ADMINISTRAÇÃO Revista da Administração Pública de Macau MACAU, 1999 1

ADMINISTRAÇÃO Revista da Administração Pública de Macau Quatro números por ano Director: Jorge Bruxo Directora-Adjunta: Lídia da Luz Directora-Executiva: Celina Veiga de Oliveira Secretários da Redacção: Lam Soi Kuong (Paulo), Cheang A Chao (Rogério) Conselho de Redacção: Amável Afonso Barata Camões,Diana Loureiro José Ângelo Lobo do Amaral, José José Manuel da Silva Agordela, Propriedade: Administração Pública de Macau Edição: Direcção dos Serviços de Administração e Função Pública Direcção, redacção e administração: Rua do Campo, n.° 162, Edifício Administração Pública, 26.° andar Apartado 463, Macau (Ásia) Telef. 323623 Fax (853)594000 Distribuição e assinaturas: telef. 9871015; 9871014 Composição e impressão: Imprensa Oficial de Macau 2 500 exemplares ISSN 0872-9174 2

Número 43 (1.° de 1999) • Volume XII • Março de 1999 SUMÁRIO ECONOMIA 7 Macau e a Liberalização dos Serviços no âmbito do Uruguay Round e da Organização Mundial do Comércio de Aucendina Diogo 37 A mobilidade do investimento e as convenções colectivas internacionais de trabalho de José António Pinto Belo DIREITO 47 Considerações sobre o conflito de Leis entre a RAEM e a China Continental de Ceng Zhongshu 71 Estado de direito democrático, direitos fundamentais e o instituto do Ombudsman de Jorge Carlos Fonseca 85 Macau e as Leis de Nacionalidade de Portugal e da República Popular da China de Tam Peng Chun ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 107 O papel dos trabalhadores da Função Pública na Modernização da Administração de Wu Zhiliang 123 A Modernização da Administração Pública de Macau — Uma nova dinâmica? de Jorge Manuel Morais Costa DOCUMENTAÇÃO 139 Localização da Administração de Macau 301 ABSTRACTS 3

NOTA DA DIRECÇÃO O Sr. José Côrte-Real deixou de fazer parte do Secretariado de «Administra-ção», por ter regressado definitivamente a Portugal. À competência e empenhamento que sempre dedicou à Revista Administração, ao longo de muitos anos, aqui fica o registo da justa e merecida homenagem. ** Informam-se os Leitores de «Administração» de que a Sede do SAFP passou a estar localizada na Rua do Campo, n.° 162, 26.° andar, do Edifício «Administra-ção Pública». Qualquer contacto pode ser feito pelos telefones: 9871015 ou 9871014 ou fax: 594000. *** Os trabalhos assinados publicados na revista Administração são da exclusiva responsabilidade dos seus autores. Os trabalhos originais publicados em Administração podem, em princípio, ser transcritos ou traduzidos noutras publicações, desde que se indique a sua origem e autoria. É, no entanto, necessário um pedido de autorização para cada caso. 4

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Administração, n.° 43, vol. XII, 1999-1.°, 7-36 MACAU E A LIBERALIZAÇÃO DOS SERVIÇOS NO ÂMBITO DO URUGUAY ROUND E DA ORGANIZAÇÃO MUNDIAL DO COMÉRCIO Aucendina Diogo* SUMÁRIO 1. Introdução 2. Do GATT à Organização Mundial do Comércio 3. Cronologia das negociações em serviços 3.1. Os primeiros passos 3.2. A Declaração de Punta del Este 3.3. A agenda de negociações 3.4. A reunião intercalar de Montreal 3.5. De Montreal à reunião ministerial de Bruxelas 3.6. O Relatório Dunkel 4. O Acordo sobre Comércio de Serviços 4. l. O Acordo-quadro 4.2. Os anexos sectoriais 4.3. As listas de compromissos iniciais 5. O guia prático de compromissos 6. A lista de compromissos iniciais de Macau 6.1. Os serviços de turismo 6.2. Os serviços profissionais de contabilidade, auditoria e assessoria tributária 6.3. Os serviços de comunicações 6.4. Os serviços financeiros e de seguros 6.5. A proposta final 7. Macau e as negociações pós-Uruguay Round 8. Conclusão * Economista, Técnica Superior Assessora do Gabinete de Estudos da Direcção dos Serviços de Economia. Coordenou um grupo de trabalho interde-partamental do qual saiu a proposta de lista de compromissos iniciais de Macau em serviços nas negociações do Uruguay Round. 7

1. INTRODUÇÃO Macau aderiu ao GATT (General Agreement on Tariffs and Trade) em Janeiro de 1991, sendo, assim, catapultado directamente para o palco das negociações do Uruguay Round, que já decorriam desde Janeiro de 1987. Desta maneira, houve, na altura, que recuperar alguns anos de atraso na implementação de uma estrutura interna para estudo e acom-panhamento dos «dossiers» em aberto e ainda para formalização de compromissos de liberalização e sua negociação. Por seu lado, na frente externa, Macau esteve representado junto do GATT, e está actualmente junto da OMC (Organização Mundial do Comércio), se bem que a sede dessa representação sempre tenha sido em Bruxelas e não em Genebra. Se Macau, cuja dependência da exportação têxtil é conhecida, assegurou, com a adesão ao GATT e a participação no Uruguay Round, o seu enquadramento no desmantelamento do Acordo Multifibras e da liberalização progressiva do sector têxtil, os interesses do Território de participação plena na OMC são, no entanto, de âmbito muito mais abran-gente. O reforço do multilateralismo e da aplicação incondicional do princípio da nação mais favorecida (NMF) é, para pequenas economias não integradas em blocos comerciais, o caminho mais seguro na obten-ção de benefícios no comércio internacional. Neste caso não há discri-minação de beneficiários e os «spillovers» derivados de concessões obtidas pela negociação entre os grandes parceiros comerciais podem ter impacto muito significativo em economias cujo fraco poder de negociação as arredaria, em quadros bilaterais, para situações de exclusão. Também o Acordo sobre Comércio de Serviços não é indiferente a uma economia como a de Macau, onde os serviços de turismo represen-tam parte substancial da estrutura exportadora e onde se reconhece potencial de desenvolvimento dos sectores financeiro, de telecomunica-ções e de transportes. Embora Macau não tenha capacidade de inter-nacionalização em grande parte dos sectores de serviços, acredita-se que a liberalização, que este Acordo incentiva, pode originar um processo interno de reformas conducente a maior transparência de procedimentos e, como tal, a maior credibilidade externa do Território numa estratégia de fortalecimento do sector terciário. Salvaguardado um estudo sectorial das pressões exercidas sobre o sector interno dos serviços, os compro-missos de liberalização podem trazer os benefícios da transferência de tecnologia por via do investimento estrangeiro e nível mais elevado e qualificado do emprego. 2. DO GATT À ORGANIZAÇÃO MUNDIAL DO COMÉRCIO O GATT foi uma das três organizações, a par com o Fundo Monetário Internacional e o Banco Mundial, saídas da nova ordem mundial pós-Segunda Grande Guerra, e sofreu, tal como as suas irmãs, a erosão provocada por alterações rápidas do enquadramento internacional a partir da instabilidade gerada pelo primeiro choque petrolífero em 1974. A acrescentar que o GATT era a mais fraca daquelas instituições, a que 8

padecia de fraqueza institucional congénita, nunca tendo deixado de existir a título provisório por não ter sido ratificada a Carta de Havana. Com a conclusão do Uruguay Round extingue-se o GATT e nasce uma nova organização, a OMC, em Janeiro de 1995, a qual procura restaurar a credibilidade perdida pela sua antecessora ao não ter conseguido opor-se ao surgimento de obstáculos não tarifários às trocas e à resolução de diferendos comerciais pela via bilateral. O GATT estava também a perder as rédeas de controle do comércio mundial pelo desvio do multilateralismo para o regionalismo, o que constituía risco de fragmentação dos mercados em «fortalezas» comerciais polarizadas pelas três grandes potências económicas mundiais (Estados Unidos, União Europeia e Japão). O campo e a natureza de intervenção da OMC alargou-se extraor-dinariamente, face ao GATT, com a incorporação de todos os acordos concluídos no Uruguay Round. O campo de intervenção expandiu-se das mercadorias até aos serviços e aos direitos de propriedade intelec-tual, foram reforçadas as regras e disciplinas do comércio do sector agrícola e o sector têxtil foi enquadrado pela organização. Mais impor-tante ainda, a OMC é uma instituição de poderes alargados à resolução de diferendos e ao exame das políticas comerciais dos países Membros. Note-se que o Uruguay Round não fechou um ciclo de negociações, a ser reaberto apenas em nova ronda negociai. As negociações foram longas e difíceis, não só pelas dificuldades de acordo face a um pacote global ambicioso como pelo peso negociai entretanto adquirido na cena mundial por muitos países em desenvolvimento (PVD), que tinham passado a constituir pólos de atracção de fundos financeiros internacio-nais. As negociações continuaram na OMC em sectores cujo avanço liberalizador foi considerado insuficiente, o que foi o caso dos serviços, nomeadamente, dos serviços financeiros, das telecomunicações, dos transportes e do movimento de pessoas fornecedoras de serviços. 3. CRONOLOGIA DAS NEGOCIAÇÕES EM SERVIÇOS 3.1. OS PRIMEIROS PASSOS A Carta de Havana, negociada no fim da Segunda Grande Guerra, mas nunca ratificada, representou a primeira tentativa de regulamenta-ção do comércio de serviços. No seu âmbito, alguns serviços, nomeada-mente, transportes, telecomunicações, seguros e serviços comerciais bancários, foram sujeitos à jurisdição da Internacional Trade organi-zation, organização percursora do GATT, mas apenas no que dizia respeito a práticas comerciais restritivas. Embora grande parte das medidas de política comercial da Carta de Havana tivessem sido incorporadas no GATT, não foi o caso dos serviços. A referência aos serviços no GATT, e posteriormente as adicionadas pelo Tokyo Round, é limitada a casos relacionados com o comércio de mercadorias (por exemplo, no Código sobre Valor Aduaneiro). Em 1982, os Estados Unidos submeteram ao GATT um documento que demonstrava a importância do comércio de serviços e que propunha 9

o desenvolvimento de negociações no âmbito daquela organização. Esta era a posição dos países desenvolvidos que procuravam condições de internacionalização deste sector, mas quase todos os PVD se opuseram, liderados pela índia e pelo Brasil, e a argumentação inicial usada tinha a ver com a não competência do GATT para discutir o sector dos serviços. Na realidade, muitos destes países hesitavam quanto à oportunidade das negociações em serviços, as quais poderiam desviar a atenção e deixar cristalizadas as situações de proteccionismo existentes nos sectores tradicionais (agricultura, produtos tropicais, têxteis). Em 1985, sob pressão dos Estados Unidos, foi decidida a inclusão dos serviços em futura ronda de negociações, depois de estabelecido consenso quanto à não ligação das concessões em serviços às concessões em mercadorias. Este consenso tinha muita importância para os PVD, na medida em que o argumento da troca de concessões tinha sido utilizado várias vezes pelos Estados Unidos, o qual se propunha assumir maior liberalização na área das mercadorias a troco da liberalização do sector dos serviços por parte dos PVD. Ora estes consideravam inaceitável esta posição, pois muitas das restrições existentes na área das mercadorias constituíam derrogações por parte dos países desenvolvidos ao normal funcionamento do GATT (por exemplo, o Acordo Multifibras), pelo que entendiam não ter de pagar qualquer preço pela reposição da legalidade. Também não era claro como é que os países desenvolvidos podiam sustentar aquela posição, pelas dificuldades que poderiam surgir na liberalização dos produtos agrícolas, «dossier» caro tanto aos Estados Unidos como à União Europeia. Nem todos os PVD alinhavam em bloco pela mesma posição. Era claro que economias como a de Hong Kong e a de Singapura estavam melhor preparadas para iniciar um processo de liberalização no sector dos serviços, embora países como a índia e o Brasil detivessem capacidade de internacionalização nos sectores bancário e de turismo. A União Euro-peia, por seu lado, desempenhou, nesta fase, um importante papel na procura de compromissos entre as posições extremadas dos Estados Unidos1 e dos G-10, um grupo de países liderados pelo Brasil e pela índia. 3.2. A DECLARAÇÃO DE PUNTA DEL ESTE Era esta a situação nas vésperas da Declaração de Punta del Este, em Setembro de 1986, e que formalmente deu início à primeira ronda de negociações a abordar a liberalização do comércio de serviços, o Uruguay Round. Para o efeito, criava-se um Grupo de Negociações sobre Serviços (GNS), autónomo do grupo a negociar a liberalização das mercadorias, por pressão dos PVD, embora sob a alçada comum do, também instituído, Comité das Negociações Comerciais. Os princípios enunciados na Parte 1 Esta posição governamental dos Estados Unidos não reflectia, no entanto, a opinião de poderosos «lobbies» internos que não queriam of erecer a outros países iguais oportunidades de concorrência. 10

II da Declaração de Punta del Este, que diz respeito aos serviços, reflectem uma solução de compromisso entre países desenvolvidos e PVD2: — Distingue entre expansão e liberalização do comércio de servi- ços. A expansão deve ser conseguida através da transparência e libera- lização progressiva, ou seja, a liberalização é assumida como um meio, juntamente com a tranparência, para atingir o objectivo final que é a ex- pansão do comércio. A aceitação do termo «progressiva» indica o reco- nhecimento de que os PVD têm menores condições para liberalizar o mercado interno. — Estabelece ligação entre liberalização progressiva e crescimen to e desenvolvimento, isto é, admite-se que a liberalização deve promo ver o desenvolvimento dos PVD, relação causal que não era evidente para estes. — Respeita os objectivos de política nacionais no domínio dos serviços, o que significava a aceitação de limitações e condições nos compromissos de liberalização. Este ponto foi não só apoiado pelos PVD mas também frontalmente pela União Europeia, que assim procu rava defender o edifício legislativo comunitário. 3.3. A AGENDA DE NEGOCIAÇÕES Ao GNS coube liderar as negociações que, numa primeira fase, consistiam num programa em cinco pontos, a ser examinados de acordo com os objectivos traçados na Declaração: a) Definições e estatísticas Não existia um definição satisfatória de comércio de serviços, sendo normalmente entendido como o comércio residual depois de deduzido o comércio de mercadorias ao comércio total mundial. Não era, evidente-mente, base suficiente para iniciar a discussão sobre esta matéria. Por analogia com a definição tradicional de comércio de mercadorias, alguns países, nomeadamente a índia e o Brasil, defendiam o conceito de comércio de serviços estritamente relacionado com as transacções entre frontei-ras. Esta posição não poderia vingar porque não correspondia à perspec-tiva dos países desenvolvidos, cujos interesses, obviamente, se centravam no direito de estabelecimento de empresas de serviços no estrangeiro. De qualquer forma, a ser aceite a última definição mais abrangente, os PVD vincaram com ênfase a necessidade de simetria advogando, então, a liberalização no movimento de pessoas relacionado com a presença comercial das empresas de serviços, já que estes países detinham «pools» de mão-de-obra que poderiam beneficiar da abertura externa. Vê-se, assim, como a questão básica da definição de serviços não era pacifica. 2 Note-se que pela primeira vez na história do GATT, uma conferência para início de uma ronda de negociações se realizava num PVD, o que mostra o papel que estes países já esperavam desempenhar na cena internacional. 11

A conexão entre comércio de serviços, presença comercial e movimento de pessoas, tinha implicações demasiado profundas para que fosse possível chegar linearmente a acordo. Na verdade, era esta questão que estava no âmago da discussão da competência do GATT para coordenar negociações sobre serviços. O tipo de problemas suscitados tinha mais a ver com o investimento es-trangeiro do que com o tipo de questões colocadas pelo comércio de mercadorias. Também a inexistência de estatísticas de serviços suficien-temente desagregadas constituiu, na altura, argumento de refúgio, pois, dizia-se, não era possível tomar posição sobre um sector ainda mal conhecido. b) Conceitos Entendeu-se que deveriam ser aplicados ao comércio de serviços os mesmos princípios que regiam o comércio de mercadorias. Conceitos como o tratamento nacional e princípio NMF, terminologicamente próprios do GATT, tinham que ser reformulados e adaptados à definição especi-fica dos serviços. Havia que chegar a consensos nesta adaptação dos conceitos. No caso do serviço ser prestado através de presença comercial, havia que definir se o tratamento nacional decorria, ou não, automatica-mente, dos compromissos de acesso ao mercado, isto é, se uma empresa de serviços visse reconhecido o direito de estabelecimento no estrangeiro, se poderia, ou não, só por esse facto, esperar ser tratada em pé de igualdade com as empresas nacionais. A aplicação do princípio NMF, embora pedra basilar do multila-teralismo, foi sempre objecto de relutância por parte dos países mais desenvolvidos, em particular pelos Estados Unidos, que viam neste princípio o defeito de promover os «free-riders», ou seja, aqueles que tudo recebiam por força da não discriminação, sem nunca terem sido forçados a oferecer algo em troca. Com base neste argumento, os Estados Unidos pretendiam excluir da aplicação do princípio NMF alguns sectores de serviços, nomeadamente, telecomunicações, transportes marítimos e serviços financeiros. c) Cobertura sectorial do acordo Prevaleceu a posição dos Estados Unidos que pretendiam, em primeiro lugar, a discussão dos conceitos a ser aplicados independente-mente dos sectores que viessem a ser cobertos pelo acordo. Os PVD, pelo contrário, desejavam ver definidos, a priori, os sectores a ser incluídos nas negociações, receando que fossem criadas situações de exclusão sectorial, à semelhança do que se tinha passado com a agricultura e com os têxteis. d) Acordos e disciplinas sectoriais existentes Não era credível que as negociações se desenrolassem sem a parti-cipação de organismos já existentes relacionados com o comércio de 12

serviços, ainda que os seus objectivos não fossem directamente a libe-ralização comercial. Como contrapartida, esta questão arrastou dúvidas quanto à supremacia do futuro acordo sobre as regras e disciplinas já exis-tentes. Estavam em vigor vários acordos, convenções e regulamentos a nível internacional que assentavam sobre o princípio da reciprocidade e do benefício mútuo, mas não se debruçavam sobre princípios de aplica-ção geral como a transparência ou o princípio NMF: — Os relacionados com sectores específicos: aviação civil (ICAO), transporte aéreo internacional (IATA), tráfego marítimo internacional (IMO), telecomunicações (ITU) e comunicações por satélite (INTELSAT). — Os relacionados com fluxos de capital e de invisíveis (OCDE) ou com medidas restritivas ao comércio ou práticas comerciais restritivas (UN/UNCTAD e OCDE). e) Medidas e práticas de contribuição ou limitação à expansão do comércio de serviços Os PVD fizeram centrar a discussão sobre a necessidade de salva-guarda de objectivos de política nacional para o desenvolvimento quando postos em cheque pelos compromissos de liberalização. Reconheciam, no entanto, as dificuldades práticas de ligação directa das barreiras ao comércio de serviços a objectivos políticos. 3.4. A REUNIÃO INTERCALAR DE MONTREAL Depois de período intenso de consultas informais chegou-se a um do-cumento de compromisso na conferência de Montreal, em Dezembro de 1988, sobre as linhas orientadoras dos trabalhos futuros, a mais importante das quais recuperava os princípios enunciados na Declaração de Punta del Este, por força da luta constante dos PVD na procura de um lugar não subalterno nas negociações. De facto, foi reafirmado o conceito de liberali-zação «progressiva» que mais não significava a aceitação dos PVD pode-rem propor compromissos mais limitados, os quais seriam alargados pro-gressivamente acompanhando o desenvolvimento económico individua-lizado de cada um. Foi-lhes ainda reconhecida a possibilidade de introdu-zirem novas regulamentações que tivessem como finalidade objectivos de política macroeconómica, em excepção ao entendimento predominante de consolidação, em oferta mínima, das limitações nacionais existentes à data. Os outros princípios do documento de Montreal diziam respeito à adaptação de conceitos tradicionais ao comércio de mercadorias ao caso específico dos serviços, nomeadamente, tratamento nacional, princípio NMF/não discriminação (o qual, no entanto, não chegou a ser formulado), transparência e acesso aos mercados. Não ficou resolvida a questão da cobertura sectorial nem a questão das definições, embora tivesse circulado uma primeira lista de classificação de serviços elaborada pelo Secreta-riado do GATT com base na Central Product Classification (CPC) das Nações Unidas. 13

3.5. DE MONTREAL Â REUNIÃO MINISTERIAL DE BRUXELAS Da conferência de Montreal saiu também um calendário para as futuras negociações no seio do GNS. De acordo com esse calendário, o primeiro objectivo seria estabelecer a cobertura sectorial do acordo. Entretanto, o GNS deveria «testar» a aplicabilidade dos princípios acordados em Mon-treal através da realização de estudos sectoriais. Em Setembro de 1989 foi completado o exame de seis sectores, construção, transportes, telecomuni-cações, turismo, serviços financeiros e serviços profissionais, o que não implicando qualquer situação de compromisso em si, permitiu conhecer a aplicabilidade dos conceitos GATT a estes sectores. O estudo revelou que alguns conceitos, como o tratamento nacional e o princípio NMF, não tinham aplicação fácil em virtude da existência de diferentes desagrega-ções sectoriais nos vários países (banca e seguros) ou pela existência de regulamentações sectoriais obtidas por acordos bilaterais, já atrás citadas, nas telecomunicações, na aviação civil e em alguns serviços financeiros. Com base em documentos elaborados pelos Estados Unidos e mais treze países, o GNS adoptou, em Dezembro de 1989, um «draft» do acordo-quadro dos serviços com vista a guiar as negociações para o ano seguinte, aquele que se pensava ser, na altura, o último ano do Uruguay Round. O «draft» continha três secções adicionadas de uma quarta sobre aspectos institucionais do futuro acordo. As três secções versavam as seguintes matérias: — Âmbito e definição de comércio de serviços. — Conceitos, princípios e regras, nomeadamente, princípio NMF, aumento da participação dos PVD, salvaguardas, excepções, situações de regulamentação e outras disposições. — Cobertura sectorial do acordo, modalidades de liberalização pro gressiva (concessões iniciais e mecanismos de liberalização) e anexos secto riais de interpretação ou clarificação do acordo. Pretendia-se chegar a todos os consensos no último ano de negocia-ções, o que tornava a agenda particularmente ambiciosa. De novo, há apenas a acrescentar que o objectivo dos «mecanismos de liberalização progressi-va» implicava, na prática, a necessidade de encontrar uma fórmula consen-sual de oferta e pedido de compromissos entre todos os países. De um lado, os Estados Unidos e União Europeia propuseram a circulação de «listas ne-gativas», no pressuposto de que todo o comércio de serviços estava coberto pelo acordo, pelo que só as excepções pretendidas por cada país deveriam ser objecto de listagem; do outro lado, os PVD defendiam «listas positivas», no pressuposto contrário da não cobertura global dos serviços pelo acordo. Este conflito evidenciava a primordial urgência de consenso quanto à cobertura sectorial do acordo, a par ainda da formulação do princípio NMF. As dificuldades associadas à formulação do princípio NMF mais não eram senão o resultado da contradição entre este princípio e o princípio de liberalização progressiva imposto pelos PVD nas negociações. O prin-cípio da liberalização progressiva implicava, na prática, compromissos 14

iniciais, por parte de muitos PVD, de conteúdo quase nulo, o que desem-bocava na polémica questão dos «free-riders». Chegados a Novembro de 1990, Dunkel, então o director-geral do GATT, reconhece não vir a ser possível obter solução de compromisso até ao final do ano. Em Dezembro, a reunião agendada para conclusão do Uruguay Round, que teve lugar em Bruxelas, não conseguiu, assim, atingir o objectivo proposto. Para além da falta de consenso na área dos serviços, estavam igualmente em causa divergências que iam desde o domínio agrí-cola aos direitos de propriedade intelectual passando pela própria estru-tura futura da OMC. O requesito de aprovação global de todos os acor-dos saídos do Uruguay Round — single undertaking — impediu possíveis consensos parciais. 3.6. O RELATÓRIO DUNKEL Só em Março do ano seguinte recomeçaram as negociações e o objec-tivo era conseguir chegar a acordo em fins de 1991, isto é, com um ano de atraso sobre o prazo inicial previsto. No caso dos serviços, embora tivessem sido produzidos documentos importantes, como a Classificação Sectorial de Serviços e um guia prático de formulação de compromissos, não foi possível chegar a consenso no que dizia respeito à aplicação universal do princípio NMF assim como à aplicação do acordo a sectores sensíveis (telecomunicações, transporte marítimo e audiovisual). Pela segunda vez, no limite da data de conclusão do Uruguay Round, não se encontrava o consenso necessário, não só nos serviços como em outros acordos. Este facto levou Dunkel a apresentar aos países partici-pantes um documento, em 20 de Dezembro de 1991, que era, em sua opinião, o melhor compromisso possível para o pacote global em negocia-ção. Este documento não foi aceite por nenhum dos países participantes nas negociações, mas também não foi liminarmente rejeitado, já que, se assim fosse, significaria o fracasso irreversível do Uruguay Round, respon-sabilidade que nenhum país queria assumir. Do Relatório Dunkel fazia parte o projecto de acordo sobre comér-cio de serviços, ao qual faltava apenas anexar as listas de compromissos. Como era de prever, a troca de listas de compromissos fez estalar nova-mente a polémica sobre o conteúdo irrisório de grande parte delas, quer pelo número restrito de sectores abrangido, quer pelos condicionalismos impostos que anulavam ou muito limitavam o valor das ofertas. Por esta razão, os Estados Unidos, que sempre tinham liderado a questão dos «free-riders», ou outros participantes que o desejassem, poderiam apre-sentar listas de derrogações ao princípio NMF, listas que seriam igual-mente anexadas ao acordo. 4. O ACORDO GERAL SOBRE COMÉRCIO DE SERVIÇOS O Relatório Dunkel foi o ponto de partida para mais três anos de negociações. Nos serviços, os trabalhos centraram-se nas consultas bilaterais sobre compromissos de liberalização oferecidos ou solicitados 15

por cada país aos outros participantes nas negociações. Essa era, no fundo, a parte substantiva do acordo, sem a qual, os princípios e as obri-gações do acordo-quadro não teriam qualquer implicação prática na libe-ralização do sector. As negociações sobre compromissos em sectores sensíveis conti-nuaram a avançar lentamente e, em alguns casos, não foram conclusivas. No caso do audiovisual, a União Europeia invocou razões de preserva-ção da identidade cultural para proteger aquela indústria da forte con-corrência americana. As negociações foram suspensas, embora o sector continue abrangido pelo acordo-quadro. As dificuldades de negociação do sector das telecomunicações, sector de serviços mas também via de transmissão na comercialização de outros serviços, estavam intimamente relacionadas com a existência de mono-pólios no subsector das telecomunicações de base em quase todos os países. Por seu lado, a liberalização do transporte marítimo era alvo de disputas entre os Estados Unidos e a União Europeia. Relativamente ao sector financeiro, o sector que mais peso detém no comércio mundial de serviços, os Estados Unidos recusavam-se à aplicação incondicional do princípio NMF enquanto não se considerassem satisfeitos com o nível de compromissos dos outros participantes. Após sete anos de negociações, em Dezembro de 1993, foi final-mente concluído o Uruguay Round. A reunião ministerial de Marrakesh, em Abril de 1994, aprovou o pacote final — The Final Act—dos acordos saídos das negociações, onde se incluía o Acordo sobre Comércio de Serviços (General Agreement on Trade in Services — GATS), embora a data de entrada em vigor tivesse sido apenas a l de Janeiro de 1995, devido à necessidade de ratificação do acordo global, em conformidade com as disposições constitucionais de cada país. Nos serviços, à falta de resultados visíveis em relação aos sectores mais sensíveis, já referidos, concordou-se em continuar com as negociações no período pós-Uruguay Round. O consenso sobre os serviços financeiros e sobre as telecomunicações de base já só veio a ser conseguido em 1997. O GATS assenta em três pilares: um acordo-quadro, contendo os princípios e obrigações dos signatários, os anexos sectoriais relativos a sectores com especificidades próprias e as listas de compromissos iniciais de liberalização de todos os signatários. A leitura deste acordo espelha bem as dificuldades porque passou o longo processo negociai, resultando em soluções de compromisso muito aquém dos ímpetos liberalizadores que presidiram ao lançamento do Uruguay Round. Não obstante, este é o primeiro acordo multilateral sobre a liberalização de serviços na história do comércio mundial, estando criado um quadro disciplinador favorável à expansão do comércio de serviços. 4.1. O ACORDO-QUADRO O Acordo-quadro estrutura-se sobre seis partes, das quais se salien-tam os aspectos mais relevantes: 16

Parte Ⅰ — Âmbito e definições O GATS abrange todos os serviços comercializáveis internacional-mente, através das seguintes formas de fornecimento (artigo Ⅰ): a) Do território de um Membro para o território de outro Membro — comércio transfronteiras. b) No território de um Membro a um consumidor de outro Membro — consumo no estrangeiro (exemplo típico, turismo). c) Através da presença comercial de um prestador de serviços de um Membro no território de outro Membro — presença comercial. d) Através de pessoas naturais de um Membro no território de outro Membro — presença de pessoas singulares prestadoras de serviços. Parte Ⅱ— Obrigações e disciplinas gerais São consagrados, em relação ao comércio de serviços, os princípios gerais aplicáveis a todos os sectores abrangidos pelo GATS: a) Cláusula da nação mais favorecida — NMF (artigoⅡ), de aplicação imediata e incondicional, pelo qual cada Membro concede a outro Membro tratamento não menos favorável do que concede a qualquer outro país, Membro ou não Membro do GATS. São admitidas excepções à cláusula NMF, as quais deverão ser objecto de uma lista de isenções por parte dos Membros interessados (por exemplo, quando existem acordos bilaterais preferenciais que os Membros pretendam salvaguardar). O anexo sobre estas isenções estabelece que são entregues uma única vez, antes da entrada em vigor do GATS, incluem as medidas presentes e também as de aplicação futura, e não podem, em princípio, ter duração superior a 10 anos, sendo, no entanto, revistas pelo Conselho do Comércio de Serviços após um período de aplicação de 5 anos. Se um Membro desejar introduzir medidas discriminatórias depois da entrada em vigor do GATS, e que não constem da lista inicial de isenções, só o poderá fazer através do artigo IX do Acordo OMC, o qual obriga à sua aprovação por maioria de três quartos dos Membros. b) Dever de transparência (artigo Ⅲ), que obriga os Membros à publicação de toda a legislação revelante e prevê a criação de pontos de informação («enquiry points»), em todos os países e no prazo de dois anos a partir da data de entrada em vigor do Acordo OMC, para facilitar a prestação de informação a todos os Membros, desde que não confiden- cial (artigo Ⅲ-A). c) Incentivo ao aumento da participação crescente dos PVD no co- mércio mundial (artigo Ⅳ), com prioridade para os menos desenvolvi- dos, através da negociação de compromissos sobre acesso à tecnologia, aos circuitos de distribuição e redes de informação e liberalização do acesso aos mercados de exportação. Prevêm-se pontos de contacto («contact points»), principalmente nos países desenvolvidos, a estabelecer no mesmo prazo dos «enquiry points», com vista à divulgação de informação sobre os seus mercados. 17

d) Compatibilidade do GATS com os acordos de integração eco-nómica (artigo Ⅴ), desde que estes respeitem determinadas condições semelhantes às que já constavam do Acordo GATT. São ainda aceites acordos de integração dos mercados de trabalho (artigo Ⅴ-A), desde que estes isentem os cidadãos das partes desses acordos de requesitos relativos às autorizações de residência e de trabalho e sejam notificados ao Conselho do Comércio de Serviços. é) Disposições sobre regulamentação interna (artigo Ⅵ), que assegu-rem por parte de cada Membro, e nos sectores onde assumiu compromis-sos, a aplicação das medidas que afectam o comércio de serviços, de for-ma razoável, objectiva e imparcial. Cada Membro deverá manter tribunais judiciais, arbitrais ou administrativos que permitam a revisão das medidas administrativas contrárias àquela obrigação. f) Disposições sobre reconhecimento das habilitações profissio nais (artigo Ⅶ), por parte de um Membro em relação a determinado país, sempre que possível em critérios acordados multilateralmente. Todos os Membros ficam obrigados a informar o Conselho do Comércio de Serviços, no prazo de 12 meses a contar da data de entrada em vigor do Acordo OMC, de todas as medidas em vigor no seu território em matéria de reconhecimento e a indicar se essas medidas se baseiam em acordos ou convénios com outros Membros. g) Garantia do respeito dos monopólios e prestadores de serviços em regime de exclusividade (artigo Ⅷ) pela aplicação do princípio NMF e não abuso das suas posições dominantes contra os compromissos do respectivo pais Membro. h) Eliminação de certas práticas comerciais (artigo Ⅸ) que restrin-gem a concorrência e consequentemente o comércio de serviços, para o que se recomenda o início de consultas bilaterais. i) Disposições sobre a adopção de medidas de salvaguarda em situações de emergência (artigo Ⅹ), baseadas no princípio da não discri-minação, e sobre a adopção de restrições para salvaguarda da balança de pagamentos (artigo Ⅻ), em excepção ao princípio da não restrição de pagamentos e transferências internacionais (artigo Ⅺ ) relativas às transacções correntes relacionadas com os compromissos de cada Mem-bro, e ainda assim, com carácter não discriminatório e de aplicação tem-porária. Prevê-se o início de negociações, com base no princípio da não discriminação, o mais tardar três anos a contar da data de entrada em vigor do Acordo OMC, para a definição das medidas de salvaguarda em situações de emergência. j) Não aplicação do artigo Ⅱ (NMF), do artigo XⅥ (acesso ao mercado) e do artigo XⅦ (tratamento nacional) aos mercados públicos (artigo XⅢ), prevendo-se o início de negociações multilaterais no prazo de dois anos após a entrada em vigor do Acordo OMC, sobre contratos públicos abrangidos pelo GATS. k) Disposições sobre a adopção de excepções gerais (artigo XIV), aos artigoⅡ e XⅦ (acordos para evitar a dupla tributação e de garantia de cobrança ou imposição equitativa ou eficaz de impostos directos) e 18

ainda relativas à moral e saúde pública, às práticas fraudulentas, à protec-ção da privacidade e à segurança; e ainda de adopção de excepções de segurança (artigo XⅣ-A). Por decisão ministerial, anexada ao Acordo OMC, foi recomendado o estudo da relação entre comércio de serviços e ambiente, incluindo a questão do desenvolvimento de forma sustentá-vel, a fim de verificar a necessidade de alteração da alínea b) do artigo XIV (medidas de garantia de saúde pública). l) Disposições sobre o início de negociações multilaterais no sentido de disciplinar a atribuição de subvenções (artigo XV), reconhecendo-se, no entanto, o papel das subvenções nos programas de desenvolvimento dos PVD. Parte Ⅲ — Compromissos específicos Esta parte do GATS trata dos compromissos dos países Membros sobre acesso ao mercado e tratamento nacional, que não sendo com-promissos de carácter geral, são assumidos apenas no que respeita ao conteúdo das listas de compromissos específicos, as quais foram objecto de negociação e são anexadas ao GATS. a) Acesso ao mercado (artigo XⅥ): os Membros garantem, nos sectores e modos de fornecimento de serviços objecto de compromissos, a não imposição das seguintes medidas restritivas, salvo especificação em contrário: — Limitações quantitativas (ao n.° de prestadores de serviços, ao valor global das transacções de serviços, ao n.° total de operações ou quantidade total do «output» dos serviços e ao n.° total de pessoas empre gadas num sector de serviços); — Limitações à forma jurídica do fornecedor de serviços; — Limitações à participação do capital estrangeiro. b) Tratamento nacional (artigo XⅦ): os Membros obrigam-se, nos sectores e modos de fornecimento de serviços objecto de compromis so, a conceder o mesmo tratamento aos fornecedores nacionais e estran geiros de serviços, ou caso seja diferente, a conceder tratamento aos fornecedores estrangeiros não menos favorável do que concede aos nacionais. c) Compromissos adicionais (artigo XⅧ): outras concessões, que podem fazer parte das listas de compromissos dos Membros, referentes a qualificações, normas ou questões de licenciamento. Parte Ⅳ — Liberalização progressiva O GATS consagra o princípio da liberalização progressiva do comér-cio de serviços através de: a) Negociação de compromissos (artigo XⅨ) em sucessivas ron-das de negociações a nível bilateral, plurilateral e multilateral, com início, o mais tardar, cinco anos após a data de entrada em vigor do Acordo OMC, e depois periodicamente, admitindo-se uma abertura inicial menor dos 19

PVD, que alargarão progressivamente o acesso ao mercado em linha com os seus objectivos de política nacional e o seu desenvolvimento. b) Listas de compromissos específicos (artigo ⅩⅩ): cada Membro apresentará uma lista de compromissos iniciais especificando: — Condições e limitações de acesso ao mercado; — Condições e qualificações do tratamento nacional; — Obrigações de compromissos adicionais; — Calendário de implementação dos compromissos, quando ne cessário; — Data de entrada em vigor dos compromissos. c) Alteração das listas (artigo XⅪ): os Membros podem alterar ou anular os compromissos das listas, mas não antes de decorridos três anos da entrada em vigor desses compromissos. Este processo poderá dar origem a ajustamentos compensatórios, na base do princípio NMF, a pedido dos Membros cujos benefícios possam ser afectados, quer através de negociações bilaterais, quer, em último caso, por recurso à arbitragem. Parte Ⅴ — Disposições institucionais O GATS estipula os procedimentos a adoptar entre os Membros relativamente a consultas, resolução de litígios, assistência técnica aos PVD e relacionamento com outras organizações internacionais e institu-cionaliza um Conselho do Comércio de Serviços (artigos XⅫ a ⅩⅩⅥ), que pode estabelecer órgãos subsidiários. Por decisão ministerial, anexada ao Acordo OMC, foi recomendada a criação de uma lista de personalidades a partir da qual seriam seleccionados os membros dos painéis para resolução de litígios. Parte Ⅵ — Disposições finais Contém disposições relativas às situações em que um Membro poderá recusar a aplicação dos benefícios decorrentes do GATS, às definições dos termos utilizados e aos anexos (artigos ⅩⅩⅦ a ⅩⅩⅨ). 4.2. OS ANEXOS SECTORIAIS O GATS contém ainda anexos que, na generalidade, se referem a disposições sobre o prosseguimento das negociações nas matérias ou sectores específicos sobre os quais não tinha sido possível obter consenso, nomeadamente: a) Anexo sobre movimento de pessoas singulares prestadoras de serviços O GATS não é aplicável às medidas sobre pessoas singulares que procuram acesso ao mercado de trabalho de um Membro nem às medidas referentes à cidadania, à residência ou ao emprego numa base permanente. O GATS só se aplica, então, ao movimento temporário de todas as categorias de pessoas singulares prestadoras de serviços cobertos pelo 20

acordo, e estas só estão autorizadas a fornecer os seus serviços de acordo com o estipulado nas listas de compromissos. Reconhecendo os limitados resultados das negociações relativas a esta forma de fornecimento de serviços, e por decisão ministerial, anexada ao Acordo OMC, é recomendado o prosseguimento das negociações, para além do Uruguay Round, com vista à maior liberalização do movimento de pessoas fornecedoras de serviços, sendo, para o efeito, criado o Grupo de Negociação sobre Pessoas Singulares. Uma segunda decisão ministerial instituiu um Grupo de Trabalho sobre os Serviços das Profissões Liberais, para implementação do n.° 4 do artigo VI do GATS (assegurar que as medidas internas de regulamen-tação não constituem obstáculos desnecessários ao comércio de servi-ços). O grupo de trabalho ficou encarregue de formular prioritariamente recomendações para a elaboração de disciplinas multilaterais no sector da contabilidade, de modo a concretizar compromissos específicos. b) Anexo sobre serviços de transporte aéreo O GATS exclui do seu âmbito os direitos de tráfego e os serviços directamente relacionados com esses direitos. Desta forma, o GATS só é aplicável aos serviços de reparação e manutenção de aeronaves, à venda e comercialização de serviços de transporte aéreo e aos sistemas informa-tizados de reserva. Estipula ainda que o Conselho do Comércio de Serviços procederá, de cinco em cinco anos, à análise da evolução registada no sector do transporte aéreo, com vista a considerar a possibilidade de alargamento de aplicação do GATS a este sector. c) Anexos sobre os serviços financeiros O aspecto mais importante a reter, do primeiro anexo, é a salvaguarda da tomada pelos Membros de medidas prudenciais, nomeadamente, para a protecção dos investidores, dos depositantes, dos tomadores de segu-ros ou de pessoas em relação às quais um prestador de serviços financei-ros tem um dever fiduciário, ou para garantir a integridade e a estabilidade do sistema. Foi anexado ao Acordo OMC um memorando sobre os compromis-sos em serviços financeiros, da iniciativa dos países OCDE, que permite aos Membros apresentarem listas de compromissos com base em dispo-sições diferentes das previstas no GATS. Relativamente ao acesso ao mercado, o memorando estabelece obrigações adicionais quanto a direitos monopolísticos, a serviços financeiros adquiridos por entidades públicas, ao comércio transfronteiras, à presença comercial e à entrada temporária de pessoas. No que respeita ao tratamento nacional, as disposições referem-se ao acesso aos sistemas de pagamento e de compensação administrados por entidades públicas, bem como às facilidades de financiamento e refinanciamento oficiais; tratam igualmente das condições de filiação, participação e acesso a organismos reguladores autónomos, a bolsas ou mercados mobiliários, a agências de compensação ou qualquer outra organização ou associação. 21

Foram ainda anexadas ao Acordo OMC, duas decisões ministeriais e um segundo anexo, que referem: — A instituição do Comité sobre o Comércio de Serviços Financei ros, órgão subsidiário do Conselho do Comércio de Serviços; — O prosseguimento das negociações dos serviços financeiros, com base no princípio da não discriminação, nos seis meses posteriores à conclusão do Uruguay Round, permitindo aos Membros, nesse perío do, rever ou finalizar as listas de compromissos e as listas de isenções ao princípio NMF. No mesmo período, a aplicação das isenções existen tes ao mesmo princípio, ficava suspensa. d) Anexo sobre transporte marítimo No seguimento das dificuldades sentidas nas negociações, prevê-se a suspensão da aplicação do princípio NMF até à implementação de um acordo sobre o sector. Por decisão ministerial, é instituído o Grupo de Negociação sobre os Serviços de Transporte Marítimo, encarregue de apresentar periodicamente relatórios de progresso destas negociações, que assumem carácter voluntário. e) Anexos sobre telecomunicações Reconhecendo as especificidades do sector das telecomunicações, contempla as condições de acesso e utilização das redes de serviços públicos de transporte de telecomunicações, as quais devem ser razoá-veis e não discriminatórias e devem permitir o fornecimento dos servi-ços incluídos na lista de compromissos. À semelhança dos serviços de transporte marítimo, o anexo sobre telecomunicações de base prevê a suspensão da aplicação do princípio NMF até à implementação de um acordo sobre o sector. Por decisão mi-nisterial, anexada ao Acordo OMC, preve-se o início de negociações de carácter voluntário, tendo em conta a liberalização progressiva das teleco-municações de base, e é criado, para o efeito, o Grupo de Negociação sobre Telecomunicações de Base. 4.3. AS LISTAS DE COMPROMISSOS INICIAIS As listas de compromissos iniciais, negociadas entre todos os Mem-bros ao longo dos trabalhos do Uruguay Round, fazem parte integrante do GATS. Em 31 de Dezembro de 1993, data de conclusão do Uruguay Round, alguns PVD não tinham ainda formalizado compromissos iniciais, o que realizaram no ano seguinte. Também na mesma data, estavam formalizados, mas não aceites, compromissos relativos aos sectores mais sensíveis e cujas negociações continuaram nos anos seguintes, ultrapas-sando a data de entrada em vigor do GATS. Em termos sectoriais, o nível mais alto de compromissos foi obtido nos serviços de turismo, o que é reflexo dos numerosos PVD que inscreveram este sector nas suas listas de compromissos, e nos serviços financeiros, cuja negociação se prolon-gou muito para além da data de conclusão do Uruguay Round. 22

De interesse para os PVD, há a assinalar que quase todos os Membros firmaram compromissos em relação à presença de pessoas prestadoras de serviços, ainda que circunscritas ao requerido pela presença comer-cial. Mais ainda, os compromissos dos países desenvolvidos cobrem geralmente o comércio transfronteiras de serviços intensivos em mão-de-obra, como os serviços relacionados com computadores, serviços profissionais e serviços de construção. Como se referiu, maior parte dos PVD ofereceram compromissos de liberalização nos serviços de turismo e de agências de viagem, incluindo liberalização das restrições ao investimento estrangeiro nos serviços de hotelaria e operadores de «resorts». Estes compromissos vão aumentar a capacidade de oferta deste sector chave, que dá aos PVD parte substancial dos seus rendimentos. Mais importante ainda, os PVD comprometem-se a iniciar os seus próprios processos de reformas internas, o que contribui para maior transparência, acréscimo da qualidade dos serviços e maior potencial de crescimento das suas economias. As listas de compromissos representam um primeiro passo irrever-sível no sentido da liberalização dos serviços. De facto, não só os com-promissos não podem ser retirados ou modificados, sem dar origem pro-vavelmente a processos compensatórios, como o acordo contém um quadro disciplinador cujo objectivo é incentivar os Membros à formalização de compromissos mais abrangentes, ainda que de forma progressiva. 5. O GUIA PRÁTICO DE COMPROMISSOS O guia prático de compromissos surgiu na sequência dos pedidos formulados ao Secretariado do GATT, pelos países participantes no Uruguay Round, para elaborar um manual que os ajudasse na preparação das listas de oferta/pedido de compromissos iniciais3. De facto, só a harmonização das listas de compromissos as poderia tornar minimamente claras e sem ambiguidades. Dando resposta àquele pedido, o Secretaria-do do GATT produziu um documento informal em 1991, revisto e acres-centado posteriormente com notas explicativas. Conforme o estabeleci-do no GATS, quando um Membro consolida a liberalização de um sector, ou subsector de serviços, este deverá constar da sua lista de compromissos. Se, ainda, o sector ou subsector listado não for sujeito a qualquer reserva, então significa que os serviços e os fornecedores estrangeiros de serviços têm acesso ao mercado e gozam de tratamento nacional. No entanto, os Membros podem impor condições, qualquer que seja a sua extensão, no acesso ao mercado e ao tratamento nacional, devendo ser, então, claramente indicadas na lista de compromissos. Desta forma, torna-se claro que uma lista de compromissos é, por um lado, uma lista 3 Outro documento de apoio técnico, semelhante a este, veio a ser divulgado pelo Secretariado do GATT relativo à lista de isenções ao artigo II (princípio NMF), que aqui não se refere mais detalhadamente, dado Macau não ter apresen-tado lista de isenções ao abrigo deste artigo. 23

positiva, aaao conter os sectores abertos ao comercio de serviços pelo Membro ofertante e, por outro lado, é uma lista negativa na identifica-ção das limitações, condições e qualificações no acesso ao mercado e ao tratamento nacional. As listas de compromissos devem conter três tipos de informação por cada sector ou subsector relativa às quatro formas de fornecimento: — Que limitações, se algumas, os Membros pretendem manter no acesso ao mercado (ao abrigo do artigo XVI); — Que limitações, se algumas, os Membros pretendem manter ao tratamento nacional (ao abrigo do artigo XVII); — Que outros compromissos (ao abrigo do artigo XVIII). Daqui resulta que as listas de compromissos apresentam a seguinte forma matricial: (1) comércio transfronteiras (2) consumo no estrangeiro (3) presença comercial (4) presença de pessoas singulares Relativamente ao acesso ao mercado, as listas devem conter as limitações de ordem quantitativa e outras, segundo explicitação do artigo XVI do GATS. Em relação ao tratamento nacional, a lista deve explicitar as medidas discriminatórias de jure e de facto, isto é, medidas que são formalmente discriminatórias e outras que, embora não façam distinção entre nacionais e estrangeiros, têm de facto impacto discriminatório. Se, em relação a um sector ou subsector, existe uma medida discriminatória simultaneamente no acesso ao mercado e no tratamento nacional, então é apenas listada no acesso ao mercado. Os processos de licenciamento não constituem, em si, restrições ao comércio de serviços e, sendo assim, não têm que vir referidos na lista de compromissos. Contudo, se algum dos critérios de licenciamento se en-quadra nas restrições apontadas no acesso ao mercado ou ao tratamento nacional, as medidas relevantes terão que vir referenciadas na lista, caso o Membro ofertante as deseje manter como limitações. Os Membros podem listar compromissos adicionais referentes, por exemplo, a exigências quanto a qualificações profissionais, normas téc-nicas, licenciamento e outra legislação interna. No caso de um Membro apresentar lista de isenções ao artigo II (princípio NMF) nunca será posto em causa o conteúdo da lista de compromissos. A lista de isenções ao artigo II, e para os casos dos serviços objecto de consolidação, só permite 24

a um Membro conceder a outro Membro tratamento mais favorável para além do consolidado na lista de compromissos. A listagem dos compromissos deverá ter em conta os seguintes elementos, com vista a clarificar e harmonizar as listas dos vários Membros ofertantes: a) Classificação sectorial Foi publicada, pelo Secretariado do GATT, uma classificação sectorial de serviços baseada na CPC das Nações Unidas. Se necessário maior desagregação do que a prevista na classificação, o Membro ofertante deve guiar-se pela numeração da CPC. b) Medidas horizontais Para as medidas que afectam mais do que um sector ou subsector, e no sentido de evitar repetições, é aconselhável a sua listagem em secção própria no início da lista de compromissos. c) Formas de fornecimento As quatro formas de fornecimento são definidas essencialmente em função da origem do fornecedor ou do consumidor e do grau ou tipo de presença territorial, no momento da prestação do serviço: — Se o fornecedor não está presente no território do Membro ofertante: comércio transfronteiras (o serviço é fornecido no território do Membro ofertante) e consumo no estrangeiro (o serviço é fornecido fora do terri-tório do Membro ofertante). — Se o fornecedor está presente no território do Membro ofertante: presença comercial e presença física de pessoas (o serviço é fornecido no território do Membro ofertante). d) Terminologia de consolidação Para além da referência às limitações existentes, é necessário o Membro ofertante informar se deseja ou não consolidar a situação vigente. É importante deixar claro que mesmo sectores totalmente liberalizados, em determinado país Membro, podem não ser objecto de consolidação, e nesse caso, esse Membro reserva-se o direito de, em qualquer altura, impor restrições sobre esses sectores. Daí o interesse para os outros países Membros, mesmo em situações de total liberalização, de se proceder à consolidação. Desta forma, no preenchimento da matriz de oferta de compromis-sos, são possíveis as seguintes situações: i) O país Membro ofertante deseja consolidar a situação existente em relação a determinado sector ou subsector e em relação a determinada forma de fornecimento (bound): — Se desejar proceder à consolidação sem qualquer limitação, a designação a utilizar é «sem limitações» (no limitations, no conditions, ou none); 25

