ADMINISTRAÇÃO Revista da Administração Pública de Macau MACAU, 2000 201
ADMINISTRAÇÃO Revista da Administração Pública de Macau Quatro números por ano Directora: Lídia da Luz Director-Executivo: Jorge Bruxo Secretariado da Redacção: Lam Soi Kuong (Paulo), Leong Wai Fan (Catarina) Conselho de Redacção: José Chu Joana Noronha Sheng Yan Diana Loureiro Sou Chio Fai Propriedade: Administração Pública de Macau Edição: Direcção dos Serviços de Administração e Função Pública Direcção, redacção e administração: Rua do Campo, n.° 162, Edifício Administração Pública, 26.° andar Apartado 463, Macau (Ásia) Telef. 323623 Fax (853) 594000 Distribuição e assinaturas: telef. 9871015; 9871014 Composição e impressão: Imprensa Oficial da Região Administrativa Especial de Macau 2 500 exemplares ISSN 0872-9174 202
Número 47 (1.° de 2000) • Volume XIII • Março de 2000 SUMÁRIO 207 Administração em construção de Florinda da Rosa Silva Chan ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 211 Administração de Macau: Do período de transição à RAEM de Lídia da Luz 255 Carreiras Especiais da Polícia Judiciária de Fernando Passos 263 Breve introdução ao sistema da gestão de documentos da Câmara Municipal de Macau Provisória de Iong Chi Seng, Lao Chon Pio e Lao Sok Chi DIREITO 275 O tratamento de toxicodependentes delinquentes maiores e menores em Macau de António Ganhão HISTÓRIA E DIPLOMACIA 287 Contactos realizados nos inícios da República da China pelos Governos do Sul e do Norte em torno de Macau de Wu Zhiliang ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA 303 Cidadania organizacional — um catalizador para a qualidade? de Jorge Manuel Morais Costa FINANÇAS PÚBLICAS 315 Impressões sobre o regime das FinançasPúblicas de Macau de Ho Hou Yin 203
LITERATURA 327 Imagens de Macau na literatura Inglesa Setecentista — a «Pérola do Oriente» na Obra de Daniel Defoe. de Rogério Miguel Puga SAÚDE 343 A acuidade visual das crianças de Macau: diagnóstico precoce de disfunções de Macedo de Almeida e Rui Manuel Calado EDUCAÇÃO 363 A reforma educativa de Macau de Sou Chio Fai e Pun Weng In FISCALIDADE 373 A influência do comércio electrónico e a utilização de meios electrónicos em alterações ao sistema fiscal de Macau de José Hermínio Paulo Rato Rainha 393 DOCUMENTAÇÃO 397 ABSTRACT 204
NOTA DA DIRECÇÃO Cessaram funções na Revista Administração a Dr.a Celina Veiga de Oliveira no cargo de Directora-Executiva, os Srs. Amável Afonso Barata Camões e José Ângelo Lobo do Amaral, como membros do Conselho de Redacção e o Secretário da Redacção, Sr. Cheang A Chao (Rogério). À competência e empenhamento que sempre dedicaram à Revista Administra-ção, ao longo de muitos anos, aqui fica o registo da justa e merecida homenagem. * * * Os trabalhos assinados publicados na revista Administração são da exclusiva responsabilidade dos seus autores. Os trabalhos originais publicados em Administração podem, em princípio, ser transcritos ou traduzidos noutras publicações, desde que se indique a sua origem e autoria. É, no entanto, necessário um pedido de autorização para cada caso. 205
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Administração n.° 47, vol. XIII, 2000-1.°, 207-208 ADMINISTRAÇÃO EM CONSTRUÇÃO Florinda da Rosa Silva Chan* A Revista Administração vai, com a publicação deste número, fazer a sua estreia na Região Administrativa Especial de Macau e celebrará, em Abril próximo, o seu décimo segundo aniversário. Durante todos estes anos esta Revista ocupou um lugar próprio na promoção e divulgação de estu-dos de interesse para a Administração de Macau, contributos esses que continuarão a ser, sem dúvida, de grande importância para a RAEM, em geral, e para a sua Administração, em particular. O seu leque temático tem sido amplo e assim deve continuar a sê-lo, não devendo ter uma visão redutora daquilo que à Administração Pública concerne, nem cingir-se somente a esta. De facto, na Revista há de tudo um pouco, desde assuntos culturais, históricos e políticos até questões jurídicas, sociais e linguísticas, passando por matérias ligadas à organização da Administração, ao sistema económico e à fiscalidade. Produzir e publicitar reflexões sobre o devir de Macau e da sua Administração é um contributo importante para a reforma administrativa que é necessária para o desen-volvimento e modernidade da Região. O Governo da RAEM quer uma Administração Pública mais eficaz e desburocratizada, para que esta possa cumprir melhor a sua tarefa, quer instituições eticamente irrepreensíveis ao serviço da comunidade e quer trabalhadores da função pública competentes e motivados, amantes da sua Pátria e do seu Macau, terra onde nasceram ou que os acolheu como resi-dentes. E para tudo isto a Revista Administração pode, e deve, contribuir de forma positiva e constante. Aquando da celebração do décimo aniversário da Revista Adminis-tração, o então Vice-Presidente da Assembleia Legislativa e actual Chefe do Executivo, Doutor Ho Hau Wah, endereçou-lhe uma mensagem inti-tulada «Dez anos prósperos a caminho de maiores progressos». Desse tex-to, publicado no seu número 40, destacamos cinco excertos, que continua-mos a considerar relevantes como pórtico de entrada desta Revista na RAEM. 1.° «... a Revista Administração sempre tem chegado às nossas mãos, com periodicidade e todo o peso que lhe é característico». * Secretária para a Administração e Justiça. 207
2.° «Em Macau têm-se registado carências de estudos administrati-vos e estratégicos sobre o Território com uma qualidade mais elevada e especializada, mas esta lacuna foi preenchida pela Revista Administração que repleta de informações e análises especializadas, vem proporcionando aos leitores material e dados concretos para o seu entendimento dos orga-nismos administrativos». 3.° «A adopção pela Revista Administração de uma linha editorial aberta é de enaltecer, porque para uma publicação com as elevadas quali-dades como esta, essa abertura editorial não é fácil no plano teórico e mais difícil ainda na prática». 4.° «No sentido de unir o Governo e a comunidade civil, assim como os autores portugueses e chineses, a Revista Administração tem contribuí-do seriamente com esforços enormes que todos reconhecem, e estamos convencidos que existe ainda muito espaço de desenvolvimento para essa Revista». 5.° «.. . desejo que a Revista Administração, levando consigo as ex-periências e os resultados conseguidos ao longo dos últimos anos, possa construir, com maiores contributos ainda, os seus próximos dez anos». Na esteira do pensamento do Chefe do Executivo, nesta minha men-sagem quando se publica o seu primeiro número na RAEM, formulo votos de que para à Revista Administração ainda floresçam muitas e excelentes primaveras e que cada aniversário seja uma nova etapa do seu aperfeiçoa-mento e renovação ao serviço da RAEM, dos seus residentes e da sua Ad-ministração. Continuidade e espírito de bem servir é o que propomos para a longa vida que desejamos à Revista Administração. Macau, aos 30 de Março de 2000. 208
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Administração n.º 47, vol. XIII, 2000-1.°, 211-253 ADMINISTRAÇÃO DE MACAU: DO PERÍODO DE TRANSIÇÃO À RAEM* Lídia da Luz** I INTRODUÇÃO Sobre a Administração Pública de Macau, apresento algumas breves linhas julgadas fundamentais e caracterizadoras não só da situação actual, como também das suas raízes históricas e uma projecção daquilo que se espera que venha a ocorrer após a instalação da Região Administrativa Especial de Macau, o que acontecerá daqui a pouco mais de oitenta dias, ou seja em 20 de Dezembro próximo. Macau é um território de pequenas dimensões cujo espaço físico tem aumentado constantemente pela recupe-ração de terrenos ao estuário do rio das Pérolas, de tal maneira que em 1950 a sua área terrestre era de 10,5 km2 e em 1996 é de 21,5 km2, sendo actualmente de 23,6 km2. Este território é constituído pela pequena península, em que se situa a cidade de Macau, e pelas ilhas da Taipa e de Coloane, fazendo fronteira com a Zona Económica Especial de Zhuhai da República Popular da China e situando-se a cerca de 60 Km de Hong Kong e de 100 Km de Cantão. A referência a estes dados serve apenas para comentar que apesar da sua pequenez territorial, alberga cerca de 430 000 residentes e tem uma população flutuante com a média diária de cerca de 40 000 pessoas que aqui afluem e daqui partem por via terrestre através das denominadas Por-tas do Cerco e em breve através da ponte Flor de Lotus, por via marítima, em regra para Hong Kong, mas também de e para outros destinos, e tam-bém por via aérea. E com estas características Macau possui as necessida- * Este artigo corresponde no essencial à comunicação apresentada no Seminá-rio sobre Administração em Pequenos Territórios, realizado em 24-25/9/1999, em Macau, em cooperação da Direcção dos Serviços de Administração e Função Pública com o Instituto Europeu da Administração Pública e o Instituto Politécnico de Macau. Apenas se actualizam os dados relativos aos números relativos à localização de qua-dros que passaram a referenciar-se a 19.12.1999, bem como algumas referências a diplomas legais que posteriormente vieram a ser publicados. ** Directora dos Serviços de Administração e Função Pública. 211
des administrativas de qualquer Estado não soberano, devendo a sua má-quina administrativa estar apta a responder às necessidades colectivas e públicas das pessoas que aqui residem ou que por aqui transitem. Macau teve habitantes, embora antigamente poucos, desde os remo-tos tempos da pré-história, tendo sido encontrados sinais dessa presença, na ilha de Coloane. Durante muitos anos foi porto de abrigo para os pesca-dores das redondezas. Mas é com a chegada dos portugueses que Macau se constitui, a pouco e pouco, em entidade administrativa própria, o que acon-teceu entre 1553 e 1557. A princípio houve, durante quase três séculos, uma situação de dupla jurisdição, ou seja havia uma Administração da cidade cristã que funcio-nava com grande autonomia e alguma dependência do Vice-Rei da índia, que era então uma possessão portuguesa, e do Rei de Portugal, que nesse período superintendia em vastos territórios ultramarinos que se estendiam desde o Norte de África, até à América do Sul e na Ásia, da índia ao Pací-fico. Durante este período Macau é sobretudo um entreposto comercial e um local de apoio ao comércio internacional entre o Oriente e o Ocidente. Segue-se um outro período em que Macau é transformada em colónia, e posteriormente em província ultramarina, apenas sujeita à soberania de Portugal, o que começou por ser um acto unilateral que, no entanto, mais tarde teve a concordância do Governo Imperial da China, através do Tratado de Tientsiu (em 1862) e do Tratado de Amizade e Comércio de 1887, por força dos quais a China reconhece o governo e a ocupação perpétua de Ma-cau por Portugal e este se compromete a nunca alienar Macau sem a prévia concordância do Governo Chinês. Porém, mais tarde, após a proclamação da República Chinesa, em 1910, e sobretudo depois da proclamação da actual República Popular da China, em 1949, a China declarou esses trata-dos, bem como outros celebrados com diversos Estados, como tratados iní-quos e sem eficácia jurídica internacional, reafirmando que Macau, do mes-mo modo que Hong Kong, eram territórios chineses, cuja soberania e admi-nistração a China haveria de reaver quando fosse considerado oportuno. Após o movimento militar do 25 de Abril de 1974, de que resultou a implantação em Portugal de um regime democrático e o desencadear do processo de descolonização, foi publicado em Fevereiro de 1976 um novo regime constitucional estabelecendo uma nova organização político-ad- ministrativa para Macau que ficou fixada no Estatuto Orgânico de Macau, o qual deixou de ser uma Província Ultramarina Portuguesa e passou a designar-se como Território. Posteriormente a própria Constituição da República Portuguesa, aprovada pela Assembleia Constituinte em 2 de Abril de 1976, determinou, no então artigo 296.°, o seguinte sobre a organização político-administrativa de Macau: «1 — O estatuto do território de Macau, constante da Lei n.° 1/76, de 17 de Fevereiro, continua em vigor, com as alterações que lhe foram introduzidas pela Lei n.° 53/79, de 14 de Setembro. 2 — Mediante proposta da Assembleia Legislativa de Macau, e precedendo parecer do Conselho de Estado, a Assembleia da República pode aprovar alteração ao estatuto ou a sua substituição. 212
3 — No caso da proposta ser aprovada com modificações, o Presi-dente da República não promulgará o decreto da Assembleia da República sem a Assembleia Legislativa de Macau se pronunciar favoravelmente.» O referido Estatuto Orgânico de Macau adoptou um modelo dotado de grande autonomia no plano legislativo, executivo e financeiro. E daí decorreu naturalmente que a partir desse momento a produção legislativa passou a pertencer quase na integra aos órgãos de governo locais e o poder executivo passou actuar sem grandes dependências dos órgãos nacionais portugueses. Apenas não ficou consagrada a autonomia judiciária, o que só viria a acontecer em 1989, sendo a plenitude da jurisdição dos tribunais consagrada apenas em 1999. Ⅱ ACTUAL ESTRUTURA POLÍTICO-ADMINISTRATIVA Em Macau o Governo tem dois órgãos: o Governador e a Assembleia Legislativa. Esta exerce como acção principal a função legislativa, compe-tindo-lhe aprovar diplomas legislativos definidos como leis, podendo con-ceder autorizações legislativas ao Governador para este legislar em maté-rias da sua competência. Mas a Assembleia Legislativa tem como já refe-rimos intervenção na área das alterações do Estatuto Orgânico de Macau. E dentro dos seus poderes destaca-se a aprovação anual das linhas funda-mentais da actuação político-administrativa do Governo de Macau, as cha-madas Linhas de Acção Governativa, competindo-lhe ainda uma função política de fiscalização e acompanhamento de actividade do executivo. A Assembleia Legislativa é um órgão colegial composto por deputados, uns eleitos por sufrágio directo, outros por sufrágio indirecto e outros por es-colha e designação do Governador. Mas o órgão do Governo de Macau mais importante, pelos poderes que detém, é sem dúvida o Governador, apesar de ser um órgão unipessoal. Sintetizando poderemos dizer que o Governador tem funções legislativas, executivas, políticas e representati-vas. Exerce a função legislativa através de decretos-leis, aprovados e pro-mulgados no uso de competências legislativas próprias, umas exclusivas e outras concorrentes com a Assembleia Legislativa, e outras derivadas do uso de poderes delegados pela Assembleia Legislativa através de autoriza-ções legislativas. Pertence ao Governador o acto de promulgação de todos os diplomas legislativos, incluindo as leis da Assembleia Legislativa. Também compete ao Governador regulamentar as leis e decretos- -leis, o que pode fazer através de outros decretos-leis, de portarias regula-mentares ou até de despachos normativos. Para o exercício da função le-gislativa ou regulamentar o Governador é assistido por um Conselho Con-sultivo que aprecia e emite parecer prévio quanto aos projectos de diploma a aprovar. O Conselho Consultivo é constituído por vogais nomeados pelo Go-vernador e eleitos pelos municípios e por representantes dos interesses sociais do Território. Os vogais do Conselho Consultivo gozam de todos 213
os direitos, imunidades, garantias, condições de exercício do mandato e regalias legalmente atribuídas aos deputados da Assembleia Legislativa de Macau. Na sua função executiva e, de certo modo também na área política, o Governador é coadjuvado por sete Secretários-Adjuntos que exercem os poderes que neles forem delegados pelo Governador. Na realidade não existe um órgão executivo colegial, e por isso nem deve existir um Conse-lho de Governo, embora transitoriamente tenha sido criada esta estrutura durante o efémero mandato do Governador Pinto Machado. A função executiva é exercida através de portarias, despachos e deci-sões que se repercutem na actividade diária da Administração e em todas as áreas de actuação desta, competindo ao Governador superintender na Administração Pública de Macau. A função política traduz-se na definição e acompanhamento da exe-cução da política geral do Território, no assegurar das liberdades políticas e cívicas, no apoio à independência dos órgãos judiciais e à garantia de exequibilidade das suas decisões, no equilíbrio do mercado de trabalho, na aprovação das políticas monetária, financeira e económica e na efectiva criação de condições para a estabilidade social, e assegurar a realização dos objectivos estratégicos fundamentais em áreas como a segurança, a saúde, a alimentação, e outras que geram o bem-estar social e a confiança dos residentes e dos visitantes. Esta função política é desenvolvida em coordenação e articulação com os órgãos de soberania, cujas competên-cias podem interferir com a governação e administração de Macau. A função representativa também apresenta diversos aspectos. E as-sim o Governador de Macau representa aqui o Presidente da República, a Assembleia da República e o Governo Português ou seja todos os órgãos de soberania, com excepção dos tribunais. O Território de Macau, caracte-rizado como pessoa colectiva pública, é representado pelo Governador nas relações internas e também no tocante às externas, mas neste caso mediante delegação do Presidente da República, podendo no uso destes poderes subscrever acordos internacionais que vinculam o Território. Os Secretários-Adjuntos têm funções político-administrativas e a sua área de tutela depende da delegação de competências do Governador, ten-do variado ao longo tempo os poderes delegados e a área funcional de intervenção e superintendência. Ao contrário de Hong Kong, os Secretários Adjuntos do Governador de Macau não são quadros da função pública, tratando-se antes de cargos de confiança política, cujo mandato pode ces-sar em qualquer momento e termina com a cessação de funções do Gover-nador e a sua substituição. Actualmente são sete as áreas de governo, cada uma delas agrupando um conjunto de áreas funcionais afins, bem como os correspondentes ser-viços públicos, que a cada Secretário-Adjunto compete orientar e coorde-nar. A actual estrutura compreende as seguintes áreas governativas: — Administração, Educação e Juventude, que engloba a educação, a juventude, o desporto, a administração e função pública, a invés- 214
tigação científica e tecnológica, a informação aos cidadãos, o apoio ao processo eleitoral, a acção social complementar dos trabalha-dores da Administração Pública, a tutela inspectiva e correctiva sobre os municípios e a ligação com a Comissão Preparatória vi-sando a criação da Região da Administrativa Especial de Macau, bem como os assuntos relacionados com a cerimónia de transfe-rência de poderes. — Comunicação, Turismo e Cultura, abrangendo o turismo, a cultu ra e a comunicação social. — Coordenação Económica, compreendendo as actividades turísti cas e culturais, bem como a respectiva promoção dentro e fora do Território, e actividades económicas, comerciais, industriais, ban cárias, seguradoras, a autoridade monetária e cambial, o trabalho e emprego, a qualificação profissional, a produção estatística e a segurança social dos trabalhadores. — Orçamento e Assuntos Sociais, que abarca às áreas como a saúde, a assistência social, o ambiente, o apoio aos direitos dos consumi dores, as finanças públicas, de que se destaca a cobrança de recei tas fiscais e outras, e o controlo da realização das despesas públi cas, bem como a fiscalização dos contratos de exploração de jo gos. — Justiça, que tem em vista a identificação dos residentes, serviços de apoio aos tribunais, sistemas prisionais e de reinserção social, registos e notariado, modernização legislativa, tradução legislati va, relações entre o Governador e a Assembleia Legislativa, bem como entre o Governador e o Conselho Consultivo e a coordena ção do apoio ao processo de transição, nomeadamente. — Transportes e Obras Públicas, que compreende o ordenamento fí sico e infra-estruturas, as obras públicas, o desenvolvimento da habitação social e os transportes e comunicação aéreas, marítimas e terrestres. — Segurança, que superintende nas polícias e nos bombeiros, tendo e como objectivos a ordem pública interna, o controlo das frontei ras, especialmente quanto à entrada e saída de pessoas e mercado rias, bem como a protecção civil, coordenando as acções a desen volver em situações de emergência ou de calamidade generaliza da. A organização administrativa de Macau tem as suas raízes na Admi-nistração Portuguesa, sendo as atribuições de cada serviço público agrupa-das de acordo com a identidade das matérias que lhes compete resolver. Os serviços públicos são entidades dotadas ou não de personalidade jurídica. Quando não têm personalidade jurídica toda a sua acção se integra no Território, entidade pública geral e abrangente. Apesar da sua pequenez territorial, Macau tem cerca de 50 serviços públicos que integram a Administração Central, existindo também uma Administração Local constituída por dois municípios. 215
A lei estabelece as grandes regras e princípios para a definição da estrutura orgânica da Administração Pública de Macau, existindo a possi-bilidade de soluções flexíveis, que permitem que o número e nível das subunidades tenham correspondência adequada com as áreas diferencia-das de actuação e nos quadros de pessoal exista equilíbrio entre as cargas de trabalho e os recursos humanos indicados como necessários. Também há leis gerais sobre a gestão pública, nomeadamente sobre despesas públi-cas, aquisição de bens e serviços e administração do património público. As orgânicas dos serviços são estabelecidas em Decreto-Lei, que de-fine a sua natureza jurídica e atribuições, órgãos e subunidades orgânicas e respectivas de estrutura, composição dos órgãos e seu funcionamento, bem como os assuntos de pessoal e, nalguns casos, regras especiais sobre ges-tão financeira, patrimonial e até regimes específicos em matéria de recur-sos humanos. As unidades orgânicas directamente dependentes do Governador ou dos Secretários-Adjuntos, por delegação daquele, são direcções de serviço, cujas subunidades mais categorizadas são departamentos. Os departa-mentos detêm um nível estrutural utilizado para promover actividades re-levantes, essencialmente de concepção técnica e execução de projectos e acções ou para coordenar subunidades de nível inferior, que nelas são inte-gradas. De grau imediatamente abaixo são as divisões e os sectores. As divi-sões são subunidades orgânicas de natureza essencialmente técnica e por vezes também conceptiva, em regra integradas em departamentos, mas podendo funcionar na dependência imediata da direcção. Os sectores cons-tituem subunidades orgânicas de natureza apenas técnica, com predomi-nância executiva, podendo excepcionalmente depender da direcção ou es-tar integradas em divisões. As secções constituem subunidades administrativas, podendo inte-grar-se em quaisquer subunidades orgânicas de nível superior, podendo também existir como subunidades autónomas, embora essa não seja a re-gra. Podem, no entanto, ser criadas subunidades com características e de-signações específicas, devendo nesse caso ter uma equiparação expressa a um dos modelos previstos na «lei quadro do sistema orgânico». Também está prevista a criação de serviços transitórios com a natureza de equipas de projecto. Cita-se como exemplo o Gabinete dos Assuntos Legislativos, o Gabinete de Apoio ao Processo de Integração e o Gabinete de Coordenação da Cerimónia de Transferência. Os municípios são, juridicamente, pessoas colectivas de direito pú-blico, com autonomia administrativa, financeira e patrimonial legalmente fixadas em estatutos próprios que estabelecem o respectivo regime jurídi-co estrutural e funcional, o regime financeiro e patrimonial, o regime elei-toral e o estatuto dos titulares dos cargos municipais. Em Macau existem dois municípios, o da cidade de Macau e o das Ilhas. O primeiro mantém a tradicional designação de Leal Senado de Macau, abrange a cidade de Macau e está dividido em cinco freguesias: 216
São Lourenço, Sé, São Lázaro, Santo António e Nossa Senhora de Fátima. Note-se, no entanto, que a esta divisão geográfica não corresponde qual-quer institucionalização orgânica. O segundo é o Município das Ilhas e esse município compreende as ilhas da Taipa e de Coloane, agora fisica-mente ligadas por aterro. Os órgãos municipais são a Assembleia Municipal e a Câmara Muni-cipal. Aquela é constituída por membros eleitos por sufrágio directo e in-directo e também por membros designados pelo Governador. Trata-se de um modelo sui generis semelhante ao da Assembleia Legislativa de Ma-cau, que tem em conta as especificidades de Macau e o respectivo proces-so histórico. A Câmara Municipal, por sua vez, é integrada pelo presidente e um vereador designados pelo Governador e pelo vice-presidente e ve-readores eleitos pela Assembleia Municipal. Note-se que há alguns serviços e entidades públicas que dependem directamente do Governador. É o caso do Conselho Consultivo, do Gabi-nete do Governador, da Fundação para a Cooperação e Desenvolvimento de Macau, da Missão de Macau em Lisboa e da Delegação em Bruxelas, dos Serviços de Apoio aos Gabinetes do Governador e dos Secretários-Adjuntos, do Conselho de Segurança e do Conselho para Assuntos de Transição. Ⅲ PERÍODO DETRANSIÇÃO 1. ALGUNS TRAÇOS RELEVANTES Em 20 de Dezembro de 1999 a República Popular da China voltará a reassumir em plenitude a soberania sobre Macau. E a partir dessa data passarão a ser implementadas um conjunto de políticas que no essencial constam do Anexo I da Declaração Conjunta Sino-Portuguesa sobre a ques-tão de Macau, a qual foi assinada em Beijing em 13 de Abril de 1987. Esta Declaração Conjunta é um Acordo bilateral entre o Governo da República Portuguesa e o Governo da República Popular da China. Mas o referido Anexo é tão só uma Declaração unilateral do Governo de Beijing, na me-dida em que as linhas políticas aí referidas já decorrem do exercício da soberania sobre o território de Macau. Nesse anexo começa por se invocar o artigo 31.° da Constituição da República Popular da China que permite a criação de Regiões Administra-tivas Especiais, nas quais é possível a concretização da política «Um país, dois sistemas». Para isso será instalada a partir de 20 de Dezembro próxi-mo a Região Administrativa Especial de Macau (RAEM), afirmando-se expressamente que "não serão nela aplicados o sistema e as políticas so-cialistas, mantendo-se inalterados os actuais sistemas social e económico, bem como a respectiva maneira de viver, durante cinquenta anos". A Região Administrativa Especial de Macau será governada e admi-nistrada por habitantes locais e gozará de um elevado poder de autonomia, reservando-se, compreensivelmente, ao Governo Popular Central da Re- 217
pública Popular da China as áreas das relações externas e da defesa. E é exactamente por isso que na Região Administrativa Especial de Macau funcionará uma delegação permanente do Ministério dos Negócios Es-trangeiros e ficará estacionado em Macau um pequeno contingente com elementos das Forças Armadas da República Popular da China. Note-se, no entanto que na área dos assuntos externos a RAEM pode manter e de-senvolver por si própria algumas relações externas, celebrar acordos com países e regiões e organizações internacionais em determinados domínios, como por exemplo económico, financeiro, cultural, científico e outros. A RAEM tem passaporte próprio, acordos próprios quanto à abolição de visto, pode criar no estrangeiro missões económicas e comerciais e no território da RAEM pode com autorização do Governo Central da RPC estabelecer postos consulares e outras missões oficiais e semi-oficiais, mesmo com países com os quais a República Popular da China não mantém relações diplomáticas. A RAEM tem completa autonomia na área executiva, como legislativa e judicial, incluindo competências de julgamento em última ins-tância. 2. MECANISMOS PARA A TRANSIÇÃO POLÍTICO-ADMINISTRATIVA Com o objectivo de assegurar a aplicação da Declaração Conjunta do Governo da República Portuguesa e do Governo da República Popular da China sobre a Questão de Macau e criar as condições adequadas à transfe-rência de poderes sem sobressaltos os referidos Governos criaram órgãos de cooperação bilateral no âmbito das suas competências soberanas. As-sim, para institucionalizar a cooperação, foram criados o Grupo de Liga-ção Conjunto Luso-Chinês (GLC) e o Grupo de Terras Luso-Chinês. O GLC é o órgão de ligação, consulta e troca de informações entre os Governos Português e Chinês, sendo constituído por dez membros perma-nentes, cabendo a cada uma das partes designar um chefe da respectiva delegação com a categoria de embaixador. Ambas as partes podem fazer-se acompanhar de peritos especializados nas matérias em apreciação e do pessoal de apoio necessário aos trabalhos a realizar. O GLC iniciou a sua actividade em 1989 e manter-se-á em funções até l de Janeiro do ano 2000. Os seus trabalhos desenrolam-se ao nível de grupos de trabalho, comissões especializadas e reuniões plenárias, as quais têm lugar alternadamente em Macau, Lisboa e Beijing. Outro órgão de cooperação entre Portugal e a China é Grupo de Ter-ras Luso-Chinês que trata das questões atinentes ao processo de concessão de terras em Macau e é constituído por três representantes da parte chinesa e três da parte portuguesa. Compete em especial ao Grupo de Terras deci-dir sobre as áreas a concessionar e dar parecer sobre a eventual utilização antecipada do Fundo de Reservas, que é uma reserva financeira do Gover-no da Futura RAEM, constituído por parte dos rendimentos obtidos pelas concessões de terras de Macau. Mas tanto o Governo da República Popular da China, como o Gover-no da República Portuguesa e o Governo de Macau criaram estruturas pró- 218
prias e adoptaram medidas unilaterais que visam solucionar questões da transição e criar condições para que a transferência de poderes seja suave e que os órgãos e a Administração da futura RAEM tenham a possibilidade de pleno funcionamento logo no próprio dia vinte de Dezembro de 1999, sem rupturas funcionais nem inconvenientes para a população de Macau. É o caso, por exemplo, da Comissão Interministerial de Macau, criada no âmbito do Ministério dos Negócios Estrangeiros do Governo de Lisboa, da Comissão Preparatória criada na dependência da Assembleia Popular Nacional da República Popular da China e em Macau é o caso do Gabinete de Estudos e Acompanhamento do Processo de Transição, ora já extinto. Ⅳ LOCALIZAÇÃO DEQUADROS 1. A IDEIA DE LOCALIZAÇÃO A localização de quadros é um dos processos específicos e uma das questões mais importantes do período de transição de Macau, cujos objec-tivos essenciais são os de criar condições para que Macau seja administra-do por pessoas locais e que o sistema administrativo de Macau funcione, em plenitude e eficácia, tanto no presente, como na Região Administrativa Especial de Macau, desde o seu início no dia 20 de Dezembro, próximo. E para que isso seja possível foi necessário preparar recursos huma-nos qualificados, de entre os residentes locais que dessem garantias de permanência antes e após a criação da Região Administrativa Especial de Macau. A localização de quadros é um imperativo decorrente da Declaração Conjunta do Governo da República Portuguesa e do Governo da Repúbli-ca Popular da China sobre a questão de Macau, assinada em Beijing, em 13 de Abril de 1987, e em cuja parte VI do Anexo I, se pode ler, entre outras coisas, o seguinte: «Após o estabelecimento da Região Administrativa Especial de Ma-cau, os nacionais chineses e os portugueses e outros estrangeiros podem manter os seus vínculos funcionais. A nomeação e promoção dos funcionários e agentes públicos serão feitas com base em critérios de qualificação, experiência e habilitações. O sistema previamente vigente em Macau de acesso, disciplina, promoção e normal progressão dos funcionários públicos manter-se-á basicamente inalterado». 2. SITUAÇÃO ANTES DO PERÍODO DE TRANSIÇÃO Em termos de recursos humanos a Administração Pública de Macau antes de 1987, apresentava-se altamente deficitária no que respeita a qua-dros locais superiores e médios, tanto pessoal de direcção e chefia como técnicos seniores, isto é com algum grau de especialização e experiência profissional. Estes lugares eram desempenhados por pessoal recrutado no 219
exterior, em geral pertencente aos quadros da Administração Portuguesa. E os poucos quadros locais que não deveriam ser considerados localiza-dos, porque como o decurso do tempo demonstrou na sua maioria não optaram por ficar em Macau após 19 de Dezembro de 1999, isto é viriam a deixar ou deixarão a Administração antes da finalização do actual período de transição. Nessa altura o pessoal localizado encontrava-se quase exclusivamen-te ao nível do pessoal administrativo, auxiliar técnico e adjunto técnico, isto é pessoal cujas habilitações literárias se situavam no máximo em 12 anos de escolaridade. Mas isto é o resultado a normal da inexistência em Macau de instituições públicas de ensino superior e de aquelas que exis-tiam, como a Universidade da Ásia Oriental, que tinha sido criada em 1981, ser pertencente de uma entidade privada de Hong Kong, a Ricci Island West Ldd. e não ter como seu objectivo fundamental a formação dos re-cursos humanos de que mais careciam a Sociedade de Macau e em especial a sua Administração Pública. Quanto ao pessoal operário e auxiliar era na sua quase totalidade pes-soal local e de língua materna chinesa. O contingente de pessoal era pouco mais de metade dos 17.000 que actualmente existem e os recrutados no exterior representavam cerca de 20% do número então existente, desempenhando como já foi referido os cargos de maior responsabilidade, nomeadamente os de direcção, e as fun-ções mais exigentes em tecnicidade ou especialização. A década que antecedeu a transição foi o período em que se lançaram as bases e se introduziram as alterações que possibilitaram o surto desenvolvimentista que viria a caracterizar o período de transição. E isto não teria sido possível sem o contributo de pessoal recrutado no exterior que assume três áreas de intervenção indispensável: l.a Liderança; 2.a Concretização de projectos estruturais; 3.° Formação técnica profissional de pessoal local. É também nesta época que se inicia a política de bolsas de estudo destinadas a promover a frequência de cursos universitários no exterior de Macau. E também o sistema de ensino é progressivamente aperfeiçoado. A Administração de Macau é modernizada e o regime jurídico do funcionalismo é objecto de alterações estatutárias que o tornam mais ade-quado à realidade. São criadas estruturas locais para a formação de funcionários públi-cos. Os funcionários públicos passam a beneficiar de facilidades para a frequência de cursos de natureza académica e também de acções de forma-ção profissional, as quais incluem diminuição ou dispensa total do paga-mento de propinas e facilidades horárias, com redução do número de horas de serviço efectivo. 3. CRIAÇÃO DE CONDIÇÕES PARA A LOCALIZAÇÃO DE QUADROS O processo de localização de recursos humanos da Administração de Macau visa preparar pessoal local, especialmente os quadros superiores 220
para assumir todos os cargos e postos de trabalhos dos serviços públicos de Macau, para que a Administração de Macau funcione eficientemente e sem rupturas, tanto antes como depois de 19 de Dezembro de 1999. Para o sucesso de localização de Administração foram aprovados pelo Governo vários diplomas legais, despachos e memorandos, destacando-se aqui alguns que se relacionam directamente com este processo: • Decreto-Lei n.° 14/89/M, de l de Março, que estabelece o regime do reconhecimento de habilitações académicas obtidas fora de Macau ou nos diferentes sistemas de ensino não oficiais existentes no Território. Este sistema de reconhecimento de habilitações veio facilitar o ingresso de tra balhadores na Administração Pública que anteriormente estavam impedi dos de exercer funções públicas por não preencherem o requisito das habi litações académicas oficialmente reconhecidas. • Decreto-Lei n.° 62/92/M, de 3 de Novembro, que aperfeiçoa o regi me de recrutamento para exercício da função de Adjunto, cargo este cria do para preparação de pessoal local para o exercício de funções em cargos de direcção e chefia. Ao longo do período de transição foram criadas 140 lugares de Adjunto nos Serviços Públicos, sendo que 131 ex-Adjuntos fo ram providos em lugares de direcção e chefia. • Despacho n.° 33/GM/95, de 25 de Junho, que criou a Comissão para o Acompanhamento da Localização de Quadros, a fim de acompanhar o processo de localização de efectivos, avaliar o desenvolvimento e o anda mento do processo de localização em curso nos diversos serviços e orga nismos públicos da Administração, estudar e propor medidas que visem o progresso da localização e a correcta gestão previsional dos recursos hu manos. Nesse mesmo ano de 1995, através do despacho n.° 34/GM/95, foi criado em cada serviço público um grupo de trabalho interno para os as suntos de localização. • Decreto-Lei n.° 5/86/M, de 25 de Janeiro, que determina o carácter bilingue de todos os papéis em uso nos serviços públicos. • Decreto-Lei n.° 31/90/M, de 2 de Julho, cria o programa de forma ção «Curso de Língua e Cultura Chinesa», que tem por objectivo proporcio nar aos quadros locais o aperfeiçoamento da língua oficial chinesa e fo mentar a compreensão dos princípios e modo de funcionamento da Admi nistração Pública da República Popular da China. Frequentaram já estes cursos mais de 700 trabalhadores na Universidade de Língua e Cultura de Pequim e no Instituto Nacional de Administração da República Popular da China. • Decreto-Lei n.° 78/92/M, de 21 de Dezembro, que procede o ajusta mento no «Programa de Estudos em Portugal (PEP)». Frequentaram este programa no Instituto Nacional da Administração, em Portugal, mais de 300 trabalhadores, com o objectivo de aperfeiçoar o conhecimento da lín gua portuguesa e conhecer os princípios e modo de funcionamento da Ad ministração Portuguesa. • Portaria n.° 174/94/M, de 8 de Agosto, que cria bolsas de estudo destinados à formação e aperfeiçoamento técnico de quadros de Adminis- 221
tração Pública de Macau, a fim de assegurar a formação e aperfeiçoamento técnico em áreas consideradas prioritárias para o desenvolvimento de Ma-cau. A localização dos recursos humanos da área de Justiça foi também considerada uma das mais importantes e principais tarefas da Administra-ção de Macau. Para isso foram aprovados vários diplomas legais, destacan-do-se o Decreto-Lei n.° 6/94/M, de 24 de Janeiro e o Decreto-Lei n.° 7/94/M, da mesma data, que definam respectivamente, o regime de estágio para ingresso nas magistratura judicial e do Ministério Público e cria o Centro de Formação de Magistrados de Macau, e o Estatuto do Curso de Auditor Judicial, criado pelo artigo 11.° da Lei n.° 112/91, de 29 de Agosto (Lei de Bases da Organização Judicial de Macau). 222
4. SITUAÇÃO ACTUAL DA LOCALIZAÇÃO DE QUADROS Evolução do Número de Efectivos Gráfico l Entre 1991 e 19 de Dezembro de 1999, houve uma tendência cres-cente dos efectivos da Administração Pública de Macau, que só foi excepcionada em 1992, com um decréscimo de 15 371 unidades para 15 111, e em 1998, quando se deu uma redução de 17 589 para 17 037 trabalhadores devido à consolidação do processo de localização de qua-dros, ou seja à saída dos funcionários não localizáveis. 223
Situação e Evolução da Localização de Quadros 224
Local de Recrutamento Total dos Efectivos Rec. Exterior 7.20% 1991 19/12/1999 Rec. Local 92.80% Rec. Local 97.85% Gráfico 2 O indicador Local de Recrutamento sempre teve uma grande expres-são na análise da questão da localização de quadros, representando, em 1991, 92,80% e em 19 de Dezembro de 1999, 97,85%. Assim, o recurso a trabalhadores recrutados no exterior, foi sempre necessário para algumas áreas carenciadas da Administração, mas registou um decréscimo de 7,20% para 2,15%, ao longo do período em análise. Rec.Exterior 2.15% 225
Local de Nascimento/Naturalidade - Total dos Efectivos Port. 10.92% Outro Local 8.96% 1991 port Outro Local 2.50% 7.94%R.P.C. 23.86% Macau 56.26% R.P.C. 29.39% Macau 60.17% 19/12/1999 Gráfico 3 Em 19 de Dezembro de 1999, os efectivos da APM naturais de Ma-cau ocupam, por ordem de importância numérica, o primeiro lugar (60,17%), seguidos dos naturais da República Popular da China (29,39%), dos de outras naturalidades (7,94%) e finalmente dos oriundos de Portugal (2,50%). No entanto, e de acordo com o gráfico acima mencionado, as posições destes dois últimos grupos inverteram-se, entre 1991 e 19 de Dezembro de 1999, os então nascidos em Portugal ocupavam o terceiro lugar com 10,92% e os de outras naturalidades, detinham apenas 8,96% dos efectivos. De referir ainda que, no mesmo período, a percentagem de efectivos nascidos em Macau registou um ligeiro aumento de 3,91% (de 56,26% para 60,17%) e os nascidos na RPC verificou, igualmente, uma subida de 5,53% (de 23,86% para 29,39%). 226
Nacionalidade - Total dos Efectivos Chinesa 24.94% Outra 2.81% 1991 Chinesa 31.71% Outra 1.69% Port. 72.25% 19/12/1999 Port. 66.60% Gráfico 4 A nacionalidade portuguesa predominou sempre na Administração Pública de Macau. De acordo com o gráfico acima apresentado, em 1991, 72,25% dos trabalhadores da função pública eram portugueses, 24,94% eram chineses e 2,81% eram de outras nacionalidades. Em 19 de Dezembro de 1999, os nacionais portugueses representa-vam 66,60% dos efectivos, os chineses 31,71% e os de outras nacionalida-des 1,69%. Como ainda se pode observar, durante o período em análise, a percentagem de efectivos de nacionalidade portuguesa diminuiu em (5,65%), a dos de nacionalidade chinesa aumentou em 6,77%, e a dos de outras nacionalidades diminuiu em (-1, 12%). Em termos de nacionalidade é de referir ainda que, por força da lei de nacionalidade da República Popular da China, muitos trabalhadores natu-rais de Macau passarão a partir de 20 de Dezembro de 1999 a ser conside-rados chineses pela RPC. 227
Gráfico 5 O indicador Língua Materna é o que exprime com maior rigor a evo-lução verificada em termos de Localização de Quadros. Assim, no período entre 1991 e 19 de Dezembro de 1999, a percentagem de trabalhadores de língua materna chinesa registou um aumento de 13,59%, (de 74,03% para 87,62%). No mesmo período, verificou-se uma diminuição dos efectivos de língua materna portuguesa de -12,83% (de 24,12% para 11,29%) e a dos efectivos de outras línguas desceu -0,76% (de 1,85% para 1,09%). Língua Materna - Total dos Efectivos 228
Estrutura Profissional - Total dos Efectivos 19/12/1999 Gráfico 6 Relativamente à estrutura profissional dos efectivos da APM, pode-mos constatar, que a maioria pertencia, em 1991, ao grupo profissional de Operário e Auxiliar, com 5229 trabalhadores e, em 19 de Dezembro de 1999, à Segurança com 5434 efectivos. Os Técnico-Profissionais ocupavam, em 1991, o terceiro lugar, com 2390 efectivos e, em 19 de Dezembro de 1999, mantinham essa posição, com 3108 unidades. Entre 1991 e 19 de Dezembro de 1999, os Técnicos Superiores e Técnicos mantiveram o quarto lugar (1303 e 2084) e os Administrativos conservaram-se em quinto lugar, apesar de uma ligeira diminuição dos seus efectivos (1160 e 1024). Os números de Docentes eram, em 1991 e 19 de Dezembro de 1999, respectivamente de 729 e 520, tendo, pois, registado no final do ano tran-sacto um decréscimo de 209 efectivos. No mesmo período em análise regis-tou-se um ligeiro aumento de 24 efectivos no grupo de Direcção e Chefia. 229
Gráfico 7 Segundo o quadro acima apresentado, chega-se à conclusão de que cerca de 65,28% dos efectivos da APM não são bilingues. Assim 58,85% dos trabalhadores só dominam a língua chinesa, 4,25% só dominam a lín-gua portuguesa e cerca de 32,25% são bilíngues perfeitos, falam e escre-vem português e chinês. Têm conhecimento do português falado e escrito e só do chinês falado, 1,17%. Têm conhecimento do chinês falado e escri-to e língua portuguesa falada, 1,30%. Outras situações situam-se na ordem dos 2,18%. Muitas medidas foram adoptadas pela Administração para o desen-senvolvimento do estatuto das línguas oficiais, ao longo desta última década. A salientar que desde 1992, a utilização em igual peso das línguas chinesa e portuguesa nos diferentes serviços públicos de Macau, foi segui-do de perto pela Comissão de Acompanhamento da Situação Linguística de Macau, criada pelo Despacho n.° 16/GM/92, de 17 de Fevereiro, para apoiar o Governador de Macau no desenvolvimento desta política. Conhecimentos LinguísticosTotal dos Efectivos 19/12/1999 230
Evolução e Situação da Localização — Total dos Efectivos Gráfico 8 O gráfico acima apresentado, demonstra-nos que o processo de loca-lização de quadros registou uma evolução constante desde 1995. Se no 1.° semestre de 1995, apenas 79,26% dos efectivos estavam localizados, em 19 de Dezembro de 1999, a localização atingia os 97,85%. Todo este pro-cesso não foi fácil, nem foi um assunto pacífico; no entanto obedeceu a um planeamento rigoroso e cuja execução progressiva foi acompanhada e ava-liada, a par e passo, pela Comissão para o Acompanhamento da Localiza-ção de Quadros, criada para esse efeito, através do Despacho n.° 33/GM/95, de 29 de Junho de 1995, tendo por objectivo principal o acompanhamento do processo de localização dos recursos humanos da Administração Públi-ca de Macau. 231
