;nãoobstante,atravésdosfactoressociais,económicosecultu-raisjáseformouumaorientaçãopredominantedasreformas,demaneiraquequandoaAutoridadedeSaúdeelaboraasuapolítica,conscienteouinconscientemente,estãoaserabertoscaminhosparaasreformasdesaú-de,bemcomoseestáaprocederaesforçosparaaobtençãodebonsresul-tadosnostrabalhosdereforma,queassimserãorealizadosdumamanei-rafeliz.3.ASPARTICULARIDADESDAPOLÍTICADESAÚDEApolíticadesaúde,talcomotodasasoutraspolíticaspúblicas,representaosinteresseseavontadedasclassesdominantes,demodoque11NowebsiteoficialdoGovernodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau,estãoàdisposiçãoosrelatóriossobrearealizaçãodasLinhasdeAcçãoGovernativapara2001,2002e2003,naáreadesaúde,expondo-sedumamaneirasucintaosbonsresultadosdasorientaçõesdoGoverno.

520temumcarácterdeclassemuitomarcante.Entretanto,dadoqueasacti-vidadesdesaúdesãoactividadesuniversaisdoserhumano,sendoosfac-toresambientaisebiológicos,relacionadoscomasaúdehumana,essen-cialmentecoincidentesetendomuitaspolíticasdesaúdecaracterísticascomunscomasgerais,taiscomoaspolíticasdesaúdetécnicas,apolíticadesaúdefoidesignadapolíticapúblicanomundoocidental.ApolíticadesaúdedoGovernodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacaupossuiasmesmascaracterísticas.Nãoobstante,existeumacertadiferençaentreapolíticadesaúdeeapolíticageral,quesetraduzprincipalmenteem3seguintescaracterísticas:121.Nãoexistecontrapartidadaspolíticasdoutrasáreasnavertentedoajustamentoeinfluêncianapolíticadesaúdeporpartedeprofissio-nalismodesaúde;2.Acomplexidadedaprestaçãodoscuidadosdesaúde,eosproble-maspeculiaresresultantesdaincapacidadenadistinção,pelosconsumi-doresindividuais,entreobemeomalaníveldequalidadedoscuidadosdesaúde.Esseproblemaéoriundodomododeacessoreferenteaoutrasáreasdeactividadeseconómicasesociais;3.Anaturezadadecisãoatomarrelacionadacomoostrabalhosdesaúdequeenvolvemvidaemorte,éassociadacomostresspsicológicoeasdistintasexpectativasquesetraduzemnasaspiraçõesdiferentesnasociedaderelativasaoscuidadosdesaúdeeaosseusfornecedores.Asparticularidadesdestaspolíticasdesaúderealçamanecessidadedeutilizarcuidadosamenteosinstrumentosdeanálise,interpretaçãoeavaliação,vindosdeoutraspolíticas,comosquais,esperamospoderto-marconhecimentodaspartessobrepostasdaspolíticassocial,económicaedesaúde.Aspolíticassociaisdãomuitaimportânciaàmanutençãoedistribuiçãodasreceitas,assimcomoaofornecimentodosserviçosdeacçãosocial,queincluemahabitaçãoeostransportesparaosgruposespecíficosdosdesempregadosedosidosos.Ospontosfulcraisdapolíticadesaúdesãorelativamentesimples,porexemplo,atingirasnecessidadesdesaúdededeterminadoscidadãos12TangTatWeng,Ainfluênciadosfactoressociaisnapolíticadesaúdeeoseuplanea-mento,comunicaçãoapresentadaemOutubrode2002aoSimpósioAoEncontrodoséculoXXI—Desenvolvimentosócio-demográficodeMacau,p.9.

521ouelaborarapolíticadesegurodesaúdequecorrespondaadetermina-dosgrupos-objecto,noâmbitodasaúdeedaacçãosocial.Porestarazão,nos5anoscivis,acimareferidos,oGovernodaRe-giãoAdministrativaEspecialdeMacau,temestadoemcontacto,efectua-dosondagens,estudoseanálisesdasqueixasdoscidadãos,afimdequeasorientaçõeseosprogramasdapolíticadesaúdedoGovernopossamserconstantementedesenvolvidoseaprofundados.Alémdetentariraoencontrodasnecessidadesdoscidadãosedosutentes,procurapreverosproblemassociais,desanidadeesaúdepúblicasemunir-sedeaptidõessuficientesparaosresolver.Nestestextossobreasaúde,nãoseriadifícildescobrirmosaviragemverificadanaáreadesaúdenasLinhasdeAcçãoGovernativadoGovernodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau.Note-sequeasorientaçõessãocadavezmaispormenorizadas.De2em2000subirampara8de2004.Asdirectrizestambémconheceramumaumentocrescente.Em2000,2001,2002,2003e2004,foramrespec-tivamente,18,27,28,37e44.Analisandopelosseusconteúdos,aspolíticassectoriaisestãocadavezmaisprofissionalizadas,contribuindoparasupervisionareavaliaroprogressoeaeficáciadealgunsprogramas.Sejaemqueanofor,agover-naçãonaáreadesaúdetem-serealizadoemtornodeduaspartes,asaber,osoftwareeohardware,queincluemasinfra-estruturas,osrecursoshu-manos,ossistemasdegestãoeoseufuncionamento,bemcomooestadoeconómicodesaúde,ossistemasdetrabalhoeastécnicasjurídicasdosectordesaúde,entreoutros.4.OESTADODESAÚDEDAREGIÃOParapodermosenfrentarosdesafiosdaglobalizaçãodasdoençasdoséculoXXIeresolverosproblemasdesaúde,precisamosdecomeçarpelamedicina.Hádoisconceitosquesãoespecialmenteimportantes:a“promoçãodasaúde”ea“prevençãodadoença”.Pelapromoçãodesaúdeentendem-seasmedidasqueestimulamaspessoas,osfamiliares,asco-munidades,atétodaasociedade,apromoveractosdestinadosàsaúde,assimcomoareforçarasactividadesaoseualcance,porexemplo,aspre-ventivascontraafebredeDengue,eaeliminaçãodemosquitos,atençãoàepidemiade“conjuntiviteaguda”eaprevençãoeotratamentodaSRAS,etc.,comoobjectivodemelhoraregerirasaúdequetêm.Noquedizrespeitoàmelhoriadascondiçõesdesaúdedevidaedetrabalho,oprinci-

522palestánosesforçosparaaeducaçãoepromoção.Paraprevenirasdoen-ças,éprecisoreconhecerprimeiroafragilidadedavidahumanaeosproblemasresultantesdodesenvolvimentocientíficoedosprogressosdacapacidadedosconhecimentos.Asactividadespreventivascontraasdo-ençasbaseiam-seemsuposiçõessobreoaumentoconstantedosfactoresexterioresvindosdomeio-ambienteedevectoresanimaisqueinfluen-ciamoestadodesaúde.OGovernodaRAEM,medianteoDecreto-Lein.º81/99/M,intro-duziuosdoisconceitosdamodernizaçãodesaúdejáreferidosnastarefasdecididasparaosServiçosdeSaúde.Alémdisso,naáreadesaúde,asLinhasdeAcçãoGovernativapara2002têmcomoaorientação“Cuida-dosdesaúdeadequadoscomprioridadenaprevenção”,oquerepresentaumaconcretizaçãodosdoisconceitosmencionados,afimdelevartodososestratossociaisapartilharestanovavisãodesaúdeedosprojectosetrabalhosdasuarealização.TudoistofoiprosseguidoeconcretizadonasLinhasdeAcçãoGovernativapara2003.NasLinhasdeAcçãoGoverna-tivapara2004,foramreforçadosostrabalhosnecessários.Éevidentequedevemosdeslocarofocodostrabalhosdesaúdetradicionaisdo“trata-mento”para“otratamentoereabilitação”,e,extensivamente,para“pre-venção,tratamentoere-estabelecimento”,queassentanoprincípiomo-dernodetrabalhossincronizados.Atravésdatransferênciadoconteúdodapolíticadesaúde,podemserobtidosapoiosbásicos,masextremamenteimportantes.Noentanto,ostrabalhosnãopodemficarsónopapel.Comoéquesepodemconcretizarosconceitosacimareferidos?Pri-meiro,tudodependedasmedidaspostasempráticapelaAutoridadedeSaúde,viabilizadorasdequeostrabalhosconcretosatinjamosrequisitosdessesconceitos.Segundo,éimportantequeosindivíduosougruposdeclassessocietaisdiferentesreconheçamouseidentifiquemcomostraba-lhosdesaúde.Terceiro,osresultadospodemounãoatingirosobjectivosprevistos.Eisonúcleodestesconceitosdesaúde.NãoforamosfactoresdeacasoquepermitiramaMacausobreviveraosurtodafebredeDenguenosegundosemestrede2001,nemqueevitaramapropagaçãoeosurtodaSRASemalgumasregiõesdoMundo,noprimeirosemestrede2003,massimumacombinaçãodefactoresdesaúderelativosaoambientecomasreacçõesatempadaseadequadasdeeficazessistemasdeinforma-ção,acçõesedecisõesdesaúdepública,quereduziramaomínimoain-fecçãoeaincidência.

5233.ORIENTAÇÕESFUTURASPARAAPOLÍTICADESAÚDEComoficoudito,apolíticadesaúdetemoseucaráctertemporal,sobretudoquandodesdobradaempolíticasdesuperlongo,longoemé-dioprazo.Estassãooconjuntodeobjectivosdefinidos,tendoemcontaofactodequenemtodosostrabalhospertinentespodemseracabadosemcurtoprazoparaatingirasfinalidadesprevistas,istoé,osresultadosdesaúde.Apolíticadesaúde,é,àsvezes,elaboradaemfunçãodasexi-gênciaseesperançassociais.Portanto,osobjectivosgerais,noquedizrespeitoaosprincípiosebases,seguemasgrandesorientaçõesdefinidaspelaOrganizaçãoMundialdeSaúde.Oqueregistaalteraçõessãoasori-entaçõesdegovernaçãoeplanosdesaúdeanuaisoutransanuaisdaregiãodeMacau,emconsequênciadasvariaçõesdosfactoressociais,económi-coseculturais.Poroutraspalavras,sãoosplanosmaisconcretoseprá-ticospararealizarosobjectivosdesejados.Oâmbitodasorientaçõeseplanospertinentesestá,grossomodo,sujeitoaodesenvolvimentodoac-tualsistemadesaúde,oquedeveserconsideradoquandoseelaborampolíticas.Noanoquevem,umdosobjectivosprioritárioséconcluirepôrempráticaosistemadevigilânciaeprevençãocontraasdoençasinfecciosasenãoinfecciosas.OutroobjectivoéaaplicaçãodaCID-10:ClassificaçãoEstatísticaInternacionaldeDoençaseProblemasRelacionadasàSaúde—10.ªRevisãoeCIF:ClassificaçãoInternacionaldeFuncionalidade,IncapacidadeeSaúdeemMacauparaconseguirauniformizaçãodain-formáticadasaúde,noâmbitodasaúdeeacçãosocial,estabelecendoumalinguagempartilhávelpelosserviçosdemedicinaesaúdeeemarti-culaçãocomoutrasregiõesparacriarumaplataformacomumdetraba-lhomaisfácileexacto,queapoieagestãodesistemas,ascomunicaçõesinformativaseasdecisõespolíticas.Entretanto,éprecisoaperfeiçoarobancodedadosdesaúdequepodeapoiareficazmenteosistemadesaú-de,asuasupervisãoeavaliaçãoderesultados.

524

525*DoutoradopelaUniversidadedeNanquim.1Estudossobreestetema,veja-seWuZhiliang,OSistemaPolíticodeMacau,Macau,FundaçãoMacau,1991;WuZhiliang,SegredosdeSobrevivência:OSistemaAdministraçãon.º64,vol.XVII,2004-2.º,525-555SOBREACONSTRUÇÃODOSISTEMACORPORATIVISTAEMMACAULouShenghua*Macau,comoumimportantepontodeintercâmbioentreaChinaeoOcidente,possuiumalongahistóriadeco-habitaçãoentreosChineseseosPortugueses.Atéquenoanode1849,Macaucaiusobaadministra-çãodirectaportuguesa.UmgrupodegovernantesvindosdeforacomoéqueconseguiriamanteroseuestatutodegovernantesdeMacauefazeresforçosparaqueoTerritóriopudessemanterasuaordemperantemui-tascrises?Asautoridadesportuguesas,nasualongapráticadeadministraçãodeMacau,comoéqueencararamaexistênciaeodesenvolvimentodacomunidadechinesa?Qualteriasidoorelacionamentoentreacomuni-dadechinesaeoregimedaadministraçãoportuguesa?OestudodestasquestõesconstituioconteúdobásicodaanálisedasrelaçõesentreoGo-vernoportuguêseasociedadecivil,dopontodevistadocorporativismo.ApósaaberturadeMacau,acorrelaçãoentreainfluênciasino-por-tuguesaeasforçasinternassofreuváriasalterações,aníveldofunciona-mentodasociedadeedoregimedeadministração,tendoaterraadquiri-doumsingularmodeloadministrativoquediferiatantodochinêscomodoportuguês,comasseguintescaracterísticasbásicas:1.Umaestruturaadministrativasocialdetipodualista,istoé,acoexistênciadascomunidadesportuguesaechinesa,massobadminis-traçõesdiferentes1.ComapresençaportuguesaemMacau,paraoGover-

526nochinêssurgiuoproblemadecomoadministrarestesnovoshabitantesvindosdefora?ProblemassemelhantesjátinhamsurgidoaolongodahistóriadaChina.TendoaChinaumalongahistóriaderelacionamentocomoexterior,edevidoaosintercâmbioscomerciaiseculturaiscadavezmaioresentreaChinaeorestodoMundo,noterritóriochinês,surgiramcomunidadesestrangeiras,principalmenteformadasporcomerciantes,religiososeestudantes.JáemmeadosdoséculoXIV,formaram-serespectivamenteemGuangzhoueQuanzhou,queconstituiamosdoisempórioscomerciaismaisimportantesnosuldaChina,duascomunidadesestrangeiras.Emrelaçãoàscolóniasestrangeiras,“Apolíticachinesaconferiaaosestran-geirosqueresidiamemgruponoseuterritórioumcertograudegover-nopróprio,enquantoreservavaparasiaautoridadeúltima.Aosestran-geiroserapermitidofazerusodassuasprópriasleiseobservarosseuscostumeseusosconquantovivessemempazeemordemcomoschine-ses”2.Estesistemadegestãocomcerta“autonomia”dadaaosestrangei-roseraoBairrodosEstrangeiros.Damesmamaneira,emrelaçãoaosPortuguesesqueseconcentra-vamemnúmerocadavezmaioremMacau,oGovernochinêstambémadoptouumsistemadegestãosemelhanteaodoBairrodosEstrangei-ros3.Emprimeirolugar,demarcaram-segeograficamenteaszonasderesidênciaparaosPortugueseseparaosChineses.Acomunidadeportu-guesa“estavasobadministraçãodistrital,commuralhasemandarins”.OprimeiroestabelecimentoportuguêsemMacauestavaamuralhadoporquatroladosecadaruatinhaoseuportão.“Em1697foidecididoquenenhumchinês,exceptoaquelescujosnomesconstassemdosregis-tosdoSenado,tivessempermissãoparaficar;osoutrostiveramordem,PolíticoeoDesenvolvimentoPolíticodeMacau,AssociaçãodeEducaçãodeAdultosdeMacau,1998eEnciclopédiadeMacau,Beijing,EditoraEnciclopédicadaChina,1999,entreoutras.2Tien-TsêChang,Ocomérciosino-portuguêsentre1514e1644:umasíntesedefontesportuguesasechinesas,Macau,InstitutoPortuguêsdoOriente,1997,p.9.3ParaestudossobreoSenadodeMacaueoBairrodosEstrangeiros,veja-seFeiChengkang,Os400anosdeMacau,EdiçõesdoPovodeShanghai,1988;WuZhiliang,SegredosdeSobrevivênciaOSistemaPolíticoeoDesenvolvimentoPolíticodeMacau;ZhangHaipeng,Apropósitoda“Duplalealdade”dosPortuguesesResidentesemMacau,inEstudodaHistóriaModerna,1996,n.º6;JinGuoPingeWuZhiliang,História(s)deMacau—FicçãoeRealidade,Macau,AssociaçãodeEducaçãoparaAdultos,2001eTangKaijian,EstudossobreosPrimórdiosdaAberturadeMacau,Beijing,LivrariaChina,1999.

527pormeiodeumaproclamação,paraabandonaremacidadenoprazodetrêsdias;...Em1749oSenadoobteveoconsentimentodosMandarinsparaquesó70trabalhadoresdemadeiraepedreiros,10talhantes—‘porqueiros’—4ferreirose100cules,vivessemnacidadeeparaosimpedirdesefixaremaí,oSenadopublicouumaordem,determinandoquenenhumproprietárioalugasseouvendesseasuacasaaoschineses,esperandoquecomestamedidamuitosdelesabandonassemacidade”4.Emsegundolugar,forampublicadosereiteradosdiplomasadministra-tivosespecíficos,porexemplo,em1608,CaiShangji,magistradodoDistritodeXiangshanelaborouas«DezordenançasparaMacau».Em1614,YuAnxing,HaidaodeGuangdongmandougravarempedraas«CincoordenançasproibitivasparaosbárbarosdeMacau»eem1744,YinGuangren,PrefeitodeMacau,elaborouos«SeteRegulamentosparaaadministraçãodosbárbarosdeMacau»,etc.Ultimamente,nomearam-setantoportuguesescomofuncionárioschineses,numreconhecimentoindirectoda“autonomia”internaportuguesa.Em1583,foicriadooSenadodeMacauquefuncionoucomoumainstituiçãodeautonomiainternaequesobreviveucomtenacidadedurantemaisde200anos.Nomesmoano,asautoridadeslocaisdaDinastiaMingconcederamumtí-tuloaooficialcivildoSenadodeMacau,chamando-odeYimu(cabecilhadosbárbaros).Maistarde,passouaserconhecidocomoDuliHaojingShiwuXiyangLishiguan(ProcuradordoMardeOeste,comsuperinten-dênciadosAssuntosdeHaojing,quetratavadosassuntosdeMacau,emrepresentaçãodaCortedaDinastiaMing).OSenadodeMacauveioaserpoliticamentereconhecidopeloGo-vernocentraldePortugaleadoptouummodelomunicipalmedievalportuguês.ParaosPortuguesesresidentesemMacau,oSenadotinhaafunçãopolíticaderepresentarosseusinteressesetambémafunçãoad-ministrativo-judicialdoquotidiano.Aresoluçãodosconflitoscivisden-trodacomunidadeportuguesaestavamdentrodascompetênciasdoSe-nado,desdeamanutençãodaordem,dasegurança,dadefesa,dacobran-çadeimpostos,aosassuntosfinanceiros,àconstruçãomunicipal,atéàsrelaçõespúblicascomoexterior,entreoutrasfunções.4AndersLjungstedt,UmesboçohistóricodosestabelecimentosdosPortuguesesedaIgrejacatólicaRomanaedasMissõesnaChina&descriçãodaCidadedeCantão,Macau,LealSenadodeMacau,1999,pp.80e81.

528OSenadocomoumórgãorepresentativodosinteressesdosPortu-guesesresidentesemMacau,noquedizrespeitoàdefesaeaoaumentodassuascompetênciasautónomas,tevedevezemquandoconflitos,nãosócomoGovernochinês,mastambémcomoportuguês.Aomesmotempo,osgovernosdasDinastiasMingeQingaplicaramaadministra-çãodirectaàcomunidadechinesadeMacau,numprocedimentomuitodiferentedaadministraçãoindirectadadaàcomunidadeportuguesa.OGovernodaDinastiaMingcriouemMacautodoumconjuntodeinstituiçõesadministrativas.Aomesmotempo,proibiramosChine-sesdeircomerciareatéresidirnazonaderesidênciadosPortugueses.Nasaldeiaschinesas,foramimplantadosossistemasdevigilânciamú-tuadeBaojiaeKijia,nummoldedegestãopraticamentesemelhanteaodointeriordaChina.Estasituaçãodacoexistênciasino-portuguesasobmodelosadmi-nistrativosdiferentesmanteve-seatéao1849.Duranteesteperíodo,apesardamudançaverificadanoseiodacomunidadeportuguesa,queconsistiunatransferênciadospoderesdoSenadoparaogovernador,estemodusvivendinãosofreuinfluênciasradicais.Apartirde1849,anoemqueogovernadorJoãoFerreiradoAmaralexpulsouosfuncionárioschinesesacreditadosemMacau,aadministraçãodoTerritóriocaiucompletamentenamãodosportugueses,demaneiraquePortugalpassouapôremprá-ticaumadominaçãodetipocolonial.Asdominaçõescoloniais,são,nasuaessência,idênticas,masquantoaosmodelosadministrativosconcre-tos,possuemdiferençasbastantemarcantes.Basicamentehádoismode-los:ode“dominaçãodirecta”eode“dominaçãoindirecta”.Asautoridadesportuguesasnãopouparamesforçosemseapropriargradualmentedospoderesqueestavamnamãodumainstituiçãoautó-nomacomoeraoSenado,eemenfraquecerasuaautoridade,numaten-tativadereforçarospoderesdogovernadordeMacau,queeraorepre-sentantedePortugalnaadministraçãodeMacau,comoenvioderecur-soshumanosdegestãodePortugalparapreencheroslugaresdechefiadoGovernodeMacau,comointuitodecriaruma“dominaçãodirecta”altamentecentralizada.Estesesforçosdasautoridadesportuguesassurti-ramapenasalgunsefeitos.AdissoluçãodoSenado,privadodamaioriadosseuspoderes,con-servandosóassuasfunçõesdaadministraçãomunicipal,deulugaraomodelopolíticoda“SupremaciadoGovernador”.Emboradesde1849,a

529comunidadechinesativessesidosubmetidaàadministraçãoportuguesa,pelasbarreiraslinguísticaseculturaisepelosusosecostumesdiferentes,osesforçosdasautoridadescoloniaisportuguesasdeMacauemaplicaraadministraçãodirectasobreosassuntoschinesessofreramreveses,oqueobrigouogovernoportuguêsdeMacauaprocurarumnovomodeloparalevaracaboasuaadministraçãodacomunidadechinesa.Dospaíseseuropeus,Portugalfoipioneiroaoencetaroseuproces–sohistóricodedescobertasmarítimas,deconquistaeexpansãocolo-niais.Foitambémoprimeirofundadordumimpériocolonialdaeramoderna.ApartirdoséculoXV,numcursodetemporelativamentecurto,osPortuguesesconseguiramcriarumimensoimpériocolonialqueseestendiapeloscontinentesdaÁsia,ÁfricaeAméricaLatina.Nessasactivi-dadescolonizadorasquecobriamumespaçoimenso,osPortuguesesacu-mularamasricasexperiênciasadministrativasdoshabitantesdassuasco-lóniasultramarinas.Elesaprenderamcomoaplicarmodelosdegestãodi-ferentesemcolóniasdeetnias,culturasegeografiasdiversas,apesardeosquadrosjurídicosdeorigemmetropolitanaserempraticamenteiguais.ComobemfrisouopolitólogoA.F.Mayden,daUniversidadedeOxford:“Acaracterísticadumadominaçãocolonialtemquevercomadis-tância:Aintençãodametrópoleésempreenfraquecidapeladistância,talcomo,opoderdumditador,quetambémficaenfraquecido;porou-tro,odireitoàescolharesultasemprelimitadonumadominaçãocoloni-al.Umgovernocolonial,dependadequeregimedepender,éaprojecçãodametrópole.Namaioriadoscasosreais,oscolonizadores,deacordocomoorde-namentojurídicometropolitano,criamumregimediferentedoseuouumgovernoalternativo.Emtodasascolónias,aspráticasmetropolita-nassãochamadasparaaaplicaçãoquandoháconveniênciaesãorejeita-dasquandonãoháconveniência”5.Defacto,seaessênciadocolonialismoéamesmatalnãotemim-pedidoosuegimentodemodeloscoloniaisdiversificados,devidoàses-5DavidMille,TheBlackwellencyclopaediaofpoliticalscience,ediçãoemchinês,dirigidaporDengZhenglai,Beijing,EditoradaUniversidadedeEstudosPolíticoseJurídicosdaChina,1992,p.137.

530pecificidadesinternasdecadacolónia.Ocolonialismosejanoquedizrespeitoaoconteúdodedominação,sejaquantoàformadedominaçãonãoéinalterável.Variou,acompanhandoasmudançasdotempoedoambiente,acorrelaçãodasforçaseasalteraçõesdasuaestruturainternasocial,dandolugarareajustesedesenvolvimentossobasmaisvariadasformas.AFrançaexerceuumadominaçãodirectasobreoVietname,enquantoaInglaterralevouacaboumadominaçãoindirectanaÍndia6.Então,qualteriasidoomodelodaadministraçãoquePortugaloptouparaMacau?SegundoopinaoProfessorLiangZhiming7,quesetemdedicadoàhistóriadocolonialismonosudesteasiático,seaceitarmosquePortugalconseguiuestabelecerumregimefeudaldotipoeuropeucombastantesucessonaÁfricaenoBrasil,jánãopôdetransporestemodelo,mesmoadoptando-o,paraestazonadosudesteasiático,omaisquefezfoiadaptá-loàsociedadeasiática.Parapoupardespesasadministrativaserecursoshumanos,ospor-tuguesesnormalmentenãodesafiamdirectamenteosgovernanteslocaiseaprenderam,comboavontade,ossistemasdedominaçãoeficazes,aonívellocal,afimdequeoshabitanteslocaisescolhessementresiosseuschefesparaefeitosdeadministração.Defacto,assimfoi.ApósaconquistaportuguesadaMalacaem1511,Portugalaplicouumnovoregimeadministrativoquelhepermitiurealizarumbemsuce-didocontrolosobreumazonamultiétnica.Trata-sedoregimede“capi-tania”8.Os“capitães”sãooschefeseleitospelosjavaneses,tamisechineses,possuindoaadministraçãocivilepenalsobreosmembrosdassuasco-munidades,massobaalçadadoBandarra9.Umimigrantechinês,denomeZhengFangyang(1572-1617),foioprimeirocapitãochinêsno-6LawrenceC.Mayer,ComparativePolitics:NationsandTheoriesinaChangingWorld,ediçãoemchinês,Beijing,EditorialChina,2001,p.357.7LiangZhiming,HistóriadoColonialismo:SudesteAsiático,Beijing,EditoradaUniversidadedeBeijing,1999,pp.64-68.8Veja-seComissãoRedactoradaHistóriaRevolucionáriadosImigrantesChi-neses,HistóriaRevolucionáriadosImigrantesChineses,Taipé,LivrariaZhongzheng,vol.I,1981,p.77eWuFengbing(dir.),HistóriaGeraldosImigrantesChinesesnoSudesteAsiático,Fuzhou,EdiçõesdoPovodeFujian,1993,pp.759-760.9EraumoficialnomeadopelosPortuguesesparagovernarpovosasiáticos.

531meadopelosPortugueses.TinKap,oseunomeaportuguesadoéumacorrespondênciafonéticadeZhengJia10.Osistemade“capitania”cria-dopelosPortuguesesfoiseguidomaistardepelosHolandeses.Em1641,osHolandesesconquistaramMalacaaosPortuguesesenomearamsucessivamente6capitães,dosquaisdestacamosLiJunchang,ZengQilueChenYongyang.Ocapitãoeasuarepartiçãotinhamcomoatarefaprincipalcobrarosimpostosestipuladospelogovernocolonial;divulgarasleisdoGovernoesupervisionarasuaaplicação;superinten-deromercado;manteraordemsocial;fazerosregistoscivis,etc.Alémdisso,tambémpromoviamváriascausasdebeneficênciaesolidariedade,porexemplo,criavamasilosparaosórfãos,anciãos,viúvasebebés,casasdesocorro,orfanatos,cemitériosdeutilidadepública,tratavamdosfu-neraisdeimigrantesnecessitados,criavamescolasgratuitas,mediavamosconflitos,etc.ParaosPortugueses,qualeraomodelodeadministraçãoaserapli-cadoemMacau?Apartirde1849,aquestãodeixoudedependerdavontadedeles,masantesdapeculiaridadedasociedadedeMacau,queeradiferentedumatradicional“sociedadegeneralista”daChina.Macaunãoeraumasociedadeemquesesobrepunhamdumama-neiraacentuadaos3níveis,istoé,opolítico,oeconómicoeocultural.Eraantesumasociedadedeelementosdiferentesondeasforçasmultiétni-cas,multiculturaisemultisociaisexerciamacçõesmútuasumassobreoutras,numalongatradiçãodecomunidadesdiferentessobadministra-çõesdiferentes.SegundoS.P.Huntington,“Nocasodeumasociedade,cujosmem-brospertençamamesmaforçasocial,osconflitospodemserrestritoseresolvidosmedianteaestruturaorganizativadamesmaforçasocial,demaneiraquenãoseriaprecisocriarumregimepolíticoespecial”11.MasMacaueraumasociedadeconstituídaporelementos,cujosmembrossociaispertenciamaforçassociaisdiferentes.Umasociedadecomestacaracterísticadeviapossuirum“regimeespecial”,paramantereaumentaroníveldacomunidadepolítica.10SongZhemei,HistóriadosImigrantesChinesesnaMalásia,HongKong,Em-presadaCulturaChinesaLDA,1964,p.57.11S.P.Huntington,Thepoliticalorderinchangingsociety,traduçãochinesadeWangGuanhuaeoutros,Beijing,EditoraSanlian,1989,pp.9-10.

532Pelaestruturaétnica,aesmagadoramaioriachinesa,epelaproxi-midadegeográficaaocontinentechinês,osPortuguesesqueseencontra-vamemdecadêncianãopodiamcriarumadominaçãocolonialdirecta,ouporoutra,sóserecorressemameiosviolentosopodiamfazer.Assim,viram-seobrigadosaoptarummodeloindirecto,atravésdaprocuradeagentesoucorrectores,juntodasociedadechinesa,paramanterummí-nimodeintegraçãopolítica.Porisso,osPortugueses,apartirde1849,nãofizeramacçõesrigo-rosas,destinadasaeliminarasfronteirasétnicaseapromoverumainte-graçãocultural.Antespelocontrário,serviram-sedoselementosautó-nomosdosrecursosdegestãodatradicionalsociedadedeMacauparaexercerumcontroloindirectoextensivoefrouxosobreacomunidadechinesa.Essequadrodacoabitaçãosino-portuguesasobadministraçõesdiferentes,queconstituíaabasedaestruturaadministrativadeMacau,nãosofreualteraçõesradicais.Apenasfoimodificadaaestruturapolíticaoficialdotopo,istoé,osadministradoresdogovernochinêsforamsubs-tituídospelosdogovernoportuguês.2.UMAPARTICIPAÇÃOPOLÍTICALIMITADAEOCONSENSODAELITENumsentidorestrito,osobjectosdadominaçãocolonialnãogo-zamdosdireitoscívicos.Ogovernocolonialnãopermite,dummodogeral,aexistênciadeactividadescívicasquepossamexercerinfluênciasobreasdecisõesgovernamentais.Maspelasnecessidadesdeadministração,asautoridadescoloniaisdeviamcriarviaspréviasparatransmitireirradiarainfluênciadospode-resdedominaçãoaosobjectossobasuaadministração.Aomesmotempo,ostaisobjectos,tambémtêmosseusinteressesparticulareseprecisamdeprocurarviasdeexpressão,demaneiraqueumanecessidadecomumlevaaquesurjaumaparticipaçãopolíticalimi-tada,sobumaadministraçãocolonialeseevoluaparaumainstituciona-lização.Ocontrapontodumaparticipaçãoinstitucionalizadaéapartici-paçãoviolenta,querdizeromodotípicodeumaparticipaçãonãoinsti-tucionalizadasobumaadministraçãocolonial.Aparticipaçãoviolentasurgegeralmentequandoseverificamcomportamentosexplosivos,de-vidoàvelocidadeeaofluxodaexpansãodaconsciênciadosmembrossociais,sobainfluênciadamodernizaçãoeconómicaedaideologianacio-

533nalistadentrodasociedadecolonial.AolongodahistóriadeMacau,surgiramestesdoistiposdeparticipação,masasviolentasnuncaforamasprincipais.Defacto,noregimeadministrativoportuguêsdeMacau,asviasoficiaisdeparticipaçãochinesasempreexistiram,apesardasmui-tasvicissitudessofridas.Ainstituiçãoqueseocupavaespecialmentedosassuntoschineses,dentrodaestruturagovernamentalemMacau,eraoprocuradordoSena-dodeMacau.SegundoaMonografiaAbreviadadeMacau,“HáumLishiguan(Procurador),quetambémsechamatesoureiro,comcompetênciasparaacobrançadosdireitosdosnaviosestrangeiros,aadministraçãodasdes-pesasmilitares,afiscalizaçãodascontasedasmercadorias,areparaçãodasmuralhas,fortalezas,ruaseestradas.Anualmente,elege-seumcida-dãohonestoeabastadoparaestecargo,oqualéservidopordoisescrivãeschinesesconhecedoresdalínguabárbara.Asautoridadesprovinciaisedistritaiscorrespondem-secomoprocuradorporintermédiodechapas,respondendoestecomrepresentações.Todaacorrespondênciaéfeitaemchinêseseladacomlacre”12.Pelosvistos,oprocurador13,noSenadodeMacau,nãosódesempe-nhouasfunçõesadministrativasejudiciais,tambémtinhaacompetên-ciademantercontactoseacomunicaçãocomosgovernoslocaischinesesecoordenarorelacionamentoentreosChineseseosPortuguesesdeMacau.Em1584,oprocuradorrecebeualgunspoderesdelegadospelogo-vernodoDistritodeXiangshan.Aspolíticaseasmedidasdosgovernoslocaischineses,chegamaosPortuguesesdeMacauatravésdoprocurador.Estecargodeviaserpreenchidoporpessoasbilingues,ou,pelomenos,ajudadasporsecretárioschinesesbilingues.Asgrandesremode-laçõesdascompetênciasdoprocuradorforamfeitasapartirde1846,anoemqueJoãoFerreiradoAmaraltomoupossedogovernadordeMacau.Em1847,oGovernadordecretouaintegraçãodascompetênciasdoprocuradorsobreosassuntoschinesesnaSecretariadoGoverno.Opro-curadorpassouaprestarcontasaoSenadodeMacau,apenasnoquedizia12WuZhiliangeoutros,MingqingshiqiAomenwentiDanganwenxianHuibian(ColecçãodeArquivoseDocumentosdasDinastiasMingeQingrelativosaMacau),Pequim,EdiçõesdoPovo,vol.VI,pp.299.13HuangHanqiangeWuZhiliang,PanoramadeMacau,(2.ªedição),Macau,FundaçãoMacau,1996,pp.56-57.

534respeitoaosassuntosmunicipais.Em1849,anoemqueJoãoFerreiradoAmaralexpulsouasautoridadeschinesasacreditadasemMacau,opro-curadortornou-sedefactodumafiguraquetratavaexclusivamentedosassuntoschineses.Em1852,foidecretadopelogovernadorque,alémdoprocurador,eleeraaúnicapessoaquepodiatratardosassuntoschineses.Em1865,oprocuradorsaiudatuteladoSenadodeMacauepassouaserdarespon-sabilidadedirectadoGovernoCentraldePortugal.Asuarepartiçãotor-nou-senaProcuraturadosNegóciosSínicos.Esteorganismoocupava-sedamediaçãoejulgamentodoscasospenaisecíveisdosChineses,funcionandocomaRepartiçãoTécnicadoExpedienteSínicoeaSecçãodeNegóciosForenseseAdministrativos.Aprimeiraresponsabilizava-sepelastraduçõesetornou-seindependenteem1885,paraajudaroutrosdepartamentospúblicosnoseurelaciona-mentocomosChineses.ASecçãodeNegóciosForenseseAdministrati-voschegouaconverter-senumtribunaldeprimeirainstância.NoâmbitodamesmaRepartiçãofuncionavaumconselhocompos-topor12chinesesquetinhamcompetênciaparafazercompreenderaoprocuradorosusosecostumeschineses.ASecçãodeNegóciosForenseseAdministrativostinhasobasuaalçadaoConselhodosHabitantesChineses.Em1894,aProcuraturadosNegóciosSínicosfoiextinta.Eisosorganismosespeciaisparaosassuntoschinesesdentrodaes-truturadogovernodeMacau,jánoséculoXX14:Nosanos20,foicriadooTribunaldosNegóciosSínicos.Nosanos40,foifundadaaRepartiçãoTécnicadoExpedienteSínicoqueeraumainstituiçãoaoníveldaAdmi-nistraçãoCivil.Nosanos50e60,aRepartiçãoTécnicadoExpedienteSínicopassouaseraSecretariadosNegóciosChineses,umdepartamen-todaRepartiçãodosServiçosdeAdministraçãoCivil.Em1976,aSecre-tariadosNegóciosChinesesfoielevadaàRepartiçãodosServiçosdeAssuntosChineses,quetinhaparalelonaRepartiçãodosServiçosdeAdministraçãoCivil.Entre1981e1991,foicriadaaDirecçãodosServiçosdeAssuntosChineses,queeraserviçodeprimeiroescalão,subordinadadirectamenteàtuteladoSecretário-AdjuntoparaaAdministração.Maistarde,coma14Veja-seWuZhiliangeChenXinxin,EstudosSócio-PolíticosdeMacau,Associa-çãodeEducaçãoparaAdultosdeMacau,2000,pp.77-99.

