CONDIÇÕES DE COLABORAÇÃO A revista Administração está aberta à colaboração de todos os interessados. Reservase, no entanto, o direito de recusar os trabalhos que não considere adequados ao espírito, objectivos e âmbito do seu conteúdo. Serão, do mesmo modo, recusados os trabalhos que se considere não possuírem um nível de tratamento e elaboração suficiente. Além da aceitação ou da simples recusa, a publicação de trabalho pode também ser condicionada à introdução de alterações ou correcções, propostas aos autores pelo Conselho de Redacção da revista. Os interessados em colaborar em Administração poderão contactar a Direcção para esse efeito ou enviar directamente os seus trabalhos para a revista. Os trabalhos publicados em Administração serão remunerados em função do respectivo mérito, sendo designadamente considerado o trabalho de investigação envolvido na sua elaboração. Concepção da capa: António Conceição Júnior Coordenação da execução: Henry Má

ADMINISTRAÇÃO Revista da Administração Pública de Macau MACAU, 1999 313

ADMINISTRAÇÃO Revista da Administração Pública de Macau Quatro números por ano Director: Jorge Bruxo Directora-Adjunta: Lídia da Luz Directora-Executiva: Celina Veiga de Oliveira Secretários da Redacção: Lam Soi Kuong (Paulo), Cheang A Chao (Rogério) Conselho de Redacção: Amável Afonso Barata Camões,Diana Loureiro José Angelo Lobo do Amaral, José Manuel da Silva Agordela, Propriedade: Administração Pública de Macau Edição: Direcção dos Serviços de Administração e Função Pública Direcção, redacção e administração: Rua do Campo, n.° 162, Edifício Administração Pública, 26.º andar Apartado 463, Macau (Ásia) Telef. 323623 Fax(853)594000 Distribuição e assinaturas: telef. 9871015; 9871014 Composição e impressão: Imprensa Oficial de Macau 2 500 exemplares ISSN 0872-9174 314

Número 44 (2.° de 1999) • Volume XII • Junho de 1999 SUMÁRIO DIREITO 319 Da (in)compatibilidade do Regime Jurídico dos Municípios do Território de Macau com o Estatuto dos Órgãos Municipais da futura Região Administrativa Especial de Macau (I Parte) de António Malheiro de Magalhães EDUCAÇÃO 353 Fundamentação teórica e caracterização dos métodos de ensino das línguas de Raul Leal Gaião HISTÓRIA E CULTURA 367 A Primeira Viagem Marítima Portuguesa ao Oriente — o início de uma nova era de Huang Hong-Zhao e Li Baoping 373 Pedro Nolasco da Silva e Luís Gonzaga Gomes — Sinólogos e Ilustres Macaenses de Celina Veiga de Oliveira 379 Edição de fontes documentais: uma via segura para o conhecimento da história de Macau e das relações luso-chinesas de Wu Zhiliang e Jin Guo Ping DIPLOMACIA 391 Consulado-Geral de Portugal em Macau: uma outra maneira de perpetuar a presença de Carlos Frota 315

ADMINISTRAÇÃO 399 Reforma da Administração Pública no Século XXI de Jorge Bruxo 409 Serviço Público Orientado para o Cliente —Implementação do sistema de qualidade «Carta de Qualidade» e «ISO 9000» de Eddie Kou 423 Auto Avaliação — Objectivos e Efeitos de Jorge Manuel Morais Costa 445 DOCUMENTAÇÃO 569 ABSTRACTS NOTA DA DIRECÇÃO Os trabalhos assinados publicados na revista Administração são da exclusiva responsabilidade dos seus autores. Os trabalhos originais publicados em Administração podem, em princípio, ser transcritos ou traduzidos noutras publicações, desde que se indique a sua origem e autoria. E, no entanto, necessário um pedido de autorização para cada caso. 316

direito 317

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Administração, n.° 44, vol. XII. 1996-2.°. 319-349 DA (IN)COMPATIBILIDADE DO REGIME JURÍDICO DOS MUNICÍPIOS DO TERRITÓRIO DE MACAU COM O ESTATUTO DOS ÓRGÃOS MUNICIPAIS DA FUTURA REGIÃO ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE MACAU (I PARTE)* António Malheiro de Magalhães** SUMARIO Razão de Ordem I Do Princípio da Separação de Poderes ao Município: algumas considerações 1. O Princípio da Separação de Poderes na sua dimensão vertical 2. A Descentralização administrativa 3. As Autarquias Locais 4. O Município II O Município no Ordenamento Jurídico-Público de Macau III Os Órgãos Municipais da futura Região Administrativa Especial de Macau — em torno do artigo 95.° da Lei Básica Considerações Finais Bibliografia RAZÃO DE ORDEM Quando fomos confrontados com o imperativo de elaborar o relatório da disciplina de Direito Administrativo, na vertente de Ciências Jurídico-Políticas, do nosso Curso de Mestrado em Direito, da Faculda * Este trabalho corresponde, na íntegra, ao relatório por nós elaborado na disciplina de Direito Administrativo do nosso Curso de Mestrado em Direito jurídico-políticas da Faculdade de Direito da Universidade de Macau. ** Professor Auxiliar Convidado na Faculdade de Direito da Universidade de Macau. 319

de de Direito da Universidade de Macau, de imediato nos ocorreu um tema profundamente cativante, se bem que, em nossa opinião, fosse dotado de um objecto demasiado abrangente para ser tratado, com a devida acuidade e exigência, no âmbito de um trabalho com aquela natureza. Sendo certo que proceder a uma análise assaz alargada e aprofundada do perfil organizatório da Administração Pública da futura Região Administrativa Especial de Macau, plasmado na sua «Lei fundamental», é algo que deve impor-se a quem possa revelar interesse pelas coisas do Direito Público, nem sempre, por razões várias, se afigura viável concretizar uma tal pretensão. Deste modo, não foi esse o caminho que trilhámos e decidimos optar por uma via mais limitada, não tão extensa, nem tão larga, mas nunca, a nosso ver, desprovida da devida importância. Com efeito, já que nos referimos a «caminhos», quase seríamos tentados a dizer que, sem perder de vista as «estradas nacionais» ou até as «auto-estradas» daquela Administração em sentido organizatório, decidimos enveredar por «caminhos municipais», à primeira vista mais modestos mas sempre necessárias para aproximar realidades, por vezes, tão distintas e distantes. Queremos dizer com isto que, não descurando o plano das relações a estabelecer entre a Administração Central da República Popular da China e a Administração da futura Região Administrativa Especial de Macau, assim como, em termos gerais, a estrutura organizatória desta última, após a transferência do exercício da Soberania, a 20 de Dezembro de 1999, optámos por centrar este estudo no futuro próximo da actual Administração Local, melhor dizendo, da Administração Municipal do Território de Macau. Tendo nós uma especial preferência pela temática da Separação de Poderes, tributária do realce que desde sempre lhe tem sido conferido pelo Senhor Professor Doutor Rogério Ehrhardt Soares no seu ensino aos Cursos de Mestrado, e que em tempos evidenciámos, ao devotar-lhe, tanto quanto possível, a nossa atenção, em comunicação proferida na Universidade de Macau, intitulada «a Separação de Poderes na Lei Básica da futura Região Administrativa Especial de Macau*», teimámos por bem voltar à sua análise, embora numa dimensão e num campo bem mais circunscritos, isto é, na sua dimensão vertical e no plano concreto da Administração local da futura Região Administrativa Especial da República Popular da China. Ora, se bem pensamos, para alcançar tal objectivo torna-se necessário aferir da compatibilidade — ou incompatibilidade — do actual Regime Jurídico dos Municípios do Território de Macau1 com o Estatuto dos Órgãos Municipais da futura Região Administrativa Especial de Macau, consagrado nos artigos 95.° e 96.° da Lei Básica. * Publicada nesta Revista N.° 41 (3.° de 1998) Volume XI. Setembro de 1998. 1 Lei n.° 24/88/M, de 3 de Outubro, com as alterações introduzidas pela Lein.° 4/93/M, de 5 de Julho. 320

É esta a tarefa que iremos abraçar de ora diante, reconhecendo, a priori, que não deixará de pecar pela incompletude dos resultados que venhamos a obter. I DO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES AO MUNICÍPIO: ALGUMAS CONSIDERAÇÕES Temos vindo a falar de Administração central e de Administração local, de separação vertical de poderes e de Municípios. Nesta medida, será justificada uma «curta paragem pelo caminho», possivelmente contornável por ser demasiado «conhecida» mas essencial para que possamos estabelecer um fio condutor entre estas realidades organizatórias e precisar quanto baste as suas noções. 1. O PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES2 NA SUA DIMENSÃO VERTICAL Então, recuemos até ao Princípio da Separação de Poderes, elegendo-o como ponto de partida de toda a análise subsequente. Hoje em dia, a sua importância começa por se revelar enquanto «princípio estrutural-conformador do domínio político»3 que se analisa em três planos ou perspectivas fundamentais: o plano funcional-material, o plano institucional ou técnico-organizatório e o plano social ou sócio-cultural. Na primeira perspectiva, alude-se a uma separação das funções do Estado, ou seja, à tripartição tradicional entre as funções legislativa, executiva e judicial. Mesmo assim, actualmente, entende-se que este não será o único catálogo possível, podendo desenhar-se cenários diferenciados onde se identifiquem e autonomizem outras funções que vão para além daquelas tradicionalmente consideradas neste domínio4. No plano técnico-organizatório ou institucional estão em causa poderes separados, concebidos como complexos organizatórios distintos que dentro do aparelho do Estado repartem entre si e exercem as funções acima enunciadas5. Finalmente a separação social de poderes traduz uma articulação do «poder» ou «poderes do Estado com as estruturas sociais», tais como 2 Sobre o Princípio da Separação de Poderes, veja-se, em geral, António Malheiro de Magalhães, O Princípio da Separação de Poderes na Lei Básica da futura Região Administrativa Especial de Macau, cit., loc. cit., pp. 711-714 e bi bliografia aí citada. 3 José Joaquim Gomes Canotilho, Direito Constitucional, Almedina, Coimbra, 1993, 6.a edição p. 687. 4 Sobre a questão das funções do Estado, veja-se Jorge Miranda, Funções Órgãos e Actos do Estado, Lisboa, 1990, pp. 8 ss. O Autor propõe uma distinção entre a função política que abrangerá a função legislativa e a função governativa stricto sensu, a função administrativa e a função jurisdicional. Ibidem, p. 19. 5 Rogério Ehrhardt Soares, Direito Administrativo I, Lições sem data, Policopiadas, Universidade Católica, Curso de Direito, Porto. 321

os grupos, as classes, ou os partidos6, assumindo-se, no dizer de Gomes Canotilho, como uma das «manifestações modernas do princípio»7. A este propósito não podemos deixar de lembrar as palavras de Rogério Soares, ao ensinar que o Princípio da Separação de Poderes, embora tenha perdido o seu conteúdo político dentro da máquina estadual, volta, por via da separação social, a assumir este significado «dentro do Estado como sociedade organizada»8. Apesar desta perspectiva ter vindo a adquirir um relevo cada vez maior nas sociedades de grupos como são as sociedades actuais não é à separação social que as constituições e as leis se referem, quando abordam e contemplam a doutrina da Separação de Poderes. O que normalmente se encontra plasmado nesses diplomas é uma separação políticoconstitucional9, a qual, acabando por traduzir-se numa conjugação da perspectiva funcional e da perspectiva organizatória, desemboca na clássica separação entre o Poder Legislativo, o Poder Executivo e o Poder Judicial. Porém, como dissemos, mesmo na sua dimensão clássica ou horizontal, o Princípio da Separação de Poderes não pode ser encarado como uma trindade divina, eterna e imutável. Este Princípio apresenta-se hoje como um «Princípio histórico» que de modo algum pode ser considerado «como um dogma de valor intemporal»10. Pesem embora todas estas considerações, acontece que muito mais relevante para o nosso estudo é outra «manifestação moderna» da Separação de Poderes. Estamos a referirmo-nos à sua «dimensão vertical», realidade que se reconduz «aos princípios do federalismo, da autonomia regional e da autonomia local»11 e considera «a delimitação das competências e as relações de controlo segundo critérios fundamentalmente territoriais»12. Nas palavras de Barbosa de Melo, esta dimensão vertical, para além de exercer uma «considerável influência na estrutura interna do Poder Executivo e do Poder Judicial», «afirma que no Estado têm de 6 José Joaquim Gomes Canotilho, Direito Constitucional, cit., p. 687. 7 Idem, ibidem, pp. 692 e 693. Segundo o Autor, tratar-se-á duma «reparti ção» ou «divisão» social de funções, querendo aludir com isto à «distribuição de poder» entre o Estado e outros titulares de «poderes públicos não estaduais». 8 Rogério Ehrhardt Soares, Direito Público e Sociedade Técnica, Coimbra, Atlântica Editora, 1969, p. 156. 9 José Joaquim Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição Anotada, Coimbra Editora, 3.a edição, 1993, p. 499. Segundo os Autores «os problemas relacionados com os novos desenvolvimentos da separação social dos poderes (...) embora possam ter algumas refracções a nível político, não se devem confun dir com o princípio político-constitucional da separação dos poderes». 10 José Joaquim Gomes Canotilho, Direito Constitucional, cit., p. 688. 11 Idem, ibidem, p. 692; José Manuel Sérvulo Correia, Legalidade e Auto nomia Contratual nos Contratos Administrativos, Almedina, Coimbra, 1987, p. 262. 12 José Joaquim Gomes Canotilho, Direito Constitucional, cit., p. 687. 322

existir órgãos e corpos intermédios que quer na sua legitimação, quer na sua acção, sejam autónomos e independentes dos órgãos centrais ou supremos»13. Ora, de tudo o que temos dito depreende-se que uma das «realizações»14 ou «manifestações imediatas»15 da separação vertical de poderes é a «descentralização administrativa» que, na opinião de Philippe Ardant, pode ser considerada como a «forma mais eficaz» de realização deste Princípio16. 2. A DESCENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA A descentralização17 começa por afirmar-se como um «critério de repartição de competências e atribuições entre o Estado e entes distintos»18, acabando por desembocar num particular sistema de organização administrativa. Porém, a expressão descentralização administrativa19 será passível de corresponder a vários sentidos, os quais poderão encerrar fisionomias organizatórias diversas. Nesta medida, poderá falar-se em descentralização técnica, por serviços20 ou funcional21, em descentraliza 13 António M. Barbosa de Melo, Democracia e Utopia, Porto, 1980, p. 44. 14 José Manuel Cardoso da Costa, Elementos de Ciência Política, Poli copiados, Universidade Católica Portuense, 1978/79, p. 92 e pp. 67 ss. 15 António M. Barbosa de Melo, Democracia e Utopia, cit., p. 44. 16 Philippe Ardant, Institutions Politiques et Droit Constitutionel, Paris, L.G.D.J., 6.a edição, 1994, p. 49. 17 Nos termos do artigo 6.°, n.° 1, da Constituição da República Portuguesa, « o Estado é unitário e respeita na sua organização os princípios da autonomia das autarquias locais e da descentralização democrática da administração pública.» Por sua vez, dispõe-se no n.° 2 do artigo 267.° que « (...) a lei estabelecerá adequa das formas de descentralização e desconcentração administrativas (...).» Relati vamente àquela primeira norma, Gomes Canotilho e Vital Moreira sublinham que ela «inclui um princípio constitucional geral — a unidade do Estado — e três princípios de âmbito menor, que qualificam aquele sem o contrariarem — a auto nomia local, a descentralização administrativa e a autonomia regional, e tanta importância têm um e outros, que aquele e dois destes estão salvaguardados con tra a revisão constitucional. (...) A garantia da autonomia local, da descentraliza ção administrativa e da autonomia regional implica uma certa policracia ou pluralismo de centros de poder, enquadrados numa complexa estrutura vertical do poder político e da administração.» Constituição..., cit., p. 75. 18 Mário Esteves de Oliveira, Direito Administrativo, Vol I, Almedina, Coimbra, 1980, p. 83. 19 Segundo Afonso Queiró, «diz-se que há descentralização administrativa quando uma parte, maior ou menor, da função administrativa é autonomamente realizada, não pelo Estado, através dos seus órgãos administrativos (ou seja, por tanto, pelo governo e pelos órgãos dele dependentes), mas por outras pessoas colectivas públicas, através dos seus órgãos, mediante o exercício de poderes pró prios, ainda que sobre o controlo dos órgãos do Estado.» Afonso Rodrigues Queiró, «Descentralização», in Diccionário Jurídico da Administração Pública, Volume III, Lisboa, 1990, pp. 569 e 570. 20 J. Baptista Machado, Participação e Descentralização Democratização e Neutralidade na Constituição de 76, Almedina, Coimbra, 1982, pp. 4 ss. 323

ção institucional22 e ainda em descentralização territorial ou em sentido próprio23. A primeira, também designada por «devolução de poderes»24, alicerça-se em razões «de eficácia e funcionalidade da organização administrativa»25, traduzindo-se na criação de pessoas colectivas públicas distintas do Estado, chamadas «autarquias institucionais»26 ou institutos públicos27, os quais são incumbidos pela Lei de prosseguir interesses públicos do Estado ou de outras pessoas colectivas de população e território, sendo-lhes imputados os resultados da sua própria actuação28. 21 Mário Esteves de Oliveira, Direito Administrativo, cit., p. 186. 22 Idem, ibidem, p. 184 23 J. Baptista Machado, Participação..., cit., pp. 4 ss. 24 Diogo Freitas do Amaral, Direito Administrativo I, Almedina Coimbra, 1989, pp. 705 ss;, J. Baptista Machado, Participação..., cit., pp. 4 ss; Mário Esteves de Oliveira, Direito Administrativo, cit., pp. 185-188. José Casalta Nabais, A Autonomia Local (Alguns Aspectos Gerais), Separata do número especial do Bo letim da Faculdade de Direito - Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Afonso Rodrigues Queiró - 1986, Coimbra, 1990, p. 61. Na opinião de Sérvulo Correia, «a expressão «devolução de poderes» merece ser mantida, para sublinhar por essa forma a autonomia do conceito face ao de descentralização.» Em seu entender, não deve considerar-se que essa prática represente um «modo de descentraliza ção», pois neste caso estará a contribuir-se «para a ambiguidade do próprio con ceito de descentralização.» Segundo o Autor, «a verdadeira descentralização as senta no reconhecimento de centros de poder administrativo fora da área do poder estadual. Para que assim seja, não basta atribuir personalidade jurídica e autono mia administrativa às entidades descentralizadas: para além disso, importa ainda — e sobretudo — que possuam autonomia de orientação, a autonomia de orienta ção significa que, no quadro das leis vigentes, os objectivos da pessoa colectiva e as suas grandes linhas de orientação são determinados por órgãos representativos da população que para o efeito apreciam livremente os respectivos interesses. (...) Pelo contrário, os institutos públicos — pessoas colectivas públicas nascidas atra vés do fenómeno da devolução dos poderes — têm de ir buscar ao Estado (...) a orientação político-administrativa.» Sérvulo Correia, «Devolução de Poderes», in Dicionário Jurídico da Administração Pública, Volume III, Lisboa, 1990,p. 656. 25 Mário Esteves de Oliveira, ibidem, p. 186. 26 J. Baptista Machado, Participação..., cit., p. 4. 27 Ao sistema de «devolução de poderes» contrapõe-se o sistema de «inte gração de poderes» que consiste no facto de todos os interesses a prosseguir pelo Estado, ou pelas pessoas colectivas de população e território serem postos por Lei a cargo das próprias pessoas colectivas a que pertencem». Diogo Freitas do Amaral, Direito Administrativo, cit., p. 705. Note-se ainda que este Autor considera ser o fenómeno da devolução de poderes que está na base da criação das Associações públicas, as quais, nesta medida, pertencem à Administração Indirecta do Estado. Refira-se que a Administração Indirecta envolve também as Fundações Públicas e as Empresas públicas. Rogério Soares apelida estas figuras de tipo institucional ou fundacional de «entes autónomos não territoriais», que juntamente com as autarquias locais ou «entes autónomos territoriais» constituem a chamada Admi nistração mediata. Direito Administrativo I, cit., p. 5. 28 Na medida em que estas «autarquias institucionais» prosseguem interes ses públicos pertencentes ao Estado, encontram-se sujeitas aos poderes de supe 324

Na opinião de Casalta Nabais, a expressão «descentralização em sentido técnico ou por serviços» parece desadequada para identificar a realidade administrativa resultante do «expediente da devolução de poderes ou de competências». Segundo o Autor, «a descentralização administrativa implica sempre a existência de uma colectividade administrativa autónoma, isto é, de uma colectividade humana baseada numa solidariedade de interesses próprios (exclusivos), interesses cuja definição e prossecução são, pois, suas atribuições naturais». Consequentemente, prefere designar este fenómeno, que está na génese da denominada Administração Indirecta do Estado, por «desconcentração personalizada»29 30 31. rintendência do Governo, «expressos na faculdade de orientação que se traduz em várias faculdades de intervenção». José Joaquim Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição..., cit., p. 782. Cfr. ainda o artigo 199.°, alínea d), da Constituição da República, onde se dispõe que «compete ao Governo, no exercício de funções administrativas: (...) superintender na administração indirecta e exercer a tutela sobre esta (...).» Ensina Freitas do Amaral que «tradicionalmente, o poder de superintendência era concebido» no direito português «como um dos poderes típicos da hierarquia». Porém, esta noção tradicional viria a sofrer uma profunda alteração de sentido por força da revisão constitucional de 1982. Com efeito, «a ideia de superintendência deixou de aparecer ligada à hierarquia para surgir ligada à Administração Indirecta do Estado. E, depois, porque, no âmbito da administração indirecta do Estado, a superintendência tem agora um conteúdo jurídico diferente daquele que tinha no contexto da relação hierárquica. É por isso que se torna necessária uma terminologia diferente (...).» Então, segundo o Autor, passará a chamar-se «à faculdade de revogação, que o superior hierárquico tem sobre os actos do subalterno, poder de supervisão. E à «superintendência» agora situada no âmbito da administração estadual indirecta por força da Constituição», deverá ser dado um outro sentido, ou seja, «o de poder de definir a orientação da actividade a desenvolver pelas pessoas colectivas públicas que exerçam formas de administração indirecta». Diogo Freitas do Amaral, Direito Administrativo I, cit., pp. 710 e 711. 29 José Casalta Nabais, A Autonomia..., cit., p. 61, em especial, nota 120. Para Casalta Nabais, «administração estadual é toda a acção administrativa desenvolvida pelo Estado para a realização dos interesses nacionais, interesses nacionais cuja prossecução e concretização compete sempre, pelo menos em última instância, ao suporte administrativo orgânico do Estado-o Governo. Naturalmente que o Estado pode servir-se de vários expedientes para atingir este desiderato, originando assim diversas formas de administração estadual.» Entre estas especiais formas de administração estadual deverão ser referidas a concentração administrativa, a desconcentração administrativa orgânica, a desconcentração personalizada e ainda a desconcentração autárquica. A desconcentração autárquica traduz-se numa forma de administração estadual através da qual o Estado procede a uma devolução de poderes ou de competências «em pessoas colectivas de direito público já existentes como instrumentos unificadores de colectividades humanas suportes de administrações autónomas (...).» Por outro lado, consiste numa « devolução de poderes relativos a atribuições que apenas à pessoa colectiva estadual dizem respeito, poderes pelos quais esta é responsável em última instância, gozando de uma verdadeira tutela administrativa sobre os órgãos autárquicos que os exercem.» Sendo assim, o Autor afirma que nem no caso da «desconcentração personalizada», nem no caso da 325

«desconcentração autárquica» «se pode falar de uma verdadeira descentralização administrativa, uma vez que não há aqui lugar a uma autêntica transferência de atribuições do Estado-administração, mas tão só uma transferência de poderes relativa a atribuições de que o Estado não abre mão.» Pelo contrário, quando o Estado devolve às autarquias locais «atribuições próprias da comunidade autárquica», apesar de anteriormente lhe terem sido imputadas «por força de um visão estatizante da administração publica», encontramo-nos perante uma verdadeira descentralização administrativa. Por outro lado, Casalta Nabais, aludindo, nos mesmos termos, à «desconcentração personalizada» e à «desconcentração autárquica», entende que a «desconcentração da administração estadual a favor de pessoas colectivas públicas, sendo estas pessoas jurídicas — por isso mesmo autónomas face ao Estado-pessoa —, encontram-se integradas numa relação de tutela administrativa o que tem como consequência estarem sujeitas a um controle por parte da administração central do Estado de maneira a prosseguirem os interesses gerais da colectividade nacional para que foram «mandatadas». Quer isto dizer que, neste último caso, temos duas pessoas colectivas públicas a colaborarem na realização (na efectivação) do mesmo interesse público que, muito embora imputado ao Estado, foi por este posto a cargo de um instituto público ou de uma autarquia. Daí que não surpreenda que o Governo disponha de instrumentos para evitar que o interesse geral seja desvirtuado ou transformado mesmo em interesse próprio do instituto público ou autarquia encarregada de o prosseguir». Finalmente, o Autor adverte que qualquer destes expedientes é distinto da figura da «desconcentração orgânica em órgãos autárquicos», a qual, se bem pensamos, se traduz na possibilidade do Estado (Governo) delegar poderes de representação (tutela) num órgão autárquico que é simultaneamente órgão da administração estadual. Nesta hipótese, poderá dizer-se, na linha de Baptista Machado, que a tutela estadual sobre a autarquia se apresenta como uma espécie de «tutela exercida por dentro (do interior)» inconfundível com «tutela interna» levada a cabo pelo Estado nas situações de «desconcentração personalizada» e «desconcentração autárquica» (devolução de poderes). Ver infra, notas 61 e 69. Como sabemos, no domínio da Administração Indirecta incumbe aos entes autónomos, pelos quais esta se manifesta, a prossecução de interesses do Estado, o mesmo será dizer, dos interesses gerais da colectividade. Cabe-lhe a prossecução mas não a sua definição e representação que, em última instância pertence ao Parlamento e à Administração Central (Directa) do Estado, ou seja, ao Governo. Ora, como já referimos, este exerce sobre aqueles um poder de superintendência, de orientação, consubstanciado na emissão de directivas que os vinculam no desenvolvimento da sua actividade. Deste modo, no dizer de Baptista Machado, a tutela a que os referidos entes autónomos se encontram submetidos é uma tutela interna ou intrínseca, «pois aquelas directivas, ao fixarem os objectivos e ao precisarem o conteúdo do interesse público a realizar, estabelecem um rumo à actuação dos serviços e informam ou determinam por dentro o conteúdo e o sentido das decisões dos seus órgãos.» José Casalta Nabais, A Autonomia, cit., pp. 59-64, em especial, nota 121; J. Baptista Machado, Descentralização..., cit., pp. 14 e 15, 17, 20 e 21. Por sua vez, Alves Correia sublinha, ao indicar o crescimento das «tarefas prestativas dos municípios» como motivo da cooperação intermunicipal, que «este aumento de responsabilidades» ficou a dever-se a «uma devolução e (ou) delegação de poderes do Estado para as autarquias locais.» Ora, para o Autor, «a expressão «devolução de poderes» exprime a ideia de uma transferência de funções ou atribuições do Estado para outro ente público, dotado de autonomia, sendo vedado ao órgão do ente que devolveu os poderes qualquer interferência no seu exercício. Ao contrário, na «delegação de poderes» assiste-se a um fenómeno mais simples, qual seja o de um órgão a quem a lei atribuiu determinadas competências 326

(delegante) conferir a outro órgão (delegado) o encargo de praticar actos identificados ou até um só acto, sem perder as suas competências próprias.» Porém, Alves Correia não partilha da opinião corrente, segundo a qual «a técnica da devolução de poderes é utilizada para a descentralização administrativa, ao passo que a delegação de poderes está intimamente relacionada com a desconcentração administrativa», na medida em que «o instrumento da delegação de poderes pode ser utilizado nas relações entre órgãos de pessoas colectivas distintas (...).» Segundo o Autor, embora nestas situações se afigure «mais correcto falar em delegação de funções ou delegação de atribuições», tal como ensina Rogério Soares, «ainda assim estamos perante uma delegação e não uma devolução ou transferência de poderes». Deste modo, «nada obsta, pois, que as autarquias, ao lado de atribuições próprias e de atribuições para elas transferidas pelo Estado, exerçam funções delegadas pelo Governo.» Fernando Alves Correia, «Formas jurídicas de cooperação intermunicipal», in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Afonso Rodrigues Queiró, I, Universidade de Coimbra, Boletim da Faculdade de Direito, Número Especial, Coimbra, 1984, pp. 63 e 64, em especial, nota 7. A respeito da «delegação de atribuições estaduais» nas autarquias locais, veja-se, também, Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição..., cit., pp. 886 e 887, notas II e IV. 30 Em comentário ao artigo 267. °, n.° 2, da Constituição da República Por tuguesa, José Joaquim Gomes Canotilho e Vital Moreira, afirmam que a descen tralização administrativa «designa, numa formulação mais estrita, apenas a trans ferência de funções do Estado para as administrações autónomas, de carácter ter ritorial, corporativo, ou institucional. Num entendimento menos exigente, consi dera-se também descentralização a criação de entidades públicas sem substracto pessoal, de âmbito nacional ou local, para desempenharem certas tarefas da Ad ministração central (administração indirecta ou mediata). O que há de comum nestas duas formas — de resto, bem distintas — é o facto de essas funções deixa rem de pertencer à administração directa do Estado e serem atribuídas a outras entidades dotadas de personalidade jurídica.» Quanto à desconcentração admi nistrativa, «ao invés, traduz-se simplesmente numa deslocação de competências no âmbito da própria organização administrativa do Estado, dos órgãos centrais para os órgãos periféricos, dos órgãos superiores, para os órgãos inferiores. Sob certa perspectiva, a própria Administração Indirecta pode ser considerada como forma de desconcentração (e não de descentralização), havendo quem a designe por «desconcentração institucional», em contraposição com a «desconcentração burocrática». Constituição..., cit., pp. 927 e 928. Por outro lado, deverá ser espe cialmente considerada a anotação (IV) ao n.° 1 do artigo 6.° da Lei Fundamental Portuguesa, onde se diz que «o princípio da descentralização administrativa não é unívoco» e que a «Constituição estabelece uma distinção entre a descentraliza ção das entidades «de população e território» (autarquias locais e regiões autó nomas) e a descentralização da administração pública, isto é, sobretudo a admi nistração do Estado.» Idem, ibidem, pp. 75 e 76. 31 Se bem pensamos , também Afonso Queiró apontava neste sentido quan do alertava para o facto de começar a falar-se «de um fenómeno de desperso nalização substancial dos entes funcionalmente descentralizados e da sua prática redução, em certa medida, em muitos casos, à categoria de órgãos da administra ção directa do Estado, que é como quem diz, à categoria de órgãos em favor dos quais o legislador opera, mais do que uma descentralização, uma simples descon centração de poderes ou de funções. Este fenómeno de «despersonalização» e consequente redução dos organismos em causa à condição substantiva de órgãos hierarquicamente dependentes do governo (...) é tanto menos surpreendente quanto é certo ser a descentralização por serviços, já desde a origem, uma pseudo-des centralização, um simples instrumento da técnica da organização administrativa, 327

Em contraposição com a Administração indirecta, deverá dizer-se que a Administração Directa é constituída por um conjunto de órgãos e serviços, integrados na pessoa colectiva pública Estado que prosseguem e realizam interesses deste, encontrando-se «sujeitos à direcção e fiscalização de um poder situado no Governo». Segundo o ensinamento de Rogério Soares, trata-se de uma «estrutura fortemente hierarquizada», designada por «Administração centralizada»32, cujos resultados da sua actuação jurídica e material se imputam ao Estado33. Ora, é nesta sede que normalmente costuma falar-se de concentração e de desconcentração administrativa, enquanto sistemas de organização administrativa que respeitam à «repartição de competências entre órgãos da mesma pessoa colectiva pública»34. A grande diferença existente entre estes dois últimos sistemas de organização administrativa e os sistemas de centralização e de descentralização administrativa reside no facto de os primeiros se referirem à organização dentro de uma só pessoa colectiva pública, ao passo que os segundos pressupõe necessariamente a existência de sujeitos públicos distintos. Deste modo, deparamos com um sistema concentrado, quando a competência decisória pertence aos órgãos superiores da hierarquia, cabendo aos órgãos inferiores apenas tarefas mais «humildes» tais como a preparação e a execução das decisões. Pelo contrário encontramo-nos em face de um sistema desconcentrado quando estes mesmos órgãos situados em degraus mais baixos de hierarquia gozam de poder decisório35. A desconcentração administrativa36, originária ou derivada, consoante decorra imediatamente da lei ou, para se efectivar, exija a prática de um acto específico pelo superior hierárquico, mediante expressa permissão legal37, elegeu como seus «instrumentos»38 concretizadores ao dispor do legislador administrativo para a promoção de uma eficiente realização de interesses públicos gerais ou estaduais.» Afonso Rodrigues Queiró, «Descentralização, cit., loc. cit., p. 573. 32 O Autor salienta que esta realidade corresponde aos sistemas administra tivos de feição europeia ocidental. Direito Administrativo I, cit., p. 5. Ver, ainda, Mário Esteves de Oliveira, Direito Administrativo, cit., p. 204 e Diogo Freitas do Amaral, Direito Administrativo I, cit., p. 205. 33 Mário Esteves de Oliveira, Direito Administrativo, cit. p. 204. 34 Idem, ibidem, p. 199. 35 Ibidem. 36 Segundo o ensinamento de Casalta Nabais, traduz-se numa forma de ad ministração estadual que prefere designar por «desconcentração administrativa orgânica». A Autonomia Local..., cit., p. 60. Para Esteves de Oliveira, «a descon centração visa libertar os órgãos superiores da pessoa colectiva do congestiona mento provocado pelo extraordinário alargamento das tarefas administrativas, sobretudo estaduais, nos últimos decénios e na sua forma mais típica — a criação de serviços locais do Estado — representa também um modo de aproximar a ad ministração estadual dos interesses e comunidades locais, permitindo uma maior adequação e rapidez da decisão.» Direito Administrativo..., cit., pp. 199 e 200. 37 Diogo Freitas do Amaral, Direito Administrativo I, cit., p. 601. 38 Mário Esteves de Oliveira, Direito Administrativo, vol, I, pp. 199 c 200. 328

preferenciais, a criação de órgãos e serviços da administração local39, a delegação de poderes ou de competências, respectivamente40. 39 Órgãos locais do Estado são «centros de decisão dispersos pelo Território nacional, mas habilitados por lei a resolver assuntos administrativos em nome do Estado nomeadamente em face de outras entidades públicas e aos particulares em geral». Diogo Freitas do Amaral, Direito Administrativo I, cit., p. 393. Estes órgãos, que se encontram «na dependência hierárquica do Governo», constituem, em conjunto com os «serviços locais do Estado» que preparam e executam as suas decisões, a denominada Administração local do Estado e têm a sua competência limitada a certas circunscrições administrativas. Idem, ibidem, pp. 393 e 399. Pelo contrário, aqueles órgãos e serviços do Estado que estendem a sua competência a todo o Território nacional integram a Administração central do Estado. Ibidem, pp. 203 e 204. Quer num caso, quer noutro, está presente o modelo hierárquico. Como diz Baptista Machado, «a Administração estadual directa é aquela que é exercida pela administração central, seguindo uma organização vertical em que impere o princípio da subordinação hierárquica. Esta administração estadual pode ter e tem muitas vezes órgãos locais ou periféricos e pode ser desconcentrada pela «delegação de poderes» em direcções ou órgãos subalternos. Participação e Descentralização..., cit., p. 11. Este modelo de organização administrativa «constituído por um conjunto de órgãos e agentes com atribuições comuns e competências diferenciadas, ligados por um vínculo jurídico que confere ao superior o poder de direcção e ao subalterno o dever de obediência», denomina-se hierarquia administrativa. Diogo Freitas do Amaral, Direito Administrativo, vol. I, cit., p. 638. Em consequência, como ensina Casalta Nabais, «no caso da desconcentração orgânica, os órgãos ou agentes em que tal desconcentração se efectua, porque se encontram integrados numa relação de hierarquia, estão sujeitos aos poderes hierárquicos dos órgãos superiores da administração do Estado, ou seja, aos poderes de direcção, de superintendência (hierárquica) e disciplinar». A Autonomia Local, cit., p. 63. Neste sentido a Constituição da República Portuguesa preceitua no seu artigo 199.°, alínea d) que «compete ao Governo no exercício de funções administrativas : dirigir os serviços e a actividade da administração directa do Estado, civil e militar (...)». Ora, o «poder de direcção» a que se encontram sujeitos os órgãos e serviços da Administração Directa do Estado hierarquicamente subordinados traduzse, precisamente, na emanação de «ordens concretas» a que eles devem obediência e não apenas na emanação de «directivas genéricas» que corporizam o poder de superintendência ou poder de orientação que recai sobre os «institutos públicos». J. Baptista Machado, Descentralização..., cit., p. 13. Neste sentido, Paulo Otero refere que «a essência do poder de direcção re side na faculdade de o superior emanar ordens e instruções. (...) Através dos referidos comandos imperativos, o superior pode planificar, organizar, comandar e coordenar toda a actividade administrativa dos seussubalternos. Com efeito, o poder de direcção mostra-se susceptível de abranger todas as actividades dos órgãos hierarquizados, independentemente da competência destes últimos, não encontrando, segundo alguns autores, limitesmateriais de incidência.» Na opinião do Autor, «este direito ilimitado de o superior emanar ordens e instruções sobre toda a actividade dos subalternos, confere ao poder de direcção um estatuto central na caracterização da hierarquia administrativa.» Paulo Otero, Conceito e Fundamento da Hierarquia Administrativa, Coimbra Editora, 1992, pp. 111 e 112. 329