Situação da Localização Distribuição dos Efectivos por Grupos Profissionais 19/12/1999 Gráfico 9 Da observação ao gráfico acima apresentado, pode-se concluir que a localização dos efectivos da APM por Grupos Profissionais em 19 de De-zembro de 1999, atingia na sua maioria mais do que os 90 pontos percen-tuais. Assim, o Grupo Profissional com um maior grau de localização era o dos Operários e Auxiliares, com 100%, logo seguido pelos Administra-tivos, com uma percentagem de 99,71%. Os cargos de Direcção e Chefia estavam localizados a 98,59%, os Técnico-Profissionais a 98,49%, o da Segurança a 97,96% e os Técnicos, com uma percentagem de 96,41%. Os únicos grupos que se situavam em valores um pouco inferior eram o dos Docentes com 92,88% e o dos Técnicos Superiores com 91,35%. 232
Gráfico 10 Para a simplificação da caracterização das áreas funcionais, destaca-ram-se neste estudo as áreas funcionais mais relevantes da APM, e proce-deu-se ao seu agrupamento por dez áreas, a saber: 31,55% na área da Se-gurança, 22,34% na área auxiliar, 14,43% Técnico-Administrativos, 6,96% na área da Saúde. 3,91% na área da Justiça, 3,45% na área da Educação e Desporto, 3,10% na da Gestão e Administração Geral, 1,90% na de Orga-nização e Informática, 1,35% na de Interpretação, Tradução e Redacção e 11,00% noutras áreas. Nesta última área inclui-se, nomeadamente Docu-mentação e Arquivo, Qualidade de Vida, Gestão de Pessoal, Cartografia e Cadastro, Turismo, Estudos e Planeamento, Meteorologia e Geofísica, Tra-balho e Emprego, Cultura, Informação e Comunicação Social, Activida-des Municipais, Urbanismo e Construção, Estatística, Assuntos Sociais, Economia e Finanças, Jogos e Marinha. Área Funcional Total dos Efctivos19/12/1999 233
Situação da Localização do Pessoal de Direcção e Chefia 234
Gráfico 11 A Localização do Grupo de Pessoal de Direcção e Chefia, mereceu desde o seu início uma atenção muito especial por parte da Administração, tendo promovido neste âmbito Acções de Formação Profissional e Lin-guística para Dirigentes e Chefias que dessem garantias de permanência na APM, após a constituição da Região Administrativa Especial de Macau (RAEM) da República Popular da China. Por outro, a Localização deste grupo profissional obedeceu, ainda, a um padrão de progressividade, isto é, em regra geral, da base para o topo. Neste sentido, a localização dos lugares de Chefia do Topo da Administra-ção fez-se de entre os funcionários que exerceram outras funções de chefia e nas quais demonstraram, na prática, capacidade e aptidão para ocuparem lugares superiores. Conforme se pode constatar no gráfico 11, em relação ao Pessoal de Direcção e Chefia, verificou-se um aumento gradual na percentagem de localização, desde 1995. Nesse ano aquela percentagem situava-se nos 46,69%, tendo atingido em 19 de Dezembro de 1999 os 98,59%. Evolução da Localização Pessoal de Direcção e Chefia235
Analisando a localização do Grupo de Pessoal de Direcção por Cargo, no período compreendido entre finais de 1995 e 19 de Dezembro de 1999, regista-se uma evolução notória. Assim, salienta-se que em três casos, nos de Dirigentes e Chefias das Forças de Segurança, nos de Chefes de Divisão, de Secção, a taxa de localização atingiu os 100% já antes de 19 de Dezembro de 1999, enquanto que em finais de 1995, a localização nos mesmos cargos, fora apenas de 51,07%, 47,14% e 28,41%, respectiva-mente. O cargo que sempre se revestiu de maior acuidade foi na localização, do cargo de Director ou equiparado, em que aquela atinge apenas a per-centagem de 89,66%, na recta final do processo de transição. No entanto, a evolução registada neste caso foi, todavia, considerável, tendo em conta que, em 1995 a percentagem de localização era apenas de 7,50%. A localização dos Subdirectores atingiu os 97,73 pontos percentuais em 19 de Dezembro de 1999, que contrasta com a dos 28.89 pontos per-centuais anteriores. Segue-se-lhe a dos Chefes de Departamento cuja per-centagem de 99,03%, em finais de 1999, traduz um aumento significativo de 69,76 relativamente ao valor que apresentava então em 1995. Por últi-mo, o cargo de Chefe de Sector, registando anteriormente uma percenta-gem de 53,54% está, actualmente localizado em 97,62%. Situação da Localização Pessoal de Direcção e Chefia por Cargo Gráfico 12 236
Análise Qualitativa da Situação da Localização do Pessoal de Direcção e Chefia 237
Local de Nascimento do Pessoal de Direcção e Chefia Localizado 19/12/1999 Gráfico 13 Em 19 de Dezembro de 1999, a grande maioria do pessoal de Direc-ção e Chefia localizados (75,82%) havia nascido em Macau. Os naturais da RPC representavam 11,30% e os oriundos de Portugal 6,28%. Os res-tantes 6,6% tinham origens várias. Pode-se concluir que a Administração Pública de Macau é gerida por um grupo de jovens gestores, maioritaria-mente naturais de Macau, que prometem com a sua energia e criatividade conduzir a bom porto a futura Região Administrativa Especial de Macau. 238
Nacionalidade do Pessoal de Direcção e Chefia Localizado 19/12/1999 Gráfico 14 Relativamente à nacionalidade destes funcionários, a esmagadora maioria, isto é 88,23% é de nacionalidade portuguesa, ao passo que 11,77% é de nacionalidade chinesa. No entanto, e como já foi atrás referido, por força da lei de nacionalidade da República Popular da China, muitos tra-balhadores naturais de Macau passarão a partir de 20 de Dezembro de 1999 a ser considerados chineses pela RPC. 239
Língua Materna do Pessoal de Direcção e Chefia Localizado 19/12/1999 Gráfico 15 De acordo com o gráfico acima apresentado e comparando com os dados constantes no gráfico 14, tudo nos leva a pensar que todos os traba-lhadores da APM com a nacionalidade portuguesa têm como língua ma-terna o português e/ou dominam a língua portuguesa. Mas, os números revelam-nos outra realidade. Assim, a maioria do pessoal de Direcção e Chefia localizado (71,74%) tem como língua materna o chinês e só 28, 26% o português. 240
Pessoal de Direcção e Chefia Localizado com Língua Materna Chinesa 19/12/1999 Gráfico 16 Em 19 de Dezembro de 1999, 94,74% dos Directores e/ou equipara-dos e das Chefias dos níveis I e II das Forças de Segurança (SAS) têm como língua materna o chinês. Tal acontecia com 78,85% dos Chefes de Departamento, 83,33% dos Chefes de Divisão, 78,95% dos Chefes de Sec-tor, 83,72% dos Subdirectores e 66,70% dos Directores. O cargo que tem uma menor percentagem de efectivos com língua materna chinesa é o de Chefe de Secção (42,86%). 241
Estrutura Etária do Pessoal de Direcção e Chefia Localizado Gráfico 17 A maior parte dos Dirigentes e Chefias localizados, 56,99%, tem ida-des compreendidas entre os 30 e 39 anos. Surgem em seguida aqueles que têm entre 40 e 49 anos (31,55%), os que têm menos de 30 anos (4,87%), e por último os que têm mais de 49 anos. 242
Habilitações Literárias Pessoal de Direcção e Chefia Localizado (sem Chefe de Secção) 19/12/1999 Gráfico 18 Nesta análise, não se tiveram em conta os dados referidos aos Chefes de Secção, uma vez que a maioria deste grupo possuem as habilitações mínimas exigidas pela lei (9.° ano de escolaridade). Neste sentido, e de acordo com o gráfico 18, (82,86%) dos indivíduos que ocupam o cargo de Direcção e Chefia (sem Chefe de Secção) possuem um grau de licenciatura ou superior, 5,08% têm o bacharelato e apenas 9, 42% completaram o ensino secundário. 243
Ⅴ LOCALIZAÇÃO LEGISLATIVA Macau tem uma ordem jurídica própria que se manterá no futuro, o que resulta dos compromissos assumidos na Declaração Conjunta Luso-Chinesa, segundo os quais na RAEM será preservada no essencial a maneira de viver peculiar das pessoas de Macau e ainda que o actual sistema jurídico se deverá manter basicamente inalterado. O Direito de Macau é, indubitavelmente, de matriz portuguesa, com as sua raizes profundas no Direito Romano e no denominado Direito Con-tinental Europeu, a que se costuma contrapor o Sistema Anglo-Saxónico ou da Common Law, que inspira a ordem jurídica vigente em Hong Kong. No entanto nem todas as normas jurídicas aplicáveis em Macau po-dem ou poderiam ser consideradas localizadas, já que direito localizado é aquele que tem condições de transitar para a RAEM e assim continuar vigente após 19 de Dezembro próximo. De facto à data da assinatura da Declaração Conjunta Luso-Chinesa, há doze anos atrás, a maior parte do direito de Macau revestia aspectos tipicamente coloniais. E isto porque não era produzido em Macau e os órgãos legislativos nacionais portugueses que elaboravam essas diplomas legais raramente tinham em conta as especificidades de Macau, mandando aqui aplicar Códigos e Leis avulsas que em regra foram concebidos para realidades sociais muito diversas, isto é, em geral para Portugal, e em al-guns casos, para as então Províncias Ultramarinas Portuguesas de África, tais como Angola ou Moçambique. Acrescia que essa legislação ia sendo modernizada e corrigida em Portugal, enquanto que em Macau continuavam a vigorar as normas anti-gas, algumas das quais já centenárias, apesar de idênticas normas estarem já revogados em Portugal. Finalmente outro defeito, e não de menor importância, era o facto de a legislação ser apenas publicada em língua portuguesa, o que naturalmente originou um divórcio permanente entre o direito e a população, entre as leis e os seus destinatários principais. Para além da complexidade técnico-jurídica, a barreira da língua inviabilizava que a população chinesa de Macau conhecesse as normas que regiam não só a Administração mas também a economia e as suas próprias vidas. A localização das leis, como um dos aspectos mais importantes da autonomia jurídica com que virá a ser dotada a RAEM visa o seguinte: a)Que as normas jurídicas não sejam importadas do exterior, mas produzidas localmente por órgãos legislativos de Macau; b)Que sejam produzidas e publicitadas nas duas línguas oficiais do Território, isto é em português e em chinês; c)Que sejam conformes com a Lei Básica da RAEM, já que esta tem natureza constitucional e será em Macau a lei com hierarquia superior, apenas se subordinando à Constituição da República Popular da China, aos Tratados Internacionais, e às Leis Nacionais da República Popular da China especialmente mandadas aplicar a Macau; 244
d) Que sejam modernizadas do ponto de vista técnico-jurídico e ade quadas à realidade social, cultural e económica de Macau; e) Que sejam harmonizados os vários subsistemas, de forma a evitar incongruências, lacunas e sobreposições. A isto acresceu a necessidade de divulgação do direito de Macau jun-to da população a fim de que os residentes de Macau conheçam com a profundidade possível os traços fundamentais do sistema jurídico que condiciona e molda a sua particular maneira de viver, consagrando os seus direitos, liberdades, garantias e obrigações. E por outro lado foi necessário criar uma comunidade jurídica autónoma, com operadores do direito, co-nhecedores do direito de Macau e, se possível, bilíngues. Com este objec-tivo foi criado em Macau, em 1988, o Curso de Direito em língua portu-guesa e o mesmo curso começou em 1996 a funcionar também em língua chinesa. Resultado disso a Faculdade de Direito da Universidade de Ma-cau já conferiu o grau de licenciatura em direito a 149 juristas, dos quais 45 são bilíngues e os restantes, embora de língua materna portuguesa, têm alguma compreensão da língua chinesa. Acresce a isto que muitos outros juristas formados no exterior fre-quentaram o Curso de Introdução ao Direito de Macau que a Faculdade de Direito da Universidade de Macau promove desde 1993. A localização das leis foi tratada no âmbito do Grupo de Ligação Conjunto Luso-Chinês como uma das grandes questões da transição, que neste momento está em fase conclusiva. E também para o Governo de Macau foi um dos grandes objectivos estratégicos, como se pode verificar pela leitura das Linhas de Acção Governativa aprovadas anualmente ao longo do período de transição. O esforço de produção legislativa foi notável sobretudo na segunda metade do período de transição. E fruto disso já foram publicados quatro grandes Códigos: o Código Penal, o Código de Processo Penal, o Código Civil e o Código Comercial, aguardando-se ainda a publicação do Código de Processo Civil1. 1 Os Códigos referidos foram aprovados pelos seguintes diplomas legais: a) Decreto-Lei n.° 58/95/M, de 14 de Novembro — Código Penal; b) Decreto-Lei n.° 48/96/M, de 2 de Setembro — Código de Processo Penal; c) Decreto-Lei n.° 39/99/M, de 3 de Agosto — Código Civil; d) Decreto-Lei n.° 40/99/M, de 3 de Agosto — Código Comercial; e) Decreto-Lei n.° 55/99/M, de 8 de Outubro — Código de Processo Civil. Note-se que os Códigos referidos nas alíneas c), d) e e) entraram em vigor si multaneamente apenas em l de Novembro de 1999. O Código mais importante é, sem dúvida, o Código Civil, não só porque con-tém normas jurídicas comuns a toda a ordem jurídica, mas também porque se repercute na vida diária de todos os residentes e mesmo de todos os visitantes de Macau. Do mesmo modo o Código Penal descreve os comportamentos reprováveis na sociedade de Macau e comina-lhes o respectivo castigo penal, normas também aplicáveis a to-dos quantos se encontrem em Macau, de forma permanente ou transitória, residentes ou não.245
É evidente que além destes Códigos muita outra legislação tem sido publicada, quer de natureza autónoma, quer de natureza regulamentar e relacionada ou não com os pilares do sistema jurídico que são os grandes Códigos atrás referidos Quanto à Administração Pública, entre os seus diplomas fundamen-tais referem-se os seguintes: Estatuto dos Trabalhadores da Administração Pública de Macau; Estatuto do Pessoal de Direcção e Chefia dos Serviços da Administração Pública de Macau; Regime geral e especial das carreiras da Administração Pública de Macau e Código do Procedimento Adminis-trativo. Aguarda-se ainda a eventual aprovação e publicação do Código de Processo Administrativo Contencioso2. A concluir esta breve nota sobre a localização legislativa refira-se que se trata de um processo em fase conclusiva e que se prevê que serão poucas as leis actualmente vigentes que não deverão ou poderão transitar para a RAEM, pelas seguintes razões: 2 a) O Estatuto dos Trabalhadores da Administração Pública de Macau foi apro-vado pelo Decreto-Lei n.° 87/89/M, de 21 de Dezembro. Porém a sua localização só pode ser considerada após a republicação integral, nas duas línguas oficiais e com todas as alterações posteriores, no Boletim Oficial de Macau, n.° 12, I Série, de 22 de Março de 1999. b) Dos outros diplomas legais indicados refere-se que o Código de Procedimen-to Administrativo foi aprovado pelo Decreto-Lei n.° 57/99/M, de 11 de Outubro, e o Código de Processo Administrativo Contencioso foi aprovado pelo Decreto-Lei n.° 110/99/M, de 13 de Dezembro. O Código de Procedimento Administrativo disciplina os modos de funciona-mento e as formas de agir da Administração Pública de Macau, procurando racionali-zar a actividade dos seus serviços, permitir uma acrescida participação dos interessa-dos na formação das decisões que lhes digam directamente respeito, evitar a burocratização e salvaguardar a transparência da acção administrativa. Quanto ao Código de Processo Administrativo Contencioso assinala-se, con-forme se lê no preâmbulo do Decreto-Lei que o aprovou, que «constitui um marco assinalável na evolução do Direito Administrativo de Macau por três ordens de ra-zões: Antes de mais porque, finalmente, se vem colocar um ponto final ao caótico estado em que se encontrava a legislação vigente sobre a matéria, tornando-se extre-mamente difícil para os operadores do Direito reconhecer, com absoluta segurança, quais os normativos que, em boa verdade, vigoravam em sede de contencioso admi-nistrativo. Em segundo lugar, porque se torna, assim, possível estabelecer um coerente e harmónico encadeamento das disposições do Código ora aprovado com as do recen-temente revisto Código do Procedimento Administrativo, propiciando, por isso, aos operadores do Direito e aos particulares em geral uma visão sistemática e global do ordenamento jurídico-administrativo vigente. Finalmente porque, escorando-se nos pressupostos, já de si bastante garantísticos, hoje em vigor, desenvolve-os até a um ponto que se considerou o admissível no actual estado das relações jurídicas entre a Administração e os particulares, procurando sempre atingir o difícil equilíbrio entre a necessidade de defesa dos direitos, liberdades e garantias dos particulares face à Administração e à imprescindibilidade da prossecu-ção, por parte desta, do inalienável interesse público. 246
a) Porque respeitam a órgãos político-administrativos que desapa-recem ou são substituídos, (por exemplo, os órgãos de Governo), ou são relativos a situações que naturalmente não podem continuar (por exem-plo a situação do Padroado Português do Oriente relativamente à Igreja Católica, que resultava de obrigações internacionais que apenas vinculam o Estado Português); b) Desconformidade com os comandos normativos da Lei Básica; c) Falta de versão em língua chinesa; d) Diplomas não produzidos por órgãos locais e inadaptados às rea lidades da RAEM. Neste momento toda a nova legislação, do mesmo modo que todos os actos administrativos que carecem de publicidade, são publicados no Bo-letim Oficial de Macau nas línguas portuguesa e chinesa, e em regra é simultânea esta publicação bilíngue. Ⅵ ESTATUTO DAS LÍNGUAS FICIAIS3 A sociedade de Macau, caracterizada pela pluriculturalidade e pelo multilinguismo, deverá muito naturalmente ser dotada de uma Adminis-tração Pública que funcione e tenha capacidade de resposta nas línguas das duas principais comunidades culturais instaladas no Território: a chinesa e a portuguesa. Daqui decorre ser imperativo que os órgãos e serviços polí-ticos e público-administrativos de Macau, devessem ter duas línguas ofi-ciais, e não apenas uma, como aconteceu até 31 de Dezembro de 1991, o que era causa de afastamento entre administradores e administrados e constituia uma situação inadequada ao desenvolvimento futuro de Macau, até porque suscitava o aparecimento de intermediários, geradores de parasitismo, entorpecimento administrativo e até de corrupção e de ilega-lidades. De facto, até 31 de Dezembro de 1991, apenas a língua portuguesa era língua oficial em Macau, embora já anteriormente nas relações da Ad-ministração Pública de Macau com o público a língua chinesa tenha vindo a ser progressivamente utilizada, sobretudo a partir da assinatura da De-claração Conjunta Luso-Chinesa. Como directa consequência das obriga-ções emergentes desta Declaração foi criada «Comissão para a Generali-zação do Bilinguismo na Administração»4, cujos trabalhos foram impor-tantes, para o desenvolvimento a política de implantação do bilinguismo na Administração Pública de Macau. Mas note-se que muitos outros factos posteriores e outros anteriores foram igualmente relevantes para que no decurso de pouco mais do que uma década se operassem as transforma- 3 Sobre esta matéria ver, nomeadamente, as informações e dados constantes do livro de 410 páginas, intitulado «A Administração de Macau e as Línguas Oficiais no Período de Transição», editado pelo SAFP em 1999. 4 A «Comissão para a Generalização do Bilinguismo na Administração» foi criada pela Portaria n.° 54/87/M, de l de Junho. 247
ções que conduziram à situação linguística actual dos recursos humanos da Administração Pública de Macau, que é muito diferente da anterior e caracterizada pela existência de muitos funcionários bilíngues, pela quase completa publicação em português e chinês de todas os diplomas legislativos vigentes e actos administrativos carentes de publicização, e, além disso, pela capacidade de utilização funcional da língua chinesa e da língua portuguesa na vida interna dos organismos e serviços públicos e nas relações destes com o público. Um facto importante e anterior à assinatura da Declaração Conjunta Luso-Chinesa foi, sem dúvida o Relatório da Comissão para a Implementação da Língua Chinesa apresentado em 19965. 5 Do Relatório da Comissão para a Implementação da Língua Chinesa, atendendo a sua importância destacamos o seguinte: «O bilinguismo é uma questão quase sempre presente nas sociedades contem-porâneas. São raros os Estados que escapam a este problema pois em grande parte deles se fala mais que uma língua. Até mesmo nos poucos Estados monolingues se coloca a questão do bilinguismo, se não como problema sócio-linguístico pelo menos como uma questão técnico-pedagógica, dada a tendência generalizada da aprendizagem de idiomas estrangeiros no quadro de uma permanente internacionalização da vida contemporânea. Foi esta questão abordada em muitas sociedades. E pode afirmar-se que, na generalidade, os resultados obtidos foram positivos. Em Macau os problemas a enfrentar são simultaneamente: — sócio-linguísticos, face à existência de duas comunidades, correspondendo a duas culturas e dois idiomas diferentes; — e técnico-pedagógicos, dado ser irrecusável o papel actual dos sistemas edu cativos na aprendizagem e transmissão de uma língua e o lugar entretanto conquista do por uma terceira — o inglês — no sistema educativo de Macau, como resultado do papel que detém nas sociedades contemporâneas e na região em que Macau se insere. Os modelos subjacentes às políticas linguísticas implementadas em inúmeros Estados são muito diversos: desde modelos técnico-pedagógicos puros — caso da Suécia, por exemplo, em que o inglês é ensinado e aprendido maciçamente como forma de integrar a sociedade sueca ao nível internacional em que a língua sueca não tem expressão — passando por modelos técnico-pedagógicos com raizes em situa-ções históricas determinadas — caso da índia e das Filipinas em que o inglês surge como segunda língua dado não só o seu actual estatuto internacional, mas também pelo papel desempenhado no passado pelo Reino Unido e pelos Estados Unidos da América e pelo seu papel promotor de unidade nacional — até modelos sócio-lin-guísticos como por exemplo, os da Bélgica, da Suíça, do Canadá, de Singapura em que o bilinguismo corresponde a varias comunidades com os seus idiomas próprios. E em todas as experiências, ao nível dos sistemas educativos, é possível deter-minar desde situações de bilinguismo de transição — isto é em que o bilinguismo é inicialmente encarado e respeitado como forma de passar a uma situação em que uma língua acaba por dominar as restantes — caso da Rússia com a aprendizagem do russo, e dos Estados Unidos quanto à aprendizagem do inglês pelos imigrantes - até situações de bilinguismo integral. Importa neste domínio registar que o que basicamente tem vindo a ter acolhi-mento generalizado inclusivamente no plano do direito político internacional, é o «direito a utilizar a própria língua» que depois se traduziu igualmente no «direito a aprender a língua». Tendo como pano de fundo estes direitos, devemos pois passar a retirar as con-clusões necessárias para a concreta situação de Macau. 248
A partir de 1991 Macau tem duas línguas oficiais6 e o projecto de institucionalização de uma Administração Pública efectivamente bilíngue está em progressão, com o desenvolvimento pelos funcionários públicos das suas capacidades de utilização funcional das línguas chinesa e portu-guesa, tanto no funcionamento interno dos organismos e serviços públicos de Macau, como nas relações destes com os cidadãos. Para promoção do Estatuto Oficial das duas línguas oficiais foram realizadas múltiplas acções de formação linguística, tanto de chinês como de português, os impressos e modelos de requerimentos passaram a ser bilíngues, o atendimento ao público passou a ser feito generalizadamente na língua do utente e quase todos os serviços públicos passaram a dispor de recursos humanos na área da tradução e interpretação entre as duas línguas oficiais. Na área da formação linguística, o esforço desenvolvido foi enorme, revelando-se também na formação de professores em língua portuguesa e em língua chinesa, na melhoria dos materiais pedagógicos e didácticos, como manuais e lições gravadas em sistemas audio-fónicos, como casse-tes e cds, e o recurso a aulas no exterior, sobretudo em Coimbra, Lisboa e Beijing, para dedicação exclusiva ao estudo da língua e cultura, em am-biente de «imersão-total». Até ao princípio do período de transição, a Administração de Macau utilizava, quase exclusivamente, a língua portuguesa, mas hoje já não é assim. Caracterizando os presentes recursos humanos verificamos que 84,72% são de língua materna chinesa, enquanto 92,66% falam a língua chinesa, salientando que os dirigentes e chefias, bem como os técnicos superiores, são bilíngues na sua larga maioria. A primeira a referir é a necessidade de se formular uma política linguística global no Território. Deve essa política apontar como objectivo ideal a paridade do português e do chinês, não perdendo, no entanto, consciência de duas realidades: — o bilinguismo integral ou completo nunca teve consagração em realidades sociais muito amplas, à margem de certas experiências não generalizáveis; mais do que comunidades utilizando dois idiomas ao mesmo nível de igualdade, realidade de difícil concretização, deve-se pensar em indivíduos bilíngues; — se a vontade política é indispensável, necessita também da adesão e do apoio da população, sem esquecer que compete aos poderes públicos suscitar, até onde seja possível, esses sentimentos de adesão e apoio. Assim, o objectivo global da política deve ser o de conferir um estatuto de paridade às duas línguas, evitando a manutenção ou criação de situações de domínio de uma língua sobre a outra. A política linguística global deve incidir, muito especialmente, em quatro do-mínios: — na criação de um ambiente cultural bilíngue; — no sistema jurídico; — no sistema educativo; — na administração pública. 6 Foi o Decreto-Lei n.° 455/91, de 31 de Dezembro, que atribuiu estatuto oficial à língua chinesa. 249
Quanto ao futuro das línguas oficiais na RAEM, para além das decla-rações de entidades da República Popular da China, especialmente do Gabi-nete de Macau e Hong Kong junto do Conselho de Estado e da Base Chi-nesa do Grupo de Ligação Conjunto Luso-Chinês e também das promessas dos responsáveis políticos já indigitados para os principais órgãos da RAEM, há que considerar a existência de sólidas garantias jurídicas decor-rentes de vários preceitos vigentes na ordem jurídica de Macau, tais como por exemplo o artigo 9.° da Lei Básica da Região Administrativa Especial de Macau7 e do artigo 6.° do Código de Procedimento Administrativo8 9. Como nota final nesta matéria do estatuto das línguas oficiais de Macau sublinhe-se que o Boletim Oficial de Macau já é totalmente bilingue e os actos legislativos ou administrativos publicitados no «jornal oficial do Governo de Macau» são redigidos e apresentados simultaneamente nas duas línguas oficiais. E constata-se também que nos últimos anos a Admi-nistração Pública de Macau não se tem eximido a um grande esforço edito-rial, editando numerosas publicações nas duas línguas oficiais, o que robustuce o seu estatuto legal e torna a informação mais acessível a todos os residentes de Macau ou outros utilizadores dos serviços e produtos da Administração Pública de Macau. Ⅶ AS PRINCIPAISDIFERENÇAS 1. ESTRUTURA DO EXECUTIVO O número de Secretários Adjuntos actualmente é sete e para a futura RAEM será cinco Secretários. E naturalmente com competências acresci-das, agrupadas de forma relativamente diferente. Acrece que a natureza é diferente, isto é os actuais Secretários-Adjuntos não equivalem aos futuros Secretários, já que estes titulares do Executivo, como órgãos colegial, en-quanto agora o único titular do órgão executivo é o Governador. 2. ESTRUTURA ORGÂNICA Quanto à estrutura orgânica o Governo passa a dispor de Secretarias, o que não acontece agora. Os Secretários-Adjuntos também orientam, diri- 7 O artigo 9.° da Lei Básica da Região Administrativa Especial de Macau dispõe o seguinte: «Além da língua chinesa, pode usar-se também a língua portuguesa nos órgãos executivo, legislativo e judiciais da Região Administrativa Especial de Macau, sendo também o português língua oficial.» 8 O artigo 6.° do Código de Procedimento Administrativo subordinado a epígra fe «Princípio da utilização das línguas oficiais» estatui que «As línguas oficiais de Macau serão utilizadas pelos órgãos da Administração Pública, no exercício da sua actividade». 9 Sobre esta matéria também é importante referir o Decreto-Lei n.° 101/99/M, de 13 de Dezembro. 250
gem e supervisionam os Serviços Públicos, mas deles não depende nen-huma unidade orgânica designada Secretaria. 3. AUDITORIA Criação do Comissariado de Auditoria e extinção do Tribunal de Contas. 4. COMISSARIADO CONTRA A CORRUPÇÃO Criação do Comissariado Contra a Corrupção e extinção do Alto Comissariado Contra a Corrupção e a Ilegalidade Administrativa (ACCCIA). 5. NATUREZA E PAPEL DOS MUNICÍPIOS Os dois Municípios, Macau e Ilhas, ficarão provisoriamente até final do 2001, como órgãos provisórios municipais. Segundo o artigo 95.° da Lei Básica a RAEM pode dispôr de órgãos municipais sem poder político e são incumbidos pelo Governo de servir a população, designadamente nos domínios da cultura, recreio e salubridade, bem como de dar parecer consultivo ao Governo da RAEM, sobre as mesmas matérias. 6. SERVIÇO DE ALFÂNDEGA Criação do Serviço de Alfândega, com directa repercussão nas actuais funções da Polícia Marítima e Fiscal, que deverá ser reorganizada. 7. POLÍCIAS Criação de um comando unificado das polícias, passando a Polícia Judiciária a depender da tutela da Segurança e não da Justiça como até agora. Ⅷ CONCLUSÃO Macau está no momento de viragem histórica em que o exercício da soberania sobre este território deixará de pertencer à República Portugue-sa e passará a ser assumido pela República Popular da China. E daqui decorre que Macau será administrado apenas por habitantes locais, que assumirão a titularidade de todos os cargos políticos e administrativos, embora como se afirma no artigo 99.° da Lei Básica da Região Adminis-trativa Especial de Macau os respectivos serviços públicos poderão con-tratar portugueses e outros estrangeiros como consultores ou para o de-sempenho de funções técnicas especializadas. O presente período de transição que decorre desde 13 de Abril de 1987 (Data da Assinatura da Declaração Conjunta Luso-Chinesa sobre a Questão de Macau) e 19 de Dezembro de 1999 (Data da cessação da Ad- 251
ministração Portuguesa de Macau) foi aproveitado, no tocante à Adminis-tração Pública para promover a sua modernização, tanto estrutural e fun-cional, como no plano das instalações e equipamentos, criando efectivas condições para que a mudança de Administração se opere de forma suave e sem sobressaltos evitando à população inconveniência, prejuízos e sofri-mentos desnecessários. Passados já mais de dez anos sobre o início do processo de transição temos hoje uma Administração diferente, possuindo agora recursos huma-nos locais qualificados, embora em alguns casos com relativamente pouca experiência, nisso residindo a fonte de algumas dificuldades. Mas criou-se e enraizou-se uma cultura organizacional e administrativa que se baseia num sistema administrativo de regras e princípios, de natureza ética, jurídica e prática, de que destaco a legalidade, a justiça administrativa, a imparciali-dade e a transparência, como alguns dos princípios mais importantes. Macau é uma cidade de encontro de culturas, o que se repercute no funcionamento da Administração, que tem a obrigação legal de ter capaci-dade de uso das duas línguas oficiais, o chinês e o português. Sublinha-se por isso, que a grande maioria dos funcionários públicos de Macau são bilíngues, quando no início do período de transição era reduzido o número de funcionários que sabiam utilizar o português e o putonghua. Mas após 20 de Dezembro de 1999 ainda há muito trabalho a fazer, não só no plano das estruturas, criando alguns serviços, extinguindo ou juntando outros e reorganizando os restantes. Também as políticas de gestão de pessoal irão sofrer alterações e aper-feiçoamentos. Mas em todas estas transformações e desenvolvimentos, decorrentes de uma mudança prevista, estudada, planeada e concientemente adoptada, concorrem múltiplos factores benéficos entre os quais refiro os seguintes: 1. A existência, desde 31 de Março de 1993, da Lei Básica da Região Administrativa Especial de Macau, da qual depende toda a superestrutura e mesmo a própria estrutura e o regime de funcionamento do aparelho administrativo de Macau; 2. Uma série de importantes e oportunas decisões da Comissão pre paratória da Região Administrativa Especial de Macau que indicam objec tivos a atingir e caminhos a percorrer. 3. A preparação que já está a ser feita pelo Executivo da Região Ad ministrativa Especial de Macau que tomará posse em 20 de Dezembro próximo. 4. A experiência de Hong Kong da qual se podem extrair várias e importantes lições. 5. O sentimento e aspirações da população de Macau que os actuais e futuros dirigentes bem conhecem, porque também são população de Ma cau. 6. A boa preparação e excelente determinação dos actuais trabalha dores da Administração Pública de Macau que optaram por continuar a servir a sua terra, motivados para as tarefas que têm o dever de desenvol- 252
ver e de que continuarão a valorizar-se profissionalmente para melhor ser-virem a Administração Pública e poderem ser socialmente cada vez mais úteis. 7. A existência de recursos patrimoniais, financeiros, tecnológicos e humanos que garantem e asseguram que poderão ser alcançados os objec-tivos estratégicos que, de acordo com a Lei Básica e demais legislação vigente, vierem a ser definidos pelos orgãos competentes da Região Ad-ministrativa Especial de Macau, nomeadamente o Governo e a Assem-bleia Legislativa. Em síntese conclusiva posso afirmar que naturalmente o período de transição teve aspectos positivos e aspectos negativos, mas a resultante final é positiva, apesar de algumas dificuldades circunstanciais, como é o caso da recessão económica asiática que acarretou repercussões negativas para a Região Ásia-Pacífico. Porém o trabalho que nos espera é ciclópico, porque será muito e não fácil, estando no entanto absolutamente certa que serão vencidos todos os desafios que se vierem a deparar à Administração de Macau. E isto porque os seus recursos humanos estão preparados para servirem a Comunidade e serem úteis aos residentes de Macau e àqueles que nos visitam em missões de trabalho ou como turistas. A minha palavra final é, pois, de esperança e de muita confiança no futuro da Administração de Macau. 253
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Administração n.º 47, vol. X I I I , 2000-1.º, 255-262 CARREIRAS ESPECIAIS DA POLÍCIA JUDICIÁRIA Fernando Passos* 1. NOVA LEI ORGÂNICA Sendo um facto que a evolução das comunidades aporta alterações sociais e económicas, que se pretendem em benefício do bem estar das populações, também o mundo do crime progride e se aperfeiçoa nos seus métodos, pelo que as forças de segurança necessitam, obviamente, de bus-car novos meios técnicos e especializar os seus recursos humanos. A Polícia Judiciária de Macau não foge a esta regra. Por isso tem tido como grande preocupação a sua modernização no tocante aos aspectos materiais e à formação do pessoal, especialmente quanto às carreiras de investigação criminal. A mais recente lei orgânica da Polícia Judiciária (PJ), publicada atra-vés do Decreto-Lei n.° 27/98/M, de 29 de Junho, pretendeu, por este moti-vo, dotar a instituição de uma nova estrutura, tendo sobretudo em conside-ração a entrada em vigor, em Macau, dos novos Códigos Penal e de Pro-cesso Penal, bem como a transferência do registo criminal para os Servi-ços de Identificação. Para além disso, a anterior lei orgânica tinha sido já publicada há mais de sete anos (Decreto-Lei n.° 61/90/M, de 24 de Setembro), pelo que o novo diploma procurou estabelecer uma maior eficácia na prevenção, investigação e combate à criminalidade, adequando-se, ao mesmo tempo ao processo de localização e exigências futuras. O Decreto-Lei n.° 27/98/M veio introduzir alterações substanciais nos quantitativos do quadro de pessoal da PJ, nomeadamente com o aumento do número de vagas disponíveis em algumas carreiras de regime especial, como são as de investigador (de 120 para 200 lugares) e de auxiliar de investigação criminal (de 60 para 100). A concretização desta medida passa, necessariamente, pelo trabalho desenvolvido pela Escola de Polícia Judiciária (EPJ), uma vez dela depen-der a programação e execução de acções de formação profissional e lin-guística, bem como de aperfeiçoamento e especialização do pessoal da PJ, além dos respectivos estágios, sem as quais não seria possível a indispen- * Ex-Director da Escola de Polícia Judiciária. 255
sável preparação dos agentes, sobretudo daqueles que ingressam nas car-reiras de investigação criminal. No tocante a estas carreiras, a Escola de Polícia Judiciária não só «prepara e ministra os cursos e estágios previstos para ingresso e acesso», como «colabora na preparação e realização das acções de recrutamento e selecção de candidatos ao ingresso no quadro de pessoal da Polícia Judiciária, bem como nas de acesso nas respectivas car-reiras», tal como se compulsa no artigo 2.°, do Decreto-Lei n.° 32/98/M, de 27 de Julho, que regulamenta a actividade da Escola de PJ. Significa, pois, que a EPJ possui formalismos legais que a integram, obrigatoriamente, no processo de escolha de candidatos opositores aos concursos de pessoal de investigação criminal. Por este motivo, tem sido preocupação desta subunidade orgânica da PJ, enquanto interveniente no recrutamento de pessoal, assegurar estas acções com o maior rigor e qualidade possíveis, como garante da melhor e mais adequada escolha dos agentes, tomando em consideração as mudan-ças que, actualmente, se processam com enorme rapidez, nas sociedades modernas e, nomeadamente, no Território. De entre as várias preocupações na selecção de candidatos, tratare-mos de enfatizar o interesse em se elevar o nível de habilitações académi-cas, para ingresso e, simultaneamente, aumentar ou aperfeiçoar os conhe-cimentos profissionais e linguísticos. Assim, ou se exigiram maiores qua-lificações para admissão aos cursos de formação que, em caso de sucesso, possibilitam o ingresso na carreira, ou se procedeu a ajustamentos relati-vos ao tempo de serviço nas diversas categorias, por forma a facultar aos agentes de investigação criminal uma frequência mais rápida nos cursos de formação profissional. A publicação do Decreto-Lei n.° 26/99/M, de 28 de Junho, veio «pro-ceder a ajustamentos pontuais nas carreiras de regime especial de pessoal da Polícia Judiciária», nomeadamente dos agentes de investigação crimi-nal, auxiliar de investigação criminal, de adjunto-técnico de criminalística e de perito de criminalística. Os aspectos mais importantes que se traduziram na prática, configu-ram-se com a exigência da habilitação de 9 anos de escolaridade para admis-são ao curso de formação, dos candidatos a auxiliar de investigação crimi-nal, quando anteriormente aquela se situava em 6 anos. Também a redução do tempo de serviço, noutras categorias, permitiu uma maior celeridade no desenvolvimento da carreira, mantendo-se, no entanto, a obrigatoriedade de frequência e aproveitamento nos cursos de formação quando exigidos. O objectivo deste trabalho de análise estatística, entre 1992 e 1999, é, tentar demonstrar o nível de habilitações académicas dos candidatos aos diferentes cursos de formação da Escola de Polícia Judiciária, para ingresso e acesso na carreira, relativamente ao pessoal de investigação criminal, tam-bém designadas por carreiras especiais, especificamente as duas de topo (inspector e subinspector), para além de investigador, auxiliar de investiga-ção criminal, adjunto-técnico de criminalística e perito de criminalística. Tendo em atenção outras variáveis, como o local de obtenção das habilitações, a naturalidade e o domínio das línguas portuguesa e chinesa, 256
pretendemos relevar alguns problemas subjacentes a estes factos, como a dificuldade na localização dos quadros na PJ, especialmente nas catego-rias mais elevadas, a fraca prevalência de cursos universitários e o ainda insuficiente número de agentes bilíngues, na maior parte das carreiras. 2. ANÁLISE DAS HABILITAÇÕES ACADÉMICAS Com efeito, passa pela Escola de Polícia Judiciária a quase totalidade dos agentes de investigação criminal, seja em categorias de ingresso, aces-so ou para cursos de formação de aperfeiçoamento e especialização, ou ainda para aprendizagem de línguas. Devemos, no entanto, para efeitos deste estudo, restringir-mo-nos à base da formação, obrigatória e imprescindível à aquisição de novos co-nhecimentos, como o é para ingresso e acesso na carreira. Encontram-se, neste caso, as categorias de inspector, subinspector, investigador, auxiliar de investigação criminal, adjunto-técnico de crimi-nalística e perito de criminalística. Pela sua dimensão, em termos de quantitativos dos quadros de pessoal, as quatro primeiras categorias referidas geram um maior número de cursos de formação, sendo ainda de realçar que, entre estas, a carreira de investigador possui, claramente, o número mais vasto de elementos. Para o estudo em causa, considerámos o período que medeia entre 1992 e 1999, mesmo tendo em conta que o início da actividade da EPJ se deu em 1990. No entanto, tendo sido os dois primeiros anos de consolida-ção da estrutura, os dados disponíveis são, de algum modo, irrelevantes, pelo que se optou pelo cálculo de valores reportado a oito anos. Como se pode observar através da fig. 1, num universo de 287 candi-datos, provenientes das carreiras de investigação criminal atrás referidas, prevalecem os detentores de habilitações académicas de 11 a 12 anos de escolaridade. Fig. l - Distribuição das habilitações académicas, nas categorias de ingresso e acesso dos alunos da EPJ, no período compreendido entre 1992 e 1999. 257
a) Formação universitária Apurados os cálculos relativos aos agentes que, antes da submissão aos cursos para as diferentes categorias, detêm já habilitações académicas universitárias, constata-se uma visível disparidade entre indivíduos das categorias menos relevantes (investigadores, auxiliares de investigação criminal e peritos de criminalística), comparativamente com as categorias mais elevadas (inspectores e subinspectores), tendo as primeiras o maior número de sujeitos possuidores de tais habilitações. Quanto a eventuais desproporções de habilitações entre sexos, e como seria de prever numa instituição em que, nitidamente, o sexo masculino supera em números o feminino, a distribuição das habilitações, a este nível, segue a mesma ten-dência. Fig. 2 - Distribuição dos candidatos, por categorias profissionais, relativamen-te aos possuidores de cursos universitários Os cursos mais representativos parecem também coincidir com algu-mas das exigências para este tipo de profissão, sendo os números mais significativos correspondentes a economia, direito, educação física e en-genharia, respectivamente por esta ordem. b) 11 a 12 anos de escolaridade Esta faixa de habilitações corresponde à maioria dos indivíduos, tal como indica a fig. l, correspondendo a 54,7% do universo de 287 sujei-tos. Também aqui as categorias de investigador e auxiliar de investiga-ção criminal prevalecem, respectivamente com 62,4% e 17,8% do total, verificando-se uma fraca dimensão de valores para as carreiras mais im-portantes, como inspector e subinspector. A projecção mantém-se quanto ao sexo feminino, sendo esta propor-cional ao número de candidatas que procuram integrar os quadros de pes-soal da Polícia Judiciária, ou seja, em quantitativos muito inferiores aos masculinos. 258
Refira-se que, a categoria menos representada nesta habilitação é a de adjunto-técnico de criminalística, com menos de 1%. c) 9 a 10 anos de escolaridade A análise dos resultados quanto a este nível de habilitações académi-cas conduz-nos às seguintes conclusões: o grupo profissional constituído pelos investigadores supera todas os outros, tal como nas habilitações an-teriormente observadas (52,3%), rnas em seguida, e em igualdade de valo-res, colocam-se os subinspectores e auxiliares de investigação criminal (18,2%), seguido dos inspectores (6,8%). Registe-se que apenas nas categorias de investigador e perito de cri-minalística existem elementos do sexo feminino, bem como não haver qualquer indivíduo, com esta habilitação, nos adjuntos-técnicos de crimi-nalística. d) Menos de 9 anos de escolaridade Fig. 3 - Distribuição dos candidatos com menos de 9 anos. de escolaridade, por categoria profissional. A fig. 3 revela-nos que a grande maioria dos agentes (54,5%), candi-datos a auxiliar de investigação criminal, possui apenas habilitações infe-riores ao 9.° ano de escolaridade. Não podemos deixar de aludir, a este propósito, que até à publicação do Decreto-Lei n.° 26/99/M, de 28 de Junho se exigia, como condição de candidatura para ingresso na carreira, unicamente 9 anos de escolaridade, razão pela qual se observam as percentagens da fig. 3. O grupo constituído por investigadores apresenta 20% de sujeitos com esta habilitação e, algo surpreendentemente, os subinspectores 16,4% e os inspectores 9%. Por sexos, o número de candidatas é irrelevante, pelo que o cômputo geral diz respeito, quase na sua totalidade, ao sexo masculino. 259
