ADMINISTRAÇÃO Revista da Administração Pública de Macau MACAU, 1998 941

ADMINISTRAÇÃO Revista da Administração Pública de Macau Quatro números por ano Director: Jorge Bruxo Directora-Adjunta: Lídia da Luz Directora-Executiva: Celina Veiga de Oliveira Secretários da Redacção: José Côrte-Real, Cheang A Chao (Rogério), Lam Soi Kuong (Paulo) Conselho de Redacção: Amável Afonso Barata Camões,Diana Loureiro José Angelo Lobo do Amaral, José António Pinto Belo, José Manuel da Silva Agordela, Propriedade: Administração Pública de Macau Edição: Direcção dos Serviços de Administração e Função Pública Direcção, redacção e administração: Calçada de Santo Agostinho, n.° 19 Apartado 463, Macau (Ásia) Telef. 323623 Fax (853) 594000 Distribuição e assinaturas: telef. 5995/601, 611, 620, 622 Composição e impressão: Imprensa Oficial de Macau 2 500 exemplares ISSN 0872-9174 942

Número 42 (4.° de 1998) • Volume XI • Dezembro de 1998 SUMÁRIO URBANISMO 947 Portugal e Macau (Séc. XX) — Contributos para a História Jurídica do Planeamento Urbano de José Conceição Afonso LOCALIZAÇÃO JURÍDICA 1005 Uma reflexão sobre a localização jurídica de Macau de Sun Tongpeng 1013 A Localização dos Quadros Jurídicos de Macau — Reflexão e perspectivas de Júlia, Chio In Fong ADMINISTRAÇÃO 1025 Juristas na Administração de Maria João Antunes Ramos ECONOMIA 1053 O papel da futura Região Administrativa Especial de Macau no contexto das relações entre a RPC e os Países Lusófonos de Luísa Bragança Jalles 1083 A mão-de-obra, sua valorização e importância em Macau e na República Popular da China de José António Pinto Belo 1097 Um Modelo Económico para Macau de Aucendina Diogo 1241 ABSTRACTS NOTA DA DIRECÇÃO Os trabalhos assinados publicados na revista Administração são da exclusiva responsabilidade dos seus autores. Os trabalhos originais publicados em Administração podem, em princípio, ser transcritos ou traduzidos noutras publicações, desde que se indique a sua origem e autoria. E, no entanto, necessário um pedido de autorização para cada caso. 943

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Administração, n.º 42, vol. XI, 1998-4.°, 947-1001 PORTUGAL E MACAU — CONTRIBUTOS PARA A HISTÓRIA JURÍDICA DO PLANEAMENTO URBANO (SÉC. XX)* José da Conceição Afonso ** A compreensão dum processo urbanístico, qualquer que ele seja, será sempre truncada, se tal conhecimento for feito à margem da legislação e regulamentação que estabelece as «regras do jogo» entre os diferentes agentes que interferem na organização e estruturação do espaço dum determinado território. Entre outros, quer para o jurista, o decisor na administração pública, o urbanista, o promotor, o investigador de historiografia urba-na, são diferentes as ópticas de abordagem da legislação urbanística. Para o primeiro, o jurista, dentro da legalidade, justiça, igualdade e proporcionalidade, importa muito a face policial intrínseca da própria lei ou regulamento na sua aplicação a um determinado território; para o segundo, o decisor na administração pública, ressaltam da legislação as componentes que viabilizem a definição de objectivos e estratégias de políticas de desenvolvimento urbanístico; para o terceiro, o urbanista, no âmbito específico da especialidade do desenho urbano, importam sobretudo os aspectos tendentes à qualificação, funcionalidade e limites à concepção formal do espaço; para o quarto, o promotor, interessam da legislação urbanística os aspectos interferentes com a rentabilidade e viabilidade económica resultante da sua aplicação; por fim, dentro dos agentes de intervenção aqui referidos, para o investigador de historiografia urbana, importa a publicação da legislação e regulamentação como factos em si, isto é, referências determinantes de conteúdos do espaço a construir ou construídos, marcos no tempo de algo que foi edificado ou vai ser edificado, instrumentos de ajuda à leitura do próprio espaço. Apesar dos diferentes prismas possíveis na abordagem da legisla-ção urbanística, se se quer garantir qualidade na produção de espaço, * Artigo elaborado em 14 de Março de 1998. O presente artigo aborda o Planeamento Urbano na sua versão jurídica, tanto de Portugal como de Macau. Para uma melhor leitura e entendimento, a parte referente a Macau encontra-se em itálico. ** Arquitecto. 947

não devem os agentes de intervenção urbanística andar de costas viradas uns para os outros; por isso, cada vez mais em trabalho interdisciplinar em torno destas matérias, existe a preocupação de se compreender a linguagem de cada um dos interlocutores em presença, tal como nin-guém hoje deve ignorar ou deixar de se interrogar sobre os efeitos sistémicos da aplicação da legislação e regulamentação urbanística. É com base na minha própria experiência de arquitecto-urbanista, que sintetizo esta modesta pesquisa «Portugal-Macau (Séc. XX): Contributos Para a História Jurídica do Planeamento Urbano», tentando assim em Macau, numa relação complexa de causa e efeito e num contexto de cultura sino-portuguesa, perceber melhor as «regras do jogo» urbanístico, que conduziram à produção desta cidade. Pela abor-dagem do tema ao longo de todo o século XX, tenho a consciência de que existem períodos neste trabalho que reflectem um maior desenvolvi-mento que outros pelo que, espero, na impossibilidade temporal de ultrapassar agora tais limites de reflexão, pelo menos, outros sejam também incentivados à reflexão sobre o Direito do Urbanismo em Macau, infelizmente tão esquecido como está. I DA REGENERAÇÃO AO FIM DA l.a REPÚBLICA (1851-1926) 1. OS PLANOS GERAIS DE MELHORAMENTOS DAS CIDADES E DO REINO (DECRETO DE 31 DE DEZEMBRO DE 1864) Entre as várias medidas criadas pelo Movimento da Regeneração em Portugal, evidencia-se este decreto relativo ao Plano Geral de Me-lhoramentos das Cidades e Vilas do Reino, o qual estabelecia disposi-ções sobre o procedimento para a elaboração do plano e regras a aplicar nos processos expropriatórios, o alinhamento das edificações e regula-mentação da largura das vias em articulação com a altura dos edifícios. Refira-se que este diploma, antecedera em muito a legislação equivalente publicada em diversos países da Europa, nomeadamente da Suécia (1874), dos Países Baixos (1901), Inglaterra e França (l909), e como tal a sua aplicação a Macau não pode deixar de ter tido efeitos notáveis, revolucionários em prol da qualidade de vida, em especial da população chinesa, e na urbanística da cidade. Neste Território, o Decreto de 31 de Dezembro de 1864, manteve-se em vigor até à publicação do Decreto n.° 40 742, de 8 de Setembro de 1956, in B.O. n.° 36., este já resultante e sob a influência da política urbanística herdada de Duarte Pacheco. Pela sua importância histórica, vejamos ainda que abreviada-mente qual o percurso e consequências em Macau, do decreto de 31 de Dezembro de 1864: Em 31 de Agosto de 1871, é feita a entrega ao Governador, do Relatório sobre a Revisão e Adaptação do Código Administrativo a Macau, elaborado pela comissão constituída por Henrique de Castro e 948

José M. Crispiniano da Fonseca Jr. — in B.P.M.T. n.° 42 —págs. 167/ /170. Deste relatório faz-se o seguinte extracto acerca do decreto em referência: «E lembra a commissão que seria de grande conveniência o estudar na conformidade do decreto de 31 de Dezembro de 1864 artigo 52.° um plano de melhoramentos da cidade, para sujeitar de futuro as construcções a esse plano, e não se notarem as irregularidades que se observam, até mesmo na principal rua da cidade». Cerca de doze anos depois, no relatório datado de 20 de Novembro de 1883, da «Comissão Encarregada de Estudar os Melhoramentos da Cidade de Macau» criada pela Portaria Provincial n. ° 89 de 28 de Julho de 1883, presidida por Constantino José de Brito, então Director das Obras Públicas, é citado de novo o Decreto de 31 de Dezembro de 1864, como regulamento a aplicar em Macau, onde se diz: «no qual se formularam todas as regras necessárias; e ao que a lei previu nada resta a acrescentar». O impacto decisivo deste diploma na política do urbanismo então traçado, pela primeira vez, duma forma global, sistémica e estratégica para o Território, com recurso à figura de Plano, em oposição ao espontaneismo que até aí caracterizara a lógica de crescimento da cidade de Macau, ressalta ainda das seguintes transcrições do mesmo Relatório atrás citado: «Como preliminar de qualquer melhoramento importante que de futuro seja executado em Macau, é indispensável e urgente proceder desde já ao levantamento de um plano geral da cidade futura, plano que assente sobre uma planta minuciosa da cidade presente». «Não merece maior insistência um ponto quase axiomático, e que como tal a comissão o julgou, fazendo dele ponto de partida para tudo o que haja a tentar na via dos melhoramentos da cidade. Logo no primeiro assunto de que a comissão tratou se sente a necessidade deste plano, sem o qual todas as indicações carecem de base». Sobre a regularização do traçado das vias existentes, acrescenta-va o mesmo relatório: «Para que tal se consiga importa determinar desde já os alinha-mentos das futuras ruas o que só se poderá obter com seguro conheci-mento depois de estabelecido o plano a que primeiro nos referimos». A dita planta sobre a qual seria traçado o plano da cidade, era certamente a elaborada dois anos antes por Demétrio Cinatti, em 1881, à escala 1/2 000 pela primeira vez através de levantamento topográfico. Da experiência recolhida com a aplicação do decreto de 31 de Dezembro de 1864, decorridos 20 anos após a explicitação de um conjunto de 12 objectivos no relatório de 20 de Novembro de 1883 para o Plano de Melhoramentos da Cidade de Macau, é publicado no 949

Boletim Official de 29 de Junho de 1901, o «Regulamento provisório elaborado em harmonia com a portaria Regia n." 101 de 4 de Agosto de 1900 e portaria provincial n.° 113 de 22 de Setembro do mesmo ano, para execução dos serviços da secção de obras municipaes». Dispunha então este Regulamento provisório, na continuidade e em conformidade com a política expressa no decreto de 1864: Artigo 14. ° O governo provincial mandará proceder a um plano Geral de melhoramentos da cidade de Macau, attendendo n'elle ao saneamento dos bairros imundos e insalubres, ao melhoramento das ruas, praças, jardins e edificações existentes e à construção e edificação de novas ruas, praças, jardins e edificações com as condições de hygiene, decoração, commodo, alojamento e livre transito do publico. Artigo 15.° São declaradas de utilidade publica e urgentes todas as expropri-ações necessárias para inteira execução do plano ordenado e feito em conformidade com o artigo antecedente e approvado pelo governo, observando-se no processo d'estas expropriações as leis em vigor. Artigo 16.° Logo que seja approvado pelo governo o plano de edificações e melhoramentos da cidade de Macau, nos termos dos artigos anteceden-tes, ás condições desse plano ficam sujeitas as novas edificações, reedificações e abertura de ruas, praças e jardins. § único — Depois de feito e approvado este plano, o governo Provincial poderá aprovar por partes, os projectos definitivos para a sua execução. Artigo 17° Enquanto o plano não for approvado, nos termos do artigo 16.°, a secção de obras municipaes continuará afixar os alinhamentos e a dar as cotas de nível para as construções (. . .). Decreto de 20 de Julho de 1912, in B. O. n.º 35, de 31 de Agosto, designado por «Regulamento dos Serviços de Obras Particulares e de Salubridade das Edificações Urbanas da Cidade de Macau»: O regulamento provisório elaborado de acordo com a Portaria Régia de 1900 e publicado em 1901, do qual se fizeram os extractos anteriores, daria lugar ao decreto de 20 de Julho de 1912, in B.O. n.° 35, de 31 de Agosto, designado por «Regulamento dos Serviços de Obras Particulares e de Salubridade das Edificações Urbanas da Cidade de Macau» onde, no Capítulo I - Disposições Gerais, se explicitam as seguintes regras sobre afigura de Plano de Melhoramentos da Cidade de Macau: «Art.°1.° Em quanto o orçamento da despesa da Camará Municipal de Macau não puder incluir as verbas necessárias para o expediente de todos os processos relativos à concessão de licenças para obras parti-culares e sua fiscalisação, a satisfação d'esses encargos incumbirá à 950

administração provincial e a execução de taes serviços competirá exclusivamente à Direcção das Obras Publicas da Provinda. § único — A despesa correspondente a esses encargos será feita pela dotação ordinária das obras publicas, acrescida todos os annos de 15 por cento do rendimento liquido calculado para a loteria da Misericórdia. Art.º 2.° A medida que for sendo approvado pelo Governo o novo plano em elaboração, de modificações e melhoramentos da cidade de Macau, às condições d'esse plano ficam sujeitas as novas edificações e reedificações e a abertura de ruas, praças e jardins. Art.º 3.° Emquanto esse plano não for approvado, nos termos do artigo 2.°, a Direcção das Obras Publicas fixará os alinhamentos e dará as cotas de nível para todas as novas construcções, tendo em attenção: 1.° Os novos projectos; 2.° O melhor chanfrado dos ângulos ou esquinas; 3.° A conveniente altura dos edifícios, determinada pela largura das ruas, conservando-se as regras do artigo 12.° d'este regulamento; 4.° Quando pela fixação do alinhamento, para a construcção dos prédios actuaes, os proprietários forem obrigados a recuar, serão indemnizados do terreno que perderem; e esta indemnisação será liquidada nos termos das leis de expropriação. Se pelo contrario, em resultado do alinhamento dado, os pro-prietários forem obrigados aavançar sobre a via publica a sua construcção, devem pagar o terreno que adquirirem por um preço idêntico ao da indemnisação por expropriação de terrenos nas mesmas condições. Art.º 5.° Os processos referentes à demolição de edifícios que ameacem ruína, continuam regulados pela carta de lei de 16 de Julho de 1863. Art.º 6.° Os proprietários de grandes tratos de terrenos, onde já tenham ou onde pretendam edificar casas para habitação, das quaes a maior parte não tenham servidão immediata pelas vias publicas, são obrigados a estabelecer oportunamente, entre essas casas, as ruas necessárias para sua ventilação e hygiene, bem como para o serviço de incêndios e policia. § único. As ruas d'essas aglomerações de prédios terão a largura determinada pela altura das edificações existentes ou ou que os proprietários desejem construir, em harmonia com o preceituado no artigo 12.° d'este regulamento. Art.º 7.° Quando as circumstancias da provinda assim o exijam, os proprietários de terrenos confinantes com as vias publicas poderão ser obrigados a construir, n'esses terrenos, edificações segundo projectos devidamente approvados. 951

§ 1.° Essa obrigação só se tornará effectiva após intimação, para esse fim feita e publicada no Boletim Official da provinda, genérica para todos os proprietários em igualdade de circumstancias, a começar pelos terrenos situados no coração dos bairros mais populosos. § 2.° Para cumprimento d'essa intimação, deverão os proprietários intimados apresentar, no praso de seis mezes, a contar da data da mesma intimação, os projectos das edificações que elles desejarem construir. § 3.° Se os proprietários, no caso d'este artigo, não apresentarem projecto no praso indicado, ou, apresentando-o, não começarem as construções no praso que para isso lhes for fixado, serão os terrenos avaliados, por ajuste amigável ou em processo judicial, procedendo-se nos termos das leis geraes de expropriação. § 4.° Quando os terrenos expropriados, nos termos do paragrapho anterior, forem vendidos em hasta publica, aquelles que os adquirirem ficam obrigados a edificar n'elles no praso de seis meses a contar da data da arrematação, e não o fazendo ficarão sujeitos ao disposto no § 3.° d'este artigo». Não obstante as vicissitudes históricas porque passaram as obras relacionadas, em especial, com o Plano do Porto de Macau, as quais não cabe descrever no presente trabalho, foi neste contexto jurídico, dos finais do século passado às duas primeiras décadas do século actual, que vieram a desenvolver-se entre outros, os seguintes projectos e empreendimentos da maior relevância dentro do urbanismo, e em que se definiu a matriz daquilo que viria a ser a cidade de Macau do século XX, a qual permaneceu até aos anos 80 do presente século: 1877—in B.P.M.T., de 7 de Julho, é publicada a portaria n.° 64 de 2 de Julho, com as condições estabelecidas ao cidadão Miguel Ayres da Silva, «para atterrar, na margem do porto interior de Macau, o espaço limitado para o mar por uma linha recta tirada entre um ponto da muralha marginal situado 24 metros ao sul da rua da Caldeira e outro em frente do angulo Norte da travessa do Matadouro, e fechado pela rua Marginal que passa por aquelles dois pontos». O concessionário «propõe-se edificar no terreno conquistado, e applicar o mesmo terreno ao estabelecimento de empresas commerciaes e industriaes, que devem contribuir para desenvolver a actividade do trabalho, e com esta a prosperidade publica». Na pág. 110 do mesmo B.P.M.T., é publicado o Termo deste contrato, celebrado entre o governo da provinda e Miguel Ayres da Silva. Este processo corresponde à primeira urbanização que se conhece de Macau, obedecendo a critérios de planeamento, referindo a citada portaria n.° 64 que «o projecto de obras em todos os seus detalhes, plantas, perfis, alçados e mais trabalhos especiaes tem já a approvação do conselho technico de obras publicas»; 1882 — Determinação n.° 367, de 10 de Julho, assinada por José Alberto Corte Real, Secretário Geral do Governo, na ausência e em nome do Governador, in B.P.M.T. pág. 238, sobre o levantamento duma 952

planta e elaboração dos planos e projectos de renovação de cada um dos bairros, da Horta do Volong e da Horta da Mitra. 1884 — Na sequência da exposição de Demetrio Cinatti, feita em 20 de Julho 1881 ao Governo Provincial, sobre o estado do porto de Macau, conforme os estudos da capitania, viria a resultar o «Ante- Projecto do porto de Macau, terminado em 1884, da autoria do eng.° Adolpho Ferreira Loureiro. Este estudo, para além de um meticuloso relatório analítico e técnico 'Macau e o Seu Porto', justificativo das propostas, contendo já inclusivamente uma estimativa orçamental de talhada, incluía também um conjunto de peças desenhadas necessário para a sua execução, desde uma planta geral com a proposta de melhoramentos, aos pormenores construtivos». A respectiva Planta da Península e Porto de Macau, contém as sondagens levantadas em 1884 com o projecto do cais interior, o molhe da Taipa, as docas da Ilha Verde e Praia Grande, o dique da Taipa e o revestimento marginal entre a Ilha Verde e o Pac-Siac. No que respeita a uma intervenção em toda a área portuária de Macau, por forma a garantirem-se as condições mínimas de acessibili-dade à navegação, condição vital para a economia da cidade, este plano que deveria ter sido assumido como a peça fundamental duma política de urbanismo estratégico, viu-se infelizmente truncado quanto à execu-ção de algumas das suas principais propostas e, de igual modo, arrastado no tempo quanto à concretização de outras das soluções nele previstas. 1885 — (IX-21) — data da Portaria Provincial n.°78 relativa à urbanização da Horta da Mitra — abertura de ruas, canalização e valetas. 1900 — Aprovado o «Plano de Melhoramentos do Bairro de S. Lázaro» por PTP de 30 de Junho de 1900, in BOGPM 26. 1909 — Havia que articular diferentes planos em curso; o Plano Geral de Melhoramentos do conjunto dos Bairros de Sankiu, Long-tin-chin, Seac-lu-tao, Tap-seac, S.Miguel, Volong e S. Lázaro, foi aprovado, condicionalmente, pelo Conselho de Serviço Técnico de Obras Públicas, em sessão de 19 de Fevereiro de 1909, e enviado à Secretaria Geral com o ofício N.° 155 de 9 de Março da Direcção das Obras Públicas da Província. 1920 — Publicada em 27 de Novembro de 1920 a PTP 380 in BOGPM 48, aprovando o plano geral das obras apresentado pela Direcção das Obras dos Portos de Macau com as memórias subscritas pelo engenheiro hidrógrafo Hugo de Lacerda Castelo Branco e pelo engenheiro civil Duarte Abecassis, na parte respeitante a trabalhos a executar no porto interior e a dragagens, tanto interiores como exteri-ores, e, provisoriamente, aparte do mesmo plano referente à construcção do porto na rada de Macau. 953

Breve conclusão acerca dos efeitos práticos do Decreto de 31 de Dezembro de 1864, sobre os Planos de Melhoramentos das Cidades e Vilas do Reino: Considera o Arqt.° Fernando Gonçalves, em Direito do Urbanismo, que o Decreto de 31 de Dezembro de 1864 se manteve em vigor em Portugal até ao surgimento da legislação urbanística de Duarte Pacheco, sem ter deixado quaisquer resultados práticos significativos. A avaliar pelo sucedido em Macau, mantenho relativamente a esta afirmação, no que concerne aos efeitos deste diploma em Portugal, uma atitude de dúvida. No que respeita à aplicação do Decreto de 31 de Dezembro de 1864 a Macau, este diploma revelou-se ter sido da máxima importância no arranque e desenvolvimento do Urbanismo Estratégico e Higienista neste Território, a partir da década de 80 no século passado, criando sem dúvida uma das páginas mais notáveis da História da Urbanística Portuguesa, num contexto luso-chinês, sem dúvida de grande relevo a nível internacional, infelizmente quase totalmente desconhecida. II DA DITADURA MILITAR AO FIM DA II GUERRA MUNDIAL (1926-1945) 1. SOBRE OS PRIMÓRDIOS DO MODERNO PLANEAMENTO URBANÍSTICO EM PORTUGAL: A FASE DUARTE PACHECO 1.1. DA URBANIZAÇÃO DA INICIATIVA DA ADMINISTRAÇÃO 1.1.A. OS ANTECEDENTES DOS PLANOS REGIONAIS (ver IV. 2.2 — a.1 ) 1.1.B. OS PLANOS GERAIS DE URBANIZAÇÃO (1934) Decreto-Lei n.° 24 802, de 21 de Dezembro de 1934 — criou a obrigatoriedade das Câmaras promoverem a elaboração de Planos Ge-rais de Urbanização das sedes dos seus municípios. O artigo l.° deste diploma alargava tal obrigatoriedade quer às localidades com mais de 2 500 habitantes, cujo crescimento e desenvolvimento fosse detectado pelos recenseamentos, quer ainda a centros ou zonas «de interesse turístico, recreativo, climático, terapêutico, espiritual, histórico ou artístico, designadas pelo Governo». 1.1.C. OS PLANOS GERAIS DE URBANIZAÇÃO E DE EXPANSÃO (1944) A falta de técnicos especializados e a falta generalizada de levan-tamentos topográficos, originou alguns atrasos no processo de realiza-ção dos planos gerais de urbanização. Ultrapassados genericamente tais problemas e decorridos dez anos, o Decreto-Lei n.° 33 931, de 5 de Setembro de 1944, veio de novo 954

reunir as disposições acerca dos «P.U.'s» de modo legalmente coinci-dente com os termos do diploma anterior. Este mesmo diploma, o Decreto-Lei n.° 33 931, de 5 de Setembro de 1944, não pode deixar de ter influenciado a promulgação posterior (12 anos depois) de legislação sujeitando à disciplina urbanística as capitais das províncias ultramarinas: Decorrente da política de Duarte Pacheco, legislação sujeitando à disciplina urbanística as capitais das províncias ultramarinas e outras sedes de concelhos ou povoações cuja situação ou importância o justifiquem, incluindo as respectivas áreas suburbanas ou zonas de natural expansão, só surgiu com o Decreto n.° 40 742, de 8 de Setembro de 1956, no D.G. n.° 180, I Série, de 25 de Agosto de 1956, com obrigatoriedade de ser publicado no Boletim Oficial de todas as provín-cias ultramarinas, transcrito para Macau in B.O. n.° 36. Pela sua importância, faz-se a seguinte transcrição do preâmbulo e dos dois primeiros artigos deste decreto: «O rápido crescimento de numerosos núcleos populacionais do ultramar exige solicita atenção e permanente vigilância das autorida-des responsáveis, que assegurem o oportuno planeamento da racional utilização dos espaços urbanos e a disciplina da construção, de harmo-nia com os ditames do interesse geral naquele planeamento traduzidos. A tanto visa a elaboração de planos de urbanização e a imposição dos respectivos regulamentos, há anos em uso para as principais povoações das províncias ultramarinas, estudados ou orientados através do Gabi-nete de Urbanização do Ultramar. Tem-se verificado, porém, que os poderes facultados pela lei aos corpos administrativos lhes não permitem responder pelo que nessa matéria se passa nas áreas da sua jurisdição, nem impor, com a prontidão e eficácia indispensáveis, o respeito do interesse comum sobre os caprichos ou ambições que muitas vezes se manifestam. Assim se tem gerado uma série já demasiado numerosa de graves problemas urbanísticos e onerado pesadamente o futuro, com desmandos que o mais elementar bom senso, provido de meios adequados de intervenção correctiva, teria impedido sem intervenção de maior. Urge evitar que se comprometa o futuro das povoações mais impor-tantes e, para isso, dar aos seus corpos administrativos a possibilidade de velarem efectiva e oportunamente porque o desenvolvimento urbanístico das áreas sob sua jurisdição se processe de acordo com os planos e normas aprovadas ou, na falta temporária destes — que algumas vezes não será possível elaborar em cadência proporcionada ao crescimento rapidíssimo dos núcleos populacionais —, com a prudência indispensável para não impossibilitar a utilização presumivelmente mais proveitosa dos diferentes esfpaços urbanos e a sua orgânica estruturação. Nestes termos: Ouvido o Conselho Ultramarino; Usando da faculdade conferida pelo n.° 3 do artigo 109.° da 955

Constituição, o Governo decreta e eu promulgo, nos termos do §2.° do seu artigo 80. °, o seguinte: Artigo l.° Ficam sujeitas à disciplina urbanística especialmente definida no presente diploma as capitais das províncias ultramarinas e outras sedes de concelhos ou povoações cuja situação ou importância o justifiquem, incluindo em qualquer dos casos as zonas suburbanas ou destinadas à sua natural expansão. § único — Os governos das províncias ultramarinas, com audiên-cia do Conselho do Governo nas províncias de governo-geral, ou da respectiva secção permanente nas demais províncias, determinarão em portaria quais as sedes de concelho ou outras povoações a que deva ser aplicado o regime deste decreto, definindo o perímetro abrangido. Artigo 2.° Nas áreas urbanas e suburbanas abrangidas pelo disposto no artigo anterior são proibidas novas construções, ou qualquer modifica-ção, renovação ou reparação das existentes, sem prévia licença do respectivo corpo administrativo, independentemente de qualquer outra licença ou autorização que a lei exigir por motivos especiais.» Despacho n.° 66/63, de 29 de Dezembro, sobre o Plano Regulador de Macau: A tentativa de dar cumprimento ao Decreto 40 742, de 8 de Setembro de 1956, in D.G. n.° 180, I Série, de 25 de Agosto de 1956, sujeitando Macau, enquanto capital de província, à disciplina urbanís-tica, só havia de surgir 7 anos depois da publicação deste diploma, com o Despacho n.° 66/63, de 29 de Dezembro, do Governador, António Adriano Faria Lopes dos Santos, nomeando uma comissão para a elaboração do Plano Regulador de Macau. Os estudos decorrentes para a elaboração deste Plano Regulador de Macau, nunca chegaram a ser publicados. 1.1.D. O PLANO PARCIAL DE URBANIZAÇÃO (1944): O Decreto-Lei n.° 33 931, de 5 de Setembro de 1944, atrás referido com a designação de «P.G.U. e de Expansão», vigorou até 1971; criou no artigo 10.°, § 4.° uma nova figura de plano, a de «Plano Parcial de Urbanização». Em Macau, próximos da figura de planos parciais, poderão considerar-se as seguintes experiências urbanísticas: Diploma Legislativo n.°l 677, de 10 de Agosto de 1965, in B.O.M. Suplemento ao n.° 32, sobre a zona da Penha-Barra. Delimita na cidade a zona da Penha-Barra, regulamentando-a quanto ao exclusivo de actividades hoteleiras e artesanais e quanto à remoção de todos os focos de insanidade, dado tratar-se da melhor zona residencial de Macau. Refere ainda este diploma legislativo que o plano de urbanização da zona da Penha-Barra está em adiantado estudo, 956

verificando-se contudo que, até hoje, o mesmo nunca chegou a ser publicado em Boletim Oficial. Portaria n.° 8 096, de l de Janeiro de 1966, sobre o Plano de Urbanização da Zona Industrial da Areia Preta. Por Portaria n.° 8 096, de l de Janeiro de 1966, foi aprovado o Regulamento do Plano de Urbanização da Zona Industrial da Areia Preta, posteriormente revisto e actualizado pela Portaria n.° 9 195, de 15 de Novembro de 1969. Pelo facto de haver sido publicado em B.O., contrariando assim uma tendência generalizada em Portugal e Macau, este plano representa um marco na história jurídica do urbanismo deste Território constituindo uma experiência que, como se verá, só será retomada muito posterior-mente na década de 90, com o P.I.U./N.A.P.E. e o P.I.U./ Praia Grande. 1.2. DA URBANIZAÇÃO DE INICIATIVA PARTICULAR: O artigo 10.° do Decreto n.° 21 697, de 30 de Setembro de 1932, contemplava a possibilidade de verbas do Fundo de Desemprego serem aplicadas em melhoramentos urbanos, com a participação de habitantes ou proprietários, aos quais eram garantidas iguais condições às estipu-ladas para as autarquias locais, corporações administrativas e comissões de iniciativa. Por sua vez, pelo artigo 12.° do Decreto-Lei n.° 24 802, de 1934, podiam as Câmaras Municipais «fazer-se substituir na elaboração dos planos gerais de urbanização, pelas comissões de iniciativa, quando estas o desejassem, ou por empresas particulares, mediante a celebração de contratos aprovados pelo Governo». Com Duarte Pacheco, na Lei n.° l 909, de 22 de Maio de 1935, relativa ao Plano de Urbanização da Costa do Sol, graças à experiência do urbanista autor, Alfred Agach, foi de igual modo prevista e regula-mentada a iniciativa dos particulares através de loteamentos dentro da área do plano. Curiosamente, decorrido apenas um ano, em total oposição com o previsto anteriormente naquele plano, o Código Administrativo de 1936-1940, veio abolir tacitamente o regime de urbanização parti-cular. Tais factos, só podem ter sido derivados quer do processo estatizante da política urbanística e fundiária iniciada pelo Estado Novo, quer como meio, diga-se nada eficaz, de contrariar a apetência da iniciativa privada em urbanizar terrenos rústicos, lucrando com as mais valias decorrentes da passagem destes a terrenos urbanos. «Impunha-se, assim, alargar a área de intervenção dos planos urbanísticos, por forma a abranger não apenas as áreas urbanizadas e urbanizáveis, mas também o hinterland rural dos municípios. Esta exigência seria satisfeita em 1944, quando o regulamento dos planos gerais de urbanização e expansão incluiu, na área de intervenção destes planos, as zonas rurais de protecção dos aglomerados urbanos. 957

No entanto, por razões que se prendem com a perda de eficácia dos planos gerais de urbanização, a delimitação das referidas zonas rurais nem sempre terá produzido os efeitos delas esperados. A comprová-lo, aí está quer o envolvimento das principais cidades por uma cintura de urbanizações clandestinas, quer a dispersão de aldeamentos turísticos pelo território». «Arqt.° Fernando Gonçalves, D.U. — INA — 1989 — p. 252». III DO PÓS GUERRA AO FIM DO ESTADO NOVO (1945-1974) 1. A FASE PÓS DUARTE PACHECO 1.A. OS ANTE-PLANOS DE URBANIZAÇÃO (1946) Decreto-Lei n.° 35 931, de 4 de Novembro de 1946 — A experiência vinha provando no entanto que a aprovação dos Planos de Urbanização, dava força e maiores competências às Câmaras Municipais, facto que não agradava ao governo salazarista, defensor de uma concepção administrativa fortemente centralista. Deste modo, passados dois anos, com vista a pôr cobro aos efeitos descentralizadores do planeamento urbano em curso, o governo, com este diploma, passou a considerar que bastavam Ante-Planos de Urbanização, determinando que seriam « obrigatoriamente respeitados em todas as edificações, reedificações ou transformações de prédios e no traçado de novos arruamentos «nas áreas por eles abrangidos, com igual força vinculativa à dos Planos. Com tal diploma, a não ser que tal possa significar a existência então de fortes contradições dentro do sistema salazarista, Duarte Pacheco, haveria de tornar-se de igual modo no pai do anti-planeamento e de certo modo, dar também o seu contributo para a vaga de urbanismo ilegal ou selvagem que corroeu o país nas décadas sequentes até 1984. 1.B. R.G.E.U. (1951) E A INEFICÁCIA DOS ANTE-PLANOS Decreto-Lei n.° 38 382, de 7 de Agosto de 1951* — Foi com a publicação em 1951 deste diploma, o RGEU, que começaram a levantar-se os maiores problemas e interrogações à solução dos «ante-planos» estabelecida no Decreto-Lei n.° 35 931, de 4 de Novembro de 1946. Este novel Regulamento Geral das Edificações Urbanas refere tão só e expressamente as figuras de « Plano Geral ou Parcial aprovado «e estabelece pelo artigo 3.° a impossibilidade de concessão de licenças camarárias que não respeitem tais instrumentos de planeamento. Por sua vez, o artigo 11.°, obriga à existência de plano aprovado para que a Câmara Municipal possa proceder à expropriação de edificações. Refira-se que esta disposição foi iniciada pelo artigo 15.° do Decreto-Lei n.° 24 802, de 21 de Dezembro de 1934, prolongando-se até aos nossos dias com quase total ineficácia prática. 958

Nos finais da década de 1950, o país dispunha já de mais de duas centenas de localidades em regra, com o respectivo «ante-plano». * Posteriormente alterado pelo Decreto-Lei n.° 44 258, de 31 de Março de 1962 e pelo Decreto-Lei n.° 45 027, de 13 de Maio de 1963. Vejamos, no território de Macau, qual o percurso do Regulamento Geral da Construção Urbana: No Boletim Official de 29 de Junho de 1901, foi publicado o «Regulamento provisório elaborado em harmonia com a portaria Regia n.° 101 de 4 d'Agosto de 1900 e portaria provincial n.° 113 de 22 de Setembro do mesmo ano, para execução dos serviços da secção de obras municipaes». Este regulamento provisório, daria lugar ao decreto de 20 de Julho de 1912*, inB.O.35, de 31 de Agosto, designado por «Regulamento dos Serviços de Obras Particulares e de Salubridade das Edificações Urbanas da Cidade de Macau»; * O artigo 85. ° deste decreto de 1912 veio a ser alterado pelo DIL 467 de 23 de Novembro de 1935; O Decreto de 20 de Julho de 1912, foi revogado tacitamente pelo DIL 661 do BOCM 13, de 30 de Março de 1940, que pôs em vigor o novo «Regulamento dos Serviços de Obras Particulares e de Salubridade das Edificações Urbanas da colónia de Macau», o qual foi revogado pelo DIL 966 do BOCM 52 S de 31 de Dezembro de 1946, que pôs em vigor o «Regulamento Geral da Construção Urbana para a Colónia de Macau»; Este último diploma, por sua vez, depois de algumas rectifi-cações, aditamentos e alterações, foi revogado pelo DIL l 600 do BOCM 30 S de 31 de Julho de 1963, mandado elaborar pelo Decreto n.° 43 089, de 25 de Junho de 1963. Pelo Decreto n.° 43 089, de 23 de Junho de 1963, in B.O.M. de 31 de Julho: «O Regulamento dos Serviços de Obras Particulares e de Salubri-dade das Edificações Urbanas da cidade de Macau foi aprovado pelo Decreto de 20 de Julho de 1912. O decurso de meio século de vigência do referido diploma conduziu à desactualização de uma grande parte das suas disposições, que hoje já não se ajustam à dinâmica da vida moderna nem ao seu ritmo de progresso e desenvolvimento, pelo que urge dotar a província com providências legislativas adequadas às necessidades de crescimento da cidade. Recomenda-se, por razões facilmente compreensíveis, que a ela-boração dessas normas seja confiada aos órgãos legislativos da provín-cia, incontestavelmente os mais habilitados para avaliar do grau das suas próprias necessidades e em cuja competência, aliás, se compreen-de a matéria a regulamentar». (...) «Artigo 1.° É revogado o Decreto de 20 de Julho de 1912 e, bem assim, o 959

Regulamento dos Serviços de Obras Particulares e de Salubridade das Edificações Urbanas da cidade de Macau por ele aprovado. Artigo 2.° Ficam os órgãos legislativos da província de Macau autorizados a elaborar novo regulamento sobre serviços de obras particulares e de salubridade das edificações urbanas da cidade». Decorrente deste Decreto n.° 43 089, de 23 de Junho de 1963, in B.O.M. de 31 de Julho, é publicado no mesmo B.O.M. o Diploma Legislativo n.° 1 600 de 31 de Julho de 1963, do qual se faz transcrição de parte do seu preâmbulo: 1. O Diploma Legislativo n.° l 100, de 3 de Setembro de 1949, mandou introduzir algumas alterações ao Regulamento Geral da Cons-trução Urbana para a Colónia de Macau, aprovado pelo diploma Legislativo n.° 966, de 31 de Dezembro de 1946, para terem execução provisória pelo período de um ano, as quais ainda não têm carácter definitivo apesar de, na altura própria, os Serviços competentes terem informado que elas satisfaziam, chegando até a apresentar um projecto de novo regulamento que incluía não só essas alterações mas outras para que se reconhecera a necessidade de serem também consideradas com finalidade de tornarem mais claro o que já se encontrava legislado ou suprir certos casos omissos e ainda por haver vantagem em reunir num só diploma o que, relativamente a edificações urbanas, havia sido legislado posteriormente a 1946. Como posteriormente à elaboração desse trabalho, se revogasse na metrópole o Regulamento de Salubridade das Edificações Urbanas, aprovado por decreto de 14 de Fevereiro de 1903, sobre o qual se baseava a legislação em vigor na província sobre matéria de edificações, e se publicasse, em substituição, o Regulamento Geral das Edificações Urbanas, que f az parte integrante do Decreto-Lei n.° 38 382, de 7 de Agosto de 1951, houve necessidade de se rever também a legislação da província e de se elaborar o Regulamento Geral da Construção Urbana, que faz parte do presente diploma de forma a que obedecesse às novas normas fixadas pelo citado decreto-lei. A revogação do regulamento aprovado pelo decreto de 14 de Fevereiro de 1903, impôs-se em virtude de o decurso de quase meio século, após a sua promulgação, ter dado margem a uma larga evolu-ção, não só nas ideias acerca da intervenção dos serviços oficiais nas actividades relacionadas com as edificações, mas também nas técnicas que lhes são aplicáveis». Decreto-Lei n.° 79/85IM, de 21 de Agosto, in B.O.M. da mesma data, estabelece relativamente ao RGCU, normas de natureza adminis-trativa que regem o processo de apreciação e aprovação de projectos, licenciamento e fiscalização de obras de construção civil a efectuar em Macau. Pelo artigo 75.° 1, são expressamente revogados o Título I, o Capítulo l da Título II e o Título VI da 1.a parte do Regulamento Geral da Construção Urbana, aprovado pelo Diploma Legislativo n.° l 600, de 31 de Julho de 1963. 960

Relativos ao RGCU de Macau, o Diploma Legislativo n.° l 600 de 31 de Julho de 1963 e o Decreto-Lei n.° 79/85 de 21 de Agosto, ainda em vigor, embora já com algumas alterações e rectificações, estão muito desajustados à realidade urbanística e da construção existente, em especial em relação aos problemas decorrentes da construção da cidade em altura verificada a partir da década de 80, encontrando-se por isso em fase de revisão. Em breve síntese, para uma compreensão dos aspectos evolutivos entre o primeiro «Regulamento dos Serviços de Obras Particulares e de Salubridade das Edificações Urbanas da Cidade de Macau» (1912) e, o «Regulamento Geral da Construção Urbana para a Colónia de Macau» (1963) actualmente em vigor, pode afirmar-se que: — O primeiro regulamento (1912) estava essencialmente voltado para aspectos de higiene urbana, de salubridade das casas e das ruas, e para a subordinação da componente construtiva à figura de plano urbanístico, então designado por «Plano De Melhoramentos Da Cida de»; todos os restantes regulamentos que lhe sucederam, desenvolve ram a componente relativa ao controle da qualidade dos aspectos construtivos, deixando de mencionar o primado do plano sobre todo o processo da edificação; — Esta evolução dos regulamentos da construção em Macau, se por um lado traduz uma progressiva especialização e aprofundamento da legislação no que respeita ao controle da qualidade da construção, reflecte também sem dúvida a secundarização que o Planeamento Urbanístico passou a ter em Portugal, essencialmente na fase pós Duarte Pacheco. 1.C. O PLANEAMENTO EM CICLO SEM FIM Afinal, toda aquela vaga de ante-planos em Portugal, tinha ou não tinha força jurídica? O conflito entre o determinado no Decreto-Lei n.° 35 931, de 4 de Novembro de 1946, acerca da equivalência entre figuras de «ante-plano «e de «plano», face às novas exigências do R.G.E.U. (Decreto-Lei n.° 38 382, de 7 de Agosto de 1951) em que só é reconhecida a figura de «Plano Geral ou Parcial aprovado», haveria de ter as consequências mais gravosas nas práticas do licenciamento urbano camarário. A partir daqui, o procedimento administrativo dos licenciamentos passou cada vez mais a enferneziar-se pela sistemática auscultação das hierarquias acima da Câmara Municipal, mesmo para os problemas mais simples. Perante tal indefinição e ambiguidade, ficaram criadas as condições para a generalização e cimento de práticas aleatórias e discricionárias sobre os processos em apreciação, por parte de toda a cadeia burocrática da Administração. Por sua vez, apesar do novel R.G.E.U. só reconhecer as figuras de «Plano Geral ou Plano Parcial aprovado«, o governo salazarista, dentro duma concepção centralizadopa da Administração, continuou a negar, na prática, tal figura, arrastando e eternizando qualquer processo condu- 961

cente à sua aprovação. A tal propósito escreve Fernando Gonçalves em «D.U. — INA — 1986 — p. 229»: «Um único Decreto-Lei, com um único artigo, instaurou aquilo que designo por planeamento em ciclo sem fim, isto é, o estudo de um plano geral de urbanização passou a caminhar do esboceto para o ante-plano sujeito a revisão; do esboceto de revisão do ante-plano, para o ante-plano revisto sujeito a remodelação; do esboceto remodelado do ante-plano revisto, para o ante-plano revisto e remodelado sujeito a alteração; e assim sucessivamente... A eficácia negativa do sistema de planeamento em ciclo sem fim pode ser medida por um simples indicador: de 1944 a 1971, nem um único plano geral de urbanização mereceu atingir o estatuto de plano aprovado em conformidade com a lei. (...) Assim, o sistema de plane-amento fecha-se sobre si próprio e distancia-se da realidade». Conclui ainda Fernando Gonçalves sobre os objectivos do dito planeamento: «Avalizar a especulação e, simultaneamente alimentar a ficção de que o país estava a ser planeado». Refira-se que tal política, ganhou tamanho enraizamento nos dife-rentes agentes de intervenção urbanística que, para mal do País, veio a prolongar-se até 1990, altura em que finalmente vingou a figura de P.M.O.T. (Plano Municipal de Ordenamento do Território) e com ela, entre nós, o urbanismo jurisdicizado. Pelo que se expõe sobre o «planeamento em ciclo sem fim», é fácil perceber também, porque é que os estudos tendentes ao Plano Regulador de Macau, decorrentes do Despacho n.° 66/63, elaborados em Lisboa, no Ministério do Ultramar, os quais não constituíam uma excepção à regra, se foram eternizando inviabilizando assim a promulgação do citado Plano. 1.D. OS «P.G.U.'S» DE ÁREAS TERRITORIAIS E OS PLANOS DE PORMENOR (1971) Decreto-Lei n.° 560/71, de 17 de Dezembro — estabelece a elaboração pelas Câmaras de Planos de Urbanização, criou a figura de Plano de Pormenor (artigo 7.°) e define a revisão dos planos de 5 em 5 anos (artigo 3.° — 5) dando-lhes uma grande flexibilidade; os celebérrimos ante-planos legitimados no diploma de 1946, contraria-dos pelo R.G.E.U. (1951), passaram também à designação de «planos«, resolvendo-se aparentemente um problema que se arrastava há duas décadas. Coloca-se, contudo, a seguinte questão: que validade prática teria um ante-plano ou plano , velho de 20 ou 30 anos? Para além desta interrogação, não obstante a existência inequívoca da figura jurídica de « Plano», e de se haver disciplinado com um outro diploma simultâneo, o Decreto-Lei n.° 561/71, a estrutura dos Planos Gerais e Parciais, e dos Planos de Pormenor, por razões de prossecução do centralismo político e administrativo só muito raramente o governo, mesmo depois destes 962

diplomas, veio a aprovar planos. De forma sistemática, a prática dos licenciamentos urbanos camarários passou então a estar tão só assente: — Em regulamentação para a construção (R.G.E.U.) associada à técnica dos alinhamentos. — No recurso a meros estudos, esbocetos, ou ante-planos desactualizados e sem qualquer força jurídica, podendo mesmo ser vários em simultâneo para o mesmo local, ao sabor das pressões em jogo. 1.E. O REGIME JURÍDICO DOS LOTEAMENTOS (1965; 1973) E OS BAIRROS CLANDESTINOS Decreto-Lei n.°46 673,de 29 de Novembro de 1965 — A primeira regulamentação global dos loteamentos urbanos só veio a surgir, efectivamente, com este diploma, o qual foi depois profunda-mente alterado pelo Decreto-Lei n.° 289/73, de 6 de Junho. Com planos de urbanização nunca aprovados, dentro dum sistema de «planeamento em ciclo sem fim», com uma burocracia infernal que subme-tia por sua vez os processos de loteamento, à engrenagem de tal sistema ficção, nada mais restava, nem nada mais de real para além de toda essa farsa de planeamento, do que o alastramento em mancha de óleo do fenómeno dos loteamentos chamados clandestinos, cercando as nossas principais cidades e nalguns casos cobrindo a totalidade do município. O Decreto-Lei n.° 289/73 , como se verá mais adiante, colocou os principais agentes da urbanização clandestina, os loteadores, no papel de «imaculados» que a coberto do próprio diploma se limitavam a vender terrenos indivisos, em avos, em regime de compropriedade, como se «nada» tivessem a ver com o que efectivamente se passava na fase imediata à própria venda, isto é, a demarcação de lotes para auto-construção por parte dos próprios compradores. Decorrente deste diploma, não é o loteador mas sim o cidadão comum que sem quaisquer outras alternativas para resolver o seu problema da habitação se vê obrigado a trilhar os caminhos da ilegalidade. Tal como pilatos, perante este diploma, na passagem de avos à demarcação de lotes, quase se pode dizer que o loteador pode daí lavar as suas mãos; efectivamente, venda de terrenos em avos não é lotear. Vejamos, através de algumas transcrições, o que diz o Dr. Osvaldo Gomes em «D.U. — INA 1989 — p. 412», acerca do Decreto-Lei n.° 289/73: «No acórdão de 19 de Novembro de 1987, ficou assente: «Na vigência do Decreto-Lei n.° 289/73, de 6 de Junho, é válido o contrato-promessa de compra e venda de terreno compreendido em loteamento sem alvará, a menos que.no momento da celebração desse contrato haja impossibilidade de obtenção do alvará, por haver lei, regulamento ou acto administrativo impeditivo da sua emissão». «A falta de menção numa escritura do número e data do alvará de loteamento não acarreta a sua nulidade, se o alvará tiver sido arquivado 963

como documento integrante dessa escritura e dele constarem esses elementos, servindo de base ao registo as fotocópias da escritura e do alvará». (...) «A chamada 'venda em avos' constitui, na vigência do Decreto-Lei n.° 289/73, o recurso utilizado pelos loteadores clandestinos para con-tornar o disposto no artigo 27.°/2. Dado que, em princípio, a constituição de compropriedade não implicava divisão do prédio mas um condomínio pro-indiviso, não era aplicado o regime dos loteamentos». Quer tudo isto dizer simplesmente, que a propriedade do solo em Portugal, nas periferias das nossas cidades, ficou de forma generalizada assente em contratos-promessa de compra e venda de terrenos em avos, numa situação de eterna expectativa de que um dia, tais avos ilegalmente demarcados em lotes, viessem a ser abrangidos por lei, regulamento ou acto administrativo, que aprovasse o prédio efectivamente retalhado. Decorreram daqui uma onda de processos para a legalização e recupe-ração dos bairros clandestinos, com recurso à figura do «loteamento», os quais, obviamente, também não conseguiam fugir ao sistema implan-tado do «planeamento em ciclo sem fim». Será que algum desses milhares de loteamentos já conseguiu alvará? Foi neste contexto jurídico do urbanismo, deveras desolador, que nos anos escaldantes imediatos à Revolução de Abril/74, na década sequente até 1984, face aos fundamentalismos políticos, às indefinições na política administrativa, à fragilidade do poder, e a uma acentuada imigração das populações para os maiores centros urbanos, que ganhou maior alento o processo dos loteamentos «ilegais», corroendo selvaticamente as perife-rias das nossas cidades e áreas significativas da nossa orla costeira. A tal fenómeno que constituiu uma teia à qual a própria banca nacionalizada, então, não terá sido alheia por lhe ter servido de algum suporte, só foi posto fim, graças à firme intervenção da Alta Autoridade Contra a Corrupção. 1.F. O ANO NEGRO(1973)DO URBANISMO E DA ARQUITECTURA EM PORTUGAL Considero o ano de 1973, o ano mais negro de toda a história jurídica do urbanismo e da arquitectura em Portugal. Com o Decre-to-Lei n.° 289/73, de 6 de Junho, e com o Decreto-Lei n.° 73/73, de 28 de Fevereiro, consumou-se em toda a linha, a política de concepção ruralista de produção espontânea de espaço, obviamente com total desenquadramento histórico face à sua época, à margem do planeamento e à margem do desenho urbano e arquitectónico. Já vimos atrás como o Decreto-Lei n.° 289/73 viabilizou os loteamentos clandestinos e quais as consequências nefastas que daí derivaram sobre a estrutura e organização do espaço envolvente das nossas principais cidades; vejamos agora a outra das razões por que 964

considero o ano de 1973, o ano mais negro de toda a história jurídica do urbanismo e da arquitectura em Portugal, a qual se prende com o Decreto-Lei n.° 73/73, de 28 de Fevereiro. Entre o urbanismo selvagem e o urbanismo dito «legal» embora não jurisdicizado, as diferenças de qualidade compositiva, funcional e estética, eram muito pequenas ou nulas. Tinham ambos em comum não só o serem avessos à figura de plano, como ainda não terem quaisquer preocupações ao nível do desenho urbano e, nas construções futuras que aí se implantavam, igual dispensa de desenho arquitectónico da autoria de arquitectos. Diga-se que este problema é não só consequência directa do Decreto-Lei n.° 73/73, de 28 de Fevereiro, que estabelece a permissão de técnicos sem formação adequada exercerem arquitectura, como ainda da marginalização pública em que a própria classe profissional dos arquitectos em Portugal, então, caiu. Mais recentemente, no Jornal Arquitectos n.° 75, a coluna «Os Actos Próprios Dos Arquitectos» expressava que aquela Associação Profissional vinha defendendo que os arquitectos só devem intervir nos edifícios de maior dimensão e significado. Ora, sendo 75 por cento da construção global anual do país, pequena construção, seria fácil concluir que afinal, o Decreto-Lei n.° 73/73, estava em perfeita sintonia com tais estranhas posições públicas defendidas por aquela associação profissional, permitindo assim que outros profissionais sem formação adequada, ocupassem e ocupem ainda um espaço que a A.A.P. definia como impróprio dos arquitectos. Era então corrente entre muitos arqui-tectos que a proletarização da sociedade poderia ser conseguida pela promoção estatal unicamente de habitação colectiva. O n.° l da revista «Cidade Campo», publicação sobre a temática sócio-política do urbanismo e da arquitectura, chegou ao extremo radicalismo de considerar que a solução moradia era específica de programas e políticas habitacionais do III.º Reich. Na ausência de uma política realista e sensata, a solução moradia que com o Estado Novo, obedecendo ao princípio totalitário de um estilo único oficial contrário à liberdade de concepção arquitectural, chegou a ser definida como a tipologia ideal de casa para os portugueses, viu-se, por razões de igual modo ideológicas e políticas totalitárias, embora de sentido contrário, eliminada radicalmente dos programas de construção de habita-ção por via estatal, contrariando-se assim as tipologias do espaço antropologicamente e culturalmente desejadas pelas populações que oriundas do campo partiam em massa quer para o estrangeiro, quer para as periferias das nossas maiores cidades. Os bairros ditos clandestinos, no que respeita à solução dominante de habitação unifamiliar aí adoptada, a moradia, auto-construídos à margem dos planos e do desenho urbano e arquitectónico, mais não são afinal do que a auto-resposta, espontânea, quer à política cega da Administração que tentava impedir o direito à liberdade de escolha do tipo de habitação, quer ao próprio posicionamento não menos cego da AAP que, em os «Actos Próprios dos Arquitectos» considerava impróprio, de forma implícita, que se projectassem moradias (pequena construção). 965