535vindadoperíododetransição,estas“estruturasespeciaisparaosassun-toschineses”quepossuíamcertasmatizescoloniais,desapareceramdefi-nitivamentedopanoramadeMacau.Osdepartamentosadministrativosgovernamentaissãoórgãosexe-cutivos.Aspolíticasqueosfundamentamvêmdosórgãospolíticos.Asactividadesqueinfluenciamadecisãodaspolíticaspodemserdefinidascomoparticipaçõespolíticas.Oníveldaopiniãopúblicaqueosórgãospolíticosreflectemmarcaograudeparticipaçãodasociedadecivil.AorganizaçãopolíticadasautoridadesportuguesasdeMacaucriouviasparaaexpressãodosinte-ressesdosChineses.Aevolução15dosestatutosdosorganismos,especial-mentevocacionadosparaosassuntoschinesesdentrodoGovernoportu-guêsdeMacauedalegislaçãodosórgãospolíticosdeMacau,queregulaaparticipaçãodosChineses,mostra:Primeiro,ocarácterevolutivoelimitativodaaberturadosistemapolíticoparaacomunidadechinesaeparaasuaparticipação.OcarácterevolutivoelimitativoresideemqueduranteumtempobastantelongoosChinesesquerepresentam95%dapopulaçãodeMacauforamexcluídosdapolíti-cadeMacau,porseremobjectosdaadministração.Porisso,oprocessodaparticipaçãopolíticadosChinesescaracterizou-sepelapassagemdumaexclusãototalparaumaassimilaçãoindividualepelapassagemdumapequenaparticipaçãolimitadaàobtençãodosdireitoscívicosdetodaapopulaçãochinesa,marcadaporumcaráctergradual.OEstatutoOrgânicodeMacaude1976foiummarcoemtodoesteprocesso.Antesdisso,aparticipaçãochinesaeraindividualedepoisdis-so,foramaceleradosospassosdaparticipaçãopolíticadosChineses.Ocarácterlimitativotraduz-se:1)nalimitaçãodonúmerodosparticipan-tes,jáqueantesde1967,eramapenasalgunsrepresentantes;2)nares-triçãonoquedizrespeitoàselecçãodosrepresentantes.AmaioriafoinomeadapeloGoverno.Àcomunidadechinesafaltavaodireitodeesco-lha,demaneiraqueasuaparticipaçãoerapassiva;3)noimobilismodograudeparticipação.Emconsequênciadasupremaciadosistemadogovernador,mesmoosdeputados(membros)chinesesdosórgãoslegis-15SobreaevoluçãodoordenamentojurídicodaparticipaçãochinesadentrodaorganizaçãopolíticadeMacau,noséculoXX,veja-seOSistemaPolítico(FundaçãoMacau,1995)deWuZhiliang.

536lativosouconsultivossópodiamdaralgumasopiniõesconsultivassobredeterminadosassuntos,portantoosinteressesdacomunidadechinesanãopodiamserexpressosdumamaneiraexactaecompleta.Segundo,umaaberturalimitadadosistemapolítico:ainérciaeapassivi-dadedaparticipaçãochinesa.AaberturadosistemapolíticoportuguêsdeMacauparaaparticipaçãodacomunidadechinesanãofoiumaescolhavoluntáriadoGovernoportuguêsdeMacau,nemoresultadodomovi-mentodemocráticochinêsdentrodasociedadedeMacau,foiantesumaconsequênciadamudançadeambiente.Amaiorinfluênciaveioda“RevoluçãodosCravos”,queseverifi-coua25deAbrilde1974emPortugal.Depoistambémfoimuitoim-portanteaentradaemvigor,a15deJaneirode1988,daDeclaraçãoConjuntaentreaChinaePortugal.OprimeiropassoconduziuàelaboraçãodoEstatutoOrgânicodeMacau,quelançouabasejurídicaparaaparticipaçãopolíticadosChine-seseosegundoiniciouoperíododatransiçãoeodespertardaconsciên-ciadaparticipaçãopolíticadosChineses.AntesdoEstatutoOrgânicodeMacau,mesmonasociedadecivilchinesajásefaziamouvirvozesnosentidodeaumentarosrepresentanteschineses,masnuncaobtiveramqualquerresposta.Porexemplo,em1957,oGovernadorPedroCorreiadeBarros,noseumandato,fezapropostadecriarumlugardevogaleleitoparaacomunidadechinesa,dentrodoConselhodoGoverno.Estaproposta,apesardetersidodiscutidaportrêsvezespeloConselhodoGoverno,acabouporserpostadelado16.AsociedadechinesadeMacaupromoveuváriosmovimentosdeconfrontoàsautoridadesportuguesasdeMacau,dosquaisnãofaltaramvitórias,porexemplo,pense-senoincidentedo“1,2,3”de1966.Nãoobstanteestesnãocontribuíramparaumavançoessencialdaparticipa-çãopolíticadosChineses,jáquenãohouvenenhumsinalvitorioso,como,porexemplo,oaumentodonúmerodosrepresentanteschinesesnosis-temadaparticipaçãopolítica.Pelocontrário,asociedadechinesateveumaatitudeindiferenteemrelaçãoàrevoluçãodo25deAbril,queseverificouemPortugalem16DingZhongjiang(dir.),CrónicadosImigrantesChinesesdeMacau,Taipé,Co-missãoRedactoradaCrónicadosImigrantesChinesesdeMacau,1964,p.174.

5371974,oqueconstituiumgrandecontraste,emcomparaçãocomasocie-dadeportuguesadeMacauqueteveumareacçãoefectiva.“EmMacau,paraageneralidadedapopulaçãochinesa,o25deAbrileraincompreen-sível,tãolongeelaseencontravadavidapolíticaportuguesa.Mas,paraaclassemaisprivilegiadadessapopulaçãoeparaageneralidadedospor-tuguesesdeMacau,alémdeincompreensível,o25deAbrilpareciaumdisparate”17.Comobemdizacitação,oscomerciantesricoschinesesnãotinhamexigênciasdemocráticasespecíficas,nemgrandespreocupaçõescomasoberania.AníveldasreformasdoGoverno,apreocupaçãodelescon-centrava-semaisnasquestõestécnicasdoquenaspolíticas.EsperavamqueoGovernoaumentasseasuaeficáciaadministrativaparamanteraestabilidadeeaordemsocial,emdetrimentodealgumainfluênciaquearevoluçãode25deAbrilpudesseexercersobreaordempolíticadeMa-cau.QuandoanotíciadareconduçãodogovernadorJoséManuelSousaFaroNobredeCarvalho,decididapelonovopoderportuguês,chegouaMacau,olíderdacomunidadechinesaHoYinnãoperdeutempoemabraçá-la,achandoqueareadmissãodogovernadoreramotivodeale-griaparaoshabitantesdeMacau18.Maistarde,apedidodosPortuguesesradicaisdeMacau,oMajorJoséEduardoMartinhoGarciaLeandro,queparticipounarevoluçãodo25deAbrilemPortugalsubstituiuJoséManueldeSousaFaroNobredeCarvalhoparaassumirocargodo122.ºgovernadordeMacauecomeçouaelaboraroEstatutoOrgânicodeMa-cau.Terceiro,ocaráctercorporativistaehierárquicodaassimilaçãodosChine-sesnaestruturapolítica.Naetapadaassimilaçãoindividual,osrepresen-tanteschineseseramnomeadospelogovernador,quelhesconcediaoestatutode“Cidadãodeméritoeprestígio”.Esteseramexclusivamenteoslíderesdacomunidadechinesa.Emrelaçãoàparticipaçãoindirecta,essaformadeassimilaçãoquesebaseavaemgruposdeinteressessociais,garantiaeficazmenteaordem17JorgeMorbey,Macau1999:ODesafiodaTransição,Lisboa,EdiçãodoAutor,1990,p.57,citadoemWuZhiliang,SegredosdeSobrevivência:OSistemaPolíticoeoDe-senvolvimentoPolíticodeMacau,p.290.18WuZhiliang,SegredosdeSobrevivência:OSistemaPolíticoeoDesenvolvimentoPolíticodeMacau,pp.290-291.

538daparticipação,noutrostermos,mesmoaparticipaçãochinesalimitadaeraumaformadeassociaçãoorganizada,quefavoreciaaexpressãodosseusinteressesemdetrimentodummodoindividualquerepresentasseumaexpressãodiversificadadeinteresses.Oregimedasupremaciadogovernadorcompodercentralizadoeabaixaparticipaçãopolíticadasociedadecivilfaziamquenasdecisões,ogovernodeMacauoptassepeloconsensodaelite.Somenteumnúmeroreduzidodaselitesmacaenseechinesapodiamparticiparemdecisõesgovernamentaissobredeterminadosassuntos.Paraqueaelite,alheiaaogoverno,pudesseentrarnoregimepolíti-co,fossequalfosseaformadeselecção,asquotaseramdistribuídaspelosgruposdeinteresseenãopelapercentagemdosbairroseleitorais,porisso,osgruposfuncionaisrepresentativoseramasúnicasviaspelasquaisareduzidaelitechinesapodiateracessoaoregimepolítico.Mesmosen-doumapessoabemsucedida,haviadeentrarprimeironumgrupoparapoderchegaraocuparumlugardeliderança,afimdeteracessoaoregimepolíticoportuguêsdeMacauetomarpartenasdecisões.Porisso,osgrupos,sobretudoosfuncionaisrepresentativosdeinteresses,chega-ramaserascorreiasdetransmissão,pelasquaisaelitesocialpodiaentrarnoregime.Portantoestaviade“gruposregimepolítico”tornou-seoúnicomododeescolhainstitucionalizada.3.AEXTERIORIDADEDASFONTESDOPODEREAMOBILIDA-DEDOSFUNCIONÁRIOSMÉDIOSESUPERIORESAolongodasuahistória,Macaununcachegouatornar-senumaentidadepolíticaindependente.Foiumaentidadeadministrativalocalorasobatutelachinesaorasobaadministraçãoportuguesa.Antesde1849,emMacaucoexistiramvárioscentrosdepoder,formadosporcor-posdeinteressediferentesdaChina,PortugaleMacau,queexerciamumaadministraçãomista,cruzadaerepetitivasobreoTerritório.OSe-nadodeMacauquerepresentavaopoderpolíticoautónomodacomuni-dadeportuguesadeMacaueosrepresentantesdopodercentraldePor-tugalacreditadosemMacau(ocapitãodaterra,ogovernadoreoouvidor)envolveram-seemintermináveisdisputaspelopoderdaadministraçãodeMacau.Em1793,aRainhaDonaMariaIdePortugaldecretoua«InstruçãoparaDomFredericoGuilhermedeSousa,governadorecapi-tãogeraldaÍndia»—AschamadasProvidênciasRégias—,quereforçava

539aautoridadedogovernadoremdetrimentodospoderessenadoriais.AtrindadeGovernador-Senado-Ouvidor,comoumregime,iaconhecendooseudesmembramento.Em1844,MacausaiudatuteladaGoaefor-mouumanovaprovínciaultramarinacomTimoreSolor.Comadisso-luçãoforçadadoSenadoem1845eaconversãodeMacaunumacolóniaportuguesaem1849,acabouporseformarosistemadesupremaciadogovernadoremMacau.Esteregimepôstermoàslutasinternaspelopoder,causadaspeladiversificaçãodospoderespolíticosemMacau,masaomesmotempodeulugaraumanovainstabilidade.DepoisdeMacausetransformarnumacolóniaportuguesa,afontedopoderdoGovernodeMacaueradiferentedadoSenado.NãovinhadapopulaçãodeMacau,massimdoGovernocentral,dapotênciaadministrante,porissoestavainevitavel-mentesujeitaàsinfluênciasdasituaçãopolíticainternaportuguesa.Em1910,quandoamonarquiaportuguesafoisubstituídapeloregimere-publicano,asituaçãopolíticaportuguesaconheceuumagrandeinstabi-lidade,comfrequentesmudançasdeGoverno.Oanode1919conheceusucessivamente4governos.Em1920,sucederam-se9governos.Em1921,apareceram5governos.Em1925,formaram-se5governosede-ram-se3golpesdeEstadomilitares.Entre1910e1926,houve8presi-dentes,44governose24golpesdeEstado.AsfrequentesmudançasdogovernocentraldePortugalinfluencia-raminevitavelmenteaestabilidadepolíticadeMacau.Primeiro,verifi-caram-semuitasmudançasdediplomaslegaisdaadministraçãodeMa-cau.De1917atéao1976,emmenosde60anos,oGovernocentralportuguêsdecretoueratificou8leisorgânicasparaMacau,dandoassimlugaraumasituaçãodefrequentesmudançasnaorganizaçãopolíticaeadministrativadeMacau.Segundo,asfrequentesmudançastraduzi-ram-senagrandemobilidadedosfuncionáriosdoGovernodeMacau.Dehámuitotempoqueagestãoportuguesadoseuimensoimpériocolonialultramarinoeramuitocaóticaedebaixaeficácia.Nãohavialeisquefundamentassemanomeaçãodosfuncionárioscoloniais.Osaltospostosmuitasvezestransformavam-senumprémiodosserviçosprestadosnametrópoleporalgumaspersonalidades.Apósaimplanta-çãodoregimerepublicanoparlamentaristaem1910,ospolíticosquesesucederamnocenáriopolíticodePortugalconsideravamascoloca-çõesnoGovernodeMacaucomorecompensasàspessoasquecontribuí-

540ramparaassuascampanhaspolíticaseleitorais.Nomearam-sepessoasdeconfiançapolíticaparagovernarMacau.Eisumquadrosobreotem-popormédiademandatodogovernadordeMacau,dopresidentedaCâmaraMunicipaledocapitãodaCapitaniadeMacau,naprimeirametadedoséculoXX.QuandoI—TempopormédiademandatodosprincipaiscargospúblicosdeMacau,naprimeirametadedoséculoXXGovernadorPresidentedaCapitãodaCâmaraMunicipalCapitaniadeMacauNúmerodepessoas(incluídasasacumulações)413036Tempopormédiademandato(dia/mandato)445608507Fonte:DadosrecolhidosdaCronologiadeMacaude1900a1949,deBeatrizBastodaSilva,traduçãochinesaporJinGuoPing,Macau,FundaçãoMacau,pp.313-330.OQuadroImostraque,entre1900e1950,otempodemandatopormédiadogovernadordeMacaufoiumanoedoismeses;odocapitãodaCapitaniadeMacaufoirelativamentemaiordoqueodogovernador,mesmoassimsituava-seapenasemumanoequatrome-ses.Dostrêscargos,odepresidentedaCâmaraMunicipaltinhaummandatodemaiorduração,emboranãopassassedeumanoeoitome-ses.CommudançastãofrequentesnosprincipaisresponsáveisdoGo-vernodeMacau,eradifícilrealizarumaadministraçãoeficazsobreacidade.Emprimeirolugar,mesmonocasodumfuncionáriosérioeresponsável,eramuitodifíciltomarconhecimentoemtãopoucotem-podaopiniãopúblicaedavontadepopulardascomunidadesdeMa-cau.Emsegundolugar,paraosfuncionáriosquevinhamdePortugal,abarreiralinguísticaeraumfactorrestritivorealquenãopermitiaexercerumaadministraçãoeficazsobreacomunidadechinesa.Macauéumacidadeemminiatura,tipo“Museudelínguas”.Noquotidiano,ochinês,oportuguêseoinglêscirculamsimultaneamente.Mesmodentrodochinêshámuitosdialectos.Alémdodialectocantonense,queépredominante,tambémosdialectosdeFujianedeWucontamcomgrandenúmerodefalantes.EisoquadrosobreaslínguasqueseusamemMacau.

541QuadroII—EstadodacirculaçãodaslínguasemMacauLínguaNúmerodeutilizadoresPercentagem(%)Mandarim49551,27Dialectocantonense34608288,39DialectodeFujian159754,08DialectodeWu15750,40Outraslínguas73521,88Português73521,88Inglês31890,81Outraslínguas50621,29total391542100,00Fonte:Macau1999,Macau,FundaçãoMacau,1999,p.249.Pelosvistos,Macauéumterritórioemqueochinêséaprincipallínguaveicular,mastambémcirculammuitasoutraslínguas.Temsidomuitolongoodesfasamentoentrealínguaoficialeaprincipallínguaveicularpopular.NoprocessodaevoluçãodaslínguasoficiaisdeMacau,de1849a1992,perfazendo142anos,oportuguêsfoialínguaoficialdeMacau19,maserautilizadosobretudonoscasosquediziamrespeitoaosassuntosadministrativos,legislativosejudiciais.Quandocoexistiamasversõesemchinêseportuguês,noâmbitojurídico,oportuguêsserviadepa-drão.AdesconexãoentrealínguaoficialealínguasocialpredominantefoidurantemuitotempoumabarreiraquedificultouacomunicaçãoentreoGovernoeasociedadecivil.Osfuncionárioscoloniaisquevi-nhamdePortugalnuncaselivraramdestabarreiralinguísticaquenãolhespermitiaaperceberem-sedasdiferençasculturaisedosusosecostu-mes,nemosdeixavaterconhecimentoaprofundadodasociedadecivildeMacau.Nocasodumfuncionário,quenãofossemuitozelosoduranteoseumandato,nemsequerpodiaestabelecercomunicaçãobásicacomapopulação,muitomenosfalardeprogramasedarcumprimentoaobrasalongoprazo.Note-seainda,omodeloqueumgovernocolonialvindodeforaimpunhaaMacauestevesempresobainfluênciadasituaçãopolíticaportuguesa.Asváriasmudançasdeestatutopolítico-jurídicodeMacau19BoletimOficialdeMacau,1939,n.º36,DLnº29773.

542nãosurgiramcomorespostasàsnecessidadesinternasdasociedadelocaldeMacau,massimcomoresultadosdasmudançasdasituaçãopolíticametropolitanaportuguesa.Aproveniênciadopodergovernamentaldeterminavaqueogover-noportuguêsdeMacauconsiderasseosinteressesdePortugalcomooobjectivoorientadoreadefesadosinteressespolíticoseeconómicospor-tuguesesemMacaucomoaorientaçãodagovernação.Seguindoesteprin-cípio,manterumpequenogovernocomfunçõeseâmbitoslimitadoscorrespondiaàsnecessidadescoloniais.Aoaplicarumapolíticadoportofrancoeeconomiademercadolivre,durantelongotempo,ogovernodeMacauforneciaosprodutoseserviçospúblicosdumâmbitomuitolimi-tado,restringindo-seunicamenteàdefesa,àordemjurídicaeàproprie-dadedosbens,semnenhumaintervençãonosassuntosdavidaquotidi-ana.Nemsequerdesempenhavaasfunçõesdeguarda-nocturnoou“watchdog”,definidaspeloliberalismoclássico.Emcertosentido,pode-seafirmarqueogovernocolonialportuguêsdeMacaufoium“mini-governo”.Estasituaçãomanteve-seatéaosanos70e80doséculoXX,alturaemcomeçouaconhecerrápidaalteraçãosobaduplaacçãodasforçaspolíticaeeconómica.Emsuma,eisasdiferençasexistentesentreoregimecolonialportu-guêsdeMacaueatradicionaladministraçãocolonial:1)OsmeioscomquePortugalconseguiuadominaçãocolonialdeMacaueramdiferentes.Principalmente,nãofoiatravésdaocupaçãoviolenta,mas,antes,seapro-veitoudadecadênciaedamarginalizaçãodaChina,recorrendoàduplaestratégiadeenganoseforça;2)OprocessopeloqualPortugalconse-guiuadominaçãocolonialdeMacaufoidiferente.Basicamente,nãoocu-poupelaguerra,massimmedianteumprocessodecomutaçãodefun-çõesAdministrados-Autonomia-Admnistradores,queseprolongoudu-ranteváriosséculos;3)AdominaçãocolonialportuguesasobreMacauoptoupelocontroloindirectoesóemalgumasáreaséqueaplicouocontrolodirecto—pense-se,porexemplo,nomonopóliocompletodaáreapolítica.Noentanto,asáreaseconómicas,sociais,culturaiseeduca-cionais,etc,ficaramsobumcontroloindirectodaadministração.PoradministraçãocolonialportuguesasobreMacauentende-sequeumpequenopaísdaEuropaconseguiumanteràdistânciaopoderadmi-nistrativodumaminiregiãodumapotênciamundial,masabraçoscomafaltaderecursoseodesequilíbriodeforças.Portanto,paramanteruma

543administraçãocolonialnumacomunidadediferente,dotadaderelativasvantagenseconómicas,sociaiseculturais,Portugalnãopodiadecalcarsimplesmenteoprimitivomodelodadominaçãocolonialqueconsisteemrecorreràviolênciaparaexercerpublicamentepilhagensselvagenseaexploração,vendo-seassimobrigadoafazerasadaptaçõesnecessárias.Defacto,apesardeasautoridadescoloniaisportuguesasdeMacauprocuraremumobjectivodegovernação,assentenaestabilidadeeor-demsocial,forammuitoprudentesquantoàutilizaçãodaviolência.Aindaassim,utilizandodeummodolimitadoaviolênciaemalgumasoca-siões,nãoconseguiramosobjectivosquepretendiame,pelocontrário,viramenfraquecidaasuaautoridadegovernativa.Aviolênciaeraapenasuminstrumentodereservaparamanteropoderdaadministração.Osescassosêxitoseconómicos,umagovernaçãopolíticapoucoempreendedora,semgrandesobjectivos,umaactuaçãotipocursolivreparaaculturaeaeducaçãoeumaescalademiniaturadogoverno,amobilidadedosseusfuncionários,ocaráctermonótonodosobjectivosdoGovernoeumcontrolosocialindirectoedirectosobreumacomunidadeetnicamentediferente,...eramfactoresosdesvios,comobemdestacouFrancoNogueira,oministroportuguêsdosNegóciosEs-trangeiros,apropósitodoincidente“1,2,3”:“Estava-seperanteumfactoindisputável:anossaadministraçãoemMacaunaufragarae‘deraàcosta’:etínhamosagoraumacarcaçanapraiaqueeraprecisosalvaretentarreparar.Desdeasaltasautoridadesaoúlti-modossoldados—ninguémdariaumtiro.Existiamossinaisexterioresdasoberania:abandeira,amoeda,umasautoridades.Masoselementosefectivosdasoberaniahaviam-sedissol-vido,maisdoqueemépocaspassadas.Nãoéramossoberanos:sobfisca-lizaçãoalheia,administramosumcondomínio.”20Estepeculiarregimecolonialtipoagênciaimobiliáriapodeserape-lidadode“regimecolonialsuave”.Umregimecolonialsuavenãopodiaexercerumcontrolorigorososobreumasociedadepluraldeelementosdiferentes,atravésdosseusprópriosrecursosecapacidades,demaneiraquedeixavasurgirumafendadeadministraçãoentreogovernoeapo-20Cf.WuZhiliang,SegredosdeSobrevivênciaOSistemaPolíticoeoDesenvolvimentoPolíticodeMacau,p.278

544pulação,quedeviaserpreenchidaporforçasestranhasaoregime.EmMacau,estasforçasestranhasaoregimesãoasmuitasorganizaçõescorporativistas.Naperspectivadorelacionamentoentreogovernoeasociedade,ovigorososurgimentodasorganizaçõescorporativistasemMacaureflectiao“efeitodefenda”queresultoudaretracçãodocontrolodoGoverno.Deve-sereconhecerqueo“regimecolonialsuave”teriasidoacon-diçãonecessáriaparaosurgimentodocorporativismoemMacau.Masfoiapenasumacondiçãonecessária,longedeprovocaroseudesenvolvi-mento.Ocorporativismoéaorganizaçãodosinteressescolectivos,quemuitasvezeséinfluenciadapelacorrelaçãodosinteressesinternosdosgrupos.Emtermosdecomportamento,osindivíduos,noseurelacionamentocomogoverno,têmàsuaescolhadoismodelos:nãoorganizaçãoeorga-nização.Noseurelacionamentocomogoverno,osindivíduosencon-tram-sesemprenumasituaçãoderelativadesvantagem.Sefaltarumaorganizaçãoeficaz,ocustodeobterinformaçõesparaasobrevivênciaémuitoelevadoedificultaaexpressãodosinteresses.Mais,atépelasinformaçõesincompletas,poderiamsurgirtensõesouconfrontossociais,porisso,osindivíduostendemaoptarporalgumaorganização.Asorganizaçõespodemdividir-seemprópriasegoverna-mentais.Asorganizaçõesprópriassãoassociaçõescompletamentepopu-lares,queseagrupametransmitemcomexactidãoosinteressesdosseusmembros.Jáasorganizaçõesoficiaissãocriadassobaorientaçãodogo-verno,provocandoatransferênciadaautonomiaassociativaeaperdainevitáveldelegitimidade.Deve-seoptarporumaorganizaçãoprópriaouporumaoficial?Arespostadependedacapacidadedosorganizadoresinternosedascondiçõesinstitucionaisexteriores.Primeiro,vamoscomeçarporanalisarascondiçõesinstitucionaisexteriores.OgovernoportuguêsdeMacau,duranteaadministraçãodoTerritório,viveuumprocessoevolutivodosistemapreventivoaovigi-lanteemrelaçãoaoregimedegrupospopulares.Pelosistemapreventivo,exigia-sequeosgrupos,antesdasuacria-ção,fossemsubmetidosaexamesrigorososdosrespectivosdepartamen-tosdoGovernoesópodiamconcretizarasuafundaçãocomumaautori-zaçãodosdepartamentospertinentes.Pelosistemavigilante,entende-sequeantesdasuaformação,osgrupospopularesnãoprecisavamdeser

545examinadospelosdepartamentospertinentesdogoverno.Aresponsabi-lidadedegestãodoGovernoresidiaeminspeccionarasactividadesdosgruposjácriados,exercendoavigilânciasobreaspossíveisilegalidadesdessesgrupos.OregimedegestãodocorporativismodogovernoportuguêsdeMacauveiodePortugal,potênciaadministrante.Noprocessoevolutivodosistemacorporativistaportuguês,o“regimedeSalazar”ocupouumcapítulohistóricomuitoimportante.Em1926,quandosurgiuemPortugalogolpemilitarquederru-bouoregimerepublicano,criadoem1910,OliveiraSalazar,naalturadocentedeCiênciasEconómicaseFinanceirasnaUniversidadedeCoimbra,veioem1928aserconvidadoparaassumirocargodoMinis-trodasFinançasedasColóniasdonovoGoverno.EmJulhode1932,foinomeadooprimeiro-ministro.ParaSalazar,“Écapazdeexistirumpo-derabsoluto,masasliberdadesabsolutasnuncaashouve”.“Formarumaelitesocialémaispreeminentedoqueaalfabetização,porqueéelaenãoopovoquemdecideasgrandesquestõesestatais”21.Foicomesteconcei-todegovernaçãoqueSalazarcomeçouaconstruirumregimede“EstadoNovo“emPortugal.NanovaConstituição,aprovadaem1933,oEsta-doNovodeSalazarédescritocomo“Repúblicadocorporativismolabo-ral-patronal,sobumpodercentralizado”.EmSetembrode1933,foipublicadaaleilaboralqueestabeleceacriaçãode3tiposdeorganizaçõesentreosassalariadoseopatronato:OSindicatoNacional(paraosoperárioseempregados),aassociaçãoem-presarial(paraosempresárioseoscomerciantese3ordensdeprofissio-nais(dosmédicos,advogadosedosengenheiros).Todososnacionaiseconomicamenteactivos(exceptoosfuncionári-ospúblicos,osprofissionaisliberaiseosagricultores)tinhamodeverdefiliar-senumadestasorganizações.AdirecçãodoSindicatoNacionaleraaparentementeeleitapelosoperários,de3em3anos.AdirecçãoeleitadeviaserconfirmadapeloConselhoLaboral-PatronalepeloministrodaSegurançaSocial.AcontabilidadedoSindicatoNacionalestavasobavigilânciadumainstituiçãogovernamental,oConselhodeTrabalho,EmpregoeAssistênciaSocial.SegundoosestatutosdoConselhoLabo-21G.N.Kolomiets,SinopsedaHistóriaModernadePortugal,Nanjing,EdiçõesdoPovodeJiangsu,1973,p.33.

546ral-Patronal,osinteressesdosagricultoresestavamsobaprotecçãodumaorganizaçãolaboral-patronalquesechamavaa“CasadoPovo”,emquesefiliavamtodososquesededicavamàagricultura,doscamponesesaosproprietáriosdeterra.Todososcamponeses,comterra,deviaminte-grar-sena“CasadoPovo”.Noscentrospiscatórios,criou-seoutraorga-nizaçãolaboral-patronalquesechamavaa“CasadosPescadores”,cujosdirigenteseramarmadoresoucapitães.AlémdoSindicatoNacional,da“CasadoPovo”eda“CasadosPescadores”,existiamoutrasassociaçõesprofissionais,federaçõesejuntasparaosempresários,comercianteseproprietáriosdeterra,quevigiavamaproduçãoeadistribuiçãodospro-dutos,“regulando”asactividadesindustriais,comerciaiseagrícolas”.Pelosvistos,no“EstadoNovo”deSalazar,nãosóexistiamorganizaçõescorporativistas,mastambémassociaçõesfuncionaisqueeramcompo-nentespilaresdo“corporativismolaboral-patronal,sobumpodercen-tralizado”.ParagarantirasfunçõesdestasorganizaçõesnavidadoEsta-do,em1954,Salazardecretouquetodasasassociaçõesdevessemreme-terosseusestatutosàautorizaçãodasautoridades.Todasasassociaçõesquenãoapresentaramosseusestatutosouviramosseusestatutosinde-feridosseriamconsideradasilegais.EmMaiode1955,oGovernoorde-nouquetodosaquelesquenãocumprissemodecretode1954seriamacusadosdo“crimecontraasegurançadoEstado”.Pelosvistos,nope-ríododoSalazarismo,oordenamentojurídicoassociativoportuguêseratipicamentede“sistemapreventivo”.ComaRevoluçãode25deAbrilde1974,quederrubouogovernodeSalazar,oordenamentojurídicoassociativoportuguêscomeçouaconheceralteraçõesessenciais.ACons-tituiçãoPortuguesa,queentrouemvigorem25deAbrilde1976,peloseuArtigo46estabelece:“Oscidadãostêmodireitode,livrementeesemadependênciadequalquerautorização,constituirassociações...AsassociaçõesprosseguemlivrementeosseusfinsseminterferênciadasautoridadespúblicasenãopodemserdissolvidaspeloEstadooususpensasassuasactividadessenãonoscasosprevistosnaleiemediantedecisãojudicial.”Aavaliarporestacláusula,oordenamentojurídicoassociativopor-tuguêspassoudosistemapreventivoaosistemavigilante.Noquedizrespeitoàsorigensjurídicas,asleisbásicasdePortugal,metrópole,sãoextensíveisàssuascolónias.DuranteoperíododeSalazar,foireforçadoocontrolosobreascolónias.A8deJulhode1930,foi

547publicadooActoColonial.NanovaCartaOrgânicadoImpérioColo-nialPortuguês,promulgadaa(15deNovembrode1933),oconteúdodaLeiColonialconheceualgumdesenvolvimento.Ascolóniasentãocha-madasde“províncias”voltaramaosseusnomesantigoserevogaramal-gunsdireitosautónomoslimitadosdequegozavamosseuspovos.SóapartirdapublicaçãodoEstatutoOrgânicodeMacau,em1976,osdireitospolíticosdosChinesesdeMacaucomeçaramaobteralgumasgarantias.Sobainfluênciaportuguesa,oordenamentojurídicodocorporativismoemMacautambémviveuumprocessoevolutivo,pas-sandodosistemapreventivoparasistemavigilante.Segundo“ordensdogovernador”napublicaçãodosestatutosdaSociedadeFuneráriaedeBeneficência“Ien-Chai-Sie”edaAssociaçãodeBeneficência“T’ung-sin-t’ong”,entreoutrasassociações,osestatutosdevemser“assinadospelosecretário-geraldoGoverno”ediscutidoscomoConselhodaProvínciapeloprópriogovernadorparapoderemserpublicadosnoBoletimOfi-cialparaefeitosdeentradaemvigor.“Aautorizaçãoseriarevogadasempreequandoaparecessequalqueractocontrárioaosprincípiosdasuafundação.”OpoderdevigilânciasobreocumprimentodosestatutoscompeteaoadministradordoCon-celho.Oúltimoartigo(31)dosEstatutosdaSociedadeFuneráriaedeBeneficência“Ien-Chai-Sie”estabelece:“oadministradordacommuni-dadechinezaécompetente,comodelegadodogoverno,parafiscalisaremtodososlivroseactosdasociedade,ocumprimentodospresentesestatutos.”OsEstatutosdaAssociaçãodeBeneficência“T’ung-sin-t’ong”,peloseuArtigo7,§3,estipula“Todasasvezesquesereúnaaassembleiageral,deveadirecçãodarparteaoadministradordoconcelhocompeten-teparaassistiraelequerendo,devendotambémindicarnaparticipaçãoodiaeahoradareunião.”Oúltimoartigo(24)determina:“Acommissãodirectoraprestaráannualmenteumacontadereceitaedespezaemchinaaoadministradordoconcelhoparaseguirostranmiteslegaes”22.Pelosvistos,nãofoiumacoisafácilcriarassociaçõesemMacaunessaaltura.Antesdacriação,22OsEstatutosdaSociedadeFuneráriaedeBeneficência“Ien-Chai-Sie”eosEstatutosdaAssociaçãodeBeneficência“T’ung-sin-t’ong”,inTangKaijianeWuZhiliang(dir.),CompilaçõesdetextoschinesespublicadosnoBoletimOficialdeMacau(1850--1911),Macau,FundaçãoMacau,pp.209-212.

548eramsubmetidasaexamesparaautorização.Edepoisdecriadas,esta-vamsujeitasaumarigorosavigilânciaeadministração.Sobreosgrupospolíticosemeetingspolíticos,oGovernoportuguêsdeMacauadoptouasmedidaspreventivasmaisrigorosas.AntesdafundaçãodaRepúblicadaChina,acéluladaLigadaAli-ança,emMacau,erasecreta.EmSetembrode1911,aProcuraturadosNegóciosSínicosemitiuoseguintecomunicado:“Tenhoporconveniente,auctorisadoporSuaExcellenciaoChefedacolonia,prohibirquaesquerreuniõesempublicofeitasporindividuospertencentesácommunidadechineza,quesejamdanaturezapolitica;tolerando-seporémtodasasquetenhamoutrafeição,asquaesficamaindaassimdependentesdepreviapermissãodadaporestaprocuratura”23.Em1922,logoapósomovimentooperáriode29deMaio,ocorridoemMacau,ogovernoportuguêsdecretouimediatamenteadissoluçãode68organizaçõessindicais,cujosestatutosnãoforamexaminadoseautorizados.DuranteaGuerradeResistênciacontraoJapão,oGovernoportuguêsdeMacauquediziaser“neutral”decretouasuspensãodaseleiçõesdosdirigentesassociativoseapublicaçãoregulardosorçamen-tosanuaisdetodososgruposexistentesnoBoletimOficial.Apósoinci-dentedo“1,2,3”de1966,ogovernoassinouumdocumento,vulgar-menteconhecidocomo“documentodereconhecimentodeculpas”,en-cerrandoeexpulsandoalgumas“associaçõeslivres”eosseusdirigentespro-Kuomintang,taiscomoaAssociaçãoGeraldosOperáriosLivresdeMacau,aAssociaçãodosProfessoresChinesesLivresdeMacaueaSecre-tariaemMacaudaAssociaçãoGeraldosChinesesUltramarinosparaaSalvaçãodaPátria.SeguindoaRevoluçãodo25deAbrilde1974,ouseja,amudançadasituaçãopolíticaportuguesaemPortugal,designa-damentecomapublicaçãodoEstatutoOrgânicodeMacau,a22deMarçode1976,ogovernadordeMacauGarciaLeandromandoupubli-caroDLn.º3/76/M(vulgarmenteconhecidocomoaLeidoLivreExer-cíciodoDireitodeAssociação)emquesedeclara:Olivreexercíciododireitodeassociaçãoconstituiumagarantiabásicaparaasactividadesindividuaisnavidacolectivadoscidadãoserealçaanecessidadederevo-garqualquerautorizaçãopréviaadministrativaqueexistiapararestrin-23Idem,p.627.

549girolivreexercíciododireitodeassociação.EsteDLdetermina:“Dei-xamdeteraplicaçãonoterritórioaLein.º1901,de21deMaiode1935,eosDecretos-Leisn.os39660,de20deMaiode1954,e40166,de18deMaiode1955,postosemvigor,respectivamente,pelasPorta-riasMinisteriaisn.os8126,de4deJunhode1936,14911,de1deJunhode1954,e15989,de8deOutubrode1956”24.Porisso,apopu-laçãoMacauconseguiuosseusdireitosrelativamenteconcretosdeasso-ciaçãolivre,oquetambémsimbolizaamudançadosistemapreventivoparaosistemavigilante,quedizrespeitoaoordenamentojurídicoasso-ciativoemMacau.A9deAgostode1999,oGovernoportuguêsdeMacaudecretouaLein.º2/99/M,queestabeleceoregimegeraldodireitodeassociação,bemcomooregimeespecíficodasassociaçõespolíticas.Osistemapre-ventivodoordenamentojurídicoassociativopretendeaconcretizaçãodaspreferênciasgovernamentais,quereflectemeasseguramumagestãooficialdasassociaçõespopulares,cujoespíritointernoconsisteemcon-duzirestasassociaçõesparaumaestruturadeordempreviamenteestabe-lecida.Evidentemente,oordenamentojurídico-associativotantodePor-tugalcomodasua“dependência“colonial—Macau—favoreceacon-duçãodasassociaçõescívicasparaumaestruturadeordem,facilmentecontrolávelpeloGoverno.Oregimedeterminaaestrutura.OambientedoregimeassociativodeMacauestimuloueconduziuaoaparecimentodosgruposrepresentativosfuncionais,sendoestesapedrabasilardosis-temadaconcertaçãosocialdeMacau.Emsegundolugar,pelaanálisedarealidadedasociedadechinesadeMacau,queéprincipalmenteformadaporemigrantesdetrabalhobraçal,sãomuitopoucasaspessoascomacapacidadeparacriarumaorganizaçãoprópria.Aspessoascomumamaiorconsciênciadeautono-miaededireitosvêmdosmeiosindustrial,comercialeintelectual.EisarazãodacriaçãodosprimeirosgruposfuncionaisdeMacauteremsur-gidonestasáreasnasáeasreferidas.Emtermosrelativos,amaioriadosChinesesviviamàmargemdoregimecolonialportuguêsdeMacau.Elespreferiamprocurarprotecçãojuntodasorganizaçõesassociativaschinesas.24BoletimOficialdeMacau,1976,n.º16,pp.522-523.