3. LOCAL DE OBTENÇÃO DA HABILITAÇÃO, NATURALIDADE E DOMÍNIO DE LÍNGUAS Tendo em consideração os hábitos de estudo da população, confir-ma-se que a grande maioria dos indivíduos obteve a sua habilitação académica em Macau (89,6%), na República Popular da China (RPC) 7,3% e, em Hong Kong apenas 3,5%. De entre aqueles que estudaram na RPC, apenas 21 indivíduos o fizeram, sendo l deles inspector. Dez sujeitos realizaram os seus estudos em Hong Kong, realçando-se l ins-pector. A naturalidade deste universo de candidatos é proporcional, de al-gum modo, ao local de obtenção das habilitações, com 76,3% naturais de Macau, 16,7'% da República Popular da China e os restantes 7% de ou-tras regiões. Note-se que, os investigadores registam o número máximo de pessoas nascidas na RPC, o mesmo se passando com os peritos de criminalística, na variável «noutros países». Fig. 4 - Distribuição dos candidatos, por domínio das línguas portuguesa e chinesa (falada e escrita), independentemente da categoria profissional. No que concerne à variável «domínio das línguas», entende-se o por-tuguês e chinês, falado e escrito, apurando-se que quase 80% do total de indivíduos, apenas domina uma das línguas oficiais de Macau. Desta forma, 58,5% dos sujeitos falam e escrevem exclusivamente a língua chinesa, 17% o português e, apenas 24,5% tem conhecimentos sig-nificativos de ambas, mau grado todos os esforços envidados pela Escola de Polícia Judiciária em promover e assegurar o ensino do português e chinês (mandarim e cantonense), recorrendo a entidades idóneas para as leccionarem, como sejam o Instituto Português do Oriente e o Instituto Politécnico de Macau. 260
Esta situação clarifica a dificuldade sentida no processo de localiza-ção dos quadros, ao longo dos últimos anos, sobretudo as maiores carên-cias em indivíduos bilíngues pertencentes às categorias mais elevadas, ca-sos de inspector e subinspector, em que a maior parte domina a língua portuguesa mas não o chinês. Opostamente, nas categorias menos eleva-das (auxiliar de investigação criminal, adjunto-técnico de criminalística e perito de criminalística), a ausência de conhecimentos do português é pre-dominante. 4. CONCLUSÕES Da análise estatística efectuada a um universo de 287 elementos dos quadros de pessoal da PJ, candidatos a cursos de formação, na Esco-la de Polícia Judiciária, para categorias de ingresso e acesso (inspector, subinspector, investigador, auxiliar de investigação criminal, adjunto-técnico de criminalística e perito de criminalística), é possível extrair-se várias conclusões, relativamente às habilitações académicas dos sujeitos, local da sua obtenção, naturalidade e domínio das línguas oficiais do Território. Das possíveis interpretações, cremos serem de realçar as seguintes: • A maioria do pessoal de investigação criminal da PJ possui habili tações académica entre 11 e 12 anos de escolaridade; • As carreiras onde predomina a escolaridade de 11 a 12 anos são as de investigador (62,4%) e auxiliar de investigação criminal (17,8%); • Existe uma percentagem significativa (19,2%) de indivíduos com menos de 9 anos de escolaridade, em parte devida ao facto de, apenas com a publicação do Decreto-Lei n° 26/99/M, de 28 de Junho, se exigir, no mínimo, 9 anos de escolaridade para a cate goria de auxiliar de investigação criminal, constituindo estes su jeitos uma parte muito substancial do total do pessoal das carrei ras especiais; • A formação universitária apresenta-se como minoritária no univer so de sujeitos, com apenas 10,8%, prevalecendo aqui os cursos de economia, direito, educação física e engenharia. Destes, a maioria situa-se nas categorias de investigador e auxiliar de investigação criminal (65% no conjunto), paradoxalmente às categorias superio res (inspector e subinspector), que se esperaria deterem as habilita ções mais elevadas, mas que apresentam os números mais baixos em termos comparativos (apenas 13% no conjunto); • Macau manifesta-se como o local de obtenção das habilitações aca démicas para a maioria dos indivíduos (89,6%), encontrando-se este facto em relativa concordância com os 76,3% naturais de Macau; • O domínio (falado e escrito) das línguas oficiais do Território mos tra-se problemático nesta amostragem de pessoal de investigação criminal da PJ.261
Assim, 58,5% domina somente a língua chinesa, 17% o português e, 24,5% tem conhecimentos de ambas, significando que menos de uma quarta parte do pessoal das carreiras de investigação criminal (ou especiais) da PJ, se pode considerar verdadeiramente bilíngue; • As carreiras mais elevadas na hierarquia da instituição, como inspector e subinspector mostram carências de elementos que domi-nem a língua chinesa falada e escrita. Contrariamente, nas catego-rias inferiores (auxiliar de investigação criminal, adjunto técnico de criminalística e perito de criminalística), é deveras reduzido o número de sujeitos que possuem conhecimentos de português. 262
Administração n.º 47, vol. X I I I , 2000-1.º, 263-271 BREVE INTRODUÇÃO AO SISTEMA DA GESTÃO DE DOCUMENTOS DA CÂMARA MUNICIPAL DE MACAU PROVISÓRIA Iong Chi Seng, Lao Chon Pio e Lao Sok Chi* A Câmara Municipal de Macau Provisória, à semelhança do que acon-tece com todas as entidades públicas, trata diariamente um elevado volu-me de documentos, quer a nível interno, que externo. Consoante o desen-volvimento da sociedade, o campo de intervenção dos serviços municipais tem vindo a ser constantemente alargado e o número de documentos trata-dos nos serviços do município aumenta anualmente. Geralmente, os docu-mentos são, necessariamente, sujeitos a um processo de tratamento por parte de diversos serviços do Município, mas, caso se registe grande de-mora num determinado serviço, o respectivo processo pode eventualmen-te sofrer atrasos. Este aspecto tem vindo a merecer a atenção da Câmara Municipal de Macau Provisória no sentido de assegurar um tratamento mais conveniente destinado a processar convenientemente os documentos no âmbito da recepção e encaminhamento e conhecimento dos serviços onde os documentos são retidos, qual o tempo que dispenderam e a situa-ção em que se encontram. 1. A FORMA ADOPTADA PELOS SERVIÇOS DA CÂMARA MUNICI-PAL DE MACAU PROVISÓRIA PARA O TRATAMENTO DE DOCU-MENTOS NO ÂMBITO DA RECEPÇÃO E ENCAMINHAMENTO No passado a circulação de documentos nos serviços era assegurada através do Livro de Protocolo, possuindo cada serviço o seu próprio Livro. Quando era necessário o envio de documento, as suas características eram * Iong Chi Seng — Chefe dos Serviços de Organização e Informática da Câma-ra Municipal de Macau Provisória (Mestrado em Administração Pública pela Univer-sidade Chong San). * Lao Chon Pio — Chefe do Centro de Informática da Câmara Municipal deMacau Provisória. * Lao Sok Chi — Técnico de Informática da Câmara Municipal de Macau Provisória. 263
registadas no Livro de Protocolo e os funcionários, na altura da sua re-cepção, confirmavam o acto de entrega. E quando era necessário o reenvio deste documento bastava repetir o mesmo procedimento. Daí que, em caso de necessidade, o Livro de protocolo podia servir como uma prova para confirmar quais os serviços onde se podia localizar o respectivo do-cumento. 2. DIFICULDADES NA LOCALIZAÇÃO DE DOCUMENTOS Em determinados casos, os serviços necessitavam de saber o local, onde os documentos se encontravam, para ter conhecimento do respecti-vo andamento dos trabalhos. Muitas vezes, os documentos já passaram por vários serviços, e então tornava-se difícil saber, de imediato, o local onde se encontrava o documento, porque a entrada e a saída de docu-mentos eram registados no Livro de Protocolo, e o Livro de Protocolo de cada serviço só registava os próprios documentos. Se os documentos são emitidos pelos outros serviços, só é possível obter informação junto dos respectivos serviços, e este tipo de trabalho exige muito mais tempo quan-do se pretendem localizar os documentos antigos, por não se poder de-terminar a data de emissão do documento por parte de outros serviços, de modo que o grau de dificuldade da localização no Livro de Protocolo aumenta. 3. AUMENTO DE EFICÁCIA Além da localização de documentos, frequentemente, são solicitados dados para efeitos estatísticos. Por exemplo, o número de documentos que são tratados anualmente e o tempo de duração para o tratamento de docu-mentos de determinado serviço; se houver forma de saber a data em que os documentos são emitidos e recebidos em cada serviço, então podemos sa-ber o tempo que foi utilizado para aí os documentos serem tratados Se houver dificuldade em obter estes dados, haverá obstáculos para ser efec-tuada a avaliação do volume de trabalho pelo responsável do serviço. Caso contrário, se estes dados pudessem ser obtidos em qualquer momento, o serviço pode elevar a eficiência do trabalho e assegurar um razoável funci-onamento dos recursos. Se houver um método que permita localizar os documentos com eficiência, com certeza que se podem poupar certos re-cursos humanos e os serviços podem utilizar o excesso de recursos huma-nos para executar outros trabalhos, e este aspecto representa uma influên-cia positiva que permite elevar a qualidade de trabalho de todo o organis-mo. E esta matéria fez com que o Centro de Informática da Câmara Muni-cipal de Macau Provisória se debruçasse no sentido de estudar novos mé-todos de transmissão de documentos. 4. O APARECIMENTO DO SISTEMA DE GESTÃO DE DOCUMENTOS No início de 1995, o Centro de Informática procedeu a estudos sobre os trabalhos de recepção e expedição de documentos, a cargo do 264
Leal Senado de Macau (actualmente a Câmara Municipal de Macau Provisória). Os resultados dos estudos revelaram que o método tradicio-nal dificultava a localização da origem do documento e os locais por onde os documentos passavam. Se se pretendesse saber os serviços, por onde passavam os documentos e a sua situação correcta, era neces-sário criar uma base de dados, ou seja, todos os serviços necessitavam de registar as informações de expediente, recepção, despacho e parecer do documento, para que cada serviço pudesse obter as informações necessárias, através do computador. Por isso, deu-se início à explora-ção de um Sistema de Gestão de Documentos, e esse Sistema identifica cada documento através de um código de barra, onde são registadas as suas características, o local e a data de recepção e expedição do docu-mento, de modo que os Serviços podem saber a situação do documento, através do número ou código de barra do documento. Este Sistema tem as seguintes funções: 1. Registar as informações identificadas no documento, como por exemplo: Número, data e conteúdo essencial; 2. Registar a data e local da emissão do documento; 3. Registar a data e local da recepção do documento; 4. Juntar documentos relacionados; 5. Procurar documentos relacionados consoante certos requisitos; 6. Indicar a situação de recepção e expedição do documento, conso ante os diversos requisitos, para reforçar o controlo administrativo do pro cesso do documento. Por exemplo; o documento que foi emitido mas que não foi recebido pelo destinatário ou o tempo que determinado documento esteve retido num local, etc... Através das funções acima referidas, os responsáveis dos serviços ficam esclarecidos sobre a situação do documento de forma mais rápida e directa. Como o documento é registado na altura da recepção e expedição, ao utente basta utilizar o leitor do código de barra para ler o número, reduzin-do assim o tempo dispendido com a digitação no teclado; esta forma é mais correcta e reduz o erro da digitação. Os quadros l, 2, e 3 revelam a prática do processo de transmissão de documentos, utilizando o conteúdo do registo de Protocolo e o Sistema de Gestão de Documentos para infor-mar qual a situação do documento. Quadro 1— Encaminhamento de um documento 265
Quadro 2 — A informação de envio e recepção de um documento é regis-tado no Livro de Protocolo de três Subunidades Quadro 3 —É mais fácil descobrir a pista do documento através do Sistema de Gestão de Documentos(SGD) 266
5. A FIXAÇÃO DE PADRÕES NO PROCESSO DE TRATAMENTO DE DOCUMENTOS REDUZ OS ERROS Com o SGD, as subunidades fixaram os padrões uniformizados de recepção e envio de documentos. Caso surja algum erro, o sistema pode avisar os utentes para resolverem os erros imediatamente. Por exemplo; quando os documentos ainda não foram inseridos no sistema, mas foram enviados erradamente para outra subunidade, então, através do Bar-Code, o Sistema avisará os utentes de que não podem ainda receber os documen-tos, podendo assim, ser corrigido o erro imediadamente. Segue-se uma introdução sobre o Menu Principal do SGD e a digitação dos dados. Quadro 4 — Menu Principal do Sistema No Quadro 4, existem cinco botões no lado esquerdo que permitem digitar os dados: Registo, Copiar, Enviar, Receber e Interligar. No lado direito existem outros cinco que permitem consultar e imprimir: Procurar, Por receber pelo destinatário, Por enviar, Movimento do Dia e Protocolo. Quadro 5 — O autocolante «Bar-Code» colocado no Documento 267
Registo de Documento: no Quadro 5 mostra-se um autocolante de «Bar-Code» no Documento. Escolha o botão de Registo no Menu Princi-pal para digitar os seguintes dados: • Digita o «Bar-Code» colocado no Documento • Escolha os tipos de Documento • Digita o número do Documento • Digita o Assunto do Documento • Digita a data de envio do Documento • Digita o despacho e o parecer referidos Quadro 6 — Função de Registo de Documento Envio de Documento: O quadro 7 revela que quando os serviços ne-cessitam de enviar documentos podem escolher a função de «Enviar Do-cumento» no Menu Principal e digita os seguintes dados: • Digita o «Bar-Code» colocado no Documento • Escolha o destinatário 268
Recebimento de Documento: o quadro 8, revela que quando as subunidades necessitam de receber documentos, podem escolher a função de Receber Docu-mento no Menu Principal, utilizando o leitor de «Bar-Code» no Documento. Só os destinatários podem receber os referidos documentos; se outros destina-tários tentarem receber o documento indevidamente, então o Sistema avisará os utentes de que o destinatário não corresponde, não podendo recebê-lo. Quadro 8 Quadro 7 — Função de Enviar Documento269
6. DIVULGAÇÃO DO NOVO MÉTODO Após a introdução do sistema, constituirá tarefa prioritária o desen-volvimento das acções de divulgação junto dos serviços do Município so-bre a sua utilização. Devido ao facto de existirem na Câmara Municipal de Macau Provisória muitos serviços e encontrando-se dispersos em diversos locais, a implementação do novo sistema prevê dificuldades iniciais. En-tretanto, caso surjam problemas no início do seu funcionamento, os uten-tes deixarão de acreditar no sistema. Assim, este sistema, entra em funcio-namento a título experimental em alguns serviços seleccionados, onde se-rão executados testes e, talvez, alterações ao sistema. Depois de se registar um bom funcionamento nos locais de experiência, a sua utilização será estendida a outros serviços municipais. Para além da instalação dos equi-pamentos e do sistema, torna-se necessário fazer uma apresentação aos funcionários e ao pessoal de chefia sobre as funções deste novo sistema e esclarecer as suas dúvidas para ficarem a conhecer a utilização do sistema de gestão de documentos. Como este sistema permite resolver, através da origem a questão da localização de documentos, todos os serviços do mu-nicípio estão dispostos a utilizá-lo. Por enquanto, este sistema já foi insta-lado em 50 locais de trabalho, tendo tratado mais de 200 mil documentos. 7. FORMAÇÃO DE PESSOAL, CHAVE DO ÊXITO OU FRACASSO Para assegurar um bom funcionamento deste sistema, a formação dos utilizadores é indispensável; se o respectivo pessoal não tiver formação adequada, facilmente deixarão de ter confiança no sistema, considerando que o novo sistema apenas aumenta a quantidade de trabalho. Por isso o respectivo pessoal receberá acções de formação para conhecer o funciona-mento do mesmo sistema, sendo-lhes transmitido os correctos conceitos através da formação, e assim o pessoal pode compreender as vantagens do novo sistema e as suas virtudes. Além das acções de formação proporcio-nadas no início da sua utilização, após o aperfeiçoamento do sistema e a introdução de novas funções, serão organizadas acções complementares para o respectivo pessoal; deste modo todo o pessoal ficará a conhecer as funções do sistema. Por outro lado, também, elaborámos um manual de utilização, destinado aos utilizadores para ser consultado quando forem encontrados problemas na sua utilização. 8. APOIO, MELHORAMENTO E VALORIZAÇÃO Embora o pessoal já tenha recebido acções de formação e possa con-tar com um manual para efeito de referências, encontrará alguns proble-mas que requerem o apoio dos técnicos. Actualmente quando os utentes tiverem problemas, os técnicos podem, através do «network» da Câmara Municipal de Macau Provisória, compreender de imediato a situação iden-tificada no computador dos utentes, e através do apoio à distância, resolver os problemas técnicos dos utentes de forma rápida. A comunicação entre técnicos e utentes, para além de ajudar os utentes na resolução dos seus 270
problemas, permite recolher a opinião dos utentes e descobrir os defeitos do sistema no intuito do melhorar, satisfazendo assim as necessidades dos utilizadores, bem como aperfeiçoar, deste modo, o Sistema. Neste mo-mento já se efectuaram várias melhorias no Sistema tendo em conta a opi-nião dos utentes. 9. VERIFICAÇÃO DE QUALIDADE E QUANTIDADE Devido à existência de muitos utilizadores e milhares de documentos que requerem tratamento, torna-se inevitável a ocorrência de alguns erros humanos, os quais podem ser detectados nos dados do Sistema. Por exem-plo: um documento foi enviado mas não foi recebido, etc. Assim, os técni-cos elaboram determinados quadros estatísticos para verificar as situações referentes ao envio e recepção de documentos, bem como proporcionar dados às subunidades, a fim de avaliarem a situação do estado de utiliza-ção. 10. PERSPECTIVAS DA SUA APLICAÇÃO Acreditamos que existem na Administração, alguns serviços que es-tão localizados em diversos sítios, e esses serviços podem ter encontrado problemas na localização de documentos. A informatização no envio e recepção de documentos é um método que permite melhorar a situação. Neste momento, existem serviços que estão a estudar o controlo de locali-zação de documentos, outros estão ao nível do desenvolvimento do Siste-ma. Em virtude da generalização e redução de preço dos equipamentos informáticos, os custos de desenvolvimento também foram reduzidos, de modo que acreditamos que os sistemas referidos serão ainda mais genera-lizados no futuro. CONCLUSÃO Hoje em dia, a utilização do computador está cada vez mais generali-zada; o computador para além de permitir localizar os documentos, tam-bém pode resolver muitos trabalhos complexos, o que contribui para au-mentar a produtividade. Mas a introdução de novos métodos, exige uma boa preparação dos recursos e um número suficiente para se obter os resul-tados pretendidos. 271
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Administração n.º 47, vol. XII I , 2000-1.º, 275-284 O TRATAMENTO DE TOXICODEPENDENTES DELINQUENTES MAIORES E MENORES EM MACAU António Ganhão* 1. INTRODUÇÃO Nos finais de 1991, era o signatário subdirector dos Serviços de Justiça, tivemos oportunidade de elaborar uma proposta visando orga-nizar e executar um programa integrado de vários serviços da Admi-nistração que pudesse transformar a situação que então se vivia no do-mínio dos toxicodependentes delinquentes — pouco mais que esperar, de braços cruzados, pela extinção da pena ou pela cessação da medida — num efectivo e empenhado esforço de tratamento e recuperação so-cial. A crónica inexistência de meios para o efeito terá impedido a con-cretização do referido programa. Não obstante, e reconhecendo que as capacidades técnicas e humanas de hoje se encontram bem mais avolumadas que as de então, pareceu-nos oportuno relançar o desafio, agora apenas exequível na Região Administrativa Especial de Macau da República Popular da China. Daí que tenhamos retomado a anterior proposta, refeito e actualizado o seu texto e tomado a opção de lhe conferir uma bem mais ampla publicitação. 2 . OS TIPOS DE TOXICODEPENDENTES DELINQUENTES A extinção do Centro de Recuperação Social operada pelo Decre-to-Lei n.° 1/90/M, de 18 de Janeiro, seguida da redistribuição das suas atribuições pelo Instituto de Acção Social de Macau e pela Direcção dos Serviços de Justiça (a qual deveria criar, para o efeito, «unidades especializadas») recolocou a questão de saber onde e como efectuar o tratamento de toxicodependentes, maiores ou menores, com processos penais e do regime educativo da jurisdição de menores pendentes. Tais toxicodependentes podem agrupar-se em 3 grandes tipos: * Ex-Chefe do Gabinete do Secretário-Adjunto para a Justiça. 275
a) Os que se encontram indiciados/acusados/pronunciados/conde nados por prática de crime de consumo de estupefacientes (e os meno res por factos correspondentes); b) Os que se encontram indiciados/acusados/pronunciados/conde nados por prática de crime de tráfico de estupefacientes para consumo pessoal (e os menores por factos correspondentes); c) Os que se encontram indiciados/acusados/pronunciados/conde nados por prática de outro crime que se suspeita estar relacionado com a toxicodependência do agente (e os menores por factos corresponden tes). 3. OS ENSINAMENTOS DOS DIREITOS E SISTEMAS COMPARADOS Em termos de direitos e sistemas comparados, foi possível reco-lher as respostas que os países representados no Conselho da Europa, Hong Kong e Singapura dão à questão do tratamento de toxicodepen-dentes delinquentes. Do seu cotejo, extraem-se, como orientações unânimes ou dominantes, as seguintes: a) Necessidade de conhecimento prévio e profundo da situação do toxicodependente pelo tribunal, por forma a dispor de meios que lhe permitam uma melhor adequação da sanção ou medida; b) Convicção de que a aplicação de medidas não institucionais, sem mais, não atinge os desejados efeitos de recuperação do toxicode- pendente; c) Convicção de que a prisão ou o internamento em estabeleci mento educativo, a ter algum efeito útil sobre esta população, será ape nas o de permitir a desintoxicação física; d) Necessidade de existência, em todos os casos, de, pelo menos, um tratamento médico em meio livre, se não mesmo de um internamento em estabelecimento apropriado (não prisional ou educativo); e) Defesa da imprescindível necessidade de adesão — mesmo que fundada no argumento do «mal menor» — do toxicodependente ao tra tamento ou internamento; f) Necessidade de que a instituição de internamento seja aberta para que o toxicodependente se sinta também responsabilizado pela sua recuperação; g) Necessidade de se proceder ao acompanhamento pós-insti- tucional e de que este se execute por intermédio dos mesmos serviços; h) Necessidade de evitar, sempre que possível, o contacto directo entre os serviços médicos e as entidades judiciárias por questões de segredo e deontologia profissional. A grande divergência centra-se, contudo, na função ou utilidade que tais países e regiões conferem à prisão e ao internamento em esta-belecimento educativo: papel insubstituível para a desintoxicação física e instituição onde a desintoxicação psicológica é possível? Ou con-traproducente por ter ínsitos elementos que inviabilizam qualquer tra- 276
tamento, quais sejam os da compulsividade e da natureza fechada da instituição? 4. O ENQUADRAMENTO LEGAL DA QUESTÃO EM MACAU Seja como for, a resposta de Macau à questão mencionada em 2. deve estar, obviamente, enquadrada nas disposições legais que aqui regem a matéria, sob pena de se encontrar um sistema de tratamento de toxicodependentes delinquentes cuja praticabilidade será inviabilizada por impossibilidade de tornear os obstáculos de ordem legal. Nestes termos: a) Tendo em vista a melhor adequação da pena à personalidade do agente pode o tribunal solicitar a elaboração e remessa de relatórios sociais (artigos 1.°, n.° l - g), 291.°, 350.° e 351.° do C.P.P.) ou de perícias sobre a personalidade (artigos 146.° e 350.° do C.P.P.); b) Os relatórios sociais e as perícias sobre a personalidade podem ainda ser utilizados pelo tribunal para reexaminar a subsistência dos pressupostos da prisão preventiva (artigos 197.° e 146.°, n.° 2 do C.P.P.); c) Os artigos 263.° e 264.° do C.P.P. permitem a suspensão provisó ria do processo quando, entre outros pressupostos, ao crime correspon da, em abstracto, uma pena de prisão até 3 anos; nesse caso, ao arguido são necessariamente impostas injunções e regras de conduta cujo cum primento pode ser orientado e fiscalizado por serviços de reinserção so cial; o seu incumprimento determinará o prosseguimento do processo; d) O artigo 24.° do Decreto-Lei n.° 5/91/M, de 28 de Janeiro, per mite que ao arguido da prática do crime de consumo de estupefacientes seja suspensa a execução (e não a aplicação) da pena desde que medi camente se confirme ser toxicodependente e aceite sujeitar-se a trata mento médico ou a internamento em estabelecimento apropriado; de tal tratamento ou internamento será o tribunal regularmente informado (nos termos da última parte do n.° 1 deste preceito, não se aplicando, por ser lei geral, o disposto nos n.os 3 e 4 do artigo 474.° do C.P.P.) para que, caso haja violação de tais obrigações, determine o que entenda por conveniente, designadamente revogue a suspensão da execução da pena e ordene o cumprimento da pena de prisão (vd., aliás, artigos 53.° e 54.° do C.P. e 473.° e 476.° do C.P.P.); neste último caso deve o recluso cumprir a pena em zona apropriada do estabelecimento prisional (seria esta a «unidade especializada» a que se referia o Decreto-Lei n.° 4/91/M, de 28 de Janeiro, recentemente revogado pelo diploma que regula a intervenção jurisdicional na execução da pena de prisão?) e ser conve nientemente assistido pelos serviços do EPC e por outras instituições ou organismos públicos ou privados (vd., agora, n.° l do artigo 44.° do Decreto-Lei n.° 40/94/M, de 25 de Julho ); e) O n.° 2 do artigo 11.° do mesmo diploma permite que ao trafi cante — consumidor das substâncias ou preparados previstos na tabela IV anexa ao diploma seja aplicado idêntico regime ao fixado para o simples consumidor; 277
f) O Código Penal, no artigo 48.°, aplicável genericamente aos con denados por qualquer tipo de crime (e, portanto, também àqueles que tenham praticado um crime relacionado com a sua toxicodependência) prevê que o tribunal possa suspender a execução da pena de prisão que, em concreto, não exceda 3 anos, desde que a considere suficiente para a recuperação do condenado; tal suspensão pode ficar condicionada ao cumprimento de deveres ou à observância de regras de conduta ou ain da ao acompanhamento de regime de prova; em qualquer caso, podem os serviços de reinserção social ter que orientar e fiscalizar o condena do, os quais, nesse caso, informarão regularmente o tribunal para que, aquando da infracção das obrigações impostas, este tome as medidas que entenda adequadas, designadamente revogue a suspensão e ordene a execução da pena de prisão (vd, também, artigo 476.° do C.P.P.); g) Decorre das alíneas anteriores — e assim mesmo se encontra previsto nos preceitos incriminadores dos factos penalmente sanciona dos (artigos 11.°, n.° l e 23.° do Decreto-Lei n.° 5/91/M, de 28 de Janei ro, e Parte Especial do Código Penal e legislação penal avulsa) — que aos agentes dos crimes aí previstos, apesar da sua qualidade de toxi- codependentes, pode ser aplicada a pena de prisão; h) Pena de prisão que, aliás, pode vir a ser prorrogada nos termos dos artigos 82.° do C.P. e 465.° do C.P.P.; i) O recentemente revogado artigo 27.° do Decreto-Lei n.° 5/91/M, de 28 de Janeiro, regia a situação daqueles que, encontrando-se presos, preventiva ou definitivamente, por qualquer crime, apenas durante a reclusão se detecta o seu estado de toxicodependência, determinando o preceito que, em tal hipótese, devia o facto ser comunicado às autori-dades judiciárias e o recluso ser conveniente e urgentemente assistido, designadamente por médico (vd., agora, o n.° 2 do artigo 44.° do De-creto-Lei n.° 40/94/M, de 25 de Julho); j) A liberdade condicional que, nos termos do artigo 56.° do Códi-go Penal, pode ser concedida aos reclusos que tenham - entre outras condições - cumprido dois terços da duração da pena de prisão, pode ser acompanhada de regras de conduta e de regime de prova, que incluam a orientação e fiscalização pelos serviços de reinserção social (artigo 58.° do C.P.), em violação dos quais — alertado que seja o tribunal por informação dos serviços que acompanham a liberdade condicional — pode o libertado regressar à prisão para cumprir o tempo restante da pena (vd. artigo 59.° do C.P.); l) É relativamente enigmático o conteúdo do artigo 29.° do Decre-to-Lei n.° 5/91/M, de 28 de Janeiro: quererá fazer estender a competência do tribunal de menores aos menores de idade entre os 16 e os 18 anos, caso em que lhes aplicará as medidas previstas no diploma (pres-supondo o legislador, porventura, ter tal tribunal uma melhor possibili-dade de adequação da medida à personalidade do menor)? Ou será que, por força de tal preceito, as medidas previstas no diploma — ao menos a de tratamento ou de internamento, pois não cremos que se tivesse também querido abranger a de prisão — passaram também a ser aplica-278
veis — pelo tribunal de menores — aos menores de 16 anos? A expressão «nos termos da legislação especial de menores» quererá fazer condicionar a intervenção do tribunal de menores aos menores que, para efeitos daquela legislação, o são (isto é, em regra até aos 16 anos) ou pretenderá fazer condicionar «a aplicação das medidas previstas neste diploma» aos termos em que tais medidas são recebidas ou moldadas na legislação especial de menores... quando sabemos que esta legislação nem se lhes refere? E qual o sentido útil a dar à atribuição de competência «ao tribunal de menores» quando tal tribunal nunca existiu nem se prevê que venha a existir? Poder-se-á ler tal expressão como referida ao previsto juízo competente em processos da jurisdição de menores?; m) Seja como for, o certo é que o Decreto-Lei n.° 65/99/M, de 25 de Outubro (Regime educativo e de protecção social da jurisdição de menores) admite, no seu artigo 6.°, a aplicação de medidas do regime educativo em casos que possam ter na base um estado de toxicode-pendência do menor; para determinação da medida mais adequada ao caso pode o tribunal solicitar a realização de relatórios sociais e observações e socorrer-se de outros meios de prova (artigos 28.°, n.° 1 - c) e d), 30.°, 5.° e 31.°); de notar que: 1) A aplicação de qualquer medida e a execução das medidas de semi-internamento e internamento podem ser suspensas e acompanha das de condições (artigos 14.° e 13.°, respectivamente); 2) Podem ser aplicadas medidas como as de «imposição de condu tas ou deveres» e «acompanhamento educativo» (artigos 7.° - b) e c), 10.° e 11.°); 3) Podem, em última «ratio», ser aplicadas as medidas de semi- internamento e internamento (artigos 7.° - d) e e) e 12.°); em qualquer de tais casos, podem (e, em alguns, devem) tais medidas ser acompanhadas por serviços que informarão regularmente o tribunal sobre o decurso do acompanhamento (artigos 42.°, 43.° e 57.°, n.os 2 e 3); realce-se, finalmente, que toda a medida está sujeita a revisão em qualquer momento (artigos 61.° a 63.°) para que se adeque ao interesse real do menor. 5. A ACTIVIDADE QUE TEM VINDO A SER DESENVOLVIDA EM MACAU É neste quadro legal que se tem desenvolvido a actividade jurisdicional e administrativa relativa a processos penais e do regime educativo da jurisdição de menores com agentes toxicodependentes. De tal actividade resulta o panorama que genericamente se descreve: a) Não têm sido solicitados quaisquer relatórios sociais ou perí cias sobre a personalidade pré-sentenciais especificamente relativos a agentes maiores toxicodependentes; b) Os relatórios sociais e as observações, prévios à decisão em processo do regime educativo da jurisdição de menores, não têm sido direccionados pelo tribunal para a análise da questão da eventual toxi- 279
codependência do menor, embora, quando detectada, a problemática seja abordada no conjunto do documento produzido; c) São raríssimos os pareceres médicos sobre a existência ou não do estado de toxicodependência do agente que têm sido solicitados ou prestados; d) As medidas alternativas ao internamento em meio institucional de maiores ou menores que têm vindo a ser aplicadas pelos tribunais não têm sido acompanhadas da obrigatoriedade para o agente toxico- dependente de se sujeitar a internamento — porventura nos Serviços de Saúde de Macau, no IASM, em instituições não governamentais... — sendo escassos (apenas 12 em 1998) os agentes toxicodependentes obrigados a sujeitar-se a tratamento no IASM e ainda em menor núme ro — ainda por cima tratando-se de agentes diferentes dos anteriores — os sujeitos a acompanhamento pelo Departamento de Reinserção Social/ DSJ; e) Não se encontram, nem em geral se têm encontrado, internados no Instituto de Menores menores toxicodependentes; f) No Estabelecimento Prisional de Coloane, encontram-se reclu sos toxicodependentes dos 3 grandes tipos enumerados em 2. (apesar de apenas 4 terem praticado o crime de consumo e 2 o de tráfico para consumo, são muitos mais aqueles que praticam outros crimes relacio nados com a sua toxicodependência). Mas tem sido, porém, manifestamente escassa, a actividade que com eles se tem desenvolvido. É certo que já se tornou possível afectar pisos específicos para reclusos preventivos ou condenados toxicodependentes; que se manteve, logo desde o início de funcionamento do estabelecimento, um acom-panhamento individualizado de mais perto; que se começou por formar alguns grupos de encontro deste tipo de reclusos com técnicos do esta-belecimento; que, desde 1996, se encontra em execução um «Programa de Tratamento para Reclusos Toxicodependentes», aberto a voluntá-rios, em regime de separação dos restantes reclusos, nos termos do qual os reclusos admitidos são faseadamente sujeitos a actividades ocupa-cionais, terapêuticas individuais e de grupo e desportivas e a reuniões comunitárias; e que se chegou a adquirir uma máquina detectora do consumo de droga. Não é, contudo, menos verdade que aos técnicos do estabeleci-mento falece uma formação e um apoio técnico que só serviços espe-cializados na problemática da toxicodependência podem fornecer; que ao referido «Programa de Tratamento» apenas têm acesso — por indis-ponibilidade de recursos humanos — 20 reclusos, seleccionados de entre os já condenados (para garantir a durabilidade do tratamento), residentes em Macau (por serem os únicos que poderão ser acompanhados no período pós-institucional )e que se encontrem a, sensivelmente, l ano de serem libertados (tempo de duração mínima do Programa) — facto-res que têm provocado a não admissão de inúmeros reclusos que se têm candidatado ao Programa; que o Programa não tem podido contar com280
a imprescindível articulação com o exterior no sentido de preparar a vida pós-institucional; e que a supra referida máquina há muito se en-contra inactiva. Não admira, por isso, que, no próprio dizer do primeiro director do EPC, «confrontado com problemas de uma instalação difícil — as estruturas básicas não estavam ainda asseguradas — o Estabelecimen-to não estava preparado — quer ao nível da estrutura física quer ao nível da estrutura organizacional e funcional — para albergar este tipo de população». «Esta dificuldade surge acumulada pela ausência de técnicos sus-ceptíveis de possibilitar um tratamento adequado para obstar a fenó-menos de contágio e de dar resposta a problemas de instabilidade que esta população pode provocar no Estabelecimento». «Atendendo ao crescente aumento de toxicodependentes detidos, podemos afirmar que o seu tratamento constitui um dos mais graves problemas que o Estabelecimento enfrenta». «Para além de afectar a vida dos reclusos exige das capacidades do pessoal uma formação que a DSJ não tem podido — até ao momen-to — assegurar». «Temos, ainda, como certo que, se o sistema prisional não se em-penhar, seriamente, na resolução deste problema, acabará por sofrer a condenação pública e, consequentemente, perder a confiança da comu-nidade»; g) As medidas de liberdade condicional raramente são condicio-nadas a qualquer internamento ou tratamento especializado em função da toxicodependência do agente. Sendo uma verdade evidente a existência de toxicodependentes delinquentes com processos jurisdicionais, escusado será dizer que este é um panorama que não prestigia o território de Macau no campo do tratamento da toxicodependência de delinquentes, que não produz qual-quer efeito útil de reinserção social dos delinquentes toxicodependentes e que, por isso mesmo, urge alterar. Com que meios? De que forma? 6. OS MEIOS No contexto actual de Macau existem 3 grandes instituições no seio das quais se há-de encontrar a resposta mais adequada para a ques-tão tal qual ela se coloca no Território: os tribunais (neles incluindo os magistrados judiciais e do M.° P.°), a Direcção dos Serviços de Justiça/ serviços prisionais e de reinserção social e o Instituto de Acção Social de Macau. Os tribunais, porque deles vai depender a conformação concreta da sanção ou medida a cumprir pelo toxicodependente e as obrigações que sobre ele impendam durante esse cumprimento; a DSJ, porque pode fornecer relatórios sociais, perícias sobre a personalidade e observa-ções de menores para preparação da decisão do tribunal e acompa- 281
nhamento sócio-psicológico em qualquer que seja a sanção ou medida a cumprir; o IASM, pois dele vai depender o fornecimento de informa-ção médica ao tribunal sobre o estado de toxicodependência e a forma de o tratar e o acompanhamento médico em qualquer que seja a sanção ou medida a cumprir. 7. A FORMA O programa de tratamento de toxicodependentes delinquentes cuja adopção se impõe pressupõe uma estreita e permanente articulação entre as 3 instituições nele intervenientes. Pressupondo tal articulação, o programa é integrado, abrangendo todas as fases processuais por que o toxicodependente passa durante o seu percurso no sistema de administração da justiça penal ou educativa. Assim: a) Logo que lhe seja presente um elemento de qualquer dos tipos de toxicodependentes enumerados em 2. — quer seja mantido em li berdade até à decisão final, quer seja determinada a sua prisão preven tiva ou a sua observação em regime de semi-internamento ou de interna mento ou ainda a sua guarda — e admita a possibilidade de lhe suspen der provisoriamente o processo ou a execução da pena ou de lhe aplicar qualquer medida diferente das de semi-internamento ou internamento efectivos, o tribunal competente (juiz ou M.° P.°) solicita um relatório social, uma perícia sobre a personalidade ou uma observação do menor à DSJ (ao EPC, IM ou DRS, consoante a situação do indivíduo) e um relatório médico ao IASM, cuja elaboração e remessa deverá ser arti culada entre ambos os serviços; b) Entretanto, enquanto a decisão final não é proferida, os indiví duos preventivamente presos e os semi-internados, internados ou guar dados no IM são acompanhados ou tratados nos termos adiante previs tos para os que se encontrem a cumprir pena de prisão e medida de semi-internamento ou de internamento; aos que se encontrem em liber dade, o tribunal determina o seu acompanhamento ou tratamento pela DSJ e, se necessário, pelo IASM, o qual se efectuará nos termos adian te previstos para as medidas alternativas à prisão e ao semi-internamento e internamento sem obrigação de internamento em estabelecimento apropriado; c) Se optar pela suspensão provisória do processo ou da execução da pena ou por medida alternativa ao semi-internamento ou ao inter namento, o tribunal (juiz ou M.° P.°), obtida a adesão do arguido ou do menor, decreta: — A obrigação de acompanhamento ou tratamento pela DSJ e, se necessário, pelo IASM, se for sua convicção a desnecessidade do internamento em estabelecimento apropriado; ou — A obrigação de internamento em estabelecimento apropriado, previamente indicado pela DSJ ou IASM nas informações que tenham remetido, para tratamento, e acompanhamento social pela DSJ, em termos de permanente articulação; 282
d) Se não optar pela suspensão provisória do processo ou da exe cução da pena ou por medida alternativa ao semi-internamento ou ao internamento, ou se, aprestando-se a isso, o arguido ou o menor não mostrarem a sua adesão ao tratamento ou ao internamento, ou ainda se aquela suspensão vier a ser revogada ou a medida alternativa vier a ser revista o tribunal (juiz) determina o cumprimento da pena de prisão ou da medida de semi-internamento ou de internamento; nestes casos, o acompanhamento ou tratamento do toxicodependente é realizado, de forma articulada, pela DSJ (EPC ou IM, conforme os casos) e pelo IASM, o último dos quais disporá de uma equipa — fixa ou não — na DSJ para o efeito; os toxicodependentes habitarão espaços próprios no EPC ou no IM, sem contacto com a restante população internada, sub- meter-se-ão a programas de tratamento adequados, manterão — na me dida em que a lei lhos permita — os necessários contactos sociais e médicos com o meio exterior e serão permanentemente controlados por meio de análises; e)A cessação do internamento em estabelecimento apropriado, a liberdade condicional e a alteração das medidas de semi-internamento e de internamento para outras do regime educativo devem ser acompa nhadas pela DSJ e, se necessário, pelo IASM por expressa determina ção do tribunal (juiz) e, sempre que possível, iniciadas pelo internamento do toxicodependente em Lar de Acolhimento Pós-Institucional, previa mente indicado pela DSJ ou IASM; f) Quando o estado de toxicodependência se vier a constatar ape-nas no decurso da suspensão provisória do processo ou da execução da pena ou de medida alternativa ao semi-internamento ou ao internamento, da prisão preventiva ou da observação em regime de semi-internamen-to ou de internamento ou ainda da guarda do menor, da pena de prisão ou da medida de semi-internamento ou de internamento, ou da liberdade condicional, o tribunal (juiz ou M.° P.°), quando a lei lho permita, determina a adopção, consoante o caso, de qualquer das medidas pre-vistas nas alíneas anteriores, enquanto os directores do EPC ou do IM determinam, relativamente à população que têm a seu cargo, a junção do indivíduo aos restantes toxicodependentes; g) Na sequência das medidas previstas em b) a e) e para os efeitos do previsto em f), o tribunal (juiz ou M.° P.°) vai sendo regularmente informado do evoluir da situação para que mantenha ou altere — nos casos em que a lei lho permita — as medidas que determinou; tal informação, ainda que proveniente de duas fontes (DSJ e IASM), deve ser veiculada ao tribunal apenas por intermédio da primeira se as exigências de segredo e deontologia dos profissionais da segunda assim o exigirem. 8. A ARTICULAÇÃO E O EMPENHO O programa que se deixa enunciado implica, está bem de ver, uma articulação entre 3 instituições que não dispõem de um órgão único de tutela: a DSJ depende do SAJ, o IASM do SAASO e os tribunais são independentes. 283
Pensamos, por isso, que - independentemente dos contactos direc-tos que os técnicos das 2 instituições governamentais possam estabele-cer entre si e com os magistrados — o referido programa, a ser de im-plementar, carece de ser «abraçado» pelos dois referidos Secretários-Adjuntos, pela hierarquia do Ministério Público e pelos magistrados judiciais em funções em Macau. Só uma manifestação inequívoca de apoio a este programa por parte dos mais altos responsáveis da Administração e da Justiça de Macau é garantia segura de que virá a ser implementado sem obstáculos de monta. ABREVIATURAS UTILIZADAS (pela ordem em que aparecem mencionadas no texto) • C.P.P. — Código de Processo Penal. • C.P. — Código Penal. • E.P.C. — Estabelecimento Prisional de Coloane. • I.A.S.M. — Instituto de Acção Social de Macau. • D.S.J. — Direcção dos Serviços de Justiça. • M.° P.° — Ministério Público. • I.M. — Instituto de Menores. • D.R.S. — Departamento de Reinserção Social. • S.A.J. — Secretário-Adjunto para a Justiça. • S.A.A.S.O. — Secretário-Adjunto para os Assuntos Sociais e Orçamento 284
história e diplomacia 285
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Administração n.º 47, vol. XI I I , 2000-1.º, 287-300 CONTACTOS REALIZADOS NOS INÍCIOS DA REPÚBLICA DA CHINA PELOS GOVERNOS DO SUL E DO NORTE EM TORNO DE MACAU* Wu Zhiliang** INTRODUÇÃO Macau, desde a sua história iniciada com a presença portuguesa, o que se verificou nos meados do século XVI, viveu as sucessões dinás-ticas tanto da China como de Portugal e as vicissitudes do Mundo. Apesar dos altos e baixos da sua história, não experimentou grandes mudanças em relação ao seu estatuto político-jurídico na ordem interna chinesa, nomeadamente numa situação em que não existia nenhum tratado bilateral durante as dinastias Ming e Qing. Após a Guerra do Ópio, em 1849, com a expulsão dos funcionários da Dinastia Qing, residentes em Macau, extinguiu-se a presença oficial da China em Macau. Só com o Tratado de 1887, a Corte da Dinastia Qing reconheceu oficialmente este facto consumado, que perdurou durante mais de 3 séculos, ao autorizar aos Portugueses a ocupação perpétua e governo de Macau. Nos inícios da República da China, a rivalidade entre o Sul e o Norte deu lugar aos governos de Pequim e Cantão. Em relação à Questão de Macau, os dois governos nem sempre coincidiram nas suas estraté-gias e procedimentos, mas mantinham quase uma mesma posição no que respeita à defesa da integridade do território nacional, entre outras questões de princípio. Nesta comunicação, pretendemos historiar as relações sino-portuguesas neste período acerca de Macau, com base em fontes primárias. * Este artigo em língua portuguesa é uma adaptação feita pelo autor do tra-balho inicial produzido em língua chinesa e tambám publicado neste número da Revista «Administração». ** Vogal do Conselho de Gestão da Fundação Macau. Doutor em História. 287