— Se desejar proceder à consolidação tendo em atenção limita-ções,_podem surgir duas situações: ou consolida a situação tal como existe (standstill) ou consolida uma situação futura de redução ou eliminação das limitações actuais (rollback) indicando, neste caso, a data prevista para a consolidação. Para estas situações é necessário descrever na lista os elementos legais de standstill ou rollback. ii) O país Membro ofertante não toma qualquer compromisso em relação a determinado sector ou subsector e em relação a determinada forma de fornecimento (unbound ou not bound). Torna-se evidente que esta situação não pode ocorrer simultanea-mente em relação às quatro formas de fornecimento e para o acesso ao mercado e para o tratamento nacional pois, nesse caso, não fará sentido o sector ou subsector vir na lista de compromissos. iii) O compromisso não é tecnicamente possível em determinada forma de fornecimento e para determinado sector ou subsector. Neste caso deve ser usado o termo not applicable devendo ser entendido como unbound se, no futuro, essa forma de fornecimento se tornar possível. 6. A LISTA DE COMPROMISSOS INICIAIS DE MACAU A tardia adesão de Macau ao GATT implicou o não acesso do Território, ao contrário de um conjunto largo de países Membros, a um conjunto de acções iniciais de assistência técnica aos PVD, no âmbito das negociações do Uruguay Round, dirigida quer a países quer a grupos regionais, promovidas pela UNCTAD/UNDP, em colaboração com o GATT e outras organizações internacionais as quais revestiram diversas formas — seminários, mesas redondas, missões de consultoria — e que decorreram desde 19874. Note-se que, dada a escassa experiência em questões do comércio de serviços pela maior parte dos países não membros da OCDE, muitos destes seminários incidiram especificamente nesta área e foram realiza-das missões de apoio que deram o arranque aos projectos de estudo sobre o papel do sector dos serviços nas respectivas economias, «input» impor-tante para a definição de uma estratégia negociai. Em Macau foi nomeado um grupo de trabalho, em Julho de 1992, coordenado pelo Gabinete de Estudos da Direcção dos Serviços de Eco-nomia (GE/DSE), com o objectivo de preparar a lista de compromissos iniciais em serviços, o qual, em face do atraso com que arrancava, não estava comprometido a um completo estudo horizontal e sectorial dos serviços, tarefa demasiado ambiciosa, sabendo-se que que o Secretariado 4 Em Macau, e no âmbito da assistência técnica prestada pelo GATT, veio a ser realizado, já em Março de 1993, o seminário «O GATT e o Uruguay Round» que abordou questões relacionadas com o sector têxtil e com o sector dos serviços. Ã presença de um consultor do GATT, especialista em serviços, foi, na altura, aproveitada para um prévio visionamento técnico da lista de compromissos de Macau. 26

do GATT tinha vindo a pressionar Macau com datas limite sucessivas de apresentação de compromissos, já entretanto ultrapassadas. Desta forma, a metodologia seguida consistiu na abordagem selec-tiva de alguns sectores, escolhidos da classificação sectorial de serviços adoptada pelo GATS, segundo três critérios: sectores mais liberaliza-dos, e que, por esse motivo, ofereciam mais potencialidades de virem a ser incluídos na lista de compromissos; sectores cujas tutelas responsá-veis tinham revelado mais sensibilidade a este tipo de matéria, por já terem participado em debates ou serem membros de organizações sectoriais internacionais; por último, sectores cuja responsabilidade institucional comum obviasse a um processo decisório mais demorado. Foi assim que, no grupo de trabalho, viram a estar representadas a Autoridade Monetária e Cambial de Macau (AMCM), para os serviços financeiros e seguros, a Direcção de Serviços de Turismo (DST), para os serviços de turismo, agências de viagens e guias turísticos, os CTT, para os serviços de comu-nicações e, por último, a Direcção de Serviços de Finanças (DSF) para os serviços de contabilidade e auditoria. O passo seguinte foi proceder ao levantamento e análise da legis-lação existente relativa aos sectores seleccionados. Convirá, desde já, assinalar que a não competência do grupo de trabalho para a abordagem das medidas horizontais que afectavam o comércio de serviços, veio a limitar muito a capacidade de consolidação de compromissos nos sectores estudados. De facto, não era possível passar ao largo de um quadro legal restritivo da importação de mão-de-obra e de entrada, permanência e fixação de residência de estrangeiros, pelas implicações que tinha na quarta forma de fornecimento de serviços (presença de pessoas singulares prestadoras de serviços), formalizada tecnicamente no guia prático de compromissos. Não é demais salientar o significado económico e político da consolidação de um compromisso e as suas consequências na balização da legislação futura, pela amarra do poder legislativo aos compromissos internacionais assumidos, estando-lhe vedado impor restrições onde antes não existiam. Por outro lado, um estudo cobrindo um número restrito de sectores não permitia capacidade de manobra negociai nos contactos bilaterais, quer de solicitação de compromissos por parte de Macau aos outros parceiros, quer de resposta aos pedidos de compromissos, pedidos que já se verificavam desde 1991. Macau tinha vindo a receber socilitações por parte de alguns países5 (União Europeia, Suécia, Noruega, Finlân-dia, Canadá, índia, Polónia, Sir Lanka, Islândia), aos quais não tinha po-dido responder. De qualquer forma, esta segunda contingência não se julgava gravosa para o Território, em primeiro lugar pela fraca capacidade de internacio-nalização das empresas de serviços locais, e em segundo lugar porque os 5 Estas solicitações não foram dirigidas especificamente a Macau, isto é, estes países formularam os mesmos pedidos aos outros participantes nas negociações. 27

sectores de serviços mais importantes no tecido económico, turismo e banca, deviam a sua dinâmica ao facto essencial de incorporarem, total ou parcialmente, capital estrangeiro, não parecendo haver grande justifi-cação para a apresentação de pedidos de compromisso por parte de Ma-cau. Quanto aos pedidos dirigidos a Macau, a própria feitura e apresentação de lista de compromissos iniciais era o passo mais importante para uma cabal resposta. 6.1. OS SERVIÇOS DE TURISMO O levantamento do quadro legal permitiu identificar a seguinte legis-lação relevante: • Diploma Regulador da Actividade Hoteleira e Similar, Decreto-Lei n.° 30/85/M de 13 de Abril. • Diploma Regulador das Agências de Viagens e Turismo, Decreto- -Lei n.° 25/93/M de 31 de Maio. • Diploma Regulador da Indústria de Aluguer de Veículos sem Condutor, Decreto-Lei n.° 52/84/M de 16 de Junho. Para além da apreciação do quadro legal, os compromissos do sector tiveram em conta o seguinte: — Estes sectores estavam, em Macau, abertos à concorrência inter nacional, e, embora a presença comercial estivesse sujeita a processo de licenciamento6, não estava vedada a estrangeiros, nem a estes, depois de instalados, se lhes aplicava tratamento discriminatório. Não era igual mente previsível assistir-se à implementação de legislação restritiva desta situação liberal, optando-se pela consolidação da forma de fornecimento presença comercial. — No entanto, o processo de licenciamento, no caso das agências de viagens, ao obrigar as sociedades estrangeiras a constituir-se com sede em Macau, estava sujeito a limitação quanto à forma jurídica da presença comercial. Assim, em conformidade com o GATS e com o entendimento dado pelo guia prático de compromissos, Macau consoli dou a forma de fornecimento — presença comercial, com a limitação existente. — Relativamente à forma de fornecimento — presença de pessoas prestadoras de serviços verificava-se, por parte de grande número de países, a opção pelo não compromisso inicial, dados os receios de iMpacto sobre os mercados de trabalho nacionais e ainda, e era o caso de Macau, devido à existência de legislação restritiva sobre importação de mão-de-obra e entrada, permanência e residência de estrangeiros. A não abordagem horizontal deste último quadro legal, como já foi referido, levou à opção 6 Recorde-se que o guia prático de compromissos recomendava a não listagem de processos de licenciamento dos estabelecimentos, desde que se enquadrassem no preceituado do artigo VI do GATS, com o fim de evitar a sobrecarga das listas com conteúdos meramente informativos. 28

de não compromisso quanto a esta forma de fornecimento, quer relativa-mente aos serviços de turismo quer em relação a quaisquer outros. — No que dizia respeito aos guias turísticos, da conjugação do quadro legal com as questões decorrentes do ponto anterior, a opção foi de total exclusão da lista de compromissos. — Verificou-se que a actividade de «catering» não estava regula mentada, pelo que não poderia ser incluída na lista de compromissos. 6.2. OS SERVIÇOS PROFISSIONAIS DE CONTABILIDADE, AUDITORIA E ASSESSORIA TRIBUTáRIA A situação vigente, relativamente aos serviços de contabilidade e auditoria, era regulamentada pelo Decreto-Lei n.° 17/78/M de 3 de Junho. Quanto aos serviços de assessoria tributária verificava-se, em Macau, um vazio legal, que era justificado pelo fraco peso da carga fiscal nas actividades económicas. Ainda quanto à legislação relativa aos auditores e sociedades de auditores encontrava-se, na altura, em processo de revisão, e aguardava-se a publicação do Estatuto dos Auditores de Contas. Tendo em conta este enquadramento legal, importava reter as seguintes considerações quanto ao objectivo último de formalização da lista de compromissos: — O período de transição política de Macau obrigava a adaptações no sistema jurídico vigente que, embora previsíveis enquanto iniciativas legislativas, não eram passíveis de conhecimento antecipado quanto ao seu conteúdo material. Cabe salientar, a este respeito, que o enquadra mento legal do exercício da actividade de contabilista e auditor se apoiava ainda no modelo português, e não era defensável consolidar situações legais cuja alteração não podia ser travada. — O ante-projecto de Estatuto dos Auditores de Contas, embora deixando de ter por referência os graus académicos obtidos em estabele cimentos de ensino em Portugal, quando delimitava o acesso ao exer cício da profissão, era, no entanto, omisso quanto à actividade de sociedades com sede no exterior, e, sabendo-se que parte das sociedades estabelecidas no Território eram sucursais de empresas estrangeiras, não se previa fácil a adaptação ao novo regime, a manter-se tal proposta legislativa. — O vazio legal relativo aos serviços de assessoria tributária não aconselhava à tomada de iniciativa de consolidação. — No acesso à actividade de contabilista e auditor em nome individual exigia-se o requesito legal de residência no Território, o que, na perspectiva de consolidação de compromissos, obrigava, mais uma vez, à conside ração do quadro legal relativo à entrada e permanência de estrangeiros em Macau, matéria, como já se afirmou, que não era da competência do grupo de trabalho em exercício. Tendo em conta estes considerandos, a lista de compromissos iniciais de Macau excluiu estes serviços profissionais. Também se concluiu que, 29

embora o enquadramento legal dos serviços profissionais cujo estudo permanecia em aberto (serviços médicos, de arquitectura, de engenharia, etc.) fizesse igualmente prever dificuldadas na consolidação de com-promissos, revelar-se-ia útil aquela análise. De facto, se a generalidade de listas iniciais de compromissos se caracterizavam pela omissão dos ser-viços profissionais, já as listas revistas, após processos de consulta bilateral entre os países, passaram a conter algumas ofertas, e as pressões iam con-tinuar a ser exercidas nesse sentido. É importante referir que a análise do quadro legal destes serviços profissionais teve o mérito de contribuir para sensibilizar a Administra-ção no sentido de se proceder à revisão da legislação vigente, tendo em conta possíveis compromissos futuros de liberalização. 6.3. OS SERVIÇOS DE COMUNICAÇÕES Nos serviços sob tutela dos CTT concluiu-se pela impossibilidade de Macau apresentar qualquer compromisso, dada a situação monopolista dos serviços postais, de correios e de telecomunicações. Deverá dizer-se que esta era uma situação comum a muitos países, com excepção dos serviços de telecomunicações de valor acrescentado, estes a desenvol-verem-se num quadro de maior concorrência. Como já se referiu, estas dificuldades levaram à continuação das negociações no período pós-Uruguay Round no subsector das telecomunicações de base. Resta acrescentar que decorriam em Macau negociações de revisão do contrato de concessão à «Cable & Wireless», companhia que mantinha o exclusivo da prestação de serviços de telecomunicações, mas qualquer alteração ao contrato, que, e se daí viesse a decorrer, só produziria efeitos a partir de 1996. Contudo, como se viu, seria possível uma situação de consolidação na lista de compromissos iniciais, com efeitos a partir daquela data, ou qualquer outra (rollback), desde que fosse manifestada essa vontade política, o que, de facto, não veio a acontecer. 6.4. OS SERVIÇOS FINANCEIROS E DE SEGUROS Em primeiro lugar, e em processo semelhante aos anteriores secto-res, procedeu-se ao levantamento da legislação relevante em vigor: • Diploma Regulador da Actividade Seguradora, Decreto-Lei n.° 6/ /89/M de 20 de Fevereiro. • Diploma Regulador da Actividade de Mediação de Seguros, De- creto-Lei n.° 38/89/M de 5 de Junho. • Diploma Regulador do Regime Jurídico do Sistema Financeiro (RJSF), Decreto-Lei n.° 32/93/M de 5 de Julho. • Diploma Regulador da Actividade das Sociedades Financeiras, Decreto-Lei n.° 15/83/M de 26 de Fevereiro. • Diploma Regulador do Estabelecimento ou Constituição no Terri tório de Macau das Unidades Bancárias «Off-Shore» e do respec tivo Regime de Actividade, Decreto-Lei n.° 25/87/M de 4 de Maio. 30

Os sectores supervisionados pela AMCM, pesem embora as nor-mas disciplinadoras a que estão sujeitos7, estão abertos à concorrência internacional, não estando vedado o acesso a estrangeiros nem se lhes aplicando tratamento discriminatório. Desta forma, optou-se pela con-solidação da forma de fornecimento — presença comercial com as limitações existentes à data. No que se refere à actividade seguradora, dado tratar-se de um sector com um padrão de oferta muito semelhante ao que existe a nível inter-nacional, possuidor de estruturas, designadamente a normativa e a da sua esfera real, relativamente simples e consolidadas, foi considerado na lista de compromissos, pela totalidade dos subsectores. Relativamente aos serviços financeiros, foi consagrado o princípio da «banca universal» estabelecido pelo RJSF, e, na primeira versão da lista de compromissos, de Outubro de 1993, foram indicados generica-mente os termos de acesso à actividade das instituições financeiras e foi referido, na medida em que se encontravam definidos, os limites que sujeitam os bancos «off-shore» e as instituições financeiras não bancá-rias. Desse modo foram listados todos os serviços financeiros constantes da classificação sectorial de serviços, para os quais os bancos com licença são elegíveis, enquanto se procurou balizar o âmbito das operações acessíveis às restantes instituições financeiras. A versão final, de De-zembro do mesmo ano, e por recomendação técnica do Secretariado do GATT, que visionou a lista de Macau previamente à sua apresentação em reunião do GNS, foi expurgada deste conteúdo que considerava apenas informativo e não limitativo da actividade no sector financeiro. Apesar da proposta liberal que se assumiu face à presença comer-cial, a mesma posição não foi adoptada relativamente à presença de pessoas singulares fornecedoras de serviços, pelos motivos amplamente referidos. No entanto, esta questão, assumiu particular acuidade no sector financeiro, na medida em que afectava sobretudo a entrada e permanên-cia de dirigentes e outros quadros superiores das instituições estrangei-ras já instaladas no Território ou que pretendessem fazê-lo, tendo-se concluído, desde logo, pela necessidade urgente de definição política de linhas de orientação futura nesta matéria. 6.5. A PROPOSTA FINAL Apesar do posisionamento liberal de Macau no comércio internacio-nal, nem sempre o quadro legal existente possibilitou propostas tendentes a assegurar maior compromisso no sector dos serviços. Dos estudos rea-lizados pelo grupo de trabalho concluiu-se pela impossibilidade de inclusão de ofertas relativas aos serviços de contabilistas e auditores e de comuni-cações, incluindo as telecomunicações. Desta forma, foram incluídas 7 Note-se que o sector financeiro é o único que pode recorrer a medidas de salvaguarda («prudential reasons») sem que estas tenham que vir discriminadas na lista de compromissos. 31

ofertas sectoriais, da tutela da DST e da AMCM, embora com limitações quanto a algumas das formas de fornecimento, umas decorrentes do quadro normativo em vigor, outras decorrentes de apreciação da própria estratégia negociai que mais beneficiasse o Território. O primeiro tipo de limitações tem a haver com a presença temporá-ria de pessoas prestadoras de serviços associadas à presença comercial. A tendência, ao longo dos contactos bilaterais nas negociações sobre serviços, foi a de associar a presença de certas pessoas — «general managers», «senior managers» e especialistas — ao direito de presença comercial, pois são essenciais ao bom funcionamento inicial de um estabelecimento (nor-malmente por um período variável de l a 5 anos). Como foi referenciado, Macau não pôde seguir esta orientação, e, desde logo, se concluiu pela necessidade de urgente revisão da legislação regulamentadora da entrada, permanência e fixação de residência de estrangeiros (Decreto-Lei n.° 2/ /90/M, de 31 de Janeiro). Do segundo tipo de considerações, concluiu-se que, tratando-se de compromissos iniciais, poderia ser deixado em carteira um lote de situações passíveis de ser oferecidas a posteriori, por pressão das consultas bilaterais solicitadas por outros países. A consulta a muitas listas de compromissos de países que estavam nas negociações desde o início do Uruguay Round, permitia constatar largas diferenças entre as propostas iniciais e as propostas revistas, obtidas depois de consultas bilaterais. Este tipo de considerações levou à não consolidação da forma de fornecimento comércio transfronteiras, cabendo também referir que, embora Macau não imponha qualquer tipo de entrave a este tipo de comércio nos sectores constantes da lista de compromissos, o rápido desenvolvimento tecnológico origina riscos futuros difíceis de avaliar, sem um estudo prévio, em especial no sector financeiro. Refiram-se, a este propósito, as iniciativas mais recentes da OMC de análise das implicações do comércio electrónico sobre as trocas comerciais. Por fim, deverá dizer-se que a entrega tardia da proposta de lista de compromissos iniciais, a primeira versão em Outubro de 1993 e a segunda, corrigida, em Dezembro do mesmo ano, aliviou a pressão que poderia vir a ser exercida sobre Macau de exigência de consultas bilaterais para compromissos adicionais. A proposta inicial de Macau foi sujeita apenas a mais uma revisão, estritamente técnica e não de conteúdo, em sessão do GNS que teve lugar em Fevereiro de 1994, vindo a ser integrada no GATS, sem mais comentários — documento GATS/SC/50, de Abril de 19948. Resta acrescentar que Macau não apresentou, no âmbito das nego-ciações em serviços, lista de isenções ao artigo II (princípio NMF), embora as ligações históricas e económicas com Portugal que venham a subsistir 8 A OMC dispõe de uma homepage (http://www.wto.org) onde está disponí-vel informação sobre o GATS, sendo possível fazer o download de documentos entre os quais as listas de compromissos em serviços. 32

após 1999 pudessem ter justificado a salvaguarda de tratamento prefe-rencial aos cidadãos daquela nacionalidade. Por exemplo, Macau pode-ria ter apresentado lista de isenções, previstas futuramente, que tivesse salvaguardado tratamento preferencial a profissionais portugueses de-pois de 1999, data a partir da qual são considerados cidadãos estrangei-ros em Macau. Note-se que, apesar da prevista limitação temporal das isenções, a inscrição da expressão «em princípio» no texto do GATS retira valor a esta obrigação, tendo muitos países inscrito o termo «indefinida» a propósito da duração que previam para algumas situações de isenção constantes das suas listas. Por outro lado, deve salientar-se que uma lista de isenções ao artigo II, por parte de um país Membro do GATS, não constitui uma obri-gação, apenas confere a esse país o direito de utilizar as isenções previstas. Em consequência, e se Macau tivesse tomado tal iniciativa, ainda assim a RPC não estaria obrigada a aplicar as isenções previstas. 7. MACAU E AS NEGOCIAÇÕES PÓS-URUGUAY ROUND O GATS, ao abrigo do ponto 4 do artigo VII, compelia Macau, e todos os outros Membros do acordo, à notificação das medidas em vigor no seu território em matéria de reconhecimento, no prazo de 12 meses a contar da data de entrada em vigor do Acordo OMC. A notificação de Macau, dirigida ao Conselho do Comércio de Serviços, foi divulgada através do documento S/C/N/15, de Março de 1996. Em relação aos sectores de serviços cujas negociações prossegui-ram para além da conclusão do Uruguay Round, só os serviços financei-ros exigiram o acompanhamento por parte de Macau, dado estes fazerem parte da lista inicial de compromissos. Cumpridos os seis meses previs-tos, no período pós-Uruguay Round, para a conclusão das negociações sobre serviços financeiros, o acordo não foi conseguido. Em Julho de 1995, era obtido um consenso entre grande parte dos participantes, incluindo a União Europeia, mas os Estados Unidos não subscreveram este acordo, tendo abandonado a mesa das negociações. Só em 1997, os Estados Unidos se deram por satisfeitos com as ofertas dos outros participantes, o que permitiu, finalmente, um acordo envolvendo todos os grandes parceiros comerciais baseado na aplicação incondicional do princípio NMF. Este acordo está ainda para ratificação pelos países Membros, prevendo-se a entrada em vigor nos primeiros meses de 1999. Entretanto, em Macau, era publicado o Decreto-Lei n.° 14/95/M de 27 de Março, que, a partir de l de Abril de 1995, veio facilitar a fixação de residência no Território de empresários, quadros dirigentes e técni-cos especializados, com o objectivo último de criar incentivos à capta-ção de investimento estrangeiro relevante para o Território. Na defini-ção de investimento relevante, enquadra-se, entre outros, a presença co-mercial de serviços financeiros, de serviços de consultadoria, de servi-ços hoteleiros e outros de interesse turístico. 33

Este novo regime jurídico, na óptica do GATS, veio permitir maior capacidade de compromissos de liberalização quanto à presença de pessoas físicas prestadoras de serviços, ainda que associadas ao inves-timento, isto é, à presença comercial estrangeira. Por outro lado, a publicação do Decreto-Lei n.° 27/97/M, de 30 de Junho, que, desde l de Setembro de 1997, constitui o novo enquadramento legal da actividade seguradora (revoga o Decreto-Lei n.° 6/89/M), consa-grando um aumento substancial das garantias financeiras, bem como o estabelecimento de regras tendentes a reforçar a vertente prudencial da supervisão, não vem, no entanto, acrescentar qualquer limitação, que, no âmbito do GATS, devesse ser considerada na formulação da nova oferta em serviços financeiros. Neste contexto, a nova proposta de compromissos relativa aos ser-viços financeiros, da responsabilidade da AMCM, e que veio substituir a primeira lista de compromissos, apenas no que diz respeito a este sector — documento GATS/SC/50/Supl.l, de Fevereiro de 1998, incorpora o novo enquadramento jurídico e apresenta, como alteração mais signi-ficativa, em nosso entender, a tomada de compromissos na quarta forma de fornecimento — presença de pessoas singulares prestadoras de serviços, quando associadas à presença comercial. Não pode deixar de ser feita referência, mais pelas implicações que desenvolvimentos tecnológicos futuros podem trazer do que pelos efeitos presentes, da consolidação sem restrições, na nova lista de compromis-sos, do tratamento nacional relativamente a todos os serviços financei-ros e de seguros. Assim, e em alteração à lista de compromissos de 1993, nas duas primeiras formas de fornecimento (comércio transfronteiras e consumo no estrangeiro) procedeu-se à consolidação sem qualquer restrição, enquanto relativamente à quarta forma de fornecimento (pre-sença de pessoas singulares) se ofereceu a consolidação com as restri-ções existentes. A título comparativo, note-se que tanto Hong Kong como Singapura, duas das maiores praças financeiras mundiais, assu-mem uma posição muito mais reservada em relação às formas de fornecimento citadas. 8. CONCLUSÃO A inclusão dos serviços nas negociações do Uruguay Round foi uma das grandes inovações em relação a anteriores rondas negociais. Os objectivos iniciais de liberalização provaram ser demasiado ambicio-sos, ficando-se muito aquém da liberalização visionada para os serviços. Não obstante as hesitações e progressos lentos na procura de consensos, ao longo de sete longos anos, com a conclusão do Uruguay Round em Dezembro de 1993, foi assinado o primeiro acordo multilateral sobre serviços na história do comércio mundial. Mais do que uma liberalização imediata significativa, foi instituído um quadro disciplinador capaz de enquadrar futuras negociações para alargamento progressivo aos com-promissos iniciais. 34

Macau tem todo o interesse no reforço deste quadro multilateral para, numa base não discriminatória, receber todos os benefícios da liberali-zação do comércio de serviços, ao mesmo tempo que participa activamente através do seu próprio processo interno de reformas conducentes a maior transparência na regulamentação dos sectores de serviços, e como tal, a maior eficácia, a maior qualidade e ao reforço da sua posição competitiva na captação de capital estrangeiro e pessoas qualificadas prestadoras de serviços. De facto, em Macau, uma das economias mais liberais do Mundo, e em aparente contradição, o quadro legal existente nem sempre permitiu a consolidação de compromissos de liberalização, que se revela-vam também do interesse do Território. O artigo XIX do GATS estabelece que devem ser iniciadas nego-ciações, o mais tardar 5 anos após a entrada em vigor do acordo, com vista ao aumento do nível de liberalização assumida pelas listas de compromissos. As directrizes das novas negociações, segundo o n.° 3 do mesmo artigo, serão definidas depois da avaliação global e sectorial do comércio de serviços, com vista ao alargamento dos níveis de liberalização já atingidos. Alguns PVD já manifestaram reservas ao início de novo ciclo negociai, enquanto os compromissos assumidos anteriormente ainda não estão sequer implementados, e muito menos ainda, foi analisado o impacto desses compromissos sobre o comércio de serviços. Por outro lado, registam-se novas tendências no comércio de serviços, com o surgimento de novos tipos de serviços comercializados, e é previsí-vel, nos próximos anos, um profundo impacto das novas tecnologias sobre a forma de comercialização (por exemplo, o fornecimento electró-nico) o que obriga ao estudo das novas tendências e das implicações tecnológicas sobre o comércio de serviços, previamente à abertura de novo ciclo de negociações. A cumprir-se o calendário previsto, a nova ronda negociai deverá ter início no ano 2000 — The Millenium Round—e dado o volume dos acordos reabertos, pelo que a experiência passada nos ensinou, constituir uma pesada carga de obrigações e prazos a cumprir pelos países Membros de menores recursos técnicos e administrativos, Macau deverá estabelecer, e organizar muito criteriosamente, o seu programa de trabalho com base nos objectivos e na estratégia que melhor sirva a economia de serviços do Território. 35

BIBLIOGRAFIA WTO Focus Newsletter, mensal, Divisão de Informação da OMC. WTO Press Release, Divisão de Informação da OMC. GATT Focus, mensal, Divisão de Informação do GATT. GATT Press Release, Divisão de Informação do GATT. News of the Uruguay Round, Divisão de Informação do GATT. Knapp, Ursula, The General Agreement on Trade in Services (GATS): an Analysis, OECD Working Papers n.° 85, 1994. Gibbs, Murray e Mashayekhi, Mina, Developments in the Uruguay Round Negotiations on Trade in Services, in «Services in Asia and the Pacific», Vol. II, United Nations, 1991. Oxley, Alan, The Challenge of Free Trade, Harvester Wheatsheaf, 1990. Snape, Richard M., Principles in Trade in Services, in «The Uruguay Round, Services in the World Economy», The World Bank, 1990. Marconini, Mario, The Uruguay Round Negotiations on Services: an overview, in «The Uruguay Round, Services in the World Economy», The World Bank, 1990. Sampson, Gary P., Developing Countries in the Liberalization of Trade in Services, in «Developing Countries and the Global Trading System», Volume I, Macmillan, 1989. Bhagwati, Jagdish, Services, in «The Uruguay Round, a Handbook on the Multilateral Trade Negotiations» The World Bank, 1987. 36

Administração, n.° 43, vol. XII, 1999-1.°, 37-43 A MOBILIDADE DO INVESTIMENTO E AS CONVENÇÕES COLECTIVAS INTERNACIONAIS DE TRABALHO* José António Pinto Belo** No âmbito do direito do trabalho, as relações de Trabalho interna-cionais têm por objecto o estudo dos problemas específicos criados pela mobilidade inter-fronteiras no que concerne às empresas e aos traba-lhadores. A mobilidade da força do trabalho merece atenção, mas ela não constituiu um fenómeno homogéneo. Ao lado dela merece também uma especial atenção a mobilidade do capital. E isto porque as empre-sas internacionais investem no estrangeiro criando filiais, sociedades mistas, tomando até muitas vezes o próprio controlo de empresas dos países para onde dirigirem os seus capitais, levando os trabalhadores a deslocarem-se para esses países para gerirem ou participarem de qual-quer forma nesses novos investimentos e serem parte de uma organiza-ção internacional e/ou de uma estratégia internacional. E são situações como a descrita que podem levar as relações de trabalho a rotas de conflito. Há, como todos sabemos, características jurídicas próprias do con-trato de trabalho internacional, recheado de um conjunto de direitos e obrigações ligadas à mobilidade ou à expatriação do trabalhador. Pre-tende-se, naturalmente, dar-lhe um conteúdo apropriado a cada tipo de situação individual. Algumas das suas cláusulas são impostas pelas convenções colectivas, outras de mera iniciativa das partes. Mas que se saiba o direito de trabalho não se importa muito com a protecção do trabalhador expatriado. Geralmente o regime vertido nes-ses contratos decorre dos regulamentos das empresas ou grupos inter-nacionais sendo uma fonte crescente de direitos e obrigações em caso de mobilidade internacional. As próprias convenções colectivas só raramente contemplam es-tas situações e quando o fazem é sempre de maneira pouco abrangente. * Versão revista da comunicação apresentada no Centro de Formação de Magistrados de Macau, em 21 de Fevereiro de 1997. ** Ex-Director da Direcção de Serviços de Trabalho e Emprego. 37

As Convenções colectivas são normas (regras de direito objectivo) susceptíveis de serem «partes» nos conflitos de leis, porque as relações de trabalho são regidas por leis e convenções colectivas cumu-lativamente, pelo que as relações internacionais de trabalho relevam tanto a questão da lei como as convenções colectivas competentes. O direito do trabalho assenta, pois, num direito estatal (via admi-nistrativa) e num direito profissional, sendo este último, antes de tudo, formado a partir das convenções colectivas. Daí que a determinação do direito aplicável às relações de trabalho internacionais interessa tanto às convenções colectivas como às regras do direito estatal. AS RELAÇÕES PROFISSIONAIS E A GLOBALIZAÇÃO DOS MERCADOS Face à mundialização da economia começam desenhar-se conven-ções colectivas internacionais, que são normas elaboradas pelos par-ceiros sociais, cujo campo de aplicação territorial é plurinacional, ul-trapassando os limites de um território. Neste caso os parceiros sociais, co-legisladores das relações de trabalho sob o plano nacional, extrava-sam, também, o alcance tradicional dos acordos. Porém, tudo isto é ainda embrionário, revelando um espaço de procura, que se atem num quadro quase meramente prospectivo. Se se fizer um exercício que pretenda antecipar o futuro próximo, poder-se-á perguntar quais serão as forças que entrarão na criação das convenções colectivas internacionais? Estas forças terão de ter algu-mas características especiais. A convenção colectiva internacional depende, em primeiro lugar, do estado das relações profissionais sobre o plano internacional. Mas a convenção colectiva internacional não depende somente de dados fácticos. A concepção jurídica de convenção colectiva internacional assenta necessariamente sobre o peso das ideias que têm permitido compre-ender e justificar um acto jurídico tão particular quanto a convenção colectiva de trabalho. Mas não é suficiente esta aproximação à noção de convenção colectiva internacional. É preciso tentar penetrá-la. O direito positivo não traçou ainda os caminhos que devem permitir à convenção colectiva internacional realizar-se, mas os primeiros tijolos já estão postos. Três vias têm sido exploradas sucessivamente para a consagração da convenção colectiva internacional: primeira, a consagração da con-venção colectiva internacional pode ser atingida por meio de uma le-gislação internacional; segunda via através de tratados internacionais, e, por último, concretizando contratos internacionais. Com a legislação internacional encontrar-se-á um dos fundamen-tos mais sólidos: o fundamento legal. Uma tendência natural será tra-zer depois a convenção colectiva internacional para a tutela de direito 38

público, para lhe conferir como que a chancela e um acto de autoridade pública. (Mas não se pode esquecer que a jurisprudência portuguesa a propósito do contrato de trabalho fala sempre de contrato de direito privado, donde a concepção, também provável, da convenção colectiva internacional como um contrato de direito internacional privado). A questão central é a de saber se a convenção colectiva internaci-onal pode «reencontrar os principais traços», que o direito positivo deu à convenção interna. Muitas interrogações se põem: o direito interna-cional será um factor de mutação? A norma internacional estabelecida pela convenção colectiva é coordenável com o direito interno dos Esta-dos onde ela deve receber aplicação? Será que o sistema de relações profissionais internacionais é suficientemente vivo para se institucio-nalizar a convenção colectiva internacional? Salvo melhor opinião, se-rão os dados sociais que decidirão ou não a sua implementação. Uma convenção colectiva nasce de uma negociação. A negociação assenta nos parceiros sociais e, neste caso, a sua base de referência para o diá-logo serão os parceiros sociais internacionais. Uma negociação tem lugar se as razões para negociar existem. Na convenção internacional, a ne-gociação é internacional e as razões também têm que ser internacio-nais. Ora todo este conjunto de reflexões constitui o que numa lingua-gem sociológica se chama o sistema de relações profissionais sobre o plano internacional. Será que nesta fase de interdependência ele já existe institucionalizado? Uma resposta globalmente negativa levar-nos-á a pensar que falta a infra-estrutura necessária à sua realização. E até se poderá concluir que a convenção colectiva internacional dificilmente verá a luz do dia enquanto não existirem os pressupostos necessários à sua realização. A resposta, felizmente, não é redondamente negativa. Saber se as condições sócio-laborais da convenção colectiva estão, já, em crescendo é uma questão controversa. É, porém, indubitável que se avança para a negociação colectiva internacional. Em que situação nos encontramos hoje? É aqui que as opiniões divergem. De um lado argumentos negativos, do outro os positivos. E que, ao fim e ao cabo, pouco importa que haja actores para a negociação se ela, em si, não tem razão de ser; se faltam os conflitos e a acção contestatária dos sindicatos, que é uma causa imediata de nego-ciação; se falta igualmente o objecto a negociar, causa mais profunda. O SINDICALISMO INTERNACIONAL Assim, como primeiro factores redutores aponta-se a falta de ac-tores. Do lado dos trabalhadores, os parceiros susceptíveis de nego-ciar as convenções faltam. Ora é difícil imaginar uma negociação sem parceiros. Faz lembrar o célebre verso de Corneille «A guerra acabou por falta de contendores». Por outro lado se os conflitos sociais tomam por vezes uma dimensão internacional, os factos dizem que tal é excep-cional, e mesmo quando eles aparecem não é normal conduzir uma nego- 39

ciação internacional acerca de objectivos internacionais. Se o conflito for internacional não significa que ele tenha um objecto internacional. Os sindicatos estão vocacionados para conduzir os seus métodos e formas de intervenção no plano nacional, o que já não sucede no plano internacional. As confederações internacionais existem: a Federação Sindical Mundial, a Confederação Internacional dos Sindicatos Livres e a Confederação Mundial do Trabalho. Os grandes sindicatos nacio-nais não estão isolados. Eles participam periodicamente nos congres-sos internacionais que reúnem os sindicatos nacionais com tendências ideológicas próximas. Assim, pode dizer-se que o sindicalismo internacional se divide entre três grandes grupos e tendências: a Federação Sindical Mundial que engloba os sindicatos de tendência comunista; a Confederação In-ternacional dos Sindicatos Livres, que, como o nome indica é anti-co-munista, agrupa os grandes sindicatos não revolucionários dos países ocidentais; e, por último, a Confederação Mundial do Trabalho que é a menos importante pelo número de aderentes que vem sendo a nova face da velha Confederação Internacional dos Sindicatos Cristãos. As organizações internacionais sindicais existem, pois, mas os poderes destas confederações mundiais são muito limitados. O seu poder e autoridade sobre as organização sindicais nacionais é organicamente muito frágil, senão nulo. Assumem-se mais como verdadeiros fóruns internacionais, lugares de troca de ideias, de discussão de tendências. Mas não se prefiguram já como forças organizadoras para conduzir as potenciais negociações colectivas. Mesmo no âmbito da sua intervenção na Organização Internacio-nal do Trabalho (OIT), os sindicatos são, primeiro que tudo, represen-tantes dos respectivos estados nacionais, antes de serem representantes de um movimento internacional de trabalhadores. Como dar a volta a isto? Um mínimo de centralismo é a verdadeira «conditio sine qua non» para uma maior eficácia de um sindicalismo internacional, para a criação de um verdadeiro contra-poder sindical para fazer face à internacionalização crescente do capital — importa que os sindicatos se constituam num verdadeiro sistema unificado de decisão à escala mundial, para ordenarem e coordenarem as acções de maneira integrada face a um qualquer conflito de interesses. E a reali-dade internacional mostra-nos que os conflitos estritamente reivin-dicativos, assentes sobre reclamações directamente profissionais são muito limitados. Os grandes movimentos sindicais de solidariedade só aparecem nos grandes e raros acontecimentos políticos graves, de inte-resse mundial ou internacional, e quase se pode dizer nunca, nas ques-tões de natureza sócio-profissional. Em conclusão, pode-se afirmar-se que o papel do sindicato ainda não está virado para a negociação colectiva internacional, não está or-ganizado nesse sentido. E isto toma mais força como argumento negativista se se pensar que a greve internacional é, por exemplo, um fenómeno verdadeiramente excepcional. 40

Mas há naturalmente quem pense que as coisas não são bem as-sim. Para estes as teses negativas são verdadeiramente passadistas, já que assentam em quadros relativos às relações profissionais que já não existem hoje. Há novos sinais de evolução que os negativistas ignoram. As pesadas e ferrugentas máquinas sindicais mundiais estão a ser substituídas por organizações de dimensão mais reduzida, muito mais operativas, que deixam adivinhar um outro sindicalismo internacional, melhor armado para a acção reivindicativa directa. E quanto às razões para os conflitos internacionais elas não faltam... Começa até a parecer cada vez mais claro que certos objectivos da negociação são natural-mente internacionais e não podem ser realmente negociados a não ser a nível internacional. Estão assim no tabuleiro factores subjectivos — a organização sin-dical e a sua acção — e factores objectivos — reivindicações com conteúdo internacional — que convergem para o aparecimento das convenções colectivas internacionais. Por outro lado o novo sindicalismo pretende cada vez mais reno-var as Centrais Internacionais e desenvolver a acção das Federações Profissionais Internacionais. Por exemplo a Europa Comunitária apela cada vez mais a uma grande central sindical inter-profissional, porque a resposta à força das multinacionais passa pelo reforço das Federa-ções profissionais internacionais. O sinal foi dado na Europa quando, em 1973, se assiste a um es-forço de renovação que levou à criação da Confederação Europeia dos Sindicatos (CES). A CES foi já criada no contexto dessa aspiração dum sindicalismo internacional com vocação mundial, pelo que não absorveu somente os sindicatos da Confederação Internacional dos Sindicatos Livres (CISL), mas também sindicatos de outras tendências, já que a CES pretende ser uma confederação aberta e não ideológica. Trata-se de uma organiza-ção europeia e não comunitária. Mas mais movimentos se desenham com vista a criar um sindicalismo de pressão, de participação e de acção, tentando criar um verdadeiro contra-poder face às empresas multinacionais. O sindica-lismo internacional organiza-se e reforça-se, sentindo que não se pode perder em querelas ideológicas se quiser dar respostas adequadas à pres-são do capital multinacional. E esta necessidade faz medrar a ideia junto dos parceiros sociais da inevitabilidade de uma negociação colectiva internacional. Porém, será que a insuficiência de textos internacionais de suporte, por exemplo, corta cerce, na Europa, a possibilidade jurídica das convenções colectivas internacionais? Alguns pensam que não há ra-zão para pensar assim dado que existem textos como as Convenções da OIT, no Conselho da Europa e até no Tratado de Roma. Os autores que acreditam na inevitabilidade das convenções co-lectivas internacionais invocam as convenções 87 e 98 da OIT, como bases do fundamento jurídico das convenções internacionais. 41

Como se sabe a Convenção 87, de 1948, trata da liberdade sindi-cal e da protecção do direito sindical. Ela consagra o direito de consti-tuir organizações sindicais e dos direitos e liberdades da acção sindical. Refere ainda que as organizações sindicais devem ter o direito de se filiar nas organizações internacionais. Daí que alguns autores extraíssem a ilação que a partir dela se pode caminhar para a organização do sindicalismo internacional, sem a qual a convenção colectiva interna-cional é mera utopia. Por exemplo, todos os países da União Europeia (UE) ratificaram esta convenção pelo que ficam impedidos de obstaculizar, no seu espa-ço, o desenvolvimento de um sindicalismo internacional. A Convenção n.° 98 tem por objecto garantir o direito à negocia-ção colectiva. Também ela foi ratificada por todos os países da U.E. à excepção dos Países Baixos. Pelo que dificilmente se poderá questionar a sua vocação internacional. Por outro lado o Tratado de Roma é menos expressivo. A negoci-ação colectiva é apenas invocada no artigo 112.° como um dos domínios onde a Comissão Europeia deve promover uma colaboração inte-restatal. O tratado não contêm porém nenhuma disposição que refira ex-pressamente poder servir de base a uma convenção colectiva europeia. A Carta Social Europeia, nos seus artigos 5.° e 6.° garante a liber-dade sindical e a negociação colectiva. Porém não oferece mais do que as convenções da OIT já citadas. O mesmo, aliás, sucede se analisar-mos a Declaração Universal dos Direitos do Homem, ou até a Convenção Europeia dos Direitos do Homem. De tudo isto inferem alguns que o direito internacional não tem, nem nas suas normas de carácter universal nem nas de carácter regional, uma qualquer base suficientemente sólida que sirva para suporte da Convenção Colectiva Internacional. Mas não é pacífica esta posição. Pensemos que as normas da OIT embora suportem o sindicalismo internacional, não suportam a negoci-ação colectiva internacional. Reconhecer, porém, o sindicalismo inter-nacional não é admitir paralelamente a negociação e a convenção co-lectiva internacional? Não o fazer é dar através da porta a hipótese de concretizar internacionalmente o sindicalismo, mas de imediato atirá-la pela janela, dado que ficará sem objecto se se obstar à concretização da negociação colectiva internacional. Daí que o reconhecimento do sindicalismo internacional traz im-plícita a possibilidade da negociação colectiva internacional. Não será, por isso, possível declarar ilícito o desenvolvimento de um processo com vista à internacionalização do sindicalismo e da negociação da convenção colectiva, afirmam outros. Mesmo se se pensar que o artigo 118.° do Tratado de Roma não pode constituir fundamento directo para o suporte da convenção colectiva euro-peia, como pensar num mercado comum do trabalho, numa união econó-mica sem, a curto prazo, uma negociação colectiva internacional? 42

Por outro lado o artigo 118.° não corta cerce o fundamento possí-vel em direito comunitário, de se redigir um texto, neste particular, derivado do tratado e também não exclui, naturalmente, que os Estados membros acordem, entre si, por via de acordos multilaterais, a possibi-lidade da criação de convenções colectivas europeias. No que concerne à OIT parece que a base de apoio mais sólida assente na recomendação n.° 91 que consagra a negociação colectiva por via contratual ou legislativa. Mas a actual natureza contratual das convenções só a faz produzir efeitos contratuais e não normativos. E se um acordo internacional assim validado por uma norma internacional só produz efeitos contratuais, as convenções nacionais devem-lhe as-segurar efeitos normativos, havendo disposições que obrigariam as par-tes a acolher sob o plano nacional os efeitos de ligação internacional. Mas, como advogado de diabo, apetece lembrar aos que defendem estas teses, que a Recomendação n.° 91 é o que é, isto é, não tem efeitos obrigatórios, não vinculando os Estados. Tudo isto, que vimos explanando, leva-nos a pensar que, mesmo na União Europeia, a ideia de um direito comunitário das convenções colectivas dando a estas um fundamento jurídico e defindo-lhe um re-gime próprio, não ganhou ainda espaço. Na hora actual os sinais duma concretização próxima são ténues, embora haja um domínio que pode alterar as regras do jogo : as empresas de dimensão internacional. A convenção colectiva das empresas internacionais será um meio funda-mental, através do qual se poderá regular e resolver certos problemas sociais que se põem aos trabalhadores destas empresas. Por outro lado, o conhecimento do direito do trabalho em vigor nos vários países onde essas empresas se situam, obrigam os seus responsáveis a terem de co-nhecer os direitos do trabalho neles em vigor. Há, portanto, alguns dados que permitem pensar que o direito in-ternacional do trabalho vai ganhando galões apesar das dificuldades que se põem à concretização das Convenções Colectivas de Trabalho. 43