550SegundoumestudorealizadopeloProfessorBoaventuradeSousaSantos25,DirectordoCentrodeEstudosSociaisdaUniversidadedeCoimbra,antesdosanos80doséculoXX,oregimeoficialportuguêsdeMacauerapreferidopelosPortuguesesepelosMacaenses,aopassoqueosChinesesrecorriamgeralmenteaosmétodosinformaisenãooficiaisdentrodacomunidadechinesaparaamediaçãodosseusconflitos.Nacomunidadechinesa,amaioriadosconflitosnoforojudicialeraresolvi-damedianteviasinformaisenãooficiais,demaneiraaevitarainterven-çãodasautoridadesportuguesasdeMacau.NãoéqueosChinesesnãoquisessemrecorreraoregimeoficial,masexistiamobstáculosdecomu-nicação,dosquaisumdosmaioreseraoburocratismooficial.Ummembrodadirecçãodumaassociaçãodemoradoresdestaca:“Aeficáciadosdepartamentosgovernamentaisébaixa.Alémdisso,éprecisopreenchermontesdeformulários.Mesmocomrepetidasidasaestesdepartamentos,acaba-sepornãorecebernenhumaassistência.Éumaperdadetempo.Asexigênciasaoscidadãossãomuitomaioresdoqueasrespostas.Oscidadãossãonasuamaioriapessoasdenívelculturaleeducativobaixo,demaneiraquenãopercebemosdadosrequeridospelosformuláriosounãosabemresponder-lhes,porissoacabamporde-sistir,procurandooutrasajudas.”Umcasotípicoéacriaçãoeoencerra-mentodoTribunalPrivativodosChinas26.ComapublicaçãodoCódigodeUsoseCostumesChineses,em1909,veioasercriadoosupracitadotribunal,quetinhaascompetên-ciasparaoscasoscíveis,comerciais(exceptoafalência)epequenascausaspenais.Otribunalerapresididoporumjuizdoquadrocolonial,nomea-dopeloGovernoCentraldePortugal.Noseuâmbitofuncionavaumacomissãocompostapor6chinesesquedeviamdaresclarecimentosaojuizsobreosusosecostumeschineses,sefossenecessário.Osmembroseramseleccionados,medianterifa,pelojuizantesde12deDezembrodecadaano,entreoschinesesquepagassemmaisimpostos.Omandatoeradumano.Comootribunalsótinhacompetênciaparacasoscíveisdepoucamonta(entre200e10000patacas)epequenoscasospenais(sujei-tosaprisãocorreccionaldemenosde6meses,)osChinesesinclinavam-25BoaventuraSousaSantos,AJustiçaeaComunidadeemMacau:problemassociais,aAdministraçãoPúblicaeaorganizaçãocomunitárianocontextodetransição,inAdminis-tração,n.os13-14,1991,pp.705-725.26HuangHanqiangeWuZhiliang,PanoramadeMacau,(2.ªedição),p.67.

551-separanãooptarporumasoluçãojudicial,porisso,erammuitopoucososcasosapresentadosaestetribunal,queveioaseencerradoemOutu-brode1927.Osegundoobstáculovinhadalínguaveicular.ComodurantemuitotempoalínguaoficialdodeMacaueraoportuguês,qualquerassuntoqueapopulaçãotratassejuntodasautoridadeseraemportuguês.Dou-tromodo,oGovernonãoprocuravaresolveraquestão.Entreoshabitan-teschineses,aquelesquesabiamlereescreverportuguêseramemnú-meromuitoreduzido,portanto,acomunicaçãoeficazcomoGovernoportuguêsdeMacautornou-seumadasgrandesdificuldadesquotidia-nasparaapopulaçãochinesadeMacau.ExemplifiquemoscomobilhetedeidentidadedosChineses.EmJunhode1957,oGovernoportuguêsdeMacau,deacordocomaOrdem4071doGovernocentral,suspendeuaemissãodo“bilhe-tedeidentidadedosChineses”epassouaconsideraromesmodocumen-todeidentificaçãoemusonametrópole.Eraumdocumentolegalenecessárioparasaireentrar,residirecriarfirmasemMacau,fazerpe-quenocomércio,pediroregistodeautomóvel,acartadecondução,alicençadeaprendizagem,alicençaparaoportedearmas,alicençadeexameescolar,apresentarpedidosjuntodasautoridades,enviarerece-berascartasregistadas,fazerasoperaçõesbancárias,registospostaisoudedívidas,erainclusivenecessárioparaosfuncionáriosreceberemoseuvencimento,jáparanãomencionartantosoutrosassuntoscivis.Paraaobtençãodestedocumento,ostrâmiteserammuitosecomplicados.Se-gundoosregulamentos,ossolicitantesdeviamapresentaropassaporteouacédula,queamaioriadosemigranteschinesesnãotinha.Alémdisso,osformuláriosdeviamserpreenchidosemportuguês.Paraosemi-granteschineses,aúnicamaneiradeobterodocumentoeraatravésdeadvogados,pagandoparatalentre300e500patacas.Porisso,osemi-granteschineses,atravésdasassociaçõeschinesas,fizeramváriasexposi-çõesaoGovernadorPedroCorreiadeBarros,que“levandoemconside-raçãoasituaçãorealerespondendoànecessidadepopular”,mandousim-plificarostrâmiteseautorizouosemigranteschineses,asolicitarobi-lhetedeidentidadesemapresentaropassaporteouacédula,bastandopossuíremduastestemunhasidóneas27.27DingZhongjiang(dir.),CrónicadosImigrantesChinesesdeMacau,pp.173--174.

552Pelosfactosacimaexpostos,quandoumregimeoficialnãopodeforneceraassistência,oshabitantesrecorremaoregimeoficiosoecomresultadosbons.Portanto,numsistemasocialemqueexisteaescolhadoregimeoficiosoparaapopulação,asassociaçõestornaram-senumaalter-nativaprincipalaoregime.Claro,semprehouvepessoasaoptarporou-trosmeiosnãooficiosos,porexemplo,associedadessecretas,quenãodesaparecemenquantoconseguiremosseusobjectivos.Noentanto,associedadessecretaspodemteralgumautilidadenaresoluçãodosconflitosentreosindivíduosouaonívelpopular.Paraumindivíduo,nocasodenecessidadedeseintegrarnumaassociaçãoougrupocomvistaàexpressãoedefesadosseusinteresses,qualaorganizaçãoouogrupoaserescolhido?Asorganizaçõescominteressessemelhantesconseguemcommaisfacilidadeosefeitosdeex-pressãodosseusinteresses.Aquelesgruposquetêmoreconhecimentoeaconfiançadogoverno,aopontodepossuíremumrelacionamentoprivile-giadocomasautoridades,tornam-seobjectosprioritáriosdeatenção.Asorganizaçõesassociativassãooscorposrepresentativos,combasenadivisãosocial,conformeosinteresses.Sãooschamados“Gruposre-presentativosfuncionais”.Estequadroinstitucionalnãoéresultadodeescolhasindividuais.Asuacriaçãoeexistênciafazcomquehajaumjogopositivoentreos3agentesdeacção(asautoridades,osgruposeosseusmembros).ParaogovernoportuguêsdeMacau,estasituaçãopodiareduzirasdespesasdaadministraçãoe,simultaneamente,evitaraduplaordemouasmúltiplasordens,emconsequênciadumadesorganizaçãodasforçassociais.Osmembrosdadirecção,atravésdassuasorganizaçõesrepresen-tativasfuncionaispodiamcapitalizar,aníveldehonraseconhecimen-tos.Mesmoosmembrosordináriosdessesgrupos,atravésdassuasfiliações,faziamouvircommaisfacilidadeosseusprópriosinteresses.AoanalisaroprocessodacriaçãoedesenvolvimentodosgruposrepresentativosfuncionaisdeMacau,vê-sequesobcondiçõesexterioreseaacçãodasforçasinternas,osgruposdeMacausouberamconstruirorganizaçõesrepresentativasfuncionais,comdivisãoconstantedefun-ções.Porexemplo,oHospitalKiangWufoicriadoem1871,comfun-dosangariadosjuntodoscomercianteschineses,cujasfunçõessãoaas-sistênciaaosdoentes,aospobreseaosrefugiados.Peloseucarácter,deve

553pertenceraumgrupodecaridade.Nãoobstante,durantebastantetem-potambémfoiumlugardareuniãodoscomerciantesdeMacau.Em1913,foicriadaumaorganizaçãoespecialdoscomercianteschineses,aCâmaraComercialdeMacau(CâmaradosComerciantesChineses).Logoapósasuafundação,conseguiuodireitode“arbitragemcomercial”eoreconhecimentopelogovernoportuguêsdeMacau,oquelhepermitiutransformar-sedeummodorelativamenterápidonumgruporepresen-tativodasclassesindustrialecomercialdeMacau.Osgruposdecaridade,comonãopossuemumcarácterpolíticoecontribuemparaatenuarapobrezasocial,mereceramatençõesespeciaisaogovernoportuguêsdeMacau.AsautoridadesportuguesasdeMacauderamsemprealgumapoiomaterialeestímuloshonoríficosaosgruposdecaridade,demaneiraqueapardoHospitalKiangWusurgiuumgrupodecaridadedegrandeenvergadura,semfinslucrativos,quetemporobjectivoforneceraassis-tênciamédica,oTungSinTong,umaassociaçãodecaridadegeralqueforneceaassistênciaaosdesfavorecidos.Estessãodoisexemplosdegru-posmaisrepresentativosnaáreadacaridadeemMacau.TambémosgruposdeintelectuaisdeMacaucomeçaramaaparecernosfinaisdoséculoXIXiníciodoséculoXX.ComodesenvolvimentodaeducaçãoescolarmodernanoTerritório,omeioeducacionaldeMa-caucriouem1920umaassociaçãodeensino(aAssociaçãodeEducaçãodeMacau)28,cujoregistoveioaserautorizadoem1923pelogovernoportuguêsdeMacau.Durantemuitotempo,aAssociaçãodeEducaçãodeMacauassumiuafunçãodeintermediáriaentreosdepartamentosadministrativoseducacionaisdogoverno(aInspecçãodoEnsinoChinêseaInspecçãodoEnsino,etc.)easescolaschinesas,razãopelaqual,nasuaqualidadedumgruporepresentativodomeioeducacionalchinêsdeMacau,teveoreconhecimentodogovernoportuguêsdeMacau.AUniãoGeraldosOperáriosdeMacaueaAssociaçãodasSenhorasdeMacau(inicialmenteeraconhecidacomoaAssociaçãoDemocráticadasSenhorasdeMacau),criadasnosanos50doséculoXX,eramgruposcomtendênciaspolíticasafavordaNovaChina.28No3.ºdiada8.ªluade1920,aAssociaçãodeEducaçãodeMacaufoicriadacomumasessãoinauguralrealizadanosalãonobredoHospitalKiangWu,cf.LauSinPeng,HistóriadaEducaçãoemMacau,Beijing,EditoradoEnsinodoPovo,1999,p.270.

554Noinício,comoexistiamgruposcomtendênciaspolíticasopostas,nãosetransformaramimediatamenteemgruposrepresentativosdassuasáreasdeacção.Sódepoisdo“incidentedo1,2,3”de1966,alturaemqueasautoridadesdeMacauexpulsaramosgruposafectosaTaiwaneencer-raramalgunsgrupossobocontrolodoPartidoNacionalista—dosquaissedestacaoSindicatoGeraldeMacau—équeoUniãoGeraldosOpe-ráriosdeMacausetornounumgruporepresentativodomundolaboraldeMacau.QuandodafundaçãodaAssociaçãodasSenhoras,jáexistiaaAssociaçãodasMulheresdeMacau,quefoiobjectodemençãohonrosadogovernoportuguêsdeMacau,pelassuasactividadesdeangariaçãodefundosparaosrefugiadosepelacriaçãoda“sopaeconómica”duranteaSegundaGuerraMundial29.Masapartirdosanos50doséculoXX,aAssociaçãodasSenhorasdeMacau,porcausadosseusdirigentes,come-çouatermenosvisibilidade.Pelocontrário,aAssociaçãodasMulheresdeMacaudesenvolviaactividadescadavezmaisactivas.Em1958,aAssociaçãoDemocráticadasSenhorasdeMacaumudouoseunomeparaAssociaçãodasSenhorasdeMacauepassouasernumgruporepresenta-tivodomeiofemininodeMacau.Apartirdemeadosdadécada70doséculoXX,adoptou-seométo-dodadistribuiçãodequotasentreosrepresentantesdosgruposdaAs-sembleiaLegislativa,doConselhoConsultivoedosórgãosdeconsultapolíticainternadoGoverno,bemcomoaoscandidatospelosgruposdeinteressesparaasorganizaçõesconsultivasepreparadorasdoretornodeMacauàmãe-pátria,duranteoperíododatransição,oqueacelerouadivisãodosgruposdeMacaueodesenvolvimentodosgruposrepresen-tativos.Algunssinaisconcretosdesteestadodecoisassão:Adivisãointernadosgruposdosmesmosinteresseserepresentativos(porexem-ploosgruposprofissionaisfiliadosnaUniãoGeraldasAssociaçõesdeMoradoresdeMacauforamreforçados)eadiversificaçãodasactividadesdosgruposrepresentativos(porexemplo,alémdaAssociaçãoComercialdeMacau,foramcriadasaAssociaçãodeCompanhiaseServiçosdePu-29OsgovernadoresdeMacau,mediantedonativosemençõeshonrosas,confir-maramostrabalhosrealizadospelaAssociaçãodasSenhorasdeMacaueasuaantecessoraAssociaçãodeConsolaçãodasSenhorasdeMacau.AAssociaçãodasSenhorasdeMa-caulevoudirectamenteasautoridadesportuguesasdeMacauaintroduziralteraçõesnoCódigodeUsoseCostumesChineseseàsuaabolição,cf.JornaldosCidadãos,ediçõesde6deDezembrode1944,7deMaiode1946413deSetembrode1947.

555blicidadedeMacaueaAssociaçãodeJovensEmpresários).Aomesmotempo,asassociaçõesbairristasdosmoradoresqueapareceramnosanos50acabaramporsefundirnosfinaisde1983naUniãoGeraldasAsso-ciaçõesdeMoradoresdeMacau.Estaúltimatomaasassociaçõesbairristasdosmoradorescomobase.RepresentaedefendeosdireitosdosmoradorescomunitáriosdeMacau,participanosassuntospolíticosesociaisdeMacau,tendo-setornadoumgruporepresentativofuncionalcomumagrandeestruturaorganizativaerededeserviços.Adivisãodosgruposeodesenvolvimentodosgruposrepresentati-vosfuncionaisdeMacaumostramquenafaltadumregimedemocráticooficial,osgruposrepresentativosfuncionaistêmsidoaescolhacomumparaaspartessociaisexpressaremosseusinteresses,numaparticipaçãodegestãosocialindirectajuntodoGoverno.Comumacomponenteins-titucionalpeculiar,osgruposrepresentativosfuncionaisforamabaseorganizativadaconstruçãodocorporativismoemMacau.

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557Administraçãon.º64,vol.XVII,2004-2.º,557-578CONCEPÇÃOSOBREOREGIMEDARESOLUÇÃOEFICAZDOCONFLITODECOMPETÊNCIAPENALINTER-REGIONALDACHINA(2.ªPARTE)ZhaoBingzhiShiYan’anIIIRESOLUÇÃODOCONFLITODECOMPETÊNCIAPENALEASSISTÊNCIAMÚTUAJUDICIÁRIAPENALINTER-REGIONALDACHINAAassistênciamútuajudiciáriapenalinter-regionaldaChinarefere-seàsactividadesdecoordenaçãoecolaboraçãodejustiçapenalentreasdiferentesjurisdiçõesnoâmbitodumasóChina54.Asactividadesdeco-laboraçãoaoníveldajustiçapenalentreasdiferentesjurisdiçõesdaChi-natêmumahistórialonga.Noentanto,antesdareunificaçãodeHongKongeMacau,asactividadesdecolaboraçãojudiciáriacomessasduas54Certoacadémicoentendequeacooperaçãojudiciáriaeaassistênciamútuajudiciáriasãodiferentes:acooperaçãojudiciáriaocorreentretribunaisdepaísesdife-rentes,enquantoaassistênciamútuajudiciáriaocorreentretribunaisdomesmopaís.(VerYuYongqing:“ComentáriosobreosconceitosdacooperaçãojudiciáriaedaassistênciamútuajudiciáriaesuaaplicaçãoaosdoisladosdoEstreitodeTaiwan”,inBoletimAcadémicoparaoEstudodoDireitodeTaiwan,n.º2de1995).Concordamosemutilizar“assistênciamútuajudiciária”pararepresentar“osactosdecolaboraçãojudi-ciária(coordenaçãoeauxílio)entreasdiferentesjurisdiçõesnoâmbitodaChina”,quesedistinguemda“cooperaçãojudiciária”queocorreentresujeitosdodireitointerna-cional.Estadistinçãopretenderevelarasdiferençassubstanciaisentreosdoistiposdecolaboração,queimplicam:1.diferentessujeitos;2.diferenteslugares;3.diferentesprincípioseregrasaaplicar.

558zonastinhamumcarácterinternacional.Acolaboraçãoemtermosdejustiçapenalentreasdiferentesjurisdiçõesvoltaaterumcarácterinter-regionalsobopressupostodaunidadedopaís,representadopelacoorde-naçãoecolaboraçãodopoderjudiciárioentreasjurisdiçõesdamesmasoberania.Aquestãodaassistênciamútuajudiciáriapenalinter-regio-naldaChinaérelativamentecomplicada,sendoestudadabasicamentenoâmbitodaleiprocessual.Visandoaspráticasactuais,eapesardasactividadesdecooperaçãojudiciáriaentreasjurisdiçõesdaChina,especialmentenoaspectodocombateàcriminalidadetransfronteiriça,seteremdesenvolvidocedoeeficazmente,aonívelsistemático,omecanismodeassistênciamútuajudiciáriapenalentreasjurisdiçõesaindanãoestácompletamenteesta-belecido.AsnegociaçõesentreaChinaContinentaleTaiwansobreacoope-raçãojudiciáriaforaminiciadashábastantetempoeobtiveram-seal-gunsresultados,comoporexemploo“AcordodeJinmen”de1990.Noentanto,existeaindaumagrandedistânciaenteateoriaeaprática.AsnegociaçõesdaChinaContinentalcomHongKongeMacausobreestamatériaforaminiciadashábastantetempo,tendosidoassinadosacordossobreoassuntoconcretodaassistênciamútuajudiciária55etendosidoelaboradasredacçõespreliminaressobreaquestãodaassistênciamútuajudiciária.Contudo.aresoluçãoplenaecéleredaquestãodeassistênciamútuajudiciáriaexigeaindaummaioresforçodasdiferentespartes.SedissermosqueaassistênciamútuajudiciáriaentreaChinaContinentaleTaiwanestáactualmenteestagnada,porcausadasituaçãode“reconheci-mentomútuo”,aresoluçãodaquestãodacolaboraçãoentreHongKong,MacaueoInteriordaChina,alémdeprecisarderealizaroprincípiofundamentalde“umpaís,doissistemas”,necessitaaindadeconcretizar55Porexemplo,oSupremoTribunalPopularassinoucomaRegiãoAdminis-trativaEspecialdeHongKongo“AcordoentreosTribunaisdoInteriordaChinaedaRegiãoAdministrativaEspecialdeHongKongsobreaConstituiçãoMútuadeEntregadeDocumentosJudiciaisemMatériaCivileComercial”,“AcordoentreoInteriordaChinaeaRAEHKsobreaExecuçãoMútuadeDecisõesArbitrais”,eassinoucomaRAEMo“AcordoentreosTribunaisdoInteriordaChinaedaRAEMsobreaConstituiçãoMútuadeEntregadeDocumentosJudiciaiseaProduçãodeProvasemMatériaCivileComercial”.Respeitanteàcooperaçãojudiciáriapenal,oInteriordaChinaeaRAEHKassinaramo“AcordoentreosÓrgãosdeSegurançaPúblicadoInteriordaChinaeaPolíciadeHongKongsobreoMecanismodePresta-çãoMútuadeInformações”.

559assumidamenteoespíritodanegociaçãoempédeigualdade,esclarecen-doespecialmenteoconceitode“igualdadeentreasjurisdições”.Opresentetextoabordaoconflitodacompetênciapenalinter-re-gionalnaChinaeasuaresoluçãonãosedevedesenvolverapenasemrelaçãoàmatériadaassistênciamútuajudiciáriainter-regionalnopaís.Noentanto,umavezqueexisteumarelaçãoestreitaentreamatériadecompetênciapenaleamatériadaassistênciamútuajudiciáriapenal,exige-se—tantodopontodevistadaintegridadedosistemacomodagarantiaprocessualdo“sistemadeprincípioseregras”—naresoluçãodeconflitodecompetênciapenal,umesclarecimentodarelaçãoentreasduas,paraqueasteoriassobrearesoluçãodoconflitodecompetênciapenalpossamseraplicadasnaprática.1.RELAÇÃOENTREADETERMINAÇÃODACOMPETÊNCIAPE-NALEAASSISTÊNCIAMÚTUAJUDICIÁRIAPENALINTER-REGIONALNACHINANasdiscussõesdoutrinárias,aquestãoquantoàrelaçãoentreasduasnãofoidesenvolvida.Abordamosaquiessencialmentearelaçãoen-treadeterminaçãodacompetênciapenaleaassistênciamútuajudiciáriapenalinter-regionaldaChinaeexploramosaviabilidadedainserçãodaprimeiranosistemadasegunda,bemcomoacoordenaçãoentreo“siste-madeprincípioseregras”naresoluçãodoconflitodecompetênciapenaleosprincípiosfundamentaisdaassistênciamútuajudiciáriapenalinter-regionalchinesa.1.1.REFLEXÃOSOBREOPROCESSOPARAADETERMINAÃODACOMPETÊNCIAPENALAdeterminaçãodacompetênciapenalrefere-seàsactividadesde-senvolvidaspelasjurisdiçõesque,depoisdumadeterminadacausateroriginadoumconflitodecompetênciapenal,visemresolveresseconfli-to,determinandoqualajurisdiçãoefectivamentecompetente.Oconfli-todecompetênciapenal,suaresoluçãoeadeterminaçãodacompetênciapenalsãodoisâmbitosaaprofundar.Oprimeirorefere-seaoconflitodecorrentedofactodejurisdiçõesdiferentesteremcompetênciapenalsobreumamesmacausa,deacordocomassuasdisposiçõesdodireitopenalsobreosefeitosespaciais,easuaresolução.Umavezqueacausajurídicaparaformaroconflitoresidenasdisposiçõesdodireitopenalsobreosefeitosespaciaisdasdiferentesjurisdições,earesoluçãodesta

560questãoseráesclarecidaessencialmenteaoníveldodireitomaterial,asuaresoluçãodevepertenceraoâmbitododireitomaterialpenal.Osegundorefere-seaoprocessoaseguirpararesolveraquestãodoconflitodecompe-tênciapenal,quesetraduzpelamaneiracomoaspartesenvolvidasdeter-minam,atravésdumdeterminadoprocesso,qualajurisdiçãoaexercerefectivamenteacompetência.Ouseja,depoisdeavaliarocasocombasenosprincípios/regrasparaaresoluçãodoconflitodecompetênciapenal,aqueconclusãoconcretasepodechegar.Porisso,estesdoisâmbitosestãointerligadoseconstituemarelaçãoentreaquestãomaterialeaprocessual.Saberqualoprocessoparadeterminaracompetênciapenaltemmaissignificadoefectivo,porquemesmoqueemtermosdoutrináriosfiqueesclarecidaqualajurisdiçãoaexercercomprioridadeacompetên-cia,senãohouveragarantiadumacorrespondênciaàrealidade,aques-tãodoconflitodecompetêncianãoseráverdadeiramenteresolvida.Oraoobjectivodestaresoluçãoéconsagraraideologiadalegalidadenoen-quadramentodeumasóChina,evitandopossíveisconfusõesdecorrentesdafaltadeunidadeentreossistemasjurídicos.Sefaltaragarantiadummecanismoprocessualcomaltograudeoperacionalidade,éocaaexplo-raçãodosmeiosderesoluçãodoconflitodecompetênciapenal.1.2.ESTATUTODOPROCESSODEDETERMINAÇÃODACOMPETÊNCIAPENALNAASSISTÊNCIAMÚTUAJUDICIÁRIAPENALINTER-REGIONALCHINESADistingue-seentresentidorestrito,alargadoemaislatonadeter-minaçãodacooperaçãojudiciáriapenalinternacional.Entende-seporcooperaçãojudiciáriapenalinternacionalemsentidorestritooauxíliomútuoeacooperaçãoentreosEstadosrelativosàinquiriçãodasteste-munhaseperitos,àentregadasprovasdocumentais,àentregadepeçasprocessuais,àprestaçãodeinformaçõeseaotratamentodosprocedimen-tospenais.Acooperaçãojudiciáriapenalinternacionalemsentidoalar-gadorefere-seaoacréscimodoelementodaextradiçãodocriminosoàcooperaçãojudiciáriapenalinternacionalemsentidorestrito.Porsuavez,acooperaçãojudiciáriapenalinternacionalemsentidomaislatorefere-seàcooperaçãojudiciáriapenalnacionalemsentidorestrito,ex-tradição,transferênciadoprocessopenal56,reconhecimentoeexecução56Atransferênciadoprocessopenalrefere-seaopedidodeefectivaçãodares-ponsabilidadeoupuniçãodoarguido,peloEstadoondeocrimefoipraticado,aoEstadodeorigemouderesidênciadoarguido.

561dadecisãopenalestrangeira57.Ofundamentoparaestadistinçãoresidenoâmbitodamatériaconcretadacooperaçãojudiciáriapenal.Aextra-diçãodocriminosoeacooperaçãojudiciáriaemsentidorestritoéapri-meiracooperaçãojudiciáriadesenvolvida,éportantodesignadacoopera-çãojudiciáriademorfologiaclássica.Comonestestiposdecooperaçãojudiciária,oEstadorequisitantedesempenhaasfunçõesimportantesdeinvestigaçãoejulgamentoeoEstadorequisitadosóprestaajuda,sãochamadascooperaçãojudiciáriadesegundavez.Aexecuçãodassenten-çaspenaisestrangeiraseatransferênciadoprocessopenalforamtiposdecooperaçãojudiciáriaquesurgiamdepoisdaSegundaGuerraMundial,sendoportantochamadascooperaçãojudiciáriadenovamorfologia.Nes-testiposdecooperaçãojudiciária,éoEstadorequisitadoquedesempe-nhaasfunçõesimportantesdeexecuçãooujulgamento,porissosãocha-madascooperaçãojudiciáriadaprimeiravez58.Estecritériodedistinção,tambémsepodeutilizaremrelaçãoàassistênciamútuajudiciáriapenalinter-regionalchinesa,nãopodendoadimensãodacooperaçãojudiciáriainfluenciaranaturezadamesma.Muitosacadémicossituamaassistên-ciamútuajudiciáriapenalinter-regionalnopontodevistamaislato59.57VerZhangZhihui,TeoriaGeraldoDireitoPenalInternacional,EditoraChinaUniversityofPoliticalScienceandLaw,1999,páginas351e352.VertambémWuJingfang,“AbordagemsobreosPrincípiosFundamentaisdaCooperaçãoJudiciáriaPenalInternacional”,inColectâneadosEstudosJurídicosdaUniversidadedeTaiwan,23.ºvol.,n.º2,Junhode1994.58VerWuJingfang,“AsPráticasDevidasdosDoisLadosdoEstreitodeTaiwanrelativasaoCombateConjuntoàCriminalidade”,inChungHsingLawReview,n.º44,Setembrode1998.59Porexemplo,naopiniãodoProf.ZhaoBingzhi,acooperaçãojudiciáriapenalentreoInteriordaChinaeHongKongenglobaasseguintesmatérias:intercâmbiodeinformaçõescriminais,capturadoarguido,entregadedocumentoseproduçãodeprovas,entregadoarguido,remessadoprocesso,entregadocondenado,colecçãoeentregadedinheiroeobjectosroubados.(VerZhaoBingzhi,“EstudossobreoEstabe-lecimentodaRelaçãodeCooperaçãoJudiciáriaPenalentreoInteriordaChinaeaRegiãoAdministrativaEspecialdeHongKong”,inEstudossobreoDireitoPenalInter-regionaleaCooperaçãoJudicialPenaldaChina,comacoordenaçãodeZhaoBingzhieGaoMingxuan,páginas87a90).NaopiniãodoProf.WangXinqing,acooperaçãojudiciáriapenalnoInteriordaChina,HongKongeMacauenglobaasseguintesma-térias:entregadoarguidoedoréu,reconhecimentoeassistênciaàexecuçãodassen-tençaspenaispelostribunaisdoutrasjurisdições,assistênciaàverificaçãodofactoemcausa,recolhadeprovas,verificaçãoeentregadedinheiroeobjectosroubados,entre-gadepeçasprocessuaispenais,comunicaçãosobreoresultadodoprocessopenaletrocadeinformaçõesrelacionadas.(VerWangXinqing,“ConflitoseCoordenaçãodaCompetênciaPenalentreasRegiõesAdministrativasEspeciaisdeHongKongede

562Nanossaopinião,aassistênciamútuajudiciáriapenalinter-regionaldaChinanosentidomaislatoengloba:aassistênciamútuajudiciáriapenalnosentidorestrito,entregadoarguido,remessadoprocessopenal,reco-nhecimentoeexecuçãodasentençaporoutrajurisdiçãoeoutrosactosdecoordenaçãoeauxíliojudiciáriopenalbaseadosempedidosmútuos.Oconflitodecompetênciapenalesuaresolução,comoumaques-tãoconcreta,nãopodeserintegradonoâmbitodaassistênciamútuajudiciáriapenalinter-regional.Podemosdizer,emcertosentido,queaquestãodaresoluçãodesteconflitoéumpressupostoparadesenvolverasMacaueoInteriordaChina”,inColectâneadoDireitoPenal,coordenaçãodeGaoMingxuaneZhaoBingzhi,Vol.V,LawPress,2002,páginas590a592).NaopiniãodoinvestigadorKeGezhuang,acooperaçãojudiciáriapenalentreosdoisladosdoEstreitodeTaiwanengloba:assistênciaàcapturaeentregadoarguido,assistênciaaoinquérito,produçãodeprovaseentregadostestemunhas,entregadedinheiroeob-jectosroubadosedeobjectodecrime,trocadeinformaçõessobreocrimeeoresulta-doprocessual,entregadepeçasprocessuais,reconhecimentoeexecuçãodassentençasjudiciaisdoutraparte.(VerKeGezhuang,“CooperaçãoJudiciáriaPenaldosDoisLadosdoEstreitodeTaiwan”,inLawScience,1995,n.º4).OProf.CaiDunmingdeTaiwanentendequeacooperaçãojudiciáriapenalentreosdoisladosdoEstreitodeTaiwandeveenglobarasseguintesmatérias:trocadeinformaçõessobreasassociaçõescriminosas,produçãodeprovaspenaisparaosórgãosjudiciaisdoutroladodoEstrei-to,capturadoarguidoparaosórgãosjudiciaisdooutroladodoEstreito,capturadocriminosoquecometeuocrime,capturadocriminosodedesvio?deaeronaves,inqu-éritocomumacrimesacumuladoscometidosnosdoisladosdoEstreitodeTaiwan,julgamentocomumdecrimesacumulados,cometidosnosdoisladosdoEstreitodeTaiwan,penaagravadaporreincidência,reconhecimentodoprincípionebisinidem,substituiçãodapenaprivativadaliberdade.(VerCaiDunming,“CooperaçãoJudi-ciáriadosDoisLadosdoEstreitodeTaiwan”,inEstudossobreaCooperaçãoJudiciáriaInter-regional,coordenaçãodeHuangJineHuangFeng,ChinaUniversityofPoliticalScienceandLawPress,1993,páginas245a248.VertambémRevistaTheLawMonthly(Taiwan),42.ºvol.,n.º11,Novembro1991).OProf.MaKechangdefendeadoutrinadacooperaçãojudiciáriapenaldosentidomaislato.(VerMaKechang,“DiscussõessobreoContextodaCooperaçãoJudiciáriaPenalInter-regionalnaChina”,inEstudossobreaCooperaçãoJudiciáriaPenalInter-regional,comacoordenaçãodeHoChioMengeZhaoBingzhi,página228).Noentanto,nosacordosqueaChinacelebroucomoutrospaísessobreacooperaçãojudiciáriapenal,oconteúdoéessencialmenteacoo-peraçãojudiciáriaemsentidorestrito.(VerZhangZhihui,TeoriaGeraldoDireitoPenalInternacional,página352).Nostermosdoartigo2.ºdoProcedimentoRelativoàNotificaçãodePedidonoÂmbitodaCooperaçãoJudiciária,aprovadopelaAssem-bleiaLegislativadaRAEMa26deFevereirode2002,ospedidosdecooperaçãojudi-ciáriaemmatériapenalreferem-seàentregadeinfractoremfugaedoseutrânsito,àtransferênciadepessoacondenadaedoseutrânsito,àdenotificaçãodeactosjudiciaiseproduçãodeprovasemmatériapenal.Oâmbitodacooperaçãojudiciáriapenalnãoéaplicadoaonívelmaislato,emborasejamaisabrangentedoqueonívellato.

563actividadescorrespondentesdeassistênciamútuajudiciáriapenal.Porexemplo,aquestãodaentregadeinfractoresemfugaéumelementoimportantedasactividadesdeassistênciamútuajudiciáriapenal,cujopressupostoéqueapartequeentreganãotemcompetênciasobreacausapenalemqueincorreoinfractoremfuga,equeapartequeorecebetem-na.Ouseja,aentregadeinfractoresemfugatemcomopressupostoadefiniçãodacompetênciapenal.Aocontrário,nãohaveránaturalmen-teentregadeinfractoresseaspartesnãotiveremdefinidootitulardacompetência.Emtermosgerais,nasactividadesdeassistênciamútuajudiciáriapenal(emsentidoalargado),aparterequerenteéaquetemcompetência.Seaparterequeridareconheceropedidoeexecutarasacti-vidadescorrespondentes,estáareconheceracompetênciadapartere-querenteouasuarazãoparaexerceracompetência.Domesmomodo,noreconhecimentoeexecuçãodassentençaspenaisdoutrajurisdição,de-poisdaparterequerenteterexercidoacompetência,pedeaoutrajuris-diçãoquereconheçaosefeitosdassentençasemitidasnoexercíciodasuacompetência,auxiliandoàsuaexecução.Relativamenteàremessadoprocessopenal,aparterequerenteremeteacompetênciapenalàparterequerida.Aremessadoprocessopenalrefere-sepraticamenteàcedên-ciadacompetênciapenal60.Assim,terounãoacompetênciapenalequalajurisdiçãoaexercê-ladeveprocuraroseufundamentonaleisubs-tancialparadesenvolverasactividadesdeassistênciamútuajudiciáriapenal.Nacooperaçãojudiciáriapenalinternacional,acoordenaçãodocon-flitodecompetênciapenalentreEstadosdiferentesnãoématériaúnicadacooperaçãojudiciária.Emtermosgerais,nasmatériasdecooperaçãojudiciáriapenalinternacionalreconhecidas,amaioriatempraticamentecomopressupostooterdefinidoqualjurisdiçãoaexerceracompetência60Certoacadémicoentendequearemessadoprocessopenalserefere,emter-mospráticos,àtransferênciadacompetênciapenal.(VerTeoriasePráticasdaCoopera-çãoJudiciárianaChina,comacoordenaçãodeFeizongeTangChengyuan,CourtPress,1992,página210).Nanossaopinião,otermo“cedência”émaisapropriado,umavezquenaremessadoprocessopenal,tantooEstadorequerentecomooEstadorequeridotêmcompetênciapenal.(VerZhangZhihui,TeoriaGeraldoDireitoPenalInternacio-nal,EditoraChinaUniversityofPoliticalScienceandLaw,1999,páginas371e372).Narealidade,éoEstadorequeridoquecedeacompetênciaefectivaaoEstadoreque-rente,mantendoofactoquepossuiacompetênciapenalinalterado.