Ⅰ No primeiro de Dezembro de 1887, foi assinado em Pequim o primeiro Tratado de Amizade entre a China e Portugal, sobre o estatuto político-jurídico de Macau, que veio a ser ratificado em 28 de Abril do ano seguinte. Contudo, este tratado não passava duma convenção de conveniência, que fugia muito ao seu tema central, de modo que se tornou, logo desde o início, muito polémico. Concretamente, mediante este tratado, a China obteve a cooperação lusa no que dizia respeito ao combate ao contrabando e à cobrança de impostos sobre o tráfico do ópio e o compromisso português de não alienar Macau sem o prévio consenti-mento da China. Portugal conseguiu, em contrapartida, o reconhecimento chinês dos seus direitos de ocupar perpetuamente Macau e os mesmos direitos comerciais já concedidos às potências ocidentais na China. À primeira vista, Portugal conseguiu a soberania e domínio de Macau, longamente ansiados, com uma aparente definição do estatuto político-jurídico de Macau, mas, na realidade, este tratado viria a ser o foco de intermináveis consequências negativas e obstáculos para as relações sino-portuguesas e para o desenvolvimento do território de Macau, devido ao facto de que a questão de Macau continuava à espera duma verdadeira solução, com as fronteiras entre a China e Macau ainda não delimitadas. É de salientar que, ao longo da história, sempre competiu às autoridades de Guangdong realizar todos os contactos em torno da Questão de Macau. O Governo Central de Pequim só intervinha nos assuntos diplomáticos bilaterais. Mesmo depois das Guerras do Ópio, quando Qi Ying foi a Macau encontrar-se com o embaixador norte-americano, em Junho de 1844, este alto comissário imperial banqueteou o Governador de Macau, mas, em relação a Silveira Pinto, já nomeado Ministro na China, evitou qualquer contacto, deixando assim a solução da Questão de Macau ao nível local. Só após a celebração do Tratado de 1887, a Questão de Macau foi elevada ao nível diplomático bilateral. Mesmo nestas circunstâncias, as autoridades locais de Guangdong continuavam a deter uma grande capacidade de intervenção no que dizia respeito às delimitações das fronteiras de Macau e aos outros conflitos. Ⅱ Em 1919, numa situação em que os Governos do Sul e do Norte estavam empenhados em negociações da paz nacional, os portugueses, serviram-se da oportunidade para dragar as águas perto da Ilha Verde e construir lá um dique de 50 zhang1 de comprimento e 10 zhang de largura que liga a Península à Ilha. O Governador Civil de Guangdong, Zhang Jinfang, «tudo fez para tomar as devidas medidas contra esta situação». Ao tomar conhecimento de que o Governador de Macau entregara este 1 Medida equivalente a 3,3 metros. 288
assunto ao Ministro de Portugal em Pequim, mandou em 19 de Setembro um telegrama ao MNE2 do Governo Militar do seguinte teor: «Já que este assunto foi remetido à competência do Ministro de Portugal em Pequim, estou com receio de que o vosso ilus-tríssimo Ministério possa não estar na posse dos pormenores e seja enganado por eles. Levando em consideração o princípio de conjugarmos esforços em relação ao estrangeiro, além de reme-ter todas as informações disponíveis sobre o presente caso ao MNE em Pequim, via telegráfica, é meu dever fazer uma expo-sição secreta para que Vossas Excelências examinem o caso e lhe dêem seguimento.»3 Ao tomar conhecimento disto, o MNE do Governo Militar deu imediatamente instruções a Liang Lanxun, Delegado dos Negócios Estrangeiros de Guangdong, pedindo-lhe para «iniciar sem perder tem-po contactos junto do Cônsul Português, numa tentativa de impedir tais obras na Ilha Verde. Ao mesmo tempo, deslocar-se-á com pessoal do registo cadastral para fazer prospecções na Ilha Verde. No prazo dado, deverá apresentar, sem falta, um relatório, ilustrado, sobre a localização do dique em construção, com as mais pormenorizadas informações possíveis sobre a sua forma e as zonas a serem dragadas, para conheci-mento e consideração superior.»4 A 2 de Outubro, o mesmo remetente tornou a telegrafar ao MNE, em Pequim, a dizer: «Com toda a sinceridade, pretendo solicitar ao vosso ilus-tríssimo Ministério que abrace este caso, com múltiplas diligên-cias a serem realizadas junto do Ministro de Portugal e que me sejam dadas orientações para podermos actuar de acordo com elas.» O MNE de Pequim, ao mesmo tempo que diligenciava junto do representante diplomático luso, avisou o Governo de Guangdong: «Caso Vossa Excelência possa oferecer alguma resistência real, poderá estudar a possibilidade de mandar forças terrestres ou navais para lá, o que seria uma medida coactiva.»5 Logo veio a resposta de Mário do Nascimento: «As obras portuárias a serem realizadas por Macau estão dentro das nossas fronteiras, i. e., na zona a sul da linha paralela à linha divisória entre o Aposiac e a Ilha Verde, a oeste do domínio marítimo de Macau. O lodo dragado é lançado nas nossas águas territoriais, de modo que não podemos satisfazer o pedido de embargo das obras, solicitado pelo vosso ilustríssimo Ministério, pelo que de facto lamentamos muito». 2 MNE por Ministério dos Negócios Estrangeiros. 3 Arquivo Especial de Macau, Instituto da História Moderna da Academia Sínica, Taipei, 1996, Vol. IV, p. 318. 4 Idem, p. 320. 5 Idem, pp. 320 e 321. 289
Batalha de Freitas, que nessa altura se encontrava em Lisboa, era de opinião de que «são palavras muito bonitas, mas não devemos esquecer que os Governos do Sul e do Norte ainda estão por ser reunidos.» Guo Jiaji, Encarregado dos Negócios da China em Lisboa, achava a questão levantada por Batalha de Freitas como interna da China. Os Governos do Sul e do Norte mantêm a mesma política externa. Perante esta situação, Batalha de Freitas desejou que «O Sul e o Norte encontrem rapidamente uma reunificação, o que será uma felicidade para todos. Desta maneira não seria difícil convencer o Governador de Macau a mandar suspender as obras.»6 Com a recusa portuguesa de parar as obras, em 9 de Janeiro de 1920, o Governo Militar destacou uma frota e forças terrestres para as vizinhanças da Ilha Verde, a pretexto da realização duma inspecção da defesa marítima, e em 19 mandou Lin Zifeng como enviado especial para realizar diligências na Casa Branca, o que deixou os portugueses em pânico. Já no dia 21, o Encarregado de Negócios de Portugal numa audiência com Lu Zhengxiang, Ministro do MNE, informou: «Recebi notícias de que o Governo Central do vosso país mandou um navio de guerra para Macau, com a intenção de impedir as obras na Ilha Verde.» O Ministro perguntou, de propósito, pela origem de tais notícias. Mário do Nascimento respondeu que soubera pela imprensa chinesa de Hong-Kong. Então o Ministro respondeu: «Neste momento, os navios do Norte não podem deslocar-se para o Sul, a Macau. Caso se trate de embarcações fundeadas nos portos cantoneses e que não puderam vir para o Norte, é mais do que óbvio que estas notícias não são correctas. Aproveito a presença de V. Excelência para declarar que não corresponde à verdade a versão do envio de navio de guerra da parte do Governo Central.» Em 23, uma vez confirmada esta notícia com um telegrama do Governador de Macau, o Encarregado dos Negócios encontrou-se com Li Xichang, Secretário do MNE, e declarou: «As movimentações das forças terrestres e navais do Sul à volta de Macau são hostis ao território, de maneira que poderão ser consideradas como uma atitude de hostili-dade. Eu, na qualidade de Encarregado dos Negócios, telegrafei ao meu Governo a propor uma rápida solução pacífica para este caso. Solicito também os bons ofícios do Senhor Chen, Ministro interino do MNE, no sentido de mandar as forças do Sul suspender as operações militares.» Pelo que Liu Xichang respondeu: «No meu entender pessoal, o Sul e o Norte ainda não estão reunificados, o que me leva a crer que mesmo com uma ordem telegráfica como V. Excelência solicita, não há certeza de que vá ser ouvida.»7 No dia seguinte, o MNE do Governo Militar de Guangdong man-dou um telegrama a Lin Zifeng do seguinte teor: 6 Idem, pp. 323 e 325. 7 Idem, pp. 350 e 351. 290
«Dada a nossa presença militar recentemente destacada para a zona de Macau, o Governo de Macau solicitou, via telegráfica, que as nossas forças não se movimentem mais, por enquanto, porque em breve o Governo Português daria instruções ao Gover-no de Macau, etc. O seu pedido foi satisfeito. Vossa Excelência, na qualidade de delegado, avisará o Brigadeiro Lu de que não convém que as nossas forças realizem mais operações antes de receberem as devidas ordens ministeriais, ... Mediante uma intervenção do Ministro inglês, os portugueses vão suspender todas as obras, à espera da delimitação das fronteiras a ser realizada pelos respectivos comissários.» Entretanto, chegaram informações de Lu Yanshan, Brigadeiro da l . a Brigada do Exército de Guangdong, a dizer: «Ontem tive um encontro com o Governador de Macau, em que lhe demonstrei a minha intenção de ir visitar pessoalmente as obras do dique. Hoje, chegou um ofício a combinar a minha visita para as 2 horas da tarde. Vicente Jorge, chefe interino, veio receber-me fora da Porta do Cerco e me conduziu ao Palácio do Governador. Na nossa conversa, eu elucidei com insistência o Governador de Macau das graves consequências que disso possam advir, que deixaram o Governador de Macau aterrorizado. Às duas horas, acompanhado de Arriaga, Capitão do Porto, e Vicente Jorge, fui inspeccionar as obras do dique para poder apresentar um relatório ilustrado. Às 9 horas da tarde do mesmo dia, recebi um ofício de Vicente Jorge a informar-me de que ele recebera ontem instruções do Governa-dor de Macau para me avisar de que, como prova da amizade que tenta demonstrar ao Governo de Guangdong e para não tornar a actual situação mais dramática, e atendendo ao pedido feito por mim, em nome do governo de Guangdong, foram dadas ordens para suspender imedi-atamente todas as obras em curso, pelo que me solicitou fazer chegar às autoridades provinciais este facto.»8 Neste momento, surgiu a intervenção inglesa, alegando a aliança luso-britânica, que se concretizou no envio de navios de guerra de Hong-Kong para Macau. No dia 28 de Janeiro, o Ministro da Inglaterra em Pequim reuniu-se com o Ministro Lu Zhengxiang e informou-o do seguinte: «De posse de informações que revelam que as autoridades de Guangdong enviaram 1500 efectivos e 2 ou 3 navios de guerra para Macau, e a pedido do Governo de Macau, o meu Governo deu ordens ao Ministério da Marinha para que mandasse um navio de guerra para a tarefa de vigilância em Macau. Caso surgissem conflitos, seria uma desgraça lamentável. Gostava de saber se V. Excelência poderia convencer as autoridades de Guangdong a não praticar nada coactivo?» 8 Idem, p. 354. 291
Ao que Lu Zhengxiang respondeu «O Governo de Guangdong não informou o Governo Central do envio das tropas, de modo que não temos informações de nada coactrvo que elas tenham feito. O Governo de Guangdong como desde sempre não cumpre ordens do Governo Central, de nada adiantariam as nossas persuasões seja em que for. O Encarregado dos Negócios de Portugal já me falou nisso e foi-lhe respondido que seria pior se o Governo Central tentasse convencer as autoridades de Guangdong.» No entanto, o Ministro da Inglaterra insistiu: «O Governo Central deve assumir as suas responsabilidades». Lu Zhengxiang reiterou a indisposição do Governo Central em assumir qualquer responsabilidade e indicou-lhe que instruísse o cônsul do seu país em Guangzhou para iniciar contactos directos com o Governo Militar: «O Governo Central não pode assumir qualquer responsabi-lidade. Este Ministério poderia telegrafar a esse respeito a Guangdong, mas eu, sendo ministro do MNE, não sei se isto vai surtir algum efeito. O Governo Central já não tem autoridade sobre Guangdong, caso contrário, para que é que serve a confe-rência de paz entre o Sul e o Norte que está a ter lugar em Shanghai? O que me leva a crer que seria melhor que o cônsul do seu país em Guangzhou iniciasse contactos directos com o Governo Militar de Guangdong. No mesmo dia, o MNE deu parte deste encontro a Zhang Jinfang, Governador Civil de Guangdong, chamando-lhe a atenção para o caso, ao dizer que «Já que há boatos do envio de navios de guerra, é nosso desejo que procure soluções pacíficas de maneira a evitar conflitos. Caso o cônsul inglês os contacte, que a resposta que lhe vão dar seja idêntica à intenção deste Ministério para sermos uníssonos neste processo.»10 Em Guangzhou, Wu Chaoshu, vice-ministro do MNE do Governo Militar, fez chegar ao Conselho do Governo uma proposta com os seguintes pontos: «1. Antes de serem delimitadas as fronteiras, não se podem realizar obras tanto em terra como nas águas do rio, assim como a colocação de bóias nas zonas em litígio. As obras de dragagem indispensáveis à navegação de barcos a vapor não estão abrangidas nesta proibição. Este ponto será decidido pelo enviado do gover-no de Guangzhou a Macau. 2. Aos navios de guerra chineses serão dispensados os documentos de declaração, bem como as suas respectivas formalidades. 3. As autoridades chinesas emitirão um edital a declarar que este reforço militar não teria mais do que um carácter pacífico.» 9 Idem, p. 358. 10 Idem, p. 359. »9292
Eis a contra-proposta do enviado português: 1. «Os Governos de Portugal e da China prometem nomear seus enviados para se ocuparem de todo o processo das delimitações. Uma comissão mista a ser formada terá a sua primeira reunião daqui a 4 meses. 2. Caso não haja nenhuma solução entre os respectivos enviados, os dois governos prometem entregar este assunto a uma arbitra gem. 3. As obras a norte da Ilha Verde serão completamente suspensas desde o momento em que os enviados começarem as suas negociações até à conclusão das delimitações. 4. Quanto às obras anteriores à primeira reunião da comissão, o Governo Português promete que não as vai considerar como argumento da soberania portuguesa.» Além disso, o Cônsul Geral de Portugal transmitiu esta mensagem: «O Governador de Macau propõe que o Governo de Guangzhou realize uma consulta junto do Governo de Pequim sobre o início duma delimi-tação justa das fronteiras. Se o Governo de Guangzhou aceitar esta proposta, o Governador de Macau solicitará imediatamente ao Governo de Portugal a sua participação.»11 O Governo de Pequim opunha-se à proposta do Governo de Guangzhou. A 5 de Fevereiro, Chen Lu, o vice-ministro respondeu ao Encarregado dos Negócios de Portugal ao dizer: «A delimitação, de momento, não seria uma coisa fácil de poder ser conseguida. As autoridades de Guangdong vão fazer vida negra à decisão do Governo Central. Por exemplo, desde que Vossa Excelência compareceu neste ministério, o nosso telegrama que seguiu para lá ainda não teve resposta. Vossa Excelência deverá evitar contactos directos com Guangdong, ...» e destacou ao dizer: «As delimitações deverão ser feitas in loco pelos respectivos enviados. Não é com umas negociações em Pequim que se conseguirá fazer alguma delimitação. Em resumo, antes da reunificação entre o Sul e o Norte, qualquer negociação sobre a delimitação das fronteiras, a ser encetada pelos respectivos enviados, não passará duma perda de tempo, que não vai adiantar nada». O diplomata português perguntou: «Caso se chegue a um acordo provisório das fronteiras com o Sul, o Governo Central vai reconhecê-lo?» Chen Lu respondeu: «Os factos e a lei são questões completamente diferentes. Este conflito actual é um facto. Se considerarmos a delimitação das fronteiras como uma questão do foro judicial, qualquer acordo a ser feito com Guangdong será inválido. » Ⅲ Na realidade, os governos do Sul e do Norte, embora se encontras-sem numa situação de hostilidade aberta, não havia uma política harmo- 1 1 Idem, pp. 363-364. 12 Idem, p. 368. 12293
niosamente coordenada sobre questões das relações luso-chinesas, e muitas vezes, as medidas tomadas por ambas as partes diferenciavam-se bastante, mas a posição básica sempre era a mesma. Em 14 de Maio, Gu Weijun (Wellington Koo), o Enviado Especial na França, em relação à Questão de Macau, dirigiu um telegrama ao MNE: «Segundo informações secretas da Liga das Nações, nos últimos dias, numa sessão especial da Liga, foi discutida a questão da entrada em vigor dos tratados. Duvida-se, dada a separação entre o Sul e o Norte, da capacidade do Governo de Pequim para uma diplomacia chinesa nacional e para pôr em prática os tratados no âmbito nacional da China. Chegaram a ser discutidas as medidas de remédio. Eu respondi que nesta questão existe um consenso nacional, i.e., a diplomacia cantonense ainda se faz sob a orientação do Governo Central. Ficaram satisfeitos com esta resposta. Entretanto, recebi uma carta pessoal secreta, segundo a qual, as questões supracitadas foram participadas às autoridades competentes. Quanto à questão de Macau, já discu-tida no âmbito da Liga, soube-se que o Governo de Pequim elaborara algumas medidas. Foram dadas ordens a Guangdong para as pôr em prática, mas foram determinantemente recusadas pelas autoridades de Guangdong. Solicita-se confirmação sobre esta informação.»13 Em 17, o MNE confirmou a consulta: «Em matéria de diplomacia, o Sul e o Norte estão coordenados um com o outro de há uns anos para cá, o que constitui um facto, e isso a imprensa estrangeira e o corpo diplomático sabem muito bem. No que respeita à Questão de Macau, o Sul e o Norte sempre têm cooperado na sua solução. A movimentação das forças navais de Guangdong pelas águas vizinhas a Macau, que obrigaram os portugueses a pararem com as obras de dragagem, foi com directrizes do Governo Central, e isso não ignorava nem o diplomata português. À vista do pedido do diplomata português de delimitar as fronteiras, como o nosso Governo tem todo o interesse em manter o statu quo, foi-lhes dito que não se pensaria nesta questão antes da reunificação entre o Sul e o Norte, o que não passa dum expediente dilatório. Para a questão do Tibete, foi alegado o mesmo motivo. As suspeitas levantadas pela Liga talvez possam ter as suas funções.»14 Ⅳ Na Conferência de Paz de Paris, em 1919, o delegado português, Egas Moniz, teve oportunidade de iniciar algum contacto oficioso com Lu Zhengxian, Ministro dos Negócios Estrangeiros do Governo de Pequim, numa tentativa de abordar a questão da delimitação. Pouco 13 Idem, p. 391. 14 Idem, p. 392. 294
tempo depois, com o Movimento de 4 de Maio15, esta questão foi posta outra vez de lado. Em Novembro de 1921, Sun Yat-Sen restaurou o Governo Militar em Guangzhou, foi eleito Presidente extraordinário em Abril do ano seguinte e passou a formar um novo governo em Guangzhou fazendo com que surgissem de novo dois governos, respectivamente com as suas sedes no Sul e no Norte. Na Conferência de Washington, em 1921, Portugal ensaiou mais uma tentativa de abordagem da questão de Macau e propôs a arbitragem norte-americana. No entanto, o poder central chinês considerou que era uma questão a resolver com o Governo Militar de Cantão, porque a mesma só indirectamente dizia respeito ao poder de Pequim. O processo não conheceu nenhum avanço, pois o Governo Militar de Cantão não nomeou nenhum representante para a Conferência.16 No entanto, Portu-gal assinou a Convenção dos Nove e prometeu «respeitar a soberania e a independência da China, assim como a sua integridade territorial e administrativa (Artigo 1)». Na realidade, o MNE do Governo de Pequim, ao receber os telegramas dos ministros chineses na Inglaterra e em Portugal a comu-nicar a intenção lusa de lançar a questão de Macau na Conferência de Washington, deu logo instruções a Gu Weijun (Wellington Koo), entre outros, no sentido de «não se recorrer a uma arbitragem internacional.»17 Em 5 de Dezembro, Gu Weijun (Wellington Koo) informou o MNE: «Segundo afirmações do representante de Portugal, para resolver quanto antes o caso da Questão de Macau, o Governo de Portugal pretende solicitar uma arbitragem norte-americana, disso está informado o Governo dos EUA. Parece que o governo contactado não levanta nenhuma objecção. Caso isto seja con-sentido pelo Governo da China, vai ser anunciado no âmbito da Conferência de Washington. Fomos inquiridos em torno disso. Solicito que nos dêem instruções.»18 Dois dias mais tarde, o MNE respondeu nos seguintes termos: «Macau foi arrendada aos portugueses para a ancoragem dos seus barcos. No 13.° ano (1887) do Reinado de Guangxu (1875-1908), por causa da cobrança dos impostos do ópio, o Inspector Geral das Alfândegas assentou um acordo com os portugueses, em que se reconhece a perpétua ocupação e governo de Macau por Portugal. No 1.° ano (1909) do Reinado de Xuantong (1909-1911), quando as negociações entre o Comissário Imperial Gao 15 The Cambrigde History of China, Vol. 12, Republican China 1912-1949, Part I, pp. 322-405. 16 António Vasconcelos de Saldanha, A «Questão de Macau» na Conferên cia de Washington (1921-22), in Revista de Cultura, N.° 22, pp. 169-188, Instituto Cultural de Macau, 1995. Vide também Arquivo Especial de Macau, Vol. IV, pp. 450-453. 17 Arquivo Especial de Macau, Vol. IV, p. 451. 18 Idem, p. 452. 295
(Erqian) e o representante de Portugal conheceram o seu fracas-so, o representante de Portugal lançou a ideia de submeter a questão a uma arbitragem do Tribunal Internacional de Haia, o que foi recusado. O ponto essencial deste caso reside na delimi-tação das fronteiras. Trata-se dum caso de grande complexidade, em que há diferenças entre terras recentemente ocupadas e inicialmente aforadas. Pela sua complexidade e a impossibilida-de dum conhecimento completo da situação por parte de tercei-ros, seria muito difícil submeter esta questão a uma arbitragem. Ou vamos inclui-la no âmbito de concessões para procurarmos uma recuperação definitiva como a solução final da questão. Que discutam esta questão para encontrar uma solução adequada e nos dêem uma informação sobre o andamento do caso.»19 As autoridades chinesas e portuguesas, nesta altura ainda andavam empenhadas nas diligências à procura duma solução para o assassinato dum chinês de Macau por um português, ocorrido havia pouco em Macau. Em 14 de Fevereiro do ano seguinte, o Ministério dos Negócios Estrangeiros da China recebeu um relatório que o Conselho de Estado tinha apresentado à Presidência da República, do seguinte teor: «Por informações, soubemos que J. Batalha de Freitas rece-beu telegramas das autoridades diplomáticas do seu país a informá-lo de que já que Macau pertence à jurisdição de Guangzhou, todos os contactos deveriam ser levados a cabo junto das autoridades locais.»20 Um mês mais tarde, o Ministro dos Negócios Estrangeiros, Yan Huiqing, prestou esclarecimentos a respeito de Macau ao dizer que uma possível transferência da questão de Macau para o poder central «era um boato e não uma verdade». Em 24 de Abril, quando o chefe da diploma-cia chinesa recebeu o Ministro Plenipotenciário J. Batalha de Freitas, este declarou que «nesta sua viagem ao Sul, em primeiro lugar ele vai levar em consideração a extrema necessidade de não ferir a dignidade do Governo Central. Por isso, não vai viajar na qualidade de Ministro de Portugal, mas sim como conselheiro do Governador de Macau. Quanto a Chen Jungming (Chefe do Governo Militar), vai tratá-lo como Gover-nador de Cantão. Nos encontros que vai ter com Wu Tingfang e outros, não vai tocar no assunto, de modo a que tudo isto não tenha mais do que um cunho local, isto é, uns contactos entre a colónia de Macau e a Província de Cantão.»21 Durante a guerra civil da China, isto é, durante os Governos do Sul e do Norte, a questão de Macau voltou a ser tratada, de certa maneira, num âmbito local. Embora fosse uma medida baseada numa estratégia negociai, constituía uma prova da verdadeira realidade de Macau na política chinesa e da sua melindrosidade. 19 Idem, ibidem. 20 Arquivo Especial de Macau, Vol. IV, p. 454. 21dem, p. 464. 296
Ⅴ No 1.° Congresso Nacional do Partido Nacionalista (Kuomingdang) da China, que teve lugar em Janeiro de 1924, foi traçada a política externa chinesa que visava abolir os tratados desiguais. 1. Todos os direitos de que gozam os estrangeiros ao abrigo dos tratados desiguais, tais como, as concessões estrangeiras na China, a extraterritorialidade, a administração das alfândegas chinesas por estrangeiros, assim como todos os direitos políticos que os estrangeiros gozam no território chinês e que prejudi quem a soberania chinesa deverão ser abolidos para poderem celebrar tratados em pé de igualdade e com respeito mútuo pelas soberanias. 2. À queles países que renunciem, de livre vontade, aos seus privilégios na China e dispostos a abolir os tratados prejudiciais à soberania chinesa, a China lhes concederá o estatuto de nação mais favorecida. 3. Os tratados que prejudiquem os interesses chineses e que a China mantém com as potências serão reexaminados com o critério do respeito pelas soberanias das partes contratantes. O Governo Nacionalista, que foi remodelado em l de Julho de 1925, em consequência do falecimento do Dr. Sun Yat-sen, reiterava que «o maior objectivo da revolução nacional reside em conseguir a independência, a igualdade e a liberdade para a China, a começar por abolir os tratados desiguais.»22 Em 1928, com o fim da guerra civil entre os senhores de guerra e a reunificação da nação, o Governo nacionalista começou a pôr em prática a política externa no sentido de abolir os tratados desiguais. Em 7 de Julho, publicou-se a declaração de reexame dos tratados com o seguinte teor: «Pela presente, declara-se que em conformidade com as actuais circunstâncias, a fim de promover a amizade e o bem estar internacionais, de há muito tempo para cá, consideramos urgente abolir todos os tratados desiguais para actualizá-los em novos tratados em pé de igualdade e com respeito mútuo das soberanias. Esta vontade foi reiterada em repetidas ocasiões, da qual este Ministério fez ainda em 23 de Novembro do ano passado uma solene declaração que se encontra devidamente registada. Com a situação em Pequim e Tianjing estabilizada e a reunificação conseguida, o Governo Nacionalista deseja exe-cutar imediatamente esta vontade de há muito alimentada, pelo que, além de continuar a oferecer protecção às pessoas e bens dos estrangeiros na China, dá a conhecer esta declaração, em relação aos tratados desiguais, da forma seguinte: 22 Citado em Fu Qixue, História Diplomática da China, pp. 377 e 380. 297
1. Todos os tratados vencidos, que se celebraram entre a China e os países estrangeiros, são declarados abolidos para serem actuali zados em novas formas convencionais; 2. Os que ainda não caducaram serão abolidos, mediante processos negociais, pelo Governo nacionalista, para serem actualizados; 3. O Governo nacionalista procurará medidas adequadas para os casos em que os velhos tratados se encontram vencidos e para os tratados novos por celebrar.»23 Nessa altura, o Tratado de Amizade e Comércio, que mal cumpria o seu 40.° aniversário, devia ser revalidado de acordo com o seu artigo n.° 46 que determina a sua revalidação de dez em dez anos. As revalidações anteriores foram automáticas, por mera rotina. Desta vez, o Governo nacionalista quer aproveitar-se desta oportunidade para celebrar um novo tratado em pé de igualdade e no respeito mútuo pela soberania territorial, numa tentativa de erradicar de vez o foco de todos os conflitos no relacionamento sino-português. A partir daqui, a questão de Macau deixa de ser um processo de delimitação e passa a ser uma questão de recuperação da soberania. De facto, Wang Tingzhang, o Ministro chinês em Portugal, em 1927, oficiou ao Departamento dos Tratados do Ministério Chinês dos Negócios Estrangeiros a lembrar-lhe da necessidade de celebração dum novo tratado. No seu entender, o Tratado existente «não deixaria de ser uma grande vergonha para a China» e que «todas as cláusulas desiguais (por exemplo, a extraterritorialidade) deverão ser abolidas».24 Em 28 de Abril do ano seguinte, o Ministério dos Negócios Estrangeiros mandou uma nota oficial a João de Bianchi, Ministro de Portugal em Pequim, com o seguinte teor: «Verifica-se que o actual Tratado de Amizade e Comércio foi assinado em l de Dezembro de 1887. Desde então para cá, ambos os países assinantes do Tratado conheceram mudanças radicais, o que deixou o Tratado ultrapassado, daí a necessidade de actualizá-lo. O Governo da China é de opinião de que o relacionamento sino-português deverá basear-se na igualdade e no respeito mútuo das suas soberanias territoriais, pelo que urge actualizar o tratado existente a fim de consolidar ainda mais as relações diplomáticas entre ambas as nações. Para atingir este objectivo, o Tratado de Amizade e Comércio, assinado em l de Dezembro de 1887, deveria ser revisto em conformidade com os princípios acima declarados para dar lugar a uma nova forma convencional, que esteja de acordo com as modernas normas das relações internacionais. 23 O texto desta declaração e as notas de 11 e 25 de Julho foram gentilmente cedidos pelo Sr. Li Bixian, de Taipei, que fez a investigação destes documentos do Arquivo do MNE de Taiwan, pelo que deixamos aqui o nosso sincero agradecimento. 24 Arquivo Especial de Macau, Vol. IV, pp. 533-534. 298
Verifica-se que o actual tratado foi ratificado em 28 de Abril de 1888 e logo entrou em vigor, cujo artigo n.° 46 determina que «Qualquer das duas partes contratantes poderá no fim de dez anos pedir uma revisão da tarifa ou dos artigos comerciais deste tratado, entendendo-se que, não sendo feito dentro de seis meses contados sobre os primeiros dez anos, continuará em vigor a mesma tarifa por mais dez anos contados sobre os precedentes dez, e assim de dez em dez anos.» Dado que em 28 de Abril deste ano se vai cumprir mais uma dezena de anos do Tratado, o Governo da China tem a honra de informar o vosso nobre Governo que ele não estará interessado em revalidar o tratado da maneira como até agora tem feito, a partir do sétimo mês do vencimento do Tratado e propõe ao vosso nobre Governo negociações para introduzir alterações nele, para que um novo tratado possa vir a ser assinado dentro de 6 meses a partir do vencimento do actual Tratado. O Governo da China espera poder contar com uma reacção positiva do vosso nobre Governo a esta proposta e prometer aceitar o princípio da igualdade e do respeito mútuo das sobera-nias territoriais para o texto do novo Tratado. Para tal, o Governo da China espera que os dois países iniciem quanto antes as negociações sobre o novo Tratado, para que possa ser concluído no prazo de seis meses, estabelecido pelo artigo 46.° do actual Tratado a fim de evitar um interregno entre os dois tratados, que possa arrastar as relações diplomáticas dos dois países para uma situação indefinida...»25 Dois dias mais tarde, o Conselho de Estado do Governo Naciona-lista aceitou a proposta do Ministério dos Negócios Estrangeiros e decidiu actualizar o Tratado de Amizade e Comércio. Em 2 de Maio, num ofício de resposta, o Ministro do MNE de Portugal destacou ao dizer: «Tomei conhecimento da nota do vosso nobre Governo, apresentada por V. Exa. ao Senhor Ministro e tenho todo o prazer de garantir a V. Exa. que o Governo de Portugal, em considera-ção dos laços amistosos que sempre existiram entre os nossos dois países, irá estudar esta questão com amizade e espírito de cooperação e disso dará em breve uma resposta.»26 Após muitas discussões, foi assinado o Tratado de Amizade e Comércio entre a China e Portugal, por Wang Zhengting, Ministro do MNE da China e João de Bianchi, Ministro de Portugal na China, em 19 de Dezembro de 1928, e foi feita a troca das rectificações em 27 de Março do ano seguinte. No novo Tratado não existe nenhuma referência 25Arquivo Especial de Macau, Vol. IV, pp. 581-584. 26 Idem, pp. 588 e 595. 299
ao estatuto de Macau27, de maneira a ser completamente contornado. A partir daqui, porém, a delimitação das fronteiras de Macau deixou de ser um tema de discussão nas relações sino-portuguesas, o que trouxe certa distensão para as relações Guangdong-Macau, que permaneceram muito tensas até ao momento. 27 Sobre esta questão, veja-se Wu Zhiliang, Segredos da Sobrevivência — História Política de Macau, pp. 264-265, Associação de Educação de Adultos de Macau, 1999. 300
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Administração n.º 47, vol. X I I I , 2000-l.º, 303-311 CIDADANIA ORGANIZACIONAL — UM CATALIZADOR PARA A QUALIDADE? Jorge Manuel Morais Costa* Hoje, vivemos num mundo onde a competição, a hipocrisia, os jogos de interesses, os oportunismos se instalaram como valor domi-nante nas sociedades, tendo-se relegado para segundo plano a coopera-ção espontânea, a interajuda, o altruísmo, e a pureza nas relações inter-pessoais. No entanto, muito recentemente assistimos a um «fenómeno» in-teressante que se prende com a importância, para a eficácia organiza-cional de certas condutas anteriormente minimizadas ou negligencia-das; são os comportamentos de cidadania organizacional. Ora certos comportamentos espontâneos (gestos cooperativos, actos que elevam a imagem externa da organização, condutas altruístas), embora não sendo formalmente prescritos e exigidos, são essenciais para a sobrevi-vência, progresso e a QUALIDADE das organizações. O QUE É, ENTÃO, CIDADANIA ORGANIZACIONAL? Tradicionalmente, o conceito de cidadania organizacional assenta na ideia que são todos aqueles comportamentos que os indivíduos não têm obrigação formal de os levar por diante, isto é: pelos quais não esperam ser formalmente recompensados, mas que, no entanto, promo-vem o funcionamento eficaz da organização. Cidadania organizacional pode também ser apresentada como sen-do os comportamentos que suportam o ambiente social e psicológico no qual as tarefas são desenvolvidas. Mas esta definição tem pouco interesse prático para os decisores organizacionais. Por outro lado, os conhecimentos anteriormente ad-quiridos ao longo dos anos ainda não perderam a sua validade e oportu-nidade; essencialmente, não perderam a capacidade de nos conduzirem a reflectir sobre a necessidade de sentirmos as organizações como ins- * Ex-Técnico Superior Assessor do Departamento de Modernização Admi-nistrativa da Direcção dos Serviços de Administração e Função Pública. 303
tituições humanas e sociais, onde os seus colaboradores não deixam de ser pessoas, entidades sociais, seres humanos. Não há dúvida alguma, que certos comportamentos detêm um po-tencial de benefício para as organizações — mesmo que não tenham interesse material directo para quem os executa, vejamos: Será que os colaboradores de uma organização podem prejudicar o seu desempenho individual quando dispendem parte do seu tempo a ajudarem um novo empregado? Isso poderá redundar em benefício para a organização se a melhoria de desempenho do recém-admitido for su-perior ao decréscimo do seu. Daqui resulta, designadamente, a necessi-dade de repensar os sistemas de avaliação de desempenho, conferindo-lhes um teor mais colectivo e menos individual. O quadro n.° l que a seguir se apresenta tenta caracterizar o con-teúdo das categorias de comportamento da cidadania organizacional mais comuns e as acções vantajosas para a organização. [QUADRO N." 1] Características do comportamento do «bom cidadão organizacional» Fonte: Revista Dirigir Mar. Abril 98, REGO, Arménio. «in cidadania organizacional». 304
Perante a situação descrita no quadro n.° l não há dúvidas que as características do bom «cidadão organizacional» podem contribuir para a eficácia dos grupos e organizações. (Não é por acaso que hoje em dia existem organizações com técnicos qualificados em animação de gru-pos que funcionam como elementos catalizadores para o estabeleci-mento de um bom clima organizacional, relacionamento humano, que obviamente se reflecte em índices de produtividade/qualidade). Os argumentos mais conhecidos são os de que eles: LUBRIFICAM OS MECANISMOS SOCIAIS DA ORGANIZAÇÃO; — REDUZEM AS FRICÇÕES E CONFLITOS; — FAVORECEM A PRODUTIVIDADE DOS COLEGAS DE TRABALHO; — LIBERTAM OS GESTORES DE CERTAS ACTIVIDADES DE CONTROLO E GESTÃO DE CONFLITOS; — FAVORECEM A COORDENAÇÃO DO TRABALHO ENTRE OS MEMBROS DAS EQUIPAS E ENTRE OS DIVERSOS GRUPOS; — PERMITEM RETER E ATRAIR AS PESSOAS MAIS COMPETENTES; — FACILITAM A ADAPTAÇÃO ORGANIZACIONAL ÀS MUDANÇAS AMBIENTAIS. O quadro n.° 2 a seguir indicado reflecte bem as razões pelas quais as características do «bom cidadão organizacional» podem influen-ciar a eficácia dos grupos e organizações. [QUADRO N.º 2] As «características do bom cidadão organizacional» na eficácia dos grupos e organizações 305
Fonte: Revista Dirigir Mar. Abril 98, REGO, Arménio. «in cidadania organizacional». Nestas circunstâncias os indivíduos sentem-se muito mais moti-vados; ora essa motivação obviamente que tem os seus reflexos no ambiente organizacional. Todos nós sabemos que a motivação humana é, de uma forma genérica, um processo psicológico que, através de es-tímulos internos e/ou contextuais, conduz à alteração de alguns com-portamentos do indivíduo por forma a satisfazer necessidades. Assim, o papel do «bom cidadão organizacional» é um caso a realçar. Ora, num grupo, sobretudo quando organizacional, o tipo de moti-vação pode ser de origem diversa, de acordo com os factores que lhe estão na origem. Se são de natureza externa, teremos os tipos de moti-vação compulsiva (aceitação forçada dos objectivos) e de motivação pecuniária (aceitação dos objectivos por causa do dinheiro). Se são de natureza interna, haverá a motivação de adaptação (aceitação dos ob-jectivos como afins ou complementares dos seus) e a motivação de identificação (aceitação dos objectivos como superiores aos seus e como condição para a sua realização pessoal). Existem cinco grupos de pes-soas que constituem a estrutura humana da organização e cujo tipo de motivação diverge de outros, conforme o tipo de interesses (necessida-des): os que apenas «adoptam» a motivação pecuniária, os trabalha-dores executivos e as chefias directas, que «perfilham» a motivação pecuniária cumulativamente com a motivação de adaptação, e os ges-tores e directores, que «assumem» a motivação de identificação de «status» e tudo o que está subjacente ao cargo (viagens, despesas pa-gas etc.). O tipo de motivação compulsiva terá apenas a ver com indi-víduos ou grupos que funcionam em dependência existencial ou funcio-nal de organizações dominadas por hierarquias rígidas e compartimenta-das como, por exemplo, as (para) militares. Muito embora a motivação de identificação não seja considerada como pertença ou assunção dos trabalhadores executivos e das chefias directas para quem a identificação com os objectivos da organização existe apenas enquanto corolário da satisfação das suas necessidades 306
individuais, a verdade é que, «o facto de viverem diariamente no meio organizacional faz surgir uma motivação parcial de identificação que, no limite, os leva a encarar a organização como a sua segunda casa» (é o caso das organizações no Japão). O problema da motivação é tão pertinente que, ao longo dos tem-pos, se foram construindo evolutivamente inúmeras teorias, que nos abstemos de referenciar por inadequação de local, mas cujas mais re-centes se poderão sintetizar em: a) Teorias de Satisfação que estão relacionadas com as necessida des do indivíduo em ter um salário justo, uma posição social e êxito no seu trabalho. b) Teorias do Progresso, ligadas à percepção que o indivíduo tem da quantidade de trabalho distribuído e dos requisitos de desempenho e recompensa. c) Teorias de Reforço, relativas ao sistema de recompensas e pena- lizações. São três os factores que, de uma forma pragmática, podem e de-vem dar corpo às novas doutrinas da motivação: 1. Uma liderança eficaz que tenha em conta um profundo conheci mento das características e do funcionamento do grupo e de cada um dos seus membros, por um lado, e das características das situações de trabalho e dos objectivos da organização, por outro; 2. Uma comunicação interna ascendente, descendente e transver sal, passível de fazer interagir em todos os sentidos, mas adequada aos tipos diferentes de mensagem, de objectivos e de destinatários; 3. Um conjunto de mecanismos compensatórios que respondam à satisfação das necessidades criadas pelos próprios processos de moti vação. Muito se poderia aprofundar esta temática, mas cremos que terá bastado aflorar o problema para nos certificarmos da sua importância na manutenção e no desenvolvimento da cultura de qualquer organização. Um grupo motivado pela e na cultura organizacional consegue sem-pre fazer a sinergia da interdisciplinaridade e da multidisciplinaridade das competências exigidas pelos seus membros, promovendo, desse modo, a saúde mental e funcional do grupo, aumentando a produtivida-de e, como se disse, elevando os padrões de qualidade. Um outro aspecto crucial numa organização tem a ver com a Jus-tiça procedimental. É usual distinguir-se entre Justiça distributiva e Justiça procedi-mental. A Justiça distributiva ocorre quando a distribuição dos resulta-dos organizacionais (salários, por exemplo) é justa. A procedimental concretiza-se através do uso de procedimentos e processos organizacio-nais justos. A interaccional materializa-se na forma justa como os che-fes se relacionam e tratam os seus subordinados. 307
Embora correndo o risco de algum simplismo, pensemos na atri-buição de tarefas a diversos colaboradores e nas remunerações. Haverá justiça distributiva se as tarefas e as remunerações forem distribuídas de modo justo, isto é, tendo em conta a experiência de cada um, o stress e os esforços exigidos para cada função, os requisitos académicos ne-cessários, etc.. Haverá Justiça procedimental se os procedimentos usados para se chegar a essa distribuição forem justos, isto é, se não houver discrimi-nações nem nepotismo, se as pessoas forem chamadas a participar ou a emitir opinião sobre o assunto, se forem consideradas as preocupações, interesses e opiniões das pessoas, se forem dadas explicações das deci-sões tomadas, etc.. Haverá Justiça interaccional se os chefes tratarem os seus subor-dinados com dignidade e respeito, forem verdadeiros, explicarem as decisões que afectam os postos de trabalho dos indivíduos, forem sen-síveis às necessidades pessoais dos colaboradores. Usando um exemplo mais simples: existem indicações de que as pessoas podem concordar com o despedimento ocorrido na sua organi-zação (justiça distributiva), mas reagir negativamente à forma como o processo se executa. O quadro n.° 3 abaixo seguir indicado é bem elucidativo como é que a Justiça organizacional pode promover o bom cidadão organiza-cional. [QUADRO N.º 3] Fonte: Revista Dirigir Mar. Abril 98, RHGO Arménio. «in cidadania organizacional». Se fosse possível reunir todas as situações descritas nos quadros n.os l, 2 e 3 certamente teríamos organizações saudáveis e funcionando perfeitamente em grupo. Percepcionamos hoje, algo que está a mudar, sentimos que é preciso mudar, e muitas vezes não nos apercebemos 308
que já estamos em mudança. E quando reconhecemos a necessidade de mudança então podemos afirmar que estamos responsabilizados e en-volvidos na QUALIDADE porque a mudança cultural pressupõe uma organização de qualidade. Assim: A Mudança cultural numa organização de qualidade EM CONCLUSÃO O que acabamos de referir é, em certa medida, intuitivo. Compre-ende-se que os indivíduos que se sentem respeitados e tratados com justiça se disponham a contribuir com actos que, embora não sejam formalmente exigidos, promovem os interesses do grupo e/ou da orga-nização. Este tipo de atitudes permite que as relações informais e for-mais sejam contributos para a inovação, a criatividade, e as boas rela-ções com os responsáveis da organização porque há ainda que ter em linha de conta um aspecto fundamental. É que um gestor hoje tem de ser ambicioso, persuasivo, eficaz, enérgico, produtivo, lucrativo, em-preendedor, inteligente e perspicaz. Poderá parecer difícil reunir tantos predicados numa só pessoa. Mas não. A formação específica de um quadro de gestão competente passa pela assunção de uma postura nova de viragem no comportamento profissional do gestor. Cada vez mais, aposta-se em profissionais ambiciosos, agressi-vos, capazes de assumir responsabilidades em nome da organização. O trabalho em equipa, o respeito mútuo e a flexibilidade são as condicionantes do êxito. Na nova imagem da organização de hoje surge a eficiência, onde certamente haverá estímulo e incentivos à imple-mentação de programas que permitam dar saltos qualitativos adaptando as funções, mudança, ingredientes cruciais rumo à QUALIDADE. A qualidade, por definição, é a satisfação das necessidades explí-citas dos clientes/utentes. Este conceito é naturalmente aplicável aos Serviços Públicos, embora, entre nós, seja forte a tradição da «Admi-nistração/Autoridade». A evolução para uma «Administração de Prestação de Serviço» é uma opção que tem norteado a Modernização Administrativa e que deve constituir referencial de inovação na acção e gestão dos diferentes organismos. 309