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Administração, n.° 43, vol. XII, 1999-1.°, 47-69 CONSIDERAÇÕES SOBRE O CONFLITO DE LEIS ENTRE A RAEM E A CHINA CONTINENTAL Ceng Zhongshu* Sob o condicionalismo de «um país, dois sistemas», o conflito de leis entre a RAEM e a China Continental é uma questão que merece um tratamento sério e adequado. O tratamento adequado do problema é ex-tremamente importante para a implementação do princípio orientador «um país, dois sistemas» e para a promoção dos contactos normais entre as duas regiões. Tendo em conta a pluralidade das fontes de direito exis-tentes na RAEM e na China Continental, as «leis» referidas no presente texto reportam-se, relativamente à RAEM, apenas às suas leis locais— ficando de fora as leis nacionais aplicáveis em Macau — e, no que res-peita à China Continental, às suas leis nacionais — não abrangendo os regulamentos locais — e apenas às que não são aplicáveis na RAEM. Ⅰ BREVE EXPOSIÇÃO SOBRE O CONFLITO DE LEIS O conflito de leis1 ocorre quando normas de conteúdos divergen tes, oriundos de territórios jurídicos diferentes, invocam a sua compe tência para a regulação da mesma relação jurídica, gerando, deste modo, uma situação de conflito no processo de aplicação da lei. O território jurídico refere-se ao âmbito especialmente delimitado em que vigora um ordenamento jurídico específico2. Um estado soberano tanto pode estabelecer um ordenamento jurídico uniforme em todo seu território, constituindo um espaço jurídico unitário, como pode estabelecer, em diferentes regiões do seu território, ordenamentos jurídicos indepen- * Prof. Doutor da Universidade de Pequim actualmente em funções no Ins-tituto de Polícia Municipal de Guangzhou. 1 Os autores da China Continental ao definirem o conceito de conflito de leis, de um modo geral, restringem-se apenas aos conflitos do âmbito civil. Vide Ding Wei: Considerações sobre os Conflitos de Leis, Ed. Falu, 1996, p. 2; Li Shuangyuan, Jin Pengnian: O Direito Internacional Privado da China, Ed. Haiyang, 1991, p.3. 2 Vide Huang Jin: Estudo sobre o Direito de Conflitos Interregionais, Ed. Xuelin, 1991, p. 1-3. 47

dentes entre si, criando a situação de coexistência de diversos espaços jurídicos, como acontece, por exemplo, nos estados federais. Um país unitário, devido a necessidades de ordem política, pode estabelecer, de igual modo, diferentes ordenamentos jurídicos e originar dentro do seu território uma pluralidade de espaços jurídicos. A China com vista à manutenção da prosperidade e estabilidade de Macau, decidiu manter basicamente inalteradas as leis originariamente vigentes aquando do reassunção do exercício da soberania sobre Macau. Assim, o sistema jurídico da RAEM e o existente na China Continental não são iguais e, devido a essa diferença, os conflitos de leis tornam-se inevitáveis. Os conflitos de leis que ocorrem dentro de um mesmo Estado, mas em regiões diferentes, denominam-se conflitos interregionais. Os confli-tos de leis entre a RAEM e a China Continental pertencem precisamente à categoria de conflitos interregionais de leis. Os conflitos interregionais entre a RAEM e a China Continental, em comparação com os que se verificam em outros países do mundo, evidenciam as seguintes características contrastantes: 1. O CONFLITO DE LEIS NUM ESTADO UNITÁRIO DE CARACTE RÍSTICAS ESPECIAIS3 A RAEM goza de alto grau de autonomia, chegando essa autono-mia a ser superior à que gozam os estados federados. Contudo, a autono-mia da RAEM não é inerente a ela própria, mas derivada de uma espécie de tratamento especial concedido pelo país tendo em conta a história e a realidade de Macau. A RAEM é apenas uma região administrativa local sob a direcção do governo central e as suas relações são as que existem entre um governo central e um governo local. Deste modo, os conflitos de leis entre a RAEM e a China Continental não devem ser tratados da mesma maneira que os conflitos ocorridos dentro dos estados federais. Por outro lado, os conflitos de leis entre a RAEM e a China Con-tinental apresentam, também, diferenças em relação aos conflitos ocorridos em estados unitários em geral. Devido ao alto grau de autonomia da RAEM, o seu direito revela grandes diferenças em relação ao direito da China Continental, e o âmbito dos conflitos é, por isso, também bastante amplo. Além disso, não existe também a possibilidade de solucionar os conflitos interregionais através da acção harmonizadora de um único órgão judicial de cúpula, ao contrário do que acontece na generalidade dos estados unitários. 2. CONFLITO ENTRE AS LEIS CENTRAIS E AS LEIS LOCAIS4 De uma maneira geral, os conflitos interregionais verificados dentro de um estado resumem-se a conflitos legislativos locais, assim aconte-ce, nomeadamente, nos Estados Unidos da América, cujos conflitos 3 Vide Han Depoi, Huang Jin: Estudo sobre o Problema dos Conflitos Inter- regionais de Leis na China, in Zhongguo Shehui Kexue, 1989 n.° 1. 4 Vide Xuan Zengyi: Estudo sobre Conflitos de Leis entre a China Conti- nental e Macau, in Zheng Fa Lun Tan, 1994, n.° 4. 48

interregionais consistem em conflitos legislativos entre os diversos Estados. Contudo, nos conflitos de leis entre a RAEM e a China Conti-nental existem, por um lado, as leis decretadas ou confirmadas pelo governo local que se encontra sob direcção do governo central e, por outro lado, as leis decretadas pelo governo central representativo dos interesses de todo o país. É preciso referir que, de acordo com o modelo estrutural de estado ditado pelo princípio «um país, dois sistemas», as leis locais que vigoram na RAEM e as leis centrais que vigoram na China Continental, encontram-se em posição de igualdade no que toca à sua aplicação, não sendo assim possível resolver os conflitos de leis com base no princípio de que as leis centrais prevalecem sobre as locais. 3. O CONFLITO ENTRE LEIS DE NATUREZA DIFERENTE Do ponto de vista internacional, os conflitos interregionais ocor-ridos em qualquer estado são sempre conflitos verificados entre leis provenientes de diferentes regiões mas originárias do mesmo sistema social, ou seja, essas leis têm essencialmente a mesma natureza. Contudo, devido ao facto de futuramente a China Continental e a RAEM porem em prática, respectivamente, o sistema socialista e o sistema capitalista, as suas leis também pertencerão, respectivamente, à cate-goria de leis de inspiração socialista e leis de inspiração capitalista. Assim, o conflito entre as respectivas leis traduzir-se-á num conflito entre leis de inspiração socialista e leis de inspiração capitalista. Tendo em conta essa característica especial, é possível que se torne necessá-rio recorrer à aplicação do regime da reserva de ordem pública para a resolução dos conflitos de leis entre a RAEM e a China Continental, apesar de não ser aplicável aos conflitos interregionais em geral. 4. CONFLITO DE LEIS ORIUNDAS DE SISTEMAS JURÍDICOS DI FERENTES Devido a razões históricas, as leis que são aplicáveis nos espaços jurídicos constituídos pela RAEM e pela China Continental têm na sua origem tradições jurídicas diferentes e pertencem a sistemas jurídicos diferentes. O direito da RAEM pertence ao sistema jurídico continental e o tem por objectivo revelar a tradição e cultura jurídicas do ocidente. O direito da China Continental apesar de ser constituído essencialmente por direito escrito e possuir algumas características do sistema jurídico continental, revela ainda grandes diferenças em relação à tradição jurídica de Macau. Pode-se designar o sistema jurídico da China de «sistema jurídico da Nova China»5, ou seja, a China tendo em conta o sentido da evolução global da modernização do ordenamento jurídico mundial e a realidade nacional (o espírito da nação chinesa, a excelente tradição do ordenamento jurídico, o modelo específico relativo à economia, política e cultura), criou um novo tipo de sistema jurídico 5 Vide Xie Hui: Conflitos entre Diferentes Territórios Jurídicos da Futura China, a sua Regulação e Controlo, in Faxue Yanjiu, vol. 18, n.° 4. 49

distinto dos principais sistemas do mundo actual. O seu objectivo é pôr em evidência a realidade nacional da China possuidora de um ordena-mento jurídico moderno, bem como fazer realçar as características tí-picas chinesas, criando um modelo chinês de ordenamento moderno. Por esta razão, os conflitos de leis entre a RAEM e a China Continental são conflitos de leis oriundas de diferentes sistemas jurídicos. Na reso-lução desses conflitos, há que ter em conta as diferentes tradições jurídi-cas de cada território jurídico. 5. CONFLITO DE LEIS DE GRANDE AMPLITUDE Os autores da China, dum modo geral, entendem que os conflitos de leis entre a RAEM e a China Continental apenas se limitam a ques-tões do âmbito civil e comercial6. Trata-se de uma visão parcelar do problema. Na verdade os conflitos de leis entre a RAEM e a China Continental não só abrangem os conflitos de âmbito civil e comercial, mas também, nomeadamente, os do âmbito penal e administrativo. Uma vez sob o condicionalismo de «um país, dois sistemas» os contactos entre a RAEM e a China Continental serão cada vez mais estreitos e o âmbito desses contactos também será cada vez mais alargado, tornando inevitável o aparecimento de grande número de relações jurídicas de natureza penal, administrativa etc., que cruzam os dois territórios jurídicos, que por sua vez vêm a provocar conflitos quanto à determi-nação do tribunal competente em relação aos eventuais litígios e quanto à determinação da lei aplicável. As características acima referidas revelam que os conflitos de leis entre a RAEM e a China Continental são complexos e de amplitude extensa. Com vista à adequada resolução desses conflitos, o autor é de opinião de que devem ser respeitados os seguintes princípios: (1) Princípio «um país, dois sistemas» Por um lado, é necessário defender a unidade nacional tendo por base o conceito «um país». A promoção e a defesa da unidade nacional é o ponto de partida e o objectivo final da China aquando da resolução da questão de Macau. A RAEM a partir de 20 de Dezembro de 1999 será uma parte inaliená-vel do território da RPC. A RAEM constituirá um território jurídico independente dentro do nosso país, terá o seu próprio ordenamento ju-rídico, mas dentro do seu ordenamento jurídico não poderão existir disposições que contrariem o princípio da unidade nacional. Os confli-tos interregionais verificados entre as leis da RAEM e da China Conti-nental são conflitos interterritoriais verificados dentro de um Estado 6 Vide Xuan Zengyi: Estudo sobre Conflitos de Leis entre a China Continental e Macau, in Zheng Fa Lun Tan, 1994, n.° 4; Han Depei, Huang Jin: Estudo sobre o Problema dos Conflitos Interregionais de Leis na China, in Zhongguo Shehui Kexue, 1989, n.° 1; Ma Qijia: Os conflitos Interregionais de Leis na China após a Implemen-tação do Princípio Um País, Dois Sistemas e a sua Via de Resolução, in Guangdong Shehui Kexue, 1994, n.° 3; Yu Xianyu: O Direito de Conflitos, Ed. Falu, 1989, p. 291. 50

unificado. Na resolução deste tipo de conflitos de leis, devemos ter sempre em conta essa particularidade, razão pela qual não lhes são in-teiramente aplicáveis as regras de conflitos de leis internacionais, sob pena de se prejudicar a unidade nacional. Por outro lado, é necessário compreender a essência do conceito «dois sistemas» e conhecer plenamente as diferenças existentes entre a RAEM e a China Continental. Existem nos respectivos sistemas sociais diferenças fundamentais. Assim, na resolução dos seus conflitos de leis, nenhuma das partes deve impor o seu próprio ordenamento a outra parte, devendo aplicar-se o regime da reserva de ordem pública por forma a proteger os interesses legítimos específicos de cada uma das partes. Exis-tem grandes diferenças entre os ordenamentos jurídicos da RAEM e da China Continental e devido a razões de vária ordem, esta situação irá perdurar a longo prazo. Na resolução dos conflitos de leis entre a RAEM e a China Continental, não é aconselhável adoptar medidas demasiado precipitadas, recorrendo simplesmente à solução da produção de leis uni-formes pelo Governo Central. Deve antes ter-se em consideração a tradi-ção histórica, o contexto social e a capacidade de aceitação por parte das populações de cada uma das partes, e empregar sempre que possível os modos de resolução que sejam aceitáveis para ambas as partes. (2) Princípio da igualdade dos territórios jurídicos O território jurídico da RAEM e o território jurídico da China Continental encontram-se em plano de igualdade. Entre eles não existe uma relação de subordinação. Na resolução dos conflitos de leis, deve ser, por esse motivo, conferido um tratamento igualitário a cada um dos territórios jurídicos. Torna-se necessário, para isso, em primeiro lugar reconhecer a igualdade quanto aos efeitos da aplicação das leis de cada um dos terri-tórios jurídicos. Isto é, as leis de cada território jurídico, não só gozam de absoluta autoridade dentro do respectivo território jurídico, mas gozam também da mesma autoridade que as leis de outros territórios jurídicos, quando em concorrência com elas fora do seu território. Aliás, o conceito original de conflito de leis refere-se precisamente ao conflito entre leis com o mesmo estatuto. A China com aplicação do princípio «um país, dois sistemas» não pretendeu estabelecer um regime federal. Gozando a China Continen-tal, simultaneamente, o estatuto de território jurídico e de região admi-nistrativa central, para que se consiga chegar à resolução satisfatória dos conflitos interregionais de leis, torna-se necessário sublinhar que as leis de cada território jurídico gozam de igualdade de estatuto quanto aos efeitos da sua aplicação. Caso contrário, isto é, se se pretender impor a aplicação preferencial das leis do próprio território jurídico em detrimento das leis do território jurídico oposto, não haverá resolução possível dos conflitos interregionais de leis. Em segundo lugar, o princípio de igualdade implica também que as pessoas singulares e colectivas de cada espaço jurídico recebam tra-tamento igual. 51

O reconhecimento de que as pessoas singulares e colectivas da RAEM e da China Continental gozam do mesmo estatuto jurídico im-plica, sobretudo no âmbito das relações civis e comerciais, a atribuição do mesmo estatuto em termos civis e processuais bem como a mesma protecção jurídica aos seus direitos e interesses legítimos, afastando qualquer tipo de discriminação ou preconceito. Apenas deste modo é que se conseguirá promover e assegurar os normais contactos interregionais e favorecer a cooperação entre a RAEM e a China Con-tinental e a união das suas populações. (3) Princípio do favorecimento do desenvolvimento económi- co de cada um dos territórios jurídicos A resolução dos conflitos interregionais de leis entre a RAEM e a China Continental tem em vista afastar quaisquer obstáculos que es-ses conflitos possam colocar para as relações económicas entre os dois territórios jurídicos. O regresso de Macau à Pátria nos moldes propostos pelo conceito «um país, dois sistemas» revela-se favorável ao desenvolvimento económico tanto da China Continental como de Macau. Na resolução dos conflitos de leis entre a RAEM e a China Con-tinental, deve ter-se como ponto de partida os princípios do favore-cimento da construção da economia socialista de mercado da China Continental e do favorecimento da estabilidade e prosperidade da economia da RAEM, por forma a permitir o aumento e a progressão dos amplos contactos e a cooperação entre a China Continental e a RAEM, tornando-as politicamente mais unidas e unificadas, permitir o auxílio económico mútuo, a assimilação recíproca de aspectos positivos e su-primento das respectivas deficiências, o desenvolvimento das respecti-vas potencialidades, a promoção em conjunto da prosperidade e do poderio do país e o fortalecimento da nação. Ⅱ O MÉTODO DE RESOLUÇÃO DOS CONFLITOS CIVIS E COMERCIAIS 1. ANÁLISE E COMENTÁRIO DAS DIVERSAS PROPOSTAS DE RESOLUÇÃO (1) Elaboração de normas de conflitos interregionais unifor-mes a nível nacional A grande maioria dos autores da China Continental entende que a forma mais aceitável de resolução dos conflitos interregionais de leis consiste na elaboração, pelo mais alto órgão legislativo do país, de nor-mas de conflitos interregionais uniformes a nível nacional aplicáveis a todos os territórios jurídicos. Esta forma de resolução para além de permitir que os tribunais dos diversos territórios jurídicos obtenham o mesmo resultado no julgamento de casos idênticos — prevenindo-se logo à partida as situações de fórum shopping ou de escolha de foro — 52

evita o aparecimento de conflitos entre normas de conflitos interregionais e o problema do reenvio, assim como simplifica em boa medida a ques-tão da qualificação7. Deve reconhecer-se, contudo, que esta proposta apesar de ser a mais desejável, não é realista, visto que o direito de cada um dos territórios jurídicos do país — abrangendo o direito de conflitos — apresenta uma grande diversidade entre si e apoiar-se apenas numa legislação parcelar para harmonizar os mais diversos problemas que se colocam, não parece ser uma solução muito viável. Além disso, apenas quando se tiver concluído o processo de reunificação nacional, é que se poderá discutir a proposta referida, mas entretanto, os conflitos de leis continuarão a existir e necessitam de uma forma razoável de resolução. Em última análise, constitui argumento decisivo o facto de cada um dos territórios jurídicos possuir, no que respeita a matéria civil e comercial, o seu próprio poder legislativo independente e o órgão legislativo central não ter competência para elaborar normas de conflitos interregionais aplicáveis simultaneamente na China Continental e na RAEM. (2) Direito material uniforme Há quem defenda que, após o estabelecimento da RAEM, «a solu-ção para a resolução dos conflitos interregionais de leis na China deve consistir principalmente na implementação de um direito material uni-forme»8. Há também uma parte considerável de autores que, na busca de uma via de resolução dos conflitos interregionais de leis, acabam por concluir pela necessidade de implementação de um direito material uniforme como solução do problema. De acordo com estes autores, apenas através do direito material uniforme é que se poderá resolver em definitivo o problema dos conflitos de leis na China9. Do ponto de vista teórico, esta solução apresenta-se como a ideal, mas sob o pressu-posto de «um país, dois sistemas», ela não é viável. 7 Vide Han Depei, Huang Jin: A elaboração de Normas de Conflitos Interregionais para a Resolução dos Conflitos Interregionais entre a China Con tinental, Formosa, HongKong e Macau, in Wuhan Daxue Xuebao (ciências so- ciais), 1993, n.° 4; Meng Xianwei: Sobre as Características dos Conflitos Interregionais de Leis na China e a sua Resolução, in Falu Kexue, 1989, n.° 2; Zeng Huachang: «Um País, Dois Sistemas» e a Elaboração das Normas do Direi- to Interregional Privado da China, in Xiamen Daxue Xuebao (filosofia e ciências sociais), 1989, n.° 3; Yu Zhenli: Sobre o Elemento Básico de Conexão para a Resolução dos Conflitos Interregionais de Leis na China, in Ningbo Daxue Xuebao (ciências humanistas), 1991, n.° 2. 8 Wu Keqin, Zhu Anshan: «Um País, Dois Sistemas» e os Conflitos Inter- regionais de Leis na China, in Jianghai Xuekan, 1989, n.° 4. 9 Vide Han Depei: Estudo sobre o Direito de Conflitos na China, Ed. Wuhan Daxue, 1993, p. 427; Huang Jin: Estudo sobre as Normas de Conflitos Interregionais, Ed. Xuelin, 1991, p. 240; Su Xisohong: Sobre a Resolução dos Conflitos entre as Leis da China e as Leis de Hong Kong, Macau e Formosa, in Faxue yu Shüian, 1991, n.° 6; Yan Hong: O problema da Aplicação da Lei nos Conflitos Interregionais de leis na China, in Xuexi yu Sikao, 1996, n.° 11; Song Xixiang: Ensaio sobre o Princípio «Um País, Dois Sistemas» e os Conflitos Inter- regionais de Leis, in Shanghai Daxue Xueban (ciências sociais), 1990, n.° 4. 53

Existem grandes divergências entre o direito de cada um dos terri-tórios jurídicos dentro do país, sobretudo porque na China Continental vigora o direito de inspiração socialista e nos outros territórios, o direito de inspiração capitalista, e a pretensão de uniformizar o direito material de todo o país não passa apenas de uma pretensão irrealista. Além do mais, o próprio princípio «um país, dois sistemas» permite inferir a manutenção das diferenças existentes nos ordenamentos jurídicos de cada região e o respeito pelas especificidades do ordenamento jurídico de cada território jurídico. Pretender eliminar na origem os conflitos interregionais de leis através da uniformização do direito material, reve-la-se claramente contrário ao espírito de «um país, dois sistemas». O autor entende que a busca de uma solução para os conflitos de leis tem por objectivo assegurar a normalidade das relações e a intensi-ficação dos contactos entre as duas partes e não a eliminação dos con-flitos de leis em si. Da mesma forma que não é possível chegar-se à uniformização do direito a nível internacional, sob o pressuposto de «um país, dois siste-mas» não é possível — nem é necessário — eliminar definitivamente os conflitos de leis entre os diversos territórios jurídicos pela via da uniformização do direito material. (3) A via do precedente Há quem proponha a utilização do mecanismo do precedente como a melhor forma de resolução dos conflitos interregionais de leis. Esta solução tem por base a criação de um tribunal de conflitos interregionais, conjuntamente pelo Supremo Tribunal Popular da China Continental e o Tribunal de Ultima Instância da RAEM, com competência para jul-gar os casos cíveis e comerciais com base nos princípios fundamentais do direito internacional privado e as leis de cada um dos territórios jurídicos e as suas decisões constituiriam precedentes vinculativos para os tribunais de cada território jurídico no julgamento de casos similares10. Esta proposta vem, na realidade, a criar mais um órgão judicial situado acima do Supremo Tribunal Popular e do Tribunal de Ultima Instância da RAEM, o que contraria o Regulamento do Congresso Na-cional Popular e a organização judiciária em vigor na China Continen-tal, bem como não se conforma com o princípio da independência do poder judicial e o do julgamento em última instância da Região Admi-nistrativa Especial. Além disso, a proposta referida não tem em conta a função desempenhada pelo precedente em diferentes sistemas jurídi-cos, bem como as diferenças existentes entre os sistemas jurídicos e culturas jurídicas do ocidente e do oriente, principalmente a diferença de essência existente entre o sistema de direito jurisprudencial e o sistema de direito da China Continental. Pelas razões apontadas, a solução proposta não se mostra viável na prática. 10 Vide Zhong Jianhua: Ensaio sobre a Utilização do Precedente na Resolu-ção do Problema dos Conflitos Interregionais de Leis na China, in Falu Tiandi, 1993, n.° 2. 54

2. OS ACORDOS INTERREGIONAIS OFERECEM A MELHOR SO-LUÇÃO As propostas de solução acima referidas tiveram como base de referência os métodos de resolução de conflitos interregionais de leis adoptadas pelos diversos países do mundo e, por isso, se revelam desfasadas da realidade nacional. É de realçar que a originalidade do conceito «um país, dois siste-mas» determina que a solução dos conflitos de leis ocorridos sob esse condicionalismo seja também ela própria inédita. As diversas vias de resolução de conflitos interregionais de leis adoptadas por outros países com territórios jurídicos múltiplos, poderão servir-nos de referência em determinados aspectos mas, mais im-portante que isso, é conhecer suficientemente a situação concreta dos conflitos de leis no próprio país e, com base na experiência adquirida na prática, explorar passo a passo as vias para uma solução eficaz. Ten-do em conta as particularidades dos conflitos de leis entre a RAEM e a China Continental e os seus princípios fundamentais, o autor é da opi-nião de que a melhor via de resolução dos conflitos de leis entre a RAEM e a China Continental, é através da celebração de acordos sobre confli-tos interregionais de leis, tendo por base amplas consultas efectuadas entre as duas partes. Esta via de resolução de conflitos adequa-se ple-namente ao princípio «um país, dois sistemas», respeita o ordenamento de cada um dos territórios jurídicos e é aceitável para cada uma das partes envolvidas. Relativamente à forma como esses acordos deverão ser celebrados e a extensão do seu conteúdo, são questões que serão decididas no futuro de acordo com as circunstâncias concretas. Independentemente destes aspectos, os acordos sobre conflitos interregionais de leis envolverão sempre questões relacionadas com a determinação do tribunal competente e da lei aplicável, questões sobre as quais o autor irá, em seguida, expor o seu ponto de vista, a título de referência. (1) O problema da competência De um modo geral, nos casos cíveis e comerciais, basta que se verifique uma das seguintes situações, para determinar o aparecimento de conflitos entre tribunais de diferentes territórios jurídicos relativa-mente à sua competência: as partes residem em diferentes territórios jurídicos; o objecto sobre o qual recai o litígio situa-se em território jurídico diferente; o acto ou facto jurídico ter ocorrido em território jurídico diferente. Para a resolução desse tipo de conflitos, podem servir de referên-cia os seguintes princípios orientadores: l. Se de acordo com as normas de um dos territórios jurídicos, o caso for da competência exclusiva dos seus tribunais, devem ser res-peitadas as disposições que atribuem essa competência. Por exemplo, de acordo com as disposições do direito processual civil da China, os litígios emergentes do cumprimento dos contratos de 55

consórcio de capitais chineses e estrangeiros, contratos de cooperação entre entidades chinesas e estrangeiras e os contratos de cooperação en-tre entidades chinesas e estrangeiras para exploração de recursos natu-rais, são da competência do Tribunal Popular da China Continental. Ainda a título de exemplo: As acções relativas a direitos reais so-bre imóveis sitos em Macau, a declaração da falência ou insolvência de pessoas colectivas cuja sede se encontre em Macau e as acções referen-tes às relações de trabalho", são da competência dos tribunais da RAEM. 2. Na ausência de normas que atribuam a competência exclusiva, a competência deve pertencer, em princípio, ao tribunal do lugar onde o réu tiver domicílio. No caso de haver dois ou mais réus e todos eles residirem em diferentes territórios jurídicos, o autor poderá escolher em qual dos tribunais vai propor a acção. Se o autor propuser, simulta neamente, a acção em dois tribunais pertencentes a territórios jurídicos diferentes, a competência é do tribunal que tiver recebido primeiro a respectiva petição inicial. Quando existam diversos casos conexos entre si, para evitar que o seu julgamento em separado leve a decisões contraditórias, a compe-tência para os julgar é do tribunal que tenha admitido em primeiro lu-gar a acção. 3. Se o réu não tiver domicílio em nenhum dos territórios jurídi cos em causa, ambas as partes poderão, por meio de acordo, escolher o tribunal. Quanto a litígios emergentes de contratos, é também de se permitir que as partes designem, através de acordo, o tribunal competente. Esses acordos não poderão, contudo, desrespeitar as normas rela-tivas à competência exclusiva e à competência em razão da hierarquia, e outras exigências da ordem pública . 4. Se a RAEM e a China Continental forem parte em tratados ou acordos internacionais que contenham cláusulas relativas à competên-cia dos tribunais, estas poderão servir de referência para determinar o tribunal competente, desde que não tenham sido objecto de reserva. 5. Se ocorrerem conflitos relativamente à competência dos tribu-nais de dois territórios jurídicos em matéria civil, e não existir qual-quer critério comum de orientação para as duas partes, os respectivos tribunais poderão resolver o conflito por meio de negociações em ter-mos de igualdade e razoabilidade. (2) O problema da aplicação da lei O problema da aplicação da lei enquanto ponto fulcral dos acor-dos interregionais, prende-se essencialmente com a questão de deter-minar qual o direito material aplicável aos casos cíveis e comerciais 11 De acordo com as disposições do direito processual civil de Macau vigen-tes, os tribunais de Macau têm competência sobre estas três espécies de casos cíveis com ligação ao estrangeiro. Vide Mi Jian et al: O Direito de Macau, Fun-dação Macau, 1994, p. 178 56

que envolvem mais que um território jurídico, sendo certo que a sua determinação trará necessariamente repercussões directas nos interes-ses imediatos de cada uma das partes envolvidas. Os acordos interre-gionais devem, por este motivo, estar dotados de um regime de qualificação completo que permita a correcta determinação da lei reguladora da relação jurídica. l. A aplicação da lei quanto ao estado das pessoas: Actualmente, em Macau como na China Continental, a lei regula-dora do estado das pessoas é a lei pessoal. O entendimento do que seja «a lei pessoal» não é, todavia, absolutamente unívoco. No território de Macau, a lei pessoal dos indivíduos de nacionali-dade estrangeira é a da sua nacionalidade, e a lei pessoal das pessoas locais é a lei da sua residência12. O negócio jurídico celebrado por pessoa que seja incapaz segundo a lei pessoal competente não pode ser anulado com fundamento na incapacidade no caso de a lei de Macau, se fosse aplicável, considerar essa pessoa como capaz13. O artigo 143.° das «Disposições Gerais do Direito Civil» da Chi-na, dispõe que a capacidade civil dos cidadãos chineses residentes no estrangeiro é regulada pela lei do país de residência. O Supremo Tribunal Popular procedeu à interpretação desta disposição nos seguintes termos: À capacidade civil dos cidadãos chineses residentes no estran-geiro é aplicável a lei nacional, caso o negócio jurídico tenha sido cele-brado dentro do território nacional; se o negócio jurídico tiver sido rea-lizado no estrangeiro, é aplicável a lei do país de residência. Os indivíduos estrangeiros, incapazes segundo a sua lei nacional, que desenvolvam actividades de natureza civil dentro do território chi-nês, devem ser considerados como capazes, se a lei chinesa os conside-rar com capacidade. Do exposto se pode constatar que na prática há situações em que a lei pessoal é a lei da nacionalidade e, noutras, a lei do lugar da residência. Enquanto que na China Continental os sujeitos das relações jurí-dicas privadas interterritoriais são só cidadãos de nacionalidade chinesa, na RAEM tanto podem ser residentes de nacionalidade chinesa como residentes de nacionalidade estrangeira, e nestas circunstâncias a naci-onalidade enquanto elemento de conexão, não se revela de grande utilidade. Por esta razão, o autor é da opinião de que a lei pessoal deve ser a lei do lugar de residência. 12Desde há longa data que a nacionalidade tem sido o elemento de conexão da lei pessoal em Macau, mas em Maio de 1991 o Decreto-Lei n.° 32/91/M, pro- mulgado pelo Governador, procedeu à altera,cão do Código Civil português aplicá- vel em Macau, determinando que aos residentes habituais no Território se aplica a lei vigente em Macau, ou seja, o elemento de conexão passou a consistir na residên- cia dos indivíduos. Vide Jiang Enci: Notas Orientadoras sobre o Direito Comercial deMacau, Ed. Zhong Guo Da Bai Ke Quan Shu (Shanghai), 1994, p. 176-177. 13Vide Noções Gerais do Direito deMacau, Ed. Zhongguo ZhengLa Daxue, 1993, p.145. 57

2. A aplicação da lei quanto aos direitos sobre coisas: No território de Macau os conflitos de leis que envolvem direitos sobre coisas têm como critério básico de resolução a lei do lugar onde as coisas se encontram situadas. Isto é, ao regime da posse, proprieda-de e demais direitos reais é aplicável a lex rei sitne. Em tudo quanto respeita à constituição ou transferência de direitos reais sobre coisas em trânsito, são estas havidas como situadas no país do destino. O artigo 144.° das «Disposições Gerais do Direito Civil» da China, dispõe apenas que aos bens imóveis é aplicável a lei do lugar onde eles se situam e no que respeita aos bens móveis é omisso. A inter-pretação do Supremo Tribunal Popular é no sentido de que às rela-ções jurídicas civis relativas ao direito de propriedade, compra e venda, arrendamento, hipoteca, o direito de uso, que tenham por objecto bens imóveis, é aplicável a lei do lugar onde o bem imóvel se encontra situado. No tratamento futuro a dar aos casos interterritoriais que envol-vem direitos sobre coisas é aconselhável eleger a lei do lugar onde se situe a coisa como lei reguladora, simultaneamente aplicável aos bens móveis e bens imóveis. Esta solução adequa-se à situação actual de Macau e da China Continental e também é conforme a legislação e prática judiciária da grande maioria dos países. 3. A aplicação da lei quanto às obrigações decorrentes de contratos: Actualmente, tanto em Macau como na China Continental, a lei aplicável às relações contratuais interterritoriais é determinada pelo princípio da autonomia das vontades das partes. Todavia, na ausência da designação da lei reguladora pelas partes, as soluções encontradas por Macau e pela China Continental não são totalmente coincidentes. No território de Macau, as obrigações são reguladas pela lei que os respectivos sujeitos da relação tiverem designado, expressa ou implicita-mente, desde que a lei designada corresponda a um interesse sério dos declarantes e esteja em conexão com os elementos do negócio jurídico. Na falta da determinação da lei aplicável, atende-se à residência habitual comum das partes. Faltando a residência comum, é aplicável, quanto aos negócios gratuitos, a lei da residência habitual daquele que atribui o be-nefício e, nos restantes contratos a lei do lugar da celebração. Na China Continental, as partes de um contrato interterritorial podem designar a lei aplicável à resolução das disputas contratuais, mas a lei designada deverá ter uma relação concreta com o contrato e a escolha por parte dos sujeitos terá de ser expressa. Facilmente se pode constatar que na China Continental a designação implícita da lei regu-ladora não é reconhecida. Se as partes não houverem escolhido a lei reguladora, seguir-se-á então o princípio da conexão mais próxima, ou seja, aplicar-se-á a lei do país ou território com o qual o contrato se encontre mais intima-mente ligado. Relativamente à questão de se saber como determinar a lei aplicá-vel aos contratos económicos interterritoriais com base no princípio da 58

conexão mais próxima, o Supremo Tribunal Popular procedeu à sua interpretação e estabeleceu determinações bastante pormenorizadas sobre o assunto14. Tendo presente o espírito de busca de semelhanças e de respeito pelas diferenças, o autor é da opinião de que nos acordos interregionais sobre conflitos de leis, a determinação da lei aplicável às obrigações deve ter por base o princípio da autonomia das vontades e como crité-rio supletivo o princípio da conexão mais próxima, salvo a existência de disposições especialmente previstas na lei15. 4. A aplicação da lei quanto às obrigações decorrentes de actos lesivos de direitos: No território de Macau a responsabilidade por actos lesivos de direitos interterritoriais é regulada pela lei do lugar onde decorreu a principal actividade causadora do prejuízo, e em caso de responsabili-dade por omissão é aplicável a lei do lugar onde o responsável deveria ter agido. Se a lei do local onde se produziu o efeito lesivo considerar responsável o agente, mas não o considerar como tal a lei do lugar onde decorreu a sua actividade, é aplicável a lei do lugar onde se produziu o efeito lesivo. Se o agente e o lesado tiverem a mesma nacionalidade ou, na falta dela, a mesma residência habitual, e se encontrarem ocasionalmente em país estrangeiro, a lei aplicável será a da nacionalidade ou da resi-dência comum. Na China Continental a responsabilidade por danos em virtude de actos lesivos de direitos é regulada pela lei do lugar onde ocorreu o acto lesivo. A lei do local onde ocorreu o acto lesivo abrange a lei do lugar onde decorreu o acto e a lei do lugar onde se produziu o resulta-do. Se esses lugares não forem coincidentes, caberá ao tribunal proce-der à designação da lei aplicável. Se o agente e o lesado tiverem a mesma nacionalidade ou residi-rem no mesmo país, o tribunal popular poderá escolher entre a aplica-ção da lei nacional comum ou a lei da residência comum. Relativamente aos casos a serem litigados em tribunais chineses relativos a actos lesivos de direitos interterritoriais, se a lei chinesa não considerar a prática de um determinado acto ocorrido fora do seu terri-tório nacional como acto lesivo de direitos, esse acto não será tratado como tal. 14Vide Colectânea das Interpretações Judiciais do Supremo Tribunal Po- pular da República Popular da China, Ed. Reumi n Fayuan, 1994, p. 157. 15Como, por exemplo, o disposto no n.° 2 do artigo 5.° do regime jurídico dos contratos económicos que envolvem interesses estrangeiros, em que se prevê: «Aos contratos de consórcio de capitais chineses e estrangeiros, contratos de co operação entre entidades chinesas e estrangeiras e os contratos de cooperação entre entidades chinesas e estrangeiras para exploração de recursos naturais cujo cumprimento tenha lugar no território da República Popular da China, é aplicável a lei da República Popular da China». 59

Do exposto pode constatar-se que tanto o território de Macau como a China Continental elegeram a lei do lugar da ocorrência do acto lesivo de direitos como lei reguladora da responsabilidade por danos, assim como estabeleceram o princípio da lei pessoal comum do agente e do lesado (que compreende a lei da nacionalidade comum e a lei da residência comum). Com vista à futura resolução dos conflitos de leis entre a RAEM e a China Continental, o autor defende a necessidade da verificação de um duplo requisito: Para que um acto seja considerado como acto lesi-vo de direitos, deve ser necessário que ele seja considerado como tal simultaneamente pela lei do lugar da ocorrência do acto e pela lex fori. Esta ideia deverá servir de princípio orientador para determinação da lei aplicável à responsabilidade por actos lesivos de direitos, por forma a acautelar os interesses do lugar da ocorrência do acto lesivo e do lugar onde se encontra o tribunal. E, como complemento, deverão ser tidos em conta o princípio da residência comum e o princípio da conexão mais próxima. 5. O casamento e o poder paternal: (1) O casamento: Em Macau, os requisitos substanciais do casamento são regula-dos, em relação a cada nubente, pela respectiva lei pessoal e os requisi-tos formais são regulados pela lei do lugar da celebração. Na China Continental, os requisitos substanciais e formais do ca-samento são regulados pela lei do lugar da celebração. Nos futuros acordos interregionais, deverá ser adoptada a solução actualmente em vigor em Macau, ou seja estabelecer como lei regula-dora dos requisitos substanciais do casamento a lei da residência dos nubentes, e a lei reguladora dos requisitos formais, a lei do lugar da celebração do casamento. (2) O divórcio: Em Macau, ao divórcio e à separação judicial de pessoas e bens é aplicável a lei nacional comum dos cônjuges. Não tendo os cônjuges a mesma nacionalidade, é aplicável a lei da sua residência habitual co-mum, e na falta dela, a lei do país com o qual a vida familiar se ache mais estreitamente conexa. Na China Continental a lei aplicável, é a lei do local onde é pro-posta a acção de divórcio. Tendo em conta que no futuro os casos de divórcio interregionais ocorrerão dentro de um mesmo país soberano, não parece viável man-ter como lei reguladora a lei nacional dos nubentes. O autor propõe como alternativa a lei da residência comum, e na falta desta, a lei do local onde é proposta a acção. (3) Relações entre os cônjuges: De acordo com as normas de conflitos de Macau, as relações entre os cônjuges são reguladas pela lei nacional comum. Não tendo os côn-juges a mesma nacionalidade, é aplicável a lei da sua residência habi- 60

tual comum, e na falta dela, a lei do país com o qual a vida familiar se ache mais estreitamente conexa. Quanto às relações de natureza patrimonial, a substância e efeitos das convenções antenupciais e do regime de bens, legal ou convencio-nal, são definidos pela lei nacional dos nubentes ao tempo da celebra-ção do casamento. Não tendo os nubentes a mesma nacionalidade, é aplicável a lei da sua residência habitual comum à data do casamento e, se esta faltar também, a lei da primeira residência conjugal. As «Disposições Gerais do Direito Civil» da China não estabelece-ram uma regulamentação pormenorizada quanto às relações entre os côn-juges, dispondo apenas quanto à relação de alimentos, à qual é aplicável a lei do país com o qual o alimentando se ache mais estreitamente ligado. Na futura celebração de acordos interregionais, é aconselhável adoptar a solução actualmente em vigor em Macau, separando as rela-ções entre os cônjuges em relações pessoais e patrimoniais. Relativa-mente às primeiras, aplicar-se-á a lei da residência comum dos cônju-ges, e na falta dela, a lex fori. Quanto às últimas, aplicar-se-á aos bens móveis a lei da residência habitual dos cônjuges, e na ausência dela, a lex fori; relativamente aos bens imóveis aplicar-se-á a lei do lugar onde se encontrem situados. 6. A aplicação da lei quanto às relações sucessórias: No território de Macau a sucessão legal é regulada pela lei pessoal do autor da sucessão ao tempo do falecimento deste e a sucessão testa-mentária é regulada pela lei pessoal do autor ao tempo da declaração. As «Disposições Gerais do Direito Civil» da China, apenas dis-põem quanto à sucessão legal, estabelecendo que aos bens móveis é aplicável a lei da residência do autor da sucessão ao tempo do seu falecimento e aos bens imóveis é aplicável a lei do local onde se encontrem situados. Pode-se, constatar, deste modo, que quanto à aplicação da lei à sucessão legal, Macau empregou a lei da nacionalidade e a lei do lugar da residência, enquanto que a China Continental adoptou um regime «bifurcado», distinguindo entre bens móveis e imóveis. O autor considera que a solução adoptada pela China Continental será a mais adequada para a futura resolução dos casos de sucessão legal interterritoriais. Quanto à aplicação da lei à sucessão testamentária, o autor entende que é de se adoptar a solução correntemente aplicada a nível inter-nacional, ou seja, estabelecer um regime «bifurcado»: relativamente aos conflitos que recaiem sobre os requisitos substanciais da sucessão testamentária, à parte constituída pelos bens móveis deve ser aplicável a lei da residência do autor ao tempo da declaração, e à parte constituída pelos bens imóveis, a lei do local onde se encontrem situados. Relativamente à lei reguladora dos requisitos formais do testamento, também se pode adoptar algumas das soluções correntemente utili-zadas a nível internacional, tais como, a lei do local da declaração, a lei 61

da residência do autor ao tempo da declaração ou a lei da residência do autor ao tempo do seu falecimento. (3) Soluções complementares O autor considera que, na resolução dos conflitos de leis entre a RAEM e a China Continental, não é aconselhável fixar-se apenas num único modelo de solução, devendo antes guiar-se pelo princípio da flexi-bilidade. Para além da via do estabelecimento de acordos interregionais, há que adoptar ainda outras vias de solução complementares. l. Aplicação analógica das normas do direito internacional priva-do de cada uma das partes: Uma vez que os conflitos internacionais de leis e os conflitos interregionais de leis oferecem algumas semelhanças entre si, e tendo em conta o facto de o direito de Macau e o da China Continental se-rem muito diferentes, logo após o regresso de Macau à China, não é de se prever que se realizem imediatamente acordos quanto aos con-flitos interregionais de leis. Por isso, é natural que se tome como re-ferência as normas de conflitos internacionais preexistentes para a resolução dos conflitos interregionais16. É preciso reparar, contudo, que existem de facto diferenças entre conflitos internacionais de leis e os conflitos interregionais. Assim, as normas de direito internacio-nal privado da RAEM e da China Continental que não sejam aplicá-veis na resolução dos conflitos interregionais de leis, só depois de efectuadas as necessárias adaptações é que serão aplicáveis. Por exem-plo: no que se refere à determinação da lei pessoal, esta deve ser en-tendida como referida à lei da residência; as referências a «país» nas normas de direito internacional privado devem ser alteradas para «ter-ritório» ou «território jurídico». De acordo com esta solução, Macau teria como referência as suas normas de conflitos constantes do Código Civil e a China Continental, as normas constantes do capítulo VIII das «Disposições Gerais de Di-reito Civil», referente à aplicação da lei quanto às relações civis que envolvam elementos estrangeiros, bem como as normas constantes de determinados diplomas avulsos. A RAEM e a China Continental pode-rão também, na resolução prática das questões, criar novas normas de conflitos. Obviamente, a solução acima referida é apenas de carácter tempo-rário, visto que é apenas aplicável nos primeiros tempos do regresso de Macau à Pátria. 16 Assim acontece actualmente com a China no tratamento dos casos de na-tureza civil com ligação a Macau. Estes casos não são tratados como questões de direito civil que envolvem elementos estrangeiros, mas também diferem do tratamento das questões de direito civil meramente do âmbito interno. Na resolu-ção de grande número de casos de natureza civil com ligação a Macau, foram tidas como referência as disposições aplicáveis aos casos de direito civil que en-volvem elementos estrangeiros, mas em relação a alguns casos foram também adoptadas determinações especiais de ordem política. 62