Tudo isto aconteceu obviamente numa altura em que a arqui-tectura e o desenho urbano eram vistos por muitos arquitectos e certas instituições, mais como uma causa a partir da qual era possível mudar o mundo para a utopia do igualitarismo, do que propriamente uma arte, a mais pública de todas as artes. A problemática dos bairros clandestinos andava por sua vez muito próxima duma outra que, de certo modo a antecedeu e com ela se veio a confundir: a da construção da chamada «casa do emigrante». Por algum tempo, em Portugal, o emigrante foi acusado pela Administração como o «bode expiatório» de todos os males e transfigu-ração negativa da nossa paisagem. Contudo, não eram os emigrantes os responsáveis pela inexistência de planeamento do urbanismo em Portu-gal, não eram os emigrantes os responsáveis pelas afirmações públicas de responsáveis da «A. A.P.» que escreviam ser política daquela institui-ção não deverem os arquitectos projectar quaisquer pequenas constru-ções (implícitas as moradias), e não eram os emigrantes os responsáveis por legislação em Portugal que permitia e permite a qualquer um sem formação para o efeito, fazer ou assinar projectos de arquitectura. Curiosamente, a «casa do emigrante» do ponto de vista da antropo-logia do espaço, assentava em programas de transição reformista, da casa rural para a casa urbana, facto indiscutivelmente inovador e positivo que exigia tão só o seu devido enquadramento quer no planea-mento do urbanismo, quer pelo desenho competente da arquitectura, factos de que a nossa Administração deliberadamente andava arredia. Não se poderá afirmar que Portugal não dispusesse de alguma legis-lação, ainda que «avulso», que de algum modo pudesse servir de suporte ao processo urbanístico. O problema é que essa mesma legislação não continha os mecanismos que obrigassem a sua transposição para a realidade do espaço, assumindo em regra um carácter prático facultativo; as Câmaras Municipais não se obrigavam a cobrir o seu território com planos e, mesmo que o fizessem, é duvidoso que alguma vez os vissem aprovados ministe-rialmente. Ora, devendo os loteamentos respeitar os planos hierarquicamente superiores, quer pela ausência destes ou da sua não eficácia jurídica, quer ainda pela própria ficção do sistema de planeamento em ciclo sem fim, é óbvio que a urbanização da iniciativa particular, neste contexto, trilhava um caminho deveras difícil e desmotivador. O regime jurídico dos loteamentos urbanos só viria a ganhar novo rumo e a evoluir a caminho da eficácia do Direito, nos anos sequentes a 1990, como se verá, ponto de partida actual do nosso urbanismo jurisdicizado. Em Macau, comparativamente a Portugal, vejamos, como se processa o exercício da arquitectura e do desenho urbano: Pelo artigo 13.° do Decreto-Lei n.° 79/85/M, de 21 de Agosto, «os projectos de arquitectura serão elaborados por arquitectos». Ainda que o presente diploma não faça referência à prática do desenho urbano, mas apenas ao exercício da arquitectura, é fácil perceber que também em Macau, os projectos desta especialidade só 966

possam ser elaborados e assinados por arquitectos; tal não significa que entre a arquitectura e o desenho urbano não devam existir domínios curriculares diferenciados na formação profissional do arquitecto, criando direitos e responsabilidades também diferenciadas, de modo a que se possam e devam autonomizar cada uma das áreas em questão. No Território da República, especialidades técnicas sem formação adequada para o exercício da arquitectura, nomeadamente agentes técni-cos, engenheiros civis e construtores, podem elaborar e assinar projectos desta especialidade, salvo em áreas muito restritas como sejam «zonas de protecção» a monumentos nacionais e edifícios classificados. Não obstante a situação existente em Macau ser indiscutivelmente mais correcta e evoluída que em Portugal, quanto ao estipulado no artigo 13.° do Decreto-Lei n.° 79/85, de 21 de Agosto, o exercício da arquitectura não deixa de ser aqui também de uma grande complexida-de e falta de transparência pelas seguintes razões: • Existem neste Território enormes lacunas, quer no âmbito da legislação urbanística, quer no da regulamentação e da norma tiva sobre materiais e técnicas da construção; • A situação atrás descrita faz com que a responsabilização profissional do arquitecto, em Macau, não tenha em regra referenciais jurídicos mas dominantemente morais; consequentemente, não existe aqui nem tal é possível pelas razões expostas, um Código de Ética Profissional, que balize e autonomize responsavelmente o exercício da arquitectura; • Consequentemente também, pela falta de referências essenciais quer no campo da legislação urbanística, quer no da regulamen tação e normativa sobre materiais e técnicas da construção, a classe profissional dos arquitectos, perde toda a autonomia de classe face a outras classes profissionais, a dos construtores e promotores imobiliários; • O cenário descrito faz com que cada profissional da arquitectura, isoladamente, dentro da «legalidade» administrativa existente, possa ser frequentemente através do desenho, um agente que se situa à margem dos processos que visam a qualificação do espaço da cidade. De contrário ele sujeita-se a perder a encomenda do projecto, que logo outro aceitará. Acentue-se que nas regras do jogo urbanístico, na ausência do Direito, a Moral é uma ficção; • Acresce a ausência de um Código Ética, o facto de a própria legislação tender, quer em Portugal, quer em Macau, para a desresponsabilização do próprio arquitecto, quanto às soluções por ele preconizadas; a gravidade do problema está em que a arquitectura e o urbanismo, entendidos como a arte de organizar o espaço e o suporte de todas as actividades do Homem, devem ser a mais pública e cívica de todas as artes; • Entre as experiências de Portugal e Macau sobre o exercício da arquitectura e do desenho urbano, é fácil de concluir que para 967

a garantia da produção de espaço qualificado, é condição necessária embora não suficiente, os projectos serem elabora-dos e assinados por arquitectos. Ⅳ DA REVOLUÇÃO DE ABRIL DE 1974 ATÉ À ACTUALIDADE Consagradas na Lei Fundamental, as Teses da Regionalização e da Descentralização Territorial e Administrativa, tal como a desburocra-tização administrativa, decorridos vinte e três anos, não se vêem materializadas nem transpostas para o sistema de planeamento. 1. FASE DA REPRODUÇÃO ALARGADA DO URBANISMO ILEGAL 1.1. A LEI DOS SOLOS DECRETO-LEI N.º 794/76, DE S DE NOVEMBRO); INEFICÁCIA DAS «ZONAS DE DEFESA E CONTROLE URBANOS» Pelo que foi descrito acerca dos loteamentos ilegais, retalho e ocupação selvática dos solos do hinterland das principais cidades do país, práticas nalguns casos extensivas a toda a área do território municipal para além dos aglomerados existentes, o estabelecimento das zonas de defesa e controle urbanos procurava pôr cobro a tal fenómeno. Diga-se porém que se os objectivos eram bons, as estratégias e meios adoptados eram totalmente incorrectos e absurdos, a ponto de tais zonas definidas na Lei dos Solos não terem sequer sido aplicadas uma única vez. Decreto-Lei n.° 794/76, de 5 de Novembro Artigo 14.° 1. Serão constituídas zonas de defesa e controle urbanos, destina das a evitar ou controlar as actividades nos solos circundantes dos aglomerados, ou neles incluídos, e as alterações no uso dos mesmos que possam ser inconvenientes para os interesses colectivos da respectiva população e para o adequado funcionamento urbano, nos diversos aspectos que careçam da tutela, incluindo o equilíbrio biofísico, bem como a preservar as características e condições necessárias ao desenvol vimento do aglomerado. 2. Será delimitada, por decreto, umas zona de defesa e controle urbanos, relativamente: a) A cada sede do distrito; b) A cada aglomerado urbano com mais de 25 000 habitantes; c) A qualquer outro aglomerado urbano para o qual se considere conveniente a criação desta zona. 3. A zona de defesa e controle urbanos poderá ser estabelecida para uma área que abranja um conjunto de aglomerados, sempre que tal se mostre conveniente para o ordenado desenvolvimento da região. 968

Artigo 15.° 1. A zona de defesa e controle urbanos terá a extensão que se mostre adequada em cada caso, para a satisfação dos fins a que se destina, devendo, porém, ser suficientemente ampla para permitir o con trole eficaz das actividades inconvenientes aos interesses da colectivi dade e satisfazer, a longo prazo, as necessidades de expansão do aglomerado. 2. Os limites da zona de defesa e controle urbanos, quando não possam coincidir, no todo ou em parte, com as circunscrições adminis trativas, deverão ser definidos de forma a permitir uma segura identifi cação, pela referência, sempre que possível, a elementos físicos facil mente identificáveis, designadamente caminhos públicos e linhas de água. (...) Artigo 18.° Deverão ser estabelecidas zonas de defesa e controle para os parques industriais, às quais será aplicável, com as devidas adaptações e tendo em vista as necessidades específicas desses parques, o disposto nos artigos 14.° a 17.°. 1.2. INEFICÁCIA DAS ÁREAS DE DESENVOLVIMENTO URBANO PRIORITÁRIO E ÁREAS DE CONSTRUÇÃO PRIORITÁRIA (DECRETO-LEI. N.° 152/82, DE 3 DE MAIO) O que atrás foi dito sobre a ineficácia das zonas de Defesa e Controlo Urbano criadas pela Lei dos Solos, aplica-se de igual modo sobre as Áreas de Desenvolvimento Urbano Prioritário e Áreas de Construção Prioritária. Em ambas as situações verifica-se por parte da Administração a falta duma visão coerente e global do processo urbanís-tico, tal como a ausência de estratégias de combate ao urbanismo casuístico e ilegal que germinava no hinterland das nossas cidades. As razões do fracasso prendem-se directamente com a falta de vontade política para fazer vingar planos jurisdicizados e o carácter voluntarista dos mesmos. Decreto-Lei n.° 152/82, de 3 de Maio Artigo 1.° (Áreas de Desenvolvimento Urbano Prioritário e Áreas de Constru-ção Prioritária) 1. Nos concelhos com mais de 30 000 habitantes serão obrigatoria mente criadas áreas de desenvolvimento urbano prioritário e áreas de construção prioritária em todas as aglomerações com mais de 2 500 habitantes, sendo facultativa a sua criação nos restantes. 2. As áreas de desenvolvimento urbano prioritário destinam-se a servir de suporte ao desenvolvimento urbano para um período máximo de 5 anos, de acordo com metas deslizantes dentro do respectivo horizonte temporal, devendo ser providas de todas as componentes urbanísticas indispensáveis à qualidade desse desenvolvimento, e terão, 969

tanto quanto possível, uma superfície necessária para absorver o cresci-mento demográfico previsto para o período. 3. As áreas de construção prioritária visam definir os terrenos para construção imediata a incluir nos programas anuais de actividade urba-nística do município. Sobre a Lei de Terras, em Macau Lei n.° 6/80/M, de 5 de Julho, in B.O. n.° 27 Aprova a Lei de Terras. — Revoga toda a legislação geral e especial que contrarie as disposições da presente lei. Notas: p. 951 — Versão em chinês publicada no B.O. n.° 51 de 20 de Dezembro de 1980, p. 2167 Revoga a Lei n.° 6/73 publicada no B.O. n.° 38 de 22 de Setembro de 1973. Alterado a artigo 198.° pela Lei n.° 5/81/M do B.O. n.° 26 S de 27 de Junho. Alterados os artigos 197.° e 198.° pela Lei n.° 2/82/M do B.O. n.° 6 de 6 de Fevereiro. Alterados os artigos 41.°, 51°, 52.°, 118.°, 124.°, 133.° a 135.°, 143.°, 151.°, 153.° a 158.°, 160.°, 162.°, 195.° e 198.° pela Lei n.° 8/83/ /M do B.O. n.° 33, de 13 de Agosto. Nos termos do artigo 201.° desta lei, publicado como diploma complementar o Decreto-Lei n.° 51/83/M do B.O. n.° 52, de 26 de Dezembro. Alterados os artigos 29.°, 30.°, 43.°, 56.°, 57.°, 68.°, 107.°, 117.°, 169.°, 170.°, 179.°, 197.° e revogado o n.° 2 do artigo 155.° e o n.° 3 do artigo 158.° pelo Decreto-Lei n.° 78/84/M do B.O. n.°30, de21 de Julho. Constituído um grupo de trabalho para a elaboração de um projecto de diploma — Lei dos Domínios Terrestre, Hídrico e Aéreo — pelo DSC 1/SAOPH/SAGE, do B.O. n.° 39, de 27 de Setembro de 1988. Estabelecidas regras complementares relativas à concessão de terrenos pelo D.S. n.° 10/GM/88, do B.O., de 25 de Janeiro. Alterados os artigos 48.°, 54.°, 55.°, 59°, 61.°, 124.° a 131.°, 133.° a 135.°, 162.°, 165.° e l79.° pela Lei n.° 8/91/M do B.O. n.° 30, de 29 de Julho. Alterados os artigos 39. °,41.°, 56. °, 119.° e revogada a alínea d) do artigo 40.° pela Lei n.° 13/91/M do B.O. n.° 46, de 18 de Novembro. Alterados os artigos 5.°, 8.°, 29.°, 55.°, 77.°, 106.°, 117.°, 118.°, 119.°, 125.°, 127.°, 131.°, 132.°, 133.°, 135.°, 147.°, 163.°, 179.°, 180.° e 181.°, pela Lei n.° 2/94/M do B.O. n.° 27 I, de 4 de Julho. Acerca da Lei de Terras, vejamos um extracto de artigo «Macau aos Quarteirões» publicado na Revista Macau, Janeiro 98: «Falar-se de terrenos e propriedades em Macau é metermo-nos por caminhos onde se misturam lendas, tradições, práticas e caracterís-ticas muito específicas, que dificilmente se coadunam com normativos legais de uma sociedade moderna. 970

Afinal, se nunca se chegou a uma palavra definitiva sobre o modo como se estabeleceram os portugueses nestas partes da China, a questão da «posse das terras» é, pode dizer-se, um problema de raiz, que atravessou os séculos até aos nossos dias. Mas nem o tempo, nem, muito menos as leis importadas da metrópole o conseguiram resolver. Daí que, também neste campo, houve necessidade de contempori-zar e, sobretudo, de encontrar soluções adequadas ao meio e às circunstâncias. Na sequência de diversas «alterações» e «ressalvas» avulsas a disposições legais emanadas da República, que vinham sendo implementadas por força da especificidade de Macau, surge, em 1980, uma alteração à Lei de Terras onde os problemas são, pela primeira vez, quantificados e analisados de uma forma abrangente e numa perspec-tiva local. Em preâmbulo, faz-se o diagnóstico da situação: A reduzida extensão territorial e a alta densidade demográfica, a quase inexistência de explorações agrárias, a finalidade essencialmente urbana do aproveitamento dos terrenos disponíveis e dos que se projecta conquistar ao mar, a construção na vertical e a saturação das áreas da parte velha da cidade, a proliferação de barracas e outras construções provisórias implantadas em terrenos vagos, a circunstân-cia de não serem poucos e pequenos os espaços do território insular relativamente aos quais se invoca a propriedade ou posse, com base em meros documentos particulares (as chamadas escrituras em papel de seda ou («sá-chi-kai»), são alguns dos particularismos de Macau que, além de imprimirem fisionomia própria e especial importância ao problema das terras , têm ditado, neste domínio, e ao longo dos anos, tratamento jurídico especial. A Lei de Terras equiparou os arrendamentos de terrenos públicos aos aforamentos existentes e instituiu para futuras concessões a precedência da hasta pública, contemplando igualmente a faculdade do ajuste directo. Duas décadas volvidas, alguns quilómetros quadrados conquista-dos ao mar depois, resolveram-se ou atenuaram-se alguns problemas, como o das barracas, ou o da saturação da zona velha, «transferindo» a construção civil para os novos aterros. Mas surgiram novos problemas, como a crise do imobiliário, e permaneceram outros, como o dos «sá-chi-kais» (antigas escrituras particulares sem valor legal) que fazem eternizar indefinições quanto à posse de algumas terras. 1.3. DIPLOMAS SOBRE CONSTRUÇÕES E LOTEAMENTOS CLANDESTINOS Decreto-Lei n.° 804/76, de 6 de Novembro — «Prevê-se que as áreas de construção clandestina possam ser objecto de medidas tenden-tes à sua legalização, à sua manutenção temporária ou à sua imediata ou próxima demolição, definindo as directrizes gerais a observar para aplicação dessas diversas medidas. 971

O que supõe a detecção e estudo das diversas áreas de construção clandestina, o qual, bem como a execução de medidas aplicáveis, se atribui aos órgãos locais competentes com o auxílio dos órgãos e serviços adequados da Administração Central e a participação das populações interessadas. A legalização das áreas que dela sejam susceptíveis deverá ser procurada através de acordo com os interessados». Decreto-Lei n.° 90/77, de 9 de Março — altera os artigos 3.°, 4.°, 5.°, 6.° e 16.° do Decreto-Lei n.° 804/76, de 6 de Novembro. 1.4. FIM DOS LOTEAMENTOS CLANDESTINOS Decreto-Lei n.° 400/84, de 31 de Dezembro — estabelece um novo regime jurídico dos loteamentos urbanos; decorridos onze anos, o Decreto-Lei n.° 289/73, foi finalmente revogado por este diploma. Correspondendo às reclamações das Câmaras Municipais e de outras entidades, o artigo 58.° (Decreto-Lei n.° 400/84) veio exigir parecer favorável da Câmara Municipal para a celebração ou registo de quaisquer actos ou negócios jurídicos de que resulte ou possa vir a resultar a constituição de compropriedade ou a ampliação do número de compartes de prédios rústicos. Se a divisão de prédios rústicos em avos ficou praticamente inviabilizada perante a necessidade de parecer prévio favorável das Câmaras Municipais, o mesmo não sucedia quanto à possibilidade de prossecução de negócios jurídicos em torno da transacção de cada fracção da compropriedade indivisa até aí constituída e registada. Assim, de modo tão simples, em breves linhas dum simples artigo do Decreto-Lei n.° 400/84, terminaram os loteamentos clandestinos em Portugal, não sem deixar os solos das periferias das nossas cidades e até de municípios inteiros e da nossa orla costeira, retalhados em pequenos lotes dentro da maior irracionalidade e à margem total do desenho urbano. As obras ilegais que nesses lotes foram construídas abrigam hoje cerca de um milhão de portugueses (1/10 da população global do país). Muitos dos nossos melhores solos agrícolas foram de igual modo triturados na voragem de tal processo. Por sua vez, se a viabilidade técnica dum edifício não vai muito além dos setenta anos, podendo noutras gerações sequentes outra arquitectura aí surgir, já a demarcação dos lotes dentro da maior irracionalidade, exercerá por certo a sua acção nefasta por muitos séculos vindouros. Pela ausência de malha urbana, a inexistência dum suporte espacial estruturado e organizado daí resultante, compromete muito seriamente o desenvolvimento da cidade actual e futura. Tudo isto aconteceu, com maior impacto no ambiente, da década de sessenta até 1984, enquanto que por toda a Europa vingaram com sucesso as Cidades Novas. Não se poderão deixar aqui de assinalar as considerações tecidas pelo Dr. Osvaldo Gomes, «DU. — INA — 1989 — p. 412», acerca da inconstitucionalidade que revestia a forma de combate aos loteamentos ilegais, quanto ao determinado no artigo 58.° do Decreto-Lei n.° 400/84: 972

«A inconstitucionalidade deste normativo suscita muitas dúvidas, pois traduz-se numa ofensa grave e desproporcionada ao direito de propriedade consagrado no artigo 62.° da Constituição, com clara violação do princípio da igualdade, da justiça e da proporcionalidade consagrados nos artigos 13.°, 266.°/2 e 270.° do texto fundamental». Tenhamos também em conta que a poção miraculosa do Decreto-Lei n.° 400/84, de 31 de Dezembro, «esse modo tão simples» que pôs fim aos loteamentos clandestinos, veio a encontrar um mercado de lotes ilegais já completamente saturado por excesso de oferta; talvez daí o seu sucesso. Este mesmo diploma revogou todo o Capítulo VIII da Lei dos Solos (Decreto-Lei n.° 794/76 de 5 de Novembro) no qual por tamanha burocracia criada, continuam a levantar-se os maiores obstáculos ao licenciamento dos loteamentos. A oposição à iniciativa dos particulares nos domínios do urbanismo, nos loteamentos, continua a não ser sequer disfarçada quando nos apercebemos pelo artigo 32.° da Lei dos Solos que « As operações de loteamento urbano podem não ser autorizadas, ainda que correspondam a empreendimentos previstos em plano de urbanização aprovado, desde que a sua imediata ou próxima realização seja inconveniente para a programa-ção adequada da execução daquele plano ou planos de interesse geral, ou para o desenvolvimento ordenado da região». Obviamente que o plano ou planos aqui referidos na Lei dos Solos, aos quais os loteamentos deveriam obedecer, só poderiam ser uma ficção já que outros não existiam. Não havendo bela sem senão, será que não quereria tudo isto dizer, tão só, que se continuariam a inviabilizar loteamentos legais, para que o negócio dos terrenos pudesse continuar centrado nas áreas abrangidas pelos loteamentos clandestinos? Acrescente-se a tudo isto que, para além dos loteamentos clandestinos, é também deste mesmo período um outro fenómeno, o das ocupações de terrenos do domínio público com desenvolvimento de grandes aglomera-ções ilegais, a um ritmo vertiginoso, em regra em zonas de fortes potencia-lidades de veraneio. Em simultâneo, a própria Administração, também à margem do Direito, ocupava tantas vezes com a maior das facilidades e uma total ausência de escrúpulos, terrenos urbanos para a construção de equipamentos colectivos, à margem da posse administrativa e de declaração de utilidade pública para efeitos de expropriação. Neste contexto, são a lógica e as estratégias da economia urbana paralela que parecem ditar efectivamente as regras do jogo. É fácil concluir que, então, a lógica da produção urbana do espaço pouco mais era do que uma faceta da «economia paralela» a qual, quer no Estado Novo quer nos anos imediatos à Revolução de Abril de 1974, constituiu em grande parte a resposta encontrada pelas populações às políticas estatizantes nos domínios do urbanismo e da habitação. 1.5. CONSIDERAÇÕES SOBRE A GRAVE SITUAÇÃO EM QUE ENTÃO (1989) SE ENCONTRAVA O DIREITO DO URBANISMO EM PORTUGAL Da apresentação do « Direito do Urbanismo «publicação INA — 1989, pelo professor Diogo Freitas do Amaral, faz-se esta breve transcrição: 973

«..., o Direito do Urbanismo português é uma manta de retalhos, compõe-se de um conjunto incoerente e desarmónico de diplomas contraditórios, e é formado por uma legislação que não respeita, em aspectos fundamentais, o princípio da justiça. Se há ramos do direito que Portugal se pode legitimamente orgulhar no contexto europeu, o Direito do Urbanismo não é certamente um deles. Estamos muito longe de uma situação aceitável num Estado de Direito. (...)». O professor Fausto de Quadros, na mesma publicação, «D.U. — INA — 1989 — pág. 269/270», afirma por sua vez: «...em Portugal,..., a componente jurídica da realidade global que consiste no Urbanismo é praticamente ignorada quer pelo legislador quer pela Administração, enquanto responsável pela aplicação do Direito. Engenheiros e Arquitectos concebem o Urbanismo como um mundo ajurídico, senão mesmo avesso ao Direito, e não raro, riem-se quando os juristas querem pôr ordem no Urbanismo com invocação de princípios jurídicos, alguns deles elementares. Como se isso não fosse pouco, a Constituição e o Direito Adminis-trativo são completamente esquecidos em matéria de Urbanismo». (...). «Sem renegar a convicção de base de que o Urbanismo actualmente em Portugal pouco tem a ver com o Direito (já não digo com o bom senso, com a Modernidade e com o Progresso), há que tudo fazer, e com urgência, para que também no domínio do Urbanismo seja jurisdicizado entre nós e para que a improvisação e o aventureirismo cedam aí o passo ao império da Lei e do Direito, antes de tudo, da Constituição — por forma a que, então sim, se possa falar de Direito do Urbanismo em Portugal». 2. A FASE DOS PLANOS DE PLENA EFICÁCIA JURÍDICA: INFLUÊNCIAS DA CEE (1990) 2.1. OS «P.M.O.T.'S», PLANOS MUNICIPAIS DE ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO a) Antecedentes: Lei n.° 79/77, de 25 de Outubro (artigo 48.°/1.l) — Autarquias; Decreto-Lei n.° 208/82, de 26 de Maio. Dois anos antes da publicação do Decreto-Lei n.° 400/84, de 31 de Dezembro (regime do licenciamento dos loteamentos) que, como se disse, pôs fim ao processo dos loteamentos clandestinos em Portugal, foi publicado um outro diploma, o Decreto-Lei n.° 208/82, de 26 de Maio, de grande interesse dentro do panorama jurídico do nosso urbanismo embora, como sempre de pequeníssima eficácia. Disciplinou-se a figura de Plano Director Municipal, concretizando-se assim a sua previsão já introduzida na Lei n.° 79/77, de 25 de Outubro (artigo 48.°/1.l) das autarquias locais. A resistência ao urbanismo jurisdicizado era porém tal, inclusive por parte da Administração que, com base nesse mesmo diploma só foram mandados elaborar uma meia dúzia de P.D.M.'s e desses só dois conseguiram ser aprovados. 974

Influência do Decreto-Lei n.° 208/82, de 20 de Maio, no Plano Director do Território de Macau Terá sido sob a influência deste novo diploma publicado em Portugal, o Decreto-Lei n. ° 208/82, que a Administração de Macau em pleno «boom» desenvolvimentista mandou elaborar em 1984 o seu «P.D.T.M.», Plano Director do Território de Macau, o qual, concluído em 1986, nunca conseguiu ser publicado, à semelhança, diga-se do que era então comum entre nós. Refira-se no entanto que não sendo um plano jurisdicizado este «P.D.T.M.» teve plena aplicação e a ele foram referenciadas as «Plantas Oficiais de Alinhamento», até à emissão do Despacho n.° 10/SATOP/87, do Eng.° Rocha Cabral Face ao antiquado «R.G.C.U./M.», Regulamento Geral das cons-truções Urbanas de Macau, datado de 1963, e pensado para uma pequena cidade de pequenos edifícios, totalmente desajustado da rea-lidade actual, a elaboração e compilação de regulamentação urbanís-tica e de construção, através de Circulares emanadas da Administra-ção, respectivamente nos anos de 1989 e 1990, constituiu face às pressões do «boom» construtivo, uma forma importante mas expedita, sem força legal de regulamento nem subordinada à figura de planos urbanísticos, de se ir dando resposta, caso a caso à gestão da constru-ção no território de Macau. As «Circulares» passaram assim a ser a principal fonte de referência para a emissão de «Plantas de Alinhamen-to» da construção. Contraditoriamente, o conteúdo, caso a caso, de qualquer planta oficial de alinhamento, parece derivar dum qualquer plano de pormenor sem que contudo este exista ou não passe de meros estudos; a falibilidade do método é por demais evidente por mais ética que lhe esteja subjacente. Também nesta fase as características da gestão urbanística não poderiam ser muito diferentes das adoptadas dado que em Portugal, o urbanismo jurisdicizado só surgiu com efectividade prática, da conju-gação do Decreto-Lei n.° 69/90, de 2 de Março, com o Decreto-Lei n.° 25/92, de 25 de Fevereiro. b) A Consagração da eficácia prática dos P.M.O.T.'s (1990- -1992): Decreto-Lei n.° 69/90, de 2 de Março e sua articulação com o Decreto-Lei n.° 25/92, de 25 de Fevereiro. Decorridos cerca de oito anos após a publicação do Decreto-Lei n.° 208/82, de 26 de Maio, a situação alterou-se radicalmente. Graças às pressões construtivas da Comunidade Europeia e, da conjugação do Decreto-Lei n.° 69/90 de 2 de Março, (P.M.O.T.'s) com o Decreto-Lei n.° 25/92, de 25 de Fevereiro, que condiciona a assinatura de contratos-programa e acordos de colaboração entre os Municípios e a Administração à existência prévia de P.M.O.T.'s, o planeamento urbanístico em Portugal foi então palco e objecto duma verdadeira revolução em prol do Direito. Nessa altura, para tentar justificar a dispensa de P.D.M.'s, houve sectores retrógrados da Administração que procuraram reerguer da 975

tumba os apodrecidos «ante-pianos», com cerca de meio século, argu-mentando terem os territórios considerados uma cobertura válida com os ditos e como tal não serem necessários outros. Por sua vez, os tecnocratas, esgrimiam contra os P.D.M.'s, em prol dum chamado planeamento dito «estratégico», traduzido ou não em plano, sempre à margem da composição e do desenho urbano, ao qual designavam à italiana, por «Planeamento Negociado». Acerca desta perspectiva, o professor M. Costa Lobo, em Direito do Urbanismo — INA 1986 — p. 22/23, posiciona-se criticamente: « Então, urbanismo não deriva das leis e regula-mentos? Que validade ética pode existir numa gestão urbanística negocia-da? Eis um bom tema de reflexão para ajudar a dissipar confusões». Diga-se ter sido grande a resistência quer de sectores passadistas quer de tecnocratas à consagração do urbanismo jurisdicizado; venceu, porém, a lucidez. Acerca do Decreto-Lei n.° 69/90 transcrevem-se do Dr. António Cordeiro, do termo «Planeamento Urbanístico» no Dicionário Jurídico da Administração Pública, as seguintes considerações: «O mencionado Decreto-Lei n.° 69/90 veio reformular o regime dos planos municipais, substituindo o regime de 1971 sobre planos de urbanização e o regime de 1982 sobre planos directores municipais, passando a englobar uns e outros na genérica designação de planos municipais de ordenamento do território. De um ponto de vista da tipologia dos planos, operou-se a aglutinação dos planos gerais e parciais de urbanização, passando a existir apenas «planos de urbanização», não se discriminando qual a exacta área que devem abarcar, especificando-se embora que, além das áreas urbanas e urbanizáveis, podem abranger «áreas não urbanizáveis intermédias ou envolventes daquelas» (artigo 2.°/1, c). O processo da sua feitura, em esquema introduzido em 1982, passou a ser uniforme para os vários tipos de planos municipais: elaboração pela Câmara (artigo 3.°), acompanhada pela Administração Central (artigo 6.°), sendo o respectivo projecto sujeito à apreciação das entidades envolvidas (artigo 13.°) e, agora antes da sua aprovação, a inquérito público (artigo 14.°)». Essa aprovação passou a competir ao município, através da assem-bleia municipal (artigo 3.°/2), cabendo ao Governo a sua ratificação desnecessária porém para os planos de grau inferior quando existam em vigor planos de grau superior e com estes se conformem ( artigo 3.°/3 e 4 e artigo 16.°). À assembleia Municipal passou também a caber a aprovação de medidas preventivas e normas provisórias relativas aos planos municipais, exceptuando-se a regra centralizadora em geral fixada nos artigos 7.° e 10.° da Lei dos Solos* (Decreto-Lei n.° 794/76, de 5 de Novembro). * A Lei dos Solos ( Lei n.° 794/76, de 5 de Novembro) substituiu integralmente o Decreto-Lei n.° 576/70, de 24 de Novembro. No artigo 5.° da Lei n.° 794/76, a redacção passou a ser dada pelo artigo 1.° do Decreto-Lei n.° 313/80, de 19 de Agosto. 976

«Tendo a natureza de regulamento administrativo ( art.° 4.° ), passaram a ser objecto de um registo centralizado na Direcção-Geral do Ordenamento do Território (artigo 17.°), e, como sempre seria obriga-tório, de publicação. O conteúdo dos planos, em geral a « ocupação, uso e transformação do solo na área abrangida», está, indicado no artigo 9.° do diploma, tentando traduzir a progressiva concretização de regras que, caminhando do plano director para o de pormenor, se visa alcançar — até, neste último, se atingir já o domínio da forma urbana, designadamente com a «caracterização das fachadas dos edifícios». (...) «No que toca aos preceitos sobre os elementos fundamentais, comple-mentares e dos planos (artigos 10.° a 12.°), será de realçar o facto de, contrariamente ao regime de 1982, passarem a ser facultativos nos planos directores o programa de execução e o plano de financiamento, em contra-partida tornados obrigatórios nos outros tipos de planos (artigo 11.°/2). De destacar ainda que, contrariando a anterior caracterização dos planos de urbanização como planos de médio prazo e dos planos directores, tendencialmente como de longo prazo*, foi fixado um idêntico prazo, de l O anos, para a revisão dos planos, com a penalização de, não efectuada, o município perder a autonomia para a livre aprova-ção de planos subordinados ao que deixou nesse prazo de ser revisto (artigo 19.°/5)». * O artigo 3.76 do Decreto-Lei n.° 560/71 fixava o prazo para revisão dos planos de urbanização em 5 anos, enquanto o artigo 2.73 do Decreto-Lei n.° 208/82 fixava o período de vigência do p.d.m. entre 5 e 12 anos. Com o Decreto-Lei n.° 69/90, de 2 de Março, a adopção de uma política de incentivo à publicação e registo do Plano, tal como uma certa tendência para o princípio jurídico da Garantia do Plano durante a vigência do mesmo, deram um profundo golpe nas práticas de gestão urbanística com carácter aleatório e até discricionário, pela simples razão de que estas não eram assentes em referenciais urbanísticos seguros. Consequentemente, o próprio regime jurídico do licenciamento de obras particulares (Decreto-Lei n.° 445/91, de 20 de Novembro, alterado posteriormente pelo Decreto-Lei n.° 250/94, de 15 de Outu-bro, e pela Lei n.° 22/96, de 25 de Julho), deixando de estar dependente de interpretações ou até imposições diversificadas e aleatórias quanto aos referenciais urbanísticos a seguir, passou a garantir em tais aspectos muito maior transparência e celeridade processual na apreciação e licenciamento de projectos e obras. Também a ilegalidade urbanística e de construção tem diminuído acentuadamente. Influências do Decreto-Lei n.° 69/90, de 2 de Março, no território de Macau Na sequência da publicação em Portugal, do Decreto-Lei n.° 69/ /90, de 2 de Março, de igual modo em Macau parece ter-se dado uma certa mudança de atitude quanto à publicação dos planos; surge então 977

em B.O., por Portaria n.° 68/91, de 18 de Abril o «P.I.U.N.A.P.E.» Plano de Intervenção Urbanística dos Novos Aterros do Porto Exterior e, na mesma data, O Plano de Reordenamento da Baía da Praia Grande, por Portaria n.° 69/91. Importa porém, ter presente, que o princípio da legalidade da Administração, consagrado no artigo 266.° da Constituição portuguesa, e de igual modo no recente Código do Procedimento Administrativo de Macau, implica necessariamente que só possam ser considerados planos de ordenamento do território os planos expressamente previstos na lei e que, consequentemente, quaisquer outros planos devem ser entendidos como documentos de trabalho programático, sem eficácia externa nem carácter normativo. Na verdade, o princípio da tipicidade dos planos é um corolário do princípio da legalidade da Administração, pelo que tudo aconselha que também aqui em Macau, em perfeito diálogo entre as diferentes entidades intervenientes, tudo se faça para que seja devidamente regulado o procedimento de elaboração e apro-vação dos planos de ordenamento do território, a par duma clara tipificação e hierarquia dos mesmos. Neste aspecto constata-se em Macau serem frequentemente designados de planos directores meros loteamentos, plantas de alinhamento ou simples estudos serem equiparados a planos de pormenor ou, planos de salvaguarda de património construído poder em não passar duma mera planta de dimensionamento de arcadas. 2.2. OS «P.R.O.T.’S» , PLANOS REGIONAIS DE ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO a) Os Antecedentes dos «P.R.O.T.’s» a.1) O «P.U. da Costa do Sol» (1948) Seria uma enorme falha, no que respeita a planeamento regional e ou sub-regional, não ser feita referência ao papel extraordinário que Duarte Pacheco, neste tipo de planos, também desempenhou. Pelo Decreto n.° 22 444, de 10 de Abril de 1933, era autorizada a contratação de arquitecto urbanista francês com larga experiência, para a execução do Plano de Urbanização da Costa do Sol; tratava-se de Alfred AGACH. Decorridos dois anos, a Lei n.° l 099, de 22 de Maio de 1935, da Assembleia Nacional, determinava a urbanização da Costa do Sol em conformidade com o plano a aprovar, «a região que abrange a parte dos concelhos de Lisboa, Oeiras e Cascais, limitada a norte, por uma linha paralela à nova auto-estrada projectada, e a 100 metros para além do seu eixo e, ao sul, pelo Tejo e Oceano». O artigo 10.° da Lei n.° l 099, de 22 de Maio de 1935, previa no entanto que, elaborado e aprovado «o Plano Geral de Urbanização de Lisboa, deverá o Plano de Urbanização da Costa do Sol sofrer as alterações necessárias à sua integração perfeita e harmónica naquele, particularmente na parte referente ao Plano Regional». Com este artigo, era pois intuída a categoria de sub-regional ao P.U. da Costa do Sol, o 978

qual, só veio a ser formalmente aprovado cerca de treze anos depois, pelo Decreto-Lei n.° 37 571, de 28 de Janeiro de 1948; a.2) O «Plano Director do Desenvolvimento Urbanístico da Região de Lisboa» (1959) e o «P.G.U. do Porto». Só em 1959 haveria de surgir o Plano Director do Desenvolvimento Urbanístico da Região de Lisboa, abrangendo os distritos de Lisboa e Setúbal, cujas bases para a sua elaboração foram promulgadas pela Lei n.° 2 099, de 14 de Agosto de 1959, a qual veio dar um contributo muito importante à figura de Plano Regional. Contudo, sobre este plano concluído em 1965, por desconformidade com as orientações económi-cas do III Plano de Fomento, haveriam de recair as restrições da Câmara Corporativa. Deste modo, pelo Decreto-Lei n.° 17/72, de 13 de Janeiro e pelo Decreto-Lei n.° 124/73, de 24 de Março, foram mandados reelaborar respectivamente o « P.D.U.R. de Lisboa» e o « P.G.U. do Porto», este último incluindo Braga. Posteriormente actualizados pelo Decreto-Lei n. 14/88, de 16 de Janeiro; b) A Consagração dos «P.R.O.T.'s», Planos Regionais de Or-denamento do Território (1983; 1988; 1990): C.R.P. — Artigo 258.° — (Planeamento) — As regiões Administrativas elaboram planos regionais e participam na elaboração dos planos previstos no artigo 92.°. Decreto-Lei n.° 338/83, de 20 de Julho, posteriormente substitu-ído pelo Decreto-Lei n.° 176-A/88, de 18 de Maio, o qual, por sua vez veio a ser alterado pelo Decreto-Lei n.° 367/90, de 26 de Novembro. Decreto-Lei n.° 338/83, de 20 de Julho — No ano seguinte à publicação do Decreto-Lei n.° 208/82, de 26 de Maio, que criou os planos municipais de ordenamento do território, surgiu este novo diplo-ma, que criou a figura de plano regional de ordenamento do territó-rio. O nosso planeamento passou então a ficar dominado por estes dois diplomas, respectivamente dos planos municipais e dos planos regio-nais, ambos com a terminologia de ordenamento. Este último diploma, foi posteriormente substituído pelo Decreto-Lei n.° 176-A/88, de 18 de Maio, o qual, por sua vez, veio a ser alterado pelo Decreto-Lei n.° 367/ /90, de 26 de Novembro. Cabe à iniciativa do Governo através da Comissão de Coordenação respectiva mandar elaborar o plano regional de ordenamento do territó-rio, com participação dos municípios por si enquadrados e demais entidades públicas envolvidas. Sob pena de nulidade (artigo 12.°/2), as normas e princípios estabelecidas no P.R.O.T., conforme artigo 12.°/1, «são vinculativas para todas as entidades públicas e privadas, devendo com elas ser compatibilizadas quaisquer outros planos, programas e projectos de carácter nacional ou local». Esta obrigatoriedade de compatibilização de planos, veio posteriormente a abranger também, pelo Decreto-Lei n.° 351/93, de 7 de Outubro, as «licenças de loteamento, de obras de 979

urbanização e de construção, devidamente tituladas, designadamente por alvarás, emitidos anteriormente à data da entrada em vigor do plano regional de ordenamento do território», ficando como tal, pelo artigo 1.°/1, na dependência da «confirmação da respectiva compatibilidade com as regras de uso, ocupação e transformação do solo constantes» do plano. Ressalta daqui uma questão central por resolver no nosso Direito do Urbanismo; salvo no regime de loteamento (artigo 37.°, quer do Decreto-Lei n.° 448/91, de 29 de Novembro, quer dos sequentes diplomas que o alteraram) onde é apontada a via nitida-mente insuficiente das compensações através das expropriações, tanto na legislação dos P.R.O.T.'s como na dos P.M.O.T.'s, nada é dito quanto ao valor dos planos para os administrados naquilo que respeita à garantia dos seus direitos face às alterações de uso determinadas pela Administração para os seus terrenos, motivadas por alterações ou substituições dos próprios planos. A este proble-ma crítico urge dar resposta não só pelas injustiças que daí derivam, como pelos receios ou atropelos causados a quaisquer estratégias de investimento por parte dos particulares. Constata-se pois, que não obstante poder existir na legislação actual uma certa tendência para o princípio da garantia do plano, este está ainda longe de ser uma realidade. Quer em Portugal, quer no território de Macau, estas questões colocam-se com a maior acuidade. Sobre o inexistente «PROT» de Macau Enquanto futura Região Administrativa Especial, o território de Macau dispõe hoje apenas de estudos e projectos de integração no conjunto das redes de comunicação da vasta área de desenvolvimento que é o Delta do Rio das Pérolas, não tendo porém o que se possa designar propriamente de Plano da Área Territorial, com característi-cas de plano de ordenamento regional, de modo a perspectivar estrate-gicamente não só a inserção nas citadas redes de comunicação envolventes como a integrar e a articular um sistema tipificado e hierarquizado de planos urbanísticos reguladores do tecido urbano. 2.3. OS «P.E.O.T.’S», PLANOS ESPECIAIS DE ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO (1995) O Decreto-Lei n.° 151/95, de 24 de Junho, veio consagrar o regime jurídico dos Planos Especiais de Ordenamento do Território. O preâmbulo do diploma tece algumas considerações justificativas que parcialmente se transcrevem: «(...) os planos de iniciativa municipal estão devidamente regu-lamentados em legislação específica, designadamente o Decreto-Lei n.° 69/90, de 2 de Março, enquanto nem todos os planos de iniciativa da administração directa e da administração indirecta do Estado têm clara-mente definidos na lei o respectivo regime jurídico de elaboração e aprovação. 980