A acção dos serviços públicos norteada por esta opção de inova-ção implica a perspectiva de deslocar o centro de gravidade das organi-zações dos processos de produção para a satisfação das necessidades dos clientes. A Administração Pública deve desenvolver uma reflexão profun-da sobre a forma como opera e como poderá ela própria inovar e desen-volver qualidade. A meta da qualidade é, assim, um novo paradigma para a mu-dança da acção dos serviços públicos e um desafio para o próximo mi-lénio que, está à porta. Desenvolvidas as técnicas que permitem, dentro de certos limites, definidos e controlados, assegurar a qualidade de bens e serviços, ve-rifica-se finalmente que deve existir da parte dos agentes intervenien-tes na produção ou na prestação de serviços vontade de fazer bem feito. E, se possível, logo à primeira vez. Além do saber e do poder, é igualmente necessário querer. Actualmente estão a ser dados novos passos na aplicação dos con-ceitos e das técnicas sobre os quais se apoia a qualidade. Procuram-se limites que garantam que o «progresso» de uns não seja a perdição de outros. Ó desenvolvimento (no sentido de um mundo melhor) das gera-ções actuais tem de ser sustentado, ou seja, não pode por em risco a qualidade de vida das gerações futuras. A publicação da norma ISO 9000, é um importante passo nesse sentido. Haverá tanto mais Qualidade quanto menor for o prejuízo im-posto à Sociedade (no sentido amplo de meio físico e social) por um produto. Só assim teremos razões para nos sentirmos todos verdadeiramen-te satisfeitos. Com o presente artigo mais uma vez estamos cientes no sentido de termos fornecido activamente mais um contributo, mais um instru-mento para a melhoria global das instituições permitindo criar uma consciência cada vez mais aguda da importância da qualidade e sentido de gestão em termos dinâmicos de eficácia e eficiência que tenham os seus reflexos na Administração Pública de Macau de modo a estar pre-parada para os desafios do novo milénio. 310
BIBLIOGRAFIA Godet, Michel, «Manual de Prospectiva Estratégica», Publicações Dom Quixote, Lisboa 1993. Shein, E., «Organizational Culture and Leadership» Jossei - Bass, publishers, San Fancisco 1985. Rego, Arménio, in Revista Dirigir n.° 54 — Mar-Abr 98. Hofsted, Geert, «Culturas e Organizações», Edições Sílabo Lda. Lopes, Albino e Reto, Luís, «Identidade da Empresa e Gestão pela Cultura,», Lisboa, Economia e Negócios, Edições Sílabo Lda. Rosa, Luís, «Cultura Empresarial, Motivação e Liderança», Lisboa, Biblioteca de Gestão Moderna, Editorial Presença 1994. Turner, Charles Hampden — «Cultura de Empresa» — Biblioteca de Gestão Moderna — Editorial Presença. 311
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Administração n.º 47, vol. X I I I , 2000-1.º, 315-324 IMPRESSÕES SOBRE O REGIME DAS FINANÇAS PÚBLICAS DE MACAU* Ho Hou Yin** INTRODUÇÃO Em qualquer sistema de administração pública, o seu regime fi-nanceiro ocupa um lugar bastante importante e a situação do território de Macau não é uma excepção. Irei tentar, a partir de vários níveis, apresentar e analisar de uma forma simples, o regime das Finanças Pú-blicas do território de Macau e algumas situações que se deparam du-rante a sua execução, incluindo os seguintes aspectos: os serviços que participam na sua execução, o regime jurídico e as respectivas legisla-ções, a composição e a preparação do orçamento, bem como a sua exe-cução. Por último, apresentarei não só algumas situações relacionadas com o funcionamento das finanças públicas, mas também, abordarei os desafios e as importantes tarefas que as finanças públicas terão que enfrentar, após a transformação de Macau como Região Administrativa Especial de Macau da República Popular da China, a partir do dia 20 de Dezembro de 1999. 1. SERVIÇOS DAS FINANÇAS PÚBLICAS Em termos organizativos, a gestão das finanças públicas do terri-tório de Macau cabe ao Secretário-Adjunto para os Assuntos Sociais e Orçamento, um dos sete secretários-adjuntos do Executivo de Macau, mas a sua concreta execução cabe à Direcção dos Serviços de Finan-ças. A nossa organização administrativa difere da organização admi-nistrativa dos territórios vizinhos. A Direcção dos Serviços de Finan-ças de Macau assume, em conjunto, as funções de coordenação da gestão financeira e fiscal, tornando-se, deste modo, um dos serviços mais importantes da estrutura administrativa de Macau (as funções de ges-tão do património público também cabem à Direcção dos Serviços de * Comunicação apresentada no Seminário «Macau — Uma Administração para o Futuro» organizada pelos SAFP e ULCP, em Beijing, em 4 de Maio de 1999. ** Subdirector da Direcção dos Serviços de Finanças. 315
Finanças). De acordo com o Decreto-Lei n.° 30/99/M, que promulgou a nova lei orgânica da Direcção dos Serviços de Finanças e que foi pu-blicada no dia 5 de Julho de 1999, no Boletim Oficial de Macau, a Re-partição de Finanças passou a funcionar com nível de Departamento, tendo reforçado os poderes do domínio do funcionamento fiscal, bem como alargado ainda as suas competências em termos de inspecção e auditoria junto das entidades autónomas e dos demais serviços públicos. Para além da Direcção dos Serviços de Finanças, temos outras prin-cipais entidades que estão envolvidas no funcionamento das finanças públicas, como a Autoridade Monetária e Cambial de Macau e o Banco Nacional Ultramarino. A AMCM assume as competências do âmbito da gestão financeira e monetária no território de Macau, bem como é responsável pela utilização e transferência do capital (incluindo os in-vestimentos) e o BNU como banco comercial desempenha também o papel de «banco de cobranças e pagamentos» dentro da gestão das fi-nanças públicas do governo. 2. COMPOSIÇÃO E COORDENAÇÃO DO PROJECTO ORÇAMENTAL Sendo um instrumento de gestão das finanças públicas, o projecto orçamental é sem dúvida um dos documentos fundamentais. Em Ma-cau, o ano económico começa no dia l de Janeiro de cada ano e termina no dia 31 de Dezembro do mesmo. Portanto, o período temporal do projecto orçamental de cada ano começa e termina na mesma data. O projecto do orçamento, anualmente é apreciado na Assembleia Legis-lativa, sendo apresentado pelo Executivo, e é constituído por duas par-tes: lei do projecto orçamental e decreto-lei orçamental. A lei do pro-jecto orçamental é basicamente um instrumento jurídico, através da qual a Assembleia Legislativa aprova as linhas de acção governativa no âmbito social, económico, financeiro e administrativo do território no respectivo ano económico, mediante poder concedido pelo Estatuto Orgânico de Macau. Essa lei também permite, formalmente, à Admi-nistração no respectivo ano económico, de acordo com o estipulado na lei aplicável, receber as respectivas receitas e efectuar as despesas públi-cas de funcionamento e investimento que existem e aquelas que passarão a existir no projecto orçamental no mesmo ano. Este documento é acompa-nhado por três anexos: as linhas de acção governativa do governo, a análise das perspectivas económicas e financeiras do Território de Macau e o projecto das despesas do investimento e desenvolvimento público. Por outro lado, o decreto-lei orçamental para além de apresentar o valor total das receitas e despesas e as despesas dos órgãos autónomos e autárquicos, também estipula determinadas regras e orientações a se-rem cumpridas pelos órgãos durante a sua concreta execução. De um modo geral, anualmente, em finais de Junho, iniciam-se os trabalhos de coordenação do projecto orçamental de um novo ano, sendo a sua composição, a lista de membros e a duração do grupo de trabalho de coordenação decididos mediante despacho do Governador. Este grupo de trabalho funciona sob a orientação do Secretário-Adjunto para 316
a Coordenação Económica. Além da participação do pessoal designado pelo Secretário-Adjunto, os representantes da Direcção dos Serviços de Finanças, da Direcção dos Serviços de Estatísticas e Censos, da Direcção dos Serviços de Economia e da Autoridade Monetária e Cam-bial de Macau também fazem parte do grupo de trabalho e, de um modo geral, os respectivos trabalhos terminam em princípios de Novembro para serem visados pelo Governador, após o qual é submetido ao Con-selho Consultivo, sendo posteriormente apresentados à Assembleia Legislativa para efeitos de discussão e aprovação. Durante o processo de elaboração do projecto orçamental, em regra, a avaliação das receitas públicas é feita pela Direcção dos Serviços de Finanças; obviamente, em certas situações, exige-se o fornecimento de dados por parte de outros Serviços Públicos, nomeadamente, durante a avaliação das receitas derivadas do imposto de jogos, cujas estimativas são fornecidas pela Direcção de Inspecção e Coordenação de Jogos. Quanto às despesas, exige-se basicamente a consideração das dis-ponibilidades de recursos (ou seja, o valor total das diversas receitas) para se tomar uma decisão, que é feita após a análise das propostas orçamentais indicadas nas linhas de acção governativa, bem como aque-las que são apresentadas pelos Serviços Públicos. A Direcção dos Ser-viços de Solos, Obras Públicas e Transportes desempenha um papel muito importante, durante o processo de coordenação do orçamento das despesas, porque no âmbito de diversos planos de investimento pú-blico e de despesas de desenvolvimento, o orçamento das despesas no âmbito das obras e construções é avaliado por estes Serviços. Por outro lado, as diversas entidades autónomas ou entidades com autonomia administrativa, por sua natureza, e de acordo com as respec-tivas leis e cláusulas regulamentares necessitam de obter o apoio finan-ceiro, mediante as transferências orçamentais atribuídas pelo Governo, além de ser indispensável a consideração das próprias despesas e recei-tas; por isso terão de esperar a decisão da Direcção dos Serviços de Finanças referente aos montantes das referidas transferências para a concretização da versão final da proposta. Por esse mesmo motivo, para a elaboração da proprosta orçamental destes serviços é concedido um período de tempo superior a demais serviços públicos, isto é aqueles que não são dotados de autonomia. 3. EXECUÇÃO DO PROJECTO ORÇAMENTAL Para poder conhecer melhor os aspectos de execução do projecto orçamental do território de Macau, é necessário, em primeiro lugar, conhecer o regime financeiro e administrativo dos diversos serviços. De um modo geral, no regime financeiro/administrativo dos diversos serviços podem distinguir-se três tipos: (1) serviços simples (serviços não-autónomos), (2) serviços com autonomia administrativa e (3) ser-viços autónomos (com autonomia administrativa e financeira). Normal-mente, a determinação das classificações do regime financeiro dos Servi-ços Públicos depende da natureza da sua organização, da natureza do 317
trabalho, dos destinatários do serviço que prestam e da característica dos assuntos financeiros. Sendo um diploma fundamental do funcionamento e da adminis-tração das finanças, os serviços não-autónomos estão, em geral, de acor-do com o Decreto-Lei n.° 41/83/M, do dia 21 de Novembro, e as respec-tivas revisões e o Decreto-Lei n.° 30/98/M, do dia 13 de Julho. O primei-ro estabelece os princípios e as regras que devem ser cumpridas durante a elaboração e a execução do projecto orçamental e o segundo, determi-na as orientações de funcionamento dos fundos permanentes1 dos di-versos serviços públicos, a fim de elevar a eficácia administrativa. Por outro lado, o Decreto-Lei n.° 53/93/M, do dia 27 de Setembro, e a Lei n.° 11/93/M, determinam, respectivamente, as regras de gestão das finanças que devem ser cumpridas, durante a elaboração e a execu-ção do projecto orçamental, pelas entidades com autonomia adminis-trativa e financeira e pelos órgãos autárquicos. Durante a execução do projecto orçamental, no processo de trata-mento das despesas, para além de se exigir um procedimento em con-formidade com os diferentes diplomas, tendo em conta a natureza das despesas, também se requer uma diferenciação atenta ao regime finan-ceiro/administrativo do órgão em causa. Em poucas palavras, de acordo com a Legislação, actualmente, em vigor, as despesas dos serviços gerais (isto é, os serviços sem auto-nomia) requerem a aprovação inicial da Direcção dos Serviços de Fi-nanças, após a devida apreciação para ser executada, e os serviços com autonomia administrativa ou com autonomia administrativa e financei-ra, por seu turno, basicamente, recebem uma verba mensal atribuída de acordo com a dotação da verba orçamental, aprovada pela Direcção dos Serviços de Finanças, ao longo do ano. A apreciação e aprovação das despesas internas dos serviços são feitas pelo próprio conselho ad-ministrativo, que periodicamente apresentam o relatório sobre a situa-ção do funcionamento financeiro e os respectivos documentos compro-vativos à Direcção dos Serviços de Finanças, que praticamente, apenas envia pessoal como representante a fim de participar e fiscalizar o fun-cionamento destes conselhos. Convém salientar que, no actual regime financeiro, determinado serviço, devido às exigências do seu próprio funcionamento, pode ob-ter autonomia financeira através de despacho do Governador, embora o valor de receitas não tenha atingido o exigido no respectivo decreto-lei2. 1 Os serviços que possuem este tipo de fundos, utilizam-os para efectuar os pagamentos de pequenas despesas de bens e de serviços. No entanto, em casos especiais também se pode utilizá-los para efectuar outros tipos de despesas mais elevadas. 2 De acordo com o actual decreto-lei, têm autonomia financeira as entidades dotadas de autonomia administrativa cujo somatório das receitas próprias, con-signadas e comparticipações, seja igual ou superior a 30 por cento do respectivo orçamento inicial de despesas. 318
4. SITUAÇÃO DO FUNCIONAMENTO FINANCEIRO NOS ÚLTIMOS ANOS (1) Receitas Um dos pilares da economia do Território é o sector de jogos, pelo que as receitas provenientes do imposto de jogos ocupam uma parcela bastante significativa das receitas globais das finanças públicas. Na realidade, nos últimos anos, tal como se pode verificar na tabela que se segue, onde são reveladas as receitas das finanças públicas desde 1996 até 1999, as receitas do imposto de jogos ocupam mais de 50 por cento das receitas totais, o que demonstra a importância do papel deste sector nas finanças públicas. De facto, trata-se de uma percentagem relativa-mente elevada, pelo que as receitas das finanças públicas do Território nunca registaram um equilíbrio, situação que aumenta as dificuldades em termos de gestão financeira. Por essa razão, a Administração neces-sita de tentar, no futuro, diversificar a fonte dos impostos, no intuito de melhorar esta situação. Todavia, uma vez que Macau tem vindo a adoptar um regime de baixa tributação e o regime de imposto simples e, ao mes-mo tempo, o seu modelo económico também não beneficia a existência e o desenvolvimento de diversos tipos de actividades comerciais, acre-ditamos que a situação do imposto de jogos continuará a ser a principal fonte de impostos, representando uma situação inalterável nos próxi-mos anos. Mas, se diversificássemos e aperfeiçoássemos o sector de jogos, essa medida poderá aumentar as receitas financeiras, tornando-a mais segura e mais benéfica. Por outro lado, as receitas provenientes dos «prémios dos contra-tos de cocessão de terrenos» têm vindo a reduzir, anualmente, devido à recessão registada no mercado imobiliário a partir de 1994, tendo re-gistado um saldo de dois biliões em 1993, enquanto que, em 1999, se registou um saldo de oitocentos milhões. De um modo geral, no sector imobiliário, o desequilíbrio entre a oferta e a procura, o elevado número de fracções devolutas e o número de terrenos já concessionados, são aspectos que impedem o aumento do valor dos prémios dos contratos de concessão nos próximos anos. Outros impostos directos incluem os impostos complementares (cem milhões em 1999), imposto profissional (duzentos e oitenta mi-lhões), imposto predial (três milhões) e sisa (duzentos e cinquenta mi-lhões). Durante os últimos anos, estes impostos, com excepção dos pri-meiros dois que têm as receitas relativamente mais equilibradas e inclusivamente um ligeiro aumento, registaram-se diferentes decrésci-mos com o desaceleramento das actividades económicas, durante os últimos anos. Merece realçar que, sendo 1999 o ano de transferência de soberania, o projecto orçamental inclui uma acumulação de reservas financeiras superior a dois biliões e oitocentos milhões (para não alte-rar a respectiva percentagem, na tabela das receitas apresentada neste artigo este valor não está incluído). 319
Obs.: Os dados das receitas dos «Órgãos e Fundos Autónomos» apenas se referem a determina-das receitas. O valor proveniente das acumulações dos últimos anos, ou seja, entre 1997 e 1999. foram respectivamente os quatrocentos milhões, um bilião e quinhentos e setenta milhões e dois biliões e oitocentos e seis milhões, também não tendo sido considerado como receitas. Os dados do ano de 1998 referidos nesta tabela são de natureza provisória. (2) Despesas Quanto às despesas, as rubricas com maior percentagem incluem, nomeadamente, as rubricas referentes às despesas de «pessoal» (cor-respondendo a cerca de 32 por cento do total das despesas do orçamento Despesas públicas (Unidade: milhão de patacas) Obs.: As despesas de 1999 não abrangem as reservas financeiras acumuladas, cujo valor equivale a cerca de dois biliões, oitocentos e oitenta milhões. Receitas das Finanças Públicas(Unidade: milhão de patacas)320
em 1999, representando 9 biliões e 770 milhões) e as de «transferências correntes» (correspondendo cerca de 40 por cento). Convém salientar que na rubrica de transferências correntes está incluído um conjunto de verbas atribuídas aos Serviços e Fundos Autónomos. É evidente que as dotações dos orçamentos dos respectivos Serviços incluem também as rubricas de «pessoal», «bens e serviços» (correspondendo a cerca de 7 por cento em 1999) e outras despesas correntes e não correntes. De facto, as rubricas designadas por despesas de «pessoal» e de «bens e serviços» do orçamento ocupam uma percentagem superior àquela que é revelada através dos dados estatísticos nas tabelas. Por outro lado, tendo em conta o número de funcionários e a sua constituição (pessoal com idade relativamente jovem), prevê-se que as despesas relativas ao pessoal continuarão a constituir uma despesa com um peso significati-vo de entre as despesas públicas do território de Macau. A terceira despesa com elevada percentagem é a despesa designa-da por «investimentos» de diversas classificações, correspondendo a cerca de 12,3 por cento do total das despesas totais em 1999. Segundo as classificações feitas de acordo com as diversas áreas, pode-se verificar, através das tabelas seguintes, a percentagem dos re-cursos nas respectivas áreas, atribuídos pelo Governo de Macau. As áreas de Segurança, Educação, Saúde e Economia são aquelas que pos-suem uma percentagem superior. Classificação Funcional das Despesas Públicas (Unidade: milhão de patacas) Obs.: Os dados referentes a 1999 não abrangem as reservas financeiras acumuladas dos anos anteriores num valor equivalente a cerca de dois biliões e oitocentos milhões. 321
5. OS DESAFIOS DO FUTURO O actual Regime das Finanças Públicas de Macau revela algumas situações desadequadas ou deficientes, em virtude das transformações da sociedade e da economia, uma situação idêntica à que se regista em outros países ou governos. Nos últimos anos, os apelos provenientes do Governo e da popu-lação demonstram que as questões de gestão das finanças públicas de Macau requerem a introdução de medidas de melhoramento e diplomas legais, análise, autocrítica e reforma geral, a fim de se conseguir uma maior eficácia e eficiência na gestão dos recursos públicos. Eis alguns temas que merecem ser objecto de um estudo aprofundado: (1) Fontes das receitas De acordo com a apresentação feita anteriormente, as receitas das finanças públicas do Território provêm principalmente do imposto dos jogos, representando assim um factor de instabilidade para as finanças do Território. Por esse motivo, o governo necessita de trabalhar em dois sentidos, a fim de garantir o funcionamento normal das finanças públicas. Em primeiro lugar, reforçar, obrigatoriamente, os trabalhos de fiscalização dos rendimentos das actividades de jogo, assegurando a artéria vital das finanças do Território. É certo que a política geral da actividade do jogo e os trabalhos de coordenação para o desenvolvi-mento irão afectar o valor dessa receita fiscal. Em seguida, no que res-peita ao equilíbrio das fontes das receitas fiscais do Território, o governo necessita de começar a explorar novas fontes fiscais, alargando assim a base da estrutura fiscal existente. Mas, é claro que esses trabalhos envol-vem sem dúvida os planos estratégicos para o desenvolvimento econó-mico estabelecidos pelo governo, sendo necessário ponderar simultanea-mente outros factores, como por exemplo, o nível de vida da população, a política de baixa tributação e o fisco justo, entre demais. (2) Mecanismo de fiscalização Desde há muito que a opinião pública considera que os trabalhos de fiscalização das finanças públicas levadas a cabo pelo Território exigem melhoramentos. De acordo com o actual regime de finanças e através do que já foi dito anteriormente, durante a execução do orça-mento, as despesas são autorizadas pela Direcção dos Serviços de Fi-nanças e pelos respectivos Conselhos de Administração, após averi-guações dos mesmos; e os trabalhos de fiscalização das despesas são feitos, basicamente, pelo Tribunal de Contas através de inspecções e posteriores inspecções seleccionadas junto de alguns serviços. A falta de recursos humanos do Tribunal de Contas, acrescido do facto das análises se limitarem essencialmente sobre a legalidade das respecti-vas despesas e não sobre os aspectos racionais, não têm contribuído para que a eficácia das averiguações satisfizessem, de forma satisfató-ria, os objectivos. Prevê-se, no futuro, um aumento dos trabalhos aci-ma mencionados no âmbito de revisão de contas, quer através da Di- 322
recção dos Serviços de Finanças, quer através de algumas entidades com competências para a revisão de contas, mas de carácter autónomo e específico (por exemplo, o Comissariado da Auditoria do Governo da RAEM), com o objectivo de proceder aos trabalhos de verificação e examinação com maior eficácia. De facto e de acordo com a publicação da nova Lei Orgânica da Direcção dos Serviços de Finanças, em vigor, foi criada uma Divisão de Revisão de Contas, com competências para a verificação e exami-nação dos serviços públicos e entidades autónomas. Devendo, neste caso, ter em conta que, apesar de se apresentar somente sob uma forma embrionária, já foi dado o primeiro passo no sentido positivo. Contudo, é importante realçar que os trabalhos de revisão e auditoria (revisão de contas) dos aspectos fundamentais não se limitam basicamente à questão da legalidade das despesas, porque a racionalidade, isto é, a eficácia das próprias despesas, deverá ser, também, objecto importante de todo o processo de revisão de contas (como por exemplo: através de uma série de relatórios de análise da rentabilidade dos custos). Por um lado, em termos de legislação, é necessário melhorar os actuais diplomas legais referentes ao tratamento, examinação e aprovação das despesas, concedendo, nomeadamente, mais poderes decisórios a diversos Serviços (por exemplo: conceder autonomia administrativa aos respectivos Serviços), a fim de aumentar a eficácia dos trabalhos de gestão das despesas dos Serviços. Por outro lado, é preciso criar um bom sistema de responsabilidade para assegurar a aplicação da legalidade e racionalização dos recursos públicos. (3) Regime de contabilidade Devido ao Regime das Finanças Públicas de Macau admitir a exis-tência de Serviços e Fundos com autonomia administrativa e financeira, mas com determinadas diferenças, no que respeita ao orçamento e à disposição das contas, incluindo em alguns casos, ao Orçamento Geral do Território, acrescido do facto da Administração ao conceder subsí-dios a essas entidades, apenas apresentar uma simples explicação ou assinalar uma rubrica de «transferência» no registo de contabilidade, há dificuldades nos trabalhos de gestão e análise das finanças públicas do Território. Como por exemplo, a percentagem das despesas do pes-soal referente a 1997, referida anteriormente, que corresponde a uma taxa superior a 32 por cento da totalidade, na realidade não estão inclu-ídas algumas despesas que pertencem às «despesas de pessoal» e que foram transferidas das despesas correntes para as entidades autónomas; se a análise for feita através dessa forma, o peso das despesas de todo o pessoal da administração pública irá exceder os 42 por cento. Este as-pecto revela-nos, por um lado, de forma clara, que a actual disposição /organização contabilística não consegue, de forma concreta, realçar o peso das despesas, e por outro lado, revela-nos também que o peso das entidades autónomas no conjunto dos recursos públicos já atingiu um nível que não pode ser negligenciado. Por isso, é necessário reavaliar a 323
disposição/organização dos assuntos financeiros e contabilísticos das entidades autónomas em relação ao orçamento geral do Território. (4) Reforma administrativa Como foi dito anteriormente, mais de 40 por cento das despesas da Administração refere-se ao pessoal e ao seu número, afectando di-rectamente outros tipos de despesas. Por esse motivo, o reforço dos trabalhos de gestão do pessoal dos serviços públicos será um elemento chave no domínio da gestão das finanças públicas. Perante esta situa-ção, para se assegurar e garantir as finanças públicas, é necessário efec-tuar um estudo estratégico da estrutura e da organização da actual ad-ministração pública, para se elevar, por um lado, a eficácia das respos-tas da Administração Pública às necessidades da sociedade, e por outro lado, evitar a situação de sobrecarga. É claro que essa reforma deverá ser posta em prática, seguindo necessariamente a premissa de ser feita de uma forma gradual e ordenada, executada sem afectar o moral dos funcionários. (5) Reservas financeiras Ao longo dos tempos, Macau nunca criou um regime de reservas financeiras, mas, nos últimos anos, personalidades de diversos estratos sociais têm vindo a exigir um estudo de avaliação feita de forma séria sobre a viabilidade da criação do regime de reservas financeiras. Tendo em conta não só a criação da futura Região Administrativa Especial de Macau, que contará com um fundo de terras, dotado de capital equi-valente a cerca de 10 biliões, bem como com o saldo positivo referente a 1999, o futuro governo da RAEM terá condições para criar o regime de reservas financeiras. É claro que o seu modelo concreto, bem como o modelo de funcionamento, apenas surgirão após análises e discus-sões concretas levadas a cabo pela futura RAEM. CONCLUSÃO A execução concreta das finanças públicas do Território pertence, em grande escala, à Direcção dos Serviços de Finanças. A execução do orçamento depende não só do carácter das despesas, mas também do cumprimento dos diferentes diplomas que os regimes administrativos e financeiros dos diversos Serviços são obrigados a respeitarem. Em virtude das transformações sociais, o regime de finanças públicas em vigor no Território mostra-se desadequado ou apresenta situações que exigem aperfeiçoamentos, que estão relacionadas com a ausência de ade-quadas políticas económicas e fiscais, aperfeiçoamento do regime de con-tabilidade, bem como com o seu funcionamento, insuficiência dos traba-lhos de fiscalização, falta de entidades com responsabilidade no controlo financeiro, falta de clareza em algumas leis e até mesmo na organização de toda a estrutura da Administração Pública. Esperamos que o novo governo da futura RAEM se vá debruçar sobre estas questões, a fim de dar mais um passo no sentido de reforçar e melhorar os trabalhos de gestão dos recur-sos públicos. 324
literatura 325
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IMAGENS DE MACAU NA LITERATURA INGLESA SETECENTISTA — A «PÉROLA DO ORIENTE» NA OBRA DE DANIEL DEFOE Rogério Miguel Puga* Macau é desde o século XVI uma plataforma de cruzamentos interculturais, sendo referida por escritores europeus desde a chegada dos Portugueses à Baía de A-Ma-Kao. Após terem chegado à índia, e já conhecedores das descrições da China do livro de Marco Polo, os navega-dores portugueses ouvem falar dos chineses — gente branca, sem barba, de cabelo comprido1, visão, decerto, exótica e estranha aos olhos dos lusos. Desde então, as relações e representações mútuas entre Chineses e Portugueses têm-se modificado ao longo dos tempos. A título de exemplo citamos Pêro de Magalhães de Gândavo que por falta de referentes europeus para descrever o gentio brasileiro, o compara, em termos de feição, aos chineses «(...) algumas feições dele à maneira dos chineses».2 Compara-se então o Outro ameríndio ao Outro asiático; duas civilizações distantes, exóticas e estranhas ao olhar luso, que por isso mesmo são colocadas lado a lado para dar ao leitor a sensação de diversidade existente pelos quatro cantos do globo. Relativamente às comparações e ao método analógico como técnicas de familiarizar o exótico, podemos referir a teoria de Edward Said sobre o orientalismo, no seu polémico livro Orientalism, onde o autor descreve a imagem do Oriente como «invenção do Ocidente».3 Macau faz parte dessa mesma imagem e, sendo uma temática presente na literatura portuguesa, não o deixa de ser também na literatura inglesa. * F.C.S.H. — Universidade Nova de Lisboa. 1 Cf. Carlos Estorninho. s.v. «Macau», in Joel Serrão (dir.), Dicionário de História de Portugal, Vol. IV, Livraria Figueirinhas, Porto, 1992, p. 108. 2 Pêro de Magalhães de Gândavo, História da Província de Santa Cruz, in Luís de Albuquerque (dir.), O Reconhecimento do Brasil, Publicações Alfa, Lisboa, 1989. p. 102. 3 Edward Said, Orientalismo, Tradução de Tomas Rosa Bueno. Companhia das Letras. São Paulo. 1990. Administração n.º 47, vol. X I I I , 2000-1.º, 327-339327
O Oxford English Dictionary4 apresenta para o termo Macau a seguinte definição «a Portuguese settlement on the coast of China, noted for gambling», sendo também esse o nome de um jogo de cartas apreciado por terras britânicas5 O jogo em Macau remonta ao início da permanência portuguesa no Território, devido à sua forma de povoamento e governo e também ao facto de tal prática ser proibida em Cantão. No século XVII a fama do jogo em Macau percorria as nações europeias, como podemos verificar através das referências inglesas acima citadas. Também o francês Jean Baptiste Tavernier refere esta prática em Macau, aquando da sua visita ao Oriente, afirmando, no relato da sua terceira viagem, que o Ms Du Belloy «souhaite qu'on le laissât aller a Macao (...) aprés avoir beaucoup gaigné au négoce quélle recevoit assez bien lees etrangers, qu'elle aimoit fort le jeu, ce Qui estoit la plus forte passion de du Belloy»6 Autores ingleses como John Rastell (c. 1475-1536).7 Thomas More (1477-1535)8, Francis Bacon (1561-1626)9, Shakespeare (1564- 4 O.E.D., vol. IX, 1989, p. 149. 5 Como breves referências a este jogo, na literatura inglesa, podemos obser var em 1778, na obra de Ear Malmesbury, Diaries and Correspondence, I.p. 179, a anotação «Macau (a game much in vogue here at present) em 1783, Horace Walpole menciona também o facto de as mulheres inglesas gostarem deste jogo social que é notícia da revista de clubes e inclusive do jornal Times (11/07/1883). Cf. Oxford English Dictionary, vol. IX, p. 149. 6 Jean Baptiste Tavaernier, Les six voyages de Jean Baptiste Tavaernier, écuyer baron d'Aubone, qu'il a jait en Turquie, en Perse et Aux Indes..., imprimèe a Paris, 1712, pp. 143-144 (negrito nosso). Apud Ana Maria Amaro, «Jogos de cartas de Macau de tradição ibérica», in Revista de Cultura, n.° 23 (II Série), Macau, 1995, p. 50. 7 John Rastell, no seu interlúdio Four Elements (c. 1520), refere indirecta-mente as façanças ultramarinas portuguesas e directamente Portugal. Vide o nosso estudo «Shakespeare e os Descobrimentos Portugueses», in Maria Leonor Macha-do de Sousa (dir. ), Revista de Estudos Anglo-Portugueses, n.° 7, F.C.S.H. Universidade Nova de Lisboa/Fundação para a Ciência e a Tecnologia, Lisboa, 1998. pp. 21-36. 8 Thomas More, Utopia (1516), introdução e notas de Robert Adams, W.W.W. Norton & Company, Nova Iorque, 1975. O narrador da história é Rafael Hitlodeu, um navegador português fictício que, tendo percorrido os quatro cantos do globo, será a pessoa mais indicada para espelhar uma nova sociedade, contra- exemplo da Inglaterra isabelina. Rafael viajara com Américo Vespucci, e na última viagem «he did not return home with the commander. ( . . . ) he got Amerigo's permission to be one of the twenty-four men who were left in a fort at the farthest point of the last voyage (Cabo Frio, Brasil) (. . .). After Vespucci, departure, he travelled through many countries and (...) he got, via Ceylon to Calcutta, where by good luck he found some Portuguese ships, and so, beyond anyone's expectation, he returned to his own country» (Thomas More, op. cit., p. 7, negrito nosso). Mais uma vez um autor inglês imagina, à sombra do real, barcos portugueses em pleno Oriente. 9 Francis Bacon, New Atlantis (1629), in Arthur Johnston (ed.) The Advancement of Learning and New Atlantis, Clarendon Press, Londres, 1980. 328
-1616)10, e Daniel Defoe (1660-1731)11, entre outros, referem o «saber de experiência feito» do argonauta luso, bem como as suas viagens no e para o Oriente. Alguns destes autores, ao descreverem viagens pelos mares da China, referem Macau, relacionando o Território também a Portugal. Se muitos escritores se deixam seduzir por mundos que o Português deu ao mundo — para parafrasear Camões — outros teóricos consideram acontecimentos como a passagem do cabo das Tormentas como um dos maiores feitos da Humanidade: «(...) the discovery of América, and that of the passage to the East Indies by the Cape of Good Hope are the two greatest and most important events recorded in the history of mankind»12 Acontecimento este que possibilitou, mais tarde, o estabelecimento dos portugueses não só em Macau mas também por outras paragens do Extremo Oriente, como o atesta a arte namban. Analisamos, assim, ao longo deste nosso trabalho, algumas das referências de autores ingleses quer a Macau quer à presença portuguesa pelos mares da China, centrando a nossa análise nas seguintes obras de Daniel Defoe: The Farther Adventures of Robinson Crusoe e Captain Singleton. Tais descrições do Oriente apresentam-nos também uma civilização Outra e toda uma vivência que o sinófilo francês Victor Segalen denomina de «estética do diverso».13 Ambas as personagens que dão nome aos respectivos romances percorrem mares onde impera a presença portuguesa, vivendo aventuras através das quais buscam riqueza. Também Francis Bacon inicia esta obra referindo a sua viagem pela China e pelo Japão, metas por excelência dos navegadores portugueses, nomeadamente Macau. Igualmente, a nota referente à página 225 informa-nos que a expressão» (...) within these six-score years (...) gave men confidence to adventure upon the water (. ..)» se refere aos Descobrimentos Portugueses, Bartolomeu Dias (1488), Vasco da Gama (1498) e Fernão de Magalhcães (1519-22). Esta mesma confiança originada pelos Descobrimentos Portugueses, que Bacon refere, irá também levar argonautas ingleses, fictícios e reais, aos mares da China, inclusive à costa de Macau. 10 Shakespeare, para além de referir os feitos marítimos e colónias portugue-ses em peças como The Merchant of Venice, recorre a narrativas de viagem portu-guesas para escrever peças como The Tempest, para a qual se serviu de informação do relato da circum-navegação de Fernão de Magalhães. Quer o Oriente (The merchant of Venice, III, ii, 267-269) quer a «baía de Portugal» (As you like it, Iv, i, 197-8) marcam presença na Obra de William Shakespeare. 11 Daniel Defoe, The Farther Adventures of Robinson Crusoe... (1719) Dent. Londres, 1972. Obra doravante designada The Farther Adventures. Antes deste segundo volume de aventuras de Robinson, Defoe havia publicado, no mesmo ano, o romance Robinson Crusoe, que tendo sucesso imediato, dá lugar à obra que aqui analisamos. Ainda do mesmo autor The Live, adventures and Piracieds of the Famous Captain Singleton (1720), Dent, Londres, 1969, Obra doravante designa-da Captain Singleton. 12 Adam Smith, The Wealth of Nations (1776), notas e introdução de Edwin Cannan, University Paperbacks, Londres, 1961, ii, p. 141 (negrito nosso). 13 Victor Segalen, Essanie sur l'Exotisme, Livre de Poche, Paris, 1999 ( l . a edição póstuma em 1955). 329
Em relação ao conceito de exotismo, podemos defini-lo como repre-sentação do Outro civilizacional, bem como da sua singularidade14. Como o próprio prefixo do termo indica, o exotismo, como discurso sobre a alteridade, implica um movimento do olhar e dos demais sentidos para fora do Eu cultural ocidental. A visão do alter mundus, neste caso Macau, leva o Eu a consciencializar-se de que é também Outro no seio de um processo de «leitura» interactiva. O exotismo, metáfora representa-tiva do encontro de diversas esferas civilizacionais, apresenta-se como uma questão de identidade, de pertença sócio-cultural; uma questão ontológica e também gnoseológica; um jogo de espelhos transversal e recorrente, portanto. Apresenta-se como um fenómeno intimamente relacionado com a atitude do Eu para com o Outro, como o provam os estereótipos e topoi que surgem da descrição da realidade que se revela mutante aos olhos do observador externo. Se Macau é mencionado nas obras de Defoe, aquando das viagens dos seus protagonistas, é-o por diversas razões. Porque remete o leitor para o imaginário do longínquo exótico, já presente na Literatura de Viagens Portuguesa,15 e que decerto, influenciou o autor inglês.16 Porque era já um importante entreposto comercial no Oriente, cobiçado, entre outros por ingleses17 e abundava nos relatos de viagens traduzidos do português para outras línguas do Velho Continente. Uma vez que navegadores portugueses marcam presença recorren-te nas obras fictícias de viagem até aos nossos dias, não será, portanto, de admirar que Macau, enquanto porta europeia para a China, surja nestas obras associada aos mesmos. O imaginário de diversas obras literárias inglesas foi decerto enriquecido pelos Descobrimentos portugueses, quer através da literatura de viagens, quer através de conversas com amigos ou conhecidos sobre figuras portuguesas e os seus feitos. 18 As índias orientais são destinos por excelência de heróis como Robinson Crusoe e Captain Singleton, necessitando Robinson de um 14 Cf. Rogério Puga, s.v. «Exotismo», in Carlos Ceia (dir.) Dicionário de Termos Literários. Editorial Verbo (no prelo). 15 Para o estudo da relação entre literatura e mito veja-se o trabalho de Maria Leonor Machado de Sousa, Mito e Criação Literária, Livros Horizonte, Lisboa 1985. 16 Vide Fernanda Durão Ferreira, As fontes portuguesas de Robinson Crusoe. Fim de Século, Lisboa, 1996 (obra que levanta questões interessantes, sem no entanto, as justificar e fundamentar devidamente através de um rigoroso aparato crítico). 1 7 Cf. Carlos Estorninho, op. cit., p. 111. 1 8 A título de exemplo da permuta de saberes entre Portugal e a Inglaterra, referimos a carta que Thomas Steves enviou aos pais, em 1579, descrevendo a cidade de Goa. Facto este que, decerto, se repetiu noutros tempos e noutros lugares. A referida carta encontra-se traduzida na colectânea organizada por Maria Laura Battencourt Pires, Portugal visto pelos Ingleses. Centro de Estudo Comparados de Línguas e Literaturas Modernas da Universidade Nova de Lisboa/INIC, Lisboa, 1981, pp. 91-94. 330
navegador que lhe sirva de guia quer nos mares, quer nas negociações com chineses e japoneses no interior da China. Esta associação dos ingleses aos argonautas lusos enaltece os primeiros, colocando-os lado a lado no que diz respeito a façanhas e a terras visitadas. A imagem do Português e dos povos com que este contacta é, assim, constituída por escritores da nação inglesa, que era já grande potência comercial e colonial da Europa, de quem os portugueses eram também concorrentes. No século XVI, o desejo de saber tanto acerca dos novos mundos quanto os portugueses leva os ingleses a traduzirem inúmeras obras relaciona-das com os Descobrimentos Portugueses19 e também a aprisionar nave-gadores portugueses como Fernando Oliveira, que em 1545 é levado para Inglaterra, conquistando, mais tarde, a admiração de Henrique VIII. Oliveira torna-se, posteriormente, como que mensageiro entre Eduardo VI de Inglaterra e D. João III de Portugal. Situação esta que, tal como muitas outras, dá lugar a troca de saberes e interesses de que Macau faz parte, como o provam os romances de Daniel Defoe. No romance The Farther Adventures of Robinson Crusoe, a perso-nagem que dá nome à obra navega pelo Brasil, que tal como África, a índia, a Madeira e Macau são locais que se visitam noutras obras de Defoe como Captain Singleton e The History and Remarkable life of(...) Col. Jacque.20 É este mesmo percurso que leva Robinson Crusoe a passar ao largo da costa de Malaca, observando barcos holandeses «in [their] way from China».23 Vários países europeus desenvolviam sistemas comerciais no oriente, e é esse mesmo impulso que leva o nosso herói à China, nomeadamente a Macau, local famoso pelas suas trocas comer-ciais. Perante o perigo de adversários e corsários nos mares, Robinson hesita quanto ao destino da sua viagem no Sul da China, confessando que «my, partner seeing me thus dejected (...) began to encourage me, and describing to me the several ports; of that coast, tell me he would put in on the coast of Cochin-China, or the Bay of Tonquim, intenting to go afterwards to Macao, a town once in the possession of the Portuguese, and where still a great many European families resided, and particularly the missionary priest usually went thither, in order to their going forward to China»22 Macau será mais tarde descrito pelo capitão como «Part of the country where the English or Dutch ships come»,23 e, 19 A título de exemplo referimos a tradução para o inglês do Tratado da China (c. 1560), de Galiote Pereira em 1577 por Richard Willis, que o incluiu na sua History of Travayle in the West and East Indies, sendo posteriormente incluindo nas colectâneas de Purchas e Richard Hakluvt. Outra tradução foi a da História do descobrimento e conquista da índia, de Fernão Lopes de Castanheda em 1582, com segunda edição cinco anos depois. 20 Daniel Defoe The History and Remarkable Life of the «Truly Honourable Col. Jaque (...) introdução e notas de Samuel Hoit Monk. Oxford University Press, Londres. 1965. 21 Daniel Defoe, Farther., p. 367 (negrito nosso). 22 Idem, ibidem, p 368 (negrito nosso). 23 Idem, ibidem, p 375. 331
portanto, um local a evitar, devido ao perigo de ataques por parte de corsários. Macau é, então, descrita por Robinson, curiosamente, como tendo sido, outrora, uma vila na posse dos Portugueses. Tal como deve ser interpretada tendo em consideração o facto de a obra em questão ser um romance; fruto de muita leitura e imaginação do autor. Macau é igual-mante descrito como residência de inúmeras famílias europeias, sendo muitas dessas famílias portuguesas. Tal situação agrada a navegadores num ambiente longínquo, exótico onde impera o estranho. As famílias europeias seriam como que uma reaproximação «a casa», à Europa. A necessidade de esbater o exótico, associado ao perigo natural e humano dos mares, estão presente na mente do narrador. Um outro facto relevante ao longo da representação de Macau no romance é a imagem do Território como uma plataforma-cruzamento de missionários europeus que partem daí para toda a China. Perante tal referência, não podemos deixar de referir a imponência da Igreja da Imaculada Conceição, construída por volta de 1602, de cujos relatos nos séculos XVII-XVIII — altura da escrita das obras em análise — deixaram testemunho.24 A missionação de religiosos portugueses é também referida nas obras em questão,25 dando a conhecer ao leitor cristão a expansão da fé e do império, desde o Brasil às índias Orientais. Robinson, ao sair da China, chega mesmo a distinguir o «cá» cristão do «lá» não cristão.26 Podemos, então, afirmar que Macau constitui, para os navegadores europeus, um oásis de familiaridade, em que o exotismo antropológico se esbate através da convivência de diferentes culturas. Da literatura greco-latina à literatura pós-colonial, cada país teve formas diferentes de se «outrar», que inúmeras vezes, se confundem com etnocentrismo. Dependendo a proveniência geográfico-cultural do sujeito observador-descritor, o modus vivendi exótico poderá ser oci-dental ou não. Também nós somos seres exóticos com aspecto e costu-mes estranhos aos olhos de um asiático, de acordo com a sua sensibili-dade exótica, ética e estética. A focalização exótica, neste caso europeia, e a visão do Outro relacionam-se, assim, como o ponto de vista de quem descreve e opina. O ponto de partida, as expectativas e interesses de quem descreve ou mitifica outros povos é determinante para a construção dessas imagens que são tão diversas como os destinos dos Europeus e os seus interesses. Em The Farther Adventures e Captain Singleton, a imagem da China e do Japão, civilizações de larga tradição, é bem diferente das imagens de territórios colonizados por países europeus, como o Brasil. A descoberta da alteridade dá, assim, lugar à construção de alternativas, reais ou imaginárias, e que Robinson Crusoe descreve na China. O seu 24 Vide o nosso artigo «Ruínas de São Paulo: Estudo semiótico em torno de uma fachada» in O Povo do Cartaxo. 16/07/98, p. 5. 25 Daniel Dofoe, Farther.... p. 307. 26 Idem, ibidem, p. 401. 332