2. Assimilação legislativa: Conforme já foi dito, os sistemas jurídicos da RAEM e da China Continental são independentes entre si e contribuem reciprocamente para o progresso de cada um. Para a resolução dos conflitos de leis, os órgãos legislativos da RAEM e da China Continental poderão, tendo em conta a situação concreta do seu território jurídico, adoptar consci-enciosamente algumas soluções constantes do ordenamento jurídico da outra parte. Na China Continental há autores que entendem que o orde-namento jurídico da China Continental necessita e deve acolher alguns exemplos proveitosos retirados do ordenamento jurídico de Macau, por forma a tomar-se mais rico, aperfeiçoar-se e desenvolver-se mais rapidamente17. Em Macau, há quem, demonstrando grande largueza de visão, entenda: «não é de se excluir a hipótese que Macau no seu desenvolvimento futuro venha a absorver os elementos úteis do direito da China»18. Pode constatar-se, desta forma, que a solução da assimilação legislativa é perfeitamente viável. Na verdade, existe um precedente aberto pelo Governo de Macau a este respeito. Em 6 de Maio de 1991, o Governador de Macau promulgou o Decreto-Lei n.° 32/91/M, alte-rando o elemento de conexão «nacionalidade» para «residência», quanto aos residentes de Macau, de modo a ajustar-se ao tratamento dos con-flitos interregionais de leis. Em momento anterior, o Governo de Ma-cau procedera ao estudo da lei pessoal no direito da China Continental, que tem por base a residência enquanto elemento de conexão19 e convi-dara um especialista em direito da China Continental para proferir uma palestra dedicada ao assunto20. Deve ser sublinhado que, depois do es-tabelecimento da RAEM, as condições favoráveis a esse tipo de assi-milação legislativa aumentarão em grande medida, especialmente no que se refere ao âmbito económico e comercial. Por exemplo, a China Continental ao legislar, poderá acolher a experiência de sucesso de Macau no âmbito da legislação da economia de mercado21. Desta for- 17Vide Mi Yetian: O ordenamento Jurídico deMacau e o Sistema Jurídico Continental, Ed. Zhonggno ZhengLa Daxue, 1996, p. 110-121. 18Wei Meichang: Aomen Zongtan, Fundação Macau, 1994, p. 8. 19Gabinete para os Assuntos Legislativos do Governo de Macau: O Estatu- to Pessoal dos ResidentesdeMacau. Citado por Yu Zhenli em: Sobre o Elemento Básico de Conexão para a Resolução dos Conflitos Interregionais de Leis na China, in Ningbo Daxue Xuebao (ciências humanistas), 1991, n.° 2. 20Vide Yang XianKun: Considerações Gerais sobre o Direito de Macau, Ed. Zhongshan Daxue, 1994, p .61-62. 21Quer do ponto de vista do sistema, da abertura e do grau de liberdade ou do ponto de vista da regulamentação e da forma como se efectuam as transacções, o mercado da China Continental não revela a mesma maturidade que o de Macau. Por este motivo, muitos aspectos do mecanismo jurídico da economia de mercado de Macau merecem ser tidos como referência pela China Continental. Vide Xiao Weiyun: Bre- ves Considerações sobre as Diferenças e Semelhanças entre o Direito da China Con- tinental e o Direito de Macau, in Remnin Ribao (ed. Ultramarina), de l de Dezembro de 1994; Guo Shiping, Zhang Zhonghua: O Sistema de Economia de Mercado de Hong Kong, Formosa e Macau, Ed. Lanzhou Daxue, 1994, p. 276-280. 63

ma, é possível tomar alguns aspectos do direito material e adjectivo dos dois territórios convergentes e, assim, diminuir os conflitos de leis entre a RAEM e a China Continental. 3. Negociação de casos concretos: Uma vez que os casos reais de conflitos de leis são numerosos e complexos, não possível resolver todos os problemas somente através dos acordos interregionais, pelo que se impõe por isso a adopção da via flexível da negociação de casos concretos. Isto é, em relação a alguns casos especiais ou casos concretos relativamente aos quais não existem bases pré-estabelecidas de resolução, a RAEM e a China Continental poderão, sob o pressuposto da igualdade e do interesse mútuo, proce-der a amplas consultas ou negociações, de modo a se poder chegar a um consenso quanto às questões da competência do tribunal e da apli-cação da lei, resolvendo atempada e adequadamente os conflitos. Esta via desempenhará um papel importante em todo o processo de resolu-ção dos conflitos de leis entre a RAEM e a China Continental. Ⅲ A VIA DE RESOLUÇÃO DOS CONFLITOS DE LEIS EM MATÉRIA PENAL Na fase actual os casos penais que envolvem Macau e a China Continental têm vindo a aumentar de ano para ano. Após o regresso de Macau à Pátria, à medida que o intercâmbio a nível político, económico, cultural e social se vá alargando de dia para dia, é previsível que os casos penais que envolvem Macau e a China Continental revelem ten-dência para o aumento. Apenas através da intensificação da coopera-ção interregional e da resolução satisfatória dos conflitos de leis em matéria penal, é que se poderá combater e punir os crimes interterritoriais e defender a sua tranquilidade social e a dignidade do direito. 1. A VIA LEGISLATIVA O autor quando se refere à via legislativa não se refere à elabora-ção de leis uniformes pelo Governo Central destinadas expressamente a resolver os conflitos de leis em matéria penal entre a RAEM e a Chi-na Continental, mas sim à possibilidade de cada uma das partes tendo em conta as respectivas situações concretas e com base nos princípios da igualdade e de cooperação mútua, resolver os conflitos de leis penais entre elas, servindo-se do direito internacional, do costume internacional bem como da experiência aproveitável da parte contrária como referência. Na verdade, já se encontram consagrados na Lei Básica de Macau alguns princípios relativos à resolução de conflitos de leis em matéria penal entre a RAEM e a China Continental, princípios esses que deverão ser observados pelas duas partes aquando da elaboração das res-pectivas leis penais. 64

1. O n.° 2 do artigo 18° da Lei Básica dispõe: «As leis nacionais não se aplicam na RAEM, salvo as indicadas no Anexo III a esta lei. As leis indicadas no Anexo III são aplicadas localmente mediante publica ção ou acto legislativo da RAEM». De acordo com esta disposição, as normas penais nacionais não são aplicáveis na RAEM, e a China Con- tinental ao legislar em matéria penal terá de se conformar com este facto. Relativamente à concretização do conteúdo de algumas leis nacio-nais, o órgão legislativo da RAEM poderá elaborar as suas próprias normas penais. Por exemplo, as leis relativas à bandeira nacional e ao emblema nacional devem ser observadas na RAEM. De acordo com o artigo 19° da lei relativa à bandeira nacional, e o artigo 13° da lei rela-tiva ao emblema nacional, quem em público e dolosamente incendiar, destruir, pintar, sujar ou calcar a bandeira nacional ou o emblema naci-onal, ultrajando-os por qualquer uma dessas formas, está sujeito à res-ponsabilidade penal. As disposições penais da China relativas à ofensa à bandeira nacional e ao emblema nacional, não são, todavia, aplicá-veis na RAEM. Toma-se deste modo evidente que a RAEM terá de legislar por si própria, estabelecendo preceitos concretos quanto aos actos de ultraje à bandeira e ao emblema nacional. 2. O n.° 4 do artigo 18.° da Lei Básica dispõe: «No caso de a As sembleia Popular Nacional decidir declarar o estado de guerra ou, por motivos de distúrbios na RAEM que ponham em perigo a unidade ou segurança nacionais e não possam ser controlados pelo Governo da RAEM, decidir a entrada da Região em estado de emergência, o Go verno Central Popular pode ordenar, por decreto, a aplicação das res pectivas leis nacionais na Região.» A expressão «respectivas leis naci onais» referida no preceito deve ser entendida como abrangendo as leis penais, porque em estado de guerra ou de emergência é frequente a ocorrência de situações de violentas perturbações da ordem pública e as leis nacionais são as que possuem mais autoridade no que se refere à manutenção da estabilidade social e da ordem, não devendo ser exclu ídas. Além do mais, a maior parte das leis relativas ao estado de guerra ou de emergência são de conteúdo penal. Deste modo, nas situações de excepção determinadas por lei, aci-ma referidas, as leis penais e processuais penais nacionais, podem ser directamente aplicadas na RAEM, mediante decreto do Governo Popu-lar Central, e o órgão judicial central pode exercer a sua competência na RAEM em matéria penal. 3. O n.° l do artigo 13.° da Lei Básica dispõe: «O Governo Popu lar Central é responsável pelos assuntos das relações externas relativas à RAEM». O n.° l do artigo 14.° prevê: «O Governo Popular Central é responsável pela defesa da RAEM». O n.° 3 do artigo 13.° estabelece: «Os tribunais da RAEM não têm jurisdição sobre actos do Estado, tais como os relativos à defesa nacional e às relações externas». O autor entende que as «relações externas» e a «defesa» referidas no texto da Lei Básica, devem abranger a jurisdição sobre casos penais 65

relativos às relações externas e à defesa. Por isso, quando ocorram actos criminosos que ponham em perigo a defesa nacional e as relações externas, os órgãos judiciais da RAEM não têm jurisdição sobre eles, devendo a responsabilidade poenal dos respectivos agentes ser efecti-vada pelo mais alto órgão judicial do país, através da aplicação das leis penais nacionais. Além disso, quanto aos actos do Estado praticados na RAEM, tais como os relativos à defesa nacional e às relações externas, a RAEM não tem jurisdição sobre eles. Os tribunais da RAEM não podem proceder ao julgamento independente dos casos que envolvam questões de facto respeitantes actos do Estado, tais como os relativos à defesa nacional e às relações externas, devendo, para o efeito, obter do Chefe do Executivo uma certidão sobre as referidas questões de facto. O Chefe do Executivo só após a obtenção de documento certificativo do Governo Popular Central é que poderá emitir a referida certidão, a qual é vinculativa para os tribunais no julgamento desse tipo de casos. 4. O artigo 23.° da Lei Básica prevê: «A RAEM deve produzir, por si própria, leis que proíbam qualquer acto de traição à Pátria, de secessão, de sedição, de subversão contra o Governo Popular Central e de subtracção de segredos de estado, leis que proíbam organizações ou associações políticas estrangeiras de exercerem actividades políticas na RAEM e leis que proíbam organizações ou associações políticas da RAEM de estabelecerem laços com organizações ou associações polí-ticas estrangeiras.» Esta disposição confere fundamento para a criação de tipos de crimes, tais como os de traição à Pátria, secessão, sedição, subversão contra o Governo Popular Central e de subtracção de segredos de esta-do na legislação penal da RAEM. A RAEM ao instituir os crimes aci-ma referidos através da legislação penal, está a proteger, do ponto de vista penal, as exigências imperiosas da soberania nacional, a unidade nacional e a integridade do território, bem como está a criar condições favoráveis à resolução de casos penais interterritoriais desse tipo. 2. A VIA DAS NEGOCIAÇÕES A via das negociações aqui referida tem por fim a consecução de uma solução adequada para os conflitos de leis em matéria penal, atra-vés da realização de consultas em termos de igualdade entre os órgãos competentes das duas partes envolvidas. Podem realizar-se consultas quanto a questões de índole geral res-peitantes a conflitos de leis em matéria penal, bem como quanto à reso-lução de casos concretos. As consultas em matéria penal dizem respeito, principalmente ao problema da jurisdição sobre os casos e o problema da designação da lei aplicável. Relativamente ao problema da jurisdição, o autor entende que deve insistir-se na primazia do princípio territorialista e na complementaridade dos princípios pessoalista e da protecção da juris-dição. Relativamente ao problema da aplicação da lei, o autor é de opi- 66

nião que se deve eleger a lex fori como lei reguladora. Em seguida, serão apresentadas algumas propostas concretas quanto à resolução destas duas questões: 1. O problema da jurisdição e da aplicação da lei quanto aos cri mes cometidos por pessoal acreditado reciprocamente. De acordo com as disposições da Lei Básica, o Ministério dos Negócios Estrangeiros da República Popular da China estabelecerá uma representação na RAEM para tratar dos assuntos das relações externas; as outras repartições do Governo Popular Central, as províncias, regi-ões autónomas ou municípios directamente subordinadas ao Governo Popular Central, depois de obterem a anuência do Governo da RAEM e a aprovação do Governo Popular Central, podem estabelecer represen-tações na RAEM e o pessoal acreditado deve observar as leis da RAEM; a RAEM pode igualmente estabelecer uma representação em Pequim. A prática de crimes pelo pessoal acreditado dessas representações estabelecidas reciprocamente, é reconduzível a duas situações: (1) O pessoal acreditado de uma das partes comete crimes fazen-do uso das suas funções dentro do território onde se encontra acredita-do. Esses actos violam, sobretudo, os interesses da parte acreditada, devendo seguir-se o princípio da jurisdição pessoal, sendo competente o órgão judicial da parte acreditada e aplicando-se as suas leis. (2) O pessoal acreditado viola o direito à integridade física e di reitos patrimoniais dos residentes ou outras pessoas da parte acreditante, fora do exercício das suas funções dentro do território onde se encontra acreditado, bem como outros casos em que a violação das leis da parte acreditante constitui crime. Deve seguir-se o princípio da jurisdição territorial, sendo competente o tribunal do lugar da prática do crime e aplicando-se as leis da parte acreditante. (3) Verde O pessoal acreditado viola o direito à integridade física e direitos patrimoniais de pessoal com o mesmo estatuto. E competente o tribunal do lugar da prática do crime e são aplicáveis as suas leis. 2. O problema da jurisdição e da aplicação da lei quanto aos cri mes cometidos por outro pessoal: (1) Casos penais em que o lugar da prática do crime corresponde a um dos territórios. Relativamente aos efeitos da aplicação da lei penal no espaço, tanto Macau como a China Continental, insistem na primazia do princípio territorialista e, assim sendo, quanto aos crimes ocorridos apenas na RAEM ou ocorridos apenas na China Continental, é apropriado que seja compe-tente o tribunal do lugar da prática do crime e aplicáveis as suas leis. Todos os casos de crime ocorridos na RAEM, são da competência do órgão judicial da Região e são aplicáveis as leis penais locais, inde-pendentemente do facto de os suspeitos, réus ou ofendidos serem residentes de Macau ou residentes da China Continental que se encon-trem em Macau. 67

Do mesmo modo, todos os casos de crime ocorridos na China Continental, são da competência do órgão judicial da China Continental e são aplicáveis as respectivas leis, independentemente do facto de os suspeitos, réus ou ofendidos serem residentes de Macau ou residentes da China Continental. (2) Os casos de crimes que envolvem os dois territórios: Quando o lugar do crime corresponda a dois lugares e sejam res pectivamente a RAEM e a China Continental, pode determinar-se a jurisdição penal e a lei aplicável de acordo com a maior ou menor danosidade social provocada Caso o lugar da execução do crime e o lugar da produção do resul-tado não sejam coincidentes, é competente o tribunal do lugar da pro-dução do resultado e são aplicáveis as suas leis. Se o lugar onde se realizaram os actos preparatórios do crime e o lugar da execução do crime não forem o mesmo deve determinar-se a jurisdição penal e a lei aplicável segundo o lugar da execução do crime. Quando a prática do acto se prolongue e ocorra tanto na RAEM como na China Continental, a competência pertence ao tribunal do lu-gar em que tiver sido descoberto e julgado o caso, em primeiro lugar. (3) Os casos penais em que a prática de vários crimes envolvem os dois territórios: Quando o mesmo agente pratique vários crimes na RAEM e na China Continental, os órgãos judiciais dos dois territórios podem cada qual aplicar as leis penais locais e julgar os crimes ocorridos dentro dos respectivos territórios. A jurisdição também poderá ser exercida autonomamente pelo órgão judicial do lugar crime mais gravoso (ou então, poderá orientar-se pelo princípio da conveniência do julgamento e determinar jurisdição através de negociações), mas em relação a crimes diferentes não deve aplicar se uniformemente a lexfori, mas sim as respectivas leis penais dos lugares do crime. (4) Comparticipação de residentes dos dois territórios: No caso de os residentes da RAEM e da China Continental comparticiparem n; prática de crimes no mesmo território, a jurisdição pertence ao órgão judicial do lugar da prática do crime e são aplicáveis as suas leis. Se a realização do crime em comparticipação se basear na divisão de tarefas, jurisdição e a lei aplicável determinar-se-á através do lugar principal da prática do crime. Existindo dificuldades na destrinça entre o lugar principal e se-cundário, determinação da jurisdição e lei aplicável deve fazer-se se-gundo o lugar da residência do agente principal. Se for difícil determi-nar o agente principal, a jurisdição pertencerá ao órgão judicial do lu-gar da solução do caso. Em relação a esse tipo de casos, poder-se-á através da realização de consultas, tendo por base o princípio da conveniência do julgamento, determinar a jurisdição. 68

3. O problema da protecção da jurisdição e da aplicação da lei. O princípio da protecção da jurisdição é aplicável sobretudo aos casos em que o acto é considerado crime tanto no lugar da prática do crime como no lugar onde ocorreu o dano e o acto criminoso tenha por objecto a violação dos interesses do Estado do território jurídico da outra parte. Tais crimes são por exemplo: a falsificação da moeda e títulos de valores da outra parte; falsificação de documentos autênticos do Estado, documentos de identificação, selos; corrupção passiva e activa que viole os interesses do Estado; fazer-se passar por funcioná-rio do Estado da outra parte para prática de actos fraudulentos, etc. Em relação aos actos criminosos acima referidos, o órgão judicial do lugar do dano pode reivindicar para si a competência sobre esses casos e aplicar as suas leis aquando do julgamento desses crimes, atra-vés da invocação do princípio da protecção da jurisdição. Assim, um residente da China Continental ou de Macau que cometer o crime de falsificação de Renminbis, o Tribunal Popular da China Continental poderá proceder ao seu julgamento, de acordo com o princípio da pro-tecção da jurisdição. 4. O princípio ne bis in idem: O artigo 6.° do Código Penal de Macau vigente estabelece: «A aplicação da lei penal de Macau a factos praticados fora de Macau só tem lugar quando o agente não tiver sido julgado no local da prática do facto ou se tiver subtraído ao cumprimento total ou parcial da condena-ção.» Por outras palavras, se o agente já tiver sido julgado e tiver cum-prido a pena imposta, fora de Macau, a lei penal de Macau não volta a ser aplicada ao caso. Daí se pode constatar que a lei penal de Macau acolheu o princípio ne bis in idem, o mesmo não sucedendo com o di-reito penal da China Continental, cujo artigo 10.° dispõe: «Todo aquele que cometer um crime for a do território da República Popular da Chi-na e que, de acordo com os termos da presente lei esteja sujeito a res-ponsabilidade penal, apesar de ter sido julgado no estrangeiro, pode ainda ser responsabilizado nos termos da presente lei, sem prejuízo da isenção ou atenuação da pena no caso de cumprimento da condena-ção». Este preceito é razoável no que toca à resolução de casos penais com ligação ao estrangeiro. Contudo, tendo por pressuposto o princípio «um país, dois sistemas», os casos penais que envolvam diferentes territórios jurídicos, não são em última análise casos com ligação ao estrangeiro, sendo assim aconselhável evitar a repetição do exercício da jurisdição sobre eles. Se um mesmo agente tiver já sido julgado pelo órgão judicial da RAEM, o órgão judicial da China Continental não pode voltar a julgá-lo, o mesmo acontecendo no caso inverso. 69

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Administração, n.° 43, vol. XII, 1999-1.°, 71-84 ESTADO DE DIREITO DEMOCRÁTICO, DIREITOS FUNDAMENTAIS E O INSTITUTO DO OMBUDSMAN — UMA INTRODUÇÃO AO TEMA: «OMBUDSMAN — QUADRO NORMATIVO E EXPERIÊNCIA INSTITUCIONAL»* Jorge Carlos Fonseca** Quiseram os organizadores desta Conferência Internacional, con-ceder-me o privilégio de, perante tão qualificado e distinto auditório, introduzir um dos grandes painéis: «O Ombudsman — Quadro norma-tivo e experiência institucional». Sabiam certamente que a experiência deste honrado convidado, no que se refere às tarefas da docência e in-vestigação universitárias ou às lides de jurisconsulto, se limitava nos últimos vinte anos ao domínio — chamemos-lhe assim — das ciências criminais, sendo certo que o tema que aqui será apresentado e debatido terá sobremaneira os seus contornos jurídicos marcados pelos direito constitucional e administrativo. Todos sabemos que, pelo menos até agora, em Cabo Verde, o instituto da mediação entre o cidadão e os poderes públicos se limita a um quadro normativo — constitucional e legal — do direito de petição, sem que se possa afirmar uma qualquer experiência prática ou institucional muito relevante nesse domínio1. Sabemos também que a figura da Alta Autoridade Contra a Corrupção * O texto corresponde, com algumas alterações, à comunicação apresentada na Praia, a 2 de Junho de 1998, na Conferência Internacional sobre «Direitos e Liberdades dos Cidadãos — As experiências de mediação: Ombudsman e Comis-sões de Petição», organizada pelo grupo parlamentar do P.A.I.C.V., com o patro-cínio da Fundação Friedrich Ebert. ** Jurista em Cabo Verde. 1 Sobre o direito e as comissões de petição em Cabo Verde, desde a Consti-tuição de 1980, veja-se a comunicação de Ilidio Cruz, feita na Conferência Inter-nacional da Praia so bre «Direitos e Liberdades — As esperiências de mediação: 71

se, pelo seu figurino legal, nomeadamente, o modo de sua designação e âmbito de actuação, mas, sobretudo, pela concreta modelação do seu funcionamento, tem na petição, melhor, na tutela graciosa dos direitos fundamentais2, um pólo de referência distante, indirecto e parcial3, muito pouco tem a ver — iremos ver isso mais adiante — com a instituição do Ombudsman, Mediador, Comissário Parlamentar, Defensor do Povo. E esta inexistência de qualquer afinidade pode verificar-se em qualquer dos diferentes modelos que, desde a criação do Ombudsman sueco, através da reforma constitucional de 1809, passando pelo finlandês (1919), dinamarquês (1955), neozelandês (1962), norueguês (1962), até às mais recentes criações do Provedor de Justiça português, do Defen-sor del Pueblo espanhol, do Médiateur francês e de vários países afri-canos francófonos, do British Parliamentary Commissioner, estendido, na sua modelação, aos países da Commonwealth, do Provedor Euro-peu, se foram criando nos países do Leste Europeu e latino-america-nos, após a queda dos regimes comunistas e militares, respectivamen- Ombudsman e Comissões de petição» (2 a 4 de Junho de 1998), intitulada «Direi-to de petição e as Comissões de Petição nos países de expressão portuguesa — a experiência particular de Cabo Verde». 2 Sobre a chamada tutela graciosa dos direitos fundamentais, que, segundo o autor, abarca o direito de petição (em parte, já que ele também é direito autónomo e direito político, enquanto direito de representação ou «...direito de, na perspec tiva do interesse geral, levar qualquer questão aos órgãos do poder público para que estes tomem as medidas adequadas, mas sem que fiquem vinculados a um estrito dever de decidir») e o Instituto do Provedor de Justiça, cfr. Jorge Miranda, «Manual de Direito Constitucional», tomo IV, 2.ª ed., Coimbra Editora, 1993, págs. 248 ss; cfr. igualmente, Gomes Canotilho, num diferente tratamento siste- mático (direito de petição e Provedor de Justiça, a par do direito de resistência, do direito a um procedimento justo, do direito à autodeterminação informativa, do direito ao arquivo aberto e das garantias impugnatórias no procedimento adminis trativo, são «meios de defesa não jurisdicionais») — «Direito Constitucional e Teoria da Constituição», Almedina, Coimbra, 1998, págs. 466 ss; Vieira de Andrade, «Os direitos fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976», Almedina, Coimbra, 1987, págs. 335 ss, autor que inclui o direito de petição e o tratamento do instituto de Ombudsman na categoria de remédios. 3 A figura, criada pela Lei n.° 28/IV/91, de 30 de Dezembro, funciona junto da Chefia do Governo. A Alta Autoridade é um cargo individual de nomeação pelo Conselho de Ministros (artigo 2.°). A instituição foi criada para «prevenir, averiguar e denunciar actos de corrupção, fraudes e quaisquer outras actividades lesivas do interesse público ou da moralidade administrativa, cometidos no exer cício de cargo público» (artigo 1.°, n.° 1). Trata-se pois, mais de instituição ao serviço do Estado e do interesse público, particularmente, o patrimonial do que de tutela dos direitos dos cidadãos. Significativamente, ficam excluídos da sua esfera de acção os actos administrativos(que não apenas os actos políticos) prati cados pelos titulares dos órgãos de soberania (n.° 2 do artigol0.°). Cfr., no entanto, Menéres Pimentel, que menciona a Alta Autoridade Contra a Corrupção e a Ilegalidade Administrativa de Macau como tendo o instituto do Ombudsmao como pólo de referência («Provedor de Justiça», in DJAP, n.° l, 1994, págs. 653 -654). 72

te, na África4 e na Ásia e igualmente, nos últimos tempos, na Grécia e na Bélgica; que uma instituição deste género não existe entre nós, bem que, recentemente, algumas vozes autorizadas tenham propugnado a sua criação entre nós. Apesar destas condicionantes, porque se trata de um painel em que destacadas figuras vão apresentar e fazer um balanço das experiên-cias concretas vividas em países onde existe um tipo de Ombudsman, numa preocupação de troca de experiências, normativas e práticas, em matéria de protecção de direitos, liberdades e garantias dos cidadãos face ao Estado e à Administração, cabendo-nos, assim, a tarefa de uma introdução geral à problemática ligada a esse instituto numa perspectiva global de tutela dos direitos fundamentais, condição de afirmação da dignidade da pessoa humana e fundamento do Estado de Direito; porque, ao cabo e ao resto, sempre é indesmentível — desde a célebre proclamação de Henkel5 — que quem lida com o direito penal e o pro-cessual penal está a lidar com direito constitucional aplicado, abalan-çámo-nos a este trabalho de introdução. Os termos de referência da Conferência são claros no enquadra-mento dado à problemática que aqui nos traz: quando se pretende um balanço das experiências já feitas, ou se prosseguem objectivos como os de procura de uma melhor adequação ou operacionalidade do instituto do Ombudsman (ou instituto equivalente), ou, ainda se indaga das vantagens e inconvenientes da sua introdução nos ordenamentos jurídicos de países como o nosso, trata-se sempre da afirmação ou, como dizem os termos de referência, consolidação do Estado de Direito. Estado de Direito Democrático, aliás, como explicitamente dizem os organizadores, na ideia, globalmente correcta de que se, normalmente, se acolhem hoje autonomemente nas Leis Fundamentais (como no caso de Cabo Verde, diga-se em abono da verdade)6 os princípios do estado de direito e da democracia, no exacto sentido, respectivamente, de Estado que se funda no respeito da dignidade da pessoa humana, dos direitos, liberdades e garantias individuais ou, como diz a Constituição caboverdiana, «reconhece a inviolabilidade dos Direitos do Homem como fundamento de toda a comunidade humana...» (artigo 1.°), e que está enraizado nas ideias de soberania popular e do pluralismo de ex-pressão e de organização política, hodiernamente é indiscutível a asserção de que não há Estado de Direito sem democracia ou fora dela, não há Estado democrático que não seja de Direito, isto é, submetido 4 Veja-se, a propósito, as indicações contidas no «Le Médiateur de la Republique», Rapport annuel au President de la Republique, Dakar, 1997. 5 «Strafverfahrenerecht, ein Lehrbuch» (Vorwort), 2.a ed., 1968. 6 Veja-se o nosso trabalho «Democracia, Cultura Democrática e Exercício do Poder Político», in De Mindelo para Cabo Verde — Convergência para a Soli- dariedade, dossier compilado sob a coordenação de Carlos Araújo, Mindelo, 1995, págs. 53 ss. 73

às suas regras jurídicas7. Valência (e recíproco condicionamento)8 de ambos que se concretiza e corporiza no Estado de Direito Democráti-co9, no quadro de uma Constituição vista não só como fundamento, mas também como limite do poder, este não podendo ser formado ou exercido senão nos termos da Lei Fundamental. Dito de outra forma, como já tivemos ocasião de o proclamar, não existe democracia fora da Constituição e nenhuma vontade pode prevalecer contra a Constituição10. 7 Veja-se, por todos, Comes Canotilho, «Direito...», págs. 81 ss; Castanhei- ra Neves, «O princípio da legalidade criminal», in Digesta, vol. l.°, Coimbra Edi- tora, 1995, págs. 412 ss («...O Estado de Direito não é de direito porque usa o direito para realizar certos fins axiológico-políticos, mas porque assume o direito como fundamental dimensão constitutiva da sua institucionalização política...» — pág. 413); Reis Novais, «Contributo para uma teoria do Estado de Direito — Do estado de Direito liberal ao Estado social e democrático de Direito», Coimbra, 1987, particularmente págs. 224 ss; Zippelius, «Teoria Geral do Estado», 2.a ed., F.C.Gulbenkian, Lisboa, 1984, pags 152 ss; E. Benda, «El Estado social de Derecho», in Benda, Maihofer, Vogel, Hesse, Heyde, Manual de Derecho Cons- titucional, Marcial Pons, Ed. Juridicas y Sociales, Madrid, 1996, págs. 487 ss. 8 Cfr.o nosso estudo intitulado «O problema das «Fontes de Direito», in Revista Cabo-verdiana de Direito, n.° 4, Praia, 1990, pág. 6 e notas 22 a 26, onde na esteira de Sousa e Brito («A lei penal na Constituição», in Direito Penal — Textos de apoio, A A.F.D.L., 1977/78, págs. 267-268) defendíamos que uma no ção material de Estado de direito «...exige hoje a assunção e o recíproco condici onamento do princípio do estado de direito e do princípio democrático, de forma que a validade dos actos do Estado e a própria expressão da vontade popular se tenham de aferir pelo respeito de princípios e valores que, ancorados na constitui ção material, dão «rosto» e são, digamos, conaturais ao Estado de direito...». Cfr., ainda, Gomes Canotilho, «Constituição dirigente e vinculação do legislador — Contributo para a compreensão das normas constitucionais programáticas», Coimbra Editora, reimpr., 1994, particularmente págs.14 ss. O autor refere que a compreensão da Constituição passa por uma simbiose de duas legitimidades — do pr ocesso e normativo-material — a ser realizada pelo Estado democrático- constitucional. «... O Estado constitucional é um Estado «no direito»... e em «fun- ção do direito» (pág, 23); Manuel Afonso Vaz, «O conceito de lei na Constituição Portuguesa — uma perspectiva de reflexão», in Direito e Justiça, vol. III, 1987/ 1988 (págs. 179-206). 9 Reis Novais, falando do Estado social e democrático de Direito, é claro no seu conteúdo essencial. «...se é certo que da compenetração destes três elementos resulta a impossibilidade de uma interpretação que no isolamento de cada um deles acabasse por afectar o sentido global do conjunto, importa igualmente pre servar a especificidade do contributo de cada, sem o que o verdadeiro alcance do princípio unitário não seria apreendido» (ob. cit., pág. 224). 10Cfr. Canotilho/Vital Moreira, «Constituição da República Portuguesa Anotada», Coimbra, 1993, pág. 64; Jorge Carlos Fonseca, «Democracia...», págs. 53 ss; Cristina Queirós, «Os actos políticos no Estado de Direito», Almedina, Coimbra, 1990, págs. 136 ss. Sobre a noção de Estado de direito, numa correspon- dência de sentido com a de «Estado constitucional», cfr. Jorge Miranda, «Direito constitucional — Aditamentos», Lisboa, 1982, pags, 291 ss; Carl Schmitt, «Teo- ria de la Constitución» (versão espanhola de Francisco Ayala), Alianza Universidad Textos, 2.a reimpr, Madrid, 1996, págs. 137 ss; Ferrajoli, «Jurisdição e democra- cia», Revista do Ministério Público, ano 18.°, 1997, n.° 72, págs. 11 ss, autor que 74

A verdade é que, curiosa e significativamente, a figura do Ombudsman surge na Suécia, nos princípios do século XIX11, no termo de um regime absolutista de concentração de poderes na Coroa, à semelhança, aliás, do que se passava na Europa continental e na sequência de uma reforma constitucional largamente tributária do princípio do controlo parlamentar sobre o executivo. A palavra Ombudsman, que significa que uma pessoa tem uma procuração para representar alguém - no caso, o povo ou as pessoas que se queixam de alegadas ilegalidades ou injus-tiças da administração pública —, passa a consubstanciar um instituto em que um comissário parlamentar independente da Coroa, do Gover-no, dos Tribunais e do próprio órgão que o designa, é dotado de fortes poderes que incluem o exercício por iniciativa própria — de fiscaliza-ção da actividade da Administração e dos tribunais, podendo inclusiva-mente fazer directamente participação criminal contra funcionários, num modelo «forte» e clássico de Ombudsman que, talvez à excepção da Finlândia, em 1919, não foi geralmente reproduzido no perfil sumaria-mente recortado12 13. Na Suécia, e, depois, na Finlândia, um jurista alta- considera a transformação do «velho Estado de Direito» em Estado constitucional de Direito a mudança radical do paradigma moderno: «uma espécie de segunda revolução que muda ao mesmo tempo a natureza do direito, a natureza da política e a natureza da democracia...» (pág. 12). Transformação que implica, nomeada-mente, que a política deixe de ser «omnipotente», invertendo-se a sua relação com o direito: também a política e a legislação por ela produzida se subordinam ao direito. Mas mudança de paradigma que, ainda no entender do autor, se, no plano da teoria do direito, se manifesta pela dissociação entre vigência e validade das leis, no plano da teoria política se manifesta «numa mudança paralela da natu-reza da própria democracia; que deixa de consistir simplesmente na dimensão política que resulta da forma representativa e maioritária da produção legislativa que condiciona a vigência das leis, mas também a dimensão substancial que lhe é imposta pelos princípios constitucionais...» (pág. 14). 11 Karl Loewenstein dá-nos conta do que entende ser uma instituição seme-lhante (ou técnica estatal, como também refere) já no Baixo Império Romano: o defensor civitatis ou plebis recebia as queixas dos súbditos relativamente às in-tromissões e vexames da administração imperial dos grandes latifundiários («Teoria de la Constitución», Ariel Demos, Barcelona, 1982, pág. 524, nota 48). A figura de ouvidor público também remonta aos tempos do Brasil-colónia. Eram os auxi-liares directos dos donatários das capitanias hereditárias nomeados para a função de juiz. Em 1548, com a criação do Governo Geral do Brasil, surge o Ouvidor-Geral com as funções de corregedor-geral da justiça em todo o território colonizado. Mas torna-se claro que estas figuras, historicamente datadas, pouco têm a ver com o moderno instituto, tal qual o recortamos no texto. 12 Sobre a origem sueca do Ombudsman, sua evolução e sua «reprodução» noutros espaços, veja-se Luís Lingnau da Silveira, «O Provedor de Justiça», in Portugal — O sistema político e constitucional, 1974/87, coord. de Mário Baptista Coelho, Instituto de Ciências Sociais, Lisboa, 1989, págs. 701 ss; Alves Correia, «Do Ombudsman ao Provedor de Justiça», in sep.do B.F.D.U.C., 1979, págs. 99 ss; Menéres Pimentel, loc. cit., passim; Giuseppe de Vergottini, «Diritto Costitu-zionale Comparato», 4.a ed., Padova, Cedam, 1992, págs. 516 ss; idem, «Ombudsman», in Dicionário de Política (Norberto Bobbio, Nicola Matteuci e 75

mente qualificado e respeitado passa a supervisionar, com um mandato constitucional, as autoridades públicas, incluindo as judiciárias. Esse mediador tem, aliás, a obrigação de inspeccionar todas as instituições públicas» fechadas», como as prisões, os hospitais psiquiátricos e as casernas militares, sem que tenha que esperar por qualquer queixa ou denúncia, devendo assegurar que as pessoas internadas, assim como os chamados ao serviço militar sejam tratados em conformidade com o direito e as convenções internacionais sobre os direitos do Homem. Ficavam, desde então, historicamente assinalados os traços essen-ciais caracterizadores deste género de órgãos: a independência e a im-parcialidade, os poderes de fiscalização e a ausência de poderes de de-cisão imediata14. Deve, porém, ser referido que as experiências que se seguiram, mais concretamente as da Dinamarca (1955) e da Noruega (1962), se basearam num modelo mais flexível e mais fraco, tendo o Ombudsman um mandato mais restrito que não inclui a actividade do poder judicial nem a mencionada obrigação de inspeccionar regularmente as ditas ins-tituições públicas «fechadas». Os seus poderes concentram-se na ad-ministração pública, cabendo-lhe, essencialmente, prevenir e remediar práticas administrativas ilegais, através de amplos poderes de investi-gação e do principal dos seus poderes efectivos: o de fazer recomenda-ções, que incluem as feitas ao Parlamento, por via de um relatório anual ou de relatórios especiais, para se proceder a alterações legislativas. Muitos factores concorreram para essa alteração do perfil do Om-budsman. Por um lado, a normal insuficiência do sistema de tutela juris-dicional em relação à actividade administrativa, progressivamente cres-cente e abrangendo áreas cada vez mais vastas e sofisticadas. Por outro lado, as experiências concretas da democracia política parlamentar mostravam uma divisão cada vez mais clara e profunda entre maioria e oposições e uma actuação cada vez mais sincronizada e dependente entre a maioria parlamentar e o governo. Assim, a fiscalização do Parlamento sobre as actividades do Executivo nos domínios da administração, a sindicância ou a censura de actos ilegais ou injustos, foram sendo deixadas preferentemente aos cuidados da oposição, mas esta normalmente sem grandes meios de tomar efectivo um tal controlo. Tornava-se, pois, necessário, criar mecanismos mais ágeis e eficazes Gianfranco Pasquino), 2.a ed., Editora Universidade de Brasília, 1986, págs. 838 ss; Jacob Söderman, Intervenções na Universidade de Atenas (l1.11.96), em Vi-toria (9.12.96) e em Paris (5.2.98); Walter Gellhorn, «Ombudsman and others. Civilian Protection in Nine Countries», Cambridge, Mass., 1996, passim. 13Vergottini dá-nos conta que, se, com a Constituição de 1809, o Ombudsman era originariamente um instrumento de fiscalização política do executivo monárquico, com a progressiva afirmação do princípio da responsabilidade politica do executivo face ao Parlamento, ele passou por uma radical transformação, sen- do, a partir daí, um «...tutore del corretto uso del potere amministrativo...» («Diritto..., pág. 519). 14Assim, expressamente, Menéres Pimentel, loc. cit., pág. 655. 76

do que os tradicionais inquéritos parlamentares ou as interpelações ao Governo, quando estavam em causa o mau funcionamento da adminis-tração, e, sobretudo, a lesão de interesses legítimos dos cidadãos, so-bremaneira tratando-se de domínios em que está envolvida de forma clara a orientação política da maioria15. É aquele modelo dinamarquês de mediador — que se pode deno-minar mediador moderno, para usar a caracterização de Jacob Söderman16 — que é normalmente tido como aquele que vai influenciar directa-mente os figurinos dos Ombudsman que, um pouco por todo o mundo, se vão instalando. O reconhecido êxito deste modelo tem a ver, em boa parte, com o seu relativamente mais apertado âmbito de actuação, facto que teria contribuído para uma sua mais fácil aceitação por quem detinha o poder, não faltando também quem admita ser um tipo de mediador com maiores probabilidades de um funcionamento efectivo em países onde a democracia constitucional e a rule of law existem mas são ainda recentes ou pouco consolidadas17. Igualmente abriu caminho a um tipo de mediador que tem a vocação do diálogo e da concertação, de procura de soluções negociadas ou através da persuasão e da influ-ência junto das autoridades públicas em causa. O que, desde logo, fez distinguir o instituto do tradicional direito de petição18, transformando o Ombudsman urna verdadeira magistratura de influência junto dos poderes públicos19. O que se seguiu até aos dias de hoje passou por um constante apuramento daquele figurino, com a introdução ou o ajustamento de outros elementos, como a supervisão no domínio dos direitos humanos, considerando-se o Ombudsman ou instituto equivalente como importante meio não judicial de defesa dos direitos do Homem. Pode dizer-se ser esta a tendência dominante, a qual tem sido vincada nas diferentes instâncias e reuniões internacionais, nomeadamente a nível do Conselho da Europa20. 15Claramente neste sentido, Vergottini, «Ombudsman», loc. cit., págs. 839- 840. 16«La mediation: Quel avenir» — discurso n.° 25.° aniversário do Mediador da República Francesa (Paris, 5.2.98). 17Assim parece ser o pensamento de J. Söderman, expresso na já referida intervenção de Atenas, em 1996. 18Sobre o direito de petição, cfr., por todos, Luís Barbosa Rodrigues, uo direito de petição perante a Assembleia da Republica», in Perspectivas Constitu- cionais — Nos 20 anos da Constituição de 1976, II volume (Organização de Jor- ge Miranda), Coimbra Editora, 1997, págs. 643 ss. 19Cfr. Eudoro Pamplona Corte-Real, «Provedor de Justiça», in Polis Ver bo, 4, 1986, pág.1697; Vergottini, «Diritto...», pág. 520; Menéres Pimentel, loc. cit., pág. 658 «...ao Provedor assiste o poder de influenciar o comportamento dos restantes poderes públicos, não pela razão da autoridade, não por qualquer privi- légio de execução prévia, mas pela autoridade da razão, pelo privilégio do distanciamento em relação aos diversos interesses públicos que movem a actua- ção dos outros órgãos e serviços do Poder...». 20Um registo do que se diz no texto pode ser encontrado em L. L. da Silveira, loc. cit., págs. 707-708. 77

Mas, se os figurinos actualmente em vigor vêem no modelo dina-marquês o seu antecedente mais próximo, particularmente no que se refere à exclusão de competências no domínio da actividade do poder judicial e de directa participação criminal e disciplinar contra os agen-tes de autoridade que incorram em práticas ilegais, ajustado ou acresci-do, como vimos, de outros elementos, o certo é que há uma multipli-cidade de modelos, podendo dizer-se que praticamente não existe um que se reduza a um outro, no que se refere ao seu conteúdo funcional, aos procedimentos adoptados ou ao âmbito de actuação. No entanto, sempre seria possível organizar uma tipologia, a partir de características comuns a determinado número de espaços ou países que, face aos restantes, apresentariam um ou outro elemento dominante ou diferen-ciador21. Assim, teríamos o modelo francófono, marcado pela designação do Médiateur através de decreto de Conselho de Ministros; o ibérico, com competência em matéria de fiscalização da constitucionalidade das normas22; o modelo nórdico (que não abrange o dinamarquês, como já vimos), onde existe a possibilidade de intervenção na área do poder judicial; o anglo-saxónico dos países da Commonwealth, vocacionado quase estritamente para as questões procedimentais administrativas, em especial, para o acesso a documentos de conhecimento reservado23; o modelo difuso, apanágio dos Estados com opção federal ou vincada-mente regional, como sejam os casos alemão, norte-americano e italia-no24, onde, grosso modo, apenas existem Ombudsman locais, regionais 21Veja-se Menéres Pimentel, loc. cit., pág. 656; Vergottini, «Diritto...», 517- -519; J. Söderman, Intervenção na Univ. de Atenas (l1.11.96). 22Já não assim o «Valedor do Pobo» da Galiza e outras figuras autonômicas similares existentes no País Basco, Catalunha, Aragón, Andaluzia, Valência, Canárias e Baleares, que, além disso, apenas têm competência relativamente á Administração da respectiva Comunidade Autónoma. Outrossim, o Defensor del Pueblo pode lançar mão do recurso de amparo e da acção de responsabilidade, meios de que o Provedor português se encontra desprovido. Cfr. L. Lingnau da Silveira, «Ò Provedor de Justiça — Análise comparativa com o Defensor del Pueblo de Espanha e o Valedor do Pobo da Galiza», in Scientia Ivridica, tomo XXXVIII, 1989, Braga, págs. 27 ss. Cfr., sobre as relações entre o Defensor del Pueblo e as figuras autonômicas afins, José Luis Carro Fernántez-Valmayor, «Las relaciones entre el Defensor del Pueblo y las figuras autonômicas afines», in Revista de Estúdios de la Administración Local y Autonómica, 243, Julho-Setembro de 1989, págs. 527 ss. «...Los defensores del Pueblo autonômicos... no son órganos constitucionales ni, por supuesto, tienen el carácter de órgano del Estado global. Estamos aqui, por el contrario, ante organos autonómicos previstos en algunos Estatutos de Autonomia en virtud del poder de autodisposición organizativa que constitucionalmente corresponde a las Comunidades Autónomas «(págs. 528-529); José Cazorla Perez/Juan B. Cano Bueso, «Los defensores del Pueblo: Imagen Publica e interrelaciones juridicas», in Revista de estúdios Politicos, 59, 1988, pgs. 41 ss. 23Cfr. Garner, «Constitutional and Administrative Law», London, 1979, págs. 104 ss. 24Cfr. Temistocle Martines, «Diritto Costituzionale», 8.a ed., Giuffrè Editore, Milano, 1994, págs. 844 ss; Vergottini, «Ombudsman», loc. cit., págs. 841-842. 78

ou federados. Deve ser dito, no entanto, que, muitas vezes, debaixo da designação de Ombudsman ou outra que a ele se refira como instituto equivalente, estão organismos que pouco têm a ver com a referência de origem. É o caso de alguns instituídos pelas administrações locais dos Estados Unidos, realmente muito dependentes do Executivo25. Na teia de afinidades e diferenças, a que não escapam sequer as designações (Ombudsman, Mediador, Comissário Parlamentar, Defen-sor do Povo, Provedor, Fiduciário), o modo de designação (pelo Parla-mento — directamente ou mediante proposta de outro órgão, como, por exemplo, o Presidente, o que sucede — na Hungria; pelo Conselho de Ministros, pela intervenção combinada do soberano e do Primeiro Ministro, com audição prévia do chefe da oposição, como acontece na Grã-Bretanha), a área de competência territorial (ombudsman nacionais apenas; mediadores nacionais com delegados regionais ou locais; apenas Ombudsman regionais, locais ou federados); a de competência material (Ombudsman com competência geral ou apenas para certos assuntos, como ambiente, questões militares, protecção do consumidor ou da infância)26 ou funcional ou, ainda, a composição singular ou colegial do órgão, ou a coexistência, ou não, da figura do Ombudsman com o instituto de direito de petição (os casos de Portugal, Países Baixos e a União Europeia exemplificam a primeira hipótese), podemos, de alguma forma, recortar traços comuns, sobretudo se surpreendermos a figura na sua evolução mais recente: no geral os Ombudsman têm a obrigação de supervisionar as actividades das autoridades públicas e intervir para pôr fim às actividades e práticas ilegais ou iníquas da Administração que lesem os direitos e interesses dos cidadãos; dispõem de um estatuto de independência face aos poderes públicos e aos órgãos de soberania, conferido pela Constituição, sendo normalmente eleitos, por voto secreto, pelo Parlamento para um mandato entre os quatro e os seis anos, não renovável ou renovável apenas uma vez, e não podendo ser destituídos de suas funções antes do fim do mandato, a não ser que se verifiquem de extrema gravidade, como a de prática de crime ou de comprovada e grave violação de deveres funcionais; exercem as suas atribuições através de queixas ou denúncias que lhe são dirigidas pelos cidadãos ou por iniciativa própria, mediante o uso de amplos poderes de investigação; não têm geralmente poderes decisórios, sendo providências típicas a recomendação, a apresentação de re- 25Cfr. Vergottini, «Ombudsman», loc. cit., pág. 838. Daí que se proponha como indispensável uma definição internacional que fixe as condições de base para uma instituição digna de confiança»... capaz de prevenir a «diluição» deste importante conceito ou o seu uso abusivo por governos autoritários...». ( Cfr. J. Söderman, La mediation..., loc cit.). 26A Constituição húngara (artigo 32 B-1 e 2) consagra um Ombudsman para os Direitos Civis e outro para os direitos das minorias nacionais e étnicas. O Par lamento pode ainda, de acordo com a Constituição, eleger Ombudsmen para a protecção de direitos individuais protegidos constitucionalmente. 79

latório, nomeadamente ao Parlamento, a conciliação e a participação criminal ou disciplinar às entidades competentes27. Se acrescentarmos que a tendência actual é a de a maioria dos Ombudsman ou institutos análogos combinaram a actuação na fiscali-zação da actividade da administração com a de defesa dos direitos, li-berdades e garantias dos cidadãos, senso mesmo dos direitos funda-mentais vistos na sua globalidade, sendo até esta segunda componente vista como a peça essencial na afirmação do Estado de Direito, particularmente na sequência de regimes autoritários, fica-nos um perfil dominante (ou com tendência para tal) de Ombudsman ou mediador moderno. Restam diferenças de perfil constitucional e legal que, podendo ser muito relevantes sobretudo no que toca à eficácia e à extensão ou profundidade da actuação do provedor28, ficam dependentes de opções que têm em conta valorações de ordem política global, de ordem cultural ou sociológica ou do grau de desenvolvimento e consolidação da democracia ou do que hoje é banal apelidar-se de cultura democrática. Enfim, da extensão da cidadania29. Não nos coube a incumbência de propor aqui um qualquer modelo óptimo de Ombudsman ou instituição equivalente, a partir da análise dos diferentes quadros normativos e das experiências institucionais e práticas vividas nos diversos países. Muito menos a tarefa de justificar ou não a criação da figura em Cabo Verde, e, em caso afirmativo, uma sua modelação constitucional ou legal. Essa incómoda e complexa atri-buição foi conferida a outros. Mas, do que já foi dito, assinalado e a par e passo comentado por nós nesta singela comunicação, surgem-nos como indeclináveis as seguintes reflexões finais: l. Mesmo nos Estados de direito mais avançados, a tutela juris-dicional ou contenciosa dos direitos fundamentais não consegue cobrir todas as situações de eventual lesão daqueles direitos, surgindo quase sempre como que fragmentária, bem que, como, aliás, entre nós, se proclame constitucional e tendencialmente uma «protecção jurídico- 27Muitas das características assinaladas no texto foram recortadas na Con ferência Mundial, realizada em Buenos Aires, em Outubro de 1996, pelo International Ombudsman Institute, que, então, registou a existência de uma ins tituição do tipo do Ombudsman em 84 países, como no dá conta J. Söderman (cit. discurso em Atenas). 28Em Portugal, pela Lei n.° 30/96, de 14 de Agosto, foram reforçadas as competências do Provedor de Justiça. O âmbito de sua actuação passou a incidir, além do mais, «em relações entre particulares que impliquem uma especial rela ção de domínio, no âmbito da protecção de direitos, liberdades e garantias». O que se torna, na prática, importante em domínios como os da banca e das segura doras, por exemplo. 29Veja-se, por todos, Boaventura Sousa Santos, «Pela mão de Alice — o social e o político na pós-modernidade», Ed. Afrontamento, Porto, 1995, págs. 203 ss; Jorge Carlos. Fonseca, «Democracia», loc. cit., págs. 64 ss; Mário Anselmo Matos, «Cultura democrática e os condicionalismos da sociedade cabo-verdiana», ibidem, págs. 71 ss. 80