564penal.Éclaroquepodehaverexcepções.Ouseja,noprocessodeextradi-ção,podesurgiraquestãodanegociaçãoentreaparterequerenteearequeridasobreacompetênciapenal.Nanossaopinião,asrazõespelasquaisadeterminaçãodacompetênciapenalnãosetornouumaquestãoindependentedacooperaçãojudiciáriapenal,são:1.TodososEstadosconsideramacompetênciapenalcomoumaparteimportantedasobera-nia,peloqueaexercerãoactivamentedesdequeatenham.Noprocedi-mentocriminal,antesdojulgamentogeralmentenãoseconsideraacom-petênciadoutrosEstados.Obviamente,oreconhecimentodassentençasentradasemvigor,oudoprocedimentocriminalquejáseiniciounou-trosEstados,pelosEstadosquereconhecemoprincípio“nebisinidem”,édefactooreconhecimentodoexercíciodasuacompetênciapenal.2.EntreosEstadoscomrelaçõesdiplomáticas,quandooórgãojudicialdumEstadojulgasobreumacausaemqueincorrenumoutro,devenotificaroórgãodiplomáticodesseEstado,queporvezestambémfor-neceprotecçãodiplomáticaaosseuscidadãos.Nestaetapa,tambémépossívelumacoordenaçãoinformalsobreacompetênciapenal.3.Nasquestõesreconhecidasdasactividadesdecooperaçãojudiciáriapenalin-ternacional,quantoaoseufuncionamentoconcretotambémpodehavercoordenaçãosobreaquestãodadeterminaçãodacompetênciapenal.Aindaassim,acoordenaçãoactivacomoutroEstadoaindanãoestáinteiramen-teconsagradanacooperaçãojudiciáriapenalinternacional,peranteoconflitodecompetênciapenal,afimdeevitarapossibilidadeeventualdum“duplojulgamento”aoarguidoedefenderosinteressesdoEstadoondeseencontroualesãoprincipal.Sendoumaquestãoprocedimental,adeterminaçãodacompetênciapenaldeveserintegradanoâmbitodaassistênciamútuajudiciáriapenalinter-regionalchinesa.OProf.ZhaoGuoqiangdefendequeasváriasjurisdiçõesdaChinapodemcelebrarumacordorelativoàsdiferentesmatériasdacooperaçãojudiciáriapenal,semexclusãodacompetênciapenal.Elerefereque,“Actualmente,devidoàindeterminaçãodacom-petênciapenal,asváriasjurisdiçõesagemindependentementeperanteamesmacausapenalenãosecoordenam.Assim,aspartesdeparam-secomdificuldadesnaproduçãodeprovas,oqueadiamuitasvezesoinqué-ritoeojulgamento,ouatéoprocessoficaarquivadodevidoàimpossibi-lidadedaproduçãodeprovas.Aexistênciadumaconvençãopodeevitartaisfenómenoseaceleraroritmodoprocesso,economizandotambémos

565recursoshumanosemateriais”61.Conformeopontodevistadesteacadé-mico,anegociaçãoeresoluçãodoconflitodecompetênciapenalfazpar-tedoconteúdoimportantedacooperaçãojudiciáriapenal,peloquedevesercelebradaumaconvençãojudicialcorrespondente.ODr.SunLisu-gereque“oestabelecimentodomecanismodacooperaçãojudiciáriape-nalinter-regionaldaChinadeveserdesenvolvidopelaresoluçãodocon-flitodecompetência”62.Outroacadémicodefendequeo“conflitodeleispenaisinter-regio-nais”éumdosefeitosdaaplicaçãodasleis.Quandosurgeumconflitoentreasleis,aquestãoaresolveréadaaplicaçãodasleisdequejurisdi-ção,“sendoacooperaçãojudiciáriapenalinter-regionalummeioim-portantepararesolverareferidaquestão”63.Combasenumaanálisede-dutiva,aresoluçãodoconflitodecompetênciapenaléumdosprinci-paisconteúdosdacooperaçãojudiciáriapenal,eadeterminaçãodacom-petênciapenaldeveserumaquestãoimportantedacooperaçãojudiciá-riapenal.Aintegraçãodoprocessodadeterminaçãodacompetênciapenalnoâmbitodaassistênciamútuajudiciáriapenalinter-regionalchinesadeveserentendida,analisandotrêsaspectos:Primeiro,apesardeexistiremváriasjurisdiçõesnoâmbitodaChinaeadiferençaentreossistemasjurídicosdasjurisdiçõesserrelativamentegrande,asituaçãoactualnãonosimpededeconcebererealizarumsiste-majurídicochinêsultrajurisdicional.Aeliminaçãoindividual,atravésdoDireito,dosobstáculosprovocadospeladiferençaentreossistemas61ZhaoGuoqiang,“DaCelebraçãodoAcordosobreaCooperaçãoJudiciáriaPenalInter-regionalnaChina”,inEstudossobreaCooperaçãoJudiciáriaPenalInter-regional,comcoordenaçãodeHoChioMengeZhaoBingzhi,ediçãodoMinistérioPúblicoedaAssociaçãodaJustiçaedaProcuradoriadeMacau,2002,páginas198e199.62SunLi,“ReflexõessobreaQuestãodaCooperaçãoJudiciáriaPenalInter-regionalnaChina”,inEstudossobreaCooperaçãoJudiciáriaPenalInter-regional,página130.63VerChoiKengFai,“ODireitoPenaleCooperaçãoJudiciáriaPenalInter-regionalnaChinanoEnquadramentodeUmPaís,DoisSistemas”,inEstudossobreaCooperaçãoJudiciáriaPenalInter-regional,comcoordenaçãodeHoChioMengeZhaoBingzhi,página67.O“conflitodeleispenaisinter-regionais”aquirefere-sesobretu-doàscompetênciaspenaisutilizadasnopresentetemaenãosimplesmenteaofenóme-nooriginadopelasobreposiçãodoâmbitodosefeitosespaciaisdodireitopenaldeváriasjurisdições.

566jurídicosdasjurisdiçõesnãosófavoreceopercursodeuniformizaçãodosistemajurídicodopaís,comotambémcriacondiçõesparaointercâm-bioentreosresidentesdasváriasjurisdiçõeseparaaintegraçãonosiste-maeconómico;quantoaoâmbitopenal,pode-secombaterepreveniracriminalidadecommaioreficácia,defendendoaordemnacionaleosinteressesdopovo.Aquestãodoconflitodecompetênciapenalinter-regionaléumprodutoqueresultadograurelativamentebaixodeuni-formizaçãodosistemajurídicochinêsedaindependênciadopoderjudi-cialdasváriasjurisdições.Nestestermos,pararesolverestaquestão,te-mosdetentarestabelecercomesforçoumconjuntoderegrasjurídicasqueservirãocomo“lubrificante”paraevitarconflitoseaceleraraunifor-mizaçãodosistemajurídicodetodoopaís.Aoníveldacooperaçãojudi-ciária,acooperaçãojudiciáriainter-regionaldesempenhaemcertame-didaestafunção.Paraqueacooperaçãojudiciáriapossacoordenarme-lhoroconflitodospoderesjudiciaisdasjurisdições,exige-seumdesen-volvimentomelhoremaisamplodovalorfuncionaldoregimedecoo-peraçãojudiciária.Aintegraçãodadeterminaçãodacompetênciapenalnaassistênciamútuajudiciáriapenalinter-regionaltemporobjectivosistematizaregeneralizaromecanismoparaaresoluçãodoconflitodecompetênciapenal,eregularatravésdumprocedimentocorrespondenteosconflitosentreasjurisdições,eliminandoosdesentendimentoseau-mentandoaconfiançaerespeitodasjurisdiçõesnoseusistemajurídico.Segundo,acooperaçãojudiciáriainternacionaléumconceitoqueestáemconstanteexpansão,cujasmatériasdependemdoalargamentodoâmbitodacooperaçãojudiciáriapenalinternacional.Oscontextosdaassistênciamútuajudiciáriapenalinter-regionalchinesaedacooperaçãojudiciáriapenalinternacionalsãosemelhantes.Alémdisso,comoopri-meiroéumacoordenaçãoeassistênciafeitanaáreacriminalentreasváriasjurisdiçõesnoâmbitodaChina,adimensãodasmatériasdeassis-tênciamútuadevesermaisampla.Adeterminaçãodacompetênciape-nal,sendoumaquestãoaresolverprimeironoexercícioracionaldacom-petênciaporumadeterminadajurisdição,éumpressupostofundamen-talparaasactividadesdeassistênciamútuajudiciáriapenalcorrespon-dente.Aintegraçãodesteprocessonaassistênciamútuajudiciáriapenalparaumavalorizaçãoconjuntaé,portanto,favoráveltantoàcoordenaçãodoprocessodeassistênciamútuajudiciáriapenal,comoaodesenvolvi-mentosuavedasactividadesdeassistênciamútuajudiciáriapenal

567supervenientes,evitandoassimosobstáculoscriadosàsactividadesdeassistênciamútuajudiciáriadecorrentesdosconflitosentreaspartesso-breacompetência.Terceiro,oprocessodedeterminaçãodacompetênciapenalcorres-pondeànaturezadaassistênciamútuajudiciáriapenalinter-regionalchinesa.Otitulardacompetênciaéofundamentolegítimoparaumajurisdiçãoexercercompetênciasobreumadeterminadacausa.Adeterminaçãodequaljurisdiçãoaexercerefectivamenteacom-petênciairáforneceralegitimidadeparaasactividadesdoprocessope-nalcorrespondentes.Acoordenaçãoentreasjurisdiçõescorrespondentesrelativaaosconflitosdecompetênciapenaleliminaosobstáculosàcom-petência,paraajurisdiçãoqueaexerceefectivamenteedesenvolveasactividadesprocessuaiscorrespondentes,.Porisso,adeterminaçãodacompetênciapenaléumaactividadedecoordenaçãoeajustamentoentrediferentesjurisdiçõesquevisaacusarocrimeatempo.Esteprocessofacilitaajurisdiçãoqueexerceefectiva-menteacompetêncianasactividadesdeprocessopenal,corresponden-do,portanto,ànaturezadecooperaçãojudiciáriapenaledeve,porisso,serintegradonoâmbitodacooperaçãojudiciáriapenal.2.PRINCÍPIOSPOLÍTICOSCOMUNSDEFENDIDOSPARAARE-SOLUÇÃODOCONFLITODECOMPETÊNCIAPENALEPARAAASSISTÊNCIAMÚTUAJUDICIÁRIAPENALINTER-REGIONALCHINESAUmavezqueaquestãodaresoluçãodeconflitosdecompetênciapenalinter-regionaldeveserconsideradaparteimportantedaassistên-ciamútuajudiciáriapenalinter-regional(nosentidomaislato),eade-terminaçãodacompetênciapenaldeveserconsideradaumadasmatériasconcretasdacooperaçãojudiciáriapenal,deveserdefendidoumprincí-piocomumàresoluçãodeconflitosdecompetênciapenalinter-regionaleàassistênciamútuajudiciáriapenalinter-regionaldopaís.Comoaprimeiraresolveessencialmenteasquestõesmateriaiseasegundacon-sistenumasériedeprocessos,osprincípiosjurídicosconcretosaaplicarpelasduassãodiferentes.Noentanto,ofundosistemáticoeofundosocialdeambassãoidênticos.Comoreferimos,naresoluçãodosconflitosdecompetênciapenalinter-regionaldaChina,háqueteremcontaosprincípiosde“umasóChina”,“igualdadeentreasjurisdições”,“reconhecimentomútuo”,“pre-

568vençãoecombateeficazàcriminalidade”.Estesprincípiosdevemserdefendidostambémnasactividadesdecooperaçãojudiciáriapenalinter-regional64.Nodesenvolvimentodasactividadesconcretasdecooperaçãojudiciáriapenal,adefesadosreferidosprincípiosdeverápermitirasse-guintesconclusões.2.1.DEFESADOPRINCÍPIODEUMASÓCHINAEOPOSIÇÃOÀCONSIDERAÇÃODAASSISTÊNCIAMÚTUAJUDICIÁRIAPENALINTER-REGIONALCHINE-SACOMOUMACOOPERAÇÃOJUDICIÁRIAPENALINTERNACIONAL;INAPLICABILIDADEDEDETERMINADOSPRINCÍPIOSDECOOPERAÇÃOJUDICIÁRIAPENALINTERNACIONALÀASSISTÊNCIAMÚTUAJUDICIÁ-RIAPENALINTER-REGIONALNACHINADopontodevistadasmatériasconcretasdecoordenaçãoeadapta-ção,asmatériasincluídasnaassistênciamútuajudiciáriapenalinter-64Hámuitasposiçõessobreosprincípiosadefendernaassistênciamútuajudi-ciáriapenalinter-regionaldaChina.Porexemplo,naopiniãodoProf.ZhaoBingzhidevemserresguardadososquatroprincípiosde“defesadasoberanianacional”,“ne-gociaçõesempédeigualdadeerespeitomútuo”,“combateeficazàcriminalidade”e“delimitaçãoracionaldacompetência”.(VerZhaoBingzhi,“EstudossobreoEstabe-lecimentodaRelaçãodeCooperaçãoJudiciáriaPenalentreoInteriordaChinaeaRegiãoAdministrativaEspecialdeHongKong”,inEstudossobreoDireitoPenalInter-regionaleaCooperaçãoJudiciáriaPenaldaChina,coordenaçãodeGaoMingxuaneZhaoBingzhi,página68.)Certosacadémicostêmestamesmaopinião.Porexemplo,oDr.WangYongpensaquesedevepreservarosprincípiosde“defesadaunidadeedosinteressesdopaís”,“umpaís,doissistemas”,“combateatempadoeeficazàcriminali-dade”,bemcomo“seguircomadaptaçãoodireitointernacionaleaspráticasinterna-cionais”.(VerWangYong,“ACooperaçãoJudiciáriaPenalInter-regionalsobaCon-diçãodeUmPaís,DoisSistemas”,inPolíticaeDireito,1992,n.º5.Umoutroacadé-micoentendequedevemserrespeitadososdoisprincípiosde“defesadasoberaniaeunidadedopaís”e“igualdadeeinteressesmútuos”.(VerHuangZhaojiongeLiuQuansheng,“EstabelecimentodumRegimedeCooperaçãoJudiciáriaPenalInter-regionalcomCaracterísticasChinesas”,inEstudossobreoDireitoPenalInter-regionaleaCooperaçãoJudiciáriaPenaldaChina,coordenaçãodeGaoMingxuaneZhaoBingzhi,página36).Umoutroentendequedevemserdefendidososquatroprincípiosde:“adefesadasoberaniadopaísserfavorávelaocombateàcriminalidade”,“respeitarodirei-toeacompetênciapenaldeoutrajurisdição”,“igualdadeeinteressesmútuos”,“man-teradequadamenteaordempública”.(VerWangXinqing,“ConflitoseCoordenaçãodaCompetênciaPenalentreasRegiõesAdministrativasEspeciaisdeHongKongedeMacaueoInteriordaChina”,inColectâneadoDireitoPenal,coordenaçãodeGaoMingxuaneZhaoBingzhi,Vol.V,LawPress,2002,páginas586a588).Aindaoutroacadémicopropõeosprincípiosde“objectividade”,“cooperaçãoplena”,“respeitopelahistória”,“iniciativaemútuaassistência”,“processo”e“efeitospráticosdopedido”.(VerChoiKengFai,“ODireitoPenaleCooperaçãoJudiciáriaPenalInter-regionaldaChinanoEnquadramentodeUmPaís,DoisSistemas”,inEstudossobreaCooperaçãoJudiciáriaPenalInter-regional,comcoordenaçãodeHoChioMengeZhaoBingzhi,página67).

569regionaldoPaísdoMeiosãobasicamenteidênticasàcooperaçãojudi-ciáriapenalinternacional.Sendoumaassistênciamútuaentrediferentesjurisdiçõesdumpaís,nãosecaracterizapelaadaptaçãoentreosórgãosjudiciaisdeEstadossoberanos,porissoalgunsprincípioscomcaracte-rísticasderelaçõessoberanasedenaturezainternacionalnãosãoaplicá-veisàassistênciamútuajudiciáriapenalinter-regionalchinesa.Ossu-jeitosdecooperaçãonasactividadesdeassistênciamútuajudiciáriatam-bémdevemserosórgãosjudiciaisdasváriasjurisdiçõesenãoinstitui-çõesresponsáveispelosassuntosdiplomáticos65.OprincípiodeumasóChinarepresentaadefesadaunidadedoEstadoedaintegridadeterritorial.Asdiferentesjurisdiçõesdevemcom-bateroscrimescontraasegurançadoEstadoenãopodemrecusaraentregadoagente,comopretextodequeocrimefoimotivadoporumaintençãopolítica,aplicandooprincípioda“nãoextradiçãodepolíti-cos”66.A“nãoextradiçãodepolíticos”foiumdosprincípiosfundamen-taisdodireitodeextradiçãoapartirdoiníciodoSéculoXIX67.Oesta-belecimentodoprincípioda“nãoextradiçãodepolíticos”baseia-seso-bretudoem:a)aaspiraçãoàneutralidadenosconflitospolíticoscomoutroEstado;b)emtermosmorais,afaltaeimputaçãodocrimepolíti-co;c)oscrimespolíticos,comparadoscomosordinários,sãomaissus-ceptíveisdejulgamentoinjustoe,portanto,deacçõescontraosdireitos65NaopiniãodeWuJingfang,académicodeTaiwan,tendoemcontaasituaçãopolíticadosdoisladosdoEstreito,aassistênciamútuajudiciáriadeveserpromovidapororganizaçõesintermediáriasnãogovernamentaisdosdoislugares.(“AsPráticasnosDoisLadosdoEstreitodeTaiwanrelativasaoCombateConjuntoàCriminalida-de-PromoçãodaAssistênciaMútuaJudiciáriaPenalInter-regional”,inChungHsingLawReview,n.º44,Setembrode1998.Visandoaspráticasactuais,estaformadepromoçãodaassistênciamútuajudiciáriapenalentreosdoisladosdoEstreitodeTaiwantemasuarazãodeser.Seosdoisterritórioschegaremaconsensosobreosprincípiospolíticosfundamentais,defendendooprincípiodeumasóChina,seráen-tãomaisconvenientequeosórgãosjudiciaisdasduaspartessejamdirectamenteossujeitosdaassistênciamútuajudiciária.66Àactividadedeentrega,entrediferentesjurisdiçõesdaChina,dapessoasus-peitadetercometidoumcrimecontraodireitopenaldajurisdiçãorequerente,desig-namos“entregadoarguido”,parasedistinguirdaextradiçãonacooperaçãojudiciáriapenalinternacional.Noentanto,quandoexploramosaquiseosprincípiosdaextradi-çãosãoaplicáveisàassistênciamútuajudiciáriapenalinter-regionaldaChina,asexpressõesoriginaisreferentesaestesprincípiosmantêm-se.67VerLiWanxi,ExtradiçãoeDireitoInternacional,LawPress,2002,página46.

570humanos68Naassistênciamútuajudiciáriapenalinter-regionalchinesa,nenhumadestastrêsrazõeséaplicável.Emtermosdodireitopenaldumpaís,o“crimepolítico”érepresentadodirectamentepeloactopraticadoempúblicocontraosistemapolíticovigentedoEstado69.OdireitopenaldoInteriordaChinanãoreconheceo“crimepolí-tico”,umavezquequalqueractocontraasegurançaouaordemsocialfundamentaldoEstado,constituindocrimenostermosdodireitopenal,estásujeitoàresponsabilidadecriminal.Omotivodocrimenãopodealteraranaturezadoacto.AsegurançadoEstadodaRPCdeveserga-rantidaactivamenteportodasasjurisdições.Todoequalqueractocon-traasegurançaouaordemsocialfundamentaldoEstadodeveencontrarumresponsável,nãopodendoobterdireitodeasilosobopretextodosistemasocialdaprópriajurisdiçãoserdiferenteenegarasuanaturezaperigosa.Istofoireconhecidoefectivamentenoartigo23.ºdaLeiBásicadaRegiãoAdministrativaEspecialdeHongKongedaLeiBásicadaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau.Domesmomodo,asregiõesadministrativasespeciaistêmosseussistemassociaisespeciaisealtograudeautonomia,colocando-seaques-tãodasegurançarelativaaoprópriopoderpolíticoesistema.Éachama-daquestãoda“segurançalocal”70.Relativamenteaoscrimesquepõememperigoa“segurançalocal”daregiãoadministrativaespecialequeconstituemcrimenostermosdodireitopenaldestajurisdição,asoutrasjurisdiçõesdevemreconheceredaraassistênciacorrespondente;não68VerZhangXu,PrincípiosdoDireitoPenalInternacional,JilinUniversityPress,2000,páginas254e255.69NaopiniãodoinvestigadorHuangFeng,alémdocrimecontraasegurançaoEstado,alguns“crimespolíticos”sãorelacionadoscomosdireitosdemocráticosoupolíticosdoparticular(porexemplo,ocrimecontraodireitoeleitoral,areuniãoilícita,oscrimesdedesfileedemanifestação),outrossãorelacionadoscomaordemsocial(porexemplo,ocrimededoutrinaherética).Algunsactospraticadospelofun-cionáriopúblico(porexemplo,atraição),pelasuanaturezapolítica,tambémpodemconstituir“crimepolítico”.VerHuangFeng,“AbordagemsobreAlgumasQuestõesRelativasàCooperaçãonaEntregadeInfractoresemFugaentreaChinaContinentaleHongKong”,inEstudossobreoDireitoPenalInter-regionaleaCooperaçãoJudicialPenaldaChina,comacoordenaçãodeZhaoBingzhieGaoMingxuan,página109.70VerChoiKengFai,“ODireitoPenaleCooperaçãoJudiciáriaPenalInter-regionaldaChinanoEnquadramentodeUmPaís,DoisSistemas”,inEstudossobreaCooperaçãoJudiciáriaPenalInter-regional,comcoordenaçãodeHoChioMengeZhaoBingzhi,página72.

571podemdarasilocomopretextode“crimepolítico”.Noqueserefereàquestãodeseaplicarounãooprincípioda“nãoextradiçãodecriminososmilitares”,comoasRegiõesAdministrativasEspeciaisdeHongKongedeMacaunãotêmassuastropas,aquestãosobreoscrimescometidospelopessoaldaguarniçãoestáprevistanaLeidoEstacionamentodeTro-pasnaRegiãoAdministrativaEspecialdeHongKongenaLeiBásicadaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacaudaRepúblicaPopulardaChina.Naturalmente,oprincípioda“nãoextradiçãodecriminososmilitares”nãoseráaplicável.Devidoafactoreshistóricos,Taiwanaindatemassuastropas.Segundoaconcepçãode“umpaís,doissistemas”,Taiwanpoderámanterassuastropas.Éaindadúbiaaaplicabilidadedoprincípioda“nãoextradiçãodecriminososmilitares”.Conformeanossaperspectiva,aunificaçãodosdoisladosdoEstrei-todeTaiwan,deveassentarnadefesadeumaltograudeautonomiaparaTaiwanedotratamentomaisconvenienteeapropriadoparacrimesmi-litares.Omilitarquecometecrimesnoexercíciodassuasfunçõesdeveficarsujeitoàjurisdiçãodosórgãosjudiciaismilitaresaqueestásubor-dinadoenãodeveserentregueaqualqueroutraparte.2.2.DEFESADOPRINCÍPIODAIGUALDADEENTREASJURISDIÇÕES;NEGO-CIAÇÃOEADAPTAÇÃONAASSISTÊNCIAMÚTUAJUDICIÁRIAPENALINTER-REGIONALCHINESAAassistênciamútuajudiciáriapenalinter-regionalchinesa,porocorrernoâmbitodumEstadosoberano,difereintrinsecamentedacoo-peraçãojudiciáriapenalinternacional.Existemporémsemelhançasen-treasduasemváriosaspectoseumdasquaisé:tantoaassistênciamútuajudiciáriapenalinter-regionaldaChinacomoacooperaçãojudiciáriapenalinternacionalsãoactividadesdecooperaçãojudiciáriaentresujei-tosdeestatutoigual.Comoasjurisdiçõessãoiguais,nãodeveserpossí-velqueumajurisdiçãoobrigueaoutraaactividadesdecooperaçãojudi-ciáriacorrespondentes.Apesardesedistinguirumadimensãomaioroumenor,eumgrauprincipalousecundárioentreasdiferentesjurisdiçõesdaChina,oseuestatutojurídicoéigual.Umavezqueasjurisdiçõesgozamdumpoderautónomosobreosnegóciosjudiciaisdoseuterritó-rio,umadeterminadajurisdiçãonãopodeobrigaroutraaaceitarosseusprincípiosoupontosdevistanotratamentodeassuntosjudiciais.AjurisdiçãodoInteriordaChinanãodeveproclamarque,porserumajurisdiçãocentral,possuiumestatutoprivilegiado,reclamandoacom-

572petênciasobreumacausaquedeveestarsujeitaàcompetênciadoórgãojudicialdoutrajurisdição.Asoutrasjurisdiçõestambémnãosepodemevidenciarnaprocuradeindependência,considerandoqueosistemaju-rídicodaprópriajurisdiçãoéprivilegiado,negligenciandoacompetên-ciadevidadosórgãosjudiciaisdoInteriordaChina.2.3.DEFESADOPRINCÍPIODERECONHECIMENTOMÚTUO;RESPEITOMÚTUOENTREASJURISDIÇÕESDOSPRÓPRIOSSISTEMASJURÍDICOS;OSPEDI-DOSDEASSISTÊNCIAMÚTUAJUDICIÁRIAPENALQUEPREENCHAMASDISPOSIÇÕESJURÍDICASDAPRÓPRIAJURISDIÇÃODEVEMSERAPOIA-DOSEADAPTADOSAsituaçãoactualde“umpaís,quatrojurisdições”éumprodutohistórico.Estarealidadedeveserreconhecida.Cadajurisdiçãodevere-conheceroordenamentojurídicodoutrasjurisdiçõeserespeitarasdife-rençasexistentesnoregimejurídico.Oreconhecimentonaassistênciamútuajudiciáriapenalinter-regionaldaChinarefere-seaorespeitomútuoentreajurisdiçãorequerenteearequeridadosprópriosregimesjurídi-cospenaiseàmaioradaptaçãopossívelaospedidosdeassistênciadaparterequerenteconformealeipenaldestajurisdição.Emprincípio,nãodevehaversituaçõesderecusaàassistência71.71VerZhaoBingzhi,“EstudossobreoEstabelecimentodaRelaçãodeCoopera-çãoJudiciáriaPenalentreoInteriordaChinaeaRegiãoAdministrativaEspecialdeHongKong”,inEstudossobreoDireitoPenalInter-regionaleaCooperaçãoJudicialPenaldaChina,comacoordenaçãodeZhaoBingzhieGaoMingxuan,página74.Háoutroacadémicoquereconhece,dumpontodevistamaisamplo,arecusadaassistênciamútuajudiciáriapenalinter-regional.Naopiniãodele:a)Relativamenteaopedidodaremessadaspeçasprocessuaisedaproduçãodeprovas,asrazõesparaarecusaincluem:adúvidasobreaautenticidadedaspeçasprocessuais;aremessadaspeçasprocessuaisnãocorrespondeaoprocedimentonecessáriolegaldopróprioterritório;aproduçãodeprovasprejudicaasegurançaeaordempúblicadopróprioterritórioouviolaosseusprincípiosjurídicosfundamentais.b)Relativamenteaopedidodecaptu-raeentregadecriminosos,asrazõesparaarecusaincluem:acondutaemcausanãoéconsideradacrimepelaparterequerida;amesmacondutadoagentejáfoiacusadaquerpelaparterequerentequerpelaparterequerida;quandoopedidofoifeito,jáprescreveunostermosdaleiquerdaparterequerentequerdarequerida;oarguidonãoresidehabitualmentenaparterequerida;oarguidonãoénacionaldapartereque-ridaenãoresidesemprenaparterequerida;acondutaéumcrimepuramentemilitar.c)Relativamenteàentregadocriminosoepedidoaoutrapartedeexecuçãodadecisãopenal,asrazõesparaarecusaincluem:deacordocomaleidaparterequerida,acon-dutanãoconstituicrimeoudeveterdispensadecrime,oujápassouaprescriçãodoprocedimentocriminal;acausapedidaparaexecuçãodapenaéumacausadepenademorte;adecisãopenalpedidaparaexecutarnãoéumadecisãofinal;ocondenadonão

5732.4.DEFESADOPRINCÍPIODAPREVENÇÃOEDOCOMBATEEFICAZÀCRI-MINALIDADE;ASVÁRIASJURISDIÇÕESDEVEMCOLABORAR-SEACTIVA-MENTEDEMODOADEFENDERAESTABILIDADEESEGURANÇASOCIALDASJURISDIÇÕESAassistênciamútuajudiciáriapenalinter-regionaldaChinatemcomoobjectivodefenderaordemjurídicadasjurisdiçõesdaChina,apu-randoatempadaeeficazmentearesponsabilidadedoscrimescomcarác-terinter-regional.Oprincípiodaprevençãoedocombateeficazàcrimi-nalidadeéportantoimportantenaassistênciamútuajudiciária.Paraoconcretizar,éprecisocriarumprocedimentocorrespondentedopontodevistafavorávelaocombateàcriminalidade.DentrodasdezquestõessugeridaspeloProf.CaiDunmingsobreaassistênciamútuajudiciáriapenalinter-regionaldosdoisladosdoEstreitodeTaiwan,temosacumulaçãodoinquéritoeadojulgamentosobrevárioscrimescometi-dosnosdoisladosdoEstreitodeTaiwan72.Concordamoscomestame-dida,queéfavorávelaocombateatempadoeeficazàcriminalidade.Re-lativamenteàquestãodapossívelaplicaçãodoprincípioda“nãoentregadoresidentelocal”àassistênciamútuajudiciáriapenalinter-regionaldaChina,aposiçãodadoutrinaprincipaldoInteriordaChinaénãooapli-car73.Talcomojáreferimos,umdosprincípiosfundamentaisparaaresoluçãodosconflitosdecompetênciapenalinter-regionalnaChinaéodoexercícioprevalecentedacompetênciaterritorial,ouseja,competeéresidentehabitualdaparterequerida;ocondenadonãopediuatransferência,ouospais,ouotutordocondenadomenordedezoitoanosdiscordamdatransferência.(VerChenQuansheng,“RecusadaCooperaçãoJudiciáriadosDoisLadosdoEstreitodeTaiwan”,inRevistadeEstudosdoDireitodeTaiwan,n.º4de1996).Algunsdosconteú-dossobreasrazõesderecusaapresentadasporesteacadémicopodemservir-noscomoexemplo,especialmentearazãoqueconcretizaoprincípiode“nebisinidem”deveserapoiada.Alémdisso,devidoàparticularidadedaassistênciamútuajudiciáriape-nalinter-regionaldaChina,nãoseconstituemrazõesderecusaaquelasqueconcreti-zamosprincípiosde“duplaimputação”ede“nãoentregadocriminosomilitar”.72VerCaiDunming,“CooperaçãoJudiciáriadosDoisLadosdoEstreitodeTaiwan”,inRevistaTheLawMonthly(Taiwan),42.ºvol.,n.º11,Novembro1991.73VerZhaoBingzhi,“EstudossobreoEstabelecimentodaRelaçãodeCoopera-çãoJudiciáriaPenalentreoInteriordaChinaeaRegiãoAdministrativaEspecialdeHongKong”,inEstudossobreoDireitoPenalInter-regionaleaCooperaçãoJudicialPenaldaChina,comacoordenaçãodeZhaoBingzhieGaoMingxuan,página72.VertambémChoiKengFai,“ODireitoPenaleCooperaçãoJudiciáriaPenalInter-regionaldaChinanoEnquadramentodeUmPaís,DoisSistemas”,inEstudossobreaCooperaçãoJudiciáriaPenalInter-regional,comcoordenaçãodeHoChioMengeZhaoBingzhi,página75.

574principalmenteàjurisdiçãocomcompetênciaterritorialexerceracom-petênciasobreascausaspenaiscomcarácterinter-regional.Casosein-sistaem“nãoentregaroresidentelocal”,esteprincípionãoseráconcretizável,oqueédesfavoráveltantoàdefesadosinteressesdajuris-diçãodolocalondeocrimefoicometidocomoaoapuramentoeficazdaresponsabilidadecriminaldoautordocrime.AofalarsobreosprincípiosdaassistênciamútuajudiciáriapenalentreMacaueoInteriordaChina,oProf.ZhaoBingzhiavançoucomoda“manutençãoadequadadaordempública”74.OProf.WangXinqingtambémentendequeénecessáriomanteremcertamedidaaordempú-blicaparadefenderoregimejurídicoeopoderjudicialindependentedasjurisdições,propondoareflexãosobrealgunsaspectosconcretos75.Devidoaosprincípiosde“umasóChina”,“reconhecimentomútuo”e“prevençãoecombateeficazàcriminalidade”,oâmbitodeaplicaçãodaquestãoda“manutençãodaordempública”deveserlimitado.Nacon-diçãodeseviolaremestesprincípiosetendoemcontaaideologiafunda-mentaldalegalidadedajurisdiçãocorrespondente,deveseradmitidaaaplicaçãodoprincípioda“manutençãodaordempública”àcooperaçãojudiciáriasobredeterminadacausapenal76.74VerZhaoBingzhi,EstudosdasQuestõesExternasdoDireitoPenal(Vol.I),ChinaLegalPublishingHouse,1997,página639.75São:a)Nãoseconcretizaacooperaçãojudiciáriapenalparacomajurisdiçãorequerentesobreascausasemqueestanãotemcompetência;b)Aparterequeridatemodireitoderecusaraassistênciasedescobrirqueoórgãojudicialquearequernãopromoveuoprocessopenaldeacordocomaleidasuajurisdição;c)Referenteaopedidodeentregadoresidentelocalporoutrajurisdição,podemserpostascondiçõesqueselimitamàprotecçãodosdireitoshumanosdesteresidente.VerWangXinqing,“ConflitoseCoordenaçãodaCompetênciaPenalentreasRegiõesAdministrativasEspeciaisdeHongKongedeMacaueoInteriordaChina”,inColectâneadoDireitoPenal,coordenaçãodeGaoMingxuaneZhaoBingzhi,Vol.V,página588.76OscasossupostosporChoiKengFai,delegadodoMinistérioPúblicodaRAEM,sãomuitoconvincentes.Elesupôsdoiscasos:a)OtribunaldoInteriordaChinacondenaAàpenademorte,quefogeparaMacau;estetribunalpedeaMacauparaentregarA,afimdequeestepossasercondenadoàmorte;b)OtribunaldoInteriordaChinacondenaAàpenademorte,quefogeparaMacau;estetribunalpedeaMacauqueexecuteapenademorte.Naopiniãodele,noprimeirocaso,opedidodoInteriordaChinadeveserobedecidoporqueosprincípiosjurídicosfundamentaiseaordempúblicadeMacaunãosãoviolados.Nosegundocaso,entra-seemconflitocomosprincípiosjurídicosfundamentaisvigentesemMacau(oartigo39.ºdoCódigoPenaldeMacaueaal.c)don.º1doartigo220.ºdoCódigodeProcessoPenaldeMacau)eaassistênciapodeserrecusadocomofundamentona“manutençãodaordem

575IVPROCEDIMENTOCONCRETOPARAADETERMINAÇÃODACOMPETÊNCIAPENALOconceitodoconflitodecompetênciapenaldeveserentendidodopontodevistajurídicoedefacto,ouseja,quandoseverificaumadeter-minadacausapenal,tendodiferentesjurisdiçõesopoderdeinstauraraacçãodeacordooseudireitopenal.Assimseconstituiumconflitodecompetência.Noentanto,nãoseformaaindanestaalturaoconflitocon-creto.Sóquandoasjurisdiçõesemcausainiciaramdefactoapretensãodacompetênciaéqueseverificarealmenteumconflitodecompetênciasobreestacausa.TendocomoexemploocasodeZhangZhiqiang,nostermosdodireitopenaldoInteriordaChinaedeHongKong,ambasaspartestêmcompetência(apesardofactocriminososobreoqualaexer-cemserdiferente),constituindoassimumconflitodecompetênciape-nal.Noentanto,oórgãojudicialdeHongKongnãopretendeacompe-tênciaeconsequentementeoconflitodecompetênciapenalprovocadoporessacausanãofoiconsumado77.Sejaqualforoconflitodecompetênciapenalprovocadoporumadeterminadapena,podelevantarproblemasprocedimentaiscorrespon-dentes.Porexemplo,depoisdeseverificarumadeterminadacausa,umajurisdiçãocomeçouaexerceracompetênciapenaledescobriuqueumaoutrajurisdição,ondefoipraticadoocrimeprincipal,temacompetên-pública”.VerChoiKengFai,“ODireitoPenaleCooperaçãoJudiciáriaPenalInter-regionaldaChinanoEnquadramentodeUmPaís,DoisSistemas”,inEstudossobreaCooperaçãoJudiciáriaPenalInter-regional,comcoordenaçãodeHoChioMengeZhaoBingzhi,página76.77OProf.WangXinqingdistingueentreoconflitojurídicoeoconflitodefacto.O“conflitojurídico”verifica-sesobreumacausapenalemquediferentesjuris-diçõestêmcompetêncianostermosdoseudireitopenal,mas,devidoafactoresprocedimentais,umajurisdiçãonãopretendeacompetênciaereconhecetacitamenteacompetênciadoutrajurisdição.O“conflitodefacto”verifica-senumacausapenal,emquediferentesjurisdiçõestêmcompetêncianostermosdoseudireitopenal,mui-toemboraosórgãosjudiciaistenhaminiciadooprocessopenalepropostoaoutrajurisdiçãoapretensãodacompetênciasobreessacausa.Deacordocomestadefinição,ocasodeZhangZhiqiangsóprovocouumconflitojurídico,nãoocorrendoodefacto.VerWangXinqing“ConflitoseCoordenaçãodaCompetênciaPenalentreasRegiõesAdministrativasEspeciaisdeHongKongedeMacaueoInteriordaChina”,inColec-tâneadoDireitoPenal,coordenaçãodeGaoMingxuaneZhaoBingzhi,Vol.V,LawPress,2002,página564.