barco dirige-se para as Baías de Tonquin e Sião, enquanto ele descreve os povos que observa através do filtro dos (pre)conceitos mentais de um europeu de então. Após ter demonstrado que a Inglaterra é superior à China em muitos aspectos, Robinson afirma que «the greatness of their Wealth, their trade, the power of their government, and strenght of their armies, is suprising to us, because (...) we did not expect such thing among them»27. Evitando encontrar barcos europeus, a tripulação inglesa chega à ilha Formosa e daí dirige-se para um porto na costa chinesa, onde um velho piloto português lhes oferece os seus serviços de guia dos mares da China, que tão bem conhece «Standing in for the shore, a boat came off two leagues to us, with and old Portuguese pilot on board, who knowing us to be an European ship, came to offer his service, which indeed we were glad of (...). I began talking with him about carrying us to the Gulph of Nanquin,28 which is the most northern part of the coast of China. The old man said he knew the Gulph of Nanquin very well, but smilling, ask'd us what we would do there».29 No seguimento da conversa entre o piloto com Robinson Crusoe descobrimos em que porto asiático o barco deste último havia ancorado: «He told us our best port had been to have put in at Macao, where we could not have fail'd of a market for our opium to our satisfaction, and might for our money have purchas'd all sorts of China goods, as cheap as we could at Nanquin.»30 O Português tenta persuadir o inglês a negociar ali mesmo no porto de Macau, o melhor lugar para o fazer, e regressar a Inglaterra com enormes lucros. Para qualificar os negócios do porto de Macau utiliza o adjectivo good no grau superlativo: best. Entendemos, agora o sorriso na face do piloto português ao indagar a tripulação sobre os propósitos da ida a Nanquin, pois tenta convencer Robinson de que O negócio, quer da venda do ópio quer da compra de qualquer produto chinês, é melhor em Macau do que em qualquer outro local da costa chinesa. O inglês responde negativamente ao piloto, em português: «Well, I said, Seignior Portuguese, but that is not our business now (...)31 27 Idem ibidem, p. 386 28 O «Gulph of Nanquim» é também referenciado no capítulo XXVI da Peregrinação de Fernão Mendes Pinto. Obra esta que foi traduzida para o inglês por Henry Cogan Gent, em 1553, com reedições em 1663 e 1692 (Cf. Charles David Ley, Portuguese Voyages 1498-1663, J. M. Dent. Londres, 1953, p. 78). Assim sendo, Daniel Defoe poderá ter tido acesso à tradução desta obra portuguesa tal como a muitas outras que descrevem as viagens portuguesas pela costa da China. 29 Daniel Defoe, Father..., p. 373 (negrito nosso). 30 Idem, ibidem, (negrito nosso). 31 Idem, ibidem, (negrito nosso). A expressão em português, que Defoe confundiu com o castelhano, («Seignior») torna-se, desde o primeiro volume das aventuras de Robinson Crusoe, uma fórmula para expressar quer uma maior verosimilhança quer um certo exotismo linguístico. Apesar de Robinson ter aprendido a falar português no Brasil, essa mesma língua era também de grande utilidade nos mares do Oriente Cf. Dan O'Sullivan, The Age of Discovey 1400-1550, Longman, Londres, 1984, p. 23, «In the 1550s a profitable and exotic trade 333
Após a conversa sobre piratas e «foras da lei» nos mares, o piloto português demonstra estar informado sobre os acontecimentos actuais quer na Ásia quer na Europa, sendo que os navegadores ingleses fazem uso desse mesmo «saber de experiência feito». O piloto português informa ainda Robinson Crusoe que poderá comercializar directamente com povoações chineses, sem o perigo de inimigos europeus atacarem o seu barco em «Quinchang,32 where the father of the mission usually landed from Macao, on their progress to teach the Christian religion to the Chineses, and where no European ships ever put in (...) at certain times they had a kind a fair there, when the merchants from Japan came offer to buy the Chinese merchandizes»33 Mais uma vez, Defoe refere a mis-sionação na China a partir de Macau, o piloto português demonstra-se um conhecedor ímpar da costa chinesa e dos negócios que lá se fazem, estendendo-se esses conhecimentos ao Japão, retirando ao amigo de Robinson «a hill off his back»,34 ou seja, um peso das costas, tornando-se, por isso, amigo da tripulação inglesa. Este piloto recorda-nos o Capitão português do romance de Robinson Crusoe, pois também esse Capitão salva Robinson na costa africana, levando-o para o Brasil e mostrando-se honesto e generoso sempre que o navegador inglês dele necessita. Na China, esta personagem portuguesa expressa igualmente a predisposição de viajar por todo o mundo na companhia dos ingleses, que já o tratam por «my never feiling old pilot, the Portuguese».35 O «Portugal pilot», corajoso, proporciona à tripulação inglesa diver-sos contactos com navegadores japoneses, viajando, posteriormente, para Pequim, onde tem também amigos. Na capital da China «the Portuguese pilot, being desirous to see the court, we gave him his passage, that is to say, bore his charges for his company, and to use him as an interpreter, for he understood the language of the country and spoke a good French and a little English, and indeed, this old man was a most useful implement to us every where, for we had not been above a week in Peking, when he came laughing «Ah, seignior inglese» (,..).»36 O português, idoso curioso e enérgico, é considerado pelos ingleses uma companhia valiosa indis-pensável, uma vez que sabe de tudo e todos onde quer que esteja na was set up which involved sending an annual c arrack — the famous Black Ship — from Goa to carry European goods to the Portuguese base at Macao (sic) where Chineses Silks were loaded, to be in turn sold at Nagasaki, mainly in return for silver. The Portuguese were the first World-wide traders (...). 32 Porto este que os chineses e japoneses pronunciam de forma diferente da do piloto português. Defoe faz, portanto, uma diferenciação fonética entre as três línguas e refere o facto de cada cultura ter seu topónimo para o mesmo local Cf. Daniel Defoe, Farther...., p. 377. 33 Idem, ibidem. p. 377. Vide também p. 381 onde o narrador refere a presença de missionários portugueses na China, não deixando de criticar os «Romish priests», uma vez que o protestantismo era a religião oficial inglesa. 34 Daniel Defoe, Father..., p. 380. 35 Idem, ibidem, p. 397 (negrito nosso). 36 Idem, ibidem, p. 390. 334
China, e fala o latim, o português, que também Robinson fala devido à sua longa estadia no Brasil, o francês, o inglês e «a língua do país». Sendo a língua falada em Pequim o mandarim e a língua falada na zona de Macau o cantonês, terá Defoe desconhecido este facto ou seria o português um verdadeiro poliglota? Sendo tão valiosa a sua presença, Robinson, que enriquecera no Brasil, entre portugueses, e viajava por gosto de aventu-ra, resolve gratificar o piloto que o acompanhara desde Macau «which was indeed hut doing him justice (...) a most necessary man on all occasions (...)».37 O português sempre bem disposto, vai, inclusive, transmitindo ao grupo inglês algumas informações etnográficas sobre o artesanato chinês. «The Portugal pilot who had always something or other to say to make us merry (...) told me he would show me the greatest rarity in all the country. (...) a house all made of China ware, such as you call it in England, or as it is call'd in our country [Portugal] porcellain»38 É então revelada aos ingleses, pelas mãos de um luso, uma raridade em todo o globo terrestre, uma casa coberta de porcelana, fazendo o piloto uma distinção lexical entre a língua inglesa e a portuguesa, tal como faz com a percepção das diferentes culturas e modus vivendi «(...) I understand you, Seignior Inglese, I understand you», says he, «but Seignior Chinese understood you his own way».39 Saindo da China, rumo a Inglaterra, o «Portugueze» demonstra, mais uma vez, ter sangue frio e pensar rapidamente, quando o grupo é atacado por inimigos, daí que Robinson afirme «Our old pilot was our captain, as well as he had been our engineer (...)»40 A personagem por-tuguesa é tida na mais alta estima e elogiada como alguém indispensável numa viagem. Robinson encontrou, portanto, em Macau um perito não só na navegação, como no comércio e na resolução de problemas práticos que surgem durante a viagem. As aventuras de Robinson Crusoe, tal como as de Captain Singleton, não teriam sido possíveis sem a intervenção, a generosidade e experiência dos portugueses, que o auxiliam nos quatro cantos do globo. Robinson demonstra sentir um grande afecto pelos portugueses e pelo piloto capitão que encontrou em Macau, enquanto o capitão apresentará, inicialmente, uma imagem algo negativa do Português, uma vez que este é seu adversário nos mares. Após uma viagem ao Brasil, o corsário (Bob) Singleton, regressa ao Oriente, na senda das especiarias, passando por Ormuz e pelas Filipinas. O comércio nesse canto do globo não era já novidade, «for the Portuguese had frequently Vessels which came from Macao in China, who brought Spices, which they bought of the Chinese Traders, who again frequently dealt among the dutch Spice Islands, and received Spices in Exchange for such Goods as they carried from 37 Idem, ibidem, p. 391. 38 Idem, ibidem, p. 393. 39 Idem, ibidem, p. 395. 40 Idem, ibidem, p. 424. 335
China»41 O narrador do romance descreve, então, o comércio directo e indirecto que os Portugueses, seus rivais, mantêm já na zona de Macau com vários parceiros, dificultando, por isso, e como já havia acontecido no Brasil e em África, os negócios da tripulação do barco de Bob Singleton. O Capitão inglês afirma que, em Goa, aprendeu «everything that is wicked among the Portuguese, a Nation the most perfidious and the most debauch'd, the most insolent, and cruel, of any that pretend to call them-selves Christians, in the World»42. Todas estas críticas ao povo portu-guês serão atenuadas se comparadas com as críticas que Singleton vai fazendo a todos os povos que se cruzam no seu caminho, uma vez que ele tem apenas uma coisa em mente: lucro e, de preferência, o mais facilmente possível. Nesta obra observamos, portanto, uma transforma-ção na representação quer dos portugueses quer dos ambientes por eles frequentados, como é o caso da índia. A que se deverá tal mudança? Ao facto de Singleton ser um corsário inglês e logo adversário dos portugue-ses que rouba, defendendo-se estes dos seus ataques? Dever-se-á à religião do Papa por oposição à de Henrique VIII? Desejará Defoe colocar em evidência a ausência de leis nos mares do Oriente, tal como fizera em Robinson Crusoe? Ou apresentar-nos-á apenas uma visão-Outra dos portugueses, sendo que cada grupo social tem a sua? Sendo Defoe jornalista, talvez tenha lido críticas e referências à corrupção da carreira da índia, corrupção essa que é hoje apontada como uma das causas da queda do Império do Oriente e consequente viragem para o Atlântico; por onde Robinson e Singleton também viajam; o primeiro para enriquecer a trabalhar, o seguindo para tentar enriquecer a roubar. Talvez os diferentes interesses das duas personagens filtrem e influenciem a imagem que ambos constróem e espelham do Português e de Macau. A temática do exotismo relaciona-se então, com questões económi-cas; no entanto interessa-nos apenas a visão-representação do Outro macaense, chinês e português enquanto fenómeno antropológico e literário. É a distância que dá origem à sensação de «exótico», quando da descrição de locais, seres, costumes e hábitos chineses; pouco conheci-dos do leitor ou apreciador de qualquer forma de arte. Este mesmo jogo dialéctico entre a Europa e a Ásia dará inevitavelmente lugar a julgamen-tos axiológicos e, consequentemente, a analogia e à comparação, quer por aproximação/semelhança quer por distanciação/dissemelhança. Dá também lugar à sátira do Eu, supostamente civilizado, através do Outro inocente e até bárbaro. O exotismo-orientalismo torna-se arma didáctica, abrindo lugar à criação de contra-exemplos do microcosmos sócio-político do Eu. Daí que se possa falar de um exotismo também filosófico. Como outras formas de exotismo, refiram-se ainda o «exotismo 41 Idem,Captain Singleton, p. 308 (negrito nosso). 42 Idem, ibidem, p. 7. 336
antropológico, sociológico, cultural, iconográfico, retórico, linguístico e finalmente estético-literário»43 Como exemplo do exotismo pictórico de Macau, refira-se a Obra do Pintor inglês George Chinnery (Londres, 1774 — Macau, 1852) onde imperam as personagens-tipo e toda uma vivência e envolvência exóticas da cidade. A alteridade exótica é também objecto de estudo da Antropologia, cujos textos têm por suposto objectivo a recriação ou descrição o mais fiel à realidade possível do mundo — Outro estudado. Para além do interesse do antropólogo perante e exotismo, podemos referir ainda o do turista e o do «exota» que, tal como Victor Segalen se inspira e procura o «plaisir de sentir le Divers».44 Poderemos então ver na Obra de George Chinnery um trabalho e uma sensibilidade de exota, apelando para um imaginário policromático, com base num saber multicultural progressi-vamente acumulado. A descoberta empírica da diferença do Outro-chinês, sendo multidi-mensional e fruto de contemplação emotiva, é algo difícil de se conse-guir de uma forma objectiva. Todorov denomina «exotopie» este pro-cesso de descoberta que é «affirmation de l'exteriorité de l'autre qui va de pair avec sa reconnaissance en tant que sujet»45. Surgindo do espaço-mistério que ilustra as distâncias da dicotomia Eu civilizacional — Tu Outro, o exotismo, ou neste caso orientalismo, enquanto objecto de estudo, exige um estudo interdisciplinar que capte toda a sua complexidade. A noção de exotismo funde-se com a experiência humana que a viagem geográfica e imaginativa proporciona, espelhando a imagem de constrastes que cada civilização faz das outras. Imagem esta também presente na Literatura Portuguesa em relação à China e vice-versa.46 As viagens a Macau de Robinson Crusoe e Captain Singleton, reais ou imaginárias, mas sempre simbólicas, vão-se construindo em torno de mitos e representações, por vezes hiperbólicas, de tempos, lugares e personagens em constante movimento. A forma como a apreensão e a descrição são realizadas toma várias formas. O ser exótico poderá ser apenas um anti-reflexo da cultura ocidental (China em The farther Adventures) ou o reflexo de uma alter-cultura (Macau em The farther Adventures...). Com origem na observação e tentativa de descodificação de culturas e modus vivendi heterogéneos, o exotismo encontra-se presente desde os relatos de viagens e descobertas do século XV, e até 43 Maria Leonor Carvalhão Buosou, «O exotismo ou a "estética do diverso" na Literatura Portuguesa». in Literatura de Viagens. Narrativas, história, Mito, Edições Cosmos, Lisboa, 1997, p. 566. 44 Vitor Segalen, op. cit., p. 30. 45 Tzevan Todorov, La Conquete de l'Amérique. Editions du Sevil. Paris, 1982. p. 254. 46 Vide K. C. Fok «Primeira imagens da dinastia Ming sobre os Portugueses», in Revista de Cultura, n.° 23 (série II), Macau, 1995, pp. 5-12. Na mesma revista veja-se o artigo de Rui Manuel Loureiro «Imagem da China na cultura dos Descobrimentos Portugueses». pp. 13-18. 337
mesmo anteriores, aos actuais guias turísticas e refeições étnicas, para além de inúmeras outras artes narrativas e figurativas, como é o caso da fotografia. Intimamente relacionado com o acto de viajar para um outro lugar, o exotismo é, por vezes, fruto de pura invenção artística, devaneio criativo (Farther Adventures e Captain Singleton) e, outras, fruto de necessida-de de ideologias imperialistas, podendo, então, materializar-se em forma de exótica fantasia. Um dos problemas de representação do Outro é também a própria tradução das línguas autóctones; questão esta que o piloto português levanta em The Farther Adventures.47 Como traços e signos da estética da alteridade, presentes na obra aquando das viagens dos protagonistas pelos mares da China, podere-mos listar a panóplia de topónimos, epítetos, expressões e imitação de sons de línguas exóticas,48 bem como outros indicadores qualitativos que transportam o leitor para um universo semântico diferente do seu, onde imperam vestes, traços faciais, gestos, objectos característicos e gostos. Ò exotismo, tal como acontece ao longo das obras por nós analisa-das, quer explicita quer implicitamente, poderá funcionar como tropos ou técnica de simulacro e desfamiliarização do real, tal como aconteceu com os índios norte-americanos nos westerns de Hollywood. O discurso exótico é assim coberto de máscaras-artifícios que servem o propósito da fixação mas deturpam uma visão que, em determinadas situações, se deseja mais real. Todos estes temas e figuras simbólicas se constróem e utilizam recursivamente auxiliando a interpretação do leitor, indo, por vezes, de encontro ao seu «horizonte de expectativa» (cf. lser. The Act of Reading: A Theory of Aesthetic Response). O Outro-chinês em Macau, e no resto da China, é então relativamente descoberto através da ordenação de um mundo semi-encontrado que exige recursos estilísticos e humanos e uma linguagem específica para o espelhar. O piloto português serve, portanto, este princípio. A escrita, enquanto imagem gráfico-simbólica, serve também para ordenar o pensamento e formar um conhecimento mais profundo. O homo viator inglês, ao descrever novas realidades, presta atenção a determinados pormenores em detrimento de outros49, pelo que será também necessário descodificar quer sistemas mentais quer a retórica do silêncio do exotismo. O discurso exótico de Defoe é, então, uma ferramenta conceptual, auxiliar da interpretação de novos mundos que geram dúvidas, receios e ameaças perante os dogmas estabelecidos no Velho Continente. Muitos dos temas e das formas intimamente relacionadas com o exotismo desenvolvem-se 47 Daniel Defoe, Farther..., p. 395. 48 Vide Maria Leonor Carvalhão Buesco, O estudo das línguas exóticas no século XVI, ICALP, Lisboa. 1983. 49 Enquanto Robinson Crusoe descreve um pouco da vida de Macau, isto é, o seu (antigo) governo, o porto e as trocas comerciais, bem como o tipo de família que aí vivem, o Captain Singleton apenas refere o movimento de barcos portugue-ses que vão e vêm para Macau, carregados de especiarias. 338
e intensificam-se, de forma sistemática, sobretudo na Época Moderna, a par da Expansão e dos Descobrimentos Ibéricos; sendo até aos nossos dias uma temática e tópico recorrentes na literatura europeia. A partir dos século XV-XVI a representação do Outro vai sofrendo alterações à medida que se fazem novas descobertas, se disseminam e assimilam conheci-mentos e se desmistificam e racionalizam realidades diversas. O jamais vu torna-se progressivamente dejá vu, nem que apenas através de obras como as que analisámos. Podemos, portanto, concluir que quer a imagem dos portugueses quer a imagem de Macau são representações positivas e filtradas pelos conceitos mentais de Daniel Defoe, sendo que Macau foi e continua a ser uma exótica plataforma onde se cruzam culturas que contribuem para a formação de um exótico saber multicultural. 339
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A ACUIDADE VISUAL DAS CRIANÇAS DE MACAU: DIAGNÓSTICO PRECOCE DE DISFUNÇÕES* Macedo de Almeida** Rui Manuel Calado*** ÍNDICE 1. Introdução 2. Finalidade e objectivos 3. Tipo de estudo 4. População e sua amostra 5. Material e método 6. Resultados 6.1. Resultados dos rastreios 6.2. Resultados dos exames oftalmológicos 6.3. Fiabilidade do teste diagnóstico 6.4. Prevalência e diagnóstico diferencial das disfunções 6.5. Níveis de cobertura da reabilitação 7. Discussão 8. Referências bibliográficas 1. INTRODUÇÃO Em Macau, as crianças que frequentam o ensino veiculado através da língua chinesa iniciam a escolaridade obrigatória no ano em que comple-tam os 4 anos de idade. Os Serviços de Saúde, conscientes de que uma série de disfunções podem condicionar, de forma não desprezível, o sucesso escolar e educativo dessas crianças, promovem a sua observação clíni- * Este trabalho só foi possível graças à colaboração das seguintes pessoas e instituições: Director e Subdirectores dos Serviços de Saúde de Macau, Chefe do Gabinete de Coordenação Técnica dos Cuidados de Saúde Primários, Serviços de Educação e Juventude de Macau, Directores das escolas mencionadas no Anexo l, Rita Rodrigues do Centro de Saúde de Fong Son Tong, Director Geral da Saúde de Portugal. ** Licenciado em Medicina pela F. M. Lisboa, Oftalmologista do CHCSJ, Ma-cau. *** Licenciado em Medicina e Mestre em Epidemiologia pela F. C. M., Lisboa, Médico de Saúde Pública do GCTCSP, Macau. Administração n.º 47, vol. X I I I , 2000-1.º, 343-360343
ca, em consultas de vigilância, aos 4 e aos 6 anos (exames denominados, respectivamente, G l e Pl). Como a acuidade visual mantida constitui uma condição importante para que o processo de aprendizagem decorra sem problemas, procede-se sistematicamente ao rastreio de disfunções, através da utilização de escalas optométricas e do «Cover test». No entanto, por razões de ordem técnica, apenas na consulta dos 6 anos. Em consequência do acentuado avanço tecnológico registado neste final de século, surgiram no mercado novos testes de diagnóstico, muito acessíveis e fáceis de utilizar, que se destinam a facilitar a detecção precoce de "novos casos" de estrabismo, erros de refracção ou opacidades médias. Através de exames de fotorrefração, proporcionados por uma máquina fotográfica especial denominada MTI 1 Photoscreener, é possível efectuar diagnósticos das citadas patologias, mesmo antes dos 4 anos de idade. Por isso, os autores do presente trabalho decidiram pesquisar que vantagens resultariam da sua utilização sistemática, naturalmente integrada no pacote dos cuidados antecipatórios que são prestados, pelos Serviços de Saúde de Macau, aos jovens do Território. 2. FINALIDADE E OBJECTIVOS Através do presente trabalho, foi feita uma recolha selectiva de ele-mentos, com a finalidade de se aferir sobre a pertinência da realização de rastreios sistemáticos da acuidade visual das crianças de Macau, quando do início da sua escolaridade obrigatória. Para o efeito e com base, por um lado em exames de fotorrefracção efectuados com o auxílio do MTI PHOTOSCREENER e por outro, em exames oftalmológicos completos, feitos no Serviço de Oftalmologia do Centro Hospitalar Conde de S. Ja-nuário, foi possível determinar: • A fiabilidade do teste de diagnóstico utilizado na detecção de disfunções de acuidade visual, calculada a partir da sua sensibilida de e especificidade (ponto 6.3). • A prevalência de disfunções visuais na população escolarizada do território de Macau pertencente ao grupo etário dos 4 anos (crianças nascidas em 1994) — (ponto 6.4). • O diagnóstico diferencial das disfunções visuais observadas nos verdadeiros positivos e nos falsos negativos, classificados após exa me oftalmológico completo (indivíduos com estrabismo, erros de refracção2 ou opacidades médias) — (ponto 6.4). • Os níveis de cobertura de procedimentos de reabilitação entre a população que apresenta alterações da acuidade visual (ponto 6.5). • O número esperado de casos rastreados classificados de «positi vos», que seriam anualmente referenciados ao Serviço de Oftal mologia, em consequência da utilização sistemática deste teste de diagnóstico (ponto 7). 1 Medicai Technology Innovations. 2 Miopia, Hipermetropia, Anisometropia e Astigmatismo. 344
3. TIPO DE ESTUDO Para atingirem os objectivos do estudo, os autores efectuaram um estudo descritivo, transversal, do tipo «aqui e agora». 4. POPULAÇÃO E SUA AMOSTRA O presente estudo pretende reflectir a realidade oftalmológica das 5 581 crianças nascidas em 1994 (grupo etário dos 4 anos de idade), que frequentam escolas no Território de Macau. São 64 as escolas frequenta-das por alunos com as características descritas. Para tornar possível a rea-lização prática deste trabalho, foi necessário proceder à escolha de uma amostra aleatória e representativa da população que se pretendia caracteri-zar. Assim, com base no método de escolha por etapas sucessivas, foram seleccionadas as unidades primárias e secundárias de observação (20 es-colas diferentes com 2 887 alunos de 4 anos e nestas, 25 turmas com 741 alunos, cuja lista constitui o anexo n.° 1). Para se determinar o número de unidades de observação e na ausên-cia de elementos relativos à situação em Macau, foi calculada uma percen-tagem esperada de crianças com disfunções de acuidade visual, em função de elementos resultantes da consulta dos seguintes documentos: • «Back-To-School Checklist Should Include An Eye Exam» da American Academy of Ophthalmology: San Francisco — 05 Sept. 96. • «Polaroid Photoscreener for Amblyogenic Factors: An Improved Methodology» de Howard L. Freedman, Karen L. Preston, publica do na revista Ophthalmology, Vol. 99, n.° 12, Dec. 92. Assim, o valor máximo esperado de crianças de Macau, com 4 anos de idade e portadoras de disfunção da acuidade visual, foi fixado em 10%. Para se determinar o tamanho da amostra, foi admitido um erro máximo de + 5% em relação ao valor exacto, para um nível de confiança de 95% e para assegurar a robustez do estudo, foram minimizados os possíveis «viezes de amostragem» resultantes da utilização de outros métodos que não ape-nas o aleatório simples (os valores encontrados foram multiplicados pelo factor 2). De facto, a realização do presente estudo implicou a observa-ção de 302 crianças, em 25 turmas de 20 escolas de Macau. A aplicação do método aleatório simples às listas de alunos de cada uma das turmas previamente seleccionadas, permitiu identificar nominalmente todas estas unidades de observação. 5. MATERIAL E MÉTODO Os rastreios foram feitos nas instalações das escolas seleccionadas, durante os meses de Março e Abril de 1999, por uma equipa constituída para o efeito (anexo n.° 2). O material utilizado na detecção de disfunções da acuidade visual (estrabismo, erros de refracção e opacidades) incluiu apenas o MTI PHOTOSCREENER (anexo n.° 3) que, manipulado por um médico de saúde pública, forneceu fotografias instantâneas dos olhos das crianças, proporcionando a sua imediata classificação em «portadores» e 345
em «não portadores» de disfunção visual, isto é, respectivamente, em po-sitivos e em negativos (anexo n.° 4). Com a finalidade de serem submetidas a exame oftalmológico com-pleto, a equipa que efectuou os rastreios referenciou, para o Serviço de Oftalmologia do Centro Hospitalar Conde S. Januário: • Todas as crianças com teste diagnóstico positivo. • Uma amostra das crianças com teste diagnóstico negativo (enviada apenas l de cada conjunto de 5). Ainda que não desejável, a referenciação a oftalmologia de uma amos-tra das crianças com teste diagnóstico negativo ficou a dever-se, em espe-cial, às condicionantes humanas do Serviço de Oftalmologia do CHCSJ, conjugadas com o tempo previsto para a realização do estudo (3 meses). As condições objectivas verificadas, traduziram-se na disponibilização máxima de «apenas» 80 consultas, pelo que foi necessário proceder à refe-rida adaptação metodológica. As crianças referenciadas eram portadoras duma carta que as identi-ficava (anexo n.° 5) e os exames foram efectuados por um médico oftalmo-logista que desconhecia, em absoluto, os resultados obtidos através do tes-te diagnóstico. O exame oftalmológico completo, executado por um oftalmologista e com o material existente no respectivo Serviço do Centro Hospitalar Conde S. Januário, incluiu: • Pesquisa da motilidade extrínseca e intrínseca; • Acuidades visuais sem correcção e com correcção; • Biomicroscopia; • Teste visão cromática; • Fundoscopia. Para se confirmar a exactidão da classificação obtida através do teste diagnóstico, estabeleceram-se previamente valores limites para as diferen-tes situações que, em consequência do exame oftalmológico completo, poderiam ser detectadas. Assim, toda a criança que apresentasse valores superiores aos pré-estabelecidos para as alterações de refracção pesquisadas, ou qualquer alteração ao normal para o estrabismo e opacidades médias (Quadro n.° 1), foi considerada portadora de disfunção. Quadro n.° l — Critérios clínicos de diagnóstico * * Para crianças de 4 anos de idade. 346
A relação que foi possível estabelecer entre os resultados do exame e do teste, permitiu determinar que cada teste de diagnóstico poderia ser: • Verdadeiro positivo, se a um teste positivo correspondeu um exame oftalmológico completo que revelou uma ou mais alterações de re- fracção (com valores superiores aos pré-estabelecidos) e/ou evidência de estrabismo ou de opacidades médias; • Falso positivo, se a um teste positivo correspondeu um exame oftal mológico completo que não revelou qualquer alteração de refrac- ção com valores acima dos estabelecidos, nem qualquer evidência de estrabismo e opacidades médias; • Verdadeiro negativo, se a um teste negativo correspondeu um exa me oftalmológico completo que não revelou qualquer alteração de refracção com valores acima dos estabelecidos, nem qualquer evi dência de estrabismo e opacidades médias; • Falso negativo, se a um teste negativo correspondeu um exame oftal mológico completo que revelou uma ou mais alterações de refrac- ção (com valores superiores aos pré-estabelecidos) e/ou evidência de estrabismo ou de opacidades médias. Este tipo de abordagem condicionou a possível existência de duas situações distintas nas crianças a quem foi atribuída a classificação de «ver-dadeiro negativo» e nas classificadas como «falsos positivos», relaciona-das com eventuais alterações de refracção. De facto, em ambas, o exame oftalmológico completo não revelou alterações da refracção com valores acima dos pré-estabelecidos. Assim, de acordo com os critérios do estudo, estas crianças foram classificadas como «isentas de disfunção». No en-tanto, se quisermos ser rigorosos, teremos que afirmar que, de facto, algu-mas crianças, o que não apresentam são «grandes disfunções». Isto por-que o resultado do exame oftalmológico completo das crianças classifica-das como «isentas de disfunção», poderá ser: • Não foi detectada qualquer alteração da refracção (não há qual quer disfunção); • Verificou-se a existência de pequena(s) alteração(ões) de refrac- ção, mas em nenhuma situação o número de diopterias observado foi superior ao valor pré-estabelecido (ver quadro n.° 1). É preciso ter presente que o teste diagnóstico «em estudo», caso venha a ser usado em Macau de forma sistemática, terá por finalidade a detecção precoce de crianças portadoras de «grandes disfunções» da acuidade visual. Pressuposto que naturalmente condicionou o «desenho» deste trabalho. Mas que não impediu o oftalmologista seu co-autor, em face de «pequenas disfunções», de receitar óculos a todas as crianças nessa situação. A anotação dos resultados dos exames oftalmológicos, foi feita em ficha apropriada (anexo n.° 6). A transferência dos dados para uma base em DBASE3PL foi efectuada com o maior cuidado, seguida de procedi-mentos de «limpeza» e de «validação» dos registos efectuados. 347
O tratamento de dados foi feito com base em cruzamentos de variáveis e utilização de «tabelas de duas entradas», que proporcionaram a aplicação de testes estatísticos capazes de comprovar o real significado das diferenças verificadas e especialmente a fiabilidade do teste diagnóstico utilizado. 6. RESULTADOS Para facilitar a compreensão dos resultados, serão apresentados, por um lado os referentes aos rastreios efectuados com o MTI PHOTO-SCREENER e por outro, os dos exames oftalmológicos efectuados no CHCSJ. O cruzamento desses dados produziu a informação necessária à discussão das questões «em estudo» e nomeadamente das enunciadas nos objectivos do presente trabalho (ver ponto n.° 2). 6.1. RESULTADOS DOS RASTREIOS Foram rastreadas 302 crianças, das quais 53% pertenciam ao sexo masculino e 47% ao feminino. Em 91,7% dos casos, o teste diagnóstico foi negativo (ou normal), mas 8,3% das crianças apresentavam teste classifi-cado como positivo, isto é, sugestivo de que a criança era portadora de alterações da acuidade visual. Verificou-se não existirem diferenças esta-tisticamente significativas entre os valores observados em ambos os sexos (Figura n.° 1). Fig. l — Resultados dos testes de diagnóstico Foram referenciadas a oftalmologia todas as crianças com teste diag-nóstico positivo e 20,3% das que apresentavam teste diagnóstico negativo, num total de 82 crianças (Quadro n.° 2). Quadro n.° 2 — Crianças referenciadas a oftalmologia 348
6.2. RESULTADOS DOS EXAMES OFTALMOLÓGICOS Compareceram no Serviço de Oftalmologia para se submeterem a exame completo 85,4% das crianças convocadas para esse efeito. O total de exames efectuados foi de 71. Foram classificados como portadoras de visão normal (sem qualquer alteração da visão ou com alterações de refrac-ção com valores inferiores aos limites pré-estabelecidos) 51 crianças. Foi atribuída a classificação de criança com disfunção (evidência de estrabismo, opacidade média ou alterações de refracção com valores superiores aos pré-estabelecidos) a 19 examinados. Entre as 11 que não compareceram, só l tinha teste diagnóstico positivo. Um erro por omissão no registo dos dados levou à exclusão de uma criança com teste diagnóstico positivo (Quadro n.° 3). Os resultados são semelhantes em ambos os sexos (X2(lgl)=0.36). Quadro n.° 3 — Resultados dos exames oftalmológicos 6.3. FIABILIDADE DO TESTE DIAGNOSTICO Quadro n.° 4 — Crianças observadas no CHCSJ: resultados dos rastreios e dos exames O cálculo da percentagem de rastreios com resultados falsos positi-vos e falsos negativos foi efectuado a partir do cruzamento dos valores obtidos nos rastreios e nos exames oftalmológicos completos das 70 crian-ças observadas no Centro Hospitalar Conde de S. Januário. A tabela resul-tante constitui o Quadro n.° 4 do presente trabalho. 349
6.3.1. FALSOS POSITIVOS E VALOR PREDITIVO POSITIVO Das 25 crianças com teste diagnóstico positivo referenciadas ao CHCSJ, foram observadas 23. Em 6 destas crianças, não foi confirmado o resultado do teste diagnóstico, pelo que, a percentagem de falsos positivos deter-minada se situou nos 26,1%. Deste modo, nos rastreios positivos, a probabi-lidade duma disfunção estar presente é de 73,9% (valor preditivo positivo). 6.3.2. FALSOS NEGATIVOS E VALOR PREDITIVO NEGATIVO Das 57 crianças com teste diagnóstico negativo referenciadas ao CHCSJ, foram observadas 47. Em 2 destas crianças, não foi confirmado o resultado do teste diagnóstico, pelo que, a percentagem de falsos negativos determinada se situou nos 4,3%. Deste modo, nos rastreios negativos, a pro-babilidade de não existir disfunção é de 95,7% (valor preditivo negativo). 6.3.3. SENSIBILIDADE E ESPECIFICIDADE Caso tivesse sido possível referenciar a oftalmologia as 302 crianças sujeitas a teste diagnóstico, mantendo-se a percentagem de faltas (14,6%) e a probabilidade de 2 em cada 47 testes normais pertencerem, de facto, a crianças com disfunções, a situação encontrada seria a assinalada no Qua-dro n.° 5. A sensibilidade e a especificidade foram calculadas em função destes valores. Assim, verificou-se que a probabilidade do teste diagnósti-co ser positivo quando existe mesmo disfunção é de 63,0%, isto é, em cada conjunto de 100 crianças com problemas reais a sensibilidade do teste di-agnóstico apenas nos permitirá detectar 63. A probalilidade do teste diag-nóstico ser negativo quando não existe disfunção é de 97,4%, isto é, em cada conjunto de 100 crianças sem problemas a especificidade do teste diagnóstico permitir-nos-á detectar 97. Quadro n.° 5 — Projecção dos resultados no total das crianças rastreadas 6.4. PREVALÊNCIA E DIAGNÓSTICO DIFERENCIAL DAS DISFUNÇÕES A percentagem de crianças que apresentam disfunção (com estrabis-mo, opacidade média ou alterações de refracção com valores acima dos pré-estabelecidos) é de 10,5%. Nas crianças classificadas como «isentas 350
de disfunção», os parâmetros estudados de 68,9% apresentam valores ab-solutamente normais e os de 31, l % revelam a existência de pequenas alte-rações de refracção, ainda que o número de diopterias nelas observado tenha sido inferior aos limites pré-estabelecidos (ver ponto 5 — Material e Método). Nas 70 crianças observadas no Serviço de Oftalmologia do Hospital, não foi diagnosticado qualquer caso de opacidade média, 3% das «grandes disfunções» eram estrabismos e 97% eram alterações de refrac-ção. Destas, a grande maioria eram astigmatismos (20), seguindo-se, por ordem decrescente de frequência a hipermetropia (5), a anisometropia (4) e finalmente, a miopia (3). Na figura n.° 2 estão assinalados os respectivos valores percentuais. Fig. 2 — Diagnóstico diferencial das alterações de refracção 6.5. NÍVEIS DE COBERTURA DA REABILITAÇÃO À data dos rastreios e dos exames completos de oftalmologia, apenas as mesmas 4 crianças usavam óculos. Isto significa que 85,2% das neces-sidades de reabilitação de situações graves de diminuição da acuidade visual nas crianças de Macau com 4 anos de idade está por satisfazer. 7. DISCUSSÃO O «desenho» adoptado para a realização deste trabalho foi decisiva-mente condicionado pela disponibilidade máxima do Serviço de Oftalmo-logia para nele participar. Para a construção da «tabela de duas entradas» representada no Quadro n.° 5, foi necessário assumir que, por cada grupo de 47 crianças com testes negativos existem 2 exames positivos (testes falsos negativos). Ao assumirmos como estável esta proporção e o risco da existência de erro, não quantificável mas necessariamente diminuto, que essa decisão encerra, tornámos viável a elaboração dum estudo que, de outra forma, não se poderia realizar em Macau. Com base nos resultados deste estudo, é hoje possível afirmar que mais de 10% das crianças residentes no Território, quando «entram para a escola», apresentam importantes alterações da acuidade visual que, se não forem precocemente detectadas e corrigidas (apenas 14,8% dessas crian-ças se apresentaram de óculos no dia da realização dos rastreios), poderão 351
condicionar ou facilitar o aparecimento de insucesso escolar. Com todos os prejuízos, irreparáveis, que lhe estão associados. Quanto à fiabilidade do MTI Photoscreener, cumpre-nos alertar para a necessidade de se interpretar o valor da sensibilidade do teste diagnósti-co com as maiores reservas. De facto, é importante referir que, neste caso, esse resultado não depende apenas da qualidade da imagem obtida, mas também da interpretação que o operador fizer dessa mesma imagem. As-sim, dada a subjectividade dessa interpretação, é legítimo esperar que uma acentuada melhoria da sensibilidade do teste acompanhe a experiência acu-mulada ao longo de algum projecto ou programa que, com vista à detecção precoce de alterações da acuidade visual nas crianças de Macau que ini-ciam a sua escolaridade, se venha a desenvolver no futuro próximo. Finalmente, uma referência às consequências para os serviços e às necessidades de recursos que resultariam da implementação dum projecto ou dum programa que implicasse o rastreio sistemático de todas as crian-ças de Macau, durante o seu primeiro ano de escolaridade. Assim e com base nos números correspondentes ao ano lectivo de 1998/99, teríamos cerca de 5 600 crianças para rastrear (140 crianças por semana, sendo ne-cessários, para as rastrear, 2 períodos de trabalho nas escolas). De acordo com a prevalência de disfunções acentuadas da acuidade visual, esta popu-lação terá cerca de 600 crianças com problemas. Tendo em consideração a percentagem de testes classificados como positivos e a percentagem de crianças com teste positivo que faltaram à consulta de oftalmologia (8%), calcula-se que seria necessário haver disponibilidade para se efectuarem, anualmente, 425 exames completos de oftalmologia (8 consultas por se-mana). Tendo em conta o valor preditivo positivo e a percentagem de cri-anças já reabilitadas (14,8% das crianças com problemas já usavam ócu-los), seriam efectuados anualmente 270 diagnósticos precoces de acentua-da disfunção da acuidade visual, susceptíveis de serem atempadamente corrigidos (54% do total de crianças portadoras de problemas não diag-nosticados, ou não tratados). 8. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS • American Academy of Ophthalmology. Back-To-School Checklist Should Include An Eye Exam. Sept. 96; San Francisco. • American Academy of Ophthalmology. Infant and children's vision screening. 1991; San Francisco. • Howard L. Freedman, Karen L. Preston. Polaroid Photoscreener for Amblyogenic Factors: An Improved Methodology. Rev Ophthalm, Dec 1992; Vol.99, n° 12: 1785-95. • Hunt, Louise. Vision screening for infants and preschool children. Journ Insight, Dec 1993, Vol.18: 28-9. • Knapp RG, Miller MC. Clinical epidemiology and biostatistics. Williams & Wilkins, 1992; Baltimore. • Lwanga SK & Lemeshow. Determination de la taille d'un échantillon dans les etudes sanométriques, manuel pratique. WHO 1991; Geneve. 352
• Nelson LB, Rubin SE, Wagner RS, Breton ME. Developmental aspects in the assessment of visual function in young children. JournPediatrics, Vol.73: 375-81. • Tong PY, Enke-Miyazaki E, Bassin RE & col. Screening for Amblyopia in Preverbal Children with PhotoscreeningPhotographs. 353
ANEXO N.° l A ACUIDADE VISUAL EM CRIANÇAS ESCOLARIZADAS DE MACAU ESCOLHA DA AMOSTRA IDENTIFICAÇÃO DAS TURMAS ONDE OCORRERÃO OS RASTREIOS 354
ANEXO N.° 2 ESTUDO DA ACUIDADE VISUAL DAS CRIANÇAS ESCOLARIZADAS DE MACAU 1999 METODOLOGIA DE REALIZAÇÃO Utilizando uma máquina fotográfica especial denominada MTI Photo-screener, os profissionais de saúde podem realizar, desde há algum tempo, exames capazes de proporcionarem, através da análise das películas obtidas, a detecção de problemas de visão dos seus utentes. Denominados «exames de fotorrefracção», eles são particularmente úteis porque se podem fazer a crianças, logo a partir dos 6 meses de idade, proporcionando a detecção muito precoce de alterações do sentido da visão. Tendo em conta a idade com que se inicia a escolaridade em Macau, pretendemos testar a possibilidade dos Serviços de Saúde aplicarem, de forma generalizada, este tipo de exame às crianças do Território com 4 anos de idade. Em caso afirmativo, seria então possível efectuarem-se as correcções identificadas como necessárias, antes das crianças entraram para a escola, resultando daí evidentes vantagens. Assim, em estreita colaboração com a DSEJ, foi decidido proceder-se ao exame de fotorrefracção em algumas crianças que seleccionámos aleatoriamente. Para o efeito, propomo-nos utilizar a seguinte metodologia: • O exame realiza-se na escola, fora da sala de aula e em local onde se possa obter uma iluminação bastante reduzida; • Consiste na obtenção de duas fotografias dos olhos da criança, para diagnóstico de alterações da visão. A máquina emite um «flash» para a obtenção de cada uma das fotografias, que é inócuo, comple- tamente indolor e seguro; • O exame será efectuado por um profissional de saúde devidamente habilitado para o efeito e terá a duração aproximada de 5 minutos; • Preferencialmente através do professor, será explicado à criança o que se pretende com o exame e pedida a sua colaboração; • No caso da criança se amedrontar ou se se recusar a colaborar, não será usado qualquer método coercivo para a demover da sua recusa. Esta é um direito que lhe assiste e será totalmente respeitado; • Para evitar, na medida do possível, que esta situação se verifique, enquanto uma criança se submete ao exame, a que vai ser «fotogra fada» na vez seguinte deve assistir ao rastreio da primeira. Será pos sível, assim, dissiparem-se alguns receios; • Este método implica que cada criança seja «retirada» da sua sala de aula durante, aproximadamente e apenas, 10 minutos. Para que o processo se possa desenvolver com o máximo de informa-ção à escola e o mínimo de perturbação, restará acrescentar: • O «trabalho de campo» nas escolas seleccionadas, efectuar-se-á no mês de Março ou no de Abril. 355
• De acordo com uma lista de hipóteses que se anexa, cada escola escolherá, até ao próximo dia 26 de Fevereiro, a(s) data(s) e o(s) período(s) que lhes são mais favoráveis; • Para o efeito, as escolas deverão utilizar o seguinte contacto: • Os exames serão efectuados no período da manhã. A equipa de saúde propõe-se efectuar os exames a cada grupo de 12 crianças (duma mesma turma), entre as 9.00h e as 10.30h ou entre as 11.00h e as 12.30h. 356
ANEXO N.° 3 357
ANEXO N.° 4 FICHA INDIVIDUAL RASTREIO DE VISÃO N.° DE REGISTO Usa óculos? **No momento do exame tinha óculos Resultado do teste diagnóstico: *A classificação foi atribuída... Diagnóstico provisório 358
ANEXO N.° 5 Aluno(a) Ex.mo Encarregado de Educação No dia __ / __ /__ uma equipa dos Serviços de Saúde de Macau deslo cou-se___________________________________para efectuar alguns rastreios de visão às crianças nascidas em 1994. O exame efectuado con sistiu na obtenção de uma fotografia especial tirada aos olhos da criança, a partir do qual pretendíamos determinar se a sua visão é, ou não, normal. O aluno(a) ___________________________ fez esse exame, mas o seu re- sultado precisa de ser confirmado. Para isso, será necessário levá-lo(a) ao Serviço de Oftalmologia do Centro Hospitalar Conde de S. Januário, no próximo dia __ de_________ pelas _____horas. Em cerca de 10 minutos será feito um exame diferente, ainda mais rigoroso, que dará o diagnóstico definitivo. Não se esqueça desta consulta. As alterações da visão podem prejudicar a aprendizagem. Queremos evitar que isso aconteça às crianças de Macau. Com os melhores cumprimentos 359