Por seu turno, bem diferente da desconcentração, assim como da «descentralização técnica» ou «devolução de poderes», é a chamada «descentralização institucional» que origina a chamada «administração autónoma institucional». Segundo Esteves de Oliveira, o fundamento desta forma de descentralização deve buscar-se na existência de certas necessidades colectivas surgidas «no seio de grupos de pessoas que, em virtude da sua actividade profissional, económica ou outra se defrontam também com interesses próprios (...) e que podem justificar a personalização do respectivo substracto para, mediante os seus órgãos representativos, decidirem e executarem as tarefas conducentes à prossecução de tais interesses»41. Como vemos, esta forma de descen Deste modo, embora encontre na Administração local do Estado e na delegação de poderes os seus instrumentos mais valiosos, a desconcentração administrativa tem, em contrapartida, o seu «correctivo» no poder hierárquico do órgão superior ou central. Mário Esteves de Oliveira, Direito Administrativo, vol. I, cit., p. 200. 40 Delegação de poderes ou competências é um acto administrativo «fundado numa expressa determinação da lei, pela qual um órgão vai tornar possível o exercí cio dos seus poderes por outro órgão». Rogério Ehrhardt Soares, Direito Adminis trativo, Coimbra, 1978, p. 251. Segundo o Autor «a previsão legal do acto de dele gação apenas permite que o órgão competente, que está legitimado a agir em ordem à satisfação de determinados interesses possa conferir a outro «órgão o encargo de prover relativamente a eles, com a prática de actos idênticos ou até de um só acto» mas nunca lhe permite transferir a sua competência. Ibidem, pp. 256 e 257. 41 Para o Autor, «embora a Constituição não reconheça nenhuma forma de descentralização institucional, o que é certo é que vinculou o legislador a promovê la como modo de realizar a própria democracia». Mário Esteves de Oliveira, Di reito Administrativo, vol. I, cit., p. 184. Porém, deve notar-se que, actualmente, o artigo 267.°, n.° 1, da Constituição da República Portuguesa, refere expressamen te a figura das «associações públicas», como meio «assegurar a participação dos interessados» na gestão efectiva da Administração Pública. Por sua vez, o n.° 4 deste artigo dispõe que «as associações públicas só podem ser constituídas para satisfação de necessidades específicas, não podem exercer funções próprias das associações sindicais e têm organização interna baseada no respeito dos direitos dos seus membros e na formação democrática dos seus órgãos.» Casalta Nabais não deixa de salientar que « a autonomia institucional, não obstante o seu enquadramento no âmbito da administração pública e o seu significado quer participativo, quer de eficiência administrativa, possui um alcance bem mais modesto que o desempenho pelas autarquias locais. É que, como pessoas colectivas públicas de fim múltiplo que são, estas últimas constituem autênticas escolas de democracia e instâncias de educação, não admirando, assim, que, entre nós, não só constituam pólos do poder político mas também vejam a sua posição garantida face ao próprio poder de revisão constitucional (...), o que, naturalmente, não sucede com as colectividades institucionais. Estas, ao contrário, porque estão ao serviço de fins especiais e não integram a totalidade dos cidadãos, detêm uma posição de autonomia menos vincada e mais disponível face ao legislador que, deste modo, a poderá moldar em larga medida». A Autonomia..., cit., p. 76. Nesta medida, Esteves de Oliveira acaba por evidenciar que «é também natural que a tutela sobre as autarquias locais (...) seja muito menos gravosa para a sua autonomia, do que aquela que a lei fixará, caso a caso, para a Administração autónoma institucional». Direito Administrativo..., cit., p. 185. 330

tralização, encontrará a sua justificação na necessidade de prossecução de interesses próprios duma colectividade específica, inconfundíveis com interesses da sociedade global ou Estado. São tais interesses, de ordem económica ou profissional, que se encontram na base da existência de Corporações ou Ordens Profissionais42. Com efeito, as pessoas colectivas públicas que incorporam esta forma especial de Administração Autónoma, «mergulham as suas raizes» numa «cumplicidade de interesses», isto é, num conjunto de necessidades colectivas privativas de um certo grupo de indivíduos que se confunde com o substracto pessoal que as constitui. Neste caso, segundo a doutrina maioritária, não nos encontramos perante uma Administração Estadual — nomeadamente Indirecta — mas em face de uma Administração autónoma em relação ao Estado enquanto sujeito público. Acontece que é corrente na doutrina portuguesa identificar as «corporações», enquanto «associações públicas»43 com a «administração autónoma» («institucional»)44 45. 42 Segundo as palavras de Vital Moreira, «mesmo pondo de lado os demais entes corporacionais públicos (as corporações territoriais e os consórcios e corporações interadministrativas), as associações públicas propriamente ditas são ainda assim uma figura muito heterogénea. São numerosas as suas expressões.» Porém, o Autor acrescenta que «as mais típicas e relevantes das associações públicas encontram-se na esfera profissional e económica. Não é pois por acaso que quando se fala em associações públicas se começa por pensar neste grupo de corporações.» Vital Moreira, Administração Autónoma e Associações Públicas, Coimbra Editora, 1997, pp. 403 e 405. Jorge Miranda diz-nos que, «ao contrário das demais associações públicas, os colégios profissionais, pelo menos os das profissões jurídico-forenses, remontam ao século XIX ou aos inícios do século XX» e integram-se indubitavelmente na Administração Autónoma. Jorge Miranda, «Ordens Profissionais», in Diccionário Jurídico da Administração Pública, Volume VI, Lisboa, 1994, pp. 229, 231 e 232. 43 Independentemente da questão de saber se as «associações públicas» pertencem à Administração Autónoma ou à Administração Indirecta do Estado, de modo algum aquelas poderão reduzir-se às Ordens Profissionais. Freitas do Amaral identifica três espécies de associações públicas: as «associações de entidades públicas», «a categoria menos controversa», de que serão exemplo as associações de municípios; as «associações de entidade privadas», onde se integram as Ordens Profissionais, «a categoria mais importante e numerosa», mas, também, «aquela que custou mais a aceitar nos quadros do novo regime democrático português»; as «associações públicas de carácter misto», isto é, «aquelas em que numa mesma associação se agrupam pessoas colectivas públicas e indivíduos ou pessoas colectivas privadas». Diogo Freitas do Amaral, Direito Administrativo, 2.a Edição, vol. I, Almedina, Coimbra, 1994, pp. 402-405. Por sua vez, Alves Correia salienta que «a nossa doutrina integra as associações de municípios nas associações ou corporações públicas». Segundo o Autor, «Jorge Miranda considera as associações de municípios como associações públicas e classifica-as de complexas, quanto à natureza dos membros, porque formadas por pessoas colectivas, de associações de entidades públicas, quanto à qualidade dos membros, e de associações públicas próprias, quanto à conformação de interesses. Todavia, como refere Jorge Miranda, as associações de municípios, apesar de inseridas no domínio do poder local, nem por isso se confundem com as autarquias locais. O que as caracteriza é a agregação de certas pessoas colectivas 331

Contudo, esta posição, defendida por Autores como Esteves de Oliveira, Gomes Canotilho, Vital Moreira, Casalta Nabais, Sérvulo territoriais (os municípios) e não o exercício de qualquer poder sobre o território.» Fernando Alves Correia, «Formas Jurídicas...,» cit., loc. cit., p. 99. 44 Vital Moreira recorda que «a integração das corporações públicas na admi nistração autónoma não era a posição prevalecente na doutrina portuguesa até à Constituição de 1976. No domínio da Constituição de 1933, a doutrina dominante, influenciada por Marcelo Caetano, incluía as associações públicas, juntamente com os institutos públicos, no conceito de «devolução de poderes», reservando o concei to de descentralização para a administração local territorial. Hoje, porém, sobretu do depois da revisão constitucional de 1982, a identificação entre associação públi ca e administração autónoma é a posição generalizada.» Ibidem, p. 374. 45 Isto não significa dizer que só e apenas essas «corporações» ou «Associa ções Públicas» a possam integrar. Na opinião de Vital Moreira, «a distinção insti tutos públicos/associação pública é particularmente relevante sob o ponto de vis ta do conceito de administração autónoma. É que, em princípio, só a corporação pública pode ser suporte de administração autónoma, no seu sentido material, enquanto auto-administração de determinada colectividade infra-estadual. Os ins titutos públicos só podem ser suportes de administração autónoma quando sejam de natureza representativa.» Acontece que «se a associação ou corporação públi ca é a moldura preferida da administração autónoma, não quer isso dizer (...) que ela seja a única forma de administração autónoma. (...) O que caracteriza a admi nistração autónoma contemporânea é a versatilidade e a multifuncionalidade das suas figuras subjectivas. Ponto é que um certo conjunto de tarefas administrativas esteja confiada a instâncias constituídas pelos próprios interessados, mediante ór gãos representativos, dotados de capacidade de autodefinição da orientação polí- tico-administrativa.» Nesta medida, citando Schuppert, o Autor defende que «a ideia tradicional de que o instituto era inapto para a administração autónoma deve ser abandonada, pois a realidade mostra a existência de institutos dotados de ór gãos representativos que se revelam um «tipo específico de co-administração e de auto-administração.» Em consequência, Vital Moreira considera, tal como Jorge Miranda, que as Universidades, na sua configuração actual, integram-se na Admi nistração autónoma. Jorge Miranda, «Ordens Profissionais», cit., loc. cit., p. 232. Em nosso entender, Baptista Machado parece navegar nas mesmas águas que Vital Moreira, ao referir que «pode haver institutos públicos de acção regional dotados de órgãos electivos — em vez de órgãos cujos titulares sejam designados pela administração central —, ou de órgãos mistos, e com uma participação maior ou menor das populações ou das categorias sociais da região na gestão dos mesmos. Quando tal aconteça, o instituto público de acção regional pode surgir como uma estrutura de transição entre a administração indirecta do Estado e a administração regional autónoma (descentralizada).» J. Baptista Machado, cit., p. 6, nota 4. Por outro lado, na opinião de Vital Moreira, nem todas a associações públicas «em sentido jurídico formal» têm o merecimento de pertencer à administração autónoma. Necessário se torna que o sejam também em «sentido material», isto é, se apresentem como colectividades de pessoas «que compartilham uma comunidade de interesses e que gozam da capacidade de autoderminação dos seus fins». Caso contrário, não serão consideradas verdadeiras associações ou, quando muito, não passarão de associações de «fachada». Por último, é conveniente salientar que, por vezes, a doutrina ao aludir às corporações públicas como única «instância da administração autónoma», utiliza aquele conceito, em sentido amplo, ou seja, abrangendo as autarquias locais e as «associações públicas propriamente ditas». Vital Moreira, Administração Autó noma..., cit., pp. 369, 374 e 375. 332

Correia e Jorge Miranda46, «não é uma posição universal»47. Assim, no extremo oposto deverá situar-se a tese defendida por Rogério Soares. Por outro lado, impõe-se fazer uma especial referência ao pensamento de Freitas do Amaral, que, em nosso entender, poderá configurar-se como uma posição «intermédia». Para Rogério Soares, as associações públicas, em especial as Ordens Profissionais, de que é exemplo a Ordem dos Advogados, pertencem inequivocamente à «Administração mediata» do Estado, concretizando um modo específico de descentralização administrativa, fundado na «devolução de poderes» estaduais (interesses públicos). Na opinião do Autor, «criar uma corporação pública implica a devolução de tarefas que pertencem ao elenco público. Com isso atribui-se à corporação um status público: um complexo de deveres que ela tem de cumprir, e que vai ser servido por um adequado conjunto de poderes públicos. Só dessa maneira a corporação pode funcionar em termos de ser uma peça da Administração mediata do Estado»48. 46 Mário Esteves de Oliveira, Direito Administrativo, vol. I. cit., pp. 184 e 185; Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição Anotada, pp. 781-782 e 927- 930; Vital Moreira, Administração Autónoma e Associações Públicas, cit., ; José Casalta Nabais, A Autonomia..., cit., p. 49; Jorge Miranda, «Ordens Profissio nais», cit., loc. cit., p. 231 e 232. Na opinião deste Autor, pelo menos, «certas associações públicas, entre as quais, sem dúvida, as associações públicas profis sionais», fazem parte da Administração autónoma. No fundo, segundo Vital Moreira, tratam-se daquelas associações que Sérvulo Correia apelida de «associ ações públicas em sentido restrito». Vital Moreira, Administração Autónoma e Associações Públicas..., cit., p. 374. e Sérvulo Correia, Noções de Direito Admi nistrativo, volume I, Edições Danúbio, Lda. Lisboa, p. 145. 47 Vital Moreira, Administração Autónoma..., cit., p. 522. 48 Segundo o ensinamento de Rogério Soares, «(...) o Estado dispõe dum poder organizatório, duma capacidade de se autoconstruir, que exercita livre mente. Assim se constrói a complexa máquina do Estado. Repare-se, porém, que a justificação do poder organizatório reside na urgência de deixar ao Estado um meio para definir as figuras de acção mais adequadas à satisfação dos interesses públicos. E tal não significa necessariamente criar complexos de poderes integra dos na teia dos órgãos do Estado. Pode muito bem acontecer que se manifeste mais conveniente descarregar a tarefa pública sobre um sujeito diferente do Esta do. Apenas não será legítima tal devolução quanto a actividades supinamente es taduais, como a defesa, a administração da justiça, as relações internacionais, a criação dos impostos. Em face dessas tarefas, mantém-se um inderrogável mono pólio estadual; pode dizer-se que elas são estaduais em sentido estrito. As outras, e o seu número depende da circunstância histórica, foram também assumidas como pertencendo à comunidade, e portanto são públicas, estão funcionalmente ligadas ao Estado, que tem de prover à sua satisfação. Mas, quanto a elas, já se aceita que o poder organizatório do Estado funcione em termos de devolver o encargo a um ente diverso de si mesmo. Nesta medida diz-se que surge uma Administração mediata». Por outro lado, o Autor entende que é conveniente acentuar «que a criação de corporações públicas representa uma solução descentralizadora, que pode ser mais ou menos acarinhada pelo pensamento político dominante numa certa constituição. Consoante as concepções de organização da coisa pública que em cada 333

Do mesmo modo, inicialmente, Freitas do Amaral49 não considerava as associações públicas como uma forma de Administração autónoma. Para este Autor, tratavam-se pura e simplesmente de «pessoas colectivas públicas, de tipo associativo, criadas para assegurar a prossecução de interesses públicos determinados, pertencentes ao Estado ou a outra pessoa colectiva pública»50 que se encontravam inseridas na Administração indirecta do Estado. Acontece que o Autor acabaria por rever a sua opinião inicial, defendendo, actualmente, que as associações públicas são «pessoas colectivas públicas, de tipo associativo, criadas para assegurar a prossecução de determinados interesses públicos pertencentes a um grupo de pessoas que se organizam para a sua prossecução», configurando-se, então, como parte integrante da Administração autónoma. Todavia, continua a afirmar que estas implantam os seus alicerces na «devolução de poderes»51 52. momento histórico se impõe, assim vamos encontrar um desejo mais forte ou mais tíbio de atribuir a prossecução de interesses da comunidade a sujeitos fora da organização estadual. Mas afirmar com calor este desejo, como o faz a nossa Constituição (...) não significa apenas fazer apelo a figuras de base territorial, na suposição romântica que se lida com manifestações «naturais» anteriores ao Estado. Significa chamar a colaborar na realização do interesse público as figuras jurídicas de base associativa, fundacional ou institucional que, pela sua condição, se mostrem mais adequados à tarefa que têm de cumprir. Ora, quando a Constituição de 1976 aponta para um princípio de descentralização, não pensa obviamente só nas pessoas colectivas territoriais, mas no leque extremamente largo de sujeitos públicos. E aqui surgem as corporações públicas, de que a Ordem dos Advogados é um exemplo.» Rogério Ehrhardt Soares, «A Ordem dos Advogados uma Corporação Pública», in Revista de Legislação e Jurisprudência, Ano 124.°, Coimbra, l de Outubro de 1991, N.° 3807 p. 162 e 163; N.° 3809, pp. 225 e 226. Para Rogério Soares, «a toda esta grossa fatia da Administração Pública que ultrapassa os limites do aparelho estadual (autarquias locais e entes autónomos não territoriais) costuma chamar-se Administração mediata, para com isso traduzir que desempenha tarefas públicas em nome do Estado.» Direito Administrativo I, cit., p. 6. 49 Diogo Freitas do Amaral, Direito Administrativo, vol. I, Almedina, Coimbra, 1989, pp. 382-386. Nessa altura, o Autor defendia que «as associações públicas, com o seu arsenal de privilégios, não surgem como um favor que o Es tado faz a certas categorias de cidadãos para que eles realizem o melhor possível os seus interesses: surgem como a forma mais adequada de se organizar a defesa e a promoção de interesses públicos de que o Estado não pode abdicar.» Deste modo, entendia que as associações públicas eram «entidades que exercem uma administração indirecta do Estado (ou de outra pessoa colectiva pública de fins múltiplos), não» eram «sujeitos de administração autónoma». 50 Diogo Freitas do Amaral, Direito Administrativo, vol. I, ( l . a Edição), Almedina Coimbra, 1984, p. 370. 51 Com efeito, o Autor afirma, agora, que «os institutos públicos existem para prosseguir interesses públicos do Estado — e por isso integram a administra ção estadual indirecta. Ao passo que as associações existem para prosseguir inte resses públicos próprios das pessoas que as constituem — e por isso fazemparte da administração autónoma.» Segundo as suas palavras, «o principal argumento» 334

Por último, no que concerne à «descentralização territorial», não estaremos muito longe da verdade se afirmarmos que se denota uma tendência generalizada entre os Autores para a colocar numa «situação de favor», nomeadamente, quando, antes de tudo, insistem em distinguila da «descentralização operada operada pela «devolução de poderes». Segundo Baptista Machado a «descentralização territorial é considerada por muitos como sendo «mesmo a única e verdadeira que o levou a alterar a sua posição inicial, foi o facto de a Constituição preceituar (hoje, no seu artigo 199.°, alínea d)) que a Administração Indirecta se encontra sujeita ao poder de superintendência do Governo, ao passo que a administração autónoma apenas se encontra sujeita ao poder de tutela. Ora, constatando que nos estatutos das Associações Públicas não se prescrevem «quaisquer poderes de superintendência» (orientação) a favor do Governo, mas sim poderes de tutela (controlo), viria a concluir que «não estamos perante entidades pertencentes à administração estadual indirecta, mas sim perante entidades inseridas na administração autónoma». Freitas do Amaral não deixa de salientar «que em muitos casos as associações públicas prosseguem interesses colectivos originariamente pertencentes ao Estado», como é o caso do «interesse público da administração da justiça confiado à corporação dos advogados». Todavia, nestas situações, o Estado «decidiu transferir a defesa desses interesses, em primeira linha, para as corporações dos respectivos profissionais», procedendo a uma «verdadeira devolução de poderes». Ora, para Freitas do Amaral, «a devolução de poderes tanto pode ser reduzida, originando a administração indirecta, como ser mais ampla, dando vida à administração autónoma. Tudo depende do tipo de organismo que o Estado pretenda criar e do grau de autonomia que lhe queira conferir». Diogo Freitas do Amaral, Direito Administrativo, Vol. I, 2.a Edição, Almedina, Coimbra, 1994, pp. 400 e 414-416. Apesar de concordar com a conclusão de Freitas do Amaral, Vital Moreira duvida que o argumento apresentado seja «concludente». Em seu entender, «não é por simples opção legislativa que em geral não existe superintendência sobre as associações públicas; é porque isso é inerente às associações públicas num Estado democrático. Elas são independentes do Estado, não estão submetidas a um poder de orientação porque constituem formas de auto-organização, autogoverno e auto-administração de colectividades de pessoas com interesses próprios.» Vital Moreira, Administração Autónoma..., cit., pp. 523 e 524. 52 Refira-se que Freitas do Amaral denomina de «descentralização institu cional» aquela que origina os institutos públicos e de «descentralização associativa» a que está na base da existência de associações públicas. Contudo, o Autor prefe re «adoptar a designação de «descentralização» apenas para o caso da chamada descentralização territorial, e reservar para a descentralização institucional e associativa a designação de «devolução de poderes».» Diogo Freitas do Amaral, Direito Administrativo, vol. I, Almedina, Coimbra, 1994, pp. 697 e 698. Por ou tro lado, não deverá confundir-se aquela descentralização «institucional», com a «administração autónoma institucional», assim designada por Esteves de Olivei ra, cujo exemplo preferencial são, actualmente, as Ordens profissionais. (Itálico nosso). Direito Administrativo, vol. I, cit., p. 184. Por seu lado, Afonso Queiró designa por «descentralização corporativa» aquela que «(...) respeita a toda a sorte de categorias ideais de pessoas detentoras de uma determinada qualificação ou possuidoras de um certo status profissional ou económico ou unidas por co muns interesses morais e culturais (...)». Afonso Rodrigues Queiró, «Descentrali zação», cit., loc. cit., p. 570. 335

descentralização»53.Se bem pensamos, Esteves de Oliveira e Freitas do Amaral navegam nas mesmas águas: o primeiro quando refere que a «autarquia territorial» é a «forma mais vincada» de descentralização54; o segundo ao reservar a expressão descentralização, apenas para a «descentralização territorial», melhor dizendo, a única descentralização em sentido estrito55. Ora, convém não esquecer que é precisamente esta forma de descentralização que se encontra no centro das nossas preocupações, posto que a «descentralização territorial»56 concretiza-se na existência de Autarquias Locais, de que o Município é uma natural e histórica expressão. As Autarquias Locais, inconfundíveis com a Administração local do Estado57, entre outras expressões organizatórias da realidade administrativa, são pessoas colectivas de «população e território», de «fins múltiplos», que visam a prossecução dos «interesses próprios» do seu «substracto pessoal constituído pela comunidade de pessoas que habitam certa circunscrição do Estado»58, através de «órgãos representativos». Sendo assim, iremos dedicar-lhes, em breve, um pouco mais da nossa atenção. A este respeito impõe-se não olvidar as palavras de Freitas do Amaral quando afirma que «a existência constitucional das autarquias locais, e o reconhecimento da sua autonomia face ao poder central, fazem parte da própria essência da democracia, e traduzem-se no conceito jurídico-político de descentralização»59. Com efeito, torna-se essencial, neste momento, estabelecer uma importante distinção. Queremos aludir à dicotomia descentralização em sentido jurídico e descentralização em sentido político-administrativo. Assim, deparamos com um sistema descentralizado em sentido jurídico pela simples existência de pessoas colectivas públicas territo 53 J. Baptista Machado, Participação..., cit., p. 6. Esta opinião parece não ser partilhada por Vital Moreira. Segundo o Autor, «se há que estabelecer uma distinção entre a descentralização verdadeira e própria e a simples «devolução, ela deve ser feita coincidir com a distinção entre administração autónoma e administração indirecta. Ora, se as associações públicas são formas de administração autónoma, ao lado das autarquias, e em contraposição com os institutos públicos, então elas devem igualmente ser cobertas pelo conceito de descentralização em sentido próprio.» Vital Moreira, Autonomia Local e Associações Públicas, cit., 1997, p. 167. 54 Mário Esteves Oliveira, Direito Administrativo, vol. I, p. 183. 55 Diogo Freitas do Amaral, Direito Administrativo, vol. I, ( 1 . a Edição) cit., p. 690. 56 Para Baptista Machado «a descentralização territorial, pressupõe três con dições : a) o reconhecimento pelo Estado de colectividades humanas baseadas numa solidariedade de interesses; b) a gestão desses interesses por órgãos eleitos, emanados das colectividades; c) e o controlo administrativo sobre estes órgãos, exercido pelo Estado». Descentralização..., cit., p. 27. 57 Diogo Freitas do Amaral, Direito Administrativo, vol. I, cit., ( l . a Edição), p. 413. 58 J. Baptista Machado, Descentralização..., cit., p. 6 59 Diogo Freitas do Amaral, Direito Administrativo, vol. I, cit., ( l . a Edição), p. 420. 336

riais que prosseguem interesses públicos ao lado do Estado. Em contrapartida, vislumbra-se um sistema centralizado quando o exercício da função administrativa se encontra cometido tão só e apenas ao Estado. Por sua vez, no plano político-administrativo só estaremos perante um sistema descentralizado, na verdadeira acepção da palavra, «quando os órgãos das autarquias locais são livremente eleitos pelas populações respectivas, quando a Lei as considera independentes na órbita das suas atribuições e competências, e quando estiverem sujeitos a formas atenuadas da tutela administrativa, em princípio restrictas ao controle da legalidade». Pelo contrário, o sistema será centralizado «quando os órgãos das autarquias locais sejam livremente nomeados e demitidos pelos órgãos do Estado ou quando se encontrem sujeitos a formas particularmente intensas da tutela administrativa, designadamente a uma ampla tutela de mérito»60 61. 60 Ibidem, p. 687. Para Freitas do Amaral «quando a descentralização jurí dica coincide com a descentralização política assente em eleições democráticas dos órgãos representativos das populações, pode dizer-se que há auto-administra ção», ou o que «os alemães, autores do conceito, denominam Selbstverwaltung». Ibidem, p. 421. Por outro lado, «para que exista poder local é necessário ainda mais alguma coisa, além da auto-administração». Na opinião do Autor «só há poder local quando as autarquias locais são verdadeiramente autónomas e têm um amplo grau de autonomia administrativa e financeira: isto é, quando forem sufici entemente largas as suas atribuições e competências, quando forem dotadas dos meios técnicos e humanos necessários, bem como dos recursos materiais sufici entes, e quando não forem excessivamente controladas pela tutela administrativa e financeira do poder central». Ibidem, p. 422. 61 A competência administrativa do Governo respeitante às relações de po der face à Administração Estadual Directa e Indirecta, bem com à Administração Autónoma, foi alvo de sucessivas revisões constitucionais que, na busca constan te de uma definição e clarificação mais perfeita dessas relações, vieram a introdu zir-lhes alterações de sentido bastante significativas. Assim, nos termos da alínea b) do artigo 202.° do texto primitivo da Constituição de 1976, dispunha-se que competia ao Governo «dirigir os serviços e actividade da administração directa e indirecta do Estado e superintender na administração autónoma». Pese embora a crítica de que viria a ser alvo, por parte de Casalta Nabais, devido à sua formula ção «incorrecta», este enunciado linguístico não deixou de ser objecto de um la borioso trabalho de interpretação, na mira da sua clarificação, levado a cabo, ao tempo, por Baptista Machado. Na opinião do Autor, na expressão «poder de di recção» seriam «abrangidos tanto poderes hierárquicos (referidos à administração estadual directa), como poderes de tutela (referidos à administração estadual indi recta)». Para além disto, teria que aceitar-se que a «superintendência» se referia, «no texto constitucional, à tutela exercida pelo Governo sobre a administração autónoma». Deste modo, haveria que distinguir entre «dois géneros de tutela. De uma banda, colocar-se-ia «a tutela exercida sobre os órgãos da administração in directa do Estado» que «segundo alguns autores (...) implicaria um poder de ori entação particularmente intenso (...)», e que Baptista Machado viria a qualificar como «tutela intrínseca» ou «tutela interna». Por outra banda, teríamos a «tutela governamental sobre as pessoas colectivas autónomas independentes (autarquias locais e organismos corporativos)», traduzida num «poder de fiscalização» exer 337

3. AS AUTARQUIAS LOCAIS Referimos atrás que as autarquias locais dão corpo à descentralização administrativa, traduzindo-se numa forma - se não na forma, por excelência, de Administração Autónoma62. Perante isto, afigura-se inquestionável uma forte conexão entre o conceito de autarquia local e o conceito de autonomia local. Casalta Nabais aponta neste sentido, ao sublinhar que «a noção de autarquia (...) consubstancia toda a riqueza autonômica das comunidades territoriais descentralizadas», acabando por concluir que «autonomia local e autarquia local são expressões que se equivalem, expressões sinónimas»63. cido sobre estas pela administração estadual, «em nome do interesse nacional», que seria designada por «tutela externa». José Casalta Nabais, A Autonomia Local..., cit., p. 64, nota 125; J. Baptista Machado, Descentralização..., cit., pp. 12-17. Com a revisão constitucional de 1982 a redacção do preceito viria a ser alterada. Agora, o artigo 202.°, alínea d), passava a estatuir que competia ao Governo, no exercício de funções administrativas, «dirigir os serviços e a actividade da administração directa do Estado, civil e militar, superintender na administração indirecta e exercer a tutela sobre a administração autónoma.» Sem dúvida que esta nova formulação literal do preceito se caracterizava por uma maior clarividência, relativamente à sua antecessora. Finalmente, com a revisão de 1997 a norma viria a ser objecto de mais uma alteração. Deste modo, dispõe a alínea d) do artigo 199.° do texto constitucional revisto, actualmente vigente, que compete ao Governo, no exercício de funções administrativas, «dirigir os serviços e a actividade da administração directa do Estado, civil e militar, superintender na administração indirecta e exercer a tutela sobre esta e sobre a administração autónoma.» Como vemos, o texto mantém-se praticamente inalterado, excepto no que concerne ao poder de tutela do Governo que, segundo a nova redacção, exercer-se, não só sobre a administração autónoma, mas, também, sobre a administração indirecta do Estado. Porém, se bem pensamos, esta «inovação», consagrada pela lei de revisão, não era de todo estranha à doutrina que, pelas palavras Freitas do Amaral, a ela já se referia como um «dado adquirido». Assim, segundo o ensinamento deste Autor «os institutos públicos e associações públicas estão sujeitos a tutela administrativa (...). Não se pense, pois, que pelo facto de essas entidades se encontrarem também sujeitas a superintendência não se acham submetidas a tutela. Existe, nos termos da legislação portuguesa, tutela administrativa sobre os institutos públicos e sobre as associações públicas (...).» Diogo Freitas do Amaral, Direito Administrativo I, cit., p. 708. 62 Como diz Baptista Machado, «a administração autónoma a que a Consti-tuição se refere não é propriamente uma administração estadual dita autónoma (esta é antes referida no texto constitucional sob a designação de «administração indirecta»), mas uma administração autónoma em face do Estado.» Descentrali zação..., cit., pp. 13 e 14. 63 José Casalta Nabais, A Autonomia Local..., cit., p. 50. Nas palavras o Autor, «a ideia de autarquia possui toda a operacionalidade para comportar diver sas «autonomias» — territoriais ou institucionais — cuja manifestação no mundo jurídico se reconduza a uma eficácia infralegal (administrativa). Por outras pala vras: a autarquia vem, assim a cobrir o conceito de administração autónoma, quer esta seja administração autónoma territorial (autarquias locais), quer administração autónoma institucional (autarquias institucionais). Porém, Casalta Nabais 338

Segundo o ensinamento deste Autor, no «conceito originário de autarquia»64 conjugam-se dois factores, cuja ordem de modo algum é arbitrária, e que se perspectivam como «dois aspectos da mesma realidade jurídica»: «o direito do ente (pessoa jurídica pública) e o direito da colectividade (autoadministração)». Na verdade, este conceito assenta num prius, num princípio fundamental e necessário, que consiste na «comunidade à qual é reconhecida a autarquia — a autoprossecução de interesses próprios». No entanto, este elemento básico, «para relevar juridicamente, carece de uma organização que o direito percepcione como um ente». Com efeito, só a partir daí se impõe a atribuição da personalidade jurídica pública à colectividade «que mais não é do que uma exigência insuprimível da autonomia reconhecida à comunidade de residentes numa localidade» Como se verifica a personalidade jurídica pública da autarquia é tão só e apenas um instrumento ao serviço da autonomia65 da própria comunidade autárquica, um meio funcionali adverte que, «de todas as «autonomias» que uma concepção não estatizante de administração pública reivindica, é a autonomia local — autonomia das «províncias» territoriais — aquela que maior sedimentação histórica possui e maior concretização prática alcançou». Ibidem, p. 49. 64 Casalta Nabais diz-nos que «no seu sentido técnico-jurídico, o conceito de autarquia foi recebido entre nós a partir da elaboração que dele fez a doutrina italiana, elaboração essa que, por sua vez, teve como base a doutrina alemã da Selbsverwaltung do século passado. Ora, esta procurou traduzir a situação resul tante da reforma comunal prussiana levada a cabo em 1808 através da célebre Städordnung de Lorenz von Stein, reforma, que, tendo conduzido à introdução do eleitorado local e à concessão às comunas de uma esfera de actuação própria (eigne Angelegenheiten), veio configurar estas como domínios em que os cidadãos (bur gueses) se autoadministravam e em relação aos quais o Estado, através nomeada mente do seu suporte orgânico (o Governo), não podia dispor senão de uma tutela de mera legalidade (Rechtsaufsicht ou Gesetzmässgkeitskontrolle)». Mais tarde, segundo o Autor, os regimes nacional-socialista e fascista vieram a suprimir «os pressupostos da autarquia — quando não tentaram mesmo o desaparecimento da própria terminologia. Excluída a eleição popular e obtida a submissão completa dos entes locais à administração central, já não se podia falar de autarquia, a não ser como mera fórmula vazia. Daí que, durante o período em que vingaram esses regimes a expressão autarquia tenha sido controvertida em mera embalagem da personalidade jurídica que, entretanto, começa a proliferar como expediente téc nico da administração estadual Administração indirecta». Com efeito, só depois da 2.a Grande Guerra seria retomado o «conceito originário» de autarquia. Ibidem, pp. 39 e 40, 45 e 46. 65 O termo autonomia «comporta uma larga polissemia». .Etimologicamente, autonomia significa autonormação, pois esta palavra grega é composta pelos vo cábulos autos (o próprio) e nomos (a norma). Em sentido filosófico e político, este termo viria a traduzir a ideia de que «tanto o ser racional como a comunidade política apenas existem como tais enquanto detentores da sua própria essência: a autonomia, ou seja, a faculdade de se autodeterminarem ou aiitoregularem. À autonomia opõe-se à heteronomia — situação em que se encontra uma pessoa ou comunidade quando sujeita à determinação ou regulamentação de outrem, quan do sujeita à heterodeterminação.» Nesta medida, segundo Casalta Nabais, é com preensível que «autonomia em sentido jurídico não pudesse deixar de significar 339

zado à prossecução dos interesses próprios desta comunidade. Consequentemente, Casalta Nabais sublinha que «a autarquia tem de referirse ao modo como os componentes da colectividade participam na sua administração.» Na linha do que temos vindo a referir é óbvio que aquela respeita «aos indivíduos que constituem a colectividade, e naturalmente, ao ente que unifica essa colectividade, em cuja administração em que eles participam.» É claro que se os titulares dos órgãos autárquicos não forem verdadeiros representantes da colectividade autárquica, isto é não forem eleitos por ela mas nomeados pelo poder central do Estado, esvai-se o significado autonômico e autárquico propriamente dito. Neste caso, deixa de ser a comunidade local - alicerce da autarquia — a prosseguir os seus próprios interesses, o mesmo será dizer que cessa a sua autoadministração. Isto, pois, como adverte Casalta Nabais, «subtraída aos autarcas a gestão dos seus próprios interesses, dificilmente se poderia continuar a perspectivar como interesses autónomos, os interesses prosseguidos por uma heteroadministração que os visados não têm possibilidade de controlar»66. A este respeito, não podemos deixar de citar aqui as palavras de Baptista Machado ao reforçar a ideia de que « a existência de autarquias locais pressupõe a existência de um interesse colectivo próprio, diferente do interesse geral do Estado, uma vontade colectiva diferente da vontade geral dos cidadãos do Estado, com representantes diferentes dos do interesse nacional e da vontade nacional geral, dotados de poder de autodeterminação. Órgãos do Estado e órgãos da autarquia representam, pois, interesses e vontades distintos»67. Nesta medida, se bem que o Estado não possa exercer sobre as autarquias locais um poder de superintendência (orientação), tal como exerce sobre os entes autónomos da sua administração indirecta, isso não obsta à existência de relações de poder entre aqueles «dois pólos da administração pública»68. Na verdade, o princípio da autonomia das autonomia normativa, isto é, o poder de que alguém dispõe de se dar as próprias normas jurídicas, o poder de autonormação jurídica». Isto não quer dizer que autonomia em sentido jurídico signifique apenas autonomia normativa. O termo pode ser utilizado com outros alcances «inequivocamente jurídicos», como seja o caso da «autonomia organizatória», «que traduz uma figura organizatória». Idem, ibidem pp. 5-9, 28 e 29. 66 Idem, ibidem, pp. 46-48. Neste sentido aponta Jorge Miranda ao salientar que «o poder local apenas existe quando seja um poder local democrático. Não basta a atribuição de personalidade colectiva aos municípios ou amplas compe tências aos seus órgãos; importa sobretudo a livre escolha do seu destino, da pros secução dos seus interesses e dos seus dirigentes. Não basta que haja órgãos lo cais para gerir os assuntos locais; esses órgãos têm de brotar da vida local e ser fiéis à vontade popular». Jorge Miranda, «O Conceito de Poder Local», in Estu dos sobre a Constituição, 1.° volume, Livraria Petrony, Lisboa, 1977, p. 319. Gomes Canotilho e Vital Moreira parecem pensar do mesmo modo quando afirmam que «as autarquias locais são um elemento inerente à estrutura democrática do Esta do» (artigo 2° da Constituição). Constituição..., cit., p. 881. 67 J. Baptista Machado, Descentralização..., cit., p. 15. 68 José Casalta Nabais, A Autonomia, cit., p. 65. 340