Na verdade, para além dos planos regionais de ordenamento do território, apenas os planos de ordenamento de áreas protegidas, os planos de ordenamento da orla costeira e os planos de ordenamento das albufeiras de águas públicas estão claramente regulamentados através de diplomas próprios. Todavia, alguns aspectos do respectivo regime jurídico gozam de um tratamento diverso, que nada justifica. No tocante aos demais planos da iniciativa da administração directa e indirecta do Estado não está definido o respectivo regime jurídico de elaboração e aprovação. Tal acontece designadamente, com os planos de ordenamento florestal, os planos de ordenamento e expansão dos portos, os planos integrados de habitação e os planos de salvaguarda do território. Com efeito, estes planos são nomeados em legislação dispersa, sem que a lei tipifique o seu regime jurídico. Importa, assim, colmatar a lacuna existente no nosso ordenamento jurídico, fixando regras unifor-mes quanto ao procedimento de formação, à natureza jurídica e à hierarquia dos planos especiais de ordenamento do território da inicia-tiva da administração directa ou indirecta do Estado. A necessidade de suprimir este vazio normativo justifica-se pelo impacto daqueles planos no ordenamento do território do País, pela conveniência em assegurar na sua formação a participação das diversas entidades sectoriais em termos que permitam uma adequada ponderação dos interesses públicos em causa, e muito particularmente do departamento do Estado especial-mente incumbido da política de ordenamento do território, bem como garantir a participação dos cidadãos de acordo com os princípios da participação e da colaboração da Administração com os particulares. Por outro lado, importa igualmente ter presente que o princípio da legalidade da Administração, consagrado no artigo 266.° da Constitui-ção, implica necessariamente que só possam ser considerados planos de ordenamento do território os planos expressamente previstos na lei e que, consequentemente, quaisquer outros planos devem ser entendidos como documentos de trabalho programáticos, sem eficácia externa nem carácter normativo. Na verdade, o princípio da tipicidade dos planos é um corolário do princípio da legalidade da Administração, pelo que tudo aconselha que seja devidamente regulado o procedimento de elaboração e aprovação dos planos especiais de ordenamento do território. Assim, o presente diploma vem não apenas colmatar uma lacuna existente na ordem jurídica mas também completar a regulação jurídica dos procedimentos de elaboração e aprovação de planos especiais com incidência no ordenamento do território, uma vez que esta matéria se encontra já disciplinada no que diz respeito aos planos regionais de ordenamento do território e aos planos municipais de ordenamento do território. (...)». «Art.° 2.° 1. A decisão de elaborar planos especiais de ordenamento do território e suas medidas preventivas compete ao membro do Governo que tenha poderes hierárquicos, tutelares ou de superintendência sobre 981

as entidades que têm a seu cargo a satisfação de interesses a salvaguardar pelo plano». 2. Os planos especiais de ordenamento do território e as respecti-vas medidas preventivas são aprovados por resolução do Conselho de Ministros». «Art.° 3.° (...) 4. Os planos municipais de ordenamento do território devem incorporar e obedecer aos princípios e regras estabelecidos nos planos especiais de ordenamento do território. 5. A aprovação do plano especial de ordenamento do território implica a alteração ou a revisão dos planos municipais de ordenamento do território que com ele não se conformem, com o fim de realizar a sua adequação ao regime fixado nos primeiros». O anexo ao Decreto-Lei n.° 151/95, de 24 de Junho, faz a listagem dos seguintes Planos Especiais de Ordenamento do Território: 1. Planos de Ordenamento Florestal. 2. Planos de Ordenamento e Expansão dos Portos. 3. Planos Integrados de Habitação. 4. Planos de Salvaguarda do Património Cultural. 5. Planos de Ordenamento de Áreas Protegidas. 6. Planos de Ordenamento de Albufeiras de Águas Públicas. 7. Planos de Ordenamento da Orla Costeira. A presente panóplia de planos especiais de ordenamento do terri-tório, agora regulamentados pelo Decreto-Lei n.° 151/95, de 24 de Junho, coloca um problema de fundo que é o da compatibilização quer com os P.R.O.T.'s, quer com os P.M.O.T.' s e destes muito em especial com os P.D.M.'s, e uma inevitável conflitualidade de competências entre a câmara municipal e as demais entidades neles interferentes, em todas as áreas em que estes planos sejam coincidentes. Gostaria por fim de fazer uma breve referência à ultima legislação saída em Portugal, o Decreto-Lei n.° 151/95, de 24 de Junho, sobre planos especiais de ordenamento. Os graves problemas sentidos decor-rentes da falta de regulamentação para a elaboração e aprovação destes planos referidos alguns na Lei de Bases do Ambiente (Lei n.° 11/87, de 7 de Abril), tal como a falta de tipificação dos mesmos, com consequên-cias quanto à sua legalidade administrativa, estão agora ultrapassados. Julgo porém sofrerem estes novos diplomas dum mal geral característica de toda a nossa legislação urbanística relacionada com o Ambiente e com a Habitação; têm preocupações essencialmente clas-sificativas e são esquecidos os mecanismos operativos para a sustentação das áreas classificadas e «protegidas». Ora, em Portugal e não só, a experiência mostra-nos de sobra que não basta proclamar princípios dum desenvolvimento sustentado do Ambiente natural ou construído; é de todo imprescindível que o Urbanismo, possa dispor dos tais mecanismos operativos garante da flexibilidade e em respeito pelo Direito, para um relacionamento s is témico ef icaz, com o Ordenamento, o Ambiente 982

e a Habitação. Com tais «planos do não», de raiz fundamentalista, o meio ambiente classificado e dito protegido, pode vir a morrer a prazo, tanto da doença como da cura... É que não basta classificar património; se um edifício, por exemplo, em tal situação não tiver a menor viabilidade económica, é certo que o seu proprietário não estando autorizado a demoli-lo tudo fará para deixá-lo cair aos poucos. À degradação e derrocada do parque habitacional associa-se pois o problema da destruição do parque com valor histórico-arquitectónico e a consequente degradação do ambiente urbano e da imagem da cidade. Ora, também para este tipo de problemas, a consagração do princípio urbanístico das compensações médias referenciado ao índice de aproveitamento médio de solo urbano dentro de cada «U.O.P.G.» se afiguram vitais para a sua resolução, a par de outras medidas como sejam eventualmente a das isenções ou compensações fiscais. Em artigo na revista ARQUITECTURA da Associação de Arqui-tectos de Macau, Julho/Agosto 93, da autoria de Francisco Figueira, é feito um historial de como também no Território de Macau, aqui mais sob a influência da «Carta de Chicago», se tentaram transpor para o campo da legislação princípios e mecanismos operativos de gestão urbanística visando ultrapassar situações de tratamento desigual dos administrados resultantes inevitavelmente das práticas do planeamen-to, infelizmente, até hoje, sem tal se ter conseguido, à excepção de medidas no campo das isenções ou compensações fiscais que se revela-ram não ter aqui grande sentido. A Salvaguarda do Património Cultural em Macau Em Macau, não está caracterizada nem regulamentada afigura de Plano de Salvaguarda do Património Cultural, pela simples razão de que não existe aqui um sistema integral regulamentado e hierarquizado de legislação urbanística sobre tipologias e conteúdo de planos, como o que já existe em Portugal, em que esta figura jurídica se possa enquadrar e referenciar obrigatoriamente. Pode contudo dizer-se que, comparativamente ao conjunto da legislação urbanística saída no Território, a defesa do património arquitectónico, paisagístico e cultural, tem merecido preocupações significativas por parte da Administração. Vejamos uma breve resenha e extractos dos diplomas já publicados: Decreto-Lei n.° 34/76/M, de 7 de Agosto, in B.O.M. n.° 32 (...) «Sob proposta da Comissão encarregada de classificar, defender e propor a valorização e a conservação do património artístico de Macau, nomeada por despacho de 4 de Maio de 1974; Ouvido o Conselho Consultivo do Governo; Usando da faculdade conferida pelo n.° l do artigo 13. ° do Estatuto orgânico de Macau, promulgado pela Lei Constitucional n. ° 1/76, de 17 de Fevereiro, o Governador de Macau decreta, para valer como lei no território de Macau, o seguinte: 983

Artigo 1° São de considerar como bens de interesse público, importando indistintamente a todos os habitantes do território de Macau, os sítios, edifícios e objectos que correspondem à classificação seguinte: • Edifícios de interesse histórico. • Conjuntos urbanísticos, edifícios, inscrições e vestígios que constituam documentos representativos de antigos povos ou épocas da história de Macau. • Sítios de interesse paisagístico, incluindo zonas verdes, conjun- tos de árvores ou simples árvores isoladas de porte especialmen- te digno de nota. • Sítios que contenham objectos ou vestígios de interesse antropo lógico, arqueológico ou histórico. • Objectos de interesse histórico ou documental encontrados nos sítios a que se refere 4. Art. 2.° Classificam-se como sítios, conjuntos e edifícios a preservar no território de Macau os seguinte»: (segue-se lista) É revogado pelo Decreto-Lei n.° 56/84/M, de 30 de Junho. Decreto-Lei n.° 52/77/M, de 31 de Dezembro, in B.O.M. n.° 53 Sob proposta da «Comissão para a Defesa do Património Urbanís-tico, Paisagístico e Cultural de Macau», ouvido o Conselho Consultivo do Governo, é actualizado o Tombo a que se refere o artigo 2.° do Decreto-Lei n.° 34I76IM, de 7 de Agosto, conforme o definido no n.° 1 do artigo 4.° do mesmo decreto. E revogado pelo Decreto-Lei n.° 56/84/ /M, de 30 de Junho. Portaria n.° 3/80, de 12 de Janeiro Relativo à obrigatoriedade de arcadas e respectivo pormenor tipo de dimensionamento, no troço compreendido entre o Largo do Leal Senado e a Rua Visconde Paço d'Arcos (Porto Interior). Lei n.° 9/83/M, de 3 de Outubro, in B.O.M. n.° 40 O artigo 7.° é relativo à supressão de barreiras arquitectónicas em edifícios classificados. Decreto-Lei n.° 56/84/M, de 30 de Junho, in B.O.M. n.° 27 Os propósitos deste diploma sobre a defesa do património arqui-tectónico, paisagístico e cultural de Macau, são expressos no seu preâmbulo que se transcreve: «Conservar e revitalisar o património histórico, cultural e arqui-tectónico do Território constitui uma preocupação do Governo. Um passo importante para a concretização desse objectivo foi a criação do Instituto Cultural de Macau que, reunindo os sectores do património cultural, da acção cultural e da formação e investigação, procurará concretizar uma acção coordenada no domínio cultural. 984

A experiência colhida ao longo dos anos, desde a publicação do primeiro diploma que contemplou a salvaguarda do património cultu-ral do Território, leva a considerar indispensável reformular as classi-ficações, redefinir as zonas de protecção dos valores culturais classifi-cados e proceder a alterações à própria orgânica e funcionamento do órgão com atribuições neste sector. Por outro lado, numa estratégia global de conservação do patri-mónio cultural, assume especial relevo o tratamento fiscal da matéria, como forma de evitar a demolição de edifícios classificados ou incluí-dos em conjuntos, em sítios classificados ou em zonas de protecção e como meio de incentivar a sua recuperação». (...) Pode considerar-se hoje, que aquilo que era explicitado como um dos mais importantes objectivos estratégicos deste diploma, a defesa do património cultural através do tratamento fiscal da matéria, se revelou não ter grande eficácia; em Macau, as isenções ou reduções fiscais não têm peso expressivo para que se possa incentivar a preservação e desenvolvimento da cultura, através de tais vias. O presente Decreto-Lei, para além de em substituição da Comissão de Defesa do Património Urbanístico, Paisagístico e Cultural de Macau, criar a Comissão de Defesa do Património Arquitectónico, Paisagístico e Cultural, órgão técnico-consultivo a funcionar junto do Departamento do Património Cultural do Instituto Cultural de Macau, e de estabelecer nova lista classificativa de património a preservar, de facto, nada veio resolver quanto às graves injustiças resultantes de proprietários de pequenos edifícios classificados, não os podendo alterar ou demolir, não serem devidamente compensados quando, mesmo ao lado, se podem construir arranha-céus. No momento em que a Administração Portuguesa de Macau, nos seus derradeiros anos, faz um esforço notável de investimentos na recuperação das fachadas de conjuntos arquitectónicos e urbanos de que toda a cidade se pode orgulhar, seria da maior importância para a sustentação de tal património, inclusive para a reabilitação do interior destes edifícios, que mecanismos operativos de gestão urbanís-tica, assentes no «Princípio das Compensações Médias» e no «índice Médio de Utilização do Solo», caso seja ainda possível, fossem trans-postos para a legislação do Território de Macau. Decreto-Lei n.° 102/85/M, de 25 de Novembro, in B.O.M. n.° 47 Dá competência à Comissão de Defesa do Património Arquitectó-nico, Paisagístico e Cultural, criada pelo Decreto-Lei n.° 56/84/M, de 30 de Junho, para emitir parecer sobre planos de ordenamento, projec-tos de urbanização e estudos de pormenor que, de qualquer forma, interfiram com o património cultural ou natural classificado. Despacho Conjunto n.° 7/86, de 26 de Agosto, in B.O.M. — 2.º Suplemento ao n.° 35 Em conformidade com os artigos 10.°, 13.°, e 15.°, do Decreto-Lei n.° 56/84/M, de 30 de Junho, e sua divulgação nos termos do artigo 17.° 985

e, tendo em conta o parecer favorável da Comissão de Defesa do Património, emitido sobre o estudo gráfico elaborado pelo Instituto Cultural de Macau, são aprovadas as delimitações dos valores cultu-rais classificados e respectivas zonas de protecção e cujas confronta-ções são as que resultam dos contornos perimétricos marcados nas plantas publicadas anexas e parte integrante deste despacho conjunto. Despacho Conjunto n.° 8/86, de 30 Agosto, in B.O.M. — 2.° Suplemento ao n.° 35 É definido o conceito de manutenção de edifícios classificados, constantes da lista anexa ao Decreto-Lei n.° 56/84/M, de 30 de Junho, a que se refere o seu artigo 5.°, e responsabilizadas a Direcção dos Serviços de Obras Públicas e Transportes, o Leal Senado da Câmara de Macau, a Câmara Municipal das Ilhas e, entidades privadas, pela manutenção dos edifícios de que se jam proprietárias ou detentoras. São listados os edifícios afectos à responsabilidade de cada uma das entidades públicas referidas. Despacho Conjunto n.° 11/86, de 23 de Setembro, in B.O.M. n.° 41 São publicadas em anexo as plantas das ilhas de Taipa e Coloane com a definição e delimitações dos valores culturais classificados e respectivas zonas de protecção e, por ter havido um erro de impressão na planta de Macau, volta a publicar-se a mesma, já corrigida a parte em falta. Despacho Conjunto n.° 18/86, de 23 de Dezembro, in B.O.M. n.° 51 «Os projectos de novas construções ou de obras de modificação, ampliação, consolidação ou reparação de edificações que se situem junto às linhas de muralhas antigas da cidade de Macau não poderão ser aprovadas sem parecer prévio da Comissão de Defesa do Patrimó-nio Arquitectónico, Paisagístico e Cultural, criada nos termos do artigo l.° do Decreto-Lei n.° 56/84, de 30 de Junho». Portaria n.°89/89/M, de 31 de Maio, in B.O.M. — 2.° Suplemento ao n.° 22 «Artigo 1° O elemento anexo ao Palacete Lou Lim Ioc, assinalado com a letra A na planta anexa, emitida pela Direcção dos Serviços de Cartografia e Cadastro com o n. °DTC/01/521-A/86, é desclassificado, para todos os efeitos previstos na lei, designadamente no Decreto-Lei n.° 56/84/M, de 30 de Junho. Artigo 2.° Deverá ser restituída a fachada original do Palacete.» História da classificação Patrimonial O conhecimento do processo de Salvaguarda do Património Cul-tural em Macau, passa além de referência à legislação e regulamenta-ção atrás citadas, é enriquecido com a transcrição do extracto do artigo 986

«Preservação, apesar de tudo», do Arquitecto Carlos Marreiros, in Revista Macau, Junho 93, pág. 17 e 18: «Foi precisamente há quarenta anos, no dia 10 de Dezembro de 1953, que o governador Marques Esparteiro nomeou uma comissão para «classificar os Monumento Nacionais e Edifícios de Interesse Público», para três anos depois o governador Silvério Marques levar mais avante esta questão, nomeando uma outra equipa de trabalho. Contudo, a política de preservação do património, em termos mais contemporâneos, só acontece no tempo do governador Nobre de Carva-lho, quando nomeia para o efeito uma nova comissão em 1974. E o seu conceito é mais contemporâneo, porque não dizia só respeito a monu-mentos na sua acepção arcaica, mas também a edifícios correntes sem grandiloquência estilística mas integrados em conjuntos ou sítios com autenticidade e valor antropológico. Já com o governador Garcia Leandro, em 1974, é inaugurado o agora reabilitado Jardim de Lou Kao (erradamente conhecido entre os portugueses por Jardim de Lou Lim Iok), marco fundamental da história da preservação patrimonial macaense. A seguir, em 1976, surge a primeira legislação séria sobre a temática, o Decreto-Lei n.° 34/76/M, verdadeiramente pioneira em toda a Ásia. Para gerir o parque patrimonial é nomeada a Comissão de Defesa do Património (...) que desempenha um papel crucial em todo o processo. Seria injusto não lembrarmos aqui algumas das pessoas que então integraram a Comissão, e dela fizer am uma autêntica cruzada contra a especulação imobiliária, destruidora da substância histórica. Foram eles: o Mons. Manuel Teixeira, o Dr. Videira Pires, S.J., o saudoso investigador e maior sinólogo macaense Luiz Gonzaga Gomes, o Dr. Túlio Lopes Tomaz e o Arqto. Francisco Figueira, cabendo a estes dois a redacção da referida legislação. Foi então o mais próspero período da preservação do património que eu, por várias vezes, classifiquei de período heróico. Este período vai até aos medados dos anos 80. O nascimento do Instituto Cultural de Macau, criado pelo Decreto-Lei n.° 43/82/M de 1982, viria a dar-lhe ainda mais força e apoio logístico, sendo em 1984, revista a legislação, através do Decreto-Lei n.° 56/84/M. Este dispositivo legal consolidou, definitivamente, a política de preservação patrimonial sendo inovador no que concerne a um pacote regulamentar de incentivos fiscais, ainda hoje actual a par de qualquer legislação mundial sobre a especialidade, e francamente mais completa e moderna do que a maioria da dos países asiáticos. É ela ainda hoje, volvidos quase dez anos, a síntese de todo o processo desde os anos 50. Foram-lhe feitas pequeníssimas alterações, meramente circunstanciais, sendo a última, no ano passado, com a introdução da figura de «Edifício de Interesse Arquitectónico», manten-do-se-lhe o articulado nuclearmente. A introdução não veio significar absolutamente nada senão um mero apontamento cosmético. Para trás ficaram, isso sim, as tentativas inteligentes e pioneiras do «Chigaco Plan de Macau» e da real revisão legislativa, que previa entre outras coisas o tal Fundo do Património que, desde 987

1979, venho preconizando. A saudosa Comissão de Defesa foi dissolvi-da em 1989, pelo Decreto-Lei n.° 63/89/M que reestruturou o ICM na versão actual.» 2.4. OUTROS MECANISMOS (NÃO PLANOS) DE ORDENAMENTO Em Portugal, podemos sistematizar ainda três grupos de diplomas que contribuem largamente para o ordenamento do solo: a) Diplomas relativos à Reserva Agrícola Nacional e à Reserva Ecológica Nacional. Num primeiro grupo devem incluir-se os regimes jurídicos que condu-zem à não utilização dos solos, em princípio absoluto — hoje menos que nas suas versões iniciais — para fins urbanos. São os que visam definir a reserva agrícola nacional e a reserva ecológica nacional*. * O primeiro constante do Decreto-Lei n.° 196/89, de 14 de Junho, rectificado em D.R. de 31 de Agosto de 1989 e alterado pelo Decreto- Lei n.° 47/92, de 12 de Dezembro; o segundo editado pelo Decreto-Lei n.° 93/90, de 19 de Março, alterado pelo Decreto-Lei n.° 316/90, de 13 de Outubro e pelo Decreto-Lei n.° 213/92, de 12 de Outubro. b) Diplomas relativos à Rede de Áreas Protegidas: Num segundo grupo, podem inserir-se os diplomas que desenvol-vem o comando, genericamente estabelecido no art. 29.° da Lei de Bases do Ambiente, de implementação e regulamentação de uma rede de áreas protegidas, de alguma forma prévias ao ordenamento do território pensado já em termos de possível utilização urbanística*. * Primeiramente regulada pelo Decreto-Lei n.° 613/76, de 27 de Julho, a matéria encontra-se hoje disciplinada no Decreto-Lei n.° 19/93. c) Regime Jurídico das Operações de Loteamento e Obras de Urbanização: • Decreto-Lei n.° 400/84, de 31 de Dezembro; • Decreto-Lei n.° 448/91, de 29 de Novembro — substitui o anterior; • D. Regulamentar n.° 63/91, de 29 de Novembro — regulamenta o anterior; • Portaria n. ° 16/92, de 20 de Março; • Portaria n.° l 182/92, de 22 de Dezembro — estabelece parâme tros de dimensionamento; • Decreto-Lei n.° 334/95, de 28 de Dezembro — altera o Decreto- -Lei n.° 448/91, de 29 de Novembro; • Lei n.° 26/96 de l de Agosto — altera por ratificação o Decreto- -Lei n.° 334/95, de 28 de Dezembro — regime jurídico do licenciamento das operações de loteamento e as obras de urbani zação. Num terceiro grupo, estarão por fim englobados os mecanismos de intervenção no solo de iniciativa particular, e incidentes naturalmente sobre prédios propriedade dos empreendedores, em que avulta o regime jurídico dos loteamentos urbanos*. 988

* «Decreto-Lei n.° 400/84, de 31 de Dezembro; Decreto-Lei n.° 448/91 de 29 de Novembro, substitui o anterior; D. Regulamentar n.° 63/91, de 29 de Novembro, regulamenta o anterior; Portaria n.° 216/ /92, de 20 de Março; Portaria n.° l 182/92, de 22 de Dezembro, estabelece parâmetros de dimensionamento; Decreto-Lei n° 334/95, de 28 de Dezembro, altera o Decreto-Lei n.° 448/91, de 29 de Novembro; Lei n.° 26/96, de l de Agosto, altera por ratificação o Decreto-Lei n.° 334/95, de 28 de Dezembro — regime jurídico do licenciamento das operações de loteamento e das obras de urbanização». Os diplomas inseridos no primeiro e segundo grupos da presente classificação, transcrita e adaptada de «António Cordeiro — planea-mento urbano — Dicionário Jurídico da Administração Pública» têm hoje uma incidência directa na elaboração de alguns dos tipos de planos especiais de ordenamento do território atrás referidos, os quais por sua vez vieram regulamentar muitas dos domínios abrangidos pela Lei de Bases do Ambiente (Lei n.° 11/87, de 7 de Abril), até aqui não regulamentados. Sobre o terceiro grupo de diplomas, tecem-se ainda as seguintes reflexões: Da Urbanização de Iniciativa Privada: Os Loteamentos Nada diferencia um loteamento de um plano de pormenor salvo o facto daquele ser de iniciativa particular enquanto este é de iniciativa da Administração. O Decreto-Lei n.° 448/91, de 29 de Novembro veio substituir e reformular o regime de licenciamento municipal de operações de loteamento e de obras de urbanização que vigorava desde 1984, (Decre-to-Lei n.° 400/84, de 31 de Dezembro). Na mesma data, 29 de Novembro, é publicado o respectivo Decreto Regulamentar n.º 63/91. Sobre critérios de programação das redes de equipamentos colectivos em Portugal Pela Portaria n.° l 182/92, de 22 de Dezembro, são estabelecidos valores mínimos de dimensionamento, e regras de programação e dotação de áreas de espaços para zonas verdes e equipamentos colecti-vos. Esta Portaria veio revelar-se da máxima importância como forma de serem ultrapassados os problemas existentes nos aspectos referidos, nomeadamente , as injustiças sistemáticas resultantes do tratamento desigual dos promotores de loteamentos quanto ao quantitativo das áreas de terreno a exigir para as respectivas redes de equipamentos. Por sua vez, nos «planos» de recuperação e legalização dos bairros ilegais, esta mesma portaria, pelas referências de dimensionamentos e progra-mação de áreas a adoptar, libertou as equipas técnicas contratadas pelas associações dos bairros, das enormes pressões que naqueles aspectos se faziam sentir. Articulado directamente com a questão das compensações médias, e por forma a conseguir-se também um tratamento igual dos promotores 989

de urbanismo, está também o problema das cedências de áreas de terreno para equipamentos colectivos e zonas verdes. Refira-se que sobre esta matéria, com consequências notáveis sobre o estudo, concretização e gestão racional das redes de equipamentos a nível municipal, regional e nacional, Portugal desenvolveu um trabalho de grande mérito e de ponta, através da publicação pelo Ministério do Plano, dos documentos normativos «Critérios de Programação das Redes de Equipamentos» e ainda com a publicação da Portaria n.° l 182/92, de 22 de Dezembro, com envolvimento e participação directa de grande número de serviços de diferentes Ministérios e da Associação Nacional de Municípios. Hoje, todos os municípios com P.D.M. aprovado dispõem de tal progra-mação ou previsão de equipamentos à escala 1/25 000 devidamente justificados, avançando desde já muitos desses para estudos à escala 1/10 000, 1/5 000 e até 1/2 000, criando-se em simultâneo nos serviços camarários, dentro da equipa do P.D.M, o lugar de técnico ou técnicos especialistas nestas áreas específicas de planeamento. Caso, através dos estudos da rede de equipamentos , as referidas cedências de terreno não se justifiquem para um local determinado, elas serão substituídas por correspondente valor em dinheiro, regulamentado pelo método das compensações em vigor e tendo como referência o custo/m2 de terreno da área envolvente. Sobre critérios de programação das redes de equipamentos colec-tivos em Macau Também, em Macau, entre os anos de 1990 a 1992, se desenvolve-ram trabalhos em torno duma proposta de normativa para programa-ção das redes de equipamentos colectivos, cuja influência positiva veio a reflectir-se no «P.I.U da Areia Preta», no «P.I.U. do Hipódromo Norte» e no plano do «N.A.P.E.». Infelizmente, ao contrário de Portugal, tais estudos para proposta de normativos de programação de redes de equipamentos nunca chega-ram a ser regulamentados por diploma e são hoje, pode dizer-se, documentos caídos no esquecimento. Comparando o que se tem feito em Portugal e no Território de Macau em prol do Direito do Urbanismo, quer quanto ao estabeleci-mento do princípio urbanístico das compensações médias quer quanto ao estabelecimento de critérios de programação das redes de equipa-mentos colectivos, ressalta com evidência que no primeiro dos proble-mas as diferenças não serão muito significativas enquanto que relativa-mente ao segundo problema focado a Administração de Macau actua ainda por falta de tais instrumentos normativos de programação de redes, de forma muito casuística; isto não significa contudo que o esforço que vem sendo concretizado na construção de equipamentos não seja deveras notável. O Decreto-Lei n.° 334/95, de 28 de Dezembro, veio alterar o Decreto-Lei n.° 448/91, de 29 de Novembro. Vejamos alguns dos aspectos transcritos do preâmbulo deste novo diploma: 990

«..., em l de Janeiro de 1995, entraram em vigor alterações ao regime jurídico do licenciamento municipal de obras particulares, com o objectivo principal de desburocratizar e simplificar a tramitação do procedimento administrativo e diminuir o peso da intervenção da Admi-nistração Pública, reforçando a responsabilidade dos demais interve-nientes no processo». (...) «Assim, dado de que as soluções encontradas se têm revelado satisfatórias, opta-se agora por, uniformizando regimes, adaptar ao licenciamento dos loteamentos e obras de urbanização algumas das regras previstas para o licenciamento de obras particulares. As principais inovações a introduzir no regime jurídico do licencia-mento de operações de loteamento e de obras de urbanização consistem na alteração do regime do direito dos particulares à informação, criando a figura do pedido de informação prévia, que consiste na possibilidade conferida aos administrados de obterem, da parte da Administração, informação sobre a possibilidade de realizar determinada operação de loteamento ou de obras de urbanização e considerar que a deliberação favorável da câmara municipal é constitutiva de direitos e reduz o prazo de licenciamento e de obras de urbanização. Reformula-se, ainda, o regime dos encargos a suportar pelos promotores das operações de loteamento e de obras de urbanização, estabelecendo que os respectivos encargos devem ser equivalentes ao efectivo impacto decorrente da realização da operação de loteamento nas infra-estruturas existentes ou a executar. Por outro lado, possibilitou-se que, em caso de recusa do recebi-mento das taxas pela câmara municipal, o requerente possa proceder ao respectivo depósito em instituição de crédito, à ordem daquela, ou provar que se encontra garantido o seu pagamento mediante caução ou seguro caução. É reforçado o regime de garantias contenciosas dos particulares, substituindo a acção para reconhecimento de direitos, prevista para as situações de deferimento tácito, por uma intimação judicial à entidade competente para a emissão do alvará, atribuindo efeito substitutivo deste à sentença que haja intimado a câmara municipal a proceder a emissão do mesmo, ao mesmo tempo que se confere legitimidade às associações representativas do sector para accionar meios contenciosos de defesa dos promotores. Os tribunais administrativos passam a poder intimar as câmaras municipais a promover as consultas a entidades exteriores ao município que legalmente se tenham de pronunciar. Estabelecem-se regras claras relativas à responsabilização dos intervenientes no processo de licenciamento, designadamente qualifi-cando como ilegalidade grave a exigência pôr parte dos órgãos adminis-trativos, de contrapartidas* compensações ou donativos não previstos na lei como condição do licenciamento de operações de loteamento e de obras de urbanização e esclarecendo que a câmara municipal só pode 991

aplicar a taxa pôr realização de infra-estruturas urbanísticas nas situa-ções em que a realização da operação de loteamento ou de obras de urbanização implique a efectiva execução, a seu cargo, das referidas infra-estruturas. (...)». V CÓDIGO DAS EXPROPRIAÇÕES (1991) Decreto-Lei n.° 438/91, de 9 de Novembro — Do preâmbulo do diploma fazem-se as seguintes transcrições: «... sendo o direito da propriedade privada um direito fundamental dos cidadãos (artigo 62.°, n.° 1, da Constituição da República Portugue-sa ), o Estado, quando tiver de adquirir para o seu domínio público bens imóveis necessários para a realização de acções beneficiadoras de toda a comunidade, deverá, primeiramente, esgotar todas as vias que a lei lhe concede, incluindo as vias contratuais próprias do direito privado, a fim de evitar a supressão pura e simples do direito de propriedade privada dos cidadãos». (...) «... em obediência ao disposto na Constituição, o acolhimento do princípio da proporcionalidade do novo regime jurídico das expropria-ções por utilidade pública impede que, no futuro, a Administração recorra desde logo à expropriação sem que, previamente, tenha tentado realizar o interesse público através do recurso a outras vias legais menos gravosas para o direito de propriedade privada dos particulares. Somente em situações de calamidade pública ou ligadas à defesa nacional e seguran-ça interna, ou ainda nas situações em que as obras a realizar revistam urgência por imperioso motivo de interesse público, é que será possível à Administração desencadear de imediato o processo expropriativo. Mas, para além disto, houve também a preocupação de se consagrar todo um conjunto de regras de procedimento por parte da Administração por forma a que esta, no decurso do processo de expropriação, subordine a sua actuação aos princípios da imparcialidade da igualdade e da justiça, princípios esses que decorrem directamente da Constituição, na parte respeitante à Administração Pública (artigo 266.° ). Consagram-se, igualmente, regras que possibilitem aos particula-res tomarem antecipadamente conhecimento de que a Administração tem intenção de expropriar os seus bens móveis, por forma a evitar que a expropriação só seja do conhecimento dos particulares quando a entidade expropriante iniciar as obras ou trabalhos nos seus terrenos. Por último, o novo Código, no seguimento do disposto no artigo 62.°, n.° 2, da Constituição, vem inovar em matéria da justa indemniza-ção a atribuir aos particulares pela expropriação dos seus terrenos para fins de utilidade pública, sendo inegável que o cálculo da justa indem-nização continua a ser uma das questões mais delicadas de qualquer regime jurídico de expropriações por utilidade pública». 992

(...) «... importará agora salientar os aspectos mais inovadores do presente diploma e que, como inicialmente se disse, significam uma alteração substancial do Código anterior. São eles a já referida obrigatoriedade da Administração tentar previamente adquirir os bens imóveis pela via de direito privado; a declaração de utilidade pública; a posse administrativa; a forma unitária do processo; a expropriação amigável; a classificação dos solos para efeitos de indemnização, e o direito de reversão». Vejamos em Macau, qual a legislação fundamental relativa a expropriações: Decreto Regulamentar, de 13. de Julho de 1864, in B.C.U., Boletim do Conselho Ultramarino, p. 237, de 1864-1865. Declara em vigor em todas as Províncias as Cartas de Lei de 23 de Julho de 1850, de 17 de Setembro de 1857 e de 8 de Junho de 1859 relativas às expropriações por causa de utilidade pública. Nota: Este diploma ganhou uma enorme importância para efeitos de criação de legislação específica relativa aos processos expro-priatórios necessários à concretização dos diferentes planos de melhoramentos de Macau, no começo do século. Decreto n.° 14 048, de 8 de Novembro de 1927, in B.O.G.P.M. 45 S Regulando a forma como devem ser decididos os incidentes levan-tados nos processos de expropriação para obras declaradas de utilida-de pública nas colónias. Nota: p. 896 publicado no D.G. n.° 167,I Série, de 5 de Agosto de 1927. Revoga a legislação em contrário. Decreto n.° 30 065, de 27 de Janeiro de 1940, in B.O.C.M. 4 Fixando por arbitragem os preços das aquisições ou as indemni-zações respeitantes às expropriações necessárias à execução de obras e melhoramentos públicos nas colónias. Nota: p. 56 Publicado no D.G. n.° 269, I Série, de 17 de Novembro de 1939. Decreto n.° 20 034, in B.O.C.M. 13, de 30 de Junho de 1942 Expropriações por utilidade pública. Nota: p. 263 Publicado no D.G. n.° 153, I Série, de 8 de Julho de 1931. Publicados apenas os artigos 1.° a 3.°. Lei (26 de Julho de 1912). in B.O.C.M. de 30 de Junho de 1942 Lei sobre expropriações de utilidade pública. Nota: p. 262 Publicada no D. G. n.° 185, I Série, de 8 de Agosto de 1912. Publicados apenas os artigos l.° a 13° e 20.° a 23.°. 993

Lei n.° 438, de 30 de Junho de 1942, in B.O.C.M. 13 Expropriações por utilidade pública e indemnizações. Nota: p. 263 Publicada no D.G. n.° 186, I Série, de 15 de Setembro de 1915. Publicados apenas os artigos l.°,2.° e 5°. Decreto n.° 32 098, de 26 de Janeiro de 1946, in B.O.CM. 4 Actualizando as normas reguladoras das expropriações por utili-dade pública no ultramar. Nota: p. 49 Publicado no D.G. n.° 143, I Série, de 22 de Junho de 1942. Revogado tacitamente pelo Decreto n.° 37 758 publicado no B.O. de 12 de Setembro de 1953. P.T.M. n.° 11 928, de 29 de Novembro de 1947, in B.O.CM. 48 Mandando publicar em todas as colónias com algumas modifica-ções, para nas mesmas ter execução, o Decreto-Lei n.° 36 284, que estabelece as bases do regime de requisição ou ocupação temporária de imóveis por urgente necessidade para instalação de serviços públicos. Nota: p. 872 Publicada no D.G. n.° 153, I Série, de 5 de Julho de 1947. P.T.M. n.° 13 033, de 25 de Fevereiro de 1950, in B.O.CM. 8 Manda publicar, com nova redacção, no Boletim Oficial de todas as colónias, para nas mesmas ter execução, o artigo 67.° da Lei n.° 2 030, que promulga disposições sobre questões conexas com o proble-ma da habitação. Notas: p. 133 publicada no D.G. n.° 6, I Série, de 7 de Janeiro de 1950. Língua: só em português; Situação: em vigor. P.TM. n.° 14 157, de 29 de Novembro de 1952, in B.O. n.° 48 Manda publicar nas províncias ultramarinas, com alterações, para nas mesmas terem execução, o parágrafo único do artigo 92.° do Código das Custas Judiciais, aprovado pelo Decreto-Lei n.° 30 688, artigo 165.° do Código do Notariado, com a redacção que lhe foi dada pelo Decreto--Lei n.° 32 033, e os artigos 179.° e 80.°, respectivamente, das Leis n.os 2 049 e 2 030. Notas: p. 848 publicada no D.G. n.° 256, l Série, de 14 de Novembro de 1952. Língua: só em português; Situação: parcialmente em vigor. Lei n.° 2 063, de 12 de Setembro de 1953, in B.O. n.° 37 Promulga a lei sobre recursos em matéria de expropriações por utilidade pública — Revoga o último período do artigo do artigo 15.° e o 2.° do artigo 31.° do Decreto n.° 37 758. 994

Notas: p. 664 publicada no D.G. n.° 117, I Série, de 3 de Junho de 1953; Revoga o último período do artigo 15.° e o n.°2 do artigo 31.° do Decreto n.° 37 758 publicado no B.O. n.° 37 de 12 de Setembro de 1953; Língua: só em português; Situação: Revogada pelo Decreto-Lei n.° 43/97/M do B.O. n.° 42 I de 20 de Outubro. P.T.M. n.° 14 507, de 12 de Setembro de 1953, in B.O. n.° 37 Manda publicar nas províncias ultramarinas, para as mesmas terem execução, observadas as disposições da presente portaria, os artigos 1.° a 20.° da Lei n.° 2 030, o Decreto n.° 37 758 e a Lei n.° 2 063 (expropriações por utilidade pública). Notas: p. 658 publicada no D.G. n.° 179, I Série, de 19 de Agosto de 1953; Revogada pela PTM n.° 16 191 publicada no B.O. n.° 12 de 23 de Março de 1957; Totalmente reposta em vigor pela PTM n.° 17 070 publicada no B.O. n.° 14 de 4 de Abril de 1959; Revogado o Decreto n.° 37 758 publicado no B.O. n.° 37 de 12 de Setembro de 1953; Língua: só em português; Situação: Parcialmente em vigor. Decreto n.° 17 508, de 23 de Março de 1957, in B.O. n.° 12 Estabelece o processo para as expropriações de utilidade pública em caso de urgência. Notas: p. 225 publicada no D.G. n.° 245, I Série, de 25 de Outubro de 1929; Revogada a PTM n.° 16 191, que manda aplicar a Macau este decreto, e reposta totalmente em vigor a PTM n.° 14 507 publicada no B.O. n.° 37 de 12 de Setembro de 1953, pela PTM n.° 17070 publicada no B.O.n.° 14 de 4 de Abril de 1959; Língua: só em português; Situação: Revogado. P.T.M. n.° 16 191, de 23 de Março de 1957, in B.O. n.° 12 Manda publicar no Boletim Oficial de todas as províncias ultrama-rinas, para as mesmas ter execução, observadas as alterações constan-tes da presente portaria, o Decreto-Lei n.° 33 502, bem como as dis-posições do Decreto n.° 17 508 (expropriações por utilidade pública). Notas: p. 224 publicada no D.G. n.° 52,I Série, de 6 de Março de 1957; Revogada pela PTM n.° 17 070 publicada no B.O. n.° 14 de 4 de Abril de 1959; Língua: só em português; Situação: Revogado. 995

P.T.M. n.° 17 070, de 4 de Abril de 1959, in B.O. n.° 14 Revoga a Portaria n. ° 16 191 e repõe integralmente em vigor a Portaria n.° 14 507 (expropriações por utilidade pública). Notas: p. 294 publicada no D.G. n.° 59, I Série, de 16 de Março de 1959; Revoga a PTM n.° 16 191 publicada no B.O. n.° 12 de 23 de Março de 1957, e repõe integralmente em vigor a PTM n.° 14 507 publicada no B.O. n.° 37 de 12 de Setembro de 1953; Língua: só em português; Situação: Revogado. PTM n.° 19 242, de 7 de Julho de 1962, in B.O. n.° 27 Manda publicar no Boletim Oficial de todas as províncias ultrama-rinas, para nas mesmas terem execução, os artigos 21.° a 29.° da Lei n." 2 030 (questões conexas com o problema da habitação). Notas: p. 840 publicada no D.G. n.° 140, I Série, de 20 de Junho de 1962; Língua: só em português; Situação: em vigor. Decreto n.° 43 587, de 8 de Junho de 1968, in B.O. n.°23 Promulga o Regulamento das Expropriações. Revoga os Decretos n.os 37 758 e 39 043. Notas: p. 701 publicado no D.G. n.° 82, I Série, de 8 de Abril de 1961. Mandado aplicar a Macau com as alterações constantes da PT n.° 23 404 publicada no mesmo Boletim Oficial. Revoga o Decreto n.° 37 758 publicado no B.O. n.° 37 de 12 de Setembro de 1953 e o Decreto n.° 39 047 de 18 de Dezembro de 1952; Revogado pela Lei n.° 12/92/M do B.O. n.° 3 de 17 de Agosto. Língua: só em português; Situação: Revogado. PT n.° 23 404, de 19 de Agosto de 1972, in B.O. n.° 23 Torna extensivo ao ultramar, com as alterações constantes da presente portaria, o Decreto n.° 43 587, que promulga o Regulamento das Expropriações. Notas: p. 701 publicada no D.G. n.° 127, I Série, de 28 de Maio de 1968; Língua: só em português; Situação: Revogado. Lei n.° 2 142, de 19 de Agosto de 1972, in B.O. n.° 34 Modifica o processo geral das expropriações urgentes. Revoga o Decreto-Lei n.° 43192. 996

Notas: p. 1159 publicada no D.G. n.° 114, I Série, de 14 de Maio de 1969. Revoga o Decreto-Lei n.° 43 192 de 24 de Setembro de 1960. Revogada pela Lei n.° 12/92/M do B.O. n.° 33, de 17 de Agosto. Língua: só em português; Situação: Revogado. PT n.° 425/72, de 19 de Agosto de 1972, in B.O. n.° 34 Torna extensiva às províncias ultramarinas, com alterações, a Lei n.° 2 142, de 14 de Maio de 1962, respeitante ao regime de expropria-ções de carácter muito urgente. Notas: p. 1159 publicada no D.G. n.° 180, I Série, de 3 de Agosto de 1972. Língua: só em português; Situação: Revogado. Decreto-Lei n.° 576/70, de 16 de Setembro de 1972, in B.O. n.° 38 Define a política dos solos tendente a diminuir o custo dos terrenos para construção. Notas: p. 1272 publicado no D.G. n.º 273, I Série, de 24 de Novembro de 1970. Revogados os capítulos II, III, V a VIII pelo Decreto-Lei n.° 43/97/ /M do B.O. n.° 42 I de 20 de Outubro. Língua: só em português. Situação: parcialmente em vigor. PT n.° 421/72, de 16 de Setembro de 1972, in B.O. n.° 38 Torna extensivo às províncias ultramarinas, com alterações, o Decre-to-Lei n. ° 5 76/70, de 24 de Novembro, que define a política dos solos. Notas: p. 1271 publicada no D.G. n.° 178, I Série, de l de Agosto de 1972. Alterada pelo Decreto-Lei n.° 43/97/M do B.O. n.° 42 I de 20 de Outubro. Língua: só em português. Situação: parcialmente em vigor. Decreto n.° 332/72, de 14 de Julho de 1973, in B.O. n.° 28 Regula o pagamento, em prestações ou em espécie, de indemniza-ções por expropriação. Notas: p. 836 publicado no D.G. n.° 196, I Série, de 23 de Agosto de 1972. Revogado pela Lei n.° 12/92/M do B.O. n.° 33 de 17 de Agosto. Língua: só em português; Situação: Revogado. PT n.° 445/73, de 14 de Julho de 1973, in B.O. n.° 28 Torna extensivo às províncias ultramarinas, com alterações, o Decreto n.° 332 / 72, de 23 de Agosto. 997

Notas: p. 836 publicado no D.G. n.° 151, I Série, de 29 de Junho de 1973. Língua: só em português; Situação: Revogado. Decreto n.° 385/73, de 29 de Setembro, in B.O. n.° 39 Fixa normas a observar nos casos de expropriação urgente requerida pelo Estado, autarquias locais ou serviços autónomos. Notas: p. 1167 publicado no D .G. n.° 176 S, I Série, de 28. de Julho de 1973. Língua: só em português; Situação: Revogado pela Lei n.° 12/92/M do B.O. n.° 33 de 17 de Agosto. PT n.° 616/73, 29 de Setembro, in B.O. n.° 39 Torna extensivo às províncias ultramarinas o Decreto n. ° 385/73, de 28 de Julho. Notas: p. 1166 publicada no D.G. n.° 213, l Série, de 11 de Setembro de 1973. Língua: só em português; Situação: Revogado. Lei n.° 12/92/M, de 17 de Agosto, in B.O. n.° 33 Estabelece normas quanto ao regime das expropriações por utili-dade pública. — Revogações. Notas: p. 3378 revoga o Decreto n.° 43 587 publicado no B.O. n.° 23 de 8 de Junho de 1968, a Lei n.° 2 142 publicada no B.O. 34 de 19 de Agosto de 1972, o Decreto n.° 332/72 publicado no B.O. n.° 28 de 14 de Julho de 1973 e o Decreto n.° 385/73 publicado no B.O. n.° 39 de 29 de Setembro de 1973. Língua: Com versão chinesa; Situação: Em vigor. Decreto-Lei n.° 71/95/M, de 26 de Dezembro, in B.O. n.° 52 I Introduz uma medida transitória de desagravamento ao regime da mora pelo não cumprimento atempado das obrigações de prémios fixadas nos contratos de concessão. Notas: p. 2959 O presente diploma entra em vigor no dia l de Janeiro de 1996. Os concessionários de terrenos do Território que, no prazo de seis meses, a contar da entrada em vigor do presente diploma, efectuem o pagamento integral das prestações de prémio em mora, beneficiam de um abatimento nos juros moratórios e outras obrigações de natureza indemnizatória, devidos nos termos legais ou contratuais, correspondente a 50 por cento do repectivo valor; Língua: com versão chinesa; Situação: Em vigor. 998