-judiciária individual sem lacunas»30, consequência, de algum modo, do princípio, caro ao Estado de direito democrático moderno, de pri-mazia ou supremacia da Constituição, entendido no sentido de que ela é ou corporiza um «...projecto político estável, racionalizável e concretizável pelo recurso à ideia de jurisdicidade...»31. O que deixa uma margem significativa de possibilidades de intervenção à chamada tutela graciosa em que se pode incluir o instituto do Ombudsman ou Provedor de Justiça. 2. Alargamento de possibilidades de tutela se pensarmos em áreas como as de exercício de poderes discricionários da Administração, dos direitos sociais ou fundamentais positivos de tutela jurisdicionalizada menos abrangente32, dos interesses colectivos ou difusos, ou se tiver- mos em conta um figurino em que a intervenção do Ombudsman, me- diador ou instituto materialmente equivalente não dependa da existên- cia ou não de outros meios de tutela administrativos ou judiciais33, pos- sa fazer-se por iniciativa própria e, sendo o impulso dado por queixa ou denúncia, estas não dependeram de prazos nem de interesse directo, pessoal e legítimo do queixoso ou denunciante. 3. A adopção de poderes decisórios imediatos e, sobremaneira, a atribuição ao Ombudsman ou Provedor de competências no domínio dos actos políticos e do poder judicial pode, se for feita sem limitações e directamente, afectar a indispensável vigência do princípio da sepa ração de poderes34, e, assim, a própria efectividade do Estado de Direi to Democrático que se pretende ver consolidado. O que pode não im plicar a proibição de uma sua intervenção no âmbito da actividade ad ministrativa dos tribunais ou outras que não ponham em causa a inde- 30Neste sentido, cfr. Comes Canotitho, «Direito...», pág. 265; Jorge Miranda, ob. cit., pág. 249; idem, «Constituição e Democracia», Livraria Petrony, Lisboa, 1976, pág. 276 («...O avanço do Estado de Direito verifica-se precisamente à medida que consagra... o princípio de que todos os direitos têm uma tutela jurisdicional...»); Vieira de Andrade, ob. cit., págs. 339 ss; Jorge Carlos Fonse ca, «Democracia...», págs. 57 ss. 31Cristina Queirós, ob. cit. pág. 136. 32Cfr., por todos, Vieira de Andrade, ob. cit., págs. 343 ss; Jorge Bacelar Gouveia, «Os direitos fundamentais atípicos», Aequitas, Ed. Notícias, Lisboa, 1995, págs. 465-466 e nota 194; Paulo Barile, «Garanzie Costituzionali e Diritti Fondamentali: Un'Introduzione», in Perspectivas ...., II, págs. 131 ss. 33Em Portugal, na altura da discussão e aprovação da Lei Fundamental, em 1976, algumas forças políticas manifestaram-se contra a ideia — que acabou por vingar — de que a intervenção do Provedor não dependeria da circunstância de existir ou não outros meios de reacção administrativa e contenciosa. O argumento utilizado, por exemplo, pelo Movimento Democrático Popular era o de que aque les meios seriam suficientes, importando antes revigorá-los. Acrescentavam que lhes parecia que a criação do Provedor de Justiça «...viria a provocar um desequlíbrio em favor dos interesses individuais dos cidadãos, em detrimento dos interesses colectivos» — cfr. L. L. da Silveira, loc. cit., pág. 703. 34Veja-se o Parecer da PGR de Portugal n.° 8/84, de 27 de Abril, in BMJ 341, pág. 68. 81

pendência do poder judicial e o conteúdo essencial e irredutível do prin-cípio da separação de poderes. Pense-se, por exemplo, na intervenção junto dos órgãos de gestão dos tribunais, a propósito de demora na tra-mitação de processos ou com o fito de se alcançar uniformidade de actuação de agentes do Ministério Público face a situações idênticas35. 4. A atribuição de poderes de iniciativa própria36; a utilização das providências típicas da recomendação, do reparo ou censura às entida-des que pratiquem actos ilegais ou injustos, da procura da negociação com as entidades públicas interessadas; a tónica na defesa dos direitos humanos, maxime na fiscalização da situação de funcionamento e de respeito por aqueles direitos nas prisões, domínio em que, reconhecidamente, se exige, para a obtenção de soluções efectivas, para usar as palavras do Provedor europeu Söderman, «...political experience and force»37, a intervenção de uma entidade provida de meios e poderes amplos de intervenção e de influência, tudo isso pode fazer compati-bilizar a existência de uma figura como a do Ombudsman com a do direito de petição38. 5.Condições que, a serem realizadas, tornam, para além do mais, o instituto mais operacional por relação à petição parlamentar e à pró-pria actividade de fiscalização a que o Parlamento estaria obrigado, em certos domínios em que o órgão legislativo não teria nem disponibili-dade nem preparação técnica para tanto, sem esquecer a própria eficá-cia da fiscalização39. 6. Deste modo, o Ombudsman, Provedor ou Comissário não deve ser configurado como órgão de fiscalização política do executivo (na esteira do Ombudsman originário), mas sim como órgão independente com funções inspectivas que poderão, de algum modo, ser dirigidas ao desencadeamento ulterior do controlo parlamentar40. 7. Se é verdade, como alguns têm sustentado, que o sucesso de um instituto como aquele que aqui estamos a debater, sobretudo numa sua versão «forte», é tanto mais viável quanto maior for o desenvolvimen- 35Veja-se, neste sentido, E. Pamplona Côrte-Real, loc. cit;, pág. 1697; L. L. da Silveira, loc. cit., pág. 712; Menéres Pimentel considera que é questão em aberto, sobre a qual se deve reflectir desapaixonadamente, a de obter um compro misso possível entre outras formas de intervenção e a preservação da estrita sujei ção a lei por parte do poder judicial» (loc. cit., pág. 662). 36Significativamente, o Parlamento Europeu, durante a apresentação do re latório anual relativo ao ano de 1995, considerou que os poderes de investiga ção do Ombudsman europeu por iniciativa própria deveriam ser utilizados com mais frequência (Discurso do Provedor Europeu, já cit., em Vitoria — 9.12.96). 37In discurso na Univ. de Atenas já citado. 38Marcel Prélot dá-nos conta, no entanto, de que, em França, a criação do mediador terá feito regredir a instituição da petição («Institutions politiques et Droit Constitutionnel», 10.a ed., dalloz, Paris, 1987, pág. 872. 39Assim, claramente, Loewenstein, ob. cit., pág. 542. Cfr., igualmente, Vergofflni (como na nota 13). 40Vergottini fala de controle parlamentar confiável («Ombudsman», loc. cit., pág. 839. 82

to democrático ou da cultura democrática do país em causa, não o deixa de ser igualmente que, em países onde se instituiu já um Estado de direito democrático, mas o grau de consolidação da democracia é baixo, a interiorização e a generalização de uma cultura de cidadania ainda são empreendimento a cimentar, a «vontade de constituição»41 é mínima, quer da parte dos destinatários do poder, quer da parte das autoridades públicas, os meios de acesso ao direito e à justiça não são suficientes ou conhecidos de muitos, a introdução da figura do Om-budsman ou do Provedor pode surgir como uma instância de pedagogia ou de promoção desses valores retirados sempre do quadro axiológico da Constituição. Contribuiria, certamente, para que caminhemos em direcção a um estádio de desenvolvimento cultural e civilizacional em que a garantia fundamental dos direitos e liberdades estará, no dizer de Prosper Well, «dans 1'air du temps»42. 8. Nas condições de países onde o processo de afirmação da de mocracia e do Estado de direito ainda está por consolidar, parece pre ferível, a optar-se pela figura de Ombudsman, um modelo em que a queixa ou denúncia pode ser directamente feita ao órgão, e, não, como sucede com o Médiateur francês43 ou senegalês44, ou, ainda, o Comis sário britânico, por intermédio de um parlamentar ou senador. Esse fil tro político poderia funcionar como amortecedor, senso impeditivo do funcionamento da mediação. 9. Por tudo quanto se disse imediatamente acima, a efectividade de uma tal provedoria exigiria que o titular do órgão tivesse, constitu cional e legalmente, as condições para actuar com efectiva indepen dência face aos demais poderes públicos, como verdadeiro mediador entre o cidadão e as autoridades do Estado. Um tal estatuto exigiria em países nas condições atrás recortadas um processo de designação par lamentar por uma maioria muito qualificada e uma personalidade que, pela sua efectiva independência, reputação social e competência e ido neidade técnicas, pudesse merecer aquela quase unanimidade. 10. Independência que sugere não dever ser o Ombudsman um par lamentar ou sujeito a directivas parlamentares, nomeadamente para o exame de casos específicos45. Independência que aconselha que a ces sação de funções apenas possa acontecer em situações excepcionais 41Cfr. K. Hesse, «Die normative Kraft der Verfassung, 1959, págs. 9 ss. 42Cit. por Vieira de Andrade, ob. cit., pág. 313. 43Cfr. Verrier, «Le médiateur», in RDFSP, 1973, págs. 941 ss. 44Artigo 7.° da Lei n.° 91-14, de 11 de Fevereiro. Cfr. «Le médiateur de la Republique du Senegal», comunicação feita pelo Mediador senegalês, Professor Seydou Madani Sy, na citada Conferência da Praia (2 a 4 de Junho de 1998). 45Não nos parece de exigir que, por exemplo, seja uma personalidade da oposição, como se pretendeu em Portugal, hipótese que acabou por não vingar. Isso seria também comprometer a isenção do titular do órgão, estigmatizando-o politicamente. Neste aspecto, damos o nosso inteiro acordo a L. L. da Silveira, loc. cit., pág. 721. 83

que impliquem grave violação dos deveres funcionais e, não, apenas, mera violação da relação de confiança do Parlamento, como parece defender Vergottini46. Autonomia de acção que deve ser reforçada pela liberdade na es-colha dos colaboradores e na direcção e desenvolvimento das suas ac-tividades e garantida pela atribuição ao seu titular de imunidades afins às normalmente conferidas ao exercício da magistratura. Enfim, não poderei aqui, perante esta augusta assembleia, fazer uma alegação em defesa incondicionada do Ombudsman. Não poderei, como o Provedor europeu Söderman, dizer que esse instituto é o mais bem sucedido desenvolvimento constitucional no mundo no plano da criação do estado democrático moderno, em especial nas últimas déca-das. Não arriscarei sequer dizer perante vós que o Ombudsman «sim-boliza o Estado de Direito e o respeito pelas liberdades fundamentais e pelos direitos do Homem nos Estados modernos» , para ainda utilizar a expressão optimista e entusiástica (quem sabe!, talvez acertada, porque fundamentada) de Söderman47. Essas conclusões deixá-las-ei eventualmente para todos os que me ouvem. A mim basta-me a ideia, que aqui me atrevo a deixar-vos, de que, num quadro de pressupostos e condições constitucional e legal-mente estabelecidos, e já traçados nesta comunicação, o Ombudsman ou o Provedor, sempre como poder independente, autónomo e modera-dor entre o cidadão e o Estado, pode surgir como instituição de real utilidade48 e adequada especialmente à afirmação crescente do Estado de direito e, sobretudo, da cidadania. Mais do que um Provedor de Jus-tiça seria um defensor da sociedade civil face ao Estado, um Provedor de Cidadania. 46«Ombudsman», loc. cit., pág. 840. 47Curioso e significativo é o facto de já nas páginas da Internet vir publici dade do instituto. Por exemplo, do ouvidor brasileiro — seja o privado, seja o público. Em termos tais que se coloca a questão de sua necessidade numa relação custo-benefício: essa relação seria vantajosa, diz uma página, «...para qualquer governo... destacando-se: — Melhor direccionameato das acções do governo; melhoria no atendimento do serviço público; maior transparência da administração pública; maior credibilidade do governo junto à população; fortalecimento da imagem do administrador; aprimoramento da democracia e do exercício da cidadania». 48No mesmo sentido positivo, cfr., para a experiência espanhola, José Carzola Perez/Juan B. Cano Bueso, loc. cit. págs. 27 ss; sobre a experiência senegalesa, veja-se Seydou Madani Sy, loc. cit. 84

Administração, n.° 43, vol. XII, 1999-1.°, 85-104 MACAU E AS LEIS DE NACIONALIDADE DE PORTUGAL E DA REPÚBLICA POPULAR DA CHINA* Tam Peng Chun** Macau é um território de múltiplas etnias e culturas, onde coexis-tem comunidades variadas. Este fenómeno faz surgir questões de nacio-nalidade, que já levantaram muitas discussões. O presente artigo não pretende sugerir soluções a estas questões, aliás duradouras, mas fazer um estudo sobre alguns aspectos importantes das leis de nacionalidade actual ou futuramente vigentes no território. Ⅰ LEI DE NACIONALIDADE DE PORTUGAL A lei de nacionalidade actualmente vigente no território é a Lei n.° 37/81, de 3 de Outubro, da República de Portugal, com as alterações introduzidas pela Lei n.° 25/94, de 19 de Agosto. A Lei n.° 37/81 foi completada pelo Decreto-Lei n.° 322/82, de 12 de Agosto, que consti-tui o Regulamento da Nacionalidade Portuguesa, e que, por sua vez, foi alterado pela Lei n.° 253/94, de 20 de Outubro. Alguns aspectos comparativamente mais importantes que a Lei n.° 37/81 regula incluem a aquisição originária (atribuição), a aquisi-ção derivada e a perda da nacionalidade portuguesa. Examina-se, em seguida, cada um destes aspectos. 1.1. A AQUISIÇÃO ORIGINÁRIA (ATRIBUIÇÃO) DA NACIONALIDADE PORTUGUESA O artigo 1.° da referida Lei n.° 37/81 regula situações que determi-nam a atribuição da nacionalidade portuguesa. As alíneas a) e d) do n.° l deste artigo prevêem três hipóteses da atribuição da nacionalidade por-tuguesa por mero efeito da lei, i.e., que decorre directamente da lei, * O autor agradece ao Dr. Jorge Bruxo todas as sugestões valiosas, para a elaboração do presente artigo. A tradução do anexo II é feita pelo autor. ** Conservador e Notário Público estagiário. Licenciado em Direito. 85

necessitando apenas a verificação dos pressupostos que a própria lei exige. Estas três hipóteses são: (1) Os filhos de pai português ou mãe portuguesa nascidos em ter ritório português ou sob administração portuguesa; (2) Os filhos de pai português ou mãe portuguesa nascidos no es trangeiro se o progenitor português aí se encontrar ao serviço do Estado Português; (3) Os indivíduos nascidos em território português quando não possuam outra nacionalidade. A justificação para a atribuição de nacionalidade portuguesa, nes-tas três hipóteses, é evidente. Na primeira hipótese, justifica-se pela verificação simultânea de dois critérios tradicionalmente determinantes da atribuição de nacionalidade: o ius soli e o ius sanguinis. Se um indivíduo nasce em território português ou sob administração portu-guesa, e tem um progenitor português, possui obviamente títulos bas-tantes para a atribuição de nacionalidade portuguesa. Na segunda hipótese, o ius sanguinis também não actua só por si. O indivíduo nasce no estrangeiro, por causa do seu progenitor português se encontrar aí ao serviço do Estado Português, quer dizer, pelo inte-resse do Estado Português. Neste caso, o legislador equipara o nasci-mento no estrangeiro ao nascimento em território português. Neste en-tendimento, um indivíduo, nascido nestas circunstâncias, obviamente também possui títulos bastantes que determinam a atribuição de nacio-nalidade portuguesa. Na terceira hipótese, a atribuição tem como base o critério ius soli, mas só quando, de outra maneira, o indivíduo já não será titular de uma qualquer nacionalidade. O critério ius soli não actua exclusivamente, pois a lei impõe uma outra condição. Com efeito, um indivíduo nascido em território português, quando não possui outra nacionalidade, tem direito a atribuição de nacionalidade portuguesa. Trata-se de uma me-dida de combater as situações de apátrida, tendo em consideração que a possessão de uma nacionalidade é um direito fundamental de um indi-víduo. Nota-se, porém, que a lei expressamente refere, neste caso, «em território português», e não «território sob administração portuguesa», como o caso de Macau. Por outro lado, as alíneas b) e c) do n.° l do artigo l.° da referida lei da nacionalidade portuguesa regulam dois outros casos de atribui-ção da nacionalidade portuguesa em que se exige a manifestação da vontade dos interessados. Assim, nos termos da referida alínea b), são portugueses de ori-gem os filhos de pai português ou mãe portuguesa nascidos no estran-geiro se declararem que querem ser portugueses ou inscreverem o nas-cimento no registo civil português. Neste caso, verifica-se a presença do ius sanguinis, que, todavia, não determina a atribuição da nacionalidade portuguesa só por si. A lei 86

exige também o preenchimento de uma simples condição de manifesta-ção da vontade de ser português, ou a inscrição do nascimento no re-gisto civil português. A citada alínea c) regula outro caso de atribuição de nacionalidade portuguesa, dispondo que são portugueses de origem os indivíduos nascidos em território português, filhos de estrangeiros que aqui resi-dam com título válido de autorização de residência há, pelo menos, 6 ou 10 anos, conforme se trate, respectivamente, de cidadãos nacionais de países de língua oficial portuguesa ou de outros países, e desde que não se encontrem ao serviço do respectivo Estado, se declararem que querem ser portugueses. Neste caso, verifica-se a presença do ius soli. A lei, porém, exige o preenchimento cumulativo de várias condições, nomeadamente, a residência dos pais estrangeiros em território português por certo tem-po, a não prestação de serviço ao respectivo Estado e a manifestação de vontade de ser português. Nota-se também que a lei refere aqui «em território português», não incluindo, portanto, «território sob administração portuguesa». Uma observação ainda para fazer é que, para o efeito de atribui-ção de nacionalidade portuguesa, o n.° 2 do artigo 1.° da Lei n.° 37/81 dispõe que se presumem nascidos em território português ou sob admi-nistração portuguesa, salvo prova em contrário, os recém-nascidos ex-postos naqueles territórios. 1.2. AQUISIÇÃO DERIVADA DA NACIONALIDADE PORTUGUESA Esta matéria encontra-se regulada pelos artigos 2.° a 7.° da referi-da Lei n.° 37/81. A lei prevê três formas da aquisição derivada da nacionalidade portuguesa, nomeadamente, a aquisição da nacionalidade por efeito da vontade, pela adopção e por naturalização. 1.2.1. A AQUISIÇÃO DA NACIONALIDADE POR EFEITO DA VONTADE Nesta forma da aquisição, há três hipóteses: (1) Aquisição por filhos menores ou incapazes; (2) Aquisição em caso de casamento; (3) Declaração após aquisição de capacidade. 1.2.1.1. AQUISIÇÃO POR FILHOS MENORES OU INCAPAZES Esta hipótese de aquisição encontra-se regulada pelo artigo 2.° da Lei n.° 37/81, que dispõe: «os filhos menores ou incapazes de pai ou mãe que adquira a nacionalidade portuguesa podem também adquiri-la, mediante declaração». A lei, portanto, visando concretizar o interesse da unidade da na-cionalidade familiar, permite aos filhos menores ou incapazes de quem adquira a nacionalidade portuguesa, adquirir a nacionalidade portuguesa, mediante a manifestação de vontade, por declaração. 87

1.2.1.2. AQUISIÇÃO EM CASO DE CASAMENTO Esta hipótese de aquisição está regulada pelo artigo 3.° da referida Lei, que dispõe, no seu n.° 1: «O estrangeiro casado há mais de três anos com nacional português pode adquirir a nacionalidade portuguesa mediante declaração feita na constância do matrimónio». Este preceito legal também visa a concretização do princípio da unidade da família, permitindo a um estrangeiro casado com um nacio-nal português adquirir a nacionalidade portuguesa. Todavia, a aquisi-ção da nacionalidade portuguesa não resulta exclusivamente do casa-mento. A lei exige ainda o preenchimento de outros pressupostos. Em primeiro lugar, o casamento tem de ser contraído há mais de três anos. Com este pressuposto, a lei visa garantir a ligação do interes-sado à comunidade portuguesa, por um razoavelmente longo período de tempo. Em segundo lugar, a lei exige a manifestação da vontade de aquisição de nacionalidade portuguesa, partindo da ideia que o casa-mento, só por si, não determina a modificação de nacionalidade. Final-mente, esta vontade tem de ser manifestada na constância do matrimó-nio, pois não fazia sentido se a declaração de vontade fosse feita depois da extinção do matrimónio. Pode-se colocar a pergunta sobre o que acontecia à nacionalidade adquirida, se o casamento que baseia a sua aquisição se viesse poste-riormente a extinguir. O n.° 2 do artigo 3.° da Lei n.° 37/81 dá resposta a esta pergunta, ao dispor que «a declaração de nulidade ou anulação do casamento não preju-dica a nacionalidade adquirida pelo cônjuge que o contraiu de boa fé». 1.2.1 3. DECLARAÇÃO APÓS AQUISIÇÃO DE CAPACIDADE Esta situação de aquisição da nacionalidade está prevista no artigo 4.° da Lei n.° 37/81, que tem a seguinte redacção: «os que hajam perdido a nacionalidade portuguesa por efeito de declaração prestada durante a sua incapacidade podem adquiri-la, quando capazes, median-te declaração». Trata-se de uma hipótese que de facto é a reaquisição da naciona-lidade portuguesa. Um menor, por exemplo, pode perder a sua nacio-nalidade portuguesa pela declaração prestada, em seu nome, por seu representante legal. A lei proporciona-lhe a oportunidade de a readqui-rir, mediante declaração, ao atingir a maioridade. 1.2.2. AQUISIÇÃO DA NACIONALIDADE PELA ADOPÇÃO O artigo 5.° da Lei n.° 37/81 prevê uma situação de aquisição da nacionalidade portuguesa por mero efeito da lei, dispondo que «o adop-tado plenamente por nacional português adquire a nacionalidade portu-guesa». Desta forma, a lei dá mais um passo à consagração do princípio da equiparação da adopção plena a filiação consanguínea. Nota-se, por outro lado, que o que a lei aqui refere é adopção plena e não adopção restrita. 88

1.2.3. OPOSIÇÃO À AQUISIÇÃO DA NACIONALIDADE POR EFEITO DA VONTADE OU DA ADOPÇÃO A lei confere poder ao Ministério Público para deduzir oposição à aquisição da nacionalidade pelas situações referidas, quando se verifi-cam os fundamentos previstos no artigo 9.° da Lei n.° 37/81. São três estes fundamentos: (a) A manifesta inexistência de qualquer ligação efectiva à comu-nidade portuguesa; (b) A prática de crime punível com pena maior, segundo a lei por-tuguesa; (c) O exercício de funções públicas ou a prestação de serviço mi-litar obrigatório a Estado estrangeiro. Torna-se, de facto, indesejável a concessão da nacionalidade a um indivíduo se nele se verifica qualquer uma destas circunstâncias. 1.2.4. AQUISIÇÃO DA NACIONALIDADE POR NATURALIZAÇÃO Esta hipótese de aquisição da nacionalidade está prevista pelo ar-tigo 6.° da Lei n.° 37/81. De acordo com este artigo, o Governo de Portugal pode conceder a nacionalidade a um indivíduo, por naturali-zação, desde que preencha os requisitos enumerados nas alíneas a) a f) do n.° l do mesmo artigo. Estes requisitos visam, por um lado, garantir a seriedade do pedido da aquisição e o efectivo vínculo à comunidade portuguesa do interessado, e por outro lado, evitar perturbações ou a constituição de encargos à comunidade portuguesa. Nos termos do artigo 7.° da referida Lei n.° 37/81, a naturalidade é concedida a requerimento do interessado. A lei, portanto, também exi-ge a manifestação da vontade do interessado, embora nesta hipótese, o elemento de vontade apenas seja uma condição de desencadear o pro-cesso. A decisão final cabe ao Governo, que é livre de deferir ou não. 1.3. PERDA DA NACIONALIDADE Depois de referidas as várias situações de atribuição e aquisição da nacionalidade portuguesa, vai-se agora referenciar a circunstância de perda da nacionalidade. Nesta conexão, o artigo 8.° da Lei 37/81 dispõe: «perdem a nacionalidade portuguesa os que, sendo nacionais de outro Estado, declarem que não querem ser portugueses». Um indivíduo, portando, encontrando-se na situação de dupla na-cionalidade, perde a nacionalidade portuguesa se ele manifesta a sua vontade, por declaração, neste sentido. Nota-se, todavia, a pessoa em causa não perde a nacionalidade portuguesa se ele não faz tal declara-ção. Nestes termos, a lei permite a dupla nacionalidade. O n.° 2 do artigo 21.° do Decreto-Lei n.° 322/82, de 12 de Agosto, que constitui o Regulamento da Nacionalidade Portuguesa fornece esclarecimento neste sentido, ao dispor: «subsiste a nacionalidade portuguesa em re-lação aos que adquirem outra nacionalidade, salvo se declarem o con-trário». 89

Ⅱ LEI DE NACIONALIDADE DA REPÚBLICA POPULAR DA CHINA 2. Depois de feita referência a alguns aspectos importantes da Lei de Nacionalidade actualmente vigente no território, vai-se de seguida fazer observações sobre a Lei de Nacionalidade que estará em vigor na futura Região Administrativa Especial de Macau. De acordo com o ar-tigo 18.° da Lei Básica da RAEM, as leis nacionais (da R.P.C.) não se aplicam na Região Administrativa Especial de Macau, salvo as indica-das no Anexo III. Uma das leis indicadas no Anexo III da Lei Básica é Lei de Nacionalidade da República Popular da China. Quer isto dizer que esta lei será aplicável na futura RAEM. Nota-se que a Lei de Nacio-nalidade actualmente vigente na R.P. da China foi aprovada em 10 de Setembro de 1980 pela 3.a sessão da Quinta Legislatura da Assembleia Popular Nacional e entrou em vigor no mesmo dia. Alguns aspectos importantes regulados por esta lei incluem a aquisição da nacionalidade chinesa, a perda da nacionalidade e a reaquisição da mesma. Examina-se, em seguida, cada um destes aspectos. 2.1. A AQUISIÇÃO DA NACIONALIDADE CHINESA A Lei de Nacionalidade da R.P.C. prevê duas formas de aquisição da nacionalidade chinesa: por nascimento e por requerimento. 2.1.1. AQUISIÇÃO POR NASCIMENTO A referida Lei enumera três hipóteses de aquisição da nacionalida-de por nascimento. São casos de aquisição originária da nacionalidade. A primeira hipótese encontra-se prevista pelo artigo 4.° da citada lei, que dispõe: «Tem nacionalidade chinesa aquele que nasce na Chi-na, cujos pais ou um deles são nacionais chineses». O fundamento para a atribuição da nacionalidade chinesa, nesta hipótese, é óbvio, uma vez que actuam simultaneamente os dois critérios tradicionais de ius sanguinis e ius soli. A segunda hipótese encontra-se prevista pelo artigo 6.° da mesma Lei, com o teor seguinte: «Tem nacionalidade chinesa aquele, nascido na China, cujos pais, residentes na China, são apátridas ou de naciona-lidade indeterminada». Nesta hipótese actua o critério de ius soli, mas não exclusivamente. Há que também se verificarem outras condições: (1) Os pais residem na China; (2) Os pais são apátridas ou de nacionalidade indeterminada». Trata-se, obviamente, de uma medida de evitar a situação de apá-trida. A terceira hipótese está prevista pela primeira parte do artigo 5.°, cuja redacção é como o seguinte: «tem nacionalidade chinesa aquele, nascido no estrangeiro, cujos pais ou um deles são nacionais chineses. 90

Nesta hipótese, a lei atribui a nacionalidade chinesa com base no único critério de ius sanguinis. Para a aquisição da nacionalidade, basta que o indivíduo em causa tenha um progenitor de nacionalidade chinesa. Todavia, a segunda parte do mesmo artigo prevê uma excepção a esta regra, dispondo que não tem nacionalidade chinesa, porém, aquele cujos pais ou um deles, com residência no estrangeiro são nacionais chine-ses, e que, ao nascer, adquire a nacionalidade estrangeira. A Lei, portanto, não atribui a nacionalidade chinesa a quem já obtém uma nacionalidade estrangeira, à altura de nascimento, obvia-mente com o fim de evitar a dupla nacionalidade. (Neste momento, é oportuno salientar que a Lei de Nacionalidade da R.P.C. expressamen-te não reconhece a dupla nacionalidade, e neste sentido, o artigo 3.° desta lei dispõe: «a República Popular da China não reconhece que os nacionais chineses possuam dupla nacionalidade». 2.1.2. AQUISIÇÃO POR REQUERIMENTO Esta forma de aquisição da nacionalidade está prevista pelo artigo 7.° da referida Lei, que dispõe: «podem ser autorizados à aquisição da na-cionalidade chinesa, mediante requerimento, os estrangeiros ou os apá-tridas, que voluntariamente cumprem a Constituição e as leis da China, e preenchem uma das condições indicadas no seguinte: (1) Serem familiares próximos de nacionais chineses; (2) Terem residência na China; (3) Com outros fundamentos legítimos». A lei, portanto, exige que o interessado, por um lado, manifeste vontade de adquirir a nacionalidade chinesa, e de cumprir as leis chine-sas, e por outro lado, apresente um fundamento legítimo, que muitas vezes se traduz em prova de ligação à comunidade chinesa. Todavia, a enumeração legal dos fundamentos não é taxativa, e por isso, o órgão responsável pela concessão da nacionalidade iria tomar em considera-ção outros fundamentos aceitáveis É de notar que não é permitida a manutenção da nacionalidade estrangeira àquele que for autorizado à aquisição da nacionalidade chi-nesa. (cfr. artigo 8.° da referida lei). Trata-se de outra manifestação que a lei chinesa não reconhece a dupla nacionalidade Nos termos do artigo 15.° da referida Lei de Nacionalidade, os órgãos que tratam dos requerimentos da aquisição da nacionalidade são os departamentos locais de segurança pública dos distritos e cidades, dentro do país, e fora do país, os órgãos de representação diplomática e consulares. 2. PERDA DA NACIONALIDADE CHINESA A Lei de Nacionalidade da R.P.C. prevê duas formas de perda da nacionalidade chinesa: por mero efeito da lei e por requerimento. 91

2.2.1. PERDA DA NACIONALIDADE CHINESA POR MERO EFEITO DA LEI Nos termos do artigo 9.° da citada lei, perdem automaticamente e de imediato a nacionalidade chinesa os nacionais chineses que, resi-dentes no estrangeiro, voluntariamente aderir ou adquirir a nacionali-dade estrangeira. Este preceito legal determina a perda da nacionalidade chinesa de um nacional chinês, por mero efeito da lei, se nele se verificam cumulativamente as seguintes condições: (1) Residência no estrangeiro; (2) Aquisição de uma nacionalidade estrangeira; (3) Esta aquisição é voluntária. Trata-se de mais uma manifesta ção de não reconhecimento, por parte da lei chinesa, da dupla naciona lidade. 2.2.2. PERDA DA NACIONALIDADE CHINESA POR REQUERIMENTO Esta forma de perda da nacionalidade chinesa está prevista pelo artigo 10.° da referida Lei de Nacionalidade, com o teor seguinte: «Os nacionais chineses podem ser autorizados, mediante requerimento, a renunciar a nacionalidade chinesa, se preenchem uma das condições seguintes: (1) Serem familiares próximos de estrangeiro; (2) Terem residência no estrangeiro; (3) Com outros fundamentos legítimos». Nesta forma de perda da nacionalidade chinesa, exige-se, além do preenchimento de qualquer uma das condições legalmente previstas, a manifestação de vontade do nacional chinês em causa. Esta exigência visa garantir o direito de um nacional chinês, na condição referida, à manutenção da sua nacionalidade chinesa. Com efeito, ele só perde a nacionalidade chinesa se declarar que a quer renunciar. É de notar que os nacionais chineses, em determinadas situações, não podem renunciar à nacionalidade chinesa. Estes incluem os traba-lhadores do Estado e os militares em serviço efectivo, nos termos do artigo 12.° da referida Lei de Nacionalidade. 2.3. A REAQUISIÇÃO DA NACIONALIDADE CHINESA A reaquisição da nacionalidade chinesa está prevista na primeira parte do artigo 13.° da citada lei, com o seguinte teor: « podem requerer a reaquisição da nacionalidade chinesa os estrangeiros, que tendo pos-suído anteriormente a nacionalidade chinesa, têm fundamentos legíti-mos». Este preceito legal exige, portanto, para a reaquisição da nacio-nalidade chinesa, o preenchimento culmutivo das condições seguintes: (1) Ter tido a nacionalidade chinesa, mas por qualquer motivo, tê-la perdido; 92

(2) Ser actualmente um estrangeiro e apresentar fundamentos le gítimos para a reaquisição da nacionalidade chinesa; (3) Declarar a vontade da reaquisição. A segunda parte do citado artigo dispõe que não podem manter a nacionalidade estrangeira aqueles que forem autorizados a readquirir a nacionalidade chinesa. Este preceito legal é ainda mais uma manifesta-ção de que a lei chinesa não reconhece a dupla nacionalidade. Ⅲ CONCLUSÃO Depois de ter apresentado alguns aspectos importantes das leis de nacionalidade actual e futuramente vigentes no Território, pode-se afir-mar que há aspectos semelhantes entre as duas leis, mas também há diferenças. Talvez a diferença mais saliente seja o facto que enquanto a Lei de Nacionalidade de Portugal admite a dupla nacionalidade, a da R. P. da China expressamente não a admite. É muito provável que esta diferença constitua uma das principais causas das questões relaciona-das com a nacionalidade na futura RAEM. Como já se referiu na parte introdutória deste artigo, não se pretende aqui apresentar sugestões conducentes à resolução das questões. O fim deste artigo limita-se ao esclarecimento de alguns aspectos importantes das referidas leis. 93

ANEXO I REGULAMENTO DA NACIONALIDADE PORTUGUESA Lei n.° 37/81 de 3 de Outubro Lei da Nacionalidade A Assembleia da República decreta, nos termos da alínea a) do artigo 167.° e do n.° 2 do artigo 169.° da Constituição, o seguinte: TÍTULO Atribuição, aquisição e perda da nacionalidade CAPÍTULO I Atribuição da nacionalidade Artigo 1.° (Nacionalidade originária) 1. São portugueses de origem: a) Os filhos de pai português ou mãe portuguesa nascidos em ter ritório português ou sob administração portuguesa, ou no estrangeiro se o progenitor português aí se encontrar ao serviço do Estado Português; b) Os filhos de pai português ou mãe portuguesa nascidos no es trangeiro se declararem que querem ser portugueses ou inscreverem o nascimento no registo civil português; c) Os indivíduos nascidos em território português, filhos de es trangeiros que aqui residirem com título válido de autorização de resi dência há, pelo menos, 6 ou 10 anos, conforme se trate, respectivamen te, de cidadãos nacionais de países de língua oficial portuguesa ou de outros países, e desde que não se encontrem ao serviço do respectivo Estado, se declararem que querem ser portugueses; d) Os indivíduos nascidos em território português quando não pos suam outra nacionalidade. 2. Presumem-se nascidos em território português ou sob adminis tração portuguesa, salvo prova em contrário, os recém-nascidos expos tos naqueles territórios. CAPÍTULOⅡ Aquisição da nacionalidade SECÇÃO I Aquisição da nacionalidade por efeito da vontade Artigo 2.° (Aquisição por filhos menores ou incapazes) Os filhos menores ou incapazes de pai ou mãe que adquira a nacio-nalidade portuguesa podem também adquiri-la, mediante declaração. 94

Artigo 3.° (Aquisição em caso de casamento) 1. O estrangeiro casado há mais de três anos com nacional portu guês pode adquirir a nacionalidade portuguesa mediante declaração feita na constância do matrimónio. 2. A declaração de nulidade ou anulação do casamento não preju dica a nacionalidade adquirida pelo cônjuge que o contraiu de boa fé. Artigo 4.° (Declaração após aquisição de capacidade) Os que hajam perdido a nacionalidade portuguesa por efeito de declaração prestada durante a sua incapacidade podem adquiri-la, quan-do capazes, mediante declaração. SECÇÃO Ⅱ Aquisição da nacionalidade pela adopção Artigo 5.° (Aquisição por adopção plena) O adoptado plenamente por nacional português adquire a nacio-nalidade portuguesa. SECÇÃO Ⅲ Aquisição da nacionalidade por naturalização Artigo 6.° (Requisitos) 1. O Governo pode conceder a nacionalidade portuguesa, por na turalização, aos estrangeiros que satisfaçam cumulativamente os se guintes requisitos: a) Serem maiores ou emancipados à face da lei portuguesa; b) Residirem em território português ou sob administração portu guesa, com título válido de autorização de residência, há, pelo menos, 6 ou 10 anos, conforme se trate, respectivamente, de cidadãos nacio nais de países de língua oficial portuguesa ou de outros países; c) Conhecerem suficientemente a língua portuguesa; d) Comprovarem a existência de uma ligação efectiva à comuni dade nacional; e) Terem idoneidade cívica; f) Possuírem capacidade para reger a sua pessoa e assegurar a sua subsistência. 2. Os requisitos constantes das alíneas b) a d) podem ser dispensa dos em relação aos que tenham tido a nacionalidade portuguesa, aos 95

que forem havidos como descendentes de portugueses, aos membros de comunidades de ascendência portuguesa e aos estrangeiros que te-nham prestado ou sejam chamados a prestar serviços relevantes ao Es-tado Português. Artigo 7.° (Processo) 1. A naturalidade é concedida por decreto do Ministro da Admi nistração Interna, a requerimento do interessado e mediante inquérito organizado e instruído nos termos fixados em regulamento. 2. Revogado pelo artigo 3.° da Lei n.° 25/94 de 19 de Agosto. 3. O processo de naturalização e os documentos destinados à sua instrução não estão sujeitos às disposições da Lei do Selo. CAPÍTULO Ⅲ Perda da nacionalidade Artigo 8.° (Declaração relativa à perda da nacionalidade) Perdem a nacionalidade portuguesa os que, sendo nacionais de ou-tro Estado, declarem que não querem ser portugueses. CAPÍTULO Ⅳ Oposição à aquisição da nacionalidade por efeito da vontade ou da adopção Artigo 9.° (Fundamentos) Constituem fundamento de oposição da nacionalidade portugue-sa: a) A não comprovação, pelo interessado, de ligação efectiva à co-munidade nacional; b) A prática de crime punível com pena de prisão de máximo su perior a três anos, segundo a lei portuguesa; c) O exercício de funções públicas ou a prestação de serviço mili tar obrigatório a Estado estrangeiro. Artigo 10.° (Processo) l. A oposição é deduzida pelo Ministério Público no prazo de um ano, a contar da data do facto de que dependa a aquisição da nacionali-dade, em processo instaurado no Tribunal da Relação de Lisboa. 96

2. É obrigatória para todas as autoridades a participação ao Minis-tério Público dos factos a que se refere o artigo anterior. CAPÍTULO Ⅴ Efeitos da atribuição, aquisição e perda da nacionalidade Artigo 11.° (Efeitos da atribuição) A atribuição da nacionalidade portuguesa produz efeitos desde o nascimento, sem prejuízo da validade das relações jurídicas anterior-mente estabelecidas com base em outra nacionalidade. Artigo 12.° (Efeitos das alterações de nacionalidade) Os feitos das alterações de nacionalidade só se produzem a partir da data do registo dos actos ou factos de que dependem. Artigo 13.° (Efeitos da naturalização) Revogado pelo artigo 3.° da Lei n.° 25/94, de 19 de Agosto. CAPÍTULO Ⅵ Disposições gerais Artigo 14.° (Efeitos do estabelecimento da filiação) Só a filiação estabelecida durante a menoridade produz efeitos re-lativamente à nacionalidade. Artigo 15.° (Inscrição ou matrícula nos consulados portugueses) Revogado pelo artigo 3.° da Lei n.° 25/94, de 19 de Agosto. TÍTULO Ⅱ Registo, prova e contencioso da nacionalidade CAPÍTULO Ⅰ Registo central da nacionalidade Artigo 16.° (Registo central da nacionalidade) As declarações de que dependem a atribuição, a aquisição ou a perda da nacionalidade portuguesa devem constar do registo central da nacionalidade, a cargo da Conservatória dos Registos Centrais. 97

Artigo 17.° (Declarações perante os agentes diplomáticos ou consulares) As declarações de nacionalidade podem ser prestadas perante os agentes diplomáticos ou consulares portugueses e, neste caso, são re-gistadas oficiosamente em face dos necessários documentos compro-vativos, a enviar para o efeito à Conservatória dos Registos Centrais. Artigo 18.° (Actos sujeitos a registo obrigatório) 1. É obrigatório o registo: a) Das declarações para atribuição da nacionalidade; b) Das declarações para aquisição ou perda da nacionalidade; c) Da naturalização de estrangeiros. 2. O registo dos actos a que se refere o número anterior é feito a requerimento dos interessados. Artigo 19.° (Averbamento ao assento de nascimento) O registo do acto que importe atribuição, aquisição ou perda da nacionalidade é sempre averbado ao assento de nascimento do interes-sado. Artigo 20.° (Registos gratuitos) São gratuitos os registos das declarações para a atribuição da na-cionalidade portuguesa e os registos oficiosos, bem como os documen-tos necessários para uns e outros CAPÍTULO II Prova da nacionalidade Artigo 21.° (Prova da nacionalidade originária) 1. A nacionalidade portuguesa originária de indivíduos nascidos em território português ou sob administração portuguesa prova-se pelo assento de nascimento, sendo havidos como filhos de nacional portu- guês os indivíduos de cujo assento de nascimento não conste menção da nacionalidade estrangeira dos progenitores ou do seu desconheci- mento. 2. A nacionalidade portuguesa originária de indivíduos nascidos no estrangeiro prova-se, consoante os casos, pelo registo da declaração 98

de que depende a atribuição ou pelas menções constantes do assento de nascimento lavrado por inscrição no registo civil português. Artigo 22.° (Prova da aquisição e da perda da nacionalidade) 1. A aquisição e a perda da nacionalidade provam-se pelos res pectivos registos ou pelos consequentes averbamentos exarados à mar gem do assento de nascimento. 2. À prova da aquisição da nacionalidade por adopção é aplicável o n.° l do artigo anterior. Artigo 23.° (Pareceres do conservador dos Registos Centrais) Ao conservador dos Registos Centrais compete emitir parecer so-bre quaisquer questões de nacionalidade, designadamente sobre as que lhe devem ser submetidas pelos agentes consulares em caso de dúvida sobre a nacionalidade portuguesa do impetrante de matrícula ou inscri-ção consular. Artigo 24.° (Certificados de nacionalidade) 1. Independentemente da existência do registo, podem ser passa dos pelo conservador dos Registos Centrais, a requerimento do interes sado, certificados de nacionalidade portuguesa. 2. A força probatória do certificado pode ser ilidida por qualquer meio sempre que não exista registo da nacionalidade do respectivo ti tular. CAPÍTULO Ⅲ Contencioso da nacionalidade Artigo 25.° (Legitimidade) Têm legitimidade para interpor recurso de quaisquer actos relati-vos à atribuição, aquisição ou perda de nacionalidade portuguesa os interessados directos e o Ministério Público. Artigo 26.° (Tribunal competente) A apreciação dos recursos a que se refere o artigo anterior é da competência do Tribunal da Relação de Lisboa. 99

TITULO Ⅲ Conflitos de leis sobre a nacionalidade Artigo 27.° (Conflitos de nacionalidades portuguesa ou estrangeira) Se alguém tiver duas ou mais nacionalidades e uma delas for por-tuguesa, só esta releva face à lei portuguesa. Artigo 28.° (Conflitos de nacionalidades estrangeiras) Nos conflitos positivos de duas ou mais nacionalidades estrangei-ras releva apenas a nacionalidade do Estado em cujo território o pluri-nacional tenha a sua residência habitual ou, na falta desta, a do Estado com o qual mantenha uma vinculação mais estreita. TÍTULO Ⅳ Disposições transitórias e finais Artigo 29.° (Aquisição da nacionalidade por adoptados) Os adoptados plenamente por nacional português, antes da entra-da em vigor da presente lei, podem adquirir a nacionalidade portugue-sa mediante declaração. Artigo 30.° (Aquisição da nacionalidade por mulher casada com estrangeiro) A mulher que tenha perdido a nacionalidade portuguesa efeito do casamento pode adquiri-la mediante declaração. Artigo 31.° (Aquisição voluntária anterior de nacionalidade estrangeira) Os que, nos termos da Lei n.° 2098, de 29 de Julho de 1959, e legislação precedente, perderam a nacionalidade portuguesa por efeito da aquisição voluntária de nacionalidade estrangeira podem adquiri-la mediante declaração, sendo capazes. Artigo 32.° (Naturalização imposta por estado estrangeiro) É da competência do Tribunal da Relação de Lisboa a decisão so-bre a perda ou manutenção da nacionalidade portuguesa nos casos de naturalização directa ou indirectamente imposta por Estado estrangeiro a residentes no seu território. 100

Artigo 33.° (Registo das alterações de nacionalidade) O registo das alterações de nacionalidade por efeito de casamento ou por aquisição voluntária de nacionalidade estrangeira em conformi-dade com a lei anterior é lavrado oficiosamente ou a requerimento dos interessados, sendo obrigatório para fins de identificação. Artigo 34.° (Actos cujo registo não era obrigatório pela lei anterior) 1. A aquisição e a perda da nacionalidade que resultem de actos cujo registo não era obrigatório no domínio da lei anterior continuam a provar-se pelo registo ou pelos documentos comprovativos dos actos de que dependem. 2. Para fins de identificação, a prova destes acto é feita pelo regis to respectivo registo ou consequentes averbamentos ao assento de nas cimento. Artigo 35.° (Produção de efeitos dos actos anteriormente não sujeitos a registo) 1. Os efeitos das alterações de nacionalidade de dependentes de actos ou factos não obrigatoriamente sujeitos a registo no domínio da lei anterior são havidos como produzidos desde a data da verificação dos actos ou factos que as determinaram. 2. Exceptua-se do disposto no número anterior a perda da nacio nalidade fundada na aquisição voluntária de nacionalidade estrangeira, a qual continua a só produzir efeitos para com terceiros, no domínio das relações de direito privado, desde que seja levada ao registo e a partir da data em que este se realize. Artigo 36.° (Processos pendentes) Os processos de nacionalidade pendentes, com excepção dos de naturalização, serão apreciados de acordo com a lei anterior, sem pre-juízo das disposições transitórias deste diploma. Artigo 37.° (Assentos de nascimento de filhos apenas de não portugueses) l. Nos assentos de nascimentos ocorridos em território português ou sob administração portuguesa, após a entrada em vigor deste diplo-ma, de filhos apenas de não portugueses mencionar-se-á, como ele-mento de identificação do registando, a nacionalidade estrangeira dos progenitores ao seu desconhecimento. 101