autarquias locais não impede que estas se encontrem sujeitas a um poder de tutela do Estado (Governo). Cabe-nos, então, tentar definir e justificar o conteúdo deste poder. O poder de tutela que o Estado exerce sobre os órgãos das Autarquias Locais consiste num poder de «controlo» ou de «fiscalização» sobre a actividade destes. Trata-se, pois, de um poder menos intenso do que o poder de superintendência que incide sobre a administração estadual indirecta. Em função disto, Baptista Machado viria a qualificá-lo de tutela externa, ou tutela de coordenação, em contraposição à tutela interna a que se encontram «adstrictos» os entes autónomos da administração indirecta69. Em boa verdade, na relação Autarquias Locais/Estado encontramse em jogo dois tipos de interesses públicos perfeitamente distintos, ou seja, os interesses próprios da Autarquia e os interesses gerais do Estado. Pelo contrário, no vínculo estabelecido entre os Institutos Públicos e o Estado, deparamos com uma só qualidade de interesses públicos, os do Estado, por ele definidos, cuja prossecução incumbe às «autarquias institucionais» que o Estado cria para esse efeito, com base no seu «poder organizatório». Sendo assim, é perfeitamente compreensível e aceitável que, embora o Estado não possa orientar através de directivas vinculantes a acção dos órgãos autárquicos, pois estes prosseguem interesses próprios e específicos da comunidade autárquica ou autónoma, possa e deva controlar essa acção em nome do interesse nacional. Diremos, então, com Baptista Machado, «que neste último caso, a relação de tutela se apresenta como uma relação de supra-ordenação dirigida à coordenação de interesses distintos, e não como uma relação de supremacia 69 Segundo Baptista Machado, «(...) a autarquia, através dos seus órgãos, define um interesse próprio (interesse colectivo da autarquia) e exprime uma von tade própria (vontade colectiva da autarquia) na prossecução desse interesse (...)». Em consequência, « (...) a relação de tutela tem uma configuração diferente no caso dos institutos e no caso das autarquias locais. No primeiro, as duas vontades, a do órgão de tutela e a do instituto, encontram-se sobre um terreno comum e contrapõem-se, pelo que deve prevalecer a vontade superior — a do órgão gover namental. No segundo caso, a relação de tutela, se bem que também exprima uma certa relação de supra-ordenação, exprime essencialmente uma relação de coor denação de interesses e vontades distintos — pois que as duas vontades não vão achar-se em concorrência sobre um terreno comum (sobre um mesmo interesse), por isso que se situam em planos distintos». Deste modo, pode afirmar-se «que a tutela exercida sobre a autarquia regional ou local é uma tutela externa, e não uma tutela interna (como no caso dos institutos públicos). É uma tutela externa, por que o titular do respectivo poder intervém na defesa de um interesse diferente e sem legitimidade para definir o interesse que a este se contrapõe. Intervém, por tanto, em plano diverso daquele em que actua a autonomia da vontade do ente tutelado — pelo que age de um modo por assim dizer extrínseco, limitando e coordenando com o interesse geral as manifestações daquela autonomia, mas sem pôr em causa o essencial dela.» J. Baptista Machado, Descentralização..., cit., pp. 16 e 17. 341

subordinação entre órgãos de entidades diversas mas sob o comando de um mesmo desígnio com vista à definição e à realização do mesmo interesse»70. Assim sendo, na opinião de Casalta Nabais, «a autoridade tutelar tem de cingir-se a reconhecer ou não, dentro de certos limites previamente estabelecidos na lei, as decisões dos entes dotados de autonomia». A tutela administrativa sobre as autarquias locais assumirá, pois, um sentido de «travão» perante eventuais ilegalidades que venham a ser cometidas pelos seus órgãos no desenvolvimento da sua actividade, especialmente quando estas ilegalidades venham a traduzir-se num extravasar das atribuições autárquicas e na invasão das atribuições do Estado ou de outras entidades autónomas. Por isso, aquele Autor salienta que «a ideia de que o controlo sobre as atribuições próprias da administração autárquica deve cingir-se a um mero controlo de legalidade dos actos em que elas se efectivam, é uma realidade constante»71. Por último, deve referir-se que a doutrina entronca obrigatoriamente neste contexto a questão das atribuições72 autárquicas. Melhor dizendo, torna-se necessário determinar com segurança quais são atribuições próprias das Autarquias Locais em confronto com as atribuições da administração Estado. 70 Idem, ibidem, p. 17. Para Baptista Machado, em concreto, a tutela interna «tanto pode revestir a forma de uma simples tutela de legalidade como a de uma tutela de mérito». Por outro lado, só faria sentido falar-se de uma tutela interna relativamente às autarquias locais, ou seja, de uma tutela «baseada na definição e na defesa do mesmo interesse que ao órgão tutelado cumpre prosseguir», caso se tratasse duma «tutela exercida pelo próprio substracto pessoal da autarquia, isto é, pela comunidade da circunscrição constituída em corpo eleitoral ou em órgão de fiscalização — designadamente através do referendum administrativo». Ibidem, p. 19. 71 José Casalta Nabais, A Autonomia..., cit., pp. 66 e 67, em especial, nota 135. Freitas do Amaral ensina que a tutela administrativa pode desdobrar-se, quanto ao fim, em «tutela de legalidade» e «tutela de mérito». A primeira «é a que visa controlar a legalidade das decisões da entidade tutelada», a segunda «é a que visa controlar o mérito das decisões da entidade tutelada». Ora, averiguar da «legali dade» de uma decisão significa apurar se essa decisão é ou não conforme à lei. Por seu turno, averiguar do «mérito» de uma decisão significa determinar se essa decisão «independentemente de ser legal ou não, é uma decisão conveniente ou inconveniente, oportuna ou inoportuna, correcta ou incorrecta do ponto de vista administrativo, técnico, financeiro, etc». Actualmente, nos termos da Constitui ção Portuguesa, a tutela administrativa sobre as autarquias locais é «uma simples tutela de legalidade» (artigo 242.°, n.° 1). Direito Administrativo..., cit., 2.a Edi ção, pp. 702 e 707. 72 Ensina Rogério Soares que «a relação entre o interesse público e o poder público que o serve representa uma certa função. A definição jurídica das funções que cabem a um determinado sujeito público chama-se atribuições. Com isto quer dizer-se que o direito entregou, atribuiu a uma figura, que cria, uma função ou um conjunto de funções». Rogério Ehrhardt Soares, Direito Administrativo, cit., pp. 238 e 239. 342

Embora seja nossa intenção voltar a esta matéria quando nos debruçarmos sobre as atribuições dos Municípios em Macau, devemos adiantar hic et nunc que «esta destrinça tem que assentar no chamado princípio da subsidariedade «segundo o qual a instância superior não deve chamar a si senão aquelas atribuições que a instância inferior não tem capacidade para levar a cabo por iniciativa e acção próprias». Segundo Casalta Nabais, «às comunidades locais devem ser reconhecidas todas aquelas atribuições indispensáveis à satisfação das necessidades colectivas que elas possam satisfazer com vantagem em termos humanos, técnicos e financeiros às demais instâncias superiores ou inferiores»73. Deste modo, resulta do princípio da subsidariedade74, enquanto emanação do princípio, mais geral, da descentralização administrativa, que o legislador apenas deverá reservar à Administração Estadual a cura dos interesses que as autarquias locais não têm condições de prosseguir. De qualquer modo, «ele pressupõe uma competência geral e plena de desempenhar todas as tarefas com incidência local e que, pela lei, não sejam atribuídas a outros titulares da Administração»75. 73 José Casalta Nabais, A Autonomia..., cit., p. 69; J. Baptista Machado, Descentralização..., cit., p. 29. 74 Aludindo aos princípios sobre os quais assenta a repartição de competên cias entre o Estado, as comunas, os departamentos e as regiões, Pontier refere-se, em especial, ao princípio da subsidariedade. Segundo este Autor, «o princípio da subsidariedade encontra desde alguns anos uma audiência justificada junto de to dos aqueles que reflectem sobre a descentralização. Mas para evitar que ele não se torne num termo um pouco mágico, porque misterioso, convém tomar em con sideração a sua evolução». Deste modo, começa por dizer que o princípio da subsidariedade é, antes de mais, um princípio do direito canónico da Igreja Cató lica, enunciado, muito claramente, pelo Papa Pio XI na Encíclica Quadragésimo Anno (1931). «Este princípio aplica-se em primeiro lugar às relações entre o Es tado e os indivíduos, para significar que o primeiro só deve levar a cabo o que os segundos não podem fazer por eles próprios. Por exemplo, ele aplica-se às rela ções entre as diferentes colectividades que compõe a ordem jurídica: «seria co meter uma injustiça, ao mesmo tempo que perturbar de um modo muito prejudici al a ordem social, retirar aos agrupamentos de ordem inferior, para o confiar a uma colectividade mais vasta e de um nível mais elevado, as funções que eles podem prosseguir por si próprios.» (...). Sendo assim, afirmar o princípio da subsidariedade no quadro das relações entre o Estado e as colectividades locais significa aplicar às relações entre as colectividades públicas este princípio de Di reito Canónico. Porém, Pontier adverte que convém não fazer confusão: «isto não significa dizer que o Estado apenas possua uma competência subsidiária, no sen tido comum deste último termo, ou seja, uma competência secundária. Pelo con trário, a competência do Estado permanece essencial, e precisamente por isso o respeito pelo princípio da subsidariedade apenas valoriza as competências do Esta do, porque ele exerce competências que não podem ser possuídas e exercidas por nenhuma outra pessoa». Jean-Marie Pontier, «Les principes de la repartition des competences», in Les Nouvelles Competences Locales, sous la direction de Frank Moderne, Collection Collectivités Territoriales, Económica, Paris, 1985, pp. 6 e 7. 75 J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição..., cit., p. 887, nota III. Para os Autores, «em matéria de atribuições das autarquias, o princípio da descentralização administrativa exige, entre outras coisas, a existência de um con 343

Forçoso será dizer que, em tudo o que temos dito, se encontra subjacente uma concepção «clássica» de autonomia local, emanação da verdadeira descentralização administrativa, que supõe, necessariamente, a existência de um «poder de decisão sobre os assuntos da comunidade local (assuntos locais)»76. Todavia, actualmente, este conceito não é isento de críticas, tendo-se realizado sobre ele inúmeras reflexões doutrinárias, tendentes, se não ao seu abandono, pelo menos à sua modificação. Tais observações fundamentam-se, em geral, no desajustamento desta concepção clássica à realidade jurídico-administrativa do Estado Social contemporâneo. junto substancial de atribuições próprias (e não apenas delegadas pelo Estado) e a transferência para as autarquias das atribuições estaduais de natureza local. Contudo, o princípio constitucional da descentralização é apenas um critério geral, que não pode só por si fornecer uma delimitação material precisa entre as atribuições estaduais e as atribuições autárquicas nem, dentro destas, entre as atribuições de cada tipo de autarquia (...). E a Constituição é totalmente omissa quanto à definição concreta das matérias de competência autárquica (...). Todavia, a lei não goza de total liberdade de conformação. A garantia institucional da autonomia local estabelece limites e requisitos. Primeiro, a lei não pode deixar de definir às autarquias um mínimo razoável de atribuições. Depois, essas atribuições não podem ser umas quaisquer, devendo referir-se aos interesses próprios das respectivas comunidades locais. Por último, se é em princípio livre a ampliação das atribuições autárquicas (condicionada à dotação de correspondentes meios suplementares de financiamento), já a redução da esfera de atribuições estabelecida é em princípio interdita, por atentatória da autonomia adquirida, salvo adequada justificação à luz dos princípios da necessidade e da proporcionalidade». Ibidem, pp. 886 e 887, nota II. No mesmo sentido posiciona-se Vieira de Andrade, para quem o princípio da subsidariedade implica, no plano normativo, «o reconhecimento de áreas de autoresponsabilidade regulamentar e a consequente isenção de uma pressuposição legal específica, ou seja, a possibilidade de regulamentos independentes das autarquias locais». J. C. Vieira de Andrade, «Autonomia regulamentar e reserva de lei», in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Afonso Rodrigues Queiró, I, Universidade de Coimbra, Boletim da Faculdade de Direito, Número Especial, Coimbra, 1994, pp. 24 e 25. 76 António Cândido de Oliveira, Direito das Autarquias Locais, Coimbra Editora, 1993, pp. 125 ss. O Autor refere que «para uma adequada percepção do conceito de autonomia local e da crise do conceito clássico torna-se necessário ter em conta as profundas mudanças operadas na realidade administrativa ao longo dos últimos cem anos. Tais mudanças foram no sentido de um enorme alargamento da actividade administrativa do Estado (e de outros entes públicos por ele criados) para satisfação de crescentes necessidades colectivas». Ibidem, p. 129. Em sua opinião, este «conceito vai sofrer, por vários lados, críticas cada vez mais crescentes. Tais críticas partem essencialmente da ideia de que tal conceito tradicional já não está de acordo com a realidade administrativa dos nossos dias, pois foi construído sobre pressupostos que hoje manifestamente já não existem. E, desde logo, a crítica nuclear é dirigida à ideia de assuntos locais como critério delimitador da acção dos municípios. Se fosse possível, diz-se, delimitar claramente a repartição de competências entre o Estado e os entes locais, nomeadamente, os municípios, então tudo estaria bastante simplificado. (...) Mas não é esse o pensamento de um número cada vez maior de autores que entendem que não é possível delimitar claramente, como quem separa dois objectos ou duas matérias distintas, os assuntos próprios da administração estadual e os assunto próprios da administração municipal». Ibidem, pp. 134 e 135. 344

No fundo, este «dilema» traduz-se em saber se o elemento nuclear da autonomia local consiste rio direito ou poder de decisão sobre os assuntos da comunidade local ou deverá concretizar-se, ao invés, no direito de intervenção dos Municípios nos assuntos que lhe dizem respeito. Ora, como dissemos, parece que certa doutrina tem avançado no sentido de, pelo menos, adaptar ou de alterar aquele conceito tradicional, apesar de não pretender ultrapassá-lo por completo77. Mesmo assim, em defesa daquele conceito, mantêm-se vivas as vozes que, fazendo jus ao seu «valor político-democrático», continuam a preferir como cerne da autonomia local a «liberdade de decisão», em detrimento da «liberdade de participação», solicitada por razões de eficiência administrativa78. 77 Em face desta «crise do conceito clássico de autonomia local», certa dou trina tem envidado esforços na «busca de novas soluções». Assim, neste pensa mento doutrinário, que poderíamos apelidar de inovador ou, até, de «reformista» perfilam-se, três posições fundamentais. Em primeiro lugar, surgem aqueles Au tores, nomeadamente alemães, que «mantendo-se ainda dentro do conceito clássi co, acolhe, porém, as adaptações exigidas pelas novas realidades da Administra ção Pública». Depois, temos uma corrente, desenvolvida em certos sectores da doutrina francesa e italiana, que «questiona o interesse do conceito de autonomia local por não ser praticável nos nossos dias». Finalmente, deparamos com outra posição, encabeçada por J. Burmeister, que «tenta abrir caminho para um novo con ceito de autonomia local, propondo para esta um novo «modelo genético». Ora, «são a primeira e a terceira vias aquelas que recebem, de longe, mais aceitação por parte da doutrina e da jurisprudência», pois, segundo António Cândido de Oliveira, apesar de se viver na realidade «uma crise da autonomia local», «esta continua a ser um ideal desejado». Ibidem, pp. 147 ss, e notas (292), (293) e (294). Porém, o Autor não deixa de sublinhar que «a influência de tais concepções não deixou (...) de se fazer sentir (...) e nomeia a concepção do «modelo da compensação», da autoria de W. Blümel, como exemplo da adaptação do «conceito clássico às novas condições económicas, sociais e culturais resultantes da civilização técnico-industrial». Esta concepção, que posterga as posições doutrinais redutoras da autonomia local a «uma mera participação das autarquias nos programas, planos e decisões supra-locais», «apresenta, em alternativa, um modelo de compensação, nos termos do qual, ao lado de um «núcleo intocável» de funções para decisão sob responsabilidade própria das autarquias locais se reconhece a estas, a título de compensação, o direito de participar (sob formas diversas) naquelas funções que passaram para níveis superiores de administração. (...) A autonomia de decisão no que toca a um conjunto de funções próprias destas e a participação nas decisões que interessam aos residentes são, pois, as duas notas distintivas desta concepção, que permanece, no essencial, vinculada ao conceito tradicional.» Ibidem, pp. 182 e 183. 78 Segundo António Cândido de Oliveira, «as novas concepções de autono mia local têm sofrido, com efeito, fortes críticas pelo facto de, na prática, tende rem a reduzir o papel dos municípios (e das outras autarquias locais) a um mero direito de participação nos assuntos que dizem respeito às comunidades respecti vas. Não se pode falar, p. ex., de uma verdadeira autonomia municipal, diz-se, se aos municípios cabe apenas, por um lado, participar (mais ou menos intensamen te) nas decisões que, a nível superior, são tomadas sobre os assuntos que lhes interessam e, por outro, executar tais decisões. A autonomia municipal exige, an- 345

tes, a atribuição aos municípios de um direito (poder) de decisão própria sobre os assuntos da comunidade local. Afirma-se, ainda hoje, que a autonomia local compreendida como direito de decisão própria, livre de intromissões de níveis superiores de administração sobre os assuntos que respeitam às respectivas populações dentro do seu território, é um elemento fundamental do Estado de Direito democrático, actuando uma separação vertical de poderes». Ibidem, pp. 177 e 178 ss. António Cândido de Oliveira defende uma «concepção, que adaptada ao nosso tempo, confie, por um lado, à administração local o exercício, sob responsabilidade própria, de um conjunto significativo de assuntos, a delimitar na massa das tarefas que incumbem à Administração Pública, e que pela sua proximidade e natureza possam por ela ser levados a cabo, sem prejuízo do princípio da boa administração, e que, reconheça, por outro lado, às autarquias locais o direito de participar (intervir) nas decisões a nível administrativo superior que lhes digam respeito, nomeadamente aquelas que se vão repercutir no território local». Tal posição distancia-se da concepção tradicional, pois «não se alicerça na existência de uma categoria de assuntos denominados assuntos locais, livre da intromissão do Estado, cuja delimitação seja preocupação constante». Por outro lado, desvia-se «igualmente de um certo entendimento das concepções modernas na medida em que não reduz a autonomia a uma mera participação nas decisões tomadas a nível superior e à execução das mesmas». Ibidem, p. 195. Por sua vez, Freitas do Amaral, começando por recusar as teses, «mais radicais», defensoras da substituição de uma «autonomia-liberdade» por uma «auto-nomia-participação» e afirmar que «a autonomia local como espaço de livre decisão das autarquias sobre os assuntos do seu interesse próprio não pode ser dispensada, sob pena de se atentar contra o princípio do Estado Democrático», não deixa de salientar, também, «que, nos nossos dias, a separação nítida entre a zona dos interesses nacionais e a zona dos interesses locais, como se de dois compartimentos estanques se tratasse, já só subsiste em alguns casos». Em sua opinião, «é errado dizer que desapareceu por completo; mas deixou de corresponder à maioria dos casos. A regra, hoje, implica a conjugação de várias entidades e, no caso português, pelo menos de duas — o Estado e o município (...)». Todavia, isto não significa assegurar às autarquias apenas um «direito de participação». O Autor acaba por defender «que, para além de comportar um domínio reservado à intervenção exclusiva das autarquias, o princípio da autonomia local vai muito mais longe e, abrangendo embora a ideia de participação, também não se esgota nela, exigindo naturalmente poderes decisórios independentes e o direito de recusar soluções impostas unilateralmente pelo Poder central.» Nesta medida, Freitas do Amaral, embora concorde com as críticas feitas por António Cândido de Oliveira às novas concepções de autonomia local, «vai mais longe» do que este Autor, pois não se contenta com «a existência de simples «relações de colaboração» entre o Estado e as autarquias locais», que em seu entender reforçariam a centralização administrativa, recusada pela Constituição. Diogo Freitas do Amaral, Direito Administrativo..., cit., 2.a Edição, pp. 426-428, em especial, nota (2). A respeito «da dificuldade de definição de interesses locais reservados às autarquias», que se coloca no contexto das novas concepções sobre a autonomia local, Vieira de Andrade não deixa de criticar a posição de J. Burmeister. O Autor considera que esta concepção, defensora de que «a garantia de auto-administração se reconduz, afinal, à garantia de uma administração especial dentro do Estado», «parece ir longe demais na desvalorização da ideia de reserva e de interesses próprios das autarquias, contrariando o entendimento geral da ideia descentralizadora». Autonomia regulamentar..., cit., loc. cit., p. 24, nota 47. Gomes Canotilho e Vital Moreira entendem que «entre as atribuições das autarquias pode incluir-se a participação no exercício das atribuições estaduais». Constituição, cit., p. 887, nota IV. 346

Pesem embora estas considerações, poderemos afirmar, seguramente, que em Portugal não se têm verificado alterações significativas nesta matéria. A prova disso reside, antes de mais, na última revisão da Constituição, levada a cabo pela Lei Constitucional n.° 1/97, que manteve inalterado o texto do preceito respeitante ao conceito de autarquias locais (artigo 237.°, n.° 2)79. Assim, nos termos do n.° 2 do (actual) artigo 235.° da Constituição, «as autarquias locais são pessoas colectivas territoriais dotadas de órgãos representativos, que visam a prossecução de interesses próprios das populações respectivas». Se bem pensamos, na Lei Fundamental Portuguesa continua bem explícito o princípio da «prossecução de interesses próprios das populações respectivas», ou seja, «aqueles que radicam nas comunidades locais enquanto tais, isto é, são comuns aos residentes e que se diferenciam dos interesses da colectividade nacional e dos interesses próprios das restantes comunidades locais»80. Em função disto, impõe-se acentuar o relevo atribuído, no ordenamento jurídico-constitucional português, à «autonomia das autarquias locais», melhor dizendo, ao «princípio da autonomia local». Em primeiro lugar, como dissemos, as autarquias locais consubstanciam-se numa forma de Administração Autónoma que visa a prossecução dos interesses próprios das respectivas populações e não dos interesses do Estado. Depois, as Autarquias Locais não se reduzem a uma expressão de «autonomia administrativa em sentido estrito, constituindo, também uma estrutura do poder político: o poder local»81. Para Jorge Miranda, este tem o sentido «de um poder que existe por força da Constituição e garantido pelas suas normas, ao lado do poder exercido pelos órgãos de soberania. Tem o sentido de um poder que, seja qual for a forma por que se manifesta, corresponde a uma vida, a problemas e aspirações que se não confundem com a vida, os problemas e as aspirações gerais do país. Tem o sentido, enfim, de um poder que, sem afectar, de modo algum, a soberania do Estado e a sua unidade essencial, lhe confere carácter pluralista, porquanto na sua estrutura deve tomar em conta comunidades locais que não pode ignorar ou arbitrariamente dissolver, e que exigem atribuições e órgãos próprios». Com efeito, «o poder político não se esgota nos órgãos do Estado à roda dos quais se movam autarquias locais remetidas para uma mera organização administrativa»82. 79 Neste sentido, António Cândido de Oliveira, quando afirma que «em Por tugal um novo conceito de autonomia local não encontrou até agora significativo eco na doutrina ou na jurisprudência». Ibidem, p. 148. 80 José Joaquim Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição..., cit., p. 882, nota VII. Para os Autores «a função das autarquias locais é a prossecu ção dos interesses próprios da populações respectivas». 81 José Joaquim Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição..., cit., p. 881. 82 Jorge Miranda, «O Conceito de Poder Local», cit., loc. cit., p. 318. 347

Por seu lado, Luís Solano Cabral de Moncada reforça esta ideia, ao afirmar que a consagração constitucional do princípio da descentralização administrativa «revela que o legislador considerou a divisão dos Poderes como sendo também um problema de divisão territorial dos Poderes, pelo que as Autarquias Locais se configuram como verdadeiro Poder Local, expressão feliz que a Constituição consagra». Tal como Jorge Miranda, aquele Autor conclui que «a estrutura do Poder Político que a Constituição adopta tem carácter pluralista, não se limitando ao âmago da Administração Central»83. Ora, a constatação desta intenção e, ao mesmo tempo, realidade político-constitucional permite-nos «falar com redobrado vigor, de uma divisão territorial ou vertical de poderes, ao lado da clássica divisão horizontal de poderes»84. Sendo assim, diremos que a «autonomia local» continua devidamente protegida no texto constitucional, que a configura como uma «garantia institucional», cujo «núcleo essencial» não pode ser «diminuído nem eliminado» pelo legislador. Nas palavras de Gomes Canotilho e Vital Moreira o «núcleo essencial» da autarquia local aponta no sentido da «proibição de medidas conducentes à eliminação ou redução arbitrária da autonomia local, tal como, historicamente se foram densificando em Portugal e tendo em conta a filosofia descentralizadora da Constituição»85. No entanto, o princípio da «autonomia das autarquias 83 Luís Solano Cabral de Moncada, «As Autarquias Locais e o Direito Priva do», in Desenvolvimento Regional, 1.° e 2.° Semestre de 1982, n.° 14/15, Boletim da Comissão de Coordenação da Região Centro, pp. 73 e 74. Para o Autor «a noção de autonomia autárquica (passe a redundância desta expressão, aqui só uti lizada por ser expressiva) que a Constituição consagra não se reduz a um simples expediente de técnica jurídica apto a resolver questões de repartição de poderes entre o Estado e a Administração Local». 84 José Casalta Nabais, A Autonomia..., cit., p. 53. Em sua opinião, aliás, partilhada por outros autores já citados, «a autonomia local no nosso actual texto constitucional está orientada, não apenas para a eficácia e funcionalidade do con junto da administração pública, mas também para a realização da democracia e equilíbrio dos diversos pólos de poder que o pluralismo social nos consente». Em suma, «estamos perante uma concepção de organização do poder político do Es tado que tem subjacente a própria realidade social tal como hoje em dia se nos apresenta: uma sociedade pluralista com uma pluralidade de centros de poder e decisão». Ibidem, pp. 53 e 54, em especial, nota 100. 85 José Joaquim Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição..., cit., p. 883. Para os Autores, o âmbito desta garantia institucional é amplo. Assim, a garantia da autonomia local compreende: «a existência da organização autárquica (não podendo a lei eliminá-la em nenhuma parte do território), o autogoverno (órgãos próprios), a autodeterminação (liberdade de condução política autárquica), um mínimo considerável de atribuições (que não podem ser esvaziadas por lei), a disposição de meios financeiros próprios». Segundo Gomes Canotilho, para além da «garantia da administração municipal autónoma» se encontrar estreitamente conexionada com o princípio democrático, existe actualmente quem a considere como «um elemento distintivo do Estado de direito». Na opinião do Autor, «o princípio da garantia da autonomia 348

locais» não se «impõe» apenas à actividade do legislador ordinário, funciona, também, como limite material ao poder constituinte derivado (artigo 288.°, alínea n) da Constituição)86. local terá a ver com o Estado de direito sobretudo nas dimensões de autonomia normativa (...) e de garantia constitucional que assegura aos municípios um espaço de conformação autónoma, cujo conteúdo essencial não pode ser destruído pela administração estadual». Por outro lado, defendendo que «a negação da capacidade de direitos fundamentais às pessoas colectivas de direito público não pode acolher-se em todas as suas dimensões», Gomes Canotilho é da opinião que certas pessoas colectivas de direito público prosseguem «interesses protegidos por direitos constitucionais específicos», principalmente quando estas se encontram em «típicas situações de sujeição». É o caso das autarquias locais, «no que respeita ao direito de autonomia perante o Estado» (artigo 235.°, n.° da Constituição). Cfr, ainda, o artigo 12.°, n.° 2, da Constituição Portuguesa, onde não se faz qual quer distinção entre pessoas de direito público e pessoas colectivas de direito privado, no que concerne à capacidade de direitos fundamentais, e apenas se estatui que «as pessoas colectivas gozam dos direitos fundamentais (...) compatíveis com a sua natureza». J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional, 6.a edi-ção revista, Almedina, Coimbra, 1993, pp. 368 e 560. 86 Ao contrário de Gomes Canotilho, José Carlos Vieira de Andrade diz-nos que não considera «a autonomia das autarquias como um direito fundamental ou uma figura equiparada ou derivada da autonomia da pessoa humana - se é correc to contrapor a lógica da autonomia local à do aparelho estadual, já é duvidoso que se possa desintegrar essa autonomia do quadro da organização estadual da comu nidade. A autonomia local será, pois, encarada como manifestação específica do princípio da descentralização administrativa, eventualmente em combinação com o princípio democrático, acentuando-se o seu carácter organizatório». Autonomia Regulamentar..., cit., loc. cit., pp. 20 e 21. 349

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Administração n.° 44, vol. XII, 1999-2.°, 353-364 ENSINO DAS LÍNGUAS — DOS FUNDAMENTOS TEÓRICOS DOS MÉTODOS À PRÁTICA Raul Leal Gaião* 1. CONSIDERAÇÕES PRELIMINARES O ensino/aprendizagem das línguas estrangeiras é um saber em constante definição. O seu domínio, métodos e terminologia encontramse em redefinição constante, principalmente na segunda metade do século XX. Nela confluíram ou confluem muitas disciplinas: durante muito tempo a gramática, a retórica, a pedagogia; neste século a linguística e a psicologia; mais recentemente a sociologia, a etnologia e as diversas tecnologias. A eficácia dos procedimentos didácticos é de difícil avaliação e mais difícil se torna a avaliação da eficácia de uma metodologia exclusiva. Com a sucessão das propostas metodológicas, a didáctica pretende ter atingido nos meados deste século a «era científica», ultrapassando uma fase dita «pré-histórica», à qual faltaria uma base que lhe conferisse um carácter rigoroso. A designada «era científica» da didáctica procura uma fundamentação do ensino das línguas assente numa concepção da aprendizagem e numa concepção científica da língua, elaborando perspectivas metodológicas que devem ser tomadas mais como propostas do que modelos definitivos, que sucessivamente têm sido criticadas, pela sua eficácia, ou pela sua insuficiência. 2. FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA DOS MÉTODOS DE ENSINO DAS LÍNGUAS — ORIENTAÇÕES GERAIS Perante a multiplicidade de métodos propostas, podem distinguir-se três grandes orientações teóricas (Germain (1993)): — Uma orientação integrada que abrange os métodos ou abordagens que se apoiam tanto na natureza da língua como numa concepção de aprendizagem. Incluem-se nesta orientação os métodos áudio-oral e audiovisual. * Assistente no Instituto de Estudos Portugueses, da Universidade de Macau. 353

— Uma orientação predominantemente linguístico-pragmática que abarca os métodos ou abordagens fundados preferencialmente numa concepção articulada da língua, mais do que na aprendi zagem. Fazem parte desta orientação o métodos situacional e a abordagem comunicativa. — Uma outra orientação de carácter psicológico e que abarca os métodos ou abordagens fundados na concepção ou teoria psi cológica da aprendizagem. Destes métodos uns interessam-se particularmente pelas condições de aprendizagem (como o mé todo comunitário de Curran e o método pelo silêncio de Gattegno), enquanto outros se centram no processo e condi ções de aprendizagem (estando incluídos neste caso a aborda gem natural de Krashen-Terrell, o método pelo movimento de Asher, o método da sugestopedia de Lozanov e a abordagem centrada na compreensão). Pode, assim, propor-se o seguinte quadro, que marca as relações entre as concepções psicológicas e os métodos/abordagens mais recentes (Germain (1993)): 3. FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA E CARACTERIZAÇÃO DOS MÉTODOS 3.1. O MÉTODO AUDIO-ORAL O método audio-oral americano desenvolveu-se ao longo da Segunda Guerra Mundial, na sequência das necessidades das forças americanas formarem rapidamente falantes de outras línguas, para o que foi solicitado o contributo de linguistas como L. Bloomfield e tendo participado especialistas de linguística aplicada, como Lado, Fries, Brooks e Politzer, entre outros. Este método foi fundado numa concepção da língua vista como um conjunto de hábitos e numa concepção da aprendizagem adquirida 354

por meio da criação de automatismos linguísticos. É o encontro da psicologia behaviorista com o estruturalismo linguístico, o que lhe confere uma forte coerência. Aprender uma língua consiste em adquirir um conjunto de hábitos, sob a forma de autcfmatismos, por meio da repetição, até produzir enunciados correctos, sem ser necessário pensar. Este é o princípio fundamental do behaviorismo, tanto na concepção geral de Watson, corno na de Skinner, o mais influente na orientação metodológica audio-oral. Sendo o behaviorismo uma concepção oposta às concepções mentalistas da psicologia introspectiva e subjectiva, todos os fenómenos psicológicos, no seu ponto de vista, e incluindo a língua, devem ser analisados em termos de comportamentos observáveis. O comportamento é assim entendido como uma resposta orgânica observável e Mensuravel os estimulos do meio exterior e a psicologia cientifica limi Ta-se a analise das relacoes estabeleceu as leis aplicadas a apren Behavior»1957),atraves das experiencias com animais(ratos,pombos) ...) e partindo destas observações, estabeleceu as leis aplicadas à aprendizagem da linguagem, centrada no condicionamento operatório e no reforço. Numa situação estímulo-resposta produz-se uma resposta/reac-ção; se esta for reforçada (por uma recompensa ou por uma punição), a associação entre o estímulo e a própria resposta também é reforçada; a resposta será desencadeada cada vez que aparecer o estímulo. Para Skinner uma língua é um comportamento que pode ser adquirido através de um condicionamento operatório, semelhante ao condicionamento empregue no treino de animais, em que o reforço é o próprio motor da aprendizagem. Aprende-se por exercício, criando hábitos e automatismos (lei do hábito e erro), aprende-se quando um acto traz uma recompensa ou punição (lei do reforço), aprende-se à força de experimentar e se enganar (lei da tentativa e erro) e aprende-se quando as situações apresentam semelhança com a situação de aprendizagem, havendo a tendência a reproduzir e a transferir o que se aprendeu nesta situação (lei da analogia). A aprendizagem da linguagem é concebida, do mesmo modo, como uma cadeia de estímulo(s)-resposta(s); os estímulos propostos pelo meio, bem como o reforço e a resposta são baseados na imitação de modelos. De modo semelhante é também a aprendizagem de uma língua estrangeira. Quanto à concepção da língua, o método audio-oral baseia-se na linguística estrutural, intimamente ligada à própria psicologia behaviorista. A linguística estrutural pretende uma descrição do sistema da língua procurando encontrar os elementos e os princípios gerais designados como universais linguísticos. Abandonando os pressupostos históricos e psicológicos das épocas precedentes, a linguística encontra um exemplo de rigor nas ciências matemáticas, das quais toma os modelos e os conceitos. Bloomfield («Language», 1933) propõe uma concepção behaviorista da linguagem, assente no esquema «estímulo-resposta». Segundo ele, o linguista só deve estudar «os acontecimentos acessíveis no seu tempo e no seu lugar, a todos e quaisquer observadores», «os 355

acontecimentos situados nas coordenadas do tempo e do espaço», o que corresponde à necessidade de se construir um estudo da linguagem a partir de bases rigorosas. A análise linguística é considerada como um cálculo lógico que implica a descoberta das unidades de base da linguagem e da sua disposição formal, sem nenhuma referência à significação exterior da forma linguística. É preciso identificar os fonemas e os morfemas da linguagem, apenas como base na sua distribuição, observando o contexto linguístico em que eles aparecem, e encontrando num enunciado os constituintes imediatos (Kristeva (1969)). A linguística estrutural americana é essencialmente descritiva. Cada língua tem o seu sistema próprio em diferentes níveis (fonológico, morfológico e sintáctico), estando o nível semântico praticamente ausente, não ocupando a significação um lugar prioritário; é antes a forma linguística que ocupa o primeiro plano. A língua é, pois, entendida como um conjunto de quadros sintácticos adquiridos como um conjunto de hábitos/ automatismos que fazem com que as formas linguísticas apropriadas sejam utilizadas de forma espontânea, sem reflexão de qualquer espécie. Por isso a correcção da forma linguística para transmitir uma mensagem ao interlocutor é da maior importância. De acordo com estes fundamentos teóricos, o trabalho de aprendizagem no método audio-oral vai consistir em repetições orais intensivas (para memorização das frases modelo) e na manipulação oral das estruturas (para automatização), através dos exercícios estruturais. A memorização e a automatização são os dois processos psicológicos fundamentais na aprendizagem da L2, e o laboratório de línguas torna-se o auxiliar privilegiado da repetição intensiva. Os exercícios estruturais aliados a uma progressão rigorosa, constituem o centro deste método. Centra-se mais na sintaxe da frase, do que na morfologia ou no léxico, sem dar explicação e sem pedir aos aprendentes uma análise reflexiva. Séries de exemplos praticados intensivamente induzirão as regras, de uma forma subconsciente (Besse (1992)). Os diálogos são elaborados em função da progressão escolhida: contém uma frase de «base», uma estrutura que servirá de modelo para produzir novas frases pelas operações de substituição (lexicais ou morfológicas), ou de transformação (pronominalização, por ex.), até à generalização da estrutura aprendida, não havendo descrição gramatical. A finalidade do método é comunicar na L2, visando a compreensão oral e escrita, a expressão oral e escrita, mas dando prioridade ao oral, segundo a seguinte ordem: compreensão oral, expressão oral, compreensão escrita, expressão escrita. O grande impacto e a grande influência deste método, têm a ver com a coerência do seu modelo: — Uma teoria da aprendizagem fundada sobre leis, sobre a expe rimentação, a progressão calculada, o controlo das aquisições e a motivação; — Uma teoria linguística que recusa o mentalismo, com uma apro ximação e análise objectiva de materiais; 356