Decreto-Lei n.° 43/97IM, de 20 de Outubro, in B.O. n.° 42 I Desenvolve o regime jurídico das expropriações por utilidade pública. Revogações. Notas: p. 1210 O presente diploma entra em vigor três meses após a sua publicação. Revoga a Lei n.° 2 030 do B.O. n.° 48 de 29 de Novembro, a Lei n.° 2 063 do B.O. n.° 37 de 12 de Setembro, os Capítulos U, III, Va VIII do Decreto-Lei n.° 576/70, estendido a Macau pela PT n.° 421/72 ambos publicados no B.O. n.° 38 de 16 de Setembro de 1972. Língua: Com versão chinesa; Situação: Em vigor. Ⅵ CONCLUSÕES RELATIVAS AO SISTEMA DE PLANEAMENTO NO TERRITÓRIO DA REPÚBLICA 1. NECESSIDADE DE REFORMA DO SISTEMA DE PLANEAMENTO EM CUMPRIMENTO DA LEI FUNDAMENTAL Será politicamente viável a descentralização e a desburocratização administrativa, à margem do processo de regionalização consagrado na C.R.P.? Os factos vêm provando o contrário daquilo que teoricamente parecia ser aceitável mas, por outro lado, também a descentralização e desburocratização não são consequência directa da regionalização. Afigura-se pois que a reforma do sistema de planeamento em Portugal, só será possível num contexto de regiões institucionalizadas, associado à descentralização e desburocratização administrativas. Descentralização e desconcentração administrativa: C.R.P. — Artigo 238.° — Categorias de autarquias locais e divisão administrativa); 1. No Continente as autarquias locais são as freguesias, os muni-cípios e as regiões administrativas. (...) C.R.P. — Artigo 239.° —(Atribuições e organização das autarquias locais). As atribuições e a organização das autarquias locais, bem como a competência dos seus órgãos, serão reguladas por lei, de harmonia com o princípio da descentralização administrativa. Desburocratização pela responsabilização das decisões descen-tralizadas e desconcentradas: C.R.P. — Artigo 267.° — (Estrutura da Administração). l. A Administração Pública será estruturada de modo a evitar a burocratização, a aproximar os serviços das populações e a assegurar a participação dos interessados na sua gestão efectiva, designadamente 999

por intermédio de associações públicas, organizações de moradores e outras formas de representação democrática. 2. Para efeito do disposto no número anterior, a lei estabelecerá adequadas formas de descentralização e desconcentração administrativa, sem prejuízo da necessária eficácia è unidade de acção e dos poderes de direcção e superintendência do Governo. (...) Efectiva responsabilidade técnica dos autores projectistas atra-vés da obrigatoriedade do seguro de projecto. 2. ACTUAÇÃO ESPECÍFICA SOBRE A LEGISLAÇÃO URBANÍSTICA • Necessidade de elaboração urgente do Código do Urbanismo Português; • Necessidade de uma profunda revisão da Lei dos Solos; • Necessidade de consagração do Mecanismo Operativo das Com pensações Médias articulado com o índice Médio de Utilização do Solo Urbano. Decorridos sete anos após as afirmações do professor Diogo de Freitas do Amaral e professor Fausto de Quadros, a situação é hoje felizmente totalmente diferente. O País dispõe dum edifício jurídico bastante desenvolvido nos domínios do ordenamento, do urbanismo, da construção, da habitação, e do ambiente. Vislumbra-se com grande expectativa, através dum Código do Urbanismo, um tratamento e visão sistémicos de toda a legislação criada, para além duma profunda revisão da Lei dos Solos. Importa ainda dotar essa mesma legislação e regula-mentação com os mecanismos operativos garante da flexibilidade do plano, dentro do respeito pelos princípios da legalidade, igualdade e da justiça; para tal, há que fazer vingar o princípio urbanístico das compensações médias e o índice médio de utilização de solo urbano, sem os quais, a rigidez dos planos poderá levá-los a descrédito. Por sua vez, a quase totalidade dos municípios portugueses dispõe já do seu plano director aprovado e publicado em Diário da República, lançando-se agora numa nova fase, a da cobertura do seu território com planos de ordem hierárquica inferior. Nos últimos seis anos em Portugal, fez-se mais pela afirmação do Direito nestes domínios do que na soma de todas as restantes décadas do século. Não se julgue porém ter sido isto tarefa política fácil. VII CONCLUSÕES RELATIVAS AO SISTEMA DE PLANEAMENTO NO TERRITÓRIO DE MACAU Sem legislação que crie e defina as diferentes tipologias, conteú-dos, hierarquias de planos, trâmites de aprovação e publicação, dentro 1000

dum sistema coerentemente articulado entre si e com uma Lei de Terras e legislação sobre expropriações, em que sejam claramente expressos mecanismos garante da flexibilidade desses planos dentro dos princí-pios da legalidade, justiça, igualdade e proporcionalidade, nomeada-mente os mecanismos das compensações médias e dos índices médios de construção, é muito difícil falar-se de planeamento urbano. E minha convicção de que Macau, território chinês sob administração portugue-sa, se encontra hoje no que diz respeito ao Direito do Urbanismo, numa fase muito recuada, equiparada sem grande margem de erro à década de 70 em Portugal, com a agravante de que pela pequena dimensão do Território a pressão urbanística sobre os solos ser aqui incomparavel-mente maior. BIBLIOGRAFIA Direito do Urbanismo, INA, 1989; Dicionário Jurídico da Administração Pública; LEGISMAC. 1001

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localização jurídica 1003

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Administração, n.º 42, vol. XI, 1998-4.°, 1005-1012 UMA REFLEXÃO SOBRE A LOCALIZAÇÃO JURÍDICA DE MACAU de Sun Tongpeng * I SUCESSOS E PROBLEMAS COM LOCALIZAÇÃO JURÍDICA EM MACAU Neste período de transição são preocupações dos governos da República Popular da China e de Portugal a localização jurídica, a oficiali-zação da língua chinesa e a localização dos funcionários e agentes públicos para que a transferência da sociedade e de soberania se desenrolem de uma maneira pacífica e sem sobressaltos. O chefe da parte chinesa do Grupo de Ligação Conjunto Luso-Chinês (GLC), embaixador Kang Jimin, expli-cou numa reunião do GLC o significado da localização jurídica: «Ordenar, classificar, rever, traduzir (para a língua chinesa) e adaptar as leis vigentes de Macau»1. Esta explicação compreendia o contexto básico da localização jurídica. O Governo de Macau e os diferentes círculos sociais, em torno do objectivo da localização jurídica, conseguiram avanços e desenvolvimentos na localização do sistema legislativo, das disposições jurídicas, da linguagem jurídica, dos funcionários judiciais e na divulgação das leis. Para a concretização deste trabalho, contou o empenho do Gabinete para a Tradução Jurídica e do Gabinete para os Assuntos Legislativos, do Governo de Macau, que reúnem especialistas jurídicos e linguísticos luso-chineses e se empenham na ordenação, classificação, revisão, tradu-ção e divulgação das leis de Macau. Até agora, já foram traduzidos, entre outros códigos importantes e aprovados pela Assembleia Legislativa de Macau, o Código Penal e o Código do Processo Criminal. Temos que reconhecer, no entanto, que, com a aproximação da data de transferência de soberania de Macau, o trabalho de ordenação, classi-ficação, revisão, tradução e adaptação de alguns códigos importantes ainda não se fez. Exemplos disso são o Código Civil e o Código do Processo Civil. Tudo isso torna mais urgente a localização jurídica e aumenta as dificuldades do trabalho no período posterior à transição. * Assessor Jurídico de Assembleia Legislativa de Macau. 1 Panorama de Macau, de Huang Hanqiang e Wu Zhiliang, página 528, publicado pela Fundação Macau em 1996. 1005

Sendo a solidificação jurídica de Macau um objectivo a longo prazo, não deixa de significar mais trabalho neste período de transição, dadas a complexidade das leis e a falta de especialistas jurídicos bilíngues. Pode-se dizer, com algum sentido, que os textos jurídicos localizados serão a futura legislação da Região Administrativa Especial de Macau. Em conformidade com a Lei Básica da Região Administrativa Especial de Macau, as leis localizadas, excepto as que contrariem a Lei Básica, e as revistas e aprovadas pelos órgãos competentes, manter-se-ão inalteradas. Serão estas leis que formarão a base jurídica da Região Administrativa Especial de Macau. A preocupação é saber se estas leis «localizadas», elaboradas segundo o modelo do sistema jurídico português e sob a influência da cultura ocidental, podem ser reconhecidas e assumidas pela sociedade de Macau cuja população é maioritariamente chinesa. O objectivo é elaborar leis cuja adaptação, seja exequível e não se limitem unicamente à sua escrita. Se reconhecemos que tem existido um afastamento entre a população e a legislação durante o processo de implementação do sistema jurídico de Macau, não podemos menosprezar a sua reconciliação neste período de localização jurídica. O disposto na lei pode ser estabelecido através da tradução e transferência, mas «para os cidadãos, a lei não fará parte do seu quotidiano pelo único facto de ser lei»2. A legislação, se não for compreendida e aceite pela população, será olhada com indiferença e acabará por ser esquecida. Se assim acontecer, a vitalidade da lei enfra-quecerá e a sua dignidade será prejudicada, não sendo este o resultado desejado. A localização do sistema legislativo, a localização dos funcionários judiciais e a localização da linguagem jurídica podem ser metaforizadas como hardware da construção jurídica, e a compreensão, o reconheci-mento, a aceitação e a obediência consciente da população à lei serão o software para um funcionamento eficaz do sistema jurídico. Sem a cola-boração de software, o hardware não funcionará bem. O presente texto, do ponto de vista sócio-jurídico, estuda a criação do software para que a localização jurídica de Macau se processe de um modo mais rápido e eficaz. II RETROSPECTIVA DA HISTÓRIA JURÍDICA DE MACAU O historiador Tang Enbi defende que «não são todas as Histórias que valem a pena ser estudadas. Só as histórias que são um espelho, um exemplo a seguir, é que servem de modelo para os tempos futuros». O conhecimento da história de Macau, neste aproximar do século XXI, contribuirá para o futuro da região. 2 Tradição das Leis Comparativas, traduzido por Mi Jian e outros, página 7, publicado pela Casa Editorial da Universidade de Política e de Direito, em 1993. 1006

Como se sabe, a partir dos meados do século XIX, os portugueses aplicaram uma política de colonização em Macau, passando as leis de Portugal a ser aplicadas ao Território. Apesar do governo de Macau ter adaptado algumas das leis e de ter criado legislação própria para a região, para assim facilitar a sua aplicação, o sistema jurídico de Macau não deixou de pertencer ao sistema jurídico continental, de forma que a origem, a estrutura e o modo de actuar são iguais ao sistema de Portugal. Não nos podemos esquecer que até há bem pouco tempo a língua portuguesa era a única língua oficial, não sendo consequentemente a língua chinesa reconhecida como tal, nem detinha tal estatuto. Todas as leis elaboradas em Macau ou de Portugal aplicadas no Território eram escritas em português. No entanto, e apesar da comunidade portuguesa e os descen-dentes de portugueses serem uma pequeníssima parte na população de Macau, eram quem maioritariamente ocupava os cargos dirigentes da Administração, em especial os cargos judiciais. Neste contexto, os chine-ses, 95 por cento da população de Macau, encontravam dificuldades de comunicação com os vários órgãos do governo e desconheciam por completo a legislação de Macau. Alguns nem sabiam que tipo de legislação se aplicava à terra onde viviam. As leis de Macau, elaboradas conforme os padrões jurídicos continentais, seguiam as tradições e a cultura ocidental. Mais ainda, as leis aplicadas directamente de Portugal, dada a sua origem cultural e histórica, não foram pensadas nem elaboradas tendo em conta os valores históricos e culturais da população chinesa, e por esse motivo, eram totalmente desconhecidas pelos habitantes de Macau. Daqui podermos concluir que durante a governação portuguesa, de mais de cem anos, os chineses, sendo a parte predominante da população, viveram fora da estrutura administrativa e jurídica de Macau. Este des-conhecimento foi motivado pelo pouco empenho da Administração Por-tuguesa em dar a conhecer à comunidade chinesa a legislação e a estrutura por que se regiam todos em Macau. Mi Jian3 disse que, «a existência de leis portuguesas na sociedade de Macau é uma forma de regulamentação sustentada, pela força política, da existência da estrutura e do sistema». Estas palavras, não sendo totalmente correctas, demonstram, com algu-ma lógica, o afastamento existente entre a lei e a população. E impossível que todos os habitantes de uma sociedade conheçam a totalidade das leis, como se fossem especialistas, tanto mais que a divisão do trabalho da sociedade moderna exige a especialização das activida-des jurídicas (actividade judicial, educação jurídica e serviço jurídico, etc.) e o conhecimento e a força vital do ser humano são limitados. Mas é anormal que a população predominante não conheça as leis. Para os portugueses e os descendentes de portugueses de Macau, a monopolização dos conhe-cimentos jurídicos, da profissão e da língua, pode ser explicável pela vontade de poder e de posição social. 3 As Leis de Macau, de Mi Jian, página 5, publicado pela Companhia Editorial de Amizade da China em 1996. 1007

Não tendo ligação com as leis estabelecidas, em que ordem e normas vive a comunidade chinesa? Esta é uma questão importante para compreen-der a ordem social de Macau. Com a resolução correcta deste problema, a localização jurídica poderá ser a base para o estabelecimento de uma ordem judicial estável e constante na região. Acredito que a resposta será encontra-da aquando dos estudos sobre as normas vigentes de Macau. III ESTUDOS SOBRE A ORDEM E AS NORMAS DO COMPORTAMENTO DA SOCIEDADE DE MACAU Nesta retrospectiva ao sistema jurídico de Macau, foram menciona-das somente as leis oficiais estabelecidas por Portugal e pelo governo de Macau, porque são elas que formam a base da ordem jurídica de Macau. Mas estas leis oficiais, motivadas pelas diferenças linguística, social, histórica e cultural, não sendo reconhecidas na sociedade de Macau pelos chineses, como parte predominante, só existem formal e tecnicamente. Mas será que os chineses moram no vazio absoluto da ordem e das normas? A resposta é negativa. Tem sempre de haver legislação que regulamente as normas do comportamento social, já que onde existirem seres humanos existem problemas de convivência, sendo inevitáveis conflitos e desavenças. Por-tanto, torna-se necessária a existência de normas que resolvam os conflitos. Como a Administração não disponibiliza «normas oficiais jurídicas» loca-lizadas, a população procura as «normas não oficiais», como a tradição, a moral, os costumes e a opinião pública que formam a «sub ordem jurídica». Ao longo da evolução social da humanidade, as normas não oficiais sempre existiram em todo o lado. Estas normas não oficiais desempenham um papel muito importante em Macau. Senão, como seria possível que durante mais de cem anos, vivendo os chineses de Macau fora da estrutura adminis-trativa e sem conhecer as leis locais, a ordem social da região fosse estável? O jurista austríaco Ehrlich defendeu a ideia de «lei viva», dizendo que a «lei viva», diferente das leis estabelecidas pelo Estado e aplicadas por ordem do Tribunal, é uma ordem interna do ser humano. Ele acredita que o ser humano, vivendo entre difíceis normas jurídicas, tem o desejo de cumprir os deveres impostos pela convivência, como por exemplo, não ocupar a propriedade alheia e saldar as suas dívidas. Segundo Ehrlich, as pessoas cumprem os deveres por diferentes motivos e não por obrigação do Tribunal. Se alguém não cumpre com os seus deveres, poderá confrontar-se com situações delicadas, como desavenças, perda da face, perda da sua posição ou até ser considerado pessoa irresponsável. Na vida social, as desvenças, que raras vezes aconteceram, foram resolvidas por meios pacíficos4. 4 Teoria Jurídica do Ocidente Contemporâneo, de Shen Zongling, página 227, publicado pela Casa Editorial da Universidade de Beijing em 1992. 1008

Apesar de Ehrlich não ter explicado claramente o relacionamento entre a lei do Estado e a «lei viva», criticada pelo seu desenvolvimento independente das actividades legislativas e judiciais do país, o conceito de «lei viva» mostra de algum modo as funções das normas do comporta-mento social, exceptuando as leis estabelecidas pelo Estado. A «lei viva», que não pode ser encontrada nos artigos jurídicos, controla em muitos casos a vida quotidiana. Façamos uma pequena pesquisa sobre a compo-sição demográfica, social e cultural de Macau para ver a função da «lei viva» na formação da sociedade e na ordem. Apesar de ser uma região pequena com cerca de quatrocentos e cinquenta mil habitantes, a diversidade cultural de Macau é evidente. Na composição demográfica, uma pequena parte são estrangeiros, e nestes, maioritariamente são os portugueses que imperam, mantendo a tradição ocidental e os costumes originais. A maioria dos chineses de Macau, que constituem 95 por cento da população, veio da província de Guangdong, da China. Existem diferentes tradições, costumes e crenças na comuni-dade chinesa, a qual acredita em Guandi, em Ma Chou, no catolicismo, no cristianismo, no budismo e no islamismo. Oriundos de distintos círculos sociais, culturais, educativos, uns chineses são proprietários, outros traba-lhadores por conta de outrem e outros ainda profissionais liberais. Se reconhecermos o facto de que sob a Administração Portuguesa, os habitantes chineses e portugueses conviveram e mantiveram juntos uma ordem social estável, não podemos esquecer o papel da «lei viva». Isto comprova que uma sociedade norteada por normas não oficiais, com costumes e tradições, também pode ser estável e organizada, porque estas normas não impostas por lei tornam a sociedade ordenada, e a convivência e o relaciona-mento entre todos é bem aceite. A realidade de Macau comprova isso. O valor que damos à função das normas não oficiais na manutenção da ordem não significa que neguemos a importância das normas oficiais, dado que a sociedade de Macau está alicerçada na «ordem legal». Além das leis provenientes de Portugal, o governo de Macau legislou pensando na realidade de Macau e o que se verificou foi que as mesmas se mostraram eficazes e foram aceites. Os conflitos graves só se resolveram através dos meios jurídicos e seria difícil imaginar como seria a ordem social se não existissem as normas oficiais. Do ponto de vista sócio-jurídico, as normas não oficiais, sendo úteis para a comunicação entre pessoas e para a estabilização da sociedade, não podem no entanto satisfazer, pelo seu carácter flexível, os anseios de segurança na moderna sociedade actual. No caso de conflito, a decisão dos tribunais é mais valiosa do que um «acordo de cavalheiros». As leis e normas oficiais, por apresentarem as exigências do desenvolvimento eco-nómico e social, têm, sem dúvida, muitas vantagens. Torna-se árdua e morosa a tarefa de tratar com razoabilidade e pru-dência as normas não oficiais da vida social, especialmente as normas que advêm da cultura, da tradição e dos costumes dos chineses, coordenan-do-as com as leis portuguesas. Esta é a essência da localização jurídica de Macau. 1009

IV AS NOVAS EXIGÊNCIAS DA LOCALIZAÇÃO JURÍDICA Segundo opinião de Savigny, da escola histórico-jurídica alemã do século XIX, a lei, igual à língua, aos costumes e à política, é uma demonstração do espírito da nação, contando com o carácter nacional; e a lei comum é a mais vital, passando a legislação. Até agora, poucas pessoas apoiaram esta opinião radical. Reconhecendo a razão das suas palavras, não podemos esquecer que a lei, sendo uma demonstração cultural, não pode ser «transplantada» facilmente duma cultura para a outra, sem um processo da localização jurídica»5. A localização jurídica de Macau é exactamente um trabalho de «transplante» de leis, o que dificulta a tarefa da localização jurídica no Território. Verifica-se que a localização jurídica já começou em vários níveis e conseguiu avanços notáveis. Mas estes avanços limitam-se a uma conexão simples das leis, faltando estudar e pesquisar profundamente o «transplante» das leis na vertente do utilizador, sobretudo da cultura jurídica. Por razões históricas, existem muitas dificuldades na localização jurídica, motivadas pela escassez de especialistas, pela quantidade da legislação e pelo pouco tempo que resta. Será necessário para o trabalho da localização jurídica, além de ordenar, classificar, traduzir e transferir as leis vigentes, ter em conta os elementos cultural, social e tradicional que são abstractos. Em muitas circunstâncias, em comparação com as leis oficiais, as normas não oficiais, baseadas na tradição e no costume, são mais arreigadas e difíceis de modificar, pelo facto de elas já serem utilizadas há muitos anos e a sua sedimentação histórica já se ter interiorizado na mentalidade das pessoas. A lei será considerada «coisa» estrangeira e terá uma forte oposição se estes elementos não ficarem completamente estuda-dos. Neste sentido, será relativamente mais fácil proceder à oficialização da língua chinesa e à localização dos funcionários. Falando radicalmente, a substituição dos funcionários pode ser realizada num dia, e a oficialização da língua chinesa será facilitada com a localização dos funcionários. Porém, é impossível realizar num só dia a localização jurídica, como base de um sistema. Será difícil elaborar e aprovar as leis, e mais difícil ainda arreigá-las na mentalidade das pessoas, porque não existe nenhuma socie-dade onde se possam descurar as normas não oficiais que desempenham um papel decisivo para o bom funcionamento do sistema. «A aplicação de qualquer lei e decreto, se não tiver em linha de conta os costumes e tradições, precisará de muita mais força por parte da Administração. Apesar de tudo isso, não há certezas de se conseguir realizar a aplicação»6. 5 Tradição das Leis Comparativas, traduzido por Mi Jian e outros, página 7, publicado pela Casa Editorial da Universidade de Jurídico-político em 1993. 6 A Administração Jurídica e os Recursos Nativos, de Su Li, página 35, publicado pela Casa Editorial da Universidade de Política e de Direito, em 1996. 1010

Pelas razões atrás referidas, a comunidade chinesa de Macau alheou--se da legislação, mas a necessidade do conhecimento jurídico dos habitantes está a aumentar, devido ao desenvolvimento rápido da sociedade e da economia da região. Neste período de transição, os habitantes estão preocupados com as informações sobre mudanças políticas, sociais e jurídicas. Assim, tanto os legisladores como os historiadores jurídicos têm a responsabilidade histórica de serem minuciosos no seu trabalho. Apesar de ser limitado o período de transição, a localização jurídica necessita de muito tempo, talvez de várias gerações. Estas dificuldades são grandes e o caminho a percorrer é longo, sendo o nosso trabalho muito significativo e importante. Estamos a trabalhar para a criação de uma boa estrutura jurídica para Macau, para que as leis elaboradas sejam efectivas e utilizadas e não leis que se limitem a constar no papel. V PERSPECTIVAS DA LOCALIZAÇÃO JURÍDICA DE MACAU Falta menos de um ano para a China voltar a exercer a soberania sobre Macau. O período de transição está a acabar e a localização jurídica está a processar-se normalmente. Temos que ter mais em conta o funcio-namento das leis «localizadas» após o retorno de Macau à Pátria. É verdade que a localização jurídica de Macau é um trabalho duro, complicado e que deverá processar-se por um longo período de tempo, mas devido às boas perspectivas, tenho esperança de que o processo se desenrole sem problemas. Estas razões são, em primeiro lugar, a Decla-ração Conjunta Luso-Chinesa e a Lei Básica da Região Administrativa Especial de Macau que oferecem a garantia do regime político; segundo, o «transplante» das leis tem antecedentes; terceiro, em Macau, lugar de encontro e interligação das culturas e economias oriental e ocidental, a coexistência pacífica do povo português com o chinês há mais de quatro séculos proporciona bases estáveis, sob o ponto da vista social, cultural e psicológico para a conservação e o desenvolvimento do vigente sistema jurídico. Esta terceira razão é a mais mais importante. A tendência da reforma jurídica da China, que começou nos finais da Dinastia Qing e os inícios da República Chinesa, consistiu em implementar um sistema jurídico moderno, consultando o sistema ocidental, mas sobre-tudo o sistema jurídico continental. Já se processaram muitas mudanças, mas o rumo e o modelo do desenvolvimento jurídico continuam. Hoje em dia, o sistema jurídico continental é indiscutivelmente uma parte impor-tante do sistema jurídico chinês e é o que mais directamente influencia o de Taiwan. Estes factos, que ainda não são elucidativos para uma conclusão de vitória ou fracasso no processo de localização jurídica, demonstram a possibilidade absoluta de que a cultura jurídica de uma nação pode ser influenciada pela cultura jurídica de outra nação, incluindo a sua adopção parcial. A coexistência luso-chinesa de mais de quatrocentos anos, a sua já longa história, e graças ao sistema jurídico vigente em Macau, em que 1011

não são inéditas estas adaptações, levam-nos a concluir que na localização jurídica do Território, a oposição será menor do que se nos deparássemos com um processo idêntico a iniciar-se num sistema jurídico completa-mente novo. Este, além do mais, necessitaria de um período de adaptação e rectificação mais longo. Com os nossos esforços, tendo em conta o encontro e a mistura do sistema jurídico de Macau com a cultura tradicional da China, as perspectivas da localização jurídica, assim como do sistema jurídico de Macau, são brilhantes. 1012

Administração, n.° 42, vol. XI, 1998-4.°, 1013-1021 A LOCALIZAÇÃO DOS QUADROS JURÍDICOS DE MACAU REFLEXÃO E PERSPECTIVAS Júlia, Chio In Fong * A localização dos quadros jurídicos é uma parte integrante da localização das leis de Macau, e ainda uma garantia segura da manu-tenção do sistema jurídico vigente para além de 1999. Ao longo dos anos, as autoridades competentes não deram a devida atenção à prepa-ração dos quadros jurídicos locais. Não houve ensino do Direito de Macau, o sistema judicial foi totalmente mantido pelos portugueses e a área jurídica foi no passado completamente ocupada por portugueses e macaenses. Por outro lado, a dimensão do território de Macau era muito pe-quena, a população local reduzida, o ritmo do desenvolvimento econó-mico lento, não havia universidade, institutos de ensino superior e en-tidades que pudessem integrar amplamente os quadros especializados de várias áreas. A qualidade cultural, a escolaridade e o nível intelectual dos residentes locais eram relativamente baixos e a necessidade de quadros jurídicos era limitada. Nas décadas de 40 e 50, alguns macaenses foram para Portugal estudar Direito. Quase todos, quando regressaram entraram na profis-são de advocacia. Na década de 80, com o rápido aumento da popula-ção do Território, o desenvolvimento da economia, a frequência cada vez maior das actividades comerciais, o aumento de acções cíveis, lití-gios económicos e processos crime, aumentaram radicalmente os actos de registo civil, comercial e notarial. Durante o processo de reorgani-zação dos serviços, o âmbito dos serviços jurídicos ampliou-se, pas-sando a ser mais variado e complexo. O Governo de Macau criou e aumentou os serviços públicos especializados em registo civil, comer-cial e predial e em notariado. O número dos Magistrados Judiciais e do Ministério Público aumentou constantemente. A necessidade de juris-tas nos serviços públicos tem sido cada vez mais urgente, e o número * Subchefe do Departamento de Estudos Jurídicos da Agência de Notícias Xinhua (Delegação de Macau). 1013

dos quadros jurídicos amplificou-se. Nestas circunstâncias, residentes de ascendência portuguesa foram estudar Direito em Portugal, mas a maioria destes licenciados destinava-se à área única da advocacia em Macau, mais atraente. Poucas pessoas foram para o notariado público, ninguém entrou nas carreiras de Magistrados Judiciais e do Ministério Público ou de Conservadores. Estas carreiras limitaram-se aos portu-gueses. Em Abril do ano de 1987, os dois Governos da República Popular da China e da República Portuguesa assinaram a Declaração Conjunta sobre a Questão de Macau. A partir de Janeiro de 1988, Macau entrou no período de transição da transferência de poderes. Com o fim de ga-rantir a manutenção fundamental das leis de Macau e garantir a transi-ção sem sobressaltos da área jurídica, o Governo de Macau começou a ter consciência da importância e da urgência de preparação dos qua-dros jurídicos locais e conseguiu, após decisão, estudo e preparação, fundar, no final do ano de 1988, o Curso de Direito na Universidade da Ásia Oriental. Esta, em 1991, através do Decreto-Lei n.° 50/91/M, pas-sou a ser a Universidade de Macau, oferecendo assim as condições e o campo para a preparação dos quadros jurídicos locais de Macau. Exis-tiram muitos problemas no projecto do curso, nos programas de ensi-no, nos professores, nas matérias leccionadas. O caminho do sistema educativo e a perspectiva de preparação dos quadros jurídicos locais não estavam muito definidos. Mesmo que o Curso de Direito não tenha tido um funcionamento ideal no início, as autoridades competentes do Curso esforçaram-se para a resolução dos problemas existentes, ultra-passaram muitas dificuldades objectivas, e o Curso de Direito conse-guiu encaminhar-se num ritmo correcto. A comunidade chinesa toma-va muita atenção pelo trabalho de localização dos quadros jurídicos locais, dando colaboração e apoio positivo. As associações cívicas de-ram impulsos ou subsídios aos alunos que terminavam o curso secun-dário e que mostravam vocação para estudar Direito. Estes alunos fo-ram para Portugal, onde primeiro estudaram a língua portuguesa, con-seguindo depois entrar em faculdades de Direito das Universidades Portuguesas; outros, que terminaram o curso secundário, foram estudar Direito no interior da China. Com estes meios, o número dos quadros jurídicos locais aumentou, criando-se assim condições favoráveis para uma transição suave da área jurídica de Macau. I A PREPARAÇÃO DOS QUADROS JURÍDICOS LOCAIS Actualmente, os quadros jurídicos locais que trabalham nos vários ramos da área jurídica de Macau têm proveniência: da Faculdade de Direito da Universidade de Macau, das Faculdades de Direito das Uni-versidades Portuguesas, das Faculdades de Direito das Universidades no interior da China e das Faculdades de Direito das Universidades de Taiwan. 1014

Portugal tem várias faculdades de direito. As mais antigas são as Faculdades de Direito da Universidade de Coimbra e da Universidade Clássica de Lisboa. Depois vêm as Faculdades de Direito da Universi-dade Católica e de outras Universidades particulares que se desenvol-veram nos últimos anos. A partir da década de 40 e de 50, alguns resi-dentes de ascendência portuguesa das famílias mais ricas foram para Portugal estudar Direito; e em meados ou finais da década de 80, al-guns chineses foram também para Portugal estudar Direito. Segundo as estatísticas, desde a década de 50 até ao final do ano de 1997, cerca de 20 quadros jurídicos locais concluíram a licenciatura em Direito nas faculdades de Direito das Universidades Portuguesas. A Faculdade de Direito da Universidade de Macau formou cerca de 45 juristas locais. Após o início do período de transição, o ramo da área jurídica atrai cada vez mais alunos que terminam o curso secundário e que mostram vocação para se dedicarem à profissão jurídica e contribuírem para a transição da área jurídica, indo estudar Direito no interior da China; ao mesmo tempo, com a aproximação da data de retorno da soberania de Macau, o desafio da profissão do direito atrai também alguns licencia-dos ou mestres em direito do interior da China que emigraram para Macau. Segundo os dados, Macau possui actualmente cerca de 25 ju-ristas locais que concluíram a licenciatura em direito nas Faculdades de Direito das várias Universidades do interior da China, como a Uni-versidade do Povo da China, a Universidade de Beijing, a Universida-de de Política e de Direito da China, a Universidade de Política e Direito do Sudoeste, a Universidade de Wuhan, a Universidade de Zhongshan, a Universidade dos Chineses Ultramarinos de Fujian, e a Universidade de Shantou. Com o impulso de algumas associações cívicas, criaram-se em 1994 os cursos especializados em Direito para os alunos de Macau na Uni-versidade de Shantou, e na Universidade de Zhongshan. Assim, 67 alu-nos locais concluíram o curso no ano de 1998. Além disso, a partir de meados ou finais da década de 80, alguns alunos locais foram para Taiwan estudar Direito, mas o número é relativamente reduzido. Até agora, cerca de 10 juristas locais são licenciados em Taiwan. Quer dizer, desde a déca-da de 50 até agora, formaram-se cerca de 160 quadros jurídicos locais. II LOCALIZAÇÃO DOS QUADROS JURÍDICOS Em Macau, existem cerca de 400 quadros jurídicos formados em vários ramos da área jurídica. Este número ocupa cerca de um por mil da população de Macau. O aumento radical dos quadros jurídicos lo-cais apareceu após a entrada no período de transição. Estes quadros concentram-se em várias áreas: 1. Tribunais e Ministério Público; 2. Con-servatórias e Cartórios Notariais; 3. Advocacia; 4. Faculdade de Direi-to da Universidade de Macau; 5. Serviços Públicos e órgãos de apoio à Assembleia Legislativa. Entre estas áreas, os cargos de magistrados 1015

judiciais e do Ministério Público, conservadores e notários públicos são as que atraem mais os juristas locais. A. TRIBUNAIS E MINISTÉRIO PÚBLICO Macau possui actualmente o Tribunal de Competência Genérica, o Tribunal de Instrução Criminal, o Tribunal Administrativo, o Tribu-nal de Contas1, e o Tribunal Superior de Justiça. Presentemente, os tribunais de Macau têm um total de 21 magis-trados judiciais, entre os quais 5 juizes conselheiros e desembargadores no Tribunal Superior de Justiça (incluindo l presidente), 14 juizes no tribunal de competência genérica (incluindo 9 juízes locais), 2 juízes no Tribunal de Instrução Criminal (todos são juízes locais), l juiz no Tribunal Administrativo, 2 juízes no Tribunal de Contas. O Ministério Público de Macau tem um total de 20 magistrados, entre os quais l procurador geral adjunto, 3 procuradores, 16 delegados (incluindo 5 delegados locais). Até Setembro de 1996, Macau não possuía nenhum magistrado judicial nem do Ministério Público local. Estes 10 juízes e 12 delega-dos locais foram formados pelo Centro de Formação de Magistrados de Macau. Este centro é uma nova entidade especializada na formação dos magistrados locais. Começou a funcionar em Setembro do ano de 1995. A criação deste Centro teve como objectivo principal a formação profissional dos magistrados para os quadros jurídicos locais. Actual-mente, 9 estagiários estão a frequentar o Centro de Formação de Ma-gistrados. Os Magistrados Judiciais e do Ministério Público vão cor-responder em quantidade à necessidade dos tribunais e do Ministério Público para a futura Região Administrativa Especial de Macau. Estes Juízes e delegados locais, formados pelo Centro de Forma-ção de Magistrados de Macau, têm diferenças na educação e na cultura, mas de um modo geral os seus conhecimentos básicos são amplos, do-minam a língua chinesa e portuguesa e conhecem as realidades de Ma-cau. Com o aumento de juizes e delegados bilíngues, o âmbito de utili-zação da língua chinesa nos tribunais e no Ministério Público vai ser ampliado. Os juízes bilíngues do tribunal de competência genérica co-meçaram já a fazer julgamentos em língua chinesa ,quando se verifi-cam condições para isso. Isso não só facilita os interesses das partes, mas ainda economiza as formalidades de processo e aumenta o rendi-mento do trabalho. B. CONSERVATÓRIAS E CARTÓRIOS NOTARIAIS Os sistemas do registo civil, do registo predial, do registo comer-cial e de notariado são uma parte importante do actual sistema jurídico de Macau. 1 Segundo a Lei Básica da RAEM, a Região Administrativa Especial de Ma-cau tem Auditoria de Contas e não Tribunal de Contas. 1016

Com o desenvolvimento constante da sociedade de Macau, a com-pra e venda de propriedades e o aumento de transmissões, os trabalhos do registo predial são cada vez mais pesados. Os registos de inscrição da constituição das sociedades comerciais e os registos de transferên-cias das quotas de sócios são aspectos que desempenham um papel cada vez mais notável para a estabilidade social e o desenvolvimento econó-mico. O sistema do registo predial define os direitos inerentes aos imó-veis através do registo predial, e os vários elementos dos registos pre-dial, comercial e de automóveis são importantes para definir a titulari-dade dos prédios, das sociedades comerciais e dos automóveis. Com os actos notariais, as entidades notariais confirmam a auten-ticidade das escrituras e documentos, conferindo-lhes valor legal. Ma-cau mantém actualmente 3 cartórios notariais. As áreas do registo civil, registo predial, registo comercial e de automóveis e dos serviços notariais são áreas muito especializadas e técnicas. O âmbito do trabalho é muito amplo, e os procedimentos e formalidades complicados. Ao longo dos anos, quase toda a área dos registos e do notariado tem sido dominada pelos portugueses, exceptuan-do um reduzido número de macaenses que foram notários públicos. Até ao final do ano de 1997, todos os conservadores e notários públi-cos (num total de 8) têm sido licenciados em direito recrutados em Por-tugal. São quadros do funcionalismo público de Portugal. Todos os documentos ou elementos de registo e notariais são em língua portu-guesa. Nos últimos anos, foi ampliado o âmbito de utilização da língua chinesa, especialmente em impressos. Estas circunstâncias estão ainda longe de corresponder às necessidades práticas da transferência dos poderes relativos a Macau. Com o fim de preparar os conservadores e notários públicos locais, o Governo de Macau promulgou um decreto-lei que criou 9 lugares para adjuntos de conservadores e notários públicos (juristas bilíngues locais). No princípio do ano de 1998, três adjuntos foram nomeados conservadores do registo predial, e 2 adjuntos nomeados notários públicos. Com a concretização da localização dos conservadores e notários públicos, o âmbito de utilização da língua chinesa nas áreas de registos e de notariado vai ampliar-se, o que facilita o acesso às camadas da população residente chinesa para tratamento das questões relacionadas com direitos pessoais, direitos reais e outros. C. SITUAÇÃO DOS QUADROS JURÍDICOS LOCAIS NA ADVOCACIA Os advogados de Macau são independentes, não constituem parte integrante dos serviços judiciais. Eles não são funcionários do governo, mas pertencem a uma profissão liberal, que desempenha um papel importante na administração da justiça. A legislação vigente define que a função dos advogados é colaborar na administração da justiça, para que as partes em causa possam ser protegidas pela lei. Segundo os Estatutos da Associação Pública dos Advogados de Macau, são requisitos cumulativos para inscrição como advogados : a) 1017

Licenciatura em Direito por Universidade de Macau ou qualquer outra licenciatura em Direito que seja reconhecida no Território; b) Frequên-cia de estágio. A Associação regulamentará o acesso à profissão, designadamente a duração do estágio e eventuais provas de admissão. Os licenciados em direito por outras Universidades que não a de Macau deverão frequentar um curso de formação seguido de estágio em termos a definir pela Associação, sem prejuízo da reciprocidade nos países de origem. Segundo a Associação dos Advogados de Macau, até ao final do ano de 1997, são 87 os advogados nela inscritos. Destes 87 advogados, 67 são portugueses, 20 são bilíngues locais. Os advogados portugueses têm ocu-pado um lugar de monopólio na advocacia. Os advogados locais têm au-mentado em quantidade nos últimos anos, mas ocupam ainda apenas cerca de 23 por cento no número total dos advogados inscritos em Macau. Mesmo que a perspectiva da profissão dos advogados seja muito ampla, especialmente numa sociedade em que os residentes chineses ocupam 97 por cento da população total (os advogados bilíngues locais gozam de grande vantagem); a concorrência é grande. O horário de serviço não é fixo, os vencimentos dos estagiários são relativamente bai-xos, o que não atrai muitos quadros jurídicos a entrar nesta profissão. D. QUADROS DOCENTES DA FACULDADE DE DIREITO DA UNI-VERSIDADE DE MACAU A Faculdade de Direito da Universidade de Macau (começou por ser Curso de Direito da Universidade da Ásia Oriental) foi criada no fim do ano de 1988. Esta Faculdade ou Curso foi dirigida e coordenada pelo Gabinete do Curso de Direito e da Administração Pública — uma entidade competente e especializada do Governo de Macau. Este curso foi preparado e orientado pedagogicamente, no início, pela Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa. Entretanto, em meados de 1989, a Faculdade de Direito da Universidade de Macau e a Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa romperam as relações de coopera-ção. A Faculdade de Direito da Universidade de Macau passou a criar rela-ções de cooperação com outra Faculdade, a célebre Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra. Desde então, esta Faculdade têm orientado pedagogicamente a Faculdade de Direito da Universidade de Macau. O objectivo da criação da Faculdade de Direito da Universidade de Macau é formar quadros jurídicos bilíngues e locais para a Região Administrativa Especial de Macau após o ano de 1999. A Faculdade de Direito da UM tem vindo a convidar professores do interior da China e de Portugal para dar aulas, comparando o sistema jurídico dos dois paí-ses em seminários ou conferências. Para atrair mais jovens chineses, a Faculdade de Direito da UM criou o curso de Direito em língua chinesa a partir do ano lectivo de 1996/1997. Actualmente, há cerca de 34 juristas nos cargos de direcção e do-cência na Faculdade de Direito da UM, entre os quais um director e um 1018

director adjunto, 7 coordenadores e 26 docentes (11 são docentes a tempo inteiro, e outros 15 são docentes em tempo parcial). Destes 26 docentes, 6 são docentes formados pela Faculdade de Direito da UM. E. QUADROS JURÍDICOS NOS SERVIÇOS PÚBLICOS DA ADMINISTRAÇÃO E NOS ÓRGÃOS DE APOIO À ASSEMBLEIA LEGISLATIVA Tanto o Governador como a Assembleia Legislativa são dois ór-gãos de governo próprio do território de Macau com poderes legislativos. Como responsável máximo pela Administração, o Governador de Macau superintende no conjunto da Administração Pública, ao mesmo tempo que exerce competência legislativa por meio de decretos-leis. Compete-lhe também legislar quando a Assembleia Legislativa lhe con-cede autorização legislativa ou tenha sido dissolvida. O poder legislativo do Governador pode ser delegado nos Secretários-Ãdjuntos, que têm juristas colocados nos diversos serviços públicos. Segundo o Estatuto Orgânico de Macau, a competência legislativa do Governador é exercida por meio de decretos-leis e abrange todas as matérias que não estejam reservadas aos órgãos de soberania da República Portuguesa ou à Assembleia Legislativa. Segundo o Estatuto Orgânico de Macau, a Assembleia Legislativa é um dos órgãos de governo próprio do território de Macau, um importante órgão legislativo de fiscalização administrativa. Tem competência exclusiva para legislar em certas matérias. Os Serviços de apoio à Assembleia Legislativa contam com uma equipa de juristas para asses-sorar os deputados na elaboração das leis. Segundo dados fornecidos pelos serviços públicos competentes, há cerca de 200 juristas a trabalhar nos serviços públicos e nos órgãos de apoio à Assembleia Legislativa, entre os quais cerca de 32 juristas locais, e 5 recrutados à República Popular da China. Destes 32 juristas locais, 2 têm a categoria de directores, 3 são subdirectores, 3 conservadores, 2 notários públicos, 2 chefes do departamento, 3 chefes de divisão, 2 assessores, e os restantes técnicos superiores. III SITUAÇÃO E PERSPECTIVA DOS QUADROS JURÍDICOS LOCAIS Há em Macau cerca de 400 quadros jurídicos nas várias áreas jurídi-cas, nos serviços públicos e nos órgãos de apoio à Assembleia Legislativa. Há 19 magistrados judiciais e do Ministério Público recrutados à República Portuguesa (todos portugueses), 10 magistrados judiciais locais, 12 de-legados locais, 9 estagiários locais; 2 conservadores e notários públicos recrutados à República Portuguesa, 3 conservadores locais e 2 notários públicos locais. Ainda há adjuntos de conservador e de notário público. Entre os 87 advogados inscritos na Associação dos Advogados de Macau, há 20 advogados bilíngues locais, sendo os restantes todos portugueses. 1019

Há agora 14 advogados estagiários (incluindo 3 locais). A Faculdade de Direito da Universidade de Macau tem 26 docentes (número que inclui alguns docentes em tempo parcial que trabalham na Administração Pública ou na advocacia). Os docentes em tempo parcial são 6 bilíngues locais. Dos cerca de 200 juristas que trabalham nos serviços públicos e nos ór-gãos de apoio à Assembleia Legislativa, 32 são juristas locais. Dentre os 400 juristas, quase 100 são juristas locais, que ocupam a percentagem de 25 por cento do número total de juristas de Macau. Os cargos de Magistrados Judiciais e do Ministério Público, de conservador e notários públicos, satisfazem em quantidade as necessi-dades fundamentais da futura Região Administrativa Especial de Ma-cau. Entretanto a formação e o acesso ao cargo de Juiz Desembargador e de Presidente do futuro tribunal de 2.a instância, de juiz conselheiro e de presidente do futuro tribunal de última instância, e de procurador do Ministério Público da RAEM precisam ainda de vencer dificuldades jurídicas e técnicas. Segundo a Lei de Bases da Organização Judiciária de Macau (Lei n.° 112/91), o presidente e os juizes do Tribunal Superior de Justiça e o procurador-geral-adjunto são nomeados pelo Governador de Macau, sob proposta do Conselho Superior de Justiça de Macau. Constitui requisito de nomeação o exercício de 15 anos de profissão judiciária ou forense ou de docência universitária em Direito. Nestes termos da lei, os juízes ou delegados locais e os estagiários formados pelo Centro de Formação de Magistrados de Macau, não têm os requisitos legais para serem nomeados presidente ou juiz desem-bargador do tribunal de segunda instância de Macau, e presidente ou juiz conselheiro do tribunal de última instância de Macau. Por isso, é preciso ultrapassar os obstáculos para que os quadros jurídicos locais tenham acesso aos cargos de magistrados superiores, revendo a lei e adoptando medidas eficazes para garantir o número suficiente dos ma-gistrados, aumentar o mais rapidamente possível a qualidade e a capacidade destes magistrados locais, para que eles possam ganhar ex-periência, a fim de corresponder às exigências dos magistrados da fu-tura Região Administrativa Especial de Macau. Quanto aos advogados inscritos, já há 20 advogados locais estagiá-rios que vão acabar o estágio este ano ou no próximo ano de 1999, e há alguns advogados portugueses que ficam em Macau após 1999. Não sabemos se o número de advogados pode corresponder às necessidades básicas da futura Região Administrativa Especial de Macau. É impor-tante a realização de cursos e estágios tendo em vista os residentes lo-cais licenciados por outras universidades, porque o seu contributo será útil e necessário para o Território no futuro. Os quadros jurídicos locais que estão a trabalhar nos serviços pú-blicos e nos órgãos de apoio à Assembleia Legislativa ocupam uma percentagem reduzida. Nos gabinetes do Governador de Macau, dos Secretários-Adjuntos, na Direcção dos Serviços de Transportes e Obras Públicas, ainda não existem quadros jurídicos locais. Na Direcção dos Serviços de Finanças, na Direcção dos Serviços de Economia, na Di- 1020

recção dos Serviços de Identificação de Macau, na Direcção dos Servi-ços de Justiça, no Gabinete de Assuntos Legislativos, na Autoridade Monetária e Cambial, na Polícia Judiciária e nos órgãos de apoio à Assembleia Legislativa é preciso aumentar os quadros jurídicos locais. Actualmente, há por volta de 200 juristas espalhados pelos diversos serviços públicos. Os juristas locais são cerca de 32. Pensamos que os serviços públicos da futura RAEM talvez não precisem de uma equipa tão grande de quadros jurídicos, mas é preciso garantir o número sufi-ciente. Em resumo, os quadros jurídicos locais nas várias áreas jurídicas po-dem satisfazer em quantidade as necessidades da futura Região Adminis-trativa Especial de Macau, mas a formação e o recrutamento dos magistra-dos superiores ainda é uma questão difícil de resolver. Por outro lado, os actuais quadros jurídicos são geralmente jovens e a sua experiência é redu-zida. Quanto aos conhecimentos jurídicos básicos, ao domínio das línguas chinesa e portuguesa e às experiências práticas, ainda há diferenças gran-des. Por isso, quais as medidas devem ser tomadas para que os quadros jurídicos locais, com diferentes formas de educação e de cultura, possam complementar eventuais falhas, aproveitar bem as suas potencialidades, aumentando o nível global de eficácia e permitindo uma suave transição nesta área? Este é um assunto que necessita de estudo aprofundado. 1021