576cia,oquedeveentãofazer?Deveremeterporiniciativaprópriaoproces-so?Comosecoordenamaspretensõesdecompetênciadeváriasjurisdi-çõessobreumadeterminadacausa?Tudoistotemdeserresolvidoatra-vésdeumdeterminadoprocedimento.Umavezqueadeterminaçãodacompetênciapenaléumelementoimportantedaassistênciamútuaju-diciáriapenalinter-regionalchinesa,deveserpromovidadeacordocomoprocedimentogeraldacooperaçãojudiciária.Nasactividadesdecooperaçãojudiciária,adeterminaçãodacom-petênciapenaljáestáabrangidaemcertamedida.Sãoexemplosdestacompetênciaaentregadoarguido,aremessadoprocessopenal,oreco-nhecimentoeaexecuçãodassentençaspenais.Aquestãoécomoseresolvemassituaçõesemque:umajurisdiçãoinstauraumaacçãocontraumdeterminadocasomasdescobrequeoutratemcompetência;ouumaoutrajurisdiçãodescobrequetemcompetên-cia;ouoarguidoouréupropõequeacompetênciadeviaserexercidaporoutrajurisdição;ouduasjurisdiçõesquecolaboraramnainvestigaçãodacausapenaltêmacompetência...Adianteconsideraremosoprocedimentoaadoptartendoemcontaasituaçãoconcretae,combasenomodelodeassistênciamútuajudiciá-riainter-regionaldaChinesa,analisaremosomodelodeassistênciamú-tuaaadoptarnoprocedimentodedeterminaçãodacompetênciapenal.1.PROCEDIMENTOCONCRETOPARAADETERMINAÇÃODACOMPETÊNCIAPENAL1.1.QUANDOOÓRGÃOJUDICIALDEUMAJURISDIÇÃOINSTAURAUMPRO-CESSOSOBREUMDETERMINADOCASOOUADMITEUMAPARTICIPAÇÃO,QUEIXAOUPARTICIPAÇÃOPELOPRÓPRIOAUTOR,DESCOBRINDOQUEOUTRAJURISDIÇÃOTAMBÉMTEMCOMPETÊNCIASOBREOMESMOCASONestasituação,considerandoosprincípiosdaigualdadeentreasjurisdiçõesedoreconhecimentomútuo,oprocedimentoconcretopodeseroseguinte:1.1.1.NOTIFICAÇÃOQuerdizerqueoórgãojudicialdestajurisdiçãodevenotificaroórgãojudicialdoutrajurisdição.Ocontextodanotificaçãotemdoisas-pectos:umaspectorefere-seaofacto,queinclui:a)asituaçãobásicadoarguidoedasmedidasdecoacção;b)asituaçãodolocalondeocrimefoicometido;c)ofactoverificadoquandoseinstauraoprocessoouofacto

577criminosoapurado;d)osfactores“regionais”dofacto.Ooutrorefere-seaoaspectojurídico,queinclui:a)ofundamentojurídicodajurisdiçãodeinstauraçãoeinquéritodocaso;b)ofundamentododireitopenalparaocrimecometidopeloacusado;c)ofundamentoparadeterminarquejurisdiçãotemacompetênciapenal.Nanotificação,casoajurisdiçãoentendaqueéelaprópriaaexercercomprioridadeacompetênciaso-breacausa,deveapresentarofundamentocorrespondente.Tambémsepodepedirnamesmaacooperaçãojudiciáriadoutrajurisdição.Casoajurisdiçãoconsiderequeémaisprópriooutrajurisdiçãoexerceracom-petência,devemanifestarasuavontadeeorespectivofundamentodanotificação.1.1.2.RESPOSTA(CONCORDÂNCIAOUOPOSIÇÃO)Depoisdeumajurisdiçãoterrecebidoanotificaçãodoutrajurisdi-çãorelativaàcompetênciapenal,essajurisdiçãoreconheceosactospré-processuaiseprocessuaisadoptadosporoutrajurisdiçãoemanifestaaconcordânciasobreoexercícioefectivodacompetênciapelaoutrajuris-diçãooureclamaacompetência.Casoconcordequeaoutrajurisdiçãoexerçaacompetênciaefecti-va,devemanifestarsimultaneamentequenãopretenderáacompetência,prestandoapenasassistênciaemrespostaàsolicitaçãodeassistênciamútuajudiciáriaporoutrajurisdição.Casoconcordecomapropostadoutrajurisdiçãoemqueaprópriajurisdiçãodeveexerceracompetência,terádemanifestaravontadedereceberacausa.Casodiscordedoexercíciodacompetênciaporoutrajurisdição,deveapresentarofundamentojurí-dicoedefactocorrespondente.1.1.3.NEGOCIAÇÃOTendorecebidoaoposiçãodumajurisdiçãocomopartedanotifica-ção,asduaspartesprocedemànegociação.Anegociaçãodeveter,comofundamentodefacto,ocrimeverificadoe,comofundamentodejuízo,osprincípioseregrasparaaresoluçãodoconflitodecompetênciapenal,devendoconsagrartambémosprincípiosdorespeitomútuoedanegoci-açãoempédeigualdade.Depoisdanegociação,ajurisdiçãocorrespon-denteprocedeàcompetênciaefectivaeaoutrajurisdiçãodevesuspenderacompetênciaouprocedersolidariamentesobreomesmofactocrimi-noso.

5781.1.4.PRAZOAfimdepuniratempoocrime,ajurisdiçãoquejáiniciouopro-cesso,quandonotificaoutrajurisdição,nãodeveadiaroususpenderasactividadesprocessuaisiniciadas.Tendoumajurisdiçãofeitoanotifica-ção,aoutradevedarumarespostadentrodumprazorazoável.Seumajurisdiçãonãoreceberarespostadentrodesseperíodo,eparaocasodapretensãoàcompetênciaefectiva,podeconsiderarqueoutrajurisdiçãoaadmitetacitamente.Nocasodapretensãoàcompetênciaefectivaporoutrajurisdição,podeconsiderarqueseessaoutrativerrecusadotacita-menteacompetênciaefectivaeajurisdição,nãopodevoltaratrásepre-tenderdepoisacompetênciaefectivasobreomesmocrime.1.2.UMÓRGÃOJUDICIALDEUMAJURISDIÇÃOINSTAUROUUMPROCESSOSOBREDETERMINADOCASOOUADMITIUUMAPARTICIPAÇÃO,QUEI-XAOUCONFISSÃO,ENQUANTOOUTRAJURISDIÇÃOENTENDEQUETEMCOMPETÊNCIAPENALNestecaso,seumajurisdiçãoreconheceracompetênciaefectivaporoutrajurisdiçãoquejátenhainstauradoumprocesso,nãoprecisadeaspiraràcompetência.Casoentendaqueacompetênciaefectivadevepertencer-lhe,podeaspiraraela.Eisumprocedimentoconcretopos-sível:1.2.1.PEDIDOCasoumajurisdiçãoentendaquetemcompetênciaefectivasobreumprocessoinstauradoporoutrajurisdição,podeapresentarapreten-sãoaessajurisdição.Apretensãopodeincidir:a)sobreoaspectodefacto,i.e.,especificarofactodocrimeouocrimeprincipaltersidopra-ticadonasuajurisdição,ouapresentaroutrosfundamentosdefactoparademonstrarqueasuacompetênciaefectivaseriamaisconveniente.Aprimeirasituaçãobaseia-senasteoriasdoexercícioprevalecentedacom-petência.Asegundasituaçãosolicitaa“cedênciadacompetência”aou-trajurisdiçãoquejáinstaurouoprocesso.Masapretensãotambémpodeincidirb)sobreoaspectojurídico,quandoapresentaumfundamentojurídicoemqueaprópriajurisdiçãodemonstratercompetênciapenal.1.2.2.RESPOSTA(CONCORDAROURECUSAR)Ajurisdiçãoquejáinstaurouoprocessodevedarumarespostaatempo.Casoconcordecomacompetênciaefectivapelajurisdiçãoreque-

579rente,deveprocederà“remessadoprocessopenal”,entregando-lho.Casodiscorde,podeapresentarasuarecusafundamentada.1.2.3.NEGOCIAÇÃOCasoajurisdiçãorequerenteconsiderearecusadajurisdiçãoreque-ridaindevidaoulhefaltefundamentosuficiente,podepedirnegocia-çõescomaparterequerida.Emprincípio,aparterequeridanãodeverecusaressepedido.Asduaspartesdevemnegociarsobreadetermina-çãodacompetênciaefectivacombasenosfundamentosdofactocrimi-nosoverificadoenosprincípioseregrasparaaresoluçãodoconflitodecompetênciapenal.1.3.TENDOOÓRGÃOJUDICIALDUMAJURISDIÇÃOINSTAURADOPROCESSOCONTRAUMDETERMINADOCASO,OARGUIDOOURÉUPROPÕEQUEACOMPETÊNCIADEVASEREXERCIDAPOROUTRAJURISDIÇÃONestecaso,aalegaçãodeincompetênciapropostapeloarguidoouréudeveserconsideradacomoumdireitoprocessuallegítimo.Oproce-dimentoconcretopodeseroseguinte:1.3.1.REVISÃORelativamenteàcausapenalcom“carácterinter-regional”,noper-cursodoprocedimentopenalcontraoarguido,casoesteapresenteopo-siçãoàcompetênciapenal,oórgãojudicialdestajurisdiçãodeveproce-deràrevisão.Seaoposiçãoapresentadafordeferida,actua-sedeacordocomoprocedimentoprevistonaprimeirasituação.Oindeferimentoseráfundamentado.1.3.2.REEXAMECasooréudiscordedadecisãodeindeferimentodacompetênciadeliberadapeloórgãojudicialdajurisdiçãoemcausa,podepediroreexameaoórgãojudicialdumahierarquiasuperior.Noreexame,deveserrevistaaoposiçãoeseufundamento,tomando-seumadecisãofinalcorrespondente.1.4.CASOEMQUEVÁRAISJURISDIÇÕESTÊMCOMPETÊNCIAECOLABORAMPARAINVESTIGARUMACAUSAPENALNestecaso,asváriaspartesdevemnegociardirectamenteedeter-minar,conformeosprincípioseregrasparaaresoluçãodoconflitodacompetênciapenal,ajurisdiçãoquevaiexerceracompetênciaefectiva.

580Alémdestecaso,asquestõesrelativasàdeterminaçãodacompetên-ciapenalna“entregadoarguido”,“remessadoprocessopenal”e“reco-nhecimentoeexecuçãodasentençapenal”devemserresolvidastambémconformeoprocedimentodeassistênciamútuajudiciáriacorresponden-tee,nopercursodaresolução,otribunaldevebasear-senosprincípioseregrasparaaresoluçãodoconflitodacompetênciapenal.2.MODELODEASSISTÊNCIAMÚTUAJUDICIÁRIAASERADOP-TADONOPROCEDIMENTODEDETERMINAÇÃODACOMPE-TÊNCIAPENALAsconsideraçõesacimaapresentadassobreoprocedimentoconcre-toparaadeterminaçãodacompetênciapenalaindanãosãologicamenteperfeitas.Istorevela-sesobretudoemdoisaspectos:primeiro,queórgãoseráconcretamenteosujeitodaassistênciamútuajudiciáriapenalcor-respondente?Segundo,casoasjurisdiçõesrelacionadascomoconflitodacompetênciapenalnãocheguemaacordosobreoexercíciodacompe-tênciaefectivamesmodepoisdasnegociações,deveconstituir-seumainstituiçãocorrespondenteparacoordenaroconflito?Oqueestáemcausaéaquestãodomodelodeassistênciamútuajudiciáriapenalaadoptarnoprocedimentodedeterminaçãodacompetênciapenal.Analisandodumpontodevistamacroscópico,temavercomaquestãodomodeloaadop-tarnaassistênciamútuajudiciáriapenalinter-regionalchinesa.Nesteaspecto,temosdeconsultarprimeiroomodelolegislativoestrangeiro,quesecombinacomospontosdevistadoutrináriosprincipaisdaChi-na,paraestabelecerummodelodeassistênciamútuajudiciáriapenalinter-regionaladequadoàrealidadedaChina.2.1.MODELOSPRINCIPAISDAASSISTÊNCIAMÚTUAJUDICIÁRIAPENALINTER-REGIONALESTRANGEIRAAquestãodaassistênciamútuajudiciáriainter-regionalestápre-senteemmuitosEstadosfederais.Noentantoexistemtrêstiposquesãoosmaisrepresentativos78:78VerEstudossobreaCooperaçãoJudiciáriaInter-regional,coordenaçãodeHuangJineHuangFeng,ChinaUniversityofPoliticalScienceandLawPress,1993;ZhangYueming,“CooperaçãoJudiciáriadaChinaContinentaledeHongKong”,inJournalofGuangxiUniversity,3.ºde1997;LiXintian,“ModelodaCooperaçãoJudiciáriadaChinaContinentaledeHongKong”,inWuhanUniverstiyLawReview,2.ºde1997;

5812.1.1.MODELOAMERICANONostermosdon.º1doartigo4.ºdaConstituiçãoamericana,“Fullfaithandcreditshallbegivenineachstatetothepublicacts,records,andjudicialproceedingsofeveryotherstate.”EstepreceitonãosóexigeaosEsta-dosquedêemplenaconfiançaaosdecretospúblicosdoutrosEstados,comotambémaosseus“procedimentosjudiciais”.Nostermosdon.º2doartigo4.ºdamesmaConstituição,“Apersonchargedinanystatewithtreason,felony,orothercrime,whoshallfleefromjustice,andbefoundinanotherstate,shallondemandoftheexecutiveauthorityofthestatefromwhichhefled,bedeliveredup,toberemovedtothestatehavingjurisdictionofthecrime.”“EmboraaexpressãodeextradiçãoentreEstadossejaafirmativa,nãoexistenenhummeiojudicialqueobrigueumEstadoaentregaroargui-doparaquesejajulgado”79.Estadisposiçãoconsagraumprincípiogeralparaoestabelecimentodedeterminadascooperaçõesjudiciárias,taiscomoadaentregaoutransferênciaentreEstadosdearguidosnãocondenadosedeinfractoresemfuga.Aatribuiçãodefundamentoconstitucionalàcooperaçãojudiciáriaéummeiode“ajustamentodeprimeironível”adoptadopelacooperaçãojudiciáriainter-regional.Umavezqueasdis-posiçõesjurídicasvariamentreosEstados,ummeiounificadofoiadop-tado:osEstadosdaAméricaestabelecemumorganismosemi-oficialdesignadoNationalConferenceofComissionersforUniformStateLaw,aoqualcompeteelaborarosprojectosdediplomasuniformesparaosres-pectivosEstados.Depoisdeseremaprovadospelaconferência,osprojec-tossãopropostosaosEstadosparaaplicação.Istoéportantoum“ajusta-mentodesegundonível”.OajustamentodeterceironíveléaqueleemqueosEstadosproduzemindependentementeasleis.2.1.2.MODELOINGLÊSAInglaterraadoptaaformadeleisuniformesparaaplicaracoope-raçãojudiciáriainter-regionalcondicionada.Porumlado,exigeàsju-XuXin,“ProjectosdeAssistênciaMútuaJudiciáriaPenalInter-regionaldaChina”,inPoliticalScienceandLaw,1.ºde1996;ZhengYuanmineLuGuomin,“PrincípioseModelodaAssistênciaMútuaJudiciáriaInter-regionaldaChina”,inSociólogo,3.ºde1997;GaoHonggui,“Natureza,CaracterísticaseModelodaAssistênciaMútuaJudi-ciáriaInter-regionaldaChina”,inJournalofCentralChinaNormalUniversity(HumanitiesandSocialSciences),n.º5,vol.XXXVI,Setembrode1997.79ExplicaçõesdaConstituiçãodosEstadosUnidosdaAmérica,traduzidoporXuWeidongeWuXinping,HuaxiaPubishingHouse,1989,página154.

582risdiçõesquereconheçammutuamenteosefeitosdosprocedimentosdeoutraparte.Poroutrolado,asjurisdiçõescontinuamateropoderdeapreciar,conformeosrequisitoslegais,osactosprocessuaisdaoutraparteedecidirconcederourecusaracooperaçãojudiciária.NaInglater-raexistemdoisregimesparalelosparareconhecereexecutarassentençasjudiciaisestrangeiras:uméoregimedoCommonLaw,outroéoregimedoDireitoEscrito.ODireitoEscritorefere-sesobretudoàLegislaçãoJudicialde1920eàLei(deAplicaçãoMútua)dasSentençasEstrangei-rasde1933.Aprimeiraaplica-sesobretudoaoreconhecimentoeexecu-çãodassentençasdosEstadosdoReinoUnido.QuandoseaplicaessaleiadeterminadoEstadodopaís,aRainhainglesadeveestarconvencidadequeesseEstadotemdisposiçõessobreaquestãodaaplicaçãodassenten-çasinglesas,competindoaindaaoPrivyCouncildecretarumaOrderinCouncilor.Asegundaestendeoseuâmbitoparaoutrospaísesquete-nhamcelebradoconvençõescomaInglaterra.2.1.3.MODELOAUSTRALIANONaAustrália,aquestãodacooperaçãojudiciária(sobretudorelati-vamenteaoreconhecimentoeexecuçãodassentenças)estáreguladape-losmeiosdeDireitoEscritoeCommonLaw.Odireitoescritofederalrefere-seàLeiProcessualparaaEntregaeExecuçãoeaplica-seprinci-palmenteàssentençasdosEstadosfederais.Àssentençasestrangeirasaplicam-sesobretudoasregrasdoCommonLaweodireitoescritodosváriosEstados,bemcomoaLeidasSentençasEstrangeirasfederalde1991.RelativamenteaoreconhecimentoeexecuçãodassentençasdoTribunalFederaldaAustrália,nãoexistequalquerproblemaanívelfe-deral,devendoosórgãosjudiciaisdosEstadosajudar,porqueodireitoescritofederalexigeaosEstadosquereconheçameexecutemassenten-çasdostribunaisdeoutrosEstados.Domesmomodo,aConstituiçãofederalobrigaosEstadosaconfiaremplenamentenessassentenças.Alémdisso,aindanaépocaemqueexistiamduasAlemanhas,apráticadaAlemanhafederal,noaspectodacooperaçãojudiciáriapenal,podiaservircomoexemplo.LogonaprimeirafasedeexistênciadasduasAlemanhas,aAlemanhafederaladoptouumamedidaprática.Empre-gandoosprincípiosdeassistênciamútuajudiciáriapenalinternacional,promulgouem1953aLeideAssistênciaMútuaFuncionaleJudiciáriaPenaldentrodaAlemanha(GesetzueberdieinnerdeutscheRechts-undAmtshilfe

583inStrafsachen),procedendoàassistênciamútuacomaAlemanhademo-cráticaqueclassificou,emtermosteóricos,deassistênciamútuajudiciá-riapenalinter-regional,umtipodeassistênciamútuajudiciáriapenalespecialdentrodeummesmoEstado.Elaconsistenaextradiçãodocri-minoso,naajudanainquiriçãodastestemunhas,naentregadepeçasprocessuais,naprestaçãodeinformaçõesenaexecuçãodassentençascondenatórias.ComoexistemaindadistinçõesentreasAlemanhas,quantoàideologiaeaoregimejurídico,aLeiestabeleceualgumasrestriçõesfundamentaisparaaassistênciamútua:1.Aprestaçãodaassistênciamútuanãopodecontrariarosobjectivosdasleisfederais;2.AprestaçãodaassistênciamútuadeveestarconformeosprincípiosdoEstadodeDireito;3.AprestaçãodaassistênciamútuanãopodecausaràspartesumgrandeprejuízoquecontrarieosprincípiosdoEstadodeDireito.Em1972,depoisdaassinaturadumtratadobásicoderelaçõesentreasduasAlemanhas,aassistênciamútuaentreasduasevoluiudeumaassis-tênciamútuajudiciáriapenalinter-regionalparaumaassistênciamútuajudiciáriapenalinternacional80.2.2.ESTUDOSDOUTRINÁRIOSNOINTERIORDACHINASOBREOSMODELOSDEASSISTÊNCIAMÚTUAJUDICIÁRIAPENALINTER-REGIONALDACHI-NASãováriasasposiçõesdoutrináriasnoInteriordaChinasobreosmodelosdeassistênciamútuajudiciáriainter-regionaldaChina81,algu-masdasquaistêmdeterminadofundamentoprático.Asposiçõesmaisrepresentativassão:1.SeguiromodelodosEstadosUnidosemqueosprincípiosfundamentaisestãoprevistosnaConstituição,ouseja,fazer-80VerWuJingfang,“AsPráticasDevidasdosDoisLadosdoEstreitodeTaiwanrelativasaoCombateConjuntoàCriminalidade”,inChungHsingLawReview,n.º44,Setembrode1998.81VerEstudossobreaCooperaçãoJudiciáriaInter-regional,coordenaçãodeHuangJineHuangFeng,ChinaUniversityofPoliticalScienceandLawPress,1993;HuZhenjie,“PerspectivasdaCooperaçãoJudiciáriaInter-regionaldaChina”,inWuhanUniverstiyLawReview,4.ºde1993;LiXintian,“ModelodaCooperaçãoJudiciáriadaChinaContinentaledeHongKong”,inWuhanUniverstiyLawReview,2.ºde1997;XuXin,“ProjectosdeAssistênciaMútuaJudiciáriaPenalInter-regionaldaChina”,inPoliticalScienceandLaw,1.ºde1996;ZhengYuanmineLuGuomin,“PrincípioseModelodaAssistênciaMútuaJudiciáriaInter-regionaldaChina”,inSociólogo,3.ºde1997;GaoHonggui,“Natureza,CaracterísticaseModelodaAssistênciaMútuaJudi-ciáriaInter-regionaldaChina”,inJournalofCentralChinaNormalUniversity(HumanitiesandSocialSciences),n.º5,vol.XXXVI,Setembrode1997.

584-seumarevisãosuplementaràConstituiçãodaRPC,prevendoosprincí-piosorientadoresdaassistênciamútuajudiciáriainter-regional;2.Se-guiromodelodaAustrália,emqueaAssembleiaPopularNacionaldecretaumaleiavulsanacionalespecialparaaresoluçãodaquestãodaassistênciamútuajudiciáriaentreasRegiõesAdministrativasEspeciaiseoInteriordaChina;3.SeguiromodelodaInglaterra,aplicandoumaleiuniformeparaaexecuçãodaassistênciamútuajudiciáriainter-regio-nalcondicionada;4.Ummodelodeassistênciamútuajudiciáriapré-internacional:combasenoprincípiodereciprocidade,asjurisdiçõesse-guemoregimedecooperaçãojudiciáriainternacionalnodesenvolvi-mentodasactividadesdeassistênciamútuainter-regional;5.Ummo-delodelegislaçãoseparada,emqueasjurisdiçõesproduzemindividual-menteasleisdeassistênciamútuajudiciáriainter-regionalpararegularasrelaçõesdeassistênciamútuajudiciáriaentresi82;6.Ummodelodeacordointer-regional,ondeasjurisdiçõesnegociamvoluntariamenteentresieassinamacordosdeassistênciamútuajudiciáriabilateraloumultila-teralpararegularassuasrelaçõesdeassistênciamútuajudiciária.Esteúltimomodelodáorigematrêsposições:aprimeiraentendequesendooInteriordaChinaumajurisdiçãoindependente,osórgãoscompetentespodemdesignarumazonaadministrativaquecelebreacordosdecoope-raçãojudiciáriacomoutrasjurisdições,cujosefeitosabranjamasoutraszonasadministrativasdaChina.CertoacadémicopropõeacriaçãodeumarelaçãodecooperaçãojudiciáriaentreaprovínciadeFujianeTaiwan83.AsegundaposiçãodefendequesendooInteriordaChinaumajurisdiçãoindependente,podecelebrarprimeiroacordosdeassistênciamútuajudiciáriacomoutrasjurisdições,separandoaszonasadministra-tivasdacategoriadeprovíncia,queseresponsabilizampelosseuspró-priosassuntosdeassistênciamútuajudiciária.Querdizer,haveriaassim“umacordoqueregulavárioscentros”.Aterceiraposiçãoapresentacadajurisdiçãoaestabelecerum“ConselhodeCooperaçãoJudiciáriaInter-regional”,denaturezaoficial,promotordasactividadesdeassistênciamútuajudiciáriaemnomedaprópriajurisdição.Comotal,estemodelo82ÉexemplodestemodelooProcedimentoRelativoàNotificaçãodoPedidonoÂmbitodaCooperaçãoJudiciária(Lein.º3/2002),aprovadoem26deFevereirode2002pelaAssembleiaLegislativadaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau.83VerChenChuanSheng,“ConcepçõessobreaCriaçãodasRelaçõesdeCoope-raçãoJudiciáriaentreFujianeTaiwan”,inRevistadeEstudosJurídicosdeTaiwan”,1995,n.º3.

585podeserchamadode“modelodeconselho”84;7.Háaindaummodelodeconvençãointernacional,emqueasjurisdiçõesaderemaumadetermi-nadaconvençãointernacionalqueregulaassuasrelaçõesdeassistênciamútuajudiciáriainter-regional;8.Outromodeloéodeorganizaçãointernacional,ondeaassistênciamútuajudiciáriaentreasjurisdiçõespodeserprocessadaatravés,porexemplo,doFBI;9.Hátambémummodelodeórgãocentral,queestádivididoemtrêstipos:a)omodelodeórgãocentralsolidário,ouseja,cadajurisdiçãocriaumórgãocentralparapres-taraassistênciamútuajudiciáriainter-regional;b)omodelodeórgãocentralparcial,emqueocontinentesurgedivididoem4ou5partes,designandocadaumaumtribunalsuperiorcomoórgãocentralepoden-dosercriadas,conformeocaso,sucursaisdeassistênciamútuajudiciáriainter-regional,específicasparatratardestesassuntos;c)omodelodeórgãocentralunificado,emquesecria,porexemplo,emlocaiscomoHongKongouShenzhen,um“centrodecoordenaçãoparaassistênciamútuajudiciáriainter-regional”,unificadoparatodoopaíscomrepre-sentantesdasváriasjurisdições.Asjurisdiçõespodemtransmitirdocu-mentosatravésdestecentroepedirassistênciamútuajudiciáriadoutrasjurisdições.Masvoltandoànossanumeração,temos10.Ummodelodeinstituiçãointermediária;enquantoosdoisladosdoEstreitodeTaiwannãoestiveremunificados,asassociaçõesHaijieHaixie,sendoinstitui-çõesintermediáriaspopulares,servemcomoummeiointermediárioetransitórioparaaassistênciamútuajudiciáriaregionalentreosdoisla-dosdoEstreito85;11.UmmodelodeLeiModeloqueestabeleceoCon-84VerZhaoGuoqiang,“PerspectivasdaCooperaçãoJudiciáriaentreMacaueaChinaContinental”,inEstudosComparativosdaParteEspecialdoDireitoPenaldaChinaContinentaledeMacau,coordenaçãoprincipaldeZhaoBingzhi,FundaçãoMacau,1999,páginas423e424.85EmSetembrode1990,tendosidolevadasacabonegociações,asorganizaçõesdaCruzVermelhadosdoisladosdoEstreitodeTaiwanchegaramaacordosobreaentregadeimigrantesclandestinoseréuscriminais.EsteAcordo,denominadodeJinmen,determinaasorganizaçõespopularescomoinstituiçõesintermediáriasparaaentregaeformaindirectadecooperaçãojudiciária.Estaformaétambémummodelodeinstituiçãointermediária.DeSetembrode1990a31deMarçode2002,404arguidoscriminaisforamentreguespelaChinaaTaiwan;umassaltantedeaeronave,LiuShanzhong,foientregueatravésdaAssociaçãoHaiji,tendosidorealizados15pedidosàsautoridadesdeTaiwanparaajudaracapturararguidoscriminaisdaChinaContinentalquefugiramparaoTerritório,(verGaoZhengsheng,“AbordagemsobreoCombateConjuntoàCriminalidadepelosDoisLadosdoEstreitodeTaiwan”,inIntercâmbio,n.º63,Junhode2002).

586selhodeCooperaçãoJudiciáriaInter-regionaleelaboraaLeideCoope-raçãoJudiciáriaInter-regionaldaChinaparaaprovaçãoepromulgaçãopelosórgãoscompetentesdasváriasjurisdições,podendoestasdeclararasuadiscordânciasobredeterminadascláusulasaaprovar86;12.Ummo-delodecooperaçãoentreadvogados,cujacolaboraçãoentreosadvogadosdasjurisdiçõesdevefazerpartedaassistênciamútuajudiciáriainter-regional;13.Ummodelodecoordenaçãojudiciária,emqueoórgãojudiciáriasupremoorientaecoordenaaassistênciamútuajudiciáriainter-regional;14.Ummodelodepessoaldestacado,destacando-sedeumajurisdiçãopessoaldirectamenteparaoutra,afimdeentregardocumen-tos,produzirprovas,bemcomoexecutarsentençasedecisõesarbitrais;15.Ummodeloflexível,segundooqualaentregadosdocumentospro-cessuaispodeserfeitaporviapostal,amigos,parentes,procurador,ór-gãosestabelecidosnoutrajurisdição,etc.87.16.Ummodelocomváriasfases,ondeaassistênciamútuajudiciáriainter-regionaldaChinadeveadoptarosplanosreferidosconformearealidadeeseguindoetapas.Hátrêspontosdistintosnasopiniõesreferidas:1.Deveoupodeelaborar-seumaleiuniformedeassistênciamútuajudiciáriainter-regionaldaChi-na,oumelhor,umaleimodelo?2.Qualéosujeitoparaarealizaçãoconcretadaassistênciamútuajudiciária?3.Aassistênciamútuajudiciá-riainter-regionaldevesercoordenadaporumorganismocentral?Comováriosacadémicosabordampontosdevistateóricosepráticos,énaturalquetenhampontosdevistadiferentes.Estadivergênciatambémexistenorespeitanteàassistênciamútuajudiciáriapenalinter-regionalchinesa.Porexemplo,oProf.ZhaoGuoqiangpropõeo“modelodoconselho”paraaassistênciamútuajudi-ciáriapenalinter-regional.OProf.ZhaoBingzhiconcordaereferequeestemodelo,alémderespeitarodispostonasLeisBásicasdasRegiões86VerZhengYunmin,LuGuomin,“PrincípioseModelosdaAssistênciaMú-tuaJudiciáriaInter-regionaldaChina”,inSociólogo,n.º3de1997.87Porexemplo,a29deFevereirode1988,umcidadãodeTaiwan,YangMingzong,matouumhomemnacidadedeTaoyuanefugiuparaaChinaContinen-tal.A3deAgostofoicapturadopeloórgãodaPolíciadeSegurançaPúblicadaChinaContinental.Atravésdumprocessoespecial,aspolíciasdosdoisladosdoEstreitodeTaiwancontactaram-seechegaramaacordo.A21deAbrilde1989,apolíciadaChinaContinentaltrouxeYangdeXangaiparaSingapura,tendopassadoporHongKong.A22deAbril,apolíciadeTaiwantrouxe-odeSingapuraparaTaiwan.VerCorrentesJurídicasdosDoisLadosdoEstreitodeTaiwan,redacçãodaAssociaçãodeEstu-dosJurídicosdosDoisLadosdoEstreitodeTaiwan,n.º2de1989.

587AdministrativasEspeciaisdeHongKongedeMacaurelativamenteàcooperaçãojudiciária,realizaasexigênciasdenegociaçõesempédeigual-dadeetememconsideraçãoarealidadeobjectivadaChina88.Porseuturno,oProf.WangXinqingconsideraqueseriapreferívelaoactualmodelode“negociaçõesporcasos”89,umoutro,aestabeleceralongoprazo.Estemodeloidealpassariaporcelebrarumacordodeassis-tênciamútuajudiciáriaentreostrêslocais90.OSubchefedoDeparta-mentodeAcusaçãoPúblicadaSupremaProcuradoriaPopular,Dr.YanMincai,tambémacreditaqueoInteriordaChina,HongKongeMacaudevemcelebrarumacordoequeaSupremaProcuradoriaPopulareoSupremoTribunalPopular,comoórgãosdirectivoscentrais,devemcon-tactaretratardirectamentecomosórgãosjudiciaisdeHongKong,MacaueTaiwan91.Outrosacadémicosdefendemqueactualmentedeveadop-tar-seo“modelocomváriasfases”,umavezqueaindanãoestãoreunidasascondiçõesparaacelebraçãodeumasériedeacordosdeassistênciamútuajudiciária.Omeioderesoluçãoporfasesfavoreceoaumentodosefeitosdanegociaçãoentrejurisdiçõeseaacumulaçãodeexperiências,formulandoasbasespráticasparaumaleiuniformedeassistênciamútuajudiciáriapenalinter-regional92.88VerZhaoBingzhi,“EstudossobreoEstabelecimentodaRelaçãodeCoopera-çãoJudiciáriaPenalentreoInteriordaChinaeaRegiãoAdministrativaEspecialdeHongKong”,inEstudossobreoDireitoPenalInter-regionaleaCooperaçãoJudicialPenaldaChina,comacoordenaçãodeZhaoBingzhieGaoMingxuan,página85.89DepoisdoretornodeHongKong,omodelo“negociaçãoporcasos”temsidoadoptadoentreoInteriordaChinaeHongKong.Emborahajaobviamenteumsen-tidopositivoparaoprocedimentoeimensoscasostenhamsidotratadoscomeficácia,têmsurgidoproblemas,taiscomo:ademoranaprestaçãodeauxílionainvestigação,jáqueoprocedimentonãoestavaregulado.VerMuHongyu,“NaturezaeConteúdodaCooperaçãoJudiciáriaPenalInter-regionaldaChina”,inEstudossobreaCooperaçãoJudiciáriaPenalInter-regional,comacoordenaçãodeHoChioMengeZhaoBingzhi,página108.90VerWangXinqing,“ConflitoseCoordenaçãodaCompetênciaPenalentreasRegiõesAdministrativasEspeciaisdeHongKongedeMacaueoInteriordaChina”,inColectâneadoDireitoPenal,coordenaçãodeGaoMingxuaneZhaoBingzhi,Vol.V,LawPress,página584.91YanMincai,“AbordagemsobreAlgumasQuestõesRelativasàRegularizaçãodaCooperaçãoJudiciáriaPenalInter-regional”,inEstudossobreaCooperaçãoJudiciáriaPenalInter-regional,comacoordenaçãodeHoChioMengeZhaoBingzhi,página118.92VerDengJilian,WangYong,“AlgumasQuestõesRelativasàCooperaçãoJudiciáriaPenalInter-regional”,inEstudossobreaCooperaçãoJudiciáriaPenalInter-regional,comcoordenaçãodeHoChioMengeZhaoBingzhi,páginas93e94.