—Uma tecnologia adaptada a esta visão mecânica da aprendizagem, beneficiando das máquinas para ensinar, dos laboratórios de língua. 3.2. O MÉTODO AUDIOVISUAL (GLOBAL-ESTRUTURAL) O método audiovisual (global-estrutural) nasce na Europa e retira a sua originalidade na fundamentação gestaltista (teoria psicológica da forma/gestalt). Nos anos 50, Petar Guberina, de Zagreb e Paul Rivenc, em França, definem os princípios da aplicação pedagógica deste método. Quanto à concepção da aprendizagem este modelo relaciona-se com a teoria psicológica da forma que explica a apreensão como percepção global da forma, ou integração/reorganização num todo, dos diferentes elementos percebidos pelos sentidos e filtrados pelo cérebro. Os gestaltistas acusam os behavioristas de se interessarem pelas pequenas unidades do comportamento, fazendo-lhes perder de vista a forma do conjunto, o qual não se reduz à forma das unidades que o compõem. Esta percepção global dos objectos obedece às leis da semelhança, da proximidade, do fechamento e da continuidade. As leis da organização é que permitem esclarecer as ligações entre as diferentes partes de um conjunto e que intervêm entre o estímulo exterior e as reacções do sujeito. Esta perspectiva de aprendizagem supõe a coexistência simultânea e interacional de todos os factores verbais e não verbais, individuais e sociais (Bower (1981)). Embora não haja uma relação de influência, o construtivismo também parece compatível com o método audiovisual, pelo menos com os princípios gerais, pois para a teoria genética da linguagem de Piaget, a aquisição da linguagem está ligada à construção da função simbólica sobre a base de uma coordenação geral das acções. Quanto à concepção da língua, o objectivo é a aprendizagem para comunicar, sobretudo verbal, na língua falada do dia a dia. O acento é posto na compreensão que deve preceder a produção (como no método audio-oral). São visadas as quatro capacidades, mas há prioridade do oral sobre o escrito. A língua é vista antes de tudo como um meio de expressão dos sentimentos e emoções, ausente dos outros métodos. Igualmente o não verbal é tomado em consideração (gestos, mímica...). No ensino/aprendizagem da língua enquanto meio de expressão e comunicação é preciso fazer apelo a todos os recursos do ser humano: atitudes, gestos, mímica, entoação e ritmo do diálogo falado. É uma linguística da palavra, nas condições de uso, na sua realização social, inspirando-se em Charles Bally (Germain (1993)). Para a elaboração dos diálogos no método audiovisual, partiu-se de investigações estatísticas sobre a frequência relativa das palavras utilizadas oralmente pelos falantes da L2 nas suas trocas quotidianas («Francês Fundamental» no caso do francês), introduzindo as palavras e construções mais frequentes e as mais funcionais, por ex. ser e ter, antes de qualquer outro verbo, apesar de serem mais complexos morfologicamente. 357

O método caracteriza-se pela importância dada à língua falada (começando pela compreensão global do sentido), que é apresentada por meio de diálogos elaborados em função de uma progressão decidida antecipadamente. O aprendente não exerce nenhum controlo sobre o desenvolvimento ou o conteúdo do curso, tendo de se submeter às directivas do ensinante. O aprendente deve escutar o diálogo (registado no magnetofone e acompanhado da projecção de filmes fixos), repetir (reprodução do diálogo imitando o mais fielmente possível o ritmo e a entoação), compreender, memorizar (reprodução do diálogo com os gestos: as atitudes e mímicas) e produzir novos enunciados, seguido de exercícios e actividades (Besse (1992))... A gramática é ensinada implicitamente, mas não apenas com exercícios estruturais, mas com um jogo repetido de estímulo-resposta, exercícios de reemprego, exploração e transposição (Besse (1985)), com vários tipos de exercícios: teatro, perguntas sobre as imagens, exercícios estruturais, conversação dirigida, transposição de uma narração em diálogo, diálogo ou narrativa interrompida, livre emprego (Germain (1993)). 3.3. A ABORDAGEM COMUNICATIVA A abordagem comunicativa (método cognitivo (E.U.), funcional, nocional-funcional) centra-se fundamentalmente na natureza da língua, embora se possa estabelecer uma relação de coerência entre a psicologia cognitiva e a abordagem comunicativa. Em síntese, a psicologia cognitiva de Piaget é um construtivismo, isto é, o desenvolvimento psicológico consiste na elaboração contínua de operações e estruturas novas, que não são pré-determinadas (não estando de acordo com o inatismo), mas construções que se efectuam ao longo desse desenvolvimento. O conhecimento procede da acção através de «assimilação» dos objectos a esquemas do sujeito. Enquanto os objectos são assimilados ou integrados nos esquemas do sujeito, ao mesmo tempo as estruturas acomodam-se às particularidades destes objectos. Deste processo resulta a existência de estádios que atestam uma construção contínua: um período sensorio-motor, anterior à linguagem, constituindo-se numa lógica das acções (relações de ordem, permanência do objecto, organização do espaço, causalidade), um período simbólico, o período das representações, mas ainda sem operações reversíveis: o nível das operações concretas (agrupamentos ligados à manipulação dos objectos); o período das operações formais como lógica proposicional hipotético-dedutiva. Estas construções tornam-se progressivamente necessárias, resultantes de auto-regulações e traduzidas numa equilibração das estruturas cognitivas. (Piaget/ /Chomsky (1978)). Contudo é sobre a concepção da língua que a abordagem comunicativa se baseia. Chomsky põe em causa os dois pilares do ensino das línguas, a linguística estruturalista e o behaviorismo. O princípio fundamental de Chomsky, é de que a aprendizagem da língua não é uma simples imitação, mas a produção de enunciados novos. Aprender uma 358

língua consiste pois em aprender a formar regras que permitem produzir novos enunciados, em que o pensamento desempenha um papel fundamental na descoberta das regras de formação dos enunciados. Contudo, para Chomsky uma língua não é concebida como um instrumento de comunicação, mas como um meio de expressão do pensamento. Ao mesmo tempo certos filósofos da linguagem centram as suas reflexões sobre a linguagem corrente, concebida como um instrumento de comunicação (Austin e Searle). A linguagem é encarada como um falar e uma actividade. «Numa situação linguística típica, envolvendo um falante, um ouvinte e uma enunciação por parte do falante, há muitas espécies de actos associados por parte do falante, com a enunciação do falante. O falante terá movido o maxilar e a língua e feito ruídos de modo característico. Além disso terá realizado, de modo característico, alguns actos no âmbito da classe que inclui informar ou irritar ou maçar os seus ouvintes; (...); terá também realizado actos dentro da classe que inclui produzir afirmações, fazer perguntas, emitir ordens, informar, cumprimentar e advertir, (Searle, «O que é um acto linguístico?»). Para Searle os actos de linguagem ou actos de fala são essenciais a qualquer tipo de comunicação linguística que envolva um acto linguístico. É a produção do signo que constitui a unidade básica da comunicação linguística. Por isso, na sua perspectiva, é fundamental o levantamento de todos os tipos de actos linguísticos. A influência de Hymes é fundamental, pela sua concepção pragmática da língua, que engloba as condições próprias ao uso da língua, pois não se trata simplesmente de adquirir a competência linguística em L2, mas também a competência comunicativa, isto é, as normas contextuais e situacionais que regem concretamente os empregos da L2, que lhe conferem as funções comunicativas. Assim, na abordagem comunicativa, a língua é vista fundamental mente como um instrumento de comunicação, de interacção social. Para comunicar, o conhecimento das regras, do vocabulário e das estruturas gramaticais é necessário, mas não suficiente. Para comunicar eficaz mente em L2 é preciso conhecer as regras de emprego desta língua, quais as formas linguísticas a empregar numa situação, com uma deter minada pessoa, com uma intenção de comunicação (persuadir, dar or dens, ...). A competência de comunicação engloba não só uma compe tência gramatical (o conhecimento dos elementos lexicais e das regras de morfologia, de sintaxe, de semântica de frase e de fonologia), mas também a competência sociolinguística (abrangendo as regras socioculturais e as regras do discurso) e ainda a competência estratégi ca (estratégias verbais e não verbais utilizadas para compensar as fa lhas de comunicação). Saber comunicar é saber produzir enunciados linguísticos conformes à intenção de comunicação (pedir autorização) e à situação de comunicação (estatuto e posição social do interlocutor). O sentido é visto como o produto de uma interacção social, uma orga nização entre dois interlocutores (Germain (1993)). 359

A abordagem comunicativa é uma perspectiva centrada no aprendente. Aceita a tradução em L1 e reabilita as explicações gramaticais, uma vez que a aprendizagem põe em jogo processos cognitivos, que o aprendente deve controlar. Procura-se apresentar uma L2 mais próxima da utilizada pelos falantes nativos, recorrendo a documentos autênticos, mensagens sonoras ou visuais dos «media», mas em que não há uma progressão léxico-gramatical. A escolha de documentos autênticos deve corresponder às necessidades de comunicação dos aprendentes (Besse (1992)). As actividades privilegiadas não são os exercícios estruturais, ou os exercícios de simples representação, mas os jogos, as simulações, as resoluções de problemas, actividades pedagógicas susceptíveis de conduzir a uma verdadeira comunicação. O erro é visto como inevitável e o sinal do conhecimento provisório da língua, por parte do aprendente. Pelos erros o aprendente testa continuamente as hipóteses que ele faz sobre a própria língua. 3.4. O MÉTODO NATURAL Foi em 1977 que Tracy Terrell expôs a sua concepção do ensino das línguas no artigo «A natural approach to the acquisition and learning of a language», em associação com Krashen, que desenvolvera uma concepção original sobre a aquisição de L2, resultando desta colaboração a obra «The Natural Approach», cujas partes teóricas foram redigidas por Krashen e as partes relacionadas com as aplicações pedagógicas por Terrell. Para a aquisição de L2 o meio escolar deve reproduzir quanto possível o meio natural da aquisição da língua, evitando o ensino da gramática e a o recurso a L1, acentuando em primeiro lugar a compreensão significativa. O método natural privilegia a significação ou o conteúdo das mensagens a transmitir. Os aprendentes devem ser expostos a uma meio linguístico rico e variado e a um nível linguístico que se situe ligeiramente acima do seu. O objectivo fundamental é promover a compreensão e a comunicação, partindo do princípio de que uma língua não se aprende com grande número de exercícios de produção, mas através do que se entende e compreende. A compreensão precede necessariamente a produção e os objectivos específicos dependem das necessidades e dos interesses dos aprendentes. Sendo a primazia dada à significação, é de grande importância o vocabulário, e a língua é concebida como um conjunto de palavras e enunciados significantes a ensinar e apresentando também as estruturas segundo a fórmula «1 + 1», mas sem necessidade de recorrer à análise ou às regras gramaticais. A função primordial de uma língua é a função de comunicação. O que é comunicado são as significações ou as mensagens. Por isso só há aquisição linguística na medida em que se compreendem. 360

Este método fundamenta-se prioritariamente sobre um modelo psicológico de aquisição. A concepção de aprendizagem do método natural baseia-se na distinção entre aquisição e aprendizagem: a aquisição é vista como um processo implícito, inconsciente, centrado no sentido, enquanto a aprendizagem é vista como um processo explícito consciente, centrado sob a forma linguística ou sobre a gramática. Estes processos na sua concepção serão independentes, não havendo passagem de um processo ao outro. A concepção de aprendizagem/aquisição assenta na hipótese do monitor. O modelo do monitor destina-se a explicar e a prever o modo de aquisição de L2 pelos adultos. Segundo o modelo do monitor, a aquisição de uma L2 é análoga à aquisição de L1 por parte da criança, de modo natural, sendo a aquisição um processo inconsciente, sem consciência das estruturas adquiridas, feito por etapas sucessivas. Há uma ordem natural de aquisição das estruturas gramaticais, sendo considerado o erro como um processo inevitável do desenvolvimento natural. Todo o adulto dispõe de um «monitor» que corrige ou modifica a forma dos enunciados quando são emitidos. É preciso em primeiro lugar compreender um sentido novo e só depois é adquirida uma nova estrutura. Existe uma espécie de «filtro afectivo» (motivação, confiança em si e ausência de ansiedades) que se interpõe entre o mecanismo da aquisição e os dados semânticos expostos ao aprendente. O aprendente, primeiro, tem que escutar o que lhe é apresentado oralmente, sem se sentir obrigado a falar. Pode responder fisicamente às ordens dadas e indicar os objectos. Nas primeiras produções o aprendente é levado a responder a questões, utilizando palavras simples e expressões curtas, completar quadros e mais tarde actividades (simulações) que lhe permitam exprimir a sua opinião e participar na resolução de problemas. Ò erro é considerado como uma etapa necessária no desenvolvimento de uma língua, (Germain (1993)). 361

4．QUADRO COMPARATIVO 362

5. CONCLUSÃO Apesar da metodologia das línguas nos anos recentes ter procurado uma fundamentação linguística ou psicológica que lhe garantisse um estatuto científico, a evolução das perspectivas metodológicas evidencia o seu carácter provisório, e até os pressupostos teóricos em que pretendia assentar a «era científica» da didáctica são postos em causa. Para Denis Girard, a didáctica das línguas não deve estar enfeudada a uma teoria linguística particular: «a aprendizagem e o ensino das línguas são actividades originais que podem ser esclarecidas por certos aspectos da pesquisa científica em certos domínios, mas que em última análise são independentes quer da linguística, quer da psicologia». A didáctica deve concentrar-se no conjunto de acontecimentos que se produzem quando um aluno aprende uma língua com a ajuda do professor. 363

6. BIBLIOGRAFIA Austin, J. L. (1962), How to do things with words, Oxford University Press. Besse, Henri (1992), Méthodes et pratiques des manuels de langues, Crédif-Didier, Paris. Besse, Henri e Porquier, R. (1984), Grammaire et Didactiques des Langues, Hatier-Crédif. Bower, Gordon e Hilgard, Ernest (1981), Theories of Learning, Prentice -Hall, Inc. Englewoodcliffs. Casteleiro, João Malaca, Américo Meira e José Pascoal (1988), Nível Limiar, Conselho da Europa, ICALP, Ministério da Educa-ção, Lisboa. Galisson, R. (1980), D'hier à aujourd'hui la Didactique générale des langues étrangères, du structuralisme au fonctionalisme, CLE International, Paris. Gaonach, Daniel (Coord.) (1990), Acquisition et utilisation d'une langue étrangère, L'approche cognitive, Hachette, Paris. Germain, Claude (1993), Evolution de l'énseignemente des langues: 5000 ans d'histoire, CLE International, Paris. Kristeva, Julia (1969), Le Langage cet inconnu, (trad. port.: História da Linguagem, Edições 70). Piaget, J. e Chomsky, N.(1978),Theories du Langage. Theories de l'Aprentissage, Editions du Seuil (trad. port.: Teorias da Linguagem/Teorias da Aprendizagem, Edições 70, Porto, 1987). Puren, Christian (1988), Histoire des Methodologies de l'enseignement des langues, CLE International, Paris. Searle, J. R., «O que é um acto linguístico», in Linguagem e Acção (1989), organização e introdução de José Pinto de Lima, a páginas tantas, Lisboa. Searle, J. R. (1969), Speech Acts, Cambridge University Press (trad. port.: Actos de fala, Livraria Almedina, Coimbra (1981). 364

história e cultura 365

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Administração, n.° 44, vol. XII. 1996-2.°. 367-372 A PRIMEIRA VIAGEM MARÍTIMA PORTUGUESA AO ORIENTE — O INÍCIO DE UMA NOVA ERA Huang Hong-Zhao* Li Baoping * O ano de 1498 é uma data marcante, símbolo de um novo relacionamento entre o Ocidente e o Oriente. O sucesso da primeira viagem marítima portuguesa à índia significa o início histórico do encontro das civilizações oriental e ocidental. I UMA NOVA ROTA MARÍTIMA PARA O ORIENTE A Europa, a Ásia e a África são continentes situados geograficamente no hemisfério oriental. O chamado Ocidente refere-se à parte ocidental do hemisfério oriental, enquanto o Oriente se refere à parte oriental. Contudo, nesta tese, o Oriente refere-se especificamente ao Extremo Oriente, o qual exclui o Médio Oriente e o Próximo Oriente. Antes da descoberta desta nova rota marítima, era praticamente inexistente o relacionamento directo entre o Ocidente e o Oriente. Os contactos políticos, militares, económicos e culturais entre estes dois pólos civilizacionais eram feitos indirectamente, através das rotas euroasiática e mediterrânica. É sobejamente conhecida a viagem do veneziano Marco Pólo ao Oriente, no século XIII, onde viveu entre 1275 e 1292, mas um acontecimento deste tipo era bastante raro na época. Foi só a partir do século XV que a Europa começou a mostrar uma enorme vontade de iniciar contactos directos com o Oriente. Os europeus começaram a explorar uma nova rota marítima para o Oriente a partir de então. Aparentemente, tal facto resulta da obstrução da rota terrestre entre a Europa e a Ásia provocada pelo longo confronto entre a Europa e o Império Turco, especialmente após a queda de Constantinopla, em 1453. Na realidade, o desenvolvimento económico e social europeu precisava de continuar a manter contactos com o Oriente. À época, em muitas cidades do litoral da Europa, a economia capitalista * Professores de História na Universidade de Nanjing. 367

era bastante próspera e o comércio com o exterior florescente. A burguesia, em fase de ascensão económica e social, estava impaciente para expandir o comércio externo, a fim de aumentar os seus rendimentos. O seu grande desejo era desenvolver as actividades comerciais com o Oriente através de uma rota directa, dado que tinha conhecimento de que nessa região do globo havia abundância de produtos, como a seda, tapetes, jóias e porcelanas, os quais contrastavam com os artesanais produtos europeus, incapazes de com eles competir. Além disso, algumas especiarias, como a pimenta, a canela, o cravinho e a noz-moscada, eram muito apreciadas e utilizadas no tempero e na conserva da carne. Numa palavra, o Oriente era a terra do tesouro aos olhos dos ocidentais. Desde o século XIII, alguns viajantes que tinham estado no Oriente publicaram livros relatando a realidade oriental, como O Livro de Marco Pólo e A Narrativa Oriental de Odorico de Pordenone. Estas obras descreviam o Oriente como uma terra abundante em produtos e rica em ouro, o que fascinava os europeus. Os objectivos de Colombo, comandando uma armada espanhola em direcção a Ocidente, e os das navegações portuguesas ao longo da costa africana eram, justamente, alcançar a índia e a China para fazer comércio e obter ouro e jóias. No seu Diário, escreveu Colombo: O ouro é o mais precioso dos produtos, o ouro é tesouro. Todo aquele que possuir ouro poderá adquirir os meios de salvar a sua alma do purgatório e gozar a felicidade no céu.1A frenética procura do ouro pelos Portugueses está devidamente explicitada no poema épico «Os Lusíadas, de Luís de Camões», um famoso poeta do século XVI: E se buscando vás mercadoria Que produze o aurífero Levante, Canela, cravo, ardente especiaria, Ou droga salutífera e prestante; Ou se queres luzente pedraria, O rubi fino, o rígido diamante, Daqui levarás tudo tão sobejo Com que faças o fim a teu desejo. (Os Lusíadas, Canto II, Estância IV)2Por aqui se pode verificar que o elemento económico era o principal escopo que mobilizava os Portugueses, Espanhóis e outros povos europeus a superar dificuldades e obstáculos na exploração da rota marítima para Oriente. É evidente que outras razões se podem apontar, como o desejo de propagação do Cristianismo na Ásia, mas estes factores estavam subordinados ao objectivo principal que era o económico. 1 Guo Sou-Tiang, «Selected Writings of World Comprehensive History», The Commercial Press, 1981, p. 304. 2 «Os Lusíadas» de Luís de Camões, traduzido por Leonard Bacon, 1950, New York, Canto II, Estância IV, p.42. 368

II O ESPANTOSO CURSO DAS VIAGENS MARÍTIMAS PORTUGUESAS Os Portugueses foram os pioneiros da navegação dos tempos modernos. As suas actividades estavam articuladas com o desejo da época de se encontrar uma navegação directa para o Oriente. E Portugal tinha, então, superiores condições para ser o país precursor da navegação atlântica. Em primeiro lugar, a sua favorável posição geográfica. Desde o século XVI, a tradicional rota terrestre euro-asiática e a rota marítima mediterrânica estavam cada vez mais inseguras e desertas, devido ao antagonismo entre o Império Turco e os países cristãos do Ocidente. Assim, o oceano Atlântico aparecia como solução para as comunicações entre o Ocidente e o Oriente. Por isso, os países do litoral do Oceano Atlântico — Portugal, Espanha, França, Holanda e Inglaterra — ocuparam gradualmente o lugar até aí detido pelos países mediterrânicos e tornaram-se os principais protagonistas dos contactos entre os dois pólos civilizacionais. No conjunto destes países, Portugal detinha uma privilegiada posição geográfica à entrada do mar Mediterrâneo, o que lhe apontava a direcção e estimulava a vontade de prosseguir a rota de navegação para o oriente. Em segundo lugar, os portugueses aprenderam dos Romanos e dos Árabes as técnicas de construção de navios de guerra e as tácticas de combate no mar. As suas técnicas de construção naval tinham evoluído rapidamente a partir do século XIII, desenvolvendo-se não só a velocidade como a própria tonelagem dos navios. No século XIV, novas armas de fogo foram fabricadas na Europa e, nos começos do século XV, os Portugueses comandavam a técnica do fabrico de armamento, equipando os novos navios — as caravelas — que também usavam bússolas para a navegação atlântica. A partir dos princípios do século XIII, os Portugueses faziam comércio marítimo, o qual passou a ser a principal estratégia política do país. Para além dos mercadores e da burguesia capitalista, havia um consenso entre o Rei, a família real e mesmo o aparelho de Estado em relação à política comercial marítima com o exterior. Numa palavra, com uma poderosa frota comercial, profundos conhecimentos técnicos de navegação e experiência, Portugal estava dotado de uma base sólida para as suas actividades de exploração oceânica. Estas actividades começaram com a expedição a Ceuta, em 1415, uma importante e rica cidade marítima do Norte de África. O Infante D. Henrique, o Navegador (1394-1460), foi o iniciador e o organizador das navegações modernas portuguesas. No regresso da expedição a Ceuta, foi designado Mestre da Ordem de Cristo, facto que lhe permitiu dispor da enorme riqueza da Ordem para a causa das navegações atlânticas. Em S. Vicente, Sagres, no Sul de Portugal, mandou construir uma fortaleza 369

para instalação do seu quartel-general, de onde organizou a primeira fase das expedições marítimas da era moderna. Navegadores, viajantes, cartógrafos e cientistas (Judeus, Árabes, Venezianos, Alemães, Escandinavos, etc.) foram atraídos para este lugar, tornando-se seus conselheiros e colocando à sua disposição os seus conhecimentos e experiência. Com a sua ajuda, o Infante D. Henrique inventou os melhores instrumentos e técnicas do tempo, construiu a escuna, um novo navio, e instalou um observatório. O Infante patrocinou ideias náuticas e formou pessoal especializado, conduzindo ele próprio as actividades da navegação. Durante os seus 45 anos à frente dos destinos da expansão (1515-60), deu um grande impulso ao processo expansionista, prosseguindo as navegações portuguesas ao longo do Atlântico e da costa ocidental de África. Depois de Ceuta (1415), os Portugueses chegaram sucessivamente aos arquipélagos da Madeira (1418) e dos Açores (1427), ultrapassaram o Cabo Bojador (1434) e alcançaram o Cabo Branco (1441), Cabo Verde (1444-56) e a Serra Leoa (1460). Assim, exploraram aproximadamente 4000 quilómetros da costa litoral de África, desde o Estreito de Gibraltar até à Serra Leoa. O Infante D. Henrique não descobriu, durante a sua vida, a nova rota marítima para o Oriente, mas lançou as bases para a sua posterior descoberta. Depois da sua morte, os Portugueses continuaram a navegar para Sul, ao longo da costa ocidental africana. Em 1482, Diogo Cão, navegador da segunda geração, conduziu a sua armada até à costa sudoeste de África, na foz do Rio Zaire, onde colocou um padrão português. Bartolomeu Dias, outro famoso navegador da terceira geração, levou a causa da expansão a uma nova etapa. Em 1488, a armada de Bartolomeu Dias transpôs, com sucesso, o Cabo da Boa Esperança e alcançou a costa oriental de África. A sua descoberta preparou o quadro da chegada dos Portugueses à índia. Dez anos depois, em Julho de 1497, sob a orientação de Bartolomeu Dias, Vasco da Gama (1460-1524), um jovem navegador da nova geração, comandou uma armada desde o Rio Tejo, em Lisboa. Chegado à costa oriental de África, começou aí a sua histórica travessia do Oceano Indico, a partir de Melinde, porto do Quénia, em 24 de Abril de 1498, sob a orientação do árabe Madned. A áspera monção soprou devagar a armada até ao outro lado do mar. Em 20 de Maio, um alto promontório apareceu diante da armada: era Calecute, um porto da costa oeste da índia. Apontando para o porto em frente, Madned disse, entusiasmado, para Vasco da Gama: Eis o país que tanto desejavas! A bem sucedida descoberta desta nova rota marítima é o resultado do persistente e corajoso esforço de gerações de navegadores portugueses. Este processo envolveu a cooperação de um país inteiro e o sacrifício de muita gente. É como uma competição de longa distância: muitos e excelentes navegadores contribuíram para esta causa, mas Vasco da Gama, o último atleta da equipa, ultrapassou obstáculos e chegou à meta. O seu feito foi um contributo inexcedível para a causa da navegação da Humanidade. 370

III SIGNIFICADO E INFLUÊNCIA DA VIAGEM DE GAMA A descoberta da nova rota marítima para o Oriente provou comple-tamente a justeza dos cálculos portugueses. Na História das navegações do século XV, existia competição entre duas rotas marítimas. Uma, escolhida pelos Espanhóis e protagonizada por Colombo, consistia em navegar para Ocidente, atravessando o Atlântico, para alcançar a índia. A outra, escolhida pelos Portugueses e protagonizada com sucesso por Vasco da Gama, consistia em navegar para Sul, ao longo da costa ocidental de África, ultrapassar o Cabo da Boa Esperança e chegar à índia. A rota de Colombo tinha sido delineada por cientistas antigos, de acordo com a teoria de Ptolomeu. Naquele tempo, acreditava-se que a Terra era redonda e por isso poder-se-ia alcançar qualquer parte, rumando para Ocidente. Pode-se dizer que Colombo navegou unicamente para uma parte da Terra já conhecida. É evidente que ele não sabia qual a distância a percorrer, mas estava convictamente seguro e acreditava firmemente que poderia alcançar o destino projectado se navegasse para Ocidente. Pelo contrário, a outra rota, que não obedecia a nenhum princípio, baseou-se em audaciosas hipóteses e lendas. Comparativamente à rota de Espanha, esta era mais original, mas nunca tinha sido certificada por cientistas. Na sua Geografia, Ptolomeu provou seguramente a sua teoria, a qual encorajou alguns exploradores como Colombo a navegar sem medo para ocidente. Por outro lado, ele demonstrou que não era possível alcançar a índia e a China, contornando a África, pois assegurava que a zona de África a sul do Equador era um mundo desconhecido e intransponível e que era impossível alcançar a Ásia, navegando para oriente. Contudo, o êxito da viagem de Gama provou completamente a justeza da posição portuguesa. Por outro lado, Colombo não chegou a alcançar a índia oriental, o objectivo primeiro da sua navegação, embora tivesse encontrado o Novo Mundo, acidentalmente, o que teve também significado relevante. Todavia, na competição entre as duas rotas marítimas, os Portugueses foram os vencedores. Os Portugueses extraíram imensos proveitos com esta importante descoberta marítima, tornando-se poderosos monopolistas no comércio do Oriente. Quebraram o comércio circular dos Árabes, Persas e Egípcios (Mar Vermelho), substituindo-se de imediato a estes povos. Mais tarde ocuparam Malaca (1511) e Ormuz (1515), e o arquipélago das Molucas, estabelecendo bases para o comércio das especiarias. Os Portugueses estenderam ainda a sua influência para a Tailândia, Camboja, Filipinas, Japão e China, construindo sucessivas bases comerciais nesses países. A hegemonia portuguesa foi comercial — monopólio comercial —, a qual foi bastante diferente da hegemonia estabelecida pelos Espanhóis. Os Portugueses ganharam lucros fabulosos com o monopólio comercial das especiarias e da seda orientais. Portugal era, no século 371

XVI, o mais rico país europeu e o rei D. Manuel, o mais luxuoso dos reis da Europa, possuindo o mais esplêndido dos palácios europeus. A grande descoberta abriu uma nova rota comercial e o Oriente deixou de ser um remoto lugar cheio de mistérios. Outros países europeus, como a Espanha, Holanda, França, Inglaterra, Suécia e Dinamarca vieram para o Oriente, sucessivamente, à procura de mercados e de bases para o comércio da seda. A maioria destes países instalou gradualmente colónias no Oriente e começou a oprimir e a escravizar as populações locais. Nesse sentido, o Oriente tornou-se a principal fonte de acumulação de capital para os países da Europa, alguns dos quais se transformaram em avançados centros de capitalismo industrial à custa do saque do Oriente. A grande descoberta que quebrou o estado de separação entre os dois continentes construiu a ponte de contactos entre o Oriente e o Ocidente e estimulou as trocas culturais e comerciais entre os dois pólos civilizacionais. A civilização ocidental, que rapidamente se estendeu para as sociedades orientais, influenciou profundamente as cidades costeiras dos países do Oriente e promoveu o processo de modernização oriental. Na China, os Portugueses chegaram a Cantão, em 1517, e estabeleceram-se em Macau, para comerciar, em 1557. Este facto abriu uma nova página na História do relacionamento entre a China e o Ocidente. A partir de então, Macau passou a ser a base da «Rota Marítima da Seda» e o centro das trocas culturais entre o Ocidente e a China. Através de Macau, iniciou-se uma duradoura e positiva influência bilateral, aproximando a China do pensamento e cultura europeias e o Ocidente da riqueza cultural chinesa. Sintetizando, a primeira viagem marítima dos Portugueses para o Oriente é um empreendimento com elevado significado histórico e civilizacional. Sem a descoberta desta nova rota, não teríamos o mundo de hoje. Este acontecimento será recordado, na História Universal, como uma brilhante página da civilização humana. 372

Administração, n.° 44, vol. XII. 1996-2.°. 319-349 PEDRO NOLASCO DA SILVA E LUÍS GONZAGA GOMES — SINÓLOGOS E ILUSTRES MACAENSES* Celina Veiga de Oliveira** No domínio da arte política e diplomática, Macau é um rico e inesgotável filão de estudo e de análise crítica. A natureza peculiar do estabelecimento dos Portugueses — sujeito a normas rígidas estabelecidas por um Império rigoroso no relacionamento com os estrangeiros — exigiu um apuramento e um requinte extremos de habilidade diplomática. Enquanto que a ligação administrativa de Macau a Goa, embora acarretasse por vezes alguns problemas ocasionados pela distância ou por conflito de interesses, era compensada pela utilização do mesmo código linguístico, a ligação com o Celeste Império foi sempre mais complexa por ser impraticável a comunicação sem mediadores bilíngues. Já no plano das relações internas da Administração portuguesa com a comunidade local, os problemas do bilinguismo eram atenuados pela dualidade de estatutos pessoais. Estando os chineses sujeitos à tutela do Mandarim vizinho, os seus contactos político-administrativos com as autoridades portuguesas eram praticamente inexistentes. A partir de meados do século XIX, porém, há a integração política, no quadro de uma única administração portuguesa, da população chinesa a qual, no entanto, permaneceu dual nas suas manifestações culturais e sobretudo linguísticas.1 Esta nova realidade tornou imprescindível a criação de um quadro de funcionários bilíngues, os intérpretes-traduto-res. Estes, por razões de eficácia administrativa e conveniência política, deveriam ser conhecedores da cultura da potência administrante e da cultura do Celeste Império, por forma a garantir a interpretação correcta * Texto da comunicação apresentada na cerimónia de inauguração da Biblioteca Luís Gonzaga Gomes e da Sala Pedro Nolasco da Silva do Edifício Administração Pública, no dia 24 de Maio de 1999. ** Licenciada em História e investigadora. Assessora do Governador de Macau. 1 Sobre este assunto, ver o nosso artigo A escola de Língua Sínica no contexto das relações luso-chinesas, publicado na Revista de Cultura, n.° 18 (II série), Janeiro/Março, 1994, ICM. 373

dos seus códigos e sinais diplomáticos. Obviava-se por esta via a conflitualidade potencial inerente a duas formas tão diversas de entender a prática política. Assim, era requerida ao intérprete-tradutor uma rigorosa e abrangente formação, um duplo e vasto conhecimento do substrato cultural das duas comunidades em presença, habilitando-o de capacidade interpretativa em variados domínios. Por outras palavras, o intérprete-tradutor podia tornar-se, se quisesse exceder os objectivos estritos das suas funções profissionais, um verdadeiro sinólogo. Estão neste caso as duas personalidades que hoje aqui homenageamos: Pedro Nolasco da Silva e Luís Gonzaga Gomes. QUEM FOI PEDRO NOLASCO DA SILVA Não é fácil condensar num curto texto — como me foi pedido — a biografia ímpar de um dos mais ilustres filhos da terra. Nasceu em 1842, iniciando aos 14 anos os seus estudos no Seminário ou Colégio de S. José. Ao tempo, era bem difícil a um jovem adquirir instrução em Macau, território que ainda não tinha conseguido recuperar dos efeitos traumáticos da entrada em vigor do decreto de expulsão dos jesuítas, em 1762, que varreu praticamente de Macau todos os professores dos estabelecimentos de ensino, pelo facto de a sua maioria pertencer à Companhia de Jesus. Em 1862, porém, os jesuítas voltam ao Colégio, dando-se então um renascimento da educação para a juventude de Macau.2Pedro Nolasco da Silva foi um dos mais brilhantes alunos dos padres Jesuítas do Colégio de S. José. Ainda estudante, foi admitido como aluno intérprete da Procuratura dos Negócios Sínicos. Durante a sua vida pública, desempenhou imensas funções. Ficam aqui apenas como registo os cargos de 1.° Intérprete da Procuratura, de Professor de Chinês no Seminário de S. José, na Escola 2 O Echo do Povo, de 15 de Junho de 1862, dizia o seguinte:«O anno de 1862 será sempre lembrado nos fastos da historia macaense como uma epocha de feliz recordação para a nossa cara pátria. A inauguração de duas novas escolas [a «Nova Escola Macaense», inaugurada em 5 de Janeiro de 1862, e o «Colégio de S. José», em 8 de Junho de 1862], a que tivemos a satisfação de assistir n'este anno, vae naturalmente crear uma nova éra para Macao, «éra de renascimento da educação para a juventude macaense», depois de tantos annos de um total olvido d'esta necessidade vital da nossa pátria. O interessante espectáculo que presenceámos hontem no local do collegio de S. José, de tantos pais de familia abdicando uma parte importante do poder paternal a favor dos dignos padres do seminário, ainda pouco conhecidos, mostra claramente a necessidade de haver em Macau um estabelecimento, como o que acaba de crear-se, que receba alumnos internos; e deve ser ao mesmo tempo um espectáculo consolador para as almas generosas, que teem contribuido, já com dinheiro, já com sua influencia, já com seus escriptos para promover a educação da juventude macaense n'estes últimos tempos». Transcrito do livro Galeria de Macaenses Ilustres do século XIX, de Pe. Manuel Teixeira, Macau, Imprensa Nacional, 1942. 374

Comercial, no Instituto Comercial e no Liceu Nacional de Macau, de Procurador interino dos Negócios Sínicos e de chefe da Repartição do Expediente Sínico, criada em 1885. Quando terminou a sua carreira oficial, Pedro Nolasco da Silva disse de si próprio: Todos os empregos públicos que temos desempenhado, foram conquistados por meio de concurso, dando nós provas publicas das nossas habilitações. Nada devemos, neste ponto, a pessoa alguma.3No que respeita aos estudos sinológicos, bem se pode afirmar que Pedro Nolasco da Silva foi um emérito cultor desse conhecimento pluridimensional da civilização chinesa,4 sendo autor de muitos livros didácticos para o ensino da sua língua. Referem-se, por exemplo (e repare-se no pendor acentuadamente pedagógico dos seus trabalhos): — Círculo de Conhecimentos em Português e China. Para uso dos que principiam a aprender a língua chinesa; — Gramática Prática da Língua Chinesa; — Os rudimentos da Língua Chinesa para uso dos Alunos da Escola Central do Sexo Masculino; — Compilação das Frases Usuais e de Diálogos nos Dialectos de Pequim e Cantão para uso dos Alunos da Escola Central de Macau — Manual da língua sínica escrita e falada, 1 .a e 2.a partes; — Noções Preliminares e Lições progressivas; — Bússola do Dialecto Cantonense adaptado para as Escolas Portuguesas de Macau; — A tradução de uma obra fabulosa, chamada Amplificação do Santo Decreto, um verdadeiro manual de doutrinação confuciana, ela borado pelo fundador da dinastia Qing, imperador Shunzhi, e amplifica do pelo seu filho Kang-xi e por seu neto Yongzheng, e destinado à educação e instrução populares. Por ela, podemo-nos aperceber da estratégia impe rial de manutenção da unidade da nação por via do revigoramento da ideologia confuciana. Em 1887, Pedro Nolasco da Silva acompanhou a Pequim, como secretário-intérprete, Tomás de Sousa Rosa, que tinha sido governador de Macau entre 1883 e 1886 e que fora entretanto investido na categoria de Ministro Plenipotenciário para a assinatura do Tratado Luso-Chinês desse ano, o qual viria a consagrar um novo estatuto político para o território. No âmbito do que se poderá classificar de responsabilidades cívicas, Pedro Nolasco da Silva foi ainda Provedor da Santa Casa da Misericórdia, criando o Asilo dos Órfãos, fundador da Associação Promotora da 3 in ob. cit. de Pe. Manuel Teixeira, p. 293. 4 in Os estudos sínicos no panorama da História da Educação em Portugal, de António Aresta, in Administração, Revista de Administração Pública de Macau, n.° 38, 1997, SAFP. 375