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Administração, n.° 42, vol. XI, 1998-4.°, 1025-1050 JURISTAS NA ADMINISTRAÇÃO* Maria João Antunes Ramos** O presente artigo visa o conhecimento da situação actual dos juristas na Administração Pública de Ma-cau, nomeadamente: Onde se inserem, o que fazem e quantos são. INTRODUÇÃO A Administração Pública de Macau caracteriza-se pela adopção do sistema de carreiras, sistema de gestão de pessoal que se opõe ao sistema de emprego1. A carreira é, como sistema de gestão de pessoal, uma sucessão de lugares ocupados, segundo um esquema fixado de avanços2, em que entrando ao serviço o funcionário «aí permanecerá em princípio até à idade de se retirar. Ocupará sucessivamente diversos lugares e, se manifestar aptidões e qualidades necessárias, avançará na hierarquia administrativa a lugares superiores aos quais corresponde um grau mais elevado e a vantagens materiais mais substanciais»3. No * Este artigo é uma versão parcialmente revista de um documento apresen-tado no Seminário sobre Formação e Carreiras Jurídicas, organizado pela Facul-dade de Direito da Universidade de Macau, no dia 13 de Maio de 1995. As altera-ções pretendem tanto a actualização dos dados referidos na última parte como, ainda, decorrem das alterações legislativas entretanto ocorridas. ** Técnica superior da Direcção dos Serviços da Administração e Função Pública (SAFP), a exercer funções de jurista no Departamento Técnico-Jurídico dessa Direcção de Serviços. A autora deseja agradecer ao Dr. Jorge Bruxo, Direc-tor da Direcção dos Serviços da Administração e Função Pública pelo apoio con-cedido, sem o qual este trabalho não teria sido realizado. A autora responsabiliza-se pelas traduções efectuadas neste artigo, que optou por fazer para facilitar a tradução para o chinês. 1 A. MOLITOR, L'administration de la Belgique, Bruxelles, C.R.I.S.P., 1974, p. 283. 2 A. HONDEGHEM, De loopbaan van de ambtenaar. Tussen droom en werkelijkheid, Leuven, Vervolmakingscentrum voor Overheidsbeleid en Bestuur, 1990, p. 8, apud JEAN SAROT e outros, Precis de Fonction Publique, Bruyland, Bruxelles, 1994, p. 258. 3 A. MOLITOR, ob. cit., p. 283. 1025

sistema de emprego ao contrário, uma pessoa é recrutada, para um emprego de duração determinada ou não, com vista a um lugar deter-minado, sem nenhuma vocação de ocupar outro lugar4. A carreira, nesta acepção, baseia-se na existência de lugares e de graus. «O lugar é "o funcionário com profissão de previsão". É uma entidade administrativa que exprime uma necessidade de satisfazer o funcionamento dos serviços. E "uma unidade de conta e um encargo financeiro"»5, ou «um posto de trabalho correspondente a um nível de-terminado na hierarquia administrativa e pelo qual os créditos existem com vista a remunerar um funcionário»6. E na nossa doutrina é «o em-prego com dotação orçamental para desempenhar um cargo»7, ou, em complemento, «a que corresponde uma graduação (ou categoria) e um vencimento certo»8. O grau «é a posição na hierarquia onde está situado o agente»9. A noção de grau é em geral completada pela de categoria, que determina a importância relativa desse grau na hierarquia. A unidade dos lugares de uma administração é reflectida num qua-dro que constitui o quadro orgânico10: «aquele reproduz uma ordem de pagamento e um arrolamento. A ordem de pagamento faz-se por indi-cação dos lugares expressos em graus no seio da hierarquia. O arrola-mento efectua-se pela inscrição em simetria de cada grau e de um efec-tivo (número de funcionários)»11. O sistema de carreira é, pois, um «sistema em que o agente públi-co, uma vez recrutado, torna-se membro de um grupo ou de um quadro hierarquizado, comportando lugares de níveis diferentes onde passará toda a sua vida profissional, transpondo diversos graus e ocupando su-cessivamente diversos cargos»12. Neste sistema, o agente tem a vocação de avançar, ou seja, de melhorar a sua situação jurídico-funcional. No ordenamento jurídico de Macau é o Decreto-Lei n.° 86/89/M, de 21 de Dezembro, que define os princípios gerais a que deve obede-cer a criação e a estruturação de carreiras, atribuindo apenas ao pessoal do quadro o direito à carreira13. Mas, por razões que se prendem com o 4 JEAN SAROT e outros, ob. cit., p. 259. 5 C. CAMBIER, Droit administratif, Bruxelles, Larcier, 1968, p. 27. 6 A. MOLITOR, ob. cit., p. 284. 7 MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, 10.a ed. reimpressa, p. 649, apud JOÃO ALFAIA, Conceitos Fundamentais do Regime Jurídico do Funci onalismo Público, vol. I, Livraria Almedina, Coimbra, 1985, p. 39. 8 JOÃO ALFAIA, ob. cit., p. 39-40. 9 A. MOLITOR, ob. cit., p. 284. 10 Em Macau a lei designa este quadro por mapa de pessoal, cf. o artigos 60.° a 62.° do Decreto-Lei n.° 86/89/M, de 21 de Dezembro, publicado no Boletim Oficial de Macau, n.° 51, 2.° Suplemento, de 21 de Dezembro de 1989. Daqui adiante a referência ao Boletim Oficial de Macau será feita pela sigla B.O. 11 C. CAMBIER, ob. cit., p. 29. 12 L. FOUGÈRE, La fonction publique, Bruxelles, I.I.S.A., 1986, p. 154. 13 Sobre o direito à carreira, cf. MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Admi nistrativo, vol. II, 10.a ed., 4.a reimp., Livraria Almedina, Coimbra, 1991, p. 785-787. 1026

princípio da igualdade de tratamento considera-se, no entanto, que o provimento do pessoal em regime de contrato — contrato além do qua-dro e contrato de assalariamento —, deve estabelecer-se por referência a categorias e escalões das carreiras de regime geral ou especial14. O referido diploma legal define dois tipos de carreiras, a carreira de regime geral e a carreira de regime especial, distinguindo-as funda-mentalmente com base no conteúdo funcional, no posicionamento, de-senvolvimento e requisitos habilitacionais15, comuns ou próprios. Define de igual modo dois tipos de estrutura de carreiras: a carreira vertical16, a que obedecem as carreiras de regime geral e a generalidade das carreiras de regime especial17; e a carreira horizontal18, que surge apenas em algumas das carreiras de regime especial19. A estrutura da carreira de regime geral é repartida por grupos de pessoal20 e por níveis21 baseados, por um lado, sobre a natureza das funções (funções de concepção, funções de aplicação e funções de execução), e por outro, sobre o nível de formação22. Nas carreiras de regime especial de estrutura vertical, embora em algumas delas se equipare o desenvolvimento e os índices aos níveis das carreiras de regime geral, por razões adstritas às funções específicas decorrentes do seu regime especial, não existe a repartição por grupos de pessoal e por níveis, cabendo ao intérprete a sua inserção, no- 14 Cf. o artigo 3.° do Decreto-Lei n.° 86/89/M, de 21 de Dezembro, e o artigo 25.°, n.° 3, do Estatuto dos Trabalhadores da Administração Pública de Macau (ETAPM), aprovado pelo Decreto-Lei n.° 87/89/M, de 21 de Dezembro, publica do no B.O. n.° 51, 2.° Suplemento, de 21 de Dezembro de 1989, com as alterações efectuadas pelo Decreto-Lei n.° 62/98/M, de 28 de Dezembro, publicado no B.O. n.° 52, I Série, 1.° Suplemento, de 28 de Dezembro de 1998 e a Rectificação ao último diplo ma publicada no B.O. n.° 3, I Série, de 18 de Janeiro de 1999. 15 Artigo 4.°, alíneas a) e b), do Decreto-Lei n.° 86/89/M, de 21 de Dezem bro. 16 Ibid. o artigo 4.°, alínea c). 17 As carreiras de regime geral existentes na Administração Pública de Ma cau são as inseridas nos grupos de pessoal técnico superior, técnico, técnico-profissi- onal e administrativo, constantes do mapa 4 do anexo I do Decreto-Lei n.° 86/89/M, de 21 de Dezembro. Cf. o artigo 19.°, n.° 2, do mesmo diploma legal. 18 Artigo 4.°, alínea d), do Decreto-Lei n.° 86/89/M, de 21 de Dezembro. 19 A título de exemplo, as carreiras de médico dentista e de odontologista são carreiras horizontais. Cf. a Lei n.° 22/88/M, de 15 de Agosto, publicada no B.O. n.° 33, de 15 de Agosto de 1988. As alterações efectuadas pelo Decreto-Lei n.° 68/92/M, de 21 de Dezembro, publicado no B.O. n.° 38, de 21 de Setembro de 1992, não incidiram nestas carreiras, apenas o Decreto-Lei n.° 86/89/M, de 21 de Dezembro, procedeu à alteração dos índices de vencimento. 20 A lei define grupo de pessoal como «o conjunto do pessoal definido com base na caracterização genérica do respectivo conteúdo funcional», cf. o artigo 4.°, alínea e), do Decreto-Lei n.° 86/89/M, de 21 de Dezembro. 21 A definição legal de nível encontra-se no artigo 4.°, alínea g), do Decreto- Lei n.° 86/89/M, de 21 de Dezembro, que é «o posicionamento gradual de funções de acordo com a sua complexidade e exigências de formação». 22 Cf. o mapa 2 do anexo I do Decreto-Lei n.° 86/89/M, de 21 de Dezembro. 1027

meadamente, aquando da criação ou alteração dos mapas de pessoal, exigindo a lei que as carreiras de regime especial devam constituir gru-pos autónomos inseridos de acordo com o princípio da aproximação por níveis23. Nas carreiras de regime geral os funcionários são posicionados em quatro categorias ou graus24, inserindo-se, em cada uma, em três escalões25. Nas carreiras de regime especial, com estrutura de carreira verti-cal, o número de categorias e de escalões pode variar, mas a estrutura, obedece, em regra26, à existência de categorias ou graus e de corres-pondentes escalões27. As carreiras horizontais, por seu turno, integram uma única categoria, a que corresponde um variável número de escalões. Como regra geral, os indivíduos ingressam na Administração me-diante um concurso de prestação de provas28 e, nos casos em que for exigido, de estágio. Na carreira vertical o ingresso é feito no 1.° esca- 23 Artigo 60.°, n.° 3, do Decreto-Lei n.° 86/89/M, de 21 de Dezembro. 24 De mencionar que o conceito de grau aqui utilizado é aquele definido na alínea h) do artigo 4.° do Decreto-Lei n.° 86/89/M, de 21 de Dezembro, que é «cada uma das categorias que integram uma carreira vertical, sucessivamente or denada de acordo com a complexidade das tarefas que lhe correspondem». 25 O artigo 4.°, alínea i), do Decreto-Lei n.° 86/89/M, de 21 de Dezembro, define o conceito de escalão como «a posição salarial dentro de um grau ou de uma carreira horizontal». 26 As excepções a esta regra são encontradas nas carreiras de docente e das Forças de Segurança de Macau. Cf., quanto à carreira de docente, o Decreto-Lei n.° 21/87/M, de 27 de Abril, publicado no B.O. n.° 17, de 17 de Abril de 1987, rectificado no B.O. n.° 22, de l de Junho de 1987, com as alterações do Decreto- -Lei n.° 75/89/M, de 6 de Novembro, publicado no B.O. n.° 45, de 6 de Novembro de 1989, do Decreto-Lei n.° 86/89/M, de 21 de Dezembro, bem com a norma interpretativa prevista no Decreto-Lei n.° 18/96/M, de 15 de Abril, publicado no B.O. n.° 16, I Série, de 15 de Abril de 1996. Quanto às carreiras das Forças de Segurança, cf. o Estatuto dos Militarizados das Forças de Segurança de Macau (EMFSM), aprovado pelo Decreto-Lei n.° 66/94/M, de 30 de Dezembro, publica do no B.O. n.° 52, I Série, 3.° Suplemento, de 30 de Dezembro de 1994, com as alterações do Decreto-Lei n.° 67/96/M, de 16 de Dezembro, publicado no B.O. n.° 51, I Série, de 16 de Dezembro de 1996 e do Decreto-Lei n.° 51/97/M, de 24 de Novembro, publicado no B.O. n.° 47, I Série, de 24 de Novembro de 1997. 27 O próprio Decreto-Lei n.° 86/89/M, de 21 de Dezembro, no artigo 103.°, inserido nas disposições finais e transitória, determinava que as carreiras inseri das nas áreas de Educação, Saúde, Segurança, Tribunais e Registo e Notariado deveriam ser reestruturadas e adequadas aos princípios enunciados no diploma, no prazo de l ano sobre a sua entrada em vigor. 28 Existem carreiras em que o ingresso é efectuado através de concurso do cumental. Mas, independentemente do tipo, o concurso é o processo normal e obrigatório de recrutamento e selecção de pessoal para ingresso e acesso nas car reiras, cf. o artigo 47.°, n.° 1, do ETAPM. Para mais desenvolvimento, cf. todo o Capítulo II do Título II do ETAPM e, em especial, sobre os métodos de selecção do concurso de prestação de provas, cf. o artigo 60.°, n.° 2, e o artigo 61.° do ETAPM. 1028

lão do grau l e nas carreiras horizontais no 1,° escalão29. A admissão em lugar do quadro tem carácter provisório, estando a sua recondução dependente de dois factores cumulativos: a antiguidade e o mérito30. No sistema jurídico de Macau a vocação do agente para o avanço, por um lado, engloba-se nos conceitos de acesso ou promoção que a lei define como «a mudança de grau numa carreira vertical» e de progres-são que é «a mudança de escalão numa carreira horizontal ou dentro de um grau de uma carreira vertical»31, estando também subordinado aos dois factores acima referidos: a antiguidade e o mérito32. O acesso encontra-se, ainda, dependente de concurso, que nas carreiras de regime geral é docu-mental33. Por outro lado, a carreira assegura um aumento de remuneração pelo decurso do tempo, independente de outros factores34. Finalmente, exis-tem outras situações em que existe a oportunidade de avançar para outros lugares dentro da Administração mais aliciantes e compensadores, consti-tuindo exemplos os lugares dos cargos de direcção e chefia, em que o avanço é deixado essencialmente à livre escolha da autoridade. Mas se o avanço é um dos elementos principais da carreira, a vida do funcionário conhece outros desenvolvimentos que fazem igualmente parte da sua carreira, ele pode ser transferido35, destacado36 erequisitado37. Todavia, a Administração comporta excepções a este sistema de carreiras que são, pois, as relativas aos cargos de direcção e chefia38, de 29 Artigo 5.° do Decreto-Lei n.° 86/89/M, de 21 de Dezembro. 30 Artigo 22.° do ETAPM, com as alterações efectuadas pelo Decreto-Lei n.° 62/98/M, de 28 de Dezembro. 31 Artigo 4.°, alíneas j) e l), do Decreto-Lei n.° 86/89/M, de 21 de Dezembro. 32 Ibid., os artigos 10.° e 11.°. 33 Ibid., o artigo 10.°, n.° 1. Supra, nota 28. Cf., ainda, os artigos 60.°, n.° 1, e 61.°, n.° 1, alíneas a) e b), do ETAPM, quanto ao concurso documental. 34 Esta situação é reflectida no prémio de antiguidade a atribuir aos funcio-nários e agentes em efectividade de serviço, ou em situação legal que confira direito a auferir vencimento. Cf. os artigos 180.° a 183.° do ETAPM. 35 Cf. o artigo 32.° do ETAPM. 36 Ibid., o artigo 33.°. 37 Ibid., o artigo 34.°. 38 Cf. o Decreto-Lei n.° 85/89/M, de 21 de Dezembro, publicado no B.O. n.° 51, 2.° Suplemento, de 21 de Dezembro de 1989, com as alterações efectuadas pelo Decreto-Lei n.° 25/97/M, de 23 de Junho, publicado no B.O. n.° 25, I Série, de 23 de Junho de 1997, que define o estatuto do pessoal de direcção e chefia dos Serviços da Administração Pública de Macau. O Decreto-Lei n.° 25/97/M, de 23 de Junho, publicado no B.O. n.° 25, I Série, de 23 de Junho de 1997, que veio alterar o Decreto-Lei n.° 85/89/M, de 21 de Dezembro, procedeu à republicação inte-gral deste último, nos termos da alínea s) do n.° 2 do Despacho n.° 108/GM/91, de l de Junho, inserindo no lugar próprio as alterações efectuadas e as resultantes do artigo 2.° do Decreto-Lei n.° 37/91/M, de 8 de Junho, publicado no B.O. n.° 22, 3.° Suplemento, de 8 de Junho de 1991, e do artigo 1.° do Decreto-Lei n.° 70/92/M, de 21 de Setembro, publicado no B.O. n.° 38, de 21 de Setembro de 1992, e conside-rando as revogações previstas na alínea c) do n.° 2 do artigo 22.° do Decreto-Lei n.° 4/93/M, de 18 de Janeiro, e no artigo 11.° do Decreto-Lei n.° 62/93/M, de 3 de Novembro. As referências a este diploma ao longo deste artigo são feitas, por conseguinte, à sua republicação. 1029

adjunto39 e ao pessoal operário e auxiliar40, bem como outros cargos que mencionaremos adiante quando se especificar as situações dos ju-ristas na Administração Pública. No quadro das situações tipicamente compreendidas nos denomi-nados cargos41 da Administração, a situação de emprego é caracterizado por uma clara precaridade, sinal dominante do seu estatuto, que de-marca a diferença com o sistema de carreiras. Essa precaridade resulta e funda-se, antes de mais, no facto de tratar-se de «funcionários»42 que encontram-se, face à entidade nomeante — ao Governador de Macau, em última instância — numa especial relação de confiança (político- administrativa ou técnica-administrativa), a qual, por sua vez, se com-preende à luz da necessidade de o titular do poder executivo ter em cada momento a possibilidade de garantir a fiel execução, pelo apare-lho administrativo, em especial nos seus escalões de topo, das orienta-ções e directivas (político-administrativas e técnico-administrativas) que tem legitimidade para fixar autonomamente, no quadro da Consti-tuição43, do Estatuto Orgânico de Macau44 e das leis. De facto, essa precaridade traduz-se, nomeadamente, no provimen-to em comissão de serviço45, que pode, na generalidade dos casos, ser dada por finda, a todo o tempo46. E dada por finda, a transição deste pessoal para o exercício de funções técnicas apenas opera, em princípio, quanto aos funcionários já integrados na função pública, não existindo qualquer ga-rantia de continuidade nos quadros da Administração, quando o seu recru-tamento for feito de entre pessoal sem anterior vínculo. 39 Decreto-Lei n.° 62/93/M, de 3 de Novembro, publicado no B.O. n.° 44, I Série, de 3 de Novembro de 1993. 40 Artigo 20.° do Decreto-Lei n.° 86/89/M, de 21 de Dezembro. 41 Aqui não se incluem o pessoal operário e auxiliar, cuja situação jurídico- funcional não será tratada no presente artigo, por razões que se prendem com a natureza das funções, que excluem do seu âmbito o objecto deste artigo. 42 De acordo com o n.° 2 do artigo 2.° do ETAPM, o provimento por comis são de serviço confere a qualidade de funcionário. 43 Sobre a aplicabilidade da Constituição da República Portuguesa no terri tório de Macau, cf., entre outros, J. J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, A Fis calização da Constitucionalidade das normas de Macau, in Revista do Ministério Público, Ano 12.°, n.° 48, p. 9 e ss., e VITALINO CANAS, Relações entre o Ordena mento Constitucional Português e o Ordenamento Jurídico do território de Ma cau, in Boletim do Ministério da Justiça, n.° 365, 1987, p. 69 e ss. A Constituição da República Portuguesa encontra-se publicada no B.O. n.° 41, I Série, 13 de Ou tubro de 1997, com as alterações da Lei Constitucional n.° 1/97. 44 O Estatuto Orgânico de Macau (EOM), encontra-se regulado na Lei n.° 1/76, de 17 de Fevereiro, com as alterações que lhe foram introduzidas pela Lei n.° 53/79, de 14 de Setembro, pela Lei n.° 13/90, de 10 de Maio, e pela Lei n.° 23-A/96, de 29 de Julho, esta última publicada no Diário da República n.° 174, I-A Série, Suplemento, de 29 de Julho de 1996 e no B.O. n.° 32, I Série, de 7 de Agosto de 1996, com a rectificação publicada no B.O. n.° 5, I Série, de 23 de Fevereiro de 1997. 45 Cf., quanto à comissão de serviço, o artigo 23.° do ETAPM. 46 Cf. o artigo 5.°, n.° l, do Decreto-Lei n.° 85/89/M, de 21 de Dezembro, na situação do pessoal de direcção e chefia. 1030

SITUAÇÕES JURÍDICO-FUNCIONAIS Posto isto, importa determinar onde se inserem e quais as funções do jurista na Administração. Ora, o jurista pode ser encontrado, nomea-damente, numa das seguintes situações: a) Cargos de direcção e chefia; b) Cargo de adjunto; c) Cargo de adjunto de conservador e notário; d) Cargo de assessor dos gabinetes do Governador e dos Secretá- rios-Adjuntos; e) Cargo de assessor do Serviço de Apoio Técnico do Tribunal de Contas; f) Carreira de técnico superior; g) Carreira de investigação criminal da Polícia Judiciária de Ma cau; h) Carreira de conservador e notário. Abordaremos de seguida, de forma genérica, o regime de cada uma, sendo de referir que nem em todas o jurista exerce, efectivamente, fun-ções de jurista. 1. NOS CARGOS 1.1. CARGOS DE DIRECÇÃO E CHEFIA O estatuto do pessoal de direcção e chefia encontra-se regulado no Decreto-Lei n.° 85/89/M, de 21 de Dezembro47, que define este pes-soal de acordo com as funções, ou seja, é aquele que «exerce activida-des de gestão em serviços e organismos públicos»48. 47 Supra, nota 38. O artigo 2.°, n.° 3, do Decreto-Lei n.° 85/89/M, de 21 de Dezembro, estipula que são cargos de direcção os de director e de subdirector e cargos de chefia, os de chefe de departamento, chefe de divisão, chefe de sector e de chefe de secção. A enumeração não é taxativa, pois, o próprio diploma legal — o n.° 4 do citado artigo — permite que se estabeleçam designações específicas com poderes de direcção ou chefia de unidades ou subunidades orgânicas, embo ra estipule que deva prever-se a sua equiparação a um dos cargos enumerados no n.° 3. Convém, ainda, salientar a proibição expressa de criação de novos lugares de chefe de subsector e de chefe de secretaria. Cf., neste último caso, os artigos 13.° e 14.° do Decreto-Lei n.° 85/89/M, de 21 de Dezembro. 48 Artigo 2.°, n.° 2, do Decreto-Lei n.° 85/89/M, de 21 de Dezembro. As competências do pessoal de direcção e chefia são as fixadas na lei e as que lhe sejam delegadas ou subdelegadas, podendo as competências próprias dos directo res ou equiparados ser delegadas nos subdirectores ou nas chefias do respectivo serviço. Cf. os artigos 10.° e 11.° do Decreto-Lei n.° 85/89/M, de 21 de Dezem bro. A título de exemplo, ao director da Direcção dos Serviços da Administração e Função Pública (SAFP) compete dirigir e representar o SAFP, preparar e sub meter a apreciação superior o plano de actividades desse serviço e a respectiva proposta orçamental, bem como exercer as competências que nele forem delega das ou subdelegadas e as que por lei lhe sejam cometidas. E aos subdirectores 1031

O recrutamento deste pessoal é deixado à livre escolha da autori-dade, que através de uma apreciação da experiência profissional e do nível de formação dos candidatos49, nomea o escolhido em regime de comissão de serviço, cuja duração é em princípio de dois anos, podendo ser, eventualmente, renovada50. compete coadjuvar o director, exercer as competências que lhes sejam delegadas ou subdelegadas por este e substituí-lo nas suas ausências ou impedimentos. Cf. artigos 4.° e 5.° do Decreto-Lei n.° 23/94/M, de 9 de Maio, publicado no B.O. n.° 19, I Série, de 9 de Maio de 1994, com as alterações do Decreto-Lei n.° 50/97/M, de 24 de Novembro, publicado no B.O. n.° 47, I Série, de 24 de Novembro de 1997, que define a estrutura orgânica da Direcção dos Serviços de Administração e Fun-ção Pública. Sobre as competências delegadas que cabem ao actual director do SAFP, cf., nomeadamente, o Despacho n.° 7/SAAEJ/95, de 13 de Fevereiro de 1995, publicado no B.O. n.° 8, II Série, de 22 de Fevereiro de 1995. Sobre o conceito de delegação de poderes, cf., em geral, FREITAS DO AMARAL, D., Curso de Direito Administrativo, 2.a ed., vol. I, Livraria Almedina, Coimbra, 1994, p. 661 e ss. E sobre o seu regime no ordenamento jurídico de Macau, cf., nomeadamente, os artigos 35.° a 41.° do Código do Procedimento Administrativo, aprovado pelo Decreto-Lei n.° 35/94/M, de 18 de Julho, publicado no B.O. n.° 29, I Série, de 18 de Julho de 1994. 49 A escolha da autoridade recai para os cargos de director, subdirector, chefe de departamento, chefe de divisão e chefe de sector de entre indivíduos licenciados, com reconhecida competência, aptidão e experiência profissionais, adequadas ao exer cício das correspondentes funções ou não licenciados, mas com especiais qualifica ções e comprovada experiência profissional para o exercício do cargo. Cf. artigo 3.°, n.os l, 2 e 4, do Decreto-Lei n.° 85/89/M, de 21 de Dezembro. Quanto ao cargo de chefe de secção, ao contrário, dos restantes cargos, existem vários condicionalismos na escolha, pois, só podem ser recrutados de entre funcionários de nomeação definiti va integrados nas carreiras inseridas nos grupos de pessoal técnico-profissional e ad ministrativo do mapa 3 do anexo I ao Decreto-Lei n.° 86/89/M, de 21 de Dezembro, e desde que tenham prestado serviço nessas carreiras por período não inferior a 4 anos. Cf. o artigo 3.°, n.° 3, do Decreto-Lei n.° 85/89/M, de 21 de Dezembro. 50 Cf. o artigo 4.° do Decreto-Lei n.° 85/89/M, de 21 de Dezembro. Não deixaremos aqui de mencionar que o regime estabelecido no recrutamento dos cargos de direcção se justifica quanto nós, derivado das especiais exigências no domínio da competência técnico-funcional e da permanente identificação com as linhas de execução político-administrativas prosseguidas nos gabinetes governa- tivos em que esses serviços estejam integrados. Quanto aos cargos de chefia pare ce-nos que o seu recrutamento, no futuro, deveria abranger pessoal já vinculado à Administração, como sucede com o cargo de chefe de secção, não apenas por questões que se prendem com o conhecimento técnico das matérias de que são responsáveis, mas também, relacionadas com o próprio sistema de carreiras, cujo alicerce é a possibilidade do funcionário poder avançar na hierarquia administra tiva a lugares superiores. Num mesmo sentido, o Professor MARCELLO CAETANO, ao referir «na verdade, as conveniências políticas ou a simples necessidade de "refrescar" os quadros administrativos levam, por vezes, o legislador a prever o preenchimento de certos cargos com pessoas que não pertencem aos quadros a que tais cargos estão ligados. Mas essas conveniências ou necessidades só se jus tificam em cargos de direcção ou de chefia superior. Aí pode haver, na verdade, conveniência em colocar homens de formação política solidária com a dos go vernantes ou pessoas com preparação universitária ou outra, colhida fora da prá tica dos serviços, e que possam lutar contra a rotina e introduzir neles orientações 1032

A recondução destes «funcionários»51 para os lugares das carreiras nos quadros da Administração, para além de só ser admissível para aqueles que os já ocupavam ou que vieram a fazê-lo na pendência da co-missão de serviço, com o Decreto-Lei n.° 20/97/M, de 2 de Junho52, deixa de ser automática, ao determinar-se que os titulares desses cargos transi-tem para a situação de supranumerários aquando do seu provimento. 1.2. CARGO DE ADJUNTO O cargo de adjunto foi criado pelo Decreto-Lei n.° 85/89/M, de 21 de Dezembro, e tal como o preâmbulo do diploma legal indica, a sua criação deveu-se à «perspectiva de localização de quadros e como for-ma de incentivar e preparar os futuros dirigentes da Administração de Macau» e é «destinado exclusivamente a indivíduos bilíngues naturais ou residentes no Território». Posteriormente, o Decreto-Lei n.° 62/93/M, de 3 de Novembro53, revogou as disposições relativas a este cargo inseridas no primeiro diploma, e sem descorar o sentido da sua criação, define actual-mente o regime dos adjuntos nos serviços da Administração Pública. Contudo, com o Decreto-Lei n.° 43/98/M, de 21 de Setembro54, os lugares de adjunto passam a ser extintos, o que extinguira necessaria-mente este cargo. A justificação para essa medida baseia-se no facto de a criação deste cargo ter sido, tal como consta do preâmbulo deste di-ploma legal, uma «medida transitória, para vigorar no período de tran-sição e esgotada a sua finalidade, uma vez que já foram atingidos os objectivos propostos»55. As funções adstritas ao cargo de adjunto previstas na lei reflectem bem os objectivos que tiveram na base da sua criação, que são, desig-nadamente, «coadjuvar o pessoal de direcção e chefia de que hierarqui- novas ou reformas salutares». Cf. MARCELLO CAETANO, ob. cit., p. 787. É certo, todavia, que o actual sistema se tem justificado pela especificidade de uma admi-nistração portuguesa em território chinês e pela falta de técnicos locais qualifica-dos e suficientes para o exercício dessas funções. Todavia, num futuro próximo, seria desejável a alteração deste status quo, quando a Administração não carecer mais de técnicos locais qualificados. 51 Supra, nota 42. 52 O Decreto-Lei n.° 20/97/M, de 2 de Junho, encontra-se publicado no B.O. n.° 22, de 2 de Junho de 1997. 53 Supra, nota 39. 54 O Decreto-Lei n.° 43/98/M, de 21 de Setembro, encontra-se publicado no B.O. n.° 38, de 21 de Setembro de 1998. 55 De facto, nos últimos anos regista-se uma diminuição dos lugares do qua dro deste pessoal, motivada na maioria das situações pela recondução dos seus titulares a lugares de cargos de direcção e chefia, parecendo cumprir-se, assim, os objectivos que presidiram à sua criação. Por exemplo, no quadro de pessoal da Direcção dos Serviços da Administração e Função Pública em 1994 existiam 7 lugares, actualmente há apenas 2 lugares. Cf. os quadros de pessoal publicados como mapas anexos ao Decreto-Lei n.° 23/94/M, de 9 de Maio, publicado no B.O. n.° 19, de 9 de Maio de 1994 e ao Decreto-Lei n.° 50/97/M, de 24 de Novembro, publicado no B.O. n.° 47, de 24 de Novembro de 1997. 1033

camente depende, executando as tarefas que lhe sejam atribuídas». O adjunto acompanha toda a actividade desenvolvida no âmbito da uni-dade ou subunidade orgânica a que esteja afecto; colabora na prepara-ção do relatório de actividades e na execução do respectivo plano; co-ordena projectos e acções para que seja designado; elabora pareceres e informações sobre a actividade das áreas em que tenha sido solicitada a sua colaboração; participa em reuniões de coordenação e executa traba-lhos de natureza técnico-administrativa na área da sua especialidade56. O recrutamento fazia-se, também, por escolha. Contudo, a livre escolha da autoridade encontrava-se circunscrita a outros elementos que eram cumulativos, tais como as exigências de ordem linguística, de formação e de experiência profissional anterior na Administração, bem como a naturalidade ou a residência e o local de recrutamento57. O adjunto é nomeado em comissão de serviço e se outro prazo não for fixado pelo despacho de nomeação, tem a duração de um ano, reno-vável com a concordância do interessado por períodos iguais ou inferi-ores58, podendo cessar antes de decorrido o seu prazo59. Todavia, embora a ocupação deste cargo vise uma posterior recondução para lugares de direcção e chefia, esta não se encontra assegurada, pois depende da abertura de vaga e da escolha da autoridade. 1.3. CARGO DE ADJUNTO DE CONSERVADOR E NOTÁRIO A criação deste cargo pelo Decreto-Lei n.° 49/95/M, de 18 de Se-tembro60, tal como o anterior, deve-se à preparação dos seus titulares para o exercício de futuras funções e neste caso para as adstritas à car- 56 Cf. o artigo 2.° do Decreto-Lei n.° 62/93/M, de 3 de Novembro. 57 O artigo 3.°, n.° 1, do Decreto-Lei n.° 62/93/M, de 3 de Novembro, estipula que «o recrutamento para o cargo de adjunto faz-se, por escolha, de entre indi-víduos que revelem qualidades para o exercício de cargos de direcção e chefia e reunam, cumulativamente, os seguintes requisitos: sejam naturais de Macau ou residentes no Território, nos termos da Lei Eleitoral; tenham bom conhecimento das línguas portuguesa e chinesa; estejam habilitados com um curso superior; desempenhem funções há mais de 2 anos na Administração Pública de Macau; não tenham sido recrutados no exterior». Todavia, a lei prevê que alguns desses requisitos possam ser dispensados, cf. o artigo 3.°, n.os 2, 3 e 4, do Decreto-Lei n.° 62/93/M, de 3 de Novembro. Cf., ainda, quanto ao requisito da residência, o arti-go 2.° da Lei Eleitoral para a Assembleia Legislativa, aprovado pela Lei n.° 4/91/M, de l de Abril, publicada no B.O. n.° 13, de l de Abril de 1991, e no B.O. n.° 10, I Série, de 4 de Março de 1996, onde se encontra republicada na integra, com as alterações da Lei n.° 1/96/M, de 4 de Março. No que respeita, ao regime de recrutamento de pessoal ao exterior, cf. o artigo 66.° do Estatuto Orgâ-nico de Macau e o Decreto-Lei n.° 60/92/M, de 24 de Agosto, publicado no B.O. n.° 34, de 24 de Agosto de 1992, com as alterações do Decreto-Lei n.° 37/95/M, de 7 de Agosto, publicado no B.O. n.° 32, I Série, de 7 de Agosto de 1995. 58 Cf. o artigo 4.° do Decreto-Lei n.° 62/93/M, de 3 de Novembro. 59 Ibid., o artigo 8.°. 60 O Decreto-Lei n.° 49/95/M, de 18 de Setembro, encontra-se publicado no B.O. n.° 28, I Série, de 18 de Setembro de 1995. De referir que a identificação deste cargo não constava da versão original deste artigo, por à data não estar criado. 1034

reira de conservador e notário, de modo a «assegurem o funcionamento da Administração com o desejável nível de eficácia para além de 1999». As «exigências específicas» do cargo de adjunto de conservador e no-tário público determinaram, por conseguinte, «a elaboração de diplo-ma autónomo relativamente ao Decreto-Lei n.° 62/93/M, de 3 de No-vembro», não obstante presidirem no seu regime «os mesmos princípios enformadores»61. Essas exigências reflectem-se nas funções que lhe estão cometidas, assim, «compete ao adjunto executar as tarefas práti-cas que lhe são distribuídas pelos notários e conservadores, sob a sua orientação, procedendo ainda ao estudo de problemas de ordem prática que lhe sejam suscitados»62. O recrutamento encontra-se, neste caso, subordinado a um con-curso documental, onde se utiliza como método de selecção a análise curricular, podendo ser complementada com entrevista profissional63. Os candidatos devem preencher vários requisitos, entre os quais, a li-cenciatura em Direito, pela Universidade de Macau ou legalmente re-conhecida no Território, a residência no Território há, pelo menos, 3 anos, o bom conhecimento das línguas portuguesa e chinesa e serem recrutados localmente e não no exterior de Macau64. O provimento no cargo é feito em comissão de serviço, cuja dura-ção é de 18 meses, renovável com a anuência do interessado, por perío-dos de um ano ou inferiores65. A comissão de serviço, apenas cessa no termo do seu prazo, não se prevendo que possa ocorrer a todo o tempo. Terminando a comissão de serviço, caso não tenha sido provido na car-reira de conservador e notário66, sendo o adjunto um funcionário da Administração retoma o seu anterior lugar sem perda de antiguidade67, se não detiver qualquer vínculo jurídico-funcional com a Administração deixa de ser um seu trabalhador. Todavia, a importância deste cargo com a publicação do Decreto-Lei n.° 54/97/M, de 28 de Novembro68, foi reduzida, embora estipule-se nos n.os 2 e 3 do artigo 55.° que enquanto permanecerem em funções podem ser designados para substituir os conservadores e notários, bem como nomeados para esses lugares. Os lugares de adjunto de conservador e notário serão extintos à medida que vagarem e o Decreto-Lei n.° 49/95/M, de 18 de Setembro, deixa de vigorar com a nomeação como 61 Cf. o preâmbulo do Decreto-Lei n.° 49/95/M, de 18 de Setembro. 62 Cf. o artigo 6.°, n.° 1, do Decreto-Lei n.° 49/95/M, de 18 de Setembro. 63 Cf. o artigo 60.°, n.° l, e o artigo 61.°, n.° l, alíneas a) e b), do ETAPM. 64 Cf. os artigos 2.°, 3.° e 4.° do Decreto-Lei n.° 49/95/M, de 18 de Setembro. Sobre o recrutamento ao exterior, supra, nota 56. 65 Artigo 5.°, n.° 2, do Decreto-Lei n.° 49/95/M, de 18 de Setembro. 66 Sobre a carreira de conservador e notário, infra, o ponto 2.3. deste artigo. 67 Cf. o artigo 5.°, n.° 3, e o artigo 8.° do Decreto-Lei n.° 49/95/M, de 18 de Setembro. 68 O Decreto-Lei n.° 54/97/M, de 28 de Novembro, encontra-se publicado no B.O. n.° 47, de 28 de Novembro de 1998. 1035

conservador e notário dos seus titulares ou com a cessação da comissão de serviço do último adjunto69. 1.4. CARGO DE ASSESSOR DOS GABINETES DO GOVERNADOR E DOS SE- CRETÁRIOS-ADJUNTOS A marca da precariedade do estatuto deste pessoal assenta numa especial relação de confiança, constituindo factor ponderante a própria natureza dos gabinetes onde exercem funções, que constituem estrutu-ras de apoio ao exercício das funções do Governador e dos Secretários-Adjuntos e que funcionam na directa dependência destes70. As funções adstritas aos assessores, consoante estejam inseridos no Gabinete do Governador ou dos Secretários-Adjuntos são, nomea-damente, as seguintes: compete-lhes prestar apoio especializado de acordo com instruções recebidas directamente do Governador ou dos Secretários-Adjuntos, ou através dos respectivos chefes dos gabinetes, e assegurar a ligação do gabinete a que pertençam com os serviços e organismos sob a dependência do respectivo Secretário-Adjunto71. A sua nomeação é feita por livre escolha do Governador e dos Secretários-Adjuntos e embora o seu recrutamento esteja subordinado a diversos pressupostos, o respectivo provimento não se encontra su-jeito ao controlo jurisdicional72. O exercício dos respectivos cargos faz-se em regime de comissão de serviço ou requisição73, o que determina, em princípio, apenas a recondução automática para outros lugares da Administração aos re-quisitados, quando da cessação de funções. 1.5. CARGO DE ASSESSOR NO SERVIÇO DE APOIO TÉCNICO DO TRIBUNAL DE CONTAS O assessores, aqui referidos, integram e ocupam um lugar no qua-dro no Serviço de Apoio Técnico do Tribunal de Contas74. 69 Cf. o artigo 63.°, n.° 3, do Decreto-Lei n.° 54/97/M, de 28 de Novembro. 70 Cf. os artigos 1.° e 9.° do Decreto-Lei n.° 88/89/M, de 21 de Dezembro, publicado no B.O. n.° 51, 2.° Suplemento, de 21 de Dezembro de 1989. O referido diploma sofreu algumas alterações, como as constantes do Decreto-Lei n.° 16/94/M, de 6 de Abril, publicado no B.O. n.° 14, I Série, de 6 de Abril de 1994, do Decre- to-Lei n.° 64/95/M, de 11 de Dezembro, publicado no B.O. n.° 50, I Série, de 11 de Dezembro de 1995, e do Decreto-Lei n.° 6/96/M, de 15 de Janeiro de 1996, publicado no B.O. n.° 3, I Série, de 15 de Janeiro de 1996. 71 Cf. o artigos 5.°, n.° l, e o artigo 12.° do Decreto-Lei n.° 88/89/M, de 21 de Dezembro. 72 Ibid., o artigo 16.°, com a redacção dada pelo Decreto-Lei n.° 16/94/M, de 6 de Abril. 73 Ibid., o artigo 16.°, n.° 2. Sobre a requisição, cf. o artigo 34.° do ETAPM. 74 Cf. o Capítulo IV do Decreto-Lei n.° 4/93/M, de 18 de Janeiro, publicado no B.O. n.° 3, de 18 de Janeiro de 1993, que cria e fixa o regime da carreira de assessor do Serviço de Apoio Técnico do Tribunal de Contas. O Decreto-Lei n.° 4/93/M, de 18 1036

O seu recrutamento é efectuado através de análise curricular e entrevista, ou seja, métodos de selecção semelhantes aos utilizados no concurso documental75. A selecção recai sobre licenciados em Direito, para além de outros titulares de licenciaturas e cursos superiores, cons-tituindo ainda condição a experiência profissional em auditoria finan-ceira ou administração pública76. O provimento dos lugares de assessor é feito em comissão de ser-viço por um período não superior a dois anos, renovável por períodos iguais ou inferiores, e carece da anuência expressa do presidente do Tribunal de Contas77. O presente «cargo»78 assemelha-se à estrutura de uma carreira ho-rizontal, pois, é constituído por três escalões — correspondentes aos índices de vencimento 600, 650 e 700 —, com um provimento feito, em regra, no escalão com índice de vencimento mais baixo e a progres-são está dependente da antiguidade e do mérito79. 2. NAS CARREIRAS 2.1. CARREIRA DE TÉCNICO SUPERIOR O jurista na Administração encontra-se, ainda, na carreira de regi-me geral de técnico superior, do grupo de pessoal técnico superior, ní-vel 9, em igualdade de circunstâncias com licenciados em outras áreas do conhecimento80. A estrutura da carreira é de tipo vertical, caracterizada por uma sucessão de categorias com idêntico conteúdo funcional a que corres-pondem tarefas gradativamente mais exigentes em termos de comple-xidade e responsabilidade81. Nesta carreira os juristas são posicionados em quatro categorias ou graus e nos correspondentes escalões, como se demonstra de seguida: de Janeiro, foi revogado pelo Decreto-Lei n.° 52/97/M, de 28 de Novembro, pu-blicado no B.O. n.° 47, de 28 de Novembro de 1997, com excepção do seu Capítulo IV. 75 Comparar o artigo 10.°, n.° 2, do Decreto-Lei n.° 4/93/M, de 18 de Janei ro, com o artigo 60.°, n.° 1, do ETAPM. 76 O artigo 10.°, n.° l, do Decreto-Lei n.° 4/93/M, de 18 de Janeiro, dispõe o seguinte: «o recrutamento faz-se de entre licenciados ou titulares de curso superi or em Direito, Organização e Gestão de Empresas, Finanças, Economia ou Conta bilidade que comprovem possuir, pelo menos, três anos de experiência em audito ria financeira ou administração pública» 77 Cf. o artigo 11.°, n.° 1, do Decreto-Lei n.° 4/93/M, de 18 de Janeiro. 78 Embora a lei não defina como cargo, entendemos que pelas característi-cas decorrentes do vínculo em regime de comissão de serviço, insere-se nesse conceito. 79 Ibid., o artigo 11.°. n.°s 2 e 3, e o artigo 12.°. 80 Cf. o artigo 19.° e o mapa 4 do anexo I do Decreto-Lei n.° 86/89/M, de 21 de Dezembro. 81 Ibid., o artigo 4.°, alínea c). 1037

O ingresso faz-se no primeiro escalão do grau 1, através de con-curso de prestação de provas82, como sucede em todas as carreiras de regime geral. O ingresso na carreira de técnico superior para desempe-nhar funções jurídicas é condicionado, ainda, para aqueles que não es-tejam habilitados com licenciatura em direito obtida no sistema oficial de ensino de Macau, à posse de um curso complementar de direito de Macau83. A mudança de escalão depende da permanência durante 2 anos no escalão anterior e de classificação de serviço não inferior a «Bom»84. Por seu turno, o acesso ao grau superior depende da realização de con-curso documental e da permanência no grau imediatamente inferior por um período de 3 anos, com classificação de serviço não inferior a «Bom», ou de 2 anos com classificação de serviço de «Muito Bom»85. A lei caracteriza de forma genérica o conteúdo funcional do grupo de pessoal técnico superior, atribuindo-lhe tarefas compreendidas nas funções consultivas, de investigação, estudo, concepção e adaptação de métodos e processos científico-técnicos, de âmbito geral ou especia-lizado, executadas com autonomia e responsabilidade, tendo em vista informar a decisão superior, requerendo uma especialização e forma-ção básica de nível de licenciatura. Em termos mais específicos, o técnico superior elabora pareceres e efectua estudos de natureza científico-técnica na área da sua especia-lização, tendo em vista a fundamentação de tomada de decisões. Neste sentido, participa em reuniões para análise de projectos ou programas, participa na concepção, redacção e implementação de projectos, procede à adaptação de métodos e processos científico-técnicos, propõe soluções com base em estudos e tratamento de dados, exerce funções consultivas e pode supervisionar ou coordenar outros trabalhadores86. 82 Cf. o artigo 5.°, n.os l e 3, do Decreto-Lei n.° 86/89/M, de 21 de Dezem bro. Supra, em geral, a nota 28. 83 Cf. o Decreto-Lei n.° 46/98/M, de 12 de Outubro, publicado no B.O. n.° 41, I Série, de 12 de Outubro de 1998. 84 Cf. o artigo 11.°, n.os l, 2, 4 e 5, do Decreto-Lei n.° 86/89/M, de 21 de Dezembro. 85 Ibid. , o a r t igo 10 . ° , n . ° 1 . 86 Cf. Carreiras da Administração Pública de Macau, edição da Direcção dos Serviços de Administração e Função Pública, Macau, 1998, p. 175. A fim de analisar mais em pormenor as funções que estão adstritas aos juristas, enquanto técnicos superiores, tomamos como exemplo o disposto nos diplomas orgânicos de alguns serviços públicos, nomeadamente naqueles onde existem unidades ou 1038

2.2. CARREIRA DE INVESTIGAÇÃO CRIMINAL A carreira de investigação criminal encontra-se sujeita a um regi-me especial, estruturando-se em seis categorias ou graus, a que corres-ponde cada uma três escalões87. subunidades orgânicas especificamente destinadas a funções técnico-jurídicas. Por exemplo, a Direcção dos Serviços de Administração e Função Pública (SAFP) dispõe de um Departamento Técnico-Jurídico, onde os licenciados em Direito estudam e propõem medidas sobre o regime jurídico da função pública, elaboram e pronunciam-se sobre projectos de diploma de criação, reestruturação de cargos e carreiras, emitem pareceres sobre regimes especiais de trabalho na função pú-blica, estudam e propõem medidas que visem o correcto enquadramento da situa-ção jurídico-funcional dos trabalhadores da Administração Pública, elaboram pa-receres e prestam esclarecimentos no âmbito do regime geral da função pública e prestam o demais apoio técnico-jurídico que seja solicitado. Cf. o artigo 10.° do Decreto-Lei n.° 23/94/M, publicado no B.O. n.° 19, I Série, de 9 de Maio de 1994, que define a nova estrutura orgânica do SAFP. Outro serviço onde encontramos uma subunidade orgânica onde prevalecem as funções jurídicas é a Direcção dos Serviços de Solos, Obras Públicas e Transportes (DSSOPT). Os juristas do De-partamento Jurídico emitem pareceres de natureza jurídica nas áreas de actuação da DSSOPT, promovem e realizam estudos de enquadramento legal, elaboram propostas de regulamentos e circulares com vista à aplicação uniforme das nor-mas legais e regulamentares relacionadas com as atribuições e competências do serviço, apoiam as actividades do serviço em todas as questões de natureza jurídica e acompanham os processos jurídicos em que o serviço seja parte, pronunciam-se sobre as minutas de contratos e termos de ajuste que tenham por objectivo a execução de empreitadas de obras públicas ou a aquisição de bens e serviços, asseguram o apoio jurídico na instrução dos processos de concessão de terrenos e de revisão dos contratos de concessão, bem como accionam, no caso de incumpri-mento das cláusulas contratuais, os mecanismos, legal ou contratualmente previs-tos, para a rescisão dos contratos ou declaração de caducidade, elaboram, em arti-culação com as entidades que legalmente também devam ter intervenção neste domínio, e demais subunidades interessadas, os despachos de concessão de terre-nos e de revisão dos contratos de concessão, promovem, em colaboração com as demais subunidades, a elaboração de normas legais e regulamentares referentes às diversas actividades do serviço, pronunciam-se sobre quaisquer projectos de diplomas, quando determinado por lei ou solicitado pelas entidades competentes, 1039