2. Sempre que possível, os declarantes devem apresentar docu-mento comprovativo da menção que deva ser feita nos termos do nú-mero anterior, em ordem a demonstrar que nenhum dos progenitores é de nacionalidade portuguesa. Artigo 38.° (Assentos de nascimento de progenitores ou adoptantes portugueses posteriormente ao registo de nascimento de estrangeiro) 1. Quando for estabelecida filiação posteriormente ao registo do nascimento de estrangeiro nascido em território português ou sob ad ministração portuguesa ou for decretada a sua adopção, da decisão ju dicial ou acto que as tiver estabelecido ou decretado e da sua comuni cação para averbamento ao assento de nascimento constará a menção da nacionalidade dos progenitores ou adoptantes portugueses. 2. A menção a que se refere o número anterior constará igualmen te, como elemento de identificação do registado, do averbamento de estabelecimento de filiação ou de adopção a exarar à margem do assen to de nascimento. (*) Contém as alterações introduzidas pela Lei n.° 25/94, de 19 de Agosto. 102

ANEXO Ⅱ A LEI DE NACIONALIDADE DA R. P. DA CHINA (Aprovada no dia 10 de Setembro de 1980 pela 3.a sessão da Quinta Legislatura da Assembleia Popular Nacional; promulgada no dia 10 de Setembro de 1980 pelo Decreto n.° 8 do Presidente da Comissão Per-manente da Assembleia Popular Nacional; entrada em vigor a partir do dia 10 de Setembro de 1980) Artigo l.° Esta lei é aplicável para a aquisição, perda e reaquisição da nacionalidade da República Popular da China. Artigo 2.° A República Popular da China é um país unificado, com múltiplas etnias. Todas as pessoas de várias etnias têm a nacionalidade chinesa. Artigo 3.° A República Popular da China não reconhece que os nacionais chineses possuam dupla nacionalidade. Artigo 4.° Tem nacionalidade chinesa aquele que nasce na China, cujos pais ou um deles são nacionais chineses. Artigo 5.° Tem nacionalidade chinesa aquele nascido no estran-geiro, cujos pais ou um deles são nacionais chineses. Não tem naciona-lidade chinesa, porém, aquele cujos pais ou um deles, com residência no estrangeiro, são nacionais chineses, e que, ao nascer, adquire a nacio-nalidade estrangeira. Artigo 6.° Tem nacionalidade chinesa aquele nascido na China, cujos pais, residentes na China, são apátridas ou de nacionalidade in-determinada. Artigo 7.° Podem ser autorizados à adesão à nacionalidade chinesa, mediante requerimento, os estrangeiros ou os apátridas, que volun-tariamente cumprem a Constituição e as leis da China, e preenchem uma das condições indicadas no seguinte: (1) Serem familiares próximos de nacionais chineses; (2) Terem residência na China; (3) Com outros fundamentos legítimos. Artigo 8.° Adquire a nacionalidade chinesa de imediato aquele cujo requerimento para a adesão à nacionalidade chinesa for deferido; não é permitida a manutenção da nacionalidade estrangeira àquele que for autorizado a adesão à nacionalidade chinesa. Artigo 9.° Perdem automaticamente e de imediato a nacionalida-de chinesa os nacionais chineses, que, residentes no estrangeiro, vo-luntariamente aderirem ou adquirirem a nacionalidade estrangeira. Artigo 10.° Os nacionais chineses podem ser autorizados, mediante requerimento, a renunciar à nacionalidade chinesa, se preencherem uma das condições seguintes: (1) Serem familiares próximos de estrangeiro; (2) Terem residência no estrangeiro; (3) Com outros fundamentos legítimos. 103

Artigo 11.° Perde a nacionalidade chinesa de imediato aquele cujo requerimento para a renúncia à nacionalidade chinesa for deferido. Artigo 12.° Não podem renunciar à nacionalidade chinesa os tra-balhadores do Estado e militares em serviço efectivo. Artigo 13.° Podem requerer a reaquisição da nacionalidade chinesa os estrangeiros, que, tendo possuído anteriormente a nacionalidade chinesa, têm fundamentos legítimos. Não podem manter a nacionalidade estrangeira aqueles que forem autorizados a readquirir a nacionalidade chinesa. Artigo 14.° Exceptuando o disposto do artigo 9.°, é obrigatório cumprir as formalidades de requerimento para a aquisição, perda e reaquisição da nacionalidade chinesa. Quanto ao menor de 18 anos, o requerimento pode ser efectuado pelos seus pais ou outro representante legal, actuando em nome dele. Artigo 15.° Os órgãos que tratam dos requerimentos relacionados com os assuntos de nacionalidade são as repartições locais de seguran-ça pública dos distritos e cidades, dentro do país, e fora do país, os ór-gãos de representação diplomática e consular. Artigo 16.° Competem ao Departamento da Segurança Pública da República Popular da China a instrução e a autorização do requerimento para a adesão e renúncia à nacionalidade chinesa, bem como a sua reaquisição. Quando o requerimento for autorizado, o Departamento da Segurança Pública emite certificado. Artigo 17.° Continuam a ser eficazes a aquisição e a perda da na-cionalidade chinesa realizadas antes da promulgação desta lei. Artigo 18.° Esta lei entra em vigor a partir do dia da sua promul-gação. 104

administração pública 105

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Administração, n.° 43, vol. XII, 1999-1.°, 107-122 O PAPEL DOS FUNCIONÁRIOS PÚBLICOS NA MODERNIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DE MACAU* Wu Zhiliang** 1. OS TRABALHADORES DA FUNÇÃO PÚBLICA NAS VÉSPERAS DA TRANSFERÊNCIA DE SOBERANIA Aproxima-se do fim o processo de localização da função pública, uma questão que tem constituído uma preocupação geral dos diversos sec-tores locais desde a entrada do Território de Macau no período de transi-ção com vista à transferência da soberania. Segundo os últimos dados es-tatísticos fornecidos pelos Serviços de Administração e Função Pública (ver anexo), já estão localizados 20 lugares de director de serviço e 39 de subdirectores, estando ainda por localizar 14 e 7 lugares, respectivamente. Com poucas excepções, a localização dos cargos de chefia de departa-mento e divisão está de um modo geral concretizada. Até ao Verão deste ano, esses lugares de direcção por localizar, à excepção de alguns, mas muito poucos, serão todos preenchidos por funcionários locais. Porém, parece que ainda existem profundas divergências e con-trovérsias na opinião pública e na sociedade em geral sobre o processo de localização, e alguns até manifestam enorme preocupação sobre esta matéria1. O profissional de informação, com larga experiência no sector, Tang Chou Kei, ao intervir num seminário, resumiu a atitude pre- * Comunicação apresentada na conferência sobre «A Modernização da Ad-ministração Pública no Séc. XXI» realizada pela Associação dos Licenciados em Administração Pública de Macau em 16 de Janeiro de 1999. Note-se que os dados se referem à data. Vários serviços, designadamente da área da segurança, já estão completamente localizados. ** Doutor em História. Presidente da Assembeia Geral da Associação dos Licenciados em Admi-nistração Pública de Macau. 1 Veja Nam Fei Ngan, «A Situação Actual dos Trabalhadores da Função Pú-blica», e Loi Kuok Man, «Como Preservar a Qualidade dos Trabalhadores da Fun-ção Pública», em «Estudos Estratégicos de Macau», pág. 70-71, 28-31, Número 3 de Dezembro de 1998, Instituto Notável de Estudos de Estratégias (Macau). 107

dominante da sociedade a respeito dos trabalhadores da função pública do território. Este profissional chamou a atenção para uma atitude ma-nifestada pelos funcionários no sentido de se resguardarem e de mante-rem os seus próprios lugares no funcionalismo. Uma atitude que se caracteriza pela passividade na expectativa do dia de amanhã, pelo de-sequilíbrio emocional face a mudanças de postos de trabalho e pelo sentimento de inferioridade e de depressão que predomina no grupo de funcionários de etnia portuguesa, levando este profissional a manifestar alguma preocupação sobre o aparecimento de partidarismos na ad-ministração pública2. Na contagem decrescente, a um ano da transfe-rência de soberania, o matutino Ou Mun afirmava em editorial que «A localização da função pública trata-se de um jogo de números. O nú-mero daqueles que ocupam cargos de direcção no conjunto de 92 por cento dos efectivos localizados representa uma percentagem despro-porcionada. A localização que se supõe praticamente concretizada até ao final do ano não é mais do que uma manobra de cosmética. Os funcionários localizados mostram-se ainda inexperientes, sendo considerados vítimas de um provimento apressado para que se tenha o trabalho feito à última da hora. Muitos dos trabalhadores com pouca experiência e capacidade foram escolhidos para o desempenho de funções de responsabilidade gerando situações conflituosas; alguns desses indivíduos de duvidoso carácter moral e cujos comportamentos motivaram críticas de diversos lados foram promovidos mesmo sem haver qualquer contributo notável que se lhes possa atribuir, com a agravante de ostentarem ainda um ar altivo. Esses indivíduos não têm a menor noção das atribuições de um servidor do Estado, fazendo gala das posições de chefia, abusando dos bens públicos e assumindo também uma postura arrogante. Uma nova casta de burocratas está em formação e representa um perigo a que é necessário pôr cobro»3. Como é sabido , diversos sectores e a opinião pública em geral têm apelado a uma maior rapidez no processo de localização, a fim de se dar cumprimento, quanto antes, ao princípio de «Macau governado pelas suas gentes». Então, por que motivo se teceram estas considera-ções quando os trabalhos da localização já estão quase a chegar ao fim? Se os pontos de vista divergem quanto a números estatísticos oficiais, isto deve-se a diferenças na interpretação do conceito de localização, sendo incompreensível essa atitude crítica dirigida a grupo de traba-lhadores já localizados. O fenómeno reveste-se tanto de interesse quanto de complexidade apresentando-se como matéria para uma reflexão cui-dada de todos nós, e também de uma análise posterior mais aprofunda-da pelos sociólogos e políticos. Na falta de uma análise sistemática 2 Tang Chou Kei, «As Atitudes dos Funcionários Públicos» em «Estratégias de Desenvolvimento», Número 6, pág. 10-11, 1998, Pesquisa de Estudos de Es tratégias para o Desenvolvimento de Macau. 3«À Procura de Felicidade — A Transferência da Soberania com União», em Diário Ou Mun, pág. A7, 20 de Dezembro de 1998. 108

sobre o assunto, apenas podemos efectuar uma breve observação, fa-zendo ainda comparação com o território de Hong Kong. Embora os períodos de transição dos territórios de Hong Kong e Macau tenham uma duração aproximada, prolongando-se ambos por 12 anos, deve-se salientar a marcada diferença que existe no desenvol-vimento económico-social desses territórios. Em Hong Kong, a locali-zação iniciou-se já depois da Guerra do Pacífico, e a dois anos da trans-ferência da soberania, em 1995, apenas os cargos de Attorney General e de Governador estavam ocupados por funcionários enviados da Co-roa Inglesa. Uma sociedade cívica foi sendo formada na década de 70, e enraizada nos anos 80, tornando-se numa força que veio impulsionar o processo de modernização de Hong Kong. Retrospectivando o território de Macau, o desenvolvimento da sociedade cívica apenas arrancou nos anos 80, traduzindo-se no florescimento de inúmeras associações profissionais que começaram a tomar parte activa na vida política e social do território, transformando-se ultimamente numa força por trás do processo de modernização da sociedade. O processo de locali-zação só terá começado em finais da década de 80, e os prolongados períodos de atraso no desenvolvimento da economia e da educação fo-ram responsáveis por uma acentuada carência de pessoal qualificado, nomeadamente de bilíngues. As dificuldades com que se depara o pro-cesso de localização de Macau têm sido, por isso, maiores do que as que se encontraram em Hong Kong, havendo quem considerasse im-possível concretizar em Macau este processo em tão curto espaço de tempo. Porém, através dos esforços conjuntos da Administração e dos diversos sectores da comunidade local, particularmente do entusiasmo da camada jovem, aproximam-se do fim os trabalhos do processo de localização. Há que reconhecer, porém, que apresenta ainda aspectos menos satisfatórios, devido à manifesta insuficiência de condições ob-jectivas e a base debilitada dos recursos humanos existentes, bem como ao atraso verificado no começo do processo, e à sua realização apressada; por outro lado, devido a constrangimentos do sistema administrati-vo e da sua estrutura, o provimento dos cargos de secretários-adjuntos é feito por nomeação política, estando por isso excluído do âmbito da localização, situação que inclui também os respectivos chefe de gabi-nete e assessores. A localização do pessoal de chefia e de direcção processa-se a nível interno de cada tutela ou dos serviços, revelando uma acentuada falta de coordenação e coerência que é responsável pela actual mescla de qualidade dos funcionários públicos. Além disso, alguns funcionários já localizados manifestam acentuada falta de consci-ência do dever e disciplina, pelo que não é de admirar que venham a provocar preocupações e insatisfação junto da sociedade e opinião pú-blica local que sempre colocaram as suas esperanças na transferência da soberania. Na realidade, mesmo os próprios funcionários públicos têm pontos de vista diferentes a respeito do meio em que se movem, e a insatisfação de alguns tem sido também tornada pública em cartas dirigidas à imprensa. 109

A localização do funcionalismo é não só um acto político-admi-nistrativo do período de transição, como também um empreendimento social, podendo-se mesmo afirmar que se trata de uma medida excepcional sem precedente que possa servir de modelo a adoptar, sendo por isso difícil interpretar o processo segundo os parâmetros normais de análise4. As influências dessa medida marcaram profundamente o desenvolvimento da sociedade, não sendo fácil por enquanto fazer a avaliação das suas repercussões. Seja como for, independentemente do modo de actuação, este projecto tem um prazo a cumprir, para uma transferência de soberania sem sobressaltos. Uma observação serena permite verificar que, apesar dos problemas atrás referidos e as preocupações que levantam na sociedade, o desenvolvimento deste processo pode ser enaltecido de uma forma geral, e pode-se dizer que a maioria do pessoal localizado está à altura das responsabilidades que lhe foram atribuídas. De uma maneira geral, estes funcionários localizados receberam um bom nível de educação e de formação, possuindo também uma visão alargada a um horizonte internacional. A promoção da qualidade geral dos funcionalismo será certamente um contributo benéfico para uma eficiente funcionalidade do aparelho administrativo, e representa um novo impulso ao crescimento da sociedade. Refira-se também que esses funcionários nasceram ou se enraiza-ram nesta terra e muitos deles provêm ainda de camadas mais carencia-das. A sua proximidade e contacto com a sociedade permite-lhes um conhecimento directo da realidade social, um maior sentido de perten-ça, de missão e de responsabilidade. Acredita-se que a comunicação entre esses funcionários e a população será facilitada com o seu conhe-cimento e compreensão da realidade, anseios e desejos da comunidade, o que irá reflectir-se numa melhoria e mais rápida definição e imple-mentação das políticas conforme as situações reais, contribuindo assim para resolver o problema da desarticulação entre as políticas adminis-trativas e a sociedade. O mais importante é o facto de esses funcionários estarem forte-mente motivados para o desempenho com determinação e sinceridade das suas funções no sentido de contribuírem para o desenvolvimento de Macau, seguindo os seus ideais e objectivos bem definidos. Esses trabalhadores da função pública estão conscientes das mudanças da transferência de soberania, têm confiança no futuro de Macau, estando preparados para aceitarem novos desafios através da melhoria constante das suas próprias qualidades, para poderem assumir maiores respon-sabilidades e funções ainda mais árduas na futura região administrativa especial5. Esta situação não se verificou na véspera de transição de Hong 4 Veja o nosso artigo «A Retrospectiva e Prospectiva da Localização da Fun ção Pública», em Wu Zhiliang, leong Wan Chong e Fung Sio Weng, «Macau 1998», pág. 1-30, Fundação Macau, 1998. 5 Wong Lai Kuan, «Funcionários», em Cheang U Seak, «Hong Kong 1997», pág. 63-89, Hong Kong, Editora da Universidade Chinesa, 1997. 110

Kong onde os funcionários públicos estavam nervosos e perplexos pe-rante as divergências sino-britânicas. Com a estabilização progressiva da equipa de pessoal do funcio-nalismo, muitos trabalhadores com mais antiguidade já estão melhor enquadrados no sistema e funcionamento do aparelho administrativo e, conhecendo o cerne de muitos dos problemas, estão aptos para iniciar as reformas necessárias. É inegável que os indivíduos localizados e a serem brevemente localizados nos cargos médios e superiores da fun-ção pública têm idades compreendidas entre os trinta e os quarenta anos, ainda com pouca experiência e antiguidade no serviço, necessitando por isso de serem treinados em funções. Alguns deles demonstram mes-mo limitações quanto às habilitações e eficiência, deparando-se com vários problemas no seu trabalho, o que representa uma insuficiência evidente desse grupo de trabalhadores. Mas, por outro lado, o facto de serem indivíduos jovens com dinamismo, imaginação, criatividade e coragem para ir ao encontro de coisas novas, representam um enorme potencial. Depois de eleito, desde que o futuro Chefe do Executivo tenha uma boa equipa governativa disposta a orientar e liderar cuida-dosamente os trabalhos desses funcionários da Administração, não te-mos razão para duvidar da capacidade do futuro governo da região ad-ministrativa especial em servir a população com maior eficiência. Do ponto de vista histórico, a qualidade dos funcionários públicos de Macau apresenta-se em média acima do constatado ao longo dos tem-pos, estando ainda em constante aperfeiçoamento. Também constitui objecto de orgulho para Macau e sua população o facto de agora o terri-tório poder possuir, verdadeiramente e pela primeira vez, um corpo local de trabalhadores da função pública, pondo fim à situação de «pára-quedistas». Seja de que qualidade for, trata-se de um bem valioso pertencente a esta terra, cuja obtenção não foi fácil. A falta de confiança e as preocupações da população com este corpo de funcionários localizados deve-se à comparação por ela feita com os territórios vizinhos, designadamente Hong Kong e Singapura. O território de Macau sempre viveu numa situação de coexistência e de partilha de poderes entre a administração portuguesa e chinesa, e até ao início do período de transição, em meados da década de 80, as exigências da população e as suas expectativas que tinha da Administração eram poucas, sendo raros os seus contactos com as autoridades portuguesas. Com o alargamento das funções e do âmbito de actuação do governo, verificou-se uma maior aproximação da sociedade local, constituída maioritariamente pela comunidade chinesa, às autoridades governamentais, o que veio aumentar também as suas expectativas em relação ao trabalho do governo. O curto período de tempo para a substituição dos trabalhadores existentes pelos novos e as diferenças entre eles, em termos de educação e dos costumes e hábitos de trabalho, requerem o tempo necessário para esses funcionários se acostumarem ao funcionamento do aparelho administrativo assim como para a adaptação por parte da população, podendo surgir aqui desentendimentos motivados por incompreensões da comunidade. 111

Na realidade não há ninguém mais preocupado do que os próprios funcionários com o desempenho das suas funções e o futuro da sua carreira, e mais preocupados aqueles que já se encontram em funções de responsabilidade do que aqueles que, embora possuindo talento, não foram nomeados. Pois, o provimento dos cargos de chefia e de direc-ção é feito por nomeação em comissão de serviço (com uma duração média de um a dois anos), e qualquer negligência ou mau desempenho no trabalho, mesmo que o titular não seja substituído a meio do prazo de nomeação, implica a não renovação quando chegar ao seu termo, o que significa que aqueles que não estão à altura das suas funções serão substituídos, pelo que uma demasiada preocupação da população será desnecessária e não se deve aumentar mais a pressão sobre esses traba-lhadores. A população deve sim mostrar maior compreensão, criando melhores condições para eles e dando-lhes os apoios necessários para que possam desenvolver as suas capacidades e confirmar o seu desejo de servir a sociedade de Macau. Deve-se procurar no sistema, e não nos funcionários, a resposta para os casos de promoção de funcionários com qualidade fraca, de capacidade limitada e que já se mostraram inaptos para as funções que vêm desempenhando, assim como de loca-lização de alguns funcionários que não reúnem as condições exigidas, o que significa a necessidade de uma maior aposta na modernização administrativa em que o aperfeiçoamento e a constante modernização do regime do funcionalismo se revelam de grande importância. 2. O MODELO OCIDENTAL DA FUNÇÃO PÚBLICA E A SUA EXPERIÊNCIA EM HONG KONG O actual regime da Função Pública, de modelo ocidental, tem as suas raízes no século 19. Devido ao impulso da revolução industrial, a economia de alguns países do ocidente conheceu um rápido crescimento, as funções administrativas do governo aumentaram bruscamente, bem como as expectativas e as necessidades da sociedade em relação ao governo. Mas o sistema burocrático existente, com falta de técnicos qualificados, e corruptos, mostrou-se ineficaz e desadequado às reais necessidades do desenvolvimento, daí resultando o aparecimento, em tempo oportuno, do regime do funcionalismo profissional. Como Max Weber revelou, inicialmente, a administração estava muito dependente das relações de parentesco, e não da lealdade face a um sistema. Embora governar conforme a vontade do governante permitisse garantir a lealdade política dos funcionários, podia gerar situações de tratamento diferenciado perante a lei e comportamentos pouco correctos. Só adop-tando um regime administrativo, assente numa forma de governar não dependente da vontade do governante, onde os assuntos são tratados de acordo com a lei, é que os actos individuais desempenhados no seio da organização poderão transformar-se em actos racionais e institucionalizados, e só deste modo, o funcionamento administrativo será eficaz. 112

A teoria da burocratização de Max Weber determinou a forma e o funcionamento interno da organização dos funcionários públicos; mais tarde, a «teoria da separação entre a política e Administração» fez a distinção do domínio político e do funcionamento independente entre os políticos e os funcionários públicos, mantendo os funcionários pú-blicos a postura de neutralidade política. Nos anos 30, a «doutrina da administração científica» deu mais um contributo para a metodologia do funcionamento do regime da Função Pública, sublinhando a impor-tância da redução dos custos e do aumento da eficiência, através de uma divisão precisa, de um correcto procedimento e critérios de traba-lho, ou seja, aplicar o eficaz método de administração através da siste-matização, regulamentação e especialização. Assim, o regime da Fun-ção Pública, o seu modelo de organização, as suas funções e os méto-dos de avaliação, foram aperfeiçoados e construídos teoricamente. Em resumo, o actual regime da Função Pública, de modelo oci-dental contém as seguintes características: 1. Administração regulamentada — a lei determina o direito e os deveres dos funcionários públicos, os funcionários públicos exercem os poderes e cumprem os seus deveres de acordo com a lei. 2. Aplicação do regime de mérito — contratação de pessoal tendo em conta o seu mérito, aplicação da avaliação rigorosa, e do prémio conforme o desempenho. 3. Profissionalismo racionalizado — dar importância à gestão ra cionalizada e científica; deontologia profissional e ao espírito profissio nal da prestação de serviços, tendo em conta os interesses públicos ou os interesses do país (ou seja, o conceito de «servidor público do povo»). 4. Cumprir com rigor a «neutralidade política» — concretização do exercício de funções permanentes, não devendo ser alteradas com a substituição de governo. Os funcionários públicos são fiéis ao «gover no do dia», formado segundo a lei, não devendo favorecer qualquer partido político, nem envolver-se em conflitos partidários, bem como aproveitar-se do exercício das suas funções para se dedicarem às acti vidades partidárias; se não houver negligência profissional não pode rão ser despedidos por motivos políticos6. Depois da Segunda Guerra Mundial, o regime da Função Pública sofreu novas alterações. Com a evolução social, começaram a ser le-vantadas dúvidas sobre a designada «neutralidade política» e a «des-politização» dos funcionários, porque na prática, muitas vezes, os funcionários públicos, no mínimo, interferem por detrás dos bastidores nas decisões do governo, e num determinado nível, movimentam-se, na política, interpretando um papel político. Actualmente, na Admi- 6 Vide Cheong Peng Leong «Regime da Função Pública — Modelo em Evolução», em Cheang Yu Sek e Lo Kam I, «Nova Teoria da Política — Teoria Ocidental e Experiências Chinesas», páginas 197 a 226, Hong Kong, Editoras da Universidade Chinesa, 1997. 113

nistração, os funcionários públicos para além de serem os executores e intérpretes da política e da lei, assumem também tarefas importantes, tais como de consulta e de preparação das estratégias, recolha de informações junto da sociedade, a sua análise e interpretação, distri-buição dos recursos públicos, prestação e distribuição de serviços pú-blicos. Entretanto, o próprio sistema da Função Pública transformou-se, gradualmente, numa enorme organização de interesses, e em virtude dos seus interesses tem-se conseguido aumentar mais recursos humanos e financeiros, a fim de aumentar ainda mais os poderes pessoais, os salários e o apoio público, de modo que se verificou um empolamento dos serviços públicos, uma redução da sua eficácia e da sua rentabilidade, e um desperdício de recursos sociais. Para acabar com estes males, a escola de escolha pública, muito em voga nos anos 70, propunha um plano para se adaptar o governo às leis do mercado, através da redução dos serviços burocráticos, per-mitindo que o mercado determinasse a oferta de serviços de acordo com a lei da oferta e procura, no intuito de satisfazer, da melhor for-ma, as necessidades de cada um. Daí que, a administração pública tenha começado a encaminhar-se para a doutrina do consumo, ou seja, os funcionários já não encaram os cidadãos no sentido lato, passando a ser os responsáveis pela prestação de específicos serviços públicos destinados aos consumidores de acordo com o princípio de que os clientes estão acima de tudo. Em vários países e territórios, a reforma administrativa foi prosseguida, essencialmente, de acordo com as transformações dessa época. O governo de Hong Kong outrora influ-enciado pela Administração e Função Pública do Reino Unido, publi-cou em 1989, o relatório sobre a «reforma do sector público». Em 1993, após ter consultado o « compromisso com os cidadãos» do Rei-no Unido, publicou o «compromisso da prestação de serviços», pro-mulgando as principais normas da prestação de serviços. Dois anos depois, foi publicado o documento «prestação de serviços aos cida-dãos», onde são revelados os quatro essenciais princípios dos depar-tamentos da Administração: 1) aumentar o sentido de responsabilida-de; 2) estar atento às despesas financeiras; 3) administrar tendo em conta os resultados; 4) promover a cultura de servir. Assim se pode concluir que o governo de Hong Kong, para se adaptar às necessidades do desenvolvimento social, introduziu reformas radicais nos últimos anos e a equipa de funcionários que possui é considerada honesta e dotada de elevado grau de eficiência. Mesmo assim, em face de uma série de acontecimentos inesperados surgidos após a transição, a capacidade demonstrada pelos funcionários de Hong Kong ficou aquém das expectativas, o governo de Hong Kong perdeu o controlo da situação, tendo sido alvo de críticas por parte da opinião pública e da sociedade. Atento a esta situação, o chefe de executivo, Tung Chee-Hwua, um ano e meio após ter assumido o cargo apresentou quatro propostas no sentido de introduzir uma revisão e uma reforma do re-gime da Função Pública: 114

1. Fazer a revisão do regime de recrutamento dos funcionários públicos com direito à reforma, no intuito de aproximar ainda mais a política de recrutamento à realidade, aumentar a flexibilidade, desen volvendo a ideia da rentabilidade; a avaliação do salário de ingresso por parte do «Comité permanente para os salários» representa uma me dida muito importante; 2. Fazer a revisão geral dos salários e das regalias complementa res dos funcionários públicos, a fim de evitar uma discrepância entre os salários e as regalias praticados na função pública e os salários em rigor no sector privado e uma desarticulação com o mercado. O gover no, tendo em conta os resultados da análise dos salários de ingresso apresentado pelo «Comité permanente para os salários», fará a decisão sobre a actualização salarial. Quanto aos objectivos a longo prazo, o governo irá analisar, com profundidade, a actualização salarial conso ante o desempenho do funcionário, uma prática muito habitual no sec tor privado; 3. Dar mais um passo para simplificar o processo disciplinar, sen sibilizando as chefias para o cumprimento rigoroso da execução de pro cesso disciplinar, garantindo uma distinção entre o prémio e o castigo; 4. Fazer a revisão do actual sistema de avaliação, estudando uma solução melhor que permita aumentar a formação profissional e o de senvolvimento individual dos funcionários públicos; para que toda a equipa de funcionários seja mais dinâmica e aberta durante o desempe nho de funções e orientada pelo espírito de servir7. Após a publicação da proposta de associar a actualização salarial com o desempenho revelado, bem como acabar com os «empregos vi-talícios», o editorial do «Hong Kong Economic Journal» levantou dú-vidas quanto aos mecanismos e conteúdos constantes da proposta de revisão, reconhecendo que o chefe do executivo deveria nomear uma comissão independente para executar esses trabalhos e não atribuir essa tarefa ao departamento da função pública do governo de Hong Kong, não devendo colocar a tónica essencialmente na poupança de dinheiro, antes, tendo em vista, os três princípios: a introdução de uma reforma de base e abrangente; o reforço do sentido de responsabilidade e a manutenção do equilíbrio entre quadros generalistas e quadros profissionais; e a simplificação da estrutura organizacional8. Do mesmo modo, a administração pública de Macau e o seu regi-me da Função Pública também encaram estes problemas como já não podendo satisfazer as necessidades do desenvolvimento da sociedade. Os desafios que terão de enfrentar serão os mesmos senão maiores, sendo, por isso mesmo, necessário tomar medidas atempadas, bem como fazer uma reflexão quanto antes e participar activamente no processo de modernização. 7 «Hong Kong Economic Journal», pág. 2, de 15 de Janeiro de 1999. 8 Idem. 115

3. ALGUNS PROBLEMAS DA MODERNIZAÇÃO DO REGIME DO FUNCIONALISMO DE MACAU A reforma do regime do funcionalismo de Macau iniciou-se nos princípios dos anos 80 e, particularmente em 1984, quando ocorreu a reforma da estrutura organizacional administrativa. Ã Administração de Macau promulgou três diplomas importantes, nomeadamente «Ba-ses gerais das carreiras comuns da Administração Pública de Macau», «Provimento em cargos públicos» e «Regime do pessoal de direcção e de chefia dos serviços públicos de Administração do Território», efec-tuando-se assim uma revisão de forma mais global do regime do funcio-nalismo. O Decreto-Lei n.° 35/88/M, de 9 de Maio de 1988, que revogou o «Estatuto do Funcionalismo Ultramarino» vigente no Território de Ma-cau há dezenas de anos, e o Decreto-Lei n.° 37/88/M, que aprovou o «Es-tatuto disciplinar dos funcionários e agentes da Administração Pública de Macau», marcaram o início da verdadeira criação dum regime do funcionalismo próprio de Macau. Entre os meses de Agosto e Dezem-bro de 1989, foram sucessivamente promulgados o «Estatuto do pessoal recrutado no exterior», o «Estatuto do pessoal de direcção e chefia», o «Regime das carreiras» e o «Estatuto dos trabalhadores da Adminis-tração Pública de Macau» que concorriam para o aperfeiçoamento e a sistematização do regime do funcionalismo do Território. O «pacote» dos diplomas do ano de 1989 acima referidos aumen-tou o controlo exercido sobre o pessoal requisitado ao exterior e regu-lamentou com maior clareza e flexibilidade as condições de compensa-ção em caso de cessação de funções, os regimes geral e especial das carreiras, as carreiras, categorias e cargos no sistema de carreiras hori-zontal e vertical, o recrutamento dos funcionários públicos, as formas e condições de acesso, as regalias e a disciplina, de modo que respondia em maior dimensão às exigências da localização dos quadros no período de transição. É de referir que o Decreto-Lei n.° 85/89/M criou o cargo de adjunto da direcção e adjunto dos departamentos dos serviços, a fim de formar directamente funcionários locais com aptidão para ocupar os quadros superiores e de se preparar para as possíveis substituições. Com o aprofundamento da localização dos quadros, o Decreto-Lei n.° 60/92/M, de 24 de Agosto de 1992, veio a rever o «Estatuto do Pessoal Recrutado no Exterior» e limitou com maior rigor o recruta-mento do pessoal ao exterior, reforçando a gestão do recrutamento desse pessoal e seu emprego. A não ser que haja uma verdadeira carência de funcionários locais para os cargos, deve-se reduzir tanto quanto possível os requisitados ao exterior para o desempenho de funções nos organismos da Administração Pública de Macau. Para além disso, o Decreto-Lei n.° 62/93/M, de 3 de Novembro de 1993, permitiu a revisão das disposições relativas ao cargo de adjunto, tornando-as mais adequadas à implementação da política de localização. A realidade mostra-nos que as medidas, tais como a criação do car- 116

go de adjunto e a limitação do pessoal recrutado ao exterior, bem como, a posterior integração dos funcionários públicos nos quadros da Repú-blica Portuguesa9 e a criação do cargo de consultor-formador, produzi-ram efeitos bastante positivos a diferentes níveis na localização dos qua-dros. A legislação relacionada com a localização têm sido continua-mente aperfeiçoada, tendo ainda o Decreto-Lei n.° 62/98/M, de 28 de Dezembro de 1998, feito uma revisão mais sistemática do «Estatuto dos Trabalhadores da Administração Pública de Macau». Porém, a mo-dernização do regime do funcionalismo ainda depende de uma reforma básica, macra e global. Após o estabelecimento do governo da Região Administrativa Especial, deve-se incluir essa reforma na «ordem do dia» para fins de discussão e criar uma comissão constituída por representantes do governo e dos diversos sectores sociais (incluindo associa-ções de funcionários públicos), por forma a rever plenamente o actual regime. Em nosso entender, na realização da referida reforma deve-se ter em atenção as seguintes questões: 1. Ao nível da legislação, clarificar e simplificar a estrutura da Administração Pública e os quadros orgânicos do funcionalismo. Defi-nir os serviços públicos que devem e os que não devem ser incluídos como estruturas governamentais, parece ser um critério que já há muito carece de uniformização. Por exemplo, falando sobre os avanços na lista de localização, conta-se entre os listados o Instituto de Formação Turística, mas estando excluídos a Universidade de Macau e o Instituto Politécnico de Macau. Do plano das estruturas governamentais, os ser-viços autónomos tais como a Fundação Macau, o Instituto de Promo-ção do Comércio e do Investimento de Macau, a Autoridade de Avia-ção Civil de Macau e a Autoridade Monetária e Cambial de Macau, o Gabinete da Central de Incineração e de Tratamento de Águas Resi-duais e o Gabinete para os Assuntos Legislativos nem sequer são mencionados. Embora alguns desses serviços estejam já localizados, a maioria ainda está por localizar. A actual divisão das carreiras, categorias e cargos, bem como o vínculo entre os funcionários públicos e a Administração, especialmente a nomeação provisória, a comissão de serviço, o assalariamento do quadro e o contrato além do quadro que são vínculos provisórios, ainda constituem situações ambíguas. Na verdade, os funcionários públicos deviam ser simplesmente distinguidos em dois géneros, de nomeação definitiva e de contratos. Dos aproximadamente 18 000 funcionários públicos existentes, apenas cerca de metade são do quadro, o que leva a ficarem preocupa- 9 Cfr. Wu Zhiliang, «Sistema Político de Macau», págs. 194-197 , Fundação Macau, 1995; e Ho Weng On, «Processo de Integração dos Funcionários Públicos nos Quadros da República Portuguesa» in «Macau 1998», págs. 31-38. 117

dos com a estabilidade do funcionalismo e a continuação e o desenvol-vimento da Administração. Por outro lado, o facto de quase metade dos funcionários não estar abrangida pela «tijela de ferro» — emprego se-guro, daí, vendo com objectividade, são criadas boas condições para a optimização do funcionalismo, pois só será necessário adoptar algu-mas medidas para os funcionários se tornarem mais aptos e eficientes, não sendo assim difícil elevar o seu nível na generalidade. 2. No processo de recrutamento, promoção e mobilidade dos fun cionários públicos, executar aperfeiçoada e rigorosamente a medida de prestação de provas, o regime de classificação e o regime disciplinar. Muitas vezes, o problema não reside nas leis, mas na falta de rigor na execução das leis, o que leva a que indivíduos sem qualidade e incom petentes ingressem na Função Pública, indivíduos sem valor pos sam disfarçar-se e infractores da lei possam escapar da justiça, condu zindo isto à indolência verificada no funcionalismo, à falta de aspira ção e até a situações em que os próprios executores da lei a violem, acabando os funcionários públicos em geral por ficarem prejudicados pela existência de um pequeno grupo de malfeitores. Para alterar esta situação, além da execução rigorosa da lei, ter-se-á que fazer implaca- velmente uma «limpeza geral nas casas», e a outra solução será intro- duzir um sistema de competição, realizando a abertura de concursos públicos para o provimento de parte dos lugares de direcção e chefia e seleccionando os melhores para a ocupação dos cargos. 3. Rever o regime remuneratório e as regalias. O regime remune- ratório e as regalias dos funcionários públicos de Macau têm duas ca racterísticas: a primeira é a acentuada desarticulação, comparativamente com as empresas privadas, que origina o descontentamento e a excessi va esperança por parte da população quanto aos funcionários públicos e ao seu trabalho, colocando-os numa posição de desvantagem na soci edade; e a segunda é relativa ao igualitarismo, pois o salário de ingres- so dos técnicos e dos técnicos superiores na Função Pública tende a ser demasiado elevado e a diferença dos salários não é grande nas diversas carreiras, especialmente entre o pessoal de direcção e chefia, facto que influencia em grande escala os funcionários públicos, e em particular, o desejo de progredir e o espírito de luta dos funcionários dos quadros superiores. Se puder liberalizar parte dos cargos dos quadros médios e superi-ores, atraindo indivíduos com talento e competência do sector privado, então a remuneração e as regalias destes funcionários contratados po-derão variar aumentando ou diminuindo em função da qualidade do seu trabalho, de modo a utilizar a avaliação do trabalho para medir o valor pecuniário devido e compensá-los adequadamente pelo contributo dado. Assim, em caso de obtenção de sucesso na experiência feita junto dos referidos funcionários contratados, estender-se-á esta medida aos funcionários públicos em geral. 4. Criar uma cultura da administração pública própria do Territó rio de Macau. A conclusão da localização dos funcionários públicos de 118

Macau não representa necessariamente a localização da cultura da ad-ministração pública. Há momentos em que os cidadãos lamentam que não são muitos os bons costumes herdados pelos funcionários públicos, comparativamente com os não poucos maus costumes aprendidos. Embora possa ser um extremismo, na verdade, isto já envolve a grande questão da criação da cultura da administração pública. Por conseguinte, torna-se mais do que evidente a urgente tarefa de encontrar uma forma para os funcionários localizados poderem neste novo período histórico cultivar um maior sentido de missão e sentido de responsabi-lidade, infundir correctamente um espírito de justiça, os valores éticos, a honestidade, o respeito pelas ordens, a humildade, a modéstia e um novo estilo de servidão à população, bem ainda aprender a ter consci-ência de trabalho, bom senso, auto-disciplina e respeito próprio. A fim de criar condições favoráveis à reforma acima mencionada, entendemos necessário estabelecer um regime de «administrative officer» e introduzir um «regime para ministerial». Este «regime para ministerial»10 tem por objectivo reforçar a chamada à responsabilidade político-administrativa, no sentido de melhor enfrentar a pressão que a sociedade e a opinião pública exercem, enquanto que o regime de «administrative officer» permite agrupar os gestores com maior apti-dão para constituírem a força central na execução das acções gover-nativas. Dentro de um determinado período de tempo (por exemplo, dois anos), o pessoal de direcção e chefia existente deve submeter-se a uma rigorosa prova geral, para que os interessados que preencham os requi-sitos tenham a possibilidade de ingresso nos quadros de «administrative officer», bem como instituir simultaneamente o sistema de abertura de concurso público para o provimento nesses cargos, por forma a selec-cionar os melhores e contratar um grupo de técnicos com qualidade e com talento. Deve-se também proporcionar mais oportunidades de formação contínua (ponderando, a curto prazo, sobre a cooperação com os depar-tamentos de formação de Hong Kong e Singapura para realizar forma-ção profissional com objectivos melhor definidos e de intercomunica-bilidade vertical e horizontal, com vista a facilitar a aquisição de um bom treino geral. Por um lado, isto permite diminuir certas preocupa-ções actuais da população e, por outro, criar mais oportunidades de promoção, mas de forma sistematizada, aos funcionários já localizados e àqueles que vão ser localizados. Concomitantemente, deve-se estabelecer um regime uniformiza-do e coordenado de gestão dos funcionários públicos e introduzir um 10 Ver nosso artigo «Sociedade em Transformação, Mudança Psicológica e Reforma Administrativa —Estudos Comparativos dos Regimes de Administração de Hong Kong e Macau», «Desenvolvimento e Estratégica» do Centro de Estratégica para Desenvolvimento de Macau, págs. 6-8, de Novembro de 1998. 119

sistema que permita a adesão da comunidade na inspecção, avaliação e fiscalização dos trabalhos dos funcionários públicos. Pois só assim se constrói em conjunto uma Administração Pública e um regime de fun-cionalismo modernizados, característicos de Macau e adequados às necessidades da sociedade e ao desenvolvimento. 4. O PAPEL DOS FUNCIONÁRIOS PÚBLICOS NA MODERNIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA A modernização da administração pública é um projecto da socie-dade, não constituindo de modo nenhum uma responsabilidade que possa ser assumida apenas pelos funcionários públicos. De facto, se não hou-vesse uma participação activa dos cidadãos e da sociedade em geral, nem a sua colaboração e apoio, essa obra dificilmente seria concretizada. No entanto, sendo o funcionário público o artífice da máquina ad-ministrativa, possui um conhecimento directo e profundo do regime da função pública e do seu funcionamento, bem como uma responsabili-dade directa em relação à sua eficácia e resultados, e o direito de se pronunciar face os problemas, de modo a que tenha uma obrigação irrenunciável na liderança e condução da obra e apresentação de bons resultados. Qualquer funcionário qualificado tem a consciência de que depende e é pago pelos contribuintes, possui uma grande responsabili-dade, devendo cumprir com lealdade as suas funções, empenhar-se para assegurar um bom funcionamento da máquina administrativa bem como o cumprimento dos seus deveres. Caso se verifiquem problemas, deve tentar resolvê-los, para que o seu trabalho facilite o funcionamento da máquina administrativa, aumentando a eficácia na concretização das acções governamentais bem como a satisfação das necessidades dos cidadãos comuns, decorrentes do desenvolvimento económico-social. A conclusão do processo de localização representa uma boa opor-tunidade para dar início aos trabalhos de modernização da função pú-blica, e um novo desafio para os funcionários localizados. Por um lado, com o aumento do sentido de pertença de responsabilidade e do desejo de servir Macau por parte dos funcionários localizados, o seu conhecimento da vontade e das aspirações da população, poder-se-ão criar condições objectivas que são indispenáveis para a modernização da administração pública. Mas, por outro lado, as expectativas e as exigências dos cidadãos em relação aos funcionários também serão acrescidas e a nova geração de funcionários públicos necessita de assumir uma posição mais firme perante uma sociedade onde se regista uma constante politização e democratização. A fim de satisfazer as crescentes exigências da sociedade cívica em amadurecimento, de não frustrar as expectativas dos seus conterrâneos, o caminho que têm à frente é longo e as responsabilidades são grandes, sendo exigido aos funcionários, um maior empenho. Devem demonstrar através dos êxitos e méritos, a sua aspiração, saber, talento e capacidade. 120

QUADRO EM ANEXO Situação da Localização dos Lugares da Direcção 121

Fonte de informações: SAFP 122

Administração, n.°43, vol. XII, 1999-1.°, 123-135 A MODERNIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DE MACAU — UMA NOVA DINÂMICA? Jorge Manuel Morais Costa* A modernização é um conceito bastante amplo e difuso porém, a palavra ocorre frequentemente quer no sentido político, quer adminis-trativo. Talvez seja simplesmente um sinal de esperança num mundo onde falharam as soluções burocráticas e tecnocráticas por si próprias. Nos últimos dez anos houve uma tentativa de empenhar a Admi-nistração Pública de Macau, no sentido de se activarem novas energias segundo uma nova perspectiva interdisciplinar de mudança social, económica e de desenvolvimento. Se o conceito modernização pode ser utilizado como um «slogan» político, deverá também ser entendido como um novo fenómeno social; modernizar não é eliminar o presente, é, isso sim, inová-lo de acordo com as exigências da sociedade, de modo a facilitar-lhe o seu quotidiano. Por isso, é que as preocupações das Administrações Públicas con-temporâneas se centram na permanente busca de novas soluções que as levem a servir cada vez melhor as comunidades onde se inserem, nos diferentes ramos de actividade a que se dedicam. É assim que procuram centrar a sua actividade nos seus utiliza-dores/clientes, procurando melhorar a qualidade dos serviços que disponibilizam e melhorar a capacidade de resposta, de forma a que as suas necessidades e interesses sejam satisfeitos em tempo oportuno. Para o conseguirem, simplificam processos de trabalho, nomea-damente através da eliminação, das disfunções burocráticas, e melho-ram os canais de comunicação com a comunidade em geral, e os utilizadores em particular, numa acção que, envolvendo a Administra-ção como um todo, se centra, preferencialmente, ao nível de cada ser-viço, porque só assim será verdadeiramente eficaz. * Técnico Superior Assessor do Departamento de Modernização Adminis-trativa da Direcção dos Serviços de Administração e Função Pública. 123

É uma acção que tem de envolver não só os dirigentes e demais trabalhadores da Administração como também os seus utilizadores, devendo constituir-se como uma preocupação constante e sistemática que leve não só à desburocratização dos procedimentos instituídos como à prevenção da institucionalização de novos procedimentos burocra-tizantes. É um facto que nos últimos 10 anos constatámos algumas tendên-cias específicas para a modernização administrativa. As próprias Linhas de Acção Governativa para Macau, no domínio da Administração Pública, são um bom exemplo disso. Em suma, houve sempre a preocupação de as activar através de acções conducentes à: — Orientação para o serviço e para o cliente; — Gestão de tipo empresarial voltada para os resultados; — Participação do público; — Melhoria da informação para os cidadãos; — Desregulamentação e menos controlo sobre a sociedade; — Implementação de procedimentos mais fáceis para os utilizadores; — Introdução generalizada das tecnologias de informação. Tal como em outros países, Macau está a tentar alcançar esta «ima-gem de futuro» já cimentada e praticada por outros. No entanto a imitação pode provar ser perigosa, não devemos con-siderar a modernização administrativa como um objectivo que está na moda, mas sim como um instrumento da política social e económica, que apoia a descentralização e a abertura à sociedade. É preciso termos em consideração que as condições sociais, polí-ticas e tecnológicas, foram profundamente alteradas nos últimos quin-ze anos. Depois de termos vivido numa sociedade centralizada no po-der e caracterizada por uma centralização de recursos, sentimos hoje a influência das novas tecnologias da informação, em que nesta nova so-ciedade há uma grande preocupação não só com a descentralização e desconcentração de poderes, mas também, com a cooperação e diversi-dade de valores na sociedade. Estas são as razões pelas quais existem hoje condições favoráveis para a modernização administrativa em Macau. Posto isto, uma outra questão se coloca: quais as medidas ou acções introduzidas na Administração Pública de Macau, tendentes à sua modernização? Tomemos como exemplo a Direcção dos Serviços de Administra-ção e Função Pública de Macau. Ora a adequação das estruturas da Administração Pública aos de-safios do período de transição foi e continua a ser o objectivo essencial a prosseguir pelo SAFP, isto é, pela Administração Pública de Macau, cujas tarefas mais importantes são a organização e a modernização administrativa, a simplificação dos procedimentos, uma maior aproxi-mação aos cidadãos e a correcta gestão dos recursos humanos numa perspectiva de localização. 124