Instrução dos Macaenses, Vice-Presidente e Presidente do Leal Senado, jornalista de O Macaense, o Echo Macaense, o Hong Kong Daily Press, editor de O Echo do Povo, semanário português publicado na vizinha colónia britânica, e membro do Conselho Inspector de Instrução Pública e do Conselho da Província. Quando faleceu, em 1912, dele se escreveu com inteira justiça: Macau deve-lhe muito. O seu nome está ligado a quase tudo o que há por aí de bom, de útil, de benemérito.5UM SINÓLOGO DOS NOSSOS TEMPOS Quanto a Luís Gonzaga Gomes, pode-se dizer, em boa verdade, que foi o último grande sinólogo formado na Escola da Repartição Técnica do Expediente Sínico. Nasceu em 1907. Estudou no Liceu de Macau e após ter concluído o curso liceal ingressou na Repartição Técnica do Expediente Sínico, onde chegou a 1.° Intérprete. Este seu encaminhamento para a área da língua sínica haveria de marcar toda a sua vida, habilitando-o para o estudo da civilização chinesa com um empenho e uma competência que excederam em muito os objectivos que lhe eram exigidos enquanto funcionário da Repartição Técnica do Expediente Sínico. 5 in ob. cit. de Pe. Manuel Teixeira, p. 356, transcrição do Boletim Eclesiástico da Diocese de Macau, Ano 10, n.os 111-12, Set.Out. de 1912, pp 67-69: «Com 71 anos de idade desapareceu dentre os vivos, na madrugada de 12 do corrente mês de Outubro, o ilustre filho desta terra, Sr. Pedro Nolasco da Silva. Era uma das figuras mais em destaque no meio macaense e inegavelmente o homem que mais trabalhou, durante os seus 50 anos de vida pública, pelo engrandecimento da terra que lhe foi berço. Dotado de uma inteligência rara, possuindo faculdades excepcionais de trabalho, amando o estudo com um entusiasmo que nele era uma verdadeira paixão, dedicado em extremo ao bem desta colónia que ele amava com a dedicação de um sincero patriota, o Sr. Pedro Nolasco da Silva deixa em aberto uma lacuna, que dificilmente será preenchida. Macau deve-lhe muito. O seu nome está ligado a quase tudo o que há por aí de bom, de útil, de benemérito. Em assuntos de instrução e beneficência, em melhoramentos materiais dependentes do Leal Senado cuja presidência ocupou várias vezes, na administração da Província, na solução de problemas gravs a que estava ligado o bom nome da colónia, em tudo o que representa uma obra de interesse público figura o nome do benemérito macaense. Pode-se dizer sem receio de desmentido, que Macau perdeu o seu filho mais ilustre. E bem larga a sua folha de serviços prestados à colónia para nos convencermos que o seu desaparecimento significa uma enorme perda. Depois de ter concluído os seus estudos no Seminário de S. José, onde fez sempre uma figura brilhante, entrou na vida pública como aluno intérprete do governo. Apaixonado pelo estudo da língua chinesa, salientou-se nesta especialidade, sendo considerado, e com razão, o primeiro sinólogo português. Nomeado chefe da Repartição do Expediente Sínico, reorganizou-a por completo sobre novas bases. Em 1887, acompanhou, como Secretário intérprete, o sr. Conde de Sousa Rosa enviado a Pequim como ministro plenipotenciário. A parte activa e inteligente que tomou na negociação do tratado de 1887, que nos garantiu a independência de Macau [à época era esta a interpretação oficial portuguesa sobre o tratado], torna o Sr. Pedro Nolasco da Silva credor da gratidão e simpatia de todos os patriotas portugueses. 376

Luís Gonzaga Gomes viria a ser não simplesmente o intérpretetradutor, mas o sinólogo, decifrador e revelador da sensibilidade chinesa, e o estudioso de fontes essenciais para o entendimento mais claro do processo histórico de Macau, como se pode ver através do carácter diversificado das suas múltiplas publicações. Entre a sua extensíssima bibliografia, destacam-se: No domínio da cultura chinesa, Lendas Chinesas de Macau, O sistema de adopção na China, Contos Chineses, Chinesices, Festividades Chinesas, Arte Chinesa; No domínio da linguística, Vocabulário Português-Cantonense, Vocabulário Cantonense-Português, Noções Elementares de Língua Chinesa; No domínio da História, Curiosidades de Macau Antiga, Catálogo dos Manuscritos de Macau, Páginas de História de Macau, Bibliografia Macaense e artigos importantíssimos sobre o Município de Macau; No domínio das traduções, O Clássico Trimétrico, O Clássico da Piedade Filial, As Quatro Obras, Ou Mun Kei Leoc-Monografia de Macau, Relação da Grande Monarquia da China, de Álvaro Semedo (obra traduzida do italiano) e Nova Relação da China, de Gabriel de Magalhães (obra traduzida do francês). A causa da instrução mereceu-lhe uma atenção especial até aos últimos dias da sua vida. Foi ele o fundador da «Associação Promotora da Instrução dos Macaenses», donde têm saido tantos jovens que hoje ocupam boas posições em todo o extremo oriente. A ele se deve também a fundação do Instituto Comercial e, se quisermos ser verdadeiros, a criação do Liceu. Escreveu vários livros escolares, entre os quais o «Manual da Língua Sínica para uso dos jovens macaenses». A Santa Casa da Misericórdia que tanto bem tem espalhado em Macau, deve-lhe o estado florescen te em que se encontra. Quando Provedor deste pio estabelecimento — cargo que exerceu várias vezes — fundou o Asilo dos Órfãos onde têm sido recolhidas e educadas tantas crianças pobres, que para aí vegetariam na maior miséria, se não foram os cuidados do benemérito macaense. Organizou também e regulamentou todos os serviços de beneficência dependentes deste Instituto, de forma que a Santa Casa da Misericórdia pudesse exercer em Macau uma acção útil como estabeleci mento de caridade. O Sr. Pedro Nolasco da Silva era membro do Conselho de Instrução Pública e durante muitos anos fez parte do Conselho de Província. Como jornalista colaborou em vários periódicos entre os quais o Echo do Povo, o Echo Macaense e O Macaense. Fez parte de numerosas comissões nomeadas para tratar de assuntos de interesse geral para a colónia, e em todas elas se fazia sentir a sua autorizada opinião e critério superior com que sabia solucionar as questões mais complicadas. Ninguém como ele conhecia a história dos últimos 50 anos desta colónia, pois durante este período viu-se sempre envolvido em todos os assuntos respeitantes à vida política e administrativa da Província. E no meio desta vida intensíssima de actividade, o sr. Pedro Nolasco da Silva nunca se esqueceu das suas crenças. Foi sempre um católico convicto e a sua morte foi a de um verdadeiro crente. Lamentamos profundamente o desaparecimento deste cidadão prestante, cuja vida se assinalou por tantos actos de benemerência e altruismo. Morreu legando aos seus filhos e aos seus compatriotas exemplos dignos de imitação. Como chefe de família foi modelar, como homem público foi utilíssimo à sua Pátria. Daqui enviamos à família enlutada os nossos sentidos pêsames». 377

Com Luís Gonzaga Gomes, a sinologia portuguesa pôde ter acesso à mundividência cultural do universo chinês, pela consulta de fontes até então inacessíveis a desconhecedores da língua sínica. Mas Gonzaga Gomes não foi só um intelectual. Foi também um homem identificado com os interesses superiores e os destinos da sua terra. Entre muitas ocupações que lhe preencheram a vida, foi jornalista e colaborador de revistas, como a revista Renascimento, Professor e Director da Escola Primária Oficial, Professor do Liceu, Vice-Presidente do Leal Senado, Director da Biblioteca Nacional de Macau e do Boletim do Instituto Luís de Camões, Conservador do Museu Luís de Camões e reputado melómano, dirigindo o Círculo de Cultura Musical e a Emis-sora da Radiodifusão de Macau. Já depois da sua morte, ocorrida em 1976, disse dele um amigo, numa síntese feliz: Luís Gomes, sozinho, representa uma fase da história cultural de Macau: por ele próprio e pelo que conseguiu realizar. E isto sem ter à disposição os meios de propaganda e enaltecimento de que se dispõe hoje. Por isso mesmo, a sua obra perdurará.6Eu não tenho dúvidas. O tempo se encarregará de destacar, pelo natural processo de decantação que a História apura, quem foi quem na vida de Macau. Basta para tanto que hoje tenhamos memória, para que possamos legar às gerações do futuro o testemunho dos que, com a sua postura de sinólogos, intelectuais, diplomatas, políticos e cidadãos, contribuiram para a construção da forte identidade de Macau. 6 Depoimento de um amigo e admirador, de Túlio Tomás, inserido no Catálogo da Exposição Fotobibliográfica Luís Gonzaga Gomes, edição do Instituto Cultural de Macau, 1987. 378

Administração, n.° 44, vol. XII. 1999-2.°. 379-388 EDIÇÃO DE FONTES DOCUMENTAIS: UMA VIA SEGURA PARA O CONHECIMENTO DA HISTÓRIA DE MACAU E DAS RELAÇÕES LUSO-CHINESAS Wu Zhiliang,* Jin Guo Ping* A barreira linguística, como sempre foi e sempre será, constitui o maior obstáculo que se oferece para a comunicação intercultural. Em relação às fontes em chinês e em línguas ocidentais, sobretudo em português, enquanto não forem traduzidas para as respectivas línguas, tornando-as assim acessíveis aos investigadores de ambos os países, afigura-nos impossível a elaboração duma história de Macau ou das relações sino-portuguesas, de carácter científico e cimentada na verdade dos factos. Sem este trabalho fundamental, qualquer história que se faça sobre Macau, deverá intitular-se de «História Chinesa de Macau» ou «História Portuguesa de Macau». Já que reconhecemos que Macau tem sido a terra de confluência entre duas culturas — a oriental, representada por uma China milenária e sinocentrista e a ocidental, personalizada por um Portugal, mensageiro da Europa renascentista e pathfinder de Novos Mundos — historiar os seus quase 5 séculos de vicissitudes duma presença e sobrevivência no solo do Império do Meio caberia aos historiadores chineses e portugueses, baseados em fontes de ambas as partes e fontes terceiras para podermos ter uma história sem adjectivos, uma história de consenso. Nos últimos anos, Macau, China e Portugal têm dado maior importância à pesquisa e à publicação de fontes históricas relativas a Macau e às relações luso-chinesas. A Fundação Macau, tem sido uma das pioneiras nesta área editorial, com múltiplas colecções já publicadas, cobrindo amplos campos de investigação, entre as quais se pode desta * Investigadores da História de Macau. 379

car a Colecção de Fontes Documentais para as Relações Luso-Chinesas, dirigida pelo Prof. Doutor António Vasconcelos de Saldanha, sendo responsável pela tradução chinesa Jin Guo Ping. Esta colecção, em duas séries, editada pelo Centro de Estudos das Relações Luso-Chinesas da Fundação Macau e pela Universidade de Macau, já conta com 7 volumes publicados1 e 5 no prelo2. Este projecto editorial é o primeiro de edição bilingue de fontes históricas sobre relações luso-chinesas, realizada em Portugal e ao longo do 4 séculos e meio da existência de Macau. Os volumes já dados à luz mereceram atenção da comunidade científica internacional. Como referiu recentemente Prof. R. Ptak, «scholars working on nineteenth-century Macau will inevitably have to consult this collection».3Outro projecto editorial de fontes em chinês é o da publicação dos Elementos para a História das Relações Luso-Chinesas [Zhongpu Aomen Jiaoshe Shiliao]. Obra em dois volumes, da autoria do Prof. Huang Hongzhao, historiador de Macau, do Departamento da História da Universidade de Nanquim. O projecto iniciou-se em 1994 e concluiuse em 1998. As datas-limite das fontes coleccionadas vão de 1849 a 1 1 Documentos Relativos às Conversações do Comissário Adrião Acácio da Silveira Pinto com o Comissário Imperial Qi Ying, 1996. 2 Documentos Relativos às Negociações do Tratado de Amizade e Comércio Luso-Chinês e ao Processo da sua Ratificação, 1997. 3 Documentos Relativos às Negociações do Tratado de Amizade e Comércio Luso-Chinês e ao Processo da sua Ratificação, 1997. 4 Documentos Relativos aos Antecedentes das Negociações do Tratado Luso-Chines de 1887, 1997. 5 Documentos Relativos à Neutralidade Portuguesa durante a l Guerra do Ópio, 1998. 6 Documentos Relativos à Neutralidade Portuguesa durante a Revolta dos Taiping e as Novas Guerras do Ópio, 1998. 7 Memorandum sobre a Questão de Macau, Edição reservada da Direcção dos Serviços Diplomáticos do Ministério das Colónias, Facsimile da Edição de 1921,1999. 2 1 Documentos Relativos ao Protocolo de Lisboa e ao Tratado de 1887 (Primeira parte). 2 Documentos Relativos ao Protocolo de Lisboa e ao Tratado de 1887 (Segunda parte). 3 Documentos Relativos às Greves dos Anos Vinte. 4 Documentos Relativos à Embaixada Enviada por D. João V de Portugal ao Imperador da China Yongzheng (Primeira parte). Documentos Inéditos da Biblio teca Apostólica e da Biblioteca Nazionale Centrale «Vittorio Emanuel II» de Roma sobre a viagem de regresso à China do Padre António de Magalhães e a Embai xada Portuguesa de Alexandre Metelo de Sousa e Meneses. 5 Documentos Relativos à Embaixada Enviada por D. João V de Portugal ao Imperador da China Yongzheng (Segunda parte). Relação Completa da Embaixa da Portuguesa de Alexandre Metelo de Sousa e Meneses à China no Arquivo Distrital de Braga. 3 Cf. Roderich Ptak, Macau and Sino-Portuguese Relation, in Monumenta Serica: Journal of Oriental Studies. Vol. XL VI, Saint Augustin, 1998, p.352. 380

1946. A obra foca quase 100 anos das relações político-diplomáticas entre a China e Portugal em torno de Macau. É de salientar que nesta obra os leitores podem encontrar fontes chinesas de muito difícil acesso, tais como, Colecção Documental dos Assuntos Fronteiriços de Macau [Aomen Jiewukao] e a Gazeta de Xiangshan [Xiangshan Xunbao]. Os documentos que o autor reproduz nesta colecção sobre as relações sinoportuguesas à volta de Macau, no período da República da China (sobretudo ofícios constantes do Arquivo do Ministério dos Negócios Estrangeiros e do Arquivo do Conselho de Estado da República da China) revelam-se com grande valor histórico, o que levou a Fundação Macau a cooperar com o Arquivo Nacional n.° 2 da China numa pesquisa mais pormenorizada do seu fundo a fim de localizar mais documentos alusivos a Macau, com vista a posterior organização e publicação em volume. A transcrição e publicação do Diário do Comissário Régio Joaquim José Machado, relativo às conferências luso-chinesas sobre limites de Macau de 1909, constitui uma prioridade editorial da Fundação Macau. Foi o Prof. Doutor António Vasconcelos de Saldanha quem conseguiu localizar este valioso documento pertencente aos descendentes do General Joaquim Machado, redigindo a introdução histórica que acompanha, e coube à Prof.a Carmen M. Radulet debruçar-se sobre a tarefa da transcrição paleográfica do manuscrito. Já que da contraparte de Machado, o Comissário Imperial chinês, Gao Erqian, não ficou nenhum escrito, nem sequer rasto nas obras bio-bliográficas, o diário do Comissário Régio português tem um valor acrescido que nos permite conhecer alguns pormenores importantes nos bastidores das conferências de Hong Kong. Trata-se dum documento histórico indispensável para melhor percebermos as circunstâncias políticas da Província de Guangdong que antecederam a queda da Dinastia Qing e a implantação da República da China; daí o seu valor histórico para a própria história contemporânea da China. A publicação desta obra despertou acentuados interesses na comunidade científica chinesa. A sua tradução para chinês está a ser feita por uma equipa de experimentados tradutores, estando a publicação prevista para o Outono do corrente ano. Outro projecto editorial de grande envergadura da Fundação Macau em curso é a edição das chamadas Chapas Sínicas dos Arquivos Nacionais — Torre do Tombo, em Lisboa. Em 1952, Don Mauro Fan Hao, um famoso estudioso chinês de Taiwan, a convite do Prof. Silva Rego, deslocou-se a Lisboa para classificar este núcleo de documentos em chinês. Finda a missão publicou Fontes chinesas espalhadas pela Espanha e Portugal [Liuluoyu Xipude Zhongguowenxian]4 levando ao conhecimento da comunidade científica chinesa a existência destas fontes. A Dra. Lau Fong, então investigadora do Arquivo Histórico de Macau, fez uma tese de mestrado sobre estes documentos, de que 4 Cf. Don Mauro Fan Hao, Colecção Completa de Fan Hao, Livraria Estudantil, 1967, pp. 1743-1792. 381

resultou um catálogo descritivo da colecção5. A investigadora, com apoio da Fundação Macau, organizou as 1500 chapas sínicas, com notas do Prof. Zhang Wenqing, da Universidade do Dr. Sun Yat Sen em Cantão, num volume com mais de um milhão de caracteres, que sairá em Agosto do corrente ano. Este corpo documental é constituído, na sua maioria, pelos ofícios trocados entre as autoridades locais chinesas e as autoridades portuguesas de Macau, através da via tradicional do Procurador do Leal Senado — Mandarim da Casa Branca, o Hopo, Mandarim do Distrito de Xiangshan e Mandarim de Macau, vulgo Zuotang. Um projecto paralelo ao acima referido é a organização e publicação das Chapas Sínicas escritas em português e também conservadas nos Arquivos Nacionais/Torre do Tombo. Não se trata de traduções do volume organizado pela Dra. Lau Fong; são versões coevas das chapas sínicas recebidas bem como as respostas portuguesas. Ascendendo ao considerável volume de 2500 folhas manuscritas, cobrem o período que vai de 1749 a 1839. Dado facto destes documentos estarem misturados com as chapas sínicas originais em chinês e de estarem classificados como peças em chinês, não têm sido referenciados e aproveitados por nenhum investigador ocidental, conservando-se até hoje completamen-te inéditos. São mais ricos do que as chapas sínicas em chinês, pois, além de conterem a maioria das traduções das chapas sínicas em chinês, conservam as respostas a estas, e as minutas dos documentos a traduzir para chinês antes de remetidos às autoridades imperiais. Actualmente, o trabalho de transcrição paleográfica já se encontra na fase final. A direcção desta edição é de Jin Guo Ping e Wu Zhiliang, que também assumem o encargo de anotar os documentos a partir de fontes chinesas e portuguesas. A sua publicação está prevista para Outubro deste ano. Está também prevista uma antologia em chinês das peças mais significativas deste núcleo, após a edição em português. Outro projecto editorial de grande envergadura que a Fundação Macau patrocina é constituído pela organização dos documentos em chinês e em manchu, relativos a Macau, depositados no Arquivo Nacional n.° l da China. Trata-se dum projecto de parceria entre 3 instituições — a Fundação Macau, Arquivo Nacional n.° l da China e Academia das Ciências Sociais de Guangdong — denominado de Colecção Documental de Arquivos das Dinastias Ming e Qing relativos a Macau [Mingqingshiqi Aomenwenti Dang'anhuibian]. A ideia foi lançada em 1997e — como referiu o Diário do Povo [Renmin Riba] em Agosto em 1998— «em Março foi concluído um acordo tripartido de cooperação na organização e publicação destes arquivos [...] Foi decidido que Xing Yongfu, Director do Arquivo Nacional n.° l da China, e Wu Zhiliang, Vogal da Fundação Macau, assumam a coordenação geral. A Yang 5 Foi editada pelo ICM uma versão chinesa e uma versão portuguesa. Cf. Isaú Santos Chapas Sínicas. Macau e o Oriente no Arquivo Nacional Torre do Tombo, Macau, ICM, 1997. 382

Jipo, Sub-Director do Arquivo Nacional n.° 1 da China, ao Doutor Wu Zhiliang e ao Prof. Deng Kaisong, do Instituto da História da Academia das Ciências Sociais de Guangdong compete a direcção...».6Esta colecção tem «o objectivo de organizar para publicação em volumes peças arquivísticas originais em chinês e em manchu, produzidas nas Dinastias Ming e Qing, a fim de fornecer um panorama geral da questão de Macau. A colecção baseia-se em arquivos dos departamentos centrais das supracitadas Dinastias, que formam o acervo do Arquivo Nacional n.° l da China. Ao mesmo tempo, será completada com fontes seleccionadas das Crónicas Verídicas, Donghualu (Crónica de Donghua), livros oficiais, crónicas locais e escritos de letrados das Dinastias Ming e Qing. Serão também integradas algumas fontes publicadas no Arquivo Especial de Macau.7 A Colecção será organizada cronologicamente, em 6 volumes, com aproximadamente 2,5 milhões de caracteres chineses».8A selecção das fontes9 foi realizada entre Março e Agosto de 1998. Para a alegria dos investigadores, houve assim, na procura sistemática de documentos sobre Macau, grandes achados. As relações sino-portuguesas iniciaram-se na Dinastia Ming. Os estudos sobre estas relações e Macau baseiam-se principalmente em fontes oficiais publicadas e escritos particulares. As poucas peças de arquivo citadas, e ainda assim raramente, estão publicadas nos Arquivos das Dinastias Ming e Qing [Mingqing Dang'an], Choubanyiwushimo, Documentos Diplomáticos da Dinastia Qing [Qingdai Waijiao Shiliao] e Documentos Diplomáticos da Dinastia Qing Tardia [Qingji Waijiao Shiliao]. Para citar o Director do Arquivo Nacional n.° 1 da China em entrevista ao Diário do Povo: «Conforme se julgava, dos arquivos dos Ming, não teriam sobrevivido peças relativas a Macau. Não faltavam estudiosos que afirmassem que no corpo documental que o Arquivo Nacional n.° l da China possui, os documentos referentes a Macau remontavam apenas ao Reinado de Kangxi. Desta vez, com a boa intenção de tentar encontrar uma resposta a esta questão, passámos a pente fino as 3000 peças (volumes) da Dinastia Ming. Até agora, foram identificados uns 20 documentos sobre Macau, que cobrem o período que vai de 1623 a 1642. 6 Cf. Diário do Povo, edição de 12 de Agosto de 1998, p.11. 7 Os 4 volumes do Arquivo Especial de Macau [Aomen Zhuandang}, que publicou o Instituto da História Moderna da Academia Sínica, Taipei, entre 1992 e 1996, faz parte do corpo documental que o Arquivo Nacional n.° 1 da China possui. Por razões de conhecimento geral, os arquivos estão espalhados pelos dois lados do Estreito de Taiwan. Com a publicação deste projecto apoiado pela Fundação Macau, verifica-se uma união parcial das fontes chinesas sobre Macau, o que é de louvar, já que se reveste de algum significado para a reunificação do território chinês. 8 Cf. Diário do Povo, edição de 12 de Agosto de 1998, p.11. 9 De que resulta a recolha de 2060 documentos referentes a Macau. 383

Trata-se dum núcleo documental formado por esboços de memoriais ao Trono selados e as suas cópias limpas emanados do Ministério de Guerra, Tribunal dos Censores, Vice-reis dos Dois Guangs, Governador de Fujian, entre outras repartições. Multiplicam-se aí as referências à presença portuguesa em Macau, ao comércio e às nomeações de funcionários ».10Essas peças de arquivo do período Ming fornecem-nos também informações coevas e fidedignas sobre as tão faladas «fórmulas» de administração dos primeiros tempos de Macau. Por exemplo, por um esboço de memorial ao Trono, datado de 3 de Novembro de 1624, podemos saber que, a par de outras autoridades civis, o Canjian (Coronel) da Guarnição de Xiangshan possuía jurisdição directa sobre Macau, mediante «uma visita anual a Macau, que realizava junto com o Haidao». Em relação à presença portuguesa em Macau, existe um memorial apresentado ao Trono pelo Ministério de Guerra, datado de 19 de Setembro de 1631, que afirma: «Inicialmente, vieram a Haojing11 unicamente para o comércio. A China, para beneficiar dos poucos impostos anuais que eles pagavam, autorizou-os a pousar temporariamente [zhanzhunqixi]. Eles não podiam afectar-nos em nada». Com a revelação dessas peças de arquivo dos Ming, os investigadores passam a ter acesso a informações coevas e fidedignas para um estudo mais aprofundado dos primeiros tempos de Macau, informações essas que nos permitirão desvendar alguns mistérios do circunstancialismo que rodeou a fundação desta cidade. Pode dizer-se que essas peças arquivísticas, de grande valor histórico, vão, entre outras questões e no limiar dum novo milénio, revolucionar os estudos sobre Macau ou sobre a vida quotidiana dos «Padres da Corte», levando a Macaulogia e os estudos das relações luso-chinesas a um nível nunca antes atingido. Este projecto tripartido, encabeçado pela Fundação Macau, possui uma particularidade: vai abrir, com a introdução de fontes em manchu sobre Macau, novos horizontes para os estudos da história das relações sino-portuguesas. Assim o deixou claro o Director do Arquivo Nacional n.° l da China: «No tempo de Nurhaci, imperador fundador da Dinastia Qing, a fim de satisfazer as necessidades do desenvolvimento da sociedade manchu, em 1599, ordenou-se a criação da língua manchu a partir do alfabeto da língua mongol. Com a tomada do poder pelos Manchus, a nova língua foi definida como uma das línguas nacionais e oficiais, de maneira que na Dinastia Qing se produziu uma considerável quantidade de documentos oficiais escritos em manchu. Só o Arquivo Nacional n.º 1 da China possui um núcleo documental nesta língua que atinge mais de 2 milhões de peças, com referências a política, cultura, assuntos 10 Cf. Diário do Povo, edição de 30 de Julho de 1998, p.5. 11 Um dos nomes variantes de Macau. 384

militares, astronomia e meteorologia, entre outras questões, que constituem um manancial documental multi-temático para os estudos históricos. Durante a realização deste projecto sobre Macau, o pessoal especializado na língua manchu, fez uma busca exaustiva em quase 300 mil documentos em manchu. Neste momento, foram identificadas mais de 30 peças referentes a Macau ou Portugal. Essas referências, que quase atingem a uma proporção de uma por dez mil, são peças de inestimável valor documental para os estudos da história de Macau»12. Esses documentos «foram seleccionados de entre memoriais ao Trono em manchu, com despachos imperiais a vermelhão, cópias de memoriais ao Trono depositados no Grande Secretariado Imperial [Junjichu] e o arquivo da Casa Civil Imperial [Neiwufu], etc. A maioria dos documentos localizados foram produzidos nos primeiros tempos da Dinastia Qing, isto é, durante os reinados de Kangxi, Yongzheng e Qianlong, mas com a maior incidência para o período de Kangxi. Este corpo divide-se em 4 grupos temáticos: 1 — Informações sobre movimentos de embarcações estrangeiras de e para Macau. O Imperador Kangxi, levando em consideração o facto de que comerciantes e civis chineses idos a negociar ao sudeste asiático, vendiam ilegalmente embarcações e arroz, entre outras mer cadorias, aos estrangeiros (verificando-se até que entre eles havia quem se deixasse ficar nas terras para onde iam negociar, causando deste modo muitos problemas), publicou em 1717, 56.° ano do seu reinado, um despacho imperial a proibir embarcações mercantes chi nesas a irem negociar ao Nanyang (Mar do Sul da China). No entanto, os Portugueses residentes em Macau, após vários esforços, consegui ram o privilégio das viagens para Nanyang, o que provocou um período de explosão comercial. Os barcos registados aumentaram de 9 para 25. Nesse tempo, o Imperador Kangxi estava muito atento aos movimentos de barcos estrangeiros de e para Macau e recolheu, em repetidas ocasiões, informações a esse respeito; 2 — Informações sobre a presença portuguesa em Macau, nome adamente, a passagem de estrangeiros por Macau para o interior chinês e as trocas de correspondência através de Macau. O Imperador Yongzheng, após a sua entronização, mandou repatriar todos os missi onários à excepção daqueles que tivessem alguma especialização em artes e ciências. Todas as autoridades provinciais puseram em prática o edito expulsando os religiosos ocidentais para Macau; 3 — Dados sobre a jurisdição chinesa exercida nas Dinastias Ming e Qing sobre Macau. Há informações sobre visitas de autoridades de Guangdong a Macau e julgamentos de questões legais de toda a espécie, 12 Diário do Povo (edição internacional em chinês), de 30 de Julho de 1998, p.5. 385

ocorridos em Macau entre ocidentais de Macau e moradores chineses, e entre os próprios ocidentais que causaram danos corporais uns aos outros; 4 — Informações sobre a vida profissional e privada de portugueses e outros ocidentais que estavam ao serviço da Corte de Pequim, dos quais se pode destacar Tomás Pereira, que esteve muitos anos ao serviço imperial como mestre de astronomia e das artes de calendário do Imperador Kangxi. Tomás Pereira chegou a ajudar o soberano na administração da comunidade ocidental em Pequim. Mereceu tantos elogios do Imperador Kangxi que, à sua morte, o Imperador mandou oferecer 200 taeis, 10 peças de seda e chá, entre outras coisas para o funeral, ordenando a prestação de pêsames por altos funcionários da Corte junto da sua sepultura».13Pelo acima exposto, vê-se que «os documentos em manchu sobre Macau, apesar da sua insignificante quantidade, revestem-se duma singular importância para a história de Macau e das relações sino-portuguesas, seja pela sua riqueza informativa, seja pela sua antiguidade, já que remontam aos primeiros tempos da Dinastia Qing».14Nesta colecção, além dos documentos seleccionados no Arquivo Nacional n.° 1 da China, serão incluídas por iniciativa e encargo exclusivo da Fundação Macau no âmbito do acordo acima referido, fontes publicadas sobre Macau, sobretudo as constantes das histórias oficiais, das crónicas locais e das obras de historiadores e letrados, tarefa executada com a contribuição de consagrados historiadores chineses convidados pela Fundação Macau. Acrescente-se que, perante a manifesta importância deste acervo, também a Fundação Oriente, de Lisboa, nos termos de um outro acordo assinado nos finais de 1998 com o Arquivo Nacional n.° 1 da China, decidiu editar em português e em inglês uns 900 documentos da Dinastia Qing, facilitando assim acesso aos investigadores ocidentais15. Ainda que se trate de um projecto de menor envergadura, será um contributo importante, e mais importante ainda se também abarcar a tarefa da tradução do núcleo dos arquivos da Dinastia Ming. Pela estrutura funcional da Delegação da Alfândega de Guangdong em Macau, vulgo Hopo, nomeadamente no que diz respeito à nomeação dos seus funcionários16, podemos ver que o Hopo de Macau não era apenas uma delegação fiscal. Era antes de mais, uma instituição política que a miúdo intervinha nos assuntos de Macau, como podemos confir 13 Idem, ibidem. 14 Idem, ibidem. 15 Boletim da Fundação Oriente, n.° 16. Abril de 199, p.11 e Jornal de Tribuna de Macau, edição de 3 de Junho de 1999. 16 O Hopo de Guangdong era nomeado pela Casa Civil Imperial e o Delegado em Macau era destacado pelo General Tártaro [Guangzhou Jiangjun], sendo sempre, por isso, um militar de carreira e de etnia manchu. 386

mar com documentos existentes nas Chapas Sínicas, tanto na sua versão chinesa como na portuguesa. O Arquivo do Hopo de Guangdong é muito rico em informações sobre Macau, dado que esta cidade, antes das Guerras do Ópio, era o único porto no litoral chinês aberto ao estrangeiro. À vista da importância deste núcleo para a história das relações sinoportuguesas, sobretudo para as relações económicas e políticas entre Guangdong e Macau, a Fundação Macau e o Arquivo da Província de Guangdong têm estado a proceder a uma pesquisa exaustiva das fontes com o fim de identificar documentos relativos a Macau; a publicação desses documentos, já organizados em volume, está prevista para os finais deste ano. As Alfândegas Marítimas Imperiais Chinesas, que durante muito tempo estiveram sob a direcção do célebre Sir Robert Hart, desempenharam um papel muito relevante na história moderna da China, fosse no campo das finanças, fosse na área político-diplomática. Dada a importância dos seus arquivos, a Fundação Macau promoveu oportunamente a organização e publicação dos seus relatórios decenais e anuais, contendo valiosas informações sobre Macau. As fontes recolhidas na Colecção de Relatórios da Alfândega de Gongbei [Gongbei Haiguan Baogao Huibian] cobrem o período de 1887 a 1946. Além da sua edição em chinês, já à disposição do leitor, está a preparar a sua edição em inglês, pois as versões numa e noutra língua não são idênticas; daí a necessidade de editar as duas versões acima mencionadas. Outra grande área de intervenção editorial da Fundação Macau é a reedição de obras raras de grande valor histórico e documental. Por exemplo, em 1994 foi reeditada juntamente com a Universidade de Macau, A Abelha da China17. Em 1995, de parceria com a Direcção dos Serviços de Educação e Juventude, levou a cabo a edição fac-similada de Ta-Ssi-Yang-Kuo. Também para fora de Macau a Fundação Macau estendeu a sua actividade editorial ao cooperar com a Academia das Ciências Sociais de Shanghai na reedição de O Reformador da China [Zhixingbao], um dos mais conhecidos órgãos dos movimentos reformistas que conduziram o derrube da Dinastia Qing. A partir de 1998, a Fundação Macau está a executar a reedição de Renascimento, um projecto comparticipado pela Direcção dos Serviços de Educação e Juventude, Universidade de Macau e Instituto Politécnico de Macau. A revista trilingue Mosaico e o prestigiado China Repository encontram-se também já na sua agenda de reedições. Depois de Dezembro deste ano, com a transferência de poderes, o português não perderá a sua importância e continuará a ser usado no futuro Governo da RAEM. No período pós-transição, a língua de Camões passará a gozar de mais importância na sua qualidade de um dos 17 Em 1998, a Fundação Macau publicou Estudos de A Abelha da China [Mifenghuabao Yanjiu], de autoria de Cheng Manli, uma obra de investigação sobre o jornal. 387

principais instrumentos linguísticos para a investigação da história de Macau, o que faz com que o ensino da língua portuguesa em Macau deva sofrer uma mudança estrutural para se adaptar a uma nova realidade sócio-político-económica, e, sobretudo, às necessidades da investigação histórica. Os estudiosos chineses da história de Macau cedo irão confrontar-se com o enorme desafio que é a internacionalização e a consequente democratização das fontes inéditas chinesas sobre Macau, assim retiradas ao «monopólio» de alguns sinólogos. Mediante esta nova interface, suportada pelas edições bilingues ou trilingues das fontes, as comunidades científicas internacional e chinesa serão forçadas a aproximarem-se uma da outra na procura de consenso em relação a alguns pontos mais polémicos da história de Macau. Apesar de as actividades editoriais da Fundação Macau estarem sujeitas às mais variadas críticas, umas positivas outras negativas18, a publicação de fontes promovida pela Fundação Macau não terá, assim, outro mérito senão o de ajudar a conhecer, duma maneira objectiva, a história de Macau. De todas as maneiras, é preciso reconhecer que a barreira linguística continua a ser o maior obstáculo para os intercâmbios culturais. As traduções de português para chinês e vice-versa, as publicações em chinês ou bilingues ou trilingues promovidas pela Fundação Macau — tais como Colecção de Estudos Comparativos Direito da R. P. China, Hong Kong, Macau e Taiwan [Zhongguodalu Gangaotai Falubijiao Congshu], Colecção Biblioteca Básica de Macau [Aomen Congshu], Colecção Estudos de Macau [Aomen Luncong], Colecção Novos Estudos de Macau [Xingaomen Luncong], assim com o Panorama de Macau [Aomen Zonglan] e a Enciclopédia de Macau [Aomem Baikequanshu] — no mínimo, contribuiriam para um melhor entendimento das partes. Se isto for reconhecido, sentiremos recompensados os nossos sacrifícios, junto com os autores que tanto contribuíram para a «biblioteca» da Fundação Macau e trabalharam para renovar a missão e o destino de Macau — aproximar o Ocidente do Oriente. 18 P. ex., Gary Ngai afirma que «A Fundação Macau e a Fundação Oriente também têm publicado livros sobre temas locais, mas de baixo nível académico» (Cf. Administração, Número 35 (1.° de 1997), volume X, Março de 1997, p. 70). 388

diplomacia 389

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Administração, n.° 44, vol. XII. 1999-2.°. 391-395 CONSULADO-GERAL DE PORTUGAL EM MACAU: UMA OUTRA MANEIRA DE PERPETUAR A PRESENÇA Carlos Frotas* Poderá parecer desmedida ambição o querer comparar-se, pela sua importância, uma presença histórica, densa e complexa, de quatrocentos e trinta anos — tantos quantos Portugal estará política e administrativamente em Macau — com o surgimento de uma nova instituição consular, a mesma que abrirá as suas portas no próximo dia 20 de Dezembro, nascendo ao mesmo tempo que a Região Administrativa Especial de Macau... Acontece que os países, como as pessoas, têm que assumir os desafios do seu próprio percurso, da sua própria história, procurando em cada período corresponder às novas exigências do momento. Portugal, ao deixar de ser a potência administrante de Macau, nem por isso cessará o seu relacionamento histórico com a China. Antes pelo contrário, pretende renová-lo, adaptando-o às condições inéditas do país moderno e dinâmico em que se tornou, no quadro da União Europeia, e à crescente importância da nação chinesa, como superpotência emergente, no coração da Ásia do século XXI. Os objectivos estratégicos de Portugal nesta parte do mundo passam claramente — todos os discursos oficiais o confirmam — por uma presença revigorada em Macau, «ponte entre o Oriente e o Ocidente», «janela da China sobre o mundo», «plataforma de entendimento entre os povos e culturas diferentes». Para dar substância ao discurso oficial, Portugal teria que ser arrojado na concepção das futuras instituições oficiais portuguesas em Macau. E não só por razões de «política externa», em sentido estrito. Principalmente, diria, por razões históricas, culturais e humanas. Numa concepção extremamente generosa da cidadania, isto é, da maneira como entende a própria ideia da Nação Portuguesa, as autori- dades democráticas de Portugal decidiram, quando foi assinada a De- * Director do Gabinete Instalador do Consulado Geral de Portugal em Ma- cau. 391

claração Conjunta Luso-Chinesa de 1987, não dever alterar a Lei da Nacionalidade Portuguesa, estendendo assim a cerca de 110 mil residentes de Macau a nacionalidade que une os portugueses entre si. Esta noção abrangente e, diria mesmo, vanguardista das relações entre povos, não olhou à comunidade cultural nem linguística para impor condições de acesso à nacionalidade, mas tão só à própria realidade histórica, consubstanciada em quatro séculos e meio de presença contínua, nestas paragens, do mais antigo país europeu a demandar as costas chinesas. Mas para além destes portugueses de cultura chinesa, subsistirá em Macau uma comunidade de portugueses de cultura lusíada, cuja situação histórica de autêntico traço de união entre povos, é motivo de orgulho para Portugal e relativamente à qual as autoridades portuguesas procuraram reunir, no plano institucional, os meios destinados à sua sobrevivência cultural e ao fortalecimento da sua identidade, sendo certo que, para a República Popular da China (e a Região Administrativa Especial de Macau em particular), a simples presença de elementos culturais diferentes no Território constitui por si só uma fonte de enriquecimento, de abertura e de inevitável internacionalização dos contactos, como tem sido timbre de Macau há séculos. Razões estratégicas, pois, somadas a razões históricas, culturais e humanas, fazem com que a realidade subjacente ao futuro ConsuladoGeral de Portugal em Macau seja, por um lado, extremamente rica e complexa; e, por outro, suficientemente delicada para exigir um tratamento muito particular, por parte das autoridades portuguesas, na idealização de novo posto consular. Com efeito, o cuidado que foi posto na planificação dos trabalhos preparatórios de criação do Consulado, com a entrada em funcionamento de um Gabinete Instalador, a três anos de distância da efeméride da transferência de poderes, demonstra bem que se teve, desde muito cedo, perfeita consciência do que estava em jogo. No plano jurídico, por exemplo, os complexos problemas da nacionalidade, do registo civil, da continuação de serviços como os dos bilhetes de identidade e dos passaportes, exigiria — como desde o princípio se viu — uma reflexão muito própria, tendo em conta que 90 por cento do universo dos utentes do futuro posto consular têm uma cultura diferente, falam uma língua diferente, têm comportamentos muito próprios, conforme a sua tradição — e tudo isso era preciso saber interpretar, saber adaptar, saber flexibilizar, sem prejuízo da segurança jurídica e dos direitos fundamentais das pessoas. O Gabinete Instalador entrou em funcionamento em 2 de Janeiro de 1997, como o início da actividade da sua secção de vistos. O objectivo foi, desde logo, auxiliar Macau, nas suas ligações com a Europa, através de facilidades de acesso ao espaço Shengen e, de uma maneira mais geral, ao próprio espaço da União Europeia. Ao tempo da sua criação, o Gabinete Instalador tendia a servir simultaneamente as carreiras da TAP — Air Portugal e o próprio Aeroporto Internacional de 392