O ingresso na carreira pode efectuar-se em dois graus88. No 1.° escalão do grau 1, na categoria de investigador de 2.a classe, por inves-tigadores estagiários considerados aptos, ou no 1.° escalão do grau 5, na categoria de inspector de 2.a classe, por inspectores estagiários con-siderados aptos. Aos estágios são admitidos os indivíduos aprovados nos cursos de formação para inspector estagiário e investigador estagiário, respecti-vamente, sendo a admissão aos cursos efectuada por concurso89. Por seu turno, ao curso de inspector estagiário, podem ser admiti-dos os indivíduos habilitados com licenciatura em Direito, de idade não superior a 30 anos, ou já integrados na carreira de investigação criminal e ao curso de investigador estagiário, indivíduos de idade não apoiam as actividades que se desenvolvem no âmbito dos protocolos estabeleci-dos ou a estabelecer com outros organismos ou entidades. Cf. o artigo 12.° do Decreto-Lei n.° 29/97/M, de 7 de Julho, publicado no B.O. n.° 27, I Série, de 7 de Julho de 1997. No Gabinete para os Assuntos Legislativos (GAL), anteriormente designado por Gabinete para a Modernização Legislativa (GML), criado em 1989 pela necessidade de adaptar e modernizar a legislação vigente em Macau, promo-ve-se com o apoio de juristas estudos jurídicos que enformam não só a produção legislativa como a revisão dos principais subsistemas integradores da ordem jurí-dica de Macau. Os juristas aí inseridos procedem às tarefas de recensão e sistema-tização do ordenamento jurídico do Território, procedem aos trabalhos legislati-vos respeitantes à localização de actos normativos em colaboração com os demais serviços da Administração, adaptam e harmonizam a legislação, nomeadamente nos domínios do Direito Civil, Processual Civil, Comercial, Penal e Processual Penal, analisam as propostas de celebração, extensão ou aplicação ao Território de instrumentos de Direito Internacional e prestam o apoio técnico-jurídico na fase de negociação, promovem a divulgação do direito de Macau em articulação com outras entidades do Território, nomeadamente através da Revista Jurídica de Macau, promovem a criação de bases de dados de legislação e de jurisprudência especializada. Cf. o Despacho n.° 114/GM/89, publicado no B.O. n.° 40, 3.° Su-plemento, de 4 de Outubro de 1989, o Despacho n.° 28/GM/91, publicado no B.O. n.° 6, de 11 de Fevereiro de 1991, e o Despacho n.° 81/GM/95, publicado no B.O. n.° 51, de 18 de Dezembro de 1995. Em 1988, por despacho do Governador foi criado o Gabinete para a Tradução (GTJ), cujas atribuições actuais são o planea-mento, coordenação e execução da tradução jurídica, produção jurídica bilingue e generalização da utilização da língua chinesa no processo legislativo e nos tribu-nais. Sendo um dos desafios mais relevantes postos na transferência de adminis-tração a manutenção do ordenamento jurídico de Macau, do direito de tipo conti-nental, e a consolidação de um sistema bilíngue, cabe em nosso entender aos ju-ristas nesse organismo uma das tarefas mais difíceis durante o período de transi-ção. Cf. o Despacho n.° 8/GM/88, publicado no B.O. n.° 3, de 18 de Janeiro de 1998, e o Decreto-Lei n.° 30/93/M, de 21 de Junho, publicado no B.O. n.° 25, de 21 de Junho de 1993. 87 Artigos 2.° a 8.° do Decreto-Lei n.° 60/90/M, de 24 de Setembro, publica do no B.O. n.° 39, Suplemento, de 24 de Setembro de 1990. 88 Artigo 3.°, n.° 2, alínea a), e n.° 5, do Decreto-Lei n.° 60/90/M, de 24 de Setembro. 89 Cf. o artigo 4.°, n.os l e 2, do Decreto-Lei n.° 60/90/M, de 24 de Setembro. 1040

inferior a 21 anos, nem superior a 30 anos, habilitados com 9 anos de escolaridade e com carta de condução de veículos ligeiros90. O acesso na carreira obedece a requisitos próprios para cada grau, como seja, a antiguidade, o mérito e para alguns graus a formação es-pecífica91. A progressão ao escalão imediato depende da permanência de 2 anos de serviço no escalão imediatamente anterior, com classificação não inferior a «Bom»92. O conteúdo funcional encontra-se definido para cada tipo de cate-gorias. Deste modo, o inspector — inserido nos graus 5 e 6 — dirige o pessoal afecto a uma unidade de investigação; assume a direcção da investigação criminal nos casos de maior complexidade; controla a le-galidade dos actos de investigação criminal; elabora despachos, relató-rios e pareceres; representa, sempre que necessário, a respectiva unida-de de investigação em comissões e grupos de trabalho, tendo em vista preparar a tomada de decisão superior sobre medidas de prevenção e de investigação criminal ou de gestão que interessem à organização e fun-cionamento da Polícia Judiciária93. 90 Artigo 5.°, n.os 2 e 4, do Decreto-Lei n.° 60/90/M, de 24 de Setembro. 91 Ao grau 2 podem aceder, os investigadores de 2.a classe com 3 anos de serviço na categoria e classificação de serviço não inferior a «Bom», mediante um concurso, dependendo de aprovação em curso de formação. O acesso ao grau 3 está limitado a investigadores de l .a classe com 3 anos de serviço na categoria, com classificação de serviço não inferior a «Bom», efectuado por um concurso, dependendo de aprovação em curso de formação. O acesso ao grau 4 faz-se de entre investigadores principais, mediante concurso, dependendo de aprovação em curso de formação. O acesso ao grau 5, de entre subinspectores com 3 anos de serviço na categoria, com classificação de serviço não inferior a «Bom», através de concurso, dependendo de aprovação em curso de formação. Por último o aces so ao grau 6, faz-se de entre inspectores de 2.a classe com 3 anos de serviço na categoria, com classificação de serviço não inferior a «Bom».Neste último caso o n.° l do artigo 3.° do Decreto-Lei n.° 60/90/M, de 24 de Setembro, não específica, qual o modo de recrutamento, pelo que deve aplicar-se o regime geral estabeleci do no n.° l do artigo 10.° do Decreto-Lei n.° 86/89/M, de 21 de Dezembro, ou seja, que efectua-se mediante a realização de concurso documental. C.f., ainda, os n.os l e 2 do artigo 47.° do ETAPM. Quanto ao provimento no grau 5 da carreira, por subinspectores entende-se que trata-se de acesso e não de ingresso, porquanto trata-se de pessoal já inserido na carreira. O ingresso ocorre somente para os ins pectores estagiários. Cf., ainda, o conceito legal de acesso previsto na alínea j) do a r t i go 4 . ° do Dec re to -Le i n . ° 86 /89 /M, de 21 de Dezemb ro . 92 O artigo 15.° do Decreto-Lei n.° 60/90/M, de 24 de Setembro, ao remeter para os termos gerais e constituindo uma carreira vertical, deve entender-se que a remissão é feita para o n.° 2 do artigo 11.° do Decreto-Lei n.° 86/89/M, de 21 de Dezembro. 93 Artigo 29.° do Decreto-Lei n.° 27/98/M, de 29 de Junho, publicado no B.O. n.° 26, I Série, de 29 de Junho de 1998. No que resepita aos artigos 29.° a 34.° do citado diploma legal, tendo como suporte o disposto no n.° 3 do artigo 23.° do Decreto-Lei n.° 86/89/M, de 21 de Dezembro, não deveriam ter sido nele in cluídos, pois trata-se de um diploma orgânico de um serviço e a matéria é sobre uma parte do regime de carreiras. 1041

O subinspector coadjuva o inspector; dirige o pessoal que seja colocado sob a sua orientação; sem prejuízo da competência do inspector, dirige as diligências de investigação criminal de maior complexidade; controla e garante o cumprimento de prazos processuais; elabora despachos, relatórios e pareceres tendo em vista preparar a tomada de decisão superior sobre medidas de prevenção e de investigação criminal; garante a remessa de dados para a Divisão de Informações; executa outras tarefas de investigação criminal que lhes sejam determinadas pelos superiores hierárquicos94. O investigador — inserido nos graus l, 2 e 3 — executa, a partir de orientações e instruções superiores, tarefas de prevenção e de investigação criminal; elabora informações, relatórios, mapas, gráficos ou quadros; recolhe e procede ao tratamento da informação criminal; pratica actos processuais em inquéritos criminais; utiliza as viaturas automóveis, o armamento, o equipamento e demais meios técnicos colocados à sua disposição e zela pela respectiva segurança e conservação95. Em síntese, quanto à relevância do papel do jurista nesta carreira, permite-se aos licenciados em Direito que frequentaram o curso de ins-pector estagiário com aproveitamento o ingresso no grau 5 da carreira de investigação criminal, em igualdade com os subinspectores com 3 anos de serviço na categoria, classificação de serviço não inferior a «Bom» e aprovados em curso de formação adequado, que por via de acesso venham a ocupar tais lugares. 2.3. CARREIRA DE CONSERVADOR E NOTÁRIO A carreira de conservador e notário é uma carreira de regime es-pecial e encontra-se actualmente regulada no Decreto-Lei n.° 54/97/M, de 28 de Novembro96. No preâmbulo desse diploma legal encontram-se as razões que procederam à alteração, nomeadamente, o ingresso na carreira precedido de estágio97 de modo a conferir «garantias adequadas de qualidade aos futuros conservadores e notários, em substituição dos actuais adjuntos»98. Por conseguinte, o ingresso nesta carreira é feito de entre indiví-duos que reunam os requisitos gerais para o exercício de funções públi-cas99 e que, para além do estágio, possuam licenciatura em Direito le-galmente reconhecida no Território. 94 Artigo 30.° do Decreto-Lei n.° 27/98/M, de 29 de Junho. 95 Ibid., o artigo 31.°. 96 Cf., nomeadamente, os artigos 27.° e ss. do Decreto-Lei n.° 54/97/M, de 28 de Novembro, publicado no B.O. n.° 47, de 28 de Novembro de 1997. 97 O estágio na carreira de conservador e notário encontra-se regulamentado no Despacho n.° 16/GM/98, de 25 de Fevereiro de 1998, publicado no B.O. n.° 9, de 2 de Março de 1998. 98 No que respeita ao cargo de adjunto de conservador e notário, supra, o ponto 1.3. deste artigo. 99Quanto aos requisitos gerais para o exercício de funções públicas, cf. os artigos 10.° e ss. do ETAPM. 1042

A estrutura da carreira é horizontal, apenas constituída por dois escalões. Assim:A progressão na carreira opera-se decorridos três anos de serviço no 1.° escalão, com classificação não inferior a «Bom»100. Contudo, embora designados conjuntamente na atribuição do nome da carreira, as funções do conservador e do notário são distintas101. O conservador encarrega-se do registo dos actos registrais respei-tantes à sua área de actuação, efectua a escrituração dos actos lavrados pelos notários; certifica, atesta e qualifica a validade dos actos e docu-mentos jurídicos, tendo por objecto: no registo predial, os factos e os actos respeitantes a bens imóveis; no registo comercial e automóvel, os factos e actos relativos à constituição, modificação e extinção das socie-dades comerciais e os inerentes a automóveis, navios e aeronaves; no registo civil, os factos e actos relativos às pessoas: nascimento, filia-ção, adopção, casamento, regime de bens, óbito, exercício do poder paternal, interdição e inabilitação, tutela e curadoria. Dirige e coordena a actividade da Conservatória, representando-a e correspondendo-se em nome dela com outras entidades ou serviços. Por seu turno, o notário interpreta e conforma legalmente a vontade dos particulares nos actos e contratos em que intervenha e aos quais a lei confere autenticidade ou fé pública e lavra actos notariais, nomeadamente escrituras ou instrumentos públicos avulsos: exara termos de autenticação em documentos particulares ou de simples reconhecimento da letra e das assinaturas neles constantes; certifica factos tais como desempenho de car-gos públicos e privados, de vida e de identidade, de gerência ou de admi-nistração de pessoas colectivas ou de sociedades e ainda de outros factos que haja devidamente verificado; certifica a tradução de determinados do-cumentos escritos em línguas estrangeiras; passa certidões ou procede à expedição de fotocópias de documentos arquivados ou que lhe sejam pre-sentes pelos interessados; lavra testamentos, procurações e outros instru-mentos públicos; intervém nos actos jurídicos extrajudiciais a que os inte-ressados pretendem especiais garantias de certeza e autenticidade. Dirige e coordena a actividade de um cartório notarial. 100 Cf. o artigo 39.°, n.° 1, do Decreto-Lei n.° 54/97/M, de 28 de Novembro. 101 Relativamente ao conteúdo funcional, cf. Carreiras da Administração Pública de Macau,edição da Direcção dos Serviços de Administração e Função Pública, Macau, 1998, p. 22. 1043

ANEXOS DADOS GERAIS DOS JURISTAS11. Licenciados em Direito em cargos de Direcção e de Chefia por Serviço e Tutela 1 Dados relativos a Março de 1998, fonte BDRH — Base de Dados de Re-cursos Humanos do SAFP. 1044

2.Licenciados em Direito em cargos de Direcção e Chefia (conhecimentos linguísticos por língua materna) 3. Cursos de nível superior do pessoal de Direcção e Chefia 1045

4. Licenciados em Direito por local de recrutamento e por serviço 1046

5. Evolução dos Licenciados em Direito na Administração Pública de Macau 6. Licenciados em Direito por Tutela 1047

7. Licenciados em Direito por Local de Recrutamento 8. Licenciados em Direito por Local de Obtenção das Habilitações Literárias 1048

9. Licenciados em Direito por Local de Nascimento 10. Licenciados em Direito por Nacionalidade f 1049

11. Licenciados em Direito por Língua Materna 1050

economia 1051

1052

Administração, n.° 42, vol. XI, 1998-4.°, 1053-1082 O PAPEL DA FUTURA REGIÃO ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE MACAU NO CONTEXTO DAS RELAÇÕES ENTRE A RPC E OS PAÍSES LUSÓFONOS* Luísa Bragança Jalies** INTRODUÇÃO A transição da soberania de Macau irá ocorrer após vinte anos de aplicação da política de abertura e modernização económica da Repú-blica Popular da China (RPC) iniciada por Deng Xiaoping em 1979. Recentemente, em Setembro de 1997, o 15.° Congresso do Partido Comunista Chinês veio confirmar a manutenção, no essencial, desta política na RPC. Mais próximo ainda, esta vontade foi reafirmada por Zhu Rongzhi, primeiro ministro eleito em Abril pela 9.a Assembleia Nacional Popular, ao apresentar, nessa ocasião, um ambicioso progra-ma de reformas económicas para os próximos cinco anos. Em consequência, e à medida que a economia chinesa se integra na economia mundial, nenhum país do mundo será ignorado. Cada país representará, para a RPC, não só um potencial aliado nas organizações internacionais, mas também um mercado potencial para os seus produ-tos e serviços e um potencial fornecedor dos bens e serviços de que a China necessita para a continuação da modernização da sua economia. É neste sentido que cabe aqui também o equacionar das futuras relações com os países lusófonos. A China desenvolverá por certo as suas próprias relações directas com cada uma desta economias, mas * Versão revista da comunicação apresentada no /// Encontro de Economis-tas de Língua Portuguesa, realizado na Universidade de Macau, de 28-30 de Ju-nho de 1998. ** Economista. Consultora Formadora da Direcção dos Serviços de Econo-mia de Macau. Todas as análises e opiniões são da exclusiva responsabilidade da autora e podem não reflectir necessariamente as posições da Administração de Macau. 1053

algumas questões poderão ser colocadas quanto ao papel de Macau en-quanto facilitador dessas relações. Será que uma China mais aberta ao exterior valorizará, neste con-texto, o papel de Macau? Será Macau capaz de tirar proveito das potencialidades que encer-ra as quais, até ao momento, pouco ou nada tem sido aproveitadas? E de admitir que o estreitamento das relações comerciais da RPC com os países lusófonos traga à futura Região Administrativa Especial de Macau oportunidades para explorar as suas potencialidades num vasto leque de actividades jamais possíveis no passado. No entanto, esta será uma estratégia complementar de longo prazo, já que, a curto prazo, têm sido dominantes para Macau, a importância das economias de Hong Kong, da RPC (em particular da região do delta do Rio das Pérolas) e, cada vez mais previsivelmente, da região do Sueste Asiático. I MACAU — SITUAÇÃO ECONÓMICA ACTUAL — INTERDEPENDÊNCIA COM HONG KONG E CHINA, EM PARTICULAR COM A REGIÃO DE GUANGDONG O desenvolvimento da economia de Macau tem sido baseado, nas últimas três décadas, essencialmente em dois sectores — o sector in-dustrial exportador e o turismo, com grande relevância do subsector do jogo. Só nos anos 80 despontam, com algum vigor, outros serviços, entre quais se destacam o sector financeiro e o imobiliário. Este desenvolvimento tem-se realizado em estreita relação com a do território vizinho de Hong Kong e, mais recentemente também, com a região de Guangdong, pelo que valerá a pena abordar alguns dos as-pectos mais salientes das relações de interdependência económica es-tabelecidas. INTEGRAÇÃO COM A ECONOMIA DE HONG KONG Quer o desenvolvimento em Macau de um sector industrial expor-tador têxtil a partir de finais dos anos 60, quer a diversificação para a produção e exportação de produtos não-têxteis uma década mais tarde, decorrem de processos de transferência de produção de Hong Kong motivados por constrangimentos externos e internos que as empresas daquele Território passaram a enfrentar no escoamento dos seus pro-dutos para os mercados internacionais. Assim, para fazer face às restrições quantitativas estabelecidas pelos Acordos de Curto e Longo Prazo (Short and Long Term Arrang-ements on Cotton Textiles), que vigoraram de 1962 a 1973, às exporta-ções têxteis de algodão de Hong Kong e, posteriormente, extensivas também aos produtos de fibras artificiais, vestuário de lã e de malha, através do Acordo Multifibras de 1974 (AMF) que lhes sucedeu, al-guns empresários do vizinho Território transferiram para Macau parte, ou mesmo a totalidade, da sua produção. 1054

Os industriais de Hong Kong viriam a encontrar em Macau condi-ções de instalação particularmente vantajosas1, entre as quais um siste-ma económico liberal com limitada intervenção da Administração, acesso relativamente favorável a mercados estrangeiros, alta elasticidade da oferta de mão-de-obra, principalmente não especializada, baixos níveis salariais e ainda a existência de um núcleo de empresários dinâ-micos e dispostos a assumirem riscos (Feitor, 1991). Embora as primeiras fábricas têxteis instaladas em Macau datem dos anos 30, é em finais da década de 50 que, devido às dificuldades em continuar a exportar para a China, destino da maior parte da sua produção, as mesmas são forçadas a converter-se, surgindo então as primeiras fábricas de vestuário do Território. É com este pequeno nú-cleo de empresários locais que, anos depois, os homens de negócios de Hong Kong se associam. Abre-se aqui um pequeno parênteses para referir que, em finais dos anos 50, como revela um estudo (Wong Hon-Keung, 1988) editado pelo jornal Va Kio de Macau, «quando os soldados portugueses re-gressavam ou eram transferidos para África, levavam com eles algu-mas peças de vestuário fabricadas em Macau, as quais atraíam a aten-ção dos habitantes locais». Em consequência, algumas empresas im-portadoras em Portugal, Angola ou Moçambique começaram a colocar encomendas de vestuário, de forma que em 1960, já 48 por cento das exportações de Macau se destinam aos mercados das então colónias portuguesas de África. Essas exportações eram constituídas essencial-mente por artigos de vestuário, seguindo-se-lhes os produtos tradicio-nais como panchões e pivetes de culto. Mas esta situação viria a ser radicalmente alterada, entre outros factores, pelos desenvolvimentos ocorridos em Portugal após o 25 de Abril de 1974 (de que se destacam os processos de independência das possessões portuguesas de África, já que pouco tempo depois Macau deixou praticamente de exportar para os seus principais mercados afri-canos de Angola e Moçambique) e pela entrada em vigor, na primeira metade da década de 70, dos primeiros acordos têxteis bilaterais esta-belecidos ao abrigo do Acordo Multifibras, nomeadamente com os Es-tados Unidos e CEE2. 1 A conjuntura económica internacional foi também muito favorável ao de senvolvimento do sector industrial exportador de Macau. Por um lado, os países desenvolvidos começaram a desenvolver as indústrias mais intensivas em tecnologia, mão-de-obra especializada e capital, dando espaço a outros países na exportação de produtos mais intensivos em trabalho não especializado. Por outro lado, Macau bene ficiou também do facto de outros PVD's prosseguirem uma estratégia de desenvolvi mento industrial assente mima política de substituição das importações. 2 Não é possível precisar a data de início do estabelecimento das primeiras restrições têxteis às exportações de Macau, nem as condições em que funcionaram, embora se saiba que anteriormente aos acordos bilaterais negociados ao abrigo do AMF, haviam sido estabelecidas restrições às exportações de determinados produtos têxteis de Macau para França, Reino Unido, Irlanda, Suécia e Estados Unidos. 1055

Rapidamente estes dois mercados passaram a absorver parcelas significativas das vendas de têxteis e vestuário de Macau, situação que se mantém até aos dias de hoje. Em 1997, a quase totalidade (92%) das exportações domésticas destes produtos tiveram como destino aqueles mercados, tendo os EUA absorvido 54 por cento e a União Europeia 38 por cento. Gráfico l — Exportações de Têxteis e Vestuário de Macau para CE e EUA, em % (1981-97) Na primeira metade dos anos 80, novos sectores de exportação emergiram, desta vez de produtos não-têxteis (brinquedos, flores arti-ficiais, cerâmica, etc.) que resultaram de uma segunda onda de investi-mentos de empresários de Hong Kong motivada, por um lado, pela cres-cente falta de mão-de-obra e acréscimo dos custos de espaço naquele território e, por outro, pela perda na venda ao exterior daqueles produ-tos das vantagens do Sistema Generalizado de Preferências (SGP), cons-tituídas no essencial por isenção ou redução de pagamento de direitos aduaneiros. As exportações de produtos não-têxteis que apenas representavam 19 por cento das exportações3 de mercadorias de Macau em 1981, au-mentaram rapidamente para 31 por cento em 1985, o nível mais elevado atingido para, a partir daí, entrarem em declínio4. Em 1997 as ex- 3 Os dados de exportação até 1995 não são directamente comparáveis com os de 1996 e anos seguintes. No primeiro caso, os dados reportam-se à exportação definitiva (saída de mercadorias que não se destinam a regressar ao Território) que, para além da exportação doméstica incluía uma parcela de reexportação. De 1996 em diante já é possível distinguir entre exportação doméstica e reexportação. 4 Os brinquedos, que chegaram a representar cerca de 12% das exportações definitivas de Macau em 1986, constituíram apenas 0,6% das exportações domés-ticas do Território em 1997. 1056

portações de produtos não-têxteis representaram apenas 10 por cento das exportações domésticas de Macau, sendo hoje essencialmente cons-tituídas por calçado, artigos eléctricos e electrónica de consumo. Gráfico 2 — Estrutura das Exportações de Macau por produtos, em % (1981-97) Na realidade, esta fase de alguma diversificação industrial em Macau durou poucos anos, em consequência das reformas económicas implementadas na RPC — como adiante se verá - bem como da atribuição do tratamento de Nação Mais Favorecida (NMF) àquele país por parte dos principais países ocidentais. Mas a interdependência com Hong Kong não se limitou ao sector industrial, tendo-se verificado igualmente no sector de serviços, sus-tentado no grande crescimento do jogo, actividade com mais de um século de existência em Macau, que emergia na década de 60 como um dos sectores mais dinâmicos da economia do Território. De salientar ainda que uma das primeiras medidas tomadas pela actual empresa à qual foi concessionada pela primeira vez o monopólio do jogo em 1962, a STDM, consistiu na introdução de hydrofoils nas ligações entre Macau e Hong Kong. A consequente redução do tempo de viagem entre os dois territórios de quatro para apenas uma hora e meia, originou um aumento considerável do número de visitantes daquele território, atraídos pelo jogo, e induziu uma expansão assinalável da oferta no sector hoteleiro. O estreitamento de laços entre Macau e Hong Kong manifesta-se as-sim num vasto leque de situações a nível do investimento, nos milhares de visitantes que todos os fins de semana vêem a Macau jogar, num certo papel de entreposto de Hong Kong em relação às importações e exporta-ções do Território, na estreita ligação entre a pataca e o dólar de Hong Kong, enfim, no recurso constante de Macau às facilidades oferecidas por um dos maiores centros financeiro, comercial e portuário do mundo. 1057

Entretanto, a nível estritamente local, deve ser sublinhada a im-portância que a actividade do jogo passou a ter para Macau como fonte de financiamento das despesas públicas o que permitiu, a partir de me-ados dos anos 80, a introdução de significativos melhoramentos em infra-estruturas tais como as telecomunicações, electricidade, água e saneamento básico. INTEGRAÇÃO COM A ECONOMIA CHINESA, EM PARTICULAR COM A REGIÃO DE GUANGDONG É também a partir dos anos 80 que, para além dos fortes laços de relacionamento com a economia de Hong Kong e, em consequência da política de modernização e abertura económica da China, se dá início a um gradual processo de integração da economia de Macau com a chi-nesa, em particular com a da região de Guangdong. Note-se que a China havia permanecido isolada das tecnologias modernas demasiado tempo (1949-1978), pelo que a sua economia te-ria poucas hipóteses de, por si própria, atingir rapidamente parâmetros internacionais, sem que houvesse recurso ao investimento externo. Nesse sentido, em 1979 e no quadro da referida política de abertura e modernização económica, as autoridades chinesas tomaram em consideração as experiências das chamadas «zonas de comércio livre» (free trade zones) e das «zonas orientadas para a exportação» (export processing zones), isto é, zonas em que as empresas podem, sem gran-des barreiras alfandegárias, importar os recursos necessários à produ-ção de bens para exportação. Estas experiências, realizadas em vários países do leste e sueste asiático depois da 2.a Guerra Mundial, com o objectivo de expandirem as suas exportações, constituíram fontes de inspiração para a criação das «zonas económicas especiais»5 da RPC, com todo o potencial que encerravam como criadoras de empregos e constituírem centros de ex-perimentação de novas tecnologias e práticas de gestão bem como ge-radoras de divisas estrangeiras. Assim, em Agosto de 1980, as três primeiras zonas económicas especiais — Shenzhen, Zhuhai e Shantou — foram oficialmente estabelecidas na província de Guangdong e, pouco depois, foi criada a de Xiamen, na província de Fujian. O enquadramento espacial e o desejo de modernização dos chine-ses teriam levado à identificação da zona costeira como a área mais 5 Sobre as características económicas e os objectivos da Zonas Económicas Especiais são incluídos neste texto alguns excertos da intervenção intitulada «Ma-cau e o processo de integração económica no Delta do Rio das Pérolas», elaborada pela autora e apresentada pela Directora dos Serviços de Economia no Seminário «Macau no Delta do Rio das Pérolas: vocação e oportunidades», realizado em Portu-gal no Palácio de Queluz em 3 de Junho de 1992, intervenção que se encontra publi-cada na revista da Administração n.° 21, vol. VI, 1993 — 3.°, pg. 479-487. 1058

promissora para um desenvolvimento rápido da China. O reconheci-mento de uma possível emergência do centro económico do Pacífico, acompanhado da tão propalada «terceira vaga» (revolução industrial e tecnológica) tornou a orientação para a costa do Pacífico mais atractiva para o país. Dentro da zona costeira, teria sido dada atenção especial à proxi-midade a centros industriais, de comércio internacional e financeiros. As zonas de Shenzhen, Zhuhai e Xiamen parecem, assim, terem sido cuidadosamente escolhidas pelo governo central para beneficiarem e, ao mesmo tempo, competirem com Hong Kong, Macau e Taiwan. Além disso, as províncias de Guangdong e Fujian, sendo as regi-ões de origem da maior parte dos chineses ultramarinos, constituem assim atracção especial para estes investidores. A oportunidade de par-ticipar no desenvolvimento da mãe-pátria e, simultaneamente, retirar lucros do seu investimento é para muitos chineses ricos emigrados um apelo ao mesmo tempo sentimental e pragmático. O léxico chinês criou para eles uma designação: «capitalistas patriotas». Conclui-se portanto que, ao criar e escolher a localização das pri-meiras zonas económicas especiais (ZEE's), o governo central teria sido induzido por um certo número de considerandos de ordem econó-mica e geográfica, complementares dos de ordem política ligados à reu-nificação da China. Não terá sido por acaso o estabelecimento, pelo governo central, de uma das ZEE's na adormecida vila piscatória de Zhuhai, do outro lado da fronteira com Macau. Esperava-se que o desenvolvimento de Zhuhai dependesse, em grande medida, dos recursos que o Território tinha a oferecer, o que veio efectivamente a acontecer na sua fase ini-cial. Na realidade, os empresários de Macau constituíram, desde que foi anunciada em Beijing a política de abertura da China, uma fonte de investimento na zona limítrofe, sendo curioso registar que a primeira joint-venture no sector do turismo naquele país foi realizada com capi-tais de Macau: trata-se do Centro Turístico de Shijingshan, em Zhuhai, que iniciou a sua actividade em Outubro de 1980 (Shum, K.K. e Sigel, L.T.,1986). Note-se que um dos sectores que mais investimentos atraíram pri-meiramente para as zonas económicas especiais foi o turismo, exacta-mente por se tratar de uma actividade de mão-de-obra intensiva, com possibilidade de proporcionar altas margens de lucro e com um período de retorno de capital relativamente curto. Este tipo de investimento agradava quer às autoridades chinesas, por não exigir grandes injecções de fundos nem do governo central nem do governo provincial de Guangdong, quer aos investidores de Hong Kong e Macau que, através da aposta inicial nesta actividade, podiam melhor testar o clima do investimento nas ZEE's. Com o tempo, o desenvolvimento de Zhuhai, embora mantendo algumas semelhanças com o padrão de desenvolvimento de Macau, dis- 1059

tanciou-se deste último já que se foi tornando claro que Zhuhai6, sem a actividade do jogo, não poderia repetir o sucesso de Macau na área do turismo (Vogel, 1989). Mas na realidade e desde o início, Zhuhai havia também planeado estabelecer zonas industriais. Assim, quando algumas dessas infra-estru-turas começam a estar concluídas e se torna evidente que o turismo não será capaz de gerar os rendimentos esperados, as autoridades locais voltam então a sua atenção para o desenvolvimento industrial promovendo uma política de captação de investimentos, não só de Macau mas também de Hong Kong, tentando seguir neste âmbito o exemplo de Shenzhen. Entretanto, a política de abertura ao investimento e modernização da China não se quedou pelas quatro ZEE's referidas. Com efeito, o sucesso destas zonas foi tão notável que outras medidas foram rapida-mente implementadas, destacando-se a abertura, em 1984, ao investi-mento estrangeiro de 14 importantes cidades do litoral7, entre as quais Guangzhou, a capital da província de Guangdong. Em 1985, foi ofici-almente demarcada a Região Económica Aberta do Delta do Rio das Pérolas, oferecendo também tratamentos preferenciais ao investimento estrangeiro e, em Abril de 1988, é estabelecida a quinta zona económi-ca especial — a ilha de Hainão. Embora os objectivos iniciais de captação de investimento estran-geiro tivessem ficado aquém do inicialmente esperado, uma vez que as empresas ocidentais continuavam relutantes em investir, quer na re-gião de Guangdong quer noutras partes da China, por subsistirem dúvi-das quanto à facilidade de contratação e despedimento de trabalhadores, repatriação de fundos, no evitar de despesas imprevistas e na resolução de problemas se os chineses faltassem aos compromissos assumidos, já no que respeita aos investidores de Macau e Hong Kong as expectativas foram ultrapassadas. Os empresários destes dois Territó-rios souberam aproveitar todas as oportunidades oferecidas. Beneficiando do acesso a uma rede informal de amizades e paren-tes dentro da China que, de certa forma, substituíam as medidas de salvaguarda que os ocidentais procuravam na letra da lei, o investimen-to proveniente de Hong Kong e Macau nas zonas económicas especiais e na restante região de Guangdong cedo assumiu posição de relevo. Tirando partido das facilidades decorrentes dos baixos custos dos terrenos, acesso a mão-de-obra barata e a oferta, em condições vanta-josas, de matérias-primas, assistiu-se, à medida que iam sendo feitos investimentos assinaláveis no domínio das infra-estruturas básicas da 6 Embora Zhuhai continue, na área do turismo, a promover uma política si multaneamente concorrencial e complementar a Macau, sendo exemplo disso a construção de um circuito de corridas de automóveis e a candidatura às corridas de Fórmula 1, enquanto o Território desde 1950 realiza o Grande Prémio de Ma cau que inclui, desde há anos, uma prova de Fórmula 3. 7 Beihai, Dalian, Fuzhou, Guangzhou, Lianyungang, Nantong, Ningbo, Qingdao, Qinhuangdao, Shanghai, Tianjing, Wenzhou, Yantai e Zhanjiang. 1060

região (com maior incidência na segunda metade da década de 80), a um processo de relocalização de produções industriais (mais intensivas em mão-de-obra) de Macau e Hong Kong para a região vizinha, na China. Não é estranho, por isso, o visível declínio do emprego nas indús-trias transformadoras de Macau, que teriam perdido cerca de 40% do pessoal ao serviço em apenas nove anos (de 1987 a 1996). Esta percen-tagem sobe para 66% no caso das indústrias não-têxteis. Podem, grosso modo, distinguir-se neste período de tempo duas fases. Uma primeira fase (1987-1991) caracterizada pelo declínio do emprego essencialmente nas indústrias não-têxteis. Este período coin-cide com a intensificação da deslocação das produções de mão-de-obra mais intensiva para a RPC, mantendo-se no Território as restantes fa-ses produtivas, nomeadamente as relacionadas com a embalagem, ex-pedição e comercialização. Admite-se que o subsector do Vestuário, para fazer face às exi-gências em matéria de certificação de origem, tenha muito provavel-mente recorrido à contratação de parte da mão-de-obra disponibilizada pelos restantes subsectores industriais, conseguindo, desse modo, manter relativamente estável o seu nível de emprego. Em 1991, pela primeira vez, as exportações de serviços, constitu-ídas numa parcela considerável pelas despesas dos não-residentes em jogo, ultrapassam em valor as exportações de mercadorias, situação que se mantém hoje. Gráfico 3 — Pessoal ao Serviço na Indústria Transformadora em Macau (1985-96) De 1991 até à data, e esta constituirá a segunda fase, denota-se um forte declínio do emprego industrial, pelo efeito conjugado da continu-ação da transferência das restantes produções não-têxteis para a China e início do declínio do emprego no subsector do vestuário, não obstan- 1061

te a importação de mão-de-obra da China e do recurso à exportação temporária para este país para processamento parcial. Este movimento assume hoje uma importância quase comparável com o das exporta-ções totais de Macau para a China8. Releve-se ainda que, apesar desta evolução, o subsector do Vestu-ário tem-se mantido como o maior empregador, produtor e exportador industrial. Ocupando, em 1996, 61 por cento do pessoal ao serviço, contribuiu com aproximada percentagem (59%) para o valor acrescen-tado das indústrias transformadoras. A importância do subsector do vestuário na estrutura exportadora do Território é ainda atestada pela excessiva percentagem (88%) que estes produtos representaram, em 1997, no conjunto das exportações domésticas de mercadorias. Mas, se o investimento de Macau se dirigiu, numa primeira fase para a ZEE de Zhuhai, cedo alastrou a outras localidades do delta do rio das Pérolas. Note-se que uma parcela considerável do delta é constituída por zonas rurais onde o controlo estatal é mais frouxo e as autoridades lo-cais detêm maior autonomia nas decisões em matéria de construção e desenvolvimento (Ng, M.K. e Tang, W-S. 1997), o que facilitou o alas-tramento do investimento. Entretanto, na década de 90, a política de abertura e modernização da China prossegue com o estabelecimento da área de desenvolvimento de Pudong, em Xangai, a abertura ao investimento de uma série de cidades ao longo do rio Yangtsé, seguidas por várias cidades fronteiriças e várias capitais de províncias do interior. Torna-se difícil quantificar o investimento que foi sendo, e está a ser, realizado por investidores de Macau ou de Hong Kong na RPC, embora as publicações chinesas divulguem dados sobre estes fluxos. Assim, por exemplo, no Almanaque das Relações Económicas e Comércio Externo9 de 1996/97. Hong Kong surge em 1.° lugar, com 20 mil milhões de dólares americanos de investimento estrangeiro reali-zado em 1995 e, nesse mesmo ano, Macau em 8.° lugar com 440 mi-lhões de dólares dos EUA investidos, à frente de países como a Alema-nha, França, Itália, etc. Mas deverá haver alguma cautela na análise destes números, já que os dados relativos ao investimento directo estrangeiro na China compreendem uma significativa, embora dificilmente quantificável parcela de investimento doméstico reciclado através das empresas 8 Em 1997 as exportações temporárias de Macau para a China - na sua qua se totalidade constituídas por produtos têxteis e de vestuário semi-transformados — atingiram 127 milhões de dólares americanos, o que compara com os 139 mi lhões de dólares dos EUA da soma da exportação doméstica e reexportação que, em conjunto, constituem a exportação total. 9 Excepto indicação expressa em contrário, todas as estatísticas relativas à economia da RPC, foram retiradas do Almanaque das Relações Económicas e Comércio Externo da China, edições de 1996/97 e 1997/8. 1062

offshore, que assim beneficiam dos incentivos concedidos ao investi-mento estrangeiro, principalmente de natureza fiscal (EIU, 1997). Origem do investimento directo utilizado na RPC,1995 Fonte: Almanaque das Relações Económicas e Comércio Externo da China O canal mais comummente utilizado para a reciclagem do investi-mento é Hong Kong. Segundo o The Economist Intelligence Unit (EIU), não existem dados fiáveis sobre o montante de fundos domésticos que reentram na China para beneficiar dos incentivos concedidos ao inves-timento estrangeiro, embora refira a existência de fontes que apontam para grandezas da ordem dos 20 a 40 por cento do investimento directo estrangeiro10, isto é, entre 7,5 a 15 mil milhões de dólares americanos em 1995. No entanto, o montante investido através de Hong Kong atinge tal dimensão que, mesmo descontando o que se estima constituir, afinal, investimento doméstico chinês, dificilmente o vizinho território seria afastado de um dos primeiros lugares no ranking dos investidores na China, senão mesmo do 1.° lugar. Já outro tanto se não poderá dizer de Macau" sendo provável que não ocupe, na realidade, uma posição tão elevada. Todavia, ainda que Macau não tenha sido o 8.° maior investidor na China em 1995, mas se 10 Algumas fontes crêem que cerca de 20% dos influxos recentes eram cons-tituídos por capitais domésticos exportados e re-importados para, assim, poderem beneficiar dos incentivos concedidos aos investidores estrangeiros (UNCTAD, 1995), citado pelo Banco Mundial em «China 2020 - Integration with the global economy — China Engaged» chapter one, end note 6 pg. 10. 11 Um pequeno exercício para o ano de 1995 posicionaria o Território em 9.° ou 13.° lugares, caso se admitisse que 20% ou 40% do investimento directo es-trangeiro de Macau na China fosse, afinal, constituído por investimento doméstico chinês. 1063

encontre entre os primeiros quinze a vinte maiores investidores na RPC nesse ano, não deixa este seu posicionamento de ser, apesar de tudo, significativo para um território com apenas 21 km2. Mesmo feitas as devidas reservas às estatísticas existentes, ressalta o domínio inequívoco dos capitais de Hong Kong e de Macau que influenci-aram e dirigiram, nestes primeiros anos de abertura da China, o crescimen-to económico e físico da região do sul do país, aí reproduzindo um modelo económico com características comuns, ou seja, assente no sector industrial exportador e onde assumem relevância as indústrias intensivas em mão-de-obra menos qualificada (têxteis, calçado, brinquedos, etc.). É em consequência de tudo isto que Macau, comungando de al-guns dos fenómenos observados em Hong Kong, atravessa actualmen-te um período de transformações na sua economia, mas que alguns au-tores (Tsang Shu-ki, 1994) com os quais se tende a concordar, não con-sideram contudo serem de carácter estrutural, não obstante a perda de importância do sector industrial na estrutura produtiva e a drástica re-dução da mão-de-obra nele empregue. Com efeito, alega Tsang Shu-ki, a transição de uma economia agrí-cola para uma economia industrial é motivada essencialmente por um aumento de produtividade no sector anteriormente dominante (agrícola) que permite libertar mão-de-obra e recursos para o sector moderno (industrial). O desenvolvimento industrial, por seu turno, traz igual-mente benefícios ao sector agrícola, pela introdução da mecanização na agricultura. Desenvolve-se assim um círculo virtuoso, que faz pro-gredir a economia. [Um certo paralelismo poderá ser estabelecido entre o sector in-dustrial e o dos serviços nas sociedades pós-industriais, sendo o Japão frequentemente citado como exemplo onde a informação e a indústria progridem em conjunto]. É no entanto duvidoso, e aqui tende-se a concordar com o autor, que as alterações nos padrões de produção e do emprego na economia de Hong Kong e, com maior acutilância, na de Macau, reflictam tais melhorias qualitativas. De facto, ao relocalizarem a produção na China, os empresários destes dois territórios não teriam sido motivados, como atrás se viu, pela utilização de tecnologias sofisticadas, mas sim pela possibilidade de redução dos custos de produção, processo esse que, antes pelo contrário, desincentiva o upgrading tecnológico. Além disso, Tsang Shu-ki refere ainda que o tipo de serviços que Hong Kong presta à China - a que se deverão acrescentar os prestados por Macau12 — são de tipo convencional. Faltam, portanto, indícios claros do estabelecimento de um círculo virtuoso entre a indústria e os serviços na chamada «transformação estrutural» das economias de Hong Kong e Macau. 12 Tratam-se de serviços de complemento e apoio à exportação tais como a negociação, marketing, comercialização, financiamento da exportação, design, controlo de qualidade e embalagem. 1064

O autor conclui que, afinal, a tão propalada «transformação estru-tural» parecerá mais um caso de re-afectação em grande escala de re-cursos no contexto de economia regional, em que duas áreas — Hong Kong e China — antes completamente desligadas, rapidamente remo-veram os obstáculos que impediam o fluir de factores de produção e capi-tal, estabelecendo um novo modelo de divisão do trabalho e de coopera-ção, que tem proporcionado benefícios significativos, a curto prazo, a am-bas as partes. O risco desta situação reside no facto de os ganhos para ambas as economias serem de tal monta que não se sentem pressionadas a efectivarem uma verdadeira transformação estrutural das suas economias, necessária para melhorar as condições de eficiência a longo prazo. Outros ainda (Enright, Scott, Dodwell, 1997) consideram que o declínio do sector industrial em Hong Kong é mais aparente que real. Por um lado, parte das actividades que anteriormente eram classifica-das dentro do sector industrial, enquanto actividades secundárias de um dado estabelecimento industrial (comercialização, planeamento da produ-ção, design, marketing, etc) teriam sido reclassificadas em serviços a par-tir do momento em que a unidade fabril foi re-localizada na China. Além disso, a expansão da capacidade produtiva para outros lo-cais, nomeadamente para o sul da China, permitiu que Hong Kong reti-vesse a sua posição de leader mundial em indústrias como a do vestuário, brinquedos, alguns produtos electrónicos e relógios, encontrando-se as empresas industriais de Hong Kong alegadamente mais fortes hoje que nunca. Na mesma linha de análise encontra-se o trabalho de uma equipa de investigadores do MIT (Massachussets Institute of Technology) ao considerar que a escala das actividades industriais de Hong Kong se expandiu nestes últimos anos, apesar da produção dentro do Território ter diminuído, consubstanciando muito bem esta ideia na seguinte frase: «Made by Hong Kong» has grown, even as «Made in Hong Kong» has declined (Berger e Lester, 1997). Para estes autores, o declínio do sector industrial é enganador não só pelo crescimento da produção fora do Território mas, mais impor-tante ainda, porque repousa numa distinção entre indústria e serviços que esconde a crescente convergência entre os mesmos. No lado dos recursos, as actividades tradicionalmente considera-das como serviços são inputs principais para o processo industrial, en-quanto as indústrias transformadoras são a fonte da maior parte das inovações na produção de serviços. A convergência é ainda mais evi-dente no lado do produto. Por um lado, para os actuais consumidores, o valor de um produto depende cada vez mais de um conjunto de atribu-tos intangíveis — design, qualidade, originalidade, moda, rapidez na entrega — que, quando não forem incorporados num produto, são clas-sificados como serviços. Concluem então que a fronteira entre indústria e serviços é cada vez mais difusa e manter a ficção estatística de uma forte distinção entre as mesmas cria dois tipos de confusões. Em primeiro lugar, con- 1065

duz ao que é quase certamente uma subavaliação da real dimensão e âmbito do sector industrial em Hong Kong. Em segundo lugar, esconde as possibilidades específicas de crescimento que derivam das capaci-dades e potencialidades próprias de Hong Kong, enquanto potência in-dustrial. Sem dúvida que estas abordagens constituem elementos impor-tantes para uma melhor compreensão do impacto para Macau do inves-timento que, desde finais da década de 80, tem sido realizado pelos industriais do Território na RPC, em particular sobre o processo de tercearização da economia de Macau. Entretanto, há a considerar que o fluxo de investimentos não é só direccionado do Território para a China. O movimento inverso é uma realidade tendo o investimento chinês em Macau sido assinalável nos últimos anos. A Associação das Empresas Chinesas de Macau (ACEM) divul-gou recentemente (Jornal de Macau, 20/2/98) que a China é actual-mente o maior investidor em Macau, com uma quota de: — 60% do sector financeiro do Território; — 50% do sector segurador; — 80% do sector da construção civil e imobiliário; — 30% do comércio de import/export; — 50% da área do turismo (com excepção dos casinos e lotarias). Das 151 empresas com capital da RPC registadas na Associação, 45 são joint-ventures com capitais de Macau e de outros países. Nam Kwong, Nam Yue e Zhu Kuan são os três maiores grupos chineses ins-talados em Macau, o primeiro ligado ao Ministério do Comércio Exter-no e Cooperação Económica da China, o segundo ao governo da pro-víncia de Guangdong e o terceiro ao governo municipal da zona econó-mica especial de Zhuhai. De relevar a não divulgação de dados sobre o investimento das empresas da RPC no sector industrial, o que pode ser motivado pelo facto de, para além do jogo, constituir talvez o sector onde haja menor investimento daquelas empresas. Aliás, dada a forma já anteriormente analisada de como surgiu o sector industrial exportador em Macau, é natural que o mesmo seja hoje dominado essencialmente por capitais locais ou em parceria com industriais de Hong Kong. Em contrapartida, note-se o enorme peso estimado das empresas da RPC no sector da construção civil e imobiliário (80%). Com efeito, se na década de 80 este sector se desenvolveu a um ritmo apreciável à custa essencialmente de capitais locais e de Hong Kong, para satisfazer a procura crescente de habitação e de instalações industriais, na década de 90 a situação altera-se radicalmente. O surto de investimento dos anos 90 em Macau é também reflexo das reformas económicas e da política de abertura da China, já que uma parte significativa dos fluxos maciços de capitais, que alimentaram a bolha especulativa neste sec-tor, são originários da RPC. 1066