Melhor dizendo, o SAFP é um serviço de estudo, coordenação e apoio técnico nas áreas do aperfeiçoamento e modernização da Admi-nistração Pública e das políticas de pessoal da Função Pública de Macau, destacando-se entre outras as seguintes atribuições: — Colaborar na definição e promover a execução das políticas de reforma e modernização da Administração Pública de Macau (APM); — Estudar e propor a adequação dos meios e das estruturas às necessidades da APM e promover a simplificação dos processos de trabalho, procurando racionalizar os efectivos e melhorar a capacida de e qualidade de resposta dos serviços públicos aos cidadãos; — Estudar e propor medidas sobre o regime geral da função pú blica e prestar apoio técnico-jurídico aos serviços e trabalhadores da APM, na sua interpretação e aplicação; — Estudar e propor medidas de política de gestão de pessoal da APM, bem como coordenar e apoiar tecnicamente a sua aplicação; — Estudar as necessidades deformação e propor e avaliar a rea lização das medidas indispensáveis ao aperfeiçoamento e qualificação profissional dos recursos humanos da APM; — Promover a utilização e a generalização das modernas tecnologias de informação nos serviços públicos, bem como coordenar e apoiar tecnicamente o desenvolvimento e interligação dos sistemas informáticos da APM; — Promover, actualizar e assegurar o acesso aos sistemas de in formação e bases de dados comuns à APM; — Assegurar o atendimento e esclarecimento do público relati vamente às atribuições e competências dos serviços públicos e ao ordenamento jurídico do território, bem como receber e analisar crí ticas, sugestões, queixas e reclamações relativas à actividade da APM. Ao papel do SAFP no que respeita à modernização administrati-va, prende-se particularmente com o fornecimento de informação-so-bre a simplificação de procedimentos, Administrativos, bem como sen-sibilizar todos os trabalhadores de APM, no sentido de terem uma no-ção mais concreta do que é desburocratizar. E sensibilizar porquê? É que desburocratizar não é, apenas, eliminar normas e formali-dades, exigências de papéis ou de pedidos de informação, mas reduzi-las às absolutamente necessárias e pertinentes. Desburocratizar não é dar uma qualquer resposta imediata a uma solicitação, mas utilizar apenas o tempo necessário para desenvolver os procedimentos indispensáveis a uma resposta segura, de qualidade e em tempo oportuno. Por isso é oportuno sabermos em traços breves, o que afinal se fez? Ou melhor dizendo, o que já foi feito em Macau? Vejamos: 125

■Reestruturação dos Serviços Públicos Desde 1985 tem sido preocupação do Governo de Macau ajustar as estruturas dos serviços públicos, concomitantemente seu pessoal, à evolução da comunidade de Macau, de modo a poder acompanhar e satisfazer as suas exigências como utentes da Administração. E através do Decreto-Lei n.° 85/89/M, de 11 de Agosto e a Lei n.° 8/87/M, de 30 de Julho que foram definidas as bases gerais da estrutura orgânica da Administração Pública do Território, institucionalizando uma sistemá-tica assente numa grande flexibilidade de estruturação dos serviços como característica essencial da sua organização. Os princípios de organização estabelecidos nestes diplomas, apli-caram-se a todos os serviços públicos da Administração Pública de Macau, incluindo os serviços autónomos, com excepção dos Serviços das Forças de Segurança de Macau, e com as necessárias adaptações aos Serviços de Registos e Notariado, Serviços de Saúde, estabeleci-mentos prisionais e de ensino, bem como à Polícia Judiciária e às se-cretarias da Assembleia Legislativa e do Conselho Consultivo. É de salientar que a Organização dos Serviços Públicos do Terri-tório, teve sempre como base o principio da flexibilidade necessária para satisfazer os objectivos fundamentais da eficiência e da eficácia, de acordo com os seguintes limites: • Do Ponto de Vista da Estrutura, dando-se ênfase à correspon dência, tão correcta quanto possível, quer em termos de nível, quer de número entre as unidades ou subunidades orgânicas e as áreas diferen ciadas de actuação; • Do Ponto de Vista da Fixação dos Quadros de Pessoal, o equi líbrio entre cargas de trabalho e os efectivos necessários. É precisamente e com base nesta preocupação, que em 1994 o Ex.mo Senhor Governador de Macau no seu Memorando sobre «Estru-turação dos Serviços Públicos» de 25 de Janeiro de 1994 faz recomen-dações bastante objectivas no atinente ao não empolamento das estru-turas da APM, bem como a proliferação de serviços. Passamos a citar algumas medidas extremamente cruciais sobre esta matéria contidas no referido memorando: Ⅰ ORGANIZAÇÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS • Os serviços públicos são dotados de um órgão de direcção ou de órgãos de gestão e, com excepção dos gabinetes técnicos, dispõem de subunidades orgânicas cujo desenvolvimento vertical deve atender à homogeneidade das funções e ao volume do trabalho a realizar. • A atribuição de níveis estruturais às subunidades orgânicas deve atender ao peso relativo das suas características, designadamente a relevância, a dimensão e a complexidade das funções. • Só excepcionalmente é admissível a manutenção de subunidades com nível de sector, as quais devem ser progressivamente extintas. 126

• Em regra, no desenvolvimento vertical das estruturas, não são admissíveis mais de três níveis estruturais ou dependências hie rárquicas, incluindo nesta amplitude o nível máximo de decisão do serviço. • No âmbito dos serviços públicos podem ser criados organismos dependentes, equiparados ou não a subunidades orgânicas, vocacio nados especialmente para a prestação de serviços à comunidade, es sencialmente de carácter cultural, educacional e social. Ⅱ ESTRUTURAÇÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS Os processos de criação, reestruturação ou extinção de serviços públicos, desenvolveram-se pelas seguintes fases: — Fase de concepção organizacional; — Fase de formalização da estrutura orgânica. Sobre esta matéria podemos afirmar, que até ao momento todos os serviços e organismos públicos de Macau foram reestruturados à luz dos princípios que acabaram de ser enunciados, precedidos a maior parte deles de pareceres técnicos do SAFP. Quanto à ■ Normalização Administrativa Um grande passo foi dado sobre esta matéria. Considerando que a constante evolução tecnológica a nível dos meios e dos métodos de trabalho, bem como o objectivo de aproximar a Administração da co-munidade, aconselharam o aperfeiçoamento de algumas disposições e a adopção de inovações que visaram a simplificação e modernização das relações com os utentes, assim, foram reguladas, entre outras, ma-térias como comunicações oficiais arquivo normalização e validade de documentos e logotipos. Com este diploma (Decreto-Lei n.° 5/98/M de l de Fevereiro) con-seguiu-se a normalização dos modelos de impressos em uso na Admi-nistração Pública de Macau, quanto ao seu formato e quanto à obriga-toriedade de serem bilíngues, bem como o tipo de linguagem, utilizada, definindo-se ainda a simplificação de alguns procedimentos admi-nistrativos, incentivando também a criação de mecanismos e processos de participação dos cidadãos para a melhoria de qualidade dos serviços prestados. Por outro lado foram divulgados alguns princípios sobre simplifi-cação dos procedimentos relativos à «Publicação de extractos de des-pachos no Boletim Oficial». É ainda importante salientar que através da publicação do Códi-go do Procedimento Administrativo promoveram-se medidas institu-cionais e legais de forma a levarem os serviços públicos a simplificar e desburocratizar os procedimentos e práticas administrativas. 127

Sobre a, ■ Valorização dos Recursos Humanos É de referir ainda que no âmbito dos recursos humanos, intensifi-cou-se o recrutamento e a formação, na perspectiva de uma localização de quadros objectiva, progressiva e qualificada, assistindo-se ao mes-mo tempo à promoção da generalização do uso das línguas portuguesa e chinesa nos serviços públicos e nas relações com os utentes. Realizaram-se várias acções do formação ao longo destes anos, sendo oportuno salientar «Os cursos de» Administração e Gestão Pú-blica «focalizados para a área da Localização de Quadros» e os cursos especiais para intérpretes-tradutores, na área de «Generalização do Bilinguismo». No que diz respeito à, ■ Informatização dos Serviços Públicos Expandiu-se a rede telemática (InforMac) quer para os serviços, quer para entidades. Hoje os serviços públicos bem como as entidades privadas podem contar com uma base de dados sobre toda a Legislação de Macau e de Portugal. Por Macau o programa intitulado «LegisMac». Por Portugal a «Digesto». Esta base é fruto de um protocolo entre a Administração Pública de Macau e a República. É de salientar ainda três publicações de capital importância dada a sua utilidade não só para os utentes de Administração Pública de Macau como também para todos os trabalhadores. O Anuário sobre a «Administração Pública de Macau» cuja l .za edição teve lugar em 1990 e o Guia do Cidadão em 1992. A primeira é uma publicação que contém informação actualizada respeitante à organização de Administração Pública de Macau, desta-cando-se áreas como a «Macro Estrutura da Administração», «Órgãos de Administração de Justiça», «Estrutura de Administração Central e Local» e respectivos organogramas, e o Funcionamento e Processo Administrativo. A segunda publicação, o Guia do Cidadão — Onde o utente de Administração encontra informação sobre: «Quem», «Onde», «De que modo» e «Quando» pode exercer os seus direitos e cumprir os seus deveres. Que serviços? Que obrigações? Que formalidades? E ainda de referir que muito recentemente foi editada também pelo SAFP uma publicação subordinada ao título: «Atendimento ao Público — Ideias e Sugestões». Esta publicação reúne algumas ideias sobre o atendimento ao pú-blico, bem como sugestões para que o mesmo se processe de um modo adequado e funcional. Através dela pretendeu-se partilhar, com o lei-tor, observações sobre o atendimento ao público, relevando algumas das suas diversas formas e circunstâncias. Deste modo julga-se contri-buir, mais uma vez, para a promoção da Modernização da Administra- 128

ção Pública de Macau e da sua aproximação à população do território, com vista ao prosseguimento do interesse público comum. Podemos também equacionar, quais as perspectivas futuras? Isto é qual o próximo ou próximos passos a dar em prol de uma Administra-ção Pública eficiente e eficaz nos seus métodos de trabalho e gestionários canalizados cada vez mais nos utentes os cidadãos? Não sendo intenção prolongar por muito mais o presente artigo ainda, dentro do possível, julga-se oportuno e dar resposta a esta ques-tão tão sensível. Ao pensar em preparar a Administração Pública de Macau para as respostas que dela se esperam no próximo milénio implica a dificulda-de, e o risco, de prever o que se vai passar daqui a dez ou mais anos. Não se explicitam aqui previsões. Registam-se apenas algumas indicações como que simples prenúncios, a partir de factos e tendências de algum modo já evidentes nos nossos dias. Com a atenção centrada o mais possível no território de Macau e desperta para o que já vai acontecendo ou são mesmo previsões feitas fora dele, parece possível arriscar e dizer que no próximo milénio: — Há-de provavelmente acentuar-se, em Macau, a acelerada evo- lução das ciências, das tecnologias, dos elementos culturais e das interdependências que já hoje se perfila em quase toda a parte; —Com a elevação dos níveis educacionais, com a aquisição de maior experiência os cidadãos serão mais exigentes para com a admi-nistração e para com tudo o que deles depende; — A eficácia, isto é, a consecução dos resultados pretendidos pelo futuro executivo e pela sociedade civil, julgo ser a primeira medida para avaliação dos primeiros e o primeiro critério a impor por eles à Administração Pública; — Porque os recursos são sempre exíguos e todo o desperdício há-de ser cada vez mais condenável, a Administração Pública de Macau terá de pugnar pela eficiência; — As preocupações com a eficácia e eficiência serão facilitadas pelo aperfeiçoamento crescente das técnicas de gestão pública e das tecnologias da informação; — O ensino, cada vez mais especializado, irá proporcionar a Macau um número e uma variedade de técnicos que em muito melhorarão as condições de funcionamento das organizações públicas; Macau tende rá cada vez mais para a «indústria» de prestação de serviços; — Os cidadãos procurarão preservar cada vez mais as suas liber dades e os seus direitos e a sociedade civil afirmará mais uma vigorosa capacidade de iniciativa; — Os domínios de intervenção da Administração serão progressi vamente reduzidos. Ensino, serviços de limpeza, etc. Num quadro de próximo futuro assim esboçado, como avançar para a desburocratização da Administração Pública de Macau? O que fazer? 129

A ideia da obra a realizar não se compagina com os conceitos ha-bituais — por melhor elaboração que se lhes reconheça — de Modernização ou de Reforma administrativa. Deixando de lado uma possível (necessária?) conceituação, o que se sugere como desburocratização é uma combinação de reforma e de modernização, no sentido de acção vigorosa, sistemática, persistente, que adopte as soluções mais evoluídas que for possível e que privilegie o combate às disfunções existentes nos serviços. — Se, como hoje todos reconhecem, qualquer grande mudança na Administração Pública não se faz por um «decreto» que, de um dia para o outro, modifique tudo o que há a modificar, tem-se aqui como certo que também um «decreto» é indispensável. Trata-se do «design» organizacional genérico, com os princípios e orientações fundamentais de uma «nova administração pública», uma pré-regulação das características que haverão de revestir os limites de intervenção, os modos de funcionamento, o relacionamento com os ci-dadãos, as configurações desejadas para as organizações públicas, as subordinações aos órgãos políticos, as formas de controle por estes e pelo público, etc. — Não há, porém, tempo a perder. A desburocratização deve avançar, já que há medidas muito construtivas (e urgentes) a tomar con tra as disfunções burocráticas. Sugerem-se as seguintes: Ⅰ — Reduzir a intervenção da Administração — abdicando sistematicamente de impor formalidades aos cidadãos e outros agentes económicos; Ⅱ — Promover uma nova cultura administrativa — não só a partir do ensino em geral e da formação profissional de dirigentes e funcionários, é extremamente importante a assimilação profunda de novos valores organizacionais que aproximem os serviços do Estado, com a colaboração interessada do público, porque não é assim tão óbvio, acrescente-se que tal aculturação deve começar pelos agentes de mudança... Ⅲ — Melhorar a informação do público sobre as realidades do Território — é preciso desenvolver o sistema de autoavaliação dos resultados dos serviços públicos, tor-nando mais acessível e diversificada a difusão de dados, designadamente sobre as contas públicas e a actividade da Administração, a todos os níveis. Estará aqui em causa, além do mais, tornar a Administração mais aberta e transparente, no tocante tanto a resultados como à aplicação de recursos; Ⅳ — Dar nova expressão às relações da Administração com o público— publicando cada vez mais guias orientadores, cuidando do acolhimento nos contactos directos, intensi-ficando orientações para os serviços para o apoio aos 130

utentes, renovando o processo administrativo não contencioso e inovando quanto à possibilidade de os cidadãos verem efectivamente escutadas as suas reclamações contra serviços ou funcionários. Aliás, o esforço de desbu-rocratização, para ter sucesso, exige a participação e o controlo directo do público em todos os domínios do seu quotidiano relacionamento com os serviços da Administração; Ⅴ — Modernizar deliberadamente a gestão pública — aprofundando e alargando o esforço em curso para adopção das modernas técnicas orçamentais, e fazendo frutificar a aculturação empresarial moderna, julga-se de fomentar deliberadamente a direcção por objectivos das organizações públicas, acompanhada da transparente avaliação de alternativas de acções/meios e do controle de resultados, pelo executivo e pelo público; pareceria vantajoso que esta ideia fosse escolhida como factor estratégico de toda a mudança desburocratizante; Ⅵ — Incrementar a adopção de novas tecnologias da informação — tendo-se já sublinhado o esforço que vem sendo feito na informatização dos serviços públicos, há que pros-seguir nesse esforço a caminho de bancos de dados tanto quanto possível interligados, tendo primacialmente em vista facilitar a vida aos cidadãos, diminuir custos, melhorar a informação; Ⅶ — Racionalizar as estruturas orgânicas da Administração — para além da redução de serviços e da racional distribuição de funções a que se tem assistido nos últimos anos, afigura-se que a racionalização de estruturas, orientada para a verdadeira desburocratização, precisa de ir bastante mais longe; Ⅷ — Simplificar os actuais procedimentos administrativos — como atrás se disse, o tipo de desburocratização de base teórico-científica aqui preconizado, não exclui a desburocratização no sentido comum e popular da pala-vra, que melhor se chamará simplificação administrativa; sem grande esforço legislativo ou regulamentar, sem es-perar por um Código de processo Administrativo. Não-Contencioso, sem investimento em novas tecnologias e sem apreciáveis mudanças em conceitos tradicionais, há muito papel para ser eliminado, muito formulário a recompor, muito procedimento a alterar; peça-se aos parceiros sociais, aos agentes económicos e aos cidadãos que digam o que sofrem e ordene-se a simplificação da Administração. Se as medidas e as acções preconizadas se inserem na resolução de problemas, a proposta deverá evidenciar os resultados esperados com a sua adopção, quer estes sejam de natureza qualitativa quer quan-titativa, ou de natureza física ou financeira. 131

Este aspecto é fundamental para a tomada de decisão e também para a viabilização da avaliação dos resultados. Outro elemento ainda a incorporar, diz respeito à afectação dos recursos materiais, humanos e financeiros. A viabilidade da sua disponibilização é um dado a ponderar, face ao qual se mantêm ou re-duzem os objectivos. De um ponto de vista de gestão, nunca se pode dizer que os objectivos não são alcançados porque os recursos não fo-ram suficientes. Aqueles é que podem ter sido mal dimensionados, face aos recursos disponíveis. A quantificação dos custos constitui igualmente um elemento im-portante nas decisões e deverá ser sempre tentada, mesmo que de for-ma menos rigorosa. A crise económica na Ásia é um facto, e Macau não foge à regra. E também da ponderação entre os custos de sistema (resultantes do funcionamento actual) e os custos inerentes à mudança, as economias que com ela se esperam, que a decisão de mudar deve ser feita. Por fim, a programação do desenrolar das acções entrará também na apresentação do «projecto de mudança» e deverá incluir a previsão dos pontos críticos, sobre os quais terão que incidir acções de regulação do sistema. Deste modo, de um «projecto de mudança» deverão constar os seguintes elementos: — Objectivos intermédios. — Medidas — áreas de actuação. — Acções — formas de actuação. — Resultados esperados. — Recursos necessários — humanos; — materiais; — financeiros. — Condicionantes. — Riscos. — Programação. IMPLEMENTAÇÃO DAS MEDIDAS Apesar da mudança de comportamentos se dever ter já feito sentir, é só nesta fase que, verdadeiramente, se introduzem alterações apoiadas em decisões de mudança. A implementação das soluções depende muito dos consensos con-seguidos. Daí que, para além dos processos de concertação anteriores, esta fase implique uma forte mobilização das pessoas. A constituição de equipas de projecto é uma sugestão e elas te-rão que acompanhar e garantir a efectivação das acções previstas, segundo a programação estabelecida, bem como controlar os efeitos provocados. Só deste modo é possível introduzir, atempadamente, as correcções que se mostrem necessárias, quer no que respeita às acções, em si, quer aos recursos a elas afectos ou aos objectivos definidos. 132

A apreciação regular do clima existente à volta do desenrolar do projecto é também importante, podendo carecer de acções correctivas. Ele constitui um bom barómetro das condições de êxito dos resultados. AVALIAÇÃO DOS RESULTADOS A avaliação dos resultados é condição indispensável para cre-dibilizar o processo de mudança. A sua viabilidade depende, em grande parte, da forma como o di-agnóstico e o projecto foram elaborados, uma vez que a avaliação exige parâmetros de comparação. Estes serão dados pelos indicadores e descrição das disfunções do diagnóstico e pelos resultados previstos no «projecto de mudança». As formas de realizar a avaliação terão que reproduzir as utiliza-das no diagnóstico — análises estatísticas, entrevistas, reuniões, etc. A avaliação comparará os dados quantitativos e qualitativos obti-dos depois da implementação das soluções, com a situação existente no início do projecto. É importante, contudo, ter em conta que as transformações conse-guidas com um projecto desta natureza não se consubstanciam apenas em resultados imediatos, traduzidos em melhorias visíveis, mas tam-bém no aumento de capacidades e potencial da organização. Nos tempos actuais, este último aspecto não é de somenos impor-tância, se tivermos em conta que a sobrevivência das organizações passa, sem dúvida pela sua capacidade de inovação. Permita-se ainda concluir que o problema da desburocratização respeita a todos os organismos e serviços de Administração Pública, havendo que motivar o interesse e a colaboração de todos os seus tra-balhadores, com natural realce para o pessoal de direcção e chefia. Mas há também que sensibilizar, necessariamente, a opinião pú-blica e fazer-lhe um apelo para que apresente os seus contributos, que se considere indispensáveis para o êxito deste objectivo. VAMOS ENTÃO TER UMA «NOVA ADMINISTRAÇÃO» PARA O SÉCULO XXI? Isso depende de factores tão numerosos e importantes que talvez seja melhor não avançar com previsões... Como já se referiu o presente trabalho não se pretende ser muito mais do que a expressão da utopia e da visão estética, dois dos «hábitos especiais de pensamento» próprios dos planeadores, neste caso ins-pirados em contribuições próprias da Ciência da Administração. Não deixa de ter certa objectividade, a partir de observação directa e docu-mental e de alguma experiência realmente vivida. Já seria óptimo que esta busca de uma administração para Macau no Século XXI pudesse servir de base, ou de pretexto, para uma discus-são aberta e para uma reflexão mais profunda por parte dos muitos in-teressados que somos na construção de Macau. 133

Em todo o caso e a terminar é ainda oportuno apresentar aqui nes-tas linhas que o estilo de gestão é a forma como os gestores procuram alcançar resultados através das pessoas. Tem a ver com o modo como os gestores se comportam como líderes e com o uso que fazem da auto-ridade que detêm. Assim, os gestores podem ser autocráticos ou democráticos, rígi-dos ou flexíveis, directivos ou permissivos, distantes ou afectuosos, destrutivos ou nutritivos, orientados para a tarefa ou para as pessoas, tensos ou descontraídos, enfim, o seu perfil terá sempre que ver com a sua personalidade e com o tipo de cultura existente na organização. Há várias classificações de cultura organizacional. Tentando simplificar, iremos analisar dois tipos de gestão opostos para procurar entender a forma como as culturas se estruturam e se dispõem a «servir» os objec-tivos decorrentes de cada estilo de gestão. Os mapas que a seguir se indicam, são bastante elucidativos disso. Gestão defensiva* Gestão participativa* * Suplemento da Revista Dirigir n.° 47 Edição do Instituto do Emprego e Formação Profissional.134

Com o presente artigo mais uma vez estamos cientes no sentido de termos fornecido activamente mais um contributo, mais um instru-mento para a melhoria global das instituições do Território permitindo criar uma consciência cada vez mais aguda da importância da qualida-de e sentido de gestão em termos dinâmicos de eficácia e eficiência que tenham os seus reflexos na Administração Pública de Macau de modo a estar preparada para os desafios do novo milénio. 135

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documentação 137

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Administração, n.° 43, vol. XII, 1999-1.°, 139-178 COMUNICADO 1. A localização na Administração é uma questão que se conside ra resolvida e que resulta de um naturalmente longo e complexo pro cesso em que se criaram as condições materiais, normativas e humanas para que a Administração de Macau funcione eficientemente e sem rup turas, tanto antes como depois de 19 de Dezembro de 1999. 2. Nestes termos, entende a Comissão para o Acompanhamento da Localização de Quadros que, estando este processo finalizado, as tarefas a desenvolver neste domínio têm o carácter de normal gestão de pessoal. 3. Todo o processo decorreu tendo por base alguns princípios orien tadores e que a seguir se enumeram: foi um processo escalonado e de execução progressiva, sendo dada especial prioridade à formação dos quadros, ao reforço do bilinguismo, foi descentralizado nas direcções de serviços, articulado com o processo de integração de funcionários nos serviços da República Portuguesa e, por último, foi sempre garan tida a eficiência administrativa. 4. No início do período de transição era insignificante o número de recursos humanos locais qualificados e que dessem garantias de per manecer na Administração de Macau para além de Dezembro de 1999. 5. Houve, por isso, que fazer um trabalho em extensão e profundi dade na área da formação profissional e da linguística. Fruto desse es forço, a Administração de Macau tem hoje um número suficiente de técnicos qualificados e de gestores públicos competentes, dinâmicos e motivados, existindo funcionários preparados para o desempenho da maioria dos cargos existentes. 6. A localização de quadros seguiu critérios de qualificação pro fissional e condições de exercício de funções, portanto sem qualquer discriminação positiva ou negativa, de carácter étnico ou outro. 7. A localização de pessoal de direcção e chefia obedeceu, ainda, a um padrão de progressividade, isto é, o caminho foi feito, em regra, da base para o topo. A localização dos lugares superiores fez-se de entre funcionários que exerceram outras funções de chefia e nas quais demonstraram capacidade e aptidão 8. A velocidade foi a correcta e adequada, tendo um ritmo pró-prio e resultante dos condicionalismos da transição, durante a qual foi 139

também necessário manter um clima de confiança e de permanente se-renidade e empenho. 9. Para o sucesso da localização houve necessidade do apoio e tra balho complementar de técnicos experientes não locais, o que junta mente com outros factores, como o desvio temporário de pessoal para acções de formação e de valorização profissional, justificou um au mento transitório do contingente de pessoal que agora retoma uma si tuação de estabilidade e de normalidade. Este apoio e trabalho comple mentar de pessoal recrutado fora de Macau mostra-se ainda necessário durante mais algum tempo. 10. A taxa global de localização dos recursos humanos da Admi nistração de Macau é superior a 96,3 por cento e os cerca de 3 por cento que ainda a deixarão este ano vão continuar a fazê-lo fasea- damente, de maneira a que sejam minimizados os problemas decorren- tes da sua saída. 11. A Administração de Macau, de forma serena mas determina- da, atingiu plenamente o objectivo fixado para a localização de qua dros, cumprindo assim as suas obrigações para com a população de Macau e contribuindo positivamente para o êxito da futura Região Ad ministrativa Especial de Macau. 12. Assim, em face da conclusão deste processo, a Comissão para Acompanhamento da Localização de Quadros, após três anos e meio de funcionamento, julga ter cumprido a sua missão, e nesta sessão der radeira agradece a todas as entidades públicas e privadas, nomeada mente aos órgãos de comunicação social, o seu contributo para o êxito deste processo que ora se encerra e em cujo resultado final se devem rever todos quantos para ele contribuíram, de forma positiva e interes sada. 140

LOCALIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO DE MACAU* JANEIRO 1999 141

Despacho n.° 33/GM/95 O Memorando de 18 de Fevereiro de 1993, relativo à Questão da Localização na Administração, definiu o objectivo, os princípios orien-tadores e as fases do processo de localização de quadros. Posteriormente, e na sequência desse Memorando, foram elabora-dos relatórios de situação, segundo a metodologia estabelecida no Des-pacho n.° 19-I/GM/93, de 18 de Fevereiro, bem como estruturada a linha de evolução da localização de efectivos, de acordo com as regras metodológicas definidas no Despacho n.° 7-I/GM/94, de 25 de Janeiro. Importa, agora, reforçar os mecanismos de acompanhamento des-ta questão, tendo como objectivo garantir a necessária uniformidade de procedimentos na fase crucial e complexa da sua execução. Nestes termos, ao abrigo da alínea a) do n.° l do artigo 16.° do Estatuto Orgânico de Macau, determino: 1. É criada a Comissão para o Acompanhamento da Localização de Quadros, adiante designada por Comissão. 2. A Comissão tem por fim acompanhar o processo de localização de efectivos, competindo-lhe, designadamente: a) Avaliar o desenvolvimento e o andamento do processo de loca lização em curso nos diversos serviços e organismos da Administração Pública de Macau; b) Estudar e propor medidas que visem o progresso da localização e a correcta gestão previsional dos recursos humanos; c)Pronunciar-se sobre o relatório-síntese semestral de cada servi ço ou organismo público; d)Contribuir para assegurar a uniformidade de procedimentos e critérios nos serviços e organismos públicos, propondo linhas orien tadoras em matéria de execução das políticas de localização. 3. A Comissão funciona no âmbito do Secretário-Adjunto para a Administração, Educação e Juventude, sendo coordenada pelo director dos Serviços de Administração e Função Pública e integra um repre sentante de cada Secretário-Adjunto com a categoria de director de Serviços ou equiparado. 4. O apoio que se revele necessário para funcionamento da Co missão, nomeadamente ao nível administrativo e financeiro, será pres tado pela Direcção dos Serviços de Administração e Função Pública. Gabinete do Governador, em Macau, aos 29 de Junho de 1995. — O Governador, Vasco Rocha Vieira. 142

LOCALIZAÇÃO NA ADMINISTRAÇÃO: ALGUMAS GRANDES LINHAS DE ACÇÃO 1.ª FASE: FORMAÇÃO ACADÉMICA E PROFISSIONAL a) Intensificação e diversificação da formação de quadros médios e superiores, através de instituições locais e do exterior; b) Disponibilização de recursos financeiros para formação e au mento de apoios aos estudantes de Macau; c) Preparação complementar de novos quadros para ingresso na Administração Pública; d) Criação de instituições de ensino superior e de formação pro fissional; e) Adopção de medidas e mecanismos adequados aos grandes ob jectivos da localização. 2.ª FASE: APROVEITAMENTO E VALORIZAÇÃO DOS QUADROS a) Ingresso de quadros locais qualificados nos serviços da Admi-nistração; b) Criação de condições para a valorização destes novos quadros (através da formação em exercício), para assumirem progressivamente maiores responsabilidades, incluindo cargos de direcção e de chefia; c) Promoção de visitas de estudo, intercâmbio e participação em seminários e conferências orientados por pessoal qualificado. 3.ª FASE: REESTRUTURAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO, CONTINUAN-DO AS l.a E 2.ª FASES ATÉ AO TERMO DO PROCESSO DE LOCA-LIZAÇÃO a) Clarificação do estatuto dos funcionários públicos locais (inte-gração na República Portuguesa e permanência na futura Região Ad-ministrativa Especial de Macau); b) Reajustamentos da macro-estrutura da Administração Pública; c) Redimensionamento de estruturas e efectivos; d) Reestruturações dos serviços e organismos públicos, em ter mos de simplificação, eficácia e continuidade, tendo em vista a sua adequação à realidade futura. Objectivos: Localização dos Recursos da Administração até 19 de Dezembro de 1999, continuando a funcionar sem rupturas no qua-dro da futura RAEM. 143

PRINCIPAIS ACTOS NORMATIVOS REFERENTES AO PROCESSO DE LOCALIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO Para cumprir os objectivos da localização da Administração fo-ram sendo, ao longo do tempo, produzidos vários diplomas e memo-randos, indicando-se agora alguns que mais directamente se referem ao processo: — Decreto-Lei n.° 5/86/M, de 25 de Janeiro: Determina o carácter bilíngue de todos os papéis em uso nos serviços públicos; — Portaria n.° 195/86/M, de 31 de Dezembro: Cria o «Programa de Estudos em Portugal»; — Decreto-Lei n.° 11/89/M, de 20 de Fevereiro: Determina a obrigação de publicação dos diplomas legais acom panhados da respectiva tradução em chinês e reafirma o carác ter bilíngue de todos os impressos e documentos análogos pro duzidos pelos serviços públicos; — Decreto-Lei n.° 31/90/M, de 2 de Julho: Cria o programa de formação «Curso de Língua e Administra-ção Chinesa» (CLAC); — Decreto-Lei n.° 5/90/M, de 30 de Julho: Define os níveis de conhecimento linguístico para efeitos de ingresso e acesso na função pública; — Portaria n.° 150/90/M, de 13 de Agosto: Fixa os níveis de conhecimentos linguísticos para ingresso e acesso na função pública; — Despacho n.° 130/GM/90, de 22 de Outubro: Cria o Conselho para os Assuntos da Transição (CAT); — Decreto-Lei n.° 455/91, de 31 de Dezembro: Atribui estatuto oficial e força legal à língua chinesa; — Despacho n.° 119/GM/91, de 18 de Julho: Revoga o Despacho n.° 130/GM/90, dando uma nova definição ao Conselho para os Assuntos da Transição (CAT) e alarga a sua composição; — Despacho n.° 16/GM/92, de 17 de Fevereiro: Cria a Comissão de Acompanhamento da Situação Linguística de Macau; — Decreto-Lei n.° 40/92/M, de 27 de Julho: Procede a ajustamentos no programa «Curso de Língua e Ad-ministração Chinesa» (CLAC); — Decreto-Lei n.° 78/92/M, de 21 de Dezembro: Procede a ajustamentos no «Programa de Estudos em Portu-gal» (PEP); — Despacho n.° 19-I/GM/93, de 18 de Fevereiro: Determinação aos serviços para rigoroso levantamento e avalia ção da situação dos seus efectivos, tendo em atenção a elabora ção de planos sectoriais de localização; 144

— Memorando do Governador, 18 de Fevereiro de 1993: Enquadramento e orientações sobre a »Questão da Localização da Administração»; — Decreto-Lei n.° 62/93/M de 3 de Novembro: Aperfeiçoa os dispositivos que regem o cargo de Adjunto e res pectivo recrutamento; — Decreto-Lei n.° 6/94/M, de 24 de Janeiro: Estabelece o regime de estágio para ingresso nas magistraturas Judicial e do Ministério Público e cria o Centro de Formação de Magistrados de Macau; — Decreto-Lei n.° 7/94/M, de 24 de Janeiro: Define o Estatuto do Curso de Auditor Judicial, criado pelo artigo 19.° da Lei n.° 112/91, de 29 de Agosto (Lei de Bases da Organização Judicial de Macau); — Despacho n.° 7-I/GM/94, de 25 de Janeiro: Orientações do Governador sobre a elaboração do plano provi sório de localização de efectivos nos serviços, no prazo de 90 dias, e posterior elaboração do plano definitivo após o termo do prazo de opção dos funcionários nos termos do processo de integração; — Memorando do Governador , de 25 de Janeiro de 1994: Orientações a observar na criação e reestruturação dos servi ços públicos, tendo em consideração o período de transição e a adequação aos objectivos da Declaração Conjunta; — Portaria n.° 74/94/M, de 21 de Março: Cria 126 lugares de Adjunto nos quadros dos serviços da Ad-ministração; — Despacho n.° 30/GM/94, de 13 de Maio: Cria uma equipa de projecto para acompanhar e proceder à ava-liação sistemática do resultado dos programas que se inscre-vam no âmbito da generalização do bilinguismo e da formação linguística no âmbito da Administração; — Despacho n.° 46/GM/94, de 16 de Julho: Determina uma série de medidas para a completa generaliza-ção do bilinguismo nos serviços públicos. — Despacho n.° 47/GM/94, de 16 de Julho: Determina a obrigatoriedade dos serviços públicos apresenta-rem um plano de formação, aprendizagem e aperfeiçoamento linguístico destinado ao pessoal do quadro e cria novos incen-tivos para a frequência de cursos; — Portaria n.° 174/94/M, de 8 de Agosto: Cria bolsas de estudo especiais destinadas à formação e aper-feiçoamento técnico de quadros da Administração Pública de Macau; — Decreto-Lei n.° 42/94/M, de 15 de Agosto: Aprova medidas excepcionais, de carácter transitório, relativas 145

ao ingresso e acesso nos quadros de pessoal em situação de contrato fora do quadro; — Memorando do Governador, de 26 de Janeiro de 1995: Orientações relativas ao processo de localização em conexão com o processo de integração nos quadros da República Portuguesa; — Decreto-Lei n.° 18/95/M, de 24 de Abril: Reformula a carreira de intérprete-tradutor; — Decreto-Lei n.° 19/95/M, de 24 de Abril: Cria em todos os serviços e organismos públicos lugares de intérprete-tradutor e de letrado e transfere intérpretes-traduto-res e letrados para esses mesmos serviços; — Despacho n.º 18/GM/95, de 24 de Abril: Determina que o dia 31 de Agosto de 1995 seja o prazo limite para que todos os impressos e demais documentos públicos se-jam bilíngues, reforçando orientações no sentido do recurso à formação linguística; — Despacho n.° 33/GM/95, de 25 de Junho: Cria a «Comissão para o Acompanhamento da Localização de Quadros»; — Despacho n.° 34/GM/95, de 25 de Junho: Determina a criação de grupos de trabalho internos para o acom-panhamento da localização em todos os serviços públicos; — Memorando do Governador, de 3 de Agosto de 1995: Define algumas regras para a promoção da estabilização do contingente de pessoal, nomeadamente quanto à abertura de concursos normais de ingresso para o quadro e determinação do número máximo de efectivos, entre outras; — Despacho n.° 46-I/GM/96, de 26 de Abril de 1996: Determina a data de 31 de Dezembro de 1996 como limite ge ral para a localização dos lugares de Chefe de Divisão e Sector e permite a abertura de concursos de ingresso para as vagas existentes nos serviços até 31 de Dezembro de 1995; — Despacho n.° 133/SAS/96, de 28 de Outubro de 1996: Reduz o tempo de permanência em determinados postos para possibilitar a realização de promoções, decorrentes do proces so de localização, dos quadros das carreiras superiores das FSM, durante o ano de 1997; — Decreto-Lei n.° 19/97/M, de 26 de Maio de 1997: Torna extensiva, ao pessoal que optou pela aposentação com transferência da responsabilidade das pensões de aposentação e sobrevivência para a Caixa Geral de Aposentações, a situa-ção de passagem a supranumerários aos quadros dos serviços, aclarando, ainda, algumas disposições do artigo 18.° do Decre-to-Lei n.° 14/94/M, de 23 de Fevereiro; — Decreto-Lei n.° 20/97/M, de 2 de Junho de 1997: Determina que os titulares de cargos dirigentes ou de chefia transitem para a situação de supranumerários; 146

Decreto-Lei n.° 23/97/M, de 11 de Junho de 1997: Regula o regime de contratação para exercício de funções de consultor-formador; — Despacho n.° 35/GM/97, de 16 de Junho de 1997: Determina a publicação no Boletim Oficial de Macau da versão chinesa de todos os actos normativos; — Decreto-Lei n.° 25/97/M, de 23 de Junho de 1997: Introduz alterações ao Decreto-Lei n.° 85/89/M, de 21 de De zembro, que define o estatuto do pessoal de direcção e chefia dos Serviços da Administração Pública de Macau, e determina a sua republicação integral; — Decreto-Lei n.° 89-F/98, de 13 de Abril de 1998: Estabelece e regulamenta o direito de ingresso na Administra ção Pública Portuguesa de trabalhadores vinculados à Admi nistração de Macau; — Decreto-Lei n.° 43/98/M, de 21 de Setembro de 1998: Extingue os lugares de adjunto à medida que vagarem; INSTITUIÇÕES DE ENSINO E LOCALIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO 1. Dois diplomas aprovados em 1991, o Decreto-Lei n.° 11/9l/M, de 4 de Fevereiro, que define a organização e funcionamento de ensi- no superior em Macau e a Lei n.° 11/9l/M, de 29 de Agosto, que esta- belece o quadro geral do sistema educativo do território, criaram um ordenamento legal próprio para o desenvolvimento da educação no pe- ríodo de transição. 2. Com o primeiro dos dois citados diplomas ficou estabelecido o regime jurídico e um quadro de referência coerente para o desenvolvi mento do ensino superior em Macau, de modo a dar satisfação às ne cessidades que o período de transição impunha, nomeadamente no que respeita à formação de quadros superiores, tecnicamente preparados e disponíveis para continuar em Macau. 3. Na sequência deste citado decreto-lei foram tomadas duas ou tras medidas de inegável alcance e incidência no processo de localiza ção de quadros: a criação em Setembro de 1991 (D.L. n.° 50/91/M) da Universidade de Macau, substituindo a Universidade da Ásia Oriental, que era uma instituição privada de Hong Kong e com um ensino de raiz anglo-saxónica, e a criação, nesse mesmo mês e ano, (Decreto-Lei. n.° 49/ /91/M), do Instituto Politécnico de Macau. Os dados seguintes ilustram o trabalho realizado: Número de licenciaturas concluídas (curso de 3 anos) até 1997: Faculdade de Letras 50 Faculdade de Gestão de Empresas 664 Faculdade de Ciências Sociais 144 Subtotal 858 147

Número de licenciaturas (curso de 4 anos) até 1997: Faculdade de Ciências Sociais e Humanas 158 Letras 60 Ciências Sociais 230 Faculdade de Gestão de Empresas 623 Faculdade de Ciências e Tecnologia 277 Faculdade de Ciências da Educação 248 Faculdade de Direito 69 Instituto de Estudos Portugueses 218 Subtotal 1883 Número de Bacharelatos até 1997: Faculdade de Ciências de Educação 100 Total 2841 4. Para além destes dados há ainda a considerar a conclusão dos seguintes Mestrados: Número de estudantes que concluíram cursos de mestrado, desde 1993: Ciências Empresariais 48 Estudos Luso-Asiáticos 11 Engenharia 13 Administração Pública 12 Total 84 5. Quanto ao Ensino Superior Politécnico os dados são os que se seguem (alunos graduados e diplomados), até 1998: 5.1. Do Instituto Politécnico de Macau: Escola de Línguas e Tradução 301 Escola de Comércio e Turismo 538 Escola de Administração e Ciências Aplicadas 515 Escola de Educação Física e Desporto 218 Instituto de Serviço Social de Macau 59 Escola de Artes Visuais 69 Escola Superior de Saúde 70 5.2. Outras entidades: Instituto de Formação Turística 70 Escola de Pilotagem de Macau 26 Total 1866 6. Por outro lado, foram dados passos importantes na procura de atracção de quadros superiores para o Território. Assim, a partir de 1989, com a publicação do Decreto-Lei n.° 14/89/M, de l de Março, com a instituição de uma «Comissão Consultiva para o Reconhecimen to de Habilitações», foram criadas condições para que o reconhecimento de habilitações académicas pudesse ser feito localmente, tendo, desde Agosto de 1993, sido reconhecidas mais de 3793 diplomas de nível médio e superior. 148

Este Decreto-Lei, e o que se lhe seguiu, estabeleceu o regime do reconhecimento de habilitações académicas obtidas fora do Território ou nos diferentes sistemas de ensino não oficiais existentes no Território, consistindo tal reconhecimento na confirmação de que as habilitações invocadas oferecem garantia suficiente para a atribuição de um grau acadé-mico, para efeitos de provimento em cargos públicos ou exercício de acti-vidade profissional condicionado por intervenção de entidade pública. Este reconhecimento de habilitações (na sua maior parte obtidas na RPC, Taiwan, Hong Kong e Macau) veio, sem dúvida, facilitar a localização da Administração uma vez que muitos destes trabalhadores estavam anteriormente impedidos de ingressar nos quadros do funcio-nalismo público. A FORMAÇÃO NO ÂMBITO DA ADMINISTRAÇÃO E DIRIGIDA AO OBJECTIVO DA LOCALIZAÇÃO Um vasto programa de acções de formação tem sido posto em prá-tica visando a disseminação de conhecimentos, o aperfeiçoamento técni-co-profissional e a capacitação linguística no âmbito da administração. Após a definição do conteúdo dos programas é ao nível dos res-ponsáveis de cada serviço e ao nível de cada funcionário que a adesão é equacionada, tendo em atenção o binómio interesse do serviço/ inte-resse do funcionário, particularmente quanto à relevância para o objec-tivo da localização. Genericamente a política de formação articula-se nos seguintes grandes programas: 1. Plano de Estudos em Portugal (PEP); 2. Curso de Língua e Administração Chinesa (CLAC); 3. Formação Linguística; 4. Atribuição de bolsas de estudos (normais e especiais); 5. Preparação de futuras chefias: lugar de «Adjunto»; 6. Curso de Administração e Gestão Pública Chinesa para Diri gentes e Chefias. 1.1. O Plano de Estudos em Portugal tem por objectivos: — Aperfeiçoar os conhecimentos da Língua Portuguesa e permi tir um melhor relacionamento com a realidade cultural portuguesa; — Fomentar o conhecimento dos princípios, organização e modo de funcionamento da Administração Pública Portuguesa para melhor compreensão do sistema administrativo de Macau; — Desenvolver a componente profissional através de cursos e es tágios especializados. 1.2. O PEP iniciou-se em 1986/87, tendo o seu enquadramento sido totalmente revisto em Dezembro de 1992, e desenvolve-se em Macau e Portugal. 1.3. Até ao momento efectuaram-se 15 cursos com 380 partici pantes, (sendo 12 PEP's em regime normal com 308 participantes e 3 149

PEP's em regime especial com 72 participantes), dos quais a sua gran-de maioria se encontram a desempenhar funções na Administração. 2.1. Os cursos de Língua e Administração Chinesa (CLAC) têm por objectivo proporcionar aos quadros locais o aperfeiçoamento da língua oficial chinesa e fomentar a compreensão dos princípios e modo de funcionamento da Administração Pública da República Popular da China. x E um programa de formação de quadros locais integrado na política de bilinguismo na Administração Pública, frequentando os seus par-ticipantes, durante o período de alguns meses, estágios em Pequim. 2.2. O CLAC teve o seu início em 1990, tendo o seu enquadra mento normativo sido revisto em Julho de 1992. 2.3. Até ao momento efectuaram-se 21 cursos, abrangendo 271 participantes. 3.1. A formação linguística, nas duas línguas oficiais, reveste-se da maior importância, uma vez que é do seu sucesso (qualidade dos cursos e adesão dos participantes) que dependerá, em grande medida, a continuidade administrativa e a própria estabilidade do contingente de pessoal. 3.2. Em traços largos é possível sintetizar o esforço feito nos últi mos anos no período de 1986 a 1998, apenas da responsabilidade da Administração, nos seguintes dados: a) No âmbito da Direcção dos Serviços de Administração e Fun-ção Pública (SAFP): — Cursos de Língua Chinesa em Cantonense e Mandarim: 565 cursos, abrangendo 10117 participantes; — Cursos de Português: 267 cursos, abrangendo 5420 partici pantes. 4.l. A política de concessão de bolsas de estudo foi desde o início da década de oitenta entendida como suporte de grande impor-tância para a localização de quadros. 4.2. Assim, a partir de 1981/82 os alunos do sistema de ensino particular, na sua larga maioria de língua materna chinesa, passaram também a beneficiar de bolsas para a frequência de cursos superiores em diversos países e territórios, uma vez que até então apenas eram concedidas bolsas a alunos provenientes do sistema de ensino de lín gua veicular portuguesa e para frequência de cursos em Portugal. 4.3. Os dados a seguir referidos reflectem bem a amplitude da al teração que a partir de então se introduziu: Em 1981 foram atribuídas 39 bolsas, em 1981/82 passou-se para 109 bolsas, 147 em 1982/83, 210 em 1983/84 e 333 em 1984/85, tendo es-tes valores sido constantemente ampliados, atingindo o valor de 1431 em 1990/91, 1623 no ano seguinte, 2611 em 1997/98 e 2692 em 1998/99. 150