588Asposiçõesdosreferidosacadémicoscoincidemnoaspectoemque,baseadasnaigualdadeentreasjurisdições,procuramresolveroproble-macomosmeiosderesoluçãodaassistênciamútuajudiciária.Nanossaopiniãoeanalisandoaquestãodopontodevistaprático,devemserassinados,porfases,acordosentreasjurisdiçõeseossujeitosdasnegociaçõesdevemsersobretudoosórgãosjudiciaissupremos93.Relativamenteàsactividadesconcretasdeassistênciamútuajudiciária,pensamosqueosórgãosjudiciaisconcretosdasjurisdiçõesqueadmitemoscasosdevemprestardirectamenteassistênciamútuae,quandofornecessário,osórgãosjudiciaissupremosdasjurisdiçõescoordenam-seentresi.Relativamenteàconcepçãodoregimedeassistênciamútuaju-diciáriapenalinter-regionalchinesa,sãoprecisosaindamaisestudosquepossam,porumlado,revelarasituaçãoactualdaChinae,poroutrolado,serfavoráveisàcooperaçãodasváriaspartesnoaspectodajustiçapenal94.2.3.OMODELODEASSISTÊNCIAMÚTUAQUEDEVESERADOPTADONAFASEACTUALNA“DETERMINAÇÃODACOMPETÊNCIAPENAL”Comoreferimos,propomosqueaquestãodaassistênciamútuaju-diciáriapenalinter-regionalchinesadevaserresolvidaporfases.Aques-93Estáaquiimplícitaaseguintequestão,queécomoseinterpreta“outraspar-tesdoPaís”previstonoartigo95.ºdaLeiBásicadaRegiãoAdministrativaEspecialdeHongKongdaR.P.C.enoartigo93.ºdaLeiBásicadaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacaudaR.P.C.Ambososartigosprevêemqueasregiõesadministrati-vasespeciaispodemmanter,medianteconsultasenostermosdalei,relaçõesjurídicascomórgãosjudiciaisdeoutraspartesdoPaís,podendoparticiparnaprestaçãodeassistênciamútua.Existemdoispontosdevistarelativamenteaestaquestão,opri-meirodefendequeaqui“outraspartesdoPaís”serefereaoutrasprovíncias,cidadessubordinadasdirectamenteaoGovernoCentraleregiõesautónomasdoInteriordaChina.(VerIntroduçãoàLeiBásicadaRegiãoAdministrativaEspecialdeHongKong,comcoordenaçãodeWangShuwen,EditoraEscoladoPartidoComunistaCentral,1990,página266).Ooutropontodevistadefendeque“outraspartesdoPaís”serefereaoutrasjurisdições.(VerDengJilian,WangYong,“AlgumasQuestõesRelativasàCooperaçãoJudiciáriaPenalInter-regional”,inEstudossobreaCooperaçãoJudiciáriaPenalInter-regional,comcoordenaçãodeHoChioMengeZhaoBingzhi,página94).Concordamoscomosegundopontodevista.Tantopelaanálisedopontodevistadaigualdadeentreasjurisdições,comoporconsideraçõesdeordemprática,ouatéporumaquestãodeconveniênciaeceleridade,osegundopontodevistacorrespondemaisàexigênciarealenãoentraemconflitocomasinterpretaçõesdosartigos.94CertoacadémicodeTaiwandefendeque“ComoosdoisladosdoEstreitodeTaiwansesituamemdoissítiosdiferentes,asuasituaçãopodesercomparadaàdosEstadosUnidos,podendosercriadostribunaisinter-regionaisparatratardosconflitos

589tãodadeterminaçãodacompetênciapenal,sendoimportanteparaaas-sistênciamútuajudiciária,deveserresolvidacomantecedência.Osfundamentossão:1.Consideraçõesdocombateeficazeatempadoàcri-minalidade.Evita-sequeasjurisdições,porconflitosdecompetência,façamàsuamaneiraenãosecoordenem,resultandoafaltadecoordena-çãonoadiamentodosprocedimentosetolerânciadacriminalidade.2.Consideraçõesdadefesadoprestígiojudicialdasjurisdições.Asjurisdi-çõespretendemexercerasuacompetênciacombasenasleisdasprópriasjurisdições.Sendoumarepresentaçãodoseujusimperium,essapretensãoétambémumadefesadoseuprestígiojudicial.Emboraadeterminaçãodoexercíciodacompetênciapenalporumadeterminadajurisdiçãoim-pliquequeoutrajurisdiçãonãotemcompetênciaefectiva,asuapreten-sãodecompetênciaémanifestadaatravésdoprocedimentodedetermi-naçãodacompetênciapenal.Segundoosprincípioseregrasderesoluçãodosconflitosdecompetênciapenal,asuadesistênciadopoderdecom-petênciaefectivaestáfundamentadaeoseuprestígiojudicialestátam-bémdefendido.Casoumajurisdiçãoexerçaacompetênciasemconside-rarofactodeoutrajurisdiçãotambémtercompetência,traráconse-quênciasparaoprestígiojudicialdaoutrajurisdição.3.Consideraçõesdadefesadosdireitoshumanosdoarguido.Evita-sequeoarguido,pelomesmocrime,sejaacusado,condenadoeatépunidoduplamente.Devi-doaestastrêsconsiderações,asjurisdiçõesdaChinadevemcelebrarpri-meiroacordosrelativosàquestãodadeterminaçãodacompetênciapenalparapromoverpositivaeeficazmenteasactividadesdeassistênciamú-tuajudiciáriainter-regionalsobreestaquestão.Relativamenteaomodelodeassistênciamútuajudiciáriaaadoptarna“determinaçãodacompetênciapenal”,achamosquesedevecelebrarprimeiroumacordoaregulamentarosprocedimentosconcretoseosprincípiosaadoptar.Oacordoacelebrardeveincluirdoisaspectos:1.Asetapasconcretasparaarealizaçãodosprocedimentosdedetermina-çãodacompetênciapenal,istoé,osprocedimentosconcretosdequefalámosatrás.2.Determinarosprincípioseregrasparaosconflitosdecompetênciapenal,istoé,determinarnoacordooscritériosbásicosparajurídicosentreosdoislugares.(VerJornalLianhe,Taiwan,página4de5deAbrilde1991).Devesalientar-sequeestaconcepção,muitocriativa,emtermosactuaisépou-coviável.Claro,éumaboaorientaçãoemtermosdefuturo.

590queasjurisdiçõesresolvamosconflitosdecompetênciapenal.Assim,esteacordodeveabrangerasmatériasobjectivaseassubjectivas.Comojámencionámos,ossujeitosquecelebramoacordodevemserosórgãosjudiciaissupremosdasjurisdições,devendoosórgãospoliciaissupremoseosórgãosadministrativosejudiciaissupremos,conformeasituação,intervirouparticiparnaqualidadedesujeitosdoacordo.NocasodoInteriordaChina,ossujeitosdevemseroSupremoTribunalPopulareaSupremaProcuradoriaPopular,devendooMinistériodaSegurançaPú-blicaeoMinistériodaJustiçaparticiparnaconsulta,podendoestesmesmoscelebrar,naqualidadedesujeitos,oacordodeassistênciamú-tuanoscasosnecessários.Umavezassinadooacordo,ossujeitosdapres-taçãoconcretadaassistênciamútuajudiciáriadevemseroórgãojudicialqueadmiteocasoouoórgãodeinquérito,devendoosórgãosjudiciaissupremosdasjurisdiçõescoordenar-senoscasosnecessários.DevidoàsituaçãoactualdosdoisladosdoEstreitodeTaiwan,exige-semantero“modelodoorganismointermediário”,podendoasassociaçõesHaixieeHaijicelebraracordosmedianteconsulta.Asactividadesconcretasdeassistênciamútuajudiciáriadevemserprocessadasatravésdestasduasassociações.VAPERFEIÇOAMENTOLEGISLATIVOPARAARESOLUÇÃODAQUESTÃODOCONFLITODECOMPETÊNCIAPENALINTER-REGIONALDACHINA1.PROPOSTASPARAOAPERFEIÇOAMENTODELEISCONSTI-TUCIONAISEDEOUTRASLEISFUNDAMENTAISRELACIO-NADASCOMOASSUNTOEmtermosglobais,orelacionamentoentreasautoridadescentraiseasRegiõesAdministrativasEspeciais,bemcomooestatutodasRegi-õesAdministrativasEspeciais,estãodefinidosnaConstituiçãoenasleisconstitucionais.Noentanto,existemaindaalgumasquestõesquemere-cemserprevistaspelasleisconstitucionais.Noenquadramentoglobaldosistemajurídicochinês,ossistemasjurídicosdasváriasjurisdiçõesdevemcoordenar-se.Entreossistemasjurídicospenais,devemseraper-feiçoadasasdisposiçõesdodireitopenalrelativasaosefeitosespaciaiseàsdisposiçõesdasleisdeprocessopenalrelativasàcooperação(assistên-ciamútua)judiciáriapenal.

5911.1.PROPOSTASPARAOAPERFEIÇOAMENTODASNORMASCONSTITUCIO-NAISNaConstituiçãovigenteháapenasdoisartigosrelacionadoscomasRegiõesAdministrativasEspeciais:oartigo31.ºeaal.13doartigo62.º.OrelacionamentoentreasautoridadescentraiseasRegiõesAdminis-trativasEspeciaisestáprevistonasduasLeisBásicasdaRegiãoAdminis-trativaEspecial.PodemosdizerqueasLeisBásicassãointerpretaçõesjurídicasparaapolítica“umpaís,doissistemas”.NasLeisBásicas,asdisposiçõessobreorelacionamentoentreasautoridadescentraiseasRegiõesAdministrativasEspeciaissãoclaras,masorelacionamentoentreasRegiõesAdministrativasEspeciaiseasoutraspartesdoPaís,especialmenteoInteriordaChina,nãoestáexplícito.Partindodarea-lidadede“umpaís,doissistemas,trêsregimesequatrojurisdições”,existemaindalacunasjurídicasnaConstituiçãoeleisconstitucionaisvigentes,devendoasdiversasrelaçõessociaissermelhorreguladas.ConsiderandoasrealidadesdosdoisladosdoEstreitodeTaiwan,asques-tõesconstitucionaisprovenientesdorelacionamentoentreosdoisladosmerecemserresolvidasprimeiroaonívelpolítico.Noentanto,comareunificaçãodeHongKongedeMacau,asquestõespolíticasfunda-mentaisestãoresolvidasedevemserdefinidasatravésdenormascons-titucionais.EstaopçãopolíticanãosófavoreceráacoordenaçãodorelacionamentoentreossistemasjurídicosdoInteriordaChina,deHongKongedeMacau,comotambémpoderáservircomoummode-loemformadelei,fornecendoumaboaocasiãoparaaresoluçãodaquestãodeTaiwan.Nanossaopinião,deve-seconsideraroaperfeiçoamentodasnor-masconstitucionaisvigentesnostrêsseguintesaspectos:1.1.1.DETERMINARORELACIONAMENTOENTREASAUTORIDADESCEN-TRAISEAJURISDIÇÃODOINTERIORDACHINAOalcancedajurisdiçãodoInterioréparteprincipaldaChina;porisso,actualmente,asautoridadescentraistratamdirectamenteosassun-tosdajurisdiçãodoInteriordaChina,nãotendoinstaladoórgãoslegis-lativo,administrativoejudicialdeprimeirahierarquia.Asleispromul-gadaspelaAssembleiaPopularNacionaleseuComitéPermanentevi-goramprincipalmentenoInteriordaChina.Assim,surgeumproble-ma,asaber,seasleispromulgadaspelaAssembleiaPopularNacionaleseuComitéPermanentesãoleisnacionaisoudoInteriordaChina?

592Analisandoemtermosdahierarquiadoseusujeitolegislativoedosefei-tos,devemserleisnacionais.Noentanto,peloquesededuzdoartigo18.ºdasLeisBásicasdasRegiõesAdministrativasEspeciaisdeHongKongedeMacau,estascorrespondemaleisdoInteriordaChina.AConstituiçãoprevêqueoSupremoTribunalPopular,aSupremaProcu-radoriaPopular,comoórgãosjudiciaissuperioresdoPaís,representemopovonoexercíciodopoderjudicialestatal.MascomoHongKongeMacauestãodotadosdepoderjudicialindependente,oSupremoTribu-nalPopulareaSupremaProcuradoriaPopularservemefectivamentecomoórgãosjudiciaissupremosdoInteriordaChina.Narealidade,ve-rifica-seaquiumacontradiçãoentrealeiearealidade,especialmentequandoajurisdiçãodoInteriordaChinacelebraumacordocomoutrasjurisdições,qualseráaqualidadedoGovernoCentralqueseencontraagerirajurisdiçãodoInteriordaChina?Porisso,devedeterminar-seorelacionamentoentreasautoridadescentraiseajurisdiçãodoInteriordopaís.Defacto,aapresentaçãodoconceito“jurisdiçãodoInteriordaChi-na”baseia-senumadeduçãoteórica,jáqueestenãoestálegalmenteconsagradonosistemajurídicovigente.Tantopelaanálisedopontodevistajurídico,comoporconsideraçõesdeordemprática,oestatutojurí-dicodajurisdiçãodoInteriordaChinadeveserdeterminadoaoníveldasnormasconstitucionais.1.1.2.DETERMINARORELACIONAMENTOENTREAJURISDIÇÃODOINTE-RIORDACHINAEOUTRASJURISDIÇÕESAodeterminar-seorelacionamentoentreasautoridadescentraiseajurisdiçãodoInteriordaChina,deveestabelecer-setambémotipoderelacionamentoentreajurisdiçãodoInteriordaChinaeasoutrasjuris-dições.EmboraajurisdiçãodoInteriordaChinaabranjaumterritóriovasto,oseuestatutojurídicoéigualàsoutrasjurisdições.Quandosedefendeaigualdadeentreasjurisdições,deverejeitar-seaproclamaçãodajurisdiçãodoInteriordaChinacomoa“jurisdiçãocentral”.AsduasLeisBásicasregulamorelacionamentoentreasautoridadescentraiseasRegiõesAdministrativasEspeciais,masnãotêmprevistoexpressamenteorelacionamentoentreajurisdiçãodoInteriordaChinaeasRegiõesAdministrativasEspeciais.Comoesterelacionamentonãoestádetermi-nadoporlei,asnegociaçõesentreasduasparteseaassinaturadeinstru-mentosjurídicosnãoestãoprevistas.

5931.1.3.DETERMINAROUESTABELECERESPECIALMENTENOGOVERNOCEN-TRALUMCONSELHOACOORDENAROSASSUNTOSJURÍDICOSENTREASJURISDIÇÕESNostermosdoartigo70.ºdaConstituição,estãoinstituídas,den-trodaAssembleiaPopularNacional,aComissãodeLeiseoutrascomis-sõesespeciais.RelativamenteàquestãoseaComissãodeLeisououtrascomissõesinternasjudiciaissãocompetentesparacoordenarosconflitosdeprincípiosprovenientesdeassuntosjurídicosentreasjurisdições,aleinãoaprevêexplicitamente.Observandoaformaactualdecoordena-ção,sãoindividuaisascoordenaçõesentreasjurisdiçõesrelativamenteàsquestõesjurídicas,nãotendosidocriadoummecanismodecoordenaçãofrequenteeestável.Estarealidaderestringeacorrespondênciaentreossistemasjurídi-cosdajurisdiçãodoInteriordaChinaedasRegiõesAdministrativasEspeciais,tendocontribuídoparalimitartambémaintegraçãodetodoosistemajurídicodaChina.Adeterminaçãopelasautoridadescentraisdumconselhoespecialouoestabelecimentodumorganismopermanen-teaoqualcompeteexclusivamentetratardosassuntosrelativosaorela-cionamentoentreasjurisdiçõesecoordenarosconflitosjurídicosentreasjurisdições,desempenharáindubitavelmenteumpapelimportanteparaacriaçãodomecanismodecoordenaçãoentreasleisdasjurisdiçõeseacorrespondênciaentreossistemasjurídicosdasjurisdições.Numaperspectivaalongoprazo,esteconselhopoderáfuncionarcomoumor-ganismodecoordenaçãodasquestõesjurídicas,porexemplo,entreajurisdiçãodoInteriordaChinaeajurisdiçãodeTaiwan.EstestrêspontosdevemserconsagradosnaConstituiçãoenoutrasleisconstitucionais.Adisposiçãodasnormasconcretasexigeaindamaisestudos.1.2.PROPOSTASPARAOAPERFEIÇOAMENTODASNORMASDEDIREITOPE-NALDOINTERIORDACHINAAsconsideraçõesjurídicasprovocadaspelaquestãodoconflitodeleispenaisinter-regionaisdaChinaconcentram-senodireitopenal,no-meadamentenasdisposiçõessobreosefeitosespaciais.Dopontodevistaexterno,apesardosefeitosdoCódigoPenaldaR.P.C.nãoabrangeremtodoopaís,oseuestatutocomoleipenalnacionalnãoficaabalado.PartindodarealidadedenoâmbitodaChinaexistiremváriasjurisdiçõeseavaliandoatipologiadaaplicaçãodasleisnacionaisnaRegiãoAdmi-

594nistrativaEspecialpelaLeiBásicadaRegiãoAdministrativaEspecial,oCódigoPenaldaR.P.C.vigente,relativamenteaoutrasjurisdições,sótemoestatutodedireitopenaldajurisdiçãodoInteriordaChina.Nes-testermos,sobacondiçãodemanteroregimedoCódigoPenaldaR.P.C.emvigorinalterado,devemfazer-seasrevisõesnecessáriasàsdisposiçõesdodireitopenalsobreosefeitosespaciais.1.2.1.PROPOSTASDEREVISÃOAOARTIGO6.ºDOCÓDIGOPENALNostermosdon.º1doartigo6.ºdoCódigoPenal,“Apresenteleiaplica-seatodososcrimescometidosnoterritóriodaRepúblicaPopulardaChina,salvoasdisposiçõesespeciaisprevistasnalei”.Aqui“salvoasdisposiçõesespeciaisprevistasnalei”podeservircomofundamentoparaainterpretaçãodoCódigoPenaldaR.P.C.nãoseaplicaremHongKongeMacau.Noentanto,relativamentea“naviosouaeronavesdaRepúbli-caPopulardaChina”previstonon.º2doartigo6.º,seráqueestesnaviosouaeronavesincluemaquelesdeHongKong,MacaueTaiwan?Dopontodevistadainterpretaçãoteórica,naturalmentequenãodevemserin-cluídososnavioseaeronavesdeHongKong,MacaueTaiwan.Masemtermosdainterpretaçãodosentidogeral,podehaveroutrainterpreta-ção:osnavioseaeronavesdeHongKong,MacaueTaiwannãoperten-cemàRepúblicaPopulardaChina.Tambémexistedúvidaquantoaon.º3doartigo6.º,emque“território”abrangeHongKong,MacaueTaiwanounão.Deduzindodon.º1domesmoartigo,aqui“território”nãodeveabrangerHongKong,MacaueTaiwan,jáqueassimpodehaverummauentendimentodeHongKong,MacaueTaiwannãoesta-remincluídosno“territóriodaRepúblicaPopulardaChina”.Paraevitá-loereforçaraaplicabilidadedesteartigo,propomosaseguinterevisãoaoartigo6.º:“Apresenteleiaplica-seatodososcrimescometidosnajurisdiçãodaRepúblicaPopulardaChina,salvoasdisposiçõesespeciaisprevistasnalei.AoscrimescometidosnasjurisdiçõesdasRegiõesAdministrativasEspeciaisdeHongKongedeMacaudaRepúblicaPopulardaChina,sãoaplicadasasleislocais.ApresenteleiéaplicadatambémaoscrimescometidosnosnaviosouaeronavesdaRepúblicaPopulardaChina.Noentanto,aoscrimescometidosnosnaviosouaeronavesdasRegiõesAdministrativasEspe-

595ciaisdeHongKongedeMacaudaRepúblicaPopulardaChina,apli-cam-seasleislocais.Quandoqualqueractoouconsequênciadocrimeseverificanoâm-bitoterritorialdeaplicaçãodapresentelei,deveráseraplicadaapresen-telei.AosactosdanosospraticadosnasduasRegiõesAdministrativasEs-peciaispeloscidadãosdaRepúblicaPopulardaChina,quenãosejamcidadãosdestasduasRegiõesAdministrativasEspeciais,masaosquaissedeveefectivararesponsabilidadepenaldeacordocomapresenteleiecomasleislocais,aplicam-seasleislocais.Aosactosquenãoestejamprevistosnasleislocais,aplica-seapresentelei.”Estadisposiçãopodeevitartantoumamáinterpretaçãododispostovigente,comopodedeterminarmaisclaramenteoâmbitoespacialdacompetênciaspenaisdasjurisdiçõesdoInteriordaChina,HongKongeMacau.1.2.2.PROPOSTASDEREVISÃOAOARTIGO7.ºDOCÓDIGOPENALTalcomojáreferimos,asleispenaisdeHongKongedeMacautêmefeitosexternosdedeterminadoâmbito.Aoscrimescometidospe-loscidadãosdasduasRegiõesforadajurisdiçãodaRepúblicaPopulardaChina,aosquaissedeveefectivararesponsabilidadepenaldeacordocomaleipenaldaprópriajurisdição,aplica-sealeipenaldestajurisdi-çãoenãooCódigoPenaldaR.P.C.IstoéoreconhecimentoerespeitopelosistemajurídicoepoderjudicialdasRegiõesAdministrativasEs-peciais,éfavorávelàadministraçãoerestritopelasRegiõesAdminis-trativasEspeciais,aosseuscidadãos.Assim,comooscidadãostêmaobrigaçãoderespeitarasleisdaprópriajurisdiçãoeconhecemoregi-mejurídicolocal,designadamenteoregimeprocessualpenal,ojulga-mentopelaprópriajurisdiçãoéfavorávelàdefesadosdireitosfunda-mentaisdoarguido.Nestestermos,aoscrimescometidospeloscidadãosdeHongKongeMacauforadajurisdiçãodaR.P.C.,devemseraplica-dasnamedidadopossívelasleispenaisdasduasRegiõesAdministrati-vasEspeciais.Porisso,propomosaseguinterevisãoaoartigo7.º,aditan-doumn.º3:“OscidadãosdasRegiõesAdministrativasEspeciaisdeHongKongedeMacaudaRepúblicaPopulardaChinaquecometeremoscrimesprevistosnapresentelei,foradajurisdiçãodaRepúblicaPopularda

596China,aosquaissedeveefectivararesponsabilidadepenaldeacordocomasleislocais,aplicam-seasleislocais.Aoscrimesquenãoestejamprevistosnasleislocais,aplica-seapresentelei.”1.2.3.PROPOSTASDEREVISÃOAOARTIGO8.ºDOCÓDIGOPENALNoartigo8.ºdoCódigoPenalestáprevistaacompetênciaprotec-tora.NoCódigoPenaldaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau,existeumadisposiçãorelativaaestacompetência.EmboraaLeiPenaldaRegiãoAdministrativaEspecialdeHongKongdefendaoprincípiomaisrigorosodacompetênciaterritorial,tambémtemefeitosexternosrelati-vamenteadeterminadoscrimes,designadamenteaoscrimescometidosporestrangeiros.Estadisposiçãoétantofavorávelàconsagraçãodoreco-nhecimentoerespeitopelosistemajurídicoepoderjudicialdaRegiãoAdministrativaEspecial,comoéfavorávelàdefesadaordemsocial,dosdireitoseinteresseslegaisdoscidadãos,bemcomodoprestígiojudicialdaRegiãoAdministrativaEspecial.Porisso,propomosaseguinterevi-sãoaoartigo8.º,aditandoumn.º2:“AosactosdanosospraticadospelosestrangeiroscontraasRegiõesAdministrativasEspeciaisdeHongKongeMacaucontraosseuscida-dãos,foradajurisdiçãodaRepúblicaPopulardaChina,aosquaissedeveefectivararesponsabilidadepenaldeacordocomasleislocais,aplicam--seasleislocais.Aosactosquenãoestejamprevistosnasleislocais,aplica-seodispostononúmeroanterior.”1.2.4.PROPOSTASDEREVISÃOAOARTIGO10.ºDOCÓDIGOPENALNoartigo10.ºdoCódigoPenalestãoprevistososefeitosdassen-tençaspenaisestrangeiras.Observandoasdisposiçõesvigentes,aindanãoestáreconhecidooprincípiononbisinidem.Noentanto,emtermosdeoperaçãoconcretaháqueconsideraraspuniçõesjáfeitasnoestrangei-ro,queservirãodecircunstânciaatenuanteoudedispensa.Relativa-menteaoscasosprevistosnoartigo10.ºdoCódigoPenal,aosquaissedeveefectivararesponsabilidadepenal,masqueforamjulgadosnasRegiõesAdministrativasEspeciaisdeHongKongoudeMacau,devi-doaosprincípiosdeumasóChinaedereconhecimentomútuo,devemserreconhecidososefeitosdassentenças,nãoapurandoaresponsabili-dadepenaldoarguido.Porisso,propomosaseguinterevisãodoartigo10.º:

597“OscrimescometidosforadajurisdiçãodaRepúblicaPopulardaChina,quedevamassumiraresponsabilidadepenaldeacordocomapresentelei,emborativessemsidojulgadospeloestrangeiro,podemserprocessadosdeacordocomapresentelei;oscrimesjápunidosporpenasnoestrangeiro,podemverassuaspenasalteradas,dispensadasouatenu-adas.AoscrimesjulgadospelasRegiõesAdministrativasEspeciaisdeHongKongededeMacau,nãoseaplicaapresentelei.”CertoacadémicopropõeaconsagraçãodoprincípiononbisinidemnoCódigoPenaldonossoPaísearevogaçãododispostonoartigo10.º95.Concordamoscomestapropostaeconsideraremosrevogaresteartigonaalturaoportuna.Adisposiçãodosartigosreferidosprocuraestabelecerefectivamen-teumadivisãoentreoâmbitodeumpaís,odeaplicaçãodoCódigoPenaldaR.P.C.,eoâmbitodeaplicaçãodasleispenaisdasRegiõesAdmi-nistrativasEspeciais,tendotambémaditado,nosrespectivosartigos,a“competênciaterritorial”,“competênciapessoal”e“competênciapro-tectora”,disposiçõessobre“competênciaemrazãodolugar”,“compe-tênciaemrazãodaresidência”e“competênciaprotectoradaprópriaju-risdição”.Emboraestadisposiçãosejadispersa,éoportunaeconseguedistin-guirorelacionamentoentrecompetênciassemelhantes.Outrapossibili-dadeéconcentrarasdisposiçõesaditadasnumartigo,prevendounifor-mementeaquestãodadivisãoentreoâmbitodeaplicaçãodoCódigoPenaldaR.P.C.eoâmbitodeaplicaçãodasleispenaisdasRegiõesAdministrativasEspeciais,masestadisposiçãotemumainsuficiência,jáqueédifícildistinguirorelacionamentoentrecompetênciasseme-lhantes.1.3.PROPOSTASPARAOAPERFEIÇOAMENTODASNORMASDEDIREITOPRO-CESSUALPENALDOINTERIORDACHINAAleiprocessualpenaldumadeterminadajurisdiçãosódeveseraplicadaquandoestiverdeterminadaacompetênciapenaldaprópriajurisdição;entãoaleipenaldaprópriajurisdiçãodeveseraplicada.Comoaleiprocessualpenalnãoconseguerevolveraquestãodaaplicaçãodalei95VerZhangXu,EssenciaisdoDireitoPenalInternacional,JilinUniversityPress,2000,página285.

598penal,nãopodepreverdirectamenteosprincípios/regrasparaosconfli-tosdecompetênciapenalentrediversasjurisdições.Noentanto,sendoaassistênciamútuajudiciáriapenalinter-regionalchinesaumaquestãoprocessual,aleiprocessualpenalpoderegulá-laeconsagrar,numcapí-tulodaleiprocessualpenal,asdisposiçõesgeraisdaassistênciamútuajudiciáriaparaaprópriajurisdição.Emboraestapossibilidaderegula-menteunilateralmenteasactividadesdeassistênciamútuajudiciáriaparaaprópriajurisdição,emcertamedidadesempenhaafunçãodecoordenarasactividadesdeassistênciamútuajudiciáriainter-regional.Respeitan-teàsactividadesdeassistênciamútuajudiciáriaentreoInteriordaChi-na,HongKongeMacau,devemserregulamentadasprimeiroasactivi-dadesdeassistênciamútuajudiciáriadoInteriordaChina,porque:1.AjurisdiçãodoInteriordaChinacompreendeumâmbitovasto,commui-tasregiõesadministrativaslocais,sendo,pois,precisouniformizarassuasactividadesdeassistênciamútuajudiciária.Actualmente,asactivi-dadesdeassistênciamútuajudiciáriaentreGuangdong,HongKongeMacausãomaisfrequentes96eosseuscontactosmaisestreitos,masaspráticasdeassistênciamútuajudiciáriadaprovínciadeGuangdongnãosãovinculativasparaoutrasprovínciaseasuafunçãocomomodeloétambémlimitada.Porisso,aregulamentaçãouniformedasactividadesdeassistênciamútuajudiciáriadoInteriordaChinaseráfavoráveltantoàcoordenaçãodasactividadesdeassistênciamútuajudiciáriapelaspro-vínciasdoInteriordaChina,comoaoentendimentopleno,porpartedoutrasjurisdições,dasnormasconcretasdeassistênciamútuajudiciá-riapenaldoInterior,nosentidodeprestaraassistênciamútua.2.A96AntesdoretornodeHongKong,jáhaviaestasactividadesdeassistênciamútuajudiciáriaeosrespectivosdocumentosparaasduaspartes.Porexemplo,foicelebradoem1988,entreoICACdeHongKongeaProcuradoriaPopulardeGuangdong,umacordorelativoaosprocessosdeassistênciaaoinquéritoedeinqué-ritotransfronteiriço.Em1996,asduaspartesassinaramoPlanodeAssistênciaaInquéritosdeCasos.AspolíciasdeGuangdongeMacauiniciaramasuacooperaçãoemassuntospoliciais;aentãoPolíciaJudiciáriadeMacaucontactouoMinistériodaSegurançaPúblicadeGuangdongecadapartenomeouumcoordenador.De1983atéoretornodeMacauem1999,foramrealizados33encontrosperiódicosentreasduaspartes.VerHuangShaoze,“ObservaçãodasRelaçõesdeCooperaçãoemAssuntosPoliciaisentreMacaueoInteriordaChinaapartirdaCooperaçãoJudiciáriaPenalInter-regional”,inEstudossobreaCooperaçãoJudiciáriaPenalInter-regional,comacoor-denaçãodeHoChioMengeZhaoBingzhi,ediçãodoMinistérioPúblicodaRAEMedaAssociaçãodaJustiçaedaProcuradoriadeMacau,2002,página324.

599questãodossujeitosparaaassistênciamútuajudiciáriapenalinter-regio-naldoInteriordaChinasópodeserregulamentadaporleisdoInterior.Istodevesertornadoclaroantesdemaisparaasactividadesdeassistên-ciamútuajudiciáriapenalinter-regional.NoCódigodoProcessoPenaldaRepúblicaPopulardaChinaemvigor,nãoestãoprevistasasquestõesdacooperaçãojudiciáriacomoestrangeiroedaassistênciamútuajudiciáriainter-regional.AquestãodaassistênciamútuajudiciáriapenalcomostribunaisestrangeirosestáprevistanoCapítulo18,intitulado“ProcessodeRevisãodeCasosPe-naisRelacionadoscomoExterior”,das“ExplicaçõesaAlgumasQues-tõesRelativasàAplicaçãodoCódigodeProcessoPenaldaRepúblicaPopulardaChina”,de29deJunhode1998,peloSupremoTribunalPopular.NoCapítulo11,“CooperaçãoJudiciáriaPenal”,das“RegrasdeProcessoPenaldaSupremaProcuradoriaPopular”,revistopelaSupremaProcuradoriaPopulara16deDezembrode1998,estáprevistaaquestãodacooperaçãojudiciáriacomoestrangeiro.Nestasduasexplicaçõesju-diciais,nãoestáprevistaaquestãodaassistênciamútuajudiciáriacomHongKongeMacau.Nanossaopinião,estasduasexplicaçõesjudiciaistambémsãopoucomodelaresparaaquestãodaassistênciamútuajudi-ciáriaentreoInteriordaChina,HongKongeMacau.Arazãoéase-guinte:EstasexplicaçõesjudiciaisrelativasàcooperaçãojudiciáriapenaltêmporobjectoacooperaçãojudiciáriaentreEstados,porissoosprin-cípioseosmeiosconcretosaplicadosrevelamascaracterísticasdacoope-raçãojudiciáriapenalinternacional.Afimderesolveraquestãooportu-namenteedeterminarasnormasdecooperaçãojudiciária,ométododeaplicarexplicaçõesjudiciaisdecretadaspeloSupremoTribunalPopularepelaSupremaProcuradoriaPopularteráefeitospositivosduranteal-gumtempo97.Relativamenteàquestãodaassistênciamútuajudiciáriapenalinter-regionalchinesa,oInteriordopaíspodeprevê-laemleiavulsaemvezderegulá-lanoCódigodeProcessoPenal.Asvantagensparaaelaboraçãodumaleiavulsasão:Primeiro,oprocedimentolegislativopodesermais97NoLivroVdoCódigodeProcessoPenaldeMacau,“RelaçõescomasAuto-ridadesExterioresaoTerritório”,estáprevistooregimegeralparaacooperaçãojudi-ciáriapenal.Nostermosdoseuartigo213.º,esteregimeaplica-senãosóàsrelaçõesdecooperaçãojudiciáriacomoestrangeiro,comotambémàsrelaçõescomHongKongeoInteriordaChina.

600convenienteecélere,pornãosetocarnoregimevigentedoCódigodeProcessoPenal;segundo,podefocalizaranaturezaeascaracterísticasdaassistênciamútuajudiciáriapenalinter-regionaldopaís,elaborandonormasmaisoportunas;terceiro,aaplicaçãodeleiavulsafacilitaacoor-denaçãocomaspráticasdeHongKongeMacaue,secalhar,atépodeabrangertambémaassistênciamútuajudiciáriapenalcomTaiwan98.2.CONCEPÇÕESPRELIMINARESDOACORDODEASSISTÊNCIAMÚTUAJUDICIÁRIAPARAARESOLUÇÃODOCONFLITODECOMPETÊNCIAPENALINTER-REGIONALDACHINADemomento,époucoprovávelelaborarumaLeideAssistênciaMútuaJudiciáriaPenalInter-regionalaplicávelàsváriasjurisdiçõesnoâmbitodaChina.Asrazõesprincipaissãoduas:1.Nostermosdon.º3doartigo18.ºdeambasasLeisBásicasdasRegiõesAdministrativasEspeciais,oComitéPermanentedaAssembleiaPopularNacionalpodeaumentaroureduziroelencodasleisreferidasnoAnexoIIIàLeiBásica,depoisdeconsultaraComissãodaLeiBásicadeledependenteeoGover-nodaRegiãoAdministrativaEspecialdeHongKong(Macau).Estasleisdevemlimitar-seàsrespeitantesaassuntosdedefesanacionalederelaçõesexternas,bemcomoaoutrasmatériasnãocompreendidasnoâmbitodaautonomiadaRegião,nostermosdaLeiBásica.Acompetên-ciaparaaelaboraçãodumaleitantodeassistênciamútuajudiciáriape-nalinter-regional,comodeassistênciamútuajudiciáriainter-regionaldopaísqueabrangeasmatériasdeassistênciamútuajudiciáriacivilepenal,devecentralizar-senaAssembleiaPopularNacional.Relativa-98OProcedimentoRelativoàNotificaçãodePedidonoÂmbitodaCooperaçãoJudiciária,aprovadopelaAssembleiaLegislativadaRAEM,éumaleiavulsa.OProf.CaiDunmingdeTaiwan,convidadopeloMainlandAffairsCouncil,fezestudosecon-cluiu,emOutubrode1993,umrelatóriodeEstudossobreasFormasdeTratamentodeCausasPenaisRelacionadascomosDoisLadosdoEstreitodeTaiwan.Noseurelatório,elaborouumaLegislação(Projecto)deTratamentodeCausasPenaisRelaci-onadascomosDoisLadosdoEstreitodeTaiwan,compostapor23artigos.UmaoutraacadémicadeTaiwan,WuJingfang,tambémelaborouumaLegislação(Projecto)deTratamentodeCausasPenaisConstituídaspelaChinaContinental.(VerWuJingfang,“AsPráticasDevidasaosDoisLadosdoEstreitodeTaiwanrelativasaoCombateConjuntoàCriminalidade”,inChungHsingLawReview,n.º44,Setembrode1998.)Asconcepçõesdosdoisacadémicosassentambasicamentenopontodevistadaauto-ridadedeTaiwanpararesolveraquestãodaassistênciamútuajudiciáriaentreTaiwaneaChinaContinentalatravésdaelaboraçãodumaleiavulsa.