De certa forma pode dizer-se que o mercado imobiliário do Terri-tório - à semelhança aliás do que passou a suceder em muitas cidades da região da Ásia-Pacífico e na própria região do delta do Rio das Pé-rolas — em vez de localizado e distinto, passou a estar sujeito ao mes-mo processo de globalização dos mercados cambiais e financeiros. Fluxos maciços de capital para investimento em imobiliário começaram a atra-vessar fronteiras regionais e locais, forçando analistas urbanos a reavaliar antigos conceitos sobre a natureza local do mercado imobiliário e, conse-quentemente, do desenvolvimento urbano (Yue-man Yeung, 1993). Do outro lado da fronteira, assiste-se também ao aumento signifi-cativo do nível de urbanização da região do delta do Rio das Pérolas, realizada por vezes à custa de alguma degradação do meio-ambiente. A delegação de maiores responsabilidades económicas nas cida-des e empresas do delta, teria conduzido a uma forte concorrência na construção de infra-estruturas rivalizando, dessa forma, na atracção de investimento. Revelador dessa intensa competição e forte orientação para o relacionamento com o exterior é a existência de cinco novos projectos aeroportuários13 no delta, ao mesmo tempo que se verifica uma baixa densidade da rede viária e ferroviária na região, para além de se ter por exemplo descurado dotar a região de meios de transportes de alta velocidade (Ng, M. K. e Tang, W.-S., 1997). Após uma primeira tentativa pouco sucedida de coordenação do de-senvolvimento regional do Delta pela aprovação, em 1989, de um Plano Director Urbanístico para o Delta do Rio das Pérolas14 (Pearl River Delta Urban System Plan), só recentemente, em 1995, foi aprovado um Plano Director Regional do Delta do Rio das Pérolas (Pearl River Delta Regio-nal Plan). Parece existir agora uma preocupação por parte das autoridades chinesas de, não só continuar a promover as ligações entre o delta e o exterior (através de Hong Kong e Macau), como também estimular um desenvolvimento interno ao próprio delta. Segundo aqueles autores, o Plano aponta para o desenvolvimento de três grandes metrópoles — Guangzhou, Shenzhen e Zhuhai — assim como de corredores urbanizados de pequenas cidades15 que se desenvolvem entre estes gran-des centros metropolitanos, ligados por infra-estruturas tais como auto-estradas, caminhos de ferro e «auto-estradas de informação». A região 13 Em Guangzhou, Hong Kong (Chep Lap Kok), Macau, Shenzhen e Zhuhai. 14 Segundo Mee Kam Ng e Wing-shing Tang, o resultado foi que as vilas e cidades do delta só implementaram as medidas previstas no Plano Director Urba nístico do delta do Rio das Pérolas julgadas mais benéficas ao seu próprio desen volvimento. 15 Para além de Guangzhou, Shenzhen e Zhuhai, as cidades mais importan tes do delta são Dongguan, Zhonshan, Panyu, Nanhai e Shunde. O Plano Regional aborda cinco questões - desenvolvimento urbanístico, ambiente, infra-estruturas, desenvolvimento económico e social - mas Mee Kam Ng e Wing-shing Tang ana lisam essencialmente as questões relativas ao desenvolvimento urbanístico. 1067

será, assim, a «cabeça do dragão» estimulando o crescimento do sul da China através da ligação com a economia mundial. O Plano de Desenvolvimento Regional do Delta do Rio das Péro-las representa, segundo aqueles analistas, um dos esforços mais recen-tes da China de integração do desenvolvimento urbano e regional no contexto das reformas económicas e da política de abertura do país. Aliás, deverá ter sido a percepção de que Macau não poderia ficar fora do sistema de ligações previsto para a região, e de que este se tornaria vital para a sua própria sobrevivência económica, a razão que teria levado os particulares e as autoridades do Território a proporem a realização de um conjunto de obras cujo objectivo principal seria dotar Macau de novas ligações à China, a Hong Kong e mesmo ao exterior. Entre essas obras incluem-se a extensão a Macau do caminho de ferro e da auto-estrada Zhuhai - Guangdong, a construção de uma ponte ligando o Território à ilha da Montanha, assim como o apoio a pro-jectos particulares no sentido de melhorar as ligações a Hong Kong como a ponte entre Macau, Zhuhai e Hong Kong. No acesso ao exterior, releve-se o projecto privado de construção de um porto de águas profundas, a construir em ilha artificial, localizada a sete quilómetros a sul de Coloane. Para o tratamento destas questões e também ao que parece por sugestão de Macau, foi criada a Comissão Coordenadora de Infra-Estruturas Portugal-China (Tribuna de Macau, 2/10/97). A concretização destes projectos daria um novo estímulo ao papel de entreposto que Macau parece aspirar vir de novo a desempenhar, embora agora em moldes diversos do passado, já que se desenvolveria num espaço fisicamente contíguo a uma região mais abrangente, englobando Hong Kong e o delta do Rio da Pérolas. A integração física oferece oportunidades im-portantes à integração económica, permitindo o desenvolvimento de três vectores logísticos — os transportes, as comunicações e a energia. Por outro lado, as combinações entre vendedor, produto, compra-dor, meio de transporte e condições financeiras da transacção torna-ram-se hoje praticamente infinitas mas, para que todo este processo resulte, é necessária uma concentração enorme de capacidades e técnicas altamente especializadas. Assim, o progresso das ligações a Hong Kong permitiriam a Ma-cau vir a beneficiar de um conjunto de competências que o vizinho território já detém e que tem vindo sistematicamente a melhorar nos últimos anos e, ao mesmo tempo, ver-se estimulado a desenvolver idên-ticas competências e potenciar outras com um carácter mais comple-mentar, tendo em conta as suas realidades e o seu passado. II CHINA — INTEGRAÇÃO ECONÓMICA E POLÍTICA NO MUNDO O ritmo de integração global — alargamento e intensificação das relações internacionais comerciais, de investimento e financeiras — 1068

acelerou desde meados dos anos 80. A China, ao tomar medidas signi-ficativas para liberalizar a sua economia desde que Deng Xiaoping, em 1979, começou a desmantelar pouco a pouco a economia planificada, deu um enorme contributo a este processo de globalização da econo-mia mundial. Uma das formas de medir o grau de abertura das economias é atra-vés do rácio do comércio externo e do investimento directo estrangeiro, relativamente ao PIB. Segundo um estudo recente do Banco Mundial, em 1975-79 o comércio externo da China representava 10% do PIB, um dos rácios mais baixos entre 120 países observados. Em 1990-94 essa relação subiu para 36%, colocando a RPC em terceiro lugar nesse conjunto de países (World Bank, 1997). Os fluxos de investimento estrangeiro eram praticamente inexis-tentes na China em 1979 e o rácio deste investimento em relação ao PIB passou, em 1990-94, para 3,5%, ou seja, o nono mais elevado apre-sentado pelo mesmo conjunto de países. Já vimos anteriormente que o investimento chinês se tem também expandido para o exterior (Macau e principalmente para Hong Kong), tendo em 1995 representado 2% dos fluxos globais de capital, o que posicionou a China em 8.° lugar a nível mundial e como principal ex-portador de capitais entre os países em vias de desenvolvimento. Pode hoje afirmar-se que a RPC é não só irreversivelmente parte da economia mundial, como parece estar a destacar-se cada vez mais como potência regional, sendo exemplo disso mesmo a forma como se assumiu como factor de estabilidade na recente crise asiática. A evolução da economia chinesa, aliada às profundas alterações na situação política internacional decorrentes da queda do muro de Berlim em 1989, consequente desintegração da União Soviética em fi-nais de 1991 e transição para economias de mercado nos países da Eu-ropa de leste, teriam levado a China a redefinir um novo quadro de relações internacionais na base da que já tem sido chamada «diploma-cia do comércio», por atribuir maior importância aos aspectos econó-micos, num espaço que anteriormente, durante a Guerra Fria, era ex-clusivamente reservado a factores político-militares. O inverso também sucede, isto é, os países com quem a China intensificou relações comerciais e de investimento (com particular des-taque para os EUA, União Europeia e Japão) estão também a reajustar as suas próprias estratégias em relação à China. Em 1996, os principais parceiros comerciais da RPC foram o Ja-pão, os Estados Unidos, Hong Kong e a União Europeia que, em con-junto, representaram cerca de dois terços do comércio total da China. Se a este grupo juntarmos Taiwan e a Coreia do Sul, aquela percenta-gem sobe para 77%. Na Europa, em lugar de destaque, surge a Alemanha, responsável por 33% do comércio total da China com a União Europeia, seguindo-se bastante distanciados o Reino Unido e a Itália, cada um com uma quota de 13% daquelas trocas comerciais. 1069

Esta estrutura do comércio externo da China ao revelar uma con-centração excessiva tem, por seu lado, conduzido a situações de tensão com os seus principais parceiros comerciais, em particular com os Es-tados Unidos (dado o elevado défice comercial desfavorável a este últi-mo e problemas em matéria de propriedade intelectual), União Europeia (com vários casos de dumping) e Japão (contingentação das importações têxteis provenientes da China), para só citar alguns exemplos. Reflexo, de certa forma também, das dificuldades de entendimen-to existentes a nível comercial, é o facto de, relativamente às principais organizações económicas internacionais, a China ter assento no Fundo Monetário Internacional e no Banco Mundial desde 1980, enquanto ain-da decorrem as negociações para adesão à Organização Mundial do Comércio. Note-se que as negociações para a sua (re)admissão no GATT16, requeridas formalmente em Julho de 1984, não conseguiram chegar a bom termo antes da conclusão do Uruguay Round, prosse-guindo agora no quadro da nova OMC. Mas, de 1991 para 1995, o número de países com os quais a China manteve relações económicas e comerciais, subiu de 173 para 225. Com efeito, a necessidade de assegurar um ritmo de crescimento do comér-cio externo relativamente elevado, como modo de garantir a entrada de um volume suficiente de divisas que permita prosseguir a sua política de modernização económica, levou-a a encetar, mais vigorosamente a partir de 1991, uma política de diversificação de mercados. Esta política promove uma maior aproximação a outros países asiáticos, mas é virada também para mercados mais distantes como os países da Europa de Leste e as economias emergentes da América Latina. Embora representando uma parcela ainda diminuta (2,3%) do co-mércio total da China, o comércio bilateral entre este país e a América Latina triplicou de 1990 a 96, passando de 2,3 para 6,7 mil milhões de dólares norte-americanos, dos quais 1/3 são realizados com o Brasil17, principal parceiro comercial da China na América Latina. Recentemente passou também a incluir a intensificação das rela-ções de cooperação, investimento e comércio com África18. Disso é exemplo o périplo a seis países africanos19 realizado em Maio de 1996 pelo Presidente Jiang Zemin, tendo concluído com cada um deles, acor- 16 A China foi signatária do GATT em 1948, mas deixou de participar em 1950 nas suas actividades. 17 Em 1996 as exportações da China para o Brasil atingiram cerca de 760 milhões de dólares dos EUA e as importações pela China de produtos brasileiros foram de quase 1500 milhões de dólares, o que se traduziu num excedente comer cial favorável ao Brasil. 18 Outro dos motivos da diplomacia activa da China em África terá a haver com o facto de, em Agosto de 1996, nove dos trinta países que mantinham rela ções diplomáticas com Taiwan serem africanos e a RPC estar empenhada em evi tar que esse número aumentasse (Yasuo Onishi, IDE Spot Survey — One country, two systems — China's Dilemma, Institute of Developing Economies, Tokyo, 1997). 19 Egipto, Quénia, Etiópia, Mali, Namibia e Zimbabué. 1070

dos de cooperação económica e técnica, a que se seguiram outras inici-ativas. Numa entrevista sobre o impacto da crise financeira asiática na China, a então ministra do Comércio Externo e Cooperação Económica, WuYi, defendeu há meses a necessidade de diversificar as exportações chinesas para os novos mercados emergentes da África e América Latina (South China Morning Post, 10/2/98). Embora o continente africano não possa ser considerado como um dos principais mercados para a China, dado que as trocas comerciais com aquele continente representaram em 1997 menos de 4% do comér-cio total da RPC, dos quais 1/3 diz respeito ao comércio com a África do Sul, é possível, contudo, que investimentos de empresas chinesas em África venham a marcar uma nova era de presença comercial signi-ficativa. Assim sendo, é de todo o interesse ter uma ideia do que a China pode oferecer a todos quantos com ela vierem a intensificar as relações comerciais, económicas e de cooperação. III O MERCADO CHINÊS — DIMENSÃO, DIFICULDADES DE PENETRAÇÃO E POTENCIALIDADES Com uma área semelhante à dos Estados Unidos, a China tem o quíntuplo da população daquele país, isto é, cerca de 1,3 mil milhões de pessoas e, em termos universais, a sua população representa 1/5 da humanidade, proporção essa que se tem mantido relativamente estável nos últimos 25 anos. Mas se em termos numéricos a população da China é equivalente à soma das populações dos Estados Unidos, Brasil, Rússia, Japão, Mé-xico, Alemanha, Itália, Reino Unido, França, Espanha, Canadá, Aus-trália, Bélgica e Suíça (M. Weidenbaum e S. Hughes, 1996), já em ter-mos económicos esse número deverá ser reduzido para cerca de 350 milhões de habitantes. Com efeito, em finais de 1995 apenas 343 milhões de pessoas ti-nham atingido um rendimento anual per capita de 516 dólares norte-americanos, sendo que o rendimento per capita nas áreas rurais se situava em apenas 200 dólares dos EUA, nível esse que impossibilita a aquisição de bens de consumo importados (EIU, 1997). Para além disso, e apesar das profundas reformas económicas implementadas nos últimos anos pelas autoridades chinesas, o actual regime comercial em vigor naquele país é ainda caracterizado pela exis-tência de variadas barreiras comerciais, as quais podem ser generica-mente definidas como leis, regulamentos, políticas ou práticas que pro-tegem a produção interna de bens ou serviços da concorrência estran-geira, ou a estimulam artificialmente. É certo que a China tem dado, e está a dar, passos importantes em matéria de reduções tarifárias, quer no quadro de compromissos bilate-rais quer no contexto da sua adesão à Organização Mundial do Comer- 1071

cio (OMC), embora os impostos aduaneiros aplicados aos produtos entrados na RPC tenham sido ainda, no passado recente e em muitos casos, extremamente elevados. Em 1995 as tarifas NMF chegavam a atingir os 150%, enquanto a média dos impostos aduaneiros se situava acima dos 35%. A partir de Abril de 1996, contudo, entraram em vigor importantes reduções dos impostos alfandegários relativos a um con-junto de 4000 posições pautais, tendo-se alcançado uma média de 23% em 1996 e de 17% em 1997. Mas mesmo assim, recentemente e no quadro das negociações de adesão à OMC, a RPC dispôs-se a reduzir ainda mais os direitos de importação, caindo progressivamente da média actual de 17% para 10% até 2005, bem como a suprimir todos os contingentes no mesmo prazo. Mas, talvez mais do que o seu nível ainda relativamente elevado, é a imprevisibilidade da aplicação das tarifas alfandegárias que conti-nua a criar dificuldades às empresas que importam e exportam para o mercado chinês. De facto, os impostos aduaneiros devidos pela entrada de um mes-mo produto podem variar, dependendo de vários factores, nomeada-mente desse produto ser ou não elegível para lhe serem aplicadas redu-ções, ou mesmo isenção, e do respectivo local de entrada. Com efeito, critérios diferentes de avaliação do valor aduaneiro são aplicados nos diversos pontos de entrada. Por outro lado, dadas as flexibilidades de decisão a nível local sobre a aplicação ou isenção das taxas oficiais, os impostos aduaneiros efectivamente pagos são, muitas vezes, o resulta-do de negociação entre os empresários e os agentes alfandegários. Os produtos que entram na China podem ainda, para além das ta-xas aduaneiras, ser sujeitos a impostos de valor acrescentado e outros. Tais impostos, em princípio, deveriam recair quer sobre os produtos importados, quer sobre os produzidos internamente, mas a sua aplica-ção não tem sido uniforme, sendo que estas taxas podem também ser negociadas. Apesar de um considerável número de medidas adoptadas no sen-tido de as remover, a China ainda mantém um conjunto de múltiplas e sobrepostas barreiras não-tarifárias tais como quotas, licenciamento na importação e outros controlos administrativos, com vista a restringir as importações e promover as suas políticas industrial e comercial. O nível de importações autorizadas ao abrigo destas medidas não-tarifárias é resultado de complexas negociações entre o Governo Central, ministérios, corporações estatais e empresas de import/export. Assim, um conjunto de requisitos de licenciamento da importação tem actuado como barreira efectiva à entrada de determinados produtos no mercado chinês. Outro dos obstáculos de acesso ao mercado chinês reside no tipo e número de entidades que, na RPC, são autorizadas a efectuar opera-ções de comércio externo, sendo concedida às empresas estrangeiras a possibilidade de importação apenas dos materiais de que necessitam para a sua laboração. Registe-se que, também nesta área, foram dados 1072

passos significativos, já que em 1979 haviam apenas 14 empresas co-merciais públicas autorizadas a fazer negócios no estrangeiro, enquan-to actualmente existem mais de 12 mil empresas nessa situação. Como anteriormente se referiu, ao longo destes anos a China foi estabelecendo condições preferenciais para o investimento estrangeiro, existindo hoje um conjunto de situações com aspectos comuns mas, também, com particularidades que as diferenciam umas das outras, tais como zonas económicas especiais, zonas de desenvolvimento econó-mico e tecnológico, cidades costeiras abertas, áreas abertas (como a do delta do Rio das Pérolas), zonas para novas e altas tecnologias e arma-zéns de regime aduaneiro/zonas francas, tornando difícil e complexa a decisão sobre a localização de um dado investimento. O acesso dos investidores estrangeiros à China é ainda regulado por um sistema complexo, e muitas vezes contraditório, de controlos nacionais, regionais e locais. Entre os principais obstáculos que os in-vestidores estrangeiros enfrentam, encontram-se uma multiplicidade de leis, regras e regulamentos aparentemente arbitrários, disponibilidade escassa de divisas estrangeiras, protecção insuficiente da propriedade intelectual, controlos de produção, tratamento desigual daquele que é concedido às empresas nacionais e ausência de mecanismos para a re-solução de diferendos. Para além disso, é ainda mencionada a falta de transparência, quer relativamente às condições de investimento, quer de comércio, decorrente não só da privação ao acesso a essa regula-mentação, que muitas vezes nem está publicada, ou pela sua imple-mentação variar de região para região. Dadas as ainda consideráveis restrições existentes no mercado chinês de serviços (geralmente as empresas estrangeiras prestadoras de serviços só são autorizadas a laborar com licenças de carácter selectivo e numa determinada área geográfica), a RPC já manifestou intenção de, eventualmente, abrir o seu mercado, tendo de modo pontual come-çado a fazê-lo numa base «experimental». Estes são apenas alguns exemplos da actual política comercial e de investimento da RPC e das dificuldades de penetração naquele mer-cado, decorrentes de uma economia em desenvolvimento com particu-laridades muito próprias mas que, em muitos aspectos importantes, ainda detêm características alheias a uma verdadeira economia de mercado. Por outro lado, ninguém pode ter a certeza do que sucederá na China nem nos próximos anos, nem nos próximos meses. E possível que a recente crise asiática, aliada a uma desaceleração do crescimento económico, depois de quatro anos de medidas de austeridade adoptadas após o boom dos primeiros anos da década de 90 venha, a curto prazo, a ter reflexos negativos nas condições económicas da China, sendo de momento difícil prever se se estará apenas perante uma nova desaceleração do crescimento, ou à beira de uma recessão, como é indiciado pela edição da primeira semana de Maio do corrente ano do The Economist. É óbvio que uma paragem ou retrocesso na implementação das reformas previstas teria consequências muito negativas, não só para a 1073

economia chinesa como para a economia mundial, mas o empenhamento dos dirigentes chineses no prosseguimento das mesmas parece manter-se o que é, sem dúvida, um sinal muito positivo, e leva a admitir que, a prazo, não obstante as actuais dificuldades, os principais objectivos definidos não serão postos em causa. Assim, o 9.° Plano Quinquenal (1996-2001) define um conjunto de orientações20 no sentido de realizar a transição de uma «economia planificada» para uma «economia socialista de mercado». A nível do investimento, para além da definição dos sectores prioritários, contém orientações no sentido de melhorar as condições de investimento. Mais recentemente, o programa do novo Governo anunciado por Zhu Rongzhi em Abril passado, contempla a reforma do sistema de investimento, isto é, a alteração de um processo essencialmente controlado por via administrativa, para outro sujeito às regras do mercado. IV POTENCIAL PAPEL DE MACAU Se aquando do anúncio da abertura da China, em 1978, os ociden-tais estavam de olhos postos no vasto potencial de centenas de milhões de consumidores e ficaram desiludidos por ter sido dada prioridade (no-meadamente nas zonas económicas especiais) ao estabelecimento de indústrias orientadas para a exportação, hoje estão a intensificar os con-tactos comerciais, face a novas oportunidades de negócio desconheci-das, e impensáveis, há bem poucos anos atrás. Entretanto, dado que as autoridades provinciais e empresas chine-sas estão a adquirir maior autonomia em matéria de investimento e co-mércio externo, os países, ao lidarem com a RPC, deparam-se com a necessidade de tomar em consideração o impacto e as oportunidades desta nova realidade. Já vimos que a extensão do processo produtivo de Hong Kong e Macau, aliado ao investimento de outras origens (principalmente na década de 90) fez de Guangdong a província mais desenvolvida, com um rendimento per capita dos mais elevados do país. Nesse sentido, o Sul da China está a evoluir de uma economia essencialmente orientada para a exportação para outra dependente da expansão do consumo, isto é, encontra-se em transição de uma econo-mia exportadora para o desenvolvimento de uma classe média com al-gum poder de compra. A procura interna expandiu-se rapidamente, quer em resposta ao dinamismo do investimento, quer ao aumento do consumo privado, e o reflexo traduziu-se no transbordo para as importações de uma parcela considerável da procura, preenchendo Hong Kong essas necessidades, 20 Através da intervenção em seis áreas principais: empresas estatais, sistema bancário, sistema fiscal, comércio, preços e mercado, tendo como objectivo central a reforma das empresas estatais. 1074

ao desempenhar o papel de entreposto comercial e de fornecedor dos serviços procurados. Resta saber se Macau pode aspirar vir a desempenhar, face às evo-luções descritas, um papel idêntico na articulação das relações econó-micas e comerciais entre os países lusófonos e a China, em particular a sua região do Sul. Após mais de quatrocentos anos de presença portuguesa, muito brevemente irá ocorrer a transição da soberania de Macau para a China. O Território vai tornar-se em breve a Região Administrativa Especial de Macau que gozará, segundo o princípio de «um país, dois sistemas» estipulado na Declaração Conjunta assinada pelos Governos da China e de Portugal em Abril de 1987, de um elevado grau de autonomia, com poderes legislativo e judicial independentes. De acordo com a Lei Básica (1993), com estatuto semelhante a uma Constituição, a Região Administrativa Especial de Macau perma-necerá autónoma em todas as áreas, excepto duas — relações externas e defesa — mantendo-se, em princípio, inalterados o sistema capitalista e o modo de vida actuais, nos 50 anos seguintes à passagem da soberania. Nas provisões relativas ao sistema económico e legal, são de real-çar, entre outras, a protecção por lei da propriedade das pessoas e em-presas, dos investimentos provenientes de fora da Região, a manuten-ção de um sistema fiscal independente e a prossecução de uma política de comércio aberto garantindo o livre fluxo de bens e capitais. A Re-gião Administrativa Especial de Macau é responsável pelas suas políticas económica, fiscal, monetária e financeira e mantém-se como porto franco e território aduaneiro separado. Pode participar em organiza-ções internacionais e em acordos comerciais internacionais. O processo de abertura da China e, consequentemente, o seu gra-dual posicionamento enquanto potência mundial, estão a conduzi-la necessariamente a um estreitamento de relações políticas, comerciais, de investimento e cooperação com os países desenvolvidos entre os quais, a União Europeia, onde se encontra Portugal, bem como a diver-sificar essas relações, englobando países em vias de desenvolvimento, nomeadamente de África e da América Latina, ambos continentes onde existem países de expressão portuguesa. Actualmente, quando se fala em comércio, já não se pode pensar apenas em troca de mercadorias e em tarifas alfandegárias. O comércio internacional é hoje uma realidade muito mais complexa, envolvendo também os aspectos comerciais relacionados com a propriedade inte-lectual e o investimento, bem como a troca de serviços. Para além de eventuais acordos bilaterais, o comércio internacio-nal é hoje regido por um conjunto de acordos multilaterais que a maioria dos países do mundo, no quadro da OMC, se compromete a respeitar. Nesse sentido, num mundo que se organiza cada vez mais sobre processos de comunicação, as questões linguísticas e culturais pare-cem assumir uma importância crescentemente relevante. 1075

Sendo Macau o único local da China e mesmo de toda a Ásia Ori-ental em que existem sistemas linguístico e cultural idênticos aos dos países lusófonos, gozando ainda de vantagens institucionais (porto fran-co, autonomia na condução das suas relações comerciais com o exte-rior), reúne à partida as melhores condições para, mesmo após a transi-ção de soberania, constituir natural ponto de apoio e elo de ligação dos países lusófonos com o sul da China. Consequentemente se, por um lado, pode ser útil à China ter no seu seio sociedades mistas, facilitadoras do seu relacionamento com o exterior, para Macau, o desempenho dessas funções relativamente aos países de expressão portuguesa, proporcionaria condições para melhor preservar a sua própria identidade. Note-se que desde 1992 Macau mantém um acordo de comércio não preferencial e de cooperação com a UE, mas o papel que Macau poderá ou não desempenhar na ligação atrás referida, depende também de uma visão da posição estratégica da União Europeia e de Portugal, enquanto seu membro, e das empresas europeias e portuguesas em re-lação à China, à África e à América Latina. Relativamente à União Europeia, note-se que foi aprovada, em 25 de Março passado, em Conselho de Ministros, uma nova estratégia para a China («Building a comprehensive partnership with China») em que, entre outros aspectos, se eleva e intensifica o estatuto do diálogo polí-tico bilateral através da realização de cimeiras anuais de Chefes de Estado e Primeiros-Ministros, situando-o ao mesmo nível dos Estados Unidos, Japão e Rússia. A evolução das relações União Europeia/China revela, de certa forma, uma percepção tardia dos europeus das modificações operadas naquele país já que, como refere aquele documento, até 1994 o diálogo político bilateral estava limitado a curtas reuniões anuais realizadas à margem da Assembleia Geral das Nações Unidas. Consequentemente, na ausência de uma política comum nas relações Europa/China, desen-volveram-se estratégias bilaterais de abordagem, nomeadamente pela Alemanha (de que se dará mais adiante exemplo de uma acção concreta). Porém, em 1995 parece ter havido uma mudança de atitude dos europeus face à China quando, a UE adopta um plano21 delineando a sua política global para o desenvolvimento das relações, a longo prazo, com a RPC. A nova estratégia agora divulgada constitui, por um lado, um es-forço da UE em ir acompanhando e respondendo aos desafios econó- 21 Este plano é precedido da «Nova Estratégia para a Ásia», adoptada pela UE em 1994 em que, reconhecendo-se a importância crescente da Ásia no contex-to da economia mundial, se preconiza a mudança de atitude da UE através do estabelecimento de uma relação equilibrada com os países do continente asiático nos domínios do auxílio financeiro, cooperação, relações comerciais e formação. Institui um diálogo permanente através de uma cimeira entre Chefes de Estado e Primeiros-Ministros da UE e da Ásia (ASEM). 1076

micos e políticos colocados pelas modificações operadas na China desde 1995, bem como traduz o reforço da própria UE no contexto da eco-nomia mundial. Aliás, é salientado este aspecto no documento em causa, considerando-se a UE hoje munida de novos meios para se afirmar no mundo, em virtude da introdução da moeda única (o Euro), do próximo alargamento a leste e da existência do tratado de Amesterdão. No que respeita a Portugal, interessa salientar que alguns passos importantes foram dados pela publicação, em Dezembro passado, de um novo Regulamento Consular em que, para além das funções de re-presentação externa, atribui de novo aos consulados portugueses uma função interventora na área cultural e económica, conferindo-lhes um estatuto de primeira prioridade. Naquele diploma, entrado em vigor em vésperas do estabelecimento do consulado de Portugal em Macau, in-cluem-se também as figuras de «cooperação no quadro da Comunidade Lusófona» e «cooperação entre Estados Membros da União Europeia», tendo já sido considerado como uma pequena «revolução legislativa»22 (Carlos Frota, 1998). Se estes são aspectos positivos a considerar no desenvolvimento desta estratégia, outros pesam em sentido contrário, nomeadamente a fraca presença das empresas portuguesas em Macau e no Oriente em geral e não se vê como tal situação possa ser invertida se não através de fortes esquemas de apoio apropriado, até porque outros já o estão a fazer. Existem experiências bem sucedidas como o estabelecimento de um «Centro Alemão» (German Center) em Singapura de apoio às pe-quenas e médias empresas para penetração nos mercados da Ásia-Pací-fico, citado num relatório23 da Comissão para a Política Comercial e de Investimento EUA-Pacífico, como exemplo a seguir pelos Estados Unidos para aumentarem as suas relações comerciais e de investimento na região. O «Centro Alemão» oferece aos empresários daquele país uma oportunidade de evitar custos de operação associados com a condução dos negócios na região, prestando-lhes serviços que incluem oferta gratuita de espaço de escritório, serviços básicos de apoio às empresas e de tradução. O primeiro destes centros foi tão eficaz na expansão das actividades das pequenas e médias empresas alemãs na região da Ásia-Pacífico, que já se encontra em construção um segundo centro em Xangai e projectados outros tantos para Seul, Beijing e Hanoi. Numa outra vertente estratégica e ainda como aspecto menos po-sitivo há a considerar a inserção da comunidade portuguesa (quase) exclusivamente na Administração Pública (estando a perder a impor- 22 Ver artigo de Carlos Frota, diplomata e director do Gabinete instalador do Consulado-Geral de Portugal em Macau, intitulado "O novo Regulamento Con sular Português - A reforma que tardava", em Ponto Final, 23/1/98. 23 «Building American Prosperity in the 21st Century — U.S.Trade and Investment in the Asia Pacific Region», Report of the Comission on the United S t a t e s - P a c i f i c T r a d e a n d I n v e s t m e n t P o l i c y ( W a s h . , 1 9 9 7 ) . 1077

tância que detém e prevendo-se que a perca mais no futuro próximo) e a ausência de sinólogos portugueses. Em Março passado, em Braga, e por ocasião do lançamento de livros de autores chineses em português, João de Deus Ramos, admi-nistrador da Fundação Oriente, lembrou que «apesar de uma presença portuguesa de mais de quatro séculos na China, os portugueses estão na cauda da Europa em matéria de conhecimento e divulgação da cul-tura chinesa» facto que atribui «à existência em Macau de pessoas que falam chinês e conhecem a China, ou seja, a ideia de que os portugue-ses já sabiam tudo sobre a China». (Jornal de Macau, 4/3/98). Por último, se relativamente à África e América Latina, para além dos laços históricos e culturais, já se parte da base de um relaciona-mento comercial e de investimento relativamente forte entre Portugal e os países de expressão portuguesa nesses continentes, no que respeita a Macau as suas relações económicas principais não passam actualmente pelos países lusófonos. Como já foi referido, os investimentos, em Macau, são essencialmente oriundos da China e de Hong Kong e, a nível das relações comerciais, elas estabelecem-se principalmente com os Estados Unidos (26%), União Eu-ropeia (23%), RPC (17%) e Hong Kong (16%) que, em conjunto, repre-sentaram cerca de 82% do comércio total de Macau em 1997. Dentro da União Europeia, as relações comerciais com Portugal24 caracterizam-se por um valor muito reduzido (0,6% do comércio de Macau em 1997), por um saldo comercial favorável a Portugal e pela pouca importância relativa do país enquanto parceiro integrado na União Europeia. Por seu lado, as exportações totais de Macau25 dirigem-se predo-minantemente para os Estados Unidos e União Europeia que, em conjunto, absorveram em 1997 quase 80% das vendas do Território ao exterior e as importações26 provêm sobretudo da região da Ásia Pacífico, nomeadamente da RPC, Hong Kong, Japão e Taiwan, o que revela bem o padrão de integração da economia de Macau. Acresce ainda o facto de, a par do movimento de globalização da economia mundial, existir uma tendência crescente para a criação de espa-ços económicos alargados, de que são exemplos a NAFTA, a UE, o MERCOSUL e a APEC, acompanhando uma tendência de regionalismo. A nível das economias chinesas surgem os defensores da constituição da «Grande China», constituída pelas economias da RPC, Taiwan, Hong Kong e Macau (havendo ainda quem inclua Singapura neste agrupamento). 24 Portugal absorveu 0.2% das exportações totais de Macau em 1997 e for neceu 1% das suas necessidades de importação. 25 Os principais mercados de exportação em 1997 foram os EUA (45%), UE (33%), Hong Kong (8%) e RPC (6%). 26 Em 1997 Macau importou essencialmente da RPC (29%), Hong Kong (25%), UE (12%), Japão (9%), Taiwan (8%) e EUA (6%). As importações de Hong Kong estarão sobreavaliadas devido ao papel de entreposto em relação a Macau. 1078

De certa forma, esta nova tendência pode corresponder a uma ne-cessidade dos países resolverem, através da cooperação regional, pro-blemas demasiado complexos para serem enfrentados individualmente. Mas pode também traduzir um esforço destes países em protegerem os seus próprios mercados internos, o que resultaria na formação de blocos comerciais rivais. A questão principal que hoje se coloca neste domínio incide sobre qual das duas tendências vingará ou seja, se o regionalismo constituirá um fim em si mesmo ou apenas um instrumento para um futuro mundo integrado27. A resposta a esta questão é crucial, particularmente no caso de territórios pequenos como Macau, dado que os pólos de atracção des-tes blocos são de facto muito fortes, sendo difícil evitar virem a ser eventualmente atraídos por um ou por outro. É portanto positivo que já tenha sido submetido formalmente o pedido de adesão de Macau à APEC28 pois, a par das organizações eco-nómicas e comerciais multilaterais como a OMC de que Macau é mem-bro fundador, há interesse que o Território coopere com as economias da sua região, mas na base de um regionalismo aberto conforme preco-nizado pela APEC. Para os homens de negócios de Macau a aproximação à região da Ásia Pacífico surge natural dadas as suas actuais relações económicas e comerciais e, sendo na sua esmagadora maioria de etnia chinesa, é atraente por ao mesmo tempo propiciar uma aproximação com a região do sueste asiático, onde uma numerosa comunidade chinesa faz ante-ver a possibilidade de se estabelecerem laços comerciais e de investi-mento mais fáceis do que com outras paragens. Note-se que as empresas pertencentes a famílias de etnia chinesa em Singapura, Malásia, Tailândia, Indonésia e Filipinas constituem cerca de 70% do sector privado nesses países — com crescente influ-ência no Vietnam e na Austrália. (M. Weidenbaum e S. Hughes, 1996). V CONCLUSÃO A lógica de funcionamento de uma pequena economia como é a de Macau, totalmente aberta ao exterior e sujeita à influência funda-mental de mecanismos e restrições fora do seu controlo, requer uma 27 Uma primeira abordagem a esta temática consta do texto «Macau in Transition: Economic Problems and Prospects in International and Regional Contexts — Official Perspective», elaborado pela autora e apresentado pela Di rectora dos Serviços de Economia na Nona Reunião Geral da ADIPA (Association of Development Research and Training Institutes of Asia and the Pacific), reali zada em Macau, de 8 a 11 de Outubro de 1991. 28 O pedido formal de adesão de Macau à APEC foi apresentado por Portu gal em Março de 1993. 1079

capacidade de ajustamento interno rápida, flexível e capaz de «capita-lizar» todas as oportunidades ou alterar tendências face a variações externas. Nesse sentido, Macau não poderá manter-se numa atitude passiva aguardando negócios e investimento do exterior. Necessita, por um lado, melhorar o conhecimento das economias da região e em particular da China. Teria sido esse talvez o motivo que levou a empresa McKinsey & Company Inc. a sugerir, num estudo en-comendado pelo Governo do Território em 1990, a criação de um «De-partamento de Informação sobre o Mercado Chinês virado para a pres-tação de diversos serviços aos investidores estrangeiros que quises-sem investir na China», como refere Lam Mu, professor de Economia da Universidade de Zhong Shan da RPC, num artigo publicado na im-prensa local29. A ter-se concretizado esse projecto, em estreita aliança com a experiência que os industriais de Macau foram adquirindo no processo de relocalização das sua fábricas na China, ter-se-ia melhor capacitado o Território para estar hoje em condições de potenciar opor-tunidades de comércio e de investimento a empresas, incluindo de paí-ses de expressão portuguesa, que pretendendo estabelecer as suas ba-ses na região ou com ela comerciar, viessem a olhar para Macau não apenas como uma porta de saída mas também como porta de entrada para o Sul da China e região envolvente. Com efeito, na escolha da sua localização, as empresas geralmente equacionam um conjunto de factores, tendo o Economist Intelligence Unit, no estudo já anteriormente citado e após inquirição a um conjunto de multinacionais, apresentado por ordem decrescente de importância os seguintes: — Proximidade do mercado; — Proximidade dos recursos; — Disponibilidade de alojamento de qualidade para os expatriados; — Reputação da burocracia local; — Considerações ambientais; — Presença de uma comunidade estrangeira significativa; — Ensino para filhos dos expatriados. Sem dúvida que Macau reúne os dois factores mais importantes, quer relativamente ao mercado do Sul da China, quer em relação à re-gião da Ásia Pacífico. Note-se que o Território se encontra, tal como Hong Kong a apenas 5 horas de voo de mais de metade da população mundial (Enright, Scott e Dodwell, 1997). Macau necessita, no entanto de concentrar esforços na melhoria do aparelho administrativo - havendo que questionar, sem preconcei- 29 Ver artigo de Lam Mu, Mestre em Economia e Professor de Economia da Universidade de Zhong San da RPC «Macau deverá transformar-se num pólo es-tratégico local», publicado no Suplemento de Economia do Comércio de Macau, de 23/8/1991. 1080

tos, se a existente estrutura, funcionamento e mentalidade administra-tiva servem o momento actual — e na manutenção de uma significativa presença portuguesa, bem como de atracção de estrangeiros, para os quais há que criar condições de ensino para os seus filhos. O Território necessita ainda de melhorar o diálogo com as econo-mias da região, num momento em que as mesmas se encontram num processo de desenvolvimento e de consolidação das suas organizações regionais. Em conclusão, prosseguir os objectivos básicos de desenvolvimento de Macau, não só em estreita dependência com o desenvolvimento das economias vizinhas mais próximas, mas tomando também em con-sideração o ambiente internacional caracterizado por uma globalização crescente e mantendo ao mesmo tempo a sua identidade própria, cons-tituem, certamente, os maiores desafios que o Território enfrentará no início do séc. XXI. BIBLIOGRAFIA Berger, Suzanne e Lester, Richard K. et al., Made by Hong Kong (Hong Kong, Oxford University Press, 1997). Economist Intelligence Unit, Multinational companies in China — Winners and looser s (Hong Kong 1997). Economy of Macau, Chapter II «Industry», compilação de Wong Hon-Keung, publicado pelo Jornal Va Kio, Macau, 1988. Enright, Michael J., Scott, Edith E. e Dodwell, David, The Hong Kong Advantage, (Hong Kong, Oxford University Press, 1997). Feitor, Renato, «Macau's Modern economy», in R.D.Cremer, Macau — City of Commerce and Culture (Hong Kong , API Press Ltd., 1991) Ng, Mee Kam e Tang, Wing-shing, The Pearl River Delta Urban System Plan — An Analysis (Hong Kong, Hong Kong Institute of Asia Pacific Studies, The Chinese University of Hong Kong, 1997). Shum, K.K. e Sigel, L.T., «Managerial Reform» in Y.C. Jao and S.K. Leung China's Special Economic Zones — Policies, problems and prospects (Hong Kong, Oxford University Press, 1986). Tsang Shu-ki, Hong Kong's Economic Prospect in a Changing Relashionship with China: A speculative Essay, (Hong Kong, Hong Kong Baptist College, School of Business, Business Resarch Centre, Papers on China Series, CP94004, 1994). Vogel, Ezra F., One step ahead in China: Guangdong under Reform (USA, Harvard University Press, 1989). Weidenbaum, Murray e Hughes, Samuel, The Bamboo Network: how expatriate Chinese entrepreneurs are creating a new economic superpower in Asia (N.Y., The Free Press, 1996). World Bank, China 2020 - China Engaged, Integration with the Glo-bal Economy (Washington D.C.,The World Bank, 1997). 1081

Yeung, Yue-man, Pacific Asia in the 21st Century — Geographical and Developmental Perspectives (Shatin, N.T., Hong Kong, The Chinese University of Hong Kong, 1993). 1082

Administração, n.° 42, vol. XI, 1998-4.°, 1083-1095 A MÃO-DE-OBRA, SUA VALORIZAÇÃO E IMPORTÂNCIA EM MACAU E NA REPÚBLICA POPULAR DA CHINA* José António Pinto Belo** A formação profissional e o desenvolvimento das qualificações dos recursos humanos constituem, neste fim de século, um dos maiores desafios sociais e económicos. Todos os países e territórios, no contexto de uma economia sem fronteiras, estão colocados diante da mesma obrigação de desenvolver as competências da população activa a fim de lhes permitir adaptar-se às transformações das tecnologias e dos mercados. Para além das diferenças sociológicas, culturais e económicas, nós, em Macau, partilhamos com os países desenvolvidos a mesma necessi-dade de actualizar os conhecimentos e as qualificações das pessoas. Macau é uma cidade pequena que ao longo de mais de quatrocentos anos tem permitido que as culturas chinesa e ocidental se encontrem e misturem num relacionamento pacífico, tolerante e aberto. Desta convi-vência nasceu uma terra feita de história, com um modo de ser diferente, assente numa vocação de intercâmbio cultural e comercial entre o ocidente e o oriente. Inserido numa região que inclui o dinâmico poliedro formado por Macau, Hong Kong, Taiwan e Cantão, Macau não tem ficado alheio às oportunidades, tendo desenvolvido, sobretudo nos últimos anos, um conjunto de infra-estruturas, que a preparam para os desafios do séc. XXI. Atingindo um rendimento per capita de cerca de 17.000 US, Macau tem condições excelentes para atrair e fixar investimentos de empresá-rios que pretendam aproveitar as oportunidade de negócios que surgem nesta região, quer na área da indústria e da comercialização, quer na área dos serviços. * Versão revista da comunicação apresentada na Universidade da Califórnia, Centro de Estudos Europeus, Berkley, Estados Unidos da América, no Seminário «Macau, Gate to China», que se realizou em 14.02.1998. ** Director da Direcção de Serviços de Trabalho e Emprego. 1083

Macau, apesar da sua diminuta dimensão, tem-se assumido como um parceiro válido na cooperação com a região em que se insere, tendo ainda boas relações institucionais e políticas com a União Europeia, configurando-se como um Centro Internacional de negócios e uma plataforma de ligação entre a R.P.C, e o exterior. Macau teve um ciclo de grande crescimento há relativamente pouco tempo. Esse grande crescimento registou-se nas décadas de 70/ /80. Nos finais de 80 houve alterações significativas por razões exógenas. E tem sucedido sempre assim. A economia de Macau é extremamente aberta ao exterior e portanto muito sensível às influências externas. Neste caso foi a abertura da R.P.C. ao exterior. Com a abertura dessa grande Nação desenhou-se um novo enquadramento regional. É que a R.P.C. trouxe consigo mão-de-obra barata e abundante, muito terreno e grandes benefícios fiscais para os investidores. Na década de 80 o crescimento de Macau foi de 7,7 por cento. Porém naquela década e sobretudo na década de 90 houve um cresci-mento intenso nos países desta região e, por isso, Macau ficou numa situação mais desfavorável que anteriormente, porque passou a ter de competir com outros países que produzem a preços mais baixos — Tai-lândia, Indonésia, Taiwan, Malásia, Vietnam, etc. —, tendo havido um grande afluxo de investimentos a esses países, investimentos que funda-mentalmente, se situam em sectores de mão-de-obra intensiva, exacta-mente aqueles que predominam em Macau. É assim que na década de 90 o crescimento de Macau desacelerou. Entre 90 a 95 a economia de Macau cresceu 6, l por cento, passando a ter outra dinâmica já que deixou de ser conduzida pelas exportações, mas sim pela procura interna, fundamentalmente pelo investimento em infra-estruturas (ponte, central de incineração, estádio e aeroporto). Podemos considerar o ano de 1996 como o ano menos favorável já que o investimento na construção civil desceu, a área de brinquedos caiu 50 por cento, o turismo sofreu ligeiras quebras, e as receitas do jogo tiveram pela primeira vez uma quebra de 6 por cento. Em 97, porém, houve bons indícios no quadro sócio-económico: a taxa de desemprego, desceu até aos 3 por cento; as importações que andavam negativas, aumentaram; o crédito às empresas e particulares aumentou atingindo valores próximos dos 10 por cento; os depósitos bancários também aumentaram em 12 por cento. Sente-se hoje na economia de Macau um processo de ajustamento estrutural. O território caminha a passos largos para uma economia de serviços. A recente inauguração de um aeroporto é pedra basilar da consoli-dação de uma autonomia e de uma marca de desenvolvimento próprio, proporcionando o acesso directo ao turismo internacional, reforçando o posicionamento de Macau como porta de entrada da China e plataforma de acesso a toda a região asiática, reforçando a ideia de Macau poder ser um centro de serviços relevantes. 1084

Esta evolução do modelo de desenvolvimento de Macau não corta a sua ligação à indústria, já que são acarinhadas as empresas que pelo seu valor acrescentado, pela não utilização de mão-de-obra intensiva, pelo pagamento de salários compatíveis com o nível de Macau são espaço de criação de empregos estáveis. O desenvolvimento de Macau está intimamente ligado à integração crescente das economias do Delta do Rio das Pérolas no actual processo de globalização, pensando, até, que a integração de Hong Kong na R.P.C. será uma pedra basilar na inserção deste país no movimento da internacionalização da economia. Macau deve ser visto como um território que está numa zona fantástica. A R.P.C. teve taxas de crescimento no início dos anos 90 de 13 por cento, estando agora nos 9 por cento, tem autonomia nos planos económico, financeiro e monetário por mais de 50 anos e que possui grandes potencialidades. A região Ásia-Pacífico tem dinamismo. As recentes perturbações dos mercados cambiais e financeiros poderão conduzir a políticas restritivas e alguma diminuição nos investimentos, mas julgo que a eventual desaceleração não será de molde a pôr em causa o processo de desenvolvimento sustentado desta região. Feita a fotografia de Macau no contexto do Delta do Rio das Pérolas, penso poder ter interesse uma perfunctória abordagem da situação do mercado de emprego para depois passar a falar do esforço que vem sendo desenvolvido no âmbito da valorização dos recursos humanos. SITUAÇÃO ACTUAL DO MERCADO DE EMPREGO O mercado de emprego em Macau vem passando por algumas transformações que resultam do facto de o seu modelo de desenvolvi-mento passar a evoluir para uma economia de serviços, que acentuará a quebra dos sectores tradicionais — o têxtil e vestuário — e o potenciamento de investimentos do elevado conteúdo tecnológico e maior valor acrescentado, isto é, ir-se-ão reforçar as tendências para a terciarização da economia de Macau, face à existência dos bons trans-portes, rendas baratas, telecomunicações e mão-de-obra especializada. O emprego caracteriza-se em termos de actividade económica por uma predominância do sector terciário, com 71 por cento do total do emprego. Esta tendência verifica-se a partir dos anos 90. Quanto à distribuição da população empregada em termos de habilitações, assiste-se hoje a uma situação bem diferente da do início dos anos 90: em 1992, 52 por cento desta população não possuía habilitações superiores ao ensino primário; actualmente tal percenta-gem caiu para 39,5 por cento. Por outro lado as habilitações intermédias e superiores aumenta-ram; mais de 50 por cento da população empregada, tem hoje como habilitações o ensino secundário, sendo de relevar, em termos relativos, 1085

a evolução da percentagem de pessoas habilitadas com o ensino superior no mercado do emprego, que de 5 por cento em 92 passou a representar 9 por cento em 1997. Também, o peso dos trabalhadores não qualifica-dos tem vindo a diminuir de cerca de 20 por cento em 1992, para 16 por cento em 1997. A população activa de Macau é de 206 000 pessoas, incluindo 198 400 milhares de pessoas com empregos e 6 mil de desempregados. A taxa de desemprego é actualmente de 2,9 por cento o que reflecte uma tendência decrescente já que em 1995 o desemprego chegou a atingir os 4,5 por cento, fenómeno até então praticamente inexistente em Macau. O desemprego apresenta em Macau aspectos curiosos. Ele não traduz uma situação de procura do primeiro emprego, uma vez que mais de 95 por cento dos desempregados já tiveram uma experiência de trabalho. Em 1997, 63 por cento dos desempregados procuravam emprego há menos de 4 meses, o que se traduz numa melhoria, já que em 1996 a percentagem dos desempregados que procuravam emprego há menos de quatro meses era de 59,1 por cento. A maior parte da população desempregada era proveniente dos sectores do comércio, restaurantes e hotéis (36,3%), das indústrias transformadoras (24,9%) e dos serviços sociais e pessoais (20,2%). A distribuição da população empregada por sexos, continua mais ou menos equilibrada, havendo neste momento 55,4 por cento de homens no mundo do trabalho contra 44,6 por cento de mulheres. O sector da indústria transformadora tem vindo a perder peso, muito embora no último trimestre tenha registado um aumento de 4,3 por cento. Mais de metade (51,7%) dos desempregados têm idades compreen-didas entre os 25 e os 44 anos. No segundo lugar surgem os indivíduos desempregados do escalão etário dos 14 aos 24 anos, com 28,7 por cento do total, sendo a maioria do sexo masculino. Em terceiro lugar surgem os desempregados com 45 e mais anos, que representam 19,6 por cento sendo a maioria também do sexo masculino. No segundo trimestre de 97, a população à procura de novo emprego constituía a grande maioria do total dos desempregados com cerca de 96 por cento, sendo a maior parte do sexo masculino. Como causas do desemprego, o despedimento ocupa a maior fatia, representando 41,7 por cento do total dos desempregados à procura de novo emprego. Cerca de 17,2 por cento dos trabalhadores invoca razões familiares ou pessoais como causa do desemprego. Em terceiro lugar, surge o fim do emprego temporário como razão justificativa do desemprego com 14,2 por cento. Em quarto lugar, surgem as condições insatisfatórias do trabalho com 13,7 por cento neste elenco das causas do desemprego. 1086