ANEXO N.° 6 FICHA INDIVIDUAL EXAME OFTALMOLÓGICO COMPLETO N.° DE EGISTO Apresentou-se no exame com óculos? Resultado do exame oftalmológico: Diagnóstico diferencial: *Alterações de refracção: Tendo em conta o diagnóstico, justifica-se o uso de óculos? 360
educação 361
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Administração n.º 47, vol. X I I I , 2000-1.º, 363-369 A REFORMA EDUCATIVA DE MACAU* Sou Chio Fai Pun Weng In** PREÂMBULO Em finais da década de setenta do século XX, promoveu-se a re-forma educativa em diversos países do Mundo. Com esta tendência, o Território de Macau também deu início à implementação dessa reforma desde finais da década de oitenta. Ao longo de quase dez anos do pro-cesso de reforma educativa e através do esforço conjunto da Adminis-tração e das organizações populares, as diversas políticas da educação foram desenvolvidas com sucesso, de tal forma que se renovou a pas-sada Educação de Macau e se criou um completo sistema educativo, próprio do Território. Porém, o surgimento deste sistema educativo não representa a terminação da reforma educativa, pois, o objectivo final desta reforma é tornar justa, eficiente e qualitativa a Educação no Ter-ritório. Isto é o nosso principal objectivo, e até mesmo o pretendido pelos diversos países do Mundo. O QUE É QUE A REFORMA EDUCATIVA PRETENDE ALCANÇAR Retrospectivando a Educação de Macau, grande parte dela cabe essencialmente às instituições educativas particulares, daí a existência anterior de diversos sistemas educativos no Território. Por exemplo, no âmbito dos sistemas de ensino, existem respectivamente o sistema de três-três anos de escolaridade (três anos do ensino secundário geral e três do ensino secundário secundário complementar), o sistema de cinco-um (cinco anos do ensino secundário e um ano pré-universitá-rio), o sistema de três-dois-um (três anos do ensino secundário geral, dois do ensino secundário complementar e um ano pré-universitário), etc. Para além das diferenças em sistemas de ensino, também são distintas a elaboração dos programas, a adopção dos conteúdos didácticos * Comunicação apresentada no Seminário «Macau — Uma Administração para o Futuro» organizada pelos SAFP e ULCP, em Beijing, em 4 de Maio de 1999. ** Sou Chio Fai — Subdirector da Direcção dos Serviços de Educação e Juventude Pun Weng In — Docente do Ensino Secundário da Direcção dos Servi-ços de Educação e Juventude. 363
e as fontes dos manuais escolares. Como exemplo, determinados esta-belecimentos de ensino optam pela utilização de manuais escolares editados em Hong Kong ou pelos materiais didácticos de Taiwan e da República Popular da China, bem como certas escolas do ensino inglês utilizam manuais escolares editados no estrangeiro. O fenómeno de coexistência de vários sistemas educativos, acrescido da autonomia e grau de liberdade que as escolas particulares possuem, levaram às irre-gularidades da qualidade da Educação no passado. Perante a referida coexistência dos diferentes sistemas educativos e a situação de irregularidades da qualidade da Educação, o que é que a reforma educativa pretende alcançar? Na realidade, a reforma educativa pretende criar um sistema educativo adequado ao Território, em con-formidade com o fundamento de que a Educação em Macau cabe essen-cialmente às instituições educativas particulares e em adequação ao ritmo de desenvolvimento económico na sociedade de Macau. Este sis-tema educativo conseguirá desenvolver o privilégio da diversidade de modelos de ensino, bem como manterá a capacidade de concorrência e a eficiência que as escolas particulares possuiam anteriormente. Em simultâneo, o sistema propulsionará a modernização educacional, me-lhorará a qualidade da Educação em Macau e proporcionará a cada ci-dadão do Território a igualdade de oportunidades educativas. INÍCIO DA REFORMA EDUCATIVA No complexo processo da reforma educativa, incluem-se resumi-damente quatro áreas de trabalho. A primeira consiste em: construir um ordenamento jurídico da educação no sistema, conforme previsto na Lei 11/91/M do Sistema Educativo de Macau, promulgada em 1991 e nas posteriores disposições legais complementares. este conjunto de disposições legais relativas ao sistema educativo integra: o decreto-lei do Conselho de Educação, a lei orgância da Direcção dos Serviços de Educação e Juventude, o estatuto das instituições educativas particula-res, o decreto-lei do regime contabilístico, o decreto-lei de organização curricular, o decreto-lei de formação dos docentes, o decreto-lei de educação de adultos, o decreto-lei de educação especial para os alunos com necessidades educativas específicas e o decreto-lei da educação técnica e profissional, os quais constituem um perfeito ordenamento jurídico da Educação. Este ordenamento proporciona principalmente um conjunto de condutas que, por um lado, regulamenta os trabalhos que a Administração deve cumprir na área da Educação e, pelo outro, regulamenta os actos dos organismos públicos ou das individualida-des, designadamente alunos, encarregados de educação e docentes, e dos próprios estabelecimentos de ensino. Como Serviço da Adminis-tração que se responsabiliza pela Educação no âmbito do referido ordenamento jurídico, a Direcção dos Serviços de Educação e Juventude não é apenas o Serviço que dá cumprimento à lei, mas também o Serviço que a executa, por forma a fazer com que todas as unidades administrativas ou as individualidades sujeitas à regulamentação jurí- 364
dica cumpram a lei; além de necessitar de promover o desenvolvimento da Educação e respectivos planos através dessas disposições legais. A segunda é: reestruturar os Serviços da Administração na área da Educação. Sendo a ex-Direcção dos Serviços de Educação um desses Serviços, tinha como principal atribuição administrar os trabalhos educativos das escolas oficiais. Relativamente aos assuntos das esco-las particulares que são a maioria, existia apenas uma pequena Divisão responsável pelos assuntos de prestação de auxílio a essas escolas, bem como um departamento responsável pela concessão de benefícios so-ciais a todos os estudantes do Território de Macau. Ultimamente, apro-veitando a reestruturação dos Serviços administrativos da área da Edu-cação, concebeu-se uma estrutura e uma organização razoáveis e efici-entes — a Direcção dos Serviços de Educação e Juventude (adiante simplesmente designado por DSEJ) — para realizar trabalhos de elevado nível de eficiência na gestão administrativa da Educação em todos os estabelecimentos de ensino oficiais e particulares. A camada directiva da DSEJ é composta por um director e dois subdirectores. Mostra-se, em seguida, o respectivo organograma: Abaixo da camada directiva existem 4 departamentos e 11 divi-sões, além de se integrarem a inspecção escolar, os centros de juventu-de, os centros de actividades educativas e 16 estabelecimentos de ensi-no oficiais. Olhando para o modelo de funcionamento composto pela investi-gação, planeamento — execução — e avaliação, o Departamento de Estudos e Recursos Educativos tem como atribuições a investigação 365
dos problemas da Educação com a juventude, a elaboração das diver-sas políticas e o auxílio no fornecimento dos recursos educativos neces-sários. Os Departamentos de Ensino e de Juventude são os órgãos exe-cutores, sendo o primeiro responsável pela execução dos decretos-leis relativos à educação e pelos trabalhos de administração educativa, e o segundo pela execução de trabalhos relativos à juventude e pela implementação de actividades juvenis. À Inspecção Escolar cabe o tra-balho de avaliação, de apoio aos estabelecimentos de ensino e respecti-vos docentes, e de fiscalização dos impactos administrativos e finan-ceiros em todo o sistema educativo. O Departamento de Gestão e Ad-ministração Escolar — que funciona como departamento de prestação de apoio logístico — tem por atribuição auxiliar os serviços educativos e as escolas oficiais, no que respeita ao pessoal, às finanças e ao patri-mónio. Os vários Departamentos atrás referidos compõem os princi-pais modos de funcionamento da DSEJ. Com a adequação dos diversos centros de juventude, centros de actividades juvenis e pousadas de ju-ventude aos trabalhos desenvolvidos, constitui-se um sistema adminis-trativo da Educação agora informatizado, cujas informações sobre os diversos Departamentos podem ser consultados na página de Internet da DSEJ (http://www.dsej.gov.mo). A terceira é: incrementar recursos para satisfazer as principais necessidades dos estabelecimentos de ensino, em termos dos espaços e apoios financeiros. Nos últimos 10 anos, o Governo tem dotado mais recursos, particularmente no aspecto das finanças e dos terrenos con-cedidos para promover o desenvolvimento da Educação em Macau. A quarta é: implementar as diversas políticas de reforma educativa. Havendo fundamentos jurídicos, aumentar os recursos financeiros e humanos, bem como, realizar a implementação da reforma educativa através das diversas políticas da Educação, tais como a concretização da escolaridade gratuita, a concessão de terrenos para a construção de escolas, a formação de docentes, a implementação do desenvolvimento dos currículos, etc., e elevar o nível de qualidade dos serviços educativos, a fim de tornar mais eficiente e mais justo o sistema de Educação. A EXECUÇÃO DA REFORMA EDUCATIVA Ainda antes do lançamento da reforma educativa, a escolaridade gratuita já vigorava nas escolas oficiais que a proporcionavam à popu-lação de Macau, tendo começado a abranger-se também as escolas par-ticulares no ano lectivo de 1995/96. Inicialmente, a concretização desta política levou a que 60% dos estudantes tivessem beneficiado, mas já no ano lectivo de 1999/00 esta percentagem ultrapassou os 80%. Muito em breve, a Educação em Macau vai entrar numa nova fase em que não haverá apenas a escolaridade gratuita, mas também a escolari-dade obrigatória (ou também chamado ensino obrigatório) para asse-gurar que todas as crianças em idade escolar obtenham a educação bá- 366
sica. Na realidade, as estatísticas mostram que, em 1996, a taxa de fre-quência escolar das crianças com idades compreendidas entre os 6 e 11 anos, atingiu 99.5% (v. Gráfico 1), o que significa que a maioria deste grupo de crianças em idade escolar já estava a receber a devida educa-ção escolar. A razão pela qual não foi atingido 100% reside na existên-cia duma população estudantil móvel, designadamente devido à entrada de novos imigrantes e à emigração duma parte dos residentes para o estrangeiro. Gráfico 1: Frequência escolar (Fonte: dados oficiais da DSEC) Para além disso, no tocante aos trabalhos de concessão de terrenos para a construção de estabelecimentos de ensino, inicou-se em 1993 a construção de novas escolas que já totalizavam o número de 36 no ano de 1999, oferecendo aproximadamente vinte mil novas vagas escolares e reduzindo gradualmente o número de alunos em cada turma. Em re-trospectiva, este número de alunos na educação pré-escolar diminuiu de 46.2 alunos em 1991 para 42.1 em 1996 (v. Gráfico 2), e, desde o ano lectivo de 1998/99, o número médio de alunos em cada turma pas-sou a ser inferior a 40. A causa da redução registada deve-se essencial-mente à construção de novas escolas que deu lugar ao aumento das vagas escolares, para além da queda da taxa de natalidade. Quanto ao ensino primário, em virtude do aumento da taxa de natalidade a meio e em finais da década de 80, registando-se o acréscimo de cerca de 7800 recém-nascidos, o número de crianças que, entre 1991 e 1996, frequenta-vam o ensino primário elevou-se em grande escala. Foi através da con-cessão de terrenos para a construção de estabelecimentos de ensino que o número de alunos em cada turma desceu de 47.5 em 1996 para cerca de 44 presentemente, e se resolveu a maioria dos problemas relativos à falta de vagas escolares. No que respeita ao ensino secundário, embora o número de alunos em cada turma não seja muito irregular, prevê-se que os alunos desta fase de ensino aumente ligeiramente no futuro, ha- 367
vendo de se manter a concessão de terrenos para a construção de escolas com vista a resolver a necessidade de vagas escolares no futuro. Gráfico 2: Frequência escolar (Fonte: dados oficiais da DSEC) Relativamente à formação dos docentes, a DSEJ proporciona cur-sos de formação em diversos aspectos, os quais incluem formação ini-cial, formação em serviço, formação profissional e formação contínua. O Gráfico 3 mostra que as habilitações literárias dos docentes dos dife-rentes níveis de ensino, nomeadamente educação pré-escolar, ensino primário e ensino secundário, também tendem a elevar-se, particular-mente no ensino secundário em que 90% dos docentes possuem a for-mação obtida em escolas de magistério. Gráfico 3: Habilitações literárias dos docentes (Fonte: dados oficiais da DSEC)368
Ao longo do processo de desenvolvimento no domínio da Educa-ção, a parte integrante com maior importância é o desenvolvimento curricular. Na realização da reforma educativa, torna-se ainda mais in-dispensável a parte dos currículos para a execução das diversas políticas educativas. Desde a criação da Comissão de Reforma Educativa da DSEJ em Setembro de 1994 até ao presente, já se concluiu a elabora-ção dos programas curriculares de todas as disciplinas em todos os anos de escolaridade da educação infantil, do ensino primário e do ensino secundário geral, proporcionando assim um programa de ensino com-pleto e próprio do Território de Macau. Este conjunto de programas curriculares tem por objectivo disponibilizar um plano de trabalho para os docentes locais poderem optar, em conformidade com as diferenças individuais dos estudantes, pelos conteúdos de ensino apropriados e preparar os materiais didácticos adequados, a fim de que os estudantes tenham um desenvolvimento pleno das suas potencialidades e que o ensino seja mais flexível e eficiente. CONCLUSÃO Com o aprofundamento contínuo da reforma educativa, consoli-da-se o actual sistema educativo de Macau e com o esforço conjunto da Administração e da população, melhor se desenvolvem as vantagens deste sistema e se eleva o nível de qualidade da Educação local, tendo em vista cultivar indivíduos com talento no próximo milénio em Ma-cau, China. 369
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Administração n.º 47, vol. X I I I , 2000-1.º, 373-392 A INFLUÊNCIA DO COMÉRCIO ELECTRÓNICO E A UTILIZAÇÃO DE MEIOS ELECTRÓNICOS EM ALTERAÇÕES AO SISTEMA FISCAL DE MACAU José Hermínio Paulo Rato Rainha* 1. Introdução 2. Princípios de tributação do comércio electrónico 3. Dificuldades na tributação do comércio electrónico 3.1. Impostos sobre o rendimento 3.1.1. Localização da actividade e estabelecimento estável 3.1.2. Repartição da base tributável e preços de transferência 3.1.3. Caracterização dos rendimentos 3.2. Impostos sobre o consumo 3.2.1. Localização da tributação 3.2.2. Modalidades de liquidação 4. Utilização dos meios electrónicos 4.1. Assistência e apoio ao contribuinte 4.2. Entrega de declarações e pagamentos de impostos 4.3. Controlo da emissão de documentos de venda 5. Economia e sistema fiscal de Macau 6. Conclusões e sugestões 1. INTRODUÇÃO O comércio electrónico apresenta-se com potencialidade s de se tor-nar um dos maiores desenvolvimentos económicos do século XXI e, em-bora se possa afirmar que se vai dar uma mudança, é ainda difícil prever como é que o mundo interconectado e a tecnologia que está subjacente ao comércio electrónico mudará a forma de trabalhar e actuar. Para o seu desenvolvimento existe a necessidade de cooperação entre os governos, as empresas e os parceiros sociais, aparecendo a tributação neste processo como uma área fundamental e verificando-se actualmente serem objecto de estudo as implicações da expansão do comércio electrónico nos siste- * Economista da Direcção-Geral dos Impostos (Portugal) e ex-Subdirector dos Serviços de Finanças de Macau (1987/1992). 373
mas fiscais dos países mais desenvolvidos, nomeadamente nos países da União Europeia e da OCDE. Na concretização do enorme potencial do comércio electrónico, as au-toridades tributárias têm um papel muito importante a desempenhar corres-pondente à criação de um ambiente fiscal que não ponha obstáculos ao seu desenvolvimento. Por outro lado, tem de ser mantida a capacidade de arre-cadação de receitas fiscais pelas administrações tributárias, com a finalidade de suporte financeiro para a prossecução dos objectivos das comunidades organizadas politicamente, pelo que têm de ser encontrados os meios que permitam controlar e fiscalizar as transacções efectuadas através da internet. Os problemas que a tributação do comércio electrónico põe aos go-vernos e administrações fiscais dos países mais desenvolvidos, nomeada-mente aos dos países da União Europeia, não são os mesmos ou, pelo me-nos, não têm a mesma dimensão dos que se põem às administrações fiscais de pequenos territórios, com pouca influência no comércio mundial, como é o caso de Macau. Na realidade, os problemas são diferentes para os paí-ses com sistemas fiscais com altas ou baixas taxas na tributação do rendi-mento e com a existência ou não de impostos gerais sobre bens e serviços, equivalentes ao imposto sobre o valor acrescentado (IVA) nos países eu-ropeus (e noutros países). Diversos estudos têm sido realizados e divulgados sobre os problemas levantados à tributação com o desenvolvimento do comércio electrónico, pelo que as administrações fiscais de pequenos territórios não necessitam de afectar grandes recursos para procurar encontrar novas soluções, bastan-do-lhes acompanharem a evolução desses estudos e analisarem a oportuni-dade de introduzirem ou não algumas alterações ao seu sistema fiscal. No âmbito do comércio electrónico convém ter em atenção a distinção entre as empresas utilizadoras dos meios electrónicos para o desenvolvimento das suas actividades, quer vendendo bens encomendados por via electrónica ou prestando diversos serviços através dos mesmos meios, e as empresas proprietárias dos meios electrónicos que são postos à disposição de outras empresas para as suas actividades, assim como as formas diferenciadas de comércio electrónico entre empresas e entre empresas e consumidores. Embora a utilização das novas tecnologias no comércio mundial po-nha dificuldades ao seu controlo e tributação pelas administrações fiscais, também os mesmos meios apresentam novas e significativas oportunida-des para melhorar os serviços da administração fiscal que visam o contri-buinte. Efectivamente essas oportunidades são vastas e devem ser imple-mentadas, pois podem permitir dar a conhecer com mais facilidade as leis aplicáveis e a situação fiscal de cada contribuinte, possibilitar a entrega de declarações para efeitos fiscais por via electrónica, assim como efectuar, pelos mesmos meios, o pagamento e o reembolso de impostos, etc. 2. PRINCÍPIOS DE TRIBUTAÇÃO DO COMÉRCIO ELECTRÓNICO Em relação ao comércio electrónico, que apresenta uma nova forma radical de transacções comerciais, têm-se posto em dúvida se os grandes 374
princípios de neutralidade e de igualdade, que fundamentam a tributação actual, não estão postos em causa. Sobre esta matéria convém ter em aten-ção os trabalhos e reflexões já produzidos a este respeito nas numerosas instâncias nacionais e internacionais e constatar que não há necessidade de se ser original, pelo que basta só procurar fazer a ligação entre as reflexões e os trabalhos desenvolvidos e a sua eventual influência no direito e siste-ma fiscal de Macau. Neste sentido, a OCDE definiu o princípio da neutralidade e equida-des aplicadas ao comércio electrónico estabelecendo que a tributação deve assegurar a neutralidade e equidade entre as diferentes formas de comércio electrónico e entre as formas convencionais e as formas electrónicas de comércio. As decisões devem ser motivadas por considerações económicas e não fiscais e os contribuintes que efectuam transacções equivalentes devem ser submetidos a níveis de tributação semelhantes1. Por sua vez, a Comissão Europeia indica que o sistema tributário deve proporcionar rigor legal, simplicidade e neutralidade, pelo que as conse-quências da tributação devem ser as mesmas para transacções de bens e serviços, independentemente da forma do comércio utilizada ou da entre-ga ser efectuada on-line ou não e de terem sido comprados dentro ou fora dos estados membros2. De uma maneira geral, pretende-se que na tributação do comércio electrónico se mantenham os princípios de igualdade e neutralidade, pro-curando-se não penalizar nem permitir vantagens. Deste modo tenta-se pôr no mesmo plano de igualdade de tributação os intervenientes no co-mércio tradicional e os intervenientes no comércio electrónico, quer estes sejam operadores nacionais ou operadores exteriores. Embora tenha havido uma especulação considerável a respeito da solução geral que os governos encontrarão para a tributação sobre o co-mércio electrónico, têm-se considerado afastados de aplicação geral os pontos de vista de que não deve haver qualquer tributação (indirecta) ou de que devem existir impostos específicos sobre o comércio electrónico (por exemplo, o imposto BIT). Estas soluções referem-se essencialmente à tributação indirecta sobre o comércio electrónico, com a aplicação de im-postos gerais sobre bens e serviços, não estando em causa a manutenção da tributação dos lucros/rendimentos provenientes das respectivas activi-dades económicas, embora também existam alguns problemas relativos ao seu controlo. Na realidade, as primeiras discussões havidas relacionavam-se com a questão de dever ser encontrada uma tributação específica para esta activi-dade económica ou de se procurar integrá-la na tributação existente, no-meadamente na tributação indirecta representada pelo imposto sobre o valor acrescentado da União Europeia. Nesta matéria os países da União Europeia 1 Cf. OCDE, Normas para a tributação do comércio electrónico, Junho de 1998, DAFFE/CFA(98)38. 2 Cf. Comissão Europeia, Impostos indirectos e comércio electrónico, WP1, Junho de 1999,XXI/99/1201. 375
acordaram3 não se verificar a necessidade de se considerarem novos im-postos indirectos para o desenvolvimento do comércio electrónico, deven-do os estudos sobre a matéria ter como objectivo a adaptação dos impostos existentes, com a tributação conforme a jurisdição do consumo e ser con-siderado, como uma prestação de serviços, o fornecimento de produto co-locado à disposição do receptor por via digital ou network electrónica. De acordo com esta orientação, as soluções práticas a encontrar vão ficar em estreita interligação com a tributação da União Europeia pelo que, de uma maneira geral, se pode dizer que as restantes administrações fis-cais, principalmente as de pequenos territórios com limitada influência no comércio electrónico mundial, só têm de acompanhar os desenvolvimen-tos da tributação europeia. Do mesmo modo se passa com as empresas residentes nesses mesmos territórios, pois, caso queiram negociar com consumidores dos países da União Europeia, terão de se sujeitar às regras do comércio interno, eventualmente com necessidade de registo num país da União Europeia para efeitos de imposto sobre o valor acrescentado. As alterações pretendidas relacionam-se com a tributação dos servi-ços prestados e consumidos dentro da União Europeia e com a sujeição dos serviços fornecidos fora da área comunitária pelos seus próprios im-postos. Os grandes desafios sobre a tributação do comércio electrónico dizem respeito essencialmente aos países que têm um sistema de tributa-ção de imposto sobre o valor acrescentado baseado no existente na União Europeia e às empresas que negoceiam no âmbito comunitário, quer sejam empresas residentes ou exteriores a esse espaço económico. Para além das questões derivadas da existência da tributação indirecta sobre bens e prestações de serviços, há os problemas gerais relacionados com o comércio electrónico, que apresentam características comuns nas suas soluções para as diferentes administrações, embora as dificuldades de solução possam ser de dimensão diferenciada. Nesta perspectiva podem-se analisar algumas das questões postas às administrações fiscais em geral ou dos países não comunitários que fiquem sujeitos à prestação de informações, dada a celebração de acordos ou convenções de coopera-ção administrativa na área tributária ou para evitar a dupla tributação e prevenir a evasão fiscal em matéria de impostos sobre o rendimento e so-bre o capital. 3. DIFICULDADES NA TRIBUTAÇÃO DO COMÉRCIO ELECTRÓNICO Na área do comércio convencional, as autoridades tributárias con-tam ser capazes de identificar o contribuinte, obter o acesso a informa-ção susceptível de ser comprovada sobre assuntos de tributação do con-tribuinte e ter mecanismos eficientes para cobrar os impostos devidos. Sem uma identificação cuidadosa dos contribuintes é difícil lançar im-postos e mesmo que se possa identificar o contribuinte, mas não o seu 3 Conferência de Otawa dos Ministros das Finanças da União Europeia, Outu-bro de 1998. 376
endereço físico ou localização no mundo, esta situação dará origem a dis-putas jurisdicionais entre as autoridades tributárias, correndo-se os riscos de dupla tributação. Um negócio envolvido em comércio electrónico na internet apenas pode ser identificado pelo seu domínio e página, mas, contudo, a corres-pondência entre o endereço electrónico e o local onde a empresa se situa é ténue. Por outro lado, mesmo em negócios bem conhecidos a nível inter-nacional, o nome do domínio pode não indicar com que filial da empresa estamos a negociar ou indicar um relacionamento com uma empresa mui-to conhecida sem que tal relacionamento exista, dando origem a disputas relacionadas com a marca registada. Além do problema de identificação, o comércio electrónico levanta outros como a capacidade das autoridades em obter informação, pois, na área electrónica, contabilidade e outros registos podem facilmente ser guar-dados numa jurisdição estrangeira. As tradicionais informações prestadas por terceiros podem ser dificultadas ou impedidas, dado que a internet encoraja o processo de acabar com intermediários, pelo que estes aspectos podem tornar ainda mais difícil a tarefa das autoridades tributárias em obter a informação necessária à aplicação justa de regras de tributação. Os problemas que a tributação do comércio electrónico põe relativa-mente a um determinado espaço fiscal estão relacionados essencialmente com os impostos e taxas de tributação integrantes do seu sistema fiscal — impostos sobre o rendimento e impostos sobre bens e serviços — e com a dimensão do volume de negócios e da própria administração fiscal (em recursos materiais e humanos). A dimensão dos problemas aumenta para os países com altas taxas de impostos sobre o rendimento, com tributação e retenção na fonte sobre rendimentos, provenientes de direitos de propriedade intelectual ou industrial e outros rendimentos similares, e com impostos gerais incidentes sobre as prestações de serviços. 3.1. IMPOSTOS SOBRE O RENDIMENTO Relativamente aos impostos sobre o rendimento as questões que o comércio electrónico coloca referem-se, principalmente, a três conjuntos de problemas: a) localização da actividade e estabelecimento estável; b) repartição da base tributável e preços de transferência; e, c) caracterização dos rendimentos. 3.1.1. LOCALIZAÇÃO DA ACTIVIDADE E ESTABELECIMENTO ESTÁVEL De uma maneira geral, as regras de territorialidade que permitem es-tabelecer a tributação sobre as actividades realizadas em comércio electró-nico resultam nos diferentes espaços fiscais da combinação da legislação interna e dos convénios fiscais celebrados. Na maior parte dos casos a tributação tem lugar dentro de um determinado espaço fiscal quando a empresa está aí fisicamente implantada, quer seja por si própria, quer atra-vés de um estabelecimento estável ou ainda de uma sede de direcção efec-tiva. 377
A questão da jurisdição fiscal é um assunto muito actual em virtude das empresas dividirem as suas diversas funções — produção, gestão fi-nanceira, publicidade, etc. — por diversos centros especializados em diferentes espaços fiscais, sendo difícil determinar, principalmente, no comércio electrónico, onde se desenvolve a actividade e onde devem ser tributadas as transacções. Com o desenvolvimento das novas tecnologias electrónicas da informação, não é fácil saber onde se encontra a direcção efectiva da empresa e é problemática a questão da existência ou não de estabelecimento estável ou onde se encontra, quando a actividade é realizada por meios electrónicos. O comércio electrónico vem permitir com facilidade a divisão no for-necimento de bens e serviços e a deslocação das bases de actividade eco-nómica das empresas fornecedoras, tornando mais sensíveis as questões relacionadas com a existência de concorrência fiscal — diferenciação de tributação — entre diversos países. Os espaços fiscais com baixa tributa-ção apresentam-se, em princípio, mais atractivos para a localização da base das actividades económicas, pelo que estes espaços fiscais, se outros moti-vos não existirem para além da tributação, não têm de se preocupar muito com a fuga das empresas para outros espaços fiscais onde a tributação seja mais alta. As convenções com a finalidade de evitar a dupla tributação apresen-tam regras relativas ao poder tributário, reconhecendo-se quer o do espaço fiscal da residência em exclusivo, quer o dos espaços fiscais da residência e da fonte, quer, ainda, apenas, o do estado da fonte, e regras relativas à prevenção ou eliminação da dupla tributação, quando o poder de tributar é reconhecido aos espaços fiscais da residência e da fonte. Em relação a alguns dos conceitos existentes, o comércio electrónico e o uso da internet traz problemas de interpretação para as negociações e aplicação dos trata-dos sobre tributação, pelo que há necessidade de se estudar a alteração dos conceitos existentes ou a sua clarificação de modo a aplicá-los às novas formas de transacções. Para a definição da localização das actividades económicas e a sua sujeição aos impostos sobre o rendimento há conceitos internacionais im-portantes como são os do estabelecimento estável ou os da existência de interesses constituídos permanentes, que permitem estabelecer regras de atribuição do poder de tributação. No contexto do comércio electrónico, há que estudar se a consideração do conceito de estabelecimento estável providencia um limiar apropriado para fixar as receitas de impostos, entre a sua fonte e os países de residência, e no que respeita a paraísos fiscais, ou se há necessidade de regras especiais que sejam uma alternativa viável às normas internacionais existentes. 3.1.2. REPARTIÇÃO DA BASE TRIBUTÁVEL E PREÇOS DE TRANSFERÊNCIA Um dos problemas que se põe às administrações fiscais, quando se está perante transacções entre empresas associadas ou entre ramos da mes-ma empresa sujeitos a regimes de tributação diferentes ou localizados em 378
espaços fiscais diferentes, é a repartição da base tributável, com a fixação dos designados preços de transferência, que são os preços atribuídos a transacções realizadas entre empresas associadas ou entre diferentes ra-mos da mesma empresa. De uma maneira geral, as legislações tributárias prevêem, em geral, que a respectiva administração fiscal possa efectuar as correcções que sejam necessárias para a determinação do lucro tributável sempre que, em virtude das relações entre o contribuinte e outra pessoa, sujeita ou não ao mesmo imposto sobre o rendimento, tenham sido estabe-lecidas condições diferentes das que seriam normalmente acordadas entre pessoas independentes, conduzindo a que o lucro apurado com base na contabilidade seja diverso do que se apuraria na ausência dessas relações4. O problema dos preços de transferência não é exclusivo das transac-ções electrónicas nem daí deriva forçosamente, só se constatando que atra-vés dos meios electrónicos é possível modificar as relações intra-grupos, em particular no que diz respeito a certas prestações não materiais : cedên-cias de software, investigação, funções logísticas, instrumentos financei-ros, etc. Por outro lado, o comércio electrónico torna ainda mais difícil às autoridades tributárias a determinação do tipo de transacção e a descoberta de uma transacção entre empresas independentes, sobre as quais se saiba o suficiente, para se concluir que ela pode ser considerada uma transacção comparável a uma praticada entre empresas relacionadas. 3.1.3. CARACTERIZAÇÃO DOS RENDIMENTOS A necessidade de caracterização dos rendimentos derivados do co-mércio electrónico relacionam-se com os tipos de impostos existentes num determinado espaço fiscal — impostos sobre o rendimento e impostos sobre as prestações de serviços — e com a tributação e retenção na fonte de impostos sobre rendimentos de direitos de propriedade intelectual ou industrial e outros rendimentos similares. Na caracterização de rendimentos há que identificar os diferentes tipos de transacções do comércio electrónico e as características particulares de tais transacções, que permitam fazer distinções entre pagamentos por serviços e receitas de vendas ou de leasing de uma propriedade. Nesta matéria há ainda que ter em consideração a aplicação da defini-ção de direitos de autor no contexto do comércio electrónico e analisar-se a distinção que pode ser feita entre vários tipos de pagamento, de modo a determinar-se se um certo pagamento de comércio electrónico correspon-de ou não ao pagamento de um direito de autor ou a uma prestação de serviços. Do mesmo modo, devem-se identificar as características das tran-sacções do comércio electrónico que permitam diferenciar entre lucros das empresas, e, em particular, as circunstâncias, se elas existirem, em que os pagamentos no comércio electrónico podem ser considerados pagamentos por uso dos direitos de autor ou uso de conhecimentos científicos e tecno- 4 Cf. Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Colectivas (Código do IRC) de Portugal, artigo 57.°, n.os l e 2. 379
lógicos ou como causa de pagamentos de equipamento industrial, comer-cial ou científico. 3.2. IMPOSTOS SOBRE O CONSUMO Na tributação indirecta sobre o comércio electrónico, deve-se fazer uma distinção fundamental entre o comércio relativo aos bens físicos (co-mércio off-line) e o comércio relativo à entrega de bens ou serviços desmaterializados (comércio on-line). O comércio off-line assemelha-se à venda por correspondência — eventualmente com pagamento electrónico — e não traz dificuldades específicas de tributação, pois os bens introduzidos num espaço fiscal são objecto de tributação, se existente, nas mesmas condições que os bens negociados no comércio tradicional. A diferente situação que as administrações correm o risco de enfren-tar no comércio off-line resulta das suas limitadas capacidades de controlo físico de numerosas embalagens, cujo número e proveniência poderão ser multiplicados devido à expansão do correio electrónico. Os governos pre-cisam de assegurar que os procedimentos alfandegários não atrasem o de-senvolvimento das encomendas feitas por correio electrónico (on-line), bem como as entregas de mercadorias além fronteiras, o que pode ser con-seguido através da simplificação dos procedimentos alfandegários e da revisão da isenção mínima de direitos de tributação. Em relação à tributação indirecta do comércio electrónico é também importante distinguir se o «produto» fornecido pela internet se deve clas-sificar como um bem ou uma prestação de serviços, pois, por exemplo, as taxas aplicáveis à importação em matéria de imposto sobre o valor acres-centado podem variar segundo a natureza do bem ou serviço importado e permitir modalidades diferentes de liquidação. Deste modo podemos con-siderar que os problemas da tributação indirecta se relacionam com a iden-tificação do «produto» digital, com a localização da sua tributação e com as modalidades de liquidação, sem esquecer de se verificar, como também já foi referido, se a causa dos pagamentos efectuados corresponde a um pagamento de direitos de autor ou de direitos equiparados, em que a tributa-ção, a haver, passa a estar relacionada com os impostos sobre o rendimento. 3.2.7. LOCALIZAÇÃO DA TRIBUTAÇÃO O conceito do lugar onde se deve fazer a tributação é muito importante nos impostos sobre bens e serviços, podendo-se dizer que, em termos gerais, a base das respectivas regras de tributação assenta em duas catego-rias: os que dependem da identificação de um estabelecimento relevante (o fornecedor nuns casos e o consumidor em outros) e os que se situam em lugares de actuação e de utilização. Nesta área é reconhecido pelos países possuidores de impostos de consumo a necessidade de se verificar como é que interactuam os sistemas do IVA da União Europeia e os sistemas do IVA que não são da União Europeia, bem como os sistemas de impostos sobre vendas, para assegurar que se encontrem soluções possíveis de uma aplicação efectiva global. 380
Sobre a localização da tributação do consumo e a aplicação de taxas de tributação, as instâncias da União Europeia consideram que se devem man-ter os princípios de ser equiparado a uma prestação de serviços o forneci-mento de um bem sob a forma de informações digitalizadas por intermédio de uma rede e o local de tributação ser o local de consumo desta prestação. Estes princípios ainda não regulam todas as dificuldades devendo ter-se em atenção também a natureza das partes beneficiárias na medida em que esta pode ter influência nas modalidades de liquidação do imposto, correspon-dentes a transacções entre sujeitos passivos (no mesmo espaço fiscal ou em diferentes espaços fiscais) ou em transacções cujo cliente é um particular. 3.2.2. MODALIDADES DE LIQUIDAÇÃO As modalidades de liquidação devem ser adaptadas aos intervenien-tes da transacção conforme acontece no comércio tradicional ainda que aumentem as dificuldades de controlo, havendo grandes problemas com as transacções com os particulares. O problema essencial reside na dificul-dade de controlo da liquidação e entrega do imposto quando se conside-ram transacções cujo comprador é um particular, pois, se a situação pode controlar-se quando o fornecedor é um sujeito passivo nacional, torna-se mais difícil quando o fornecedor é estrangeiro, estudando-se soluções em que o comprador ou o fornecedor sejam as entidades responsáveis pela entrega do imposto. As soluções a encontrar apresentarão também uma certa carga admi-nistrativa e custos para as entidades intervenientes e, eventualmente, ha-verá a necessidade de desenvolvimento de mecanismos automatizados que permitam aos fornecedores emitir facturas adaptadas a cada caso. O con-junto destas orientações encontra-se ainda em discussão fazendo prevale-cer compromissos entre a liberdade necessária de transacção no contexto do comércio electrónico, as possibilidades actuais e futuras da tecnologia em matéria de identificação e de certificação das partes, as necessidades legítimas de controlo das administrações e uma responsabilidade equili-brada dos diferentes participantes numa transacção. 4. UTILIZAÇÃO DOS MEIOS ELECTRÓNICOS Ainda que o desenvolvimento do comércio electrónico levante al-guns problemas em relação às formas de comércio tradicional, também se procura que a utilização generalizada dos mesmos meios electrónicos re-solvam algumas das dificuldades postas por esta nova forma de transac-ções: problemas de identificação dos intervenientes no comércio electró-nico e reconhecimento/certificação de assinaturas digitais como prova acei-tável de identificação em assuntos de tributação; existência de registos contabilísticos electrónicos; acesso a informações de terceiros e proble-mas de fiabilidade e autenticidade dos dados (assinaturas digitais e outros usos de cifragem); etc. Por outro lado, os meios electrónicos que estão subjacentes às novas formas de comércio apresentam maiores possibilidades às administrações 381
fiscais para uma melhor aplicação das leis sobre impostos, de facilidade de cobrança de impostos e de diferentes formas de intervenção numa comu-nidade mais vasta: a comunicação entre as administrações fiscais e os con-tribuintes podem ser melhoradas e servirem para ajudar os contribuin-tes a cumprir com as suas obrigações tributárias; a recepção de declara-ções para efeitos fiscais pode ser feita através de meios electrónicos, etc. As novas tecnologias permitem que as administrações fiscais de pe-quenos territórios, sem grandes custos adicionais, tomem conhecimento do uso que outras administrações estão a fazer dessas mesmas tecnolo-gias5. Nesta perspectiva a administração fiscal de Macau pode também aproveitar estas oportunidades oferecidas pelos meios electrónicos para melhorar a prestação de serviços aos contribuintes, para reduzir os custos inerentes às regras de tributação e para utilizar de forma mais efectiva os recursos destinados à cobrança de impostos. Em relação a esta matéria é de ter em atenção de que, antes de se proceder às alterações à legislação tributária para permitir, por exemplo, a entrega de declarações tributárias ou o pagamento de impostos através da internet ou de outros meios electrónicos, há que instalar as infraestruturas informáticas necessárias para possibilitar a utilização desses meios pelos contribuintes e começar por criar uma identificação fiscal (número de con-tribuinte) obrigatório, cuja atribuição e controlo possam ser feitos de ime-diato no momento do pedido. 4.1. ASSISTÊNCIA E APOIO AO CONTRIBUINTE Perante a necessidade da existência de cobrança de receitas fiscais, para as comunidades organizadas como entidades político-administrativas poderem exercer as suas funções de satisfação de necessidades públicas, as administrações fiscais dos diferentes territórios devem aparecer cada vez mais como prestadores de serviços aos contribuintes. Deste modo, considerando que a tributação não ultrapassa os limites razoáveis aceites pela comunidade organizada politicamente, o objectivo da administração fiscal deve ser, não só, o de combater eficazmente a evasão e fraude fis-cais, mas também, o de procurar obter um clima construtivo de colabora-ção com os contribuintes. Podem-se estabelecer programas de utilização de meios de comuni-cação diferentes para diferentes níveis de transmissão das informações, quer através do uso dos meios de comunicação social — jornais, rádio e televisão —, quer através de publicações editadas pela administração fis-cal ou da utilização das tecnologias subjacentes ao comércio electrónico, como a internet. Considerando a existência de leis ou de regulamentos tributários, instruções administrativas, etc. podem-se utilizar as tecnolo-gias electrónicas para estes elementos ficarem à disposição por consulta on-line e disponibilizar, do mesmo modo, informações periódicas com as 5 A OCDE está a desenvolver uma página da internet que visa a troca de expe-riências e de conhecimentos. 382
obrigações tributárias em curso em determinado período, informações com as respostas a perguntas mais usuais ou, ainda, para se proporcionarem ao contribuinte certidões, modelos, formulários e instrumentos para calcular os montantes de imposto, etc. Este serviço à distância permite chegar a um maior número de contri-buintes que podem ser orientados e obter aconselhamento sobre leis fis-cais e, eventualmente, ajuda no preenchimento das suas declarações, pa-gamentos, modificação de dados, questões de interesse geral ou de carác-ter individual entre diversos serviços, etc. A remessa de declarações e a realização de pagamentos automáticos, alterações nos registos dos contri-buintes, procedimentos de impressão e documentos comprovativos de pa-gamento são outras áreas a desenvolver pelas administrações fiscais como apoio e assistência ao contribuinte. 4.2. ENTREGA DE DECLARAÇÕES E PAGAMENTOS DE IMPOSTOS O processamento de declarações e de pagamentos de impostos por meio de papel é uma das actividades que toma muito tempo às administra-ções fiscais, verificando-se que os sistemas tradicionais de registo de da-dos das declarações e pagamentos geram, frequentemente, uma quantida-de de erros que dificultam uma acção mais eficaz da administração. Um sistema de apresentação de declarações e de pagamentos electrónicos ne-cessita de três conjuntos de acções fundamentais: a elaboração de progra-mas que ajudem o contribuinte a preparar as suas declarações; a elabora-ção de procedimentos e programas para a recepção e validação da infor-mação das declarações; e, elaboração dos procedimentos e programas para o pagamento electrónico. A entrega electrónica de declarações pode realizar-se de diferentes formas: em disquetes, entregues directamente nos serviços da administra-ção fiscal, na rede bancária ou numa empresa contratada para esse efeito pela administração fiscal, ou através de transmissão por linhas telefónicas ou por internet, directamente do contribuinte para os computadores dos serviços da administração fiscal. Para a recepção da informação é necessá-rio desenvolver programas de validação da informação transmitida por disquete ou via internet e contar com rotinas de segurança e criptografia que garantam a integridade e confidencialidade a ser transmitida. Os meios electrónicos já disponíveis tornam possível o envio das de-clarações para efeitos fiscais através da internet e viabilizam a recepção pela administração fiscal das declarações fiscais das empresas remetidas pelos seus técnicos de contas, apresentando-se como uma questão de ex-trema importância a da segurança dentro do qual se enquadra o processo de reconhecimento automático da identificação do contribuinte ou do téc-nico de contas. Na realidade, há que estabelecer uma forma segura de iden-tificação do contribuinte ou do técnico de contas, quando este tenha de comunicar com as bases de dados centrais na busca de qualquer informação do seu interesse — declarações em falta, contas-correntes, etc. — ou tenha de enviar a informação declarativa a que está legalmente obrigado. 383