Macau, numa lógica que, de algum modo, desapareceu, com a extinção da carreira da TAP. Definidos que foram, antes mesmo da chegada a Macau do autor destas linhas, os edifícios em que iria funcionar o novo Consulado-Geral (os serviços administrativos, no antigo Hospital de S. Rafael; e a residência oficial do novo Cônsul, no ainda Hotel Bela Vista), importava começar a trabalhar de modo a adaptar aquelas instalações às novas funções que lhes eram atribuídas. O Hotel Bela Vista, um dos ex-libris da cidade de Macau, tem em si uma carga simbólica suficientemente forte para merecer um tratamento da maior delicadeza. O prédio elegante, com colunas a simbolizar uma época colonial já passada, mas da qual se desprende ainda um certo romantismo (passe embora a nostalgia de alguns), a sugerir outras épocas e outros costumes — está destinado a constituir, no quadro das suas novas funções, o verdadeiro centro de gravidade da vida social da comunidade portuguesa de Macau, depois de 1999, uma vez que está destinado a albergar as manifestações mais importantes, de cariz social, referentes à comunidade lusa. Por isso, sem nada recusar da filosofia que presidiu à muito feliz renovação do Hotel, importa dar-lhe agora uma intimidade, quase doméstica e muito portuguesa (que num hotel necessariamente não tem) sem perda da dignidade a que obriga a sua função oficial. É preciso, pois, na nova concepção, imaginar já o edifício a funcionar em pleno, como lugar de encontro e de amizade entre portugueses e chineses; entre autoridades portuguesas e chinesas; entre empresários portugueses e chineses; finalmente, entre artistas e intelectuais de ambos os países. Quanto ao edifício do antigo Hospital de S. Rafael, pareceria à primeira vista que a sua monumentalidade é inimiga da funcionalidade, obrigatória num espaço moderno de uma moderna administração pública. Tal impressão, felizmente, não corresponde à verdade, dada a renovação profunda que o edifício sofreu, no início da década de 90, da autoria do Arquitecto António Bruno Soares e da sua equipa. Os três andares de que se compõe o edifício, compreendem espaços amplos, gabinetes bem concebidos e uma permanente luminosidade que convida ao trabalho e cria uma excelente atmosfera de convívio. No rés-do-chão, o novo utente dos serviços consulares será acolhido num ambiente, de grande acessibilidade, através de placas de sinalização de modo a facilitar a orientação de quem chega. O pessoal de atendimento procurará criar uma relação de proximidade com o público, tudo sendo concebido de modo a que a informação pretendida seja rapidamente dada ao cidadão e convidando este, ao mesmo tempo, a integrar-se num ambiente bem português, através de uma escolha criteriosa de cores e de elementos decorativos alusivos a Portugal. A informática, presente em todos os actos consulares, assegurará rapidez na execução dos diferentes serviços, e o pessoal bilíngue (mesmo trilingue...) permitirá que qualquer que seja o universo linguístico 393

do utente, ele se dirija aos serviços sem hesitação e com toda a facilidade. Tanto quanto possível, dar-se-á a preferência a um tratamento directo e personalizado com o público, sendo tais características obrigatórias quando o assunto a tratar se revestir de maior complexidade jurídica ou administrativa ou de maior delicadeza ou melindre social e humano. Nesses casos, a assessoria jurídica, por um lado, e o serviço social por outro, darão o apoio necessário. Procurará assegurar-se, na área destinada a sala de espera do público, uma informação permanente, audiovisual, sobre a realidade portuguesa, através de cassetes de vídeo, sempre actualizadas, sobre os acontecimentos de maior importância de carácter político, social, cultural e desportivo de Portugal. E haverá a preocupação de fornecer esclarecimentos e informações gerais sobre o País, num posto de informação genérica que, à entrada do Consulado-Geral, estará disponível para qualquer pessoa. Através da comparticipação do Instituto Camões e do Instituto Português do Oriente, funcionará no primeiro andar do Edifício de S. Rafael o Centro Cultural Português. Penso que as instalações do Centro, pelas suas características técnicas com que estão a ser pensadas, constituirão um permanente motivo de atracção para jovens e menos jovens que, em Macau, queiram continuar ligados culturalmente a Portugal. Uma excelente biblioteca, dotada de um espólio bibliográfico importante; uma mediateca equipada com os apetrechos mais modernos; um laboratório de línguas igualmente muito bem apetrechado; um espaço de convívio, salas de reuniões, exposições permanentes, ciclos de conferências, para não falar já do ensino extracurricular da língua e cultura portuguesa — penso que este simples enunciado abrirá o apetite a quem gosta das coisas da cultura e sente que, através dela, é um universo muito mais amplo, ligado a um povo diferente mas acolhedor que pode progressivamente conhecer. No que se refere ao segundo andar do edifício, nele ficarão instalados os serviços de divulgação turística e de promoção do comércio externo de Portugal, com recintos preparados para acolher encontros de empresários, conferências sobre assuntos económicos, bem como exposição de material ligado às diferentes regiões tutísticas e económicas do País. Como se pode concluir pelo que antecede, o Consulado-Geral de Portugal em Macau, o Centro Cultural Português e a Delegação do ICEP, reunidos no mesmo espaço oficial, ficarão instalados com toda a dignidade, compatível com o passado histórico de Portugal em Macau. Por outro lado, o próprio Cônsul-Geral terá ao seu dispor uma residência condigna, não para seu uso pessoal exclusivo, nem por causa da sua pessoa, mas para poder servir, com toda a eficácia, os objectivos nacionais de promoção do País, para que será mandatado. Claro que as instalações físicas de qualquer serviço público não são suficientes, por mais dignas que sejam, para, por si sós, assegura 394

rem o sucesso de qualquer missão de serviço público. Nestes domínios, como em todos os outros, o que fará a diferença entre a rotina e a inovação será a capacidade criadora e mobilizadora de quem, aos mais diversos níveis, assegurar o funcionamento dos novos serviços, com dedicação, com entusiasmo, tendo consciência de que é nobre a causa do relacionamento, em espírito de amizade e mútua compreensão, de dois povos, o povo português e o povo chinês, que há quatro séculos e meio se conhecem e se respeitam. 395

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Administração, n.° 44, vol. XII. 1999-2.°. 399-408 REFORMA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO SÉCULO XXI* Jorge Bruxo** 1. INTRODUÇÃO A reforma da Administração Pública é um assunto que preocupa, generalizadamente e de forma cada vez mais intensa, os governos, os organismos internacionais, as associações e as instituições científicas e universitárias e, bem assim, os cidadãos, sobremaneira aqueles que são civicamente mais conscientes e os que escolheram a função pública como seu modo de vida profissional. Tendo em vista a mesma matéria, ouvimos, por vezes, usar outras expressões, como reforma administrativa, reorganização do sector público não empresarial, modernização dos serviços públicos, remodelação da Administração Publica, reinvenção do Governo ou recriação dos serviços públicos. Mas a verdade é que, embora pretendendo significar o mesmo conceito, estas expressões têm sentidos com algumas diferenças, nuns casos mais ligeiras e noutros de maior profundidade. Refere-se apenas, que reorganizar, modernizar ou proceder a acções de remodelação é apenas parte do que se deve entender por reforma da Administração Pública, que é um processo complexo e contínuo em que se utilizam intencionalmente os poderes públicos para determinar e aplicar novas medidas que provoquem a transmutação do sistema administrativo, seleccionando novos objectivos estratégicos, transformando estruturas e redefinindo procedimentos, com vista ao desenvolvimento global do funcionamento da máquina administrativa, tornando-a mais positiva, mais simplificada, mais ágil, mais eficiente e em maior harmonia com as aspirações sociais e as correntes da história. Também em Macau é necessário realizar de forma serena, objectiva, com dados actualizados e informações correctas, uma reflexão e um debate sobre a reforma do sector público administrativo, tendo como * Este artigo constitui, em parte, o texto de uma comunicação apresentada na conferência «A Modernização da Administração Pública no Século XXI» realizada pela Associação dos Licenciados em Administração Pública de Macau, em 16 de Janeiro de 1999. ** Director dos Serviços de Administração e Função Pública . 399

únicos interesses os cidadãos que a Administração Pública deve servir e o Futuro de Macau que deve ser construído de forma sustentada e realista. É importante que quanto à reforma da Administração Pública se tente determinar o que se deve pretender, em termos de objectivos estratégicos, como se podem concretizar, e também responder à questão de saber se a reforma pode ou não ter efeitos preventivos quanto a eventuais problemas, ou hipotéticos resultados negativos que podem e devem ser evitados. A reforma administrativa visa combater a estagnação, o retrocesso, a falta de modernização tecnológica e a gestão rígida e inadequada, evitando assim a esclerose e falência institucional ou eliminando aspectos inúteis de algumas acções ou processos. Mas além da redução de custos, da promoção da qualidade e da melhoria da eficácia e da eficiência, deve visar-se também e sobretudo a transparência e a participação dos cidadãos. A Administração Pública é um conjunto de serviços, no duplo sentido de organização e de actividade, que de forma sistémica executam as políticas públicas e promovem actividades destinadas à satisfação das necessidades colectivas, constituindo um sistema técnico-burocrá-tico detentor de poderes de autoridade que permitem, se necessário, o uso legal da força para fazer cumprir as suas determinações. A intervenção da Administração Pública atinge hoje todos os sectores da sociedade e só é possível uma sociedade desenvolvida com uma Administração moderna e virada para o desenvolvimento. Também, por isso, na área económica o seu papel é importante como factor condicionante da actividade produtiva, do aproveitamento dos recursos humanos e materiais, do desenvolvimento dos mercados e da distribuição da riqueza. E é igualmente importante no que toca à promoção e garantia dos direitos sociais, culturais e individuais dos cidadãos. A maior ou menor intervenção na regulamentação do processo económico, maior ou menor participação dos cidadãos nas decisões, maior ou menor clareza e transparência do processo decisório são algumas das questões essenciais a que a reforma da Administração Pública tem que procurar responder. 2. MODELOS DE ADMINISTRAÇÃO NUMA PERSPECTIVA HISTÓRICA Ao longo do tempo tem havido modificações e por isso há que ter uma noção, ainda que muito breve, da evolução histórica, e nessa perspectiva encontramos quatro modelos que se sucedem no tempo, continuando, no entanto, alguns dos elementos desses modelos a coexistir, na fase seguinte ou seguintes, o que acontece ainda hoje. Os quatro modelos são: • 1.° Administração Pública Senhorial ou Patrimonialística; • 2.° Administração Pública Burocrática ou Liberal; 400

• 3.° Administração Pública Social; • 4.° Administração Pública Pós-Moderna, Gerencial ou do Cidadão. A Administração Pública Senhorial ou Patrimonialística corres- pondente ao período histórico em que predominam os governos abso- lutos, oligárquicos ou ditatoriais, apresentando-se a Administração Pública como um prolongamento do Poder Político, que concentra todas a funções do Estado, e os seus trabalhadores como detentores de um relativamente elevado estatuto social e até político. Os cargos públicos são atribuídos a título de prémio, favoritismo, herança, ou até adquiridos por compra, sendo em si mesmos um bem patrimonial. Não há uma distinção nítida entre o património da Administração e o de alguns dos titulares dos cargos máximos da Administração. O direito de cidadania ainda não tinha nascido, sendo muito acentuada a distinção entre poder e súbditos. É claramente um modelo obsoleto, que pertence ao passado e tem laivos de feudalismo e, em alguns casos, de um certo paternalismo. A Administração Pública Burocrática ou Liberal é o modelo pre- dominante no período histórico que medeia entre a Revolução Francesa e o final da Primeira Guerra Mundial, ou seja entre os fins do século XVIII e o primeiro quarto do século XX, correspondendo ao período da predominância de Governos Liberais e Democráticos. Em regra é centralista, hierárquica e formal, começando a desenvolver-se a ideia de carreiras profissionais, de hierarquia funcional, de circuitos administrativos com decisões concentradas em níveis hierárquicos elevados, de legalidade da actividade administrativa e até em alguns casos de legalismo exacerbado, de planeamento, de formalismo burocrático-administrativo, de controlos múltiplos e rígidos. Neste modelo existe uma forte componente de não confiança nos administradores e nos agentes públicos. Aliás essa desconfiança é extensível aos administrados. Em alguns casos de evolução degradativa, a Administração labora para si própria, isto é, os serviços públicos trabalham uns para os outros e na defesa dos seus próprios interesses, tratando o público com distância e subordinação. Na cidadania emergente os cidadãos são sobretudo pagadores de impostos e sujeitos de obrigações. Os procedimentos são pouco flexíveis, atendendo-se mais ao formalismo processual do que aos resultados práticos. Crescem os vícios da burocracia, originando o burocra-tismo, com actos e procedimentos desnecessários e inconsequentes e um crescimento doentio de estruturas e de pessoal ao serviço da Administração Pública, que se dilata mercê de nepotismo e de clientelismo po-lítico. A Administração Pública Social surge após a Primeira Grande Guerra Mundial e decorre naturalmente da evolução política, científica e técnica ocorrida após 1918, mas alastra e desenvolve-se sobretudo no período posterior à Segunda Grande Guerra Mundial, e é o modelo que corresponde maioritariamente às Administrações Públicas do Século XX, sendo as suas características as ainda actualmente predominantes na generalidade dos Estados e Regiões. 401

A pouco e pouco vai-se evoluindo da legalidade formal para a justiça material e da fase de uma Administração Pública neutra e não intervencionista avança-se em sentido oposto, com preocupações públicas nas áreas social, cultural, educacional, do trabalho e emprego e da saúde, entre outras. Trata-se de um modelo complexo que corresponde a um alargamento das funções económicas, financeiras, sociais e culturais dos serviços públicos hodiernos. Mas nas Administrações Públicas existentes nas sociedades actuais observam-se traços e sinais do modelo anteriormente referido, sendo em muitos casos excrescências a eliminar ou aspectos a corrigir. E, felizmente, contemplam-se também sinais e características do quarto modelo que denominámos de Administração Pública pós-moderna, gerencial, ou Administração do cidadão, e que é, indubitavelmente, o modelo do futuro próximo. É um modelo que vai responder às questões emergentes da globalização da economia e das finanças, da consideração do cidadão como o verdadeiro «patrão» ou dono da Administração Pública, da promoção da qualidade e da eficiência nos serviços públicos, da privatização de tudo o que é possível realizar através da concessão de serviços públicos a empresas privadas, da clareza e transparência de processos, do privilegiar os resultados em vez da forma dos procedimentos, da descentralização territorial e institucional do processo decisório, da permanente e contínua adopção de todas as inovações tecnológicas, do forte investimento na formação e aperfeiçoamento profissional, da agilização estrutural e da simplificação processual. Este modelo baseia-se na informação on line, na decisão rápida, na fundamentação das decisões, no combate ao arbitrário, na eliminação da ilegalidade substantiva, na desregulação de certos procedimentos e na exigência de maiores responsabilidade a todos os níveis, já que são alargados os núcleos de decisão e esta é partilhada pelos diferentes graus da escala hierárquica. Aliás a hierarquia dessacraliza-se e, assume formas que revelam maior pragmatismo. É enfatizada a noção de interesse público e colectivo, os quais são distintos do interesse dos poderes políticos identificados com o exercício das competências dos órgãos de governo e dos interesses dos partidos que o suportam. Trata-se assim de um modelo desgovernamenta- lizado, despartidarizado e desburocratizado. É um modelo de eficiên-cia, eficácia e qualidade. É um modelo competitivo, auto-sustentado, observador do princípio da legalidade, onde é permanente e sobretudo preventivo o combate à prepotência e a todas as formas de corrupção, onde ninguém está imune ou livre de as suas acções serem apreciadas, valoradas e ter consequências. A ética passa a ser um vector muito im-portante neste modelo, com ampla participação interna e externa e múl-tiplas formas de auto-avaliação e de hetero-avaliação. Através de diversas actividades é promovida uma mais intensa cooperação entre o sector público e o sector privado, assumindo aspec tos muito relevantes na área da investigação científica e tecnológica, 402

no apoio à gestão e no recurso intensivo a disponibilidades financeiras só passíveis de serem obtidas através de sindicatos bancários, garantias especiais e dilatados prazos de retorno de capitais, o que exige em alguns casos a conjugação de aplicações privadas de capital sustentadas na avalização por entidades públicas. Muitas actividades são concessionadas, muitas empresas são comparticipadas por interesses do sector público e do sector privado, sendo favorecido o associativismo e a intervenção activa de organizações não governamentais que actuam como agências especializadas e asseguram a resposta necessária à satisfação de necessidades colectivas. A gestão pública aproxima-se cada vez mais da gestão privada, mantendo-se no entanto algumas diferenças essenciais, quando se trata do exercício de poderes de autoridade, da origem dos recursos financeiros e em alguns aspectos específicos como na manutenção no sector público de actividades com custos empolados, mas de interesse social, ou com produtos e serviços fornecidos a preços inferiores aos respectivos custos, para desta forma se alcançarem certos objectivos políticos. Neste modelo que há de crescer e desenvolver-se no século XXI, porque sem dúvida é o modelo do futuro, serão premiadas a criatividade e a produtividade. Quanto aos recursos humanos é privilegiado o ingresso mediante concursos amplamente publicitados, com adopção de métodos objectivos e justos, redução de efectivos, e aumento das exigências técnico-profissionais. As promoções serão feitas apenas por mérito, o mercado de emprego público será cada vez mais flexível, tendendo a diminuir os vínculos vitalícios em benefício da force mobilidade dos recursos humanos entre os sectores público e privado, estimulando-se a competitividade, a competência e a constante actualização técnico-profissio-nal. O pleno emprego e considerações de natureza social serão excluídas do capítulo do emprego público. A cultura organizativa mudará de forma progressiva e paulatina acompanhando necessariamente as mudanças da sociedade pós-industrial e haverá maior intolerância perante erros, distorções e ineficiências. A Administração será, progressivamente, cada vez mais exigente para os seus trabalhadores. O trabalho a prazo, o tele-trabalho e o trabalho a tempo parcial são formas laborais que contemplarão, de forma progressiva, um cada vez maior número de trabalhadores. A Administração Pública do futuro estimulará antes de mais o êxito, a diminuição do ratio custo-benefício, e privilegiará o cidadão como único sujeito e destinatário da actividade da Administração Pública. 3. REFORMA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Em síntese a reforma da Administração Pública consiste na cons- trução deste quarto modelo, o que deve ser feito de forma progressiva, mas também determinada e rápida para acompanhar o progresso e per 403

mitir à sociedade uma vida nas melhores condições possíveis, para que os seus cidadãos possam usufruir os benefícios da civilização actual. Porque nos parece necessário ao desenvolvimento dos trabalhos de reforma administrativa, tenta-se, agora, de uma forma sintética, estabelecer algumas das principais características que distinguem os serviços públicos dos serviços privados, podendo sublinhar, entre outros, sete traços distintivos: 1.° Quanto aos poderes de autoridade o serviço público é sujeito, enquanto que o serviço privado é objecto ou destinatário. 2.° O serviço público está potencialmente vocacionado para todos os cidadãos, enquanto que o serviço privado orienta-se, em princípio, apenas para alguns. 3.° A base fundamental do serviço público é constituída por competências legais, enquanto que a base fundamental do serviço privado é constituída por poderes contratuais. 4.° Os recursos financeiros dos serviços públicos são, em regra, obtidos, na maior parte, por impostos e taxas, enquanto os serviços privados baseiam-se nos lucros da sua actividade. 5.° Os serviços públicos, ao contrário dos privados, têm objectivos essenciais complexos e múltiplos e o lucro não é a razão da sua existência e do seu funcionamento. 6.° Os serviços públicos medem o êxito da sua acção pela qualidade, por custos baixos e pela satisfação dos cidadãos, enquanto a medida dos serviços privados é o lucro, o aumento da clientela, e, sendo assim, o resultado do desempenho destes é medido através dos mecanismos de mercado. 7.° Os serviços públicos promovem o bem público directamente e isto é a sua preocupação fundamental, enquanto que os serviços privados promovem actividades em que o bem público só surge de forma indirecta ou secundária, visando em primeira linha a defesa de interesses individuais. No momento presente reafirma-se que a reforma da Administração Pública visa implementar o quarto modelo ou paradigma atrás indicado e que convencionámos denominar como Administração Pública pós-moderna, gerencial ou Administração do cidadão. Só este modelo é viável e simultaneamente viabiliza as novas sociedades que estão a emergir nesta época pós-industrial, alvorada do Século XXI. Constatamos que as empresas privadas estão efectuando mudanças profundas e globais, adoptando novos princípios. A Administração Pública tem de fazer o mesmo nessas e noutras matérias, nomeadamente quanto ao desempenho, às relações com o público, à simplificação, ao combate ao desperdício, e à consideração da globalidade dos efeitos em vez de se avaliar apenas as consequências imediatas ou sectoriais. Uma reforma administrativa consequente tem de ser bem planeada e para isso há que saber o que se pretende, definindo com clareza os objectivos estratégicos e os objectivos secundários deles derivados. Com 404

o conhecimento da realidade devem ser identificados os problemas existentes, determinando as suas raízes para encontrar as soluções possíveis e dentre estas as melhores. A reforma da Administração Pública deve analisar o ponto de partida, isto é a realidade existente, uma vez que não há soluções pré-fabricadas, nem construções de novos sistemas que possam ignorar os antecedentes históricos e a realidade social. Essa análise deve ter em conta os princípios, a estrutura, os processos, as políticas, os planos de acção, os programas, as acções e as actividades.. Mas a reforma da Administração Pública deve ter considerar, além da situação existente e do processo histórico, as aspirações da sociedade em que se integra. As necessidades e expectativas dos cidadãos devem ser consideradas, tanto na fase de estudo e planeamento, como também e sobretudo na fase de implantação, isto é quando se concretizam as mudanças organizacionais e funcionais decorrentes do processo de reforma. A opinião pública deve ser tida em conta pelos decisores e também os próprios cidadãos individualmente considerados podem influenciar sobre a necessidade de certas reformas e contribuir para criar condições para que as modificações sejam bem recebidas e para que sejam aceites alguns sacrifícios, bem como esclarecer e consciencializar para o facto, muitas vezes inevitável, de as reformas afectarem alguns interesse instalados, tanto no interior como no exterior da Administração. Com as reformas há sempre pequenos núcleos de pessoas que perdem poder e influência e assistem à corrosão dos seus interesses egoístas. Os fazedores de opinião, nomeadamente aqueles que intervêm através dos meios de comunicação social, seja a televisão, seja a rádio, sejam os jornais ou as revistas e também os líderes das associações e movimentos associativos podem ter uma acção determinante no desenrolar do processo de reforma, influindo não só na forma e determinação das prioridades, mas até no ritmo da sua concretização, o qual depende também da existência dos recursos necessários, tanto financeiros, como tecnológicos, e de pessoal especializado. Hoje, mais do que nunca, as decisões são influenciadas pelo poder da opinião pública, veiculada directamente pelos cidadãos interessados ou pelas Associações e Sindicatos representativos dos múltiplos interesses da Sociedade, tendo particular interesse as Associações de Estudos sobre Administração Pública e as Associações representativas dos trabalhadores da Administração Pública. Note-se que a recolha de dados e de opiniões, tanto a nível interno dos serviços como junto dos cidadãos, bem como as acções de inspecão e auditoria são também indispensáveis para acompanhar a execução das medidas aprovadas e o grau de êxito das inovações adoptadas. As alterações do sistema administrativo, incluindo a estrutura or- ganizacional, têm de considerar os assuntos e matérias, agrupando-os em função da sua identidade de naturezas ou dos interesses das suas previsíveis clientelas. Por outro lado as alterações processuais a in- 405

troduzir devem conduzir a que o cidadão possa, sempre que possível, iniciar e concluir um processo no mesmo local, e quando houver necessidade do contributo de vários serviços isso deve operar-se oficiosamente, e por iniciativa das entidades públicas envolvidas. A máquina administrativa pode e deve ser redimensionada, considerando que o empolamento estrutural diminui a eficácia e aumenta os custos; o número de níveis hierárquicos no processo decisório deve ser diminuído o mais possível. A estrutura tem de ter em conta a divisão do trabalho, o entrosamento com a sociedade e a complementaridade das actividades do sector privado. A estrutura traduz-se em unidades e subunidades orgânicas a que corresponde uma denominação, um estatuto definidor da respectiva identidade, objectivos e poderes de actuação. 4. SERVIÇOS DE REFORMA ADMINISTRATIVA Tanto a experiência, como os trabalhos de diversos estudiosos e investigadores reconhecem a necessidade da institucionalização de serviços da reforma administrativa, com natureza pluridisciplinar, competências horizontais em relação à Administração Pública que pretendem reformar, dotados de bancos de dados tão pormenorizados quanto possível, e sempre actualizados, com recolha fácil de informações, tratamento rápido e difusão mais ou menos generalizada, ou selectiva, em conformidade com os efeitos pretendidos. Estes serviços de reforma têm de ser abertos ao diálogo, dotados de grande criatividade, mas com elevado grau de proximidade aos centros de decisão E nesta área há que ter presente a distinção entre centros de decisão aparentes ou formais, com importância efectiva relativamente diminuta, e centros de decisão substantivos, reais ou cuja tomada de decisão oportuna e com poder injuntivo é fundamental e imprescindível para o êxito da reforma da Administração Pública. Os Serviços da Reforma Administrativa funcionam como um especial Gabinete de Estudos, com elevado sentido de missão, de realismo e de antevisão do futuro. Acima dos Serviços deve existir um decisor do topo da hierarquia da Administração Pública que assume a liderança e tem capacidade de decisão. Por outro lado deve ser assistido por uma comissão de natureza consultiva, composta peritos com formação especializada, muita experiência nos assuntos de Administração Pública e também grande sensibilidade para as questões emergentes da sociedade em que a Administração se integra. Os Serviços devem considerar que a reforma deve ser faseada e a sua execução deve ser realizada por etapas, dependendo não só dos recursos, mas também de se evitarem rupturas funcionais e de se promoverem as explicações necessárias, para que as mudanças sejam benéficas para o cidadão e aceites pelo público. Há assim que criar condições para que as mudanças sejam compreendidas e tenham aceitação tão generalizada quanto possível. 406

5. REENGENHARIA NA ADMINISTRAÇÃO PUBLICA As modernas técnicas de reengenharia que tão excelentes resultados têm obtido no sector empresarial privado, sobretudo no que se reporta à produção industrial, também podem ser aplicadas na alteração dos serviços públicos, especialmente quando se pretendem introduzir mecanismos de reforma administrativa. O objectivo de reengenharia reconduz-se aos processos de trabalho e não às estruturas organizativas. A reengenharia surgiu nesta última década do Século XX e é importante para o estudo e promoção das alterações e inovações indispensáveis à implantação do quarto modelo de Administração Pública atrás referido. A reengenharia deve colocar as questões fundamentais, não se contentar com mudanças de simples cosmética, deve antever as imagens do desenvolvimento futuro e não se quedar apenas na boa ou má situação presente, havendo que considerar todo o processo desde o inicio até à conclusão. s E no âmbito da reorganização funcional que a reengenharia apresenta novas regras para substituir as ultrapassadas regras clássicas que conduziam à revisão dos circuitos procedimentais, dos processos de tomada de decisão e da redução dos tempos de resposta, com vista a economizar e aumentar a eficácia. A título de exemplo vamos apresentar algumas regras clássicas e as correspondentes novas propostas sugeridas pela reengenharia. Assim vejamos a título de exemplo, sete casos: 1.° A regra antiga diz que a informação só pode aparecer num único lugar num dado momento, enquanto a regra nova afirma que a informação pode aparecer simultaneamente em todos os lugares onde é necessária, devido ao acesso fácil a bases de dados. 2.° De acordo com a regra antiga as tarefas complexas só podem ser realizadas por pessoal com elevado grau de especialização, enquanto que segundo a regra nova um generalista pode executar tarefas complexas, devido à fácil utilização de sistemas integrados e com elevado grau de complexidade, mas cujo trabalho é fácil devido à existência de instruções simples que possibilitam o manuseamento de ferramentas, que eliminam erros, evitam perdas de tempo e usam de forma expedita o trabalho de vários especialistas em diversificadas disciplinas da ciência e da tecnologia. 3.° A regra antiga dispõe que há que escolher entre a centraliza ção e a descentralização do processo decisório e agora a nova regra entende que o processo decisório pode beneficiar simultaneamente da centralização e da descentralização, havendo que aproveitar as vanta gens da tomada de decisão no local e momento onde são necessárias, desde que observados certos limites e determinadas condições e assu mido um certo grau de responsabilidade decisória. A centralização ga rante a prévia coordenação e controlo à posterior do conjunto de decisores e o assumir das decisões mais graves. 407

4.° Para a regra antiga só os gestores decidem. De acordo com a regra nova, em todos os postos de trabalho há tomada de decisões, embora com níveis e graus de responsabilidade diferentes, podendo assim os problemas ser resolvidos melhor e mais rapidamente. 5.° De acordo com a regra antiga, o melhor contacto com os po-tenciais interessados ou beneficiários da actividade administrativa é o contacto pessoal, enquanto que para a regra nova o contacto tem de ser efectivo, podendo ser personalizado, sem ser pessoal, isto é sem inter-venção presencial de qualquer indivíduo, utilizando por exemplo vídeos interactivos. 6.° Os planos devem ser revistos periodicamente, conforme a re-gra antiga. Porém, agora, os planos podem e devem ser revistos ins-tantaneamente. A tecnologia existente possibilita esta nova atitude de ajustamento permanente dos planos, que assim apresentam elevada fle-xibilidade. 7.° A velha regra manda atender à situação existente e ao método dedutivo, enquanto a nova considera antes a situação previsível, com recurso ao método indutivo, isto é a um certo antever ou prospectivar o futuro. 408