Continua a verificar-se em 1997 que os desempregados se concen-tram nos níveis de escolaridade mais baixos. Cerca de 55 por cento dos desempregados estavam incluídos nos grupos "sem escolaridade" e ensino primário. Os desempregados com ensino secundário represen-tam 40,7 por cento. Por último os desempregados incluídos no grupo ensino superior, representam apenas 4,5 por cento do total. Macau não foge à regra que aponta no sentido de que os trabalha-dores sem educação e formação engrossam as listas dos Centros de Emprego. E se por acaso arranjam emprego eles geralmente são precários e mal remunerados, tendo imensas dificuldades para se adap-tarem às novas tecnologias e à nova geografia do emprego. Por isso, a Administração de Macau dá aos problemas do emprego e da formação profissional uma grande importância, permitindo a criação de condições com vista ao alargamento da oferta de formação profissional aos recur-sos humanos do território, numa opção estratégica de grande alcance, cujos principais efeitos no emprego, no crescimento e na competitividade vão surgir muito particularmente no próximo milénio. E não admira que assim seja. No contexto actual marcado por uma evolução social e económica rápida, espera-se cada vez mais da forma-ção profissional. Espera-se fundamentalmente que ela forneça as qualificações que procuram os empregadores, aumente a produtividade dos trabalhadores e permita encontrar soluções para alguns dos proble-mas sociais que se põem às sociedades. Por isso todos os países e territórios, no actual contexto de uma economia sem fronteiras, são colocados diante da obrigação de desen-volver as competências da sua população activa, a fim de lhes permitir adaptar-se às transformações das tecnologias e dos mercados. Em Macau a resposta ao grande desafio que é o de se criar uma economia cada vez mais competitiva é uma tarefa que está a envolver toda a sociedade. Existe um Conselho Coordenador de Formação Profissional que tem atribuições importantes como órgão consultivo no domínio da formação, coordenação e avaliação da política de formação profissional. É que existe a consciência que só através de acções coordenadas, num aproveitamento e rentabilização dos meios disponíveis, é possível uma maior eficácia do tecido produtivo, assente na melhor qualificação dos recursos humanos. Todos querem em Macau níveis de crescimento económico mais elevados, mas também se quer que haja condições para se atingir uma cada vez mais completa utilização de todos os recursos disponíveis no território, sejam eles físicos ou humanos. E de tal modo que se venha a conseguir uma cada vez mais justa repartição dos benefícios que irão ser produzidos, num cenário sócio-económico com novos modelos de concorrência aos quais nenhum país ou território ficará imune. Há em Macau condições objectivas para se ir cada vez mais fundo e mais longe na convergência de acções de formação profissional, quer sejam protagonizadas pela Administração ou pelos parceiros sociais. Há 1087

novos espaços e novos meios financeiros. Daí estar convicto que o esforço que está a ser feito no âmbito da formação profissional irá dar um grande contributo à modernização do tecido industrial do território, única forma de Macau se poder continuar a afirmar no mercado interna-cional, cada vez mais competitivo e concorrencial. A resposta criada em Macau, ao nível da formação profissional, passa pela formação inicial e contínua, por acções de aperfeiçoamento, pela reconversão profissional e pela aprendizagem. Várias instituições de Macau têm preocupações na área da Formação Profissional. Pela abrangência da sua intervenção, permito-me relevar as seguintes insti-tuições: — Os Serviços de Trabalho e Emprego, que têm levado a cabo acções de formação inicial, contínua, aperfeiçoamento, reconversão e aprendizagem. Na área de aprendizagem estes Serviços pretendem fundamentalmente, criar condições com vista à inserção dos jovens a partir dos 16 anos na vida activa, através de um modelo alternativo e complementar ao sistema escolar, aproximar cada vez mais as empresas da formação e dar certificação profissional e equivalência escolar. Nas outras áreas já referidas — formação inicial, contínua, aperfeiçoa mento e reconversão — pretende-se, também, ir ao encontro das necessidades do mercado laborai, apostando-se, com o envolvimento dos parceiros sociais, numa formação para o emprego, que aliás, tem sido bem sucedida já que as taxas de colocação são superiores a 90 por cento, tendo havido também uma grande aposta na formação de formadores, a fim de se criar uma Bolsa de Formadores, para se elevar o nível da formação em Macau; — O Centro de Produtividade e Transferência de Tecnologia, que tem uma actividade de formação orientada prioritariamente para o sector têxtil e vestuário e visa preparar estes sectores para enfrentarem um concorrência nos mercados mundiais cada vez mais agressiva; — No domínio do turismo, que se pode considerar a mais importante actividade económica do Território, temos a Escola Superior de Turismo e a Escola de Turismo e Indústria Hoteleira que preten dem responder às necessidades de sector através de acções de formação profissional; — Temos ainda o Centro de Formação Contínua e Projectos Especiais, especialmente vocacionado para a formação dos trabalhadores da Administração Pública mas que também inclui algumas acções visando o sector privado. A formação profissional tem tido um papel decisivo na evolução do emprego, pelo que tem sido muito incentivada, sendo de salientar que, em qualquer das instituições referidas, o desenvolvimento de acções de formação profissional, em estreita colaboração com os agentes 1088

económicos e sociais privados, tem assentado na avaliação da situação e da evolução do emprego e do mercado de trabalho, procurando sempre responder, em cada momento da sua concretização, às expectativas do desenvolvimento e das necessidades reais de formação das empresas. No que concerne à legislação de suporte, permito-me relevar três diplomas legais, sendo um sobre o Regime de Aprendizagem que já aflorei, e os outros sobre a Certificação Profissional, que pretende ir ao encontro das necessidades de validar formações qualificantes, e sobre o Regime Geral de Formação Profissional onde se definem as grandes linhas da formação. Os regimes jurídicos estabelecidos com estes três diplomas dão uma grande unidade, coesão e eficácia à formação, reforçando a sua crescente importância para o desenvolvimento e modernização da rea-lidade empresarial de Macau. Toda a filosofia de intervenção na formação profissional em Macau tem a marca de esperança. Esperança para todos os que por qualquer razão procuram emprego pela primeira vez ou ficam desempregados, para os quais é preciso criar condições que lhes permitam uma boa capacidade de adaptação e de polivalência profissional a fim de pode-rem encarar um mercado de trabalho cada vez mais exigente e selectivo. Por outro lado tem havido uma grande coerência de actuação por parte da Administração do Território no domínio do emprego e da formação profissional, usando esta como um instrumento privilegiado da política activa de emprego. Desta forma pretende-se dar aos trabalhadores condições para poderem participar, de corpo inteiro, nesta fase de novas oportunidade que existem em Macau. Este é o retrato de Macau. Passarei agora a descrever o que se passa na R.P.C. ao nível dos esforços que vêm sendo feitos com vista à valorização dos seus inúmeros recursos humanos. A FORMAÇÃO PROFISSIONAL NA CHINA A Ásia é uma região vasta e dinâmica que contém a maioria da população do mundo e joga um papel importante na economia do planeta. Esta região apresenta uma grande diversidade de países que por sua vez se encontram em estádios diferentes de desenvolvimento e de s transição. O novo desafio que é lançado aos países na Ásia e Pacífico consiste em assegurar uma repartição equilibrada das vantagens do crescimento e da atenuação da pobreza. A criação do emprego produtivo é o meio mais eficaz para atenuar a pobreza, as desigualdades e a exclusão social. Assim, foi reconhecido na Conferência Mundial para o Desenvolvimento Social que teve lugar em Copenhaga em 1995. Importa, por isso, criar emprego, mas um emprego de qualidade, convenientemente remunerado e com um míni-mo de segurança social. 1089

Face ao crescimento excepcional conhecido em numerosos países da região Ásia-Pacífico, um problema fundamental que se põe é o de saber se este crescimento rápido favoreceu a multiplicação do emprego produtivo, remunerado adequadamente e de qualidade elevada. Num continente que abriga 2/3 dos pobres do mundo a elaboração e aplicação eficaz de medidas adequadas a acelerar o crescimento do emprego são a chave do sucesso porque elas permitem contrariar os desafios permanentes da pobreza e do desemprego em países super populosos. Tenho a convicção que para implementar uma política adequada, os países devem ter em conta a aceleração universal das tendências de uma integração mais estreita da economia mundial e do ritmo rápido da liberalização que faz com que as economias caminhem, cada vez mais para uma economia de mercado. Quase todos os países da Ásia conhecem esta evolução e para as economias em rápido crescimento, estas tendências implicam prosse-guir uma internacionalização da produção, enquanto que para as velhas economias centralizadas, ela aponta para uma reorientação política. É o que está a suceder na China - um país dois sistemas — na Mongólia e no Vietname. A R.P.C. pode ser integrada no grupo de países em transição para uma economia de mercado, juntamente com o Cambodja, Laos, Mongólia e Vietname. Mas embora haja este enquadramento, o que é certo é que a R.P.C. tem um certo número de pontos comuns com os países e territórios em vias de desenvolvimento da região — Coreia, Singapura, Taiwan, e Hong Kong, com a particularidade de este ser agora uma Região Administrativa Especial da própria R.P.C., como sabem. É que a R.P.C. apresenta taxas elevadas de crescimento das suas exportações e grandes investimentos de fortes grupos económicos internacionais fundamentalmente na região costeira, nas chamadas Zonas Económicas Especiais, recebendo cerca de 75 por cento do total do investimento da Ásia. Porém a construção da nova China, encetada nos últimos quinze anos, traz consigo novos problemas respeitantes à área sócio-laboral e, em particular, às questões de emprego e da formação profissional. As relações entre o Estado e as empresas, entre o Estado e os trabalhadores ou entre as empresas e o seu pessoal, alteraram-se subs-tancialmente com a abertura da R.P.C. Por outro lado, a alteração da estrutura empresarial fez nascer uma nova classe de trabalhadores, mais cônscios dos seus direitos e capazes de lutarem pela melhoria das suas condições de vida e de trabalho. É cedo para antever, em toda a sua extensão, os complexos efeitos que poderão ser suscitados pelo desemprego de largas dezenas de milhões de trabalhadores rurais e das empresas do Estado. Foi, porém, decerto a percepção de muitas dificuldades que irão surgir, num futuro próximo, que estão por detrás da publicação do novo Código de Traba-lho da China, que entrou em vigor em l de Janeiro de 1995, onde já se 1090

encontram tratadas questões importantes da área do trabalho e emprego, nomeadamente: — salário mínimo; — segurança e higiene no trabalho; — segurança social; — inspecção das relações e condições de trabalho; — formação profissional. Estas preocupações que constituem fundamento comum às diferen-tes ordens jurídico-sociais dos países desenvolvidos, são verdadeira-mente novas num país onde se estão a dar grandes transformações, criando-se em algumas zonas, verdadeiras conjunturas de sucesso. Porém, o crescimento significativo da R.P.C. obrigará a curtíssimo prazo, a encontrar respostas aos desafios novos que irão ser colocados à sociedade chinesa pelos problemas das falências de algumas empresas, desemprego, reestruturação industrial, concorrência, novas formas de produção da organização do trabalho, etc. A curto prazo, estou certo, uma questão se vai colocar no debate sobre as dificuldades que vão surgir na economia e na situação social: é a da compatibilização entre, por um lado, o objectivo de sucesso económico das empresas chinesas num mercado cada vez mais compe-titivo, e por outro lado, a questão do emprego. Ora parece-me que também aqui, entre outras soluções, a formação profissional será um caminho a seguir na R.P.C. como instrumento privilegiado das políticas activas de emprego. Vejamos então a situação geral do desenvolvimento da formação profissional na China. A China tem uma vasta quantidade de mão-de-obra. Nos finais de 1995 a população total era de 1.21 biliões. Estavam empregados 690 milhões de pessoas, dos quais 170 milhões, ou seja 24,6 por cento nas áreas urbanas e 520 milhões, ou seja 75,4 por cento, nas áreas rurais. Sentindo que a evolução global da qualificação e especialização da mão-de-obra era o melhor caminho para a promoção do emprego e o desenvolvimento da economia, a China criou um sistema básico de desenvolvimento profissional adaptado às suas condições particulares. Este sistema pretende combater o desemprego e dar resposta às preocupações da população empregada. Consiste principalmente na elaboração da classificação das profissões e normas sobre qualificação profissional, formação profissional, provas de experiência profissional, certificados de aptidão profissional, competições de experiência profis-sional, etc. Este sistema tem por objectivo realçar a capacidade de emprego da mão-de-obra e a competência do trabalho. Os tipos de formação profissional existentes incluem formação inicial, reciclagem, aprendizagem e reconversão. Divididos com base nas normas sobre qualificação profissional, os níveis de formação são o elementar, o médio e o avançado. 1091

As actividades de formação profissional são levadas a efeito por escolas de trabalhadores especializados (ETEs) e diversas instituições de formação profissional. As instituições de formação profissional incluem centros de forma-ção profissional (CFPs) administrados por repartições do trabalho aos vários níveis, instituições de formação administradas por linhas de produção e empresas e outras instituições de formação com objectivos de formação profissional, criadas por organizações de caridade, grupos sociais e indivíduos. As ETEs da China são as grandes bases para a formação de trabalhadores. Os seus grupos alvo, são os alunos saídos do ensino secundário e os seus programas têm uma duração de três anos. Asseme-lha-se ao ensino técnico-profissional existente no Ocidente, mas com mais abrangência de intervenção. Presentemente, existem 4521 ETEs no país, incluindo 865 ETEs sob a administração de repartições do trabalho aos vários níveis, 1368 ETEs sob a administração de ramos ministeriais e 1264 geridas por empresas. O número total de alunos nestas escolas é de l ,98 milhões. Elas têm dado formação aos trabalhadores dentro das empresas, a civis e a militares, a desempregados e ao mesmo tempo têm formado jovens. Actualmente, algumas ETEs com boas condições e elevada quali-dade estão a tentar desenvolver escolas para trabalhadores mais quali-ficados ou a promover cursos de formação para esse tipo de trabalhado-res. Os CFPs são uma base importante para a formação de desemprega-dos. Os CFPs têm como alvo, os desempregados e os jovens à procura do primeiro emprego. Os CFPs organizam formação prévia e reciclagem relacionada principalmente com a formação aplicada à prática, tendo uma duração de formação muito flexível, variando entre l a 3 meses e 6 a 12 meses. Actualmente existem 2 700 CFPs no país com a capacidade de formação para 1.3 milhões de pessoas por ano. A aprendizagem é uma modalidade de formação tradicional com mestres orientando aprendizes para a passagem de experiência e de técnica, produzindo assim trabalhadores qualificados. Nos últimos anos, a China tem explorado modos de reformar o seu esquema de aprendizagem, tendo em vista o desenvolvimento de um novo modelo de aprendizagem, por meio do qual os aprendizes devem pôr em prática as suas capacidades nos locais de trabalho e estudar a teoria nas instituições de formação. Para isso, a China tem vindo a absorver e a incorporar experiências internacionais avançadas. Em 1995 existiam cerca de 5 milhões de aprendizes. No que concerne à formação no local de trabalho, as empresas da China têm adoptado principalmente programas de ensino em tempo 1092

livre, fora das horas de trabalho e em tempo parcial para a formação dos seus trabalhadores. Os grandes objectivos da formação são o aumento da experiência dos seus supervisores, dos trabalhadores em postos de trabalho especiais ou críticos e a transmissão de noções gerais de formação a trabalhadores não qualificados. Actualmente existem mais de 20 000 instalações de formação para trabalhadores, a receberem formação dentro das empresas, com uma capacidade de formação de mais de 30 milhões. No que tange à formação de formadores, com o objectivo de incentivar este tipo de formação, o Ministério do Trabalho fundou em 1979 em Tianjan, o Colégio Técnico e Profissional para Professores para formar professores que possam ensinar programas, tanto de teoria profissional, como de experiência de produção. Actualmente, a China tem 330 000 professores a tempo completo e a tempo parcial na formação profissional. Em 1990, foi aprovado e publicado pelo Conselho de Estado o Regulamento sobre a avaliação dos trabalhadores, estipulando o estabelecimento do sistema básico de avaliação da China para níveis de qualificação profissional elementares, médios e superiores e para o apoio à prova e avaliação de trabalhadores semiqualificados e trabalha-dores qualificados. Até ao presente, cerca de 340 000 trabalhadores semiqualificados e mais de 2 000 trabalhadores qualificados foram avaliados e foram-lhes atribuídas funções. Em 1993, o Ministério do Trabalho da China publi-cou o Regulamento sobre a prova de experiência profissional que estabelece a prova de experiência profissional dos trabalhadores. Em 1994, o Ministério do Trabalho publicou o Regulamento sobre certificados de aptidão profissional, o qual iniciou a implementação oficial do sistema de qualificação profissional. Este sistema foi mais tarde firmado em lei, através da Lei do Trabalho, publicada em Julho de 1994. Os certificados de aptidão profissional traduzem o reconhecimento pelo Estado, da aprendizagem profissional dos trabalhadores, da sua experiência e da sua competência. Eles servem para a procura de emprego, a atribuição de funções e o estabelecimento de empresas independentes, sendo também a grande base dos empregadores para o recrutamento de mão-de-obra. O estabelecimento e a implementação do sistema de certificados de aptidão profissional têm desempenhado um papel positivo na promoção da formação profissional e no realce da capacidade de emprego e experiência dos trabalhadores. Como forma de incentivar a formação profissional a R.P.C. tem levado a cabo as Competições de Experiência Profissional. Elas são realizadas a três níveis, isto é, nacional, provincial, e ao nível do distrito e da cidade. A competição nacional é normalmente realizada de dois em dois anos. 1093

Em 1993, a China organizou a sua primeira Competição Olímpica para Jovens Profissionais. Participaram mais de l milhão de trabalhado-res jovens nas competições. Em Outubro de 1995, a China realizou pela primeira vez o "Mês Nacional dos Profissionais", e durante o esse período, mais de 30 milhões de trabalhadores participaram em diversas acções de formação profissional e mais de 10 milhões de profissionais participaram em competições, envolvendo mais de 300 profissões. Este sistema de competições, de criação recente, tem dado um grande empurrão em termos de sensibilização dos trabalhadores e dos empregadores e da sociedade em geral, para as vantagens do investi-mento na formação profissional. As linhas mestras para atacar o futuro no âmbito da formação profissional vão assentar na resposta às necessidades do mercado de trabalho, tendo por objectivo o aumento da eficácia económica e a promoção do emprego através de um processo de elaboração e apropri-ação de meios para alargar as oportunidades de inserção no mercado de emprego dos desempregados e dos milhões de trabalhadores que todos os anos aparecem à procura de primeiro emprego, num contexto sócio--económico de alguma incerteza face ao emprego, coisa desconhecida até à pouco tempo na China. Os objectivos concretos, que aliás fazem parte até do 9.° plano quinquenal para o desenvolvimento económico e social até ao ano 2010, são fundamentalmente os seguintes: 1 — Formar uma rede de formação profissional abrangendo as áreas rurais e urbanas em estreita relação com as necessidades de desenvolvimento do emprego e da economia. 2 — Fazer esforços para formar uma mão-de-obra com cada vez mais trabalhadores altamente qualificados e trabalhadores qualificados e ainda formar trabalhadores de todos os tipos de níveis, permitindo-lhes a sua adaptação à reestruturação industrial e ao progresso tecnológico. 3 — Estabelecer gradualmente um mecanismo de estímulo favorá vel à promoção do desenvolvimento da formação profissional em ligação com as reformas do sistema nacional de emprego. 4 — Estabelecer gradualmente um sistema nacional relativamente completo de classificação de profissões e de normas para níveis de qualificação profissional. 5 — Promover o melhoramento da administração do sistema naci onal de prova de experiência profissional e de certificados de aptidão profissional. Como se vê a R.P.C. dá à formação profissional um estatuto impor-tante no desenvolvimento da sua política económica e social, na percep-ção correcta que uma mão-de-obra educada e formada joga um papel essencial na competitividade de um país que cada vez mais assume um grande destaque no concerto das nações. 1094

CONCLUSÃO É sabido que grande foi a frustração em 1978, quando a R.P.C. anunciou a abertura ao exterior e não deu prioridade ao estabelecimento de indústrias viradas para a exportação. Mas hoje, o vasto mercado de milhões de potenciais compradores dá novas oportunidade de negócios impensáveis há poucos anos atrás. É aqui que Macau pode ter um papel fundamental, na óptica da globalização da economia, como entreposto comercial e financeiro e de promoção de iniciativas de cooperação empresarial não só com a R.P.C. mas também com todos os novos mercados emergentes na região da Ásia. A lógica do funcionamento de uma pequena economia como é a de Macau, totalmente aberta ao exterior e por isso à mercê de condi-cionalismos fora do seu controle, requer instituições, empresas e recursos humanos capazes de rentabilizar todo as oportunidades. Macau, também espaço da lusofonia, possui infra-estruturas físicas e humanas que visam consolidar a ideia de que as vantagens compara-tivas da economia de Macau residem na sua vocação internacionalista e na sua localização geográfica como estratégico ponto de penetração no mercado chinês. Estão assim criadas condições para o sucesso de Macau para lá do séc. XXI, desde que se saiba tirar o máximo proveito das potencialidades que o Território possui. 1095

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Administração, n.° 42, vol. XI, 1998-4.°, 1097-1107 UM MODELO ECONÓMICO PARA MACAU Aucendina Diogo * 1. INTRODUÇÃO As projecções do Produto Interno Bruto (PIB) e das suas componen-tes na óptica da despesa, publicadas de 1996 a 1998 no Boletim Económi-co de Macau em artigos intitulados, respectivamente, Síntese da Activida-de de Macau em 1995 e Perspectivas para 19961 Síntese da Actividade Económica de Macau em 1996 e Perspectivas para 19972 e A Economia de Macau — Evolução em 1997 e Perpectivas para 19983, e da responsa-bilidade da autora, recorrem a um útil instrumento de simulação económi-co-financeira. Trata-se de um modelo macroeconómico realizado para a Direcção dos Serviços de Economia pelo Dr. Renato Feitor na década de 80, sujeito a revisão em 1991. Esta 2.a versão só veio a ser testada de forma profunda e sistemática no Gabinete de Estudos a partir de 1995 e os resultados estão hoje suficientemente validados. No entanto, da experiência de três anos de rodagem do modelo, deverá dizer-se que a capacidade de julgamento do utilizador é crucial, primeiro pela dificuldade ao nível de conhecimento estatístico, o que é usual em pequenas economias, segundo porque o modelo exige grande número de parâmetros e de variáveis exógenas cujas estimativas deverão ser introdu-zidas no modelo pelo utilizador. A experiência é sempre determinante para evitar os erros de uma abordagem mecânica do modelo. A reflexão sobre as dificuldades sentidas ao longo dos trabalhos de modelização foi siste-matizada no último capítulo, dando corpo a algumas linhas orientadoras de caminhos futuros. 2. OBJECTIVOS DO MODELO A modelização económica atingiu o seu auge com a revolução keyne-siana após a 2.a Grande Guerra, o que levou à criação de pesados modelos * Economista, Técnica Superior Assessora do Gabinete de Estudos da Direcção dos Serviços de Economia. 1 Boletim Económico de Macau n.° 47, 1.° trimestre de 1996. 2 Idem, n.° 51, 1.° trimestre de 1997. 3 Idem, n.° 55, 1.° trimestre de 1998. 1097

econométricos. O papel atribuído ao Estado de garante do equilíbrio macroeconómico provocou a explosão de instrumentos capazes de asse-gurar aos Governos legitimidadade de intervenção no curto prazo, através da manipulação da procura, e no planeamento de médio e longo prazo. Os desenvolvimentos mais recentes da teoria e política económicas e as críticas à visão keynesiana podem ter deslocado o ângulo de enfoque do exercício previsional, mas não foi posta em causa a importância da anteci-pação de tendências do desenvolvimento económico para os agentes pú-blicos e privados. Pelo contrário, assistiu-se à multiplicação de entidades dedicadas à prospectiva e a uma viva discussão quanto às técnicas de pre-visão mais adequadas à actual situação de globalização e de volatilidade económica e financeira. Em Macau, um dos territórios menos intervencionista do mundo, a previsão económica pode, no entanto, constituir um instrumento de assis-tência ao Governo na preparação das contas públicas, e é útil ao sector privado como «input» na definição de estratégias de investimento. 3. DESCRIÇÃO GERAL DE FUNCIONAMENTO DO MODELO O modelo é constituído por um bloco central, o Bloco Económico, e por mais quatro blocos, nomeadamente: Bloco População e Emprego, Bloco Financeiro, Bloco Tráfego e Bloco Ocupação do Solo. O Bloco Económico permite obter estimativas para o PIB e suas com-ponentes na óptica da despesa. Os outros quatro blocos são optativos e a obtenção de projecções é condicionada pelos resultados do bloco central. O utilizador pode, em função do conhecimento estatístico disponível e das dificuldades de previsão encontradas, tomar a decisão de se cingir à obten-ção de resultados para o bloco central, e progredir posteriormente para resultados mais sofisticados à medida que o tempo e os dados o permitam. O modelo está estruturado sobre um programa escrito em linguagem BASIC e é constituído por um conjunto de 24 módulos de equações macroeconómicas, necessárias para iniciar e fazer correr o programa. Por sua vez, para correr o programa com vista a obter projecções para determi-nado cenário temporal, é necessário obviamente preparar previamente os dados que vão alimentar o modelo. 1098

Estes dados estão organizados em três conjuntos de variáveis, que vão preencher outros tantos ficheiros: Ano Base, Parâmetros e Variáveis Exógenas. Se o utilizador pretende projecções para o ano de 1999, ou para qualquer período temporal com início em 1999, com um horizonte limite de 20 anos, o ano base será 1998. 3.1. VARIÁVEIS DO ANO BASE O ficheiro do ano base conta com 65 variáveis (em anexo 1) e, sendo aparentemente fácil de preencher, obriga, no entanto, a muita pesquisa es-tatística e algum exercício intelectual na procura de coerência dos dados. Um modelo exige completa consistência estatística e não é incomum en-contrar mais de um dado para a mesma variável, segundo a fonte utilizada, ou não encontrar dado algum, o que terá forçosamente de ser ultrapassado pela busca de uma estimativa. Por outro lado, o preenchimento das 65 variáveis implica, na prática, a constituição de uma razoável base de vari-áveis auxiliares, sem o conhecimento das quais é impossível calcular as do ano base. Note-se que a identificação das variáveis a integrar o ano base, no gizar de qualquer modelo, constitui tarefa de rigor. Falhas na captura de variáveis com influência no comportamento da economia em estudo tem sido um dos motivos apontados, em várias experiências de modelização, a potencial enviesamento de resultados. 3.2. PARÂMETROS Conseguido o preenchimento do ano base, o estudo de parametrização do modelo fica então mais aliviado, em termos de consistência estatística. De facto, sendo os parâmetros (e são 46, em anexo 2) obtidos a partir das variáveis do ano base, mas revestindo carácter estrutural, basta, então, cons-truir e analisar uma série temporal o mais longa possível das 65 variáveis do ano base. Em Macau, as presentes estimativas do PIB integram a série revista desde 1982, rebaseada a preços constantes de 1989, mas o nível de desagregação de algumas variáveis só tem permitido utilizar esta série a partir de 1989. Devido a este constrangimento, elementos estatísticos pro-venientes de outras fontes são normalmente recolhidos a partir da mesma data. Para concluir o preenchimento deste ficheiro há ainda que encontrar os parâmetros da função consumo, tarefa que se tem revelado espinhosa, face a uma série temporal demasiado curta para chegar a resultados con- 1099

clusivos. Por outro lado, a aderência da função consumo à realidade, ape-sar de reformulações sobre a primeira versão keynesiana, tem provado não ser fácil. Testes que introduzam factores de explicação alternativos à evo-lução do consumo privado deparam-se com dificuldades a nível da base estatística disponível. O valor dos parâmetros terá que ser definido ano a ano para todo o período das projecções. Uma das grandes críticas aos modelos macroeco-nómicos, senão talvez a maior, está justamente nesta projecção dos parâmetros, usualmente feita por extrapolação do passado. Quando há viragem significativa de políticas ou quando é esperada uma tal viragem, as reacções dos agentes económicos conduzem a uma alteração dos parâmetros dos modelos (crítica de Lucas, escola novo-clássica). O conhecimento da arte prospectiva (por vezes assim ironicamente chamada) pelo utilizador pode fazer a diferença, mas a experiência recente tem sido decepcionante quanto à previsão do ponto de inversão dos ciclos económicos. 3.3. VARIÁVEIS EXÓGENAS Finalmente, há a considerar o ficheiro das variáveis exógenas (em anexo 3). O utilizador terá que fixar exogenamente as taxas de crescimento previstas para estas variáveis e para todos os anos do período pretendido das projecções. Ora, constata-se aqui a pesada responsabilidade do utilizador quanto ao seu próprio trabalho estimativo a incidir sobre cerca de 40 variáveis. Muito claramente, isto significa que se o modelo é estrutural-mente simples, tal vantagem também é conseguida porque muito do esfor-ço de previsão recai sobre o próprio utilizador. Assim, se a simplicidade do modelo parece ser a mais adequada a uma realidade dinâmica, o rever-so da medalha mostra um maior grau de liberdade deixado ao utilizador, abrindo críticas quanto a zenviesamento de resultados induzido por defici-ente julgamento dos factores determinantes de evolução. Ainda relativamente às variáveis exógenas, note-se que o modelo permite que os Gastos Correntes do Sector Público Empresarial do Estado (SPNE) — considerados como variável endógena — possam, em alternativa, ser considerados como variável exógena (caso em que será necessário preencher as variáveis n.° 35 a n.° 40). Esta alternativa pode ser utilizada quando há conhecimento prévio das despesas orçamentadas para um ou mais anos futuros. 3.4. SOLUÇÃO DO MODELO A solução do modelo é obtida por um processo de convergência que exige cerca de 12/13 interacções para cada um dos anos das projecções. O valor do PIB obtido numa dada ronda dos cálculos é comparado com o valor obtido na ronda anterior. O processo é interrompido quando a dife-rença entre os valores do PIB obtidos em duas rondas sucessivas de cálcu-los é inferior ao critério de convergência definido, sendo o último tomado como a solução. O critério de convergência, e que pode ser alterado pelo utilizador, tem sido o valor de l milhão de patacas, o que se considera 1100

suficientemente rigoroso. Concluídos os cálculos, o programa do modelo cria o quadro de resultados completo (em anexo 4): PIB global, principais componentes da despesa, comércio externo, estrutura do investimento, equilíbrio financeiro, ocupação do solo, tráfego de carga e passageiros, população e emprego e evolução do PIB per capita. Obviamente, serão produzidos tantos quadros de resultados diferen-tes, para o mesmo período temporal, quantos os cenários de evolução pro-postos ao modelo para resolução. Em situação de grande volatilidade e incerteza económica, este trabalho de cenarização, que o utilizador terá que fazer sobre as variáveis exógenas, é indispensável na validação do exercício prospectivo. O elevado número de variáveis exógenas, as questões associadas à previsão de parâmetros, já referidas, e os recursos humanos reduzidos à sua expressão numérica mínima, têm levado a publicar apenas previsões anuais do PIB e respectivas componentes na óptica da despesa, embora haja um elevado nível de conhecimento dos blocos optativos do modelo. 4. DIFICULDADES — QUE ESTRATÉGIA FUTURA? A construção do ficheiro de variáveis do ano base depara-se com de-ficiências várias do aparelho estatístico, nomeadamente, atrasos, não con-sistência das fontes, falhas de cobertura e credibilidade duvidosa da infor-mação qualitativa. A título de exemplo, os primeiros valores das compo-nentes do PIB para determinado ano, com a desagregação necessária ao modelo, são disponibilizados apenas em Maio do ano seguinte. No estudo prospectivo dos parâmetros e variáveis exógenas, há a referir, e a adicio-nar àqueles constrangimentos, uma certa opacidade da rede informativa, não só quando se exploram vias informais e expeditas de comunicação, mas igualmente quando é usado o circuito mais responsabilizador da via formal. No momento presente, não é fácil dar passos no sentido de maior visibilidade da modelização económica. Não obstante, a elevada rotação de quadros técnicos, que tem sido característica de Macau, obriga agora, mais do que nunca, a uma passagem de testemunho que contenha novas estratégias de abordagem aos velhos problemas. Deste ponto de vista, pouco importa saber se a modelização vai continuar a ser assegurada por este modelo ou por qualquer outro instrumento que se entenda mais vantajoso, o que importa é que a experiência acumulada possa ser bem absorvida pelos exercícios futuros de previsão. A percepção do interesse da previsão económica, por parte da Admi-nistração e da sociedade, deverá ser acompanhada por uma política de in-vestimento nos recursos técnicos que a suportam, base sem a qual uma pretensa previsão é puro jogo de probabilidade estatística. Considera-se este investimento uma condição sine qua non de desenvolvimentos futuros, a ser dirigido a grandes áreas de intervenção, nomeadamente: — Formação técnica de quadros e constituição de uma equipa, ainda que pequena. A crescente exposição de Macau a organizações internado- 1101

nais abre excelentes perspectivas de acesso a cursos ministrados por equi-pas de renome na área da previsão económica, nomeadamente, FMI e OCDE. Aqueles quadros deverão constituir pólos de difusão interna de conhecimentos e deverão ser capazes de centrar discussões frutuosas com todas as entidades conhecedoras da realidade económica de Macau. — Melhoria na coordenação da rede formal de informação baseada em maior responsabilização hierárquica. A burocratização afecta a fluidez informativa e nem sempre o estatuto de utilizador privilegiado, interno à Administração, tem resolvido todos os bloqueios em tempo útil. — Implementação de uma rede informal de informação. Os quadros técnicos envolvidos na previsão necessitam do contributo valioso de agen tes da Administração e do sector privado para poderem aferir a aderência à realidade dos pressupostos e resultados da modelização. E preciso muito investimento na construção de uma teia de relações para que seja assumida como de interesse mútuo por todos os participantes. Anexo l — Variáveis do Ano Base 1 — Investimento em construção, sector privado 2 — Investimento em equipamento, sector privado 3 — Investimento em outros bens de capital, sector privado 4 — Investimento em construção, SPNE 5 — Investimento em equipamento, SPNE 6 — Investimento em outros bens de capital, SPNE 7 — Exportações de têxteis não contingentadas 8 — Exportações de têxteis contingentadas 9 — Outras exportações de mercadorias 10 — Reexportações 11 — Receita bruta do jogo 12 — Exportações de outros serviços 13 — Produto interno bruto 14 — Produto interno bruto, sem jogo (PIBNJ) 15 — índice da taxa de câmbio US$-pataca 16 — índice de preços das importações de bens de consumo 17 — índice de preços das importações de matérias-primas 18 — índice de preços dos combustíveis e lubrificantes importados 19 — índice de preços dos bens de capital importados 20 — índice de preços das importações para reexportação 21 — índice de preços dos bens e serviços de origem doméstica 22 — índice de preços da construção 23 — índice deflacionador do PIB 24 — Gastos do Estado em vencimentos 25 — Gastos do Estado em bens e serviços 26 — Gastos do Estado em subsídios de exploração 27 — Gastos do Estado em transferências correntes 28 — Gastos do Estado em outras despesas 1102

29 — Gastos do Estado em juros 30 — Impostos directos 31 — Impostos indirectos 32 — Outras receitas correntes do Estado 33 — Receitas fiscais originárias do jogo 34 — Dívida pública pré-existente 35 — Receitas de capital diversas 36 — Outras despesas de capital 37 — Amortização da dívida pública pré-existente 38 — Depósitos do SPNE 39 — População residente em Macau 40 — População residente em HK 41 — Produtividade 42 — Emprego 43 — Desemprego 44 — Disponibilidade de área útil para habitação 45 — Disponibilidade de área útil para fins económicos e sociais 46 — Passageiros via marítima não residentes em HK nem em Macau 47 — Passageiros via aérea não residentes em HK nem em Macau 48 — Consumo privado 49 — Consumo público 50 — Importações de bens de consumo 51 — Importações de matérias-primas 52 — Importações de combustíveis e lubrificantes 53 — Importações de bens de capital 54 — Importações de bens para reexportação 55 — Importações de serviços 56 — Passageiros via marítima 57 — Passageiros via aérea 58 — Carga via terrestre 59 — Carga via marítima 60 — Carga via aérea 61 — Variação de stocks 62 — N.° de automóveis em circulação 63 — Carga em trânsito 64 — Receita bruta do jogo, exportação de serviços 65 — índice médio de crescimento do PIBNJ nos últimos 5 anos Anexo 2 — Parâmetros 1 — Parâmetro da função consumo 2 — Idem 3 — Parâmetro dos gastos do Estado em vencimentos 4 — Relação entre os gastos do Estado em bens e serviços e em venci- mentos 5 — Parâmetro dos gastos do Estado em subsídios de exploração 1103

6 — Parâmetro dos gastos do Estado em transferências correntes 7 — Parâmetro dos gastos do Estado em outras despesas 8 — Conteúdo importado (bens) do consumo privado 9 — Conteúdo importado (bens) das exportações de bens 10 — Coeficiente de importação de combustíveis e lubrificantes 11 — Coeficiente de importação de bens de capital 12 — Coeficiente das importações para reexportação 13 — Propensão à importação de serviços 14 — Peso dos salários nas receitas do jogo 15 — Carga fiscal directa excepto jogo 16 — Carga fiscal indirecta excepto jogo 17 — Parâmetro respeitante a outras receitas do SPNE 18 — Taxa contratual média das receitas do jogo que revertem para o Território 19 — Período de carência médio na dívida pública a contrair 20 — Prazo de reembolso médio na dívida pública a contrair 21 — Valor máximo da propensão média ao consumo 22 — Idem, valor mínimo 23 — Taxa de crescimento natural da população residente em Macau 24 — Taxa de desemprego 25 — Taxa de actividade 26 — Capitação de área em metros quadrados na nova habitação 27 — Capitação de área em metros quadrados na actividade econó- mica e social 28 — N.° médio de andares dos edifícios residenciais 29 — N.° médio de andares dos edifícios não residenciais 30 — Parâmetro para estimativa da área necessária para ruas, pra- ças, etc. 31 — % da carga de exportação expedida por via terrestre 32 — % da carga de exportação expedida por via marítima 33 — % da carga de exportação expedida por via aérea 34 — % da carga de importação recebida por via terrestre 35 — % da carga de importação recebida por via marítima 36 — % da carga de importação recebida por via aérea 37 — Coeficiente carga-valor da exportação 38 — Coeficiente carga-valor da importação 39 — N.° médio anual de viagens marítimas para Macau por resi- dentes de HK 40 — Idem, por residentes de Macau 41 — N.° médio anual de viagens aéreas pelo aeroporto de Macau, por habitantes de HK 42 — Idem, por habitantes de Macau 43 — N.° de automóveis por mil habitantes 44 — Coeficiente das importações directas para a construção 45 — Proporção das despesas em jogo por residentes 46 — Taxa de actividade média da população migrante 1104

Anexo 3 — Várias Exógenas 1 — Investimento em construção, SPNE 2 — Investimento em construção, sector privado 3 — Investimento em equipamento, SPNE 4 — Investimento em equipamento, sector privado 5 — Variação de stocks 6 — Investimento em outros bens de capital, SPNE 7 — Investimento em outros bens de capital, sector privado 8 — Exportações de têxteis não contingentadas 9 — Exportações de têxteis contingentadas 10 — Outras exportações de mercadorias 11 — Reexportações 12 — Receita bruta do jogo 13 — Outras exportações de serviços 14 — índice da taxa de câmbio US$-pataca 15 — índice de preços dos bens importados para consumo privado 16 — índice de preços das matérias-primas importadas 17 — índice de preços dos bens de capital importados 18 — índice de preços dos combustíveis e lubrificantes importados 19 — índice de preços das importações para reexportação 20 — índice de preços dos bens de consumo de origem doméstica 21 — índice de preços da construção 22 — Pagamentos fixos aoTerritório pelos concessionários do jogo 23 — Montante de amortização da dívida pública pré-existente 24 — Taxa de juro nominal da dívida pré-existente 25 — Taxa de juro nominal da dívida pública a contrair 26 — Montante de comparticipações privadas emdespesas de in- vestimento do SPNE 27 — Montante de dotações de capital para empresas públicas ou mistas 28 — Taxa de crescimento da produtividade 29 — Emigração 30 — Imigração 31 — Oferta adicional de terrenos provenientes de aterros 32 — População residente em HK 33 — Passageiros via marítima não residentes em HK 34 — Passageiros via aérea não residentes em HK 35 — Gastos do Estado em vencimentos 36 — Gastos do Estado em bens e serviços 37 — Gastos do Estado em subsídios de exploração 38 — Gastos do Estado em transferências correntes 39 — Gastos do Estado em outras despesas 40 — Gastos do Estado em juros 41 — Carga em trânsito 1105

Anexo 4 — Quadro de Resultados I — PIB e Despesa PIB a preços constantes PIB a preços correntes Despesa Interna Consumo particular Consumo público Investimento Exportação doméstica de bens Reexportações Exportações de serviços Importações de bens Importações de serviços Estrutura da Despesa Interna (%) Comércio Externo Exportações de bens, fob Exportações domésticas Reexportações Importações, cif Balança comercial Coeficiente de cobertura (%) Razões de troca Estrutura da exportação de bens (%) Estrutura da importação de bens (%) Estrutura do Investimento (%) II — Equilíbrio Financeiro Receitas correntes do SPNE Impostos directos Impostos indirectos Outras receitas correntes Receitas do jogo Gastos correntes do SPNE Vencimentos Bens e serviços Outras despesas Transferências correntes Subsídios Juros da dívida pública Saldo do orçamento corrente Receitas de capital diversas Amortização da dívida pública Despesas de capital diversas Saldo global do orçamento Necessidade de financiamento do SPNE Dívida pública 1106

Dívida pública/PIB (%) Serviço da dívida/Receitas correntes (%) Despesa do sector público Despesa do sector público/Despesas correntes (%) III — Ocupação do Solo Oferta adicional (aterros) Procura adicional (para habitação e para outros fins) IV — Tráfego Automóveis em circulação Passageiros via marítima e via aérea Carga via terrestre, via marítima e via aérea V — População e Emprego População residente Saldo natural Imigração Emigração Emprego Necessidade de importação de mão-de-obra PIB per capita 1107

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abstracts 1239

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Administração, n.° 42, vol. XI, 1998-4.º, 1241-1244 Portugal and Macau:Contributions to the Juridical History of the Urban Planning - Twentieth Century J. Conceição Afonso (pp. 947) In this article entitled «Portugal and Macau — Contributions to the Juridical History of the Urban Planning — Twentieth Century», the author attempts to foresee and understand, thanks to his experience as an urbanist architect, the complex relations of cause and effect within the Sino-Portuguese culture, between the Urban Law existing in Portu-gal and in Macau during the following periods: I — From the Regeneration Period to the End of the First Republic (1851-1926); II — From the Military Dictatorship Period to the End of the World War Two (1926-1945); III — From the Post War Period to the End of the Estado Novo (1945- -1974)(New State Period); IV — From the April Revolution of 1974 till the Present Day. Reflection on the Localization of Law in Macau Sun Tongpeng (pp. 1005) The localization of legislative system, of judicial officials and of legal language are the “hardware" of the juridical system, while the "soft-ware" — awareness, comprehension, cognition, acceptance and com-pliance of the citizens — is indispensable for its smooth operation. The author, in this article, analyzes the role of this "software" in the localization of law from a legal sociological point of view, with an aim to give new ideas to the localization work. Historically, as the laws in Macau were closely linked with that of Portugal and Portuguese was the only official language, laws written in Portuguese could hardly be understood and accepted by the Chinese community. During the 100 years' of direct Portuguese administration, the Chinese people were basically excluded from the administrative system and deprived of the knowledge of the laws. The society was under the rule of informal norms, i.e., customs and traditions — the concept of "living law". 1241

Now, the localization of law is carried out in different levels and progress is seen. However, these progresses are only limited to mere transplant or simple correspondence without considering of the real practice and results. Laws, as formal norms, can be implemented without too much enforcement if there is supporting force from the customs and traditions. With rapid economic and social development, citizens are more conscientious to law. As Macau enters the last phase of the transition period, they are paying more attention to the political, social and juridical changes. The localization of law is a long-term process that may only be completed in generations. The author thinks that there will be a bright perspective for the localization of law in Macau, on the ground that the current juridical system will be maintained since the 400 years' friendship between China and Portugal has built a firm base on the society psychologically and culturally. Besides, with the continuation of the juridical develop-ment in China and embedment of Chinese culture in Macau, the locali-zation of law and the establishment of juridical system in Macau will be successful. The Localization of Legal Professionals — Review and Outlook Zhao Yanfang (pp. 1013) The localization of legal professionals is an important part for the localization of law in Macau and provides guarantee for the preserva-tion of the current juridical system. Before the signature of the Sino-Portuguese Joint Declaration in 1987, most of the legal professionals were Macanese who were engaged in lawyer activities, while magistrates, judges, registrars-general, and notaries public were exclusively Portuguese. The training of local professionals only started in 1988. At present, there are about 400 legal professionals in Macau, amount-ing to less than 0.1 % of the estimated 450,000 population. Almost all of them are graduates from the Territory, Portugal, China or Taiwan, either working in courts, registry and notary public offices, or as lawyers or professors in the University of Macau. With only 100 local people among these 400 legal professionals, the recruitment of mid-level and senior magistrates will still be a problem. Differences of culture, education and language ability exist among these young bilingual professionals. Besides, due to the lack of experi-ence and insufficiency of legal knowledge, a way to intensify their cooperation and to raise their overall quality is still to be explored. Lawyers in Administration of Macau Maria João Antunes Ramos (pp. 1025) In general terms, this article looks into the functional-juridical situ-ation of lawyers in the public administration of Macau. In the introduc-tion of this article, it was intended to point out the characteristics of the 1242

two personnel management systems used by the Government in the distribution of staff — the "profession" system and the "appointment" system. Then we will refer to the lawyers in particular. On one hand, we will find lawyers occupying very insecure but much more alluring vacancies. Examples are the posts of director and chief officer, assistant to chief officers, assistant to registrar-general and notary public, consultant in Governor's Office, secretary-general, and technical supporter to the Audit Court. On the other hand, we will also find lawyers employed with a more dependable future under the "profession" system — to be a senior technician, a criminal investigator in the Judicial Police, or a registrar-general and notary public. At last, in the appendix we will refer to some of the statistical data of these staff. Role of the Future Macau Special Administrative Region in the Context of Relationships between the PRC and Portuguese-speaking Countries* Luisa Brangança Jalles** (pp. 1053) The sovereignty transition of Macau will take place twenty years after the implementation of the People's Republic of China's open economic and modernization policy. This policy was initiated by Deng Xiaopeng in 1979. Its impact on the economy of Macau will be studied in this paper. Recently in the 15th Congress of the Chinese Communist Party in September 1997, the maintenance of this policy in PRC was given particular significance. As the Chinese economy is an integral part of the world economy, no countries shall be ignored. To China, every country is a potential partner in international organizations, a potential market for her products and services and a potential provider of goods and services essential for the continuation of her modernization policy. Therefore, future relation-ships with Portuguese-speaking countries are of equal importance. Under these circumstances, we have to admit that the imminent commer-cial relations of China with Portuguese-speaking countries will bring opportunities to the future Special Administrative Region of Macau. In a sense that will enable Macau explore its potentialities in a broad area of activities that have never been possible in the past. Nevertheless, will a more open China give value to the role of Macau which in turn facilitate those relationships? In addition, in such case, will Macau be able to grasp the opportunity to develop its potentialities completely? * Paper presented in the "III Meeting of the Portuguese-speaking Economists" taken place in Macau on 28-30 June 1998. ** Head of Research Department of the Macau Economics Directorate. The author bears complete responsibility for her analysis and opinions, which may not necessarily reflect the position of the Macau Government. 1243

Workforce, its Value and Importance in Macau and in the People's Republic of China J. Pinto Belo (pp. 1083) Vocational training and the development of the human resources' skills, in the end of this century, are one of the greatest social and economic challenges. All the countries and territories, within the context of an economy without frontiers are facing the same challenge of developing the active population's skills in order to allow them the adaptation to the transformations which are taking place in the technologies and markets. Macau, notwithstanding the social, cultural and economic differ-ences, shares the same necessity of updating the knowledge and the skills of its human resources, so that the territory can meet the challenges of the world economy and the globalization of the markets. An Economic Model for Macau Aucendina Diogo (pp. 1097) GDP forecasts and its components, under the expenditure point of view that were publihed in the last three years in the Macau Economic Bulletin are based on a simulated economic and financial model. The aim of the present paper is to provide an insight on how the model works in general terms and the experience on input and operation of its supporting programme. Analysis on the difficulties encountered through-out the years of work with the model is formulated in the last chapter, that also provides insights on some guidelines for future inroads. 1244

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