4.4. A possibilidade de atribuição de bolsas de estudo especiais foi regulamentada em Agosto de 1994, destinando-se à formação e aper-feiçoamento técnico de quadros da Administração Pública de Macau em áreas consideradas prioritárias para o desenvolvimento do Territó-rio e a sua incidência e contributo para o processo de localização. 4.5. São bolsas não reembolsáveis, para a frequência de cursos superiores, pós-graduações, complemento de formação ou cursos téc nicos de duração variável, destinadas a trabalhadores que desejem e se comprometam a prestar serviço na Administração após 1999. 4.6. Desde a sua criação em 1994 foram atribuídas 84 destas bolsas. 5.1. O lugar de «Adjunto» visou a formação, no local de traba lho, de recursos humanos locais que, tendo revelado ajustada prepara ção e especiais requisitos, podiam ser potenciais candidatos para no meação em cargos de direcção e chefia. 5.2. Nesse sentido a formação foi feita junto do pessoal de chefia competindo ao Adjunto coadjuvar esse pessoal e executar as tarefas que lhe forem distribuídas, devendo acompanhar toda a actividade da subunidade a que estiver afecto e devendo transitar, nessa função, por várias subunidades. 5.3. Foram criados 140 lugares de Adjunto nos serviços públicos, sendo que foram já providos em lugar de direcção e chefia 131 ex- Adjuntos. 6.1. Para além do Curso de Língua e Administração Chinesa (CLAC) foram, desde 1995, promovidos cursos de Administração e Gestão Pública Chinesa para Dirigentes e Chefias de Macau, no âmbito de um protocolo entre a Administração de Macau e o Instituto Nacio nal de Administração Pública de Pequim. 6.2. No desenvolvimento deste protocolo foram já realizados 14 cursos com um total de 249 participantes. LOCALIZAÇÃO DA LEGISLAÇÃO REGULADORA DO FUNCIONALISMO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DE MACAU Com a publicação, em 21 de Dezembro de 1989, do Regime Jurí-dico da Função Pública de Macau, compreendendo três diplomas e demais legislação no âmbito da função pública, pode considerar-se que ficou localizada a principal legislação relativa ao funcionalismo na Administração Pública de Macau, sem prejuízo de alguns outros diplo-mas complementares e parcelares que foram sendo produzidos e de al-gumas alterações aconselháveis pelo decurso do tempo. O Regime Jurídico citado compreende: 1. Regime do Pessoal de Direcção e Chefia; 2. Regime das Carreiras da Administração Pública; 151

3. Estatuto dos Trabalhadores da Administração Pública de Ma-cau (recentemente actualizado pelo Decreto-Lei n.° 62/98/M, de 28 de Dezembro). REESTRUTURAÇÃO DE SERVIÇOS: INCIDÊNCIA NA LOCALIZAÇÃO 1. No âmbito do processo de localização a reestruturação total de serviços, iniciada em 1992 e agora em fase de conclusão, tem um papel importante, uma vez que permitiu estruturar os serviços tanto para o período de transição como para a sua melhor adequação ao que será o modelo da futura RAEM, sendo, ainda, que os quadros de pessoal fo ram redimensionados, tendo em consideração as necessidades reais. 2. Assim, de um total de cerca de 55 serviços, operaram-se as se guintes reestruturações por ano: 1992 — 6 1993 — 5 1994 — 9 1995 — 17 1996 — 3 1997 — 3 1998 — 10 Total — 53 A LOCALIZAÇÃO NA ÁREA DA JUSTIÇA 1. A área fundamental da justiça, ou sistema judicial, apresenta inúmeras dificuldades, desde logo pela necessidade de localização das leis e pela formação específica que se mostra necessária. 2. O processo de localização teve um ponto determinante com a publicação da Lei n.° 112/91, de 9 de Setembro (Lei de Bases da Orga nização Judiciária de Macau) passando o Território a dispor de organi zação judiciária própria, dotada de autonomia e adaptada às suas parti- cularidades. (Processo no entanto ainda não concluído). 3. No seguimento dessa Lei iniciou-se o processo de localização do sistema judiciário, tendo sido publicado um conjunto de diplomas que permitiram dar corpo a esse objectivo. 4. É nesse contexto que se insere o Decreto-Lei n.° 17/92/M, de 2 de Março, e o Decreto-Lei n.° 18/92/M, também de 2 de Março, regulamen- tando a organização, funcionamento e processo do Tribunal de Contas. 5. Posteriormente foi publicado o Decreto-Lei n.° 55/92/M, de 18 de Agosto, aprovando o Estatuto dos Magistrados dos Tribunais de Macau e o Estatuto dos Membros do Conselho Superior de Justiça de Macau. 6. No desenvolvimento do citado Decreto-Lei n.° 55/92/M, de 18 de Agosto, foi publicado o Decreto-Lei n.° 6/94/M, de 24 de Janeiro, estabelecendo o regime de estágio para ingresso na Magistratura Judi- cial e Ministério Público e criando o Centro de Formação de Magistra- dos de Macau (CFMM), destinado à formação de magistrados. 152

7. É também no seguimento da Lei de Bases da Organização Judiciá ria de Macau que foi publicado o Decreto-Lei n.° 7/94/M, de 24 de Janeiro, o qual define o estatuto do cargo de Auditor Judicial, criado pela citada lei de bases e o Decreto-Lei n.° 49/95/M, de 18 de Setembro, o qual regula o estatuto de Adjunto de Conservador e de Notário Público. 8. Em termos específicos da localização de pessoal nesta área, é de referir que apenas em 1993/94 concluíram o curso de direito os pri- meiros licenciados em Macau (16 nesse ano, 10 em 1994/95, 22 em 1995/96, 21 em 1996/97, 23 em 1997/98 e em, 98/99, 14, num total de 105 licenciaturas), sendo esta a base de recrutamento prioritária para o sistema judiciário, embora não em exclusivo. 9. Assim, a situação actual é a seguinte: Magistrados judiciais Tribunais de Primeira Instância Tribunais Superiores Magistrados do Ministério Público 10. Dos vinte e três magistrados locais, três foram nomeados após estágio no Centro de Formação de Magistrados de Macau (CFMM), oito foram nomeados em 2 de Outubro de 1996, nove foram nomeados em Julho de 1997 e os restantes em 22 Junho de 1998. 11. Quanto ao pessoal das Conservatórias e Notariados a situação é a que se segue: 153

12. Não podem esquecer-se, igualmente, os efectivos imprescin-díveis nas secretarias judiciais e nas conservatórias e cartórios nota-riais, que se inserem, respectivamente, nas carreiras de oficial de justi-ça e de oficial dos registos e notariado, para os quais é solicitada uma preparação prévia e continua para o adequados desempenho das suas funções, referindo-se o seguinte: • 60 novos funcionários judiciais ingressaram nos quadros; • 32 novos funcionários das conservatórias e cartórios notariais ingressaram nos quadros; • 65 estagiários da carreira de oficial de justiça estão em formação; • 35 estagiários da carreira de oficial dos registos e notariado se rão admitidos, após conclusão do concurso a decorrer; • Concluídos 2 cursos de formação para acesso às categorias de escrivão de direito e de escrivão-adjunto; • Concluído l curso de formação para acesso à categoria de 1.° ajudante. A LOCALIZAÇÃO NAS FORÇAS DE SEGURANÇA DE MACAU 1. A localização nas Forças de Segurança de Macau (FSM), pelas características próprias das suas atribuições, tipo de organização e vo- lume de efectivos (constituem só por si cerca de um terço do total dos efectivos da Administração) apresentou dificuldades especiais tendo, do mesmo modo, sido encontradas soluções e instrumentos diferentes da globalidade da Administração. 2. Mostrou-se necessário proceder à formação, atempada e o mais cuidada possível, daqueles que iriam ser (e na sua grande maioria já o são) os quadros superiores das FSM. 3. Neste contexto foi criada, pelo Decreto-Lei n.° 57/88/M, de 4 de Julho, a Escola Superior das Forças de Segurança de Macau (ESFSM). 4. Posteriormente, pelo Decreto-Lei n.° 68/90/M, de 12 de Novem- bro, foi aprovado o Estatuto da ESFSM que lhe redefinia a missão, passando a estar cometido a este estabelecimento de ensino superior a função de desenvolver actividades de ensino, de investigação e de apoio à comunidade, mas mantendo sempre a finalidade essencial da sua ac ção na formação de oficiais para os quadros das corporações das FSM. 5. Na ESFSM são ou foram ministrados os seguintes cursos: — Curso Superior de Formação de Oficiais (CFO); — Curso de Aperfeiçoamento de Oficiais (CAO); — Curso de Comando e Direcção CCD). 6. O Curso de Formação de Oficiais (CFO), que tem como desti- natárias as corporações das FSM (Corpo de Polícia de Segurança Pú- 154

blica, Polícia Marítima e Fiscal e Corpo de Bombeiros) foi, desde o seu início em 1990, frequentado por 168 alunos e actualmente está a decorrer o 5.° CFO, com um efectivo de 12 alunos de Macau e l aluno da República Popular da China. 7. Curso de Aperfeiçoamento de Oficiais (CAO), iniciado em 1989, destinou-se ao aperfeiçoamento de comissários e postos superiores das carreiras então existentes nas FSM, e foi frequentado por 21 oficiais distribuídos por três cursos. 8. O Curso de Comando e Direcção (CCD) destina-se a quadros já habilitados com um dos cursos anteriores, e realizou-se no 2.° Semes- tre de 1998, que foi frequentado por 19 oficiais (17 Intendentes/Chefes Principais e 2 Subintendentes/Chefes-Ajudantes), de entre os quais já foram nomeados os 2.os Comandantes e Subdirectores e serão, entre 25 de Fevereiro e 14 de Março, nomeados os Comandantes e Directores das Corporações e Organismos das FSM. 9. Quanto ao número dos efectivos das Forças de Segurança de Macau, estão localizados 5302 e 158 não estão localizados. PROCESSO DE INTEGRAÇÃO 1. O «Processo de Integração», iniciou-se com a publicação do Decreto-Lei n.° 357/93, de 14 de Outubro, e o Decreto-Lei n.° 14/94/M, de 23 de Fevereiro, diplomas que são o travejamento de todo o processo ao definirem as várias possibilidades de opção dos trabalhadores da Administração Pública de Macau, as quais não se resumem tão só à integração nos quadros da República Portuguesa. 2. Este processo foi relevante para a questão da localização na medida em que, entre outras, permitiu, estabelecer o quadro real relati vamente aos funcionários que, claramente, não pretendem permanecer na Administração de Macau para além de 19 de Dezembro de 1999. 3. Assim, e em síntese global, são de considerar os seguintes da dos, com referência a esta data (Janeiro de 1999): — Pessoal que podia optar — 6 400, dos quais 4 915 optaram pela permanência na Administração de Macau; — Pessoal que optou pela saída da Administração de Macau — l 485: • Integração — 386 • Aposentação — 516 • Desvinculação — 583 PROCESSO DE INGRESSO Durante este processo regulado pelo Decreto-Lei n.° 89-F/98, de 13 de Abril, declararam o seu desejo 625 trabalhadores da Administra-ção de Macau de ingressar nos serviços dependentes da República Portuguesa. 155

RECRUTAMENTO NO EXTERIOR E A LOCALIZAÇÃO 1. Para fazer face às necessidades decorrentes do aumento estru tural da Administração, resultante ele próprio, e em grande medida, do desenvolvimento económico-social do Território, recorreu-se ao recru tamento de pessoal qualificado em Portugal e na República Popular da China. 2. A evolução desse tipo de recrutamento, no total da Administra ção tem sido a seguinte: 3. Verifica-se, assim, que em 1998 diminuiu significativamente o número de recrutados no exterior (Portugal e RPC). O número de pes soal recrutado à República Portuguesa é de cerca de 500. 4. Entre os recrutados no exterior refere-se que 70 são técnicos supe riores na área jurídica, 107 são docentes, e 174 integram a área da saúde. ALGUNS INDICADORES FUNDAMENTAIS DE LOCALIZAÇÃO 1. Os quadros que se seguem (Indicadores de localização, quadro II) reflectem a evolução verificada entre 1987 e Dezembro de 1998 em termos de língua materna, e local de recrutamento. 2. Essas tendências que reflectem os resultados das políticas se guidas, são: — ponto de situação do indicador «língua materna chinesa»: em 1987 é 69,5%, em 31 de Dezembro de 1998 é 83,8%. Nas mesmas datas «a língua materna portuguesa representa 28,4% e 15,48% do total. — quanto ao recrutamento local em 31 de Dezembro de 1987 era 92,9% e actualmente é 96,3%. 3. Também o decréscimo do peso do indicador «recrutado no ex terior» se há-de considerar normal. 4. O factor «língua materna chinesa» é o que espelha com maior rigor a evolução verificada em termos de localização de quadros. 156

5. Um outro «indicador da localização» diz respeito a situação de preenchimento por trabalhadores locais dos cargos de direcção e che-fia, situação que é considerada no quadro seguinte, com data de refe-rência de Janeiro de 1999. [QUADRO N.° 1] Dados Globais dos Titulares dos Cargos de Direcção e Chefia em Janeiro de 1999 6. Verifica-se a existência de um total de 548 cargos de direção e chefia(ou equiparados)considerando todos os services e organismos no âmbito da Administração. [QUADRO N.° 2] Língua materna* 157

Local de recrutamento * Os dados anteriores a 1993 foram obtidos por aproximação, uma vez que 158 só a partir dessa data se iniciou a sua recolha sistemática.158

GABINETE DO GOVERNADOR Despacho n.° 28/GM/99 O Despacho n.° 33/GM/95, de 29 de Junho de 1995, criou a Co-missão para o Acompanhamento da Localização de Quadros com o objectivo principal de acompanhamento do processo de localização dos recursos humanos da Administração Pública de Macau. Decorridos que foram mais de três anos, afigura-se que o objectivo que presidiu à sua criação está no essencial cumprido. Entende-se, pois, que não há necessidade de continuar a manter em funcionamento a Comissão para o Acompanhamento da Localiza-ção de Quadros, uma vez que as acções a desenvolver neste processo são simples e normais acções de gestão, estão já programadas e a fase da sua conclusão não carece de novos desenvolvimentos. Nestes termos, ao abrigo da alínea b) do n.° l do artigo 16.° do Estatuto Orgânico de Macau, determino: É extinta a Comissão para o Acompanhamento da Localização de Quadros, criada pelo Despacho n.° 33/GM/95, de 29 de Junho. Gabinete do Governador, em Macau, aos 4 de Fevereiro de 1999. — O Governador, Vasco Rocha Vieira. 159

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PRESS RELEASE 1. The issue of localizing Macau's Administration has been resolved. It is the culmination of what has naturally been a long and complex process creating the material, legislative and staffing conditions that permit Macau's Administration to run efficiently and seamless both before and following the 19th of December 1999. 2. Consequently, given that the localization has been completed, the Commission for Overseeing the Localization of the Civil Service has decided that any tasks in this field are now part of normal personnel management. 3. The entire procedure was underpinned by certain basic principles. It was a gradual process with particular emphasis paid to training staff, bolstering bilingualism, decentralizing services, and coordination with the process of transferring civil servants back to the Portuguese Civil Service. Finally, administrative efficiency was a constant priority. 4. When the transition period began, there were very few local qualified staff who could commit themselves to remaining in the Macau Administration after December 1999. 5. Consequently, there was a major focus on broadening and enhancing professional and language training, following which the Macau Administration now has enough qualified specialists and public managers who are competent, dynamic and motivated. There are employees ready to fill most existing posts. 6. The localization of the Civil Service adopted criteria of professional qualifications and suitability for the position, excluding positive or negative discrimination relating to ethnic origin or any other aspect. 7. The localization of directors and heads was implemented gradually through a scheme which operated effectively from the bottom up. The top-ranking positions were allocated to employees who had already held posts as heads in which they had demonstrated their abilities and aptitude. 8. Localization was carried out at the appropriate speed, geared to the pace imposed by the transition during which an atmosphere of confidence and constant calm and endeavor had to be maintained. 161

9. To assist in making the localization successful, additional work and support was sought from experienced non-local specialists. Similarly, staff were sent on short professional training or specialist courses. Both of these situations resulted in a temporary increase in the number of staff which is now expected to settle back to normal. However, the support and additional input from staff recruited outside Macau is expected to be necessary for some more time. 10. The overall localization of staffing in Macau's Administration is over 96.3%. The remaining ±3% will be gradually phased out this year so as to minimize any problems arising from their departure. 11. The Macau Administration has calmly yet resolutely met all the goals it set for localizing the Civil Service. Thus it has fulfilled its commitments towards the population of Macau, making a positive contribution to the success of the future Macau Special Administrative Region. Consequently, now that the process has been concluded after three and a half years of work, the Commission for Overseeing the Localization of the Civil Service believes it has completed its mission. In this last session it expresses its thanks to all the public and private bodies, particularly the media, for their assistance in making the process which has now ended a success. The final results are thanks to all those who gave such a positive, interested input. 162

THE LOCALISATION OF MACAO'S ADMINISTRATION JANUARY 1999 163

LOCALIZATION IN THE ADMINISTRATION: MAJOR POLICY GUIDELINES Phase 1: Academic and professional training a) intensifying and diversifying training for middle- to Upper- ranking staff in local institutions and abroad; b) providing finance for training and increasing the support given to Macau students; c) additional training for new staff entering the Public Administration; d) setting up tertiary academic and professional training institutions; e) adopting appropriate measures and mechanisms for the major goals of localization. Phase 2: Utilizing and enhancing staff resources a) accepting local qualified staff into the Administration services; b) creating conditions for maximizing the potential of these staff members (through in-house training) allowing them gradually to take on greater responsibilities, including director of service and head at various levels; c) encouraging study trips, exchanges and participation in seminars and conferences given by qualified personnel. Phase 3: Restructuring the Administration, pursuing phases 1 and 2 up to the end of the localization process a) clarifying the status of local public employees (transfer into the Civil Service of Portugal or remaining in the future Macau Special Administrative Region); b) adjusting the macro-structure of the Public Administration; c) reassessing facilities and full-time staff; d) reorganizing public services and bodies simplifying them and improving their efficacy and continuity with a view to adapting them to the future situation. Goals: Localization of Administration Resources by 19th December 1999, ensuring the continuation of a seamless operation into the framework of the future Macau Special Administrative Region. 164

MAIN LEGISLATIVE ACTS CONCERNING THE LOCALIZATION OF THE ADMINISTRATION Various laws and memoranda have been issued over the years in order to comply with the goal of localizing the Administration. The following gives an indication of those which have been most directly related to the process: • Decree-Law n.° 5/86/M of 25th January: Determined that all papers in use in public services must be bilingual; • Administrative Ruling n.° 195/86/M of 31st December: Set up the «Study in Portugal Program» (PEP); • Decree-Law n.° 11/89/M of 20th February: Determined that legislation must be published with the relevant translation into Chinese, and repeated the bilingual requirement for all forms and similar documents produced by public services; • Decree-Law n.° 31/90/M of 2nd July: Set up the «Chinese Language and Administration Course» training program (CLAC); • Decree-Law n.° 5/90/M of 30th July: Defined the levels of linguistic ability to enter the Civil Service; • Administrative Ruling n.° 150/90/M of 13th August: Fixed the levels of linguistic ability to enter the Civil Service; • Governor's Order n.° 130/GM/90 of 22nd October: Created the Council for Transition Affairs (CAT); • Decree-Law n.° 455/91 of 31st December: Gave the Chinese language official status and legal force; • Governor's Order n.° 119/GM/91 of 18th July: Revoked Governor's Order no. 130/GM/90, redefining the Council for Transition Affairs (CAT) and broadened its composition; • Governor's Order n.° 167GM/92 of 17th February: Created the Committee for Overseeing Macau's Language Situation; • Decree-Law n.° 40/91/M of 27th July: Amended the «Chinese Language and Administration Course» training program (CLAC); • Decree-Law n.° 78/92/M of 21st December: Amended the «Study in Portugal Program» (PEP); • Governor's Order n.° 19-I/GM/93 of 18th February: Ordered services to carry out a strict assessment of the situation of their full- time staff, with a view to drafting sectorial plans for localization; • Governor's Memorandum, 18th February 1993: Framework and guidelines on the «Question of Localization of the Administration»; • Decree-Law n.° 62/93/M of 3rd November: Refined the provisions governing the post of «Assistant», and the respective recruitment; • Decree-Law n.° 6/94/M of 24th January: Established the regi me for training required to enter the local Magistracy and the Public Prosecutor's Office, and created the Macau Magistrates/Prosecutors Training Centre; 165

• Decree-Law n.° 7/94/M of 24th January: Defined the Statutes for the Judicial Auditor Course, created under Article 19 of Law no. 112/91 of 29th August (the Macau Judicial Organization Act); • Governor's Order n.° 7-I/GM/94 of 25th January: Guidelines from the Governor concerning the provisional plan for localising full- time staff in departments within a ninety-day period, and the subsequent drafting of the final plan following the deadline given for civil servants to choose according to the terms of the integration procedure; • Governor's Memorandum of 25th January 1994: Guidelines to be observed in creating and restructuring public services, bearing in mind the transition period and meeting the goals of the Joint Declaration; • Administrative Ruling n.° 74/94/M of 21st March: Created 126 posts of «Assistant» in the framework of the Administration's services; • Governor's Order n.° 30/GM/94 of 13th May: Created a planning team to oversee and carry out a systematic assessment of the results of the programs included in the scope of making bilingualism more widespread, and language training in the Administration; • Governor's Order n.° 46/GM/94 of 16th July: Stated a series of measures aimed at completing the process of making all public services fully bilingual; • Governor's Order n.° 47/GM/94 of 16th July: Stated the compulsory requirement for public services to submit a plan for training, study and improvement of linguistic abilities for pensionable staff, and creating new incentives for them to attend courses; • Administrative Ruling n.° 174/94/M of 8th August: Created scholarships specially aimed at training and technical refresher courses for pensionable staff of Macau's Public Administration; • Decree-Law n.° 42/94/M of 15th August: Approved exceptional temporary measures for accepting non-pensionable staff into Civil Service employment; • Governor's Memorandum of 26th January 1995: Guidelines on the localization process in connection to the procedure for integration into the Portuguese Civil Service; • Decree-Law n.° 18/95/M of 24th April: Reformulated the career scale for translator-interpreters; • Decree-Law n.° 19/95/M of 24th April: Created positions of translator interpreter in all public services and organizations, and transferred translator interpreters to fill these positions; • Governor's Order n.° 18/GM/95 of 24th April: Stated that the 31st of August 1995 would be the final deadline for all public forms and other documents to be published in both languages, bolstering guidelines with a view to providing language courses; • Governor's Order n.° 33/GM/95 of 25th June: Created the «Commission for Overseeing the Localization of Civil Service Staff»; • Governor's Order n.° 34/GM/95 of 25th June: Order internal working groups to be set up to oversee localization in all public services; 166

• Governor's Memorandum of 3rd August 1995: Defined some rules for ensuring stable staff contingencies, namely, for instance, with regard to the opening up normal competitions entrance into the Civil Service and deciding the maximum number of full-time staff; • Governor's Order n.° 46-I/GM/96 of 26th April 1997: Stated that 31st December 1996 was the general deadline for localising the posts of Head of Division and Head of Section, establishing that applications could be taken for entry into vacant posts existing as of 31st December 1995; • Order n.° 133/SAS/96 of 28th October 1996: Reduced the service time required in certain posts in order to allow the promotion, as a result of the localisation process, of pensionable staff in the upper ranks for the Macau Security Forces during 1997; • Decree-Law n.° 19/97/M of 26th May 1997: Allowed staff who chose retirement involving the transfer of retirement and disability pensions liability to the Portuguese National Insurance Scheme (Caixa Geral de Aposentações), to become supernumerary staff in departments in Macau, thus clarifying certain provisions of Article 18 of Decree- Law no 14/94/M of 23rd February; • Decree-Law n.° 20/97/M of 2nd June 1997: Stated that the holders of positions of director or head should transfer to the status of supernumerary; • Decree-Law n.° 23/97/M of 11th June 1997: Regulated the contracting regime for the position of consultant-trainer; • Governor's Order n.° 35/GM/97 of 16th June 1997: Stated that all legislative acts published in the Official Gazette of Macau must be published with a Chinese version; • Decree-Law n.° 25/97/M of 23rd June 1997: Introduced amendments to Decree-Law no 85/89/M of 21st December which defined the status of staff holding posts as directors or heads in the Macau Public Administration Services, ordering they be fully re- gazetted; • Decree-Law n.° 89-F/98 of 13th April 1998: Established arid regulated the right of entry into to the Portuguese Public Administration for employees linked to the Macau Administration; • Decree-Law n.° 43/98/M of 21st September 1998: Abolished the positions of «Assistant» as they become vacant. EDUCATIONAL INSTITUTIONS AND THE LOCALISATION OF THE ADMINISTRATION 1. Two laws approved in 1991-Decree-Law no. 11/91/M of 4th February which defines the organization and running of tertiary education in Macau, and Law n.° 11/91/M of 29th August which establishes the general framework for the territory's education system — created a legal structure which was appropriate for developing education during the transition period. 167

2. The former of these laws established the legal framework and a coherent frame of reference for developing tertiary education in Macau in order to meet the needs of the transition period, particularly with regard to the training of high ranking civil servants with the appropriate technical skills and who were prepared to remain in Macau. 3. Following this Decree-Law, two other undeniably important measures were taken that would affect the process of localising the civil service: the creation (through Decree-Law n.° 50/91/M) in September 1991 of the University of Macau which replaced the University of East Asia, a private Hong Kong-owned institution which offered Anglo-Saxon-based education, and, in the same month of the same year, the creation of the Macau Polytechnic Institute (through Decree-Law n.° 49/91/M). The following figures illustrate the work achieved: Number of completed degrees (3-year course) up to 1997: Faculty of Arts 50 Faculty of Business Administration 664 Faculty of Social Sciences 144 Sub-total 858 Number of graduates (4-year course) up to 1997: Faculty of Social and Human Sciences 158 Arts 60 Social Sciences 230 Faculty of Business Administration 623 Faculty of Science and Technology 277 Faculty of Educational Sciences 248 Faculty of Law 69 Institute of Portuguese Studies 218 Sub-total 1 883 Number of BAs awarded up to 1997: • Faculty of Educational Sciences 100 TOTAL 2841 4. In addition to these figures, we should also take into account the completion of the following MA degrees: Number of students who have completed MA courses since 1993: • Business Sciences 48 • Luso-Asian Studies 11 • Engineering 13 • Public Administration 12 TOTAL 84 5. With regard to the Macau Polytechnic Education, the figures are as follows (for graduates and holders of diplomas), up to 1998: 5.1. Macau Polytechnic Education • Languages and Translation School 301 168

• Business and Tourism School 538 • Admin. and Applied Sciences School 515 • Physical Education and Sports 218 • Macau Social Services Institute 59 • School of Visual Arts 69 • School of Health 70 6.2 Other entities • Macau Harbour Pilot School 26 • Tourism Training Institute 70 TOTAL 1866 6. Similarly, important progress has been made in seeking to attract professionals to the Territory. In 1989, when Decree-Law n.° 14/89/M of 15th August was published setting up a «Consultative Committee on Recognizing Academic Qualifications», the conditions were laid for recognizing academic qualifications locally and since August 1993 over 3793 diplomas at secondary and tertiary level have been recognized. This Decree-Law and the one which followed established a regi-me for recognizing academic qualifications gained outside the Territory or in the different nongovernmental educational systems that existed in the Territory. Such recognition confirms that the qualifications offered provide a sufficient guarantee for awarding an academic degree, for the purposes of taking up a public post or engaging in any professional activity limited by the involvement of a public authority. There is no doubt that by allowing the recognition of qualifications (most of which are obtained in the People's Republic of China, Taiwan, Hong Kong and Macau), the localisation of the Administration was facilitated, since many of these employees had previously been prevented from entering into the civil service. TRAINING WITHIN THE SPHERE OF THE ADMINISTRATION, AIMED AT THE GOAL OF LOCALIZATION A vast program of training programmes has been implemented in order to disseminate knowledge, enhance technical and professional skills and to bolster linguistic abilities within the sphere of the administration. After defining the content of the programmes, the decision as to which course is appropriate is taken by those in charge of each service and also by each employee, taking into consideration the dual interests of the service and the employee, and with particular emphasis on its relevance to localisation. In general terms, the training policy is based on the following major programmes: 1. The Study in Portugal Program (PEP); 2. Course in Chinese Language and Administration (CLAC); 3. Language Training; 169

4. Awarding scholarships (normal and special); 5. Preparing future heads: post of «Assistant»; 6. Course in Chinese Public Administration and Management for Directors and Heads. 1.1. The Study in Portugal Program (PEP) has the following objectives: • Improving knowledge of the Portuguese language, facilitating a better understanding on Portugal's culture; • Nurturing an understanding of the principles, organization and modus operandi of the Portuguese Public Administration in order to enhance the understanding of Macau's administrative system; • Developing the professional component through specialized courses and étages. 1.2 PEP was introduced in 1986/87 and was fully overhauled in December 1982. It is taught in Macau and Portugal. 1.3. So far, fifteen courses have been held with 380 participants (12 PEPs/308 participants were held on a normal basis and 3 PEPs/72 participants according to a special regime), most of whom are working in the Administration. 2.1. The Courses in Chinese Language and Administration (CLAC) are aimed at enabling local civil servants to improve their knowledge of China's official language and to foster an understanding of the principles and modus operandi of the People's Republic of China's Public Administration. This training program for local civil servants is part of the policy of bilingualism in the Public Administration, and the participants attend étages in Beijing for several months. 2.2. The CLACs began in 1990 and the regulations governing them were reviewed in July 1992. 2.3. So far, there have been 21 courses, with 721 participants. 3.1. Language training in the two official languages is an extremely important issue given that its success (in terms of the quality of the courses and the number of participants) will affect to a large extent administrative continuity and the stability of the staff. 3.2. In broad terms, the following figures summarize the efforts made over recent years from 1986 to 1998, in courses organized by the Administration: a) within the scope of the Civil Service Commission (SAFP): • Courses in Chinese (Cantonese and Mandarin): 565 courses, with 10,117 participants; • Courses in Portuguese: 267 courses, with 5,420 participants. 4.1. From the early 1980s, the policy for granting scholarships was regarded as a major support for the localisation of staff. 4.2. Thus, from 1981/82, students in the private education system, most of whom spoke Chinese as their first language, were also able to benefit from grants to attend tertiary courses in various countries and 170

territories. Up till then, grants had only been available to students who had come through the Portuguese language education system and to attend courses in Portugal. 4.3. The following figures reflect the extent of the changes introduced at the time: In 1981, 39 grants were awarded; in 1981/82, 109 grants were awarded; in 1982/83, 147 grants; in 1983/84,210 grants; in 1984/85 333 grants. Since then there has been a steady rise: 1,431 grants in 1990/91, 1,623 in the following year, 2,611 in 1997/98 and 2,692 in 1998/99. 4.4. The possibility of granting scholarships for special studies was regulated in August 1994. These scholarships are aimed at training and professional courses for staff in Macau's Public Administration in fields regarded as priorities for the development of the Territory in terms of assisting in the localisation process. 4.5. These scholarships do not need to be paid back and they permit attendance of tertiary courses, post-graduate courses, additional training or technical courses of variable duration. They are aimed at employees who want and who commit themselves to working in the Administration after 1999. 4.6. Since they were introduced in 1994, 84 of these scholarships have been awarded. 5.1. The position of «Assistant» was intended to allow in-house training of local staff who had the appropriate preparation and demonstrated special requisites making them potential candidates for appointment to posts as director or head. 5.2. Consequently, the training was carried out by the heads, and the «Assistant» was responsible for assisting the same and carrying out tasks assigned, overseeing all the activities of the sub-unit to which he or she belongs and thus moving around various sub-units for this purpose. 5.3.140 positions of «Assistant» were created in the public services and 131 former "Assistants" have already been appointed to posts of director or head. 6.1 In addition to the Course in Chinese Language and Administration (CLAC), courses in Chinese Public Administration and Management have also been organized for Directors and Heads since 1995 within the scope of a protocol agreement between the Administration of Macau and the National Institute for Public Administration in Beijing. 6.2 In pursuing the aims of this protocol agreement, 14 courses have already been held, involving a total of 249 participants. LOCALISATION OF LEGISLATION REGULATING CIVIL SERVANTS IN MACAU'S PUBLIC ADMINISTRATION The publication of Macau's Civil Service Act (Regime Jurídico da Função Pública de Macau) on 21st December 1989, including three 171

laws and supplementary legislation covering the civil service, meant that the main legislation concerning Macau's Public Administration can be regarded as localised, with the amendments borne in by some other supplementary laws and parts of other legislation which have subsequently been produced. The Civil Service Act consists of: 1. The Regime for Directors and Heads of Departments; 2. The Regime governing Careers in the Public Administration; 3. The Statutes of Employees of the Macau Public Administration (recently updated by Decree-Law n.° 62/98/M of 28th December). THE RESTRUCTURING OF SERVICES: EMPHASIS ON LOCALISATION 1. As part of the process of localisation, the total restructuring of services — commenced in 1992 and now nearing completion — has played a significant role since it has made it possible to structure services both for the transition period and to make them better suited to what will be the model for the future Macau Special Administrative Region. The staff charts have also been amended taking into account real needs. 2. Consequently, out of a total of around 55 services, the following figures relate to those restructured per year: • 1 992 6 • 1 993 5 • 1 994 9 • 1 995 17 • 1 996 3 • 1 997 3 • 1 998 10 TOTAL 53 LOCALISATION IN THE FIELD OF JUSTICE 1. The essential field of justice, in other words the justice system, presents countless difficulties, starting with the need to localize laws, and the specific training which is required. 2. The localization process crossed an important threshold with the publication on 9th September of Law n.° 112/91 (the Macau Judicial Organization Act). This gave the Territory its own judiciary organization, endowed with autonomy and adapted to its own specific characteristics. (Nevertheless, this process has still not been completed). 3. Pursuant to this Law, the process of localising the justice system began, and since then a series of laws has been published reflecting this objective. 172

4. Decree-Law n.° 17/92/M of 2nd March, and Decree-Law 18/ /92/M, also of 2nd March which regulate the organisation, running and procedures in the Court of Audit should be seen in this context. 5. Subsequently, Decree-Law n.° 55/92/M of 18th August was published, approving the Statute for the Magistrates of Macau's Courts, and the Statute for the Members of Macau's High Council for Justice. 6. Following on from the above-mentioned Decree-Law n.° 55/92/ /M of 18th August, Decree-Law n.° 6/94/M of 24* January was published establishing the training regime required to enter the Judicial Magistracy and the Public Prosecutor's Office, and creating the Macau Magistrates/ Prosecutors Training Centre (CFMM) where magistrates are trained. 7. Also pursuant to publication of the Macau Judicial Organization Act, Decree-Law n.° 7/94/M of 24th January defined the status of the post of Judicial Auditor, created in the above-mentioned Act, while Decree-Law n.° 49/95/M of 18th September regulated the status of Assistant Registrar and Public Notary. 8. In specific terms, regarding localization of staff in this field, it should be pointed out that the first graduates from Macau's Faculty of Law only completed their course in 1993/94 (16 in that year, 10 in 1994/95, 22 in 1995/96, 21 in 1996/97, 23 in 1997/98 and 14 in 1998/ /99 giving a total of 105 degrees) and this has been the main recruitment base for the judiciary system, although it is not the only source. 9. Consequently, the current system is as follows: JUDICIAL MAGISTRATES/PROSECUTORS COURTS OF FIRST INSTANCE HIGHER COURTS 173

PUBLIC PROSECUTORS 10. Of the twenty three local magistrates/prosecutors, three were appointed after the training course at the Macau Magistrates/Prosecutors Training Centre, eight were appointed on 2nd October 1996, nine were appointed in July 1997 and the others on 22nd June 1998. 11. As far as concerns staff in Registry Offices and Notaries, the situation is as follows: LOCALISATION IN THE MACAW SECURITY FORCES 1. Given the special nature of its duties, the kind of organisation required and the number of staff (who alone account for around a third of the total number of employees of the Administration), the localisation of Macau's Security Forces (MSF) was particularly difficult, and the solutions and methods used have been different from those used in most of the Administration. 2. The training for those who were to be (and in fact have already been appointed) to the highest ranks of the Macau Security Forces had to be done in a timely manner and as carefully as possible. 3. Consequently, Decree-Law n.° 57/88/M of 4th July created the Macau Security Forces Training College (ESFSM). 4. Later on, Decree-Law n.° 68/90/M of 12th November approved the Statute of the ESFSM, redefining its mission and including in the responsibilities of this tertiary institution the role of teaching, research, and community support whist maintaining its essential role as a training centre for officers working in the Macau Security Forces. 5. The following courses are, or have been, taught at the ESFSM: • Officers Training Course (OTC); • Officers Professional Training Course (OPC); • Commanders and Director's Course (CDC); 174

6. The Officers Training Course (OTC) is used for the Macau Security Forces (the Public Security Police, the Maritime and Customs Police, and the Fire Brigade), and 168 students have attended since 1990 when it began. The 5th OTC is currently underway with 12 students from Macau and one from the People's Republic of China. 7. The Officers Professional Training Course (OPC) started in 1989 and was aimed at training commissioners and officers at the top of the careers that existed in the Macau Security Forces at the time. It was attended by 21 officers in three courses. 8. The Commanders and Directors Course (CDC) is aimed at officers who have already attended one of the preceding courses. The second CDC was held in the second half of 1998 and was attended by 17 officers (17 superintendents/Principals and 2 inspectors/Assistant Heads) of whom the deputy commanders and deputy directors have already been appointed, while the commanders and directors of the Forces and Bodies of the Macau Security Forces shall be appointed between 25th February and 14th March. 9. Of the full time staff in the Macau Security Forces, 5,302 are locals and 158 are not locals. INTEGRATION PROCEDURE 1. The «Integration Procedure» began with the publication of Decree-Law no 357/93 of 14th October, and Decree-Law n.° 14/94/M of 23rd February. These laws are the keystones of the entire process, defining the various possible choices that employees of Macau's Public Administration could make, extending beyond the choice to transfer to the Portuguese civil service. 2. This process was relevant to the localisation process, in that it made it possible to established the real number of employees who clearly had no intention of remaining in Macau's Administration beyond 19th December 1999. 3. Thus, in overall terms, the following figures are relevant (at January 1999): Staff who could choose — 6,400, of whom 4,915 chose to remain with the Macau Administration; Staff who chose to leave the Macau Administration — 1,485: • integration 386 • retirement 516 • early retirement 583 ENTRY INTO THE PORTUGUESE SERVICE During this process regulated by Decree-Law n.° 89-F/98 of 13th April, 625 employees of the Macau Administration stated their desire to join services belonging to the Portuguese Government. 175

RECRUITMENT ABROAD AND LOCALIZATION 1. To meet the needs arising from the structural increase in the size of the Administration, due to a large extent to the Territory's economic and social development, qualified staff from Portugal and the People's Republic of China were recruited. 2. The trends seen in the this kind of recruitment since 1991, and the annual proportion of such staff in the total numbers of Administration employees can be seen in the following table: 3. Thus we can see that in 1998 there was a significant drop in the number of overseas recruits (from Portugal and the People's Republic of China). The number of staff recruited from Portugal is around 500. • Of those recruits from abroad, it should be noted that 70 are legal specialists, 107 are teachers and 174 work in the health services. SOME BASIC INDICATORS OF LOCALIZATION 1. The following tables (Indicators of Localization, Table II) reflect the trends seen between 1987 and December 1998 in terms of mother tongue and place of recruitment. 2. These trends, reflecting the policies pursued are: • «Chinese mother tongue»: in 1987 it was 69/5%, at 31/12/98 it was 83.8%; • «Portuguese mother tongue»: in 1987 it was 28.4%, at 31/12/98 it was 15.48%. 3. The tremendous drop in the level of those "recruited from abroad" is also normal. 176

4. The figure for «Chinese mother tongue» is the most accurate reflection of the changes in terms of localisation of staff. 5. Another indicator of localisation concerns the proportion of lo cal employees holding positions of director or head as is reflected in the following table, with reference to January 1999. [TABLE NO. 1] FULL DATA FOR MOLDERS OF POSTS OF DIRECTOR AND HEAD AT JANUARY 1999 6. There is a total of 548 positions of director or head (or equivalent), considering all the services and organizations within the Administration. 177

[TABLE NO. 21 MOTHER TONGUE PLACE OF RECRUITMENT * A Figures for prior to 1993 are approximate given that it was only in this year that they were collected in a systematic manner.178

abstracts 305

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Administração, n.° 43, vol. XII, 1999-1.°, 307-311 Macau and the Liberalisation of Services under the Uruguay Round and the World Trade Organisation Aucendina Diogo (pp. 7) Services under the Uruguay Round With the launching the Uruguay Round in 1987, multilateral negotiations were for the first time in the history of world trade initiated on liberalization of services. Macau, meanwhile, joined the GATT in 1991 which propelled it directly into the negotiations arena. To undertake its new responsibilities, the Territory needed to organise internal procedures with a view to drafting its schedule of ideal commitments on trade in services which, together with all others from Uruguay Round participating countries, constitutes nowadays an integral part of the General Agreement on Trade in Services (GATS) in force since January 1995. Under the auspices of the World Trade organisations negotiations proceeded over the most sensitive sectors of services, in respect to which consensus had failed to be achieved. This was namely the case of financial services. Macau, whose initial schedule of commitments co-vered tourism and financial services, would undertake a new schedule of commitments in 1997, under which its first offer was replaced but only in respect of the sector being renegotiated. GATS institutionalized a set of regulations and practices favourable to the gradual liberalization of services. The new negotiating round is expected to begin in the year 2000 — the millennium round — with the objective of increasing, in the services area, the level of commitments secured up to now. As a result, Macau will be required to establish a working schedule based on those objectives that may be identified as best serving the Territory's economy. Investment flow and the international conventions of labor José António Pinto Belo (pp. 37) The idea of attributing a juridical foundation to the international conventions of labor and establishing its own system does not gain much support. Now the chance of having this realized is small, though the collective convention of international firms will be a fundamental 307

means of regulating and resolving certain social problems that happen to the workers of these firms. We could think that the formation of collective conventions of labor shall only be possible, step by step, if the economy becomes more globalized and allows a high flow of work force. The consideration about the conflict of Laws between the Macau SAR and Mainland China By Ceng Zhongshu (pp. 47) On the basis of "one country, two systems", Macau enjoys a high degree of autonomy, including independent judicial power. But as a capitalist local government, the special administrative region main-tains a relationship with the socialist central authorities. Owing to their differences in social, political and judicial systems, Macau will cer-tainly face conflicts of laws with Mainland China. Due to the historical reason, Macau belongs to the continental legal system originated in the west, while the socialist China uses written law with its own tradition and characteristics. These differences in legal tradition and in the essences of their ideologies cause a series of conflicts in their civil laws, criminal laws and administrative laws. To resolve these conflicts, many legal experts in China suggest enacting an inter-regional conflict law and a unified entity law. But these solutions are not practical since the two legal regions have laws very different from each other, and the socialist legal viewpoint adopted by China is different from the one adopted in the SAR. Another recom-mendation is to establish a judicial institute other than the Peoples' Supreme Court in China, and the Court of Final Appeal in the SAR. But this is neither applicable because it would obstruct the practice of final adjudication power in the SAR and not correspondent to the legal system in Mainland China. Since the methods mentioned above do not conform to the reality in China and Macau, an agreement for conflicts of Jaw might be a better alternative. To consider this kind of agreement, jurisdictions and application of laws of the two different legal regions, should not be ignored. It is very important to decide either the court in China or the court in Macau should try any particular civil case or criminal case. And it is of equal importance to know either China law or the SAR law should be applied to the case. By reaching an agreement to define the jurisdictions and application of laws, courts in two sides can have a better understanding and cooperation to deal with civil cases, which involve properties and people from two different legal regions. As for criminal case, apart from the regulations in Basic Law, negotiation by the institutions concerned on both sides is also a good way to eliminate any conflict of laws. Current practice of "dependency" is a principle for China and Macau to decide their limits of criminal jurisdiction. For instance, when a crime is committed in Macau, the 308

jurisdiction belongs to Macau judicial authority and Macau laws should be applied, no matter who the suspects, the defendants or the victims are — Macau residents or visitors from China. But when a crime or a series of crimes is committed in both sides, or by a group of suspects including Macau and China residents, judicial institutes from both sides should negotiate who is going to carry out its jurisdiction. Democratic State, Human Rights and the Principle of Ombudsman By Jorge Carlos Fonseca (pp. 71) The author studies the history of ombudsman. The first Ombudsman was created in the 1809 Swedish constitutional reform, then extended to Finland and Denmark in 1919 and 1955 respectively, and in 1962 to New Zealand and Norway. Until recently the same post was named the Superintendent of Justice (Provedor de Justiça) in Portugal, the Defender of People (Defensor del Pueblo) in Spain, Mediator (Médiateur) in France and other French speaking countries, the Parliamentary Commissioner in Britain and the European Superintendent (Provedor Europeu) in countries of the Com-monwealth. The ombudsman emerged in the East European countries and the Latin-American countries, just after the decline of the communist and military regimes, and then in Africa, Asia, Greece and Belgium. Furthermore, the author defends the important role of an ombudsman as an independent and autonomous power and as a moderator between the citizens and the government. And also serves as an institution with real utility which is necessary for further affirmation of a law State and most important of all a State of the people. The ombudsman is not just a superintendent of justice but is a defender of the society when faced with the state, a superintendent of citizenship. Macau and the Nationality Laws of Portugal and of the People's Republic of China Tam Peng Chun (pp. 85) Macau is a territory with various races and cultures, where different communities coexist. Such situation has given rise to questions concer-ning the nationality. In this article, the author Makes a research on some important features of the nationality laws, applicable in that territory at present and in future. The article begins with the indication that the nationality law, pre-sently applicable in the said territory, is the Portuguese Law No. 37/81, published on 3rd October, with changes introduced by Law No. 25/94, published on 19th August. An examination is then made on some aspects of this law, namely the original acquisition, the derivative acquisition and the loss of the Portuguese nationality. In the second part of the article, an account is given on some important contents of the nationality law of the People's Republic of China, which 309

will become applicable in the future Macau Special Administrative Region with the observation, in particular, that this law does not admit dual nationality. Finally, the above-mentioned nationality laws are reproduced, to facilitate reference. The role of civil servants in the modernization of public admi-nistration By Dr. Wu Zhiliang (pp. 107) This paper aims to study the role of civil servants in the modernization of public administration. In the first part, the author states that people from different sectors criticize the sluggishness of the localization of civil servants and the quality of the localized staff. But the author thinks that most of the local staff who have been promoted to senior positions possess the essential capacities. Any of them hold degrees of master or Ph.D. and are born in Macau. They know the community well and are ready to contribute themselves to the society. In the second part, the foreign civil service system is analyzed with its four characteristics being pointed out: 1. Rules and regulations, 2. Merit and punishment, 3. Professionalism, and 4. Political neutrality. In Hong Kong the civil service system has undergone a series of changes since 1989. Until recently there is a new proposal of reform, which suggests to abolish the permanent employment and pension system. In the third part, the author traces the civil service reforms in Macau back to 1980s. Then he comments on the recent amendment to the "general rules for civil servants of public administration". Several ideas are presented: 1. Streamlining and clarifying the structure of the public services, 2. Introduc-ing a system of examination, evaluation and discipline judgement in recruitment and promotion, 3. Revising the salary and welfare system, and 4. Cultivating a culture of public administration. In the last part, the author concludes that the localized civil servants should be more responsible, more ambitious and have a sense of belonging. They should be acquainted with the people and the problems they are facing. All these constitute an indispensable condition for the modernization of public administration. Modernization of public Administration in Macau — a new driving force? By Jorge Manuel Morais Costa (pp. 123) The author states that the application of modern techniques in public management and the necessity for computerization are determinants for the reconstuction and modernization of government departments. Projects carried out by the Public Administration of Macau are being studied: like the reconstruction of government departments, the esta- 310

blishment of norms for public management, the human resourses evalu-ation and the computerization of departments. The relationship between the government and the citizens is being studied and emphazised. The author also points out some of the measures in breaking the bureaucracy of the government departments. "The reduction of inter-vention by the government"; "The promotion of a new administrative culture"; "Keeping the citizens better informed of the facts of the territory of Macau"; "Bringing about new definitions to the relation-ship between the government and the public"; "Modernization of public management"; "Introduction of new information technologies"; "Ra-tionalization of the structure of government organs" and "Simplifica-tion of the administrative procedures". At last, the author raises the necessity for cost control and evaluates the results of the reforms, thinking that it is time to adopt some new styles of management and learn how managers could achieve their goals with the help of their staff. 311

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