Administração n.º 44, vol. XII, 1999-2.°, 409-422 SERVIÇO PÚBLICO ORIENTADO PARA O CLIENTE — IMPLEMENTAÇÃO DO SISTEMA DE QUALIDADE «CARTA DE QUALIDADE» E «ISO 9000»* Eddie Kou** INTRODUÇÃO Com a chegada do novo milénio, os governos de diversos países do mundo estão empenhados em elevar a eficiência administrativa, a fim de se adaptarem às necessidades do desenvolvimento económico. Ao mesmo tempo, verificou-se que a população dos respectivos países está a tornar-se cada vez mais exigente em relação aos serviços prestados pela administração pública, em virtude do desenvolvimento social. Por esse motivo, os Estados Unidos, a Europa e, na Ásia, a Malásia e Hong Kong, de entre outros países e territórios, levaram a cabo planos de reforma, orientado para o Cliente, no intuito de melhorar a qualidade do serviço público, aumentar a eficácia administrativa e a capacidade para responder às reclamações apresentadas pelos cidadãos. É de salidentar que as Linhas de Acção Governativa para o ano de 1999 definem para a área de administração e função pública um programa sobre o estudo de aplicação do sistema de gestão de qualidade padronizada «ISO 9000» na Administração Pública, para assegurar um melhor serviço à população. De entre os governos dos países acima mencionados, tomemos como exemplo o Governo de Malásia, porque se trata de um governo que implementou, de forma plena e sistemática, o «upgrade» dos serviços públicos de acordo com os parâmetros consignados no programa «ISO 9000», tendo obtido o certificado de qualidade «ISO 9000». Segundo a experiência do Governo de Malásia, a viabilização da aplicação do sistema de gestão de qualidade padronizada «ISO 9000» na Administração Pública depende de um conjunto de factores, nomea * Adaptação da comunicação apresentada ao Seminário «Administração Pública de Macau — Rumo à Qualidade» ** Chefe do Departamento de Modernização Administativa da Direcção dos Serviços de Administração e Função Pública, de Macau. 409

damente do consenso e do apoio dos dirigentes dos Serviços, da criação de uma cultura de prestação de serviços orientada para o Cliente e do grau de conhecimento sobre o «ISO 9000» por parte das pessoas que trabalham nessa área. Por esse motivo, de acordo com o desenvolvimento da prestação de serviço público, baseado no serviço público orientado para o Cliente, faremos uma apresentação sobre o sistema de gestão de qualidade padronizada «ISO 9000» e os seus efeitos, bem como uma análise sobre alguns problemas que surgiram na Malásia, durante a implementação do conjunto de sistema de gestão de qualidade padronizada «ISO 9000». Baseando-nos na experiência dos respectivos países e territórios no sentido de melhorar a prestação do serviço público orientado para o Cliente, propomo-nos aplicar, em primeiro lugar, o sistema de «Carta de Qualidade» para, em seguida, aplicar, gradualmente, o plano do sistema de gestão de qualidade padronizada «ISO 9000», no propósito de aperfeiçoar sucessivamente o serviço prestado pela Administração. I O QUE É O SERVIÇO ORIENTADO PARA O CLIENTE A sociedade em que hoje vivemos está a sofrer transformações constantes, com uma grande concorrência, de modo que os problemas que o governo necessita de resolver são cada vez mais complexos. Por esse motivo, um governo que seja capaz de acompanhar as transformações sociais e elevar a sua competividade tornou-se um problema que muitos países necessitam de resolver. Muitos dos especialistas em gestão pública consideram que a única forma consiste na introdução do espírito empresarial nos serviços públicos, a fim de criar um governo com características empresariais, dotado de um elevado grau de eficiência, competência e transparência. Por exemplo, a obra «Reforma do Governo — Como poderá o espírito empresarial reformar os serviços da administração pública?» publicada em 1992, por David Osborne e Ted Gaebler, sublinha que as entidades oficiais devem, tendo em conta a orientação para o Cliente, introduzir o espírito de concorrência. De entre outros, salientam-se os seguintes princípios: considerar o cidadão como um potencial Cliente do governo, bem como tratar as pessoas que solicitam o serviço público como se fossem Clientes; compreender e satisfazer as suas necessidades através de uma gestão empresarial, valorizando os resultados planeados e os custos, a fim de proceder à adequada reforma do governo. Nos anos 90, diversos governos escolheram a orientação para o Cliente, a fim de implementar o plano de reforma e a prestação de serviço, de acordo com uma ideologia orientadora. Por exemplo, em 1992, o «Report of National Performance Review» dos Estados Unidos propõe o seguinte: «Os clientes são os destinatários do serviço público», sublinhando-se a importância da prestação de serviço público orientado para o Cliente, que considera as necessidades do cidadão como as orientações das entidades administrativas que prestam serviço público; 410

a carta Carta do Cidadão, publicado pelo governo britânico, sublinha a necessidade de assegurar um bom serviço ao cidadão, não esquecendo as necessidades específicas dos diversos tipos de cidadão; «Client's Charter», apresentado pelo governo de Malásia e o programa «ISO 9000», sublinham que a qualidade de serviço prestado por um governo com eficácia não pode ser inferior ao serviço prestado pelas empresas privadas; e o território vizinho de Hong Kong elaborou o «Performance Pledge», um plano semelhante ao Carta do Cidadão de Inglaterra. Daí que podemos concluir que o serviço orientado para o Cliente representa uma tendência do desenvolvimento da prestação de serviço público. II A QUALIDADE DO SERVIÇO PRESTADO A ideia de serviço público orientado para o Cliente significa prestar um serviço de acordo com as necessidades do Cliente, e representa uma tendência do desenvolvimento da prestação do serviço público, ou seja, assegurar um serviço de qualidade ao Cliente, satisfazendo as necessidades do Cliente. Esta simples e directa explicação contém implicitamente duas questões: 1.a — o que significa serviço de qualidade? 2.a — qual é o nível de prestação de serviço que satisfaz as necessidades do Cliente? Em primeiro lugar, os resultados obtidos de um universo representativo de cerca de 2000 clientes (os entrevistados representam as várias entidades que prestam serviços e os seus utentes) constituído por especialistas na área de gestão da qualidade, V. A. Zeithaml, A. Parasuraman e L. Berry, e outros1, permitem concluir que existem aspectos que condicionam a qualidade do serviço prestado, tais como: grau de aproximação, grau de garantia, comunicação, competência, adequação, modéstia, cortesia, deficiência, durabilidade, empada, clemência, apresentação, grau de fiabilidade, grau de resposta, segurança, sendo, o «grau de fiabilidade», o «grau de resposta», a «garantia», «a empatia» e «a tangibilidade» os aspectos que condicionam a qualidade de serviço: 1. Fiabilidade............ capacidade do organismo em sentido de fornecer um serviço fiável e de acordo com o estabelecido. 2. Afabilidade ........... necessidade de atender o Cliente com bons modos, educação, afabilidade e com co-nhecimento profissional. 3. Empatia................. capacidade de perceber as necessidades do Cliente. 1 «Promoção Global da Gestão de Qualidade nos Órgãos de Prestação de Serviços», de Leong Wai Hong e Chan Hong Sao, Editora «Chap In» de Hong Kong, citado de V. A. Zeithaml, A. Parasuraman & L. Barry, Delivering Quality Services, New York Free Press, 1990, p.27. 411

4. Grau de resposta .. prontidão revelada pelo funcionário no aten dimento do Cliente, vontade e preparação na apresentação de serviços imediatos. 5. Tangibilidade........instalações, equipamentos, publicações e apresentação do pessoal. Portanto, os aspectos acima mencionados devem merecer a atenção das entidades que prestam serviços, considerando as necessidades do Cliente como padrões, utilizando equipamentos adequados, conhecimentos profissionais e trabalhadores que atendem os Clientes com afabilidade e bons modos, fornecendo um serviço fiável e de acordo com o estabelecido, ou seja, cumprir um serviço de qualidade. Os mesmos dados revelam que o factor determinante e de maior relevância para Cliente é «o grau de fiabilidade», porque existe uma expectativa em relação aos produtos e serviços por parte do Cliente que provém das características do próprio produto ou da experiência adquirida anteriormente; ou seja, o Cliente reconhece que o serviço que lhe será prestado no futuro terá a mesma qualidade; caso existam muitas discrepâncias durante o processo de produção ou da prestação de serviço, o Cliente descobrirá problemas de qualidade, daí que, os responsáveis pela gestão se vêem obrigados a determinar padrões e normas, a fim de evitar problemas relacionados com a redução da qualidade do serviço. O modo de estabelecer comparações, por parte do Cliente, para efeitos de avaliação da qualidade, revela o problema de satisfazer as necessidades do Cliente pelas entidades responsáveis. Em primeiro lugar, as entidades devem melhorar a qualidade dos produtos e dos serviços, de forma contínua, tendo em conta os padrões anteriormente estipulados, a fim de satisfazer as necessidades do Cliente. Em segundo lugar, em virtude de existir mais do que uma entidade que fornece produtos ou serviços ao Cliente, verificam-se comparações entre entidades ou até mesmo entre países; daí a necessidade de aperfeiçoar a qualidade do produto a partir do estabelecido, para, em última instância, obter o padrão internacionalmente reconhecido. III PADRÃO DE QUALIDADE «ISO 9000» E A EXPERIÊNCIA DA SUA IMPLEMENTAÇÃO PELO GOVERNO DA MALÁSIA 1. CONCEITO BÁSICO, ESTRUTURA E RESULTADOS DO PADRÃO DE QUALIDADE «ISO 9000»2O programa «ISO 9000» é um documento constituído por regulamentações e fundamentações, publicado, em 1987, pela Organização 2 «The Civil Service of Malaysia — Towards Excellence Through ISO 9000», Malaysia Administrative Modernisation and Managemente Planning Unit, p.11 — p.17. 412

Internacional de Padronização («International Organization for Standardization»), com o objectivo de regulamentar os determinantes da estrutura básica do sistema de gestão de qualidade e de garantia dos produtos/serviços, estabelecidos pelas organizações para satisfazer as necessidades do Cliente. O «ISO 9000» é um sistema orientado para o Cliente, que salienta: 1. A filosofia de que a prevenção prevalece sobre a averiguação posterior dos erros; 2. A análise e verificação contínua das etapas mais importantes do processo; 3. A utilização de documentos onde constam as estratégias e os procedimentos destinados aos trabalhos; 4. A conservação dos registos de qualidade, para efeitos de prova. O quadro que se segue mostra o sistema de gestão de qualidade «ISO 9000» que tem como ponto de partida o Cliente e utiliza um conjunto de documentação regulamentada, como o Manual de Qualidade, o Manual de Procedimentos, as Instruções de Trabalho e documentos comprovativos que regulamentam os resultados de cada etapa. Ao mesmo tempo, assegura e controla a exactidão de cada procedimento, com o objectivo de produzir o serviço que satisfaz a necessidade do Cliente. Estrutura do Padrão Principal de «ISO 9000» 413

Podemos ver na figura que se segue que o padrão principal da série «ISO 9000» é constituído por cinco séries de padrões independentes, mas relacionados entre si. As séries «ISO 9000» e «ISO 9004» constituem a parte da introdução; a série «ISO 9000» refere-se à selecção e instruções das séries para a garantia de qualidade «ISO 9001», «ISO 9002», «ISO 9003», enquanto que a série «ISO 9004» fornece as linhas de orientação para o desenvolvimento do sistema de gestão de qualidade junto das entidades. E as séries «ISO 9001», «ISO 9002» e «ISO 9003» são aplicáveis para a garantia de qualidade dum âmbito diferente. «ISO 9001» é aplicada no design, desenvolvimento, produção, instalação e prestação de serviços; «ISO 9002» é aplicada na produção, instalação e prestação de serviços; «ISO 9003» é aplicada na inspecção final e na experiência. Embora os três grupos abranjam âmbitos diversificados, podemos concluir, através da figura que se segue, que nos três grupos existem diferenças em relação às exigências dos módulos de controlo de design, aquisição, controlo dos procedimentos e na prestação de serviços. 414

Rendibilidade da Implementação de «ISO 9000»«ISO 9000» permite satisfazer os objectivos estabelecidos, através do controlo de cada procedimento. Caso todas as entidades consigam cumprir as exigências acima referidas, então terão os seguintes resultados: 1. Padrão de Qualidade «ISO 9000» implica a planificação do trabalho, o estabelecimento de um conjunto de documentos, nomeadamente o Manual de Qualidade, o Manual de Procedimento, as Instruções de Trabalho e outros. Essa documentação permite aos trabalhadores controlar o procedimento, reduzindo, por conseguinte, os trabalhos de esclarecimento dos responsáveis pela gestão. Deste modo, torna-se possível garantir os resultados exactos pelos trabalhadores durante o procedimento, 415

podendo assim melhorar de forma sistemática os resultados da organização. 2. Padrão de Qualidade «ISO 9000» implica que os utentes de utilização sistemática necessitam de guardar os documentos de registo de qualidade para proceder à verificação dos desvios e dos motivos causadores, a fim de efectuar as correcções. 3. Através da recolha, análise e revisão dos dados dos registos de qualidade, avaliar o processo, o produto e o serviço, no intuito de melhorar os resultados da organização e garantir a satisfação do Cliente. 2. A EXPERIÊNCIA DA IMPLEMENTAÇÃO DO SISTEMA DE GESTÃO DE QUALIDADE ISO 9000 PELO GOVERNO DA MALÁSIA3Em 1996, o Governo da Malásia deu início à implementação do Sistema de gestão de qualidade ISO 9000, através de um plano dividido em duas fases. Na 1.a fase, pretende-se que mais de um milhar de organismos centrais e autárquicos possa obter o certificado ISO 9000 no ano 2000, no mínimo. Em seguida, cone o conhecimento e experiência adquiridos na 1.a fase, deve iniciar a 2.a fase para obter o certificado de todos os procedimentos. O plano apresentado pelo Governo da Malásia tem a duração de quatro anos, e de acordo com os respectivos dados, foram detectados alguns problemas durante a sua implementação. Vamos apresentar os problemas detectados e alguns aspectos que merecem a nossa atenção durante a implementação do plano. Em primeiro lugar, está o consenso sobre a gestão. Trata-se de uma condição indispensável para se efectivar a implementação. Sem essa condição, o plano está condenado ao fracasso. Por um lado, os responsáveis pela gestão necessitam de estar empenhados, fornecendo diversos recursos, realizando os trabalhos de verificação e de avaliação, corrigindo e evitando a ocorrência de erros; além disso, a aplicação do ISO 9000 envolve uma mudança da cultura organizacional e do método de trabalho dos organismos públicos, sendo necessário a adopção de um método de gestão próprio. Para que o funcionamento de todo o organismo esteja adaptado a este método de gestão, é necessário possuir os respectivos conhecimentos e as técnicas de implementação, de modo a que o funcionamento geral do organismo satisfaça as exigências de ISO 9000. Por outro lado, a participação activa dos trabalhadores também é importante, sendo-lhe exigido o trabalho segundo as instruções preconizadas no ISO 9000, bem como a apresentação de opiniões que permitam aperfeiçoar, de forma contínua, os trabalhos; daí que todos os 3 «Building Quality System Throught ISO 9000», de Ms. Musalmiah Hj. Asli, texto apresentado na Décima Sétima Assembleia Geral e Conferência da EROPA (Eastern Regional Organization for Public Administration, 1997). 416

trabalhadores também necessitem de ter um conhecimento correcto acerca deste sistema, bem como criar uma cultura de serviço de qualidade, para poderem assegurar um bom funcionamento dos organismos. Em segundo lugar estão as explicações sobre a aplicação dos padrões do ISO 9000 nos organismos públicos. Apesar do facto desses padrões serem aplicáveis no sector da produção e no sector de serviços, sob a orientação para o Cliente, inicialmente o ISO 9000 foi concebido, pensando apenas no sector da produção e na orientação para o produto, sendo portanto, indispensável a apresentação de explicações de alguns conceitos e definições quando aplicado para o sector de serviços, nomeadamente nos organismos públicos, de maneira a que estes possam obter os esclarecimentos precisos acerca do ISO 9000. Em terceiro lugar, está o esclarecimento correcto acerca da importância do ISO 9000. Antes de dar início à aplicação do ISO 9000, todos os trabalhadores envolvidos devem estar bem esclarecidos sobre as capacidades do plano. A obtenção do certificado de gestão de qualidade apenas comprova a existência de um sistema de gestão de qualidade, não significando que o serviço prestado satisfaz correctamente as necessidades do Cliente; a prestação de um bom serviço pelos organismos é garantida se os responsáveis pela gestão e os respectivos trabalhadores possuirem a linha de orientação para o Cliente no seio do organismo, conjugado com uma eficaz gestão e o sistema de gestão de qualidade do ISO 9000. Além disso, os padrões de procedimento estabelecidos pelo ISO 9000, não representam o último objectivo a alcançar, antes representam um requisito mínimo que assegura a qualidade do produto ou serviço, sendo necessário um aperfeiçoamento contínuo. Em quarto lugar, a necessidade de produzir documentação necessária relativa ao sistema de qualidade. A fim de implementar os padrões do ISO 9000 e obter o certificado, torna-se necessário produzir um conjunto de documentação para proceder os trabalhos de gestão e controlo. Esses documentos incluem «O manual de qualidade», «O manual de procedimentos», «As instruções de trabalhos» e os registos comprovativos das actividades de qualidade. Para elaborar esses manuais, é preciso analisar todos os processos, a fim de evitar o aparecimento de processos incorrectos; caso contrário, uma nova produção dessa mesma documentação para efectuar as devidas alterações implicará uma sobrecarga de trabalhos. Para a sua elaboração, exige-se ao pessoal responsável determinada capacidade técnica. Na tentativa de resolver esses problemas, o Governo da Malásia adoptou uma série de medidas: aproveitando a experiência da Austrália e da Inglaterra, elaborou-se um documento com orientações administrativas, contendo explicações precisas sobre o ISO 9000, os seus objectivos, conceitos e princípios, e as orientações destinadas aos organismos públicos, indispensáveis para a sua implementação, as responsabilidades dos organismos e as respectivas etapas. Destinados aos responsáveis pela gestão e trabalhadores envolvidos, organizaram-se cursos adequados e colóquios para esclarecer o papel de cada um e formar devidamen 417

te a capacidade técnica, bem como determinar os responsáveis pela implementação do ISO 9000, para conduzir a implementação do plano e resolver as questões emergentes derivadas da mudança, a fim de assegurar uma boa execução do projecto. A partir da experiência adquirida na Malásia, podemos verificar que a criação da cultura de prestação de serviço orientada para o Cliente, conjugada com o conhecimento sobre o plano e o apoio por parte dos responsáveis pela gestão e a colaboração de todos os trabalhadores, representa condições fundamentais e aspectos fulcrais para a implementação do ISO 9000 nos serviços públicos. O Governo da Malásia começou, em 1989, a campanha sobre a cultura do serviço de qualidade, tendo construído os alicerces para o estabelecimento da cultura de prestação de serviço orientada para o Cliente. Quando se deu início aos trabalhos de implementação do ISO 9000, já se tinha adquirido uma base sobre a cultura de prestação de serviço enquanto que os trabalhadores também aprenderam novas técnicas e se adaptaram a novos processos de trabalho. De facto, quando surgiram determinados problemas, esses foram resolvidos atempadamente. Na Administração Pública de Macau, a cultura de serviço orientada para o Cliente não está tão consolidada, pelo que é mais adequado promover em primeiro lugar a «Carta de Qualidade». IV «CARTA DE QUALIDADE» E O SISTEMA DE GESTÃO DE QUALIDADE 1. A HISTÓRIA DA «CARTA DE QUALIDADE» Em 1992, o Governo britânico, com o objectivo de aperfeiçoar a qualidade de toda a Administração, para que o resultado da prestação do serviço público ultrapasse a expectativa dos seus destinatários, implementou o plano designado por «Carta do Cidadão». Esse plano estava dividido de acordo com quatro temas: (1) Aperfeiçoar a qualidade do serviço; (2) Aumentar as oportunidades de escolha; (3) Criar a possibilidade de a população solicitar esclarecimentos sobre os padrões de serviços; e (4) Assegurar a aplicação de despesas adequadas.4Pouco tempo após a implementação desse plano, os organismos administrativos próximos da vida quotidiana dos cidadãos (como por exemplo, a saúde, o ensino, os caminhos-de-ferro, habitação, estradas, etc.) publicaram as suas próprias cartas, constituindo uma parte de uma proposta sobre regulamentos dos cidadãos. A título de exemplo, na 4 «The Citizen's Chapter — Raising the Standard», texto apresentado pelo Primeiro Ministro no Parlamento, no ano de 1992. 418

«Carta de Cidadão dos Caminhos-de-Ferro da Inglaterra», encontra-se definido o objectivo de assegurar a pontualidade e a fiabilidade de cada uma das linhas dos caminhos-de-ferro. Segundo o estipulado na «Carta dos Pais», publicado pelo Departamento de Ensino, existe a determinação em assegurar melhores informações aos encarregados de educação que lhes permita tomar decisões sobre as questões de ensino dos seus filhos. Na «Carta do Doente», publicado pelo Departamento de Saúde, foi fixado o tempo máximo de espera para o internamento no hospital. Mais tarde, alguns países da Europa e da Ásia acabaram, também, por adoptar regimes semelhantes, como por exemplo, a «Carta de Serviço Público» da França, a «Carta de Utilização do Serviço Público» da Bélgica, a «Carta de Qualidade» de Portugal, a «Carta de Qualidade» da China, a «Carta de Cliente» da Malásia e a «Carta de Qualidade» de Hong Kong. 2. A «CARTA DE QUALIDADE» E O SISTEMA DO GESTÃO DE QUALIDADE Em poucas palavras, a «Carta de Qualidade» representa um compromisso escrito, estabelecido com o objectivo de satisfazer as necessidades do Cliente, mediante a orientação dos dirigentes e a participação de todos os trabalhadores. Ela dá a conhecer ao Cliente, de forma prévia, o nível de serviço que irá encontrar, e permite ainda a fiscalização e a avaliação da qualidade do serviço prestado pelos organismos públicos, contribuindo para a melhoria dos mesmos e do serviço prestado.5 Além disso, a «Carta de Qualidade» pretende implementar na Administração Pública as atitudes e as exigências da prestação de serviço existentes nas empresas privadas, considerando os utentes dos organismos e serviços públicos como seus clientes, pondo em prática a ideia de que a «Prestação do Serviço de Qualidade é o nosso Compromisso». Com vista a atingir os referidos objectivos, os organismos têm que analisar os procedimentos de trabalho que são executados actualmente, introduzir melhoramentos, determinar os padrões, recolher as opiniões, bem como efectuar avaliações e trabalhos de acompanhamento. Portanto, a «Carta de Qualidade»11 não é apenas um compromisso escrito, antes trata-se de um sistema que implica um constante aperfeiçoamento dos trabalhos e a criação de novos serviços de qualidade que abarca as seguintes etapas: a avaliação do trabalho e do procedimento, a determinação do objecto de trabalho, a realização de fiscalização e avaliação do trabalho, como se pode observar a partir da figura seguinte: 5 «The Civil Service of Malaysia — Towards Excellence Throught ISO 9000», Malaysia Administrative Modernisation and Management Planning Unit, p.89 — p.101. 419

3. A IMPORTÂNCIA DA «CARTA DE QUALIDADE» O sistema da «Carta de Qualidade» é um sistema de gestão de qualidade orientado para o Cliente, que dá importância às opiniões do Cliente e satisfação das suas necessidades, o que significa que a sua implementação permite melhorar as relações entre os cidadãos e o Governo. Isso implica a colaboração conjunta dos responsáveis pela gestão e dos trabalhadores, na determinação dos objectivos (compromisso) tendo em conta as opiniões do Cliente; os responsáveis pela gestão podem avaliar o comportamento dos trabalhadores, fornecendolhes padrões correctos; por outro lado, pode aumentar o sentido de responsabilidade dos trabalhadores, bem como lhes permite conhecer a cultura da prestação de serviço orientada para o Cliente, construindo, assim os alicerces para a criação da cultura de prestação de serviços públicos. Os países que implementaram este plano obtiveram resultados significativos. Vamos, agora, fazer uma apresentação sobre os resultados obtidos na vizinha Região Administrativa Especial de Hong Kong. O Governo de Hong Kong começou, em 1992, com a implementação desse plano, e até finais de 1998, 50 serviços públicos que prestam serviços directos ao cidadão e 12 serviços que prestam serviços internos a outros serviços públicos estiveram envolvidos neste projecto. Segundo a publicação dos resultados de uma avaliação efectuada sobre esse plano, recentemente, pelo Governo de Hong Kong, mais de oitenta por cento dos cidadãos estão satisfeitos com a atitude dos serviços públicos, 420

tendo em conta os padrões estabelecidos para o compromisso, bem como com as respostas às opiniões dos cidadãos, e consideram ainda que a «Carta de Qualidade» é útil; mais de sessenta por cento dos cidadãos acham que a «Carta de Qualidade» contribui, em grande medida para aperfeiçoar a qualidade do serviço público. Os mesmos resultados revelam que cerca de noventa por cento dos serviços públicos que participam nesse plano consideram que esse programa lhes permite dotar-se de padrões eficazes sobre a gestão de recursos humanos, enquanto que mais de setenta por cento o consideram eficaz nos âmbitos da gestão de funcionamento, do conhecimento sobre os conceitos da prestação de serviço orientado para o Cliente por parte dos trabalhadores e da gestão das relações entre os serviços públicos e os cidadãos. CONCLUSÃO Em suma, a linha de orientação para o Cliente já faz parte integrante do desenvolvimento da prestação de serviço público, que exige o fornecimento de um serviço de qualidade ao Cliente/Cidadão, na inten ção de satisfazer a sua necessidade; ISO 9000 e Carta de Qualidade são dois sistemas de gestão de qualidade, que contam com essa linha de orientação, embora existam diferenças nos seus aspectos fundamentais e requisitos; o plano ISO 9000 realça o controlo de cada procedimento através de registo e da prestação de um serviço que satisfaça os padrões ao Cliente, logo à primeira vez; ao passo que a «Carta de Qualidade» salienta a colaboração dos responsáveis pela gestão, dos trabalhadores e do Cliente, bem como o aperfeiçoamento contínuo dos serviços. Segundo a experiência do Governo da Malásia, o estabelecimento da cultura de serviço orientada para o Cliente e o consenso sobre a gestão de funcionamento são dois pontos chaves para a implementação do plano ISO 9000. Tendo em conta a actual situação da Administração Pública de Macau, onde a cultura de serviço orientada para o Cliente não se encontra ainda tão consolidada, e tendo também em conta os recentes dados da Organização Internacional de Padronização, os padrões de ISO 9000 estão a ser objecto de revisão, prevendo-se a sua publicação no ano 2000, com ênfase na colaboração do Cliente, no nível de satisfação e no aperfeiçoamento contínuo. Por outras palavras, os pontos realçados na «Carta de Qualidade» serão também acentuados no plano da versão do ano 2000. Com efeito, o regime da «Carta de Qualidade» revela-se mais adequado para ser aplicado na Administração Pública de Macau, porque permite, por um lado, proceder aos trabalhos de aperfeiçoamento sobre a actual prestação de serviços e, por outro lado, determinar os novos padrões da prestação de serviço, através dos organismos e dos cidadãos, aumentar o grau de satisfação do Cliente/Cidadão, o sentido de respon sabilidade do trabalhador, empenhando-se para criar uma Administra ção Pública capaz de prestar serviços de qualidade de acordo com a orientação para o Cliente. 421

BIBLIOGRAFIA 1. «Prestação de Serviços aos Cidadãos», 1995 e «Plano da Carta de Qualidade», Governo de Hong Kong. 2. «Reforma Governamental — Imposição do Espírito de Empre sas Privadas nos Serviços Públicos», David Osborne e Ted Gaebler, 1996, Editora «Iek Man» da Shangai. 3. «Livro da Série de ISO 9000», Lam Hon Chun, 1996, Editora Popular «Kuong Tong». 4. «Putting Customers First '97», Nacional Performance Review, Governo dos EUA. 422

Administração n.º 44, vol. XII, 1999-2.º, 423-441 AUTO AVALIAÇÃO — OBJECTIVOS E EFEITOS Jorge Manuel Morais Costa * Não se torna fácil escrever sobre um tema como o presente, atendendo à natureza aparentemente abstracta que ele sugere. Ainda que transparente para entendidos, naturalmente não o é para aqueles que com ele não estão familiarizados. Vejamos: A responsabilização, a motivação, o envolvimento e o compromisso, de par com a competência, a criatividade e a inteligência, constituem factores fundamentais duma organização, pelo que os instrumentos de gestão, designadamente o exercício do controlo, no caso auto avaliação, terão de ter em conta estas ideias, a fim de que não seja vista como uma actividade de imposição mas tida como um exercício consentido e aceite por todos. A auto avaliação é uma necessidade que se justifica: é que sem auto avaliação nas organizações não pode haver gestão no verdadeiro sentido do termo, sendo necessário nela empenhar todos os serviços e organismos públicos, na sua globalidade e cada um dos trabalhadores. No entanto, antes de entrarmos propriamente no tema que nos propusemos apresentar, julgo de todo oportuno antes do mais, abordarmos de uma forma simplista conceitos sobre as organizações, objectivos da gestão, definição de controlo, cultura organizacional, alguns aspectos sobre controlo interno e o respectivo desenvolvimento da avaliação, áreas cada vez mais importantes para a mudança dos comportamentos em gestão, que induzirão à melhoria dos produtos ou serviços prestados aos utentes da Administração Pública. O QUE É UMA ORGANIZAÇÃO? Imaginem um mundo sem organizações! Não haveria escolas, hospitais, assistência médica, clubes, associações, partidos políticos, governo, empresas...etc. * Técnico Assessor do Departamento de Modernização Administrativa da Direcção dos Serviços de Administração e Função Pública, de Macau. * Adaptação da Comunicação apresentada ao Seminário «Administração Pública de Macau — Rumo à Qualidade». 423

Como seria possível ao homem ter acesso à educação, saúde, diversão, etc.? As organizações nascem para satisfazer as necessidades e os desejos do homem. Mas nem todas as organizações são iguais. Existe uma grande variedade de organizações. Tal facto deve-se essencialmente a que, sendo a organização uma forma altamente eficiente de satisfazer um grande número de necessidades e desejos humanos, ela será diferente sempre que se pretendam satisfazer novas necessidades e/ou outros desejos. Mas, afinal o que são organizações? As organizações são colectividades que têm, todas elas, as seguintes características, mesmo que em pequena escala: hierarquia da autoridade, regras, procedimentos, controlo e técnicas, formalidade da comunicação, especialização de funções e divisão do trabalho, emprego de pessoal especializado e específico de propósitos que constituem foco das actividades da organização. A organização típica difere da família comum na menor intensidade das ligações emocionais entre os seus membros e na sua maior dimensão. Difere da sociedade ou comunidade comuns na maior especificidade dos seus objectivos e na maior coordenação central das suas actividades. Uma organização compreende um número de actividades basicamente concebidas para aplicar recursos: actividades de produção, actividades de coordenação e controlo, actividades de construção imagem e actividades concebidas para manter a organização saudável e bem adaptada ao meio ambiente que envolve. A missão da organização define a razão básica da sua existência e permite legitimar a sua função na sociedade. A missão é muitas vezes um guia filosófico, um determinado valor da sociedade que foi construído ou pelo fundador da organização, ou pelos estrategos que lhe imprimiram um certo rumo. A missão pode ser vista como uma ligação entre uma certa função social da organização e alguns objectivos mais específicos. Quando a missão é definida cuidadosamente, pode proporcionar, a quem está dentro e fora da organização, a sua imagem e o seu carácter. Os objectivos são os fins que a organização tenta atingir através da sua existência e operações. As organizações são tão importantes, que levam a que o seu estudo seja determinante, porque têm grande influência na vida das pessoas e permitem-nos estudar o comportamento humano. Todos nós pertencemos, colaboramos ou já necessitámos de organizações. Tivemos apoio médico quando nascemos; recorremos a clínicas, médicos, hospitais, estudámos numa escola, pertencemos a um clube, vamos ao cinema, ao teatro, simpatizamos com um partido político; temos um governo que legisla sobre protecção do ambiente, segurança social, etc. 424

As organizações, na moderna e complexa sociedade, são unidades de decisão, dotação de recursos e inovação. A sociedade actual é uma sociedade de organizações. Modernamente todas as tarefas principais da sociedade estão confiadas a organizações: saúde, educação, protecção do meio ambiente, cultura, lazer, desporto, produção de bens e serviços, defesa, segurança... Neste sentido, a gestão, ao procurar optimizar e racionalizar o funcionamento das organizações, adquire papel de especial relevo: A gestão tem impacto, quer no nível de vida, quer na qualidade de vida de uma comunidade, sociedade, território ou de um país. A gestão, ao influenciar a produtividade e a inovação empresarial, tem um papel determinante no crescimento de uma economia. Tradicionalmente, são diversas as causas que explicam as diferenças de desenvolvimento entre comunidades, sociedades, territórios ou países. • A capacidade de trabalho de uma população, influenciada por factores sociais, culturais, climáticos e religiosos; • Consenso entre as diversas forças sociais para o modelo político económico', • Recursos naturais; • Política económica (ao nível da definição e controlo das variáveis macro-económicas: taxas de câmbio, taxas de juro, carga fiscal, défice orçamental e industrial, (esquema de incentivos ao investimento e política de investimento público); • Extensão do mercado; • Eficiência da administração pública. Tomando este último ponto, sabemos que a única razão de ser da Administração Pública consiste na prossecução dos fins do Estado de um Governo, sendo que estes se encontram no desenvolvimento da civilização e progresso da sociedade e tomam expressão nos domínios da educação, justiça segurança e defesa, bem — estar social e bem — estar económico. Nesta perspectiva, a Administração pública, entendida como organização produtiva, tem áreas de produtos bem definidas e clientes identificados. Qualquer organização, quando é criada, visa alcançar determinados fins, cuja expressão, no que tem de substancial, constitui a sua missão. Assim deve ser também nos serviços públicos, cuja existência se justifica na medida em que se justifique a missão. Os critérios que presidem à criação, extinção ou fusão dos serviços públicos podem — dir-se-ia que devem — ser objecto de cuidada ponderação e fundamentado juízo de pertinência. Reconhece-se que a questão se reveste de particular delicadeza, quando se trata de extinção de serviços públicos, pelos efeitos que se repercutem na estabilidade e segurança do emprego das pessoas e eles afectas. Estas situações afectam seriamente qualquer bem estar social, reflectindo-se na sociedade por «falta de condições para uma qualidade de vida». 425

A qualidade de vida é um termo generalista que inclui variáveis como qualidade do ambiente, taxa de criminalidade, assistência hospitalar, satisfação no trabalho, expectativa de vida, serviços públicos competentes, etc. Dado que uma parte significativa da vida das pessoas se passa no trabalho, é compreensível que a qualidade de vida seja em parte dependente da qualidade de vida no trabalho. A satisfação das pessoas com a sua profissão é urn dos componentes da qualidade de vida de uma sociedade. A qualidade de vida no trabalho depende basicamente de dois factores: • Condições de trabalho (segurança, limpeza, barulho, temperatu ra, equipamento). • Características intimamente relacionadas com o trabalho. A melhoria da qualidade de vida no trabalho tem um impacto na qualidade de vida em geral, a qual, juntamente com o nível de vida de uma comunidade, sociedade, ou de um país, define o seu bem-estar. Para que essa melhoria se efective é necessário uma boa gestão. ORA O QUE É A GESTÃO? Entende-se como gestão o conjunto de práticas organizacionais e das actividades de decisão que se desenvolvem numa qualquer organização e que envolvem um processo de realização de objectivos a partir da escolha de determinadas acções, com base em informações variadas. Gerir é escolher entre as várias decisões possíveis, entre uma variedade de tarefas de gestão correlacionadas num processo de actividades funcionais que se situam no planeamento, na estrutura, na influência e no controlo. No planeamento, como função que visa determinar os objectivos da organização, decidir sobre os meios para atingir e formular planos de acção. Na estrutura da organização, como função relativa às diversas actividades organizacionais envolvendo pessoas e definindo relações de trabalho. Na influência, como função que pressiona os membros da organização, de molde a que estes desenvolvam as tarefas cometidas. No controlo, como função indicadora de verificação de que as coisas se vão desenrolando de acordo com o que se previu, tendo presente as actividades de desenvolvimento técnico e as atitudes comportamentais respectivas. Globalmente, as tarefas de gestão são extraordinariamente diversificadas na sua natureza, na sua amplitude e nas respectivas consequências, tendo em conta o grau de complexibilidade e de incerteza. O horizonte da gestão é o aspecto importante a discernir nessa complexibilidade de conceitos e de práticas, como sejam a estratégia, a optimização e a Execução: ou seja, a definição, a escolha e a execução das soluções, enquadradas nos fins ou finalidades, na organização ou na animação, sempre com base nas perguntas fundamentais. 426

• O que vamos fazer? • Através de que tarefas e com recurso a que meios? • Como utilizar racionalmente esses meios? Existe sempre uma direcção humana que utiliza recursos para atingir as finalidades em vista, realizada sob o ponto de vista positivo. O controlo de gestão — como se procura evidenciar com base no esquema a seguir indicado — é o conjunto dos processos de recolha e de utilização de informações, tendo em vista vigiar e governar â evolução da organização a todos os níveis. O controlo de gestão Tem como suporte um sistema que pode ser assim descrito: Neste sentido, o controlo de gestão representa concretamente o processo de comparação do desempenho actual com o desempenho desejado. — Inicia-se com a avaliação por medida do desempenho actual', — Comparam-se os valores obtidos com os padrões; — Identificaram-se os valores obtidos com os padrões; — Identificam-se os desvios', — Desenvolve-se um programa de correcção e — Implementa-se o programa de modo a conseguir o desempenho desejado. Deste modo, afigura-se-nos pertinente questionar: ESSENCIALMENTE, O QUE É GERIR? Genericamente, gerir é: «Obter coisas através dos outros» ou melhor: «E obter resultados através de pessoas, fomentando as actividades e os comportamentos mais adequados». Gerir é basicamente: PLANEAR / ORGANIZAR / DIRIGIR / CONTROLAR As funções do gestor são um bom instrumento de trabalho para organizar o conhecimento em gestão. É difícil encontrar novas ideias, resultados de pesquisa aplicada ou novas técnicas que não possam ser ordenadas ou analisadas segundo esta classificação. As funções do gestor são, portanto: planear, organizar, dirigir e controlar. 427

O QUE E PLANEAR? O planeamento refere-se à futuridade das decisões presentes em termos de: estabelecer os objectivos em função da estratégia que pretendemos implementar, traduzir essa estratégia em programas operacionais e assegurar que os planos são cumpridos. A essência do planeamento é pensar em termos do futuro da organização, pensar nas consequências das acções antes de as concretizar. O planeamento envolve fazer as acções do presente de um modo consistente, de forma a obter o futuro desejado. Para transformar as acções do presente no futuro desejado, é necessário definir uma estratégia, estabelecer a relação entre a organização e o seu contexto, definir programas de longo prazo e unidades de responsabilidade para implementar os programas e mecanismos de controlo, afim de assegurar que os programas estão a ser cumpridos. Para atingir os objectivos, a organização tem de definir: • Qual a estrutura que permite atingir esses objectivos duma forma mais eficiente; • Que pessoas são necessárias e quando o serão; • Com que eficiência são lideradas; • Que resultados pretende atingir; • Como vai controlar se os programas definidos estão a ser apli cados de forma correcta. O QUE É ORGANIZAR? Organizar é obter a máxima eficiência com os mais baixos custos. Um departamento é uma área distinta onde um gestor tem autoridade sobre o desempenho das suas actividades específicas. Se gerir é obter coisas através dos outros, então as pessoas têm de cooperar para conseguirem que as coisas se façam. Podemos, pois, considerar que organizar é basicamente construir e manter os sistemas de comportamento. O QUE É DIRIGIR? Dirigir é estabelecer a ponte de ligação entre planos lógicos e bem elaborados, estruturas organizativas cuidadosamente delineadas, bons programas de staffing, eficientes técnicas de controlo e necessidade de fazer entender às pessoas os objectivos, motivá-las, conseguir que apliquem a sua capacidade para atingir os objectivos, ter a certeza de que os planos estão a ser desenvolvidos no sentido de atingir os objectivos. O QUE É CONTROLAR? Controlar é basicamente comparar realidades com planos; comparar os resultados que se obtiveram com as expectativas que se projectaram. 428