601menteàhierarquiadosseusefeitos,éapenasumaleifundamentalquenãocainoâmbitodefinidopeloreferidoartigo.ParaasRegiõesAdmi-nistrativasEspeciais,osassuntosdeassistênciamútuajudiciáriacomoutrasjurisdiçõesdevemserintegradosno“âmbitodaautonomia”.Aelaboraçãodumaleinacionaldestetipoimplicariaumarevisãododis-postonaLeiBásica,comooalargamentodoâmbitodeaplicaçãodasleisnacionaisemHongKongeMacau.2.Nostermosdoartigo95.ºdaLeiBásicadaRegiãoAdministrativaEspecialdeHongKongedoartigo93.ºdaLeiBásicadaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau,aRe-giãoAdministrativaEspecialpodemanter,medianteconsultaenoster-mosdalei,relaçõesjurídicascomórgãosjudiciaisdeoutraspartesdoPaís,podendoparticiparnaprestaçãodeassistênciamútua.Ambosestesartigossãonormasdedelegaçãodecompetências,ouseja,delegamcom-petênciasnasRegiõesAdministrativasEspeciaisdeHongKongedeMacauparapromover,medianteconsulta,actividadesdeassistênciamútuajudiciária.ÉtambémumadelegaçãodecompetênciasaoutroslocaisdoPaís.SeasautoridadescentraiselaboraremumaLeideAssis-tênciaMútuaJudiciáriaPenalInter-regionalouumaúnicaLeideAssis-tênciaMútuaJudiciáriaInter-regional,serãocontráriasaoespíritocon-sagradonosartigosreferidos.Porisso,naregulaçãodaquestãoactualdeassistênciamútuajudiciáriapenalinter-regional,asjurisdiçõesdevemelaborarouaperfeiçoarasprópriasleisdeassistênciamútuajudiciáriapenal,bemcomonegociarentresiparacelebrarumacordodeassistên-ciamútuajudiciáriapenalinter-regional.Comoreferimos,aresoluçãodosconflitosdecompetênciapenalinter-regionalnopaísdeveserfeitaatravésdoestabelecimentodum“pro-cedimentodedeterminaçãodacompetênciapenal”,queseráumtraba-lhoespecíficoadesenvolverparaaassistênciamútuajudiciáriapenalinter-regional.Emprincípio,háduasformasparaacelebraçãodoacordodeassistênciamútua:Aprimeiraéadeumacordouniforme,ouseja,asjurisdiçõesassi-namum“AcordodeAssistênciaMútuaJudiciáriaPenal”inter-regional,queabrangetodosouamaioriadosassuntosdeassistênciamútuajudi-ciária.O“ProcedimentodeDeterminaçãodaCompetênciaPenal”seráinseridonestegrandeacordocomoumassuntoconcretodaassistênciamútuajudiciária.Asvantagensdestapráticasãoóbvias:Porumlado,podecoordenararelaçãoentreassuntosdiferentesdeassistênciamútua

602judiciária,mantendoumaunanimidadedasregrasnasdisposiçõesdeprocedimento.Poroutrolado,podediminuironúmerodeversõesdoacordo.Assuasdesvantagenssão:Acelebraçãodestetipodeacordoim-plicaumgrandetrabalhoedemoratempo.Asegundaéumacordoindividual,ouseja,asjurisdiçõesnegociamapenassobreumaactividadedeassistênciamútuajudiciária,o“Procedi-mentodeDeterminaçãodaCompetênciaPenal”,assinandoorespectivoacordodeassistênciamútuajudiciária.Asvantagensdestapráticatam-bémsãoóbvias:Porumlado,graçasàunidadedoassuntoparanegocia-ção,aspartespodemchegarfacilmenteaacordo.Poroutrolado,comoo“ProcedimentodeDeterminaçãodaCompetênciaPenal”nãosóregulaaquestãodoprocedimentomasimplicatambémnegociaçõeseconsensosobreosprincípios/regrasparaaresoluçãodosconflitosdecompetênciapenal,oconteúdodesteassuntodeassistênciamútuajudiciáriapossuicaracterísticasprocessualesubstancial.Outrostiposdeassuntodeassis-tênciamútuajudiciárianãotêmavercomaquestãosubstancial.Acele-braçãoindividualdumacordorevelaplenamenteestacaracterística.Pelaanálisedestasduasformasdeacordo,alongoprazo,aformadeumacordouniforme,queresolveglobalmenteaquestãodaassistênciamútuajudiciáriapenalinter-regionaldaChina,poderegularmelhorarelaçãodecolaboraçãojudiciáriapenalinter-regionaldaChina.Anali-sandodopontodevistadarealizaçãoconcreta,aformadeumacordoindividualémaisviável.Defendemosaresoluçãoporfasesdaquestãodaassistênciamútuajudiciáriapenalinter-regionalchinesa,masmaiscon-cretaéaelaboraçãodumplanodetrabalhoconsoanteograudeurgência,negociandoporordemeindividualmenteosassuntosdeassistênciamútuajudiciáriapenal.Quandosechegaaconsensosobreumdeterminadoassunto,assina-seorespectivoacordodeassistênciamútuajudiciáriapenal.Noentanto,osassuntosdeassistênciamútuajudiciáriadamesmatipologiacomcaracterísticascomuns(porexemplo,aassistênciamútuajudiciáriapenalemsentidorestrito)devemserreguladosnumacordoúnico.Nanossaopinião,aquestãodadeterminaçãodacompetênciape-naléumassuntoimportanteparaaassistênciamútuajudiciáriapenalinter-regionaldaChina,quedeveserresolvidocomprioridadeporcon-sulta.Relativamenteàquestãodeadoptarumaformadeconsultabilate-raloumultilateralparaoacordodeassistênciamútuajudiciáriapenal

603inter-regional,sãonecessáriosaindamaisestudos.Considerando,dopontodevistateórico,oidealserácelebrar,entreasjurisdiçõesnoâmbitodopaís,umacordodeassistênciamútuajudiciáriapenalmultilateral,apli-cávelàsváriasjurisdições.Noentanto,observandoaspráticasactuais,osacordosdeassistênciamútuajudiciáriapenalinter-regionalsãobilate-rais.Postoisto,poderemosadoptarummeiomaiseficazquecoordeneasactividadesdeassistênciamútuajudiciáriapenalentreasjurisdições?Consideramostornarosacordosdeassistênciamútuajudiciáriapenalinter-regionalmaisabertos,istoé,seoutrajurisdiçãoconcordarcomoconteúdodoacordo,podeaeleaderir,mesmomantendoumacertare-serva(queobviamentedeveserlimitada)relativamenteaalgumascláu-sulas.Asduaspartesqueassinaramoacordodevemreconhecerestaadesão,nãosendonecessáriocelebraroutrosacordosdeassistênciamú-tuajudiciáriacomestajurisdição.Assim,umacordobilateralpodetor-nar-senumacordomultilateral.Porcausadarealidadeactual,quantoàquestãodaassistênciamútuajudiciáriapenalentreosdoisladosdoEs-treitodeTaiwandeveadoptar-seo“modelodeinstituiçãointermediá-ria”paraconsulta.Relativamenteaosacordoscelebradosentreoutrasjurisdições,aautoridadedeTaiwanpodemanifestarassuasposiçõesatravésdaAssociaçãoHaiji.Relativamenteàquestãodo“ProcedimentodeDeterminaçãodaCompetênciaPenal”,apresentamosumprojectoparaoacordodeassis-tênciamútuajudiciáriaentreasjurisdiçõeseesperamosquepossaserútilparaaresoluçãodaquestão.Oprojectodoacordoéoseguinte:Nome:AcordodeAssistênciaMútuaJudiciáriaparaoProcedimentodaDeterminaçãodaCompetênciaPenalentreoInteriordaRepúblicaPopulardaChinaeaRegiãoAdministrativaEspecialdeXXArtigo1.ºObjectivoParacoordenareresolveraquestãodoconflitodacompetênciape-nalentreoInteriordaChinaeaRegiãoAdministrativaEspecialdeXX,edeterminarrazoavelmenteacompetênciaefectivaparaascausaspe-nais,oSupremoTribunalPopular,aSupremaProcuradoriaPopulareoMinistériodaSegurançaPública,emrepresentaçãodaRepúblicaPopu-lardaChina,assinamesteacordocomoGovernodaRegiãoAdministra-tivaEspecialdeXX,baseando-senoespíritodeconsultaempédeigual-dadeedeacordocomodispostonaConstituiçãodaRepúblicaPopular

604daChinaenaLeiBásicadaRegiãoAdministrativaEspecialdeXXdaRepúblicaPopulardaChina.Artigo2.ºPrincípiosNasactividadesdeassistênciamútuajudiciáriaparaadetermina-çãodacompetênciaefectivasobreascausaspenais,osórgãosjudiciaisedesegurançapúblicadoInteriordaChinaeosórgãosjudiciaisedapolíciadaRegiãoAdministrativaEspecialdeXXdevem,mediantecon-sultaempédeigualdade,reconhecermutuamenteosactospraticadospelaoutraParte,deacordocomasleislocais,colaborandoestreitamenteecombatendoeficazmenteasactividadescriminaisrelacionadascomoInteriordaChinaeaRegiãoAdministrativaEspecialdeXX.Artigo3.ºResoluçãodoconflitodacompetênciapenal1)ExercíciocomprioridadedacompetênciaterritorialOsactosdanosospraticadosnoInteriordaChina,aosquaissedeveefectivararesponsabilidadepenalnostermosdoCódigoPenaldaRepú-blicaPopulardaChinacaemnacompetênciadosórgãosjudiciaisdoInteriordaChina.OsactosdanosospraticadosnaRegiãoAdministrati-vaEspecialdeXX,aosquaissedeveefectivararesponsabilidadepenalnostermosdasleislocais,caemnacompetênciadosórgãosjudiciaisdaRegiãoAdministrativaEspecialdeXX.2)ExercíciocomprioridadedacompetênciaemrazãodolugardocrimeprincipalQuandooactocriminosoeosseusefeitosseverificaremnoInteriordaChinaenaRegiãoAdministrativaEspecialdeXXrespectivamente,acompetênciadeveserexercidapelosórgãosjudiciaisdolugarondeodanoprovocadopelocrimeformaior.Quandooactocriminosoforpra-ticadotantonoInteriordaChinacomonaRegiãoAdministrativaEspe-cialdeXX,acompetênciadeveserexercidapelosórgãosjudiciaisdolugardocrimeprincipal.Senãoforpossíveldeterminarolugardocrimeprincipal,écompetenteoórgãojudicialdajurisdiçãoqueadmitirocasoemprimeirolugar.3)ExercíciodacompetênciaemrazãodaresidênciaQuandooarguidoeoofendidodamesmacausapenalforemresi-dentesdomesmoterritório,acompetênciapodeserexercidapelosór-gãosjudiciaisdoterritório.

6054)AplicaçãoespecialdoCódigoPenaldaRepúblicaPopulardaChinaAosactosdanosospraticadospeloscidadãosdaRegiãoAdministra-tivaEspecialdeXXforadaRepúblicaPopulardaChinaaosquaissedeveefectivararesponsabilidadepenaldeacordocomasleislocais,apli-cam-seasleislocais.Senãoestiveremprevistosnasleislocais,aplica-seoCódigoPenaldaRepúblicaPopulardaChina.AosactosdanosospraticadospelosestrangeirosforadaRepúblicaPopulardaChinanaRegiãoAdministrativaEspecialdeXXouaosseusresidentes,eaosquaissedeveefectivararesponsabilidadepenaldeacor-docomasleislocais,aplicam-seasleislocais.Senãoestiveremprevistosnasleislocais,aplica-seoCódigoPenaldaRepúblicaPopulardaChina.5)PrincípiononbisinidemAoréudumadeterminadacausapenalquetiversidojulgadoporumaParte,querdoInteriordaChina,querdaRegiãoAdministrativaEspecialdeXX,aoutraPartenãopodeinstauraroutroprocessopenal.Artigo4.ºProcedimentodeDeterminaçãodaCompetênciaPenal1)ComunicaçãoepretensãoApósoórgãojudicialoudeinquéritodumaPartedoInteriordaChinaoudaRegiãoAdministrativaEspecialdeXXterprocedidoàaber-turadeinquérito,acercadumadeterminadacausapenalouteradmitidoaacusação,aapresentaçãodequeixasouaconfissãoeentenderqueaoutraPartetambémtemcompetênciapenal,devecomunicar-lheatem-padamenteofacto,osfundamentosjurídicoseasituação.SeacharmaisoportunooexercíciodacompetênciaefectivapelaoutraParte,podeapre-sentarsimultaneamenteapretensãodatransferênciadacausa.ApósoórgãojudicialoudeinquéritodumaPartedoInteriordaChinaoudaRegiãoAdministrativaEspecialdeXXterprocedidoàaber-turadeinquérito,acercadumadeterminadacausapenalouteradmitidoaacusação,aapresentaçãodequeixasouaconfissão,aoutraParte,seentenderquetemcompetênciapenal,podeapresentarapretensãodoexercíciodacompetênciaefectivasobreacausa.OssujeitosdacomunicaçãooupretensãonoInteriordaChinasãootribunalpopularsuperior,aprocuradoriapopulardahierarquiadepro-

606vínciaearepartiçãodesegurançapúblicadaprovíncia,regiãoautónomaoucidadesubordinadadirectamenteaoGovernoCentral.OssujeitosdacomunicaçãooupretensãodaRegiãoAdministrativaEspecialdeXX,sãoosupremotribunaleosupremoórgãodepolíciadaRegiãoAdmi-nistrativaEspecialdeXX.2)ConcordânciaouoposiçãoTendorecebidoacomunicaçãooupretensãodaoutraParte,oórgãojudicialoudeinquéritodumaPartedoInteriordaChinaoudaRegiãoAdministrativaEspecialdeXXdeveprocederàrevisãoerespondernumprazorazoável.Seconcordarcomacomunicaçãodoexercíciodacompetênciaefec-tivadeumaParte,oórgãojudicialoudeinquéritodestaPartepodecontinuaraexerceracompetência,nãopodendoaPartecomunicadafazer-lheoposição;osrespectivosórgãosjudiciaisoudesegurançapúbli-ca(polícia)dasduasPartesdevemprocederatempadamenteanegocia-ções.Seconcordarcomacomunicaçãosobreatransferênciadacompe-tênciaefectivadeumaParteparaaoutra,deveentregaracausaeoargui-doàcompetênciaefectivadaoutraParte;casoseoponhaàcomunicação,aPartecomunicantecontinuaaexercerasuacompetência.SeumaParteconcordarcomapretensãodacompetênciaefectivadaoutraParte,deveentregaracausaeoarguidoàoutra;casoseoponhaàpretensãodacompetênciaefectivadaoutra,osórgãosjudiciaisoudesegurançapública(polícia)dasduasPartesdevemprocederatempada-menteanegociações.Nãotendorespostaemprazorazoável,aPartecomunicantedevecontinuaraexerceracompetênciaeaPartecomunicadanãopodevoltarapretenderacompetênciaefectiva.3)NegociaçãoRelativamenteaoconflitodecompetênciapenalreferidonacláusulaanterior,osrespectivosórgãosjudiciaisoudesegurançapública(polícia)dasduasPartesdevemprocederanegociaçõesempédeigualdade.Casonãoseconsigachegaraacordo,mesmodepoisdasnegociações,cabeàPartequepromoveuemprimeirolugaraacçãoexerceracompetência.4)ApensodeprocessospenaisTendoambaspartesdoconflitodecompetênciapenalpromovidoprocessopenalsobreomesmofacto,determina-seumaParteparaexer-

607ceracompetênciaefectivadeacordocomoreferidoprocesso,devendoaoutraParteentregaracausaàquelacomcompetênciaefectiva.Artigo5.ºInterpretaçãodoAcordoOpoderdeinterpretaçãodopresenteAcordoéexercidoconjunta-mentepelasduasPartesassinantesdoAcordo.Artigo6.ºEntradaemvigorOpresenteAcordoentraemvigorapósaaprovaçãopeloComitéPermanentedaAssembleiaPopularNacionalepelaAssembleiaLegisla-tivadaRegiãoAdministrativaEspecialdeXX.Artigo7.ºAberturadoAcordoNocasodeoutrasjurisdiçõesdoPaísconcordaremcomoconteúdodopresenteAcordopodemapresentarapretensãodeaelaaderir,tor-nando-sesujeitosdesteAcordo,apósaconcordânciadossujeitosassi-nantesdomesmo.

609Administraçãon.º64,vol.XVII,2004-2.º,579-596BREVESCONSIDERAÇÕESSOBREASOCIEDADEPORQUOTASUNIPESSOAL*HoChiUn**1.CONSIDERAÇÕESGERAISNofinalde1996,foipublicadooDecreto-Lein.º257/96,de31deDezembro,queintroduziunoordenamentojurídicoportuguêsumanovaformasocietária,asociedadeporquotasunipessoal(SQU)1,desócioúni-coederesponsabilidadelimitadaaopatrimónioafectoàactividadeem-presarial.Aopassoque,emMacau,asociedadeporquotasunipessoalfoiintroduzidapeloDecreto-Lein.º40/99/M,de3deAgosto,queaprovouoCódigoComercialdeMacau,cujanotajustificativadiziaassim:“Passaaserpermitidaaconstituiçãoousubsistênciaregulardesociedadesporquotasunipessoais,dotando-asdeumquadrolegaldestinadoapreveniraconfusãodospatrimóniosdasociedadeedosócioúnico,comoformaeficientedepermitiralimitaçãodaresponsabilidadedocomercianteemnomeindividual...”2Noentanto,durantedezenasdeanos,asociedadecompostaporumúnicosóciofoi,nodireitoportuguês,algodeinconcebível,sendoaindavistacomouminstitutodeverasestranho,contraditórionosseuspró-*Opresenteartigofoioriginalmenteelaboradoemlínguaportuguesa.**MestrandoemDireitoemlínguaportuguesapelaUniversidadedeMacau,TécnicoAgregadodoGabinetedoSecretárioparaaSegurança.1“AintroduçãodaSQUnodireitonacionalcorrespondeuàentregaaoempresárioindi-vidualdeumaestruturaorganizativaquelhepermitissecircunscreverasuaresponsabilidadepelaactividadeeconómicaquepretendesseexercer,atravésdaaquisiçãodaqualidadeecondiçãodesócioúnicodeumasociedadequeporleitemessaresponsabilidadelimitadaemfacedetercei-ros.”,cfr.RicardoCosta,ASociedadeporQuotasUnipessoalnoDireitoPortuguês,LivrariaAlmedina,Coimbra,2002,página327.2AugustoTeixeiraGarcia,Coordenadordoprojecto,“Notajustificativa”,emCódigoComercial(versãoportuguesa),ImprensaOficialdeMacau,1999,páginaXXXIII.

610priostermos,namedidaemqueasociedadesedeveriareferirneces-sariamanteaumapluralidadedepessoasquenelaseassociam3.Mesmonoactualestadolegislativoedoutrinalemmatériacomercial,pareceentender-sequeaconcentraçãodaspartessociaisnasmãosdeúnicoasso-ciadoconstituiumaexcepçãoaoprincípiodacontratualidade.Emresumo,otemadaSQUapontarealmenteparaváriosedelica-dosdebates.Oestudoaquenospropomospretendedelinearosaspectosmaisgeraisasublinharpelacriaçãodafigurasocietáriaunipessoal,espe-cialmenteaexperiênciajurídicaportuguesanestamatéria,assoluçõesadoptadasemsededeunipessoalidadenodireitosocietáriodeMacau,comoobjectivodeavaliaroseualcancehistóricoeoseureflexoàluzdealgunsprincípiosessenciaisexistentesnoâmbitododireitosocietárodematrizportuguesa.Sobestepontodevista,vamosavançarparaumaanálisedadisciplinaactualdaSQUemPortugaleMacau,nosentidodeinovarasideiassobreomododeperspectivaroassunto.2.DAADMISSIBILIDADEDASSOCIEDADESUNIPESSOAISOdebatedaadmissibilidadedestaformasocietárianãotemsidodoutrinaledogmaticamentepacífico,vistoquenostemposasalvaguar-dadovigordoprincípiodacontratualidade,eratidacomoregrabásicaparaageraçãodeumasociedade(comercialounão).Ocarácterdaunipessoalidadeeraalgumacoisadeabsolutamenteinconciliávelcomoconceitodesociedadeeodeassociação,jáqueéessencialaoconceitodesociedadeoelementodapluralidadedosassociadosoucolectividadesocial.A.FerrerCorreiasalientouqueumasociedadeé,antesdetudo,umarelaçãojurídicaqueseestabelece,pormeiodeumcontrato,entredoisoumaisindivíduos,nãohárelaçãojurídicademenosdedoister-mos.Istoquerdizerque,deacordocomoparadigmahistoricamentedominante,asociedadeseriasempregeradaporumactonegocialbilate-ralouplurilateral.Acomposiçãopluraldeumasociedadeprevê-se,como3“Mesmonopaísmaiscondescendentecomamanifestaçãodaunipessoalidadesocietária,aAlemanha,elanãodeixoudeserindividualizadapeladoutrinacomouma“contradiçãoemsimesma”(Widerspruchinsichselbst)eatéinsusceptíveldeserjustificadadogmaticamenteemfacedo“contrasensológico”(logischenWidersinn)queconstituía”...,cfr.RicardoCosta,ob.cit.,p.26,n.(1).

611regra,tantonoCódigoCivilportuguês(artigo980.º),comonoCódigodasSociedadesComerciaisdePortugal(CSC)4,(artigo7.º,n.º2,1.ªpar-te:«Onúmeromínimodepartesdeumcontratodesociedadeédedois[…]»).AopassoqueoCódigoCivildeMacau,aprovadopeloDecreto--Lein.º39/99/M,de3deAgosto,nãovemaregularasociedadecomocontrato5,limitando-seaconsiderarassociedadescomopessoascolecti-vas,definindo,noartigo184.º,associedadescomo«(...)pessoasjurídi-casdesubstratopessoal,cujosmembrosseobrigamacontribuircombensouserviçosparaoexercícioemcomumdecertaactividadeeconó-mica,quenãosejademerafruição,afimderepartiremoslucrosresul-tantesdessaactividadeoudeproporcionaremumaeconomia.»6Odogmadaimpossibilidadejurídicadassociedadesunipessoaisdurouatéaofinaldosanosquarenta,quandoapareceumnovomododeperspectivaroassunto:“Nãoécorrectotentarobterasoluçãodoproblemaatravésdeumasimplesoperaçãodededuçãológica...amaneiracorrectadeproce-der,segundooscânonesdaboametodologiajurídica,consisteemaveriguar,tendoemcontaoquadrogeraldosinteressesenvolvidosouameaçados,qualdassoluçõespossíveisseapresentacomoamaisequilibradaejusta.7”Écertoqueumasociedadenãopodeserconstituídajuridicamentecomumúnicoassocia-do,contudo,nãopodemosnegligenciaraexistênciadesociedadesunipessoaisdefactoemqueradicaminteressesvaliosos.Comaperdadepesodoexercícioindividualdocomércioedain-dústriacomo“fórmuladosnegóciosdealgumaimportância”8,cresceuavontadedeadopçãodaunipessoalidadesocietáriacomomecanismoapro-4OCSC,aprovadopeloDecreto-Lein.º262/86,de2deSetembro,integrandoasalteraçõesaprovadaspeloDecreto-Lein.º184/87,de21deAbril,peloDecreto-Lein.º280/87,de8deJulho,peloDecreto-Lein.º229-B/88,de4deJulho,peloDecre-to-Lein.º238/91,de2deJulho,peloDecreto-Lein.º225/92,de21deOutubro,peloDecreto-Lein.º20/93,de26deJaneiro,peloDecreto-Lein.º328/95,de09deDe-zembro,peloDecreto-Lein.º257/96,de31deDezembroepeloDecreto-Lein.º36/2000,de14deMarço.5AtéàentradadoCódigoCivilde1999,oCódigoCivilde1996regulouaindaassociedadescomoumcontrato,nolivroII,títuloII,capítuloIII,nosartigos980.ºa1021.º.6Osublinhadoénosso.7A.FerrerCorreia,LiçõesdeDireitoComercialVol.II,SociedadesComerciais-Dou-trinaGeral,UniversidadedeCoimbra,1968,páginas165e166.8AexpressãoédeSoláCañizares,“Lasformasjuridicasdelasempresas.Laempresaindividuallimitada,elcontractodesociedadylainstituciónporacciones”,RDM,1952,pp.295-6.

612vadopelosordenamentosjurídicosAdimensãodasempresas,queéde-terminadapelasexigênciastécnicasefinanceirasdosmercados,eoriscodassuasactividadescriavamumainstabilidadeinaceitávelnasfortunaspessoaisdosempresários.Perantetalsituação,osproprietáriosdepe-quenasemédiasempresasdestinadasàprossecuçãodeactividadesdemenordimensãoemmeioecapitalrecorrempoisasociedadesfictíciascomtestas-de-ferroousóciosdefavor9,nosentidodelimitarasuaresponsa-bilidadeàentradaqueinvestiaminicialmente,ouseja,evitaracomuni-caçãoaopatrimóniopessoalefamiliardaresponsabilidadepelasobriga-çõescomerciaiscontraídas.Defacto,porumlado,aforçadoindividua-lismo,tãoconsistentenoavançodainiciativaeconómicafomentadapelocapitalismo,nãopodiadeixardeadensarasambiçõesquedemandavamapossibilidadedeseconstituirefazersobreviverumasociedadecom-postaporumúnicosujeito.Poroutrolado,asociedadeunipessoalpassaaconstituirumprodutodaevoluçãodedesenvolvimentosócio-económico,representandoumaetaparelevantedodesenvolvimentodosistemadassociedades.Apartirde1925,anoemqueaListenstainareconheceupelaprimeiravezoestatutodaso-ciedadeunipessoal,estafoisucessivamentereconhecidaanívelmundialemmuitosdospaísescomoaAlemanha,aFrançaeoJapão,entreoutros.3.OTRATAMENTOLEGISLATIVOPORTUGUÊSEMMATÉRIADESQU3.1.AEVOLUÇÃODAIMPLANTAÇÃODASQUEMPORTUGALOpercursodeinstituiçãodaSQUnodireitoportuguêsnãoélinear.Temvividoalongadiscussãodoutrináriaacercadaadmissibilidadedassociedadesunipessoais.Paraarealidadejurídicaportuguesa,asociedadeunipessoalhojeemergenteédiferentedasociedadeunipessoaldeontem.Naperspectivacontratualista,sófoiadmitidaasociedadeconstituídasupervenientementeporumúnicosujeito,queapresenta,pormúltiplascausas,depoisdasuaconstituiçãopluripessoal,umaconcentraçãodeto-9Apeçasimuladadeumcontratoquenãooera,masqueoteriadesernomomentoformaldeconstituiçãoda“sociedade”,quesedeixava“identificarcomoooutrosócio,desaparecendodepoisdiscretamenteparadeixaroempresárioentregueaosdesígniosdasuaactividadecomercial.Cfr.CatarinaSerra,Asnovassociedadesunipessoaisporquotas,inSI,TomoXLVI,1997,n.º265/267,p.121.

613dasasparticipaçõessociaisnasmãosdeumúnicosócio.Subsequente-mente,nadoutrinaportuguesa,debate-seodestinodasociedadeunipes-soalderivada,nosentidodeincentivarasuaextinçãoouasuaregula-mentação.Dopontodevistahistórico,ofenómenojurídicodaunipes-soalidadeseriarecusadoinequivocamentepeloordenamentoportuguês.Paraisso,contribuiriaoconceitodesociedadedoartigo1240.ºdoCódi-goCivilde1867,queobrigavaasociedadeaserumorganismoquerepresentavaaassociaçãodeduasoumaispessoas,vistoque,segundooditamedeManueldeAlarcão,“amesmapessoanãopodeseraomesmotempocredoredevedor,sujeitoactivoesujeitopassivo.Reunidasnumasópessoaasqualidadesopostasquerepresentamosdoistermosdarelaçãojurídica,estaextin-gue-selógicaenecessariamente.Eassimdesaparecidaacolectividadedossócios,têmdeextinguir-setodasasrelaçõesqueintegramocontratodesociedade,ecomelas,também,ocontratoeasociedade10”.Apartirdasegundametadedadécadadequarenta,registou-seumamudançaaníveldedoutrinaejurisprudênciaportuguesas.Tendoemcontaaprevalênciadointeressepúbliconaconservaçãodaempresaemdetrimentodointeresseeventualeparticulardoscredorespessoaisdosócionadissoluçãodapessoacolectivasocietária,aunipessoalidadenãoeracausadedissoluçãoimediataouautomáticadeumasociedadeanóni-maeporquotas,enquantonãodecorresseoperíododerecomposiçãodapluralidadeounãofosserequeridaadissoluçãoatravésdadecisãojudi-cial.Mas,osócioúnicoresponsabilizava-sepessoalmente,emviasubsi-diária,pelasdívidascontraídaspelasociedadeemtodooperíododecon-centraçãodasparticipaçõessociaisnassuasmãos11.Assim,adoptou-seumsistemadedissoluçãojudicialdiferida,possibilitandoasubsistênciadessasociedadeemnomedatuteladaspesrefectionis.Apesardisso,associedadesoriginariamenteunipessoaiscontinuavamasernegadas,noentanto,apluralidadedossóciosapenasétidaporrequisitofundacional,emvezderequisitofuncional.Porumlado,aimpossibilidadedacriaçãoorigináriadesociedadeunipessoaliasendocondenadagradualmentepelaflorescentepráticadas10Cfr.RicardoCosta,ob.cit.,p.238.11Oquesejustificapelasoberaniaevontadeexclusivadessesóciosobreosdestinosdaempresasocial,colocando-oaoserviçodosinteressesdoscredores,sujeitosquecontratamnessafasecomaconfiançalegítimadepositadanahonradezenasolvabilidadepessoaldoúnicosócio.

614sociedades,vistoquesemultiplicouacriaçãoexnovodesociedadescujocapitalsocialerasubscritoapenasporumaúnicaoutrasociedade.Poroutrolado,alimitaçãodaresponsabilidadedaempresaindividualsurgiacomnaturalidade,urgenteerecomendadapelasnecessidadeseconómi-casepelasrealidadessociaisdasépocasmaisrecentes.Peranteestaten-dência,olegisladorportuguêsacabouporcriaruminstitutodoEstabe-lecimentoIndividualdaResponsabilidadeLimitada(EIRL)12,nosenti-dodelimitararesponsabilidadeaoempresárioindividual.AalternativaàunipessoalidadetemsidoadoEIRL,quesetraduznummeropatrimó-nioautónomodeafectaçãoespecialdesprovidodobenefíciodapersona-lidadejurídicaautónoma.Destemodo,estafiguratemtidoumautiliza-çãolimitada.Oempresário,paralimitarasuaresponsabilidade,temrecorridoàconstituiçãodesociedadescom“sóciosdefavor”ou“sóciospintados”,criandoassimautênticassociedadesunipessoais.AutilizaçãolimitadaimplicouapoucareceptividadedoEIRLnarealidadeportu-guesa.Esterevelara-seuminstrumentoinútil,consequentementefoiignoradopeloscomerciantesindividuais.Deacordocomosdadosesta-tísticosrecolhidosjuntodoRegistoNacionaldasPessoasColectivas,até31deAgostode2001,onúmerodeEIRLconstituídostemvindoadecrescer:em1996,aindaseconstituíram419,em1997onúmerodeEIRLconstituídosdesceupara226eem1998para82,em1999para23e,em2000,criaram-se56EIRL.3.2ACARACTERIZAÇÃODOINSTITUTOPORTUGUIESDASQUVolvidaquaseumadécadanaalturasobreaemissãodocomandocomunitário13,olegisladorportuguêsdecidiuintroduzirnoordenamen-12“AcriaçãodoEIRL,comoexpressorepúdiodasociedadeunipessoalcomoinstrumentopredispostoataldesiderato,transportavaaindaconsigoodogmadadistinçãoinultrapassávelentrealimitaçãodaresponsabilidadedossócioselimitaçãodaresponsabilidadedocomercianteindividual.Defacto,comonosinforma,entrenós,RaúlVentura,osóciobeneficiariadarespon-sabilidadelimitada,emvirtudedaconstituiçãodeumpatrimóniocolectivoautónomo,porqueseconverteuaummecanismoassociativo:logo,nãoseafigurarialegítimopermitiropreenchimentodeumfimindividualatravésdeumaformaaparentementecolectiva,comooéadasociedadeunipessoal,queporsersociedade,nãosedeveráseparardosseustípicosfimeformacolectivos.”Cfr.RicardoCosta,ob.cit.,p.258.13Nofinaldadécadadeoitenta,aComunidadeEuropeiaresolveusuperarashesitaçõesdosEstados-membrosemfacedorealedifusofenómenodaunipessoalidadesocietária,nãosóderivadacomotambémoriginária.Coma12.ªDirectivadoConse-lho(nº89/667/CEE,21deDezembrode1989),publicadanoJornalOficialdasCo-munidadesEuropeiasn.ºL395,de30deDezembrode1989,p.40,ss.

615tojurídicoportuguêsafiguradaSQU,atravésdosartigos270.º-Aess,implantadosnoCSCpeloartigo2.ºdoDecreto-Lein.º257/96,de31deDezembro14.Comestainovaçãolegislativa,oGovernoportuguêsdánãosócumprimentoàsrecomendaçõesdaXIIDirectiva89/667/CE,de21deDezembro,comotambéminstitucionalizaumapráticacomercialdi-fundidanaUniãoEuropeia15.Assim,existemduasviasparalimitararesponsabilidadeaoempresárioindividual16,vistoqueadisciplinadoEIRLnãofoirevogadanemsobreelesedispõequalquernormatransitó-riaespecialqueacauteleosestabelecimentosconstituídoseemfuncio-namentoe,assim,abracaminhoparaaextinçãodoinstituto:defenden-doestasoluçãocomoaquelaqueacautelariaosdireitoseexpectativasadquiridosdosterceirosoutitularesdosEIRLsemcaucionarumainfru-tíferaduplicaçãodosinstrumentosdelimitaçãodaresponsabilidade17.Naverdade,a12.ªDirectivadoConselhonãoexcluiapossibilidadedeseabdicardasociedadeunipessoalparaalimitaçãodaresponsabilidadeaoempresárioindividual.Veja-seoseuartigo7.º:«UmEstado-membropodedecidirnãopermitiraexistênciadesociedadesunipessoaisnocasodeasualegislaçãopreverapossibilidadedeoempresárioindividualconstituirumaempresaderesponsabilidadelimitadacomumpatrimó-14Orespectivoestatutonormativofoidepoisalteradopeloartigo1.ºdoDecre-to-Lein.o36/2000,de14deMarço,queveiodarumanovaredacçãoaosarts.270.)-Ae270.)-D.15NosfinaisdoséculoXX,OGovernotempreparadasalteraçõesaoCSCquevisamintroduzirnoordenamentojurídicoportuguêsumanovaformasocietária,asociedadeunipessoalporquotas,desócioúnicoederesponsabilidadelimitadaaopatrimónioafectoàactividadeempresarial,talcomohojejásucedecomassociedadescomerciaisporquotas,anónimaseemcomandita.16Apesardeissoparecercontrariarostermosdoartigo7.ºda12.ªDirectiva,quelegitimaráquempenseque,havendoEIRL,nãoestariavinculadooEstadoportuguêsaodeverdetransposiçãodaDirectivaparaodireitoportuguês.Masolegisladornãoquis“abjurar,demomento(quandointroduziuaSQU),nenhumadasfiguraslegal-menteestabelecidas”(Cfr.PreâmbulodoDecreto-lein.º257/96,ponto2,DiáriodaRepública,ISérie,parteA,de31deDezembrode1996,p.4703).Porém,essaexclu-sãododeverestadualemadoptaraDirectivanãoésustentável,umavezqueosobjec-tosdeEIRLedaSQUsãodiferentes:enquantooprimeiroapenaspodeserconstituídoporcomerciantes(veja-sequeoartigo7.ºdaXIIDirectivaserefereàpossibilidadedeafectarumpatrimónioaumadeterminadaactividade),asSQUpodemsercomerciaisoucivis.17Cfr.CatarinaSerra,“Asnovassociedadesunipessoaisporquotas”,ScientiaIuridica,1997,P.132.

616nioafectoaumadeterminadaactividade,desdeque,noqueserefereaessasempresas,seprevejamgarantiasequivalentesàsimpostaspelapre-sentedirectiva,bemcomopelasoutrasdisposiçõescomunitáriasaplicá-veisàssociedadesreferidasnoartigo1.º.».Destemodo,aXIIDirectivaacabouporaceitaraiguallegitimidadedaquelasduasviasparaatingiroescopoindicadodeconsentiralimitaçãodaresponsabilidadeempresari-aldocomerciantesingular,prefigurandoatécnicadaempresa-patrimó-nioautónomocomomeiodeindividualizarumcentrodeimputaçãodistintodarestanteesferajurídicapatrimonialdosujeitointeressado.Noentanto,serádeentenderqueaXIIDirectivapretendeforneceraosEstados-membros,maisrenitentesnaagressãoaoprincípiodacontratualidadenageraçãoorigináriadassociedades,aalternativadeiremporoutrocaminho,semprequesemantenhamashesitaçõesteóri-casedogmáticasoudepolíticajurídicaemaceitaroprincípiodaunipessoalidadesocial.AnovidadenormativamaissugestivaresultantedaXIIDirectivaconsisteemconferirafaculdadejurídicaaossujeitossingulares(mastambémàspessoascolectivas,indistintamente)deconstituírempornegó-ciounilateralumasociedadesemquecomelesconcorranessemomentoinicialqualqueroutrosujeito.Podemosdizerquenãohouvetantasur-presaportalacolhimentododireitocomunitário,sepercebermosaevo-luçãodainadmissibilidadedasociedadeunipessoalparaaregulaçãodasociedadeunipessoalsuperveniente,bemcomodasociedadeunipessoalderivadacomoenteadissolverparaasociedadeunipessoalderivadaen-quantopessoajurídicaamanterpelareconstituiçãodapluralidadeprimativa.Ainstituiçãodasociedadeunipessoalporquotas,tevedesuperarquestõesdoutrinais,pois,pordefiniçãolegaledeacordocomoartigo980.ºdoCódigoCivil,associedadespressupõemapluralidadedepartes.OordenamentojurídicoportuguêssóadmiteaunipessoalidadeinicialnassociedadeanónimasemquesejaúnicasóciaoutrasociedadeounocasoemqueoúnicosócioéoEstado,peloqueasociedadeunipessoalconstituiaexcepçãoàregradassociedadespluripessoais.Logo,fazemosumareferênciabreveaostraçosprincipaisdadisci-plinadaSQU.Comacriaçãodassociedadesunipessoaismantém-seinalteradooregimejurídicodasfigurassocietáriaslegalmenteestabelecidas,crian-

617do-seapenasumnovotipo18desociedadeemquearesponsabilidadedosócioúnicoélimitada.Osócioúnicopodeserumapessoasingularoucolectiva.Porém,umapessoasingularsópodesersócioúnicodeumasociedadeunipessoalporquotaseestanãopodesersóciaúnicadeoutrasociedadeunipessoalporquotas.Afirmadassociedadesunipessoaisdeveserformadapelaexpressão“SociedadeUnipessoal”oupelapalavra“Unipessoal”antesdaabreviatu-ra“Lda.”oudapalavra“Limitada”.Aunipessoalidadepodesernãoape-nasinicial,comotambémseadmiteoaparecimentodesociedadesunipessoaispelaconcentraçãonumsósóciodetodasasquotasdeumasociedade.Estatransformaçãoserátituladapelaescrituradecessãodequotasquedêlugaràconcentração.Poroutrolado,permite-seainda,atodotempo,queumEIRLsejatransformadonumasociedadeunipessoal.Odiplomavaiaopontodeconcederbenefíciosemolumentaresàssocie-dadesporquotasquequeiramtransformar-seemunipessoais.Àssociedadesunipessoaisporquotasaplicar-se-ãosupletivamenteasregrasdassociedadesporquotas,nãosendoaplicávelnecessariamenteasnormasquepressupõemapluralidadedesócios.Assim,nasociedadeunipessoalporquotascabeaosócioexercerascompetênciasdasassem-bleiasgerais,podendodesignadamente,nomeargerentes.Esóopatri-móniosocialrespondeperanteoscredorespelasdívidasdasociedade.Comoobjectivodeevitaraconfusãodopatrimóniodosóciocomodasociedade,estabelecem-seregrasquantoaoscontratosdosóciocomasociedade.Assim,osnegóciosjurídicoscelebradospelosócioúnicoeasociedadedevemsempreserviraprossecuçãodoobjectodasociedadeeaautorizaçãoparaacelebraçãodessesnegócios,deveconstardaescriturapúblicadeconstituiçãooudealteração.Taisnegóciosdevemobservara18ApesardofactodetersidoafirmadoexpressamentenoPreâmbulodoDecre-to-Lein.º257/96,queseestáa“criarumnovotipodesociedade,(...)emqueares-ponsabilidadedosócioúnicosejalimitada”(cfr.DiáriodaRepública,Loc.cit.,),olegisladornãopretendepredispôrumnovotipodesociedadeparaalémdosjáexisten-tesereguladosnoartigo1.º,n.º2.doCSC.Pormaioriaderazão,nãoseacrescentamaisumtiposocial,oqueviolariaatipologiapermitidapelalei.Nemsequersepoderáqualificaroinstitutocomoumsubtipodotiposociedadeporquotas,sóporestarsubmetidoaumregimeparticularepropícioaatribuir,especialmentenocon-frontocomterceiros,umnívelmaisqualificadodegarantias.Antesseantevêumamodalidadesubjectivaouumavariedadedotiposocialrelativamenteaoqualfoireco-nhecidaasuautilização.