A solução para este processo de identificação pode ser encontrada, embora não totalmente segura, através de solicitação prévia de senha de identificação e sua atribuição e envio por correio para a morada constante do cadastro. Outra solução mais actual é através da utilização de cartão electrónico («chip-card») com a incorporação da identificação do contri-buinte e da chave de encriptação na transferência de dados, que permite uma comunicação mais interactiva e segura com o sistema, dispensando a obtenção prévia da senha de identificação nas condições referidas. As novas tecnologias permitem criar vários sistemas de pagamentos de impostos de acordo com as diversas modalidades de conhecimento da dívida de imposto pelos contribuintes, como acontece com os impostos cuja liquidação é pré-quantificada pelos serviços da administração fiscal e colocadas para cobrança num prazo pré-estabelecido, cujo pagamento pode ser possível com a utilização de um cartão bancário. Através deste esquema o pagamento efectua-se com a transferência da conta do contribuinte para a conta da entidade beneficiária6, em que a referência a dar pelo con-tribuinte devedor, no momento da introdução dos dados e logo após a iden-tificação da receita que pretende pagar, é a respeitante à identificação da liquidação, bastando, depois, confirmar o valor do débito indicado pelo sistema. Em termos gerais, pode-se dizer que, neste esquema, a administração fiscal notifica os contribuintes (através de correio) dos valores em cobran-ça e envia à entidade interbancária gestora da rede o ficheiro informático com todas as liquidações a pagar (e eventualmente a outra entidade públi-ca para efeitos de contabilidade pública). No momento de pagamento do imposto na rede interbancária e tendo a operação de transferência tido su-cesso é processado um recibo de pagamento para o contribuinte, sendo a informação acumulada destes pagamentos comunicada à administração fiscal (e eventualmente a outras entidades), para efeitos de controlo das liquidações cobradas e o eventual accionamento dos mecanismos de co-brança de impostos cujo prazo de pagamento normal tenha acabado. Esquemas semelhantes de pagamento podem ser implementados para os casos em que há uma ligação imediata e simultânea entre o pagamento e a entrega de uma declaração, como acontece nos casos de autoliquidação, em que o contribuinte tem de declarar os dados que suportam e justificam o seu cálculo, podendo o pagamento ser efectuado ou não por via da internet7. A quantificação da dívida a pagar é, neste caso, feita pelo contri- 6 Há redes interbancárias em que se pode utilizar a conta num banco qualquer para se fazer uma transferência para uma conta de outro qualquer banco. Por exem plo, em Portugal há uma rede interbancária que estabelece a ligação entre todos os cerca de 30 bancos com actividade em Portugal, podendo-se fazer transferências em qualquer das cerca de 5000 caixas automáticas ligadas a esta rede. 7 Embora se considerem obrigações distintas, a obrigação declarativa e a de pagamento devem, na autoliquidação, estar o mais possível ligadas. Deve-se conside rar constituir um grande incómodo para o contribuinte poder utilizar a internet para o envio da declaração e não a utilizar para o pagamento, quando a lei estabelece o mesmo prazo para o cumprimento das duas obrigações. 384
buinte que só a dá a conhecer no momento em que determina a ordem de pagamento, devendo também indicar qual é o número do documento a ser pago e que corresponde ao constante da declaração ou guia onde o cálculo da autoliquidação é feito (em certas situações este documento é pré-im-presso pelos serviços da administração fiscal e o número está associado à identificação do contribuinte), que é um documento a enviar aos serviços por qualquer meio: internet ou, sendo papel, por via postal. O problema de validação da conta bancária do contribuinte, através da qual passará o pagamento do imposto é também um problema a resol-ver, podendo-se encontrar duas soluções : uma solução corresponde a uma instrução prévia genérica do contribuinte com a indicação de uma deter-minada conta bancária para todos os pagamentos de impostos; a outra so-lução impõe ao contribuinte a necessidade de indicar a conta bancária to-das as vezes que tiver de efectuar um pagamento associado a uma declara-ção, também enviada pela internet8. Relativamente ao esquema escolhido do sistema electrónico de en-trega de declarações e de pagamento de impostos põe-se ainda a questão da estratégia de implementação: iniciar com alguns grupos de contribuin-tes (grandes contribuintes, por exemplo) ou com todos os contribuintes que o desejem fazer; tornar ou não obrigatório a entrega de declarações por meios electrónicos (disquete ou internet). Pode-se dizer que logo que as administrações fiscais tenham infraestruturas para receber declarações e pagamentos por meios electrónicos devem introduzir a respectiva obriga-toriedade do uso dos meios electrónicos por parte dos contribuintes, tendo em conta a disponibilidade de recursos dos contribuintes para satisfazê-la. 4.3. CONTROLO DA EMISSÃO DE DOCUMENTOS DE VENDA Muitos países para possibilitar o controlo das transacções comerciais exigem que toda a transacção seja documentada através da emissão de uma factura pelo fornecedor e estabelecem as regras gerais do sistema de facturação: definição de formalidades a observar nas facturas de venda (dados obrigatórios9 e sua configuração, tamanho, etc.), facturas diferen-tes de acordo com a natureza do seu emissor e receptor, etc. No desenvol-vimento destes regimes de facturação tem-se verificado, através de autori-zação prévia da administração fiscal, a limitação da possibilidade de im-pressão das facturas só em determinadas tipografias e a autorização para 8 O pagamento electrónico apresenta uma segurança quanto à existência de sal do suficiente para viabilizar a transacção que o pagamento por cheque não tem: no momento em que a transacção é desencadeada comunica-se directamente com a insti tuição bancária onde a conta está sediada e se lança o correspondente movimento a débito, anulando-se a transacção se o saldo disponível não comportar, por inteiro, o débito ordenado pelo contribuinte. 9 Nomes, firmas ou denominações sociais e a sede ou domicílio do fornecedor de bens ou prestador de serviços (e do destinatário ou adquirentes), número fiscal do vendedor (e eventualmente do adquirente), as quantidades e denominação dos bens transmitidos ou dos serviços prestados, etc. 385
grandes empresas, que utilizam sistemas informáticos, de poderem produ-zir e emitir as suas próprias facturas. Nestes regimes verifica-se a existência do «registo fiscal das tipogra-fias», formado pelas tipografias habilitadas a imprimir impressos para fac-turas de vendas, e a limitação de os contribuintes só poderem requisitar facturas de vendas às tipografias constantes do registo. As tipografias in-tervenientes devem celebrar um acordo de adesão com a administração fiscal, no qual se estabelecem as regras de actuação e as sanções por in-cumprimento. As novas tecnologias permitem um melhor controlo e maior eficiên-cia deste sistema pelo que se tem recorrido à internet, como ligação privi-legiada com as tipografias e para que os registos dos pedidos de impressão e as respectivas autorizações possam ter processamento imediato. Antes da emissão das facturas, as tipografias devem requerer autorização à admi-nistração fiscal que, com a concessão da autorização, registará de imediato a identificação do contribuinte, a numeração autorizada da facturação e a tipografia interveniente. O envio através do correio da informação ao contribuinte com as au-torizações de impressão utilizadas e com a identificação do código para a requisição de novas facturas às tipografias, permitem fazer um controlo regular do seu domicílio fiscal. Estes sistemas permitem conhecer com mais facilidade o número de facturas produzidas e utilizadas e ultrapassar as dificuldades no mecanismo de identificação cliente-contribuinte por parte das tipografias, de modo a evitar a produção de facturas falsas ou em du-plicado. 5. ECONOMIA E SISTEMA FISCAL DE MACAU Tendo sido apresentadas, em linhas gerais, as principais dificuldades na tributação do comércio electrónico e a utilização dos meios electróni-cos que pode ser feita pelas administrações fiscais, torna-se oportuna a referência à influência do comércio electrónico e da utilização de meios electrónicos em eventuais alterações ao sistema fiscal de Macau. Para este efeito deve-se fazer uma breve caracterização de Macau na sua dimensão territorial e demográfica, assim como apresentar em termos globais o en-quadramento da sua economia e o respectivo sistema fiscal. A Região Administrativa Especial de Macau (RAEM) da República Popular da China (RPC) é um pequeno território com cerca de 23,6 km2 10 e uma população residente estimada de 430 000 habitantes (1998)11, apre-sentando-se a sua Lei Básica (LB), aprovada pela Assembleia Popular Nacional da RPC, como uma miniconstituição. Neste diploma estabele-cem-se os princípios gerais da autonomia do território, os poderes exclusi- 10Macau é constituído pela península de Macau e pelas ilhas Taipa e Colone, sendo a sua área total de 23,6 km2: a península tem 7,8 km2; Taipa 6,2 km2; Coloane 7,6 km2 e o aterro entre as ilhas Taipa e Coloane 2,0 km2. 11Os dados referem-se à população estimada em 31 de Dezembro de 1998 (Di recção dos Serviços de Estatística e Censos de Macau). 386
vos das autoridades centrais da República Popular da China, os direitos e deveres fundamentais dos residentes permanentes da RAEM, a estrutura política e os princípios gerais da organização da economia, da cultura e assuntos sociais e da sua representatividade externa. De acordo com a Lei Básica «na Região Administrativa Especial de Macau não se aplicam o sistema e as políticas socialistas, mantendo-se inalterados durante cinquenta anos o sistema capitalista e a maneira de viver anteriormente existentes» [LB, artigo 5.°]. Dada a organização polí-tico-administrativa de Macau, em que se encontra um alto grau de autonomia e atribuições de poderes executivo, legislativo e judicial independente12, pode-se considerar que a RAEM desempenha as funções económicas características dos estados modernos desenvolvidas dentro de um sistema económico capitalista. A RAEM tem finanças e sistema fiscal independentes, com a dispo-sição, por si própria, de todas as suas receitas financeiras e com a atribui-ção do exercício de soberania fiscal, pois «(...) produz, por si própria, as leis respeitantes aos tipos e às taxas dos impostos e às reduções e isenções tributárias, bem como a outras matérias tributárias» [LB, artigo 106.°], e «o Governo Popular Central não arrecada quaisquer impostos na Região Administrativa Especial de Macau» [LB, artigo 104.°]. Nos termos da Lei Básica, a RAEM pode estabelecer acordos e convenções internacionais que abranjam matéria fiscal13, podendo-se distinguir entre acordos sobre matéria tributária que abranja elementos essenciais do regime tributário e outros acordos que respeitem a matéria diversa como cooperação adminis-trativa, troca de informações, etc. No sistema fiscal de Macau existe um baixo nível de tributação, com um valor da taxa máxima de tributação sobre os rendimentos/lucros de 15,75 %14 e avaliação dos rendimentos muito dependente de critérios de presunção, e não há tributação sobre o rendimento global, figurando três impostos sobre o rendimento de natureza real e parcelar, com regime espe-cífico e autónomo: o imposto profissional, a contribuição predial urbana e o imposto complementar de rendimentos. Não há tributação específica dos rendimentos derivados da aplicação de capitais e dos ganhos de capi-tal, embora estes rendimentos nalgumas situações sejam tributados em im-posto complementar de rendimentos, que incide sobre os rendimentos de-rivados do exercício directo ou de participação de actividades comerciais e industriais e (complementarmente) sobre rendimentos do trabalho. Há uma deficiente aplicação do sistema fiscal devendo clarificar-se nalgumas situações a incidência dos impostos sobre o rendimento15, no- 12Cf. LB, artigo 2.°. 13 Cf. LB, artigo 136.°. 14 A política de baixa tributação em Macau é um imperativo previsto na sua Lei Básica [cf. LB, artigo 106.°]. 15Há algumas divergências (académicas) sobre o âmbito da incidência do im posto complementar de rendimentos relativamente a rendimentos produzidos no ex terior por empresas residentes em Macau. No sentido de abrangência desses rendi- 387
meadamente integrar na tributação os direitos de autor e consagrar a figura de retenção da fonte sobre determinados rendimentos que, embora abran-gidos pela incidência do imposto, acabam por não serem tributados, como sejam as royalties e outros rendimentos similares obtidos por não residen-tes. Não há um imposto geral sobre a despesa (bens e serviços), embora existam impostos específicos sobre alguns produtos — vinhos e outras bebidas alcoólicas, tabacos, veículos, etc. — e um imposto de turismo incidente sobre o valor de certos serviços prestados por determinadas categorias de estabelecimentos hoteleiros. A economia de Macau é de pequena dimensão, goza de perfeita liber-dade de movimentação de mercadorias e de capitais e realiza a maioria das suas transacções com o exterior, integrada progressivamente numa região circundante extremamente dinâmica. Dado o baixo nível de tributação exis-tente em Macau e a deficiente aplicação do seu sistema fiscal, não tem sido sentida a necessidade de celebração de acordos ou de convenções interna-cionais generalizados sobre estas matérias fiscais, só se tendo há pouco tempo iniciado a assinatura destes acordos (com a República Portuguesa). Feito o enquadramento geral da economia e da tributação da Região Administrativa Especial de Macau passemos a analisar como é que este enquadramento está preparado ou deve ser alterado devido ao desenvolvi-mento do comércio electrónico. Como foi dito, apresentando-se Macau como um espaço fiscal autónomo com um nível baixo de tributação, pode-se considerar esta situação como um atractivo de localização das empresas, nomeadamente com actividades relacionadas com o comércio electrónico, para efeitos de tributação sobre os rendimentos, que se devem considerar como auferidos ou produzidos no respectivo território16. A administração fiscal de Macau não tem experiência dos problemas de repartição de base tributável e de preços de transferência relativamente a transacções entre empresas associadas, nem a legislação prevê os meca-nismos para eventuais correcções em potenciais situações. Embora o nível de tributação local seja favorável à não transferência de resultados a tribu-tar no exterior, é conveniente que a legislação local sobre a tributação do rendimento preveja disposições para possibilitar efectuar correcções aos valores declarados, de modo a precaver-se de eventuais transferências de resultados/receitas fiscais derivadas de situações resultantes da internacio-nalização da economia de Macau. O desenvolvimento do comércio electrónico com eventuais pagamen-tos a pessoas domiciliadas fora de Macau torna mais premente a revisão mentos pela actual definição de incidência, veja-se José Hermínio Paulo Rato Rainha, «Impostos de Macau», Universidade de Macau/Faculdade de Direito/Fundação Macau, 1998, pgs. 79/80 e acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 2 de Maio de 1991, Proc. n° 11/83, do Tribunal Administrativo de Macau (Proc. n.° 12 731 — 2a Secção do STA), e, em sentido contrário, embora parecendo em posição hesi-tante, Hernâni Machado Duarte, Os Impostos — Uma Abordagem Económica e o Sistema Fiscal de Macau, Instituto Politécnico de Macau/Direcção dos Serviços de Administração e Função Pública, Macau 1999, pgs. 186 e 190. 16 Veja-se a nota anterior. 388
da prática que tem vindo a ser seguida de não tributação de direitos de autor, royalties e outros rendimentos similares, a pessoas domiciliadas no estrangeiro, assim como a necessidade de caracterização dos rendimentos pagos devido às transacções electrónicas. Esta área de tributação é sempre uma matéria de conversações entre as administrações fiscais durante as negociações para a celebração de acordos para evitar a dupla tributação do rendimento, devendo a administração fiscal procurar preparar os seus téc-nicos para o desenvolvimento destas negociações17. Não existindo no espaço fiscal de Macau um imposto geral sobre as prestações de serviços, de modo a serem abrangidas pela sua incidência as prestadas por meios electrónicos, os grandes problemas que se põem com a localização da tributação e com as modalidades de liquidação encon-tram-se actualmente afastados do sistema fiscal de Macau. Caso se preten-da introduzir um imposto incidente sobre as transacções de bens e servi-ços, estes problemas já se podem pôr e a sua dimensão depende, é claro, do tipo de imposto e do conjunto de bens e serviços abrangidos por esse im-posto, não sendo um problema exclusivo ou resultante do comércio elec-trónico. Do que foi exposto pode-se concluir que, relativamente a regras e pro-cedimentos de tributação previstos na legislação local, não resulta a absoluta necessidade de introdução de alterações derivadas do desenvolvimento do comércio electrónico, embora não seja de excluir a introdução de aperfeiço-amentos das normas de incidência ou da possibilidade da administração fiscal efectuar correcções para efeitos fiscais aos resultados de transacções entre empresas associadas. As grandes alterações a introduzir eventual-mente na legislação fiscal e nas práticas administrativas parecem dever resultar da utilização dos meios electrónicos pela administração fiscal de Macau: numa primeira fase, de apoio e assistência ao contribuinte e, pos-teriormente, no desenvolvimento de sistemas que permitam a entrega de declarações e o pagamento de impostos por meios electrónicos18. A modernização da administração fiscal de Macau e o incentivo da colaboração da população no cumprimento das suas obrigações tributárias só pode ser concretizado através do uso generalizado para efeitos internos e externos dos meios electrónicos. Este sistema só pode ser exequível com a atribuição de uma identificação para efeitos fiscais de todos os contribuin-tes (pessoas singulares e pessoas colectivas), sendo este o primeiro passo a dar para as grandes alterações a introduzir nos procedimentos administra-tivos de entrega e de recepção de declarações ou de pagamentos de impos-tos por via electrónica. 17O aumento das actividades económicas locais e a sua integração na economia regional e internacional, aliado a uma eventual mais cuidada aplicação do sistema fiscal, leva a que as questões relacionados com os problemas fiscais se tornem mais complexas e devam merecer uma maior atenção, para não serem obstáculo ao desen volvimento sócio-económico de Macau, pelo que se torna conveniente a celebração destes acordos. 18É de ter em atenção que actualmente já é permitida a realização de muitos dos pagamentos periódicos de impostos através do sistema bancário de Macau. 389
6. CONCLUSÕES E SUGESTÕES O sistema fiscal de Macau como todos os sistemas fiscais é susceptí-vel de melhoramento atendendo a diversos objectivos: maior implementa-ção dos princípios de igualdade e neutralidade, com aumento ou diminui-ção de receitas fiscais; simplificação da legislação e do sistema de declara-ções; maior aderência às práticas contabilísticas e comerciais locais; etc. Nesta perspectiva não se pode dizer que o controlo ou a tributação do co-mércio electrónico impliquem forçosamente alterações à legislação tribu-tária, nomeadamente em relação às normas estritas de tributação (defini-ção da incidência), embora se deva considerar que a utilização, pela admi-nistração fiscal de Macau, das novas tecnologias subjacentes ao comércio electrónico se apresenta como um aspecto muito mais importante do que as eventuais alterações com as regras de incidência. Tendo em consideração o que foi exposto podem-se apresentar em resumo algumas conclusões finais e sugestões relacionadas, de alguma forma, com o desenvolvimento do comércio electrónico e com a utilização dos meios electrónicos pelas administrações fiscais, que podem levar a eventuais alterações da legislação tributária de Macau. Não se indicam outras possíveis alterações que já têm sido referenciadas19, mas que não estão relacionadas, pelo menos, directamente, com o assunto em análise: a introdução de um imposto generalizado de consumo; a redução do número de escalões de rendimentos e de taxas de tributação no imposto sobre os lucros/rendimentos; a eliminação do imposto adicional nos impostos so-bre o rendimento; a generalização dos pagamentos por conta dos imposto sobre lucros/rendimentos ao longo do ano; a possibilidade do período de tributação do rendimento (ano fiscal) não coincidir com o ano civil; etc. Como foi referido, as implicações da expansão do comércio electró-nico nos sistemas fiscais dos países mais desenvolvidos são, neste mo-mento, objecto de estudo, nomeadamente, nos países da União Europeia e da OCDE, prevendo-se que as soluções práticas a encontrar fiquem em estreita interligação com a tributação da União Europeia, pelo que, de uma maneira geral, pode ser dito que: 1. Os grandes desafios sobre a tributação do comércio electrónico dizem respeito essencialmente aos países com um sistema de tributação indirecta, semelhante ao derivado do imposto sobre o valor acrescentado existente na União Europeia, e às empresas que negoceiam no território comunitário europeu, quer sejam empresas residentes ou exteriores a esse espaço económico. 19Vejam-se J. H. Paulo Rato Rainha, «Reflexões sobre o Sistema Fiscal de Macau: Evolução e Perspectivas», em Administração — Revista de Administração Pública de Macau, n.° 15, 1992, pgs. 103/118, e Hernâni Machado Duarte, Os Impos-tos — Uma Abordagem Económica e o Sistema Fiscal de Macau, Instituto Politécnico de Macau/Direcção dos Serviços de Administração e Função Pública, Macau 1999, pgs. 189/197. 390
2. As administrações fiscais de pequenos territórios, com limitada influência no comércio electrónico mundial, não necessitam de afectar gran des recursos para procurar novas soluções para a sua tributação ou contro lo, bastando-lhes acompanharem a divulgação da realização e evolução dos estudos efectuados por diversas instituições, e analisarem a oportuni dade de introduzirem ou não algumas alterações ao seu sistema fiscal. Há problemas gerais relacionados com o comércio electrónico que apresentam características comuns nas suas soluções para as administra-ções fiscais em geral, embora as dificuldades de solução possam ser de dimensão diferenciada, pois, a dimensão dos problemas aumenta para os países com altas taxas de impostos sobre o rendimento, com tributação e retenção na fonte sobre rendimentos, provenientes de direitos de proprie-dade intelectual ou industrial e outros rendimentos similares, e com im-postos sobre consumo incidentes sobre prestações de serviços. Tendo-se indicado que, relativamente aos impostos sobre o rendimento, as questões colocadas pelo comércio electrónico se referem, principalmente, a três conjuntos de problemas — localização da actividade e estabelecimento estável; repartição da base tributável e preços de transferência; e, caracte-rização dos rendimentos —, pode-se concluir que: 3.Os espaços fiscais com baixa tributação, como é o caso de Macau, tornam-se, em princípio, mais atractivos para a localização da base das actividades económicas, pelo que estes espaços fiscais, se outros motivos não existirem para além da tributação, não têm de se preocupar muito com a fuga das empresas para outros espaços fiscais onde a tributação seja mais alta. 4.Devem ser introduzidas alterações à legislação tributária de Macau de modo a permitir à sua administração fiscal efectuar eventuais correc ções aos resultados derivados dos designados preços de transferência, que são os preços atribuídos a transacções realizadas entre empresas associa das ou entre diferentes ramos da mesma empresa, embora este problema não seja exclusivo das transacções electrónicas nem daí deriva forçosa mente. 5.Passando a implementar-se, no sistema fiscal de Macau, a tributa ção e retenção na fonte sobre rendimentos de direitos de propriedade inte lectual ou industrial e outros rendimentos similares, há a necessidade de identificar as características das transacções do comércio electrónico que permitam diferenciar entre lucros das empresas, e, em particular, as cir cunstâncias em que os respectivos pagamentos podem ser considerados pagamentos por uso dos direitos de autor ou uso de conhecimentos cientí ficos e tecnológicos ou como causa de pagamentos de equipamento indus trial, comercial ou científico. Existindo impostos gerais sobre bens e serviços verifica-se que os principais problemas da tributação indirecta se relacionam com a identifi-cação do «produto» digital, com a localização da sua tributação e com as modalidades de liquidação, sem se esquecer, de se determinar, como tam-bém já foi referido, se a causa dos pagamentos efectuados corresponde a 391
um pagamento de direitos de autor ou de direitos equiparados, em que a tributação, a haver, passa a estar relacionada com os impostos sobre o ren-dimento. Deste modo, pode-se indicar que: 6.Os problemas que a tributação indirecta sobre o comércio electró nico apresenta, relativos à definição de local de consumo ou de local da prestação do serviço, não se põem à administração fiscal de Macau, desde que não se pretenda introduzir um imposto generalizado sobre o consumo no território de Macau, embora não se exclua a sua colaboração na identi ficação de contribuintes e na prestação de informações a administrações de outros espaços fiscais mediante a celebração de acordos nesse sentido. 7.Não existindo no sistema fiscal de Macau impostos gerais ou espe cíficos sobre o comércio electrónico, as empresas que exerçam activida des no seu âmbito a partir do território de Macau para o exterior só têm de se adaptar aos eventuais condicionalismos existentes noutros espaços fis cais, nomeadamente o eventual registo para efeitos tributários nesses mes mos espaços. Ainda que o desenvolvimento do comércio electrónico levante al-guns problemas em relação às formas de comércio tradicional, também se procura que a utilização generalizada dos mesmos meios electrónicos re-solvam algumas das dificuldades postas por esta nova forma de transac-ções. Por outro lado, verifica-se que estes meios electrónicos apresentam às administrações fiscais novas possibilidades de uma melhor aplicação das leis sobre impostos, de facilidade de cobrança de impostos e diferentes formas de intervenção numa comunidade mais vasta, podendo-se consta-tar que: 8.As novas tecnologias permitem às administrações fiscais de pe quenos territórios, sem grandes custos adicionais, tomar conhecimento do uso que outras administrações estão a fazer dessas mesmas tecnologias, pelo que a administração fiscal de Macau pode também aproveitar as opor tunidades oferecidas pelos meios electrónicos para melhorar a prestação de serviços, para reduzir os custos inerentes às regras de tributação e utili zar de forma mais efectiva os recursos destinados à cobrança de impostos. 9.Antes de se proceder às alterações da legislação tributária de Ma cau, para permitir a entrega de declarações tributárias ou o pagamento de impostos através da internet ou de outros meios electrónicos, há que insta lar as infraestruturas informáticas que possibilitem a utilização desses meios pelos contribuintes e começar por criar uma identificação fiscal (número de contribuinte) obrigatório, cuja atribuição e controlo possam ser feitos de imediato no momento do pedido. 10.No sistema fiscal de Macau, com vista a uma melhor implemen tação da tributação, deve ser iniciado o desenvolvimento dum regime de controlo de documentação das transacções efectuadas, através da obriga ção da emissão de facturas ou de documentos equivalentes pelo fornece dor, com a definição das operações sujeitas ou dispensadas de facturação e dos elementos que devem constar no documento. 392
documentação A documentação deste número é a Bandeira e o Emblema da Re-gião Administrativa Especial de Macau e os Logotipos dos Serviços e Organismos Públicos de Macau, P. 167. 393
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Administração n.º 47, vol. X I I I , 2000-1.º, 397-403 Macau's administration: From the transition period to the Macau Special Administrative Region Lídia da Luz (pp. 211) Firstly, the author presents a sketch of the administrative system of Macau, from the arrival of the Portuguese in 1553/1557 to the point when complete judicial autonomy was conferred in 1999. The author then continues to talk about the formation of administrative power before 1999. The Legislative Assembly is a body, formed by legislative members of direct and indirect election and by nomination. The Governor has legislative, executive, political and representative functions. Members nominated by the Governor and elected by the municipal organs and representatives of the interest groups constitute the Consultative Council. The Governor delegates political and admin-istrative authority to seven Secretaries. In fact, the administrative organization of Macau is rooted in the Portuguese Administration. Though being a small territory, Macau has about 50 public services and two municipal organs. The law provides regulations and principles for the definition of the organizational structure of the Public Administration. There are also general laws about public management. Decree-law defines the juridical nature, power, organs and structure of these services. The units under the Governor and the Secretaries are Directorate, Department, Division, Sector and Section. The two municipal organs enjoy administrative, financial, and patrimonial autonomy. The Sino-Portuguese Joint Declaration signed on 13 April 1987 leads Macau into its transition period. The principle of "One country, two systems" will be applied in the future Macau Special Administrative Region (MSAR). Macau will be governed by the people of Macau and it will enjoy a high degree of autonomy. During the transition period, from the day the Joint Declaration was signed to 19 December 1999, the Public Administration had to be modernized in its structure and function, so as to meet the necessary changes guaranteeing a smooth transition. Localization was one of the important tasks which was given much attention. The author explains the idea of localization that included the localization of laws and people. 397
The respective regulations and efforts of the Public Administration are described. And the result is compared to the situation before the commencement of the transition period. At the same time a new organizational culture is created with rules and principles. The author analyses the structure of the Government of the MSAR, briefing on the contents of the Basic Law, the authentic mini-constitu-tion of MSAR. The Government will have 5 Secretaries in the following areas: Administration and Justice; Economy and Finance; Security; Social and Cultural Welfare and finally Transport and Public Works. A comparison is made with the present Government in its executive and organizational structure, the nature of municipal organs and the crea-tion of new services such as the Audit Commissioner, the Anti-Corruption Commissioner, the Customs Service and the integration of the Judicial Police with the Security Forces. To conclude, the author concedes that there is still a lot to be done, namely in personnel management policy. However, any future transformation and development is to be backed up with good preparation. On the whole, the author considers that the transition work has achieved a positive result and is confident in the SAR Administration, as the public servants have been well equipped to serve the community. Special grade within the Judicial Police Fernando Passos (pp. 255) In this article, the author intends to reveal the qualifications of officers of a special grade within the Judicial Police (criminal investi-gation) by using data from a wide range of candidates who are running for the admission and promotion examinations. In the study, other data such as the place of study, place of birth and knowledge of languages are also included. A statistical analysis of the results is made to understand the difficulty of localization in the Judicial Police. Thus we can arrive at the necessary effort that has to be made to get a satisfactory number of bilingual officers in the service. The document tracking system of the Provisory Macau Urban Council Iong Chi Seng, Lao Chon Pio and Lao Sok Chi (pp. 263) Macau Urban Council (Leal Senado de Macau) is a large government service consisting of 8 departments and 28 divisions. Their offices are located in different areas in Macau, and it is necessary to circulate the documents among those scattered departments or divisions. As a document may flow through many points, it is difficult to locate a 398
document using traditional document tracking methods. This paper aims to present LSM's document tracking system and an account of her experience in the implementation of the system. Treatment of drug addicts, of age or under age, in Macau António Ganhão (pp. 275) The author classifies "drug addicts" into three groups, namely those who consume narcotics, those who buy them for personal consumption and those who are related to this illegal business. In Macau, the treatment of drug addicts is different from that of some countries in which the function of imprisonment includes the physical as well as psychological treatment. In addition, though there is legal punishment and special programs for drug addicts, especially delinquents, there has been little success in building a social reentry program. This is because insufficient personnel training, technical support and external coopera-tion. In order to achieve a change, the author thinks that the three institutions involved, namely the tribunals, the Justice Services and the Social Services Institute, should cooperate closely and permanently. The position and negotiations of North and South Governments on Macao during the initial period of the Republic of China Wu Zhiliang (pp. 287) The Portuguese has inhabited Macau since the mid-16'h century. During the change of dynasties both in China and Portugal with the ever-altering global situation, although there was ebb and flow, there was never any significant change in the political and legal standing of Macao, as it was not restricted by any kind of treaties during the Ming and Qing Dynasties. After the Opium War, in 1849 the Chinese officials of the Qing Dynasty were expelled from Macao. It was not until 1887 when the Sino-Portuguese Treaty of Reconciliation and Trade was signed that the Qing Dynasty admitted officially the fact that had existed for more than three centuries and allowed Portuguese perpetual occupation and governing powers in Macao. During the initial period of the Republic of China, the confrontation of the North and the South resulted in the formation of the Beijing and Canton Governments. They had different strategies in treating the question of Macau. However, on the principle of facing foreign countries and maintaining territorial integrity they had a consistent position. This article tries to analyze and comment on the negotiations between North and South Governments and the Macau Government in the question of Macau with the aid of historical materials. 399
Organizational citizenship: A catalyst for quality? Jorge Manuel Morais Costa (pp. 303) Organizational citizenship is an idea that is understood to be the behavior that individuals do not have formal obligations to carry out. In other words, this behavior is not expected to be formally rewarded but helps to improve the efficiency of the organization. The author aims to show how this behavior of a good citizen within an organization could bring about influence to the quality of this organi-zation and to the customer or end-user. Moreover, it is suggested that a good citizen within an organization is a crucial element to this organization in motivating individuals and building good human relations. The author also mentions other conditions of success such as group work, mutual respect and flexibility. The new image of organization nowadays is characterized by efficiency, in which there is stimulation and motivation in carrying out quality upgrade programs in the face of functional changes. During this process, quality is one of the most important ingredients. Quality is defined as the satisfaction of explicit needs of the customers or users. This concept is naturally applicable to the public service, though the traditional idea of administration/authority is firmly rooted in us. The progress towards administration of serving is an alternative that has guided the administrative modernization programs and that should be an indicator of innovation in the management of different organs. An overview of the public finance system in Macau Ho Hou Yin (pp. 315) This article introduces the public finance system of Macau, which plays a dominant role in the Administration. Various aspects such as the departments involved, the budget, the legal system as well as related regulations are discussed. In addition, the prospect for the Macau Special Administrative Region is also explored. The Macau Finance Service completes the functioning of the public finance system in Macau, together with the Overseas National Bank (BNU) and the Macau Monetary and Foreign Exchange Authority (AACM). The Finance Service is responsible for financial manag-ement and tax revenue, while BNU acts as a "deposit-and-with-drawal" bank of the Government and the AACM takes care of the capital investment. The financial year of Macau starts on the1st of January and ends on the 31st of December. The budget, which corresponds to the same period, is divided into a proposal and a decree-law. The former is a legal tool that allows the Legislative Assembly to approve the annual policy of the Administration, while the 400
latter lists the estimated revenue and expenditure as well as the implementation regulations and guidelines. There are different functioning regulations for three types of depart-ments to follow. The non-autonomous departments have to gain ap-proval from the Finance Service before paying any expenses. The autonomous departments, either in administration or both in admi-nistration and finance, get the monthly allocation from the Finance Service and they can use the funds without prior approval. Like any other countries, the public finance system of Macau is far from perfect. According to figures from 1996 to 1999, gambling tax occupied over 50% of the total government revenue, which constitutes an unstable factor for the finance system. Moreover, other problems include lack of supervision, improper economic and tax policy, incomplete accounting systems and a high percentage of personnel expenditure in Administration, etc. All these have to be studied by the Administration of the SAR so as to improve the public finance system as well as to intensify public resources management as a whole. "Pearl of the Orient" in Daniel Defoe's works: Image of Macau in the English literature of the 18th century Rogério Miguel Puga (pp. 327) Through the English novels written in the 18th century, namely "The Farther Adventures" and "Captain Singleton" by Daniel Defoe, the author analyses the materials related to Macau and the Portuguese presence in China. The main characters of the two novels sailed in pursuit of wealth. They represented a unique culture. Macau was mentioned in the works of Daniel Defoe to let the readers imagine the exoticism of a commercial entrepot in the Orient. In Defoe's mind, exoticism was always accompanied by natural and human dangers. However, the Europeans arriving in Macau had an intimate feeling as they found many Portuguese residents there. It was an oasis where different cultures coexisted. In "The Farther Adventures", the author described how the old Portuguese pilot helped the main character, Robinson, to continue with his adventure. It is concluded that through the eyes of Daniel Dofoe, both the images of Macau and the Portuguese were positive. Macau was and continues to be an exotic platform where different cultures converge, forming an exotic multicultural wisdom. Visual acuity of children in Macau: Early disability diagnosis Macedo de Almeida, Rui Manuel Calado (pp. 343) In Macau, children usually start their compulsory schooling when they reach four. However, on account of technical difficulties, only 6-year-old children can take their visual acuity screening. Therefore, 401
among the children of the ages of 4 to 6, there is a risk of having no detected problems of vision, which will definitely affect their learning and performance in school. With the present study, the authors can estimate the prevalence of visual disability of the children at the age of 4, and also check the usefulness of a new screening diagnosis test that can detect at an early stage eventual disabilities. Educational reform of Macau Sou Chio Fai, Pun Weng In (pp. 363) Educational reform in Macau aims to build up its own system of education by taking into account of the dominant role of private schools and at the same time keeping up with the pace of social economic development. This new system enhances modernization, upgrades qual-ity and provides fair chances for every citizen of Macau. In the process of reform, four aspects have been considered. They are the establishment of a legal base, the restructuring of the administrative department, the allocation of resources and the implementation of adequate policies. In the past few years, the Education and Youth Service has offered free education to more than 80% of the students in private schools. Meanwhile, the government has built more new schools to reduce the number of students per class. Moreover, the Services pays attention to the training for teachers and the organization of syllabus and teaching programs. In the future, the system of education will develop with cooperation from the private sectors and the quality of education will be guaranteed. The influence of e-commerce and use of electronic means on the fiscal system of Macau José Hermínio Paulo Rato Rainha (pp. 373) In this article, e-commerce is presented to possess the potential to become one of the greatest economic developments in the 21stcentury. The complications of its expansion within the fiscal systems for develo-ped countries are studied. Generally speaking, small territories with restricted influence on world e-commerce have to follow the taxation development of Europe because by maintaining a close link with the taxation of the European Union, they can find a practical solution. In analyzing problems related to e-commerce, common characteris-tics of solutions used by different governments are revealed. The difficulties encountered in finding solutions are the different dimen-sions involved as the problems of taxation through e-commerce within a certain fiscal area are substantially related to the taxation and composition of tax of the fiscal system. As for tax on income, there are 402
three problems — localization of the activity and stable mechanism; taxable base division and transfer expense; and characteristics of income. As for indirect taxation, the problems will be the localization of taxation and the payment models. Although the development of e-commerce has some defects as com-pared to traditional trade, we still try to use the same electronic means to solve the problems that have emerged in this new form of transactions. On the other hand, it is clear that electronic means working along side new forms of commerce bring about more opportunities for the fiscal authorities to achieve a better application of tax laws. In addition, it also facilitates the taxation process and different forms of mediation in a relatively large community. After a general discussion about the main difficulties in e-commerce taxation and in the use of electronic means by fiscal authorities, we look at what changes they can bring to the fiscal system of Macau. In order to achieve that, we will describe the characteristics of Macau from its territorial and population size within its economic structure and the fiscal system. Finally, we make conclusions and suggestions about possible changes to legislation and the practices of the fiscal system as a result of e-commerce and the use of electronic means. 403
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