Assim, o processo de controlo exige em primeiro lugar a definição de padrões. Só depois deve proceder à comparação da performance (a realidade) com os padrões que se propôs atingir, o que permitirá estabelecer a correcção de desvios, no caso de terem sido detectados. A comparação deve ser suficientemente oportuna para que os efeitos da correcção possam ser implementados e produzir o efeito esperado. Um sistema de controlo eficaz requer planos e uma estrutura organizacional clara. Ora, quando um gestor planeia fá-lo com o propósito de atingir um determinado fim — a sua estratégia. Planear deverá ser sempre a forma prática de uma organização responder a três questão básicas: 1. Onde está? 2. Para onde pretende ir? 3. Como se propõe lá chegar? ONDE ESTÁ Saber onde está implica conhecer-se a si próprio e a toda a envolvência em que actua. Assim, a organização deve conhecer o mais exaustivamente possível o seu mercado (análise de cliente/utentes) e o seu ambiente (segmentação e SIG).* PARA ONDE PRETENDE IR Decidir para onde pretende ir, implica que uma organização saiba o que é melhor para ela. É necessário, portanto, avaliar todas e cada uma das alternativas geradas na fase anterior. A organização e métodos determinarão quais os critérios relevantes de avaliação e selecção, decidindo então qual ou quais as oportunidades geradas mais vantajosas para si, dentro das suas potencialidades. A esta segunda fase do processo de planeamento iremos chamar avaliação das alternativas. * SIG O SIG (Sistema de Informação de Gestão) é um método de gerar, na perspectiva de detectar oportunidades, constituída por quatro fases. — Escolha da pessoa que receba, trabalhe e distribua a informação. 1.a Divisão do ambiente em áreas de análise. 2.a Selecção das variáveis relevantes em cada área. 3.a Escolha das fontes de informação para cada variável. 4.a Adaptação das variáveis às fontes. Ao saber onde está, a empresa «descobre» outros sítios para onde poten cialmente poderá ir. A esta fase, em que a empresa se propõe responder à pri meira questão, chamaremos fase de geração de alternativas (gerar no sentido de detectar). 429

COMO SE PROPÕE LA CHEGAR Finalmente a organização já sabe onde está e para onde pretende ir, tendo agora de definir como pensa conseguir lá chegar. A organização deve em primeiro lugar ver se a sua estrutura é a mais correcta (em termos de eficiência) para implementar a estratégia seleccionada e depois definir programas que ao longo do tempo permitam chegar aonde pretende. À terceira fase chamaremos implementação da estratégia. As vantagens que uma organização adquire ao implementar um sistema de planeamento, assentam essencialmente em: • Melhor adaptação da organização ao meio Ao analisar o ambiente (SIG e segmentação) e o cliente, a organização pode desenvolver a sua actividade duma forma mais próxima daquilo que as suas forças externas (fornecedores, clientes, concorrentes, opinião pública,...) pretendem. • Melhor integração do esforço das pessoas Se as tarefas a desenvolver estiverem correctamente programadas e cada pessoa na organização souber exactamente o que deve fazer, evitam-se sobreposição de tarefas e desperdício de esforços. • Aumento da comunicação vertical e horizontal Sabendo todos os membros da organização o que deve ser feito, por quem e quando, torna-se mais rápida e eficaz a comunicação a todos os níveis. • Maior apoio da chefia O processo de planeamento, ao ser apoiado pelas chefias, permite mais facilmente a colaboração e o envolvimento de toda a organização, evitando a tão desagradável resistência à mudança. • Diminuição da resistência à mudança O sistema de planeamento é visto como um meio simples e fácil de diminuir a resistência à mudança, pelo envolvimento a que submete todos os membros da organização. Como já referido, Planear/Organizar/Dirigir e Controlar são as condições do que é Gerir. Mas há um outro aspecto que deve ser considerado e relevante, que se prende com os requisitos do controlo. QUAIS OS REQUISITOS DO CONTROLO? Um sistema de controlo deve obedecer a determinados requisitos para ser eficaz. • O controlo deve ser adequado aos planos e objectivos: O sistema de controlo deve ser desenvolvido de acordo com os objectivos a atingir e com os planos definidos para atingir esses objectivos, de forma a tornar possível a detecção e correcção de desvios. • O controlo deve ser adequado aos gestores individuais e às suas personalidades: 430

Para evitar enviesamentos e falhas no controlo, os mecanismos a implementar devem ser consistentes com os gestores em termos das suas características pessoais, com especial relevo para a personalidade e os padrões de comportamento. • O controlo deve evidenciar as excepções em pontos críticos: Sempre que os programas definidos apresentem excepções em pontos críticos, os mecanismos de controlo devem evidenciar essas descontinuidades para que o controlo esteja coerente com os programas em curso. • O controlo deve ser objectivo e flexível: Os mecanismos de controlo devem ser objectivos, saber exactamente qual o parâmetro que está a ser controlado e quais os valores que têm de ser verificados e suficientemente flexíveis, capazes de se adaptarem a alterações bruscas dos parâmetros e das suas grandezas. • O controlo deve estar de acordo com a cultura da organização: Sendo a cultura da organização o resultado das suas forças internas e das suas tendências externas, os mecanismos de controlo devem ser coerentes com a cultura da organização, de forma que se tornem eficazes em termos das variáveis avaliadas e da correcção dos desvios, se detectados. ORA O QUE É CULTURA ORGANIZACIONAL? Define-se como o conjunto de regras e procedimentos que tornam cada organização única e diferente de qualquer outra, ou como um sistema de representações comuns sobre procedimentos para produzir, controlar, comunicar, informar e decidir. As organizações, tal como as pessoas, têm aspectos iguais a todas as outras, iguais a algumas e diferentes de todas. Analisar as diferenças é a base do estudo da cultura de cada organização. Para tal, abordaremos questões tão diferentes, mas complementares, como o conhecimento, o comportamento, a língua, o credo (religião, política), os hábitos, etc. As forças culturais da organização provêm essencialmente de três fontes: pessoas com poder nas organizações, tradições internas e forças externas. Sendo a cultura organizacional um conjunto de normas e valores que se expressam em atitudes e comportamentos, ela assume especial importância, na medida em que tem grandes repercussões na performance da organização, sendo em grande parte assumida duma forma inconsciente ao longo do tempo. Muito embora cada organização tenha o seu perfil cultural, tal facto não a desobriga de saber valorizar a mudança, estimular a novidade e optar pela heterogeneidade. Por outras palavras, a cultura do tipo 431

tradicional vem sendo substituída por uma cultura da turbulência, que obriga à necessidade de se saber aproveitar todas as oportunidades para se sobreviver a curto prazo e ao imperativo de uma elevada capacidade concorrencial para se sobreviver no longo prazo. COMO GERIR A CULTURA ORGANIZACIONAL? Gerir a cultura da organização é tentar encontrar um equilíbrio entre a sua consistência interna, a consonância com o ambiente, o sistema social da organização e os objectivos. A consistência interna refere-se ao equilíbrio das forças com poder no interior da organização. Esta consistência interna pode ser abordada numa perspectiva psicológica, na qual se englobam tradição, costumes, leis, simbolismos, rituais, a interacção e a comunicação informal, estatutos, normas, o tipo de liderança, valores, incentivos não financeiros; ou numa perspectiva racional, que engloba incentivos financeiros, processos de trabalho, autoridade, comunicação formal, controlo e hierarquia de procedimentos. A consonância com o ambiente refere-se à cultura que cada indivíduo tem de fora da organização e transporta consigo. Deve ser avaliada a receptividade do indivíduo para alterar os seus grupos constituídos, os grupos de trabalho, os costumes e tradições que traz de outras unidades, a tecnologia, a economia, a ética, os valores e a opinião pública. Podemos sistematizar quatro tipos de culturas organizacionais: A cultura das relações humanas, dos sistemas internos, dos objectivos racionais, dos sistemas abertos. A cultura das relações humanas caracteriza as organizações viradas para dentro de si próprias, que procuram o equilíbrio entre a produtividade e um clima social agradável, assente em relações afectivas de tipo paternal que potenciam o empenhamento das pessoas e imperam em muitas pequenas e médias empresas. Geralmente, face à mudança, os empresários não têm qualquer perspectiva e adoptam atitudes passivas que se consubstanciam em estratégias prospectivas inúteis. Existe, por isso, o perigo de se perderem de vista os objectivos empresariais. A cultura dos sistemas internos caracteriza as organizações que evoluíram para a racionalização interna (adoptando uma organização do trabalho muito próxima do taylorismo) no quadro de mercados competitivos e de forte intensidade de mão-de-obra, que também se centram em si próprias e privilegiam os aspectos mecanicistas e produtivistas do processo de trabalho, podendo gerar um clima de conflito e desmoralização. A atitude dos empresários é quase sempre reactiva face à mudança, consubstanciando-se numa estratégia adaptativa que pode não ser suficiente para alterar a lógica da perspectiva interna, cujo excesso tende a degradar o meio interno e a ignorar o dinamismo do mercado. A cultura dos objectivos racionais caracteriza as organizações que aderiram à modernização tecnológica e evoluíram para a perspec 432

tiva externa, deixando de se centrar em si próprias, desenvolvendo a gestão por objectivos, a preocupação com a qualidade e o orgulho no produto. A atitude empresarial é normalmente pré-activa, consubstanciada em estratégias antecipativas assentes em cenários exploratórios e antecipativos. Contudo, este modelo competitivo pode gerar conflitualidades internas por se centrar na performance e no sucesso individual, havendo também o risco de intervenção financeira quando o binómio preço/qualidade não é compensatório. A cultura dos sistemas abertos caracteriza as organizações que privilegiam a perspectiva interna e a flexibilidade do trabalho, orientando-se quer para os clientes/utentes, quer para o desenvolvimento das competências dos colaboradores, num quadro de interdependência pessoas/performance e de permanente inovação e criatividade. É geralmente uma organização eficaz, na medida em que a atitude empresarial face à mudança é pró-activa, consubstanciada numa estratégia voluntarista assente em cenários exploratórios, antecipativos e normativos (definição de objectivos futuristas a atingir), que redundam em impactes significativos da organização na envolvente externa. Tem o inconveniente de gerar uma tensão permanente exigida pela eficácia e uma disponibilidade potencial geralmente maior dos colaboradores, visto que a sua flexibilidade de resposta ao mercado a isso pode obrigar. Podemos ainda interrogar-nos como funcionam as culturas organizacionais. FACE À MODERNIZAÇÃO? Independentemente de defendermos que a modernização organizacional deve cada vez mais ocorrer por processo, isto é, deve realizarse tendo em conta a realidade concreta dos processos que a empresa domina, os modelos encontrados mostram que as organizações do presente e do futuro têm que se virar para o exterior, como forma de eficácia empresarial. Neste sentido, emergem estratégias sistémicas de modernização que integram, no seu núcleo central de competências, o desenvolvimento dos recursos humanos numa perspectiva de emergência de qualificações e competências adequadas ao novo paradigma técnico-económico das tecnologias de informação, que potência a revolução social da organização, como forma de responder às constantes mutações económicas do ambiente. Face a tão claro enunciado, clarifiquem-se também os destinos a que estão votadas as organizações com culturas do passado: as lógicas da cultura das relações humanas e da cultura dos sistemas internos impedem o desenvolvimento do tecido empresarial, não apostam na competitividade pela qualidade, não adoptam a tecnologia como variável interna mas externa, negam a valorização das pessoas, o desenvolvimento profissional, a emergência do colectivo em rede, em suma, estão votadas ao declínio e ao completo desaparecimento, não sem antes 433

terem atrasado o desenvolvimento económico e acarretarem altíssimos custos sociais decorrentes de prejuízos psíquicos e motivacionais e de desemprego elevado (normalmente de cariz estrutural porque, quando o provocam, trata-se de pessoas a que a organização deu uma formação mínima e manteve em lugares organizacionais à beira do esgotamento). Donde, a mudança organizacional nas organizações apontada à emergência das qualificações e das competências só pode orientar-se para culturas de objectivos racionais ou de sistema aberto, visto que são as únicas viradas para fora de si próprias, portadoras de atitudes empresariais activas, de estratégias antecipatórias e que desenvolvem configurações estruturais descentralizadas e flexíveis e evoluções tecnológicas significativas. Neste quadro, a nossa reflexão orienta-se pelas pistas da mudança e da modernização, num quadro de inovações tecnológicas, sociais e organizacionais que potenciam as qualificações e as competências em ambientes culturais virados para o presente e para o futuro. CHEGOU O MOMENTO DA AVALIAÇÃO Falámos sobre Organizações, a sua Gestão e Cultura, agora o que nos propusemos apresentar. A AVALIAÇÃO O Gestor que deseja ser eficaz tem de proceder à avaliação de resultados. Neste particular, ele tem de verificar se o sistema é ou não o mais adequado e se está a ser implementado. A avaliação pode entender-se como um processo contínuo, sistemático e estruturado de análise dos recursos utilizados e dos resultados obtidos, que, tendo sempre presente os objectivos fixados e utilizando critérios objectivos, deverá contribuir para a efectivação das mudanças e ou correcções adequadas, tendo em conta as insuficiências detectadas. Trata-se, portanto, de um conceito orientado para a acção, com uma forte dimensão prática e uma função de ajuda ou apoio à tomada de decisão e não exclusivamente de âmbito metodológico e muito menos revestindo o carácter de inspecção ou de fiscalização. Inerente a qualquer processo de avaliação deverão, assim, estar presentes, além do confronto entre os fins estabelecidos, os meios utilizados e os resultados obtidos, a identificação dos pontos críticos (fortes e fracos) e das mudanças ou acções a empreender. Compreendida desta forma, a importância e justificação da avaliação reside no facto de constituir um processo de compreender os desvios entre o previsto e o realizado, identificando as causas dessas variações e propondo as recomendações entendidas mais adequadas. Nesta perspectiva, a qualidade da informação disponível e a existência de parâmetros de referência (nacionais e internacionais), com os quais seja possível efectuar análises comparativas, constituem elementos importantes em todo o processo de avaliação. 434

A avaliação constitui também um meio de medir e de analisar com rigor a efectividade técnica de uma organização, ou seja, a relação existente entre o cumprimento dos objectivos e finalidades de uma organização e a sua produção, bem como medir igualmente a eficiência técnica que, corresponda à relação entre os recursos aplicados e a produção. Sublinhe-se ainda que em qualquer processo de avaliação importa sempre precisar qual é o tipo de avaliação que se pretende, qual é o objecto da avaliação e qual é o contexto onde a mesma se insere. Com efeito, a avaliação constitui hoje um mundo de conhecimentos, de métodos e de técnicas a que corresponde um amplo campo de investigação e representa simultaneamente um requisito indispensável nos mais diversos domínios. A natureza multidisciplinar do seu âmbito de actuação, conduz a não se poder dispor de um modelo, método ou técnica suficientemente compreensivo e flexível que seja aplicável a todo e qualquer processo de avaliação. A esta característica acresce nos serviços públicos a sua especificidade, no que concerne, nomeadamente: — ao sistema de finalidades e valores; — à envolvente externa; — à estrutura interna e modo de funcionamento; — aos recursos que utilizam; — à natureza da actividade que desenvolvem; — ao processo de avaliar a qualidade; — à medição dos resultados. Além destas características, deve ainda salientar-se a indispensável transparência e rigor que devem presidir à sua gestão e que conferem ao processo de avaliação uma singularidade e complexidade acrescidas. No entanto, independentemente da especificidade, da diversidade e do vasto âmbito de actuação dos serviços públicos, a sua avaliação com carácter periódico e sistemático é possível, é desejável e é necessária, podendo constituir um importante contributo para a contínua melhoria da qualidade do seu serviço ou produto final e simultaneamente contribuir para uma maior responsabilização dos seus órgãos de gestão. A avaliação dos serviços públicos deverá assim constituir um elemento nuclear para a modernização da Administração Pública ou, por outras palavras, o processo de avaliação deverá actuar como meio de garantir a salvaguarda dos legítimos direitos dos cidadãos, bem como da satisfação das suas necessidades e expectativas. Em suma, quando uma organização inicia um processo de avalia ção interna, está a preocupar-se não só com o seu bom funcionamento, mas também com as repercussões que tem na melhoria da prestação de serviços ou a disponibilização de produtos de qualidade aos seus utentes ou clientes, caso se trate de uma organização prestadora de serviços ou não, seja a Administração Pública ou empresa que manufacture determi nados produtos destinados ao consumo de determinada clientela. 435

É assim que todo este processo se pode designar por auto-avaliação. A Auto-avaliação é uma função de avaliação da gestão de uma organização, independentemente das estruturas que ela manipula. A sua realização está dependente da Direcção/Gestão que a utiliza como meio de identificação dos procedimentos internos e das políticas definidas. A Auto-avaliação auxilia a organização na melhoria da actividade, identificando problemas e propondo soluções. Poderemos reafirmar que a Auto-avaliação «é uma actividade independente criada dentro de uma organização para examinar e avaliar as respectivas actividades, com a finalidade de prestar um serviço à direcção», com vista à melhoria da qualidade dos serviços. A Auto-avaliação pode ser caracterizada como sendo: • Uma actividade de avaliação independente, necessária em qual quer organização ou instituição: • Uma actividade de assessoria da direcção, que proporciona aos respectivos membros dados, análises, avaliações e recomendações apro priadas às tarefas desenvolvidas pela organização ou entidade. A justificação da necessidade da existência da Auto-avaliação aparece logo que o desenvolvimento da organização se torna cada vez mais complexa e que o exercício do controlo directo das operações se torna difícil de efectuar por parte da direcção. A realização de uma auto-avaliação requer preparação do serviço que a vai receber e que as técnicas utilizadas por parte dos auditores sejam dominadas com perícia, de modo a que o trabalho possa ser realizado a todos os níveis da organização. OBJECTIVOS EM VISTA O Objectivo principal é o de auxiliar os responsáveis da organização ou da entidade a melhor desempenharem as respectivas responsabilidades. Para uma auto-avaliação eficaz deve ser requerido: 1) Rigor metodológico na preparação das decisões; 2) Triagem das informações pertinentes, cuja fiabilidade necessita de ser verificada; 3) Análise das escolhas possíveis; 4) Identificação e quantificação dos riscos em relação a cada uma das escolhas; 5) Avaliação global de síntese de todo o trabalho desenvolvido, identificando os seguintes passos no desenvolvimento da actividade auto-avaliação: a) ajuizar do cumprimento das instruções e procedimentos da direcção; b) observar a aplicação dos recursos de maneira eficiente; c) elaborar relatórios periódicos acerca das disfunções detectadas; 436

d) comunicar o resultado do trabalho e certificar que as correcções foram efectuadas. A metodologia apontada origina que: — O controlo permanente seja assegurado; — Os problemas da organização sejam avaliados e objectivados; — As decisões da direcção sejam ajustadas; — O património da organização seja protegido; — A burocracia rotineira seja reduzida, permitindo mesmo a respectiva eliminação; — O serviço ou organismo seja ajudado a adaptar-se às mutações do ambiente externo e interno; — Seja o corolário da descentralização ao mesmo tempo que articula entre si as várias funções organização; — Seja protegida no final a rendibilidade presente e futura, ao vigiar a qualidade da informação. A AUTO-AVALIAÇÃO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DE MACAU — UM PASSO PARA A QUALIDADE? A auto avaliação é um método que permite às organizações identificarem os seus factores de sucesso, estrangulamentos e factores críticos de mudança. Estando estes identificados, a organização actuará de modo a conseguir melhorias da qualidade. Periodicamente deve ser efectuada uma análise das melhorias de qualidade e a comparação do que se propôs e do que se concretizou de facto. EM MACAU — COMO IMPLEMENTAR? Quer na Administração Pública de Macau, quer noutras Administrações Públicas, durante décadas as mentalidades dominantes eram «naturalmente» burocráticas, voltadas para si próprias e para as relações de poder, tendo como preocupação imediata o cumprimento de normas e a resolução das tarefas administrativas. O cliente/utente, à procura de satisfação das suas expectativas e necessidades, encontrou sempre uma Administração de costas voltadas para ele. Algumas situações que também contibuiram para a situação atrás descrita têm a ver com: • Inexistência de boas relações e bom ambiente de trabalho; • Ambiente controlador não encoraja os trabalhadores a emitirem opiniões e sugestões; • Tudo o que se faz tem que ter a aprovação das chefias; • Poucas são as possibilidades de uma evolução célere na carreira; • Não existe apoio das chefias em situações difíceis; • A informação ascendente e descendente é nula. Esta situação revela uma forte predominância na componente relacional/afectiva associada à centralização das decisões (caracterís tica das organizações tradicionais). 437

No entanto, ao longo dos anos, assistiu-se a uma certa diluição progressiva, mas infelizmente ainda longe de obtermos uma alteração das mentalidades e dos comportamentos em toda a Administração Pública de Macau, apesar de ao longo de aproximadamente onze anos, os várias programas do Governo consagrados nas Linhas de Acção Governativa no domínio da Administração Pública terem estabelecido a necessidade de modernizar a Administração, com especial enfoque na melhoria da qualidade dos produtos e serviços prestados aos cidadãos, dado que a Administração Pública é uma importante organização produtiva, influenciando, directa ou indirectamente, toda a economia. Por isso, para lançarmos a auto-avaliação na APM, tem de existir um espírito aberto, transparente e saudável, para que qualquer dirigente se sinta à vontade, sem qualquer inibição de se assumir frontalmente, sem qualquer receio de poder afirmar que o seu serviço ou organismo não funciona bem ou tem problemas em algumas áreas etc. Só com esta liberdade de acção e de expressão é que podemos apostar e acreditar, isso sim, na Administração Pública de Macau e para Macau, de qualidade. É preciso mudar e já. É urgente encontrar valores do género: • Orientação para os resultados; • Polivalência; • Qualidade de atendimento/serviço; • Cumprimento das regras e normas; • Respeito pelas chefias/hierarquias; • Flexibilidade; • Trabalho de equipa; • Lealdade; • Responsabilidade individual; • Participação; • Novas mentalidades; • Descentralização; • Assertividade; • Menos controlo e verificações/poucos intervenientes nos circui tos administrativos; • Racionalização/simplificação de circuitos; • Trabalhadores motivados e criativos; • Formação (muita!!!). Assim, a Administração Pública passaria a ter como referências de identificação institucional: • Nome/imagem; • Qualidade de atendimento; • Confiança/segurança; • Solidez. Com estes «pilares — base» institucionalizados, avança-se de tal forma, que há-da chegar o dia em que pode-se afirmar que os «pilares — 438

base» da AP Macau, se encontram traduzidos no livro aberto «maeira de ser da Administração Pública de Macau», genericamente contida em cinco pontos fundamentais: 1. Satisfação plena dos clientes/utentes Ouvir os clientes/utentes e tentar, de uma forma activa, auscultar as suas opiniões. 2.Valorizar os nossos colaboradores como o nosso melhor recurso Assegurar que cada trabalhador tenha igual oportunidade de reconhecimento e desenvolvimento das suas capacidades e carreira profissional. 3. Assegurar a qualidade e excelência em todas as nossas acções Compreender o sentido amplo da qualidade e perguntar-mo-nos a nós próprios: «Como posso assegurar qualidade no meu próprio desempenho e encorajar os outros a fazer o mesmo?» 4. Alcançar resultados para Serviço/organismo Estabelecer objectivos financeiros claros e assegurar-se de que todos os colegas os compreendem e sabem como alcançá-los. 5. Encorajar um comportamento do Gestor dinâmico com espírito empresarial a todos os níveis Encorajar a liberdade de ideias, dentro de limites bem definidos e formar os nossos colegas para compreender o que torna uma ideia numa sugestão verdadeiramente prática. As novas estratégias de mercado e os inevitáveis choques causados pelo desenvolvimento e pelo progresso, vão-nos levando cada vez mais longe na procura incessante de novas metas que, sem esquecer os valores básicos atrás enunciados, nos irão permitir alcançar a excelência em todos os domínios. Estamos fortemente empenhados a nível mundial e local em atingirmos o grau de exigência que transcenda largamente, quer em termos de qualidade do processo produtivo, quer em termos de gestão de Recursos Humanos as exigências dos sistemas de Certificação ISO 9000. Estamos igualmente empenhados em nos orientarmos de tal forma que, num futuro próximo, inclinarnosemos, rumo à excelência em todos os domínios da gestão. Concluindo: O grande desafio que hoje se coloca a qualquer organização que queira iniciar um processo de mudança, é saber envolver as pessoas nas razões da mudança e criar o projecto adequado. É uma nova «lufada de ar fresco» que passa a um ritmo compreendido e aceite que vai substituir a tecnocracia por uma pedagogia em que os riscos são assumidos por inteiro por quem lidera as acções de mudança. O gestor, o secretário-Adjunto, o chefe do executivo ou qualquer 439

outro responsável tem que saber ser líder por referências de credibilidade, assumidas em sinais visíveis e resultados responsáveis. A mudança é hoje uma realidade sem fim. O mundo globalizou-se e Macau, num curto espaço de quinze anos, passou de Territoriozinho situado ao sul da china onde o «Made in Macau» se limitava a «match box», a «pulloverzinhos» de nova lã virgem e pouco mais, para o «Made in world», produzindo tecnologia e funcionando ao mesmo tempo como uma empresa de serviços. Dentro deste enquadramento, não é possível continuar a gerir organizações e administrações públicas com mentalidades dos anos 50 ou 60. Hoje exige-se uma outra forma de pensar e uma outra forma de comunicar que tem que ser implantada nas organizações pelos seus gestores de topo. É uma outra lógica de criatividade que tem que ser desenvolvida contra o sistema vigente e principalmente contra o seu funcionamento. São outros conceitos que têm de ser explorados e são outras formas de os operacionalizar que têm de ser praticadas. E a Auto-avaliação é um imperativo que urge ser colocado em Prática. 440

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Administração n.° 44, vol. XII, 1999-2.°,445-514 Evolução do conhecimento de idiomas dos efectivos da APM (Bom + Regular)………………………………………………………………………………447 澳門公共行政現職人員語言認識的演變狀況（良及一般） ·Evolução do conhecimento de idiomas dos efectivos da APM (Bom + Regular) entre 1985 e 1998………………………………………………………448 澳門公共行政現職人員語言認識的演變狀況（良及一般）（一九八五 年至一九九八年） Evolução do conhecimento de idiomas dos efectivos da APM (Bom)…………462 澳門公共行政現職人員語言認識的演變狀況（良） ·Evolução do conhecimento de idiomas dos efectivos da APM (Bom) entre 1985 e 1998…………………………………………………………………463 澳門公共行政現職人員語言認識的演變狀況（良）（一九八五年至一 九九八年） Evolução do conhecimento de idiomas dos efectivos da APM por serviço (Bom + Regular)…………………………………………………………………477 澳門公共行政各機關現職人員語言認識的演變狀況（良及一般） Evolução do conhecimento de idiomas dos efectivos da APM por serviço (Bom) ………………………………………………………………………………… 481 澳門公共行政各機關現職人員語言認識的演變狀況（良） Evolução da língua materna dos efectivos da APM……………………………485 澳門公共行政現職人員母語的演變狀況 ·Evolução da língua materna dos efectivos da APM entre 1985 e 1998……………486 澳門公共行政現職人員母語的演變狀況（一九八五年至一九九八年） N.° trabalhadores sem informações no conhecimento de idiomas………………500 没有提供語言認識資料的工作人員數目 ·Sem informações no conhecimento de idiomas entre 1985 e 1998………………501 没有提供語言認識資料的情況（一九八五年至一九九八年） 445

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Administração n.° 44, vol. XII, 1999-2.°, 619-624 The (in)compatibility between the Legal Regime of Municipalities of the Territory of Macau and the Municipal Organs Statute of the future Macau Special Administrative Region (I Part) António Malheiro de Magalhães (pp. 319) As we initiated this project, we only intended to concentrate on the questions about the "(in)compatibility" between the current legal regime of Municipalities of the Territory of Macau and the statute of the "Municipal organs", as specified in the articles 95 and 96 of the Basic Law of the future Macau Special Administrative Region. Nevertheless, we believe that we were led to go beyond our initial intention. We departed from the main subject to include the general theories of governmental decentralization and the local autonomous governments based on the principal of separation of powers, especially in its vertical dimension. In this way, we have to mention the figure of the Municipal and its unquestionable importance under the natural and historical aspects of the autonomous governments, as well as the role of this institution played and plays in the political government structure of Macau. Consequently, this part of the discussion occupied a large part of our text. Admitting this fact, we would have been exposed to the risk of overlooking our initial and also the most important subject. In fact we would have concluded that the current legal regime of Municipalities of the Territory of Macau is incompatible with the "municipal organs" statute of the future Macau Special Administrative Region. This incompatibility, in public and legal terms, corresponds to the weakening of the autonomous power of the Municipal Authority and makes the Municipalities become local organs under direct governance of the future Special Administrative Region. Language teaching: its theoretical foundations & its methods put in practice Raul Leal Gaião (pp. 353) The teaching or learning of a foreign language is an art that under- goes constant redefinition. It is difficult to evaluate the efficiency of a 619

teaching process but neither is it easy to assess a particular method. A scientific era of language teaching settles its foundation in the concept of learning and in the scientific notion of language. In this article, four teaching methods with different objectives are being discussed. They are the audio-oral method, the audiovisual method, the communicative method and the natural method. The audiooral method aims to create automatism in oral capacity. Learners listen, imitate and repeat the second language without the aid of translation. As a result they are able to speak spontaneously. For the audiovisual method, learners use books and audiovisual materials such as films to familiarize themselves with the basic use of the second language. They listen, repeat, understand and memorize dialogues through exercises and games. The communicative approach concentrates on the nature of language. Through autonomous exercises and partial memorization, learners study rules for construction of sentences. They obtain the capacity to communicate according to a particular intention and situ-ation. They think and form their own statements instead of mere imitations. Auxiliary tools are books, authentic documents and audio-visual materials. The last method is called a natural approach. It intents to develop the capacity of comprehension and communication, stressing that people are able to acquire a second language only when they truly understand and know how to use it. The content corresponds to the needs and interests of the learners, who do not have to memorize grammatical rules. The learning process is an unconscious one, just like a child acquiring his mother tongue. Supporting materials are radio, television and publications and other visual means. Despite the fact that all these methods tend to find a linguistic or psychological foundation, the resulting scientific status is only a provisionary one. The learning and teaching of language remain distinct from linguistics and psychology. The art of teaching lies in the process when a student learns a language with the help of a teacher. The first shipping route towards the East — the beginning of a new era Huang Hong-Zhao, Li Baoping (pp. 367) In 1498, the Portuguese fleet which was led by Vasco da Gama found the new shipping route across the Atlantic and reached India. This article attempts to reveal details about this discovery. Meanwhile, the author tries to analyze it's influences in the cultural exchange between East and West. Pedro Nolasco da Silva and Luís Gonzaga Gomes — Sinologists and distinguished Macaneses Celina Veiga de Oliveira (pp. 373) During the 16th century, the Portuguese settled in the Far East. In Macau, there were no common languages for communication between 620

the Portuguese and the Chinese, which made it different from other regions inhabited by the Portuguese in the same period. Because of this, the interpreters-translators became indispensable where they were not only linguistic but also political and diplomatic intermediaries. These interpreters had to undergo intensive training that required them to master the civilizations of China and Portugal. Since mid-19th century, Portugal began to be responsible for the administration of Macau. Many of these interpreters-translators became Sinologists because of their capacities, cultural curiosity and the work and research they did. They have accomplished works about Chinese history and culture, and translations of some books in Chinese. Researchers who were not bilingual were able to read these books because of their efforts. Two of these distinguished interpreters-translators in question are Pedro Nolasco da Silva and Luís Gonzaga Gomes. Their merits are ranked in a very high level in the history of Macau. Unearthing primitive archives. Reappearing the original features of the history of Macau Wu Zhiliang, Jin Guo Ping (pp. 379) The translations of historical data about China and Portugal enable researchers compile the history of Macau in a scientific and realistic way. In the past few years, Macau, China and Portugal have paid much attention in unearthing, organizing and publishing historical primitive files. The Macau Foundation, being of the pioneers in this job, has completed a number of collections covering the history of Macau as well as the relations between China and Portugal. The Macau Foundation has a series of research plans. The first of which is the "Collection of documents for the historical relations between Portugal and China" compiled by António Vasconcelos de Saldanha, translated by Jin Guo Ping and published jointly with the University of Macau. Until now two series in seven volumes have been published. Another book in Chinese published in 1998 is the "Negotiations between China and Portugal about Macau". In this book, documents from 1849 to 1946 are included to reveal the political negotiations between China and Portugal about Macau. "The diary of General Régio Joaquim Machado" is still another which discloses the inside story of the Sino-Portuguese talks to delimit the boundaries of Macau in Hong Kong. Other editorial projects in process are "Official letters in Chinese of the National Archive of Portugal", "Translations of Chinese letters and the Portuguese letters of the National Archive of Portugal" and "Collection of documents about Macau during the Ming-Ching Period", etc. The unearthing and publication of historical documents should be systematic. Apart from financial support, we need researchers who are able to select documents with academic and historical value. The difference in languages constitutes the biggest barrier for the cultural 621

exchanges. The multi-lingual collections of the Macau Foundation lay the foundation for the publication of the Macau history with a scientific base, and thus revealing the cultural value of Macau. The Portuguese General Consulate in Macau — another way to reveal its presence Carlos Frota (pp.391) Portugal intends to prolong its historical relationship with China by reviving its presence in Macau. In this article, the author looks into the strategic, cultural, historical and human significance of the future Portuguese General Consulate in Macau, stating that its setting up is not for mere political purpose, but also historical, cultural and human reasons. The S. Rafael Building, where the future office is situated, will provide up-to-date information about various aspects of Portugal. Inside the building, there is a Portuguese Cultural Center, which is formed in collaboration with the Institute of Camões and the Oriental Portuguese Institute, with an aim to maintain Macau's cultural link to Portugal. Besides the General Consulate offers other services like library, language learning, promotion of tourism and trade, etc. Meanwhile, the residence of the Consul General, the Bela Vista Hotel, is carefully selected to enhance efficiency during the Consul's service in Macau, whose main job is to promote the country. It will be decorated with Portuguese characteristics and dignity, for official functions as well as social contacts between the Portuguese and Chinese. Moreover, The author thinks that just to have the physical installations is insufficient to guarantee public service. To achieve innovative job, a motivated and creative team with enthusiasm is needed. They should be devoted to the noble task of maintaining, in the spirit of friendship and mutual understanding, the relationship of two people who respect and understand each other in the past four and a half centuries. Public Administration Reform in the 21st Century Jorge Bruxo (pp. 399) In studying the historical evolution of public organizations and services, we come up with the following four models: 1. Seigniorial or Patrimonial Public Administration; 2. Bureaucratic or Liberal Public Administration; 3. Social Public Administration; 4. Postmodern, Managerial or "Citizen-run" Public Administration. The public administration reform is now entering the fourth stage in which we look for new objectives and adopt advanced technologies, methods, and mechanisms, which have been successfully applied in the private commercial sector. But that does not mean that there are no differences between the public and the private sectors, especially when 622

we consider the origin and nature of the functional power, the source of finance and the success criteria in implementation. To realize public administration reform, we must create services that are given parallel power and have a great influence on the center of decision-making. Modern techniques ofreengineering, which have had excellent results in private commercial sector, can be applied in public organizations and services especially when the administrative reform aims at functional reorganization. A client-orientated Public Service — Implement of qualified system of "Quality's Charter" and "ISO 9000" Eddie Kou (pp. 409) Considering the client playing an important role in the development of public service, this article gives a brief introduction of the qualified system of "ISO 9000" and the experience of implementing this system in Malaysia. The author suggests that firstly, to build up the system of "Performance Pledge" and secondly, to implement step-by-step the qualified system of "ISO 9000" in the administration of Macao. Self-evaluation: objevtives and results Jorge Manuel Morais Costa (pp.423) The author starts with a brief introduction of administration concepts like organization, management objectives, control system and organizational culture. Then he comes to the main subject — EVALUATION. He thinks, "The administrator who would like to achieve efficiency has to evaluate their work results." He further defines evaluation as a continuing, systematic and carefully structured process that analyses the resources used and the results obtained. According to a predefined aim and criteria, an evaluation can detect insufficiencies and thus the organization can make necessary changes and corrections. He mentions that, in the process of evaluation, it is important to decide the type, the aim and the content of evaluation. Moreover, the author explains: "The evaluation of public services is the central element for the modernization of public administration. In other words, the process of evaluation is a means to guarantee and protect the legal rights of citizens and to satisfy their needs and expectations at the same time." According to the author, to ensure the carrying out of self-evaluation, the Government of Macau has to be practical, transparent and openminded. Only in this way would the administrators dare admit that their organization is not functioning well and problems exist in different areas. They are no longer faced with fear and obstacles. 623

With this freedom of speech and action, we can trust the Government of Macau and thus its quality of services. As a conclusion, the author points out that people's way of thinking has to be changed as well. He says: "Today the senior administrators have to think and communicate in a different way. The existing system has to face a new logic of creativity. There are a lot of new concepts for us to explore and different ways of operations put in practice. And it is a must to carry out self-evaluation." 624