618formalegalmenteprescritae,emtodososcasos,devemserreduzidosaescrito,umavezquedevemserpatenteadosconjuntamentecomorela-tóriodegestãoeosdocumentosdeprestaçãodecontas,podendoserconsultados,nasededasociedade,porqualquerinteressado.Ainobser-vânciadestasdisposiçõesviciadenulidadeosnegóciosjurídicoscelebra-doseresponsabilizailimitadamenteosócioúnico.Associedadesunipessoais,paraalémdetraduziremumaaproxima-çãolegislativaàsregrascomunitárias,constituemmaisuminstrumentoàdisposiçãodosempreendedoresparainterviremnaactividadeeconó-micasemteremderecorreràconstituiçãodesociedadesfictíciasemqueooutrosócio,sejaocônjuge,amigo,empregadoououtro,sóexistepor-quealeiobrigaàexistênciade,pelomenos,doissócios.Assim,podemosconcluirqueasprincipaiscaracterísticasdadisci-plinadaSQUsãoasseguintes19:a)aunipessoalidadeorigináriaéapenaspermitidaàsociedadeporquotas,podendomanifestar-sedesdeoactoconstitutivoouemmomen-toposterioratravésdeumasituaçãoderivadadeconcentraçãodatitula-ridadedetodasasparticipaçõessociaisnumasómão,sendoindiferentequeamesmaseproduzanomomentofundacionalouduranteavidadasociedade;afirmadasSQUdeveserformada,oualteradanocasodeaunipessoalidadeserderivadadaexpressão“sociedadeunipessoal”dapa-lavra“unipessoal”antesdapalavra“Limitada”oudaabreviatura“Lda”,devendo,emcorrespondência,essaexpressãooupalavrasereliminadadafirmadaSQUquesetenhatornadoplural;b)aconstituiçãoorigináriadeumaSQUdevesercelebradaporescriturapública,ebeneficiarádeumaderrogaçãoaoregimegeral,bas-tandoumdocumentoparticular,nocasodeocapitalsocialinicialcor-responderàrealizaçãodeentradasembensdiferentesdedinheiroquenãoimpliquemaquelasolenidadeparaavalidadedasuatransmissão;atransformaçãodeumasociedadeporquotaspluralemSQUimplicarásempreamediaçãodeumadeclaraçãodosócioúnicoemqueexpresseessavontade,aqualconstarádaescriturapúblicadecessãodequotasresponsávelpelaaquisiçãodatotalidadedasparticipaçõessociaisoucon-sistiráemescrituraautónoma;terácomoefeitoimediatoasubtracção19Cfr.RicardoCosta,ob.cit.,pp.270ess.

619aplicativadetodasascláusulasdocontratodesociedadequepressupu-nhamapluralidadedesujeitosassociados;c)aconstituiçãoorigináriadeumaSQUeatransformaçãodeumasociedadeporquotasunipessoalderivadadeumEIRLemSQUtituladasporsimplesdocumentoparticularnãoproduzemquaisquerefeitosatéaoregistodaSQUeàsuapublicação,ouseja,atéexistiraSQUcomopessoajurídico-societáriadeíndoleunipessoalcompostapelosóciore-manescente;d)admite-seaunipessoalidadedeumsóciopessoahumana,etam-bémquandosejapessoacolectiva,mascomduasimportanteslimita-ções:umapessoasingularapenaspodesersóciadeumaúnicaSQUeumaSQUnãopodetercomosócioúnicoumaoutraSQU;aunipessoa-lidadeorigináriapodeterminaratravésdadivisãoecessãodaquotaoudeumaoperaçãodeaumentodecapitalsocialquepromovaaentradadeumnovosócioasubscreverparteouatotalidadedocapitaladicional,sendoasescriturasdeambososactostítulobastanteparaoregistodaalteraçãosubjectivadasociedade;e)aunipessoalidadepermiteaosócioúnicoexercerascompetênciasdasassembleiasgerais,devendo,nostermosdoartigo270.º-E,n.º2,essasdecisõesdenaturezaigualàsdeliberaçõesdaassembleiageralserregistadasemactaporeleassinada;f)aresponsabilidadepelasdívidassociaiséaquecorrespondeaotiposocialadoptado,exceptonasituaçãocontempladaparaaviolaçãodosrequisitosdevalidadedosnegóciosjurídicoscelebradosentreosócioúnicoeaSQU,estatuídosnanormadoartigo270.º-F;todoorestanteregimeaplicávelàSQUderivadadisciplinacomumdassociedadesporquotas,salvo,nostermosdoartigo270.º-G,«...asquepressupõemapluralidadedesócios».4.AEXPERIÊNCIADEMACAUEMSEDEDEREGULAMENTAÇÃODASQUAtéàentradaemvigordoCódigoComercialdeMacaude199920,aprovadopeloDecreto-Lein.º40/99/M,de3deAgostode1999,amatéria20“OCódigoComercialqueagoraseaprovavemresponderànecessidadedelocalizaçãoemodernizaçãodadisciplinajurídicaprivadarespeitanteaoexercíciodaactividademercantil.Comestediploma,opera-seumareformadefundonalegislaçãodeMacau.MaisdecemanosdevigêncialevaoCódigoComercialde1888,factorquesóporsibastaparajustificarasua

620dassociedadescomerciaiséessencialmentereguladapeloCódigoCo-mercialdePortugalde188821epelaLeidasSociedadesporQuotasde190122.Desdemeadosdadécadadeoitenta,registaram-seasgrandestrans-formaçõeseconómicasemtodaazonaÁsia-Pacífico,eemespecialemMacau.AjáanteriordesactualizaçãodalegislaçãosocietáriavigenteemMacaunaquelaaltura23tornou-semaisclara,constituindoumobstáculoparaodesenvolvimentodeMacau.Comonãoforamtomadasemconsi-deração,nemarenovaçãodalegislaçãoreguladoradassociedadesco-merciais,quetevelugaremPortugalnofinaldosanossessentaeprincí-piodosanossetenta24,primeiro,eemmeadosdosanosoitenta25,depois,nemasespecificidadesdarealidadeeconómicadeMacau,nemasdecor-rentesdainserçãodeMacaunaáreageo-políticadaÁsia-Pacífico,are-formadalegislaçãosocietárianãopodiaserestendidameramenteaMa-cau.Perantetalsituação,naperspectivadeprementerenovaçãoeadap-taçãodalegislaçãovigenteemMacau,deformaaadequaramesmaàsnecessidadesactuaisefuturasdeMacau,émisterelaborarumaLeidasSociedadesComerciaisparaMacau.Em1988,oGovernodeMacauconvidouDr.JoséAntónioPintoRibeiroparaelaborarumProjectodeLeidassociedadesComerciaisparadesactualizaçãofaceàevoluçãosofridapelaeconomiadoTerritórioeànecessidadededotarosempresárioseasempresasdeumenquadramentolegaladequado.”Cfr.PreâmbulodoDecre-to-Lein.º40/99/M,de3deAgostode1999.21OCódigoComercialde1888foiaprovadopelaCartadeLeide28deJunhode1888,estendidoaMacaupeloDecretode20deFevereirode1894,publicadonosuplementoaoBoletimOficialn.º16,de27deAbrilde1894.22ALeide11deAbrilde1901,estendidaaMacaupeloDecretoRégiode22deAbrilde1906,publicadonoBoletimOficialn.º22,de2deJunhode1906.23Estadesactualizaçãoeraaindaagravadapelofactodetallegislaçãosocietárianuncatersidotraduzidaparachinêsenãoserdoconhecimentoenemsequeracessívelàgeneralidadedosagenteseconómicos.24Cfr.entreoutros,osDecreto-Lein.º49381,de15deNovembrode1969;Decreto-Lein.º154/72,de10deMaio;Decreto-Lein.º518/73,de8deNovembro;Decreto-Lein.º389/77,de15deNovembro;Decreto-Lein.º397/71,de22deSe-tembro.25Antecedidodeumconjuntodeestudoslegislativosoudeanteprojectosdeleipublicadosnosanossessentaesetenta,oDecreto-Lein.º262/86,de2deSetembro,veioaprovaroCSC,queentrouemvigor,apósumainsuficientevacatiolegis,em1deNovembrode1986.

621Macau26,quepermite,emmatériadesociedadeporquotas,aconstitui-çãoousubsistênciaregulardesociedadesporquotascomumúnicosó-cio.Posteriormente,oProjectodeLeidasSociedadesComerciaisfoiin-tegradonoCódigoComercialdeMacaude1999,constituindoosseusartigos174.ºa488.ºepreenchendoogrossodeumLivroII,intitulado“DoExercíciodaEmpresaColectivaedaCooperaçãonoExercíciodaEmpresa”,constituídopeloseuTítuloI“DassociedadesComerciais”,compostopelosartigos174.ºa488.º,istoé,adisciplinadassociedadescomerciais,queépraticamenteamesmadoProjectodeCódigodasSo-ciedadesComerciaisdeMacau,resultantedoAnteprojectodeLeidasSociedadesComerciais27daautoriadoDr.JoséPintoRibeiro.Parece-nosqueumaanálisedadisciplinadaSQUdeMacaupodefazeremergiralgumasespecialidadesdessafigura.ApartegeraldadisciplinadassociedadesnãoénonovoCódigoComercial,comoétradição,apenasorepositóriodealgumaspoucasnor-mascomunsaosváriostipos,emmaioroumenornúmero,consoanteamaioroumenorproximidadedosváriostiposnalegislaçãodecadapaís,mascorresponde,outrossim,ànecessidadedesubmetertodasassocieda-descomerciais,independentementedotipo,aumquadrolegalbasilarmínimoecomumquelhesassegureaeficácia,rigoretransparêncianaorganizaçãoefuncionamento.Daíqueapartegeralcontenhamaisdemetadedosnormativos,nelaseincluindoregrascomunsrelativasàcons-tituiçãoeregisto,àsrelaçõesentreasociedadeeossócios,àsdeliberaçõesdestes,aosórgãoseàresponsabilidadedosseustitulares,àscontaseaoslivros,tudodeformaadotarqualquersociedadeemactividade,inde-pendentementedotipo,deumaestruturamínimaedeumquadrodepessoasqueassegureesejaresponsávelpeloseufuncionamento.Estaacrescidaresponsabilidadeéacompanhadadeumenormeaumentode26OAnteprojecto,apóscuidadosaauscultaçãodosagenteseoperadoreslocaiselevantamentocomparativocomaslegislaçõesdosPaíseseTerritóriosdazonaÁsia-Pacífico,ficouprontoefoientreguenoiníciode1990.Seguiu-seasuatraduçãoparachinêseadiscussãopública,tendotudoficadoterminadoem1991.27“Asopçõeslegislativasquantoàconcretadisciplina,passarampelamanutençãodosquatrotipossocietárioscomunsàslegislaçõesdafamíliacontinental,quergermanistaquerromanista,nomeadamenteaossistemasjurídicosdospaíseseterritóriosdazonadaÁsia-Pací-ficoquenãosãosistemasde«common-law».”VideacomunicaçãoproferidapeloDr.Au-gustoTeixeiraGarcianasJornadasdeDireitoCivil,Comercial.

622autonomiaedeprivatizaçãodeprocessos,extremamentealigeirantesesimplificadoresdaquelefuncionamento.28Apossibilidadedeserconstituídaoumantidaumasociedadeporquotascomúnicosócio,ousejaunipessoal,veioaserprevistanaSecçãoIVdoCapítuloIV,nosartigos390.ºa392.ºdoCódigoComercialdeMacau.Aconstituiçãodassociedadeséoperadapormeiodeactosdenaturezacontratual,ouunilateral,nocasodeconstituiçãodeumasocie-dadeporquotasunipessoal(artigo390.º),quedevemconteroespecifi-cadonoartigo179.º,n.º3,nomeadamente,alémdasdeclaraçõesdevon-tadedosintervenientes,osestatutospelosquaisasociedadeseregeráeacomposiçãodosórgãosdasociedade.Oregimedefinidoporestenor-mativoconsubstanciaumaimediataemuitomaiorsegurançajurídica,no-meadamentepelaexigênciadoimediatopreenchimentodosórgãoseconse-quentedeterminaçãodequemrepresentaasociedadeeporelaresponde.Háaindaareferirque,nostermosdon.º2doartigo390.º,asocie-dadeporquotasunipessoalpodeserconstituídaorigináriaousupervenien-temente,masapenasporpessoasingular29.Nocasodeunipessoalidadesuperveniente,éimediatoconvocaraproblemáticadaspesrefectionis:aesperançadequeapluralidadedemembrossereconstitua.Defacto,seaunipessoalidadeésuperveniente,asociedadeporquotasnãosetransfor-maautomaticamentecomosociedadeunipessoal,porquantoduranteumprazode90diaspodesubsistircomotal.Nofimdesseprazo,seaplura-lidadedemembrosnãosereconstituir,então,asociedadeporquotaspassaasertratadaautomaticamentecomosociedadeunipessoal30.28Sãoestasalterações,emgrandeparteinspiradasnalegislaçãodospaísesouterritóriosdecommonlawdaZonaÁsia-Pacífico,queseesperapermitamsuperarasefectivasdesvantagensconcorrenciais,emmatériadeorganizaçãoefuncionamentodassociedades,deque,comparativamente,osoperadoreseconómicosdeMacaueopróprioTerritóriopadecem.Sobreoassunto,videacomunicaçãoproferidapeloDr.JoséAntónioPintoRibeironasJornadasdeDireitoCivil,Comercial.29Cfr.n.º1doartigo390.ºdoCódigoComercialdeMacau.Aopassoque,emPortugal,aSQUpodeserconstituídaporpessoasingularoucolectiva(artigo270.º-AdoCSC).30Domesmomodo,noquetangeàssociedadesemnomecolectivo,areduçãodonúmerodesóciosàunidadenãodeterminaaimediataextinçãodasociedade.Du-ranteumprazodetrêsmeses,aleipermitequeasociedadesemantenhacomotal.Findoesseprazo,seapluralidadedemembrosnãosereconstituir,asociedadedevedeliberarasuatransformaçãoemsociedadeporquotasunipessoal,sobpenadeseconsiderardissolvida(artigo347.º,n.º1).

623Éderealçarquearegulamentaçãodachamadaauto-contrataçãoconstituiumpontodecisivoparaoregimepredispostoparadarcorpoàSQU,poisolegisladorentendequeaSQUseráumafonteincontrolávelparacometerabusoseencobrirsituaçõesdefraude,emdetrimentodaposiçãodosterceirosqueserelacionamcomumentesocietáriounipessoal.Osabusostípicos,quesetraduzem,nageneralidade,emcomunicaçãoentreopatrimóniosocialeopatrimónioparticulardosócio,assente,porexemplo,emfinanciamentodavidapessoalefamiliardosócioúnicocomoslucrosdaempresasocialemdetrimentodasuasaúdefinanceiraedagarantiadosterceirosecredoressociais,ounospagamentosreitera-dosecontínuosdedébitosdasociedadepormeiodecontasbancáriaspessoaisdosócio,subcapitalizaçãodasociedade,negóciosprejudiciaisrealizadospelosócioplenipotenciário,devemmerecercuidadosparticu-laresparareprimirafraudeaospreceitosquetutelamosinteressesdepreservaçãodagarantiapatrimonialdasociedade.Cuidadosessesjustifi-cam-sepelofactodeosócioúnicopoderaproveitar-sedapossívelpro-miscuidadedenegócioseinstrumentalizaçãodaSQUparaalcançarospropósitosindividuaisdosócionacomunidadefinanceiraecomercial.Portanto,olegisladordeMacaudefiniuumquadronormativosan-cionatórioconcreto31—regimedascondiçõesdevalidadedonegóciojurídicocelebradoentreosócioúnicoeaSQU—paraconterassitua-çõesdefraude.Oriscoqueseintentaerradicaréevidente:aconfusãoentreopatrimóniopessoaldosócioeopatrimóniosocialecomelaapráticadeactossusceptíveisdeempobrecerosactivosdasociedade,porumlado,edeoneraroseupassivo,poroutro(riscosemprepresentenaspequenasemédiasestruturasempresariais).Deacordocomoartigo391.º,essesnegóciosjurídicosdevemsujeitar-seàscondiçõesespeciaisaípre-ceituadas:(i)materialmente(n.º1:“...sernecessário,útilouconvenienteàprossecuçãodoobjectodasociedade...”),acompatibilidadecomaprossecuçãodoobjectodasociedade;(ii)formalmente(n.º1:“...deveconstarsemprededocumentoescrito...”),aocontráriodaliberdadedeformaestatuídapeloartigo211.ºdoCódigoCivildeMacau,orespeitodasolenidademínimacorrespondenteaodocumentoescrito.31Paraactuaçãojurisprudencial,estequadronormativoémaisdeterminadoesegurodoqueumaremissãoindiscriminadaparaasdoutrinasdoabusooudadesconsideraçãodapersonalidadejurídica,queacabariamportolhertodaacapacida-dedecrescimentoededesenvolvimentoqueoinstrumentounipessoalpermite.

624Emtermosdodireitocomparado,olegisladorportuguêsestabeleceregrasmaisrigorosasemaisseverasemmatériadeauto-contrataçãoedaprevisívelconflitualidadedeinteresseparaatravésdelascriarmaisemelhorvigilânciaperanteaactuaçãodosócio,garantindosuplementar-mente,comumamaiordosedesegurança,arealizaçãosubstancialdodesdobramentodepersonalidadeentresócioesociedadeunipessoal,pres-supostonecessárioparaaatribuiçãodobenefíciodaresponsabilidadelimitadaaoúnicoquotista.Eassimseimpediriamoureduziriamaspos-síveismanifestaçõesabusivasemprejuízodeterceiros,medianteapre-disposiçãodeumquadrolegaleindividualizadoderepressãoeficazdosabusosdaautonomiapatrimonialdaSQUeaconsequentedefiniçãodasconsequênciasdaíadvenientesparaosócio,nodúplicesentidodegaran-tiapatrimonialparaterceirosederesponsabilidaderessarcitóriadoex-clusivodetentordaparticipaçãosocial,noexercíciodopoderdecontro-losobreaSQU32.Segundooartigo270.º-FdoCSC,osnegóciosdevemsatisfazerosrequisitosestatuídos:(i)quantoaosrequisitosmateriais(n.º1),acorres-pondênciacomaprossecuçãodoobjectodasociedade,porumlado,eaautorizaçãoexpressaparaoefeitoconstantedoscasos,daescrituradeconstituiçãodasociedade,daescrituradealteraçãodonegóciodesocie-dade,oudaescrituradeaumentodocapitalsocial,poroutro;(ii)quantoaosformais(n.º2),aformaescritadeveserobservadaemqualquercaso;(iii)noquetangeàpublicidade(n.º3),aapresentação,comosdocumen-tosdequeconstemosnegóciosjurídicosemcausa,dorelatóriodegestãoedosdocumentosdeprestaçãodecontaseadisponibilidadedessesdo-cumentosnegociaisparaconsulta,atodootempo,porqualquerinteres-sadonasedesocial.Assim,sendooofíciodanorma,aconsequênciadainobservânciadetaldisposiçãoéavaliadapelolegisladorportuguêscomoumasituaçãodeparticularperigosidadeparaoscredoresdeumasocie-dadeunipessoal,idóneaadeterminar,nocasodedesrespeitodassuascondiçõesdevalidade,aresponsabilidadeilimitada.Aratiodaefectiva-çãodaresponsabilidadeilimitadaseria,emprimeirainstância,ummeioadequadodeprevençãoerepressãodeabusosdecorrentesdomonopóliodaadministração33.32Cfr.InstitutodeDireitodasEmpresasedoTrabalho,ProblemasdoDireitodasSociedades,LivrariaAlmedina,Coimbra,2002,página54.33cfr.RicardoCosta,ob.cit.,p.244.

6255.CONCLUSÃONãoémenoscertoqueaformadeorganizaçãoempresarial,porqueoptamaspequenasemédiasempresas,tendeasercadavezmaisacons-tituiçãodesociedadescomerciaisderesponsabilidadelimitada34.DadoograndenúmerodecomerciantesemnomeindividualaindaregistadoemMacaueotambémgrandenúmerodesociedadesporquo-tasemqueumsósóciodetémmaisde90%docapitalsocial(sendo,provavelmente,osoutrossóciospintados),pensou-sequeasociedadeporquotasunipessoaléumaformaeficientequepermitelimitarares-ponsabilidadedocomercianteemnomeindividual,istonumquadroquesequertransparenteeresponsabilizantenasrelaçõescomterceiros.Éasoluçãoque,depoisdeadoptadanaAlemanhaem1980,temvindoaserseguidanoutrospaísesdaUE(v.g.França,Bélgica,etc.),equefoiobjectodeumadirectivadaCEE.Noentanto,emPortugalrecorreu-seinfelizmenteaumafigurasemtradição:oEstabelecimentoIndividualdeResponsabilidadeLimitada(EIRL),consagradopeloDecreto-Lein.º248/86,de25deAgosto.Asociedadeporquotasunipessoalpoderáconstituiruminstrumentodedinamizaçãoeconómicaedemodernizaçãoecrescimentodocapitalatéagorautilizadocomobasedaactividadedepessoassingulares,actu-andocomocomerciantesemnomeindividual,paranãofalardamobili-zaçãodecapitaisdeterceiros.Asociedadeporquotascomumsósócioédotadadeumquadrolegaldestinadoaprevenirapromiscuidade,senãomesmoaconfusão,dospatrimóniosdasociedadeedoúnicosócio.Asociedadeunipessoal,emborasejadumtipoqueemtudoseasse-melhaàsociedadeporquotas,àqualseaplicamamaioriadassuasre-gras,apresentaasseguintesvantagens,dadooseucarácterunipessoal:a)Pelaconstituiçãodeumasociedadeunipessoal,umúnicocomer-cianteindividualouempresáriopodeassumiraqualidadedesócioúni-co,semnecessidadederecorrerasóciosfictíciosoudefavor,passandoa34Até31deDezembrode1996,emPortugal,oempresáriorecorriafrequente-menteasociedadesfictícias,associando-seasóciosdefavor,comvistaalimitarasuaresponsabilidadepordívidascontraídasnoexercíciodaactividadeempresarial,oquesucedeporque,paraalémdojáexistentemecanismodoestabelecimentoindividualderesponsabilidadelimitada,essaeraaúnicaformadebeneficiardoregimedelimi-tação.

626beneficiardoregimedelimitaçãodasuaresponsabilidadepelasdívidassociais.b)Oseuúnicosócionãorespondepessoalmentepelasdívidasdasociedade,masapenaspelarealizaçãodaprestaçãodeentradaaqueseobrigou,ouseja,pelovalordasuaquotaquemaisnãorepresentaqueatotalidadedocapitalsocial.c)Emtermosformaisoudeprocedimento,asociedadeunipessoalrepresentaumasimplificaçãooufacilidadeemmatériadetomadadedeliberações,jáqueapenasaosócioúnicocompeteexercerascompetên-ciasdasassembleiasgerais,aquemcabeaindaregistarasdecisõesemactaporsiassinada.Omesmosedigaemrelaçãoàgerênciadestassocie-dades,cujasfunçõessão,emregra,exercidasapenaspelosócioúnico.Finalmente,oreconhecimentodestasvantagens,subjacentesàins-titucionalizaçãodassociedadesporquotasunipessoais,temconstituídoumfactornãosódetransparência,estabilidadeecriaçãodeemprego,mastambémderevitalizaçãodainiciativaprivada.

AdministrafiiOn.064,vol.XVII,2004-2.0,597-601Studiesabout"Onecountry,twosystems"inthelasttwentyyears:retrospectiveandperspectiveWangYingjin(pp.449)ThehappyreturnofHongKongandMacaotothemo_therlanddoesnotmeanthatthestudiesregarding"Onecountrytwosystems11canbesuspended.Forus,whenthetheoryof"Onecountrytwosystems"istransformedintopractice,itisnecessarytogivemoreeffortsandmoretimesothatwecancarryonwiththeirstudies.On.theotherhand,intheprocessoftheapplica-tionof"Onecountrytwosystems"intheSpecialAdministrativeRegionsofHongKongandMacao,manyproblemsappearedwhichleadustomakemorecomplete,deepandsystematicstudies,andsearchforserioussolutionsfortheproblemsalreadydiscovered,inordertomakesureofasatisfactoryapplicationof"Onecountrytwosystems".TheenthusiasmforthisstrategicconceptbythestudiousChinese,aswellasbytheforeigners,hasremainedveryhigh,whichhasproducedaconsider-ablebiographyofstudies,relevantreportsofinvestigation.andalsothereappearsspecialisedworks,andnotonlyafew.Allthisscientificproductionnotonlyincreasedtheinfluenceof"Onecountrytwosystems"butalsocon-tributedtowardsmorecompletereflectionsregardingthemorevariedstudiesabouttheproblemof"Onecountry,twosystems".Thewritertriestoexplainthisstudythroughthisarticle.InternationalcontextandexperienceofPublicAdministrationReformEliasFarinhaSoares(pp.473)Afterabriefreferencetotheinternationalcontext,thisarticlebroachesprimarilythePublicAdministrationreformexperiencesfeltbythepioneer627

countries,Great-BritainandUnitedStates,duringtheeighties;itthengivesusageneralideaofthePublicAdministrationreforminBrazil,Por-tugalandthePortuguesespeakingcontries.Theadoptionoftheprincipalsofnewpublicmanagementiscommonintheseexperiences,inthesamelineofconductbythemajorityofOECDcontries.ApreliminaryapproachregardingthepolicyandorientationofHealthoftheGovernmentoftheSpecialRegionofMacaoTangTatWeng(pp.507)TheRegionofMacaolivedthroughtheoutbreakoftheDenguefeverinthesecondhalfof2001withinitsownarea,andalsotheoutbreakofSARSinsomeregionsoftheworldduringthefirsthalfof2003,andaboveall,thepanicitprovokedinitsneighbouringterritories,plusthethreatofacon-firmedcasewithintheRegion,whichconveyedtotheGovernmentoftheSpecialAdministrativeRegionofMacaotheimportanceofreinforcingcom-municationsandexchanginginformationwiththehygieneauthoritiesoftheWorldHealthOrganisation,theinteriorofChina,theneighbouringregionsandtherestoftheworld,withreferencetoepidemics,inordertoachievewidespreadco-operation.Atthesametime,itisnecessarytocreateaneffec-tivesystemofvigilanceoftheillnesses,andtointegrateinaregionalnet-worksothattheobjectiveofrapidexchangesofinformationcanbeobtained,inordertobeabletoaccomplishtheprophylacticandcurativeworksagainstthediseasesfromtheverybeginning.ThewriterexaminesthetendencyofdevelopmentoftheGovernmentoftheAdministrativeRegionofMacao'shealthpolicy,andananalysisaboutthevariousinstrumentsofintervention,withwhichtheGovernmenthasinflu-encedhealth.IncomparisonwiththerealityanddevelopmentofhealthbetweentherestoftheworldandtheSARM,positiveactivemeasureswillbetakenfortheprevention.Throughadvancedhygieneconceptsof"hygienedivulgation"andthe"prophylaxistreatmentagainstdiseases",theywillputintopracticeworks-objectiveofpromotingamodelofhealthyliving,tosup-plyhygiene-medicalassistance,worthyofhumanityandanenvironmentwhichguaranteesindividualandsocialhealth.Inco-operationwiththedevelop-mentofothersocialareas,effortswillbemadeinordertoattainthereputa-628tionof"HealthyCity".

RegardingconstructionofthecorporativesysteminMacaoLouShenghua(pp.525)Macao,asanimportantpointofinterchangebetweenChinaandtheWest,hasalonghistoryofco-habitationbetweentheChineseandthePortuguese.In1849,MacaofellunderdirectPortugueseAdministration.HowdidagroupofrulersfromabroadmanagetokeepitsdominantstatuteinMacao,andmakeeffortssothatMacaowasabletomaintainitsownorderthroughmanycrises?WiththeirlongexperienceoftheadministrationofMacao,howdidthePortugueseauthoritiesinMacaodealwiththeexistenceanddevelopmentoftheChinesecommunity?Whatwouldhavebeentherelation-shipbetweentheChinesecommunityandtheregimeofthePortugueseadmin-istration?Thewritertriestoanswerthesequestions,analysingthesocialrelationsbetweenthePortugueseGovernmentandthecivilsociety,fromthepointofviewofthecorporativesystem.Conceptionoftheeffectiveregimeforsolvingtheinter-regionalcriminaljurisdictionconflictofChina(Secondpart)ZhaoBingzhiShiYan'an(pp.557)ThecreationoftheSpecialAdministrativeRegionsofHongKongandMacaoisarealizationoftheinnovativepolitic"Onecountry,twosystems"ofChina,andsymbolizesthepossibilityoftheco-existenceofdifferentsocialsystemswithinonesovereignState.The"Onecountry,twosystems"concepthasdevelopedandsurpassedtheoriginalformaltheoryofstructureoftheState.ThemattersofLawtherebyarisingbadlyneedtobesolved.Intermsofsystematicplanning,itisnecessarytocreatealegalsystemcorrespondingtothisspecialformofStatestructure..Owingtothediversityoftraditions,culturesandlegalsystemsofthedif-ferentjurisdictionsofourcountry,amutualrecognitionandacceptanceoftheCrimiiiallegalsystems;withtheobjectiveofestablishingasystematicmechanismofcommunicationamongthejurisdictions,willbeanimportanttaskforsometime,inordertohavereasonabledevelopmentandcoordinationofthecriminallegalsystemofourcountry.Therealizationofthistaskdepends·on}b'kr:aspects:1.Ration/:i/tdivisionofthecriminaljudicialcompetenceofthedifferentjurisdictionS'intordertoscientificallysolvetheinter-regionalconflictofju-dicialjurisdi~jons;629

2.Establishmentofacompleteandefficientinter-regionalregimeofjudi-cialmutualassistanceregardingcriminalmatters;3.Establishmentofastableandefficientmechanismforjudicialco-opera-tionincriminalmatters;4.Continuousdeepeningofmutualunderstandingbetweenthejurisdic-tionsofoneanother'scriminallaw.Atpresent,itismosturgenttosolvetheproblemoftheconflictofjudicialpowersandtoeliminatethedisagreementsarisingfromtheexerciseofthispower,integratingthematteroftheconflictoflawsintheunificationofthelegalsystem.Thisarticleexploresthesolutionsfortheaboveproblems,analyzingandcreatingabasisfromatheoreticalpointofview.Aneffectivesolutiontotheproblemsneedstheconstructionofacompletelegalsystem,·aswellastheadjustmentofsocialrelationsinthismatter.BriefconsiderationsaboutasocietymadeupofunipersonalsharesHoChiUn(pp.609)Decree-Lawn°257196,dated31December,waspublishedattheendof1996.ItintroducedanewformofsocietyinthePortuguesejuridicalordi-nance,thesocietybyunipersonalshares(SUS),madeupofonlyoneassociateandofresponsibilitylimitedtothepropertybelongingtothebusinessactiv-ity.However,fordecades,asocietymadeupofonlyoneassociatewas,byPor-tugueselaw,somethinginconceivable,alsobeingviewedasareallystrangeinstitution,contradictorywithinitsowntermsasfarasthesocietymustnecessarilyrefertoapluralityofpeoplewhoareassociatedinit.Eveninthepresentlegislativeanddoctrinalstateregardingcommercialmatter,itseemsstilltodayitisunderstoodthattheconcentrationofthesocialpartiesinthehandsofonlyoneassociate,constitutesanexceptiontotheprincipleofcon-tractibility.Inshort,thesubjectoftheSUSactuallypointsoutvariousanddelicatedebates.Thisarticleisdirectedatoutliningthemoregeneralaspectstoemphasizebycreatingtheunipersonalsocietyfigure,especiallythePortu-guesejuridicalexperiencein.thismatter,theadoptedsolutionsintheareaoftheuni-personalityinthecompanylawsofMacao,withtheobjectiveof630evaluatingitshistoricsphereanditsownreflectioninthelightofsome

2.Establishmentofacompleteandefficientinter-regionalregimeofjudi-cialmutualassistanceregardingcriminalmatters;3.Establishmentofastableandefficientmechanismforjudicialco-opera-tionincriminalmatters;4.Continuousdeepeningofmutualunderstandingbetweenthejurisdic-tionsofoneanother'scriminallaw.Atpresent,itismosturgenttosolvetheproblemoftheconflictofjudicialpowersandtoeliminatethedisagreementsarisingfromtheexerciseofthispower,integratingthematteroftheconflictoflawsintheunificationofthelegalsystem.Thisarticleexploresthesolutionsfortheaboveproblems,analyzingandcreatingabasisfromatheoreticalpointofview.Aneffectivesolutiontotheproblemsneedstheconstructionofacompletelegalsystem,aswellastheadjustmentofsocialrelationsinthismatter.BriefconsiderationsaboutasocietymadeupofunipersonalsharesHoChiUn(pp.609)Decree-Lawn°257196,dated31December,waspublishedattheendof1996.ItintroducedanewformofsocietyinthePortuguesejuridicalordi-nance,thesocietybyunipersonalshares(SUS),madeupofonlyoneassociateandofresponsibilitylimitedto.thepropertybelongingtothebusinessactiv-ity.However,fordecades,asocietymadeupofonlyoneassociatewas,byPor-tugueselaw,somethinginconceivable,alsobeingviewedasareallystrangeinstitution,contradictorywithinitsowntermsasfarasthesocietymustnecessarilyrefertoapluralityofpeoplewhoareassociatedinit.Eveninthepresentlegislativeanddoctrinalstateregardingcommercialmatter,itseemsstilltodayitisunderstoodthattheconcentrationofthesocialpartiesinthehandsofonlyoneassociate,constitutesanexceptiontotheprincipleofcon-tractibility.Inshort,thesubjectoftheSUSactuallypointsoutvariousanddelicatedebates.Thisarticleisdirectedatoutliningthemoregeneralaspectstoemphasizebycreatingtheunipersonalsocietyfigure,especiallythePortu-guesejuridicalexperienceinthismatter,theadoptedsolutionsintheareaoftheuni-personalityinthecompanylawsofMacao,withtheobjectiveof630evaluatingitshistoricsphereanditsownreflectioninthelightofsome

essentialprinciplesexistingwithinthecompanylawsofPortuguesematrix.InconnectionwiththispointofviewletusproceedtowardsananalysisofthepresentsubjectoftheSUSinPortugalandMacao,inordertointroduceideasaboutthewayofputtingthetopicintoperspective.631

CONDIQOESDECOLABORAQAO*Todasasseci;:6esecolunasdestaRevistasaoabertasacolaborai;:aopublica,queesemprebem-vinda.Oscolaboradoresdevemfornecerosseustextosemversa.aelectr6nica.Devidoaosespai;:osreservadosacadaseci;:aoecoluna,aRedaci;:aodestaRevistaconservaosdireitosdeintroduziralterai;:6esnostextosrecebidos.Nocasodeosautoresquererempublicarosseustextosnafntegra,devemfaze-losacompanhardumadeclarai;:aonessesentido.*Asreferenciasaautoresestrangeirosesuasobrasdevemseracompanhadasdeinformai;:6esbibliograficasomaiscompletaspossfvel,nassuasrespectivaslfnguasoriginais,afimdefacilitaratradui;:ao.*Ostextosdevemserassinadoscomoverdadeironomedosautoreseacompanha-dosdosseusrespectivoscontactos.*Osautoresnaodevemdarmaisdoqueumdestinoaostextosremetidosaapreciai;:aodestaRedaci;:ao.Casonaorecebamaconfirmai;:aodepublicai;:aonoespai;:odetresmeses,osautorespoderaodarodestinoquequiseremaosseustextos.Sequiseremterosseustextosremetidosdevemfaze-losacompanhardumenvelopecomoenderei;:oparaondedesejamrecebe-los.*Ascolaborai;:6espodemsermandadasparaoseguinteenderei;:oelectr6nico:paulolam.safp@informac.gov.mooudirectamenteremetidasaRedaci;:aodestaRevista,pelaviapostal.*Ostrabalhospublicadosnarevista«Administrai;:ao»seraoremuneradosemfuni;:aodorespectivomerito,sendodesignadamenteconsideradootrabalhodeinvestigai;:aoenvolvidonasuaelaborai;:ao.Concep,;;aodacapa:AntonioConcei,;;aoJuniorCoordena,;;aodaexecu,;;ao:HenryMa

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